Domstolsprövning av förvaltningsärenden : slutbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Domstolsprövning av

förvaltningsärenden

$ ü

M

1994:117

slutbetänkande Fri- och

av rättighetskommittén

fi

än

Statens offentliga utredningar

WW 1994:117

w Justitiedepartementet

Domstolsprövning

av

förvaltningsärenden

slutbetänkande av fri- och rättighetskommittén

Stockholm 1994

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvalmingskontor

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

ISBN 91-38-13775-5 Graphic Systems AB, Göteborg 1994 ISSN O375-250X

Till statsrådet Reidunn Laurén

Genom beslut den 19 december 1991 bemyndigade regeringen statsrådet Laurén att tillkalla kommitté med högst tio ledamöter med uppdrag att en i

i

utreda frågan grundlagsskydd för äganderätten m.m. samt frågan om om vidgade möjligheter till domstolskontroll.

t Med stöd detta bemyndigande utsågs den 7 januari 1992 hovrättspresiav denten Carl Axel Petri till ordförande. Till övriga ledamöter utsågs den é 23 januari 1992 riksdagsledamoten Ylva Annerstedt fp, numera advokaten Ulf Brunfelter nyd, dåvarande riksdagsledamoten Odd Engström

s, tredje vice talmannen Bertil Fiskesjö c samt riksdagsledamöterna

Birger Hagård m, Rolf L Nilson v, Thage G Peterson s, Yvonne

Sandberg-Fries s och Ingvar Svensson kds. Den 10 februari 1993

entledigades Odd Engström från uppdraget som ledamot av kommittén. Till ledamot utsågs dag docenten Björn von Sydow s. ny samma

Som experter i kommittén förordnades den 23 januari 1992 numera E Å kanslirådet Håkan Berglin och expeditionschefen Göran Regner. numera Den 27 januari 1992 förordnades hovrättspresidenten Bo Broomé att vara i kommittén. Professom Aleksander Peczenik förordnades den expert 24 april 1992 expert i kommittén. Den 17 augusti 1992 föratt vara ordnades också professorn Nils Stjemquist att vara expert.

I beslut den 1 juni 1993 entledigades Håkan Berglin och Aleksander Peczenik från uppdraget som expert.

Den 8 september 1993 förordnades professorn Hans-Heinrich Vogel att vara expert i kommittén.

Till biträdande sekreterare kommittén förordnades den 31 januari 1992 hovrättsassessom Anna-Karin Lundberg. Till sekreterare förordnades den

5 februari 1992 byråchefen Göran Persson. Genom beslut den 23 juni 1993 entledigades Göran Persson från uppdraget som sekreterare. Genom beslut den 16 augusti 1993 entledigades Anna-Karin Lundberg från uppdraget som biträdande sekreterare kommittén och hon förordnades samma dag som sekreterare. Kommittén har antagit namnet Fri- och rättighetskommittén. Sedan kommittén i maj 1993 överlämnat delbetänkandet SOU 1993:40 Fri- och rättighetsfrâgor, överlämnar kommittén nu sitt slutbetänkande, vilket har rubriken Domstolsprövning av förvaltningsärenden. Till betänkandet fogas reservationer av ledamöterna Ulf Brunfelter, Thage G Peterson, Yvonne Sandberg-Fries, Björn von Sydow och Rolf L. Nilson. Ingvar Svensson har avgivit särskilt yttrande. Kommitténs arbete är härmed slutfört. Stockholm i augusti 1994

Carl Axel Petri

Ylva Annerstedt Ulf Brunfelter Bertil Fiskesjö

Birger Hagárd Rolf L. Nilson Thage G Peterson

Yvonne Sandberg-Fries Ingvar Svensson Björn von Sydow

Anna-Karin Lundberg

Innehållsförteckning

Förkortningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Litteraturförteckning 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p

1 Sammanfattning 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Författningsförslag 23 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ändring i förvaltningslagen 1986:223 23 Förslag till Lag om .

2. Förslag till Lag om ändring i verksförordningen

1987:1100 25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Förslag till Lag om ändring i lagen 1988:205 om rättspröv-

vissa förvaltningsbeslut 26 ning av . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Inledning 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

i 1.1 Våra direktiv 29

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Utredningsarbetet 30 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Besvär över förvaltningsbeslut 33 . . . . . . . . . . . . . . . . . § 2.1 Historik 33 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ä 2.2 1971 års förvaltningsrättsreform 37 . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 Något om begreppen förvaltningsmyndighet respektive

i förvaltningsbeslut 41 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4 Förvaltningsbesvär och kommunalbesvär 43 . . . . . . . . . . . 2.5 Kortfattad översikt över instansordningen i förvaltnings-

ärenden 45 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.6 Strävanden att avlasta regeringen förvaltningsärenden 48 . . . 2.7 Europakonventionen och domstolsprövning 52 . . . . . . . . . . 2.8 Inrättande överklagandenämnder 52 av . . . . . . . . . . . . . . Förslag m1 Miljöbalk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.10 Behandling i riksdagen av frågan domstolsprövning om

av förvaltningsbeslut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Föreskrifter om överklagande till regeringen 59 . . . . . . . . . 3.1 Inledning 59 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Justitiedepartementet 61 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 Utrikesdepartementet 63 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4 Försvarsdepartementet 64 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5 Socialdepartementet 65 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.6 Kommunikationsdepartementet 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.7 Finansdepartementet 68 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.8 Utbildningsdepartementet 70 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.9 Jordbruksdepartementet 70 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.10 Arbetsmarknadsdepartementet 72 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.11 Kulturdepartementet 73 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.12 Näringsdepartementet 74 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.13 Civildepartementet 77 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.14 Miljö- och naturresursdepartementet 78 . . . . . . . . . . . . . . 3.15 Avslutning 82 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4 Europakonventionen.: krav pá dorrzstolsprövning av fär-

valtningsärenden 85 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Inledning 85 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Begreppet civila rättigheter och skyldigheter 86 . . . . . . . 4.3 Civila rättigheter rörande näringsverksamhet 88 . . . . . . . . . 4.4 Civila rättigheter rörande sociala förmåner 90 . . . . . . . . . . 4.5 Civila rättigheter rörande äganderätten 91 . . . . . . . . . . . . 4.6 Sammanfattning av begreppet civila rättigheter 94 . . . . . . . 4.7 Formell eller faktisk tillgång till domstolsprövning 96 . . . . . 4.8 Begreppet domstol 96 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.9 Domstolsprövningens omfattning och utfornming 98 . . . . . .

i

5 Rättsprövning av förvaltningsbeslut 101 . . . . . . . . . . . . . . 5.1 Inledning i lOl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Rättsprövande instans 103 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vissa förutsättningar för rättsprövning . . . . . . . . . . . . .

5.4 Tillämpningsomrâdet för rättsprövningsinstitutet 105 . . . . . . . 5.5 Undantag från tillämpningsområdet 110 . . . . . . . . . . . . . . 5.6 Domstolsprövningens omfattning 113 . . . . . . . . . . . . . . . . 5.7 Förfarandet 120 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.8 Konsekvensen Regeringsrättens prövning 122 av . . . . . . . . . 5.9 Uppgifter antalet rättsprövningsärenden 123 om . . . . . . . . .

5.10 Avslutning 124 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6 EG-rätt 125 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Inledning 125 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 EG:s primära rätt 126 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 EG:s sekundära rätt 127 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.1 Râdsförordningar 127 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.2 Direktiv 132 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4 EG:s konkurrensregler 133 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7 Utländsk rätt och rättsjämförelse 135 . . . . . . . . . . . . . . . .

8 överväganden och förslag 141

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1 Allmänna utgångspunkter 141 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2 Prövning i allmän domstol 143 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.3 Överflyttning endast speciella förvaltningsärenden 145

av

8.4 En generell lösning 146 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.4.1 Inledning 146 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.4.2 Att ersätta regeringen som besvärsinstans med

prövning i förvaltningsdomstolar 147 . . . . . . . . . . . 8.4.3 Regeringens funktion överprövningsinstans 148 som . . 8.4.4 Undersökning av överklagandeärenden hos

regeringen 149 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.4.5 Vår samlade bedömning generell lösning 151 av en

8.5 Påverkan pâ övriga styrmedel 152 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.6 Ett mot generell rätt till domstolsprövning av försteg en

valtningsbeslut 154 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.6.1 Införande princip 154 av en ny . . . . . . . . . . . . . . . 8.6.2 Vilka konsekvenser får införandet av en ny

princip 156 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.6.3 Besvär i personalärenden 157 . . . . . . . . . . . . . . . . 8.6.4 Besvär över nonnbeslut 159 . . . . . . . . . . . . . . . . 8.6.5 Besvär i dispensfrågor 161 . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.6.6 Besvär i ärenden rörande tillstånd att driva

verksamhet 162 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.6.7 Besvär i ärenden miljöområdet 164 . . . . . . . . . . 8.6.8 Besvär i statsbidragsfrâgor 170 . . . . . . . . . . . . . . . 8.7 Verksförordningen bör ändras 172 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.8 Regeringen som första och enda instans i förvaltnings-

ärenden 173 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.9 Något om begreppet prövning i allmän förvaltnings-

domstol 175 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.10 Rättsprövningslagen 176 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.l0.l Lagen bör permanentas 176 . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.10.2 Lagens tillämpningsområde 178 . . . . . . . . . . . . . . 8.10.3 Domstolsprövningens omfattning 180 . . . . . . . . . . . 8.10.4 Rättsprövande instans 181 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.5 Kravet muntlig förhandling 183 . . . . . . . . . . . . 8.11 EES-anpassning 186 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.11.1 Inledning 186 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.11.2 Rätt till domstolsprövning av förvaltningsbeslut 187 . . 8.12 Dröjsmálstalan 188 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.12.1 Inledning 188 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 8.12.2 Exempel på regler som kan sägas beröra handlägg-

ningstider av ärenden hos förvaltningsmyndigheter

och i domstolar 189 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.12.3 Finns ett behov av att införa en talan mot dröjsmål

i handläggningen 192 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.12.4 Våra överväganden rörande en s.k. dröjsmåls-

talan 197 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.12.5 Tillämpningsomrâdet för dröjsmålstalan 198 . . . . . . . 8.12.6 Prövande instans 202 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.12.7 Förfarandet vid dröjsmålstalan 203 . . . . . . . . . . . . 8.12.8 Dröjsmålets längd 205 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.12.9 Lagteknisk lösning 206 . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

Genomförande och kostnadskonsekvenser m.m. . . . . . . .

9.1 Ändringar i förvaltningslagen och verksförordningen 209

. . . .

9.2 Ändringar i lagen om rättsprövning av vissa förvalt-

ningsbeslut 210 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10 Specialmotivering 213 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.1 Förslaget till Lag om ändring i förvaltningslagen

1986:223 213 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f 10.2 Förslaget till Lag om ändring i verksförordningen

l

1987:1100 217 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.3 Förslaget till Lag om ändring i lagen 1988:205 om rättsförvaltningsbeslut 218

l

prövning av vissa . . . . . . . . . . . . . .

i Reservationer 221 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Å Särskilda yttranden 249 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

l

Bilagor

Bilaga 1 Utländska förhållanden Bilaga 2 Till besvär än nytta Undersökning av Torbjörn mer Larsson Bilaga 3 Förteckning över författningar innehållande föreskrifter om

överklagande till regeringen

Förkortningar

Arbetsdomstolen AMS Arbetsmarknadsstyrelsen bet. betänkande c Centerpartiet Dir. direktiv Ds Departementsserien EES Europeiska Ekonomiska samarbetsornrâdet i EG Europeiska Gemenskapen Folkpartiet liberalerna HD Högsta domstolen JK Justitiekanslern JO Justitieombudsmännen JuU Justitieutskottet kds Kristdemokratiska samhällspartiet KU Konstitutionsutskottet Moderata samlingspartiet rn NJA Nytt Juridiskt Arkiv I NRL Naturresurslagen NUTEK Närings- och teknikutvecklingsverket NVL Naturvârdslagen nyd Ny demokrati PBL Plan- och bygglagen prop. proposition RF Regeringsformen rskr. riksdagsskrivelse RÅ Regeringsrättens årsbok Sveriges socialdemokratiska arbetareparti s SFS Svensk författningssamling SOU Statens offentliga utredningar TF Tryckfrihetsförordningen UU Utrikesutskottet Vänsterpartiet

Litteraturförteckning

John Lehmann, Tyge: Den europaeiske menneskerettig- Bernhard, hedskonvention, Köpenhamn 1985 Bent: Forvaltningsret. Opgaver. Hjemmel. Organisation, Christensen, Köpenhamn 1991 Bent: Domstolsprøvelse af forvaltningsakter, Köpenhamn Christensen, 1988 Mänskliga rättigheter, 5 uppl., Stockholm 1993 Danelius, Hans: Eckhoff, Torstein: Forvaltningsrett 4 utg., Oslo 1992 , Europakonventionens krav domstolsprövning, i SvJT Fribergh, Erik:

1986 s. 325 Arvid: Forvaltningsrett Förvaltning kompetanse, 3 utg., Frihagen, og Oslo 1991 Forvaltningsrett II: Saksbehandling, 5 utg., Bergen 1992 Frihagen, Arvid: Forvaltningsrett ll: Omgjøring, kontroll og ugyldighet, Frihagen, Arvid: 4 utg., Bergen 1992 till domstolsprövning, i Förvaltningsrättslig tidskrift Hane, John: Rätten 1989-90 s. 18 Trygve Malmqvist, Bo: Nya förvaltningslagen med kommenta- Hellners, - 3 uppl., Stockholm 1991 rer, Saraviita, Ilkka: Statsförfattningsrätten i huvuddrag, Hidén, Mikael - Helsingfors 1989 Stjemquist, Nils: Grundlagarna med tillhörande för- Holmberg, Erik fattningar, Stockholm 1980 Offentlig förvaltning utanför myndighetsomrádet, Marcusson, Lena: Uppsala 1989 Laglighets- och lämplighetsprövning en titt i backspe- Marcusson, Lena: framåt, i Förvaltningsrättslig tidskrift 1-2 1992 s. 121 geln och Domstolskontrol med forvaltningen; Forvaltnings- Mathiassen, Jørgen: Almindelige 2 utg., Köpenhanm 1989 ret, emner,

14 Litteraturförteckning sou 1994;1 17

Mennesker og rettigheter, Särtryck 1993 rettspraxis fra den europeiske av menneskerettighedsdomstol, Nordisk tidskrift menneskerettigom heter, Oslo Pålsson, Sten Quitzow, Carl Michael: EG-rätten Ny rättskällai Sverige, - Stockholm 1993 Ragnemalm, Hans: Förvaltningsprocessrättens grunder, 7 uppl., Stockholm 1992 Rehof, Lars Adam Trier, Tyge: Menneskeret, Köpenhamn 1990 - Strömberg, Håkan: Normgivningsmakten, 2 uppl., Lund 1989 Strömberg, Håkan: Allmän förvaltningsrätt, 15 uppl., Lund 1991 Strömberg, Håkan: Laglighetsprövning och lämplighetsprövning, i Festskrift tillägnad Halvar Sundberg 1959, s. 369 Strömberg, Håkan: Nonngivningsfrágor i rättsprövningspraxis, i Förvaltningsrättslig tidskrift 1991 s. 291 Stuevold Lassen, Birger utg: Knophs oversikt Norges rett, 10 utg., over Oslo 1993 Timonen, Pekka: Inledning till Finlands rättsordning, Del Helsingfors 1993 Zahle, Henrik: Dansk forfatningsret ll, Köpenhamn 1989 Zahle, Henrik: Om de civile domstoles behandling af offentligretlige sager ur tidskriften Juristen 1979 Wade, William Ragnemalm, Hans Strauss, Peter L: Administrative - - Law. The problem of justice. Vol Anglo-American and Nordic Systems, Milano 1991 Wamling-Nerep, Wiweka: Rättsprövning förvaltningsbeslut, i Förav valtningsrättslig tidskrift 1991 129 s. Wamling-Nerep, Wiweka: Rättsprövningslagen Utgör den ett lyckat försök att anpassa svensk rätt till Europakonventionens artikel 6, i Festskrift till Jacob W F Sundberg 1993 437 s. Welamson, Lars: Rättegång Vl, 2 uppl., Stockholm 1978 Wennergren, Bertil: Handläggning. Hur förvaltningsärenden behandlas i stat och kommun, 16:e upplagan, Stockholm 1990 Wennergren, Bertil: Förvaltningens fria skön, i Förvaltningsrättslig tidskrift 1984 s. 379 Westerberg, Ole: Allmän förvaltningsrätt, 3 uppl., Stockholm 1978 Wittrock, Martin: Förvaltningsbesluts motivering, Stockholm 1990

Sammanfattning

Sverige avgörs enligt gammal tradition rad förvaltningsärenden, som I en berör den enskilde, enbart i administrativ ordning, i en del fall slutligt av regeringen. Det här gäller avviker från vad är vanligt i en rad som som andra länder och delvis också från vad visat sig vara innebörden av som artikel 6 i Europakonventionen.

innehåller till skillnad mot bl.a. dansk och norsk rätt inte Svensk rätt - heller någon generell regel befogenhet för våra domstolar att pröva om förvaltningsbesluts rättsenlighet. En motsvarighet hos oss utgör dock i viss rättsprövningsinstitutet infördes år 1988. Skälet till detta mån det s.k. som säkerställa svensk rätt står i överensstämmelse med de krav var just att att till domstolsprövning förvaltningsbeslut som uppställs i den ovan rätt av nämnda konventionen.

och för sig länge pågått utveckling i Sverige som inneburit att Det har i en förvaltningsmyndigheters beslut i större omfattning får överklagas hos Förvaltningsrättsreformen âr 1971 utgjorde ett viktigt steg i domstol. utveckling. På år har särskilt strävanden att avlasta regeringdenna senare förvaltningsärenden lett till att allt fler en uppgiften att i sista instans pröva överförts till domstolsprövning inom för den normala ärendetyper ramen för överklagande. Emellertid har vid våra undersökningar av ordningen överklaganden och dess hantering hos regeringen och dels dels antalet författningar i vilka föreskrivs möjlighet för den enskilde att antalet en beslut till regeringen framkommit att det i rad ärenden kan överklaga en prövning överklaganden verkligen bör vara en uppgift ifrågasättas om av för regeringen.

har innefattat ställning till den svenska domstols- Vårt uppdrag att ta om förvaltningsbeslut bör förändras så sätt att en mer generell kontrollen av

16 Sammanfattning

möjlighet till domstolsprövning införs. Våra utgångspunkter har därvid varit följande:

Då den enskilde blivit alltmer beroende förvaltningsbeslut på olika av områden är det angeläget att det finns tillgång till prövning en av dessa utanför det administrativa systemet. Från den enskildes rättsskyddssynpunkt är det ofta en fördel att kunna få ett förvaltningsbeslut överprövat i domstol.

Den andra utgångspunkten har varit att säkerställa att vår lagstiftning är anpassad till våra internationella åtaganden i fråga rätt till domom stolsprövning.

En ytterligare utgångspunkt för vårt arbete har varit följa de riktlinjer att för regeringens befattning med överklaganden lades fast redan 1984 som genom att riksdagen antog propositionen 198384: 120. Huvudtanken med riktlinjerna var att regeringen skulle befrias från den myndighet att vara som har att pröva överklaganden i ärenden där politisk styrning en av praxis inte är nödvändig eller önskvärd.

Olika alternativ för uppnå

att en domstolsprövning av för-

valtningsbeslut

Vi har undersökt hur rätten till domstolsprövning förvaltningsbeslut av utformats i ett antal jämförbara länder. Vi har därvid konstaterat i att Norge, Danmark och Storbritannien har de allmänna domstolarna en generell möjlighet att överpröva administrativa beslut. För svenskt vidkommande avvisar vi möjlighet till prövning i allmän domstol då en en sådan ter sig främmande mot bakgrund vår nuvarande struktur med av ett utbyggt system förvaltningsdomstolar. Vi den enskildes av anser att möjligheter till domstolsprövning bäst sker vidgad möjlighet till genom en prövning i de allmänna förvaltningsdomstolama.

Det minst ingripande alternativet för att vidga möjligheterna till domstolsprövning av förvaltningsbeslut vore att endast överflytta vissa speciella

SOU 1994:1 17 Sammanfattning 17

ärendetyper, exempelvis sådana som rör äganderätten eller rätten att driva viss näringsverksamhet, från administrativ prövning till domstolsprövning. Dessa ärendegrupper omfattas av begreppet civila rättigheter och skyldigheter enligt Europakonventionen. Vi anser dock att det finns anledning att längre än så. Dels för att undvika de gränsdragningsproblem som kan uppstå huruvida ärenden kan tänkas omfattas av begreppet ovan och dels för att den enskildes rättssäkerhet bör stärkas även i andra ärendegrupper än de nämnda.

Den mest heltäckande lösningen av en utvidgning av rätten till domstolsprövning vore att ersätta den prövning av överklaganden som sker hos administrativa myndigheter, inklusive regeringen, med en prövning hos de allmänna förvaltningsdomstolama. För att ta ställning till ett sådant alternativ har vi försökt att utröna om det finns typer av ärenden som bör förbehållas regeringsprövning eller prövning av en förvaltningsmyndighet med speciell kompetens. Det argument som vanligen ansetts som det tyngsta för rätten att överklaga förvaltningsärenden till regeringen, är att prövningen av överklaganden är ett viktigt instrument för regeringens politiska styrning av förvaltningen. Inom ramen för vär utredningen har därför gjorts en undersökning av samtliga överklagandeärenden hos regeringen under första halvåret 1993. Därutöver har fyra länsstyrelsers hantering av sådana ärenden under samma tidsperiod granskats. Sammanfattningsvis ger undersökningen stöd för tanken att det endast är i ett begränsat fall som överklagandeärenden verkligen kräver ett ställningstagande från regeringsida. Således är regeringen överinstans i en mängd ärenden där det ens varken förekommer eller krävs någon politisk styrning av praxis. Av undersökningen framgår också att den tänkta politiska styrningen av praxis inte fungerar fullt ut gentemot länsstyrelserna. l

i Emellertid visar undersökningen också att det förekommer ärenden hos

regeringen där det finns utrymme för avvägningsfrågor och lämplighetsbedömningar som bör ankomma på regeringen. Vi anser därför att det finns ärendegrupper som inte bör överflyttas till domstolsprövning utan bör förbehållas en prövning av regeringen. En generell överflyttning av samtliga överklagandeärenden från regeringen till domstol kan vi därför inte förorda.

18 Sammanfattning

Ett steg mot generell rätt till domstolsprövning av för-

en

Valtningsbeslut

Vi anser att regeringen bör vara den instans som prövar överklaganden endast i de fall det är för att utöva en politisk styrning av praxis eller i de fall ärenden berör områden som inte lämpar sig för domstolsprövning. Vi föreslår därför att en ny princip införs i förvaltningsrätten. Principen innebär att beslut i förvaltningsärenden som huvudregel får överklagas hos de allmänna förvaltningsdomstolama såvida inte något annat är särskilt föreskrivet. Införandet sådan princip medför att man ger upp den av en gamla oinskrivna regeln att förvaltningsbeslut får överklagas hos högre myndighet och i sista hand hos regeringen. Den nya principen föreslår vi skall komma till uttryck i förvaltningslagen 1986:223. Vi föreslår också ändring verksförordningen 1987:1100 då det i denna finns uttryckt en av just huvudregeln att förvaltningsmyndigheters beslut får överklagas till regeringen. Den ändring vi föreslår innebär att det enligt just verksförordningen endast är i personalärenden överklagande får ske till som regeringen.

Principen överprövning i allmän förvaltningsdomstol skall vara om vägledande när utformar regler överklagande av förvaltningsman nya om beslut. För de författningar där det idag är föreskrivet att överklagande av beslut får ske hos högre förvaltningsmyndighet eller hos regeringen får en införandet den nya principen inga omedelbara konsekvenser utan enligt av dessa kvarstår prövning administrativ väg. Vi anser därför att principen bör kompletteras med att vissa ärendegrupper överflyttas till prövning i de allmänna förvaltningsdomstolama. Vi har inte tagit definitiv ställning till överflyttning specifika ärenden utan endast försökt att ge riktlinjer en av vilka typer ärenden som bör prövas av domstolar respektive av om av regeringen.

Av dessa riktlinjer framgår att överklaganden av beslut i personalärenden, normbeslut samt beslut i dispensärenden, såvitt de inte lämpligen kan avskäras från överprövning eller prövningen läggas i en lägre administrativ

instans, alltjämt bör prövas regeringen. Överklaganden i ärenden

av rörande tillstånd till näringsverksamhet bör i största möjliga utsträckning

SOU 1994 117 Sammanfattning 19

överflyttas till prövning domstol. Ärenden tillstånd till verksamhet av om som kan vara av allmänt intresse ur miljö- eller samhällsekonomisk synpunkt bör dock alltjämt förbehållas regeringen. Ärenden berör den som enskildes äganderätt förekommer framförallt miljöområdet och planoch byggområdet. l dessa delar pågår för närvarande utredningar, vilka har att överväga just en ändrad instansordning för naturvårdsärenden, miljöskyddsärenden och plan- och byggärenden. Vi föreslår därför inga l ändringar på dessa områden utan konstaterar endast att utredningamas

l uppdrag omfattar frågan i vad mån de nämnda ärendena skall kunna

överklagas hos domstol. Slutligen bör regeringen kunna avlastas vissa ärenden om statsbidrag m.m. Detta kan i första hand ske genom att central förvaltningsmyndighet blir slutinstans. Frågor om regionalpolitiska stöd

l som inrymmer avvägningar av närings- och arbetsmarknadspolitisk natur

l bör även i fortsättningen prövas av regeringen. l I Vad avser regeringen som första och enda instans i förvaltningsärenden,

i exempelvis vid tillåtlighetsprövningar av större vattenföretag och in-

v

dustrianläggningar eller vid expropriation, föreslår vi inga ändringar utan dessa ärendegrupper bör även i fortsättningen prövas av regeringen.

Med prövning i allmän förvaltningsdomstol menar vi i första hand att l prövning skall ske i länsrätt. I speciella fall kan föreskrivas domatt

l stolsprövning skall ske i instans detta måste då

annan men anges i en

l författning.

I

l

Rattsprovningslagen .. .. .

l

l

f

Våra förslag om domstolsprövning av förvaltningsbeslut innebär inte att rättsprövningslagen blir övertlödig, då regeringen i vissa förvaltningsärenden kommer att kvarstå som överklagandeinstans samt i vissa förvaltningsärenden som första och enda instans. Vi föreslår därför att rättsprövningslagen pennanentas, för att tillförsäkra den enskilde en sådan rätt till domstolsprövning som avses i artikel 6 i Europakonventionen. Vi föreslår inga ändringar i lagens tillämpningsområde och inte heller vad avser domstolsprövningens omfattning.

20 Sammanfattning SOU 1994; 117

Beträffande rättsprövande instans övervägs för närvarande i regeringskansliet en nedflyttning av prövningen av vissa ansökningar om rättsprövning från Regeringsrätten till karmnarrätt. Detta hänger samman med den pågående reformen nedflyttning av prövningen av ansökningar om om resning och återställande av försutten tid till kammarrätt. Det är nämligen mest ändamålsenligt att och samma instans har möjlighet att tillämpa de en olika prövningsinstituten då de ligger varandra nära. Tanken är inte att en lägre förvaltningsdomstol än Regeringsrätten skall kunna bevilja t.ex. resning regeringsbeslut prop. 199394:1l6 s. 23. Då arbete pågår av rörande frågan om rättsprövande instans lägger vi inte fram något eget förslag på denna punkten men uttalar uppfattningen att ansökningar om rättsprövning regeringens beslut inte bör ankomma annan domstol av än Regeringsrätten. I övriga fall bör ansökningar om rättsprövning av beslut förvaltningsmyndigheter kunna prövas av kammarrätt såvida av denna möjlighet att pröva ansökningar om resning av sådana myndigges heters beslut.

Vi föreslår slutligen att i råttsprövningslagen införs en regel om rätt till muntlig förhandling i rättsprövningsärenden. Av denna framgår att en enskild part på begäran skall ha rätt till sådan förhandling om förhandling inte är uppenbart obehövlig. Detta innebär att i de fall Europakonventionen sin praxis uppställer krav sammanträde kan det aldrig vara genom obehövligt att sådant hålls i Regeringsrätten.

EES-anpassning

Genom EES-avtalet har Sverige åtagit sig att införliva en rad EG-rättsliga i svensk rätt. I EG:s sekundära rätt förekommer föreskrifter om normer rätt till domstolsprövning förvaltningsbeslut. Framförallt förekommer av sådana föreskrifter i EG-direktiv rörande den enskildes rätt att utöva yrke eller starta och driva verksamhet kräver tillstånd eller auktorisation. som I det avseendet vi att de överväganden och förslag som gjorts om anser införande ny princip inom förvaltningsrätten samt överflyttningar av av en vissa ärendegrupper till prövning i allmän förvaltningsdomstol ligger väl i linje med strävanden att uppfylla EG:s krav på domstolsprövning av

SOU 1994: 17 l Sammanfattning 21

förvaltningsbeslut. l den mån regeringen kvarstår som överprövningsinstans eller prövar förvaltningsärenden som första och enda instans anser vi att rättsprövningslagen uppfyller EG-rättens krav domstolsprövning av förvaltningsbeslut.

Dröj smâlstalan

En ytterligare förstärkning av den enskildes ställning gentemot den offentliga förvaltningen föreslår vi genom införandet av en möjlighet till s.k. dröjsmålstalan. En sådan talan ger den enskilde en möjlighet att i domstol få prövat om ett förvaltningsärende onödigt uppehålls hos den I myndighet som har att fatta beslut i ärendet. Införandet av en generell

I möjlighet till talan mot den offentliga förvaltningens passivitet ansluter sig

väl till den europeiska standarden vad gäller domstolsprövning av för- I x valtningsbeslut då en sådan möjlighet sedan länge finns bl.a. i Tyskland,

l

Frankrike och Österrike.

l

Möjlighet till dröjsmålstalan bör finnas avseende förvaltningsärenden som omfattar myndighetsutövning mot den enskilde. De förvaltningsorgan, mot vilkas passivitet den enskilde skall kunna föra talan är främst förvaltningsmyndighetema men även regeringen och domstolar såvitt avser deras handläggning förvaltningsärenden.

l

av

l

l Vi föreslår att dröjsmålstalan skall kunna väckas av en enskild part som påkallat ett förvaltningsbeslut men inte erhållit ett sådant inom sex månader från det att parten väckte ett förvaltningsärende hos en myndigå i het. Sådan talan får väckas hos allmän förvaltningsdomstol, alltså

i länsrätten. Såvitt avser förvaltningsärenden som handläggs av regeringen

bör dock talan om dröjsmål prövas av Regeringsrätten. l de fall det är en domstol handlägger förvaltningsärenden, exempelvis personalärenen som den eller ärenden utlämnande av allmän handling, prövas dröjsom målstalan närmast högre domstol eller, om sådan inte finns av den av domstol som har att pröva ansökan om resning av beslutet i ärendet.

22 Sammanfattning SOU 1994: 117

Om den prövande domstolen finner att ett ärende onödigt uppehålls får den sätta ut en tidsfrist inom vilken ärendet skall vara avgjort av myndigheten. Om efter tidsfristens utgång, eller efter eventuell förlängning av denna, ännu inget beslut fattats får den enskilde parten begära att domstolen flyttar över ärendet för avgörande till den myndighet som skulle prövat ett överklagande av beslutet. Sådan myndighet kan vara antingen en förvaltningsmyndighet, regeringen eller en domstol. Finns ingen överinstans får domstolen i ytterlighetsfall själv uppta ärendet till avgörande. Den sistnämnda möjligheten gäller dock inte vid dröj smâlstalan som väckes hos Regeringsrätten och avser regeringens underlåtenhet att avgöra förvaltningsärende.

Författningsförslag

Förslag till

Lag ändring i förvaltningslagen 1986:223

om

Härigenom föreskrivs i fråga förvaltningslagen 1986:223 om dels i lagen skall införas paragraf, 17 a av följande lydelse. att en ny dels att 23 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Dröjsmälstalan

I 7 a §

myndighet inte avgjort Har en

ett förvaltningsärende som en

enskild part väckt och som avser myndighetsutövning mot parten inom sex månader från det att ärendet väcktes, får denne begära att allmän förvaltningsdomstol prövar om ärendet onödigt uppehálls. Om ärendet handläggs av en domstol, prövas sådan dröjsmålstalan av närmast högre domstol eller, om sådan inte

finns av den domstol som har att

pröva ansökan om resning av beslut i ärendet. Om domstolen vid sin prövning dröjsmålstalan finner att av ärendet onödigt uppehálls, skall den örelägga den myndighet talan avser at inom en besom

24 Författningsförslag SOU 1994: l 17

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

stämd tid avgöra ärendet. Följer myndigheten inte föreläggandet, får domstolen på begäran av parten förordna att ärendet skall överlämnas för avgörande till den myndighet som skulle prövat ett överklagande av beslutet. Om sådan överinstans inte Jinns, får domstolen själv överta ärendet eller om detta är uppenbart olämpligt förordna om annan prövning av ärendet. Talan mot domstols beslut i mål om dröjsmålstalan får inte föras.

Hur beslut överklagas

23 §

Ett beslut överklagas skriftligt. Ett beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Överklagandet skall ske skriftligt. I skrivelsen skall klaganden ange vilket beslut som överklagas och den ändring i beslutet som han begär. Skrivelsen ges in till den myndighet som har meddelat beslutet. Den skall ha kommit in dit inom tre veckor från den dag då klagandcn fick dcl av beslutet. Tiden för överklagande av sådana beslut som gäller föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen och som inte delges räknas från den dag då beslutet gavs till känna. Har beslutet getts till känna vid mer än ett tillfälle, räknas tiden från dagen för det sista föreskrivna tillkännagivandet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996.

Författningsförslag 25

2. Förslag till

Lag om ändring i verksförordningen 1987:1100

Härigenom föreskrivs i fråga om verksförordningen 1987: 1100 att 30 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

30§

Myndighetens beslut får över- Myndighetens beslut i persoklagas hos regeringen, om något nalärenden får överklagas hos annat inte följer av regeringen, om något annat inte lagen 1971:309 om behörig- följer av lagen 1987:439 om het för allmän förvaltningsdom- inskränkning i rätten att överstol att pröva vissa mål, klaga eller andra föreskrifter. lagen 1987:439 om inskränkning i rätten att överklaga, andra föreskrifter.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996.

26 Författningsförslag

Förslag till

Lag om ändring i lagen 1988:205 om rättsprövning av

vissa förvaltningsbeslut

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen 1988:205 om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut dels att lagen skall ha rubriken Lag 1988:205 om rättsprövning av förvaltningsbeslut, m.m., dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 3 a och 5 a av följande lydelse, dels att 6 § samt ikraftträdandebestämmelsema till lagen skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Muntlig förhandling

3 a § Muntlig förhandling skall hållas i målet, om en enskild part begär det och sådan förhandling inte är uppenbart obehövlig. Dröjsmálstalan 5 a § Har regeringen inte avgjort ett förvaltningsärende som en enskild part väckt och som avser myndighetsutövning mot parten inom sex månader från det att ärendet väcktes, får denne begära att Regeringsrätten prövar om ärendet onödigt uppehålls.

Om Regeringsrätten finner att

Författningsfärslag 27

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

ärendet onödigt uppehålls, skall den förelägga regeringen att inom en bestämd tid avgöra ärendet.

Regeringsrättens sammansättning

6§

Vid rättsprövning är en avdel- Vid rättsprövning och prövning ning av regeringsrätten domför enligt 5 a § är en avdelning av med tre regeringsrâd om pröv- Regeringsrätten domför med tre ningen är av enkelt slag. Vid regeringsråd om prövningen är beslut att avvisa en för sent in- av enkelt slag. Vid beslut att avkommen ansökan om rättspröv- visa en för sent inkommen anning är avdelningen domför med sökan om rättsprövning är avtre regeringsråd. I övrigt gäller delningen domför med tre regeom regeringsrättens sammansätt- ringsrâd. I övrigt gäller om ning lagen 1971:289 om all- Regeringsrättens sammansättmänna förvaltningsdomstolar. ning lagen 1971:289 om allmänna förvaltningsdomstolar.

Denna lag träder i kraft den 1 Denna lag träder i kraft den l juni 1988. Den tillämpas på juni 1988. beslut som meddelas under tiden från ikraftträdandet till utgången av år 1994.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996.

Inledning

i

l 1.1 Våra direktiv

l

Regeringen bemyndigade i beslut den 19 december 1991 statsrådet Lauren

i

att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda frågan om grundlagsskydd för äganderätten, närings- och yrkesfriheten samt den negativa föreningsrätten. Vidare skulle kommittén överväga frågan om vidgade möjligheter

i till domstolsprövning av normbeslut och förvaltningsbeslut.

Enligt direktiven Dir. 1991:119 är kommittén oförhindrad att etappvis lägga fram förslag pâ olika delområden.

I detta slutbetänkande redovisas kommitténs förslag i fråga om domstolsprövning av förvaltningsbeslut. l de delar som nu är av intresse innehåller direktiven i sammandrag följande.

En annan aspekt på rätten till domstolsprövning är de krav som Europakonventionen ställer och som gäller den enskildes rätt att få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade inför en inhemsk domstol. i Enligt artikel 6 skall envar, när det gäller prövning av hans civila rättigheter och skyldigheter, vara berättigad till en opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Utvecklingen har efter hand visat att den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna anser att även tillämpningen av vissa regler i den offentliga rätten som rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna gäller civila rättigheter och

skyldigheter i den mening som avses i konventionen se t.ex. prop.

198788:69 Bilaga 5. i Ytterligare ett skäl för att till stånd domstolsprövning i fler ärendegrupper är Sveriges behov av anpassning till krav som uppställs i vissa EG-direktiv domstolsprövning i större utsträckning än vad som för närvarande gäller i Sverige vid sidan av möjligheten till rättsprövning. Sverige har år 1991 ansökt om svenskt medlemskap i EG. Dessutom står Sverige som EFTA-land inför ett avtal med EG om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde EES. Ett svenskt deltagande i det

30 Inledning

europeiska integrationsarbetet kan också generellt leda till krav på att enskilda i ökad utsträckning skall kunna göra sina rättigheter gällande inför domstol. I den utsträckning ändringar är nödvändiga inför ett EES-avtals ikraftträdande den l januari 1993 får saken behandlas i annan ordning. Kommittén bör emellertid inrikta sig på frågan hur en mera långsiktig lösning bör vara utformad i ett EG-perspektiv. En uppgift för kommittén bör således vara att överväga och lägga fram förslag som gör svensk lagstiftning anpassad till våra intemationella åtaganden i fråga om rätt till domstolsprövning. Kommittén bör därvid se de regler som gäller för domstolsprövning av förvaltningsbeslut i andra jämförbara länder. Kommittén bör vidare ta ställning till om den svenska domstolskontrollen av förvaltningsbeslut bör förbättras så att en generell möjlighet till domstolsprövning införs. Rättsprövningslagen har som jag tidigare sagt till syfte att anpassa vår lagstiftning till Europakonventionen i detta hänseende. Det är emellertid osäkert om denna reglering är tillräcklig. Frågan har inte prövats av Europadomstolen. Konventionen är dessutom uttryck för en europeisk minimistandard och det kan ifrågasättas om inte den svenska rättsordningen bör uppfylla högre ställda krav än så när det gäller rättssäkerheten för den enskilde. Parisstadgans formuleringar om myndigheternas förpliktelse att följa lagen och en opartisk rättskipning understryker ytterligare vikten av att svensk rättsutveckling väl ansluter till den europeiska utvecklingen. Kommittén bör därför överväga om det är lämpligare med ett helt nytt institut. Utgångspunkten bör vara att förvaltningsbeslut som rör civila rättigheter eller skyldigheter prövas av allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol. För att undvika gränsdragningsproblem kan det övervägas att göra domstolsprövningen av förvaltningsbeslut mera allmän jfr l99192:KU 12. I det sammanhanget bör dock särskilt beaktas att beslut som är av säkerhets- eller utrikespolitisk natur inte onödigtvis underkastas domstolsprövning. Det kan även finnas andra förvaltningsbeslut som är mindre väl ägnade att prövas av domstol.

1.2 Utredningsarbetet

Kommittén inledde sitt arbete i februari 1992 och behandlade i en första etapp samtliga de frågor som kunde tänkas föranleda förslag till grundlagsändringar. Förutom frågan om grundlagsskydd för äganderätten, närings- och yrkesfriheten samt den negativa föreningsrätten behandlade vii denna etapp även frågorna om grundlagsskydd för rätten till liv, rätten

Inledning

till utbildning, rätten till arbete och fackliga rättigheter samt frågan om grundlagsskydd för allemansrätten. Vi prövade också om förfarandet vid rättighetsbegränsande lagstiftning behövde förändras samt frågan om lagprövningsrättens utfomming. Vårt ställningstagande i dessa frågor redovisades i delbetänkandet Fri- och rättighetsfrâgor SOU 1993:40 där vi också framlade förslag om att Europakonventionen skulle inkorporeras i svensk rätt.

I detta slutbetänkande redovisar vi våra förslag till en utvidgning av den enskildes rätt till domstolsprövning av förvaltningsärenden. Vi har härvid särskilt beaktat de krav på domstolsprövning som uppställs i Europakonventionen samt inom EG-rätten, men också haft som utgångspunkt de av riksdagen antagna riktlinjerna för en avlastning av besvärsärenden hos regeringen prop. 198384: 120, bet. 198384:KU 23, rskr. 198384:250.

Vi har informerat oss om de regler som gäller för domstolsprövning i andra jämförbara länder. Översikter över utländsk rätt återfinns i bilaga 1 till betänkandet. Kommittén har även gjort ett studiebesök i Wien den 10 och ll mars 1994 där vi hade överläggningar med representanter för det österrikiskajustitiedepartementet, för Författningsdomstolen Verfassungsgerichtshof samt för Förvaltningsdomstolen Verwaltungsgerichtshof.

Kommittén har haft ett särskilt sammanträde med företrädare för Svenska kommunförbundet angående förbundets syn på domstolsprövning av förvaltningsbeslut. Vidare har vi haft ett sammanträde med företrädare för Regeringsrätten angående deras syn rättsprövningslagen.

För vår räkning har en undersökning gjorts av regeringens och länsstyrelsemas hantering av överklaganden. Undersökningen har utförts av f11.dr. Torbjörn Larsson, Stockholms universitet och är fogad som bilaga 2 till detta betänkande.

Kommittén har yttrat sig över betänkandena Några frågor angående Regeringsrätten SOU 1992:138 och Miljöbalk SOU 1993:27. Vidare har kommittén dess ordförande och sekreterare i vissa frågor haft genom

32 Inledning kontakt med Miljöorganisationsutredningen M 1993:04 och Plan- och byggutredningen M 1992:03. Inom kommittén har ordföranden, experterna och sekreteraren utgjort en särskild arbetsgrupp.

2 Besvär över

förvaltningsbeslut

2.1 Historik

Den administrativa rättskipningen var under lång tid inte klart skild från den allmänna rättskipningen. Under landskapslagamas tid utövades förvaltningsjurisdiktionen av folktingen och av kungliga domstolar. Den som t.ex. vid skatteuppbörd ansåg sig ha blivit orättvist behandlad av kungens utsända fogdar kunde sålunda dra målet inför tinget och i sista hand påkalla kungens prövning av saken.

Enligt vår medeltida landslag ålåg det kungen att höra och avgöra allmogens käromål, dvs. klagomål. Under 1500-talet började, sarmolikt under tyskt inflytande, ordet besväring att användas som beteckning på klagomål som anfördes hos kungen. Denne hade också själv domsrätt över alla domare i riket. Genom prövning av klagomål mot fogdar, befallningsdomare m.fl. kunde kungen personligen ändra både förvaltningsbeslut och domstolsavgöranden.

Under 1600-talets första hälft byggdes en fastare statlig förvaltningsapparat både centralt och lokalt i och med inrättandet av kollegiema och upp landshövdingeämbetena. I 1634 års regeringsform fastslogs sålunda att kollegiema skulle handha den jurisdiktion som hängde samman med de administrativa uppgifter som anförtrotts dem. Även landshövdingarna kom att ombesörja rättskipningsuppgifteri förvaltningsärenden. Men i stor utsträckning fortsatte allmänheten att vända sig till kungen för att ändring i myndigheternas beslut. Eftersom rätten att få klagomål prövade kungen var fastslagen i landslagen kunde denne endast förordna om av

Detta avsnitt bygger huvudsakligen den redogörelse för besvärsinstitutets framväxt som återfinnsi SOU 1964:27Lag om förvalmingsförfarandet.

34 Besvär över förvaltningsbeslut

instansväg men inte beröva allmänheten rätten att i sista hand få klagomål prövade av kungen.

Första ansatsen till ett judiciellt besvärsinstitut kan man finna i 1614 års rättegângsordinantia och 1615 års rättegängsprocess. I den senare stadgades att hovrätten skulle uppta klagomål över tjänstemäns handläggning och avgörande av ärenden, genom att vederbörande tjänsteman skulle stämmas av hovrätten och sedan rarmsakas. Under 1600-talets gång övergick man från detta system till att kommunicera besvärsskrifter med vederbörande domare för förklaring och huvudvikten i målen lades alltmer pâ rättelse av själva saken i stället för ett ingripande mot domaren.

Under senare hälften av 1600-ta1et tillskapades olika regler som kan sägas utgöra de första ansatserna till formandet av ett verkligt besvärsinstitut. I myndigheternas instruktioner och förordningar försökte man reglera förfarandet hos myndigheterna och allmänheten ålades genom särskilda föreskrifter att följa en angiven instansordning och inte besvära kungen med klagomål förrän man sökt rättelse hos överordnad myndighet. l praktiken kom dock dylika föreskrifter inte att efterlevas av allmänheten i någon större utsträckning.

Det var i exekutionsärendena som utvecklingen av det administrativa besvärsinstitutet tog sin egentliga början. Detta kan ha berott på att dessa ärenden stod de judiciella ärendena nära. I en förordning från 1684 om exekutionsväsendets befordran m.m. stadgades att den som var missnöjd med landshövdingens beslut i exekutionsärende skulle begära skriftlig resolution med motiv för beslutet, med vilken resolution vederbörande sedan kunde vända sig till kungen eller hovrätten. Därefter infördes 1687 fatalietider för besvär i exekutionsärenden varigenom klagomål mot landshövdingen definitivt förvandlades till ett rättsmedel mot hans beslut.

Efter hand lossades kollegiernas band med regeringen så att de i och med 1720 års regeringsform kan sägas ha förvandlats till centrala, regeringen underordnade myndigheter. Till kollegiema delegerades från kungen beslutanderätt i åtskilliga ärendegrupper. Denna nya självständiga ställning gjorde kollegiema lämpliga att även fungera som besvärsinstans mellan

Besvär över färvaltningsbeslut 35

landshövdingarna och kungen och successivt vidgades deras kompetens till att ombesörja administrativ rättskipning i egentlig mening.

Redan under 1600-talet tillkom vår äldsta förvaltningsdomstol, Kammarrätten, genom en utbrytning ur Karmnarkollegiet. Kammarrättens uppgift var från början att döma i mål rörande kronans räkenskaper. Sá småningom g tillkom nya arbetsuppgifter, framför allt i fråga om mål av ekonomisk innebörd såsom skatte- och ersättningsmål. Är 1695 tillkom särskild en förordning om processen i målen i Karmnarrätten. Tidigare hade en liknande förordning tillkommit avseende processen i bl.a. Kammar- och kommerskollegiet. Därmed hade det skapats en speciell process för de I administrativa ärendena. Denna process innebar bl.a. att parter skulle få i del all skriftväxling, av att muntligt förhör kunde hållas och att domar och beslut skulle motiveras med klara och tydliga ord.

Under 1800-talet fortsatte utvecklingen mot mer ordnade former för anförande av förvaltningsbesvär. Efter hand infördes nya bestämmelser om tid för besvärs anförande. År 1855 tilläts den klagande sända in sina att besvär med post. Parallellt med denna utveckling företogs en överflyttning ärenden typiskt rättslig art till de allmänna domstolarna. Även av av om man hade som mål att överflytta samtliga ärenden angående enskilds rätt till de allmänna domstolarna, kunde detta inte förverkligas utan åtskilliga sådana ärenden stannade kvar hos förvaltningsmyndighetema.

Under mitten av 1800-talet aktualiserades, under inflytande från Tyskland, kravet på domstolskontroll över förvaltningen på så sätt att förslag väcktes om tillskapandet av en fristående högsta förvaltningsdomstol som skulle överta regeringens uppgifter vad angick de administrativa förvaltningsärendena. Flera olika förslag härom förkastades innan man 1909 inrättade Regeringsrätten. Denna fick emellertid inte till uppgift att pröva alla besvärsärenden i sista instans utan övertog endast vissa grupper av besvärsärenden som tidigare hade handlagts i regeringen. Regeringsrätten skulle pröva mål som fullföljdes från Kammarrätten och mål som enligt uttryckligt stadgande skulle fullföljas till Regeringsrätten. Reformen hade det dubbla syftet att öka rättssäkerheten för den enskilde i dessa ärenden och att avlasta regeringen så denna kunde koncentrera sig viktigare

36 Besvär över förvaltningsbeslut

arbetsuppgifter. Formellt bibehölls emellertid anknytningen till regeringen genom att Regeringsrätten dömde i Kungl. Majzts namn. Prövningen i Regeringsrätten kom enligt tradition att omfatta målen i deras helhet. Regeringsrätten skulle alltså pröva såväl målens sak- och rättsfrågor som lämplighetsfrågor.

Genom sin praxis utvecklade Regeringsrätten ett mer formbundet förfarande för hanteringen av besvärsärenden i syfte att tillgodose den enskildes behov rättssäkerhet utan att man därför i onödan hämmade av effektiviteten i förfarandet. Denna praxis fick särskilt stor betydelse efternågon lagstiftning reglerade förfarandet i förvaltningsärendena som som inte fanns före den stora förvaltningsrättsreformens genomförande 1971.

Under tiden fram till 1971 hade rätten att anföra besvär över förvaltningsbeslut utvecklats fullt ut. Oftast följde besvärsrätten direkt av uttryckliga bestämmelser i lagar och andra författningar som reglerade respektive förvaltningsområde. Även uttryckliga besvärsbestämmelser saknades, om ansågs och anses för övrigt alltjämt gälla en allmän rätt att ett beslut omprövar av överordnad myndighet och i sista hand av regeringen såvida inte besvärsrätten avskurits genom en uttrycklig bestämmelse. I fråga om instansordningen gällde att ett stort antal myndigheter hade till uppgift att pröva besvär över förvaltningsmyndigheters beslut. En del av dessa myndigheter var förvaltningsmyndigheter för vilka besvärsprövningen utandra i verksamheten, medan andra utgjorde gjorde en uppgift bland flera fristående med besvärsprövning som huvudsaklig uppgift. Dessa mer organ myndigheter bedrev sin verksamhet i domstolsliknande former och senare brukade därför kallas förvaltningsdomstolar. Bland dessa kan nämnas Försäkringsrådet, Hyresrådet, Riksvärderingsnämnden, Patentverkets besvärsavdelning samt prövningsnämndema i länen. Som slutinstans i besvärsförfarandet fungerade som regel regeringen.

Besvär över förvalmingsbeslut 37

2.2 1971 års förvaltningsrättsreform

Genom 1971 års förvaltningsrättsreform prop. 1971:30 skapades en rad nya lagar av stor betydelse för den offentliga förvaltningen. Två av lagarna, förvaltningslagen 1971 :290 och förvaltningsprocesslagen 1971 :291, reglerade förfarandet hos förvaltningsmyndigheter respektive förvaltningsdomstolar. Som framgått hade vårt land intill dess saknat generella regler för förfarandet vid handläggningen av förvaltningsärenden. Förvaltningslagen från 197 l representerade dock endast en minimistandard i fråga om handläggningen av förvaltningsärenden. Lagen innehöll föreskrifter om bl.a. parters rätt att få del av uppgifter, jäv, muntlig handläggning, motivering av beslut, vem som får överklaga beslut, hur man överklagar beslut samt rättelse hos förvaltningsmyndigheterna men också hos domstolarna. Under 1970-talet framfördes därför önskemål om en översyn av lagen i en strävan att med hjälp av förvaltningslagen åstadkomma inte bara rättssäkerhet utan också bättre kontakter mellan myndigheterna och medborgarna och att öka effektiviteten i förvaltningen. En ny förvaltningslag 1986:223 utarbetades och trädde i kraft den 1 januari 1987. Lagen har i princip tillämpningsområde som sin föregångare och innehåller föreskrifter samma som motsvarar de tidigare med tillägg av regler om myndigheternas serviceskyldighet och omprövning av beslut. Förvaltningsprocesslagen däremot är i stort sett oförändrad men ses för närvarande över i regeringskansliet efter förslag av Domstolsutredningen i betänkandet Domstolama inför 2 000-talet SOU 1991:106.

Förvaltningsrättsreformen innebar också en omorganisation av förvaltningsrättskipningen. Genom lagen 1971:52 om Skatterätt och länsrätt inrättades två nya länsdomstolar. Länsrättema övertog vissa uppgifter från länsstyrelserna, såsom prövning socialvårds- och körkortsmål, medan av länsskatterättemaersatte prövningsnämndema. Samtidigt inrättades Mellankommunala skatterätten som ersättning för den tidigare Mellankommunala prövningsnämnden. Några år senare inrättades ytterligare länsdomstolar, fastighetstaxeringsrättema. De tre länsdomstolstypema var emellertid knutna till länsstyrelserna genom att deras ordförande var en tjänsteman vid länsstyrelsen och genom att deras kanslier farms inom länsstyrelsens organisation. De tre länsdomstolama slogs är 1979 samman till en enda

38 Besvär över färvaltningsbeslut

domstol i varje län, benämnd länsrätt. Samtidigt upphörde det organisatoriska sambandet med länsstyrelserna och de nya domstolarna blev helt självständiga allmänna förvaltningsdomstolar med ett kompetensområde som omfattade ett ganska litet antal måltyper som dock antalsmässigt var

en betydelsefull del av förvaltningsrättskipningen.

Genom reformen tillskapades även en ny kammarrättsorganisation. Kammarrätt blev allmän förvaltningsdomstol närmast under Regeringsrätten genom lagen 1971:289 om allmänna förvaltningsdomstolar. Den tidigare Kammarrätten ersattes med två regionala förvaltningsdomstolar, Kammarrätten i Stockholm och Kammarrätten i Göteborg. Efter den 1 januari 1977 uppgår antalet kammarrätter till fyra sedan sådana domstolar inrättats också i Jönköping och Sundsvall. Syftet med denna utbyggnad var främst att underlätta arbetsbördan för Regeringsrätten. Genom reformen infördes således i princip regler om att alla mål som kunde fullföljas till Regeringsrätten först skulle prövas av en kammarrätt. För fullföljd till Regeringsrätten infördes krav prövningstillstånd, varför Regeringsrätten fick huvudsaklig ställning av prejudikatinstans medan ansvaret för den materiella förvaltningsrättskipningeni övrigt lades på kammarrättema.

Kammarrätternas kompetensområde sammanföll i princip med Regeringsrättens även om vissa målgrupper enligt särskilda stadganden skall fullföljas direkt till Regeringsrätten. Däremot kvarstod problemet med kompetensfördelningen mellan Regeringsrätten och regeringen. l propositionen till förvaltningsrättsreformen prop. 1971 :30 uttalade departementschefen beträffande kompetensfördelningen bl.a. följande s. 88:

Principen har hittills varit och synes även i fortsättningen böra vara, att sådana besvärsärenden som huvudsakligen innefattar rättsfrågor skall handläggas av förvaltningsdomstol och att besvärsärenden i vilka ändamålsenlighets- och lämplighetsfrågor dominerar skall avgöras av Kungl. Majzt i statsrådet. Denna princip kan emellertid inte ensam tjäna till ledning. Detta beror i första hand att det inom förvaltningsverksamheten inte finns någon klar skiljelinje mellan rättsfrågor och lämplighetsfrågor. Härtill kommer att det ofta existerar ett så starkt samband mellan föreliggande rätts- och lämplighetsfrågor att avgörandet av de olika frågorna inte lämpligen kan delas upp utan måste

Besvär över förvaltningsbeslut 39

ligga hos en och samma instans. Vid kompetensfördelningen måste dessutom beaktas att det vissa områden kan finnas behov av att förbehålla Kungl. Majzt i statsrådet prövningen av besvär även i frågor med betydande inslag av rättstillämpning, därför att det från samhällets synpunkt är nödvändigt att regeringsmakten har det avgörande inflytandet också besluten i enskilda ärenden inom dessa områden. I enlighet härmed bör det i allmänhet ankomma på Kungl. Majzt i statsrådet att pröva besvär i frågor, som måste avgöras under hänsynstagande främst till försvars-, ordnings-, säkerhets-, allmänekonomiska eller andra statsnyttosynpunkter. I likhet med kommittén anser jag att förvaltningsdomstolarna huvudsakligen bör befatta sig med sådana mål av rättslig natur, vilka rör förhållandet mellan enskilda medborgare och det allmänna eller mellan enskilda medborgare inbördes och vilkas avgörande kan vara av väsentlig betydelse för den enskilde.

Den nuvarande kompetensfördelningen bygger således på principen att sådana mål där rättsfrågan är det väsentliga skall fullföljas till förvaltningsdomstol medan sådana mål i vilka skälighets- och lämplighetsfrågor dominerar skall fullföljas till regeringen. Ofta är dock dessa frågor så sammanflätade i ett och samma mål att de inte kan delas upp utan måste prövas i samma instans. Som en följd härav kommer allmän förvaltningsdomstol i bland att pröva även lämplighetsfrågor, t.ex. i hälsoskydds- och by ggnadsmål, och regeringen prövar även rättsfrågor i vissa överklagandeärenden. I lagen 1971:289 om allmänna förvaltningsdomstolar finns i 9 § en särskild regel om s.k. blandade besvärsmål. innefattar överklagande till kammarrätten även en fråga som det ankommer regeringen att avgöra och finner kammarrätten att frågorna inte bör avgöras var för sig, skall kammarrätten med eget yttrande överlämna målet till regeringen för prövning. Ett typexempel på s.k. blandade mål är byggnadsmålen enligt plan- och bygglagen l987:10, PBL, där överklagande över uteblivet byggnadslov, som skall prövas av kammarrätten, samtidigt ofta innefattar även klagomål över utebliven dispens från planbestämmelse, som skall en prövas av regeringen. Den praktiska hanteringen av dessa blandade besvärsmål är många gånger problematisk.

För närvarande pågår en reformering av instansordningen avseende förvaltningsmålen. Domstolsutredningen lämnade i sitt betänkande Domstolarna inför 2000-talet SOU 1991:106 bl.a. förslag om ändrad

40 Besvär över förvaltningsbeslut SOU 1994: 17 l

arbetsfördelning mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter och mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolama. När det gäller instansordningen i de allmänna förvaltningsdomstolama borde enligt utredningen en principiell utgångspunkt vara att den första domstolsprövningen av ett förvaltningsärende alltid skall ske i länsrätt. Regeringen har i 1993 års budgetproposition ställt sig bakom principen om att den första domstolsprövningen skall ligga i länsrätt prop. 199293: 100 bil. 24 och s. 93. Riksdagen har godkänt de i propositionen s. angivna riktlinjerna bet. 199293:JuU24, rskr. 1992932289.

Såvitt gäller de allmänna förvaltningsdomstolarna föreslog Domstolsutredningen bl att kommunalbesvärsmål, sekretessmål, kriminalvärdsmål, mål a. . från Hålso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, studiestödsmål och vissa länsstyrelsemål byggnadsmål enligt PBL, hälsoskyddsmål, renhållningsmál, djurskyddsmål och vapenmál skulle prövas i länsrätt som första domstolsinstans istället för i kammarrätt. l regeringskansliet pågår för som nu närvarande arbete med att genomföra omläggningen av instansordningen hos de allmänna förvaltningsdomstolama. Arbetet sker etappvis. Vi återkommer under avsnitt 2.5 med de närmare ändringar i instansordningen som hittills föreslagits.

För överprövning framförallt de allmänna försäkringskassomas beslut av inrättades år 1979 tre försäkringsrätter. Försäkringsrättemas beslut skulle överklagas till Försäkringsöverdomstolen, tidigare kallad Försäkringsdomstolen. Domstolen hade dessförinnan varit högsta instans i ärenden som Riksförsäkringsverkets besvärsavdelning och i vissa ärenden där prövats av verket beslutat första instans. Den l juli 1991 infördes en ny instanssom ordning för socialförsäkringsmål, vilken innebär att sådana mål nu överklafrån allmän försäkringskassa eller Riksförsäkringsverket till länsrätt gas och därifrån till kammarrätt samt till Försäkringsöverdomstolen som slutin- Fram till den 1 juli 1993 Försäkringsöverdomstolen också stans. var besvärsinstans rörande vissa beslut av Arbetsmarknadsstyrelsen. Dessa beslut överklagas hos länsrätt första instans. Den l juli 1995 nu som kommer Försäkringsöverdomstolen att upphöra då dess verksamhet övertas Regeringsrätten prop. 1992932215, bet. 199293:JuU33, rskr. av 199293:372.

Besvär över färvaltningsbeslut 41

Slutligen skall också nämnas att den l juni 1988 infördes en generell möjlighet till domstolsprövning av förvaltningsbeslut genom tillskapandet rättsmedel, rättsprövning. Till rättsprövningen återkommer vi av ett nytt närmare i kap. 5 av vårt betänkande.

2.3 Något om begreppen förvaltningsmyndighet

respektive förvaltningsbeslut

Vid 1971 års förvaltningsrättsreform uttalades i förarbetena till den första förvaltningslagen att med begreppet förvaltningsmyndighet åsyftades främst ingår självständiga enheter i den statliga eller organ som som kommunala förvaltningsorganisationen prop. 1971:30 s. 317. I propositionen avvisades tanken på definition myndighetsbegreppet men det en av framhölls det viktigaste att hålla gränsen klar mot statliga och att var kommunala bolag, stiftelser och andra liknande subjekt. Hittills hade man ,

i till kategorin förvaltningsmyndigheter dock fört organ som funktionellt

hade karaktären av myndigheter.

Grundlagberedningen förordade i sitt slutbetänkande med förslag till en författningsreform SOU 1972: 15 att även som var organiserade i organ privaträttsliga former hade till uppgift att utöva offentlig makt, men som myndigheter i grundlagens mening. skulle räknas som

Genom 1974 års regeringsform RF har begreppet förvaltningsmyndighet dock fått preciserad innebörd. RF skiljer mellan två typer av en mera offentliga Det är de beslutande församlingarna riksdagen, organ. ena kyrkomötet, kommunfullmäktige, landsting, kyrkofullmäktige osv.. Den andra är myndigheterna, vilka utgörs regeringen, domstolarna och av förvaltningsmyndigheterna prop. 1973:90 232. RF förutsätter att det s. skall finnas statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. De allra flesta de förra lyder under regeringen, ett fåtal under riksdagen, t.ex. av Riksbanken och JO. De kommunala, landstingskommunala och kyrkokomfaller in under begreppet förvaltningsmyndighet utgörs munala organ som olika nämnder med tillhörande förvaltningar. Till myndigheter räknar av inte är organiserade i privaträttsliga former, Lex. statliga RF organ som

42 Besvär över färvaltningsbeslut

aktiebolag eller kommunala bostadsstiftelser. Även ett sådant har om organ anförtrotts offentliga förvaltningsuppgifter eller till och med myndighetsutövning enligt 11 kap. 6 § tredje stycket RF är det inte en myndighet i regeringsformens mening. RF:s myndighetsbegrepp tar således sikte mera på organisatoriska förhållanden än på funktionella sådana.

Begreppet förvaltningsmyndighet har i den nya förvaltningslagen 1986: 223 fått samma innebörd som det kommit att tilläggas i RF. Detta överensstämmer också med tryckfrihetsförordningens TF och sekretesslagens 1980: 100 myndighetsbegrepp. Detta har till konsekvens bl.a. att tillämpligheten av motsvarande regler hos privaträttsliga organ har fått regleras särskilt, se bl.a. lagen 1986:1142 om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter och l kap. 8 och 9 §§ sekretesslagen.

Slutligen skall nämnas att en viktig faktor när det gäller att bestämma vilka administrativa enheter som skall räknas som förvaltningsmyndigheter är att organet är utrustat med egen kompetens. En förvaltningsmyndighet skall således i åtminstone något hänseende kunna fatta självständiga beslut i förvaltningsärenden. Ett statligt förvaltningsorgans kompetens grundar sig alltid en författning eller annat beslut av regeringen eller riksdagen. Ofta är kompetensen reglerad i en instruktion som utfärdats av regeringen. De kommunala myndigheternas kompetens regleras dels genom kommunallagstiftningen och dels genom speciallagstiftning rörande särskilda förvaltningsgrenar.

Kännetecknande för ett förvaltningsbeslut är att det innehåller ett ställningstagande, varigenom myndigheten vill påverka andra förvaltningsorgans eller enskildas handlande. Det är handläggningen av ett förvaltningsärende som utmynnar i ett förvaltningsbeslut av något slag. Förvaltningsbeslut kan antingen vara individuella, dvs. rikta sig till ett särskilt subjekt eller generella normbeslut, dvs. rikta sig till allmänheten och gälla för ett obestämt antal fall. Förvaltningsbeslut kan också indelas i gynnande och betungande beslut. De gynnande förvaltningsbesluten går ut på att bevilja den enskilde en förmån av något slag medan de betungande ålägger den enskilde att prestera något.

Besvär över förvaltningsbeslut 43

2.4 Förvaltningsbesvär och kommunalbesvär

Inom förvaltningsrätten skiljer man sedan länge två huvudtyper av besvär, förvaltningsbesvär och kommunalbesvär. Förvaltningsbesvären omfattar dels besvär över statliga förvaltningsorgans beslut och dels besvär över kommunala nämnders beslut i sådana fall där besvärsbestämmelsema finns i specialförfattningar. Ett sådant exempel är 73 § socialtjänstlagen 1980:620 vilken innebär att socialnämndens beslut i vissa fall får överklagas till länsrätten genom förvaltningsbesvär.

Själva termen besvär är för närvarande under utmönstring ifr prop.

198586:80 om ny förvaltningslag och prop. 199394:19O om enhetliga regler för överklagande till hovrätt och Högsta domstolen m.m. och ersätts då av överklagande.

Utmärkande för förvaltningsbesvären är att den som ett beslut angår har rätt överklaga. Överinstansen prövar inte bara det överklagade beslutets att laglighet utan också dess lämplighet. Vid bifall till överklagandet kan den högre instansen ändra ett besluts innehåll, dvs. sätta ett annat beslut i stället.

Kommunalbesvären kan sägas utgöra en form av medborgartalan. Rätt att överklaga tillkommer kommunmedlem eller församlingsmedlem, oavsett beslutet angår honom personligen eller inte. Överinstansen kan bara om pröva ett besluts laglighet i de hänseenden som närmare anges i kommunallagen 1991:900 och kyrkolagen 1992:300 men som regel inte dess lämplighet. Enligt 10 kap. 8 § kommunallagen skall ett överklagat beslut upphävas om det inte har tillkommit i laga ordning, för kommunen

l

2. beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet eller landstinget, 3. det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller

l

4. beslutet strider mot lag eller annan författning.

I 1991 års kommunallag ersattes termen kommunalbesvär med begreppet laglighetsprövning prop. 1990912117 s. 132. Ett skäl för att byta tenni-

44 Besvär över förvaltningsbeslut

nologi var den allmänna strävan att ta bort ordet besvär ur författningsmaterian. Det fanns också ett behov av att på ett bättre sätt klargöra skillnaden mellan kommunalbesvär och förvaltningsbesvär. Eftersom kämpunkten i kommunalbesvärsprövningen är just legalitetsprövningen ansågs ordet laglighetsprövning vara ett bra ersättningsord. I propositionen påpekades också att ordet kommunalbesvär även i framtiden kan användas i olika sammanhang, Lex. när kommunalbesvär och förvaltningsbesvär jämförs med varandra. Syftet med ändringen av terminologi var att åstadkomma en så tydlig lagtext som möjligt.

En liknande lydelse som den ovan återgivna är nu, i betänkandet Vissa kyrkofrågor SOU 1993:46, föreslagen att införas i kyrkolagen, vilken idag har bestämmelser om kommunalbesvär som motsvarar de regler som fanns i den gamla kommunallagen.

Vid bifall till kommunalbesvären kan Överinstansen bara upphäva undanröja beslutet. Överinstansen får inte sätta annat beslut i det upphävdas ställe.

I 13 kap. PBL angående överklagande förekommer en viss blandform av förvaltningsbesvär och kommunalbesvär. I l § nämnda kapitel regleras uttömmande vilka beslut som skall överklagas genom kommunalbesvär. Denna form för överklagande skall bl.a. användas mot kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan samt mot kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdesbestämmelser eller en fastighetsplan. När det däremot gäller beslut om antagande, ändring eller upphävande av detaljplan, områdesbestämmelser eller fastighetsplan skall förvaltningsbesvär tillämpas. Överinstansen får i sådana fall pröva beslutets lämplighet men kan i princip inte ändra beslutet utan har att välja mellan att fastställa eller upphäva beslutet 13 kap. 8 § PBL.

Besvär över förvaltningsbeslut 45

2.5 Kortfattad översikt över instansordningen i

förvaltningsärenden

Besvärsgången är mycket skiftande för olika typer av förvaltningsbeslut. Som reglerna för närvarande är utformade finns det ett stort antal ärende-

i

l inte kan överklagas till förvaltningsdomstol utan endast bli grupper som föremål för prövning högre förvaltningsmyndighet. 1 många fall är

E

av en det regeringen är högsta instans. Dessa ärenden är till sin natur som mestadels sådana att de i huvudsak rör lämplighetsfrågor. En närmare redogörelse för författningar enligt vilka regeringen är slutlig instans i förvaltningsärenden följer under kap. Här bortses då från rättspröv-

ningsmöjligheten se kap. 5.

i

l För andra ärenden är instansordningen blandad. Beslut av en lokal typer av förvaltningsmyndighet kan överklagas till en förvaltningsdomstol eller central förvaltningsmyndighet. Den centrala förvaltningsmyndighetens beslut kan i vissa fall inte överklagas alls, i vissa fall överklagas till regeringen och i vissa fall till kammarrätt eller direkt till Regeringsrätten. Det finns således exempel på förvaltningsbeslut som endast kan bli föremål för prövning i eller två instanser medan andra beslut kan bli föremål för 7 en prövning i fyra instanser, exempelvis fråga om byggnadslov enligt PBL.

Bland de regionala besvärsmyndighetema intar länsstyrelserna och läns- 1 rätterna den främsta platsen. Länsstyrelserna prövar bl.a. besvär över polismyndighetemas beslut och besvär över beslut av kommunala nämnder, byggnadsnämnd och miljö- och hälsoskyddsnämnd. t.ex. Länsrättemas kompetensområde regleras lagen 1971:289 om allmänna av förvaltningsdomstolar. Fram till den 1 oktober 1994 finns i den nämnda lagen uppräkning länsrättemas måltyper. Denna uppräkning omfattar en av bl.a. mål enligt skatte-, taxerings- och uppbördsförfattningama, mål enligt socialtjänstlagen 1980:620, mål tvångsvård av unga eller missom brukare, mål psykiatrisk och rättspsykiatrisk tvångsvård, socialförom säkringsmäl, mål enligt körkortslagen 1977:477 samt mål om verkstälumgängesavgöranden. Som tidigare nämnts under lighet av vårdnads- och avsnitt 2.2 pågår arbete i regeringskansliet med ändring av instansordningen i förvaltningsmålen så att länsrätt alltmer kommer att handha den

46 Besvär iver förvalmingsbearlut SOU 1994:1 17

första domstolsprövningen. Som en första etapp i detta reformarbete har i propositionen lnstansordningen i de allmänna förvaltningsdomm.m. stolarna prop. 1993942133 bl.a. föreslagits att den nuvarande uppräkningen av länsrätternas måltyper bör ersättas generell regel i av en saken. l denna regel slås fast att länsrätten är första domstolsinstans inom de allmänna förvaltningsdomstolarna. Sedan får i de olika materiella författningarna anges var talan skall väckas eller vart förvaltningsbeslut skall överklagas. l de undantagsfall kammarrätt skall första som vara domstolsinstans får detta alltså särskilt l den nämnda propositionen anges. föreslås också att första domstolsinstans för studiestödsmål och kriminalvårdsmål skall vara länsrätt istället för kämmarrätt. De ändringar som nu som här redovisats träder i kraft den 1 oktober 1994 prop. 199394: 133, bet. 199394:JuU24, rskr. 199394:319. Ytterligare nedflyttningar av måltyper till länsrätterna är under beredning i regeringskansliet, bl.a. rörande kommunalbesvärsmålen.

Länsrätternas beslut kan alltid överklagas till kammarrätt. Den 1 oktober 1994 införs regler om prövningstillstånd i kammarrätt prop. 199394: 133, bet. 199394:JuU24,rskr. 1993942319. De grundläggande bestämmelserna om prövningstillstånd tas in i förvaltningsprocesslagen 1971:291 medan regler om vilka mål eller målgrupper skall omfattas krav som av prövningstillstånd tas in i de materiella författningarna. Länsstyrelsernas beslut däremot kan ibland fullföljas direkt till regeringen, exempelvis vid planfrågor, medan andra beslut kan fullföljas till förvaltningsdomstol som vid frågor om byggnadslov.

Enligt 8 § lagen 1971:289 om allmänna förvaltningsdomstolar prövar kammarrätterna besvär som enligt lag eller författning anförs hos annan domstolen, mål som underställs domstolen enligt den äldre folkbokföringslagen 1967:198 samt vissa mål enligt lagen 1989:479 om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt Under den m.m. första hänvisningen till vad som stadgas i lag eller författning annan faller förvaltningsprocesslagen 1971:291 in, vilken föreskriver att talan mot länsrätts beslut skall föras hos kammarrätten. Därutöver finns en mängd olika specialförfattningar vari kammarrätten utpekas besom svärsinstans, då huvudregeln idag är att varje bestämmelse om över-

Besvär över förvaltningsbeslut

klagande i specialförfattning skall ge besked om hos vilken instans man en skall överklaga. Beträffande äldre specialförfattningar har man inte haft möjlighet att göra en total genomgång av dessa för att se över bestämmelöverklagande. I åtskilliga sådana äldre författningar stadgas serna om därför att besvär skall anföras hos konungen. Man har därför i en särskild lag, lagen 1971:309 om behörighet för allmän förvaltningsdomstol pröva vissa mål, räknat vissa kategorier av mål som skall att upp fullföljas till kammarrätt, trots att de enligt gällande bestämmelser om överklagande skall prövas av konungen. Såvitt gäller kammarrätt avses bestämmelser överklagande som meddelats i författningar, som om utfärdats före den 1 januari 1972.

Kammarrätt prövar mål enligt 400 olika författningar. Till viktigare ca besvärsmål hör skatte- och taxeringsmâl, tullmål, uppbördsmâl, grupper av mål körkort, trañk och transporter, miljö- och hälsoskyddsmål, mål om bistånd till enskilda, mål tvångsomhändertagande av unga, om om missbrukare och psykiskt sjuka, kriminalvårdsmål, byggnadsmâl och mål mark, vatten och övriga naturresurser, mål om folkbokföring och om registrering medborgarna, hälso- och sjukvårdsmâl, mål om jakt, fiske, av djur och växter, mål produkt- och verksamhetskontroll, sekretessmâl, om kommunalbesvärsmål, mål försvar, samhällets krisplanering och om katastrofberedskap, mål behörighet att utöva yrke och näring, mål om om utbildning, samt socialförsåkringsmål.

Regeringsrättens kompetens sammanfaller huvudregel med kammarsom rättemas. Regeringsrättens huvuduppgift är således att pröva överklaganden över kammarrätternas beslut. Möjligheten att få ett sådant beslut prövat i Regeringsrätten är dock begränsat att det krävs prövningsgenom tillstånd. Enligt 35 § förvaltningsprocesslagen 1971:291 gäller dock att prövningstillstånd inte behövs i de fall då talan i vissa speciella fall förs av Justitieombudsmarmen JO eller Justitiekanslern JK. Förutom överklaganden över kammarrättemas beslut har Regeringsrätten enligt lagen 1971:289 allmänna förvaltningsdomstolar att pröva besvär över annat om beslut i förvaltningsärende enligt lag eller av riksdagen beslutad som författning skall anföras hos domstolen. Det finns således vissa grupper av besvärsmål skall prövas direkt Regeringsrätten med förbigående av som av

48 Besvär iver förvaltningsbeslut SOU 1994: l 17

kammarrätt. Till dessa hör bl.a. besvär över beslut vissa riksdagsorgan av i frågor om utlämnande av allmän handling, besvär över Riksskatteverkets beslut i förhandsbesked i taxeringsfrågor samt besvär över Patentbesvärsrättens beslut i patent-, varumärkes-, mönsterskydds- samt växtförädlarrättsmäl.

Vid sidan av Regeringsrätten fungerar regeringen fortfarande i betydande omfattning som högsta administrativa prövningsinstans. Som allmän en oskriven regel gäller alltjämt att statliga förvaltningsmyndigheters beslut får överklagas hos närmast högre myndighet och i sista hand hos regeringen, om något annat inte är särskilt föreskrivet. Denna princip kommer till uttryck i verksförordningen 1987:1100 vilken tillämpas myndigheter under regeringen i den omfattning som regeringen föreskriver i myndighetens instruktion eller i någon annan förordning. I instruktionerna för de allra flesta myndigheter som lyder under regeringen stadgas att verksförordningen är tillämplig myndigheten. Enligt 30 § verksförordningen får myndighets beslut överklagas hos regeringen, om något annat inte följer av lagen 1971:309 om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål, lagen 1987:439 om inskränkning i rätten att överklaga, andra föreskrifter. - Därutöver anges i ett stort antal specialförfattningar regeringen som slutinstans.

2.6 Strävanden att avlasta regeringen förvaltnings-

ärenden

Det har sedan länge varit en strävan att regeringen skall befrias från ärenden av mera löpande karaktär för att mera tid över till större och mer övergripande frågor. Redan på 1950- och 1960-talen arbetade ett par utredningar med dessa frågor. Författningsutredningen berörde i sitt betänkande Regeringsarbetet SOU 1958: 14 frågan om decentralisering av regeringsärenden. Mot ett intresse att söka nedbringa antalet regeringsärenden stod enligt utredningen värdet av att ärenden blir föremål för

Besvär över förvaltningsbeslut 49

behandling i högsta instans s. 24 f.. Emellertid talade starka skäl för en omfattande decentralisering. I utredningen diskuterades även frågan om en begränsning av regeringsärenden kunde uppnås genom att besvärsrätten i vissa ärenden togs bort. Sådana begränsningar ansågs dock böra användas med stor försiktighet. Som exempel ärenden där begränsningar kunde införas nämndes vissa tillsättningsärenden. Även i sitt slutbetänkande Sveriges statsskick del 2 SOU 1963:17 fastslog Författningsutredningen att det var av fundamental betydelse för en rationell organisation av regeringsarbetet att antalet regeringsärenden begränsades, dvs. att man beaktade varje möjlighet att där så lämpligen kunde ske decentralisera avgörandet av ärenden som var av förvaltningsnatur s. 225 f..

I propositionen prop. 1965:65 om statsdepartementens organisation m.m. uttalade det föredragande statsrådet att det var angeläget att befria departementen från en stor mängd ärenden av löpande natur. Han hänvisade till det arbete som pågick med att föreslå överflyttning av besvärsärenden från regeringen till underlydande organ.

Även i propositionen till regeringsformen prop. 1973:90 183 f. s. behandlades frågan om hanteringen av regeringsärenden av löpande art. Enligt regeringsformen skall i princip alla regeringsärenden avgöras av regeringen som ett kollektiv. Enligt departementschefen nämnda prop 184 var en förutsättning för denna regel att regeringens arbete kunde s. begränsas till sådana angelägenheter som typiskt kräver ställningstagande från regeringsorganet. Det var därför angeläget att arbetsmängden i regeringen ytterligare reducerades genom decentralisering av ärendegrupper. Den nya regeringsformen ställde krav domstolsprövning av

förvaltningsbeslut om frihetsberövanden se numera 2:9 RF.

Eftersom besvärsärendena hos regeringen fortsatte att öka i antal uppställdes vissa riktlinjer för en systematisk översyn av möjligheterna att överklaga myndighetsbeslut till regeringen prop. 198384: 120. Riktlinjerna för en översyn fastställdes av riksdagen bet. l98384:KU23, rskr. 198384:250. Syftet med översynen var att denna skulle leda till kortare handläggningstider, enhetligare instansordning och färre besvärsärenden hos regeringen utan att rättssäkerheten eller effektiviteten i förvaltningen

50 Besvär över förvaltningsbeslut

minskade. Riktlinjerna i översynen skulle också vara vägledande när man skall utforma överklaganderegler i nya ärendegrupper. Tanken med riktlinjerna var att regeringen skulle befrias från att vara besvärsinstans i ärenden där en politisk styrning av praxis inte var nödvändig eller önskvärd. Några huvudpunkter för riktlinjerna återges här kort.

Ett tvâinstanssystem

Ärenden kan prövas i två eller flera instanser under regeringsnivå bör som normalt inte kunna överklagas till regeringen. Undantag kan göras om särskilda skäl talar för det, exempelvis då det behövs en politisk styrning av praxis.

Nedflyttning av beslutanderätten

I ärenden regeringen prövar som andra instans och som av hänsyn till som rättssäkerheten behöver kunna överklagas också i fortsättningen skall beslutanderätten i första instans om möjligt flyttas ner så att man skapar utrymme för en tvåinstansprövning under regeringsnivå. Samtidigt bör man skära möjligheten att överklaga ärendet vidare till regeringen. I den av mån rätten att fullfölja talan till regeringen inte kan skäras av utan vidare eller genom att beslutanderätten flyttas ner, bör man utnyttja de möjligheter som finns att låta centrala myndigheter under regeringen överta regeringens uppgift som prövningsinstans.

Inrättande av besvärsnämnder

Någon allmän besvärsnämnd för hela eller stora delar av förvaltningen borde inte inrättas. Besvärsnämnder med mer begränsade verksamhetsområden bör bara inrättas under speciella förutsättningar. En förutsättning för att det skall rationellt att inrätta besvärsnämnder är att den eller de vara ärendegrupper det gäller är ganska stora och att ärendena är något så när ensartade, t.ex. sä att de hålls samman av en gemensam lagstiftning.

SOU 1994: l 17 Besvär över förvaltningsbeslut 51

överlämnade ärenden till regeringen istället för besvärsprövning av

Ett lämpligt komplement till normgivningen en del områden kan vara att regeringen som politiskt organ styr andra myndigheters praxis. Detta kan i viss utsträckning ske genom att regeringen prövar besvärsärenden, l men denna form av styrning har också nackdelar. En nackdel är att

l regeringen blir nödsakad att behandla inte bara ärenden som är viktiga för

utvecklingen i praxis utan också mera rutinbetonade ärenden. En annan nackdel med prövning efter överklagande som medel för politisk styrning

i är regeringen inte får tillfälle ärendet det i

att att pröva om starmar en lägre instans. För att säkerställa att regeringen kan påverka praxis är det ; i många fall smidigare och mer effektivt med föreskrifter om att ärenden skall överlämnas till regeringens prövning. Om sådana föreskrifter kombineras med förbud att överklaga till regeringen uppnår man den fördelen att regeringens krafter inriktas på ärenden som är viktiga för utvecklingen i praxis. Enligt riktlinjerna för regeringens befattning med överklaganden bör man därför, de områden där det är önskvärt att regeringen som å politiskt organ styr utvecklingen i praxis, låta föreskrifter om överlämi nande av vissa ärenden till regeringen ersätta rätten att överklaga till regeringen. En förutsättning bör dock normalt vara att ärenden som stannar under regeringsnivå kan prövas i tvâ instanser.

Miljöskyddsärenden är ett exempel ärenden där föreskrifter om överlämnande av särskilt viktiga ärenden till regeringen har införts samtidigt som man skurit av rätten att överklaga till regeringen. En föreskrift finns i 48 b § miljöskyddslagen 1969:387 om att Koncessionsnämnden för miljöskydd med eget yttrande skall överlämna ett överklagat ärende till regeringens prövning om ärendet är av särskild vikt.

Domstolsprövning

Ytterligare ett sätt att befria regeringen från besvärsärenden som tas upp i 1984 års riktlinjer är att flytta prövningen av dessa från regeringen till förvaltningsdomstolama, i fall då det är ändamålsenligt. I riktlinjerna sägs att man bör hålla fast vid principen att besvärsärenden där rättsfrågan är huvudsak skall till domstol medan ärenden där lämplighetsbedömningar

52 Besvär över förvaltningsbeslut SOU 1994: 17 l

dominerar skall prövas i administrativ ordning. Mindre avsteg från denna grundsats bör dock kunna göras i båda riktningama.

2.7 Europakonventionen och domstolsprövning

Sedan riksdagen fastställde 1984 års riktlinjer har en annan viktig aspekt kommit alltmer i fokus vad gäller förvaltningsbeslut, nämligen att dessa skall kunna prövas av domstol då de rör den enskildes civila rättigheter och skyldigheter i enligt med det krav som uppställs i artikel 6 Europakonventionen. Genom lagen 1988:205 om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut infördes en ny möjlighet till domstolsprövning av vissa beslut som regeringen och andra myndigheter meddelar i förvaltningsärenden. Lagen har dessutom följts upp genom översyner av lagstiftningen på vissa sakområden i syfte att tillförsäkra den enskilde rätt till domstolsprövning av förvaltningsbeslut. En närmare genomgång av Europakonventionens krav på rätt till domstolsprövning samt rättsprövningslagens omfattning och tillämpning följer i kapitlen 4 respektive 5.

Vilka förvaltningsbeslut som bör kunna överklagas till domstol skall alltså bedömas förutom med ledning av RF och sådana faktorer som angavs i 1984 års riktlinjer med beaktande av Europakonventionens krav rätt till domstolsprövning. Konventionen gäller från och med den 1 januari 1995 som svensk lag prop. l99394zll7, bct. l99394zKU24, rskr. 1993942246.

2. 8 Inrättande av överklagandenämnder

I syfte att minska antalet besvärsärenden hos regeringen har vissa områden inrättats särskilda bevärsnärnnder. Exempel sådana besvärsnämnder är Totalförsvarets tjänstepliktsnämnd, Försvarets personalnämnd och

Överklagandenämnden för högskolan.

Totalförsvarets tjänstepliktsnämnd prövar som högsta instans frågor om befrielse och anstånd med värnpliktstjänstgöring, tillstånd till vapenfri

Besvär över förvaltningsbeslut 53

tjänst Försvarets personalnämnd har vid sidan av andra uppgifter m.m. den funktion regeringen tidigare hade att överpröva beslut i - som

tillsättningsärenden. Även Överklagandenämnden för högskolan har till

uppgift att slutinstans pröva beslut tillsättningar av ordinarie som om tjänster på högskolans område. Nämnden prövar också slutligt beslut rörande antagning till grundläggande högskoleutbildning.

År 1989 tillsattes utredning med uppgift att se över instansordningen i en utlänningsärenden Utlärmingsärendena var då den klart största m.m. ärendegruppen hos regeringen. Utredningen avgav betänkandet, Utlänningsnämnd SOU 1990:79. Utredningen, som fann att det vare sig var lämpligt eller knappast praktiskt genomförbart att förlägga prövningen ens utlänningsärenden i andra instans till domstol, föreslog att en utlänav ningsnämnd skulle inrättas, vilken borde överta de överprövningsuppgifter enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen som låg regeringen. Enligt utredningen skulle i vissa fall överlämnande av ärenden kunna ske till regeringen bl.a. för att denna skulle få tillfälle att utöva en styrning av praxis. Utredningen påpekade dock särskilt att det var viktigt att observera ärenden avvisning eller utvisning inte borde hänskjutas till regeringatt om den berörde utlänningen påstått att han löper risk för tortyr eller en, om omänsklig eller förnedrande behandling genom utvisningen eller avvisningen och detta påstående inte är uppenbart ogrundat. Ett sådant fall kunde nämligen tänkas stridande mot artikel 13 i Europakonventiovara utlänningen bara får sin sak prövad i en instans och avgörandet nen, om går honom emot. Rättsprövningslagen omfattar nämligen inte ärenden enligt utlänningslagen då vid tillkomsten lagen om rättsprövning av lagstiftaren ansett att Europakonventionens krav tillgång till domstolsprövning inte omfattar sådana ärenden.

Reglerna utlänningsnämnden trädde i kraft l januari 1992 prop. om

199192:30,bet. 199192:SfU4, rskr. 199192:39,SFS l99l:l573.Även

i propositionen s. 24 påpekades att ärenden där utlänningen åberopar risk eller omänsklig eller förnedrande behandling artikel 3 Europaför tortyr konventionen inte bör hänskjutas till regeringen för prövning.

54 Besvär över förvaltningsbeslut

2.9 Förslag till Miljöbalk

I förslaget till ny Miljöbalk, SOU 1993:27, diskuterades bl.a. frågan om domstolsprövning av beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Sådana tillstånd prövas i nuläget endast av förvaltningsmyndigheter nämligen kommunala nämnder, länsstyrelsema, Koncessionsnämnden för miljöskydd och i vissa fall av regeringen. Miljöskyddskommittén uttalade s. 531-533 att det finns sakliga skäl som talar för att tillståndsärenden även i fortsättningen skall prövas av förvaltningsmyndigheter. Det måste dock finnas en möjlighet att få ärendena överprövade av domstol, annars tillgodoses inte Europakonventionens krav. Kommittén övervägde olika alternativ som att låta Koncessionsnänmdens avgöranden överklagas till Högsta domstolen eller till Vattenöverdomstolen, att man omvandlar Koncessionsnämnden till en domstol eller att man förvandlar de nuvarande vattendomstolama till regionala miljödomstolar med uppgift att ta över tillståndsprövningen. Emellertid ansåg kommittén att det kan ifrågasättas om inte svensk rätt behöver en generell lösning av problemet med domstols överprövning av förvaltningsbeslut. Kommittén hänvisade därvid till Fri- och rättighetskommitténs uppdrag samt anförde att skäl talar för att i nuläget bibehålla den nuvarande ordningen med förvaltningsbeslut av Koncessionsnämnden och regeringen med möjlighet till domstolsprövning enligt rättsprövningslagen. Kommittén framlade således inga förslag till ändringar av besvärsgången i ärenden rörande tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Vad gällde överprövning av andra beslut uttalade kommittén s. 632 f. att det var önskvärt att sådan prövning överflyttades från regeringen till förvaltningsdomstol i största möjliga utsträckning. Man föreslog således att beslut i särskilda fall av annan statlig myndighet än regeringen i frågor som rör skydd för naturområden m.m., skydd för växt- och djurlivet m.m. samt frågor om vissa arbetsföretag i naturen skall kunna överklagas till kammarrätt. Beslut i frågor som rör bildande av naturreservat eller naturvårdsområde skall dock alltjämt överklagas hos regeringen. Vidare föreslogs att länsstyrelses beslut i frågor som rör kemiska produkter, biotekniska produkter, hälsoskydd samt avfall och Statens strålskyddsinstituts beslut i frågor rörande strålning skall kunna överklagas till kammarrätt. Beslut i frågor som rör export eller import av kemiska och biotekniska produkter, avfall eller radioaktiva ämnen skall dock prövas av regeringen. Förslagen

Besvär över förvaltningsbeslut 55

motsvarar i allt väsentligt de föreskrifter om överklagande som redan finns dels i de särskilda lagar som föreslås bli sammanförda i miljöbalken, dels i föreskrifter meddelade med stöd av dessa lagar. Förslaget innebär dock att även beslut om dispens från bestämmelser om strandskydd, tillstånd till markavvattning, täktverksarnhet och detaljdränering genom täckdikning skall kunna överklagas till kammarrätt istället för som nu till regeringen.

I lagrådsremiss av den 3 mars 1994, Miljöbalk, föreslog regeringen inga mer ingripande ändringar vad avser instansordningen för överklagade ärenden enligt de lagar som föreslås bli sammanförda i en miljöbalk. Regeringens förslag innebär alltså att beslut i frågor om dispens från

bestämmelser om strandskydd m.m. se ovan även i fortsättningen skall

överklagas till regeringen. Regeringen föreslog att länsrätten skall vara första domstolsinstans i stället för kammarrätt.

En anledningarna till att inga mer ingripande ändringar vad avser av instansordningen för överklagade ärenden föreslogs i lagrådsremissen var att en utredning tillsätts med uppgift att lämna förslag till sådana organisationsförändringar som behövde vidtas med anledning av förslaget till milj öbalk. Utredningen, som antagit namnet Miljöorganisationsutredningen M 1993:04, avser att slutföra sitt arbete under hösten 1994. Enligt utredningens direktiv Dir. 1993:43 ingår i uppdraget att se över instansordningen för tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet liksom instansordningen för sådana överklagade naturvârdsärenden som enligt gällande regler prövas av regeringen. I direktiven pekas särskilt att en viktig utgångspunkt är att regeringen i ökad utsträckning bör avlastas förvaltningsärenden.

2.10 Behandling i riksdagen av frågan om dom-

stolsprövning av förvaltningsbeslut

Vid ett flertal tillfällen under senare år har motioner väckts angående frågan domstolsprövning av förvaltningsbeslut. I motion 198990:K206 om

m yrkades om skyndsam utredning av vilka ärenden som skall överflyttas

från regeringen till förvaltningsdomstolama för att bringa svensk

56 Besvär över föirvczltningxbevlut

lagstiftning i överensstämmelse med Europakonventionens krav på domstolsprövning. Också motion 198990:K211 c tog upp frågan om rätten till domstolsprövning av förvaltningsbeslut och efterlyste bl.a. en genomgång av de regler som gäller för domstolsprövning i andra länder, framförallt de nordiska. I motion l98990:K215 fp yrkades ett vidare arbete mot målet att införa ett generellt system för rättslig prövning av förvaltningsbeslut som ingriper i den enskildes rätt. Arbetet borde läggas efter tre huvudlinjer; möjligheterna till rättsprövning utvidgas genom upp att den enskilde skall kunna anföra rättsbesvär, avregleringen skall fortsätta och vissa avgöranden skall överföras från myndigheterna till domstolarna. Med rättsbesvär menade motionärerna ett råttsmedel som det statliga planet skulle kunna vara en parallell till kommunalbesvärsinstitutet. De statliga beslutens råttsenlighet borde kunna prövas av domstol, företrädesvis kammarrätterna.

Med hänsyn till pågående översynsarbete inom regeringskansliet, vilket lett till att en rad ärendegrupper överflyttats till domstolar, samt pågående översyn av rättsprövningslagen ansåg utskottet att någon åtgärd inte borde vidtas med anledning motionerna 199091:KU7. De borgerliga av ledamöterna reserverade sig till förmån för motionerna. Riksdagen följde utskottet rskr. 199091 :23.

Vid riksmötet 199192 behandlades ånyo fyra motioner om rätten till domstolsprövning. l motionerna K97 och K216 m yrkades på en utredning om överflyttning av ärenden från regeringen till förvaltningsdomstolar, med tanke såväl Europakonventionens krav som ett framtida EG-medlemskap. I motion K242 c begärdes en parlamentarisk utredning om ökat rättsskydd genom införande av någon form av generell möjlighet till domstolskontroll förvaltningsbeslut. I motion K205 fp framfördes av ånyo tanken införande av s.k. rättsbesvär över förvaltningsbeslut.

I utskottsbetänkandet l99l92zKUl2 hänvisades till prop. 1990912100 bilaga avsnitt 5 vilket framgår att delegeringsarbetet dvs. arbetet av v med att befria regeringen från ärenden av löpande art fortsätter. Under år 1990 hade 20 tillståndsärenden överflyttats från regeringca grupper av en till kammarrätterna. I ytterligare fall hade instansordningen ändrats så

Besvär över förvaltningsbeslut 57

att slutinstans central förvaltningsmyndighet. Utskottet hänvisade till var en det pågående delegeringsarbetet samt tillsättandet av Fri- och rättighetskommittén, varvid motionerna avstyrktes. Riksdagen biföll utskottets hemställan rskr. 199192:51.

Vid riksmötet 199293 har ett par motioner väckts, K507 och Ju424 nyd, med yrkande genomgång alla statliga nämnders uppgifter och om en av verksamhet samt att de nämnder som har domstolsliknande karaktär frântas sina uppgifter vilka bör överflyttas till domstol. l utskottsbetänkandet 199293:KU18 hänvisades till Fri- och rättighetskommitténs utredning om vidgade möjligheter till domstolsprövning av förvaltningsbeslut varvid motionerna avstyrktes. Riksdagen följde utskottet prot. 199293: 105 4 §.

3 Föreskrifter

om överklagande till

regeringen

1 Inledning

Som vi tidigare redogjort för under kapitel 2 är instansordningen mycket skiftande för olika typer av förvaltningsbeslut. Ett stort antal ärendegrup-

t per kan inte komma under domstolsprövning utan endast bli föremål för

x överprövning av högre förvaltningsmyndigheter med i förekommande fall regeringen som slutinstans.

En undersökning av antalet överklagandeärenden hos regeringen samt hanteringen av dessa ärenden återfinns bilaga 2 till detta betänkande. som För att ytterligare en uppfattning om vilka typer av ärenden som kan komma under regeringens prövning genom överklagande har datasöken à ning gjorts över författningar i vilka finns regler om överklagande till regeringen. Författningssökningen har skett genom Justitiedepartementets rättsdatasystem och som sökbegrepp har använts hos regeringen genom besvär och överklagas hos regeringen. Antalet författningar innehållande sådana regler som då framkommit är drygt 400 stycken. I denna översiktliga redogörelse exemplifieras endast vissa ärendegrupper vilka kan komma under regeringens prövning.

Den valda inventeringstekniken är naturligtvis behäftad med svagheter. Den medför att författningar som inte innehåller något sökbegreppen av inte automatiskt fångas upp. En grupp som därför riskerar att inte komma med vid en sådan inventering är författningar som endast innehåller en hänvisningsparagraf till en arman författning innehåller regler som om överklagande till regeringen. Speciellt miljöområdet har återfunnits ett antal författningar som endast innehåller sådana hänvisningsparagrafer. De författningar med hänvisningsparagrafer som ändock påträffats under inventeringens gång finns med i denna redogörelse. För att fånga upp

60 Föreskrifter om överklagande till regeringen

samtliga sådana författningar krävs att man läser igenom alla gällande författningar, ett arbete som vi har bedömt som praktiskt ogenomförbart med den tidsram som gäller för kommittén.

Trots den ovan redovisade svagheten anser vi att den inventering vi gjort är tillräcklig för att man skall kunna bilda sig en god uppfattning om vilka typer av ärenden som kan överklagas hos regeringen.

En stor mängd författningar som innehåller föreskrifter om överklagande till regeringen är instruktioner för olika myndigheter. I dessa instruktioner föreskrivs som regel att verksförordningen 1987: l 100 skall tillämpas på myndigheten. Av verksförordningen 30 § följer att en myndighets beslut får överklagas hos regeringen, om något annat inte följer av lagen 1971:309 om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål, lagen 1987:439 om inskränkning i rätten att överklaga, andra föreskrifter. -

Rätten att fullfölja talan till regeringen i ärenden som gäller tillstånd till olika näringsverksamheter eller ärenden som gäller ingrepp i äganderätten regleras praktiskt taget alltid bestämmelser i specialförfattningar. genom Här har alltså verksförordningen inte någon saklig betydelse. I vissa fall har man i myndigheternas instruktioner uttryckligen avskurit rätten att överklaga vissa beslut till regeringen. Detta gäller speciellt i sådana fall en myndighet har till uppgift att fördela medel till olika ändamål, exempelvis instruktioner för olika forskningsråd m.m. l så gott som alla myndighetsinstruktioner finns dock regler om att beslut i personalärenden, exempelvis tillsättningar av tjänster, får överklagas hos regeringen. Härav följer att stor grupp ärenden som kan överklagas hos regeringen inte är en den arten att de kan sägas beröra den enskildes civila rättigheter och av skyldigheter och därmed vara tvungna att komma under domstolsprövning. Vid denna översiktliga redogörelse för olika typer av förvaltningsärenden fär överklagas hos regeringen har inriktningen varit att peka på som ärendegrupper just kan beröra de civila rättigheterna och skyldigsom heterna enligt Europakonventionen. Personalärenden och andra administrativa ärenden har därför lämnats utanför denna redogörelse och vi har

överklagande till regeringen 61 Föreskrifter om

koncentrerat oss på ärendetyper som bl.a. berör den enskildes rätt att driva näringsverksamhet och att disponera över sin egendom.

Datasökningen har utförts i juni 1993 och uppdaterats i februari 1994. Samtliga författningar innehållande regler om överklagande till regeringen finns bifogade till detta betänkande som bilaga

Översikten är uppdelad på de olika departementen. Uppdelningen de olika departementens ansvarsområde för överklagandeärenden grundar sig departementsförordningen 1982:1177.

3.2 Justitiedepartementet

l cirka 40 författningar finns det regler om överklagande till regeringen i faller inom Justitiedepartementets ansvarsområde. Ungefär ärenden som hälften dessa författningar är instruktioner för olika myndigheter under av regeringen.

Enligt datalagen 1973:289 får personregister inrättas och föras endast den har anmält sig hos Datainspektionen och fått bevis om detta av som hos inspektionen licens. Sådant tillstånd får förenas med vissa föreskrifter i den mån det behövs för att förebygga risk för otillbörligt intrång i personlig integritet. Datainspektionen kan ändra i givna föreskrifter, förbjuda fortsatt förande av personregister eller återkalla tillståndet. Datainspektionens beslut får idag överklagas hos regeringen. I propositionen l99394z2l7 En reformerad datalag föreslås att Datainspektiobeslut enligt datalagen inte längre skall överklagas hos regeringen nens utan till allmän förvaltningsdomstol. Lagändringen är avsedd att träda i kraft den l januari 1995.

Kreditupplysningsverksamhet får enligt kreditupplysningslagen 1973: 1173 bedrivas endast efter tillstånd av Datainspektionen. Sådant tillstånd kan i vissa fall återkallas. Talan mot inspektionens beslut får föras hos regeringen överklagande. Även inkassoverksamhet får bedrivas genom endast efter tillstånd Datainspektionen enligt inkassolagen 1974:182. av

62 Föreskrifter överklagande till regeringen om

Beviljat tillstånd kan återkallas i vissa fall. Inspektionens beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen. Även dessa författningar för ses närvarande över. Kreditupplysningsutredningen har i sitt slutbetänkande Integritet och effektivitet kreditupplysningsornrådet SOU 1993:110 föreslagit att överklaganden Datainspektionens beslut enligt kredituppav lysningslagen skall ske till länsrätt. Förslaget övervägs för närvarande i regeringskansliet. Likaså övervägs där en ändring av inkassolagen. I promemoria 1994-05-09, dnr 94-1821, föreslås att Datainspektionens beslut i ärenden enligt inkassolagen, som hittills överklagats till regeringen, i fortsättningen skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol, dvs. till länsrätt.

Beslut av statsråd i ärende om enskilds begäran att få ta del av handling får enligt sekretesslagen 1980:100 överklagas hos regeringen.

Ett par frågor rörande fideikommiss prövas av regeringen. Enligt lagen 1963:583 om avveckling av fideikommiss skall sådan avveckling ske under medverkan av en särskild nänmd, Fideikommissnämnden. Har nämnden avslagit framställning om tillstånd eller medgivande till vissa åtgärder såsom ändringar av byggnader eller trädgård, skingrande av samlingar av inventarier, överlåtelse av ñdeikommissboet tillhörig egendom eller skifte eller utgivande av legat eller ändarnâlsbestämmelse, får nämndens beslut överklagas hos regeringen. Frågor om permutation prövas enligt permutationslagen 1972:205 såvitt rör fideikomiss av Fideikomissnämnden och i andra fall av Kammarkollegiet. Beslut av nämnden eller kollegiet får överklagas hos regeringen.

Några författningar innehållande regler om överklagande till regeringen rör verkställighet av brottmålsdomar. Enligt lagen 1972:260 om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom upptar Kriminalvårdsstyrelsen frågan om verkställighet i främmande stat av här i landet ådömd påföljd. Styrelsens beslut får överklagas hos regeringen. Även vissa beslut av Kriminalvårdsstyrelsen enligt lagen 1978:801 om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet såsom beslut att kriminalvård i frihet skall anordnas här i riket avseende utländsk dom eller

Föreskrifter om överklagande till regeringen

beslut om verkställighet i främmande stat av svensk dom får överklagas hos regeringen.

Vissa frågor om undantag från reglerna i bokföringslagen 1976:125 och jordbruksbokföringslagen 1979: 141, exempelvis frågor om räkenskapsår eller arkivering av handlingar, får överklagas från länsstyrelsen alternativt i vissa fall Finansinspektionen till regeringen. Även frågor om undantag från lagen 1980:1103 om årsredovisning m.m. i vissa företag får överklagas från Kommerskollegium till regeringen. Det kan röra tillstånd att inte behöva ange bruttoomsättningssumma i resultaträkning, att inte behöva specificera aktieinnehav eller att utse godkänd revisor istället för auktoriserad.

3 Utrikesdepartementet

Mellan 15 och 20 författningar innehåller regler om överklagande till regeringen i ärenden som faller under Utrikesdepartementets ansvarsområde. Flertalet är instruktioner för myndigheter som sysslar med utveckling, utbildning och forskning beträffande u-länder. I dessa instruktioner finns bestämmelser om överklagande till regeringen i personalärenden.

Enligt handelskammarförordningen 1990:733 får Kommerskollegiets beslut i fråga om ändring av stadgar för handelskammare eller sådan förening överklagas hos regeringen. Kommerskollegiets beslut om åtgärder mot dumpad eller subventionerad import enligt förordningen 1985:738 om dumpnings- och subventionsundersökningar får likaledes överklagas hos regeringen.

Frågor om export handläggs av Utrikesdepartementet. Enligt förordningen 1986:89 om förbud mot viss utförsel krävs tullmyndighets tillstånd till utförsel av vissa elektroniska varor. Tullmyndighets beslut överklagas till Generaltullstyrelsen vars beslut får överklagas hos regeringen. Även frågor om befrielse från tull enligt lagen 1987:1069 om tullfrihet m.m. får

64 Föreskrifter om överklagande till regeringen SOU 1994: l 17

överklagas från Generaltullstyrelsen hos regeringen. Övriga tullärenden

som överklagats till regeringen handläggs av Finansdepartementet.

3 .4 Försvarsdepartementet

Ungefär 20 författningar innehåller regler om överklagande hos regeringen i ärenden faller under Försvarsdepartementets ansvarsområde. som Ungefär hälften av dessa är instruktioner för myndigheter, t.ex. Vapenfristyrelsen, Försvarets personalnämnd, Statens räddningsverk och Riksvärderingsnämnden. Av instruktionerna framgår bl.a. att beslut i administrativa ärenden fâr överklagas hos regeringen.

Civilförsvarslagen l960:74 reglerar frågor om civilförsvarsplikt, anordnande skyddsrum, utrymning och inkvartering vid krig eller av krigsfara, samt vissa frågor om förfoganderätt. Beslut av länsstyrelsen får i vissa fall överklagas hos regeringen. Beslut av Civilförsvarsstyrelsen i sådana frågor får alltid överklagas hos regeringen. Enligt förfogandelagen 1978:262 får riket kommer i krig eller vid krigsfara egendom eller om tjänster tas i anspråk för statens räkning. Fastighet kan tas i anspråk med nyttjanderätt och annan egendom med äganderätt eller nyttjanderätt. Enskilda kan åläggas att ombesörja transporter eller utöva vissa uppgifter. Mot beslut enligt förfogandelagen får talan föras hos regeringen.

Enligt lagen 1971:1078 om försvarsuppfinningar kan uppfinningar som krigsmateriel förklaras för sådana som skall hemlighållas. Sådana avser frågor prövas Granskningsnämnden för försvarsuppfinningar vars beslut av får överklagas hos regeringen.

Slutligen kan nämnas att frågor antagning och avskiljande från om utbildning enligt förordningen 1980:1024 om militär grundutbildning för kvinnor prövas Försvarsmakten vars beslut får överklagas hos av regeringen.

Föreskrifter om överklagande till regeringen 65

3.5 Socialdepartementet

Ungefär 35 författningar innehåller regler om överklagande hos regeringen i ärenden som faller under Socialdepartementets ansvarsområde. Närmare 20 stycken av dessa författningar är instruktioner för statliga verk eller nämnder mil. Enligt deras instruktioner får personalärenden överklagas hos regeringen.

Socialstyrelsen är tillståndsmyndigheti en rad ärenden. Enligt stadgan 1970:88 om enskilda vårdhem får talan mot Socialstyrelsens beslut i frågor om tillstånd att driva enskilt vårdhem, att flytta eller utvidga vårdhem eller på annat sätt ändra verksamheten föras hos regeringen. Internationell adoptionshjälp från enskild fâr lämnas endast av ideell sammanslutning som är auktoriserad enligt lagen 1979:552 om in-

l

ternationell adoptionshjälp. Socialstyrelsen avgör frågor om auktorisation eller âterkallande av sådan och styrelsens beslut fâr överklagas hos

i med

regeringen. Enligt lagen 1991:1136 om försöksverksamhet

i

kommunal primärvård prövar Socialstyrelsen kommuns begäran om tillstånd erbjuda viss hälso- och sjukvård. Socialstyrelsen beslut i

l att

| sådana tillstândsfrågor fâr överklagas hos regeringen.

i

l Enligt förordningen 1976:834 prövning utländskt beslut om av om adoption prövar Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor fråga om godkärmande av främmande stats beslut om adoption av en svensk g medborgare eller av någon som har hemvist i Sverige. Nämndens beslut V i sådana frågor får överklagas hos regeringen.

Enligt lagen 1977:292 om tillverkning av drycker, m.m. får sprit inte tillverkas utan tillstånd. Detsamma gäller vin, starköl eller öl såvida det inte gäller tillverkning i hemmet för eget behov. Tillståndsmyndighet är Socialstyrelsen. Beslut i tillståndsfråga får överklagas hos regeringen. Enligt lagen 1977:293 om handel med drycker prövas tillstândsärenden vad avser handel och utskänkning av alkoholhaltiga drycker av länsstyrelsen, vars beslut får överklagas hos kammarrätten. Regeringen eller socialstyrelsen kan om synnerliga skäl föreligger förbjuda eller inskränka försäljning alkoholdrycker. Sådant beslut av styrelsen kan överklagas av

66 Föreskrijier om överklagande till regeringen

hos regeringen. I propositionen 199394: 136 föreslås riktlinjer för ett helt nytt system för tillstånd, kontroll och tillsyn inom alkoholornrâdet. Det nya systemet innebär att import-, export-, tillverknings- och partihandelsmonopolen avskaffas och ersätts med ett alkoholpolitiskt motiverat tillståndssystem. En ny myndighet för tillståndsgivning, kontroll och tillsyn skall inrättas. Dess beslut skall kunna överklagas till domstol. Den nya myndigheten skall inte svara för tillståndsgivning till servering. I dessa delar bedrivs beredningsarbete med inriktning en kommunalisering av tillståndsgivningen. Regeringen avser att återkomma till riksdagen under hösten 1994 med de lagförslag som behövs för införandet av ett nytt tillståndssystem och för inrättande av en ny myndighet. Riksdagen har antagit de föreslagna riktlinjerna bet. l99394:SoU 22, rskr. 1993942249.

Läkemedelsverket utövar tillsyn och beviljar tillstånd till införsel och försäljning av teknisk sprit enligt lagen 1961:181 om försäljning av teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat. Verket kan meddela varning, förbjuda försäljning eller återkalla tillstånd. Läkemedelsverkets beslut fär överklagas hos regeringen. Detsamma gäller Läkemedelsverkets beslut att förbjuda vissa läkare, veterinärer m.fl. att köpa teknisk sprit m.m. enligt förordningen 1963:654 om försäljning från apotek av alkoholhaltiga läkemedel och teknisk sprit m.m.

Läkemedelsverket fâr meddela föreskrifter om märkning, förvaring och försäljning av lösningsmedel. Beslut om föreskrifter får överklagas hos regeringen enligt förordningen 1977:994 om försäljning och förvaring av vissa flyktiga lösningsmedel m.m.

Socialdepartementet prövar också vissa frågor om bidrag. Exempelvis får Socialstyrelsens beslut enligt förordningen 1984:554 om statsbidrag under viss tid till anordnande av daghem och fritidshem överklagas hos regeringen.

Föreskrifter överklagande till regeringen 67 om

3 .6 Kommunikationsdepartementet

Ungefär 55 författningar innehåller regler om överklagande till regeringen i ärenden som handläggs av Kommunikationsdepartementet. Ca 20 författningar är instruktioner för statliga myndigheter, t.ex. Post- och telestyrelsen, Banverket, Sjöfartsverket, Luftfartsverket och SMHI. l dessa instruktioner finns bestämmelser om överklagande till regeringen, i de flesta fall endast avseende personalärenden. I förordningen 1993:1710 med instruktion för Post- och telestyrelsen föreskrivs dock att styrelsens beslut i andra ärenden än personalärenden bara får överklagas om detta är särskilt föreskrivet. Om ett ärende avser myndighetsutövning mot någon enskild och det inte finns några särskilda föreskrifter om överklagande får dock ett beslut alltid överklagas hos regeringen.

Enligt yrkestrafiklagen 1988:263 får yrkesmässig trafik drivas endast av den som har trafiktillstånd. Sådana frågor prövas av länsstyrelsen, vars beslut överklagas hos kammarrätten. Tillstånd till linjetrafik som berör flera län prövas dock av Vägverket, vars beslut får överklagas hos regeringen. Vägverkets beslut om undantag från bestämmelser om fordons beskaffenhet och utrustning enligt terrängtrafikkungörelsen 1972:594 får överklagas hos regeringen. Enligt fordonskungörelsen 1972:595 får en fordonsägare begära Vägverkets prövning av körförbud som har meddelats av polis, bilinspektör eller riksprovplats. Vägverkets beslut i sådana fall får överklagas hos regeringen. Även Vägverkets beslut i frågor om undantag från bestämmelser i bilregisterkungörelsen 1972:599 och vägtrafikkungörelsen 1972:603 t.ex.0m fordons last får överklagas hos regeringen.

Enligt körkortsförordningen 1977:722 får trafikskola drivas endast efter tillstånd av Vägverket. Verkets beslut om tillstånd eller återkallelse av tillstånd får överklagas hos regeringen. Sjöfartsverket prövar frågor om tillstånd enligt förordningen 1974:235 om tillstånd till sjöfart i inrikes trafik med utländskt fartyg m.m. och verkets beslut i tillståndsfrågor får överklagas hos regeringen. Banverkets beslut om trafikeringsrätt för enskilda företag vissa järnvägar enligt förordningen 1988:1379 om statens spåranläggningar får likaså överklagas hos regeringen. Tillstånd

68 Föreskrifter om överklagande till regeringen

till användning av svävare och återkallelse av sådant tillstånd prövas enligt svävarfartsförordningen 1986:305 av länsstyrelsen, vars beslut får överklagas hos regeringen.

Tvá nya förordningar som är en anpassning till EES-avtalet, förordningen 1993:184 om kör- och vilotider samt färdskrivare vid vägtransporter och förordningen 1993:185 om arbetsförhållanden vid vissa internationella vägtransporter ger Vägverket möjlighet att medge undantag från vissa bestämmelser om beskaffenhet av färdskrivare eller âlderskrav pâ förare av persontransporter. Sådana beslut får överklagas hos regering- C11.

Vägverkets beslut enligt väglagen 1971:948 i frågor om byggande av väg, omläggning av vägs sträckning, fastställande av arbetsplan för vägbygge, förändring av enskild väg till allmän väg eller indragning av väg får överklagas hos regeringen.

Regeringen prövar också överklaganden av Närings- och teknikutvecklingsverkets NUTEK:s beslut om vissa transportstöd enligt förordningen 1980:803 om regionalpolitiskt transportstöd.

3.7 Finansdepartementet

Omkring 55 författningar innehåller regler om överklagande till regeringen i ärenden som faller under Finansdepartementets ansvarsområde. Det stora flertalet rör sig dock om instruktioner för statliga myndigheter, t.ex. Finansinspektionen, Statens trygghetsnämnd, Riksrevisionsverket, Boverket, Riksgäldskontoret, Tullverket och exekutionsväsendet. Som regel är det endast beslut i personalfrâgor av myndigheterna som får överklagas hos regeringen med stöd av myndighetsinstruktionema.

Enligt bankrörelselagen 1987:617 och försäkringsrörelselagen 1982: 713 får sådana rörelser endast drivas om regeringen, eller efter bemyndigande Finansinspektionen, beviljat tillstånd därtill. Finansinspektionen utövar tillsyn av verksamheterna. Inspektionens beslut med

Föreskrifter om överklaganden regeringen 69

anledning av tillsynen t.ex. tillsättande av revisor, förelägganden om att få ta del av handlingar m.m. samt beslut i tillståndsfrâgor får överklagas hos regeringen. l propositionema 199293:89 och 257 med förslag till ändringar i de nämnda lagarna med anledning av EES-avtalet diskuterades om inte tiden var mogen för en refonn på banklagstiftningens och försäkringslagstiftningens område då frågor om koncession inte längre innefattade något större utrymme för näringspolitiska frågor nämnda propositioner s. 139 respektive s. 156. Det kunde tänkas att tillståndsgivning i framtiden kunde anförtros Finansinspektionen med rätt till överklagande till kammarrätt. Emellertid krävdes ytterligare överväganden av dessa frågor varför man inte nu föreslog några större ändringar i den nuvarande ordningen för överklagande av beslut i dessa ärenden.

Finansdepartementet handlägger även överklaganden av beslut om befrielse från olika skatter eller nedsättning av skatt. Riksskatteverkets beslut i sådana fall enligt lagen 1968:430 om mervärdeskatt, fordonsskatteförordningen 1993:1028 eller lagen 1972:266 om skatt på annonser och reklam får överklagas hos regeringen.

En rad förordningar om olika typer av bidrag inom byggnadsväsendet innehåller regler om överklagande till regeringen. Det gäller t.ex. statliga bidrag enligt förordningen 1983:1025 om statsbidrag för hissinstallationer i bostadshus m.m., förordningen 1987:317 om bidrag till handikappanpassning av teatrar och förordningen 1989:288 om stöd till allmänna samlingslokaler. Beslut fattas i nämnda förordningar av Boverket vars beslut får överklagas hos regeringen.

Även vissa beslut av Riksskatteverket som första instans kan överklagas hos regeringen. Det gäller t.ex. beslut om kompensation för moms enligt förordningen 1984:934 om kompensation till vissa skogsägare och beslut om bidrag till idrottsföreningar för betalning av sociala avgifter och löneavgifter enligt förordningen 1986:80 om bidrag till idrottsföreningar för betalning av vissa arbetsgivaravgifter.

70 Föreskrifter om överklagande till regeringen

3.8 Utbildningsdepartementet

Utbildningsdepartementet prövar ytterst få förvaltningsärenden. Ett 10-tal författningar innehåller regler om överklagande till regeringen i ärenden som faller inom departementets ansvarsområde. De flesta rör administrativa ärenden hos olika myndigheter såsom tillsättande av tjänster vid olika forskningsråd.

Någon enstaka författning om statliga bidrag innehåller regler om överklagande till regeringen. Exempelvis får Skolverkets beslut enligt förordningen 1988:740 om statsbidrag till fristående särskolor överklagas hos regeringen om beslutet gäller godkännande av urvalsgrunder eller godkännande av läroplan.

3.9 Jordbruksdepartementet

Uppskattningsvis finns det ca 30 författningar som innehåller regler om överklagande till regeringen i ärenden som faller inom Jordbruksdepartementets ansvarsområde. Ett 15-tal av dessa är instruktioner för statliga myndigheter, vilka verksförordningen 1987:1100 är tillämplig. Huvudsakligen ger instruktionerna rätt att överklaga beslut i personalärenden till regeringen.

Livsmedelslagen 1971:511 och livsmedelsförordningen 1971:807 innehåller regler om livsmedel, beskaffenhet av livsmedel, tillstånd till införande, hantering, märkning, saluhållande m.m. av livsmedel. Statens livsmedelsverk utövar central tillsyn över efterlevnaden av lagen och de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Länsstyrelsen och kommunal nämnd utövar den närmare tillsynen. Kommunala beslut överklagas till länsstyrelsen, vars beslut får överklagas till kammarrätten. Mot beslut av Statens livsmedelsverk i särskilda fall får talan föras hos kammarrätten. Talan mot annat beslut av Livsmedelsverket förs hos regeringen. Till sådana beslut kan hänföras beslut om föreskrifter och förbud av generell art.

Föreskrifter om överklagande till regeringen

Djurskyddslagen 1988:534 och djurskyddsförordningen 1988:539 innehåller bestämmelser om hur djur skall hållas och skötas, regler om operativa ingrepp och slakt, tillstândsplikt för viss djurhållning, tävling med djur och förevisning av djur, användning av djur för vetenskapligt ändamål, förbud mot djurhållning och omhändertagande av djur. Jordbruksverket utövar den centrala tillsynen, medan länsstyrelsen eller kommunal nämnd utövar lokal kontroll. Beslut av en kommunal nämnd får överklagas hos länsstyrelsen. Beslut, som annan statlig myndighet än regeringen i särskilt fall meddelat, får överklagas hos kammarrätten. Annat beslut av Jordbruksverket eller annan statlig myndighet enligt lagen eller med stöd av regeringens förordnande enligt lagen får överklagas hos regeringen. Till sådana beslut hänförs meddelande av generella föreskrifter om djurförsök, slakt m.m.

Epizootilagen 1980:369 gäller allmänfarliga djursjukdomar. Länsstyrelsens eller Jordbruksverkets beslut i särskilda fall gällande bl.a. smittförklaring, stallförbud, tvångsslakt och ersättning överklagas hos kammarrätten. Andra beslut av Jordbruksverket får överklagas hos regeringen. Sådana beslut gäller huvudsakligen meddelande av särskilda föreskrifter.

Ytterligare exempel pâ författningar där det endast är beslut som inte är meddelade i ett särskilt fall som får överklagas hos regeringen är förordningen 1976:430 om ersättning vid vissa skador av rovdjur där beslut om normer för ersättning kan överklagas hos regeringen, förordningen 1975:542 om tillämpning av konventionen den 3 mars 1973 om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter där Jordbruksverkets beslut om föreskrifter eller villkor får överklagas hos regeringen samt lagen 1993:649 om marknadsreglering på fiskets område där Fiskeriverkets beslut om föreskrifter fâr överklagas hos regeringen. Enligt sistnämnda författning får även beslut i särskilda fall i fråga om import- eller exportlicens överklagas hos regeringen.

Förordningen 1984:53 om import- och exportreglering gäller jordbruksvaror. För import respektive export av sådana varor krävs i vissa fall licens. Licensmyndigheter är Jordbruksverket och Kommerskollegium. Myndigheternas beslut får överklagas hos regeringen.

72 Föreskrifter om överklagande till regeringen

Slutligen skall nämnas rennäringslagen 1971:437 där beslut i vissa frågor, exempelvis om renskötselrätt, får överklagas hos kammarrätten medan andra frågor, exempelvis koncession till renskötsel, får överklagas hos regeringen.

10 Arbetsmarknadsdepartementet

Ett 20-tal författningar innehåller regler om överklagande till regeringen i ärenden som faller under Arbetsmarknadsdepartementets ansvarsområde.

Tillstånd krävs enligt förordningen 1986:777 om byggnadstillstånd för att utföra byggnadsarbete vissa byggnader, t.ex. skolor, sportanläggningar eller kyrkor. Arbetsmarknadsstyrelsen AMS eller länsarbetsnämnden prövar frågor om byggnadstillstånd. Nämndens beslut får överklagas till AMS. AMS beslut som andra instans fâr inte överklagas medan AMS beslut som första instans får överklagas hos regeringen.

Enligt lagen l974:l3 om vissa anställningsfrämjande åtgärder kan AMS meddela arbetsgivare föreskrifter eller förordna att arbetsgivare inte får anställa andra än de som den offentliga arbetsförmedlingen anvisat. AMS beslut får överklagas hos regeringen.

Frågor om arbetsmiljö och arbetstider prövas också av regeringen efter överklagande. Enligt arbetstidslagen 1982:673, sjöarbetstidslagen 1970:105, sjöarbetstidsförordningen 1970:550 och arbetsmiljölagen 1977:1160 får beslut av Arbetarskyddsstyrelsen eller Sjöfartsverket om dylika frågor överklagas hos regeringen. I propositionen 199394:186

Ändringar i arbetsmiljölagen diskuterades frågan om Arbetarskyddsstyrel-

sens beslut skall kunna överprövas av förvaltningsdomstol istället för av regeringen. Man ansåg dock nämnda prop. s. 54 att det var av värde att regeringen kunde påverka bedömningen av hur olika intressen skulle vägas mot varandra. Om man bara såg till de riktlinjer som drogs upp i prop. 198384:l2O för regeringens befattning med besvärsärenden så ansåg regeringen att det inte farms anledning att ändra de nuvarande reglerna om överklagande. Innan slutlig ställning tas till frågan om omläggning till en

Föreskrifter överklagande till regeringen 73 om

domstolsprövning arbetsmiljöärenden borde man enligt regeringen av avvakta Fri- och rättighetskommitténs ställningstagande. Några ändringar i reglerna för överklagande föreslogs därmed inte i propositionen.

Enligt förordningen 1987:409 bidrag till arbetshjälpmedel m.m. om fâr AMS beslut i sådana frågor överklagas hos regeringen.

1 1 Kulturdepartementet

Uppskattningsvis 30 författningar innehåller regler om överklagande till regeringen i ärenden som faller under Kulturdepartementets ansvarsområde. Till största delen rör det sig instruktioner för olika styrelser, om nämnder eller andra myndigheter, t.ex. Styrelsen för lokalradiotillstånd, Kabelnämnden, Närradionänmden, Nämnden för hemslöjdsfrågor, Statens konstråd, Presstödsnämnden, Konstnärsnämnden m.fl. Flera av institutionerna fördelar anslag till kulturella ändamål. Sådana beslut får inte överklagas. Beslut i frågor om tillstånd till lokalradio, närradio eller kabelsändningar överklagas till karmnarrätten. Vad som återstår är frågor tillsättningar och andra personalärenden hos respektive myndighet. om

Utlänningsärenden och frågor svenskt medborgarskap prövas normalt om Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden. Dessa myndigheter får av enligt lagen 1950:382 svenskt medborgarskap och utlänningslagen om 1989:529 överlämna ett ärende till regeringens prövning om ärendet bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation, det bedöms särskild vikt för ledning av rättstillom vara av lämpningen att ärendet prövas regeringen eller synnerliga skäl av föreligger. Det år alltså inte fråga något överklagande till regeringen om i dessa fall.

I samband med utlärmingsärenden prövar regeringen frågor om ersättning för kostnader för flyktingmottagandet. Enligt förordningen 1990:927 om statlig ersättning för flyktingmottagande samt förordningen m.m. 1990:928 statlig ersättning för ekonomisk hjälp till flyktingar som om

74 Föreskrifter överklagande till regeringen om

beviljats uppehållstillstånd under åren 1988-1990 får Invandrarverkets beslut om ersättning till kommuner överklagas hos regeringen.

Slutligen prövas vissa beslut av länsstyrelsen eller Riksantikvarieämbetet enligt lagen 1988:950 om kulturminnen m.m. hos regeringen. Sådana beslut kan avse tillstånd till ingrepp i fornlämningar.

3. 12 Näringsdepartementet

Ungefär 55 författningar innehåller regler om överklagande till regeringen i ärenden som faller inom Näringsdepartementets ansvarsområde Ca 30 stycken av författningarna är instruktioner för statliga myndigheter, exempelvis Närings- och teknikutvecklingsverket NUTEK, Statens gruvegendom, Elsäkerhetsverket, Rymdstyrelsen och Sprängämnesinspektionen. Enligt instruktionerna får beslut i personalärenden överklagas hos regeringen.

Departementet handlägger förvaltningsärenden rörande energiförsörjning. Enligt lagen 1902:71 s. l innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar får elektriska starkströmsledningar endast dras fram med koncession av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. NUTEK är enligt elförordningen 1982:548 den myndighet som prövar frågor om koncession, förpliktelse att tillhandahålla eller köpa ström, ändring av gränserna för omrâdeskoncession, återkallelse av koncession, förklaring eller tillstånd att dra fram och använda ledning, transformator eller kopplingsstation innan koncession meddelats. Beslut i frågor om förpliktelse att tillhandahålla ström eller köpa ström samt återkallelse av koncession överklagas hos kammarrätten. Beslut i andra frågor överklagas hos regeringen.

Här skall nämnas att Ellagstiftningsutredningen i sitt delbetänkande Elkonkurrens med nätmonopol SOU 1993:68 diskuterade frågan om domstolsprövning av koncessionsärenden. Utredningens förslag bygger på att det skall finnas ett koncessionssystem som i stora drag motsvarar det som finns för närvarande. Begreppet koncession får emellertid en ny innebörd och en ny benämning, nätkoncession. Förslaget innebär också att

Föreskrifter om överklagande till regeringen

den innehar nätkoncession skall vara skyldig att överföra ström på som skäliga villkor. Detta innebär att alla ledningar och nät öppnas för handel med el. Utredningen föreslår att NUTEK alltjämt skulle pröva ansökningar koncession, ändringar eller överlåtelser koncessioner. Vad gäller om av överklagande NUTEK:s beslut anförde utredningen nämnda bet. av 252 att när det gäller prövning koncessioner bibehålls prövningss. av grunder till stor del lämplighetsbedömningar och bl.a. innefattar som avser avvägningar mot olika intressen i naturresurslagen. Av denna anledning

I

föreslås inga ändringar beträffande instansordningen för överklagande. Utredningen föreslår dock att frågor återkallelse av koncessioner skall om

l

prövas direkt länsrätt. Även i propositionen l99394:l62 med förslag av till ett nytt regelverk för elmarknaden gjordes bedömningen att koncessionsärenden, såvitt de frågor om beviljande och överlåtelse av avser nätkoncession samt ändring gränser för sådan koncession, även i av fortsättningen skall kunna överklagas hos regeringen. I propositionen föreslås också att frågor om återkallelse av koncession skall prövas av NUTEK beslut skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. vars Länsrätten i Stockholm blir den domstol som skall pröva dessa ärenden. Även NUTEK:s beslut i frågor pris och andra villkor för nättjänster om bör överklagas till allmän förvaltningsdomstol nänmda prop. s. 132 f.. De föreslagna ändringarna träder i kraft den 1 januari 1995 bet. l99394:NU22, rskr. 199394:358.

NUTEK prövar också frågor förvärvstillständ vid förvärv av eldistribuom tionsanläggningar och frågor undantag från sådan tillståndsplikt. om NUTEKS beslut får enligt förordningen 1976:241 om tillämpningen av lagen 1976:240 förvärv eldistributionsanläggningar m.m. om av överklagas hos regeringen. NUTEK utreder och övervakar även koncessioner för rörledningar för transport av fjärrvärme, olja eller naturgas enligt lag 1978:160 vissa rörledningar och förordning 1978:164 om vissa rörledningar. NUTEKS beslut enligt dessa författningar får om överklagas hos regeringen.

Enligt lagen 1985:620 vissa torvfyndigheter krävs koncession för om utvinnande Länsstyrelsens beslut i sådana fall får överklagas hos av torv. regeringen. Koncession krävs också för utvinnande av mineraler enligt

76 Föreskrifter överklagande till regeringen om

minerallagen 199l:45. Beslut om koncession meddelas bergmästare av vars beslut får överklagas hos regeringen.

Näringsdepartementet handhar också ärenden om teknisk provning och kontroll, bl.a. genom förordning 1991:1273 om funktionskontroll av ventilationssystem enligt vilken beslut av Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut AB får överklagas hos regeringen.

Departementet handlägger också frågor om beredskapen på energiområdet. Näringsidkare kan åläggas att lagra olja, kol eller gas samt åläggas att upplåta lagerutrymme för försörjningsberedskap enligt lagen 1984:1049 om beredskapslagring av olja och kol, lagen 1985:635 om försörjningsberedskap på naturgasområdet och lagen 1976:295 om skyldighet för näringsidkare att medverka vid lagring för försörj nings-

beredskap. Beslut Överstyrelsen för civilt försvar i dylika ärenden får

av överklagas hos regeringen.

Näringsdepartementet prövar också vissa tillständsfrågor till drivande av näringsverksamhet. Enligt lagen 1950:272 om rätt för utländska försäkringsföretag att driva försäkringsrörelse i Sverige krävs koncession för sådan rörelse. Finansinspektionen meddelar tillstånd till överlåtelse av sådan rörelse m.m. Inspektionens beslut får överklagas hos regeringen. Vissa beslut om undantag från bestämmelser i förordningen 1992:308 om utländska filialer meddelade av Kommerskollegium eller Finansinspektionen får överklagas hos regeringen. Enligt lagen 1949:722 om pantlånerörelse krävs tillstånd av länsstyrelsen till sådan verksamhet. Länsstyrelsens beslut får överklagas hos regeringen. l betänkandet Pantbankernas kreditgivning SOU 1994:61 föreslås att den nuvarande lagen om pantlånerörelse ersätts med en förenklad pantbankslag, som kompletteras med en pantbanksförordning m.m. Krav tillstånd för drivande av pantlånerörelse bibehålls i den nya lagen. Länsstyrelsen skall även i fortsättningen vara tillståndsmyndighet. Möjligheten att överklaga till regeringen tas bort och länsstyrelsens beslut i tillståndsärenden skall

istället kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Den nya

lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 april 1995.

Föreskrifter om överklagande till regeringen 77

Slutligen kan frågor stöd komma under regeringens prövning. Enligt om förordningen 1990:642 regionalpolitiskt företagsstöd länmas olika om former stöd till företag eller kommuner. NUTEK:s beslut i ärenden om av sysselsättningsbidrag får överklagas hos regeringen. Beslut om andra stödformer får inte överklagas.

3.13 Civildepartementet

Omkring 25 författningar innehåller regler om överklagande till regeringen i ärenden faller in under Civildepartementets ansvarsområde. Cirka som hälften författningarna är instruktioner för myndigheter under regeringl av en.

Tillstånd till automatspel prövas enligt lotterilagen 1982:1011 av

i

regeringen eller efter regeringens bestämmande Lotterinämnden. Lotteri-

nämndens beslut i frågor rörande tillstånd och godkännande får överklagas

i

hos regeringen. Tillstånd till andra typer av lotterier eller spel prövas av

i kommun eller länsstyrelse. Kommunala beslut får överklagas till länsstyrel-

Länsstyrelses beslut får slutligt överklagas hos Lotterinämnden. I sen. Å lotterilag förslås enhetligt för propositionen 199394:l82 Ny ett systern överklagande lotteriärenden. Såväl beslut av kommun, länsstyrelse som av Lotterinspektionen föreslås kunna överklagas hos allmän av den nya förvaltningsdomstol. Den lotterilagen föreslås träda i kraft den nya l januari 1995 bet. l99394:KrU 15, rskr. 199394:143,SFS 1994:1000.

Enligt lagen 1928:281 allmänna arvsfonden får Kammarkollegiets om beslut i frågor avståenden egendom som har tillfallit fonden om av överklagas hos regeringen besvär. I propositionen 199394: 124 Ny genom lag Allmänna arvsfonden föreslås att regeringen eller, efter regeringens om bemyndigande, Kammarkollegiet alltjämt skall fatta beslut i frågor om I propositionen s. 33 anförs att sådana beslut är helt avstående av arv. beroende skönsmässig bedömning och att det inte kan antas att en av en överinstans skulle kunna göra säkrare bedömning i frågan än vad en Kammarkollegiet gjort. Möjligheten att överklaga kollegiets beslut i frågor avstående bör därför avskaffas. Den lagen föreslås träda i om av arv nya

78 Föreskrifter överklagande till regeringen om

kraft den l juli 1994 bet. 199394:SoU 23, rskr. 1993942250, SFS 1994:243.

Kammarkollegiet prövar också frågor enligt lagen 1979:411

om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting. Även enskilda personer kan ansöka hos kollegiet ändring i sådan indelning. om Kollegiets beslut i sådana frågor får överklagas hos regeringen.

Enligt begravningslagen 1990:1144 krävs tillstånd till anordnande av enskild begravningsplats. Sådant tillstånd söks hos länsstyrelsen beslut vars får överklagas hos regeringen.

Enligt kyrkolagen 1992:300 gäller beträffande förvaltningen kyrklig av jord att viss jord förvaltas av pastorat, viss jord egendomsnämnd och av viss jord av Kammarkollegiet. Frågor försäljning kyrklig jord om av prövas av Kammarkollegiet, egendomsnämnd eller Domkyrkorådet i Lund. Beslut av de två sistnämnda instansema får överklagas hos Kammarkollegiet. Kollegiets beslut i en dit överklagad fråga får inte överklagas vidare. Beslut av Kammarkollegiet i övrigt får överklagas hos regeringen.

Även lagen 1988:950 om kulturminnen m.m. berör i vissa fall kyrklig egendom. I fråga om ändring, ombyggnad, rivning eller andra ingrepp i kyrkobyggnader eller på kyrkotomt eller begravningsplats krävs tillstånd av Riksantikvarieämbetet byggnaden, tomten eller begravningsplatsen om tillkommit före 1939. Riksantikvarieämbetet kan besluta att tillstånd krävs för ingrepp i kyrkobyggnader eller kyrkotomter eller begravningsplatser som är yngre. Sådana beslut får överklagas hos regeringen. Även beslut om handhavandet av kyrkliga inventarier fattas Riksantikvarieämsom av betet överklagas hos regeringen.

3.14 Miljö- och naturresursdepartementet

Uppskattningsvis finns det ca 50 författningar innehåller regler som om överklagande till regeringen i ärenden faller inom Miljö- och naturresom sursdepartementets ansvarsområde. Ungefär 10 författningar är instruk-

Föreskrifter om överklagande till regeringen

tioner för myndigheter under regeringen. Miljö- och naturresursdepartementet är det departement som handlägger den största delen av förvaltningsärenden som kan sägas beröra den enskildes äganderätt. Departementet har också det högsta antalet överklaganden att hantera. Cirka hälften alla överklaganden till regeringen handläggs nämligen här. av Främst rör det sig förvaltningsärenden rörande plan- och byggfrágor. om

Enligt naturvårdslagen 1964:822 får beslut av länsstyrelsen bl.a. rörande inrättande naturreservat eller naturvårdsområde, dispens från av reglerna strandskydd, tillstånd till olika slag av marktäkter samt om tillstånd till markavvattning överklagas hos regeringen. I naturvårdsförordningen 1976:484 föreskrivs att länsstyrelsens beslut såvitt avser meddelande föreskrifter naturvårdsförvaltningen och utseende av av om naturvårdsförvaltare samt Naturvårdsverkets beslut rörande föreskrifter om minkfarmar eller liknande anläggningar får överklagas hos regeringen.

Miljöskyddslagen 1969:387 samt miljöskyddsförordningen 1989:364 reglerar tillåtligheten miljöfarlig verksamhet. Tillstånd krävs för sådan av verksamhet och tillståndsfrâgor prövas antingen av länsstyrelsen eller av Koncessionsnänmden för miljöskydd. Beviljade tillstånd kan i vissa fall omprövas och upphävas. Beslut meddelats av länsstyrelsen får som överklagas hos Koncessionsnärrmden och beslut som meddelats av Koncessionsnämnden första instans får överklagas hos regeringen. som

Kemiska produkter regleras lagen 1985:426 om kemiska produkter av förordningen 1985:835 kemiska produkter. Enligt nämnda lag samt om får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer Kemikaliesom inspektionen eller Naturvårdsverket föreskriva att en kemisk produkt får hanteras, importeras eller exporteras endast efter tillstånd eller att för hantering, import eller export sådan produkt skall gälla särskilda av villkor. Sådana föreskrifter har regeringen meddelats beträffande vissa av kemiska produkter förordningen 1985:837 PCB m.m., t.ex. genom om förordningen 1985:838 motorbensin, förordningen 1985:839 om om kadmium, förordningen 1985:840 vissa hälso- och miljöfarliga om produkter, förordningen 1985:841 om miljöfarligt avfall, förordningen 1989:974 miljöfarliga batterier och förordningen om

80 Föreskrifter överklagande till regeringen om

1991:1290 om vissa kvicksilverhaltiga Vid beslut länsstyrelvaror. som se eller en central förvaltningsmyndighet i det särskilda fallet meddelat enligt ovan nänmda förordningar får talan föras mot beslutet hos karmnarrätten. Andra beslut som en länsstyrelse eller central förvaltningsen myndighet har meddelat med stöd av dessa förordningar får överklagas hos regeringen.

Enligt förordningen 1985:836 om bekämpningsmedel får bekämpningsmedel inte importeras, saluföras, överlåtas eller användas utan att vara godkänt av Kemikalieinspektionen. Frågan om godkännande får överklagas hos regeringen. Vidare är enligt lagen 1983:428 om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark sådan spridning förbjuden. Skogsvårdsstyrelsen kan medge undantag. Skogsvårdsstyrelses beslut får överklagas hos Skogsstyrelsen genom besvär. Beslut Skogsstyrelsen får av överklagas hos regeringen.

Enligt förordningen 1992:918 om export och import farligt avfall av m.m. får sådant avfall exporteras eller importeras endast den har av som tillstånd till sådan verksamhet. Ett tillstånd får återkallas. Frågor om tillstånd och dess återkallande prövas av Naturvårdsverket. Beslut av verket enligt denna förordning får överklagas hos regeringen.

Eldningsolja får inte förbrännas om den innehåller vissa kvantiteter av svavel. Naturvårdsverket får enligt förordningen 1976:1055 svavelom haltigt bränsle meddela föreskrifter om avsteg från bestämmelserna och länsstyrelsen får i det enskilda fallet medge undantag. Import får endast ske i vissa fall. Även här kan undantag medges. Beslut meddelats för som särskilda fall får överklagas hos regeringen.

I miljö- och naturresursdepartementet handläggs också rad överen klagandeärenden rörande planering och användande av mark. Plan- och bygglagen 1987:10 reglerar planläggning av mark och vatten samt byggande. Lagens bestämmelser om överklagande medför att vissa beslut skall överklagas genom kommunalbesvär. Till dessa beslut hör kommunfullmäktiges beslut om Översiktsplaner samt kommunala beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdesbestämmelser eller en

Föreskrifter om överklagande till regeringen 81

fastighetsplan. Övriga beslut skall överklagas till länsstyrelsen genom

förvaltningsbesvär. Länsstyrelsens beslut fär överklagas hos kammarrätten eller regeringen. I princip prövas ärenden som huvudsakligen rör rättsfrágor av förvaltningsdomstolama och ärenden där lämplighetsfrågor dominerar av regeringen. Bestämmelserna medför att beslut angående planer och något förenklat uttryckt beslut angående lov utanför - omrâde med detaljplan överklagas hos regeringen medan övriga beslut överklagas till kammarrättema.

Enligt fastighetsbildningslagen 1970:988 får fastighetsbildning inte ske i strid mot plan- eller områdesbestämmelser. heller får fastighetsbildning ske så att naturvârdsföreskrifter eller andra särskilda bestämmelser för marks bebyggande eller användning motverkas. Länsstyrelse eller kommunal nämnd får dock medge undantag från ovan nämnda regler. En kommunal nämnds beslut får överklagas till länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut får överklagas hos regeringen. Liknande bestämmelser finns i anläggningslagen 1973:1149 och ledningsrättslagen 1973:1144.

Vissa ärenden om tillstånd till expropriation kan avgöras av länsstyrelsen eller om det rör expropriation för elektriska anläggningar av Närings- och teknikutvecklingsverket NUTEK. I sådana fall får enligt expropriationslagen 1972:719 myndigheternas beslut överklagas hos regeringen.

Slutligen prövas också frågor om kärnteknisk verksamhet och strålskydd av regeringen. Enligt lagen 1984:3 om kärnteknisk verksamhet, förordningen l984:14 om kärnteknisk verksamhet, strålskyddslagen 1988:220 samt strâlskyddsförordningen 1988:293 krävs tillstånd att driva kärnteknisk verksamhet, att förvärva, inneha, hantera, bearbeta, transportera eller på annat sätt ta befattning med eller till riket införa vissa kärnämnen samt radioaktiva ämnen. Beviljat tillstånd till bedrivande av kärnteknisk verksamhet får återkallas. Beslut om tillstånd fattas av Statens strálskyddsinstitut. Dock kan vissa större ärenden prövas av regeringen som första instans. Beslut av Statens strâlskyddsinstitut kan överklagas hos regeringen.

82 Föreskrifter om Överklagande till regeringen

15 Avslutning

Redan vid en översiktlig genomgång av författningar som innehåller regler om överklagande till regeringen framkommer att förvaltningsärenden av vitt skilda slag kan komma under regeringens prövning. Man kan dock konstatera att det främst är under Miljö- och naturresursdepartementets ansvarsområde som det förekommer författningar vilka hänvisar den enskilde att överklaga förvaltningsärenden till regeringen. Att märka är då att just dessa författningar många gånger kan sägas beröra den enskildes rätt att driva verksamhet eller rätt att disponera över sin egendom, alltså berör dessa författningar vad som faller in under Europakonventionens begrepp civila rättigheter och skyldigheter.

Som vi närmare kommer att redogöra för under våra överväganden, avsnitt 8.6.7 är emellertid flera författningar under Miljö- och naturresursdepartementets ansvarsområde under översyn, t.ex. plan- och bygglagen samt miljöskyddslagstiftningen. De pågående utredningarna har bl.a. till uppgift att undersöka huruvida prövningen av överklaganden i sådana förvaltningsärenden kan överflyttas från regeringen till domstolar.

Av Konstitutionsutskottets granskningsbetänkande bet. 199394:KU30 bilaga A l.l med statistiska uppgifter angående antalet regeringsärenden år 1993, framkommer också att det största antalet avgjorda Överklaganden handlagts i Miljö- och naturresursdepartementet. Av sammanlagt l 987 avgjorda överklaganden hos regeringen har över hälften av dessa, eller närmare bestämt l 065 ärenden beretts av detta departement. Den övervägande delen av dessa ärenden rör plan- och byggfrågor.

Det skall också nämnas att under senare år har översyn företagits olika områden rörande förvaltningsärenden varvid ett flertal ärenden överflyttats från regeringsprövning till prövning i förvaltningsdomstolar se prop. 1990911100 bil. 56. Även vid denna genomgång har kunnat 2 s. konstateras att ett flertal författningar har ändrats eller är under omarbetning, allt i riktning mot en ökad möjlighet till domstolsprövning av förvaltningsbeslut. Särskilda bestämmelser som skär av rätten att fullfölja talan till regeringen har också med tiden blivit allt vanligare. Redan i pro-

Föreskrifter om överklagande till regeringen 83

positionen 1983942120 med riktlinjer för regeringens befattning med besvärsärenden angavs ett IOO-tal exempel sådana bestämmelser. Den inventering över författningar som återfinns som bilaga 3 till detta betänkande visar dock att det alltjämt kvarstår ca 400 stycken författningar som innehåller regler om överklagande hos regeringen.

4 dom-

Europakonventionens krav på

stolsprövning av förvaltningsärenden

l Inledning

Enligt våra direktiv skall vi ta ställning till om den svenska domstolskontrollen förvaltningsbeslut bör förbättras så att en generell möjlighet till av domstolsprövning införs. Utgångspunkten bör enligt direktiven vara att förvaltningsbeslut som rör civila rättigheter och skyldigheter prövas av allmän domstol eller förvaltningsdomstol. Detta för att uppfylla de krav rätt till domstolsprövning av förvaltningsbeslut som följer av den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europakonventionen.

Av artikel 6 i Europakonventionen följer att envar, när det gäller prövning hans civila rättigheter och skyldigheter, skall vara berättigad till en av opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Artikel 6 behandlar också rätten till domstolsprövning vad gäller anklagelse för brott. Med brott avses i detta sammanhang inte bara sådana traditionella brott som normalt behandlas i olika länders strafflagar utan också straffbelagda överträdelser av mera speciella föreskrifter, exempelvis ordningsförseelser av olika slag. Artikel 6 kan även bli tillämplig på förfaranden rörande åläggande av olika straffliknande påföljder. För svenskt vidkommande har rätten till domstolsprövning vad gäller anklagelse för brott inte vållat några större problem då ärenden rörande brott, straffliknande påföljder eller disciplinåtgärder kan prövas av domstol. Dock har frågan om rätt till muntlig förhandling i brottmål vid överrättsprocess vid flera tillfällen varit uppe till behandling i Europadomstolen varvid Sverige i ett par fall befunnits ha

86 Europakonventionen: krav på domstolsprövning förvaltningsärenden av

kränkt artikel 6 i konventionen. Rätt till muntlig förhandling i ärende rörande s.k skattetillägg vid felaktig självdeklaration har också vid ett tillfälle varit föremål för prövning i Europakommissionen. Då klaganden och svenska staten ingick förlikning i målet fattades dock inte något slutligt avgörande i ärendet av kommissionen fallet von Sydow mot Sverige, mål nr 1146485.

Annorlunda har det förhållit sig med rätten till domstolsprövning av förvaltningsärenden. Begreppet civila rättigheter och skyldigheter har vållat bekymmer för Sverige, då vid ratiñceringen av konventionen förutsattes att från begreppets tillämpningsområde undantogs tvister mellan enskilda och staten prop. 1951:165 s. 12. Emellertid har Sverige vid ett flertal tillfällen fällts för kränkning av artikel 6 just den grunden att den enskilde inte garanterats rätt till domstolsprövning i mål som rört den offentligrättsliga lagstiftningen. En omfattande praxis rörande innebörden av begreppet civila rättigheter och skyldigheter har vuxit fram. Av denna framgår att även i många förvaltningsärenden skall den enskilde garanteras en rätt till domstolsprövning.

4.2 Begreppet civila rättigheter och skyldigheter

Förarbetena till konventionstexten är mycket knapphändiga och ger ingen vägledning av begreppets innebörd. I ett första utkast till konventionstexten följde man FN:s deklaration från 1948 om de mänskliga rättigheterna, i vilken föreskrivs att envar skulle vara berättigad till rättvis och offentlig rannsakning inför oavhängig och opartisk domstol vid fastställandet av såväl hans rättigheter och skyldigheter som varje anklagelse mot honom för brott. I ett senare utkast från 1950 hade man tillagt rättigheter och skyldigheter i tvistemål i konventionstexten. Det framgår inte direkt av förarbetena varför orden i tvistemål engelska in a suit at law ; franska de caractére civil nu införts i texten. Denna utformning av artikeln hade gjort det möjligt att undanta administrativa förfaranden från konventionens

Ekbatani dom 1988-05-26, Ser. A No. 134 och Helmers dom 1991-10-29,Ser. A No. 212 A.

Eurøpakonventionens krav pá domstolsprävning av förvaltningsärenden 87

tillämpningsområde. Efter ytterligare omarbetning av texten ñck den slutligen utformningen att envar skall, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Några egentliga kommentarer till att man ersatte begreppet rättigheter och skyldigheter i tvistemål med civila rättigheter och skyldigheter finns inte. Att märka är då att i den slutliga utformningen av texten är den franska lydelsen av stadgandet oförändrad medan i den engelska his rights and obligations in suit at law ersatts med his civil rights and obligations. a

I praxis har en utveckling skett av begreppet civila rättigheter och skyldigheter. Bl.a. har fastslagits att begreppet måste ges en självständig tolkning konventionsorganen och att det därför inte är avgörande vad en stats av inhemska rätt betecknar som civila rättigheter och skyldigheter.

Det första målet där tolkningen av begreppet civila rättigheter och

skyldigheter ställdes på sin målet Ringeisen mot Österrike, dom

spets var 1971-07-16, Ser. A No 13. Målet rörde en enskild person som av andra privatpersoner köpte viss fast egendom. Köpet gjordes, enligt österrikisk lag, beroende av att förvärvstillstånd beviljades för köparen. Ringeisen som köpare vägrades ett sådant tillstånd. I Europadomstolen var uppe till prövning frågan om beslut i ärende om förvärvstillstånd innefattade ett sådant avgörande som rörde den enskildes civila rättigheter på sätt som i artikel En majoritet den europeiska kommissionen ansåg att avses av uttrycket civila rättigheter skulle tolkas restriktivt så att det endast omfattade rättsförhållanden typiska för relationer mellan enskilda medborgare och inte sådana rättsförhållanden där medborgaren ställs mot dem utövar offentlig myndighet. Minoriteten av kommissionen ansåg dock som att konventionen i grund och botten avsåg skyddet av individen mot staten, dvs. skydd mot godtyckliga handlingar från myndigheternas sida. Europadomstolen, som gick minoritetens linje, uttalade att artikel 6 inte förutsätter tvist mellan enskilda parter. Artikeln var således tillämplig på förvärvstillstånd eller inte. Avgörande tvisten om Ringeisen skulle erhålla för detta att förvärvstillståndet var avgörande för det civilrättsliga var förhållandet mellan Ringeisen och säljarna av den fasta egendomen. I

Europakønventionens krav på dømstolsprövning av förvaltningsärenden

grunden rörde tvisten alltså ett civilrättsligt avtals bestånd, vilket var att hänföra till Ringeisens privata rättigheter. Europadomstolen farm att det var av ringa betydelse vilket slags lag som reglerade frågan, civillag, förvaltningslag etc. Tilläggas kan att någon kränkning av artikel 6 inte förelåg i målet då Ringeisen fått frågan prövad vid en fair trial.

4.3 Civila rättigheter rörande näringsverksamhet

Ett antal mål i Europadomstolen har rört privatpersoners rätt att driva olika typer av näringsverksamhet. Ett exempel är målet König mot Västtyskland, dom 1978-06-28, Ser. A No. 27. König bedrev privatverksamhet som läkare med egen praktik. Hans läkarlegitimation och auktorisation för bedrivande av praktik återkallades av myndigheterna då han påstods vara olämplig att fortsätta sin verksamhet. König drev frågan om återkallelsens ogiltighet i de västtyska förvaltningsdomstolama utan framgång. I Europadomstolen gällde frågan om återkallandet av läkarlegitimationen och auktorisationen rörde civila rättigheter enligt artikel 6. Den västtyska regeringen ville göra gällande att rätten att utöva läkanerksamhet var av offentligrättslig karaktär och därmed undandragen konventionens tillämplighet. Den europeiska kommissionen uttalade först att det inte kunde anses vara en civil rättighet att erhålla tillstånd att driva en viss verksamhet. Ett återkallande av ett redan beviljat tillstånd berörde dock tillståndsinnehavarens civila rättigheter. Domstolen uttalade att man inte kan bortse från vad inhemsk lagstiftning klassificerar en rättighet som men att begreppet måste ges en reell innebörd samt att effekten för den enskilde måste vara avgörande. Effekten i Königs fall var att han inte längre kunde ingå privaträttsliga avtal i sin yrkesverksamhet, dvs. med sina patienter. Återkallande läkarlegitimationen och auktorisationen av var således ett ingrepp i Königs privata rättigheter och följaktligen underkastad artikel 6 i konventionen. En kränkning förelåg då förfarandet i den inhemska instansordningen tagit oskäligt lång tid.

l ett par mål mot Belgien, Le Compte, Van Leuven De Meyere mot Belgien, dom 1981-06-23, Ser. A No. 43 och Albert Le Compte mot Belgien, dom 1983-02-10, Ser. A No. 58 ansåg Europadomstolen att

Europakonventionen: krav på domstolsprävning av färvaltningsärenden

tillfällig avstängning av möjligheten att praktisera som privatläkare rörde de ifrågavarande personemas civila rättigheter. I domskälen till det först nämnda målet uttalade domstolen att det inte var tillräckligt för en tillämpning artikel 6 att en tvist hade föga samband med eller avlägsna av följder med avseende på en sådan rättighet. För att artikel 6 skulle vara tillämplig måste rättigheten utgöra föremålet, eller ett av föremålen, för tvisten och beslutet direkt avgörande för rättigheten i fråga. I fråga om den tillfälliga avstängningen konstaterade domstolen att denna innebar ett direkt och väsentligt ingrepp i rätten att fortsätta att utöva läkaryrket. Avstängningen skulle inverka menligt på läkarnas möjligheter att träffa avtal med sina patienter. I båda fallen utgjorde således avstängningarna ett ingrepp i läkarnas civila rättigheter.

Ytterligare tre rättsfall från Europadomstolen fastslår att återkallande av tillstånd, vilka krävs för att driva privat näringsverksamhet, rör frågan om den enskildes civila rättigheter. I målet Benthem mot Nederländerna, dom 1985-10-23, Ser. A No. 97 hade enskild person erhållit tillstånd en att installera bränsletank på sin bensinstation. Innan tillståndet vann laga en kraft överklagades beslutet detta hälsovårdsmyndighetema och om av tillståndet âterkallades. Frågan gällde om återkallandet innefattade en prövrättigheter. Den europeiska kommissionen farm ning av Benthems civila att så inte fallet då Benthem inte berövats någon rättighet utan endast var ansökt ännu inte existerande rättighet tillståndet. Beslutet om om en tillståndet hade inte vunnit laga kraft. Europadomstolen var av annan mening och uttalade att beviljandet det tillstånd Benthem påstod sig av som ha rätt till förutsättningarna för att han skulle kunna utöva en del var en av sin affärsverksamhet. Det dessutom nära knutet till rätten för av var Benthem att utnyttja sin egendom samt hade tillståndet i sig karaktären av egendom då det kunde överlåtas. En tvist förelåg således om en civil rättighet, vilken skulle kunna prövas i domstol.

I målet Pudas mot Sverige, dom 1987-10-27, Ser. A No. 125-A gällde frågan återkallande trañktillstånd. Europadomstolen ansåg att den som av erhållit tillstånd också förvärvat vissa rättigheter härrörande från ett tillståndet. Domstolen gjorde avvägning mellan förhållandet att verken samheten med linjetrañk offentligrättsligt reglerad samt understödd av var

90 Europakonventionen krav på domstolsprövning förvaltningsärenden av

staten och det att det var fråga om en kommersiell verksamhet bedriven i vinstsyfte där Pudas ingick civilrättsliga avtal i sin dagliga verksamhet. Den farm att de privaträttsliga momenten övervägde. Tillständsfrâgan berörde således Pudas civila rättigheter. Då möjlighet till domstolsprövning av återkallandet av trañktillståndet saknades konstaterade domstolen att artikel 6 kränkts. Samma utgång kom domstolen till i målet Tre Traktörer mot Sverige, dom 1989-07-07, Ser. A No. 159 där frågan rörde återkallande av ett utskänkningstillstånd. Domstolen uttalade att hela distributionen av alkohol i Sverige är underkastad offentligrättslig reglering men att servering av alkohol tillkommer privatpersoner eller privata bolag som fått utskänkningstillstånd. Tillständshavama driver en kommersiell verksamhet vars syfte är att med vinst och verksamheten baseras på civilrättsli ga avtal mellan tillståndshavama restaurangerna och kunderna. Frågan om återkallande av sådana utskänkningstillstånd rör därför tillståndshavarens civila rättigheter, varför en rätt till domstolsprövning måste finnas.

4.4 Civila rättigheter rörande sociala förmåner

Några mål i Europadomstolen har gällt om frågan om rätt till sociala förmåner kan anses beröra den enskildes civila rättigheter. I målet Deumeland mot Västtyskland, dom 1986-05-29, Ser. A No. 100 rörde frågan rätten till en tilläggspension på grund av en obligatorisk försäkring för arbetstagare till skydd mot arbetsskador. Domstolen fastslog att det rörde sig om en tvist om en rättighet. Några moment som försäkringens obligatoriska natur och statens ansvar för den sociala välfärden talade för att rättigheten var av offentligrättslig art medan övervägande moment som att det gällde en rätt av personlig och ekonomisk art som hängde samman med den avlidnes anställningskontrakt och därför kunde ses som ett lönetillägg talade för att rättigheten var av civil natur. -

Europadomstolen kom i målet Feldbrugge mot Nederländerna, dom 1986-05-29. Ser. A No. 99 till slutsatsen att även rätten till sjukpenning kunde karaktäriseras som en civil rättighet. l Nederländerna karaktäriserades visserligen sjukpenningen som en offentligrättslig rättighet, men

Eurøpakonventionens krav pá dønzstalsprövning av förvaltningsärenden

domstolen fann att det gällde en personlig, ekonomisk och individuell rättighet som var avhängig av att det förelegat ett arbetsförhållande mellan arbetstagare och arbetsgivare. Detta talade för att rätten till sjukpenning var att anse som en civil rättighet. Då Feldbrugge inte fått varken muntligt eller skriftligt redogöra för sin talan vid inhemska instanser hade hon inte fått en domstolsprövning som uppfyllde konventionens krav, varför Nederländerna kränkt artikel 6 i konventionen.

I de båda nämnda fallen gjorde domstolen avvägningen att de privaträttsliga momenten i försäkringssystemen dominerade och att artikel 6 därmed var tillämplig. I fallet X mot Sverige l 145085 fann Europakommissionen att artikel 6 inte var tillämplig avseende en tvist om sjukpenninggrundande inkomst enligt den svenska lagen om allmän försäkring då det svenska försäkringssystemet dominerades av offentligrättsliga inslag.

Till skillnad från de ovan nämnda avgörandena har Europadomstolen i målet Salesi mot Italien, dom 1993-02-26, Ser. A No. 257-E, funnit att artikel 6 är tillämplig även på sociala förmåner som saknat egentliga privaträttsliga moment. En förutsättning är dock att det enligt gällande lag finns en rätt för den enskilde att under vissa förutsättningar åtnjuta förmånen. I det nämnda målet var det fråga om socialhjälp utan anknytning till något försäkringssystem. Domstolen fann att rätten till socialhjälp var en civil rättighet då det var fråga om en ekonomisk

rättighet som reglerades i lag se Hans Danelius i SvJT 1994, Europa-

domstolens domar 1991-1993 s. 347 f..

4.5 Civila rättigheter rörande äganderätten

Europadomstolen har i en rad fall ansett att artikel 6 är tillämplig förfaranden som rör den enskildes äganderätt. Det har i fallen rört sig såväl om rätten att förvärva egendom som rätten att få behålla eller använda egendomen visst sätt.

Den tolkning av begreppet civila rättigheter som gjordes i målet Ringeisen mot Österrike befästes Europadomstolen i målet Sramek mot senare av

92 Europakonventionens krav på domstolsprövning förvaltningsärenden av

Österrike, dom 1984-10-22, Ser. A No. 84 vilket även det rörde frågan

om förvärvstillstånd för fast egendom. Tvisten huruvida klaganden skulle erhålla sådant tillstånd eller inte rörde således dennes civila rättigheter. För svenskt vidkommande har frågan om förvärvstillstånd enligt jordförvärvslagen 1979:230 rör den enskildes civila rättigheter prövats i målet Håkansson och Sturesson mot Sverige, dom 1990-02-21, Ser. A No. l71-A. Domstolen farm även här att frågan rörde civila rättigheter då förvärvstillståndet var en förutsättning för att det civilrättsliga avtalet om köp av en jordbruksfastighet skulle bli bestående. Då frågan om förvärvstillstånd vid det aktuella tillfället endast kunde överklagas till Lantbruksstyrelsen och vidare till regeringen saknades i Sverige en rätt till domstolsprövning. Det kan anmärkas att frågor om förvärvstillstånd numera överklagas till kammarrätt.

I ytterligare ett antal fällande domar mot Sverige har frågorna rört avsaknaden av domstolsprövning av beslut som något sätt inskränkt i den enskildes äganderätt eller disposition av fast egendom. I målet Sporrong- Lönnroth mot Sverige, dom 1982-09-23, Ser. A No. 52 fastställde domstolen att äganderätten är en civil rättighet jämlikt artikel 6. Målet gällde två fastigheter som under lång tid varit belagda med expropriationstillstånd och därtill knutna nybyggnadsförbud. Expropriationstillstånd prövas av regeringen. Någon möjlighet att få dessa tillstånd prövade i domstol farms inte vid denna tid. Den europeiska kommissionen fann att enbart beviljandet av expropriationstillstånd inte utgjorde en prövning av en civil rättighet då detta beslut endast var av förberedande slag. En tvist om inskränkning i klagandenas äganderätt skulle enligt kommissionen uppkomma först då expropriationsförfarandet genomfördes. Europadomstolen kom till motsatt utgång och uttalade att en tvist enligt artikel 6 inte förutsätter en pågående tvist utan att även den som anser att ett intrång i hans civila rättigheter föreligger skall kunna denna talan prövad av domstol. Det var härvid av ringa betydelse att tvisten rörde en administrativ åtgärd vidtagen av behörigt organ som ett led i myndighetsutövning. På samma skäl fälldes Sverige för kränkning av artikel 6 i målet Bodén mot Sverige, dom 1987-10-27, Ser. A No. l25-B vilket också gällde avsaknaden av domstolsprövning av regeringsbeslut om expropriationstillstånd.

Europakonventionens krav på domstolsprövning av färvaltningsärenden

I tre svenska fall har byggnadsmål varit föremål för prövning i Europadomstolen, alla med utgången att det förelegat en kränkning av artikel 6 då rätt till domstolsprövning saknats. l målet Allan Jacobsson mot Sverige, dom 1989-10-25, Ser. A No. 163 förelåg byggnadsförbud på en fastighet från vilket klaganden inte fick dispens när han ansökte om byggnadslov för uppförande av en villa sig. Klaganden gjorde gällande att han hade rätt att i domstol prövat besluten om byggnadsförbud vilka kontinuerligt förlängdes, då dessa inskränkte i hans rätt att bygga på sin fastighet. Den svenska regeringen gjorde gällande att klaganden inte hade någon rätt att få bygga sin fastighet förrän tillstånd givits av myndigheterna. Domstolen farm emellertid att även om myndigheterna fått ett visst skön att besluta om tillstånd till byggnation skulle ges eller inte så var denna diskretionära makt inte helt obunden. Det förelåg därför en tvist om rätten att få bygga, vilken var av civil natur och därför fordrade rätt till prövning i domstol. Samma ståndpunkt intogs i målet Skärby mot Sverige, dom 1990-06-28, Ser. A No. 180-B.

I målet Mats Jacobsson mot Sverige, dom 1990-06-28, Ser. A No. 180-A gällde det en ändring av en byggnadsplan vilken fick till följd att klaganden inte längre kunde bebygga sin fastighet det sätt som varit tillåtet enligt den ursprungliga planen. Klaganden gjorde gällande att han betagits rätten att bygga vilket inte kunde överprövas i domstol. Europadomstolen kom till slutsatsen att klagandens rätt att bebygga och dela sin fastighet hänförde sig till begreppet civila rättigheter. Eftersom rätt till domstolsprövning av planbeslut inte fanns enligt svensk rätt förelåg en kränkning av artikel 6 i konventionen.

Här skall också nämnas målet Fredin mot Sverige, dom 1991-02-18, Ser. A No. 192 vilket även det gäller rätten för den enskilde att använda sin fasta egendom. l målet hade länsstyrelsen återkallat ett täkttillstånd för exploatering Återkallelsen kunde endast överklagas till regeringen. av grus. Europadomstolen farm att klagandens rätt att utnyttja sin fasta egendom var en civil rättighet enligt konventionen, vilket krävde tillgång till domstolsprövning. Avsaknaden av en möjlighet till domstolsprövning var en kränkning av konventionen.

94 Europakonventionens krav pá domstolsprövning färvaltningsärenden SOU 1994: 17 l av

Det senaste rättsfallet som kan sägas röra den enskildes möjligheter att utnyttja sin egendom är målet Zander mot Sverige, dom 1993-11-25, Ser. A No. 279-B. I målet ägde makarna Zander en fastighet vilken gränsade till mark på vilken ett avfallsbolag tog emot hushålls- och industriavfall. Under 1979 hade halter av cyanid, vilket förvarats på avfallsanläggningen, uppmätts i en närbelägen källa från vilken Zanders fick sitt dricksvatten. År 1986 ansökte avfallsbolaget hos Koncessionsnämnden för miljöskydd om förnyelse av sitt tillstånd att bedriva avfallshantering samt viss utvidgning av detta. Zanders krävde att tillståndet inte skulle beviljas såvitt inte bolaget ålades att förse dem med dricksvatten. Koncessionsnämnden beviljade det sökta tillståndet och ogillade Zanders yrkande då det inte kunde påvisas någon omedelbar risk för att deras dricksvatten skulle förgiftas av kemikalier som förvarades på avfallsanläggningen. Nämnden ställde dock andra villkor för tillståndet, bl.a. att bolaget skulle analysera dricksvattnet med jämna mellanrum. Zanders överklagade Koncessionsnämndens beslut till regeringen men fick avslag. Eftersom rättsprövningslagen inte trätt i kraft vid denna tidpunkt fanns ingen möjlighet till vidare prövning, undantagandes resning. Europadomstolen fann att Zanders talan rörde deras möjlighet att använda vatten från en källa deras fastighet. Denna möjlighet var en del av äganderätten till fast egendom vilket betraktas som en civil rättighet. Då möjlighet till domstolsprövning av regeringens beslut inte förelåg kränkte Sverige konventionens artikel Målet skiljer sig i ett avseende från de andra mål mot Sverige som förekommit i Europadomstolen. Här är det nämligen inte makarna Zander som vägrats ett tillstånd eller genom beslut angående deras fastighet fått en inskränkning i sin äganderätt. Zanders rätt till domstolsprövning grundar sig istället att de i egenskap av grannar till en verksamhet berörs av denna ett sätt som inskränker i deras äganderätt.

4.6 Sammanfattning av begreppet civila rättigheter

Äganderätten har konstant bedömts vara en civil rättighet. Detta gäller

även rätten att personligen förfoga över sin egendom olika sätt. Tillståndsfrågor har ansetts som civila rättigheter när de knutits till

Europakonventionen: krav på døntstolsprövning av förvaltningsärenden 95

möjligheten att driva en privat näringsverksamhet eller till rätten till

egendom i vidare bemärkelse se exempelvis Benthem-målet.

Även familjerättsliga rättigheter är att hänföra till civila rättigheter, t.ex. rätten till umgänge med barn. Ytterligare en grupp av rättigheter som ansetts som civila är då någon, utan det finns någon pågående tvist om en rättighet, anser sig ha rätt att väcka talan över ett påstått intrång i en civil rättighet. I detta innefattas framförallt ersättningsanspråk, exempelvis vid föroreningar och bullerstömingar. I rättsfallet Golder mot Storbritannien, dom 1975-02-21, Ser. A No. 18 förvägrades en intagen möjligheten att väcka talan inför domstol mot en fångvaktare som bl.a. förtalat honom. Domstolen fann då att själva nekandet av tillgång till domstol för att få prövat ett ersättningsanspråk var en kränkning av artikel 6. I Golder-målet uttalade domstolen att alla rättigheter i konventionens artiklar inte är av civil karaktär. Som exempel nämndes rätten till undervisning i artikel första tilläggsprotokollet. Renodlat offentligrättsliga förhållanden mellan en enskild och staten undantas således från artikelns tillämpningsområde.

Tvister om sociala rättigheter har tidigare ansetts falla utanför begreppet civila rättigheter, såvida de inte grundat sig på något civilrättsligt anställningskontrakt eller dylikt som fallet var i målen Deumeland och Feldbrugge. Emellertid torde enligt Europadomstolens senaste praxis även sociala förmåner vilka utgår som en ensidig prestation från det allmänna utan att den enskilde lämnat bidrag därtill annat än i form av allmänna skatter vara att hänföra under begreppet civila rättigheter enligt artikel såvida förmånema är att betrakta som individuella ekonomiska rättigheter som regleras i lag, exempelvis socialhjälp.

Taxeringsfrågor och tvister om skatter har regelmässigt ansetts vara så uttalat offentligrättsliga att de faller utanför artikelns tillämpningsområde. Vidare har frågor om uppehållstillstånd, utvisningsärenden, eller rätten att bosätta sig i ett land inte ansetts beröra den enskildes civila rättigheter. Det skall dock anmärkas att om rätten till familjeliv enligt artikel 8 påverkas ett utvisningsbeslut eller avvisningsbeslut kan det även föreligga en genom tvist om civila rättigheter då rätten till respekt för familjeliv regelmässigt

96 Europakonventionens krav pá domstolsprövning av förvaltningsärenden SOU 1994: 17 l

betraktas som en civil rättighet. En rätt till domstolsprövning måste i sådana fall finnas.

4.7 Formell eller faktisk tillgång till domstolspröv-

ning

Europadomstolen har i ett par mål uttalat att det inte är tillräckligt att det finns en formell tillgång till domstolsprövning utan att det också skall vara praktiskt möjligt för den enskilde att få tillgång till en sådan. I målet Geouffre de la Pradella mot Frankrike, dom 1992-12-16, Ser. A No. 253-B fälldes Frankrike för kränkning av artikel 6 då ett administrativt beslut om bildande av ett naturvårdsområde visserligen offentliggjorts i en författningspublikation men först ett par månader därefter delgivits med den markägare som direkt berördes av beslutet. Då markägaren överklagade beslutet till förvaltningsdomstol hade tiden för överklagande redan gått ut varför han inte kunde få tillgång till någon domstolsprövning. I målet Oerlemans mot Nederländerna, dom 1991-11-27, Ser. A No. 219 ifrågasattes om den enskilde i praktiken hade rätt till domstolsprövning av ett administrativt beslut regeringen om bildande av naturreservat, då av domstolarna i praxis ställt sig avvisande till att ompröva sådana beslut, trots att den holländska konstitutionen föreskrev att de allmänna domstolarkunde ompröva alla administrativa beslut. Europadomstolen farm dock na att de holländska domstolarna efter Benthem-målet 1985 börjat ändra sin praxis och att det därför både formellt och faktiskt möjligt att få var tillgång till domstolsprövning administrativa beslut. Någon kränkning av förelåg alltså inte.

4.8 Begreppet domstol

Rätten till domstolsprövning innebär att den enskilde skall ha tillgång till oavhängig och opartisk domstol tribunal. Med oavhångig menas att en domstolen oberoende i förhållande till regeringen och myndigskall vara heter samt till parterna i målet. Att domstolen skall vara opartisk innebär

Europakonventionen.: krav pá domstoLsprövning av färvaltningsärenden 97

dels att den enskilde domaren skall döma opartiskt i målet och dels att själva sammansättningen av domstolen rent objektivt skall förefalla vara opartisk. Den senare frågan har för svenskt vidkommande prövats i målet Langborger, dom 1989-06-22, Ser. A No. 155. I målet fann Europadomstolen att klagandens rätt kränkts då de intresseledamöter som deltog i Bostadsdomstolen stod i nära förbindelse med de organisationer som nominerat dem och som båda hade intresse av en viss utgång i målet.

Begreppet domstol är inte klan definierat. I fråga om domstolsbegreppet har Europadomstolen i målet Sramek uttalat att detta är ett materiellt begrepp, dvs. det avser ett organ som har att fatta beslut i frågor inom sin kompetens på grundval av rättsliga regler och i enlighet med en i förväg bestämd procedur. I målet Allan Jacobsson uttalade Europadomstolen att avsaknaden av prövning av regeringsbeslut i allmän domstol, förvaltningsdomstol eller av annat organ som kunde betraktas som en domstol ordinary courts or administrative courts or by any other body which could be considered to be a tribunal var en kränkning av artikel 6. Huruvida prövning av en domstolsliknande nämnd är att jämställa med prövning i domstol har för svensk del inte ställts sin spets i Europadomstolen. I det senaste svenska målet Zander uttalade sig Europadomstolen inte om Koncessionsnämnden för miljöskydd kan jämställas med en domstol. I det tidigare nämnda belgiska målet Le Compte m.fl. godkände Europadomstolen som domstol en medicinsk besvärsnämnd appellationsråd vilken bestod av lika många läkare som domare.

Österrike angående förvärvstillstånd förelåg ingen l målet Ringeisen mot kränkning av artikel 6 då Ringeisen fått tillståndsfrågan prövad vid en fair trial. Denna fair trial bestod av prövning av tillståndsfrågan vid en speciell nämnd i jordärenden. Denna nämnd bestod av både domare och offentliganställda tjänstemän som experter. Domstolen uttalade att nämnden var en domstol i Europakonventionens mening, dels då den var oavhängig och oberoende i förhållande till det allmänna samt till parterna i målet, dels då ordföranden var en domare och ledamöterna i nämnden var utnämnda för en tid av fem år och dels då handläggningen inför nämnden innehöll de nödvändiga garantiema för den enskildes rättssäkerhet.

98 Europakonventionens krav på domstolsprövning av förvaltningsärenden

Av målet Ringeisen kan man dra slutsatsen att som domstol enligt konventionens krav även godkänns organ som betecknas som nämnder, råd, tribunaler Av avgörande betydelse är dock att sammansättningen i m.m. dessa skall sådan att den enskilde är berättigad till en opartisk organ vara prövning. Att intresseledamöter eller experter i form av offentliganställda tjänstemän deltar i prövningen är accepterat så länge prövningen kan anses opartisk. Ledamöterna skall dessutom inte vara möjliga att avsätta vara förrän efter längre tid samt krävs att åtminstone någon i nämnden bör en ha domarkompetens.

4.9 Domstolsprövningens omfattning och utform-

ning

Av artikel 6 i konventionen följer att den enskilde skall vara berättigad till fair and public hearing, dvs. opartisk och offentlig rättegång. Häri en en ligger att förfarandet vid domstolsprövningen skall vara korrekt och rättvist den enskilde. Därtill skall förfarandet i allmänhet vara muntligt och mot offentligt. Under begreppet rättvis rättegång fair hearing faller in rätt för den enskilde att höra och motförhöra vittnen, att få ta del av all utredning i ett ärende, att få tillfälle att yttra sig över utredning, att få tillgång till tolkning och översättning, att införskaffa bevisning i form sakkunnigutlåtanden Begreppet offentlig rättegång innefattar dels av m.m. skall få framträda direkt inför en domstol för att muntligen få att parterna lägga fram sin sak och dels att rättegången skall vara tillgänglig för allmänheten.

I målet Sporrong och Lönnroth mot Sverige fastslog Europadomstolen att den i målet befintliga möjligheten till resning inte kunde anses uppfylla de artikel 6 uppställer domstolsprövning. Av de tidigare nämnda krav som belgiska målen Le Compte m.fl. och Albert Le Compte framgår att en laglighetsprövning inte heller uppfyller kraven enligt ovan en domren stolsprövning. I målen hade klagandena fått frågan om avstängning av möjligheten praktisera läkare behandlad i tre instanser, först i ett att som provinsråd, sedan i ett appellationsråd och sist i en kassationsdomstol. Europadomstolen uttalade att stat inte behöver garantera att kraven i en

Europakonventionens krav på domstolsprövning av färvaltningsärenden 99

artikel 6 uppfylls i alla instanser när det är fråga om tvister rörande civila rättigheter och skyldigheter. Emellertid måste någon instans uppfylla kraven i artikel 6 fullt ut. Domstolen uttalade sig inte alls om den första instansen uppfyllde dessa krav. Den andra instansen uppfyllde inte kraven, då man visserligen granskat ärendet fullständigt men inte hållit en offentlig förhandling eller meddelat ett offentligt beslut. Kassationsdomstolen uppfyllde inte heller kraven i artikel 6 då domstolen endast hade befogen-

I

het att göra en ren laglighetsprövning. Belgien kränkte således kon- I ventionen i de båda målen genom avsaknaden av en godtagbar prövning i domstol.

y

l Av målen framgår att kraven i artikel 6 inte behöver uppfyllas i alla instanser att någon instans måste uppfylla kraven i artikeln fullt ut. men Denna tolkning av konventionen har sedan bekräftats av den europeiska kommissionen i målet Fredin II mot Sverige, beslut av kommissionen den 9 februari 1993 samt av domstolen i dom 1994-02-23, Ser. A No. 280-A. I målet farm både kommissionen och domstolen att Regeringsrättens vägran att hålla muntlig förhandling i ett rättsprövningsmål stred mot artikel Domstolen konstaterade att Regeringsrätten var den första och enda domstolsinstans som behandlade Fredins sak, att dess jurisdiktion inte var begränsad till sakfrågor utan också kunde röra faktiska omständigheter samt att Fredins talan i målet gav upphov till såväl rättsfrågor som sakfrågor. Under sådana omständigheter innebar Regeringsrättens vägran att hålla muntlig förhandling en kränkning av artikel 6. Till frågan om muntlig förhandling i rättsprövningsmålen återkommer under våra överväganden i avsnitt 8.10.5.

Frågan rätt till muntlig förhandling i den svenska hovrättsprocessen har om också prövats av Europadomstolen i fyra fall, alla rörande brottmål. Förvaltningsprocessen kan naturligtvis inte helt jämställas med processen i hovrätten men fallen är ändå av intresse för tolkningen av kraven i artikel 6. Utgången i de fyra målen har varit olika, beroende om den klagandes hörande varit av avgörande betydelse för prövningen av skuldfrågan eller inte. I två av fallen, Ekbatani mot Sverige, dom 1988-05-26, Ser. A No. 134 och Helmers mot Sverige, dom 1991-10-29, Ser. A No. 212-A fälldes Sverige för kränkning av konventionen då

100 Europakonventionens krav på domstolsprövning av förvaltningsärenden

klagandena vägrats muntlig förhandling i hovrätten. l dessa fall ansåg Europadomstolen att hovrätten inte kunnat bedöma skuldfrågan ett korrekt sätt utan att höra klagandena på nytt. l de två andra fallen Jan-Åke Andersson Sverige, dom 1991-10-29, Ser. A No. 2l2-B mot och Fejde mot Sverige, dom 1991-10-29, Ser. A No. 2l2-C ansåg Europadomstolen att det inte var nödvändigt med muntlig förhandling i hovrätten, då klagandena medgett de faktiska omständigheterna rörande brotten men haft invändningar av det slag som inte kunnat påverka målens utgång i hovrätten.

5 Rättsprövning av förvaltningsbeslut

5. 1 Inledning

Den 1 juni 1988 infördes en generell möjlighet till domstolsprövning av förvaltningsbeslut genom tillskapandet av ett nytt rättsmedel rättsprövning. , Detta skedde genom lagen 1988:205 om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut, som gäller från ovan nämnda datum till utgången av år 1994. Syftet med rättsprövningslagen var att säkerställa att svensk rätt motsvarade Europakonventionens krav tillgång till domstolsprövning. Sverige hade nämligen vid lagens tillkomst vid tre tillfällen fällts i Europadomstolen för brott mot artikel 6 i konventionen, eftersom Sverige saknade möjligheter för den enskilde att domstolsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Även ett antal domar andra hade visat förvaltningsmot stater att system utan domstolskontroll liknande det svenska inte motsvarade konventionens krav.

Vid lagens tillkomst var meningen att denna skulle gälla endast under tiden den 1 juni 1988 till utgången av år 1991. Denna tid skulle ge underlag för ett ställningstagande i frågan om lagen skulle permanentas eller om den borde ändras i något avseende. Under 1991 konstaterades dock att Europadomstolen ännu inte prövat något klagomål över beslut som meddelats med stöd av rättsprövningslagen, varför det var för tidigt att definitivt ta ställning till om lagen borde permanentas prop. 199091 : 176. Lagen skulle därför tillämpas för ytterligare en begränsad tid, nämligen fram till utgången av år 1994.

Trots att Europadomstolen redan 1982 hade meddelat en fallande dom gentemot Sverige i Sporrong och Lönnroth-målet, innebärande att av-

Sporrong-Lönnrothdom 1982-09-23,Ser. A No. 52 ochdom 1984-12-18,Ser. A No. 88, Pudasdom 1987-10-27,Ser. A No. 125-A ochBodéndom l987-l0-27,Ser. A No. l25-B.

102 Ränsprövning av färvaltningsbeslut

saknaden av domstolsprövning av beslut om expropriationstillstånd stred mot konventionens artikel dröjde det till 1986 innan något förslag utarbetades till grund för en lagstiftning om rättsprövning. Under 1985 meddelade dock Europadomstolen en dom mot Nederländerna i vilken domstolen farm att ett indragande av tillstånd för installation av en tank för motorbränsle på bensinstation borde kunna överprövas domstolz. en av Under samma år farm också Europakommissionen i Pudas-målet att Sverige kränkt klagandens civila rättigheter då denne inte i domstol kunde ett indragande trañktillstånd3 prövat. Därmed var refonnbehovet av klart.

En departementspromemoria lades fram i juli 1986, Europarådskonventionen och rätten till domstolsprövning i Sverige, Ds Ju 1986:3. I promemorian redogjordes för sju olika rättsfall från Europadomstolen. I rättsfallen hade domstolen tolkat begreppet civila rättigheter på så sätt att även den enskildes rätt att driva näring och rätt att fritt disponera över sin egendom hänfördes till detta begrepp. I promemorian konstaterades då att, med utgångspunkt från denna tolkning, det var helt klart att svensk lagstiftning inte uppfyllde konventionens krav. Detta berodde på att det i allmänhet inte i Sverige farms möjlighet för den enskilde att få till stånd en prövning av domstol när det gällde beslut som rörde civila rättigheter och skyldigheter i konventionens nyss angivna mening. Det var därför nödvändigt att skapa en möjlighet för enskilda parter att få till stånd en sådan prövning. I promemorian gjordes den bedömningen att det från konventionens synpunkt var tillräckligt att den prövning som skulle finnas vid domstol var en laglighetsprövning. Denna bedömning grundade sig att i de kontinentala rättssystem som av allt att döma bildat utgångspunkt vid konventionenstillkomsttillämpades laglighetsprövning över förvaltningsbeslut s. 56. Av samma skäl hade man enligt departementspromemorian anledning att utgå från att det var tillräckligt att domstolsprövningen blev kassatorisk.

1 Benthemdom 1985-10-23, Ser. A No. 97. 3 Ärende 1042683, beslutden4 december1985.

Rättsprövning av förvaltningsbeslut

Tanken att övergå till en ordning där allmän domstol skulle ha generell behörighet att överpröva administrativa beslut avvisades i promemorian, då det svenska systemet innebär att det är förvaltningsdomstolar som skall överpröva administrativa beslut i den mån dessa bör kunna överklagas till domstol s. 57. Likaså fann man att det inte var tänkbart att generellt övergå till ett system enligt vilket den prövning som sker av regeringen i förvaltningsärenden ersätts av en möjlighet för den enskilde att få ett förvaltningsbeslut överprövat i domstol. I promemorian föreslog man istället att man i samband med översyn av författningar, som kunde anses beröra den enskildes civila rättigheter, skulle pröva om det var ändamålsenligt att övergå till prövning av överklaganden i förvaltningsdomstol i stället för besvärsprövning hos annan typ av myndighet. Det var dock nödvändigt att åstadkomma en anpassning till Europakonventionen inom en inte alltför lång tid. I promemorian föreslogs därför att man skulle införa en ordning enligt vilken beslut av förvaltningsmyndigheter och regeringen kunde bli föremål för domstolsprövning. Detta skulle ske genom befogenhet för Regeringsrätten att ompröva vissa förvaltningsbeslut.

I propositionen till rättsprövningslagen prop. 198788169 s. 18 betonades att det viktigt att relativt snabbt skapa en generell möjlighet till domvar stolsprövning av förvaltningsbeslut. Den nya prövningsmöjligheten, rättsprövning, skulle utformas som ett komplement till redan befintliga prövningsmöjligheter. En riktlinje för utvecklingen längre sikt borde dock att områdesvis övervägde i vilken mån man kunde ersätta den vara man överprövning som sker i administrativ ordning med domstolsprövning. En fortsatt översyn av författningar var därför nödvändig nämnda prop. s. 18.

5.2 Rättsprövande instans

Enligt l § rättsprövningslagen gäller att rättsprövning endast kan utföras av Regeringsrätten. I förarbetena prop. l98788:69 s. 19 uttalades att lagstiftningen förvaltningsområdet ibland innehåller termer och begrepp som delvis skall få sitt innehåll genom avvägningar av politisk natur. Vanskliga gränsdragningsfrågor mellan vad som är rättsliga och sköns-

104 Rättsprövning av förvaltningsbeslut

mässiga bedömningar kunde därför uppkomma och att föreskriva hur gränsen skulle dras var inte möjligt i en generell reglering. Den rättsbildning som skett vid tillämpning av kommunalbesvärsinstitutet och för vilken Regeringsrätten var prejudikatinstans kunde dock ge ledning. Detta talade för att just Regeringsrätten skulle få uppgiften att sköta rättsprövningen. Dessutom kunde rättsprövningsinstitutet samordnas med resningsinstitutet på ett smidigt sätt.

Av 6 § rättsprövningslagen framgår vilken sammansättning Regeringsrätten skall ha vid rättsprövning. Den innebär att Regeringsrätten är domför med tre regeringsråd, om prövningen är av enkelt slag. I annat fall skall minst fyra regeringsråd delta utom vid beslut att avvisa en för sent inkommen ansökan om rättsprövning. Vid sådana beslut räcker det med tre regeringsråd.

5.3 Vissa förutsättningar för rättsprövning

En förutsättning för att möjligheten till rättsprövningen skall stå öppen är att ett beslut annars kan prövas av domstol endast efter ansökan om resning. Genom denna begränsning undantas från möjlighet till rättsprövning sådana förvaltningsbeslut som någon annan domstol kan pröva. Enligt propositionen s. 35 tar uttrycket sikte inte bara på vanligt överklagande till domstol, t.ex. kammarrätt utan också på andra möjligheter till domstolsprövning i ordinär ordning, t.ex. stämning enligt lagen 1974:371 om rättegången i arbetstvister.

detta förhållande förelåg i notisfallen RÅ 1991 315 och 1992 Just not. not. 532 där Regeringsrätten avvisade ansökningar om rättsprövning av Statens arbetsgivawerks beslut i pensionsfrågor då dessa kunde komma under prövning Arbetsdomstolen. I fallet RÅ 1990 302 av not. avvisades ansökan rättsprövning beslut om luftfartscertiñkatom av kontroll, vilket kunde komma under domstolsprövning i samband med certifikatet eller begränsning detta. I RÅ beslut om återkallelse av av 1991 not. 296 avvisades ansökan rättsprövning av beslut angående om tillstånd att sända närradio då detta prövats av domstol på ordinär väg.

Rättsprövning av färvaltningsbeslut 105

Att ett beslut kan bli föremål för domstolsprövning genom resningsinstitutet hindrar däremot inte att rättsprövning kan ske. Omvänt gäller att

möjligheten till rättsprövning inte påverkar möjligheterna till prövning

genom resning.

En ytterligare förutsättning för att rättsprövning skall kunna ske är att ett

beslut inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning. Det betyder att alla möjligheter till överklagande måste ha uttömts. Rättsprövning av lägre

instansers beslut kan således inte ske.

Se exempelvis RÅ 1990 133 där Regeringsrätten avvisade ansökan not. rättsprövning av Kemikalieinspektionens beslut, vilket hade kunnat om överprövas regeringen RÅ 1992 73 där ansökan av samt not. om rättsprövning beslut av kammarrätt avvisades då kammarrätt inte var av högsta instans.

5.4 Tillämpningsområdet för rättsprövningsin-

stitutet

Rättsprövningslagen gäller beslut i förvaltningsärenden. Det skall alltså

fråga om ett beslut i ett särskilt fall. Normbeslut, dvs. beslut om vara föreskrifter faller således utanför tillämpningsområdet prop. 198788:69

s. 34.

l notisfallet RÅ 1992 not. 229 avvisades ansökan om rättsprövning en en skrivelse från Miljödepartementet angående Koncessionsnämnav dens handläggning ett miljöskyddsärende, då skrivelsen endast av innefattade ett upplysande svar till en privatperson och inte något beslut. I RÅ 1992 546 gällde målet skrivelse, från Socialstyrelnot. en till enskild läkare, i vilken redogjordes för vilka kategorier av sen en läkare behöriga att utfärda vårdintyg för intagande i tvångssom var vård. Den enskilde läkaren som tidigare haft behörighet att utfärda sådana vårdintyg men nu inte omfattades av kategorin behöriga läkare ansökte rättsprövning av Socialstyrelsens beslut. Ansökan om avvisades då Socialstyrelsen inte fattat beslut i ett särskilt förvaltningsärende.

106 Rättsprövning av förvaltningsbeslut

En annan förutsättning för att rättsprövning skall kunna komma i fråga är att beslutet har meddelats av regeringen eller en förvaltningsmyndighet. Av propositionen till rättsprövningslagen framgår s. 34 att begreppet förvaltningsmyndighet skall ha samma innebörd i rättsprövningslagen som det har i regeringsformen. Av 1 kap. 8 § RF framgår att det finns för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Som tidigare redogjorts för under avsnitt 2.3 faller de beslutande församlingarna utanför begreppet förvaltningsmyndighet. Likaså hänförs under begreppet förvaltningsmyndighet inte heller rättssubjekt som är organiserade i privaträttslig form. Härav följer att beslut som fattats av enskilda organ bolag, förening, samfållighet, stiftelse eller enskild individ enligt 11 kap. 6 § tredje stycket RF, exempelvis AB Svensk Bilprovning eller AB Svensk Exportkredit, inte kan bli föremål för prövning enligt rättsprövningslagen.

I notisfallet RÅ 1988 485 avvisades ansökan rättsprövning då not. om det överklagade beslutet rörande bodelning härrörde från domstol och inte från förvaltningsmyndighet.

Vad Regeringsrätten enligt l § rättsprövningslagen har att pröva är om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel. I uttrycket avgörande ligger att rättsprövning inte kan ske av beslut i handläggningsfrågor o.d. utan att sådana beslut prövas endast i samband med rättsprövning av det beslut varigenom ett förvaltningsärende avslutas.

Rättsprövningslagen gäller endast beslut i sådana förvaltningsärenden som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § RF. Det första lagrummet avser föreskrifter som rör enskildas personliga ställning samt deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes, alltså civilrättsli ga normer. Det andra lagrummet avser föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller som i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, alltså betungande offentligrättsliga normer. Föreskrifterna kan finnas i lag eller i någon regerings- eller myndighetsförfattning som har beslutats med stöd av riksdagens bemyndigande. Att man valde att anknyta till begreppen i 8 kap. regeringsformen istället för att använda Europakonventionens begrepp civila rättigheter och skyldigheter berodde att detta senare

SOU 1994:1 17 Ränsprövning av förvaltningsbeslut 107

begrepp var oklart till sin innebörd och inte lämpligen kunde införas i en svensk författningstext som skulle vara generellt tillämplig. I propositionen s. 21 anförs att genom att anknyta till 8 kap. 2 eller 3 § RF täcker man med bred marginal in det som rimligen kan falla in under konventionens begrepp civila rättigheter och skyldigheter. De ärenden som kan bli föremål för rättsprövning kan exempelvis gälla olika slag av tillstånd, dispenser, förbud Ärenden faller utanför lagens tillämpningsomm.m. som råde är exempelvis tjänstetillsättningsärenden, ärenden om statsbidrag i olika former samt utlämnande av allmänna handlingar hos regeringen nämnda prop. s. 34, 35.

I praxis har förekommit ett antal rättsfall där ansökan om rättsprövning avvisats då det aktuella förvaltningsbeslutet inte rört förhållanden som avses i 8 kap. 2 eller 3 § RF.

exempelvis RÅ 1990 ref. 14, 331, 332, 333 och 334 RÅ se not. samt 1991 not. 36, 37 och 38 vilka alla gällde rättsprövning i ärenden om antagning till högre utbildning. Regeringsrätten fann att beslut av Besvärsnämnden för högskoleutbildning om att enskild inte skulle antas till sökt utbildning inte rörde förhållanden som avses i 8 kap. 2 eller 3 § RF, då högskoleutbildning är frivillig och sådan utbildning ställs till förfogande för enskilda som uppfyller behörighetsvillkoren. l detta avseende får antagningsreglerna uppfattas som en för den enskilde gynnande reglering, då de endast är en närmare precisering av den förmån som ställs till förfogande.

RÅ 1990 ref. 69 gällde beslut rektor ändrad tjänstgöring för en av om lärare. Beslutet ansågs ett arbetsledningsbeslut och rörde därför som inte förhållanden i 8 kap. 2 eller 3 § RF varvid ansökan om som avses rättsprövning avvisades.

RÅ 1991 314, 457 och 547 gällde alla ansökan rättsprövning not. om beslut angående tjänstetillsättningar vid universitet respektive av högskola. Ansökningarna avvisades då ärenden rörande tjänstetillsättningar inte rör sådant förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § RF.

RÅ 1990 ref. 87 RÅ 1991 553 RÅ 1992 151 gällde not. samt not. , rätt att ta del handlingar hos regeringen. Ansökningarna avvisades av då besluten inte rörde förhållanden som avses i 8 kap. 2 och 3 § RF. Rätten att ta del allmärma handlingar regleras istället av bestämmelav

108 Rättsprövning av färvaltningsbeslut

ser i tryckfrihetsförordningen och faller därmed utanför tillämpningsområdet för 8 kap. 3 § RF.

RÅ 1992 487 gällde rätt sätta vägmärke för visa vägen not. att upp att till en marknad. Trafiksäkerhetsverket hade avslagit en sådan begäran från en privatperson. Regeringsrätten avvisade ansökan om rättsprövning då ärendet inte rörde förhållande som avses i 8 kap. 2 § RF och heller 3 § då denna endast avser ingrepp i enskildas förhållanden och inte gynnande föreskrifter, exempelvis rätt att fâ sätta upp upplysningsmärken.

Ett antal rättsprövningsärenden har gällt rätt till bidrag eller olika former av lån av det allmärma. Sådana ärenden kan inte bli föremål för rättsprövning då det rör sig om regleringar som är gynnande för den enskilde.

Se exempelvis RÅ 1990 344 angående statliga bostadslån, not. 378 not. angående ersättning för kostnader i samband med besök på arbetsförmedling, not. 406 angående rätt till kostnadsfritt korrespondensmaterial enligt förordning om statsbidrag till svensk undervisning i utlandet, 471 angående bostadslån, RÅ 1991 389 angående not. not. eftergift av statens fordran för rättshjålpskostnader, not. 549 angående statsbidrag till privat skola samt not. 550 om utbildningsbidrag för UDanställds barn. I samtliga fall har ansökan om rättsprövning avvisats.

Ytterligare en förutsättning för att beslut skall kunna rättsprövas är att beslutet innebär myndighetsutövning gentemot den enskilde. Termen myndighetsutövning används bl.a. i ll kap. 6 § tredje stycket RF för att avgränsa de fall då det krävs lagstöd för att överlämna förvaltningsupp-

gifter till privata rättssubjekt. Beträffande innebörden i termen hänvisades

i grundlagspropositionen prop. 1973:90 s. 397 till lydelsen av 3 § i den äldre förvaltningslagen 1971:290. Enligt detta lagrum omfattade begreppet myndighetsutövning utövande av befogenhet till att för enskild rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande bestämma om förmån, eller jämförbart förhållande. Även den förvaltningslagen annat nya 1986:223 bygger denna innebörd av begreppet myndighetsutövning. Någon definition av begreppet togs emellertid inte in i lagen. I förarbetena till rättsprövningslagen sägs att genom kravet på att beslutet skall innebära myndighetsutövning undantas sådana beslut som endast innefattar ett partsbesked. Med partsbesked ståndpunkter som myndigheter intar menas

Rättsprövning av förvaltningsbeslut 109

när de företräder det allmänna som part i civilrättsliga och liknande

förhållanden, t.ex. beslut att häva ett köp, att säga upp ett hyresavtal, att

kräva betalning för fordran, att avslå begäran om betalningsanstånd, att en avböja ett ackordserbjudande eller att vägra betala skadestånd prop.

198788:69 s. 35.

I följande rättsfall har Regeringsrätten avvisat ansökan om rättsprövning

med hänvisning till att de aktuella förvaltningsbesluten inte omfattat

myndighetsutövning mot enskild:

RÅ 1989 307. En privatperson yrkade att regeringen skulle not. förbjuda facklig blockad hans företag samt att regeringen skulle en av ålägga fackföreningen skadestånd till honom eller i andra hand att utge regeringen skulle utge skadestånd. Regeringen ansåg att frågan om att blockad och skadeståndsskyldighet för fackförening avsåg förbud mot rättstvist skulle domstol varför detta inte kunde upptas som avgöras av till prövning. Yrkandet skadestånd från staten avslogs. Regeringsom rätten avvisade ansökan rättsprövning då regeringens beslut att inte om yrkandena förbud mot blockad och skadeståndsskyldighet för uppta om fackförening till prövning inte att som ett beslut i förvaltningsvar anse myndighetsutövning, regeringens beslut att ärende, som innebar samt avslå yrkandet skadestånd från staten endast var ett besked från om motpart att den inte ansåg sig skadeståndsskyldig. staten som

RÅ 1991 278 och RÅ 1992 not. 213. Ansökan rättsprövning not. om beslut regeringen försäljning av fast egendom tillhörig av av om Allmänna arvsfonden avvisades Regeringsrätten, då sådana beslut av inte innebär myndighetsutövning mot enskild utan beslut av det

allmänna såsom fastighetsägare.

RÅ 1991 546. Regeringens beslut att inte ompröva ett tidigare not. beslut omplacering arbetstagare på departement innefattade inte om av myndighetsutövning mot enskild utan endast ett besked till vederbörande, då någon allmän skyldighet att ompröva beslut inte förelegat. Ansökan rättsprövning regeringens beslut avvisades därför. om av

RÅ 1993 ref. 87. l beslut bildande naturreservat har täktverkom av samhet bl.a. allmänt vattenområde förbjudits. Beslutet har inte innefatta myndighetsutövning mot företag, vilket redan innehaft ansetts tillstånd enligt lagen kontinentalsockeln till täkt visst område om inom det vattenområde omfattas av beslutet om bildande av som naturreservat.

110 Rättsprävrzing jfärvaltningsbeslut av

5.5 Undantag från

tillämpningsområdet

I propositionen till rättsprövningslagen prop. 198788:69 21 konstates. rades att vissa beslut i ärenden i 8 kap. 2 eller 3 § RF knappast som avses omfattas av Europakonventionens krav tillgång till prövning och därför borde undantas från rättsprövning. En rad undantag uppställdes därför i 2 § rättsprövningslagen, vilken lyder:

2 § Lagen gäller inte beslut av en sådan nämnd sammansättning vars är bestämd i lag och vars ordförande skall eller ha varit ordinarie vara domare. Lagen gäller inte heller beslut av en arrendenämnd, hyresnämnd eller övervakningsnämnd, 2. beslut om svenskt medborgarskap, beslut om utlänningars vistelse i riket 4. beslut om värnpliktigas eller reservpersonals inkallelse eller tjänstgöring inom försvarsmakten, beslut enligt lagen 1966:413 om vapenfri tjänst, beslut som rör skatter eller avgifter, 7. beslut enligt lagen 1992: 1602 om valuta- och kreditreglering eller beslut i frågor om allmän likviditetsindragning eller allmän prisreglering, andra beslut enligt lagen 1992:1300 om krigsmateriel än sådana som avser återkallelse av tillstånd enligt 3 eller 4 beslut om tillstånd till sådan verksamhet i l § 3-5 lagen som avses 1984:3 om kärnteknisk verksamhet, 10. beslut enligt lagen 1991:341 om förbud mot utförsel av vissa produkter som kan användas i massförstörelsesyfte, m.m.

Till följd av ändringar i lagen 1991 :34l förbud utförsel vissa om mot av produkter som kan användas i massförstörelsesyfte, har riksdagen m.m. beslutat att 2 § rättsprövningslagen punkterna 9 och 10 skall ha följande lydelse prop. 1993942176, bet. l99394zUU24, rskr. 1993942336.

9. beslut om tillstånd till sådan verksamhet i l § 3-4 lagen som avses 198413 om kärnteknisk verksamhet, 10. beslut enligt lagen 1991:341 om strategiska produkter.

Lagändringama träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

Rättsprövning av förvaltningsbeslut

Undantag görs för beslut fattade av s.k. domstolsliknande nämnder, exempelvis Kriminalvårdsnämnden, Vämpliktsnämnden och Riksvärderingsnämnden. Till domstolsliknande nämnder hänförs först och främst nämnder sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden skall vars eller ha varit ordinarie domare. Här kan hänvisas till att det i 2 kap. vara 9 § RF att vid prövning tvångsomhändertagande av annan anges av anledning än brott prövning sådan domstolsliknande nämnd skall av jämställas med domstolsprövning. Vid RF:s tillkomst anfördes i prop. 1973:90 386 att sådana nämnder får betraktas som domstolar i Europas. konventionens mening med hänsyn bl.a. till deras sammansättning, utredningsmöjligheter självständiga ställning i förhållande till samt regeringen och andra förvaltningsmyndigheter. Enligt förarbetena till rättsprövningslagen prop. 198788:69 22 och 36 bör även arrendes. nämnd, hyresnämnd och övervakningsnämnd likställas med domstolar, då deras funktion, organisation, utredningsmöjligheter och självständiga ställning i allt väsentligt vad brukar utmärka en domstol. motsvarar som förvaltningsmyndigheter och det inte finns några Detta trots att de är formella krav den tjänstgör ordförande i dylika nämnder att som som eller ha varit ordinarie domare. Huruvida de svenska domskall vara stolsliknande nämnderna uppfyller domstolskriteriet i Europakonventionen har ännu inte prövats i Strasbourg.

kan nämnas vid införandet lagen 1991:1128 om Här att man av psykiatrisk tvångsvård diskuterade lämpligheten i att administrativa frihetsberövanden prövades domstolsliknande nämnder som de dåvarande av utskrivningsnämndema och Psykiatriska nämnden. I propositionen till lagen prop. 199091:58 179 f. anfördes bl.a. att i fråga om dessa s. nämnder fanns vid deras behandling ärenden ingen rätt för den enskilde av till muntlig förhandling förekom mellan utskrivningsnänmdema och samt gemenskap till vilken det inte farms någon motsvarighet på sjukhusen en domstolssidan. Mycket talade för att nämnderna uppfyllde Europakonventionens krav på domstolsprövning redan risken för att en prövning men i nämnd i visst fall inte skulle uppfylla konventionens krav var ett ett motiv för reformer. Frågor psykiatrisk tvångsvård handläggs därför om sedan lagens ikraftträdande den 1 januari 1992 förvaltningsdomstol. av

112 Rättsprövning förvaltningsbeslut av

Det skall även erinras om att Domstolsutredningen i sitt betänkande, Domstolarna inför 2000-talet SOU 1991:106, påpekade att det var tveksamt om Kriminalvårdsnåmnden och övervakningsnämndema kunde godtas som domstolar i Europakonventionens mening. Utredningen före slog därför att alla frågor om frihetsberövande som nämnderna handlägger istället bör handläggas av tingsrätt som första instans. Vidare föreslogs att övervakningsnämndema skulle i sin helhet avskaffas då deras kvarvarande arbetsuppgifter lämpligen kunde handhas av frivârdsmyndighetema. l departementspromemorian, Specialdomstolarna i framtiden Ds 1993:34, diskuterades frågan om hyres- och arrendenämndemas vara eller inte vara. Man framhöll i promemorian att inriktningen borde total invara en tegration av hyres- och arrendemålen i de allmänna domstolarna, men stannade för att föreslå en administrativ samordning mellan nämnderna och tingsrättema de orter där nämnderna finns. Nämnderna skall enligt förslaget även fortsättningsvis utgöra egna myndigheter. Regeringen delade uppfattningen i promemorian och anförde i propositionen Upphörande av Bostadsdomstolen m.m. prop. 199394:2OO s. 49 och 52 att hyresnämndema och arrendenämndemas verksamhet sikt skall föras över till de allmänna domstolarna. En förutsättning för detta är emellertid att den materiella lagstiftningen hyres- och arrendeområdet reformeras så att den rättegångsordning som gäller för vanliga tvistemål blir tillämpbar. Några konkreta förslag läggs därför inte fram i nämnda proposition. Riktlinjerna för en överflyttning av hyres- och arrendemål till de allmänna domstolarna har fastställts av riksdagen bet. 199394:JuU31, rskr. 1993942431.

Från praxis rörande undantag från rättsprövningslagen kan nämnas fallet RÅ 1992 635 där ansökan rättsprövning beslut fattat not. om av av Buss- och taxivärderingsnämnden avvisades då lagen inte gäller beslut av sådan nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare.

Beträffande övriga undantag nämndes till en början att utlärmingsärenden inte borde kunna överprövas av Regeringsrätten. 1 propositionen anfördes bl.a. att antalet ärenden av detta slag var mycket stort och att det var angeläget att sådana ärenden avgjordes snabbt. Det var dessutom klart att en utlännings rätt att uppehålla sig i en stat inte anses vara en civil

Rättsprövning av förvaltningsbeslut

rättighet enligt Europakonventionens artikel Att undanta dessa ärenden stod därför inte i strid med konventionen prop. s. 22.

En rad ärenden om rättsprövning av beslut rörande utlänningars vistelse

i Sverige har avvisats av Regeringsrätten, se exempelvis RA 1988 not.

608, 631 och 632 och RA 1989 not. 108 och 197.

Andra typer av beslut som inte omfattas av rättsprövningslagen är sådana som har inslag av utrikes- och säkerhetspolitiska bedömningar. Enligt propositionen bör domstolar inte lämpligen göra sådana prövningar. Detta gällde framförallt krigsmaterielärenden. Vissa beslut i sådana ärenden omfattas dock av rättsprövningslagen, nämligen beslut om återkallelse av tillstånd för tillverkning och tillhandahållande av krigsmateriel enligt 3 och 4 §§ lagen 1992:1300 om krigsmateriel. Att undantag gjorts för beslut om återkallelse av tillstånd i dessa ärenden beror på bedömningen att Europakonventionen, enligt exempelvis det tidigare nämnda Pudas-fallet, kräver domstolsprövning av sådana beslut.

Slutligen kan nämnas att rättsprövningslagen inte omfattar beslut som rör skatter eller avgifter. Detta undantag har gjorts för att inte tillämpningsområdet skall vara vidare än Europakonventionen kräver.

Från praxis hos Regeringsrätten RÅ ref. 109 kan nämnas att i 1990 avvisades talan beslut kommunal byggnadslovstaxa, i RÅ 1990 mot om enligt lantmäteritaxan och i RÅ not. 427 avvisades talan mot beslut 1992 not. 565 avvisades talan mot beslut i ärende om befriande från dispensavgift enligt bilavgaslagen då rättsprövningslagen inte är tillämplig på beslut om skatter eller avgifter.

5.6 Domstolsprövningens omfattning

I förarbetena till rättsprövningslagen prop. 198788269 s. 23-24 anfördes

att Regeringsrätten i rättsprövningsärenden skall pröva om ett förvaltnings-

beslut står i överensstämmelse med gällande rättsregler. Överprövningen

bör inriktas på frågor om rättsenlighet men Regeringsrätten bör också kunna överpröva den faktabedömning och bevisvärdering som ligger till

114 Rättsprävning av förvaltningsbeslut

grund för tillämpningen av föreskrifter. Däremot skulle prövningen inte avse en tillämpning av Europakonventionens artiklar, då dessa inte var en del av den svenska rättsordningen. Vidare skulle prövningen omfatta om det förekommit något formellt fel i själva förfarandet som kunde ha påverkat utgången i ärendet, t.ex. att en part inte fått rätt att ta del av uppgifter innan beslutet meddelats eller om förvaltningsbeslutet uppfyller grundlagens krav på saklighet och opartiskhet och allas likhet inför lagen l kap. 9 § RF. I propositionen förutsattes att prövningen skulle variera mellan de olika årendetypema beroende hur reglerna olika områden är utfonnade. En del regler är utformade så att överprövningen i Regeringsrätten kunde bli lika omfattande som prövningen i administrativ ordning, t.ex. vid återkallande av tillstånd på vissa skäl som anges i en författning eller om någon enligt tillämpliga bestämmelser skall anses lämplig att erhålla ett tillstånd. Andra regler kan vara utformade så att den beslutande myndigheten har rätt att välja mellan flera lagligen tänkbara alternativ, alltså göra en lämplighetsprövning. I sådana fall bör rättsprövningen göras försiktigt och endast omfatta om beslutet ryms inom mer myndighetens handlingsfrihet. Departementschefen påpekade också att det i sådana fall skulle ske rättsprövning med beaktande av att domstolar en inte kan förutsättas göra bedömningar av utpräglat skönsmässig eller politisk karaktär nämnda prop. s. 24.

Det kan erinras om att det i departementspromemorian, Europarådskonventionen och rätten till domstolsprövning i Sverige, Ds Ju 1986:3, föreslagits en ren laglighetsprövning av förvaltningsbeslut och gjorts jämförelser med kommunalbesvärsinstitutet. Då det ifrågasattes av remissinstanserna om en sådan prövning var tillräcklig för att fylla Europakonventionens krav utvidgades i propositionen omfattningen av prövningen. Lagrådet gjorde bedömningen att förslaget i propositionen om att prövningen skulle omfatta även faktabedömning och bevisvårdering samt om det förekommit formella fel vid förfarandet samt om beslutet fyllde RF:s krav på saklighet och opartiskhet och allas likhet inför lagen gav en domstolsprövning som borde kunna motsvara konventionens krav prop. 198788:69 s. 234. Lagrådet anförde vidare att förhållandet att rättsprövningen inte omfattade myndigheternas fria skön låg i linje med den domstolsprövning som sker i Danmark och Norge.

Rättsprövning av förvaltningsbeslut 115

För år 1989 finns tre stycken rättsfall som visar svårigheterna att dra någon klar gräns mellan vad som är prövningsbart eller inte i rättsprövningsärenden.

RÅ 1989 ref. 16 gällde avslagsbeslut förvärvstillstånd enligt om jordförvärvslagen. Regeringsrätten redogjorde i sitt avgörande för förarbetena till rättsprövningslagen samt konstaterade sedan att för att förvärvstillständ skulle kunna vägras med stöd av jordförvärvslagen krävdes att det var av särskild betydelse från regionalpolitisk synpunkt att sysselsättningen orten främjades samt att den aktuella egendomen behövdes för det ändamålet. Myndigheterna hade härvidlag stor handlingsfrihet att bestämma inom vilka områden det var angeläget att genom jordförvärvspolitisk styrning främja sysselsättningen. Frågan om det var av särskild betydelse från regionalpolitisk synpunkt att sysselsättningen i den aktuella orten främjades var således en politisk lämplighetsfrâga som Regeringsrätten inte kunde pröva. Om ett avslagsbeslut i jordförvärvsärende var så felaktigt att grundlagens saklighetskrav inte kunde anses uppfyllt, borde dock enligt Regeringsrätten ett sådant beslut kunna upphävas genom rättsprövning. Det ankom vidare på Regeringsrätten att pröva de omständigheter som låg till grund för regeringens bedömning att fastigheten behövdes för att främja sysselsättningen orten. Det var då närmast frågan om en grannfastighet till den aktuella fastigheten hade behov av ytterligare mark. Regeringsrätten konstaterade där att regeringen inte felbedömt fakta eller överskridit gränserna för den handlingsfrihet som jordfövärvslagen medger. Regeringens beslut stod därför fast.

Även i RÅ 1989 ref. 95 redogjordes för vad kunde som anses vara laglighets- respektive lämplighetsfrâgor. Ärendet gällde antagande av detaljplan för bostäder. De klagande gjorde i rättsprövningsärendet gällande att planhandlingama inte redovisade förslagets konsekvenser i den grad som PBL föreskriver, att den formella hanteringen uppvisade brister samt att planförslaget kränkte deras enskilda rätt och förstörde deras boendemiljö. Vad beträffade invändningen om formella brister fann Regeringsrätten inte visat att beslutet stred mot de bestämmelser i PBL som reglerar vad en plan skall innehålla eller hur planen formellt skall hanteras. Vad gällde bestämmelserna om vilka intressen som skulle beaktas vid utformningen av en detaljplan var de i stor utsträckning allmänt hållna och lämnade myndigheterna en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet. Vissa avvägningar mellan olika intressen t.ex. grundval av bestämmelserna i 2 kap. PBL var sådana politiska lämplighetsfrâgor som inte omfattades av Regeringsrättens rättsprövning. Däremot ankom det Regeringsrätten att pröva om regeringens beslut stod i överensstämmelse med 3 kap. PBL om

116 Ränsprövning av förvaltningsbeslut

byggnaders placering och utformning. Vad som här framkommit i målet kunde inte anses utvisa att regeringen felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som bestämmelserna lämnat. Beslutet stod därför fast.

En prövning av ett förvaltningsbeslut måste i vissa fall inbegripa en bedömning av om en föreskriven intresseavvägning har gjorts, t.ex. enligt expropriationslagen.

I RÅ 1989 ref. 96 konstaterade Regeringsrätten olika intressen hade att gjorts gällande, kommunens behov av mark för industriändamâl och lantbrukares behov av marken för jordbruksverksamhet, och att regeringen i sitt beslut gjort en samlad bedömning av omständigheterna i ärendet. Därvid hade regeringen funnit att det varken från allmän eller enskild synpunkt förelåg något hinder för expropriation. Regeringsrätten anförde att om en intresseavvägning som gjorts är av endast formell natur eller är osaklig eller partisk bör detta kunna leda till att beslutet efter rättsprövning upphävs. I det aktuella målet förekom inget som visade att sâ var fallet. Beslutet om expropriationstillstånd stod därför fast.

Vid omprövning av beslut av övervägande lämplighetskaraktär har Regeringsrätten prövat om beslutet ligger inom den handlingsfrihet som beslutsmyndigheten tillerkänts i föreskrift.

Ett exempel detta är RÅ 1992 not. 130 där länsstyrelsen avslagit en begäran från en enskild part om att få omföra ädellövskog till annan skog, då länsstyrelsen inte funnit särskilda skäl att medge undantag från ädellövskogslagen. Regeringen fastställde beslutet. Regeringsrätten fann att undantag kunde medges enligt den aktuella lagen om det fanns särskilda skäl. Denna bestämmelse gav myndigheterna en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet. Då regeringen inte överskridit gränserna för denna handlingsfrihet fastslog Regeringsrätten att beslutet skulle stå fast.

l vissa ärenden har Regeringsrätten i sin prövning försökt att fastställa innebörden i vissa begrepp, vilka haft avgörande betydelse för utgången i målen.

I RÅ 1990 ref. 59 gällde frågan förvärvstillstând för köp jordbruksav fastighet vilket avslagits av regeringen under åberopande att

Rättsprövning av förvaltningsbeslut

fastigheten drevs ett utvecklingsbart lantbruksföretag och att förvärvaren saknade sådana yrkeskunskaper som krävdes för att driva lantbruksföretaget. I ansökan om rättsprövning gjorde sökandena gällande att ett utvecklingsbart lantbruksföretag inte kunde bedrivas på fastigheten. Med anledning härav konstaterade Regeringsrätten att frågan lantbruksföretaget utvecklingsbart var av avgörande om var betydelse. Regeringsrätten redogjorde för vad som enligt jordförvärvslagens förarbeten kunde hänföras till begreppet utvecklingsbart företag och fortsatte sedan med granskning av de faktiska en omständigheterna i målet, såsom fastighetens storlek, beskaffenhet, byggnadsbestånd m.m. Regeringsrätten sammanfattade slutligen att vid samlad bedömning av i målet föreliggande uppgifter kunde det inte en med tillräcklig grad av säkerhet ge vid handen att den egendom anses sökandena förvärvat sådan att den kunde drivas som ett som var utvecklingsbart lantbruksföretag. Då regeringens beslut således stred mot jordförvärvslagen upphävdes detta.

I RÅ 1992 ref. 29 det frågan innebörden i begreppet här i var om riket bedriva försäkringsrörelse. Målet rörde ett Cypern registrerat försäkringsbolag saluförde livförsäkringar i Sverige utan att inneha som koncession för sin verksamhet. Försäkringsinspektionen förelade bolaget vid vite att upphöra med sin verksamhet i Sverige. Beslutet fastställdes regeringen. Regeringsrätten anförde att det vare sig av av lagen rätt för utländska försäkringsföretag att driva försäkringsom rörelse i Sverige eller förarbetena till lagen framgick vad som skulle förstås med uttrycket här i riket bedriva försäkringsrörelse. Regeringsrätten farm att bolagets verksamhet i huvudsak var inriktad svenska kunder och att bolaget drivit verksamhet i Sverige, bl.a. distribuering broschyr till ett stort antal svenska hushåll, genom av en så sätt att de varit skyldiga att ha tillstånd för sin verksamhet. Regeringens beslut skulle därför stå fast. Två regeringsråd var skiljaktiga och anförde att från utlandet mot personer bosatta i en Sverige riktad reklamkampanj för försäkringar, som meddelas av ett bolag i utlandet, inte kunde innefatta ett drivande av försäkringsanses rörelse i Sverige.

Även rättsfallet RÅ 1993 ref. 44 god bild omfattningen av ger en av rättsprövningen. Ärendet gällde tillåtligheten av ett minikraftverk i Kalixälvens vattenområde. Regeringen fann att det sökta vattenföretaget skulle medföra obetydlig miljöpåverkan och förklarade mer än en därför detta, med stöd av vattenlagen och naturresurslagen, som otillåtligt. Regeringsrätten uttalade att prövningen av frågan om minikraftverket förorsakar endast obetydlig miljöpåverkan avser uteslutande frågor tolkningen och tillämpningen av en lagregel. I om prövningen ingår inte någon form lämplighetsöverväganden. av

118 Rättsprövning av färvaltningsbeslut

Regeringsrätten redogjorde härefter för motiven till den aktuella lagregeln och fann slutligen att det tilltänkta vattenföretaget skulle komma att förorsaka en påtaglig inverkan miljön varför det inte kunde tillåtas.

I några rättsfall har Regeringsrätten gjort en omfattande prövning av om det förekommit några formella fel vid ett ärendes handläggning, vilka kan ha påverkat utgången i målet.

Här kan nämnas RÅ 1991 ref. 85 vilket gällde byggnadsnämnds en beslut att anta en detaljplan för ett område för att möjliggöra uppförande av flerbostadshus mark som i gällande plan var avsedd för parkåndamål. Regeringen hade fastställt planen, medan Regeringsrätten upphävde regeringens beslut då planbeslutet borde fattats av kommunfullmäktige och inte av byggnadsnämnd då det rörde ärende av större vikt. Även RÅ 1991 ref. 93 rörde handläggningen planärende. av ett Här fann Regeringsrätten att det inte funnits förutsättningar för att tillämpa s.k. enkelt planförfarande vilket innebär att planförslag utsänds för samråd med vissa myndigheter i kommunen men att det inte ställs ut för allmänheten. Planförslaget var inte av rutinkaraktär eller av ringa intresse för allmänheten varför detta skulle ställts ut på vanligt sätt. Regeringsrätten upphävde regeringens beslut. Slutligen kan nämnas RÅ 1992 not. 161 där Regeringsrätten biföll ansökan om rättsprövning i mål rörande beslut om strandskydd. Länsstyrelsen upphävde strandskyddet för fyra stycken fastigheter avseende kvartersmark och småbåtshamn. Naturvårdsverket överklagade och ansåg att det fanns skäl att bibehålla strandskyddet. Regeringen fann att strandskyddet skulle bestå avseende kvartersmarken men inte avseende område för hamn. Regeringsrätten ansåg att regeringens beslut, vilket innebar att strandskyddet infördes de fyra planerade tomterna, var att anse som en inskränkning i markägarnas rådighet över sin mark. Det rörde sig därför om myndighetsutövning gentemot enskilda. Regeringen hade fattat sitt beslut utan att markägarna beretts tillfälle att yttra sig. Detta utgjorde ett klart brott mot den allmänna principen om kommunikationsskyldighet varför regeringens beslut upphävdes.

Rättsprövningen är inte begränsad till beslut som innebär att sakfrågan i ett ärende avgjorts, utan även avvisningsbeslut hos förvaltningsmyndigheterna kan komma att rättsprövas. Ett stort antal ärenden hos Regeringsrätten har rört frågan huruvida sökanden är att anse som sakägare eller inte.

Rättsprävning av förvaltningsbeslut

Prövningen i RÅ 1991 ref. 80 och RÅ 1992 122 gällde huruvida not. personer berördes av ny detaljplan sätt att de kunde betecknas som sakägare, RÅ 1992 568 huruvida intresseorganisation kunde vara not. koncession för högspärmingsledning, RÅ sakägare i ärende angående 1990 ref. 75 huruvida att anse som sakägare i ärende granne var rörande tillstånd Koncessionsnämnden till utökning av verksamhet av vid jämverk RÅ 1993 ref. 14 huruvida kunde ha samt grarme besvärsrätt i mäl angående beviljat rivningslov som inte stred mot detaljplan. Rättsfallet RÅ 1990 ref. 75 är också intressant en annan ur synvinkel. I ärendet framkom nämligen nya omständigheter i Regeringsrätten vilken fann att det inte var hinder att beakta dessa. De nya omständigheterna gjorde att regeringens avvisningsbeslut framstod som felaktigt och upphävdes. Ett regeringsråd var skiljaktigt och ansåg att bedömningen inte kunde omfatta nya omständigheter i Regeringsrätten. också rättsfallet RÅ 1993 ref. 97 vilket Slutligen kan nämnas av framgår att vid överklagande av ett länsstyrelsebeslut enligt miljöskyddslagen angående tillstånd till bergtäkt har enskilda personer såsom ägare till närbelägen fastighet haft rätt att till grund för sitt en överklagande även åberopa att beslutet stred mot allmänna intressen. Då Koncessionsnämnden i det överklagade ärendet inte prövat huruvida allmänna intressen kränkts av tillståndet upphävdes beslutet av Regeringsrätten.

I propositionen förlängning rättsprövningslagens tillämpning prop. om av 199091:l76 togs vissa processuella frågor upp till behandling. Dessa hade påtalats företrädare för Regeringsrätten och rörde ramen för av i domstolen. Av rättsprövningslagen l § i dess dåvarande processen lydelse framgick nämligen att prövningen skulle omfatta om ett förvaltningsbeslut står i överensstämmelse med gällande rättsregler. I nämnda 9 påtalades att det torde orealistiskt att Regeringsrätten prop. s. vara skulle generellt pröva ett avgörande stred mot någon av alla gällande om rättsregler. Rätten till domstolsprövning enligt artikel 6 i Europakonventionen kunde inte innebära att domstolen ex officio skulle göra anses totalinventering i fråga ett besluts laglighet. Prövningen borde en om därför endast det sökanden brista beträffande ett besluts avse som anser rättsenlighet. Genom lagen 1991:1825 om ändring i lagen om rättsprövvissa förvaltningsbeslut tillades i 1 § att Regeringsrätten skulle ning av pröva ett avgörande stred mot någon rättsregel på det sätt som om sökanden angivit eller i övrigt klart framgår av omständigheterna i som ärendet.

120 Rättsprövning av förvaltningsbeslut

5 .7 Förfarandet

Överprövning i Regeringsrätten kan enligt l § rättsprövningslagen ske på

begäran av en enskild part i ett förvaltningsärende. Av propositionen 198788:69 s. 26 och 34 framgår att begreppet enskild part skall ha samma innebörd som det har i förvaltningslagen. Med enskild menas alltså inte bara enskilda individer utan också företag, organisationer och andra privaträttsliga subjekt. Däremot avses i princip inte organ för det allmänna, t.ex. kommuner som har fått avslag ansökan om expropriation eller förköp. Undantagsvis kan emellertid ett allmänt organ ha ställning som en enskild, exempelvis då ett beslut rör staten eller kommun i deras egenskap av fastighetsägare. l propositionen erinrades om att Europakonventionen inte ger rättssäkerhetsgarantier för andra än enskilda. Någon anledning att ge allmänna organ rätt att ansöka om rättsprövning fanns därför inte.

I rättsfallet RÅ 1992 53 hade kommun vattendomstol not. en av respektive länsstyrelse fått tillstånd enligt vattenlagen, naturvårdslagen och naturresurslagen till markavvattning. Regeringen inskränkte talan av Naturvårdsverket de givna tillstånden. Regeringsrätten avvisade kommunens ansökan om rättsprövning då kommunen inte kunde anses vara enskild part i ärendet då kommunen tagit initiativ till vattenåtgärdema i det allmännas intresse och inte i egenskap av fastighetsägare.

Endast den som har ett visst intresse i saken skall kunna ansöka om rättsprövning. Vederbörande skall ha varit sökande, klagande eller annan part i förvaltningsärendet. Begreppet part skall enligt motiven nämnda prop. s. 26 ges samma betydelse som begreppet har i förvaltningsrätten. Regeringsrätten har i ett antal ärenden avvisat ansökningar om rättsprövning med hänvisning till att den sökande personen inte varit part i förvaltningsärendet.

Bl.a. har 1 ärendena RÅ 1989 437, RÅ 1991 279 RÅ not. not. samt 1992 not. 531 angående förvärvstillstånd vid köp av jordbruksfastighet ansökan om rättsprövning avvisats då sökandena inte varit parter i jordförvärvsärendet utan endast fört talan såsom ägare till grannfastigheter till den aktuella fastigheten.

Rättsprövning av förvaltningsbeslut

Enligt 3 § rättsprövningslagen skall ansökan om rättsprövning ges in direkt till Regeringsrätten. Av förvaltningsprocesslagen 1971 :29l som tillämpas på rättskipningen i Regeringsrätten följer att en ansökan skall vara skriftlig och uppfylla vissa ytterligare krav beträffande form och innehåll 3 och 4 §§. Ansökan skall vidare ha kommit in till Regeringsrätten inom tre månader från dagen för beslutet. Följden av att en ansökan kommer in för sent är enligt 6 § förvaltningsprocesslagen att saken inte tas upp till prövning utan avvisas. En tidsbegränsning ansågs nödvändig dels för att undvika att enskilda, då nya förhållanden inträffar i ett ärende efter en tid, i första hand vänder sig till Regeringsrätten istället för att vända sig till beslutsmyndigheten kan göra en omprövning och dels för att undvika de som svårigheter uppstår skall utreda ärenden i vilka beslut som om man meddelats för länge sedan prop. l98788:69 s. 28.

Genom lagen 1991:1825 ändring i lagen om rättsprövning tillades i om 3 § i ansökan rättsprövning skall anges på vilket sätt sökanden att om att ett avgörande strider mot någon rättsregel och vilka omständiganser heter han vill åberopa till stöd för detta. Detta för att avgränsa ramen för

i Regeringsrätten se 199091:176 s. 9 f..

processen prop.

Några särskilda regler att den kan begära rättsprövning av ett om som beslut skall underrättas denna möjlighet i samband med beslutet finns om inte. Enligt motiven nämnda 29 ansåg man att kunskap om prop. s. rättsprövningen kommer att spridas snabbt i vida kretsar och att myndigheterna har viss service- och upplysningsskyldighet enligt en förvaltningslagen. Det därför inte nödvändigt med regler om fullföljdsvar hänvisning.

Av förvaltningsprocesslagen följer att förfarandet i Regeringsrätten är skriftligt inte domstolen bestämmer annat. Regeringsrätten får hålla om muntlig förhandling när det kan till fördel för utredningen eller antas vara främja ett snabbt avgörande av målet 9 § andra stycket FPL. I propositionen s. 28-29 diskuterades behovet muntligheti rättsprövningsförav farandet. Frågan krav muntlig förhandling hade då inte prövats av om de europeiska Departementschefen uttalade att konventionstexten organen. i artikel 6 inte kunde till intäkt för ett absolut krav muntlig förtas

122 Rättsprävning av förvaltningsbeslut

handling inför domstol. Förvaltningsprocesslagens regler befanns därför vara tillfyllest. l samband med att rättsprövningslagens giltighetstid år 1991 skulle förlängas var frågan om muntligt förfarandet igen uppe till diskussion prop 1990912176. Lagrådet uttalade då att artikel 6 i Europakonventionen allmänt torde ha tolkats så att den ger en part rätt till muntlig förhandling inför domstol. De fall som föranlett osäkerhet hade enligt Lagrådet främst gällt rätten att, efter ett muntligt förfarande i första instans, påfordra en ny muntlig förhandling i överinstansförfarandet. Lagrådet ansåg att en rätt till muntlig förhandling i rättsprövningsförfarandet borde skrivas in i lagen så snart som möjligt. I propositionen förordades dock ingen särlösning i fråga om möjligheterna till muntlig förhandling.

Numera har frågan om muntlig förhandling i rättsprövningsförfarandet varit föremål för prövning i Europadomstolen. Som nämnts i föregående kapitel under avsnitt 4.9 har Sverige i målet Fredin mot Sverige fällts för kränkning av artikel 6 i Europakonventionen, då Regeringsrätten i ett rättsprövningsmål vägrat den klagande muntlig förhandling. Till frågan om muntlig förhandling i rättsprövningsärenden återkommer vi under våra överväganden, avsnitt 8.10.5.

5.8 Konsekvensen av Regeringsrättens prövning

Generellt sett gäller att om Regeringsrätten vid prövning av ett förvaltningsbeslut finner att detta strider mot en rättsregel, rätten skall vara skyldig att upphäva beslutet. Dock gäller inte detta om det är uppenbart att felet saknat betydelse för avgörandet. Denna sistnämnda regel infördes genom lagändring 1991:1825 i samband med att rättsprövningslagens giltighetstid förlängdes. Regeringsrätten kan inte sätta annat beslut i det upphävdas ställe. Prövningen är alltså kassatorisk.

Om det behövs ett nytt beslut istället för det upphävda återförvisar Regeringsrätten ärendet till den myndighet som meddelat det överprövade beslutet. Genom återförvisningen får man en garanti för att ett nytt beslut kommer till stånd utan att den enskilde måste exempelvis ansöka om ett

Rättsprövning av förvaltningsbeslut 123

tillstånd på nytt. Ibland är det onödigt att Regeringsrätten kombinerar ett upphävande med återförvisning. Detta kan exempelvis vara fallet då ett beslut av en förvaltningsmyndighet, vilket innebär ett förbud, föreläggande eller liknande ingripande, upphävs helt och hållet av Regeringsrätten.

5.9 Uppgifter om antalet rättsprövningsärenden

Statistiska uppgifter rörande antalet rättsprövningsärenden t.o.m. år 1993 ger följande bild.

År 1988 lagen trädde i kraft den l juni det året avgjordes ansöksex ningar om rättsprövning, varav fem stycken avvisades och en ansökan lämnades utan bifall.

År 1989 avgjordes 30 ansökningar rättsprövning, ansökan om varav en lämnades utan åtgärd, åtta stycken avvisades, en ansökan bifölls och resterande 20 ansökningar lämnades utan bifall.

År 1990 avgjordes 48 ansökningar rättsprövning, 22 stycken om varav avvisades, fyra ansökningar bifölls och resterande 22 ansökningar lämnades utan bifall.

År 1991 avgjordes 66 ansökningar rättsprövning, 23 stycken om varav avvisades, ansökan avskrevs, fem ansökningar bifölls och resterande 37 en ansökningar lämnades utan bifall.

Är 1992 avgjordes 47 ansökningar rättsprövning, 16 stycken om varav avvisades, två ansökningar bifölls och resterande 29 ansökningar lämnades utan bifall.

År 1993 avgjordes 56 ansökningar rättsprövning, varav 26 stycken om avvisades, fyra ansökningar bifölls och resterande 26 ansökningar lämnades utan bifall.

124 Rättsprävning av färvaltningsbeslut

10 Avslutning

I regeringskansliet övervägs för närvarande vissa ändringar rörande

rättsprövningslagen. Övervägandena rör bl.a. prövningen vissa

om av ansökningar om rättsprövning kan flyttas ned till kammarrätt. En sådan nedflyttning hänger samman med att man överväger om prövningen av ansökningar om resning och återställande av försutten tid kan göras av kammarrätt istället för av Regeringsrätten. Rättsprövning och de extraordinära rättsmedlen ligger varandra nära, varför det är mest ändamålsenligt att en och samma instans har möjlighet att tillämpa de olika prövningsinstituten.

Beträffande de extraordinära rättsmedlen har riksdagen som vilande antagit regeringens förslag till ändring av ll kap. 11 § RF prop. 1993942116,

bet. 199394:KU36, rskr. 1993942359. Ändringen innebär att det öppnas

en möjlighet att genom lag bestämma att lägre domstolar än Regeringsrätten får bevilja resning och återställande av försutten tid inom förvaltningsrätten. I den nämnda propositionen s. 23 anfördes att det inte kunde bli aktuellt att föra ner beslutsfunktionen om de särskilda rättsmedlen till länsrätt samt att det inte kan bli fråga om att tillåta en lägre förvaltningsdomstol än Regeringsrätten att bevilja t.ex. resning av regeringsbeslut.

Beroende på den närmare utfommingen av i vilka fall kammarrätt skall kunna pröva ansökningar om resning kan det således bli aktuellt att även vissa mål om rättsprövning flyttas ned till samma instans.

6 EG-râtt

1 Inledning

EG-rättens regler om domstolsprövning av förvaltningsbeslut är inte kodifierade i någon speciell författning, utan måste hämtas ur många olika källor med sinsemellan olika valör och ursprung. Några regler framgår av EG:s primära rätt, dvs. fördragen om de tre gemenskapema. Andra regler får man söka i EG:s sekundära rätt och kanske främst i râdsförordningar. Ytterligare normer har formulerats av Gemenskapsdomstolen, som hämtar stöd för sina avgöranden inte bara från gemenskapsrätten utan också från medlemsstaternas rätt och från rättsåskådningar exempelvis gemensamma grundrättigheter Beskrivningen av dessa heterogena normer försvåras om i övrigt av att EG:s förvaltningsrätt och förvaltningsprocessrätt för närvarande befinner sig i ett mycket dynamiskt utvecklingsskede. Den rättsliga bilden är således komplex och kan inte med anspråk någon fullständighet beskrivas i detta avsnitt. Vad som kan presenteras här är därför inte mer än några enstaka exempel, som förhoppningsvis är belysande

Se domen den 12 juli 1957i fallet Algera mÅLGemeinsameVersammlung, verbundene Rechtssachen 756 och 3-757, Sammlungder Rechtsprechung des Gerichtshofes1957 s. 83. 2 Sedomenden 17 december 1970i måletIntemationale HandelsgeseIlschaftEinfuhr- und Vorratsstelle, Rechtssache 1170, Sammlungder Rechtsprechung des Gerichtshofes1970 s. 1125ochdomen den 14 maj 1974i målet NoldKommission, Rechtssache 473, Sammlung der Rechtsprechung des Gerichtshofes1974 s. 491. 3 I övrigt hänvisas till den rikliga litteraturen området. Se t.ex. Henry G. Schermers, Denis F. Waelbroeck: Judicial Protection the European Communities.5th ed., Deventer 1992. Jürgen Schwarze: Europäisches Verwaltungsrecht,Band Il, Baden-Baden 1988; dens., European AdministrativeLaw, London 1992.

126 EG-rätt SOU 1994: l 17

6.2 EG:s primära rätt

Ur EG:s primära rätt kan såsom exempel på regler om prövning av förvaltningsbeslut genom EG:s domstolar nämnas tre bestämmelser i EEGfördraget. För det första får enligt artikel 173 andra stycket varje fysisk eller juridisk person föra ogiltighets-talan hos Gemenskapsdomstolen mot beslut, som riktats till honom, och mot beslut, som även om det fått formen av förordning eller av beslut riktat till någon annan person direkt och personligen berör honom. Enligt artikel 175 tredje stycket EEGfördraget får för det andra fysisk eller juridisk person hos Gemenskapsdomstolen föra passivitetstalan mot Rådet och Kommissionen, om dessa i strid mot fördraget har underlåtit att till den klagande rikta en arman rättsakt än en rekommendation eller ett yttrande. För det tredje kan gemenskapernas tjänstemän föra talan i tjänste- och disciplinärenden hos Första instansens domstol och eventuellt hos Gemenskapsdomstolen enligt artiklarna 179 och 168 a EEG-fördraget i förening med gemenskapernas tjänstemannastatut.

I detta sammanhang bör också nämnas Gemenskapsdomstolens dom den 10 april 1984 i målet GroBherzogtum LuxemburgEuropäisches Parlamentñ 1983 beslutade det Europeiska parlamentet att vissa förändringar skulle genomföras avseende uppdelningen av parlamentets arbete de tre arbetsortema Strasbourg, Brüssel och Luxemburg och att dessa förändringar skulle få vissa konsekvenser för arbetsvillkoren för parlamentets tjänstemän. Medlemsstaten Luxemburg förde ogiltighetstalan mot parlamentets beslut med yrkande att beslutet skulle upphävas. Gemenskapsdomstolen prövade Luxemburgs talan i sak och biföll yrkandet. Av domen framgår emellertid inte, vilken grund rätten egentligen ansåg sig ha kompetens att pröva Luxemburgs talan. Rättsfallet har därför tolkats så att Gemenskapsdomstolen med utgångspunkt i en allmän rättsstatsprincip har uttryckt ett generellt krav att varje bindande rättsakt av gemenskapema måste kunna överklagas . Rechtssache 10883, Sammlungder Rechtsprechung des Gerichtshofes1984 s. 1945. 5 Michael Schweitzer, Waldemar Hummer:Europarecht,4. Aufl., Frankfurt am Main 1993, s. 119 medfotnoter425, 406 s. 115, och 51 s. 32 medytterligare hänvisningar.

EGrän 127

Något annorlunda inriktning har artikel 1 72 EEG-fördraget Enligt denna får rådet i en förordning, som beslutas grundval av fördraget, alltså i sekundär EG-rätt, ge Gemenskapsdomstolen prövningsrätt enligt närmare föreskrifter i förordningen i fråga om tvångsmedelsbeslut, som fattas enligt förordningen. Denna möjlighet utnyttjas inom transport- och konkurrensrätten 7 .

6.3 EG: sekundära rätt s

6.3. l Rådsförordningar

1 EG:s sekundära rätt förekommer emellertid också föreskrifter om domstolsprövning av förvaltningsbeslut av en helt annan karaktär: I direktiv eller förordningar kan föreskrivas normer för prövning av förvaltningsbeslut genom medlemsstatemas förvaltningsmyndigheter och domstolar. Sådana föreskrifter kan finnas rättsområden, för vilka uppgiften att meddela normer ankommer på gemenskaperna och uppgiften att verkställa ankommer på medlemsstaterna. En sådan situation normerna finner bl.a. på tullrättens omrâde: Normgivning är gemenskapernas man sak, gemenskaperna har inga egna tullmyndigheter. Tullrättens men förvaltningsmässiga genomförande ankommer medlemsstaternas tullmyndigheter, vilket leder till frågan, huruvida gemenskapernas normgivning påverkar medlemsstaternas normgivning om sina myndigheters förfarande och därmed också om domstolsprövning av medlemsstaternas tullrättsliga förvaltningsbeslut.

Seäven artikel 144 Euratom-fördrag. 7 Exempel bestämmelser med sådant innehållfinns i artiklarna 14-16 i rådets förordning EEG nr 406489 av den 21 december1989 om kontroll av företagskoncentrationer, EGT 1989L 3951, artiklarna 22-24i rådetsförordning EEG nr 101768 av den 19juli 1968 om tillämpning konkurrensregler transporter järnväg, landsvägoch inre vattenvägar, av EGT 1968 L 1751, och artiklarna 19-21i rådets förordning EEG nr 405686 av den 22 december1986 detaljeraderegler för tillämpning av artiklarna 85 och 86 i fördraget på om sjöfanen, EGT 1986L 3784. Alla tre förordningarfinns intagnai prop. l99l92:170, bilaga s. 434-466 bilagor 4-6 till EES-lagen. Se även exempleniHans von der Groeben,Jochen Thiesing, Claus-DieterEhlerrnann: Kommentar zum EWG-Vertrag, Band 3 Artikel 110- 188, 4. Aufl., Baden-Baden 1991, s. 4531.

Gemenskapskompetens för tullrättslig normgivning finns bl.a. enligt artiklarna 28 och 1 13 EEG-fördraget. Denna kompetens har rådet utnyttjat för förordning tullkodex för gemenskapernas Förordningen en om en antogs den 12 oktober 1992 och gäller fr.0.m. den 1 januari 1994. Den är således en ny normgivningsprodukt. Den avser vidare ett kärnområde av gemenskapernas verksamhet, och den har tillkommit efter grundliga förarbeten. Förmodligen får den antas vara ett väl avvägt uttryck för gemenskapernas aktuella policy i prövningsfrågart. Förordningens föreskrifter om rättsmedel skall därför återges och kort kommenteras:

Titel VIII Rechtsbehelf -

Artikel 243 1 Jede Person kann einen Rechtsbehelf gegen Entscheidungen der Zollbehörden auf dem Gebiet des Zollrechts einlegen, die sie unmittelbar und persönlich betreffen. Einen Rechtsbehelf kann auch einlegen, wer bei den Zollbehörden eine Entscheidung auf dem Gebiet des Zollrechts beantragt hat, aber innerhalb der Frist nach Artikel 6 Absatz 2 keine Entscheidung erhalten hat. Der Rechtsbehelf ist in dem Mitgliedstaat einzulegen, in dem die Entscheidung getroffen oder beantragt wurde. 2 Ein Rechtsbehelf kann eingelegt werden:

a auf einer ersten Stufe bei der von den Mitgliedstaaten dafür

bestimmten Zollbehörde; b auf einer zweiten Stufe bei einer unabhängigen Instanz; dabei kann es sich nach dem geltenden Recht der Mitgliedstaaten um ein Gericht oder eine gleichwertige spezielle Stelle handeln.

Artikel 244 Durch die Einlegung des Rechtsbehelfs wird die Vollziehung der angefochtenen Entscheidung nicht ausgesetzt. Die Zollbehörden setzen jedoch die Vollziehung der Entscheidung ganz oder teilweise aus, wenn sie begründete Zweifel an der RechtsmäBigkeit der angefochtenen Entscheidung haben oder wenn dem Beteiligten ein unersetzbarer Schaden entstehen könnte. Bewirkt die angefochtene Entscheidung die Erhebung von Einfuhroder Ausfuhrabgaben, so wird die Aussetzung der Vollziehung von

Verordnung EWG Nr. 291392 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften. Amtsblattder EuropäisehenGemeinsehaften 1992L 3021. Med rättelse Amtsblatt 1993L i 7984.

EG-rätt

einer Sicherheitsleistung abhängig gemacht. Diese Sicherheitsleistung darf jedoch nicht gefordert werden, wenn eine derartige Forderung aufgrund der Lage des Schuldners zu emsten Schwierigkeiten wirtschaftlicher oder sozialer Art führen könnte.

Artikel 245 Die Einzelheiten des Rechtsbehelfsverfahrens werden von den Mitgliedstaaten erlassen.

Artikel 246 Dieser Titel gilt nicht für Rechtsbehelfe, die zur Aufhebung oder

Änderung einer Entscheidung eingelegt werden, die den Zollbe-

von hörden auf der Grundlage des Straf- und Ordnungswidrigkeitenrechts getroffen wurde.

Titel VIII Rättsmedel -

Artikel 243 1 Mot beslut av tullmyndighet tullrättens omrâde får envar, som direkt och personligen är berörd av beslutet, anföra besvär. Besvär får anföras även av den som hos tullmyndighet har begärt ett beslut tullrättens omrâde, men inte erhållit ett beslut inom den i artikel 6 andra stycket nämnda fristen. Besvär skall anföras i den medlemsstat, i vilken beslutet har fattats eller begärts. 2 Besvär får anföras:

a i ett första steg hos den tullmyndighet, som medlemsstaterna

bestämmer; b i ett andra steg hos en oberoende instans; därvidlag får det i enlighet med medlemstatemas gällande rätt vara fråga om en domstol eller ett likvärdigt särskilt organ.

Artikel 244 Anförande av besvär uppskjuter inte verkställighet av det överklagade beslutet. Tullmyndighetema skall dock skjuta upp verkställighet av beslutet helt eller delvis, om myndigheterna har skäl till tvekan att det överklagade beslutet är rättsenligt eller om obotlig skada skulle kunna uppkomma för den berörde. Medför det överklagade beslutet uttag av in- eller utförselavgifter, skall uppskov med verkställighet beviljas om säkerhet ställs. Sådan säkerhet får dock inte krävas, om kravet på grund av gäldenärens situation skulle medföra allvarlig svårighet av ekonomisk eller social natur.

130 EG-rätt

Artikel 245 Rättsmedelsförfarandets detaljer regleras av medlemsstaterna.

Artikel 246 Denna titel gäller inte för besvär, som anförs med yrkande om upphävande eller ändring av beslut, som av tullmyndighetema fattats på straffrättsli ga grunder eller enligt föreskrifter om ordningsförseelser.

Det bör noteras att dessa bestämmelser är intagna i en râdsförordning, vilket betyder att de är bindande för medlemsstaterna utan transformerande akt och att de är bindande så som de är intagna i förordningstexten. Medlemsstaterna skall grundval av artikel 245 tullkodex meddela kompletterande bestämmelser och de skall också grundval av artikel

243 2 a och b i sin interna normgivning utpeka de myndigheter och

instanser, hos vilka besvär skall anföras. I övrigt står innehållet i tullkodex titel VIII inte till medlemsstaternas disposition. Modifiering av norminnehållet i titeln i syfte att överensstämmelse till stånd med befintliga nationella förvaltningsprocessuella normer är inte godtagbar.

Vad sedan gäller artikel 243 är i punkten 1 särskilt anmärkningsvärt att överklagbarheten tullbeslut regleras i en generalklausul: Utan inav skränkande förbehåll för eventuellt avvikande nationell lagstiftning stadgas att alla beslut på tullrättens område skall vara överklagbara.

Vidare är anmärkningsvärt svenskt perspektiv att en möjlighet ges i ur punkten 1 andra stycket att föra talan mot passivitet. Beträffande fristen får läggas till att artikel 6 andra stycket inte föreskriver någon bestämd frist utan överlåter medlemsstaterna att i sin nationella normgivning reglera denna fråga.

Ur punkten 2 kan noteras att förnyad prövning i minst två steg måste kunna påkallas inte bara för någon viss beslutskategori utan för allt som kan klassificeras beslut i generalklausulens mening: Det skall för det som

första enligt a finnas möjlighet till intern omprövning inom tullmyndig-

en hetsorganisationen och därjämte skall det för det andra finnas en möjlighet till extern omprövning enligt b. Denna andra omprövning skall ske hos en oberoende instans, enligt sista ledet i b enligt medlemsstatens som

SOU 1994: l 17 150.nu; 131

interna normer kan vara en domstol eller ett med domstol likvärdigt särskilt organ. Vilka rekvisit som skall vara uppfyllda för att ett sådant organ skall anses gleichwertig, alltså likvärdigt en domstol, anges inte. Även i detta avseende är medlemsstaternas interna avgörande. Men normer det förtjänar påpekas att det enligt punkten b inte vore tillräckligt med ett organ, vars organisation eller beslutsformer uppvisar likheter med domstolars organisation eller beslutsformer. Termen gleichwertig, likvärdigt anger högre krav.

Tullanpassningsutredningen har haft till uppdrag Dir. 1993:78 att lämna förslag till den nationella lagstiftning som vid ett svenskt medlemskap i EU behövs för att komplettera EG:s tull- och tullfrihetsförordningar. Utredningen har helt nyligen lämnat betänkandet Tullagstiftningen och EG SOU 1994:89. l betänkandet konstateras bl.a. att ett inträde i EU kommer att

innebära att EG:s tullkodex nr 291392EEG av den 12 oktober 1992 och

tillämpningskodex nr 245493EEG av den 2 juli 1993 blir en del av

svensk rätt och att den nuvarande svenska tullagstiftningen till stora delar kommer att falla bort. l vissa delar kommer det dock även i fortsättningen att krävas nationella svenska bestämmelser. I betänkandet föreslås att tullkodexen och tillämpningskodexen kompletteras med bestämmelser i nya svenska författningar: tullag, tullförordning och lag respektive förordning vissa tullförfaranden med ekonomisk verkan. Tullanpassningsutom redningen föreslår inga ändringar i den nuvarande instansordningen vid överklagande tullmyndigheters beslut. Således bör även i fortsättningen av lokala tullmyndigheters beslut enligt tullagstiftningen och, såvida inte annat särskilt föreskrivits, även övriga beslut överklagas hos Generaltullstyrelsen, vars beslut överklagas till kammarrätten eller regeringen. I utredningens förslag till tullag införs möjlighet till intern omprövning ny en beslut om tull hos den tullmyndighet som fattat ett sådant beslut som av första instans. Beträffande möjligheten att föra talan mot tullmyndighet inte fattat beslut inom föreskriven tid föreslår utredningen inga som nationella bestämmelser med anledning av artikel 243 i tullkodexen. Utredningen anför i betänkandet s. 152 att införande av rättsfiguren överklagande myndighets underlåtenhet att fatta beslut är en fråga som av berör hela förvaltningsrätten och inte endast tullrätten. Att utreda denna fråga faller inte inom Tullanpassningsutredningens direktiv. Vidare anför

132 EG-rätt

man att några gällande bestämmelser om speciella tidsfrister för fattande av beslut tullverksamhetens område inte finns i svensk rätt varför artikel 6 andra stycket i tullkodexen kommer att sakna tillämpning i Sverige.

6.3.2 Direktiv

Enligt artikel 189 EEG-fördraget skall ett direktiv med avseende det resultat som skall uppnås vara bindande för varje medlemsstat till vilken det är riktat men överlåta de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt. Medlemsländema är alltså bundna av att ett visst resultat skall uppnås till en given tidpunkt men kan själva besluta form och metod inom ramen för den nationella rätten.

Som exempel på EG-direktiv som föreskriver normer för prövning av förvaltningsbeslut genom medlemsstaternas förvaltningsmyndigheteroch domstolar kan nämnas första banksamordningsdirektivet av den 12 december 1977 77780EEG. Direktivet rör rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut. Av artikel 13 i direktivet följer att medlemsstaterna skall för att beslut, som rör kreditinstitut och som fattas med stöd av lagar svara och andra författningar, utfärdade i enlighet med direktivet, kan prövas av domstol. En möjlighet till domstolsprövning skall finnas också för fall då inget beslut har fattats inom sex månader från det en auktorisationsansökan, innehåller alla de uppgifter som krävs enligt gällande bestämsom melser, har givits in.

Liknande regler om möjlighet till domstolsprövning av såväl beslut om auktorisation de fall då beslut inte fattats inom sex månader från en som ansökan om auktorisation finns i EG:s direktiv om drivande av fondföretag 85611EEG och EG:s försäkringsdirektiv 73239EEG.

Av de ovan nämnda direktiven följer alltså att medlemsstaterna skall garantera att den enskilde har rätt till domstolsprövning rörande vissa förvaltningsbeslut. Därutöver skall staterna också garantera att domstolsprövning finns i de fall behöriga myndigheter underlåter att fatta beslut inom viss tid. De nämnda direktiven har införlivats i svensk rätt en

50.mp1 133

genom lagstiftningsát gärder föranledda av EES-avtalets ikraftträdande. Hur Sverige löst frågan om rätt till domstolsprövning enligt dessa direktiv återkommer vi till under våra överväganden avsnitt 12.2.

6.4 EG:s konkurrensregler

Slutligen skall nämnas något om EG:s konkurrensregler, vilka bl.a. innehåller bestämmelser om att förvaltningsbeslut skall fattas inom viss tid. Konkurrensreglema ligger nämligen till grund för den nya svenska konkurrenslagen l993:20 som trädde i kraft den l juli 1993. Efter förebild från EG:s konkurrensregler i artiklarna 85 och 86 EEG-fördraget och EES-avtalets motsvarande regler artiklarna 53 och 54 förbjuds det i konkurrenslagen dels samarbete mellan företag som har till syfte att begränsa konkurrensen den svenska marknaden eller som ger detta resultat, dels missbruk från ett eller flera företags sida av en dominerande ställning den svenska marknaden. Från förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag kan undantag ges. Sådant undantag kan medges för grupper av avtal som uppfyller förutsättningarna för enskilda undantag. För svenskt vidkommande har regeringen i förordning beslutat gruppundantag för vissa kategorier av avtal SFS l993:72-80. om Vidare kan undantag medges i enskilda fall av Konkurrensverket. I EG:rätten och EES-avtalet finns ett speciellt invändningsförfarande i situationer rörande enskilda undantag. Enligt detta förfarande kan avtal innehåller konkurrensbegränsningar som inte uttryckligen tillåts i som gruppundantagsförordning anmälas till EG-kommissionen eller EFTA:s övervakningsmyndighet som har sex månader sig att göra invändning mot avtalet. Görs ingen invändning inom den angivna tiden anses avtalet omfattas gruppundantaget och är därmed beviljat. Ett liknande av förfarande har införts i konkurrenslagen genom att Konkurrensverket skall fatta beslut med anledning av begäran om undantag inom tre månader från det anmälan kom in. Har beslut inte fattas inom den utsatta tiden anses undantaget beviljat 13 § KL.

7 Utländsk rätt och

rättsjämförelse

Stats- och förvaltningsrätten hör till de rättsområden som i särskilt hög grad präglas av nationella politiska idéer och administrativa traditioner. I sådana frågor söker varje stat att för sig själv, inom den ram, som de egna institutionerna och de egna livsvillkoren anger, att finna den rätta jämvikten mellan allmänna och enskilda intressen. Därav följer, att det sannolikt inte är möjligt att översätta vad som är praxis i ett land till förfaranden i ett annat; ändå är grundproblemet förhållandet mellan den enskilde och förvaltningen detsamma, och därför är det fördelaktigt att bedriva komparativa studier. Med dessa ord motiverades rättsjämförande undersökningar under förarbetena till 1958 års förvaltningsreform i Storbritannien Kravet att bedriva förvaltningsrättsligt reformarbete på komparativ grundval är detsamma i Sverige i dag, och sannolikt är detta krav t.o.m. starkare nu och här än det var för 35 år sedan i Storbritannien. Dels har Europadomstolen genom sina avgöranden i anslutning till bl.a. Europakonventionens artikel 6 etablerat en gemensam europeisk standard i frågan om vissa förvaltningsrättsliga rättsgrundsatser, dels förutsätter även EES- och EG-rätten i åtskilliga avseenden likartade förvaltningsrättsliga regler i medlemsstaterna. Vi har därför låtit sammanställa redogörelser för allmänna förvaltningsrättsliga regler och för regler om kontroll och prövning av förvaltningsbeslut som gäller i våra nordiska grannländer Norge, Danmark och Finland samt i Storbritannien. Vi har vidare låtit utarbeta liknande redogörelser för domstolskontroll av förvaltningen i tre kontinentala rättsordningar, som vi fann särskilt intressanta: i Frankrike, Tyskland och Österrike. Redogörelserna återges i bilaga till en detta betänkande.

Report of the [Franks] Committee on AdministrativeTribunalsand Enquiries,Cmnd. 218 1957, Pan IV, Ch. 30, No. 408, 3 Se om denna William Wade: Administrative Law, 6th ed., Oxford 1988 repr. 1989, s. 911-919,och The Tribunalsand Inquiries Act 1958.

136 Utländsk rätt och rättsjämfärelse

Förvaltningsorganisationema i de nordiska länderna skiljer sig från varandra. Man brukar tala om en västnordisk förvaltningstradition i - Norge och Danmark och en östnordisk i Sverige. Finlands förvaltnings- organisation förenar element från både den väst- och den östnordiska traditionen. Den västnordiska traditionen ställer ministern och hans departement i centrum. Således bygger den danska ministerförvaltningen principen att de ämbetsverk som sorterar under ministeriet är underställda de direktiv som chefen för vederbörande ministerium utfärdar. Ministern kan göras ansvarig för varje beslut i den underlydande förvaltningen och många förvaltningsfunktioner fullgörs inom ett ministerium. Den norska departementsförvaltningen liknar i många här relevanta avseenden den danska ministerförvaltningen. Den svenska organisationsmodellen ställer som bekant inte depattementschefen utan regeringen i centrum; regeringen som kollektivt organ, inte en enskild departementschef eller annan regeringsledamot, kan i förekommande fall och med beaktande av de begränsningar som följer av RF ge direktiv till underlydande myndigheter. En liknande organisation med självständiga ämbetsverk finns även i Finland. Systemet är dock inte lika konsekvent genomfört som i Sverige. De finska ministeriema fungerar både som beredare av ärenden som skall avgöras på högre nivå och som förvaltningsorgan med självständig beslutanderätt. Den finländska centrala förvaltningsorganisationen förenar därför drag som mera renodlat förekommer i dels den svenska och dels den danska organisationen.

Både i Danmark och i Norge har de senare ârtiondenas ökning av normgivningens intensitet och förvaltningsuppgiftemas tilltagande omfång och komplexitet gjort det nödvändigt att flytta bort förvaltningsärenden från ministerie- respektive departementsnivån. Ärenden större politisk av vikt har förbehållits ministern och ministeriet respektive departementet. Rutinbetonade ärenden har däremot flyttats över till underordnade instanser. Likartat har det varit i Sverige; arbetsbelastningen på departementen har varit sådan att åtskilliga förvaltningsärenden har flyttats bort från regeringen och departementen till förvaltningsmyndigheter under regeringen. Organisationen under ministeriema respektive departementen har byggts ut i alla fyra nordiska länder, och åtskilliga av de nya organisationsenhetema har fått en relativt självständig ställning i för-

SOU 1994: l 17 Utländsk rätt och rättsjämförelse 137

hållande till ministeriet respektive departementet i Sverige inte minst -genom det generella stadgandet i 11 kap. 7 § regeringsformen.

I alla fyra nordiska länder har det en längre tid funnits lagar som reglerar förvaltningsförfarandet. Dessa lagar är ganska lika varandra och innehåller bl.a. regler om jäv, information till parter, hörande av parter, motivering av beslut och besvärshänvisning.

Kontroll av förvaltningsbeslut sker i första hand genom om- och överprövning olika nivåer inom förvaltningsorganisationen. Hår ligger en tydlig tyngdpunkt i alla de undersökta ländernas kontroll- och prövningssystem. Om- eller överprövning inom förvaltningsorganisationen ankommer i åtskilliga fall speciella organ med domstolsliknande organisation, sammansättning och förfarande. Exempel utgör anke-nämndema i Danmark, tribunalema i Storbritannien och de oberoende förvaltningssenatema i Österrike. I alla dessa tre länder betonas dock att sådana speciella organ trots likheter med domstolar inte är domstolar i egentlig bemärkelse, utan att de utgör enheter inom förvaltningsorganisationen. Även i Frankrike förekom tidigare sådana speciella organisationsenheter, les conseils de préfecture, men dessa ombildades redan 1953 till förvaltningsdomstolar för att avlasta Conseil dEtat. I liknande syfte har förslag skisserats i Österrike att ombilda de oberoende förvaltningssenatema till förvaltningsdomstolar med uppgift att vara underinstans till Österrikes förvaltningsdomstol i Wien

Kontroll genom domstolar av förvaltningsbeslut kan därutöver pâkallas i Danmark, Norge, Finland, Storbritannien, Frankrike, Österrike och Tyskland. l alla dessa länder är i princip förvaltningsbeslut generellt överklagbara till någon domstol i Danmark, Norge och Storbritannien till allmänna domstolar, i Frankrike och Finland till förvaltningsdomstolar, i Österrike till förvaltnings- eller författningsdomstolen och i Tyskland som regel till förvaltningsdomstolar och subsidiärt till allmärma domstolar. Det kan emellertid finnas trösklar, t.ex. i form av krav om- eller över-

Se Verwaltungsgerichtshof:Tätigkeitsberichtfür das Jahr 1993. Beschlossen von der Vollversammlungdes Verwaltungsgerichtshofes am 25. Mai 1994, Wien, im Mai 1994, s. 11-15punkterna 4.2 och 4.3.

138 Utländsk rätt och rättsjämförelse

prövning inom förvaltningsorganisationen, vilka måste övervinnas, innan domstolsprövning kan äga rum. Förekomsten av särskilda förvaltningsmyndigheter för om- eller överprövning i Danmark, Storbritannien och Österrike uteslutar inte överklagbarheten till allmän domstol i Danmark och Storbritannien respektive förvaltningsdomstolen i Österrike, kan men ha betydelse för frågan, hur talan i förekommande fall skall föras. Kan domstolsprövning äga rum, förekommer i alla de här berörda sju länderna begränsningar vid prövningen såtillvida, som inte alla aspekter av skönsutövning i förvaltningsbeslut får eller brukar överprövas av domstolar. I vilken omfattning skönsutövning skall vara undantagen från domstolskontroll, anges mycket olika sätt i de undersökta rättsordningarna och varierar i övrigt inom dessa beroende på ämnesområde. Två aspekter återkommer emellertid i alla här undersökta sju rättsordningar. För det första är domstolarnas legalitetskontroll Överallt noggrarm; förvaltningens skönsutövning skall i detalj överensstämma inte bara med lagens eller författningens ordalydelse utan också med det syfte, som utgör grundvalen för lagen eller författningen. För det andra får förvaltningens skönsutövning i de fall, i vilka den sker inom det fria utrymme, som lagen eller författningen ger förvaltningen, inte ske varje sig godtyckligt eller okontrollerbart. Förvaltningsbeslut som fattas av en minister eller av regeringen intar i de angivna sju länderna som regel inte någon principiell särställning vad överklagbarheten beträffar, men forumregler och tillåtlighetsrekvisit för domstolsprövning kan vara annorlunda utformade än forumregler och rekvisit för överprövning av förvaltningsbeslut som fattats lägre myndighet. Även domstolsprövningens omfattning kan av vara såtillvida mera begränsad eller annorlunda inriktad som regeringens eller ministerns skönsutövning i större omfattning än eljest kan vara undantagen från domstolskontroll.

undersökta rättsordningarna i Frankrike, Österrike och I tre av de här - Tyskland förekommer speciella rättsmedel mot förvaltningsmyndighets dröjsmål eller underlåtenhet att fatta ett begärt förvaltningsbeslut. Idén att enskilda bör rättsskydd mot förvaltningens passivitet förpersoner ges verkligades i Frankrike redan på 1800-talet. Därifrån har idén spritt sig till andra europeiska I Österrike och Tyskland fick den fotfäste under stater.

Utländsk rätt och rättsjämförelse 139

mellankrigstiden. Skillnaderna mellan den franska lösningen å ena och lösningarna i Österrike och Tyskland å andra sidan är emellertid stora.

Den franska lösningen är lagtekniskt enkel: Efter viss tid fingeras ett beslut med viss innebörd som regel avslag föreligga, och den som är - berörd av denna fiktion får överklaga beslutet med sedvanliga rättsmedel. Av förvaltningsdomstolama handläggs målet som ett vanligt besvärsmål, trots att frånvaron av ett verkligen fattat beslut kan ställa problematiska krav domstolens utredningskapacitet.

1 Österrike och Tyskland arbetar inte med fiktioner. De lagtekniska man lösningarna är mera komplicerade än den franska lösningen och sinsemellan olika i de båda staterna. En grundläggande tanke återkommer emellertid i båda Österrike och Tyskland. Förvaltningsdomstolarna skall genom sin befattning med ärendet försöka förmå förvaltningen till aktivitet. Endast om försöken misslyckas, får domstolen besluta i saken, men då i förvaltningens ställe och liksom förvaltningen. Tvångsmedel i egentlig mening har förvaltningsdomstolama varken i Österrike eller i Tyskland. Domstolarna kan avkräva förvaltningen att förklara sig, och i Tyskland kan förvaltningen eventuellt åläggas att betala rättegångskostnader. Men i både Österrike och Tyskland skall förvaltningen beredas tillfälle att fatta det underlåtna beslutet inte bara en gång utan upprepade gånger och under förhållandevis lång tid, som kan anpassas till omständigheterna. Fattar förvaltningen ändå inte det begärda beslutet, kan förvaltningsdomstolama i Österrike och Tyskland i förvaltningens ställe ta ställning till den enskildes begäran. Denna möjlighet utgör dock i båda staterna endast den sista sällan begagnade utvägen. - -

8 överväganden och förslag

1 Allmänna utgångspunkter

I Sverige avgörs enligt gammal tradition en rad förvaltningsärenden, som berör den enskilde, i administrativ ordning, i en del fall slutligt av regeringen. Det som här gäller avviker från vad som är vanligt i en rad andra länder och delvis också från vad som visat sig vara innebörden av artikel 6 i Europakonventionen om mänskliga fri- och rättigheter. Enligt denna artikel skall när det gäller prövning av hans civila rättigenvar, heter och skyldigheter, vara berättigad till en opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Utvecklingen har efter hand visat att Europadomstolen anser att även tillämpningen av vissa regler i den offentliga rätten som rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna gäller civila rättigheter och skyldigheter i den mening som avses i konventionen. l varje fall tidigare har sådana frågor i Sverige ofta prövats av regeringen som sista instans utan annan möjlighet till domstolsprövning än genom resningsinstitutet, som dock av Europadomstolen inte har ansetts vara ett tillräckligt rättsmedcl enligt artikel 6.

Svensk rätt innehåller till skillnad mot bl.a. dansk och norsk rätt inte A någon generell regel befogenhet för våra domstolar att pröva förom valtningsbesluts rättsenlighet. En motsvarighet hos oss utgör dock i viss mån det s.k. rättsprövningsinstitutet som infördes år 1988. Skälet till att detta infördes just att säkerställa att svensk rätt står i överensstämmelse var med de krav på rätt till domstolsprövning som uppställs i den ovan nämnda konventionen. Lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut är emellertid ännu så länge tidsbegränsad och frågan om dess reglering är tillräcklig för att uppfylla konventionens krav domstolsprövning är inte prövad av Europadomstolen.

142 överväganden och förslag

Det har i och för sig länge pågått en utveckling i Sverige som inneburit att förvaltningsmyndigheters beslut i större omfattning får överklagas hos domstol. Förvaltningsrättsreformen år 1971, då länsdomstolama tillskapades och kammarrättsorganisationen byggdes ut, utgjorde ett viktigt steg i denna utveckling. På senare år har särskilt strävanden att avlasta regeringen uppgiften att i sista instans pröva förvaltningsärenden lett till att allt fler ärendetyper överförts till domstolsprövning inom ramen för normal överklagandeordning. Utgångspunkten vid sådana överflyttningar av måltyper har varit att endast sådana Överklaganden skall till regeringen som verkligen kräver ett ställningstagande från regeringens sida.

Vi har under utredningens gång undersökt dels antalet överklaganden och dess hantering hos regeringen och dels antalet författningar i vilka föreskrivs en möjlighet för den enskilde att överklaga beslut till regeringen. Vad som då har framkommit tyder på att det i fråga lång rad om en överklagandeärenden, som kommer eller kan komma under prövning hos regeringen, alltjämt kan ifrågasättas om en sådan prövning verkligen bör vara en uppgift för regeringen eller om denna kan överföras till andra myndigheter eller domstolar.

Vårt uppdrag innefattar således att ta ställning till om den svenska domstolskontrollen av förvaltningsbeslut bör förändras så sätt att en mer generell möjlighet till domstolsprövning införs. Våra utgångspunkter kan därvid kortfattat sägas vara följande:

I takt med att förvaltningen expanderat har den enskilde blivit alltmer beroende av förvaltningsbeslut olika nivåer. Det kan röra sig om frågor om tillstånd till olika slags näringsverksamhet. Detta gör det angeläget att den enskilde har tillgång till en prövning också utöver den som sker hos förvaltningsmyndighetema. Från den enskildes rättsskyddssynpunkt kan det betraktas som en fördel att prövningen i ärenden berör honom slutligt som ankommer domstolar.

Den andra utgångspunkten är att säkerställa att vår lagstiftning är anpassad till våra internationella åtaganden i fråga om rätt till domstolsprövning. Detta gäller såväl de krav på domstolsprövning som

överväganden och förslag 143

uppställs i Europakonventionen som de krav på domstolsprövning som uppställs i vissa EG-direktiv. Ett medlemskap i den europeiska unionen EU kan leda till krav att enskilda i ökad utsträckning skall ha rätt till domstolsprövning i ärenden som berör deras rättigheter.

En grundläggande utgångspunkt för vårt arbete är att följa de - arman riktlinjer för regeringens befattning med överklaganden som föreslogs redan 1984 propositionen 198384: 120. Riktlinjerna fastställdes av genom riksdagen bet. l98384:KU23, rskr. l98384:250. Huvudtanken med riktlinjerna var att regeringen skulle befrias från att vara den myndighet har att pröva överklaganden i ärenden där en politisk styrning av som praxis inte nödvändig eller önskvärd. Ett sätt att befria regeringen från var överklaganden att flytta prövningen av dessa från regeringen till förvar valtningsdomstolama, i fall då detta var ändamålsenligt. l riktlinjerna sägs att man vid en sådan överflyttning bör hålla fast vid principen att överklagandeärenden där rättsfrågan är huvudsak skall till domstol medan ärenden där lämplighetsbedömningar dominerar skall prövas i administrativ ordning.

8.2 Prövning i allmän domstol

Besvärsinstitutet erbjuder i den svenska rätten den utan jämförelse viktigaste utvägen för den enskilde att få riktigheten av ett avgörande av förvaltningsmyndighet prövad. Besvärsinstitutet avseende förvaltningsen beslut har i Sverige fått utformning som skiljer sig från ordningen i de en länder vi gjort jämförelser med, med undantag av Finland.

Vad gäller länder där de allmänna domstolarna har generell möjlighet att överpröva administrativa beslut har vi undersökt systemet i Norge, Danmark och Storbritannien. I dessa länder kan man konstatera att det i allmänhet öppnar sig två skilda vägar för den missnöjde, av vilka den ena administrativ prövning vid överordnade förvaltningsmyndigheter är en medan den andra som regel endast öppen för rättsfrågor är en - överprövning i allmänna domstolar. Hos däremot har den som vill oss överklaga ett förvaltningsbeslut inget val. Lagstiftningen anvisar nämligen

Överväganden och förslag

i varje särskild situation, oberoende om målet rör rättsfrågor eller andra frågor, endast en väg. Denna väg leder antingen till en högre förvaltningsmyndighet och i sista hand till regeringen eller till förvaltningsdomstol.

Även i Sverige har från tid till arman diskuterats möjligheten att införa ett system där allmän domstol skulle ha behörighet att överpröva förvaltningsbesluts laglighet på samma sätt som i de ovan nämnda länderna. Flera skäl talar emellertid mot ett sådant system. Först och främst skulle detta te sig främmande mot bakgrund av den struktur vi har i den nuvarande ordningen. Den svenska ordningen vid prövning av överklaganden av förvaltningsbeslut har en historisk bakgrund som klart skiljer sig från övriga länders. Som nämnts i bakgrundsredogörelsen avsnitt 2.1 var den gamla rätten att klaga hos kungen länge huvudprincipen i Sverige. I och med inrättandet av Regeringsrätten 1909 började en alternativ ordning växa fram, vilken fick till uppgift att avlasta regeringen överklagandeärenden. Senare inrättades ett mera heltäckande systern med allmänna förvaltningsdomstolar och idag har vi ett fullt utbyggt system för överklagande via förvaltningsdomstolar som fungerar parallellt med den administrativa besvärsordningen. Successivt har alltfler överklagandeärenden i förvaltningsmål flyttats över från regeringen till förvaltningsdomstolama. I de ovan nämnda länderna fastslogs däremot under 1800-talet att de allmänna domstolarna skulle ha rätt att överpröva förvaltningens beslut. Utvecklingen av domstolskontrollen i de allmänna domstolarna har därför lett till att det i dessa länder inte vuxit fram något system med förvaltningsdomstolar alls.

Det förefaller heller inte särskilt rationellt att inte utnyttja det redan utbyggda förvaltningsdomstolssystemet vid en utvidgning av prövning av förvaltningsbeslut. Tvärtom har det vid överflyttanden av ärendegrupper från regeringen till domstolar framstâtt som naturligt att sådan överflyttning skall ske till förvaltningsdomstolar. En sådan överflyttning ligger också väl i linje med den uttalade målsättningen att avlasta regeringen överklaganden och de principer för överflyttanden av dessa ärenden som skisserats i den tidigare nämnda propositionen angående regeringens befattning med besvärsärenden prop. l98384zl20.

Överväganden och förslag

Från praktisk synpunkt kan man också peka på att i de länder där de allmänna domstolarna överprövar förvaltningsbeslut är det många gånger oklart var man skall dra gränsen mellan laglighets- och lämplighetsprövning. Den senare prövningen faller till stora delar nämligen utanför de allmänna domstolarnas kompetens. En sådan gränsdragning efter vilka principer den än görs lämnar ofta utrymme för tvivelsmál och menings- skiljaktigheter vid tillämpningen i praxis. En ordning med överprövning i förvaltningsdomstolar genom förvaltningsbesvär omfattar däremot både rätts- och skönstillämpning, vilket ur den enskildes rättssäkerhetssynpunkt torde vara att föredra.

Sammantaget kan sägas att för svensk del framstår en ordning med överprövning av förvaltningsbeslut i allmänna domstolar som främmande och inte rationell. Stärkandet av den enskildes möjligheter till dornstolsprövning sker istället bäst genom en vidgad möjlighet till prövning i de allmänna förvaltningsdomstolama.

8.3 Överflyttning endast av speciella förvaltnings-

ärenden

Det minst ingripande alternativet för att vidga möjligheterna till domstolsprövning av förvaltningsbeslut vore att endast överflytta vissa speciella typer av ärenden från administrativ prövning till domstolsprövning, exempelvis ärenden om tillstånd att driva viss näringsverksamhet eller ärenden som berör äganderätten, såsom plan och byggärenden. Dessa ärendetyper omfattas nämligen helt säkert av begreppet den enskildes civila rättigheter och skyldigheter enligt Europakonventionen. Emellertid anser vi att det finns starka skäl att längre än så.

För det första är begreppet civila rättigheter och skyldigheter inte helt klart definierat till sin innebörd. Man bör därför undvika de gränsdragningsproblem som kan uppstå om man skall försöka plocka ut vissa ärenden som kan tänkas omfattas av detta begrepp. Man riskerar då att ärenden, som enligt Europakonventionens nuvarande praxis inte förefaller vara av den arten att de kräver domstolsprövning, kommer att kvarstå vid administrativ

146 Överväganden och förslag sou 1994:117

prövning. Allteftersom de europeiska organen genom sin praxis utvecklar innebörden av artikel 6 måste den svenska lagstiftningen därefter ändras. Vi anser därför att en mera generell metod är att föredra.

För det andra är det oftast för den enskilde en fördel att få sitt ärende överprövat i en instans som ligger utanför systemet med förvaltningsmyndigheter, nämligen domstolar. Detta gäller såväl ärenden som berör den enskildes civila rättigheter och skyldigheter som andra förvaltningsärenden. Vi anser att den enskildes rättssäkerhet stärks om han kan få ett förvaltningsbeslut överprövat av domstol. Det är därför viktigt att vi i svensk rätt på ett mera generellt sätt fastslår att den enskilde skall äga en rätt till dornstolsprövning i förvaltningsärenden.

8.4 En generell lösning

8.4. l Inledning

Som framgått vår bakgrundsteckning avsnitt 2 finns idag två av huvudtyper av instansordningari förvaltningsärenden; en förvaltningsväg där regeringen eller någon förvaltningsmyndighet är slutinstans och en domstolsväg där Regeringsrätten i allmänhet är högsta instans. Kompetensfördelningen mellan förvaltningsdomstolarna och regeringen eller annan förvaltningsmyndighet bygger på tanken att mål där rättsfrågan är huvudsak skall till domstol medan mål där lämplighetsbedömningar dominerar prövas i administrativ ordning även efter överklagande. Denna princip har inte kunnat genomföras konsekvent utan på många områden är lagstiftningen utformad så att den prövning som skall göras har inslag av både rättsliga bedömningar och andra mera skönsmässiga bedönmingar. Att det inte finns någon klar skiljelinje mellan ärenden där den rättsliga prövningen är det övervägande momentet och ärenden där skönsmässiga bedömningar dominerar har bl.a. konstaterats genom den undersökning av överklagandeärenden hos regeringen som utförts av Torbjörn Larsson inom

för denna utredning, se bilaga 2. Således finns viktiga inslag av

ramen rättslig bedömning i en del typer av ärenden som regeringen eller någon förvaltningsmyndighet idag prövar högsta instans. Ä andra sidan som

Överväganden och förslag 147

ligger åtskilliga tillämpningsfrågor som närmast kan karakteriseras som lämplighetsbedömningar hos förvaltningsdomstolarna.

Ibland kan det vara tillfälligheter eller historiska skäl som ligger bakom den nuvarande ordningen med överklagande förvaltningsvägen. I vissa fall har emellertid ordningen tillkommit efter principiella överväganden. På en del områden bygger nämligen lagstiftningen på att regeringen eller någon högre förvaltningsmyndighet med en speciell kompetens skall styra utvecklingen på det speciella området genom att pröva förvaltningsärenden som högsta eller enda instans. Detta förhållande står dock inte i överensstämmelse med kraven på domstolsprövning enligt artikel 6 i Europakonventionen, såvitt förvaltningsärendet rör den enskildes civila rättigheter och skyldigheter. Vi har därför övervägt olika alternativ för att införa en mera generell domstolsprövning av förvaltningsbeslut än den som idag återfinns inom ramen för rättsprövningsinstitutet.

8.4.2 Att ersätta regeringen som besvärsinstans med prövning i förvaltningsdomstolar

Enligt vår uppfattning måste man utgå ifrån att den prövning som idag sker i överklagandeärenden hos förvaltningsdomstolama är sådan att den tillgodoser Europakonventionens krav domstolsprövning. Den mest heltäckande lösningen hur man skall anpassa lagstiftningen till konventionens krav vore därför att ersätta administrativa myndigheter, inklusive regeringen, med förvaltningsdomstolar som besvärsinstans. En sådan lösning har också den fördelen att man undviker gränsdragningsproblem. Emellertid har denna lösning hittills avvisats hos oss under anförande att det finns förvaltningsbeslut som inrymmer så starka inslag av lämplighetsbedömningar, intresseavvägningar eller politiska ställningstaganden att man ansett att en över-prövning bör förbehållas regeringen eller en förvaltningsmyndighet med en speciell kompetens. För att närmare kunna ta ställning till i vilka ärenden det verkligen krävs ett ställningstagande från regeringens sida måste man först och främst ha klart för sig vilka funktioner en besvärsprövning skall fylla.

148 överväganden och förslag

8.4.3 Regeringens funktion som överprövningsinstans

Det argument som vanligen ansetts som det tyngsta för rätten att överklaga till regeringen, är att prövningen av överklaganden är ett viktigt instrument för regeringens politiska styrning av förvaltningen. I ärenden som innehåller starka inslag av skön har det därför ansetts mest ändamålsenligt att denna prövning utförs i administrativ ordning. I prop. 1983842120 om regeringens befattning med besvärsärenden beskrevs prövningen av sådana ärenden i regeringen ha fyra funktioner.

Den viktigaste funktionen var att bereda den enskilde rättsskydd, dvs. att trygga en riktig och rättvis praxis. l nämnda proposition s. 13 fann man att det inte fanns skäl att regeringen skulle vara besvärsinstans när prövningens huvudsakliga funktion var att tillgodose ett rättsskyddsbehov. Tvärtom kunde det betraktas som en fördel att prövningen i sådana fall ankom på domstolar eller andra myndigheter som har till uppgift att pröva ärenden självständigt utan politiska hänsyn.

Besvärsprövningen kunde också användas för politisk styrning av praxis för att dirigera utvecklingen i praxis, ge praxis en viss profil eller styra utvecklingen i önskvärd riktning. Den politiska styrningen av praxis ansågs på vissa områden vara ett lämpligt komplement till de främsta instrumenten för styrning, nämligen fastställandet av normer i form av lagar och förordningar. Man anmärkte dock i propositionen att man bör tänka att besvärsmöjligheten lätt får till följd att regeringen prövar inte bara sådana ärenden som är viktiga för utvecklingen av praxis utan också sådana där en styrning egentligen inte alls behövs.

Besvärsprövningen kunde också fylla funktionen av att vara ett dispensmedel, dvs. att regeringen i särskilda fall kunde göra undantag från förordningar eller föreskrifter som beslutats med stöd av regeringens bemyndigande. Dessutom ansågs besvärsprövningen bidra till att fylla ett informations- och kontaktbehov mellan statsråden och myndigheterna. Dessa båda funktioner utgjorde dock inte tillräckliga skäl för att besvärsprövningen borde vara en uppgift för regeringen nämnda prop. s. 15.

överväganden och förslag 149

Slutsatsen i propositionen blev således att det kunde vara ändamålsenligt att regeringen fungerade som besvärsinstans när det behövdes en politisk styrning praxis, medan besvärsärenden där en sådan prövning inte var av nödvändig eller önskvärd däremot i princip inte borde vara regeringsärenden.

8.4.4 Undersökning överklagandeärenden hos regeringen

av

För att närmare utröna i vilken utsträckning som överklagande hos regeringen fungerar ett instrument för politisk styrning av förvaltsom ningen har inom för denna utredning en undersökning gjorts av ramen samtliga överklagandeärenden hos regeringen under första halvåret 1993. Därutöver har fyra länsstyrelsers hantering av sådana ärenden under tidsperiod granskats. Detta bl.a. för att utröna hur myndigheterna samma uppfattar regeringens styrning praxis och vilka signaler som sänds från av regeringen till myndigheterna och omvänt. Studien har varit inriktad dels regeringens och länsstyrelsemas ställningstaganden till ett på att undersöka antal enskilda överklaganden under en viss tid, dels att beskriva den bevid överklaganden inom regeringskansliet och slutsprocess som tillämpas länsstyrelserna. Undersökningen finns i sin helhet redovisad under bilaga 2 till detta betänkande.

Sammanfattningsvis undersökningen stöd för tanken att det endast är ger i ett begränsat antal fall överklagandeärenden verkligen kräver ett som ställningstagande från regeringens sida. Av det undersökta materialet framgår nämligen att den prövning överklaganden som sker i regeringav i begränsad omfattning fungerar som ett politiskt styrinstrument. I en undersökningen framkommer att det inte finns något tydligt samband mellan vilka ärenden överklagas mest frekvent och vilka som är som viktiga för den politiska styrningen. Många överklagandeärenden kan inte eller politiskt intressanta. Ärendena uppfattas som vare sig komplicerade är dessutom koncentrerade till i huvudsak två departement, Miljö- och naturresursdepartementet och Kommunikationsdepartementet.

I länsstyrelsemas fall gjordes liknande iakttagelser, dvs. att ett stort antal de ärenden överklagades till länsstyrelsen var koncentrerade till ett av som

150 överväganden och förslag

begränsat sakområde samt att en stor mängd överklaganden inte hade någon principiell betydelse. Inte heller lämplighetsfrâgoma var dominerande i särskilt många besvärsärenden.

Vid granskning av regeringens beslut i överklagandeärendena framkom att regeringen inte särskilt ofta bifaller överklagandena. I 12 % av ärendena ledde överklagandet till delvis eller helt bifall. Bifallsfrekvensen är dock inte alltid det bästa måttet att den politiska styrningen behövs och fungerar. Vid bifall motiverar regeringen som regel sina beslut, i övriga fall underlåts detta i stor utsträckning. Vid granskning av regeringens motiveringar i besluten i överklagandeärendena framkom i undersökningen att juridiska bedömningar var vanligt förekommande. Bifall med en i huvudsak juridisk motivering hade getts i 33 % av de överklaganden som bifallits. Rena lämplighetsbedömningar torde således inte ha en fullt så framträdande roll i överklagandeärenden hos regeringen, som man kanske haft anledning att förvänta sig.

Vidare framgår av undersökningen att länsstyrelsemas uppfattning om betydelsen av regeringens beslut i överklagandeärenden som ett medel för att styra praxis på vissa områden var mycket oklar och splittrad. Vissa länsstyrelser uppfattade inte enstaka beslut eller motiveringar av regeringens beslut som särskilt viktiga signaler, medan andra länsstyrelser var uppmärksamma regeringens utslag. Även inom regeringskansliet mera rådde delade meningar om regeringens roll som utbildare av praxis. På vissa departement menade man att regeringen i varje enskilt fall fattar ett unikt beslut som inte har någon prejudicerande verkan medan man andra departement betonade regeringens roll som praxisformande organ, genom att via enskilda ärenden som i sig är unika utveckla en praxis hur lagstiftningen på olika områden skall tolkas.

Slutsatsen i den utförda undersökningen är att regeringen är överklagandeinstans i en mängd ärenden där det varken förekommer eller krävs någon politisk styrning av praxis. Vidare är slutsatsen att den tänkta styrningen av praxis i överklagandeärenden inte heller fungerar fullt ut på någon nivå.

sou 1994:117 överväganden och förslag 151

8.4.5 Vår samlade bedömning av en generell lösning

Mot bakgrund av vad som framkommit av undersökningen om överklagandeärenden hos regeringen anser vi att man måste ifrågasätta om inte regeringen kan befrias från de flesta grupper av överklaganden som den har till uppgift att pröva. Det finns alltså i allmänhet inte skäl att just nu regeringen skall vara prövande instans annat än när det är behövs en politisk styrning av praxis.

Successivt har från regeringen till domstolarna överflyttats grupper av överklagandeärenden med huvudsaklig karaktär av rättstillämpning. Sådana överflyttningar övervägs också kontinuerligt inom de olika departementen. Vid översiktlig undersökning av antalet författningar innehållande regler en om överklagande till regeringen framkom dock att i drygt 400 författningar anvisades den missnöjde att överklaga förvaltningsbeslut till regeringen,

se avsnitt 3. Det skall dock anmärkas att ungefär hälften av dessa för-

fattningar är instruktioner för olika statliga myndigheter. I dessa instruktioner kommer till uttryck den allmänna principen att statliga förvaltningsmyndigheters beslut alltid får överklagas hos närmast högre myndighet och i sista hand hos regeringen, om något annat inte är särskilt föreskrivet. Som regel stadgas i instruktionerna att beslut myndigheten i personalav frågor alltid får överklagas hos regeringen. Därav det stora antalet författningar hänvisar till regeringsprövning. Därutöver finns dock en som mängd för sig små ärendegrupper av föga enhetlig karaktär, bl.a. var frågor avveckling fideikomiss, frågor om permutation, frågor om om av utförsel av vissa elektroniska varor, frågor om befrielse från tull eller olika skatter, frågor tillstånd att driva enskilda vårdhem eller adoptionshjälp, om frågor tillstånd till viss linjetrañk, frågor om undantag från regler om om fordons beskaffenhet eller utrustning, frågor om tillstånd att driva trafikskola, frågor om koncession till renskötsel samt en rad olika ärenden beviljande bidrag till exempelvis skolor eller byggnadsverksarnhet. om av

Emellertid prövar också regeringen vissa överklagandeärenden där det finns utrymme för avvägningsfrâgor och lärnplighetsbedömningar som ansetts böra ankomma på regeringen. Detta gör sig främst gällande i ärenden bereds i Miljö- och naturresursdepartementet och Näringsdepartemensom

152 överväganden och förslag

tet. I ärenden rörande frågor enligt naturvårdslagen, miljöskyddslagen,

expropriationslagen, minerallagen samt ellagstiftningen se prop. 199394:

162 ligger till grund för prövningen av förvaltningsärenden just avvägningar mellan olika intressen samt bedömningar av lämplighetskaraktär. Även undersökningen överklagandeärenden hos regeringen framav av kommer att i dessa ärenden är den skönsmässiga bedömningen påtaglig och frågan om den politiska styrningen aktuell.

Vi gör därför den bedömningen att vissa typer av ärenden även fortsättningsvis bör bedömas av regeringen som överprövningsinstans och inte av förvaltningsdomstolar. En generell överflyttning av samtliga överklagandeärenden från regeringen till förvaltningsdomstolar kan vi därför inte förorda. Emellertid bör utgångspunkten vid våra fortsatta överväganden vara att endast i de ärenden som oundgängligen måste prövas av regeringen skall möjligheten kvarstå för den enskilde att överklaga dit.

8.5 Påverkan övriga styrmedel

Prövningen av överklaganden i regeringen kan som sagt utnyttjas för politisk styrning av praxis vissa områden inom förvaltningen. Den form av politisk styrning som emellertid har störst betydelse är riksdagens eller regeringens fastställande av normer, dvs. lagar och förordningar. Man kan då fråga sig om en inskränkning i regeringens befogenheter att avgöra enskilda överklagandeärenden kan ha någon påverkan dessa övriga stynnedel.

Regeringsformen innehåller inte några uttryckliga krav att lagar eller förordningar skall vara av generell giltighet. I förarbetena till regeringsformen prop. 1973:90 s. 203 f. uttalade dock justitieministem att rättsregler skall vara generella föreskrifter och att det inte bör vara möjligt för riksdagen att genom lag fatta ett beslut som uttryckligen anges avse endast ett konkret fall. Även lag blev tillämplig bara i något enstaka fall en som måste vara generellt utformad. Detta krav är uppfyllt om en lag avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets

överväganden och förslag 153

av personer. Med denna uppfattning om lagbegreppet blev det enligt justitieministem inte möjligt för riksdagen att genom lag besluta i särskilt fall om angelägenhet i vilken avgörandet enligt gällande rätt ankom regeringen, domstol eller arman myndighet.

En viktig spärr mot lagstiftning i enskilda fall följer också av ll kap. 8 § RF, i vilken stadgas att rättskipnings- eller förvaltningsuppgift inte får fullgöras av riksdagen i vidare mån än som följer av grundlag eller riksdagsordningen. Bestämmelsen tillåter således inte att riksdagen i en vanlig lag bemyndigar sig själv att fullgöra rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter. Riksdagen kan inte heller kringgå stadgandet i ll kap. 8 § genom att välja lagformen för ett beslut av rättskipnings- eller förvaltningskaraktär jfr Strömberg, Håkan Nonngivningsmakten, 2:a uppl. 1989 s. 34 f..

I rättsfallet RÅ 1980 1:92 prövades just frågan, vissa lagregler om uppfyllde regeringsformens grundläggande krav på generell tillämpbarhet. Fallet gällde ändringarna i reglerna om företags rätt till förlustutjänming vid inkomstbeskattning den s.k. Lex Kockum. Regeringsrätten farm, att lagändringama visserligen hade föranletts av ett konkret fall statens

Övertagande av Kockums varv men att de enligt sin ordalydelse var

generellt tillämpliga och därmed giltiga. Om en lag således tillkommit i syfte att reglera ett visst konkret fall och i praktiken kommer att tillämpas endast detta fall är det tillåtet förutsatt att lagen har fått en sådan generell utformning att den är tillämpbar liknande typfall.

Ett rättsfall där normbegreppet diskuteras är RÅ 1986 ref. 108. I annat fallet prövades ett beslut miljö- och hälsoskyddsnämnd om om av en förbud mot gatumusik var ett beslut i ett särskilt fall eller ett beslut av generell karaktär, dvs. ett normbeslut. Förbudet mot gatumusik avsåg en särskilt angiven mindre del av Gamla stan i Stockholm, en viss tid av dygnet och antalet personer som fick framföra musik samt gällde en försöksperiod av ett är. Regeringsrätten anförde att beslutet innebar en rad begränsningar som gav det karaktären av beslut i särskilt fall. Men det hade också inslag av generell karaktär då det gällde i fråga om alla som önskade framföra gatumusik inom det angivna området. Regeringsrätten farm dock att karaktären av beslut i särskilt fall övervägde.

154 överväganden och förslag

Styrningen genom lagar och förordningar kan således normalt inte användas för att påverka ett konkret förvaltningsärende, då normer inte uttryckligen får endast ett visst fall utan måste vara generellt avse utformade. En inskränkning i regeringens uppgift att pröva överklaganden förvaltningsbeslut torde därför inte komma att inverka normav givningen som styrmedel i särskilda fall.

Däremot är det naturligtvis lämpligt att lagstiftning som idag innehåller betydande inslag lämplighetsbedömningar görs mera detaljerad, då av kombinationen med rarnlagstiftning och rätt till förvaltningsbesvär inte alltid fått önskvärda konsekvenser. Ett exempel på lagstiftning där det uppstått konflikter på grund av lagstiftningens allmänna utformning är socialtjänstlagen 1980:620. Denna lag är en målinriktad rarnlag vilken innehåller rad bestämmelser som anger mål och riktlinjer men har ett en obestämbart materiellt innehåll. Lagens regler, om bl.a. rätten till bistånd, konkretiseras praxis i förvaltningsdomstolama vilket orsakat protesgenom ter från kommunalt håll.

I den mån överflyttning sker prövningen överklaganden i förvaltav av ningsärenden från regeringen till annat organ kan det därför vara av vikt att den lagstiftning idag har inslag av lämplighetsavvägningar omarsom betas i riktning mot en mera detaljerad lagstiftning.

8.6 Ett steg mot en generell rätt till domstolspröv-

ning av förvaltningsbeslut

8.6.1 Införande av en ny princip

Ur den gamla rätten att direkt till kungs med klagomål utvecklades en rätt för den enskilde att få myndighetsbeslut överprövade av närmast högre myndighet och i sista hand landets högsta styrande organ. Alltjämt av gäller idag allmän oinskriven princip att den enskilde har rätt att som en få statliga förvaltningsmyndigheters beslut omprövade hos närmast högre myndighet och i sista hand hos regeringen, något annat inte är särskilt om föreskrivet. Det kan röra sig att rätten att överklaga är avskuren eller om

överväganden och förslag 155

att det är föreskrivet att överklagande skall ske hos förvaltningsdomstol. Principen kommer bl.a. till uttryck i 30 § verksförordningen 1987:1100 samt i ett stort antal specialförfattningar.

Som vi tidigare sagt framstår det från rättsskyddssynpunkt oftast som en fördel för den enskilde att han kan få sina klagomål i förvaltningsärenden prövade av en instans utanför det administrativa besvärssystemet. En sådan ordning ansluter dessutom väl till vad som idag gäller i de europeiska länder som vi studerat närmare och är i vissa fall nödvändig för att uppfylla Europakonventionens krav på domstolsprövning. Därutöver har vi tidigare fastslagit att regeringen bör vara den instans som prövar överklaganden endast i de fall det är oundgängligen nödvändigt för att utöva en politisk styrning av praxis. En ny princip bör därför införas i förvaltningsrätten. Utgångspunkten bör vara att beslut i förvaltningsärenden hos förvaltningsmyndigheter får överprövas av de allmänna förvaltningsdomstolarna, såvida inte något annat är särskilt föreskrivet. Införandet av en sådan princip i svensk rätt innebär att man ger upp den gamla huvudregeln att förvaltningsbeslut får överklagas hos högre myndighet och i sista instans hos regeringen. För att ett överklagande skall kanaliseras till högre myndighet och i vissa fall till regeringen som högsta instans kommer det att krävas en särskild föreskrift i någon arman författning.

Den nya principen bör komma till uttryck genom att den lagfásts. Vi föreslår därför att en regel införs i förvaltningslagen 1986:223 innebärande att förvaltningsbeslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Förvaltningslagen är tillämplig förvaltningsmyndighetemas handläggning av ärenden och domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden. Lagen är avsedd att bilda grundvalen för myndigheternas handläggning av sina ärenden. Reglerna i lagen är därför basregler vilka skall kunna tillämpas på vitt skilda områden. Emellertid passar lagen inte för alla typer av ärenden. I 3 § framgår därför att en föreskrift i en arman lag eller förordning som avviker från en föreskrift i förvaltningslagen skall ha företräde. Om således i annan lagstiftning föreskrivs att förvaltningsbeslut skall överklagas till en högre myndighet eller regeringen har denna föreskrift företräde framför den av oss föreslagna nya regeln i förvaltningslagen.

156 överväganden och förslag

I förvaltningslagen saknas generella regler om vilka beslut av en förvaltningsmyndighet får överklagas. Denna fråga regleras genom författsom ningsbestämmelser i speciallagstiftningen och genom allmänna rättsgrundsatser har utbildats i praxis. Införandet av en ny princip enligt ovan som har inget syfte att reglera frågan vilka beslut som får överklagas. I de fall ett förvaltningsbeslut är överklagbart syftar den nya principen således till att hänvisa vart ett sådant beslut som huvudregel skall överklagas.

8.6.2 Vilka konsekvenser får införandet av en ny princip

Tanken är att principen att förvaltningsbeslut som huvudregel bör kunna prövas i de allmänna förvaltningsdomstolarna skall vara vägledande när utformar regler överklagande sådana beslut. Det skall man nya om av således finnas skäl, såsom att det är nödvändigt att regeringen behöver politiskt styra praxis på något område, för att överprövningen av förvaltningsbeslut inte skall ske i domstol. Det kan också röra sig om områden är mindre väl lämpade att prövas av domstol, t.ex. beslut av som säkerhets- eller utrikespolitisk karaktär.

För samtliga de författningar där det idag är föreskrivet att överklagande beslut får ske hos högre förvaltningsmyndighet eller hos regeringen av en får införandet princip enligt ovan inga omedelbara konsekvenser av en ny utan enligt dessa kvarstår överprövningen på administrativ väg. En särställning dessa författningar intar dock verksförordningen 1987:1100, där av principen regeringen allmän instans för överklagande av förom som valtningsbeslut gör sig gällande i ärenden där inte något annat är föreskrivet. Då denna princip överges med vårt förslag krävs vissa senare ändringar verksförordningen. Dessa ändringar i den nämnda förav ordningen återkommer vi närmare till under avsnitt 8.7.

Då vi konstaterat att den föreslagna principen inte påverkar de idag gällande reglerna överklagande i administrativ ordning anser vi att om principen bör kompletteras med att vissa ärendegrupper överflyttas från administrativ prövning till prövning i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Det är dock svårt att generellt riktlinjer för vilka ärenden som bör ge överflyttas. Vi har dock i nästa avsnitt försökt att peka på vissa typer av

överväganden och förslag 157

ärenden där man lämpligtvis bör överväga att ersätta den överprövning som idag sker i administrativ ordning med domstolsprövning. Vi har också försökt att peka på vissa typer av ärenden där prövning överen av klaganden av beslut alltjämt bör förbehållas regeringen. Utgångspunkten vid våra överväganden har varit att ärenden som kräver en politisk bedömning samt ärenden som innehåller stora mätt lämplighetsbeav dömningar även fortsättningsvis bör kunna överklagas hos regeringen medan ärenden som kan väntas vara särskilt betydelsefulla för den enskilde och dessutom har ett inslag av rättslig bedömning bör kunna överprövas i domstol.

Ärendetypema har fördelats sex huvudgrupper:

besvär i personalärenden, besvär över normbeslut, besvär i dispensfrågor, besvär i ärenden om tillstånd att driva verksamhet, besvär på miljöområdet samt besvär i statsbidragsfrâgor. -

8.6.3 Besvär i personalärenden

Besvär i personalärenden förekommer inom samtliga departements förvaltningsområden. Oftast rör det sig om besvär över tjänstetillsättningar, men ärendena kan även röra beslut om tjänstledighet, förslag till en tjänstetillsättning samt beslut om offentligt anställda skall tillåtas att inneha bisysslor.

Rätten att överklaga personalärenden vilar antingen på regler i Specialförfattningar eller regler i de olika myndigheternas instruktioner, där det antingen föreskrivs att sådana ärenden får överklagas hos en överordnad myndighet alternativt regeringen eller där det hänvisas till den allmänna regeln i verksförordningens 30 § om rätt att överklaga till regeringen. Att regeringen är den instans som prövar överklaganden i denna typen av ärenden förklaras av rättssäkerhetsskäl. Den enskilde skall ha rätt att i en instans få överprövat beslut i personalärenden och då ingen annan instans finns att tillgå ankommer det regeringen att pröva dylika ärenden. Det

158 Överväganden och förslag

skall anmärkas att vissa områden har det inrättats speciella överklagandenämnder för prövande av bl.a. tjänstetillsättningar m.m. Genom förordningen 1988:548 om handläggning av ärenden, tjänstetillsättningar m.m. inom försvarsmakten regleras att beslut i ärenden om tjänstetillsättningar hos myndigheter som tillhör försvarsmakten skall överklagas hos Försvarets personalnämnd, vars beslut inte får överklagas vidare. Likaså gäller enligt högskoleförordningen 1993: 100 att beslut om tillsättningar

ordinarie tjänster får överklagas hos Överklagandenämnden för hög-

av skolan, vars beslut är slutligt. En förutsättning för att en speciell överklagandenämnd skall inrättas torde dock vara att antalet överklaganden är tillräckligt vanligt förekommande.

Av Torbjörn Larssons undersökning se bilaga 2 framgår att över-

klaganden över tjänstetillsättningar ytterst sällan bifalls av regeringen. I dessa regeringsärenden förekommer som regel inte heller någon politisk

styrning praxis, varför det den anledningen inte är nödvändigt att

av av dessa ärenden överprövas av regeringen. Emellertid är typen av ärenden sådana att de innehåller ett relativt stort mått av lämplighetsbedömningar och ett ringa eller intet mått av rättstillämpning. Detta talar för att de även frarnledes bör prövas av regeringen. Någon annan lämplig överprövningsinstans är inte heller lätt att hitta. I propositionen 198384: 120 om regeringens befattning med besvärsärenden diskuterades frågan om inrättande av en central överklagandenänmd i tjänstetillsättningsärenden. Tanken nämnd avvisades dock då det skulle vara svårt att få tillen godosett behovet av sakkunskap på ett så stort område. Förutsättningen för nämndmodell vidare att de överklagade ärendena var något så när en var likartade, t.ex. att de hölls samman av en gemensam lagstiftning nämnda prop. s. 24.

Något krav på att tjänstetillsättningsärenden m.m. skall kunna prövas av domstol uppställs inte heller i Europakonventionen, då sådana ärenden inte faller in under begreppet civila rättigheter och skyldigheter. heller omfattas ärenden tjänstetillsättningar av rättsprövningslagen, då de rör om sig om tillämpningen av gynnande lagstiftning. Personalärenden som rör uppsägningar, avskedanden kräver däremot att den enskilde har m.m. tillgång till domstolsprövning, vilket är uppfyllt i nuvarande svensk rätt.

överväganden och förslag 159

Vi föreslår således att beslut i personalärenden idag kan överklagas som hos regeringen inte överflyttas till allmän förvaltningsdomstol utan även fortsättningsvis bör kunna överklagas pâ administrativ väg.

8.6.4 Besvär över normbeslut

Det är inte bara beslut i särskilda fall som kan överklagas hos regeringen. Även normbeslut, dvs. beslut om föreskrifter, av förvaltningsmyndigheter kan i viss utsträckning överklagas dit. Framförallt förekommer rad en sådana normbeslut hos myndigheter under Jordbruks- och Miljö- och naturresursdepartementen. Dessa myndigheter har genom bemyndigande i lag fått möjligheten att ge föreskrifter. Sådana bemyndiganden förekommer framförallt i lagar som har karaktären av ramlagstiftning.

Som exempel överklagbara normbeslut kan nämnas Livsmedelsverkets beslut om föreskrifter om livsmedelsstandard, livsmedelstillsatser, hantering, märkning och saluhâllande av livsmedel enligt livsmedelslagen 1971:511, Jordbruksverkets beslut om föreskrifter om djurhållning, operativa ingrepp och slakt av djur, tävling med djur och förevisning av djur samt användning av djur för vetenskapligt ändamål m.m. enligt djurskyddslagen 1988:534 och beslut om föreskrifter om avlivning av djur och smittrening enligt epizootilagen 1980:369, länsstyrelsens beslut om föreskrifter om naturreservat, strandskyddsornrâden, uppgiftsskyldighet för den som bedriver täktverksamhet m.m. enligt naturvårdslagen 1964:822 samt Läkemedelsverkets beslut om föreskrifter om märkning, förvaring och försäljning av lösningsmedel enligt förordningen 1977:994 om försäljning och förvaring av vissa flyktiga lösningsmedel m.m.

I samtliga ovannämnda författningar finns regler om överklagande till regeringen vilka även omfattar beslut om föreskrifter, alltså normbeslut. Att ett beslut inte riktar sig direkt mot någon bestämd person utan mot allmänheten är således i och för sig inte något hinder för överklagbarhet. Redan de besvärssakkunniga anförde i sitt betänkande, Lag om förvaltningsförfarandet SOU 1964:27, att normbeslut torde enligt gällande rätt kunna överklagas efter i huvudsak samma grunder som individuella beslut.

Denna uppfattning delas bl.a. av Ragnemalm se Förvaltningsprocess-

160 överväganden och förslag

rättens grunder 109. Även förvaltningslagen 1986:223 förutsätter att s. normbeslut är överklagbara. Den praktiska betydelsen härav beror emelleri tid besvärsberättigade intressenter avgränsas. hur kretsen av

Frågan om vem som har rätt att överklaga ett normbeslut har utvecklats i praxis något olika beroende vilket ämnesområde som berörts. Att normbeslut överklagats till regeringen har tidigare förekommit framför allt på trañkområdet. Beslut om lokala trafikföreskrifter kunde tidigare överklagas till regeringen av var och en som föreskrifterna riktade sig till och föranledde en mängd överklagandeärenden. Numera är rätten att överklaga sådana beslut hos regeringen avskuren. På andra områden än trañkområdet har det varit mera tveksamt vem som har rätt att överklaga normbeslut. Besvärsrätt har i allmänhet ansetts tillkomma den som fått avslag framställan meddelande av vissa föreskrifter eller den en om i egenskap t.ex. fastighetsägare eller yrkesutövare på ett mera som av påtagligt sätt berörs av ett normbeslut.

Sammantaget är det idag relativt sällsynt att regeringen prövar överklaganden över normbeslut, då rätten att överklaga sådana beslut i många fall avskurits. Att regeringen är den instans som kan överpröva normbeslut ter sig dock naturligt då det är regeringen som bemyndigat respektive förvaltningsmyndighet att meddela föreskrifter. Regeringen har dessutom enligt allmänna principer om normgivningsmakten alltid rätt att överpröva underlydande myndigheters föreskrifter oavsett om dessa överklagas eller

inte se t.ex. Hellners m.fl. Nya förvaltningslagen med kommentarer, 3:e

upplagan, 296 f.. Om det skulle visa sig nödvändigt kan regeringen s. ingripa, antingen genom att återkalla ett givet bemyndigande eller genom att själv besluta föreskrifter som till följd av sin högre konstitutionella valör över de föreskrifter har beslutats av en myndighet. tar som

Överklagande avseende normbeslut är dessutom sådana ärenden där

regeringen kan utöva politisk styrning praxis. Sammanfattningsvis en av vi alltså att övervägande skäl talar för att överklaganden av anser normbeslut inte lämpligen bör överflyttas till domstolsprövning.

Vi vill också ifrågasätta det verkligen finns anledning att särskilt om reglera möjligheterna till överklagande av normbeslut eller om inte

SOU 1994; l 17 överväganden och förslag 161

klagorätten i sådana fall kan avskäras, då beslutade generella föreskrifter ändå enligt allmänna principer enligt ovan kan överprövas av regeringen.

Det skall också tilläggas att normbeslut faller utanför rättsprövningslagens tillämpningsområde prop. 1987 88:69 s. 34. Detta då inom begreppet rätt till domstolsprövning enligt artikel 6 i Europakonventionen inte torde falla rätt att få domstolsprövat ett normbeslut. Konventionen tar nämligen endast sikte på beslut i det enskilda fallet. Således är den nuvarande ordningen med överklagande till regeringen vad gäller nonnbeslut i överensstämmelse med konventionen.

8.6.5 Besvär i dispensfrågor

Dispensfrågor överklagas som regel till regeringen med stöd av regler i specialförfattningar. Det kan röra sig om vitt skilda ämnesområden där den enskilde kan ansöka om dispens från författningsbestämmelser. En grupp av dispensärenden rör undantag från trafikregler och andra föreskrifter på vägtrañkornrådet fordons beskaffenhet, utrustning och last t.ex.. Sådana dispensärenden prövas av Vägverket som första instans med överprövning av regeringen. En arman grupp av dispensärenden rör undantag från bestämmelser i olika skatteförfattningar. Det kan röra sig om frågor om befrielse eller nedsättning av skatt. Karaktär av dispensprövning med anknytning till skattekontroll har också de överklagandeärenden hos regeringen som gäller undantag från regler om bokföring eller årsredovisning för vissa bolag.

Dispensärenden, dock inte enligt författningar skatteområdet, omfattas av rättsprövningslagen då de ofta rör tillämpningen av civilrättsliga eller betungande offentligrättsliga normer. En rätt till domstolsprövning måste därför tillförsäkras den enskilde. Emellertid vore det många gånger lämpligare att man i författningar, istället för att ha en allmän regel om att undantag kan ges i särskilda fall, preciserade i lagtexten genom materiella regler i vilka fall en författningsbestärnrnelse inte skall tillämpas. En sådan precisering av materiella regler torde ur rättssäkerhetssynpunkt vara mera tillfredsställande för den enskilde än en allmän regel om möjlighet till

162 överväganden och förslag

undantag. Vi således att man bör eftersträva att minimera antalet anser dispensmöjligheter för förvaltningsmyndigheter under regeringen.

I de fall sådana alltjämt skall finnas kvar vi att överklaganden i anser dispensfrågor bör regeringen även i fortsättningen. Skälet till prövas av detta är att regeringen enligt RF ll kap. 12 § tillerkänts en allmän rätt att bevilja dispenser från föreskrift i förordning eller från bestämmelse som har meddelats med stöd bemyndigande av regeringen. I de fall en förav valtningsmyndighet dispensmöjlighet kan således regeringen återkalla getts givet bemyndigande eller själv bevilja dispens. Det ter sig då följdrikett tigt det är regeringen är den instans som har att pröva överatt som klaganden i de fall förvaltningsmyndighet med stöd av bemyndigande fattat beslut i dispensärende.

8.6.6 Besvär i ärenden rörande tillstånd att driva verksamhet

Rätten fullfölja talan till regeringen i ärenden som gäller tillstånd att att driva viss verksamhet regleras praktiskt taget alltid genom bem.m. stämmelser i specialförfattningar. Gruppen av ärenden som berör rätten att yrke och idka näring kräver domstolsprövning enligt artikel 6 i utöva Europakonventionen och omfattas, med något undantag, av rättsprövningslagen. Successivt har även förvaltningsärenden i denna grupp överflyttats från administrativ överprövning till domstolsprövning. Vid den genomgång författningar gjorts framkommer dock att det alltjämt kvarstår en av som rad ärenden tillstånd till viss verksamhet m.m. vilka kan efter om överklagande prövas av regeringen.

Som exempel på ärenden angående tillståndsplikt till viss verksamhet i vilka beslut kan överprövas regeringen kan nämnas tillstånd att driva av vårdhem enligt stadgan l970:88 enskilda vårdhem m.m., auktorisaom tionskrav för drivande verksamhet rörande adoptionshjälp enligt lagen av 1979:552 internationell adoptionshjälp, tillstånd till tillverkning av om sprit, vin och öl enligt lagen 1977:292 tillverkning av drycker, om tillstånd för drivande trafikskola enligt körkortsförordningen av 1977:722, tillstånd för användning svävare enligt svävarfartsförav ordningen 19862305, koncession för renskötsel enligt rennäringslagen

Överväganden och förslag 163

1971:437, tillstånd för vissa byggnadsarbeten enligt förordningen 1986:777 byggnadstillstånd, tillstånd till ingrepp i fornlämningar om enligt lagen 1988:950 om kulturminnen m.m., koncession för drivande försäkringsverksamhet enligt lagen 1950:272 om rätt för utländska av försäkringsföretag att driva försäkringsrörelse i Sverige samt tillstånd för pantlånerörelse enligt lagen 1949:722 om pantlånerörelse.

I flertalet ärenden tillstånd dominerar lämplighetsavvägningar eller om skönsmässiga bedömningar. Enligt vår mening bör andra sådana mera detta dock inte hindra att prövningen överförs till de allmänna förvaltningsdomstolarna, vilka redan idag i stor utsträckning avgör tillämpningsfrågor kan karakteriseras som lämplighetsbedömningar. l de ovan som nämnda exemplen tillståndsärenden torde någon politisk styrning av praxis inte heller göra sig starkt gällande. Vi anser således att det finns skäl att överväga inte de nämnda exemplen tillståndsärendena om ovan kan överflyttas från regeringens prövning till domstolsprövning ordinär väg.

På rad områden har under tid diskuterats förändringar av inen senare stansordningen i förvaltningsärenden. Vad gäller det finansiella området övervägdes i förarbetena till lagen 1992:1610 om kreditmarknadsbolag och ändringar i bankrörelselagen 1987:617 inte tiden var mogen för om reform inom banklagstiftningen då utrymmet för näringspolitiska överen väganden i samband med auktorisation banker och andra kreditinstitut av i sett försvunnit då möjligheten till behovsprövning tagits bort. Man stort stannade dock för att låta ärenden bankoktroj ligga kvar regeringsom nivå anförde att i ett skede kunde tänka sig att anförtro men man senare sådana ärenden till Finansinspektionen med rätt till överklagande hos kammarrätt. Beträffande auktorisation för kreditmarknadsbolag föreslogs denna Finansinspektionen med möjlighet till överklagande prövas av av inspektionens beslut till kammarrätt. De nya reglerna trädde i kraft den 1 januari 1994 prop. l99293z89, bet. l99293zNU9, rskr. 1992932109, SFS 1993:1646

På det näringsrättsliga området förekommer en mängd förvaltningsärenden rör frågan tillstånd till viss verksamhet. I vissa förvaltningssom om

164 överväganden och förslag

ärenden, framförallt gäller detta ärenden om koncessioner, måste avvägningar göras mot bl.a. olika allmänna intressen. Som tidigare nämnts

se avsnitt 3.12 diskuterades i propositionen 199394: 162 med förslag till

ett nytt regelverk för elmarknaden huruvida frågor om koncessioner enligt lagen l902:71, s. 1 innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar borde prövas i administrativ ordning eller vid domstol. Slutsatsen blev att nätmyndighetens, NUTEK, beslut i koncessionsärenden enligt ellagen om beviljande och överlåtelse nätkoncession samt ändring av av gränser för nätkoncession för område bör kunna överklagas hos

regeringen. Övriga beslut enligt ellagen, bl.a. återkallelser kon-

av cessioner, får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I förarbetena nämnda prop. s. 133 konstaterades att när det gäller prövning av koncession för starkströmsledningar behålls prövningsgrunder som till stor del avser lämplighetsbedömningar. Vid prövningen skall ske en avvägning mot bl.a. olika intressen enligt naturresurslagen. Ärenden koncession borde om av denna anledning även i fortsättningen överklagas hos regeringen. En liknande bedömning av frågan om domstolsprövning gjordes beträffande ärenden om bearbetningskoncession enligt minerallagen; se prop.

198889:92. Ãndringama i ellagstiftningen träder i kraft den l januari

1995 bet. 199394:NU22,rskr. 1993942358.

Ärenden tillstånd till verksamheter vilka kan allmänt intresse om vara av ur bl.a. miljö- och samhällsekonomisk synpunkt torde vara sådana ärenden där det är lämpligt att prövningen av överklaganden alltjämt förbehålles regeringen. l sådana ärenden förekommer ofta avvägningsfrâgor mellan enskilda intressen och väsentliga samhällsintressen. Ärenden tillstånd om till anläggningar av större omfattning vilka kan påverka natur- eller kulturmiljön är således exempel ärenden där det kan bli aktuellt med en politisk styrning vilken måste förbehållas regeringen. Likaså är de ovan nämnda exemplen koncessionsärenden mindre väl ägnade att prövas av domstol.

8.6.7 Besvär i ärenden miljöområdet

Förvaltningsärenden rörande miljöområdet angår i många fall vad som enligt Europakonventionen betecknas som den enskildes civila rättigheter

Överväganden och förslag

och skyldigheter. Hit räknas som tidigare nämnts i avsnitt 4.5 tvister rörande äganderätten. Det kan röra sig om rätt att förvärva, behålla eller att använda egendom. Likaså har tvister som berör rätten att driva viss ekonomisk verksamhet t.ex. tvister om tillstånd till täktverksamhet ansetts gälla civila rättigheter. Även det inte är helt klart vad begreppet civila om rättigheter och skyldigheter innebär, så kan det inte råda något tvivel om att myndighetsärenden rörande frågor enligt miljöskyddslagen, naturvårdslagen, plan- och bygglagen m.fl. lagar i många fall angår den enskildes

civila rättigheter. Överklaganden beslut enligt de nämnda lagarna

av nu prövas i vissa fall av förvaltningsdomstolar men även till stor del av regeringen. Regeringsbeslut kan sedan bli föremål för ansökan om rättsprövning, vilket är det institut som idag garanterar den enskilde en rätt till domstolsprövning. Vi bortser då från möjligheten att ansöka om resning, vilket institut godkänts som domstolsprövning enligt Europakonventionen. Vi anser dock att domstolsprövning pä ordinär väg bör vara huvudregeln just i ärenden som rör den enskildes civila rättigheter och skyldigheter. Undantag från denna huvudregel bör få förekomma i de fall då regeringen har som funktion att politiskt styra praxis i ena eller andra riktningen. Att märka är då att denna funktion gör sig särskilt starkt gällande just i ärenden som rör miljöområdet.

I Torbjörn Larssons undersökning av överklagandeärenden hos regeringen

se bilaga 2 framkom att ca 55 % av de undersökta ärendena hänförde sig

till miljöområdet och handlades av Miljö- och naturresursdepartementet.

Överklagandeärendena kunde indelas i tre huvudgrupper, överklagande

över beslut i plan- och byggfrågor, överklagande över beslut enligt naturvårdslagen samt överklagande över beslut enligt miljöskyddslagen. Här nedan behandlas de olika grupperna var för sig.

Plan- och byggfrágor

Plan- och bygglagen 1987: 10, PBL, trädde i kraft den l juli 1987. Lagen reglerar markanvändning och byggande. I lagen finns bl.a. bestämmelser om de allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse samt bestämmelser om krav byggnader m.m. l PBL:s plansystem ingår regionplan, översiktsplan och detaljplan. Till

166 överväganden och förslag

plansystemet hänförs också områdesbestämmelser. Härutöver finns fastighetsplan, som har till syfte att underlätta genomförandet av detaljplaner. Det finns tre former av lov bygglov, rivningslov och marklov. - Beträffande bygglov finns det möjlighet för en sökande att erhålla ett bindande förhandsbesked i fråga om en tänkt åtgärd kan tillåtas pâ den avsedda platsen. Lagen 1987: 12 om hushållning med naturresurser m.m., NRL, trädde i kraft samtidigt som PBL. Hushållningsbestämmelsema i NRL skall tillämpas vid planläggning och i ärenden om bygglov och förhandsbesked enligt PBL.

Statlig överprövning av de kommunala besluten om planer och lov sker antingen genom att länsstyrelsen eller i vissa fall regeringen på eget initiativ granskar besluten enligt 12 kap. PBL eller att de prövar besluten enligt 13 kap. efter överklagande av sakägare och andra intressenter. Statligt ingripande enligt 12 kap. är inskränkt till frågor om riksintressen enligt NRL, mellankommunala intressen samt frågor om enskildas hälsa och säkerhet. Länsstyrelsens beslut enligt 12 kap. får överklagas hos regeringen.

l 13 kap. regleras formerna för överklagande av olika beslut enligt PBL. Det förekommer både laglighetsprövning enligt kommunallagen 1991 :900 och förvaltningsbesvär. De beslut som skall överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt kommunallagen är uppräknade i sex punkter i 1 Av uppräkningen omfattas kommunfullmäktiges beslut om Översiktsplaner samt kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdesbestämmelser eller en fastighetsplan. I ärenden som inte omfattas av 1 § skall förvaltningsbesvär tillämpas. Kommunala besvär skall härvid överklagas hos länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut får överklagas hos kammarrätten eller hos regeringen. l princip prövas ärenden som huvudsakligen rör rättsfrågor av förvaltningsdomstol och ärenden som huvudsakligen rör lämplighetsfrågor av regeringen. Bestämmelserna medför att beslut angående planer och något förenklat uttryckt beslut angående lov utanför område med - detaljplan överklagas hos regeringen medan övriga beslut överklagas hos kammarrätt.

överväganden och förslag 167

l promemorian Ds 1991:84 Plan- och byggnämnd, föreslogs att regeringen skulle avlastas överklagandeärenden enligt PBL. Man anförde s. 59 att regeringen inte borde vara den instans som prövar överklaganden annat än när det behövdes en politisk styrning av praxis, vilket ledde till att regeringen kunde avlastas sådana ärenden både avseende planer och lov jämte förhandsbesked. I promemorian föreslogs att en ny nämnd skulle inrättas, Plan- och byggnämnden. Nämnden skulle pröva samtliga överklaganden av länsstyrelsebeslut enligt PBL som nu går till kammarrättema och regeringen utom besvär över beslut som regleras i 12 kap. riksintressen. Nämnden skulle också som sista instans pröva besvär över vissa beslut av byggnadsnämnd enligt fastighetsbildningslagen 1970:988, anläggningslagen 1973:1149 och ledningsrättslagen 1973:1144. Promemorian ledde emellertid inte till nâgra förändringar i det nuvarande systemet med prövning i administrativ ordning av vissa plan- och byggärenden.

1992 tillsattes särskild utredare med uppdrag att se över vissa frågor i en plan- och bygglagen. Utredningen antog namnet Plan- och byggutredning- M 1992:03. Enligt utredningens direktiv Dir. 1992:104 och Dir. en 1994:65 skall denna bl.a. även se över instansordningen för överklagande enligt PBL. Utredaren skall lämna förslag till hur regeringen kan avlastas överklagandeärenden samt skall anpassa den svenska lagstiftningen till Europakonventionens krav domstolsprövning. Enligt direktiven bör en enhetligare besvärsordning eftersträvas varvid särskilt påpekas att gränsdragningen mellan rättsfrágor och lämplighetsfrâgor inte är ett problem är specifikt för svensk lagstiftning varför erfarenheter från andra som länder bör studeras.

Plan- och byggutredningen har avlämnat tvâ delbetänkanden, SOU 1993:94 Anpassad kontroll av byggandet och SOU 1994:36 Miljö och

fysisk planering. l regeringens proposition Ändring i plan- och bygglagen

m.m. prop. 1993942178 som grundar sig förstnämnda betänkande läggs fram förslag att ett nytt och från bygglovsprövningen fristående om tillsyns- och kontrollförfarande införs beträffande de tekniska egenskapskraven på byggnader och andra anläggningar. Bygglovsprövningen enligt PBL kommer därmed att begränsas till att avse endast en prövning av

168 överväganden och förslag

lokaliseringen och den närmare placeringen och utfornmingen av byggnader m.m. Bestämmelserna om de tekniska egenskapskraven förenklas och skall enligt förslaget flyttas från PBL och sammanföras med reglerna i byggproduktlagen 1992:1535 till en ny lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. Beslut enligt den nya lagen skall t enligt förslaget överklagas till allmänna förvaltningsdomstol. De nya i reglerna rörande kontroll av byggandet träder i kraft den 1 januari 1995 prop. l99394zl78, bet. l99394zBoUl8, rskr. 1993942372.

Som en tredje etapp har Plan- och byggutredningen att lämna förslag till en förändrad instansordning i plan- och byggärenden. Utredningen avser att lämna sitt betänkande i denna del under hösten 1994. Då frågan om en eventuell överflyttning av överklagandeärenden från regeringen till annan instans således för närvarande är under övervägande lämnar vi inga förslag till ändringar i denna del.

Frågor rörande naturvårdslagen och miljöskyddslagen

För närvarande pågår stora förändringar vad gäller regleringen på miljöområdet. Som redogjorts för under avsnitt 2.9 lämnade Miljöskyddskommittén 1993 sitt huvudbetänkande SOU 1993:27, MILJÖBALK med förslag till miljöbalk till regeringen. En närmare redogörelse för vissa konkreta förslag i frågor rörande överklagande av förvaltningsbeslut samt regeringens förslag i lagrådsremiss av den 3 mars 1994 återfinns under avsnitt 2.9. Miljöbalken har karaktären av ramlag vilket betyder att regeringen eller myndigheter som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela närmare föreskrifter. I miljöbalken föreslås bl.a. naturvårdslagen och miljöskyddslagen inordnas. Därutöver skall ytterligare lagar inordnas i balken men dessa berörs inte här då förvaltningsbeslut enligt dessa till stor del redan idag kan överklagas till förvaltningsdomstol.

Länsstyrelserna har hand om en stor del av den prövning som äger rum enligt naturvårdslagen. Naturvårdsärendena följer den administrativa instansordningen och högsta instans är regeringen. Detta gäller bl.a. i ärenden om tillstånd till täktverksamhet och markavvattning, om dispens från bestämmelserna om strandskydd samt om naturreservat och andra

överväganden och förslag

typer av omrâdesskydd. Miljöskyddskommittén anförde i sitt betänkande del 2 s. 172 att en strävan bör vara att förvaltningsbeslut som idag överklagas hos regeringen i största möjliga utsträckning i stället skall överklagas hos förvaltningsdomstol. Man föreslog därför att beslut av länsstyrelsen skulle överklagas hos kammarrätt. Undantag gjordes dock för beslut om bildande av naturreservat eller naturvårdsområde vilka även i fortsättningen skulle överprövas av regeringen. Anledningen till detta var att det vid bildande av sådana områden ofta var en central fråga om statliga medel kunde avsättas för ändamålet.

Även tillståndsprövning till miljöfarlig verksamhet enligt miljöskyddslagen sker idag i administrativ ordning. Ca 300 verksamheter per år prövas av Koncessionsnämnden för miljöskydd medan ca 4 000 verksamheter per år prövas av länsstyrelserna. Beslut av en länsstyrelse överklagas till Koncessionsnämnden som är slutinstans i sådana ärenden. Beslut som nämnden fattat som första instans överprövas av regeringen. Redan vid miljöskyddslagens tillkomst diskuterades huruvida frågor om tillstånd till miljöfarlig verksamhet skulle prövas i domstol eller i administrativ ordning prop. 1969:28. Regeringen ansåg då att miljöskyddsfrågor till sin natur var förvaltningsfrågor och därför borde prövas i administrativ ordning. Man ansåg också att ett administrativt förfarande bättre än ett dornstolsförfarande tillgodosåg önskemålen om effektivitet, snabbhet och smidighet. Miljöskyddskommittén skisserade i sitt huvudbetänkande hur system med domstolsprövning av miljöfarliga verksamheter skulle kunna se ut. Man övervägde alternativen att omvandla Koncessionsnämnden till en domstol eller att förvandla de sex nuvarande vattendomstolama till regionala miljödomstolar i första instans men ansåg att de starkaste skälen talade för att behålla nuvarande ordning. Man övervägde vidare hur man skulle få till stånd en möjlighet att Koncessionsnämndens avgöranden överprövade av domstol med hänsyn till Europakonventionens krav på rätt till domstolsprövning. Härvid förkastade man förslaget att talan mot nämndens beslut skulle kunna fullföljas till länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten då detta skulle bli en alltför lång instanskedja. Av samma anledning invände man mot förslaget att nämndens beslut skulle överprövas i vattendomstol. Man avvisade också tankarna att nämndens beslut skulle kunna överklagas direkt till Högsta domstolen respektive Vattenöverdom-

170 överväganden och förslag

stolen. Även i denna del stannade för bibehålla det nuvarande man att systemet med överprövning i administrativ ordning med möjlighet till domstolsprövning enligt rättsprövningslagen.

Efter att förslaget till en miljöbalk överlämnats till regeringen har en ny . utredning tillsätts, Miljöorganisationsutredningen, vars uppdrag är att lämna förslag till sådana organisationsförändringar som behövs med anledning av förslaget. Enligt utredningens direktiv Dir. 1993:43 ingår i uppdraget att se över instansordningen för tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet liksom instansordningen för sådana överklagade naturvårds- ärenden som för närvarande prövas av regeringen. I direktiven pekas särskilt att en viktig utgångspunkt är att regeringen i ökad utsträckning bör avlastas förvaltningsärenden.

Även miljöskyddslagen och frågan om instansordningen i ärenden rörande naturvårdslagen är således under övervägande av en annan utredning. Miljöorganisationsutredningen har tänkt att frarnlägga sina förslag under hösten 1994. Vi finner därför inte skäl att göra någon egen bedömning huruvida denna typen av ärenden skall överflyttas från prövning i administrativ ordning till ordinär domstolsprövning. Vi kan endast konstatera att ärendetyper enligt ovan ofta innefattar lämplighetsöverväganden samt bedömningar som kan kräva en politisk styrning av praxis. I den mån domstolsprövning i ordinär väg inte anses lämplig finns möjligheten till rättsprövning som ger den enskilde rätt till domstolsprövning.

8.6.8 Besvär i statsbidragsfrâgor

På en rad områden utgår statsbidrag, statliga lån eller annat statligt stöd. Som exempel kan nämnas bidrag och lån till bostadsförsörjningen, arbetsmarknadspolitiskt stöd, regionalpolitiskt stöd, statligt stöd till vissa näringar såsom jordbruket eller fisket samt statsbidrag utbildningsområdet. Några enhetliga regler för överklagande av bidragsärenden finns inte utan vissa prövas av allmänna förvaltningsdomstolar, vissa av regeringen samt vissa central förvaltningsmyndighet som sista instans. av en

överväganden och förslag

Vad gäller bidrag och lån till bostadsbyggande m.m. prövades dessa frågor tidigare länsbostadsnämnden, Plan- och bostadsverket samt regeringen. av Från den 1 januari 1992 gäller dock ett helt nytt system för bostadsñnansiering vid och tillbyggnad. Ärenden statliga räntebidrag handläggs ny- om länsstyrelsen vars beslut får överklagas till Boverket. Boverkets benu av slut i överklagade ärenden får inte överklagas vidare. Även vad gäller arbetsmarknadspolitiska stöd såsom flyttningsbidrag, starthjälp ärenden om eller statsbidrag för startande verksamhet så har dessa avskurits av egen från överprövning regeringen och AMS är numera sista instans. Likaså av jordbruksnäringens område är i flertalet författningar om bidrag för omställning och avveckling klagorätt över Jordbruksverkets beslut avskuren.

Kvar under regeringens prövning efter överklagande finns emellertid en rad förordningar statsbidrag för viss byggnadsverksamhet såsom bidrag om för hissinstallationer i bostadshus, bidrag för installation av uppvärmning till handikappanpassning vissa lokaler. Ärendena torde samt bidrag av knappast sådana att det är påkallat att regeringen nödvändigtvis är den vara instans prövar överklaganden. Emellertid är det Boverket som i första som hand prövar bidragsfrågor enligt och regeringens roll som överinstans ovan motiveras att den enskilde skall ha rätt till en tvâinstansprövning. av

Vår utgångspunkt är att i de fall kriterierna för när bidrag skall utgå är klart preciserade i respektive författning kan överprövning av bidragsen ärenden lika väl ske i domstol i administrativ ordning. Emellertid som torde det enligt Europakonventionen inte nödvändigt med rätt till vara domstolsprövning i dylika fall då rätt till stöd och bidrag vilka utgår som ensidig prestation från det allmänna inte omfattas av begreppet den en enskildes civila rättigheter och skyldigheter. Motivet för att överflytta vissa bidragsärenden till domstolsprövning skulle därvid vara att avlasta regeringen överklagandeärenden.

l bidragsärenden enligt vi att man istället för att överflytta ovan anser prövningen överklaganden till domstolar så långt möjligt bör försöka av flytta beslutanderätten i första instans så man skapar utrymme för en ner slutlig överprövning hos central förvaltningsmyndighet såsom exen empelvis Boverket.

172 överväganden och förslag

Det finns emellertid även en rad bidragsärenden som inte lämpligen bör prövas av annan överinstans än regeringen. Till sådana kan räknas regionalpolitiska stöd till företag eller delar av landet, sysselsättningsbidrag samt regionala transportstöd. Denna typ av ärenden rymmer avvägningar av närings- och arbetsmarknadspolitiska natur vilka kan vara mindre väl ägnade att prövas av domstol.

8.7 Verksförordningen bör ändras

En omedelbar konsekvens av införandet av den ovan föreslagna principen

se avsnitt 8.6.1 torde bli att verksförordningen 1987:1100 i vissa av-

seenden måste ändras, då det som tidigare sagts i denna just finns uttryckt huvudregeln att förvaltningsmyndigheters beslut normalt får överklagas till regeringen.

Verksförordningen tillämpas myndigheter under regeringen i den omfattning som regeringen föreskriver i myndighetens instruktion eller i någon annan förordning. Av 30 § verksförordningen följer idag att myndighets beslut får överklagas hos regeringen, om något annat inte följer av lagen 1971:309 om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att i pröva vissa mål, i lagen 1987:439 om inskränkning i rätten att överklaga, i andra föreskrifter. g --

Bestämmelsen reglerar således instansordningen i den mån denna inte regleras i specialförfattningar. I praktiken är instansordningen numera specialreglerad i de allra flesta ärenden hos förvaltningsmyndighetema. Tanken vid 1972 års förvaltningsrättsreform dâ bl.a. den ovan nämnda lagen om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål tillkom var att i de författningar som antogs därefter skulle direkt anges vart - Överklagande skulle ske. Den generella regeln i verksförordningen har därför fått funktionen av en reservregel i de fall föreskrifter angáende överklagande av beslut ändå saknas.

Överväganden och förslag

I det stora flertalet av myndighetsinstruktioner för förvaltningsmyndigheter under regeringen hänvisas till 30 § verksförordningen vad avser rätten för den enskilde att överklaga. I många fall anmärks i myndighetsinstruktioatt det endast är i personalärenden eller administrativa frågor som nema talan får föras hos regeringen. Dessa typer av ärenden är som vi tidigare sagt inte den arten att de nödvändigtvis måste prövas av förvaltningsav domstol. Således kan dessa även i fortsättningen överprövas av regeringen, såvida detta är föreskrivet i myndighetens instruktioner.

Emellertid kan det även röra sig om andra typer av ärenden än de ovan under 30 § verksförordningen. I vissa myndignämnda som faller in hetsinstruktioner finns nämligen ingen begränsning av vilka ärenden som får föras till regeringen. Beträffande andra ärenden än personalärenden bör därför den föreslagna huvudprincipen i förvaltningslagen gälla, dvs. att sådana ärenden får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Vi föreslår således att verksförordningen 30 § ändras så sätt att i denna kommer till uttryck att det endast är i personalärenden som överklagande som huvudregel får ske till regeringen.

8.8 första och enda instans i

Regeringen som

förvaltningsärenden

Hittills har vi endast berört rätten till domstolsprövning av förvaltningsbeefter överklagande. Emellertid förekommer slut som regeringen prövat rad beslut i förvaltningsärenden där regeringen är första och enda även en instans. Till denna typen ärenden hör exempelvis prövning av av

tillâtlighet större vattenföretag enligt vattenlagen 1983:291, tillâtlig-

av hetsprövning större industrianläggningar enligt lagen 1987:l2 om av hushållning med naturresurser m.m., tillstånd till expropriation enligt expropriationslagen 1972:719 samt tillâtlighet till viss verksamhet enligt lagen l984:3 kämteknisk verksamhet. Det utmärkande för dessa om ärenden de är allmänt intresse och vid avgörandet typer av är att av mera innebär avvägning mot olika intressen t.ex. hushållningen med att en som naturvärden, kulturmiljön, totalförsvaret samt näringar av naturresurser, nationell betydelse måste ske. Sådana avvägningar är ofta av lämplig-

174 överväganden och förslag

hetskaraktär och innefattar ibland även politiska bedömningar. Sådana ärendegrupper bör därför även i fortsättningen regeringen. avgöras av

En annan typ av ärenden som avgörs av regeringen som enda instans är frågor rörande tillverkning eller utförsel krigsmateriel eller vissa av produkter som kan användas i massförstörelsesyfte Enligt lagen m.m. 1992: 1300 om krigsmateriel får sådant materiel inte tillverkas här i riket utan regeringens tillstånd. Inte heller får krigsmateriel föras landet ut ur utan tillstånd regeringen. Även utförsel andra produkter kräver av av tillstånd av regeringen enligt lagen 1991:341 om förbud mot utförsel av vissa produkter som kan användas i massförstörelsesyfte, m.m. Dessa ärenden innehåller bedömningar av utrikes- och säkerhetspolitisk karaktär vilka inte lämpligen bör avgöras av en domstol. Vi föreslår därför att de även i fortsättningen prövas av regeringen enda instans. som Utrikespolitiska bedömningar görs också i ärenden rörande handelsblockader mot vissa länder. Sådana frågor prövas av regeringen som enda instans enligt lagen 1971:176 vissa internationella sanktioner. Även om dessa ärenden är av sådan art att de lämpligen bör förbehållas regeringen.

Även regeringen kan bevilja dispenser. Dispensrätten följer av RF ll kap. 12 Regeln om dispens bygger förutsättningen att regeringen kan medge undantag från en lag bara om lagen ger uttryckligt stöd för det. Grundlagsregeln handlar bara om dispens från föreskrifter i förordningar och från bestämmelser som har meddelats med stöd av beslut från regeringen. Ett villkor för dispens är att ett beslut därom inte får stå i strid med lag eller ett riksdagens beslut om utgifter.

Dispensärenden kan ibland falla in under Europakonventionens begrepp civila rättigheter och skyldigheter och omfattas därmed idag av rättsprövningslagen. Som vi tidigare anfört under avsnittet om besvärsprövning av dispensfrâgor är det ur den enskildes rättssäkerhetssynpunkt mera tillfredsställande med en mera detaljerad lagstiftning än generella regler om att dispens kan ges i särskilda fall. I de fall det emellertid finns behov av att i vissa fall kunna göra undantag från föreskrifter i olika författningar och denna dispensmöjlighet inte ankommer annan förvaltningsmyndighet bör sådana undantag beslutas av regeringen på samma sätt som för

Överväganden och förslag 175

närvarande. Vi föreslår således inga förändringar i regeringens rätt att meddela dispenser.

8.9 Något begreppet prövning i allmän förvalt-

om

ningsdomstol

Vi har förordat vissa ärendetyper överflyttas från överprövning hos att regeringen till domstolsprövning samt att princip införs innebärande en ny förvaltningsbeslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol såvida att inte något annat är föreskrivet. Vid tidigare överflyttningar av överklagandeärenden från regeringen till domstol har som regel denna överflyttning gått till kammarrätt. Som vi tidigare redogjort för i avsnitt 2.2 framfördes Domstolsutredningen, i betänkandet Domstolama inför av 2000-talet SOU 1991:106, att den principiella utgångspunkten när det gäller instansordningen i de allmänna förvaltningsdomstolama bör vara att första domstolsprövningen ett förvaltningsärende alltid sker i den av Riksdagen har ställt sig bakom denna utgångspunkt prop. länsrätt. 199293:100 bil. bet. 199293:JuU24, rskr. 1992932289.

I regeringskansliet pågår arbete med att genomföra omläggningen av instansordningen hos de allmänna förvaltningsdomstolama så att det normala skall länsrätt skall första dömande instans i vara att vara förvaltningsmål. I propositionen lnstansordningen m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolama prop. l99394:133 har föreslagit att det i man lagstiftningen skall slås fast länsrätten är första domstolsinstans inom att de allmärma förvaltningsdomstolama. Man anför dock vidare att en sådan principiell ordning med länsrätt första instans behöver inte gälla för som eftersom det för vissa mål kan motiverat med samtliga måltyper, vara I propositionen har tidigare anförts föreslagits att i lagen undantag. som 1971:289 allmänna förvaltningsdomstolar ersätts den nuvarande om länsrättemas måltyper med generell regel 14 § med uppräkningen av en innebörden det i lag eller författning föreskrivs att talan skall att om annan väckas vid eller överklagas till allmän förvaltningsdomstol skall det göras

länsrätt. Ändringen i lagen allmänna förvaltningsdomstolar

vid en om

träder i kraft den l oktober 1994 bet. 199394:JuU24, rskr. 1993941319,

176 överväganden och förslag

SFS 1994:435. Följden lagändringen blir i de fall av ovan att som kammarrätt skall vara första domstolsinstans får detta särskilt anges genom att det sägs att talan skall väckas där eller fullföljas dit.

Vårt förslag om en ny princip, innebärande att beslut i förvaltningsärenden hos förvaltningsmyndigheter som huvudregel skall få överklagas till allmän förvaltningsdomstol, kommer därmed att medföra att överklagande skall ske till länsrätt, såvida arman instans inte är föreskriven. Som vi tidigare anfört blir den direkta konsekvensen av principen begränsad varför denna bör kompletteras med att ärendegrupper överflyttas från regeringen till V domstolar. Vid denna överflyttning är det därför viktigt att överväga vilken instans i som är den lämpligaste att överflytta ärenden till. Några generella regler är därvid svårt att ange utan en sådan bedömning måste ske för varje förvaltningsomrâde och ärendegrupp för sig.

10 Rättsprövningslagen

10.1 Lagen bör permanentas

Våra förslag ovan om överflyttning förvaltningsärenden från administraav tiv prövning till prövning i förvaltningsdomstolar samt pågående utg redningsarbete i samma riktning på olika områden kommer vid ett genomförande att påverka rättsprövningslagens tillämpningsområde. Våra förslag leder dock inte till att rättsprövningslagens regler domom stolsprövning blir överflödiga då i en rad förvaltningsärenden regeringen kommer att kvarstå som besvärsinstans samt i vissa ärenden första som och enda instans. l vissa förvaltningsärenden kan även högre förvaltningsmyndigheter vara slutlig överinstans. I den utsträckning sådana ärenden rör den enskildes civila rättigheter och skyldigheter måste således en rätt till domstolsprövning garanteras den enskilde, då institutet resning inte anses vara en godtagbar domstolsprövning enligt Europakonventionens krav. Rättsprövningen är därför det institut som idag är avsett att tillförsäkra den enskilde en sådan rätt till domstolsprövning i artikel 6 som avses av Europakonventionen.

överväganden och förslag 177

Vidare bör framhållas att vad som kommit fram vid samtal med företrädare för Regeringsrätten ger vid handen att tillämpningen av rättsprövningslagen inte vållat några större problem, även om juridiskt komplicerade frågor naturligtvis förekommit inom rättsområden som i vissa delar varit nya för Regeringsrätten. Rättsprövningsärendena har kunnat handläggas inom ramen för befintliga resurser även om det medfört att arbetsbelastningen i Regeringsrätten blivit ganska hög. Antalet ansökningar om rättsprövning har de senaste åren hållit sig ganska konstant kring 70-80 stycken per år. Det kan särskilt anmärkas att av rättsprövningsärendena berör över hälften tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen eller naturvårdslagen. Med hänsyn till de pågående utredningsarbeten om eventuell överflyttning av ärenden enligt dessa lagar från administrativ prövning till ordinär prövning i förvaltningsdomstolar kan antalet ärenden om rättsprövning i framtiden komma att minska.

Som vi tidigare framhållit under avsnitt 5 tillkom rättsprövningslagen i avsikt att säkerställa att svensk lagstiftning motsvarar kraven på domstolsprövning i artikel 6 i Europakonventionen så som dessa utvecklats i Europadomstolens praxis. Ännu har dock inte Europadomstolen prövat om avgörande av Regeringsrätten med stöd av rättsprövningslagen år en sådan domstolsprövning som uppfyller konventionens krav. Till förmån för rättsprövningslagen talar emellertid ett avgörande i Europakommissionen från 1989 Denev-målet, application No. 1510498, beslut den 6 november 1989. Målet gällde en person som klagade att han saknade möjlighet att enligt svensk rätt domstolsprövat ett beslut av lantbruksnämnden att vägra honom jordförvärvstillständ. Klaganden hade i ärendet inte utnyttjat möjligheten att ansöka om rättsprövning. Kommissionen avvisade ansökan som uppenbart ogrundad och som skäl för avvisningen anfördes att ingenting tydde att rättsprövning hos Regeringsrätten inte skulle ha uppfyllt kraven domstolsprövning enligt artikel 6 i konventionen.

Kommissionen har under 1993 beslutat att uppta ett annat mål om rättsprövningslagen till behandling, men ännu inte meddelat något beslut i ärendet Allan Jacobsson Il. Målet gäller ett ärende om upphävande av en avstyckningsplan. Klaganden besvärade sig över beslutet till länsstyrelsen och vidare till regeringen, vilka lämnade hans talan utan bifall. Klaganden

178 Överväganden och förslag

ansökte om rättsprövning av regeringens beslut samt yrkade muntlig förhandling i Regeringsrätten. Regeringsrätten, som avslog yrkandet om muntlig förhandling, ansåg att beslutet att upphäva en avstyckningsplan inte stred mot någon regel i plan- och bygglagen eller någon annan rättsregel. Regeringsbeslutet skulle därför stå fast RÅ 1991 not. 477. l kommissionen har upptagits till prövning dels frågan om rättsprövning är tillräcklig domstolsprövning och dels frågan om rätt till muntlig en förhandling. Till den sistnämnda frågan återkommer vi längre fram under avsnitt 8.10.5.

Även arbete således fortfarande pågår med översyn av olika om en författningar syftar till att fler ärendegrupper kommer under ordinär som domstolsprövningen anser vi att det nu är möjligt att ta slutlig ställning till rättsprövningslagens framtid. Det finns heller skäl att ytterligare avvakta ett sådant ställningstagande grund av en eventuell prövning i Europadomstolen. Erfarenheterna lagens tillämpning har visat sig goda och av lagen den enskilde möjlighet till domstolsprövning av förvaltningsger en beslut i de fall sådana inte på ordinär väg kan komma under domstols prövning. Vår samlade bedömning är därför att rättsprövningslagen tillgodoser konventionens krav i artikel 6. Vi föreslår således att lagen skall permanentas. Beträffande lagens utformning i vissa delar återkommer vi i följande avsnitt.

8.10.2 Lagens tillämpningsområde

Ett avgörande i ett förvaltningsärende inte kan komma under någon som domstols prövning kan överprövas av Regeringsrätten om ärendet annan rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 §§ regeringsformen, dvs. rör tillämpningen civilrättsliga eller betungande offentligrättsliga av Från denna huvudregel föreskrivs vissa undantag. normer.

l Regeringsrättens praxis har förekommit en rad olika ärenden där ansökan rättsprövning avvisats då ärendena inte rört förhållanden som avses i om 8 kap. 2 eller 3 § RF. Sådana ärenden har rört tillämpningen av s.k. gynnande lagstiftning för den enskilde, Lex. antagning till utbildning, tillsättningsärenden, rätt till bidrag eller lån från det allmänna. Dessa

SOU l994:117 Överväganden och förslag 179

ärenden är sådan art att de inte kräver en möjlighet till domstolsprövav synvinkel. Även i övrigt har den avgränsning ning ur Europakonventionens gäller för rättsprövningsärenden varit klar och entydig och inte som föranlett Regeringsrätten några stora problem att tillämpa. Det tilllämpningsområde bestämts i rättsprövningslagen torde med bred som marginal täcka in det som rimligen kan falla in under Europakonventionens begrepp civila rättigheter och skyldigheter. Den avgränsning som valts förefaller ändamålsenlig och lättare att tillämpa än att anknyta till just mera konventionens uttryck, vilket inte är helt klart till sin innebörd. Vi föreslår därför inte någon annan avgränsning av tillämpningsområdet än den som idag gäller.

Undantag från lagens tillämpningsområde görs bl.a. för beslut av vissa domstolsliknande nämnder. Undantaget är utformat med 2 kap. 9 § andra stycket andra meningen RF som grund. I nämnda bestämmelse jämställs med prövning av domstol prövning av nämnd, om nämndens sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden skall vara eller har varit ordinarie domare. Vid tillkomsten av regeringsformen förutsattes att sådana nämnder skulle betraktas domstolar i Europakonventionens som mening. Undantag från rättsprövningslagen görs även för beslut av arrendenåmnder, hyresnämnder och övervakningsnämnder. Frågan om de svenska domstolsliknande nämnderna kan anses som domstolar i konventionens mening har inte prövats av de europeiska organen. Av

Europadomstolens praxis se avsnitt 4.8 kan man dock utläsa att även

betecknats nämnder, råd eller tribunaler har godkänts organ som som såsom likställda med domstol. För närvarande finns det således inget som tyder på att prövning domstolsliknande nämnder inte skulle uppfylla av konventionens krav domstolsprövning. Några ändringar i rättsprövningslagen i detta avseende är därför inte motiverade.

Övriga undantag från rättsprövningslagens tillämpningsområde såsom

utlärmingsärenden, ärenden skatter och avgifter, ärenden om värnplikt, om ärenden valuta- och kreditreglering ärenden om krigsmateriel om m.m., eller materiel kan användas i massförstörelsesyfte samt ärenden om som kämteknisk verksamhet, torde sådan karaktär att de inte rör den vara av enskildes civila rättigheter och skyldigheter. Några rättsfall från Europa-

180 överväganden och förslag

domstolen som pekar i motsatt riktning har inte förekommit efter rättsprövningslagens tillkomst. Inte heller i övrigt har det kommit fram några omständigheter som ger anledning att nu frångå den bedömning som gjordes i förarbetena till rättsprövningslagen. Vi föreslår således heller inga ändringar vad gäller rättsprövningslagens tillämpningsområde i detta avseende.

8.10.3 Domstolsprövningens omfattning

Enligt Europadomstolen skall en domstol som avses i artikel 6 vara behörig att bedöma saken i hela dess vidd to determine all the aspects of the matter. Detta krav anses inte uppfyllt om domstolen endast har

befogenhet att göra en inskränkt laglighetsprövning som utesluter faktabe- f

dömning och bedömning av bevisning jfr målet Le Compte, Van Leuven De Meyere mot Belgien, dom 1981-06-23, Ser. A No. 54 som redogjorts för under avsnitt 4.3 och 4.9.

I förarbetena till rättsprövningslagen uttalades att prövningen i rättspröv- . j ningsärenden skall omfatta inte bara lagtolkning utan också faktabedömning, bevisvärdering, om ett beslut ryms inom en myndighets handlings-

g

frihet, bedömning av om föreskriven intresseavvägning gjorts, bedömning av om någon enligt tillämpliga bestämmelser är lämplig att erhålla ett g

i

tillstånd, om det förekommit något fel i förfarandet samt om ett beslut uppfyller regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet och allas likhet inför lagen prop. 198788:69 s. 23-25 och 234. Vad som inte 1 skulle omfattas av bedömningen var sådant som kunde hänföras till myndigheternas fria skön, t.ex. att välja mellan flera lagligen tänkbara i alternativ, eller politiska lämplighetsavvägningar.

Av de avgöranden av Regeringsrätten i rättsprövningsärenden som redovisats under avsnitt 5 framgår att den prövning som gjorts i ärendena varit klart mer omfattande än en ren laglighetsprövning. Således har t.ex. prövningen omfattat innebörden i vaga begrepp eller gränserna för en myndighets handlingsfrihet. Även vid jämförelse med den domstolsprövning förvaltningsbeslut som görs i de utländska rättsordningar vi av undersökt framkommer att Regeringsrättens prövning väl motsvarar den

överväganden och förslag 181

överprövning av förvaltningsbeslut som görs i dessa länder. Omfattningen av den prövning som Regeringsrätten i praxis förbehållit sig bör enligt vår mening vara tillräcklig för att uppfylla konventionens krav.

Det har inte heller framkommit några omständigheter som talar för att man bör inskränka omfattningen av Regeringsrättens prövning. Vi förordar därför ingen ändring denna punkt.

10.4 Rättsprövande instans

Regeringsrätten är idag den instans som prövar ansökningar om rättsprövning. Valet Regeringsrätten som rättsprövande instans föll sig vid av rättsprövningslagens tillkomst naturligt. I förarbetena prop. 198788:69 19 anfördes att lagstiftningen på förvaltningsområdet i allmänhet inte s. utformad så sätt att en distinktion kan göras mellan vad som är var rättsliga respektive skönsmässiga bedömningar. Vanskliga gränsdragningsfrågor kunde därför uppstå i rättsprövningsärendena. Regeringsrätten var, i egenskap slutinstans i kommunalbesvärsmål, redan förtrogen med av sådana uppgifter och domstolen kunde skapa och upprätthålla en fast praxis. Dessutom kunde rättsprövningen ett smidigt sätt samordnas med resningsinstitutet. Genom resningsprövning hade Regeringsrätten för övrigt redan erfarenhet av att överpröva bl.a. regeringsbeslut.

I och med kopplingen till resningsärendena är det här påkallat att något redogöra för de ändringar beträffande resningsinstitutet som är under utredning.

Den grundläggande bestämmelsen Regeringsrättens och Högsta domom stolens roll när det gäller resning och återställande av försutten tid finns i 11 kap. ll § RF. Enligt bestämmelsen beslutar Regeringsrätten om sådana åtgärder när det är fråga ett ärende för vilket regeringen, en förom valtningsdomstol förvaltningsmyndighet är högsta instans. Före 1 eller en januari 1989 skulle i annat fall resning och återställande av försutten tid beviljas Högsta domstolen. Genom en lagändring 1988 infördes en möjav lighet i lag föreskriva att i stället för Högsta domstolen en annan domatt stol inte är förvaltningsdomstol skall få bevilja sådana åtgärder. som

182 Överväganden och förslag sou 1994:117

Genom ändringar i rättegångsbalken prop. 19878858, bet. 198898: JuU7, rskr. 198889:33, SFS 1988:1451 bestämdes bl.a. att hovrättcma får pröva frågor om resning och återställande av försutten tid i vissa fall. Hovrätts beslut kan överklagas till Högsta domstolen varvid det gäller krav prövningstillstånd.

I prop. 199394: 1 16 föreslås nu att en motsvarande reform genomförs på den förvaltningsrättsliga sidan. Genom förslag till ändring av 11 kap. ll § RF öppnas en möjlighet att genom lag bestämma att lägre domstolar än Regeringsrätten får bevilja resning och återställande av försutten tid inom förvaltningsrätten. Tanken är att beslutsfunktioneni vissa fall skall flyttas från Regeringsrätten till kammarrättema. I nämnda prop. s. 23 anfördes att det i nuvarande läge inte kan bli aktuellt att föra ner beslutsfunktionen om de särskilda rättsmedlen också till länsrätt. Vidare framhölls att det inte kan bli fråga om att tillåta en lägre förvaltningsdomstol än Regeringsrätten att bevilja t.ex. resning av regeringens beslut. Riksdagen har som vilande antagit regeringens förslag till grundlagsändring l99394zKU36, rskr. 1993942359.

I regeringskansliet övervägs för närvarande den närmare utformningen av reformen om nedflyttning av prövningen av ansökningar om resning samt återställande av försutten tid till kammarrätt. I samband med detta övervägs också om prövning av ansökan om rättsprövning i vissa fall kan göras av kammarrätt istället för av Regeringsrätten.

Beroende i vilka fall den enskilde i framtiden skall kunna ansöka om resning i arman instans än Regeringsrätten kan det således bli aktuellt att även mål om rättsprövning flyttas ner till karmnarrättema för prövning. Det är nämligen mest ändamålsenligt att i ett ärende samma instans har s möjlighet att tillämpa de olika prövningsinstituten. Det har således förekommit att Regeringsrätten i ärende om rättsprövning funnit att rättsprövningslagen inte är tillämplig varför ansökan avvisats, medan man i stället upptagit frågan resning i ärendet och bifallit talan RÅ 1990 ref.

om se

109 angående byggnadslovstaxa. I avvaktan på det pågående arbetet med utfornmingen av en nedflyttning av resningsärenden till kammarrätt kan vi endast uttala att vi delar den uppfattning som framfördes i prop. 199394:

överväganden och förslag

116 s. 24, nämligen att regeringsbeslut inte bör kunna överprövas av instans än Regeringsrätten. Ansökningar om rättsprövning av beslut annan förvaltningsmyndigheter i dessa fall resning skall kunna av bör dock, om prövas kammarrätt, även kunna prövas av sistnämnda instans. av

8.10.5 Kravet på muntlig förhandling

i Rättsprövningslagen innehåller inga särskilda bestämmelser om själva för-

farandet i Regeringsrätten. På rättsprövningsmålen tillämpas, vad gäller

g

inslag i förfarandet, reglerna i 9 § förvaltningsprofrågan om muntliga cesslagen 1971:291. Enligt dessa regler är förfarandet i förvaltningsdomstolarna i princip skriftligt. l handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. I kammarrätt och länsrätt skall muntlig förhandling hållas, enskild som för talan i målet om begär det samt förhandlingen är obehövlig och heller särskilda skäl talar mot det.

Vid förlängningen rättsprövningslagens tillämpning prop. 199091 : 176 av påpekade lagrådet rätt till muntlig förhandling i rättsprövningsföratt en farandet borde skrivas in i lagen så möjligt för att undvika snart som konflikter med konventionen s. 17. Regeringen anförde emellertid att några generella slutsatser konventionens krav muntlig förhandling om ärmu inte kunde dras samt pekade på att förvaltningsprocesslagen gav för Regeringsrätten att hålla muntlig förhandling. Någon lagutrymme ändring föreslogs därmed inte.

Numera har frågan muntlig förhandling i rättsprövningsärende prövats om Europadomstolen i målet Fredin II mot Sverige, dom 1994-02-23, av Ser. A No. 280-A. Målet endast kort berörts under avsnitt 4.9 skall som här redogöras närmare för. Ärendet rörde förlängning av tid för efterbehandling grustäkt, för vilken täkttillståndet hade upphört att gälla vid av en november 1988. Klaganden hade tidigare fått täkttillståndet utgången av återkallat på grund naturvärdshänsyn. Frågan om återkallelsen av tillav

ståndet har tidigare prövats Europadomstolen som i domen Fredin I

av Sverige, 1991-02-18, Ser. A No. 192, konstaterade att klagandens mot

överväganden och förslag

rättigheter enligt artikel 6 kränkts då han saknade möjlighet att få återkallelsebeslutet prövat av domstol. I det nu aktuella målet hade klaganden begärt en förlängning av den tid inom vilken han skulle avveckla och återställa gmstäkten i enlighet med en av länsstyrelsen fastställd plan. Hans begäran avslogs och beslutet fastställdes av regeringen. Klaganden ansökte om rättsprövning av regeringsbeslutet hos Regeringsrätten och begärde muntlig förhandling i målet. Regeringsrätten avslog begäran om muntlig förhandling och konstaterade att regeringsbeslutet inte stred mot någon rättsregel, varför talan rättsprövning inte kunde bifallas RÅ om 1990 not. 492. Två regeringsråd var skiljaktigai frågan om muntlig förhandling och ansåg att sådan, med beaktande av Europadomstolens praxis, borde hållas.

Hos Europadomstolen gjorde klaganden gällande att Regeringsrättens beslut att vägra honom muntlig förhandling stred mot artikel 6 i konventionen. Europadomstolen konstaterade att Regeringsrätten agerat som första och enda domstolsinstans i målet, att dess jurisdiktion inte var begränsad till rättsfrågor utan också kunde röra faktiska omständigheter samt att klagandens talan i målet gav upphov till såväl rättsfrågor som sakfrågor. Europadomstolen fann därför att artikel i vart fall under sådana omständigheter, garanterar den enskilde en rätt till muntlig förhandling och att Regeringsrättens vägran att hålla en sådan innebar en kränkning av artikeln.

Genom domen torde ha klarlagts att i rättsprövningsärenden den enskilde bör ha rätt till muntlig förhandling, såvida inte ärendet endast rör en ren rättsfråga. Sammanträde torde inte heller behöva hållas om det inte finns tvistiga sakfrågor som är av betydelse för avgörandet. Frågan uppkommer då om det är påkallat med en specialreglering av muntlighetsfrågan i rättsprövningsärendena.

I betänkandet Några frågor om Regeringsrätten SOU 1992: 138 har föreslagits att i förvaltningsprocesslagen skall införas en ny regel om muntlig förhandling, vilken även skall omfatta processen i Regeringsrätten, både i mål som prövas ordinär väg och mål som prövas efter ansökan om rättsprövning. Förslaget utgår från de regler domstolsutredningen, i sitt betänkande Domstolama inför 2000-talet SOU 1991:106, presenterade

sou 1994;117 Överväganden och förslag 185

för muntligheten i länsrätt och karnrnarrätt. Reglerna utgår ifrån att man bör bygga lagstiftningen Europadomstolens dittills fattade beslut och söka täcka in dem med viss marginal. Det förslag som presenterats i betänkandet Några frågor om Regeringsrätten innebär att muntlig förhandling skall hållas, begäran av enskild part, i mål som avser frihetsberövande, sanktionsavgift, äganderätt till egendom, rätt att fortsätta viss näringsverksamhet eller rätt till vårdnad om eller umgänge med barn. En parts begäran om muntlig förhandling behöver inte bifallas om målet inte skall prövas i sak, om avgörandet inte går parten emot eller om sammanträde av arman anledning är uppenbart obehövligt.

Emellertid har frågan om en reglering av muntlighetskravet numera kommit i ett annat läge. Från den l januari 1995 kommer Europakonventionen genom inkorporering i svensk rätt att gälla såsom lag. Detta innebär att konventionens regler om muntlig förhandling, såsom de utbildats i praxis enligt ovan, kommer att bli direkt tillämpliga i förvaltningsmålen. Vi anser dock att det i svensk lag skall tas in bestämmelatt den enskilde i vissa fall har rätt till muntlig förhandling, även ser om i Regeringsrätten, i fall han begär det.

Vi ställs då inför frågan reglering av möjligheten till muntlig om en förhandling i rättsprövningsärenden skall återfinnas i rättsprövningslagen eller uttrycklig regel muntlighet i Regeringsrätten skall införas om en om i förvaltningsprocesslagen. Denna fråga hänger samman med hur en regel om muntlig förhandling skall utformas.

Vi att det är viktigt att en bestämmelse om rätt till muntlig föranser handling inte får en för snäv utformning, då konventionens innebörd hela tiden utvecklas konventionsorganens praxis. Den föreslagna regeln genom bygger att man genom en uppräkning av vissa måltyper försöker ovan täcka in vad som kan tänkas falla in under konvention. Vi anser dock att det inte går att med någon större grad av säkerhet fastställa vilka gränser gäller enligt konventionen i fråga om rätt till muntlig förhandling. En som uppräkning olika tänkbara mâltyper kräver att lagtexten ändras allt efter av rättsutvecklingen inom konventionens område fortsätter. Ett sådant som . system är inte lämpligt, speciellt då man efter att konventionen inkorpore-

186 Överväganden och förslag

rats i svensk rätt riskerar att svensk lagstiftning i vissa situationer kan komma att strida mot konventionens syn frågan om muntlig förhandling.

Mot denna bakgrund anser vi att en regel om rätt till muntlig förhandling måste en vidare utfomming än den ovan föreslagna. Om emellertid en alltför vid regel om muntlig förhandling i Regeringsrätten införs i förvaltningsprocesslagen kan detta till följd att domstolen i en mängd ärenden l som inte alls omfattas av begreppet den enskildes civila rättigheter och

i

skyldigheter tvingas att på parts begäran hålla sammanträde. Som l

i

exempel kan nämnas skattemál eller ansökan om resning. Detta talar för regel muntlig förhandling endast bör omfatta mål gäller

att en om som en I

fråga som avses i artikel 6 i Europakonventionen. Det naturligaste är då l i att placera en sådan regel om muntlig förhandling i rättsprövningslagen. Det är också i rättsprövningsärendena som kravet muntlig förhandling gör sig mest gällande då Regeringsrätten i dessa ärenden är första och enda domstolsinstans. Vi föreslår därför att en regel om muntlig förhandling införs i rättsprövningslagen. Av denna bör framgå att en enskild part begäran skall ha rätt till sådan förhandling om förhandling inte är uppenbart obehövlig. Detta innebär att i de fall Europakonventionen genom sin praxis uppställer krav sammanträde kan det aldrig vara obehövligt att sådant hålls i Regeringsrätten.

1 1 EES-anpassning

1 1.1 Inledning

Ett svenskt deltagande i det europeiska integrationsarbetet leder till ökade krav att den enskilde skall kunna göra gällande sina rättigheter inför domstol. Sådana ökade krav domstolsprövning har redan vissa områden ställts att Sverige enligt EES-avtalet åtagit sig att i svensk genom rätt införliva vissa EG-direktiv prop. 199192:170, bet. 199293:EU rskr. 199293:18, SFS 1992:1317. De generella överväganden som vi gjort är därför aktuella såväl i ett perspektiv som endast omfattar EESavtalet som i ett vidare EG-perspektiv.

överväganden och förslag 187

8.11.2 Rätt till domstolsprövning av förvaltningsbeslut

Som tidigare beskrivits i avsnittet om EG-rätt kapitel 6 förekommer i EG:s sekundära rätt, huvudsakligen direktiv och förordningar, föreskrifter om att den enskilde skall ha rätt till domstolsprövning av förvaltningsbeslut. Framförallt förekommer sådana föreskrifter i direktiv rörande den enskildes rätt att utöva yrke eller starta och driva verksamhet som kräver l z tillstånd eller auktorisation. I det avseendet anser vi att de överväganden och förslag som gjorts ovan om en ny princip inom förvaltningsrätten samt överflyttningar av vissa ärendegrupper till prövning i allmän förvaltningsdomstol ligger väl i linje med strävanden att uppfylla EG:s krav domstolsprövning av förvaltningsbeslut.

i I de fall regeringen kvarstår den instans prövar överklaganden

som som av förvaltningsbeslut eller prövar förvaltningsärenden som första och enda instans kan frågan ställas om rättsprövningsinstitutet är tillräckligt för att tillgodose de krav rätt till domstolsprövning som uppställs i vissa EGdirektiv. Frågan har bland annat behandlats i propositionema 199293:89 och 257 med anledning av anpassning av den finansiella lagstiftningen till EG:s direktiv. l propositionema diskuterades om den prövning som sker i rättsprövningsärenden var en tillräcklig domstolsprövning av beslut som regeringen fattar i ärenden om bankoktroj eller drivande av försäkringsverksamhet.

I prop. 199293:89 s. 138 anfördes att vad som främst påkallade uppmärksamhet var om Regeringsrättens prövning i rättsprövningsärenden var tillräckligt omfattande. Det påpekades att frågan om domstolsprövningens kvalitativa innehåll inte fanns behandlad i EG-direktiven varför det kunde ses som en fråga för nationell lagstiftning att bestämma om överprövningen ett förvaltningsbeslut skall begränsas i något avseende. Vidare av anfördes att det väsentliga måste vara att domstolsprövningen tillgodoser de rättssäkerhetsintressen som ligger till grund för direktivbestämmelsen. Föredragande statsrådet farm att rättsprövningslagen uppfyllde dessa krav nämnda prop. s. 139.

188 Överväganden och förslag

Det är även vår uppfattning att den prövning som görs enligt rättsprövningslagen är tillräcklig för att uppfylla EG:s krav domstolsprövning av förvaltningsbeslut. EG har nämligen inga särskilda regler om domstolsprövningens utformning eller innehåll. Däremot finns vissa allmänna rättsgrundsatser som av EG-domstolen i praktiken getts samma ställning som den primära EG-rätten. Till dessa hör bl.a. Europakonventionen, vars krav på domstolsprövning av förvaltningsbeslut får anses vara uppfyllda genom l också tilläggas i flertalet EG:s med- I rättsprövningslagen. Det kan att av

l

lemsländer förekommer endast en laglighetsprövning av förvaltningsbeä svär, medan rättsprövningslagen i praktiken omfattar en mera allsidig prövning. l i I

8. 12 Dröjsmålstalan §

12. 1 Inledning

För den enskilde parten i ett förvaltningsärende är det av central betydelse att han inom rimlig tid får sitt ärende behandlat och avgjort. Några generella regler som behandlar handläggningstider hos myndigheter finns inte i svensk rätt. Inte heller finns någon generell möjlighet för den enskilde att i domstol fâ prövat myndigheternas passivitet när det gäller att avgöra ärenden. Som vi närmare skall in nedan har dock från den 1 januari 1994 på den finansiella lagstiftningens område införts vissa föreskrifter om att även ett uteblivet förvaltningsbeslut skall kunna föranleda domstolsprövning. Föreskrifterna har införts för att tillgodose vissa EG-direktiv vilka Sverige genom EES-avtalet åtagit sig att införliva i svensk rätt.

Vid våra jämförelser med utländsk rätt rörande domstolsprövning av förvaltningsärenden har vi funnit att det i Tyskland, Frankrike och Österrike sedan länge finns möjlighet för den enskilde att i förvalten ningsdomstol föra talan mot en myndighets underlåtenhet att inom rimlig tid avgöra ett ärende. Denna möjlighet är lagreglerad och gäller inte enbart vissa typer av förvaltningsärenden utan generellt. Möjligheten till sådan

överväganden och förslag 189

talan omfattar förvaltningsmyndighetemas handläggning av ärenden men däremot inte förvaltningsdomstolarnas handläggning av mål.

I Danmark och Norge kan den enskilde till stånd viss prövning i allmän domstol grund av förvaltningsmyndighetemas underlåtenhet att fatta beslut. Några generella stadganden om sådan prövning finns dock inte utan denna möjlighet har utvecklats i praxis. I Norge har diskuterats frågan om införande av särskilda regler om en generell rätt för den enskilde att föra talan mot myndigheters passivitet, men några lagförslag i den riktningen har inte frarnlagts. I Finland finns ingen generell möjlighet för den enskilde att föra talan i domstol mot myndigheternas passivitet. Diskussionen kring frågan har varit ganska begränsad i Finland. Ett nyligen frarnlagt förslag till en förvaltningsprocesslag innehåller inte heller några regler om talan mot långsam handläggning. Vissa speciella stadganden har dock införts i arman lagstiftning. Dessa stadganden, som har samband med vissa EG-direktiv, innehåller en möjlighet för en part att anföra besvär om ett beslut inte fattats inom en viss angiven tid.

Enligt våra direktiv skall undersöka möjligheterna till en utvidgad domstolsprövning av förvaltningsärenden. Detta i syfte dels för att stärka den enskildes rättssäkerhet och dels för att anpassa vår lagstiftning till våra internationella åtaganden. Med dessa utgångspunkter skall vi därför i detta avsnitt ta ställning till införandet av en generell möjlighet för den enskilde att föra talan mot myndigheternas underlåtenhet att i rimlig tid fatta beslut i ärenden som rör denne.

8.l2.2 Exempel regler som kan sägas beröra handlägg-

ningstider av ärenden hos förvaltningsmyndigheter och

idomstolar

Förvaltningslagen 1986:223

Av 7 § förvaltningslagen, vilken paragraf närmast är av målsättningskaraktär, följer att varje förvaltningsärende där någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Någon konkretisering av rimlig tidsfrist eller några sanktioner

190 Överväganden och förslag SOU 1994; 17 1

för en myndighet som förhåller sig passiv finns dock inte. I propositionen till lagen prop. 198586:80 diskuterades inte införandet av speciella tidsfrister för ärendehanteringen. Departementschefen anförde dock att det var viktigt för rättssäkerheten att myndigheterna handlägger sina ärenden så enkelt och snabbt som möjligt. Dessa synpunkter fick emellertid inte överdrivas så att de kom i konflikt med rimliga krav på noggrannhet m.m. nämnda prop. s. 24.

Vid riksdagsbehandlingen uttalade konstitutionsutskottet bet. 198596: 21KU att det med hänsyn till de skiftande förhållanden som rader inom förvaltningen torde vara vanskligt att i förvaltningslagen införa några mera preciserade bestämmelser om tidsfrister i handläggningen. När det gällde fasta tidsgränser för handläggningen av ärenden kunde det inte uteslutas att sådana skulle kunna innebära risker för rättssäkerheten om myndigheterna skulle avstå från att företa utredning för att kunna iaktta uppställda tidsfrister.

Râttegângsbalken

Några generella regler om möjlighet att föra talan mot de allmänna domstolarnas underlåtenhet att avgöra mål eller ärenden finns inte. I rättegångsbalken finns dock en specialbestämmelse om överklagande av att mål onödigt uppehálls. Om part menar, att genom underrättens beslut ett mål onödigt uppehâlls, får han enligt 49 kap. 6 § föra särskild talan mot beslutet till överrätt. En förutsättning för att sådan talan skall få föras är alltså att det föreligger ett beslut, exempelvis om inhämtande av viss utredning, som gör att målet inte kan avgöras. Enbart en underlåtenhet från domstolen att avgöra ett mål kan däremot inte bli föremål för

överklagande se SvJT 1967 ref. s. 42. Praktisk betydelse har stadgandet

i 49 kap. 6 § RB främst kommit att få beträffande beslut om vilandeförklaring av mål och beslut om inhämtande av rättspsykiatrisk undersökning.

Det kan nämnas att det även finns regler om att vissa typer av mål eller ärenden skall avgöras skyndsamt, exempelvis om de rör tvångsmedel eller säkerhetsåtgärder.

överväganden och förslag 191

Förvaltningsprocesslagen 1971 :291

Någon motsvarighet till den ovan nämnda regeln i rättegångsbalken angående talan mot onödigt uppehâllande av mål finns inte inom förvaltningsprocessen. Förvaltningsdomstolamas handläggningsbeslut i ärenden, såsom beslut om inhämtande av utredning eller yttranden, är således inte överklagbara. heller kan en ren underlåtenhet angripas genom överklagande.

I likhet med vad som gäller de allmärma domstolarnas handläggning av vissa måltyper finns även i förvaltningsrätten regler i specialförfattningar skyndsam handläggning av mål hos förvaltningsdomstolarna. Som om exempel kan nämnas mål om tvång mot person enligt lagen om vård av 1990:52, lagen vård av missbrukare 1988:870, smittskyddslaunga om 1988:529 lagen 1991:1128 psykiatrisk tvångsvård. Även gen samt om mål ekonomiskt tvång exempelvis enligt lagen 1978:880 om beom talningssäkring för skatter, tull och avgifter, skall handläggas skyndsamt.

Konkurrenslagen 1993:20

I den nya konkurrenslagen har i 13 § införts en regel om att beslut i vissa fall skall fattas inom viss tid. Paragrafen rör de fall då företag vill att en undantag från förbudet om konkurrensbegränsningar skall beviljas dem. I dessa fall får ett företag anmäla ett avtal innehåller konkurrensbesom gränsningar till Konkurrensverket. Om verket inte inom tre månader från det att en sådan anmälan korn in fattar beslut i ärendet anses undantaget från förbudet mot konkurrensbegränsning beviljat. Bestämmelsen har tillkommit för att skapa möjligheter för företagen att snabba beslut i frågor rör undantag. I EG-rätten finns en viss motsvarighet i det som invändningsförfarande finns intaget i en del gruppundantagsförsom

ordningar se avsnitt 6.4.

Finansiell lagstiftning

Vid årsskiftet infördes i vissa lagar det finansiella området en möjlighet för den enskilde att föra talan mot myndigheters underlåtenhet att fatta

192 Överväganden och förslag

beslut i tillståndsärenden. Detta var en nyhet för svensk lagstiftning och föranleddes av att Sverige genom EES-avtalet åtagit sig att införliva vissa EG-direktiv. Dessa direktiv innehåller krav på en ordning att även ett uteblivet förvaltningsbeslut skall kunna föranleda domstolsprövning. I lagen 1992:1320 om ändring i lagen om värdepappersfonder, lagen 1992: 1304 om ändring i försäkringsrörelselagen, lagen 1992:1613 om ändring i bankrörelselagen samt lagen 1992:1610 om kreditmarknadsbolag infördes därför regler om en procedur som framtvingar att den myndighet som skall företa en tillståndsprövning verkligen gör det och fattar ett beslut inom viss tid.

Frågor om tillstånd till drivande av finansiell verksamhet enligt de nämnda lagarna prövas av regeringen eller i vissa fall av Finansinspektionen. I förarbetena till lagändringama prop. 199293:89, 90 och 257 anförde man att det inte var ändamålsenligt att en forvaltningsdomstol skulle ta över en tillståndsansökan i dess helhet från en senfärdig myndighet och i dess ställe göra en materiell prövning av alla föreliggande omständigheter. Man starmade i stället för en procedur vilken går ut att om regeringen eller Finansinspektionen inte fattat beslut inom sex respektive tre månader efter det att ansökan om tillstånd korn in, får sökanden begära förklaring av en kammarrätt att ärendet onödigt uppehålls. Om regeringen eller Finansinspektionen därefter inte har meddelat beslut inom sex respektive tre månader efter det att en sådan förklaring avgetts skall det anses som att ansökningen har avslagits. l denna situation tillämpas de generella reglerna om överklagande. I de nämnda propositionema anförs att det torde komma att bli utomordentligt sällsynt att sådana fiktiva avslagsbeslut kommer till 1 stånd prop. 199293:89 s. 140. l 8.l2.3 Finns ett behov av att införa en talan mot dröjsmål i i handläggningen

En förutsättning för att införa en rätt till talan mot myndigheters långhandläggning ärenden är att det verkligen förekommer undersamma av lâtenhet hos myndigheterna att fatta beslut inom rimlig tid. Ett visst underlag för att konstatera att så ibland är fallet har vi inhämtat från de

överväganden och förslag

organ som utövar tillsyn över myndigheterna, nämligen Justitieombudsmännen, Justitiekanslern och Konstitutionsutskottet.

Justitieombudsmännen

Under ombudsmännens tillsyn står bland annat statliga och kommunala myndigheter. Utanför tillsynsornrådet faller regeringens handläggning av förvaltningsärenden. Ombudsrnännens tillsyn bedrivs genom prövning av klagomål från allmänheten samt genom inspektioner och andra undersökningar. I en rad ärenden har ombudsmannen riktat kritik mot såväl förvaltningsmyndigheter som förvaltningsdomstolar för deras långsamma handläggning av ärenden och mål. Här skall endast redogöras kortfattat för vissa ärenden som de senaste åren prövats och föranlett kritik från ombudsmärmen efter klagomål eller inspektioner.

Vad gäller de allmänna förvaltningsdomstolarna kan här nämnas kritik mot kammarrätt för långsam handläggning av ett s.k. blandat besvärsmål JO 198990: 139 samt kritik mot kammarrätt för dröjsmål med avgörande av kommunalbesvärsmål JO 199192: 141. I det förstnämnda målet var handläggningstiden drygt tre år. Kammarrätten anförde som skäl för den långa handläggningstiden att de hade som huvudregel att handlägga mål i den tur de kommit in till kammarrätten. JO farm detta oacceptabelt då byggnadsmål var exempel på mål med förturskaraktär. Ikommunalbesvärsmålen var handläggningstiden cirka tre och ett halvt år, vilket av JO betecknades som helt oacceptabelt. Vidare har JO riktat kritik mot länsrätt för långsam handläggning av socialbidragsmål JO 199394: 167. Bidragsrnålet var klart för avgörande i maj månad medan beslut fattades först i december månad samma år. Som skäl för dröjsmålet åberopade länsrätten bristande resurser vilket enligt JO saknade relevans då målet uppenbarligen var av sådan karaktär att det borde ha prioriterats.

Kritik har även framförts mot vissa förvaltningsmyndigheters handläggning ärenden. Här kan bl.a. nämnas kritik mot Näringsfrihetsombudsmannen av NO för långsam handläggning ett okomplicerat ärende JO 199293: av 234. Ärendet gällde konkurrensförhållanden för vissa näringsidkare och deras anmälan till NO hade efter drygt tre år inte föranlett något beslut.

Överväganden och förslag

NO anförde att ärendet var lågprioriterat och att myndighetens resurser var ansträngda. JO ansåg dock att underlåtenheten att fatta beslut framstod som anmärkningsvärd.

En rad ärenden hos Statens invandrarverk, såväl asylärenden, medborgarskapsärenden som överklagandeärenden, har föranlett kritik från JO:s sida då handläggningstidema varit oacceptabla JO 1992932243. Som den främsta förklaringen till bristerna har Invandrarverket angett den stora ärendetillströmningen vid en tid då resurserna var otillräckliga. JO konstaterade att arbetsbelastningen varit mycket hög men ansåg att verket brustit i förmåga att administrera och prioritera i den ökade ärendemängden.

Länsstyrelse har vid inspektion av JO fått stark kritik för långa handläggningstider i byggnadsminnesärenden upp till 13 år. Som skäl för de långa handläggningstidema åberopade länsstyrelsen hög arbetsbelastning JO 199293:511. I ärende hos länsstyrelse om gravsättning har JO riktat skarp kritik mot den långa handläggningstiden ett år och tio månader. Som skäl för dröjsmålet åberopade länsstyrelsen bl.a. förändringar av organisatorisk art inom länsstyrelsen JO 199394:182. Länsstyrelse har även fått kritik för handläggningen av ärende rörande tillstånd till grustäkt beslut 1994-01-20, 3773-93. Ett år efter ansökan om tillstånd till täkt hade sökanden ännu inte fått beslut i tillståndsfrågan. Dröjsmålet berodde brister i kommunikationen mellan länsstyrelsens olika avdelningar samt stora ärendebalanser.

Allmän försäkringskassa har fått kritik av JO för långsam handläggning av ärende om eftergift av återkrav för utbetalda bidragsförskott beslut 1994-02-23, 4248-93. Nio månader efter ansökan om eftergift fattades beslut i ärendet. Dröjsmålet berodde att föredraganden av den aktuella ärendetypen vikarierat på annan tjänst.

Kriminalvårdsstyrelsen har kritiserats av JO för långsam handläggning av ärenden rörande ersättning till enskild beslut 1994-04-29, 3073-93. Styrelsen har som skäl för dröjsmålen upp till 14 månader anfört hög arbetsbelastning, vilket enligt JO ibland kan motivera en något längre

Överväganden och förslag 195

handläggningstid än vad som annars kan anses skälig. En handläggningstid 14 månader ansåg dock JO var oacceptabel.

En rad ärenden hos J O, där kritik riktats mot myndigheters och domstolars långsamma handläggning av förvaltningsärenden, har rört frågor om utlämnande av allmänna handlingar. Av 2 kap. 12 § TF följer nämligen att allmän handling som får lämnas ut skall begäran genast eller så snart det är möjligt stället och utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del därav. Enligt 13 § har den som önskar ta del av allmän handling även rätt att mot fastställd avgift avskrift eller kopia av handlingen. En sådan begäran skall behandlas skyndsamt. Vid dröjsmål med utlämnande av kopior av sjukjournaler har JO uttalat att en handläggningstid om cirka en månad är oacceptabel JO 1989902376 och 1992931607. I ärende rörande länsarbetsnämnds långsamma behandling av utlämnande av kopior betyg cirka två månader har JO uttalat att ett sådant dröjsmål endast av kan godtas i extrema undantagsfall, t.ex. om framställningen avser ett synnerligen omfattande och ur rättslig synpunkt svårbedömt material. I annat fall bör beslut helst meddelas samma dag som begäran kom in, men kortare dröjsmål får ibland accepteras JO 19909l:42l. JO har vidare riktat kritik mot Statens maskinprovningars dröjsmål med utlämnande av kopior bl.a. myndighetens tidsredovisningar JO l99394z509. av Beträffande vissa handlingar hade kopior inte utlämnats ännu efter ett års tid. Myndigheten hade dessutom, trots att vissa handlingar uppenbarligen förvarades hos dem, hänvisat sökanden att begära kopior hos annan myndighet.

Justitiekanslern

Justitiekanslern JK har tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Såväl statliga som kommunala myndigheter står under JK:s tillsyn. Denne har bl.a. till uppgift att granska de ärendeförteckningar som myndigheter lämnar till honom enligt särskilda föreskrifter. Av 18 § verksförordningen 1987:1100 följer nämligen att myndigheter till justitiekanslern senast den l mars varje år skall inge en förteckning över

196 överväganden och förslag SOU 1994117

de ärenden som inkommit till myndigheten före utgången av juni månad föregående år men som inte blivit slutförda vid årets utgång.

Granskningen beträffande ärendeförteckningar inkomna till JK år 1993 omfattar ärenden som inkommit till berörda myndigheter före den l juli 1992 men inte slutförts före utgången av år 1992. Antalet inkomna ärendeförteckningar från myndigheter ej länsstyrelser under 1993 uppgick till 188. Av dessa förteckningar framgår att 73 myndigheter inte redovisade några ärenden i balans medan 115 myndigheter hade ärenden i balans. I 14 fall gjorde JK förfrågningar hos myndigheter om anledningen till att ärenden inte avslutats. Efter förfrågningar från JK avslutas som regel de ärenden som är klara för avgörande. l annat fall lämnas en förklaring till dröjsmålet. Beträffande 1993 års ärendeförteckningar ledde två ärenden till åtgärd hos JK med anledning av långsam handläggning.

Länsstyrelserna lämnar motsvarande sätt ärendeförteckningar till JK. Samtliga 24 länsstyrelser lämnade ärendeförteckning för år 1992 och redovisade då balanserade ärenden. I nio fall gjorde JK förfrågningar med anledning av redovisad ärendebalans. Ett fall ledde till inspektion av JK. Detta med anledning av långa handläggningstideri ärenden om byggnadsminnesförklaring.

Konstitutionsutskottet

Enligt 12 kap. 1 § RF skall Konstitutionsutskottet granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. I granskningsbetänkandet avseende år 1993 bet. 199394:KU39 anmärker utskottet att det vid flera tillfällen vid sin granskning av regeringsärendens handläggning uppmärksammat problemet med långa handläggningstider. I betänkandet s. 8 f. redogörs för Kommunikationsdepartementets handläggning av ett överklagat förvaltningsbeslut av Vägverket. Drygt två år efter det att ärendet kommit in till departementet beslutade regeringen att inte vidta annan åtgärd än att överlämna ärendet till Vägverket för prövning av om överklagandet kommit in i rätt tid. l granskningsbetänkandet avseende år 1990 bet. 199091:KU30 riktade utskottet kritik mot handläggningen av förvaltningsärenden i ett flertal fall. l ett ärende s. 17 hade ansökan om

sou 1994:117 överväganden och förslag 197

tillstånd till lotteri avskrivits av regeringen då på grund av lång handläggningstid den tid som avsågs med ansökan förflutit. I övrigt konstaterades att handläggningstideri förvaltningsärenden rörande byggnadslagstiftningen var oacceptabelt långa.

12.4 Våra överväganden rörande en s.k. dröjsmâlstalan

Redan av den översiktliga genomgång som gjorts ovan framgår att dröjsmål med beslutsfattandet i förvaltningsärenden förekommer hos myndigheter. Anledningarna till detta kan vara många men främst torde dröjsmålen bero hög arbetsbelastning och stora ärendebalanser hos myndigheterna. Det förekommer dock att ärenden helt enkelt blir liggande trots att de är färdiga för avgörande. Oavsett vilka skälen till dröjsmålen är torde det från den enskildes synvinkel framstå som otillfredsställande att handläggningen av ett ärende som berör honom drar ut alltför länge på tiden. Vår bedömning är därför att allmänhetens berättigade krav en snabb handläggning av förvaltningsärenden bör tillgodoses. Detta kan bl.a. ske genom att den enskilde får en möjlighet att i domstol få prövat om ett ärende onödigt uppehålls hos en myndighet.

Vi föreslår därför att en generell möjlighet till talan mot den offentliga forvaltningens underlåtenhet att avgöra ärenden bör införas även i svensk rätt. Detta är av vikt för att den svenska rättsordningen skall väl ansluta sig till den europeiska standarden vad gäller domstolsprövning av förvaltningsärenden. Det innebär också en förstärkning av den enskildes rättsskydd gentemot förvaltningen. Den enskilde är nämligen ofta tvungen att invänta ett tillstånd från det offentliga för att kunna sätta igång med näringsverksamhet, byggnation eller andra projekt. En långsam behandling i förvaltningsorganen kan skapa inte bara en otrygghet för den enskilde utan även ekonomiska förluster då investeringar och andra projekteringar kan svåra att planera. Detta talar för att den enskilde bör vara tillförvara säkrad att ärendehandläggningen inte drar ut tiden genom en möjlighet att föra talan mot dröjsmål hos en myndighet.

198 Överväganden och förslag

8.12.5 Tillämpningsområdet för dröjsmålstalan

Dröjsmålstalan bör kunna föras av en enskild part gentemot ett organ som utövar offentlig förvaltning. En förutsättning för att talan skall kunna föras mot dröjsmål är att det skall vara fråga om ett förvaltningsärende i ett särskilt fall, dvs. förvaltningsärenden rörande meddelande av normer eller föreskrifter bör inte omfattas av en möjlighet till dröjsmålstalan, då dessa ärenden inte direkt berör den enskilde.

En ytterligare förutsättning för att den enskilde skall kunna föra talan mot ett offentligt förvaltningsorgans dröjsmål är att det aktuella förvaltningsärendet inrymmer myndighetsutövning mot den enskilde. Begreppet myndighetsutövning definieras inte uttryckligen någonstans i förvaltningsrätten. Begreppet har dock samma innebörd som i den äldre förvaltningslagen prop. 198586:80 s. 55. Myndighetsutövning omfattar således utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande Innebörden av begreppet myndighetsutövning utvecklades i den proposition som låg till grund för den äldre förvaltningslagen prop. 1971:30. Det utmärkande draget för myndighetsutövning är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna prop. 1971:30 s. 285 och

330. Det behöver dock inte vara fråga åtgärder medför förplik-

om som

telser för enskilda. Myndighetsutövningförekommer också i form

av gynnande beslut, t.ex. tillstånd till att driva viss verksamhet, befrielse från en lagstadgad förpliktelse eller beviljande av ett socialt bidrag. Karakteristiskt är att den enskilde befinner sig i ett slags beroendeförhållande. I nämnda proposition framhölls att beroendeförhållandet, då det rör sig om gynnande beslut, kommer till uttryck på så sätt att den enskilde måste vända sig till myndigheten för att få en viss förmån och att myndighetens tillämpning av de föreskrifter som gäller området får avgörande betydelse för honom. Är det fråga förbud, föreläggande eller liknande, om måste den enskilde rätta sig efter beslutet, riskerar han att annars tvångsmedel av något slag används mot honom. Vidare framgår av förarbetena till den äldre förvaltningslagen att myndighetsutövning inte omfattar andra ärenden än sådana där saken avgörs ensidigt genom beslut

överväganden och förslag

av myndigheten. Utanför begreppet faller därför ärenden som avgörs genom att myndigheten träffar avtal eller överenskommelse om saken med enskild. Ärenden angår det allmännas upphandling, affärsverksamen som het, egendomsförvaltning och privaträttsligt reglerade mellanhavanden innefattas inte i begreppet myndighetsutövning. Att det offentliga ingått ett avtal med en enskild utesluter inte att myndighetsutövning kan förekomma i ärende som anknyter till avtalsförhållandet. Således faller t.ex. ärenden tjänstetillsättningar eller om avskedanden inom begreppet myndighetsom utövning. För att myndighetsutövning skall föreligga krävs också att myndigheten grundar sin befogenhet att bestämma om ett förhållande en författning eller något annat beslut av regeringen eller riksdagen. Slutligen skall nämnas att ärenden som uteslutande gäller råd, upplysningar eller ren serviceverksamhet inte innefattar myndighetsutövning.

Myndighetsutövning är således ett mångsidigt och omfattande begrepp. Emellertid används begreppet redan i lagstiftning, bl.a. i RF, skadeståndslagen 1972:207 och rättsprövningslagen, varför vi anser det lämpligt att även anknyta rätten till dröjsmålstalan till ärenden som innefattar myndighetsutövning mot den enskilde.

De förvaltningsorgan, mot vilkas passivitet den enskilde skall kunna föra talan är först och främst förvaltningsmyndigheterna. Begreppet förvaltningsmyndighet har här innebörd som i regeringsformen jfr prop. samma 1973:90 s. 232.

Regeringsformen skiljer mellan två typer av offentliga organ. Den ena är de beslutande församlingarna riksdagen, kyrkomötet, kommunfullmäktige, landsting, kyrkofullmäktige osv.. Den andra är myndigheterna. Dessa kan såväl statliga kommunala. Även regeringen och domstolarna vara som utgör myndigheter. Andra myndigheter än domstolarna betecknas förvaltningsmyndigheter. Även regeringen faller utanför begreppet förvaltningsmyndighet, denna fullgör förvaltningsuppgifter. Under även om terförvaltningsmyndighet inordnas däremot centrala myndigheter under men regeringen såsom verk, nämnder och styrelser, regionala statliga organ såsom länsstyrelserna och skattemyndighetema samt kommunala, landstingskommunala och kyrkokommunala nämnder.

200 överväganden och förslag

Emellertid utövas även förvaltningsuppgifter, som innefattar myndighetsutövning, av enskilda subjekt i vissa fall. Denna företeelse har stöd i ll kap. 6 § 3 stycket RF, där det föreskrivs att förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ, samt att överlämnande skall ske med stöd lag uppgiften innefattar av om myndighetsutövning. Som exempel sådana enskilda subjekt som utövar förvaltningsupp gifter som innefattar myndighetsutövning kan nämnas sådan kontroll som enligt lagen 1992:1119 om teknisk kontroll kan anförtros enskilda subjekt t.ex. Aktiebolaget Svensk Anläggningsprovning, Aktiebolaget Svensk Bilprovning och Apoteksbolaget Aktiebolag. Det skall anmärkas att verksamheten med riksprovplatser enligt ovan är under utredning, vilken syftar till en övergång till en öppen ordning med privata provnings- och certifieringsorgan vars uppgifter inte skall omfatta myndighetsutövning. Andra enskilda subjekt som sysslar med myndighetsutövning är notarius publicus som bemyndigats därtill genom lagen 1981:1363 om notarius publicus, Kungliga Svenska Aeroklubben som genom luftfartslagen 1957:297 bemyndigats att besiktiga och utfärda eller förnya luftvärdighetsbevis för luftfartyg samt Radiotjänst i Kiruna AB som handlägger ärenden om TV-avgifter enligt lagen l989:41. Fördelning av statliga bidrag har i stor utsträckning anförtrotts enskilda organisationer såsom Stiftelsen Svenska institutet, Handelshögskolan i Stockholm, Musikaliska akademien, Stiftelsen Nordiska museet m.fl.

Att märka är att dessa enskilda subjekt genom en bestämmelse i l kap. 8 § sekretesslagen har i fråga om handlingsoffentlighetjämställts med myndigheter. l sammanhanget kan också nämnas att riksdagen tagit ett beslut om handlingsoffentligheten hos vissa kommunala företag prop. 199394:48, bet. l99394:KU13, rskr. 199394:46. Beslutet innebär att aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser, där kommuner, landsting eller kommunalförbund utövar ett rättsligt bestämmande inflytande, jämställs med myndigheter när det gäller handlingars offentlighet. Den enskilde får också rätt att hos förvaltningsdomstol överklaga beslut av sådana kommunala företag att inte lämna ut företagets handlingar. Vidare har riksdagen beslutat om regler om förvaring av allmänna handlingar i de fall offentlig verksamhet förs över i privat regi prop. 1993942113, bet. l99394:KU20, rskr. 199394: 161. Detta med anledning av att betydande

Överväganden och förslag 201

delar av verksamhet som statliga myndigheter hittills svarat för har överförts eller kommer att överföras till privaträttsliga organ genom bolagisering. Beslutet innebär att det privata organet som trätt istället för en myndighet skall förvara och behandla handlingar på samma sätt som den förutvarande myndigheten. Detta innebär att den enskilde skall ha rätt att ta del av uppgifter i dem samt att sekretesslagens regler skall gälla hos det enskilda organet såvitt avser dess befattning med de ifrågavarande handlingarna.

I den mån enskilda subjekt handlägger förvaltningsärenden som innefattar myndighetsutövning mot den enskilde bör även i sådana ärenden denne kunna ha möjlighet att föra en talan mot det enskilda subjektets dröjsmål att avgöra ett ärende. Vi anser nämligen att det är viktigt att sådana enskilda subjekt kommer att omfattas av samma regler som myndigheterna. Vi hänvisar här till att reglerna om handlingsoffentligheten är tillämpliga även på sådana enskilda subjekt. Någon generell rätt till sådan dröjsmålstalan är däremot inte lämplig att införa utan möjlighet till sådan talan mot enskilda subjekt bör övervägas i varje särskilt fall. Sådana överväganden görs lämpligast i samband med annan översyn av lagstiftningen på områden där myndighetsutövning överlämnas till enskilt subjekt.

Vad gäller domstolarna är det naturligtvis inte tillfredsställande att ex-

empelvis ett ärende tillstånd till viss verksamhet inte heller i allmän

om förvaltningsdomstol avgörs inom rimlig tid. Emellertid omfattas frågor om domstolarnas handläggning av mål och ärenden, alltså rättskipning, inte av z våra direktiv. Vi menar dock att detta är en fråga som väl kan övervägas i framtiden och möjligen kan lösas genom att man i förvaltningsprocessen inför regler liknande dem som finns i den allmärma processen om onödigt uppehållande av mål. Sådana regler kunde dessutom utvidgas till att även omfatta domstolarnas underlåtenhet att fatta något beslut inom rimlig tid. Vi vill också påpeka att artikel 6 i Europakonventionen innehåller ett krav på att rättegång i mål rörande civila rättigheter och skyldigheter eller rörande anklagelse för brott skall hållas inom skälig tid. Domstolarna är således inte helt befriade från ansvaret för att målen handläggs med rimlig skyndsamhet. I den mån domstolarna, såväl de allmänna domstolarna som förvaltningsdomstolama, handlägger förvaltningsärenden, exempelvis per-

202 Överväganden och förslag sou 1994:117

sonalärenden eller andra ärenden av administrativ natur bör de dock omfattas av möjligheten till dröjsmålstalan.

Slutligen bör regeringens handläggning av förvaltningsärenden kunna bli föremål för dröjsmålstalan. Regeringen handlägger nämligen både som första instans en rad ärenden om tillstånd m.m. samt prövar som besvärsinstans förvaltningsärenden som berör den enskilde.

En begränsning i möjligheten till dröjsmålstalan bör dock göras så sätt att det endast är i förvaltningsärenden där den enskilde påkallar ett beslut som möjligheten till sådan talan skall införas. Detta kan ske genom ansökan, anmälan eller annan åtgärd hos ett förvaltningsorgan eller genom att den enskilde anför besvär hos ett sådant organ. I de fall det inte är en enskild som tagit initiativ till ett förvaltningsärende utan det allmänna som tagit initiativ till ett sådant ärende, exempelvis utnämningar, är det inte påkallat att sådan talan införs.

8.12.6 Prövande instans

Frågan ett förvaltningsärende onödigt uppehålls genom dröjsmål av en om förvaltningsmyndighet bör lämpligen prövas av allmän förvaltningsdomstol. Även detta område bör gälla att domstolsprövning förvaltningsav beslut skall börja i länsrätten. Vad gäller förvaltningsärenden som handläggs regeringen första instans eller som besvärsinstans skall dock av som talan regeringens dröjsmål prövas av Regeringsrätten efter ansökan en om av en enskild.

Om ett förvaltningsärende handläggs av domstol förefaller det inte vara helt lämpligt att länsrätt prövar frågan om dröjsmål. Vi föreslår istället att dröjsmålstalan i sådana fall prövas av närmast högre domstol eller, om det inte finns någon sådan, av den domstol som har att pröva en ansökan om resning av beslutet i ärendet.

överväganden och förslag 203

12.7 Förfarandet vid dröjsmålstalan

Vid utformningen av en dröjsmålstalan kan man välja mellan att en domstol efter en viss tidsfrist automatiskt övertar ett förvaltningsärende från ett senfárdigt förvaltningsorgan och i dess ställe gör en materiell prövning av alla omständigheter i ärendet för att därefter fatta ett beslut eller att domstolen genom sin befattning med ärendet skall försöka förmå förvaltningen till aktivitet. Den första modellen torde inte vara särskilt ändamålsenlig då denna kan komma att kräva att den överprövande instansen själv tvingas till en fullständig utredning av ett förvaltningsärende. Lämpligare är att införa en procedur som syftar till att framtvinga att den myndighet som det åligger att göra en prövning verkligen gör det och fattar beslut.

Vi föreslår således att den enskilde ges en möjlighet att begära domstols förklaring att ett förvaltningsärende onödigt uppehålls. Domstolen bör då ge det senfardiga förvaltningsorganet möjlighet att förklara varför ärendet inte avgjorts. Den prövande domstolen skall alltså i detta skede endast ta ställning till om ett förvaltningsärende är färdigt för avgörande, om samtliga handlingar och uppgifter som behövs som underlag för beslutet har kommit myndigheten tillhanda och om, i förekommande fall alla samrådsförfaranden iakttagits. Om domstolen timer att ärendet är klan för avgörande finns inte längre något giltigt försvar för förvaltningsorganet att ytterligare dröja med beslutet. Domstolen skall därvid förklara att ärendet är klart för avgörande och utsätta en tidsfrist för förvaltningsorganet inom vilken beslut skall ha fattats. Denna tidsfrist kan anpassas till målets beskaffenhet men bör som regel inte röra sig om mer än några månader från det att förklaring av domstolen avgetts. l praktiken torde ett förvaltningsorgan påskynda handläggningen av ett förvaltningsärende redan då domstolen handlägger frågan om det föreligger passivitet eller inte. Om domstolen skulle finna att ärendet inte är klart för avgörande bör den enskilde kunna återkomma när helst för att begära en ny förklaring som om att förvaltningsärendet onödigt uppehålls.

Situationen kan även uppstå att domstolen finner att ett förvaltningsärende inte är klart för avgörande att detta beror på att vederbörande förmen

204 Överväganden och förslag

valtningsorgan underlåtit att vidta några handläggningsátgärder i ärendet. Även i sådana fall bör domstolen kunna förklara att förvaltningsärendet onödigt uppehålls och utsätta en frist inom vilken ärendet skall ha avgjorts.

Om förvaltningsorganet trots att domstolen förklarat att ett förvaltningsärende onödigt uppehålles ändock inte inom utsatt frist fattat ett beslut bör det i vissa fall vara möjligt för domstolen att förlänga den utsatta fristen. Detta kan exempelvis bli aktuellt då förvaltningsorganet kommunicerat ett ärende eller tvingats ta in ytterligare utredning och det inte kan lastas för-

valtningsorganet att ett beslut således inte kunnat fattas inom utsatt frist.

I fall domstolen finner det skäligt bör tidsfristen kunna omprövas och förlängas. Ett skäl som dock som regel inte får anses godtagbart till att ett förvaltningsorgan inte fattat beslut inom rimlig tid kan vara att förvaltningen är hårt arbetsbelastad och saknar resurser. Detta skäl till dröjsmål med avgörande har som regel inte accepterats av JO i fall då enskilda

klagat på handläggningen av förvaltningsärenden se avsnitt 8.12.3.

l ytterlighetsfall kan det tänkas att ett förvaltningsorgan efter att den frist domstolen uppställt eller i förekommande fall även förlängt ändock inte fattar något avgörande. I sådana fall då domstolen misslyckats att förmå förvaltningsorganet till aktivitet, bör den enskilde ändock kunna garanteras ett beslut i förvaltningsärendet inom rimlig tid. Ett sådant beslut skall dock inte komma till stånd automatiskt utan endast efter begäran från den enskilde hos domstolen. Denna har då att överlämna förvaltningsärendet till den myndighet som skulle prövat ett överklagande av beslutet av det senfärdiga förvaltningsorganet. Om exempelvis länsstyrelse inte inom rimlig tid fattat beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt miljöskyddslagen 1969:387 skall domstolen begäran överlämna ärendet till Koncessionsnärrmden för miljöskydd för avgörande. I de fall länsrätten själv är överordnad myndighet såsom i ärenden som handläggs av socialnämnder eller skattemyndigheter, skall domstolen fatta beslut i ärendet på begäran av den enskilde. Den avgörande myndighetens beslut i ärendet får sedan överklagas enligt den ordinära ordningen för överklagande.

Även i de fall det inte finns någon överordnad myndighet kan överta som prövningen av ett förvaltningsärende bör den enskilde som en sista utväg

överväganden och förslag 205

kunna sitt ärende avgjort av annat organ än det senfárdiga. I de fall det är regeringen som inte inom rimlig tid fattat beslut anser vi dock inte att det är påkallat med sådan möjlighet. Konstitutionsutskottet har som vi en tidigare redogjort för till uppgift att övervaka regeringens handläggning av förvaltningsärenden. Detta anser vi är en tillräcklig garanti för att regeringen, framförallt efter ett föreläggande från Regeringsrätten, fattar beslut inom utsatt tid. I övriga fall bör huvudregeln vara att länsrätten skall utföra prövningen av förvaltningsärendet i det senfärdiga förvaltningsorganets ställe. En sådan situation torde emellertid komma att bli utomordentligt sällsynt. I de fall det är uppenbart olämpligt att länsrätten övertar prövningen av ett ärende bör länsrätten kunna förordna om annan prövning ärendet. I de fall det rör sig om dröjsmålstalan avseende av domstolars handläggning av förvaltningsärenden ankommer det, i enlighet med vad som anförts under 8.12.6, på annan domstol än länsrätten att överta ärendet.

Slutligen föreslår vi att domstols beslut i ärende om dröjsmâlstalan inte skall kunna överklagas. Syftet med dröjsmâlstalan är att beslut i förvaltningsärenden skall fattas inom rimlig tid. Detta syfte kan förfelas om ett beslut i ärende om dröjsmålstalan får överklagas till en högre domstol. Dessutom kan den enskilde, domstolen funnit att ett ärende inte är om klart för avgörande och således ingen passivitet föreligger, när som helst återkomma med begäran om förklaring att ett ärende onödigt en ny uppehâlls.

8.l2.8 Dröjsmålets längd

En viktig fråga är hur lång tid som skall ha löpt innan den enskilde kan föra talan mot ett förvaltningsorgans dröjsmål. Olika förvaltningsärenden kräver naturligtvis olika mycket utredning och handläggning. Vissa ärenden kan vara rena rutinärenden medan andra ärenden kan vara mycket komplicerade och kräva relativt lång handläggningstid. Det är därför viktigt den frist uppställs är realistisk. En fast frist får naturligtvis att som

inte leda till förvaltningsorganen fattar förhastade beslut géñom a

att avstå från att företa utredning för att kunna iaktta den uppställda tiden. En sådan konsekvens undviks dock genom att förvaltningsorganet får

206 Överväganden och förslag

möjlighet att förklara varför ärendet inte är klart för avgörande då exempelvis viss nödvändig utredning saknas samt att domstolen har att beakta detta vid sin utredning om det föreligger ett dröjsmål eller inte. En vanligt förekommande frist inom EG-rätten samt även hos de länder där dröjsmålstalan kan föras är sex månader från det ansökan eller en ett överklagande korn in till myndigheten. En sådan generell fristtid vi anser vara lämplig även för svenskt vidkommande. Utgångspunkten för när denna frist skall börja löpa blir med vårt förslag tidpunkten från det förvaltningsärendet väcks genom att en ansökan eller hemställan ett annan om förvaltningsbeslut eller ett överklagande inkommer till regeringen, fören valtningsmyndighet, en domstol eller annat för offentlig förvaltning. organ

Uppställandet av en generell frist för dröjsmålstalan hindrar inte det pá att särskilda förvaltningsområden kan bli aktuellt med kortare tidsfrister, beroende på särskilda föreskrifter i EG-direktiv eller förordningar.

12.9 Lagteknisk lösning

En regel om en generell möjlighet till dröjsmålstalan vad gäller ärenden hos förvaltningsmyndigheter och i vissa fall domstolar bör ha sin plats i förvaltningslagen. Denna lag reglerar nämligen just förvaltningsmyndighetemas handläggning av ärenden samt domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden. Vi föreslår därför att en regel dröjsmålstalan om placeras i nämnda lag.

Att märka är då att i 31-33 §§ förvaltningslagen föreskrivs vissa begränsningar i lagens tillämpning. Vi måste därvid ta ställning till dessa om begränsningar även skall tillämpas en regel om dröjsmålstalan.

Det första undantaget från vissa regler i förvaltningslagen gäller ärenden hos kommunala, landstingskommunala och kyrkokommunala myndigheter i vilka besluten kan överklagas genom laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen 1991:900 eller 22 kap. kyrkolagen 1992:300. Att de beslutande församlingarna inte skall omfattas reglerna dröjsav om målstalan har vi tidigare konstaterat. Däremot omfattar en laglighetsprövning enligt ovan tidigare kommunalbesvär även vissa nämndbeslut och

Överväganden och förslag 207

sådana nämnder förvaltningsmyndigheter. Emellertid är de anses vara nämndbeslut endast kan överklagas genom laglighetsprövning till sin som karaktär sådana att de regel inte innefattar myndighetsutövning som enskilda. I de fall nämndbeslut har karaktären av myndiggentemot hetsutövning enskild har denne regel genom specialreglering mot en som rätt till förvaltningsbesvär. Som sådan specialreglerad förvaltning kan socialnämnder, hälso- och miljöskyddsnämnder och byggnadsnämnas nämnder. Den specialreglerade förvaltningen kommer att omfattas av en i förvaltningslagen. Att utsträcka möjligheterna till regel om dröjsmålstalan sådan talan även till andra kommunala ärenden än sådana i vilka beslut kan överklagas förvaltningsbesvär finner vi inte lämpligt. Den begenom återfinns i förvaltningslagen är därför motiverad även vad gränsning som gäller dröjsmålstalan.

Ytterligare undantag från regler i förvaltningslagen görs i 32 § för kronofogdemyndigheternas exekutiva verksamhet och för polis-, åklagartullmyndigheternas eller kustbevakningens brottsbekämpande verksamoch het. Undantagen har föranletts ärendenas speciella natur och nära av anknytning till domstolarnas verksamhet. Vad gäller undantaget för den verksamheten innefattar denna främst utsökningsmâlen enligt exekutiva utsökningsbalken. Kronofogdemyndighetens handläggning av förvaltningsärenden rörande lönegaranti, tillsyn över konkursförvaltning, betalningsförelägganden eller handräckning inte falla in under begreppet anses exekutiv verksamhet se Hellners m.fl.: Kommentar till nya förvaltningsuppl. 370. Undantaget beträffande polis-, åklagar- och lagen, 3:e s. tullmyndigheternas eller kustbevakningens ärenden omfattar myndigheternas verksamhet till förekommande eller beivrande av brott, såsom brottsförebyggande verksamhet, övervakningsverksamhet samt spaningsutredningsverksamhet. I övriga förvaltningsärenden tillämpas förvaltoch regler. Vi det även här är motiverat med ett undantag ningslagens anser att reglerna dröjsmålstalan, då ärendena är nära förbundna med från om domstolsverksamheten bortsett från administrativa ärenden, inte som, omfattas vårt förslag sådan talan. Den begränsning som gäller av om en § förvaltningslagen bör därför även gälla för en regel om enligt 32 till talan de aktuella myndigheternas eventuella underlåtenhet möjlighet mot att fatta beslut.

208 Överväganden och förslag

Slutligen finns ett undantag i 33 § förvaltningslagen beträffande hälso- och sjukvård. l ärenden i första instans hälso- och sjukvård gäller som avser vissa regler i förvaltningslagen endast myndighetens beslut kan om överklagas genom förvaltningsbesvär. Detta för att undvika även att verksamhet som hör till den faktiska vården skall komma att omfattas av samtliga regler i förvaltningslagen. Även här finner vi det motiverat att endast i de fall ett förvaltningsärende innefattar myndighetsutövning mot en enskild samt beslut i detta kan överklagas förvaltningsbesvär genom en möjlighet till dröjsmålstalan skall införas. Detta för att undvika bl.a. att den faktiska sjukvården omfattas regel dröjsmålstalan. av en om

Sammanfattningsvis bör alltså de begränsningar idag finns i tillsom lämpningen av vissa regler i förvaltningslagen även omfatta regel en om dröjsmålstalan, då sådan inte kan anses påkallad i de med undantagen avsedda situationema.

Emellertid gäller förvaltningslagen formellt sett inte regeringsärenden även om lagen i praktiken även tillämpas på förvaltningsärenden hos regeringen

se Hellners Kommentar till Nya förvaltningslagen, 3:e uppl. 1991

s. 45-47 samt prop. 1973:90 s. 232 och 233. Möjligheten till dröjsmålstalan vad gäller förvaltningsärenden hos regeringen bör därför införas i annan lag för att ge Regeringsrätten behörighet att pröva sådan talan. Då lagen 1988:205 om rättsprövning vissa förvaltningsbeslut bl.a. av behandlar domstolsprövning regeringens beslut vi det lämpligt av anser att en regel om dröjsmålstalan avseende regeringens underlåtenhet att avgöra förvaltningsärenden införs i denna lag.

heller gäller förvaltningslagen generellt för de enskilda subjekt som utövar offentlig förvaltning. I den mån dessa skall omfattas regler av om dröjsmálstalan bör en sådan komma till uttryck i respektive verksamhets reglering.

9 Genomförande och kostnadskonse-

kvenser m.m.

9.1 Ändringar i förvaltningslagen och verksför-

ordningen

Vi lägger i det föregående fram förslag till riktlinjer vad gäller överflyttning av förvaltningsärenden från administrativ överprövning till prövning i domstol. Förslagen är i första hand principiella ställningstaganden och därför är ett fortsatt arbete nödvändigt för det praktiska genomförandet av förslagen. Tanken är att befintliga regler om överklagande till annan instans än förvaltningsdomstol måste gås igenom och överväganden göras för varje ärendetyp om det är lämpligt att en överflyttning till domstolsprövning sker. En sådan genomgång bedömer vi kan ta en tid av minst tre år i anspråk.

När principen att förvaltningsbeslut skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol fått genomslag i lagstiftningen torde det innebära att arbetsbördan kommer att öka för förvaltningsdomstolarna, främst länsrätterna. Dessa kommer sannolikt att i framtiden tillföras nya ärendegrupper. Kostnadseffekterna av införandet av den föreslagna principen samt överflyttningar av överklagandeärenden till domstolsprövning måste emellertid idag anses så osäkra att vi inte kan uttala oss om dessa. Effekterna av en överflyttning av ärenden från administrativ prövning till domstolsprövning kommer dock att uppvägas av att regeringskansliet avlastas handläggningen av överklagandeärenden i motsvarande mån.

Vårt förslag om införande av dröjsmålstalan rörande förvaltningsmyndigheters handläggning av förvaltningsärenden medför att en ny ärendegrupp tillförs länsrättema. Vi bedömer dock att dessa ärenden inte kommer att påverka länsrättemas verksamhet i högre grad än att de ryms inom deras

210 Genomförande och køstnadskonsekvenser m.m.

nuvarande ramar. Några kostnadsökningar kommer därför troligen inte att uppstå för dessa domstolars del. Vårt förslag innebär också att dröjsmålstalan, såvitt gäller handläggningen av förvaltningsärenden hos en domstol, kan väckas hos andra domstolar än länsrätt. Vi bedömer dock att väckande av dröjsmålstalan i dessa fall kommer att ha en marginell effekt på domstolarna och därvid saknar nämnvärd betydelse ur kostnadssynpunkt.

Vi räknar med att införandet av dröjsmålstalan får en effektivitetsbefrämjande effekt hos förvaltningsmyndighetema, vilket i sin tur torde leda till positiva ekonomiska konsekvenser.

9.2 Ändringar i lagen om rättsprövning av vissa

förvaltningsbeslut

Förslagen avser muntligheten vid rättsprövning samt införande av dröjsmålstalan i förvaltningsärenden hos regeringen. Förslagen syftar till att stärka rättssäkerheten för den enskilde och är såvitt avser rätt till muntlig förhandling föranlett av behovet att garantera att vårt rättsväsende uppfyller de krav som uppställs i Europakonventionen.

Förslagen kan komma att innebära en något ökad arbetsbörda för Regeringsrätten. Emellertid pågår för närvarande reformer andra områden som kommer att leda till lättnader för domstolen. Här kan nämnas införandet av prövningstillståndi sekretessmålen prop. 199394: 133 samt en eventuell nedflyttning till kammarrätt av behörigheten i vissa fall att pröva frågor om extraordinära rättsmedel m.m. Med beaktande av dessa pågående reformer torde således inte våra förslag komma att kräva några ökade resurser för Regeringsrätten. Därtill räknar vi med att antalet rättsprövningsärenden i framtiden kommer att minska i takt med att ärendegrupper överflyttas från administrativ prövning till ordinär domstolsprövning.

Förslaget om parters rätt i vissa fall till muntlig förhandling vid rättsprövning kan verka i kostnadsuppdrivande riktning. Emellertid torde det inte röra sig om ett så stort antal mål hos Regeringsrätten att vi bedömer att

SOU 1994: l 17 Genomförande och kostnadskonxekvenser m.m. 211

detta får någon nämnvärd betydelse. Dock kan anmärkas att Regeringsrätten för närvarande saknar ändamålsenliga lokaler för muntlig förhandling vilket är ett problem som måste lösas.

Vad gäller de rättsprövningsmâl som eventuellt kommer att flyttas ner till kammarrätt torde förslaget om muntlig förhandling inte innebära några kostnadsökningar av betydelse.

10 Specialmotivering

10.1 Förslaget till Lag om ändring i förvaltnings-

lagen 1986:223

17 a §

Första stycket

Paragrafen är Genom denna införs en möjlighet för en enskild part att ny. i domstol fâ prövat ett förvaltningsärende onödigt uppehålls hos en om myndighet. Med begreppet myndighet avses såväl förvaltningsmyndighet domstolar jfr 1 § förvaltningslagen. De sistnämnda omfattas dock som endast paragrafen vid handläggning av förvaltningsärenden, t.ex. perav sonalärenden eller andra ärenden rent administrativ natur. Utanför beav förvaltningsmyndighet faller enligt förvaltningslagen sådana engreppet skilda subjekt utövar förvaltningsuppgifter. Förvaltningsärenden som som handläggs sådana enskilda omfattas alltså inte av paragrafen. av organ

Paragrafen gäller förvaltningsärenden. Det skall alltså vara fråga om ärenden rör ett särskilt fall. Normbeslutsärenden, dvs. ärenden som som rör utfárdande föreskrifter faller därmed utanför tillämpningsområdet. av Normbeslutsärenden karakteriseras att beslut i ärendena riktar sig till av obestämd krets I de fall det finns enskilda parter i sådana en av personer. ärenden är det inte rättsskyddssynpunkt nödvändigt att dessa ges en ur möjlighet föra talan mot dröjsmål då ärendena inte berör dem direkt. att

En förutsättning för dröjsmålstalan är att det aktuella förvaltningsärendet rör myndighetsutövning mot den enskilde. Innebörden i begreppet myndig-

hetsutövning har behandlats i den allmänna motiveringen se avsnitt

8. l 1 .5. Genom kravet att ärendet skall röra myndighetsutövning undantas från paragrafens tillämpningsområde ärenden mynnar ut i partsbesked. som

214 Specialmotivering SOU 1994;117

Med partsbesked menas här ståndpunkter det allmänna intar när som myndigheter uppträder som parter i civilrättsliga förhållanden, när de t.ex. avslår en begäran om betalningsanstånd eller när de vägrar betala att

skadestånd se prop. 198586:8O 51.

s.

l första stycket regleras också vem som får begära prövning onödigt av uppehâllande av ärende. Sådan begäran får göras enskild part väckt av som det aktuella förvaltningsärendet. Begreppet enskild part har innesamma börd som i 7 § förvaltningslagen. Med enskild alltså inte bara menas enskilda personer utan också företag, organisationer och andra privaträttsliga subjekt. Däremot avses i princip inte för det allmänna, komorgan t.ex. muner. Ibland kan dock även ett sådant organ ha samma ställning som en enskild, t.ex. när staten eller kommunen är fastighetsägare jfr prop. 198586:80 s. 59. Att märka är också att inte vilken enskild part som helst i ett förvaltningsärende får begära prövning onödigt uppehâllande av av ärende. Möjligheten är endast förbehållen den enskilda väckt part som ärendet hos myndighet. Ärendets väckande kan ha skett en genom ansökan, anmälan, överklagande eller annan åtgärd.

En förutsättning för att en enskild part skall kunna begära prövning av en myndighets dröjsmål är att ett förvaltningsärende inte avgjorts inom sex månader från det att ärendet väcktes parten. Tiden för ärendets av väckande räknas då från den dag då en ansökan, anmälan eller ett överklagande kom in till myndigheten. En dröjsmålstalan kan således riktas såväl mot en myndighet som handlägger ett ärende första instans som som en myndighet som prövar ett ärende överinstans. som

Av första stycket framgår att dröjsmålstalan får väckas den enskilde vid av allmän förvaltningsdomstol jfr dock vad följer andra stycket. som av Med allmän förvaltningsdomstol länsrätt enligt 14 § lagen 1971: avses 289 om allmänna förvaltningsdomstolar i dess lydelse från den nya 1 oktober 1994 prop. 1993942133, bet. 199394:JuU24, rskr. 199394: 319, SFS 1994:435.

Någon allmän forumregel för länsrätterna vad gäller väckande talan av finns inte utan följer att det finns länsrätt i varje län. Behörig av en

Specialmotivering 2 5 l

länsrätt är således den länsrätt inom vars domkrets den myndigheten som har att fatta beslut i ärendet är belägen.

Av 3 och 4 i förvaltningsprocesslagen 1971:291 följer att en ansökan prövning myndighets dröjsmål skall vara skriftlig och uppfylla vissa om av ytterligare krav beträffande form och innehåll.

Andra stycket m

Andra stycket reglerar dröjsmålstalan skall väckas om talan rör ett var en förvaltningsärende handläggs domstol. Sådana ärenden kan exsom av en empelvis personalärenden och andra ärenden av rent administrativ vara Regeln torde i praktiken få begränsad betydelse då det för natur. en domstolarnas handläggning förvaltningsärenden inte torde vara särskilt av aktuellt någon enskild väcker dröjsmålstalan. Andra stycket får att en därför karaktären av en reservregel.

dröjsmål i förvaltningsärenden handläggs av en domstol Talan om som skall väckas hos närmast högre domstol. Om det inte finns någon sådan exempelvis kan fallet vid Arbetsdomstolens handdomstol, som vara läggning förvaltningsärende, får dröjsmålstalan prövas av den av ett en domstol har pröva ansökan resning beslutet i ärendet. som att en om av

Tredje stycket

Tredje stycket vad domstolens prövning skall omfatta och mynna ut anger skall således ställning till ett ärende onödigt uppehålls. Domstolen ta om Omfattningen denna prövning har behandlats i den allmänna motiveav ringen avsnitt 8.11.7. Om domstolen finner att ett ärende onödigt uppehålls skall denna bestämd tid inom vilken myndigheten sätta ut en avgjort ärendet. Denna tidsfrist får till målets beskaffenskall ha anpassas het. Tidsfristen bör i vissa fall kunna förlängas.

216 Specialmotivering

Fjärde stycket

Fjärde stycket reglerar de fall då domstolen misslyckats att förmå myndigheten att avgöra ärendet. Domstolen får då överlämna ärendet för avgörande till den myndighet som skulle prövat ett överklagande beslutet, av om sådant fattats. Den överprövande myndigheten kan antingen vara en förvaltningsmyndighet, domstol eller regeringen. I förekommande fall en är domstolen själv överordnad myndighet. Avgörande i förvaltningsärendet överklagas enligt den ordinära ordningen för överklagande.

Överlämnande ärende får endast ske efter begäran av av den enskilde parten.

Vidare framgår av fjärde stycket att den enskilde även i de fall det inte finns någon överordnad myndighet skall kunna få sitt ärende avgjort. Som regel får domstolen själv överta ärendet för prövning. I vissa fall, t.ex. om ärendet rör ett specialornråde domstolen normalt inte prövar, kan som denna förordna att arman instans skall ta ärendet till prövning. En upp förutsättning bör dock att starka skäl talar för ordning. vara en annan

I de fall domstolen eller arman instans övertar ett förvaltningsärende för prövning anses de träda i den myndighets ställe som rätteligen skulle fattat beslut i ärendet. Följaktligen skall inte de ordinära reglerna för överklagande av domstolens eller instans beslut bli tillämpliga, de annan utan regler för överklagande som gäller för beslut av den senfärdiga myndigheten.

Femte stycket

Av femte stycket framgår att ett beslut av domstol i målet där frågan om dröjsmål prövas inte får överklagas. Den enskilde kan, domstolen om funnit att det inte föreligger något dröjsmål från myndighetens sidan, när som helst återkomma med en ny begäran om förklaring att ett ärende onödigt uppehålls.

Specialmøtivering 217

23§

I paragrafen har införts en allmän huvudregel som innebär att beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Regeln innebär att den allmänna principen om att förvaltningsbeslut får överklagas hos högre förvaltningsmyndighet och i sista hand hos regeringen överges.

Med allmän förvaltningsdomstol avses länsrätt enligt 14 § lagen 1971: 289 om allmänna förvaltningsdomstolari dess lydelse från den l oktober 1994 se specialmotiveringen under 17 a § första stycket. Behörig länsrätt är den domstol inom vars domkrets beslutsmyndigheten är belägen.

l enlighet med 3 § förvaltningslagen kommer även fortsättningsvis att gälla att i de fall det är föreskrivet att överklagande skall ske till annan instans än allmän förvaltningsdomstol, så gäller den föreskriften.

Ikraftträdande

De föreslagna lagändringarna bör kunna träda i kraft den 1 januari 1996.

10.2 Förslaget till Lag om ändring i verksförord-

ningen 1987:1100

30§

Paragrafen har inskränkts till att endast avse personalärenden vilka även

i fortsättningen får överklagas hos regeringen som huvudregel. Övriga be-

slut i förvaltningsärenden skall i enlighet med den ändring som föreslagits i 23 § förvaltningslagen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Då personalärenden inte berörs av lagen 1971:309 om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål har hänvisningen till denna i 30 § utgått.

218 Specialmotivering

10.3 Förslaget till Lag om ändring i lagen

1988:205 om rättsprövning av vissa förvalt-

ningsbeslut

Förslaget, såvitt avser 5 a § nedan, innebär att en ny möjlighet till prövning i Regeringsrätten i lagen kallad dröjsmålstalan införs. Denna - möjlighet regleras i lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut vars rubrik således skall betecknas lagen 1988:205 om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut m.m.

3a§

Paragrafen är ny. Genom paragrafen regleras frågan om muntlig förhandling i rättsprövningsmål. Sådan förhandling skall hållas på partens begäran om förhandling inte är uppenbart obehövlig. Innebörden i begreppet uppenbart obehövlig avses bli tillämpad mot bakgrund av Europadom-

stolens praxis se den allmänna motiveringen avsnitt 8.10.5.

Således bör domstolen ha möjlighet att avstå från muntlig förhandling om målet endast rör en ren rättsfråga eller om det i målet inte finns tvistiga sakfrågor som är av betydelse för målets avgörande.

5 a §

Första stycket

Paragrafen är ny. Genom denna införs en möjlighet för en enskild part att i domstol prövat ett förvaltningsärende hos regeringen onödigt uppeom hålls. Beträffande tillämpningsområdet för den nya prövningsmöjligheten samt vem som får begära sådan prövning hänvisas till vad som redovisats under specialmotiveringen till den föreslagna 17 a § förvaltningslagen.

Första stycket anger också vart den skall vända sig som vill väcka dröjsmålstalan. Sådan talan får väckas direkt hos Regeringsrätten. Om de

SOU 1994: 17 1 Specialmotivering 2 l 9 formella kraven för talans väckande hänvisas till specialmotiveringen under 17 a § förvaltningslagen. Andra stycket Andra stycket reglerar vad Regeringsrättens prövning skall omfatta och mynna ut Se vidare specialmotiveringen till andra stycket 17 a § förvaltningslagen. 6§ Paragrafen reglerar vilken sammansättning Regeringsrätten skall ha vid prövning av om ett förvaltningsärende hos regeringen onödigt uppehâlls. Den innebär att Regeringsrätten, liksom vid rättsprövning, är domför med tre regeringsråd om prövningen är av enkelt slag. I annat fall skall minst fyra regeringsrâd delta. Ikraftträdande m.m. Av de skäl som angetts i den allmänna motiveringen avsnitt 8.10.1 föreslås lagen inte längre vara tidsbegränsad. De föreslagna lagändringarna bör kunna träda i kraft den 1 januari 1996.

Reservationer

S Reservation ledamoten

l av Ulf Brunfelter nyd

i 2 r Kommittén söker med sitt förslag vidga utrymmet för domstolsprövning

t

i förvaltningsärenden i syfte att fullfölja en fortsatt anpassning av inhemsk rätt till Europakonventionens krav att procedurgarantier skall finnas för rätt g till domstolsprövning av ärenden, som gäller civila rättigheter och skyl-

l

digheter artikel 6.

Det finns skäl till mer långtgående anpassning än vad kommittéförslaget förordar. Innehållet i den reservation som lämnas, belyser detta.

l En generell lösning

I flera västeuropeiska länder anses rätten till domstolsprövning av i rättsfrâgor i förvaltningsärenden vara ett inslag i rättssystemet, som förtjänar konstitutionell förankring i grundlag. Grundlagsbestämmelser förekommer t.ex. i Danmark, Tyskland och Österrike. l Finland finns t.ex. nu också utredningsförslag i denna riktning.

Kommittéförslaget förordar en s.k. generell lösning för att låta förvaltningsdomstolar ett vidgat utrymme att pröva rättsfrågor i förvaltningsärenden, men stannar i praktiken för rekommendationer, som man hoppas se fullföljda av andra pågående utredningar. Den av utredningen föreslagna generella regeln om domstolsprövningi 23 § förvaltningslagen undermineras av att undantag alltid kan ske i annan författning enligt 3 § förvaltningslagen. Det gäller så centrala områden som plan- och byggnadslagstiftningen och miljöskydds-, naturvárds- och naturresurslagstiftning m.m., där enskilda intressen typiskt sett är särskilt berörda.

222 Reservationer SOU 1994:1 17

Det är med andra ord osäkert, hur långt förändringar till domstolsprövning, särskilt i fråga om nuvarande besvärsprövning hos regeringen som slutinstans, kommer att sträcka sig bl.a. dessa områden, och hur generell den föreslagna nyordningen egentligen blir.

Frågan om garantier i regeringsformen för domstolsprövning av förvaltningsbeslut har över huvud taget inte berörts i kommittéförslaget, trots att en sådan ordning skulle ge de bästa förutsättningarna för en generell lösning i verklig mening inom det svenska rättssystemet. En reform på grundlagsnivå skulle också lagfästa förändringens genomslagskraft för framtiden ett helt annat sätt än justeringar enbart i den administrativa processordningen, som kommitténs förslag tar sikt på.

En grundlagsreform skulle också innebära en tydlig boskillnad på konstitutionell nivå, som är principiellt välmotiverad, mellan den politiska sfärens maktutövning och behandlingen av rättsfrågor inom förvaltningen, som grundas tillämpning av lagar och föreskrifter.

i

I själva verket är det just ett sådant mönster för fördelning av den offentliga verksamhetens struktur, som Europakonventionens procedurgafråga förvaltningens och å rantier återger. Samma principiella hållning i om rättsskipningens oberoende ställning i förhållande till politisk maktutövning återfinns också i ll kap. RF jämför särskilt 2 och 7 §§. -

Att regeringen i svensk förvaltningsrättslig tradition alltjämt anlitas som mängd besvärsmål sarnrnanblandar därför politisk hantering slutinstans i en med rättsskipningsuppgifter ett sätt, som också skiljer sig från den nuvarande regeringsformens principiella utgångspunkter.

En grundlagsregel, som klargör, att denna sammanblandning mellan politisk sfär och förvaltningsrättsskipning utmönstras i konstitutionell praxis, är därför angelägen också för att nå full konsekvens i vår egen konstitutionella ordning.

Den rådande ordningen har som kommittén redovisar tidigare - motiverats med regeringsmaktens intresse att styra utveckligen av praxis

Reservationer 223

inom förvaltningen. Men en sådan påverkan på rättsutvecklingen är i själva verket typexempel på rättsbildning, som bör ske genom normgivning i lagstiftning och föreskrifter, och inte med politisk styrning av utgången i enskilda ärenden. I princip är det dessutom inte regeringen utan riksdagen, som skall ha kontroll över denna rättsutveckling genom utövning av lagstiftningsmakt inte regeringen genom politiskt färgade tolkningsinsatser rörande nonntillämpningen.

Utrymme för detaljstyming bör därför hänvisas till sådan användning av bl.a. verkställighets- och tillämpningsföreskrifter, som riksdagen delegerat till regeringen och underlydande förvaltningsorgan enligt bemyndiganden, som sker i lagstiftningen, Lex. rörande byggnorrngivning, riktvärden för miljöskyddsprövning, beskattningsanvisningar osv. Politisk styrning vid sidan härav i enskilda tillämpningsfall, kan med andra ord också sägas inkräkta på riksdagens lagstiftningsmandat.

Utredningen har låtit undersöka, vilken styrning regeringen kunnat utöva i praktiken som slutinstans i olika förvaltningsärenden. Undersökningen har gett vid handen, att regeringsprövning som styrmedel inte alls haft den betydelse i praktiken, som många trott, och att uppfattningama också går isär inom förvaltningen, när det gäller regeringspraxis betydelse som vägledning för underinstansemas ställningstaganden i fortsättningen. Det hindrar inte, att det finns historiska exempel på motsatsen.

Så banade exempelvis regeringspraxis otvivelaktigt väg för den utveckling av långvariga byggnadsförbud inom byggnadslagstiftningen § 35 i dåvarande byggnadslagen, som JO brännmärkte 1967 och fann stridande mot grundläggande rättsstatliga principer.

Urartningen i administrativ regeringspraxis har senare också satt sina spår i nuvarande lagstiftning plan- och bygglagen PBL där tidigare bris- - ter i skyddet för enskild byggrätt genom långvarigt missbruk av temporära byggnadsförbud, förvärrats ytterligare genom ett system, som i stället nu tillåter fullständig rättighetsindragning av den enskildes befogenheter i planeringssyfte detta trots lagrådskritik att ordningen kunde leda till kon- flikter med Europakonventionen jämför härom 5 kap. ll § andra styck- -

224 Reservationer sou 1994;1 17

et PBL samt lagrädsyttrandet i prop. 198586:1 bilagedelen s. 222-223 och tidigare länmade synpunkter i reservation till SOU 1993:40 s. 247-248.

Erfarenheter finns med andra 0rd, som belyser vansklighetema att låta rättsutveckling styras av regeringspraxis i stället för med norrnbildning under riksdagens kontroll. Starka skäl finns därför från principiell synpunkt att nu i konstitutionell ordning markera en slutlig boskillnad mellan politisk styrning och nonntillåmpning i förvaltningsärenden genom föreskrifter i regeringsfonnen.

Förutom principiella, finns också påtagliga praktiska skäl att begränsa regeringens befattning med administrativa ärenden, så att regeringsarbetet frigörs från arbetsbörda med detaljprövningar och kan koncentreras på skötsel av riksangelägenheter.

Frågor, som kvarstår för regeringsprövning, bör därför kunna begränsas till klan preciserade undantagsfall, där politiska avvägningar ter sig ofränkornliga, t.ex. i fråga om riksintressen av väsentlig betydelse, när det gäller hushållningen med naturresurser, omvårdnaden av byggd miljö eller utfommingen kommunikationer. Frågor som rör rikets säkerhet och av försvar hör också till vad riksstyrelsen har att behandla, liksom den offentliga organisationens interna angelägenheter, t.ex. anslagsgivning till myndigheter, bidrag till kommuner m.m. Även tillsättningsärenden kan inordnas under denna kategori, som utredningen även funnit.

Det bör med andra ord vara praktiskt fullt möjligt att som nu beskrivits ringa in distinkta kategorier av undantagsfall, där politiska avvägningar dominerar och enskildas rättsfrågor i förekommande fall får skyddas ge- , nom rättsprövning hos Regeringsrätten, som utredningen också förutsätter för framtiden genom permanentning av rättsprövningslagen.

I övrigt däremot, bör nuvarande besvärsprövning hos regeringen ersättas

med domstolsprövning. Övergången från administrativ besvärsprövning

hos regeringen till domstolsprövning bör därför slås fast med föreskrift i regeringsforrnen, förslagsvis i 11 kap., där också undantagen kan anges.

Reservationer 225 SOU 1994:1 17

Den skisserade grundlagsreforrnen bör därefter kunna följas upp genom bestämmelser i lagstiftningen förvaltningsprocesslagen och lagen om förvaltningsdomstolar, där det framgår, att besvärshänvisningar till regering i lag och författning fortsättningsvis skall anses gälla prövning hos Regeringsrätten, när annat föreskrivs enligt de undantagsregler, som här diskuterats. .

2 Större följsamhet till Europakonventionen

Kommittén har tidigare förutsatt jämför SOU 1993:40 att Europa- - konventionens efterlevnad normalt skall kunna tillgodoses i inhemsk tillfördragskonforrn tolkning inhemsk lagstiftning, och lämpning genom en av bara undantagsvis kan aktualiseras situationer, där inhemska regler att det måste frångås, konflikten uppstår i förhållande till Europakonventioom principer för medborgarskydd. Denna uppfattning har också nens i regeringens proposition 199394: l 17, som legat till återkommit - prop. grund för riksdagens beslut i frågan.

den inhemska uppföljningen konventionstillämpningen för- Spörsmål om av därför uppmärksamhet, och några exempel på detta berörs därför i tjänar det följande.

2.1 Åtgärder för att underlätta konventionsprövning m.m.

problem för enskilda vill aktualisera konventionens Ett parter, som skyddsprinciper i tillämpningen är, att tidsåtgången och kostnaderna för att driva ärende till slutligt avgörande blir betungande för att inte säga ett avskräckande för enskild part att bära. När konventionen blir direkt en tillämplig rättskälla i Sverige minskar detta problem något, eftersom som inhemska kan fullgöra prövning, förut endast stått till buds hos organ som konventionsorgan.

kring enskilda processekonomi är likväl betydande, Men problemen parters möjligheterna uppbåda krävs för prövning i adminioch att resurser, som strativa ärenden år begränsade, i synnerhet när hela instansordningen

226 Reservationer SOU 1994; 117

måste passeras t.ex. med regeringsprövning, innan ett domstolsavgörande kan uppnås genom rättsprövning hos Regeringsrätten.

Konventionstillämpningen gäller typiskt sett ofta viktiga principfrågor, där man knappast kan vänta sig, att administrativa organ i allmänhet har tillräcklig kompetens eller kapacitet att fullgöra uttömmande konen ventionsprövning. Förutom processekonomiska finns därför också beaktansvärda sakliga skäl att hantera konventionstillämpningen så, att tillämpningen kan förverkligas på ett praktiskt sätt hos inhemska organ, som avsikten varit med Europakonventionens inlemmande med svensk rätt.

Konventionsprövningen i administrativa ärenden skulle därför behöva y underlättas t.ex. så, att Regeringsrätten kunde anlitas relativt snabbt för att g fylla den roll i fråga konventionsövervakningen, ankommer på i om som nu konventionsorganen i Strasbourg. Detta skulle kunna förverkligas förslagsvis så, att administrativa organ fick möjlighet att underställa frågor om konventionstillämpning till Regeringsrätten på begäran av part, som hävdar att konventionen åsidosatts. Ett auktoritativt besked konom ventionstillämpningen skulle därmed kunna bli gripbart förhållandevis snart i jämförelse med tidsåtgången att uttömma instansordningen, innan ett slutligt inhemskt avgörande kan nås.

För att rensa ut verklighetsfrämmande uppfattningar om konventionsinnehållet, som kan fördröja administrativ hantering, kan ett underställ- j ningsinstitut kombineras med processuella regler, som ger de reguljära prövningsorganen möjlighet att avvisa påståenden, som befinns vara uppenbart ogrundade. Ett avvisningsbeslut förutsätts då kunna överprövas för kontroll i normal besvärsordning.

För att nå en effektiv prövningsordning kan vidare övervägas att införa särskilda regler för tidsåtgången i en underställningsprocedur. Det kan vara rimligt, att konventionsprövningen ges prioritet, t.ex. så, att avgörandet skall lämnas senast ett år från det ärendet underställes Regeringsrätten för prövning. På så sätt undviks långvarig osäkerhet om rättsläget visavi konventionen, när det gäller innehållet i inhemsk rätt.

Reservationer 227

Den föreslagna processuella ordningen för konventionsprövningen i det svenska rättssystemet bör principiella skäl kunna utsträckas också till av tillämpningen regeringsformen i förvaltningsärenden, så att inhemsk av konstitutionell rätt prioritet i fråga om tillämpningen av ofta ges samma närbesläktade konstitutionella principer i Europakonventionen. Lagprövning i administrativa mål skulle med andra ord också få fullgöras genom underställning till Regeringsrätten, som på så sätt skulle komma att fungera ett slags författningsdomstol i administrativa ärenden som jämför härtill de principiella argument anförts i fråga om särskild som procedur för behandlingen konstitutionella rättsfrâgor i reservationen till av SOU 1993:40 s. 269 ff.

2.2 Relationer till tillämpningen av 11:14 RF

Som berörts, uppkommande konflikter mellan inhemsk normnyss antas givning och innehållet i Europakonventionen i allmänhet kunna få sin lösning att konventionen tolkningsvis får inflytande normtillämpgenom ningen så, anpassning sker till skyddsprinciper, som konventionen att en innehåller. Sådan anpassning till konstitutionellt föreskriven norrngivningsstandard förutses också kunna ske för att undgå motstridighet mellan föreskrifter i regeringsformen och bestämmelser i underordnad normgivning.

Är motstridigheten uppenbar och omöjlig att överbrygga genom tolkningsoperationer, 11:14 RF yttersta remedium, att föreskrift i strid anger som med bestämmelse i grundlag inte får tillämpas. Det innebär med andra ord jämfört med tolkningsförfaranden betydligt mer långtgående behandett lingsaltemativ från konstitutionell synpunkt.

Med Europakonventionens inkorporering i vårt rättssystem uppkommer ett och jämförelse betydligt mer praktiskt alternativ för att reparera nytt som brister i norrngivningsstandard än tillämpningsvägran enligt 11:14 RF, nämligen skadestånd enligt artikel 50 i Europakonventionen för beslut eller åtgärder, befinns konventionsstridiga. Med tanke den samsom vara stämmighet i rättsgrundsatser, finns i åtskilliga stycken mellan regesom ringsformen och Europakonventionen, kan skadestånd som alternativ till tillämpningsvägran enligt 11:14 RF betraktas som ett konstitutionellt sett

228 Reservationer

viktigt alternativ att tillgå i fall brister i norrngivningsstandard, av som strider både mot regeringsformens och Europakonventionens rättsgrundsatser.

Att skadestånd enligt artikel 50 skall kunna begagnas för fall konav ventionsstridighet är i vart fall obestridligt konsekvens konventiosom av nens inkorporering i Sverige. Skälig gottgörelse enligt artikel 50 för konstitutionella brister i normgivning kan så sätt få särskild betydelse, i vart fall när enskilda vållas intrång och förluster, är tillgängliga för som ekonomisk värdering, t.ex. om ett planupphävande leder till förluster i byggrätt, som inte befinns uppfylla Europakonventionens intresseavvägningskrav jämför 1982 och 1984 års domar i målet SporrongLönnroth mot Sverige samt innehållet i 5 kap. § ll andra stycket PBL.

2.3 Konventionstillärnpningens omfattning vid administrativ

prövning m.m.

Enligt Europadomstolens praxis innebär konventions procedurgarantier i artikel att domstolsprövning i fråga om civila rättigheter och skyldigheter i samhället skall vara möjlig för granskning rättsfrågan i hela dess av vidd, dvs. också sådana aspekter gäller rättelse och skadestånd som jämför målet Le Compte, Leuven och De Meyere Belgien, dom van mot 1981, samt 1982 års dom mot Sverige i SporrongLönnrothmålet punkt 87.

Att granskningen skall kunna allsidig och uttömmande är praktiskt vara ett mycket betydelsefullt inslag i konventionens procedurgarantier med tanke de enskilda parternas begränsade resurser i förhållande till det allmänna att kunna fullfölja mera omfattande och tidsödande procedurer för att kunna vinna rättelse. Splittring i prövningen olika organ, t.ex. mellan administrativa myndigheter, förvaltningsdomstolaroch allmänna domstolar, orsakar på så sätt ofta oöverstigliga ekonomiska problem för enskilda, om rättsfrågoma skall kunna bli uttömmande behandlade i skilda förfaranden.

Mot den bakgrunden finns anledning utröna, hur långt en allsidig prövning i konventionens mening kan sträcka sig i administrativa mål.

Reservationer SOU ll994zll7

inhemska ordningen med prövning förvaltningsbesvär hos Den av förvaltningsdomstolar i betydande utsträckning mot konventionens svarar på allsidig prövning, eftersom prövningen gäller både rättsfrågor och krav bevisning och inte inskränker sig till rent formell sakfrågor, osv., en lagligheten i myndigheternas beslut. Att proceduren på detta granskning av reformatorisk och inte endast kassatorisk är med andra ord en sätt är fördel från konventionstillämpningssynpunkt,likaså att förvaltningsdomstol har rätt sätta nytt beslut i det klandrade avgörandets ställe, som rättar att felet och inte bara undanröjer det också detta enligt principerna för en reformatorisk prövning.

emellertid också begränsningar, följer att förvaltnings- Det finns som av enligt gällande ordning inte kan utdöma skadestånd för fel och domstolar administrativa mål. Skadeståndsfrågor tillhör de civila domstolarbrister i kompetensornråde, och det uppstår så sätt en splittring i pronas brister i allsidighet, när det gäller skadeprövning, som ceduren, som förutsätts kunna ske enligt konventionen artikel 50.

dock kunna möjligt att överbrygga den begränsning i Det bör vara allsidighet, dualismen i prövningskompetens mellan förprövningens som valtningsdomstolar och allmänna domstolar för med sig, när det gäller

ersättningsfrågor.

Förvaltningsdomstolen har i praktiken snarast bättre möjlighet än en civil granska de skadegrundande omständigheter faktiska eller domstol att kan utgöra konventionskränkning, eftersom hela berättsliga som finns tillgängligti ärendet, medan det måste tillföras den slutsunderlaget bevisning i särskild ordning för att kunna läggas till civila domstolen som efterföljande skadeståndsprocedur i civil ordning. Denna grund för en behandlingen avgjort nackdel för enskilda klagande både splittring i är en tidsutdräkt och kostnader, och bryter mot den omedelbari fråga om hetsprincip med koncentration i behandlingen, som konventionens procedurgarantier i artikel 6 syftar till.

med splittrad prövning skulle emellertid kunna begränsas Nackdelarna administrativa domstolen på begäran part kunde utlåta betydligt, om den av

230 Reservationer

sig i frågan om en kränkning ägt eller till följd det adminirum av strativa beslut, som parten klandrat.

Konventionsorganen har till huvuduppgift just att kontrollera och fastställa,

om konventionskränkningar förekommit eller ej. Ålägganden

för staterna att rätta eventuella felaktigheter med skilda åtgärder blir följdfråga för en r handläggning i särskild ordning. i När Europakonventionen integreras med svensk rätt, torde det därför nu vara följdriktigt kräva, att prövningsorganen i detta fall administrativ - en domstol också skall kunna fullgöra i princip granskningsupp- - samma gifter som åligger konventionsorganen dvs. sätt - att samma som Europakommissionen eller Europadomstolen kunna konstatera och fastställa, huruvida en konventionskränkning ägt eller ej. rum

Det finns med andra ord fog för att hävda, den grundläggande att konventionstillämpningen skall kunna fullgöras detta sätt också av en administrativ domstol, när konventionen trätt i kraft även svensk lag. som

En lagakraftvunnen dom från administrativ domstol konventionskränkatt ning inträffat, bör i sin tur kunna utnyttjas skadeståndsgrund vid som en efterföljande skadeståndstalan hos civil domstol, där skadevärdering, utredning om skadans storlek företas i sedvanlig ordning. osv.

Att konventionskränkning som skadeståndsgrund detta sätt skulle kunna fastställas vid prövningen hos förvaltningsdomstol skulle både bidra till att öka överensstämmelsen med konventionens krav allsidig prövning i artikel 6 och minska de processekonomiska belastningama på enskilda parter att underkasta sig risker och rättsovisshet, som eljest följer med skilda procedurer för att kunna få nå full rättelse.

En reform med underställningsförfarande till Regeringsrätten konstituav tionella frågor, berörts i avsnitt 2:1 tidigare, skulle leda till också som att fall av lagprövning fick behandling påstådda kränkningar samma som av Europakonventionen. Det kan den synpunkten sig rimligt, också ur te att

Reservationer 231

betrakta avsteg från regeringsformen som skadestândsgrundande, om sådana fel kan konstateras i en myndighets handläggning.

Ur enskilda rättssökandes synpunkt skulle en reform, som följde Europakonventionens procedurgarantier för allsidighet i domstolsprövningen vara processekonomisk motiverad också rent generellt pä allvarligare handläggnings- och tillämpningsfelhos administrativa organ, så att förvaltningsdomstolar tillerkändes befogenhet att begäran av part pröva, om bristerna i myndighetsutövningen så kvalificerade, att de kunde läggas var till grund för skadestândstalan mot det allmänna inför allmän domstol jämför härtill även artikel 13 i Europakonventionen.

2.4 Planärenden

Enligt konventionspraxis rätten att bebygga en fastighet vara en civil anses för den enskilde. Tillkomsten bebyggelse lämplighetsprövas i rättighet av utsträckning planläggning jämför 5 kap. l § PBL. Planärenstor genom den prövas förvaltningsbesvär och avgörs hos regeringen som genom slutinstans. Planeringsproceduren tillhör de frågor, som utredningen som tidigare lämnar vidare för beredning i annan ordning. Prövningen nämnt planärenden skiljer sig på betydelsefulla punkter från gängse ordning av för förvaltningsbesvär. Karaktäristiskt är bl.a. att kommunens egenintresse tillmäts särskild betydelse så, att kommunala bedömningar i intresseavvägi å ningsfrågor betraktas lämplighetsfrågor, vilka regeringen praktiskt som aldrig eller i fall mycket sällan ändrar jämför Didon m.fl. l taget vart - Plan- och bygglagen 622. Detta betraktas som ett utflöde av kommus. politiska handlingsfrihet inom för det s.k. planmonopolet. Som nens ramen hänsynstagande till kommunalt egenintresse kan en konsekvens av samma prövningen i planärenden inte heller leda till att överinstansema sätter i stället för det klandrade. Kommunens beslut kan enbart annat beslut I PBL. i upphävas jämför 13 kap. 8 § -

handläggningsprinciper innehåller uppenbart motsättningar i för- Dessa hållandet till Europakonventionens procedurgarantier i artikel Procedurgarantiema förutsätter oberoende och opartisk prövning av t.ex. en rättsfrågoma inför domstol, medan proceduren i planärenden utgår ifrån

232 Reservationer

att kommunens egenintresse i intresseavvägningsfrågor får tillmätas utslagsgivande betydelse. Sådan sammanblandning av det allmännas partsintresse med handläggningen av tvistiga intresseavvägningsfrågor åsidosätter grundläggande krav objektiv prövning, konventionen utgår som ifrån. Likaså betyder begränsningen att kommunens beslut i planärenden enbart kan upphävas av prövningsinstanserna, att prövningen begränsas i allsidighet, när det gäller att till stånd materiell rättelse.

Hur dessa spänningar mellan konventionsinnehållet och prövningen av planärenden skall kunna lösas, återstår att se. Tydligt är emellertid, att utrymmet för fördragskonform tolkning av bestämmelser i PBL inskränks betydligt. T.ex. kan begränsningarna i intresseavvägningshänsyn till äldre planfästa byggrätter vid planupphävande enligt 5 kap. ll § andra stycket PBL knappast modereras, om konventionens intresseavvägningsprinciper för egendomsskydd skulle kräva detta, t.ex. genom ökade hänsynstaganden till äganderätts- och fastighetsförhållanden, som förutsätts vägleda detaljplanebeslut enligt 5 kap. 2 § PBL. Det kommunala planmonopolets tillämpningspraxis hindrar i vart fall nämnvärd omprövning av kommunens inställning till ett planupphävande, och något nytt beslut domstol av som t.ex. begränsar omfattningen i en återkallelse av byggrätt jämför 5 kap. - 2 § sista stycket PBL finns det enligt lagstiftningen heller inte utrymme för.

Det är svårt att föreställa sig, att de spänningar som här beskrivits mellan planprocedur och Europakonventionens procedurgarantier och intresseavvägningskrav i fråga om civila rättigheter, skulle kunna bemästras i praxis. Förändringar i lagstiftningen blir då erforderliga för att bilägga motsättningar, som finns inom planeringsproceduren i förhållande till Europakonventionens skyddsprinciper.

Dessförinnan återstår sannolikt bara möjligheten till rättelse genom skadestånd enligt artikel 50 i konventionen, om föreskrivna intresseavvägningsprinciper för egendomsskyddet befinns kränkta inom planvåsendet t.ex. genom återkallelse av detaljplaner jämför vidare framställningen under 2.3 tidigare.

SOU 1994:1 17 Reservationer 233

3 Negativa planbeslutdröjsmålstalan m.m.

3.1 Negativa planbeslutUtebliven planläggning

Bland betingelsema för det s.k. kommunala planmonopolet i byggnadslagstiftningen ingår också, kommun har skyldighet medverka till att en detaljplan, när så fordras för bygglov till eller förändrad bebyggelse ny jämför 5 kap. 1 § PBL.

Utredningen har lämnat förslag att myndighetsbeslut skall kunna framkallas efter viss tid efter framställning från förvaltningsdomstol. Men man diskuterar inte närmare den förlust varje initiativmöjlighet för enskilda, av kommunens i lagstiftning formligen godtagna passivitet inom plansom väsendet medför.

Enligt PBL kan kommuner välja att klargöra sin negativa inställning till planarbete med beslut inte anta eller ändra planer. Sådana negativa att planbeslut kan emellertid överprövas med förvaltningsbesvär, utan enbart med kommunalbesvär, ger utrymme för saklig prövning som jämför 13 kap. 1 § första stycket samt andra stycket punkten 3 PBL. Denna ordning förutsätts bestå, vilket innebär, att man hänför sådana kommunala ställningstaganden till avgöranden i politiska församlingar, som bara kan klandras för fel i den formella handläggningen.

Planmonopolets konsekvenser för planproceduren skapar som tidigare sagt jämför spänningar i förhållande till Europakonventionens - 2.4 ovan skyddsprinciper. Att offentliga över huvud taget är skyldiga att organ har avgörande betydelse för att utnyttja civila rättigheter träffa beslut, som i detta fall befogenheter att bygga eller kan nöja sig med ett rent - negativt beslut, inte kan realprövas vid ett överklagande, innebär som otvivelaktligen motsättningar i förhållande till konventionsprinciper både till domstolsprövning civila rättigheter och till allsidigt i fråga om rätt av grundad prövning inom skälig tid jämför artikel -

Det inhemska synsättet att förlägga beslutsgången till en renodlat politisk prövning hos lokala myndigheter motsättningar till synsätt i konrymmer

234 Reservationer SOU 1994; 117

ventionen, som kräver att civila rättigheter skall kunna behandlas som rättsfrågor. På liknande sätt som regeringens styrning i besvärsmål överför rättslig kontroll till politisk maktsfår, som innebär ett avsteg från rättsstatliga principer, så innebär renodlingen av politiskt beslutsfattande i planärenden ett avsteg, och ett avsteg i än större omfattning, när innehållet i besluten betraktas som fri politisk lämplighetsprövning, inte enbart styrning.

Också detta problem torde därför kräva någon lösning lagstiftningsvägen för att säkerställa en fördragskonforrn ordning visavi Europakonventionen.

Det är möjligt, att ianspråkstagande av jungfrulig mark låter sig försvaras som riksintressefrågor av politisk art, som delegerats till kommunerna för att sörja för hushållningen med knappa naturresurser. Men när bebyggelseutvecklingen utmynnat i bebyggd miljö, där olika funktionskrav behöver upprätthållas, tillgodoser planordningama i form av detaljplaner också anspråk på likabehandling och hänsynstagande enskilda parter emellan dvs. enskilda intressen i bemärkelsen civila rättigheter är väl så berörda av planinstrumentens utformning som olika allmänna intressen jämför härtill bl.a. lydelseni l kap. 5 § PBL.

När samhällsutbyggnad med andra ord har skett och gett upphov till plankrävande sammanhållen bebyggelse jämför 5 kap. l § PBL, som definierar planläggningskravet för vad som tidigare i BL benämndes tätbebyggelse, är det knappast någon given konsekvens, att det kommunaplanmonopolet också skall uppfattas som en befrielse från ansvar att upprätthålla rimlig planstandard för berörda enskilda i form av användbara och gällande detaljplaner.

Den frihet att återkalla äldre planordningar, som det kommunala plani monopolet utvecklats till genom innehållet i 5 kap. 11 § andra stycket PBL, kan med andra ord ifrågasättas från dessa planansvarighetssynpunkter, när det saknas ålägganden att utarbeta någon ny gällande planordning, som ersätter den som återkallats.

Reservationer

Ansvarsfrágoma inom planväsendet förtjänar därför fortsatt uppmärksamhet, när det gäller efterlevnaden i förhållande till Europakonventionen. Kommunalt ansvar finns dock föreskrivet för teknisk försörjning inom bebyggd miljö genom lagen 1970:244 om allmänna vatten- och avloppsanläggningar VA-lagen, där länsstyrelsen getts möjlighet ingripa med VA-förlägganden, om bristen i VA-standard avhjälps jämför - VA-lagen 2

Liknande förelägganden var tidigare möjliga enligt byggnadslagen, om kommuner eftersatte sina skyldigheter inom planväsendet jämför 1947 års byggnadslag 27 och 108 §§.

Kostnadsansvar för den infrastruktur, som behöver utvecklas för att upprätthålla tillfredsställande planstandard, kan i princip tas ut av det allmänna i form kostnadsbelastningar det berörda fastighetsbestândet av VA-lagen, gatubyggnadskostnader enligt PBL Överenligt som m.m. vakning av kommuners ansvar för tillfredsställande planstandard bör därför i princip inte innebära kostnadskrav skattebetalarna, utan gäller i stället frågor om rimlig prioritering inom det kommunala planväsendet, när det gäller planstandard inom sammanhållen bebyggelse.

Lösningar efter de förebilder som nämnts, kan vara tänkbara, t.ex. genom överföring kontrollinstrumenten till förvaltningsdomstolar. Planutredav ningar utan tidshorisont torde f .ö. inte heller ligga i kommunernas intresse, och tänkbar avvägning kan vara, att handläggningsläget får övervakas en berörda sakägare med möjlighet för förvaltningsdomstol att begäran av ingripa med förelägganden att slutföra planarbete, som hindrat vedertagen bygglovgivning inom sammanhållen bebyggelse t.ex. mer än 5 âr.

3.2 Dröj smâlstalan

Kommittén lägger i sitt betänkande fram förslag om möjlighet att i särskild ordning föra dröjsrnälstalan mot handläggning hos förvaltningsorgan, som slutförs med beslut i rimlig tid. Former för sådan övervakning finns i flera västeuropeiska länder och fyller en viktig funktion i allmänhetens intresse.

236 Reservationer

Den tidsfrist utredningen tänkt sig mer än 6 månaders handläggningstid som grund för övervakningen hos förvaltningsdomstol, får av praktiska skäl förutsättas räknad från den tidpunkt, då ärendet är färdigbehandlat med tillgång till yttranden från berörda parter osv. I komplicerade ärenden som t.ex. miljöskyddsprövning hos koncessionsnämnd, kan tidsåtgång krävas för sakkunnigutlâtanden, remissvar osv. från andra samhällsorgan.

Den föreslagna ordningen för dröjsmålsbesvär, bör också vara anpassad till sådana realiteter och skulle kunna t.ex. utvecklas så, att förvaltningsorgan i komplicerade ärenden kunde tillgodose kontrollen med att lämna handläggningsbesked beträffande ärendets fortsatta behandling, förväntad tidsåtgång fram till beslut osv. Sådana handläggningsbesked efter Ö-månadersfristen bör ge tillräckligt underlag för bedönming, om handläggningen kan kritiseras för oskäligt uppskov med avgörande av ärendet eller ej, dvs. om åtgärder är motiverade eller inte för att påskynda behandlingen.

Utredningsförslaget tar också sikte på en flexibel handläggning från förvaltningsdomstolamas sida, och en utveckling i praxis på det sätt som skisserats, bör därför vara möjlig.

. r. . . . .

Reservationer 237

ledamoten L Nilson

Reservation av Rolf v

Fri- och rättighetskomrnittén föreslår i slutbetänkandet huvudsakligen tre åtgärder för stärka den rätt till domstolsprövning i för-

att enskildes

valtningsärenden:

Införande princip, innebär att förvaltningsbeslut som av en ny som huvudregel fâr överklagas hos de allmänna förvaltningsdomstolama om inte annat föreskrives.

Rättsprövningslagen permanentas. -

Dröjsmålstalan, den enskilde möjlighet att i domstol få prövat som ger myndighet onödigt fördröjer ett ärende. om en

Utredningsarbetet har visat Sverige har ett gott rättsskydd för medatt borgaren när det gäller förvaltningsbeslut och att Europakonventionen eller rättsordning, Sverige EES-avtalet är anknuten till, inte EG:s som genom i sig motiverar några förändringar från svensk sida på detta område.

Rättsprövningslagen

Utredningsarbetet har lett till slutsatsen att rättsprövningslagen på ett tillfredsställande sätt tillförsäkrar den enskilde den rätt till domstolsprövning i artikel 6 i Europakonventionen. Jag delar uppfattningen som avses rättsprövningslagen bör och att möjlighet till muntlig att permanentas förhandling skall finnas vid rättsprövningsmål.

Dröjsmålstalan

delar också uppfattningen att att införa möjlighet till Jag man genom dröj smålstalan på förhållandevis okomplicerat sätt stärker den enskildes ett rättssäkerhet i förvaltningsärenden. Utredningsarbetet har visat att onödiga dröjsmål med all sannolikhet förekommer och även om jag anser att utförligare belysning problemet hade varit önskvärd tycker jag att av förslaget är väl underbyggt.

238 Reservationer

En ny princip

Införande av principen att förvaltningsärenden huvudregel som får överklagas hos de allmänna förvaltningsdomstolama inte föreom annat skrives innebär att utredningen överger den gamla principen att förvaltningsbeslut får överklagas hos högre myndighet och i sista hand hos regeringen.

Jag vill inte av principiella skäl avvisa den föreslagna förändringen. Det är möjligt att den kan fungera väl och innebära någon förbättring i förhållande till nuvarande ordning, jag den principens men anser att nya konsekvenser inte blivit belysta på ett tillfredsställande sätt.

Den genomgång av ärendegrupper gjorts utredningen visar som av omedelbart på behovet av omfattande undantag från den principen. nya

Allvarligast är emellertid att utredningen inte kunnat behandla förslagets konsekvenser när det gäller förvaltningsbeslut i miljö- och planfrâgor grund av att dessa områden är under utredande. Fri- och rättighetskomrnittén har genom docent Torbjörn Larssons undersökning visat miljö- och att planfrågoma svarar för än hälften, 55 % ärendena hos regeringen mer av och länsstyrelserna och att dessa frågor ofta är komplicerade genom att olika samtidigt gällande normsystem kommer i konflikt med varandra. Jag anser att beslutsunderlaget är behäftat med så stora brister att Fri- och rättighetskommittén borde avstått från att lägga förslaget införande om av en ny princip och jag reserverar mig mot förslaget i denna del.

Reservationer 239

Reservation ledamöterna Thage G Peterson, Yvonne

av

och Björn Sydow s Sandberg-Fries von

l ofullständigt utredningsarbete

Arbetet inom Fri- och rättighetskommittén har i denna del varit klart ofullständigt. vi från socialdemokratisk sida gång på gång framfört Trots att erinringar har arbetet fortsatt på detta sätt. Resultatet är ett betänkande

som uppvisar stora brister.

För det första. En förvaltningsrättslig princip har föreslagits utan att ny tillämpning det uppmärksammade och svårlösta området dess mest miljö- och planlagstiftningen har klarlagts. -

det andra. Ett förvaltningsinstitut dröjsmålstalan har lanse- För nytt - det belyses annat än i visst rättsligt avseende. rats utan att

Vi socialdemokrater har begärt att de för medborgarna viktiga frågor som kommitténs betänkande behandlar skulle utredas ett genomarbetat nya Det har kommittémajoriteten avvisat. Vi betecknar betänkandet som sätt. alltför ofullständigt för kunna ligga till grund för lagstiftning. Vi har att allsidig beredning. Det har avvisats utan andra vädjat om en mera regeringen begär att utredningen ska vara klar sommaren argument än att detta helt orimligt och det strider mot de vanliga 1994. Vi anser vara spelreglerna i det svenska kommittéväsendet.

Vi socialdemokrater har under denna del av utredningsarbetet flera senare beredda överväga reformer det förvaltningsgånger sagt oss vara att politiska området skulle kunna betydelse och intresse för den som vara av enskilde medborgaren. Man har emellertid från kommittémajoriteten bara betänkande skall fram även det i viktiga avseenden deklarerat att ett om blir ofullständigt.

detta valt inte lämna kommittén, bl.a. för att kunna Vi har trots att flera de förslag kommittén föreslår, så att reservera oss mot av som nu och den offentliga samhällsdebatten får en tydlig bild av remissinstanser

240 Reservationer

vad vi anser som brister i betänkandet. Men vår grunduppfattning kvarstår. Detta betänkande skulle inte ha lagts fram i sin nuvarande form.

Vår slutsats: rättsprövningsinstituteti

centrum

Detta betänkande visar att Sverige har ett gott rättsskydd när det gäller den enskildes förhållande till förvaltningsmyndighetemas beslut. Europa- { konventionen och EGzs rättsordning, Sverige EES-avtalet är som genom folkrättsligt knutet till, ger inte anledning till några rättspolitiska föränd-

i

ringar i detta hänseende. Vâr svenska rättsordning är ingalunda under-

i

lägsen andra europeiska demokratiska staters. Detta är ett viktigt konstaterande som kommittén har gjort. De förslag kommittén lägger som

fram föranleds således inte av att den svenska rättsordningen skulle

uppvisa några brister vid en internationell jämförelse.

Rättsprövningsinstitutet dvs. domstolsprövning i Regeringsrätten vissa av beslut som regeringen och andra myndigheter meddelar i förvaltningsärenden, som infördes och sedermera reformerades, förslag de av dåvarande socialdemokratiska regeringarna, är tillräcklig garanti för att en den enskilde skall sina medborgerliga rättigheter tryggade. Det framgår flera ställen i betänkandet t.ex. i de beskrivande avsnitten 4.9, 5.4 och i övervägandeavsnitten 8.10 och l l. Det i direktiven som anges som en uppgift för kommittén, nämligen att överväga vår lagstiftning är om anpassad till våra internationella åtaganden är därmed fullgjort.

Rättsprövningsinstitutet jjzller, l också enligt majoriteten, den rättsskydds-

i

funktion som Europadomstolen och den europeiska kommissionen tolkar att

i Europakonventtonens . artikel . 6 kraver. .. g l Vi socialdemokrater anser att rättsprövningslagen bör permanentas när den nuvarande tidsbegränsningen går ut. Vi också att det i rättsprövanser ningsmál ska föreligga rätt till muntlig förhandling. Vi instämmer således i betänkandets förslag i dessa delar beträffande ändring i lagen 1988:205 om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut.

Reservationer

3.1 En ny princip

I dag gäller att beslut av förvaltningsmyndigheti sista hand får överklagas hos regeringen inget annat stadgas. Det är en princip som har om sekellâng tradition i Sverige och som för närvarande kommer till uttryck i verksförordningen och ett antal specialförfattningar. Successivt har emellertid riksdag och regering i många fall funnit det mera motiverat att

i

överklaganden skall förvaltningsmyndigheter eller förvaltningsprövas av

z

domstolar i stället för regeringen. Men om inget undantag uttryckligen

av föreskrives gäller idag att förvaltningsbeslut får överklagas hos regeringen.

l Därutöver kan påpekats, sedan 1988 regeringens

man, som nyss

i

ställningstaganden prövade genom rättsprövning.

I betänkandet förespråkas principiell förändring. Beslut i förvaltnu en ningsärenden får inget annat sägs i stället överprövas av allmän förom valtningsdomstol. l betänkandet föreslås för denna nya princip ändringar i verksförordningen och nya föreskrifter i förvaltningslagen.

Vi socialdemokrater vill betona att det är möjligt att förslaget i denna del acceptabel reform, ett allsidigt utredningsarbete hade visat på vore en om det, dvs. hade underbyggt kommittémajoritetens förslag. Men det bör också understrykas att en sådan reform inte kan motiveras med att svensk förvaltningsrätt idag skulle strida mot våra internationella åtaganden.

Flertalet berörda författningar torde innehålla överklagandebestämmelser. Kommittén har gjort översiktlig inventering av författningar där det en finns regler överklagande till regeringen. Kommittén erkänner dock att om den använda inventeringstekniken är behäftad med svagheter 3.1. Vad är än betänkligt är att kommittén inte alls har klarlagt i vilka fall som mer särskilda överklagandebestärnmelser saknas och där den nuvarande principen alltså gäller utan vidare. Detta är allvarlig brist och gör det svårt en veta vilket genomslag den föreslagna ordningen skulle få. att nya

Vi kan också konstatera att kommittén i en rad fall föreslår undantag från den principen. Det sägs i betänkandet att överallt där det finns nya speciellt angivna överklagandevägar skall dessa fortsättningsvis gälla, i

242 Reservationer

stället för den nya principen. Som nämnts görs också en översiktlig genomgång av vilka ärendetyper som idag förekommer som förvaltningsärenden hos regeringen. Det övervägs därefter vilka av dessa som borde överklagas till förvaltningsdomstol i stället för till högre förvaltningsmyndigheter och till regeringen.

Överklaganden berör säkerhetspolitiska aspekter kan inte, framhålles

som det, undandras regeringen. Beträffande personalärenden ska den nya principen inte tillämpas. Inte heller när förvaltningsmyndigheter beslutar om föreskrifter. Detsamma gäller överklaganden av förvaltningsmyndigheters beslut i dispensärenden. Här förordar man som alternativ i stället tydligare materiella regler om undantag, men ingenting annat. Regeringsformen ll kap. 12 § ger regeringen rätt att medge dispens från föreskrifter i förordningar etc. och det vill majoriteten inte ändra på. Förvaltningsbeslut om tillstånd att driva verksamhet kan heller inte helt renodlas till

angelägenheter för förvaltningsdomstolar. Överklaganden i statsbidrags-

ärenden kan heller inte helt tas bort från regeringen. I dessa hänseenden pekar utredningen att det säkert är lämpligt att fortsätta att avlasta regeringen och länsstyrelserna från prövningar av förvaltningsbeslut, men intrycket blir att den nya principen, om den antas, inte kommer att få ett särskilt enhetligt genomslag.

Utredningen har heller inte ett systematiskt sätt behandlat frågan om möjligheter och skyldigheter för förvaltningsmyndigheter och förvaltningsdomstolar att, med eget förslag till beslut, överlämna vissa typer av ärenden till regeringen för slutligt avgörande. Det är idag en möjlighet

som förvaltningsmyndigheter har bl.a. i miljöskyddsärenden se avsnitt

2.6. Vi saknar en genomarbetad redovisning och analys i betänkandet av hur denna möjlighet i förvaltningsrätten förekommer och skulle kunna komma till ytterligare användning.

3.2 Miljöfrågorna utanför

En säregen brist i utredningsarbetet föreligger när det gäller förvaltnings-

beslut enligt miljö-,fplan- och bygglagstiftningen. Lagstiftning bl.a. den

föreslagna miljöbalken, organisation och instansordning på det miljöpo-

SOU 199411 17 Reservationer 243

litiska fältet förbigår utredningen, med hänvisning till att utredningar och beredningsarbete pågår på andra håll. Det är så mycket mera anmärkningsvärt som docent Torbjörn Larssons bilagda undersökning och utredningen själv visar att det både för regeringen och länsstyrelserna just är miljörelaterade förvaltningsfrågor som utgör den stora volymen ärenden. Många är dessutom ofta kännetecknade av konflikter mellan olika samtidigt gällande normsy SICIIL

Det är ärenden som gäller tillämpningen av plan- och bygglagen, naturresurslagen, naturvårdslagen, miljöskyddslagen, lagen om kemiska produkter samt motsvarande förordningar samt lagar på flera andra miljö- och energirelaterade områden.

Vidden de frågeställningar kan uppkomma när man genom förvaltav som ningsbeslut ska tillämpa miljölagama belyses ett bra sätt av ställnings- 5 taganden regeringen i det längsta försökte undvika i Öresundssom brofrågan.

Innehållet och formerna för miljöadministrationen är under omprövning och där är mycket viktig fråga vilka instanser som skall svara för lagen tillämpningen förvaltningsmyndigheter, förvaltningsdomstolar, andra domstolar, kommunala politiska organ, regeringen. Det hittillsvarande politiska och administrativa systemet miljövårdsområdet har med rätta ifrågasatts. Det kan finnas miljöpolitiskt motiverade skäl för nya kombinationer valda politiker, expertmedverkan och domstolsformer. av Miljöfrágoma står med all rätt i centrum eftersom de är viktiga överlevnadsfrâgor. Samhällsorganisation måste avpassas efter vidden på frågorna. Också i fråga överklaganden i plan- och byggärenden om förestår förändringar i instansordningen.

Vi socialdemokrater anser att frågan om införandet av en ny allmän princip när det gäller överklagande förvaltningsmyndighetemas beslut av inte kan bedömas skild från de förestående förändringarna på miljöområdet och plan- och byggområdet. Fri- och rättighetskommittén har emellertid inte bedömt eventuella förändringar i processordningen på dessa områden för att belysa konsekvenserna principiell omkastning av principerna av en

244 Reservationer SOU 1994;1 17

för överklagande. Vi socialdemokrater har vädjat att kommittén skulle möjlighet att antingen i detta betänkande eller i form av ett särskilt yttrande över de pågående utredningarna om ändrad instansordning i ärenden på miljöområdet och plan- och byggområdet fâ framföra synpunkter kring det miljöadministrativa systemet från allmänna författningspolitiska utgångspunkter. Det har dock komrnittémajoriteten avvisat. Detta är som vi socialdemokrater ser det helt orimligt.

l denna situation kan vi socialdemokrater inte medverka till de föreslagna förändringarna i förvaltningslagen 23 § respektive verksförordningen 30 p även om vi kan se fördelar i att överklagandeprocessen reformeras i vissa hänseenden. Om man gör de föreslagna förändringarna, som har giltighet om ingenting annat sägs, kan det uppkomma helt oförutsägbara förvaltningsförhållanden miljöområdet. T.ex. skulle splittrade riksdagsmajoriteter kunna avskaffa vissa delar av det nuvarande milj , överklagandesystemet, utan att sätta ett nytt särskilt system i dess ställe. Konsekvensen av det framlagda förslaget vore då, att miljö- och planfrågorna uteslutande hamnar i förvaltningsdomstolar om de överklagas. Dagens och framtidens stora miljö- och energifrågor, som ofta också berör Sveriges internationella relationer, kan enligt vår uppfattning inte l

l

uteslutande och slutligt behandlas som rättsavgöranden i förvaltningsdomstolar. Denna uppfattning framförs emellertid för övrigt på flera ställen i i betänkandet t.ex. 8.4.5, 8.6 och 8.8. I i 4 l Särskilt med hänsyn till att ett av de viktigaste områdena inom för- l valtningsrätten är obehandlat av kommittén kan socialdemokrater inte medverka till att generellt ersätta regeringen med de allmänna förvaltningsdomstolarna som överklagningsinstans. Kommittémajoritetens förslag får på denna punkt ett ogenomtänkt genomslag och kan därför inte läggas till grund för lagstiftning.

3.3 Fortsatt granskning

Därmed är inte sagt att det nuvarande systemet fungerar tillräckligt bra i alla delar. Betänkandet och Torbjörn Larssons undersökning pekar pä att det finns en uttalad avsikt med att regeringen ska pröva vissa förvaltnings-

Reservationer 245

ärenden; detta hänför sig till regeringsförslag och riksdagsbeslut från 198384. Det främsta syftet med regeringens medverkan i förvaltningsbeslut ska enligt denna uppfattning vara att regeringen som politiskt organ andra myndigheters praxis. Larssons undersökning pekar dock ska styra på att det kan diskuteras så verkligen sker genom dagens utforrrming om av överklagandesystemet.

Vi socialdemokrater efterlyser vidare granskning av det svenska en förvaltningssystemet, där fokus riktas samtidigt mot både den enskildes rättstrygghet och den representativa demokratins styrelsemöjligheter. Båda elementen finns i demokratiska statsskick. Men Fri- och rättighetskommittén har helt bortsett från detta viktiga förhållande. En anledning till detta kan möjligen att direktiven varit alltför begränsade. vara

4 Dröjsmålstalan färdigutredd

-

Begränsningar direktiven har kommittémajoriteten emellertid inte känt av sig bundna när det gäller förslaget till dröjsmålstalan. Idéen farms inte av med i direktiven. Frågan i kommittén under första kvartalet 1994 togs upp har från majoritetens sida därefter forcerat arbetet för att bli och man färdiga före valet i september.

Vi är för vår del principiellt sett intresserade tanken. Det finns exempel av på orimliga missförhållanden när myndigheter men också domstolar - dröjer med avgöra ärenden. Den sittande regeringens hanterande av att Öresundsbron är ett talande och mycket allvarligt exempel.

Att stärka den enskildes rättstrygghet i förvaltningsprocesser är av stort värde. Men vi reformer, den här föreslagna, måste byggas anser att som grundligt material, belyser läget sådant det är och vilka på mer som konsekvenserna reform kan bli. Vi socialdemokrater har efterlyst av en de verkliga handläggningstidema i förvaltningsmål. material som belyser Vi har önskat detsamma när det gäller allmänna domstolar och se förvaltningsdomstolar. I betänkandet finns nâgra summariska redovisningar material från KU, JO och JK pekar vissa missförhållanden. av som Men hur det allmänt sett ut Vad är det som skapar de långa handläggser

246 Reservationer sou 1994:117

ningstider som verkligen finns Vi har önskat vilka de se mer om förvaltningsekonomiska och statsfinansiella effekterna blir förslagen. av Den från rättssäkerhetssynpunkt viktiga frågan förslaget kan leda till om minskad noggrannhet i ärendehandläggningen har inte kunnat belysas närmare. Är det säkert att alla som har ärenden i en myndighet blir gynnade av det föreslagna systemet Den föreslagna ordningen att ärendet på begäran av sökanden kan överlämnas till nästa instans för avgörande rubbar t.ex. instansordningens princip. Detta kan innebära sämre rättssäkerhet för andra parter i ärendet. Är det säkert att förslaget inte leder till att såväl domstolar och förvaltningsmyndigheter får ägna sig ärenden om dröjsmålstalan i en omfattning inkräktar på handsom läggningen vanliga mål och ärenden. Är det säkert inte kraven på av att ökade resurser blir starkare

Detta är frågor som vi socialdemokrater hade önskat belysta. Då hade kommittén som helhet med större säkerhet kunnat ta ställning till frågan om huruvida förslagen till dröjsmålstalan, med den utformningen de fått i betänkandet, är ett bra sätt att öka rättssäkerheten och förvaltningseffektiviteten. Nu bygger kommittémajoritetens förslag på ett ofullständigt underlag; i vissa fall på inget material alls. Enligt vår mening kan det därför inte ligga till grund för lagstiftning.

Vi socialdemokrater önskar få belyst hur man kan lagstifta med generell innebörd i denna fråga när det gäller förvaltningsärenden som handläggs av enskilda organ. Vi önskar få belyst hur t.ex. de offentligt finansierade forskningsstiftelsema ska fä samma förutsättningar som t.ex. forskningsråden i detta och andra hänseenden. Ska dröjsmálstalan införas för t.ex. forskningsrådsorganisationen, bör detsamma gälla för de stiftelsekonstruktioner som införts de senaste åren inom den högre utbildningen och forskningen. För oss socialdemokrater är det viktigt att de positiva offentligrättsliga elementen finns med i lika stor utsträckning när enskilda organ utövar förvaltningsuppgifter, som när vanliga förvaltningsorgan gör det.

SOU 1994: l 17 Reservationer 247

Sammanfattning

Vi socialdemokrater vill slå fast att utredningsarbetet i denna avslutande rättighetskommittén har lett till slutsatsen rättsprövdel av Fri- och att ningslagen är en god och tillräcklig lösning för att uppfylla både de internationella åtaganden Sverige gjort och vad vi anser bör vara en som god rättsordning i förvaltningsärenden. Vi biträder förslagen att rättsprövningslagen permanentas och att det i den lagen tas in föreskrifter om rätt till muntlig förhandling.

Vi socialdemokrater avvisar inte i princip de övriga förslag som betänkandet innehåller. Men vi är inte beredda att ställa oss bakom dem, eftersom de inte är ordentligt underbyggda pä det sätt som bör känneteckna arbetet i parlamentarisk sammansatt utredning i vårt land. en

En kommitté bör inte skiljas från ett uppdrag pâ detta lättvindiga sätt. En offentlig utredning bör vinnlägga sig om att analysera och dokumentera sina förslag, så att de kan ligga till grund för remissbehandlingen, den offentliga debatten och i sista hand för lagstiftarens bedömningar och överväganden.

Särskilda

yttranden

Särskilt yttrande ledamoten Ingvar Svensson

av kds

I vårt delbetänkande SOU 1993:40 förordade jag i en reservation införandet av en författningsdomstol i Sverige. Existensen av en sådan domstol skulle i vissa detaljer ha påverkat de föreliggande förslagens utformning. I nu rådande läge ansluter jag mig dock till de förslag som ges i detta betänkande.

BILAGA l

UTLÄNDSKA FÖRHÅLLANDEN

Vissa förvaltningsrättsliga regler om kontroll och prövning av förvaltningens beslut och passivitet i Norge, Danmark, Finland, Storbritarmien, Frankrike, Österrike och Tyskland

Översiktema över utländska förhållanden har beträffande Norge, Danmark, Finland och Storbritannien utarbetats av kommitténs sekreterare Anna-Karin Lundberg medan avsnitten rörande Frankrike, Österrike och Tyskland har utarbetats av professor Hans-Heinrich Vogel.

Innehållsförteckning

Sida

Norge

l.l Förvaltningsmyndigheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Några grundläggande drag i förvaltningsrätten . . . . . . . 1.3 Domstolskontroll av förvaltningsbeslut ll

1.4 Allmän domstols prövning av förvaltningsbeslut 14 . . . . . . 1.5 Ogiltiga förvaltningsbeslut 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.6 Förvaltningens fria skön 23

1.6.1 Frihet att bestämma beslut skall fattas om eller inte 23

1.6.2 Frihet att bestämma över innehållet i ett

avgörande 24

1.6.2.1 Fritt respektive lagbundet skön 24 . . . . . 1.6.2.2 Lagar med spelrum för fritt skön 25

1.6.2.3 Vaga ord och uttryck 25 . . . . . . . . . . . 1.6.2.4 Gränser för fritt skön 27

1.6.2.5 Illojal maktanvändning 28 . . . . . . . . . . 1.6.2.6 Administrativa anvisningar och praxis 29

2 Danmark 31

2.1 Förvaltningsmyndigheter 31 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Några grundläggande drag i förvaltningsrätten 34 . . . . . . . 2.3 Styrning av förvaltningen 35

2.4 Kontroll 36

2.5 Domstolskontroll av förvaltningsbeslut 37

2.6 Endelighedsbestemmelser 39

2.7 Domstolsprövningens omfattning 40 . . . . . . . . . . . . . . . 2.8 Kontroll i allmän domstol eller förvaltningsdomstol 42

2.9 Handläggningen av förvaltningsrättsliga ärenden i de

allmänna domstolarna

2.10 Skönsutövning

2.l0.1 Fastställande av kriterier lagligen kan som beaktas vid ett förvaltningsbeslut 45 . . . . . . . . . .

2.102 Avvägningen 48 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.10.3 Skönsutövningen skall inte bindas av regler 49 . . . .

10.4 Ytterligare begränsningar av fritt skön 50 . . . . . . .

3 Finland 51 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.1 Förvaltningsmyndigheter 51 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.2 Några grundläggande drag i förvaltningsrätten 53 . . . . . . . . 3.3 Förvaltningskontrollen 55 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4 Domstolskontroll över förvaltningsbeslut 57 . . . . . . . . . . .

3.4.1 Kommunalbesvär 58 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.2 Förvaltningsbesvär 59 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.4.3 Extraordinärt ändringssökande 64 . . . . . . . . . . . . 3.5 Handläggningen i förvaltningsdomstolama 65 . . . . . . . . . .

4 Storbritannien 69 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Förvaltningen 70 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.2 Domstolar och tribunaler 71 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Besvär och domstolstalan 72 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.4 Domstolsprövningens omfattning 73 . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5 Skyldighet utöva diskretionär makt 75 att . . . . . . . . . . . . . 4.6 Inskränkningar i domstolsprövningen 78 . . . . . . . . . . . . .

5 Frankrike 79 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.1 Domstolsprövning förvaltningsbeslut 79 av . . . . . . . . . . . . 5.2 Talan hos domstol vid myndighets passivitet 84 . . . . . . . . .

Österrike 87 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Domstolsprövning förvaltningsbeslut 87 av . . . . . . . . . . . .

Talan hos domstol vid myndighets passivitet 93 6.2 . . . . . . . . .

7 Tyskland 101 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Domstolsprövning förvaltningsbeslut 101 7.1 av . . . . . . . . . . . . 7.2 Talan hos domstol vid myndighets passivitet 108 . . . . . . . . .

Undantag från reglerna om domstolsprövning . . . . . . . .

1 1 Förvaltningsmyndigheter

.

Regeringen är Norges högsta förvaltningsorgan och träffar såväl individuella som generella avgöranden, dels som första instans, dels som klagoinstans över departementsbeslut och dels överordnat förvaltningssom organ vid förvaltningsbeslut. Till centralförvaltningeni Norge räknas också departementen och direktoraten. Departementen fattar beslut såväl i enskilda fall som vid utfårdande av föreskrifter och beslutar i eget nanm. Direktoraten har arbetsuppgifter motsvarande de svenska centrala ämbetsverken. Vissa direktorat står under direkt kontroll av ministern, men relativt många har ett visst mått av självständighet. De fristående direktoraten avgör ärenden i eget nanm och talan mot deras beslut förs som regel hos ett departement. l Norge finns också ett antal förhållandevis fristående organ som leds av ett särskilt kollegium. Dessa är centrala råd, vilkas arbetsuppgifter är rådgivande, samt beslutande nämnder, vilka kan fatta domstolsliknande beslut. Tendensen i Norge har varit att egentliga förvaltningsuppgifter förs över mer och mer till fristående organ i syfte att koncentrera departementsarbetet till politiskt arbete.

Den statliga förvaltningen regional och lokal nivå kan vara organiserad tvâ olika sätt. Det ena sättet är att ministeriema eller direktoraten upprättar egna avdelningar olika orter för att ombesörja vissa förvaltningsuppgifter. Detta är exempelvis fallet med polisväsendet och tullväsendet. Det andra sättet är att landet delas upp i olika regioner,

Källor: Torstein Eckhoff: Forvalmingsrett, 4 utg., Oslo 1992. Arvid Frihagen: Forvaltningsrett Forvalming og kompetanse, utg., Oslo 1991. Dens.: Forvalmingsrett II: Saksbehandling, utg., Bergen1992.Dens.: Forvalmingsrett III: Omgjøring,kontroll og ugyldighet, 4 utg., Bergen 1992. Torkel Opsahl: Forfattningsretten, Frode A. Innjord: Forvaltningsrätten;båda Birger Stuevold Lassen utg.: Knophsoversikt over Norges rett, 10 utg., Oslo 1993.LovrådgiverHenrik Bull, Norskajustitiedepartementet.

6 Bilaga 1

fylken, vilka styrs av särskilda förvaltningsorgan. Norge är indelat i 20 sådana fylken, vart och ett leds fylkesman. Denne är den som av en centrala statliga förvaltningens representant i fylket. Fylkesmarmen för plan- och byggnadsfrâgor, miljövård, farniljerättsliga frågor ansvarar och civilförsvar. Fylkesmarmen utövar också en legalitetskontroll över kommunala beslut. Fylkesmarmen är vidare besvärsinstans i barnomsorgsoch socialvårdsärenden.

Även primärkommunerna har förvaltningsuppgifter. Kommunerna svarar för och fattar beslut i frågor utbildning, hälsovård och social omsorg, om bistånd, miljövård, anläggning och drift vägar, brandförsvar, kultur av m.m.

Det är det valda kommunstyret fattar för kommunen bindande beslut, som såvida sådana inte delegerats till annat eller genom speciallagstiftorgan ning ålagts något Exempel specialorgan som har beslutsbeannat organ. fogenheter är byggnadsråd, hälsoråd, bamavårdsnärnnd och skolstyrelse.

Kommunen kan efter bemyndigande i lag besluta egna förordningar, t.ex. ordningen på offentlig plats, byggnadsväsendet, om brandväsendet om om handel på allmän plats. Kommunen utövar också förvaltning och om planläggning marken i kommunen och genom expropriering av genom av mark. De flesta dessa befogenheter fâr kommunen dock inte handha av på hand. Vissa kommunala förordningar och viktigare förvalthelt egen ningsbeslut måste godkärmas vederbörande departement. statsförvaltav ningen har också generell tillsyn över kommunernas förvaltning genom en fylkesmarmen, i vissa fall kan ogiltigförklara kommunala beslut. som

vissa kommunala exempelvis byggnadsrâdet eller Beslut av organ, hälsorâdet kan överklagas till respektive departement.

Bilaga 1

1.2 Några grundläggande drag i förvaltningsrätten

En mycket viktig begränsning av de norska förvaltningsmyndighetemas handlingsfrihet följer legalitetsprincipen. Denna går ut på att ingrepp av i medborgarnas privata rättssfär kräver stöd i lag. Att vissa typer av ingrepp kräver lagstöd följer direkt av grundlagen. Särskilt viktig är grundlovens 96 § vilken stadgar att ingen må dömas utan stöd i lag. I övrigt hävdas i norsk doktrin att legalitetsprincipen är en sedvanerättslig princip. förvaltningsmyndighet skall utöva myndighet över med- Om en borgarna på något område måste det finnas lagstöd för denna myndighetsutövning. Regler, förvaltningsmyndighet själv har beslutat med som en bemyndigande i lag, har bindande verkan. Tänkbart är också att stöd av sedvanerättsliga regler, exempelvis nödrätt, kan accepteras som stöd om för förvaltningsmyndigheter att besluta förbud eller pålagor för medborgarna, det skall mycket till för att domstolar skall godtaga men sedvanerätt som grund.

Legalitetsprincipen har således stor betydelse som ett skydd för den enskilde mot förvaltningsmyndighetema. Det innebär som regel att den enskilde inte kan utsättas för något ingrepp från det allmännas sida utan att Stortinget har tagit ställning till ingreppet och antagit en lag som ger stöd för ingreppet. I norsk doktrin har diskuterats om legalitetsprincipen bör utvidgas till att inte bara vara en garanti mot direkta ingrepp. Medborgarna bör också skyddas mot förvaltningsbeslut rörande rätt till sociala tjänster, tillstånd, koncessioner, bidrag vilka inte nödvändigtvis behöver ha m.m. fattats med stöd i lag. Det är emellertid något osäkert, vilken betydelse legalitetsprincipen har för sådana förvaltningsärenden. Klart är dock att förvaltningsbeslut närmar sig förbud och skyldigheter kräver lagstöd. som

Förvaltningens handlingsfrihet begränsas inte bara på detta sätt. Även om

förvaltningsmyndighet har lagstöd för att besluta i ett visst ärende får en den inte fatta beslut är oförenliga med lagen. Om något beslut som kommer under prövning allmän domstol kan denna granska huruvida av förvaltningsbeslutet håller sig inom lagens Är så inte fallet, kan ramar. beslutet ogiltigförklaras. De allmänna domstolarna har således en vidsträckt möjlighet att kontrollera förvaltningsmyndigheters avgöranden.

Bilaga 1

I Norge har en tendens kunnat skönjas i lagstiftningen att ge förvaltningsmyndigheter allt större utrymme för skönsmässiga bedömningar i olika ärenden. Förvaltningen och dess verksamhet har också vuxit i omfång. I äldre lagstiftning fanns det snävare gränser för förvaltningsmyndighetemas bedörrmingar. Numera har förvaltningsmyndighetema förhållandevis stort utrymme att agera skönsmässigt i synnerhet närings- och socialrättens område. Många former av näringsverksamhet förutsätter att fören valtningsmyndighet ger tillstånd till verksamheten. I den utsträckning lagen ger någon förvaltningsmyndighet egen kompetens att bedöma t.ex. om dispens eller tillstånd skall beviljas, är det brukligt tala fritt skjønn 1 att om å som tillkommer förvaltningsmyndigheten. Förvaltningens fria skön kommer att behandlas mera ingående nedan, men här kan redan nämnas, att frågan om gränserna för sådan skönsmässig bedömning ställs sin spets l l när ett besluts giltighet i efterhand blir föremål för prövning. I takt med V att förvaltningen har fått större kompetens till skönsmässiga bedömningar i har även behovet ökat att kontrollera förvaltningen.

Detta har bland annat avspeglat sig i de allmänna domstolarnas praxis i mål som rört prövning av förvaltningsbeslut. Tidigare domstolskontrolvar len mera inriktad på lagligheten av förvaltningsbeslut; på tid har senare domstolskontrollen i större utsträckning fått inriktas även på förvaltningsmyndighetemas skönsmässiga bedömningar.

Dock har man i Norge ansett att eventuella rättssäkerhetsproblem inte bara kan lösas genom en skärpning av de allmänna domstolarnas kontroll av förvaltningen. Domstolshandläggningen kan vara tids- och kostnadskrävande. Dessutom är domstolarnas möjligheter att ogiltigförklara skönsmässiga avgöranden av förvaltningsmyndigheter trots allt begränsade. Det har därför diskuterats hur förvaltningen skall kunna kontrolleras annat sätt än genom de allmänna domstolarna.

Ett betydelsefullt steg i riktning mot en mera utsträckt kontroll över förvaltningen togs genom en lag är 1962 som tillskapade Stortingets ombudsman for forvaltningen. Ombudsmannainstitutionen skall säkerställa att den offentliga förvaltningen inte utövas orätt mot den enskilde. Ombudsmannen kan ta upp ärenden efter klagomål eller på eget initiativ,

Bilaga 1

hans kompetens omfattar inte regeringsärenden. Han kan inte från men förvaltningen överta enskilda ärenden och endast uttala sig om förhållanden på sitt arbetsområde. I förekommande fall kan ombudsmannen ge uttryck för sin åsikt att ett beslut bör vara ogiltigt; han kan också uttala att anses ett beslut är klart orimligt. Han har alltså större möjlighet än en allmän domstol kritisera förvaltningsmyndighetemas skönsmässiga bedömatt ningar. l praxis väger ombudsmannens uttalanden mycket tungt, och de kan leda till att förvaltningsmyndighet tar upp ett ärende nytt och en omprövar sitt beslut.

För öka rättssäkerheten i förvaltningsärenden antogs år 1967 laven om att behandlingsmáten i forvaltningssaker forvaltningsloven. Lagen innehåller stadganden handläggning förvaltningsärenden hos myndigheterna om av och föreskriver bl.a. också att förvaltningsbeslut skall kunna överklagas, vilket tidigare inte alltid fallet. Lagen innehåller vidare regler om jäv, var upplysningsskyldighet gentemot parter och andra som är inblandade i om ärende, och viss utredningsskyldighet för myndigheten innan ett om ärendet avgörs; lagen föreskriver också att ärenden skall avgöras inom rimlig tid. Vidare tillerkänns parterna i målet vissa rättigheter såsom att få ta del alla handlingar och få slutföra sin talan. Ett beslut i ett av förvaltningsärende skall motiveras skriftligt. Huvudregeln enligt forvaltningsloven är att en part har rätt att överklaga ett förvaltningsbeslut när den tillämpade lagen inte innehåller ett uttryckligt fullföljdsförbud.

Överklagandet sker hos den förvaltningsmyndighet som är närmast

överordnat den myndighet fattat beslutet; exempelvis kan beslut av ett som direktorat överklagas hos ett departement eller ett beslut av ett departement första instans överklagas hos regeringen. I förvaltningsärenden som som rör den offentliga tryggheten genom bidrag, pensioner m.m. finns en speciell klagonärrmd, Trygderetten, vilken påminner om en domstol men förvaltningsmyndighet. Även andra områden har inrättats är en kollegiala behandlar klagomål på bestämda verksarnhetsomrâorgan som den. Klagoinstansen kan fastställa, ändra eller upphäva underinstansens beslut. Klagoinstansens beslut kan regel inte överklagas hos någon som ytterligare instans.

Bilaga 1

Ett förvaltningsbeslut kan också omprövas den myndighet fattat av som beslutet, och sådan omprövning kan ske utan överklagande hos högre instans. Om omprövningen inte är till nackdel för någon, beslutet som riktar sig mot eller tillgodoser, kan omprövning och ändring vanligtvis ske. Kan däremot omprövning av ett förvaltningsbeslut medföra nackdelar för någon enskild part, kräver hänsynen till den enskilde att omprövningsmöjligheterna begränsas. Så länge den person, som förvaltningsbeslutet rör, inte har fått någon underrättelse från förvaltningsmyndigheten om beslutet och så länge beslutet inte heller är offentligt kungjort kan som regel fri omprövning ske. Att en part fått kännedom ett fattat beslut på om annat sätt har ingen betydelse. När en part har fått del beslutet gäller av som huvudregeln att beslutet inte utan partens samtycke kan återkallas eller ändras. Men här gäller en rad undantag.

För det första kan beslutet omprövas om det kan anses vara ogiltigt. Om en förvaltningsmyndighet får kännedom om att beslutet är ogiltigt, exempelvis grund av att det saknas lagstöd för beslutet, är myndigheten som regel skyldig att återkalla beslutet även om en part motsätter sig detta. Vidare kan ett meddelat beslut omprövas till följd att det överklagas till av högre instans, och en högre instans kan ex ofñcio ta upp ett förvaltningsbeslut och ändra detta, om hänsynen till offentliga intressen så kräver. En sådan omprövning skall dock normalt endast förekomma inom tre månader från förvaltningsbeslutets tillkomst. Dock kan lagstiftningen på vissa förvaltningsområden föreskriva en längre tid under vilken överen instans kan ompröva ett beslut eget initiativ. Framför allt kan en lag ge stöd för omprövning om de faktiska förhållandena ändrar sig.

Slutligen kan ett beslut allmänna förvaltningsrättsliga grunder omprövas trots att ingen har överklagat det. Detta kan bli aktuellt särskilt, när faktiska eller rättsliga förhållanden ändrar sig eller en ny samhällsuppfattning gör sig gällande. Beslut förvaltningsmyndighet, att ta av en upp ett mål till omprövning, kräver en skönsmässig helhetsbedömning av målet. Vid denna får den enskildes intresse att kunna lita på ett meddelat beslut vägas mot de allmänna hänsyn som kan tala för att ett nytt beslut skall fattas. l allmänhet synes förvaltningsmyndighetema vara återhållsam-

Bilaga 1

med att ompröva beslut denna grund, men återhållsamheten kan ma variera något beroende vilket specialomrâde som är berört.

1.3 Domstolskontroll av förvaltningsbeslut

Utgångspunkten i norsk rätt är att de allmänna domstolarna har en generell kompetens att underkärma både statliga och kommunala förvaltningsbeslut.

Med utgångspunkt i 2 § forvaltningsloven utskiljer man tvâ typer av

förvaltningsbeslut. En forskrift är ett beslut som fattas vid offentlig myn-

dighetsutövning, vilket är bestämmande för rättigheter eller plikter och vilket riktar sig till obestämt antal Ett enkeltvedtak är ett beslut ett personer. riktar sig till eller flera bestämda i det konkreta ärendet. som en personer

För båda förvaltningsbeslut gäller att beslutande förvaltningstyper av myndigheter är bundna lagstiftningen och vissa rättsprinciper, av framförallt legalitetsprincipen. Principen har i norsk rätt fått innebörden ingrepp i medborgarnas rättssfár i form både beslut och faktiska att - av handlingar kräver stöd i lag. Det händer dock att förvaltningsmyndig- heterna fattar beslut ett eller annat sätt är felaktiga. För den som enskilde är det därför väsentlig betydelse att han kan vända sig till en av instans och få prövat giltigheten det meddelade beslutet. I och för sig av det möjligt denna prövning endast görs inom själva förvaltningsvore att organisationen. Men den ansåg sig felaktigt behandlad skulle då som endast kunna klaga till högre förvaltningsmyndighet, och detta har t.ex. en i Norge inte tillräckligt betryggande för den enskilde. Frågan ansetts vara förvaltningsbeslut är giltigt skall kunna prövas av ett organ som står om ett utanför förvaltningen. I Norge kan därför de allmänna domstolarna by- och herredsretter, lagmansretter och Høyesterett pröva giltigheten av förvaltningsmyndighetemas beslut. Detta är fastslaget genom långvarig rättspraxis. Redan år 1818 konstaterade Høyesterett att det fanns behov att skydda medborgarna den offentliga förvaltningen och upphävde gentemot dom förvaltningsbeslut utmätning av egendom. Rätten till genom ett om domstolsprövning har aldrig lagfästs i grundlagen eller i vanlig lag, men

12 Bilaga 1

räknas i Norge till en del av den norska författningen såsom konstitutionell sedvanerätt.

De allmänna domstolarnas prövningsrätt omfattar alla förvaltningsbeslut, oavsett vilket organ som har fattat dem. Beslutets art saknar betydelse; t.o.m. ett beslut, som fattats av regeringen och rör utrikespolitiska eller försvarspolitiska förhållanden, kan prövas och förklaras ogiltigt av en allmän underrätt. De allmänna domstolarna kan således pröva såväl enskilda förvaltningsbeslut i specifika ärenden generella förvaltningssom beslut som inte hänför sig till något konkret mål, exempelvis när förvaltningsmyndighetemautövar delegerad normgivningsmyndighet. Rent processuella beslut eller handläggningsbeslut kan dock inte prövas; eventuella fel under själva handläggningen av ett ärende kan däremot senare åberopas som grund för ett yrkande att få det slutliga förvaltningsbeslutet upphävt.

Även de allmänna domstolarnas prövningsrätt om anses vara en del av den norska konstitutionella rätten, kan i enkel lagstiftning i begränsad utsträckning föreskrivas att den slutliga prövningen ett förvaltningsbeslut av endast kan ske inom förvaltningen. Det finns därför enstaka lagregler som gör undantag från de allmänna domstolarnas prövningsrätt vad vissa avser bestämda förvaltningsbeslut. Ett exempel lag begränsar en som domstolarnas prövningsrätt är § 45 andra punkten prisloven den 26 juni av 1953 nr. 4:

I tvisttilfelle avgjør Kongen med bindende Virkning stans, om en innskrenkning eller ornlegging går inn under første ledd.

Någon gång kan en lag ange, att domstolskontrollen endast får omfatta lagligheten, eller föreskriva, att skönsmässiga bedömningar inte kan prövas av domstol. Det blir då en tolkningsfråga, i vilken utsträckning ett förvaltningsbeslut kan prövas domstolarna. Enligt praxis kan domstolarna av alltid pröva, om ett förvaltningsbeslut ligger inom gränserna för förvaltningsmyndighetens kompetens och innanför det område är som avskuret från domstolskontroll. Domstolarna godtar inte utan vidare lagregler som inte bestämt gränserna för ett förvaltningsorgans anger

1994:117 Bilaga 1 SOU

kompetens. Ju obestämda reglerna om kompetensen är mer mer inskränkande tolkar domstolen dem. Ju skarpare och mer direkt domstolsprövning är avskuren, försiktigare är domstolarna vid en prövning. fel vid handläggningen i ett förvaltningsärende leda till Dock kan grova beslutets ogiltighet även domstolskontrollen är avskuren genom en om bestämmelse i den tillämpliga lagen. r i Bestämmelser beskuren eller begränsad domstolskontroll har gärna en om utformning det inte är helt klart vilken räckvidd de är avsedda som gör att denna anledning tolkar och tillämpar domstolarna sådana att ha. Av bestämmelser med återhållsamhet. En del av reglerna som anger att förvaltningsbeslut inte får prövas domstol tillkom under en tid då man av formuleringar ville klargöra att ifrågavarande myndigheter med sådana kunde fä göra skönsmässiga bedömningar. I nyare lagstiftning förekommer bestämmelser och många avskaffades i samband med inte sådana införandet 1967 års forvaltningslov. Enligt det norska justitiedeparteav sådana bestämmelser relativt sällsynta, och deras mentet är numera begränsad. Det är inte heller möjligt att finna någon betydelse är ligger till grund för att sådana begränsningar gemensam nämnare som finns i vissa lagar. Det är exempelvis inte så att det är vissa typer av med politisk karaktär undandras från domstolsprövning. I beslut som det tveksamt denna formuleringar egentligen många fall är om typen av avskära domstolarnas prövningsrätt än sådana formuleringgår längre i att domstolarna är âterhållsamma med att pröva förar som medför att valtningsmyndighetemas skönsmässiga bedömningar.

till prövning förvaltningsbeslut förhåller sig till Hur domstolarnas rätt av prövningsmöjligheter har inte diskuterats i Europakonventionens krav konventionskraven allmänt tillgodosedda genom de Norge; anses vara norska prövningsreglema.

14 Bilaga I

1.4 Allmän domstols

prövning av förvaltningsbe-

slut

Ett förvaltningsbesluts giltighet kan prövas domstol, den av om som berörts av beslutet väcker talan mot den aktuella förvaltningsmyndigheten med yrkande att domstolen måtte fastställa att förvaltningsbeslutet är ogiltigt. Men det förekommer också de allmänna domstolarna i andra att slags mål får ta ställning till giltigheten av förvaltningsbeslut.

Det kan exempelvis hända att en missnöjd väcker talan rätt till person om skadestånd mot en förvaltningsmyndighet på grund han lidit skada av att av ett beslut. Domstolen måste då avgöra förvaltningsbeslutet om var ogiltigt och för att kunna ta ställning till frågan, den enskilde om har rätt till skadestånd. För sådana mål gäller rättegångsreglema i tvistemålsloven.

Prövning av förvaltningsbeslut kan bli aktuell även i brottmål, t.ex. när en förvaltningsmyndighet har förbjudit att driva verksamhet eller en person en dylikt. Brott mot ett sådant förbud kan utgöra brottslig handling, och en i ett eventuellt brottmål kan domstolen besvara frågan förbudet om var giltigt eller ej, innan det blir möjligt att ta ställning i ansvarsfrågan.

Som ett tredje exempel kan nämnas situationen, att förvaltningsmyndigheter har ålagt en enskild person en förpliktelse, exempelvis att vid äventyr av vite riva ett hus. Om den enskilde inte följer åläggandet kan förvaltningsmyndigheten kräva fullgörelse vid allmän domstol, och i detta mål om fullgörelse kan den enskilde prövat giltigheten förvaltningsav myndighetens beslut genom att bestrida förvaltningsmyndighetens fullgörelsetalan.

Vem som helst kan dock inte väcka talan i allmän domstol mot ett förvaltningsbeslut som han är missnöjd med. Enligt tvistemålsloven § 54 skall käranden ha ett rättsligt intresse i att målet prövat. Detta betyder att vederbörandes anknytning till det förhållande som förvaltningsbeslutet rör inte får vara för avlägsen eller indirekt. Kravet får emellertid inte uppfattas som alltför strängt. I rättspraxis finns således exempel att en organisation av näringsidkare inom särskild bransch har kunnat åstaden

Bilaga 1 15

komma prövning giltigheten beviljade tillstånd för enskilda att en av av driva näring inom den aktuella branschen.

Den är missnöjd med ett förvaltningsbeslut kan som nämnts normalt som överklaga detta till högre förvaltningsmyndighet. Tidigare kunde som en regel den ville angripa ett förvaltningsbeslut välja om han ville klaga som hos högre förvaltningsmyndighet eller om han ville få beslutet prövat en allmän domstol. Efter ändringar i tvistemålsloven senast 1969 kan en av förvaltningsmyndighet bestämma att det inte skall finnas möjlighet att få beslutet allmän domstol eller få ersättningsanspråk prövade prövat av att i anledning ett ogiltigt förvaltningsbeslut, förrän den enskilde uttömt av sina möjligheter att överklaga till högre förvaltningsmyndighet. en Bakgrunden till denna regel i tvistemålsloven är att tvisten ofta kan biläggas vid överprövningen i den högre förvaltningsmyndigheten så att det blir onödigt belasta de allmärma domstolarna med dessa frågor. En föratt valtningsmyndighet kan också i sitt beslut bestämma att den enskilde skall ha möjlighet att ansöka stämning mot ett förvaltningsbeslut inom sex om månader från beslutets meddelande. Sker det inte inom denna frist, är talan i allmän domstol. Dessa regler i tvistemålstiden försutten att väcka loven gäller inte när frågan, huruvida ett förvaltningsbeslut är giltigt eller kommer i andra mål, exempelvis i brottmål eller mål inte, upp typer av verkställighet. Den enskilde kan då åberopa att ett förvaltningsbeslut om ogiltigt, han inte har överklagat detta eller trots att tidsfristen är trots att väcka talan ogiltighet vid allmän domstol har gått till ända. för att om

Prövas ett förvaltningsbeslut domstol enligt tvistemålsregler t.ex. av fastställelsetalan eller talan skadestånd tillämpas tvistemålslovens regler om bevisning och bevisbörda. På motsvarande sätt gäller bevisreglema i om brottmål, prövningen ett förvaltningsbeslut sker inom ramen för en om av brottmålsprocess.

1.5 Ogiltiga förvaltningsbeslut

Utgångspunkten i norsk rätt är att ett förvaltningsbeslut kan vara ogiltigt, eftersom det saknar stöd i lag, det ankommer de allmänna men

16 Bilaga 1

domstolarna att pröva om en förvaltningsmyndighet har fattat sitt beslut i överensstämmelse med lag, föreskrifter eller andra anvisningar och allmänna rättsprinciper. Om rätten kommer fram till att så är fallet kan förvaltningsbeslutet som regel inte förklaras vara ogiltigt. Detta gäller även om beslutet eventuellt ter sig olämpligt eller ofördelaktigt. Man brukar beskriva detta så att de allmänna domstolarna inte är behöriga att pröva förvaltningsmyndighetemas skönsmässiga bedömningar eller lämplighetsavvägningar. Det är dock tveksamt vad den egentliga innebörden av domstolsprövningen är, domstolarna kan pröva om förvaltningsmyndigheten har gjort sin skönsmässiga bedömning inom lagens ramar eller i överensstämmelse med de allmänna rättsprinciper som förvaltningsmyndi gheten är bunden av.

Av legalitetsprincipen följer att ingrepp i den enskildes privatliv måste ha stöd i lag. Om ett förvaltningsbeslut, som innebär ett sådant ingrepp, saknar lagstöd är det givetvis ogiltigt. På samma sätt kan det förklaras ogiltigt om beslutet strider mot en klar lagregel. När allmän domstol skall avgöra om ett förvaltningsbeslut saknar lagstöd eller strider mot en lagregel måste domstolen självständigt ta ställning till innebörden i den bestämmelse som förvaltningsmyndigheten stödjer sitt beslut på. Om exempelvis en förvaltningsmyndighet har förbjudit viss verksamhet inom tättbebyggt område kan domstolen pröva om förvaltningsmyndigheten har tolkat termen tättbebyggt område rätt. Som ett annat exempel kan nämnas att allmän domstol får pröva om förvaltningsmyndigheten uppfattat innehållet i termen byggnad korrekt med tanke bygningsloven. Vid sådana tillfällen måste domstolen också pröva om förvaltningsmyndigheten har utgått från korrekta faktiska omständigheter. Gäller det termen byggnad enligt bygningsloven kan domstolen t.ex. inte enbart nöja sig med att abstrakt slå fast hur termen skall uppfattas, utan rätten måste också undersöka huruvida det i målet aktuella byggnadsverket konkret är att klassificera som byggnad i den abstrakt preciserade bemärkelsen.

Många lagregler är konstruerade så att de ger förvaltningsmyndigheterna spelrum för skönsmässiga bedömningar. Lagen kan t.ex. föreskriva att förvaltningsmyndigheten kan bevilja ett tillstånd eller en dispens såvitt vissa villkor är uppfyllda. l sådana fall ankommer det förvaltnings-

Bilaga 1 17

myndigheten att göra bedömningen, om tillståndet eller dispensen skall beviljas. Domstolen kan då endast beslutet har tillkommit i laga pröva, om ordning, men rätten kan inte åsidosätta beslutet på den grunden att tillstånd eller dispens inte borde ha meddelats. Domstolarna skall med andra 0rd inte med utgångspunkt i t.ex. politiska eller sociala synpunkter välja mellan flera olika beslutsmöjligheter. l den äldre förvaltningsrätten ville inte skilja mellan å sidan beslut, som grundade sig skönsman ena mässiga bedömningar och därför inte kunde kontrolleras av domstol, och å andra sidan beslut, på vilka regler om avskuren prövningsrätt var tillämpliga, vilket också medförde att besluten var undandragna domstolskontroll. I praktiken resultatet detsamma i båda fallen. Numera kan var resultaten olika, eftersom domstolar senare tid också har prövat vara giltigheten av skönsmässiga bedömningar.

Ofta förvaltningsrättslig lagstiftning anvisningar värderingar av utger präglat tekniskt, ekonomiskt eller politiskt innehåll. Exempelvis kan en lag innehålla ett stadgande att ett beslut kan meddelas om samfunnsmessiga hensyn tilsier det. Domstolarna avstår normalt från att fullt ut pröva bedömningar i förvaltningsbeslut, som utgår från sådana skrivningar. Detta uttrycks med att domstolarna överprövar den generella lagtolkningen i förhållande till sådana uttryck, men inte tar ställning till hur uttrycket skall tolkas i det konkreta fallet. Däremot vill domstolarna avgöra om lagens ändamål sätter vissa gränser för vad som räknas som relevanta samfunnsmessige hensyn. Förhållandet brukar i Norge beskrivas så att domstolarna inte överprövar förvaltningens subsumsjon av faktum inn under regelen eller med andra ord att detta överlåts till förvaltningens fria skön. Värderingar juridisk eller moralisk karaktär, t.ex. huruvida något av mer är orimligt, kan däremot ofta överprövas fullt ut i domstolarna. Detsamma gäller beslut grund lagar som handlar om rättssäkerhet och av medborgerliga rättigheter. Det har också betydelse vilken förvaltningsmyndighet fattat det överklagade beslutet. Att den beslutande som förvaltningsmyndigheten har särskild sakkunskap sitt område talar emot domstol skulle kunna överpröva beslutet fullt ut. att en

Även lagen förvaltningsmyndighetema utrymme för skönsmässig om ger bedömning, kan dessa inte helt fritt fatta beslut vilka grunder som helst.

18 Bilaga 1

Myndigheterna är skyldiga att fatta beslut som står i överensstämmelse med de ändamål som lagen skall främja. I domstolspraxis finns exempel på att förvaltningsbeslut har förklarats som ogiltiga därför att de bygger på hänsynstagande till någon omständighet som faller utanför lagstiftningens ramar. Ett förvaltningsbeslut kan exempelvis förklaras ogiltigt om förvaltningsmyndighetens skönsmässiga bedömning innebär en osaklig diskriminering av den som berörs. En grundläggande princip kräver att lika sakförhållanden skall behandlas lika, och större avvikelser från denna princip kan medföra att ett förvaltningsbeslut blir ogiltigt. I ett mål i Høyesterett Rt. 1956 s. 29 fastslogs att det förelåg en diskriminerande skönsmässig bedömning hos förvaltningsmyndigheten, när denna hade beviljat dispens från en tidsfrist till alla sökande utom en utan att det förelåg något särskilt förhållande rörande just denne sökande.

Huvudregeln är att domstolarna inte kan pröva om förvaltningsmyndigheterna har gjort en rimlig avvägning. Men om ett förvaltningsbeslut framstår som sterkt urimelig är det inte uteslutet att detta kan medföra att beslutet ogiltigförklaras av allmän domstol. Det finns enstaka exempel i rättspraxis att ett förvaltningsbeslut har ogiltigförklarats därför att det betraktats som så urimelig og stridende mot alminnelig samfunnsoppfatning Rt. 1951 s. 19. Men rättspraxis visar också att allmänna domstolar är mycket återhållsamma med att ogiltigförklara förvaltningsbeslut med motiveringen att de vore orimliga.

Ett uttalande av Høyesterett i den s.k. Alta-saken Rt. 1982 s. 241 tyder vidare på att domstolarna inte anser att läran om förvaltningsmyndighetemas fria skön hindrar en full prövning av frågan huruvida ett förvaltningsbeslut står i strid med Norges folkrättsliga förpliktelser. Høyesterett har i domen uttalat att den rent skönsmässiga avvägningen av fördelar respektive nackdelar som regeringen företar inte kan överprövas av domstolarna. Skönsmässiga förvaltningsbeslut kan dock åsidosättas om myndighetsmissbruk eller godtycklighet har förekommit vid målets handläggning. Reglerna om domstolarnas möjlighet att pröva giltigheten av förvaltningsbeslut är inte ett hinder för att domstolarna fullt ut prövar om förvaltningsbeslutet strider mot folkrättsliga regler s. 257-258.

Bilaga 1

Tveksamheter kan också uppstå när det visar sig att förvaltningsmyndigheten har grundat sitt beslut på felaktiga faktiska förutsättningar. Exempelvis kan förvaltningsmyndighet ha förbjudit att en viss verksamhet en fortsätter, och myndigheten kan i och för sig ha haft lagstöd för detta beslut; ändå kan beslutet bygga felaktiga och ofullständiga men upplysningar exempelvis verksamhetens bedrivande. Eller en sökande om nekas något tillstånd på grund av felaktiga upplysningar om sökandens kvalifikationer. Sådana fel medför oftast att beslutet av allmän domstol ogiltigt. Men det krävs att felet är väsentligt och att inte den enanses vara skilde själv har förorsakat att förvaltningsmyndigheten grundade sitt beslut felaktiga förutsättningar.

Även förfarandefel kan medföra att ett förvaltningsbeslut kan förklaras ogiltigt de allmänna domstolarna. Men detta gäller inte för alla av förfarandefel. Enligt forvaltningslovens 41 § är ett beslut ändå giltigt när handläggningsfel är sådan art att det inte kan ha påverkat målets ett av utgång. Finns det däremot anledning tro att förfarandefelet har haft betydelse för målets utgång, kan avgörandet ogiltigförklaras av domstol. Till förfarandefel i denna bemärkelse kan hänföras bl.a. bristande domförhet, bristfällig utredning och att part inte har fått ta del av handlingar i målet eller inte fått slutföra sin talan.

Att ett beslut blir ogiltigförklarat domstol, kan många gånger vara till av nackdel för enskild part. Om ett beslut ogiltigförklaras, kan ogiltigfören klaringen få konsekvenser för den inrättat sig efter beslutet och som exempelvis utnyttjat ett tillstånd att driva viss verksamhet. Om beslutet är i strid med lagen måste det likväl ogiltigförklaras. fattat utan lagstöd eller Förvaltningsmyndighetema får inte tillerkänna parter rättigheter som inte har stöd i lagstiftningen. Men armorlunda kan det förhålla sig, om det endast rör sig handläggningsfel eller det gäller skönsmässiga om om bedömningar. Sådana fel eller olämpligheter kan domstolar ha överseende med, målet gäller ogiltigförklaring ett förvaltningsbeslut och denna om av förklaring skulle få negativa konsekvenser för en enskild.

Som tidigare nämndes sker ogiltigförklaring ett förvaltningsbeslut i av förekommande fall fastställelsedom allmän domstol. Men det genom av

20 Bilaga 1

kan också hända att den förvaltningsmyndighet fattat beslutet eller som myndighetens överordnade förvaltningsmyndighet konstaterar att beslutet är ogiltigt. Förvaltningsmyndigheten är då skyldig att återkalla sitt beslut. När det genom fastställelsedom eller återkallelse konstaterats, att ett beslut är ogiltigt, är det också klarlagt att beslutet inte skall ha rättsverkningar för framtiden. Beslut innebär ingrepp i den enskildes privatliv skall som betraktas som om de aldrig existerat såvida inte frågan rätt till om skadestånd aktualiseras. Vid tillstånd och dispenser är förhållandet dock något annorlunda. Den som erhållit dispens eller ett tillstånd får en använda dispensen eller tillståndet till dess ogiltigheten har klarlagts i dom eller genom återkallelse. Ett speciellt problem uppstår, beslutet innebär om avslag på en ansökan om tillstånd. Ogiltigförklaring ett sådant beslut av innebär inte att tillståndet anses beviljat, utan sökanden får förnya sin ansökan för att erhålla tillståndet.

Slutligen kan konstateras att det kan variera hur intensivt domstolarna prövar förvaltningsbeslut. Intensiteten kan bland annat skifta beroende hur det enskilda avgörandet ter sig. Sådana variationer är möjliga, eftersom det inte finns någon klar gräns mellan tolkning och subsumtion. Desto längre domstolarna går i sin generella tolkning och utformar en regel i detalj desto mindre utrymme finns det sedan kvar för förvaltningen att under regeln såsom relevanta subsumera olika fakta. Domstolarna kan också reagera mot beslut orimliga att som anses genom ställa högre krav på ärendets handläggning hos förvaltningsmyndigheten. Som exempel detta kan här anföras rättsfallen Rt. 1981 745 Isenes. saken och Rt. 1960 s. 1374 Jacobsen-saken.

Isene-saken har betraktats som ett belysande exempel att domstolarna reagerar mot orimliga förvaltningsbeslut genom att skärpa kraven på ärendets handläggning. Målet rörde en privatperson som genom köpebrev förvärvade en jordbruksfastighet, vilken han tidigare hade arrenderat för att sambruka den med sin egen fastighet. Den förvärvade fastigheten var nödvändig för att förvärvaren och hans familj skulle kunna leva jordbruksrörelsen. Lantbruksstyrelsen hävdade emellertid i sitt beslut att den hade förköpsrätt till fastigheten, och lantbruksstyrelsens beslut fastställdes av Lantbruksdepartementet. Förvärvaren stämde då departe-

Bilaga 1

hos allmän domstol och förde målet vidare till Høyesterett. Denna mentet uttalade i sin dom det i fall detta måste klarlagt huruvida en att som vara förvaltningsmyndighet att utnyttja förköpsrätten uppnår ett bättre genom resultat för jordbruket än förvärvaren får fullfölja sitt köp; vid ett så om ingripande beslut för den enskilde måste det av departementets beslut framgå vilka sakliga och skönsmässiga överväganden man gjort samt vilka relevanta förhållanden varit kända. Høyesterett anförde vidare att det som departementets beslut inte framgick vilka överväganden man gjort eller av tagit hänsyn till alla kända fakta i målet. heller farms det ens att man värdering de eventuella fördelar skulle uppnås med ett någon av som förköp å sidan och fortsatt jordbruksdrift förvärvaren å andra sidan. ena av brister i departementets beslut ledde till att Høyesterett ogiltigförkla- Dessa rade förvaltningsbeslutet om förköp.

Jacobsen-saken rörde fastställande skadestånd till en person Jacobsen av hade blivit nekad tillstånd att driva taxirörelse. Grunden för att han - som hade erhållit det begärda tillståndet uppgifter, som det norska var kommunikationsdepartementet hade inhämtat, att hans bilar var i dåligt skick. Høyesterett fann det material införskaffats om bilarnas skick att som inhämtat på betryggande sätt och inte heller hade delgivits inte var Jacobsen. Omständighetema således sådana att det inte hade funnits var tillstånd till taxirörelse. Jacobsen tilldömdes därför skadegrund att vägra stånd för den tid han inte hade kunnat driva taxirörelse.

Någon officiell statistik utvisar hur ofta förvaltningsbeslut underkänns som domstolar finns inte. En genomgång i det norska justitiedepartementet av avgöranden för 1992 visade att påståenden om ogiltighet av Høyesteretts förvaltningsbeslut hade framförts i totalt 609 fall och att rätten hade av underkänt fem förvaltningsbeslut såsom ogiltiga.

I det följande skall med några exempel från plan- och expropriationsrätten

belysas hur förvaltningsbeslut berör enskilda, kan överklagas och hur som förvaltningsbeslut kan överprövas av allmän domstol.

planlagstifzningen är kodiñerad i bygningsloven från år Den allmänna lag reglerar även frågor bygglov m.m. Förutom denna 1965. Denna om

22 Bilaga I

lag finns speciallagstiftning om bl.a. jord- och skogsmark och om byggnation i strand- och fjällomrâden. Bygningsloven reglerar fyra slags planer, varav tre är s.k. Översiktsplaner, nämligen generalplanen, regionplanen och fylkesplanen. Generalplanen omfattar aldrig än mer en kommun. Planen innehåller inga detaljer utan där återfinns översiktliga lösningar om markanvändning för att tillgodose det allmännas behov av vägar, parker, grönområden m.m. Regionplanen tar frågor upp samma men för ett område bestående flera kommuner med sikte att samordna av kommunikationsnätet, rekreationsområden Fylkesplanen skall m.m. samordna fylkets utnyttjande av naturresursema och dra linjerna för beupp folkningsutvecklingen, bosättningsmönster, näringslivsutvecklingen m.m.

Fylkesplan beslutas av fylkesutvalget, region- och generalplaner av kommunstyrelsen. Samtliga sådana planbeslut skall fastställas departeav mentet för att bli gällande. Det rör sig alltså om förvaltningsbeslut.

Reguleringsplanen är en detaljplan om utnyttjande av ett bestämt område inom en kommun. Planen utarbetas av byggnadsnämnden. Förslag skall offentliggöras för kommuninnevånama, och dessa skall få tillfälle att yttra sig över planförslaget. Kommunstyrelsen fattar sedan beslut planen. om Detta beslut skall därefter fastställas av departementet.

Alla dessa beslut att fastställa planer kan överprövas av allmän domstol.

Expropriation kan ske ansökan av staten, kommun, fylkeskommun, enskild person eller företag och måste ha stöd i lag. Liksom i Sverige uppdelas expropriationsärenden i två delar. Först prövas om tillstånd skall ges till expropriation; därefter skall ersättningen bestämmas. Prövningen i tillståndsdelen avser om expropriationsändamålet är förenligt med lagstiftningen samt om expropriation skall tillåtas i det konkreta fallet. Denna sista prövning utmynnar i ett praktiskt och politiskt beslut. Det vanliga är att sådana beslut fattas av statliga myndigheter främst - av regeringen eller ett departement. Vilket organ som skall besluta i saken är beroende på den egendom som skall exproprieras. Undantagsvis kan även kommunala förvaltningsmyndigheterfattabeslutomexpropriationstillstånd. Besluten kan överprövas av allmän domstol.

Bilaga 1 23

Vilken ersättning som skall utgå för expropriationen bestäms av andra instanser, skjønnsinsitusjoner, som består av en domare och flera värderingsmän. Beslut av dessa myndigheter kan överklagas hos allmän domstol.

1.6 Förvaltningens fria skön

I den norska förvaltningsrätten har fritt skjønn, förvaltningens fria skön,

först och främst diskuterats för att klarlägga i vilka situationer förvaltningsbeslut kan överprövas av de allmänna domstolarna och i vilka situationer spelrummet för det fria skönet är helt och hållet överlåtet till förvaltningen. Termen fritt skön har använts när det gäller att ge |

i vägledning för domstolarna, hur långt de kan vid sin prövning av

i förvaltningsbeslut. Domstolarna har emellertid under de senaste 40 åren

E utvecklat domstolsprövningen av förvaltningsbeslut genom att till

skönsutövning och skönsprövning hänföra många olikartade hänsyn. J Utvecklingen har gått från en ursprunglig obunden frihet till att mer och mer sakliga band har lagts förvaltningen, dock utan att terminologin ändrats Även Eckhoff använder fritt skön när det gäller att formulera huvudregeln, att domstolarna inte skall överpröva de frågor som hör under förvaltningens fria skön. Fritt skön innebär med andra ord frihet från domstolskontroll Sådan frihet kan förvaltningen ha dels till att bestämma om man skall fatta ett beslut eller inte och dels till att bestämma över innehållet i beslut.

i

ett

i

1.6.1 Frihet att bestämma om beslut skall fattas eller inte l

Om det fria skönet ger en förvaltningsmyndighet kompetens att utfärda generella bestämmelser, föreskrifter, är detta skön normalt inte kombinerat med någon skyldighet att använda kompetensen. Som regel anges i lag-

1 Se Arvid Frihagen:Forvaltningsrett Förvaltning og kompetanse, utg., Oslo 1991, s. 180-191med hänvisning 182till O. Krarupoch s. Mathiassen; dens.: Forvalmingsrett III: Omjøring, kontrol og ugyldighet,4. utg., Bergen1992, s. 216-218. 3 Se Torstein Eckhoff: Forvaltningsrett, 4. utg., Oslo 1992, s. 241 ff.

24 Bilaga I SOU l994zll7 . , texter att en myndighet kan eller får utfärda föreskrifter. För att det skall . föreligga en skyldighet att utfärda föreskrifter måste detta framgå klart av lagtexten.

Däremot föreligger det oftast skyldighet för en förvaltningsmyndighet att fatta beslut i individuella ärenden. Särskilt gäller detta ansöknings- och klagoärenden. Reglerna i forvaltningsloven anger att en klagoinstans är skyldig att avgöra alla klagomål som uppfyller lagens krav på ett överklagande. Lagar som anger att något tillstånd är nödvändigt för bedrivande av viss verksamhet medför normalt skyldighet för förvaltningsmyndigheten att avgöra ärenden om sådana tillstånd. Om myndigheten bryter mot sin skyldighet att fatta beslut i ett ärende kan detta få till följd att myndigheten genom dom av allmän domstol åläggs att fatta beslut. Ersättningsansvar för förvaltningen kan också komma ifråga om en enskild lidit skada grund av försummat beslut.

1.6.2 Frihet att bestämma över innehållet i ett avgörande

1.6.2.1 Fritt respektive lagbundet skön

I den norska doktrinen skiljer man mellan fritt och lagbundet skön. Förvaltningsmyndigheter har aldrig kompetens att helt fritt fatta de beslut de önskar. Lagstiftningen sätter alltid vissa ramar. Det lagbundna skönet innebär att det i en lag eller förordning uppställs vissa villkor eller förutsättningar, dvs. rekvisit, som måste vara uppfyllda för att den enskilde skall få ett positivt beslut. Huruvida lagens rekvisit är uppfyllda är en lagtolknings- och lagtillämpningsfråga. En skönsmässig bedömning kan därvidlag krävas, men skönet är ett lagbundet sådant. Man kan kalla det ett tolkningsskön. Om lagens rekvisit är uppfyllda kan lagens ramar vara så snäva att den enskilde skall ett visst beslut, exempelvis ett tillstånd utan ytterligare överväganden. Då finns inget spelrum för det fria skönet. Om det däremot föreskrivs att myndigheten får, kan eller må exempelvis bevilja ett tillstånd, när rekvisiten befunnits vara uppfyllda, är ärendets utgång beroende av myndighetens fria skön. Huruvida myndigheten avslår eller bifaller en ansökan om tillstånd ligger då inom lagens spelrum för det fria skönet och denna bedömning kan som huvudregel inte

Bilaga 1 25

överprövas i de allmänna domstolarna. Det lagbundna skönet eller tolkningsskönet är däremot ett sådant skön som kan överprövas av de allmänna domstolarna.

1.6.2.2 Lagar med spelrum för fritt skön

Många lagar ger ett större eller mindre spelrum för fritt skön. Det förekommer att en lag helt saknar uppgifter om rekvisit för att ett beslut med bestämt innehåll skall fattas. Som exempel kan nämnas att kommunala beslut måste godkännas av fylkesmannen eller ett departement för att bli giltiga. Reglerna om dessa godkännanden saknar ofta uppgifter om rekvisit som skall vara uppfyllda för att besluten skall godkännas och det beror således helt på fylkesmarmens eller departementets fria skön om besluten skall godkännas eller inte.

Det förekommer också att lagar, i stället för att ange rekvisit, anger vilka hänsyn som skall tilläggas vikt vid avgörandet av förvaltningsärenden. Om man exempelvis skall ta hänsyn till miljön vid beviljande av tillstånd till viss verksamhet har myndigheterna fritt skön att göra den nödvändiga avvägningen i ärendet.

Förvaltningen kan också ges fria händer genom bestämmelser i lag att främja ett visst ändamål. Förvaltningsmyndighetema får då fritt skön att fatta de beslut som står i överensstämmelse med de ändamål som lagen vill främja, exempelvis fri konkurrens.

Ytterligare ett sätt att ge förvaltningsmyndigheter fritt skön är att anvisa olika valmöjligheter, exempelvis att påbjuda att en verksamhet upphör eller att uppställa villkor för verksamhetens fortsatta bedrivande.

1.6.2.3 Vaga 0rd och uttryck

Frågor angående tolkningen av lagar och föreskrifter anses vara rättsfrågor vilka alltid kan prövas domstolarna. När lagtexten är vag eller tillåter av skönsmässiga ställningstaganden är det mera osäkert om en domstol är villig att överpröva förvaltningsmyndighetens värdering vid subsumtionen

26 Bilaga I SOU 1994: l 17

eller om subsumtionen skall anses tillhöra förvaltningens fria skön. Allmänt kan sägas att längre domstolarna gått i sin lagtolkning genom att precisera innehållet i en viss regel, mindre utrymme finns det kvar för förvaltningens fria skön.

Utgångspunkten vid bestämmandet av innebörden av förvaltningsrättsligt skön har i teorin ofta varit att domstolarna har en begränsad prövningsrätt i de fall man talar om en verklig subsumtion av ett konkret förhållande under en rättsregel. Men i norsk praxis finns många exempel på att domstolarna prövat myndighetens hela bedömning av ett ärende, även den skönsmässiga. Domstolarna har nämligen ibland ansett det som en rättsfråga att bedöma hur ett vagt eller elastiskt uttryck skall förstås i det konkreta fallet. Man kan alltså som regel inte säga att vaga uttryck, vilka ger grund för skönsmässiga bedömningar, alltid ger upphov till ett i praktiken fritt skön.

Det förekommer att de uttryck som används i lagtext ibland är så obestämda att detta ger en öppning för det fria skönet. Exempel är uttryck av typen rimlig, orimlig, lämplig, otillbörlig, nödvändig, tillräckliga skäl, särskilda skäl eller allmänna intressen. Här liksom annars ankommer det på domstolarna att göra en generell tolkning av innebörden i ett uttryck. I de flesta fall nöjer sig domstolarna med detta, eftersom de anser att det faller under förvaltningens fria skön att göra den konkreta bedömningen i ett ärende huruvida t.ex. särskilda skäl eller allmänna intressen föreligger. I praxis har det visat sig att vagare lagens kriterier är desto mera återhållsamrna är domstolar med att pröva förvaltningens fria skön. Det har också visat sig att domstolar är mer benägna att pröva värderingar som har en juridisk eller moralisk prägel, t.ex. när det gäller att ange vad som är otillbörligt eller utgör missbruk, än värderingar av teknisk, ekonomisk eller politisk art, t.ex. samhälleliga intressen. Bl.a. finns det en tendens att i expropriationsmål låta enbart förvaltningsmyndigheter göra den skönsmässiga bedömningen om ett behov föreligger för det allmänna att expropriera mark. I sådana mål finns vissa värderingar av politisk art som domstolarna anser sig inte böra pröva. Betydelsefullt är också vilket förvaltningsorgan som fattat det aktuella beslutet. Att avgörandet härrör från ett organ med särskild kunskap på ett område, såsom t.ex. Riks-

Bilaga 1 27

skattestyret, kan tala för att detta organs skönsmässiga bedömning inte överprövas. Även domstolarna sig ha kompetens att pröva om anser sådana avgöranden är de återhållsamma med att underkänna dem.

Slutligen kan nämnas att lagstiftaren ibland har försökt fastslå att viss skönsmässig värdering endast skall tillkomma förvaltningsmyndigheter. I sådan lagstiftning används då uttrycken att ett förvaltningsorgan får genomföra något det finner nödvändigt eller anser försvarligt som eller att ett förvaltningsorgan får ingripa mot något som det finner orimligt eller otillbÖrligt. Språkligt sett kan man säga att det i sådana fall understryks att det skall vara myndighetens, inte däremot domstolens denna accentuering kan syn som skall vara bestämmande. Med tanke räkna med att domstolarna följer lagstiftarens intentioner och man underlåter att överpröva sådana myndighetsbedömningar.

1.6.2.4 Gränser för fritt skön

Även när förvaltningen har ett fritt skön måste den respektera vissa gränser. Sådana gränser kan följa såväl lagstiftning eller av andra skrivav bestämmelser oskrivna grundsatser illojal maktanvändning na som av om eller proportionalitet. Dessutom kan anvisningar och instruktioner från överordnade förvaltningsmyndigheter få betydelse.

Lagstiftningen kan vägledning på olika sätt. Viktigt är att ändamålsuppge gifter i lag kan hållpunkter för vilka hänsyn som skall anses vara relege vid skönsutövning. Detta medför att det inte står myndigheterna fritt vanta att främja andra ändamål än de föreskrivna.

Det har blivit förhållandevis vanligt att man i lagar försöker formulera vilket är lagens ändamål. Även bestämmelserna är generellt utforsom om made programförklaringar, ger de en viss vägledning, när det gäller att bevilka ändamål lagen vill främja. Även förarbetena till lag stämma som en kan vägledning för svar på frågan vad som är ändamålet med en lag. ge

28 Bilaga 1 soU 1994:117

1.6.2.5 Illojal maktanvändning

En oskriven rättsgrundsats som begränsar skönsutövningen är att förvaltningens maktanvändning inte får vara illojal maktanvändning.

Läran om den illojala maktanvändningens rättsföljder kom till Norge från Frankrike och är i dag allmänt erkänd i domstolarna. Den riktar sig mot illojal maktanvändning i form av dels osakliga hänsynstaganden, dels beslut som är orimliga eller diskriminerande. Till illojal maktanvändning av den första formen hör bl.a. att beslutsfattaren inte får fatta beslut med tanke egen, familjens eller vänners vinning. Beslutsfattaren får inte heller låta sig påverkas av sina personliga sympatier eller antipatier, t.ex. genom att ta hänsyn till en parts ras, kön, religion eller politiska åskådning.

I stor utsträckning måste förvaltningsmyndigheter fatta beslut med utgångspunkt i generella politiska värderingar. Detta gäller speciellt politiskt tillsatta organ som regeringen och kommunfullmäktige. Det är dock som regel inte legitimt att ta partipolitiska hänsyn vid de enskilda besluten, exempelvis vid tillståndsfrågor.

Praxis vägrar godta godtyckliga avgöranden. Om det kan visas att förvaltningen varken har utövat skön eller följt någon lagregel utan bara valt ett resultat av ren slump kan ett beslut undanröjas som ogiltigt- även beslutets innehåll inte är orimligt. Även avgöranden där myndigheten om utövat ett skön men underlåtit att ta hänsyn till viktiga omständigheter eller lagt överdrivet stor vikt vid endast en omständighet kan utmynna i en ogiltigförklaring hos domstolarna.

Domstolama har också ansett sig berättigade att underkänna förvaltningsavgöranden om dessa är orimliga. Rättspraxis tyder dock på att det krävs ganska mycket för att domstolarna skall tillämpa denna grund för underkärmande. Men det förekommer att domstolarna då finner andra grunder för att underkänna ett beslut som anses vara orimligt, t.ex. genom att skärpa kraven på myndighetens motivering. Ett exempel utgör det ovan redan nämnda Isene-målet Rt. 1981 s. 745.

SOU 1994:1 17 Bilaga 1 29

Den sista formen illojal maktanvändning är osaklig diskriminering. Det av betyder att likartade ärenden skall behandlas likartat sätt. När det rör

bedömningar det självklart ärenden kan sig om skönsmässiga är att i olika resultat. Men det saknas saklig grund eller om det utmynna om en verkar starkt orättvist att likartade mål avgörs på olika sätt kan det vara

fråga om illojal maktanvändning. l

1.6.2.6 Administrativa anvisningar och praxis

Underordnade förvaltningsmyndigheter måste rätta sig efter de anvisningar utfärdas överordnade myndigheter olika riktlinjer för skönssom av om mässiga bedömningar. Sådana anvisningar brukar oftast ut att

beskriva vilka omständigheter som skall tillmätas betydelse i ärenden. Avsikten med anvisningarna är att skapa en enhetlig praxis och att styra à å praxis i den riktning den överordnade myndigheten önskar. Att det som 4 det också lättare det förekommer föreligger vissa riktlinjer gör att se om 3 någon diskriminering i de enskilda ärendena. Att en myndighet avviker från de givna riktlinjerna behöver inte medföra att ett förvaltningsbeslut I l ogiltigförklaras domstol så länge beslutet håller sig inom lagens ramar, av i ogiltigförklaras, det inte går försvara skillnaden l men beslutet kan om att 3 i behandlingen gentemot andra ärenden.

l

l Norge är det vanligt förekommande att förvaltningsmyndigheter från

olika håll såsom exempelvis från departementen får anvisningar om

i

riktlinjer i olika måltyper. Syftet med sådana anvisningar är vanligtvis att l den skönsmässiga bedömningen. Även myndigheterna som regel l styra om l följer sådana anvisningar är de skyldiga att göra individuell bedömning en i varje ärende. Rätten att göra skönsmässiga bedömningar innebär också myndigheterna har skyldighet att utöva sitt skön i de individuella att målen.

Bilaga 1 31

2 Danmark4

2. l Förvaltningsmyndigheter

Danmarks centrala statsförvaltning uppdelas vanligtvis i tre typer av myndigheter: departement, direktorat och närrmder.

Ett departement är ett statsorgan som har en minister som högste chef. Ett departements arbetsuppgifter är i första hand att förbereda ny lagstiftning, men departementet har även styrande uppgifter i fråga om den förvaltning som ankommer på underställda myndigheter och instanser pâ departements arbetsområde. Ministem har befogenhet att själv avgöra de frågor, inklusive besvärsärenden, som faller inom departementets verksamhetsområde.

De danska direktoraten liknar Sveriges centrala ämbetsverk. Direktoraten lyder under ett departement och deras arbetsuppgifter hänför sig till delar av departementets arbetsområde. Direktoraten kan sägas vara resultatet av ansträngningar som gjorts för att begränsa departementens arbetsuppgifter; departementen skulle vara arbetsinstrument för ministern, och rutinbetonade enskilda ärenden skulle flyttas bort från dem. Vanligtvis finns det ett antal direktorat under ett departement. I direktoraten fattas förvaltningsbeslut antingen av direktören eller av tjänstemän på direktörens vägnar. Direktoraten uppträder då som självständiga förvaltningsmyndigheter.

Direktoraten finns över hela skalan av förvaltningsuppgifter. Direktoratens förhållande till den övriga förvaltningen varierar. Några direktorat utgör den centrala toppen på en landstäckande lokal statsförvaltning. Typiska

Källor: Henrik Zahle: Regering,forvalming og dom, Dansk forfatningsret København 1989. Bengt Christensen: Forvaltningsret.Opgaver.Hjemmel. Organisation.[København] 1991. Dens.: Forvaltningsret.Domstolsprøvelseaf forvaltningsakter. [København] 1988. Jørgen Mathiassen:Domstolskontrol med förvaltningen; Forvaltningsret,Almindelige emner, 2. utg., [København]1989.

32 Bilaga 1

exempel är generaldirektoraten för postväsendet och järnvägarna, direktoratet for Arbejdstilsynet samt Told- og Skattestyrelsen. Andra direktorat sysslar med bidragsfrågor och deras beslut skall vara vägledande för kommunernas arbete detta område. Några direktorat har till uppgift kontrollera den rättsliga reglering som sker i kommunerna som första att instans; deras huvuduppgift är att styra kommunernas verksamhet, och såsom exempel kan nämnas Planstyrelsen handhar planläggning av som mark, Miljøstyrelsen och Folkskoledirektoratet.

Nämnderna har många olika arbetsuppgifter. En liten, men betydelsefull ankenøevner, ankenämnder, behandlar klagomål i administrativa grupp, ärenden. Bland de viktigaste är Landsskatteretten, Den Sociale Ankestyrelsen, Miljöankenzevnet och Konkurrenceankenwvnet. Ett stort antal nämnder kan sammanföras till som ofta betecknas som råd. en grupp Deras huvuduppgift är rådgivande yttranden till en minister eller att avge direktorat antingen eget initiativ eller på begäran. De flesta sådana ett råd finns områden berör arbetsmarknaden och näringslivet; ett som exempel utgör arbetsmiljörådet. En betydelsefull grupp av nämnder annan är sådana fördelar bidrag, de s.k. ansökningsnämnderna. Även dessa som finns i huvudsak inom näringslivet; exempel kan nämnas forskningssom råd. Nämnderna är kollegialt organiserade och beslut fattas efter omröstning. Många nämnder domineras intresserepresentanter och av sakkunniga. Nämnderna självständiga än de flesta andra centrala är mera förvaltningsorganen. Ministern har endast mycket begränsade möjligheter nämndernas verksamhet, något annat inte undantagsvis har att styra om föreskrivits. Detta har varit viktig aspekt vid tillkomsten av många en nämnder, eftersom dessa har inrättats för att hålla vissa beslut utanför den

politiska ministerns sfär.

Den danska lokalförvaltningen domineras två slags organ: dels lokala av med begränsat arbetsområde, dels kommunalförvaltningen statsorgan ett med många och olikartade arbetsuppgifter. Bland lokala statsorgan kan urskilja två Den ena gruppen omfattar sådana organ som man grupper. ingår i landsomfattande organisation vars högsta instans oftast är ett en direktorat. Exempel sådana organisationer är polisväsendet, kriminalvården, tull- och skattemyndigheter, järnvägar, post, yrkesinspektionen,

Bilaga 1 33

arbetsförmedlingen m.fl. Den andra lokala statliga förgruppen av valtningsorgan är sådana som ställer tjänster till förfogande lokalt såsom exempelvis universitet och andra läroanstalter, landsarkiv och räddningsväsendets myndigheter.

Den lokala statsförvaltningen lyder regel under politisk minister. som en Denne kan ingripa och fatta beslut i enskilda ärenden, vilka handläggs i de lokala lyder under hans departement. statsorgan som

En viktig del av den lokala statsförvaltningen utförs statsamten. Vad av gäller enskilda ärenden ankommer på arnten att besluta framför allt i ärenden om adoption, arv, äktenskap och skilsmässor. Men denna verksamhet utgör bara en mindre del av amtens arbetsuppgifter. Amtens viktigaste uppgift är att utöva tillsyn över primärkommunema. Denna tillsyn sker genom tillsynsräd är att betrakta statliga under som som organ inrikesministeriet.

Den kommunala förvaltningen utgörs av primärkommuner och amtskommuner. Amtskommunema kan jämföras med de svenska landstingen. Amtskommunema har uppgifter främst inom sjukvården och inom vägväsendet.

Det ledande beslutande organet i den danska primärkommunen är kommunalbestyrelsen. Den största delen av förvaltningen sker dock i de olika kommunala förvaltningarna såsom skatteförvaltningen, skolförvaltningen och socialförvaltningen.

Primärkommunerna står under statens tillsyn som utövas av skilda statliga myndigheter för olika kommunala förvaltningssektorer. Det närmare innehållet av denna tillsyn varierar från område till område och är lagreglerat. T.ex. kan enligt vissa lagregler kommunala beslut överklagas till statliga myndigheter; enligt andra föreskrifter kan statliga myndigheter genom råd och anvisningar instruera kommunerna hur viss förvaltning skall gå till. Härtill kommer den tillsyn som utövas av det tidigare nämnda tillsynsrádet inom amtet. Avslutningsvis får närrmas att det i Danmark inte finns någon motsvarighet till det svenska kommunalbesvärsinstitutet.

34 Bilaga 1

2.2 Några grundläggande drag i förvaltningsrätten

Förvaltningsmyndighetemas uppgifter bestäms av lagstiftaren. Förvaltningen kan inte handla utan bemyndigande i lag och har skyldighet att verkställa de lagar stiftas. Förvaltningsmyndighetemas beslut måste som ha lagstöd, och myndigheternas verksamhet får inte strida mot lag. För förvaltningen gäller alltså legalitetsprincipen eller principen om lovmzessig förvaltning Stundom kan det vara svårt att ange vilket lagstöd som finns visst avgörande. En lag kan oprecist utformad och lämna utför ett vara för skönsmässiga bedömningar, men då måste förvaltningsmynrymme dighetema ta hänsyn till lagens förarbeten, domar, ombudsmannabeslut samt politiska och sociala faktorer. Denna förvaltningens frihet vid bedömningen konkreta ärenden brukar utmynna i att det bildas administrativ av praxis. Denna praxis utgör sedan framtida ram för förvaltningens handen lingsfrihet. Ofta utfylls oprecisa lagregler med anvisningar och cirkulär från centraladministrationen. På år har det varit vanligt att lagsenare stiftaren förvaltningen har använt ändamâlsparagrafer i lagar som berör styrinstrument för förvaltningens skönmässiga bedömningar. som

Legalitetsprincipen kräver således inte alltid att en lagregel är den enda relevanta rättskällan. Som rättskällor kan t.ex också användas allmänna rättsgrundsatser, grundlagen, administrativa regler och anvisningar, internationella traktater m.m.

I vissa förvaltningsrättsliga ärenden kan kravet lagstöd vara typer av skärpt. Sådana krav gäller t.ex. i ärenden som rör betungande ingrepp för den enskilde.

viktig princip för dansk förvaltning är likhetsprincipen, dvs. att En annan likartade ärenden skall behandlas på likartat sätt och utmynna i likartade beslut.

1987 trädde Danmarks första förvaltningslag, forvaltningsloven, i kraft. Fram till dess fanns ingen allmän kodiñkation av förvaltningsförfaranderätten. Forvaltningsloven innehåller regler om vem som skall anses som part i förvaltningsärenden, rätt för part att ta del av handlingar i målet, partens

Bilaga 1 35

rätt att få komma till tals samt regler om överklagande. Loven tar sikte på att försäkra den enskilde om att hans ärende behandlas på ett korrekt sätt och att förvaltningen kommer fram till rätt beslut.

2.3 Styrning av förvaltningen

Frågan kan ställas, om ett annat organ än det fått i uppgift att avgöra som vissa ärenden skall kunna bestämma eller styra hur ärenden skall avgöras. Frågan om styrning av förvaltningen har rättspolitisk betydelse. Störst betydelse har den styrning som utövas av lagstiftningsmakten. I den dagliga verksamheten styr centraladministrationen, dvs. ministrarna, departementen och direktoraten. I kommunalförvaltningen är det kommunalbestyrelsen som är det viktigaste styrorganet.

Styrinstrumenten är i första hand lagar och förordningar. Direkta order förekommer i förhållandet mellan centraladministrationen och kommunerna. Det förekommer också att ett förvaltningsorgan prövar ett annat förvaltningsorgans handlande, oftast ett beslut, och sådan prövning kan ske på eget initiativ utan att någon klagat eller på grund klagomål inte av som uppfyller de processuella förutsättningarna för att kunna betraktas som rättsmedel. Hänskjutande kan ske när ett förvaltningsorgan, har som befogenhet att fatta ett beslut, underlâter detta och i stället hänskjuter ärendet till ett annat som regel ett överordnat förvaltningsorgan. - - Inkallelse eller call-in leder till liknande överflyttning ärenden av som hänskjutandet, men initiativet tas av det andra förvaltningsorganet som övertar ett ärende från det organ som i första rummet hade hand om ärendet. Krav godkännande kan föreligga när ett förvaltningsorgans beslut skall godkännas av ett annat. Krav godkännande har förekommit i förhållandet mellan kommunala beslut och centraladministrationen, men har på senare år blivit mera sällsynta. Tendensen har varit att göra kommunerna mera självständiga gentemot centraladministrationen.

Utgångspunkten är att de stymingsmöjligheter som centraladministrationen har över den övriga offentliga förvaltningen tillkommer den enskilde ministern inom hans arbetsområde. Ministem styr över de anställda i

36 Bilaga 1 sou 1994:117

departementet och kan avgöra ärenden, vari en enskild har klagat över ett beslut som fattats av en departementstjänsteman. Ministern kan på eget initiativ ändra redan fattade beslut inom departementet och kan acceptera hänskjutanden; ministern kan vidare i alla ärenden kräva att själv få fatta beslut eller bestämma att beslut i departementet skall godkännas av ministern. Styrningen omfattar alla arbetsuppgifter som ligger under respektive departement.

2.4 Kontroll

Vad avgår efterföljande kontroll av fattade beslut är det viktigaste elementet de överordnade myndigheternas befogenhet att efter klagomål underordnad myndighets avgöranden. Detta klagoinstitut kallas ändra en administrativ rekurs. Om inte annat är bestämt i lag eller i enlighet med lag kan ministern respektive departementet avgöra klagomål över ett direktorats beslut. Rekursen är först och främst en möjlighet för den enskilde att få sin sak behandlad i ännu en instans. Den används ofta eftersom den är ett relativt billigt och snabbt medel att få ett beslut omprövat. På år har det blivit vanligt att man i lag avskär senare möjligheten till administrativ rekurs från ett direktorat till ministern eller departementet eller bemyndigar ministern att avskära sådan rekurs. att man Detta har skett ett led i de ansträngningar som görs för att befria som ministern och departementet från att behöva behandla alltför många enskilda ärenden och för att i stället kunna koncentrera sig på politiskt arbete. Men den enskilde skall inte gå miste om sina möjligheter att överklaga förvaltningsbelut och därför har för många besvärsärenden man inrättat de redan omnämnda ankenämndema eller insatt direktoraten som rekursinstanser kommunala beslut. På många områden finns dock t.ex. mot rekursen till ministrarna kvar såsom exempelvis mot statsamtens avgöranden i familjerättsliga mål, vilka överklagas till justitieministeriet.

Lagar eller förordningar innehåller ofta bestämmelser administrativ om rekurs från den kommunala förvaltningen till centraladministrationen och där exempelvis till ett direktorat. Men även här kan man iaktta en tendens begränsa den administrativa rekursen. Hänskjutanden förekommer att

Bilaga 1 37

sällan i detta led. Däremot har call-in dvs. att centraladtninistrationen övertar ett avgörande blivit ofta använt under senare år, och särskilt gäller detta för miljörättsliga ärenden. Pâ senare år har krav pä godkärmandebeslut av överinstanser i planärenden avskaffats. I sådana ärenden tillkommer det numera amten och kommunerna att besluta.

I samband med att kommunerna fått mer självständighet har ankenämndemas betydelse ökat. I ankenämndema ingår, förutom jurister, representanter för organisationer, sakkunniga och politiker. Ankenärnndemas beslut kan inte överklagas genom administrativ rekurs. Denna begränsning ger uttryck en allmän strävan att endast ha ett tvåinstanssystem för klagomål i förvaltningsärenden.

2.5 Domstolskontroll av förvaltningsbeslut

Liksom i Norge anses det i Danmark inte vara tillräckligt för den enskildes rättssäkerhet att förvaltningsbeslut skulle kunna överprövas endast av en arman förvaltningsmyndighet. Enskilde har därför en allmän rätt att fâ förvaltningsbeslut prövade i allmän domstol. Grundvalen för denna domstolskontroll av förvaltningsbeslut är § 63 i den danska grundloven, som stadgar:

Domstolene er berettigede til at pâkende ethvert spørgsmâl om øvrig hedsmyndighedens gränser. Den, der vil rejse sådant spørgsmål, kan dog ikke ved at bringe sagen for domstolene unddrage sig fra foreløbig at efterkomme øvrighedens befalning.

Påkendelse af spørgsmål om øvrighedsmyndighedens grwnser kan ved lov henlzegges til en eller flere forvaltningsdomstole, hvis avgørelser dog skal kunne prøves ved rigets øverste domstol. De nzermere regler heroin fastsaettes ved lov.

Denna bestämmelse, som gär tillbaka till 1849 års danska grundlov, ger de allmänna domstolarna kompetens att kontrollera att myndigheterna håller sig inom sina gränser. Uppfattningarna om innebörd och syfte av denna kontroll har varit skiftande. Under 1800-talet gjordes gällande att stadgandet endast reglerade kompetensfördelningen mellan förvaltning och

38 Bilaga 1

domstol: Om tvist uppkom, huruvida ett mål skulle handläggas av en domstol eller förvaltningen, skulle domstolarna avgöra, vilken myndighet skulle handlägga målet, men inte överpröva förvaltningens beslut. som

Med tiden ändrades emellertid uppfattningen om innebörden av grundlovens § 63. Domstolskontrollen ändrade inriktning och blev en legalitetskontroll, i och med att domstolarna kontrollerade att förvaltningsmyndigheterna respekterade de rättsliga gränserna för sin verksamhet; kontrollen omfattade däremot inte bedömning av skönselementet i en förvaltningsmyndigheters kompetensenliga bedömningar.

Denna uppfattning innebörden av domstolskontrollen kom inte heller om att bestå. I förvaltningsrättslig lagstiftning är det inte alltid lätt att nyare skilja mellan bestämmelser som kräver juridiska bedömningar och beanledning till skönsmässig ställningstaganden. Domstämmelser som ger stolarna därför ha möjlighet att kontrollera inte bara rättsfrågor utan anses

kan ibland även granska skönsmässiga element i överprövade avgöranden

Domstolsprövningen står öppen vid sidan av de förvaltningsrättsliga besvärsmöjlighetema. Huvudregeln i dansk rätt är att möjligheten till administrativ rekurs inte behöver ha uttömts, innan domstolsprövning kan En rad lagar gör dock undantag från huvudregeln och föreskriver äga rum. avgöranden i administrativ ordning skall prövas slutligt, innan att domstolsprövning är tillåten. För de flesta skattemál gäller således exempelvis att ett avgörande först måste överklagas till Landsskatteretten, innan ett förfarande kan inledas vid allmän domstol.

Allmänna preklusionsfrister för talan mot förvaltningsbeslut finns inte. Föreskrifter sådana frister kan dock intas i lag eller förordning, och om sådana föreskrifter frister är tämligen vanligen förekommande. om

5 Henrik Zahle: Regering, förvaltning dom, Dansk forfattningsret København 1989, og s. 349.

2.6 Endelighedsbestemmelser

Trots det § 63 grundloven framgår att domstolarna skall kontrollera att av förvaltningsmyndighetema förekommer det ofta att lagar föreskriver att vissa förvaltningsbeslut inte får föras hos domstol. Tidigare talan mot utformades sådana lagregler föreskrifter att ett visst förvaltningsbeslut som skulle endelig, dvs. slutligt. Bestämmelsemas innebörd var att den vara rätt till domstolsprövning skulle skäras eller begränsas som eljest skulle av ha funnits. Sådana endelighedsbestämmelser har nu blivit sällsynta. Men de förekommer ännu och det händer att det tillkommer nya. Som exempel kan nämnas att den danska utlänningslagen avskär möjligheten till domstolsprövning i utlärmingsärenden.

Huruvida endelighedsbestämmelser är förenliga med § 63 grundloven eller inte har diskuterats livligt i dansk doktrin. Den dominerande uppfattningen har varit bestämmelserna är författningsrättsligt tillåtna. Henrik Zahle att

ifrågasätter dockf det verkligen är förenligt med grundlagen att en-

om delighedsbestämmelser inskränker domstolskontrollen och att man därihåller fast vid förlegad teori domstolskontrollens omfattning. genom en om Henrik Zahle påpekar också att den enskilde enligt artikel 6 i Europakonventionen skall ha rätt till domstolsprövning vad gäller hans civila rättigheter och skyldigheter. Genom Europadomstolens praxis har till civila rättigheter hänförts även förvaltningsärenden som omfattas av § 63 grundloven. Europakonventionen därför enligt Henrik Zahle stöd för att § 63 ger grundloven inte längre bör kunna inskränkas; hans slutsats blir därför att alla förvaltningsbeslut skall kunna bli föremål för domstolskontroll. Kritiska är även Bent Christensen och Mathiassen. Bent Christensen konkluderar7 endelighedsbestämmelser tycks begränsa domstolsprövatt såtillvida den icke omfattar förvaltningens konkreta subsumtion ningen som och kanske inte heller vissa för ifrågavarande förvaltningsområde säregna abstrakta tolkningsfrågor. Christensen påpekar dock att denna konklusion särskilt pålitlig avseende domstolarnas inställning till inte är som prognos

6 Regering, förvaltning dom, Dansk forfatningsret København 1989, s. 351 og 7 Forvalmingsret. Domstolsprøvelse af forvalmingsakter. [København] 1989, s. 108

40 Bilaga 1

endelighedsbestämmelser, om sådana åter skulle bli vanliga. Rättspraxis vore till största delen gammal, och det funnes några nyare landsretsdomar, som utan hänsyn till endelighedsbestämmelser prövade den konkreta subsumtionen, vilket innebure att ifrågavarande endelighedsbestämmelse helt enkelt ignorerades.

2.7 Domstolsprövningens omfattning

Som tidigare nämndes äger Danmarks allmänna domstolar enligt grundloven rätt att pröva frågan om giltigheten av förvaltningsbeslut. Huvudregeln är att domstolarna prövar om ett förvaltningsbeslut är förenligt med gällande rätt. En domstol kan således inte underkänna ett förvaltningsbeslut, eftersom en arman utgång vore lämpligare eller eftersom beslutet är politiskt eller etiskt olämpligt. Domstolen prövar således om förvaltningsorganet har tillämpat en lag, en föreskrift eller en annan norm på rätt sätt. Förvaltningens konstaterande av fakta i ärendet skall däremot oprövat i läggas till grund för domstolens avgörande. Vidare brukar det sägas att i F domstolarna inte kan pröva förvaltningsmyndighetemas skönsmässiga 5 3 i bedömningar. Vad ligger i begreppet skön är dock oklart i rättspraxis. som i i brukar framhålla domstolarna kan den skönsmässiga s Man att pröva om bedömningen är gjord på ett klandervärt sätt eller för att uppnå ett ändamål som inte föreskrivs i lagen. Domstolarna kan också pröva om förvaltningens bedömning är orimlig eller strider mot likhetsprincipen samt om förvaltningen vid sin bedömning har beaktat alla relevanta omständigheter.

Även när det gäller tolkning vissa termer i lagtext, t.ex. byggnad av som i planlagens mening eller bidragsberättigad i biståndslagens mening, kan allmänna domstolar komma till andra resultat än förvaltningsmyndighetema U 1984.97 H och U 1985.125 H.

Vidare kan domstolarna kräva om förvaltningsmyndighetema håller sig inom lagens gränser, när det gäller att tillämpa vaga och oprecisa lagregler. Om så visar sig vara fallet har domstolarna emellertid ändå varit återhållsamma med att underkärma förvaltningsbeslut. l nyare praxis kan man dock skönja en större benägenhet att underkänna förvaltningsbeslut

Bilaga I 41

än tidigare. Exempelvis har domstolsprövningen i ett mål om rätt till arbetslöshetsersättning omfattat frågan om en person uppfyllde rekvisitet stå till arbetsmarknadens förfogande, vilket var en förutsättning för rätt till ersättning, och domstolsprövningen ledde till ett annat resultat än det som förvaltningen hade kommit fram till U 1988.239.

Vid skönsmässiga bedömningar prövar de allmänna domstolarna först om förvaltningsmyndigheten har bemyndigande att göra en sådan bedömning. Vidare prövar domstolen om beslutet står i överensstämmelse med de ändamålsstadganden kan finnas i en lag. Domstolen prövar också om som rättsföljden ett förvaltningsbeslut överensstämmer med proportionaliav tetsprincipen, dvs. beslutet står i rätt proportion i förhållande till det om mål vill uppnå med lagen. Vidare kan domstolen ibland göra en man prövning huruvida ett förvaltningsbeslut ligger i linje med de interna regler och anvisningar, kan finnas hos en förvaltningsmyndighet avseende som avvägningar som skall göras i olika ärenden. Därutöver prövar domstolarförvaltningsmyndighets avvägning står i strid med likna också om en hetsprincipen; dvs. ingen medborgare får diskrimineras eller behandlas på ett sätt avviker från det eljest tillämpade. Domstolarna kan slutligen som pröva ett beslut är helt orimligt eller inte. Invändningen att ett om förvaltningsbeslut är så orimligt att det skall underkärmas har sällan framställts i domstolarna, och det torde inte finnas något rättsfall där domstolarna underkänt ett beslut just grund av orirrilighet.

Frågan inställer sig då, om de ovan nämnda endelighedsbestämmelserna begränsar domstolskontrollens omfattning. Att det finns en regel som avskär rätten till domstolsprövning vissa förvaltningsbeslut medför inte av att allmänna domstolar avvisar mål rörande sådana förvaltningsbeslut. Domstolspraxis visar att domstolarna tar upp målen till prövning och att endelighedsbestärrunelsema inte medför att domstolarna begränsar sin prövning till att endast konstatera att målet rör ett rättsförhållande som skall avgöras förvaltningsmyndighet. Domstolarna prövar också om av förvaltningsbeslutet ligger inom gränserna för förvaltningsmyndighetens kompetens och innanför det område är avskuret från domstolskontroll. som Nämnas kan också att domstolarnas benägenhet att pröva invändningar mot förvaltningsbeslut har varit särskilt utpräglad i mål där den enskilde

42 Bilaga I sou 1994:117

grundat sin talan på allmärma privaträttsliga regler t.ex. om hävd eller preskription. Domstolama har också varit villiga att pröva vissa tolkningsfrågor. Utgångspunkten har varit föreställningen att lagstiftaren, när domstolsprövningen begränsades, hade i åtanke att vissa bestämda typer av ärenden och endast dessa skulle vara undantagna från prövningen. I mål som avviker från dessa förutsättningar, anses då endelighedsbestämmelsen inte kunna tillämpas. Och även om domstolskontrollen enligt något uttryckligt stadgande var avskuren har domstolen ändå prövat, om själva handläggningen av ärendet hos förvaltningen har varit korrekt. Vidare har domstolarna prövat huruvida förvaltningen gjort sig skyldig till maktrnissbruk, och i nyare praxis finns som ovan redan har nämnts t.o.m. exempel på att domstolar helt har ignorerat någon endelighetsbestänunelse och gjort en lämplighetsprövning av ett förvaltningsbeslut.

Domstolama har stor betydelse för den enskildes rättssäkerhet. Möjligheten att till allmän domstol utgör ett skydd för den enskilde som anser sig oriktigt behandlad av en förvaltningsmyndighet. Men kravet på rättssäkerhet kan också innebära något mera, som blivit mer framträdande på senare tid. Domstolama anlitas i förhoppning om att domstolen vill erkänna något den enskildes krav på en förvaltningsmyndighet, t.ex. på bidrag, viss utbildning eller service. Ett mera traditionellt mål för domstolskontrollen är att domstolens domar skall verka styrande för förvaltningen. Domstolens tolkning av enskilda förvaltningsrättsliga lagregler skall läggas till grund för senare avgöranden. Trots att domstolskontrollen således har viktiga uppgifter, är det ganska förvaltningsbeslut som prövas av allmänna domstolar. Och den övervägande delen av dessa ärenden rör skatternål och mål om expropriationsersättning. Mål som rör utbildning, sjukvård eller socialrätt förekommer däremot ytterst sällan i allmän domstol.

2.8 Kontroll i allmän domstol eller förvaltnings-

domstol

Domstolskontrollen sker idag i de allmänna domstolarna. Ett förvaltningsbeslut som fattas av en minister kan alltså överprövas i underrätt.

Bilaga I 43

Grundlovens § 63 andra stycket tillåter emellertid att denna domstolskontroll sker i förvaltningsdomstol. Av grundlovens stadgande följer dock också att avgöranden av en förvaltningsdomstol måste kunna överprövas Højesteret. En förvaltningsdomstolsorganisation har därför inte vuxit av fram i Danmark. I stället har rad områden inrättat de redan man en omnämnda ankenämndema, vilka påminner förvaltningsdomstolar. om Dessa nämnder är emellertid administrativa myndigheter och deras beslut kan alltid prövas av allmän domstol.

särskilda bestämmelser i grundloven möjliggör inrättande av Ett par armen dømende myndighed, nämligen § 71 sjätte stycket för administrativa frihetsberövanden, och §73 tredje stycket för fastställande av expropriationsersättning. Det har diskuterats om inte beslut av sådana myndigheter ändå måste kunna överprövas Højesteret, och med tanke av detta problem har speciella domstolar inte inrättats för de i grundlovens §§ 71 och 73 angivna områden.

2.9 Handläggningen av förvaltningsrättsliga ären-

den i de allmänna domstolarna

allmänna domstolarna kan förvaltningsrättsliga ärenden handläggas i l de

olika förfarandeformer. En enskild person kan t.ex. i ett brottmål göra

gällande förbud, meddelats förvaltningsmyndighet och att ett som av en vilket han påstås ha brutit, är ogiltigt. Eller vid en utmätningsförmot rättning kan invändning framföras mot utmätningsutslaget. I mål om en helt andra frågor kan således invändningar prövas, att något förvaltningsbeslut med betydelse för den pågående är ogiltigt eller felaktigt. processen I allmänhet går dock prövningen till så att enskild väcker talan vid en underrätten förvaltningsmyndighet med påstående att ett meddelat mot en beslut är ogiltigt. Sådana mål behandlas vid de allmänna domstolarna på vanliga tvistemål. Vem helst kan dock inte väcka samma sätt som som talan förvaltningsbeslut han är missnöjd med. Det krävs att mot ett som käranden har rättsligt intresse att få saken prövad i allmän domstol. ett av

44 Bilaga 1 SOU 1994:1 17

Det är parterna i målet som regel en enskild person å sidan och - ena en förvaltningsmyndighet å den andra som sätter gränserna för - processen. Endast de omständigheter som parterna anför till stöd för sin talan kan prövas. Det åligger också parterna att bestämma förebringande om av bevisning. Som regel gäller de allmänna processuella reglerna i den danska tvistemålsloven.

Vid prövningen av ett förvaltningsbeslut kan utgången endast bli att domstolen godkänner eller underkänner beslutet. Domstolen kan således inte göra ändringar i ett förvaltningsbeslut. Underkännandet ett förav valtningsbeslut kan ske på både fonnella och materiella grunder beroende på om den enskildes kritik riktar sig mot förvaltningsmyndighetens handläggning av ett ärende eller mot innehållet i det fattade förvaltningsbeslutet. Det typiska målet prövning ett förvaltningsbeom av å slut har sin grund i en fastställelsetalan med yrkande att domstolen skall i fastställa att ett förvaltningsbeslut är ogiltigt eller att domstolen skall i l fastställa att förvaltningsmyndigheten skall fatta ett visst beslut eller i i erkänna ett rättsförhållande av närmare bestämt innehåll. Om domstolen i F exempelvis konstaterar att det var felaktigt förvaltningsmyndighet att av en inte bevilja ett tillstånd, skall domstolen ange hur myndigheten borde ha uppträtt. Sådana uttalanden skall förvaltningsmyndigheten sedan lägga till grund för ett nytt beslut, om vederbörande söker tillstånd på nytt. Underkäimande av ett förvaltningsbeslut kan vidare leda till att förvaltningsmyndigheten blir skadeståndsskyldig gentemot den enskilde, om denne lidit en skada till följd av förvaltningens felaktiga beslut.

10 Skönsutövning

I Danmark anser man att det föreligger förvaltningsrättsligt skön när en förvaltningsmyndighet fattar ett beslut med stöd lag eller förordning, av en vilken inte innehåller någon beskrivning rättsfakta eller när beskrivav ningen är mycket vag och oprecis. För att fatta ett beslut i sådan en situation måste förvaltningsmyndigheten fylla ut lagens beskrivning. Om lagen inte alls innehåller uppgifter om rekvisit som skall uppfyllas för att i: exempelvis ett tillstånd skall beviljas får myndigheten frihet att bestämma,

Bilaga I

vilka fakta i målet skall tillmäta vikt. En sådan utfyllande som man verksamhet är emellertid aldrig helt fri utan måste följa vissa generella regler utövandet förvaltningsrättsligt skön. Reglerna är dock om av svåröverskådliga. Liksom i Norge har de till stor del vuxit fram genom domstolspraxis i mål, i vilka allmänna domstolar har prövat giltigheten av förvaltningsbeslut. Huvudregeln är nämligen även i Danmark att det fria skönet skall undantas från domstolsprövning.

Bent Christensen har i flera arbeten försökt klargöra var gränsen skall dras mellan rättstillämpning och fritt skön. Han har som utgångspunkt att domstolarna kan överpröva förvaltningsbeslut bygger på rättstillämpsom ning i de fall beslutet är ett utslag en skönsmässig bedömning kan men av domstolarna inte pröva detta. När beslutsfattaren har fritt skön har han mellan olika handlingsmöjligheter. Beslutsfattaren kan göra frihet att välja individuell prövning i det särskilda fallet och behöver inte bara följa en en generell regel. Karaktäristiskt för det fria skönet är vidare att en känsla av osäkerhet eller tvivel beslutet. Och slutligen föreligger en skönsmässig styr bedömning, rättsregel mycket oprecis eller helt tom. när en är

Christensen att den skönsmässiga bedömningen genomgår två faser. menar första fasen innebär beslutsfattaren söker fastlägga vilka kriterier Den att relevanta och lagligen kan beaktas vid den skönsmässiga besom är dömningen lagbundet skön. Den andra fasen består av själva avvägningen dessa kriterier vid bedömningen det konkreta ärendet fritt skön. av av

Fastställande kriterier lagligen kan beaktas vid 2.10.1 av som

ett förvaltningsbeslut

Först och främst måste beslutsfattaren undersöka om det uppställs några kriterier i den lag skall tillämpas. Vanligtvis innehåller en lag en mer som eller mindre uttömmande uppräkning de rättsfakta som kan ligga till av grund för beslut. Om denna lagstiftningsteknik används, ger de ett uppräknade rättsfakta också vägledning de omständigheter som inte kan om

SeBent Christensen: Forvalmingsret. Opgaver. Hjemmel. Organisation. [København] 1991. Dens.: Forvaltningsret. Domstolsprøvelse af forvalmingsakter. [København] 1988.

46 Bilaga I

tas i beaktande vid ett beslut, dvs. vilka hänsyn skulle så som vara osakliga, att de kan leda till att ett beslut underkänns domstolarna. av Exempelvis ger den danska bostadstillsynslagen vederbörande förvaltningsmyndighet befogenhet att förbjuda att en byggnad används bostad som om denna är en hälsofara för hyresgästerna. I en efterföljande paragraf uppräknas de rättsfakta som skall beaktas vid den skönsmässiga bedömningen huruvida en byggnad utgör en hälsofara, t.ex. det finns värme, om dricksvatten, avlopp, skydd mot fuktighet m.m. Ju fler rättsfakta finns som uppräknade i lagen mindre blir således utrymmet för att grunda en skönsmässig bedömning på andra omständigheter. Om lagen inte är uttömmande kan förarbetena till denna ge vägledning vid bestämmandet av vilka kriterier som är godtagbara. Om lag bemyndigande till en ger skönsmässiga bedömningar är det vanligt att förarbetena till lagen och uttalanden av folketinget innehåller en redogörelseför hur skönet hittills har utövats och hur ministern respektive folketinget menar att skönet skall användas i framtiden.

Interna regler hos myndigheterna innehåller också en vägledning om hur skönet skall utövas. Det är vanligt att högre förvaltningsmyndigheter, t.ex. ministeriema, utfärdar anvisningar och cirkulär är bindande för den som lägre myndigheten. I sådana anvisningar brukar finnas riktlinjer för vilka intressen som skall beaktas vid utövandet skönsmässiga bedömningar. av

Utöver de kriterier som kan följa av lagen och dess förarbeten kan förvaltningsmyndigheter få vägledning av allmänna förvaltningsrättsliga rättsgrundsatser. I dansk rätt är ändamålsbestärnmelser ett ofta använt hjälpmedel vid fastställande av vilka intressen som skall tillmätas vikt vid ett beslut. En förvaltningsmyndighet får inte använda sin diskretionära makt till att uppnå ett annat ändamål än det som uppställs i den lag som skall tillämpas. Man kan se förvaltningens skön som ett medel att uppnå bestämda, önskade mål i samhället. Förvaltningen skall således vid skönsmässiga bedömningar utfylla en oprecis och vag lagtext med kriterier som är ägnade att realisera de ändamålsbestämmelser eller programförklaringar som kan finnas i lagen.

SOU 1994: 17 l Bilaga 1 47

På år har det blivit vanligt att lagar, som ger utrymme för senare skönsmässiga bedömningar, förses med ändamålsbestämmelser. I den danska planläggningslagens § 1 föreskrivs t.ex. att lagen skall säkerställa, planläggningen förenar de allmänna intressena i arealanvändningen, och att medverka till att värna landets natur och miljö så att samhällsutvecklingen kan ske på grundval respekt för människans livsvillkor och för av bevarandet djur- och växtlivet. Sådana ändamålsbestämmelser ger, trots av att de är allmänt hållna, en någorlunda konkret beskrivning av vilka ändamål är i överensstämmelse med lagen och således kan ligga till som grund för ett förvaltningsbeslut. Om ändamålsbestämmelsema i sig inte ger någon större vägledning för hur den diskretionära makten skall utövas kan även här förarbeten beskriva vad ändamålet eller syftet med en viss lagstiftning är. Ändamålet med lagstiftning kan även framgå av en sammanhanget i större regelkomplex eller allmän kännedom av de ett faktiska förhållandena på ett visst område.

Om likväl ändamålet med lag är oklart eller vagt, begränsas myndigen heternas skönsmässiga bedömningar av allmänna rättsgrundsatser. Som i sådana kan nämnas beslutsfattaren aldrig får sig själv ett att gynna genom förvaltningsbeslut eller förvaltningsmyndighet endast får beakta att en sådana ändamål myndigheten skall verka för. Exempelvis kan den som myndighet beviljar utskänkningstillstånd inte ta hänsyn till konkursom rensförhållanden inom restaurangbranschen.

Ytterligare gräns för den skönsmässiga bedömningen uppställs genom en s.k. lighedsbetragtninger. Den allmänna grundsatsen om likhet innebär vid skönsutövning likartade fakta i skilda ärenden skall leda till likartade att rättsföljder. Dessutom finns det speciella grundsatser vilka t.ex. kan speciellt faktum i likartade mål inte får tillmätas vikt eller innebära att ett speciellt faktum skall tillmätas särskilt stor vikt. Dessa speciella att ett grundsatser finns i vissa fall angivna i lagtext. Som exempel kan nämnas vikt vid utövande skön inte får tillmätas personers ras, kön eller att av etnisk härkomst. Den allmänna grundsatsen att lika mål skall behandlas lika följer domstolspraxis eller administrativ praxis som utbildats hos av myndigheterna.

48 Bilaga I

2. 10.2 Avvägningen

När den beslutande förvaltningsmyndigheten har fastlagt vilka kriterier den skall ta ställning till i det konkreta ärendet måste den göra en avvägning av de olika kriterierna, och resultatet blir ett beslut, som kan vara positivt eller negativt för den enskilde. Man kan säga att det är först vid avvägningen som det fria skönet helt kan utövas. Frågan om ett kriterium är relevant och lagligen kan läggas till grund för avvägningen anses nämligen vara en rättsfråga, och domstolarna kan således pröva och eventuellt underkänna ett förvaltningsbeslut som bygger på ett kriterium som inte är sakligt utan t.ex. är diskriminerande. Däremot omfattas själva avvägningen av de fastställda kriterierna i det konkreta ärendet av förvaltningsmyndighetemas skön och kan som regel inte prövas i domstolarna.

Frågan är då om det finns rättsregler som även anger hur stort utrymmet skall vara för att göra skönsmässiga avvägningar. Det finns således rättsregler som föreskriver att en viss rättsföljd skall inträda när bestämda kriterier föreligger. Här blir utrymmet för det fria skönet starkt beskuret. Det finns också lagregler som ger utrymme för ett val mellan olika rättsföljder. Här får skönet ett större utrymme. Vanligt förekommande är att man i lagstiftning uppställer vissa minimivillkor, vilket gör att en skönsmässig avvägning endast kan inträda om ett eller flera villkor faktiskt är uppfyllda, exempelvis att avdrag för dubbelt boende endast kan medges den som är gift.

Därutöver kan man ge utrymme ett stort mått av skön om man föreskriver att myndigheter kan eller får fatta beslut om t.ex. tillstånd eller dispenser. Här har alltså myndigheten ett mått av skön att göra sin egen bedömning om det föreligger vissa mer eller mindre obestämda rättsfakta.

Det är inget som hindrar att en lag överlåter ett skön förvaltningen och samtidigt innehåller regler om de olika kriteriernas vikt. Vidare kan regler om avvägningen framgå av förarbeten eller uttalanden från Folketinget. Även interna regler eller cirkulär från centraladministrationen kan avskära en fri avvägning genom att ange riktlinjer för hur denna skall ske. Den form av regler som har störst betydelse för att styra avvägningen är

Bilaga I 49

administrativ praxis. Praxis skapar ett mönster för hur det förvaltningsrättsliga skönct skall utövas, och det är vanligt att man i Danmark lägger mycket stor vikt vid sådan praxis.

2. 10.3 Skönsutövningen skall inte bindas av regler

Det framförs ofta i den danska doktrinen att skönct inte får regleras; myndigheter anses ha en skyldighet att göra skönsmässiga avvägningar, när lagstiftningen är vag och saknar beskrivningar av rättsfakta. På senare tid har domstolarna börjat underkärma förvaltningsbeslut, i vilka myndigheter underlåtit att utöva något skön; myndigheterna får inte undvika att göra individuella bedömningar.

Många gånger finns det rättspolitiska skäl för att lämna utrymme för skönsmässiga bedömningar. Speciellt socialrättens område har man velat undgå regler som hindrar de sociala myndigheterna att fritt välja vilken fomi av bistånd som skall utgå i den konkreta situationen. Om man önskar en mycket detaljerad lagstiftning på förvaltningens område för att minimera utövandet av skön är det vanligt att man dessutom ger möjligheter till dispenser från de givna reglerna. Sådana dispenser är då skönsmässiga.

Att man överhuvudtaget vill styra skönct genom interna regler och praxis beror på att det finns ett behov av att kunna förutse hur förvaltningen

kommer att tillämpa lagstiftningen. Detta är viktigt både för det allmänna

och för den enskilde medborgaren. Ju mer preciserad en rättsregel är, lättare kan den tillämpas av förvaltningen och lättare förutsebart är det för den enskilde hur hans ärende kommer att behandlas. De interna reglerna och administrativ praxis gör att ärenden utmynnar i mera enhetliga beslut. Den enskilde medborgaren känner sig dessutom oftast säkrare om ett beslut vilar på en regel än på en skönsmässig bedömning av en myndighet.

50 Bilaga 1

2.10.4 Ytterligare begränsningar av fritt skön

Liksom i Norge framgår av dansk praxis också att tolkningsfrågor ligger utanför området för skönsutövningen. En generell tolkning, som en förvaltningsmyndighet måste göra t.ex. av ett vagt begrepp i en lag eller förordning, kan prövas av domstol. När myndigheten sedan skall bedöma om de konkreta omständigheterna i ett ärende kan subsumeras under ordalydelsen i lagtexten är detta en bedömning, vilken omfattas av det fria skönet och som regel inte kan överprövas av domstolarna.

En ytterligare begränsning av det fria skönet ligger i principen om proportionalitet. Denna har bl.a. till innebörd att man skall använda en rättsföljd som står i proportion i förhållande till det mål man vill uppnå. Kan man alltså använda en mindre ingripande åtgärd mot en enskild skall man i första hand använda denna om den leder till samma mål.

Även i Danmark begränsas det fria skönet läran illojal maktanav om vändning, maktfordrejning. Innebörden är ungefär densamma som i Norge, men tillämpningen förefaller vara något mera restriktivt i Danmark. Illojal maktanvändning kan föreligga när beslutsfattaren lägger osakliga hänsyn till grund för sitt avgörande eller när han diskriminerar någon grund av dennes ras, religion eller dylikt. Däremot finns det inget exempel att man i Danmark skulle ha undanröjt ett förvaltningsbeslut med motivering-

att beslutet varit helt orimligt. Överhuvudtaget visar de danska

en domstolarna viss försiktighet vid omprövning av förvaltningsbeslut som grundar sig på och elastiska bestämmelser. I den danska doktrinen vaga hävdas dock att utvecklingen av domstolskontrollen har inneburit att arsenalen av möjliga verktyg för överprövning av förvaltningsbeslut har blivit bättre och att det inte finns någon anledning att tro att denna utveckling skulle avstarma

° Bent Christensen: Forvalmingsret. Domstolsprøvelse av forvalmingsakter. [København] 1988, s. 179-182ff.

Bilaga 1 51

3 Finland

l Förvaltningsmyndigheter

Som tidigare nämndes kan urskilja västnordisk förvaltningstradition man en i Norge och Danmark å sidan och en östnordisk förvaltningstradition ena i Sverige å andra sidan. Finlands förvaltningstradition kan karaktäriseras blandning både den väst- och den östnordiska traditionen. som en av

Jämte presidenten finns i Finland för statens allmänna styrelse statsrådet dvs. regeringen. Statsrådet betraktas som en förvaltningsmyndighet och fattar bl.a. beslut i utnämningsärenden och i vissa tjänstledighetsärenden, vidare när det gäller att fastställa av taxor för hälso- och sjukvård, vid bestämmande den administrativa, judiciella, kommunala och kyrkliga av indelningen, vid beviljande tillstånd till inrättande av banker, fastigav hetshypoteksbanker, hypoteks- och bostadshypoteksföreningar, och enskilda järnvägar samt med dem jämförliga företag, vid frågor rörande

f

i statliga garantier och upptagande obligationslån, vid tillstånd till av expropriation egendom för allmänt behov, vid diverse dispensansökav ningar, vid frågor angående försvaret och beredskap, vid bestämmande av exportavgifter, vid införande prisstopp samt i vissa fall vid tillstånd till av och marktäkter. Någon uppgift om antalet förvaltningsärenden som gruvårligen avgörs statsrådet har inte kunnat erhållas, men antagligen rör av det sig inte än ett hundra ärenden om året. om mer par

Den finländska förvaltningsapparaten i övrigt består av en kombination av ministerförvaltning och system med centrala ämbetsverk. I ledningen ett

° Källor: Mikael Hidénoch Ilkka Saraviita: Statsförfattningsrätteni huvuddrag. Helsingfors 1989. Ilkka Saraviita: Statsförfattningsrätt, Olli Mäenpää: Förvaltningsrätt; båda Pekka Timonen red.: Inledning till Finlands rättsordning,Del 2. Straff- och processrätt samt Helsingfors 1993. Uppgifter lagstiftningsrådetArja Manner, Lagbeoffentlig rätt, av redningsavdelningen, Finska justitieministeriet.

52 Bilaga I

för varje förvaltningsområde finns ett ministerium. Inom ministerierna bereds och verkställs presidentens och statsrådets fattade beslut. Dessutom har ministerierna självständig beslutanderätt, utövas antingen som av ministern själv eller på eget tjänsteman vid ministeriet. ansvar av annan Ministeriema har alltid rätt att förbehålla sig beslutanderätten i sådana ärenden som armars skulle kunna avgöras tjänsteman. Ministeriema av en fungerar således som förvaltningsorgan med självständig beslutanderätt och inte enbart som beredare av ärenden skall avgöras högre nivå. som

Inom den statliga förvaltningen har man bildat 20 självständiga centrala ca ämbetsverk som fungerar separat vid sidan ministerierna. Till de av centrala ämbetsverken räknas bl.a. Tullstyrelsen, Skattestyrelsen, Skolstyrelsen, Socialstyrelsen och Arbetarskyddsstyrelsen. Dessa centrala ämbetsverk har rötter i den statliga förvaltningen i Sverige. Utöver de centrala ämbetsverken finns ca 80 ämbetsverk och inrättningar t.ex. Statistikcentralen och Bankinspektionen. Från ämbetsverkssystemet har man avskilt en betydande del genom att bilda statens affärsverk, är som helt självständiga organ. Exempel sådana affärsverk är Post- och Televerket samt statsjämvägama.

Karakteristiskt för de centrala ämbetsverken är att deras verksamhetsområde omfattar hela landet, att de lyder under något ministerium har hög men självständighet, att de har specialreglerad kompetens samt att de finansieras via statsbudgeten men tillsätter själva merparten av sina tjänster.

Statsrådet eller ministerierna har inte någon direkt beslutanderätt i ärenden som faller under de centrala ämbetsverkens kompetens. Trots att de centrala ämbetsverken lyder under ministerierna kan vederbörande minister inte överta ärenden och fatta beslut i dessa i den mån de ankommer på något centrala ämbetsverket. Och ärenden kan inte heller på ministers been gäran flyttas bort från ämbetsverket för att avgöras statsrådet eller miniav steriet. De centrala ämbetsverken är därför påfallande självständiga organ som står utanför statsrådets politiska styrning. Ministeriema kan dock påverka de centrala ämbetsverken så sätt att de utfärdar generella föreskrifter och direktiv t.ex. angående lagars och förordningars verkställande.

Bilaga 1

Statens regionala förvaltning handhas av länsstyrelserna under ledning av landshövdingarna och ämbetsverkens eventuella egna distriktsförvaltav ningsmyndigheter. Länsstyrelsen är allmän förvaltningsmyndigheti respektive län och fattar beslut i bl.a. planläggnings- och byggnadsärenden, miljövårdsärenden, näringsärenden, väg- och trafikärenden samt socialoch hälsovårdsärenden. Länsstyrelsen handlägger även besvär över beslut fattats kommunerna. Vid sidan länsstyrelserna finns mer än 30 som av av statliga distriktsförvaltningsmyndigheter. Deras verksamhetsområden varioch följer inte alltid länsindelningen. Ett exempel på en sådan statlig erar distriktsförvaltningsorganisation utgör tullmyndighetsorganisationen.

Den finska statliga förvaltningen har även begränsad lokalförvaltning. en Som exempel kan nämnas de lokala polismyndighetema, skattebyrâema och postväsendet.

statsförvaltningen har kommunalförvaltningen stort ansvar för Jämte fullgörandet praktiska förvaltningsuppgifter. Kommunernas uppgifter av indelas i dels frivilliga uppgifter, dels uppgifter som via olika kan speciallagar ålagts kommunerna. Kommunfullmäktige är högsta beslutande medan kommunstyrelsen är kommunernas ledande förvaltningsorgan Dessutom finns antal obligatoriska nämnder inom kommunen organ. ett byggnadsnämnd, socialnämnd, Skolnämnd, hälsovårdsnärnnd, såsom miljönämnd och kulturnämnd. Speciallagstiftning har i stor utsträckning anförtrott beslutanderätten de olika kommunala nämndema. Någon motsvarighet till de svenska landstingen finns inte i Finland. De svenska samhällsuppgifter och främst sjukvården ankommer i stället landstingens kommunalförbund.

3.2 Några grundläggande drag i förvaltningsrätten

Kärnan i förvaltningsrätten utgörs ett stadgande om lagbundenhet i av förvaltningen i 92 § i den finska regeringsformen. Enligt detta stadgande myndigheterna och tjänstemännen skyldiga att noggrant iaktta gällande är bestämmelser. Vid sidan kravet formell lagbundenheten anses 92 § av regeringsformen också uttrycka den omfattande legalitetsprincipen. mera

l å l 54 Bilaga 1 i i 1 Enligt denna princip måste myndigheternas handlande ha stöd i lag åtminstone i de fall, då myndigheterna fattar beslut eller utför åtgärder som omedelbart inverkar på medborgarnas rättigheter och skyldigheter alltså vid myndighetsutövning. Myndigheternas beslutanderätt kan således inte baseras enbart administrativa bestämmelser eller planer, utan det är myndigheternas skyldighet att tillämpa lagen. Styrning vid lagtillämpning i enskilda ärenden är inte möjlig, men beslutsfattandet kan påverkas med administrativa föreskrifter och anvisningar sådan styrning om en grundar sig på ett kompetensstadgande.

l praktiken uppstår problem när myndigheterna skall tillämpa stadganden som är allmänt formulerade och berättigar myndigheterna att utöva viss en lämplighets- eller skälighetsprövning. I dessa fall kompletteras kravet på lagbundenhet med förvaltningsrättens allmänna principer. Dessa har efter hand utformats i rättspraxis. Den första principen är objektivitetsprincipen vilken innebär att beslutsfattandet och verksamheten inom myndigheterna bör vara opartisk och bör kunna motiveras objektivt. Principen konkretiseras närmare bl.a. av jävsregler. Den andra principen är proportionalitezsprincipen vilken innebär att en åtgärd skall stå i rätt proportion till det mål man vill uppnå, dvs. åtgärden skall vara skälig. När förvaltningsen myndighet t.ex. använder tvångsmedel eller förelägger medborgare en något bör åtgärderna vara i proportion till vad vill uppnå. Även de man förmåner som myndigheterna beviljar, t.ex. bidrag, bör hållas inom skäliga gränser. I rättspraxis har det bl.a. förekommit att högsta förvaltningsdomstolen nedsatt alltför höga vitesbelopp HFD 26.10.1987

4563. Ändamålsbundenhetsprincipen innebär att en myndighet får

använda sina befogenheter endast till de ändamål, för vilka befogenhetema är givna. Ett bidrag får t.ex. inte beviljas på villkor att den enskilde skall uppfylla något åliggande som inte ansluter sig till användningsändamålet för bidraget. Den sista principen är likhetsprincipen vilken är förankrad i 5 § regeringsformen enligt vilken finska medborgare är likställda inför lagen. Myndigheterna får t.ex. inte diskriminera eller gynna någon grund av härkomst, religion, kön, ålder, politisk eller samhällelig åskådning. Likhetsprincipen förutsätter vidare att myndigheterna behandlar likartade ärenden på likartat sätt. I likartade ärenden bör alltså förfaras lika och likartade beslut fattas. Detta är viktigt för att medborgarna i viss mån

Bilaga 1 55

skall kunna förutse under vilka förutsättningar t.ex. en social förmån eller rättighet kan beviljas eller vägras.

Om man anser att förvaltningsmyndighetemas förfarande i ett mål strider mot de ovan nämnda principerna kan man åberopa detta i samband med att man söker ändring av ett beslut.

Förvaltningsförfarandet i Finland regleras genom lagen om förvaltningsförfarande 6.8.1982598 FörvL. Lagen tillämpas på statens förvaltningsmyndigheter, kommunernas och kommunalförbundens myndigheter samt z nâgra andra speciella organ. Den innehåller regler om anhängiggörande av ärenden, om jäv, om utredningen, om partens rätt att yttra sig i ärendet, om hållande av muntlig förhandling samt om motivering av beslut. Regler överklagande av förvaltningsbeslut finns i två olika lagar, lagen om om ändringssökande i förvaltningsärenden 24.3.1950 154 FörvBesvL och lagen om extraordinärt ändringssökande i förvaltningsärenden 1.4.1966200 EoFörvBesvL, som kommer att behandlas närmare nedan i avsnittet om domstolskontroll.

3.3 Förvaltningskontrollen

Den allmänna kontrollen av förvaltningen kan ske genom s.k. förvaltningsklagan. Denna kontroll av förvaltningen ankommer på de allmänna myndigheterna för lagövervakning, i synnerhet riksdagens justitieombudsman och justitiekanslem vid statsrådet. Förvaltningsklagan medför inte att ett förvaltningsbeslut kan ändras eller upphävas. Klagoinstansen kan således inte ingripa i ärendet. Klagan förhindrar inte heller att ett felaktigt beslut eller någon annan åtgärd verkställs. Vem som helst har rätt att anhängiggöra en klagan, som inte heller är bunden vid tidsfrister eller fonnkrav. Föremål för klagan kan vara vilken som helst verksamhet vid myndighet, oberoende dess slutresultat är ett skriftligt beslut en av om eller en faktisk handling. Också oföretagsamhet från en myndighets sida eller underlåtelse att utföra tjänsteåliggande kan bli föremål för klagan. Klagomyndigheten kan utöver bedömning lagligheten också ta en av

56 Bilaga 1

ställning till om en myndighet iakttagit god förvaltningssed eller om ett beslut är olämpligt.

Den interna kontrollen inom förvaltningsorganisationema utövas dels av myndigheten själv genom att överordnade tjänstemän övervakar de underordnades verksamhet och dels genom att överordnade myndigheter övervakar de underordnade myndigheterna. T.ex. övervakar ett ministerium verksamheten vid underlydande ämbetsverk. Till denna interna kontrollmakt inom förvaltningen hör befogenheten att pröva klagomål som anförts över verksamheten vid ett lägre organ. Det är således alltid möjligt att till en högre myndighet inom samma förvaltningsområde anföra en s.k. förvaltningsklagan över en myndighets åtgärder.

Den övriga allmänna kontrollen sker genom klagan hos justitieombudsmannen och justitiekanslem. Inte heller dessa instanser kan ändra eller upphäva ett förvaltningsbeslut. Deras uppgift är att utdela anmärkningar, ge rekommendationer eller anhängiggöra tjänsteåtal eller disciplinära förfaranden.

En förvaltningsmyndighet kan inte uppta ett en gång avgjort ärende till förnyad prövning. Myndigheterna kan ingripa i sitt tidigare avgörande endast om det föreligger ett uttryckligt stadgande därom, vilket t.ex. berättigar till att återkalla ett tillstånd eller att återkräva ekonomiskt understöd redan beviljats. Myndigheter kan också under de förutsom sättningar anges i förvaltningslagen själv rätta sak- och skrivfel i sina som egna beslut. Ett rättelseförfarande kan anhängiggöras av part eller av myndigheten själv. Endast klara och uppenbara fel lämpar sig för detta rättelseförfarande. Lagtolkningsfrågor kan inte avgöras genom rättelseförfelaktiga beslutet grunda sig på farande. Vid rättande av sakfel skall det klart oriktig eller bristfällig utredning eller uppenbart oriktig tilllämpning lag 26 § FörvL. I det första fallet skall felet ha föranletts av uppgifter legat till grund för beslutet och sedan visat sig vara av som otillräckliga eller oriktiga. Felet kan ha uppkommit antingen grund av myndighetens eller partens förfarande. I det andra fallet avses entydiga fel. En förutsättning för rättande av sakfel är att parterna samtycker till rättelsen.

Bilaga 1 57

3.4 Domstolskontroll över förvaltningsbeslut

För närvarande finns i den finska grundlagen ingen bestämmelse om en allmän besvärsrätt i förvaltningsärenden, men en allmän besvärsrätt är en av de centrala utgängspunktema i nu gällande lagstiftning. Vid beredningen av reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna har man dock föreslagit att i regeringsformen skall intas ett stadgande som skulle innebära att den enskilde har rätt att fâ ett beslut som gäller hans personliga rättigheter och skyldigheter prövat av ett lagskipningsorgan. Stadgandet har föreslagits följande lydelse:

Var och en har rätt att som sig bör och utan ogrundat dröjsmål få sin sak behandlad av behörig myndighet samt rätt att få ett beslut, som gäller personliga rättigheter och skyldigheter, behandlat av en domstol eller ett annat oavhängigt lagskipningsorgan.

offentligheten vid handläggningen, rätten att bli hörd, rätten att motiverade beslut och att söka ändring samt andra garantier för en rättvis rättegång och en god förvaltning tryggas i lag.

Finland har, till skillnad från Danmark och Norge, en utbyggd förvaltningsdomstolsorganisation. Förvaltningsbeslut överprövas därför inte av allmänna domstolar. Stommen för systemet med i efterhand verkande rättssäkerhet inom förvaltningen utgörs av egentligt och extraordinärt ändringssökande.

Den grundläggande formen av egentligt ändringssökande är besvär. Besvär anförs i allmänhet hos förvaltningsdomstol, dvs. hos länsrätterna respektive Högsta förvaltningsdomstolen HFD. Som besvärsmyndigheter i första instans fungerar ofta också de högre förvaltningsmyndighetema, exempelvis länsstyrelsema, de centrala ämbetsverken och ministeriema. Inom kommunalförvaltningen är kommunstyrelsen besvärsmyndighet i första instans.

Beroende vilken myndighets beslut man vill överklaga kan man indela besvären i förvaltningsbesvär och kommunalbesvär. Förvaltningsbesvär regleras av lagen om ändringssökande i förvaltningsärenden 24.3. 1950 154

58 Bilaga 1

och kommunalbesvär regleras av kommunallagen 10.12.1976953. Huvudregeln är att beslut av statlig myndighet överklagas genom förvaltningsbesvär medan beslut av kommunal myndighet överklagas genom kommunalbesvär. Inom kommunalförvaltningen förekommer dock ofta förvaltningsbesvär i stället för kommunalbesvär.

3.4. 1 Kommunalbesvär

Kommunalbesvär kan anföras endast laglighetsgrunder. Ett kommunalt beslut kan inte ändras, bara upphävas eller bibehâllas. Besvärsinstansen i kommunalbesvärsmâl kan inte heller beakta sådana felaktigheter, dvs. besvärsgrunder, vilka inte uttryckligen åberopats i kommunalbesvären. Enligt 139 § i den finska kommunallagen får envar söka ändring av beslut av kommunal myndighet på den grunden att beslutet kränker hans rätt. Medlem av kommunen får söka ändring av beslut även den grund att beslutet tillkommit i oriktig ordning eller överskridit myndighetens befogenheter eller eljest är lagstridigt. Över beslut endast rör som beredning eller verkställighet får besvär inte anföras. Kommunalbesvär kan även anföras mot beslut som gäller antagande av en kommunal norm, t.ex. ordningsstadgor, instruktioner eller reglementen. Samma sak gäller beträffande beslut om antagande av planer. Lagligheten av en stads- eller generalplan kan således prövas kommunalbesvär.

Frågan om vem som är besvärsmyndighet vid kommunalbesvär regleras i 141 § kommunallagen. Huvudregeln är att besvär anförs hos länsrätten. Ett särdrag för kommunalbesvären är dock att besvär i första instans kan komma att anföras hos kommunstyrelsen. Sá är fallet om det överklagade beslutet härrör från kommunal nämnd eller direktion. Över kommunstyen relsens beslut fâr kommunalbesvär sedan anföras hos länsrätten. Besvärstiden för anförande av besvär till länsrätten är trettio dagar och tiden räknas, om besvären grundar sig på att beslutet kränker enskilds rätt, från delfåendet av beslutet och i andra fall från dagen för beslutets offentliggörande.

Över länsrättens beslut i kommunalbesvärsmâl får talan fullföljas till Högsta Förvaltningsdomstolen.

Bilaga 1 59

3.4.2 Förvaltningsbesvär

Förvaltningsbesvären regleras tidigare nämnts i lagen om ändringssöksom ande i förvaltningsärenden 24.3. 1950 154 FörvBesvL. Enligt 2 § i denna lag med begreppet förvaltningsmyndigheter statsrådet och dess avses ministerier, de högre förvaltningsmyndighetema, vilka är de centrala ämbetsverken, länsstyrelserna, domkapitlen samt övriga under statsrådet omedelbart lydande myndigheter, samt de lägre förvaltningsmyndighetema, nämligen de myndigheter lyder under de nyss nämnda högre som förvaltningsmyndighetema.

Enligt 3 § nämnda lag är det endast vissa typer av beslut som kan överklagas. Det skall således röra sig förvaltningsbeslut varigenom ett om ärende avgjorts eller inte upptagits till prövning. Kännetecknande för ett överklagbart avgörande är att det skall skriftligt. Man kan således inte vara föra talan faktisk förvaltningsverksamhet, exempelvis undervisning mot eller vårdåtgärder. Inte heller handläggningsfrågor, såsom förberedande åtgärder och utredning, eller myndighets underlåtenhet att uppfylla tjänsteåligganden kan överklagas. En sak är, att man i besvär över annan beslut kan fästa uppmärksamheten på förfarandefel som skett under ett handläggningen. Det överklagbara förvaltningsbeslutet skall vidare innebära tillämpning lag och hänföra sig till ett enskilt ärende. Således av en utesluts förvaltningsbeslut administrativa normer, cirkulär eller tillämpom ningsföreskrifter från det överklagbara området.

Vem har då besvärsrätt vid förvaltningsbesvär I allmänhet har endast part i förvaltningsärende, dvs. den till vars fördel, nackdel, besvärsrätt ett rättighet eller skyldighet beslutet direkt gäller. Vem som skall anses vara berörd ett beslut tolkas i allmänhet ganska snävt i Finland. av

4 § lagen ändringssökande i förvaltningsärenden stadgas bl.a. att I om sakägare, att ett beslut statsrådet eller ett ministerium som anser av kränker hans rätt, får anföra besvär över beslutet, såframt i lag eller armorlunda stadgat. Över högre och lägre förvaltningsförordning är myndighets beslut får besvär anföras, för såvitt för särskilt fall i lag eller förordning annorlunda inte är stadgat. I praktiken förekommer det alltså,

60 Bilaga 1

att det uppställs förbud mot att anföra besvär över vissa förvaltningsbeslut eller att man måste söka tillstånd för att anföra besvär. Många de av lagar och förordningar där besvärsförbud återfinns rör regler olika om former av stöd och bidrag, även andra typer regleringar berörs. men av Här kan som exempel nämnas 34 § utlänningslagen 22.2.1991378 rörande uppenbart ogrundad asylansökan. Där stadgas för det fall att inrikesministeriet vill avslå en asylansökan uppenbart ogrundat, att ministeriet som skall inhämta yttrande av en asylnänmd huruvida den att asylansökanser ningen är ogrundad. Om så är fallet får ändring inte sökas i ministeriets beslut genom besvär. Enligt 8 kap. värnpliktslagen 15.9.1950452 får besvär i ärenden rörande värnplikten anföras hos en centralnämnd, vars beslut inte får överklagas vidare till domstol. Enligt 13 kap. grundskoleförordningen 12.lO.19847l8 gäller att ärenden avseende elever, såsom frågor om intagning och avstängning från undervisning, beviljande av undantag för påbörjande av skolgången eller befrielse av en elev från studier i ett visst ämne, får överklagas till länsstyrelsen men inte vidare till domstol. Enligt 7 kap. socialvårdslagen 17.9.1982710 får socialnämndens beslut om utkomststöd överklagas till länsrätten medan nämndens beslut om hemservice bistånd vid boende, personlig skötsel och omvårdnad, vård och uppfostran av barn till dem som på grund av sjukdom, invaliditet, familjeförhållanden m.m. är i behov av hjälp inte kan överklagas till domstol. Enligt 68 § fordonsförordningen 26.3.1982233 får beslut vid bilbesiktning överklagas till bilregistercentralen och sedan till trafikministeriet, men ministeriets beslut får inte överklagas till domstol.

Besvärsvägama är angivna i de olika specialregleringarna. För besvär i första instans finns tvâ vägar att välja på. Antingen föreskrivs i speciallagstiftningen att besvär över lägre förvaltningsmyndighets beslut skall överklagas till länsrätterna; eller huvudregeln enligt FörvBesvL gäller, att lägre förvaltningsmyndighets beslut överklagas hos den högre förvaltningsmyndighet, under vilken den myndighet lyder som fattat beslutet. En sådan högre förvaltningsmyndighet är ofta ett centralt ämbetsverk eller ett rninisterium. Länsrätterna prövar bland annat skattemâl, frågor om körkort och körkonstillstând, mål om omhändertagande av unga, sjuka eller missbrukare, övriga sociala mål samt mål om rätt till bidrag och stöd m.m. Ministeriema prövar diverse olika förvaltningsärenden såsom

Bilaga I 61

tillstånd, dispenser, plan- och byggärenden m.m. Någon statistik över antalet förvaltningsärenden som rör enskilda som årligen avgörs av ministerierna finns inte. Som tidigare anförts förekommer det då att det i vissa förvaltningsärenden finns besvärsförbud eller begränsningar för ytterligare prövning.

Besvär över statsrådets, ministeriums eller en högre förvaltningsmyndighets beslut anförs till Högsta förvaltningsdomstolen som första instans. Högre förvaltningsmyndighets beslut i ärende, som rör tjänsteutnämning, överklagas dock till statsrådet. Såsom sådant ärende räknas ärende som gäller tjänsteförslag eller utnämning till tjänst eller befattning. Besvär över länsrätternas beslut prövar Högsta förvaltningsdornstoleni andra instans. Högsta förvaltningsdomstolen grundades redan 1918, men fram till 1951 fanns det huvudregel inte någon möjlighet att hos denna anföra besvär som över beslut av statsrådet och ministerierna. I samband med slopandet av vissa centrala ämbetsverk på 1920- och l930-talen och överföring av deras beslutanderätt till ministerierna fann man att detta inte ñck leda till en försämring medborgarnas ställning, varför man stadgade rätt att anföra av besvär över vissa beslut av ministerier i sådana ärenden som tidigare avgjorts centrala ämbetsverk. Stadgandena var alla specialregler, medan av huvudregeln enligt gängse tolkning att besvär inte kunde anföras. 1949 var lade regeringen fram proposition angående en lag om ändringssökande en i förvaltningsärenden. Lagförslaget innehöll dock inget stadgande om allmän rätt att överklaga beslut av statsrådet eller ministeriema. Några enskilda riksdagsmän framlade emellertid en motion, vari sådana beslut av statsrådet eller ministerierna som gällde enskilds rätt föreslogs bli överklagbara på laglighetsgrund. Denna motion antogs av riksdagen och inarbetades i lagen.

Under åren 1990-1992 inkom till Högsta förvaltningsdomstolen sammanlagt cirka 400-850 besvär över beslut av ministerierna. Enligt uppgift av det finska justitiedepartementet är det ganska vanligt att rninisteriebeslut överklagas till Högsta förvaltningsdomstolen. Besvären avser i de flesta beslut rör ofta plan- och byggfallen beslut av miljöministeriet. Dessa väsendet, tillstånd till olika verksamheter som påverkar miljön samt dispenser från olika krav på miljöområdet. Hur stor ändringsfrekvensen av

62 Bilaga 1

de överklagade besluten är i Högsta förvaltningsdomstolen har inte kunnat utredas. Besluten torde dock endast i begränsad omfattning ändras av domstolen.

I förvaltningsbesvär kan man åberopa både att det överklagade beslutet är lagstridigt och att det inte är ändamålsenligt eller lämpligt. Från denna huvudregel är dock statsrådets och ministeriemas beslut undantagna; över deras beslut kan endast besvär anföras laglighetsgrund. Detta framgår av FörvBesvL 4 § vilken stadgar att över statsrådets och ministeriums beslut kan sakägare, som anser beslutet kränka hans rätt, anföra besvär. Anförande av besvär på ändamålsenlighetsgrund är således enligt stadgandet uteslutet. I finsk doktrin har hävdats att detta förhållande grundar sig att man ansett att en domstol inte borde undersöka utövandet av prövningsrätten hos ett organ som faller inom området för det politiska ansvaret.

Vid domstolsprövning i anledning av laglighetsbesvär beaktar man dock innehållet i utövandet även av den fria prövningsrätten. Laglighetsprövningen omfattar således huruvida de allmänna principerna i förvaltningsrätten objektivitets-, proportionalitet-, ändamålsbundenhets- och likhetsprincipen är uppfyllda. Om så inte är fallet kan förvaltningsbeslutet upphävas.

I de mål som överklagas till länsrätterna eller till högre förvaltningsmyndighet kan prövning således komma i fråga även av lämpligheten i ett beslut. Frågan inställer sig då, vilken prövning som kan komma till stånd i Högsta förvaltningsdomstolen, om dessa mål överklagas vidare till denna högsta instans. Enligt lagtexten i 4 § FörvBesvL kan man alltså anföra besvär i dessa fall avseende både laglighet och lämplighet av ett beslut. Att anmärka är då emellertid att Högsta förvaltningsdomstolen är berättigad att slutligt avgöra endast laglighetsfrâgoma. Högsta förvaltningsdomstolens kompetens regleras av lagen om Högsta förvaltningsdomstolen 22.7.191874. Enligt lagens 5 § skall domstolen om den finner att besvär

Olli Mäenpää: Förvaltningsrätt; Pekka Timonen red.: Inledning till Finlands rättsordningDel Straff- och processrätt samt offentlig rätt, Helsingfors1993, s. 473.

Bilaga 1 63

gäller fråga, vars avgörande i huvudsak beror på bedömande besluts av eller åtgärds ändamålsenlighet, överlämna målet till statsrådets avgörande. När Högsta förvaltningsdomstolen tillämpar detta stadgande om överlämnande ger domstolen samtidigt ett för statsrådet bindande utlåtande de om laglighetsfrågor som ansluter sig till det överklagade beslutet.

Till Högsta förvaltningsdomstolen inkom under åren 1990-1992 mellan 13 och 40 besvär över beslut av statsrådet. Huvudsakligen rörde besvären

i

tillståndsärenden i vilka statsrådet fattat beslut som första instans. Statsrådets beslut ändrades av Högsta förvaltningsdomstolen endast i några

i

g enstaka fall. Högsta förvaltningsdomstolen överför årligen cirka 40-50 l besvärsärenden till statsrådet för slutligt avgörande. Sådana ärenden avgörs i praktiken oftast av vederbörande ministerium.

Som exempel ur praxis kan nämnas att till statsrådets avgörande överlämnades fråga om beviljande av tillstånd för anskaffande av vapen HFD 1981 63, fråga om placering av reklamtavlor utomhus HFD 1989 A 75, fråga om uppsättande av vägskyltar HFD 1987 A 76, utfårdande av byggnadsförbud HFD 1961 328, fastställande av byggnadsplan HFD 1961 263, beviljande av dispens enligt byggnadslagen för tätbebyggelse utanför planlagt område HFD 1977 41, inrättande av naturskyddsområde HFD 1985 149, samt fråga om tillstånd till markförvärv HFD 1980 98.

Totalt handlägger Högsta förvaltningsdomstolen 5-6 000 besvärsärenden per år. Man räknar med att ca 70 procent av dessa ärenden är besvär över

länsrätternas beslut. Övriga besvärsärenden avser besvär över beslut av

statsrådet, ministeriema eller centrala ämbetsverk.

I Finland har inte diskuterats huruvida omständigheten att Högsta förvaltningsdomstolen i vissa fall endast prövar lagligheten av ett förvaltningsbeslut och därefter överlämnar det till statsrådets bedömning är förenligt med Europakonventionens krav på dornstolsprövning. När Finland reserverade sig mot artikel 6 i Europakonventionen om rätten till domstolsprövning, tog reservationen endast sikte på att man saknade rätt till muntlig förhandling i alla typer av mål.

i

64 Bilaga 1

a., 3.4.3 Extraordinärt ändringssökande 5:-, Som tidigare har framgått innehåller olika författningar förbud att anföra 55; besvär i vissa fall. Även sådana ärenden kan emellertid i speciella fall efter extraordinära rättsmedel domstol. Förutsättningarna för detta prövas av regleras i lag om extraordinärt ändringssökande i förvaltningsärenden 1.4.1966200 EoFörvBesvL. Lagen gäller sökande av ändring både av lagakraftägande beslut som tillkommit i förvaltningsförfarande och av lagakraftägande beslut tillkommit i förvaltningslagskipning. som

Den första möjligheten är s.k. processuell klagan. Denna innebär att ett förvaltningsbeslut som vunnit laga kraft kan undanröjas 1 den saken rör inte beretts tillfälle att bli hörd och beslutet om som kränker hans rätt; 2 vid behandlingen ett ärende inträffat annat fel i förfarandet, som om av väsentligt kunnat inverka pâ beslutet; eller 3 beslutet är så oklart eller bristfälligt, att därav inte framgår, hur om ärendet blivit avgjort.

Den processuella klagan skall anföras antingen hos länsrätten eller hos Högsta förvaltningsdomstolen beroende beslutsfattaren. Klagan skall anföras inom månader från det klaganden fick del av beslutet. Denna sex extraordinärt ändringssökande, vilket i Sverige torde motsvaras form av besvär över domvilla, används mycket sällan i praktiken. av

Den andra möjligheten till ändring är s.k. áterbrytande av förvaltningsbe-

slut. Äterbrytande av ett beslut som vunnit laga kraft är möjligt

1 i ärendet inträffat sådant fel i förfarandet, som väsentligt kunnat om inverka på beslutet; 2 beslutet grundar sig uppenbart oriktig tillämpning av lag eller om misstag, som väsentligt kunnat inverka beslutet; 3 i saken tillkommit utredning som väsentligt kunnat inverka om ny beslutet, och det beror sökanden, att den nya utredningen inte i tid av har företetts.

Bilaga 1

Denna form av ändringssökande, i Sverige torde som motsvaras av

resning, sökes alltid hos Högsta förvaltningsdomstolen. Återbrytande skall

sökas inom fem år från det beslutet varm laga kraft. Pâ särskilda skäl kan även en senare gjord ansökan tas upp till prövning. Ansökan äterom brytande kan göras av en part i ett ärende och dessutom den myndighet av som fattat beslutet. Också riksdagens Justitieombudsman och Justitiekanslern kan ansöka âterbrytande. Även Högsta förvaltningsdomstolen om kan eget initiativ áterbryta ett beslut, ansluter sig till avgörandet som av ett ärende som är anhängigt i domstolen. Följden att Högsta av förvaltningsdomstolen beviljar âterbrytande ett beslut är att detta av undanröjs i sin helhet eller till vissa delar. Om saken bör handläggas pâ nytt återförvisas ärendet till behörig myndighet.

Handläggningen i förvaltningsdomstolama

I länsrätten kan ärendena avgöras efter föredragning eller efter muntlig förhandling. Sådan förhandling kan anordnas det krävs för sakens om utredande. Vid muntlig förhandling kan part höras under sanningsförsäkran samt vittnen och sakkunniga höras under ed. Länsrättema kan vidare för sakens utredande förrätta syn, vid vilken parterna skall beredas tillfälle att närvara och vid vilken parterna har rätt att förete muntlig eller skriftlig utredning.

Regler om muntlig förhandling i Högsta förvaltningsdomstolen infördes genom lagändringen l2.l.197912. I 15 § lagen om Högsta förvaltningsdomstolen stadgas att domstolen för utredning ärende kan infordra av utlåtande och förklaring samt hålla muntlig förhandling och förrätta syn. Vid muntlig förhandling kan parter, vittnen och sakkunniga höras samt annan utredning mottas. Högsta förvaltningsdomstolen kan också besluta att muntlig förhandling endast skall hållas eller syn förrättas eller av en flera medlemmar av domstolen jämte föredragande i ärendet. Domstolen är domför med fem medlemmar sâframt inte annat är föreskrivet i speciallagstiftning.

66 Bilaga I

I Finland finns ingen lagstiftning om rättskipningen vid förvaltningsdomstolar. Under de senaste åren har därför en förvaltningsprocesslag varit under beredning vid justitieministeriet. Ett lagförslag har publicerats under våren 1994. Utgångspunkten för beredningen har varit att en sakägare alltid skall få söka ändring i ett förvaltningsärende genom att anföra besvär hos en förvaltningsdomstol.

Avslutningsvis skall några exempel nämnas olika beslut som rör den enskilde och hur dessa överprövas av domstol eller myndigheter.

Expropriation regleras genom lag om inlösen av fast egendom och särskilda rättigheter 29.7.1977603. Liksom i Sverige delas expropriationsmålen i tvâ delar, frågan om expropriationstillstånd och upp frågan bestämmande av ersättning. I Finland ges s.k. inlösningstillom stånd statsrådet. Detta äger dock rätt att delegera denna kompetens till av länsstyrelse eller annan förvaltningsmyndigheti fall, i vilka beviljande av expropriationstillstând inte bestrids eller när det är fråga om inlösen som är mindre betydelse för det allmänna eller enskild. Beslut om inav lösningstillstånd kan överklagas till Högsta förvaltningsdornstolen, som då prövar lagligheten av beslutet.

Rätten till ersättning bestäms s.k. inlösningskommission, bestående av en förrättningsingenjör lantmätare och två gode Beslut av av en inlösningskommissionen överklagas till jorddomstol och vidare till en Högsta domstolen.

Den allmänna planlagstiftningen finns i byggnadslagen från 1958. Byggnadslagen reglerar fem olika typer av planer; regionplan, generalplan, stadsplan, byggnadsplan och strandplan. Regionplan skall underställas inrikesministeriet för godkännande medan en generalplan eller en stadsplan regelmässigt skall underställas länsstyrelsen. Byggnadsplan och strandplan kommunfullmäktige och skall underställas länsstyrelsen för beslutas av prövning, och i strandplanens fall i fråga om område i stad inrikesministeriet. Besluten från länsstyrelse respektive ministerium i underställningsärenden kan sedan överklagas till Högsta förvaltningsdomstolen. Lämplig-

SOU 1994:1 17 Bilaga 1 67

heten i planfastställelse kan som tidigare redogjorts för inte avgöras av domstolen utan ärendet överlämnas i denna del till statsrådet.

Socialvârdslagen från 1982 reglerar social service rådgivning, hemservice, boendeservice och familjcvârd, utkomststöd samt andra sociala understöd. Socialnämnden i kommunen beslutar om social service och utkomststöd. Socialnämndens beslut får överklagas till länsrätten, dock inte beslut rörande hemservice, vilka inte får överklagas. Länsrättens beslut får överklagas vidare till Högsta förvaltningsdomstolen, gör lagligsom en hetsprövning.

SOU 1994211 Bilaga]

4 Storbritannien

Den brittiska grundlagen är till största delen oskriven. Det finns således inget dokument som kan kallas den brittiska konstitutionen. Den konstitutionella rätten vilar i stället på regler som finns i common law.

En grundläggande konstitutionell princip år the rule of law. Denna princip formulerades i doktrinen 1880-talet och innebörden i principen var att det inte bara krävdes att alla medborgare skulle ha rätt att få sina yrkanden prövade av allmänna domstolar enligt fastställbara rättsregler utan också att centralförvaltningen regeringen inte skulle vara betrodd med makt att handla godtyckligt. Med tiden har dock innebörden i principen förändrats. Detta hänger samman med att det allmänna har utvecklat en allt större administrativ apparat där staten åtagit sig att sörja för medborgarnas utbildning, arbete, boende, sjukvård, socialvård m.m. Staten reglerar också en rad verksamheter genom tillståndsgivning m.m. Detta gör att det måste finnas ett mått av diskretionär makt hos administrationen för avgörande av ärenden. The rule of law innebär i dag således att ett visst mått av skönsmässighet vid ärendens avgörande måste accepteras, men att rättssäkerheten kräver att domstolarna har möjlighet att kontrollera utövandet av denna makt. Vad gäller förvaltningsrätten kan man säga att större utrymmet blivit för skönsmässiga bedömningar fler regler har utvecklats i rättspraxis för att kontrollera dem. En lag kan ge förvaltningen utrymme att fatta det beslut som förvaltningen anser lämpligt, men domstolarna kräver bl.a. att beslutet skall vara rimligt, att det skall grunda sig på relevanta omständigheter och inte på ovidkommande hänsynstaganden samt att det skall finnas tillräckliga bevis som grundval för utgången i ett ärende. Skälen för ett skönsmässigt ställnings-

Källa: William Wade: AdministrativeJustice Great Britain, William Wade, Hans Ragnemalm,PeterL. Strauss: Administrative Law. The Problemof Justice.Vol Anglo- Americanand Nordic Systems, Milano 1991, s. 1-234.

70 Bilaga 1 sou 1994:117

tagande kan granskas av domstolarna och det finns också en formell kontroll på så sätt att ett förvaltningsbeslut kan förklaras ogiltigt om en enskild inte fått fair hearing. Domstolarna har således genom sin en praxis gjort det möjligt att motverka risken att den diskretionära makten utövas på ett godtyckligt sätt. I och med att den diskretionära makten således kan granskas och kontrolleras anses i Storbritannien att det finns en tillförlitlig rättssäkerhet för den enskilde.

4. 1 Förvaltningen

Centralförvaltningen består av ca 40 departement, vilka styrs av en departementschef, minister. Departementen är oftast mycket stora. De en för både departementsuppgifter och vad som i Sverige är uppgifter svarar för förvaltningsmyndigheter. Flertalet ärenden i departementen kräver inte regeringsbeslut utan avgörs respektive minister eller av tjänstemän inom av departementet. En minister innehar i stort sett oinskränkt makt över sitt departement och förvaltningen hör hemma under departementet. All som ministerns makt tilldelas honom lag. l lag kan exempelvis genom en föreskrivas att ministern kan utfärda föreskrifter.

Vid sidan departementen finns fristående och helt självständiga statliga av förvaltningsorgan, vilka förvaltar nationaliserade tillgångar, och regionala organ för t.ex. polis och tull.

Lokala har stor betydelse i förvaltningsrätten. Stora delar av social organ service sköts lokala nämnas kan hälso- och sjukvård, kommuniav organ; kationer och utbildning. De lokala kan besluta lokala stadgar eller organen förordningar. Dessa förordningar skall dock godkännas centralförvaltav ningen, dvs. departement. De är också föremål för domstolsprövning ett och domstolarna kräver att dessa lokala stadgor skall vara reasonable. i Även de lokala har tilldelats relativt vidsträckt diskretionär l om organen en makt är regeringskontrollen hårt. De lokala förvaltningsmyndighetema erhåller kontinuerligt råd, anvisningar och instruktioner från regeringen hur de skall förfara i sin myndighetsutövning. Om en minister anser att en lokal förvaltningsmyndighet inte sköter sitt arbete ett tillfredsställande

Bilaga 1 71

sätt kan ministern ge direkta order till myndigheten eller själv ta över kontrollen över den. Även bidragsgivningen kan utnyttjas kontrollsom och stymingsinstrument.

Den administrativa kompetensen härrör från lagar eller kungliga privilegier. Många lagar bemyndigar ministrar att närmare utforma lagen och tillämpa den. Vid domstolsprövning måste därför först granskas om ett beslut av en myndighet faller inom gränsen för den kompetens som erhållits genom lag. All författningsenlig makt kan underkastas domstolsprövning. Undantag kan förekomma, om parlamentet av någon speciell anledning har föreskrivit att en speciell akt inte skall kunna bli föremål för domstolsprövning. Men även i sådana fall har domstolarna ansett sig ha befogenhet att i viss omfattning pröva fattade beslut.

4.2 Domstolar och tribunaler

I Storbritannien finns inga förvaltningsdomstolar. Det har aldrig övervägts att förvaltningsmyndigheter skulle underkastas prövning av speciella förvaltningsdomstolar. Det har tvärtom varit viktigt att bibehålla principen att de allmänna domstolarna garanterar rättssäkerheten även i förvaltningsrättsliga sammanhang.

Lagstiftningen social service för medborgarna ökade i omfattning efter om Andra världskriget. Ett antal förvaltningsmyndigheter tillkom därför nya tribunaler, vilka beslutar i och bland dem en speciell myndighetstyp, socialförsäkringssystemet, arbetsförhållanden, skatter, utbildfrågor om ning, sjukvård och invandring samt i jordbruksfrågor. Dessa tribunaler del av det ordinära rättssystemet och jämställs i vissa anses vara en avseenden med domstolar. Men de underkastas granskning av de allmänna domstolarna om de missbrukar sin jurisdiktion och vanligtvis finns det möjligheter att anföra besvär över deras beslut till allmän domstol. Innan detta kan ske, måste ett beslut av en tribunal emellertid ofta först överklagas hos administrativ tribunal; därefter är talan möjlig hos en annan allmän domstol, Court of Appeal, och sist hos House of Lords. På så en sätt är de administrativa tribunalerna integrerade i domstolssystemet. I

72 Bilaga 1

tribunalema avgörs det stora flertalet av förvaltningsärenden. Arbetet i tribunalema brukar karaktäriseras som mer juridiskt än administrativt, eftersom faktiska omständigheter skall klarläggas och författningsregler tillämpas, utan att politiska hänsyn fâ tas. Men lagregler kan ge en tribunal ett visst mått av skön och skönsutövningen kan granskas av domstolarna.

4.3 Besvär och domstolstalan

Liksom i det danska och norska rättssystemet måste man skilja mellan prövning av besvär i administrativ ordning och domstolsprövning. Vid besvär över ett förvaltningsbeslut till en högre förvaltningsmyndighet prövas ärendets alla aspekter liknande vid svenska försätt som valtningsbesvär. Vid domstolsprövningen däremot granskar den prövande domstolen som regel endast questions of law, rättsfrågor, och inte sakförhållandena i målet. Den första frågan som måste besvaras, är, om den beslutande förvaltningsmyndigheten har överskridit sina befogenheter. Om så inte är fallet är huvudregeln att domstolarna inte ytterligare skall pröva ärendet. Men i praxis har domstolarna, som nedan kommer att visas, ansett beslut vara ogiltiga, vilka grundats på faktautredning, vilka tett sig orimliga och vilka grundats bristfällig bevisning.

Rätten att överklaga ett förvaltningsbeslut genom besvär är alltid lagstad- 5 gad. Det finns således regler om överklagande mellan de olika domstolarna, mellan administrativa myndigheter och domstol och mellan olika administrativa myndigheter eller tribunalet. Det finns även regler om överklagande från en minster till en tribunal eller tvärt om eller från en minster till en domstol. Endast undantagsvis saknas rätt att överklaga.

Möjligheterna till besvär över förvaltningsbeslut utvidgades starkt genom en reform 1958 och syftet var då att det alltid skulle finnas en rätt att besvära sig till domstol när det gäller rättsfrâgor. sakfrågor, questions of fact däremot kan man som regel inte genom besvär få prövade över tribunalsnivâ. Vill man ändå få en domstolsprövning till stånd av ett beslut såsom varande felaktigt grund av bristande bevisning, felaktig faktautredning eller dylikt måste man väcka talan mot beslutet.

Bilaga 1

Dornstolsprövning efter talan vilar inte lagfästa regler utan grundar sig på law. När domstol i anledning av sådan talan undanröjer ett common en beslut minister, använder domstolen således sedvanerättsliga av en principer för att förklara att lagen inte medger ministern att fatta ifrågavarande beslut. Sedan processrättsreform år 1977 måste sådan talan en väckas inom tre månader, domstolarna kan utsträcka tiden om det l men finns särskilda skäl. Den för talan mot ett förvaltningsbeslut måste ha som ett intresse i saken, alltså vara berörd av beslutet.

Alla rättsfrågor kan således komma under domstolsprövning antingen besvär eller genom talan. Faktafrågor kan däremot prövas av genom domstol endast om klaganden for talan.

Medan parlamentet reformer på 1950-talet utökade rätten att genom överklaga, utökade domstolarna under samma tid genom praxis omfattningen sin prövning. Administrativa besvär uteslöt inte domav stolsprövning efter talan. Det blev möjligt att både anföra besvär och att föra talan, och dessa rättsmedel tillsammans möjliggjorde att få rättelse vid alla slags fel. Besvärsinstitutet har numera till syfte att genom ändring av beslut komma fram till lämplig lösning medan domstolsprövningens ett en syfte är att undanröja beslut som i grunden är lagstridiga.

Det finns några tribunaler eller förvaltningsmyndigheter mot vilkas beslut besvär inte får anföras. Ett exempel är the Immigration Appeal Tribunal, beslutar i utlänningsärenden. Mot tribunalens beslut kan emellertid som talan föras hos allmän domstol och domstolsprövningen har utvecklats så varje rättsligt fel tribunalen och främst eventuell feltolkning av att av föreskrifter om invandring kan påtalas.

4.4 Domstolsprövningens omfattning

Hela förvaltningsrätten vilar på legalitetsprincipen, enligt vilken myndigheter endast kan handla i enlighet med lagen respektive inom lagens förvaltningsbeslut lagstridigt kan domstolarna helt eller ramar. Om ett är delvis underkänna det, förklara det olagligt eller förbjuda att det verkställs.

74 Bilaga 1 sou 1994:117

Det således ogiltigförklarade förvaltningsbeslutet får ersättas med ett nytt beslut av förvaltningsmyndigheten.

Vanligt förekommande är att förvaltningen i lagstiftning stort utrymme ges till diskretionära beslut. Vederbörande minister kan t.ex. i lag bemyndigas att besluta de kompletterande föreskrifter som han finner lämpliga. Domstolarna har för sådana situationer formulerat vissa rättsgrundsatser som anger gränser för diskretionära beslut. Bl.a. måste förvaltningsbeslut vara rimliga, och besluten måste överenstämma med lagens anda och syfte. Domstolarna har också uppställt vissa formella krav. Dessa krav har successivt preciserats, och detta har skett i takt med att förvaltningens diskretionära makt har ökat.

Förvaltningsmyndigheters diskretionära beslut måste vara rimliga; godtycke fâr inte förekomma. Men rimlighetspñncipens omfattning, dvs. vad som är rimligt och orimligt, kan vara svårt att ange. Vid sin rimlighetsbedömning fâr domstolarna inte uppställa för snäva gränser för förvaltningen. Domstolarna mäste söka efter en objektiv standard som låter förvaltningsmyndigheter välja bland olika beslutsmöjligheter inom det diskretionära spelrum som parlamentet har givit förvaltningen. Däri ligger också att förvaltningen skall fâ göra politiska bedömningar inom det angivna spelrummet. Ett diskretionärt beslut kan därför betecknas som orimligt eller olämpligt endast om ingen fömuftig människa skulle ha kommit fram till det i beslutet angivna resultatet. Vidare får beslut inte vara ett utslag av rena slumpen och beslut får inte heller vara inkonsekventa eller ologiska.

Diskretionär makt måste utövas med lojalitet gentemot lagamas syften. I ett uppmärksammat mâl mellan ett flygbolag och det brittiska handelsdepartementet hade ministern beordrat luftfartsmyndighetema att återkalla ett tillstånd för ett bolag att driva en lâgkostnadsflyglinje till USA. Denna order var lagstridig, eftersom den skapade ett monopol, vilket stred mot en luftfartskonvention. Domstolarna undanröjde ministerns order med motivering att den utgjorde illojal maktanvändning.

Bilaga 1 75

Många beslut har underkänts av domstolarna med motiveringen att den beslutande förvaltningsmyndigheten hade tagit ovidkommande hänsyn eller underlåtit att ta hänsyn till relevanta omständigheter.

Förvaltningsbeslut kan te sig lagstridiga, när motiveringen bygger på syften som ligger utanför den tillämpade lagstiftningen. Sådant har bl.a. förekommit när staten ville spara pengar. Som exempel kan nämnas att en myndighet som förutsättning för ett byggnadslov har krävt att sökanden skulle delta i finansieringen av avloppssystemet utanför sin fastighet.

l Det kan förekomma att lagstiftaren överlämnar ministern att, om han så önskar, vidta ytterligare åtgärder i anledning av en beslutad lag. Om § i ministern med stöd sådant bemyndigande förklarade sig nöjd av ett vara med ett överklagat förvaltningsbeslut, fann sig domstolarna tidigare förhindrade att pröva beslutet. Numera kan domstolarna vägra att acceptera sådana ministerbeslut, och ministerbeslut kan undanröjas om det visas att de faktiska omständigheterna som ministern beaktat är sådana att en fömuftig person inte hade kommit till det slut ministern gjort eller om det visas att ministern har grundat sitt beslut fakta som inte existerat eller irrelevanta hänsynstaganden. Ministems ställningstaganden är alltså inte undandragna domstolsprövning om han i lag har fått fria ens händer till skönsmässiga bedömningar.

4.5 diskretionär makt

Skyldighet att utöva

Ett bemyndigande till diskretionära beslut innebär också att den bemyndigade förvaltningsmyndigheten har skyldighet att utnyttja bemyndigandet. En myndighet kan handla lagstridigt, om den fattar sina beslut att oreflekterat följa en praxis som fastlagts i förväg och genom att genom underlåta att beakta de speciella omständigheter som kan finnas i olika mål. Domstolarna kan då underkärma ett förvaltningsbeslut med motiveringen att ärendet inte avgjorts med beaktande av sin särart. Förvaltningsmyndigheter måste således använda sin rätt att göra en lämplighetsprövning i varje särskilt fall. Myndigheter har t.ex. rätt att ingå kontrakt, men dessa kontrakt fâr inte ålägga myndigheten att avstå från att utöva sin

76 Bilaga 1 SOU 1994: l 17

diskretionära makt i framtiden. Exempelvis kan en planmyndighet inte genom kontrakt förbinda sig att i framtiden bevilja eller vägra byggnadslov. l praxis har också fastslagits att den diskretionära makten inte begränsas därigenom att en enskild person fått felaktiga råd eller anvisningar från en tjänsteman vid myndigheten och att den enskilde sedan kräver myndighetsbeslut i enlighet med dessa råd eller anvisningar. Förvaltningsmyndigheten måste även i sådana situationer göra en fullständig diskretionär prövning och måste kunna komma till ett annat slut än det som tjänstemännen tidigare hade antagit.

När diskretionär makt har tilldelats en myndighet är det denna som har att utöva den; vidaredelegation får inte förekomma. Det finns åtskilliga avgöranden, genom vilka domstolarna har underkänt beslut som fattats av tjänstemän vid en myndighet pä grundval av delegationsbeslut inte som i varit tillåtna. Dock finns en konstitutionell sedvanerätt att ministern inte behöver fatta alla beslut personligen och att han får överlåta beslutsuppgifter till departementets chefstjänstemän.

Tidigare har nämnts att domstolsprövningen tid har utvidgats senare därhän att domstolarna granskar alla rättsfrágor och i stor omfattning även 4 faktafrágor. Det sistnämnda är inte oproblematiskt, eftersom huvudregeln är att bedömningen av fakta i målet inte skall komma under domstolsprövning. Emellertid gör domstolarna i sin praxis en rad undantag från denna huvudregel, om det kan konstateras att en missuppfattning av fakta i målet har orsakat att beslutet blivit orättvist. Den viktigaste undantagsregeln är att det skall finns tillräckliga bevis för ett faktum, och bevisningen måste vara tillräcklig som rimlig grundval för förvaltningsmyndighetens beslut. Brister det i detta avseende, kan det bristfälligt underbyggda beslutet underkärmas. Denna regel skapades egentligen för de administrativa besvärsmålen men den har sedan följts även vid domstolsprövning efter talan. En annan grund för undanröjande av förvaltningsbeslut i domstol kan vara att beslutet grundar sig missförstånd eller okunnighet om ett vedertaget och relevant sakförhållande eller vilar på felaktigt utredda K sakförhållanden.

Bilaga 1 77

Domstolama kan inte bara kontrollera att förvaltningsmyndighetema håller sig inom sina gränser och fattar rimliga beslut, utan domstolarna kan också kontrollera att myndigheterna uppfyller de krav på handläggning som förfaranderätten ställer. Kravet på ett rättvist förfarande hos förvaltningsmyndigheter härstammar från domstolarnas traditionella processrätt. En fundamental regel är att den enskilde skall få fair hearing, dvs. bl.a. att han skall få utveckla sin talan före beslutet och en annan regel är att ingen får fatta ett beslut, i vilket han kan ha ett eget intresse. Det finns naturligtvis situationer, i vilka berörd enskild person inte behöver få en tillfälle att yttra sig, innan ett beslut fattas. Exempel utgör beslut om arrestering, skatterevision, tvångsintagning i sjukhus eller säkerhetsátgärder. Det är inte heller alltid nödvändigt att den enskilde skall yttra sig muntligt, det kan tillräckligt att han får göra det i skrift. l utan vara synnerhet gäller det sistnämnda för myndigheter som handlägger massärenden. I fair hearing ligger också att den enskilde skall ha rätt att ta del alla handlingar, bevis, yttranden m.m. som finns i det aktuella ärendet. av För speciella fall såsom exempelvis för planläggning av mark finns särskilda föreskrifter att muntliga förhör eller utfrågningar skall hållas, vid vilka berörda personer får framföra sina synpunkter.

Generella regler motivering förvaltningsbeslut finns inte. Domstoom av larna har dock i vissa fall underkänt förvaltningsbeslut, som saknade motivering. Detta skedde på den grund att den berörde utan beslutsmotivering inte kunde utröna huruvida han skulle överklaga eller ej.

En domare får inte döma i ett mål, i vilket han har ett personligt intresse. Denna jävsregel har tillämpats även förvaltningsmyndigheterna. Men på högre nivå i förvaltningen och särskilt när beslut skall fattas av ministrar, har problem uppkommit, när ingen arman än ministern kunde fatta beslutet i fråga. Domstolama har därför godtagit undantag från jävsregeln och i vissa fall tillåtit att beslut fattades av någon som kan ha personligt intresse i ett ärende. Att minister handlar i enlighet med den en politik han för är naturligt och kan inte sägas utgöra ett skäl för att han är partisk. Domstolama undersöker i sin prövning inte om ett beslut verkligen påverkats partiskhet utan det räcker med att det föreligger en rimlig av

78 Bilaga 1

misstanke om att jäv kan ha förelegat för att man skall underkänna ett förvaltningsbeslut.

4.6 Inskränkningar i domstolsprövningen

Det förekommer att möjligheterna till domstolsprövning avskärs genom föreskrifter i lag att ett beslut inte skall få överprövas. Domstolarna har emellertid aldrig accepterat att sådana föreskrifter helt skulle avskära dem från prövning av ifrågavarande förvaltningsbeslut. Föreskrifter att ett beslut skall vara slutligt brukar tolkas så att det inte skall finnas möjlighet att överklaga beslutet genom administrativa besvär, och att möjligheten att pröva beslutet i domstol inte skall påverkas. Även föreskrifter i lag att ett beslut inte skall kunna ifrågasättas i någon rättslig instans har domstolarna vägrat att uppfatta som ett förbud mot att föra talan hos domstol. Domstolarnas utgångspunkt har därvid varit att parlamentet inte kunde ha velat överlämna okontrollerbar makt till något förvaltningsorgan och att förvaltningsbeslut därför måste kunna överprövas av domstol och i förekommande fall kunna underkännas om brott mot legalitetsprincipen föreligger, dvs. vederbörande förvaltningsmyndighet överskridit sin om befogenhet. [praktiken finns det således ingen situation där domstolsprövningen verkligen är avskuren. Föreskrifter om att sådan prövning skall avskuren är idag följaktligen ovanliga. Det är däremot vanligt att det vara i lagar föreskrivs tidsgränser inom vilka den enskilde måste föra talan hos domstol mot ett förvaltningsbeslut. Exempelvis gäller vid planärenden och expropriationer att talan mot ett förvaltningsbeslut måste väckas i domstol inom veckor från beslutet. Syftet med detta är att ett förvaltningsbeslut sex verkligen skall kunna verkställas av myndigheterna utan att man behöver riskera att det senare ifrågasätts.

Bilaga I 79

5 Frankrike

5.1 Domstolsprövning av förvaltningsbeslut

Prövning förvaltningsbeslut ankommer i Frankrike förvaltningsdomav stolar, är fristående från de allmänna domstolarna. De grundläggande som tankarna bakom denna ordning utvecklades för 200 år sedan, under Franska revolutionens tid. Starkt förenklat uttryckt gällde det då att åstadkomma ordning för överprövning förvaltningens handlande. en av Men det framstod också angeläget att inte anförtro överprövningen som de allmänna domstolarna, befarades vara alltför starkt rotade i äldre som rättsföreställningar från tiden före revolutionen. Tankarna förverkligades kring sekelskiftet 1799 1800. Genom konstitutionen år 1799 22 i två steg frimaire VIII tillkom Conseil dEtat, enligt artikel 52 bl.a. skulle an som

... résoudre les difñcultés qui sélêvent matiêre administrative. en

... lösa de svårigheter uppkommer i förvaltningsspörsmål. som

Några veckor 28 pluviöse VIII inrättades genom lagstiftning senare an territorialorganisationen conseils de préfecture vilka skulle handlägga om allmänna administrativa tvister på det lokala planet. Både Conseil dEtat och prefekturorganisationen led i Napoleons starkt centralistiskt var inriktade reorganisation den franska statsförvaltningen. Tillkomsten av av Conseil dEtat central institution har betytt utomordentligt mycket för som den franska förvaltningsrättens framväxt i allmänhet; rättskipningen av Conseil dEtat har varit avgörande för utvecklingen av reglerna om contentieux administratif, det administrativa tvisteförfarandet, som fortfarande i viktiga avseenden inte är författningsreglerat utan grundar sig

3 Se Andréde Laubadêre: Traité de droit administratif,8eéd., tome Paris 1980, s. 401 p. 646.

x . 80 Bilaga 1 sou 1994:117

på rättspraxis av Conseil dEtat. Conseils de préfecture däremot har endast haft ganska begränsad betydelse för den franska förvaltningsrättsutvecklingen; deras betydelse har i stället legat det organisatoriska planet i och med att de har kommit att bli föregångare till senare inrättade förvaltningsdomstolar under Conseil dEtat.

1800-talets Conseil dEtat var länge i första hand ett rådgivande regeringsorgan, inte en dömande instans. Dess judiciella funktioner blev mera framträdande bland övriga funktioner, sedan en dömande avdelning hade inrättats âr 1872, och 1889 klarlades i dess avgörande i målet Cadot, att Conseil dEtat var juge de droit commun, dvs. hade en allmän kompetens att pröva administrativa tvisteärenden som inte enligt särskilt stadgande skulle prövas av ett visst angivet organ.

Conseils de préfecture fanns till 1953 och ombildades då till tribunawc administratifs. Huvudsyftet med reformen var att minska antalet mål hos Conseil dEtat. Till de nya tribunaux överflyttades därför kompetensen att vara juge de droit commun, vilket betydde att administrativa tvisteärenden som huvudregel i första instans skulle prövas av dem och i förekommande

fall först i andra instans av Conseil dEtat. Överflyttningen av mål var

i

emellertid inte total. Åtskilliga målgrupper lämnades kvar hos Conseil

dEtat enligt särskilda föreskrifter.

Om Conseil dEtat: JeanMassot, Jean Marimbet: Le Conseil dEtat. Notes et Etudes documentaires, nos 4869-70, Paris 1988. GeorgesVedel, Pierre Delvolvé: Droit administratif, Tome 12e éd., Paris 1992, s. 74-90 och 127-147. AvgörandetCadot, Conseil dEtat 13 déc. 1889, [Recueildesarrêt du Conseil dEtat, p. 1148,] se M. Long, P. Weil, G. Raibant:Les grandarrêtsde jurisprudenceadministrative,4:e éd., Paris 1965, no 5. 1 Om formeln juge de droit commun se Vedel-Delvolvé a.a. s. 62. - 5 Se t.ex. artikel 2 i décret no 53-934du 30 septembre1953 portant réfonnedu contentieux administratif i förening med artikel 2 i décret no 53-1169du 28 novembre1953 portant rêglementdhdministration publique pour Vapplicationdu décret du 30 septembre 1953 sur réfonne du contentieuxadministratif.

Bilaga 1 31

1987 beslutades att ytterligare en instans, cours administratives dappel, skulle inrättas åter i syfte att minska arbetsbördan för Conseil d°Etat.° - Dessa nya domstolar skulle utgöra en mellaninstans mellan tribunaux administratifs och Conseil dEtat.

Efter reformerna 1953 och 1987 kan förvaltningsrättsliga tvister således i förekommande fall tas upp i tre instanser: I första instans kan målet avdömas av en tribunal administratif och efter vadetalan i andra instans p prövas administrative dappel. Genom talan om kassation, som 5 av en cour riktas mot andra instansens dom, kan målet slutligen föras vidare till Conseil dEtat, dömer tredje och sista instans. Det får dock som som framhållas att särskilda bestämmelser modifierat denna instansordning för många måltyper.

Vilka mål skall prövas av dessa allmänna förvaltningsdomstolar anges som i artikel L 3 i 1953 års Code des tribunaux administratifs et des cours administratives dappel i lydelse efter 1987 års reformlagstiftning:

Les tribunaux administratifs sont, en premier resort et sous réserve dappel, juges de droit commun du contentieux administratif. Les tribunaux administratifs exercent également une mission de conciliation.

Förvaltningsdomstolarna dömer, i första hand och med förbehåll för vadetalan, i förvaltningsrättsliga tvister i allmänhet. Förvaltningsdomstolama tillkommer tillika uppdraget att söka förlikning.

Denna generalklausul tribunaux administratifs en allmän kompetens att ger pröva förvaltningsrättstvister, dvs. dessa domstolar skall pröva för-

I detta sammanhang kan nämnasatt Europadomstolen har kritiserat långa handläggningstider i en tribunal administratif, som ansågs strida mot artikel 6.1 i 1950års Europakonvention angående skyddför de mänskligarättigheterna och de grundläggande frihetema. Se Affaire H. contre France, arrêt du 24 octobre 1989, Publicationsde Cour européennedes droits de Phomme, série A, vol. 162A.

Se Georges Vedel, Pierre Delvolvé: Droit administratif, Tome 12e éd., Paris 1992, s. 118-147.

82 Bilaga 1 sou 1994:117

valtningsrättstvister enligt generalklausulen, om det saknas uttryckliga föreskrifter med speciella kompetensnormer.

För Conseil dEtat finns en motsvarande bestämmelse i artikel 32 i 1945 års ordonnance Conseil dEtat:3 sur

Le Conseil dEtat statuant au contentieux est juge de droit commun en matiêre administrative, statue souverainement sur recours en armulation pour exces de pouvoir formés contre les actes des diverse; autorités administratives; est juge dappel des decisions rendues pa: les juridictions administratives de premier ressort; connait des recours en cassation dirigés contre des decisions des juridictions administratives rendues en demier ressort.

Conseil dEtat dömer som tvisteinstans i förvaltningsärenden i allmänhet; Conseil dEtat beslutar suveränt när talan förs mot beslut av skilda administrativa organ om upphävande i anledning av maktöverskridande; Conseil dEtat dömer i anledning av vadetalan mot avgöranden som meddelats av förvaltningsdomstolar i första instans Conseil dEtat dömer i anledning av kassationstalan mot avgöranden som meddelats av förvaltningsdomstolari sista instans.

Speciella kompetensnonner finns exempelvis för skattemâl contentieu: ñscal, som inte enligt generalklausulen utan i stället enligt särskild: föreskrifter kan prövas av tribunaux administratifs. Andra speciellt kompetensregler finns t.ex. för beslut av Cour des comptes och Cour dc discipline budgétaire, kan överprövas endast Conseil dEtat.° som av

En total uteslutning av rättsmedel mot en viss kategori av förvaltningsbeslut anses enligt rättspraxis inte ens kunna föreskrivas i lag. I målet Dame

No 45-1708 du 31 juillet 1945.Kompetensen ConseildEtat att av såsomförsta instans pröva administrativatvister begränsades dock genom 1953års ovan omnämndareform; s: artikel 1 i décret no 53-1169 du 28 novembre 1953 portant reglementdadministratio1 publique pour Vapplication du décretdu 30 septembre 1953 sur réformedu contentieut administratif.

9 Se GeorgesVedel, Pierre Delvolvé: Droit administratif, Tome 12eéd., Paris 1992, s. 100-103medhänvisningartill författningstexteroch litteratur.

Bilaga 1 83

Lamotte har Conseil dEtat fastslagit att rättsmedlet recours pour excês de pouvoir, talan med påstående att ett maktöverskridande förekommit, ändå kan anföras hos den förvaltningsdomstol som är juge de droit dvs. har allmän behörighet att pröva administrativa tvister. commun,

Talan hos tribunal adrninistratif förutsätter i princip att ett förvaltningsbeslut har fattats regle de decision préalable. Innan målet anhängiggörs, kan den enskilda regel begära omprövning hos beslutsmyndigparten som

heten recours gracieux eller överprövning hos den överordnade

myndigheten recours hiérarchique; sådan om- eller överprövning

men i normalt inte någon processförutsättning för att talan skall kunna utgör föras hos förvaltningsdomstol.

Talan kan prövas i olika processformer som bestäms genom val av rättsmedel och domstolens beslutsmöjligheter som detta val medför. Som contentieux de pleine jurisdiction betecknas den processform, i vilken domstolen inte bara kan godta eller upphäva det överklagade förvaltningsbeslutet, även skulle kunna ändra beslutet eller sätta ett annat i dess utan ställe. Denna processform kan Lex. förekomma när det gäller prövning av

förvaltningsbeslut rörande miljövårdsåtgärder. Som contentieux de

Parmulation betecknas den processform, i vilken det endast gäller frågan förvaltningsbeslut skall upphävas eller inte; den i praktiken om ett viktigaste varianten talan är i dessa fall det redan nämnda rättsmedlet av excês de pouvoir, alltså talan med påstående att det recours pour överklagade beslutet innebär ett maktöverskridande. Det är inte möjligt att här närmare beskriva detta rättsmedel. Som allmän och mycket översiktlig karaktärisering kan dock nämnas att det syftar till legalitetskontroll i mycket vid bemärkelse. Domstolens kontroll omfattar såväl det över-

Ministre de Vagriculture Dame Lamotte, ConseildEtat 17févr. 1950, [Recueildes arrêt c. du Conseil dEtat, 110,] M. Long, P. Weil, G. Raibant: Les grand arrêts de p. se jurisprudence administrative,4:e éd., Paris 1965, no 84. Se Georges Vedel, Pierre Delvolvé: Droit administratif,Tome 12e éd., Paris 1992, s. 28 och 154. n Se Georges Vedel, Pierre Delvolvé: Droit administratif, Tome 12e éd., Paris 1992, s. 55.

84 Bilaga 1

klagade beslutets formella element som dess materiella innehåll. Vad gäller formella element är domstolskontrollen oinskränkt. Vad gäller det materiella innehållet kan kontrollinriktningen och kontrollintensiteten variera beroende utformningen de ligger till grund för av normer som det överklagade beslutet. Väsentligt härvidlag är i vilken omfattning förvaltningen har utrymme för diskretionära överväganden enligt de normer som skall iakttas vid beslutet.

5.2 Talan hos domstol vid

myndighets passivitet

En enskild sökande kan eventuellt en domstolsprövning till stånd även när förvaltningsmyndigheten dröjer med eller helt underlåter att ta ställning till en inkommen ansökan. Den franska regleringen tar sin utgångspunkt i tanken att talan hos förvaltningsdomstol, tribunal adrninistratif, skall syfta till en överprövning av ett förvaltningsbeslut. Den förutsätter därför att ett förvaltningsbeslut har fattats, och överprövningsreglema är skrivna så att ett existerande förvaltningsbeslut skall göras till föremål för överprövningen. Underlåter vederbörande förvaltningsmyndighet att fatta det begärda förvaltningsbeslutet, finns inget beslut skulle kunna överprövas, och som de vanliga överprövningsreglema kan inte tillämpas. En tänkbar utväg ur denna situation vore att låta förvaltningsdomstolen tvinga fram ett beslut. I fransk rätt har man inte gått denna väg utan fingerar i stället efter viss tid att ett beslut med visst innehåll har fattats. Detta fingerade beslut läggs sedan till grund för överprövningen. Huvudregeln är att förvaltningens tystnad i anledning av en inkommen begäran skall uppfattas som implicit

avslagsbeslut efter som regel fyra månader, och att talan kan föras mot

detta fingerade avslagsbeslut hos förvaltningsdomstol enligt generalklausulen om domstolsprövning av förvaltningsbeslut eller enligt de speciella regler, som eventuellt finns för den aktuella beslutstypen.

Fransk rätt har möjliggjort sådan passivitetstalan sedan 1864. Till en början, på 1800-talet, var den tillåten i speciella författningsreglerade fall.

13Se GeorgesVedel, Pierre Delvolvé: Droit administratif, Tome 12e éd., Paris 1992, s. 240-361.

Bilaga 1 85

År 1900 utvidgades denna reglering, och ett generellt stadgande infördes. Regleringens ordalydelse har sedan dess ändrats några gånger. Den nu gällande formuleringen går tillbaka på ett dekret âr 1965 Ur detta dekret överflyttades generalklausulen till andra stycket i artikel R. 102 Code des tribunaux administratifs et des administratives dappel. Denna cours generalklausul har följande lydelsez

Le silence gardé pendant plus de quatre mois sur une réclarnation par Pautorité compétente vaut decision de rejet.

Tystnad iakttagits ansökan av den behöriga myndigheten som en under än fyra månader skall anses utgöra avslag. mer

Det finns specialstadganden, för viss förvaltningsverksamhet som modifierat denna generella reglering i olika avseenden. Således förekommer det att fiktionen innebörd. T.ex. när det gäller vissa ges en arman auktorisations-, plan- och byggärenden ñngeras förvaltningens tystnad ut-

göra implicit bifallsbeslut. Leder passivitet till en bifallsfiktion modi-

ett fieras även rekvisiten för och behovet av rättsskydd mot myndighets passivitet. Något behov rättsskydd finns i sådana fall som regel inte för av sökanden, rättsskyddsbehov kan bli aktuella för tredje man, som är men berörd de rättsverkningar som fiktionen kan medföra. av

Talan fingerade avslags- och bifalls-beslut kan som regel föras med mot rättsmedel talan mot verkligen fattade beslut, och mål samma som angående fingerade beslut handläggs förvaltningsdomstolarnai princip av på mål angående verkligen fattade beslut. Handläggningen samma sätt som mål angående fmgerade beslut vållar emellertid ett särskilt problem av såtillvida, domstolen i regel inte kan utgå från det underlag som ett som

7 utvecklingenJ.-M. Auby, R. Drago: Traité de contentieux Senämnareom den historiska administratif, Tome llI, Paris 1962, nos 1261, 1274.

25 Seandra stycketi artikel 1 i Décret no 65-29du ll janvier 1965.

25 I lydelse enligt Décret no 89-641du 7 septembre 1989.

17 Senärmare Georges Vedel, Pierre Delvolvé:Droit administratif.12e éd. Paris 1992.Tome s. 289 f.. och tome s. 152

86 Bilaga 1 SOU 1994: l 17

verkligen fattat beslut jämte bakomliggande utredning innebär. Detta problem är dock mycket gammalt. Före 1978 farms ingen generell rätt att

tillgång till förvaltningens akten och först 1979 infördes generell

en skyldighet för förvaltningsmyndigheter att motivera sina beslut. Förvaltningsdomstolsprövningen fick därför många gånger ske pâ ofullständigt underlag. Problemet löses traditionellt genom âberops- och bevisbörderegler, som medger att förvaltningsdomstolar avgör mål även någon parts om förebringande inte är fullständigt i något avseende. Dessa âberops- och bevisbörderegler kan inte beskrivas här. Men reglernas existens understryker att förvaltningsdomstolar vid förvaltningens passivitet inte vare sig övertar förvaltningens uppgifter eller tvingar förvaltningen till aktivitet, utan tillämpar besvärsprövningens vanliga instrument.

2 Numera finns offentlighetsregleri loi no 78-753 du 17 juillet 1978, ponant diverses mesures daméliorationdesrelations entre Padministration et public et diversesdispositions dordre administratif,social et fiscal. 29Loi no 79-587du 11 juillet 1979, relative â motivationdes actes administratifs et å Paméliorationdesrelations entre administration et public.

Österrike

6.1 Domstolsprövning av förvaltningsbeslut

förvaltningsbeslut ankommer i Österrike på dels Verwaltungs- Prövning av

gerichtshof, Österrikes enda förvaltningsdomstoLdels Verfassungsgerichts-

hof, Österrikes författningsdomstol.

gällande ordning tillkom efter Första världskriget och Österrike- Denna nu Ungerns sönderfall, är i sak betydligt äldre. I allt väsentligt infördes men den redan 1867 års decemberförfattning. Bland de statsgrundlagar, genom då antogs, farms grundlag medborgarnas allmänna rättigheter som en om och såsom komplement till denna dels en grundlag om inrättande av en Reichsgericht, riksdomstol, med uppgift att utöva kontrollen över förvaltningen och dennas iakttagande av medborgarnas politiska rättigheter, dels grundlag domarmakten. I denna sistnämnda statsgrundlag en om meddelades föreskrifter domstolarnas oberoende ställning och om vissa om organisatoriska principer för domstolsorganisationen; dessutom stadgades i denna grundlag Verwaltungsgerichtshof skulle inrättas. Domstolen att en inrättades nio år senare, år 1875.

Rättskipningskonceptet bakom 1867 års Reichsgericht och 1875 års Verwaltungsgerichtshof bibehölls i allt väsentligt i den författning för Deutschösterreich, utarbetades 1920. Förändringarna var relativt som smâ, när det gällde organisationen och kompetensen av Verwaltungsgerichtshof. Beträffande Reichsgericht blev förändringarna större med tanke att 1920 års författning stadfäste övergången från konstitutionell

°° womit die Republik Österreich als Bundesstaat eingerichtet Gesetzvom Oktober 1920, wird Bundes-Verfassungsgesetz. Författningen var inte kraft under åren 1933 respektive 1938 till 1945.

88 Bilaga 1

monarki till parlamentarisk republik; förändringen accentuerades genom namnändringen till Verfassungsgerichtshof.

De grundläggande reglerna för prövning av förvaltningsbeslut genom Verwaltungsgerichtshof och Verfassungsgerichtshof finns i artiklarna 129, 130 och 144 första stycket i 1920 års federala författningslag:

Artikel 129 Zur Sicherung der GesetzmäBigkeit der gesamten öffentlichen Verwaltung sind die unabhängigen Verwaltungssenate in den Ländem und der Verwaltungsgerichtshof in Wien berufen.

Artikel 130 l Der Verwaltungsgerichtshof erkennt über Beschwerden, womit

a Rechtswidrigkeit von Bescheiden der Verwaltungsbehörden

einschlielålich der unabhängigen Verwaltungssenate oder b Verletzung der Entscheidungspflicht der Verwaltungsbehörden einschlielålich der unabhängigen Verwaltungssenate behauptet wird. Der Verwaltungsgerichtshof erkennt auBerdem über

Beschwerden gegen Weisungen gemäB Art. 81 a Abs. 4.

2 Rechtswidrigkeit liegt nicht vor, soweit die Gesetzgebung von einer bindenden Regelung des Verhaltens der Verwaltungsbehörde absieht und die Bestimmung dieses Verhaltens der Behörde selbst überläBt, die Behörde aber von diesem freien Ermessen im Sinne des Gesetzes Gebrauch gemacht hat.

Artikel 144 1 Der Verfassungsgerichtshof erkennt über Beschwerden gegen Bescheide der Verwaltungsbehörden einschlieBlich der unabhängigen Verwaltungssenate, soweit der Beschwerdeführer durch den Bescheid in einem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht oder wegen Anwendung einer gesetzwidrigen Verordnung, eines verfassungswidrigen Gesetzes oder eines rechtswidrigen Staatsvertrages in seinen Rechten verletzt zu sein behauptet. Die Beschwerde kann erst nach Erschöpfung des Instanzenzuges erhoben werden.

Artikel 129 Kallade att säkerställa hela den offentliga förvaltningens lagenliga handlande är de oberoende förvaltningssenatema i delstatema och förvaltningsdomstolen i Wien.

Artikel 130 1 Förvaltningsdornstolen beslutar angående besvär, i vilka påstås

Bilaga 1

a att beslut är rättsstridigt som fattats av förvaltningsmyndighet

inklusive oberoende förvaltningssenat eller b att beslutsskyldighet åsidosatts av förvaltningsmyndighet inklusive oberoende förvaltningssenat. Förvaltningsdomstolen beslutar även angående besvär mot direktiv enligt artikel 81 a fjärde stycket. 2 Rättsstridighet föreligger inte i den mån lagstiftaren har avstått från att bindande reglera förvaltningsmyndighetens handlande och myndigheten själv överlåtit att utforma sitt handlande samt i den mån myndigheten har begagnat detta fria skön i enlighet med lagen.

Artikel 144 l Författningsdomstolen beslutar angående besvär mot beslut, som fattats av förvaltningsmyndighet inklusive oberoende förvaltningssenat, i den mån klaganden påstår att han genom beslutet har kränkts i någon rättighet, som har garanterats i grundlag, eller att någon hans rätt har kränkts på grund av tillämpning av lagstridig förordning, av grundlagsstridig lag eller av rättsstridigt statsfördrag.

Av dessa bestämmelser framgår Österrikes domstolskontroll att av förvaltningen sker centraliserat och i endast en instans. Denna fokusering enda instans och två domstolar har naturligt nog medfört en mycket en hård arbetsbelastning för de båda domstolarna. Ett medel att begränsa måltillströmningen till förvaltnings- och författningsdomstolen har traditionellt varit att föreskriva förvaltningsintern omprövning, innan besvär får anföras mot ett förvaltningsbeslut hos någon av dessa domstolar. Sådan omprövning sker enligt vad som föreskrivs i allmänna förvaltningsför- farandelagen i 1991 års lydelse Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz 1991 AVG som regel två gånger: Vanligtvis skall först beslutsmyn- - digheten ompröva sitt överklagade beslut § 64 a AVG. Leder denna omprövning inte till någon ändring eller är klaganden inte nöjd med en beslutad ändring, går ärendet vidare till den myndighet som är överordnad beslutsmyndigheten. Denna överordnade myndighet genomför en förnyad prövning av hela ärendet och fattar ett slutligt beslut i ärendet som fullt ut kan ändra eller ersätta den första instansens beslut § 66 AVG. Först mot denna förvaltningsmyndighets slutliga beslut kan talan föras hos förvaltnings- eller författningsdomstolen.

Vikten den förnyade prövningen inom förvaltningsorganisationen av underströks förfarandereform år 1988: Då möjliggjordes de i genom en

90 Bilaga 1

artikel 129 orrmämnda oberoende förvaltningssenatema. Senatema har senare inrättats genom delstatslagstiftning på grundval bestämmelser i av artiklarna 129 a och b i 1920 års författningslag, och deras förfarande regleras enhetligt för hela Österrike i §§ 67 AVG. Senaternas uppgift a-g är att i stället för och liksom överordnade förvaltningsmyndigheter på nytt pröva överklagade förvaltningsbeslut som fattats och i förekommande fall omprövats av första instansens förvaltningsmyndigheter. Senatemas prövning har emellertid inte generellt, utan endast på vissa områden ersatt prövning genom en överordnad myndighet; deras kompetens är därför inte reglerad i en generalklausul utan enumerativt bestämd § 67 AVG. a Liksom överordnade förvaltningsmyndigheter kan senatema vid bifall till anförda besvär upphäva det överklagade beslutet och eventuellt återförvisa ärendet till första instans; senatema kan även ändra det överklagade beslutet eller ersätta det med ett annat §66 AVG. Senatema utgör således inte en kassations- utan en reformationsinstans. I förvaltningsorganisationen har senatema en speciell ställning såtillvida andra som myndigheter överordnade såväl som sidoordnade saknar direktivrätt - angående prövningsverksamheten. Denna särställning har dock inte medfört att senatema klassiñcerats som dornstolsliknande organ, dvs. som organ vilka mera liknar domstolar än allmänna förvaltningsmyndigheter; deras status som förvaltningsmyndigheter ifrågasätts inte utan accentueras t.o.m. genom formuleringen som återkommer i artiklarna 130 och 144 i 1920 års författningslag: Verwaltungsbehörden einschlielilich der unabhängigen Verwaltungssenate ..., ... förvaltningsmyndighet inklu-

lagstiftning om oberoende förvaltningssenater att åstadkomma var en mera kvalificerad förnyad prövning inom förvaltningsorganisationen. Reformen skulle både nedbringa antalet mål i förvaltnings- eller författningsdomstolen och höja kvaliteten underlaget för dessa domstolars arbete. I och med att senatema således inte är förvaltnings-domstolar torde deras organisation och verksamhet hår inte behöva behandlas närmare.

3 För utförliga framställningar se RobertWalter, Heinz Mayer: GrundriBdes österreichischenBundesverfassungsrechts, 7. Aufl., Wien 1992,Randnummer9271-14, och Robert Walter, Heinz Mayer: GrundriBdesösterreichischen Verwaltungsverfahrensrechts, 5. Aufl., Wien 1991,Randnummer5481-26.

Bilaga 1 91

Som framgår av de ovan återgivna artiklarna 129 och 130 å ena sidan och artikel 144 å andra sidan är förvaltningsrättskipningen uppdelad mellan förvaltningsdomstolen och författningsdomstolen.

Förvaltningsdomstolen har generell prövningskompetens som syftar till en allmän laglighetskontroll av förvaltningsmyndigheters aktivitet eller en passivitet. Undantag förekommer och regleras i artikel 133 i 1920 års federala författningslag: Ett undantag gäller enligt artikelns punkt 3 för patentärenden och ett annat enligt punkten 4 för ärenden, i vilka det slutliga ställningstagandet ankommer en kollegialt beslutande förvaltningsmyndighet med oberoende ställning under förutsättning att en domare medverkar i beslutet. Av sådana myndigheter finns ett fåtal federal nivå och något fler delstatsnivå. Som exempel från den federala nivån kan nämnas Berufungskommission für Heimarbeit enligt lagstiftning från 1961, Kleinrentnerkommission enligt lagstiftning från 1929 1930 och vissa disciplinmyndigheter för advokater och läkare; delstatsnivån förekommer sådana kollegialmyndigheter främst på jordförvärvslagstiftningens område.

Författningsdomstolens prövningskompetens är specialiserad: domstolens prövning skall garantera efterlevnaden av grundläggande fri- och rättigheter. Bestäms rättens kompetens detta sätt, uppkommer frågan, båda domstolarna skall kunna pröva samma ärende. Denna fråga om besvaras i artikel 133 punkt 1 i 1920 års federala författningslag därhän att ärenden, faller inom författningsdomstolens kompetens, skall vara som

u Det tredjefallet, talan mot direktiv enligt artikel 81 a fjärde stycket, avser direktiv somen överordnad myndighetkan rikta till kollegier vid skolmyndigheter. Situationen är mycket speciell och torde inte behöva behandlashär. Se om den Robert Walter, Heinz Mayer: GrundriBdes österreichischen Bundesverfassungsrechts,7. Aufl., Wien 1992,Randnummer 965. 33 Sei övrigt HansR. Klecatzky,Theo Öhlinger: Die Gerichtsbarkeitdes öffentlichen Rechts, i Europadomstolens första Ringeisen-fall, Affaire Wien 1984,s. 6265. Se ocksåpunkt 95 Ringeisen, arrêt du 16 juillet 1971, Publicationsde Cour européenne des droits de lhomme, série A [vol. 13], med hänvisningar till punkt 24 i det första avgörandetiAffaire Neumeister, arrêt du 27 juin 1968,sérieA [vol. 8, och punkt 78 i det första avgörandeti Affaire De Wilde, Ooms Versyp, et arrêt du 18juin 1971, sérieA [vol. 12]. Se även Robert Walter, Heinz Mayer: Grundrill des österreichischen Bundesverfassungsrechts, 7. Aufl., Wien 1992, Randnummer 698 f., 1480. Ludwig K. Adamovich, Bemd-Christian Funk: Allgemeines Verwaltungsrecht, Aufl., Wien, New York 1987, s. 94, 340, 345.

92 Bilaga 1

undantagna från förvaltningsdomstolens kompetens. Trots denna bestämmelse kan gränsen mellan författnings- och förvaltningsdomstolens arbetsområden inte alltid anges klart. Gränsdragningen har vållat problem sedan 1800-talet, och antalet prejudikat i avgränsningsfrågor är stort.

Syftet med förvaltningsdomstolens kontroll är som framgår av artikel - 129 att i enskilt fall säkerställa lagenligt handlande av förvaltnings- myndigheter. Beroende på om en enskild klagande vänder sig mot förvaltningsmyndighets beslut eller mot förvaltningsmyndighets passivitet, är förvaltningsdomstolens kontroll mer eller mindre omfattande. Detaljerna framgår av processrättsnorrnema för förvaltningsdomstolen som är kodiñerade främst i Verwaltungsgerichtshofgesetz 1985, den för förvaltningsdomstolen gällande organisations- och processlagen, och i förvaltningsdomstolens arbetsordning den 20 januari 1965.

Vänder sig klaganden mot ett förvaltningsbeslut, skall förvaltningsdomstolen genomföra en kontroll av beslutet, som är inriktad pá rättsfrågor. Faktautredning sker som regel inte i förvaltningsdomstolen. Förvaltningsdomstolen är bunden av de utredningsresultat, som redovisas i det överklagade förvaltningsbeslutet, men rätten är oförhindrad, att granska utredningens fullständighet och bevisvärderingen i beslutet, och vid brister eller felaktigheter kan rätten återförvisa ärendet § 41 Verwaltungsgerichtshofgesetz. Om förvaltningsdomstolens kontroll ger vid handen att besvären skall bifallas, skall det överklagade beslutet upphävas och i förekommande fall ärendet áterförvisas till förvaltningsmyndigheten § 42 Abs. 1-3 Verwaltungsgerichtshofgesetz. Förvaltningsdomstolens kontroll av förvaltningsbeslut är således kassatorisk, inte reformatorisk.

Syftet med författningsdomstolens kontroll är ett annat än med förvaltningsdomstolens: Som framgår av artikel 144 i 1920 ârs federala författningslag skall författningsdomstolens kontroll hindra att kränkningar av grundläggande fri- och rättigheter orsakas genom förvaltningsbeslut. Hur denna kontroll skall till regleras närmare i processrättsnormema

3 SeHansR. Klecatzky,Theo Öhlinger: Die Gerichtsbarkeitdes öffentlichenRechts,Wien 1984, s. 55 medytterligarehänvisningar.

Bilaga 1

för författningsdomstolen som är kodiñerade främst i §§ 82-88 Verfassungsgerichtshofgesetz 1953 och domstolens arbetsordning av den 3 oktober 1946. Författningsdomstolskontrollen har således en helt annan inriktning och utformning än förvaltningsdomstolens kontroll. Detaljer torde här inte behöva beskrivas, men nämnas kan att prövningen inte är formellt inskränkt till rättsfrågor grundval av de fakta, som den beslutande förvaltningsmyndigheten har redovisat i sitt beslut. Författningsdomstolens prövning skall inte heller utmynna i ett ställningsöverklagade förvaltningsbeslutet skall upphävas eller inte. tagande, om det Författningsdomstolen skall i stället avgöra, en kränkning av i grundlag om garanterad fri- eller rättighet har förekommit eller om klagandens rätt har kränkts pâ grund tillämpning lagstridig förordning, av grundav av lagsstridig rättsstridigt statsfördrag. Bifaller författningsdomlag eller av stolen besvär och uttalar den, att en sådan kränkning föreligger, är vederbörande förvaltningsmyndighet skyldig att i det enskilda fallet utan dröjsmål och med alla till buds stående medel åstadkomma ett rättsläge överensstämmer med vad författningsdomstolen har uttalat §87 som Verfassungsgerichtshofgesetz. Det ankommer alltså på förvaltningsmyndigheten att dra slutsatser författningsdomstolens beslut och att ur vidta erforderliga åtgärder. Men sådana åtgärder och även underlåtenhet vidta erforderliga åtgärder kan naturligtvis i sin tur angripas med att allmänna rättsmedel och åter kontrolleras av förvaltnings- eller författningsdomstolen.

6.2 Talan hos domstol vid myndighets passivitet

Vänder sig klaganden mot passivitet, ger österrikisk rätt rättsskydd mot passivitet väg än den tidigare beskrivna franska rätten. en arman Rättsskyddet inte genom att ett besvärsprövningsförfarande ersätter ett ges vanligt förvaltningsförfarande, utan rättsskydd ges i princip genom att handläggningen och beslutsskyldigheten överflyttas först till en överordnad myndighet, i den mån sådan finns, och sedan i sista hand till en - domstol, dvs. Verwaltungsgerichtshof.

94 Bilaga 1

Utgångspunkten för den österrikiska regleringen är ett stadgande i § 73 i allmänna förvaltningsförfarandelagen i 1991 års lydelse Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz 1991, AVG, som föreskriver en allmän skyldighet för vederbörande förvaltningsmyndighet att i slutligt beslut ta ställning till parts ansökan; beslutet skall meddelas utan onödigt dröjsmål, dock senast sex månader sedan ansökningen har gjorts. Kortare eller längre frister förekommer för speciella ärenden. Om ett slutligt beslut inte delges parten eller avkunnas inom denna frist, kan parten fullfölja sin ansökan mot myndighetens passivitet genom att hos den myndighet, som är överordnad beslutsmyndigheten, yrka att beslutskompetensen skall övergå till denna överordnade myndighet. Tillvägagângssättet regleras i första till tredje stycket av § 73 AVG:

1 Die Behörden sind verpflichtet, wenn in den Verwaltungsvorschriften nicht anderes bestimmt ist, über Anträge von Parteien § 8 und Berufungen ohne unnötigen Aufschub, spätestens aber sechs Monate nach deren Einlangen den Bescheid zu erlassen. 2 Wird der Bescheid der Panel nicht innerhalb dieser Frist zugestellt, so geht auf ihren schriftlichen Antrag die Zuständigkeit zur Entscheidung auf die sachlich in Betracht kommende Oberbehörde, wenn aber gegen die ausständige Entscheidung die Berufung an den unabhängigen Verwaltungssenat vorgesehen ist, auf diesen über. Ein solcher Antrag ist umnittelbar bei der Oberbehörde beim unabhängigen Verwaltungssenat einzubringen. Der Antrag ist abzuweisen, wenn die Verzögerung nicht ausschlielilich auf ein Verschulden der Behörde zurückzuführen 1st. 3 Für die Oberbehörde den unabhängigen Verwaltungssenat beginnt die in Abs. l bezeichnete Frist mit dem Tag des Einlangens des Antrages zu laufen.

1 Myndigheterna är skyldiga, när annat inte stadgas i förvaltningsföreskrifterna, att fatta slutligt beslut angående parts § 8 ansökan eller besvär utan onödigt dröjsmål, dock senast sex månader efter den tidpunkt då ansökningen eller besvären inkom. 2 Om beslutet inte delges parten inom denna frist, övergår dennas skriftliga framställning beslutskompetensen till vederbörande överordnade fackmyndighet eller, om talan mot det underlåtna beslutet skulle ha fått föras hos oberoende förvaltningssenat, till denna senat.

35 Se t.ex. tre månaderenligt § 21 PaBgesetz, passlagen, och ett år enligt § 117andrastycket Wasserrechtsgesetz, vattenrättslagen.

Bilaga I 95

En sådan framställning skall göras direkt hos den överordnade myndigheten hos den oberoende förvaltningssenaten. Framställningen skall avslås, om dröjsmålet inte enbart har sin grund i myndighetens vållande. 3 För den överordnade myndigheten den oberoende förvaltningssenaten börjar den i första stycket angivna fristen på den dag, på vilken framställningen inkommer.

Den överordnade myndigheten skall sedan handlägga ärendet i stället för den passiva förvaltningsmyndigheten och liksom denna.

Har ärendet nått den högsta förvaltningsinstansen och skulle denna högsta förvaltningsmyndighet förhålla sig passiv, får den enskilde vända sig till Verwaltungsgerichtshof. Det rättsmedel, som står till buds i sådana fall, Säumnisbeschwerde, tredskobesvär, är grundlagsfást. Den grundläggande bestämmelsen finns i första punkten i artikel 132 i 1920 års federala författningslag, Bundes-Verfassungsgesetz:

Beschwerde wegen Verletzung der Entscheidungspflicht durch Verwaltungsbehörden einschlieBlich der unabhängigen Verwaltungssenate kann erheben, im Verwaltungsverfahren als Partei zur Geltendwer machung der Entscheidungspflicht berechtigt war.

Den, i egenskap part kunde göra gällande en rätt till ett som av slutligt beslut i förvaltningsförfarandet, får anföra besvär i anledning åsidosättande den skyldighet att fatta slutligt beslut, vilken av av ankommer på förvaltningsmyndighet inklusive oberoende förvaltningssenat.

Denna allmänt hållna grundregel konkretiseras något i § 27 Verwaltungsgerichtshofgesetz:

Beschwerde Verletzung der Entscheidungspflicht Säumniswegen beschwerde nach Art. 132 B-VG kann erst erhoben werden, wenn die oberste Behörde, die im Verwaltungsverfahren, sei es im Instanzenzug,

sei im Weg eines Antrages auf übergang der Entscheidungspflicht,

es bzw. der unabhängige Verwaltungssenat, der nach Erschöpfung des Instanzenzuges, sei durch Berufung oder im Weg eines Antrages auf es

Ubergang der Entscheidungspflicht, angerufen werden konnte, von

einer Partei angerufen worden ist und nicht binnen sechs Monaten in der Sache entschieden hat. Die Frist läuft von dem Tag, an dem der

Antrag auf Sachentscheidung bei der Stelle eingelangt ist, bei der er einzubringen war.

Besvär i anledning av âsidosättande skyldighet att fatta slutligt av beslut tredskobesvär enligt artikel 132 i den federala författningslagen får anföras först, när part har hänvänt sig till den högsta förvaltningsmyndigheten, till vilken hänvändelse kunde ske sig enligt vare instansordningen eller efter ansökan övergång beslutsskyldigom av heten, eller till den oberoende förvaltningssenaten, till vilken hänvändelse kunde ske vare sig efter besvär eller efter ansökan om övergång av beslutsskyldigheten, och slutligt beslut om saken inte har fattats inom sex månader. Fristen börjar pâ den dag, på vilken ansökan om beslut angående saken inkom till den myndighet, hos vilken ansökningen skulle anhängiggöras.

Tredskobesvär får alltså anföras hos förvaltningsdomstolen först, när den högsta förvaltningsmyndigheten har varit passiv i sex månader. Har besvär, som uppfyller dessa rekvisit, inkommit till förvaltningsdomstolen, börjar rätten emellertid inte genast med att i förvaltningsmyndighetens ställe pröva klagandens begäran i sak, utan den passiva myndigheten skall ytterligare ett tillfälle att agera i saken. Detta sker genom att besvären delges den svarande myndigheten med ett föreläggande att fatta ett slutligt beslut inom en viss frist, som får vara högst tre månader, eller att ange godtagbara skäl för sin passivitet. Myndigheten får begära fristförlängnjng. Rätten kan förlänga fristen en gång, men denna förlängning kan anpassas helt till omständigheterna i målet; någon gräns i tiden finns inte föreskriven för förlängningen. Fattar myndigheten ett slutligt beslut inom den förelagda och eventuellt förlängda fristen, vidtar förvaltningsdomstolen inga ytterligare handläggningsâtgärder, utan tredskobesvären avskrivs. Denna procedur är fastlagd i § 36 andra stycket Verwaltungsgerichtshofgesetz:

Bei Säurrmisbeschwerden nach Art. 132 B-VG ist der belangten Behörde aufzutragen, innerhalb einer Frist bis zu drei Monaten den Bescheid zu erlassen und eine Abschrift des Bescheides dem Verwaltungsgerichtshof vorzulegen oder anzugeben, warum eine Verletzung der Entscheidungspllicht nicht vorliegt. Die Frist kann einmal verlängert werden, wenn die Verwaltungsbehörde das Vorliegen von in der Sache gelegenen Gründen nachzuweisen verrnag, die eine fristgerechte Erlassung des Bescheides unmöglich machen. Wird der

Bilaga 1 97

Bescheid fristgerecht erlassen, so ist das Verfahren über die Säumnisbeschwerde einzustellen.

Vid tredskobesvär enligt artikel 132 i den federala författningslagen skall den svarande myndigheten uppdras att inom tre månader fatta det slutliga beslutet och att inge en avskrift av beslutet till förvaltningsdomstolen eller att ange, varför något brott mot skyldigheten att fatta ett slutligt beslut inte föreligger. Fristen kan förlängas en gång, om förvaltningsmyndigheten förmår visa att sådana sakliga skäl föreligger, som omöjliggör att ett slutligt fattas inom fristen. Fattas ett slutligt beslut inom fristen, skall förfarandet angående tredskobesvären avskrivas.

Är det däremot så förvaltningsmyndigheten förblir passiv, måste att förvaltningsdomstolen pröva den klagandes begäran i sak. Denna prövning skall inledas med en utredning av fakta i målet §41 andra stycket Verwaltungsgerichtshofgesetz. Rätten saknar emellertid, till skillnad från förvaltningen, egna utredningsresurser och får därför, i den mån det behövs, begära handräckning från förvaltningen och även från andra domstolar enligt § 36 nionde stycket Verwaltungsgerichtshofgesetz:

In den Fällen des Art. 132 BVG kann der Verwaltungsgerichtshof das zur Feststellung des maBgebenden Sachverhaltes erforderliche Ermittlungsverfahren durch die von ihm selbst zu bestimmende Gerichts- oder Verwaltungsbehörde durchführen oder ergänzen lassen.

I mål enligt artikel 132 i den federala författningslagen fâr förvaltningsdomstolen låta genomföra eller komplettera utredning, som är nödvändig för att fastställa relevanta omständigheter, genom domstol eller förvaltningsmyndighet som rätten bestämmer.

Det är dock inte alltid erforderligt att förvaltningsdomstolen gör en fullständig utredning av saken för att få underlag för ett fullständigt ställningstagande till klagandens begäran. Om rätten finner det lämpligt, får utredningen och ställningstagandet begränsas till enskilda relevanta rättsfrågor, och rätten kan en sista gång ge förvaltningen tillfälle att överta ärendet och att fortsätta handläggningen. Först om denna väg inte heller är gångbar, måste förvaltningsdomstolen avgöra saken i full omfattning liksom vederbörande förvaltningsmyndighet, dvs. rätten skall i sådana fall liksom förvaltningen ta ställning till alla eventuellt relevanta lämplighets-

98 Bilaga 1 sou 1994:117

och skålighetsaspekter. Detta framgår av § 42 fjärde stycket Verwaltungsgerichtshofgesetz:

In den Fällen des Art. 132 B-VG kann der Verwaltungsgerichtshof sein Erkenntnis vorerst auf die Entscheidung einzelner mallgebender Rechtsfragen beschränken und der Behörde auftragen, den versäumten Bescheid unter Zugrundelegung der hiernit festgelegten Rechtsanschauung binnen bestimmter, acht Wochen nicht übersteigender Frist zu erlassen. Macht der Verwaltungsgerichtshof von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch oder kommt die belangte Behörde dem Auftrag nicht nach, so entscheidet er über die Säumnisbeschwerde durch Erkenntnis in der Sache selbst, wobei er auch das sonst der Verwaltungsbehörde zustehende freie Ermessen handhabt.

I mål enligt artikel 132 i den federala författningslagen får förvaltningsdomstolen till en början inskränka sitt beslut till att avgöra enskilda relevanta rättsfrâgor och uppdra myndigheten, att fatta det försummade slutliga beslutet grundval av den således angivna rättsuppfattningen inom en angiven frist, som icke får överstiga åtta veckor. Om förvaltningsdomstolen inte begagnar sig av denna möjlighet eller om den svarande myndigheten inte efterkommer uppdraget, avgör rätten målet angående tredskobesvär genom dom om saken, varvid rätten utövar det fria skön, som eljest ankommer på förvaltningsmyndigheten.

Tredskobesvärsmål är inte ovanliga vid Österrikes förvaltningsdornstol. I mer än 99 procent av målen behöver rätten dock inte vidta andra åtgärder än att enligt § 36 andra stycket Verwaltungsgerichtshofgesetz förelägga vederbörande förvaltningsmyndighet att inom viss angiven tid avgöra förvaltningsärendet. Som regel fattar förvaltningsmyndigheten ett slutligt beslut inom den av domstolen utsatta fristen. Rätten kan då avskriva tredskobesvären. Endast i mindre än l procent av fallen är det nödvändigt att förvaltningsdomstolen själv avgör förvaltningsärendet genom dom.

Detaljerade siffror framgår av den följande tabellen.

1991 1992 Anförda rättsmedel Besvär samt ansökningar om resning och återställande av försutten tid och om nonnprövning,

- Källa: Geschäftsausweise des Verwaltungsberichtshofesüber die Zeit vom 1.1.1991- 31.12.1993

För 1991 redovisas inte separata siffror för avgöranden genom slutligt beslut och avskrivningsbeslut.

Bilaga 1 101

7 Tyskland

7.1 Domstolsprövning förvaltningsbeslut

av

Tysklands regelsystem för dornstolsprövning av förvaltningsbeslut skapades i allt väsentligt under efterkrigstiden. Utgångspunkten bildade delstatemas rättsskyddssystem och domstolsorganisationer, vilka delvis byggde pâ idéer och traditioner från det Tysk-romerska rikets tid, men hade genomgått åtskilliga förändringar under och efter den stora diskussionen om rättsstaten, som ägde rum på 1800-talet. 1877 hade en enhetlig organisation införts för de allmänna domstolarna i Tyska rikets alla delstater, men rättsläget var utomordentligt splittrat, när det gällde förvaltningsrättskipningen, och förblev så till 1940-talet. Under denna tid tillkom ett antal förvaltningsdomstolar dels på delstatsnivå, dels på det federala planet. Alla dessa förvaltningsdomstolars kompetens var enumerativt bestämd; såsom exempel kan nämnas delstaten PreuBens allmänna förvaltningsdomstolar ar Bezirksverwaltungsgerichte och Oberverwaltungsgericht, 1872 respektive 1875 och Tyska rikets skattedomstolar Finanzgerichte och Reichsfinanzhof, 1918. I övrigt ankom överprövning av förvaltningsbeslut i betydande omfattning på domstolsliknande organ med osäker status.

Regleringen av förvaltningsdomstolamas kompetens och förfarande varierade starkt dels från delstat till delstat, dels inom de delstater som hade inrättat förvaltningsdomstolar från domstol till domstol. En övergripande konsensus om grundläggande förvaltningsrättsliga förfarandeprinciper utvecklades först efter sekelskiftet. De då relativt nyligen reformerade tviste- och brottmålsprocessema var därvid naturliga riktmärken liksom även den franska förvaltningsprocessen. Som ett exempel pä intryck hämtade från den franska rättsordningen kan nänmas reglerna om passivitetstalan: Bestämmelser om passivitetstalan infördes i Tyskland på några speciella förvaltningsrättsområden under 1920-talet, och utgångs-

102 Bilaga 1 sou 1994:117

punkten för regleringen var den franska erfarenheten att det var påkallat att ge rättsskydd mot förvaltningsmyndighets passivitet.

Utvecklingen av mera enhetliga förvaltningsprocessuella regler avstannade emellertid under 1930-talet, och 1939 avskaffades stora delar av den befintliga förvaltningsrättskipningen med motiveringen att förvaltningsorganisationen skulle förenklas.

Förvaltningsdomstolar etablerades åter efter Andra världskrigets slut år 1945, men detta skedde bara i de tre västmaktemas ockupationszonerna. Grundvalen för förvaltningsdomstolarnas organisation och arbete blev till början föreskrifter utfärdades av de olika ockupationsmaktema för en som respektive ockupationszon. Föreskrifterna utgick i skiftande omfattning från äldre tysk förvaltningsrätt och i övrigt från rättsgrundsatser som de olika ockupationsmaktema hämtade från sin nationella rätt, alltså från fransk, engelsk och amerikansk rätt. Skillnaderna blev därför tydliga mellan ockupationszonema vad gäller både organisation av och processen i förvaltningsdomstolarna, och det farms således inte någon enhetlig förvaltningsdomstolsorganisationi Tyskland, när grundlagen skulle utarbetas 194849. Allmän enighet rådde, att förvaltningsdornstolar skulle bibehållas, det politiskt omtvistat, om en enhetlig organisationsmodell skulle men var väljas och hur den i förekommande fall skulle vara konstruerad. Tidiga grundlagsutkast, skulle återställa rättstillståndet före 1933, föranledde som interventioner från Västmaktemas militärguvemörer, som med eftertryck krävde att den författningen skulle sörja för oberoende domstolar för nya bl.a. bevarande enskilda civila rättigheter och frihet. Grundav personers lagens lösning blev därför att en ny, för hela Förbundsrepubliken Tyskland enhetlig organisation förvaltningsdornstolar skulle skapas och att dessa av domstolar skulle en vidsträckt kompetens.

37 Se redogörelsenianslutning till grundlagens artiklar 19fjärde stycketoch 96 i ursprunglig lydelse i materialsammanställningen av Klaus-Bento v. Doemming,RudolfWerner Füsslein, Werner Matz: Entstehungsgeschichte der Artikel des Grundgesetzes. Jahrbuch des öffentlichenRechts der Gegenwart,Neue Folge, Band Tübingen 1951, s. 183-186och 707-715. Se i övrigt punkt e i militärguvemöremas memorandumden 22 november 1948 och punkt 6 i deras memorandumden 2 mars 1949, återgivna av Ernst Rudolf Huber: Quellen zum Staatsrechtder Neuzeit Band Tübingen1951, s. 208-214.

Bilaga I

Den bärande grundtanken för dessa reformplaner angavs genom att man i 1949 års ursprungligen väst-tyska grundlag, Grundgesetz, bland de inledande grundrättighetsbestämmelser intog ett stadgande om enskilda persorätt till domstolsprövning av sådant det allmännas handlande som beners rör dem. Huvudregeln finns i artikel 19 fjärde stycket första och andra punkten:

Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, steht ihm der Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit so nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben.

Blir någon kränkt i sina rättigheter av den offentliga makten, står vägen till domstol öppen för honom. Om annan domstol icke är behörig, skall prövning ske i de allmänna domstolarna.

Bestämmelsen fastslog att en domstolsprövning generellt skulle kunna påkallas och utpekade de allmänna domstolarna som rätt forum, när ett specialforum saknades. Syftet med bestämmelsen var dock inte att generellt låta de allmärma domstolarna överta prövningen av förvaltningsbeslut. Deras prövningskompetens skulle endast vara subsidiär; den kunde bli aktuell bara i den män befintliga och blivande förvaltningsdomstolar saknade prövningskompetens.

Hur domstolsorganisationen skulle ut skisserades i grundlagens avsnitt se IX rättskipningen artiklarna 92-104. De reformâtgärder, som grundom lagen krävde i detta avsnitt, genomfördes huvudsakligen under 1950-talet; reformplanerna från 1949 modifierades något efterhand, och reformen men avslutades i allt väsentligt först âr 1968. För förvaltningsrättskipningen konstruerade tre organisationer: 1953 skapades en domstolsorganisaman tion för socialförsäkringsmâl med tre instanser Sozialgerichte, - Landessozialgerichte och Bundessozialgericht. För skattemâl bibehölls den

tidigare ordningen med två instanser, Finanzgerichte och numera

Bundesjinanzhof, dessa domstolar, som tidigare varit helt fristående men frän rikets finansförvaltning, skildes 1957 helt från förvaltningen och fick organisation, hade sin förebild i de allmänna domstolarnas en ny som organisation. 1960 inrättades slutligen enhetlig förvaltningsdomstolsen organisation för allmänna mäl med tre instanser Verwaltungsgerichte, -

104 Bilaga 1

Oberverwaltungsgerichte och Bundesverwaltungsgericht. Särskilda förvaltningsdomstolar för speciella uppgifter förekommer, men i mycket liten omfattning. Ett exempel utgör disciplindomstolen för federala tjänstemän, Bundesdisziplinargericht; överinstans för denna domstol är Bundesverwaltungsgericht.

Ett viktigt inslag i reformarbetet var att de många institutioner med domstolsliknande organisation och ställning, som förekom före 1949 års grundlag och särskilt före 1939, avvecklades; förvaltningsuppgifter hänfördes till förvaltningsmyndigheter och rättskipningsuppgiftertill någon av de nya förvaltningsdomstolama. Avvecklingen påskyndades genom ett beslut författningsdomstolen år 1955.38 av

Målet gällde frågan, om allmänna förvaltningsdomstolar skulle kunna överpröva beslut i vissa socialärenden. Enligt en lag från 1949 skulle beslut om socialhjälpsprestationema fattas av förvaltningsmyndigheter med nämndorganisation. Besvär över besluten kunde anföras till särskilda regionala besvärsnämnder och besvärsnämndemas beslut kunde i begränsad omfattning och endast när det gällde rättsfrågor överprövas av en central nämnd. Rättsmedel till allmänna förvaltningsdomstolar skulle inte tillåtna. Lagen innehöll ett stadgande att både de regionala vara nämnderna och den centrala nämnden beslutar som förvaltningsdomstolar; deras ledamöter är därför i denna egenskap oberoende och endast underkastade lagen. Detta stadgande ansåg författningsdomstolen inte vara tillräckligt för att nämnderna skulle kunna betraktas som domstolar i grundlagens bemärkelse. Rätten hänvisade till att grundlagen krävde fullt oberoende för ledamöterna vid dömandet och även i personligt hänseende. Det sistnämnda kravet ansågs inte uppfyllt. Nämndprövningen kunde således inte ersätta förvaltningsdomstolsprövningen. Stadgandet om uteslutning rättsmedel till allmänna förvaltningsdomstolar var därför av grundlagsstridigt.

Ett annat viktigt inslag i reformarbetet var konstruktionen av enhetliga processuella regler för förvaltningsdomstolarna. Sedan ockupationsmakter-

3 Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Band s. 331 särskilt s. 343-352.

Bilaga I 105

nas inledningsvis nämnda lagstiftning om förvaltningsdomstolars organisation och förfarande var förvaltningsprocessen regionalt reglerad. Denna regionala processlagstiftning utgjorde grundvalen för förvaltningsprocessuella kodiñeringsarbeten under 1950-talet Dessa kodifieringsarbeten utmynnade i en allmän reform av förvaltningsprocesslagstiftningen, som trädde i kraft 1960.

Som ett tredje viktigt inslag från reformarbetets slutskede år 1968 får nämatt de återgivna, ursprungligen undantagslösa reglerna i grundnas ovan lagens artikel 19 fjärde stycket modiñerades. En tredje punkt lades till:

Artikel 10 Absatz 2 Satz 2 bleibt unberührt.

Artikel 10 andra stycket andra punkten beröres av detta stadgande.

Artikel 10, denna tredje punkt hänvisar till, tillåter ett undantag från som huvudreglema:

1 Das Briefgeheimnis sowie das Post- und Fernmeldegeheimnis sind unverletzlich. 2 Beschränkungen dürfen auf Grund eines Gesetzes angeordnet nur werden. Dient die Beschränkung dem Schutze der freiheitlichen demokratischen Grundordnung oder des Bestandes oder der Sicherung des Bundes oder eines Landes, so kann das Gesetz bestimmen, daB sie dem Betroffenen nicht mitgeteilt wird und daB an die Stelle des Rechtsweges die Nachprüfung durch von der Volksvertretung bestellte Organe und Hilfsorgane tritt.

1 Brevhemligheten samt post- och telehemligheten är okränkbara. 2 Inskränkningar fâr endast beslutas grundval av en lag. Syftar inskränkningen till att skydda den grundläggande fria demokratiska ordningen eller förbundsstatens eller någon delstats bestånd eller säkerhet, får lagen föreskriva, att den berörde icke underrättas om inskränkningen samt att en granskning genom av folkrepresentationen utsedda och hjälporgan ersätter domstolsprövningen. organ

3° Om den historiska bakgrunden se Walter Jellinek: Verwaltungsrecht. Auflage, unveränderter NeudruckOffenburg 1948, s. 254 f., Nachtrag Offenburg 1950 s. 19; Ernst Forsthoff: Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Erster Band: Allgemeiner Teil, 2. Auflage, München und Berlin 1951, § 28 s. 435.

106 Bilaga 1

Grundlagen godtar alltså i ett fall att avsteg görs från kravet att en berörd enskild person skall kunna påkalla domstolsprövning. Men avsteg gjordes för endast en situation, och dessutom föreskrevs att inskränkande åtgärder i så fall skulle granskas av ett speciellt för ändamålet bildat parlamentsutskott. Avsteget innebar alltså inte att förvaltningens åtgärder undantogs från kontroll utan att kontroll genom domstol ersattes av kontroll genom ett för ändamålet särskilt bildat parlarnentetsutskott. Genom denna utformning av undantaget understryker samtidigt, vilken betydande vikt som skall tillmätas generalklausulen i artikel 19.

Förvaltningsdornstolamas kompetens regleras i huvudsak genom föreskrifter i deras processordningar, dvs. socialförsäkringsdonlstolamas kompetens i 1953 års Bundessozialgerichtsgesetz, skattedomstolamas kompetens ursprungligen i 1919 års Abgabenordnung och sedan 1965 i Finanzgerichtsordnung och de allmänna förvaltningsdomstolamas kompetens slutligeni 1960 års Verwaltungsgerichtsordnung. Socialförsäkringsoch skattedomstolamas kompetens är enumerativt reglerad och torde inte behöva beskrivas här. De allmänna förvaltningsdomstolamas kompetens är däremot fastlagd i en generalklausul i § 40 Verwaltungsgerichtsordnung som stadgar:

1 Der Verwaltungsrechtsweg ist in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind. Öffentlich-rechtliche Streitigkeiten auf dem Gebiet des Landesrechts können einem anderen Gericht auch durch Landesgesetz zugewiesen werden. 2 Für vermögensrechtliche Ansprüche aus Aufopferung für das gemeine Wohl und aus öffentlich-rechtlicher Verwahrung sowie für Schadensersatzansprüche aus der Verletzung öffentlich-rechtlicher Ptlichten, die nicht auf einem öffentlich-rechtlichen Vertrag beruhen, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben. Die besonderen Vorschriften des Beamtenrechts sowie über den Rechtsweg bei Ausgleich von

4 Angåendedetaljerna Gesetz se zur Beschränkungdes Brief-, Post-und FemmeldegeheimnissesGesetz zu Artikel 10Gmndgesetz vom 13.August1968,Bundesgesetzblatt III 190-2. Anledningentill grundlagsändringen var att deförutvarandeockupationsmaktema skulle avstå från de rättighetertill okontrolleradövervakning av brev-, post- och telekommunikationer, som de hade infört för sig underden förstaefterkrigstidenoch därefterbehållit.

Bilaga I

Vermögensnachteilen wegen Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte bleiben unberührt.

1 Vägen till förvaltningsdomstolama står öppen i alla offentligrättsliga icke har författningsrättslig karaktär, i den mån tvister som dessa tvister inte uttryckligen genom förbundslag hänvisas till annan domstol. Offentlig-rättsliga tvister på delstatsrättens område får hänvisas till annan domstol även genom delstatslag. 2 Vägen till de allmänna domstolarna står öppen avseende förmögenhetsrättsliga anspråk grundval uppoffring för det allmännas väl av och på grundval offentlig-rättslig förvaring samt skadestånd i av anledning åsidosättande offentlig-rättslig skyldighet, som inte har av av sin grund i offentlig-rättsligt avtal. De särskilda föreskrifter angående regleringen offentliga tjänstemäns rättsförhållanden samt angående av vägen till domstol vid ersättning för förmögenhetsnackdel i anledning återkallelse av ett råttsstridigt förvaltningsbeslut beröres av detta av stadgande.

Stadgandet de allmänna förvaltningsdomstolama en mycket vidsträckt ger kompetens att överpröva förvaltningsbeslut, och detta kan medföra oklarheter, huruvida prövningskompetensen tillkommer en allmän förvaltningsdomstol eller någon domstol. Sådana oklarheter kan arman medföra olägenheter för enskilda, som anhängiggör sin talan hos fel domstol; det är också möjligt, att negativa eller positiva kompetenskonflikter uppkommer mellan flera domstolar. Olägenhetema minskas och kompetenskonflikter förebyggs särskilda föreskrifter i domstolsorgenom

ganisationslagstiftningenJ Föreskrifterna torde inte behöva återges, men

detalj kan nämnas: Finner domstol att den är obehörig att handlägga en en ett visst mål, kan den förklara sig obehörig och överlämna målet till den domstol, enligt rättens mening har prövningskompetensen. Obehörigsom hetsförklaringen är bindande för alla andra domstolar, men inte överlämnandebeslutet. Finner den domstol, till vilken målet överlämnats, för sin del sig inte heller kompetent att handlägga målet, kan den i förevara kommande fall överväga att överlämna målet till en tredje domstol, om en sådan skulle kunna komma i fråga. Finns däremot inte någon sådan tredje domstol, föreligger alltså negativ kompetenskonflikt mellan de båda en

l Se §§ 17, 17 och 17b Gerichtsverfassungsgesetzi lydelse den 19 mars 1991, Bundesa gesetzblattdel l 1991 s. 686.

108 Bilaga 1

domstolarna, blir de bindningsverkningar aktuella, tillkommer den som först beslutande domstolens obehörighetsförklaring. Målet kan inte lämnas tillbaka; det måste stanna hos den domstol, till vilken det överlämnats, och avdömas av denna domstol.

Generalklausulen i § 40 första stycket Verwaltungsgerichtsordnung får inte uppfattas så att varje förvaltningshandlande, som kan föranleda tvist, en utan vidare och på talan av vem som helst skulle kunna överprövas av en allmän förvaltningsdomstol. För att en prövning skall kunna ske, måste också sedvanliga processförutsättningar vara uppfyllda, och utformningen av processförutsättningarna styr och konkretiserar möjligheterna att föra talan. Vilka processförutsättningar skall uppfyllda för att talan som vara skall kunna föras hos allmän förvaltningsdomstol torde inte behöva beskrivas här. Men det bör nänmas att processförutsättningama varierar beroende på vilken taleform man väljer. Som exempel kan nämnas att talan hos allmän förvaltningsdomstol angående upphävande av ett förvaltningsbeslut som regel förutsätter att klaganden med fog påstår sig vara kränkt i någon rättighet och att förvaltningen har omprövat det överklagade beslutet med tanke på laglighet och ändamålsenlighet §§ 42, 68 Verwaltungsgerichtsordnung. Vilka taleformer som är möjliga hos de allmänna förvaltningsdomstolama och vilka processförutsättningar som skall vara uppfyllda, för att talan skall kunna prövas i sak, regleras i andra

bestämmelser av Verwaltungsgerichtsordnung.42

7.2 Talan hos domstol vid

myndighets passivitet

Generalklausulen i §40 första stycket Verwaltungsgerichtsordnung ger förvaltningsdomstolar prövningskompetens inte bara när förvaltningen har varit aktiv, dvs. när ett förvaltningsbeslut föreligger. Rättsskyddet enligt generalklausulen omfattar också fallet att förvaltningen förhåller sig passiv. Närmare föreskrifter om passivitetstalan finns sedan 1960 i alla tre stora

z Sesärskilt § 42 Verwaltungsgerichtsordnung angåendeAnfechtungsklage talan angående upphävande av ett förvaltningsbeslutochVerptlichtungsklagetalan angående avslagsbeslut ochangåendeunderlåtenhet fatta att ett begärtbeslut samt § 43 Verwaltungsgerichtsordnung angåendeFeststellungsklage fastställelsetalan.

1994:117 Bilaga 1 109 sou

förfarandelagar; motivering nämndes i förarbetena till processlagen som för de allmänna förvaltningsdomstolama, alltså 1960 års Verwaltungs-

gerichtsordnung, mycket kort att det gällde att finna en väg för att

påskynda rättsskyddet, myndighet otillbörligt dröjer med sitt om en beslut. För de allmärma förvaltningsdomstolama regleras passivitetstalan

närmare i § 75 Verwaltungsgerichtsordnung:

Ist über einen Widerspruch oder über einen Antrag auf Vomahme eines Verwaltungsaktes ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht entschieden worden, ist die Klage abweichend so § 68 zulässig. Die Klage kann nicht vor Ablauf von drei Monaten von seit der Einlegung des Widerspruchs oder seit dem Antrag auf Vomahme des Verwaltungsaktes erhoben werden, auBer wenn wegen besonderer Umstände des Falles eine kürzere Frist geboten ist. Liegt ein zureichender Grund dafür daB über den Widerspruch noch vor, nicht entschieden oder der beantragte Verwaltungsakt noch nicht erlassen ist, das Gericht das Verfahren bis zum Ablauf einer so setzt ihm bestimmten Frist, die verlängert werden kann, aus. Wird dem von Widerspruch innerhalb der Gericht gesetzten Frist stattgegeben vom oder der Verwaltungsakt innerhalb dieser Frist erlassen, so ist die

Hauptsache für erledigt zu erklären.

i anledning ansökan omprövning eller en ansökan om Har av en om förvaltningsbeslut slutligt beslut i sak inte fattats inom rimlig tid ett ett och saknas godtagbar anledning till detta, är talan tillåtlig oaktad 68 Talan får inte anhängiggöras, förrän tre månader har gått till ända, sedan ansökan gjorts omprövning eller om förvaltningsbeslutet, om när kortare frist är påkallad med hänsyn till särskilda utom en omständigheter i ärendet. Finns tillräckliga skäl för att omprövning inte har ägt eller för att det begärda förvaltningsbeslutet ännu ännu rum fattats, skall rätten vilandeförklara målet intill dess en viss frist inte har har gått till ända, rätten bestämmer och vilken får förlängas. som Bifalles omprövningsyrkandet eller fattas förvaltningsbeslutet inom denna frist, skall tvisten förklaras i huvudsak bilagd. vara

snarlika, bestämmelser finns för ñnansförvaltningens hand- Motsvarande, beskattningsärenden i förfarandelagstiftningen för skatteförvaltläggning av ningen och ñnansdomstolarna och för socialförsäkringsförvaltningens

4 specialmotiven i den federala regeringens proposition till förbundsdagen: Deutscher Se 3. Wahlperiode. Drucksache 55 5 12. 1957, Entwurf einer Verwaltungsgerichts- Bundestag, . ll Text § 76 och 38 Begründung zu § 76. ordnung,s.

110 Bilaga 1

handläggning av sina ärenden i förfarandelagen för socialförsäkringsdomstolarna. En skillnad mellan § 75 Verwaltungsgerichtsordnung och förfarandelagama för skattemyndigheter och finansdomstolar och för socialförsäkringsdomstolama föreligger dock såtillvida den generella som fristen, som måste ha gått till ända innan passivitetstalan är tillåten, är längre; den är enligt dessa lagar inte tre utan sex månader.

Förvaltningsdomstolama hanterar passivitetsbesvär vanligtvis så att besvären enligt de allmänna reglerna för förvaltningsdomstolsprocessen delges vederbörande myndighet för yttrande inom en viss frist, som kan anpassas till målets beskaffenhet § 85 Verwaltungsgerichtsordnung. Eventuellt kan muntlig förhandling utsättas § 102 Verwaltungsgerichtsordnung, § 216 ZivilprozeBordnung. Som regel påskyndar en senfärdig myndighet i detta skede av processen sin handläggning av ärendet, och oftast hinner den fatta ett slutligt beslut, innan yttrandet skall lämnas till domstolen eller den muntliga förhandlingen skall Parterna kan äga rum. därefter förklara tvisten vara bilagd, och rätten kan vanligtvis avsluta sin befattning med målet genom att avskriva det.

Visar sig däremot att en godtagbar anledning ligger bakom förvaltningsmyndighetens passivitet, skall rätten enligt §75 Verwaltungsgerichtsordnung för viss tid vilandeförklara målet. Medan målet är vilandeförklarat hos domstolen, handlägger myndigheten ärendet som ett vanligt ärende. Men detta sker under den kontroll, som rätten utövar genom att sätta fristen. Förvaltningsmyndigheten behåller således handläggningsansvaret och skall fatta det slutliga beslutet i saken, men måste med hänsyn till den förekomna tidsutdräkten göra detta under viss domstolskontroll.

När en förvaltningsprocess avslutas, skall förvaltningsdomstolen besluta, vem av parterna som skall betala rättegångens kostnader respektive utge ersättning till motparten för dennes kostnader § 161 Verwaltungsgerichtsordnung. Som allmän regel gäller att den tappande parten skall ersätta den vinnande partens rättegångskostnader § 154 Verwaltungsgerichtsordnung.

Se § 349 andra stycket Abgabenordnung,förfarandelagenför skatteförvalmingen,§ 46 Finanzgerichtsordnung, processlagen för ñnansdomstolama, och § 88 Sozialgerichtsgesetz, processlagen för socialförsäkringsdomstolama.

Bilaga 1

Förklaras tvisten vara bilagd, skall kostnaden fördelas sätt som rätten finner skäligt § 161 tredje stycket Verwaltungsgerichtsordnung. Tillämpningen av denna sistnämnda regel belyser ytterligare, när det kan betraktas godtagbart att enskilda för passivitetstalan: Kunde den som enskilde förvänta sig ett beslut före anhängiggörandet av sin talan, måste svarandesidan, alltså myndigheten, betala rättegângens kostnader och utge kostnadsersättning till klaganden. Avgörande är således inte, om det objektivt sett fanns godtagbara skäl för myndighetens passivitet, utan om klaganden kände till dessa skäl. Denna praxis i anslutning till § 161 Verwaltungsgerichtsordnung har medfört att förvaltningsmyndigheter ibland garderar sig mot passivitetstalan systematisk bevakning av genom problematiska ärenden och genom underrättelser till sökanden under handläggningens vidtagna och kvarvarande handläggningsåtgång om gärder.

Ovan nämndes att generalklausulen i §40 första stycket Verwaltungsgerichtsordnung inte får uppfattas så att varje förvaltningshandlande som kan föranleda tvist, utan vidare och på talan av vem som helst kan en överprövas allmän förvaltningsdomstol. Frågan inställer sig därför, av en det finns fall, i vilka talan överhuvudtaget inte kan föras hos någon om domstol.

7.3 Undantag från reglerna om domstolsprövning

Generalklausulen i § 40 första stycket Verwaltungsgerichtsordnung utgör förbindande länk mellan grundlagens artikel 19 fjärde stycket och en bestämmelserna i Verwaltungsgerichtsordnung om processförutsättningar i 42, 43 Verwaltungsgerichtsordnung. Är rekvisiten enligt § 40 t.ex. uppfyllda, kan talan övervägas enligt någon av de följande bestämmelserna i Verwaltungsgerichtsordnung om olika taleformer, och man måste undersöka de rekvisit, uppställs i dessa bestämmelser. Är även de som rekvisit uppfyllda uppställs i dessa följande bestämmelser, kan som förvaltningsdomstolens prövning Är däremot rekvisiten enligt äga rum.

Se JoachimMartens: Die PraxisdesVerwaltungsprozesses, München 1975, s. 104.

112 Bilaga I sou 1994:117

§ 40 första stycket inte uppfyllda, är det möjligt att överväga talan enbart på grundval grundlagens artikel 19 fjärde stycket. Är inte heller de av rekvisit uppfyllda, uppställs i denna artikel, kan talan inte föras hos som domstol i ordinarie ordning. Och frågan inställer sig, om det finns fall i vilka varken rekvisiten enligt §40 första stycket Verwaltungsgerichtsordnung eller enligt artikel 19 fjärde stycket grundlagen är uppfyllda.

Innan olika exempel på situationer, i vilka talan av olika anledningar ges inte kan föras, skall erinras grundtanken bakom grundlagens artikel 19 om och § 40 Verwaltungsgerichtsordnung, att möjligheterna till domstolsprövning skall mycket vidsträckta. Undantag skall egentligen inte vara förekomma. I den män undantag ändå förekommer, kan man förvänta sig förhållandevis udda situationer.

En tidigt uppmärksammad och utförligt i den tyska förvaltningsrättsliga litteraturen diskuterad fråga om det överhuvudtaget kunde finnas var, justizfreie Hoheitsakte, dvs. myndighetsbeslut inte var underkastade som domstolskontroll; ett exempel brukade nämnas i diskussionen var som beslutet att utöva eller inte utöva nåd sedan straff hade utdömts för ett begånget brott, och meningarna i doktrinen var delade, om talan mot beslut kunde föras hos domstol. År 1969 fick författningsdomstolen sådana tillfälle att besvara stridsfrâganf Rätten skulle då ta ställning till författningsbesvär gällde ett avslagsbeslut en nâdeansökan. Rättens som ledamöter kunde emellertid varken nå enighet eller fatta ett majoritetsbeslut; fyra ledamöter ansåg att artikel 19 fjärde stycket var tillämplig och fyra ledamöterna kom till motsatt resultat. Vid lika röstetal gäller enligt lagen författningsdomstolen, att rätten är förhindrad att uttala att det om överklagade beslutet strider mot grundlagen. Rätten kunde således inte uttala, att grundlagens artikel 19 fjärde stycket var tillämplig, och rätten kunde inte heller bifalla författningsbesvären. De fyra ledamöter, som ville tillåta domstolsprövning nådebeslutet, kunde inte acceptera tanken att av någon enskild förbundspresidenten, som enligt grundlagens person artikel 60 innehar benâdningsrätten det federala planet, eller någon

° Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, Band 25, s. 352 med utförliga litteraturhänvisningar.

Bilaga 1 113

person delstatsplanet med motsvarande kompetens med åberopande av någon form av karisma fritt skulle kunna benåda eller vägra benåda. Rättsstatsprincipen krävde enligt dessa ledamöter att benådningsrätten utövades inom de ramar som grundlagen anger för rättsordningen. Godtycklighet vid utövning av benådningsrätten kunde inte godtas i något

sammanhang, och dornstolskontroll ansågs därför påkallad men endast för

att utröna, om godtycklighet eventuellt hade förekommit. De ledamöter bestämde utgången ville däremot se benådningsrätten som en som extraordinär befogenhet som var fri från de garantier och maktdelningsrelationer, eljest skall säkerställa, att övergrepp från den exekutiva som statsmaktens sida kan avvärjas med domstolars hjälp. Dessa ledamöter farm därför att varken ett positivt eller ett negativt benâdningsbeslut kunde överprövas domstol. Ingen sida har emellertid kunnat få allmän av en acceptans för sin I doktrinen går meningarna fortfarande isär. syn.

Andra exempel kan hämtas från kyrkorätten. Enligt artikel 140 grundlagen i förening med artikel 137 femte stycket Weimar-författningen är de gamla stora religionssamfunden att betrakta som offentlig-rättsliga korporationer. Det betyder att § 40 Verwaltungsgerichtsordnung kan vara tillämplig på dessa korporationers beslut. Betänkligheter att tillämpa denna föreskrift finns inte, när det gäller prövning av kyrkliga myndigheters beslut angående uttag kyrkoskatt eller för att ta en udda, men stundom av besvärlig fråga klockringning. Men betänkligheter inställer sig - om naturligtvis, när det gäller exempelvis beslut i trosfrågor och angående missio canonica, i interna organisationsfrâgor och angående disciplinåtgärder mot funktionärer med andliga uppdrag. Sådana beslut prövas inte enligt § 40 Verwaltungsgerichtsordnung. I dessa frågor anses religionssamfunden inte verksamma grundval av någon från staten härledd vara funktion. Rekvisitet i § 40, att tvist måste vara offentlig-rättslig för att en

7 Set.ex. Norbert Achterberg: Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl. Heidelberg 1986, § 21 Randnummer 54. Erich Eyermann, Ludwig Fröhler, JoachimKommun: Verwaltungsgerichtsordnung, 9. Aufl. München 1988,§42 Randnummer 72 Ferdinand O. Kopp: Verwaltungsgerichtsordnung. Autl. München 1992, § 40 Randnummer4 och 36 samt § 179 Randnummer 4. Alla med hänvisningar till ytterligare litteratur och till domstolspraxis.

114 Bilaga I

kunna prövas, därför inte vara uppfyllt inte heller grundlagens anses artikel 19 fjärde stycket tillämpas, eftersom någon kränkning genom den offentliga makten inte kan föreligga i sådana fall. Domstolsprövning av beslut i trosfrâgor m.m. kan därför inte påkallas vare sig den ena eller den andra grunden.

Ytterligare exempel erbjuder parlamentsrâtten. Prövning enligt §40 Verwaltungsgerichtsordnung förutsätter att ifrågavarande tvist är offentligrättslig, icke har författningsrättslig karaktär. Detta undantag men föreskrivs i §40 utan hänsyn till, om tvisten kan prövas av någon författningsdomstol. Har offentlig-rättslig tvist författningsrättslig en karaktär, saknas möjlighet att föra talan hos en författningsdomstol, men kan därför en situation föreligga, i vilken domstolskontroll inte äger rum;

även sådana situationer är emellertid sällsynta Undantaget torde kunna

bli aktuellt t.ex. när det gäller parlamentariska valprövningsbeslut och parlamentsbeslut uteslutning parlamentsledarnot. Pâ det federala om av planet tillåter artikel 41 grundlagen i förening med § 13 punkt 3 och § 48 lagen om författningsdomstolen att den berörda parlamentsledamoten respektive den presumtiva ledamoten för talan hos den federala författningsdomstolen; likartade bestämmelser finns i ett antal delstatsförfattningar, inte i alla,5° och i denna sistnämnda grupp skulle det kunna men förekomma att domstolsprövning inte är möjlig.

4 Angående ytterligare kyrkorättsligaproblem se Erich Eyermann, Ludwig Fröhler, Joachim Kormann: Verwaltungsgerichtsordnung, Aufl. München 1988,§ 40 Randnummer 82-88. Ferdinand O. Kopp: Verwaltungsgerichtsordnung Aufl. München 1992,§ 40 Randnummer 38-41. Båda med många hänvisningartill litteratur och domstolspraxis.

9 Se Erich Eyennann, Ludwig Fröhler, JoachimKormann: Verwaltungsgerichtsordnung,9. Aufl. München 1988,§ 40, särskilt vid Randnummer89ochi övrigt 90-95;Kopp: Ferdinand O. Kopp: Verwaltungsgerichtsordnung,9. Aufl. München 1992,§ 40 Randnummer31-32a.

m Se TheodorMaunz, Bruno Schmidt-Bleibtreu,Franz Klein, Gerhard Ulsamer: Bundesverfassungsgerichtsgesetz, München [lösbladssamling], 48under § rubriken Rechtsvergleichende Hinweiseoch vid Randnummer 41-43.

BILAGA 2

TILL MER

BESVÄR ÄN NYTTA

En undersökning av regeringens och länsstyrelsernas hantering av överklaganden

Torbjörn Larsson

Innehållsförteckning

Sida

Bakgrund 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Den tidigare kritiken 10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Undersökningens syfte 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Överklaganden politiskt styrinstrument 12

som . . . . . . . . . . . . . Den politiska styrningen praxis 14 av . . . . . . . . . . . . . . . . . . Urval och avgränsningar 18 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Överklaganden i regeringskansliet 20

. . . . . . . . . . . . . . . . . . Vad är ett överklagande till regeringen 22 . . . . . . . . . . . . . . .

Överklagandeärenden och deras hantering i departementen 23

. . . . Justitiedepartementet 23 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Försvarsdepartementet 24 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Socialdepartementet 25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kommunikationsdepartementet 26 . . . . . . . . . . . . . . . . . Finansdepartementet 26 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Utbildningsdepartementet 27 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Jordbruksdepartementet 28 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Arbetsmarknadsdepartementet 28 . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kulturdepartementet 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Civildepartementet 30 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Näringsdepartementet 31 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Miljö- och naturresursdepartementet 3 l . . . . . . . . . . . . . . Utrikesdepartementet särskilt fall 35 - ett . . . . . . . . . . . .

Gemensamma drag och skillnader i departementens hantering

överklaganden 36 av . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Vad är ett bifall . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Överklaganden av tjänstetillsättningar

. . . . . . . . . . . . . . . .

Beslutsformuleringar och motiveringar . . . . . . . . . . . . . . . .

Konsten att avslå ett överklagande . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Juridiska eller skönsmässiga bedömningar . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Överklaganden hos länsstyrelser

Hur bereder länsstyrelserna överklagandeärenden och hur organiseras hanteringen Länsstyrelsernas prövning och bifall Dialogen länsstyrelse regeringen - . . . . . . . . . . . . . . . . . . r |

Sammanfattande diskussion

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bakgrund

När det gäller överklaganden förvaltningsbeslut har Sverige en annan av ordning än de flesta andra länder, möjligen med undantag av Finland. Förvaltningsbeslut skall i vårt land i många fall överklagas till överordnad myndighet, och i hel del fall kan överklaganden drivas hela vägen upp en till regeringen. Den svenska regeringen fungerar således i vissa fall som form högsta förvaltningsdomstol. I andra länder är det normala att en av förvaltningsbeslut överklagas till de civilrättsliga allmänna domstolarna, eller till särskilda förvaltningsdomstolar.

Denna ordning har främst historiska förklaringar, bl.a. den tidigt etablerade rätten för varje svensk att få till kungs med sitt ärende. Den svenska förvaltningens mycket speciella organisatoriska konstruktion med tudelning central nivå, har också underlättat uppkomsten av ett överen klagandesystem där myndighet kan pröva arman myndighets beslut. en en Konsekvensen detta system blir emellertid att det i slutändan är lekmän av i form politiker, dvs. regeringen, och inte domare som avgör vissa av överklagandeärenden.

Konstruktionen med regeringen sista instans för överklaganden i som förvaltningsmål alltså länge huvudprincipen i Sverige. Men redan 1909 var alternativ ordning växa fram i och med inrättandet av Regebörjade en tingsrätten, fick till uppgift att avlasta regeringen. Senare inrättades som med allmänna förvaltningsdomstolar även lägre ett heltäckande systern nivåer, och för närvarande finns det fyra kammarrätter och 24 länsrätter under Regeringsrätten. I Sverige har vi därför i dag ett fullt utbyggt för överklaganden via förvaltningsdomstolar parallellt med den system administrativa ordningen.

det för vissa ärenden finns specialdornstolar Till detta kommer att typer av kan eller mindre eller inte alls fast knutna till de allmänna som vara mer domstolarna, Arbetsdomstolen. Under de senaste åren har dock t.ex. regeringen strävat efter att minska antalet specialdomstolar.

Bilaga 2

Vissa förändringar har också genomförts regeringens ställning av som högsta instans vid överklaganden av förvaltningsärenden, delvis till följd av domar i Europadomstolen i mål som rör enskilda individers fri- och rättigheter. Numera kan därför, som en följd dessa förändringar, del av en av regeringens beslut i dessa frågor överprövas av Regeringsrätten. Vissa ärenden som rör fri- och rättigheter för enskilda kan dock inte prövas av Regeringsrätten, t.ex. utlärmingsfrågor, och den prövning görs där är som ganska hårt begränsad det är t.ex. endast lagligheten i besluten - som prövas. Och även om Regeringsrätten kan konstatera att ett beslut som prövas har inneburit brott mot någon rättsregel behöver detta inte alltid leda till att regeringens beslut upphävs. Men Regeringsrätten har i vissa fall i sin tillämpning av rättsprövningslagen upphävt regeringens beslut och därmed påverkat regeringens praxis vid hanteringen av överklaganden.

En effekt av den administrativa ordningen med överklaganden har varit att regeringen blivit starkt belastad, vilket märktes redan på 1800-talet. En återkommande fråga för statsmakten har därför varit möjligheten att avlasta regeringen en del av dess administrativa beslutsbörda. I detta sammanhang har rätten till överklaganden aktualiserats två olika sätt. Å sidan kan regeringens beslutsmängd minskas ena genom att rätten att överklaga till regeringen beskärs. Å andra sidan kan långtgående en decentralisering av administrativa frågor där regeringen har varit första instans leda till en ökning av antalet överklaganden till regeringen, eftersom de frågor som regeringen har överlåtit till myndigheterna att fatta beslut i då kan återkomma i form av överklaganden. Det finns också exempel frågor som tidigare har legat på förvaltningsdomstolama men som under senare tid har flyttats till regeringen, t.ex. överklaganden i arbetsmiljöfrågor.

Vi kan också konstatera att i takt med att vissa ärenden har lyfts bort från regeringens bord har oftast nya dykt upp, och viktig förklaring till detta en fenomen är den paragraf i verksförordningen säger att inget annat som om föreskrivs får en myndighets beslut alltid överklagas till närmast högre myndighet, och ytterst till regeringen. Utvecklingen har därför gått i vågor där perioder med stark avlastning av förvaltningsärenden från regeringen har avlösts av perioder med förnyad tillväxt.

9941117 Bilaga 2

Betydande avlastningar regeringens administrativa beslutsfattande har av emellertid genomförts under det senaste decenniet och inte minst antalet överklaganden har minskat drastiskt. En sammanställning visar Lex. att under 1992 tog regeringen endast ställning till cirka 2 000 överklaganden

se tabell l. Denna minskning är dock inte enbart ett resultat av att

besvärsvägama till regeringen har beskurits principen har här varit att det i normalfallet skall räcka med att ett ärende prövas i tvâ instanser -

också tack att manga typer överklaganden har överförts till

utan vare av allmänna förvaltningsdomstolar eller specialdomstolar.

Formema för hur överklaganden prövas förvaltningsdomstolama och av hur de myndigheterna skiljer sig åt. I domstolarna är det eller prövas av en flera domare, ofta tillsammans med nänmdemän, som avgör ärendet, dvs. beslutsfattande. För överklagande skall kunna en form av kollektivt att ett i högsta instans, dvs. Regeringsrätten, krävs det dessutom i de prövas av flesta fall prövningstillstånd. Regeringsrätten tar vanligen endast upp överklaganden har prejudicerande effekt. Dessa prejudicerande beslut som samlas sedan i särskilda publikationer som vägledning till lägre instanser. Domstolarna motiverar också vanligen sina ställningstaganden utförligt, både när de bifaller och när de avslår överklaganden.

överklaganden prövas myndigheterna enligt den administrativa När av ordningen är det vanligtvis chefstjänstemän inom myndigheterna som enligt specificerade befogenheter i myndighetens arbetsordning avgör ärendena, efter föredragning tjänstemän lägre nivåer. Regeringsärenden prövas av hela regeringen, i praktiken är det föredragande statsråd formellt av men aktuella överklagandeärendet avgör frågan. En annan skillnad i det som domstolarna regeringen är sista instans kan den inte neka att mot är att när överklagande, dvs. något prövningstillstånd behövs inte. pröva ett Regeringens ställningstaganden under det gänga året samlas eller offentliggörs inte heller i någon särskild publikation, och motiveringar till inte alltid. besluten ges

finns också betydande skillnader i hanteringen mellan de olika Men det i beslutsprocessen, och särskilt intresse för denna studie är nivåerna av skillnaden mellan myndigheterna och regeringen. När ett ärende hamnar

10 Bilaga 2

på regeringens bord är det alltså ett lekmannaorgan beslutar; som det är således politiker som avgör om tjänstemännen på underlydande myndigheter har fattat korrekta beslut. Om det är en myndighet som skall besluta kan det ofta vara tvärtom, dvs. tjänstemännen sätter sig till doms över politikerna. Många överklaganden hamnar hos länsstyrelserna, t.ex. som då har att pröva förvaltningsbeslut fattade kommunala nänmder eller av styrelser. En viss modifiering detta kan dock på sin av resonemang vara plats eftersom ett statsråd inte alltid behöver politiker. Förhållandet vara är likartat när förvaltningsdomstolarprövar kommunala beslut. Kommunalpolitiker på flera häll har t.ex. uttryckt missnöje med domstolar att avgör nivån på socialbidraget i kommunen.

Ytterligare en skillnad är att ärendet överklagas till regeringen kan om ärendet inte delegeras till en tjänsteman, varken formellt eller reellt. Inte heller kan de beredande tjänstemännen i regeringskansliet antecknat avvikande mening i det beslut fattas. Om ett överklaganden däremot som hanteras av en myndighet kan både långtgående delegering tillämpas en och handläggande tjänsteman anmäla avvikande mening.

Den tidigare kritiken

Sverige håller sig alltså med en dubbel ordning, för att inte säga tredubbel om även specialdomstolarna räknas in, när det gäller hanteringen överav klaganden av förvaltningsbeslut. Dels den gamla administrativa konstruktionen med överklaganden via myndigheter, dels och i ökad utsträckning överklagas det via förvaltningsdomstolar. Det har dock egentligen aldrig ifrågasatts från något håll om den administrativa överklagandeordningen helt bör avskaffas. Den fråga i stället har diskuterats desto är som mer vilka ärenden som bör överklagas till myndigheterna och då ytterst regeringen, och vilka ärenden som skulle kunna prövas förvaltningsav domstolarna.

Det argument som vanligen ansetts som det tyngsta för rätten att överklaga till regeringen, är att detta är ett viktigt instrument för regeringens politiska styrning av förvaltningen. Med utgångspunkt från detta konstaterande har sedan en uppdelning gjorts mellan de ärendetyper där rätts-

Bilaga 2 11

juridisk prövning dominera och de där lämplighetsfrågorna ansetts prövning har bedömts viktigast. Ärenden där frågorna skönsmässig som dominera är t.ex. de som handlar om lämplighetsfrågoma ansetts olika samhällsintressen, eller när partsintressen står avvägningar mellan prövningen överklaganden ansetts innehålla starka mot varandra. När av ändamålsenligt att denna prövning inslag av skön har det ansetts mest administrativ ordning. Har å andra sidan det juridiska inslaget utförs i varit överlåta prövningen på domstolar. Någon dominerat har strävan att dessa två prövningar går naturligtvis inte helt glasklar linje mellan typer av principen vilka ärendetyper skall ligga var har inte att dra, och om som fullt Ett och ärende kan dessutom ibland prövas av heller följts ut. samma

både myndigheter och domstolar.

svårigheten för domstolarna att döma i ärenden med Men det är inte enbart lärnplighetsawägningar har anförts argument för starka inslag av som som bör hanteras i administrativ ordning. Ett annat skäl att vissa överklaganden lokala och regionala myndigheter ibland har har varit det faktum att gammal lagstiftning har ersatts med ny. Myndigreagerat långsamt när malt på i gamla hjulspår trots den nya lagstiftningen, heterna har ibland praxis i samband med överklaganden kan då och genom att ändra till myndigheterna att tiderna har förändrats. regeringen signalera

överklaganden har även kritiserats för den långa Regeringens hantering av vissa frågor. Konstitutionsutskottet har också tid det kan ta att avgöra som på den ibland alltför slentrianmässiga remisshanteriktat uppmärksamheten regeringens hantering överklaganden är ringen. Andra aspekter av av till besluten. Tidigare har alltså främst effektivitetsbristande motiveringar officiellt motiverat granskningen av regeringens aspekter åtminstone - och myndigheternas hantering av överklaganden.

Undersökningens syfte

konstatera konstruktionen med att i Sammanfattningsvis kan vi alltså att överklaga förvaltningsbeslut aldrig någonsin har administrativ ordning har gjorts regeringens och ifrågasatts i grunden. De genomgångar som av överklaganden har oftast syftat till att pröva om det finns myndigheternas

12 Bilaga 2

ärendetyper där rättssäkerhetsaspekter har dominerat över de skönsmässiga och ärendena därför borde överföras till domstolar. Det kan därför vara dags att ställa frågan på sin spets med formuleringen: Behövs det verkligen ett institut för överklaganden via myndigheter och regering

Denna något provocerande frågeställning måste emellertid omformuleras för att bli undersökningsbar. En minst tvâ möjliga inriktningar måste av först väljas. I det fallet inskränks frågeställningen till enbart gälla ena att i vilken utsträckning som överklaganden fungerar ett instrument för som politisk styrning av förvaltningen. I det andra fallet utgår undersökningen från en vidare frågeställning och inriktas på vad kan hända med som hanteringen av överklaganden om den överförs i sin helhet till förvaltningsdomstolar. Men betydelsen överklaganden instrument för av som den politiska styrningen är, som tidigare nämnts, ett de vanligaste av argumenten för den administrativa ordningen, och undersökningen har därför inriktats på den mer begränsade frågeställning placerar som stymingsbegreppet i centrum.

Överklaganden som politiskt styrinstrument

Vad som skall förstås med begreppet politisk styrning är omtvistat. Men låt oss inledningsvis definiera styrning de styrandes medvetna försök som att via förvaltningsapparaten omsätta riksdagens beslut i praktiken. De värderingar som avspeglas i de förtroendevaldas beslut skall alltså i möjligaste mån även prägla förvaltningens agerande och helst även ha avsedd effekt samhällsutvecklingen. Regeringens agerande när den styr förvaltningen och därmed påverkar samhället, skall således kunna relateras tillbaka till lagstiftning eller andra beslut i riksdagen.

De styrmedel som står till regeringens förfogande är skiftande karaktär av och kan klassificeras olika sätt. Till början kan det värt att dela en var upp dem i aktiva och passiva styrmedel. Ett aktivt styrmedel innebär att regeringen själv bestämmer när och hur styrmedlet skall användas. Att utfärda en ny instruktion till en myndighet är ett exempel ett aktivt styrmedel. Passiva styrmedel kännetecknas att de aktiveras andra av av

Bilaga 2 13

aktörer, eller instanser än regeringen. Dispenser och överpersoner klaganden är två exempel på passiva stynnedel.

Vilka skillnader finns det då mellan dispenser och överklaganden Återigen

är frågan inte så lätt att besvara. Något som har börjat som ett dispensärende kan t.ex. bli ett överklagande om dispensen inte beviljas i första instans. Men har regeringen att pröva ett dispensärende är regeringförsta beslutsfattandeinstans, efter hörande av olika remissinstanser. en Dispenser handlar också i första hand om huruvida regeringen skall göra undantag från den rådande lagstiftningen, inte en tolkning av hur den om rådande lagstiftningen skall uppfattas. Dispenser kan därför inte på samma självklara sätt hänföras till kategorin politiska styrinstrument, även om de ibland används för att sända signaler att regeringen avser att förändra om sin politik på vissa områden. Instrumentet måste självfallet användas med viss försiktighet. Om t.ex. regeringen mycket regelbundet och schablonmässigt dispenser i en viss typ av frågor skulle det innebära att ger regeringen sin dispensrätt kan kringgå riksdagens lagstiftning, och genom det är knappast syftet med denna möjlighet.

Vid prövningen överklaganden gäller det i stället, åtminstone i teorin, av närmare precisera innebörden i den lagstiftning som riksdagen har fattat att Eftersom regeringen inte är första instans är utslaget tänkt att beslut om. styrande för lägre instanser, genom att granska regeringens vara som ställningstagande kan bilda sig uppfattning om hur de skall agera i en liknande ärenden. För att överklaganden skall kunna fungera som politiskt styrinstrument måste emellertid de överordnade organen agera på ett sådant sätt det är möjligt för de underordnade organen att uppfatta och att

förstå de styrsignaler sänds. Överklaganden kan dock även, precis

som dispenser, användas regeringen för att tänja riksdagens som av lagstiftningsmakt särskilt om lagstiftningen är oklar. -

Regeringens på överklagandeinstitutet som ett instrument för den syn politiska styrningen är inte heller helt okomplicerad, varför en längre utläggning är nödvändig innan vi kan övergå till den empiriska delen av undersökningen.

14 Bilaga 2 sou 1994:117

Den politiska styrningen av praxis

Vad regeringen avsåg med stymingsbegreppet beskrevs i början av 1980-talet. Regeringen lade då fram vissa förslag, som riksdagen sedan ställde sig bakom, i syfte att utforma tydligare principer för vilka ärenden som skulle överklagas till regeringen respektive domstolarna. Regeringen konstaterade vid detta tillfälle att den inte borde vara besvärsinstans annat än i de fall när det behövs för den politiska styrningen av praxis. I de fall då möjligheten att överklaga främst tillgodosåg ett rättskyddsbehov borde prövningen normalt bara läggas på regeringen om det inte gick att ordna tillräckligt kvalificerad prövning på annan, lägre nivå.

Det föredragande statsrådet och den dåvarande socialdemokratiska regeringen preciserade innebörden ytterligare genom att beskriva överklagandefunktionen på följande sätt:

Besvärsprövningens viktigaste funktion anses traditionellt vara att bereda enskilda rättsskydd, dvs. att trygga en riktig och rättvis praxis. Men den kan också utnyttjas för politisk styrning av praxis för att dirigera utvecklingen i praxis, ge praxis en viss profil eller styra utvecklingen i önskvärd riktning eller tvärtom för att ifrån praxis och göra vissa undantag av engångskaraktär. Vidare kan regeringen utnyttja besvärsprövningen som ett dispensmedel, dvs. för att med stöd ll kap. 12 § regeringsformen i särskilda fall göra undantag i av gynnande riktning från regeringens egna förordningar eller från föreskrifter som förvaltningsmyndigheter eller kommuner har beslutat med stöd av regeringens bemyndigande. Besvärsprövningen hos regeringen har dessutom tillmätts betydelse genom att den i viss mån håller statsråden och departementen ä jour med utvecklingen i praxis och ger dem tillfälle till kontakt med allmänheten. Man har alltså ansett att den bidrar till att fylla ett informations- och kontaktbehov.

Ibland fungerar besvärsprövningen hos regeringen som ett medel att slita tvister mellan myndigheter under regeringen. prop. 1983 84:120 s. 13.

I påföljande textavsnitt avvisade regeringen föreställningen att enbart behovet av rättsskydd skulle kunna utgöra skäl för att överklaganden slutligen måste avgöras av regeringen. Rättsskyddsbehovet kunde endast

Bilaga 2 15

åberopas om det inte gick att ordna en tillräckligt kvalificerad besvärsprövning på annat sätt.

Regeringen borde inte heller, säger man vidare, fungera som tredje instans vid överklaganden om inte detta är nödvändigt för den politiska styrningen av praxis, t.ex. inom nyreglerade områden där det är svårt att förutse vilken praxis som kommer att utvecklas.

Den politiska styrningen av praxis sågs dessutom i första hand som ett komplement till de främsta instrumenten för styrning, dvs. fastställande av normer i form av lagar och förordningar. Ytterligare ett förtydligande gjordes dessutom genom att regeringen hävdade att man med politisk styrning i detta sammanhang inte avsåg ärenden som i första hand kunde bli partipolitiskt kontroversiella. Vad som avsågs var i stället att detta ingår som ett naturligt led i utövandet av den styrande makten, som enligt regeringsformen tillkommer regeringen. Uttalandet exemplifierades ytterligare genom att man hävdade att den politiska styrningen genom besvär var ett lämpligt komplement till normgivning nya förvaltningsornråden, där t.ex. miljöskyddskrav måste vägas mot vittgâende arbetsmarknadspolitiska effekter, och områden där praxis behöver anpassas till växlande säkerhetspolitiska krav.

l propositionen anförs dessutom att möjligheten att använda överklaganden som en form av dispensmedel inte är skäl nog för att den slutliga prövningen skall göras av regeringen. Men samtidigt påpekades att många överklaganden till regeringen gällde tillämpning av lag och i dessa fall kunde inte dispensmedlet användas om detta inte uttryckligen angavs i

lagen. Regeringen fick inte heller använda sin dispensrätt så att den kom

i konflikt med riksdagens beslut om utgifter.

Särskilt intressanta är de fall som anges i propositionen som exempel tillfällen när regeringen kan behöva ifrån överklagandeinstrumentet för styrningen av praxis. Det är sådana fall som kan leda till utrikespolitiska förvecklingar samt ärenden som engagerar en bred allmän opinion och där enskildas väl och står på spel. l detta fall dras också paralleller till ve nådeinstitutet.

16 Bilaga 2

Det övergripande intrycket av propositionens innehåll är att överklagandeärenden där regeringens prövning avser annat än politisk styrning av praxis bör förekomma sparsamt. Det sägs t.ex. klart ut att möjligheten att använda överklaganden som en form av dispens endast gäller ett fåtal ärenden prop. 198384: 120 s. 16, och som nämnts kunde rättssäkerhetsskäl anföras endast i undantagsfall. I propositionen påpekas även att infonnations- och kontaktbehoven mellan statsråden och myndigheterna lämpligen och effektivare kan lösas på annat sätt än via överklagandehanteringen.

I propositionen pekas det också på den begränsning som ligger i att använda överklaganden som styrinstrument, eftersom det bara är när någon missgynnas av ett beslut och överklagar det som den politiska styrningen av praxis från regeringens sida aktiveras. I propositionen nedtonas alltså överklagandehanteringen som ett instrument för den politiska styrningen. Det ställningstagande som görs är dock inte fullt så klarläggande som det först kan verka. Framför allt finns det anledning att fasta uppmärksamheten på hur begreppet politisk styrning av praxis används.

I detta begrepp innefattas i propositionen så vitt skilda fenomen som beslut är tänkta att vara vägledande för framtida beslut, och beslut som inte som avses vara styrande för framtiden. Med en så vid definition blir begreppet närmast innehållslöst och dessutom svårt att använda som kriterium för när styrning förekommer respektive inte förekommer. Helt klart är att regeringens ställningstagande här skiljer sig frän domstolarnas, eftersom domstolarna svårligen kan avsäga sig den prejudicerande effekten av sina beslut. Men detta innebär också att stora krav måste ställas pä regeringen att klargöra för sin omgivning när via beslut i överklagandeärenden man vill styra praxis respektive när man vill avstå frän det. -

Till detta kommer att propositionen från 1983 dessutom ger regeringen möjlighet att t.ex. av administrativa, praktiska skäl fortsätta att avgöra olika typer av överklagandeärenden. I propositionen nämns även den möjlighet som finns för myndigheter att överlämna överklaganden till regeringen i de fall där de är viktiga för utvecklande av praxis. Inrättande prövningstillstånd avvisas dock under hänvisning till att detta inte av

SOU 994: l 17 Bilaga 2 17

avlastar regeringen i någon större utsträckning, och dessutom föreligger risk för tjänstemannavälde om detta införs.

Det ställningstagande som gjordes av regering och riksdag i samband med 1983 års proposition, verkar i huvudsak gälla även i dag. Den nya förvaltningslagen från 1987 och de rekommendationer från statsrådsberedningen följde i dess spår Bruna boken m.fl. 1987 ger uttryck som för i huvudsak grundsyn begreppet politisk styrning av praxis samma propositionen från 198384. Vad som avses med begreppet är alltså som inte helt lätt att förstå, utan vissa tolkningar måste göras.

Regeringen tycks för det första anse att konstruktionen med överklagande till regeringen i första hand kan motiveras som ett instrument för den politiska styrningen praxis. Men tycks samtidigt anse att politisk av man styrning praxis endast är ett komplement till den övriga styrningen via av Styrningen praxis skall dessutom i huvudsak användas på nonner. av områden där låmplighetsavgörande är ett dominerande inslag vid lagtillåmpningen, och där någon etablerad praxis ännu inte finns.

Av denna utläggning kan följande slutsatser dras. För det första är regeringens eller myndighetens bifall till ett överklagande för det mesta utslag

av ett behov att styra lagtillämpningen inom ett visst omrâde. Är bifall till

överklaganden sällsynta inom ett visst område är alltså behovet av att styra utvecklingen litet. För det andra, när regeringen och andra myndighetsutförliga motiveringar till sina beslut i överklaganden är detta organ ger vanligtvis ett uttryck för en vilja till politisk styrning av praxis. Lyser motiveringarna med sin frånvaro är alltså detta tecken på motsatsen inget behov föreligger av politisk styrning av praxis. För det tredje bör de prövningar görs överklaganden främst gälla lämplighetsfrâgor för som av att detta skall uppgift för överklaganden i administrativ anses som en ordning.

Den granskning gjorts den administrativa ordningen för översom av klaganden i denna studie behandlar därför främst tre aspekter av denna problematik:

I vilken omfattning förekommer överklagandeärenden och vilken typ av ärenden överklagas Hur är beslutsprocessen utformad inom de myndigheter som hanterar överklagandena Leder utformningen till att politikerna får stort eller litet inflytande i dessa frågor

Hur vanligt är det med bifall och vad kännetecknar dessa överklaganden

I vilken utsträckning och hur motiverar myndigheterna och regeringen sina ställningstaganden

Urval och avgränsningar

Det är naturligtvis omöjligt att undersöka alla överklaganden respektive alla myndigheters verksamhet, men eftersom regeringen står i fokus för denna undersökning har studien koncentrerats till regeringens verksamhet. Alla departements överklagandeärenden under en viss tidsperiod har därför undersökts. Den undersökningsperiod som har valts är första halvåret 1993. Motiven för just denna tidsmässiga avgränsning var flera. Vid Konstitutionsutskottets senaste granskning visade det sig att omkring 2 000 överklagandeärenden hade behandlats av regeringen och av dessa låg cirka l 000 inom Miljö- och naturresursdepartementets ansvarsområde. Många disparata ärenden rymdes dock inom ramen för det andra tusentalet. Risken med att begränsa tidsperioden för hårt var därför att generaliserbarheten skulle bli alltför låg, beroende på att många ärendetyper som är viktiga i perspektivet politisk styrning då inte skulle komma med. Å andra sidan farms det också en risk för att ärendetyper skulle komma med som inte längre går att överklaga till regeringen om undersökningsperioden hade utsträckts för långt, särskilt eftersom det främst är under senare år som många överklagandeärenden har avlastats regeringen. Valet stod därför, enkelt uttryckt, mellan att göra ett slumpmässigt urval av de cirka 2 000 ärenden som hanteras under ett är, eller att göra en tidsmässig avgränsning, dvs. att granska alla ärenden under vissa månader. För att studien skulle kunna bli så aktuell som möjligt valdes därför att undersöka samtliga ärenden som hade avgjorts under första halvåret 1993.

Bilaga 2 19

Regeringens hantering av överklaganden behöver emellertid kontrasteras mot några andra har liknande uppgifter för att en mer fullorgan som ständig bild skall kunna tecknas av hur den administrativa ordningen med överklaganden fungerar. Av betydelse är t.ex. hur myndigheterna uppfattar regeringens styrning praxis och vilka signaler som sänds från myndigav heterna till regeringen och omvänt.

Nästa avgränsningsfråga gällde därför vilka myndigheter som skulle undersökas. Av tradition har länsstyrelserna alltid spelat en viktigt roll vid överklaganden av såväl kommuners som myndigheters beslut, och det föll sig därför naturligt att i första hand granska länsstyrelsernas verksamhet i detta avseende. Den tid som stod till förfogande för att genomföra undersökningen var naturligtvis också en begränsande faktor, och det är förklaringen till varför inga centrala myndigheter valdes att ingå i en studien. Inte heller kunde alla länsstyrelser undersökas, utan även här var det nödvändigt att göra ett urval. Fyra länsstyrelser har därför något godtyckligt valts. Ambitionen var att få så stor geografisk spridning möjligt, dvs. alla fyra väderstrecken finns representerade. Hänsyn har som dessutom tagits till att länsstyrelsernas verksamhet skiftar beroende på om de omfattar storstadsområden eller glesbygdsomrâden, kustomrâden eller inlandsomrâden. Samma tidsperiod som för regeringskansliet valdes.

Enkelt uttryck består alltså denna studie av sammanställningar av både skriftlig och muntlig dokumentation. För det första har en granskning gjorts samtliga överklaganden som har hanterats i regeringskansliet och av på länsstyrelserna i Luleå, Göteborg, Karlstad och Kalmar under det första

halvåret 1993. För det andra har samtliga expeditionschefer motsvarande

inom regeringskansliet samt landshövdingar och chefsjurister motsvarande på de fyra länsstyrelserna intervjuats om beslutsordningen vid hanteringen överklaganden. Redovisningen av materialet är därför uppdelad av i två huvuddelar, handlar om regeringens hantering och en som en som handlar om länsstyrelsernas verksamhet.

20 Bilaga 2

Överklaganden i regeringskansliet

De frågor som kan överklagas i administrativ ordning är naturligtvis av mycket skiftande karaktär, och de kan ibland vara svåra att klassificera på ett meningsfullt sätt. En tydlig skiljelinje går ändå mellan de vanliga överklagandeärendena och de som gäller tjänstetillsättningar. När det gäller överklaganden av tjänstetillsättningarär det uppenbart att det finns skäl att ställa frågan om regeringen verkligen har möjlighet att bättre bedöma huruvida en person skall ha en viss tjänst eller inte än t.ex. de ansvariga på den aktuella myndigheten. Här handlar det dessutom vanligen inte

heller att tillämpa lagarna området. Regeringens hantering av

om överklagande av tjänstetillsättningar har därför hållits isär från de andra ärendena i denna studie och redovisas under en egen rubrik.

Som nämndes i inledningen har antalet överklaganden till regeringen varierat en hel del under årens lopp. Perioder med färre ärenden har avlösts perioder med stora balanser. Som framgår av tabell 1 har av emellertid belastningen under den gångna tioårsperioden varit tämligen konstant fram till och med 1992, när en drastisk nedgång inträffar.

Tabell Antalet överklaganden under tio år avrundade tal Ar Antal överklaganden 7 800 6 200 5 600 6 100 6 800 5 700 5 400 6 200 7 500 7 000 1 900

haft många överklagandeärenden Men även om regeringen som helhet har att ta ställning till under årens lopp, har belastningen aldrig varit jämnt

Bilaga 21 ,

fördelad inom regeringskansliet. Av tabell 2 framgår det hur många överklaganden har avgjorts av varje departement under det första som halvåret 1993 respektive under hela året 1991 och 1992. Uppgifterna för åren 1991 och 1992 är hämtade från statsrâdsberedningens årliga sammanställning över antalet regeringsärenden. Siffrorna för första halvåret 1993 är insamlade speciellt för denna undersökning. Det kan därför hända att inte exakt samma metod har använts vid registrering av ärendena. En viss försiktighet kan därför vara påkallad innan man drar långtgående slutsatser statistiken över antalet ärenden som varje av departementen har haft vid olika tidpunkter.

Tabell 2. Departementens överklaganden 1991 1993 - Antal ärenden Antal ärenden Antal ärenden

Bo Summa e 1944 ê å

framträder i tabell 2 är ändå ganska tydligt. Ända sedan Det mönster som 1985 har fördelningen mellan departementen varit mycket skev. Ett enda departement har oftast fått lejonparten av alla ärenden. Länge var det

Arbetsmarknadsdepartementet som bar den tyngsta bördan, med mer än

hälften regeringens alla överklaganden. Men i och med inrättandet av av Utlärmingsnämnden och den överföring överklaganden som då ägde av har bilden förändrats. Denna förändring har visserligen minskat berum, lastningen på Arbetsmarknadsdepartementet och regeringskansliet som helhet den har inte ändrat på skevheten i fördelningen av överklagandemen

22 Bilaga 2 SOU 1994:1 17

ärenden. Den roll som Arbetsmarknadsdepartementet tidigare spelade har i stället övertagits av Miljö- och naturresursdepartementet. Över hälften av alla överklaganden avgörs regeringen bereds via Miljö- och som av naturresursdepartementet, och detta departement tillsammans med svarar Kommunikationsdepartementet för cirka två tredjedelar alla överav klagandeärenden. Det kan i sammanhanget nämnas att två utredningar för närvarande undersöker huruvida en stor del av naturvårdsärendena liksom plan- och by gärenden inom Miljö- och naturresursdepartementets g ansvarsområde kan avlastas till andra instanser än regeringen.

De departement som nästan inte har några överklaganden alls att ta ställning till är Utrikes-, Försvars- och Utbildningsdepartementet.

Vad är ett överklagande till regeringen

Svaret på frågan vad ett överklagande är kan kanske förefalla lätt att ge, men i praktiken visar det sig vara lite svårare. Speciellt svårt kan det vara att avgöra om något är ett överklagande eller flera.

Den första svårigheten är att många ärenden faktiskt inte kan överklagas till regeringen, men trots det överklagas de. Ibland beror det på att de klagande inte vet att frågan inte kan överklagas till regeringen, i andra fall överklagar de just att frågan inte går att överklaga. Regeringens reaktion på detta är vanligen att man konstaterar att man inte kan pröva ärendet, dvs. man vidtar ingen åtgärd. Eventuellt kan det överlämnas till en annan instans. Men frågan för klassificeraren kvarstår skall detta betraktas som ett överklagande till regeringen eller inte

En annan svårighet är när flera personer överklagar samma beslut. Skall detta anses som ett eller flera överklaganden Dessutom kan det förekomma att en och samma person överklagar flera delar myndighets av en beslut, ibland t.o.m. på olika sätt. Den överklagande kan t.ex. ha invändningar såväl mot formen för beslutsfattandet innehållet i det. som Svaret på frågan vad som är ett överklagande kan därför bli så nog komplext.

Bilaga 2 23

l denna undersökning har den registrering som departementen själva gjort varit avgörande för klassificeringen av ärendena och hur många överklaganden departementet har hanterat. Vi har dock noterat att praxis mellan departement kan variera del, framför allt när det gäller antalet en ett eller flera överklaganden i samma ärende. Därför har vi inte slaviskt följt departementens modell, till detta finns det anledning att men återkomma längre fram. I huvudsak bygger dock registreringen av antalet överklaganden departementens uppgifter och det antal diarienumegna påförts ett beslut. Detta betyder att det finns flera överklagandemer som ärenden än det finns överklagade beslut i denna undersökning, vilket kan skapa intryck att vissa departement har fler överklaganden än de i ett av verkligheten har. Det departement har störst skillnad mellan antalet som överklagade beslut och överklagandeärenden är Kommunikationsdeparte- En närmare förklaring till detta fenomen i samband med redomentet. ges görelsen för Kommunikationsdepartementets hantering av överklaganden.

Det finns alltså betydande skillnader i hur hårt belastade olika departement överklaganden, liksom vissa skillnader i hur ärendena bereds. En är av detaljerad genomgång följer därför i nästa avsnitt av vilka överklamer under första halvåret 1993 och hur de har hanterats. ganden som förekom

Överklagandeärenden och deras hantering i departementen

Den sammanställning görs i det följande bygger intervjuer med som expeditionschefer och genomgång överklagandeärendena under första en av halvåret 1993.

Justitiedepartementet

Beredningen Justitiedepartementets överklaganden är spridd på olika av enheter, beroende på vilken ärende det är frågan om. Sex av typ av departementets enheter hade haft att bereda minst ett överklagande under perioden. Det mycket heterogen grupp av överklaganden som var en departementet hade ställning till under det första halvåret 1993. att ta ärenden förefaller ha varit uppseendeväckande frekvent. Fyra Ingen typ av överklaganden gällde inrättande personregister, vilket också var den av

24 Bilaga 2

mest frekventa ärendetypen, och inte mindre än 14 de totalt 40 av ärendena rörde överklaganden av Datainspektionens beslut.

Justitiedepartementet skiljer sig emellertid hel del från andra departeen ment när det gäller beredningen av ärenden. Den uppdelning vanligen som finns mellan rättschefens och expeditionschefens ansvarsområde tillämpas inte i Justitiedepartementet. Verksamheten i departementet är i stället uppdelad i tre delar som var och en leds av en person som kombinerar uppgiften som rätts- och expeditionschef, under statsrådens och statssekreterarnas ledning. Den handläggare som får uppdraget att utföra den första beredningen av ett överklagande diskuterar först sitt förslag till beslut med sin enhetschef. När enighet har nåtts på denna nivå hålls en föredragning där både enhetschef och handläggare är närvarande, inför någon av de tre kombinerade rätts- och expeditionschefema. Till slut dras ärendena i veckoberedning med statsråd, enhetschef, en kombinerad rätts- och expeditionschef, handläggande tjänsteman, statssekreterare och politiskt sakkunnig. I enstaka fall kan frågor förekomma där den politiska styrningen aktualiseras, framför allt på Datainspektionens verksamhetsområde.

Försvarsdepartementet

Som framgått av den tidigare sammanställningen är det mycket ärenden som överklagas till Försvarsdepartementet. Endast åtta ärenden hade av departementet själv registrerats som överklaganden. Bifall är sällsynta. De flesta överklaganden pliktlagarnas område avvisas, eftersom talan i regel inte kan föras hos regeringen. I denna undersökning förekom dock inga sådana ärenden.

Det stora flertalet frågor som försvarsministern förut hade att ta ställning till via överklaganden är i dag delegerade till myndigheterna och överklaganderätten är beskuren. Tjänstetillsättningsbeslut inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde överklagas sålunda till Försvarets personalnämnd. Vad som finns kvar är bara några smala sektorer, t.ex. värnpliktiga som önskar göra sin värnplikt och liknande udda frågor. Ärendeom mängden emellertid för liten för att något tydligt mönster skall framträda, och ingen typ av ärenden framstår särskilt vanlig. som

SOU 1994: 17 Bilaga 2 25 l

De fåtaliga överklaganden kommer in bereds i huvudsak av två som med juridisk utbildning. Hanteringen är mycket rutinartad och personer tilldrar sig normalt inget intresse från de politiskt rekryterade, med undantag av statsrådet.

Socialdepartementet

Ett stort antal Socialdepartementets överklaganden kan under den underav sökta perioden sammanfattas under tre rubriker: licenser för medicinska 6, bostadsanpassningsbidrag 20 samt tandläkareanslutning 14. preparat Av de 53 ärenden avgjordes under det första halvåret 1993 tillhörde som 75 % någon dessa typer. Detta tydlig bild av en betydande ca av ger en koncentration departements överklaganden till ett fåtal ärendetyper, men av bilden skulle förmodligen inte lika tydlig i dag. Både de ärendegrupvara rör licenser för medicinska preparat och bostadsanpassningsbidrag per som har nämligen avlastats regeringen sedan tid tillbaka, bl.a. som en följd en av ändrad lagstiftning.

Det farms emellertid några politiskt intressanta överklagandeärenden och då främst när det gäller tandläkaretablering och tandläkareanslutning. Licenser också område nämndes där det åtminstone tidigare var ett som varit aktuellt med politisk styrning av praxis.

All handläggning överklaganden är koncentrerad till en enda enhet, som av dock inte enbart sysslar med Överklaganden, och de flesta handläggarna har juridisk utbildning. Handläggarna diskuterar först med enhetschefen och därefter hålls föredragning inför expeditionschefen där både handen läggare och enhetschef närvarar. Vid föredragningen inför den politiska ledningen närvarar båda statsråden alltså även det statsråd som formellt inte avgör ärendet liksom expeditionschefen, enhetschefen och sett handläggaren. Statssekreterama kan bli informerade överklaganden via om sina veckovisa rundvandringar på enheterna, och de får även i förväg listorna på vilka beslut skall under den kommande veckan hos som tas upp statsråden.

.26 Bilaga 2

Kommunikationsdepartementet

Kommunikationsdepartementet är i dag det näst största departementet när det gäller hanteringen av överklagandeärenden. De flesta överklaganden gäller beslut om fastställande av arbetsplaner för vägbyggen, som utgjorde hela 49 % av alla ärenden. Den återstående mängden överklaganden av utgjordes av ett ston antal disparata ärenden. Det kunde t.ex. gälla undantag från utrustningar på bilar eller undantag från körkortsbestämrnelser på grund av medicinska skäl.

Den stora mängden överklaganden förklaras delvis registreringsav rutinerna. Om t.ex. ett beslut som fastställer arbetsplanen för ett vägbygge överklagas av ett tiotal olika personer, registeras detta på departementet som att varje överklagande är ett separat ärende. Om man i stället räknar dessa beslut med flera överklagande som ett ärende hamnar Kommunikationsdepartementet på 60 ärenden, inte 116 som anges i tabell Förekomsten av många överklaganden av samma beslut antyder dock att det är vanligt med stora och komplicerade överklaganden, ärenden som tar lång tid att bereda och som kan kräva en stor del av departements resurser trots att det de facto bara är ett beslut som har överklagats.

Överklagandeärendena är utspridda på flera handläggare och enheter med

en viss koncentration till enhet infrastrukturenheten. Bland handläggarna finns det både jurister och personer med arman typ av utbildning. Normalgången är den att handläggaren först föredrar sitt ärende för enhetschefen, därefter hålls en föredragning för expeditionschefen innan statsrådet tar ställning i samband med veckoberedningen. Statssekreterare och politiskt sakkunniga deltar vanligtvis inte i veckoberedningama, men får i förväg beredningslistorna över de ärenden skall tas nästa veckas som upp beredning. Det finns ärenden där politisk styrning praxis aktualiseras. av

Finansdepartementet

Handläggningen av överklagandeärenden är i Finansdepartementet spridd flera personer och enheter. Handläggarna är oftast juridiskt utbildade, men även icke-jurister förekommer. Departementet kärmetecknas av många

SOU 1994:1 17 Bilaga 2 27

överklaganden i enstaka typer ärenden. De vanligaste typerna var under av undersökningsperioden undantag från kilometerräknarapparatur 9, räntebidrag 9, ändrad period för reklarnskatt 5 och befrielse från moms 5. Undantag från kilometeräknarapparatur prövas dock inte längre av regeringen.

Vid beredningen av överklagandena arbetar den handläggande tjänstemanförst fram ett förslag som presenteras för enhetschefen för páskrift. nen Därefter går ärendet till expeditionschefen. l praktiken arbetar handläggama direkt under expeditionschefen även om enhetschefema alltid först skall skriva pâ förslaget till beslut. Avdelningschefema en nivå som saknas i de flesta andra departement är däremot nästan aldrig in- blandade i hanteringen överklaganden. Statssekreterare eller politiskt av sakkunniga blir inte heller indragna i beredningen, det är i stället statsrådet främst står för de politiska synpunktema. Politisk styrning av praxis som genom överklaganden förekommer sällan.

Utbildningsdepartementet

Detta departement har ytterst fâ ärenden. Vi hittade under den numera undersökta perioden endast tre överklaganden, ett gällde permutation varav och tvâ kompetensförklaring. Utbildningsdepartementet hade dessutom att ställning till nio överklaganden i tjänstetillsättningsärenden; se tabell 8. ta

Överklagandeärenden hanteras inte någon särskild handläggare på

av departementet. Beroende fråga läggs överklagandena ut olika typ av enheter och handläggare, och det är vanligt att överklaganden bereds handläggarnivâ tjänstemän saknar juridisk utbildning. Beredningsav som gången följer det vanliga mönstret där först handläggaren och enhetschefen ställning, med påföljande föredragning hos expeditionschefen innan alla tar samlas för föredragning inför statsrådet. Statssekreterare och tre en politiskt sakkunniga deltar inte i ärendehanteringen.

Hanteringen av överklagandeärenden i detta departement är numera som regel okomplicerad och tilldrar sig sällan något politisk intresse. Med

28 Bilaga 2 SOU 1994:1 17

hänsyn till att överklaganden numera oftast rör tjänstetillsättningar är ärendena inte heller betydelsefulla för den politiska styrningen.

Jordbruksdepartementet

Den vanligaste typen av överklaganden i Jordbruksdepartementet under den undersökta perioden var frågor som rörde koncession för renskötsel och ändringar av föreskrifter. Fem överklaganden av vardera typen avgjordes under första halvåret 1993. Fyra överklaganden gällde markupplåtelse, men i övrigt hittades bara enstaka ärendetyper. Detta departement verkar alltså ha en tämligen heterogen samling ärenden enstaka ärenden inom ett brett spektrum, tillika svåra att förutse.

Beredandet av överklaganden är fördelat på flera enheter och handläggare, som ofta saknar juridisk bakgrund. När handläggare och enhetschef är överens förmedlas ärendet till expeditionschefen. Det hålls dock inte alltid någon muntlig föredragning inför honom, utan är ärendet okomplicerat skickas det bara till expeditionschefen för páskrift. Statssekreterare och politiskt sakkunnig engagerar sig normalt inte, med undantag för de politiskt intressanta ärendena. Men numera är de politiskt intressanta ärendena mycket sällsynta.

Arbetsmarknadsdepartementet

Från att för ett par år sedan ha varit det departement som hade i särklass flest överklaganden, är Arbetsmarknadsdepartementet numera ett departement med ärenden. Av de ärendetyper som avgjordes under första halvåret 1993 farms det dock några som kunde vara intressanta ur ett politiskt stymingsperspektiv, t.ex. återkrav på regionalpolitiskt stöd 3, återbetalning av statsbidrag l, begäran om sysselsättningsbidrag 2 och tillstånd att arbeta i bergrum 1. Men den ärendetyp som var i särklass vanligast under perioden gällde överklaganden av för sent inkommen handling rörande godstransportstöd. Hela 14 44 % av de totalt 32 undersökta ärendena var av denna typ. Prövningen i dessa ärenden är påtagligt juridisk och gällde enbart huruvida ansökan hade inkommit i rätt tid. Om man bortser från de överklaganden som rör godstransportstödet

Bilaga 2 SOU 19942117

dock ganska heterogen bild med enstaka överklaganden i framträder en många olika typer av ärenden.

Handläggandet överklagandeärenden är spritt flera händer och av enheter. Detta innebär även saknar juridisk utbildning att personer som överklaganden. Beredningsgången är den att först dras ärendet för hanterar enhetschefen, därefter förs det diskussion med expeditionschefcn. l en fall kan rättssekretariatet konsulteras. En ordning finns dessvissa även sedan några år i departementet innebär att statssekreteraren utom som bestämda tider går till varje enhet och låter sig inforvarje vecka runt aktuella ärenden. Genom detta förfarande kan även statssekretemeras om få kännedom överklaganden som är under beredning. Detsamma raren om för de politiskt sakkunniga, ofta deltar i statssekreterarens gäller som rundvandringar. Beredningen överklagandeärendena tilldrar veckovisa av sällan något större politiskt intresse, även om det finns undantag. sig dock

Kulturdepartementet

överklagandeärenden kan delas in i tre huvudtyper. Den Departementets och medborgarskapsärenden. Om t.ex. säkerhetspoliförsta är utlänningsmedborgarskapsärende går ärendet regelmässigt till sen har yttrat sig i ett för avgörande. Även Utlänningsnämnden kan välja att regeringen överklagande till regeringen, de det vara viktigt överlämna ett om anser politiska styrningen praxis. Värt att notera är dock att det är för den av bestämmer ärendet bör överlämnas eller ej. myndigheten själv som om alltså inte in och besluta att överta ett enskilt Regeringen kan om frågor har alltså behovet av politisk styrning ärende. I denna typ av varit avgörande för beslutet att låta vissa överklaganden mycket tydligt hanteras av regeringen.

i denna undersökning gällde krav ersättning för Flera överklaganden med flyktingmottagande och ekonomisk hjälp till kostnader i samband flyktingar.

huvudtypen frågor handlar prövning enligt kulturminnes- Den andra av om tredje är överklaganden tjänstetillsättningar. Kullagen, och den typen av

30 Bilaga 2

turdepartementet har relativt många överklaganden tjänstetillsättningar, av vilket delvis beror på att vill upprätthålla ordningen med tvåinman en stansprövning och det har varit svårt att hitta andra prövningsinstans en förutom regeringen.

Tre enheter är i första hand inblandade vid beredningen överklaganden, av n1igrationspolitiska enheten, invandrarpolitiska enheten och kulturenheten, och bland de handläggande tjänstemännen finns det både personer med och utan juridisk utbildning. Kulturdepartementet skiljer sig från andra departement pâ så sätt att man håller sig med tvâ olika typer av beredningsprocesser beroende vilken huvudtyp överklagande det handlar av om. Gäller det vanliga överklaganden enligt t.ex. kulturrninneslagen eller tjänstetillsättning används trenivâprövningen med först föredragning en inför enhetschefen huvudmarmen, sedan föredragning inför expeditionschefen och till sist inför statsrådet. Men när det rör sig om utlärmingsärenden tillkommer en fjärde föredragning inför statssekreterama innan frågan går till veckoberedning och ställningstagande av statsrådet.

Civildepartementet

Civildepartementets överklaganden fördelar sig flera olika kategorier av tämligen disparat natur. Under den undersökta tidsperioden förekom flest ärenden under rubrikerna permutation och arvsavstâende fem vardera. - Även kyrkofrâgor, och då i första hand tjänstetillsättningar, är ganska vanligt förekommande. Tjänstetillsättningar inom kyrkan går dock som regel inte att överklaga, varför ärendegruppen trots allt är begränsad. Enstaka frågor som är intressanta ur ett politiskt stymingsperspektiv kan dock förekomma, t.ex. kommundelningar.

Hanteringen av Överklaganden är spridd olika enheter och sköts i första hand av handläggare med juridisk utbildning, det förekommer även men handläggare med annan bakgrund. Beredningen är den vanliga. Först lottas ett ärende pá en handläggare när hon eller han har tagit ställning som föredrar ärendet inför sin enhetschef. Därefter vidtar föredragning - en av handläggaren för expeditionschefen, med enhetschefen närvarande. Alla tre närvarar sedan vid de veckovisa beredningama inför statsrådet. Om ett

sou 1994:117 Bilaga 2 31

särskilt politiskt viktigt överklagande kommer in, som t.ex. överklaganden av Kammarkollegiets beslut om delning av kommuner, deltar även statssekreteraren i beredningen.

Näringsdepartementet

Näringsdepartementet har mycket få ärenden. Att döma av undersökningresultat är de flesta ärenden också tämligen okomplicerad och ens av okontroversiell natur. Hela sju de femton överklaganden som har av studerats gällde funktionskontroll ventilationssystem, och tre gällde av tillstånd för nyttjandet heraldiska symboler. Det finns dock överav klaganden kan intressanta för den politiska styrningen av praxis. som vara

Hanterandet beredningen är fördelad efter ärendetyp på flera enheter av och handläggare. Handläggarna har vanligen inte juridisk bakgrund. Vid beredningen överklagande tar först enheten i praktiken handav ett läggaren och enhetschefen ställning i frågan, varefter ärendet sätts upp listan för veckoberedning. Listan och ärendena översänds till expeditionschefen får dagar sig att igenom ärendena inför veckobesom ett par redningen. Är det komplicerade ärenden tas en kontakt med exmer peditionschefen under hand. Rättssekretariatet kan också tillfrågas. Expeditionschefen har således inga regelbundna egna föredragningar med handläggare och enhetschefer i överklagandeärenden. Vid veckoberedningen deltar statssekreteraren, expeditionschefen, enhetschefer och berörd handläggare. Även politiskt sakkunniga kan medverka. Statssekreteraren går runt till de olika enheterna gång i veckan för genomgång av en aktuella frågor, bland annat de ärenden som är anmälda till veckoberedning. Dä tas även överklaganden upp till diskussion.

Miljö- och naturresursdepartementet

Miljö- och naturresursdepartementet är alltså det departement som i dag har i särklass flest överklagande 55 % samtliga ärenden i det - av undersökta materialet.

32 Bilaga 2

Den största delen av departementets överklaganden gäller plan- och byggfrågor och hanteras av endast enhet och särskild expeditionsen av en chef. I det undersökta materialet svarade denna enhet för hela 83 % av departementets överklaganden, vilket är 45 % alla överklaganden av som avgjordes av regeringen under första halvåret 1993.

Den andra delen av departementets överklaganden, 87 ärenden, rörde i huvudsak frågor som faller under naturvårdslagen enhet 4 eller miljöskyddslagen enhet 8. Naturvårdslagsfrågor kan i sin tur delas in i tre kategorier: dispens från strandskydd, markavvattning och täktärenden. I dessa överklaganden är den skönsmässiga bedömningen påtaglig och frågan om den politiska styrning därför aktuell. Lagstiftningen är så utformad att den innebär att beslutsfattaren inom en viss rättslig skall finna ram en lämplig avvägning mellan olika parters intressen.

Överklaganden i miljöskyddslagsfrågor innebär också att avvägningar skall

göras, men här finns det mer tydligt specificerat i lagtexten efter vilka kriterier som awägningama skall göras. De ställningstaganden görs som skall t.ex. vara ekologiskt motiverade, tekniskt möjliga att uppnå samt ekonomiskt rimliga.

Det säger sig själv att dessa frågor inte så sällan är intressanta för den politiska styrningen av praxis, vilket också avspeglas i beredningsprocessen. På vanligt sätt startar handläggningen med att en tjänsteman får ansvaret för beredningen av ett ärende. Handläggarna av naturvårdsärenden kan vara såväl jurister som andra experter. I miljöskyddsärenden är handläggarna jurister och biträds av handläggare med teknisk och kemisk kompetens. Han eller hon lägger sedan fram ett förslag till beslut för sin enhetschef. Är det politiskt intressant fråga skall politiskt sakkunnig en en kopplas in redan vid handläggarens första föredragning alla enheter har en politiskt sakkunnig till sitt förfogande och därefter vidtar en beredning med expeditionschefen. Är frågan politiskt intresse skall den också av stort anmälas till statssekreteraren.

För flertalet ärenden gäller att det räcker med att handläggaren efter klartecken från sin enhetschef till expeditionschefen lämnar över hand- -

Bilaga 2 33

lingarna i ärendet inklusive beslutsförslag och veckoberedningslistan så att han kan granska lagligheten, enhetligheten och följdriktigheteni förslaget. Vid den avslutande veckoberedningen medverkar sedan statsråd, handläggare, enhetschef och expeditionschef samt politiskt sakkunniga. Den partipolitiska samordningen i regeringen kan också bli inkopplade på vissa frågor. Eftersom alla departementets veckoberedningslistor skickas till de berörda i den partipolitiska samordningsmaskineriet kan samordningskansliema och statsrådsberedningen höra av sig om de hittar några intressanta ärenden.

Den andra delen departmentets överklagandeärenden rör alltså plan- och av byggfrågor, och de bereds planenheten. En stor del av denna enhets av arbete gäller just överklaganden och de hanteras genomgående av personer med juridisk utbildning. I syfte att avlasta enhetschefen har en erfaren handläggare fått förordnande att fullgöra enhetschefens uppgifter som huvudman när det gäller flertalet dessa ärenden. När handläggaren är av klar med sitt ställningstagande dras detta inför huvudmarmen, och kan man ärendet listan för veckoberedning. Denna lista då bli överens sätts upp överlämnas bl.a. till expeditionschefen tillsammans med alla handlingar. Expeditionschefen får då också oftast muntlig föredragning. När en och huvudman är tveksamma tas det naturligtvis underhandshandläggare kontakter med expeditionschef och andra berörda personer innan ärendet på veckoberedningslistan. Vid hanteringen av överklaganden i sätts upp byggfrågor är statssekreteraren inte så ofta inblandad, men får plan- och politiskt sakkunnige veckoberedningslistoma och kan - precis som den vid behov. Till listorna är normalt fogade korta promemorior därför agera varje ärende, vilket gör det möjligt för den politiska ledningen att om sig ärendet i förväg. Den partipolitiska samordningen kan informera om aktiveras även i denna del departementets verksamhet. av

överklaganden regeringen har att pröva inom ramen för plan- och De som också delas in i några olika kategorier. Den första och byggärenden kan kategorin, 48 % departements överklaganden, utgörs av komstörsta av munala detaljplaner. Vid prövning detaljplaner är emellertid regeringens av begränsat. Regeringen kan nämligen i princip inte ändra handlingsutrymme detaljplaner kan bara välja mellan att fastställa eller att upphäva en i utan

Bilaga 2

detaljplan. Den avvägning som skall göras mellan olika samhällsintressen när en detaljplan upprättas görs på kommunal nivå och regeringens granskningsmöjlighet är därför kraftigt inskränkt. Prövningen överklaganden av när det gäller detaljplaner inriktas därför till övervägande delen på planemas konsekvenser för berörda enskilda intressen, prövningen men omfattar också en granskning att handläggningen har gått korrekt till. av Antalet regler som kommunerna måste iaktta när de skall upprätta sina planer är mycket ston, och det är därför lätt hänt formella fel begås. att Regeringen har mycket riktigt också upphävt en hel del detaljplaner under

senare år på grund av formella fel i beslutsprocessen. Återförvisning är

alltså inte möjligt att tillgripa vid överklaganden i planärenden.

Förhandsbesked enligt plan- och bygglagen och bygglov, är som en annan ärendekategori, kan däremot återförvisas och här har regeringen större möjligheter att ingripa. Flertalet överklaganden är från enskilda fått som avslag på sina ansökningar om att bygga nytt eller bygga Många om. överklagar också bygglov på granntomter t.ex. skulle skymma deras som egen utsikt. Under det första halvåret 1993 avgjordes regeringen 125 av ärenden 29 % av alla överklaganden i departementet rörande förhandsbesked enligt plan- och bygglagen PBL och 42 10 % som rörde bygglov.

En intressant omständighet i denna typ av ärenden är att det kan förekomma en form av dubbel överprövning ett och beslut. Vissa av samma frågor inom plan- och bygglagens område skall nämligen prövas av kammarrätten, t.ex. bor i närheten bondgård om en person som av en tror att han skulle störas av otrevlig lukt om ladugården byggs ut. Men om samma person anser att byggandet av den nya ladugården strider mot kommunens planer skall ärendet prövas regeringen. Nu kan dock av personen i fråga klaga både på lukten och beslutets laglighet. l en del fall gäller därför överklaganden både frågor som skall prövas av kammarrätten och frågor som skall prövas regeringen, och då överlämnas ärendet från av kammarrätten med yttrande till regeringen avgör ärendet. som

Utrikesdepartementet ett särskilt fall

-

Av de femton beslut redovisas i tabell 2 rör flertalet överklaganden som tjänstetillsättningar hade beslutats Styrelsen för internationell av som av utveckling SIDA. I princip kan de beslut som fattas av myndigheter som under Utrikesdepartementet eller som har fattats på departementet sorterar överklagas till regeringen. Utlandsmyndighetemas beslut i enskilda förvaltningsärenden överklagas emellertid i flertalet fall till en förvaltningsdomstol och skall då enligt förordningen 1977:937 om kammarrätternas Kammarrätten i Göteborg. Att departementets eller domkretsar prövas av underställda myndigheters beslut överklagas till regeringen är dock Endast överklaganden fanns registrerat för första halvåret 1993 sällsynt. ett och detta överklagande rörde utrikeshandelsfrâgor.

beslut kan överklagas och där departement är första En typ av som gäller handlingars offentlighet. Det vanliga i dessa ärenden beslutsinstans, begär få handling från UD:s arkiv. Den första är att en person att ut en till sådan begäran är arkivchefen och vid hans avslag som tar ställning en vidare för beredning rättsenheten. Inget formellt beslut går ärendet av fattas dock på dessa nivåer, eftersom lägsta möjliga beslutsinstans i dessa utrikesministern. Men i de flesta fall hänskjuter statsrådet frågan frågor är prövning. Regeringen blir därmed första och enda direkt till regeringens prövningen ärenden utlänmande allmän handling, och instans vid av om av praktiken hoppar alltså över möjlig beslutsnivå. i man en

händelse utrikesministern själv fattar ett beslut kan dock beslutet För den till regeringen. Föredragningen i regeringen görs då av något överklagas utrikesministern. Utrikeshandelsavdelningen UDH inom annat statsråd än

dock i detta fall ordning. Överklagas ett beslut som

UD tillämpar en annan utrikeshandelsministem och beretts inom UDH prövas frågan har fattats av vidare annan enhet inom UD. av

36 Bilaga 2

Gemensamma drag och skillnader i departementens hantering

av överklaganden

En närmare granskning av departementens hantering av överklaganden visar att många av de iakttagelser gjorts vid tidigare undersökningar som fortfarande stämmer. Det är t.ex. ganska vanligt att departementen har många enstaka överklaganden som spärmer över ett vitt fält. I de fall där man finner att departementens överklaganden främst handlar eller om en ett par typer av beslut är det å andra sidan ofta svårt att förstå varför just denna typ av ärenden skulle så särskilt viktig för den politiska vara styrningen av praxis. En hög frekvens viss typ överklaganden är av en av med andra 0rd inte detsamma som att frågorna är betydelsefulla.

De flesta expeditionschefema kunde ge exempel från det området där egna den politiska styrningen kunde tänkas viktig, endast i några vara men departement är det påtagligt att hanteringen överklaganden är beav tydelsefull för den politiska styrningen av praxis. Dessa departement är i första hand Miljö- och naturresursdepartementet samt i viss mån Kulturdepartementet och Kommunikationsdepartementet.

Det finns vissa gemensamma drag också skillnader i hur departemenmen ten hanterar överklaganden. När ett överklagande kommer in lottas det ut till en handläggare den enhet för det aktuella ämnesomsom ansvarar rådet. Denna handläggare ansvarar sedan för att de nödvändiga formerna iakttas för hur ett ärende skall beredas. l huvudsak följs förvaltningslagens föreskrifter. Man kommunicerar t.ex. med berörda parter i den utsträckning som anses behövlig, och remissvar eller yttranden från inblandade myndigheter inhämtas. När handläggaren sig färdig med anser vara underlaget och har bildat sig en preliminär uppfattningi ärendet diskuteras överklagandet med enhetschefen eller den är huvudman för dessa som frågor. I nästa fas kopplas expeditionschefen formellt in, även om underhandskontakter kan ha förekommit tidigare, och andra föreen dragning hålls. Om expeditionschefen har godkänt förslaget hålls till sist en tredje föredragning i ärendet inför statsrådet i samband med en veckoberedning med de tre tjänstemännen närvarande expeditionschef, enhetschef och handläggare.

Bilaga 2 37

Denna trestegsberedning följs dock inte alltid fullt ut i de olika departementen. I vissa departement spelar enhetscheferna en mer symbolisk roll. De sätter visserligen alltid sitt signum handläggarens förslag, men ibland utan att någon muntlig föredragning har ägt rum eller enhetschefen närmare har satt sig in i ärendet. Föredragningen inför expeditionschefen kan också bli ganska summarisk och kan inskränkas till att hon eller han i förväg får chans handlingarna innan ärendet föredras för statsrådet. att se Det kan i dessa fall inträffa att ett ärende tämligen sent måste lyftas bort från föredragningslistan, eller först vid föredragningen inför statsatt man rådet märker att ärendet inte är tillräckligt förberett. Den politiska influenbehöver dock inte åtminstone inte i dagens läge alltid komma sen - från statsråden. Statssekreterare och i undantagsfall även politiskt sakkunniga kan i vissa departement bli engagerade i överklaganden, och det förekommer t.o.m. att den partipolitiska samordningen aktiveras. Men att gjorda intervjuerna visar statsråden ofta påfallande stort intresdöma av de för överklaganden, särskilt sådana som handlar om tjänstetillsättningar. se

Trots inslagen politiskt engagemang är det dock sällsynt att den av politiska viljan kommer till uttryck före den sista föredragningen inför statsrådet. Det trestegsförfarande som tillämpas vid beredningen av överklaganden borgar också för att de tjänstemän som föredrar ärendena oftast är mycket väl förberedda när de möter den politiska ledningen. Av intervjuerna att döma förekommer det ytterst sällan att statsråden har

synpunkter på eventuella motiveringar till besluten. Överklaganden är, med

andra ord, ett område där tjänstemännens inflytande är mycket stort. Handläggare med juridisk utbildning dominerar inte helt, vilket man kanske hade förväntat sig eftersom det ändå är en domstolsliknande prövning skall göras. Men i många fall är det handläggare utan som juridisk utbildning bereder frågorna, även i departement som har som många överklaganden. Några expeditionschefer ansåg detta vara olyckligt och menade för börda i sådana fall hamnar expeditionscheatt en stor fens axlar när det gäller till besluten blir korrekt juridiskt att se att utformade och att alla formella regler har iakttagits.

Den situation i vilken överklaganden avgörs skiljer sig dessutom beroende någon beredning har ägt rum eller inte. När om gemensam

Bilaga 2

två departement måste samråda i ett ärende blir det ofta mer fråga om en förhandling mellan två parter som representerar olika intressen, i stället för att en part väger olika samhällsintressen mot varandra.

Vad är ett bifall

Att denna fråga ställs kan kanske te sig lite märklig vid första påseende, men precis som frågan om vad som är ett överklagande är också denna svårare att besvara än man först skulle kunna tro. De två frågorna hänger dessutom ihop. Om någon överklagar ett beslut som regeringen inte får pröva kan regeringen naturligtvis inte bifalla, men den kan heller inte avslå framställningen. Ärendet tas då inte till prövning och något upp av begreppen avvisas, avskrivs eller vidtar ingen åtgärd används för att beskriva regeringens ställningstagande. Regeringen kan alltså ibland avstå från att ta ställning till ett överklagande. Om den som klagar inte har rätt att klaga beslutet eftersom personen inte berörs eller missgynnas av beslutet, avvisas överklagandet. I andra fall har den åtgärd den som klagande begär redan genomförts, eller också har frågan på annat sätt blivit överspelad. Vid sådana tillfällen kan regeringen välja att avskriva ärendet. Finner regeringen att den framställan som kommit in är så oklart formulerad att man inte förstår vad som avses med skrivelsen trots upprepade kontakter med personen ifråga, kan regeringen välja att inte vidta någon åtgärd.

Bifallen kan också se ut på lite olika sätt. I det enkla fallet går regeringen den klagande helt till mötes och ändrar det tidigare beslutet i enlighet med den klagandes önskemål. Men detta är långt ifrån alltid fallet. Ibland innebär ett bifall bara att det överklagade beslutet upphävs. I många ärenden bifaller regeringen delar av klagomålet, medan andra delar avslås. De flesta delvisa bifall har i den här undersökningen räknats som bifall, dvs. om den klagande har fått igenom någon typ av förändring av det tidigare beslutet har detta räknats som ett bifall. Undantag från denna princip har dock gjorts i de fall där regeringen enbart har förlängt tidsfristen för verkställandet av beslutet. Det är t.ex. inte ovanligt att handläggningen av ett överklagande har tagit sådan lång tid att vissa delar av det första beslutet av den anledningen måste ändras. Om någon har blivit förelagd

Bilaga 2 39

att riva ett hus inom en viss tid och denna tid hinner ut innan avslaget på överklagandet kommer, måste naturligtvis en ny tidsfrist sättas ut. Det gamla beslutet måste därför i den meningen ändras även om beslutet i övrigt kvarstår, men denna typ av ändringar räknas i denna undersökning avslag. Även från denna regel har det dock gjorts undantag. Om alltså som någon har överklagat just den gamla tidsfristen räknas utslaget som bifall om regeringen ändrar tidsfristen. Avgörande för klassificeringen har alltså varit vilket krav på förändring som den klagande har ställt. Om detta till någon del har blivit tillgodosett har utslaget oftast uppfattats som ett bifall. Når något har räknats som delvis bifall har det vanligtvis berott att regeringen själv valt att använda den termen.

Återförvisning kan ha två olika innebörder. I det ena fallet används termen

när regeringen bifaller ett överklagande och återförvisar ärendet och det beslutet till den myndighet som fattade det ursprungliga beslutet. nya Dessa fall räknas dock bifall i denna undersökning. l andra fall återsom förvisar regeringen ett överklagande till en myndighet eftersom man har hittat formella fel i den tidigare beslutsgången. Myndighetens gamla beslut undanröjs därmed, men innehållet i beslutet prövas alltså inte. När termen återförvisning används i denna undersökning är det den senare typen av utslag som avses.

Sammanfattningsvis används termen bifall i undersökningen så att en viss överregistrering förekommit underregistrering. Ett bifall besnarare än en höver alltså här inte betyda att den klagande fått igenom en total förändring ett tidigare beslut. I huvudsak har dock regeringens egen tenninoav logi använts vid klassiñceringen. Har regeringen t.ex. kallat sitt beslut för avslag har i nio fall tio detta utslag också registrerats som ett avslag, ett av även det i vissa fall hade varit korrekt att klassificera det som ett om mer avskrivnings- eller avvisningsbeslut.

40 Bilaga 2

Tabell 3. Regeringens utslag vid överklaganden första halvåret 1993 abs %

Avslag Återförvisas 16 Delvis bifall l 1 Bifall Summa

Av tabell 3 framgår den innehåller inga tjänstetillsättningar- att avslag är det absolut vanligaste resultatet när regeringen prövar ett överklagande. Endast i 12 % eller i 13 % av fallen om mängden begränsas till enbart överklaganden där en sakprövning har gjorts av fallen ledde ett överklagande till delvis eller helt bifall.

Den låga siffran för áterförvisade ärenden ger möjligen sken av att regeringen sällan ändrar tidigare beslut till följd av brister i den formella hanteringen hos lägre instanser. Men till viss del beror frekvensen att flera departement föredrar att om möjligt lappa i efterhand, av processekonomiska skäl, när de upptäcker formella fel. På detta sätt sparar de både tid och pengar och det finns andra sätt att tala om för en myndighet att regeringen är missnöjd med hur den har skött ett ärende än att âterförvisa det. Den klagande har naturligtvis också ofta ett intresse av att regeringens beslut inte i onödan drar ut tiden.

Intressant nog pâverkas andelen bifall inte nämnvärt om man tar hänsyn till vilken instansordning som regeringen utgör. Regeringen prövar, som tidigare nämnts, lägre myndigheters beslut ibland som andra instans dvs. regeringen är första instans som överprövar beslutet, och ibland som tredinstans. Undantagsvis kan regeringen också vara fjärde instans. Man borde kanske därför förvänta sig att det skulle vara mindre vanligt med bifall i de ärenden som redan har överprövats en gång innan de når regeringen, dvs. när regeringen är tredje eller högre instans. l de allra flesta

sou 1994:117 Bilaga 2 41

fall beslut har fattats kommunala och

handlardetta om som av organ som

i första omgång överklagats till länsstyrelsen. Men en sådan hypotes en fär dåligt stöd i denna undersökning. Det förhåller sig nämligen rakt sätt. I de fall där regeringen varit andra instans har man bifallit motsatt ll % ärendena, medan tredje instans bifallit 13 % av dem. av man som Skillnaden är dock inte särskilt stor, och slutsatsen måste därför bli att regeringens behov politisk styrning av praxis inte förändras när ett av ärende överprövas för första gången jämfört med när det prövas för andra gången.

Det tycks inte heller så att användningen av ombud påverkar vara möjligheten till bifall i någon större utsträckning cirka 14 % av de överklaganden där ombud använts, jurist eller advokat, bifölls. Men det inte heller särskilt vanligt att den klagande anlitade ombud. var

Denna bild bifall är sällsynta förändras inte heller om överklagandeav att fördelas efter vilket departement handlagt ärendet. De siffror som na som i tabell 4 inom parentes är procentandelar av departementets totala anges överklaganden under det första halvåret 1993. Justitiedepartementet har alltså under denna period bifallit nio totalt 40 överklaganden, dvs. av 20 %, och avslagit 70 %. Av tabell 4 framgår att de flesta departement bifaller mellan 8 och 15 % av ärendena.

42 Bilaga 2 Tabell Regeringens beslut i överklaganden fördelade på departement

I kategorin avskrivet ingår också tre ärendendär regeringeninte vidtog någonåtgärd. Överklaganden tjänstetillsättningaringår inte i tabellen. av

Justitiedepartementet framträder som det mest bifallsbenägna departementet, medan Arbetsmarknads- och framför allt Utbildningsdepartementet förefaller vara mycket lite benägna att bifalla överklaganden. Utrikesdepartementet hade, som tidigare nämnts, endast ett överklaganden under denna period. Nu är detta dock ett alldeles för litet material för varje departement för att man skall kunna dra några långtgående slutsatser. Beräkningarna är gjorda ett mycket litet material, och hade det t.ex. funnits ett enda bifall i Utbildningsdepartementet hade procentsatsen gått från O till 33 %, dvs. från ett av de minst bifallsbenägna departementen till det mest bifallsbenägna.

Den rimliga tolkningen av denna tabell är att det föreligger förvånansen värd stabilitet i andelen bifall. Man bör alltså förvänta sig att ett departement bifaller mellan 8 och 15 % av de överklaganden som kommer in.

Betydelsen av bifall som ett sätt att styra praxis borde kunna märkas om en uppdelning görs efter statsrådens partitillhörighet. Regeringen är visserligen i formellt hänseende ett kollektivt beslutsorgan, det är ett men

Bilaga 2 43

välkänt faktum att enskilda statsråds ställningstaganden för det mesta är avgörande för vilken ståndpunkt regeringen kommer att inta. Detta gäller inte minst i förvaltningsärenden, till vilka överklaganden hör, eftersom de normalt inte går på stor delning eller dras i allmän beredning. Gemensam beredning mellan några departement kan dock förekomma även i överklagandeärenden, och nämnts tidigare kan i enstaka fall den partipolisom tiska samordningen i den nuvarande koalitionsregeringen aktiveras även i sådana fall där ingen oenighet föreligger mellan departementen. Men i huvudsak torde regeln hålla att det beslut som ett statsråd förordar i ett överklagande också blir regeringens beslut. En inte helt orimlig tanke vore de partier under föregående mandatperiod, dvs. under det därför att som socialdemokratiska regeringsinnehavet, haft minst inflytande på riksdagens lagstiftningsprocess också borde mest missnöjda med den nuvarande vara lagstiftningens utformning och praxis. Det tar tid att med riksdagens hjälp ändra lagstiftningsornråden och genväg kan då vara att, via stora en förvaltningsmakten, ändra praxis. Minoritetsregeringar är som bekant det vanliga i Sverige, och riksdagens beslut i olika frågor bygger därför vanligtvis på kompromisser där flera partier har medverkat. Därför borde statsråd med beteckningen kds, eftersom kds inte satt i riksdagen före och de moderata statsråden, eftersom de brukar utmålas som 1991, socialdemokraternas huvudmotstândare, känna störst främlingsskap inför den lagstiftning de har att tillämpa.

Tabell 5. Antalet överklaganden och bifall fördelade efter statsrådens partitillhörighet

137 Opol. 22

Tjugo ärenden är avskrivna och beslutet underskrivet av en tjänsteman varför de inte har räknats in.

44 Bilaga 2 SOU 1994: l 17

När denna hypotes prövas regeringens hantering av överklaganden framträder dock snarast den motsatta bilden. Det är de moderata statsråden och statsråden från kds som är minst benägna att ge bifall. Skillnaderna är emellertid små och några generella slutsatser är därför inte möjliga att dra. Den höga siffran för bifall för det opolitiska statsrådet i Justitiedepartement illustrerar också slumpens betydelse när små undersökningsgrupper analyseras. En möjlig tolkning av tabell 5 skulle kunna vara att överklagandehanteringen i så hög grad bestäms av tjänstemännens ställningstagande att de tillfällen när ett statsråd ingriper av politiska skäl är så att de inte märks vid en generaliserande undersökning av denna typ. Detta hindrar naturligtvis inte att statsrådens enstaka inhopp kan var betydelsefulla för styrningen av praxis på ett visst område.

Ett annan möjlig uppdelning av överklagandeärendena är efter ärendetyp. Som framgått av den tidigare redovisningen är Miljö- och naturresursdepartementet det departement inom regeringen som i särklass bereder flest överklagandeärenden. Låt oss därför titta lite närmare på deras mest frekventa ärendegrupper och se om det finns någon skillnad i andelen bifall mellan dem.

Tabell 6. Miljö- och naturresursdepartementets vanligaste överklaganden

Återigen kan man konstatera att det inte verkar finnas några stora

skillnader i bifallsfrekvenserna mellan 9 och 15 % av alla överklagan- den bifalles i detta departement.

En del departement uppvisar emellertid vissa intressanta avvikelser från mönstret. I t.ex. Kommunikationsdepartementet bestod hela 60 av 116

Bilaga 2 45

överklaganden klagomål över beslut om vägdragningar eller omav läggningar vägar, där inget ärende bifölls. Det förtjänar dock att av framhållas att det inte finns något departement där det motsatta mönstret framträder, dvs. områden där det ofta förekommer överklaganden som i stor utsträckning bifalles.

Vissa skillnader märks emellertid i benägenheten till bifall om man tar hänsyn till det är överklagar. Fem olika kategorier har, som vem som framgår tabell använts. Med privatperson även fall där fler än av avses har överklagat, där överklagat i eget namn. Inen person men man tresseorganisationer har klassiñcerats som föreningar.

7. Andelen överklaganden och bifall fördelade på vem som Tabell klagat

Kategori Antal över- Antal bifall Andel bifall klaganden % 625 65 10 Privatperson 73 13 18 Kommun Myndighet 18 5 28 136 23 17 Företag 63 4 6 Förening

Övriga 11 4 36

viss, ändå tydlig skillnad mellan hur ofta privatpersoners och En men syns överklaganden bifalles i jämförelse med kommuner, företag föreningars och myndigheter. Betydelsen den högre siffran för myndigheter bör av överdrivas med tanke på antalet ärenden utgör basen för kanske inte som procentberäkningen. Men å andra sidan är resultatet inte helt överraskan-

kommuner och företag har troligen bättre möjligheter att

de. Myndigheter, eller skaffa sig hjälp med bedömningen utsikterna till framgång bedöma av överklagande. Dessa överklagar därför förmodligen inte vid ett tre parter på chansartade sätt privatpersoner eller föreningar. samma som

Bilaga 2 SOU 1994: 17 l

Överklaganden av tjänstetillsättningar

En viktig skillnad går, som redan nämnts mellan de överklaganden som gäller tjänstetillsättningar och överklaganden av andra frågor. Samma formella procedur iakttas, i praktiken finns det viktiga skillnader i vad men som prövas. När regeringen prövar ett överklagande av en tjänstetillsättning skall den alltså försöka bedöma om den lägre myndigheten har valt fel person, trots att myndigheten själv har sagt vilken av de sökande man föredrar. Precis som vid andra överklaganden begär då naturligtvis regeringen in alla relevanta handlingar, men prövningen får ändå en mer begränsad karaktär eftersom regeringen i första hand jämför den som fick tjänsten med den som överklagade.

De intervjuer som har gjorts med expeditionschefer tecknar alla i stort sett samma bild det skall mycket till för att regeringen skall ändra beslutet i en tjänstetillsättning. Vad som krävs i de flesta fall är att det har begåtts något fel i den formella hanteringen vid tillsättningen av tjänsten. Vi ser också i tabellen att bifall i tjänstetillsättningsärenden är sällsynt jämfört med andra typer av överklaganden.

Tabell 8. Överklagande av tjänstetillsättningar

Åter- Bifall Avslag förvisas abs abs abs O

Bilaga 2 47

Endast i tre fall 4 % av de 67 överklaganden som avgjordes under det första halvåret 1993 bifölls överklaganden av tjänstetillsättningar. Av tabellen framgår dessutom att det är stor skillnad mellan departementen när det gäller hur vanligt denna ärendetyp Kulturdepartementet tycks här inta en särställning med många överklaganden, och det är framför allt tjänster på lnvandrarverket som har överklagats. Det bör kanske tilläggas att överklaganden av tjänstetillsättningar kan förekomma i alla departement men under den undersökta perioden var det några departement som inte hade ett enda.

Man bör också hålla i minnet att överklaganden inte enbart behöver röra chefs- eller andra statusposter inom myndighet, det kan lika gärna gälla en tjänst vaktmästare. Förklaringen till att regeringen belastas med en som vissa överklaganden av tjänstetillsättningar, och att vissa departement har fler än andra, är i första hand kravet på en tvåinstansprövning av statliga beslut. Vissa departement, som tidigare hade många överklaganden i tjänstetillsättningar, har lyckats lösa kravet en tvåinstansprövning genom att tillsätta särskilda myndigheter för detta. Men några områden är överklagandena inte tillräckligt frekventa för att det skall vara motiverat att inrätta särskild myndighet. Några departement har därför, inte så en sällan mot sin vilja, tvingats behålla prövningen av vissa tjänstetillsättningar. Ett samstämmigt intryck från intervjuerna med expeditionschefema är emellertid att överklaganden i tjänstetillsättningar inte spelar någon roll för den politiska styrningen av praxis.

Detta intryck förstärks ytterligare man tittar hur regeringen har om beslutat i dessa ärenden. Endast i två fall, ett bifall och ett delvis bifall, har t.ex. regeringen motiverat sitt ställningstagande. I alla andra fall saknas motiveringar till regeringens beslut.

Sammanfattningsvis motiveras regeringens roll som överprövningsinstans vid tjänstetillsättningar enbart rättssäkerhetsskäl. Det måste alltid finnas av instans att överklaga till och när ingen arman konstruktion är möjlig får en denna instans bli regeringen. Men att regeringen i dessa sammanhang spelar någon roll styrande för praxis förefaller mindre troligt, inte som minst med tanke de få bifallen och avsaknaden av motiveringar.

48 Bilaga 2

Beslutsforrnuleringar och motiveringar

Hur ofta en regeringen bifaller ett överklagande eller hur många överklaganden som kommer in, är inte nödvändigtvis ett fungerande mått på den politiska styrningen av praxis. Ibland kan det kanske till och med vara tecken på motsatsen. Återkommer bifall i ärenden kan det samma typer av i stället tyda på att de underliggande myndigheterna inte har förstått hur lagstiftningen skall tolkas. Många bifall kan därför vara ett tecken på att man tycker att en styrning är nödvändig och att tillämpningen på detta område fortfarande är så oklar att den politiska styrningen behövs för att precisera innebördeni lagstiftningen.

Men ibland är ett bifall eller ett avslag, som nämndes i inledningen, ett uttryck för att det ärende som har prövats är så speciellt att regeringen inte vill att det skall ha prejudicerande effekt.

Detta konstaterande aktualiserar frågan om beslutsformuleringar och motiveringar i överklagandeärenden. Hur vanligt är det t.ex. att motiveringar över huvud taget förekommer och, när de förekommer, vad säger de

Konsten att avslå ett överklagande

Låt oss börja med beslutsforrnuleringarna. Precis som regeringen kan bifalla ett överklagande på olika sätt kan den också avslå på olika sätt. Tidigare har nämnts att regeringen kan avvisa, avskriva eller inte vidta någon åtgärd till följd av ett överklagande, vilket innebär att regeringen inte har prövat överklagandet i sak.

Men även när regeringens beslut blir ett avslag efter det att innehållet i överklagandet har prövats, kan olika beslutsformuleringar förekomma. Beslutsformuleringen är nästan alltid densamma, dvs. regeringen avslår överklagandet, men den motivering som direkt föregår detta kan variera. Att döma av de beslut som har granskats i denna undersökning är tvâ olika motiveringar mycket vanliga. Ibland används: Regeringen delar X-verkets bedömning. Regeringen avslår därför överklagandet. Eller också används följande fonnulering: Regeringen finner inte skäl att ändra X-verkets

Bilaga 2 49

beslut. Regeringen avslår därför överklagandet. Det har inte varit möjligt att göra någon exakt mätning av förekomsten av den ena eller andra formuleringen i denna undersökning, men i ca 17 % av överklagandena förekommer ett rakt avslag utan nämnare motivering eller nyansering av beslutet. Regeringen har vidare i ca 20 % av alla överklaganden hänvisat till att man delade lägre instansers bedönming, och i ca 16 % av fallen att man inte finner skäl att ändra lägre instans bedömning.

Vad kan då dölja sig bakom dessa formuleringar och finns det någon skillnad i deras innehåll Regeringen har inte via statsrådsberedningen utfärdat några direktiv för hur dessa beslutsformuleringar skall uppfattas. Men från domstolsvärlden är det bekant att man lägger in en skillnad i betydelsen formuleringen finner inte skäl att ändra respektive delar av underinstansens bedömning. I det senare fallet är formuleringen ett uttryck för att det överordnade organet accepterar såväl det beslut som har fattats som den motivering som använts l det förra fallet däremot, är formuleringen oftast uttryck för viss kritik av hur det underordnade organet har motiverat sitt beslut, även om beslutet i sig uppfattas som riktigt av det överordnade organet.

Att döma de intervjuer som gjordes i samband med denna undersökning av används dock inte denna distinktioni alla departement i regeringskansliet. I några departement ansåg expeditionschefema att skillnaderna i beslutsformuleringarna var viktiga att upprätthålla, men i flertalet departement ansåg expeditionschefen inte skulle övertolka de formuleringar att man kunde förekomma i samband med beslut om avslag. Dessa skillnader, som menade de, kunde lika gärna vara resultat av enskilda handläggares personliga stil och temperament som resultat av någon sofistikerad metod för att styra myndigheterna.

Behovet motiveringar vid beslut i överklaganden är uppenbarligen en av fråga Konstitutionsutskottet länge har ansett vara viktigare än som regeringen att döma alla gånger denna fråga varit uppe. I samband med av den förvaltningslagen och ändringen av regeringens egna arbetsformer nya 1987, ansåg emellertid statsrådsberedningen att man i större utsträckning borde börja motivera sina beslut. Men fortfarande sades det klart ut att

50 Bilaga 2

motiveringar inte var behövliga eller ens önskvärda i vissa undantagsfall, bl.a. de ovan beskrivna tillfällena när den överprövande myndigheten helt instämmer i den lägre instansens beslut.

Ärenden klassificerades skälighetsavgörande, lämplighetsavvägsom som ningar eller ett avgörande av politisk natur behövde inte heller motiveras. Det faktiska innehållet i dessa tre begrepp och vad som skiljer dem åt nämns dock inte. Det framhålls dock att även i dessa ärenden kan man motivera besluten, men motiveringarna kan göras mer kortfattade än armars. Ett tredje undantag gällde frågor där kravet på sekretess förelåg.

Förutom statsrådsberedningens rekommendationer verkar även andra faktorer i dag för att regeringens beslut bör motiveras, t.ex. införandet av rättsprövningsinstitutet. Fortfarande saknas dock i stor utsträckning motiveringar till regeringens beslut särskilt vid avslag. Under det första halvåret 1993 saknades motiveringar helt eller omfattade den endast en eller ett par raders hänvisning till lägre instans beslut i 44 % av alla överklaganden. I 65 % av fallen understeg motiveringarna tio rader, inklusive beslutsforrnuleringen. Förrnodlingen är detta ändå en markant förbättring jämfört med tidigare, och i åtminstone 35 % av alla beslut

förekommer mer omfattande motiveringar mer än tio rader.

Vilka faktorer som leder till att motiveringar blir långa eller korta tycks dock inte helt följa de riktlinjer som statsrâdsberedningen rekommenderade 1987. Av expeditionschefsintervjuema framgår att avsaknaden av mera utförliga motiveringar lika gärna kan sökas i omständigheter som tidsbrist och gammal rutin, som i funderingar över vad som bör eftersträvas med tanke på ärendets natur och utslagets eventuellt styrande effekt för lägre instanser. Några expeditionschefer ansåg dessutom att man inte i onödan skulle motivera överklaganden eftersom det kan skapa problem för regeringen i framtiden och begränsa deras handlingsfrihet. Flertalet expeditionschefer tyckte dock att regeringskansliet fortfarande var för dåliga på att motivera sina beslut.

Bilaga 2 51

Juridiska eller skönsmässiga bedömningar

Vilken typ av bedömningar är det då regeringen i första hand ägnar som sig när den tar ställning till överklaganden I inledningen till denna rapport nämndes att man brukar skilja på prövningar där lämplighetsavvägningar dominerar och de där prövningen av rättsfrågor dominerar. Nu är denna distinktion mycket lättare att uttala sig om i teorin än att operationalisera och mäta i verkligheten. Det visar sig nämligen att i stort sett all lagstiftning innehåller ett utrymme för skön, dvs. där bedömning måste en göras av vad som är en rimlig avvägning mellan olika intressen. Detta skönsmässiga utrymme kan vara stort eller litet, det intressanta är att men det alltid finns, och frågan blir då närmast i vilken utsträckning som makthavarna använder sig av det svängrum som ges.

Det skönsmässiga momentet i en lag kan t.ex. vara en särskild formulering eller ett nyckelbegrepp som antyder att det är just här som en avvägning eller bedömning måste göras. Vanliga uttryck i detta sammanhang är: om synnerliga skäl föreligger... om olägenheter uppstår... eller: , . .. , ...med hänsyn tagen till omständigheterna kring avtalets tillkomst.

I denna undersökning har vi utgått från att när regeringen har gett något så när utförliga egna motiveringar till sina beslut, kan man också utläsa ur motiveringarna huruvida det gjorts en skönsmässig ocheller juridisk bedömning. Tanken här är alltså att när regeringen har gjort skönsmässiga bedömningar och samtidigt kostat sig att motivera sina beslut, har man hänvisat till de nyckelbegrepp som möjliggör en lämplighetsprövning i den lagstiftning som man har haft att tillämpa. I denna undersökning har regeringens motiveringar när .de innehåller uttryck som exempelvis: ...ñnner inte att synnerliga skäl föreligger. , registrerats som någon typ . . av skönsmässig bedömning. Det bör också nämnas att denna operationalisering ligger nära ett annat begreppspar, nämligen skillnaden mellan formell och materiell prövning. Men i de fall där den materiella prövningen visat att man använt sig av objektiva kriterier rekvisit har denna prövning klassats som juridisk och inte skönsmässig. Om det t.ex. i beslutets motiveringar utsågs att man inte får orka gå tvâ hundra meter för att kunna

Bilaga 2

beviljas handikapparkering, är detta en juridisk prövning och inte en skönsmässig, oavsett om det i lagtexten står något om gravt rörelsehinder.

Med denna definition reduceras begreppet juridisk till det minimala. Det handlar i stor utsträckning om huruvida enskilda konkreta rekvisit är uppfyllda eller inte. Ställt sin spets skulle begreppet juridisk med denna definition leda till att avtalslagen inte skulle betraktas som juridisk utan skönsmässig, eftersom lagen innehåller omfattande inslag av skönssom mässighet vilket naturligtvis är en orimlig ståndpunkt. Men detta är en följd den syntetiska lagstiftningsmetod som används. Lagstiftaren kan av givetvis inte förhand tänka ut alla situationer som kan uppstå och därför har lagstiftningen utformats på ett sätt skall göra det möjligt att täcka som in så många fall som möjligt. Det är därför viktigt att understryka att definitionerna inte tar sikte på det juridiska i sig, vad som avses är ovan att skilja mellan de fall där tolkningsutrymme uppstår till följd av den abstrakta lagstiftningen och de fall där lagstiftaren med konkreta rekvisit har fastställt hur paragrafen skall tolkas.

Även regeringens handlingsutrymme vid första påseende förefaller vara om stort till följd av en abstrakt lagstiftning som medger tolkningsutrymme, är det viktigt att betänka att detta utrymme i själva verket kan vara minimalt och starkt beskuret genom förarbeten, prejudikat, rättsprövningsavgöranden, internationella konventioner m.m. Hur stort det faktiska är i varje enskilt fall går det därför inte att uttala sig om med utrymmet denna analysmetod.

Metoden leder förmodligen till viss överskattning av antalet fall där en skönsmässiga bedömningar förekommer, eftersom det kan finnas en utvecklad praxis tydligt vad skall avses med exempelvis som anger som synnerliga skäl. Men det har bedömts som angeläget i denna undersökning att i högre grad renodla begreppet juridisk bedömning. Anledningen till att vi medvetet har valt viss överregistrering skönsmässiga motiveringar en av är det är denna typ prövning främst skall utföras av regeringen. att av som Om regeringen håller sig till sina principer skall alltså juridiska egna bedömningar vara sällsynta.

Bilaga 2 53

Av tabell 9 framgår det att i 403 fall det undersökta materialet hade av regeringen gett egna motiveringar som ett meningsfullt sätt kunde klassificeras som i huvudsak skönsmässiga, juridiska eller lika delar juridiska och skönsmässiga. I fem fall gick det inte att hänföra motiveringen till någon av de tre kategorierna, beroende på oklarheten i det resonemang som fördes. De 408 fall där regeringen har gett egna motiveringar utgör 44 % av alla överklaganden som avgjordes under det första halvåret 1993. Det är alltså tämligen vanligt med egna motiveringar och nästan alla bifall 104 av 111 motiveras av regeringen. Vi kan också se i tabellen att det är ganska vanligt att regeringen i stället för att ge en egen motivering hänvisar till lägre myndigheters beslut och motiveringar. Men i 19 % av fallen gavs det ingen motivering alls.

Tabell 9. Regeringens motiveringar vid bifall och avslag n BIFALL AVSLAG Antal Andel Antal Andel Tot. abs % abs % abs %

sigjuridisk n Oklassiñcerbar 4 3 l 0,1 5 l

Huvudsakligen skönsmässiga motiveringar är den vanligaste typen, vilket man också borde förvänta sig med tanke den mätmetod som använts och med tanke regeringens egna principer för vilka typer av överklaganden som den skall avgöra. I 11 % av fallen har dock en i huvudsak juridisk motivering använts, och intressant nog ökar denna andel om man skiljer pâ bifall och avslag. Bifall med en i huvudsak juridisk motivering förekommer i 33 % av fallen. När regeringen bifaller ett överklagande och går emot lägre instans har man alltså större benägenhet att tillgripa

Bilaga 2

juridiskt präglade motiveringar än när man inte ändrar underordnad myndighets beslut.

Egna motiveringar från regeringen förekommer således i regel när regeringen bifaller ett överklagande, och regeringen motiverar ibland även avslagen. Saknas egen motivering i avslagen är en hänvisning till den tidigare instansens beslut ganska vanlig. Vid en närmare granskning framträder emellertid vissa skillnader mellan de olika departementen.

Tabell 10. Avsaknaden av motiveringar vid regeringens avslag Avslag Utan motivering abs abs % Ju 28 11 39 UD

Arbetsmarknads, Närings-, Civil- och Försvarsdepartementet hade i stor utsträckning inte alls motiverat sina avslag. I Justitie-, Social-, Finans- och Utbildningsdepartementen var det ungefär lika vanligt att motivering saknades som att det farms en hänvisning till lägre instans, eller en egen motivering. Fyra departement tycks tämligen frekvent motivera sina avslag eller åtminstone ofta referera till underliggande myndigheter, nämligen Miljö- och naturresursdepartementet, Kommunikations-, Jordbruks- och Kulturdepartementet. Vad vi troligen ser här är ett uttryck för olika organisatoriska kulturer, dvs. av tradition motiverar vissa departement oftare sin beslut än andra. Olika ärendetyper kan också ställa olika stora

Bilaga 2 55

krav på behovet av utförliga motiveringar. Vidare kan det nämnas att en faktor som åtminstone för vissa ärenden i Miljö- och naturresursdepartementet kan bidra till att det ges utförligare motiveringar, är att många av dessa ärenden blir föremål för rättsprövning.

I några fall förekommer även andra kommentarer i motiveringarna än sådana som direkt förklarar varför regeringen har fattat ett visst beslut. Det kan vara rekommendationer till myndigheten eller verket om hur ärendet skall hanteras när det verkställs, eller tips om vilka ytterligare åtgärder som bör vidtas. Huruvida dessa små tips eller uppmaningar har någon styrande effekt är dock svårt att bedöma.

Sammanfattning

Avslutningsvis kan det konstateras att överprövningen av förvaltningsbeslut för många departement inte kan spela någon större roll för den politiska styrningen av praxis, med tanke på det ringa antalet fall det rör sig om. Regeringen utnyttjar ganska sällan möjligheten att ändra lägre instansers beslut, i denna undersökning endast i 12 % av de ärenden som hade prövats. Av dessa tolv procent motiverar regeringen sitt ställningstagande i 33 % av fallen med juridiska skäl.

En stor mängd överklaganden avgörs fortfarande av regeringen där den politiska styrningen av praxis inte är särskilt viktig eller där det skönsmässiga inslaget dominerar, åtminstone att döma av den stora mängd överklaganden som avslås utan motivering.

Det förefaller därför som om det fortfarande i hög grad finns en spänning mellan den ambition som regeringen officiellt gör sig till talesman för, nämligen att de frågor där den politiska styrningen av praxis är viktig och den skönsmässiga bedömningen dominerar, i första hand skall avgöras av regeringen.

Denna slutsats är dock till stor del baserad en kvantitativ studie som har försökt fånga upp de generella tendenserna. Ingenting har framkommit genom denna studie som säger att det inte kan förekomma att det i enstaka

56 Bilaga 2

fall är mycket viktiga avgörande regeringen gör när den prövar överklaganden.

Men hur regeringens styrning av praxis fungerar beror inte enbart på hur regeringen och dess kansli från sin upphöjda position, utan också agerar på vilket sätt som underlydande organ uppfattar regeringens agerande och hur de på det. För att försöka bild av detta har därför också reagerar en fyra länsstyrelser studerats.

Överklaganden hos länsstyrelser

Regeringen, centrala myndigheter och länsstyrelser ingår i samma kedja. Alla fattar de beslut i förvaltningsärenden, och alla måste de hantera överklaganden av lägre instansers beslut.

Det är tämligen vanligt att överklaganden till regeringen gäller beslut som har fattats någon länsstyrelse. l denna undersökning utgjordes ca 40 % av alla överklaganden till regeringen av klagomål över länsstyrelsers beav slut. Detta är inte förvånande med tanke på att det finns 24 länsstyrelser i landet, bör ändå hålla i minnet att det i dag endast är en bemen man gränsad del de lokala förvaltningsbeslut som kan överklagas av organens till länsstyrelserna vilket också tydligt syns i undersökningsresultatet. - Som framgår tabell ll det framför allt fem lokala organs beslut av var överklagades till de fyra länsstyrelser som har ingått i undersöksom ningen.

Bilaga 2 57

Tabell 11. Andelen överklaganden i fyra länsstyrelser fördelade efter lokal myndighet Länsstyrelseni Göteborg Luleå Kalmar Karlstad Kategori abs % abs % abs % abs % Byggnadsnämnd 327 55 67 40 54 55 29 54 Miljönämnd 99 17 36 22 24 25 7 13 Polismyndighet 16 3 25 15 9 9 4 7

Alla fyra länsstyrelser hade i första hand att ta ställning till överklaganden av byggnadsnämndemas beslut, och i alla länsstyrelser utom Luleå stod överklaganden av byggnadsnänmdemas beslut för mer än hälften av alla ärenden under första halvåret 1993. På andra plats kom överklaganden av miljönämndemas beslut, eller miljö- och hälsoskyddsnämndema som de oftast heter. Ibland förekommer det att kommunen har en kombinerad miljö- och byggnadsnämnd. I dessa fall har vilken typ av ärenden det rört sig om byggnads- eller miljöärende fått avgöra om en fråga - registrerats under rubriken byggnadsnämnd eller miljönämnd. Det rör sig dock endast om ett fåtal fall.

Som också framgår av tabellen faller som mest 17 % av alla överklaganden utanför kategorierna byggnadsnämnd, miljönämnd, lokal polismyndighet, Vägverkets lokala enhet eller kommunfullmäktige. Denna restpost innehåller dock ett stort antal lokala bl.a. fritidsnämnder, organ trañknärrmder, statsdelsnämnder, kyrkogårdsstyrelser, jaktvårdsonrrâden och sarnebyar.

Självklart ryms det en mängd olika typer av ärenden inom varje lokal myndighets ansvarsområde. De i särklass vanligaste är emellertid bygglov inklusive förhandsbesked enligt plan- och bygglagen, PBL och kommunadetaljplaner. Bygglovsärenden beslutas av de kommunala byggnadsnärnndema, medan ärenden som rör detaljplaner ibland beslutas av fullmäktige eller, efter delegering från fullmäktige, av byggnadsnänmden.

Bilaga 2 SOU 1994: l 17

Av de totalt 908 överklaganden till länsstyrelserna som har studerats i denna undersökning rörde ca 30 % bygglov och 20 % detaljplaner, ca tillsammans alltså hälften av alla ärenden.

Byggnadsnämndema har i huvudsak att hantera enda lagstiftning, planen och bygglagen, medan miljö- och hälsoskyddsnämndema tillämpar flera olika lagar. Vanliga miljövärdsärenden är t.ex. ansökan om undantag från kommunal sophämtning och slamtömning samt andra renhållningsfrâgor.

Överklaganden av polismyndighetens agerande gällde ofta olika

typer av vapenfrágor. De överklaganden av beslut som hade fattats av Vägverkets lokala organ gällde oftast tillstånd att sätta upp vägskyltar och vägmärken.

Men det fanns också överklagandetyper som uppenbarligen var speciella för varje länsstyrelse. Länsstyrelsen i Göteborg hade t.ex. många överklaganden som gällde parkeringstillstånd för rörelsehindrade i en tätort som Göteborg blir bilarna allt fler och parkeringsplatsema allt färre. Luleå hade i stället flera överklaganden som handlade om rennäringen och dess speciella villkor.

Hur bereder länsstyrelserna överklagandeärenden och hur organise-

ras hanteringen

Varje länsstyrelse har i dag en viss frihet att inom ramen för för- valtningslagens regler utforma sin egen berednings- och beslutsprocess, men de fyra länsstyrelser som har undersökts uppvisar ändå tämligen likartade processer.

Beredningen av överklagandena var i alla fyra fallen koncentrerad till länsstyrelsernas rättsenheter. De personer som inom rättsenheten ansvarar för överklagandeärendena konsulterar vid behov personal på andra enheter för bedömningar i sakfrågor. Varje rättsenhet leds av en chefsjurist eller motsvarande som ofta tar slutlig ställning till och fattar det avgörande beslutet i ett överklagandeärende. Vid vissa länsstyrelser, exempelvis den i Karlstad, finns det dessutom en chefsjurist med övergripande uppgifter som ibland kan bli inblandad i överklagandeärendena.

Bilaga 2 59

Men som framgår av tabell 12 är det inte alltid som rättsenheten och dess chef har det formella ansvaret för hanteringen av ett överklagandeärende. Det kan förekomma att en annan enhet på länsstyrelsen har ansvaret för beredningen av och beslutet i ett överklagandeärende, t.ex. trañkenheten. Vilken eller vilka dessa enheter är varierar mellan länsstyrelserna. Som framgår av tabellen tycks det mera sällan förekomma länsstyrelsen i Göteborg, medan det i Karlstad inte är helt ovanligt. Samråd förekommer naturligtvis även i dessa fall, men då är rollerna ombytta, dvs. rättsenheten konsulteras av de andra enheterna.

Några enhetliga principer för vilka frågor som skall beredas inom rättsenhetema respektive inom andra enheter går inte att hitta. l många fall tycks förklaring till att inte alla överklagandeärenden ligger rättsenheten vara etablerade rutiner. En enhet har kanske sedan länge sysslat med en viss typ av frågor, varför det kan te sig rimligt att denna enhet också i fortsättningen tar hand om överklaganden av dem. I andra fall kan det handla om att avlasta rättsenheten vissa överklaganden som är av rutinkaraktär.

Frågan om hur länsstyrelserna är organiserade är emellertid inte så oproblematisk den kan verka. Länsstyrelserna spelar som bekant flera som roller och har bl.a. i uppdrag att bevaka vissa frågor gentemot kommunerna, t.ex. att allmänintresset tillgodoses vid den kommunala planeringen. Det kan därför hända att länsstyrelsen, på ett helt annat sätt än regeringen, redan i ett tidigt skede har varit inblandad i beslutsgången i ett ärende som överklagas. Man kan därför fråga sig om länsstyrelserna alltid är senare så fria i sitt beslutsfattande vid överklaganden som de borde vara. Vanligtvis tycks emellertid länsstyrelserna vara medvetna om denna problematik, och ett sätt att hantera denna fråga är just genom att låta rättsenhetema ta hand om överklagandena eftersom de mer sällan har deltagit i den föregående processen. På ett par rättsenheter säger man t.0.m. att ibland är försiktiga med råd eller rent av avstår från att ge man råd i konkreta ärenden till kommunerna, eftersom man vet att man kan behöva ta ställning till frågorna igen, men då som överklaganden.

60 Bilaga 2 sou 1994:117

Om oenighet uppstår mellan olika enheter om beslutet i ett överklagandeärende, löses frågan i sista hand av länsrådet Luleå, av chefsjuristen Karlstad eller av landshövdingen Göteborg. l Kalmar är det länsledningens uppfattning landshövdingen eller länsråd som gäller för den händelse oenighet skulle uppstå i ett överklagandeärende.

Tabell 12. Antalet överklaganden fördelade på olika enheter

l

Göteborg Luleå Kalmar Karlstad Kategori abs % abs % abs % abs % llättsenheten 540 91 141 85 84 86 40 74 Ovriga enheter 51 9 25 15 13 13 14 26 Summa 591 100 166 100 97 99 54 100 L

Även inom rättsenheterna kan delegering förekomma, och då träder en tjänsteman in i chefsjuristens ställe och fattar beslutet. På samtliga arman länsstyrelser är dock alltid två personer inblandade när ett beslut skall fattas, den bereder ärendet och den som fattar beslutet. Men i vissa som fall, t.ex. länsstyrelsen i Karlstad, kan de vara handläggare på som nivâ. Ä andra sidan finns det också exempel länsstyrelser där samma chefsjuristen fattar praktiskt taget alla beslut.

Gemensamt för alla fyra länsstyrelserna är att landshövdingen endast i mycket begränsad omfattning deltar i beredningen av överklagandeärenden eller fattar några beslut om överklaganden. Han blir dock informerad i förväg ansvariga tjänstemän när det gäller frågor som kan väcka större av uppmärksamhet i massmedia, frågor som kan få stora ekonomiska implikationer eller frågor är politiskt kontroversiella. Huruvida landshövsom dingen fär möjlighet att utöva något inflytande som en följd av denna infonnationsskyldighet är naturligtvis svårt att bedöma, men mycket tyder att landshövdingens inflytande som regel är mycket litet i dessa frågor. Men det finns undantag i Göteborg är det landshövdingen som fattar be- slut eller tillfälle att fatta beslut när frågorna tillhör någon av de ovan ges nämnda kategorierna, eller när enheterna inom länsstyrelsen är oense.

Detta undantag till trots är ändå helhetsintrycket att landshövdingen i ringa utsträckning fattar beslut i överklagandeärenden.

Bilaga 2 61

I än mindre grad tycks länsstyrelsernas lekmannastyrelser bli inblandade i överklagandeärenden, eftersom de normalt inte ens informeras i förväg om kontroversiella beslut. Det lär dock finnas åtminstone en länsstyrelse i Sverige som involverar lekmarmastyrelsen i beslutsfattandet. Denna länsstyrelse har dock inte ingått i undersökningen. Frågan om lekmannastyrelsens roll vid överklaganden har varit ett ämne för återkommande diskussion vid samtliga undersökta länsstyrelser. Vid intervjuerna framkom exempel på både framställningar om att ge lekmannastyrelsema ökat inflytande i dessa frågor, och exempel att dessa tacksamt överlåtit beslutsfattandet i dessa frågor på landshövdingen och tjänstemännen.

Sammanfattningsvis förefaller det ändå rimligt att anta att det endast är undantagsvis som styrelseledamöter och landshövdingar engageras i beslutsprocessen vid ett överklagande till länsstyrelsen. På detta sätt skiljer sig länsstyrelserna från beredningen i regeringskansliet. I regeringskansliet görs det viktig poäng av att det just är en lekman som till sist får fatta en avgörandet, medan man på länsstyrelsenivå tycks anse att den politiska styrningen av praxis bör utövas genom vägledande beslut från regeringen. Lekmannainflytandet kommer i stället in när de kommunala organen fattar sina beslut. Det är dock värt att påpeka att det inte finns något olagligt eller principiellt tveksamt i detta förfarande, eftersom länsstyrelserna, till skillnad mot regeringskansliet, enligt sin arbetsordning i stor utsträckning skall handlägga ärenden tjänstemarmanivå.

Länsstyrelsens hantering skiljer sig också från regeringens på så sätt att l l länsstyrelsen inte bara skall syssla med överklaganden där de skönsmässiga l l bedömningama dominerar, utan även med ärenden som har en tydlig juridisk karaktär. I enlighet med detta görs det en uppdelning i den vidare prövningen av länsstyrelsens beslut, om någon part inte nöjer sig med länsstyrelsens utslag. Två huvudvägar står då till buds, kammarrätten och regeringen. Av vad som tidigare sagts följer att när rättsprövningen är ett viktigt inslag går överklagandet i första hand till kammarrätten, medan överklaganden med stora inslag av lämplighetsbedömning går till regeringen. Som framgår tabell 13 verkar dessa två vägar användas i av stort sett lika mycket. Länsstyrelsen i Karlstad utgör i detta fall ett

62 Bilaga 2 sou 1994:117

undantag med få överklaganden till regeringen, men beräkningen är gjord på så få ärenden att tillfälligheter kan ha spelat stor roll.

Tabell 13. Antalet beslut som har prövats i högre instans Länsstyrelseni Göteborg Luleå Kalmar Karlstad Kategori abs % abs % abs % abs % Kammarrätten 45 41 20 55 15 43 13 68 Regeringen 52 47 12 33 18 51 4 21 Koncessions- 3 3 2 6 - - nämnden Lotterinämnden l 3 2 10 - - - - Vägverket l 1 10 3 8 - - - - Summa lll 101 36 99 35 100 19 99 Andel av alla 591 19 166 22 97 36 54 35 överklaganden

Av de ärenden som överklagas till regeringen är detaljplaner mycket vanliga, medan en stor del av överklagandena till kammarrätten rör bygglovsfrágor. Men bygglov kan, som tidigare nämnts, överklagas till antingen regeringen eller kammarrätten, och samma ärende kan ibland prövas av båda. Länsstyrelsens beslut i miljöskyddsärenden och vägärenden överprövas av Koncessionsnämnden för miljöskydd respektive Vägverket.

Konstruktionen med vilka överklaganden som går till Vägverket är egentligen lite udda. I andra instans överklagas alltså Vägverkets lokala regionala myndighetsorgans beslut till länsstyrelsen, men sedan kan länsstyrelsens utslag i sin tur överklagas till den centrala myndigheten. Logiken i denna prövningsordning är inte helt självklar. Vägverket har rimligen, åtminstone i förhållande till länsstyrelsen, ett mer specialiserat intresse att bevaka och det kan därför vara lämpligt att låta länsstyrelsen pröva Vägverkets lokala organs beslut. Men att sedan låta Vägverket centralt överpröva länsstyrelsen beslut ger intryck av att man går från en bredare bedömningsgrund, dvs. större allmänintresse, till en smalare och sektorbetonad. Man kan därför fråga sig vad länsstyrelsens bedömning mer

sou 1994:117 Bilaga 2 53-

i detta fall tjänar till. Frågorna rör dessutom ofta parkeringstillstånd för rörelsehindrade eller uppsättandet av trafikskyltar och trañkmärken.

Men detta specialfall kan möjligen ha generell innebörd. Vid några en mer intervjuerna länsstyrelserna framkom uppfattningen att länsstyrelserav befann sig i strukturellt underläge i förhållande till de centrala na ett myndigheterna vid regeringens överprövning. Länsstyrelserna har ett bredare ansvarsområde och ett större allmänintresse att företräda än myndigheterna och därför inte heller på samma tydliga sätt under sorterar visst departement. Den departementala traditionen bjuder vidare att man ett oftast dock inte alltid ställer för sin myndighet. Om därför - - upp länsstyrelsen har fattat ett beslut och den centrala myndigheten området går detta beslut, finns det risk för att regeringen i första hand lyssnar emot till den centrala myndigheten. Eller, med andra ord, sektorsintresset går

här före allmänintresset.

undersökning har inte varit inriktad denna problematik, varför Denna inga helt övertygande data stöder eller motsäger denna hypotes kan som redovisas. undersökningen framgår ändå det är vanligare att Men av att regeringen går länsstyrelsernas beslut än de centrala myndigheternas. emot Av alla överklaganden länsstyrelsebeslut bifölls 18 % av regeringen, av medan endast ll % överklaganden de centrala myndigheternas beslut av av det dock inte säkert regeringen i alla de fall man gick bifölls. Nu är att länsstyrelserna verkligen följde ett remissutlåtande från en central emot myndighet. Det kan så att den lagstiftning som länsstyrelserna har vara hantera också har större skönsmässigt inslag, varför man enbart av att ett den anledningen borde förvänta sig fler bifall.

jämförelse kan också göras. Det visar sig att när ett En annan intressant överklagande till regeringen har föregåtts att länsstyrelsen har ändrat en av

kommuns beslut, är bifallsfrekvensen högre än armars, 34 % av 44 fall

% kommun och länsstyrelse är eniga. Regeringen verkar alltså mot 9 om mindre benägen att ändra beslut där kommun och länsstyrelse är eniga än när de är oeniga.

64 Bilaga 2

Med hjälp av tabell 13 kan dessutom att det skiljer hel del man se en mellan länsstyrelserna när det gäller hur vanligt det är med överprövning av länsstyrelsernas utslag. Medan det i Göteborg endast 19 % var ca av alla överklaganden som gick vidare, andelen i Kalmar så hög var som 36 %. Nu bör det dock nämnas att man inte kan driva alla frågor vidare till högre instans efter prövning av länsstyrelsen. Tillfälligheter kan därför ha gjort att länsstyrelser med liten andel överprövningar har haft många överklaganden där rätten att gå vidare är beskuren. Besvärsrätten är dock inte beskuren i det stora flertalet ärenden. En arman förklaring kan därför vara att vissa länsstyrelser är mer benägna att bifalla överklaganden än andra, varför behovet av överklaganden kan vara mindre i dessa regioner. Låt oss därför nu övergå till att titta på i vilken utsträckning som länsstyrelsernas prövning av underordnade organ leder till ändrade beslut.

Länsstyrelsernas prövning och bifall

Samma kategorier och klassiñceringar har använts som för regeringskansliet. Det är naturligtvis vanskligt att försöka dra några generella slutsatser om länsstyrelsernas prövning från ett så begränsat material, endast fyra länsstyrelser, som dessutom i statistisk mening inte är slumpmässigt utvalda. Men i ett avseende kan man vara tämligen säker utslaget, och det är att, precis som för regeringskansliet, avslag är det absolut vanligaste resultatet av länsstyrelsens prövning av ett ärende. Andelen bifall ligger också på ungefär samma nivå som regeringskansliet. Den genomsnittliga andelen bifall, när även delvis bifall medräknas, är 19 % för de undersökta länsstyrelserna, medan motsvarande siffra för regeringen är 12 %.

Den mest bifallsbenägna länsstyrelsen var den i Göteborg med hela 2l % bifall. Minst benägen att bifalla överklaganden var den i Karlstad som endast hade 11 % bifall. Spridningen mellan länsstyrelserna är alltså mindre än spridningen mellan departementen, vilket också var förväntat eftersom det bara är fyra länsstyrelser som har undersökts jämfört med elva departement UD inräknat.

Länsstyrelsen i Karlstad skiljer sig emellertid från de tre övriga, inte . enbart genom den lägre andelen bifall, utan också genom en lägre andel . .4

Bilaga 2 65

avslag. Detta beror att denna länsstyrelse hade en större andel ärenden där ingen prövning av sakfrâgan har gjorts, dvs. överklagandena har antingen avvisats eller avskrivits Vad denna skillnad kan bero på är dock inte möjligt att förklara utifrân denna undersökning.

Tabell 14. Länsstyrelsernas beslut i överklagandeärenden Göteborg Luleå Kalmar Karlstad Beslut abs % abs % abs % abs % Bifall 90 15 20 12 14 14 5 9

Delvis bifall 36 6 5 3 4 4 1 2

Aterförvisas 4 l 12 7 - - - - Avslag 412 70 106 64 69 71 31 57 Avskrives 18 3 3 2 l l 7 13 Ingen åtgärd 6 l 2 1 4 4 -- - Avvisas 25 4 18 ll 5 5 10 18 Summa 591 100 166 100 97 98 54 99

Vi såg tidigare att de beslut som överklagades till länsstyrelserna vanligtvis hade fattats av ett litet antal organ. Det kan därför vara intressant att se det finns något mönster i andelen bifall beroende på vilket lokalt om organs beslut som har överklagats.

Tabell 15. Antalet överklaganden och andelen bifall hos länsstyrelserna Göteborg Luleå Kalmar Karlstad Tot. Bifall Tot. Bifall Tot. Bifall Tot. Bifall Kategori abs % abs % abs % abs % Byggnadsnämnd 321 27 67 15 54 19 29 7 Miljönämnd 99 28 36 14 24 8 7 29 Polismyndighet 16 13 25 16 9 33 5 0

Något generellt mönster för de fyra länsstyrelserna framträder som synes inte, utom i ett fall. Det är mycket sällsynt att länsstyrelsen ändrar på beslut som har fattats av kommunfullmäktige. Kommunfullmäktiges beslut gäller undantagslöst detaljplaner och det är därför viktigt att komma ihåg

66 Bilaga 2

att frågan om hur miljön skall utformas i kommun enligt gängse en värderingar anses vara frågor som det i huvudsak ankommer på kommunen själv att avgöra. Både regeringen och länsstyrelse har därför anledning att respektera de lämplighetsbedömningar gjorts på kommunal nivå i som dessa fall. Som tidigare nämnts under avsnittet Miljö- och naturresursom departementet ankommer det dock länsstyrelse och regering att bl.a. bevaka att beslut i planärenden har fattats ett formellt riktigt sätt samt att enskilda intressen inte otillbörligt åsidosätts. Men några formella begränsningar har inte gjorts av omfattningen av länsstyrelsens eller regeringens prövning av besvärsärenden.

Av tabell 15 framgår att länsstyrelsen i Göteborg hade en något högre bifallsfrekvens 28 % vid överklaganden byggnads- och miljönämndemas av beslut än det genomsnittliga värdet för den länsstyrelsen. I Luleå var andelen bifall något större för överklaganden av det lokala Vägverkets och miljönämndens beslut. Även för länsstyrelsen i Kalmar andelen bifall var av det lokala vägverkets beslut högre än den genomsnittliga bifallsfrekvensen för den länsstyrelsen. I Kalmar län ledde också en stor andel av överprövningen av den lokala polismyndighetens beslut till bifall. Självklart baseras dessa utslag mycket ärenden, varför några mer generella slutsatser knappast är möjliga att dra i dessa fall. Karlstad utmärker sig vid en jämförelse med de andra som den länsstyrelse där en stor andel av bifallen har gällt andra ärenden och andra, mindre frekvent förekommande organ än de vanliga.

Vi har tidigare sett att det i regeringskansliet fanns en tendens till att oftare bifalla myndigheters, kommuners och företags överklaganden än överklaganden från enskilda personer och föreningar. Hur ser då detta ut på länsstyrelserna Svaret ges i tabell 16. Av tabellen framgår att samma mönster som för regeringskansliet uppträder hos länsstyrelsen i Göteborg, medan det omvända tycks gälla för länsstyrelserna i Karlstad och Luleå.

Bilaga 2 67

Tabell 16. Länsstyrelsemas bifall fördelade på överklagande part Göteborg Luleå Kalmar Karlstad Tot. Bifall Tot. Bifall Tot. Bifall Tot. Bifall

Den sistnämnda länsstyrelsen har inte bifallit ett enda överklagande från företag, kommuner eller myndigheter. För Kalmar är bilden mer splittrad och något mönster svårare att se. Men återigen, det är små grupper som analyseras.

En arman aspekt som har undersökts är hur det är med motiveringarna till länsstyrelsernas beslut, och då ska man inte glömma att länsstyrelserna, som tidigare nämnts, måste följa förvaltningslagen i sin hantering av överklaganden. Länsstyrelserna kan alltså inte avstå från att motivera sitt ställningstagande, som regeringen kan. För länsstyrelserna gäller dessutom att de i många fall inte är sista instans; deras ställningstaganden kan komma att överprövas. Inte minst därför borde det ligga i länsstyrelsernas intresse att utförligt motivera sina ställningstaganden.

En enkel kvantitativ beräkning av hur långa motiveringar länsstyrelserna ger visar t.ex. att i Kalmar hade 73 % av alla Överklaganden motiveringar som översteg 20 rader, och motsvarande siffror för Göteborg, Luleå och Karlstad var 60 %, 45 % respektive 56 %. Det är alltså, föga förvånande, så att länsstyrelserna motiverar sina beslut mer utförligt än regeringen.

Dialogen länsstyrelse regeringen -

Till sist gjordes ett försök att via intervjuer få en bild av vilket sätt och i vilken utsträckning länsstyrelserna uppfattade regeringens utslag i överklagandeärenden som styrande för den egna verksamheten. Svaren dessa frågor ger emellertid en något splittrad bild. Två chefsjurister ansåg

68 Bilaga 2

att denna styrning fungerade och att regeringens ställningstagande i en enstaka fråga kunde ha stor betydelse för länsstyrelsens hantering av en viss ärendetyp. Det gavs t.o.m. ett exempel på ett fall där länsstyrelsen medvetet fattat ett för kommunen gynnsamt beslut trots att man antog att motiveringen inte skulle hålla vid en fortsatt prövning. Denna kommun hade länge drivit en linje och länsstyrelsen en arman i en viss typ av ärenden, men vid detta tillfälle gick länsstyrelsen kommunen till mötes och

ändrade inte kommunens beslut. Överklagandet drevs därför vidare till

regeringen, som i sin prövning gick emot kommunens och länsstyrelsens beslut. Länsstyrelsen fick på detta sätt det prejudikat man så länge hade efterlyst och kunde i fortsättningen använda det som argument mot kommunen. Detta är förmodligen ett undantag, men exemplet illustrerar ändå att det inte alltid uppfattas som ett nederlag för en länsstyrelse att bli fälld av regeringen eller i kammarrätten.

Ett par chefsjurister menade dock att det var svårt att veta när ett regeringsutslag skulle uppfattas som prejudicerande eller inte, och de ansåg att det krävdes mer än ett eller ett par bifall från regeringen i en viss typ av ärenden för att de skulle börja ändra sina egna bedömningar. Vid ett par länsstyrelser tillmätte man inte beslutsmotiveringarna vid avslag någon större betydelse. Ett avslag var ett avslag oavsett hur det formulerades och det innebar att länsstyrelsen hade haft rätt i sin ursprungliga bedömning, deras uppfattning. Å andra sidan två chefsjurister att de var uppgav var uppmärksamma på vilka formuleringar som användes, bl.a. med tanke på en eventuell fortsatt prövning av ärendet.

Här finns dock ett problem för länsstyrelserna, nämligen: För vem skrivs motiveringama Å sidan bör de rikta sig till den har överklagat, ena som vanligen en privatperson, som måste ha en chans att förstå länsstyrelsens utslag. Detta talar för motiveringar på norrnalprosa. Å andra sidan måste myndigheten räkna med att utslaget kan komma att överklagas, kanske prövas av en domstol, eller åtminstone av juridiskt utbildade personer. Detta talar då för en mer juridiskt präglad motivering. Det framkom på en länsstyrelse att deras strävan att vidareutbilda sig språkligt och använda mer begriplig svenska hade kritiserats av JO som ansåg att deras motiveringar till följd av detta hade blivit alltför oklara.

Bilaga 2 69

Huruvida regeringens motiveringar till besluten är tydliga eller inte råder det också delade meningar om, enligt vad som framkom i intervjuerna. På en länsstyrelse tyckte man inte att det var svårt att förstå regeringens ställningstaganden, och man ansåg att regeringen numera på ett i huvudsak acceptabelt sätt motiverade sina beslut. Vid de tre övriga länsstyrelserna frarnskymtade dock kritik mot att det fortfarande var för dåligt med motiveringar, och att de ibland var svåra att förstå.

Från länsstyrelserna framfördes även kritik mot systemet hur man vinner kännedom om prejudicerande avgöranden från regeringen. Alla har självfallet god insikt i överklaganden av den egna myndighetens beslut, men kunskapen om vad som händer vid andra länsstyrelser är betydligt sämre. Detta är ett gammalt problem, och länsstyrelserna tog redan under l 1970-talet själva initiativ till att sprida vad man uppfattade som prejudicel med viss på denna

l rande beslut till varandra. Regeringskansliet såg oro

I utveckling eftersom man befarade att avgörande som inte var avsedda att

i

få prejudicerande effekt skulle uppfattas som vägledande för länsstyrelser-

i

na. Men samtidigt insåg regeringen att det behövdes vägledning. Dåvaran-

i

de Bostadsdepartementet började därför samla viktiga avgörande i särskilda pärmar som bl.a. skickades till länsstyrelserna. Efter 1988 avvecklade

dock regeringskansliet sitt engagemang och länsstyrelsernas organisationsnämnd LON, fick ta över uppgiften att sprida informationen. När sedan LON avvecklades försvann möjligheten för länsstyrelserna att via ett centralt få del av viktiga regeringsavgöranden, och en informell organ spridning har därför äteruppstått. Boverket skulle ha ansvarat för den centrala spridningen, men än så länge har verksamheten inte kommit igång. En svårighet i sammanhanget har varit att regeringskansliet har haft svårt att komma fram till vilka överklaganden som är prejudicerande, vilket naturligtvis begränsar möjligheterna att använda avgöranden i överklaganden som ett generellt styrinstrument. Men till detta finns det anledning att återkomma i sammanfattningen.

70 Bilaga 2

Sammanfattande diskussion

Den administrativa ordningen med överklaganden syftar till att verka för regeringens politiska styrning av praxis. Detta bygger tvâ förutsättningar. För det första att regeringen via sitt handlande sänder signaler till underliggande myndighetsorgan och samhället om hur man uppfattar att den existerande lagstiftningen skall tolkas. För det andra att regeringen i samband med sina utslag klargör sina avsikter och ambitioner med avgörandena. Regeringens hantering innehåller alltså tvâ handmoment lande respektive uttalade avsikter eller motiv. En och samma handling kan naturligtvis bottna i helt olika avsikter, därav behovet av motiveringar. Det finns självfallet också outtalade avsikter, men de ligger delvis utanför denna undersöknings ram. Låt oss därför börja med handlingarna.

I denna undersökning har regeringens och fyra länsstyrelsers hantering av överklagandeärenden granskats. Syftet har varit att utröna i vilken utsträckning och pâ vilket sätt denna hantering av överklaganden i administrativ ordning fungerar politisk styrning av praxis lagstiftningsomsom râdet. Studien har varit inriktad på att dels undersöka regeringens och länsstyrelsernas ställningstaganden till ett antal enskilda överklaganden under viss tid, dels att beskriva den beslutsprocess som tillämpas vid en överklaganden inom regeringen och länsstyrelserna.

Av det undersökta materialet framgår att överklaganden endast i begränsad omfattning kan fungera som politiskt styrinstrument. I verkligheten används dessutom möjligheten ännu mindre. För det första går i dag betydligt färre överklaganden än tidigare till regeringen för prövning. En stor del regeringens överklagandeärenden är dessutom koncentrerade till av två departement, Miljö- och naturresursdepartementet samt Kommunikationsdepartementet. Vidare finns det inget tydligt samband mellan vilka ärenden överklagas mest frekvent och vilka som är viktiga för den som politiska styrningen. Många överklagandeärenden kan inte uppfattas som vare sig komplicerade eller politiskt intressanta.

l länsstyrelsernas fall gjordes liknande iakttagelse, dvs. ett stort antal en de ärenden överklagades var koncentrerade till ett begränsat av som

Bilaga 2 71

omrâde och en stor mängd överklaganden hade ingen principiell betydelse. Inte heller lämplighetsfrågoma spelade någon avgörande roll i särskilt många fall. Men för länsstyrelserna är inte argumentet om den politiska styrningen lika viktigt som för regeringen när det gäller att avgöra varför vissa ärenden skall handläggas av länsstyrelserna och inte av domstolarna. Detta märks också på så sätt att det endast är ungefär hälften av länsstyrelsernas ärenden som, om de överprövas, hanteras av regeringen och ungefär lika många som överprövas av karmnarrätten.

Regeringen utnyttjar inte särskilt ofta möjligheten att bifalla överklaganden. Länsstyrelserna gör det något oftare, men inte heller de bifaller särskilt frekvent, det skiftar mellan länsstyrelserna. Nu är dock även om inte bifallsfrekvensen alltid det bästa måttet på att den politiska styrningen behövs och fungerar. Idealt borde det naturligtvis räcka med ett avgörande från regeringenlänsstyrelsen för att styrningen skall få avsedd effekt, dvs. att underliggande myndigheter rättar sig efter detta. Frekventa bifall till överklaganden från överordnade organ kan därför lika gärna ses som ett tecken att styrningen inte fungerar.

En arman svårighet för myndigheterna är att förarbetena och riksdagens beslut kan i annan riktning än den som regeringen ger uttryck för i en sina ställningstaganden. Till detta kommer att regeringen ibland inte vill att myndigheterna skall uppfatta ett utslag som normerande för framtida ställningstaganden.

Regeringens och länsstyrelsernas förutsättningar för att kunna ge motiveringar till besluten är dessutom olika. Regeringen kan och har rätt att avstå från att motivera sina utslag, medan länsstyrelserna måste motivera sina beslut. Problematiken blir därför inte densamma för regeringen och länsstyrelserna. När regeringen inte några motiveringar leder detta till ger osäkerhet hos underlydande organ om betydelsen av utslaget, samtidigt regeringen bevarar sin framtida handlingsfrihet. I länsstyrelsernas fall som handlar det om vem man skriver motiveringarna för den som över- klagat, de skall verkställa beslutet eller det organ som kan organ som komma att överpröva beslutet

72 Bilaga 2

Undersökningen visade att regeringen fortfarande i relativt stor utsträckning underlåter att motivera sina utslag, utom när den bifaller. Bifall motiveras i stort sett undantagslöst. Länsstyrelserna motiverar alltid och deras motiveringar var dessutom, föga förvånande, vanligen betydligt utförligare än regeringens.

En viktig fråga i detta sammanhang är om regeringen med sina beslut och e motiveringar verkligen avser att sända signaler till underordnade myndigheter, och om dessa signaler i så fall går fram. Intressant nog förefaller det i denna fråga finnas en viss skillnad i synen på problemet hos de olika expeditionschefema i regeringskansliet. Vissa departement betonar att regeringen fattar in casu-avgöranden, dvs. avgöranden som inte är tänkta att ha prejudicerande effekt, och att regeringen därför bara bör motivera sina beslut undantagsvis. Andra departement framhöll i stället betydelsen av att så långt som möjligt motivera sina beslut. Denna oenighet om överklagandeinstrumentets betydelse som styrmedel kan möjligen också vara en förklaring till regeringskansliets svårigheter att systematiskt samla in och utfärda förteckningar över prejudicerande avgöranden.

De fyra länsstyrelserna uppvisade även de en splittrad bild, när de studerades i perspektivet mottagare av regeringens signaler. Några länsstyrelser uppfattade inte enstaka beslut eller motiveringar av regeringens beslut som särskilt viktiga signaler. Men det farms också länsstyrelser där man var mycket uppmärksam regeringens utslag och där man ibland hade svårigheter att förstå regeringens avsikter och budskap, trots egna kontakter med regeringskansliet.

Med denna oklarhet vid överklaganden i administrativ ordning kan man därför förvänta sig alla möjliga utfall. Det kan alltså förekomma att länsstyrelser uppfattar att de får stymingssignaler när regeringen inte avser att styra, men också motsatsen, dvs. regeringens vilja att styra som manifesteras i beslutet uppfattas som betydelselöst för den framtida handläggningen av liknande ärende.

Den särskilda granskning som gjordes av innehållet i regeringens motiveringar visade att trots att en mycket snäv definition användes av be-

Bilaga 2

greppet juridisk motivering, var denna typ av motivering ändå ganska vanlig särskilt vid bifall. Nu är det naturligtvis möjligt att juridiska motiveringar har valts trots att det funnit andra skäl till bifallet, eftersom denna typ av argumentation kan vara lättare att försvara inför en undrande myndighet. Men resultatet kan också vara ytterligare ett tecken på att lämplighetsbedömningar inte är så framträdande vid regeringens avgöranden som man kunde ha förväntat sig om principen följdes att det i första hand är ärenden med stora inslag av lämplighetsavgöranden som skall hanteras av regeringen.

Beredningen av överklagandeärenden är en process som i mycket stor utsträckning domineras av tjänstemän, ofta med juridisk utbildning. Detta är särskilt tydligt på länsstyrelserna. Inte vid någon av de fyra undersökta länsstyrelserna förekom det att förtroendevalda eller andra lekmän deltog i Vidare tillämpades i samtliga fall en långtgående delegering processen. som bl.a. innebar att landshövdingen som regel inte deltog i beslutsproces- I regeringskansliet ser det ut på ungefär samma sätt, vilket innebär att sen. statsråden eller andra politiskt rekryterade ofta bara finns med i periferin vid handläggandet överklaganden. Statsrådet kommer vanligen in först av i det absolut sista skedet av beslutsprocessen, innan regeringen formellt fastställer beslutet.

Avslutningsvis kan det vara värt att fästa uppmärksamheten nâgra inkonsistenta drag i organisationen för överklaganden i förvaltningsärenden framkommit i denna undersökning. Förvaltningsbeslut som har fattats som lokala myndigheter överklagas ofta antingen till länsstyrelserna eller av andra regionala myndigheter. Men i vissa fall, där länsstyrelserna varit andra instans, kan beslutet överklagas till en central myndighet och inte till regeringen. Med en sådan ordning finns det naturligtvis en risk för att den centrala myndigheten i första hand följer sitt eget lokala organs bedömning. Men denna sektorsproblematik försvinner inte när regeringen överprövar länsstyrelsens beslut. Denna undersöknings material har inte varit tillräckligt omfattande för att det skall vara möjligt att dra några säkra slutsatser, möjligen innebär regeringens överprövning av men länsstyrelsernas beslut ibland att sektorsintressen överbetonas bekostnad av allmänintresset.

74 Bilaga 2

l regeringens proposition 198384: 120 anför departementschefen bl.a. följande: Regeringen bör i allmänhet inte vara besvärsinstans annat än när det behövs en politisk styrning av praxis. Tanken är alltså att regeringen politiskt skall kunna forma praxis. Inom regeringskansliet tycks det dock i praktiken finnas två skolor när det gäller hur detta skall uppfattas. Den ena menar att regeringen i varje enskilt avgörande fattar unika beslut som inte har prejudicerande verkan. Den andra skolan betonar i stället regeringens roll som praxisformerande organ, genom att via enskilda ärenden som i sig är unika utveckla en praxis till hur lagstiftningen skall förstås olika områden.

Om vi utgår från att regeringen skall vara praxisutformande blir motiveringarna i besluten särskilt viktiga. Varje beslut avslutas med en kläm, dvs. några avslutande meningar som: Regeringen, som delar X-verkets bedömning, avslår överklagandet, eller: Regeringen finner inte skäl att ändra X-verkets beslut. Dessa avslutande fraser har sin motsvarighet inom Regeringsrätten där de har en alldeles speciell innebörd som underinstansema känner till. Den undersökning som gjorts av regeringens överklaganden visar att dessa beslut i mycket stor utsträckning avslutas just med liknande fraser. Frågan är då om de används godtyckligt eller om de

är tänkta att förmedla någon information till mottagaren. Återigen visar det

sig finnas olika synsätt. Inom vissa departement används dessa fraser med eftertanke och inom andra departement mera godtyckligt. Hur uppfattar då myndigheterna detta Ett par av de länsstyrelser som ingått i undersökningen försöker tyda de signaler som kan finnas både i klämmama och motiveringarna, medan andra inte fäster något avseende vid dem.

Sammantaget visar allt detta att den tänkta styrningen av praxis i överklagandeärenden inte fungerar fullt ut någon nivå. Inom regeringskansliet råder det t.ex. delade meningar om vad skall förstås med denna styrning. De som menar att regeringen de facto har en praxisbildande funktion är inte överens om hur styrsignalerna skall utformas. Myndigheterna tolkar ibland signaler som inte var avsedda att förmedla något budskap, och ibland negligerar de signaler som borde ha uppmärksammats. Vilka beslut som skall betraktas som prejudicerande kan det också råda delade meningar om.

Bilaga 2 75

Frågan blir då vad som kan göras. Det kan nämligen finnas vissa problem med att driva avlastningen av regeringens överklaganden för långt, vilket delvis märks redan i dag. Om departementen får för överklaganden kan ärendena inte samma specialbehandling som de får i dag och det finns risk för att kompetensen blir otillräcklig, vilket skulle kunna äventyra rättssäkerheten. Om detta är det huvudsakliga skälet till att ha kvar vissa överklaganden i regeringskansliet, skulle en metod kunna vara att samla alla överklagandeärenden och låta t.ex. ett statsråd och en expeditionschef i ett departement sköta alla överklaganden. Rättsprövningsinstitutet kommer om inte annat att verka för att rättsfrågoma får en framträdande plats i flertalet av regeringens avgöranden i överklagandeärenden.

Ett sätt är naturligtvis att avlasta regeringen alla överklaganden och låta domstolar hantera frågorna, men detta skulle innebära att den lagstiftning i dag har betydande inslag av lämplighetsavgörande måste göras mer som detaljerad, eller att möjligheter till dispens skrivs in i de lagar som i dag har ett stort inslag lämplighetsavgöranden och som därför kan ha av politisk betydelse.

Till sist kan man också ifrågasätta hela grundtanken med en uppdelning av överklagandeärenden mellan regeringen och de allmänna förvaltningsdomstolarna som bygger om den lagstiftning som skall tillämpas har stora 1 inslag skön eller inte. Det är uppenbart att såväl lämplighetsfrågor av som rättssäkerhetsfrågor är aktuella vid tillämpningen av nästan all lagstiftning. Domstolama tar ofta ställning i lämplighetsfrâgor, inte minst när det gäller den lagstiftning som ligger utanför det förvaltningsrättsliga omrâdet. Frågan blir då varför denna uppdelning tillåts spela en sådan roll vid avgörandet vilka typer av överklaganden som skall ligga hos av regeringen. Svaret skulle kunna vara att frågan alltid har formulerats i termer vilka ärenden som kan avlastas regeringen. Möjligen skulle av svaret bli ett annat om man i stället frågade sig vilka ärenden som oundgängligen måste hanteras av regeringen.

.. r

. .

BILAGA 3

innehållande

Förteckning

över

författningar

föreskrifter om överklagande till regeringen

Förordning l908:74 s. 1 ang. jordregister Lag 1919:426 om flottning i allmän flottled Lag 1928:281 om allmänna arvsfonden Lag 1939:608 om enskilda vägar Lag 1942:335 om särskilda skyddsåtgärder för vissa kraftanläggningar m.m. Lag 1949:722 om pantlânerörelse Lag 1950:272 rätt för utländska försäkringsföretag att driva förom säkringsrörelse i Sverige Lag 1956:245 uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförom hållanden Luftfartslag 1957:297 Lag 1958:295 om sjömansskatt Lag 1959:73 med vissa bestämmelser om inländsk försäkringsrörelse vid krig m.m. Lag 1959:83 om allmän tjänsteplikt Förordning 1959:369 statligt stöd landsbygdens elförsörjning om Civilförsvarslag 1960:74 Lag 1961:181 försäljning av teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat om Lag 1962:381 om allmän försäkring Förordning 1962:652 om Sveriges författarfond Lag 1963:583 om avveckling av ñdeikommiss Förordning 1963:654 försäljning från apotek av alkoholhaltiga om läkemedel och teknisk sprit, m.m. Exportvagnsktmgörelse 1964:39 Lag 0964:47 om krigshjälp Lag 1964:63 om kommunal beredskap

i Ä

i

2 Bilaga 3 sou 1994:117 5 Naturvårdslag 1964:822 Lag 1965:269 med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt m.m. Specialskolförordning 1965:478 Anställningsförordning 1965:601 Lag 1966:314 om kontinentalsockeln Lag 1967:531 om tryggande av pensionsutfastelse m.m. KK 1968:379 om uppläggande av nytt fastighetsregister m.m. Miljöskyddslag 1969:387 Lag 1970:65 om Sveriges allmänna hypoteksbank och om landshypoteksföreningar Stadga l970:88 om enskilda vårdhem Förordning om medgivande enligt sjöarbetstidslagen 1970:105 m.m. Lag 1970:244 om allmänna vatten- och avloppsanläggningar öarbetstidskungörelse 1970:550 Fastighetsbildningslag 1970:988 Rennäringslag 1971:437 Livsmedelslag 1971 :51 1 Väglag 1971:948 Livsmedelsförordning 1971 :807 Vägkungörelse 197 l 2954 Stadsregisterkungörelse 1971: 1010 Lag 1971:1078 om försvarsuppñnningar Resegarantilag 1972:204 Permutationslag 1972:205 Lag 1972:260 om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmâlsdom Lag 1972:262 om understödsföreningar Lag 1972:266 om skatt på annonser och reklam Kungörelse 1972:463 med vissa bestämmelser om elektriska svagströmsledningar Terrängtrañklcungörelse 1972:594 Fordonskungörelse 1972:595 Bilregisterkungörelse 1972:599 KK 1972:602 om arbetstid vid vägtransport Vägtrañkkungörelse 1972:603

Förordning 1972:648 med taxa för Vägverket Expropriationslag 1972:719 Lag om prisbestämrnelser för järn- och stålmarknaden, CECA-lag 1972:762 Förordning 1973:221 om auktorisation och godkännande av revisorer Datalag 1973:289 Lag 1973:371 om kontant arbetsmarknadsstöd Kungörelse 1973:766 om interimslicens för fordon Lag 1973:861 om lokal kristidsförvaltning Ledningsrättslag 1973: 1 144 Anläggningslag 1973:1149 Lag 1973:1150 om förvaltning av samfálligheter , Kreditupplysningslag 1973:1173 I vissa anställningsfrämjande åtgärder Lag 1974: 13 om Militär vägtrañkkungörelse 1974:97 Vägtrañkkungörelse 1974:98 för civilförsvaret Inkassolag 1974:182 Förordning 1974:235 om tillstånd till sjöfart i inrikes trafik med utländskt fartyg m.m. Kungörelse 1974:681 om internationella vägtransporter Förordning 1975:49 kontrollstämpel m.m. för arbeten av om gemensam guld, silver eller platina Lag 1975:187 kontroll fabrikssteriliserade engângsartiklar för om av hälso- och sjukvârdsändamål Oljekrislag 1975:197 Lag 1975:417 om sambruksföreningar Lag 1975:490 beslutanderätt för Sveriges exportråd beträffande om handelssekreterare m.m. Förordning 1975:542 tillämpning av konventionen den 3 mars 1973 om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda växter och om djur Förordning 1975:1345 med instruktion för Justitiekanslern Aktiebolagslag 1975:1385 Bokföringslag 1976: 125 Förordning 1976:241 tillämpningen lagen 1976:240 om förvärv om av av eldistributionsanläggning m.m.

Bilaga 3

Förordning 1976:247 om vissa avgifter till Statens strâlskyddsinstitut Lag 1976:295 om skyldighet för näringsidkare att medverka vid lagring för försörjningsberedskap Lag 1976:371 om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. Förordning 1976:430 om ersättning vid vissa skador av rovdjur Naturvårdsförordning 1976:484 Förordning 1976:834 om prövning av utländskt beslut om adoption Förordning 1976:1055 om svavelhaltigt bränsle

Förordning 1977:68 om tilläggsavgift i kollektiv persontrafik

Förordning 1977:178 med vissa bestämmelser om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmâlsdom Lag 1977:292 om tillverkning av drycker m.m. Förordning 1977:344 för Sveriges lantbruksuniversitet Lag 1977:439 om kommunal energiplanering Förordning 1977:440 om kommunal energiplanering Körkortslag 1977:477 och körkortsförordning 1977:722 Förordning 1977:486 om statsbidrag till organisationer som bedriver nykterhetsarbete Förordning 1977:994 om försäljning och förvaring av vissa flyktiga lösningsmedel m.m. Förordning 1977: l l 18 om fyravgift Förordning 1977:1119 om farledsvaruavgift Arbetsmiljölag 1977: 1160 Förordning 1978: 164 om vissa rörledningar Förfogandelag 1978:262 Ransoneringslag 1978:268 J Förordning 1978:313 om taxa för yrkesmässig bostadsfönnedling i Lag 1978:401 om exportkreditstöd Lag 1978:801 om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet Lag 1978:951 om statligt investeringsbidrag för vissa byggnadsarbeten Förordning 1979:38 om läkarintyg för sjöfolk J ordbruksbokföringslag 1979: 141 Lag 1979:411 om ändring i rikets indelning i kommuner, landstingskommuner och församlingar Lag 1979:552 om internationell adoptionshjälp Förordning 1979:567 med instruktion för Högsta domstolen

Bilaga 3 5

Förordning 1979:568 med instruktion för Regeringsrätten Förordning 1979:569 med hovrättsinstruktion Förordning 1979:571 med kammarrättsinstruktion Renhâllningslag 1979:596 Sekretesslag 1980: 100 Förbättringslâneförordning 1980:261 Skatteregisterlag 1980:343 Epizootilag 1980:369 Lag 1980:424 åtgärder mot vattenförorening från fartyg om Förordning 1980:754 upplåtande det allmänna kartmaterialet för om av följ m.m. Förordning 1980:803 om regionalpolitiskt transportstöd Förordning 1980:1024 militär grundutbildning för kvinnor om Förordning 1980:1070 godkännande av enskilda tandtekniska om laboratorier Lag 1980:1097 om Svenska skeppshypotekskassan Lag 1980:1102 om handelsbolag och enkla bolag Lag 1980:1103 om årsredovisning m.m. i vissa företag Förordning 1981 196 godkärmande och utbyte av utländska körkort om Förordning 1981:642 tjänsteplikt för hälso- och sjukvårdspersonal om m.m. Krigsveterinärförordning 198 l 2648 Förordning 1981:671 finansiering framtida utgifter för använt om av kärnbränsle m.m. Förordning 1981:972 utförande av eldningsanläggningar för fast om bränsle Lag 1981:1216 om kyrklig beredskap Lag 1981:1354 om allmänna värmesystem Förordning 1982:219 om allmänna värmesystem Förordning 1982:481 avgifter för Datainspektionens verksamhet om Elförordning 1982:548 Förordning 1982:647 om skeppsmätning Arbetstidslag 1982:673 Försäkringsrörelselag 1982:713 Förordning 1982:892 om behörigheter för sjöpersonal Förordning 1982:923 transport av farligt gods om

Bilaga 3

Lotterilagen 1982: 101 1 Förordning 1983:140 om statsbidrag för omhändertagande oljeavfall av m.m. från fartyg Förordning 1983:261 om statlig trafikflygarutbildning Vattenlag 1983:291 Lag 1983:293 om inrättande, utvidgning och avlysning allmän farled av och allmän hamn Lag 1983:294 om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän flottled Lag 1983:428 om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark Mönstringslag 1983:929 Förordning 1983:1025 om statsbidrag för hissinstallationeri bostadshus m.m. Lag 1984:3 om kämteknisk verksamhet Förordning 1984: 14 om kämteknisk verksamhet Förordning 1984:53 om import och exportreglering Lag 1984:503 om tillfälligt förbud mot höjning av vinstutdelningi vissa aktiebolag Förordning 1984:554 om statsbidrag under viss tid till anordnande av daghem och fritidshem Förordning 1984:934 om kompensation till vissa skogsägare Lag 1984:1049 om beredskapslagring av olja och kol Lag 1985:620 om vissa torvfyndigheter Förordning 1985:626 om vissa torvfyndigheter Lag 1985:635 om försörjningsberedskap på naturgasomrâdet Förordning 1985:636 om försörjningsberedskap naturgasomrâdet Förordning 1985:738 om dumpnings- och subventionsundersökningar Förordning 1985:835 om kemiska produkter Förordning 1985:836 om bekämpningsmedel Förordning 1985:837 om PCB m.m. Förordning 1985:838 om motorbensin Förordning 1985:839 om kadmium Förordning 1985:840 om vissa hälso- och miljöfarliga produkter m.m. Förordning 1985:841 om miljöfarligt avfall Förordning 1985:997 om amnälningsskyldighet beträffande asbest i ventilationsanläggningar

Bilaga 3 7

Lag 1985: 1089 försöksverksamhet inom hälso- och sjukvårdens om omrâde Förordning 1986:80 bidrag till idrottsföreningar för betalning av om vissa arbetsgivaravgifter Förordning 1986:89 om förbud mot viss utförsel Svävarfartsförordning 1986:305 Förordning 1986:364 tjänster vid forskningsråd om Förordning 1986:447 med instruktion för Nämnden mot etnisk diskriminering Utsökningsregisterlag 1986:617 Förordning 1986:682 statsbidrag för utbildning av trañkflygare m.m. om Förordning 1986:683 förbud mot asbetshaltiga friktionsbelägg i om fordon Förordning 1986:777 om byggnadstillstånd Bilavgaslag 1986:1386 Plan- och bygglag 1987:10 Förordning 1987:316 bidrag till konstnärlig utsmyckning i bostadsom områden Förordning 1987:317 bidrag till handikappanpassning av folkom parksteatrar Förordning 1987:409 bidrag till arbetshjälpmedel m.m. om Lag 1987:560 om skatteutjämningsavgift Förordning 1987:589 om träñberråvara Bankrörelselag 1987:617 Lag 1987:667 om ekonomiska föreningar Nationalparksförordning 1987:938 Tullag 1987:1065 Förordning 1988: 14 med instruktion för Sjöfartsverket Fartygssäkerhetslag 1988:49 Förordning 1988:78 med instruktion för Luftfartsverket Förordning 1988:79 med instruktion för Postverket Förordning 1988:80 med instruktion för Riksrevisionsverket Förordning 1988:113 med instruktion för Statens löne- och pensionsverk Förordning 1988:137 med instruktion för Statistiska centralbyrån Strâlskyddslag 1988:220

Bilaga 3

Förordning 1988:232 med instruktion för Statens råd för byggnadsforskning Förordning 1988:247 med instruktion för Statens tjänstepensions- och grupplivnänmd Förordning 1988:256 med instruktion för Kustbevakningen Yrkestrañklag 1988:263 Förordning 1988:278 med instruktion för Centralnämnden för fastighetsdata Strálskyddsförordning 1988:293 Förordning 1988:295 med instruktion för Statens strâlskyddsinstitut Förordning 1988:315 med instruktion för Nämnden för hemslöjdsfrågor Förordning 1988:317 med instruktion för Domstolsverket Förordning 1988:318 med instruktion för Tjänsteförslagsnänmden för domstolsväsendet Förordning 1988:339 med instruktion för Radionämnden Förordning 1988:340 med instruktion för Kabelnämnden och Närradionämnden Förordning 1988:341 med instruktion för Talboks- och punktskriftsbibliotektet Förordning 1988:342 med instruktion för Arkivet för ljud och bild Förordning 1988:343 med instruktion för Rymdstyrelsen Förordning 1988:346 med instruktion för Patentbesvärsrätten Förordning 1988:367 med instruktion för Sveriges geologiska undersökning Förordning 1988:369 med instruktion för Sprängämnesinspektionen Förordning 1988:370 med instruktion för Statens gruvegendom i Förordning 1988:403 med instruktion för Patent- och registreringsverket Förordning 1988:429 med instruktion för Statens invandrarverk Förordning 1988:518 med instruktion för Statens naturvårdsverk Förordning 1988:519 med instruktion för Oljekrisnärnnden Förordning 1988:520 med instruktion för Elförsöijningsnänmden Förordning 1988:521 med instruktion för Bränslenämnden Förordning 1988:523 med instruktion för Statens kämkraftinspektion Förordning 1988:525 med instruktion för Kemikalieinspektionen Förordning 1988:531 med instruktion för Styrelsen för internationell utveckling SIDA

Bilaga 3 9

Förordning 1988:532 med instruktion för Styrelsen för u-landsforskning SAREC Förordning 1988:533 med instruktion för Styrelsen för u-landsutbildning i Sandö Sandö U-centrum Djurskyddslag 1988:534 Djurskyddsförordning 1988:539 Förordning 1988:541 med instruktion för Centrala försöksdjursnämnden Förordning 1988:548 om handläggning av ärenden, tjänstetillsättning m.m. inom försvarsmakten Förordning 1988:550 med instruktion för Försvarshögskolan Förordning 1988:552 med instruktion för Försvarets underrättelsenärnnd Förordning 1988:554 med instruktion för Flygtekniska försöksanstalten Förordning 1988:570 med instruktion för Kommerskollegium Förordning 1988:590 med instruktion för Boverket Förordning 1988:624 med instruktion för Koncessionsnärnnden för miljöskydd Förordning 1988:626 med instruktion för Statens järnvägar Förordning 1988:628 med instruktion för Statens geotekniska institut Förordning 1988:629 med instruktion för Statens väg- och trañkinstitut Förordning 1988:630 med instruktion för Svenskt biografiskt lexikon Förordning 1988:653 med instruktion för Statens förlikningsmarmaexi pedition Förordning 1988:673 med instruktion för Presstödsnämnden Förordning 1988:674 med instruktion för Taltidningsnärrmden Förordning 1988:676 med instruktion för Statens kulturråd Förordning 1988:677 med instruktion för Statens konstmuseer Förordning 1988:678 med instruktion för Kungl. biblioteket Förordning 1988:679 med instruktion för Statens psyko1ogiska-pedagogiska bibliotek Lag 1988:706 inbetalning likviditetskonto under budgetåret om 198889 Förordning 1988:707 med instruktion för Banverket Förordning 1988:708 med instruktion för Transportforskningsberedningen Förordning 1988:716 om CFC och halon m.m. Förordning 1988:730 med instruktion för Arbetarskyddsverket

10 Bilaga 3

Förordning 1988:732 med instruktion för Arbetsrniljöinstitutet Förordning 1988:734 med instruktion för Manne Siegbalminstitutet för fysik Förordning 1988:740 om statsbidrag till fristående särskolor Förordning 1988:743 med instruktion för Statens konstråd Förordning 1988:784 med instruktion för exekutionsväsendet Förordning 1988:810 med instruktion för lokala säkerhetsnämnder vid kämtekniska anläggningar Förordning 1988:831 med instruktion för Konstnärsnärrmden Förordning 1988:852 med instruktion för Försvarets personalnämnd Förordning 1988:853 med instruktion för Styrelsen för psykologiskt försvar Förordning 1988:855 med instruktion för Skogsstyrelsen och skogsvârdsstyrelsema Förordning 1988:857 med instruktion för Statens livsmedelsverk Förordning 1988:858 med instruktion för Statens maskinprovningar Förordning 1988:862 med instruktion för Lantbruksekonomiska samarbetsnämnden Förordning 1988:864 med instruktion för Statens veterinärmedicinska anstalt Förordning 1988:865 med instruktion för Statens växtsortnämnd Förordning 1988:866 med instruktion för Skogs- och jordbrukets forskningsrâd Förordning 1988:895 med instruktion för Ombudsmannen mot etnisk diskriminering Förordning 1988:903 med instruktion för Bostadsdornstolen Förordning 1988:912 med instruktion för Datainspektionen Förordning 1988:913 med instruktion för Kammarkollegiet Förordning 1988:930 med instruktion för Statens institut för byggnadsforskning Lag 1988:950 om kulturminnen m.m. Förordning 1988:969 med instruktion för Dialekt- och ortnamnsarkiven samt svenskt visarkiv Förordning 1988:984 med instruktion för Brottsskadenämnden Förordning 1988:1017 statsbidrag till vissa regionala kollektivtrafiom kanläggningar m.m.

Bilaga 3

Förordning 1988:1036 med instruktion för Försvarets forskningsanstalt Efterforskningsförordning 1988:1039 Förordning 1988:1040 med instruktion för Statens räddningsverk Förordning 1988:1041 med instruktion för Totalförsvarets chefsnämnd Förordning 1988:1042 med instruktion för Riksvärderingsnämnden Vägtrañkskatteförordning 1988: 1065 Förordning 1988:1076 med instruktion för AMU-gruppen Förordning 1988:1093 med instruktion för handelssekreterare Förordning 1988:1094 med instruktion för Statens handikapprâd Förordning 1988:1101 med instruktion för Statens person- och adressregistemämnd Förordning 1988:1104 med instruktion för Nämnden för statliga förnyelsefonder Förordning 1988:1108 om direktregistrering i bilregistret Förordning 1988:1110 med instruktion för Handelsflottans kultur- och fritidsråd Förordning 1988:1111 med instruktion för Sjösäkerhetsrâdet Förordning 1988:1112 med instruktion för Handelsflottans pensionsanstalt Förordning 1988:1113 med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut Förordning 1988:1114 med instruktion för Statens haverikommission Förordning 1988:1117 med instruktion för Fideikommissnämnden Förordning 1988:1118 med instruktion för Bokföringsnämnden Förordning 1988:1121 med instruktion för Civilbefálhavarna

Förordning 1988:1122 med instruktion för Överstyrelsen för civil

beredskap Förordning 1988:1124 med instruktion för Nordiska afrikainstitutet Förordning 1988:1126 med instruktion för Nämnden för vårdartjänst Förordning 1988:1127 med instruktion för Barnrmniljörâdet Förordning 1988:1128 med instruktion för Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor Förordning 1988:1131 med instruktion för Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer Förordning 1988:1135 med instruktion för Lotterinänmden Förordning 1988:1136 med instruktion för Statens ungdomsråd

12 Bilaga 3

Förordning 1988:1137 med instruktion för Arbetsdomstolen Förordning 1988:1138 med instruktion för Arbetslivscentrum Förordning 1988:1139 med instruktion för Arbetsmarknadsverket Förordning 1988:1140 med instruktion för Statens nämnd för arbetstagares uppfinningar Förordning 1988:1147 med instruktion för Regeringskansliets förvaltningskontor Förordning 1988: 1 183 med instruktion för Livrustkammaren, Skoklosters slott och Hallwylska museet Förordning 1988:1184 med instruktion för Statens musiksamlingar Förordning 1988: 1 185 med instruktion för folkens etnografismuseum ka Förordning 1988:1186 med instruktion för Arkitektmuseet Förordning 1988:1198 med instruktion för forskningsråden inom utbildningsdepartementets verksamhetsområde Förordning 1988:1199 med instruktion för Polarforskningssekretariatet Förordning 1988:1200 med instruktion för Institutet för rymdfysik Förordning 1988:1201 med instruktion för Forskningsrâdsnämnden Förordning 1988:1204 med instruktion för Riksförsäkringsverket Förordning 1988:1223 med instruktion för Brottsförebyggande rådet Förordning 1988:1225 med instruktion för Exportkreditnämnden Förordning 1988:1232 med instruktion för lantmäterimyndighetema Förordning 1988:1236 med instruktion för Socialstyrelsen Förordning 1988:1240 med instruktion för Hälso- och sjukvårdens ansvarsnänmd Förordning 1988:1241 med instruktion för Statens bakteriologiska laboratorium Förordning 1988: 1242 med instruktion för Statens institut för psykosocial miljömedicin Förordning 1988:1249 med instruktion för Naturhistoriska riksmuseet Förordning 1988:1378 om avgifter för trafik på statens spâranläggningar Förordning 1988:1379 om statens spâranläggningar Förordning 1988:1384 med instruktion för Tomtebodaskolans resurscenter Förordning 1988:1531 med instruktion för Konjunkturinstitutet Förordning 1988:1564 med instruktion för Marknadsdomstolen

Bilaga 3 13

Förordning 1988: 1565 med instruktion för Statens krigsförsäkringsnämnd Förordning 1988:1566 med instruktion för Statens krigsskadenämnd Förordning 1988:1583 med instruktion för Allmänna reklamationsnämnden Förordning 1988:1584 med instruktion för Resegarantinänmden Lag 1988:1597 finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall om m.m. Förordning 1989:6 med instruktion för Domkapitlen Förordning 1989:67 om plan för stomjärnvägar Förordning 1989:88 om förvaltningen av kyrklig jord Förordning 1989:108 med bemyndigande för Banverket att pröva vissa frågor om enskilda järnvägar Förordning 1989:248 med instruktion för Riksgäldskontoret

i Förordning 1989:288 om stöd till allmänna samlingslokaler

i Miljöskyddsförordning 1989:364

Förordning 1989:757 med instruktion för Vapenfristyrelsen Förordning 1989:759 med instruktion för Totalförsvarets tjänsteplikts- I i nämnd 1 1 Aktiekontolag 1989:827 Lag 1989:829 Värdepapperscentralen VPC Aktiebolag l om Förordning 1989:847 med instruktion för Riksâklagaren Förordning 1989:974 om miljöfarliga batterier Förordning 1990: 130 med instruktion för Arbetslivsfonden Förordning 1990:434 med instruktion för Läkemedelsverket Förordning 1990:481 med instruktion för Statens trygghetsnämnd Förordning 1990:571 med instruktion för Statens sjöhistoriska museer Förordning 1990:573 stöd till vissa icke-statliga kulturlokaler om Förordning 1990:642 regionalpolitiskt företagsstöd om Lag 1990:662 skatt på vissa premiebetalningar om Förordning 1990:700 behörighet till och tillsättande av vissa tjänster om vid Läkemedelsverket Förordning 1990:730 med instruktion för Teknikvetenskapliga forskningsrâdet Handelskamrnarförordning 1 990 1733 Förordning 1990:818 bidrag för experimentbyggande m.m. om

14 Bilaga 3

Förordning 1990:916 om vissa lån till forskningsinsriktat experimentbyggande Förordning 1990:927 om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. Förordning 1990:928 om statlig ersättning för ekonomisk hjälp till flyktingar som beviljats uppehållstillstånd under åren 1988-1990 Förordning 1990:994 med instruktion för Statens biografbyrå Förordning 1990:1018 med instruktion för Kriminalvârdsverket Begravningslag 1990: 1144 Jämvägssäkerhetslag 1990: l 157 Förordning 1990:1293 med instruktion för skatteförvaltningen Förordning 1990:1510 med länsstyrelseinstruktion Minerallag 1991:45 Förordning 1991:375 med instruktion för Statens jordbmksverk Förordning 1991:731 med instruktion för riksarkivet och landsarkivet Förordning 1991:827 med instruktion för Fiskeriverket Förordning 1991:840 med instruktion för Styrelsen för internationellt näringslivsbistånd SWEDECORP Förordning 1991:937 med instruktion för Finansinspektionen Förordning 1991:944 med instruktion för Rättsmedicinalverket Förordning 1991:960 med instruktion för Närings- och teknikutvecklingsverket NUTEK Förordning 1991:1121 med instruktion för Statens skolverk Lag 1991:1136 om försöksverksamhet med kommunal primärvård Förordning 1991:1158 med instruktion för Arbetsmiljöfonden Förordning 1991:1273 om funktionskontroll av ventilationssystem Förordning 1991:1289 om vissa klorerade lösningsmedel Förordning 1991:1290 om vissa kvicksilverhaltiga varor Förordning 1991:1438 med instruktion för Jämställdhetsombudsmaxmen Bilavgasförordning 1991:1481 Förordning 1991:1524 med instruktion för Tullverket Förordning 1991:2013 med instruktion för Affársverket svenska kraftnät Förordning 1992: 102 med instruktion för Finansinspektionen Förordning 1992:269 med instruktion för Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete BITS Mineralförordning 1992:285 Kyrkolag 1992:300

Förordning 1992:308 om utländska filialer m.m. Förordning 1992:397 med instruktion för Verket för högskoleservice

Förordning 1992:404 med instruktion för Överklagandenämnden för

högskolan Lag 1992:670 om statligt utjärnningsbidrag till kommuner Lag 1992:701 om Konungariket Sveriges stadshypotekskassa Förordning 1992:820 med instruktion för Konkurrensverket Förordning 1992:895 med instruktion för Telestyrelsen Förordning 1992:918 om export och import av farligt avfall m.m. Förordning 1992:1139 med instruktion för Elsäkerhetsverket Förordning 1992:1467 med instruktion för Vägverket Förordning 1993: 127 med instruktion för Styrelsen för lokalradiotillstånd Förordning 1993:184 kör- och vilotider samt färdskrivare vid om vägtransporter Förordning 1993:185 arbetsförhållanden vid vissa internationella om vägtransporter Förordning 1993:215 om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut Lag 1993:649 om marknadsreglering på fiskets område Förordning 1993:710 med instruktion för Barnombudsmannen Förordning 1993:712 den statliga fonden för fukt- och mögelskador om i småhus m.m. Lag 1993:1302 EES-försäkringsgivares verksamhet i Sverige om

x . . .. x .

.

Statens 1994

Offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Ändrad ansvarsfördelning för denstatliga 35. Vår andes och andras. . stämma-

statistiken.Fi. Kulturpolitik ochinternationalisering.Ku.

N Kommunerna, Landstingenoch Europa 36. Miljö ochfysisk planering. M. . + Bilagedel.C. 37. Sexualupplysningoch reproduktivhälsaunder

Mäns föreställningar om kvinnor och chefskap. S. 1900-taleti Sverige.UD. . Vapenlagenoch EG. Ju. 38. Kvinnor, barnocharbete i Sverige1850-1993.UD. . Kriminalvård och psykiatri. Ju. 39. Gamla är ungasom blivit äldre.Om solidaritet . Sverigeoch Europa. En samhällsekonomisk mellan generationerna. Europeiska äldreåret1993. . konsekvensanalys. Fi. 40. Långsiktig strålskyddsforskning. M.

EU, EES ochmiljön. M. 41. Ledighetslagstifhiingen en översyn. A. . trossamfunden. Historisktvägval- Följdemaför Sverigei utrikes- 42. Statenoch C. . och säkerhetspolitiskt hänseende av att bli, 43. Uppskattadsysselsättning om skattemas betydelse respektiveintebli medlem i Europeiskaunionen.UD. för denprivatatjänstesektom. Fi.

Förnyelseoch kontinuitet- om konstochkultur 44. Folkbokföringsuppgiñernaisamhället.Fi. . i framtiden. Ku. 45. Grundenför livslångt lärande. U.

mellanSamhällsekonomi, transfereringar Anslutningtill EU - Förslagtill övergripande 46. Sambandet

lagstiñning.UD. ochsocialbidrag.S.

Om kriget kommit... Förberedelser för mottagande 47. Aweckling av denobligatoriska anslutningen . av militärt bistånd1949-1969+ Bilagedel.SB. till Studentkårer ochnationer. U.

N Suveränitetoch demokrati 48. Kunskapför utveckling + bilagedel. A. . + bilagedelmedexpertuppsatser. UD. 49. Utrikessekretessen. Ju.

JlK-metoden, m.m. Fi. 50. Allemanssparandet en översyn. Fi. - - Konsumentpolitiki enny tid. C. 51. Minne och bildning. Museernas uppdrag och . På väg. K. organisation + bilagedel.Ku.

Skoterköming pâjordbruks-ochskogsmark. 52.Teaternsroller. Ku.

Kartläggningoch åtgärdsförslag. M. 53. Mästarbrev för hantverkare.Ku. f Års- och koncernredovisningenligt EG-direktiv. 54. Utvärdering av praxis i asylârenden.Ku.

Del l ochII. Ju. 55. Rättentill reformeratbilstöd. S. ratten- Kvalitet i kommunal verksamhet nationell 56. Ett centrum för kvinnor som våldtagitsoch . uppföljning och utvärdering.C. misshandlats.

Rena roller i biståndet- styrningoch arbetsfördelning 57. Beskattning fastigheter,del av Principiella . i en effektiv biståndsforvaltning.UD. utgångspunkterför beskattning av fastigheter m.m.

20. Reforrnerat pensionssystem. Fi.

Refonneratpensionssystem. Bilaga A. 58.6 Juni Nationaldagen.Ju. . Kostnaderoch individeffekter. 59. Vilka vattendrag skall skyddas Principeroch

22. Refonneratpensionssystem. Bilaga B. förslag. M.

KvinnorsATP och avtalspensioner. 59. Vilka vattendragskall skyddas Beskrivningar av

23. Förvaltabostäder.Ju. vattenområden.M.

24. Svensk alkoholpolitik en strategi för framtiden. S. 60. Särskildaskäl utformning ochtillämpning av - - 25. Svensk alkoholpolitik bakgrundoch nuläge. 2 kap. 5 § och andrabestämmelser i - 26 Att förebygga alkoholproblem. utlänningslagen.Ku. . Vård av alkoholrnissbrukare. S. 61. Pantbankernas kreditgivning. N. . 28. Kvinnor och alkohol. 62. Rationaliserad fastighetstaxering,del Fi.

29. Barn Föräldrar- Alkohol. 63. Personnummer integritetoch effektivitet. Ju. - - 30. Vallagen. Ju. 64. Med raps i tankarna M.

al. n Vissa mervärdeskattefrågor lII Kultur m.m. Fi. 65. Statistik och integritet, del 2 Lag om - - 32. Mycket UnderSamma Tak. C. personregisterför officiell statistik m.m. Fi.

33. Vandelnsbetydelsei medborgarskapsärenden, m.m. 66. Finansiella tjänsteri förändring. Fi.

Ku. 67. Räddningstjänst i samverkanoch entreprenad.

Tekniskt utrymme för ytterligareTV-sändningar.Ku. Fö. 68. Otillbörlig kurspåverkan och vissa insiderfrágor. Fi.

Statens offentliga 1994 utredningar

Kronologisk förteckning

69. On the GeneralPrinciplesof Environment 99. Domareni Sverigeinför framtiden Protection.M. utgångspunkter för fortsattutredningsarbete. - 70. lnomkommunalutjämning.Fi. Del A+B. Ju. 7l. Om intyg och utlåtanden som utfärdas av hälso- 100.Beskattningen vid gränsöverskridande och sjukvårdspersonal i yrkesutövningen.S. omstruktureringarinom EG, Fi. m.m. 72. sjukpenning,arbetsskada och förtidspension 101.Höj ribban - förutsättningarocherfarenheter.S. Lärarkompetens för yrkesutbildning.U. 73. Ungdomarsvälfärdochvärderingar en under- 102.Analysochutvärdering av bistånd.UD. sökning om levnadsvillkor,livsstil och attityder. C. 103.Studiemedelsfmansierad polisutbildning. Ju. 74. PunktskattemaochEG. Fi. 104.PVC en planför att undvikamiljöpåverkan.M. - 75. Patientskadelag. C. 105.Ny lagstiftning om radio och TV. Ku. 76. Trade andthe Environment towards a 106.Sjöarbetstid.K. sustainableplayingfield. M. 107.Säkrarefinansiering av framtidakämavfalls - 77. Tillvarons trösklar. C. kostnader.M. 78. Citytunnelni Malmö. K. 108.Säkrarefinansiering av framtidakärnavfalls- 79. Allmänhetensbankombudsman. Fi. kostnader Underlagsrapporter.M. - 80. Iakttagelserunder en reform Lägesrapportfrån 109.Tågetkommer.K. - Resursberedningens uppföljningvid sex universitet 110.Omsorgochkonkurrens.S. och högskolor av det nya resurstilldelnirtgssystemet lll. Bilars miljöklassningoch EG. M. för grundläggande högskoleutbildning.U. 112.Konsumenterna och livsmedelskvaliteten. 81. Ny lag om skiljeförfarande.Ju. En studie av konsumentupplevelser. Jo. 82. Förstärktamiljöinsatseri jordbruket 113.Växanderåvaror. M. svensktillämpning av EG:s miljöprogram.Jo. 114.Avfallsfri framtid. M. - 83. Övergång verksamheteroch kollektiva 115.Sjukvårdsreformeri andraländer. S. av uppsägningar.EU ochdensvenskaarbetsrätten.A. 116.Skyldighet att lagraolja och kol. N. 84. Samvetsklausulinomhögskoleutbildningen.U. 117.Domstolsprövning förvaltningsärenden.Ju. av 85. Ny lag om skatt energi. En teknisk översyn och EG-anpassning. Motiv. Del - Författningstextochbilagor. Del ll. Fi. - 86. Teknologi ochvårdkonsumtioninom sluten somatiskkorttidsvård1981-2001.S. 87. Nya tidpunkterför redovisningoch betalningav skatteroch avgifter. Fi. 88. Mervärdesskatten ochEG. Fi. 89. TullagstiftningenochEG. Fi. 90. Kart- och fastighetsverksamhet finansiering,samordningoch författningsreglering.M. 91. Trafiken ochkoldioxiden Principerför att minska trafikenskoldioxidutsläpp.K. 92. Miljözoner för trafik i tätorter. K. 93. Levandeskärgårdar.Jo. 94. Dagspressen i 1990-taletsmedielandskap.Ku. 95. En allmänsjukvárdsförsälcringoffentlig i regi. S. 96. Följdlagstiftningtill miljöbalken.M. 97. Reglering av Vattenuttag ur enskildabrunnar. M. .Beskattning av förmåner.Fi.

Statens offentliga utredningar 1994

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Kvinnor ochalkohol.[28]

Om kriget kommit... Förberedelser Barn Föräldrar Alkohol. [29] för mottagande av - - Gamla är ungasom blivit äldre.Om solidaritetmellan militärt bistånd1949-1969 Bilagedel. + generationerna. Europeiskaäldreåret1993.[39]

Justitiedepartementet Sambandetmellansamhällsekonomi, transfereringar

ochsocialbidrag.[46] vapenlagenoch EG [4] Rättentill reformeratbilstöd. [55] Kriminalvård och psykiatri. [5] ratten-

Ett centrum för kvinnor som vâldtagitsoch Års- ochkoncemredovisningenligt EG-direktiv. misshandlats.[56] Del 1och 11.Ju. [17] Om intyg och utlåtanden som utfärdas av hälso- Förvaltabostäder[23] och sjukvårdspersonal i yrkesutövningen.[71] Vallagen. [30] sjukpenning,arbetsskada och förtidspension Utrikessekretessen.[49] - förutsättningarocherfarenheter.[72] 6 Juni Nationaldagen.[58] Teknologioch vårdkonsumtioninom sluten Personnummer integritet och effektivitet. [63] - somatiskkorttidsvård1981-2001[86] Ny lag om skiljeförfarande.[81] . En allmänsjukvårdstörsälqingi offentlig regi [95] Domareni Sverige inför framtiden Omsorg och konkurrens. [110] utgångspunkterför fortsattutredningsarbete. - Sjukvârdsreformeri andraländer [115] Del A+B. [99]

Studiemedelsñnansierad polisutbildning.[103]

Kommunikationsdepartementet

Domstolsprövning av förvaltningsärenden.[117] På väg. [15]

Utrikesdepartementet Cityttmneln i Malmö. [78]

Trafiken och koldioxiden Principer ñr att minska Historiskt vägval Följdemaför Sverigei utrikes-och - - trafikenskoldioxidutsläpp.[91] säkerhetspolitiskthänseende av att bli, respektiveintebli Miljözoner för trafik i tätorter. [92] medlemi Europeiskaunionen.[8] Sjöarbetstid.[106] Anslutning till EU Förslagtill övergripande - Tågetkommer. [109] lagstiftning. [10]

Suveränitetochdemokrati Finansdepartementet + bilagedelmed expertuppsatser. [12] Renaroller i biståndet styrningocharbetsfördelning Ändradansvarsfördelningför denstatligastatistiken.[l]

i Sverigeoch Europa.En samhällsekonomisk en effektiv biståndsförvalming.[19] konsekvensanalys. [6] Sexualupplysningochreproduktivhälsaunder1900-talet i Sverige.[37] JIK-metoden, m.m. [13]

Vissamervärdeskattefrågor 111- Kultur m.m. Kvinnor, barnocharbetei Sverige 1850-1993. [38] Analys och utvärdering Uppskattadsysselsättning om skattemasbetydelse av bistånd [102] för denprivatatjänstesektom.[43]

Försvarsdepartementet Folkbokföringsuppgiftemai samhället.[44]

Allemanssparandet en översyn. [50] Räddningstjänsti samverkanoch entreprenad.[67] - Beskattning fastigheter del av Principiella utgångspunkter for beskattning fastigheter av m.m. [57]

Socialdepartementet

Rationaliseradfastighetstaxering,del Fi. [62] Mäns föreställningar om kvinnor ochchefskap.[3] Statistik och integritet del 2 Reformeratpensionssystem. [20] Lag om personregisterför officiell statistik m.m. [65] Reformeratpensionssystem. BilagaA. - Finansiellatjänsteri förändring. [66] Kostnaderoch individeffekter.[21] Otillbörlig kurspâverkanoch vissainsiderfrågor. [68] Reformeratpensionssystem. BilagaB. lnomkommunalutjämning.[70] Kvinnors ATP och avtalspensioner. [22] Punktskatterna och EG. [74] Svenskalkoholpolitik en strategi för framtiden.[24] - Allmänhetensbankombudsman. [79] Svenskalkoholpolitik bakgrundochnuläge.[25] - Ny lag om skatt energi. Att förebygga alkoholproblem.[26] En teknisk översyn och ISO-anpassning. Vård av alkoholmissbrukare.[27] Motiv. Del -

Statens offentliga utredningar 1994

Systematisk förteckning

Författningstextochbilagor. Del II. [85]

- Arbetsmarknadsdepartementet

Nya tidpunkter för redovisningochbetalningav Ledighetslagstiñningen en översyn [41] skatteroch avgifter. [87] - Kunskapför utveckling + bilagedel.[48] MervärdesskattenochEG. [88] Övergång av verksamheteroch kollektiva upp- Tullagstiftningenoch EG. [89] sägningar.EU ochdensvenskaarbetsrätten.[83] Beskattning av förmåner. [98]

Beskattningen vid gränsöverskridande

Civildepartementet

omstruktureringarinom EG, m.m. [100] Kommunerna,LandstingenochEuropa.

Utbildningsdepartementet + Bilagedel.[2]

konsumentpolitiki en ny tid. [14] Grundenför livslångtlärande.[45] Kvalitet i kommunalverksamhet nationell Aweckling av denobligatoriskaanslutningentill uppföljningochutvärdering.[18] Studentkårer och nationer.[47] Mycket UnderSammaTak. [32] Iakttagelser under en reform Lägesrapport från - Statenochtrossamfunden. [42] Resursberedningens uppföljningvid sex universitet Ungdomars välfärd ochvärderingar en underoch högskolor det resurstilldelningssystemet av nya sökning levnadsvillkor,livsstil och attityder. ]73] om för grundläggande högskoleutbildning.[80] Patientskadelag. [75] Samvetsklausulinomhögskoleutbildningen.[84] Tillvarons trösklar. [77] Höj ribban

Lärarkompetensför yrkesutbildning.[101] Miljö- och naturresursdepartementet

Jordbruksdepartementet EU, EESochmiljön. [7]

. Skoterkömingpåjordbruks ochskogsmark. Förstärkta miljöinsatser jordbruket i Kartläggningochâtgårdsförslag.[16] svensktillämpning av EG:smiljöprogram.[82] - Miljö ochfysisk planering. [36] Levandeskärgårdar.[93] Långsiktigstrålskyddsforskning. [40] Konsumenterna och livsmedelskvaliteten. Vilka vattendragskall skyddas Principer och En studie av konsumentupplevelser. [112] förslag. [59]

Kulturdepartementet Vilka vattendragskall skyddas Beskrivningarav

vattenområden.[59] Förnyelseochkontinuitet- om konstochkultur Med i tankarna [64] raps i framtiden.[9] On the GeneralPrinciplesof Environment Vandelnsbetydelsei medborgarskapsärenden, m.m. [33] Protection.[69] Tekniskt utrymme för ytterligareTV-sändningar.[34] Tradeandthe Environment towardsa - Vår andes ochandras. stämma- sustainableplayingfield. [76]

Kulturpolitik ochinternationalisering.[35] Kart- och fastighetsverksamhet Minne och bildning. Museemasuppdragoch finansiering,samordningoch författningsreglering. organisation - + bilagedel.[51] 190]

Teaternsroller. [52] Följdlagstiftningtill miljöbalken. [96] Måstarbrevför hantverkare.[53] Reglering av Vattenuttag ur enskildabrunnar. [97] Utvärdering av praxis i asylärenden.[54] PVC en plan för att undvikamiljöpåverkan.[104] Särskildaskäl utformningochtillämpning 2 kap. - - av Säkrare finansiering av framtida kärnavfallskostnader. 5 § och andrabestämmelseriutlärmingslagen.[60] [107]

Dagspresseni1990-taletsmedielandskap.[94] Säkrarefinansiering av framtidakämavfallskostnader Ny lagstiftning om radioochTV. [105] Underlagsrapporter.[108] - Bilars miljöklassningoch EG. [111]

Näringsdepartementet

Växanderåvaror. [113] Pantbankemaskreditgivning.[61] Avfallsfri framtid. [114]

Skyldighet att lagraolja ochkol. [116]