Fri- och rättighetsfrågor : delbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Fri-

och

rättighets-

frågor

‘Delc4

Regeringsformen

SME

‘Delbez‘cinkande

j7rz—

ac.7

réittigJetskommittén

cw

KE 002;

905g

Statens offentliga utredningar

1993:40 Justitiedepartementet

Fri- och

rättighetsfrågor

Regeringsformen

Del A

Delbetänkande av Fri- och rättighetskommjttén Stockholm 1993 w

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget som ingår i C E Fritzes AB. Allmänna Förlaget ombesörjer också, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor, remissutsändningar av SOU och Ds.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

ISBN 91-38-13351-2 Graphic Systems AB, Göteborg 1993 ISSN 0375-250X

Till statsrådet Reidunn Laurén

Genom beslut den 19 december 1991 bemyndigade regeringen statsrådet Laurén att tillkalla en kommitté med högst tio ledamöter med uppdrag att utreda frågan om grundlagsskydd för äganderätten samt frågan m.m. om vidgade möjligheter till domstolskontroll. Med stöd av detta bemyndigande utsågs den 7 januari 1992 hovrättspresidenten Carl Axel Petri till ordförande. Till övriga ledamöter utsågs den 23 januari 1992 riksdagsledamoten Ylva Annerstedt fp, numera advokaten Ulf Brunfelter nyd, dåvarande riksdagsledamoten Odd

Engström s, tredje vice talmannen Bertil Fiskesjö c samt riksdags-

ledamöterna Birger Hagård m, Rolf L. Nilson v, Thage G Peterson

s, Yvonne Sandberg-Fries s och Ingvar Svensson kds. Den 10

februari 1993 entledigades Odd Engström från uppdraget som ledamot av kommittén. Till ny ledamot utsågs samma dag docenten Björn von Sydow s. Som experter i kommittén förordnades den 23 januari 1992 numera kanslirådet Håkan Berglin och numera expeditionschefen Göran Regner. Den 27 januari 1992 förordnades hovrättspresidenten Bo Broomé att vara expert i kommittén. Professorn Aleksander Peczenik förordnades den 24 april 1992 att vara expert i kommittén. Den 17 augusti 1992 förordnades också professorn Nils Stjemquist att vara expert. Till biträdande sekreterare kommittén förordnades den 31 januari 1992 hovrättsassessorn Anna-Karin Lundberg. Till sekreterare förordnades den 5 februari l992 byråchefen Göran Persson. För att tillföra kommittén sakkunskap från berörda fackdepartement har till kommittén knutits en referensgrupp bestående av hovrättsassessorn Lars Borg, Utbildningsdepartementet, kanslirådet Madeleine Holst och hovrättsassessorn Henrik Lagergren, Miljö- och naturresursdepartementet, kammarrättsassessom Ronald Liljegren, Näringsdepartementet, kanslirådet Eskil Nord, Finansdepartementet samt hovrättsassessorn Marianne Tejning, Arbetsmarknadsdepartementet. Kommittén har antagit namnet Fri- och rättighetskommittén. Kommittén får härmed överlämna betänkandet Fri- och rättighetsfrågor. Betänkandet utgör resultatet av en uppgörelse mellan företrädarna för socialdemokraterna, moderata samlingspartiet, folkpartiet liberalerna och

centerpartiet. Dessa ledamöter har därför inte avgivit några reservationer. Till betänkandet fogas däremot reservationer av ledamöterna Ulf Brunfelter, Rolf L. Nilson och Ingvar Svensson. Birger Hagård och Ingvar Svensson har avgivit särskilda yttranden. Kommittén fortsätter sitt arbete. Stockholm i april 1993

Carl Axel Petri

}7va Annerstedt Ulf Brunfelter Bertil Fiskesjä

Birger Hagård Rolf L. Nilson Thage G Peterson

Yvonne Sandberg-Fries Ingvar Svensson Björn von Sydow

Göran Persson Anna-Karin Lundberg

i sou 1993:40

rr

Innehållsförteckning

DEL A

Förkortningar 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattning 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Författningsfärslag 27 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Inledning 33 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Våra direktiv 33 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Utredningsarbetet 33 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Rättighetsregleringens utveckling 35 . . . . . . . . . . . . .

3 Egendomsskyddet 39 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Äldre bestämmelser och förslag 39 . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Regeringsformen och dess förarbeten 40 . . . . . . . . . . 3.3 Frågans fortsatta behandling i riksdagen 43 . . . . . . . . . 3.4 Den närmare innebörden 2 kap. 18 § RF 43 av . . . . . . 3.4.1 Vem skyddas av bestämmelsen 43 . . . . . . . . . 3.4.2 Mot vem ger bestämmelsen ett skydd 44 . . . . . 3.4.3 Vilka slags åtgärder omfattas bestämmelsen 46 av 3.5 Grundlagsbestämmelsens tillämplighet vid olika for-

mer av rättsenliga ingrepp. En genomgång författav

ningsbestämmelser som berör egendomsrätten 47 . . . . . 3.5.1 Expropriationslagen 1972:719 48 . . . . . . . . . 3.5.2 Plan- och bygglagen l987:10 50 . . . . . . . . . . 3.5.3 Naturvårdslagen 1964:822 57 . . . . . . . . . . . . 3.5.4 Lagen 1987:l2 om hushållning med natur-

resurser m.m. 59 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5.5 Miljöskyddslagen 1969:387 59 . . . . . . . . . . . 3.5.6 Lagen 1987:11 exploateringssamverkan 60 om . 3.5.7 Väglagen 1971:948 60 . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5.8 Lagen 1939:608 enskilda vägar 61 om . . . . . . 3.5.9 Vattenlagen 1983:291 61 . . . . . . . . . . . . . . 3.5.1O Minerallagen l991:45 62 . . . . . . . . . . . . . . 3.5.11 Lagen 1988:950 om kulturminnen 63 . . . . . . .

6 Innehållsförteckning

3.5 .12 Fastighetsbildningslagen 1970:988 64 . . . . . . . 3.5.13 Bostadssaneringslagen 1973:531 och bostads-

förvaltningslagen 1977:792 64 . . . . . . . . . . . 3.5.14 Skogsvårdslagen 1979:429 65 . . . . . . . . . . . 3.5.15 Lagen 1979:425 skötsel av jordbruksmark 67 om 3.5 .16 Skötsellagstiftning i övrigt 68 . . . . . . . . . . . . . 3.5.17 Förfogandelagen 1978:262 69

3.5.18 Räddningstjänstlagen 1986:1102 69 . . . . . . . . 3.5. 19 Förköpslagen 70 m.m . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5.20 Lagstiftningen om fritt fiske för allmänheten

med handredskap i enskilt vatten längs vissa

kustområden samt i de stora sjöarna 71

3.6 Egendomsskyddet i Europakonventionen och vissa ut-

ländska rättsordningar 75 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.6. l Europakonventionen 75

3.6.2 Finland 78

3.6.3 Norge 79 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.6.4 Danmark 82

3.6.5 Tyskland 84 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.6.6 Österrike 85 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.7 Allemansrätten 86 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.7.1 Inledning 86 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.7.2 Kort allemansrättens närmare innebörd 86 om . . .

3.8 överväganden och förslag 88

. . . . . . . . . . . . . . . . .

Beskattningsmaktens gränser 93 . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Direktiven 93 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Bakgrund 93 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Vad är skatt och vad är avgift 100 . . . . . . . . . . . . . . 4.4 Vilka gränser gäller för det allmänna i fråga om rätten

att ta ut skatter och avgifter . . . . . n . . . . . . . . . 4.5 Frågans fortsatta behandling i riksdagen 109 . . . . . . . . .

4.6 Överväganden 110

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Närings- och yrkesfriheten 113 . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1 Direktiven 113 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Tidigare förslag 113

5.3 Den nuvarande ordningen 115 . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4 Grundlagsskyddet i vissa andra länder 115 . . . . . . . . . . 5.4.1 Danmark 115 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.2 Finland 116 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.3 Norge 116 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.4 Tyskland 116 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.5 Österrike 117 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.6 Europakonventionen 117 . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehållsförteckning 7

5.5 överväganden och förslag 117

. . . . . . . . . . . . . . . . .

6 Rätten till arbete 121 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Nuvarande reglering i regeringsformen 121 . . . . . . . . . 6.2 Äldre bestämmelser och utredningar 121 . . . . . . . . . . . 6.3 Grundlagsskyddet i vissa andra länder 124 . . . . . . . . . . 6.3.1 Danmark 124 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.2 Finland 125 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.3 Norge 125 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.4 Tyskland 126 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.5 Österrike 127 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4 Vissa konventioner Sverige anslutit sig till 127 som . . . . 6.4.1 FN-konventioner 127 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.2 Europakonventionen 127 . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.3 Europeiska sociala stadgan 127 . . . . . . . . . . . . 6.5 Kort översikt över författningar syftar till att alla som

medborgare skall ha rätt till arbete 128 . . . . . . . . . . . .

6.6 överväganden 130

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Skydd för de fackliga rättigheterna 133 . . . . . . . . . . . . 7.1 Vad är fackliga rättigheter och friheter 133 . . . . . . . . . 7.2 Gällande lagtext i regeringsformen 133 . . . . . . . . . . . . 7.3 Äldre bestämmelser och utredningar 134 . . . . . . . . . . . 7.4 Frågans fortsatta behandling i riksdagen 136 . . . . . . . . . 7.5 Grundlagsskyddet i vissa andra länder 136 . . . . . . . . . . 7.5.1 Danmark och Finland 136 . . . . . . . . . . . . . . . 7.5.2 Norge 136 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.5.3 Tyskland 137 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.5.4 Österrike 137 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.6 Vissa konventioner som Sverige anslutit sig till 137 . . 7.6.1 FN-konventioner 137 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.6.2 Europakonventionen 138 . . . . . . . . . . . . . . . . 7.6.3 Europeiska sociala stadgan 140 . . . . . . . . . . . . 7.7 En kort översikt över gällande lagstiftning rörande de

fackliga friheterna 140 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.7.1 Rätt till fackliga stridsåtgärder 140 . . . . . . . . . . 7.7.2 Rätt till fackliga förhandlingar 142 . . . . . . . . . . 7.7.3 Rätt att organisera sig fackligt 143 . . . . . . . . . . 7.7.4 Rätt att bedriva facklig propaganda och

agitation samt anordna fackliga möten . . . . .

7.8 överväganden

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Den negativa föreningsfriheten . . . . . . . . . . . . . . Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8 Innehållsförteckning

8.2 Gällande regler i regeringsformen 147 . . . . . . . . . . . . 8.3 Äldre bestämmelser och förslag 148 . . . . . . . . . . . . . . 8.4 Frågans fortsatta behandling i riksdagen 153 . . . . . . . . . 8.5 Närmare innebörden av 2 kap. 2 § RF 153 om . . . . . . . 8.6 Exempel på regleringar där den enskilde inte åtnjuter

negativ föreningsfrihet gentemot det allmänna 154 . . . . . 8.7 Grundlagsskyddet i vissa andra länder 155 . . . . . . . . . . 8.7.1 Danmark 155 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.7.2 Norge 156 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.7.3 Finland 156 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.7.4 Tyskland 157 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.7.5 Österrike 158 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.8 Vissa konventioner Sverige anslutit sig till 159 som . . . . 8.8.1 FN -konventioner 159 . . . - . . . . . - . . . . . . . . 8.8.2 Europakonventionen 159 . . . . . . . . . . . . . . . . 8.8.3 Europeiska sociala stadgan 161 . . . . . . . . . . . . 8.9 Den negativa föreningsrätten i ett arbetsrättsligt

perspektiv 162 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.9.1 Gällande rätt 162 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.9.2 Tidigare utredningar den negativa förom

eningsrätten . . . . . . . . . - . . . . . . - . . . . 8.9.3 Arbetsrättskommitténs betänkande 164 . . . . . . . . 8.9.4 Nya arbetsråttskommitténs betänkande 167 . . . . . 8.9.5 1992 års arbetsrättskommitté 169 . . . . . . . . . . . 8.10 Något hyresgästers föreningsfrihet 170 om . . . . . . . . . . 8.10.l Hyresrätt 170 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.10.2 Bostadsrätt 171 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.11 Något den interna föreningsrätten i Sverige och om rätten till utträde organisation 171 ur . . . . . . . . . . . . .

8.12 överväganden 173

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Föräldrarätten och rätten till utbildning 177 . . . . . . . . . Inledning 177 . - . . . - . . . - . . . . . . . . . . . . . . . . . Äldre bestämmelser och förslag 177 . . . . . . . . . . . . . . Grundlagsskyddet i vissa andra länder 180 . . . . . . . . . . 9.3.1 Danmark 180 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.2 Finland 181 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.3 Norge 182 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.4 Tyskland 182 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.5 Österrike 182 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4 Vissa konventioner Sverige anslutit sig till 183 som

9.4.1 FN-konventioner 183 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4.2 Europakonventionen 184 . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5 En kort översikt över gällande lagstiftning som berör

rätten till utbildning samt föräldrarätten 187 . . . . . . . . .

Innehållsförteckning

9.5.1 Grundskolan 187 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5.2 Särskola och specialskola 189 . . . . . . . . . . . . . 9.5.3 Gymnasieskolan 189 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5.4 Kommunal vuxenutbildning 190 . . . . . . . . . . . . 9.5.5 Högskola 190 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5.6 Rätt att välja annan skola än den offentliga 191 . . 9.5.7 Rätt att välja undervisning som står i överens-

stämmelse med föräldrarnas religiösa och

filosofiska övertygelse 191 . . . . . . . . . . . . . . .

9.6 överväganden 193

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10 Rätten till liv 197 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.1 Inledning 197 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2 Grundlagsskyddet i vissa andra länder 197 . . . . . . . . . . 10.3 Vissa konventioner som Sverige anslutit sig till 198 . . . . 10.3.l FN-konventioner 198 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.3.2 Europakonventionen 199 . . . . . . . . . . . . . . . . 10.4 Gällande svensk rätt 199 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.5 överväganden 200

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11 Formernaför rättighetsbegränsande lagstiftning 201 . . . . 11.1 Gällande regler i regeringsformen 201 . . . . . . . . . . . . 11.2 Frågans tidigare behandling 203 . . . . . . . . . . . . . . . . 11.3 En närmare redogörelse för det försvarande lagstift-

ningsförfarandet 208 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.4 Förhållandena i vissa andra länder 209 . . . . . . . . . . . . 1l.4.1 Finland 209 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.4.2 Danmark 212 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l1.4.3 Norge 212 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.4.4 Tyskland 213 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.4.s Österrike 214 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.5 Överväganden 214

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12 Lagprövningsrätten 217 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.1 Bakgrund och gällande rätt 217 . . . . . . . . . . . . . . . . 12.2 Normkontroll i framtiden 225 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12.3 Överväganden 227

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13 Konsekvenser av våra förslag 231 . . . . . . . . . . . . . . . 13.1 Ekonomiska och administrativa konsekvenser 231 . . . . . 13.2 Regionalpolitiska konsekvenser 231 . . . . . . . . . . . . . .

14 Specialmotivering 233 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.1 Förslaget till lag ändring regeringsformen 233 om av . . .

10 Innehållsförteckning

14.2 Förslaget till lag om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna 238 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Reservationer 241

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Särskilda yttranden 287 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilagor Utredningens direktiv 289 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Författningsbestämmelser som berör närings- och yrkesfriheten 299 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Forkortmngar

AD Arbetsdomstolens domar BoU Bostadsutskottet BrB Brottsbalken c Centerpartiet Ds Departementsserie EES Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet EG Europeiska Gemenskapen FiU Finansutskottet FN Förenta Nationerna Folkpartiet liberalerna GG Grundgezetz, tyska grundlagen HD Högsta domstolen ILO Internationella arbetsorganisationen JK Justitiekanslern JO Justitieombudsmannen Riksdagens ombudsmän JoU Jordbruksutskottet JuU Justitieutskottet kds Kristen demokratisk samling KU Konstitutionsutskottet LO Landsorganisationen i Sverige m Moderata samlingspartiet MBL Medbestämmandelagen NJA Nytt Juridiskt Arkiv I NVL Naturvårdslagen nyd Ny demokrati PBL Plan- och bygglagen Regeringens proposition prop. RB Rättegångsbalken RF Regeringsformen RH Rättsfall från hovrättema rskr. Riksdagens skrivelse RSU Rättighetsskyddsutredningen RÅ Regeringsrättens årsbok Sveriges socialdemokratiska arbetareparti s SAC Sveriges arbetares Centralorganisation SACO Sveriges akademikers Centralorganisation SAF Svenska arbetsgivareföreningen

12 Förkortningar

SFS Svensk författningssamling SOU Statens offentliga utredningar SR Statstjänstemännens riksförbund sö Sveriges överenskommelser med främmande makter TCO Tjänstemännens Centralorganisation Unesco FN:s organisation för utbildning, vetenskap och kultur UU Utrikesutskottet v Vänsterpartiet

Sammanfattning

Vi presenterar i detta betänkande våra överväganden och förslag i fråga om skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna och i fråga om lagprövningsrätten Del A samt vårt ställningstagande till frågan om inkorporering av Europakonventionen i svensk rätt Del B. I våra direktiv uttalades att vi borde ha stor frihet olika att ta upp frågor på de områden uppdraget avsåg. I direktiven som anges emellertid vissa särskilda frågor som vi borde gå in på i syfte att förstärka den enskildes rättssäkerhet. Först nämndes därvid rätten till enskilt ägande som anges vara av grundläggande betydelse för vårt samhällssystem. Trots det har äganderätten ännu inte fått något starkare skydd i regeringsformen. Det ansågs därför angeläget som att skyddet för äganderätten skrivs in i grundlagen på ett utmer tryckligt sätt än för närvarande. Det framhölls emellertid att det är ofrånkomligt att vissa inskränkningar måste få göras i äganderätten. Vi skulle försöka utforma en regel ett så distinkt och precist som sätt som möjligt anger vilka inskränkningar skall tillåtna. som vara Vidare konstaterades att skyldigheten att erlägga skatter och avgifter till stat och kommun har beröringspunkter med frågan vilka inom skränkningar i äganderätten som kan accepteras. Vi borde därför försöka klarlägga beskattningsmakzens gränser. I direktiven uttalades vidare att rätten att driva näring och utöva yrke är så grundläggande i ett fritt samhälle att även borde överväga inte närings- och om yrkesfiiheten borde ges ett grundlagsskydd. Enligt direktiven har den s.k. negativa föreningsrätten också betydelser för närings- och yrkesfriheten. Vi borde därför överväga även denna rätt skulle om ges ett ökat grundlagsskydd men detta måste vägas mot bl.a. värdet av att upprätthålla principen om avtalsfrihet. Vi borde också ta ställning till frågan om Europakonventionen bör införlivas med svensk rätt. Lagprövningsrätten har ett nära samband med fri- och rättighetsskyddet. Vi borde således även överväga utrymmet för om lagprövningsrätten skall vidgas. Vad som i första hand skulle övervägas var om kravet på uppenbar motstridighet med överen

14 Sammanfattning

ordnad författning enligt 11 kap. 14 § RF gäller i fråga om lagar som och förordningar skall tas bort eller mildras. En annan möjlighet som kunde övervägas var att ge någon av de högsta domstolsinstanserna exklusiv behörighet att utöva lagprövningsrâtten. Ett ytterligare en alternativ kunde övervägas var att tillskapa någon form av som författningsdomstol med denna uppgift. Utöver dessa frågor uttryckligen nämndes i direktiven har vi som också prövat om det i fn— och rättighetsregleringen i regeringsformen bör införas grundlagsskydd för rätten till liv, rätten till utbildning, rätten till arbete och fackliga rättigheter samt för allemansrätten. Vi har också prövat förfarandet vid rättighetsbegränsande lagstiftom ning behöver förändras.

Egendomsskyddet

Vi har gjort genomgång den lagstiftning som pâ något sätt kan en av sägas beröra egendomsrätten. Vi har därvid funnit att den lagstiftning gäller i Sverige i dag ger ett starkt skydd för den enskildes som egendom. Grundlagsskyddet för egendomsrätten är däremot inte lika starkt utvecklat i vårt land. De rättsregler vi har till skydd för egendomsrätten har vuxit fram utan stöd grundlagsregel. En sådan aktualiserades först av en 1940-talet. Det har i och för sig alltsedan den nuvarande regeringsformens tillkomst rått bred enighet att det är värdefullt att om regeringsformen i fri- och râttighetskapitlet innehåller en regel om skydd för den enskildes rätt till sin egendom. Frågan om hur omfattande detta grundlagsskydd bör vara har dock varit en omdiskuterad fråga under lång tid. Den nuvarande bestämmelsen egendomsskyddet i regeringsom formen tar endast sikte på ingrepp genom expropriation eller annat sådant förfogande, dvs. tvångsvisa Överföringar av egendom från den enskilde. Stadgandet omfattar däremot inte sådana begränsningar i den enskildes möjligheter att utnyttja främst sin fasta egendom som följer bestämmelser i t.ex. planlagstiftning, naturvårdslagen eller av miljöskyddslagstiñning. I den offentliga diskussionen har hävdats att regeringsformen borde innehålla principiell regel att den enskildes egendom skall en om lämnas okränkt att det allmänna i vissa fall måste äga möjlighet men att ta i anspråk egendom eller reglera användningen av viss egendom. Det har vidare hävdats att ersättningsprinciperna vid ingrepp i annans

Sammanfattning 15

egendom på ett klarare sätt än vad är fallet borde skrivas in som nu i grundlagen. Slutligen har också hävdats att den svenska allemansrätten som är av stor betydelse för allmänhetens möjligheter att få tillgång till naturen för rekreation också borde ett grundlagsges skydd. Vi är inom kommittén eniga att bestämmelserna i Europakonom ventionen skall betraktas som ett grundläggande åtagande och norrnsystem också för Sverige. Genom att Europakonventionen nu föreslås bli inkorporerad i svensk rätt tillgodoses i princip de ovan angivna kraven på hur grundlagsbestämmelse egendomsen om skyddet bör utformas. Europakonventionens ofta allmänt hållna principer tolkas i första hand av konventionsorganen, dvs. Europakommissionen och Europadomstolen. Av flera avgöranden från dessa tolkningsinstanser kan den slutsatsen dras att innehållet i den nationella rätten är de en av omständigheter som ligger till grund för tolkningen konventionsbeav stämmelsen. Om det således införs regel i vår regeringsform en beträffande egendomsskyddet slår fast de principer som som konventionsbestämmelsen vill skydda kan utgå ifrån denna man att regel kommer att beaktas konventionsorganen vid prövningen av av eventuella mål mot Sverige i framtiden. Vi har mot denna bakgrund funnit att det är önskvärt i att regeringsformen ge en närmare precisering det egendomsskydd av som Europakonventionen Vi därför att det finns skäl att även anger. anser låta rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader omfattas av grundlagsskyddet. Det gäller vidare att i regeringsformen slå fast att envar skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten. En sådan regel är en inskränkning i de normalprinciper äganderätten om som eljest gäller i värt samhälle, dvs. bl.a. att medborgarnas egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild expropriation eller genom annat sådant förfogande eller att inskränka användningen mark eller av byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. I regeringsformen bör således föreskrivas att ingrepp i annans egendom genom expropriation eller annat sådant förfogande eller genom inskränkningar i rätten att använda mark eller byggnader endast får ske för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den närmare innebörden av begreppet angelägna allmänna intressen är inte möjlig att precisera. Det slutliga ställningstagandet till vad är som ett

16 Sammanfattning

angeläget allmänt intresse får göras från fall till fall i den politiska beslutsprocessen. Vi vill här framhålla att den genomgång som vi har gjort gällande författningar som tillåter ingrepp i annans egendom av inte har givit oss anledning att på något sätt sätta i fråga denna lagstiftning utan denna är enligt vår uppfattning väl anpassad till de allmänna intressen som gör sig gällande i dessa sammanhang. Rättsläget i förhållande till befintlig lagstiftning kommer således att förskjutas. Liksom hittills bör rätt till ersättning föreskrivas vid ingrepp expropriation eller annat sådant förfogande. Som tidigenom gare har redovisats är det vår uppfattning att även rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader bör omfattas av grundlagsbestämmelsen egendomsskydd. I konsekvens härmed bör även rätten om till ersättning vid sådana rådighetsinskrânkningar ges ett grundlagsskydd. Enligt vår uppfattning bör grundlagsbestämmelsen om rätt till ersättning i dessa fall utformas i enlighet med de huvudprinciper gäller i fråga ersättning vid rådighetsinskrånkningar i svensk som om rätt. Att rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar nu ges ett grundlagsskydd innebär således i sig inte att rätten till ersättning i dessa fall utvidgas i förhållande till vad som redan nu gäller. fråga länge har varit omdiskuterad är hur ersätt- En annan som ningen vid t.ex. expropriativa ingrepp skall bestämmas. Den nuvarande bestämmelsen i regeringsformen ger ingen anvisning härom utan hänvisar till vanlig lag. Vi delar den uppfattning som tidigare ofta har framförts i dessa sammanhang att det varken är lämpligt eller önskvärt att i grundlag precisera efter vilka normer ersättning skall bestämmas. Den närmare utformningen av ersättningsbestämmelserna bör således enligt vår mening alltjämt ske i vanlig lag. Enligt vår mening finns det heller inte några skäl att nu föreslå ändringar i de lagar reglerar rätten till ersättning i de situationer som omfattas som av den föreslagna grundlagsbestämmelsen. Vad gäller grundlagsskyddet för allemansrätten kan det synas vara ett problem att denna inte är klart definierad i svensk rätt utan allemansrätten får sitt innehåll främst genom motsatsvisa tolkningar vissa straffstadganden. Enligt vår mening är dock innebörden av av allemansrätten så väl känd och är allemansrätten ett så väl inrotat begrepp hos det svenska folket att något hinder mot att skriva in denna rätt i regeringsformen inte kan anses föreligga. En lämplig lösning har funnit vara att i grundlagsbestämmelsen om egendomsskydd särskilt att den rätt som den enskilde tillförsäkras sin ange egendom inte utgör något hinder mot att allmänheten nyttjar naturen enligt vad som följer av allemansrätten.

Sammanfattning 17

Beskattningsmaktens gränser

Vi erinrar här till en början om att det sedan länge har rått enighet om att rättighetsskyddet i regeringsformen måste utformas på ett sådant sätt att det inte ger upphov till några förskjutningar i det vanliga politiska maktsystemet. Detta blir enligt vår uppfattning särskilt aktuellt när man börjar diskutera en grundlagsreglering av gränserna för beskattningsmakten. Det torde vara få instrument som är så viktiga för genomförandet av den politiska viljan som just beskattningsrätten. Vi har ändå övervägt om det finns något behov av att i grundlagen införa ett skydd mot sådan skattelagstiftning som skulle kunna sättas i fråga från konstitutionell synpunkt och då främst med hänsyn till skyddet för den enskildes egendom. Vi har emellertid stannat för att inte föreslå någon sådan bestämmelse. Vi har även övervägt om bestämmelsen i 2 kap. 10 § andra stycket RF om förbud mot retroaktiv skattelagstiftning är tillräckligt effektiv eller om reglerna härom borde förändras. Enligt vår uppfattning är de argument som åberopades till stöd för den nuvarande regleringen alltjämnt hållbara. Den utformning som bestämmelsen har erhållit synes också vara lämpligt avvägd. Vi har slutligen också övervägt att i grundlagen föra in en definition begreppen skatter och avgifter. Det har emellertid visat sig att av det är mycket svårt att utforma en definition av skattebegreppet som täcker alla de olika existerande skatteforrnerna samtidigt som en sådan definition måste vara någorlunda enkel och klar för att systematiskt in i regeringsformens regelsystem. Att finna en lämplig passa definition för avgiftsbegreppet har visat sig än svårare eftersom gränserna är flytande inte bara mot skattebegreppet utan även mot ren prissättning för eller tjänst. Vi har sammantaget funnit att en vara en skälen sådan grundlagsregel är betydligt starkare än de skäl mot en som kan tala för en sådan. Vi avstår därför från att lägga fram något förslag i denna del.

Närings- och yrkesfriheten

Gällande lagstiftning på näringsområdet utgår från att det i princip råder full frihet för svenska medborgare att här i landet driva näring och utöva yrke. Inte desto mindre har det vuxit fram en omfattande reglering på detta område. Denna reglering har dock inte tillkommit för att hindra konkurrens eller för att skydda de redan etablerade

18 Sammanfattning

näringsidkarna utan denna har framför allt tillkommit för att tillgodose säkerhets-, hälsovårds- och arbetarskyddsintressen.

Närings- och yrkesfriheten är enligt vår mening av så grundläggande betydelse för det moderna samhället att detta bör föranleda att närings- och yrkesfriheten nu ges ett skydd i fri- och rättighetskapitlet i regeringsformen. Tidigare försök till grundlagsstiftning på detta område har misslyckats främst beroende på att de föreslagna bestämmelsema har varit alltför allmänt hållna. Detta problem kvarstår. Vi anser emellertid att det finns särskilt ett moment i närings- och yrkesfriheten som bör lyftas fram som en lämplig utgångspunkt för en grundlagsbestämmelse. Det är den s.k. likhetsprincipen, som kan sägas innebära att alla skall ha möjlighet att konkurrera på lika villkor under förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som kan ställas på t.ex. kompetens. Det måste emellertid även i fortsättningen finnas möjligheter att föreskriva de inskränkningar i närings- och yrkesfriheten som från allmänna utgångspunkter bedöms som angelägna av hänsyn till miljö, säkerhet, utbildning och andra liknande intressen. Vi föreslår därför en grundlagsbestâmmelse av innehåll att begränsningar i rätten att driva näring och utöva yrke endast får införas för att skydda angelägna allmänna eller enskilda intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Den genomgång som vi har gjort av de författningsbestämmelser som på något sätt kan sägas innebära en inskränkning i närings-och yrkesfriheten har inte föranlett något annat förslag från vår sida än att vi förelår att det i grundlagsbestämmelsen införs ett uttryckligt grundlagsstöd för den lagreglering som gäller i fråga om samernas renskötselrätt.

Rätten till arbete

Vi har ställt oss frågan om det skulle gå att skapa ett stadgande om rätten till arbete som har karaktären av en rättsligt bindande föreskrift till skillnad från det målsättningsstadgande som i dag finns i l kap. 2 § RF. Vi har emellertid kommit fram till att det inte är möjligt att i grundlagen föra in en regel som garanterar alla medborgare en rätt till arbete. Vi har inte heller funnit det möjligt att i regeringsformen slå fast någon undre gräns för det allmännas skyldighet att skapa sysselsättning eller utge bidrag vid arbetslöshet. Vi avstår därför från att lägga fram något förslag i denna del.

Sammanfattning 19

för

Skydd de fackliga rättigheterna

Vi framhåller att de fackliga fri- och rättigheterna främst strejk- rätten utgör en väsentlig del av de medborgerliga fri- och rättig- heterna. De fackliga fri- och rättigheterna har emellertid, med undantag flit strejkråtten, skyddats genom vanlig lag och inte uttryckligen i grundlagen eftersom det rör förhållanden mellan enskilda parter. Naturligtvis har de traditionella fri- och rättigheterna i grundlagen föreningsfriheten, mötesfriheten, demonstrationsfriheten m.m. stor betydelse även för skyddet av fackliga fri- och rättigheter. Vi har nu diskuterat om ett uttryckligt skydd för de fackliga fri- och rättigheterna, utöver det som redan finns för strejkrätten, bör införas i grundlagen. Då det för närvarande pågår en översyn av den arbetsrättsliga lagstiftningen, vilken översyn omfattar även frågor om skydd för de fackliga fri- och rättigheterna, har vi emellertid funnit att man bör avvakta med ett ställningstagande till ett eventuellt grundlagsskydd för dessa rättigheter.

Den negativa föreningsfriheten

Det område där behovet av en reglering av den negativa föreningsfriheten främst diskuterats är förhållandena på arbetsmarknaden, dvs. förhållanden mellan enskilda. Sådana regler saknas emellertid även på områden utanför arbetsmarknaden. Vi har kommit fram till att det inte är praktiskt möjligt att i grundlag ta in en generell reglering av skyddet för den negativa föreningsfriheten med tanke på de konsekvenser en sådan reglering skulle få såvitt avser förhållandet mellan enskilda. Man skulle i så fall utan att ändå helt kunna överblicka verkningarna av regelsystemet - tvingas till en reglering som så detaljerat angav vilka beteenden som var förbjudna och vilka påföljder som skulle knytas till de uppställda förbuden att den till följd av sin omfattning svårligen kunde rymmas inom en rimligt tilltagen ram. Ett ytterligare problem som skulle uppstå om den negativa föreningsfriheten skrivs in i grundlagen är hur denna skall förhålla sig till principen om avtalsfrihet. En grundlagsreglering av den negativa föreningsfriheten ger nämligen upphov till frågan om denna skall anses innefatta förbud mot vissa typer av avtalsklausuler, exempelvis s.k. organisationsklausuler. Vi anser att principen om avtalsfriheten är så viktig att denna inte bör inskränkas annat än i de fall då avtalsfriheten klart missbrukas. Det är enligt vår mening inte möjligt

20 Sammanfattning

att på ett lämpligt sätt göra denna avgränsning i en grundlagsregel. Vi avstår således från att lägga fram några förslag till reglering av den negativa föreningsfriheten i grundlagen.

Rätten till utbildning

Rätten till utbildning är för närvarande inskriven i 1 kap. 2 § RF som ett målsättningsstadgande. Något krav på en viss utbildning kan den enskilde dock inte framställa med stöd av detta stadgande. Vi har emellertid nu funnit att rätten till utbildning bör ges ett starkare skydd i grundlagen i form av ett rättsligt bindande garanti. Vi föreslår således att det i regeringsformen förs in ett stadgandet om rätten till utbildning som ger rätt för varje barn att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Rättigheten motsvaras av den rätt till grundskoleutbildning som följer av den nuvarande skollagen. Det är givetvis av stor vikt för den enskilde att han kan erbjudas även annan utbildning än den som ges i grundskolan. Det allmänna strävar således efter att medborgarna skall ha tillgång också till högre utbildning, framför allt att alla sökande till gymnasieskolan skall beredas sådan undervisningsplats. Någon ovillkorlig rätt till en viss gymnasieutbildning kan den enskilde eleven dock inte sägas ha i dag, då skollagen medger urval mellan behöriga sökande till de olika gymnasielinjerna. Vad gäller högskoleutbildning så uppställs för tillträde till sådan utbildning krav på allmän behörighet och i de flesta fall även särskild behörighet. Det skulle därför leda för långt att i grundlagen föra in ett rättsligt bindande stadgande om rätt även till högre utbildning. Vi har emellertid funnit det lämpligt att i grundlagen ge uttryck för den skyldighet som ligger på det allmänna att även se till att det finns möjlighet att erhålla högre utbildning än grundskoleutbildning i landet. Vad gäller föräldrarätten har kommit till den slutsatsen att den inte finns skäl att särskilt grundlagsfästa denna. Vi erinrar om att föräldrarätten kommer till positivt uttryck i svensk rätt genom våra förslag till inkorporering av Europakonventionen.

Rätten till liv

Den mest grundläggande av de mänskliga rättigheterna är rätten till liv. Vi har därför tagit upp frågan om rätten till liv skall erhålla ett särskilt skydd i fri- och rättighetskapitlet i regeringsformen. Vi har emellertid funnit att befintlig lagstiftning väl motsvarar de krav som

Sammanfattning 21

kan ställas i en rättsstat. Vi lägger därför inte fram några förslag i denna del.

Formerna för rättighetsbegränsande lagstiftning

Vi har även övervägt om formerna för rättighetsbegränsande lagstiftning behöver förändras på något sätt. Vad vi närmast har funderat på är om det skall införas ett krav på kvalificerad majoritet för sådana lagstiftningsåtgärder. Vi har emellertid funnit att ett förfarande med kvalificerad majoritet rent lagtekniskt vållar stora problem. Ett sådant problem är hur man i grundlagen på ett lämpligt sätt skall kunna avgränsa de frågor som skall omfattas av kravet på kvalificerad majoritet. Det är nämligen inte rimligt att varje begränsning av fri- och rättigheterna skall omfattas av ett sådant krav. Vi har därför övervägt kravet på om kvalificerad majoritet endast skulle gälla vid inskränkningar större av betydelse eller vid lagförslag som inskränker i fri- och rättigheternas väsentliga innehåll. Vi har dock funnit att en sådan avgränsning blir så oklar att den i praktiken inte kan fås att fungera. Tveksamhet kan också uppstå huruvida ett lagförslag innebär been gränsning av en rättighet, om det innebär att minskar rådande man en begränsning eller om det endast innebär neutrala ändringar. För att undvika detta tolkningsproblem kan man naturligtvis låta alla lagförslag med ändringar falla in under det kvalificerade förfarandet. Följden härav blir emellertid mängd lagförslag skulle komma att en

att drabbas av detta förfarande, vilket kan medföra att riksdagen

många gånger blir handlingsförlamad. Vi anser att det även rent principiellt finns skäl mot att införa ett krav på kvalificerad majoritet vid rättighetsinskränkande lagstiftning. Ett sådant förfarande skulle nämligen utgöra ett avsteg från majoritetsprincipen, som är ett grundläggande inslag i den politiska demokratin. Vi lägger därför inte fram något förslag till lagändring i denna del.

Lagprövningsrätten

Vår utgångspunkt när det gäller frågor medborgerliga fri- och om rättigheter är att inskränkningar i dessa rättigheter endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till

22 Sammanfattning

det ändamål som har föranlett den. Ett sådant synsätt medför med nödvändighet att möjligheterna till en effektiv och verksam lagprövning måste garanteras. Vi är klara över att detta kan ske på olika sätt. Vi har i enlighet med direktiven övervägt alternativet att inrätta en särskild författningsdomstol med exklusiv behörighet att pröva grundlagsenligheten av beslut som är av intresse från konstitutionell synpunkt. Vi har emellertid funnit att ett system med en särskild författningsdomstol är svårt att förena med kravet att en rättighetsreglering inte får innebära att politisk makt förs över till icke politiska organ. Redan den centralisering av normkontrollen som systemet skulle innebära gör att det blir mera aktuellt med en politisk styrning av den dömande verksamheten. Det skulle i sin tur kunna leda till onödiga spänningar mellan den politiska och den dömande makten. Det är svårt att komma till rätta med en befarad politisering av en sådan domstol genom att konstruera ett lämpligt system för tillsättning av dess ledamöter. Man kan inte komma ifrån att resultatet lätt kan bli någon form av blandad politisk-juridisk prövning av ett slag vi inte eftersträvar. Det nu anförda utgör enligt vår mening som ett tungt skäl mot införandet av en författningsdomstol i vårt land. En annan invändning som har framförts mot en särskild författningsdomstol är att det skulle bli svårt att förse den med tillräckliga arbetsuppgifter. En annan komplikation med en ordning där domstolar och förvaltningsmyndigheter skulle vara tvingade att hänskjuta alla frågor om normkontroll till en författningsdomstol skulle vara att detta sannolikt skulle medföra en avsevärd fördröjning med avseende på avgörandet av de mål eller ärenden där en sådan fråga uppkommit. Slutligen tillkommer det tidigare i dessa sammanhang ofta åberopade argumentet att en författningsdomstol skulle innebära ett helt främmande inslag i vår rättskultur. Vi anser att man inte kan bortse från detta argument. Enligt vår mening är det heller inte av någon avgörande betydelse vilken instans eller typ av domstol som utför lagprövningsuppgiften utan det viktiga är vilket utrymme som lämnas dessa instanser att agera inom. Vi har därför slutligen stannat för att inte lägga fram något förslag om att inrätta en särskild författningsdomstol. Som tidigare anförts föreslår i detta betänkande att Europakonventionen inkorporeras i svensk rätt genom vanlig lag. Emellertid ger vi också konventionen en särskild betydelse då vi föreslår ett nytt stadgande i regeringsformen om att föreskrifter inte får meddelas i

Sammanfattning 23

strid med konventionen. Därigenom blir det klart markerat att konventionens regler inte skall kunna åsidosättas stiftad genom senare lag. Vi anser att det bör ankomma på lagstiftaren att löpande till se att den inhemska rätten överensstämmer med konventionen även sedan denna inkorporerats i svensk rätt. De svenska domstolarnas och myndigheternas tolkning av konventionen bör därför göras med försiktighet och lagstiftaren skall även i fortsättningen ha det primära ansvaret för att rättsreglerna inte kommer i konflikt med konventionen. Således bör även efter en inkorporering av Europakonventionen den nuvarande balansen mellan den lagstiftande och den dömande makten upprätthållas. Vi vill emellertid framhålla att lagprövningen i fortsättningen även måste innefatta en prövning gentemot Europakonventionen. Vi har vidare övervägt om lagprövningen skall bestå i sin nuvarande utformning eller om det finns skäl för att utvidga de råttstillämpande organens lagprövningsrätt borttagande det s.k. genom av uppenbarhetsrekvisitet, vilket ibland har kritiserats. Det har således hävdats att det är otillfredsställande att de två högsta statsorganen skall åtnjuta en större felmarginal än andra normgivande organ när det gäller en föreskrifts förenlighet med överordnad författning. Riksdagen lika väl alla andra offentliga som organ är bunden av gällande rätt. Emellertid är enligt grundlagen riksdagen den främste lagstiftaren. Endast riksdagen kan stifta grundlag och vanlig lag. Detta talar för att det år riksdagen som är den instans som är bäst ägnad att pröva om en viss lagföreskrift är grundlagsenlig eller ej. Normalt kan man givetvis utgå från att statsmakterna utan vidare följer grundlagens bestämmelser. lagprövningen som kontrollmedel är därför endast tänkt att verka som en säkerhetsanordning som utlöses i sällsynta fall då lagstiftningen inte utgjort ett tillräckligt skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna. Genom den nuvarande ordningen har domstolarna och myndigheterna inte fått någon ställning som politiska maktfaktorer. De har härigenom möjligheter att utnyttja ett oförbrukat förtroendekapital, när ett ingripande till fri- och rättigheternas skydd undantagsvis måste ske. Vi finner således att den nuvarande ordningen med krav uppenbar motstridighet mellan föreskrift i lag eller förordning och överordnad författning för att ett åsidosättande av lagen eller förordningen skall få ske är motiverad. Vi föreslår därför inga ändringar vad gäller den materiella regleringen lagprövningsrätten. av

24 Sammanfattning

Inkorporering av Europakonventionen

Europakonventionen är i dag inte direkt tillämplig i svensk rätt. Detta år ovanlig ordning i Europa. Vi anser det därför naturligt att en Sverige införlivar konventionen med svensk rått. En sådan åtgärd nu markerar konventionens betydelse för svensk rätt och klargör dess status. Därigenom skapas också ett uttryckligt underlag att direkt tillämpa konventionen vid våra domstolar och andra rättstillämpande myndigheter. Ett viktigt argument för ett införlivande av Europakonventionen är också att denna ingår i den s.k. EG-rätten. Genom ett antal avgöranden av EG-domstolen har fri- och rättigheterna i Europakonventionen sålunda gradvis kommit att erkännas som grundläggande rättsprinciper inom EG-rätten. Genom ett EES-samarbete skall Sverige på de områden samarbetet gäller införliva EES-avtalet och därmed EG-rätt med svensk rätt. Genom EES-avtalet har Sverige förbundit sig att tolka de bestämmelser i avtalet som motsvaras av EG-rätt på samma sätt som EG-domstolen tolkar dessa. Redan till följd EES-avtalet får således Europakonventionen anses tillämplig av på de områden motsvaras av EG-rätt. Detta förhållande befästs som ytterligare vid ett eventuellt medlemskap i EG då EG-rätten kommer att gälla direkt i Sverige. En sådan ordning där Europakonventionen får en annan status inom de områden som motsvaras av EG-rätt än inom andra områden finner olämplig. Man kan naturligtvis fråga sig varför just Europakonventionen bör införlivas i svensk rätt medan så inte är fallet med andra konventioner

mänskliga rättigheter. Europakonventionen skiljer sig emellertid

om från övriga internationella konventioner genom att dess rättigheter kan göras gällande vid domstol då de grundar en materiell rätt för den enskilde och att konventionens tillämpning och verkgenom ställande bygger på strikt juridisk grund. Dessa förhållanden har en också medfört att Europakonventionen är den absolut effektivaste konventionen när det gäller att skydda mänskliga rättigheter. I konventionen finns inga bestämmelser om hur åtagandena i denna skall uppfyllas i nationell rätt. På grund av vårt dualistiska system krävs det dock lagstiftningsakt för införlivandet. Vi anser att ett en införlivande Europakonventionen bör ske genom inkorporering av av konventionen i lag. Europakonventionen har haft stor betydelse för utformningen av den svenska lagstiftningen. Vid ratificering av konventionen och dess tilläggsprotokoll har man företagit genomgångar av den senare

Sammanfattning 25

svenska lagstiftningen för att förvissa sig om att denna står i överensstämmelse med konventionen. Sverige har därefter löpande anpassat sin lagstiftning till konventionens regler i samband med nya lagförslag eller till följd av avgöranden från de europeiska konventionsorganen. Inom ramen för denna utredning har även vi gjort en översiktlig genomgång av svensk lagstiftnings överensstämmelse med konventionens regler och praxis. Vi har funnit att svensk lagstiftning står i överensstämmelse med Europakonventionen. Några svårigheter att inkorporera konventionen ser vi därför inte föreligga. Vi har också tagit ställning till frågan vilken status Europakonventionen skall få i svensk rätt vid en inkorporering. Regler om de mänskliga fri- och rättigheterna är av sådan vikt att de normalt har sin plats i en grundlag. I Sverige har vi dock redan en omfattande reglering av fri- och rättigheterna i andra kapitlet regeringsformen, vari också stadgas under vilka förutsättningar fri- och rättigheterna får begränsas. Denna reglering är till stor del utformad med Europakonventionen som inspirationskälla. En inkorporering av konventionen med status av grundlag skulle leda till en dubbelreglering grundlagsnivå av vissa rättigheter och hur dessa får inskränkas. Vi anser emellertid att det bör införas någon form av garanti mot lagstiftning i strid med Europakonventionen. Detta bör enligt vår mening ske genom att det i fri- och rättighetskapitlet i regeringsformen förs in ett nytt stadgande om att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Europakonventionen. Härigenom markeras att konventionen får en särskild betydelse i svensk rätt. Denna bestämmelse riktar sig i första hand till lagstiftaren som har det primära ansvaret för att den inhemska rätten står i överensstämmelse med konventionen. Detta hindrar emellertid inte att domstolar och myndigheter med stöd av en sådan bestämmelse får möjlighet att med tillämpning av reglerna om lagprövning i 11 kap. 14 § RF underlåta att tillämpa en föreskrift på den grunden att föreskriften inte är förenlig med Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen. Sverige har reserverat sig mot andra meningen i artikel 2 i tilläggsprotokollet av den 20 mars 1952. Sverige har därigenom förklarat att staten inte kan medge föräldrar rätt att, under hänvisning till sin filosofiska övertygelse, för sina barn erhålla befrielse från skyldigheten att delta i delar av de allmänna skolornas undervisning, dels att befrielse från skyldigheten att delta i de allmänna skolornas religionsundervisning endast kan medges för barn med annan trosbekännelse än svenska kyrkans, för vilka tillfredsställande religionsundervisning

26 Sammanfattning

är anordnad. Vi har nu kommit fram till att den svenska skollagens regler om obligatorisk undervisning inte kan anses strida mot artikel 2. Enligt vår mening bör därför reservationen återkallas innan konventionen inkorporeras. Sveriges erkännande av den europeiska domstolens jurisdiktion har alltsedan den 13 maj 1966 endast avgivits för fem år i taget. För närvarande löper det svenska erkännandet ut den 13 maj 1996. Vi föreslår nu att det svenska erkännandet av den europeiska domstolens jurisdiktion i framtiden inte görs tidsbegränsat.

Författningsförslag

Förslag till

Lag om ändring av regeringsformen

Härigenom föreskrivs följande i fråga om regeringsformen

dels att nuvarande 2 kap. 20 § skall betecknas 2 kap. 22 dels att 2 kap. 18 och 22 §§ skall ha följande lydelse, dels att i regeringsformen skall införas tre nya paragrafer, 2 kap. 20, 21 och 23 §§ av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap. 18 § Varje medborgare vilkens Varje medborgares egendom egendom tages i anspråk genom är tryggad att ingen kan genom expropriation eller annat sådant tvingas att avstå sin egendom förfogande skall vara tillför- till det allmänna eller till någon säkrad ersättning för förlusten enskild genom expropriation enligt grunder som bestämmes i eller annat sådant förfogande lag. eller att inskränka användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angeldgna allmänna intressen. Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara berättigad till ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den som tvingas till sådana inskränkningar i rätten att använda mark eller byggnad att pågående markanvändning avse-

l Regeringsformen omtryckt 1991:1503.

28 Författningyörslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

värt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på berörd del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Envar skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivits ovan.

20 § Begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Samernas rätt att bedriva renskötsel regleras i lag.

21 § Alla barn har rätt att kost-

nadsfritt erhålla grundläggande

utbildning i allmän skola. Det allmänna skall svara också för att högre utbildning finns.

20 § 22 § Utlänning här i riket är lik- Utlänning här i riket är likställd med svensk medborgare i ställd med svensk medborgare i fråga om fråga om skydd mot tvång att deltaga skydd mot tvång att deltaga i sammankomst för opinions- i sammankomst för opinionsbildning eller i demonstration bildning eller i demonstration eller annan meningsyttring eller eller annan meningsyttring eller att tillhöra trossamfund eller att tillhöra trossamfund eller annan sammanslutning 2 § and- annan sammanslutning 2 § andra meningen, ra meningen, 2. skydd för personlig integri- 2. skydd för personlig integritet vid automatisk databehand- tet vid automatisk databehandling 3 § andra stycket, ling 3 § andra stycket,

Ffirfattningyorslag 29

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3. skydd mot dödsstraff, 3. skydd dödsstraff, mot kroppsstraff och tortyr samt mot kroppsstraff och tortyr samt mot medicinsk påverkan i syfte att medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttran- framtvinga eller hindra yttranden 4 och 5 §§, den 4 och 5 §§, 4. rätt till domstolsprövning 4. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande med frihetsberövande med an- av anledning brott eller misstanke ledning brott eller misstanke av av om brott 9 § första och tredje brott 9 § första och tredje om styckena, styckena, 5. skydd mot retroaktiv brotts- 5. skydd mot retroaktiv brottspåföljd och annan retroaktiv påföljd och retroaktiv annan rättsverkan av brott samt mot rättsverkan brott av samt mot retroaktiv skatt eller statlig av- retroaktiv skatt eller statlig avgift 10 §, gift 10 §, skydd mot inrättande 6. skydd inrättande av mot av domstol i vissa fall 11 § första domstol i vissa fall ll § första stycket, stycket, 7. skydd mot missgynnande på 7. skydd mot missgynnande på grund av ras, hudfärg eller grund hudfärg eller av ras, etniskt ursprung eller på grund etniskt eller på grund ursprung av kön 15 och 16 §§, kön 15 och 16 §§, av 8. rätt till fackliga stridsåt- 8. rätt till fackliga stridsåtgärder 17 §, gärder 17 §, 9. rätt till ersättning vid 9. skydd expropriation ex- mot propriation eller annat sådant eller annat sådant förfogande förfogande 18 §. samt mot inskränkningar i rätten att använda mark eller byggnader 18 §, 10. rätt till utbildning 21 §. Om annat icke följer sär- Om annat icke följer särav av skilda föreskrifter i lag, är skilda föreskrifter i lag, är utlänning här i riket likställd utlänning här i riket likställd med svensk medborgare även i med svensk medborgare även i fråga om fråga om yttrandefrihet, informa- yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, tionsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, förenings- demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet l §, frihet och religionsfrihet 1 §, 2. skydd mot tvång att giva 2. skydd tvång giva mot att till känna åskådning 2 § första till känna åskådning 2 § första meningen, meningen,

30 Författningsjörslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3. skydd mot kroppsligt in- 3. skydd mot kroppsligt inäven i annat fall än även i annat fall än som grepp som grepp i 4 och 5 §§, mot kropps- avses i 4 och 5 §§, mot kroppsavses visitation, husrannsakan och visitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot liknande intrång samt mot intrång i förtrolig meddelelse intrång i förtrolig meddelelse 5 §. 6 §. 4. skydd mot frihetsberövande 4. skydd mot frihetsberövande 8 § första meningen, 8 § första meningen, 5. rätt till domstolsprövning rätt till domstolsprövning frihetsberövande annan av frihetsberövande av annan av av anledning än brott eller miss- anledning än brott eller misstanke brott 9 § andra och tanke brott 9 § andra och om om tredje styckena, tredje styckena, 6. offentlighet vid domstols- offentlighet vid domstols-

förhandling ll § andra styck- förhandling 11 § andra styck-

et, et, 7. skydd mot ingrepp på 7. skydd mot ingrepp på grund åskådning 12 § andra grund åskådning 12 § andra av av stycket tredje meningen, stycket tredje meningen, 8. författares, konstnärers och 8. författares, konstnärers och fotografers rätt till sina verk fotografers rätt till sina verk 19 §. På sådana särskilda före- 19 §, skrifter i andra styck- närings- och yrkesfrihet som avses et tillämpas 12 § tredje stycket, 20 §fjärde stycket första meningen På sådana särskilda föreskriffemte stycket. ter avses i andra stycket samt som tillämpas 12 § tredje stycket, fjärde stycket första meningen samt femte stycket.

23 § Lag eller annan föreskrift får meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Övergångsbestämmelser till lagen 1994:011

Ändringama i regeringsformen träder i kraft den 1 januari 1995.

Författningsjfâirslag 31

Förslag till Lag om den europeiska konventionen angående

skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

Härigenom föreskrivs följande.

Den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihetema samt tilläggsprotokollen nr 1-8 till konventionen skall gälla lag här i som landet. Konventionens och tilläggsprotokollens engelska och franska originaltexter finns tillsammans med svensk översättning intagna en som en bilaga till denna lag.

Denna lag träder i kraft den l januari 1995.

Bilagan är här utelämnad. Den finns intagen i Del B av betänkandet.

l Inledning

l Våra direktiv

Vid regeringssammanträde den 19 december 1991 bemyndigades statsrådet Laurén att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda frågan om grundlagsskydd för äganderâtten m.m. samt frågan om utvidgade möjligheter till domstolskontroll. Direktiven finns i dess helhet intagna som bilaga 1 till detta betänkande.

1.2 Utredningsarbetet

Vi inledde vårt arbete i februari 1992 och vi har i denna etapp av utredningsarbetet tagit upp samtliga de frågor som kunde tänkas föranleda förslag till grundlagsändringar. Det innebär att vi nu har behandlat alla de frågor som uttryckligen har nämnts i direktiven utom frågan om utvidgade möjligheter till domstolsprövning av förvaltningsbeslut. Förutom de frågor som har angivits i direktiven har vi i denna del av arbetet även behandlat frågorna om grundlagsskydd för rätten till liv, rätten till utbildning, rätten till arbete och fackliga rättigheter samt frågan om grundlagsskydd för allemansrätten. Vi har också prövat om förfarandet vid rättighetsbegränsande lagstiftning behöver förändras. Vi har således haft en rad viktiga och svåra frågor att ta ställning till. Vi har emellertid tvingats att arbeta under viss tidspress i syfte att ett första riksdagsbeslut angående föreslagna grundlagsändringar skall kunna fattas före riksdagsvalet 1994 och förslag i dessa frågor läggas fram för riksdagen under sådan tid anges i 8 kap. 15 § som regeringsformen RF. För att närmare informera innehållet i ett i Finland under oss om våren 1992 framlagt utredningsförslag till reglering av de en ny grundläggande fri- och rättigheterna i regeringsformen gjorde ett studiebesök i Helsingfors den 10 juni 1992. Under tiden den 28-29 september 1992 höll vi ett internatsammanträde i Ronneby. Vi har ägnat stort intresse att studera hur vår reglering av de

34 Inledning

medborgerliga fri- och rättigheterna förhåller sig till stadgandena i Europakonventionen. Med anledning härav gjorde ett studiebesök i Strasbourg den 27 oktober 1992 där hade överläggningar med representanter för den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna och den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Den 28 oktober 1992 besökte vi Bonn där vi sammanträffade med representanter för den tyska författningskommission som inledde sitt arbete i januari 1992. Kommitténs ordförande och sekreterare har dessutom besökt Oslo den 21 oktober 1992 och Köpenhamn den 9 november 1992 för att erhålla information om arbetet med en inkorporering av Europakonventionen. Miljö- och naturresursdepartementet har till kommittén överlämnat betänkandet Ds 1991 :87 Naturvårdshänsyn och de areella näringarna. Finansdepartementet har till kommittén för yttrande överlämnat dels en promemoria med utkast till lagrådsremiss om EES-anpassad lagstiftning om banker och kreditmarknadsbolag och dels en promemoria med utkast till lagrådsremiss om EES-anpassad lagstiftning om försäkringsverksamhet. Vidare har från Statsrådsberedningen, Justitiedepartementet, Arbetsmarknadsdepartementet och Näringsdepartementet till kommittén överlämnats den skriftväxling som förekommit i vissa ärenden som varit föremål för handläggning i respektive departement. Kommittén har genom sitt sekretariat haft viss kontakt med Grundlagsutredningen inför EG Ju 1991:03 samt med 1992 års arbetsrättskommitté A 1991:05 Inom kommittén har ordföranden, experterna och sekreterarna utgjort en särskild arbetsgrupp.

2 Rättighetsregleringens utveckling

Det är nu mer än 50 år sedan som arbetet med att i svensk grundlag införa en katalog över de medborgerliga fri- och rättigheterna påbörjades. Arbetet har före oss bedrivits av den s.k. Tingstenska utredningen, Författningsutredningen, Grundlagberedningen, 1973 års Fri- och rättighetsutredning samt av Rättighetsskyddsutredningen. Det långvariga och grundliga utredningsarbetet vittnar om de svårigheter som har förekommit med att förena de olika uppfattningar som har rått om vilket innehåll och vilken omfattning fri- och råttighetsregleringen bör ha i grundlag. Från början har i huvudsak två olika uppfattningar stått mot varandra. Enligt en uppfattning är grundlagens uppgift i huvudsak att ange de spelregler efter vilka den politiska verksamheten skall bedrivas medan politikens innehåll skall utformas av företrädarna för de politiska partier som har fått väljarnas förtroende. Utifrån detta betraktelsesätt kan en reglering i grundlag av medborgerliga fri- och rättigheter utgöra en inskränkning i demokratin genom att skyddsregleringen kan omöjliggöra eller allvarligt försvåra lagstiftning till skydd för väsentliga samhälleliga eller enskilda intressen. Företrädarna för denna uppfattning har även pekat på att en sådan reglering kan leda till konflikter mellan de politiska och juridiska organen och i förlängningen medföra risk för att politisk makt flyttas över till de juridiska organen. Enligt en annan uppfattning är det också grundlagens uppgift att ge skydd för medborgarnas råttsställning i såväl personligt som ekonomiskt avseende. En grundlag som endast ger spelregler för den politiska verksamheten medför enligt denna uppfattning en fara för att tillfälliga majoriteter eller till och med tillfälliga opinioner präglar de politiska besluten vilket kan leda till att betydande minoriteter lämnas utan skydd och att beslut därvid fattas som för lång tid i väsentliga avseenden begränsar medborgarnas friheter. Svårbemästrade problem har således funnits när det har gällt att förena önskemålen om att på ett tillfredsställande sätt tillgodose å ena sidan viljan att bereda de medborgerliga fri- och rättigheterna starkast möjliga skydd och, å andra sidan, intresset av att skyddsregleringen

36 Rdttighetsregleringens utveckling

inte skall omöjliggöra eller allvarligt försvåra lagstiftning till skydd för väsentliga samhälleliga eller enskilda intressen. Det skall emellertid framhållas att enighet har rått om att det starkaste skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna ligger i det demokratiska systemet som sådant med fritt arbetande politiska partier som slår vakt om de grundläggande politiska rättigheterna, med fria val byggda på allmän och lika rösträtt, med behandling i riksdagen av lagförslag och med en vidsträckt allmän debatt. Inte ens det starkaste grundlagsskydd hjälper om medborgarnas politiska medvetande sviktar. Ett annat problem som har präglat lagstiftningsarbetet på fri- och rättighetsområdet har varit svårigheterna att formulera bestämmelserna härom på ett sådant sätt att de har fått ett reellt innehåll och därigenom blivit praktiskt tillämpbara för lagstiftarna och de rättstillämpande myndigheterna. Hur skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna har utvecklats i vårt land fram till och med tillkomsten av 1974 års regeringsform har utförligt skildrats av Fri- och rättighetsutredningen SOU 1975:75 s. 55-87 och 257-275. Vi lämnar en närmare redogörelse för rättsutvecklingen och tidigare reformförslag i de av kommittén behandlade frågorna i avsnitt 3-12. Här skall därför endast lämnas en kortfattad sammanfattning av de förslag som har lett fram till den nuvarande regleringen. Grundlagberedningens arbete resulterade i en kompromiss i fråga om fri- och rättighetsregleringen i den nya regeringsformen. Några av ledamöterna ansåg det angeläget att den nya regeringsformen skulle innehålla vissa bestämmelser om medborgarnas fri- och rättigheter som inte skulle kunna sättas åt sidan genom vanlig lag. Det gällde främst skyddet för sådana rättigheter som är av intresse för den politiska verksamheten, de s.k. opinionsfrihetema. Andra ledamöter framhöll att regeringsformen skulle ge en felaktig bild av samhällets strävanden om den inte också innehöll en programförklaring för ekonomisk, social och kulturell utveckling och utjämning på samhällets olika områden. Dessa ledamöter pekade också på de problem som är förenade med en rättslig prövning av riksdagens lagbeslut i förhållande till fri- och rättighetsregleringen. Den lösning som man enades om innebar att regeringsformen i fråga om de politiska fri- och rättigheterna och den personliga friheten skulle innehålla klara beskrivningar men medge att dessa frioch rättigheter skulle kunna begränsas genom lag antagen med vanlig enkel majoritet. Lagprövningsrätten erkändes men skulle inte komma

Rdttighetsregleringens utveckling 37

till uttryckligt stadgande i regeringsformen. Vidare innebar Grundlagberedningens förslag att vissa rättssäkerhetsprinciper såsom ett förbud mot retroaktiv strafflag och ett förbud mot tillfälliga domstolar skulle grundlagstästas och inte kunna sättas sidan utan att grundlagen ändrades. Riksdagens beslut innebar att de förslag Grundlagberedningen som lagt fram i allt väsentligt antogs men riksdagen uttalade samtidigt att hela frågan om regleringen av de medborgerliga fri- och rättigheterna skulle bli föremål för förnyad utredning. Det fortsatta utredningsarbetet utfördes 1973 års Fri- och rättigav hetsutredning vilket ledde fram till 1976 års reform innebar som följande förändringar i förhållande till regleringen i 1974 års regeringsform. De sociala rättigheterna kom till uttryck som programstadganden i l kap. 2 De rättsligt sett bindande reglerna sammanfördes i 2 kap. De rättigheter som endast kan inskränkas grundlagsändring genom utökades till antalet och kom nu att omfatta även skydd mot tvång att ge tillkänna åskådning, skydd mot tvång att delta i sammankomst för opinionsbildning etc., skydd mot tvång att tillhöra trossamfund eller

annan åskådningssammanslutning, skydd mot åsiktsregistrering samt

skydd mot kroppsstraff, tortyr och medicinsk påverkan i syfte att tvinga fram eller hindra yttranden. Religionsfriheten kom också att tillhöra denna Även de rättigheter kan inskränkas grupp. som genom vanlig lag utökades samtidigt som möjligheterna att besluta om rättighetsbegränsande lagar inskränktes på flera sätt. Lagprövningsrätten erkändes utan att komma till uttryckligt stadgande i grundlagen. Enighet rådde om att utredningsarbetet borde fortsätta och detta ledde till att Rättighetsskyddsutredningen tillkallades i början 1977 av med uppgift att bl.a. över förfarandet vid rättighetsbegränsande se lagstiftning. Vidare ingick i utredningens arbetsuppgifter frågan om lagprövningsrättens utformning och roll i rättighetsskyddet samt frågan om lagrådets ställning. Rättighetsskyddsutredningen föreslog ett särskilt förfarande för rättighetsbegränsande lagstiftning. Förslag till sådan lag skulle på yrkande av lägst tio riksdagsledamöter vila hos riksdagen i tolv månader. Det skulle dock kunna antas omedelbart med fem sjättedels majoritet. Det andra beslutet skulle kunna fattas med vanlig majoritet. Lagprövningsrätten borde enligt utredningens förslag skrivas in i regeringsformen. Lagrådsgranskningen borde utvidgas. Rättighets-

38 Rdttighetsregleringens utveckling

skyddsutredningen föreslog därutöver att förslag till grundlagsändring skulle väckas minst tio månader före det riksdagsval som skulle föregå det slutliga beslutet i ärendet, samt att vilande grundlagsändringsförslag skulle underställas folkomröstning om minst en tredjedel riksdagens ledamöter begärde det. Det av riksdagen av sedermera antagna förslaget överensstämde med utredningens förslag.

3 Egendomsskyddet

3.1 Äldre bestämmelser och

förslag

16 § i 1809 års regeringsform innehöll vissa ordalag som berörde egendomsrätten. Innebörden härav var emellertid omtvistad. I vart fall utgjorde bestämmelsen inte något hinder mot exempelvis expropriations- och förfogandelagstiftning. Den Tingstenska utredningen lade i sitt betänkande SOU 1941:20 fram ett förslag till en bestämmelse skydd för den enskildes om äganderätt av följande lydelse: Svensk medborgares egendom är tryggad. Staten äger endast mot skälig ersättning förfoga över och expropriera egendom; härom stadgas i samfälld lag. I likhet med den Tingstenska utredningen ansåg Författningsutredningen att principen om egendomens trygghet borde slås fast genom en grundlagsbestämmelse. I 1941 års betänkande hade vidare föreslagits att grundlagsbestämmelsen skulle innehålla ett stadgande om att skälig ersättning måste lämnas vid förfogande över eller expropriation av egendom för statens räkning. Författningsutredningen ansåg emellertid att ett dylikt stadgande inte skulle ge ett riktigt uttryck för den grundsats som gällde i svensk rätt och som enligt utredningens mening borde bibehållas i frågan om rätten till ersättning vid expropriation och liknande förfoganden över egendom, nämligen att ersättningen skall motsvara fulla värdet. Med hänsyn till de modifikationer i denna grundsats som gällde enligt bl.a. förfogandelagen i fråga om ersättningens storlek, ansåg emellertid Författningsutredningen att ett stadgande om att ersättningen alltid skulle motsvara fulla värdet heller inte skulle ge ett rättsvisande uttryck för gällande rättsläge. Författningsutredningen avstod därför från att i en grundlagsbestämmelse ta upp någon uttrycklig ersättningsregel för hithörande fall. Principen om egendomens trygghet, vilken föreslogs bli grundlagsfást, gav enligt utredningens uppfattning i sig uttryck för den gällande grundsatsen om rätt till full ersättning vid tvångsavhändelse av äganderätt. Stadgandet erhöll i Författningsutredningens förslag följande lydelse: Svensk medborgares egendom är tryggad. Expropriation och annat dylikt förfogande över

40 Egendomsskyddet

egendom må ske allenast under förutsättningar som angivas i lag. Varken den Tingstenska utredningens eller Författningsutredningens förslag ledde till någon lagstiftning.

3.2 dess förarbeten

Regeringsformen och

I sitt betänkande SOU 1972:15 Ny regeringsform, Ny riksdagsordning föreslog Grundlagberedningen att 9 kap. 10 § RF skulle erhålla denna lydelse: Om egendom som någon har förvärvat tages ifrån honom genom expropriation eller annat sådant förfogande, skall ersättning utgå enligt grunder som bestäms i lag. Beredningen uttalade att det syntes lämpligt att ge grundlagsförankring åt ett särskilt moment i skyddet för den enskildes rätt till egendom, nämligen principen att ersättning alltid utgår vid expropriation eller annat sådant ñrfogande. Med hänsyn till den mångfald av olika situationer kunde komma att omfattas av ett stadgande av denna som innebörd ansåg beredningen emellertid att det varken var möjligt eller önskvärt att i grundlag fastslå efter vilka grunder ersättningen skulle bestämmas. Reglerna härom borde få beslutas endast genom lag. Grundlagberedningens förevarande förslag var enhälligt. I propositionen 1973:90 med förslag till bl.a. ny regeringsform hade bestämmelsen gjorts fakultativ. Som skål härför anfördes att ville undvika att vissa bestämmelser i gällande lag, som medgav man att mark togs i anspråk utan kontant ersättning, skulle bli grundlagsstridiga. I konstitutionsutskottet KU 1973:26 enades man om den förstärkningen egendomsskyddet att regeln liksom enligt Grundlagbeav redningens förslag gjordes tvingande. Det uttalades emellertid därvid att det inte nödvändigt att kompensationen alltid utgick i kontant var form. Däremot skulle ersättning i någon form alltid förekomma vid sådana ingrepp avsågs med bestämmelsen. Riksdagen följde som

utskottet rskr 1973:265, KU 1974:8, rskr 1974:19.

I 1974 års regeringsform föreskrevs härefter i 8 kap. l § fjärde stycket: Enskild skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder bestämmas i lag för det fall att hans egendom tages i anspråk som expropriation eller annat sådant förfogande. genom 1973 års Fri- och rättighetsutredning fann i sitt betänkande SOU 1975:75 inte anledning att gå ifrån den sålunda i Grundlagberedningen och konstitutionsutskottet manifesterade enigheten i förevarande hänseende och föreslog endast en redaktionell ändring av

Egendomsskyddet 41

den ifrågavarande bestämmelsen. Skyddets tyngdpunkt låg enligt utredningen däri, att ersättningsgrunderna inte får bestämmas på annat sätt än genom lag. Det ansågs vara självklart att sådan lag inte ges den innebörden att expropriation får ske mot symbolisk ersättning. Utredningen föreslog att grundlagsregeln i 8 kap. 1 § fjärde stycket RF skulle behållas oförändrad men flyttas till 2 kap. RF. Vid remissbehandlingen av Fri- och rättighetsutredningens betänkande förordade några remissinstanser att någon form av ersättningsnorrn vid expropriation borde föras in i regeringsformen. En del dessa ansåg att ordet skälig skulle sättas in före ersättning. Även av för motsatt uppfattning gavs emellertid uttryck. Enligt denna skulle en bestämmelse utan ersättningsnorm närmast kunna erbjuda en säkrare ersättningsrätt och man utgick därvid från att bakom stadgandet låg en given förutsättning att den som utsattes för expropriation skulle hållas skadeslös. I propositionen 197576.209 uttalade departementschefen att det med hänsyn till den mångfald av situationer som kunde komma att omfattas av stadgandet varken var möjligt eller önskvärt att i grundlag ange efter vilka grunder ersättningen skall bestämmas. Liksom utredningen framhöll departementschefen det som självklart, ersättning är endast symbolisk inte uppfyllde grundlagens att en som krav. Vid riksdagsbehandlingen uttalade konstitutionsutskottet KU 197576:56 att utskottet ansåg det värdefullt att regeringsformen i råttighetskapitlet innehöll en regel om skydd för den enskildes egendomsrätt. Liksom dittills skulle det enligt förslaget anges i grundlagen, att ersättningsnorrnema inte får bestämmas på annat sätt än genom lag. Häri låg enligt utskottets mening en betydande garanti för den enskildes rättssäkerhet. Utskottet ansåg det vidare självklart att ordet ersättning hade en materiell innebörd. Härmed uteslöts som också utredningen och departementschefen framhållit möjligheten till att ersättning utges med enbart symboliska belopp.

I två skilda reservationer till utskottets betänkande m resp. fp

underströks det angelägna i att grundlagens regler om de medborgerliga fri- och rättigheterna utformas så klart som möjligt. Den rättsliga innebörden av den dåvarande egendomsskyddsparagrafen var oviss. Oklarheten efter ett eventuellt bifall till propositionen skulle bli än större. Reservantema anförde att det genom propositionen inte föreslogs någon ändring av egendomsskyddsparagrafen. Samtidigt gjordes i propositionen uttalanden om innebörden av det skydd som

42 Egendomsskyddet

ges. Det sades vara svårt att bedöma vilken vikt som skall fästas vid motivuttalanden som gjorts utan samband med ändring ett av stadgande. De föreslog att grundlagsregeln skulle kräva skälig ersättning. En föreskrift härom innebär, sade reservantema, att den som drabbas av ett expropriativt förfogande skall ersättning för ges den förlust som uppkommer s. 62-64. Riksdagen följde utskottet rskr 197576:414, KU l97677:1, rskr 2. Härefter erhöll den ifrågavarande grundlagsbestämmelsen 2 kap. 18 § RF följande lydelse: Varje medborgare skall tillförsäkrad vara ersättning enligt grunder som bestämmes i lag för det fall att hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande. Rättighetsskyddsutredningen konstaterade i sitt betänkande SOU 1978:34 Förstärkt skydd för fri- och rättigheter att ersättningskravet i 2 kap. 18 § RF ansågs ha materiell innebörd. Det däremot en var oklart angivet vilken ersättningsstandard som grundlagsregeln krävde. Rättighetsskyddsutredningen föreslog att 2 kap. 18 § RF skulle ges en innebörd som i fråga ersättningens kvalitet bestämt än om mera tidigare knöt an till vad är föreskrivet i vanlig lag. I detta syfte som föreslog utredningen att grundlagsstadgandet skulle erhålla följande lydelse: Varje medborgare vilkens egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten enligt grunder som bestämmes i lag. Detta grundlagsstadgande skulle, enligt utredningen, ses som en bekräftelse av den ersättningsnivå gällande regler ersättning som om vid expropriativa ingrepp lett till. stadgandet hindrar inte sådana föreskrifter t.ex. 4 kap. 3 § expropriationslagen. Ersättning får som begränsas till det värde som grundas tillåten användning den av egendom det gäller. Grundlagsstadgandet innebär därvid ingen bindning vad bevisbördans placering. Över huvud skall avser taget grundlagsstadgandet inte hindra prisreglering. Därvid är det givetvis det prisreglerade värdet och inte något fingerat marknadsvärde som skall ligga till grund för bestämmandet av ersättningen enligt 2 kap. 18 § RF. Slutligen framhöll utredningen att, ett expropriativt om ingripande medför också reella fördelar just för den drabbade och om därför ingen förmögenhetsminskning uppkommer för denne, så

behöver lagen inte föreskriva någon kontant ersättning. I övrigt

innebar Rättighetsskyddsutredningens förslag inte någon ändring i sak i fråga om 2 kap. 18 § RF. Vad tillämpningsområdet för stadgandet beträffar avsågs alltså alltjämt fall där medborgarens egendom tages

Egendomsskyddet 43

i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande. I propositionen 197879: 195 anslöt sig departementschefen till vad utredningen hade anfört. Riksdagen godtog förslaget utan ändring KU 39, rskr 359, KU 197980:1, rskr 2.

3.3 fortsatta

Frågans behandling i riksdagen

Motioner med yrkanden om en förstärkning av skyddet i grundlag för egendomsrätten har förekommit i riksdagen vid varje riksmöte alltsedan 198384 års riksmöte KU 198384:8, 198485:8, 1985 86:5, 198687:17, 198788:9, 198889:11, 198990:12 och 1990 91:13. Riksdagen har vid varje tillfälle lämnat yrkandena i motionerna utan bifall. Som skäl härför har i huvudsak anförts att den gällande regleringen hade genomförts i stor enighet inom riksdagen samt att ytterligare erfarenheter av reformerna på fri- och rättighetsområdet borde avvaktas innan initiativ togs till förändringar. De borgerliga ledamöterna i utskottet har, likaså vid varje tillfälle, reserverat sig till förmån för bifall till motionerna. Vid utskottsbehandlingen vid 199091 års riksmöte anförde reservantema följande. Enligt utskottets mening har utvecklingen under de senaste åren tydligt visat på behovet av ett förstärkt skydd för egendomsrätten i grundlagen. Frågan om hur skyddet för äganderätten skall stärkas hänger självfallet samman med hur denna rätt skall definieras. Den juridiska innebörden är inte helt klar. Det finns inte i svensk lagstiftning över huvud taget några bestämmelser om vad äganderätten egentligen är. Det betyder dock inte att äganderätten skulle sakna rättslig innebörd. De oklarheter som för närvarande råder vad gäller skyddet av äganderätten i regeringsformen bör undanröjas. Där bör infogas ett positivt erkännande av äganderätten. Det bör också klarare redovisas vilka inskränkningar i äganderätten som får ske i vanlig lag. På grund av det anförda tillstyrker utskottet att en utredning klarlägger hur åganderâttens ställning kan stärkas i regeringformen.

3.4 Den närmare innebörden av 2 kap. 18 § RF

3.4.1 Vem skyddas av bestämmelsen

Enligt bestämmelsens inledande ord omfattas varje medborgare av det skydd som bestämmelsen ger. Enligt Författningsutredningens förslag skulle svensk medborgares egendom vara tryggad SOU 1963:16, s. 62. Grundlagbered-

44 Egendomsskyddet

ningen föreslog att ersättning skulle utgå om egendom som någon har förvärvat tas från honom SOU 1972:15, s. 29. I prop. 1973:90, s. 194 kom det ursprungliga stadgandet i 8 kap. 1 § fjärde stycket RF att tillförsäkra enskild ersättning. Den nuvarande lydelsen av bestämmelsen infördes efter förslag av 1973 års Fri- och rättighetsutredning. Enligt vad utredningen anförde

SOU 1975:75, s. 185 tar uttrycket svensk medborgare i första

hand sikte på fysiska personer. Också juridiska personer skulle emellertid omfattas av skyddet för de rättigheter beträffande vilka detta framstår som naturligt, t.ex. skyddet mot expropriation utan ersättning. I detta instämde departementschefen prop. 1975762209 s. 141, 198. En fråga som har diskuterats är om t.ex. kommuner och kyrkliga rättssubjekt kan anses garanterade rått till ersättning till följd av bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF om staten vill expropriera deras mark, men det är svårt att finna att bestämmelsens ordalydelse skulle ge något stöd härför. I dansk rätt anses dock både staten och kommuner vara skyddade av motsvarande bestämmelser i 73 § Danmarks grundlag. Enligt en i doktrinen framförd uppfattning synes det avgörande för frågan om bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF är tillämplig vara om det rättssubjekt som drabbas av ingreppet framstår

som fristående från staten och från en kommun av något slag se

Bengtsson, Ersättning vid offentliga ingrepp s. 74. En kyrklig församling skulle då inte kunna åberopa bestämmelsen, men förmodligen den lokala kyrkan, i den mån den kan anses som ett särskilt råttssubjekt. Skyddet i 2 kap. 18 § RF torde också omfatta allmännyttiga stiftelser, även om de gynnas av staten eller kommun. Vidare måste statliga och kommunala bolag omfattas av bestämmelsen eftersom de formellt är privata råttssubjekt.

3.4.2 Mot vem ger bestämmelsen ett skydd

Vid en genomgång av bestämmelserna i 2 kap. RF framgår att vissa paragrafer uttryckligen avser ett skydd i förhållande till det allmänna. Så är t.ex. enligt 1 § varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad vissa angivna friheter. Flera av de följande paragrafema riktar sig mot lagstiftaren eller myndigheterna, antingen direkt som i 2 6§ samt 8 eller indirekt genom att detta framgår av bestämmelsemas innehåll som i 3-5 §§, 7 § samt 9-11 §§. Hur det förhåller sig med bestämmelserna i 18 § är emellertid mera tveksamt. I sin ursprungliga lydelse var regeringsformens regel om egendoms-

Egendomsskyddet 45

skyddet 8 kap. 1 § 4 st. inte begränsad till att gälla mot det allmänna. I Grundlagberedningens förslag talar således man om ingrepp i rätten till egendom för att tillgodose allmänna eller enskilda intressen av stor vikt SOU 1972:15 199. Från förs. arbetena kan även nämnas ett mer allmänt uttalande att regleom ringen av fri- och rättigheterna inte borde ha sådant innehåll att den omöjliggör eller allvarligt försvårar lagstiftning till skydd för väsentliga samhälleliga eller enskilda intressen prop. 1973:90 s. 195. Det anförda kan tyda på att grundlagsbestämmelsen avsågs ge skydd även vid tvångsavhändelser till förmån för enskilda. 1973 års Fri- och rättighetsutredning diskuterade tämligen ingående mot vem rättighetsskyddet skulle gälla SOU 1975:75 95 ft. s. Utredningen utgick från att regeringsformens rättighetsreglering i dess dåvarande utfomming, med undantag för den fackliga friheten, gällde endast förhållandet mellan den enskilde och det allmänna, inte förhållandet mellan enskilda inbördes. Här skall emellertid erinras om att bestämmelsen om egendomsskyddet vid riksdagsbehandlingen av förslaget till ny regeringsform hade flyttats från 2 kap. till 8 kap. RF. Utredningen framhöll att även om grundlagsformen inte är nödvändig av rent tekniska skäl, kan det finnas andra orsaker till att man i grundlag vill föra regler syftar till att skydda den som enskildes fri- och rättigheter mot angrepp från andra enskilda. Utredningen gjorde därför ett försök att klarlägga i vilken utsträckning det över huvud taget skulle vara tekniskt möjligt att grundge lagsskydd fri- och rättigheterna också såvitt gäller förhållandet enskilda emellan. Den slutsats utredningen kom fram till att det var inte var praktiskt möjligt att i grundlag ta in generell reglering en av skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna såvitt gäller förhållandet enskilda inbördes. Man skulle i så fall, framhöll utredningen, tvingas till en reglering så detaljerat vilka som anger beteenden som är förbjudna och vilka påföljder skall knytas till som förbuden att den till följd sin omfattning svårligen kan av rymmas inom en rimligt tilltagen ram. Det borde däremot inte på tekniska grunder vara uteslutet att i grundlag ta in vissa klart avgränsade regler som gäller förhållandet mellan enskilda. Enligt utredningens uppfattning borde man, bl.a. med hänsyn till vilka konsekvenser sådana regler kan få på gällande civilrätt, iaktta stor restriktivitet i detta hänseende. De regler som utredningen föreslog motsvarade i huvudsak vad som nu gäller enligt 2 kap. RF. Reglerna hade emellertid något en

46 Egendomsskyddet

annorlunda disposition. Sålunda ingick regeln om expropriation 2 kap. 10 § i förslaget bland de regler som uttryckligen angavs gälla i förhållande till det allmänna. Departementchefen fann utredningens ställningstagande väl underbyggt. Det var enligt honom uppenbarligen inte praktiskt möjligt att i grundlag ge rättigheterna ett omfattande skydd gentemot angrepp av enskilda och det förelåg i de flesta fall inte heller något behov av ett sådant skydd. Skyddet skulle därför i huvudsak gälla bara gentemot det allmänna prop. 197576:209 s. 86. I specialmotiveringen till 2 kap. påpekade departementschefen inledningsvis att man tagit bort den rambestämmelse som angav att vissa regler endast gällde i förhållande till det allmänna, eftersom en sådan bestämmelse inte fyllde någon självständig funktion i rättighetsregleringen. Begränsningen av en rättighets tillämpningsområde gentemot det allmänna fick normalt komma till direkt uttryck i den paragraf där rättigheten ifråga beskrivs. Departementschefen tillade att den av utredningen föreslagna rambestämmelsen i vissa fall antydde gränser som var snävare än vad som kunde anses rimligt, varvid uttalades att också ifråga rätten till ersättning vid expropriation och annat liknande om förfogande ter sig den av utredningen föreslagna ramregeln mindre adekvat a. prop. s. 138 f. Med stöd av det anförda kan det hävdas att egendomsskyddet i 2 kap. 18 § RF får anses gälla även vid tvångsavhändelse till förmån för enskilda. Det förtjänar att påpekas att bestämmelsen avser att ge ett skydd endast i fråga om myndighetsbeslut vid expropriation eller andra sådana förfoganden den omfattar således expropriation till men förmån för såväl allmänna som enskilda intressen. Bestämmelsen synes även kunna åberopas mot lagstiftaren i den mån en författning kränker rätten till egendom till förmån för andra enskilda genom att föreskriva ett expropriativt förfarande eller annat liknande förfogande utan tillräcklig kompensation. Däremot saknar regeln betydelse vid faktiska åtgärder som vidtas av enskilda. Sådana ingrepp är å andra sidan i allmänhet otillåtna till följd av annan lagstiftning jfr Bengtsson, s. 64-72.

3.4.3 Vilka slags åtgärder omfattas av bestämmelsen

Bestämmelsen är enligt sin ordalydelse tillämplig vid expropriation eller annat sådant förfogande. Innebörden härav är inte alldeles tydlig. Vad är olika former av tvångsövertagande av som avses förmögenhetsrätt, dvs. äganderätt eller annan särskild rätt med

Egendomsskyddet 47

ekonomiskt värde. Likställda med expropriation är tvivel sådana utan åtgärder som nationalisering och socialisering egendom. Vad av gäller konfiskation får man skilja mellan sådana fall då det är fråga om förverkande av egendom grund straffrättsliga regler och av sådana fall där egendom dras in till staten på annan grund än brottslig gärning. Endast i det senare fallet blir bestämmelsen tillämplig jfr Bengtsson, 76 f. Med särskild rätt sådana rättigheter s. annan avses som tillskapas genom att egendom beläggs med t.ex. nyttjanderätt, servitut eller vågrätt. En situation ligger ganska nära dessa som nu beskrivna särskilda rätter är när utomstående får tillstånd en genom koncession att ta mineral eller liknande på fastighet. Mycket annans talar för att bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF blir tillämplig även i dessa fall jfr Bengtsson 95. Sannolikt faller även expropriation s. av patent och andra immateriella rättigheter in under stadgandet. Utanför

tillämpningsområdet faller däremot sådana former tvångsavhän-

av delser som inte innebär någon överföring rätten till egendom, av t.ex. förstöring egendom på grund risk för smitta. Exekutiva av av åtgärder faller självfallet utanför tillämpningsområdet. Skatt faller också utanför stadgandet liksom böter och viten. Av förarbetena till bestämmelsen framgår också klart att olika former rådighetsav inskränkningar faller utanför tillämpningsområdet prop. 1973:90 s. 237, SOU l978;34 s. 168 samt 1978792195 57. prop. s.

3.5 Grundlagsbestämmelsens tillämplighet vid

olika former rättsenliga

av ingrepp. En genomgång av författningsbestämmelser som

berör

egendomsrätten

I det följande skall göras genomgång författningsbestämmelser en av som kan sägas beröra egendomsrätten. Rent civilrättsliga regler lämnas i princip utanför denna genomgång utan genomgången tar sikte på den offentligrättsliga regleringen, dvs. regler i det som allmännas intresse sätter gränser för den enskildes möjligheter att fritt förfoga över sin egendom. Genomgången sker med utgångspunkt från den redovisning av gällande rätt har gjorts 1973 års Frisom av och rättighetsutredningen i SOU 1975:75 bilaga 16. Redovisningen här gör inte anspråk fullständig. att vara

48 Egendomsskyddet

3.5 Expropriationslagen 1972:719

Fastighet som tillhör annan än staten får tas i anspråk genom

expropriation med äganderätt, nyttjanderätt eller servitutsrätt. Också särskild någon har till fastighet får exproprieras 1 kap. 1 §. rätt som De ändamål för vilka expropriation får ske anges i 2 kap. på i huvudsak följande sätt: 1 för att ge kommun möjlighet att förfoga över mark fir tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning 1 §, 2 för att tillgodose allmänt behov av samfärdsel, transport eller annan kommunikation 2 §, 3 för att tillgodose allmänt behov av elkraft eller annan drivkraft, vatten, värme e.d. eller att eliminera avloppsvatten e.d. 3 §, av 4 för att bereda utrymme åt näringsverksamhet av större betydelse 4 §. 5 för att upprätta skydds- eller säkerhetsområden e.d. för att skydda t.ex. mot menlig inverkan från viss fabrik 5 §, 6 för försvaret 6 §, 7 för att staten möjlighet att förfoga över mark som vid en ge förestående ändring riksgränsen skall föras över till det andra av landet 6a §, 8 för att försätta eller hålla fastighet i tillfredsställande skick, när vanvård föreligger eller kan befaras uppkomma 7 §, grov 9 för att tillgodose den allmänna fiskevården eller för vetenskapliga undersökningar och försök i fråga om fiske 7a §, 10 för att bevara historiskt eller kulturhistoriskt märklig bebyggelse eller märklig fornlämning e.d. 8 §, ll för att bevara område nationalpark, naturreservat eller som naturminne eller för att annars tillgodose väsentligt behov av mark eller anläggning för idrott eller friluftsliv, om marken eller anläggningen är avsedd att hållas tillgänglig för allmänheten 9 §. 12 även i annat fall för att tillgodose behov av utrymme för verksamhet väsentlig betydelse som staten eller kommun e.d. har av att tillgodose 10 §. Som ett led i strävandena att hindra oförtjänt markvärdestegring föreskrivs vidare i ll § att, om anläggning enligt l-10 §§ utförs av det allmänna och med skäl kan antas medföra väsentligt ökat värde e.d. för fastighet i den omedelbara närheten, denna fastighet får exproprieras. Fråga tillstånd till expropriation avgörs i allmänhet av regeom ringen 3 kap.. Ersättningsspörsmålen avgörs av domstol 5 kap.. I 4 kap. regleras expropriationsersättningen. Huvudregeln är att

Egendomsskyddet 49

ersättning skall betalas med ett belopp som motsvarar fastighetens marknadsvärde 1 §. Exproprieras endast en del av fastigheten skall ersättningen motsvara den minskning av fastighetens marknadsvärde som därigenom sker. Den inverkan som expropriationsföretaget har på den resterande delen av fastigheten skall också beaktas. För det fall att denna inverkan är positiv kan det tänkas att någon minskning av marknadsvärdet inte uppstår. I sådant fall skall inte någon ersättning utgå eftersom ägaren då inte har förorsakats någon förmögenhetsminskning 1 § första stycket andra punkten och 2 § första stycket andra punkten. Emellertid kan löseskillingen i vissa fall avvika från marknadsvärdet eller minskningen därav. Detta framgår av 4 kap. 1 § andra och tredje styckena samt 2-5 §§. Här bör särskilt framhållas den s.k. presumtionsregeln i 3 Den innebär att sådan ökning av fastighetens

marknadsvärde som har skett under i princip de senaste tio åren

räknas ägaren till godo bara om han kan visa att värdeökningen beror på annat än förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt. Ersättning skall alltså inte utgå för värdestegring på råmark som beror på att marken väntas bli planlagd och bebyggd och inte heller för värdestegring på bebyggd mark som beror på förväntningar om att marken får större byggnadsrätt enligt en ny plan. Regeln får dock aldrig leda till att en egnahemsägare får lägre ersättning än som fordras för anskaffning av annan likvärdig bostadsfastighet. Denna presumtionsregel infördes 1971 för tätbebyggelseexpropriation. Avsikten var att angripa spekulationsvinstema på tomtmark och därmed dämpa markvärdesstegringen. I 4 kap. 3 a som infördes 1987, finns en regel som säger att ersättning för mark som enligt detaljplan är avsedd att ingå i allmän plats skall bestämmas med hänsyn till de planförhållanden som rådde närmast innan marken angavs som allmän plats. Enligt 4 kap. 5 § kan bortse från åtgärd vidtagits i man som uppenbar avsikt att höja expropriationsersättningen. Som framgår det följande gäller expropriationslagens ersättningsav regler i flertalet fall tvångsinlösen av fast egendom jämlikt annan av lagstiftning. Ingrepp i annans egendom med stöd av bestämmelserna i expropriationslagen omfattas självfallet av skyddet enligt 2 kap. 18 § RF, viket framgår redan av bestämmelsens ordalydelse.

50 Egendomsskyddet

3.5.2 Plan- och bygglagen 1987:lO

I plan- och bygglagen PBL finns regler både rätt och plikt för om det allmänna att lösa in mark. Framför allt innehåller emellertid PBL regler om användningen av mark, vilka kommer till uttryck i olika planbestämmelser.

Överföring mark

av I fråga om överföring av mark till det allmänna gäller enligt 6 kap. 17 § att kommun får lösa mark som enligt detaljplan skall användas för allmänna platser, dvs. gator, torg och parker, för vilka kommunen är huvudman. Annan mark som enligt planen skall användas för annat än enskild bebyggelse får kommunen lösa markens om användning för avsett ändamål inte kan säkerställd. Vad anses som avses här är mark som skall användas för allmänna byggnader, administrationsbyggnader, skolor m.m. Besväras mark kommusom nen fir lösa av särskild rätt, får även rättigheten lösas. I två situationer har kommunen rätt att lösa mark som enligt detaljplanen är avsedd för enskilt byggande. Om kommunen är huvudman för allmänna platser får kommunen således, enligt 24 efter genomförandetidens utgång lösa fastigheter eller delar fastigheter av som tillhör olika ägare och som enligt fastighetsplanen skall utgöra en fastighet. En kommun som är huvudman för allmänna platser får efter genomförandetidens utgång även lösa mark som inte har bebyggts i huvudsaklig överensstämmelse med detaljplanen. Lösenrätt föreligger dock inte så länge det finns byggrätt kan tas i anspråk. Även en som särskild rätt som hör till sådan mark får lösas. Av 15 kap. 3 § PBL följer att talan om inlösen skall väckas inom ett år från genomförandetidens utgång. Vid bestämmande av ersättning i de fall som nu nämnts skall 4 kap. expropriationslagen tillämpas. Även presumtionsregeln i 3 § blir alltså tillämplig, varvid tidpunkten för presumtionsberäkningen skall vara dagen tio år före den då talan om inlösen väckes. I 6 kap. 18 § och 19 § PBL finns därutöver vissa bestämmelser om skyldighet att avstå mark utan ersättning. 18 § gäller mark inom detaljplanelagt område där annan än kommunen är huvudman för allmänna platser. Den som äger obebyggd mark enligt planen är som avsedd för allmän plats är skyldig att utan ersättning upplåta marken om den behövs för att kvartersmark som tillhörde honom när planen antogs skall kunna användas för avsett ändamål. Enligt 19 § kan länsstyrelsen, på begäran av kommunen, förordna att mark som enligt

Egendomsskyddet 51

upprättat förslag till detaljplan behövs för sådana allmänna platser för vilka kommunen är huvudman eller för allmänna byggnader skall avstås eller upplåtas utan ersättning om det kan skäligt med anses hänsyn till den nytta markens ägare kan väntas få planen och till av övriga omständigheter. Bestämmelserna i 6 kap. 18 § och 19 § PBL motsvarar 112 § respektive 70 § och 113 § byggnadslagen. Det förhållandet att mark kunde tas i anspråk utan ersättning i de fall avsågs i 70 § och som 113 § byggnadslagen har uppmärksammats och särskilt kommenterats i förarbetena till den ursprungliga bestämmelsen egendomsskyddet om i RF prop. 1973:90 s. 194 och 236. Ett sådant tillvägagångssätt ansågs godtagbart om markägaren blev kompenserad för ingreppet på annat sätt. Härmed torde t.ex. ha avsetts ökade möjligheter att nyttja den återstående marken på ändamålsenligt sätt. ett mer

Rådighetsinsränkningar Som har nämnts inledningsvis innehåller PBL till övervägande del bestämmelser som reglerar markanvändningen och således utgör som hinder för ägaren att fritt råda över sin mark. Syftet med denna lagstiftning är också att reglera markanvändningen, vilket kommer till uttryck i den s.k. portalparagrafen l kap. 1 §, där det sägs att bestämmelsema syftar till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden för människorna i dagens samhälle och kommande generationer. För att mark skall få användas för bebyggelse krävs enligt 1 kap. 6 § att den från allmän synpunkt är lämplig för ändamålet. Lämplighetsprövningen sker vid planläggning eller i ärenden om bygglov

eller förhandsbesked. Äganderätten till mark grundar således inte

någon ovillkorlig rätt att bebygga marken. Tvärtom kan sägas att varje förändring av pågående användning av mark eller fastighet skall föregås av en prövning från samhällets sida. Vägrat tillstånd innebär i princip inte någon rätt till ersättning. Detaljplanen, som behandlas i 5 kap. PBL, är det instrument som används för att närmare reglera rättigheter och skyldigheter inte bara mellan markägare och samhället utan också markägare emellan. Genom detaljplanen preciseras således för varje fastighet de möjligheter och skyldigheter som åvilar ägaren för att skall uppnå man lagens syfte. I detaljplanen skall anges de olika områdenas huvudändamål och områdenas gränser. Det skall alltså framgå om ett

52 Egendomsskyddet

område utgör allmän plats eller kvartersmark eller vattenområde. I planen skall framgå vilken genomförandetid planen har. I planen kan också finnas bestämmelser om placering, utformning och utförande av byggnader, byggnaders användning m.m. En förändring i PBL i förhållande till de regler som gällde tidigare är att fastighetsägamas garanterade byggrätt begränsas i tiden, vilken hänger samman med kravet på att detaljplanen skall ha en fastställd genomförandetid. Ett syfte med att införa genomförandetid i detaljplanen var att fastighetsägare skall kunna arbeta under förvissning att planen med stor säkerhet ligger fast under hela genomförandetiden. Planen kan visserligen ändras eller upphävas under denna tid men om de berörda fastighetsägarna motsätter sig detta får det ske endast om det är nödvändigt på grund förhållanden av nya av stor allmän vikt som inte kunde förutses vid planläggningen 5 kap. ll §. I sådana fall har fastighetsägarna rätt till ersättning för uppkommen skada enligt 14 kap. 5 § PBL. PBL innehåller vidare bestämmelser om krav på bygglov, rivningslov och marklov för i lagen närmare angivna åtgärder.

Ersättningsbestämmelser I 14 kap. PBL finns bestämmelser ersättning till följd beslut om av eller åtgärder som har vidtagits med stöd av bestämmelser i lagen och som på något sätt innebär inskränkningar i den enskildes rätt att fritt råda över sin fastighet. Vissa ingrepp medför emellertid inte någon ersättningsrätt alls. Avgörande är en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen. Ersättning utgår således inte när krav ställs på byggnader enligt 3 kap. Detta torde ha sin grund i det förhållandet att en fastighetsägare normalt inte anses lida någon ekonomisk skada genom att inte få bestämma över byggnadens utseende. I en del andra fall kan emellertid planbeslut medföra skada utan att ersättning för den skull utgår. Ofta torde detta vara ett uttryck för principen att förväntningsvärden inte ersätts. Om t.ex. enligt en översiktsplan ett område anses olämpligt att bebygga grund sin naturskönhet får av ägaren inte ersättning fir uteblivna intäkter för en eventuell tomtförsäljning. Inte heller ersätts ägaren då detaljplanen får ett annat innehåll än det han kanske med visst fog hade räknat med. Här tar - det allmänna intresset av att genomföra planbestämmelsema över den enskildes intresse. Ersättningssituationerna i 14 kap. kan delas in i tre olika grupper. Den första gruppen omfattar de situationer då fastighetsägaren har

Egendomsskyddet 53

rätt till kompensation utan att han först måste tåla skada viss av omfattning. Reglerna härom, som återfinns i 1-7 §§, är i huvudsak av kompensativ natur och saknar större intresse från grundlagssynpunkt. De skall därför beröras endast mycket ytligt. Enligt 1 § har ägaren i vissa fall rätt att påkalla inlösen av mark som enligt detaljplan skall användas för allmän plats eller för annat än enskilt byggande. En fastighetsägare har enligt 2 § rätt att påkalla förvärv av nyttjanderätt eller annan särskild rätt till mark som är avsedd för enskilt byggande men som enligt detaljplan även skall användas för trañkanläggning. I 3 § stadgas rätt till ersättning för skada till följd av föreläggande om åtgärd i trañksâkerhetens intresse. I 4 § regleras rätten till ersättning i det fall då område enligt som detaljplan varit avsett för allmän samfärdsel till följd av planändring skall användas för annat ändamål och fastighetsägaren härigenom lider skada. Ändras eller upphävs detaljplan före genomförandeen tidens slut har fastghetsägaren och innehavare av särskild rätt till fastigheten enligt 5 § rätt till ersättning. Medför åtgärden synnerligt men för fastighetsägaren har han rätt att påkalla inlösen fastigav heten. Vidare regleras i 6 § rätten till ersättning för skador till följd av vissa faktiska åtgärder från planmyndighetemas sida i samband med förrättning på fastigheten. Slutligen finns i 7 § regler återbeom talning av gatukostnader då ägaren på grund av vägrat bygglov inte kan använda fastigheten på sätt som förutsattes när ersättningen togs ut. De ersättningsregler som här är av störst intresse är de som kräver viss kvalificerad skada för att ersättning skall utgå och som återfinns i 14 kap. 8 Detta är också de centrala reglerna om ersättning vid rådighetsinskränkningar i svensk lagstiftning. De fall då ersättning lämnas är följande: bygglov vägras till att ersätta en riven eller genom olyckshändelse förstörd byggnad med en i huvudsak likadan byggnad och ansökan om bygglov har gjorts inom fem år från det att byggnaden revs eller förstördes, 2. rivningsförbud meddelas i en detaljplan eller i områdesbestämmelser eller rivningslov vägras utan att sådant förbud har meddelats, 3. skyddsbestämmelser meddelas i en detaljplan eller i områdesbestämmelser för byggnader som är särskilt värdefulla från t.ex. kulturhistorisk synpunkt, 4. områdesbestämmelser meddelas angående vegetation samt markytans utformning och höjdläge i områden avsedda för

54 Egendomsskyddet

bebyggelse eller i närheten av anläggningar flygplatser m.m. som kräver ett skydds- eller säkerhetsområde, 5. marklov vägras i vissa fall. I paragrafens andra stycke regleras kvalifikationsgränsema för de olika ersättningsfallen eller, med andra 0rd, hur stor del av skadan som fastighetsägaren eller rättighetsinnehavaren själv skall bära. Nya ersättningsprinciper infördes 1972 i den då gällande byggnadslagen och i flera angränsande lagar som t.ex. naturvårdslagen och väglagen. Principerna innebar att endast intrång i den pågående markanvändningen ersattes. Bortfall av sådana värden som grundades på förväntningar om en ändrad markanvändning ersattes däremot inte. Dessa principer gäller också enlig PBL. De ersättningsprinciper som infördes 1972 var enhetligt utformade i de olika lagarna oavsett om det var fråga om byggnadsreglerande bestämmelser eller markreglerande bestämmelser. Denna enhetliga utformning av ersättningsbestämmelsema togs emellertid bort i och med införandet av PBL. De byggnadsreglerande bestämmelserna ansågs till sin natur skilja sig så från de markreglerande att det var motiverat att de utformades på olika sätt. Sålunda har man i PBL angett att ersättning till följd av byggnadsreglerande bestämmelser skall utgå endast om skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet av den berörda delen av fastigheten. För de markreglerande bestämmelserna har angetts att ersättning utgår endast om den pågående markanvändningen avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten. Uppdelningen är inte helt undantagslös utan skyddet för miljömässigt och kulturhistoriskt värdefull bebyggelse har motiverat viss särreglering. Kvaliñkationsgränsen betydande skada skall tillämpas i de fall som är reglerade i 8 § första stycket p. l och 2 utom för det fall att byggnaden har förstörts genom olyckshändelse då rätt till ersättning alltid föreligger. Om ägaren kan visa att skadan överskrider denna kvalifikationsgräns har han rätt till ersättning, men endast för den del av skadan som går utöver denna nivå. Bakgrunden härtill är den

intresseavvägning som alltid skall göras i dessa sammanhang. Åtgär-

den som kan grunda ersättning antas vara företagen i det allmännas intresse och den enskilde får då också finna sig i att stå viss del av skadan själv. Frågan är då hur rekvisitet betydande skada skall tolkas. I lagrådsremissen föreslog departementschefen att fastighetsägaren i de angivna fallen skulle tåla en skada som motsvarade 20 % av värdet av den berörda delen av fastigheten innan någon ersättning

Egendomsskyddet 55

skulle utgå. Lagrådet, som ansåg att det var en fördel att kvalifikationsgränsen preciserades, ville inte godta den föreslagna nivån. Lagrådet föreslog i stället 10 % som en lämpligt avvägd kvalifikationsgräns. Departementschefen ansåg sig inte kunna godta lagrådets förslag utan föreslog i stället ett mer nyanserat synsätt. Någon bestämd procentsats borde därför, enligt departementschefen, inte anges i lagtexten. I stället förordade han att fastighetsägaren i de

aktuella situationema skulle vara berättigade till ersättning endast om

skadan var betydande i förhållande till värdet av berörda delar av fastigheten. Vägledande för bedömningen av vad som skulle anses utgöra en betydande skada skulle vara vad fastighetsägarna enligt då gällande praxis hade ansetts skyldiga att tåla när det gällde begränsningar i byggrätten. Vid riksdagsbehandlingen av frågan gjordes också vissa uttalanden av Bostadsutskottet till ledning för tolkningen av begreppet betydande skada BoU 198687:1 s. 142. Mot bakgrund av vad som förekommit i lagstiftningsärendet synes en rimlig tolkning av begreppet betydande skada leda till att kvalifikationsgränsen motsvarar en ekonomisk skada om cirka 15 % av värdet av den berörda delen av fastigheten. En fastighetsägare torde i vart fall aldrig vara skyldig att tåla en större skada än som motsvarar 20 % av nämnt värde. Det får vidare anses klart av den praxis som åberopades i lagstiftningsärendet att fastighetsägaren får tåla större ingrepp starkare allmänintresse som ligger bakom planförslaget. Kvaliñkationsgränsen pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten är tillämplig i de fall som regleras i 8 § första stycket p. 3-5. Bedömningen av om denna kvalifikationsgräns har uppnåtts får göras i två olika led. Först måste avgöras vad som innefattas i begreppet pågående markanvändning. Därefter måste avgöras hur ingripande regleringen måste vara för att den skall anses medföra ett avsevärt försvarande inom berörd del av fastigheten. Begreppet pågående markanvändning infördes i samband med de ersättningsbestämmelserna 1972. I 1972 års proposition prop. nya 1972:111 bil. 2 334 att begreppet pågående markans. angavs vändning borde en relativt generös tillämpning. Markägare som ges genom föreskrifter eller beslut enligt naturvårdslagen eller bestämmelser i generalplan hindras från att vidta en normal och naturlig rationalisering av pågående markanvändning borde således vara berättigad till ersättning. Bedömningen borde ske med utgångspunkt

56 Egendomsskyddet

från vad som vid varje tidpunkt framstår som en naturlig fortsättning av den pågående markanvändningen. Man skulle således beakta bl.a. vad som är lämpliga bruknings- och rationaliseringsmetoder enligt den jord- och skogsbrukspolitiska lagstiftningen. Om ett förfarande är generellt tillståndspliktigt, t.ex. uppförandet av en anläggning för svinuppfödning, borde man utgå från att det innebar en förändring av markanvändningen. Kalavverkning av skogsmark eller plantering av granskog i stället för bokskog nämndes däremot som exempel på naturlig rationalisering. Den omständigheten att bygglovsplikt föreligger för en tänkt åtgärd behöver inte innebära att åtgärden utgör ändrad markanvändning. Begreppet avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten kräver särskild kommenter. I 1972 års proposition beskrevs en avsevärt försvåras som ett någorlunda kvalificerat intrång i den faktiska markanvändningen. I samband med tillkomsten av PBL gjorde bostadsutskottet vissa kompletterande uttalanden angående tolkningen av begreppet BoU 198687:1 s. 147 ff. Utskottet ansåg sålunda att en fastighetsägare endast skall behöva tåla en skada som är bagatellartad för honom och därför borde någon fast procentsats inte Enligt utskottet borde dock toleransgräns på 10 % anges. en inom berörd del få anses vara den högsta som i något fall skall behöva accepteras. Den gränsen borde gälla endast om den berörda delen representerade ett i pengar litet belopp. Ett för ägaren i absoluta tal stort belopp kan, enligt vad utskottet uttalade, aldrig vara bagatellartat. Utskottet påpekade att av detta relativa betraktelsesätt följde att ersåttningströskeln uttyckt i absoluta tal ligger högre för ett stort skogsbolag än för en liten skogsägare. Vad slutligen angår den enhet som skadan skall relateras till, dvs. berörd del fastigheten, gäller att denna skall vara lika med den av ekonomiska enhet i vilken restriktionsområdet ingick. För skogsbrukets del anses den berörda delen vara lika med en behandlingsenhet, dvs. ett skogsbestånd eller flera mindre bestånd som avses bli behandlade med samma åtgärd samtidigt. Bedömningen av beståndsindelningen bör ske enligt fackmannamässiga grunder. Med berörd del inom jordbruket avses närmast det åkerskifte eller den äng som framstår som en brukningsmässigt avgränsad del. I 9 och 10 §§ finns bestämmelser om hur ersättningen skall bestämvid inlösen och intrång i de fall som avses i l-8 §§. Som huvudmas regel gäller att ersättningsbestämmelsema i 4 kap. expropriationslagen skall tillämpas även i dessa fall. Även presumtionsregeln i 4 kap. 3 § expropriationslagen blir således tillämplig. Den s.k. presum-

Egendomsskyddet 57

tionstidpunkten skall i dessa fall vara dagen tio år före den dag då talan om inlösen väcktes. I övrigt gäller att ersättningen skall bestämmas som skillnaden mellan fastighetens marknadsvärde före och efter det beslut fattats eller åtgärd vidtagits. Enligt uttryckligt stadgande skall man härvid bortse från förväntningar om ändring av markanvändningen. PBL ger, som har framgått ovan, stöd för ett flertal åtgärder och ingrepp i annans egendom utan att någon rätt till ersättning härför finns föreskriven i lagen. Samtliga dessa fall torde vara att bedöma som sådana rådighetsinskränkningar som inte omfattas av grundlagsskyddet enligt 2 kap. 18 § RF. En helt annan sak är att PBL i åtskilliga fall föreskriver rätt till ersättning även vid rådighetsinskränkningar.

3.5.3 Naturvårdslagen 1964: 822

Med stöd av bestämmelser i naturvårdslagen NVL kan både på allmän och enskild mark även mot ägarens vilja bildas natur- - reservat, naturminne, strandskyddsområde och naturvårdsområde. Nationalpark kan emellertid endast bildas på staten tillhörig mark. Däremot kan föreskrifter rörande användningen av nationalpark komma att drabba enskild, t.ex. när föreskrifter meddelas beträffande inskränkningar i renskötselrätten.

Förutsättningar för ingrepp med stöd av lagen NVL innehåller i sina inledande bestämmelser några allmänt formulerade stadganden om den avvägning som skall göras mellan allmänna och enskilda intressen innan någon åtgärd vidtas. Den centrala avvägningsregeln återfinns i 3 § där det föreskrivs att vid prövning av naturvårdsfrågor tillbörlig hänsyn skall tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Härvid skall även reglerna i naturresurslagen tillämpas. Det mest långtgående ingrepp som kan ske i enskild markägares rätt enligt NVL är beslut om naturreservat. Bestämmelser härom finns i 7-12 §§. Förutsättningen för ett reservatsförordnande är att området behöver särskilt skyddas och vårdas med tanke på naturmiljön eller friluftslivet. Kan syftet med åtgärden tillgodoses med en mindre ingripande åtgärd, bildande av naturvårdsområde, skall emellertid reglerna härom användas i stället. I beslut om bildande av naturreservat skall föreskrivas de inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheten som krävs för att trygga ändamålet med åtgärden. Krävs

58 Egendomsskyddet SOU 1993 :40

det härför att särskilda åtgärder vidtas, t.ex. byggande av vägar och parkeringsplatser eller att allmänheten får tillträde till mark inom området som den annars inte skulle ha haft, kan ägaren tvingas tåla sådant intrång. Naturvårdsområde kan enligt 19 § användas när särskilda åtgärder behövs för att skydda och vårda naturmiljön men området med hänsyn till den begränsade omfattningen av åtgärderna inte lämpligen bör avsättas till naturreservat. I beslutet kan föreskrivas de inskränkningar i nyttjandet av fastigheten som kan behövas för att trygga ändamålet med beslutet såsom förbud mot eller föreskrift i fråga om byggnad, schaktning, plantering och avverkning samt skyldighet för ägaren att tåla att på hans mark utförs röjning, plantering eller liknande annan åtgärd. Gränsen mellan de båda typerna av förordnande är således flytande. Ofta är det rent ekonomiska skäl som styr valet av åtgärd. Bildandet av naturreservat medför i praktiken ofta ett intrång i pågående markanvändning vilket innebär rätt till ersättning härför enligt 25 och 26 §§. Bildandet av naturvårdsområde medför däremot inte någon rätt till ersättning för markägaren. I 14 § finns bestämmelser om fridlysning av växter, fågelskyddsområde m.m. Sådant ingrepp får enligt motivuttalanden inte gå så långt att pågående markanvändning avsevärt försvåras och följaktligen föreligger heller inte någon rätt till ersättning i dessa fall. För att trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv råder enligt 15 § strandskydd vid havet, insjöar och vattendrag intill 100 meter från strandlinjen. Det är här fråga om en generell reglering som inte är avsedd att påverka pågående markanvändning. Någon rätt till ersättning föreligger inte hur betungande ingreppet än är utan den enda möjlighet som står till buds för fastighetsägaren är att begära dispens från regleringen. Särskilda bestämmelser till skydd för naturmiljön finns i 18-22 §§. Enligt 18 § krävs tillstånd för planerad exploatering av naturtillgångar. I 20 § finns regler beträffande utförandet av vissa arbetsföretag som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Föreläggande får meddelas företagaren att vidta de åtgärder som krävs för att begränsa eller motverka skador på naturmiljön.

Ersättningsbestämmelser De ersättningsbestämmelser som finns intagna i naturvårdslagen utgår, liksom motsvarande bestämmelser i PBL, från principen att

Egendomsskyddet 59

endast sådant intrång som medför att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras ersätts. Man beaktar således inte den förlust som kan bestå i att förväntningar ändring om i markens användningsområde inte infrias till följd dispositionsav inskränkningar. Mark som tas i anspråk med stöd bestämmelser av i lagen ersätts. Ersättning utgår inte för ingrepp i form strandav skyddsförordnande eller förordnande om naturvårdsområde. Uteblivet tillstånd till grustäkt 0.d. ersätts heller inte till följd den av ovan angivna principen. I de fall ersättning utgår skall denna huvudsom regel fastställas i enlighet med bestämmelserna i 4 kap. expropriationslagen. Utformningen av bestämmelserna i naturvårdslagen stå i synes överensstämmelse med 2 kap. 18 § RF. De rådighetsinskränkningar som följer av lagens bestämmelser omfattas inte grundlagsskyddet. av

3.5.4 Lagen 1987:12 om hushållning med naturresurser

m.m. Naturresurslagen innehåller, såvitt här är av intresse, i 4 kap. bestämmelser om krav på tillstånd av regeringen till vissa industriella eller liknande verksamheter. För att regeringen skall kunna lämna tillstånd till en viss angelägenhet är det inte tillräckligt att de intressen som lagen skall skydda är tillgodosedda. Det krävs även att kommunen

tillstyrker att tillstånd lämnas det s.k. kommunala vetot. Lagen

innehåller inte några ersättningsbestämmelser. Den prövning som naturresurslagen föreskriver får anses vara en sådan befogenhetsreglering som inte omfattas av grundlagsskyddet i 2 kap. 18 § RF.

3.5.5 Miljöskyddslagen 1969:387

Miljöskyddslagen innehåller bestämmelser reglerar användningen som av mark, byggnad eller anläggning om det föreligger fara för vatteneller luftförorening. Lagen innehåller inte några bestämmelser om ersättning vid t.ex. uteblivet tillstånd till viss verksamhet. I miljöskadelagen 1986:225 finns bestämmelser om skadestånd till följd av miljöfarlig verksamhet. Den som orsakar olägenhet genom sådan verksamhet skall i princip utge ersättning härför. Medför miljöfarlig verksamhet att fastighet blir onyttig för ägaren eller att synnerligt men uppkommer vid begagnandet, skall fastigheten lösas in av den som bedriver verksamheten om ägaren begär det. Därvid gäller expropriationslagen i tillämpliga delar.

60 Egendomsskyddet

3.5.6 Lagen 1987:1l om exploateringssamverkan

Denna lag är avsedd att utgöra ett medel för att få till stånd samordnade aktiva insatser av fastighetsägarna när det gäller genomförandet av sådana planer där äganderätten till fastigheterna inom planområdet är uppdelad flera händer. Lagen gör det möjligt att på ett rättvist sätt fördela värdeutfallet av en plan mellan de fastigheter som samverkar om plangenomförandet. Det formella initiativet till exploateringssamverkan tas av kommunen. Samverkan får inte beslutas om fastighetsägarna inom samverkansområdet mera allmänt motsätter sig detta och har beaktansvärda skäl härför. En fastighetsägare kan inte mot sin vilja tvingas att delta i sådan samverkan men den som begär att få delta skall få göra det om han har mark inom samverkansområdet. För att hela exploateringen inom samverkansområdet skall kunna genomföras, finns en bestämmelse i lagen 19 § som ger exploateringssamfälligheten rått att lösa mark från den som inte deltar. Ersättning skall i sådant fall bestämmas med tillämpning av 4 kap. expropriationslagen. Beslut i denna typ av ärenden fattas av fastighetsbildningsmyndigheten. Besluten kan överklagas till fastighetsdomstolen. Den inlösningsrätt som föreskrivs i 19 § lagen om exploateringssamverkan torde vara att bedöma såsom ett med expropriation jämförbart förfogande. Förfarandet omfattas därför av bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF.

3.5.7 Väglagen 1971:948

Enligt väglagen har väghållare befogenhet att nyttja mark som behövs för väg med vågrätt. Vägrätt uppkommer genom att väghållare tar i anspråk mark för väg med stöd av upprättad och, då så behövs, fastställd arbetsplan. Vägrätt upphör då vägen dras in. Har väghållare erhållit vågrätt är fastighetens ägare berättigad till intrångsersättning och ersättning för annan skada till följd av vägens byggande eller begagnande. I väglagen finns även en bestämmelse som ger väghållaren rätt att i visst fall lösa område från markägaren. I väglagen finns vidare regler om att det erfordras tillstånd för att uppföra byggnader eller andra anläggningar inom visst avstånd från vägen. Skulle vägrat tillstånd medföra att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten är fastighetsägaren eller innehavaren av nyttjanderätt eller annan särskild rätt berättigade

Egendomsskyddet 61

till ersättning av väghållaren för skada till följd härav. Vid ersättningens bestämmande gäller 4 kap. expropriationslagen i tillämpliga delar. I fråga principerna för rätten till ersättning vid om rådighetsinskränkningar gäller vad redovisats vid besom ovan handlingen av PBL. Reglerna i väglagen torde stå i överensstämmelse med 2 kap. 18 § RF. De rådighetsinskränkningar som kan medföra rätt till ersättning torde emellertid i sig inte omfattas grundlagsskyddet. av

3.5.8 Lagen 1939:608 enskilda vägar

om Enligt lagen om enskilda vägar har vägförening rätt att mot ersättning för markupplåtelser och annat intrång lösa till sig rätt att för ändamålet begagna vägmark. Medför vägens anläggande även nytta för den som är berättigad till ersättning skall hänsyn tas härtill när ersättningen bestäms. Lagen om enskilda vägar innehåller bestämmelse ersättning en om vid uteblivet tillstånd till byggande inom visst avstånd från vägen av samma slag som den som finns i väglagen. Beträffande förhållandet till bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF kan hänvisas till vad anförts som i fråga om väglagen.

3.5.9 Vattenlagen 1983:291

För att utföra ett vattenföretag krävs i de flesta fall tillstånd. Med stöd av sådant tillstånd kan åtskilliga olika slags intrång ske enligt 8 kap. vattenlagen. Kapitlet innehåller bestämmelser rätt för den om som skall utföra ett vattenföretag att utföra anläggningar och åtgärder på fastighet som tillhör någon 1 §, rätt att använda annan om anläggningar i vatten tillhör någon 2 §, rätt lägga som annan om att upp rensningsmassor 3 § och om fiskeförbud 4 §. Ersättningsbestämmelserna i vattenlagen 9 kap. är anpassade till annan fastighetsrättslig lagstiftning, främst expropriationslagen. Ersättningsbestämmelserna bygger den grundsatsen att ingen bör drabbas av ekonomiska förluster på grund att hans egendom tas i av anspråk eller skadas av ett vattenföretag att å andra sidan föremen tagaren har ett befogat anspråk att inte behöva ersätta sådana värden som tillskapas genom hans egna eller samhällets insatser. Ersättning för uteblivet tillstånd till åtgärd enligt vattenlagen ersätts inte. Rätten till vatten är en rättighet mycket speciellt slag. Denna rätt av anses inte utgöra äganderätt i vanlig mening. Anledningen härtill är

62 Egendomsskyddet

främst att vattnet i allmänhet befinner sig i rörelse och att det har ansetts mindre lämpligt att tala om äganderätt till en vattenström som sådan. I stället talas i vattenlagen om rätt att råda över vattnet, varmed enbart positiva befogenheter. Emellertid behandlas avses vattnet fast egendom. Rätten till vatten hör ihop med den som fastighet där vattnet finns och anses inte kunna överlåtas från grunden. Det kan diskuteras om reglerna i 2 kap. 18 § RF utan vidare är tillämpliga denna speciella rättighet. Frågan kom upp vid några tillfällen vid utformningen av bestämmelserna i vattenlagen. Sålunda har depanementschefen bl.a. under hänvisning till 2 kap. 18 § RF ansett att en övergång till en mer offentligrättslig syn på äganderätten till vatten skulle medföra svårbemästrade övergångs- och ersättningsproblem prop. 1981822130 s. 78. Uttalandet tyder på att grundlagsregeln har ansetts tillämplig även beträffande denna rätt. Vidare kan nämnas att lagrådet vid behandlingen av ersättningsregeln i 2 kap. 9§ andra stycket vattenlagen ifrågasatte om den i lagrådsremissen föreslagna bestämmelsen stod i samklang med 2 kap. 18 § RF a. prop. s. 273. Lagrådet förordade en regel som innebar att den skadelidande skulle vara berättigad till skälig ersättning. I propositionen följde departementschefen lagrådet a. prop. s. 410. Riksdagen hade ingen invändning mot regeln. Även det har rått delade meningar grundlagsregelns tillämpom om lighet i dessa fall kan det hävdas att det är svårt att se något skäl till att just rätt till vatten skulle falla utanför området för 2 kap. 18 § RF i motsats till t.ex. nyttjanderätter och servitut. Bestämmelsen bör därför åtminstone analogt tillämplig vid tvångsöverföringar anses vara

av rätt till vatten se Bengtsson, s. 123.

3.5.1O Minerallagen 1991:45

Enligt minerallagen skall undersökningstillstånd meddelas om det kan antas att undersökning i området leder till fynd av koncessionsmineral. Tillstånd skall meddelas den först kommer in med sin som ansökan han i övrigt uppfyller förutsättningarna oavsett om han om äger marken. Bearbetningskoncession skall meddelas om en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt har blivit påträffad, sökanden är lämplig att bearbeta fyndigheten och fyndighetens belägenhet och art inte gör det olämpligt att sökanden får den begärda koncessionen. Om flera ansöker koncession skall den som har underökningstillom

E € n0I7LS‘S’(1(/El 63

g

stånd för mineral i området äga företräde. Koncessionshavaren kan begära markanvisningsförrättning för att få det markområde bestämt som får tas i anspråk för bearbetning mineralfyndighet och därmed av sammanhängande verksamhet. Skada eller intrång som föranleds undersökningsarbete eller av av att mark tas i anspråk för bearbetning eller därmed sammanhängande verksamhet skall ersättas enligt de principer föreskrivs i som expropriationslagen. Det ianspråkstagande mark kan ske med stöd beav annans som av stämmelserna i minerallagen torde omfattas grundlagsskyddet i 2 av kap. 18 § RF.

3.5.11 Lagen 1988:950 kulturminnen

om

I lagen finns bestämmelser fornminnen, byggnadsminnen och om kyrkliga kulturminnen samt utförsel kulturföremål landet. om av ur Beträffande fornminnen finns i lagen regler Riksantikvariesom ger ämbetet och länsstyrelsen möjlighet att vidta de åtgärder behövs som för att skydda en fast fornlämning. Om åtgärden medför kostnader eller skada för ägaren har han rätt till skälig ersättning av staten. Samma sak gäller när någon vägras tillstånd att rubba fornlämning som när den påträffades var helt okänd och utan synligt märke ovan jord. En byggnad är synnerligen märklig sitt kulturhistoriska som genom värde eller som ingår i ett kulturhistoriskt synnerligen märkligt bebyggelseområde får förklaras byggnadsminne. Byggnadssom minnesförklaring innebär att föreskrifter meddelas hur byggnaden skall vårdas och underhållas samt i vilka avseenden den inte får

ändras. Ägaren får inte åläggas omfattande skyldigheter än vad

mera som är oundgängligen nödvändigt för att uppnå syftet med åtgärden. Om de skyddsföreskrifter har meddelats utgör hinder för rivning som av en byggnad och skadan därav är betydande i förhållande till värdet av berörd del av fastigheten eller på annat sätt innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del fastigheten av har ägare och innehavare särskild rätt till fastighet rätt till av ersättning av staten. Vid ersättningens bestämmande tillämpas reglerna i expropriationslagen. I lagen finns också bestämmelser att vissa äldre kulturföremål om inte får föras ut ur landet utan tillstånd. Ett uteblivet tillstånd grundar inte någon rätt till ersättning. De föreskrifter och ingrepp kan ske beträffande som annans

64 Egendomsskyddet

egendom med stöd bestämmelserna i kulturminneslagen torde vara av bedöma sådana rådighetsinskränkningar faller utanför att som som skyddsområdet för 2 kap. 18 § RF.

3.5 .12 Fastighetsbildningslagen 1970:988

Vid fastighetsreglering kan mark tvångsvis överföras från en fastighet till Ersättningsbestämmelsema är anpassade till exproen annan. priationslagens regler. Att sådan tvångsvis genomförd överföring av mark från en en fastighet till omfattas grundlagsskyddet 2 kap. 18 § RF en annan av är helt klart. Skyddsregeln i 2 kap. 18 § RF omfattar även vissa andra åtgärder kan vidtas med stöd bestämmelser i fastighetssom av bildningslagen tillskapande särskild rätt i form av servitut. I som av varje fall torde detta gälla när servitutsrätten innebär befogenhet att positivt utnyttja mark. I vissa fall kan emellertid räckvidden annans 2 kap. 18 § RF tveksam vid tillskapande av särskild rätt. Ett av anses servitut kan nämligen också ha negativ innebörd genom att fastigen hetsägaren förbjuds att vidta viss åtgärd, t.ex. att bebygga fastigheten med byggnad över viss angiven höjd. Möjligen skall dessa s.k. negativa servitut innebära sådan rådighetsinskränkning som inte anses omfattas skyddet i 2 kap. 18 § RF jfr Bengtsson s. 84 ff. av Bestämmelser tvångsvis ianspråkstagande av annan mark finns om även i anläggningslagen 1973:1149 och i Iedningsrättslagen 1973:1144. Också dessa åtgärder omfattas grundlagsskyddet i 2 av kap. 18 § RF.

3.5.13 Bostadssaneringslagen 1973:531 och bostadsförvaltningslagen 1977:792

I dessa lagar finns bestämmelser medger ingrepp i rådigheten som över egendom. Denna typ rådighetsinskränkning är av något av annorlunda slag än de har behandlats tidigare och kan närmast som beskrivas övergång bestämmanderätten över egendomen. som en av rådighetsinskränkning faller inte under 2 kap. 18 § RF. Det En ren kan däremot möjligen finnas anledning att ifrågasätta om inte ett överflyttande bestämmanderätten i vissa fall utgör ett sådant av ingrepp i egendom borde medföra att 2 kap. 18 § RF blir annans som tillämplig jfr Bengtsson s. lll. Ingen de här nämnda lagarna dock ett fullständigt av avser överförande ägarrådigheten även bostadsförvaltningslagen går av om

Egendomsskyddet 65

ganska långt. Lagreglerna ifråga har tydligen ansetts förenliga med 2 kap. 18 § RF. I varje fall har några invändningar häremot inte framförts. Båda de nu nämnda lagarna innehåller regler om tvångsinlösen för det fall de åtgärder som har vidtagits med stöd av respektive lag inte har lett till önskvärt resultat. I sådana fall gäller expropriationslagens bestämmelser i tillämpliga delar. Dessa regler om tvångsinlösen omfattas givetvis av grundlagsskyddet i 2 kap. 18 § RF.

3.5.14 skogsvårdslagen 1979:429

Enligt 1 § skogsvårdslagen skall skogsmark med dess skog genom lämpligt utnyttjande av markens virkesproducerande förmåga skötas så att den varaktigt ger en hög och värdefull virkesavkastning. Vid skötseln skall hänsyn tas till naturvårdens och andra allmänna intressen. Med skogsmark avses bl.a. mark som är lämplig för virkesproduktion och som inte i väsentlig utsträckning används för annat ändamål. I 5 § stadgas att ny skog skall anläggas på skogsmark om markens virkesproducerande förmåga efter avverkning eller på grund av skada på skogen inte tas till vara på ett godtagbart sätt eller om marken ligger outnyttjad m.m. Skogsmarkens ägare är enligt 10 § ansvarig för anläggning och vård av ny skog. Vid anläggning av ny skog skall enligt 7 § de föryngringsåtgärder vidtas som kan behövas för att trygga återväxten av skog. Föreskrifter om föryngringsmetod, markberedning, sådd, plantering, vård av plantskog och andra åtgärder i detta syfte får meddelas av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer. Enligt 12 § får avverkning på skogsmark inte ske på annat sätt än genom röjning eller genom gallring som främjar skogens utveckling eller genom slutavverkning som är ändamålsenlig för anläggning av ny skog. Skogsmarkens ägare är enligt 14 § ansvarig fir att slutavverkning bedrivs i lämplig omfattning så att en jämn åldersfördelning av skogen på brukningsenheten främjas. I svårföryngrad skog får avverkning enligt l9§ inte ske utan skogsvårdsstyrelsens tillstånd. För visst eller vissa områden får föreskrivas att tillstånd till avverkning svårföryngrad skog inte får av ges för bl.a. byggande skogsbilvåg om nyttan av vägen för av skogsbruket inte motsvarar kostnaden för den eller om vägen inte kan passas in i en vägnätsplan. Enligt 21 § skogsvårdslagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om den hänsyn som

66 Egendomsskyddet

skall tas till naturvårdens intressen vid skötseln av skog, som i fråga om hyggens storlek och utläggning, beståndsanläggning, kvarlämnande av trädsamlingar, dikning och skogsbilvägars sträckning. Bemyndigandet medför inte befogenhet att meddela föreskrifter som är så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. I 19 b § skogsvårdslagen har införts en bestämmelse att tillstånd om till avverkning i fjällnära skog inte skall få meddelas avverkom ningen är oförenlig med intressen är väsentlig betydelse för som av naturvärden eller kulturmiljövården. När tillstånd skall skogsges vårdsstyrelsen besluta hyggets storlek och förläggning, tillåten om avverkningsform och vilka hänsyn i övrigt skall tas till natursom vårdens och kulturmiljövårdens intressen. Om avverkning inte kan tillåtas av hänsyn till naturvårdens eller kulturmiljövårdens intressen, eller om ett tillstånd förenas med sådana inskränkningar och krav att pågående markanvändning därigenom avsevärt försvåras, är markägaren enligt 19 c § skogsvårdslagen berättigad till ersättning enligt bestämmelserna i naturvårdslagen. Vid tillkomsten av plan- och bygglagen gjorde bostadsutskottet vissa uttalanden om vad som borde anses som pågående markanvändning. Hit räknade utskottet sådant som framstår som naturliga drifts- eller rationaliseringsåtgärder, t.ex. avverkning i olika former, markberedning för att främja tillväxten av ny skog samt plantering.

Åtgärder som innebär en ändring eller omföring produktions-

av inriktningen innebär ändrad markanvändning de kräver tillstånd, om t.ex. omläggning från ådellövskogsproduktion till barrskogsproduktion. Sedan den 1 juli 1986 gäller också tillståndsplikt enligt naturvårdslagen för vissa dikningsföretag. Det kan emellertid finnas andra tillståndspliktiga åtgärder som inte innebär ändrad markanvändning. Införande av marklovsplikt säger t.ex. som nämnts inte i sig något om huruvida lovpliktiga åtgärder medför någon ändring av mark-

användningen l98687:BoUl s. 146.

Departementschefen anförde i propositionen om skogsbruket i fjällnära skogar att när det gäller tillämpningen begreppet av pågående markanvändning för skogsbruket har ibland framförts den uppfattningen att det är ologiskt att kalla en verksamhet som planeras i ett område där den inte tidigare har förekommit för pågående markanvändning prop. 199091:3 s. 46 f. Med ett sådant synsätt skulle en kalavverkning i områden där en sådan skogsbruksåtgärd inte tidigare skett inte vara att betrakta ett led i pågående som en markanvändning. Om denna inställning godtas skulle alltså en kalavverkning kunna stoppas utan att markägaren får ersättning för

Egendomsskyddet 67

den skada han därigenom lider. Vidare anfördes följande.

Frågan huruvida kalavverkning av skogsmark utgör ett led i pågående markanvändning har tidigare varit aktuell i lagstiftningssammanhang, bl.a. år 1974 i samband med ändringar i naturvårds-

lagen se prop. 1974:166. Riksdagen har därvid konstaterat att

trakthyggesbruk, som bl.a. innebär att avverkningen koncentreras till en yta av viss storlek, måste betraktas som en normal driftsmetod i skogsbruket. Metoden får naturligtvis bara användas inom område där en godtagbar återväxt kan förväntas. Om skogsvårdsstyrelsen vid en prövning enligt 19 § skogsvårdslagen av en ansökan om tillstånd till avverkning ñnner att man efter en avverkning inte kan påräkna en tillfredsställande återväxt, får alltså skogsvårdsstyrelsen inte medge tillstånd till avverkningen. Någon ersättning lämnas i ett sådant fall inte till markägaren eftersom en avverkning av detta slag snarast skulle vara att jämställa med en exploatering än utgöra ett led i pågående markanvändning. Enligt Skogsstyrelsen år det möjligt att bedriva ett uthålligt skogsbruk inom delar av det fjällnära skogsområdet. Tillfredsställande föryngringar kan enligt styrelsen uppnås genom framför allt plantering men även andra föryngringsmetoder kan i vissa fall ge tillfredsställande resultat. Mot den bakgrunden saknas det enligt min mening fog för att generellt hävda att slutavverkning genom kalhuggning inte skulle vara en rationell skogsbruksmetod i de delar av det fjällnära skogsområdet där en godtagbar återväxt kan fås eñer avverkningen.

3.5 15 Lagen 1979:425 om skötsel av jordbruksmark

. Enligt l § lagen om skötsel av jordbruksmark avses med jordbruksmark sådan åkermark och betesmark som ingår i en fastighet, som är taxerad som lantbruksenhet. Med stöd av 6 a § samma lag kan föreskrifter meddelas i fråga om hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen såsom i fråga om skyddet av odlingsoch kulturlandskapet samt växt- och djurlivet. Föreskrifterna får dock inte vara så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. En markägare som vägras marklov kan vara berättigad till ersättning enligt plan- och bygglagen. Även denna ersättningsrätt anknyter till begreppet pågående markanvändning. Den ersättningsrätt som blir aktuell genom bestämmelser om marklov är när områdesbestämmelser i fråga om vegetation och markytans utformning och höjdläge medför intrång i jordbrukets markanvändning 14 kap. 8 § första stycket 4 plan- och bygglagen. Med vegetation avses enligt motiven träd, buskar och liknande

198687:BoUl s. 146. Gröda, bete o.d. är således inte vegetation

68 Egendomsskyddet

i plan- och bygglagens mening och kan därför inte regleras med i områdesbestämmelser. Rätt till ersättning kan vidare aktualiseras när marklov vägras under hänvisning till att olägenheter skulle uppstå i bebyggelse- respektive skydds- och säkerhetsområdena 14 kap. 8 § första stycket 5 plan- och bygglagen. För jordbrukets vidkommande torde regleringen av markytans utformning och tillståndskrav i fråga om schaktnings- och fyllnads-

åtgårder enligt utskottets mening 198687:BoUl s. 146 kunna

inverka t.ex. på vägbyggen och dikningsñretag. Regleringen kan också hindra att åkerholmar förs över till åkermark och att sanka partier eller dammar fylls igen. En särskild fråga i detta sammanhang är odling av s.k. energiskog. Enligt ett uttalande av departementschefen med anledning av att skötsellagen ändrades år 1987 finns det möjligheter att använda jordbruksmark för produktion av grödor för energiändamål och annan

industriell användning. Övergång till sådan jordbruksproduktion

krävde enligt departementschefen inte tillstånd enligt skötsellagen. Detta borde även gälla energiskogsodling som alltså när det gällde fråga om tillstånd enligt skötsellagen borde betraktas som en jordbruksgröda prop. 198687:l22 s. 30.

3.5 16 Skötsellagstiftning i övrigt

. Hälsoskyddslagen 1982:1080 miljö- och hälsoskyddsnämnden ger befogenhet att meddela de förelägganden och de förbud som behövs för att förhindra uppkomsten av sanitär olägenhet. Liknande befogenheter tillkommer länsstyrelsen och hälsoskyddsnämnden med stöd av bestämmelser i djurskyddslagen 1988:534. Länsstyrelsen kan också besluta om omhändertagande av djur och i samband därmed också ta ställning till om djuret skall säljas eller avlivas. Här skall också erinras om de regler som finns i lagen 1943:459 om tillsyn över hundar och katter. Eftersätts tillsynen över hund får polisen meddela de beslut som omständigheterna kräver och i sista hand omhänderta och avliva hund. I livsmedelslagen 1971:511 finns regler som ger tillsynsmyndigheten befogenhet att ta hand om varor som saluhålls i strid med lagens bestämmelser. I sista hand skall sådana varor förstöras. Traditionellt har man i Sverige utgått från att den skadelidande i dessa fall saknar grundlagsskyddad rätt till ersättning. Ingenting tyder på att man avsett att göra någon ändring i denna princip vid de

Egendomsskyddet 69

ändringar som gjorts i 2 kap. 18 § RF. Holmberg Stjemquist - anser således att situationen faller utanför bestämmelsens tilämpningsområde Grundlagama s. 136. Petrén Ragnemalm dock - anser rättsläget i viss mån vara oklart s. 85. Det framstår emellertid sammanfattningsvis som mycket osannolikt att riksdagen skulle ha godtagit att 2 kap. l8§ RF skulle garantera ersättning i dessa situationer.

3.5.17 Förfogandelagen 1978:262

Vid krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden får förfogande ske för att tillgodose totalförsvarets eller folkförsörjningens ofrånkomliga behov egendom eller tjänster. Genom av förfogande kan fastighet tas i anspråk med nyttjanderätt och annan egendom tas i anspråk med äganderätt eller nyttjanderätt. Kan ett förfogande över egendom antas bli nödvändigt får dispositionsförbud meddelas beträffande ifrågavarande egendom i avvaktan på beslut i frågan. Tas egendom i anspråk med äganderätt utgår skälig ersättning för nödvändiga kostnader för nyproduktion eller återanskaffning. Tas egendom i anspråk med nyttjanderätt utgår skälig ersättning för förlorad avkastning eller nytta samt för kostnader och eventuell skada. Denna reglering torde omfattas av grundlagsskyddet i 2 kap. 18 § RF.

3.5. 18 Räddningstjänstlagen 1986: 1 102

Om fara för liv, hälsa eller egendom eller för skada i miljön inte lämpligen kan hindras annat sätt får räddningsledaren enligt 45 § bereda sig och medverkande personal tillträde till fastighet, annan spärra av eller utrymma områden, använda, föra bort eller förstöra egendom samt företa de andra ingrepp i rätt är förannans som svarliga med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada vållas som genom ingreppet och omständigheterna i övrigt. Anordning som varaktigt behövs för räddningstjänsten får vidare, med stöd 47 av placeras på annans mark eller byggnad om det inte medför någon inverkan av betydelse. Har egendom tagits i anspråk med stöd av ovan angivna bestämmelser utgår ersättning för skada på eller försämring av egendomen, förlorad avkastning eller nytta och för kostnad med anledning att av

70 Egendomsskyddet SOU 1993:4O

egendomen har tillhandahållits. Regleringen torde omfattas av grundlagsskyddet i 2 kap. 18 § RF.

3.5.19 Förköpslagen m.m.

En typ av lagstiftning som kan diskuteras i samband med frågan om egendomsskyddet är den som reglerar rätten att fritt sälja och förvärva fast egendom. Sådana bestämmelser återfinns i Förköpslagen 1967:868, jordförvärvslagen 1979:230, lagen 1975:1132 om förvärv hyresfastighet m.m. samt lagen 1982:352 om rätt till av fastighetsfdrviirv för ombildning till bostadsrätt. Enligt 1 § förköpslagen har kommun förköpsrätt vid försäljning av

fast egendom och tomträtt i vissa fall. Förköpsrätten innebär att

kommunen får förvärva den fastighet köpet avser från säljaren på de villkor som avtalats med köparen 5 §. Jordförvslagen innehåller bestämmelser om krav på tillstånd till förvärv lantbruksegendom i vissa fall, främst när förvärvaren inte av ämnar bosätta sig egendomen. Vidare krävs tillstånd för förvärv lantbruksegendom i vissa särskilt ägosplittrade områden om en av plan för strukturrationalisering finns antagen. Förvärv av juridiska kräver alltid tillstånd. Vägras förvärvstillstând av rationalisepersoner ringsskäl eller av regionalpolitiska skäl är staten skyldig att lösa egendomen till det pris som har avtalats, om säljaren begär det. Sådan skyldighet föreligger dock inte om köpeskillingen eller annan ersättning inte endast obetydligt överstiger egendomens värde med hänsyn till dess avkastning och övriga omständigheter eller om avtalsvillkoren i övrigt är oskäliga. Talan om inlösen prövas av fastighetsdomstol. Lagen förvärv hyresfastighet m.m. uppställer krav på tillom av stånd i vissa fall till förvärv av fast egendom som är taxerad som hyreshusenhet. Vägras tillstånd blir förvärvet ogiltigt. Lagen innehåller inte några bestämmelser om skyldighet för staten eller kommun att lösa in fastigheten vid vägrat tillstånd. I lagen finns även bestämmelser rätt för kommun att lösa in aktier i fastighetsbolag om vid försäljning av sådana. Bestämmelserna i lagen rätt till fastighetsförvärv för ombildning om till bostadsrätt innebär att hyresgästerna kan göra en intresseanmälan om att få förvärva fastigheten av ägaren. Sedan sådan intressseanmälan har gjorts får fastigheten inte överlåtas utan att den som gjort intresseanmälan har erbjudits att förvärva fastigheten. Den nu redovisade lagstiftningen faller helt utanför bestämmelsen om egendomsskydd i 2 kap. 18 § RF.

Egendomsskyddet 71

3.5.20 Lagstiftningen fritt ñske för allmänheten med

om

handredskap i enskilt vatten längs vissa kustområden samt i de stora sjöarna

Knappast vid något tillñlle, möjligen med undantag från löntagarfondsdebatten, har frågan om skyddet för äganderätten diskuterats så ingående och så intensivt som i samband med införandet det fria av handredskapsñsket. Det är här inte fråga om överföring av egendom utan lagstiftningen innebär en inskränkning i äganderätt eller särskild rätt i form av t.ex. arrenderätt eller nyttjanderätt till förmån för allmänheten i stort, inte för något offentligt eller privat rättssubjekt. I detta fall gällde det också att verkställa ett redan fattat principbeslut riksdagen, ett av beslut fattat i allemansrättens intresse, med minsta möjliga kostnader för staten. Följdema av 1950 års lagstiftning på ñskeområdet hade nämligen blivit betydligt dyrare för staten än vad ursprungligen man hade räknat med. I den promemoria låg till grund för lagförslaget diskuterades som betydelsen av stadgandet i 2 kap. 18 § RF, varvid anfördes ñljande.

Enligt 2 kap. 18 § regeringsformen RF är varje medborgare tillförsäkrad rätt till ersättning för förlusten då hans egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande. Regeln är tillämplig endast vid ingrepp expropriativ natur i av äganderätt och liknande rättigheter, t.ex. nyttjanderätt eller servitut. Den grundlagsfästa ersättningsrätten omfattar däremot inte andra inskränkningar i en ägares rådighet. Exempel på sådana inskränkningar finns bl.a. i naturvårdslagstiftningen. Det kan dock anmärkas att gränsen mellan tvångsavhändelser och rådighetsinskränkningar i allmänt intresse någon gång kan svår att dra. vara De inskränkningar i enskild ñskerätt kan bli aktuella vid ett som frisläppande av handredskapsñsket är inte att betrakta som sådana ingrepp av expropriativ natur som avses i 2 kap. 18 § RF. Innehavaren av den enskilda ñskerätten har fortfarande kvar ensamrätten till fiske med fasta redskap och med nät och andra rörliga redskap än handredskap i den mån fisket med rörliga redskap inte redan är fritt. Innehavama av enskild ñskerätt har också kvar rätten att fiska med handredskap men de blir skyldiga att tåla att även andra fiskar med sådana redskap på deras vatten. Den enskilda ñskerätten utgör, som tidigare nämnts, således även i fortsättningen grund fir det fiske den enskilde ñskerättsägaren bedriver på eget vatten. Fiskevattensägarna fråntas alltså inte någon rätt. Det är inte fråga om att som bl.a. skedde i samband med 1950 års ñskerättsliga lagstiftning omvandla vattenområden som tidigare tillhört enskilda fastigheter till allmänt vatten, där principiellt varje svensk medborgare får fiska fritt.

I promemorian föreslogs att ersättning endast skulle utgå för intrång

72 Egendomsskyddet

i pågående användning av enskilt vatten i enlighet med de principer som normalt tillämpades vid rådighetsinskränkningar. Vid remissbehandlingen av förslaget invände vissa instanser, bl.a. Svea Hovrätt, att enligt 2 kap. 18 § RF ersättningsrätten borde grundas på expropriationsregler. Departementschefen anförde med anledning härav bl.a. följande prop. 1984852107 s. 12 f.

När handelsredskapsñsket så som nu föreslagits släpps fritt ändras fiskerättshavarnas möjligheter att förfoga över sina fiskevatten endast i ett enda avseende. Genom att också andra än fiskerättshavaren får rätt att fiska med handredskap blir det inte längre möjligt för ñskerättshavaren att genom arrende eller fiskekort upplåta vattnet för handredskapsfiske. föreslagna fria handredskapsñsket innebär däremot inte Det nu några inskränkningar i ñskerättshavarens möjligheter, att utöva fiske på eget vatten med handredskap eller på annat sätt. Jag vill här särskilt understryka att den aktuella reformen, enligt fiskeristyrelsens bedömning, inte kommer att inverka på fiskbeståndet i sådan omfattning att något intrång kan anses ske i möjligheterna att utnyttja enskild fiskerätt. Utvecklingen i fråga om handredskapsñsket har vidare varit sådan att ensamrätten till handredskapsñske knappast hävdas inom stora områden av de ñskevatten som nu är aktuella. Det gäller t.ex. Vänern, Vättern, fiskevatten runt Gotland och vissa kommunala vatten. Det är också så att den södra ostkusten redan omfattas av en friñskerätt, nämligen i fråga om strömming och skarpsill.

Tar hänsyn både till den samhällsutveckling som varit och till man den sedvana som uppstått sedan tillkomsten av FL framstår det enligt min mening som naturligt att allmänheten får tillgång till handredskapsñsket i de berörda områdena. Den sedvanliga utvecklingen bekräftar enligt min mening att ñskerättshavaren inte tillfogas någon nämnvärd ekonomisk skada av ett fritt handredskapsfiske. Så länge deras hemfrid inte heller blir störd måste det fria handredskapsfisket som ett obetydligt intrång i fiskerättshavarnas ses rättigheter. Detta gäller desto mera som ñskerättshavarna har kvar sin rätt att fiska och att i övrigt tillgodogöra sig sin enskilda fiskerätt. Jag anser det därför naturligt att se det fria handredskapsfisket som en vidareutveckling av allemansrätten. Denna uppfattning har ett brett stöd hos allmänheten och bör tillmätas stor betydelse när ersättningsfrågan avgörs.

I fråga tillämpningen 2 kap. 18 § RF och utformningen av om av ersättningsbestämmelsen anförde departementschefen a. prop. s. 14.

Även jag för del närmast lutar att 2 kap. 18 § om egen regeringsformen inte är tillämplig bör enligt min mening ställningstagandet i den frågan inte ensamt vara avgörande för ersättningsregleringens utformning. Tvärtom är det angeläget att ersättningsfrågan får en tillfredsställande lösning med hänsyn till det skydd för

Egendomsskyddet 73

den enskilde som man vill uppnå genom den nämnda grundlagsbestämmelsen. Därför bör de innehavare av enskild fiskerätt som gör en förlust genom det fria handredskapsfisket ges rätt till ersättning för denna förlust enligt grunder som bestäms i lag.

Pâ detta sätt kom förslaget att utformas som om 2 kap. 18 § RF var tillämplig även om departementschefen i princip hävdade en motsatt uppfattning. Lagrådet ställde sig inte avvisande till förslagets ståndpunkt i fråga om tillämpligheten av 2 kap. 18 § RF men hade kanske en annan mening i fråga om regelns innebörd. Lagrådet hade inte någon principiell invändning mot att man lagstiftningsvägen tillskapade en ny frihet av i sak allemansrättslig natur. Lagrådet underströk dock att om en nyskapad befogenhet för allmänheten innefattade rätt att tillgodogöra sig naturprodukter på annans mark, kunde allemansrättsliga analogier anses berättigade bara när det var fråga om produkter som inte representerade något förmögenhetsvärde för markägaren eller på sin höjd ett försumbart sådant. Härvid anmärktes att ofångad fisk inte var föremål för någon äganderätt.

Lagrådet anförde vidare a. prop. s. 152 f:

Av de fall som omfattas av 2 kap. 18 § RF nämns alltså först expropriation, varvid får anses inbegripet utom expropriation enligt expropriationslagen även i annan lagstiftning stadgad inlösen och andra tvångsförvärv som anknyter till expropriationslagen. De av lagrådsremissen omfattade fallen kan inte anses hänförliga under RF:s expropriationsbegrepp. Vad angår det tilläggsområde för paragrafens räckvidd som innefattas i uttrycket annat sådant förfogande är uttryckssättet språkligt vagt, och naturligen kan tolkningen här ge utrymme för olika meningar. Som två framträdande tolkningsdata är att beakta följande. Å sidan är vikt att att de exempel på ena av notera åsyftade fall som särskilt nämnts under lagstiftningsarbetet rörande bestämmelsen och dess föregångare är förfogande- och rekvisitions-

förfaranden se numera främst förfogandelagen 1978:262; fall som

det förevarande kan inte anses vara dylika förfaranden särskilt när-

stående. A andra sidan är belysande att utanför grundlagsbestämmelsens tillämpningsområde ansetts falla rådighetsinskränkningar, varvid som exempel brukar nämnas byggnads-, naturvårdsoch miljöskyddslagstiftning. Då ett framträdande drag i förevarande lagstiftningsärende är att ñskerättshavare får finna sig i ett visst tâlande han får som nämnts underkasta sig att vid sidan av honom själv andra får fiska med handredskap på hans enskilda vattenområde företer nu aktuellt fall visst släktskap med rådighets- inskränkande lagstiftning på andra områden. Det kan väl erkännas att mellan klara fall av den karaktär grundlagsstadgandet åsyftar och fall som bestämt är att hänföra till rådighetsinskränkningarna finns en gråzon, inom vilken det är

74 Egendomsskyddet

svårt att med anspråk på full säkerhet göra uttalanden huruvida uppkommen lagstiftningsfråga faller på ena eller andra sidan av gränsen mellan respektive områden. I fall inom angiven gråzon torde från rättssäkerhetssynpunkt det mest tillfredsställande vara att utforma lagstiftningen så, att den fyller kraven enligt grundlagsbestämmelsen. I enlighet med det anförda anser sig lagrådet inte ha anledning till invändningar mot den i remissprotokollet intagna och försiktigt uttryckta ståndpunkten att 2 kap. 18 § RF inte är att anse som tillämplig i förevarande fall. Lagrådets synpunkter i det föregående har åsyftat att belysa att beaktansvärda skål kan anföras för att de allmänna grunder som ligger bakom stadgandet i 2 kap. 18 § RF bör ges genomslagskraft även när det gäller lagstiftning som må anses inte formellt vara omfattad av detta stadgande men sakligt sett är närliggande. Det kan inskjutas att för en saklig lösning av sådan innebörd kan anses tala också att på fiskets område ligger nära till hands att anknyta till den grundsyn som låt vara under tidigare - RF:s tid kom till uttryck i 1950 års ersättningslag. - Departementschefen hade ingen erinran mot Lagrådets analys beträffande tillämpligheten av 2 kap. 18 § RF, som stod i överensstämmelse med vad som anförts i förslaget. Departementschefen vidhöll emellertid sin inställning i ersättningsfrågan. Endast inkomstförlust skulle ersättas. Någon ersättning skulle därmed inte utgå för sänkta marknadsvärden eller för andra typer av slumrande värden. Dessa kunde jämställas med förväntningsvärden som inte ersätts enligt markpolitisk lagstiftning. Jordbruksutskottet anslöt sig till departementschefens ståndpunkt JoU 198485 :26 s. 14 Utskottets utlåtande godtogs av riksdagen. Högsta domstolen har nyligen i ett fall av lagprövning haft att ta ställning till lagens överensstämmelse med grundlagsstadgandet i 2 kap. 18 § RF. Högsta domstolen har således i en dom den 11 juni 1992 uttalat att lagens ersättningsbestämmelser inte skall åsidosättas med hänsyn till bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF. Högsta domstolen har i sina domskäl framhållit att en förutsättning för att lagens ersättningsregler skall kunna sättas sidan är att det är uppenbart att ingrepp i enskilds fiskerâtt med stöd av lagen faller inom tillämpningsområdet för 2 kap. 18 § RF. Varken ordalydelsen av grundlagsbestämmelsen eller motiven till densamma ger enligt Högsta domstolens mening klart vid handen huruvida den är tillämplig vid sådana fall. Högsta domstolen konstaterar också att det vid ersättningslagens tillkomst efter ingående överväganden gjorts den bedömningen att 2 kap. 18 § RF inte ansetts tillämplig. Vid sådana förhållanden har lagens ersättningsbestämmelser inte ansetts kunna åsidosättas.

Egendomsskyddet 75

3.6 Egendomsskyddet i Europakonventionen och

vissa utländska rättsordningar

3.6.1 Europakonventionen

Vid utarbetandet av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihetema uppkom problem vid utformningen av bestämmelsen om äganderätten. Denna bestämmelse kom därför inte att ingå i själva konventionen men den kom i stället med i första tilläggsprotokollet till konventionen från 1952 som artikel l med följande lydelse: Envarfysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom skall lämnas okränkt. Ingen md berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som angivas i lag och av folkrättens allmänna grundsatser. Ovanstående bestämmelser inskränka likväl icke en stats rätt att

genomföra sådan lagstiftning som staten finner erforderlig för att

reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter och andra pålagor eller av böter och viten. Enligt artikeln skall alltså envars rätt till sin egendom lämnas okränkt. Med egendom avses här inte bara äganderätt till fast och lös egendom i civilrättslig mening. Även fordringar och immateriella rättigheter skyddas av artikeln. Skyddet enligt artikel l förutsätter dock att det rör sig om en faktiskt existerande rättighet och inte bara om mer eller mindre välgrundade förväntningar för framtiden. Framtida inkomster utgör således äganderätt bara om de redan har intjänats. Krav på pensionsförmån omfattas av skyddet om förmånen utgår relation till redan erlagda premier. Förhållandet är annorlunda om det är fråga om sociala förmåner som inte är beroende av individuella premier. Som ytterligare exempel kan nämnas att Europadomstolen ansett ett avslag på begäran om auktorisation som revisor utgöra ett ingrepp i klagandenas genom artikel l skyddade äganderätt, eftersom avslagsbeslutet påverkade klagandenas inkomster och värdet av deras företag. På liknande sätt fann domstolen i fallet Tre Traktörer mot Sverige att en återkallelse av tillstånd till servering av alkoholdrycker var ett ingrepp i äganderätten, eftersom detta tillstånd var ett viktigt element i den restaurangrörelse som drevs av klaganden. Vid en jämförelse med bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF liksom med motsvarande bestämmelser i t.ex. övriga nordiska länder märks att

76 Egemornsskyddet SOU 1993:4O

rätten till ersättning inte uttryckligen nämns i artikeln. Visserligen har hänvisningen till folkrättens allmänna grundsatser uppfattats som en föreskrift om adekvat ersättning enligt vissa avgöranden men av Europadomstolen gäller detta skydd inte i förhållande till inhemska medborgare utan endast i fall då egendom tillhör utländsk som medborgare konfiskeras. Detta betyder emellertid inte att de egna medborgarna saknar varje rätt till ersättning de berövas sin om egendom. Ersättningsrätten har nämligen betydelse för den intresseavvägning som skall göras enligt artikeln. Som ett led i ett sådant balansresonemang kan den enskilde ägaren i regel göra anspråk på ersättning för egendom som har frånhânts honom. Artikel 1 i första tilläggsprotokollet innehåller, förutom den allmänna regeln om skydd för äganderätten, bestämmelser vilka om ingrepp i äganderätten som skall vara tillåtna. Bestämmelsen är oklar till sin innebörd. Den får sitt huvudsakliga innehåll de genom tolkningar som den europeiska domstolen gör i sina avgöranden. Domstolen har framhållit att artikel l innehåller tre olika regler: den första fastslår principen om respekt för äganderätten, den andra uppställer villkoren för berövande egendom och den tredje av behandlar inskränkningar i rätten att utnyttja egendom. Vidare har domstolen påpekat att de tre reglerna har ett visst samband med varandra på så sätt att den andra och den tredje regeln speciella avser fall som bör bedömas i ljuset av den allmänna första regeln. Även åtgärd inte innebär egendomsberövande och heller om en ett inte reglerar nyttjandet av egendomen i det allmännas intresse kan åtgärden vara sådan att den innebär ett ingrepp i äganderätten i strid med den allmänna regeln i första meningen första stycket. Det var denna regel som för första gången ansågs kränkt i fallet Sporrong och Lönnroth mot Sverige, varom mera nedan. Som villkor för att någon skall få berövas sin egendom gäller att åtgärden måste vidtas i det allmännas intresse, att det sker i enlighet med de förutsättningar som anges i lag och att folkrättens allmänna grundsatser iakttas. Vad gäller kravet att egendomsberövandet skall ske i det allmännas intresse är det i första hand de nationella organen, dvs. regering och riksdag eller motsvarande, har att göra denna som bedömning. De nationella myndigheterna har härvid betydande en ram att agera inom enligt vad domstolen har uttalat. Som exempel kan nämnas ett fall där egendom överförts till en enskild person vid fastighetsreglering med stöd den svenska fastigav hetsbildningslagen. Kommissionen uttalade därvid att syftet med åtgärden var att åstadkomma en ändamålsenlig fastighetsindelning

Egendomsskyddet 77

varför egendomsberövandet ansågs ha skett i allmänt intresse. Kravet på laglighet innebär inte bara att det skall finnas ett stöd för åtgärden i nationell lag. Det ställs också krav på att den nationella lagen skall vara tillgänglig och tillräckligt precis för att göra ingreppet i äganderätten förutsebart. Lagens innehåll skall också tillgodose rimliga rättssäkerhetskrav. Inskränkningar i rätten att använda sin egendom är vanliga i alla länder och medför normalt inte några problem i förhållande till artikelns andra stycke. Emellertid kan inskränkningarna så vara betungande att överensstämmelsen med bestämmelsen har ifrågasätts.

Åtskilliga exempel finns från domstolens praxis beträffande tolk-

ningen av denna regel. Av artikelns andra stycke följer vidare att skyddet för äganderätten inte inskränker statens rätt att med stöd lag utkräva skatter och av andra pålagor samt böter och viten. Fråga kan emellertid uppkomma hur långt beskattningsrätten sträcker sig och det inte i själva om verket är fråga om ett slags konfiskation än skatt. snarare om en Frågan ställdes första gången i ett klagomål mot Island, där omstän-

digheterna följande.

var Enligt en isländsk lag från 1957 rörande beskattning stora av förmögenheter hade klaganden förpliktats att i skatt betala en betydande del av sin förmögenhet. Han gjorde inför kommissionen gällande att hans genom artikel l skyddade rättigheter därigenom hade kränkts. Kommissionen ansåg emellertid inte att det rörde sig om ett brott mot denna artikel. Som motivering för sin ståndpunkt framhöll kommissionen att isländska staten hade infört ifrågavarande skatteform för att uppnå ekonomisk jämvikt inom landet, att enligt lagen skatten inte kunnat utgå med högre belopp än 25 den procent av beskattade egendomens värde samt att skatten kunnat erläggas genom delbetalningar under flera år. Under framhävande det allmänav nyttiga syftet med den påtalade skattelagstiftningen fann kommissionen att storleken av de belopp som kunde utkrävas enligt 1957 års lag inte utgjorde tillräcklig grund för att betrakta ifrågavarande pålaga som något annat än en skatt uttagen i det allmännas intresse. En besläktad fråga uppkom senare i mål avseende förenligheten av de svenska löntagarfondema med artikel Kommissionen, som avvisade dessa klagomål, uttalade bl.a:

Fastän det är tydligt att inget allmänt förbud mot skatter som uteslutande drabbar skattebetalarens kapital kan grundas på art anser kommissionen att en finansiell förpliktelse härrör från som utdebitering av skatter eller avgifter kan negativt beröra garantin

78 Egendomsskyddet sou 1993;4o

för äganderätten, om den ålägger vederbörande person en orimligt stor börda eller den på ett grundläggande sätt påverkar hans om finansiella omständigheter. Emellertid ankommer det i första hand på de nationella myndigheterna att avgöra vilka slag av skatter eller avgifter skall utkrävas. Vidare berör besluten på detta område som i allmänhet värdering av politiska, ekonomiska och sociala en frågor konventionen lämnar inom de fördragsslutande staternas som behörighet. De fördragsslutande staternas diskretionära rätt är därför vidsträckt. Klagomål har senare också anförts över den s.k. engångsskatten på de svenska försåkringsbolagens kapital, men även dessa klagomål har avvisats av kommissionen. I övrigt kan här hänvisas till redovisningen i Del B avsnitt 4.7.1.

3.6.2 Finland

Grundlagsskyddet för egendomsrätten finns intaget i 6 § regeringsformen som har följande lydelse:

Varje finsk medborgare vare tryggad enligt lag till liv, ära, personlig

fiihet och gods.

Medborgarnas arbetskraft står under rikets synnerliga hägn.

Angående expropriation av egendom för allmänt behov mot full

ersättning stadgas genom lag. Frågorna kring egendomsskyddet har rönt tämligen stor uppmärksamhet i Finland. Skyddet omfattar inte bara fysiska utan även juridiska För den vanlige medborgarens del kommer egendomspersoner.

skyddet klarast till uttryck genom att egendom kan tvångsinlösas

endast med stöd lag. Uttrycket genom lag i sista stycket bör

av nämligen uppfattas som avseende vanlig lag, medan uttrycket enligt lag i första stycket innebär både vanlig lag och grundlagsstiftningsordning. För att det i vanlig lag skall vara möjligt att stadga om inlösen skall den ske för allmänt behov och mot full ersättning. Om vill göra ett ingrepp i egendomsrätten på så sätt att egendom törs man över till annan och detta kan ske genom expropriation, måste detta däremot ske lagstiftning enligt formerna för grundlag. genom Betydelsen av egendomsskyddet sträcker sig emellertid betydligt längre än enbart till förbud att överta egendom. Egendom i den mening som avses i 6§ regeringsformen har i allmänhet ansetts innefatta inte bara fast egendom och lösöre utan allehanda faktiska ekonomiska förmåner. Varje kännbar begränsning av dessa förmåner utgöra ett ingrepp i egendomsskyddet. Egendomsskyddet anses anses

Egendomsskyddet 79

sålunda omfatta t.ex. fordringsrätter, nyttjanderätter, andelar i ekonomiska föreningar eller andra associationer, immaterialsamt rätter. Utvecklingen har gått i riktning i Danmark och samma som Norge, vilket innebär att i princip allt kan bli föremål för som utmätning omfattas skyddet. Till egendomsskyddets område har i av vid utsträckning hänförts även frihet att idka ekonomisk verksamhet. Detta har inneburit att författningsregleringen rörande näringslivet i allmänhet krävt lagar stiftade i grundlagsstiftningsordning. Just detta förhållande har gett bestämmelsen egendomsskyddet i regeringsom formen en politisk betydelse saknar motsvarighet i flertalet andra som länder. I Finland har emellertid nyligen lagts fram ett förslag till ny reglering av de medborgerliga fri- och rättigheterna. Enligt det framlagda förslaget skall det i framtiden bli möjligt att begränsa de grundläggande fri- och rättigheterna vanlig lag. Begränsgenom ningama får dock inte gå så långt att de påverkar rättighetens väsentliga innehåll. Dessutom skall inskränkningama förenliga vara med de internationella människorättsavtal är förpliktande för som Finland.

3.6.3 Norge

För Norges del finns skyddet för äganderätten intaget i grundlagens 105 § som lyder:

Kräver statens intresse att någon tvingas avstå sin lösa eller fasta

egendom till ofientligt bruk, så bör han ha jizll ersättning av staten.

Innebörden av denna bestämmelse kan enkel: Vid expropriation synas

skall bör är gammalnorska med betydelsen skall full ersättning utgå.

Regeln är emellertid inte alldeles enkel att tolka. Inledningsvis kan konstateras att det är inte äganderätten i sig som slås fast i denna paragraf. Tvärtom säger bestämmelsen att individen får vara beredd att avstå från sin egendom. Något hinder mot socialisering eller nationalisering utgör således inte denna regel om bara full ersättning lämnas. Skyddet omfattar inte bara sakrâttsligt skyddade rättigheter äganderätt och panträtt utan även alla andra som rättigheter som kan ingå i en persons förmögenhetsmassa, t.ex. fordringsrätter och andelsrätter. Bestämmelsen förutsätter att expropriation endast kan ske när statens intresse kräver det. Det är emellertid lagstiftaren och inte domstolarnas sak att avgöra vad statens intresse kräver. Grundlagsbestämmelsen talar endast om expropriation till offentligt bruk. Detta har emellertid aldrig upp-

80 Egendomsskyddet

fattats det skulle föreligga något hinder för lagstiftaren att ge som om tillgodose enskildas intresse. Å andra sidan expropriationsrätt för att skall framhållas att kravet på full ersättning gäller vid all expropria-

tion. Betydande svårigheter möter vid tolkningen av begreppet avstå afgive. Det grundläggande är givetvis att åtgärden skall innebära en förmögenhetsöverföring. Den svåraste frågan vid avgränsningen av detta begrepp ligger i hur rådighetsinskränkningar skall bedömas. Det är uppenbart, att 105 § inte innebär något hinder för sådana. Frågan de skall likställas med expropriation, så att ersättning skall är, om utgå i dessa fall. Som huvudprincip gälla, att staten kan utfärda anses föreskrifter förfoganderåtten till egendom, utan att detta anses om ersättningsgrundande. Det viktigaste området är givetvis som förfoganderätten över skog och mark, men det kan även avse bestämmelser prissättning, förbud mot eller påbud om om om tillverkning viss Emellertid får sådana förfoganderättsav vara. inskränkningar inte vara av den arten, att de faktiskt utgör ett expropriationsingrepp. gränsen här går, är ingalunda klart, Men var och heller doktrinen torde här vara klar över var gränsen går. Det är svårt att här tillämpa principerna att vad som görs för samhällsnyttans skull är tillåtet utan ersättning, medan å andra sidan den enskilde inte skall bekosta sådant som kommer alla till godo. Ett exempel nämnts i doktrinen där rätt till ersättning skulle som föreligga är förbjöd ekonomiskt försvarbar markanvändom man en ning i syfte att skapa tillgång till naturparker för allmänheten. Reglerade däremot markanvändningen i syfte att åstadkomma man maximal produktion från marken, t.ex. genom förbud mot eller påbud skogshuggning, skulle rätt till ersättning inte föreligga. Høyesteom rett fann emellertid i dom år 1970, att ett ingrepp med stöd av den en norska strandskyddslagen, innebar byggnadsñrbud, inte skulle som medföra ersättning.

Det centrala i egendomsskyddsbestämmelsen i den norska grund-

lagen är kravet på full ersättning. Vad skall ersättas är den som faktiska skada uppkommit i det enskilda fallet. Det värde som som kan tänkas bli ersatt, kan anskaffningsvärde, återanskaffningsvara värde, försäljningsvärde eller bruksvärde. Anskaffningsvårdet kan i praktiken bort från; det normala bör vara försäljningsvärdet, man se värden kan tänkas komma i fråga. Även den värdemen även övriga stegring fastighet kan undergå grund av förväntningarna kring en skall anläggas på den exproprierade fastigheten, borde i vissa det som fall ersättas enligt den uppfattning rådde tidigare detta skulle som -

Egendomsskyddet 81

eljest bryta mot likhetsprincipen och ställa den, från vilken man exproprierar, i ogynnsammare ställning än hans grannar. Genom lagen om ersättning vid expropriation av fast egendom av den 23 januari 1973 gavs för första gången i författning allmänna bestämmelser om hur expropriationsersättningen skulle fastställas. Lagen innebar att den praxis som utvecklats i de flesta avseenden författningsreglerades. På några punkter innebar emellertid lagstiftningen väsentliga ändringar i förhållande till praxis och doktrin. Sålunda skulle ersättningen vid expropriation i allt väsentligt grundas på pågående markanvändning. Var det en jordbruksfastighet som exproprierades skulle således ersättningen inte överstiga försäljningseller bruksvärdet för en jordbruksfastighet. Man skulle således bortse från den värdestegring som kunde uppkomma till följd av åtgärder som hade samband med den verksamhet som expropriationen skulle trygga. Redan när lagförslaget lades fram i stortinget framkom att en minoritet ansåg att lagens bestämmelser stred mot bestämmelsen i 105 Bestämmelsen om vilket värde som skulle ersättas vid expropriation underkändes av Høyesterett i ett pleniavgörande 1976 med nio röster mot 8. Däremot godtog domstolen i allt väsentligt att man skulle bortse från värdestegring till följd av expropriationsföretaget eller andra samhällsinvesteringar. Norge fick en ny ersättningslag 1984. Enligt denna skall ersättningen vid expropriation motsvara försäljningspriset eller, om detta

är högre, bruksvärdet. Återanskaffningsvärdet skall emellertid under

vissa förutsättningar läggas till grund för ersättningen om detta är högre än försäljningsvärdet eller bruksvärdet. Vid bestämmandet av försäljningsvärdet skall utgångspunkten vara det pris som en vanlig köpare kan väntas vara villig att betala vid ett normalt köp. Bruksvärdet skall bestämmas med utgångspunkt från egendomens avkastning vid sådant nyttjande som reellt kan påräknas i trakten. I förhållande till 1973 års lag har det alltså öppnats större möjligheter att ta hänsyn till sådan värdestegring som beror på den allmänna samhällsutvecklingen eller till planer och andra åtgärder som inte hör med expropriationstbretaget. Värdestegring som hör samman samman med expropriationsföretaget skall det även fortsättningsvis bortses från liksom för övrigt även värdesänkning som beror på detta. Slutligen skall framhållas att grundlagsbestämmelsen, trots sin ordalydelse, inte hindrar uttagande av skatt.

82 Egendomsskyddet

3.6.4 Danmark

Den grundläggande bestämmelsen om egendomsskyddet finns i 73 § första stycket i Danmarks grundlag från 1953 som har följande lydelse: Egendomsrätten är okrdnkbar. Ingen kan tvingas att avstå från sin egendom utom när det allmännas väl kräver det. Det kan bara ske

enligt lag och mot fitll ersättning.

De inledande orden som säger att rätten till egendomen är okränkbar har inte någon egentlig materiell betydelse och saknar rättsverkan. Regeln måste konkretiseras genom utfyllande bestämmelser i grundlag eller genom annan lag. Sådana utfyllande grundlagsregler finns i de två följande meningarna. I bestämmelsens andra stycke föreskrivs en rått för en tredjedel av folketingets medlemmar att få stadfästelsen av en expropriationslag upskjuten. Enligt tredje stycket kan alla frågor som rör lagligheten av en expropriation och ersättningens storlek underkastas prövning av domstol. Skyddet omfattar all slags egendom som kan bli föremål för utmätning, dvs. fast egendom, lösöre, fordringsrätter, begränsade sakrätter som servitut och nyttjanderätter, intjänad pension, samt upphovsrätter och patenträtter. Skyddet för egendomsrätten är emellertid inte beroende av om egendomen har något egentligt ekonomiskt värde utan t.ex. blott affektionsvärde. En besvärlig fråga är att fastställa vilka typer av ingrepp som omfattas av skyddet i grundlagsbestämmelsen. Av stor betydelse härvidlag är om en lagstiftning drabbar alla generellt eller endast vissa speciella personer. Så har t.ex. lagstiftning som drabbar all eller vissa angivna typer av fast egendom över hela landet inte ansetts utgöra någon egentlig inskränkning i äganderätten. Problemet underlättas emellertid inte av det faktum att det ofta är möjligt att rent tekniskt utforma en bestämmelse som om den avser att drabba alla medan den i själva verket riktar sig mot några få utvalda. Men å

andra sidan kan ett ingrepp mot en enskild inte heller alltid betraktas

som expropriativt.

Ett omdiskuterat fall rörde ett lagförslag om tillstånd koncession

till utvinning av kolväten från underjorden, vilket gick ut på att reglera de rättigheter som följde med ett sådant tillstånd. Att detta lagförslag avsåg endast ett enda beviljat tillstånd till den ifrågavarande verksamheten var inte tillräckligt för att lagförslaget skulle anses

Egendomsskyddet 83

vara av expropriativ natur. Ett annat exempel är följande. Handeln med Grönland och transporter till Grönland hade i århundraden varit ett statligt monopol, tills detta monopol avskaffades genom lagstiftning 1950. Sommaren 1971 hade en grupp personer startat ett rederi som chartrat ett fartyg för att bedriva sjöfart på Grönland. Charterkontraktet löpte på ett år i sänder och förlängdes vid utgången av 1972 till att omfatta även 1973. I juni 1973 blev det genom lagstiftning infört förbud mot sjötransport av gods till och från Grönland. Det privata rederiet ansökte om dispens från förbudet. Denna ansökan avslogs utom såvitt avsåg återstående del av året. Rederiet måste därefter upphöra med sin verksamhet. Rederiet gjorde gällande att detta var ett ingrepp i deras näringsrätt som omfattades av egendomsskyddet i 73 Domstolen gick på rederiets linje. Som skäl härför anfördes bl.a. att åtgärden att monopolisera sjöfarten till Grönland drabbade ett enda rederi, vilket gjorde att ingreppet borde betraktas som en expropriation. Skälen för ett ingrepp har också betydelse för om expropriation skall anses föreligga. Sålunda anses t.ex. ingrepp på grund risk för av smitta eller på grund av annan hälsoskyddslagstiñning falla utanför grundlagsskyddet. Utanför begreppet expropriation faller straff och konfiskation grundat på straffrättsliga regler. Beskattning faller också utanför det grundlagsskyddade området. Vissa inskränkningar i förfoganderätten godtagbara utan att anses det för den skull kan sägas föreligga någon kränkning av äganderätten. Det finns emellertid inte någon klart angiven gräns för hur långt förfogandeinskrânkningar kan tillåtas utan mängd olika en kriterier får vägas samman. Helt klart är att det inte får vara fråga överföring egendomen i någon bemärkelse. Även syftet med om av befogenhetsinskränkningen har betydelse. Generellt utformade regler inom t.ex. byggnads- och naturvårdslagstiftningen anses tillåtna. Enligt bestämmelsen i 55 § naturskyddslagen har således allmänheten rätt att färdas och uppehålla sig i privatägd skog. Lagstiftningen har inte ansetts strida mot 73 § grundlagen eftersom den generellt och på sakliga grunder ger allmänheten samma rättigheter i all privatägd skog och eftersom rättigheten inte innebär att ägarens rådighet över marken fråntas denne utan endast innebär ett ingrepp i äganderätten av ringa omfattning. Innebörden av kravet på full ersättning har vållat stora menings-

84 Egendomsskyddet

skiljaktigheter och har utförligt diskuterats i doktrinen. Utgångspunkten är att ägaren skall ersättas med samma belopp han som skulle ha kunnat få ut vid frivillig försäljning. Även ersättning en efter bruksvärdet eller återanskaffningsvärdet kan dock komma ifråga.

3.6.5 Tyskland

Egendomsrätten och arvsrätten skyddas genom artikel 14 i den tyska grundlagen Grundgesetz, GG som har följande lydelse:

Egendom och arvsrätt garanteras. Innehåll och gränser bestämmes genom lagarna. Egendom förpliktar. Användningen av den bör tillika tjäna det allmännas väl. Expropriation är endast tillåten till det allmännas väl. Den får blott äga rum genom lag eller på grundval av en lag, reglerar som

ersättningens art och omfattning. Ersättningen skall bestämmas efter

rättvis avvägning av det allmännas och de i saken berördas intressen.

I fråga om ersättningens storlek står i tvistiga fall den rättsliga vägen infor de ordinarie domstolarna öppen.

Egendomsskyddet står som framgår under ett allmänt lagstiftningsförbehåll. För inskränkande lagstiftning gäller dock enligt artikel 19 andra stycket att grundrättigheten inte får urholkas genom inskränkningar; konfiskatoriskt verkande skattelagstiftning är därför grundlagsstridig. Den tyska grundlagen ser egendomsrätten inte endast som en skyddsvärd rättighet, utan i andra stycket uttalas att egendomsrätten förpliktar i förhållande till samhället. I denna bestämmelse konkretiseras socialstatsprincipen enligt artikel 20. I ett författningsbesvärsmål från 1973 prövades åganderättsskyddets betydelse för bestämmelser om tillstånd vid förvärv av jordbruksfastigheter. Enligt dessa bestämmelser skulle köpeavtal rörande dylika fastigheter godkännas av lantbruksmyndigheten. Godkännande kunde vägras om förvärvet skulle leda till osund fördelning av marken. I målet hade en advokat köpt en jordbruksfastighet. Hans ansökan om godkännande avslogs av lantbruksmyndigheten med motivering att köparen inte var jordbrukare och att säljaren kunde sälja fastigheten till den statliga skogsförvaltningen i hans ställe. Köparen överklagade myndighetens beslut i domstolarna. Beslutet fastställdes emellertid med åberopande av långvarig praxis att betrakta försäljning dylika av

Egendomsskyddet 85

fastigheter till icke-jordbrukare som osund företeelse. I det konkreta fallet tillkom att advokaten ville förvärva marken endast som kapitalplacering. Författningsdomstolen konstaterade att tillståndsbestämmelsema skulle vara ett medel att förbättra ägarstrukturen. Förvärvsmotivet ansågs ovidkommande i sammanhanget. Viktigt enligt rättens var åsikt, hur den föreñntliga fastighetsstrukturen skulle påverkas samt om andra jordbrukare behövde marken. Med denna tolkning fann Författningsdomstolen att förvärvsbestämmelsema förenliga med var artikel 14 GG. Egendomsrätten ansågs således inte vara kränkt genom jordförvärvslagstiñningen. Men lagstiftningen hade tolkats på ett sätt som enligt Författningsdomstolens mening stred mot artikel 2 st. 1 GG. Med bifall till författningsbesvären undanröjdes därför den överklagade domen och målet visades åter till vederbörande domstol.

Artikel 2 st. 1 har följande lydelse: Envar har rätt till fri utveckling

av sin personlighet, såvitt han inte kränker andras rättigheter och inte bryter mot den grundlagsenliga ordningen eller mot sedligheten. Av artikel 14 tredje stycket framgår vidare att expropriation är tillåten för det allmännas väl genom lag eller på grundval lag av en genom förvaltningsbeslut. Vid expropriation utgår ersättning som skall bestämmas efter en avvägning mellan det allmännas och de berördas intressen. Expropriationslagen skall själv innehålla bestämmelser om hur ersättningen skall fastställas.

3.6.6 Österrike

Egendomsrätten skyddas artikel 5 i Österrikes statsgrundlag, av som har följande lydelse: Egendomsrätten dr okrdnkbar. En avhandande mot ägarens vilja får

endast ske i de fall och på det sätt, är bestämt i lag.

som Skyddet står, liksom motsvarande bestämmelse i den tyska grundlagen, under ett allmänt lagstiñningsförbehåll tillåter begränsade som ingrepp och expropriation med stöd enkel lagstiftning. Skyddet av tillkommer även utlänningar och juridiska personer. Skyddet enligt artikel 5 omfattar inte endast äganderätten i teknisk mening utan alla privata förmögenhetsrättigheter. Offentligrättsligt grundade rättigheter, t.ex. statstjänstemäns löne- och pensionsanspråk, omfattas däremot inte skyddet. av Expropriation är enligt Författningsdomstolens tolkning artikel av 5 endast tillåtlig till det allmännas väl, inte till förmån för enskilda.

86 Egendomsskyddet

Behovet expropriation måste vara konkretiserat. Lagstiftning om av expropriation skall detaljerat beskriva förutsättningarna för och förfarandet vid expropriationen. Grundlagsnormeringen kräver dock inte att ersättning under alla omständigheter skall utgå vid expropriation. Vanlig lag skulle kunna innehålla bemyndigande till expropriation utan ersättning.

3.7 Allemansrätten

3.7.1 Inledning

Allemansrätten är beteckningen på vissa svenska sedvänjor med gamla anor. Den innebär i stort en begränsad rätt för var och en att ta sig fram åtminstone till fots över annans mark och att tillfälligt - uppehålla sig där, liksom en rått att i skog och mark plocka bär, svamp, vilda blommor, kottar samt nedfallna grenar och kvistar. Från allmänhetens synpunkt framstår allemansrätten närmast som en begränsad nyttjanderätt till någon annans fasta egendom. Ur markägarens perspektiv innebär allemansrätten en inskränkning i hans äganderätt till fastigheten utan att han upplåtit någon nyttjanderätt.

3.7.2 Kort allemansrättens närmare innebörd om Allemansrätten är inte reglerad i lag. Den omnämns i 1 § första stycket naturvårdslagen 1964:822 som lyder: Naturen utgör en nationell tillgång skall skyddas och vårdas. Den är tillgänglig för som alla enligt allemansrätten. Bestämmelsen ger ingen vägledning i fråga allemansrättens närmare innehåll. om Allemansrättens innebörd kan i stället åtminstone i grova drag - framgå motsatsvis av vissa straffstadganden. Enligt 12 kap. 4 § anses brottsbalken döms således den som tar olovlig väg över tomt eller plantering eller över äga, kan skadas därav, för tagande annan som olovlig väg till böter Det är således inte möjligt att generellt färdas av över annans mark. I 8 kap. 11 § andra stycket brottsbalken straffbeläggs egenmäktigt förfarande eller självtäkt bl.a. att olovligen som

anbringa eller bryta stängsel, bygga, gräva eller upptaga väg.

Vad gäller rätten att tillägna sig det som växer i naturen sägs i 12 kap. 2 § andra stycket brottsbalken att den som i skog eller mark olovligen tager växande träd eller gräs eller, av växande träd, ris, näver, bark, löv, bast, ollon, nötter eller kåda eller ock gren, vindfálle, sten, grus, torv eller annat sådant, som är berett till

SOU 1993 :40 Egendomsskyddet 87

bruk, döms för åverkan, om brottet med hänsyn till det tillgripnas värde och övriga omständigheter är att anse som ringa. Om brottet inte är ringa och därför inte skall bedömas som åverkan gäller enligt 8 kap. 11 § första stycket brottsbalken i stället reglerna om tillgreppsbrott i det kapitlet. Straffstadgandet om hemfridsbrott i 4 kap. 6 § brottsbalken kan bli tillämpligt då någon olovligen tränger in eller stannar kvar där annan har sin bostad. Det fredade området omfattar i detta fall även den tomtmark som ligger närmast bostadshuset. Så långt brukar man alltså anse gränserna för allemansrätten motsättningsvis framgå av straffbestämmelsema. Det är således tillåtet för var och en att ta sig fram till fots över annans mark med undantag för tomtmark som ligger intill någons bostad. Det är vidare tillåtet att tillfälligt uppehålla sig på annans mark med ovan angivet undantag och att där t.ex. slå upp ett tält för någon enstaka natt. Rätt föreligger vidare för var och en att på annans mark plocka bär och svamp. Vidare får man ta med sig nedfallna grenar och kvistar. Det är däremot inte tillåtet att t.ex. plocka granris på ett växande träd. Det är heller inte tillåtet att ta med sig ett helt träd som har blåst ner

eller att hugga upp detta och ta med sig vissa delar av det.

Det finns emellertid enstaka stadganden som ger ett positivt stöd för en rätt att för särskilda ändamål beträda och nyttja annans mark utan ägarens samtycke. En sådan bestämmelse återfinns i 27 § ñskelagen, enligt vilken alla ñskande tillåts att beträda annans strand för att tillfälligt göra fast eller dra upp redskap eller båt om det kan ske utan förfång för strandens innehavare. Även rätten för fiska med envar att handredskap på vissa enskilda vatten har beskrivits som en rättighet av i huvudsaklig allemansrättslig natur jfr avsnitt 3.5.20. Allemansrätten intar i vissa avseenden en stark ställning i förhållande till andra begränsade rättigheter. Den gäller således helt oberoende av ägarens rättsliga dispositioner över fastigheten, som överlåtelse eller upplåtande av nyttjanderätt och servitut. Den påverkas heller inte expropriation eller annan tvångsinlösen och av den förblir orubbad vid exekutiv försäljning. På andra sätt en framträder emellertid rättighetens begränsade karaktär. Om en fastighetsägare vidtar åtgärder med fastigheten som faktiskt inskränker allmänhetens möjligheter att färdas eller uppehålla sig på denna, saknar den enskilde rätt till ersättning för intrånget i allemansrätten. Det utöver de rättsliga sanktionerna viktigaste sättet för en markägare att freda ett markområde mot tillträde är hans avstäng-

88 Egendomsskyddet

ningsrätt, att genom att uppföra ett stängsel helt enkelt omöjliggöra färd inom området. Det remedium som finns mot en sådan åtgärd är att hos länsstyrelsen begära föreläggande om s.k. stängselgenombrott med stöd av 17 § naturvårdslagen. En sådan åtgärd kan emellertid endast bli aktuell på område är av betydelse för friluftslivet. På som områden utan denna vikt för friluftslivet saknas varje sanktionsmöjlighet markägaren spärrar av sina ägor med stängsel som inte kan om Även allemansrätten inte upphör inom det avstängda om ompasseras . rådet saknar allmänheten den praktiska möjligheten att utnyttja denna.

3.8 överväganden och förslag

Den lagstiftning gäller i Sverige i dag ger ett starkt skydd för som den enskildes egendom. Ingrepp i annans egendom är således inte tillåtet utan stöd av bestämmelser i lag. Den som utan sådant lagstöd angriper egendom kan räkna med straffrättsliga sanktioner. annans Den civilrättsliga lagstiftningen skyddar den rådande egendomsordningen genom att den anger gränserna för densamma. Grundlagsskyddet för egendomsrätten är däremot inte lika starkt utvecklat i vårt land. De rättsregler vi har till skydd för egendomsrätten har således vuxit fram utan stöd grundlagsregel. En sådan aktualiserades av en först på 1940-talet. Det har i och för sig alltsedan den nuvarande regeringsformens tillkomst rått bred enighet om att det är värdefullt att regeringsformen i fri- och rättighetskapitlet innehåller en regel om skydd för den enskildes rätt till sin egendom. Frågan om hur omfattande detta grundlagsskydd bör vara har dock varit en omdiskuterad fråga under lång tid. Den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF, infördes efter förslag Grundlagberedningen i som av samband med införandet av regeringsformen, är resultatet av en kompromiss. Bestämmelsen har därefter efter förslag av Rättighetsskyddsutredningen fått en något ändrad ordalydelse genom en ändring trädde i kraft den l januari 1980. Stadgandet föreskriver som endast att den egendom tas i anspråk genom expropriation eller vars annat sådant förfogande skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten enligt grunder som bestäms i lag. Den nuvarande bestämmelsen om egendomsskyddet i regeringsformen tar endast sikte på ingrepp genom expropriation eller annat sådant förfogande, dvs. tvångsvisa överföringar av egendom från den enskilde. Stadgandet omfattar däremot inte sådana begränsningar i den enskildes möjligheter att utnyttja främst sin fasta egendom som följer bestämmelser i t.ex. planlagstiftning, naturvårdslagen eller av

Egendomsskyddet 89

miljöskyddslagstiftning. Vi vill i detta sammanhang erinra att om Lagrådet har uttalat att det finns en gråzon mellan fall som klart år att hänföra till expropriation eller annat sådant förfogande och fall som bestämt är att hänföra till rådighetsinskränkningar prop. 198485:l07 s. 152 t. I den offentliga diskussionen har hävdats att regeringsformen borde innehålla en principiell regel om att den enskildes egendom skall lämnas okränkt men att det allmänna i vissa fall bör äga möjlighet att ta i anspråk egendom eller reglera användningen av viss egendom. Det har vidare hävdats att ersättningsprincipema vid ingrepp i annans egendom på ett klarare sätt än vad som nu är fallet borde skrivas in i grundlagen. Slutligen har också hävdats att den svenska allemansrätten som är av stor betydelse för allmänhetens möjligheter att få tillgång till naturen för rekreation också borde ges ett grundlagsskydd. Vi är inom kommittén eniga om att bestämmelserna i Europakonventionen skall betraktas som ett grundläggande åtagande och normsystem också för Sverige. Genom att Europakonventionen nu föreslås bli inkorporerad i svensk rätt tillgodoses i princip de ovan angivna kraven på hur en grundlagsbestämmelse om egendomsskyddet bör utformas. Det skall dock framhållas att Europakonventionen inte innehåller någon uttrycklig regel om att ersättning skall utgå vid ingrepp i annans egendom. Ersåttningsrätten har emellertid betydelse vid tillämpningen av konventionsbestämmelsen som ett led i den intresseavvägning som alltid skall göras enligt konventionen. Europakonventionen säger heller inte något om allemansrätten. Europakonventionens ofta allmänt hållna principer tolkas i första hand av konventionsorganen, dvs. Europakommissionen och Europadomstolen. Av flera avgöranden från dessa tolkningsinstanser kan den slutsatsen dras att innehållet i den nationella rätten är en av de omständigheter som ligger till grund för tolkningen av konventionsbestämmelsen. Om det således införs en regel i vår regeringsform beträffande egendomsskyddet som slår fast de principer som konventionsbestämmelsen vill skydda kan man utgå ifrån att denna regel kommer att beaktas av konventionsorganen vid prövningen av eventuella mål mot Sverige i framtiden. En sådan regel i vår regeringsform kan därför sägas innebära en viss precisering av det skydd som Europakonventionen ställer upp för medborgarnas rätt till sin egendom. Vi har mot denna bakgrund funnit att det är önskvärt att i rege-

90 Egendomsskyddet

ringsformen ge en närmare precisering av det egendomsskydd som Europakonventionen anger. Vi anser således att det finns skål att även låta rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader omfattas av grundlagsskyddet. I detta grundlagsskydd bör dock göras ett förbehåll för allemansrätten genom att det i regeringsformen slås fast att envar skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten. En sådan regel är en inskränkning i de norrnalprinciper om äganderätten som eljest gäller i vårt samhälle, dvs. bl.a. att medborgarnas egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller att inskränka användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. I regeringsformen bör således föreskrivas att ingrepp i annans egendom genom expropriation eller annat sådant förfogande eller genom inskränkningar i rätten att använda mark eller byggnader endast får ske för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den närmare innebörden av begreppet angelägna allmänna intressen är inte möjlig att precisera. Det är emellertid främst fråga om sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till naturvårds- och miljöintressen. Även samhällets behov mark för bostäder och och av gator andra kommunikationsleder m.m. måste kunna tillgodoses. Det slutliga ställningstagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse får göras från fall till fall i den politiska beslutsprocessen i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. Vi vill här framhålla att den genomgång som vi har gjort av gällande författningar som tillåter ingrepp i annans egendom inte har givit oss anledning att på något sätt sätta i fråga denna lagstiftning utan denna är enligt vår uppfattning väl anpassad till de allmänna intressen som gör sig gällande i dessa sammanhang. Rättsläget i förhållande till beñntlig lagstiftning kommer således att förskjutas. Liksom hittills bör rätt till ersättning föreskrivas vid ingrepp genom expropriation eller annat sådant förfogande. Som tidigare har redovisats är det vår uppfattning att även rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader bör omfattas av grundlagsbestämmelsen om egendomsskydd. I konsekvens härmed bör även rätten till ersättning vid sådana rådighetsinskränkningar ges ett grundlagsskydd. Enligt vår uppfattning bör grundlagsbestämmelsen om rätt till ersättning i dessa fall utformas i enlighet med de huvudprinciper som gäller i fråga om ersättning vid rådighetsinskränkningar i svensk rätt som de har redovisats i avsnitt 3.5.2 ovan. Vid rådighetsin-

Egendomsskyddet 91

skränkningar med stöd av byggnadsreglerande bestämmelser bör således rätt till ersättning föreskrivas endast för sådan skada som är betydande i förhållande till värdet på berörd del av fastigheten. Vid ingrepp med stöd av markreglerande bestämmelser bör på motsvarande sätt rått till ersättning föreskrivas endast om pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten därigenom avsevärt försvåras. Vi vill på nytt framhålla att den av oss sålunda förordade lösningen ansluter till gällande rätt på området. Att rätten till ersättning vid râdighetsinskränkningar nu ges ett grundlagsskydd innebär således i sig inte att rätten till ersättning i dessa fall utvidgas i förhållande till vad som redan nu gäller. Däremot innebär vårt förslag att den nuvarande rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar blir grundlagsfäst. En annan fråga som länge har varit omdiskuterad är hur ersättningen vid t.ex. expropriativa ingrepp skall bestämmas. Den nuvarande bestämmelsen i regeringsformen ger ingen anvisning härom utan hänvisar till vanlig lag. Vi delar den uppfattning som tidigare ofta har framñrts i dessa sammanhang att det varken är lämpligt eller önskvärt att i grundlag precisera efter vilka normer ersättning skall bestämmas. Den närmare utformningen av ersättningsbestämmelserna bör således enligt vår mening alltjämt ske i vanlig lag. Enligt vår mening finns det heller inte några skäl att nu föreslå ändringar i de lagar som reglerar rätten till ersättning i de situationer som omfattas av den föreslagna grundlagsbestämmelsen. Vad gäller grundlagsskyddet för allemansrätten kan det synas vara ett problem att denna inte är klart definierad i svensk rått utan allemansrätten får sitt innehåll främst genom motsatsvisa tolkningar av vissa straffstadganden. Termen allemansrätt förekommer dock

redan i naturvårdslagen l §. Allemansrätten innebär att det är

tillåtet för var och en att ta sig fram till fots över annans mark med undantag för tomtmark som ligger intill någons bostad. Det är vidare tillåtet att tillfälligt uppehålla sig annans mark med ovan angivet undantag och att där t.ex. slå upp ett tält för någon enstaka natt. Rätt föreligger vidare för var och en att på annans mark plocka bär och Vidare får ta med sig nedfallna och kvistar. Även svamp. man grenar rätten för envar att fiska med handredskap på vissa enskilda vatten har beskrivits som en rättighet av i huvudsaklig allemansrättslig natur jfr avsnitt 3.5.20. Enligt vår mening är också innebörden av allemansrätten så väl känd och är allemansrätten ett så väl inrotat

92 Egendomsskyddet SOU 1993240

begrepp hos det svenska folket att något hinder mot att skriva in denna rätt i regeringsformen inte kan anses föreligga. En lämplig lösning har vi funnit vara att i grundlagsbeståmmelsen om egendomsskydd särskilt ange att den rätt som den enskilde tillförsåkras sin egendom inte utgör något hinder mot att allmänheten nyttjar naturen enligt vad som följer av allemansrätten. Detta bör enligt vår mening inte medföra några konstitutionella problem.

4 Beskattningsmaktens gränser

4.1 Direktiven

I kommitténs direktiv uttalas att skyldigheten att erlägga skatter och avgifter till stat och kommun också har beröringspunkter med frågan om vilka inskränkningar i äganderätten kan accepteras. Svårigsom heter föreligger dock när det gäller att definiera vad skatter och avgifter är och att ange gränser för det allmänna att ta ut sådana pålagor. Härvid hänvisar direktiven även till det förbud mot retroaktiv skattelagstiftning finns i 2 kap. l0§ andra stycket RF. som Kommittén bör enligt direktiven mot bakgrund denna regel söka av klarlägga beskattningsmaktens gränser. Kommittén bör vidare lämna förslag till eventuellt motiverade ändringar i RF:s regler skatter om och avgifter.

4.2 Bakgrund

Efter förslag av Grundlagberedningen infördes i 1974 års regeringsform förbud mot retroaktiv lagstiftning på ett rättsområde straff- rättens. Som ett förbud mot retroaktiv lagstiftning kan också man beteckna den regel som återfinns i 2 kap. ll § RF. Enligt denna bestämmelse, som främst tar sikte på orostider, får specialdomstolar inte inrättas för att döma över redan begångna gärningar. I en motion till 1974 års riksdag från företrädare för Moderata

samlingspartiet motion 1178 hemställdes att riksdagen skulle

ge regeringen till känna att s.k. retroaktiv lagstiftning, är till som förfång för enskilda medborgare och juridiska icke får personer, förekomma. Vid utskottsbehandlingen denna motion lämnade av konstitutionsutskottet KU 1974:60 redogörelse för vilka principer en som i regel ansetts böra följas inom olika rättsområden beträffande retroaktiv verkan av ny lag. Bortsett från straffråtten fanns, enligt vad utskottet anförde, inget generellt retroaktivitetsförbud i svensk rätt.

Pâ förmögenhets- och än mer skatterättens område har emellertid

retroaktivitet ansetts som regel böra undvikas. En sådan huvudregel har däremot inte ansetts böra gälla på familjerättens område, inte

94 Beskattningsmakzens gränser

heller inom förvaltningsrätten, upplyste utskottet. För egen del anförde utskottet avslutningsvis för andra rättsområden än straffrätten att man beträffande retroaktiv lagstiftning uppenbarligen i vissa fall kunde ställas inför svårlösta avvägningsproblem. Det betecknades angelägen uppgift för riksdagen såsom lagstiftare som en att noggrant pröva hithörande frågor och därvid sträva efter en sådan lösning problemen bäst tillgodoser såväl den enskildes rättsav som skydd det samhällsintresse som kunde motivera avsteg från den som allmänna principen på detta område. Med erinran om att frågan om retroaktiv lagstiftning hörde till de ämnen behandlades av Frisom och rättighetsutredningen hemställde utskottet att riksdagen skulle förklara motionen besvarad med vad utskottet anfört. Riksdagen godtog detta. Fri- och rättighetsutredningen fann det inte möjligt att föreslå ett utvidgat retroaktivitetsförbud. Utredningen anförde tvâ skäl till stöd för sin uppfattning. För det första konstaterades att något undantagslöst förbud mot retroaktiv lagstiftning inte upprätthålls på de angivna rättsområdena. Och att i lagtext med någon grad av precision ange förutsättningarna för när avsteg från huvudregeln fick medges fann utredningen inte möjligt. Till det sagda kom problemet att avvara göra vad skall förstås med att en lag är tillbakaverkande eller har som retroaktiv verkan. Utanför straffrättens område, menade utredningen, är det ofta oklart och föremål för delade meningar vad som skall retroaktiv verkan av en lag SOU 1975:75 s. 158 t. anses vara en I reservation till utredningens betänkande föreslog två av ledaen möterna ett utvidgat retroaktivitetsförbud bl.a. i fråga om skatter och avgifter. Departementschefen delade i propositionen 197576:209 s. 124 f Fri- och rättighetsutredningens bedömning, liksom konstitution.:utskottet KU 197576:56 35 ff. Riksdagen följde utskottet. s. reservation till konstitutionsutskottets betänkande Björn Molin, I en

fp, samt Anders Björck och Allan Hernelius, m, s. 58 f lades fram

förslag till ett utvidgat retroaktivitetsförbud. Enligt den föreslagna lagtexten, vilken tänktes placerad i 2 kap. 10 § RF, skulle ny vara eller förhöjd skatt, avgift eller pålaga inte få införas genom annan föreskrift tillbakaverkande kraft, för såvitt det inte föransom ges särskilda skäl i samband med svår ekonomisk kris, krig leddes av eller med krig jämförliga förhållanden. Föreskrifter om annat än straff respektive skatter och andra pålagor och har en för den som enskilde betungande effekt skulle inte få tillbakaverkande kraft ges

Beskattningsmaktens gränser 95

med mindre än att synnerliga skäl föranledde det. Till konstitutionsutskottets betänkande i fråga fogat även var samma

ett särskilt yttrande s. 92 f där Karl B00, Bertil Fiskesjö, Gustaf

Jonnergård och Sven Erik Nordin, alla att de godtog c, angav propositionen på denna punkt att de ansåg att hela frågan men om en vidgning av förbudet mot retroaktiv lagstiftning borde bli föremål för en förnyad utredning. Rättighetsskyddsutredningen RS U uttalade att det angelägen var en uppgift att fortsätta överväga om det möjligt att föra in ett vidgat var skydd mot retroaktiv lagstiftning i regeringsformen. RSU konstaterade emellertid att det uppkom svårlösta problem när undersökte man möjligheterna att vidga förbudet mot retroaktiv lagstiftning. Ett sådant problem bestod enligt RSU i att det inte visat sig möjligt att helt undvika retroaktivitet i lagstiftningen på något rättsområde utanför straffrättens. RSU hade inte funnit det möjligt att överväga hela frågan om en utvidgning förbudet mot retroaktiv lagstiftning, utan av utredningen begränsade sig till föreskrifter skatter och avgifter. om RSU angav inledningsvis de allmänna skälen för ett förbud mot retroaktiv lagstiftning och anförde följande SOU 1978:34 156 f: s. Huvudskälet mot retroaktiv lagstiftning är sådan lagstiftning att en bryter mot grundsatsen att i förväg skall kunna bedöma de man rättsliga konsekvenserna sitt handlande. En medborgare av som handlar med utgångspunkt i gällande rätt riskerar att hans handling kommer att bedömas enligt regler har tillkommit i efterhand, som när han inte kan göra gjort ogjort. Om retroaktiviteten innebär skärpning av skattelag kan han t.ex. i efterhand bli vägrad avdrag för utgifter som var avdragsgilla när de bestreds. Ett annat exempel är att en gåva blir högre beskattad än givaren och mottagaren har räknat med. Ett resultat av retroaktiviteten kan alltså att vara annan skatt utgår. Ett indirekt resultat år ofta att den enskilde finner att han har gjort en civilrättslig handling han inte skulle ha gjort som eller skulle ha gjort på annat sätt han hade vetat hur den - om skulle bli bedömd skatterättsligt. Det är ett rättssäkerhetsintresse vikt att skattelagar inte utan av starka skäl ges tillbakaverkande kraft. I tid då stor och en en växande andel av medborgarnas inkomster tas ut i skatt för gemensamma ändamål skärps kraven att skatteuttagets fördelning på olika grupper uppfattas rättvis. Självklart innebär detta som bland annat att lagstiftaren successivt måste över skattesystemet se och ingripa mot skattefusk och skatteflykt. Men samtidigt måste krävas att ändringarna sker på ett för de enskilda medborgarna godtagbart sätt.

RSU diskuterade därefter vad med retroaktiv verkan som menas en av en lag på områden utanför straffrätten. Beträffande skattelag anförde utredningen bl.a.:

96 Beskattningsmakzens gränser

För att skattskyldighet skall utlösas krävs att flera faktorer föreligger samtidigt, t.ex. att den det gäller är bosatt i riket, att en rättshandling sker yrkesmässigt eller viss relation finns att en mellan två parter t.ex. anställningsförhållande, äktenskap. Men härutöver krävs regelmässigt att en transaktion av något slag sker, t.ex. att kontant betalning tas emot eller ges ut, att fakturor utfärdas eller tas emot eller att en gåva ges bort.

RSU fann efter genomgång av olika typfall att en framkomlig väg en att bygga grundlagsregel på borde att låta tidpunkten för en en vara transaktion nämnt slag, dvs. i realiteten tidpunkten för av nyss skattskyldighetens inträdande jämförd med lagens ikraftträdande - avgörande för om lagen är retroaktiv eller inte. vara RSU exempliñerade det sagda utförligt med avseende på skilda skatter, direkta och indirekta. Vid inkomst av tjänst, som typer av alltid beräknas enligt kontantprincipen, är den utlösande faktorn det förhållandet att lön, pension eller ersättning uppbäres, blir annan tillgänglig för lyftning eller annat sätt kommer den skattskyldige till godo. Det gäller även inkomsten har tjänats in långt tidigare. om Lagstiftaren blir med sådan regel retroaktivitetsförbud således en om förhindrad att under löpande beskattningsår skärpa skatteskalan med giltighet för hela beskattningsåret. Däremot är det inte otillåtet att skattesatsen höjs under beskattningsåret med verkan för lön eller ersättning betalas ut under återstående del därav, något som för som inkomstskattens del dock torde opraktiskt. På motsvarande sätt vara kan avdragsregler ändras i skärpande riktning endast såvitt de berör utgifter har bestritts efter de reglernas ikraftträdande. I de som nya fall då inkomst skall beräknas efter bokföringsmässiga grunder innebär retroaktivitetsförbudet att skärpande Skatteregler inte får träffa inkomst enligt allmänt vedertagen sed har uppförts i som räkenskaperna såsom intäktspost före de reglernas ikraftträdande. nya

Avgörande för beskattningen realisationsvinst blir då den första

- av

delen köpeskillingen lyfts säljaren. Genom 1990 års skatte-

av av

reform är detta dock ändrat så att skattskyldighet nu inträder redan då bindande avtal föreligger. Enligt lagen och gåvoskatt - om arvsinträder skattskyldighet i fråga som regel när arvlåtaren dör om arv och ifråga gåva huvudregel när gåvan har fullbordats. I båda om som fallen kan skattskyldigheten undantagsvis, vid s.k. framskjutna förvärv, utlösas händelse inträffar senare än vad som nu av en som Vid förmögenhetsbeskattningen år det förhållandena vid har sagts. utgången beskattningsåret är avgörande för skattskyldigheten. av som Förmögenhetsbeskattning kan därför inte sågas vara retroaktiv, så snart den tidpunkt, vilken förmögenhetsställningen beräknas, per

Beskattningsmalaens gränser 97

ligger efter lagens ikraftträdande. Huvudregeln för mervärdeskatten är att skattskyldigheten inträder när vederlag inflyter kontant eller i form av varor eller på annat sätt kommer den skattskyldige till godo. Skattemyndigheten kan dock medge att en skattskyldig vid redovisningen skall inräkna uppkomna fordringar i omsättningen. En höjning av skatten kan därför träffa de skattskyldiga något olika beroende på redovisningsmetoden. Vid importtullar ar den utlösande faktorn införandet av varorna till landet. Ett särskilt problem förelåg enligt RSU om reglerna angående skattskyldighetens inträde ändras. Regler om skattskyldighetens inträde vid en existerande skatteform får, yttrade RSU, vid ett retroaktivitetsförbud inte tillämpas så att skattskyldigheten utlöses av en omständighet som har inträffat redan när den nya regeln trädde i kraft. Som exempel yttrade RSU:

Enligt 6 § lagen om arvsskatt och gåvoskatt inträder, om en person genom testamente har tillerkänts nyttjanderätt till viss egendom och en annan person har fått äganderätten till samma egendom, skattskyldighet för förvärvet av äganderätten först när nyttjanderätten har upphört. Den angivna regeln gäller dock bara under vissa ytterligare förutsättningar, bland annat att nyttjanderätten har viss varaktighet, minst fem år. Låt oss anta att en person i testamente har förordnat att viss egendom med äganderätt skall tillfalla en anhörig men att nyttjanderätten till egendomen under fem år skall tillkomma en annan person. Låt oss vidare anta att kravet i 6 § arvsskattelagen på nyttjanderättens varaktighet skärps till att gälla minst tio år, I så fall innebär den nya regeln att skattskyldighet för förvärvet av äganderätten inträder omedelbart vid testators död enligt huvudregeln för arvsbeskattning. Denna nya regel får dock inte tillämpas på sådana fall där testators död den utlösande faktorn redan har inträffat vid den nya regelns ikrañträdande. - RSU belyste också frågan vad ett retroaktivitetsförbud skulle få för betydelse om en helt ny skatt införs. Riksdagen måste i och för sig ha stor frihet att konstruera skatten så som man anser lämpligast i fråga om den utlösande faktom. Denna faktor får emellertid inte ligga i förfluten tid, när den skatteformen träder i kraft. RSU fortsatte: nya Om skatt införs på t.ex. innehavet av viss egendom måste den en tidpunkt är avgörande för frågan skatt skall utgå ligga efter som om den nya lagens ikraftträdande. Retroaktivitetsförbudet skulle hindra en beskattning av den typ som skedde genom 1939 års förordning om värnskatt. Enligt denna förordning utgick skatt med hälften av den statliga inkomst- och förmögenhetsskatt som hade påförts år 1939, varför skatten kom att utgå på 1938 års inkomster och förmögenheter. Förbudet innebär naturligtvis att det aldrig blir tillåtet att i ny skatteform använda en beräkningsnorm, som redan har lagts till grund för beskattning en gång.

98 Beskarrningsnzalaens gränser

RSU fann således att det både var önskvärt med ett grundlagsförbud mot retroaktiva skatter och avgifter och att begreppet retroaktivitet på dessa rättsområden kunde definieras på ett tillfredsställande sätt. Kvar stod då frågan om en sådan grundlagsregel måste förses med några undantag. RSU erinrade om att riksdagen flera gånger har ansett en viss retroaktiv tillämpning av nya Skatteregler nödvändig; det har i dessa ärenden, yttrade utredningen, regelmässigt varit fråga om att sätta stopp för förfaranden som regeringen och riksdagen har ansett innebära kringgående av gällande skattelag. Det är, fortsatte RSU, ett samhällsintresse av vikt att lagstiftaren skall kunna handla snabbt, sedan han väl har fått ögonen på ett oförutsett och inte Önskvärt sätt att utnyttja gällande Skatteregler och i princip har beslutat att ändra dessa. RSU fortsatte: Direkt stötande skulle det vara om just en sådan omständighet som att regeringen lägger fram en proposition med förslag till lag som hindrar ett visst slag kringgåendetransaktioner till följd av ett av undantagslöst retroaktivitetsförbud skulle leda till en ökning av sådana transaktioner fram till dess att lagen har trätt i kraft. En sådan ordning skulle kunna åsamka det allmänna ett skattebortfall, inte sällan kunde uppgå till avsevärda belopp. Men framför allt som det förödande för skattemoralen hos alla lojala medborgare att vore åse hur förslaget i praktiken fungerar närmast som en uppmaning

till kringgåendetransaktioner.

A andra sidan kan den skattskyldige som vill förutse skattekonsekvenserna av sitt handlande känna sig osäker om lagstiftarens planer på att ändra skattereglema. Dels kan han inte alltid förutse vilka förfaranden riksdagen kommer att bedöma som skatteflykt eller kringående av skattelag och där de nya bestämmelserna därför kan komma att få retroaktiv tillämpning. Dels har den vanlige skattskyldige svårt att följa med i alla uttalanden om regeringens och riksdagens avsikter i fråga om skattereformer. RSU fann att rimlig hänsyn till de angivna motstående intressena togs ett förbud mot retroaktiv skattelagstiftning kompletterades med ett om undantag för sådana situationer, där de skattskyldiga i förväg har fått ett auktoritativt besked om att en kommande skatteregel avses få retroaktiv tillämpning. Den naturliga tidpunkten för en sådan förhandsvarning var enligt RSU:s bedömning den dag då regeringen för riksdagen lägger fram proposition med förslag till ny skatteregel, vilken föreslås bli en tillämpad från den dagen. Utredningen betonade i detta sammanhang

att man förutsatte att regeringen vidtog särskilda åtgärder, t.ex.

hållande av presskonferens samtidigt med att propositionen lades fram för att snabbt sprida kännedom om innehållet i förslaget.

Beskattningsmakzens gränser 99

Emellertid kunde situationen ibland sådan att retroaktiv vara tillämpning behövdes redan från en tidigare tidpunkt under förberedelsearbetet inför en lagändring. En viss form kringgåendeförav farande kunde ha blivit allt vanligare redan i samband med att det blivit allmänt känt att en lagstiftning häremot förbereddes. För att möta dessa problem föreslog RSU att retroaktiv tillämpning av skattelag skulle vara tillåten också regeringen i skrivelse har om en meddelat riksdagen att att den att föreslå viss ändring i gällande avser skattelag och att lagen i ändrad lydelse avses bli tillämplig från dagen för meddelandet. De nu presenterade förslagen knöt an till regeringens handlande i lagstiftningsarbetet. RSU föreslog emellertid också att retroaktivitet skulle vara tillåten om skatteutskottet i riksdagen på eget initiativ eller med anledning av proposition eller motion ett betänkande med avger förslag till nya skatteregler. Retroaktiv tillämpning skulle i detta fall vara tillåten från den dag utskottsbetänkandet avlämnades i kammaren. För att en skatteregel skulle få tillämpas retroaktivt skulle det enligt RSU dessutom krävas att riksdagen fann detta påkallat särskilda av skäl. Ytterligare ett undantag från retroaktivitetsförbudet bedömdes av RSU vara nödvändigt, nämligen när samhället befinner sig i en allvarlig krissituation. I förvarningsfallen skulle det inte krävas att det rådde fullständig överensstämmelse mellan förslaget och den sedermera antagna lagen. Riksdagen kunde alltså göra vissa jämkningar i ett regeringsförslag utan att möjligheten till retroaktiv tillämpning gick förlorad. Inte heller kunde man i skrivelsefallen kräva en detaljerad beskrivning av kommande förslag. Det väsentliga var att det meddelandet genom gjordes klart vilken typ av transaktion, intäkt, avdrag etc. som förslaget avsågs ingripa mot samt från vilken tidpunkt retroaktiviteten skulle gälla. Däremot kunde inte generellt krävas att det sätt, på vilket ingripandet skulle ske, preciserades. I fråga om det undantag från retroaktivitetsförbudet gäller krissom situationer erinrade RSU om att retroaktiv beskattning hade tillgripits i samband med både första och andra världskriget utan att några kraftigare invändningar hade rests mot detta. Beträffande undantaget för svår ekonomisk kris yttrade utredningen att någon sådan inte kunde sägas ha rått i Sverige någon gång under tiden efter andra världskriget.

100 Beskattningsmakzens gränser

RSU föreslog således att det i regeringsformen infördes ett principiellt förbud mot retroaktiv skattelag som komplettering till det redan gällande förbudet mot retroaktiv strafflag. Den föreslagna regeln innebar, som redan har framgått, att skatt eller avgift inte skulle få tas ut i vidare mån än vad som följde av föreskrift som gällde när den omständigheten inträffade som utlöste skatt- eller avgiftsskyldigheten. Det undantaget skulle dock gälla att riksdagen om särskilda skäl påkallade det skulle kunna besluta att föreskriften skulle gälla även om nämnda omständighet inträffade medan förslaget till föreskriften var under prövning i riksdagen eller efter det att regeringen hade lämnat riksdagen ett skriftligt meddelande i saken. Undantag skulle vidare gälla i händelse av krig, krigsfara eller svår ekonomisk kris. Samtliga de fyra stora riksdagspartierna stod bakom förslaget. I det förslag som lades fram för riksdagen prop. l97879:l95 instämde departementschefen i allt väsentligt i vad RSU hade anfört. Konstitutionsutskottet hade inte någon annan uppfattning utan tillstyrkte förslaget KU 197879:39. Riksdagen följde utskottet.

4.3 Vad är skatt och vad är

avgift

Propositionen l973:90 med förslag till ny regeringsform innehåller en definition av begreppen skatt och avgift s. 213. En skatt, sägs det, kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation. Med avgift förstås vanligen en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. Gränsen mellan skatter och avgifter är flytande. Medborgarna tillskjuter alltså genom att betala skatt pengar till offentliga organ utan att därigenom bli berättigade till några särskilt angivna varor eller tjänster från samhällets sida. Skattemedlen bekostar i huvudsak varor och tjänster som kommer medborgarna tillgodo utifrån den enskildes behov utan hänsyn till i vilken utsträckning denne har erlagt skatt. Avgifterna utgör däremot i princip ersättning för ren konsumtion av varor och tjänster som det allmänna tillhandahåller och som medborgarna antingen är tvungna att utnyttja eller kan utnyttja frivilligt efter behov. Det finns uppenbarligen en skillnad mellan skatter och avgifter. Man kan därför med visst fog fråga sig varför bidrag till offentlig verksamhet ibland kallas för skatt och ibland för avgift. Det har påståtts att skatter allt oftare benämns avgifter helt enkelt därför att

Beskattningsmaktens gränser 101

medborgarna tycker illa om skatter och lättare accepterar avgifter. Det har således bl.a. hävdats att avgifterna till socialförsäkringen enligt 19 kap. lagen allmän försäkring i själva verket är skatt. om en Till avgifter brukar man också hänföra vissa penningprestationer som tas ut i nâringsreglerande syfte och som i sin helhet överförs till näringsgrenen i fråga. Vissa bötesliknande pålagor överlastsom avgift, skattetillägg och förseningsavgifter har också hänförts till avgiftskategorin. Detta torde sakna stöd i regeringsformens förarbeten. Det finns åtskilliga andra exempel på detta. Från konstitutionell utgångspunkt år det ingalunda ointressant om man betecknar bidrag till den offentliga verksamheten för skatt eller avgift. I 8 kap. 3 § RF stadgas, att föreskrifter förhållandet mellan om enskilda och det allmänna, som gäller åliggande för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas lag. Sådana föreskrifter är föreskrifter genom om skatt till staten. Riksdagen kan dock enligt regeringsformen i några fall delegera sin rätt att meddela föreskrifter till andra organ 8 kap. 7 § RF. Regeringen och kommun kan efter riksdagens bemyndigande meddela sådana föreskrifter om avgifter, enligt den nämnda som nyss huvudregeln skall beslutas av riksdagen 8 kap. 9 § första stycket RF. En utförlig redovisning av de problem som kan uppkomma i dessa sammanhang ñnns redovisad i förarbetena till ett lagstiñningsärende gällande sanktionsavgiñer vid överträdelser import- och av exportregleringar, vartill här hänvisas prop. l98384zl92 28-32, s. 34-38 samt 42-44. I regeringsformens normgivningsregler skiljer således mellan man skatter och avgifter. Möjligheten att delegera beslutsrätten är begränsad till avgifter och omfattar inte skatter. Avgifter, för vilka motprestation utgår och som är frivilliga, faller automatiskt under regeringens kompetens 8 kap. 13 § första stycket 2 RF. Avgifter, som inte är frivilliga men där motprestation utgår, faller under riksdagens kompetens men kan, nämnts, delegeras till som nyss regering och kommun. Det är således från statsrättslig synpunkt viktigt att skilja mellan skatter och avgifter. Det kan också tyckas självklart att man verkligen betecknar de olika författningama efter de regler som ñnns. Så sker emellertid inte alltid.

102 Beskattningsmaktens gränser

4.4 Vilka gäller för det allmänna i fråga gränser om rätten att ta ut skatter och avgifter

Skatternas historiska uppgift har varit att täcka de offentliga utgifterna. Numera har beskattningen många andra syften. Förutom vad i egentlig mening är offentlig konsumtion och offentliga som investeringar går stor del av de inbetalda skatterna tillbaka till en hushåll och företag i form av transfereringar som pensioner, barnbidrag, bostadsbidrag, arbetslöshetsunderstöd m.m. Med skatterna som instrument drivs också fördelningspolitik, familjepolitik, näringspolitik, regionalpolitik, miljö- och energipolitik, nykterhetspolitik, konjunktur- och stabiliseringspolitik. Skatten utgör därför vårt kanske viktigaste och kraftfullaste politiska instrument. Rättsligt sett finns det inte någon gräns för hur högt skatteuttaget får vara. Det är helt och hållet fråga om en politisk bedömning. Problem uppkommer emellertid om riksdagen skulle besluta att ta ut än 100 procent av skattebasen i skatt. Effekten av detta blir att mer hela skatteunderlaget försvinner och återstoden måste täckas av annan egendom. I ett sådant, måhända hypotetiskt, läge kan ifrågasättas om inte skatteuttaget skulle strida mot i vart fall grunderna för 2 kap. 18 § RF. En annan sak som bör uppmärksammas år att ett allt för högt skatteuttag kan riskera att komma i konflikt med egendomsskyddet i Europakonventionen. Ett från konstitutionell synpunkt allvarligare och kanske mer näraliggande problem kan uppkomma om skattereglerna inte får den generella karaktär lagregler skall ha. Enskilda skattskyldiga får som inte pekas ut direkt i lagen. I sådant fall ligger det mycket nära till hands att betrakta åtgärden expropriation. Däremot kan det vara som formellt acceptabelt med en beskattningsregel som visserligen inte direkt pekar ut någon enskild där skattebasen är så snävt angiven men i allmänna termer att endast ett subjekt träffas av regeln. I ett - sådant fall torde det i stor utsträckning bero på lagstiftarens intentioner huruvida förfarandet kommer i konflikt med bestämmelsen om egendomsskyddet i 2 kap. 18 § RF. Frågan gränserna för beskattningsrätten har under 1980-talet om vållat debatt framför allt i samband med inrättandet av löntagarfonderna och införandet den s.k. vinstdelningsskatten samt i samband av med lagstiftningen tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsom bolag, m.m., den s.k. engångsskatten. Lagförslagen löntagarfonder innebar sammanfattningsvis att fem om löntagarfondstyrelser inrättades för att förvalta en del av allmänna

Beskattningsmaldens gränser 103

pensionsfondens medel. Denna del härrörde dels från den tillfälliga vinstskatt som utgick enligt lagen 1983:219 tillfällig vinstskatt om dels från vinstdelningsskatten; även viss del den tilläggsen av pensionsavgift som arbetsgivarna betalar ställdes under löntagarfondstyrelsernas förvaltning. Vinstdelningsskatten erlades aktiebolag, av ekonomiska föreningar, sparbanker och ömsesidiga försäkringsanstalter. Underlaget för vinstdelningsskatten beräknades för varje företag för sig och bestämdes av taxeringsnämnden i samband med den årliga taxeringen. Vinstdelningsunderlaget företagets reala vinst. var Vinstdelningsskatten utgjorde 20 procent underlaget. Mindre av vinster var undantagna från vinstdelningsskatt. Vissa gränser satta var för hur mycket en löntagarfondstyrelse fick förvalta. Medelsramen var 400 miljoner kronor år 1984 och den ökade därefter årligen till och med år 1990 med ett lika stort belopp i fast penningvärde. Löntagarfondstyrelsema ñck placera tilldelade medel i aktier eller som riskkapital i ekonomiska föreningar. För placering i aktier gällde en viss begränsning. Sålunda fick löntagarfondstyrelse inte en förvärva så många aktier i ett vid fondbörsen registrerat aktiebolag att de uppgick till åtta samtliga aktiers röstvärde. Det ålåg procent av löntagarfondstyrelsema att årligen till de pensionsutbetalande fondstyrelsema, dvs. till första tredje fondstyrelsema, överföra - en avkastning på det förvaltade kapitalet motsvarande tre procents real förräntning. Löntagarfondstyrelserna tillsattes regeringen. Av av en löntagarfondstyrelses nio ledamöter och fyra suppleanter skulle minst fem ledamöter och suppleanterna minst två företräda löntagarav intressen. Även på sätt löntagarnas inflytande annat var tillgodosett. Sålunda skulle på begäran av en lokal facklig organisation vid ett företag vari en löntagarfondstyrelse hade aktier styrelsen bemyndiga företrädare för organisationen att utöva rösträtt för hälften av styrelsens aktier i bolaget. Mot lagstiftningen invändes bl.a. att företagen därigenom tvingades att utan kompensation bidra till sin egen socialisering. Vidare hävdades att det var fråga om en specialdestinerad skatt som inte kunde anses tillåten. Ett de viktigaste argumenten för att löntagarav fonderna skulle vara oförenliga med grundlagen var det sätt vilket fondernas medel skulle förvaltas. Vad särskilt att som angreps var en viss kategori skulle få särskilt inflytande på förvaltningen av offentliga medel. Ett annat argument ofta förekom att som var man genom lagstiftningen försökte kringgå bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF. Slutligen framhölls att lagstiftningen stred mot äganderätts-

104 Beskattningsmalaens gränser

skyddet i Europakonventionen. Lagrådet, i och för sig framförde kritik mot det sätt på vilket som ärendet hade beretts, yttrade ifråga om de konstitutionella spörsmålen följande prop. l98384z50 s. 145.

I några remissyttranden har satts i fråga om förslagen är grundlagsenliga och de står i överensstämmelse med Sveriges interom nationella åtaganden. I det sistnämnda hänseendet torde åsyftas den konvention Sverige biträtt genom ratificering av tilläggsprotosom kollet den 20 1952 S0 1953:26 till konventionen angående mars skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande frihetema. Enligt protokollets artikel l skall envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom lämnas okränkt och må ingen berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar i lag och av folkrättens allmänna grundsatser. som anges De remissinstanser som tagit upp frågan om de föreliggande förslagens författningsenlighet har inte utvecklat saken närmare. Vad vilja sätta i fråga är vår rättsordning tillåter att man synes om medel förs över från vissa företag för att användas av löntagardominerade i löntagarkollektivets intresse. Lagrådet vill för organ sin del anföra följande. Medlen tas ut företagen genom statliga av skatter fastställda i den ordning regeringsformen föreskriver dvs. lag; även tilläggspensionsavgiñema torde få anses vara genom skatter. Skatterna är specialdestinerade till den allmänna pensionsfonden. Regeringsformen innehåller inga bestämmelser om begränsning de ändamål för vilka statlig skatt får tas ut. Om av användningen statens medel bestämmer riksdagen och huvudav regeln är att detta sker genom budgetreglering. Emellertid medger 9 kap. 2 § regeringsformen att statsmedel får tas i anspråk för bestämda ändamål vid sidan budgetregleringen. Specialdestinaav tion statsinkomster är visserligen under avveckling och riksav

dagen FiU 197980:4y har framhållit specialdestination inte

att ny bör införas. Det möter likväl inte något konstitutionellt hinder att specialdestinera skatter. Inte heller föreligger något hinder att statens medel ställs till förfogande för organ i vilka en viss grupp medborgare har tillförsäkrats ett avgörande inflytande. Enligt av lagrådets mening kan sålunda någon erinran mot det föreslagna löntagarfondsystemet inte göras från grundlagsenlig synpunkt. Likaledes finner lagrådet att förslaget inte strider mot våra internationella åtaganden. Kravet i artikel l av det ovannämnda tilläggsprotokollet att ett sådant ingripande som avses i artikeln måste ha sin grund i det allmännas intresse får anses uppfyllt i och med att medlen tillfaller den allmänna pensionsfonden och förvaltas offentligrättsligt reglerade Det förhållandet att av organ. lagförslagen har även andra syften såsom att stärka löntagarinflytandet i näringslivet synes inte böra leda till en annan bedömning. Den s.k. engångsskatten på bl.a. livñrsäkringsbolagens förmögenhet väckte intensiv debatt omfattningen egendomsskyddet enligt en om av grundlagen. Engångsskatten sades utgöra en sorts konfiskation av

Beskattningsmakzens gränser 105

medel från försäkringsbolagen eller kanske snarare från försäkringstagama. I debatten talades inte bara om egendomsskyddet enligt 2 kap. 18 § RF utan även om förbudet mot retroaktiv skattelagstiftning i 2 kap. 10 § andra stycket RF. Lagrådet avstyrkte förslaget men av andra skäl; Lagrådet uttalade farhågor för en utveckling i strid med regeringsformens grunder som kunde leda till en olycklig konstitutionell praxis. Lagrådet fann att skatten inte stred mot förbudet mot retroaktiv beskattning i 2 kap. 10 § RF om också den möjligen stod i mindre god överensstämmelse med förslagets grunder. Lagrådet yttrade således i denna del följande prop. l98687:6l s. 79.

Lagrådet tar först upp frågan om förslagets förenlighet med retroaktivitetsförbudet i 2 kap. 10 § regeringsformen. Utgångspunkten är därvid att det gäller en förmögenhetsskatt. Visserligen framgår det av remissen, att det närmast är inkomsterna under senare år som motiverar skatten, men detta innebär enligt lagrådets mening inte att man kan tala om ett direkt kringgående av retroaktivitetsförbudet. I motiven till grundlagsregeln anförde fri- och rättighetsutredningen SOU 1978:34 s. 160, vars uttalande godtogs i propositio-

nen 197879: 195 s. 55 t och av konstitutionsutskottet 197879:39

s. 22, bl.a. att, om en ny skatt införs på innehavet av viss egendom, den tidpunkt som är avgörande för frågan om skatt skall utgå måste ligga efter den nya lagens ikraftträdande. I enlighet härmed föreslås i remissen att skatten skall utgå på förmögenheten vid utgången av 1986 och att lagen skall träda i kraft den 23 december 1986. Förslaget uppfyller härigenom formellt regeringsformens krav. Det bör tilläggas att en tanke bakom den av Fri- och rättighetsutredningen föreslagna principen är, att de skattskyldiga bör ha någon tid på sig för omdispositioner om förmögenhetsbeskattningen ändras. I detta fall är det fråga om ett långsiktigt, bundet sparande, och de enskilda har knappast några reella möjligheter att undgå skatten genom att vidta sådana åtgärder. Det är därför begripligt om förslaget uppfattas som retroaktivt verkande. Det får emellertid konstateras, att 2 kap. 10 § regeringsformen efter noggranna överväganden har getts en utformning, som inte tar särskild hänsyn till fall av denna art. Man kan möjligen säga att det remitterade förslaget står i mindre god överensstämmelse med grunderna för

retroaktivitetsförbudet, men det kan inte anses åsidosätta detta.

Förmögenhetsskattens karaktär av engångsskatt utgjorde enligt Lagrådet ett huvudproblem. Lagrådet konstaterade att på olika sätt tidsbegränsade ändringar av skatter och avgifter hade förekommit vid åtskilliga tillfällen. Det låg enligt Lagrådet nära till hands att erinra om lagen 1983:968 om tillfällig höjning av den statliga förmögenhetsskatten, som gällde vid 1984 års taxering. Bakgrunden till denna

106 Beskattningsmakzens gränser

ändring var att fönnögenhetsvärdena på vissa tillgångar hade stigit på ett dramatiskt sätt. Det ansågs inte acceptabelt att denna värdestegring skulle komma endast begränsad i samhället till godo; del en grupp en av förmögenhetsökningen borde därför dras in till samhället. I detta fall var emellertid, fortsatte Lagrådet, inte fråga tillfällig om en ändring av en förut utgående skatt utan införande helt om av en ny förmögenhetsskatt av engångskaraktär. En engångsskatt på förmögenhet ansågs vara av betydligt mera känslig natur än engångsskatt på en inkomster. Problemet påverkades av det sätt på vilket kretsen av skattskyldiga bestämdes. En sak att ta ut skatt i princip var en av sedvanlig generell natur men en helt annan sak att denna var uppge generella natur för att i stället eller mindre snävt begränsa mer kretsen av skattskyldiga. Lagrådet fortsatte a. 81. prop. s.

Inom skattelagstiftningen är det givetvis godtaget att en relativt - långtgående differentiering görs mellan olika skattskyldiga liksom mellan olika slag av intäkter, egendom och andra skattkällor.

Gränsen för vad som kan anses godtagbart är emellertid ingalunda

oproblematisk se t.ex. Mattson i Strömholm m.fl.; Aganderätt och

egendomsskydd, 1985. I fråga om en förmögenhetsskatt uppkommer särskilda problem med hänsyn till föreskriften i 2 kap. 18 § regeringsformen om expropriation och liknande förfoganden. Regeringsformen känner inga andra former från brottspåföljder och liknande bortses här - för förmögenhetsöverföring från enskilda till samhället än dem som åsyftas i detta stadgande och dem som sker genom skatter etc. Den nämnare innebörden av begreppet skatt framgår inte någon av föreskrift i regeringsformen och behandlas inte närmare i dess förarbeten. Allmänt förtjänar dock erinras om att regeringsformen

innebar en slutlig brytning med den äldre konstitutionella fiktionen,

att i princip alla skatter beslöts för ett år i sänder. Aven det står om klart, att riksdagen alltjämt har befogenhet att besluta tidsbeom gränsning, ligger i nämnda förhållande en faktor allmänt som manar till försiktighet med engångsskatter. Det måste i vart fall sägas ligga i regeringsformens konstruktion och anda, att beskattningsmakten inte får genom riktade ingrepp av engångskaraktår mot egendom kringgå bestämmelsen i 2 kap. 18 Diskussionen kring omstridda förslag till nya eller höjda skatter aktualiserar ofta frågan om beskattningsmaktens gränser, särskilt om gränsen mellan skatt och konfiskation. Frågan har också diskuterats i den rättsliga litteraturen både före regeringsformens tillkomst t.ex. Fahlbeck-Myhrberg; Konfiskatoriska skatteförfattningars rättsgiltighet, 1948, och Westerberg; Skatter, avgifter och pålagor, 1961 och därefter t.ex. Mattsons cit. skrift, 1985. Som utvecklas särskilt i det sistnämnda arbetet begagnas konfiskationsargumentet ofta i skattediskussionema på ett sätt inte kan som godtas från juridiska synpunkter. Vad som sägs i litteraturen pekar klart på att det nu aktuella förslaget inte kan sägas innebära en olaga konfiskation.

Beskattningsmaldens gränser 107

I fråga om skattens förhållande till Europakonventionen yttrade Lagrådet a. prop. s. 82.

Frågor om skatter har endast vid enstaka tillfällen påtalats enligt konventionen. Ett ärende gällde en i ett nordiskt land under krisartade ekonomiska förhållanden beslutad engångsskatt med 25 % på förmögenheter utöver viss gräns. Talan togs en som manifestly ill-founded inte upp till prövning kommissionen av enligt beslut den 20 december 1960. Detsamma beslöts den 2 december 1985 med anledning av en klagan mot den svenska vinstdelningsskatten. Det bör uppmärksammas att en utveckling i riktning mot ett

starkare äganderättsskydd har kommit till synes i Europadomstolens

avgöranden under senare år. Okad betydelse har också den artikel konv. art. 14 fått som föreskriver, att åtnjutandet av de fri- och rättigheter, som anges i konventionen, skall tryggas utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av kön, ras, språk, förmögenhet etc. Det finns emellertid enligt lagrådets bedömning inte underlag för att påstå, att det nu aktuella förslaget skulle strida mot Europakonventionen.

Lagrådet tog således klart avstånd från invändningen att skatten kunde sägas vara en olaga konfiskation. Påståendet att förslaget stred mot Europakonventionen ansågs av Lagrådet sakna underlag. Lagrådet framhöll däremot det angelägna i att den regeringsformen nya utfylldes med en ändamålsenlig praxis och anförde a. 82 f. prop. s. Lagrådet kan inte bortse från att detta lagförslag kan bilda utgångspunkten för en utveckling som skulle kunna upphov till rätt ge allvarliga betänkligheter med hänsyn till de grunder på vilka regeringsformen vilar. Förutom till 2 kap. 18 § kan bl.a. hänvisas till att den enskildes ekonomiska välfärd i 1 kap. 2 § uppställs som ett grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det är första gången ett förslag framläggs om en engångsskatt på förmögenhet utan generell natur. En sådan skatt passar redan i sig mindre väl in i vårt konstitutionella system. Den skulle också kunna ge grund för olika engångsskatter på egendom som tas ut snävt av begränsade kretsar av skattskyldiga och med högre skattesatser än den nu aktuella. Någonting sådant ligger förvisso inte i remissen, men den innehåller inte heller något uttalande som tar avstånd från en sådan utveckling. Det remitterade förslaget skulle enligt lagrådets mening skapa ett olyckligt prejudikat på ett känsligt område, där grundlagsregleringen är ofullständig och oklar och praxisbildningen därför får en särskild betydelse. Man bör också särskilt uppmärksamma, att landet inte befinner sig i någon sådan krissituation t.ex. 2 som kap. 10 § regeringsformen talar om. Beslut som fattas under sådana extraordinära förhållanden har en begränsad prejudikatverkan, om ens någon, i normala tider. Om detta förslag genomförs, får man emellertid ett prejudikat som inte kan avfärdas på den grunden.

Departementschefen framhöll vikten av att en ändamålsenlig praxis

108 Beskattningsmakzens gränser

utvecklades skattelagstiftningens område. Han delade uppfattningen att skattesystemet borde baseras på permanenta regler, vilket begränsade möjligheten att genom engångsskatter genomföra fördelningspolitiskt motiverade åtgärder. Det var emellertid att gå för långt att dra slutsatsen att engångsskatter i alla lägen skulle vara förkastliga. I speciella krissituationer kunde sådana godtas. Departementschefen framhöll vidare att det förelåg en synnerligen speciell situation inom en särskilt skattemässigt gynnad sektor av ekonomin som på objektiva grunder motiverade ett skattemâssigt ingripande av engångsnatur. Han anförde vidare 88. a. prop. s.

Det är min bestämda uppfattning att starka sakliga skål motiverar att den nu aktuella skatten tas ut och att detta kan ske utan att några från konstitutionella utgångspunkter olyckliga prejudikat skapas. I tydlighetens intresse vill jag tillägga att den långtgående återhållsamhet som tidigare varit rådande när det gäller skatter av engångsnatur även för framtiden bör upprätthållas. Jag vill emellertid också framhålla att det, som fallet var år 1952 och som också är fallet i dag, kan uppkomma situationer då ingripanden på skatteområdet av engångsnatur kan framstå som nödvändiga och försvarbara. Dessa ingripanden får då göras med hänsyn tagen till de konstitutionella aspekterna.

Departementschefen instämde i Lagrådets uppfattning att förmögen-

hetsskattereformen motiverade en särskilt stor återhållsamhet i fråga om tillfälliga skatter som inte var av generell natur och anförde vidare a. prop. s. 89.

Speciella förmögenhetsskatter av det slag som antyds i lagrådets yttrande bör givetvis inte komma ifråga. Jag vill emellertid framhålla att den åtskillnad som uppenbarligen görs av lagrådet mellan inkomstskatter och förmögenhetsskatten många fall är mindre relevant. Det avgörande för effekterna av en skatt är oña i stället hur skattebasen inkomst eller förmögenhet bestäms och nivån på - skatteuttaget. Den långtgående restriktivitet som bör råda och som har varit rådande bör således enligt min mening gälla oberoende av om skatten har formen av en inkomstskatt eller en förmögenhetsskatt. Det anförda innebär också att jag självfallet delar lagrådets uppfattning att det inte får förekomma att beskattningsmakten genom riktade ingrepp av engångskaraktär används för att kringgå regeringsformens bestämmelser om expropriation och om de enskildas ekonomiska välfärd som mål för den offentliga verksamheten. Ytterst synes lagrådets avstyrkande grundas det förhållandet att det i remissen inte förekommer något uttalande som tar avstånd från en sådan utveckling. Inte minst mot bakgrund av den uttalade målsättning att främja de enskilda medborgarnas trygghet som präglar den nuvarande regeringspolitiken ter sig emellertid tanken på en utveckling av detta slag för mig så främmande, att jag inte

Beskattningsmaktens gränser 109

ansett det påkallat med ett sådant uttalande. Jag vill emellertid nu slå fast att någon risk för en sådan utveckling inte föreligger.

Konstitutionsutskottet tog liksom departementschefen avstånd från riktade ingrepp av engångsnatur, varvid bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF skulle kunna kringgås. Utskottet ställde sig helt bakom vad departementschefen hade anfört om att det inte förelåg risk för sådan en utveckling. Det framhölls att detta klarlåggande undanröjde Lagrådets farhågor om en ny konstitutionell praxis på skattelagstiftningens område. I en reservation till konstitutionsutskottets yttrande pekade den borgerliga minoriteten på de uttalanden depaitementschefen av som gick ut på att i speciella situationer ingripanden på skatteområdet av engångsnatur kunde vara nödvändiga och försvarbara. Från konstitutionella utgångspunkter borde förslaget enligt deras uppfattning inte läggas till grund för lagstiftning. Det skall här avslutningsvis erinras att engångsskattens förenligom het med Europakonventionen har prövats av Europakommissionen bl.a. i ett avgörande från den 14 december 1988 varvid kommissionen avvisade klagomålen ogrundade. Vidare har Regeringsrätten som i en dom i februari 1992 uttalat att lagen tillfällig förmögenhetsom skatt inte kunde anses stridande mot retroaktivitetsförbudet i 2 kap. 10 § andra stycket RF.

4.5 Frågans fortsatta

behandling i riksdagen

Som en följd av framför allt engångsskatten har därefter årligen väckts motioner i riksdagen från de borgerliga partiernas sida om en precisering av skattebegreppet i grundlagen. Motionärerna har bl.a. ansett att av möjliga inskränkningar i äganderätten är det skatten som vållar de största problemen till följd av svårigheterna att definiera vad en skatt är. Termen borde därför enligt motionärerna bestämd ges en innebörd i regeringsformen. Det borde dessutom där hur långt anges beskattningsmakten sträcker sig. I flera borgerliga motioner har vidare påkallats översyn förbudet mot retroaktiv skattelagstiften av ning. Ett förslag som därvid har förts fram har syftat till att omformulera grundlagstexten så att den även innefattar större del en av reell retroaktivitet och så att möjligheterna att undvika formell retroaktivitet genom särskilt meddelande till riksdagen inskränks. Konstitutionsutskottet har vid varje tillfälle avstyrkt motionerna med motivering att ytterligare erfarenheter den nuvarande regleringen av

110 Beskattningsmakrens gränser

borde vinnas innan en översyn av de frågor som tagits upp i motionerna aktualiserades.

4.6 överväganden

Det har sedan länge rått enighet om att rättighetsskyddet i regeringsformen måste utformas på ett sådant sätt att det inte ger upphov till några förskjutningar i det vanliga politiska maktsystemet. Denna tes blir särskilt aktuell när man börjar diskutera en grundlagsreglering av gränserna för beskattningsmakten. Det torde vara få instrument som är så viktiga för genomförandet av den politiska viljan som just beskattningsrätten. Enligt vår uppfattning förhåller det sig också så att det bästa skyddet mot ett missbruk av denna rätt står att finna i vårt demokratiska system där väljarna har möjlighet att i fria val ge uttryck för sin uppfattning om hur beskattningsrätten utnyttjas. Vi har ändå övervägt om det finns något behov av att i grundlagen införa ett skydd mot sådan skattelagstiftning som skulle kunna sättas i fråga från konstitutionell synpunkt och då främst med hänsyn till skyddet för den enskildes egendom. Vi har härvid bl.a. studerat den grundlagsreglering gäller i Tyskland. Artikel 14 i den tyska som grundlagen således innebära att skattebördan inte får bli så stor anses att den i grunden påverkar den skattskyldiges förmögenhetsförhållanden, vilket i så fall skulle innebära att själva grundrättigheten urholkades. Var denna gräns går är emellertid oklart och erfarenheterna från Tyskland visar stora och komplicerade gränsdragningsproblem. Vi har inte funnit det lämpligt att föreslå en liknande regel för vår del. Inte heller har vi funnit det lämplig att på annat sätt i grundlagen ange en gräns fir det högsta tillåtna skatteuttaget. Vi har även övervägt om bestämmelsen i 2 kap. 10 § andra stycket RF förbud mot retroaktiv skattelagstiftning är tillräckligt effektiv om eller om reglerna härom borde förändras. Det utredningsarbete ligger bakom den nuvarande regleringen som visar klart vilka svårbemästrade gränsdragningsproblem som måste övervinnas vid denna typ av grundlagsreglering där motstående intressen ofta bryts mot varandra. Enligt vår uppfattning är de argument som åberopades till stöd för den nuvarande regleringen alltjämt hållbara. Den utformning som bestämmelsen har erhållit synes också vara lämpligt avvägd. Vi har slutligen också övervägt att i grundlagen föra in en definition begreppen skatter och avgifter. Det har emellertid visat sig att av det är mycket svårt att utforma en definition av skattebegreppet som

Beskattningsmakzens gränser 111

täcker alla de olika existerande skatteformema samtidigt som en sådan definition måste vara någorlunda enkel och klar för att systematiskt passa in i regeringsformens regelsystem. För fortsatta Överväganden skulle det krävas ett så omfattande utredningsmaterial att det inte är möjligt för kommittén att ta fram ett sådant. Att finna nu en lämplig definition för avgiftsbegreppet har visat sig än svårare eftersom gränserna är flytande inte bara mot skattebegreppet utan även mot ren prissättning för en vara eller tjänst. Härtill kommer en att värdet av en sådan reglering kan ifrågasättas flera olika skäl. av Vi har sammantaget funnit att skälen mot sådan grundlagsregel är en betydligt starkare än de skäl som kan tala för sådan. Vi avstår en därför från att lägga fram något förslag i denna del.

5 Närings- och yrkesfriheten

5.1 Direktiven

I direktiven uttalas att rätten att bedriva näringsverksamhet och att utöva ett yrke år så grundläggande i ett fritt samhälle att det bör övervägas om den inte också bör ges ett grundlagsskydd. Ett sådant skydd skulle också ligga väl i linje med aktuella internationella samarbetssträvanden. I direktiven framhålls att vi i Sverige har haft en lång tradition av etableringsfrihet. Under de senaste decennierna har närings- och yrkesfriheten dock kommit att inskränkas på olika sätt, exempelvis genom monopol, auktorisationskrav, etableringskontroll, särskilda bidragsbestämmelser och andra regleringsåtgärder. I direktiven påpekas dock att en grundlagsregel som skyddar näringsoch yrkesfriheten inte kan vara ovillkorlig. Vissa andra intressen kan motivera att undantag görs. Kommittén bör därför utreda frågan om hur en grundlagsbestämmelse som medger undantag för vissa speciella fall bör vara utformad. Kommittén har enligt direktiven vidare fått till uppgifi att göra en genomgång av författningsbeståndet på näringsområdet och föreslå de ändringar som kommitténs förslag i grundlagsfrågan kan föranleda.

5.2 Tidigare förslag

Såväl den Tingstenska utredningen som Författningsutredningen lade fram förslag till grundlagsstadgande om nårings- och yrkesfriheten. Förslaget från Författningsutredningen innehöll att svensk medborgare ägde i riket driva näring och utöva yrke, såvitt annat inte var särskilt stadgat. Vid remissbehandlingen av detta förslag framfördes framför allt den kritiken att skyddet var alltför urholkat eller rent av meningslöst. Grundlagberedningen tog inte upp frågan till behandling. Fri- och rättighetsutredningen ansåg det inte vara möjligt att i regeringsformen föra in ett starkare skydd för nårings- och yrkesfriheten än det som Författningsutredningen hade föreslagit. Utredningen konstaterade att ett sådant skydd skulle bli dåligt och inte

114 Närings- och yrkemiheten

nå upp till den nivå som regeringsformen föreskrev för fri- och rättigheterna i 2 kap. Fri- och rättighetsutredningen menade därför att närings- och yrkesfriheten inte borde bland de rättigheter tas upp som grundlagen särskilt skyddar. Rdttighetsskyddsutredningen var enligt sina direktiv oförhindrad att ta upp frågor om ytterligare förstärkningar av rättighetsskyddet utöver de huvuduppgifter som ålagts utredningen. Härvid nämndes bl.a. uttryckligen frågan om regler till skydd för näringsfriheten. I Rättighetsskyddsutredningens betänkande lades också fram flera förslag till förstärkt rättighetsskydd på olika områden. Frågan om ett grundlagsskydd för näringsfriheten togs emellertid inte till behandling upp i utredningens betänkande. Under remissbehandlingen av Rättighetsskyddssutredningens förslag framfördes från ett par håll önskemål om förstärkning av rättighetsskyddet även i fråga om näringsfriheten. Departementschefen fann emellertid i propositionen inte anledning att gå utöver de förslag som utredningen hade lagt fram och uttalade att det syntes lämpligt att man nu avvaktade erfarenheterna av den utbyggnad av rättighetsskyddet som skett genom 1976 års reform samt den firav stärkning av rättighetsskyddet som nu framlagda förslag kunde leda till. Under riksdagsbehandlingen av frågan om förstärkt skydd för frioch rättigheter m.m. lades från Folkpartiet, Centerpartiet och Moderata samlingspartiet fram en motion med yrkande att riksdagen hos regeringen skulle anhålla om förslag till grundlagsskydd för näringsfriheten. Konstitutionsutskottet avstyrkte bifall till motionen på de skäl som departementschefen hade anfört. Riksdagen har därefter vid upprepade tillfällen, senast hösten 1990, avslagit motionsyrkanden om grundlagsskydd för näringsfriheten med motiveringen att ytterligare erfarenheter av reformema på fri- och rättighetsområdet borde avvaktas innan initiativ tas till förändringar. Därtill har från utskottet anförts att svensk rätt på detta område utgår från principen att varje medborgare har full frihet att bedriva näring och utöva yrke. Friheten begränsas dock i olika hänseenden, t.ex. på grund av säkerhets, hälsovårds- och arbetarskyddsintressen. De inskränkningar som måste göras till förmån för dessa intressen har ansetts utgöra hinder för en grundlagsbestämmelse till skydd för närings- och yrkesfriheten. Konstitutionsutskottet har ansett att man borde undvika att införa grundlagsbestämmelser vars värde urholkades av en rad undantagsregler.

Ndrings- och yrkesfriheten 115

5.3 Den nuvarande

ordningen

Närings- och yrkesfriheten kan sägas ingå bland de klassiska frioch rättigheterna. Utan att någon sådan rått är nämnd sig i 1809 vare års regeringsform eller i den nuvarande regeringsformen utgår gällande rätt från att det här i landet i princip råder full frihet för svenska medborgare att driva näring och utöva yrke. Närings- och yrkesfriheten begränsas emellertid i betydande mån med hänsyn till de många allmänna och enskilda intressen gör som sig gällande på dessa områden, t.ex. från säkerhets-, hälsovårds-, arbetarskydds- och ordningssynpunkt eller för att tillgodose krav på särskilda kvalifikationer som ställs upp för många yrken. Föreskrifter som innebär sådana begränsningar skall enligt huvudregeln i 8 kap. 3 § RF meddelas genom lag. Enligt 8 kap. 7 § RF kan regeringen efter bemyndigande i lag meddela föreskrifter som kan innebära begränsningar i bl.a. närings- och yrkesfriheten. Av 8 kap. ll § RF följer att riksdagen även kan medge att regeringen överlåter förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela sådana föreskrifter. En redovisning av de författningsbestämmelser kan sägas som begränsa närings- och yrkesfriheten finns intagen i detta betänkande som bilaga 2.

Grundlagsskyddet i vissa andra länder

5.4.1 Danmark

Alle indskrzenkninger i den fri og lige adgang till erhverv, ikke som er begrundede i det almene vel, skal hzevdes ved lov, stadgas i 74 § grundlagen. Enligt ordalydelsen är genomförandet av näringsfriheten uppställd som ett mål. Detta har sin förklaring i att bestämmelsen, som återfanns även i 1849 års grundlag, tillkom under tid då rätten till en näring följde av vissa privilegier. Alla inskränkningar i möjligheterna att driva hantverk, handel och annan näring skulle alltså upphävas. Så skedde också i allt väsentligt genom en näringslag från 1857. En närmare precisering av vad bestämmelsen egentligen innebär har inte ansetts möjlig att göra eftersom det är tillåtet att göra inskränkningar i näringsfriheten med hänsyn till allmännyttans behov. Hur detta begrepp skall tolkas får avgöras av lagstiftaren i varje särskilt fall efter en allmän politisk bedömning.

116 Närings- och yrkesfriheten

5.4.2 Finland

Den finska regeringsformen innehåller inte någon bestämmelse om skydd för närings- och yrkesfriheten. Här skall dock erinras vad om som anförts i avsnitt 3.6.2 om formerna för lagstiftning på näringslivets område.

5.4.3 Norge

Norges grundlag innehåller i 101 § en bestämmelse om näringsfrihet av följande lydelse: Nye og bestandige indskraankningeri Naeringsfrihed bør ikke tillstedes Nogen før Fremtiden. I den form paragrafen ursprungligen hade innan den Eidsvollsförsamlingen antogs av var det också näringsfriheten bestämmelsen ville skydda. Bestämmelsen hade nämligen sin udd riktad mot det skrå- och privilegiesystem som då existerade. Den ändring gjordes på Eidsvoll har, enligt den som tolkning som nu görs, medfört att bestämmelsen mer garanterar medborgarnas likställdhet inom näringslagstiftningen än att den garanterar näringsfriheten som sådan. Näringsfriheten anses således mycket väl kunna inskränkas bara det inte sker till förmån för somliga i samhället. Inskränkningar som görs måste drabba alla lika. Detta medför t.ex. att statliga och kommunala monopol tillåtna anses eftersom likhetsgrundsatsen därigenom inte kan anses kränkt. Bestämmelsen utgör därför inte något hinder för lagstiftaren att reglera näringslivet. Det anses till och med att tillfälliga regleringar som skulle kunna anses kränka likhetsprincipen är tillåtna.

5.4.4 Tyskland

Yrkesfriheten garanteras i artikel 12 den tyska grundlagen. av Artikeln skyddar yrkesfriheten både positivt och negativt. Negativt garanteras frihet från tvångsarbete. Det positiva skyddet omfattar enligt författningsdomstolens praxis både yrkesval och yrkesutövning. Detta skydd kan emellertid inskränkas genom lag eller, efter bemyndigande i lag, genom förordning eller förvaltningsbeslut. Inskränkande lagstiftning förekommeri stor utsträckning genom föreskrifter utbildning, om om registrering, tillstånd eller antagning för yrke och om utövning av yrke. Enligt författningsdomstolens praxis är sådan lagstiftning inte grundlagsstridig så länge man gör en strikt och objektiv avvägning mellan samhällets krav och den enskildes intressen. Så är t.ex. en

Ndrings- och yrkesfriheten 117

behovsprövning vid tillståndsgivning för vissa yrken inte förenlig med grundlagen om den endast syftar till att skydda redan yrkesverksamma konkurrenter. Behovsförutsättning har således förklarats grundlagsstridig vid tillståndsprövning för restaurangverksamhet. Av liknande skäl har föreskrifter förklarats ogiltiga, enligt vilka endast ett begränsat antal läkare och tandläkare medgavs rätt att behandla patienter mot arvode från de allmänna försäkringskassoma. En behovsprövning vid tillståndsgivning för taxirörelse och för skorstensfejare har däremot förenlig med grundlagen. ansetts vara

5.4.5 Österrike

I Österrikes grundlag stadgas frihet vid såväl yrkesval och yrkesut-

bildning artikel 18 som yrkesutövning artikel 6. Artikel 18 syftar

till att förbjuda inskränkningari yrkesval eller yrkesutbildning genom skrå- eller ståndsprivilegier. Bestämmelsen i artikel 6 innebär att det principiellt råder näringsfrihet. Skyddsnormema är utformade olika sätt. Skyddet för yrkesutövningen i artikel 6 står under ett allmänt lagstiñningsförbehåll och kan därmed bli föremål för inskränkningar. Förbehållet har utnyttjats för olika slags näringsrättslig lagstiftning. Skyddet för frihet till yrkesval och yrkesutbildning är däremot inte möjligt att inskränka genom vanlig lagstiftning.

5 4. 6 Europakonventionen

. Närings- och yrkesfriheten åtnjuter inte något särskilt skydd enligt Europakonventionen. Det skall dock erinras att redan etablerad om näringsverksamhet i vissa fall omfattas av skyddet för äganderätten enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet jfr avsnitt 3.6.1.

Överväganden

5.5 och

förslag

Ännu under första hälften 1800-talet präglades den av svenska näringslagstiftningen av ett regelsystem i stor utsträckning gick som ut på att så långt som möjligt skydda de redan etablerade näringsidkarna mot konkurrens såväl utifrån inifrån landet. Stånds- och som privilegiesamhället är exempel på detta liksom de tankegångar som merkantilismens företrädare gav uttryck för. Med den ekonomiska liberalismens genombrott under mitten 1800-talet infördes allmän av näringsfrihet vilken slutligen bekräftades 1864 års förordning genom

118 Närings- och yrkesfriheten

angående utvidgad näringsfrihet. Det kan sålunda väl hävdas att vi nu lång tradition med näringsfrihet i vårt land. har en Gällande lagstiftning på näringsområdet utgår också från att det i princip råder full frihet för svenska medborgare att här i landet driva näring och utöva yrke. Inte desto mindre har det vuxit fram en omfattande reglering på detta område. Denna reglering har dock inte tillkommit för att hindra konkurrens eller för att skydda de redan etablerade näringsidkarna utan denna har framför allt tillkommit för att tillgodose säkerhets-, hälsovårds- och arbetarsskyddsintressen. Vidare ställs i vissa fall krav särskild kompetens för att få utöva ett visst yrke. Närings- och yrkesfriheten är emellertid av grundläggande betydelse för det moderna samhället. Enligt vår mening bör detta föranleda att närings- och yrkesfriheten nu ges ett skydd i fri- och rättighetskapitlet i regeringsformen. En sådan grundlagsreglering skulle även stå i överensstämmelse med vad som gäller i andra länder och med aktuella internationella samarbetssträvanden. Tidigare försök till grundlagsstiftning på detta område har misslyckats främst beroende på att de föreslagna bestämmelserna har varit alltför allmänt hållna. Detta problem kvarstår. Vi har emellertid funnit att det finns särskilt ett moment i närings- och yrkesfriheten som skulle kunna lyftas fram och utgöra lämplig utgångspunkt för en grundlagsen bestämmelse. Det är den s.k. likhetsprincipen, som kan sägas innebära att alla skall ha möjlighet att konkurrera på lika villkor under förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som kan ställas på t.ex. kompetens. Det måste emellertid även i fortsättningen finnas möjligheter att föreskriva de inskränkningar i närings- och yrkesfriheten som från allmänna utgångspunkter bedöms som angelägna av hänsyn till miljö, säkerhet, utbildning och andra liknande intressen. Vi föreslår därför en grundlagsbestämmelse av innehåll att begränsningar i rätten att driva näring och utöva yrke endast får införas för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Vi har, som redan har framgått, gått i genom de författningsbestämmelser som på något sätt kan sägas innebära en inskränkning i närings- och yrkesfriheten. Från de utgångspunkter som har redovihar vi inte funnit anledning att anlägga några grundsats ovan lagsaspekter beträffande dessa bestämmelser utom i ett enda fall och det gäller bestämmelserna i rennåringslagen. Genom en av riksdagen nyligen beslutad ändring i rennäringslagen stadgas numera att renskötselrätten år en kollektiv rättighet som tillkommer den samiska be-

Närings- och yrkeyriheten 119

folkningen och grundas på urminnes hävd. Renskötselrätten får dock endast utövas av den som är medlem i sameby. Genom dessa bestämmelser i rennäringslagen utesluts i princip varje annan person än den är och medlem i sameby från möjligheterna att utöva rensom same skötsel. Det skulle därför kunna hävdas att dessa bestämmelser inte är helt förenliga med det föreslagna grundlagsstadgandet. Dessa bestämmelser i rennäringslagen får anses vara av så väsentlig betydelse för den samiska befolkningen att det framstår som i hög grad motiverat att ge ett uttryckligt grundlagsstöd för samernas renskötselrätt.

6 Rätten till arbete

6.1 Nuvarande reglering i regeringsformen

l kap. 2 § andra stycket RF lyder som följer: Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö. Stadgandet har inte karaktären av rättsligt bindande föreskrift den enskilde kan inte på grundval av detta påkalla domstols ingripande gentemot det allmänna utan anger mål för den samhälleliga verksamheten. Som sådant kan stadgandet ha eller få politisk betydelse och frågan om dess effekt kan bli föremål för politisk kontroll. Den mest väsentliga funktionen för Stadgandet är att ålägga det allmänna att positivt verka för att den ifrågavarande rättigheten skyddas, främjas och i största möjliga utsträckning förverkligas. Stadgandet ger den enskilde ett skydd med hjälp av det allmänna.

6.2 Äldre bestämmelser och utredningar

I motioner vid 1938 års riksdag hemställdes om utredning och förslag i syfte att i grundlag införa och bestämma några av samhällets fundamentala principer på sådant sätt att dessa inte kunde åsidosättas utan en ändring av grundlagen. De principer som kom ifråga var förenings-, församlings-, yttrande- och religionsfriheten samt den personliga äganderätten. Konstitutionsutskottet anförde i sitt utlåtande KU 1938:16 över motionerna bl.a. följande: Utskottet vill erinra om att rätten till arbete och försörjning för medborgaren måste anses som en lika viktig princip som till exempel den om äganderätten. Därest en utredning skall komma till stånd, bör denna förty omfatta jämväl andra fundamentala principer än dem, som direkt beröras i motionerna.

122 Rätten till arbete

Den Tingstenska utredningen anförde i sitt betänkande SOU 1941:20 att det i regeringsformen borde ges uttryck den allmänt godtagna och för den socialpolitiska lagstiftningen under senare tid grundläggande principen, att staten bör inskrida till medborgares hjälp vid oförmåga till självförsörjning. Man föreslog därför ett stadgande om rätt till socialt understöd. I betänkandet SOU 1963:16 och 17 Sveriges statsskick föreslog Författningsutredningen en principförklaring om rätten till arbete med följande lydelse: Rätten till arbete skall tryggas, så att envar arbetsför svensk medborgare kan få arbete som givet honom bärgning. Om rått för den som kan försörja sig själv att vid behov få bistånd och stöd av det allmänna stadgas i lag. Utredningen anförde att grundsatsen om rätt för den som inte kunde försörja sig själv att vid behov få bistånd och stöd av det allmänna skulle inskrivas i grundlag. På sätt skett i den danska och norska grundlagen borde enligt utredningen även grundsatsen om det allmännas ansvar för att medborgarna kan beredas arbete komma till uttryck i grundlagen. Författningsutredningens förslag remissbehandlades SOU 1965:2 varvid flera remissorgan ställde sig mer eller mindre kritiska till förslaget. Bl.a. ifrågasattes om stadganden av deklarativ natur skulle upptas i regeringsformen. Remlssinstansema befarade att utredningsförslaget kunde inge medborgarna den föreställningen att rätten till arbete var ovillkorlig under alla förhållanden och i alla lägen. Något stadgande om rätt till arbete fanns inte med i Grundlagberedningens förslag till ny grundlag SOU 1972:15. Av betänkandet framgår att en del av utredningens ledamöter önskat att grundlagen skulle innehålla en programförklaring, som bl.a. skulle ge uttryck för allas rätt till arbete. Även del remissinstanser ansåg att sociala rättigheter skulle en i grundlagen prop. 1973:90 124. Även sådan upptas s. om en reglering endast skulle ge uttryck för en målsättning borde betydelsen härav inte underskattas samt anfördes vidare att regeringsformen skulle ge en skev bild av samhällets strävanden om den endast reglerade medborgarnas skydd mot övergrepp och inte berörde samhällets ansvar för medborgarnas välfärd. I propositionen 1973:90 utökades skyddet för de sociala rättigheterna genom att 2 kap. 1 § RF föreslogs få lydelsen: Samhället skall verka för rättvisa och jämlikhet mellan medborgarna. Varje

Rätten till arbete 123

medborgare bör ha rätt till utbildning, arbete och social trygghet. Departementschefen anförde bl.a. följande s. 194: Den viktigaste grundsatsen bakom all samhällelig verksamhet bör vara att denna ytterst skall vara inriktad på att åstadkomma rättvisa och jämlikhet mellan medborgarna. Denna princip bör enligt min mening slås fast i grundlagen. I grundlagstexten bör vidare till konkretisering av den grundläggande principen anges vissa för medborgarna särskilt viktiga områden där denna bör komma till uttryck. Jag tänker här på rätten till utbildning och arbete samt på samhällets strävan att bereda alla medborgare social trygghet. I konstitutionsutskottet KU 1973:26 enades man om att hänskjuta 2 kap. 1 § RF till ytterligare utredning. Fri- och rättighetsutredningen fann i sitt betänkande SOU 1975:75 att det inte var möjligt att i grundlagen införa rättsregler om sociala rättigheter. Utredningen anförde att rättsregler om sociala rättigheter inte kunde få annat innehåll än att de i praktiken kom att vara ett uttryck för samhällets strävan att bereda den enskilde t.ex. arbete. Envars rätt till arbete skulle därför formuleras som ett målsättningsstadgande. Utredningen föreslog således att 1 kap. 2 § andra stycket RF skulle få lydelsen Envars rätt till arbete, bostad, utbildning, social trygghet, vård och omvårdnad samt en god levnadsmiljö är grundläggande mål för det allmännas strävan. I propositionen 197576:209 s. 128 underströk departementschefen att en grundläggande utgångspunkt beträffande de sociala rättigheterna bör vara att regeringsformen inte skall innehålla andra regler om lagstiftningens innehåll än sådana som är av grundläggande betydelse för den demokratiska styrelseformen eller som i vissa centrala hänseenden ger uttryck för de värderingar beträffande förhållandet mellan samhällets organ och den enskilde individen som är kännetecknande för den demokratiska ideologin. Departementschefen delade utredningens uppfattning att de sociala rättigheterna, däribland rätten till arbete, skulle utformas som ett målsättningsstadgande. Stadgandet skulle tas in i l kap. 2 § andra stycket RF och få följande lydelse: Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö. Konstitutionsutskottet anslöt sig till propositionens förslag KU l97576:56. Riksdagen antog 1976 de föreslagna ändringarna i

regeringsformen rskr 197576:4l4, KU l97677:l, rskr 2.

124 Rätten till arbete

Rättighetsskyddsutredningen diskuterade inte något ytterligare skydd för rätten till arbete SOU 1978:34.

6.3 i vissa andra länder

Grundlagsskyddet

6.3.1 Danmark

En bestämmelse om rätten till arbete infördes 1953 i den danska grundlagen och fick följande lydelse: § 75 Stk. Til fremme af almenvellet bør det tilstratbes, at enhver arbejdsduelig borger har mulighed for arbejde på vilkår, der betrygger hans tilvazrelse. Stk. 2. Den, der ikke selv kan ematre sig eller sine, og hvis førsorgelse ikke påhviler nogen anden, er berettiget til hjatlp af det offentlige, dog mod at underkaste sig de forpligtelser, som loven herom påbyder. Paragrafen uppställer som mål att varje medborgare skall ha tillgång till arbete. Målet kan realiseras såväl genom offentlig anställning som privat anställning. Stadgandet om rätten till arbete har inte genom karaktären förpliktande lagstiftning, då det inte är enbart genom av lag som målet skall försöka realiseras. Full sysselsättning på betryggande villkor skall ingå som ett mål för den danska offentliga

verksamheten och politiken. Hänsynen till sysselsättningen bör, om

den ekonomiska utvecklingen inte i sig själv försäkrar full sysselsättning, ge anledning till särskilda åtgärder för att motverka arbetslöshet. Grundlagens § 75 ger inte den enskilde medborgaren en rätt till omedelbar anställning i den offentliga verksamheten. Den arbetssökande kan avvisas med hänsyn till det offentligas begränsade resurser. Stadgandet är dock inte helt utan betydelse. I den offentliga verksamhetens anställningspolitik bör sysselsättningshänsyn ingå, till exempel vid prioriteringen mellan flera kvalificerade sökande till en deltidstjänst, där några sökande har heltidsanställning medan andra är arbetslösa. § 75 är rent rättsligt av ringa betydelse. Stadgandet är ett allmänt erkännande av att full sysselsättning år ett eftersträvansvärt samhälleligt mål. I andra stycket får principen om rätt till arbete en viss komplettering genom bestämmelse om rätt till samhällsstöd för dem som inte kan försörja sig själva. Emellertid kan ingen grunda något krav, går att hävda rättsligt, på grundval av denna regel. Av som

i

E

Rätten till arbete 125

i

E

regeln framgår vidare indirekt, att självförsörjningsplikten fastslås, liksom att en person kan ha försörjningsplikt gentemot någon annan, något som närmare regleras i lag.

6.3.2 Finland

Den finländska regeringsformen från 1919 stadgar följande rätt om till arbete och skydd för arbetstagaren:

6 § andra stycket Medborgarnas arbetskraft står under rikets synnerliga hägn. Det ankommer på statsmakten att för finsk medborgare vid behov anordna möjlighet att arbeta, såframt i lag icke är annorlunda stadgat.

Andra stycket i 6 § regeringsformen lydde ursprungligen: Medborgarnas arbetskraft står under rikets synnerliga hägn. Till paragrafen har år 1972 tillagts stadgandet i andra meningen där det fastställs att det ankommer på statsmakten att ordna möjlighet för medborgare att arbeta såvida inte annorlunda stadgas i lag. Dessa stadganden är vagt utformade och dess betydelse har varit ringa. Någon rättslig innebörd är svårt att dra dem och stadur gandena har betraktats programstadganden. Det ursprungliga som stadgandet har använts som motivering till att inskränkningar i den grundlagsskyddade egendomsrätten till förmån för arbetarskyddet kunnat ske i vanlig lagstiftningsordning och grundlag. genom Tillägget från år 1972 har haft betydelse för utvecklingen lagar av om sysselsättning för medborgarna. I förslag till ny reglering de grundläggande fri- och rättigheterna av i den finska regeringsformen har rätten till arbete utformats ett som målsättningsstadgande kommittébetänkande 1992:3 med följande lydelse:

Den offentliga makten skall främja sysselsättningen och sträva efter att trygga envars rått till arbete. Var och har enligt vad en som närmare anges i lag, rätt till tryggad utkomst samt, rätt till utbildning som leder till sysselsättning under den tid arbete som inte står till buds eller kan ordnas.

6.3.3 Norge

Den norska grundlagen av år 1814 stadgar rätt till arbete och om arbetstagares rätt följande:

126 Rätten till arbete

§ 110 Det paaligger Statens Myndigheder at latgge Forholdene til Rette for at ethvert arbeidsdygtigt Menneske kan skaffe sig Udkomme ved sit Arbeide. Nacrmere Bestemmelser om Ansattes Medbestemmelseret paa sin Arbeidsplads, fastszettes ved Lov. Vid grundlagens tillkomst 1814 var det individens skydd mot övergrepp från statens sida skulle försäkras i regeringsformen. som På 1940-talet började det ifrågasättas om inte sociala rättigheter skulle införas i grundlagen. 1945 hade de politiska partierna i sina respektive målsättning att alla medborgare skulle ha rätt till program som arbete. Denna målsättning följdes upp genom antagandet av en lag, sysselsettningsloven 1947, bygger på målsättningen om full av som sysselsättning. Grundlagsfästandet av rätten till arbete mötte dock ett visst motstånd och först 1954 fick § l 10 sin utformning i grundlagen. Man hade då bland annat påverkats av att FN i sin förklaring om de mänskliga rättigheterna tagit rätten till arbete. Motståndarna till upp ett grundlagsstadgande anförde bland annat att det var vanskligt att formulera ett stadgande om medborgarnas krav på arbete så precist att det kunde ligga till grund för en rättslig prövning. Såsom framgår paragrafens ordalydelse år det fråga om ett rent av programstadgande, ett icke sanktionerat direktiv till lagstiftaren och administrationen. Regeln kan inte åberopas inför allmän domstol, då den inte grundar någon rätt för den enskilde i förhållande till staten, utan är ett påbud till staten som har frihet att välja på vilket sätt man skall uppnå målet rätt till arbete för alla. Det åvilar dock om myndigheterna plikt att föra en aktiv sysselsättningspolitik när en detta är nödvändigt för att undgå arbetslöshet.

6.3.4 Tyskland

Den tyska grundlagen har inget stadgande som ger medborgaren rätt till arbete. Inte heller finns något målsättningsstadgande om arbete alla i grundlagen. Art. 12 skyddar yrkesfriheten både positivt och negativt. Positivt stadgas fritt val yrke och fri yrkesutövning. av Negativt garanteras frihet från tvångsarbete. Vidare skyddar artikeln val arbetsplats skyddet omfattar ingen arbetsplatsgaranti. av men

Rätten till arbete 127

6.3.5 Österrike

I de österrikiska grundlagama finns inget stadgande medsom ger borgarna rått till arbete. heller finns något målsättningsstadgande därom.

6.4 Vissa konventioner

som Sverige anslutit

sig till

6.4.1 FN -konventioner

Enligt art. 23 i FN universella förklaring de mänskliga :s om rättigheterna skall envar ha rätt till arbete, till fritt val sysselsättav ning, till rättvisa och tillfredsställande arbetsförhållanden och till skydd mot arbetslöshet. Även den Internationella konventionen genom om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter från 1966 SÖ 1971:41 förbinder sig konventionsstatema att vidta erforderliga åtgärder för att trygga rätten till arbete för envar. Inte endast FN utan också flera av FN:s fackorgan befattar sig med frågor om mänskliga rättigheter, vart och ett inom sitt sakområde. Av stor betydelse är det arbete som bedrivs inom Internationella arbetsorganisationen ILO. ILO har i konventioner sökt främja skilda ekonomiska och sociala rättigheter. Ett exempel är 1964 års kon-

vention nr 122 angående sysselsättningspolitik, berör rätten till

som arbete SÖ 1965:59. Genom konventionen förbinder sig staterna att bekämpa arbetslöshet och att fullfölja aktiv politik ägnad att främja en full, produktiv och fritt vald sysselsättning.

6.4.2 Europakonventionen

Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt tillåggsprotokoll till denna innehåller inget stadgande rätt till arbete. om

6.4.3 Europeiska sociala stadgan

Stadgan SÖ 1962:57, 1979: 16 innehåller bestämmelser bland annat om sysselsättningspolitik, arbetsvillkor, arbetarskydd, förenings- och förhandlingsrätt, socialförsäkring och andra sociala trygghetsanordningar. Den första delen den sociala stadgan innehåller rättsav

128 Rätten till arbete

grundsatser och principer, förverkligande skall målet för vars vara staternas politik. Beträffande rätten till arbete skall målet vara att skall ha möjlighet att förtjäna sitt uppehälle i ett fritt valt envar arbete. Den andra delen den sociala stadgan anger mera utförligt av konventionsstatemas förpliktelser avseende vissa rättigheter. Beträffande rätten till arbete förpliktas staterna bl.a. att tillhandahålla en avgiftsfri arbetsförmedling samt att främja erforderlig yrkesvägledning, utbildning och rehabilitering.

6.5 Kort översikt över författningar som syftar

till att alla medborgare skall ha rätt till arbete

Arbetsmarknadspolitiken har mål att ge arbete alla som vill ha som ett arbete. Full sysselsättning föreligga när alla personer som anses kan och vill arbeta har möjlighet att få arbete. Med olika arbetsmarknadspolitiska medel försöker bibehålla eller öka sysselsättman ningen inom vissa verksamhetsområden. Vidare försöker man sprida arbetstillñllena till delar landet där det är arbete. Man av ont om försöker också med olika åtgärder undanröja hinder för de enskildas valmöjligheter på arbetsmarknaden. Den arbetsmarknadspolitiska verksamheten regleras bland annat av förordningen 1987:405 den arbetsmarknadspolitiska verksamom heten och förordningen 1988:1139 med instruktion för arbetsmarknadsverket. Av förordningama framgår bland annat att arbetsmarknadsverket skall platsförmedling, vägledning, yrkesinrikgenom tad rehabilitering och aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder hävda arbetslinjen, verka för effektiv arbetsmarknad och värna om de en ställning arbetsmarknaden. Arbetsmarknadssvaga gruppernas verket skall därigenom bidra till att målen om full sysselsättning samt utveckling och framsteg i samhället uppnås. Arbetsmarknadspolitiken kan delas in i matchnings-, utbuds- och efterfrågepåverkande åtgärder samt arbetslöshetsunderstöd. Matchningsåtgärder utgörs framför allt platsförmedling och vägledning. av Matchningsåtgärdema bygger principen om hjälp till Självhjälp, dvs. att bistå individen i dennes strävan att komma till klarhet om förutsättningar och önskemål i förhållande till vad arbetslivet har egna erbjuda. Det råder aldrig samtidigt jämvikt mellan utbud och att efterfrågan arbetskraft i alla geografiska områden i landet. För att av minska obalansema kan flyttningsbidrag enligt man ge personer förordningen 1987:407 flyttningsbidrag mm. Bidraget beviljas om

Rätten till arbete 129

den som är eller riskerar att bli arbetslös eller inte kan få arbete på hemorten. Det finns även andra typer av bidrag vars mål är att öka den geografiska rörligheten. Merkostnadsbidrag, bidrag för sökanderesor, tillträdesresor, återresor, bohagstransporter samt starthjälp har alla detta syfte. Till utbudspåverkande åtgärder hör bland annat arbetsmarknadsutbildning och yrkesinriktad rehabilitering. Arbetsmarknadsutbildning regleras av förordningen 1987:406 om arbetsmarknadsutbildning. Med sådan utbildning menas utbildning någon går igenom som av arbetsmarknadsskäl och under vilken utbildningsbidrag lämnas. Om det bedöms att arbetsmarknadsutbildning kan leda till stadigvarande arbete får utbildningen beviljas den är eller riskerar att bli som arbetslös, har fyllt 20 år och söker arbete den offentliga genom arbetsförmedlingen. Detta är huvudvillkoret varifrån vissa undantag kan göras för bland annat handikappade ungdomar. Arbetsmarknadsutbildning kan även erhållas av den som inte är eller riskerar att bli arbetslös om han eller hon utbildas till ett yrke där det könet egna är underrepresenterat eller vederbörande har en föråldrad yrkesutbildning. Yrkesinriktad rehabilitering sker vid ett arbetsmarknadsinstitut som har till uppgift att genom vägledning, arbetsprövning, arbetsträning och andra arbetsförberedande åtgärder ge stöd handikappade och vissa andra arbetssökande som behöver hjälp för att få arbete. Till eñerfrågepåverkande åtgärder räknas beredskapsarbeten och andra sysselsättningsskapande åtgärder. De sysselsättningsskapande åtgärderna är främst avsedda för grupper med en svag ställning på arbetsmarknaden. Enligt förordningen 1992:330 om ungdomspraktikanter skall länsarbetsnämndema anvisa praktikplatser för ungdomar hos enskilda eller offentliga arbetsgivare. Sådana platser får anvisas arbetslösa ungdomar mellan 17 och 25 år under förutsättning att de inte kunnat beredas arbete på den reguljära arbetsmarknaden, annan utbildning eller någon annan lämplig arbets-marknadspolitisk åtgärd. Det krävs vidare att den unge varit anmäld som arbetssökande viss period. Praktikplatsen avser en tid av sex en månader och under tiden utgår utbildningsbidrag till den unge. Beredskapsarbete är sådant arbete anordnas för arbetslösa och som för vilket statsbidrag lämnas enligt förordningen 1987:411 om beredskapsarbete. Sådant arbete får anvisas en arbetslös som har fyllt 25 men inte 65 år, söker arbete genom den offentliga arbetsförmed-

lingen och inte kan erbjudas lämpligt arbete eller någon lämplig

130 Rätten till arbete

arbetsmarknadspolitisk åtgärd. En arbetslös som har fått arbetslöshetsersättning under så lång tid att ersättningsperioden riskerar att gå till ända skall på begäran anvisas ett beredskapsarbete, om det inte finns särskilda skäl mot det. Rekryteringsstöd kan lämnas till arbetsgivare vid anställning av långtidsarbetslösa enligt förordningen 1986:414 om rekryteringsstöd. Sådant stöd lämnas med en viss procentsats av lönekostnaden för den anställde. Stöd kan lämnas vid anställning av den som varit obrutet arbetslös i mer än tre månader, eller för ungdomar, mer än en månad eller för den som har uppburit arbetslöshetsersättning under så lång tid att han eller hon riskerar att förlora ersättningen. Stödet är tidsbegränsat. Enligt förordningen 1984:523 om bidrag till arbetslösa som startar egen verksamhet kan statsbidrag under vissa förutsättningar utgå under ett inledningsskede av en nystartad näringsverksamhet. Att rätten till arbete också gäller handikappade är en erkänd grundsats. För att nå detta mål behövs insatser utöver de som står öppna för övriga arbetssökande. De mest omfattande är anställning med lönebidrag, offentligt skyddat arbete och anställning hos Samhall. Bidrag från staten kan också utgå till speciella arbetstekniska hjälpmedel samt har handikappade i vissa fall möjlighet att få näringshjälp för start av egen rörelse. De passiva åtgärderna skall endast användas då ingen annan åtgärd finns tillgänglig eller kan anses lämplig. Hit räknas ersättning från erkänd arbetslöshetskassa och kontant arbetsmarknadsstöd. De ekonomiska stöden är tidsbegränsade.

6.6 Överväganden

Den nuvarande regeln i regeringsformen om rätten till arbete är utformad som ett målsättningsstadgande, dvs. regeln ålägger det allmänna att aktivt verka för att medborgarnas rätt till arbete skyddas, främjas och i största möjliga utsträckning förverkligas. Den enskilde kan emellertid inte ställa några rättsliga krav gentemot det allmänna på grundval av denna regel. Frågan är om det är möjligt att skapa ett stadgande om rätten till arbete som har karaktären av en rättsligt bindande föreskrift. Som redovisats under avsnitt 6.5 förfogar det allmänna över en mängd olika arbetsmarknadspolitiska medel för att nå målet att ge arbete åt alla som vill ha ett arbete. Emellertid är dessa medel ofta

Rätten till arbete 131

förenade med vissa villkor för den arbetslöse samt tidsbegränsade. Någon ovillkorlig rätt till ett arbete föreligger således inte. Detta torde ha sin grund i att det allmänna inte kan garantera arbete alla i alla situationer. Vi har alltså funnit att det inte år möjligt att i grundlagen införa ett stadgande som garanterar alla medborgare en rätt till arbete. Det som då kan övervägas är att i regeringsformen skriva in en skyldighet fir det allmänna att tillhandahålla en viss minimistandard, som på arbetsmarknadsområdet exempelvis skulle kunna vara en rått för den enskilde att få genomgå arbetsmarknadsutbildning eller att erhålla kontant understöd vid arbetslöshet. Även sådana arbetsmarknadsåtgårder är emellertid tidsbegränsade och förenade med vissa villkor för den arbetslöse. Någon möjlighet att i regeringsformen slå fast någon undre gräns för det allmännas skyldighet att skapa sysselsättning eller utge bidrag låter sig därför inte heller göras. Vi avstår således från att lägga fram något förslag till ett nytt stadgande om rätten till arbete.

7 för

Skydd de fackliga

rättigheterna

7.1 Vad är

fackliga rättigheter och friheter

Under begreppet fackliga rättigheter och friheter kan hänföras flera rättigheter. Vid behandlingen denna fråga har vi utgått ifrån de av fackliga rättigheter som i dag behandlas i regeringsformen och de rättigheter som diskuterats i tidigare utredningar. Till fackliga rättigheter skulle i så fall räknas: 1 rätt att vidta fackliga stridsåtgärder 2 rätt att organisera sig fackligt 3 rått att bedriva facklig propaganda och agitation 4 rått att anordna fackliga möten 5 rätt för fackliga organ att förhandla med motpart på arbets marknaden.

7.2 Gällande

lagtext i regeringsformen

2 kap. 17 § RF lyder som följer:

Förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening arbets-

av givare äger rätt att vidtaga fackliga stridsåtgärder, annat om följer av lag eller avtal. Stadgandet innebär att rätten att vidta fackliga stridsåtgärder är skyddad för förening av arbetstagare, alltså inte för den enskilde arbetstagaren, samt för den enskilde arbetsgivaren och förening av arbetsgivare. Stadgandet kan ett undantag från regeln ses som att regeringsformens fri- och rättigheter endast gäller mot det allmänna, då 17 § även är gällande gentemot enskilda parter. Rättigheten att vidta fackliga stridsåtgärder får inte sitt materiella innehåll genom grundlagen utan rättigheten utformas föreskrifter i lag eller genom avtal. Vissa av de andra fackliga rättigheterna angetts under 7.1 som utgör aspekter på andra medborgerliga fri- och rättigheter. Rätten att organisera sig fackligt är således del föreningsfriheten 2 kap. en av

134 Skydd för de fackliga rättigheterna

l § 5 RF. Rätten att bedriva facklig propaganda och agitation år en del yttrandefriheten 2 kap. l § 1 RF. Rätten att anordna fackliga av möten är del av mötesfriheten 2 kap. l § 3 RF. en

7.3 Äldre bestämmelser och utredningar

1809 års regeringsform innehöll inte någon regel om fackliga friheter. Inte heller den Tingstenska utredningen SOU 1941:20, Författningsutredningen SOU 1963:16,17 eller Grundlagberedningen SOU 1972: 15 föreslog någon bestämmelse härom. I propositionen 1973:90 föreslogs följande programstadgande om arbetstagares rättigheter: 2 kap. 2 § RF Arbetstagare bör genom lag eller avtal vara tillförsäkrad inflytande över ledningen och fördelningen av arbetet och andra frågor som berör honom nära i hans anställning. Han bör genom lag vara skyddad mot uppsägning som är sakligt ogrundad. Departementschefen anförde bl.a. följande s. 194: Enligt min mening skulle en grundlagsreglering, som gäller den enskildes ekonomiska trygghet, vara ofullständig och missvisande, om den inte också slog fast den enskildes rätt till trygghet i arbetsanställningen och till inflytande över sina arbetsförhållanden. Utformningen av stadgandet ger klart vid handen att det inte har rättsligt bindande karaktär. Det ger uttryck för en strävan från samhällets sida att bereda den enskilde ökat inflytande över sina arbetsförhållanden och ökad trygghet i sin anställning. Med anledning av propositionen väcktes ett antal motioner med förslag om att en regel om fackliga friheter skulle införas i grundlagen. Vid konstitutionsutskottets KU 1973:26 behandling av propositionen och motionerna enades utskottet om att hänskjuta det i propositionen föreslagna stadgandet till ny utredning. Utskottet föreslog bestämmelse avsåg att värna om den fackliga friheten en som och anförde att regeln bör i överensstämmelse med den ordning som i detta hänseende gäller i vårt land ta sikte på arbetsmarknadens parter och förhållande arbetsmarknaden. Utskottet föreslog lydelsen: 2 kap. 5 § RF Förening arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbetsav givare äger rätt att vidtaga fackliga stridsåtgärder, om annat följer av lag eller avtal.

Skydd för de fackliga rättigheterna 135

Riksdagen antog den av utskottet föreslagna lydelsen rskr 1973:265,

KU 1974:8, rskr 1974:19. Fri- och rättighetsutredningen avvisade i betänkandet SOU 1975:75 tanken på att bygga ut skyddet för fackliga friheter dels med hänvisning till pågående reformarbete på arbetsrättens område och dels med hänvisning till lagtekniska hinder. I betänkandet anfördes dock att den grundläggande frågan var om det överhuvudtaget kunde anses lämpligt att införa ytterligare regler om fackliga friheter i grundlag. Utredningen inhämtade därför yttrande från tre fackliga huvudorganisationer, LO, TCO och SACOSR. Dessa förklarade att man från deras sida inte önskade ytterligare grundlagsregler av den typ som diskuterades i utredningen. Departementschefen anslöt sig till utredningens ståndpunkt prop. l97576:209. Han anförde bl.a. följande s. 123: Enligt i en Sverige fast etablerad tradition bör det i största möjliga utsträckning överlämnas arbetsmarknadens parter att själva lösa uppkommande frågor på det fackliga området utan inblandning från statens sida. Denna grundinställning hindrar visserligen inte att lagstiftning tillgrips på ett visst område om det visar sig omöjligt att avtalsvägen nå en tillfredsställande reglering eller om andra särskilda skäl talar härför. Några sådana skål för en utförligare grundlagsreglering till skydd för den fackliga verksamheten finns emellertid inte. Tvärtom skulle man kunna riskera att en grundlagsreglering av t.ex. förhandlingsrätten snabbt blir föråldrad. I stället fir att verka som ett skydd skulle grundlagsregler om de fackliga friheterna kunna bli en broms för en önskad utveckling. Konstitutionsutskottet KU 197576:56 erinrade om att den gällande regeln om stridsåtgärder i grundlagen införts på utskottets enhälliga förslag och ansåg på samma skäl som Fri- och rättighetsutredningen och departementschefen att bestämmelsen om fackliga stridsåtgärder skulle kvarstå oñrändrad. Det ursprungliga stadgandet i 2 kap. 5 § RF kom således att oförändrat överföras till 2 kap. 17 §

RF rskr 414, KU l97677:l, rskr 2.

Râttighetsskyddsutredningen diskuterade i betänkandet SOU 1978:34 om den fackliga konflikträtten i 2 kap. l7§ RF skulle tillhöra de rättigheter som föreslogs bli omfattade av ett särskilt beslutsförfarande vid rättighetsbegränsande lagstiftning. Utredningen anförde bl.a. följande s. 72: I och för sig skulle man kunna låta lagstiftning av detta slag som är av mera stadigvarande karaktär vara omfattad av ett särskilt beslutsförfarande. Som exempel på sådan lag

136 Skydd för de fackliga rättigheterna

kan pekas på reglerna om fredsplikt i lagen 1976:580 om medbestämmande i arbetslivet. Erfarenheten visar emellertid att statsmakterna undantagsvis anser det nödvändigt att avbryta pågående stridsåtgärder genom lag. Skall en sådan lag över huvud taget vara meningsfull måste den kunna beslutas snabbt. Utredningen anser därför att lag begränsar den fackliga konflikträtten inte skall som behöva beslutas med särskilt förfarande enbart på denna grund. Inom utredningen ifrågasattes huruvida icke det rättighetsskydd, regeringsformen tillförsäkras medborgarna gentemot det som genom allmänna, borde utsträckas till att gälla det samhälleliga livet som helhet och således även förhållandet mellan enskilda. Särskilt nämndes läget arbetsplatsen och vissa andra arbetsrättsliga regler. Utredningens majoritet fann emellertid det inte möjligt att gå in på dessa vittomfattande problem och heller skäl att föreslå någon grundlagsändring som skulle medföra att helt nya principer måste komma till uttryck på det arbetsrättsliga området. I propositionen 197879:195 anslöt sig departementschefen till vad utredningen hade anfört. Riksdagen följde propositionen KU 197879:39, rskr 359, KU 197980:1, rskr 2.

7.4 Frågans fortsatta behandling i riksdagen

Bland annat har i motionerna 199091 :K2l5 och l99192:K208 från Vänsterpartiet hemställts förstärkt grundlagsskydd för rätten att om vidta fackliga åtgärder. Det har anförts att rätten att vidta fackliga stridsåtgärder bör ges skydd efter mönster av 2 kap. 12 § RF, dvs. försvarande beslutsförfarande vid rättighetsbegränsande lagstiftning.

7.5 Grundlagsskyddet i vissa andra länder

7.5.1 Danmark och Finland Danmark och Finland saknar särskilda bestämmelser om fackliga friheter.

7.5.2 Norge

I den norska grundlagen infördes 1980 ett stadgande i andra stycket § 110 med lydelsen Natrmere Bestemmelser om Ansattes Medbeav stemmelseret paa sin Arbeidsplads, fastszettes ved Lov.

Skydd för de fackliga rättigheterna 137

Tanken om ett grundlagsfåstande av rätten till medbestämmande har i Norge varit starkt Omstritt. Idén om medbestämmande växte sakta fram under 1950- och 60-talet men korn till uttryck först 1972 i loven om bedriftsdemokrati, genom vilken arbetstagare i privata bolag av en viss storlek ñck rätt till representation i bolagets styrelse. Då frågan kom upp om att i grundlagen ta in en bestämmelse om rätt till medbestämmande valde stortinget det nuvarande alternativet, vilket är mycket vagt. Den nuvarande bestämmelsen medför ingen garanti för medbestämmande. I Norge anses dock att stortinget genom att godkänna grundlagsstadgandet också reellt har tagit på sig en förpliktelse att bygga ut demokratin på arbetsplatserna.

7.5.3 Tyskland

Den tyska grundlagen upptar i art. som handlar om föreningsfriheten, vissa särskilda skyddsbeståmmelser för fackföreningar. Den positiva rättighetssidan ger individen skydd för rätten att bilda en sådan sammanslutning, att inträda, vara verksam och kvarstanna i den, att utträda ur den samt att välja mellan flera förefmtliga sammanslutningar. På det kollektiva planet skyddas sammanslutningens rätt till fortsatt verksamhet. Skyddet anses allmänt omfatta även strejk och lockout som arbetsrättsliga stridsmedel. Politisk strejk eller lockout skyddas inte av art. 9.

7.5.4 Österrike

I Österrike medborgarna allmänt rått att garanteras rent sammankomma till möten och att bilda föreningar. Något särskilt skydd för fackliga rättigheter finns inte.

7.6 Vissa konventioner som Sverige anslutit

sig till

7.6.1 FN-konventioner Enligt art. 20 i FN:s universella förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948 skall envar ha rätt till frihet i fråga om fredliga möten och sammanslutningar samt må ingen tvingas att tillhöra en sammanslutning. Vidare stadgas i art. 23 punkt 4 att envar har rätt

138 Skydd för de fackliga rättigheterna

att bilda och ansluta sig till fackföreningar till skydd för sina intressen. I FN :s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter från 1966 behandlas i art. 21 rätten till fredliga sammankomster. Enligt art. 22 skall vidare äga rått till föreningsfrihet, envar däri inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen. I fråga båda rättigheterna medges om staterna rätt att företaga inskränkningar med stöd lag för att av tillgodose vissa angivna allmänna och enskilda intressen såsom den nationella säkerheten, den allmänna ordningen, för skyddande den av allmänna hälsovården eller sedligheten eller av andra fripersoners och rättigheter. Rätten att strejka omnämns inte i konventionen. Kommittén för de mänskliga rättigheterna har i ett mål mot Canada prövat frågan om art. 22 skulle kunna tänkas innefatta även rätten till strejk, men funnit att så inte år fallet report of the Human Rights Committee, 41st Session. Rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar behandlas också i art. 8 i FN:s internationella konvention ekonomiska, sociala och om kulturella rättigheter från 1966. Av konventionen framgår bl.a. att konventionsstaterna förpliktar sig att säkerställa rätten att strejka under förutsättning att den utövas i enlighet med lagstiftning i vederbörande stat. En mera utförlig reglering av de fackliga rättigheterna finns i två

ILO-konventioner, nämligen 1948 års konvention nr 87 angående

föreningsfrihet och skydd för organisationsrätten SÖ 1949:76 samt

1949 års konvention nr 98 angående tillämpning principerna för

av organisationsrätten och den kollektiva förhandlingsrätten SÖ 1950: l 12.

7.6.2 Europakonventionen

Art. 11 i konventionen behandlar till viss del fackliga rättigheter. Artikeln lyder:

Envar skall äga rätt till frihet att deltaga i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet, däri inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen.

Rätten till facklig föreningsfrihet har aktualiserats inför den europeiska kommissionen och domstolen i några mål rört svenska som förhållanden. Svenska Lotsförbundet klagade i ett mål över att Statens avtalsverk vägrat förhandla med förbundet med sikte på att sluta ett

Skydd för de fackliga rättigheterna 139

kollektivavtal med förbundet. Bakgrunden var att Statens avtalsverk hade förklarat sig inte önska ingå kollektivavtal med andra fackorganisationer än de fyra huvudorganisationema på den statliga arbetsmarknaden. Svenska Lotsförbundet var emellertid vid den tid som vara av intresse i målet inte anslutet till någon av dessa huvudorganisationer. Kommissionen beslöt att uppta målet till prövning men avvisade det senare på en formell grund. Samma rättsfråga har aktualiserats i ytterligare ett mål som anhängiggjorts av Svenska Lokmannaförbundet. Detta mål prövades slutligen av den europeiska domstolen dom 1976-02-06, Ser. A No. 20. Domstolen konstaterade att art. ll ger medlemmar av en fackförening rått att bli hörda för att därigenom kunna främja sina intressen men att varje stat har frihet att själv välja metoderna härför. Domstolen konstaterade att Svenska Lokmannaförbundet kunde på olika sätt agera i förhållande till staten och att förbundet bland annat hade rätt att förhandla med Statens avtalsverk. Det förhållandet att Statens avtalsverk i princip vägrade att ingå kollektivavtal med förbundet var inte ett brott mot art. ll. Ett annat mål rörande svenska förhållanden fallet Schmidt och - Dahlström anhängiggjordes av en medlem av SACO och en medlem av SR. De klagade över att de vid avtalsuppgörelsen 1971 på det statliga området inte erhållit sina nya löner retroaktivt från den 1 januari 1971. I princip erhöll statstjänstemânnen sina löner retroaktivt från detta datum, men undantag gjordes enligt det nya kollektivavtalet som inte undertecknades av SACO och SR för medlemmar av - fackorganisation som vidtagit stridsåtgärder i samband med avtalsförhandlingama. Klagandena gjorde gällande att detta innefattade en kränkning deras rätt till föreningsfrihet enligt 11. Även detta av art. mål hänsköts till den europeiska domstolen, som konstaterade att konventionen ger medlemmar av en fackförening rått att främja sina fackliga intressen genom sin organisation och att ingenting tydde på att klagandena i målet förvägrats denna rätt dom 1976-02-06, Ser. A No. 21. Enligt domstolen garanterade art. 11 inte någon speciell behandling av fackföreningsmedlemmar, t.ex. i form av en rätt till retroaktiva löneförmåner i samband med tillkomsten av ett nytt kollektivavtal.Domstolen fann således att någon kränkning inte skett. Rätten att strejka nämns inte uttryckligen i den europeiska konventionen. Huruvida art. ll också skulle kunna anses omfatta rätten att strejka har inte prövats.

140 Skydd för de fackliga rättigheterna

7.6.3 Europeiska sociala stadgan

Stadgan innehåller bestämmelser bland föreningsrätt, förannat om handlingsrätt och rätt till stridsåtgärder. Beträffande föreningsrâtten förbinder sig de fördragsslutande staterna att varken utforma eller tillämpa den nationella lagstiftningen på sådant sätt att arbetstagares och arbetsgivares frihet att bilda och tillhöra organisationer för att tillvarataga sina ekonomiska och sociala intressen kränks art. 5. Beträffande förhandlingsrâtten förbinder sig staterna bland annat att främja ett förfarande för frivilliga förhandlingar mellan arbetstagare och arbetsgivare i syfte att uppnå reglering av arbetsvillkor genom kollektivavtal art. 6. I samma artikel erkänner staterna arbetstagares och arbetsgivares rätt att tillgripa kollektiva åtgärder i händelse av intressekonflikter, däri inbegripet strejk, inte annat följer om av förpliktelser enligt gällande kollektivavtal.

7.7 En kort översikt över

gällande lagstiftning rörande de fackliga friheterna

7.7.1 Rätt till fackliga stridsåtgärder

Till stridsåtgärder hör i främsta rummet strejk och lockout. Blockad och bojkott är andra stridsåtgärder som syftar till att påverka motsidans verksamhet, t.ex. genom förbud mot nyanställning. Ordet åtgärd innefattar krav på konkretisering och aktivitet. Redan hot eller varsel om strejk kan dock utgöra en stridsåtgärd. Utanför begreppet åtgärd faller främst allmänna uttalanden och propaganda, framställande av önskemål och begäran om förhandling och liknande. Att märka är att begreppet stridsåtgärd inte finns definierat i regleringen av arbetsrätten. Enligt gällande rätt är fackliga stridsåtgärder tillåtna, om de inte kommer i strid med lagstiftning som inte direkt gäller förhållandena på arbetsmarknaden, t.ex. brottsbalkens regler om olaga tvång, skadegörelse eller olovligt intrång. Begränsningar av rätten till stridsåtgärder följer av lag eller av avtal mellan parterna på arbetsmarknaden. Således regleras rätten att vidta fackliga stridsåtgärder av bestämmelserna i lagen 1976:580 om medbestärrzmande i arbetslivet MBL. Enligt 41 § nämnda lag är det i tre närmare angivna fall otillåtet för arbetsgivare och arbetstagare är bundna kollektivsom av avtal att vidta fackliga stridsåtgärder. stridsåtgärder är olovliga om

I Skydd för de fackliga rättigheterna 141

ett eller flera av de tre fallen föreligger. En Stridsåtgärd är sålunda olovlig dels om den vidtas utan behörigt beslut den organisation av som har träffat kollektivavtalet på den angripande sidan, dels om åtgärden strider mot ett kollektivavtal i vilket part har tagit på sig en en mer vidsträckt fredsplikt än den föreskrivs i lagen, och dels som om åtgärden vidtas i ett eller flera olovliga syften. Olovliga syften är enligt lagen sådana där åtgärden har till ändamål, att utöva påtryckning i tvist om kollektivavtals giltighet, bestånd eller rätta innebörd eller i tvist huruvida visst förfarande strider mot avtalet eller lagen, att åstadkomma ändring i avtalet, att genomföra bestämmelse, som är avsedd att tillämpas sedan avtalet upphört att gälla eller, att stödja annan, när denne inte själv får vidta stridsåtgärd. Reglerna gäller både för arbetsgivare som själva har bundit sig vid kollektivavtalet och för arbetstagare och arbetsgivare blivit bundna som av kollektivavtal genom medlemsskap i en organisation har träffat som sådant avtal. Bestämmelserna i 41 § MBL är tvingande och kan således inte sättas ur spel genom avtal. Däremot kan parterna avtala längre om gående fredsplikt. De olika huvudavtalen på arbetsmarknaden innehåller som regel föreskrifter med avseende på arbetskonflikter. Ytterligare begränsningar i offentliga tjänstemäns rätt att vidta fackliga stridsåtgärder följer av lagen 1976:600 ofientlig om anställning. Dessa begränsningar har ansetts motiverade de av särskilda villkoren för verksamheten inom den offentliga sektorn. Enligt 3 kap. 1 § nämnda lag får i arbete, består myndigsom av hetsutövning eller som är oundgängligen nödvändigt för att genomföra myndighetsutövning, Stridsåtgärd vidtas endast i form av lockout, strejk, vägran att arbeta övertid eller nyanställningsblockad. Stridsåtgärd får inte vidtas på grund av annat än förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Slutligen föreligger den begränsningen att tjänsteman får delta i stridsåtgärd endast efter beslut arbetsav tagarorganisation som har anordnat åtgärden. Vid skilda tillfällen har det dessutom varit aktuellt att statsmakterna vid konflikter, som bedömts som samhâllsfarliga, skulle ingripa mot dessa genom särskild lagstiftning. I regel har därvid lagstiftningsåtgärden gällt det civilrättsliga förhållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare. Sådana åtgärder får betraktas inskränkningar i som rätten att vidta fackliga stridsåtgärder.

142 Skydd för de fackliga rättigheterna

7.7.2 Rätt till fackliga förhandlingar

Förhandlingsrätten regleras i 10-17 §§ MBL. I korthet innebär bestämmelserna att förhandlingsrâtt tillkommer ena sidan arbetsgivare eller organisation av arbetsgivare och på andra sidan organisation av arbetstagare. Förhandling kan enligt 10§ påkallas i alla ämnen ligger inom ramen för förhållandet mellan arbetsgivare som och arbetstagare, eller med andra 0rd i alla ämnen som är av beskaffenhet att kunna bli föremål för kollektivavtal. Förhandling behöver emellertid inte syfta till kollektivavtal utan en uppgörelse i form av enskilt avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare kan också åsyftas. Förhandling kan påkallas i rättstvister. Förhandlingsrätten kräver i princip anknytning till ett anställningsförhållande mellan en eller flera medlemmar i den ifrågavarande arbetstagarorgansiationen och den arbetsgivare saken gäller. Reglerna i denna grundläggande paragraf för förhandlingsrätten gäller oberoende av om parterna står i kollektivavtalsförhållande till varandra eller ej. Genom 11 § åläggs arbetsgivare primär förhandlingsskyldighet gentemot den eller de arbetstagarorganisationer till vilka han är bunden av kollektivavtal. Skyldigheten innebär att arbetsgivaren skall ta initiativ till och genomföra förhandling innan beslut fattas om viktigare förändringar av arbetsgivarens verksamhet eller av arbetseller anställningsförhållanden för arbetstagare som tillhör sådan organisation. Formuleringen viktigare förändringar av verksamheten tar sikte på frågor som rör arbetsgivarens verksamhet i stort och som därmed är av betydelse för arbetstagarna, t.ex. nedläggningar eller driftsinskränkningar, samgående med annat företag eller omorganisering företaget. Dessutom föreligger förhandlingsskyldighet i av viktigare individuella fall såsom förändring av arbets- och anställningsförhållanden för en enskild arbetstagare, t.ex. genom permittering eller omplacering. Då det kan uppstå situationer där det finns risk för skada för ett företag om ett beslut eller åtgärd uppehålls i avvaktan på förhandling innehåller MBL undantagsregel som under vissa förutsättningar en fritar arbetsgivaren från hans skyldighet att avvakta med beslut eller åtgärd tills förhandling genomförts. Enligt 11 § andra stycket får arbetsgivaren därför, om synnerliga skäl föranleder det, fatta och verkställa beslut innan han fullgjort sin förhandlingsskyldighet. Enligt 12 § MBL har en arbetstagarorganisation, som har primär förhandlingsrâtt enligt ll § också rätt att på eget initiativ ta upp förhandling med arbetsgivaren så snart denne står i begrepp att fatta

Skydd för de fackliga rättigheterna 143

beslut som rör en medlem i organisationen. Begär arbetstagarorganisation sådan förhandling i viss fråga är arbetsgivaren i en princip skyldig att avvakta med sitt beslut eller sin åtgärd till dess förhandling har hunnit genomföras. Meningen är att arbetstagarorganisationer skall ha rätt att när de finner det behövligt ta upp frågor i och för sig inte faller under som arbetsgivarens primära förhandlingsskyldighet arbetsmen som tagarorganisationen av något skäl finner betydelscfulla. Rör ett viktigare beslut särskilt arbets- och anställningsförhållanden för medlem i en annan arbetstagarorganisation än den är som kollektivavtalsbunden till arbetsgivaren, är denne enligt 13 § även skyldig att förhandla med den organisationen. Förhandlingsskyldigheten skall i första hand fullgöras i förhållande till lokalorganisation arbetstagarsidan. Om sådan lokal en förhandling inte leder till uppgörelse kan arbetstagarsidan begära att förhandlingen skall föras vidare till central nivå enligt 14 Om part åsidosätter sin skyldighet att förhandla kan skadeståndsskyldighet inträda. Den grundläggande regeln om förhandlingsrätt i 10 § är tvingande, liksom 13 Däremot är reglerna i ll, 12 och 14 §§ dispositiva, varför inskränkningar eller utvidgningar förhandlingsrätten kan om göras genom kollektivavtal. Reglerna förhandlingsrätt är om tillämpliga också inom den offentliga sektorn arbetsmarknaden. av

7.7.3 Rätt att organisera sig fackligt

Skydd för rätten att organisera sig fackligt finns i 7-9 §§ MBL. Med termen föreningsrätt åsyftas i lagens 7 § rätten för arbetsgivare och arbetstagare att tillhöra och utnyttja medlemskap i organisation på en arbetsmarknaden utan att bli utsatta för påtryckningar eller annan obehörig inblandning motparten i anställningsförhållandet. av Arbetstagarnas föreningsrätt i denna mening erkändes på sin tid genom en kompromiss mellan SAF och LO år 1906. Den ansågs redan tidigt i arbetsdomstolens praxis grundsats så vara en av väsentlig betydelse, att den fick betraktas allmän förutsättning som en för kollektivavtal som träffades mellan arbetstagarnas och arbetsgivarnas organisationer. Enligt 8§ MBL skall föreningsrätten lämnas okränkt. Regeln kompletteras med bestämmelser vad skall betraktas om som som kränkning av föreningsrätten. En kränkning denna rätt föreligger av

144 Skydd för de fackliga rättigheterna

någon på arbetsgivar- eller arbetstagarsidan vidtar en åtgärd till om skada för någon på andra sidan för att denne har utnyttjat sin föreningsrätt, sådan den har definierats i 7 eller om någon på ena sidan vidtar åtgärd mot någon på andra sidan i syfte att förmå denne att inte utnyttja sin föreningsrätt. En åtgärd i lagens mening skall ha vidtagits. Enbart negativa uttalanden t.ex. om någons fackliga verksamhet eller medlemsskap är inte att betrakta som en åtgärd och

därmed inte heller föreningsrättskränkning. Åtgärder som

som en vidtagits i föreningsrättskränkande syfte kan vara av vitt skilda slag. Det vanligaste slaget av åtgärd är att arbetstagare blir uppsagd eller avskedad. Även andra förfaranden kan betraktas åtgärder i som lagens mening, t.ex. flyttning av arbetstagare till sämre arbetsförhållanden, indragning förmåner eller underlåten befordran. av Föreningsrätten innebär i princip ett skydd endast för parterna i ett anställningsförhållande. Däremot finns i princip inte något skydd i MBL för den söker arbete. En arbetsgivare, som vägrar att som anställa sådana arbetstagare är organiserade eller är organiserade som i ett visst förbund, därför normalt inte göra sig skyldig till anses föreningsrättskränkning. Men om en arbetsgivare, då fråga är om anställandet av viss arbetstagare, därvid vidtar en åtgärd direkt i syfte att förmå arbetstagaren att inte inträda i eller utträda ur en organisation, bör kränkning av föreningsrätten kunna anses vara för handen. Föreningsråttskränkning föreligger även då en åtgärd vidtas för att åtagande mot skall uppfyllas. Bestämmelsen tar sikte på annan organisationsklausuler i kollektivavtal. Reglerna föreningsrätt år tvingande och går inte att upphäva om eller inskränka genom kollektivavtal. Reglerna tillämpas även inom den offentliga verksamheten.

7.7.4 Rätt att bedriva facklig propaganda och agitation samt anordna fackliga möten

De allmänna inskränkningar som gäller för yttrande- och mötesfriheten, exempelvis begränsning med hänsyn till ordning och säkerhet, enskilds anseende eller beivrande av brott, gäller i tillämpliga delar också när dessa rättigheter skall utövas på en arbetsplats. Lagen 1974:358 om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen innehåller ett antal grundläggande regler om den fackliga verksamheten på arbetsplatserna. Lagreglerna gäller både den privata och den offentliga sektorn, men gäller endast till förmån för sådana

Skydd för de fackliga rättigheterna 145

arbetstagarorganisationer som har en etablerad ställning på arbetsplatsen i den meningen att kollektivavtal gäller eller brukar gälla mellan arbetsgivaren och arbetstagarorganisationen. Facklig förtroendeman behöver inte vara anställd på arbetsplatsen ifråga. Enligt 3 § nämnda lag får facklig förtroendeman inte hindras av arbetsgivare att fullgöra sitt uppdrag, vilket innebär att förtroendemannen bör ges fritt tillträde till arbetsplatsens olika avdelningar och att han bör ha rätt att överbringa information till de anställda. Vidare skall förtroendemannen ges tillfälle att disponera lokal eller annat utrymme på den egna arbetsplatsen som han behöver för uppdraget. Han har också rätt till den ledighet som fordras för uppdraget, och är det fråga ledighet som avser den fackliga verksamheten på den om egna arbetsplatsen, har han dessutom rätt till bibehållna anställningsförmåner. De i 3 § nämnda förmånema gäller endast vid utövandet av facklig verksamhet, varmed förhandlingsarbete och dess förberedande avses verksamhet berör de anställda i deras förhållande till samt annan som den egna arbetsgivaren eller eljest i deras ställning som arbetstagare. Utanför begreppet faller således politisk verksamhet och propaganda. Reglerna förtroendemannens ställning får inte inskränkas genom om avtal. Däremot är det fullt möjligt att genom kollektivavtal eller avtal med arbetsgivaren erhålla en längre gående rätt att exempelvis bedriva viss propaganda på arbetsplatsen. Arbetsgivare äger således normalt förbjuda att de anställda ägnar sig politisk propaganda på arbetsplatsen, i vart fall aktivitet av mer påträngande art, såsom mötesverksamhet. Samtal kan naturligtvis inte förbjudas, heller andra diskreta beteenden som inte stör verksamheten eller ordningen vid arbetsplatsen. Någon skyldighet att upplåta lokaler för politiska möten åligger inte heller arbetsgivare.

7.8 Överväganden

De fackliga fri- och rättigheterna främst strejkrätten utgör en - väsentlig del de medborgerliga fri- och rättigheterna. Stadfästandet av de fackliga fri- och rättigheterna har, med undantag för strejkav rätten, skett utanför grundlagen i den meningen att de reglerats i vanlig lag och inte uttryckligen i grundlagen. Naturligtvis har de traditionella fri- och rättigheterna i grundlagen föreningsfrihet m.fl. haft stor betydelse även för skyddet av fackliga fri- och rättigheter. - Förhållandena arbetsplatserna och inom arbetslivet har under lång

146 Skydd för de fackliga rättigheterna

tid varit föremål för stort intresse, både från den allmänna opinionens sida och från lagstiftarens. Den reglering av de rättsliga förhållandena i arbetslivet som växt fram har strävat efter att stärka arbetstagarnas inflytande över sin arbetssituation. Vi har nu diskuterat ett skydd om för de fackliga fri- och rättigheterna, utöver det som redan finns för strejkrätten, bör införas i grundlagen. För närvarande pågår en Översyn av den arbetsrättsliga lagstiftningen. 1992 års arbetsrättskommitté har fått i uppdrag att bland annat se över medbeståmmandelagen, anställningsskyddslagstiftningen samt förtroendemannalagen. Enligt kommitténs direktiv Dir. 1991:118 och 1992:109 skall denna beträffande medbestämmandelagen ägna särskild uppmärksamhet åt reglerna om rätt till förhandling och information, reglerna om tolkningsföreträde och facklig vetorätt samt reglerna om konfliktâtgärder. Kommitténs uppdrag bör enligt direktiven slutföras före utgången av år 1993. Således ligger inom den pågående översynen av arbetsrätten flera frågor som berör omfattningen av de fackliga fri- och rättigheterna, exempelvis förhandlingsrâtten, rätten till stridsåtgärder samt reglerna om förtroendemans verksamhet på arbetsplatsen. Detta talar för att man bör avvakta att grundlagsreglera området fackliga fri- och rättigheter, då innebörden av flera av fri- och rättigheterna är under utredning.

OU 1993:40 147

8 Den

negativa föreningsfriheten

8.1 Direktiven

I våra direktiv uttalas att vi bör överväga frågan om en utbyggnad av grundlagsskyddet för den negativa föreningsfriheten, för att garantera

den enskildes frihet att själv välja eller avstå från medlemskap i t.ex.

en facklig organisation. I direktiven uttalas vidare att en grundlagsreglering av den negativa föreningsfriheten dock måste vägas mot bl.a. värdet av att upprätthålla principen om avtalsfrihet. Vi bör enligt direktiven lämna förslag i saken om vi kommer fram till att en grundlagsändring är motiverad. Imotsatt fall bör vi ta upp frågan om det är lämpligt att saken regleras i vanlig lag.

8.2 Gällande i regeringsformen regler

Föreningsfriheten består enligt 2 kap. l § 5 RF i att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften positiv föreningsfrihet. Enligt 2 kap. 2 § RF innebär föreningsfriheten vidare att varje medborgare gentemot det allmänna år skyddad mot tvång att tillhöra politisk sammanslutning, trossamfund eller annan sammanslutning för åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende negativ föreningsfrihet. Den negativa föreningsfriheten är en s.k. undantagslös rättighet, dvs. rättigheten kan inte till någon del begränsas annat än efter ändring av grundlagen. Den positiva föreningsfriheten däremot kan under vissa förutsättningar inskränkas genom vanlig lag. Enligt 2 kap. 14§ RF får föreningsfriheten begränsas endast såvitt gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt Vidare får enligt 12 § samma kapitel begränsning ursprung. föreningsfriheten göras endast för att tillgodose ändamål som är av

148 Den negativa föreningsfriheten

godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål har som föranlett den och heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsning får heller göras enbart på grund politisk, religiös, av kulturell eller annan sådan åskådning. Vid förslag om rättighetsbegränsande lagstiftning gäller dessutom ett försvarande beslutsförfarande enligt 2 kap. 12 § tredje stycket RF. Det bör observeras att svensk terminologi beträffande rätten att bilda, tillhöra och verka för organisationer inte är helt entydig. När det gäller medborgarnas rätt i förhållande till stat och myndigheter att fritt bilda organisationer talar man om föreningsfrihet. I fråga om rätten att tillhöra och verka för en facklig organisation i förhållande till motparten på arbetsmarknaden används sedan gammalt uttrycket föreningsrâtt.

8.3 Äldre bestämmelser och förslag

1809 års regeringsform saknade bestämmelser föreningsfriheten. om Den Tingstenska utredningen lämnade i sitt betänkande SOU 1941:20 förslag till ändrad lydelse av l6§ i 1809 års RF. Till paragrafen föreslogs bland annat tillägget svensk medborgare är tillförsäkrad religionsfrihet, yttrandefrihet, församlingsfrihet och föreningsfrihet. Medborgarna äga förty fritt bekänna och utöva sin religion, fritt yttra sin mening i ord, bild eller på annat sätt samt sammankomma och sammansluta sig för allmänna eller enskilda syften. Skyddet for nämnda rättigheter utformades så att vederbörande rättighet slogs fast i grundlagen medan den nämnare regleringen av rättigheten skulle ske genom av konung och riksdag samfällt stiftad lag, som dock inte fick kränka rättighetens grundsats. I sitt förslag till ny regeringsform tog Författningsutredningen upp föreningsfriheten i 2 kap. l § RF. Föreningsfriheten skulle enligt förslaget innebära att medborgarna ägde fritt sammansluta sig för allmänna eller enskilda syften. Inskränkningar i föreningsfriheten kunde göras genom vanlig lagstiftning, enligt uttalanden i men betänkandet SOU 1963:17 inte i sådan omfattning att föreningsfriheten inte längre kunde råda. anses Under remissbehandlingen SOU 1965:2 riktades i avsevärd omfattning kritik mot Författningsutredningens förslag grundlagsom

OU 1993:40 Den negativa fbreningsfiiheten 149

reglering av de medborgerliga fri- och rättigheterna. Kritiken gällde främst att skyddet för rättigheterna ansågs alltför svagt eller opreciserat. I fråga om föreningsfriheten anmärkte Svea hovrätt att utredningen endast behandlat den positiva sidan av nämnda frihet. Hovrätten, som ansåg att föreningsrätten i princip även borde innefatta rätt att vägra vara med i sammanslutningar, anförde att med tanke på den vikt frågan hade, det var önskvärt att även den negativa sidan av föreningsfriheten blev föremål för utredning. Varken den Tingstenska utredningens eller Författningsutredningens förslag ledde till någon lagstiftning. I förhållande till Författningsutredningens förslag hade Grundlagberedningen vidgat skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna SOU 1972: 15. I 7 kap. 2 § andra stycket RF föreslogs ett stadgande om frihet för svensk medborgare att sammansluta sig med andra enskilda till förening positiv föreningsfrihet, medan i tredje stycket föreslogs ett stadgande om att svensk medborgare skulle skyddas mot att myndighet tvingar honom att tillhöra förening negativ föreningsfrihet. Skyddet för den positiva och negativa föreningsfriheten var utformat så att inskränkningar i rättigheterna krävde lag beslutad av riksdagen i vanlig ordning. Det skall dock anmärkas att Grundlagberedningens förslag byggde en kompromiss mellan utredningens ledamöter jfr avsnitt 2. Beträffande föreningsfriheten anfördes bl.a. följande i betänkandet s. 157: Föreningsrätten är erkänd i vårt land, ehuru några allmänna lagbestämmelser därom inte finns. Den är grundläggande för den politiska verksamheten därigenom att de politiska partierna är att anse som föreningar. Arbetsgivamas och arbetstagarnas organisationer är också föreningar. Detsamma gäller organisationerna inom konsument- och lantbrukskooperationen. Aven ett bolag är att anse som förening i grundlagsstadgandets mening. Föreningsfriheten har också en annan sida, nämligen rätten att stå utanför föreningar. Denna rätt kan påverkas av föreskrifter i föreningsstadgar, avtal e.d. Begränsningar av denna art är en angelägenhet för civilrättslig lagstiftning. Beskrivningen i paragrafens tredje stycke syftar däremot på offentligrättsligt tvång att tillhöra en viss förening, exempelvis det s.k. kårobligatoriet för studerande vid universitet och högskolor. Grundlagberedningens förslag blev föremål för blandad kritik under remissbehandlingen prop. 1973:90, bil. 3. Beträffande omfattningen av skyddet för fri- och rättigheterna hävdade Svea hovrätt att klar en brist, som särskilt kom till synes i 7 kap. 2 § tredje stycket, att var

150 Den negativa fbreningq‘i‘iheten

skyddet endast avsåg åtgärder av myndighet och inte angrepp från andra håll, t.ex. av enskilda organisationer. Med hänsyn härtill borde man överväga möjligheterna att bygga ut skyddet på detta område. Aven i fråga om skyddets styrka riktades kritik mot förslaget. Vissa remissinstanser ansåg att inskränkningar i fri- och rättigheterna av större betydelse borde kräva beslut i den ordning som gällde för J grundlagsändring. Enligt andra remissinstanser skulle det möjligt ‘ vara att ge fler fri- och rättigheter ett sådant skydd att de inte fick begränsas annat än efter grundlagsändring, som exempel nämndes den negativa föreningsfriheten. Regeringens proposition I 973 :90 byggde i huvudsak på Grundlagberedningens förslag. I propositionen föreslogs dock att stadganden om den positiva och negativa föreningsfriheten skulle placeras i 2 kap. RF. Beträffande skyddet för fri- och rättigheterna delade departementschefen s. 195 utredningens förslag att rättighetsbegränsande lagstiftning skulle beslutas i vanlig lag. Med anledning av att någon remissinstans förordat att den negativa föreningsfriheten antingen skulle beredas absolut grundlagsskydd j ett eller inte alls omnämnas i RF uttalade departementschefen s. 245 att j j det var omöjligt att ge friheten att stå utanför en förening ett absolut

i

skydd då det nämligen ansågs föreligga ett legitimt behov av att genom offentligrättsliga föreskrifter ålägga personer att inträda i

l

föreningar av olika slag t.ex. kårobligatoriet, skyldighet att tillhöra förening av utövare av yrkesmässig trañk, skyldighet att tillhöra ‘ vägförening eller samfällighet för gemensamhetsanläggning.

I

Konstitutionsutskottets KU 1973:26 förslag till reglering av

föreningsfriheten innebar i huvudsak ingen ändring i förhållande till propositionens. Även utskottets förslag utgjorde resultatet av en y kompromiss mellan dess ledamöter. Vissa ledamöter ville ha ett 1

starkare skydd för fri- och rättigheterna och vissa ledamöter ville ha i

ett skydd även för andra rättigheter än de politiska. Utskottet enade i

sig om en lösning som innebar att en särskild utredning skulle tillsättas med uppgift att i hela dess vidd nytt överväga frågan om skyddet för enskildas fri- och rättigheter.

Riksdagen följde konstitutionsutskottets förslag rskr 1973:265, KU

1974:8, rskr 1974:19. Skyddet för den positiva och negativa föreningsfriheten kom därför att inflyta i 2 kap. l § 5 respektive 2 § RF. Stadgandet om den negativa föreningsfriheten fick lydelsen varje medborgare är skyddad mot att myndighet tvingar honom att tillhöra förening eller trossamfund. ‘

m;

Den negativa föreningsfriheten 151

Fri— och ränighetsutredningens förslag SOU 1975:75 förutsatte att den positiva föreningsfrihetens begrepp förblev oförändrat. Begränsningar i föreningsfriheten skulle kunna ske genom vanlig lagstiftning. Beträffande den negativa föreningsfriheten förslogs ett undantagslöst skydd i grundlagen. Utredningen anförde att den negativa föreningsfriheten begränsades av det s.k. kårobligatoriet samt vissa näringsrättsliga och fastighetsrättsliga regleringar. För att förstärka skyddet för den negativa föreningsfriheten hade man att välja mellan två alternativ. Antingen kunde man behålla 2 kap. 2 § RF, om skydd mot att myndighet tvingar medborgare att tillhöra förening, och försöka i grundlagen beskriva de fall då inskränkningar skulle kunna göras genom vanlig lag. Detta skulle dock leda till komplicerad en grundlagsregel. Enklare skulle det vara om man kunde deñniera den negativa föreningsfriheten så, att ovan åsyftade närings- och fastighetsrättsliga företeelser inte blev att anse som inskränkning i detta skydd. Man skulle då behöva en grundlagsregel enbart för det s.k. kårobligatoriet, om man inte kunde utgå från att detta kom att avskaffas. Det andra alternativet var att söka i viss mån begränsa grundlagsstadgandets räckvidd men i gengäld göra det absolut. Utredningen föreslog det sistnämnda alternativet utformat såsom ett undantagslöst grundlagsförbud mot att någon medborgare tvingas att tillhöra trossamfund, politisk sammanslutning eller annan åskådningssammanslutning. Det s.k. kårobligatoriet föll då utanför grundlagsregeln då sådana studentsammanslutningar med hänsyn till sitt ändamål inte kunde anses vara sammanslutningar av politisk eller annan åskådningskaralctär. I utredningen diskuterades också mot vem ett grundlagsskydd för fri- och rättigheter skulle gälla. Slutsatsen blev att det inte var praktiskt möjligt att i grundlag ta in en generell reglering av skyddet för fri- och rättigheterna såvitt gällde förhållandet mellan enskilda. Man skulle i så fall utan att ändå helt kunna överblicka verk- ningarna av regelsystemet tvingas till en reglering som så detaljerat angav vilka beteenden som var förbjudna och vilka påföljder som skulle knytas till de uppställda förbuden att den till följd av sin omfattning svårligen kunde rymmas inom en rimligt tilltagen ram. Utredningen anförde följande s. 97: En grundlagsreglering som generellt skyddar fri- och rättigheterna också gentemot enskilda medför vidare vissa problem som gäller förhållandet mellan grundlagens rättighetsskydd och vissa av avtalsrättens principer. Ett av dessa problem har sin grund i principen om enskildas avtalsfrihet. En grundlagsreglering av nu

152 Den negativa föreningsfriheten

diskuterat slag ger nämligen upphov till frågan huruvida fri- och rättighetsreglerna skall anses innefatta förbud mot vissa typer av avtalsklausuler. Man kan t ex hävda att det inte bör vara möjligt för någon att i ett avtal förbinda sig att aldrig träda in i föreningar, utöva religion eller lämna en viss ort. Om man intar den ståndpunkten att en fri- och rättighetsreglering som gäller också för förhållandet enskilda emellan som huvudregel skulle utesluta avtalsfrihet, tvingas man undersöka i vilken omfattning man genom särskilda föreskrifter skall tillåta avtalsmässiga inskränkningar i frioch rättigheterna. Att sådana inskränkningar i viss utsträckning måste vara möjliga torde nämligen vara ofrånkomligt. Remissinstansema var genomgående positiva till utredningens förslag och tillstyrkte allmänt att det lades till grund för lagstiftning. Utredningens slutsats att det inte var praktiskt möjligt att i grundlag reglera förhållandet mellan enskilda parter godtogs av flertalet remissinstanser. Någon remissinstans pekade dock på den allt starkare ställning organisationsväsendet hade fått och anförde att det syntes angeläget att överväga, vid en förnyad prövning av grundlagsskyddet, den enskildes ställning i förhållandena till organisationerna, exempelvis de stora organisationerna på arbetsmarknaden och de kommunala förbunden tenderade att få en roll som var jämförbar som med det allmännas. I propositionen 197576:209 delade departementschefen utredningens förslag att det inte var praktiskt möjligt att i grundlag ge rättigheterna ett omfattande skydd gentemot angrepp från enskilda och anförde att det i de flesta fall inte förelåg något behov av ett sådant skydd då de möjligheter som erbjöds genom vanlig lagstiftning fick vara helt tillräckliga s. 86. Departementschefen förordade anses att förslaget den negativa föreningsfriheten skulle genomföras på om sätt utredningen föreslagit. Konstitutionsutskottet KU 197576:56 delade propositionens förslag. Riksdagen följde utskottet rskr. l97576:414, KU 197677:1, rskr 2. I Rdttighetsskyddsutredningen SOU 1978:34 diskuterades huruvida inte det rättighetsskydd, regeringsformen tillförsäkras som genom medborgarna gentemot det allmänna, borde utsträckas till att gälla det samhälleliga livet helhet och således även förhållanden mellan som enskilda. Utredningen fann det emellertid inte möjligt att gå in på dessa vittomfattande problem. Utredningen mynnade ut i förslag ett särskilt förfarande vid om rättighetsbegränsande lagstiftning. Detta förfarande regleras i 2 kap. 12 § RF. Beträffande föreningsfriheten berörs endast den positiva

Den negativa f2remng.vi'iheten 153

sidan av denna av det särskilda förfarandet, då den negativa föreningsfriheten alltjämt är absolut i den meningen att den inte kan begränsas annat än efter en ändring grundlagen. av

8.4 fortsatta

Frågans behandling i riksdagen

Frågan om ett grundlagsskydd för den negativa föreningsfriheten har under en följd av år behandlats konstitutionsutskottet i anledning av av motioner KU 198384:8, 198485:30, 198687:17, 198788:9, 198788:32, 198990:7 och 199091:6. Vid varje tillfälle har motionerna avstyrkts. Som skäl härför har i huvudsak anförts att det inte är praktiskt möjligt eller lämpligt att till utredning också ta upp den i sin helhet mycket omfattande frågan råttighetsskydd för om enskild mot annan enskild. Frågor sådant skydd borde enligt om utskottets mening som dittills lösas inom den vanliga lagstiftningens ram. De borgerliga ledamöterna i utskottet har, likaså vid varje tillfälle, reserverat sig till förmån för motionerna. Även under 199091 års riksmöte har motioner väckts om skydd för den negativa töreningsrätten Moderata samlingspartiet, Folkpartiet av och Centerpartiet K 205, 206 och 216.

8.5 Närmare innebörden 2 2 § RF

om av kap.

Tidigare nämndes att den negativa föreningsfriheten gjordes absolut 1976 så att den inte kunde begränsas lag. Detta uppnåddes genom genom att friheten begränsades till att gälla sammanslutningar för åskådningar av politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Därmed faller det livligt diskuterade kårobligatoriet samt närings- och fastighetsråttsliga regleringar utanför skyddet. Grundlagens föreningsfrihet gäller också andra sammanslutningar än ekonomiska och ideella föreningar, t.ex. bolag och samtålligheter. Det krävs inte att det skall vara frågan sådan sammanslutning om en är ett självständigt râttssubjekt. Även på sätt organiserade som annat sammanslutningar såsom byalag och aktionsgrupper innefattas i grundlagsskyddet. Ett visst mått av organisation och beständighet bör dock föreligga för att det inte endast skall fråga vara om en sammankomst. Om innebörden i begreppet åskådning uttalade Fri- och rättighetsutredningen SOU 1975:75 114 att därmed avsågs ett något så s. när sammanhängande komplex åsikter inom ett visst område. av

154 Den negativa SOU 1993240

Det automatiska medlemskapet i svenska kyrkan anses inte vara förenligt med grundlagsregeln. Enligt punkt 3 i Övergångsbestämmelserna till 1976 års ändringar i regeringsformen gäller emellertid bestämmelserna om medlemskap i svenska kyrkan utan hinder av grundlagsregeln. Skyddet gäller enbart mot det allmänna. Något förenklat kan sägas att med det allmänna avses dels det allmännas verkställande organ, dels de normgivande organen, när dessa beslutar för enskilda betungande, offentligråttsliga föreskrifter.

8.6 Exempel regleringar där den enskilde inte på

åtnjuter negativ föreningsfrihet gentemot det

allmänna

En mycket omdiskuterad reglering om tvång att tillhöra sammanslutning som inte omfattas av reglerna om den negativa föreningsfriheten är det s.k. kårobligatoriet. Enligt förordningen 1983:18 om

studerandekârer, nationer och studenjbreningar för fakultet skall den

som studerar vid en högskola vara medlem i den studentkår som ñnns vid enheten samt i förekommande fall vara medlem i sådan nation eller studentförening för fakultet som finns vid enheten. Studentkåren, nationer och studentföreningar skall ha till ändamål att främja medlemmarnas studier och vad som har sammanhang med dessa. För sitt ändamål får sammanslutningama ta ut avgifter av de studerande

som är medlemmar. Vid flera tillfällen se prop. 197677:59,

197879: 100 och 198283:27 har regleringens bestående diskuterats. I betänkandet SOU 1990:105 redovisades konsekvenserna av ett avskaffande av kårobligatoriet. Helt nyligen avgav regeringen ett förslag enligt vilket kårobligatoriet föreslås avvecklat i och med utgången av juni månad 1995 prop. l99293:169. En del regleringar som inte omfattas av skyddet för den negativa föreningsfriheten gäller förhållanden med anknytning till fastighetsinnehav och liknande. Hit kan räknas skyldighet att tillhöra samfällighet för gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen 1973:1149, samfällighet för vattenreglering enligt vattenlagen 1983:291, stångsel- och betessamfällighet enligt lagen 1933:269 om ägofred, vägsamfällighet enligt lagen 1939:608 om enskilda vägar eller samtällighet för exploateringsverksamhet enligt lagen 1987:11 om exploateringssamverkan.

Den negativa fbreningqfriheten 155

Hål kan också anmärkas skyldighet att delta i jaktvårdsområde enligt lagen 1980:894 om jaktvdrdsomrdden samt att delta i ñskevårdsområden enligt lagen 1981:533 om fiskevdrdsomrdden. Även utövande viss näringsverksamhet kan innebära tvång av att tillhöra förening eller annan sammanslutning. Exempelvis får endast den som är medlem i Sveriges Advokatsamfund utöva advokatyrket. Enligt 20 § lagen 1979:749 om Stockholms fondbörs får köp och försäljning vid fondbörsen ske endast av börsmedlem eller godkänt ombud för denne. Renskötande samer och vissa personer med samisk anknytning skall vara medlemmar i sameby, enligt 9§ som rennäringslagen 1971:437 har till ändamål att för medlemmarnas gemensamma bästa ombesörja renskötseln inom byns betesområde.

Grundlagsskyddet i vissa andra länder

8.7.1 Danmark

Föreningsfriheten är reglerad i 78§ grundlagen. Om föreningsfriheten stadgar det inledande första stycket Borgerne har ret til uden forudgående tilladelse at danne foreninger i ethvert lovligt øjemed. Denna regel avser bildandet av föreningar; de återstående fyra styckena av paragrafen handlar om upplösning av redan bildade föreningar. Grundlagsregeln innebär ett förbud mot statlig förhandsprövning av föreningsbildning, oavsett syftet. Andra ledet i regeln antyder att det inte är tillåtet att bilda föreningar med otillåtet syfte. Vad som är olagligt framgår av vanlig lagstiftning och är sålunda lämnat lagstiftarens skön. I de konkreta fallen får göras en helhetsbedömning av föreningen, där både ändamål och medel beaktas. Lagstiftarens skön år dock begränsat grundlagen på av samma sätt som beträffande församlingsfriheten. Enligt 67 § grundlagen kan nämligen religiösa föreningars verksamhet inte vara olovlig, såvitt den inte strider mot szcdeligheden eller den offentlige orden. Politiska föreningar behandlas efter samma regel genom analog tillämpning. En olaglig verksamhet från en förenings sida innebär att den eller dess ledning kan drabbas av civil- eller straffrättsliga sanktioner. Enligt grundlagen kan en sådan förening också upplösas genom ett domstolsbeslut.

156 Den negativa fbrening.yriheten

Grundlagens 78 § reglerar inte om en enskild kan kräva att få bli medlem i en förening och inte heller om en enskild Önskar utträda eller stå utanför en förening.

8.7.2 Norge

Den norska grundlagen innehåller ingen regel om föreningsfrihet. Föreningsfriheten, varunder bl.a. faller rätten att bilda politiska partier och fackföreningar, respekteras dock i rättspraxis. På det ekonomiska området har föreningsfriheten stor betydelse. Även om föreningarna kan betyda mycket för medlemmarnas välfärd, kan de också innebära en fara för den enskilde. Speciellt om det uppställs krav på medlemskap i viss förening för att man skall få åtnjuta en anställning t.ex. Det finns därför ett behov av lagstiftning som värnar den enskilde mot föreningar.

8.7.3 Finland

Föreningsfriheten räknas till de grundläggande politiska rättigheterna och garanteras i dag genom 10 § regeringsformen. Paragrafen har följande lydelse: Finsk medborgare äger ordets frihet samt rättighet att genom tryck utgiva skrift eller bildlig framställning utan att hinder härför må i förväg läggas, så ock rätt att utan föregående tillstånd sammankomma för överläggning i allmän angelägenhet eller i annat lovligt syfte samt att bilda föreningar för fullföljande av ändamål, som strida mot lag eller god sed. Stadganden angående dessa rättigheters utövning utfärdas genom lag. Föreningsfriheten garanterar medborgarna rätt att fritt grunda föreningar för sådana ändamål som inte står i strid med lagen eller god sed, rätt att vara medlemmar i sådana organisationer, rätt att avgå från dem samt rätt att inte tillhöra någon förening alls. Noggrannare stadganden som konkretiserar rättigheten har givits i föreningslagen från 1989. En förening kan grundas utan tillstånd av myndigheterna för nästan alla former av föreningsverksamhet. Först efter det att föreningsfriheten brukats i strid med lag eller god sed kan myndigheterna skrida till åtgärd, bl.a. genom att förening kan upplösas genom beslut av domstol. Något hinder för lagregler som kriminaliserar föreningsbildande eller reglerar upplösning av föreningar innebär regeringsformens

Den negativa fbreningsfriheten 157

stadgande inte. En sådan utveckling dock inte stå i samklang anses med regeringsformens anda och mening. I det finska betänkandet 1992:3 kommittén för grundläggande av fri- och rättigheter föreslås ett nytt stadgande föreningsfriheten i om regeringsformen med följande lydelse:

Var och en har föreningsfrihet. Till den hör rätt att utan särskilt tillstånd grunda föreningar, tillhöra eller låta bli att tillhöra föreningar och att ta del i föreningars verksamhet. Friheten att organisera sig politiskt samt för att bevaka fackliga och andra rättigheter är tryggad. Om arbetsstridsrätt stadgas närmare i lag.

8.7.4 Tyskland

Föreningsfrihetens allmänna principer regleras i art. 9 styckena 1 och 2 i grundlagen. Denna normering kompletteras för arbetsmarknadens organisationer art. 9 stycke 3. Artikeln lyder följer: av som 1 Alla tyskar har rätt att bilda föreningar och sällskap. 2 Föreningar, vilkas syften eller verksamhet strider mot strafflagarna eller riktar sig mot den grundlagsenliga ordningen eller mot tanken på samförstånd mellan folken, är förbjudna. 3 Rätten att bilda föreningar för tillvaratagande och främjande av arbetsvillkor och ekonomiska villkor tillförsäkras och och var en för alla yrken. Avtal som inskränker eller söker hindra denna rätt, är ogiltiga; i sådant syfte företagna åtgärder är rättsstridiga.

Enligt art. 9 stycke 1 skyddas den positiva rättigheten bilda att förening. Detta positiva skydd kompletteras att stadgandet genom också ger en negativ garanti för frihet från tvångsanslutning. Skyddet gäller för alla sammanslutningar av fysiska och juridiska för personer längre än blott helt tillfällig samverkan med gemensamt ändamål och organiserad viljebildning. Skyddet gäller inte för offentligrättsliga korporationer med frivilligt eller obligatoriskt medlemskap. Dessa korporationer anses vara av staten uppbuma förvaltningsenheter utan speciella skyddsbehov. Den allmänt hållna formulering om rätt att bilda föreningar och sällskap tolkas enhälligt så att art. 9 stycke l inte endast gäller för själva konstitutionsakten, utan att dessutom

den

skyddar föreningens fortsatta bestånd samt dess externa och interna verksamhet. Skyddade år därför både individen och själva föreningen. Föreningsfrihetens negativa sida garanterar den enskilde frihet från tvångsanslutning. Denna garanti skall avvärja tvång både genom statlig åtgärd och genom socialt tryck. Anslutning till offentligrättsliga korporationer, typ advokatsamfund eller samfälligheter, berörs

158 Den negativa föreningsfriheten

inte. Mot för långt gående statliga ingrepp genom lagstiftning eller beslut obligatoriskt medlemskap skyddar an. 2 i grundlagen. om Enligt denna är den personliga friheten okränkbar. Enligt författningsdomstolens praxis är offentligrättsliga korporationer med tvångsanslutning endast tillåtliga om legitima offentliga uppgifter skall utföras. En avvägning måste alltså företas det finns fog för en om tvångsanslutning. Denna avvägning kan prövas av författningsdomstolen. För arbets- och näringslivets sammanslutningar gäller an. 9 stycke Liksom den allmänna regeln den ett positivt skydd och en ger negativ garanti. Den positiva rättighetssidan individen skydd för ger rätten att bilda dylik sammanslutning, att inträda, vara verksam en och kvarstanna i den, att utträda den samt att välja mellan flera ur förefmtliga sammanslutningar. På det kollektiva planet skyddas sammanslutningens rätt till fortsatt bestånd och verksamhet. Den negativa rättighetssidan garanterar rätten att stanna utanför sammanslutning. Föreningsfriheten enligt art. 9 styckena 1 och 3 gäller inom de markeras i stycke 2 och omfattar således inte verksamhet gränser som eller ändamål strider mot strafflag eller föreningar vars verksamsom het riktar sig mot de grundläggande principerna i grundlagen. För politiska partier gäller art. 21 i grundlagen som bland annat stadgar att sådana får fritt bildas de får inte ha författningsstridig men målsättning eller verksamhet.

8.7.5 Österrike

Art. 12 i Statsgrundlagen de österrikiska medborgarna rätt att ger sammankomma till möten och att bilda föreningar. Utövningen av dessa rättigheter regleras genom särskilda lagar. För religiösa föreningar och samfund gäller särskilda regler om församlingsfrihet. Föreningsfriheten enligt rättspraxis positivt skydd i tre ger avseenden. Man får för det första fritt bilda föreningar, dvs. föreningsbildningen får inte göras beroende av något statsorgans skönsmässigt beviljade tillstånd. För det andra tillförsäkras föreningar fri utövning sin verksamhet och för det tredje innebär föreningsav friheten att förening inte får upplösas genom godtyckligt fattat förvaltningsbeslut. Negativt garanterar föreningsfriheten den enskilde medborgaren att han fritt får avgöra om han vill inträda i förening eller stanna utanför den.

Den negativa föreningwiheten 159

I speciella fall får myndighet förbjuda att förening bildas, om föreningens påtänkta målsättning eller konstruktion är lag- eller rättsstridig eller innebär fara för staten. På grunder kan samma en förening tvångsvis upplösas domstol. av

8.8 Vissa konventioner

som Sverige anslutit

sig till

8.1 F N-konventioner

Enligt art. 20 i FN :s universella förklaring de mänskliga rättigom heterna skall envar ha rätt till frihet i fråga fredliga möten och om sammanslutningar. Det anges vidare att ingen får tvingas att tillhöra en sammanslutning. I FN -konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter SÖ 1971 :42 behandlas i art. 22 den positiva föreningsfriheten. Rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar behandlas också i art. 8 i FNkonventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter SÖ 1971:41. Det finns klara indikationer på att åtskilliga stater kände tvekan inför tanken att i konventionsform uttryckligen garantera den negativa föreningsfriheten och att detta förklarar varför konventionerna till skillnad från den universella förklaringen inte kom - - att innehålla några bestämmelser härom. En mera utförlig reglering av den arbetsrättsliga föreningsrätten finns i två ILO-konventioner, nämligen 1948 års konvention 87

nr

angående föreningsfrihet och skydd för organisationsrätten samt 1949

års konvention nr 98 angående tillämpningen principerna för

av organisationsrätten och den kollektiva förhandlingsrätten. I båda konventionema garanteras endast den positiva föreningsrätten.

8.8.2 Europakonventionen

I den europeiska konventionen de mänskliga rättigheterna behandom las rätten till föreningsfrihet i art. ll. Däri stadgas att envar skall äga rätt till frihet att deltaga i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet, däri inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen. Inskränkningar i dessa rättigheter är tillåtna endast i den mån de är angivna i lag och är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, förebyggande oordning eller av

160 Den negativa fbreningjriheten

brott eller skyddandet hälsa eller moral eller av annans fri- och av rättigheter. I flera mål vid den europeiska domstolen och kommissionen har frågan uppkommit, art. ll också skyddar den negativa föreningsom friheten. Det har nämligen ibland gjorts gällande att rätten till föreningsfrihet inte är fullständig den inte inkluderar rätten att stå om utanför sammanslutning. De europeiska organens praxis får anses en visa art. 11 i konventionen i viss utsträckning skyddar den att negativa föreningsrätten gränserna för detta skydd är ännu men oklara. Den europeiska kommissionen har emellertid fastslagit som allmän princip, att föreningsfrihet innefattar inte bara frihet att en ansluta sig till förening utan också frihet att inte sammansluta sig en

med andra och att inte ansluta sig till fackföreningar Yearbook 13 s.

708. Av rätten stå utanför fackförening följer att det också att en måste finnas rätt för den gång blivit medlem av en facken som en förening träda ut denna. Ett klagomål mot Sverige avsåg att senare ur förvägrats att lämna fackförening på grundval av en person som en restriktiva bestämmelser rätt till utträde i föreningens stadgar. om Kommissionen slog otvetydigt fast att art. ll i konventionen ger en rätt till utträde fann i det konkreta fallet att de inhemska men

rättsmedlen inte hade uttömts beslut 15 okt 1985, mål 1100584.

mål rörande den negativa föreningsfriheten har kommissio- I ett par nöjt sig med att konstatera att det rörde sig om offentligrättsliga nen sammanslutningar på vilka art. ll inte tillämplig. I ett av dessa var mål klagade studentorganisation över det svenska obligatoriska en medlemskapet i studentkåren. Kommissionen konstaterade att upprättandet studentkår ett sätt att organisera studenternas av en var medverkan i universitetets förvaltning. Med hänsyn härtill och till att universitetet offentlig institution fann kommissionen att art. 11 är en inte var tillämplig.

I fallet Le Compte, Van Leuven och De Meyere dom 1981-06-23

Ser. A No. 43 gällde frågan, skyldigheten för belgiska läkare att om sig till det belgiska läkarsamfundet och att underkasta sig ansluta samfundets disciplinära befogenheter utgjorde kränkning av rätten en till föreningsfrihet. Domstolen ansåg att det inte förelåg någon kränkning 11, eftersom läkarsamfundet är offentligrättslig av art. en instutition och inte sådan förening i art. ll. Domstolen en som avses tillade upprättandet läkarsamfundet ingalunda haft till syfte eller att av verkan inskränka de enskilda läkarnas rätt enligt art. 11. att

Den negativa föreningsfriheten 161

Det viktigaste målet avseende den negativa föreningsfriheten är

fallet Young, James och Webster dom 1981-08-13, Ser. A No. 44.

I detta fall förelåg till bedömning det s.k. closed shop-systemet i Storbritannien, dvs. den genom kollektivavtal ålagda skyldigheten att tillhöra viss fackförening som villkor för anställning hos viss arbetsgivare. Den europeiska domstolen förklarade sig i detta mål inte ha anledning att generellt ta ställning till om den negativa föreningsfriheten omfattas av art. ll. Domstolen konstaterade att klagandena i det konkreta fallet hade ställts inför valet att ansluta sig till en viss fackförening eller att bli avskedade från sina anställningar, för vilka det inte hade förelegat något krav på medlemskap i fackförening när de först anställdes. Ett sådant tvång ansåg domstolen stå i strid med den frihet som skyddades av art. ll punkt 1 och det kunde inte rättfärdigas under åberopande av grunderna i art. ll punkt 2. Domstolen kom fram till sin konklusion mot bakgrund av de speciella omständigheterna i fallet, nämligen det förhållandet att closed shop-systemet inte varit i kraft när anställningen påbörjades i förening med att påföljden för vägran att ansluta sig till fackföreningen hade varit avskedande och således mycket kännbart fir klagandena. Det är öppen fråga hur andra aspekter av closed shopen systemet bör bedömas t.ex. krav på medlemskap som villkor för anställning vid visst företag, avskedande av icke-medlem i fall då medlemskap varit ett krav redan vid anställningens början, mildare påföljd än avskedande för underlåtenhet att inträda i fackförening eller för utträde ur sådan förening.

8.8.3 Europeiska sociala stadgan

Den sociala stadgan SÖ 1962:57, 1979:16 innehåller i art. 5 bestämmelser om den positiva föreningsfriheten, nämligen rätten att bilda och tillhöra sammanslutningar för att tillvarata sina ekonomiska och sociala intressen. Av ett utlåtande 1991 av den expertkommitté granskar staternas efterlevnad stadgan framgår att art. 5 av som av stadgan omfatta även den negativa föreningsfriheten anses

Conclusions XII-l, Strasbourg 1991.

162 Den negativa föreningsfriheten

8.9 Den negativa föreningsrätten i ett arbetsrättsligt perspektiv

Med rätten att ansluta sig till en förening borde rimligen också följa rätten att utan sanktion kunna utträda ur en förening. Rätten att stå utanför en förening har emellertid visat sig inte vara en självklarhet. Frågan om den negativa föreningsrätten har främst diskuterats vad gäller fackliga organisationer. Av denna anledning följer här en redogörelse för behandlingen av den negativa föreningsrätten ur arbetsrättslig synvinkel.

8.9.1 Gällande rätt År 1936 infördes genom lagen om förenings- och förhandlingsrdtt ett skydd för den positiva föreningsrätten men inte för den negativa. Reglerna om föreningsrätten i 1936 års lag överfördes i stort sett oförändrade till medbestämmandelagen 1976:580 MBL. Begreppet föreningsrâtt definieras i 7 § MBL som rätten för arbetsgivare och arbetstagare att tillhöra arbetsgivar- eller arbetstagarorganisation, att utnyttja medlemskapet och att verka för organisationen eller för att sådan bildas. I 8 § MBL fastslås huvudregeln att föreningsrätten skall lämnas okrânkt. Därefter beskrivs vad som i lagens mening betraktas som en kränkning av föreningsrätten, dvs. om någon på arbetsgivareller arbetstagarsidan vidtar en åtgärd till skada för någon på andra sidan för att denne utnyttjat sin föreningsrätt eller vidtar åtgärd i syfte att förmå denne att inte utnyttja sin föreningsrâtt. Skyddet för föreningsrätten har kommit till i arbetstagarnas intresse, som ett skydd för deras rätt att vara fackligt organiserade och låta sig företrädas av sin organisation i förhandlingar och avtal med arbetsgivare. Den negativa föreningsrätten, rätten att inte tillhöra en arbetsmarknadsorganisation, är inte reglerad i lag. Annan lagstiftning och andra regler i övrigt har emellertid indirekt betydelse i sammanhanget. Det kanske viktigaste exemplet är reglerna i anställningsskyddslagen 1982:80 som skyddar arbetstagare mot obefogade uppsägningar och avskedanden. Reglerna innebär att en arbetstagare inte kan skiljas från sin anställning på grund av att arbetstagaren är fackligt organiserad eller tvärtom är och vill fortsätta att vara oorganiserad. Detta gäller även om arbetsgivaren i kollektivavtal har bundit sig vid en s.k. organisationsklausul och alltså är avtalsmässigt bunden vid att ge företräde den avtalsslutande arbetstagarorganisa-

OU 1993:40 Den negativa fbreningsfiiheten 163

tionens medlemmar. Det skydd som fackligt organiserade får genom MBL:s föreningsrätt och anställningsskyddslagen i förening får med andra 0rd den oorganiserade genom enbart anställningsskyddslagen. Reglerna i den lagen om turordning vid arbetsbrist och företrädesrätt till ny anställning ger på motsvarande sätt de oorganiserade ett rättsligt skydd i praktiskt betydelsefulla situationer, inte för att de uttryckligen är avsedda att skydda anspråket att få vara oorganiserad utan därför att de innebär att den enskildes rättsställning inte får oförmånligt påverkas av att han eller hon har det anspråket. Mot denna bakgrund kan konstateras att den redan anställde oorganiserade arbetstagarens rättsställning i förhållande till arbetsgivaren är i vissa delar likvärdig med den fackligt organiserades, även utan att MBL innehåller några regler om skydd för den negativa föreningsrätten. De fall där den oorganiserade arbetstagaren inte åtnjuter något skydd är t.ex. vid lönediskriminering, utebliven befordran, indragna förmåner, omplacering o.d. med anledning av att vederbörande är oorganiserad. En speciell fråga som länge diskuterats är s.k. granskningsarvode till fackföreningar. I korthet kan man säga att skyldigheten att betala granskningsarvode har ansetts vara en kränkning av föreningsrätten om arbetstagaren har varit organiserad i en annan fackförening än den till vilken granskningsarvodet p.g.a. kollektivavtal med arbetsgivaren skall utgå AD 1977 nr 222. Om arbetstagare är oorganiserad kan han emellertid inte åberopa något skydd i lagen mot att han tvingas betala granskningsarvode till fackförening som har kollektivavtal med arbetsgivaren AD 1985 nr 108. En annan sak är det förhållandet att organiserade arbetstagare bl.a. till följd av MBL har en starkare ställning i medbestämmandefrågor än de arbetstagare som föredrar att vara oorganiserade. Fackföreningarna har förhandlingsrätt i vissa fall. De kan träffa medbestämmandeavtal i frågor som rör anställning av arbetskraft. De har rätt att utöva facklig vetorätt samt har rätt att besluta om vidtagande av stridsåtgärder. MBL:s regler ger inget skydd för en arbetssökande mot att arbetsgivare vägrar att anställa honom därför att han är organiserad, organiserad i viss organisation eller oorganiserad då lagen endast tar sikte på förhållanden mellan arbetsgivare och arbetstagare. Organisationsklausuler, dvs. klausuler som förpliktar arbetsgivaren att inte ha andra än fackföreningsmedlemmar i sin tjänst eller att ge företräde sådana medlemmar, är tillåtna i dag. Organisationsklausuler förekommer dock inte hos arbetsgivare som tillhör SAF,

164 Den negativa fiireningsfiiheten

eftersom denna förenings stadgar inte tillåter det. Inte heller inom den offentliga sektorn av arbetsmarknaden används organisationsklausuler.

Överhuvudtaget är organisationsklausuler mycket sällsynta i dag,

varför de inte torde vålla några större problem.

8.9.2 Tidigare utredningar om den negativa föreningsrätten

Vid tillkomsten av 1936 års lag om förenings- och förhandlingsrätt bröt i princip två åsiktsriktningar mot varandra i frågan hur föreningsrättens innehåll borde bestämmas i lagen. Enligt den ena som blev avgörande för lagens innehåll var lagstadgat skydd för arbetstagarnas förhandlingsrâtt det primära. Föreningsrätten skulle omfattas av lagen i den utsträckning som var nödvändig för att säkerställa förhandlingsrätten. Med detta synsätt saknades anledning att utstråcka skyddet för föreningsrätten till att omfatta något mera än den positiva föreningsrätten. Den andra principståndpunkten innebar i korthet att med individens rätt att tillhöra förening, facklig eller annan, borde jämställas hans rätt att stå utanför sådan förening; lagstiftningen borde därför göras fullständig i den mening att den omfattade både den positiva och den negativa sidan av föreningsrätten. Efter tillkomsten av 1936 års lag diskuterades flitigt om utvidgning av det lagstadgade skyddet för föreningsrätten till att även omfatta den negativa sidan. Mera konkreta problem tilldrog sig uppmärksamhet främst tillämpningen av organisationsklausuler och frågan om utstråckandet av föreningsrätten till att omfatta även arbetssökande. Skyddet för den negativa föreningsrätten har behandlats två olika av utredningar nämligen Arbetsrättskommittén och Nya arbetsrättskommittén. Ingen av dessa utredningar föreslog dock någon lagreglering av den negativa föreningsrätten.

8.9.3 Arbetsrättskommitténs betänkande

I betänkandet SOU 1975:1 s. 232 ff anfördes om frågan att lagreglera den negativa föreningsrätten bl.a. följande: Ett sådant lagstadgat skydd mot organisationstvång skulle ytterst bäras upp av den allmänna värderingen, att skydd bör den ges enskildes ekonomiska självbeståmmanderätt i förhållande till andra, organisationer och enskilda. Denna värdering gör sig emellertid gällande även i andra förhållanden än mellan parterna på arbetsmarknaden. I den tidigare debatten har också ofta hävdats att

OU 1993:40 Den negativa fbreningsfiiheten 165

frågan om skydd mot organisationstvång bör lösas i ett större sammanhang än i en lagstiftning som gäller enbart för arbetsmarknaden. Och håller man sig likväl till denna, ställer sig kommittén i hög grad tveksam inför att i lag ställa upp förbud mot åtgärder på arbetsgivar- eller arbetstagarsidan vilka åsyftar att öva organisationstvång mot någon på andra sidan utan att samtidigt gå in på det inbördes förhållandet mellan organisationer och enskilda på vardera sidan. Frågan om skydd mot organisationstvång på arbetsmarknaden är inte primärt en fråga uppkommer i som förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, utan berör i första hand de inbördes förhållandena på vardera sidan. I relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare torde frågan i regel sammanfalla med problemen kring arbetstagarorganisationemas möjligheter att förmå arbetsgivare att i kollektivavtal åta sig förpliktelse att enbart eller i första hand anställa medlemmar i viss organisation. - - Frågan om lagstiftning som berör förhållandet mellan organisationer och enskilda på samma sida faller emellertid inte inom kommitténs utredningsuppdrag. Härvid bör också beaktas, att t.ex. ett stadgande till skydd för föreningsrätten vilket riktar sig mot föreningarna själva kan ses som ett stadgande om inskränkning i föreningarnas beslutanderätt eller med andra 0rd som en i en allmän föreningslagstiftning hemmahörande lagregel av organisatorisk natur. Och en rättslig reglering av förhållandet mellan organisationer och enskilda i syfie att i detta förhållande skydda de senares självständiga bestämmanderätt skulle otvivelaktigt kräva att rättsläget rörande ideella föreningar klarlägges åtminstone främst i vad avser medlems inträde, utträde och uteslutning. Hithörande frågor ligger uppenbarligen utanför kommitténs direktiv. Aven om sålunda skäl kan anföras för att, såsom nyss utvecklats, ta upp frågan om skydd för den negativa föreningsrätten först i ett större sammanhang, bör likväl undersökas vilken betydelse en begränsad reform skulle få, vilken endast skulle gälla i förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. En sådan reform innebärande skydd för arbetsgivarens liksom den anställdes rätt att inte tillhöra någon organisation skulle givetvis inte medföra något skydd för den arbetssökandes negativa föreningsrätt. Och med det förut berörda uppsägningsskydd som följer av den nya anställningsskyddslagen skulle reformen för arbetstagares del få praktisk betydelse endast i den mån oorganiserade arbetstagare är i behov av ett skydd utöver det som följer av nämnda lag.

Kommittén anförde vidare att rättsläget var sådant att oorganiserade arbetstagare som missgynnades i lönehänseende, hade sämre arbetsförhållanden än organiserade eller inte blev befordrade inte hade något föreningsråttsskydd. Såtillvida skulle en ändring inträda om man skyddade den negativa föreningsrätten i medbeståmmandelagen. Samma typ av åtgärder skulle kunna anses som en föreningsrättskränkning vare sig den innebar på rätten att tillhöra angrepp en förening eller innebar angrepp på rätten att inte tillhöra förening. en

166 Den negativa fbreningsfiiheten SOU 1993:4

Något på lag grundat anspråk på likabehandling har de oorganiserade emellertid inte. En allmän regel om skydd för den negativa förenings-

rätten skulle tendera att få samma verkan som en i lag intagen regel likabehandling av organiserade arbetstagare som oorganiserade. 3 om

Kommittén menade att häri låg verkningar för det fackliga organisa- i

tionsväsendet som manade till försiktighet inför en reform av nu i

i

ifrågasatt slag. Därtill kom att det skulle uppstå problem med

l

fördelningen bevisbördan i mål om kränkning av den negativa av föreningsrätten. Utan en särskild modifierad bevisbörderegel skulle s ä skyddet i lagen få föga värde. Beträffande föreningsrättsskyddet för arbetssökande fann kommittén att en allmän regel av innebörd, att arbetsgivare inte äger vägra en arbetssökande anställning emedan han är oorganiserad skulle få mycket långt gående verkningar. Uppenbara problem med bevisning i mål av aktuellt slag skulle uppstå. Man skulle dessutom knappast i bibehålla principen arbetsgivare i andra fall hade full frihet ä kunna att att välja han önskade anställa. j vem l Sammanfattningsvis fann kommittén skäl för att inte föreslå någon lagreglering av den negativa ñreningsrätten. Kommittén diskuterade också frågan om organisationsklausuler, men fann inga skål för att föreslå någon lagstiftning rörande dessa. Bl.a. anfördes att ett förbud mot organisationsklausuler skulle lätt kunna kringgås, t.ex. genom avtal om diskriminering i andra former

oorganiserade. Lagstiftningen skulle då behöva fastslå princip l

av en likabehandling organiserade och oorganiserade arbetstagare, om av vilket skulle få verkningar för hela fackföreningsvåsendet.

I regeringens förslag till MBL prop. 197576:l05 bil. 1 s. 205 ff

stannade departementschefen för att de gällande föreningsrättsliga reglerna borde i princip oförändrade föras över till den nya lagen. Det var enligt hans mening viktigt att inte utan starka skäl gripa in i konkurrensen mellan olika fackliga organisationer eller i övrigt i organisationemas verksamhet. Departementschefen uttalade att en ny utredning skulle tillsättas, vilken skulle följa rättsutvecklingen och även ägna uppmärksamhet tillämpningen av bevisbörderegeln i föreningsrättsmål som utbildats i arbetsdomstolens praxis. Under riksdagsbehandlingen av regeringsförslaget väcktes motioner i frågorna skydd för den negativa föreningsrätten och föreningsom rättsligt skydd för arbetssökande. Dåvarande inrikesutskottet InU 197576:45 erinrade om att frågorna om föreningsrättsskyddets omfattning var av komplicerad natur och innefattade känsliga 4 l 1 z l l | l

Den negativa föreningdriheten 167

avvägningar mellan olika intressen. Frågan om den negativa föreningsrätten, tillade utskottet, var inte enbart av arbetsrättslig art utan hängde samman med problemet om en allmän rättslig reglering av ideella föreningars verksamhet. Utskottet hemställde att den aviserade nya utredningen skulle få i uppdrag att även överväga frågorna om skydd för den negativa föreningsrätten och föreningsrättsligt skydd för arbetssökande.

8.9.4 Nya arbetsrättskommitténs betänkande

I samband med att riksdagen 1976 antog MBL uttalade riksdagen att frågorna om skydd för den negativa töreningsrätten och om föreningsrättsskydd för arbetssökande ånyo skulle utredas. Nya arbetsrättskommittén ñck i uppdrag att bl.a. utreda dessa frågor och avlämnade 1982 sitt betänkande SOU 1982:60. Kommittén fann i likhet med den tidigare utredningen att det inte fanns anledning att föreslå lagregler som tar sikte på den negativa föreningsrätten och föreningsskyddet för arbetssökande. Kommittén ville inte heller förorda ett lagfäst förbud mot organisationsklausuler. Kommittén anförde bl.a. att principen om att varje människa bör ha frihet både mot organisationer och enskilda att själv bestämma om han vill tillhöra en organisation eller inte är i det väsentliga 00mstridd. Frågan var således inte om frivillighetsprincipen borde gälla utan om det borde stiftas lag i saken. Kommittén undersökte då om det fanns ett praktiskt behov av lagstiftning och om det fanns skäl av allmän natur som talade emot ett ingripande i arbetsmarknadens förhållande genom lagstiftning om negativ töreningsrätt. I betänkandet s. 281 konstaterade kommittén att det inte torde finnas något egentligt faktiskt behov av lagstiftning som direkt syftar till att ge oorganiserade arbetstagare i bestående anställningsförhållanden ett rättsligt skydd gentemot arbetsgivaren för rätten att vara oorganiserad, eller med andra ord för den negativa töreningsrätten, detta med beaktande de regler anställningsskydd som även gäller av om oorganiserade arbetstagare. Detta förutsatte att man inte eftersträvade en fullständig omgestaltning av den gällande kollektiva arbetsrätten skulle oorganiserade rättigheter de organiserade som ge samma som på medbestämmandeområdet. Kommittén ansåg att problemet låg på ett annat plan, nämligen föreningsrättsskyddet för arbetssökande och därmed sammanhängande organisationsklausuler och anförde bl.a. följande s. 282 ft:

l

l

l 168 Den negativa fiireningflheten

Kärnfrågan är om man skall genom lag resa hinder mot att arbetsgivare vägrar att anställa arbetstagare på grund av deras med- j lemskap i en viss facklig organisation eller på grund av att de är oorganiserade. I realiteten är det huvudsakliga problemet om ett sådant hinder skall resas mot att arbetsgivare i kollektivavtal förbinder sig att ge företräde till anställning åt den kollektivavtalsslutande arbetstagarorganisationens medlemmar, eller med andra ord att arbetsgivaren träffar avtal med en organisationsklausul. En lagregel genom vilken föreningsrättsskyddet sträcks ut till att omfatta arbetssökande syftar till och får till huvudsaklig verkan att medföra hinder mot organisationsklausuler. Hindret skulle resas till

förmån för medlemmar i konkurrerande fackliga organisationer i regel fackliga minoriteter och därmed, med den terminologi som

beskrivits i det föregående, vara en vidgning av det positiva föreningsrättsskyddet. Men det skulle också gälla till förmån för oorganiserade och därmed vara ett negativt föreningsrättsskydd för arbetssökande. Den fråga i sak som skall bedömas är med andra ord om det bör stiftas lag mot organisationsklausuler. När man i debatten ibland talar om skydd för den negativa föreningsrätten och ibland i stället om ett lagstadgat skydd för arbetssökandes föreningsrätt ligger skillnaden inte i lagstiftningsfrågans reella innebörd. Skillnaden ligger i stället i vilket slag av lagregel, vilken lagteknisk lösning, som man främst har i tankarna. Samma huvudsakliga faktiska verkan skulle kunna uppnås med olika regler eller kombination av regler. Saken kan också uttryckas så att det inte ñnns några skäl för lagstiftning om föreningsrättsskydd för arbetssökande eller om skydd för negativ föreningsrätt med mindre lagen, liksom 7-9 §§ medbestämmandelagen nu gör i fråga om redan anställda, sätter föreningsrättsskyddet för arbetssökande framför arbetsgivares och arbetstagarorganisationers rättsliga möjlighet att träffa och upprätthålla företräde till arbete för arbetstagarorganisationens avtal om medlemmar. Ett lagstadgat föreningsrättsskydd för arbetssökande utan den innebörden skulle sakna mening. Detsamma skulle gälla om ett i lagen inskrivet skydd för den negativa föreningsrätten, mot bakgrund av vad som sagts i det föregående om oorganiserade anställdas faktiska rättsställning i förhållande till arbetsgivaren.

Beträffande de lagtekniska aspekterna menade kommittén att det inte var lämpligt att införa en regel om rätt att inte tillhöra en organisation i MBL i samband med reglerna om den positiva föreningsrätten. Bl.a. invändes att då borde införa ett motsvarande skydd mot man organisationstvång även i förhållanden utanför arbetsmarknaden. Härutöver invände kommittén också att en regel om negativ föreningsrätt tenderade att bli en allmän regel om likabehandling även såvitt gäller de materiella anställningsvillkoren av oorganiserade och organiserade arbetstagare. En sådan reform skulle få verkningar för hela det fackliga området. En lagregel om föreningsrättsskydd för arbetssökande skulle medföra rättsliga begränsningar av långtgående

l

Den negativa fiJreningsfiiheten 169 i

l

art i den principiellt fria anstållningsrätten den privata arbetsmarknaden och göra det nödvändigt med en utbildning av principer för meritvärdering, eftersom det utan sådana principer inte skulle kunna åläggas arbetsgivarna att inför ett påstående om kränkning av en arbetssökandes föreningsrätt visa att anställningsbeslutet hade fattats på sakliga grunder och utan obehörigt beaktande av den sökandes tillhörighet eller icke-tillhörighet till en facklig organisation. Sammanfattningsvis delade kommittén den tidigare arbetsrättskommitténs uppfattning att man inte skulle införa direkta lagregler beträffande den negativa föreningsrätten eller föreningsråttsskyddet för arbetssökande. Beträffande frågan om organisationsklausuler gjorde kommittén en undersökning av förekomsten av sådana och fann att utvecklingen var på väg mot att organisationsklausuler får en efter hand mindre betydelse. På flera betydelsefulla områden hade de helt tagits bort och i övrigt förekom att klausulerna får en annan och för arbetsgivaren mindre förpliktande avfattning än tidigare. Kommittén uttalade att facklig anslutning principiellt bör ske frivilligt och bero på den enskildes beståmmanderått. Detta var dock inte liktydigt med att man borde ingripa med lagstiftning om organisationsklausuler med det ingrepp i avtalsfriheten som detta innebar. Vad som inte borde tillåtas var ett missbruk av avtalsfriheten. Med hänsyn till att man inte kunde konstatera några större menliga effekter av den rådande avtalsfriheten föreslogs inte någon lagstiftning angående organisationsklausulema.

8.9.5 1992 års arbetsrättskommitté För närvarande pågår en översyn av MBL och den centrala arbetsrättsliga lagstiftningen i övrigt. 1992 års arbetsrättskommitté har bl.a. fått i uppdrag att se över reglerna om förhandlings- och informationsrätten i MBL. Vidare skall kommittén utreda förutsättningarna för att avskaffa den fackliga vetorätten i 38-40 §§ nämnda lag samt komma med förslag till förbud mot blockader som riktas mot enmansföretag eller företag i vilka endast familjemedlemmar arbetar. Kommittén skall också se över anstâllningsskyddslagstiftningen.

170 Den negativa föreningJriheten

8.10 Något om hyresgästers föreningsfrihet

8.10.1 Hyresrätt

Vid sidan av de fackliga organisationerna bör här anmärkas något om hyresgästemas ställning vad avser föreningsfrihet. Vid ett par lagstiftningsåtgârder i början av 1970-talet lade lagstiftaren särskilda uppgifter på hyresgästemas riksförbund och de till detta anslutna lokala hyresgästföreningarna. Dessa fick sålunda det primära ansvaret för hyresregleringen. Genom hyresfárhandlingslagen 1978:304 har lagstiftaren emellertid sökt att öppna dörren för hyresgästföreningar som står utanför hyresgästemas riksförbund. Lagstiftningen sägs böra vara neutral till hyresgästernas val av intresseorganisation. Om därför hyresgästerna i en fastighet själva vill förhandla med sin hyresvärd och för det ändamålet bildar en egen ideell förening, kan denna förening även mot hyresvärdens och en eventuellt tidigare förhandlande etablerad hyresgästorganisations önskan erkännas som motpart av hyresnämnden. Den enskilde hyresgästen behöver inte vara ansluten till någon hyresgästförening. Tidigare fanns en skyldighet för HSB-medlemmar att tillhöra den lokala hyresgästorganisationen men denna skyldighet har sedan flera år tillbaka upphört. För att hyresgästförenings förhandlingar med hyresvärden skall få giltighet även för oorganiserade hyresgäster finns som regel i hyresavtal en förhandlingsklausul varigenom hyresgästen binds till träffade överenskommelser. Om en hyresgäst motsätter sig att en sådan klausul ñnns i ett hyreskontrakt, p.g.a. att han inte vill godta någon organisation som mellanhand utan vill förhandla själv, kan frågan prövas av hyresnämnden. Enligt 2 § hyresförhandlingslagen skall hyresavtal innehålla förhandlingsklausul, om det inte med hänsyn till hyresgästens personliga boendeförhållanden, inställningen hos övriga berörda hyresgäster och andra omständigheter är skäligt att förhandlingsklausul inte skall gälla. Så kan fallet vara om det är en lägenhet av mycket speciell typ eller om det rör sig om ett äldre hus med betydande kvalitetsskillnader mellan lägenheterna. Om hyresgästen då anser sig kunna uppnå bättre anpassade hyresvillkor genom att själv förhandla med värden kan det finnas skäl att låta honom göra detta. På bostadslagstiftningens område pågår för närvarande en översyn som syftar till att enskilda hyresgäster skall ges rätt att stå utanför det kollektiva hyresförhandlingssystemet.

Den negativa föreningsfriheten 171

8.10.2 Bostadsrätt

En bostadsrättsförening är en ekonomisk förening som har till ändamål att i föreningens hus upplåta lägenheter med bostadsrätt, bostadsrättslagen 1991:614. Upplåtelse av en bostadsrätt får endast ske till den som är medlem i bostadsrättsförening. När en bostadsrätt överlåtits från en bostadsrättshavare till en ny innehavare får denne utöva bostadsrätten endast om han är eller antas till medlem i föreningen. Endast en medlem som inte har någon bostadsrätt i föreningen kan utträda ur denna. Annars kan utträde bara ske genom att man överlåter sin bostadsrätt.

8.11 Något den interna

om föreningsrätten i Sverige och rätten till utträde ur organisation

Ekonomiska föreningar bedriver ekonomisk verksamhet i syfte att främja sina medlemmars ekonomiska intressen. Ideella föreningar är för det första föreningar, som genom icke-ekonomisk verksamhet främjar ideella syften, för det andra föreningar, som genom ekonomisk verksamhet främjar ideella syften, och för det tredje föreningar, som genom icke-ekonomisk verksamhet främjar sina medlemmars ekonomiska intressen. I den första gruppen återfinns mängder av

sållskapsföreningar, idrottsföreningar och religiösa samfund. I den

andra gruppen ingår föreningar som bedriver rörelse men som gör det i ett ideellt syfte, exempelvis hemslöjdsföreningar. Som exempel på den tredje kategorin kan nämnas fackföreningar, arbetsgivarorganisationer, hyresgåstföreningar och olika branschsammanslutningar. För ekonomiska föreningar finns en speciell lagstiftning, lagen 1987:667 om ekonomiska föreningar. För de ideella föreningarna saknas lagstiftning. I sådana föreningar får exempelvis tvister mellan medlem och organisationen avgöras i enlighet med vad organisationens stadgar föreskriver och med tillämpning av allmänna föreningsrättsliga principer som utvecklats i praxis. I princip står det varje medlem fritt att efter uppsägning lämna en ekonomisk förening enligt 3 kap. 4 § lagen om ekonomiska föreningar. Inom föreningsrätten gäller nämligen som en grundregel att en medlem skall ha rätt att när som helst säga upp sitt medlemskap. I stadgarna kan det emellertid föreskrivas att medlem inte får säga upp sig förrän viss tid högst -

två år efter särskilt tilllstånd fem år förflutit från inträdet. Detta

-

172 Den negativa féreningsfiiheten

villkor gäller inte vid fusionsbeslut eller beslut att ändra stadgarna på sådant sätt att omedelbar rätt till utträde föreligger. Även i ideella föreningar är utträde i princip fritt. Även det om saknas bestämmelser i en organisations stadgar om enskild medlems rätt till utträde, har en medlem rått att lämna en organisation. Det nu sagda innebär dock inte att inte stadgarna kan uppta uppsägningstider, som den medlem som vill lämna föreningen i princip måste iaktta. Hur långa uppsågningstider som kan accepteras varierar med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Beträffande fackföreningar så kan exempelvis förbunden kräva att anslutna medlemsorganisationer iakttar längre uppsägningstider än vad organisationer kan kräva av fysiska personer som medlemmar. Arbetsdomstolen har vid flera tillfällen prövat frågan om rätt till utträde ur en facklig organisation och funnit att sådan finns, bl.a. genom domen AD 1980 nr 25. I det aktuella rättsfallet ansökte en arbetstagare vid ett rederi den 4 december 1978 om utträde ur Sjöfolksförbundet och gick in i Sveriges Arbetares Centralorganisation, SAC. Sjöfolksförbundet avslog hennes ansökan. Rederiet gjorde därefter i december 1978 och i april juli 1979 avdrag på arbetstagarens lön för fackföreningsav- gifter till Sjöfolksförbundet. I Arbetsdomstolen hävdade SAC att arbetstagare har rätt till omedelbart utträde ur en facklig organisation. I domskälen uttalade domstolen bland annat följande: Arbetsdomstolen har vid flera tillfällen uttalat att om en arbetsgivare gör avdrag på en syndikalistiskt organiserad arbetares lön för medlemsavgifter till en reformistisk facklig organisation, så innefattar avdraget i princip objektivt sett en kränkning av den syndikalistiskt organiserade arbetarens föreningsrätt. Detta är utgångspunkten också för prövningen i detta mål. Frågan är emellertid om den angivna principen måste begränsas med hänsyn till att arbetstagaren ifråga kan ha att iaktta skälig uppsägningstid när han lämnar den reformistiska organisationen för att övergå till den syndikalistiska. I Sjöfolksförbundets stadgar finns inte någon bestämmelse om att medlem har rätt att säga upp sitt medlemskap med viss uppsägningstid. Detta hindrar emellertid inte att medlemmarna måste ha rätt att säga upp sitt medlemskap i förbundet. I avsaknad anses särskilda bestämmelser om uppsägningstid får uppsägningstiden av bestämmas efter en mera fn bedömning av vad som kan anses skäligt. Arbetsdomstolen fann att skälig uppsägningstid för arbetstagaren var tre månader räknat från utgången av den månad under vilken uppsägningen ägde rum. Löneavdrag för fackföreningsavgifter efter

Den negativa fbreningsfiiheten 173

denna tid skulle betraktas kränkning arbetstagarens som en av positiva föreningsrätt, nämligen rätten att tillhöra organisation. en Det skall anmärkas att målet ovan rörde föreningsrättskränkning, något som inte kan bli aktuellt med gällande lagstiftning beträffande den arbetstagare som önskar utträda organisation och inte vill ur en inträda i någon ny. Principen rätt att träda ut fackförening om ur en kan dock rimligen inte gälla endast i de fall arbetstagare lämnar en en fackförening för att övergå till utan även i de fall då en annan,

arbetstagaren helt vill stå utanför fackföreningar se Hemström i

Organisationemas rättsliga ställning och Christensen i Festskrift till Henrik Hessler. En talan rörande rätten att lämna ideell förening har hittills inte en prövats av Högsta domstolen. När ett fackförbund vägrat bevilja en medlem utträde och sedan i rättegång saken gjort invändning om om att tvisten enligt stadgarna skulle avgöras skiljenämnd, godtogs i av fallet NJA 1982 s. 853 inte skiljeklausulen rättegångshinder. som LO:s styrelse, som låtit uttryck för uppfattningen att utträdesrätt ge saknades, kunde enligt klausulen komma att utse skiljeman med utslagsröst, och med hänsyn härtill ansåg Högsta domstolen klausulen vara oskälig enligt 36 § avtalslagen. I rättsfallet RH l05:83 från Hovrätten för Västra Sverige har medlemskap i ideell förening, då stadgarna saknat bestämmelser därom, ansetts kunna bringas att upphöra så snart medlem för föreningen klargjort sin avsikt att utträda, detta trots att personen ingått arrendeavtal i vilket stadgades att arrendator skyldig var att tillhöra en viss förening.

överväganden

Grundlagens rättighetsreglering gäller med undantag för rätten till fackliga stridsåtgärder i 2 kap. 17 § RF och författares m.fl. rätt till sina verk i 2 kap. 19 § RF endast förhållandet mellan den enskilde och det allmänna, inte förhållandet mellan enskilda inbördes. För att skydda medborgarnas rättigheter från andra enskilda, mot angrepp exempelvis organisationer, är det, till skillnad från skyddet gentemot den offentliga makten, i de flesta fall tillräckligt med vanlig lag. Detta hindrar dock inte att det kan finnas skäl att i grundlag ta in vissa klart avgränsade regler som gäller förhållandet mellan enskilda. Detta kan exempelvis vara fallet då man gjort bedömningen att den vanliga lagfonnen i vissa hänseenden inte ett tillräckligt starkt ger

174 Den negativa fbreningsfiiheten

skydd för den enskilde gentemot andra enskilda. Att notera är då att den negativa föreningsfriheten i dag inte åtnjuter något skydd alls i den vanliga lagstiftningen. Det område där behovet av en reglering av den negativa föreningsfriheten främst diskuterats är förhållandena på arbetsmarknaden, dvs. förhållanden mellan enskilda. Emellertid saknas även på områden utanför arbetsmarknaden regler exempelvis utträdesrätt organisationer eller vad som är skälig om ur uppsägningstid vid utträden. Frågan är om det är praktiskt möjligt att i grundlagen ta in klar och meningsfull regel beträffandet skyddet en för föreningsfriheten mellan enskilda parter. För att få ett fullgott skydd för sin negativa föreningsfrihet bör den enskilde åtnjuta skydd mot diskriminerande handlingar inte bara från organisation en utan också mot sådana åtgärder från exempelvis sin arbetsgivare och sina arbetskamrater. För att ett sådant skydd skall vara fullgott krävs också att eventuella kränkningar negativ föreningsfrihet på av en något sätt sanktioneras, detta låter sig inte med lätthet göras i men grundlagen. Skyddet för den negativa föreningsfriheten behandlades ingående av Fri- och rättighetsutredningen och i det därpå följande lagstiftningsärendet. Utredningen kom fram till att det inte var praktiskt möjligt i grundlag ta in generell reglering skyddet för de medatt en av borgerliga fri- och rättigheterna såvitt gällde förhållandet mellan enskilda. Man skulle i så fall utan att ändå helt kunna överblicka verkningarna regelsystemet tvingas till reglering som så av - en detaljerat vilka beteenden som var förbjudna och vilka angav påföljder skulle knytas till de uppställda förbuden att den till som följd sin omfattning svårligen kunde rymmas inom en rimligt av tilltagen ram. Vi att detta förhållande alltjämt gäller. De personer eller anser organisationer mot vilka skyddsregel i grundlagen för den negativa en föreningsfriheten skulle verka bör ha rätt att någorlunda detaljerat få veta vilka handlingar från deras sida är förbjudna. Detta låter sig som inte göras med hjälp sådana allmänna regler som används i av regeringsformen. heller är det möjligt att i grundlagen reglera vilka påföljder eventuellt skall följa då exempelvis en facklig som organisation, arbetsgivare eller arbetskamrater utövar påtrycken ningar på eller diskriminerar en enskild. Ett ytterligare problem skulle uppstå om ett skydd för den som negativa föreningsfriheten infördes i grundlagen är hur en sådan reg-

Den negativa fbreninggiiheten 175

lering skall förhålla sig till principen avtalsfrihet. En grundlagsom reglering av den negativa föreningsfriheten nämligen upphov till ger frågan om denna skall innefatta förbud mot vissa anses typer av avtalsklausuler, exempelvis organisationsklausuler. Vi anser att principen om avtalsfriheten är så viktig att denna inte bör inskränkas annat ån i de fall då avtalsfriheten klart missbrukas. Inte heller detta förhållande är möjligt att på ett lämpligt sätt avgränsa i grundlagsen regel. Vi avstår således från att lägga fram några förslag ytterligare om en reglering av den negativa föreningsfriheten i grundlagen. Frågan om en sådan reglering skall införas bör i första hand övervägas i annat sammanhang.

9 Föräldrarätten och rätten till

utbildning

Inledning

Vi har inom utredningen övervägt om föräldrarätten och rätten till utbildning bör ges ett skydd i fri- och rättighetskapitlet i regeringsformen. Beträffande föräldrarätten har vi begränsat oss till rätten för föräldrar att bestämma över sina barns undervisning och utbildning, särskilt i livsåskådningsfrågor. Av denna anledning behandlar vi föräldrarätten och rätten till utbildning i ett sammanhang.

9.2 Äldre bestämmelser och

förslag

1809 års regeringsform innehöll inget stadgande om töräldrarätten eller rätten till utbildning. Inte heller den Tingstenska utredningen föreslog något stadgande härom SOU 1941:20. Författningsutredningen föreslog ett stadgande, i 2 kap. 4 § RF, om rätten till utbildning med följande lydelse: Svensk medborgare äger åtnjuta undervisning och utbildning enligt vad därom är särskilt stadgat; om barns rätt till grundläggande undervisning i allmänna skolor och om den skolplikt som må åläggas barn stadgas i lag SOU 1963:16 och 17. Som motiv till att införa en paragraf om rått till undervisning och utbildning anförde Författningsutredningen bl.a. att åtskilliga länders författningar, bl.a. Danmarks och Finlands, innehöll bestämmelser om rätt till undervisning. Vidare återfanns dylika bestämmelser i Förenta Nationernas förklaring om de mänskliga rättigheterna och i tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Utredningen anförde vidare att tillgång till undervisning och utbildning är i det nutida samhället av avgörande betydelse för att den enskilde skall kunna utveckla och tillgodogöra sig sina inneboende möjligheter. Även ur samhällets synpunkt var ett väl ordnat undervisnings- och utbildningsväsen av utomordentlig vikt. Det anfördes vidare att det allmännas ansvar på detta område var särskilt framträdande när det gällde att

178 Föräldrarätten och rätten till utbildning

bereda det uppväxande släktet en tillfredsställande skolundervisning samt att ett demokratiskt samhälle inte kunde bestå utan fria och självständiga människor, fostrade till samliv och samarbete. Mot denna bakgrund framstod det som naturligt för Författningsutredningen att i grundlag skulle fastslås att medborgarna skall äga tillgång till undervisning och utbildning. Detta kunde enligt utredningen emellertid inte få innebära att envar skulle äga en villkorslös rätt till undervisning i allmänna skolor och utbildningsanstalter; villkor för tillträde, betingade av utbildningens syfte och tillgången på plats, måste få uppställas. Beträffande barn borde emellertid en ovillkorlig rätt till grundläggande undervisning i allmänna skolor fastslås. Flera remissinstanser ställde sig mer eller mindre kritiska till förslaget. Man fann värdet av den föreslagna paragrafen diskutabelt och framhöll att bestämmelsens innehåll helt var beroende av vad riksdagen lagstiftningsvägen kunde komma att besluta samt att grundlagsföreskrifter av sådan art hade föga annat värde än vad som kunde ligga i en programförklaring. Det var främst ett målsättningsstadgande och borde därför, om det skulle komma till uttryck, sammanföras med övriga sådana stadganden. Beträffande paragrafens andra led om barns rätt till grundläggande undervisning anfördes att en uttrycklig grundlagsbestämmelse, enligt vilken alla barn medges fri grundläggande undervisning i allmänna skolor, skulle vara värdefullare än utredningens förslag till stadgande i ämnet. Då paragrafen torde innebära en skyldighet för staten att tillse att barn bereds grundläggande undervisning borde det anges i lagtexten att denna undervisning skall vara kostnadsfri. Grundlagberedningen föreslog inte något stadgande om föräldrarätten eller rätten till utbildning. Av betänkandet SOU 1972:15 framgår att en del av utredningens ledamöter önskat att grundlagen skulle innehålla en programförklaring, som bl.a. skulle ge uttryck för allas rätt till utbildning. I propositionen 1973:90 föreslogs en programförklaring för den samhälleliga verksamheten jfr avsnitt 6.2. Departementschefen anförde a. prop. s. 194 bl.a. att i grundlagstexten borde anges vissa för medborgaren särskilt viktiga områden, exempelvis rätten till utbildning, där den samhälleliga verksamheten bör vara inriktad på att åstadkomma rättvisa och jämlikhet mellan medborgarna. I konstitutionsutskottet KU 1973:26 enades man om att hänskjuta den föreslagna programförklaringen till ytterligare utredning.

OU 1993:40 Föräldrarätten och rätten till utbildning 179

Fri- och rdttighetsutredningen behandlade i sitt betänkande SOU 1975:75 både föräldrarätten och rätten till utbildning. Beträffande föräldrarätten uttalade man s. 167 att ett grundlagsstadgande om föräldrars rätt att själva ordna sina barns undervisning skulle få sådan liten betydelse att en sådan rättighet inte borde skrivas in i regeringsformen. Anledningen till detta var att något krav på ekonomiskt bidrag till privat undervisning inte kunde ställas upp i grundlagen. Vad angick föräldrars rätt att bestämma över sina barns undervisning i livsåskådningsfrågor ansåg utredningen att denna fråga behandlats i riksdagen 1973 och 1974 utan att skollagens regler ändrats, varför utredningen inte fann anledning att föreslå något stadgande i regeringsformen om denna rättighet. Fri- och rättighetsutredningen fann det emellertid naturligt att sociala rättigheter nu skrevs in i regeringsformen, bl.a. rätten till utbildning. Att fullt ut garantera att varje medborgare får den sociala service som han önskar och som svarar mot hans behov låt enligt utredningen sig inte göras. Vad man då övervägde var att i grundlagen skriva in en skyldighet för det allmänna att tillhandahålla social service som når upp till en viss nivå, en viss standard. Utredningen kom dock fram till att inte heller detta lät sig göras. Beträffande rätten till utbildning anförde man att den minimistandard som gällde på utbildningsområdet var den skyldighet för det allmänna som skollagens bestämmelser om grundläggande skolundervisning innebar. Ett grundlagsstadgande om rätt till grundläggande skolundervisning gav emellertid enligt utredningens mening inte alls uttryck för det allmännas strävan att erbjuda medborgarna utbildning i olika skeden av livet. Att låta rätten till utbildning avse den omfattning som samhällets verksamhet vid tillfället har på området ansågs inte heller lämpligt. Utredningen fann det för övrigt mycket osäkert om det över huvud taget gick att sammanfatta denna på ett kort och klart sätt. Man anförde vidare att en rätt till utbildning främst måste ålägga samhället att anordna undervisning. En förutsättning för att den enskilde skulle kunna utnyttja rättigheten var dock att det fanns läromedel, Skolmåltider, Skolskjutsar osv. I vilken mån rätten till utbildning skulle innefatta skyldighet för det allmänna att tilhandahålla sådant skulle vara svårt att avgöra. Mot denna bakgrund fann utredningen att det inte var möjligt att skriva in några sociala rättigheter i regeringsformen som rättsregler, eftersom sådana rättsregler inte kunde få annat innehåll än att de i praktiken kom att vara ett uttryck för samhällets strävan att bereda den enskilde t.ex.

180 Förâldrarätten och rätten till utbildning

utbildning. Enligt utredningens mening borde denna samhällets

strävan formuleras som ett målsättningsstadgande se avsnitt 6.2.

I propositionen 197576:209 delade departementschefen Fri- och rättighetsutredningens förslag att införa ett målsättningsstadgande i regeringsformen. Departementschefen anförde s. 128 att de sociala rättigheterna, bl.a. rätten till utbildning, intog en central plats i det moderna välfärdssamhället och att det var naturligt att rättigheter som har ett samband med målsättningen för den politiska verksamheten, nämligen den enskildes välfärd, fick komma till uttryck i grundlagen.

Departementschefen delade också utredningens uppfattning att man

inte i grundlag kunde ta in regler som med bindande verkan förpliktade staten att ge varje medborgare den service han önskar. Beträffande målsättningsstadgandets disposition och språkliga utformning förordade departementschefen dock följande lydelse av 1 kap. 2 § andra stycket RF: Den enskildes personliga, ekonomiska

och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga

verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö. Konstitutionsutskottet anslöt sig till propositionens förslag om ett målsättningsstadgande KU 197576:56. Riksdagen antog 1976 propositionens förslag rskr 1975762414, KU 197677:1, rskr 2. Rdnighetsskyddsutredningen diskuterade inte något ytterligare skydd för föräldrarâtten eller rätten till utbildning SOU 1978:34.

9.3 Grundlagsskyddet i vissa andra länder

9.3.1 Danmark

Enligt grundlagens 76 § har alla barn i skolpliktig ålder rätt till fri undervisning i folkskolan. Föräldrar eller vårdnadshavare, som själva sörjer för att barnen får en undervisning som är jämbördig med vad som i allmänhet krävs i folkskolan, är inte skyldiga att låta barnen gå i folkskolan. Föräldrarna har således beslutanderätten över barnens skolgång. Skolfriheten i 76 § grundlagen består i att föräldrarna kan välja bort det offentliga skolsystemet. Motiven för att föräldrarna väljer bort den allmänna skolan kan vara av politisk, religiös, kulturell, pedagogisk eller nationell natur. Föräldrarnas valfrihet framgår vidare av 33 § första stycket folkskolelagen som stadgar att undervisningsplikt medför plikt att delta i folkskolans undervisning eller en

OU 1993:40 Föräldraränen och rätten till utbildning 181

undervisning, som är jämbördig med vad vanligtvis krävs i som folkskolan. Valfriheten kan utnyttjas på så sätt barnet undervisas att i s.k. friskoler eller privata grundskolor. Inrättandet sådana skolor av kräver inte något offentligt tillstånd, utan inrättandet skall bara anmälas. Tillsynen skolorna åvilar föräldrarna samt dessa av en av vald inspektör skall godkännas skolstyrelsen. som av Föräldrarnas valfrihet betyder att folkskolan i sin helhet kan väljas bort. Föräldrarna kan inte bestämma att barnet inte skall delta i viss del av undervisningen, exempelvis historia eller biologi, förom äldrarnas uppfattning i ämnet avviker från skolans. På denna punkt finns dock ett undantag. 5 § folkskolelagen föräldrarna rätt att ger begära att barnet befrias från deltagande i kristendomsundervisning, då de för skolledningen påtar sig att själva för barnets ansvara religionsundervisning. Har barnet fyllt 15 år kan befrielse endast ske med barnets samtycke. Skolfriheten betyder vidare att skolplikten kan uppfyllas genom hemundervisning. Föräldrarna skall då skriftligen förklara för Skolstyrelsen att de ansvarar för barnets undervisning. Skolstyrelsen utövar tillsyn över hemundervisningen. Undervisning utanför den allmänna folkskolan får inte göras avhängig av att lärare, undervisningsmedel eller undervisningsplan skall i förväg godkännas, då en sådan regel skulle stå i strid med grundlagen. För att valfriheten skall bli realitet måste statliga en tillskott ske till privata skolor, vilket i dag sker i omfattande betydelse, men inte är något som garanteras i lag.

9.3.2 Finland

Någon rätt att kräva att det allmänna ställer studiemöjligheter till förfogande kan inte sägas existera, eftersom ifrågavarande regel iden finska regeringsformen 80 § blott att grundläggande regler - - anger om skolväsendet och om allmän läroplikt skall lag. Något ges genom om innehållet i denna lag sägs inte än ett stadgande i paragrafens mer andra stycke: Undervisning i folkskola skall för alla avgiftsfri. vara Beträffande privatskolor sägs i 82 § att regler inrättandet och om undervisningen skall lag. I paragrafens andra stycke sägs ges genom att hemundervisning inte underligger tillsyn från myndighets sida. I förslag till ny reglering av de grundläggande fri- och rättigheterna i den finska grundlagen har rätten till utbildning formulerats så att det ankommer på den offentliga makten att tillgodose rättigheten

182 Föräldrarätten och rätten till utbildning

kommittébetânkande 1992:3. Det föreslagna stadgandet lyder som följer: Var och en har enligt sin förmåga, fallenhet och sina särskilda behov rätt till undervisning och att utveckla sig. Om låroplikt stadgas genom lag. Den offentliga makten skall ordna kostnadsfri allmänbildande och yrkesmässig grundutbildning samt trygga tillgången på annan allmänbildande, yrkesmässig och högre utbildning. Vetenskapens, konstens och den högsta utbildningens frihet är tryggad. Var och har ratt att grunda enskilda . läroanstalter på det sätt en som stadgas i lag. Under stadgandet om religionsfrihet har föreslagits ett stycke om föräldrarätten med lydelsen: I undervisning och fostran skall respekteindividens övertygelse, barns rättigheter och vårdnadshavarens ras rätt att ansvara för barnets utveckling.

9.3.3 Norge

I den norska grundlagen finns inget stadgande om föräldrarâtten eller rätten till utbildning.

9.3.4 Tyskland

Grundlagen innehåller inget stadgande om rätt till utbildning. Enligt art. 7 punkt l stadgas att hela skolväsendet står under statens tillsyn. Punkt 2 i samma artikel stadgar att vårdnadshavare har rätt att bestämma över barnets deltagande i religionsundervisning. Sådan undervisning är enligt punkt 3 ordinarie läroämne i de offentliga skolorna med undantag-för de konfessionslösa skolorna. Av punkt 4 i art. 7 framgår vidare att rätten att upprätta privata skolor tillförsäkras. Privatskolor måste ha statligt tillstånd och är underkastade delstatslagama. Lagstiftning i skolfrågor är i huvudsak en delstatsuppgift. Grundlagens principer för skolväsendet kompletteras därför av de olika delstaternas författningsbestämmelser.

9.3.5 Österrike

österrikisk konstitutionell rätt innehåller ingen regel den som ger enskilde rätt till utbildning. I art. 17 i statsgrundlagen av den 21 december 1867 stadgas om undervisningsfrihet såsom en grundrättig-

Föräldrarätten och rätten till utbildning 183

het på skolväsendets område. Undervisningsfriheten skyddas i fyra avseenden. Art. 17 andra stycket medborgarna rätt att fritt grunda ger privata undervisnings- och uppfostringsanstalter. Stadgandet ger dessutom rätt för vederbörande att undervisa vid dessa anstalter. Artikeln innehåller inga närmare bestämmelser statliga bidrag till om privatskolor, erkännande av betyg eller dylikt. Den praktiska betydelsen av rätten att välja privatundervisning är därför inte så stor.

Den erforderliga tillämpningslagstiftningen finns däremot i vanlig lag.

Art. 17 tredje stycket ger både medborgare och utlänningar rätt att åtnjuta undervisning i hemmet. Sådan undervisning får enligt grundlagen inte underkastas någon inskränkning. Av art. 17 fjärde stycket följer att religionsundervisningen i skolorna skall ombesörjas av de erkända kyrkorna och religiösa samfunden. Av art. 17 femte stycket följer att hela undervisningsväsendet står under statens ledning och tillsyn.

9.4 Vissa konventioner

som Sverige anslutit sig till

9.4 1 FN-konventioner

Rätten till undervisning behandlas i flera olika konventioner. Bakgrunden till de olika konventionsbestämmelsema är art. 26 i FN :s universella förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948, vari uttalas att envar skall ha rätt till undervisning. Denna skall vara kostnadsfri, åtminstone på de elementära och grundläggande stadiema. Art. 13 i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter SÖ 1971 :41 innehåller mycket utförliga bestämmelser om rätten till utbildning och om den skolundervisning på olika nivåer som konventionsstatema skall inrätta. Artikeln inleds med en programförklaring där konventionsstatema erkänner rätten för envar till utbildning. För säkerställande av att denna rätt förverkligas åtar sig konventionsstatema bl.a. att grundskoleundervisning skall vara obligatorisk och kostnadsfritt tillgänglig för alla, att den undervisning som följer efter grundskolan skall göras allmänt tillgänglig och åtkomlig för alla samt att den högre undervisningen skall göras åtkomlig för alla är lämpade för sådan undervisning. som I punkt 3 av art. 13 stadgas vidare att konventionsstatema förpliktar sig att respektera föräldrars och, i förekommande fall, förmyndares

184 Föräldrarätten och rätten till utbildning

frihet att för sina barn välja andra skolor än dem som inrättas av offentlig myndighet, ävensom deras frihet att tillförsäkra sina barn den religiösa och moraliska uppfostran, som står i överensstämmelse med deras egen övertygelse. Sistnämnda princip om föräldrarätten har också kommit till uttryck i art. 18 punkt 4 i FN:s konvention om medborgerliga och politiska

rättigheter sö 1971:42.

I fråga undervisning antogs 1960 inom Unescos ram en konom vention diskriminering i undervisningen SÖ 1969:64. I konvenmot tionen nämns principen att föräldrar skall ha rätt att för sina barn välja andra skolor än de allmänna skolorna, under förutsättning att vissa minimikrav beträffande undervisningen är uppfyllda, och att ge sina barn religiös och moralisk uppfostran som står i överensen stämmelse med föräldrarnas övertygelse. Vid ratificeringen av Unesco-konventionen och FNzkonventionema gjorde Sverige inte några förbehåll beträffande föräldrarätten eller rätten till utbildning. Avgörande härför torde ha varit att undervisningen i religionskunskap förutsattes vara neutral och objektiv i förhållande till olika trosuppfattningar prop. 1967:36 och 1971: 125 samt att den då gällande skollagen medgav frihet att fullgöra skolplikten i godkända fristående skolor. Det kan i detta sammanhang nämnas att FN:s kommitté för de mänskliga rättigheterna med anledning av ett klagomål mot Finland fann att obligatorisk undervisning i religionskunskap och etik i finska skolor inte stred mot art. 18 i konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, under förutsättning att undervisningen var neutral och objektiv och respekterade föräldrarnas övertygelse.

9.4.2 Europakonventionen

I art. 2 i första tilläggsprotokollet den 20 mars 1952 till Europaav konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna stadgas följande: Ingen må förvägras rätten till undervisning. Vid utövandet av den verksamhet staten kan påtaga sig i fråga om uppfostran och undervisning skall staten respektera föräldrarnas rätt att tillförsäkra sina barn uppfostran och undervisning som står i överensstämmelse en med föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse. I artikeln inryms både rätten till utbildning och föräldrarätten. I det följande behandlas de olika rättigheterna var för sig.

Föräldrarätten och rätten till utbildning 185

Rätten till utbildning Vid utformningen bestämmelsen synes man ha utgått ifrån att det av i alla de berörda västeuropeiska staterna redan fanns ett skolsystem sådan omfattning och kvalitet att en tillfredsställande grundav läggande undervisning kunde erbjudas hela befolkningen. Det gällde därför inte att ålägga staterna att inrätta skolor utan att tillse att de skolor som fanns gjordes tillgängliga för alla. Innebörden av art. 2

har främst prövats i de s.k. belgiska språkmálen dom 1968-07-23,

Ser. A No. 8. I dessa mål klagade ett stort antal föräldrar till barn i franskspråkiga familjer, som i allmänhet var bosatta i den flamländska delen Belgien, över att den belgiska lagstiftningen olika av sätt gjorde det svårt eller omöjligt för dessa barn att erhålla skolundervisning på franska språket. Den europeiska domstolen konstaterade att art. 2 i första hand garanterar tillträde till de undervisningsanstalter som existerar vid en viss tidpunkt och i andra hand ger den som genomgått viss undervisning rätt till någon form av officiellt erkännande av den kompetens som undervisningen givit honom. Domstolen anförde att i fråga om omfånget av undervisning och om sättet att organisera eller subventionera den skapar konventionen inte några särskilda förpliktelser. Särskilt framhölls att art. 2 inte anger på vilket språk undervisningen skall lämnas för att rätten till undervisning skall vara respekterad. Domstolen anförde dock att rätten till undervisning skulle bli innehållslös, om den inte innebar att de som skall åtnjuta den skall ha rätt att mottaga undervisning på det nationella språket eller i förekommande fall på ett av de nationella språken. Domstolen kom till slutsatsen att det belgiska skolsystemet inte innefattade kränkning rätten till undervisning enligt art. 2. en av När någon avstängs från skolundervisning, kan det däremot vara fråga ett brott mot art. Ett sådant brott ansågs föreligga i fallet om

Campbell och Cosans dom 1982-02-25, Ser. A No. 48, där en

skotsk pojke på grund av att hans föräldrar vägrade acceptera skolaga avstängdes från undervisning. - Art. 2 bör förstås så generell rått till undervisning bara gäller att en den lägre skolundervisningen, alltså grundskoleundervisning eller motsvarande. I fråga högre undervisning får däremot tillträdet om begränsas särskilda kompetenskrav eller genom att plats i genom första hand bereds elever med goda förutsättningar att dra nytta av undervisningen. Sålunda ansågs det inte strida mot art. 2 att en person med utländsk utbildning inte erhöll tillträde till viss svensk

186 Föräldrarätzen och rätten till utbildning

utbildning pâ universitetsnivå kommissionens beslut den 10 oktober 1985 i mål 1165585. Av art. 2 anses också följa att det föreligger principiell rätt att en inrätta privata skolor eller anordna privat undervisning annan kommissionens beslut den 6 mars 1987 i mål 1153385 Ingrid Jordebo Foundation of Christian Schools m.fl. mot Sverige. Man kan också konstatera att konventionsstatema art. 2 inte har genom åtagit sig någon förpliktelse att finansiera eller subventionera privata skolor kommissionens beslut den 7 maj 1984 i mål 1020182 och 1020282 och den 11 december 1985 i mål 1047683 angående svenska Waldorfskolor .

F öräldrarätten Vid antagandet av tilläggsprotokollet förklarade Sverige i en reservation, dels att Sverige inte kan medge föräldrar rätt att under hänvisning till sin filosofiska övertygelse för sina barn erhålla befrielse från skyldigheten att delta i delar de allmänna skolornas av undervisning, dels att befrielse från skyldigheten att delta i de allmänna skolornas kristendomsundervisning endast kan medges för barn med annan trosbekännelse än svenska kyrkans, för vilka tillfredsställande religionsundervisning är anordnad. Anledningen till att Sverige avgav reservationen framkommer i 1953:32. Av denna prop. framgår att riksdagen 1950 och 1951 tagit ställning till frågor om befrielse från morgonandakt och kristendomsundervisning i skolorna prop. 1950:70 om det svenska skolväsendets utveckling och prop. 1951:100 om religionsfrihetslag. Gällande lagstiftning vid tidpunkten för reservationen var således att befrielse från skyldigheten att deltaga i morgonandakt kunde uppnås för barn som inte tillhörde svenska kyrkan, men att befrielse från deltagande i kristendomsundervisning endast kunde beviljas för barn med trosbekännelse än svenska annan kyrkans, för vilka tillfredsställande religionsundervisning var ordnad, och sålunda inte för barn som stod utanför varje trossamfund. Enligt då gällande skollag kunde barn inte heller medges befrielse från delar av skolundervisningen på grund av föräldrarnas filosofiska övertygelser. Då dessa förhållanden inte ansågs förenliga med konventionens art. 2 kunde ett oreserverat antagande av denna inte förordas. När det gäller tolkningen av föräldrarâtten i art. 2 har flera fall prövats av Europakommissionen och Europadomstolen. Det viktigaste avgörandet är det danska målet Kjeldsen, Busk Madsen och Pedersen

Föräldrarätten och rätten till utbildning 187

dom 1976-12-07, Ser. A No. 23 som grundade sig på klagomål från föräldrar över att den obligatoriska sexualundervisningen i danska skolor kränkte deras rätt enligt art. 2 till att deras barn inte skulle uppfostras på ett sätt som stred mot föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse. Europadomstolen framhöll att föräldrars religiösa och filosofiska åskådning måste respekteras i all av det allmänna organiserad undervisning. Detta kan dock inte anses hindra att information eller kunskap om religiösa och filosofiska spörsmål förmedlas i undervisningen under förutsättning att detta sker på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt. Staten får under inga omständigheter indoktrinera på ett sätt som strider mot föräldrars åskådning. När det gällde den danska sexualundervisningen ansåg domstolen att det inte rörde sig om indoktrinering. Undervisningen gick inte ut på att eleverna skulle uppmuntras till ett visst sexuellt beteende, och den hindrade inte att föräldrarna vid sidan av skolundervisningen delgav barnen sin egen syn på sexuella frågor. Så som undervisningen var utformad kunde den därför inte anses strida mot art. 2 andra meningen. Domstolen fäste i sammanhanget också vikt vid att det som ett alternativ fanns möjlighet till undervisning i privata skolor eller till hemundervisning. I det tidigare nämnda fallet Campbell och Cosans prövades också frågan om skolaga var förenlig med art. 2. Europadomstolen fann att föräldrars uppfattning att skolaga var en förkastlig korrektionsmetod var en sådan filosofisk uppfattning som måste respekteras enligt an. 2. I det aktuella fallet hade barnen i fråga inte utsatts för aga, men de gick i en skola där aga användes, och redan det förhållandet att de riskerade att drabbas därav var enligt domstolens mening en kränkning av föräldrarätten.

9.5 En kort översikt över gällande lagstiftning berör rätten till utbildning samt

som föräldrarätten

9.5.1 Grundskolan

Enligt 1 kap. l § skollagen 1985:1100 anordnar det allmänna utbildning i form av grundskola och gymnasieskola samt vissa motsvarande skolformer, nämligen särskola, specialskola och sameskola. I 2§ samma kapitel stadgas att alla barn och ungdomar skall, oberoende av kön, geografiskt hemvist samt sociala och ekonomiska

188 Föräldrarätten och rätten till utbildning

förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Utbildningen skall inom varje skolform vara likvärdig, varhelst den anordnas i landet. I 3 kap. l § skollagen stadgas att bam som är bosatta i landet har skolplikt. Skolplikt motsvaras enligt samma paragraf av en rätt för barn och ungdom att få utbildning inom det offentliga skolväsendet. Barn i allmänhet har vanlig skolplikt som skall fullgöras i grundskolan 2 §. Särskild skolplikt har barn som inte kan gå i grundskolan på grund av något handikapp. Sådan skolplikt skall fullgöras i särskola eller specialskola 3 §. Samers barn får fullgöra sin skolplikt i sameskolan i stället för i grundskolan. Enligt 4 kap. 5 § skollagen skall för var och en som enligt denna lag har rätt att gå i grundskolan hemkommunen sörja för att sådan utbildning kommer till stånd. Vidare skall enligt 4 § samma kapitel utbildningen i grundskolan vara avgiftsfri för eleverna samt skall de utan kostnad ha tillgång till böcker, skrivmaterial, verktyg och andra hjälpmedel som behövs för en tidsenlig utbildning. I verksamheten får dock förekomma enstaka inslag som kan föranleda en obetydlig kostnad för eleverna. Enligt 6 § är varje kommun skyldig att vid utformningen av sin grundskoleverksarnhet beakta vad som för eleverna är ändamålsenligt ur kommunikationssynpunkt. Ingen kommun får organisera sin grundskola så att någon elev grund av skolgången behöver bo utanför det egna hemmet. Avsteg härifrån får dock göras om förhållandena âr så speciella det framstår orimligt kommunen att som att anordnar skolgång på sådant sätt att eleven kan bo kvar i hemmet under skolgången. Vid denna bedömning skall särskild vikt fästas vid elevens ålder. Enligt 7 § är hemkommunen vidare skyldig att sörja för att det för eleverna i grundskolan anordnas kostnadsfri skolskjuts, om sådan behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållandena, fysiskt handikapp hos en elev eller någon annan särskild omständighet. Hemkommunens skyldighet omfattar dock inte sådana elever som väljer att gå i en annan grundskola än den som kommunen annars skulle ha placerat dem Inte heller är hemkommunen skyldig att ordna skolskjuts för elever som väljer att i en annan kommuns grundskola. För dessa elever skall dock den mottagande kommunen sörja för kostnadsfri skolskjuts inom den kommunen. För denna kostnad har den mottagande kommunen rätt till ersättning från elevens hemkommun. Når en elev till följd av skolgången måste bo utanför det egna hemmet, skall hemkommunen svara för att eleven utan extra kostnader får tillfredsställande förhållanden.

Föräldraränen och rätten till utbildning 189

9.5.2 Särskola och specialskola

Utbildningen i särskolan syftar till att ge psykiskt utvecklingsstörda barn och ungdomar en till varje elevs förutsättningar anpassad utbildning som så långt det är möjligt motsvarar den i som ges grundskolan och gymnasieskolan. Utbildningen i specialskola syftar till att ge barn och ungdomar med synskada, dövhet, hörselskada eller talskada en till varje elevs förutsättningar anpassad utbildning som så långt det är möjligt motsvarar den utbildning i som ges grundskolan. Enligt 6 kap. 5 § skollagen skall för och har rått att gå var en som i särskolan hemkommunen sörja för att sådan utbildning kommer till stånd. Utbildningen skall vara avgiftsfri, eleverna skall ha tillgång till böcker, skrivmaterial, verktyg och andra hjälpmedel utan kostnad samt är kommunen skyldig att anordna kostnadsfri skolskjuts och så långt det är möjligt organisera särskolan så att ingen elev blir tvungen att bo utanför det egna hemmet på grund skolgången 4 och 6 §§. av Utbildningen i specialskolan skall bedrivas vid flera särskilda enheter som regeringen meddelar föreskrifter Enligt 7 kap. 4 § om. skollagen skall utbildningen vara avgiftsfri, eleverna skall utan kostnad ha tillgång till böcker, skrivmaterial, verktyg och andra hjälpmedel samt skall staten för att eleverna kostnadsfritt svara erhåller erforderliga resor och för att eleverna utan extra kostnader får tillfredsställande förhållanden de måste bo utanför det om egna hemmet.

9.5.3 Gymnasieskolan

Gymnasieskola år sådan utbildning inom det offentliga skolväsendet för barn ch ungdom som år avsedd att påbörjas av ungdomar efter avslutad gmndskoleutbildning eller motsvarande fram till och med det första kalenderhalvåret det år de fyller tjugo år. Enligt 5 kap. 3 § skollagen skall utbildningen i gymnasieskolan utgöras dels av utbildning nationella program, som omfattar tre årskurser, dels av utbildning på specialutformade program, som också omfattar tre årskurser, samt dels av utbildning på individuella program. Av 5 kap. 5 § framgår att varje kommun är skyldig att erbjuda utbildning på nationella program för samtliga de ungdomar i kommunen som avses ovan, förutsatt att de har gått ut grundskolan och inte tidigare genomgått utbildning på ett nationellt program. Erbjudancet skall omfatta ett allsidigt urval av nationella program.

190 Föräldrarätten och rätten till utbildning

Kommunen år vidare enligt 13 § skyldig att erbjuda gymnasieutbildning i form av specialutforrnade program eller individuella program för de elever som inte har tagits in på något nationellt program. Regeringen får meddela föreskrifter om urval mellan behöriga sökande enligt 5 kap. 15 § skollagen. Av 5 kap. 21 § framgår att utbildningen skall vara avgiftsfri och att eleverna skall utan kostnad ha tillgång till böcker, verktyg och andra hjälpmedel. Kommunen får dock besluta att eleverna skall hålla sig med enstaka egna hjälpmedel. I verksamheten får också förekomma enstaka inslag som kan medföra en obetydlig kostnad för eleverna.

9.5.4 Kommunal vuxenutbildning

Den kommunala vuxenutbildningen består av grundläggande vuxenutbildning, gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning och regleras i ll kap. skollagen. Enligt 5 § skall utbildningen i komvux vara avgiftsfri. Såvitt gäller läromedel m.m. får kommunen bestämma att hjälpmedlen skall anskaffas av eleverna själva egen bekostnad eller erbjudas mot avgifter som högst motsvarar kommunens anskaffningskostnader. Beträffande den grundläggande vuxenutbildningen ansvarar varje kommun för att de kommuninnevånare som vill ha sådan får det. Enligt 11 kap. 10 § har varje kommuninnevånare rätt att delta i sådan utbildning från och med det kalenderår han fyller 20 år om han saknar sådana färdigheter som normalt uppnås i grundskolan. Den som har rätt att delta i grundläggande vuxenutbildning har rått att delta i sådan undervisning i en annan kommun om utbildningen finns där. Annan vuxenutbildning skall kommunen erbjuda. Varje kommuninnevånare är behörig att delta i utbildningen under vissa villkor. Föreskrifter om behörighetsvillkor och urval mellan sökande meddelas av regeringen.

9.5.5 Högskola

Högskoleutbildning finns i dels statlig och dels kommunal regi. Högskoleutbildningen regleras av högskolelagen 1977:218 och högskoleförordningen 1 977:263. För tillträde till grundläggande högskoleutbildning gäller dels krav på allmän behörighet, dels i de flesta fall krav på särskild behörighet. Antalet utbildningsplatser till en utbildning får vara begränsade. Vissa

Föräldrarätten och rätten till utbildning 191

regler finns för urval baserade på betyg från gymnasieskola eller komvux eller på resultat högskoleprovet. av

9.5.6 Rätt att välja skola än den offentliga

annan

Enligt 9 kap. 1 § skollagen får skolplikten fullgöras i fristående en skola, om skolan är godkänd för ändamålet. Godkännande för vanlig skolplikt skall meddelas, skolans utbildning kunskaper och om ger färdigheter som till art och nivå väsentligen mot de kunskaper svarar och färdigheter som grundskolan förmedlar och skolan även i övrigt väsentligen svarar mot grundskolans allmänna mål. Ärenden om godkännande prövas av Statens skolverk. För att ge fristående skolor, är godkända för vanlig skolplikt, som förutsättningar att verka på i stort sett villkor de samma som kommunala grundskolorna, skall de fristående skolorna enligt 9 kap. 4 a § skollagen tilldelas medel för verksamheten elevernas av hemkommuner. För varje elev skall lämnas ett belopp motsvarar som den genomsnittliga kostnaden elev i hemkommunens grundskola per på det stadium som eleven tillhör. Vid tilldelningen får kommunen göra avdrag med högst 15 procent av den framräknade genomsnittskostnaden, då kommunen har kostnader för exempelvis hemspråksundervisning, Skolhälsovård och Skolskjutsar, något de fristående som skolorna inte har skyldighet att anordna. Reglerna torde innebära att de fristående skolornas behov elevavgifier kommer att minska och av därmed öppnas den ekonomiska möjligheten för fler att välja en fristående skola. Enligt skollagen kan också skolplikten fullgöras enskild genom undervisning. Av 10 kap. 4 § framgår att ett skolpliktigt barn skall medges att fullgöra skolplikten på annat sätt än i skolsom anges lagen, om det framstår som ett fullgott alternativ till den utbildning som annars står barnet till buds. Behov av insyn i verksamheten skall kunna tillgodoses.

9.5.7 Rätt att välja en undervisning står i

som

överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse

Som redogjorts för under avsnitt 9.5 .6 kan föräldrar välja att placera sina barn i en fristående skola meddelar undervisning som en som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska

192 Föráldrarálten och rätten till utbildning

övertygelse, t.ex. att välja skola med kristen profil. Om genom en föräldrar däremot låter sina barn gå i den offentliga skolan kan de regel inte begära att barnen skall befrias från ett visst skolämne. som Föräldrar kan exempelvis inte kräva att deras barn befrias från att delta i historieundervisning eller biologiundervisning under åberopanmarxistiska historieuppfattning eller avvisande hållning till de av sin Darwins utvecklingslära. Såvitt gäller religionsundervisningen finns emellertid i skollagen uppställt vissa villkor för befrielse från denna. Således gäller enligt 3 kap. 12 § skollagen att en elev på begäran av vårdnadshavare skall befrias från skyldigheten att delta i annars obligatoriska inslag i verksamheten, det med hänsyn till särskilda om omständigheter inte är rimligt att kräva att eleven deltar. Enligt andra stycket paragraf skall befrielse alltid medges från undersamma visning i religionskunskap, eleven tillhör ett trossamfund, som om har regeringens tillstånd att i skolans ställe ombesörja sådan undervisning, och eleven visar att han deltar i denna. Begäran om befrielse styrelsen för skolan och deras beslut får överklagas skall prövas av till kammarrätten. Trossamfund fått tillstånd att meddela religionsundervisning är som romersk-katolska kyrkan, muslimska kyrkan och vissa mosaiska för-

samlingar. När samfundet Evangelisk-Lutherska kyrkan i Sverige

begärde ett motsvarande tillstånd, avslogs denna begäran, varefter ett klagomål ingavs till den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna. Frågan den svenska regeringen genom att inte var om meddela tillstånd enligt då gällande skollag hade kränkt föräldrarnas rätt att tillförsäkra sina barn undervisning som stod i överensstämen melse med föräldrarnas religiösa övertygelse. I andra hand var frågan huruvida svenska regeringens beslut omfattades av den svenska

reservationen till art. 2 i Europakonventionen se avsnitt 9.4.2.

Under målets handläggning medgav emellertid regeringen att barn tillhörande ifrågavarande trossamfund skulle befrias från deltagande i denna del skolundervisningen. Beslutet meddelades inte med stöd av skollagen utan i enlighet med praxis gav regeringen av en som möjlighet att meddela dispenser för särskilda barn eller grupper av

barn Yearbook 14 664 och 676.

s. I förarbetena till skollagen uttalade föredragande statsrådet bland följande innebörden 3 kap. 12 § prop. 198586:10 s. annat om av 89: Regleringen i l2 § innebär att befrielse alltid skall medges från undervisning i religionskunskap under sådana omständigheter som

Föräldrarätten och rätten till utbildning 193

anges i paragrafens andra stycke. Jag anser inte att en sådan bestämmelse kan utmönstras som överflödig med hänvisning till att skolans undervisning i religionskunskap är objektiv. I bestämmelsen ligger nämligen ett respekterande av att den som tillhör ett sådant trossamfund får en religionsundervisning som är präglad av samfundets tro. Andra stycket ingår som en del i den allmänna regleringen i första stycket. Den regleringen innebär att en elev inte skall behöva delta i vissa i det stora hela för eleven mindre viktiga inslag i utbildningen, om det med hänsyn till särskilda omständigheter framstår som orimligt att kräva att eleven deltar. Det bör alltså finnas ett utrymme för befrielse från inslag som är meningslösa för eleven därför att han redan mer än väl behärskar det som skall uppnås med inslaget och från inslag som kan upplevas som utmanande mot bakgrund av elevens speciella inställning och hemmiljö. Det säger sig självt att en bestämmelse av detta slag skall tillämpas med återhållsamhet.

9.6 överväganden

Rätten till utbildning är för närvarande inskriven i l kap. 2 § RF som ett målsättningsstadgande. stadgandet ger uttryck för det allmännas strävan att medborgarna skall erbjudas den utbildning de önskar. Något krav på viss utbildning kan den enskilde dock inte uppställa en med stöd av målsättningsstadgandet. Tillgången till utbildning är fir den enskilde av avgörande betydelse för dennes välfärd. Inom kommittén har vi därför funnit att rätten till utbildning bör ges ett starkare skydd i grundlagen i form av rättsligt bindande garanti. Ett sådant stadgande bör få innebörden en att det ålägger det allmänna att garantera envar tillgång till utbildning. Emellertid kan ett sådant stadgande inte få innebära att skulle få en villkorslös rätt till alla former av utbildning; envar

villkor för tillträde betingade av utbildningens syfte och tillgång på

plats måste få uppställas. En viss miniminivå på utbildning som den enskilde bör ha ovillkorlig rätt till är emellertid den grundläggande en skolundervisningen sker i grundskolan. Vi föreslår därför att som stadgandet rätten till utbildning formuleras rätt för varje om som en barn att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Rättigheten motsvaras den rätt till grundskoleutbildning som följer av av den nuvarande skollagen. Syftet med stadgandet barn i skolpliktig ålder rätt till är att ge alla fri grundskoleutbildning. Avsikten är inte att garantera personer som inte befinner sig inom skolpliktig ålder rätt till sådan utbildning. stadgandet innefattar också en rätt till grundläggande utbildning för

194 Föräldraränen och rätten till utbildning

elever som behöver undervisning i särskola eller specialskola i stället för i den vanliga grundskolan. Det föreslagna stadgandet om rätten till utbildning ålägger samhället att ordna undervisning. Däremot syftar bestämmelsen inte till att garantera att den enskilde har rätt till fria Skolmåltider, skolmaterial eller skolskjutsar. Dessa förmåner regleras i gällande skollag och är exempelvis beträffande skolskjutsarna inte undantagslösa. Något stadgande som även omfattar dessa förmåner bör således inte föras in i grundlagen. Det år givetvis av stor vikt för den enskilde att han kan erbjudas även annan utbildning än den grundläggande. Det allmänna strävar således efter att medborgarna skall ha tillgång även till högre utbildning, framförallt att alla sökande till gymnasieskolan skall beredas sådan undervisningsplats. Enligt skollagen åligger det kommunerna att anordna gymnasieutbildning efter de sökandes önskemål. Någon ovillkorlig rätt till en viss gymnasieutbildning kan den enskilde eleven dock inte sägas ha, då skollagen medger urval mellan behöriga sökande till de olika gymnasieutbildningama. Vad gäller högskoleutbildning så uppställs för tillträde till sådan utbildning krav på allmän behörighet och i de flesta fall även särskild behörighet. Utbildningsplatsema är begränsade varför att urval sker av sökande. Som tidigare anförts kan därför inte ett rättsligt bindande stadgande om rätten till utbildning omfatta även högre utbildning. Emellertid bör i grundlagen det allmänna åläggas skyldigheten att även anordna högre utbildning ån grundskoleutbildning. Detta bör också komma till uttryck i stadgandet om rätten till utbildning. Innebörden bör vara att det allmänna skall svara även för att högre utbildning finns. En rättighet som har nära anknytning till rätten till utbildning är föräldrarätten i dess betydelse av rätt för föräldrar att bestämma över sina barns skolgång. Diskussionen kring föräldrarätten i vårt land har främst rört sig kring rätten för föräldrar att fritt få bestämma om barnens uppfostran och utbildning i enlighet med sin religiösa, moraliska och filosofiska övertygelse. Detta är en rättighet som åtnjuter skydd i flera internationella konventioner. Som närmare redogörs för i betänkandet Del B avsnitt 7 om Europakonventionen har vi kommit fram till att den reservation som gjordes mot art. 2 stycke 2 om föräldrarâtten i konventionen numera framstår som överflödig och därför bör återkallas. Föräldrarätten kommer således genom den inkorporering föreslår av konventionen med slopande

Föräldraränen och rätten till utbildning 195

av reservationen att komma till positivt uttryck i svensk rått. Något skål att dessutom införa ett särskilt stadgande om förâldraråtten i grundlagen har vi emellertid inte funnit. Vi lägger således inte fram något förslag härom.

10 Rätten till liv

10.1 Inledning

Frågan om rätten till liv skall ges grundlagsskydd har övervägts av kommittén. Denna fråga har inte behandlats tidigare utredningar. av Genom 1974 års regeringsform infördes dock ett stadgande om förbud mot dödsstraff KU 1973:26, rskr. 265, KU 1974:8, rskr. 19. Stadgandet återfinns i dag i 2 kap. 4 § RF och innebär att införande av dödsstraff såväl i fredstid som i krig är förbjudet.

Grundlagsskyddet i vissa andra länder

Danmarks och Norges grundlagar innehåller inget stadgande om rätten till liv. heller finns något stadgande i grundlagama om förbud mot dödsstraff. I den finska regeringsformen lyder 6 § första stycket följer: som Varje finsk medborgare vare tryggad enligt lag till liv, åra, personlig frihet och gods. I ett lagförslag till ändring av den finska regeringsformen har rätten till liv kommit att behållas i 6 § med följande lydelse: Var och en har rått till liv samt personlig trygghet och integritet. Ingen får dömas till döden, torteras eller utsättas för annan behandling kränker som människovärdet. I betänkandet till lagförslaget har konstaterats att den föreslagna lydelsen inte står i strid med tillåtande abort av kommittébetänkande 1992:3. I den tyska grundlagen stadgas följande i art. 2 andra stycket: Envar har rätt till liv och kroppslig integritet. Den personliga friheten är okränkbar. I dessa rättigheter får endast göras intrång på grundval av en lag. I art. 102 stadgas vidare: Dödsstraffet år avskaffat. Inskrånkningar i rätten till liv får ske på grundval av lag. Vid alla inskränkningar måste strikt beaktas att ingreppets intensitet skall stå i ett rimligt förhållande till ingreppets syfte och tänkbara resultat. Ingrepp på grundval av nödvåmsregler eller bestämmelser

198 Rätten till liv

polisens användning av vapen strider således inte mot grundlagen, om såvida proportionalitetsprincipen beaktas. De nationella österrikiska grundlagama saknar bestämmelser om människans rätt till liv. I art. 85 av den österrikiska förbundsförfattningslagen förklaras emellertid dödsstraffet för avskaffat.

10.3 Vissa konventioner som Sverige anslutit

sig till

10.3.1 FN-konventioner

I FN:s universella förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948 uttalas i art. 3 att envar har rätt till liv, frihet och personlig säkerhet. I FN:s internationella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter från 1966 stadgas i art. 12 bl.a. följande: Konventionsstatema erkänner rätten för envar att såväl i fysiskt som i psykiskt avseende åtnjuta bästa uppnåeliga hälsa. Av konventionsstaterna vidtagna åtgärder för att till fullo förverkliga denna rätt skall innefatta sådana, är nödvändiga för att minska foster- och som

I FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter från 1966 stadgas i art. 6 punkt 1 följande: Varje människa har en inneboende rätt till livet. Denna rätt skall skyddas lag. Ingen skall godtyckligt berövas sitt liv. I samma artikel genom punkt 2 stadgas följande: I stater, som har avskaffat dödsstraffet, må dödsdom avkunnas endast för de allvarligaste brotten i enlighet med lag, gällde vid tiden för brottets begående. Vidare en som stadgas i punkt 5 samma artikel följande: Dödsdom skall avkunnas för brott begångna av personer under 18 år och skall verkställas mot havande kvinnor. Vid Sveriges ratiñcering konventionerna uttalade föredragande av statsrådet i 1971:125 bl.a. att konventionsstatema får anses ha prop. viss rörelsefrihet vid tolkningen och tillämpningen av konventionsen bestämmelsema. Det avgörande var om den inhemska rätten till sin allmänna syftning Överensstämde med konventionsbestämmelsema. Det föredragande statsrådet fann således att svensk rätt Överensstämde med konventionsbestâmmelsema. Slutligen har Sverige ratificerat FN:s konvention om barnets rättigheter 1989 SÖ 1990:20. Konventionen trädde i kraft den 2

Rätten till liv 199

september 1990. Tillträdet till konventionen föranledde inga ändringar i gällande svensk lagstiftning.

10.3.2 Europakonventionen

I Europakonventionen stadgas i art. 2 följande: Envars rått till livet skyddas genom lag. Ingen skall avsiktligen bliva berövad livet utom till verkställandet av domstols dom i fall då han dömts för brott, som enligt lagen är belagt med sådant straff. 2. Berövande av livet skall icke anses hava skett i strid mot denna artikel, när det är en följd av våld, som var absolut nödvändigt

a för att försvara någon mot olaglig våldsgärning;

b för att verkställa laglig arrestering eller för att hindra någon som

lagligen är berövad sin frihet att undkomma;

c vid lagligen vidtagen åtgärd till stävjande av upplopp eller

uppror. Skyddet för livet är enligt Europakonventionen inte absolut. Sålunda är dödsstraff inte oförenligt med konventionen. Vidare anges i artikeln ett antal situationer då berövande av livet inte skall anses ha skett i strid med denna artikel. I praxis har artikeln ansetts ge den enskilde ett skydd gentemot staten och dess organ, exempelvis polis och militär, mot såväl uppsåtligt som ouppsåtligt dödande.

10.4 Gällande svensk rätt

Dödsstraffet avskaffades i fredstid 1921 och för krigsförhâllanden med verkan från den 1 juli 1973. Förbudet mot dödsstraff är som tidigare nämnts grundlagsfäst genom 2 kap. 4 § RF. Rätten till liv skyddas genom reglerna i 3 kap. brottsbalken om straff för brott mot liv och hälsa. Rätten till liv berörs också av lagstiftning om livets början och slut. Enligt abortlagen 1974:595 medges i princip fri abort av foster fram till utgången av den tolfte havandeskapsveckan. Har havandeskapet pågått längre tid än tolv veckor får abort företas på kvinnans begäran det efter utredning konstateras att medicinska skäl om föreligger mot abort. Når det gäller slutpunkten för livet diskuterades länge vilket kriterium för dödens inträde som borde tillämpas. I Sverige höll man länge fast vid det traditionella hjärtdödskriteriet, men ändrade 1987 ståndpunkt. Enligt lagen 1987:269 om kriterier för bestämmande av

200 Rätten till liv

människans död gäller att en människa år död när hjärnans samtliga funktioner totalt och oåterkalleligt har fallit bort. En annan och mera problematisk fråga gäller tillåtligheten av s.k. dödshjälp. Svensk rått tillåter i princip inte aktiv dödshjälp, dvs. dödande av en obotligt sjuk person på dennes begäran eller med dennes samtycke. Denna princip har fastslagits av Högsta domstolen i rättsfallet NJA 1979 s. 802.

10.5 Överväganden

Den mest grundläggande av de mänskliga rättigheterna är rätten till liv. Den står också främst i rättighetskatalogen såväl i FN:s universella förklaring om de mänskliga rättigheterna som i FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och i Europakonventionen. Vi har därför tagit upp frågan om ett stadgande om rätten till liv skall införas i den svenska grundlagen. Vi har emellertid funnit att befintlig lagstiftning väl motsvarar de krav som kan ställas i en rättsstat. Vi lägger därför inte fram några förslag i denna del. Vi vill emellertid framhålla att en inkorporering av Europakonventionen, som vi föreslår i detta betänkande, innebär att rätten till liv kommer till positivt uttryck i svensk rätt.

11 Formema för

rättighetsbegränsande lagstiftning

11.1 Gällande regler i regeringsformen

Vissa de i 2 kap. RF inskrivna fri- och rättigheterna är undantagsav lösa eller absoluta i den meningen att de över huvud taget inte kan begränsas i annan ordning än genom grundlagsändring. De rättigheter som åtnjuter detta starka skydd är religionsfriheten 1 § 6, skyddet mot tvång att ge tillkänna åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende, skyddet mot tvång att delta i sammankomst för opinionsbildning eller i demonstration eller annan meningsyttring eller att tillhöra politisk sammanslutning, trossamfund eller sammanslutning för åskådning 2 §, skyddet mot åsiktsannan registrering 3 §, förbudet mot dödsstraff 4 §, skyddet mot kroppsstraff samt mot tortyr och medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden 5 §, förbudet mot landsförvisning och mot att någon berövas sitt svenska medborgarskap 7 §, rätten till domstolsprövning vid frihetsberövanden 9 §, förbudet mot retroaktiv lagstiftning 10 § samt förbudet mot tillfälliga domstolar ll § första stycket. De övriga i 2 kap. RF upptagna fri- och rättigheterna, dvs. yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demonstrations-

friheten och föreningsfriheten l § 1-5, skyddet för den kroppsliga

integriteten i andra avseenden än som anges i 4-5 §§ samt skyddet mot husrannsakan och intrång i rätten till förtrolig kommunikation 6 §, skyddet mot frihetsberövande samt rörelsefriheten inom riket och rätten att lämna detta 8 § samt rätten till offentlig förhandling vid domstol 11 § andra stycket, kan däremot under vissa förutsättningar inskränkas. Enligt 2 kap. 12 § första stycket RF får begränsningar dessa fri- och rättigheter bara ske genom lag. Detta av krav på lagform har motiverats med att därigenom erhålls garantier för att varje sådan begränsning blir föremål för den noggranna och allsidiga behandling norrngivning i lagstiftningsform för med sig. som I två fall är emellertid lagformen obligatorisk. Det är i dessa fall

202 Formerna för rättighetsbegrdnsande lagstiftning

tillräckligt att riksdagen i stället för att själv utforma regeln i lag - ger regeringen bemyndigande härtill. Det ena fallet gäller inskränkningar i yttrandefriheten i form av förbud för någon att yppa sådant som han har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt. Det andra fallet gäller regeringens möjlighet att med stöd av bemyndigande i lag meddela föreskrift om när lag i ämne som anges i 8 kap. 7 § första stycket och 9 § RF skall börja eller upphöra att tillämpas. Förutom det principiella kravet på lagform för inskränkning i någon av de angivna fri- och rättigheterna gäller enligt 2 kap. 12 § andra stycket RF att begränsning av dessa får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsning får heller inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Vidare blir för varje begränsning även de allmänna förbuden mot diskriminering i 15-16 §§ tillämpliga. Utöver dessa allmänna föreskrifter finns i 13- 14 §§ ytterligare specialregler som inskränker möjligheterna att begränsa de positiva opinionsfrihetema. Sammantaget kan sägas att dessa regler innebär att regeringen noggrant måste redovisa syftet med varje förslag till begränsning av någon fri- och rättighet för att tillräckligt underlag skall finnas för den prövning som är föreskriven. För att vid behov tvinga fram ytterligare noggranna överväganden med möjlighet till en mellanliggande offentlig debatt men även för att främja möjligheterna till politiskt samförstånd finns i 2 kap. 12 § tredje stycket RF regler om ett särskilt förfarande vid rättighetsbegränsande lagstiftning. Reglerna innebär i korthet att förslag till lag, som angår begränsning av sådan fri- eller rättighet som över huvud taget kan begränsas, skall på yrkande av lägst tio riksdagsledamöter vila hos riksdagen i tolv månader från det att det beredande utskottet avgav sitt betänkande i ärendet. Om förslaget vid omröstning i kammaren får stöd av fem sjättedelar av de röstande, är det dock antaget omedelbart. Ett förslag som har vilat tolv månader skall därefter anmälas i kammaren av det beredande utskottet med ett nytt betänkande. I denna omgång skall förslaget prövas enligt vanliga regler, dvs. det kan antas med enkel majoritet.

Formerna för rättighetsbegränsande lagstiftning 203

11.2 Frågans tidigare behandling

1809 års regeringsform innehöll i 16 § stadganden om visst skydd för den enskilde gentemot konungen. Innebörden av 16 § var oklar och Omtvistad när det gällde skyddets styrka. Enligt en åsikt band 16 § endast konungen innehavare av den styrande makten, samt de som myndigheter som lydde under honom. Enligt en annan uppfattning var paragrafen bindande för konungen inte bara i nyssnämnda hänseende utan även vid utövandet av den ekonomiska och administrativa lagstiftningsmakt, som 1809 års regeringsform tillerkände honom, däremot inte vid sådan lagstiftning, som skedde genom samfällt men beslut konung och riksdag. En tredje meningsriktning slutligen av gjorde gällande att paragrafen avsåg att vara normerande för konungen också i hans egenskap av lagstiftare samfällt med riksdagen. De maktfördelningsprinciper som avspeglades i 1809 års regeringsform tog sig i fråga normgivningsmakten uttryck i att denna på om olika sätt fördelades mellan konung och riksdag. Huvuddelen av den centrala normgivningen skulle ske genom beslut av konung regering och riksdag i förening. Grundlag stiftades, ändrades eller upphävdes genom konungens och två riksdagars beslut. Vidare skulle nya val till riksdagen äga rum mellan de två riksdagsbesluten. Sedan gammalt hade vissa lagförslag underkastats en granskning i särskild ordning innan de lades fram i riksdagen. Granskningen fick i 1809 års regeringsform fastare former och lades på Högsta domstolen. Denna granskning övertogs 1909 av det då inrättade Lagrådet, som sammansattes av ledamöter från Högsta domstolen och Regetingsrätten. Den Tingstenska utredningen SOU 1941:20 föreslog att en rad rättigheter skulle fastslås i grundlagen medan den närmare regleringen av dessa som regel skulle göras genom samfällt stiftad lag, dock inte fick kränka rättighetens grundsats. som I sitt förslag till ny regeringsform behandlade Författningsutredningen SOU 1963:16 och 17 även de grundläggande fri- och rättigheterna. Omfattningen av skyddet för dessa var vidare än enligt förslaget från den Tingstenska utredningen. Skyddets styrka var dock varierande. För inskränkning rättigheterna krävdes grundlagsav ändring endast i fråga om förbudet mot retroaktiv straftlagstiftning. inskränkningar i opinionsfrihetema kunde göras genom vanlig lagstiftning, men enligt uttalanden i betänkandet inte i sådan omfattning

204 Formerna för rättighetsbegränsande lagstifining

att vederbörande frihet inte längre kunde råda. Beträffande anses vissa rättigheter kunde dessa inskränkas lag eller med stöd genom av lag samt beträffande andra rättigheter hänvisades endast till innehållet i vanlig lag. Stiftande av grundlag skulle ske två beslut med mellangenom liggande val till riksdagen. Om minst tredjedel riksdagens en av ledamöter begärde det, skulle grundlagsstiftningsfråga underställas folkomröstning i samband med detta riksdagsval. Samma regler skulle gälla i fråga om ändring eller upphävande av grundlag. Under remissbehandlingen SOU 1965:2 riktades avsevärd kritik mot utredningens förslag. Skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna ansågs alltför svagt eller opreciserat. Förslag till åtgärder som kunde vidtas för att stärka och precisera skyddet framfördes av remissinstanserna. Rättigheterna borde utformas mera konkret och motiven ge ledning fir tillämpningen. Fler rättigheter skulle kunna ges ett absolut skydd. En möjlighet att annan var grundlagen angav de ändamål för vilka inskränkningar i rättigheter skulle få ske. En tredje väg anvisades att i större utsträcksom var ning kräva lagform för bestämmelser inskränkte rättigheterna. som Slutligen fördes tanken fram att inskränkningar skulle kräva beslut med kvalificerad majoritet i riksdagen. Genom beslut åren 1970-71 slopades den obligatoriska lagrådsgranskningen. I stället infördes fakultativ ordning, enligt vilken en regeringen fritt hade att välja ut de lagförslag skulle remitteras som till Lagrådet. Grundlagberedningen SOU 1972:15 vidgade ytterligare skyddet för fri- och rättigheterna. I fråga om skyddets styrka föreslogs att vissa fri- och rättigheter inte fick begränsas annat än efter ändring av själva grundlagen, nämligen i fråga om förbud mot tillfälliga domstolar, mot retroaktiv lagstiftning, mot landsförvisning och mot berövande av svenskt medborgarskap. I övrigt var skyddet utformat så att inskränkningar i fri- och rättigheterna krävde lag, beslutad av riksdagen i vanlig ordning. Undantag från detta krav fanns endast i fråga om föreskrift att lag i visst ämne skulle börja eller upphöra att gälla. Riksdagen kunde nämligen bemyndiga regeringen eller denna underordnad myndighet att förordna härom. Grundlag skulle alltjämt stiftas, ändras eller upphävas genom två riksdagsbeslut med mellanliggande val. Att märka är att förslaget byggde på en kompromiss mellan utredningens ledamöter. Vissa ledamöter övervägde nämligen regel en

Formerna för rättighetsbegränsande lagstiftning 205

att lag som begränsar fri- och rättigheterna på yrkande av en minoritet i riksdagen skulle underställas folkomröstning alternativt att sådan lag endast skulle kunna antas genom beslut med kvalificerad majoritet. Vid remissbehandlingen kritiserades förslaget då detta inte ansågs ge ett tillräckligt skydd för fri- och rättigheterna. Vissa remissinstanser ansåg att inskränkningar större betydelse borde kräva beslut i av den ordning som gällde för grundlagsändring. Enligt andra remissinstanser skulle det vara möjligt att fler fri- och rättigheter ett ge absolut skydd, dvs. att de inte fick begränsas annat än efter grundlagsändring. Propositionen 1973:90 byggde i huvudsak på Grundlagberedningens förslag. Departementschefen delade utredningens förslag att rättighetsbegränsande lagstiftning skulle beslutas i vanlig lag. Konstitutionsutskottet lämnade ett enigt betänkande, vilket bl.a. innebar att en ny utredning skulle tillsättas med uppgift att överväga frågan om krav på kvalificerad majoritet vid rättighetsbegränsande lagstiftning KU 1973:26. I övrigt godtogs propositionens förslag, vilket också antogs av riksdagen rskr 265, KU 1974:8, rskr 19. Fri- och rättighetsutredningen SOU 1975:75 avvisade tanken på att kräva riksdagsbeslut med kvalificerad majoritet för rättighetsbegränsande lagstiftning. Utredningen anförde bl.a. att grundlagsskyddet inte fick innebära någon förskjutning av de politiska maktförhållanden som föranleds av de demokratiska valen. Majoritetsprincipen var ett grundläggande inslag i den politiska demokratin. I betänkandet anfördes vidare att det därför uppenbart att var man inte kunde acceptera en fri- och råttighetsreglering undersom minerade det parlamentariska systemet därhän att olika minoriteter titt och tätt kunde styra de politiska besluten. En ordning med kvalificerad majoritet för fri- och rättighetsinskränkningar stod alltså enligt utredningen i dålig överenskommelse med grundläggande demokratiska principer. Därtill kom att en sådan ordning inte var någon adekvat metod att skydda fri- och rättigheterna eftersom den inte var något hinder mot beslut bakom vilka stod stora riksdagsmajoriteter. Utredningen anförde vidare att de principiella invändningar som anförts mot ett system med kvalificerad majoritet gjorde sig med ungefär samma styrka gällande i fråga om andra former av särskild procedur för lagbeslut som begränsar fri- och rättigheterna, t.ex. en ordning som innebar att en riksdagsminoritet kunde framtvinga ett längre uppskov med ett sådant beslut.

206 Formerna för rättighetsbegränsande lagstiftning

Fri- och rättighetsutredningen valde som medel att styra riksdagens beslut om begränsningar av fri- och rättigheterna en materiell metod i förening med ett judiciellt skydd. Rättighetsskyddet förstärktes på olika sätt. Till regeringsformens tidigare undantagslösa rättigheter fogades följande rättigheter som inte heller kunde begränsas utan grundlagsändring; skyddet mot tvång att ge till känna åskådning, tvång att delta i sammankomst för opinionsbildning etc., tvång att tillhöra trossamfund eller annan åskådningssammanlutning, skyddet

mot åsiktsregistrering samt skyddet mot kroppsstraff etc. Övriga fri-

och rättigheter, av vilka de viktigaste är de s.k. opinionsfrihetema, kunde begränsas men liksom tidigare endast genom lag. Möjligheterna att besluta om rättighetsbegränsande lagar inskränktes på flera sätt. För det första fick begränsning göras endast för ändamål som var godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Vidare fick en begränsning aldrig gå utöver vad som var nödvändigt med hänsyn till det ändamål som hade föranlett den och den fick heller inte sträcka sig så långt att den utgjorde ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Förbud mot diskriminering på grund av åskådning, ras eller kön ingick också som ett led i skyddet för de begränsningsbara rättigheterna. I fråga om opinionsfrihetema gällde därutöver att dessa fick begränsas endast för särskilt viktiga, till viss del i lagen specificerade intressen. Det judiciella skyddet för fri- och rättigheterna bestod i att den redan i praktiken existerande lagprövningsrätten lagfästes. Till betänkandet var fogat 23 reservationer. Bl.a. påyrkade ledamöterna från Moderata samlingspartiet och Folkpartiet att rättighetsbegränsande lagstiftning, såvitt gällde opinionsfrihetema, skydd för förtrolig kommunikation och i Moderata samlingspartiets fall den föreslagna föräldrarätten, skulle antas med kvalificerad majoritet. Centerpartiet yrkade att Lagrådets hörande skulle göras obligatorisk avseende rättighetsbegränsande lagstiftning. I propositionen 197576:209 avvisade departementschefen med samma argument som Fri- och rättighetsutredningen metoden med kvalificerad majoritet vid rättighetsbegränsande lagstiftning. Han anförde bl.a. följande s. 89: Starka principiella skäl talar mot ett system medför att riksdagsminoriteter av oförutsebar och som skiftande sammansättning kan framträda med anspråk att kontrollera det grundlagsenliga i riksdagsmajoritetens handlande. Det bör enligt min uppfattning aldrig få råda någon tvekan om att den auktoritativa grundlagstolkning som kan bli aktuell när riksdagen beslutar lag ankommer på riksdagens majoritet. Däremot förklarade departe-

Formerna för rdttighetsbegränsande lagstiftning 207

mentschefen, med anledning av en av Centerpartiet väckt motion, att han inte var helt främmande för tanken på särskilda regler viss om tidsutdräkt mellan förslag och beslut. Sådana bestämmelser skulle förbättra riksdagens möjligheter att underkasta lagförslag en noggrannare prövning mot bakgrund bland annat synpunkter av som kunde ha framförts i den allmänna debatten. Frågan dock var komplicerad och departementschefen förordade att spörsmålet gjordes till föremål för ytterligare utredning. I övrigt anslöt sig regeringen i stort sett till Fri- och rättighetsutredningens förslag till förstärkning av fri- och rättigheterna. Även inom konstitutionsutskottet KU 197576:56 visade sig mot-

sättningarna mellan de olika partierna. Moderata samlingspartiet och Folkpartiet vidhöll sitt krav på kvalificerad majoritet. Centerpartiet yrkade på dubbla riksdagsbeslut med månaders mellanrum vid sex rättighetsbegränsningar. I två frågor stod de borgerliga eniga. De krävde dels att Lagrådet obligatoriskt skulle höras föreskrifter om som begränsade fri- och rättigheterna och dels att folkomröstning om vilande grundlagsförslag skulle anordnas tredjedel riksom en av dagens ledamöter så begärde. Konstitutionsutskottet enade sig att om majoritetslinjen inom Fri- och rättighetsutredningen skulle genomföras i allt väsentligt. Detta innebar bl.a. att utredningens förslag om materiella regler rörande begränsningsmöjlighetema skulle införas i regeringsformen. I övriga frågor uttalade majoriteten i utskottet att en ny utredning borde tillsättas för att utreda möjligheterna att ytterligare stärka skyddet för rättigheterna. Härvid nämnde utskottet särskilt Centerpartiets förslag dubbla riksdagsbeslut. Även frågan lagom om rådsgranskning och lagprövningsrätt borde överlämnas till det kommande utredningsarbetet. 4 Riksdagen följde regeringens proposition rskr 414, KU 197677: 1 , rskr 2. Majoriteten inom Rättighetsskyddsutredningen SOU 1978:34 enade sig om att föreslå följande procedur vid begränsning fri- och av rättigheterna: Förslag till rättighetsbegränsande lag skulle på yrkande av lägst tio riksdagsledamöter vila i tolv månader från det att det beredande utskottet avgav betänkande i ärendet. Ett förslag vid som omröstning i kammaren ñck stöd av minst fem sjättedelar de av röstande skulle dock anses omedelbart antaget. Då ett förslag vilat i tolv månader skulle detta anmälas i kammaren av utskottet ett genom nytt betänkande. Vid detta tillfälle skulle beslut fattas enligt vanliga regler, dvs. med enkel majoritet.

208 Formerna för rättighetsbegränsande lagstiftning

De fri- och rättigheter som omfattades av det föreslagna uppskovsförfarandet de s.k. opinionsfrihetema, dvs. yttrande-, informavar tions-, mötes-, demonstrations- och föreningsfriheten enligt 2 kap. l § 1-5 RF, och vidare skyddet för kroppslig och personlig integritet enligt 6 skyddet för rörelsefriheten enligt 8 § samt principen att förhandling vid domstol skulle vara offentlig enligt ll § andra stycket. Beträffande Lagrådets ställning och uppgifter föreslog utredningen att yttrande Lagrådet borde inhämtas innan riksdagen beslutade om av lag angick begränsning av någon av de grundläggande fri- och som rättigheterna. Som ytterligare ett skydd för fri- och rättigheterna föreslogs att förslag till ändring grundlagen, som hade förklarats vilande, skulle av underställas folkomröstning, minst en tredjedel av riksdagens om ledamöter begärde det. I propositionen 197879:195 godtogs i allt väsentligt utredningens förslag. Även konstitutionsutskottet accepterade på alla viktiga punkter Rättighetsskyddsutredningens ståndpunkter och argument KU 197879:39. Riksdagen följde regeringspropositionen rskr 359, KU 197980: rskr 2.

11.3 En för det försvarande

närmare redogörelse lagstiftningsförfarandet

De i grundlagen angivna fri- och rättigheterna kan endast begränsas lag. Från kravet på lagform görs undantag för bestämmelser genom tystnadsplikt för offentliga funktionärer 8 kap. 7 § första stycket om 7 RF och bestämmelser att i viss lag meddelad föreskrift skall börja eller upphöra att tillämpas 8 kap. 10 § RF; här kan normgivningskompetensen delegeras till regeringen. Skyddssystemet bygger principen med två läsningar med ett års mellanrum. De två besluten kan fattas med enkel majoritet. Ett förslag kan dock bli antaget omedelbart det samlar en majoritet om på fem sjättedelar de röstande. Reglerna är tillämpliga inte bara av på lagar innebär begränsningar utan också på lagar som minskar som eller avskaffar rådande begränsningar eller innebär neutrala som ändringar. Härmed vill undvika dispyter huruvida en viss lag man bestående fri- eller rättighet. Å andra sidan minskar eller ökar en

Formerna för rättighetsbegrdnsande lagstiftning 209

träder skyddssystemet i funktion bara på yrkande och bakom yrkandet måste stå minst tio riksdagsledamöter. Vissa ofta återkommande typer av lagförslag är undantagna från reglerna om det särskilda förfarandet. Det gäller lagförslag om fortsatt giltighet i högst två år av en gällande lag, bestämmelser om tystnadsplikt, lagförslag som enbart rör frihetsstraff som påföljd för viss gärning och lagförslag som enbart angår husrannsakan eller liknande intrång. Skyddsreglema är vidare inte tillämpliga när riket är i krig eller omedelbar krigsfara. Frågan om det särskilda förfarandet är tillämpligt prövas för riksdagens vidkommande av konstitutionsutskottet. Utskottet får inte avge förklaring att det särskilda förfarandet inte är tillämpligt i fråga om visst lagförslag utan att Lagrådet har yttrat sig i saken 4 kap. 10 § riksdagsordningen. Utskottet är inte bundet av Lagrådets yttrande. De särskilda förfarandereglema omfattar bara de materiellt rättighetsbegränsande föreskrifterna, inte övriga regler. Besluten vid de två lâsningarna behöver inte sammanfalla helt. Syftet är att ge tillfälle till eftertanke och man har velat ta vara på möjligheten att utnyttja debatten under uppskovet. De ändringar som kan göras vid det andra beslutet måste dock ligga inom ärendets ram. Om ändringarna är så stora att det får anses föreligga ett nytt förslag skall ärendet vila ytterligare tolv månader om yrkande om vilande ställs.

11.4 Förhållandena i vissa andra länder

ll.4.l Finland Inget land i Västeuropa har byggt sitt konstitutionella skydd för medborgerliga fri- och rättigheter på ett system med krav på kvalificerad majoritet i folkrepresentationen för beslut som begränsar rättigheterna. I Finland har ett system som påminner om krav på man kvalificerad majoritet vid ingrepp i de av grundlagen skyddade frioch rättigheterna, nämligen en alternativ form för grundlagsstiftning. Det bör dock påpekas att detta system inte vuxit fram just för att skydda fri- och rättigheterna. I de flesta stater, med grundlagsskydd för fri- och rättigheterna, är det begreppsmässigt möjligt att inskränka på de absoluta fri- och rättigheterna endast genom att man ändrar på grundlagen. Om man i Finland vill göra inskränkningar i de grundläggande rättigheterna

210 Formernaför rättighetsbegränsande lagstiftning

som skrivits in i grundlagen har man dock två möjligheter; antingen ändrar man det ifrågavarande grundlagsstadgandet eller så stiftar man en undantagslag i den ordning som gäller för grundlags stiftande. Om man väljer att göra en ändring i själva grundlagen måste denna göras i grundlagsstiñningsordning och ändringen blir då själv en del av grundlagen. Det finns två sätt att stifta grundlag. Lagen kan förklaras brådskande med fem sjättedels majoritet och därefter slutligt godkännas med två tredjedels majoritet. Ett annat om än mera sällan använt förfarande förutsätter att grundlagsändringen först med enkel majoritet godkänns att vila över följande riksdagsval. Lagen skall genast tas upp till ny behandling vid den första lagtima riksdag som sammanträder efter valet och den blir riksdagens beslut om minst två tredjedelar av riksdagsledamöterna röstar fir att lagen skall godkännas. I 95 § regeringsformen stadgas att denna inte kan ändras, förklaras eller upphävas i annan ordning än angående grundlag i allmänhet är stadgat. Man har därigenom möjlighet att avvika från grundlagen genom att man stiftar en undantagslag i den ordning som gäller fir grundlags stiftande. Härigenom ändrar man på ett grundlagsfäst sakñrhållande, men grundlagstexten förblir oförändrad. En brådskande undantagslag kräver således att man kan uppbåda fem sjättedels majoritet i riksdagen. Att stifta undantagslagar är ett vedertaget förfarande. Under den tid regeringsformen varit i kraft har över 800 undantagslagar stiflats, varav den största delen inneburit undantag från grundrättighetsstadgandena. Oftast har man gjort avsteg från regeln om egendomsskyddet. Bland undantagslagarna har de s.k. fullmaktslagama varit i särställning, således lagar med vilka man ger regeringen befogenhet att utfärda författningar vartill enligt grundlagen annars behövs riksdagens medverkan. Fullmaktslagamas innehåll har i allmänhet varit sakmässigt och tidsmässigt rätt begränsat. I befogenheterna har i allmänhet innefattats rätten att avvika från vissa grundrättigheter. De senaste årtiondenas fullmaktslagar har i huvudsak varit olika lagar för reglering av näringslivet. Benämningen undantagslag innebär således att man avviker från ett grundlagsstadgande genom en lag som antagits i grundlagsstiftningsordning. Det förutsätts inte att något slag av undantagstillstånd råder i staten för att förfarandet skall kunna tillämpas. Trots det speciella lagstiftningsförfarandet placerar sig undantagslagarna på samma nivå i rättsnormemas hierarki vanliga lagar. Även undantagssom om en lag i norrnhierarkin kan jämställas med en vanlig lag, skiljer de sig

Farmerna för rättighetsbegränsande lagstiftning 211

från varandra genom förfarandet vid lagändringar. Eftersom en undantagslag är en vanlig lag kan den alltid upphävas i vanlig lagstiftningsordning. Likaså kan lagen ändras i vanlig lagstiftningsordning om man därigenom minskar på det avsteg från grundlagen som undantagslagen utgör. Om man däremot har för avsikt att utvidga det avsteg från grundlagen som ursprungligen har gjorts genom undantagslagen kräver ändringen en ny undantagslag. I Finland avgör Grundlagsutskottet vilket lagstiftningsförfarande som skall tillämpas, dvs. utskottet avgör om lagförslaget är sådant att det är en inskränkning i fri- och rättigheterna. Själva lagstiftningsförfarandet omfattar tre behandlingar i riksdagen. Behandlingen av ett lagförslag inleds med en remissdebatt, då man fattar beslut om till vilket specialutskott lagförslaget skall remitteras för beredning. Då ärendet kommit tillbaka från specialutskottet inleds första behandlingen. Vid denna behandling kan man inte fatta beslut om att ändra på lagförslagets innehåll eller att godkänna eller förkasta förslaget. Efter första behandlingen överlämnas ärendet till stora utskottet, som främst har till uppgift att granska att den lagtext som godkänts av specialutskottet inte innehåller lagtekniska brister. Stora utskottets betänkande ligger till grund för andra behandlingen, som är en detaljbehandling där riksdagsledamöterna kan föreslå ändringar i lagförslaget. Tredje behandlingen äger rum tidigast den tredje dagen efter det att andra behandlingen har avslutats. Det är först vid denna behandling då man inte längre kan göra enskilda ändringar i förslaget som man fattar beslut om lagen i dess helhet genom att rösta. De regler om kvalificerad majoritet, som ingår i lagstiftningsförfarandet, blir tillämpliga vid tredje behandlingen. Det bör dock tilläggas att ett flertal av fri- och rättigheterna i den finska grundlagen är sådana grundprinciper som genom ett lagstiñningsförbehåll i stadgandet kan preciseras i vanlig lag. Ett exempel är 12 § regeringsformen som stadgar Brev-, telegraf- och telefonhemligheten är okränkbar, så vitt i lag undantag stadgats. Genom sådana lagstiftningsförbehåll i grundlagen kan således rättigheterna även inskränkas genom vanlig lag. I det under våren 1992 avlämnade finska kommittébetänkandet 1992:3 om reformering av de grundläggande fri- och rättigheterna föreslås ett stadgande i regeringsformen om de förutsättningar under vilka riksdagen genom lag kan begränsa dessa 16 a §. Inskränkningarna får enligt förslaget inte gälla rättigheternas väsentliga innehåll. Dessutom skall inskränkningarna vara förenliga med de

212 Formerna för rättighetsbegränsande lagstiftning

internationella människorâttsavtal är förpliktande för Finland och som nödvändiga i en rättsstat som tryggar individens frihet. Utöver dessa generella stadganden om inskränkningar innehåller vissa rättighetsbestämmelser särskilda begränsningsklausuler som uttömmande räknar upp de tillåtna grunderna för begränsning rättigheten i fråga. en av Begränsningar som således är tillåtna enligt 16 § skall i framtiden a kunna göras genom vanlig lag, antagen med enkel majoritet. Andra begränsningar av rättigheterna skall inte kunna göras, annat än genom grundlagsändring. Förfarandet med undantagslagar föreslås förbjudet såvitt avser regeringsformens regler de grundläggande fri- och om rättigheterna.

11.4.2 Danmark

Fri- och rättighetsnormer i grundlag ändras grundlagsändring genom i Danmark. En grundlagsândring kräver folkomröstning enligt 88 § i grundlagen. Fri- och rättighetsnormema kompletteras lagstiftning utanför av grundlagen. Frågan uppkommer då lagstiftning kan tillåtas om annan inskränka den i grundlagen givna garantin. I den danska grundlagen har man i vissa stadganden, då man inte önskat att garantin skulle gå så långt som grundlagsformuleringen vid första påseende kunde antas sträcka sig, utformat lagstiftningsförbehåll, dvs. den i grundlagen egentligen hemmahörande preciseringen och konkretiseringen av rättigheten flyttas över till andra Förbehållen i den danska normer. grundlagen är försedda med en formellt verkande beståndsgaranti för fri- och rättighetens grunddrag; inskränkande preciseringar eller konkretiseringar får endast ske lag. Ett exempel på lagstiftgenom ningsförbehåll i grundlagen är 71 § andra stycket vilket stadgar att frihetsberövande får bara äga det grundar sig på lag. rum om

11.4.3 Norge

Även i Norge kan fri- och rättighetsnormema i grundlagen ändras endast genom grundlagsändring. Alltför djupgående författningsändringar skall hindras av 1l2§ grundlagen, där det stadgas att grundlagsändringar inte får strida mot grundlagens principer och vid ändringar skall två tredjedelar stortinget eniga sådana av vara om ändringar. Fri- och rättighetsnormema kan inskränkas på sätt samma som i Danmark, dvs. lagstiftningsförbehåll rättighetemas genom om

Formerna för rättighetsbegränsande lagstiftning 213

innehåll. Även förbehållen i den norska grundlagen kräver att inskränkande preciseringar eller konkretiseringar sker genom lag. Ett exempel på lagstiftningsförbehåll är 99 § grundlagen, vilken stadgar att ingen maa famgslig anholdes, uden i lovbestemt Tilfzelde og paa den ved Lovene foreskrevne Maade.

11.4.4 Tyskland

Fri- och rättighetsnormerna i grundlagen kan endast ändras genom grundlagsändring. Alltför djupgående författningsändringar hindras av an. 79 tredje stycket Grundgesetz, som stadgar att grundprincipema i fri- och rättighetsnormeringen inte får ändras. Inskränkningar i fri- och rättigheterna utanför det författningsrättsliga regelsystemet får ske om grundlagen bemyndigar därtill genom ett förbehåll i grundrättighetsregeln. Dylika bemyndiganden förekommer i två former. Grundlagen skiljer mellan inskränkningar genom lag och inskränkningar på grundval av en lag. Den förra formuleringen avser, att lagstiftaren själv skall företa inskränkningar som inte behöver konkretiseras genom verkställighetsakter. Den senare innebär, att lagstiftaren skall ange förutsättningar för inskränkande åtgärder, som sedan företas av den verkställande eller dömande makten genom förordningar, domar eller beslut. Innehållsmässigt kan man skilja mellan bemyndiganden i grundlagen genom ett allmänt lagstiftningsförbehåll och bemyndiganden genom ett kvalificerat förbehåll. Genom allmänna förbehåll bemyndigas lagstiftaren generellt till inskränkningslagstiftning. Kvalificerade förbehåll bemyndigar endast till inskränkningsåtgärder under förutsättning att vissa rekvisit som räknas upp i grundlagen är uppfyllda, exempelvis för att förebygga faror för allmän säkerhet och ordning. För alla inskränkningar gäller att de inte får urholka fri- och rättigheten ifråga. Detta framgår av art. 19 andra stycket Grundgesetz, som stadgar att grundrättighetens väsentliga innehåll inte får angripas av inskränkningen. Artikeln konkretiseras av praxis och doktrin. Enligt samma artikel måste inskränkande lagstiftning vara allmängiltig. Dessutom måste den ange den fri- och rättighet, som skall inskränkas, med hänvisning till grundlagsartikeln. Den inskränkande lagstiftningen sker genom vanlig lag, alltså inget krav på kvalificerad majoritet finns.

214 Formerna för rättighetsbegrânsande lagstiftning

Ett exempel på inskränkning i grundlagen genom lagstiftningsförbehåll är art. 2 andra stycket, vilket stadgar Envar har rätt till liv och kroppslig integritet. Den personliga friheten är okränkbar. I dessa rättigheter får endast göras intrång på grundval av en lag.

l1.4.5 Österrike

De österrikiska grundlagarnas stadganden om fri- och rättigheter är generalldausuler som konkretiseras genom lagstiftning eller rättspraxis. I några fall sker konkretiseringen lagstiftning själv genom som har grundlagskaraktär, exempelvis grundlagen hemfrid. I andra om fall sker konkretiseringen genom enkel lagstiftning på grundval av mer eller mindre detaljerade förbehåll i generalklausulen. Men även om generalklausulen inte innehåller ett dylikt bemyndigande om tillämpningslagstiftning får grundlagsnormen konkretiseras och preciseras av enkel lag. Inskränkning av en grundrättighet enligt det betraktelsesätt och den terminologi har i Österrike får inte ske enkel som man - genom lagstiftning utan endast genom grundlagsändring. Däremot får konkretisering av rättigheten ske genom vanlig lag. Detta gäller som sagt oavsett om grundlagsstadgandet i fråga innehåller något förbehåll fir reglering genom vanlig lag eller inte. Men finns ett sådant förbehåll, får konkretiseringen gripa djupare in i rättigheten än eljest. Stundom kan det vara svårt att avgöra om en bestämmelse i vanlig lag innehåller en tillåten konkretisering eller otillåten inskränkning. Författningsdomstolen ingriper endast i extrema fall och anser otillåten inskränkning blott föreligga om grundrättighetens väsentliga innehåll skulle urholkas genom den aktuella lagstiftningen. Denna formulering har övertagits från den tyska grundlagsterminologin. Ett exempel på hänvisning till konkretisering av en rättighet är art. 13 i Staatsgrundgesetz, vilken stadgar Envar har rätt att genom ord, skrift, tryck eller genom framställning i bild fritt yttra sin mening inom de i lag stadgade gränserna.

11.5 överväganden

De grundläggande fri- och rättigheterna kan åtminstone inte allmänt sett vara så absoluta att de inte kan begränsas över huvud taget. Det är å andra sidan med tanke på skyddet av de grundläggande rättigheterna viktigt att inskränkningama kan hållas så obetydliga som

Formerna för rättighetsbegränsande lagstiftning 215

möjligt. Det är också viktigt att rättigheterna inte kan urholkas hur som helst genom vanlig lag. Det är därför behövligt att grundlagen själv uppställer gränserna och villkoren för de tillåtna inskränkningama i fri- och rättigheterna. Det är också behövligt med ett särskilt lagstiftningsförfarande beträffande lagar som inskränker rättigheterna. I tidigare utredningar har från vissa håll argumenterats för införande av ett förfarande med krav på kvalificerad majoritet vid rättighetsbegränsande lagstiftning. Detta förslag har på nytt aktualiserats inom kommittén. Vid en närmare granskning av detta förslag har vi dock funnit att ett förfarande med kvalificerad majoritet rent lagtekniskt vållar stora problem. Hur skall man t.ex. i grundlagen på ett lämpligt sätt kunna avgränsa vilka frågor som skall omfattas av kravet på kvalificerad majoritet Det är inte rimligt att varje begränsning av fri- och rättigheterna skall omfattas av ett sådant krav. Vi har därför övervägt om kravet på kvalificerad majoritet endast skulle kunna uppställas vid inskränkningar av större betydelse eller vid lagförslag som inskränker i fri- och rättighetemas väsentliga innehåll. Vi har dock funnit att en sådan avgränsning blir så oklar att den i praktiken inte kan fås att fungera. Tveksamhet kan också uppstå huruvida ett lagförslag innebär en begränsning av en rättighet, om det innebär att man minskar en rådande begränsning eller om det endast innebär neutrala ändringar. Denna tolkningsfråga får stor betydelse för om ett lagförslag skall omfattas av kravet på kvalificerad majoritet eller inte. För att undvika detta tolkningsproblem kan man naturligtvis låta alla lagförslag med ändringar falla in under det kvalificerade förfarandet. Följden av ett krav på kvalificerad majoritet vid rättighetsbegränsande lagstiftning blir dock att en mängd lagförslag skulle komma att drabbas av detta förfarande, vilket kan medföra att riksdagen många gånger blir handlingsförlamad. Vi att det även rent principiellt finns skål mot att införa ett anser krav på kvalificerad majoritet vid råttighetsinskränkande lagstiftning. Ett sådant förfarande skulle nämligen utgöra ett avsteg från majoritetsprincipen, är ett grundläggande inslag i den politiska som demokratin. Inte heller kan säga att kravet kvalificerad man majoritet är en adekvat metod att skydda fri- och rättigheterna eftersom den inte utgör något hinder mot beslut bakom vilka står stora riksdagsmajoriteter. Vi har således kommit till den slutsatsen att det nuvarande systemet i 2 kap. 12 § RF med uppskovsförfarande

216 Formerna för rättighetsbegrdnsande lagstifining

innefattar en lösning som på ett tillfredsställande sätt skyddar grundlagens fri- och rättigheter. Vi lägger därför inte fram något förslag till lagändring i denna del.

12 Lagprövningsrätten

12.1 Bakgrund och gällande rätt

Frågan huruvida en lagprövningsrätt verkligen existerade var inte uttryckligen besvarad i 1809 års regeringsform. Diskussionen härom har emellertid pågått under mycket lång tid. Redan i mitten på 1800talet kom således frågan upp till debatt i riksdagen sedan Justitieombudsmannen i sin ämbetsberättelse två år i rad hade uttalat sig för att domstolarna borde ha rätt att undersöka huruvida en lag hade tillkommit i föreskriven ordning. En majoritet av lagutskottet fann emellertid att regeringsformen inte tillerkände domstolarna någon generell rätt att pröva lagars giltighet lagutskottets betänkande 185354:4. På 1880-talet inleddes den juridiska debatten om lagprövningsrätten på allvar. Professor Christian Naumann hävdade då att domstolarna hade rätt att åsidosätta sådan författning som hade beslutats av Konungen ensam men som enligt regeringsformen borde ha beslutats av Konungen och riksdagen gemensamt. Professor Hugo Blomberg gick än längre då han 1896 hävdade att domstolarnas lagprövningsrätt även omfattade sådana lagar som beslutats av Konungen och riksdagen gemensamt. Professor C.A. Reuterskiöld argumenterade 1918 för att domstolarna borde ha vida möjligheter att pröva lagars innehåll. Reuterskiölds efterträdare på professorsstolen i Uppsala, Halvar Sundberg, uttalade sig även han för en mer allmän lagprövningsrätt. Hur tveksamt rättsläget var ännu på 1950-talet framgår av utförliga inlägg i Svensk Juristtidning 1956 av utrikesministern Östen Undén och docenten Gustaf Petrén. Den förre vände sig med skärpa mot påståendet att domstol skulle kunna åsidosätta en regeringsförfattning eller rent av en lag. Petrén argumenterade ingående för en motsatt uppfattning. Vid en granskning i efterhand synes genombrottet för ett nytt synsätt på frågan om lagprövningsrätten ha kommit främst genom ett par domar i vilka Högsta domstolen i mål om flyttningsskyldighet för statstjånstemän i förment strid mot dåvarande 36 § RF, först 1928 fann en grundlagsinvändning inte förtjäna avseende och senare 1934 förklarade beslutet strida mot 36 § RF. Efter kriget prövades vissa

218 Lagprövningsrätten

avlöningsförfattningars grundlagsstridighet. Först genom de s.k. reservofficersmålen 1954 dömde Högsta domstolen direkt i strid mot en administrativ författning, vilket ledde till en missnöjesdemonstration i andra kammaren genom avslag på en proposition som avsåg att dra konsekvenserna av domarna. Sådant var alltså läget när Författningsutredningen inledde sitt arbete i mitten av 1950-talet. Inom utredningen arbetade man länge med en lagtext som reglerade lagprövningen såvitt avsåg stridigheter mot regeringsformen. De borgerliga ledamöterna var positiva medan socialdemokraterna var mycket tveksamma. I januari 1961 träffades så inom utredningen en bred politisk kompromiss, i vilken lagprövningen ingick som en del. Utredningen enades om att en lagprövningsrätt fanns, att den inte skulle kodiñeras och att det saknades skäl att anta annat än att en restriktiv syn på tillämpningen av denna rätt var för handen SOU 1963:17 s. 155 t. I sitt remissyttrande över utredningens förslag uttalade Högsta domstolens ledamöter, att utredningen riktigt angivit vad som ñck anses vara gällande rätt på området SOU 1965:2 s. 60. Det kan tillfogas att 1964 tog Högsta domstolen för första gången upp till prövning frågan om grundlagsenligheten av en samtällt stiftad lag butikstéingningslagen; NJA 1964 s. 471. I sitt betänkande med förslag till ny regeringsform SOU 1972:15 utgick Grundlagberedningen från att rättstillåmpande myndigheter var behöriga att pröva, om en författning hade tillkommit i föreskriven ordning och om den till sitt innehåll stod i överensstämmelse med grundlag eller annan överordnad norm. Beredningen föreslog inte någon ändring i detta rättsläge. I propositionen 1973:90 förutsatte också departementschefen att den lagprövningsrätt som utvecklats i rättspraxis skulle bestå även efter antagandet av den nya regeringsformen. Denna befogenhet torde, anförde han, få anses tillkomma samtliga tillämpar rättsregler under utövande av rättskiporgan som ning eller offentlig ñrvaltning. Lagprövningsrätten kunde, kort uttryckt, sägas innebära att en myndighet har rätt och skyldighet - att i sin rättstillåmpande verksamhet sätta sidan en föreskrift som strider mot en bestämmelse i en författning av högre konstitutionell valör. Vanlig lag får vika om den står i uppenbar strid med en grundlagsbestämmelse. Det var emellertid enligt departementschefen tydligt att lagprövningsrätten liksom dittills skulle få ringa eller ingen praktisk betydelse. Att grova formfel eller andra uppenbara åsidosättanden av grundlagsregler skulle förekomma vid normgivningen framstår som i hög grad osannolikt, framhöll han a. prop. s. 200-

Lagprövningsrätten 219

201. Vad sålunda anförts om lagprövningsrätten föranledde ingen erinran från riksdagens sida när den nya regeringsformen antogs KU 1973:26, rskr 265, KU 1974:8, rskr 19. Vid arbetet med att förstärka regeringsformens skydd för de grundläggande fri och rättigheterna fann 1973 års Fri- och rättighetsutredning SOU 1975:75 ingen anledning att utgå från annat än att rättsläget i fråga om lagprövningsrätten i allt väsentligt det var som departementschefen angett i propositionen 1973:90. Emellertid innefattade 1974 års regeringsform få och 1809 års regeringsform ännu färre upphängningspunkter för utövning i praktiken - en av denna lagprövningsrätt. Denna situation skulle kunna förändras om rättighetsskyddet i regeringsformen förstärktes. Fri- och rättighetsutredningen måste därför särskilt pröva, med vilket kontrollsystem de rättighetsregler i regeringsformen som utredningen ville föreslå skulle förenas. Utredningen fann att det materiella grundlagsskyddet inte skulle bli tillräckligt starkt om det inte förbands med något slag av rättsligt verkande garantier som var oberoende av de politiska organen. Vid valet av rättsligt kontrollinstrument fann utredningen att den lagprövningsrätt som gestaltats i vårt land var det lämpliga. Utredningen föreslog att denna skulle behållas i princip oförändrad. Emellertid innebar förslaget till materiell rättighetsreglering att området för lagprövning utvidgades betydligt i jämförelse med vad som dittills gällt. Med hänsyn till lagprövningens roll i skyddssystemet och för att någon tvekan om institutets innebörd inte skulle föreligga föreslog Fri- och rättighetsutredningen att uttryckliga bestämmelser i ämnet skulle införas i regeringsformen. Utredningen föreslog en 20 § i 8 kap. RF som skulle lyda så: Finner domstol eller annan myndighet att vid tillkomsten av en föreskrift har förekommit grovt fel i det förfarande som skulle iakttagas, får myndigheten tillämpa föreskriften. heller får myndighet tillämpa föreskrift som i något annat hänseende står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning. I fråga om föreskrift i lag eller förordning skall detta dock gälla endast om motstridigheten är uppenbar. Av Fri- och rättighetsutredningens specialmotivering framgick att med grovt fel i tillkomstförfarandet avsågs dels att det skulle vara en betydelsefull formföreskrift som försummats och dels att denna försummelse skulle vara uppenbar. Vid remissbehandlingen av Fri- och rättighetsutredningens betänkande tilldrog sig lagprövningsfrågan stor uppmärksamhet prop. en l97576:209 s. 200-213. Med enstaka undantag ansåg de remiss-

220 Lagprövningsrätten

instanser som tog upp detta problem att den existerande lagprövningsrätten åtminstone i sak borde finnas kvar även vid en sådan utbyggnad av 2 kap. RF som Fri- och rättighetsutredningen föreslog. Ett mindre antal remissinstanser ansåg det dock lämpligast att inte uttryckligen kodifiera lagprövningsrätten i regeringsformen utan alltjämt ha den som en oskriven, statsrättslig rättsgrundsats. Ett skäl härtill var att sistnämnda ordning skulle medge en smidigare tillämpning. Med andra 0rd skulle man då lättare kunna ta vederbörlig hänsyn till alla olika förhållanden i det särskilda fallet, vilka kunde böra tillmätas relevans. Detta ansågs bli svårare att göra om

man hade att tillämpa en uttrycklig grundlagsregel, som med nöd-

vändighet skulle få bli förhållandevis stel. Särskilt må anmärkas att Fri- och rättighetsutredningens uppfattning om lagprövningsrättens existens och innebörd i allt väsentligt vitsordades av landets båda högsta domstolar. En annan sak är att det samtidigt framhölls att lagprövningsrättens räckvidd inte i alla hänseenden var fullt klar. Högsta domstolen underströk att uppenbarhetsrekvisitet var välbetänkt. Från remissbehandlingen av Fri- och rättighetsutredningens betänkande kan ytterligare anmärkas, att man bl.a. från domstolshåll kraftigt instämde i utredningens uppfattning, att lagprövningsrätten inte fick utformas så, att politisk makt flyttades över på icke politiska organ eller att lagprövningen blev ett reguljärt inslag i rättstillämpningen. LO var den remissinstans som var mest kritisk mot utredningens förslag att grundlagsfästa lagprövningsrätten. LO tillbakavisade med skärpa föreställningen om att domstolarna skulle kunna utgöra frihetens väktare gentemot folkets ombud och förordade att ett uttryckligt förbud mot lagprövning infördes i regeringsformen. Endast en ytterligare remissinstans framförde synpunkter liknande de som LO hade framfört. l propositionen 197576:209 föreslogs ett förstärkt skydd i regeringsformen för de grundläggande fri- och rättigheterna. Förslaget överensstämde i det väsentliga med vad Fri- och rättighetsutredningen hade förordat. Dock hade något uttryckligt stadgande om lagprövningsrätten inte tagits med. Någon ändring i sak avsågs emellertid inte. Lagprövningsrätten skulle alltjämt finnas men alltså fortfarande enbart som en oskriven konstitutionell rättsgrundsats. Departementschefen uppehöll sig emellertid ingående vid frågan om kontrollen av de materiella rättighetsreglemas efterlevnad a. prop. s. 90 f. Till en början förkastade han ett system med författnings-

Lagprövningsrätten 221

domstol. Ett skål att ett sådant system är svårt förena med var att kravet, att en rättighetsreglering inte får innebära att politisk makt förs över till icke politiska organ. Den enda form judiciell kontroll av som kunde övervägas var enligt departementschefens mening ett system som utnyttjade redan befintliga Han avsåg därvid något organ. slag av lagprövningsrätt inom för myndigheternas vanliga ramen rättstillämpningsverksamhet. En viss form av lagprövningsrätt i själva verket ofrånkomlig, var anförde departementschefen. Myndigheterna måste ha rätt åsidoatt sätta en föreskrift på den grund att denna över huvud taget inte härrör från något offentligt eller att dess tillkomst är förbunden med organ ett mycket grovt fonnfel. Den situationen kan vidare tänkas, att två regler på olika konstitutionell nivå strider mot varandra båda men vänder sig direkt till de råttstillämpande Dessa kommer då organen. inte ifrån att välja vilken regel skall tillämpas. Det är knappast som tänkbart att ålägga myndigheterna att då företräde åt den lägre ge regeln. Lagprövningen kan däremot inte, fortsatte departementschefen, sägas vara ofrånkomlig i de fall då det bara är den lägre prövade - föreskriften som vänder sig direkt till rättstillämparen. Här avses alltså fall där den högre norm med vilken jämförelsen görs är riktad enbart till normgivaren. Denna högre kan normgivarens norm avse beslutsförfarande eller behörighet eller det tillåtna innehållet i dennes beslut. Föreligger lagprövningsrätt i dessa situationer kan det sägas innebära att myndigheterna kontrollerar att normgivaren rätt har tillämpat de regler som gäller för denne. lagprövningsrätt skulle enligt departementschefen inte strida mot folksuverånitetens princip sådan denna kommer till uttryck i l kap. 1 § första stycket RF. Av paragrafs tredje stycke framgår samma nämligen att riksdagen lika väl alla andra offentliga är som organ bunden av gällande rätt. Också denna grundsats är självklar för en rättsstat. Att oskrivna rättsregler om lagprövningsrätt föreligger i svensk rätt är helt klart, fastslog departementschefen. Om dessa reglers innebörd anförde han i huvudsak följande. Lagprövningsrätten såväl foravser merna för en författnings tillkomst dess materiella överensstämsom melse med högre författning och frågan om den har beslutats ett av kompetent organ. En föreskrift beslutats riksdagen eller som av regeringen får emellertid sättas sidan bara ett formfel vid dess tillom komst är grovt eller föreskriften i något hänseende uppenbart annan

222 Lagprövningsrätten

strider mot högre författning. Föreskrifter som har beslutats av en förvaltningsmyndighet eller kommun kan däremot sättas åt sidan en också vid mindre uttalade konflikter med högre föreskrifter. Lag- prövningsrâtten utövas i princip officio. Detta innebär emellertid ex inte, påpekade departementschefen, att prövning av eventuell motstridighet mellan författningar på olika nivåer ingår som ett mera normalt led i myndigheternas rättstillämpning. Lagprövning kan bli aktuell endast påstådd normkonflikt uttryckligen åberopas som om en grund för ett yrkande eller myndighet i ett visst fall har om en särskild anledning att förmoda att en normkonflikt föreligger. Departementschefen uttryckte stor förståelse för de argument av politisk brukar åberopas mot lagprövningsrätten. Han mera art som fann det också självklart att en judiciell överprövning av riksdagens beslut inte fick bli någon reguljär företeelse. Men samtidigt fann han att svårligen kunde undvara en från riksdagen fristående man kontrollapparat, grundlagens rättighetsskydd skulle ha någon om verklig effekt. Han underströk också den viktiga preventiva effekt som följer av ett lagprövningsinstitut. Departementschefen uttalade sammanfattningsvis att Fri- och rättighetsutredningens förslag att behålla lagprövningsrâtten med det innehåll, denna då ansågs ha i svensk rått, innebar en lämplig som här stod varandra. Å avvägning mellan de olika intressen som mot sidan kunde säker att domstolarna inte skulle komma ena man vara politiska maktfaktorer. Å den andra skulle att få någon ställning som de ha möjlighet att utnyttja ett oförbrukat förtroendekapital, när ett ingripande till fri- och rättighetemas skydd undantagsvis måste anses befogat. Däremot frågan, huruvida lagprövningsrätten borde komma till var direkt uttryck i grundlagstexten, enligt departementschefen ännu inte för avgörande. En grundlagsregel skulle kunna inge den mogen oriktiga föreställningen att lagprövningen skall utgöra ett normalt inslag i rättstillåmpningen. Han fann det också svårt att formulera en grundlagsregel så, att den till fullo passade för alla författningsnivåer. Men särskilt hänvisade han till att han förordat att möjligheterna att införa särskilda uppskovsregler i fråga om râttighetsbegränsande lagstiftning skulle utredas ytterligare. Det var uppenbart att tillkomsten sådana regler skulle få betydelse för lagprövningsråttens av innehåll. Dessa två frågor borde alltså inte behandlas fristående från varandra, sade departementschefen. Uppdraget att utreda frågorna ett särskilt förfarande vid rättigom hetsbegrånsande lagstiftning, lagprövningsrätten samt frågan om

SOU 1993 :40 Lagprévningsrdtten 223

Lagrådets ställning anförtroddes Råttighetsskyddsutredningen.

Rdttighetsskyddsutredningen konstaterade att lagprövningsrättens

existens och huvudsakliga innebörd upprepade gånger hade klargjorts genom uttalanden såväl ledamöterna i de två högsta domstolarna av som av statsmakterna. Den fråga utredningen hade ställsom att ta ning till var därför rättsläget borde ändras på något om sätt. De förslag till regler ett speciellt förfarande vid rättighetsbegränsande om lagstiftning som utredningen lade fram borde i praktiken inte ge upphov till några lagprövningssituationer, enligt den bedömning som utredningen gjorde. Utredningen avvisade närmare motivering utan tanken på en speciell författningsdomstol. Inte heller utredningen tog fasta på uppslaget att bara de båda högsta domstolarna skulle få besluta att lag skall sättas åsido såsom grundlagsstridig. En sådan ordning skulle, enligt utredningen, sannolikt förläna lagprövningen en politisk dimension. Utan att de argument tidigare upprepa som

hade förts fram kom Rättighetsskyddsutredningen fram till

att man borde bygga på det existerande lagprövningsinstitutet även i framtiden. Utredningen ansåg vidare att det saknades anledning göra att några sakliga ändringar i lagprövningsrätten. Det betydde bl.a. det att alltjämt skulle krävas ett uppenbart fel för lag eller regeringsatt en förordning skulle få åsidosättas. Utredningen erinrade redan om att Fri- och rättighetsutredningen hade påpekat att uppenbarhetsrekvisitet innebär att möjligheterna till reell lagprövning minskar, mindre en precis den ifrågavarande grundlagsregeln eller eljest överordnade bestämmelser är utformade. Vad återstod ställning till som att ta var om det i RF skulle införas en bestämmelse i ämnet eller ej. Utredningen kom fram till att så borde ske.

Rättighetsskyddsutredningen ansåg alltså att man i sak borde behålla

lagprövningsrätten sådan den rådande rättsläge borde var men att komma till uttryck i ett grundlagsstadgande. Rekvisitet uppenbart diskuterades livligt under remissbehand-

lingen av Rättighetsskyddsutredningens förslag 197879:

se prop. 195

bil. 2 44 ft. Å sidan hävdades s. ena att det var otillfredsställande att de två högsta statsorganen skulle åtnjuta större felmarginal än en andra normgivande organ, å andra sidan att rekvisitet borde gälla i fråga om föreskrifter på alla plan. Gemensamt för ståndpunkterna var att de lagliga kraven för underkännande borde sammanfalla oavsett varifrån den granskade föreskriften härstammade. Mot detta anfördes att det var givet att den tröskel bör passerad innan som vara en föreskrift får åsidosättas inte kan undgå påverkas frågan att av om

224 Lagprövningsrátten

vem som har beslutat föreskriften. Konstitutionsutskottet ansåg för sin del enhälligt att det inte kunde komma ifråga att i något hänseende förändra lagprövningsrätten. Utskottet redovisade sin uppfattning om tolkningen av uppenbarhetsrekvisitet med bl.a. följande uttalande KU 197879:39 s. 13.

När det gäller tillämpningen av den nya bestämmelsen vill utskottet bestämt understryka att lagprövningsinstitutet inte är avsett att utgöra ett normalt inslag i rättstillämpningen och att hittillsvarande försiktiga praxis fortfarande skall vara vägledande. När det är fråga av riksdagen beslutad föreskrift fordras om en enligt bestämmelsen för underlåten tillämpning föreskriften i av fråga felet är uppenbart. Samma krav uppställs i och för sig att också när det gäller regeringen beslutad föreskrift. Enligt av utskottets mening måste emellertid uppenbarhetsrekvisitet få en särskild betydelse när det gäller riksdagen beslutad lag eller av föreskrift. Riksdagen är enligt grundlagen den främste annan lagstiftaren. Endast riksdagen kan stifta grundlag. Det är därför naturligt att riksdagen är den instans som är bäst ägnad att pröva viss föreskrift är grundlagsenlig. Uppenbarhetsrekvisitet medför om i detta fall enligt utskottets mening att riksdagens tillämpning av visst grundlagsstadgande måste respekteras så länge det håller sig inom för möjlig tolkning av bestämmelsen i fråga. För att ramen en underlåta tillämpning riksdagen beslutad föreskrift måste av en av det därför fordras att föreskriften materiellt sett är oförenlig med grundlagsstadgande eller att det vid föreskriftens beslutande ett förekommit ett klart och direkt åsidosättande av ett uttryckligt stadgande i grundlag eller RO lagstiftningsproceduren som om uppenbarligen måste väsentlig betydelse för denna. anses vara av

gällande bestämmelsen i ll kap. 14 § RF tillkom alltså efter Den nu förslag från Rättighetsskyddsutredningen. Bestämmelsen innebär att lagprövning kan utövas varje offentligt organ, alltså inte bara av av domstolar och inte bara egentliga myndigheter. Justitieens av ministern framhöll prop. 197879:l95 66 att funktionen tills. kommer samtliga tillämpar rättsregler under utövande av organ som rättskipning eller offentlig förvaltning. Lagprövning kan alltså i vissa

situationer komma att utövas även av enskild. Lagprövningsrätten utövas i princip ex officio. Detta anses emellertid inte innebära att prövning eventuell motstridighet av mellan författningar på olika nivåer ingår som ett mera normalt led i myndigheternas rättstillämpning; lagprövning bör bli aktuell endast påstådd normkonflikt uttryckligen åberopas som grund för ett om en yrkande eller myndighet i ett visst fall har särskild anledning om en förmoda normkonflikt föreligger. I lagprövningsrätten ligger att att en med andra 0rd inte någon allmän skyldighet för myndigheterna att undersöka de rättsregler skall tillämpas till äventyrs står i om som strid med föreskrifter högre nivå prop. 197879:195 s. 40.

Lagprövningsränen 225

12.2 Normkontroll i framtiden

För att reglerna om skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna skall få ett reellt innehåll för medborgarna måste det finnas en möjlighet till kontroll av att grundlagsreglerna efterlevs i den vanliga lagstiftningen. För att bereda fri- och rättigheterna ett tillfredsställande skydd bör denna kontroll ske i rättslig ordning och vara oberoende av de politiska organen. Ett grundläggande krav är att en sådan rättslig kontroll av lagstiftningen inte får innebära att politisk makt som utövas enligt gällande regelsystem förs över till domstolar och förvaltningsmyndigheter. Vi finner att lagprövningsrätten i sin nuvarande utformning svarar mot dessa krav. Det skall här erinras om att det finns ett samband mellan normkontrollen och rättighetsregleringens utformning och omfattning. Ju mer precist reglerna är utformade desto mindre blir utrymmet för lagprövningen och resultatet av prövningen är mer förutsebart. I svensk rättsbildning spelar härvidlag ofta mycket detaljerade specialmotiveringar en avgörande roll. Oprecist utformade regler ger ett större utrymme för det prövande organet att agera inom och resultatet av prövningen är svårare att förutse. I detta betänkande föreslår vi en inkorporering av Europakonventionen och dess tilläggsprotokoll i svensk rätt. Vi föreslår också att konventionens ställning markeras genom en bestämmelse i regeringsformen där det slås fast att lag eller annan föreskrift får meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt konventionen. Detta medför att utrymmet för lagprövningen i viss mån kommer att öka. Vi har dock gjort en genomgång av svensk lagstiftning i förhållande till konventionens regler och konstaterat att lagstiftningen står i överensstämmelse med Europakonventionens krav. Vi vill också påpeka att det vidare åligger lagstiftaren att fortlöpande tillse att svenska regler inte strider mot konventionen allteftersom den får sitt innehåll fastställd av de europeiska organen. Domstolarna och myndigheterna bör således kunna arbeta utifrån den utgångspunkten att svensk rätt överensstämmer med konventionen. De kan i vart fall knappast åläggas att i alla typer av mål pröva vår lagstiftning mot konventionen. Ett eventuellt framtida medlemskap i EG kan vidare medföra att norrnkontrollen fâr en ökad betydelse i vårt rättssystem. Gemenskapsrätten har, enligt de principer som EG-domstolen har slagit fast, ett företräde framför nationell lag. Varje nationell domstol måste därför kunna åsidosätta en bestämmelse i nationell lag som strider mot den

226 Lagprövningsrätten

gemensamt överenskomna rätten. En stor del av EG-rätten kan åberopas inför nationella domstolar. För att tillgodose behovet av att gemenskapsrätten tolkas och tillämpas enhetligt i medlemsstaterna ñnns en regel i art. 177 i Romfördraget om att en nationell domstol som skall tillämpa en EGregel innan den avgör målet kan, eller i vissa fall skall, inhämta besked från EG-domstolen om hur regeln skall tolkas. Den nationella domstolen lägger sedan detta besked till grund för sitt avgörande. Vidare råder inom EG det synsättet att det skall ñnnas en möjlighet för företag och enskilda att få till stånd en prövning av att medlemsstatemas rättsordningar överensstämmer med EG-reglema såvitt avser sådana rättigheter som enligt EG-rätten skall vara direkt tillämpbara i förhållandet mellan den enskilde och staten. Även om detta i första hand är en fråga som rör möjligheterna till domstolsprövning leder det hela till att lagprövningen måste garanteras. Redan EES-avtalet innebär en viss nyordning i fråga om normkontrollen. För att inte den enhetliga rättstillämpningen inom det Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet skall äventyras har till EES-avtalet fogats ett protokoll om eventuella konflikter mellan införlivade EES-regler och andra författningar. I protokollets enda operativa artikel har BETA-staterna förbundit sig att, för det fall där det kan uppstå konflikter mellan införlivade EES-regler och andra författningsbestämmelser, om nödvändigt införa en författningsbestämmelse som innebär att EES-reglerna skall ha företräde i dessa fall. Till följd härav har i EES-lagen införts en lagvalsregel enligt vilken föreskrifter i EES-lagen eller annan lag som har meddelats till uppfyllelse av Sveriges förpliktelser enligt EES-avtalet skall tillämpas utan hinder av vad som annars föreskrivs i lag. Motsvarande skall gälla också i förhållande mellan föreskrifter i annan författning än lag. Det skall även finnas möjlighet för de EFTA-länder som så önskar att erbjuda sina nationella domstolar att inhämta tolkningsbesked från EG-domstolen. Beskeden skall var bindande för de nationella domstolarna. Varje EFIA-stat får själv avgöra om den skall låta sina domstolar använda sig av möjligheten att inhämta tolkningsbesked eller inte. För att främja en enhetlig tolkning av EES-avtalet har emellertid de nationella domstolarna möjlighet att hos EFTAdomstolen inhämta rådgivande yttranden om tolkningen av EESavtalet. Sammantaget leder det här anförda till att normkontrollen sannolikt kommer att få ökad betydelse och bli ett vanligare inslag i vår

Lagpr6vmngsratten 227

rättsordning i anslutning till Sveriges medverkan i EES-avtalet respektive vid ett EG-medlemskap.

12.3 överväganden

Vår utgångspunkt när det gäller frågor om medborgerliga fri- och rättigheter är att inskränkningar i dessa rättigheter i enlighet med vad som stadgas i 2 kap. 12 § RF endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får aldrig utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Ett sådant synsätt medför med nödvändighet att möjligheterna till en effektiv och verksam lagprövning måste garanteras. Hur detta bäst skall ske kan givetvis diskuteras. Av regeringsformen framgår att rått och skyldighet att ex officio pröva om en föreskrift står i strid med den grundlagsenliga ordningen ankommer både på de normgivande organen och på de rättstillämpande organen. Den grundlagsfästa ordningen har nu tillämpats i drygt tio år och kommittén har diskuterat erfarenheterna. Vi har, i enlighet med direktiven, övervägt alternativet att inrätta en särskild författningsdomstol med exklusiv behörighet att pröva grundlagsenligheten av beslut som är av intresse från konstitutionell synpunkt. Som skäl för en ordning med en särskild författningsdomstol brukar anföras att man därigenom skulle få ett organ med högsta tänkbara kompetens i konstitutionella frågor vars avgöranden normalt inte borde kunna sättas i fråga. Samtidigt skulle man kunna befria domstolar och förvaltningsmyndigheter från en uppgift som de många gånger inte är allt för angelägna att utföra. Ett huvudproblem med en särskild författningsdomstol är emellertid att ett sådant system är svårt att förena med kravet rättighetsatt en reglering inte får innebära att politisk makt förs över till icke politiska organ. De frågor den skulle ha att ta ställning till skulle bli fokuserade på ett helt annat sätt än vad som sker vid en lagprövning enligt den ordning vi nu har. Redan den centralisering av normkontrollen som systemet skulle innebära gör att det blir mera aktuellt med en politisk styrning av den dömande verksamheten. Det skulle i sin tur kunna leda till onödiga spänningar mellan den politiska och den dömande makten. Det är svårt att komma till rätta med en befarad politisering av en sådan domstol genom att konstruera ett lämpligt system för tillsättning av dess ledamöter. Man kan inte

228 Lagprävningsräzten

komma ifrån att resultatet lätt kan bli någon form blandad politiskav juridisk bedömning av ett slag som vi inte eftersträvar. Det nu anförda utgör enligt vår mening ett tungt skäl mot införande av en författningsdomstol i vårt land. En annan invändning som har framförts mot en särskild författningsdomstol är att det skulle bli svårt att förse den med tillräckliga arbetsuppgifter. Det skulle dock inte vara nödvändigt att en sådan domstol sammanträdde annat än när behov därav uppkommer. En annan möjlighet skulle kunna vara att föra över Lagrådets uppgifter till detta organ. En annan komplikation med en ordning där domstolar och förvaltningsmyndigheter skulle vara tvingade att hänskjuta alla frågor om normkontroll till en författningsdomstol skulle vara att detta sannolikt skulle medföra en avsevärd fördröjning med avseende på avgörandet av de mål eller ärenden där en sådan fråga uppkommit. Slutligen tillkommer det tidigare i dessa sammanhang ofta åberopade argumentet att en författningsdomstol skulle innebära ett helt främmande inslag i vår rättskulturu Vi anser att man inte kan bortse från detta argument. Enligt vår mening är det heller inte av någon avgörande betydelse vilken instans eller typ av domstol som utför lagprövningsuppgiften utan det viktiga är vilket utrymme som lämnas åt dessa instanser att inom. Vi har därför slutligen stannat för agera att inte lägga fram något förslag om att inrätta en särskild författningsdomstol. Som tidigare anförts föreslår i detta betänkande att Europakonventionen inkorporeras i svensk rätt genom vanlig lag. Emellertid ger vi också konventionen en särskild betydelse då vi föreslår ett nytt stadgande i regeringsformen om att föreskrifter inte får meddelas i strid med konventionen. Därigenom blir det klart markerat att konventionens regler inte skall kunna åsidosättas genom senare stiftad lag. Europakonventionens innehåll är inte en gång för alla fastlagt utan det pågår ständigt en utveckling av tolkningen av artiklarna genom Europadomstolens avgöranden. Detta har sin orsak i att konventionens regler på många punkter är vaga. Som tidigare sagts har lagstiftaren anpassat den svenska lagstiftningen till konventionens regler och dess praxis. Vi anser att det alltjämt bör ankomma på lagstiftaren att löpande se till att den inhemska rätten överensstämmer med konventionen även sedan denna inkorporerats i svensk rätt. De svenska domstolarnas och myndigheternas tolkning av konventionen bör därför göras med försiktighet och lagstiftaren skall även i fortsättningen ha det primära ansvaret för att rättsreglema inte

Lagprövningsrärten 229

kommer i konflikt med konventionen. Europakonventionen innehåller också en del vaga regler som ger ett betydande skön till de olika medlemsstaterna att avgöra hur de Önskar uppfylla konventionens krav. Även innebörden och gränserna av detta skön bör i första hand avgöras av lagstiftaren. Således bör även efter inkorporering en av Europakonventionen den nuvarande balansen mellan den lagstiftande och den dömande makten upprätthållas. Vi vill emellertid framhålla att lagprövningen i fortsättningen även måste innefatta prövning en gentemot Europakonventionen. Vi har vidare övervägt om lagprövningen skall bestå i sin nuvarande utformning eller om det finns skäl för att utvidga de rättstillämpande organens lagprövningsrätt genom borttagande det s.k. av uppenbarhetsrekvisitet. Det i den nu gällande bestämmelsen i 11 kap. 14 § RF intagna kravet på att det skall föreligga en uppenbar motstridighet mellan en av riksdagen eller regeringen beslutad föreskrift och överordnad författning för att föreskriften skall få sättas sidan har ibland kritiserats. Det har nämligen hävdats att det är otillfredsställande att de två högsta statsorganen skall åtnjuta en större felmarginal än andra normgivande organ när det gäller föreskrifts förenlighet med en överordnad författning. Riksdagen lika väl som alla andra offentliga organ är bunden av gällande rätt. Emellertid är enligt grundlagen riksdagen den främste lagstiftaren. Endast riksdagen kan stifta grundlag och vanlig lag. Detta talar för att det är riksdagen som är den instans som är bäst ägnad att pröva viss lagföreskrift är om en grundlagsenlig eller ej. Normalt kan man givetvis utgå från att statsmakterna utan vidare följer grundlagens bestämmelser. Lagprövningen som kontrollmedel är därför endast tänkt att verka som en säkerhetsanordning som utlöses i sällsynta fall då lagstiftningen inte utgjort ett tillräckligt skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna. Genom den nuvarande ordningen har domstolarna och myndigheterna inte fått någon ställning som politiska maktfaktorer. De har härigenom möjligheter att utnyttja ett oförbrukat förtroendekapital, när ett ingripande till fri- och rättighetemas skydd undantagsvis måste ske. Vi finner således att den nuvarande ordningen med krav på uppenbar motstridighet mellan föreskrift i lag eller förordning och överordnad författning för att ett äsidosättande lagen eller förav ordningen skall få ske är motiverad. Vi föreslår därför inga ändringar vad gäller den materiella regleringen lagprövningsrätten. av

13 Konsekvenser våra

av förslag

13.1 Ekonomiska och administrativa konsekvenser

Våra förslag syftar till att ge ett starkare skydd för de medborgerliga fri- och råttighetema. De förslag som vi lägger fram bör såvitt vi kan bedöma inte medföra några omedelbara ekonomiska eller administrativa konsekvenser. Vi utgår sålunda från att den förstärkning av egendomsskyddet som vi föreslår med en i grundlagen inskriven rätt till ersättning vid vissa rådighetsinskrânkningar inte bör föranleda några kostnadsökningar eftersom en sådan ersättningsrått redan nu föreligger enligt lag. Vårt förslag till inkorporering av Europakonventionen i svensk rätt kan möjligen leda till att våra domstolar och vissa andra myndigheter kommer att få något vidgade arbetsuppgifter. Vi anser emellertid att domstolarna och de övriga myndigheter som berörs av förslaget kommer att kunna klara detta inom ramen för befintliga resurser.

Regionalpolitiska konsekvenser

Enligt vår bedömning kommer våra förslag inte att medföra några regionalpolitiska konsekvenser.

14 Specialmotivering

14.1 Förslaget till lag om ändring av regeringsformen

2 kap. 18 § Den nuvarande regleringen av egendomsskyddet i regeringsformen tar sikte endast på ett moment i detta skydd, nämligen principen att ersättning skall utgå då egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande. Av skäl som har angivits i den allmänna motiveringen föreslår vi nu att bestämmelsen om egendomsskydd ges en ny utformning för att precisera det skydd som Europakonventionen ställer upp för medborgarnas rätt till sin egendom. Paragrafen inleds med ett uttalande att varje medborgares egendom är tryggad. Detta uttalande har inte någon självständig rättslig betydelse utan anger endast det övergripande syftet med bestämmelsen såsom det kommer till uttryck i dess fortsatta lydelse. Rent allmänt kan dock sägas att det genom de inledande orden slås fast att vår rättsordning, liksom hittills, skall ge ett betryggande skydd för den enskildes egendom. I klarhetens intresse skall framhållas att med uttrycket varje medborgare avses i detta sammanhang såväl fysiska som juridiska personer. För att tillgodose samhällets behov av mark för bostadsbyggande, trañkleder, rekreation och andra liknande ändamål måste det självfallet finnas möjlighet att, som en sista utväg, tvångsvis ta i anspråk annans egendom eller begränsa ägarens möjligheter att fritt använda sin egendom. Det måste även vara möjligt att kunna vidta sådana åtgärder till förmån för enskild för att t.ex. anordna lämplig utfartsväg eller förhindra olämplig eller störande bebyggelse i grannskapet. Sådana ingrepp i annans egendom får emellertid ske endast för att tillgodose angelägna allmänna intressen, vilket framgår av sista meningen av första stycket. Sålunda föreskrivs här ett särskilt kvaliñkationskrav för att sådana ingrepp som omfattas av bestämmelsen alls skall få ske. Vad som avses med uttycket angelägna allmänna intressen är inte möjligt att i detalj beskriva. Det är emellertid sådana

234 Specialmotivering

ingrepp som är motiverade med hänsyn till intresset att kunna av tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö och möjligheterna att kunna bevara och skydda områden är som av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt i första hand åsyftas som liksom intresset av att kunna ge allmänheten tillgång till naturen för rekreation och friluftsliv. Även samhällets behov mark för av anläggande av vägar och andra kommunikationsleder m.m. måste givetvis kunna tillgodoses. Vad som är ett angeläget allmänt intresse måste till slut i viss mån bli föremål för en politisk värdering där hänsyn då även måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt samhälle. Det skall även framhållas att uttrycket anknyter till vad som gäller i fråga om egendomsskyddet enligt Europakonventionen. De ingrepp som kan komma i fråga i annans egendom har i paragrafen till en början angivits avstående expropriation eller som genom annat sådant förfogande. Detta uttyck är identiskt med det som återfinns i den nu gällande lydelsen av 2 kap. 18 § RF. Någon ändring av tillämpningsområdet för stadgandet i denna del i förhållande till vad som nu gäller är inte avsedd. Med uttrycket expropriation eller annat sådant förfogande avses således olika former av tvångsövertagande av förmögenhetsrätt som innebär ett överförande eller ianspråkstagande av rätten. Inte bara äganderätt kan vara föremål för tvångsövertagande utan även särskild rått till egendom med ekonomiskt värde som t.ex. nyttjanderätt och servitut. Utanför tillämpningsområdet faller däremot andra tvångsavhändelser som t.ex. förstöring av egendom på grund av risk för smitta. Exekutiva och processrättsliga åtgärder faller naturligtvis även i fortsättningen utanför tillämpningsområdet liksom över huvud taget åtgärder som har sin grund i missförhållanden på den enskildes sida. Grundlagsskyddet kommer även att omfatta sådan lagstiftning som innebär begränsningar i innehavarens rätt att använda mark och byggnader. Detta uttrycks i paragrafen så att ingen kan tvingas att inskränka användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Härmed avses allehanda inskränkningar i form av byggnadsförbud, användningsförbud, åtgärder enligt skogsvårdslagen, strandskyddsförordnande, beslut om naturreservat m.m. Det är således byggnadsreglerande och markreglerande bestämmelser som skall omfattas av grundlagsskyddet. Inte bara den som innehar mark eller byggnad med äganderätt skall komma i åtnjutande av grundlagsskyddet utan detta omfattar även den som innehar sådan egendom med någon form av

SOU 1993 :40 Specialmotivering 235

nyttjanderätt. Bestämmelsen skall endast ge skydd mot sådana tvångsvisa inskränkningar i rätten att använda mark och byggnader som följer direkt av lagstiftning eller av myndighetsbeslut med tillämpning av sådan lagstiftning. Sådana inskränkningar i rätten att använda egendom som följer på grund av avtal omfattas däremot inte av grundlagsskyddet. Det skall i klarhetens intresse även påpekas att sådana inskränkningar i rätten att använda främst lös egendom som följer av annan typ av lagstiftning faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Som har redovisats i den allmänna motiveringen anser vi att den nu gällande lagstiftningen som medger ingrepp i annans egendom av de slag som regleras i bestämmelsen uppfyller det uppställda kvalifikationskravet. Något behov av följdändringar i gällande lagar som tillåter ingrepp i den enskildes egendom föreligger därför inte. I paragrafens andra stycke slås rätten till ersättning fast. Rätt till ersättning föreskrivs till en början vid tvångsavhändelse genom expropriation eller annat sådant förfogande. Enligt den lagstiftning som reglerar möjligheterna till olika former av rådighetsinskränkningar föreligger även rätt till ersättning i vissa sådana fall. Beträffande den närmare innebörden av dessa ersättningsprinciper hänvisas till avsnitt 3.5.2 med där gjorda hänvisningar. Enligt de huvudprinciper som gäller i svensk rätt utgår således ersättning vid sådana rådighetsinskränkningar som medför att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. I fråga om byggnadsreglerande bestämmelser föreligger rätt till ersättning om skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på berörd del av fastigheten. Ersättning utgår däremot normalt inte för vissa mindre ingripande inskränkningar i rätten att fritt nyttja sin egendom eller för uteblivet tillstånd till viss åtgärd. Så kallade förväntningsvärden ersätts över huvud taget inte enligt gällande lagstiftning. Som en konsekvens av att även rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader skall omfattas av bestämmelsen om egendomsskyddet har även rätten till ersättning i dessa fall givits ett grundlagsskydd. Bestämmelserna härom är utformade helt i enlighet med vad som redan nu gäller enligt vanlig lag. Någon utvidgning av rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar är däremot inte avsedd. Liksom hittills får de närmare grunderna för bestämmandet av ersättningen anges i vanlig lag. Som också har framgått av den allmänna motiveringen har vi ansett det motiverat att i grundlagsbestämmelsen om egendomsskyddet göra

236 Specialmotivering

ett uttryckligt förbehåll för allemansrätten sådan den i dag är sedvanerättsligt accepterad. Detta kommer till uttryck i paragrafens sista stycke. Stadgandet innebär således att möjligheterna att genom lagstiftning eller myndighetsbeslut inskränka i allemansrätten såsom den nu är sedvanerättsligt definierad försvinner.

2 kap. 20 § Genom stadgandet i första stycket slås skyddet för närings- och yrkesfriheten fast. Som har framgått av den allmänna motiveringen har vi valt att utforma skyddet så att det tar sikte på ett särskilt moment i närings- och yrkesfriheten, nämligen den s.k. likhetsprincipen. Denna princip kan kortfattat sägas innebära att alla regleringar inom närings- och yrkesfrihetens område måste vara generella på så sätt att alla skall ha möjlighet att konkurrera lika villkor under förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav kan ställas för som upp just det yrket eller den näringsgrenen. Under dessa förutsättningar skall bestämmelsen förhindra att någon enskild skall få gynnas på andras bekostnad. Som vi har redovisat i den allmänna motiveringen finns det i dag en relativt omfattande reglering på närings- och yrkesfrihetens område. Denna reglering har tillkommit för att tillgodose främst säkerhets-, hälsovårds- och arbetarskyddsintressen. Vidare finns det flera bestämmelser som innebär krav på viss utbildning eller annan kompetens eller att en person måste besitta vissa personliga egenskaper för att få utöva visst yrke. I vissa fall bedöms också näringsidkarens ekonomiska förhållanden för att utröna viljan och förmågan att fullgöra kommande skyldigheter gentemot det allmänna. I grundlagsbestämmelsen slås nu inledningsvis den principen fast att inga andra inskränkningar får göras i rätten att driva näring och utöva yrke än sådana som är nödvändiga för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Det är inte möjligt att här ange den närmare innebörden av uttrycket angelägna allmänna intressen men klart är att det måste röra sig om något som tar sikte på sådana intressen som har nämnts ovan. I övrigt vill vi endast hänvisa till den redovisning vi har lämnat beträffande den nu gällande lagstiftningen på området. Vad som enligt vår mening är det mest väsentliga inslaget i skyddet för yrkes- och näringsfriheten är att alla inskränkningari denna måste vara generella. Det skall således inte vara tillåtet att införa några regler som enbart syftar till att ekonomiskt gynna vissa eller personer företag. I princip skall det därför inte vara tillåtet att införa regler

Specialmotivering 237

som innebär att nyetableringar inom viss näring eller visst yrke förhindras eftersom detta innebär ett skydd för dem redan är etablesom rade, såvida det inte samtidigt föreligger något angeläget allmänt intresse som ändå motiverar en sådan reglering. Vi vill emellertid framhålla att lagstiftning monopol för det allmänna att driva verksamom het inom visst område inte strider mot grundlagsbestämmelsen eftersom lagstiftning om monopol drabbar alla övriga konkurrenter lika. På skäl som har redovisats i den allmänna motiveringen har i bestämmelsens andra stycke införts ett uttryckligt grundlagsstöd för samernas renskötselrätt.

2 kap. 21 §

Bestämmelsen om rått till utbildning i 1 kap. 2 § RF är utformad som ett målsättningsstadgande. Av skäl har angetts i den allmänna som motiveringen föreslår vi att rätten till utbildning ett starkare nu ges grundlagsskydd i form av en rättsligt bindande garanti innebörd att av det åligger det allmänna att anordna utbildning. Den utbildning som den enskilde har en ovillkorlig rätt till omfattar den grundläggande utbildning sker i grundskolan. I stadgandet som anges således att alla barn har rätt att erhålla kostnadsfri grundskoleutbildning. Med uttrycket barn barn i skolpliktig ålder. avses Avsikten är således inte att garantera personer inte längre som befinner sig inom skolpliktig ålder rätt till sådan kostnadsfri undervisning. Den utbildning som det allmänna bestämmelsen genom åläggs att svara för kostnadsfritt omfattar endast sådan utbildning som sker i allmänna skolor. stadgandet innefattar då även rätt till grundläggande undervisning i särskola eller specialskola för de barn som har behov därav. För klarhets skull skall anmärkas att det endast är rätten till själva utbildningen som garanteras stadgandet. genom Rätten att kostnadsfritt erhålla undervisningsmaterial, Skolmåltider och Skolskjutsar eller andra liknande förmåner faller däremot utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Som också har framgått av den allmänna motiveringen bör ett stadgande om rätt till utbildning även omfatta utbildning än annan enbart den grundläggande. Av bestämmelsen framgår därför att det allmänna skall svara även för att högre utbildning finns. Här dock ges ingen garanti för att alla skall ha rätt till sådan högre utbildning som meddelas i t.ex. gymnasium eller högskola utan samhället har rätt att ställa upp villkor om t.ex. behörighet och lämplighet för tillträde till denna form av utbildning.

238 Specialmotivering

Den rätt till utbildning som garanteras genom bestämmelsen är absolut och kan således inte inskränkas genom vanlig lag.

2 kap. 22 § Bestämmelsen har sin motsvarighet i den nu gällande lydelsen av 2 kap 20 I bestämmelsen har endast gjorts några smärre justeringar som en följd av våra övriga förlag.

2 kap. 23 § I detta stadgande slås fast att lag eller annan föreskrift får meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen. Genom bestämmelsen markeras att Europakonventionen, som samtidigt särskild lag föreslås bli inkorporerad i svensk rätt, får en genom en särskild betydelse utan att konventionen för den skull ges grundlagsstatus. Beteckningen Europakonventionen innefattar såväl den ursprungliga konventionen av den 4 november 1950 som de tilläggsprotokoll till denna som har ratificerats av Sverige och som har trätt i kraft. Avsikten med bestämmelsen är att skapa en garanti för att Europakonventionens regler inte sätts sidan genom inhemska föreskrifter. Bestämmelsen riktar sig i första hand till lagstiftaren som alltså skall ha det primära ansvaret för att vår inhemska lagstiftning inte är konventionsstridig. Detta hindrar emellertid inte att domstolar och andra rättstillämpande myndigheter med stöd av denna bestämmelse får möjlighet att med stöd stadgandet i 11 kap. 14 § RF underlåta av att tillämpa en inhemsk föreskrift om denna skulle befinnas oförenlig med Europakonventionen.

14.2 Förslaget till lag om den europeiska

konventionen för

angående skydd de mänskliga rättigheterna och de grundläggande

friheterna

I första stycket bestämmelsen anges att Europakonventionen av av den 4 november 1950 jämte tilläggsprotokollen nr 1-8, som samtliga har ratificerats av Sverige, skall gälla som lag här i landet. Konventionskomplexet får således härigenom ställning som vanlig lag. Genom den av oss samtidigt föreslagna nya bestämmelsen i 2 kap. 23 § RF ges emellertid konventionskomplexet en särskild betydelse

utan att detta för den skull erhåller grundlagsstatus.

Specialmotivering 239

Endast de protokoll som är ratificerade av Sverige och har trätt som i kraft omfattas av lagen. Inom Europarådet pågår fortlöpande en genomgång av konventionskomplexet och konventionen kan förväntas bli försedd med ytterligare tilläggsprotokoll i framtiden. Det kan således noteras att Sverige redan har undertecknat tilläggsprotokoll nr 9 men ännu inte ratificerat detta samt undertecknat och ratificerat tilläggsprotokoll nr 10, vilket dock ännu inte har trätt i kraft. Dessa två tilläggsprotokoll omfattas därför inte lagen. av Konventionen och tilläggsprotokollen införlivas den genom föreslagna lagen med svensk rätt inkorporering. Detta innebär genom att konventionskomplexet skall gälla svensk lag i den lydelse som konventionen och tilläggsprotokollen har enligt originaltextema. Konventionskomplexets originalspråk år engelska och franska. Konventionstextema på dessa två originalspråk äger, enligt vad som sägs avslutningsvis i konventionen den 4 november 1950, lika av vitsord, vilket innebär att inget av språken skall ha företräde framför det andra. Konventionskomplexets engelska och franska originaltexter förelâs tillsammans med en svensk översättning bli intagna bilaga till som en

inkorporeringslagen. En erinran härom har tagits in i bestämmelsens

andra stycke. Den svenska översättningen som finns intagen i bilagan är endast avsedd som ett hjälpmedel vid tolkningen originalav

textema. översättningen har gjorts i samband med att Sverige har

ratificerat konventionen och respektive tilläggsprotokoll och är således inte någon nygjord sådan. Den nya lagen om inkorporering Europakonventionen bör träda av i kraft den l januari 1995 dvs. samtidigt bestämmelsen i 2 kap. som 23 § RF föreslås träda i kraft. På så sätt erhålls redan från lagens ikraftträdande en garanti mot lagstiftning strider mot konsom ventionskomplexet.

Reservationer

Reservation av ledamoten Ulf Brunfelter nyd

Direktiven lämnar utrymme för reformer, som ger det konstitutionella medborgarskyddet avsevärt starkare ställning i en reviderad regeringsform. Detta har också varit under diskussion i utredningen. Det är angeläget, att dessa möjligheter blir belysta som underlag för diskussioner i remissopinion och fortsatt konstitutionell debatt. Grundlagen är inte till för att läsas och användas av politiker i första hand, utan utgör en angelägenhet för hela folket. Grundlagen skall i princip fungera som en folkets instruktion till sina förtroendemän och makthavare. Det gäller framför allt om innehållet i fri- och råttighetskapitlet och medborgarrättens förverkligande i grundlagen genom bl.a. opinionsoch normkontroll och andra konstitutionella instrumet, där det är angeläget, att reformerna ses mera ur ett medborgerligt än ur ett offentligt mydighetsperspektiv. Reservation lämnas mot den bakgrunden där sådana frågor utvecklas ytterligare.

för fri-

Skyddet medborgerliga och rättigheter

1.1. Egendomsskyddet

I direktiven intar förstärkning av äganderätten och egendomsskyddet en central plats. Majoritetens förslag håller en tämligen låg profil och siktar närmast till att låta regeringsformen försvara status quo i nuvarande lagstiftning. Direktiven ger emellertid stöd för en mer solid skyddsnivå. Reformarbetet bör också kunna inriktas på detta och öka kvalitetskraven på lagstiftningen.

1.1.1. Institutionsgaranti Majoritetsförslaget inleds med en formulering, som säger att

242 Reservationer

medborgarnas egendom är tryggad och fortsätter med att ange, i vilka avseenden detta skydd skall iakttas, nämligen vid avhändelse och i fråga om befogenhetsregleringar, som bestämmer hur egendom får användas. Förslaget i denna del kan uppfattas som en motsvarighet till den allmänna skyddsprincip för egendomsordningens stabilitet och grundläggande funktioner en s.k. institutionsgaranti som finns i - vissa andra västeuroperiska författningar eller ingår i konsitutionell praxis. Det nuvarande egendomsskyddet i 2 kap. 18 § RF har inte grundlagt någon motsvarande allmän skyddsprincip i praxis, utan uppfattas som begränsat till expropriation och likartade avhändelsefall. Utredningsñrslaget i denna del berör därför en viktig harmoniseringsfunktion, när det gäller skyddets substans vid olika former av offentliga ingrepp.

1.1.1.1 Institutionsgarantin enligt förslaget anges emellertid enbart gälla avhändelsefall och befogenhetsregleringar, vilket kan uppfattas som formella begränsningar. Skyddet skulle därmed fortfarande te sig begränsat till vissa former av ingrepp och inte täcka offentliga åtgärder, som antar andra former. Att ingrepp i form av avhändelse och befogenhetsregleringar enligt utredningsförslaget skall grundas på angelägna allmänna och enskilda intressen återger allmänt vedertagna förutsättningar för lagstiftningsåtgärder t.ex. enligt Europakonventionen. Utredningsförslaget täcker emellertid inte heller i den delen andra risker, som kan uppstå vid användning av offentlig makt över egendomsordningen. T.ex. kan en åtgärd vara grundad på viktiga allmänna skäl men få en utformning, som utmynnar i godtycklighet. Skyddet mot godtycklig maktanvändning är ett centralt inslag i Europakonventionen och bör därför inte saknas i en reformering av principerna för grundlagens egendomsskydd.

1.1.1.2 Som exempel på omdiskuterade företeelser i senare tid, som troligen inte skulle hindras med utredningsförslagets inriktning, kan nämnas den s.k. engångsskatten 1986. Trots sin formella utformning som förmögenhetsskatt på försäkringsinrättningar, tog denna s.k. förmögenhetsskatt i anspråk också upplupna försäkringsskulder. S.k. försäkringstekniska skulder ñck nämligen avräknas, och pålagan

Reservationer 243

fick på så sätt en principiellt helt godtycklig hållning, där förvaltare av försäkringsförmögenheter beskattades för sina skulder. Att gäldenärer förmögenhetsbeskattas för sina skulder, skulle överfört som allmän rättsprincip leda till absurda konsekvenser. Engångsskatten kan med andra ord kritiseras för godtycklighet i sin utformning. Men utredningsförslaget torde som nämnt knappast hindra sådana godtyckliga beskattningsåtgärder i fortsättningen. Som ett annat exempel på offentlig reglering, som kan falla utanför utredningsförslagets skyddsstruktur, kan nämnas regeringens åtgärd hösten 1992 att bryta utfästa åtaganden med s.k. sparpremier till enskilda, som kontrakterat sig för vissa former av sparande. Det får anses som en allmänt vedertagen råttsprincip, att civilrättsligt ingångna avtal skall hållas. Utnyttjar staten då sin makt som normgivare för att undgå utfästa förpliktelser som avtalspart, blir statens medparter annorlunda behandlade än vad som år vedertaget för andra medborgare, som åtnjuter rättsordningens skydd för ingångna kontrakt. Det uppstår med andra ord inslag av godtycke i den normala rättsordningen. En konsekvent grundlagsordning på egendomsskyddets område bör skydda också mot sådana former av maktmissbruk.

1.1.1.3 Enligt utredningsförslagets skrivning år medborgarnas egendom tryggad på visst sätt. I konstitutionell praxis bland länder i Västeuropa har skyddet en betydligt vidare omfattning och inbegriper i själva verket egendomsordningen som helhet med dess olika råttsinstitut och varierande skyddsformer, dvs. inte bara äganderätt till egendom i gängse mening, utan t.ex. också författarrätt, patenträtt, vattenrätt, nyttjanderättsformer m.m. Också nåringsetableringar, som har förmögenhetsvärde skyddas, t.ex. i praxis enligt Europakonventionen. Från konsekvensens synpunkt år det med andra ord rimligt att beteckna en generellt utformad institutionsgaranti med ett uttryck som bättre svarar mot dess verkliga innebörd, t.ex. att det är egendomsordningen som sådan som grundlagen har till uppgift att skydda mot sådana former av offentlig maktutövning, som urartat till godtycklighet eller maktmissbruk i behandlingen av berörda medborgare.

1.1.1.4 Egendomsordningen i det frihetliga system med marknadsekonomi,

244 Reservationer

som utvecklats i västvärldens demokratier, har avtalsfrihet och näringsfrihet som grundläggande instrument för ekonomiskt framåtskridande och välståndsutveckling. Dessa traditioner är viktiga att värna och så fundamentala för samhällsutvecklingen, att de förtjänar en markering, som tydliggör att marknadsekonomins grundläggande element också omfattas grundav lagens egendomsskydd. Även detta bör därför omnämnas för att tydliggöra institutionsgarantins innebörd.

1.1.1.5 Mot bakgrund av det nyss anförda framförs därför följande förslag till utformning av institutionsgaranti i regeringsformen.

Egendomsordningen, avtalsfriheten och ndringsfiiheten är skyddade.

Godtyckliga ingrepp får förekomma. Föreskrifter skall vara grundade på angelägna allmänna intressen.

1.1.2 Expropriation och befogenhetsreglering Det finns dessutom grund för viss kritik mot majoritetsförslaget också från rent formella utgångspunkter.

1.1.2.1 Skyddssfären vid befogenhetsregleringar föreslås begränsad till fastighetsområdet. Den refererar dels till pågående markanvändning. Uttrycket används nyckelfras för behandling som en av ersättningsfrågor i markpolitisk lagstiftning sedan 70-talet. Dels refererar det föreslagna skyddet till ingrepp, vållar skada, som som är betydande på en berörd fastighetsdel, detta i enlighet med föreskrifter i senare tids planlagstiftning. Svagheten med så kasuistiska referensramar ligger bl.a. i att regeringsformen så sätt får en osjälvständig formulering i förhållande till vanlig lag, när det gäller så central fråga en som skyddssñrens utformning. Att en sådan anknytning tydliggör innebörden kunde möjligtvis vara ett motiv för ordvalet. Men det är inte särskilt hållbart, eftersom pågående markanvändning visat sig ha så tvetydigt innehåll, pass att frasen redan förorsakat åtskillig diskussion om hur dess praktiska tillämpning skall ske i fråga jordbrukets omställningsfrågor. om Pågående markanvändning täcker inte heller fastighetsområdet särskilt väl, eftersom t.ex. fastighetsregleringar, innebär som en tvångsvis förändring i markinnehav, inte gärna kan betecknas som

Reservationer 245

markanvändningsföråndringar från språklig synpunkt. Sådana ersättningsfall hamnar med ordalydelsen utanför skyddssfåren. Ordalydelsen passar inte heller för befogenhetsföråndringar, som gäller lös egendom, t.ex. tvångslicenser enligt patentlagen, som i princip innebär, att en ensamrätt upphör eller begränsas jfr 6 kap. - 45-50 §§ patentlagen. Inte heller referensen till betydande skada i förhållande till fastighetsvärde är invändningsfri och står för övrigt i en oklar relation till avsevärt försvarade markanvändningsfall som ersättningsgrund. Betydande skada refererar till kostnadseffektema av ett offentligt ingrepp. Sådana effekter kan tänkas uppkomma också till följd av t.ex. ökade standardkrav, som fördyrar användning av egendom, exempelvis en byggnad eller anläggning. Tanken i förslaget är emellertid att säkertälla gottgörelse, som föreskrivs i planlagstiftningen för ägare till fastigheter, som utsätts för skilda typer av restriktioner, vilka inte drabbar andra däremot inte att kompensera värdeförändringar, som generellt kan uppstå som

följd av ny lagstiftning. Det är med andra ord avvikelsegraden vid

vissa typer av offentliga ingrepp, som år det egentliga kriteriet för ersättning, inte den ekonomiska effekten, även om den kan vara ett indicium på olika behandling. Det är således av flera skål motiverat att söka uttryck med större precision och självständighet för en grundlagsregel i regeringsformen.

1.1.2.2 Ett gemensamt kriterium för skyddsbehovet vid avhåndelse expropriation och vissa värdenedsättande befogenhetsregleringar är, att den enskilde utsätts för en avvikande behandling jämfört med andra. De flesta får behålla sin egendom, men några tvingas avstå sitt innehav till det allmänna vid en expropriation. Samma särbehandling från ekonomisk synpunkt inträffar också vid vissa typer av befogenhetsregleringar, t.ex. när en detaljplan antas, som utsläcker byggnadsrätten en tomt.

1.1.2.3 En central fråga för förbättrat egendomsskydd är därför att få till stånd ett skydd mot diskriminering ur ekonomisk synpunkt av vissa enskilda, när det allmänna ingriper med olika typer av sårregleringar i fråga om egendom, oavsett i vilka yttre former detta sker. Att ställa tekniska säkerhetskrav på bilar eller byggnader är t.ex.

246 Reservationer

från sådana synpunkter problemfritt, eftersom åtgärderna förutsätter en likformig kravuppfyllelse. Problemen uppkommer, när det allmänna måste gripa in med

intresseavvägningar, som ger olika resultat enskilda emellan,t.ex.°vid

fastighetsregleringar, en del typer av naturvårdsñrordnanden och vissa former av planregleringar m.m. När det allmännas regleringsinsatser blir så omfattande och ambitiösa, som i våra dagars välfärdssamhällen, ñnns risker för att konsekvenserna för vissa enskilda blir förbisedda. Det är som regel inte så lätt att rätta till i politisk väg genom motionskrav i riksdagen osv. Det finns därför motiv för skyddsmekanismer, som fångar upp missförhållanden, så att de verkligen rättas till. Det finns t.ex. större förhoppningar att riksdagen gör något åt luckor i skyddet för missgynnade, om domstolar kan medverka till en ersättningsreglering som utväg, till dess riksdagen hinner ägna uppmärksamhet åt problemet.

1.1.2.4 Det sagda kan illustreras med ett par konkreta exempel:

l.1.2.4.1 Strandskyddet tillkom i början på 50-talet och fick en generell utformning på 70-talet till i princip IOO-meterszonen intill våra vattendrag. Likformigheten ter sig med andra ord formellt väl tillgodosedd. I verkligheten förutsätter ordningen dock en anpassning så, att bebyggelse kan lokaliseras längre inåt land. Det går naturligtvis inte, om tomten redan bildats före strandskyddsreglema och ligger i sin

helhet inom skyddszonen. övergångsregler, som tar hänsyn till detta

är dock ofullständiga. Ofta har byggnadsnâmnderna då försökt undvika stötande resultat genom strandskyddsdispenser och släppt fram bebyggelse på lucktomter. Verkligheten i praktisk tillämpning har med andra ord utmynnat i olikformighet, där strandskyddsrestriktionerna missgynnar enbart vissa, men inte andra. Efter agerande bl.a. från Naturvårdsverket har länsstyrelserna skärpt sin attityd mot kommuner och enskilda, och skillnaderna i faktisk behandling tenderar därmed bli ännu större. Konsekvensen blir bl.a., att tomtgrannar med hus inåt land betraktar värdefulla strandtomter som gratis parkmark för egen

räkning. Lucktomter av detta slag är sällan tillgängliga för en större

Reservationer 247

allmänhet.

Ägare till obebyggda lucktomter vid strand skulle med ersätt-

en ningsreglering få rimligare möjlighet förhandla med grannar om ägoutbyten för att anpassa sig till strandskyddet. Också länsstyreslerna skulle få ökat intresse att medverka till sådana lösningar, om strandtomter inte utan vidare behandlades som i praktiken allmän egendom.

1.1.2.4.2 Plan- och bygglagen var omstridd från skyddssynpunkt vid sin tillkomst, bl.a. efter påpekanden från Lagrådet. Till sist godtogs här en ordning, där detaljplaner betraktas som föråldrade efter viss tid med möjlighet för kommunerna att återkalla tidigare planfista byggrätter ersättningsfritt. Det gäller bl.a. alla planer äldre än 1979, dvs. huvuddelen av landets planområden jfr 5 kap. 1l § PBL. - Befogenheten att återkalla äldre planer som är föråldrade kan uppfattas som ett legitimt instrument för förändring. Man ser helt enkelt fram mot en ny plan, som ger tomtägama möjlighet bygga på annat sätt. Så har troligen många också uppfattat systemet, när det antogs i riksdagen. Förändringsmekanismer inom fastighetsväsendet i form av upphävande är dock primitiva instrument från likabehandlingssynpunkt enskilda emellan jämfört med omvandlingsinstrument, som medger avräkning berörda parter emellan av fördelar och nackdelar, som vanligen uppstår med en ny och annorlunda ordning för byggandet i en ny plan. Sådana omvandlingsinstrument har varit kända sedan 1700-talet inom jorddelningsväsendet, och används fortfarande, när omfördelning av mark beslutats genom fastighetsreglering. I Japan används sådana metoder också med framgång inom planväsendet sedan 1950-talet, och en tyvärr något otymplig variant är den nuvarande svenska lagen om s.k. exploateringssamverkan 1987. PBLs metod för planomvandling kan med andra 0rd bli tveksam från likabehandlingssynpunkt mellan berörda enskilda, beroende på hur omfattande proportioner som omfördelningen av byggrätter erhåller i en ny plan. Mest allvarligt är dock, att riksdagen troligen inte observerat, att metoden med planupphävande också kan användas för att gynna helt motstående intressen vid en blivande expropriation. T.ex. finns exempel på att en kommun använt planupphävande för att lyfta bort byggnadsrâtten för ett helt fritidshusområde med drygt 100-talet byggrätter i syfte att bereda plats för en planerad motor-

248 Reservationer

vägssträckning. Konsekvensen blir då, att Vägverketkommunen slipper betala intrångsersättning för bullerstörningar och kan inlösa marken till råmarkspris utan byggrättsvärde. Ett expropriationsföretag gynnas med sådana metoder på motstående sakägares bekostnad. Det är svårt att föreställa sig, att sådana förfaringssätt varit avsedda, när riksdagen beslutade PBL 1987. om

1.1.2.5 Slutsatsen av det sagda är, att skydd mot befogenhetsregleringar med expropriationsliknande effekter bör ta sikte på att utjämna olikheter i ekonomisk behandling genom ersättning till parter, får som vidkännas en betydligt sämre behandling än andra i likartade situationer, t.ex. vid vissa planregleringar m.m. Ingrepp i den enskildes egendomsförhållanden skall enligt utredningsförslaget ha stöd i angelägna allmänna och enskilda intressen. Att det finns allmänintressen med betydande styrka räcker emellertid inte för ersättningsfrihet i regleringsfall, utmynnar i så som olikartad behandlig i enskilda fall, att situationen kan jämställas med expropriation. Allmänintresset berättigar visserligen offenligrättsliga organ att genomföra åtgärden, men det bör inte ske ersättningsfritt, när konsekvenserna i praktiken blir olikabehandling från en som ekonomisk synpunkt blir jämförbar med expropriation. På sätt samma som i avhåndelsefall, bör regleringsfallen då bli ersättningsgrundande för att återställa intressebalans och likabehandling.

1.1.2.6 En ytterligare punkt av strategisk betydelse för egendomsskyddets trovärdighet är ersättningsnivåns kvalitet. Kan ersättningen urholkas, förlorar skyddet i praktisk betydelse. Också på den punkten brister utredningsmajoritetens förslag i precision, när man i praktiken överlämnar ersättningsnivån till bedömning i vanlig lag. Frågan om ersättningens kvalitet ett huvudämne fir rättigvar hetsskyddsutredningen, och det uppfattades på många håll som en framgång, att det slogs fast, att förlusttäckning ställdes upp som målsättning för ersättningsregleringen 1979 ersättning för förlusten. I motiven framkom i varje fall tydligt att detta var avsikten jfr SOU 1978:34 s. 167-168. - Kravet på förlusttäckning är något, som också förtjänar ett sådant klarläggande, t.ex. tillägget ersättning, motsvarar genom som förlusten.

Reservationer 249

1.1.2.7 Från de utgångspunkter, som framförts, lämnas följande förslag till reviderad lydelse i kommitténs formulering av ny utformning av egendomsskyddet i regeringsformen: St l föreslagen institutionsgaranti. St 2 Den som tvingas avstå sin egendom genom expropriation eller annat sådant förfogande eller ásidosätts avsevärt i rätten till egendom, skall vara berättigad till ersättning som motsvarar förlusten enligt grunder som bestäms i lag.

1.1.2.8 Den föreslagna formuleringen av skyddssñren åsidosätts avsevärt i rätten till egendom avser täcka likabehandlingsproblem vid värdenedsättande regleringar med expropriationsliknande effekter i form av en generell ersättningsbestämmelse. På så sätt får grundlagsbestämmelsen en harmoniseringseffekt på rättsutveckling och tillämpning så, att diskriminerande verkningar från ekonomisk synpunkt till följd av skilda former av offentliga ingrepp kan bli föremål för en någorlunda likvärdig och konsekvent rättslig behandling. Därmed förstärks med andra 0rd likformighetssträvanden inom rättsordningens ram, som allmänt anses eftersträvansvärda från rättspolitisk synpunkt jfr lagrådsinstruktionen i 8 kap. 18 § 1 RF.

1.1.2.9 Den föreslagna utformningen av skyddssfär innebär vidare, att det allmännas ingrepp i den enskildes rätt att tillgodogöra egendom godtas till sin utformning, men blir gottgjorda genom ersättning för uppkommande förluster i sådana fall, där den enskilde kan anses avsevärt åsidosatt i jämförelse med andra, om ingreppet inte kompenseras på något sätt. Referensramen för ersättning har med andra 0rd i viss likhet med principer inom den allmänna skadeståndsrätten till utgångspunkt, hur förhållandena normalt gestaltar sig för andra medborgare i samhället, när det gäller att använda egendom av likartat slag, som det aktuella regleringsingreppet avser, t.ex. tomtmark i en detaljplan. Om ett ingrepp leder till avsevärde avvikelser i behandling jämfört med vad som i verkligheten är det gängse för andra, blir ingreppet ofta också värdenedsättande. Den som blir avsevärt åsidosatt på detta sätt från ekonomisk synpunkt tillförsåkras ersättning enligt den föreslagna lydelsen, t.ex. om en tomt får bebyggas till följd av förändring i en detaljplan.

250 Reservationer

1.1.2.10 Egendomsskyddets föreslagna skyddssfär motsvarar merendels vad som redan iakttas i gällande lagstiftning. T.ex. är fastighetsregleringar genomgående förknippade med likvärdigt vederlag i mark och utjämning i pengar av eventuella värdeskillnader. Inom planlagstiftningen fungerar ersättningsregler för planskada på liknande sätt för att kompensera ägare till mark, som läggs ut som gata eller annan platsmark så, att de missgynnas i förhållande till angränsande mark, som får bebyggas som kvartersmark.

1.1.2.1 l De brister, som kan finnas i kompensation för värdenedsättande ingrepp av sådan art, att de kan antas kvalificera situationen som ett avsevärt åsidosättande i rätten till egendom, är sannolikt förhållandevis begränsade. Ett exempel kan som tidigare nämnt vara användning av planlagstiftning för att utsläcka byggrätt, som annars skulle ha varit ersättningsgill vid expropriation. Det kan t.ex. också förmodas vara gängse, att fastigheter som bildats som tomtmark för bebyggelse, också skall kunna användas för avsett ändamål. Vägras sådant avsett utnyttjande av det allmänna med hänvisning till någon form av restriktionslagstiftning, lär tomtens ägare därför normalt kunna anses betydligt åsidosatt vid jämförelse med andra. Finns då ingen i lag medgiven ersättningsreglering att åberopa, skulle med andra ord den föreslagna grundlagsregeln fungera som ett instrument att fylla ut en lucka, som på så sätt kan konstateras i skydd, som eljest är gängse inom rättsordningen. Domstolsutslag i sådana fall kan med andra 0rd fungera som en rättssäkerhetsgaranti för likabehandling till dess riksdagen hinner behandla frågan genom lagstiftning, där så erfordras.

1.1.2.l2 Att tillskapa helt nya objekt för fastighetsanvåndning genom fastighetsregleringar och planinstrument har sedan länge varit underkastat lämlighetsprövning av det allmänna t.ex. var detta en grundsats i - 1926 års jorddelningslag och likartade utgångspunkter har kännetecknat planlagstiftningen, t.ex. det s.k. kommunala planmonopolet i 1947 års byggnadslag. Nyskapande rättighetsomvandling av detta slag inom t.ex. jorddelningsväsendet eller planväsendet förblir också med den föreslagna

Reservationer 251

grundlagsregeln beroende av offentlig medverkan, och det grundlagsfästa egendomsskyddet fungerar då som en garanti för rimliga likabehandlingsprinciper olika ägare emellan i fråga om de objekt, som ingår i omvandlingen.

1.1.2.13 Tillsyn och lämplighetsprövning genom det allmännas försorg förekommer i åtskilliga sammanhang, när det gäller utövning av närings- och yrkesverksamhet. Ett förbud mot missgynnande diskriminering vid reglering av sådan näringsverksamhet föreslås av kommittén i en särskild bestämmelse, vilket har beröringspunkter med de likabehandlingsprinciper, vilka här diskuteras som utgångspunkt för det konstitutionella egendomsskyddet. Företag, som orsakar omgivningsstömingar, prövas t.ex. också genom vattenlagen och miljöskyddslagen, där intresseavvägningar utförs i förhållande till motstående intressen, som skyddas genom skadeförebyggande åtgärder och i vissa fall ersättningar t.ex. enligt vattenlagen och miljöskadelagen. Sådana åtgärds- och ersättningskrav syftar till att förebygga uppkomsten av missförhållanden och reglera eventuella skadeverkningar, som sökandeföretagen själva vållar. Dylika villkor och åtgärdskrav m.m. i skadeförebyggande syfte har stöd i en utveckling av grannerättsliga rättstraditioner, som dock närmar sig expropriationsrättslig och därmed konstitutionellt skyddad ersättningsordning i den mån, som miljöstörande företag genom koncession tillåts utöva skadebringande verksamhet, som eljest vore otillåten.

1.1.3 Ersättningens kvalitet Ersättningens kvalitet slutligen tilldrog sig som tidigare nämnt - särskild uppmärksamhet i rättighetsskyddsutredningens arbete. Man diskuterade där bl.a. relationerna mellan ersättningsnivåer vid expropriation och rekvisition, där prisregleringar kunde bestämma den tillåtna prisnivån.

1.1.3.1 Från likabehandlingssynpunkt tillfredsställer en prisreglerad nivå, som denna tidigare utredning funnit, också kravet på förlusttäckning i konstitutionell mening, eftersom den reglerade prisnivån bestämmer den ersättning, som är föreskriven för transaktioner också mellan alla

252 Reservationer

andra medborgare och inte bara i fråga om avhändelsefallen enbart. - Problem uppstår först, om prisregleringen är ineffektiv eller ofullständig. Är den ofullständig och sådant exempel kan - ett vara den inom rättighetsskyddsutredningen diskuterade s.k. presumtionsregel i 1972 års expropriationslag finns onekligen risk fir att avhän- delsefall behandlas annorlunde än frivilliga transaktioner på marknaden.

1.1.3.2 I så fall uppstår en prisreglering riktad enbart mot expropriationsfallen, om det rent faktiskt är vanligt med en annorlunda och högre prisnivå, som kan betraktas som normal för likartade frivilliga fastighetsöverlåtelser. Avsikten med presumtionsregeln är enligt motiven till 1972 års lagstiftning att styra framför allt prissättningen på råmark för bebyggelse så, att ersättningsnivån vid expropriation blir marknadsledande, dvs. återspeglar det normala också vid frivilliga förvärv. I princip kan således presumtionsregeln sägas syfta till en prisreglering med marknadstäckande ambitioner. Misslyckas detta, uppkommer dock en spänning mellan prisreglerad ersättning vid expropriation och normala marknadspriser. Det är tydligt, att den amplituden mellan tvångsrättsfall och frivilliga transaktioner inte kan tillåtas bli alltför stor utan att den här framförda kvalitetsgarantin i regeringsformen för expropriationsersättningen blir åsidosatt jfr den likartade situation, som behandlats av höyesterett i Norge, jfr NRt 1976 s.

1.1.3.3 Som exemplet med presumtionsregeln visat, finns det med andra ord anledning till kritik mot värderingsregler, som innebär, att man återskapar en olikhet mellan expropriationsfall och behandlingen av andra medborgare genom att reglera ersättningsnivån. Den skisserade normen för ersättningsgrundande befogenhetsreglering att någon åsidosätts avsevärt i rätten till egendom är avsedd - att jämställa sådana regleringsfall med expropriation regulatory taking. Kompensation, som utgår skall med andra ord också fylla samma syfte som expropriationsersättning, dvs. att ekonomiskt likställa regleringsfallen med opåverkade objekt. I diskussioner senare år har lanserats tankar på att moderera kompensationen efter samhällsintressets betydelse. Viktiga samhällsintressen skulle då medföra lägre kompensationsanspråk jämfört med mer begränsade samhällsbehov.

Reservationer 253

Teorier denna art kan kritiseras för tankeoreda. Överförs av resonemanget t.ex. på expropriationsfall, skulle tankegångama utmynna i att t.ex. viktiga motorvägar skulle berättiga det allmänna till begränsade ersättningsnivåer jämfört med exempelvis ersättning för mark till mindre vägföretag eller enskilda vägar, skulle som kompenseras helt och hållet. Enskilda, slumpvis ställs mot som viktiga samhällsanspråk, skulle på så sätt behandlas sämre än andra, som har fördelen att konfronteras med mindre väsentliga anspråk. En sådan relativitetsteori återskapar med andra 0rd olikheter i behandling, som det är ersättningsförfarandets huvuduppgift att eliminera. Det år uppenbart inte heller någon rimlig princip, att det skall utges bättre ersättning, mindre samhällsintresset visar sig vara. Ersättningsnivåema skulle på så sätt utvecklas alltmer godtyckligt och inte längre få normativ gestaltning över huvud taget i en gängse mening. Graderingar av större allmänintresse bör med andra ord återspeglas i form prioriteringar i det allmännas budget inte av med prioriteringar på bekostnad av enstaka enskilda i form sämre av kompensationsnivå. En sådan kritik kan också framföras mot ersättningsregleringens utformning i lagstiftningsalster under tid, exempelvis vissa senare ersåttningsregler i PBL. Strukturen i regelinnehållet har också blivit utomordentligt invecklat och gör det vanskligt att överblicka ersättningsregleringens utfall i praktiken jämför exempelvis den s.k. garantiregeln i övergångsbestämmelsema till PBL i 17 kap. 8 vars intentioner beskrivits vara att i stort sett åstadkomma ersättningsfrihet under en formell täckmantel ersåttningsformler t.ex. Lantav - se mäteriverkets rapport 1989:1 Garantiregeln i PBL.

1.1.3.4 Avgränsningen gen beträffande ersättnin gs grundande regleringsin till grepp situationer, där någon åsidosätts avsevärt innebär, att praktiskt betingade inslag av olikformighet kan tolereras, när de har måttlig en omfattning. Blir avstegen i förhållande till det gängse för behandlingen av andra medborgare tydliga och betydande, aktualiseras däremot en ersättningssituation. Ersättningen skall då som framgått syfta till att täcka förlusten och återställa egendomsvärdet sådant det skulle tett sig under opåverkade förhållanden. Avvikelsekriteriet renodlas med andra ord som bedömningsfaktor och blandas inte med jämkningar också på ersättningssidan, som bl.a. PBL ger exempel på. En självrisk i någon

254 Reservationer

form i begränsningssyfte kan heller inte försvaras med jämförelser i t.ex. försäkringspraxis, där premierabatter kompenserar uppoffringen på ett sätt, saknar motsvarighet vid offentliga ingrepp. som Renodlingen avvikelsekriteriet som bedömningsfaktor betyder av däremot inte, att normala beviskrav skulle efterges i fråga om förekomsten och storleken på skador och förluster, inträffar. Är som skadeeffektema tveksamma, kan tillräckligt bevis om skadans storlek ofta inte framläggas, och ersättningen får då bestämmas till skäligt belopp i brist på bevis enligt rättegångsbalkens regler 35 kap. 5 §. Sådan bevisprövning värderingstekniska skäl upprätthåller av emellertid den principiella målsättningen att kompensera förlusten. Avvikelsekravet sådant innebär slutligen i praktiken också, som - att nackdelar kompenseras inte heller kan vara obetydliga eller som bagatellartade.

1.4 Allemansrätten Utredningen föreslår, att regeringsformen innehåller upplysning om att egendomsordningen i Sverige sedan uråldriga tider ger envar rätt att på oskadligt sätt färdas i skog och mark och att vistas i naturen. I sammanhanget bör emellertid tygliggöras, att allemansrätten i dessa fall måste utövas ett sätt, som inte vållar intrång eller skada.

1.1.4.1 Exempelvis hade flottningen i Sverige ett sådant allemansrättsligt och har även betraktats som ett utflöde av allemansursprung, senare rätt. Emellertid utvecklades flottningen på 1800-talet i industriell skala och organiserades i form flottningsföreningar. Effektiviteten av krävde särskilda anordningar i vattendragen, och direkta skador vållades även timret. Flottningsverksamheten reglerades som följd av detta och blev i praktiken en form av vattenråttsligt företag av jämför bl.a. ordningen i 1918 års vattenlag. Flottningen torde f.n. nedlagd, och veterligen finns knappast vara planer på ett återupptagande. Den kan med andra ord betraktas som en slags vilande allemansrätt. Exemplet anförs för att illustrera, att allemansrätten i sak skiljer rättsordningen. Befogenheter färdas sig från annan regelbildning i att till sjöss och bestämmelser om allmänna farleder kan anföras som andra exempel. Allemansrätten kan i princip uppfattas som en generell reglering, gäller befogenhet för envar att oskadligt som

Reservationer 255

vistas i naturen på annans fastighet. Blir utövningen skadebringande, erfordras skadereglering, som flottningsexemplet visar. Ett annat exempel är den nyligen genomförda ordningen med fritt handredskapsfiske, innehåller tydliga som expropriationsrättsliga inslag i fråga bl.a. ersättning. Allemansom rättslig reglering kan även tänkas bli avskaffad myndighetsgenom beslut, som t.ex. flottningsexemplet visar. Från normgivningssynpunkt finns på så sätt ingen egentlig anledning att särskilt omnämna allemansrätten i regeringsformen. Allemansrätten är däremot en rättstradition, är värdefull att som försvara. Allemansrätten ges i utredningsförslaget skrivning, säger att en som den skall iakttas oberoende vad föreskrivits i fråga av som om regeringsformens egendomsskyddi övrigt. Detta kan missförstås, och bör utgå ur texten, därför att allemansrätten såsom här beskrivits inte skiljer sig från annan befogenhetsreglering i vår lagstiftning. Det är t.ex. tydligt, att fri jakträtt kan införas ersättningsfritt på annans mark som allemansrätt.

1.1.4.2 Begränsningar i utövning allemansrätten förekommer f.n. även av genom myndighetsbeslut enligt naturskyddslagstiftningen, t.ex. fågelskyddsområden, fredning av växtplatser m.m. Utövningen av allemansrättsliga befogenheter underkastas på detta sätt även bestämmelsereglering, som så mycket mänsklig annan verksamhet i vårt samhälle. Detta belyser ytterligare, hur allemansrätten inte skiljer sig från annan bestämmelsereglering i vårt land. Det är f.ö. möjligt, att intrång och skador kan växa till problem inte bara för det allmänna, som måste behandlas med regleringsinsatser. På samma sätt som naturvärden kräver vissa offentliga fredningar, kan enskilda sakägarintressen också tänkas bli åsidosatta, t.ex. att attraktiva platser blir så frekventerade, att de i praktiken förvandlas till tältplatser, ridvågar eller båthamnar. Friluftsarrangemang med 100-tals deltagare kan vara andra exempel på skadebringande intrång. Det kan möjligen ses som en brist, att t.ex. naturvårdslagstiftningen f.n. enbart ger utrymme för offentliga initiativ i sådana frågor. Sannolikt kan det med andra ord rimligt överväga, att låta vara enskilda sakägare få söka fredningsåtgärder i någon form, alternativt skadereglering, allemansrättens oskadlighetskrav uppenbart blir om

256 Reservationer

åsidosatta mera regelbundet. I brist på lagstiftning, innehåller hänsynstaganden till enskilda som detta slag, kan emellertid det här föreslagna kriteriet för ersättav ningsreglering med stöd av regeringsformens egendomsskydd komma i tillämpning, om det visas, att enskilda åsidosätts avsevärt genom allemansintrång, fastighetsägare i allmänhet inte utsätts för som tillnärmelsevis i samma utsträckning.

1.2 Beskattningsmaktens gränser

Enligt direktiven har kommittén möjlighet att behandla frågor, som rör beskattningsmakten. Kommitténs majoritet har övervägt att i grundlagsordning bestämma vad är att skatt. En sådan definition av hur tillåtna som anse som former för utövning beskattningsmakt skall gestaltas, är i sig både av viktig och välkommen. I utredningen dryftades även ett klarläggande, att beskattningsmakt ñck utnyttjas som ett sätt att ianspråkta viss egendom i syfte att överföra den till annan, dvs. en förtäckt form av expropriation. Även detta bör ingå i definitionen, förslagsvis enligt följande: Skatt är ett ålagt bidrag i pengar till stat eller kommun för att tillgodose något allmänt intresse. Skatt får uttagas i syfte att överföra viss egendom enskilda emellan eller till det allmänna. Exempelvis blir det därmed att anse som missbruk av beskattningsmakt, beskattning används enbart i syfte att överföra företag eller om aktier i företag till det allmänna eller någon grupp av enskilda, t.ex. en facklig organisation. Det finns även andra problem med beskattningsmaktens utövning sådan betydelse, att de bör behandlas i konstitutionell ordning av genom bestämmelser i grundlag. Det gäller dels ett skydd mot överdrifter i skattebelastning på vissa enskilda, dels åtgärder, stöd för en ansvarsfull finanspolitik som ger i den politiska beslutsprocessen med syfte att förebygga skadeverkningar på samhällsekonomin och utarmning av medborgarnas ekonomi.

1.2.1 Oskälig skattebelastning Det allmännas anspråk på skatteprestationer från medborgarna har utmynnat i ett mycket omfattande regelverk skatter och pålagor i av

Reservationer 257

olika former, verkningar i enskilda fall kan bli mycket långtvars gående. Sannolikt är sådana extrema effekter merendels inte avsedda eller rimligt beaktade, beroende på svårigheter att förutse alla konsekvenser av ett så omfattande och komplicerat regelverk, som nu utvecklats inom vårt skatteväsende.

1.2.1.1 I massmedia har beteckningen Pomperipossa-effelcter blivit gängse för detta fenomen, ofta består i att olika beskattningsformer eller som beskattningsliknande avgifter samverkar med olika belastningar på det tillgängliga beskattningsunderlaget, så att den ackumulerade bördan antar proportioner, inte ter sig rimliga. Så skedde t.ex. i det från som massmedia kända fallet Sally Kistner för några år sedan. Här samverkade arvsskatt, inkomstskatt och realisationsvinstskatt till en oproportionerlig skattebelastning på ett enskilt dödsbo. Visserligen finns exempel på spärregler mot betungande skattekombinationer i lagstiftningen, men det är tydligt, att dessa inte alltid är effektiva eller förutser alla tänkbara kombinationer. Därför finns behov ett grundlagsskydd i fråga oproportionerliga skattebeav om lastningar, blir verksamt, skattelagstiftningen inte inrymmer som om tillräckliga former av hänsynstagande.

1.2.1.2 Följande förslag framförs av angivna skäl som bestämmelse i grundlag rörande beskattningsmaktens utövning mot den enskilde. Skatt pá inkomst, förmögenhet eller annat får uppgå till andel av beskattningsunderlaget sammantaget är oskäligt betungande för som någon enskild att fullgöra i jdngfbrelse med vad som kan anses allmänt vedertaget.

1.2.1.3 Bestämmelsen syftar som framgått till att det skall bli möjligt att beakta den sammanlagda effekten av olika beskattningsformer, när skattebelastningen antar sådana proportioner, att den ter sig stötande i enskilda fall. Som referensram för bedömningen anges, vad som kan betraktas normalt för olika skattebetalare i samhället. Belastningar, som som är uppseendeväckande stora och enbart drabbar enstaka eller ett fåtal, kan med andra ord ifrågasättas. Ett skydd mot exorbitanta pålagor kan också antas vara i överensstämmelse med Europakonventionens hållning i praxis, när det

258 Reservationer

gäller rimlig intresseavvägning mellan det allmännas anspråk och den enskildes uppoffringar fråga om egendom.

1.2.2 Skattetryck och Samhällsekonomi De offentliga utgiñernas tillväxt tilldrar sig allt större uppmärksamhet som samhällsproblem. Den offentliga sektorns andel bedöms f.n. överstiga 70% BNP, av och skiljer sig därmed påtagligt från mönstret i västvärldens ekonomier, där nivån t.ex. i Västeuropa rör sig kring 40%. ca Utgiftsökningen tenderar dessutom förvärras belastningar med av en drastisk tillväxt i offentlig skuldsättning, kräver förräntning. som Nyligen utlovade åtaganden för bank- och betalningsväsendet kan därtill få betydande proportioner. Med andra ord riskerar offentlig utgiftsexpansion föra vår ekonomi till proportioner i offentligt styrd hushållning, närmar sig vad som som gällde i östeuropeisk ekonomi. Här byggde det offentligas

anspråk offentligt ägda produktionsresurser. Överföring

av produktionsresurser skattevägen kan i princip utmynna i likartade resultat, där en övergång framkallas från marknadsekonomi till s.k. kommandoekonomi. Det är en utveckling, som uppenbart inte är officiellt eftersträvad i Sverige, men som i praktiken ändå utvecklats till klart skönjbar en tendens. Det fordrar därför särskilda ansträngningar också på konstitutionell nivå för att bryta faror för en sådan trend. Visserligen har olika typer normativa åtgärder prövats för att av bryta utvecklingen, t.ex. valutalånenormen, fast växelkurs för kronan och kommunalt skattestopp. Denna typ av mer eller mindre frivilliga bindningar har dock visat sig otillräcklig. I fråga det kommunala om skattestoppet finns f.ö. tveksamheter från konstitutionell synpunkt, som behöver undanröjas med preciseringar i grundlag. Svårigheten att bryta utvecklingen kan bero på olika faktorer i den offentliga ekonomins struktur. Det är dock tydligt, att konkurrerande politiska ambitioner spelar en avsevärd roll, i synnerhet i vårt svenska system med delvis konkurrerande beskattningsmakter på kommunal nivå och riksnivå. Utgifisbeslut ter sig bl.a. av sådana skäl ofta mindre som en smärtsam väg för våra beslutsfattare att förorda, jämfört med prioriteringar, som innebär omställningar eller uppoffringar, i synnerhet om utgiftsbesluten kan låneñnansieras. Tilltagande lånefmansiering blir i ett skede argument för senare

Reservationer 259

ökade skatteuttag i syfte att balansera budgetutfallet, och det ñnns på så sätt mekanismer för en fortgående process av utgiftsexpansion med tilltagande skattetryck på allt högre nivåer som följd. Resultatet riskerar bli en brist på prioriteringar och krav på effektiv användning tillgängliga resurser, dvs. tendenser som präglar av regleringsekonomi. Inom marknadsbetingad hushållning fungerar företagens förmåga att generera inkomster som spärr mot överdrifter i utgifter. I offentlig ekonomi finns inte sådana effektiva spärrar mot utgiftsexpansion eller inbyggda krav på effektiv hushållning med resursanvändningen. Därför är det motiverat med en budgetnorm, som kan fylla en funktion som varningssignal, liknande vad som inträffar, när rörelseresultaten spärrar en utgiftsexpansion inom den marknadsbetingade ekonomin. I den allmänna diskussionen har redan ventilerats förslag om någon form restriktioner mot offentlig utgiftsexpansion, t.ex. vid nivån av 50% BNP. Med tanke på att jämförbara marknadsekonomier med av sociala ambitioner håller en offentlig utgiftsnivå på ca 40%, bör en budgetnorm i varje fall inte sättas högre än 50% av BNP för de offentliga utgifternas normala omfattning. Syftet med budgetnormen bör vara att ge regeringen och statsmakterna ett övergripande ansvar för de offentliga utgifternas utveckling, omfattar den offentliga sektorn i sin helhet dvs. bl.a. som också kommunerna. På sätt riksbanken förutsätts ha ett självständigt ansvar samma som för penningpolitiken, har regeringen det främsta ansvaret för finanspolitiken. Detta bör med konstitutionella reformer ansvar utvecklas så, att regeringen tillsammans med riksdagen får ett mandat att också för en strukturpolitik, som omfattar landets ansvara offentliga ekonomi i sin helhet. Det finns vidare från rent medborgerlig synpunkt principiella argument oinskränkt offentlig utgiftsexpansion och för spärrar mot en åtminstone mot utgifter ligger över 50% av BNP. som Det är nämligen i grunden knappast försvarligt, att människors livsgärning tillhör andra i hur stor omfattning som helst. Med en obegränsad offentlig utgiftsexpansion riskerar det dock bli vanligt, att än 50% av medborgarnas inkomst tas i anspråk genom politiska mer beslut. Det är med andra ord också från moralisk synpunkt ett rimligt krav, att medborgarnas förtroendemän förmår visa duglighet nog att

260 Reservationer

hushålla med nationens resurser så, att 50% landets produktionsav resultat normalt skall räcka till en fullt anständig social och omsorg välfärd för t.ex. utsatta grupper. Detta perspektiv får ytterligare berättigande, utgiftsbördan om dessutom riskerar överföras på kommande generationer med offentlig upplåning och tilltagande räntebelastningar på budgeten. Mot den bakgrund, skisserats, föreslås därför budgetsom nu en norm ingå i regeringsformens rättighetskapitel, anvisar normala som gränser för användningen beskattningsmakt. För bli effektiv, av att behöver budgetnormen kompletteras med spärr också offentlig en mot låneexpansion, föreslås ingå bland regeringsformens föreskrifter som i 9 kap. betr. finansmakten.

1.2.2.1 Följande förslag lämnas därför möjlig utformning som av en budgetnorm i regeringsformen för det allmännas användning sin av beskattningsmakt:

Budgetnorm i 2 kap. RF :

Det sammanlagda uttaget skatt till och kommuner får av stat överstiga hälften av värdet av den sammanlagda produktionen av varor och tjänster i landet BNP under föregående budgetår, såvida 23 av riksdagens ledamöter medger detta. Sådant medgivande gäller för ett budgetår i sänder.

Kompletterande bestämmelser till 9 kap. RF finansmakten: om Underskott, uppkommer i statens budget skall, såvida 23 som av riksdagens ledamöter beslutar regleras inom 2 år från annat,

utgången av det budgetår, då underskottet uppkom för det fall de

sammanlagda utgifterna till stat och kommun, skall betalas med som skatt, uppgår till än hälften den sammanlagda produktionen mer av av varar och tjänster i landet BNP under det budgetår, föregick som underskottets uppkomst.

1.2.2.2 Som framgår förslaget, medför budgetnormen, det krävs av att en kvalificerad majoritet i riksdagen för beslut offentliga utgifter om som gör det nödvändigt att ta i anspråk än halva bruttonationalmer produkten som skatt. Syftet med bestämmelsen är nämns som att ge regering och riksdag ett författningsmässigt stöd för överatt ta gripande för strukturpolitik, omfattar hela den ansvar en som offentliga sektorn, dvs. bl.a. också för den kommunala ekonomin.

Reservationer 261

Kravet på kvalificerad majoritet för utgiftsbeslut utöver den föreslagna budgetnorrnen avser tydliggöra, att utgiftsnivåer därutöver passerar en gräns, som kan bli äventyrlig för den ekonomiska utvecklingen i landet och därmed ytterst för medborgarna själva. Kvalifikationsregeln syftar därför till att ge beslutsfattarna ett praktiskt verksamt stöd i grundlag för en sund finanspolitik i hela nationens intresse. Tillämpningen förutsätts vidare kunna ske så, att förslag till utgiftsbegränsningar i riksdagen påfordrar kvalificerad majoritet. Det blir därmed lättare, att vinna stöd i riksdagen för nödvändiga prioriteringar, som kan beslutas med vanlig majoritet.

1.2.2.3 Förslagets praktiska förverkligande kommer bl.a. att förutsätta en betydligt mer sammanhållen budgetbehandling, där budgetpropositionen ställs i centrum. Därmed sker ett uppbrott från den nuvarande utvecklingen med kompletterings- och tilläggspropositioner, som försvårar en samlad ekonomisk bedömning. Den konkreta bedömningen, om budgetnormen uppfylls eller inte dvs. om kvalificerad majoritet aktualiseras kan förslagsvis anförtros riksbanken. Dess ställning som ett oberoende med särskilt organ ansvar för den ekonomiska utvecklingen, markeras därmed ytterligare. De beräkningar, som erfordras för budgetnormens tillämpning, bör kunna anges med tillräcklig vederhäñighet, när referensramen utgörs av uppskattningar beträffande BNP i förfluten tid, dvs. ett redan passerat händelseförlopp, som låter sig fastställas och analyseras. Den skattekvot i förhållande till BNP, som fordrar kvalificerad majoritet, bör av praktiska skäl iakttas med vissa säkerhetsmarginaler, så att rimligt tvivel kan anses råda i fråga om när majoritetsregeln skall träda i funktion. Förhållandena skall också te sig bestående under budgetåret och inte bara vara av tillfällig art. I paktiken kan det vidare sannolikt förutses, att ansvariga för regeringens ekonomiska politik väljer att hålla ett visst avstånd till budgetnormen för att erhålla tillräckligt utrymme för konjunkturpolitik. Variationer i budgetsaldo blir t.ex. möjliga utan krav på kvaliñcerad majoritet, om de offentliga utgifterna sammantaget vilar på nivåer om 40 45%, såsom i andra jämförbara marknadsekonomier. -

262 Reservationer

1.2.2.4 Beträffande införande av en budgetnorm i regeringsformen kan vidare anföras.

Till stor del kan skillnaderna i offentliga utgifter mellan vårt .land

och jämförbara länder tillskrivas utformningen av de sociala trygg-

hetssystemen. Överväganden sker f.ö. just kring reformer även i

Sverige beträffande trygghetssystemens struktur. De viktigaste sociala trygghetsformema kan ha till utgångspunkt, att den vuxna arbetsföra befolkningen sörjer för sin sociala trygghet genom en allmän försäkringsplikt. Det allmännas huvuduppgift blir då att organisera sådana försäkringssystem med tillfredsställande standard och att sörja för grupper, som av olika skäl saknar egen försörjningsförmåga. I princip kan således de viktigaste trygghetsformema för sjukdom, pensionering och inkomstgarantier vid arbetslöshet organiseras på självkostnadsbasis, där avgifter och riskfördelning över tiden mellan olika individer får sin lösning med sedvanliga metoder för försäkringssystem. Sociala förmåner på bl.a. de nämnda områdena motsvaras då som nämnt av en försäkringsplikt för den aktiva generationen att delta i trygghetssystem med en standard, som uppfyller socialpolitiskt motiverade krav. Viktiga sektorer, som nu belastar det allmännas budget, kan på så sätt organiseras utanför budgetens ram med reguljära former av försäkringssystem, som också kan öppnas för effektiv konkurrens genom skilda försäkringsgivare, så snart systemet baseras på självkostnadstäckning. Det kan också betraktas som en fördel, att socialförsäkringssystem, som i princip är oberoende av budgetutfall, också blir mer robusta från ekonomisk synpunkt. Tryggheten i de sociala försäkringssystemens standard kan med andra ord förbättras på detta sätt jämför motsatsvis de försämringar i ATP-systemet med ökad pensionsålder mm, som nu aktualiserats. Det allmännas insatser kan därmed begränsas till rollen som lagstiftare och organisatör av offentliga försäkringsinrättningar för medborgare, som inte ansluter sig till andra försäkringsformer. Vidare får det allmänna bekosta lösningar för grupper, som saknar ekonomisk möjlighet att fullgöra normala försäkringsåtaganden. Sådana organisatoriska reformer på socialförsäkringsområdet tillsammans med normala rationaliseringar inom offentlig sektor bör vara genomförbara förhållandevis snart i sådan utsträckning, att budgetnormen kan uppfyllas.

Reservationer 263

Med tanke den oroande utveckling, som den offentliga utgiftsexpansionen redan tagit i vårt land, bör reformen med en budgetnorm träda i kraft förhållandevis skyndsamt, t.ex. efter en övergångstid på fem år. Därefter bör regeringar, som inte förmår uppfylla normen, också åläggas ansvar för att mobilisera en tillräcklig utgiftskoalition i riksdagen för att vidmakthålla offentliga utgiftnivåer, som inte accepteras bland demokratiskt förankrade regimer i vår omvärld.

1.2.3 Skatt respektive avgift Det allmänna bedriver omfattande verksamhet både på statlig och kommunal nivå, betalas med avgifter för utförda tjänster. Sådana som avgifter utgör vederlag för förmåner, som enskilda kommer i åtnjutande av, och utgör i princip ersättning för utförda tjänster på andra betalningar i samhället. I princip skiljer sig samma sätt, som avgifter på detta sätt från skatter, som erläggs utan relationer till några bestämda motprestationer från det allmänna. Utredningen har övervägt att också definiera, vad som skall förstås med avgift till skillnad från skatt till det allmänna, men avstått från uppgiften. Skälet härför har främst varit att gränsdragningsproblem ansetts erbjuda vissa praktiska svårigheter att övervinna. Med den budgetnorm för uttag av skatt till det allmänna, som förordas i detta yttrande, fordras analys av vilka inkomster till det allmänna, fullgörs med skatt, respektive vilka som betalas med som avgift. En sådan analys tillhör vad som bör vara överkomligt att utföra med praktiska ekonomiska kriterier, eventuellt definierade i normer eller anvisningar. För att fullgöra denna uppgift erfordras med andra ord inte nödvändigtvis normgivning med grundlagsstatus. Allmänt kan också sägas, att avgifter på kommunal nivå skall vila på självkostnadsbasis enligt kommunallagarna, vilket också erbjuder möjlighet till rättslig kontroll avgiftsnivåer, som tas ut för utförda av tjänster. Avgifter fungerar emellertid i andra sammanhang också som bas för vinstgivande verksamhet, bl.a. i statlig regi, t.ex. teletjänster. Sådana avgifter skälighetsprövas genom offentliga beslut och fungerar i princip betalningar på en prisreglerad marknad. Detsamma kan som sägas tjänster inom för s.k. naturliga monopol, som bl.a. om ramen drivs i offentlig regi, t.ex. eldistribution, där ellagstiftningen ger möjlighet till skälighetsprövning av prissättningen. Skälet för grundlagsreglering med definition av vad som får en

264 Reservationer

betecknas som avgift till skillnad från skatt är närmast den vilseledande beteckning, som blivit alltmer vanlig, att benämna skatter till det allmänna som avgifter, trots att de uppenbart har avgiftskaraktär t.ex. miljöavgifter eller arbetsgivaravgift och dylikt, betalas som till det allmänna utan varje anknytning till några speciñka motprestationer till den som betalar något slag. Att utnyttja termen av avgift för sådana betalningar är med andra ord vilseledande, eftersom det från ekonomisk synpunkt helt klart är fråga om betalning skatt. av Bland avgifter till det allmänna finns exempel på blandformer, t.ex. pensionsavgifier. Till den del, som avgifterna motsvaras pensionsav utfästelser, är de att betrakta som avgifter. Når betalningarna inte motsvaras av försåkringsmässigt betingade förmåner, utan uteslutande utnyttjas till att överföra betalningar transferering till andra, som skiljer sig avgifterna från annan skatt. Vägledning härvidlag kan t.ex. sökas med privata pensionssystem och de premiegrunder, som där ligger till grund för försäkringspremier som utgår. Det år möjligt, att missbruket av avgift som vilseledande beteckning för skatt, nu antagit sådana proportioner och blivit så etablerat, att det är motiverat med en korrigering på konstitutionell nivå för att bringa missbruket att upphöra. Detta kan vara ett skål för en definition i regeringsformen. Ett annat skål år möjligen också, att det kan betraktas som en ordningsfråga att också deñniera, vad är att som anse som avgift, om det införs en definition på konstitutionell nivå av beskattningsbegreppet. Mot denna bakgrund lämnas här följande förslag till avgiftsdefinition: Med avgiflfbrstds skäligt vederlag för förmån eller tjänst, som det allmänna tillhandahåller.

1.3 Närings- och yrkesfriheten

1.3.1 Att närings- och yrkesfriheten tillförs regeringsformens rättighetskapitel enligt majoritetens förslag välkommen färbättring. är en Som framgått tidigare i avsnittet om institutionsgaranti i detta yttrande, skulle avtalsfriheten också förtjäna samma status. Majoritetens förslag kunde vinna ytterligare i stadga genom att även lägga fast, att ingrepp i närings- och yrkesfrihet skall ha stöd i lag. Regeringsföreskrifter bör med andra ord inte godtas för bestämmelser i så viktiga medborgarfrågor.

Reservationer 265

Därför föreslås en justering i majoritetens förslag, som innebär, att begränsningar endast får meddelas genom lag Denna lydelse kan då ersätta uttrycket införas i utredningsförslaget.

1.3.2 Den s.k. likhetsprincip, som utredningen lägger fast med sitt förslag, tar närmast sikte på föreskrifter i författning. subventioner och andra former av offentligt stöd till näringsverksamhet får emellertid mycket likartade effekter i form av gynnandemissgynnande som formlig näringsreglering, om stödet inte ges på likvärdiga villkor till alla berörda. Exempel på detta har varit bostadsstödet, som under efterkrigstiden lämnats på fördelaktigare villkor till bl.a. kommunala bostadsföretag jämfört med bl.a. enskilda fastighetsförvaltare. Också sådana former av offentlig ekonomisk reglering får anses ingå i det föreslagna diskrimineringsförbudet. Även kravet på reglring i lag bör iakttas i vart fall när de offentliga stödåtgärdema är förknippade med mer omfattande villkorsgivning, bestämmer som tillämpningen.

1.3.3 Utredningen tar slutligen också upp frågan, om skyddet för näringsetablering utesluter offentliga monopol, och finner, att så inte kan vara fallet. I princip utesluter ett nyinrättat monopol tidigare enskild verksamhet på samma område, formellt likvärdigt för samtliga sådana enskilda företag. Iakttagande av likabehandlingsprincipen kan emellertid vara skenbar sett i belysning av att näringsidkare i allmänhet inte drabbas på samma sätt av förbud att fortsätta sin rörelse. Sårbehandlingen blir i vart fall påtaglig, det endast är om en starkt begränsad krets, som drabbas. Ett förbud, som drabbar enskild näringsutövning följd som av införande av ett offentligt monopol kan därför bli ersättningsgrundande, om ett begränsat antal näringsidkare åsidosätts jämfört med andra enligt den ersättningsregel, som föreslagits i denna reservation jämför 1.1.2.7 tidigare. Frågan om rätten till kompensation för enskilda etableringar, som måste upphöra, om offentliga monopol införs, har varit omstridd. För ersättningsanspråk i sådana fall talar även, att de ekonomiska konsekvenserna för den enskilde blir fullt jämförbara med expro-

266 Reservationer

priation, när rörelsens produktionsresurser m.m. inte kan användas som planerat och därmed förlorar i värde. När sådana förluster framkallas för att gynna ett offentligt monopolföretag, kan det också hävdas vara godtyckligt att kompensera förlusten för enskilda, detta med stöd också den institutionsgaranti, som föreslagits i av denna reservation jämför avsnitt 1.1.1.5 tidigare. -

1.4 Den negativa föreningsfriheten

Utredningen har övervägt att införa bestämmelse i regeringsformen, lägger fast enskildas befogenhet att tvingas tillhöra förening som eller sammanslutning, som någon längre vill tillhöra. Beklagligtvis har utredningen dock stannat för att förorda detta, oaktat det stöd, som fanns i utredningsdirektiven för en sådan reform.

1.4.1 I offentlig debatt har det rimliga i organisationstvång ifrågasatts. Kritik har bl.a. riktats mot svårigheter av olika slag som uppstått för enskilda att få lämna t.ex. fackföreningar. Andra exempel är organisationsklausuler inom bostadskooperationen, som hävdas binda enskilda bostadsrättsföreningar tillhöra rikskooperativa organisationer mm. Problem av likartat slag fanns också tidigare i fråga om partitillhörighet, innan den s.k. kollektivanslutningen av fackliga medlemmar bragtes att upphöra under medverkan från riksdagen. Organisationstvång enskilda mellan kan anses förkastligt, främst för att det inkräktar på den enskildes normala självbestämmande att fritt kunna avgöra, vem man vill anlita som förtroendeman eller samarbeta med. Sysslomannaskap att företräda myndiga medborgare skall på rimligt sätt kunna upplösas, om inte förtroendemannaskapet i praktiken skall förvandlas till en form av förmyndarskap. Det gäller sig det är fråga om offentliga förtroendemän, t.ex. politiker, vare eller enskilda, t.ex. advokater. Att förtroendemannaskapet organiseras kollektivt, t.ex. i form av föreningar med olika funktionärer, företräder de enskilda som medlemmarna, gör ingen skillnad härvidlag. Förtroendet måste bygga på frivillighet, om det inte skall övergå till ett intrång i fundamentala samlevnadsprinciper i samhället, nämligen den enskildes principiella frihet att själv kunna bestämma över sitt handlande. Så grundläggande rättsprinciper hör otvivelaktigt hemma bland rättsordningens fundament. Det är också tydligt, att kollektiva organisationsformer i samhället mycket väl kan utveckla en med

Reservationer 267

offentliga organ jämförbar makt och styrka i samhällslivet, vilket gör distinktionen mellan enskild och offentlig maktutövning åtskilligt överdriven i vissa fall. Även detta talar för behovet grundlagsav en bestämmelse.

1.4.2 Att regeringsformen inriktas på kontroll i fråga om utövning av offentlig makt i princip kan med andra ord inte hårddras, när det finns avgörande medborgerliga skäl att förhindra missbruk i det civila samhället, som berör grundläggande medborgerliga värden. Det är riktigt, att anspråken på rättelse i detta fall inte riktar sig mot det allmänna utan mot andra kollektiv. Men det allmänna har likväl skyldigheter att upprätthålla rimliga rättsgrundsatser inom rättsordningen, som kan upprätthållas med domstolsväsendets hjälp som allmänt tvistemålsforum i brist på annan särskild reglering, t.ex. genom lagstiftning. I denna mening får det allmänna anses ha skyldigheter att upprätthålla grundläggande rättsprinciper också enskilda emellan.

1.4.3 Ett argument från utredningens sida att föreslå någon grundlagsbestämmelse om negativ föreningsfrihet har vidare varit bekymmer för att bestämmelsen skulle kunna upprätthållas effektivt i brist på särskilda sanktioner. Detta argument har inte heller särskild bärkraft, eftersom domstolsväsendet som nyss påpekats i princip står till förfogande som konfliktlösare enskilda emellan och har till uppgift att upprätthålla grundläggande rättsgrundsatser i samhället. Införs förbud mot organisationstvång i regeringsformen, framstår den negativa föreningsfriheten som en grundläggande och som erfarenhet visat - behövlig rättsgrundsats. Något ytterligare rättsmaskineri behövs i princip inte, eftersom grundlagsskyddet inte gärna kan stå annan lagstiftning efter i fråga om tillämpbarhet, utan skall kunna läggas till grund för rättsliga avgöranden, när så är påkallat. Att rättighetsregleringen i regeringsformen på detta sätt skall kunna utövas på ett effektivt sätt i praktisk tillämpning bli self executive är t.ex. redan ett grundläggande - synsätt för Europakonventionens tillämpning. Vår inhemska regeringsform kan inte gärna uppfattas som sämre skickad att upprätthållas i praktisk rättstillämpning.

268 Reservationer

Exempelvis bör ett grundlagsstadgande i detta fall kunna åberopas inför domstol och iakttas så sätt, att t.ex. betalningsskyldighet kan framtvingas för medlemsavgift efter ett utträde, eller att skadestånd kan utdömas för missbruk av befogenhet, t.ex. i fråga om misskötta uppdrag, som organisationen utfört i strid med den enskildes vilja.

1.4.4 Utredningen åberopar slutligen den principiella respekten för avtalsfriheten som skäl för att avböja ett grundlagsstadgande om förbud mot organisationstvång. Det är en invändning utan nämnvärd substans, eftersom det är utomordentligt vanligt med lagstiftning, som olika skäl begränsar eller inskränker enskild avtalsfrihet, t.ex. de av talrika exempel som finns på s.k. tvingande lagstiftning inom civilrätten eller i fråga om organisationssamarbete, t.ex. lagstiftning, som förbjuder konkurrenshämmande överenskommelser. Att avtalsfriheten i bemärkelsen innehållet i föreningsstadgar m.m. skulle stå i särsklass, är med andra ord svårförståeligt och en principiellt ohållbart som argument betraktat.

1.4.5 Med stöd av det nyss anförda föreslås därför följande bestämmelse negativ föreningsfrihet tillförd rättskapitlet i regeringsformen. om Förening eller sammanslutning får vägra någon utträde, såvida medlemskap föreskrivits i lag för fitllgdrelse av viss gemensam uppgift

1.4.6 Den föreslagna bestämmelsen undantar som framgår sammanslutningar fullgör uppgifter med stöd av lag, dvs. som har offentsom ligrättsligt stöd. Hit hör t.ex. de former av tvungen fastighetssamverkan mellan enskilda fastightsägare, som förekommer med stöd av anläggningslagen och annan lagstiftning.

1.4.7 Utredningen har behandlat även några andra frågor, som har nära koppling till problemen med missbruk av kollektiva organisationsformer. Hit hör bl.a. frågan tillträde till arbetsmarknaden skall kunna om göras beroende organisationstillhörighet. S.k. closed shops har av

Reservationer 269

också varit föremål för kritisk granskning i Europadomstolen.

Med det synsätt, anlagts på regeringsformens som nyss tillämpbarhet som uttryck för rättsgrundsatser med betydelse också för rättsordningens upprätthållande enskilda emellan, förefaller det tydligt, att organisationstvång som hinder för yrkesutövning kan anses vara en långtgående och därmed otillåten

- inskränkning i den

bestämmelse näringsfrihet och yrkesfrihet, om som utredningen föreslår införd i regeringsformens rättighetskapitel.

På talan av enskild, som vägras tillträde till arbetsmarknaden av organisationsskäl bör således möjlighet finnas för domstol att utdöma skadestånd för avbräck i yrkesutövning eller näring, som vållas av organisationshinder.

Liknande synpunkter kan anläggas på andra exempel, som utredningen diskuterat, nämligen blockader företag, av som saknar

organisationstillhöriga, som kan motivera åtgärden. Också i sådana

fall bör den principiella rätten till fn

näringsutövning kunna

upprätthållas mot missbruk kollektiv maktutövning. av

1.5 Rätten till liv

Respekten för liv är fundamental för samlevnaden i samhället. Det är en grundsats, som nu framgår indirekt förbudet dödsstraff genom mot i 2 kap. 4 § RF. Även förbudet om mot dödsstraff får sägas det vara praktiskt viktigaste uttrycket för det nutida samhällets respekt för liv,

är det ändå motiverat att så grundläggande utgångspunkt för en vårt samhälle kommer till positivt uttryck i regeringsformen. Det har också en långvarig historisk tradition att nämna rätten till livet som det kanske mest centrala för den konstitutionella ordningen. Därför föreslås det bli fastslaget i regeringsformen, att Envar har rätt till sitt liv.

Normkontrollen

Utredningen har enligt direktiven övervägt förslag om lagprövningsrättens utformning ll kap. 14 § RF och har också - - lämnats möjlighet att överväga frågan inrättande om av en författningsdomstol i Sverige.

1 Författningsdomstol

Utredningen redovisar olika synpunkter på författningsdomstols-

Reservationer

frågan, stannar för att lämna något förslag. men Majoritetens skäl för detta är traditionella: att författningsdomstol blir och oprövat inslag i konstitutionen och problemet att ett nytt domstolens politiska oavhängighet. Praktiska tveksamheter garantera också beträffande prövningsordningens utformning och framförs tillgången på arbetsuppgifter, med andra 0rd behovet över huvud

taget av en författningsdomstol. Beträffande behovet konstitutionell nyskapelse kan rent av en allmänt samhällsförhållandena förändrats åtskilligt exemsägas, att sedan tiden för giltigheten 1809 års regeringsform, med pelvis av fragmentariska behandling medborgerliga fri- och dess ytterst av rättigheter. Med tillkomsten modern och utförligare rättigav en hetskatalog tilltar också behovet att följa hur rättighetsregleringupp, en efterlevs. ökar dessutom, när Europakonventionen även formellt Det behovet införlivas rättskälla i den svenska rättsordningen såsom utsom förordar i sitt betänkande. Hanteringen konventionsredningen av inför Europakommissionen och Europadomstolen är idag inte frågor någon obetydlig arbetsuppgift. När konventionsreglema blir direkt tillämpliga inför svenska domstolar får räkna med att tyngdman punkten i konventionsprövningen också överflyttas till inhemska

organ. författningsdomstol framstår också rationell lösning på En som en det obestridliga behovet specifik kompetens, som fordras för att av de grannlaga uppgifter, kompetent normkontroll fullgöra som en Ingående utredningar och omfattande beredning fordras kräver. vanligtvis både från berörda parter och handläggarna inom domstolen. Att följa utvecklingen praxis inom konventionsorganen av redan särskild kanslikapacitet. Det ligger nära till hands att kräver nu också låta författningsdomstolen hantera de lagvalsfrågor, som kan bli aktuella anslutning till EG-s rättssystem, också detta i syfte att genom särskilda kompetenskrav, denna omfattande materia uppfylla de som kommer att ställa på domstolsväsendet. omfattande lagstiftningsvolym, moderna välfärdssamhållen Den som innefattar i sig ofrånkomligen problem att varsebli genererar ofullkomligheter och tillämpningssvårigheter, den strida som strömmen lagstiftningsalster upphov till. av ger

Åtskilliga sådana kan visa sig ha konstitutionella aspekter. Bered-

ningstiden lagrådsgranskning har trots detta blivit

genom t.ex. utomordentligt knappt tillmätt också i viktiga fall, exempelvis som förslaget inrättande löntagarfonder eller tillkomsten av om av

Reservationer 271

införande engångsskatt på livförsäkringssparande av erbjuder kända exempel på. Väsentliga rättsfrågor kan på så sätt förbli otillräckligt beredda. Efterlevnaden i regeringsformens rättighetsreglering gäller i princip både rättsfrågor, lagstiftningen uppfyller grundlagens om kvalitetskrav, och procedurfrågor, tveksamheter eller avvikelser om från kvalitetskraven i lagstiftning kan antas med enkla majoritetsbeslut i riksdagen eller fordrar beslut efter opinionskontroll dubbla genom riksdagsbeslut, mellankommande val och eventuell folkomröstning, såsom regeringsformen föreskriver 8 kap. 15 § RF. I fråga - om Europakonventionens standardkrav eller EG-s regler innebär även normernas federala karaktär, att de kan åsidosättas enkla genom riksdagsbeslut. Det är med andra ord tydligt, att avgöranden i rättsfrågor med konstitutionell räckvidd inte heller i fråga beslutsformema om kan fullgöras på tillfredsställande sätt enkla majoritetsbeslut genom i riksdagen. En enkel majoritet har i dessa fall i princip formell behörighet att ensam avgöra frågan. Avgöranden i normkontrollfrågor denna erfordrar med andra av art ord liksom andra rättsfrågor oberoende och opartisk prövning en inför domstol, när det råder delade meningar om regeringsformens efterlevnad i vanlig lagstiftning. Den uppgift, som då behöver fullgöras, kan betraktas som en revisionsuppgift att tillse korrekt efterlevnad konstitutionen en av från beslutsfattamas sida. För att fullgöra detta grannlaga arbete krävs som tidigare nämnt i realiteten både särskild kompetens och sammansättning hos domstolen för att granskningsförfarandet skall kunna fullgöras på ett gediget och trovärdigt sätt. Det är också önskvärt, att avgörandet kan träffas någorlunda snabbt, så konstitutionella att tveksamheter inte vinner fotfäste under längre tid. Instansordningen i domstolsväsendet innebär sådana vanskligheter. Det finns mot den här angivna bakgrunden med andra ord aktningsvärda sakliga skäl för inrättande av en författningsdomstol.

2.1.1 Domstolens sammansättning

Författningsdomstolens huvuduppgift är kunna att agera som en helt opartisk skiljedomare i konstitutionella frågor. Det är därför angeläget, att författnignsdomstolen sådan sammansättning, ges en att dess politiska oavhängighet framstår helt odisputabel. som Det är en viktig men inte olöslig uppgift att åstadkomma garantier

272 Reservationer

för detta. Utnämningsmakten kan inte läggas hos regeringen. För att nå t.ex. garanterad oavhängighet kan den i stället anförtros särskilda en elektorsförsamlingar eller i förväg bestämda funktionärer inom

rättsväsendet. Nedan lämnas exempel på tillsättningsmetod, som bör uppfylla en sådana krav på oberoende i förhållande till politiska beslutsfattare, att farhågor för brister i oavhängighet kan avfärdas:

Nomineringsñrfarande till författningsdomstol: Antal

Ordföranden i Högsta Domstolen Ordföranden i Regeringsrätten Sveriges ledamot i Europadomstolen Ledamot utsedd landets hovrättspresidenter av Ledamot utsedd landets Kammarråttspresidenter av Ledamot utsedd Sveriges Advokatsamfund av Ledamöter utsedda av Riksdagens Konstitutionsutskott Ledamot utsedd av regeringen Summa ledamöter

2.1.2 Normkontrollen uppgift

Författningsdomstolens uppgift blir bindande tolkningsbesked, att ge

uppkommer grundlagsregleringens efterlevnad i

när frågor om lagstiftning och rättstillämpning. Motsvarande gäller Europakonventionen och bör praktiska skäl också förordas, när det gäller av tolkningsbesked, tillämpningen av EG-råtten. som avser Rättighetsreglema i regeringsformen är merendels abstrakt formade gäller bl.a. egendomsskyddet. Den abstrakta i princip. Det t.ex. om i sig för avvägningar i konkreta fall. Det är formen lämnar utrymme bestämma, huruvida olika konkreta bedömningsfall likväl möjligt för det tillåtna eller överskrider gränserna för vad ligger inom ramen år avsedd freda i fråga bruket offentlig makt skyddssfären att om av i olika avseenden. abstraktionsgraden på detta sätt utrymme för bedömningar Att ger kritiseras ibland otillfredsställande. som emellertid ofrånkomligt, att skyddssfären får en sådan Det är när det gäller att forma ett fredande av enskilda utformning, medborgerliga intressen mot offentlig maktutövning, som utvecklas

Reservationer 273

till missbruk av skilda slag, som är svåra att förutse på förhand. Det är med andra 0rd en väsentlig skillnad på abstrakta regler till den enskildes försvar mot missbruk av offentlig makt, och bruk av generalklausuler i offentlig rätt t.ex. Skatterätt i syfte att ge det - allmänna utrymme för en opreciserad maktutövning gentemot den enskilde. Sådan opreciserad maktutövning utgör alltid en fara, däremot inte skyddsprinciper om än abstrakt angivna till förmån - för rimliga hänssyntaganden och intresseawägningar i den enskildes intresse vid offentliga ingrepp. Tidigare har berörts jämför 1.1.2.2 1.1.2.9 hur t.ex. - - - egendomsskyddet kan anses ha en referensram, som baseras på det gängse i samhällslivet i bemärkelsen hur andra medborgare normalt behandlas vid sin användning av likartad egendom t.ex. i fråga om att bebygga tomtmark. Bedömningar av denna art har t.ex. långvariga traditioner inom rättsväsendet, framför allt inom skadeståndsrätten, där felansvaret culpa i princip refererar till ett medborgerligt normalbeteende. Att referensramen på detta sätt är abstrakt, har ingalunda satt några spår i fråga om otydlighet i rättstillämpningen. Det är med andra ord också en betydlig överdrift, när normtolkning av likartat slag på konstitutionell nivå hävdas bli artskild från gängse rättstillämpning och mer eller mindre likställd med politiska beslutsformer utan normativ bundenhet.

2.1.3 Domstolarna och prövningsordningens utformning m.m. Att domstolsväsendet riskerar anklagelser för inblandning i politikens utformning genom tillämpning av lagprövning har varit ett standardargument, som begränsat tilltron till en effektiv normkontroll genom domstolarnas försorg. Denna tveksamhet har förstärkts av det tolkningsföreträde framför grundlag för enkla majoritetsbeslut i riksdagen, som ansetts rymmas bakom tolkningsreglema i ll kap. 14 § RF. Det har skapat en förklarlig tvehågsenhet inom rättsväsendet att ägna sig lagprövningsuppgifter över huvud taget. Detta utgångsläge är i sig också ett argument för att inrätta en ñrfattningsdomstol, som får ett uttryckligt mandat i regeringsformen att fylla det behov av normkontroll i samhällsordningens tjänst, som tilltagit genom samhällsutveckling och internationalisering av åtskilliga rättsområden. Det gäller säkerligen i än högre grad om andra offentliga organ, som också förutsätts ha lagprövningsansvari nuvarande ordning. Det är över huvud taget inte särskilt realistiskt vänta sig, att förvaltnings-

274 Reservationer

myndigheter skulle engagera sig i sådana komplexa problem, som de merendels saknar praktiska förutsättningar att behandla. Författningsdomstolen skulle med andra 0rd i stor utsträckning komma att avlasta domstolar och myndigheter från grundlagsuppgifter, som de i många fall vill undslippa eller saknar förutsättning för att fullgöra. En framkomlig väg för normkontroll i författningsdomstol är då att låta domstolar och myndigheter underställa frågor om konstitutionell prövning, när det finns anledning till tveksamhet, t.ex. på yrkande av parter eller sakägare. Myndigheter kunde i sådana fall vilandeförklara ärendet i avvaktan på besked från författningsdomstolen. Domstolar kan träffa sådana avgöranden som beslut i rättegång. De reguljära instanserna skulle med andra ord alltjämt ha ansvar att pröva, om konstitutionella invändningar förtjänar avseende, eller kunde avfärdas som helt ogrundade. I vanlig ordning skulle även besvärstalan få föras mot sådana beslut för överprövning i sedvanlig ordning. Författningsdomstolens uppgift skulle således bestå i att behandla mål och ärenden, som underställs för konstitutionell prövning. Det får förutsättas, att regler om prövningstillstånd införs, som ger möjlighet till erforderlig gallring, och att domstolen i sin helhet därmed endast behöver behandla verkligt tveksamma fall. Domstolsväsendet har också granskningsuppgifter genom lagrådets verksamhet. Denna form av rådgivning till regeringen minskar inte i betydelse. Den gäller f.ö. också annat än konstitutionella aspekter på lagstiftningen, t.ex. rättsreglernas konsekvens inbördes i råttsordningen. Lagrådets uppgifter förblir därför av samma slag som tidigare, nämligen att lämna råd till lagstiftaren, men inte bindande besked, som måste följas. Författnignsdomstolen däremot avger bindande besked, och kan inte heller nöja sig med att uttala tveksamhet, som lagrådet i vissa fall gjort, t.ex. beträffande det fria handredskapsñskets ersättningsnormer som ansågs ligga i en gråzon från konstitutionell synpunkt.

2.2 Tolkningsregel i regeringsformen

Den nuvarande tolkningsregeln i 11 kap. 14 § RF har allmänt uppfattats som ett tolkningsföreträde för riksdagen att klanderfritt med enkla majoritetsbeslut anta lagar, som kan vara tveksamma från grundlagssynpunkt. Endast uppenbara avsteg från t.ex. grundlagamas

Reservationer 275

rättighetsreglering skulle med andra 0rd kunna beaktas vid lagprövning.

2.2.1 Denna tolkningsregel har otvivelaktligen starkt försvagat tilltron till att få grundlagens efterlevnad effektivt respekterad rättsväsengenom dets försorg. Den nuvarande tolkningsregeln får också till konsekvens, att rättsfrågor om grundlagens eñerlevnad i tveksamma fall överlämnas till avgörande i politisk ordning i form av enkla majoritetsbeslut i riksdagen. Växlande majoriteter i kammaren kan på så sätt komma att anlägga förhållandevis olika tolkningsuppfattningar i omstridda frågor. Rättsfrågor förvandlas på detta sätt till ett tolkningsförfarande i politisk ordning med skiftande resultat. Detta kan knappast betraktas som en lyckosam ordning för normkontroll i grundlagsfrägor. Konstitutionell praxis och grundlagstolkning tenderar t.ex. på detta sätt att bli oklar, i synnerhet i viktiga avgränsningsfall. Vidare finns påtaglig risk för att avvikelser och lägger grund för passerar lagstiftningspraxis, som succesivt ökar tolkningsavståndet alltmer till en korrekt tillämpning regeringsformens rättighetsreglering. av Rättighetsregleringen förlorar på så vis i trovärdighet.

2.2.2 Som angivits i tidigare avsnitt om författningsdomstol jämför 2.1 - finns grundad anledning att starkt ifrågasätta den tolkningssyn, som ll kap. 14 § RF givit upphov till också från formell synpunkt. Enkla riksdagsmajoriteter har nämligen inte mandat att förändra innebörden i grundlagens rättighetsreglering. Avsteg men också tveksamheter fordrar i princip behandling i - grundlagsfist ordning genom tvåbeslutssystem och möjlighet att anlita beslutande folkomröstning med andra 0rd särskild opinions- - en kontroll av rättighetsregleringens efterlevnad jämför 8 kap. 15 § - RF. Detta kontrollinstrument efterges i varierande grad, viktiga om tolkningsfrågor överlämnas till enbeslutsavgörande i situationer, där det krävs beslut i två från varandra mellankommande val genom oberoende riksdagsförsamlingar.

2.2.3 Det oriktiga i den beslutsordning, formats med nuvarande som avfattning i 11 kap. 14 § RF framstår särskilt klart, beslutsfonnen om

276 Reservationer

med enkla riksdagsbeslut i grundlagsfrågor relateras till de federala rättssystem, som vårt land avser ingå Beträffande EG-rätten finns redan fastslaget en lagvalsregel, som ger lagstiftning med federal status företräde framför inhemsk lag i tveksamma fall. Samma situation föreligger i princip beträffande Europakonventionen. När den introduceras i det inhemska rättssystemet fullt ut som rättskälla, finns heller inget tolkningsutrymme att åberopa till förmån för inhemsk normgivning, kan misstänkas avvika från som den federativa rättighetsregleringen.

2.2.4 Det finns med andra ord påtagliga skål att för framtiden återge grundlagen och dess rättighetsreglering sådan statsrättslig status, att vanskligheter och tveksamheter i underliggande lagstiftning observeras och vid behov rättas till jämför argumenteringen för särskild författningsdomstol i det föregående. Som exempel på sådana företeelser under senare år, som det gäller att behandla på ett vederhåftigare sätt från grundlagssynpunkt i fortsättningen, kan nämnas t.ex. den delvis ersättningsfria regleringen av fritt handredskapsfiske, som lagrådet funnit ligga i en gråzon. Ett annat exempel, där lagstiftning framkommit i tydlig strid med rättighetsregleringens syfte, har varit den retroaktiva förmögenhetsbeskattningen av livförsäkringsbolagens försäkringstekniska skulder genom den s.k. engångsskatten, där inslaget av retroaktiv inkomstbeskattning enligt tidigare påtänkt förslag om realräntebeskattning framstår som omisskännligt. Exempel på tveksamheter i förhållande till exempelvis Europakonventionen finns också, t.ex. lagrådets uttalade farhågor, att vissa delar av PBLs ersättningsreglering och principer om rättighetsindragningar av äldre planfäst byggnadsrätt kunde befaras strida mot konventionens intresseavvägningsprinciper och egendomsskydd.

2.2.5 Det år därför betydelsefullt för tilltron till grundlagens rättighetsreglering, att ll kap. 14 § RF revideras. Nuvarande tolkningstraditioner blir med utredningens ställningstagande befästa på ett olyckligt sätt. Det finns tvärtom anledning att nu tydligt markera ett annant synsätt på efterlevnaden av grundlagens rättighetsreglering. Det sker tydligast genom att förändra ll kap. 14 § RF så, att grundlag och

Reservationer 277

federativa normer i Europakonventionen företrädesrätt i m.m. ges tolkningsfrågor, där det befinns tveksamt, underordnade om normer uppfyller rättsgrundsatser, rättighetsregleringen uttryck för som ger eller rimligen måste förutsättas åsyfta. Mot bakgrund det framförda föreslås därför följande av nu tolkningsregel tillförd 11 kap. 14 § RF ersättning för den som nuvarande lydelsen i sista meningen:

Vid prövningen skall både föreskriñens ugfomming och sakliga innebörd befinnas förenliga med den överordnade grundnormens läggande syfle.

Särskilt förfarande vid

rättighetsbegränsande lagstiftning

Utredningen har övervägt, särskild beslutsordning skulle föreslås om i regeringsformen för lagstiftning, begränsar eller inskränker det som integritetsskydd för den enskilde, regeringsformens rättighetssom reglering ger uttryck för. I ñnsk författningspraxis finns ett beslutssystem med denna innebörd, som tillämpas för vissa typer lagstiftning, bl.a. i frågor av om mer långtgående förändringar i skyddet för egendomsordningen. Innebörden av vad med rättighetsinskrånkande lagstiftsom menas ning är inte alldeles klar.

3.1 Avses lagstiftning, som angår ämnesområden, behandlas i som regeringsformens rättighetskapitel, blir det fråga stor mängd om en reguljära lagstiftningsuppgifter. Det blir, som utredningen funnit, mycket svårt att finna någon hållbar avgränsning av lagstifiningsbeslut, i så fall skulle som underkastas en särskild beslutsordning.

Avses återigen lagstiftningsåtgärder, inkräktar på den i regrings-

som formen angivna rättighetsregleringen, blir innebörden helt en annan. Frågan skulle nämligen då gälla avsteg från det skydd, regringssom formens rättighetsreglering har tillkommit för att upprätthålla. Sådana inslag i lagstiftning är förhoppningsvis tämligen sällsynta, och frågan är då, om de bör tillåtas över huvud taget. Avsteg från regringsformens rättighetsreglering måste alltid betraktas som

278 Reservationer

vanskliga och innebär, att centrala rättsgrundsatser i rättsordningen överges eller sätts åsido i varierande utsträckning. Avsikten med att inlemma vissa centrala rättsgrundsatser i regeringsformen är emellertid uppenbart just att förhindra sådana företeelser. Att då tillåta avteg i särskilda beslutsformer, t.ex. genom kvalificerad majoritet, att inbjuda till sämre respekt för grundlagsordvore ningen. Det är knappast tillrådligt att majoriteter med viss styrka ska kunna åsidosätta opinionskontroll och normal beslutsordning i grundlagsbeslut. Utredningens avståndstagande från möjligheten till avsteg i denna bemärkelse från grundlagens rättighetsreglering är således också välgrundad.

3.3 Oberoende utredningens inställning till särskild beslutsordning för av rättighetsinskränkande lagstiftning i varje bemärkelse återstår dock rent praktiskt frågan, om statsmakterna kan genomföra lagstiftning, avviker från regeringsformens rättighetsreglering i den form, som föreskrivs för antagande av grundlag. som I princip uppfylls onekligen på så vis de krav på opinionskontroll i beslutsordningen med möjlighet till folkomröstning osv., som regeringsformen föreskriver. Skälet till ett agerande av detta slag kunde då att statsmakterna fann ett enstaka lagstiftningsundantag vara, mindre omvälvande än att föreslå ett direkt avskaffande av rättighetsskyddet i sin helhet på ifrågavarande område. Det år svårt att från rent formella utgångspunkter finna något hinder mot ett sådant tillvägagångssätt. Det vore emellertid en föga lyckosam väg att ifrågasätta rättighetsskyddets berättigande undantagslagstiftning i grundgenom lagsordning. Avsteg från grundlagens rättighetsreglering ter sig alltid vanskliga från medborgerlig synpunkt och minskar skyddets trovärdighet. Det är också svårt att se, att lagstiftaren inte skulle ha tillräckligt handlingsutrymme inom de vida ramar, som står öppna med den rättighetsreglering, som utvecklats i Sverige. Det lär nästan undantagslöst möjligt att åstadkomma önskade vara förändringar i samhällslivet lagstiftningsvägen med iakttagande av sådana kvalitetskrav, regeringsformens skyddsföreskrifter som förutsätter. T.ex. kan det tveksamma systemet med rättighetsindragning av i äldre detaljplaner stadfästa byggnadsrätter i syfte att åstadkomma planförändringar mycket väl fullgöras på annat sätt genom rättig-

Reservationer 279

hetsomvandling med fastighetsregleringsmetoder. Därmed respekteras stadfäst råttighetsbildning med avräkningsmetoder, som gör det möjligt att övergå till nya rättsbildningar utan rättsförlust för berörda sakägare. Sådana metoder har varit kända sedan 1700-talet inom jorddelningsväsendet, och det är därför snarast märkligt, att de råkat i glömska inom planvåsendet, när det gäller att hantera mycket likartade omvandlingsproblem. Att upprätthålla ett fullgott egendomsskydd inom planväsendet skulle med andra 0rd inte oöverkomligt, vara som det ibland hävdas i rättspolitisk diskussion. Även det således står öppet för statsmakterna göra om att avsteg från rättighetsskyddet i grundlagsform, bör sådana operationer avvisas som oförenliga med den respekt för grundlagsordningen, som medborgarna har anledning ställa på sina beslutsfattare. I praktiken ligger dessutom regeringsformens gmndlagsreglering i rättighetsskyddsfrågor så pass nära Europakonventionens kvalitetskrav på lagstiftning, att skyddet i huvudsak skulle kvarstå intakt med stöd av den federativa råttsordning, som gäller i Europa. Svensk rättighetsreglering, sådan den kommit till uttryck i regeringsformen de senaste decennierna, har i själva verket haft konventionsregleringen till förebild i långa stycken. Denna harmonisering med konventionsskyddet utgör med andra ord i sig också en stabiliserande faktor för det svenska medborgarskyddet.

4. Införlivande

av Europakonventionen

Som avslutningsvis framgått i avsnitt har Europakonventionens rättighetsreglering stor betydelse för stabiliteten i vårt inhemska rättighetsskydd. Det är därför utomordentligt betydelsefullt, att konventionsbestämmelserna nu formellt införlivas med svensk rätt som rättskälla enligt utredningens förslag. Olika lösningar att åstadkomma detta från lagteknisk synpunkt har redovisats för kommittén. Enligt min uppfattning år en grundlagsanknytning i regeringsformen på så sätt, att Europakonventionen lagprövningsgrundi 11 anges som kap. 14 § RF en enkel och elegant lösning. Hänvisningen till Europakonventionen förutsätts då självfallet inbegripa även tilläggsprotokollen, som signatårmaktema även behandlat som likvärdiga med huvudkonventionen, när det gäller efterlevnaden i medlemsländerna.

280 Reservationer

Utredningen har valt Europakonventionen grundlagsstatus att ge ett inslag i övrig rättighetsreglering i 2 kap. RF. Skäl kan också som anföras lösning. för en sådan Den mest konsekventa ordningen synes likväl vara, att samtidigt även nämna Europakonventionen som lagprövningsgrund i 11 kap. 14 § RF.

Reservationer 281

Reservation ledamoten Rolf L. Nilson

av v

Egendomsskyddet

Jag anser inte att det påvisats något behov av ett förstärkt egendoms-

skydd i grundlagen. Äganderätten har redan idag ett mycket starkt

skydd. Det framlagda förslaget visar att det är omöjligt att någorlunda väl precisera skyddet i en grundlagsbestämmelse. Uttrycket för att tillgodose angelägna allmänna intressen är inte särskilt upplysande. Det är ur demokratisk synpunkt tveksamt att föra över rätt att besluta vad som är angelägna allmänna intressen från den folkvalda riksdagen till domstolarna. Utredningen har inte heller lyckats klargöra varför det inte utgör en tillräcklig garanti för egendomsskyddet att Europakonventionen nu inkorporeras i svensk lag.

Närings- och yrkesfriheten

Kommittén föreslår en grundlagsbestämmelse med innebörden att rätten att driva näring och utöva yrke endast får införas för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Jag anser att samma principiella invändning kan resas på denna punkt som beträffande egendomsrätten. Det är olämpligt med hänsyn till demokratin att frågan att i detta sammanhang avgöra vad som är angelägna allmänna intressen förs över från riksdagen till domstolarna. Bestämmelsen kan antingen bli en död bokstav eller innebära en insnävning av den politiska demokratin. En viktig rättighets- och rättssäkerhetsfråga som har samband med närings- och yrkesfriheten nämligen tillämpningen av personalkontrollkungörelsen berörs inte av utredningen. På detta område förekommer i realiteten mycket långtgående inskränkningar i yrkesfriheten där den berörde inte ens delges vad som anförs emot honom. På denna punkt föreligger ett behov av ökat skydd för närings- och yrkesfriheten.

282 Reservationer

Reservation av ledamoten Ingvar Svensson kds

Rätt till liv Kommitténs majoritet konstaterar i sitt övervägande kap 10 att den mest grundläggande av de mänskliga rättigheterna är rätten till liv. Trots detta avvisar kommittén tanken på att införa ett stadgande om detta i den svenska grundlagen. Den viktigaste mänskliga rättigheten platsar alltså, enligt detta synsätt, inte i en svensk grundlag. Kommittémajoriteten anger som enda skäl mot ett grundlagsstadgande att befintlig lagstiftning väl motsvarar de krav som kan ställas i en rättsstat. Det är ett intressant konstaterande mot bakgrund, dels av att det inte finns något sådant målsättningsstadgande i den nuvarande grundlagen, dels av att kommittén konstaterar att rätten till liv är den mest grundläggande av rättigheterna. Enligt mitt förmenande är samtliga dessa tre ståndpunkter inte logiskt förenliga. En obefintlig lagstiftning kan knappast motsvara de krav som kan ställas i en rättsstat, där det hävdas att rätten till liv är den mest grundläggande mänskliga rättigheten. Kommittén föreslår att en inkorporering av Europakonventionen sker, men avstår från att kommentera att denna i sina stadganden har fastslagit att rätten till mänskligt liv är av fundamental betydelse för de Jag kan också erinra om att l kap. 2 § RF redan innehåller en rad målsättningsstadganden där det, enligt kommittén själv, är vissa svårigheter att klargöra en innebörd som kan tas till utgångspunkt för rättsliga krav gentemot det allmänna. Det gäller t.ex. skrivningen om rätten till arbete. Detta faktum har dock inte hindrat tidigare grundlagstiftare från att införa dessa stadganden. Målsättningsstadgandena är till sin karaktär inte rättsligt bindande föreskrifter utan anger mål för den samhälleliga verksamheten. Som sådana kan de ha eller få politisk betydelse och frågan om dessa effekter kan bli föremål för politisk kontroll. Det väsentliga är, enligt kommitténs egna skrivningar i avsnitt att ålägga det allmänna att positivt verka för att den ifrågavarande rättigheten skyddas, främjas och i största möjliga utsträckning förverkligas. Dessa stadganden är alltså utformade som en värdeorientering. Denna värdeorientering, regeringsformens människosyn, har alltså inte direkt rättsliga effekter, men anger den ram som utgör grunden för samhällsbildningen. På så sätt bidrar regeringsformen i etik-

Reservationer 283

överföringen till medborgarna. Konsekvensen av kommittémajoritetens ställningstagande är således att rätten till mänskligt liv inte kan vara av den karaktären att det borde åligga det allmänna att positivt verka för att den ifrågavarande rättigheten skyddas, främjas och i största möjliga utsträckning förverkligas. Jag delar inte denna uppfattning. Enligt min mening borde kommittén föreslagit ett tillägg till 1 kap. 2 § RF. Det kunde ha skett i paragrafens första stycke genom t.ex. följande skrivning: Den offentliga makten skall utövas med respekt för människolivets okränkbarhet, alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Tillägget skulle också kunnat ske i andra styckets andra mening med följande skrivning: Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till liv, arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö.

Författningdomstol

Enligt direktiven till kommittén skulle den överväga alternativet att skapa någon form av författningsdomstol. Uppgiften för sådan en skulle vara att främst svara för normkontrollen, men kommittén skulle också överväga vad som i övrigt skulle ingå i prövningsbefogenheten. I samband med den här delen av direktiven hette det vidare: Kommittén bör studera de olika system med domstolsprövning av konstitutionella frågor som finns utomlands. Av störst intresse är givetvis de som finns i västeuropeiska länder. Om kommittén skulle komma fram till att en domstol med nu avsedd uppgift bör finnas i någon form, bör den också ta ställning till vilken roll förutom dagens lagprövningsrätt även lagrådsgranskning skall - ha i ett sådant system. Jag kan konstatera att kommittén kap 12 inte fullföljt direktiven på denna punkt. Någon djupare analys av hur domstolsprövning i konstitutionella frågor sker utomlands finns inte och definitivt görs inga analyser alls av de författningsdomstolar som förekommer. Kommitténs majoritet har alltså på ett tidigt stadium valt att i summariska ordalag avvisa tanken på en författningsdomstol och med detta undvikit att följa direktivens krav på analyser. Sverige har ingen långvarig tradition av maktbalanstänkande i det

284 Reservationer

politiska systemet. Från 1500-talet och framåt har det svenska politiska systemet varit monolitiskt i sina huvuddrag. Den starka kunga- och centralmaktens ställning som överhet även över den kyrkliga förkunnelsen har starkt bidragit till detta. Även 1809 års om regeringsform anses bygga på ett maktdelningstånkande har det i liten utsträckning haft någon sådan konstitutionell effekt, bortsett från att riksdagen och regeringen idag utgör två maktcentra, dock intimt ihopkopplade genom parlamentarismen. Den dömande makten har haft en underordnad ställning och kan knappast anses utgöra ett separat maktcentrum. Den blygsamma användningen av lagprövningsrätten är troligen ett exempel detta. Jag tror att en god demokratisk utveckling måste bygga på en klar maktdelning. Det måste finnas klara korrektiv mot maktmissbruk och maktkoncentration. Maktdelningen mellan lagstiftare och verkställare bör kompletteras med en juridisk instans i form av en författningsdomstol. Kommittémajoriteten hävdar att en författningsdomstol är ett främmande inslag i svensk rättstradition. Det är bara delvis sant. Faktum är att det redan finns två sådana accepterade domstolar, Internationella domstolen och Europadomstolen. I synnerhet den senare har Sverige förbundit sig att följa genom bl.a. förändrad lagstiftning. Genom den av kommittén föreslagna inkorporeringen av Europakonventionen förstärks detta inslag. Inom EG har man en författningsdomstol, EG-domstolen. Vid ett kommande EG-medlemskap tillförs alltså Sverige ytterligare en författningsdomstol. Företeelsen kommer alltså att bli allt mindre främmande i framtiden. Likaså invänder majoriteten mot en sådan domstol därför att vanliga domstolar ändå skulle bli tvungna att fortlöpande beakta uttolkningen av t.ex. Europakonventionen och EG-rätten. Men det är å andra sidan inte märkligare än att domstolarna skulle bli tvungna att beakta vad en författningsdomstol inom landet kommit fram till. Eller att de tar hänsyn till vad t.ex. Högsta domstolen eller Regeringsrätten kommit fram till. En författningsdomstol skall uttolka och klargöra grundlagens krav på lagstiftning och rättstillämpning. Viktigt är också att kunna få fram besked genom en s.k. abstrakt lagprövning. Låt mig ta ett konkret exempel där det hade varit av intresse att få ta del av ett utlåtande från en författningsdomstol: 1984 ingick centerpartiet och kds ett avtal om valteknisk samverkan i 1985 års val. Partierna skulle gå till val under den gemensam

Reservationer 285

beteckningen Centern. I debatten efter avtalet hävdade ett stort antal politiker, statsvetare och jurister sådan valsamverkan att en stod i strid med grundlagen eller åtminstone i strid med grundlagens anda. Själva den tekniska formen för valsamverkan blev politiserad. Även vallagsärende i frågan politiserades ett av valprövningsnämnden. Ingen kunde dock påvisa brott mot någon grundlagsregel inte heller folkstyrelsekommittén. Tvärtom blev folkstyrelsekommittén tvungen att lyfta fram en lagstiftning klart att som angav valteknisk samverkan var möjlig, nämligen förarbetena till lagen om statligt stöd till partier. Partibidragsnämnden utbetalade som en konsekvens av lagen grundstöd till kds, baserat på ett erhållet mandat. Det hade för alla parter varit av stor betydelse författningsom en domstol klart kunde angett förenlighet eller inte med grundlagen i ett sådant här fall. Exemplet visar också på brist i valprövningsnämnen dens handlande baserat på att alla ledamöter utom ordföranden är partipolitiskt utsedda. Valprövningsnämndens beslut är inte överklagbaxt. En författningsdomstol med strikt juridisk prövning en hade varit en klar tillgång för att bedöma helheten i det nämnda exemplet. Slopande av uppenbarhetsrekvisitet vad gäller lagprövningen borde självfallet varit naturligt med hänsyn till att vi redan är och kommer att bli beroende av utslag i författningsdomstolar utomlands. Men enligt min bedömning kommer inte enbart ett slopande uppenbarav hetsrekvisitet att nämnvärt leda till aktivare roll hos det en nu verkande domstolsväsendet. Min bedömning är att försiktigheten inte enbart grundats detta rekvisit utan också på att domstolarna är överlastade och saknar den breda konstitutionella kompetensen. Kompetensnivån inom landet för uttolkning av den, av kommittén föreslagna, inkorporerade Europakonventionen är ytterligare ett skäl att inrätta författningsdomstol. Det behövs domstol

en en en

apellationsdomstol där man direkt kan få påstådda kränkningar av civila rättigheter både rättsfrågor och sakfrågor prövade. Kommitténs majoritet uttalar oro över att författningsdomstol en skulle leda till någon slags blandad politisk-juridisk prövning ett av slag som kommittén inte eftersträvar. Det är svårt att förstå det argimentet. Det nuvarande domstolsväsendet är väl ingen autonom kraft som utnämner sig självt Problemet med utnämningsrätten är alltså inte typiskt för fören fattningsdomstol. Men vill kan konstruera olika typer om man man

286 Reservationer

filter för att sortera bort klara partipolitiska utnämningar. Det av bör möjligt även för valet ledamöter i en författningsdomstol. vara av Kommittén borde alltså enligt mitt förmenande föreslagit att en författningsdomstol skall inrättas. En sådan skall ha kompetens att pröva vanlig lags överensstämmelse med grundlag. Tolkningstvister vallag och övriga lagar rör det politiska systemets funktion av som skall ligga inom domstolens prövningsrått. Detsamma skall gälla kränkningarna de mänskliga fri- och rättigheterna, vilka är av fastslagna i grundlagen och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihetema. Dessutom kan tänka sig att den övertar en del av man valprövningsnämndens funktion samt en del övriga funktioner av annan karaktär. Ett inrättande författningsdomstol kräver också en översyn av av en lagrådsfunktionen och rättsprövningsinstitutet.

Särskilda

yttranden

Särskilt

yttrande av ledamoten Birger Hagård

Det har med skäl hävdats, att domstolarnas lagprövningsrâtt bör utvidgas. Det enklaste sättet att göra detta skulle bestå i att upphäva det s.k. uppenbarhetsrekvisitet, dvs. kraveti ll kap. 14 § RF, att det skall föreligga en uppenbar motstridighet mellan riksdagen eller en av regeringen beslutad föreskrift och en överordnad författning för att föreskriften skall få sättas åt sidan. Jag beklagar, att Fri- och råttighetskommittén inte har kunnat att föreslå sådan enas om en ändring i regeringsformen. Det har ifrågasatts, om ändå inte uppenbarhetsrekvisitets begränsning av lagprövningsrätten inom framtid kommer att ha spelat en snar ut sin roll. Redan inkorporeringen Europakonventionen i svensk av rått medför att utrymmet för lagprövningen i viss utsträckning kommer att öka. EES-avtalet kommer sannolikt också att leda till att normkontrollen får Ökad betydelse. Ett framtida medlemskap i EG en kan väntas förstärka detta förhållande ytterligare. Sannolikt måste hela frågan lagprövningsråtten och utrymmet om för denna omprövas i framtiden.

288 Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av ledamoten Ingvar Svensson

kds

Föräldrarätten

I avsnitt 9 diskuteras föråldrarätten och rätten till utbildning. Kommittén konstaterar att inkorporeringen Europakonventionen av innebär att föräldrarätten definierad i konventionens tillåggsprotokoll den 20 1952 kommer att gälla i Sverige. Kommittén föreslår mars också att den svenska reservation som nu ñnns till förâldrarätten slopas. Denna uppfattning delar jag helt. Kommittén konstaterar att något särskilt skäl att införa ett stadgande förâldraråtten i grundom lagen inte ñnns. Detta konstaterande sker utan någon djupare analys. Enligt mitt förmenande borde kommittén gjort sådan analys. Jag en tror nämligen att det hade varit fördel föräldraråtten i någon en om form varit föremål för stadganden i regeringsformen.

Bilaga 1

@

Kommittédirektiv

ww w

Dir. 1991:119

Utvidgat skydd för grundläggande fri- och rättigheter samt ökade möjligheter till domstolsprövning av normbeslut och fdrvaltningsbeslut

Dir. 1991:119

Beslut vid regeringssammanträde 1991-12-19 Statsrådet Laurén anför.

Mitt förslag Jag föreslår att en kommitté tillkallas för att utreda frågan om grundlagsskydd för äganderätten, närings- och yrkesfriheten samt den negativa föreningsrätten. Kommittén bör också överväga frågan om vidgade möjligheter till domstolsprövning av normbeslut och förvaltningsbeslut. Kommittén bör lägga fram de förslag till grundlagsändringar och övriga författningsändringar som föranleds av dess ställningstaganden.

Bakgrund Den nuvarande fri- och rättighetsregleringen i 2 kap. regeringsformen RF har föregåtts av ett långvarigt utredningsarbete SOU 1941:20, SOU 1963:16 och 17, SOU 1972:15, SOU 1975:75 samt SOU 1978:34. Den infördes i RF i tre etapper genom riksdagsbeslut åren 197374, 1976 och 1979, bakom vilka stod breda politiska majoriteter prop. 1973:90, KU 25, rskr. 265, KU 1974:8, rskr. 19, SFS 1974:152; prop. 197576:209, KU 56, rskr. 414, KU 197677:1, rskr. SFS 1976:871; 197879:l95, KU 39, rskr. 359, prop. KU 197980:1, rskr. SFS 1979:933. Huvuddelen fri- och rättigheterna i 2 kap. RF kan delas in i två kateav gorier: de utgör s.k. opinionsfriheter Lex. yttrande-, informations, som mötes-, demonstrations-, förenings- och religionsfriheterna i 1 § och de som sammanfattningsvis kan sägas främst skydda den kroppsliga friheten skyddet mot kroppsliga ingrepp i 6 § och rörelsefriheten i 8 § m.m.. Bland övriga fri- och rättigheter kan särskilt nämnas rätten till ersättning vid expropriation eller annat sådant förfogande 18 §. Fri- och rättighetsregleringen geri

290 Bilaga 1

första hand skydd svenska medborgare men utlänningar är stor i utsträckning likställda med svenskar 20 §. Frågan om ytterligare förstärkning av regeringsformens fri- och rättighetsskydd borde, enligt vad som uttalades i samband med den senaste av grundlagsreformerna, vila i awaktan erfarenheter av regleringen. Detta har va-

rit riksdagens linje sedan dess se bl.a. 199091:KU13.

Det kan nämnas att arbetet ett förstärkt fri- och rättighetsskydd bedrivits parallellt massmedieområdet, vilket nyligen resulterat i en ny yttrandefrihetsgrundlag SFS 1991:1469. Nära samband med frågan om fri- och rättighetsskyddet i regeringsformen har frågan om den s.k. lagprövningsrätten som i sin tur hänger samman med det vidare spörsmålet om domstolsprövning av förvaltningsbeslut. Frågan om lagprövningsrätten har behandlats i lagstiftningsarbetet frioch rättighetsområdet, eftersom ett centralt spörsmål i det sammanhanget är skall bevaka att grundlagens skyddsregler iakttas i normgivning vem som och rättstillämpning. Lagprövningsrätten länge oreglerad men skrevs år var 1979 in i regeringsformen 11 kap. 14 §. Den innebär att en domstol eller

något offentligt finiier föreskrift står i strid med

annat organ som att en en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, inte får tillämpa föreskriften. Om det är riksdagen eller regeringen som har beslutat föreskriften, skall tillämpning dock underlåtas bara om felet är uppenbart. Lagprövningsrätten gäller således normbeslut olika nivåer. Däremot innehåller svensk konstitutionell rätt till skillnad mot bl.a. dansk och norsk rätt inte någon generell regel om befogenhet för våra domstolar att pröva förvaltningsbesluts rättsenlighet. En motsvarighet hos oss utgör dock i viss mån det s.k. rättsprövningsinstitutet som infördes år 1988 genom lagen 1988:205 om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut prop. 198788:69, KU 38, rskr. 189. Detta innebär att förvaltningsbeslut som inte annars kan bli föremål för prövning av domstol, med vissa undantag, kan prövas av regeringsrätten såvitt gäller beslutens rättsenlighet. Lagen, som är tidsbegränsad, har nyligen fått förlängd giltighetstid. Samtidigt har vissa justeringar gjorts i lagen och riksdagen gett regeringen till känna vad konstitutionsutskottet anfört bl.a. lagens tillämpningsområde prop. 199091:176, om 199192:KU12, rskr. 51, SFS 1991:1825. Skälet till lagens tillkomst var främst att säkerställa att svensk rätt står i överensstämmelse med de krav rätt till domstolsprövning av enskildas civila rättigheter och skyldigheter artikel 6 som ställs i Europarådets konvention till skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna Europakonventionen. Med denna rätt förstås -förutom det som faller inom den traditionella civilrätten även vissa förhållanden som regleras -

Bilaga 1 291

i den offentliga rätten i Sverige. I och för sig har det i Sverige länge pågått en utveckling inneburit som att förvaltningsmyndigheters beslut i större omfattning skall överklagas hos domstol. Förvaltningsrättsreformen år 1971, då länsdomstolarna tillskapades och kammarrättsorganisationen byggdes ut, utgjorde ett viktigt steg i denna utveckling. På senare år har särskilt strävanden att avlasta regeringen uppgiften att i sista instans pröva förvaltningsärenden lett till att fler ärendetyper överförts till domstolsprövning inom ramen för normal överklagandeordning se prop. 198384:120, KU23, rskr. 250 och 199091:10O prop. bil. 2 s. 55. Sveriges deltagande i ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde EES och i den europeiska gemenskapen EG kan ställa ökade krav möjligheter till domstolsprövning av den statliga och kommunala förvaltningens beslut i olika ärenden.

Utredningsbehovet och kommitténs uppgifter Enligt min mening har nu så lång tid förflutit efter tillkomsten av regeringsformens fri- och rättighctsreglering att det är dags att ta upp frågan om ytterligare förstärkning av skyddet. Också frågor som rör domstols prövning av normbeslut och förvaltningsbeslut bör behandlas i sammanhanget, bl.a. grund av att de har samband med grundlagsskyddet för fri- och rättigheterna. Det utredningsarbete som krävs de två områdena bör utföras av en parlamentarisk kommitté. Kommittén bör ha stor frihet att ta upp olika frågor de områden som uppdraget avser. Jag skall emellertid ange vissa spörsmål som kommittén bör eller kan i sitt arbete, i syfte att förstärka den enskildes rättssäkerhet och den demokratiska rättsstatens institutioner i enlighet med den utveckling som har skett i andra västeuropeiska länder under efterkrigstiden samt inom ramen för Europarådet och ESK-processen, den så kallade Parisstadgan från år 1990. Rätten till enskilt ägande har grundläggande betydelse för det svenska samhällssystemet. Den är en av grundstenarna för rättsordningen i ett fritt samhälle. Rätten att äga egendom är ett väsentligt värn för den enskildes frihet mot en övermäktig stat. Detta kommer till uttryck bl.a. i Parisstadgan för ett nytt Europa, som särskilt nämner rätten att äga egendom ensam eller tillsammans med andra som en av de rättigheter som skall skyddas mot varje kränkning. Både vår privaträtt och vår Straffrätt utgår från den enskilda äganderättens princip. Dessutom år den enskilda äganderätten en oundgänglig förutsättning för en fungerande marknadsekonomi, och den är av stor betydelse både för den enskildes ekonomiska välfärd och den natio-

292 Bilaga 1 sou 1993:40

nella ekonomin. Äganderätten leder nämligen till att de enskilda vårdar sina tillgångar till nytta och därigenom skapar ökade resurser för oss alla. egen Äganderätten är således ytterst de väsentliga samhällsfrågorna en av mera prop. 199192:51 en ny småföretagspolitik. om Trots dess avgörande betydelse för samhällslivet har den enskilda ägande-

rätten ännu inte fått något starkare skydd i regeringsformen se främst 2 kap.

18§ RF. Vår regeringsform därmed ett sämre uttryck för den enskilda ger äganderättens princip än grundlagarna i många andra länder. Den enskilda äganderätten skyddas också i Europakonventionen artikel l i första tilläggsprotokollet till konventionen. Konventionen slår fast att fysisk eller juridisk rätt till sin egendom skall lämnas okränkt envar persons och att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar i lag och av folkrättens allmänna grundsom anges Sverige har anslutit sig till konventionen har vid ett tillfälle fällts satscr. men Europadomstolen för brott denna punkt Europadomstolens dom den av 23 september 1982 i målet Sporrong och Lönnroth, Ser. A. Vol. 52. Mot denna bakgrund är det angeläget att skyddet för äganderätten skrivs in i grundlagen uttryckligt sätt än för närvarande. Kommittén ett mera bör därför överväga frågan att införa regel i regeringsformen som slår om en enskilda äganderättens princip är orubblig och att inskränkfast att den ningar endast får ske i klart angivna fall. Kommittén bör därvid studera hur sådana regler formulerats i utländska författningar samt i Europakonventiooch i andra liknande internationella dokument. Flera förslag till utformnen sådan bestämmelse har också förts fram i olika sammanhang i den ning av en allmänna debatten i Sverige. Det är ofrånkomligt att vissa inskränkningar i äganderätten måste få gö- Även andra ingrepp och befogenhetsinskränkningar än expropriation, ras. med avseende naturvård och fysisk planering måste givetvis också i t.ex. framtiden tillåtna. Kommittén bör söka utforma regel som ett så vara en distinkt och precist sätt möjligt slår fast vilka inskränkningar som skall som tillåtna. Utgångspunkten bör att skapa garantier för att befogenvara vara hctsregleringen inte är ingripande än motiveras av vad som är nödmera som vändigt från allmän utgångspunkt och är förenligt med den demokrasom principer. En utgångspunkt för kommitténs övervätiska rättsstatens annan ganden bör att enskilda inte godtyckligt skall drabbas ekonomiskt av vara befogenhetsinskränkningar. Grundlagsregeln bör ange att rätten till ersättning i rimlig utsträckning skall motsvara graden av befogenhetsinskränk-

ning. Europakonventionen viss ledning i fråga de problem som måste ger en om vid införandet kvalificerat skydd för äganderätten. Komtas upp av ett mer vidare genomgång befintlig lagstiftning som i något mittén bör göra en av avseende begränsar äganderätten och lägga fram förslag till de ändringar i

Bilaga 1 293

den som föranleds av kommitténs förslag i fråga om grundlagsregleringen. Kommittén bör också överväga om dess förslag i fråga om grundlagsskyddet får några konsekvenser för 8 kap. RF och, om så är fallet, föreslå de ändringar i kapitlet som behövs. När det gäller frågan om ersättning vid egendomsavhändelse bör kommittén överväga preciseringar som ytterligare förstärker den enskildes rätt till ersättning vid expropriation och liknande förfoganden. Skyldigheten att erlägga skatter och avgifter till stat och kommun har också beröringspunkter med frågan om vilka inskränkningar i äganderätten som kan accepteras jfr artikel l i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Svårigheter föreligger dock när det gäller att definiera vad skatter och avgifter är och att ange gränser för det allmänna att ta ut sådana pålagor. I 2 kap. 10§ RF finns ett förbud mot retroaktiv skattelagstiftning. Kommittén bör mot bakgrund av denna regel söka klarlägga beskattningsmaktens gränser. Kommittén bör lämna förslag till eventuellt motiverade ändringar i RFs regler om skatter och avgifter. Närings- och yrkesfriheten, dvs. friheten att starta ett företag och att vara verksam i den näring eller det yrke man önskar, är ett omistligt inslag i ett fritt samhälle. Den är även en förutsättning för mångfald i näringslivet och för utveckling av nya företag, företagsformer och produkter. Närings- och yrkesfriheten är nödvändiga institutionella förutsättningar för en väl fungerande marknadsekonomi. Rätten att bedriva näringsverksamhet och att utöva ett yrke är så grundläggande i ett fritt samhälle att det bör övervägas om den inte också bör ges ett grundlagsskydd. Ett sådant skydd skulle även ligga väl i linje med de aktuella internationella samarbetssträvandena. l Sverige har vi haft en lång tradition av etableringsfrihet. Under de senaste decennierna har närings- och yrkesfriheten dock kommit att inskränkas på olika sätt, exempelvis genom monopol, auktorisationskrav, etableringskontroll, särskilda bidragsbestämmelser och andra regleringsåtgärder. En grundlagsrcgel som skyddar närings- och yrkesfriheten kan inte vara ovillkorlig. Vissa andra intressen kan motivera att undantag görs. Kommittén bör därför utreda frågan om hur en grundlagsbestämmelse som medger undantag för vissa speciella fall bör vara utformad. Kommittén bör även i denna del göra en genomgång av författningsbeståndet näringsområdet och föreslå de ändringar som kommitténs förslag i grundlagsfrågan kan föranleda. S.k. negativ föreningsrätt har också betydelse för närings- och yrkesfriheten jfr prop. 199192:51. Föreningsfrihelen består enligt 2 kap. 1 § RF i att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften positiv föreningsfrihet. Enligt 2 kap. 2§ RF innebär föreningsfriheten vidare att varje medborgare gentemot det all-

294 Bilaga 1 sou 1993:40

männa är skyddad mot tvång att tillhöra politisk sammanslutning. trossamfund eller annan sammanslutning för åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende negativ föreningsfrihet. Med rätten att ansluta sig till en förening borde rimligen också följa rätten att utan sanktion utträda ur en förening. Rätten att stå utanför en förening är emellertid ingen självklarhet i Sverige. Arbetsdomstolen har visserligen vid flera tillfällen fastställt att en medlem i en facklig organisation har rätt att lämna organisationen egen begäran. Det förekommer dock att fackliga organisationer nekar eller ställer upp hinder om en medlem önskar utträda eller skapar svårigheter för arbetsgivare som önskar anställa någon som inte är fackligt ansluten. På samma sätt kan det uppstå svårigheter för en arbetssökande i de fall arbetsgivaren förbundit sig att endast anställa dem med viss facklig tillhörighet och den arbetssökande tillhör en annan organisation eller inte tillhör någon facklig organisation alls. För att skydda medborgarnas rättigheter mot angrepp från andra enskilda är det, till skillnad från skyddet gentemot den offentliga makten, i de flesta fall tillräckligt med vanlig lag. Detta hindrar inte att det kan finnas skäl att i grundlag ta in vissa klart avgränsade regler gäller förhållandet mellan som enskilda. Så har skett beträffande rätten till fackliga stridsåtgärder 2 kap. 17§ RF, och i fråga om författares m.fl. rätt till sina verk 2 kap. 19 § RF. Det bör ankomma kommittén att överväga frågan om en utbyggnad av grundlagsskyddet för den negativa föreningsrätten, for att garantera den enskildes frihet att själv välja eller avstå från medlemskap i Lex. en facklig organisation. En grundlagsreglering av den negativa föreningsrattcn måste dock också vägas mot bl.a. värdet av att upprätthålla principen om avtalsrrihet. Kommer kommittén emellertid fram till att en grundlagsändring är motiverad bör den lämna förslag i saken. I motsatt fall bör kommittén ta upp frågan om det är lämpligt att saken regleras i vanlig lag. Slutligen bör kommittén i detta sammanhang också överväga om rege ringsformcns nuvarande reglering i tillräcklig grad skyddar de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter som finns upptagna i Parisstadgan. Europakonventionen ingår i den s.k. EG-rätten. Den anses inom EG utgöra en del av de rättsprinciper som gäller inom gemenskapen utan att detta har kommit till uttryck i fördragen om EG. Den skall iakttas såväl när ECs själva beslutar normer som när medlemsstaterna inför nationella regorgan ler på grundval av EG-direktiv. Ett EES-samarbete innebär att Sverige på de områden samarbetet gäller skall införliva EES-avtalet och därmed EGrätt med svensk rätt. Kommittén bör undersöka vilka konsekvenser detta får beträffande Europakonventionens tillämplighet i Sverige. Vid ett svenskt medlemskap i EG kommer dessutom en del av EG-rätten att gälla i Sverige direkt utan något särskilt mellanliggande svenskt beslut om införlivandst. Den fråga som då uppkommer är om konventionen bör införlivas med

Bilaga I 295

svensk rätt generellt sett jfr 199192:KUl2. Kommittén bör ta ställning till om detta är möjligt och lämpligt och i så fall lägga fram de förslag som kan anses motiverade. Därvid bör beaktas hur frågan om konventionens införlivande med den interna rätten utvecklas i de övriga nordiska länderna där Danmark, Finland och Norge har kommit olika långt. Som nämnts inledningsvis har fri- och rättighetsskyddet samband med frågan om lagprövningsrätten, dvs. rätten och skyldigheten för domstolar - och andra offentliga organ att pröva om normer beslutade olika nivåer är förenliga med överordnade regler och då i första hand grundlagens bestämmelser, t.ex. 2 kap. RF. Lagprövningsrätten var länge Omtvistad i vår rättsordning men den vann slutgiltigt erkännande vid tillkomsten av 1974 års RF och den skrevs in i grundlagen år 1979. Vad diskussionen sedan dess gällt är

framför allt det krav uppenbar motstridighet med en överordnad förfan

ning som enligt ll kap. 14§ RF gäller i fråga om lagar och förordningar. Kaitik har riktats mot att t.ex. en förordning som strider mot en iag skall tillämpas, om inte motstridigheten är uppenbar. För min del kan jag instämma i att den nuvarande grundlagsregeln inte är tillfredsstallande utformad. Som jag ser det ger den uttryck för ett alltför restriktivt sätt att se lagprövningsrätten. Kommittén bör därför överväga om utrymmet för lagprövningsrätten bör vidgas genom att kravet att felet skall vara uppenbart tas bort eller mildras ivart fall när det gäller den prövning som åligger domstolarna. En annan möjlighet som bör övervägas är att ge någon av de högsta domstolsinstanserna till exklusiv uppgift att pröva grundlagsenligheten hos beslut av intresse från konstitutionell synpunkt. Ett ytterligare alternativ är att skapa någon form av författningsdomstol med denna uppgift. En sådan uppgift skulle främst bestå i att svara för normkontrollen, men kommittén bör även överväga vad som i övrigt bör ingå i prövningsbefogenheten. Det bör understrykas att det givetvis när det gäller utövandet av normkontrollen endast skall vara fråga om en juridisk kontroll av normbeslut på olika nivåer. Kommittén bör studera de olika system med domstolsprövning av konstitutionella frågor som finns utomlands. Av störst intresse är givetvis dc som finns i västeuropeiska länder. Om kommittén skulle komma fram till att en domstol med nu avsedd uppgift bör finnas i någon form, bör den också ta ställning till vilken roll förutom dagens lagprövningsrätt även lagråds- - granskning skall ha i ett sådant system. En annan aspekt rätten till domstolsprövning är de krav som Europakonventionen ställer och som gäller den enskildes rätt att sina civila rättigheter och skyldigheter prövade inför en inhemsk domstol. Enligt artikel 6 skall envar, när det gäller prövning av hans civila rättigheter och skyldigheter, vara berättigad till en opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Utvecklingen har efter hand visat att den europeiska domstolen för de mänskliga

295 Bilaga 1 sou 1993:40

rättigheterna anser att även tillämpningen av vissa regler i den offentliga rätten som rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna gäller civila rättig-

heter och skyldigheter i den mening som avses i konventionen se t.ex. prop.

198788:69 Bilaga 5. Ytterligare ett skäl för att få till stånd domstolsprövning i fler ärendegrupper är Sveriges behov av anpassning till krav som uppställs i vissa EG-direktiv domstolsprövning i större utsträckning än vad som för närvarande gäller i Sverige vid sidan av möjligheten till rättsprövning. Sverige har år 1991 ansökt om svenskt medlemskap i EG. Dessutom står Sverige som EFTAland inför ett avtal med EG om ett europeiskt ekonomiskt samarbetetsområde EES. Ett svenskt deltagande i det europeiska integrationsarbetet kan också generellt leda till krav på att enskilda i ökad utsträckning skall kunna göra sina rättigheter gällande inför domstol. l den utsträckning ändringar är nödvändiga inför ett EES-avtals ikraftträdande den 1 januari 1993 får saken behandlas i annan ordning. Kommittén bör emellertid inrikta sig frågan hur en mera långsiktig lösning bör vara utformad i ett EG-perspekliv. En uppgift för kommittén bör således vara att överväga och lägga fram förslag gör svensk lagstiftning anpassad till våra internationella åtagansom den i fråga om rätt till domstolsprövning. Kommittén bör därvid se de regler som gäller för domstolsprövning av förvaltningsbeslut i andra jämförbara länder. Kommittén bör vidare ta ställning till om den svenska domstolskontrollen av förvaltningsbeslut bör förbättras så att en generell möjlighet till domstolsprövning införs. Rättsprövningslagen har som jag tidigare sagt till syfte att anpassa vår lagstiftning till Europakonventionen i detta hänseende. Det är emellertid osäkert om denna reglering är tillräcklig. Frågan har inte prövats av Europadomstolen. Konventionen är dessutom uttryck för en europeisk minimistandard och det kan ifrågasättas om inte den svenska rättsordningen bör uppfylla högre ställda krav än så när det gäller rättssäkerheten för den enskilde. Parisstadgans formuleringar om myndigheternas förpliktelse att följa lagen och en opartisk rättskipning understryker ytterligare vikten av att svensk rättsutveckling väl ansluter till den europeiska utvecklingen. Kommittén bör därför överväga om det är lämpligare med ett helt nytt institut. Utgångspunkten bör vara att förvaltningsbeslut som rör civila rättigheter eller skyldigheter prövas av allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol. För att undvika gränsdragningsproblcm kan det övervägas att göra domstolsprövningen av förvaltningsbeslut mera allmän jfr 199192:KU12. l det sammanhanget bör dock särskilt beaktas att beslut som är av säkerhetseller utrikespolitisk natur inte onödigtvis underkastas domstolsprövning. Det kan även finnas andra förvaltningsbeslut som är mindre väl ägnade att prövas av domstol. Det är som framgått angeläget med en genomgång av svensk lagstiftning

Bilaga 1 297

i syfte att bringa den i överensstämmelse med Europakonventionen och Europadomstolens avgöranden. Det är knappast möjligt för kommittén att göra en generell genomgång av all vår lagstiftning. En sådan genomgång får göras varje rättsområde för sig samtidigt annat reformarbete som respektive område genomförs. Kommittén bör dock oförhindrad peka vara att lagstiftning som kan antas inte uppfylla Europakonventionens krav.

Utredningsarbetet

Utredningen bör under arbetets gång samråda med utredningen Ju 1991:03 om grundlagsfrågor inför EG, som har i uppdrag att utreda behovet av grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i EG samt föreslå sådana ändringar dir. 1991:24. För kommittén gäller vidare regeringens direktiv dir. 1984:5 till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning. Kommittén bör eftersträva att finna samlande lösningar de frågor som omfattas av dess uppdrag. Liksom alltid när det gäller grundlagsfrågor är det angeläget att de förslag som läggs fram har bred politisk förankring. De uppgifter som läggs kommittén är omfattande och flera dem kräav ver grundliga genomgångar och analyser av gällande lagstiftning. Det är ändå angeläget att kommittén kan lägga fram förslag snabbt. Den bör vara oförhindrad att presentera förslag successivt att lägga fram delbetängenom kanden. I vart fall förslag till grundlagsändringar i fråga äganderätten, om närings- och yrkesfriheten samt den negativa föreningsrätten bör läggas fram i sådan tid att en proposition i ämnet kan läggas fram för riksdagen i december 1993 jfr 8 kap. 15§ RF. De frågor har betydelse för ett svenskt som EG-medlemskap bör behandlas så att förslag kan genomföras till den 1 januari 1995, vilket innebär att kommittén måste lämna sådana förslag under hösten 1993. Kommitténs arbete bör i sin helhet vara avslutat senast till halvårsskiftet 1994.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden statsrätt om och förvaltningsrätt att tillkalla en kommitté omfattad kommittéförordningen - av 1976:119 med högst tio ledamöter med uppdrag att utreda frågan - om grundlagsskydd för äganderätten m.m. samt frågan om vidgade möjligheter till domstolskontroll,

298 Bilaga I

att utse en av ledamöterna att vara ordförande, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde kommittén. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan. Justitiedepartementet

Bilaga 2

Författningsbestämmelser som berör närings- och yrkes-

friheten

Rättegångsbalken 8 kap. Om advokater. Endast den som har antagits till ledamot av Sveriges advokatsamfund får kalla sig advokat. För att bli antagen till ledamot av samfundet uppställer lagen krav på bl.a. svenskt medborgarskap samt juris kandidatexamen eller juristexamen.

Lagen 1902:71 innefattande vissa bestämmelser om elektriska

anläggningar. Tillstånd krävs för att få dra fram eller använda elektriska starkströmsledningar. Kung. 1924:455 ang. ndringslegitimationsbevis för svenska handelsresande i utlandet. Svensk handelsresande som ämnar uppta beställning eller göra inköp i utlandet skall ha näringslegitimationsbevis, vilket utfärdas av länsstyrelse eller polismyndighet. Lagen 1939:174 om tillverkning, införsel och försäljning av gasskyddsutrustning. Tillverkning och införsel av viss gasskyddsutrustning får inte ske utan regeringens tillstånd. Bestämmelserna gäller inte för utrustning för försvarets räkning. Lagen 1950:272 om rätt för utländska försakringsföretag att driva försäkringsrörelse i Sverige. Utländskt försäkringsföretag får driva försäkringsrörelse här i riket genom generalagent som syssloman

endast efter tillstånd koncession av regeringen.

Lagen 1960:409 om förbud i vissa fall mot verksamhet på hälso-

och sjukvårdens område. Den som mot ersättning undersöker annans hälsotillstånd eller behandlar annan för sjukdom får inte behandla

vissa i lagen angivna sjukdomar eller företa vissa angivna under-

sökningar. Bestämmelserna gäller inte den som har behörighet att utöva läkaryrket eller den som är godkänd av socialstyrelsen att företa viss åtgärd. Lagen 1962:381 om allmän försäkring. Ersättning för tandvård i privat verksamhet samt för läkarvård eller annan sjukvårdande behandling utgår enligt reglerna om sjukförsäkring bara om tandläkaren eller den privatpraktiserande läkaren och sjukgymnasten är uppförd på en förteckning som upprättas av försäkringskassan. Beslut vilka skall föras upp på listan fattas av riksförsäkringsverket. om som

300 Bilaga 2

Ldkemedelsflrordningen1962: 701. Tillstånd krävs för yrkesmässig framställning läkemedel utom på apotek. Tillstånd ges av socialav styrelsen. Rätten att driva handel med läkemedel är också begränsad. Lagen 1963:76 om kreditalaiebolag. Regeringen skall godkänna förslag till bolagsordning för ett kreditaktiebolag. Vid godkännandet får regeringen föreskriva att bolaget inte utan särskilt medgivande av regeringen får driva verksamheten längre än viss tid. Lagen 1965:61 behörighet att utöva veterinäryrket. Endast den om efter föreskriven utbildning har erhållit legitimation som som veterinär eller den som efter beslut av behörig myndighet har fått bemyndigande härtill får utöva veterinäryrket. Lagen 1966:742 om hotell- och pensionatrörelse. Hotell- eller pensionatrörelse, som är avsedd att samtidigt mottaga minst nio gäster fem får drivas endast efter tillstånd eller som omfattar minst gästrum, av polismyndigheten. Radiølagen 1966:755. Radiosändare får innehas eller användas endast efter tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Miliöskyddslagen 1969:387. För miljöfarlig verksamhet krävs i vissa fall tillstånd koncessionsnämnden för miljöskydd, länsstyrelav sen eller regeringen. Rennäringslagen 1971:437. Endast den som är av samisk härkomst och som är medlem i sameby har renskötselrätt. Kreditupplysningslagen 1973:1173. För att driva kreditupplysningsverksamhet krävs tillstånd av datainspektionen. Vapenlagen 1973:1176. Handel med skjutvapen kräver tillstånd av polismyndigheten. Handelsregisterlagen 1974:157. Handelsbolag skall söka registrering i handelsregistret innan bolaget börjar sin verksamhet. Detsamma gäller vissa enskilda näringsidkare, ideella föreningar och stiftelser. Inkassolagen 1974:182. För att driva inkassoverksamhet krävs tillstånd av datainspektionen. Lagen 1974:191 bevakningsföretag. Bevakningsföretag får inte om bedriva verksamhet utan tillstånd auktorisation. All personal hos ett auktoriserat bevakningsföretag skall vara godkänd. Frågor om auktorisation och godkännande prövas av länsstyrelsen. Lagen 1975:85 med bemyndigande att meddela vissa föreskrifter om in- eller ugflfirsel varor. Regeringen får meddela föreskrifter om inav

Bilaga 2 301

eller utförsel av varor om det är påkallat av hänsyn till risk för störning inom samhällsekonomin eller folkförsörjningen eller av särskilda handelspolitiska skäl m.m.

Lagen 1976:240 om förvärv av eldistributionsanlâggning m.m. Tillstånd krävs för förvärv av sådan anläggning för yrkesmässig närdistribution av elektrisk starkström som får användas utan tillstånd enligt 1902 års lag. Utan tillstånd är ett förvärv ogiltigt.

Lagen 1977:292 om tillverkning av drycker. Sprit får inte tillverkas utan tillstånd. Vin, starköl eller öl får heller inte tillverkas utan tillstånd om det inte gäller tillverkning i hemmet för eget behov. Lagen 1977:293 om handel med drycker. Spritdrycker, vin och starköl får, med vissa undantag för införsel för eget bruk, föras in till landet endast av partihandelsbolaget. Detaljhandel med sprit, vin och starköl får bedrivas endast av detaljhandelsbolaget. Detaljhandel med öl får bedrivas endast efter tillstånd. Servering av alkoholdrycker får ske endast om tillstånd härtill har meddelats. Arbetsmiljölagen 1977:1160. Förbud mot olämplig arbetsmiljö kan innebära att verksamheten måste upphöra. Lagen 1978:160 om vissa rörledningar. Rörledning för transport av fjärrvärme eller av olja, naturgas m.m. får inte dras fram eller begagnas utan tillstånd av regeringen. Jordförvärvslagen 1979:230. Förvärv av lantbruksegendom i glesbygd kräver i vissa fall tillstånd, främst när förvärvaren inte ämnar bosätta sig på egendomen. Vidare krävs tillstånd för förvärv av lantbruksegendom i vissa särskilt ägosplittrade områden om en plan för strukturrationalisering finns antagen. Förvärv av juridiska personer kräver alltid tillstånd. Lagen 1979:357 om yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg. Yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg får bedrivas endast efter tillstånd. Lagen 1979:425 om skötsel av jordbruksmark Jordbruksmark får tas ur jordbruksproduktion tidigast åtta månader efter anmälan härom såvida inte länsstyrelsen medger något annat. På jordbruksmark som är lämplig för jordbruksproduktion får täkt av matjord för annat ändamål än ägarens eget husbehov inte ske utan tillstånd.

Lagen 1979:560 om transporyörmedling. Förmedling av godstransporter med bilar får ske endast efter tillstånd.

Lagen 1979:561 om biluthyrning. Yrkesmässig uthyrning av bilar förutsätter tillstånd. Lagen 1981 :2 om handel med skrot och begagnade varor. Skrot-

302 Bilaga 2

handel får bedrivas bara efter tillstånd av polismyndigheten. För att få driva handel med begagnade varor måste man registrera sig hos polismyndigheten. Lagen 1982:636 om anordnande av visst automatspel. Tillstånd krävs för att få anordna automatspel för allmänheten om spelet kan ge vinst i annan form än frispel på automaten.

Försäkringsrörelselagen 1982:713. Försäkringsrörelse får drivas endast av försäkringsaktiebolag och ömsesidiga försäkringsbolag som fått tillstånd koncession till detta. I fråga om utländska försäkringsföretags rätt att driva försäkringsrörelse här i landet finns särskilda bestämmelser. Lagen 1983:1034 om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel. Tillverkning av krigsmateriel kräver tillstånd. Tillståndet får förenas med villkor och med kontroll- och ordningsbeståmmelser. Lagen 1984.81 om fastighetsmäklare. Varje fastighetsmäklare skall vara registrerad hos länsstyrelsen. För att bli registrerad måste vissa i lagen angivna villkor vara uppfyllda. Lagen 1985:354 omförbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall. Den som i verksamhet som avser yrkesmässig rådgivning i juridiska eller ekonomiska angelägenheter har gjort sig skyldig till brott får meddelas förbud att utöva sådan verksamhet.

Skollagen 1985:1100. För att en fristående skola skall få meddela undervisning för fullgörande av skolplikten krävs godkännande för ändamålet. Lagen 1986:436 om näringsförbud. Enskild näringsidkare som i sin verksamhet grovt har åsidosatt vad som âlegat honom i näringsverksamhet och därvid har gjort sig skyldig till brottslighet som inte är ringa eller i avsevärd omfattning har underlåtit att betala skatter eller avgifter får meddelas näringsforbud, vilket innebär att han inte får driva näringsverksamhet. Bankaktiebolagslagen 1987:618, sparbankslagen 1987:619 och föreningsbankslagen 1987:620. För att starta bankrörelse krävs tillstånd av regeringen i form av oktroj. Yrkestrafiklagen 1988:263. För att driva yrkesmässig trafik i form av linjetrafik, taxitrafik, beställningstrañk med buss och godstrafik krävs tillstånd.

Djurskyddslagen 1988:534. Tillstånd till verksamhet skall den ha som yrkesmässigt eller i större omfattning föder upp eller säljer hundar eller som tar emot hundar för förvaring eller utfodring,

Bilaga 2 303

upplåter hästar eller använder hästar i ridskoleverksamhet, eller föder upp pålsdjur. Lagen 1988:606 om finansbolag. Finansieringsverksamhet, dvs. näringsverksamhet som har till ändamål att lämna eller ställa garanti för kredit, förmedla kredit till konsumenter eller medverka till finansiering genom att förvärva fordringar eller upplåta lös egendom till nyttjande, får drivas endast efter tillstånd av finansinspektionen. Elinstallatörsfárordningen 1990:806. Elinstallationsarbete som avser en elektrisk starkströmsanläggning får utföras endast av den som har meddelats särskild behörighet härtill. Minerallagen 1991 :45. Undersökning av mineralfyndighet får utföras endast av den som har erhållit undersökningstillstånd. För att få bearbeta en mineralfyndighet krävs bearbetninigskoncession. Lagen 1991:746 om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft. Tillstånd krävs för att driva privat arbetsförmedling. Lagen 1991:981 om värdepappersrörelse. Värdepappersrörelse får drivas endast efter tillstånd av fmansinspektionen.

maonmaovz-r-no-n-—--u

RJ5l'-C:..a-. -nu-..--r. £§: z € 3L.

1995 G60 2

QKLEOI.M v7; 3u.cA:r¢v‘: m ;3.L‘..,

Statens offentliga utredningar 1993

Kronologisk förteckning

Stymings-och samarbetsformeribiståndet.UD 36.Lag om totalförsvarsplikt.Fö. Kursplanerför grundskolan.U. 37.Justitiekanslern.En översynav JKrs arbetsuppgifter Ersättningför kvalitet ocheffektivitet. Ju. m.m. Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem för 38.Hälso-ochsjukvården i framtiden tre modeller.S. - grundläggandehögskoleutbildning.U. 39.En gräns för filmcensuren. Ku. Statligt stödtill rehabilitering av tortyrskadade 40.Fri- och rättighetsfrågor. Del A och B. Ju. flyktingar m. fl. Bensodiazepiner beroendeframkallande psykofar- maka. Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduktion. Jo. Löneskillnaderoch lönediskriminering. Om kvinnor och män arbetsmarknaden. Ku. Löneskillnaderoch lönediskriminering.Om kvinnor och män arbetsmarknaden. Bilagedel.Ku. Postlag.K. 10.En ny datalag.Ju. l l Socialförsäkringsregister. . 12. Vårdhögskolor kvalitet utveckling huvudmannaskap. U. - - 13. Ökad konkurrens järnvägen.K. 14.EG och våra grundlagar.Ju. 15. Svenska regler för internationellomfördelningav olja vid en oljekris. N. 16.Nya villkor för ekonomioch politik ekonomi- kommissionensförslag.Fi. 16.Nya villkor för ekonomiochpolitik ekonomi- kommissionensförslag.Bilagor. Fi. 17. Ägandet radio ochtelevisioni allmänhetenstjänst. av Ku. 18.AcceptansToleransDelaktighet.M. 19.Kommunernaoch miljöarbetet.M. 20.Riksbankenoch prisstabiliteten.Fi. 21 Ökat personval.Ju. . 22.Vad är ett statsråds arbetevärt Fi. 23.Kunskapenskrona U. 24.Utlänningslagen en partiell översyn. Ku. - 25.Sociala åtgärder för jordbrukare.Jo. 26.Handläggningen vissasäkerhetsfrågor.Ju. av 27.Miljöbalk. Del 1 och M. 28.Bankstödsnämnden. Fi. 29.Fortsattreformering av företagsbeskattningen. Del Fi. 30.Rätten till bistånd inom socialtjänsten. 31.Kommunernas roll alkoholområdet och inom missbrukarvården. 32.Ny anställningsskyddslag.A. 33. Åtgärder för förberedaSverigesjordbruk och att livsmedelsindustriför EG. Jo. 34.Förarprövare.K. 35.Reaktion mot ungdomsbrott.Del A och B. Ju.

Statens offentliga utredningar 1993

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Utbildningsdepartementet

En ny datalag.[10] Kursplanerför grundskolan.[2] EG och våra grundlagar.[14] Ersättningför kvalitet och effektivitet. Ökat personval.[21] Utformning ett nytt resurstilldelningssystem för - av Handläggningen av vissa säkerhetsfrågor. [26] grundläggandehögskoleutbildning. [3] Reaktion mot ungdomsbrott.Del A och B. [35] Vårdhögskolor Justitiekanslern.En översyn av JK:s arbetsuppgifter kvalitet- utveckling huvudmannaskap. [12] - m.m. [37] Kunskapenskrona.[23] Fri- och rättighetsfrågor. Del A och B. [40]

Jordbruksdepartementet Utrikesdepartementet

Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduktion. Stymings- och samarbetsfonneri biståndet. [l] [6] Sociala åtgärder för jordbrukare.[25]

Försvarsdepartementet

Åtgärderför att förberedaSverigesjordbruk och Lag om totalförsvarsplikt.[36] livsmedelsindustriför EG. [33]

Socialdepartementet Arbetsmarknadsdepartementet

Statligt stödtill rehabilitering av tortyrskadade Ny anställningsskyddslag. [32] flyktingar m. fl. [4]

Bensodiazepiner beroendeframkallande psykofarmaka. Kulturdepartementet

- [5] Löneskillnaderoch lönediskriminering. Socialförsäkringsregister. Om kvinnor och män arbetsmarknaden. [7] Rätten till bistånd inom socialtjänsten.[30] Löneskillnaderoch lönediskriminering.Om kvinnor Kommunernas roll alkoholornrådet och inom och män arbetsmarknaden. Bilagedel.[8] missbrukarvården.[31] Ägandet av radio ochtelevisioni allmänhetenstjänst. Hälso- och sjukvården framtiden i tre modeller.[38] [17] - Utlänningslagen en partiell översyn. [24] -

Kommunikationsdepartementet En för ñlmcensuren.[39]

gräns Postlag.[9]

Ökad konkurrens järnvägen.[13] Näringsdepartementet

Förarprövare.[34] Svenskareglerför internationellomfördelning olja vid av en oljekris. [15]

Finansdepartementet

Nya villkor för ekonomioch politik ekonomi- Miljö- och naturresursdepartementet

kommisionensförslag.[16] AcceptansToleransDelaktighet.[18] Nya villkor för ekonomiochpolitik ekonomi- Kommunerna och miljöarbetet. [19] kommisionensförslag.Bilagor. [16] Miljöbalk. Del och 1 [27] Riksbankenoch prisstabiliteten.[20] Vad är ett statsråds arbete värt [22] Bankstödsnärnnden. [28] Fortsattreformering av företagsbeskattningen. Del [29]