Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden : delbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Ett samlat verksamhetsansvar för

asylärenden

S M 1995:55 Delbetänkande av Utredningen om verkställighet av beslut om avvisning och utvisning

WB Å Statens offentliga utredningar 55 1995 : Arbetsmarknadsdepartementet

Ett samlat

verksamhetsansvar

för

asylärenden

Delbetänkande av Utredningen om verkställighet

beslut avvisning och utvisning av om Stockholm 1995

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar SOU och Ds av swarar Fritzes. Offentliga Publikationer. uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrádsberedningen.1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den skall remiss. - som svara Broschyren kan beställashos: Regeringskanslietsförvaltningskontor Arkiv- och informationsenheten 103 33 Stockholm Fax: 08-790 09 86 Telefon: 08-405 24 81

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 9l-38-13960-X Stockholm 1995 ISSN 0375-250X

Till statsrådet Leif Blomberg

Genom beslut den 28 juli 1994 bemyndigade regeringen chefen för Kulturdepartementet att tillkalla särskild utredare med uppen undersöka hur beslut avvisning och utvisning ska kundrag att om verkställas under värdiga former och samtidigt så effektivt som na möjligt. Utredaren ska överväga vilken myndighet som bör ha huvudansvaret för verkställigheter och om detta ansvar även bör innefatta kostnadsansvaret. Med stöd detta beslut förordnades av den 9 augusti 1994 särskild utredare riksdagsledamoten Rune som Backlund.

Som experter har deltagit polismästare Carin Ewald, planerings-

direktören Stig Fjärstedt, kanslirådet Bengt Ranland, avdelnings-

direktören Hans Rosenqvist, avdelningsdirektören Nils G. Svartz, byråchefen Björn Vestin och departementssekreteraren Helen

Westlund. Berit Danielsson har varit sekreterare. Utredningen får härmed överlämna betänkandet Ett samlat

verksamhetsansvar för asylärenden delbetänkande från utred-

ningen verkställighet avvisning och utvisning. om av Utredningens fortsatta arbete kommer att avse de författningsförslag behövs för ett samlat huvudansvar för asylprocessen som

och för att effektivisera verkställighetsarbetet. Utredningen kom-

även att kartlägga förekomsten av s.k. praktiska verkställigmer hetshinder och utifrån denna kartläggning överväga behovet av

forfattningsändringar. Slutligen avser utredningen att föreslå in-

kan leda till att barnens ställning i asylprocessen och i satser som verkställighetsarbetet stärks.

Stockholm i maj 1994

Rune Backlund

Berit Danielsson

1995:55 Innehåll 5

l Utredningens uppdrag och arbete 7 . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Sammanfattning 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Skälen för förändring 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4 Bakgrund 27 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Inledning 27 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.2 Bestämmelserna om uppehållstillstånd och

arbetstillstånd 27 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.1 Bestämmelserna asyl 28 om . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Inresekontrollen 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.1 Pass- och viseringsregler 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.4 Asylprövningen 30

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4.1 Mottagandet asylsökande 33 av . . . . . . . . . . . . . . . 4.5 Avvisning och utvisning 35 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5.1 Allmänt 35 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5.2 Reglerna om avvisning och utvisning 36 . . . . . . . . . 4.5.3 Hinder för verkställighet av avvisnings- och

utvisningsbeslut 38 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5.4 Verkställighet avvisnings och utvisningsbeslut 38 av 4.6 Kontroll och tvångsåtgärder 40 . . . . . . . . . . . . . . . 4.6.1 I samband med inresa 40 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.6.2 I anslutning till en ansökan om uppehållstillstånd 40

4.6.3 I samband med avvisning och utvisning 41 . . . . . . . 4.7 Kartläggning verkställigheter av avvisningsbeslut 41 av 4.7.1 Val metod för kartläggningen 42 av . . . . . . . . . . . . 4.7.2 Resultat och slutsatser 44 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5 Hanteringen ett asylärende 47

av . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6 Mina förslag 57 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.1 Kvalitet och kontinuitet i asylprövningen 57

. . . . . . 6.1.1 Renodlad ansvarsfördelning vid inresekontrollen 61 .

6 Innehåll l 995: 55

6.1.2 Förstärkt inresekontroll 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.1.3 Utvidgad kontroll inresande utlänningar 70

av . . . . . 6.1.4 Gatekontroll 72 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1.5 Uppskjutet beslut inresa 74 om . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Ansökan om asyl ska ske vid gränsen 77 . . . . . . . .

6.3 Ansökan om familjeåterförening 79

. . . . . . . . . . . .

6.4 Åtgärder mot dokumentlösheten 80

. . . . . . . . . . . .

6.4.1 Omhändertagande av pass 81

. . . . . . . . . . . . . . . .

6.4.2 Fotografering och daktning 83

. . . . . . . . . . . . . . . .

6.5 Asylmottagandet 86

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.5.1 Koncentrerad asylutredning och rätten till eget

boende 86 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.5.2 En planering för återvändande 89

. . . . . . . . . . . . . . 6.6 Ansvar för verkställighet beslut avvisning och av om

utvisning 91

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.7 Ansvaret för förvarslokaler 96 . . . . . . . . . . . . . . . .

6.8 Frivilligorganisationernas betydelse mötare 100

som 6.9 Asylbamens förhållanden 101 . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.10 Viseringspolitiken 104

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

Särskilt yttrande 107 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 1 Bilaga 2

1 Utredningens uppdrag och arbete

Av direktiven framgår att utredaren skall undersöka hur beslut om avvisning och utvisning skall kunna verkställas under värdiga former och samtidigt så effektivt som möjligt, överväga vilken myndighet som bör ha huvudansvaret för verk- ställigheter och också bör innefatta kostnadsanom detta ansvar svaret, samt lägga fram de författningsförslag som behövs. -

Vidare framgår att utredaren bör genomföra en kartläggning av hur verkställigheter går till. Med kartläggningen som grund skall utredaren undersöka vilka förbättringar som kan vidtas för att av-

visningsutvisningsbeslut skall kunna verkställas ett för den

enskilde värdigt sätt och samtidigt så effektivt som möjligt. Förslagen skall därutöver utformas så att barnens situation uppmärksammas särskilt och så att familjesplittring i möjligaste mån kan undvikas.

Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt möjligheterna att moti-

vera utlänningar med lagakraftvunna avvisningsbeslut att lämna landet frivilligt. När det gäller hinder för verkställighet av avvisningsbeslut bör

undersökas om utlänningslagstiftningen och annan lagstiftning kan stå i konflikt med varandra, exempelvis socialtjänstlagen. Frågan

om vilken lagstiftning som ska ges företräde utlänningslagen eller lagen om vård skall utredas närmare. av unga -

Oklarheter i nuvarande lagstiftning om vilka åtgärder kan

som vidtas när en polismyndighet anmäler att en verkställighet inte kan genomföras enl 8 kap. 13 § utlänningslagen bör undanröjas. Utredaren skall också lägga fram förslag om vilken myndighet som skall ha verksamhets- och kostnadsansvaret för verkställigheter samt överväga om det finns lämpligare alternativ till häkten,

8 Utredningens uppdrag och arbete 1995:55

kriminalvårdsanstalter och polisasrrester när det gäller att ta om-

hand förvarstagna utlänningar. Slutligen skall utredaren undersöka ökad samverkan

om en mellan Statens invandrarverk och polisen i samband med inrese-

kontroll kan leda till snabbare handläggning asylärenden och

en av därmed till en ökad effektivitet verkställighetsarbetet. av

Jag har genomfört kartläggning verkställda lagakraftvun-

en av

na beslut om avvisning. Syftet med kartläggningen har varit

att

försöka tydliggöra förhållanden kan försvåra handläggningen

som av verkställighetsbeslutet också försvåra den avvisadesutvisamen

des situation under verkställighetsprocessen och efter från

avresan

Sverige. Enkäten samt ett urval enkätsvaren bilägges betänkan-

av det bilaga l. Vidare har jag samrått med generaldirektören för Statens in-

vandrarverk Björn Weibo. Jag har även besök ett antal polismyndigheter och studerat den inledande mottagningen asylsökande

av

i anslutning till passkontroller. Inom för utredningsarbetet

ramen

har också Statens invandrarverks arbete regional och lokalt följts.

Invandrarverkets projekt inresekontroll och effektivare om en

verkställighetsprocess har utgjort en del av underlaget för utredningsarbetet. Slutligen har jag haft kontakter med enskilda företrädare för frivilligorganisationernakyrkorna och sammanträffat med personer med omfattande erfarenheter arbete flyktingförlägg-

av ning.

I texten använder jag i fortsättningen begreppet avvisade

men avser därmed även de utvisats landet. Jag har vidare valt som ur att koncentrera mina förslag till den tillståndssökande grupp som

åberopar asylskäl enligt 3.kap 1 § utlänningslagen i sin ansökan. När förslagen har omfattar även andra ansökningar än asylansökningar anges detta särskilt i texten.

2 Sammanfattning

på mina förslag är ett förbättringar i asylpröv- Inriktningen genom

ningen effektivisera verkställigheten av avvisningsbeslut.

Detta föreslås ske genom att

samordad hantering av ett asylärende,

- en förstärkt kompetensen vid inresekontrollen samt - en

aktiv planering för återvändande

- en

kontinuitet och ökad kvalitet i asylprövningen skall

En ökad en

efterstävas. Genom att samla myndighetsansvaret för asylprocessen kontinuiteten i asylprövningen förbättras. Jag föreslår att In-

kan vandrarverket får såväl det ekonomiska ansvaret verksamhetssom för asylprocessen. Vid inresekontrollen renodlas ansvarsansvaret mellan polisen och Invandrarverket så att verket fördelningen

polisens uppgifter att ta emot ansökningar om asyl och att

övertar Invandrarverket övertar även verk-

genomföra grundutredningen. för verkställa lagakraftvunna beslut om avvis-

samhetsansvaret att

ning från polismyndigheten. Ansvaret för att genomföra

avvisade ska också åvila Invandrarverket. transporterna av

föreslår vidare asylsökande och de ska avvisas inte

Jag att som

får i förvar i polisarrester, häkten eller kriminalvårds-

längre tas anstalter. Istället ska särskilda lokaler ställas i ordning nära In-

vandrarverkets asylcenter eller flyktingförläggningar som kan an-

förvarslokaler. Lokalerna kan med fördel utformas vändas som normalt boende inom för Invandrarverkets förläggsom ett ramen skulle kunna medverka till att färre bamfa-

ningsverksamhet. Detta miljer splittras i verkställighetsarbetet. Invandrarverket bör vara

har verksamhetsansvaret för sådana lokaler.

den myndighet som Polisen behåller de kontrollerande, brottsförebyggande och

i inresekontrollen. Inresekontrollen

brottsuppdagande uppgifterna förstärks gatekontroll, dvs preliminär kontroll av

genom att en

resande omedelbart vid ankomst till transithall, regelmässigt införs.

10 Sammanfattning l 995: 55

Polisen föreslås också få rätt att genomföra en utvidgad kontroll av inresande utlänningar. Rätten omgärdas av detaljerade restriktioner. En förutsättning för en registering är tydliga och väl dokumenterade skäl för en sådan kontroll. Kontrollen får genomföras endast det kan förväntas att de uppgifter som samlas medom verkar till att oklarheter om asylsökandes identiteter kan undanröjas. Möjligheten för polisen och Invandrarverket att, i anslutning till inresa, besluta omhänderta en utländsk medborgare för förvar i

högst 48 timmar avskaffas. Istället införs rätt till en förlängd

en

prövning av rätten att resa i landet om högst 30 timmar. Ett beslut att kvarhålla inresande för inreseprövning om 6 timmar

föreslås således kunna förlängas med högst 24 timmar. Ett beslut

förlängt kvarhållande ska kunna överklagas till länsrätt av den

om kvarhållne. Genom att Invandrarverket flyttar ut delar av sin utredande-, mottagande- och beslutande verksamhet till gränsen ökar kompetensen där. Närheten mellan polisens och Invandrarverkets arbete vid inresekontrollen kommer att leda till förbättrade möjligheter till samarbete och utbyte av erfarenheter och kunskaper mellan myndigheterna. Principen ska vara att en ansökan om asyl ska lämnas vid gränsen. Det är vid gränsen, i anslutning till inresekontrollen, som

tyngdpunkten i asylprocessen bör förläggas.

En asylansökan som lämnas efter inresa i landet ska göras hos Invandrarverkets asylcenter, mottagningscenter eller motsvarande. Också ansökningar om familjeåterförening och anhöriginvandring lämnas direkt till Invandrarverket. Invandrarverket övertar således ansvaret för utredning, prövning och beslut i ärenden om tillstånd att uppehålla sig i landet. Många som söker asyl kommer att få avslag sin ansökan. Trots att många asylsökande kommer att få lämna landet och alltså måste få tillfälle att förbereda sig för det, är mottagningsverksamheten upplagd för att förbereda en anpassning till svenska förhållanden. Om lnvandrarverkets beslut innebär att asylansökan avslås

Sammanfattning 1 1 1995:55

sökanden ska avvisas, måste inriktningen att utarbeta och att vara

för återvändande. Frivilligorganisationer kan ha konkreta planer ett

för medverka i ett aktivt mötande den

en stor betydelse att av

återvändande vid hemkomsten. saknar och andra dokument kan

Allt fler asylsökande pass som

deras identitet. Att kunna klargöra identiteten är viktigt

styrka och för verkställighetsarbetet. För att öka både i asylprövningen klarlägga asylsökandes identiteter ska fingeravmöjligheterna att och fotografering asylsökande. Rikspolisstyrelsen be-

tryck tas av

håller registeransvaret för det utvidgade fmgeravtrycksregistret.

och regler sekretess över i det fortsatta

Gallringsregler om ses Ett utvidgad register för asylsökande underlättar

utredningsarbetet. uppdaga utlänningar missbrukar asylrätten

möjligheterna att som till båtnad för de asylsökande behöver skydd och stöd.

som föreslås och andra identitetshandlingar ska Därutöver att pass omhändertas. Invandrarverket får ett för att tillse att pass ansvar

och andra handlingar är giltiga och att de förnyas under asylprövningen så krävs. Därigenom begränsas problemet med av-

om visade saknar giltiga resehandlingar. personer som En förutsättning för att kunna effektivisera arbetet med att klar-

lägga osäkra identiteter hos asylsökande är att det skapas möjligheter att bedriva ett utredande arbete fortlöpande under asylpröv-

ningen till dess identiteten är känd. Invandrarverket får i uppatt

drag att, verket beslutar avslå en asylansökan, upprätta ett

om

verkställighetsärende ska förbereda och planera för ett eventu-

som

kommande slutgiltigt beslut från Utlänningsnämnden med för-

ellt ordnande verkställighet av avvisning. om Sammantaget innebär de förslag jag presenterar att handsom

för asylprövningen kan förkortas. Detta är till läggningstiden gagn främst för de asylsökande. Slutligen föreslår jag viseringspolitiken över. Hantering-

att ses

viseringsärenden i sin helhet bör prövas. Det gäller ansvaret

en av

för och hanteringen viseringsverkssamheten samt uppföljning

av

och kontroll viseringsverksamheten. I avvaktan sådan

av en föreslås den nuvarande hanteringen U-kort avskaföversyn att av

12 Sammanfattning 1995:55

fas. Därutöver bör polisen få undersökningsplikt att kontrollera att grunderna för att ett utfärdat beslut om visering gäller även vid tidpunkten för inresa i landet.

3 Skälen för

förändring

Mitt uppdrag är att föreslå åtgärder som kan leda till att verkstäl-

ligheten av avvisningsbeslut kan genomföras effektivt. Kravet

en effektiv verkställighet får dock inte innebära att målet om en värdig verkställighetsprocess sätts åsido. Under mitt arbete har jag funnit att effektiviteten i det nuvarande verkställighetsarbetet i och för sig är god. De problem som uppstår i verkställighetsarbetet, och som resulterar i långa hand-

läggningstider av verkställighetsärenden, kan inte åtgärdas genom förändringar som enbart omfattar den del av asylprocessen som

verkställigheten utgör. En ändamålsenlig och funktionell verkställighet är beroende av en hög effektivitet inom de olika beredningsmoment som sammantaget utgör asylprövningen. Effektiviteten i inresekontrollen och

den därpå följande beredningen en asylansökan avgör således

av

också möjligheterna att genomföra ett beslut om avvisning ett

bra sätt.

I verkställighetsskedet är det viktigt att identiteten hos den

som

ska avvisas är känd och eller andra identitetshandlingar

att pass

som den avvisade kan ha, är giltiga också vid tiden för från

avresa Sverige. Det är oklarheter identiteten ocheller avsaknaden om av

giltiga passhandlingar som framförallt fördröjer verkställighet

av

avvisningsbeslut. Den tid som en asylsökande får vänta ett slutgiltigt besked

påverkar också arbetet med att handlägga och verkställa ett avvis-

ningsärende. Årslånga väntetider beslut i asylärendet medför

ofta att den får besked att hanhon måste lämna landet har som om utvecklat bindningar till det svenska samhället. De humanitära skälen, som i och för sig kan utgöra grund för rätt att få stanna i

Sverige, kan ha vuxit i omfattning utan att dessa därför

anses vara

av en art att sökanden ska beviljas uppehållstillstånd i landet. Skä-

len är dock ofta av en sådant slag att den ska avvisas känner som

en oro för sina möjligheter att skapa sig en trygg framtid vid åter-

14 Skälen för förändring 1995:55

komsten till hemlandet. Detta påverkar den avvisades benägenhet

att medverka till att en avvisning kan genomföras. Det finns således ett samband mellan utformningen asylprövav ningen och möjligheterna att snabbt och effektivt kunna verkställa ett beslut om avvisning. Insatserna för att effektivisera verkställigheten avvisningsbeav slut måste därför koncentreras till åtgärder inom andra områden av den samlade asylprövningen. Därigenom kan planering och genomförande av ett avvisningsbeslut ske snabbare än idag. Av-

görande för möjligheterna att genomföra avvisningar ett humant och värdigt vis är att väntetiderna mellan ansökan asyl och det

om

slutliga beslutet kan kortas ned.

Inledning

De dominerande problemet i invandrings- och flyktingpolitiken är de långa handläggningstiderna för ansökan uppehållstill-

en om

stånd. Långa handläggningstider är förvisso inte ett nytt problem.

Under de senaste decennierna har just tiden för asylprövningen varit ett ständigt återkommande problem när det gällt att organise-

ra invandrings- och flyktingpolitiken ett ändamålsenligt sätt. Genom åren har också organisatoriska och verksamhetsmässiga förändringar genomförts främst i syfte att korta ned den tid som

går åt från en ansökan om uppehållstillstånd till det att den sökande får ett slutgiltigt beslut.

Samtidigt finns det inbyggd konflikt mellan kravet

en en snabb handläggning och kraven på en opartisk och rättssäker, nog-

grann och tillförlitlig och samtidigt individuell prövning varje

av ärende. Den individuella prövningen hörnsten i den svenska är en invandrings- och flyktingpolitiken. Det är endast att särskilt genom

undersöka och kartlägga varje enskild asylsökandes personliga hotbild som en realistisk bedömning kan ske hanshennes behov

av

av skydd i Sverige. Det individuella perspektivet är viktigt att slå

vakt om.

1995:55 Skälen för förändring 15

Ett mål för invandrings- och flyktingpolitiken är att den ska utfomias på ett sådant sätt att den resulterar i en human och värdig asylprövning. De humanistiska idealen med respekt för enskilda individer ska genomsyra arbetet. Förvisso kan detta uppfattas som retoriska deklarationer vars substantiella innehåll kan definieras på skilda sätt vid olika tidpunkter. Värdet av sådana övergripande målformuleringar bör dock inte underskattas. Utformningen och innehållet i asylprövningen måste stämma överens med de övergripande målsättningar som styr utformningen av den svenska samhället.

Förslag som syftar till ett förkorta handläggningstidema, och

därmed effektivisera asylprocessen, måste därför utformas med utgångspunkt från de övergripande kravet individuell och om en rättssäker hantering i varje enskilt fall.

Två tunga skäl ligger bakom intresset att förkorta handlägg-

ningstiderna. Det första har ett nära samband med begrepp som

humanitet och värdighet. Det handlar här om hur långa handläggningstider faktiskt påverkar de väntande och vilka långsiktiga effekter de får för dessa människors möjligheter att bygga sig

en

framtid vare sig de får stanna i Sverige eller

Personer som tvingas till väntan och särskilt en passiv sådan kommer att påverkas. Det gäller inte bara människor som väntar -

på ett besked om de får stanna i landet. Det finns andra idag

aktuella näraliggande paralleller i det svenska samhället. Effek- -

terna av en längre tids arbetslöshet är väl kända. Möjligheterna att

åter få fäste på arbetsmarknaden är relaterade till arbetslöshetsperiodens längd. Samma förhållande råder inom de sociala

försäkringssystemen. Sjukdomsperiodens längd påverkar den enskildes möjligheter att kunna återgå till sin tidigare verksamhet.

Det är ovissheten som främst tycks leda till passivisering. De

långa väntetidema för asylsökande kan därför förväntas påverka

deras möjligheter i framtiden negativt. I många fall leder väntetidema till psykisk ohälsa. I alla fall påverkar ovissheten människor-

na och särskilt barnen drabbas. De påbörjar snabbt sin anpassning

till det svenska samhället. De skapar och bygger nätverk upp

16 Skälen för förändring 1995:55

bland svenska barn och vuxna samtidigt som anknytningen till hemlandet ofta försvagas.

Långa handläggningstider och väntan på slutligt besked under flera år brukar inte sällan ett bland flera motiv för uppehållvara stillstånd av humanitära skäl. Själva väntan sådan och de som skadliga effekter den ger upphov till leder alltså till slutsatsen att det inte kan anses förenligt med kraven om en human och värdig asylprövning att avslå ansökan om uppehållstillstånd. Av humani-

tära skäl är det viktigt att tiden för handläggning ett tillståndsä-

av rende minskas. Hur de som inte får stanna i Sverige påverkas av långa väntetider vet vi inte. Det finns inte möjligheter att göra sådan en uppföljning. När det gäller personer som får skydd i Sverige finns longitudinella undersökningar där en grupp flyktingars förhållan-

den beskrivits. Över tiden har flyktingarnas och invandrarnas för-

hållanden förändrats. Integrationen och möjligheterna att assimileras och accepteras i det svenska samhället har förändrats under de senaste decennierna. Däremot känner jag inte till någon undersökning som kartlagt om förhållandena skiljer sig mellan olika grup-

per, exempelvis flyktingar eller de får stanna i Sverige

som av humanitära skäl, och hur väntetidens längd påverkar långsiktigt.

En faktor som direkt påverkar handläggningstidema är stora förändringar i flyktingströmmarna. Under de senaste åren har stora

skaror av asylsökande kommit till Sverige och andra västeuropeiska länder. Fluktuationer i flyktingströmmar kan relateras till politiska förändringar av olika slag. Krig, politiska förhållanden, misär och svält leder till att människor flyr och söker sig framtid en ny

utanför hemlandet. Trycket den svenska asylmottagningsverksamheten har därför varit och är alltfort stort och organisa-

- tionen har utsatts för rejäla prövningar under de senaste åren. En förklaring till de nuvarande långa utredningstiderna i asylprocessen är därför det stora antal asylsökande som kom till Sverige åren 1992 fr.0.m. 1994.

1995:55 Skälen för förändring l7

För att komma till rätta med väntetiderna är det viktigt att definiera vilka uppgifter som är av central betydelse i prövningen av ett asylärende.

Organisationen av asylprövningen påverkar effektiviteten i han-

teringen av asylärenden. Effektivitetsförluster uppstår ofta om ansvaret för en verksamhet delas mellan en eller flera myndigheter. Effektiviteten i asylprocessen är också beroende av när i processen

tyngdpunkten förläggs, exempelvis när det gäller kompetens och erfarenhet. Slutligen påverkar innehållet i asylmottagandet asyl-

prövningen. Den uppgift om en asylsökande som styr hela asylprövningen, och som påverkar handläggningstiden från den inledande grundutredningen och vidare genom utredningsarbete och beslut fram till integrering alternativt avvisning, säker kännedom den är en om sökandes identitet. Den s.k. dokumentlösheten, som leder till osäkerhet och ifrågasättande av om den identitet som en asylsökande uppger är riktig, är därför en orsak till de långa väntetiderna. Förekomsten av falska dokument och falska identiteter försvårar också prövningen.

Effektivitetsförluster i asylprövningen

Asylprocessens organisation och innehåll har successivt förändrats

under de senaste åren. Det delade ansvaret för asylprocessen leder till effektivitetsför-

luster. Varje gång ett ärende överlämnas från en myndighet till

en annan, eller till och med från en enhet till någon enhet inom annan samma myndighet, krävs att den handläggare som tar över ansvaret för den fortsatta utredningen får tillfälle att sätta sig i ärendet.

En så långt möjligt sammanhållen handläggning kan med stor

sannolikhet förväntas leda till kortare utredningstider och därmed en ökad effektivitet och en ökad rättssäkerhet i asylprövningen. De utredande insatserna i asylprövningen bör därför, i den mån det är praktiskt möjligt och ekonomiskt försvarbart, hållas i samman en

18 Skälen för förändring 1995:55

myndighetsorganisation. Däremot bör naturligtvis den utredande verksamheten skiljas från den beslutande. Av rättssäkerhetsskäl är det viktigt att utredningen granskas och prövas av en oberoende funktion. Så sker idag in inom om ramen för en myndighet- Invandrarverket. De tjänstemän i Invandrarverket som har till uppgift att fatta beslut i asylärentet arbetar inte med asylutredningen. Asylprövningen i Invandrarverket är således uppdelad i två funktioner för nsamlandet - en som ansvarar av information och kunskaper av värde för utredningen och en annan som granskar utredningsarbetet och fattar beslut itillståndsärendet. De organisatoriska problemen återfinns idag iasylprocessens inledande skede och i dess sista moment, när asybrövningen resulterar i ett avvisningsbeslut. Polisen har ansvaret för att ta emot ansökningar om uppehållstillstånd och för att genomföra den inledande utredningen, grundutredningen, medan I1vandrarverket ansvarar för den vidare beredningen och för asylpövningen fram till första beslut. En ansökan kan göras endera vid irresekontrollen eller hos en polismyndighet inne i landet. Inom polisen finns en mycket hög kompetens när det gäller förhörsteknik, värdering av trovärdigheten i de uppgifter lämsom nas m.m. Kvaliteten i många grundutredningar polisen gör är som god. Det gäller särskilt i det fall polisen har haft nöjligheter att avdela särskild personal som arbetar med asylsökaide. Samtidigt kan man inte komma ifrån att bedömningar asylsökande av on och andra utlänningar ska få rätt att stanna och bosätta sig i landet inte naturligen kan anses ingå i polisens huvudsakliga uppgifter; att svara för ordning och säkerhet i landet samt att uppdaga och beivra brott. Det är inget brott av en utlänning att söka tillstånd att vistas och bo i Sverige. Det är tvärtom rättighet. Det finns ingen been gränsning i lag eller förordning när det gäller rätter att söka asyl. En utländsk medborgare som upplever sig förföljd och hotad till liv och hälsa och som inte sig få skydd henlandets anser av myndigheter mot denna förföljelse, har rätt att söka asyl i Sverige.

1995:55 Skälen för förändring 19

Rätten att ansöka om asyl måste skiljas från rätten att efter prövning få tillstånd att vistas här.

Den ökande intemationaliseringen med snabba och effektiva

kommunikationer ställer krav kunskaper och kompetens nya hos de som bereder och handlägger asylärenden. Det är viktigt att den som möter en asylsökande har goda kunskaper om politiska förhållanden i det område som den sökande kommer från. Det är också viktigt att den personal som arbetar med asylärenden har en tillräcklig erfarenhet av just dessa ärenden och de speciella problem som de orsakar. Den nuvarande organisationsfonnen där ansylansökan kan - en

göras hos varje polismyndighet och än fler polisstationer samt

i anslutning till inresekontrollen vid alla passkontrollorter inne- bär att polispersonalens erfarenheten asylärenden varierar. Inav

vandrarverkets utredningsarbete är beroende att grundutredning-

av arna håller en jämn och god kvalitet. För detta krävs att all personal som kan komma att arbeta med asylärenden också har tillen räcklig erfarenhet sådana ärenden. Som ett kuriosum kan nämav

nas att det under utredningens arbete kommit fram uppgifter

om

passkontrollorter som under den senaste tioårsperioden inte tagit

emot någon ansökan om asyl. Polisen har en pressad arbetssituation idag. Också polismyndigheten kommer under de närmaste åren att rationalisera och effektivisera sin verksamhet ytterligare. Mot bakgrund de omfattande av insatser som statsmakten ålägger polisen att utföra när det gäller

det ordningsskapande och brottsförebyggande arbetet, också

men

uttalade prioriteringar vilka insatser förväntas när det gäl-

av som

ler det brottsbekämpande arbetet inom olika områden, är det inte realistiskt att förutsätta att polisen skulle kunna ytterligare

sätta av

resurser för arbetet med asylärenden än idag. En sådan förändrad prioritering av främst personalresursema är dock nödvändig för att öka kvaliteten i den utredning ingår i asylprövningen.

som Polisens andra ansvarsområde när det gäller asylsökande är att

verkställa lagakraftvunna beslut avvisning och utvisning. Det

om

är alltså polisens uppgift att genomföra verkställighetsutredning,

en

20 Skälen för förändring 1995:55

att planera för och att genomföra avvisningen. Ett avvisningsärende överlämnas från Utlänningsnämnden, eller i vissa fall från Invandrarverket, till polisen för verkställighet. Polisens erfarenheter är att det inte sällan finns brister i det

material som polisen arbetar med. Återigen är det dominerande

problemet oklarheter rörande den avvisades identitet. Det förekommer också att personer som ska avvisas visar sig ha och andpass ra handlingar som inte längre är giltiga vid tidpunkten för verk-

ställigheten. En stor del av polisens insatser i verkställighetsarbetet består därför i ytterligare undersökningar den avvisades identi-

om

tet och kontakter med utländska myndigheter såväl i Sverige

som utomlands för att skaffa fram giltiga resedokument. Även här är

det en prioriteringsfråga vilka personella polismyn-

resurser som

digheten kan avsätta för uppgifterna. Av bl.a. dessa skäl är också tiden för verkställighet av beslut om avvisning lång.

En genomgång av antalet verkställbara avvisningsärenden under vecka 6 år 1995 i en av Invandrarverkets regioner visar på genomsnittliga verkställighetstider fem månader att jämföra med de uppsatta målsättningarna med väntetider två veckor för den om som avvisas och en månad för en person utvisas. Det bör som dock observeras att det bland dessa avvisningsärenden också finns ärenden där det finns faktiska verkställighetshinder kan som vara

av en annan karaktär än de politiska verkställighetshinder

som

regleras i lagstiftningen. Hit hör exempelvis att hemlandet olika

av skäl inte anser sig ha möjligheter till, och ibland inte heller anser sig vara förpliktigade att, återta medborgare avvisats. en som

Tyngdpunkten i asylprövningen

Effektiviteten i asylprövningen är beroende i

var processen

merparten av tillgängliga resurser placeras. Idag är de resurser

som

används i asylprövningen koncentrerade till utredningsarbetet efter

det att en asylansökan överlämnas från polisen till Invandrarverket.

Det är kring arbetet vid utredningssluss, ett mottagningscenter,

en

som resurserna är förlagda. Samtidigt är det vid inresekontrollen

1995:55 Skälen för förändring 21

eller vid de polisstationer som bereder en asylansökan som behovet av en bred kompetens och kunnande i invandrings- och flyk-

tingfrågor är som störst.

De uppgifter som kan hämtas redan vid det första samtalet eller förhöret med en asylsökande är ofta särskilt värdefulla för den fortsatta beredningen och handläggningen av asylärendet. Behovet av en förstärkt kompetens direkt vid inresekontrollen har också uppmärksammats under de senaste åren. Så har Riksrevisionsverket i sin rapport RRV 1994:20 Hanteringen av asylärenden föreslagit en skärpt inresekontroll med personal från lnvandrarverket vid inreseorter. Verket genomför för närvarande ett utvecklingsarbete i projektform där verket i samråd med Rikspolisstyrelsen övertar polisens arbete när det gäller grundutredningen beträffande en asylsökande. Polisen behåller däremot sina nuvarande uppgifter att kontrolle-

ra de inresandes handlingar och också prövningen resandes

av en rätt att i landet och att vistas här. Även den del verkresa av samheten vid inresekontrollen som syftar till att förhindra att resande som har kriminella avsikter och att terrorister inte kommer i landet ansvarar polisen för. Den polisiära delen inresekonav trollen skiljs därmed från de uppgifter som utgör en del av asylprocessen.

Dokumentlösheten

Under mitt arbete har jag informerat mig hur dokumentlöshe-

om ten påverkar handläggningen av asylärenden och utifrån statistiskt material sökt uppskatta omfattningen av densamma. Statistik från

Rikspolisstyrelsen som omfattar perioden januari till och med sep-

tember år 1994 och från januari och februari månader 1995 bilaga 2 visar att asylsökande ofta saknar pass eller andra handlingar som kan styrka deras identitet när de söker uppehållstillstånd. Av dem som 1994 sökte asyl inne i landet saknade över 40 procent pass eller visering. Bland dem som sökte asyl vid gränsen är dokumentlösheten av mindre omfattning. Trots detta saknade nästan

22 Skälen för förändring 1995:55

20 procent pass redan när de söker asyl i inresekontrollen. Materialet från 1995 tyder att tendensen att söka asyl efter inresan förstärks. Samtidigt ökar andelen sökande inte har dokument som

vid ansökningstillfallet.

Jag vill betona att en förföljd person kan vara tvingad att använda sig av falska handlingar för att överhuvudtaget kunna ta sig ut ur hemlandet och fly till säkerhet. Att inte kunna visa upp ett

äkta pass eller någon annan handling som visar den korrekta iden-

titeten kan och får inte tas till intäkt för att den asylsökande saknar trovärdighet och att de uppgifter han eller hon lämnar därför ska granskas särskilt noga. Regeringen har också uttalat att frånvaro av äkta dokument inte ensamt kan utgöra en grund för slutsatsen att sökandens samtliga uppgifter inte är trovärdiga. Även här gäller kraven på en individuell prövning, där de förhållanden som råder i det enskilda fallet ska uppmärksammas särskilt. Däremot är det inte sannolikt att en så stor andel av de asylsökande som de dokumentlösa nu utgör lämnar hemlandet utan några dokument. Uppgifter från sökanden om att de passerat såväl utresekontrollen i hemlandet, eller det land de närmast kommit från, som inresekontrollen i Sverige utan att behöva visa några handlingar är inte trovärdiga.

Falska identiteter

Användningen av falska identiteter ocheller falska handlingar är ett problem. Liksom dokumentlösheten är förekomsten av falska identiteter ett gemensamt problem för alla länder till vilka asylsö-

kande söker sig. Breda kartläggningar av asylsökande i andra län-

der tyder att användningen av falska identiteter är vanlig. Vissa mindre undersökningar som genomförts av Statens invandrarverk och Rikspolisstyrelsens utlänningsrotel visar att falska identitetsuppgifter lämnas också här. I en av lnvandrarverkets regioner pågår sedan tid ett projekt en vars syfte är att säkerställa en grupp asylsökandes medborgarskap och om möjligt också klarlägga sökandes identitet. Materialet är

1995:55 Skälen för förändring 23

begränsat och verksamheten har dessutom pågått under en begränsad tid om drygt 18 månader. Under denna tid har 81 82 asylav sökande från ett visst område visat sig vara medborgare i ett annat land än det de sökande uppgivit som sitt hemland. Också Rikspolisstyrelsen har genomfört liknande kartläggningar avseende asylsökande från andra områden med likartat resultat Invandsom rarverkets projekt visar.

Jag har också fått ta del av stickprovsundersökningar som In-

vandrarverket genomfört i samarbete med verkets motsvarighet i de nordiska länderna och i Tyskland. Även undersökningarna om rör ett begränsat antal personer, och det selektiva urvalet de av som kontrollerats kan ifrågasättas, är dock utfallet sådant att det bör följas upp. Av dessa stickprovskontroller framgick att människor, som redan har ett tillstånd att bosätta sig i ett annat västeuropeiskt land sökt asyl i Sverige. Det förekommer även att personer söker asyl i flera länder samtidigt. Det har till och med uppdagats att personer som har permanent uppehållstillstånd i Sverige nytt har sökt asyl här i en annan identitet.

Jag vill betona att dessa uppgifter inte kan tas till intäkt för

någonting annat än att ett visst missbruk av asylrätten förekom-

mer. Det finns inget underlag och inget mer omfattande material

som skulle tyda att asylsökande i allmänhet och som grupp betraktad skulle detta sätt. agera Dokumentlösheten är således allvarlig därför att den sådan som riskerar att påverka bedömningen den asylsökandes trovärdigav het. Användningen av falska identiteteter, och då särskilt nyttjandet av flera identiteter, är ett missbruk av asylrätten måste som

åtgärdas oavsett omfattning.

De åtgärder som kan vara aktuella för att komma tillrätta med

identitetsproblemen innebär samtliga ett visst mått av ökad kon-

troll av asylsökande. Det är därför angeläget att väga värdet det av mer korrekta beslutsunderlag som kontrollverksamheten kan leda

fram till mot de integritetsingrepp all form kontroll ound-

som av

vikligen innebär för dem som kommer att granskas. I ekonomiska

24 Skälen för förändring 1995:55

termer måste de ökade kostnaderna for kontrollarbetet motsvaras av större minskning av nuvarande kostnader for asylprocessen. en

Mottagandet av asylsökande

Mottagningssystemet är en viktig del av asylprocessen. Innehållet i den verksamhet som erbjuds asylsökande såväl förläggningar som i eget boende påverkar möjligheterna att verkställa ett avvisningsbeslut på ett smidigt sätt. Vikten av att asylsökande får information om asylprocessen, inkluderande information om principerna för den svenska invandrings- och flyktingpolitiken, bör uppmärksammas. Jag väljer att beskriva utrymmet for förbättringar genom att citera från den slutrapport Invandrarverkets Produktivitetsprosom jekt Processeende, aktiv uppföljning, ökad kommunikation och aktiv satsning på personalen 1995-02-22 sid 16 lämnat.

En kartläggning av informationen till de asylsökande i en region visade stora brister. En god och fullständig information

gavs vare sig vid gräns, på mottagningscenter, asylbyrå eller

förläggning. Alla tycktes förlita sig på att någon annan svarade

för informationen. Den asylsökande har därigenom inte heller

fått tillräckligt tydlig infomiation om sitt eget ansvar i asylut-

redningen och vikten av att ge korrekta och fullständiga skäl redan i samband med ansökan om asyl.

Behovet av att ge den asylsökande sådan information har blivit än tydligare efter det att den sökande har rätt att välja eget boende.

Erfarenheter från asylprövningen visar att en stor andel de

av sökande inte kommer att få tillstånd att stanna i landet. De kommer endera att få återvända till sitt hemland eller till något annat

land som de vistats i före resan till Sverige. För dem är saklig och

korrekt infomiation återvändandet vikt. Jag kan inte finna om av

att utformningen av den nuvarande verksamheten utrednings-

1995:55 Skälen för förändring 25

slussar eller flyktingförläggningar har målsättning att utsom veckla realistisk syn ett återvändade och att planera för ett en sådant.

Frivilligorganisationerna

Flera svenska frivilligorganisationer, kyrkor och samfund har en världsomspännande verksamhet i många länder. De är en resurs att i arbetet med att underlätta ett återvändande till hemta vara landet för den som fått avslag sin asylansökan. Formema för en

samverkan i dessa frågor bör bli föremål för ytterligare övervägan-

den. Internationella erfarenheter av strukturerade samverkansformer

där frivilligorganisationerna deltar bör kunna utgöra en utgångs-

punkt för fortsatta överväganden härvidlag.

Ansvaret för förvarslokaler för avvisade

De avvisade som omhändertas för förvar vistas idag i polisarrester, häkten och lokalanstalter samt i särskilda förvarslokaler i an-

slutning till flyktingförläggningarslussar. Genom åren har det

förhållandet att avvisade förvarstagna omhändertas i lokaler, vars utformning har helt andra syften, kritiserats.

De lokaler som används idag är utformade med hänsyn till de

krav som rättsväsendet har. För häkten gäller att de häktade är misstänkta för allvarliga brott och att de av utredningsskäl måste

kunna hållas isolerade under förundersökning. Flyktfaran är inte sällan den faktor som motiverar ett omhändertagandebeslut. Också

polisarrester och kriminalvårdsanstalter är byggda för att kunna användas för polisiära respektive kriminalvårdande ändamål.

l rapporten Ds 1992:8 Häktades gemensamhet och kontakter med omvärlden, av f.d. justitieombudsmannen Anders Wigelius, föreslås att förvar enligt utlänningslagen inte bör få ske i ett häkte

26 Skälen för förändring 1995:55

eller ett fängelse. Istället föreslås att särskilda institutioner utan så många repressiva drag avsätts for ett sådant ändamål. Det bör vara fullt möjligt att inom fbr lnvandrarverkets ramen organisation tillskapa bättre och mer ändamålsenliga lokaler för förvar av asylsökande och avvisade kan ersätta de forvarsav som lokaler som nu utnyttjas inom polisen och kriminalvården.

4 Bakgrund

1 Inledning

Eftersom jag anser att asylprövningen är en kontinuerlig kedja av

insatser som länkas samman till en helhet, där verkställighet av beslut om avvisning är den sista länken, väljer jag att kortfattat redovisa de regler som gäller för prövningens organisation och innehåll. Vissa länkar i kedjan, som inresekontrollen och vise-

ringspolitiken eller utlänningskontrollen inne i landet, påverkar

asylprövningen och hanteringen av verkställighetsärenden indirekt. Effektiviteten i dessa funktioner är ändå av betydelse för både prövningen och verkställigheten. Förslag som i och för sig inte har en direkt anknytning till verkställigheten kan därför vara avgörande för att beslut om avvisning ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt. En hörnpelare i den svenska asylrätten är den individuella prövningen av om en utlänning som söker uppehållstillstånd i landet har sådana skäl för sin ansökan att tillståndet ska beviljas. I

varje enskilt ärende ska en utredning genomföras som klarlägger

de särskilda och personliga skäl för tillstånd som den sökande kan

ha. En annan grundprincip är att den som fått avslag sin asyl-

ansökan ska lämna landet.

4.2 Bestämmelserna

om uppehållstillstånd

och arbetstillstånd

Bestämmelserna om uppehållstillstånd och arbetstillstånd återfinns

i utlänningslagens 2 kap och i utlänningsförordningens 3 4

resp

kap. En utländsk medborgare som vill bosätta sig i Sverige måste få tillstånd till detta, uppehållstillstånd. Tillståndet kan begränsat

vara till en viss tid eller permanent. För att få arbeta i landet krävs

28 Bakgrund 1995:55

arbetstillstånd eller permanent uppehållstillstånd. Ett arbetstillstånd är tidsbegränsat och får avser visst slags arbete. Huvudregeln är att en ansökan om uppehållstillstånd eller ar-

betstillstånd ska lämnas till en svensk utlandsmyndighet i utlän-

ningens hemland. Ansökan ska vara beviljad före resan till Sverige. En ansökan får i princip inte bifallas utlänningen är i Sveom rige när ansökan görs. Undantagna från dessa bestämmelser är de som söker asyl eller de utlänningar som vill återförena sig med en nära familjemedlem som är bosatt här i landet. Också i andra fall när det finns särskilda skäl kan en ansökan om uppehållstillstånd bifallas efter inresan. För medborgare i de nordiska länderna och medborgare i ett EES-land råder särskilda regler.

4.2.1 Bestämmelserna

om asyl

Reglerna om asyl finns intagna i utlänningslagens 3 kap.

En utlänning som i enlighet med 1951 års konvention flykom

tingars rättsliga ställning Genevekonventionen har anledning

- till välgrundad fruktan för förföljelse grund sin religion, av ras

nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller viss samhäll-

såskådning i sitt hemland har rätt att få asyl i Sverige. En person som kan åberopa sådana skäl för sin asylansökan i som anges Genevekonventionen får flyktingstatus.

Förutom de s.k. konventionsflyktingama har en utlänning

som är krigsvägrare rätt att få asyl här liksom den utan att som, vara flykting, inte vill återvända till sitt hemland grund de poliav tiska förhållandena där och som kan åberopa tungt vägande skäl

för detta. Denna grupp, de factoflyktingar, anför således flykting-

liknande skäl som grund för sin ansökan. Rätten till asyl är inte utan undantag. Vare sig konventionsflyktingar, krigsvägrare eller de factoflyktingar har oinskränkt rätt en att få skydd i Sverige. Om asylsökande har vistats i ett annat land än sitt hemland före ankomsten till Sverige, och han är skyddad där mot förföljelse ska han eller hon hänvisas dit enligt den s.k.

1995:55 Bakgrund 29

första asyllandsprincipen. Vidare finns vissa undantagsregler som

inskränker rätten till asyl grund brottslighet som är av allav varligt slag.

4.3 Inresekontrollen

Reglerna om inresekontroll återfinns i 5 kap utlänningslagen. Polisen är den myndighet som ansvarar for inresekontrollen. Tullmyndigheten och Kustbevakningen har i huvudsak samma befogenheter som polismyndigheten när det gäller kontroll av inresande till landet.

En utlänning är skyldig att resa i Sverige via en passkontrollort, där polisen är ålagd att upprätta och svarar För passkont-

roll. Den faktiska kontrollen av inresande kan ske av polisperso-

nal, s.k. passkontrollanter eller av personal från bevakningsföre-

av tag under polismans befäl.

Beroende frekvensen av resande vid olika passkontrollorter

organiseras kontrollverksamheten olika sätt. Tullen och Kustbe-

vakningen kan medverka vid polisens kontroll av inresande vid

gränsen. Nordbor, medborgare i Danmark, Finland och Norge, får passe-

ra gränsen också vid s.k. gränsövergångsställen. Kontroll av inresande vid ett gränsövergångsställe sker stickprovsvis.

4.3.1 Pass- och viseringsregler

En utlänning ska visa upp pass och erforderlig visering för att få rätt att resa i landet om han inte har uppehållstillstånd i Sverige.

För nordbor gäller passfrihet vid inresa i Sverige direkt från ett

annat nordiskt land. l sådana fall måste de kunna styrka sitt med-

borgarskap. Medborgare i medlemsländerna i EU samt medborgare i

Schweiz och Lichtenstein måste visa pass eller ett nationellt identi-

30 Bakgrund 1995:55

tetskort som är utfärdat av en behörig myndighet i hemlandet vid

gränskontrollen. Regeringen kan förordna att kravet om Visering inte ska gälla medborgare i vissa länder. Dessa måste dock kunna visa upp en giltig passhandling för att få resa i Sverige.

1 1 Visering .

Visering är ett tillstånd att resa i landet och att vistas här under en kortare tid, vanligen tre månader vid varje tillfälle.

Beslut om Visering meddelas av Statens invandrarverk eller av den myndighet verket givit beslutanderätt i viseringsfrågor, av

Utrikesdepartementet när det gäller viseringar inom departementets verksamhetsområde samt av Sveriges exportråds kontor i Taiwan.

I samråd med Utrikesdepartementet har Statens invandrarverk

utfärdat föreskrifter med bemyndigande för utlandsmyndigheter, ambassader och konsulat, att handlägga viseringsärenden. Vissa

utlandsmyndigheter, de större ambassadema, har ett s.k. fullt bemyndigande när det gäller beslut i viseringsärenden. De har rätt att

handlägga och besluta om en viseringsansökan från personer med

medborgarskap också i andra länder än det land där myndigheten verkar liksom att avslå respektive bifalla en viseringsansökan. Alla viseringsärenden som är av tveksam natur ska överlämnas till Statens invandrarverk för beslut. Invandrarverket, eller den myndighet som meddelat visering, skall återkalla densamma om utlänningen lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. Om utlänningen lämnat andra oriktiga uppgifter

som varit av betydelse för viseringsbeslutet får Visering återkallas.

4.4 Asylprövningen

Ansvaret för handläggningen av ansökningar om uppehållstillstånd

delas mellan polismyndigheten och Statens invandrarverk. I det

1995:55 Bakgrund 3 l

tidiga skedet av handläggningen är det polisen som är ansvarig myndighet. En ansökan om uppehållstillstånd lämnas hos polismyndighet vid inresekontrollen eller inne i landet. Statens invandrarverk utfärdar i samråd med Rikspolisstyrelsen föreskrifter om grundutredningar för asylärenden. I samråd med rikspolisstyrelsen utarbetar verket också riktlinjer för polismyndighetemas genomförande av grundutredningar i asylärenden. När en

utlänning ansöker om uppehållstillstånd och anger asylskäl eller

asylliknande skäl som grund för sin ansökan, ska polisen hålla ett kort muntligt förhör en grundutredning med utlänningen. - Av grundutredningen ska bl.a. följande framgå:

fullständiga uppgifter om utlänningens fastställda eller upp-

givna identitet,

resvägen till Sverige inkluderande uppgifter om uppehåll under

resan hit och, om det är frågan om ett asylärende, varför asyl inte sökts i det landde länder som passerats, uppgifter om utlänningens nära släktingar som vistas i Sverige eller i något land som har passerats under resan hit.

När grundutredningen är genomförd översänds den till Invandrarverket som tar över handläggningen ärendet. Invandrarverav kets vidare utredning fram till ett beslut kan innehålla vitt skilda insatser. Under den senaste tiden har verket i ökad utsträckning ar-

betat med ett större inslag av muntlig handläggning än tidigare.

I de fall det inte råder någon tvekan om sökandens identitet prövar verket ingående de särskilda skäl angetts till stöd för som

ansökan. I underlaget inför beslut ingår även den kunskap som finns inom verket, när det gäller de politiska förhållanden

som

råder i sökandens hemland, eller i det land som han uppehållit sig

i före ankomsten till Sverige. När det däremot är osäkert om den identitet som sökanden uppger är korrekt krävs särskilda insatser från verkets sida för att kunna genomföra asylutredningen. Här ingår åtgärder språksom

analyser och textanalyser men också vissa kunskapstester. Inte säl-

32 Bakgrund 1995:55

lan får verket söka upplysningar till stöd för säkrare identifieen ring, med hjälp av svenska ambassader och konsulat, hos det upp-

givna hemlandets myndigheter. Om språk- och textanalysema ty-

der att sökanden kommer från ett annat land eller ett annat område än han uppger, måste invandrarverket på andra vägar försöka få fram uppgifter om sökandens identitet. Trots omfattande insatser är det ibland nödvändigt för verket att acceptera osäkra uppgifter när det gäller identiteten i det underlag ligger till som grund för verkets beslut. Om det är uppenbart att det inte finns skäl för asyl och utlänningen inte heller kan uppehållstillstånd av andra skäl får verket förordna att dess beslut avvisning får verkställas även det om om inte vunnit laga kraft. Ett beslut om förordnande omedelbar av verkställighet av avvisningsbeslut måste fattas inom tre månader från den tidpunkt utlänningen reste i Sverige. Om det finns synnerliga skäl får ett sådant beslut meddelas även än tre senare månader efter ankomsten. Ett synnerligt skäl kan vara att utlänningen inte har givit sig tillkänna förrän efter tre månader. Målsättningen är att Invandrarverket ska kunna fatta ett beslut i ett asylärende inom två månader från det att ärendet överlämnades till verket. Detta Verksamhetsmål har inte varit möjligt att nå. Under perioden juli till december 1994 den genomsnittliga var

handläggningstiden för ett asylärende ca 200 dagar. Ett negativt

beslut kan överklagas till utlänningsnämnden överprövar Insom vandrarverkets beslut. En målsättning för nämndens arbete är att

handläggningstiden för ett ärende som nämnden ska överpröva inte

överstiger fyra månader. Måltiden för den sammanlagda handläggningen av ett asylärende, från det ärendet kommer till invandrarverket och till beslut i utlänningsnämnden, uppgår därmed till sex månader. Nära 15 000 asylsökande fick avslag på sin ansökan i första instans år 1994. Under samma period handlades 14 800 överklagandeärenden av invandrarverket. Verket ändrade vid omprövningen sitt tidigare avslagsbeslut i 500 fall. 14 200 ärenden ca

gick vidare till utlänningsnämnden. Den genomsnittliga handlägg-

1995:55 Bakgrund 33

ningstiden hos nämnden uppgick andra halvåret 1994 till nio må-

nader. Utlänningsnämndens beslut kan inte överklagas. Däremot kan ansökan uppehållstillstånd lämnas även efter den tiden ny om punkt ett avvisningsbeslut vunnit laga kraft. En sådan ny ansökan lämnas direkt till utlänningsnämnden.

4.4.1 Mottagandet asylsökande

av

Staten har det ekonomiska ansvaret för mottagandet av asylsökande och flyktingar. Statens invandrarverk är huvudman för verksamheten. Verket driver utredningsslussar och flyktingförläggningar. De flesta förläggningar drivs i egen regi men det förekommer också att förläggningar drivs entreprenad av ideella organisationer, kyrkor eller företag. Mottagningsverksamheten drivs med en hög grad av flexibilitet och måste snabbt kunna anpassas till förändrade flyktingströmmar. Som exempel kan nämnas att 95 000

asylsökande vistades verkets förläggningar vid halvårsskiftet 1992. Halvårsskiftet 1995 beräknas ca 10 000 platser behöva tas i

anspråk. Fram till den 1 juli 1994 organiserades mottagningsverksam-

heten så att en asylsökande, efter genomförd grundutredning, pla-

cerades vid någon av de fyra utredningsslussarna som finns i Mal-

mö, Mölndal Sagåsen, Flen och Upplands Väsby Carlslund.

Avsikten var att den asylsökande skulle bo utredningsslussen under utredningstiden. Syftet med slussboendet var att skapa förut-

sättningar för en snabb och tillförlitlig handläggning av asylärenden. Målet för slussverksamheten att minimiera utredningsti-

var den till två veckor. Mot bakgrund av bl.a. den stora tillströmningen av asylsökande under senare år har målet inte kunnat uppnas. Utgångspunkten var att asylsökanden skulle vistas utred-

ningsslussen under den tid som krävdes för att genomföra asylut-

redningen. Därefter anvisades sökanden en plats på flyktingfören

läggning i avvaktan beslut i asylärendet.

34 Bakgrund l 995: 55

Våren 1994 beslutade riksdagen om vissa ändringar i mottagningssystemet för asylsökande och flyktingar prop. 199394:94, bet. l99394:SfU11, rskr. 199394:l88. Beslutet innebar att en asylsökande har rätt att bo och vistas utanför utredningsslussförläggning under utredningstiden och i avvaktan på beslut i asylärendet. Sökanden är berättigad till ett ekonomiskt bidrag också för boendekostnadema om han ordnar bostad på egen hand. Sökanden skrivs dock vid en av Invandrarverkets förläggningar. Det egna

boendet inte bundet geografiskt till den region som den förläggning där sökanden inskriven tillhör. Reglerna trädde kraft den l

juli 1994. Statens invandrarverk har, regeringens uppdrag, genomfört en första uppföljning av omfattningen av och de effekter som det boendet får i olika avseenden. Uppdraget redovisades till egna regeringen den 31 januari 1995. Av redovisningen framgår att nära tredjedel av de asylsöen kande bor i eget boende. Varannan sökande med eget boende bor

i storstadsområdena Stockholm, Göteborg och Malmö. Vart fjärde

barn under 18 år utan vårdnadshavare i Sverige bodde också i eget boende. Antalet asylsökande som bor i eget boende har mer än

fördubblats under perioden juli till och med december 1994 från

- 3 100 halvårsskiftet 1994 till 7 100 vid årsskiftet personer 199495. Under samma tid har förläggningsboendet mer än halverats till 16 300 Enligt bedömningar från lnvandrarverpersoner. ket förväntas till hälften de asylsökande komma att välja upp av eget boende i fortsättningen. Effekterna det egna boendet är svåra att bedöma. Koncentraav tionen av asylsökande i eget boende till vissa kommuner kan dock

framöver påverka möjligheterna för Invandrarverket att träffa över-

enskommelser med kommunerna om det kommunala flyktingmot-

tagandet där. Erfarenheterna när det gäller att nå den asylsökande

för olika åtgärder i utredningsarbetet eller i verkställighetsskedet är blandade. I enskilda fall kan en handläggare av ett asylärende eller ett verkställighetsärende ha svårigheter att nå sökanden respektive den som ska avvisas.

1995:55 Bakgrund 35

Under våren 1995 genomför Statens invandrarverk en uppföljning av asylsökande i eget boende och de effekter på handläggningstiderna och det kommunala flyktingmottagandet som ett eget boende kan ha.

4.5 Avvisning och utvisning

4.5.1 Allmänt

Polismyndigheten ansvarar för att ett beslut om avvisning eller

utvisning verkställs. Ärendet överlämnas till polisen från utlänningsnämnden och i vissa fall direkt från invandrarverket. Invandrarverket har dock det ekonomiska ansvaret för de avvisades uppehälle också under den tid som verkställigheten av avvis-

ningsutvisningsbeslutet bereds. På uppdrag från polisen planerar

och beställer Kriminalvårdens Transporttjänst för avvisade. resor Polisen bestämmer om en avvisad bör eskorteras ut landet och ur om eskorten ska vara en tjänsteman från Transporttjänsten eller från polisen. Ett avvisningsutvisningsbeslut anses verkställt när utlänningen rest ut ur Sverige.

Huvudprincipen för verkställigheten från Sverige

är att avresan

ska ske frivilligt. I de fall en utlänning utan särskilda tvångsâtgärder eller utan andra särskilda påtryckningar självmant ut

reser ur

landet anses en s.k. frivillig verkställighet ha genomförts.

Eftersom det för närvarande inte förekommer någon kontroll av vilka som reser ut ur landet är det statistiska materialet i vilom

ken omfattning beslut om avvisning och utvisning verkligen är

verkställda och utlänningen således har rest ut ur landet- ofull- -

ständigt. Det material finns att tillgå rör de utlänningar

som som

avvisats eller utvisats och där polismyndigheten beställer

och ge-

nomför avresan. Ett stort antal avvisade är efterlysta. Vid

personer

årsskiftet var drygt 7 800 personer med avvisningsbeslut efterlysta

varav över 1 700 var bam. Några kan misstänkas uppehålla sig

36 Bakgrund 1995:55

illegalt i Sverige. Det har också uppdagats att efterlysta personer sökt asyl på nytt och i en ny identitet. Det kan dock inte uteslutas att ett betydande antal av de som är efterlysta har lämnat landet egen hand. En person som avvisas eller utvisas har rätt att förbereda sin avresa från landet. De tidsgränser som är normgivande är två veckor for en person som avvisas och fyra veckor för den utsom visas. Om det finns särskilda skäl får ett avvisningsbeslut förenas med villkor om längre eller kortare förberedelsetider För verkställighet.

4.5.2 Reglerna avvisning och om utvisning

Bestämmelserna om avvisning och utvisning återfinns i 4 kap.

utlänningslagen.

Reglerna om avvisning omfattar i princip alla utlänningar som reser in i landet eller som vistas här utan att de har, eller vid tidpunkten för inresa i landet har haft, de handlingar som krävs för rätt till inresa och vistelse.

Avvisning i anslutning till inresekontrollen blir aktuell för den utlänning som saknar pass, visering och andra tillstånd om sådana

krävs för att hanhon ska ha rätt i landet. Om utlänatt resa en ning vid inresekontrollen undviker att lämna uppgifter, medvetet lämnar felaktiga uppgifter eller medvetet förtiger uppgifter är som väsentliga för rätten att få resa i landet kan utlänningen avvisas. Också den som kan antas sakna medel För sitt uppehälle eller en utlänning som kan misstänkas begå brott i Sverige får avvisas. Statens invandrarverk beslutar avvisning den ska om om som av-

visas har vistats mer än tre månader i Sverige. I andra fall, utom när det gäller asylsökande, prövar polisen avvisningsfrågan.

För utländska medborgare som söker asyl i landet, eller som söker tillstånd att återförenas med nära familjemedlem har en som rätt att bo här, gäller särskilda regler. En söker asyl person som avvisas om asylprövningen resulterar i att ansökan avslås. Om det är uppenbart att den sökande saknar skäl för asyl och han eller om

1995:55 Bakgrund 37

hon inte heller på andra grunder ska beviljas tillstånd att stanna i landet, exempelvis familjeanknytning, får invandrarverket förordna att ett beslut om avvisning får verkställas utan att det vunnit laga

kraft omedelbar verkställighet, om utlänningen vistats här kortare

, tid än tre månader, såvida inte synnerliga skäl talar för detta. Begreppet utvisning används i utlänningslagen i två olika hänseenden, dels beträffande utlänningar som dömts för viss allvarlig brottslighet i Sverige, dels de som vistas i landet efter det att tiden

för ett uppehållstillstånd gått ut eller vars uppehållstillstånd har återkallats. Invandrarverket beslutar om utvisning i de senare fal-

len. Utvisning grund av brott beslutas av den domstol som hand-

lägger brottmålet. När en domstol tar ställning till frågan om ut-

visning ska domstolen också ta hänsyn till eventuella hinder för verkställighet av utvisningbeslutet. När det gäller beslut om utvisning på grund av brott finns särskilda regler för konventionsflyk-

tingar, krigsvägrare och personer som fått uppehållstillstånd av

flyktingliknande skäl, för utländska barn som bott viss tid i landet

samt för de som har haft uppehållstillstånd under en längre tid. Statens invandrarverks beslut om avvisning kan överklagas till Utlänningsnämnden. Utlänningsnämndens beslut i avvisningsären-

det kan inte överprövas. Däremot kan såväl utlänningsnämnden

som invandrarverket överlämna ett ärende till regeringen för pröv-

ning. Ett beslut om avvisning får förenas med ett förbud för utlänningen att återvända till Sverige under en viss tid, återreseförbud. Ett lagakraftvunnet avvisningsbeslut som inte verkställts inom fyra

år upphör att gälla.

3 8 Bakgrund I 995: 55

4.5.3 Hinder for verkställighet av avvisningsoch utvisningsbeslut

Av 8 kap. l 4 utlänningslagen framgår vid vilka förhållanden som ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas, s.k. politiska verkställighetshinder. En utlänning får aldrig avlägsnas ur landet han löper risk om för dödsstraff, kroppsstraff eller tortyr i det land han sänds till eller om han i det landet inte har ett skydd mot att sändas till ett

land där han löper sådana risker l §.

Om den som avvisasutvisas riskerar politisk förföljelse i det land han ska avlägsnas till får verkställighet inte heller ske såvida inte den avvisade dömts for ett synnerligen allvarligt brott och det kan utgöra fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom

stanna i landet. Skyddet mot verkställighet .av avvisning- eller

utvisningsbelut gäller heller inte för den utlänning som dömts för spioneri mot Sverige 2 §. I 3 § anges att en krigsvägrare inte får sändas till ett land där

han riskerar att sändas till krigsskådeplats.

en

Verkställighetsskyddet för de factoflyktingar framgår 4

av

En sådan flykting får inte sändas till hemlandet eller till något

annant land där han riskerar att sändas till hemlandet hanhon om har synnerliga skäl mot detta. A Förutom politiska hinder förekommer tidvis andra hinder av praktisk eller annan natur när det gäller att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning.

4.5.4 Verkställighet

av avvisnings och utvisningsbeslut

Polismyndigheten verkställer avvisnings- och utvisningsbeslut. Ett beslut om avvisning eller utvisning överlämnas till polismyndigheten i den ort där den avvisade vistas om utlänningen bor i eget

boende. Om utlänningen däremot bor flyktingförläggning

en

l 995: 55 Bakgrund 39

översänds avlägsnandebeslutet också till Statens invandrarverk. I de fall det slutgiltiga beslutet fattas av Utlänningsnämnden delger nämnden polisen alternativt Invandrarverket och den asylsökandes offentliga biträde detta. Verkställighetsarbetet inleds med att polisen kallar de avvisade som bor i eget boende till ett förhör eller samtal som syftar till att klargöra förutsättningarna för en planering av avvisningenutvisningen. Om den avvisade bor en flyktingförläggning berättar invandrarverket om avvsningsbeslutet. Polisen kontrollerar att utlänningen har giltiga pass eller andra identitetshandlingar och planerar i samverkan med denne för återresan. Det gäller val av resväg och ressätt men också åtgärder som kan behövas för att avveckla utlänningens verksamhet i Sverige. Polisen kontaktar därefter Kriminalvårdens Transporttjänst som beställer biljetter och i övrigt organiserar Polisen avgör resan. om

utlänningen ska ledsagas ut ur landet, dvs. om en eskort ska följa

med resan. Om det däremot råder oklarheter om utlänningens identitet och

om utlänningen saknar pass och andra handlingar påbörjas ett ar-

bete med att söka klarlägga identiteten och med att skaffa resehandlingar. Denna del av polisens verkställighetsarbete är idag

tidsödande och leder till långa verkställighetstider. Om polisen finner att verkställighet av ett avlägsnandebeslut

inte är möjlig skall polisen underrätta Statens invandrarverk om

detta. Det gäller både om de aktuella hindren för verkställighet är

av politisk art eller av mer praktisk natur, som identitetslöshet eller okänt medborgarskap. Det förekommer också att ett avlägs-

nandebeslut inte kan verkställas trots att utlänningens identitet är

känd. Om polisen bedömer att den ska avlägsnas kommer att som

hålla sig undan kan besluta att ta utlänningen i förvar i

man avvaktan på verkställighet av beslutet.

40 Bakgrund 1995:55

4.6 Kontroll och

tvångsåtgärder

Reglerna om kontroll- och tvångsåtgärder återfinns i utlänningslagens 5 och 6 kap.

4.6.1 I samband med inresa

Förutom att visa upp pass och i förekommande fall visering är en

utlänning skyldig att lämna polisen upplysningar är bety-

som av

delse för bedömningen av om utlänningen har rätt att i

resa landet. En utlänning är således skyldig att ange skälen för sitt besök eller att visa att han har tillräckliga ekonomiska medel för den tid vistelsen kan beräknas omfatta.

Polisen har också rätt att kroppsvisitera utlänning och att

en söka igenom dennes bagage om det krävs för att ta reda identiteten eller för att klarlägga resvägen till Sverige. Om det krävs för bedömningen om en utlänning har rätt att resa i landet har polisen rätt att kvarhålla utlänningen för utredning under högst 6 timmar. Om polisen under denna utredningstid

anser att det krävs vidare överväganden kan myndigheten besluta

ta utlänningen i förvar under högst 48 timmar.

4.6.2 I anslutning till ansökan

en om uppehålls-

tillstånd

Invandrarverket eller polisen får beslut att omhänderta utlänen

nings pass eller annan identitetshandling vid ankomsten eller när utlänningen ansöker om uppehållstillstånd i landet.

Under vissa omständigheter får Invandrarverket eller polisen

också omhänderta en utlännings biljetter. Slutligen får polisen eller Invandrarverket utlännings fing-

ta en eravtryck och fotografera utlänning inte kan styrka sin en som identitet vid ankomsten till Sverige eller när hanhon efter inresa i

1995:55 Bakgrund 41

landet söker uppehållstillstånd eller om det finns förutsättningar att

ta utlänningen i förvar.

Om en utlänning söker uppehållstillstånd och hans identitet är oklar får han tas i förvar under högst två veckor. Om det finns synnerliga skäl för det kan dock förvarstiden förlängas. Vidare får

en utlänning tas i förvar om det är sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisas.

Om det anses tillräckligt kan en utlänning istället för förvar

ställas under uppsikt. Barn under 16 år får tas i förvar endast det är sannolikt att om barnet kommer att avvisas och att förordandet omedelbar verkom ställighet kommer att meddelas.

4.6.3 I samband med

avvisning och utvisning

Polismyndigheten, Statens invandrarverk eller Utlänningsnämnden kan besluta om förvar i högst två månader avvisadutvisad.

av en

Förvaret kan förlängas om det finns synnerliga skäl för det.

Utländska barn under 16 år får tas i förvar i anslutning till

verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut med förordande omedelbar verkställighet och risken är uppenbar att

om om

barnet genom att hålla sig undan kommer att äventyra verkställig-

het beslutet. Barn får också tas i förvar i samband med verkav ställighet av andra avlägsnandebeslut det vid tidigare försök att om

verkställa beslutet inte visar sig tillräckligt att ställa barnet under

uppsikt.

4.7 Kartläggning av verkställigheter av avvisningsbeslut

Av utredningens direktiv framgår kartläggning verkstäl-

att en av

ligheter av avvisningsbeslut ska utgöra grund för utredningens

en

vidare överväganden och förslag. Kartläggningen har genomförts

42 Bakgrund 1995:55

av rikspolistyrelsen. Kriminalvårdens Transporttjänst har lämnat statistikuppgifter som utgör en del av kartläggningsmaterialet.

Den enkät som rikspolisstyrelsen genomfört till ett antal polismyndigheter och ett urval av myndigheternas svar redovisas som bilaga

4.7.1 Val metod för kartläggningen

av

Inledningsvis hade jag ambitionen att genomföra en komplett kartläggning hur verkställighetsärenden under en viss period hade

av handlagts och hur verkställigheten hade genomförts av polismyndighetema. Av särskilt intresse och är att kunna kvantifiera var - och beskriva i vilken omfattning verkställighet av avvisningsbeslut

kan genomföras frivilligt. Det var likaså angeläget att kunna klar-

göra i vilken omfattning verkställigheten hade måst genomföras med tvång och i så fall vilka tvångsmedel som kommit ifråga. Ambitionen att materialet skulle kunna utgöra ett underlag för var att bedöma om användningen av tvångsmedel kan begränsas ytter-

ligare i förhållande till idag.

Av betydelse var också att kartläggningen skulle kunna utgöra

ett underlag för att bedöma vilka konkreta hinder för verkställighet

beslut avvisning som polisen möter. Det var också viktigt av om att kunna redovisa i vilken omfattning det förekommer familjesplittring och hur vanligt det är att barn skiljs från sina föräldrar eller att barn avvisas ur landet under tvång och i svåra former. En kartläggning som skulle kunna ge svar på så omfattande frågor visade sig inte genomförbar under den korta tid som stått

till buds. Skälet för detta är att uppgifter utöver sammanställ-

ningar om avvisningsbeslut, om grunderna för omhändertagande för förvar och om beslut om uppsikt samt om behovet av eskort vid avresan måste samlas in manuellt. Flera av de frågeställning- ar som jag sökte svar har också en sådan karaktär att de kräver

bedömning den polispersonal som faktiskt handlagt ett verk-

en av

ställighetsärende eller av de personer som följt med som eskort.

1995:55 Bakgrund 43

Under år 1994 inkom 35 690 verkställighetsärenden till polismyndigheterna varav 11 758 gällde barn. Under året verkställde

polisen över 19 000 avvisningsbeslut. Av dessa gällde 6 279 verk-

ställigheter bam. Vid utgången av år 1994 hade polisen 13 455

verkställighetsärenden att handlägga. Vid årsskiftet 199495

var över 7 500 avvisade personer efterlysta.

En kartläggning av verkställighet beslut avvisning och

av om utvisning kräver ett omfattande manuellt arbete. I själva verket är

det fråga om en noggrann genomgång varje enskilt verkställig-

av

hetsärende som beretts och handlagts polismyndighet.

av av en

En komplikation som jag blev också att polismyndig-

varse var heten arbetar med organisation från den 1 januari 1995. Jag en ny

gjorde den bedömningen att det inte realistiskt att begära att

var

polismyndighetema skulle kunna avsätta personella i den

resurser

omfattning som skulle krävas för att genomföra fullständig

en

kartläggning av hur verkställighetsarbetet bedrivits och hur beslut om avvisning därmed kunnat genomföras. En avgränsning av kartläggningens omfattning såväl i tid

som

i rum och begränsning efterfrågade uppgifter blev prak-

en av av

tiska och tidsmässiga skäl nödvändig. Kartläggningen begränsades således till att omfatta perioden 1 januari till och med 30 juni 1994 och ett antal polismyndigheter valdes ut. Slutligen utarbetade företrädare för Rikspolisstyrelsen

ett

förslag till enkät grundval av diskussioner och samtal förts

som

inom utredningen. Enkäten utsändes den 13 januari

1995 med en

begäran om svar senast den 1 februari.

Trots den korta tid som stod till myndigheternas förfogande för genomgång av aktuellt material de lämnats ger svar som en

förhållandevis god bild verkställighetsarbetet och vilka faktorer

av som har stor betydelse när det gäller att kunna genomföra ett beslut avvisning effektivt och värdigt. om

44 Bakgrund 1995:55

4.7.2 Resultat och slutsatser

Under den aktuella perioden inkom drygt 5 500 verkställighetsärenden till de aktuella myndigheterna. Vid svarstillfallet hade 2 320 ärenden verkställts vilket motsvarar drygt 40 %. 3 336 ärenden hade inte verkställts av den polismyndighet som tagit emot ärendena. Skälen till att så många ärenden inte verkställts är dock flera. Under den aktuella perioden beslutade regeringen medge asylsökande familjer med barn rätt till uppehållstillstånd i vissa fall. I

vilken omfattning de personer som avvisats omfattats av regler-

na i denna förordning och således fått uppehållstillstånd efterfrågades inte i enkäten. I vissa fall kan personer ha lämnat in en ny ansökan om uppehållstillstånd och fått en sådan beviljad. Som exempel ärenden där en ny ansökan beviljats anger en polis-

myndighet att detta gäller för 40 % av de inkomna ärenden som myndigheten verkställt under perioden.

Ett stort antal ärenden har överlämnats till en annan polismyndighet vilket berott att asylsökanden bytt förläggning olika av orsaker under asylprövningen. Förordnandet om verkställighet av

avvisningsbeslutet har således helt enkelt skickats till fel polis-

myndighet. Polismyndigheten i Katrineholm anger att så mycket som en tredjedel av alla verkställda ärenden överlämnats till en annan polismyndighet för handläggning. De skäl som anges till att ett ärende inte verkställts är att utlänningen har avvikit, att utlänningen inte tas emot i hemlandet eller i något annat land samt att utlänningen saknar pass. Det är värt att notera att nästan en tredjedel de verkställda av

avvisningama bedöms ha genomförts frivilligt, dvs. de avvisade

har inte något sätt motsatt sig avvisningen. i Användningen av tvångsmedel är dock omfattande. I nära hälften av de ärenden som verkställts har endera förvar eller uppsikt tillgipits. Samma förhållande råder när det gäller behovet esav kort. Ungefär hälften av de avvisade har eskorterats ut ur landet.

Trots användningen tvångsmedel gör polisen bedömningen att

av endast 137 av totalt 2 320 verkställda avvisningsbeslut var svårar-

1995:55 Bakgrund 45

tade verkställigheter. Här är det frågan om en bedömning från polismyndighetens sida av vilka verkställigheter som uppfattats vara särskilt svåra att verkställa. Vad som anses vara svårartade verkställigheter kan naturligtvis beskrivas på skilda sätt. Hit hör dock verkställighet av avvisade som vårdats på sjukhus, när den avvisade aktivt motarbetat verkställigheten på olika sätt och med inslag av synnerligen drastiska åtgärder men också avvisade som vägrar uppge sin rätta identitet. Jag har särskilt uppmärksammat att endast ll fall av familjesplittring redovisas. Även varje ärende där barn skiljs från nåom gon av sina föräldrar är ett misslyckande, måste dock antalet anses vara litet i detta sammanhang. Sammantaget visar den genomförda kartläggningen att en verkställighet av ett avvisningsbeslut vanligen sker under sådana former att de kan betraktas som acceptabla. I många fall medverkar den avvisade själv till att verkställigheten kan genomföras. Antalet verkställigheter som är svårartade och antalet familjer som splittras vid verkställighet är förhållandevis litet. Det faktum att ett så omfattande antal verkställighetsärenden inte omgående överlämnas till den polismyndighet som ska verkställa ärendet är inte acceptabelt. Detta fördröjer verkställigheten. Den polismyndighet som får ett verkställighetsärende översänt till sig måste ägna tid att skaffa fram uppgifter om den avvisade för att kunna avgöra till vilken polismyndighet som ärendet ska överlämnats. Den förhållandevis omfattande användningen av förvar inför genomförande av verkställigheten bör analyseras närmare. Det kan bero på upparbetade rutiner och mindre på faktiska behov. Kartläggningen ger på den punkten inget tydligt svar. Det är också angeläget att överväga insatser som kan leda till att de som avvisas accepterar beslutet och lämnar landet frivilligt. De avvisningsbeslut som verkställts har berott på att den avvisade saknar passhandlingar, att hanshenner identitet är okänd eller oklar, att den som ska avvisas håller sig undan, -

46 Bakgrund 1 995: 55

att den avvisade inte tas emot i sitt hemland eller i något annat land.

När det gäller avsaknad handlingar och oklara identiteter är av det nödvändigt att pröva olika åtgärder som kan vidtas För att man ska komma tillrätta med dessa problem. Det faktum att personer ska avvisas till sitt hemland inte accepteras av hemlandet som ifråga är allvarligt. Det strider mot de regler för internationell sam-

verkan mellan länder finns idag. Sådana faktiska hinder för

som

verkställighet avvisningsbeslut bör observeras och studeras

av noga.

5 Hanteringen av ett asylärende

Hur en ansökan om asyl i Sverige hanteras har stor betydelse för möjligheterna att förbereda och genomföra ett beslut om avvisning. Det gäller både möjligheterna för den avvisade att frivilligt avresa från Sverige och förutsättningarna för ansvariga myndigheter att verkställa avvisningsbeslutet. Kopplingen mellan själva prövningen av en asylansökan och verkställighet av ett avvisningsbeslut är vid en närmare granskning

tydlig. Även andra myndighetsuppgifter, i och för sig inte är som

en del av asylprövningen, har betydelse för själva verkställighets-

arbetet. Redan organisationen av och kvaliteten inresekontrollen, dvs prövningen av om en utlänning har rätt att få resa in i och vistas i

Sverige, påverkar möjligheterna för polisen att i ett senare skede genomföra ett beslut om avvisning. Det är vid inresekontrollen

som människor som vill söka asyl i Sverige måste kunna identifie-

ras. Det är också i anslutning till inresekontrollen, vid passkontrol-

len, som en ansökan om uppehållstillstånd bör lämnas in till myn-

digheterna för prövning. Utformningen av asylprövningen påverkar kvaliteten i asylut-

redningen. När en asylsökande inte får rätt att stanna i landet och ärendet överlämnas till polisen för verkställighet ett avvisningsav beslut är polisen beroende av hur utredningen har genomförts för att kunna genomföra avvisningen. Brister som kan finnas i utred-

ningen måste kompletteras av polisen under handläggningen av ett

ärende om verkställighet. Också mottagandet av asylsökande och innehållet i den verk-

samhet som erbjuds asylsökande under asylprövningstiden är

av

vikt för en effektiv verkställighet avvisningsbeslut. En planerad

av

och strukturerad verksamhet syftar till att förbereda och

som underlätta för asylsökande att återvända till hemlandet, eller till det

land som sökanden kom från, påverkar också förutsättningarna för

48 Hanteringen av ett asylärende 1995:55

polisen att i samverkan med den avvisade genomföra en avresa

från Sverige. De olika momenten i asylprövningen bör därför granskas med

utgångspunkt hur olika delar i prövningen var för sig påverkar verkställighetsskedet. Hanteringen asylprövningen och handläggningen av asylä-

av renden bör prövas med inriktning att förbättra kvaliteten i asyl-

utredningen och i mottagandet av asylsökande. Avgörande är en

förbättrad kontinuitet i handläggningen, en ökad kompetens i asyl-

prövningen och en hög tillgänglighet under prövningen.

Förbättrad kvalitet i asylprövningen

Handläggningen av asylärenden måste uppfylla mycket högt ställda krav rättssäkerhet. Det finns få exempel på myndighetsutövning där det slutliga beslutet är så avgörande för den beslutet gäl-

Kvaliteten i beslutsunderlaget, de skäl

ler som asylprövningen.

redovisas i asylfrågan och andra uppgifter om sökanden som som kan ligga till grund för ett tillståndsbeslut, är avgörande för att rätt beslut fattas.

Uppgifterna samlas måste vara korrekta. De måste vara

som kontrollerbara, de måste vara fullständiga och ge en riktig bild av

asylsökandes behov av skydd. Varje oklarhet i underlaget in-

en nebär oavsett andra uppgifter i sig ger ett tillräckligt under- - om lag för ett beslut en osäkerhet. - Samtidigt är tidsaspekten stor betydelse. I detta sammanhang av är det faktum att en utdragen asylprövning är kostsam och dyrbar dock inte avgörande. Utredningstiden är påfrestande för varje asyl-

sökande, även om handläggningstiden kan hållas kort. Oavsett hur

väntetiden organiseras och vilka insatser som vidtas för att ge ett gott omhändertagande, kan det inte skymma det faktum att väntetiden sådan, sökandens perspektiv, tid ovisshet. som ur är en av

Särskilt allvarlig är långa handläggningstider för asylsökande familjer med bam. Eftersom väntan slutligt beslut under de

senaste åren ofta varit längre än två år har barnen påbörjat sin

1995:55 Hanteringen av ett asylärende 49

anpassning till svenska förhållanden. De knyter kontakter här och utvecklar ett socialt nätverk med andra svenska barn och vuxna. Barn har också en större förmåga att anpassa sig till nya förhållanden än äldre människor. Barnen tar därför intryck av och lär sig snabbt svenska förhållningssätt. De lär sig vanligen snabbare än vuxna språket. Däremot kan det hända att utvecklingen av hem-

landsspråket stannar av. När väntetiderna uppgår till år kan man

inte heller bortse från det faktum att barnens anknytning till hemlandet försvagas. Om det slutgiltiga beslutet innebär att ansökan avslås och att familjen avvisas innebär det ytterligare ett uppbrott som barnen drabbas av. Verkställighet av avvisningsbeslut är beroende av beslutsunderlagets kvalitet och den tid som gått åt för handläggningen ett av ärende fram till slutgiltigt beslut. Verkställighetsarbetet är endast den avslutande länken i den kedja av olika moment som ingår i

asylprocessen. Möjligheterna att verkställa avvisningsbesluten

effektivt och värdigt är därför, såväl direkt indirekt, beroende som av kvaliteten i de tidigare åtgärderna. Behoven av kompetent och erfaren personal är stor i den inledande asylprövningen. Det är i anslutning till att en asylansökan lämnas in, och genom de åtgärder kan vidtas i omedelbar som anslutning därtill, som en mer samlad och högre kompetens i

handläggningsarbetet är mest eftersträvansvärd. Därigenom kan kvaliteten i utredningen förbättras samtidigt som handläggnings-

tiden kan begränsas. Den personal har lång erfarenhet och som omfattande kunskaper om asylpolitiken bör engageras i asylprövningen direkt i anslutning till att ansökan lämnas in.

Det är också i anslutning till asylansökan görs

att en som en

mer effektiv kontroll och uppföljning av de uppgifter

som

sökanden lämnar måste kunna genomföras. Varje fonn kontroll

av

av uppgifter som en enskild lämnar om sina personliga förhållanden måste omgärdas av strikta regler och begränsningar. Kontrollen måste ske ett korrekt sätt och med så stor hänsyn möj-

som ligt till sökandens integritet.

50 Hanteringen av ett asylärende 1995:55

Kontinuitet i asylprövningen

Asylprövningen bör ses som en sammanhängande och kontinuerlig process där olika delmoment kan särskiljas. De är inresekontroll, asylutredning och därav följande beslut, samt verkställighet av slutgiltigt beslut. -

Organisationen av inresekontrollen och utformningen av de

inledande åtgärderna i asylprövningen kommer att påverka och styra de följande insatserna i processen och slutligen vara avgöran-

de för att också verkställighetsarbetet kan genomföras ett effek-

tivt sätt och i humana former. Allt material som kan samlas och alla uppgifter som kan hämtas i det tidigaste skedet av prövningen är av stor betydelse för kvaliteten och därmed effektiviteten i den fortsatta processen. De påverkar framför allt handläggningstiden, eftersom ett komplett beslutsunderlag ökar möjligheterna att ett smidigt sätt vidare i processen. En kvalitativ förbättring i processens tidigaste delar är därför minst lika väsentlig som insatser i dess avslutande skede. Det nuvarande statsfmansiella läget kräver stor återhållsamhet

och hushållning av tillgängliga resurser inom alla politikområden.

Det gäller även inom detta område. Åtgärder som leder till en

ökad hushållning måste dock inom just detta område utformas så

att de inte leder till rättsförluster för den asylsökande. En förändrad inriktning av asylprocessen, inkluderande verkställigheten avvisade, bör därför leda fram till sådan blir av att processen som mer hållfast, mer robust och att den ger ett kvalitativt bättre underlag för besluten. Det är grannlaga uppgift att försöka granska asylprocessen en

med samma ögon som de asylsökande. Deras önskan och förhopp-

ning är naturligtvis att prövningen ska resultera i ett beslut som innebär att de får tillstånd att bosätta sig i vårt land. Om prövningen däremot leder till ett avvisningsbeslut är det viktigt att de sökande vet att alla informationer och alla uppgifter som kan ha

1995:55 Hanteringen ett asylärende 51 av

betydelse för avgörandet har redovisats i asylutredningen och att de beaktats i beslutet. I ett vidare perspektiv är det avgörande att prövningen såväl i varje individuellt ärende som vid en jämförelse mellan olika ärenden sker utifrån samma och lika grunder. Jämförbarheten beslut av

i olika individuella ärenden är avgörande för den långsiktiga håll-

fastheten i den svenska asylrätten. En koncentration av resurser och insatser till den inledande handläggningen och är betydelsefull. De första kontakterna med myndigheterna och de uppgifter som myndigheterna då får av den

sökande är avgörande för den fortsatta handläggningen. Säkra

uppgifter om sökandens identitet och om resvägen till landet är särskilt betydelsefulla. Alla uppgifter om skälen för asylansökan som kan lämnas i ett tidigt skede avgör behovet av att hämta in kompletterande och förtydligande upplysningar och uppgifter. Ju

säkrare och mer fullständiga upplysningar som kan säkerställas i

prövningens inledning, desto säkrare kommer det slutliga beslutet att bli. Avbrott i prövningen bör undvikas. En förbättrad kontinuitet i

handläggningen bör så långt det är praktiskt genomförbart efter-

strävas. Strävan bör vara att en och samma handläggare eller grupp av handläggare följer ett ärende från den tidpunkt ansökan lämnas till dess ärendet överlämnas till den tjänsteman har som att ta beslut i ärendet.

Generellt fördröjs hanteringen ett ärende varje gång ärendet

av

överlämnas till en annan myndighet, en annan avdelning inom

en myndighet eller t.o.m. till en annan tjänsteman för vidare hand-

läggning. Varje sådant överlämnande kräver att den som tar över ärendet får en rimligt tid att sätta sig i detta. I asylärenden där

-

samhället har ställt upp särskilt höga krav när det gäller rättssäker-

het och där varje individuellt ärende ska avgöras med särskild

hänsyn till just de speciella motiv och behov som den enskilde sökanden har är kontinuitet när det gäller handläggningen

- av särskilt vikt.

52 Hanteringen av ett asylärende 1995:55

Genom att koncentrera resurser till de inledande momenten av asylprövningen kan också handläggningstiden begränsas. De inledande insatserna bör därför utformas så att de upplysningar som kan ha betydelse för tillståndsfrågan hämtas i omedelbar anslutning till inresan, eller om ansökan sker efter inresa i landet, i omedelbar anslutning till ansökan lämnas in. att en En ökad kontinuitet kan underlättas genom att samla ansvaret för hanteringen av asylärenden till en myndighet. Det nuvarande splittrade ansvaret för hanteringen av asylärenden försvårar en sammanhållen prövning och förlänger handläggningstidema. Geatt föra samman ansvaret för asylprövningen, inkluderande nom ansvaret för att ta emot asylansökan och att genomföra den inledande utredningen och ansvaret för verkställighet av beslut om avvisning till myndighet, underlättas möjligheterna att förbättra en kontinuiteten i processen.

Förbättrad tillgänglighet

En god tillgänglighet i asylprocessen förusätter genomgripande förändringar i förhållande till nuvarande ordning. Hög tillgänglig-

het ställer krav en omprioritering av personella och andra resurför de myndigheter för inresekontrollen och asylser som svarar

prövningen.

Ett asylärende bör i betydligt större omfattning än idag hand-

läggas muntligt. En koncentrerad, huvudsakligen muntlig, hand-

läggning förutsätter att lnvandrarverket omprioriterar sina resurser

och förlägger personal vid de större inreseorterna. Erfarenheterna av en huvudsakligen skriftlig handläggning, så som asylprövningen hos lnvandrarverket varit organiserat under de senaste åren, talar också starkt för detta. Det planerade muntliga

inslaget i handläggningen bestod tidigare av det förhör som genomfördes i den grundutredning som polisen utför. När ärendet därefter överlämnades till lnvandrarverket förutsattes den fortsatta

handläggningen ske främst skriftligen, bland annat genom att den

sökande själv beskrev sin situation och sina personliga skäl för

1995:55 Hanteringen av ett asylärende 53

asylansökan i en s.k. självberättelse. Uppgifterna i självberättelsen förväntades kunna ligga till grund för vidare utredning och för beslut i ärendet. Brister i självberättelsen medförde dock att hand-

läggningen fördröjdes. Inte sällan krävdes kompetteringar med muntliga och Förtydligande samtal i ett senare skede. I praktiken

har därför självberättelsen numera ersatts eller i vart fall kom- pletterats med muntliga överläggningar. -

Riksrevisionsverket har också vid sin granskning av asylprövningen föreslagit att det muntliga inslagen i handläggningen bör byggas ut RRV rapport 1994:20 Hanteringen av asylärenden.

Skälen till RRV:s förslag är att verket under det reviderande arbetet funnit att skriftlig handläggning ofta måste kompletteras med

muntliga inslag och att värdet av den skriftliga handläggningen därför starkt kan ifrågasättas. Asylprocessutredningen har också i

sitt betänkande SOU 1995: 46 Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen behandlat denna fråga.

Förutom att en väl dokumenterad muntlig handläggning kan förväntas leda till högre kvalitet i beslutsunderlaget, vilket även

en

förkortar handläggningstiderna, är den direkta muntliga kontakten

nödvändig för att inleda den informativa måste finnas process som i asylprövningen.

Trots att verkställighetsarbetet idag är organiserat som en avgränsad och självständig del asylhanteringen är möjligheterna

av

att bedriva dettat effektivt beroende av asylutredningen och att den

innehåller fullständiga och korrekta uppgifter. Även målsättom ningen under prövotiden naturligtvis är att redovisa alla uppgifter

och samtliga skäl som kan vara till gang för den sökanden, och

som således kan tala för att tillståndsansökan ska beviljas, är uppgifterna också väsentliga för den myndighet ska verkställa som en

avvisning om den sökande inte får tillstånd att stanna i Sverige. Det är viktigt för polisen att uppgifterna den avvisades identi-

om

tet och nationalitet är säkra. Också uppgifter familjesituation

om

och om den avvisades sociala bakgrund i övrigt är betydelse

av för verkställighetsarbetet. Slutligen är verkställighetsarbetet bero-

54 Hanteringen ett asylärende 1995:55 av

ende att den avvisas förberetts på att en asylansökan kan av som komma att avslås.

En riktad information under asylprövningen för att tydligt redo-

visa vilka förutsättningar som verkligen finns för en asylsökande att få sin ansökan beviljad är viktig. Redan vid de första inledande muntliga kontakterna med de sökande måste de få informationer möjligheten i vissa fall även troligheten att ansökan komom - -

mer att avslås. Det är frågan om en tydlig och konkret information de faktiska förutsättningar krävs för att ett uppehållstill-

om som

stånd ska beviljas. För att kunna bygga upp en mental beredskap hos dem om att ansökan kan komma att avslås måste en fortlöpande information lämnas redan tidigt under asylprövningen. Handläggningen förvaltningsärenden förutsätter att ämbets-

av männen har undersökningsplikt. Även sökande inte själv en om en förmår ålig-

ange de skäl som kan finnas till stöd för asylansökan

det handläggaren att så långt möjligt på annat sätt söka efter ger

uppgifter som visar vilket skyddsbehov en sökande verkligen har.

Det är angeläget att denna grundläggande tradition bevaras. Denna

undersökningsplikt finns också klart uttalad i förarbetena till 1989

års utlänningslag. Också de som söker asyl i landet har ett ansvar att delta i asyl-

prövningen. De sökande förutsätts samarbeta för att en komplett

handläggning ska kunna genomföras. Självklart kan det vara så att en asylsökande har sådana upplevelser och erfarenheter av myndigheter att sökanden känner en berättigad misstro mot personal företräder myndigheter. Också kulturella förhållanden och som traditioner kan påverka vilka uppgifter en sökande lämnar och hur

uppgifterna i fråga presenteras samt hur de uppfattas av den mot-

tagande handläggaren. En asylsökande kan även av andra skäl,

som sjudom, vara förhindrad att aktivt delta i prövningen.

En effektivisering av asylprocessen är beroende av de sökandes

medverkar aktivt. Under en kortare period i asylprövningens in-

ledning är det rimligt att de sökande därför infonneras om att de

kontinuerligt måste beredda att stå till myndighetens förfo-

vara

gande. Eftersom det är den asylsökande som främst drabbas av

1995:55 Hanteringen ett asylärende 55 av

brister i prövningen, endera i form att beslutsunderlaget inte får

av

den höga kvalitet som kunde varit möjlig eller därigenom att väntetiden fram till slutligt beslut förlängs, ligger det i sökandens

intresse att medverka.

En balans mellan å sidan myndighetens för att kom-

ena ansvar

petent och erfaren personal finns tillgänglig för utredning och å andra sidan den sökandes för att ställa sig till förfogande

ansvar

för utredning måste tydliggöras.

Enligt min mening är det angeläget att förbättra möjligheterna

till uppföljning och kontroll de uppgifter de sökande läm-

av som nar. Det är också rimligt att begränsa de sökandes rätt att fritt

välja vistelseort under en kortare tid för att möjliggöra

en sam-

manhållen och snabbare handläggning än idag. Dessa förslag innebär förvisso inskränkning asylsökandes friheter. Syftet

en av en

med förslagen är dock förhållandevis begränsade in-

att genom

grepp i ett tidigt skede av asylprövningen kunna förhindra och förebygga stora och omfattande problem som kan uppstå i verk-

ställighetsarbetet sökanden inte får stanna i landet utan ska om avvisas.

Det är fråga om att mycket tydligt vilka förväntningar

ange som det svenska samhället har när det gäller samverkan och sam-

arbete mellan asylsökande och handläggare för att kunna

en ge-

nomföra asylprövningen. Otydligheter i detta avseende kommer

att

orsaka de sökande skada. De riskerar att utredningen inte kommer att innehålla kompletta uppgifter till stöd för deras ansökan. Om prövningen förlängs och ansökan sedan efter lång tids hand-

en

läggning kommer att avslås drabbar även detta de sökande då

som

kommer att avvisas. När identitet är klarlagd och asylutredningen

i all huvudsak genomförd begränsas självklart kravet på sökandes

tillgänglighet.

Ett rimligt villkor som det svenska samhället bör ställa är att alla asylsökande ska vara beredda att medverka aktivt till att veri-

fiera sin uppgivna identitet. Under den tid åtgår för fast-

som att ställa identiteten måste asylsökande beredd att tillen vara vara

gänglig för myndigheterna för att identiteten ska kunna utredas.

56 Hanteringen av ett asylärende 1995:55

Det måste vara en rättighet för det svenska samhället att kunna kräva att de som önskar vistas och bo i Sverige också är beredda att tala om vilka de faktiskt är. Det måste därför också finnas regler innebär att de ansvariga myndigheterna har rätt att ställa som krav på att de som söker tillstånd att fritt bosätta sig i landet är kontinuerligt tillgängliga tills dess att sökandes identitet är säkerställd. Den omfattande dokumentlösheten och bruket av falska identiteter är ett hot mot asylrätten. Asylrätten måste värnas. För att det ska kunna ske är det nödvändigt att acceptera vissa ingrepp som innebär att kontrollen av dem som missbrukar denna rätt kan förbättras, även om detta leder till att också asylsökande med omfattande skyddsbehov skulle omfattas motsvarande kontrollinsatav Om det nuvarande missbruket inte kan stävjas riskerar asylser. rätten att sättas ifråga och i en förlängning inskränkas till men för de människor som har det största behovet av värn och skydd.

6 Mina

förslag

Inriktningen av mina förslag är att höja kvaliteten i asylprövningen och därigenom effektivisera verkställighetsarbetet för avvisningsoch utvisningsbeslut. Detta föreslås ske genom att - stärka kontinuiteten och förbättra kvaliteten i hanteringen av ett asylärende, - förstärka kontrollen av inresande vid passkontrollen och att utveckla innehållet i asylmottagandet.

Förslagen leder till att dokumentlösheten kan begränsas och i övrigt till förbättrade möjligheter att kartlägga och säkerställa identiteten hos asylsökande. Därigenom begränsas handläggningstidema. Som jag tidigare redovisat är det främst oklarheter när det gäller den avvisades nationalitet och identitet och långa handläggningstider av asylärenden som leder till svårigheter när det gäller att verkställa avvisningsbeslut. Även de åtgärder föreslås om som huvudsakligen omfattar andra delar i asylprocessen än den faktiska handläggningen av verkställighetsärendet, styr de effektiviteten också av detta arbete.

6.1 Kvalitet och kontinuitet i

asylprövningen

Jag anser att det bör vara endast en huvudman för asylprocessen, Invandrarverket. I huvudmannaskapet bör både det ekonomiska ansvaret och ansvaret för handläggning asylärenden och av omhändertagande av asylsökande ingå, inkluderande ansvaret för verkställighet av lagakraftvunna beslut om avvisning. Också ansvaret för transporter avvisade kommer i mitt förslag att åvila av Invandrarverket. Jag föreslår vidare att asylsökande och utlänningar som ska avvisas inte längre ska kunna omhändertas för förvar

5 8 Mina försag 1995:55

och då vistas i polisarrester, häkten och kriminalvårdsanstalter. Istället bör den nuvarande uppbyggnaden av särskilda lokaler som är mer lämpade for att omhänderta asylsökande och utlänningar som ska avvisas påskyndas. Ansvaret for förvarslokalerna övergår enligt mitt förslag till lnvandrarverket från Kriminalvårdssverket. Statens invandrarverk har hög kompetens och erfarenhet när det gäller bedömningar om rätten för asylsökande att få tillstånd att bosätta sig i landet. En av lnvandrarverkets uppgifter är att kontinuerligt skaffa sig upplysningar om det aktuella läget i olika länder och om situationen i vissa områden i världen är sådan att människor utsätts for förföljelse. Dessa kunskaper länderkunskap och omvärldskunskap i kombination med den erfarenhet av praxis i ärenden som rör asyl som en handläggare förvärvar, bör i största möjliga utsträckning tas tillvara tidigt i asylprövningen. Det är nödvändigt for att kunna fatta snabba men samtidigt korrekta beslut. Samtidigt är det angeläget att understryka att polisen har en stor erfarenhet av de delar av asylprocessen som polisen idag anfor. Det är viktigt att den erfarenheten inte går förlorad svarar grund förändringar huvudmannaskapet. Genom att överföra av av alla uppgifter som rör hanteringen av asylärenden till lnvandrarverket får verket möjligheter att bygga upp en ytterligare förbättrad kompetens. Ett samlat myndighetsansvar för verksamheten skapar också ett utrymme för att underlätta en kontinuitet i processen vilket också förbättrar kvaliteten i arbetet. Den bristande kontinuiteten i asylprocessen, som det delade myndighctsansvarct gcr upphov till, påverkar möjligheten att verkställa beslut om avvisning. Avbrotten i processen leder till att verkställighetsarbetet försvåras och fördröjs vilket är till men for de människor som ska avvisas. Även lnvandrarverket idag har ett huvudansvar för mottaom gandet asylsökande och flyktingar samt för asylprövningen av fram till första beslut har verket inget övergripande ansvar for att kontinuerligt under hela asylprocessen arbeta med frågor som är av stor betydelse för effektiviteten i verkställighetsskedet.

1995:55 Mina förslag 59

Mitt förslag att överföra ansvaret för att ta emot asylansökning-

ar m.m. från polisen till Invandrarverket är ett led i en strategi för ett sammanhållet och kontinuerligt myndighetsansvar för asylprocessen. Som jag framhållit är det dominerande problemet när det gäller asylärenden idag dokumentlösheten och de svårigheter råder som att säkert fastställa en asylsökandes identitet. Att försöka fastställa en osäker identitet är ofta en lång process

som kräver fortlöpande insatser under avsevärd tid för att resul-

ge tat. Under Invandrarverkets utredning av asylärendet genomförs ofta olika språk- och texttester för att verifiera sökandens uppgivna nationalitet. Om testerna inte ger ett stöd för sökandens upp-

gifter måste Invandrarverket söka kunskap från annat håll. Det är

fråga om kontakter och förfrågningar hos ambassader och utländska beskickningar i Sverige om utlänningar som uppger sig vara medborgare i det land ambassaden representerar. Ofta engageras svenska ambassader och konsulat verkar i det land eller i det som område den asylsökande säger sig komma ifrån. De svenska ut-

landsmyndighetema måste i sin tur kontakta andra myndigheter i

det aktuella landet för att få uppgiven identitet veriflerad. Ideelen organisationer och kyrkor kan ibland i arbetet. engageras

En förutsättning för att kunna effektivisera arbetet med att klarlägga osäkra identiteter hos de asylsökande är att detta kan bedrivas fortlöpande under hela asylprocessen, från ansökningstillfállet

och fram till slutgiltigt lagakraftvunnet beslut.

Invandrarverkets arbete med att klarlägga identiteter begränsas

idag till den del asylprocessen omfattas verkets utredav som av ning och fram till verkets beslut i ärendet. Om verkets beslut in-

nebär att ansökan avslås och att sökanden ska avvisas överklagas beslutet ofta till Utlänningsnämnden. Invandrarverket överlämnar ärendet till Utlänningsnämnden och ärendet är därmed avslutat från Invandrarverkets synpunkt. Någon vidare utredning i själva

tillståndsärendet kan verket självfallet inte göra efter det att verket fattat beslut i ärendet.

60 Mina förslag I 995: 55

Utlänningsnämndens uppgift är att pröva invandrarverkets beslut inte att fortsätta och slutföra det kartläggningsarbete som - Invandrarverket påbörjat såvida inte nämnden anser att verkets beslutsunderlag bör kompletteras exempelvis med identitets- eller nationalitetsuppgifter. Utlänningsnämnden är ett domstolsliknande organ och har som sådant inte till uppgift att fortsätta Invandrarverkets utredning utan istället att pröva densamma. Om Utlänningsnämnden beslutar att fastställa Invandrarverkets beslut överlämnas ärendet till polisen. Polisens möjligheter att verkställa ett avvisningsbeslut inom rimlig tid är beroende av att den avvisades identitet, eller i vart fall nationalitet, är känd. I annat fall måste polisen återuppta det avbrutna arbetet med att klarlägga identiteten. Arbetet med att klarlägga osäkra identiteter är en dominerande orsak till att verkställigheter fördröjs och utgör inte sällan ett praktiskt hinder för verkställighet. Verkställigheten kan också försvåras om eventuella andra hinder inte klarlagts före det slutgiltiga beslutet om avvisning. Invandrarverket har under hela asylprocessen, inkluett ansvar derande tiden för Utlänningsnämndens överprövning av verkets första beslut, för ekonomiskt bistånd till de asylsökande och för att de erbjuds sysselsättning, får tillgång till adekvat vård mm. Invandrarverket har således ett kontinuerligt och fortlöpande ansvar för olika stödjande åtgärder till asylsökande. Jag kommer senare att föreslå att Invandrarverket ska organisera och genomföra aktiva insatser för att planera och underlätta ett återvändande för dem som efter Utlänningsnämndens prövning kan komma att avvisas. En aktiv och medveten återvändandeplanering bör, enligt min mening, också omfatta insatser för att fortsätta arbetet med att klar-

lägga oklara identiteter. Detta måste kunna bedrivas fortlöpande,

från det ansökan lämnats och fram till slutgiltigt beslut.

l 995: 55 Mina förslag 61

6.1.1 Renodlad vid inresekon-

ansvarsfördelning

trollen

Jag anser att tiden nu är mogen for att föreslå en renodling av ansvarsfördelningen i inresekontrollen med hänsyn till det myndig-

hetsansvar som Statens Invandrarverk respektive polisen har.

Inresekontrollen består idag flera sins emellan olika uppgifav

ter som faller inom ramen för såväl polismyndighetens som In-

vandrarverkets ansvarsområden.

Först är det frågan om en kontroll att de inresande har de

av handlingar som krävs för rätten att få resa i och visats i landet. Myndighetsuppgiften är att granska och bedöma om de handlingar

som visas upp är korrekta. Om polisen vid inresekontrollen miss-

tänker att de är falska är polisen skyldig att vidta åtgärder. Den som försöker i landet med hjälp ett falskt resa av pass,

vare sig det är en svensk medborgare eller en utlänning, gör sig skyldig till en brottslig handling, urkundsförfalskning eller förvan-

skning av urkund, om han själv är ansvarig för förfalskningen

eller förvanskningen. Har någon annan förfalskat passet kan det

vara frågan om brottet brukande falsk urkund. Om resenär av en utger sig för att vara någon och visar är utannan, upp pass som färdat för denne är det istället frågan brottet missbruk person, om

av urkund. Den kontroll av handlingar som polisen gör i inresekontrollen motsvaras rätt att kontrollera handlingar

av en som polisen har inne i landet. Också de åtgärder polisen vidtar vid som misstanke om brott är desamma vid inresekontrollen inne i som landet. Bestämmelserna förfalskningsbrott återfinns i 14 kap. om

Brottsbalken och reglerna utsaga i 15 kap. balk.

om osann samma Därefter är uppgiften i inresekontrollen att utröna den om resande fyller de krav i övrigt som ställs för rätten till inresa, upp dvs om den resande har de tillstånd erfodras för att in som resa och vistas i landet, exempelvis arbetstillstånd och uppehållsom stillstånd.

Polisen ska också pröva inresande har möjligheter att

om en

försörja sig under vistelsen i Sverige och om han eller hon har

62 Mina förslag 1995:55

biljett for återresa men också avgöra om det skäl som en resenär uppger for besöket i landet är riktiga, till exempel besök hos släkt och vänner bor i landet eller turistbesök. som Därutöver är det uppgift för polisen att kontrollera inresande en

ur ett helt annat perspektiv. Polisen ska kontrollera att personer

med kriminell belastning, och som kan antas begå brott i landet, inte får resa i landet. Samma rätt och skyldighet har polisen när det gäller att kontrollera terrorism och att till att personer som se

har sådan bakgrund inte släpps i Sverige.

en

Bevakningen av personer som har en kriminell bakgrund likuppgiften att skydda landet från terrorhandlingar av olika slag

som

är alldeles uppenbart en av polisens grundläggande uppgifter, så

de definieras i polislagen. som Huruvida den allmänna kontrollen av utlänningars rätt att mer

i landet är en uppgift som naturligen hör till polisens verk-

resa samhet, och som kräver polisiär kompetens, är däremot inte lika

klar. En annan möjlighet skulle kunna vara att en sådan allmän

kontroll naturligen skulle ligga inom for Invandrarverkets ramen ansvarsområde. Av Invandrarverkets nuvarande instruktioner framgår att verket tillståndsprövande och tillståndsgivande myndighet i ärenden är en där utlänningar ansöker om att få tillstånd att besöka eller bosätta

sig i Sverige. Därutöver har verket ett ansvar för att de utlänningar som får uppehållstillstånd integreras i samhället.

Invandrarverket har däremot inga uppgifter som rör kontroll av utländska medborgare i allmänhet som vistas i landet kortare eller längre tid.

Debatten utlänningar i Sverige kretsar huvudsakligen kring

om

de utlänningar som söker asyl här. Det är förklarligt. lnvandringsoch flyktingpolitiken är ett område som engagerar många männi-

skor. Samtidigt måste man hålla i minnet att andelen utlänningar söker uppehållstillstånd under ett år är mycket liten i förhålsom lande till det totala antalet utlänningar som besöker landet under tid. Andelen asylsökande utgör i sin tur bara en del av det samma totala antalet personer som söker tillstånd att bosätta sig i landet.

1995 55 Mina förslag 63 ;

Frågan som måste ställas är om inresekontrollen således ska byggas upp utifrån de särskilda behov av kontroller och utredningar som den lilla andelen inresande asylsökande ger upphov till eller om organisationen av inresekontrollen istället bör utgå från det övergripande behov samhället har att bevaka inresande som av i allmänhet. Den kontroll som polisen idag genomför av inresande har såväl ordningsskapande som brottsförebyggande och brottsupptäckande inslag. Om polisen i framtiden inte skulle behålla sitt nuvarande huvudansvar för själva inresekontrollen, måste den myndighet som tar över uppgiften bygga upp en kompetens för de brottsförebyggande och brottsupptäckande uppgifterna. Polisens uppgift är att hindra personer som inte har rätt att resa i landet att passera inresekontrollen och att avvisa dem till hemlandet eller till det land de närmast kom från sin till Sveriresa ge. När det gäller personer som försöker resa med falska handlingar eller med ofullständiga sådana, och när det är frågan att om

avvisa kriminella personer finns det, enligt min mening, ingen anknytning till invandrings- och flyktingfrågoma. Däremot har den handläggning av ansökningar om uppehållstillstånd som nu sker i samband med inresekontrollen tydlig sådan koppling.

en De skäl som sökanden anför till stöd för sin ansökan om uppehållstillstånd kan vara av olika slag. Den uppgift ska utföras som i samband med att ansökan lämnas till polisen vid inresekon-

trollen är en bedömning av om utlänningen i fråga har sådana skäl

att sökanden ska få resa i landet och vistas här under den tid som ansökan utreds vidare. Huvudregeln när det gäller uppehållstillstånd i Sverige är att ansökan ska göras i hemlandet hos svensk ambassad. Tillen

ståndsprövningen ska alltså ske under tiden som den sökande befinner sig i hemlandet. Undantag från denna huvudregel

är när en

sökanden asylskäl grund samt vissa fall familjeåter-

anger som av

förening.

Invandrarverket har ansvaret för att utreda och besluta i dessa ärenden. Verket är också den myndighet utreder och fattar som

64 Mina förslag I 995: 55

beslut i tillståndsärenden där sökanden åberopar asylskäl eller lik-

nande. Däremot dock verket inte för att ta emot en asylansvarar ansökan och genomföra den inledande delen av asylprövningen,

grundutredningen, polisen istället utför idag.

som

Likväl jag att det finns utpräglade polisiära uppgifter

som anser vid inresekontrollen jag att den verksamhet som handlar om anser

ansökningar uppehållstillstånd tydligt faller inom Invandrarver-

om kets ansvarsområde.

För närvarande pågår en försöksverksamhet där polisens respektive Invandrarverkets uppgifter i samband med inresekont-

rollen renodlas. Verksamheten omfattar de större inreseortema i landet. Polisen behåller de kontrollerande uppgifterna av inresande medan Invandrarverket tar över ansvaret för att genomföra grundutredningen i asylärenden. Verksamheten har pågått under en

kortare period och det har därför inte varit möjligt att genomföra

komplett utvärdering av den. en Vid de inreseorter där hunnit få erfarenheter av arbetet är man

dock polisen och Invandrarverket ense om att ansvarsfördelningen

är effektiv och att den leder till en smidigare handläggning av

asylärenden. En bedömning är att det nära samarbetet ger en för-

stärkning av den kompetens som står till förfogande vid gränsen att Invandrarverket kompletterar polisens arbete. Närheten genom

mellan polisen och Invandrarverkets personal leder dessutom till

förbättrad samverkan och ett ökat informationsutbyte mellan en myndigheterna vilket i sig också leder till en totalt ökad kompetens. Arbetssättet anses också ge tidsvinster i den meningen att Invandrarverket, under det förhör med sökanden som utgör grundut-

redningen, kan få kompletterade uppgifter som är till gagn för den

fortsatta utredningen. Sådana uppgifter kan innebära att verket får

ett underlag så att ett beslut kan fattas i nära anslutning till det

första utredningssamtalet. Av utredningens direktiv framgår att inriktningen av de förslag som presenteras bör vara att polisens roll ska begränsas till sådana

uppgifter där behovet av polisiär kompetens framstår som påtag-

1995:55 Mina förslag 65

ligt. Vidare anges att utredningen bör undersöka ökad

om en samverkan mellan polisen och lnvandrarverket vid inresekontrollen kan leda till en ökad effektivitet. Med utgångspunkt i direktiven föreslår jag att ansvarsförhållan-

dena mellan polismyndigheten och Statens invandrarverk renodlas

vid inresekontrollen. Polisen behåller den nuvarande kontrollen av

inresande inkluderande de brottsförebyggande och brottsupptäck-

ande uppgifterna medan Statens invandrarverk tar över ansvaret

för handläggningen ansökningar uppehållstillstånd.

av om En ansökan uppehållstillstånd ska därmed göras direkt till om Statens invandrarverk. I samband med inresekontrollen innebär det att polisen hänvisar inresande söker uppehållstillstånd, en som

oavsett de skäl som sökanden åberopar grund för ansökan, till

som lnvandrarverket. Jag föreslår att lnvandrarverket organiseras så att delar dess av

nuvarande mottagnings-, utrednings- och beslutsverksamhet lokaliseras till de större inreseplatsema. Det gäller exempelvis större

internationella flygplatser, Arlanda och Landvetter, och färsom

jetenninaler i Stockholmsområdet och Sydsverige.

Nya resmönster utvecklas snabbt. Förändringar i omvärlden kan

leda till att flyktingströmmama förändras kort tid. Den gränsnära verksamheten ska därför organiseras så att den fyller högt ställ-

da krav på flexibilitet och så att den snabbt kan efter anpassas

förändrade behov. Principen bör att verket endera stationerar

vara fast personal vid inreseortema eller att verket kan ställa ambulerande personal till förfogande där.

En utlänning har rätt i landet via alla passkontrollor-

att resa ter. Av geografiska och andra skäl är antalet orter där inresekon-

troll ordnas stort. Den tilltagande intemationaliseringen innebär

att

resandet över nationsgränsen kan förväntas öka ytterligare åren

framöver. Beroende på hur resmönster förändras och utvecklas kan

behovet ytterligare passkontrollorter utöver de nuvarande till-

av komma. Samtidigt kan ett formaliserat samarbete i gränskontroll-

frågor mellan EU:s medlemstater, eller framtida svensk anslut-

en

ning till Schengenavtalet, innebära att antalet orter där resande

66 Mina förslag 1995:55

kommer direkt till Sverige från ett land utanför EU-ländema eller

de länder deltar i Schengensamarbetet begränsas betydligt.

som Omfattningen och utformningen ett sådant framtida samarbete av kommer att styra hur inresekontrollen organiseras.

Oavsett formerna för internationellt samarbete i gränskontroll-

frågor och oberoende Invandrarverkets framtida struktur komav antal mindre inreseorter inte att kunna bemannas med permer ett sonal från Invandrarverket direkt vid gränsen. Av ekonomiska skäl

kommer det inte försvarbart att stationera personal från

att vara

Invandrarverket vid alla de inreseorter där passkontroll anordnas. Jag vill här erinra att inte heller polisen idag kan bemanna de

om

minsta passkontrollorterna med polispersonal eller med civila passkontrollanter under polismans befäl. Istället har polisen exempelvis utnyttjat möjligheten att bemyndiga personal från Tullverket att inresekontrollen inkluderande mottagandet asylsögenomföra av

kande vid dessa minsta inreseorter.

gränskontrollutredningen har också i sitt betänkande

Den yttre

SOU 1994:124 Varu- och personkontroll vid EU:s yttre gräns,

föreslagit ändring utlänningslagen innebärande att tullen och en av Kustbevakningen åläggs skyldighet att bistå polisen vid deras en

kontroller utlänningars inresa och utresa. Skyldigheten att bistå

av

polisen förutsätter i princip en begäran från polismyndigheten. Kustbevakningen föreslås därutöver få en självständig skyldighet i sin verksamhet självmant utöva sådan kontroll av sjötrafi-

att en

ken. Förslaget är motiverat ekonomiska och praktiska skäl.

av

Vid de passkontrollorter där få resenärer gränsen och

passerar där endast få utlänningar kan förväntas lämna in en ansökan om

asyl är det inte motiverat att Invandrarverket stationerar personal. Vid dessa orter bör Invandrarverket efter samråd med polisen kunuppdra polisen, eller den myndighet som polisen ålagt att

na utföra inresekontrollen, att också ta emot och handlägga en ansak innebär detta ingen faktiskt ändring i förhålsökan om asyl. I lande till idag. Även Invandrarverket övertar ansvaret för hanteringen av om

asylärenden kommer verket att beroende ett gott och för-

vara av

1995:55 Mina förslag 67

troendefullt samarbete med polisen också i fortsättningen. Polisen kan informera lnvandrarverket om Förändrade resmönster. De kunskaper om resandeströmmar polisen har är viktiga för Invandsom rarverket att få ta del av. Polisen är också den myndighet som kommer för utänningskontrollen inne i landet. Även att ansvara här är det angeläget att lnvandrarverket kan utveckla ett nära och gott samarbete med polisen. lnvandrarverket kommer också i framtiden att beroende att polisen får tillräckliga vara av resurser för att kunna upprätthålla en väl fungerande inresekontroll. Inrese-

kontrollen är också av vikt för att hindra s.k. illegal invandring,

dvs utlänningar som har för avsikt att resa i landet och att bo här utan att de har tillstånd till detta. I vissa fall kan det inträffa att lnvandrarverket har ett intresse av att inresekontrollen vid en passkontrollort eller ett gränsöver-

gångställe kan förstärkas, tillfälligt eller under en viss avgränsad

tid. Det finns för närvarande inte möjligheter för polisen att uppdra åt lnvandrarverket att genomföra inresekontrollen i polisens ställe. Däremot kan polisen uppdra tullen och Kustbevakningen att utföra kontrollen. Jag kan inte se några bärande invändningar

mot att också öppna en möjlighet för polisen att uppdra eller att

medge lnvandrarverket att genomföra kontrollen. Om lnvandrarverket begär att inresekontrollen ska förstärkas vid passkontrol-

lortgränsövergångsställe ska således Rikspolisstyrelsen kunna

överlåta verket att genomföra en sådan kontroll.

6.1.2 Förstärkt inresekontroll

Ett av utredningens uppdrag är att undersöka det föreligger ett

om

samband mellan inresekontrollen och effektiviteten i verkställig-

hetsskedet avvisningsbeslut. av Under utredningens arbete har jag erfarit att inresekontrollen har en stor betydelse för effektiviteten i den fortsatta asylprövningen. Vid inresekontrollen kan en kartläggning av en asylsökandes resväg till Sverige genomföras. Pass och andra handlingar kan också tas omhand. Uppgifter om en asylsökandes resväg och till-

68 Mina förslag 1995:55

gång till giltiga handlingar är viktiga. De kan vara avgörande för beslut om sökanden ska få resa i landet under asylprövningen

eller om sökanden ska avvisas till hemlandet eller till ett första

asylland. Kunskaper om resväg och identitet är också väsentliga

för att kunna planera en återresa i det fall prövningen leder till att en ansökan avslås och sökanden ska avvisas. En säkerställd identi-

tet är också nödvändig för att smidigt kunna genomföra asylprövningen. För de sökande som har handlingar förstärks naturligtvis

trovärdigheten ytterligare om också resvägen kan styrkas redan vid inresekontrollen. Effektiviteten i verkställighetsarbetet är därför beroende av hur inresekontrollen organiseras och av vilka kontrollåtgärder som ska genomföras vid denna. Även inresekontrollen i stort sett fungerar tillfredsställande om

finns det anledning att pröva i vilken utsträckning förstärkningar

av den kan underlätta för polisen och andra myndigheter att fullgöra sina uppgifter ett effektivt sätt. Mitt utredningsuppdrag är

dock avgränsat till en prövning av i vilken mån verkställighet av

avvisningsbeslut kan effektiviseras genom förändringar av arbetet i inresekontrollen. När jag i det följande diskuterar de brister som trots allt finns vid inresekontrollen vill jag betona att dessa inte beror på en för

låg kompetens eller ambition hos den personal som utför arbetet.

Istället är det en fråga om prioriteringar av de resurser som ställts till polismyndighetens förfogande och därutöver är det frågan om vilka intentioner som statsmakterna faktiskt givit uttryck för i de lagar och förordningar som reglerar arbetet i inresekontrollen. Regeringen anger årligen, i regleringsbrev, vilka verksamheter som polismyndigheterna skall prioritera under det kommande budgetåret och utfärdar även i övrigt anvisningar för myndigheternas arbete. Jag har tagit del de anvisningar gäller för polisens av som verksamhet innevarande budgetår. Vid en sammanvägning av de verksamheter som polisen har att prioritera och de resurser som ställts till myndighetens förfogande, kan jag inte finna annat än att

1995:55 Mina förslag 69

polisen avsatt en rimlig andel av sina medel för att kunna genomföra den kontroll av inresande som hittills ansetts vara tillräcklig.

Yttre gränskontrollutredningen anför i betänkandet SOU 1994:124 Varu- och personkontroll vid EU:s yttre gräns sid

100: Vid den undersökning av myndigheternas arbetssätt som utredningen gjort, i form av studiebesök och samtal med företrädare för myndigheterna, har det generellt inte framkommit något som tyder resursslöseri i form av dubbelarbete, ineffektiva arbetsmetoder eller annat. Utredningen anför vidare att något misshusshållande med myndigheternas resurser som påkallar generella organisatoriska förändringar inte har framkommit samt att det bör vara en uppgift för myndigheterna själva att undersöka om förutsättningar för lokala förbättringar finns. Jag har ingen annan uppfattning. Den yttre gränskontrollutredningen har dock inte haft i uppdrag att pröva i vilken omfattning förändrad kontroll av inresande en kan påverka effektiviteten i asylprövningen och därmed även i

verkställigheten av beslut avvisning. Utanför Yttre gränskon-

om trollutredningens uppdrag faller därmed också bedömningen av huruvida omfördelning till inresekontrollen kan leda en av resurser till en bättre hushållning med allmänna medel. Jag uppfattar dock de direktiv som styr mitt arbete så att det är min uppgift att också

göra sådana avväganden.

I ett sådant perspektiv finns det anledning att mer förutsätt-

ningslöst pröva vilka förändringar av inresekontrollen som kan

leda till en effektivare asylprocess. När det gäller en effektiv prövning av asylärenden är kunskaper om den asylsökandes identitet och resväg en avgörande faktor för korta väntetider och snabba korrekta beslut. Det går inte att bortse från att ett antal asylsökande medvetet försöker undanhålla de

svenska myndigheterna kännedom om sökandens riktiga identitet.

En asylsökande som söker uppehållstillstånd i ett falskt namn och som visar upp falska handlingar försöker uppenbarligen dölja sin faktiska identitet.

70 Mina förslag 1995:55

Förändringar i inresekontrollen kan leda till att begränsa som möjligheten för utlänningar att uppträda i falsk identitet eller en som försvårar möjligheten för asylsökande att dölja uppgifter som är av värde för asylprövningen, också åtgärder polimen som ger sen ökade möjligheter att följa vilka utlänningar in upp som reser i landet bör därför övervägas vidare. De områden som då är aktuella är lagreglerad rätt för polisen myndigheten att under vissa Förutsättningar genomföra utvidgad en kontroll av utlänningar i landet och att generellt arbesom reser

ta med en preliminär inreseprövning i anslutning till att resande

ankommer till terminalhallen, s.k. gatekontroll. Därutöver bör polisen och Invandrarverket få möjligheter att under viss tid få en utreda om en utlänning har rätt att få i landet. resa

6.1.3 Utvidgad kontroll inresande av utlänningar

Den nuvarande kontrollen utländska medborgare sker att av genom

personalen i passkontrollen granskar resandes handlingar och,

en

eventuellt efter kortare utfrågning resenären, avgör

en av om hanhon har rätt att passera gränsen. Om ett avvisningsbeslut blir

aktuellt görs ingående utredning. I inresekontrollen samlas

en mer

också vissa uppgifter om de inresande ska ha visering

som en för att få resa in i landet.

Någon mer ingående kontroll Förekommer således inte. I all-

mänhet passeras kontrollen snabbt. Det har varit medveten en ambition att underlätta resande över nationsgränsen. Samtidigt som det är angeläget att den vanlige utlandsresenären kan resa ut ur eller i landet på ett enkelt och obyråkratiskt sätt, är det viktigt för polisen och Invandrarverket att kunna kontrollera

och följa upp vilka utlänningar i landet.

som reser

Behoven av att kunna följa vissa utlännningar

upp grupper av som rest i landet har accentuerats under den senaste l0-årsperioden. Erfarenheten visar att asylsökande kommit från vissa som länder eller områden regelmässigt lämnat sin asylansökan inne mer

i landet och att de vid detta tillfälle inte har haft några handlingar.

1995:55 Mina förslag 7l

Det förekommer också att grupper av sökande lämnat uppgifter om resväg, inresetid eller nationalitet som inte kan vara riktiga. Det har därför förekommit en begränsad verksamhet, där polisen i samråd med lnvandrarverket samlat vissa passuppgifter om utlänningar kommer från ett visst område. Bakgrunden är att som ett betydande antal asylsökande som kommit från samma område misstänkts ha lämnat oriktiga och falska uppgifter om sin identitet när de sökt tillstånd att bosätta sig här. Verksamheten, som genomförs som ett projekt i samarbete mellan myndigheterna, har pågått under kort tid. Trots den en begränsade tid som projektet varat är erfarenheterna av det goda. Invandrarverket har kunnat utreda och handlägga ett antal ärenden

där kvaliteten i underlaget för asylprövningen förbättrades

genom

den ökade kunskap som uppgiftsinsamlingen givit.

Erfarenheterna av arbetet är sådana att jag anser det under -

vissa förutsättningar motiverat att föreslå att polisen får möjlig-

heter att arbeta med en utvidgad kontroll av utlänningar. Inledningsvis är det angeläget att understryka att det inte kan komma

ifråga att genomföra en mer omfattande och tidsmässigt utdragen

kontroll av utländska resenärer till Sverige. Någon regelmässig registrering av utlänningar är det inte fråga om. Det får heller inte förekomma att uppgifter om en utlänning registreras utan att det finns tydliga och väl dokumenterade skäl för det. Om däremot lnvandrarverket kan dokumentera att ett be-

tydande antal personer som söker asyl i Sverige systematiskt

mer uppger en nationalitet och därmed en identitet som goda grunder kan ifrågasättas, och det därutöver är så att dessa asylsökande

lämnar sin ansökan först efter inresa i landet, kan en utvidgad

kontroll vara försvarbar under en tid.

En sådan utvidgad registrering av uppgifter får omfatta endast

en väl definierad grupp inresande, exempelvis från ett visst land eller från vissa uppgivna länder. Registreringen ska därutöver begränsas i tid och således genomföras under viss i förväg angien ven tidsperiod.

72 Mina förslag 1995:55

Vidare ska registreringen endast få genomföras om det kan förväntas att de uppgifter som kan hämtas är av avgörande be-

tydelse för Invandrarverkets handläggning av asylärenden, dvs att

de registrerade uppgifterna kan förväntas leda till att de asylsökandes identitet kan klargöras. Kvaliteten i asylutredningen ska därmed kunna förbättras och utgöra ett säkrare underlag för beslut, än det underlag som verket annars kunnat arbeta fram.

6.1.4 Gatekontroll

Vid de flesta passkontrollorter passerar inresande inresekontrollen

i omedelbar anslutning till ankomsten. Främst vid de intemationelflygterminalerna finns det dock möjligheter för resande att avvakta med den faktiska gränspassagen under en viss begränsad tid. Med hänsyn till de stora antal resande som uppehåller sig i transithallen är möjligheterna att utreda vilken flight, och därmed vilken resväg, en dokumentlös inresande kommit med små. Inresekontrollanterna vid Arlanda flygplats har stickprovsvis arbetat med en kontroll av resenärer direkt vid ankomst till transithallen, s.k. gatekontroll. Erfarenheterna är goda. Genom att arbeta

med en kontroll redan vid gate förbättras framförallt möjligheterna

att säkerställa uppgifter om vilken väg en utlänning som söker

asyl rest hit. Att kunna kartlägga resvägen till Sverige har betydel-

se för möjligheterna att besluta om utlänningen ska återsändas till

hemlandet eller till ett första asylland. Verkställigheten underlättas

i förhållande till det mottagande landet svenska myndigheter om kan visa vilket sätt den resande kommit till Sverige, till exem-

pel med vilket flygbolag och vid vilken tidpunkt.

En kontroll av resenärer direkt vid ankomsten till transithallen

får dock inte förväxlas med den inresebehandling sker vid

som

passage av passkontrollen. Här är det istället fråga om en prelimi-

när inresekontroll av de resenärer att de vill i som uppger resa landet. S.k. transitresenärer, passagerare mellanlandar på som en

internationell flygplats väg till slutdestination utom-

en annan

1995:55 Mina förslag 73

lands, omfattas inte av någon kontroll. Den slutliga inresebehand-

lingen sker i vanlig ordning i passkontrollen.

Gatekontrollen den personal utför kontrollen ger som en upp-

fattning om vilka passagerare anländer hit och

som som avser att resa i landet. Det blir också möjligt att i tidigare skede fånga ett upp personer som har för avsikt att söka asyl. l det fall resenär en anländer till gatekontrollen och helt saknar dokument underlättas

också möjligheterna for kontrollpersonalen att få uppgifter den om

dokumentlöse resenärens flygbolaget. Möjligheterna få

namn av att uppgifter om resvägen hit säkerställs också kontroll genom en av inresande direkt vid gate.

Jag föreslår således att verksamheten med preliminär inreseen kontroll vid gate utökas vid de större internationella flygplatserna.

Förslaget innebär att gatekontroll regelmässigt genomförs. en Beroende på i vilken utsträckning ett internationellt samarbete

kring gränskontrollfrågor utvecklas, kan kraven kontroll även

om

av transitpassagerare öka. Redan idag diskuteras behovet s.k.

av

transitvisering. En sådan ordning, innebär att också resenärer

som som endast passerar en internationell flygplats sin till resa ett annat land kommer att behöva tillstånd för denna förutpassage, sätter att alla passagerare anländer till transithall kontrollesom en ras. Jag har informerats att ett deltagande i det s.k. Schengenom samarbetet kan komma att utformas ett sådant inresesätt att

kontrollen måste kompletteras med gatekontroll.

Mitt förslag om att redan förstärka kontrollen inresande

nu av genom en preliminär inresekontroll vid gate motiveras dock de av erfarenheter den stickprovskontroll vid givit. Uppgifsom gate nu ter från gatekontollen har varit betydelse för prövningen av av

asylärenden. En ordning med gatekontroll kommer kost-

att vara sam. De merkostnader som kontrollen kommer att leda till motsva-

ras enligt min bedömning väl de minskade kostnader kon-

av som

trollen kommer att upphov till i asylprövningen och

ge genom

kortare tider för verkställighet avvisningsbeslut.

av

74 Mina förslag 1995:55

6.1.5 beslut inresa

Uppskjutet om

Om det behövs en mer noggrann utredning för att myndighetema ska kunna avgöra om en utlänning har rätt att få resa i landet kan en utländsk medborgare hållas kvar för utredning under högst

6 timmar. Om utlänningens rätt till inresa inte kan avgöras inom

denna tid får polisen besluta ta utlänningen i förvar under ytterlihögst 48 timmar för att pröva om utlänningen ska ha rätt att gare stanna kvar i Sverige. Det gäller såväl utlänningar i allmänhet som asylsökande, eftersom också ett asylärenden inleds med en bedömning av om den sökande har rätt att resa i landet eller Beslutet om rätten till inresa är ett administrativt beslut. Det är alltså inte alls fråga om att passera någon slags geografisk tydlig gräns. Det är fullt möjligt idag att förflytta personer från inreseorten till exempelvis en närbelägen ort under den tid utredningen om rätten till inresa genomförs. I den flyktingpolitiska debatten har frågan om införande av s.k. transitområden för asylsökande diskuterats. Syftet med sådana

områden är att ge myndigheterna en möjlighet att under en viss

begränsad tid utreda om en asylsökande ska rätt att i ges resa landet och där få sin ansökan vidare prövad. Under den tid sökanden vistas i transitområdet, vare sig detta geografiskt är samlokaliserat med själva inresekontrollen eller inte, anses vederbörande inte vara inrest i landet. Det är alltså frågan om en i tid avgrän-

sad förlängd inreseprövning.

Med en förlängd inreseprövning menar jag det faktum att personer som vill resa in i Sverige och vars identitet inte säkert kan

fastställas eller vars rätt att resa i landet inte kan bedömas idag

kan få vänta ett beslut i till 54 timmar. upp Förslaget om en renodlad ansvarsfördelning mellan polisen och Invandrarverket vid inresekontrolllen ska inte förändra förutsättningarna för en ingående prövning av inreserätten.

Utan någon förändring av gällande regler kvarstår polisens

möjligheter att kvarhålla en utlänning upp till 54 timmar för utredning av utlänningens rätt att resa i landet. När ansvaret för

att ta emot och handlägga en asylansökan redan i anslutning till

1995:55 Mina förslag 75

inresan överförs till Invandrarverket kan verket med stöd av utlänningslagen likaså besluta att omhänderta en sökande för utredning rätten till inresa under samma tid. av Av utlänningslagen framgår dock inte helt tydligt i exakt vilket skede givits rätt att resa i landet och när prövsom en person ningen under väntetiden övergår från att gälla rätten till inresa till att rätten att stanna i landet. För den utlänning, vars rätt att avse i landet ska prövas, måste det avgörande vara den tid som resa myndigheterna har till förfogande för utredning. Den nuvarande tiden för utredning uppgår således till sammantaget 54 timmar, drygt två dygn. För att tydliggöra de möjligheter finns för en i tid försom nu längd prövning inreserätten för utlänningar och asylsökande av

föreslår jag att ett nytt begrepp förlängd inreseprövning, införs i

utlänningslagen. Polisen eller Invandrarverket ska var för sig ha möjligheter att besluta att kvarhålla en utlänning för utredning om rätten till inresa under en viss tid. om Mitt förslag till förändrade ansvarsförhållanden vid inresekon-

trollen innebär att polisen omedelbart ska överlämna en person ansöker om asyl till Invandrarverket för vidare handläggning.

som Polisen kommer således inte att genomföra någon vidare kontroll utlänningen eller någon prövning av utlänningens rätt att resa av

i landet. Den utredning som polisen idag kan genomföra när det

exempelvis gäller personer som kommer från ett säkert land överförs också till Invandrarverket. Mitt förslag innebär vidare att ock-

så andra utlänningar än asylsökande som söker uppehållstillstånd

vid inresekontrollen direkt kommer att hänvisas till Invandrarverhandläggningen. ket som ansvarar för den vidare Avsikten med mitt förslag till förlängd inresekontroll är att en Invandrarverket möjlighet att kunna genomföra en inledande ge en

utredning de skäl utlänning som söker uppehållstill-

av som en stånd och att tydliggöra ett tidsutrymme inom vilket verket anger

får möjligheter att kontrollera och följa upp uppgifter om exempel-

vis nationalitet och identitet som den sökande lämnar.

76 Mina förslag 1995:55

En förlängd inreseprövning kommer att omfatta såväl de asylsökande vars identitet måste klargöras som de som uppenbart läm-

korrekta uppgifter. l den meningen innebär Förslaget en viss

nar skärpning i Förhållande till idag. Jag hävdar dock att värdet de av insatser kan genomföras inom för förlängd inresepsom ramen en rövning väl uppväger de begränsningar i den omedelbara rätten till inresa som asylsökande kan komma att drabbas av. Enligt min uppfattning finns det ingen absolut rätt för personer inte är svenska medborgare och som heller inte har tillstånd som att uppehålla sig i landet att och vistas här. En person som resa önskar resan och att stanna här under en längre tid måste vara

beredd att acceptera att de svenska myndigheterna får en rimlig tid

för att kunna avgöra han eller hon har rätt till detta. Frågan är om

då den tidsrymd som idag kan komma ifråga för prövningen,

om sammantaget 54 timmar, är rimlig.

Den tid som bör ställas till myndigheternas förfogande bör

begränsas så långt det är möjligt utan att därför förhindra och för-

svåra möjligheten till en seriös prövning av inreserätten. 54 tim-

förefaller tidsrymd. föreslår därför mar då vara en väl tilltagen Jag att den tid under vilken rätten till inresa kan prövas begränsas i förhållande till idag. En prövotid om sammantaget högst 30 timbör kunna vara tillräcklig. mar

Utlänningslagens bestämmelser om förvar och uppsikt UtlL

kap 6 bör därför ändras. Polisen har rätt att kvarhålla en utlänning under högst 6 timmar för att bedöma rätten till inresa. Därutöver har polisen och invandrarverket att besluta omhänderta utlänningar under högst 48 timmar s.k. utredningsförvar om det behövs för att kunna avgöra rätten att stanna i Sverige. Jag föreslår att rätten till förvar för utredning avskaffas. Istället bör utlänningslagens regler kompletteras med en rätt för myndigheterna att besluta om

i förhållande till idag förlängd utredning rätten till inresa om

en av högst 30 timmar. Om utlänning under kvarhållandetiden beslutar sig för att en inte i landet eller, om det är frågan om en person som söresa

1995:55 Mina förslag 77

ker asyl, att återta sin ansökan ska myndigheterna se till att utlänningen utan dröjsmål får möjligheter att resa från landet. När det gäller de nuvarande möjligheterna att kvarhålla en utlänning i högst 6 timmar för att kunna avgöra rätten till inresa är sådant kvarhållandebeslut inte möjligt att överklaga för den ett kvarhålls. Om utrednings- och prövotiden därutöver kan försom längas med 24 timmar till sammantaget 30 timmar måste den som kvarhålls kunna begära att beslutet kvarhållande överprövas av om

från polisen och Invandrarverket självständig och fristående

en

myndighet. Jag föreslår att den kvarhålls av polis eller In-

som vandrarverk i än 6 timmar ska kunna överklaga ett sådant mer beslut till länsrätt.

6.2 Ansökan om asyl ska ske vid gränsen

Jag föreslår att de nuvarande möjligheterna att lämna en an-

uppehållstillstånd hos polismyndighetema efter inresa i

sökan om

landet upphör. Istället ska asylansökan lämnas direkt vid något

en

av Invandrarverket mottagningscenterasylcenter.

Skälen för mitt förslag är följande: Principen bör att ansökan om asyl ska göras så snart vara en det är möjligt när utlänningen kommer till Sverige. Några sakligt motiverade skäl för att avvakta med ansökan och inte en person lämna sådan förrän efter tids vistelse i landet är svåra att en en finna. För de allra flesta måste de politiska förhållandena i hemlandet väl kända redan vid tid för inresan. vara

I undantagsfall kan det naturligtgvis förekomma att en utlänning, i landet för ett kortare besök, under tiden här

som reser

får infonnationer politiska eller andra förändringar i hemlandet

om gör att han eller hon beslutar sig för att söka tillstånd att få som

stanna. Det kan också hända att personer som har tidsbegränsade uppehållstillstånd, exempelvis gäststudenter, får sådana infor-

som mationer och söker skydd här i landet. För de som drabbas av

78 Mina förslag 1995:55

sådana förändringar måste det finnas möjligheter att lämna en ansökan uppehållstillstånd till myndighet inne i landet. om en Den nuvarande ordningen, där polisen inne i landet tar emot

asylansökningar, har historisk bakgrund från den tiden då poli-

en den myndighet genomförde asylutredningen. Motiven sen var som för möjligheten att lämna ansökan vid lokala polisstationer har också varit geografiska. Även ambition att motsvara högt ställen

da krav på tillgänglighet och service har motiverat detta.

Situationen för närvarande är dock sådan att ansökningar om asyl oftare görs vid polisstation inne i landet än vid gränsen. en

Ofta saknar sökanden dokument vid ansökningstillfället. Det före-

kommer också att ansökan asyl lämnas nattetid eller en om under helger. Även de sökande ofta vistats i landet kortare om en tid har de inte gett sig tillkänna vid gränsen och ansökt om asyl där. Det är svårt att frigöra sig från misstankar om att beteendet ibland kan vara mycket medvetet och ha sin grund i vetskapen om de svenska asylreglema.

Vid den samlade bedömningen trovärdigheten i de uppgifter

av asylsökande lämnar, påverkas tilltron till sökandens uppsom en gifter ansökan lämnas efter inresa och den sökande inte kan ge om godtagbar förklaring för detta. Jag vill betona att en ansökan en asyl lämnas efter inresa i landet inte automatiskt leder till om som att sökandens uppgifter misstros. Vid bedömningen av hållfasthe-

ten de uppgifter sökanden lämnat under utredningen är det

av som dock så att ansökan efter inresa, som inte något sätt kan en förklaras, inte är till fördel för sökanden. Det är därför väsentligt att tydligt deklarera att en ansökan om uppehållstillstånd ska läm-

till Invandrarverket, eller den myndighet som i Invandrarver-

nas

kets ställe svarar för asylmottagandet vid gränsen.

Ansvaret för att asylprövningen kan genomföras på ett säkert och smidigt sätt är delat mellan den som söker asyl och de myndigheter ansvarar för asylprövningen. Den asylsökande har som rätt att ställa krav myndigheterna och de tjänstemän som handlägger sökandes ärende. Men myndigheterna måste också ha rätt att ställa rimliga krav på den som söker tillstånd att få bo och

1995:55 Mina förslag 79

leva i Sverige. Det är inte orimligt att fordra att den tänker

som söka asyl i landet lämnar sin ansökan vid gränsen.

Det är vid gränsen hög kompetens vad gäller handlägg-

som en

ning och omhändertagande av asylsökande kan ställas till förfo-

gande för sökanden. Om ansökan inte lämnas vid gränspassaen gen bör en asylsökande hänvisas till de i landet där myndigorter

heterna har möjligheter att samla motsvarande en kompetens, dvs

till Invandrarverkets asylcenter eller mottagningscenter.

6.3 Ansökan

om familjeåterförening

Också ansökningar uppehållstillstånd där de grunder

om som ges

för ansökan är anknytningskäl ska enligt mitt förslag i fortsättning-

en lämnas direkt till Invandrarverket. Verket övertar således även denna uppgift från polisen.

Många människor söker fristad från förföljelse i Sveri-

som en

ge har nära anhöriga kvar i hemlandet. Om de får uppehållstillstånd i landet vill de ofta förenas med sin familj. Makemaka, barn under 20 år och vissa andra nära anhöriga har rätt till uppehållstillstånd i landet för att kunna återförenas med familjemedlem

en

som har fått tillstånd att bosätta sig i Sverige. Huvudregeln är att

en ansökan om familjeåterförening ska lämnas hos svensk

en

utlandsmyndighet i hemlandet och att den sökande ska avvakta beslut i tillståndsfrågan där. Av olika skäl är det dock inte ovanligt att nära släktingar till

en person som fått asyl i Sverige eller som fått tillstånd att stanna i landet humanitära skäl hit och lämnar ansökan av reser en om uppehållstillstånd vid gränsen eller efter inresan.

Återförenings-

ärenden kan också aktualiseras under den tid

som en familjemed-

lems ansökan om asyl prövas.

Mot bakgrund av att också nära släktingar och familjemedlem-

mar kan känna sig hotade och trakasserade i hemlandet - även om

trakasserierna inte är den allvarliga art att familjemedlemmama

av

80 Mina förslag 1995:55

har rätt till asyl här är det nödvändigt att de får möjligheter att också fortsättningsvis kunna ansöka tillstånd här i landet. om

När det gäller anhöriginvandringen, dvs när utlänning vill

en bo och leva tillsammans med svensk medborgare eller med en en

har tillstånd att vistas här andra orsaker än asylskäl

person som av eller asylliknande skäl, är huvudregeln att tillståndsansökan ska avgjord innan utlänningen reser hit. vara För att avgöra avsikten hos utlänningen verkligen är att om långsiktigt leva tillsammans med bor i landet tillen person som

lämpas system med uppskjuten invandringsprövning. Det in-

ett nebär att polisen for närvarande kallar utlänningen och den som utlänningen sammanbor med till samtal for att följa upp att för-

hållandet består. Efter två års uppskjuten invandringsprövning

får utlänningen vanligen permanent uppehållstillstånd. Mitt förslag innebär att även denna verksamhet förs över till lnvandrarverket. En förutsättning för att det ska kunna ske är att

verket organiserar sin verksamhet i decentraliserad organisation.

en För närvarande pågår organisationsöversyn inom verket. Av en vad jag inhämtat finns tankar att inrätta särskilda storstadsom

och länsenheter. Dessa skulle lämpligen kunna svara för att ta emot och utreda anknytnings- och familjeåterföreningsärenden.

Sammanfattningsvis föreslår jag således att ansökan om uppehållstillstånd oavsett vilka skäl åberopas för ansökan ska - som göras hos lnvandrarverket vid gränsen eller vid verkets mottag-

ningscenterasylcenter inne i landet. lnvandrarverket övertar ansvaret från polisen och för all handläggning och prövning

svarar alla ärenden uppehållstillstånd inkluderande verkställighet av om beslut avvisning i det fall detta blir aktuellt. av om

6.4 Åtgärder mot dokumentlösheten

l 319 sökte asyl i Sverige under januari och februari personer månader detta år. Av dessa saknade 815 pass och andra identitetshandlingar. De är dokumentlösa.

1995:55 Mina förslag 81

Dokumentlösheten och användningen falska identiteteter har

av

nu nått en sådan omfattning att asylrätten sätts i fara. Det kan inte

undvikas att dokumentlösheten sådan kan komma vägas som att

som en negativ faktor vid bedömningen asylsökandes

av en trovärdighet. För de asylsökande inte har möjligheter lämna som att hemlandet i eget och är tvingade fly i skydd namn som att av en annans identitet är detta allvarligt. Också deras trovärdighet kan komma att ifrågasättas. Dessutom leder dokumentlösheten till ett merarbete i asylutredningen och till att väntetidema förlängs. Ekonomiskt innebär det

att kostnaderna i asylprövningen till alltför stor del kommer

en dem till del undanhåller myndigheterna informationer sin som om

riktiga identitet. Det ekonomiska utrymmet för hjälp till dem

som enligt gällande regler har rätt till fristad i landet urholkas. en Dokumentlösheten är därför ett hot mot de skyddsbehövande

flyktingarna. Dokumentlösheten del ett ökande miss-

som en av bruk av asylrätten måste stävjas.

Omhändertagande av pass

När en utlänning söker uppehållstillstånd får polisen eller Invand-

rarverket besluta att omhänderta eller andra identitetshandpass

lingar i avvaktan beslut UtlL 5 kap 4 §.

Såvitt jag kunnat utröna finns det idag ingen utvecklad praxis

när det gäller sådana omhändertaganden. Vissa polismyndigheter omhändertar i varierande omfattning och andra identitets-

pass

handlingar när en asylansökan görs. Andra myndigheter fotokopie-

rar passen.

Pass och andra identitetshandlingar är viktiga dokument särskilt i verkställighetsskedet. Ett giltigt ofta pass är en förutsättning för

att den som avvisas ska kunna från Sverige

resa ett smidigt sätt. Genom att regelmässigt omhänderta och andra ID-hand-

pass

lingar kan Invandrarverkets personal bevaka förnyas

att passen och vidta andra åtgärder för att tillse att den avvisade har

giltiga handlingar om en avvisning blir aktuell.

82 Mina förslag 1995:55

Det är inte ovanligt att giltighetstiden för pass och andra handlingar går ut under asylprövningstiden. Om den sökanden inte uppmärksammas på detta och uppmanas att medverka till att förnya passet under väntetiden, försvåras också arbetet med att plane-

ra och verkställa ett beslut om avvisning. Genom att uppdra Invandrarverket att bevaka att sökanden fortlöpande under asylp-

rövningstiden har korrekta och giltiga resehandlingar kommer ef-

fektiviteten i verkställighetsskedet att kunna förbättras. Enligt min mening är det inte tillfredsställande att praxis när

det gäller omhändertagande av pass varierar i den omfattning som tycks vara fallet idag. Att omhänderta pass och andra identitets-

handlingar är väsentligt också för verkställighetsarbetet. En viktig

förutsättning för att kunna verkställa ett beslut om avvisning inom kort tid är att den som ska lämna landet har pass och andra resehandlingar tillgängliga ska genomföras. när avresan Jag föreslår därför att pass och andra identitetshandlingar regelmässigt ska omhändertas asylansökan lämnas till Innär en vandrarverket. Handlingarna ska bifogas den dossier som verket upprättar över varje asylärende. Verket ska bevaka att asylsökande

har giltiga passhandlingar under den tid som asylprövningen pågår och under verkställighetsarbetet, i det fall sökanden inte får till-

stånd att stanna i landet En legitimationshan-dling är ett viktigt dokument som många människor är beroende av i samhället idag. Också asylsökande har ett legitimt behov av att kunna legitimera sig i olika situationer.

Ett pass är en legitimattionshandling som asylsökande därför kan

ha ett stort behov av. lnvandrarverket har dock nyligen infört ett särskilt legitimationskoirt för asylsökande, s.k. SIV-kort. Innehavaren av ett SlV-kort är berättigad till ekonomiskt bistånd enligt

lagen om mottagande av asylsökande och flyktingar. Införande av SIV-kortet innebär att die olägenheter som skulle kunna drabba en

asylsökande vars pass omhänderttas kan begränsas.

1995:55 Mina förslag 83

Fotografering och daktning

Alla asylsökande bör fotograferas och fotografi sökanden ett av bör fogas till den dossier Invandrarverket upprättar över varje som

asylsökande. Ett fotografi behövs också för SIV-kortet. Det integritetsintrång som en obligatorisk fotografering innebär för asyl-

en

sökande är av begränsad omfattning. I förhållande till de ofta mycket känsliga och personliga uppgifter sökande lämnar

som en

till Invandrarverket under asylutredningen är en fotografering ett mindre ingrepp i sökandens personliga frihet. Någon dataregistrering av fotografier bör enligt min mening inte tillåtas.

När det gäller rätten för myndigheterna fingeatt ta en persons

ravtryck och att dataregistrera dem, s.k. daktyloskopering dakt-

ning, är den begränsad till asylsökande inte identifierar

som sig eller det finns anledning att ta sökande i förvar.

om en Jag föreslår att utlänningar söker uppehållstillstånd i Sverisom ge, och som åberopar asylskäl eller asylliknande skäl grund som

för sin ansökan, ska daktyloskoperas. En obligatorisk dataregistrering alla asylsökandes fingerav-

av

tryck innebär ett personlighetsintrång precis all regi-

som annan

strering av uppgifter om enskilda människor. Den inskränkning

av

en enskilds personliga frihet ett obligatorium utgör måste

som

motsvaras av ett legitimt behov av information och ökad kunskap för samhället. När det gäller den form uppgiftsinsamling

av som

det handlar här är det övergripande kravet på allmännytta dock

om

inte ett tillräckligt starkt Uppgiftsinsamlingen måste

argument. dessutom stor vikt för att myndighet ska kunna

vara av en fullgöra de uppgifter som staten ålagt den. Beslut uppehållstillstånd får långt gående konsekvenser

om

både för den asylsökande och för samhället. Ett beviljat permanent uppehållstillstånd är ett långsiktigt åtagande har omfattan-

som en de rättsverkan. Det är alltså inte bara fråga att den svenska om

staten erkänner utlännings behov få fristad i landet.

en av att en Därutöver innebär beslutet att det svenska samhället påtar sig an-

svar för utlänningen for svensk medborgare i många

som en av-

seenden. Det får rimligt att samhä.llet då ställer krav på

anses vara

84 Mina förslag 1995:55

säkert veta vilka människor får rätt att bosätta sig i landet. att som

Ett fingeravtrycksregister, där alla söker fristad i landet

som en

registreras, är ett viktigt instrument för att myndigheterna ska kunklarlägga oklara identiteter och för att avslöja missbruk av asyl-

na rätten. Invandrarverket har detta uppdrag idag. För att verket ska kunna fullgöra sina uppgifter krävs att verket får rätt att genom-

föra sådana identitetskontroller som ett fmgeravtrycksregister ger

möjligheter till. Den tilltagande ökningen dokumentlösa asylsöav

kande tillsammans med det faktum att ett antal sökande uppenbar-

ligen använder sig falska dokument och oriktiga identiav uppger

teter är i sig motiv för generell daktningsverksamhet. Av all-

en

mänpreventiva skäl är det angeläget att vidta åtgärder som kan

stävja missbruket falska identiteter. Vetskapen att den som av om söker asyl i Sverige kommer att daktas kan förväntas medföra att bruket falska identiteter kan komma att minska. av Ett register där alla asylsökande kan identifieras såväl de som medvetet försöker missbruka asylrätten i vårt land och i andra länder flyktingar och andra skyddsbehövande människor som -

måste omgärdas med klara regler. Det måste finnas ett starkt skydd kan garantera att uppgifter inte lämnas ut från registret

som

till obehöriga och för att säkerställa att uppgiftsutlämnande inte leder till för den som uppgiften gäller.

men

En central fråga när det gäller ett daktningsregister är därför

vilka sekretess- och gallringsregler som ska gälla för registret.

Rikspolisstyrelsen är ansvarig myndighet för det nuvarande fmgeravtrycksregistret. Bestämmelserna i lagen 1965194 om po-

lisregister gäller således också detta register. Mitt förslag innebär att nuvarande ansvarsförhållanden och ägarförhållanden ska gälla också för ett utökat register. Jag har dock övervägt möjligheten att överföra ansvaret för registret till Invandrarverket. Ett samlat ansvar för asylprocessen till Invandrarverket talar för att verket också skulle ansvara för ett fmgeravtrycksregister som verket behöver föra för att fullgöra sin uppgift. Främst rationella och ekonomiska skäl talar dock mot en sådan ordning. Behovet av

t 1995:55 Mina förslag 85

ett utvidgat fingeravtrycksregister är dokumenterat. Det är angeläget att ett utvidgat register kan byggas snabbt.

upp

Polisen har lång erfarenhet registrering fingeravtryck

en av av

och registrerar idag sådana avtryck från bl.a. efterspanade

perso-

ner. De fingeravtrycksregister som polisen har polisiära skäl är

av

betydligt mer omfattande än det nuvarande fingeravtrycksregistret för asylsökande. Inom polisen finns därför kompetens och

en en

erfarenhet av verksamheten bör tas tillvara. Sammantaget

som

anser jag således att nuvarande ägar- och ansvarsförhållanden bör

bestå. Jag går därefter över till att överväga behovet ändrade regler av

för ett register där asylsökandes fingeravtryck registreras.

De uppgifter som får samlas och registreras asylsökande om

i det nuvarande fingeravtrycksregistret är begränsade och omfattar,

förutom fingeravtrycken, ett fåtal personliga uppgifter. Någon ut-

ökning av de uppgifter som ska föras i ett obligatoriskt register

är inte aktuell. De möjligheter som nu finns att söka informationer andra ur länders motsvarande register eller att lämna ut information från det svenska registret bör inte heller ändras. Den svenska polisen har

rätt att fråga efter om en viss uppsättning fingeravtryck finns registrerat i något annat lands register. Polisen har också

rätt att svara

motsvarande förfrågan från ett annat lands myndigheter. Det innebär exempelvis att det inte är tillåtet med screeningundersökningar till exempel av en grupp asylsökande eller sökande från

av ett visst land.

Reglerna för gallring av uppgifter fingeravtrycksregistret

ur

måste däremot ses över. För närvarande gallras uppgifter finge-

ur

ravtrycksregistret mycket sparsamt, huvudsakligen relaterat till den registrerades ålder. Reglerna gallring måste skärpas. Utfonn-

om

ningen av sådana skärpta regler bör utgå från att alla registrerade uppgifter om en person ska gallras bort när det inte längre finns ett tydligt behov för en svensk myndighet att ha tillgång till

upp-

gifterna ifråga. Jag har för avsikt att under utredningens fortsatta arbete närmare överväga vilka regler bör gälla för register-

som

86 Mina förslag 1995:55

hållning av vissa personliga uppgifter och fingeravtryck av asylsö-

kande. Under de senaste åren har det inträffat att regeländringar moti-

verats med behovet av en harmonisering av de svenska regelsys-

temen till EU-gemensamma regler även om förändringarna mer varit angelägna utifrån specifika svenska förhållanden. Mitt förslag ett utvidgat ñngeravtrycksregister är dock motiverat av de förom hållanden som råder för asylprövningen i Sverige idag. Oavsett de harmoniseringskrav som ett utvidgad samarbete när det gäller yttre gränskontroll kan komma ställa i framen m.m. tiden jag att ett obligatoriskt fingeravtrycksregister för asylanser sökande bör upprättas. När ett eventuellt gemensamt förhållningssätt till kontrollfrågor vid EU:s yttre gräns och om en EU-gemensam politik i asyl- och flyktingfrågor har utvecklats, kan detta

självklart komma att påverka formerna för registrering av uppgif-

asylsökande och flyktingar. ter om

6.5 Asylmottagandet

6.5.1 Koncentrerad asylutredning och rätten till

eget boende

En koncentrerad asylutredning är väsentlig av flera skäl. För de asylsökande är det viktigt att snabbt få ett besked. Oavsett om beslutet är positivt eller inte är det viktigt att det inte dröjer längre tid än vad som är nödvändigt. Den verksamhet som ska ingå i en asylutredning bör därför planeras utifrån målsättningen att begränsa handläggningstiderna. Målet för handläggningen av asylärenden är att Invandrarverket ska kunna fatta beslut i ett ärendet inom två månader. Denna mål-

sättning har inte uppnåtts. Det är förmodligen inte heller möjligt att planera och organisera en prövningsverksamhet som är så flexibel att den kan expandera omgående i förhållande till de ökningar som kan uppkomma i flyktingströmmama. Däremot bör det vara

l995x55 Mina förslag 87

fullt möjligt att strukturera prövningsverksamheten så målsätt-

att ningen om handläggningstiderna kan hållas vid viss planerad en

flyktingtillströmning.

En kort handläggningstid förutsätter att Invandrarverket koncentrerar sina resurser, såväl kvalitativt kvantitativt, så tidigt som

som möjligt i prövningsprocessen.

Också den asylsökande måste beredd att medverka för att vara utredningen ska kunna genomföras snabbt. Det är rimligt kräva att att de som söker asyl är beredda att ställa sig till förfogande och att de deltar aktivt i arbetet, framförallt under den första tiden av prövningen. Det är till för sökanden själv ansökan kan gang om avgöras redan efter några veckors intensivt utredningsarbete. Vär-

det av en snabb handläggning måste i inledningsskedet vägas mot

värdet av den frihet och det självbestämmande sökanden har som

idag. En mer koncentrerad asylprövning förutsätter att de asylsökande finns tillgängliga för att lämna upplysningar till de handläggande tjänstemännen, i vart fall under begränsad tid. Tillgänglig-

en heten är också avgörande för möjligheterna att genomföra asyl-

prövningen med ett betydligt större inslag muntlig handlägg-

av

ning än för närvarande. Om Invandrarverket övertar ansvaret för

grundutredningen från polisen kommer visserligen asylprövningen

att inledas med ett muntligt samtal, förhör, där verkets personal träffar och får upplysningar den asylsökande. För att därutöver av ytterligare förbättra kvaliteten i är det angeläget att ockprocessen

så den fortsatta utredningen kan ske huvudsakligen

genom en

muntlig handläggning. För att det ska kunna ske utan att tiden för asylutredningen förlängs krävs att de söker asyl vistas och

som

bor på den ort där prövningen ska genomföras.

Den nuvarande möjligheten för asylsökande att omedelbart efter inresa välja att bo i eget boende leder till vissa effektivitets-

förluster i asylprövningen. Det boendet försvårar också möj-

egna

ligheten att arbeta med muntliga inslag i handläggningen.

Jag anser att samhällets och den asylsökandes intresse av en

koncentrerad och i ökad omfattning muntlig handläggning asyl-

av

88 Mina förslag i 1995:55

utredningen måste anses vara större än den sökandens intresse av att kunna välja ett eget boende. Möjligheterna till eget boende bör därför begränsas i förhållande till vad gäller idag. Alla asylsösom kande bör direkt efter inresan hänvisas till en utredningssluss eller

motsvarande. Alla sökanden hänvisas således till ett förläggnings-

boende under begränsad tid, förslagsvis två veckor. Under desen två veckor förutsätts sökanden stå till förfogande för att bistå sa

med uppgifter och lämna upplysningar som är viktiga att redovisa i asylutredningen. De uppgifter som är av central betydelse för utredningen, nationalitets- och identitetsuppgifter, bör kunna

som klarläggas under denna tid. Efter denna inledande tid, som således föreslås koncentreras

kring asylutredningen, ska dock en asylsökande ha rätt att välja ett

eget boende om han eller hon så önskar. En förutsättning för detta bör dock vara att sökandens identitet är klarlagd. När det däremot gäller asylsökande som inte kan visa några dokument till stöd för uppgiven nationalitet eller identitet, och en heller inte under asylprövningen medverkar till att lämna som sådana upplysningar att tveksamheten om den uppgivna identitetennationaliteten kan undanröjas, anser jag att samhället ska markera och tydliggöra de krav på aktivt deltagande i asylprövningen som ställs sökanden. Rätten att själv välja att bo i eget boende, med hyresbidrag

enligt lagen om mottagande av asylsökande och flyktingar LMA

bör därför förbehållas sökande som endera har en dokumenterad och säkerställd identitet eller, om dokument saknas, som under

utredningen medverkat till att identiteten har fastställts. Övriga

hänvisas till boende Invandrarverkets förläggningar. Det är inte rimligt att ett ökande antal personer som inte kan identifiera sig ska ha rätt att vistas fritt i landet. Ett minimikrav som måste ställas människor som lever och bor här är att deras identitet är känd. Flykting- och asylpolitiken är en integrerad del i det svenska samhället. Samma funktioner som styr inom andra politikområden

år också styrande för asyl- och flyktingpolitiken. Det är fråga

om

i i l i

1995:55 Mina förslag 89

såväl skrivna som oskrivna regler, signaler, vilka minisom anger mikrav som gäller för människors ageranden och vilket utrymme som finns för människors rättigheter och friheter.

För asyl- och flyktingpolitiken bör signalen entydig när

vara

det gäller dokumentlöshet och bristande identitetsuppgifter. En förutsättning för att vissa rättigheter och friheter

är att en person faktiskt kan tala han eller hon är, eller i fall om vem vart att personen tillsammans med myndigheterna till att det kan komser

ma fram upplysningar stöder uppgifter detta.

som personens om Mina förslag innebär således att Invandrarverkets för resurser

asylutredningen koncentreras kring utredande och andra uppgifter

under de första två veckorna efter inresan i landet. Kraven på deltagande från de sökandes sida tydliggörs. För att öka inslaget av

muntlig handläggning i asylutredningen skall den asylsökande

under dessa två veckor bo en utredningssluss eller motsvarande. Rätten till eget boende begränsas efter de två veckomas inledande

utredning till att gälla dem har klar identitet. De föreslagna

som en

förändringarna kan beräknas leda till kvalificerad och

en mer

snabb handläggning av asylärenden än idag.

6.5.2 En för

planering återvändande

I utredningens uppdrag ingår att lämna förslag till hur de

som

avvisas ska motiveras att lämna landet frivilligt, s.k. frivillig verk-

ställighet. Ett s.k. frivillig verkställighet, eller jag väljer kalla det som att

en frivillig avresa från landet, är beroende att den

- av som avvisas har levande och hållfasta kontakter kvar i hemlandet. Tiden

för asylprövningen är här central faktor. Ju längre tid går

en som

innan det slutgiltiga beslutet avvisning fattas desto svårare blir

om vanligen återkomsten. En planering kommande

av en verkställig-

het innebär att kontakterna med hemlandet kan upprätthållas som

och stärkas är viktiga för att motivera till frivillig

en avresa.

Omhändertagandet av asylsökande har därför betydelse också för verkställighet avvisningsbeslut. Innehållet i av mottagnings-

90 Mina förslag 1995:55

verksamheten är huvudsakligen bra. För dem som bor på en flyk-

tingförläggning ordnas sysselsättning eller i anslutning till för-

läggningen. Också de som bor i eget boende ska erbjudas sysselsättning. Förutom att för att asylsökande erbjuds en meningsfull ansvara verksamhet under den tid de väntar ett beslut är Invandrarverket också ansvarig för att informera de asylsökande i olika avseenden. När det gäller informationsverksamheten har verket självt uppmärksammat vissa brister för närvarande åtgärdas. som Inriktningen på mottagandet är att underlätta för de asylsökande får tillstånd att stanna i Sverige att integreras i det svenska som samhället. Många söker asyl kommer dock inte att få stanna här. De som avvisas endera till sitt hemland eller till det land som de vistades i före ankomsten till Sverige. Trots att många asylsökande alltså komer att få lämna landet och behöver förbereda sig för det, är mottagningsarbetet huvudsakligen upplagt för att förbereda en anpassning till svenska förhållanden. Innehållet i mottagningsarbetet bör därför breddas. Förutom den nuvarande verksamheten mås-

te det komma till planerade och strukturerade åtgärder som kan

underlätta för dem inte får stanna här att återvända till hemsom landet.

Under den tid som asylutredningen genomförs och fram till

Invandrarverkets första beslut måste alla asylsökande få en mycket

tydlig information vilka förutsättningar som gäller för att få

om

asyl i landet. Den sökande ska också informeras om möjligheten

eller till och med troligheten att han eller hon får avslag på sin - ansökan.

Nästan alla negativa första beslut från Invandrarverket överkla-

gas till Utlänningsnämnden. I få fall ändrar nämnden Invandrarverkets beslut. Utlänningsnämndens prövning resulterar därför ofta i att Invandrarverkets avvisningsbeslut fastställs. Om Invandrarverkets beslut innebär att asylansökan avslås och att sökanden ska avvisas måste inriktningen det fortsatta arbetet utgå från detta. av

1995:55 Mina förslag 9l

Under den tid som Utlänningsnämndens prövar ärendet bör inriktningen av den verksamhet som erbjuds sökanden vara att ut-

arbeta konkreta planer inför ett återvändande. Det gäller resväg och ressätt tillbaka. Det är också fråga om att sökanden möjligge heter att ta kontakter i hemlandet med anhöriga för att kunna skaf-

fa en bostad och ett arbete vid hemkomsten. Ett viktigt inslag i

planeringen är att vidmakthålla och utveckla de sociala nätverk som fanns vid tiden för avresan. Utgångspunkten för verksamheten ska således att på olika vara sätt planera och förbereda återkomst till hemlandet. Målet för en verksamheten ska vara att förbereda den som slutligen kan komma att avvisas på att en återresa ska genomföras och därutöver att så långt möjligt genomföra en planering som underlättar hemresan och återkomsten. När Invandrarverket avslagit en asylansökande ska verket upp-

rätta ett fristående ärende, ett verkställighetsärende, följd

som en

av avslagsbeslutet. Om det är så att det vid tiden för Invandrarver-

kets första beslut fortfarande råder oklarheter sökandens identiom

tet ska arbetet med att klarlägga identiteten fortsätta inom

ramen för det verkställighetsärendet.

6.6 Ansvar för

verkställighet av beslut om avvisning och utvisning

Asylprövningen avslutas endera med att den sökande får tillstånd att bosätta sig i landet, varvid arbetet med att integrera utlänningen

i det svenska samhället intensifieras, eller med att tillståndsan-

sökan avslås .och att utlänningen ska avvisas. Verkställigheten är

därmed det sista skedet i asylprocessen.

Polismyndigheten är ansvarig för att lagakraftvunna beslut

om

avvisning verkställs. Invandrarverket har det ekonomiska ansvaret för bistånd till de avvisade under verkställighetstiden. Slutligen

ansvarar Kriminalvårdsverkets Transporttjänst för beställningen av

92 Mina förslag 1995:55

ut landet och kostnaderna för den personalinsats som resan ur behövs om avresan måste ske under bevakning. Den nuvarande ordningen är inte effektiv. Först när ett avvisnings- eller utvisningsbeslut vunnit laga kraft påbörjas arbetet med att planera återresan. Bedömningen om den avvisade kan antas av acceptera och medverka till ett återvändande sker också under verkställighetsskedet. Samtidigt har den avvisats inte sällan som förlorat många de kontakter i hemlandet som fanns vid tiden av för ankomsten till Sverige. De långa väntetiderna leder till att anknytningen till hemlandet försvagas. Särskilt gäller det för barnen i asylfamiljer. Barnen knyter kontakter med svenska barn och vuxna i förskola och skola. De utvecklar snabbt sociala nätverk som blir viktiga för dem. Om väntetiderna blir flera år är det därför inte ovanligt att barnen förlorat sin anknytning till hemlandet ansökan avslås och ett om

avvisningsbeslut ska verkställas. Även kontaktnät

vuxna personers i hemlandet försvagas under långa väntetider.

Benägenheten att återvända frivilligt är naturligtvis beroende

vilka framtidsmöjligheter den avvisade tror sig ha vid återkomsten. Den beror också i vilken omfattning utlänningen bevarat, eller till och med fått möjligheter att utveckla, kontaktnät av olika slag i hemlandet. Min uppfattning är att förberedelser inför ett eventuellt återvändande och en planering av ressätt och resväg för en återresa måste ske ett betydligt tidigare stadium än idag. Likaså måste bedömningen frivillig är trolig ske fortlöpande under av om en avresa prövningsüden. l mitt uppdrag ingår att överväga den nuvarande fördelom

ningen verksamhetsansvar och kostnadsansvar för verkställig-

av heter bör förändras och föreslå vilken eller vilka myndigheter som ska ha ansvaret; Kriminalvårdsverket, polismyndigheten eller Invandrarverket. De avvisas är skyldiga att medverka till att återresan kan som genomföras efter en kort tidsfrist om två veckor. För utvisade är

fristen fyra veckor. Vid tiden för avvisningsbeslutet bor en majori-

1995:55 Mina förslag 93

tet av de avvisade en flyktingförläggning. En förhållandevis

stor andel bor dock i eget boende. Eget boende har snabbt blivit ett alternativ som en stort antal asylsökande väljer under väntetiden. Därav följer att också ökande andel de avvisas en av som

kommer att bo utanför en förläggning.

Inställningen till ett avvisningsbeslut skiljer sig åt. Många motsätter sig inte beslutet utan medverkar till att ut landet i resa ur ordnade former. Andra medverkar inte aktivt för att verkställigheten ska kunna genomföras motsätter sig dock inte men avresan när den blir aktuell. En avvisade avviker. I vilken omfattgrupp ning de stannar illegalt i landet eller har rest ut till något annat land är inte känt. Ett mindre antal avvisade vägrar att acceptera avvisningsbeslutet och vägrar även att acceptera planerad en avresa.

Sammanfattningsvis är det frågan om vilken myndighet

som ska för ansvara

Ievnadsomkostnadema för förläggningsboende och i boen-

- eget de för avvisade,

planeringen av verkställigheten, samt

genomförandet av avresan. -

Jag kan inte att ansvaret för avvisades boendekostnader och se övriga levnadsomkostnader naturligen skulle uppgift vara en som

ligger Kriminalvårdsverkets övriga verksamheter nära. Inte heller i övrigt är de uppgifter utförs i verkställighetsskedet

som av en sådan art att de faller inom för Kriminalvårdsverkets huramen

vudansvar för häktade, fángelsedömda och frivårdsklienter. En asylsökande som avvisas har inte begått något brott. Han eller hon har inte brutit mot några svenska lagar och regler. Ett beslut i tillståndsfrågan och ett avvisningsbeslut är administrativa

beslut som reglerar vilka rättigheter utlänning ska ha. För en en som avvisas gäller att han eller hon inte har rätt att vistas och bo i Sverige.

Vid bedömningen såväl kostnadsansvar verksamhet-

av om som

sansvar för verkställigheter i stället bör överföras till polisen har

94 Mina förslag 1995:55

jag att ta ställning till i vilken omfattning uppgifterna är av ett sådant slag att behovet polisiär kompetens framstår som påtagav ligt. l anslutning till beslut om omhändertagande för förvar, om uppsikt och hämtning till förhör kan olika former av tvångsom medel användas. Polisen har också rätt att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att kunna verkställa ett beslut avvisning. Av om den kartläggning verkställigheter som utredningen har genomav

fört framgår att tvångsåtgärder av olika slag används sällan i sam-

band med Det är dock vanligare att avvisade tas i förvar avresan.

inför för att undvika undanhållande. Under asylprövningen

avresan

och i verkställighetsarbetet krävs sålunda polisiär kompetens i

vissa situationer. Mot bakgrund att tvångsinslag utgör en förhållandevis liten av del verkställighetsarbetet anser jag att verksamhetsansvaret kan av överföras till myndighet. Behovet av insatser där polisiär en annan kompetens krävs kan tillgodoses med hjälp handräckning från av polisen. Jag gör således den bedömningen att behovet av polisiär kompetens inte är av en sådan omfattning att det kan anses vara påtagligt. Jag föreslår således att Invandrarverket övertar verksamhetsansvaret för verkställighet av beslut om avvisning och utvisning.

Invandrarverket har redan idag det ekonomiska ansvaret för

asylsökandes levnadsomkostnader, också från tiden för ett lagakraftvunnet avvisningsbeslut och till den tidpunkt detta beslut verkställs. Verket har dessutom ett ansvar för att anordna aktiviteter av olika slag för de bor på flyktingförläggningarna och i eget som

boende. Jag har tidigare föreslagit att Invandrarverket får i upp-

drag att utforma och genomföra ett för en aktiv återvänprogram dandeplanering.

De utredande arbete polisen idag genomför inför en verk-

som ställighet är Invandrarverkets asylutredning. Det av samma art som är återigen fråga om ett arbete för att undanröja eventuella tvien vel den sökandes uppgivna nationalitet och identitet. Därutöver om består den nuvarande verkställighetsplaneringen av att bestämma

1995:55 Mina förslag 95

resväg och ressätt. Denna planering skall, enligt mitt förslag, i all huvudsak genomförd och klar när ett lagakraftvunnet avvisvara

-ningsbeslut föreligger från Utlänningsnämnden. I den mån Invandrarverket behöver handräckning från polismyndigheten i verkställighetsarbetet får verket begära sådan. Det kan exempelvis vara frågan om att hämta någon för förhör eller att

omhänderta någon för förvar. Själva ut landet beställs och genomförs idag Krimiresan ur av nalvårdens Transporttjänst. Transporttjänsten effektuerar således de

resebeställningar som polisen gör där. Om den som avvisas be-

döms behöva en ledsagare ut landet följer personal från transur porttjänsten med resan såvida inte polisen bestämmer annat.

Avvisningsresoma är en liten del av Transporttjänstens verksam-

het. Transporttjänsten svarar för Kriminalvårdens behov av resor såväl inom landet som utomlands. Verksamheten fungerar, såvitt

jag kunnat bedöma, väl.

En renodling av ansvarsförhållandena för verkställighetsarbetet

skulle kunna tala för att också Transporttjänstens verksamhet som

omfattar avvisade och utvisade skulle överföras till den myndighet som har ansvaret för asylprocessen i övrigt. Ett förslag som innebär att också ansvaret för transporterna

av avvisade ut ur landet skulle övergå till Invandrarverket förutsätter

att en sådan förändring inte leder till att Invandrarverket och Kriminalvårdsverket kommer bygga upp parallella kompetenser för i princip likartad verksamhet.

Det visar sig dock att Transporttjänsten organiserat sitt arbete så att verksamheten med inrikesresor är skild från den verksamhet som omfattar resor för avvisade och utvisade. De arbetar med som att genomföra avresor för avvisadeutvisade arbetar endast med sådana uppgifter. Andra sysslar enbart eller i vart fall i huvudsak

med inrikes resor. En överföring ansvaret för utrikestranspor-

av tema skulle således inte leda till effektivitetsförluster i Transport-

tjänstens huvudsakliga verksamhet och inte heller innbära

att en kostsam och dubbel kompetens inom flera myndigheter skulle

byggas upp.

96 Mina förslag 1995:55

Mot denna bakgrund och med hänvisning till värdet av ett samlat ansvar hos en myndighet för hanteringen av asylärenden före-

slår jag att Invandrarverket tar över den del av Kriminalvårdens

Transporttjänst rör transporter ut ur landet av avvisade och

som utvisade. Om den ska avvisas bedöms behöva ledsagas ut ur landet som får Invandrarverket att avgöra om ledsagaren bör vara en person arbetar inom Invandrarverket eller om det krävs en medversom

kan polispersonal för att genomföra avvisningen. Om verket

av

att personal från någon annan myndighet ska medfölja bör

anser verket bära kostnaderna för detta.

6.7 Ansvaret för förvarslokaler

Som förvarslokaler av asylsökande och avvisade används idag

såväl polisarrester som häkten och kriminalvårdsanstalter. Under

senare år har också polisen i samarbete med Invandrarverket byggt särskilda lokaler för förvarstagande av asylsökande och av-

upp

visade i anslutning till verkets utredningsslussar.

Att omhänderta asylsökande och avvisade i lokaler som är an-

passade efter polisens respektive kriminalvårdens behov är synner-

ligen otillfredsställande. Ett häkte är byggt för att kunna förvara

personer som är misstänkta för allvarliga brott ett sådant sätt att

de inte kan försvåra brottsundersökning eller för att hindra dem en att avvika. En kriminalvårdsanstalt är inte heller lämpad för omhändertagande andra kategorier personer än de som är dömav av da till ett fängelsestraff. Asylsökande eller avvisade som under kortare perioder måste tas i förvar ska inte behöva vistas i häkten eller kriminalvårdsanstalter. De förhållanden som asylsökande idag förvaras på har också ifrågasätts och kritiserats hårt. För en kort tid sedan överlämnade Europarådets kommitte för förhindrande av tortyr samt

omänsklig eller kränkande behandling eller bestraffning CTP en

starkt kritisk rapport till regeringen. Kommittén kritiserar att asyl-

1995:55 Mina förslag 97

sökande och avvisade utlänningar kan hållas i häkte. Enligt komittén är ett fängelsehäkte definition inte ett lämpligt ställe

per att förvara någon på varken är misstänkt eller fälld för något som brott.

Under utredningsarbetet har jag också haft kontakter

med personal arbetar på häkten. Även de understryker asylsökande som att

och de utlänningar ska avvisas inte ska vistas i sådana lokaler

som

som ett häkte utgör. Häktespersonalen har också beskrivit de begränsningar som häktet har när det är frågan att asylsö-

om ge en kande eller en avvisad möjligheter till kontakter med omvärlden,

att kunna ta emot besök från familj och vänner, kunna ringa

att

någorlunda fritt. Personalen, dagligen möter de förvarstagna

som

utlänningama beskriver också de svårigheter dessa förvars-

som tagna har att acceptera vistelsen i häkte.

Jag anser att tiden nu är för att fullt ut tillskapa särskil-

mogen

da lokaler för förvarstagna asylsökande eller utlänningar ska

som

avvisas. Vägledande för hur de framtida förvaringslokalema bör utformas kan vara de förvarslokaler idag finns i anslutning till

som

Invandrarverkets flyktingförläggningar i Flen, Carlslund och Göteborg.

Förvarslokaler för asylsökande och avvisade utlänningar bör utformas efter helt andra krav än häkten och kriminalvårdsanstal-

ter. Det övervakningsbehov krävs är inte karaktär

som av samma som inom kriminalvården. Här är det istället fråga mer om att

kunna kontrollera att de törvarstagna inte avviker från område.

ett Förvarslokalema bör därför kunna utformas vanliga bostäder som

inom ramen för ett vanligt förläggningsboende. Det gör det också möjligt att kunna hålla familjer och undvika den familj-

samman

splittring som idag uppstår då en familjemedlem placeras i häkte. Den bevakning krävs vid ett förvar asylsökande och

som av

avvisade är vanligen karaktär än den av en annan övervakning

som fordras i häkten och på kriminalvårdsanstalter. Det är närmast

fråga om vad som kan kallas för skalskydd, dvs ett skydd för att de Omhändertagna inte lämnar ett visst område.

98 Mina förslag 1995:55

Naturligtvis inträffar det att förvarstagna asylsökande och avvisade ett sådant sätt att det krävs mer omfattande agerar tvångsinsatser för att bevara ordning och säkerhet. De ordningsskapade insatserna de nuvarande särskilda förvarslokalema kräver dock sällan sådana insatser. Detta visas även av att mer

bevakningen förvarslokaler kan utföras personal från bevak-

av av ningsföretag har utbildning och förordnande som ordningssom vakter. När dessa vakter finner att det krävs omfattande mer tvångsåtgärder för att bevara eller återställa ordningen tillkallas polispersonal. Om förvarstagen avviker får en ordningsvakt inte en omhänterta honom och återföra honom till förvaret. Även i dessa

fall måste polis tillkallas och genomföra hämtningen.

En central fråga är om det är rimligt att överföra också ansva-

ret för de särskilda anläggningar som dessa förvar kommer att

utgöra till några andra myndigheter än polisen eller Kriminalvår-

den. Avgörande vid denna bedömning är vilka tvångsmedel som

normalt måste kunna tillgripas. Frågan är således om innehållet av

tvång närmast kan jämföras med de tvångsmedel som måste kunna

tillgripas inom t.ex. kriminalvården eller om det finns andra verksamheter i samhället som kan utgöra en bättre jämförelse.

Såväl inom socialtjänsten som inom sjukvården finns det, under

vissa förutsättningar, rätt för viss personal att tillgripa tvång. En med tvång omhändertas för vård får exempelvis förperson som hindras att lämna sjukhusinrättning. Sjukvårdspersonalen har en rätt att hålla kvar en person som vårdas utan eget samtycke. Lagen

vård och lagen om vård av missbrukare ger personal

om av unga arbetar inom de institutioner där personer tvângsvårdas enligt som

dessa lagar rätt att hindra den vårdade att avvika från anläggningifråga. Personalen har betydligt vidare möjligheter att använda

en

tvångsmedel det bedöms vara nödvändigt. Dock har persona-

om

len där inte en så omfattande rätt att besluta om och genomföra tvångsåtgärder polisen har. Om det krävs för att upprätthålla

som

ordning och säkerhet en vårdinstitution får således vårdpersonal

begära hjälp från polisen.

l

l

l 1995:55 Mina förslag 99

Enligt min uppfattning är det inte nödvändigt att den personal som ska utföra bevakningen kring och vid förvarslokaler för asylsökande och avvisade, får rätt använda tvångsmedel i den omfattning som sjukvårdspersonal eller personal inom socialtjänsten har.

Jag anser det inte heller nödvändigt att förvarspersonalen ska ha kompetens motsvarande polispersonal eller personal inom krimi-

nalvården. Enligt min mening är det tillfyllest bevakningsperom sonalen har utbildning som ordningsvakt. Sammanfattningsvis anser jag således inte att behovet av tvångsmedel för förvar av asylsökande och avvisade är såav en

dan omfattning att ansvaret för lokalerna och verksamheten där

av detta skäl bör åvila polisen eller kriminalvården. Istället har jag prövat möjligheten att överföra ansvaret till Invandrarverket. En naturlig utveckling är att förvarslokalema för asylsökande och avvisade kommer att lokaliseras nära Invandrarverkets övriga verksamheter. Eftersom Invandrarverket föreslås ansvara för såväl asylutredningen och verkställigheten som av

avvisningsbeslut kommer det att vara av värde för den handläg-

gande personalen att förvarslokalema placeras i närheten av ver-

kets asylcentermottagningscenter eller nära flyktingförläggningar.

En sådan nära samlokalisering ökar också möjligheterna att

bevara kontinuiteten mellan handläggare och utlänningen. Det gäller vare sig det är frågan om en asylutredning eller ett verkstäl-

lighetsärende. Vikten av att bevara kontinuiteten mellan personal och utlänning bör särskilt betonas när det gäller de som ska avvisas. Även det enligt min mening finns flera skäl talar för om som att Invandrarverket bör överta ansvaret för förvarsverksamheten

finns det dock vissa frågeställningar som måste belysas noggran-

nare än vad som nu varit möjligt att göra. Jag är angelägen att om rättssäkerhetsaspektema inte sätts åsido utan att en hög grad av säkerhet kan upprätthållas även i framtiden. Invandrarverkets organisation måste utformas ett speciellt sätt om en rimlig grad av rättssäkerhet ska kunna upprätthållas. Det är främst fråga om en for verket ny organisationsstruktur för

100 Mina förslag 1995:55

kontroll och uppföljning vidtagna tvångsmedel internt inom

av verket.

6.8 Frivilligorganisationemas betydelse

som mötare

Många utlänningar inte får stanna i landet utan som avvisas som

har varit utsatta för viss förföljelse även om förföljelsen inte har

v varit så allvarligt slag att utlänningen kan beviljas tillstånd att av i landet. En avvisad kan alltså ha ett visst behov av stanna person stöd och hjälp vid återkomsten. En väsentlig fråga är därför det finns möjligheter att tillom försäkra den frivilligt från Sverige en kontakt som som avreser kan följa denne vid hemkomsten och kan utgöra någon form som

garant för att utlänningen inte kan utsättas för förföljelse utan

av att detta uppmärksammas. Av direktiven framgår att jag bör överväga om någon form av bidrag bör utgå för att motivera de som avvisas att frivilligt avresa

från landet. Jag vill här inledningsvis poängtera att det enligt min uppfattning inte kan tal någon form av ekonomisk ersätt-

vara om

ning kompensation för att utlänningen inte får stanna i landet.

som

Flykting- och immigrationskommittén anför i sitt betänkande SOU 1991:1 Flykting och immigrationspolitiken att vissa av de

nuvarande stödåtgärderna kan behöva förbättras. Ett område som kommittén pekar på är möjligheten att ekonomiska stöd till de ge

internationella organisationerna för att underlätta ett återvändande

frivillig basis. De frivilliga organisationerna och kyrkorna har en vitt förgre-

nad verksamhet och finns representerade i de flesta länder. Frivilligorganisationemas och kunnande när det

engagemang gäller flyktingfrågor är omvittnat. Flera organisationer både kan och vill delta i återvändandearbete och är beredda att arbeta aktivt

med återvändandefrågor. Under en verkställighetsplanering är det viktigt frivilligorganisationema möjligheter till kontakter

att ge

1995:55 Mina förslag 101

med de som kan komma att avvisas för att förbereda kontakter mellan företrädare för organisationen och den återvändande vid hemkomsten. Organisationerna varken kan eller ska åläggas något för ansvar

en uppföljning av hur de som avvisas från Sverige kommer att

behandlas vid återkomsten eller under vilka förhållanden de kom-

mer att leva i framtiden. Det är fråga ett frivilligt

om engagemang och deltagande. I det fortsatta arbetet har jag för avsikt att, i samverkan med

frivilligorganisationema och kyrkorna, pröva förutsättningarna för

ett samarbete mellan organisationer är verksamma i Sverige som och som även har en verksamhet i andra länder ett stöd för som dem som inte får stanna i Sverige utan ska återvända till som ett annat land.

6.9 Asylbarnens förhållanden

Barnen i en asylfamilj behöver ägnas särskilt uppmärksamhet. Barnens situation är ofta än konfliktfylld och osäker än den är

mer

för de Å sidan har barn ofta anpassningsförmåga till

vuxna. ena en nya miljöer och förhållanden gör att de snabbare än som vuxna

människor accepteras sin svenska omgivning. Å andra sidan

av slits många barn mellan de krav svenska förhållanden ställer som barnen och de krav som föräldrar och andra med vuxna en kulturtradition från hemlandet har. I asylsituationen är barnen särskilt utsatta. De speciella förhållanden eller skäl asylbamen kan ha uppmärksammas inte som alltid. Det är de berättelse, och de skäl vuxnas som vuxna anger som stöd för asylansökan, som också kommer att avgöra barom nen får stanna i landet. Även det torde tillhöra undantagen om att barnens skyddsbehov

avviker från föräldrarnas, är de skäl asylbamen kan ha viktiga

som

att klargöra. Det tillhör dock undantagen att barnen tillfrågas eller att något särskilt samtal sker direkt med dem i asylutredningen.

102 Mina förslag 1995:55

Med de förslag till förändringar asylprocessen som jag tidiav har föreslagit finns det möjligheter att avdela särskilda persogare nella vid utredningsslussarna för att ta tillvara asylbamens resurser intressen. Vägledande för hur barnens omhändertagande under asylprövningen kan anordnas bör den utredande verksamhet vara Invandrarverket har för ensamma utländska barn som kommer som hit och söker asyl. När det gäller mycket små barn är det natuglitvis inte möjligt att direkt från barnet få upplysningar om deras förhållanden. Jag vill dock betona att även barn i förskoleålder kan lämna upplysningar och informationer kan värdefulla för asylutredsom vara ningen. Det är heller inte aktuellt att något sätt tvinga eller förmå barnen att samtala enskilt med en handläggare eller ens att tillsammans med föräldrarna delta i ett sådant samtal. Barnen får

aldrig tvingas att delta i någon prövning. Däremot ska de erbjudas

en sådan möjlighet.

Barnens förhållanden är särskilt bekymmersamma i de fall asyl-

prövningen drar ut tiden och beslutet till slut blir att barnen och föräldrarna ska avvisas. Inte minst för barnens skull effektiv är en handläggning av asylansökningar angelägen. Riksrevisionsverket har i sin rapport RRV 1994:20 Hanteringasylärenden bl.a. påtalat de negativa effekter som den s.k. en av turordningsprincipen leder till. Turordningsprincipen innebär att Invandrarverket hanterar ärenden i den ordning ärendena kommer till verket, dvs efter inresetidpunkt. Riksrevisionsverket förordar

istället att ärenden ska sorteras och handläggas efter hur komplexa

de är. l och för sig är asylärenden där barn är medsökande ofta

komplexa. Å andra sidan leder långa väntetider för asylfamiljer

ofta till att komplexiteten i asylärendet ökar med svåra avgöranden i verkställighetsskedet som följd.

En möjlig förändring som bör övervägas ytterligare är därför

att utreda både asylärenden rör barn utan vårdnadssom ensamma havare och asylsökande familjer med barn med förtur och att den

s.k. turordningsprincipen inte ska gälla för dem. Genom de organisatoriska och andra förändringar som jag föreslagit i asylprövning-

1995:55 Mina förslag 103

en i kombination med att asylärenden där barn är medsökande utreds med förtur kan handläggningstidema begränsas ytterligare. En särskild fråga som överlämnats till mig att utreda närmare

är i vilken omfattning ett omhändertagande ett barn enligt

som av Lag l990:52 med särskilda bestämmelser vård om av unga LVU är ett hinder mot verkställighet av ett lagakraftvunnet av-

visningsbeslut. Därutöver har utredningen fått i uppdrag att även i övrigt bedöma i vilken omfattning annan lagstiftning, exempelvis

socialtjänstlagen, kan komma i konflikt med utlänningslagstiftningen.

Min uppfattning är att beslut enligt utlänningslagen i princip bör gälla. Huvudprincipen bör således vara att ett beslut i enlighet med utlänningslagens regler, om exempelvis avvisning, bör ta över beslut rörande enskilda som fattats i enlighet med lagstift-

annan

ning. Även huvudprincipen således bör hävdas är det ändock

om

inte möjligt att i alla fall hävda utlänningslagen framför

annan

lagstiftning av skyddande karaktär för en enskild utlänning.

När det gäller barn som omhändertas för samhällsvârd enligt LVU därför att de vanvårdats sina föräldrar är avgörandet av om

vilken lagstiftning, utlänningslagen eller LVU, ska ha före-

som träde särskilt grannlaga. Det är inte rimligt att överlämna barnet till en vårdnadshavare uppenbart vanvårdat barnet och där som barnets liv och hälsa kan sättas i stor fara barnet överlämnas om till denne. Samtidigt är det heller inte rimligt att ett omhänderta-

gande av ett barn enligt LVU automatiskt skulle innebära att inte

bara barnet utan även vårdnadshavama automatiskt skulle få tillstånd att stanna i Sverige.

Utlänningsnämndens uppgift är att pröva om de asylskäl som föräldrarna och barnen i familj har är sådana att familjen har

en rätt att få stanna i landet.

Om ett omhändertagande av ett barn sker inom den tid ett

som asylärende överprövas bör Utlänningsnämnden väga också detta

i prövningen ärendet asyl för såväl det Omhändertagna bar-

av om

net som för föräldrarna. I undantagsfall kan det faktiskt så att

vara det behov vård, eller med ett annat språkbruk skydd, barav som

104 Mina förslag 1995:55

net har endast kan tillgodoses inom ramen för ett omhändertagande enligt LVU.

6.10 Viseringspolitiken

Reglerna om visering bör ses över. Också formerna för hanteringett viseringsärende, praxisbildning, uppföljning och kontroll en av bör ingå i en sådan övergripande översyn. Visering är ett tillstånd att resa i landet och vistas här under högst tre månader. En beviljad visering innebär en automatisk rätt

att resa i Sverige, om inte annat har angivits prop 198889:86

sid 145. Polisens uppgift är att vid inresekontrollen kontrollera att vissa allmänna förutsättningar för inresa är uppfyllda, som att en inresande har ekonomiska medel för sitt uppehålle eller att hanhon annat sätt är garanterad försörjning. Någon mer noggrann uppföljning av om de förhållanden som låg till grund för en beviljad visering alltfort gäller vid inresetidpunkten ska polisen dock inte genomföra. Statens Invandrarverk, och i vissa fall Utrikesdepartementet, är den myndighet som får besluta i viseringsärenden. Invandrarverket kan dock bemyndiga svenska ambassader och konsulat att hand-

lägga och besluta i viseringsärenden. Antalet utlandsmyndigheter

som har rätt att handlägga och besluta i viseringsärenden är betydande. Invandrarverket meddelar praxisinformation till de myndigheter som verket delegerat rätten att fatta beslut i viseringsärenden till.

Handläggningen av viseringsärenden dokumenteras och förvaras respektive utlandsmyndighet. Någon strukturerad uppföljning av viseringsverksamheten förekommer inte för närvarande.

När utlandsmyndigheterna handlägger ett ärende och avgör om visering ska beviljas eller inte ska myndigheten bl.a. avgöra om utlänningen kan förväntas lämna landet efter viseringstiden. För att kunna avgöra detta är myndigheten beroende av information om exempelvis asylbenägenheten för medborgare från ett visst land

i 1995: 55 Mina förslag 105

i

eller ett visst område. Ansvaret för att utlandsmyndighetema får

sådan information åvilar Invandrarverket.

Någon information beviljade viseringar finns idag inte till-

om gänglig vid inresekontrollen.

Registrering av utländska medborgare med viseringsskyldighet

för rätt att resa i landet sker med s.k. U-kort vid inresekontrollen. Dessa U-kort hanteras manuellt, förvaras hos Rikspolisstyrel-

sen och sorteras där i datumordning. Sammanfattningsvis anser jag att den nuvarande hanteringen

av

viseringsärenden inte har en sådan kvalitet som erfodras. De in-

formationer som viseringama skulle kunna vid inresekontrollen ge

och i asylprövningen kan inte tas tillvara eftersom den teknik

som

används för informationshanteringen är föråldrad. Min uppfattning är att hanteringen viseringsärenden i sin

av

helhet bör ses över. Det gäller ansvaret och hanteringen vise-

av

ringsansökningar men också uppföljningen och kontrollen vise-

av ringsverksamheten. Syftet med översynen bör att presentera vara

förslag till en modern och effektiv hanteringen viseringar för

av

att underlätta utlänningskontrollen både vid gränsen och inne i

landet.

Den nuvarande hanteringen med s.k.U-kort bör dock omgående

avskaffas. Som ovan nämnts är den information U-korten som

innehåller inte tillgänglig. Hanteringskostnadema för att samla och katalogisera korten är dock inte obetydliga. Vidare föreslår jag, i avvaktan förslag viserings-

om en ny

politik, att polisen får undersökningsplikt att kontrollera att

en grunderna för ett utfärdat bevis visering gäller vid inresetidom

punkten. Inom ramen för sådan kontroll bör polismyndigheten

en

också åläggas att ta hänsyn till sådana särskilda förändringar och

andra väsentligt ändrade förhållanden som kan ha uppkommit från

den tidpunkt då viseringen beviljades och till tiden för inresa. Av-

sikten är inte att polisen skall genomföra prövning viseen ny av

ringsskälen. Ett bevis om visering skulle däremot inte

som nu

automatiskt ge rätt till inresa i landet, även beviljad vise-

om en

106 Mina förslag 1995:55

ring i normalfallet naturligtvis ska i och visge en rätt att resa tas här under en viss tid.

1995:55 Särskilt yttrande 107

Särskilt Yttrande

Av experten avdelningsdirektören Hans Rosenqvist

Utredaren föreslår att hanteringen inte endast asylärenden

av utan också av ärenden uppehållstillstånd andra skäl överförs till om av Invandrarverket. Jag att det, till skillnad asylärendena, i anser mot

utredningen inte förts något djupare angående andra

resonemang ärendens överförande till verket. Frågan bör analyseras noggrant och utredas ytter-ligare, och då inte minst hur lnvanddrarverket praktiskt ska hantera ärendena.

Utredaren föreslår att hanteringen inresekorten, de s.k. U-kor-

av ten, omedelbart bör avskaffas. Även denna fråga bör utredas och övervägas ytterligare. Sverige har i den Nordiska passkontrollöverenskommelsen förbundit sig att föra inresekort. F.n. planeras

dessutom en datorisering hanteringen hos Rikskriminalpolisen.

av

Stockholm den 15 maj 1995

Hans Rosenqvist

Bilaga l

RiKSDOHSStYTGBGH

Duon Juan-vunnen vidhanna A RIKSKRIMINALPOLISEN 1995-01-13 RKP-63S-10695 Utlänningsroteln s:unna: Ad HansRosenqvist

Enligt sändlista

Enkätangåendeverkställigheter awisningsbeslutbeträffande av asylsökande som har fått av slagDåsin ansökan.

Med stöd av regeringensbemyndigande den28juli 1994tillkalladedåvarandeinvandrarministem särskildutredare,riksdagsmannen en RuneBacklund, meduppdrag att bl a utredafrågor om verkställighet beslut av om awisning och utvisning.Utredningenskall vara avslutadden l maj 1995. För Rikspolisstyrelsens räkningingår i utredningenavdelningsdirektör HansRosenqvist som expert.

I kommittédirektiven1994174 sågsbl a att utredaren som bakgrund till sinaövervägandenbör göra en kartläggning av hur verkstålligheter idag gär till, i vilken utsträckningutlänningarfrivilligt lämnarlandetochhur vanligt det är att en familj splittras i samband medverkställighetenUtredarenhar av dennaanledningframställt önskemål om att få vissafrågor belysta.Rikspolisstyrelsen hemställerdärför härmed polismyndigheten att besvararnedanangivnafrågor.

Med tankepä denkortatid som står till budsför utredaren och att polismyndighetensuppgifterkommer att ligga till grund för mycket det av fortsattaarbetethemställerstyrelsen om myndighetens svar senast den 1 februari 1995.

Frågorna avser genomgåendetiden januari 1 - 30 juni 1994och berör endastasylsökande som har fått avslagpå sin ansökan.

Frågor:

Hur mångaverkställighetsârendexr personer avseendeasylsökande har kommitin underperioden

Hur många av dessahar verkställts Ange de huvudsakligaskålen till varför de övrigainte har verkställtst ex överlämnattill annan myndighet, ny ansökanbeviljad, utlänningenförsvunnen.

Pastorns: Toulon: Toulon: Telefax: Tele1: 50:12:56 Växel DirakIvaIOB769 S40226STOCKHOLM oe- ISUZRPSSTHS ..

Hur mångaverkställigheterpersoner har inte kunnat genomföras p g a att utlänningen a saknar resehandling b inte tas emot i hemlandet eller något annat land C inget land förväntas ta emot utlänningen, t ex p g a att hansidentitet är okänd d inte finns tillgänglig för verkställighet, d v s han har lämnat senast kändaadress, håller sig gömd etc

Hur många ärenden personer har verkställts genom utlänningens

medverkan, d v s på frivillig grund Här anses fall där utlånningen inte har motsatt sig verkställigheten på någotvis, även om den har dragit ut på tiden av anledningar som utlänningen inte har rått över. I hur mångaärenden påbörjadesförberedelsermed verkställigheten efter det att ärendet kom a inom 14 dagar b mellan 15 dagar och tre månader C efter tre månader Hur många verkställigheter har ägt rum medendastdelar av en familj Familjesplittringhar berottpå a eget agerande b andraorsaker ange kortfattatvad Hur många av verkställighetema personer har föregåtts av ett faktisktanvändande tvångsmedel av Ange antaletpersoner förvars- respektiveuppsiktsbeslut. Hur många av verkställighetemahar skett med eskort Hur många genomfördaverkställigheterhar varit svårartade vad avser planeringoch genomförande t ex genom , utlänningensbestämda ovilja att lämna landet,sjukdometc Beskriv kortfattat varför verkställigheten bedömssom svårartad. 10. Hur mångafullbordade verkställigheterhar skett utan att utlänningen har haft resehandling ll. Vid hur många tillfällen har utlänningen förhandlats in i destinationslandet 12. I hur mångaverkställigheter personer har utlänningenhaft egen returbiljett I hur mångafall av dessa har biljetten varit omhändertagen

13. I hur många fall personer har vid försök att verkställa, utlänningen inte tagits emot utan kommit åter till Sverige Ange kortfattat de huvudsakliga skålen till varför utlänningen inte har tagits emot i destinationslandet.

14. Hur har polismyndigheten förfarit när utlänningen har haft för mycket bagage Lämna en kortfattad beskrivning.

15. Hur många timmar uppskattat har lagts på spaning såväl inre ner som yttre, mot utlänningar som awildt från verkställighet Ange kortfattat hur spaningen har bedrivits.

16. Hur många personer har uppdagats sådan spaning genom

17. Hur gammalt år de äldsta verkställighetsårendet Varför har verkställighet inte skett

Rikspolisstyrelsen har förståelse för att alla uppgifter inte kan lämnas med exakthet. Svaren tas med tacksamhet emot senast den l februari 1995 under adress Rikspolisstyrelsen, Rikskriminalpolisen, Utlånningsroteln, Box 12256, 102 26 STOCKHOLM.

RIKSPOLISSTYRELSEN

lsson - r

ex

Rosenqxst

Sändlista

Polismyndigheten i Katrineholm Polismyndigheten i Norrköping Polismyndigheten i Jönköpings lån avser Eksjö polisområde Polismyndigheten i Växjö Polismyndigheten i Malmöhus län avser Malmö polisområde Polismyndigheten i Karlstad

Polismyndigheten i Västmanlandslän avser Västerås polisområde

Polismyndigheten i Västernorrlands län avser Sundsvall polisområde Polismyndigheten i Umeå Polismyndigheten i Norra Lappland avser Kiruna polisområde

- Polismyndigheten i Katrineholm Onanerwfåhevvidkøvrasø

. m, 1995-01-29 635-582-95.

1ILi Rikspolisstyrelsen .

RK C235 106515

Rikskriminalpolisen Utlänningsroteln

Box 12256 m; 0 2

102 26 STOCKHOLM

Redovisning Er förfrågan ang verkställigheter av awfsningsbesfuf av beträffande asylsökande fått avslag på sin ansökan. RKP 635-10695. som

Den aktuella perioden, 1 januari 30 juni 1994 som uppgifterna i Er begäran ska omfatta, polismyndigheten inte är representativ anser för verkställighetsärendena i Katrineholms polisdistrikt.

Under den aktuella perioden beslutade Regeringen om förordning om uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden, vilken trädde i kraft den 27 april 1994.

Effekterna denna förordning kan ses i nedanstående redovisning, av t att antalet personer som erhållit lagakraftvunna avvisningsex beslut i ett stort antal fall erhållit uppehållstillstånd medhänvisning till ovanstående förordning. Dessa redovisas under fråga nr ansökan beviljad NUT . Vi gör bedömningenatt cirka 95 8 av ny dessa ärenden skulle ha kunnat verkställas fram till dagens datum om NUT ej beviljats.

Verkstållighetsårendena orsaker till stor utsträckhar av naturliga ning under ovanstående period bestått av avvisningar till Jugoslavien f.d Jugoslavien. I och medatt personer från övriga länder varit i klar minoritet, ger den aktuella måtperioden inte ett rättvisande resultat. Jugoslavien-ärendena har i de allra flesta fall varit relativt enkla att arbeta med i förhållande till många andra länder som verkställigheter sker till.

Fråga Nr:

1. Under ovanstående period har 413 verkställighetsärenden inkommit till myndigheten.

Camralonens poüssfahonl Flens polisslalion: Vingåkers polissulion: Diulogalan 26 Cmfralpfan 7 Kovnrmnalkontoød Box|| Bo|I3 Boi30 642 23 FLEN S43 21 VINGÅKER 6A2| KATRINEHOLM Tef0|5I-5|1520 TeI0|5076|0Ovx TeI057-|50 |OVl

Sidan 2 av 4

Av dessa 413 personer har 102 st verkställts. Övriga personer som ej verkställts är fördelade enligt följande: Ny ansökan beviljad, NUT: 149 st. överlämnat till annan myndighet: 107 st. Försvunnen, efterlyst: 32 st. Beviljad inhibition: 9 st. Ej kunnat verkställas av annan anledning, se nedan: 14 st.

Ang NUT se tidigare redogörelse.

Ang ärenden som överlämnats till annan myndighet kan sägas att detta beror att det under perioden 1 januari 30 juni 1994 var stora omflyttningar av de asylsökande mellan SIV:s olika slussar resp förläggningar. När verkställbara beslut har skickats från SIV alt UN har ärendet gått till den polismyndighet där den avvisade först var boende.

SIV har under den aktuella perioden inte haft någon som helst intern kommunikationmellan bokning och asylbyrå, vilket gjort att besluten skickats till fel polismyndighet i ett mycket stort antal fall. UN har innan besluten expedierats inte kontrollerat den senast kända adressen, utan sänt besluten till den polismyndighet inom vars området den avvisade var boende vid asylutredningstillfället.

Ett stort antal av ärendena som överlämnats till annan myndighet har sedan resulterat i NUTi enlighet medförordningen om uppehållstillstånd i vissa ärenden.

Det finns i dag 55 öppna ärenden personer vars ärenden om avvisning inkom under den nu aktuella perioden. Av dessa har 9 ärenden inhibition av verkställigheten och 1 ärende har överlämnats enligt 8 kap 13 § UtlL. Övriga öppna ärenden redovisas som svar nedanståendefrågor.

3a. Två personer har inte kunnat verkställas p g a de saknar resehandlingar.

3b. Sex personer tas ej emot i hemlandet och något annat land finns ej att verkställa tilL

3c. På grund av okänd ID har fem personer inte kunnat verkställas fram till dagens datum.

3d. 34 personer är efterlysta p g a att det är okänt var de vistas. De flesta av de efterlysta personerna är delgivna avvisningsbeslutet och har därefter försvunnit för att förhindra en verkställighet.

54 personer har verkställts frivillig grund.

Sidan 3 av 4

5a. Samtliga ärenden inkom under perioden 1 januari 30 juni som - 1994 har arbete påbörjats avseende förberedelse för verkställighet inom 14 dagar efter det att ärendet inkom till myndigheten.

5b. Se svar Sa.

5c. Se svar Sa.

6a. I ett ärende har familjesplittring skett. Mannen var förvarstagen, kvinnan och barnen hade anmälningsplikt. Kvinnan och barinställde sig inte enligt överenskommelseden dag som verknen ställighet skulle ske. Mannen verkställdes. Kvinnan och barnen efterlystes. De hittades sedan genom spaning och verkställdes därefter till maken i hemlandet.

6b. Har inte haft nägra sådana ärenden.

23 har varit tagna i förvar. 37 har haft beslut om upppersoner sikt.

42 verkställigheter har skett med eskort.

12 ärenden kan bedömas som extra svárartade p g a den avvisades sjukdomsbild, avsaknad av handlingar i kombination med ett s.k besvärligt land.

Utlänningens bestämda ovilja att lämna landet och avsaknad av pass och andra handlingar, anser vi inte i normalfallet vara av sådan karaktär att verkställigheten kan anses vara svårartad. Vi arbetar dagligen med dessa problem och ser dem som ett vanligt och naturligt inslag i ett verkställighetsärende.

10. 21 personer har verkställts utan att ha haft någon form av resehandling eller godtagbara ID-handlingar.

11. Vid 15 tillfällen har det bedömts som erforderligt att polispersonal medföljt verkställighetsresan för att förhandla in den de avvisade i hemland resp tredje land.

12. Ingen person har haft någon giltig returbiljett. I något enstaka fall har det funnits någon ogiltig biljett tidsmässigt utgått i den avvisade personens ägo.

13. Samtliga verkställda personer har under den aktuella perioden tagits emot i hemland alt tredje land efter att förhandling skett. Således har ingen avvisad kommit äter i samband medverkställighetsresan.

14. När det i ett verkställighetsärende funnits för mycket bagage har den avvisade beretts tillfälle att själv betala vad bagaget kostar att frakta, antingen med samma transport som verkställigheten eller genom att skicka bagaget med annat billigare transportmedel.

Sidan 4 av 4

Omden avvisade har saknat medel för frakten av bagaget, har han beretts tillfälle att försälja eller annat sätt avhända sig egendomen, t ex till släktingarvänner. I de fall då den avvisade inte lyckats skingra sin egendom,har han fått välja ut vad han inom bagagevikten kan få medsig och resten har han fått kasta. Reglerna i CM 484 ang utlänningens egendomhar i dessa fall varit var riktlinje.

15. Uppskattningsvis har cirka 500 timmar lagts ner pá inre och yttre spaning. Spaning bedrivs genom att dossierna inhämtas hos SIV för genomgång, kontroll medsluss- resp förläggningshandläggare, kontroll av olika dataregister och kontakt med biträden. Den avvisade personens släktingar och vänner kontaktas per telefon eller per personligt besök. Tänkbara adresser där den efterlyste kan vistas kontrolleras. Inkomnatips bearbetas och kontrolleras.

Polismyndigheten i Katrineholm har under våren 1994 vid tvá tillfällen, 3 5 dagargang, varit i Stockholm och kontrollerat ett 40-tal olika adresser som framkommit vid inre spaning. I en del fall har intressanta adresser vidarebefordrats till olika polismyndigheter i landet för kontroll.

16. Någonstatistik över hur mångaefterlysta personer som uppdagats genom spaning under tidsperioden 1 januari 30 juni 1994 har inte förts vid myndigheten. Men en realistisk uppskattning är att cirka 25 personer hittats genom olika typer av spaningsåtgärder.

17. Det äldsta verkställighetsärendet är från 910212. Personen är efterlyst och tagen i förvar i sin frånvaro sedan 910228. I detta ärende har inre och yttre spaning inte givit något resultat.

POLISMYNDIGHETEN

0 hie Christensen tf polisintendent

a n Enhet hef UE

m u; Datum °°°A33°§f§3°47ö'§*°' 1995-02-07 Polismyndigheten i Norrköping

RR C53 10535

Till Rikspolisstyrelsen -02- 1 3 Rikskrixninalpolisen Ullåinningsrotcln Box 12256 10226 STOCKHOLM

Ang. RKP 635 10695 z - -

Översänder härmedenkel angående verkställigheten av awisningsbeslut beträffande asylsökande som fån avslag sin ansökan.

Enketenhartidigare den7.2 faxats till Hans Rosenqvist enl. överenskommelse.

In en Axelsson, insp,011 21 62 91

Cannionans polissulion: Övriga polismannen annu msvågen 4-6 Bergslagsvåçøn 2| Slovgahn 5 Storgatan 54 Pa Bo: 943 PaBox 4 PaBox 36 PaBox 76 sou 19Nonmgopuygs ggn; FÃNSPÅNG suoo sooenxomuc 61500 VALDEMA 7

nJ .. ,. i [M Dalum ouanem åberopas vidkanssa 199 s-02 -0 7 Polismyndigheten heten i Norrköping

Rikspolisstyrelsen Rikskriminalpolisen Utlänningsroteln Box 12256 102 26 Stockholm

Svar på den begärda förfrågan angående verkställigheter av avvisningsbeslut beträffande asylsökande som har fått avslag på sin ansökan.

1. Till polisdistriktet har under tiden 1 januari - 30 juni 1994 inkommit 507 st verkställighetsärenden.

2. Av de inkomna ärendena har 20h st verkställts, av dessa har 150 st verkställts utan problem, medan Sh st verkställts efter Förvar eller uppsikt. Till annan myndighet har överlämnats 62 st, därav ca 30 st efter begäran om återtagande främst från Norge. Efter ny ansökan har 119 st beviljats PUT. IAS st har varit försvunna.

3a 95 st har saknat giltig resehandling, av dessa är 22 st fortfarande öppna, resten har fått PUT eller hinder.

b 119 st har ej tagits emot i hemlandet,främst Jugoslavien, av dessa är fortfarande 37 st öppna, resten fått PUT eller överlämnats till annan myndighet.

c 1 st har okänd identitet.

d 139 st av de ej verkställda har varit försvunna, 72 st är fortfarande försvunna och efterlysta.

A. 144 st har verkställts genom medverkan.

Sa A97 st inkomna verkställighetsärenden har förberedelser påbörjats inom 14 dagar.

b 10 st påbörjats inom tiden 15 dagar till tre månader.

6a 1 st verkställighet har ägt rum med endast delar av en familj pga att familjen delat på sig, hustru och barn rest till Norge, mannen verkställd.

b 3 st har verkställts med delar av en familj pga att mannen sitter i fängelse och hustru och barn verkställts.

Centruonens polisslalion: Mig: polissuuomv: Stockholmsvägen 4-6 aevçshgsvlqm 21 Swgalan 5 Slovgalan 64 PaBox 943 PaBox 4 PaB01 36 PaBox7B SOI NORRKÖPING I9 SIZOI FINSPÅNG 61400 SÖDERKÖPING SISUVALDEMARSVIK

77 st verkställigheter har haft förvarsbeslut och 87 st har haft uppsiktsbeslut. Alla har ej verkställts, en del överlämnats till annan myndighet.

16 verkställigheter har skett med eskort.

9 st verkställigheter har varit svårartadepga utlänningens ovilja att lämna landet.

10. lb st fullbordade verkställigheter har skett utan resehandling.

11 .Vid 7 st tillfällen har utlänningen förhandlats ir i destinationslandet.

12 .Vid 2 st verkställigheter har utlänningen haft egen returbiljett, varav 1 st varit omhändertagen.

13 .Vid 7 tillfällen har utlänningen inte tagits emot utan kommit åter till Sverige. Samtliga fall gällde verkställigheter till Jugoslavien.

14. I de flesta fall har utlänningen haft för mycket bagage. Transpotören har för det mesta tagit med all bagage. I några fall har släktingar och vänner till utlänningen fått ta hand om övervikten. Endast i något enstaka fall har polismyndigheten tillstyrkt kostnaden för övervikt.

15 .Vi har ingen möjlighet att svara konkret på denna fråga. På grund av personalbrist har ej yttre spaning kunnat utföras i någon större omfattning.

16. Någon exakt siffra kan ej anges.Gen0m en kombination av yttre och främst inre spaning har möjligen ca 10 st uppdagats.

17 .Det äldsta ärendet är inkommet 94-01-25 och har inte kunnat verkställas pga att utlänningen är försvunnen.

Vi hoppas att vår redovisning kan vara till någon nytta för utredarens fortsatta arbete.

Lennart Eriksson ro elchef inspektör

PolismyndigheteniMalmöhus län f W --f Utlänningsavdelningen 1995-01-27

i m 3 0

Rikspolisstyrelsen Rikskriminalpolisen,Utlämiingsrotcln Ad HansRosenqvist

A ng. enkät rörandeValandligheter m avvixnuzgxlwsul berizffarzde asjvlsökarzde.

Somframgår av svaret har det varit möjligt att taga fram mera exakta siffror beroende att statistikprogramenligtfrå gcmös1cr finnstillgängligt.Svarenharfunnitsi dossierer, men endasttill delar. Vidareframgår av svaretatt antaletverkställighetsärenden vid utlämningsavdelningeniMalmö är ganska ston vilket gör au den individuella ltågkommen av separata ärenden heller är tillförlitligt. Viss intilliggandeinformationkommer att lämnasdirekttill RuneBacklundvid hansbesöki vlaltnö 950201.

32k., êtanenr .E590

P°l$mYd9h.ete 657 I Ãu-f.

950125 Malmöhus Ian n E velrens U Nânnmgseverungen d l Enhet Malmö

Ang. Rikspolisstyrelsens enkät för tidsperioden 9b0l0l--0630 beträffande verkställigheter för asylsökande som fått avslag på sin ansökan.

Ärenderedovisningen vid enheten l Malmöär datoriserad och ej programmsför att kunna på Rikspolisstyrelsen nu uppställda fråoor rad ge sxar av

Handläggarblanketter För aktuella ärenden under aktuell tidsperiod har tagits fram och därigenom kan en del frågeställningar besxaras ganska exakt. Blanketterna innehåller dock endast delvis önskade uppgifter De finns tillgängliga hos enhetschefen om §tterligare bearbetning skulle behövas.

Svar Fråga l: Under perioden inkom till enheten B02 verkställighetsärenden av avsett slag. Fråga 2: Av dessa har nu 538 verkställts. J62 har översänts till annan myndighet. 26 har erhållit uppehållstillstånd. Ca 30 är efterlysta och rd är sådana där det ej gått att få fram resehandlingar, tvivelaktig identitet och liknande. Fråga 3: Se svar på fråga 2. Fråga A: Ca 150 st. Av dessa är ca 100 kroater som i de verkställigheter som påbörjades 1 juni 1990 medbussar över Ystad sändes till Zagreb. I de första valde Invandrarverket ut klara Fall och tog 8:8 beslut grupperna nästan direkt efter ankomsten till Sverie. Dessa grupper följde nästan till 100 % givna direktiv och inställda sig vid bussarna. hbÃLad Åh 53E 1 Z. b Resten cilnga Fråga 5: a 364 st Vid enheten påbörjas ärenden med förordnande om omedelbar verkställighet inom några dagar och övriga ärenden får regelmässigt vänta i vart fall de stipulerade lb dagarna respektive månaden. §91

Fråga 6: familjesplittring har förekommit bara i något enstaka fall och då berott på eget agerande. T.ex.: Familj från Rest-Jugoslavien har återtagits från Danmark.Mannenhar tagits i förvar och resten familav jen placerats på förläggning. Därifrån har den försvunnit inför verkställighet och denna har därför skett enbart medmannen.

Fråga 7: Infor verkställigheterna har l3l personer varit förvarstagna.

Fråga B: Frågan kan inte exakt besvaras med ledning handläggarav blanketterna. De som varit förvarstagna har genomgående sänts medbevakning som sedan kan ha varit en bit på väg eller ända fram. Dessutom har många andra varit eskorterade.

Fråga 9: Många ärenden har varit svårplanerade och svåra att genomföra. De har t.ex avsett verkställighet till afrikanska länder döh svenska

beslutande myndighetergåätagit

helt fiktiva uppgifter om nationalitet och identitet. Likaså har de varierande attityderna från jugoslaviska myndigheter och gränsposterjngar orsakat problem.

Fråga 10 och ll: Under perioden har ca BS verkställigheter skett med personer som saknat eller haft ofullständiga eller felaktiga resehandlingar och där det varit behov av förhandling vid gränsen. Polisman har då varit medoch ytterst få har misslyckats. Det har huvudsakligen rört sig om afrikanska länder. En del fall har genomförts medmellanförhandling i Abidjan i samverkanmedsvenska ambassadenoch andra ambassader där. i

Fråga 12: I endast ett ringa antal fall har utlänningens biljett använts. Det har då i regel rört sig ompersoner som inte protesterat mot verkställigheten. När det gäller användandet av omhändertagnabiljetter orsakar dessa i regel mer besvär än de gör nytta. Det visar sig i regel att de gäller under vissa rabattbetingelser och på vissa rutter och går därför i regel ej att nyttja. De omhändertagnabiljetterna fyller kanske ett syfte på en storflygplats med stor frekvens på snabba beslut mednära anknytning till inresedagen.

Fråga 13: Detta har under aktuell tidsperiod hänt beträffande högst 10 personer. Några av dessa var Kosovo-albaner med på den buss i som april 199Astoppades vid serbiska gränsen och sedan tvingades återvända till Sverige. I några fall har man ej blivit insläppt i afrikanska

dåJederbörande M

länder och det hävdas ej är darifran. .. . . forts.

Fråga lb: Det förekommeroch kommer alltid att förekomma situationer med för mycket bagage. Dessa löser sig dock i regel med en smula sunt förnuft. Har nan under månader försökt sy ihop en verkställighet med en besvärlig familj medkanske en part i förvar får verkställigheten inte spolieras för att man ej är beredd att betala för några kilos övervikt. De kostnader som då uppstår blir ju hundrafalt högre för samhället. Vid.bevakade verkställigheter löser sig bagagefrågan ofta genom att bevakningspersonal bara har handbagage. Många gånger har släktingar tagit hand om det som ej kommit med. I några fall har speditionsfirma anlitats. Dennamöjlighet är dock inte öppen för alla länder.

Fråga 15: Den grupp som hanterar verkställighetsärenden vid enheten gjorde under den tid som avses i enkäten ingen direkt spaning. Så fort det konstaterats att någon försvunnit från sin förläggning eller bostad skedde efterlysning. En spaningspatrull bestående av tvâ polismän finns knuten till enheten och har arbetstiden förlagd till dag och kväll. De arbetar även medenhetens efterlyste men givetvis med mycket annat. Det går däför ej att säga hur många timmar de lade ner på enkátärenden. Fråga 16: Genompatrullens arbete anträffades ca 20 personer som omfattas av enkäten. Fråga 17: Det äldsta ärendet från enkåtperioden som ännu ligger i balansen registrerades vid enheten i början av januari 1994. Det avser en person som påstod sig komma från Liberia. En bevakad verkställighetsresa gjordes i januari l994 medhonom via Abidjan till Monrovia. Från konsulatet i Stockholm hade då erhållits ett laizer-passer för honom. Förhandlande polisman var med men polisen i Monrovia släppte ej in den avvisade. Manhävdadeefter samtal medhonom att han ej kom från Liberia och att konsulatet i Stockholm gjort fel. Samtliga tvingades återvända till Sverige. De efterföljande diplomatiska kontakterna ledde ingen vart. Mannen hölls i förvar 2 månader och ställdes sedan under uppsikt. Försöken att knäcka identiteten fortsätter och nyligen har nya språktester gjorts. Dessa pekar på Ghanaalternativt Nigeria. Ett verkställighetsförsök till Ghana plane as inompe närmaste veckorna.

:syoizfus

- -l L . E etschef J.. ött Nilsson

Polismyndigheten

E i d

Datum Diarienr åberopas vidknrrasp Erreierans . . Rikskriminalpolisen 535

.mcag

Utlänningsroteln i i i Att: Hans Rosenqvist. 02 0 Ö

Svar pá RPS enkät RKP-635-10695.

2733 personer

839 personer a. 36 personer b 42 personer, Somalia, Etiopien och Eritrea. c Ingen ännu, eftersom inte ger upp förrän sista möjligheten är utnyttjad. d. 66 st. 4. 8 personer. Vi påbörjar alltid ärendena så fort de kommit till oss på roteln. Det kan sedan dröja månader p.g.a. att det saknas passhandling etc. 6. 3 familjer. Beroende på att familjen som stått under uppsikt awikit, eller att någon i familjen försvunnit i Norge. 100 förvar 501 uppsikter. - Det höga antalet tvångsmedel beror att samtliga som mottagit som PÖK:are från Norge awikit tidigare och på det sättet undandragit sig verkställighet. 779 personer. Vi kan inte exakt ange antalet personer som t.ex. genom

våldsamt motstånd eller dylikt försvårat verkställigheten. Vi har haft transporter från Karlstad där ett 25-tal personer vägrat att gå i bussen som skullle transportera dem till Arlanda. Ett 10-tal har lagt sig frivilligt på psyket, där man sedan vägrat att ge oss upplysningar om de är inskrivna, eller när de förväntas bli utskrivna. Drygt 20 personer har sökt kyrkasyl, när skulle verkställa. Skolan har gömt en familj dagen innan verkställigheten skulle ske. Matstrejker har förekommit där personerna fått stå under Iäkarkontroll. En anställd på ett av hotellen anlitade hjälpte till så att en familj kunde avvika och undgå verkställigheten.

10. Ingen.

11. 9 personer.

12. Ingen.

13. Ingen

14. Har vederbörande inte haft medel för att själva betala sin övervikt har de fått prioriterat vad de velat ta med sig. Alla har i god tid före resan upplysts om hur mycket bagage de får ta med sig.

15. Det exakta antalet timmar som lagts ner inre- och yttre spaning är omöjligt att ange. Jag uppskattar det till ett par hundra timmar. På grund av det stora antalet verkställigheter har inte haft möjlighet att sköta den inre kontrollen som önskvärt är. Vi har endast varit fyra poliser roteln som sysslat med verkställigheter och asyler.

16. Vid resturangkontroller har tagit 14 stycken. Genom tips till andra polisdistrikt har ett 10-tal kunnat anträffats. Genom tips och spaning har sedan ytterligare ett 30-tal kunnat verkställas. Troligtvis är det fler, men kan inte fram detta.

17. De äldsta ärendena inte är preskriberade är från 1991 som och är personer från Eritrea och Etiopien, som inte gått att

verkställa, eftersom man inte tar emot dem i hemlandet. Vi har också en iraker, som Polen skall ta tillbaka enligt SlV och Un, men de polska myndigheterna vägrar fortfarande, trots många skrivelser från såväl Polismyndigheten UD. som

Vi har gjort så gott kunnat, men många av dehär uppgifterna kan inte tag i efterhand, så det får bli en kvalificerad gissning.

.

Bilaga 2

I

wé

t

w

n H .än W. . v .

, u

1 % o , %

vemuo

fav

o OCKHO

Statens offentliga utredningar 1995

Kronologisk förteckning

Ett renodlatnäringsförbud. N. 40.Älvsäkerhet. K. . ArbetsföretagEn - ny möjlighetför arbetslösa. A. 4l. Allmänbehörighet högskolestudier. för U. . Gröndiesel miljö-ochhälsorisker,Fi. 42,Framtidsanpassad Gotlandstraftk. K, . - .Lángtidsutredningen 1995.Fi. 43.Sambandet RedovisningBeskattning. Ju. - Vårdenssvaraval. 44.Aktiebolagets organisation, Ju, . SlutbetänkandePrioriteringsutredningen, av 45.Grundvattenskydd. M. Muskövarvets framtid.Fö, 46.Effektivarestyrning och rättssäkerhet . Obligatoriska arbetsplatskontakter för arbetslösa. A. i asylprocessen, A, . Pensionsråttigheter bodelning. och Ju. 4x,Tvangsmedel enligt27och28kap.RB . Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar. Fi. samt polislagen. Ju. ..Översyn skattebrottslagen. av Fi. 48.EG-anpassade körkortsregler. K.

I l Nyakonsumentregler. Ju. 49.Prognoser överstatens inkomsterochutgifter,Fi. . 12.MervärdesskattNyatidpunkterför - 50.Kunskapsläget kämavfallsomrádet 1995.M. redovisning ochbetalning.Fi. 5l.Elförsörjningi ofred.N. 13. Analys av Försvarsmaktens ekonomi.Fö, 52.Godtrosförvärv stöldgodsJu. av .Ny Elmarknad Bilagedel.N. + 53.Samverkan för fred.Denrättsligaregleringen, Fö. .Könshandeln 54.Fastighetsbildning en gemensam uppgiftför stat - 16.Socialtarbete mot prostitutionen i Sverige. ochkommun.M. l7. Homosexuell prostitution, 55.Ettsamlat verksamhetsansvar för asylärenden. A. .Konsti offentligmiljö. Ku. l9. Ettsäkraresamhälle. Fö. 20.Utan stannar Sverige.Fö. ZLStadenpá vattenutanvatten. Fö. 22.Radioaktiva ämnen slår jordbruk Skåne. ut i Fö. 23.Brist elektronikkomponenter. Fö. 24.Gasmoln lamslårUppsala.Fö. 25.Samordnad ochintegrerad tågtrafikpá Arlandabanan ochi Mälardalsregionen. K. 26.Underhállsbidrag bidragsförskott, och Del ochDelB. A 27. Regional framtid + bilagor.C. 28.Lagen om vissainternationella sanktioner - en översyn. UD. 29.Civilt bruk av försvarets resurserregelverken, erfarenheter, helikoptrar.Fö. 30,Alkylat och Miljöklassning av bensin.M. 3l.Ett vidareutvecklat miljöklassystem i EU. M. 32.lT och verksamhetsförnyelse inomrättsväsendet. Förslagtill nya samverkansfonner. Ju. 33.Ersättning ideell för skadavid personskada. Ju. 34.Kompetens för struktttromvandling. A. 35. Avgifterinomhandikappomrádet. 36. Förmåner ochsanktioner - en samlad redovisning. Fi. 37.Vårtdagligablad stödtill svenskdagspress. - Ku. 38. YrkeshögskolanKvalificeradeftergymnasial yrkesutbildning. U. 39.Somereflections SwedishLabourMarket on Policy.A. - Någrautländska forskares syn pásvensk arbetsmarknadspolitik. A.

1995 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Finansdepartementet Pensionsrättigheter och bodelning. [8] Gröndiesel miljö- och hälsorisker. [3] - Nya konsumentregler. [11] Långtidsutredningen 1995.[4] lT och verksamhetsförnyelse inomrättsväsendet. Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar. [9] Förslag till samverkansformer. [32] Översyn av skattebrottslagen. [10] nya Ersättningför ideellskada vid personskada. [33] Mervärdesskatt - Nyatidpunkterför Sambandet Redovisning Beskattning. [43] redovisning och betalning. [12] - Aktiebolagets organisation. [44] Förmåner och sanktioner - en samlad redovisning. | Tvångsmedel enligt27och 28 kap. RB Prognoser över statens inkomsteroch utgifter.[49] samt polislagen.[47] stöldgods[52] Utbildningsdepartementet Godtrosförvärv av Yrkeshögskolan Kvalificerad eftergymnasial - Utrikesdepartementet yrkesutbildning. [38] Lagenom vissa internationella sanktioner Allmän behörighetför högskolestudier. [41] en översyn. [28] - Arbetsmarknadsdepartementet Försvarsdepartementet Arbetsföretag En möjlighetför arbetslösa. [2] - ny Muskövarvets framtid. [6] Obligatoriska arbetsplatskontakter för arbetslösa. Analysav Försvarsmaktens ekonomi.[13] Kompetens för strukturomvandling. [34] Ett säkrare samhälle. [19] Some reflections Swedish on LabourMarket Utan stannar Sverige. [20] Policy.[39] Stadenpå vattenutan vatten. [21] Någrautländska forskares syn påsvensk Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne. [22] arbetsmarknadspolitik. [39] Brist elektronikkomponenter. [23] Effektivare styrning och rättssäkerhet Gasmolnlamslár Uppsala. [24] i asylprocessen. [46] Civilt bruk av försvarets resurser Ettsamlatverksamhetsansvar för asylärenden. [55] regelverken, erfarenheter helikoptrar. [29] , Kulturdepartementet Samverkan för fred. Den rättsligaregleringen. [53] Konst i offentligmiljö. [18] Socialdepartementet Vårt dagliga Pstödtill svensk dagspress.[37] blad- Vårdens svåraval. Prioriteringsutredningen. [5] Näringsdepartementet slutbetänkande av Könshandeln. [15] Ett renodlat näringsförbud. [1] Socialt arbete mot prostitutionen i Sverige.[16] Ny Elmarknad + Bilagedel.[14] Homosexuell prostitution.[17] Elförsörjningiofred.[51] Underhållsbidrag och bidragsförskott, DelA ochDel B. [26] Civildepartementet Avgifterinom handikappområdet. [35] Regional framtid bilagor. + [27]

Kommunikationsdepartementet Miljödepartementet Samordnad och integrerad tågtrafik Alkylatoch Miljöklassning bensin.[30] av Arlandabanan och i Mälardalsregionen. [25] Ett vidareutvecklat miljöklassystem i EU. [31] Älvsäkerhet.[40] Grundvattenskydd. [45] Framtidsanpassad Gotlandstrañk. [42] Kunskapsläget på kärnavfallscmrádet 1995. [50] EGanpassade körkortsregler. [48] Fastighetsbildning en gemensam uppgiftför stat ochkommun. [54]