EU, EES och miljön

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

S

och

EU, EES

miljon

BSEPÄNKANDE AV EG-KONSEKVENSIYFREDNIIW;EN MILJÖ

jL g

Occ

2619:8:

Krim

Statens offentliga utredningar W119 1994:7

w

Miljö- och naturresursdepartementet

EES

EU, och miljön

Betänkande av EG-konsekvensutredningen Miljö Stockholm 1994

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-13539-6 Stockholm 1994 ISSN 0375-250x

Till statsrådet och chefen för

Miljö- och naturresursdepartementet

Regeringen bemyndigade den 4 februari 1993 chefen för Miljö- och naturresursdepartementet att tillsätta en utredning M 1993:02 med uppdrag att analysera konsekvenserna för miljön av olika former för svensk medverkan i den västeuropeiska integrationen. Kommittén har antagit namnet EG-konsekvensutredningen Miljö. Ledamöter i kommittén har varit generaldirektören Anders Wijkman ordförande, direktören Lars Bern, författaren Stefan Edman, muséichefen Désirée Edmar, kommunalrådet Nils Häggström, generaldirektören Kerstin Niblaeus och riksdagsledamoten Annika

Åhnberg.

Som experter har deltagit miljöattachén Mats Engström, forskningsledaren Knut Per Hasund, avdelningsdirektören Kirsten Mortensen, departementsrådet Anders Lundin, departementssekreteraren Staffan Tillander och professorn Staffan Westerlund. Författaren Per Kågeson har varit sekreterare och civilekonomen Carolina Simonsson biträdande sekreterare. Kommittén har arbetat under stor öppenhet och genomfört flera öppna seminarier samt sänt ett utkast av större delen av betänkandet på informell remiss till såväl berörda intresseorganisationer som jaoch nej-sidans kampanjorganisationer. Kommittén fär härmed överlämna slutbetänkandet EU, EES och miljön inklusive bilagor. Till betänkandet fogas särskil-

da yttranden av ledamoten Annika Åhnberg och experten Staffan

Westerlund.

Stockholm den 7 februari 1994

Anders Wijkman

Per Kågeson

Innehåll

1 Inledning 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . En snabbt föränderlig värld 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . EGEU-konsekvensutredningarna 15 . . . . . . . . . . . . . . . Våra direktiv 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ett långsiktigt perspektiv 17 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vårt referensalternativ 18 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Betänkandets disposition 18 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Miljötillståndet i Sverige 19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Inledning 19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Jord- och skogsbrukets miljöpåverkan 20 . . . . . . . . . . . . Luftföroreningar och buller i tätorter 22 . . . . . . . . . . . . . Försurning 22 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Övergödning 26

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Marknära och andra oxidanter 27 ozon . . . . . . . . . . . . . Metaller 28 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Organiska miljögifter 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Uttunning ozonskiktet 30 av . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Klimatpåverkan 31 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 En hållbar utveckling 33 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Begreppets tillkomst 33 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Villkor för hållbarhet 34 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tillämpningen i Sverige: något om de svenska

miljömålen 36 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hur långt har vi kvar till målet 38 . . . . . . . . . . . . . . . Fyra systemvillkor för hållbar utveckling 40 en . . . . . . . . Vi behöver form tillväxt 42 en ny av . . . . . . . . . . . . . .

4 Miljöpolitiken i EGE U 45 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Femte miljöhandlingsprogrammet 47 . . . . . . . . . . . . . . . Miljöreglerna i Romfördraget 47 . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll

Miljögarantin 49 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Maastrichtfördraget 50 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Beslutsgång och institutioner 51 . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ökad makt för parlamentet 53 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Miljöreglemas rättsliga status 55 . . . . . . . . . . . . . . . . . Principiella skillnader mellan EGEU och Sverige 56 . . . . EGEU och de internationella miljökonventionema 56 . . . . Ekonomiska styrmedel 57 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Finansiella instrument 57 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Miljökonsekvensbeskrivningar 58

. . . . . . . . . . . . . . . . . Miljörevision och miljömärkning 59 . . . . . . . . . . . . . . . Forskning och utveckling 60 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Energi, klimat och luftföroreningar 60 . . . . . . . . . . . . . . Energiprogram 61 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Klimatpolitik 62 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Koldioxidmål 63 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . CFC och skyddet ozonskiktet 64 av . . . . . . . . . . . . . Försurning 64 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Euratom 65 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . EGEU:s transportpolitik 66 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Avreglering av transportmarknaden 66 . . . . . . . . . . . Gemensamma avgaskrav 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bränslekrav 68 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hastighetsbegränsningar 69 . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bullerkrav 69 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Beskattning av fordon och bränslen 69 . . . . . . . . . . . . Trañkens infrastruktur 70 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . EGEU:s avfallspolitik 70 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Radioaktivt avfall 72 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kemikaliehantering 72

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Information kemikalierisker 73 om . . . . . . . . . . . . . . Begränsning av farliga kemikalier 74 . . . . . . . . . . . . Bekämpningsmedel 75 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Biologisk mångfald och bioteknik 76 . . . . . . . . . . . . . . . Jordbrukspolitik 77 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pris- och marknadsreglering 78 . . . . . . . . . . . . . . . . Struktur- och regionalpolitik 79 . . . . . . . . . . . . . . . . Nationella stöd 79 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Reform av EG:s jordbrukspolitik 80 . . . . . . . . . . . . .

Innehåll

5 EES-avtalet på miljöområdet 83 . . . . . . . . . . . . . . . . . . Inledning 83 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fri rörlighet av varor 84 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utsläpp från motordrivna fordon 85 . . . . . . . . . . . . . Farliga kemikalier 86 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bränslen 88 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dryckesförpackningar 88 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Buller 88 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Övergripande miljöbestämmelser 89

. . . . . . . . . . . . . . . Miljökonsekvensbeskrivningar 90 . . . . . . . . . . . . . . . Rätt till miljöinformation 91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vatten 91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Luft 91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Industriavfall och olyckor 92 . . . . . . . . . . . . . . . . . Bioteknik 92 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Avfall 93 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Samarbete vid sidan av de fyra friheterna 93 . . . . . . . . . . Deltagande i den europeiska miljöbyrån 94 . . . . . . . . . Miljöforskning 94 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Organisation och beslutsformer inom ramen för EES 95 . . .

6 Implementeringen av EGEUss regelverk 99 . . . . . . . . . . Medlemsländernas skyldigheter 99 . . . . . . . . . . . . . . . . Kommissionens rapport 100 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Överföring i nationell lag 100

. . . . . . . . . . . . . . . . . Bristfillig överensstämmelse med EG:s regelverk 101 . . Felaktig tillämpning av direktiven 102 . . . . . . . . . . . De olika länderna 103 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Luftföroreningar 105 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kemikalier 106 . . . . . . . . , . . . . . . . . . . . . . . . . . Vattenvård 106 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Avfall 107 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Naturvård 107 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . De många klagomålen 107 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kommissionens åtgärder 108 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vilken är den praktiska betydelsen 108 . . . . . . . . . . . . Sveriges implementering av EGEU-regler 109 . . . . . . . . Avslutning 111 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll

Miljöpolitiken i EGEU-länderna och

kandidatländerna 113 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Miljöproblemen i Västeuropa 113 . . . . . . . . . . . . . . Miljöpolitiken i dag 114 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kandidatländema 116 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Partners i försurningsfrågan 116 . . . . . . . . . . . . . . Effekter av långsiktig betydelse 118 . . . . . . . . . . . . . . . Miljörörelsens ställning 119 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Företagens agerande 120 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Miljbfrâgorna i Central- och Östeuropa 121

. . . . . . . . . . Miljötillståndet 121 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Faktorer som kan komma att påverka

utvecklingen på miljöområdet 123 . . . . . . . . . . . . . . . . Sveriges agerande 126 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilateralt samarbete 127 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Multilateralt samarbete 128 . . . . . . . . . . . . . . . . . . EU:s agerande 129 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

GA7T0ch miljön 131 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Artikel XX 132 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tvister 133 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . TBT-frågoma i Uruguay-rundan 134 . . . . . . . . . . . . . . GATT och miljökonventionema 134 . . . . . . . . . . . . . . . Problem med frihandel 135 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . GATT som begränsning 136 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10 Medlemsskapyörhandlinganza 139

. . . . . . . . . . . . . . . . Utfallet av förhandlingarna 139 . . . .- . . . . . . . . . . . . . . Energiskatter och bilavgaser 140 . . . . . . . . . . . . . . . . . Vår kommentar 141 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kemikalieområdet 141 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vad händer vid övergångsperiodens slut 142 . . . . . . . Vår kommentar 142 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Klassificering och märkning 143 . . . . . . . . . . . . . . . EG:s begränsningsdirektiv 143 . . . . . . . . . . . . . . . . Bekämpningsmedel 144 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ozonnedbrytande substanser 145

. . . . . . . . . . . . . . . h PCBPCT-direktiávet 145 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll

Direktivet farligt avfall 146 om . . . . . . . . . . . . . . . . Euratom 146 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Naturvårdsfrågorna 147 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Jordbruket 147 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11 Ejeder på miljön av den ekonomiska integrationen 149 . . . Cecchini-rapporten 149 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ekonomikonsekvensutredningens bedömning 150 . . . . . . . The Task Force Report 150 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Effekter i Sverige 152 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ökade 154 utsläpp av koldioxid . . . . . . . . . . . . . . . . . Svavel och kväveoxider 155 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Övriga effekter 156

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . En internalisering kostnaderna 157 av . . . . . . . . . . . . . Effekterna på statsñnanserna 157 . . . . . . . . . . . . . . . . .

12 Våra möjligheter att påverka E Uss miljöpolitik 159 . . . . . . Sveriges inflytande EU-medlem 159 som . . . . . . . . . . . . Sveriges röst i ministerrådet 159 . . . . . . . . . . . . . . . Betydelsen av Sveriges deltagande 161 . . . . . . . . . . . Om EU utvidgas ytterligare 162 . . . . . . . . . . . . . . . Sverige som ordförande i ministerrådet 162 . . . . . . . . Representation i parlamentet 163 . . . . . . . . . . . . . . . En svensk kommissionär 163 . . . . . . . . . . . . . . . . . Svenska tjänstemän i kommissionen 164 . . . . . . . . . . Informella möjligheter att påverka 165 . . . . . . . . . . . Sveriges möjligheter inom ramen för EES 166 . . . . . . . . Sveriges möjligheter vid ett utanförskap 167 . . . . . . . . . . Sammanfattning 167 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13 Våra möjligheter att agera inom miljökonventionema 169 . De regionala konventionerna 170 . . . . . . . . . . . . . . . . . De globala konventionerna 171 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14 Vårt stöd till Central- och Östeuropa 173

. . . . . . . . . . . Västeuropas möjligheter att påverka 174 . . . . . . . . . . . . Vad kan Sverige tillföra 175 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medlemskap i EU 176 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10 Innehåll

EES-avtalet 177 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utanför-altemativet 178 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15 Gränser för Sveriges handlingsfrihet 179 . . . . . . . . . . . . Subsidiaritetsprincipen 179 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Beslut i frågor som inte täcks av gemensam lagstiftning 181

Valet av rättslig grund 182 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Undantag genom miljögarantin l00a4 182 . . . . . . . Undantag genom åberopande av artikel 100a5 185 . . . . . Det europeiska standardiseringsarbetet 186 . . . . . . . . . . . Substitutionsprincipen 188 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Miljökrav i samband med offentlig upphandling 190 . . . . . Den nationella friheten i skatte- och avgiftsfrågor 191 . . . . EGEU:s regler för notiñering 194 . . . . . . . . . . . . . . . Kommunernas frihet 195 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Restriktionermöjligheter inom ramen för EES 196 . . . . . . Sverige utanför EGEU och EES 197 . . . . . . . . . . . . . . Sverige som föregångsland 199 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

16 Allmänhetens och intresseorganisationemas

möjlighet till insyn och medverkan 201 . . . . . . . . . . . . . Offentlighetsprincipen 202 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Blir svenskan ett EG-språk 203 . . . . . . . . . . . . . . . . . Massmedias bevakning av EGEU 204 . . . . . . . . . . . . . Miljöorganisationernas arbete 205 . . . . . . . . . . . . . . . . Småföretagens situation 206 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fackföreningsrörelsen 207 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Allmänhetens möjligheter att klaga 207 . . . . . . . . . . . . .

17 Utvecklingen inom några viktiga områden 209 . . . . . . . . Försurningen 209 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Svavelutsläppen 210 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kväveoxidutsläppen 212 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Våra möjligheter att nå svavelmålet 213 . . . . . . . . . . Medlemskap i EGEU 213 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . EES-avtalet 214 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utanför EGEU och EES 214 . . . . . . . . . . . . . . . . . Våra möligheter att minska kväveoxidutsläppen 214 . . . Medlemskap i EGEU 215 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll

EES-avtalet 215 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utanför EGEU och EES 216 . . . . . . . . . . . . . . . . . Sammanfattning försurning 216 - . . . . . . . . . . . . . . . Eutroñering 217 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Våra möjligheter att agera nationellt 218 . . . . . . . . . . Möjligheten att påverka EU-länderna 218 . . . . . . . . .

Agerande gentemot Central- och Östeuropa 219

. . . . . . Avslutning 219 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Koldioxidutsläppen och kärnkraftavvecklingen 220 . . . . . . Frihandel med 221 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Våra möjligheter att minska koldioxidutsläppen 222 . . . Skatter och avgifter 223 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Produktionsstöd 224 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Normer 225 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Koncessionsprövning 225 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Märkning och information 226 . . . . . . . . . . . . . . . . Slutsats kärnkraftkoldioxid 226 - . . . . . . . . . . . . . . Kemikalier 227 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Internationellt samarbete 228 . . . . . . . . . . . . . . . . . Medlemskap i EU 229 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . EES-alternativet 230 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utanför EU och EES 230 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Möjligheten påverka Öst- och Centraleuropa 231 att . . . Slutsats 231 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Avfall 232 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nationell handlingsfrihet 232 . . . . . . . . . . . . . . . . . Handel med avfall 233 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Påverkan på produkterna 233 . . . . . . . . . . . . . . . . . Möjligheterna att påverka EU-länderna 234 . . . . . . . . Möjligheterna att påverka andra länder

inom konventionsarbetet 235 . . . . . . . . . . . . . . . . . Slutsatser 235 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Jordbruket, djurskyddet och biotekniken 236 . . . . . . . . . Fullföljandet av 1990 års jordbrukspolitiska beslut 238 . EES-avtalet 241 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . EU-medlemskap 242 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . De olika altemativens miljöeffekter på

jordbrukets område 245 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . GATT-uppgörelsen och jordbruket 249 . . . . . . . . . . .

12 Innehåll

Sammanfattning 252 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Djurskydd 253 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bioteknik 255 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Allemansrätt och markanvändning 258 . . . . . . . . . . . . . Markanvändning 263 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

18 Sammanfattning och slutsatser 267 . . . . . . . . . . . . . . . . Utgångspunkter för vår analys 268 . . . . . . . . . . . . . . . . Olika internationellt beroende 269 grad av . . . . . . . . . . . Miljöfrågoma inom EGEU 269 . . . . . . . . . . . . . . . . . EES-avtalet 271 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vart är EU på våg 271 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Jord- och skogsbruket 272 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kemikalier och tungmetaller 274 . . . . . . . . . . . . . . . . . Energi och trafik 277 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vad kan Sverige göra på hand 280 egen . . . . . . . . . . De tre alternativen 281 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medlem i EU 281 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . EES-avtalet 282 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Att stå helt utanför 283 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Våra slutsatser 284 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . En självständig miljöpolitik 285 . . . . . . . . . . . . . . . Tillståndet i miljön 285 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sveriges inflytande 286 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Några rekommendationer 287 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Större tyngd samarbetet med EU 288 . . . . . . . . . .

REFERENSER 289 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

SÄRSKILDA YTTRANDEN 299 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

BILAGOR

Bilaga I Direktiv 311 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 2 Utdrag Rom- och Maastrichtfördraget 315 ur . . . . . . Bilaga 3 Rapport från Institute for European

Environmental Policy IEEP 321 . . . . . . . . . . . . .

sou 1994:7 Kapitel 1 13

l Inledning

Miljöfrågoma betyder mycket för svenska folket. SIFO har tillfrågat allmänheten vilka frågor de speciellt viktiga när om spontant ser som Sverige förhandlar med EU om medlemskap. Listan toppas av miljöfrågorna som nämns av 15 procent av de tillfrågade. Därefter följer allemansrätten 14 %, demokrati och självbestämmande 13 %, försvars- och utrikespolitik ll %, sysselsättningsfrågor 10 %, livsmedelskvalitet och djurskydd 8 %, jämlikhet 6 %, social trygghet 6 % och jordbrukspolitik 5 %. Det är uppenbart att svenska folket fäster mycket stort avseende vid såväl miljön som en del närstående frågor som allemansrätten och kvaliteten hos våra livsmedel. Det är därför naturligt att en av konsekvensutredningarna inför folkomröstningen om EU behandlar miljön.

En snabbt föränderlig värld

För bara 30 år sedan dominerades miljödebatten av lokala frågor; dålig vattenrening, luftföroreningar i storstäderna och utbyggnaden av vattendragen. I dag har fokus förskjutits mot gränsöverskridande föroreningar samt regionala och globala problem. Förhållandet att ingen av Rio-konferensens huvudfrågor fanns med på Stockholmskonferensens dagordning säger något om vad som hänt på 20 år. Vad vi nu ser konsekvenserna av är ett växande globalt industrisamhälle, av vilket Sverige utgör en liten del. Ett annat mått på den oerhört snabba utvecklingen är att vi använt lika mycket energi och råvaror sedan 1960 som under årtusendena dessförinnan. Om insatserna mot de inhemska utsläppen från stora punktkällor får fortsätta kan dessa utsläpp, med undantag för koldioxidutsläppen, snart vara ett övervunnet problem. Däremot ökar betydelsen av de diffusa utsläppen från trafiken, de små punktkällorna och de areella näringar- Insikten Ökar om att utsläppen till luft och vatten från fabrikerna na. av kemikalier och metaller är små i jämförelse med de ofantliga

14 Kapitel I

mängder av samma ämnen som lämnar anläggningarnas fabriksportar. Därmed står hela varukonsumtionen i centrum för uppmärksamheten. Mänskligheten har under de senaste årtiondena tillfört teknosfåren miljontals ton tungmetaller och organiska ämnen och större delen av av denna väldiga mängd kommer förr eller senare att nå biosfären. Produktkontroll, återvinning och hårda krav på deponering och förbränning av avfall har blivit allt viktigare inslag i det tidiga 1990-talets miljöpolitik. Även frågan den biologiska mångfalden har ökat i om betydelse i takt med industrisamhällets utbredning och framväxten av ett allt mer storskaligt jord- och skogsbruk. Miljöpolitiken kommer att fortsätta att ändra karaktär, och det är inte lätt att förutspå vilka frågor kommer att stå högst på dagordsom ningen om 10-20 år. Vi kan dock ganska säkra på att miljöfrågorvara na kommer att fortsätta att bli alltmer internationella. Det beror delvis på att flera av de svåraste problemen är gränsöverskridande till sin karaktär, dels på att de varurelaterade frågorna av allt att döma kommer att fortsätta öka i betydelse. Med tanke på vårt redan stora handelsutbyte med omvärlden är vi beroende av att samverka med våra viktigaste handelspartners, om vi vill minska innehållet tungmetaller av och svårnedbrytbara organiska substanser i olika konsumentprodukter. Det finns också gränser för hur stränga krav vi kan ställa på vår egen industri, så länge våra konkurrentländer inte inför likartade bestämmelser. Det finns å andra sidan också gränser för hur mycket vi kan påverka vår miljö utan att en viktig del av grunden för vår välfärd går förlorad. Alldeles oavsett hur Sveriges relation till EU kommer att se ut i framtiden har vi således behov av att påverka miljöpolitiken i de nuvarande EU-länderna. Vi har självfallet också ett intresse att av påverka utvecklingen på miljöområdet i Öst- och Centraleuropa. Sveriges inträde i EES och vår ansökan om medlemskap i EGEU ställer dock frågan på sin spets. Det är nu måste ta ställning till vilken organisatorisk form för samarbetet med EU-länderna som bäst gagnar våra möjligheter.

Kapitel I 15

EG EU-konsekvensutrednin

garna

Regeringen tillsatte våren 1993 sex olika kommittéer med uppdrag att belysa konsekvenserna för Sverige av ett eventuellt medlemskap i EGEU. Tanken är att resultatet av utredningsarbetet skall bilda en del av underlaget för medborgarnas ställningstagande i den folkomröstning som kommer att avgöra om Sverige skall inträda i den Europeiska Unionen, EU. De sex kommittéerna har haft till uppgift att belysa effekterna av ett medlemskap på:

samhällsekonomin utrikes- och säkerhetspolitiken subsidiaritet närhetsprincipen miljön jämställdhet och social välfärd kommuner och landsting -

Våra direktiv

Det nu föreliggande betänkandet är resultatet av det arbete som utförts inom EG-konsekvensutredningen Miljö eller, enklare uttryckt, Miljökonsekvensutredningen. Vår uppgift har varit att klarlägga miljökonsekvenserna av ett svenskt närmande till EG. Enligt våra direktiv avser uppdraget i första hand skillnaden mellan EES och ett svenskt medlemskap i EGEU. Vi har emellertid eftersträvat att också i möjligaste mån belysa effekterna för miljön av att stå helt utanför såväl EES som EGEU. Vi har därför valt att så långt möjligt jämföra tre alternativ med varandra, nämligen fortsatt frihandelsavtal med EG, EES-avtalet och ett medlemskap i EGEU. Enligt våra direktiv, vilka återges i bilaga skall vi:

redovisa miljösituationen i Sverige redovisa miljösituationen i EG och hur Sverige påverkas av den redogöra för Sveriges möjligheter till internationellt miljösamarbete i de olika alternativen belysa hur den ekonomiska utvecklingen i de båda alternativen kan påverka förutsättningarna för miljöpolitiken

16 Kapitel I

redovisa miljöeffekterna till följd utvecklingen inom rad - av en sektorer: handel - - transporter jordbruk energi användning av kemikalier markanvändning bebyggelse hushållning med markresurser belysa frågan om hur Sverige kan få del EG:s strukturfonder - av och hur de i så fall påverkar miljön analysera Sveriges möjligheter som medlem respektive icke-medlem att påverka EGEU och medlemsländernas miljöpolitik samt

EGEU:s politik gentemot Östeuropa inom miljöområdet

belysa graden svenskt beroende EGEU medlemlicke- - av av som medlem varvid hänsyn också skall tas till begränsningar följer som av andra internationella avtal.

Vi har ansett det viktigt att belysa dels våra möjligheter att inom vara landet bedriva en ambitiös miljöpolitik, dels våra förutsättningar att kunna påverka utvecklingen i andra länder och beslut i internationella fora. En viktig utgångspunkt har i båda dessa avseenden varit att främja en hållbar utveckling. Vi utgår i vårt arbete från att Sverige är och kommer att förbli ett land med mer än genomsnittliga ambitioner på miljöområdet. Att det alltid kommer att förbli så är ingenting vi kan ta för givet, som men i just detta sammanhang är det naturligt att ta sin utgångspunkt i en sådan hypotes. Vårt intresse är nämligen främst att studera i vilken utsträckning som EES och ett medlemskap i EGEU kan komma att påverka våra förutsättningar att verka pådrivande i internationella sammanhang respektive utgöra en restriktion för våra möjligheter att föra en radikal inhemsk politik. Ytterst är våra möjligheter att föra ambitiös miljöpolitik dock en bestämd av de svenska medborgarnas och de politiska partiernas inställning och deras vilja att ge miljöfrågorna prioritet. Vi utesluter i och för sig inte möjligheten att den viljan kan komma att svikta någon gång i framtiden, och det finns förvisso del brister redan i en den nuvarande svenska politiken. Men det skulle bli så att Sveriges om

Kapitel 1 17 sou 1994:7

blir passivt och i internationella politik förändras så att ett mera bromsande land, måste vi konstatera att vår sammanhang t.o.m. bli relativt ringa betydelse. Möjligen relation till EU kommer att av vid sådan utveckling få viss betydelse genom att driva kan dock EU en utvecklingen i vårt land i miljövänlig riktning. på en mera i vårt uppdrag att belysa konsekvenserna för Det har inte ingått svenskt medlemskap i EU. Inte heller hälsofrågor arbetsmiljön av ett med livsmedelskvalitet och bra bostadsmiljö som sammanhänger en uppdrag. Dessa frågor ingår i den sociala konsetäcks av vårt snarare kvenskommitténs ansvarsområde.

Ett långsiktigt perspektiv

direktiv inte i vilket tidsperspektiv vi bör belysa Våra anger som svenskt medlemskap respektive icke-medeffekterna på miljön av ett pågående debatten är i hög grad färgad dagspolitilemskap. Den av det eventuella medlemskapet är avsett att bli kens frågor medan Vi har därför funnit anledning att söka bedöma effekterna varaktigt. Vi har dock för undvika spekulationer inte på längre sikt. att rena möjligt blicka än 10 år framåt i tiden. Detta funnit det att mer ca innebär självfallet även det alternativ där avstår förhållningssätt att

analyseras i dynamiskt perspektiv. Vi

från såväl EGEU som EES ett de långsiktiga konsekvenserna ett EU-medjämför således inte av det såg innan Sverige ansökte inträde lemskap med läget som ut om Ingenting oföränderligt. I stället analyseras samtliga i gemenskapen. är alternativ i ett tioårigt perspektiv. sammanhanget är inte bara frågan vart EGEU:s in- Viktigt i om och vilka de ekonomiska effekterna blir av integrastitutioner strävar också utvecklingen inom de viktigaste medtionen. Avgörande är frågan gemenskapen kommer att utvidgas till lemsländerna liksom om

omfatta del länderna i Central- och Östeuropa. Det

att också en av medföra fokus förskjuts något österut samtidigt senare skulle bl.a. att röstmässigt förändras i både parlamentet och

som styrkeförhållandena

ministerrådet.

18 Kapitel 1

Vårt referensaltemativ

Vi har haft svårt att finna en bra beteckning på det alternativ som innebär att Sverige varken är med i EES eller i EGEU. Det kan inte betecknas som frihandelsalternativet eftersom samtliga tre alternativ , bygger på mer eller mindre långtgående frihandel. Frihandelsavtalsalternativet är för långt och inte i löpande passar text. Några av de

övriga konsekvensutredningarna har valt beteckna referensalternati-

att

vet som ett utanförskap eller ett utanför-altemativ. Mot detta har

nejsidans organisationer reagerat. Vi har emellertid haft svårt att hitta någon bättre beteckning på ett kortfattat sätt Sverige som anger att varken är med i EES eller i EGEU.

Betänkandets

disposition

Vårt betänkande inleds med bedömning miljötillståndet i Sverige en av och vår närmaste omvärld samt ett försök att analysera vad krävs som för att garantera hållbar utveckling en i vårt land. Därefter följer ett antal kapitel som beskriver EGEU:s regler och miljöpolitik, miljöpolitiken i de enskilda EU-länderna och kandidatländerna samt några av de centraleuropeiska länderna. Eftersom GATI också kan komma att utgöra en restriktion för våra möjligheter utforma miljöpolitiken att ägnar vi ett kapitel avtalet med betoning på tekniska handelshinder och möjligheterna att vidta åtgärder inte kommer i konflikt som med gällande handelsregler.

Betänkandets senare del kapitel 10-18 ägnas åt analys EESen av avtalet respektive medlemskapet från miljösynpunkt. Det inleds med

en analys av förhandlingsresultatet. Därpå följer diskussion kring en den ekonomiska integrationen och tillväxtens betydelse för miljön. Sedan följer kapitel analyserar våra möjligheter som att påverka EU, att agera inom miljökonventionerna, att bidra till ambitiös miljöpoen

litik i Central- och Östeuropa våra möjligheter

samt att utforma den inhemska miljöpolitiken. Allmänhetens och intresseorganisationernas

möjligheter till insyn och medverkan också tas upp, och betänkandet avslutas med en analys utvecklingen inom några för av vårt land särskilt viktiga sakområden. Kapitel 18, slutligen, innehåller kommitténs slutsatser samt några synpunkter på vilka insatser krävs för som att Sverige skall kunna bidra till framväxten av en mera ambitiös europeisk miljöpolitik.

Kapitel 2 19

2 Miljötillståndet i Sverige

Inledning

Miljötillståndet i land beror på rad olika faktorer och orsakerna ett en till miljöproblem är många. Lokal miljöpåverkan sker t.ex. vid kväveläckage från jordbruket, då trafiken orsakar hård föroreningsbelastning i vissa tätorter eller vid lokala utsläpp metaller och farliga ämnen från industrier eller av läckande avfallsupplag. miljöproblem inte vid nationsgränserna. Flera Många stannar luftburna föroreningar kan transporteras 100-200 mil på bara några dagar, och orsaka skador då de faller ned långt ifrån den ursprungliga källan. Vattentransporterade föroreningar är också ofta gränsöverskri-

dande. Således påverkas Östersjön utsläpp inte bara från de länder

av har kust havet, utan också från länder som Tjeckien och som mot Vitryssland, vilka också ligger inom avrinningsområdet. Geografisk lokalisering och klimatförhållanden är stor betydelse av miljötillstånd. Sverige ligger i västvindsbältet och för ett enskilt lands påverkas luftföroreningar från väst eller sydväst. Särskilt mest av efter högtryck över Nordeuropa anländer föroreningar i under och koncentrerad form, eftersom de inte blandats upp med så mycket ren luft under vägen från utsläppsområdena. Naturens förmåga att ta hand föroreningar är också egen om avgörande för vilka miljökonsekvenserna blir i ett land. Ett exempel detta den skandinaviska berggrunden är svårvittrad och därför på är att dåligt skydd mot försurande ämnen. ger komplex miljöproblem också är gränsöverskridan- Ett annat av som de är det förknippas med varuhandel. En friare handel har lett till som snabb ökning varuutbytet mellan länder. Sveriges export- och en av importvolym har exempelvis femfaldigats sedan slutet av 1950-talet. Handeln med andra länder i Europa dominerar. Uttunning ozonskiktet och klimatförändringar är exempel på av globala miljöproblem, även effekterna olika ut i olika länder. om ser

20 Kapitel 2

Miljöproblematiken är komplex både vad gäller orsak och verkan vilket gör det svårt eller omöjligt att beskriva miljötillståndet i - - ett land utifrån enskilda variabler. En förorening påverkar kanske inte bara ett markområde eller vattendrag, utan kan upphov till ge en kedjereaktion andra föroreningar på andra områden. av I vår beskrivning av miljötillståndet i Sverige har vi därför valt att utgå från miljöhot i vid bemärkelse. Det innebär hot kan omfatta att ett flera föroreningar och effekter på ekosystem och människors hälsa. Beskrivningen av hoten bygger på Naturvårdsverkets aktionsprogram MILJÖ 93. De är inte uppställda i någon särskild prioritetsordning. Jord- och skogsbrukssektorernas miljöpåverkan beskrivs i ett särskilt avsnitt medan övriga sektorers miljöpåverkan ñnns beskrivna under respektive hotområden. Beskrivningen bygger på det är känt i nuläget. Kunskapen för som

att kunna fastställa kritiska belastningsgränser är fortfarande otill-

räcklig på många områden, liksom när det gäller effekterna den av successiva ackumuleringen metaller och långlivade organiska av ämnen. I kapitel 3 görs sammanfattande bedömning miljötillståndet en av och effekterna på den biologiska mångfalden och människors hälsa.

Jord- och

skogsbrukets miljöpåverkan

Jordbruket har genom århundraden format odlingslandskapet och

därmed förutsättningarna för bl.a. dess biologiska mångfald. Under de senaste årtiondena har kraven på effektivisering och ökad produktion haft negativa miljöeffekter. Rationaliseringen har resulterat i ökad produktion samtidigt som strukturförändringarna medfört rad negativa konsekvenser för de en växter och djur som levt i det äldre, varierade odlingslandskapet. Flera faktorer har medverkat till detta; ändrade odlingsmetoder, nedläggning av åkermark, awecklat skogs- och hagmarksbete samt minskade arealer ängs- och betesmarker. Jordbrukslandskapet har också blivit

l Begreppet kritisk belastningsgräns bygger på att det finns ett samband mellan föroreningsbelastningen på ett ekosystem och graden av negativ effekt av påfrestningen. Av detta följer att det finns minsta en föroreningsbelastning, en kritisk belastning, under vilken inga allvarliga effekter uppträder.

Kapitel 2 21

enformigt åkerholmar, öppna diken och småvatten mer genom att

förändringar i jordbrukslandskapet ingår i dag i

tagits bort. Dessa ungefär tredjedel landets hotade, sällsynta eller hotbilden för en av

hänsynskrävande arter.

brukningsmetoder med ökad intensitet har medfört Förändrade miljöeffekter i form näringsläckage och bekämpningsnegativa av grundvatten. 80-90 procent ammoniakutsläpmedelsrester i yt- och av kommer från djurhållning. Jordbruksmarken i södra Sverige pen tillförs kadmium via handelsgödsel och rötslam.

Svenskt jordbruk utvecklas i miljövänlig riktning. Åtgärder har

effektivisera användningen stallgödsel, minska vidtagits för att bl.a. av

bekämpningsmedel och handelsgödsel samt utsläppen

användningen av ekonomiska stödprogram har införts för närsalter. Olika former av av bevara de värdefullaste delarna odlingslandskapet. att av framtida hoten odlingslandskapets variation och De stora mot till det framtida jordbrukets inriktning och bevarandevärden är knutna

produktionsmetoder kommer att användas.

omfattning och de som skogslandskapet har också omdanats. Naturskogar skogsbruket och med anlagd skog och arealen gammal skog med urhar ersatts minskat. Det moderna skogsbruket har framför allt skogskvaliteter har biologiska mångfalden på artnivå. På längre sikt framstår påverkat den hoten från luftföroreningar som allvarligt. decenniet har rad åtgärder vidtagits för ökad Under det senaste en skogsbruket. Omfattande utbildnings- och rådgivningsinmiljöhänsyn i Arealen ädellövskog har kunnat bevaras oförändrad. satser har utförts. kvävegödsling och användning bekämpnings- Dikningsverksamhet, av

väsentligt. Hyggesplöjning är förbjudet fr.o.m. den

medel har minskat

1 januari 1994.

har under de senaste åren minskat inom de fjäll- Storskogsbruket Vissa ytterligare arealer befintlig urskog har avsatts nära områdena. 1980-talet har normala årsytor kalhuggits, markreservat. Under som och planterats, vilket torde innebära att ungefär 10 procent av beretts

skogsmarksarealen berörts. gått åt rätt håll vad gäller den allmänna med- Utvecklingen har naturhänsyn i det brukade skogslandskapet. Däremot vetenheten om håll vad gäller bevarandet skogar med urhar den gått åt fel av samlade effekterna på naturmiljön av skogsbruket

skogskvaliteter. De

bromsa och vända denna utveckling fordras har varit negativa. För att

22 Kapitel 2

en bred tillämpning miljöanpassade skogsbruksmetoder

av och ett ökat skydd urskogarna. av

Luftföroreningar och buller i tätorter

Miljön i de svenska tätorterna är god vid internationell jämförelse. Utsläppen svaveldioxid och från

av sot bostadsuppvärmning och

industrin har minskat kraftigt från år 1970 till år 1990. Svaveldioxidhalterna ligger i dag normalt långt under riktvärdena och utgör knappast något hälsoproblem, bortsett från episoder då koncentrerade

luftföroreningar förs in från kontinenten. Sothaltema

har också minskat och ligger väl under riktvärdena. Höga halter av kvävedioxid är däremot fortfarande ett hälsoproblem, framför allt intill hårt trafikerade gator, liksom marknära vissa kolväten ozon, och inandningsbara partiklar. Halterna kvävedioxid har förändrats obetydligt av under l980-talet.

Luftföroreningshalterna påverkas både lokala utsläpp och

av av

långdistanstransporterade föroreningar. Episoder

med höga halter av marknära ozon är ett problem knutet till långväga transport av föroreningar. I tätorter bryts ned kväveoxider ozonet av och halterna är därför vanligen lägre än på omgivande landsbygd. Svaveldioxidoch sothalterna i södra Sverige påverkas också i hög grad av långdistanstransport. I övrigt svarar i allmänhet de lokala källorna för huvuddelen

av belastningen i tätorterna. Trafiken är i dag den dominerande

källan

till luftföroreningar

och buller i de svenska tätorterna, och bidrar i hög grad till cancerrisken. Vedeldning i små spelar också pannor en betydande roll för förekomsten av lätta och tunga kolväten. Buller har varit och är fortfarande problem. ett stort Antalet bullerstörda har halverats sedan 1970, fortfarande räknar men man med att ungefär 1,6 miljoner människor har bullernivå en vid sin bostad som inte är acceptabel.

Försurning

Försurning av mark och vatten är ett dominerande

föroreningsproblem

i Sverige. Skogsmark, sjöar och vattendrag är värst drabbade. Försurning orsakas i första hand utsläpp av av svavelföroreningar som

uppkommer vid förbränning

av fossila bränslen och från industripro-

Kapitel 2 23

orsak är utsläpp kväveföreningar från fasta cesser. En annan av trafiken och åtgärder inom jord- och skogsbruket. anläggningar, bidrag till försurningen har hittills varit relativt begränsat, Kvävets öka i och med att marken, framför allt i södra men kan väntas blir alltmer mättad. Inom några årtionden kan kvävet komma Sverige, bidra till försurningen i lika stor utsträckning som svavlet. att mark och påverkar ekosystemen och bidrar till Försurning av vatten den biologiska mångfalden. Människan kan påverkas dels utarmning av via inandning partiklar, dels indirekt genom ökad direkt av sura exponering för giftiga metaller. till näringsämnen lakas marken och att vissa Försurning leder att ur tidigare varit hårt bundna i marken, löses ut i grundmetaller, som Ungefär femtedel skogsmarken i Sverige är så och markvattnet. en av försurning vegetationen har förändrats påtagligt eller påverkad av att för omfattande framtida skogsskador är stor. Allvarliga att risken försurningen finns nästan uteslutande i Sveriges södra hälft. skador av Sveriges sjöar och vattendrag är ungefär 20 procent så skadade Av försurningen åtminstone 10-20 procent antalet arter har av att av allvarligt skadade finns spridda över nästan hela försvunnit. De vattnen skadorna värst i sydväst. Genom kalkning har skador- Sverige, men är betydligt i cirka 5 000 sjöar, vilket utgör ungefär hälften na dämpats sjöytan, fortfarande är omkring 13 000 av av den försurade men 85 000 sjöar påtagligt försurade. Det råder oenighet om Sveriges kalkningens långsiktiga effekter. överskrids i dag den kritiska belastningsgränsen för I hela Sverige känsliga områden. l alla delar landet utom i försurningsskador i av Norrland får än hälften skogarna belastning som nordvästra mer av en överskrider den kritiska belastningen. I sydvästra Götaland och i västra Svealand får än sjö och vattendrag en belastning som mer varannan överskrider den kritiska belastningen.

24 Kapitel 2

a Skogsmark b Sjöar och vattendrag

i

50%

Figur 2:1 Områden i Sverige där 10-50 % och 50 % mer än av

a skogsarealen respektive b antalet sjöar och vattendrag får

en försurande belastning överskrider den kritiska som belastningen för långsiktigt negativa effekter. Bedömningen gäller för 1990-1991 och inkluderar effekter både luftav nedfall och skogsbruk. Figurerna baseras på den s.k. 95percentilen av de kritiska belastningsgränserna, dvs. de 5 % mest känsliga ekosystemen har undantagits och de resulterande värdena återspeglar ett skydd återstående 95 %. av

Källa: Försurning ett evigt problem, eller finns det hopp, Naturvårdsver- kets rapport 4132, 1993

Av de totala utsläppen av försurande ämnen är det bara mindre del en som släpps ut i Sverige. Omkring 90 svavelnedfallet och 80 procent av procent av kvävenedfallet kommer utifrån.

1994:7 Kapitel 2 25 SOU

Tabell 2:1 Nedfall luftföroreningar oxiderade kväveföreningar

av

och svavel över Sverige från olika regioner medelvärde

1990-92

Oxiderade kvävefö- Svavel Region

reningar

Kommentarer:

EG-ländema inkluderar även f.d. Östtyskland. a Övriga Finland, Norge, Schweiz och Österrike.

Västeuropa är

Övriga källor är främst internationell sjöfart.

Obestämt är b1.a. gamla europeiska samt amerikanska utsläpp. Totalt nedfall över Sverige i genomsnitt 125 000 ton När plus var cirka 86 000 ton När i form reducerade kväveföreningar. av ungefär 122 000 När vilket motsvarar cirka Sveriges utsläpp var ton 404 000 ton uttryckt som N02.

b EG-ländema inkluderar även f.d. Östtyskland.

Övriga Finland, Norge, Schweiz och Österrike.

Västeuropa är

Övriga källor är b1.a. internationell sjöfart och naturliga utsläpp.

Obestämt är framför allt gamla europeiska och amerikanska utsläpp. Totalt nedfall över Sverige i genomsnitt 197 0O ton Slår. var Sveriges utsläpp ungefär 85 000 ton Sår vilket motsvarar 170 000 var ton uttryckt som S02.

Källa: EMEPMSC-W Report 193

förhindra försämring nuläget i Sverige och för att klara För att en av de kritiska belastningsgränsema skulle utsläppen av försurande ämnen i Europa behöva minskas med 70-80 procent jämfört med 1990. De

åtgärder hittills överenskommits internationellt eller planeras i som enskilda länder kan väntas minska den försurande belastningen på

26 Kapitel 2

Sverige, men är inte tillräckliga för att vända den negativa utvecklingen. Andelen skogsmark och vatten med risk för försurningsskador väntas alltså öka om inte ytterligare åtgärder vidtas.

Övergödning

Övergödning eller eutrofiering innebär förändring närings-

en mot ett rikare tillstånd i mark eller vatten. Den orsakas ökad tillförsel eller av tillgänglighet växtnäringsämnen, särskilt kväve och fosfor. av I Sverige har den ökade kvävedepositionen hittills lett till att skogens tillväxt ökat, marken börjar få svårt att hålla kvar det men nu kväve som tillförs. Den kritiska kvävebelastningen för skogsekosyste-

menz överskrids i dag i södra Sverige, särskilt i de sydvästra delarna.

Övergödning av sjöar beror oftast på ökad tillgång på fosfor,

som är det tillväxtbegränsande ämnet i det sammanhanget. I vissa allvarliga fall kan effekterna av den ökade växtligheten bland annat bli ñskdöd p. g.a syrebrist eller ökad förekomst giftiga blågröna alger. Ungefär av 15 000 av Sveriges sjöar, eller 14 procent sjöarealen, kan i dag av betecknas som övergödda. Den intensiva användningen näringsämnen inom jordbruket har, av framför allt i jordbruksbygderna, orsakat höga nitrathalter i grundvattnet. Ungefär 100 000 personer har dricksvatten med höga nitrathalters, vilket kan utgöra hälsorisk framför allt för barn. en Våra omgivande hav påverkas också av alltför stor tillförsel av gödande näringsämnen. Exponeringen näringsämnen, ökad växtligav het och ändrade ljusförhållanden leder till förändrad artsammansättning av djur och växter. I värsta fall är konsekvenserna syrebrist, utslagen

bottenfauna och fiskdöd. Egentliga Östersjön, de danska sunden och

Kattegatt är värst drabbade. Åtminstone tredjedel Egentliga en av

7 Vid de beräkningar av kritisk kvävebelastning gjorts för skogssom ekosystemen försöker man beräkna den nivå då den externa kvävetillförseln leder till långsiktigt överskott av kväve i förhållande till totalbehovet hos växter och mikroorganismer. Denna brytpunkt definieras ofta som kvävemättnad. Även vid lägre tillförsel än denna påverkas ekosystemets artsammansättning.

3 Dvs. nitrathalten är högre än 50 mgliter. Enligt Livsmedelsverkets riktlinjer är sådant vatten tjänligt med anmärkning.

sou 1994:7 Kapitel 2 27

Östersjöns botten är praktiskt taget död, vilket även har sin förklaring

i den dåliga vattenomsättningen p. g.a trånga och grunda utlopp. Stockholms skärgård är det i särklass mest eutroñerade kustområdet i Sverige. Eftersom Övergödningen skogs-, ängs- och hedmark beror till av cirka 80 procent på kvävenedfall från utlandet krävs minskade utsläpp kväveoxider och ammoniak både i Sverige och i en stor del av av

Europa för att komma tillrätta med problemet. Övergödningen av de

öppna haven kan bara bemästras genom åtgärder i alla de kringliggande länderna, medan situationen i vikar och skärgårdsområden kan förbättras framför allt genom nationella åtgärder. De höga nitrathalteri grundvattnet i vissa områden kan sänkas genom åtgärder i na Sverige, vilket också gäller för övergödning av sjöar och vattendrag.

Marknära ozon och andra oxidanter

Marknära och andra fotokemiska oxidanter är luftföroreningar ozon bildas i atmosfären då kväveoxider och flyktiga organiska ämnen som under inverkan av solljus. Flyktiga organiska ämnen släpps reagerar bland annat ut från trafiken och industrin, vid energiproduktion och bensindistribution. rikligast. Ämnet giftigt Ozon är den oxidant som förekommer är och kan redan i måttliga mängder skada växter. Förhöjda halter av kan också skador på byggnader och material. Vid höga halter ozon ge påverkas människors hälsa, t.ex. kan andningsorganen ta skada. Ozon bidrar till växthuseffekteni eftersom det har förmåga att absorbera en strålning. Bakgrundshalterna marknära har ökat i Sverige under de av ozon senaste 20 åren. Den kritiska halten för växtskador5 överskrids i dag med 50-70 procent i södra och mellersta Sverige och i norra Sverige med 20-40 procent. Halterna marknära ligger också över de av ozon

4 Enligt Nordens Miljö, Monitor 13, som gavs ut av Naturvårdsverket våren 1993.

5 Växthuseffekten och klimatförändringar beskrivs närmare i ett separat avsnitt.

° Enligt Naturvårdsverket är miljömålet under vegetationssäsongen april-september, kl. 9-16 50 ugm3.

28 Kapitel 2

nivåer som påverkar människors hälsa. Ozonepisoder uppträder nu oftare och med högre värden. I södra Sverige uppträder hälsofarliga

halter under 10-20 gånger så lång tid acceptabel7. I

som anses norra Sverige överskrids gränserna i mindre utsträckning, vid Norrmen landskusten förekommer episoder med oacceptabelt höga halter. Den huvudsakliga orsaken till höga halter av marknära ozon i Sverige är utsläpp i Europa, även större svenska utsläpp från om industrier och trafik kan bidra till lokal ozonbildning. För att nå miljömålen om ofarliga halter och andra fotokemiska oxidanav ozon ter krävs att utsläppen av flyktiga organiska ämnen och kväveoxider minskar med 75-80 procent i Europa. Om dagens internationella överenskommelser följs kan det leda till färre episoder med höga halter, medan bakgrundshalten kommer att öka än i lägre takt. - om

Metaller

Metaller släpps ut till luft och vatten från industri, vid förbränning av fossila bränslen och från trafiken. De metallhaltiga partiklar som frigörs vid smältnings- och förbränningsprocesser kan hålla sig svävande flera dygn innan de når marken och kan därför transporteras långa sträckor. Försurning i marken kan, som vi tidigare sett, leda till att metaller löses ut och kommer i omlopp. Stora mängder metaller finns också samlade i varor, avfallsupplag, gruvavfall och förorenade områden. Dessa mängder ökar varje år och är många gånger större än kända utsläpp från industriproduktion. Kunskapen är i dag begränsad om de långsiktiga effekterna av att dessa stora metallmängder slutligen hamnar i naturen i form restav produkter. Stora utsläpp under 1960- och 1970-talen har medfört att Sverige har vissa lokalt hårt belastade områden. Ungefär ett femtiotal lokala mark- och vattenområden har så höga metallhalter att biologiska effekter befaras. Till de allvarligaste miljöeffekterna när det gäller metaller hör dessa geografiska områden, samt i ett mer storskaligt perspektiv hoten från kvicksilver, kadmium och bly. De största hälso-

7 Naturvårdsverket har satt miljömål att ozonhalten 120 pgm3 som inte skall överskridas oftare än 12 timmar per år. Detta miljömål överskrids i stora delar av landet. I södra Sverige överskrids halten i medeltal 130 timmar per år, dvs. tio gånger så lång tid acceptabel. som anses

Kapitel 2 29

problemen har att göra med kvicksilver i ñsk, kadmium i vete och lokalt förhöjda halter av bly. Kadmium är det viktigaste tungmetallproblemet när det gäller livsmedel. Koncentrationen kadmium i vetekärnor har troligen av fördubblats under 1900-talet. Det är framför allt atmosfäriskt nedfall och kadmium i handelsgödsel belastar åkennarken. Bidragen från som dessa båda källor är ungefär lika stora i sydvästra Sverige. Där måste belastningen på åkermarken halveras för att kadmium skall sluta ackumuleras. Blyhalten i luften har tack den sänkta halten i bensin - vare minskat med ungefär 75 procent sedan 1970-talet på trafikerade gator. Betydande mängder finns dock lagrade i tätortsmark. Utsläppen har totalt sett minskat kraftigt i Sverige, men dagens deposition bedöms behöva minskas med än hälften för att balans skall uppnås i södra mer och mellersta Sveriges skogsmark. Kvicksilver är mycket lättrörlig metall, som snabbt kan förflyttas en i naturen. I och syrefattiga miljöer omvandlas metallen till metylsura kvicksilver, mycket giftig form för levande organismer. som är en Omkring 40 000 våra 85 000 sjöar beräknas ha gäddor med halter av över den nivå Naturvårdsverket angett som högsta nivå med som hänsyn till hälsoeffekter. Depositionen kvicksilver från luften måste av minskas med 80 procent för att klara den kritiska gränsen, varav merparten i dag kommer från utländska källor. Metallhaltema är förhöjda i sjöar och vattendrag i försurade områ-

den, och ligger inte sällan över lägsta kända kritiska nivåer. Östersjön

är relativt högt belastad av arsenik, kadmium, kvicksilver och koppar. Halterna är dock lägre än i inlandsvattnen och inga större ekologiska effekter har dokumenterats.

Organiska miljögifter

Organiska ämnen är kemiska föreningar som innehåller kol och därför lätt kan brytas ned i naturen. Om eller flera av kolvätets atomer en ersätts med klor, fluor eller brom blir ämnet däremot stabilt atomer av och svårt att bryta ned. Kunskapen dessa ämnen är mycket begränom sad vad gäller källor, utsläppens omfattning och spridning, eller vilka

3 kvicksilverkg fárskvikt 0,5 mg

30 Kapitel 2

synergieffekterna blir då olika ämnen samverkar. Det råder däremot ingen tvekan om att flertalet är att betrakta verkliga miljögifter. som Utsläppskällor är fabriker som tillverkar eller använder dessa substanser, avloppsreningsverk, avfallshantering deponier och förbränning, trafik, produkter och byggnader. Vissa ämnen såsom PCB och DDT kan spridas över mycket stora områden, dvs. storregionalt eller globalt, och det finns tecken som tyder på att de ansamlas i kallare områden. I Sverige har många åtgärder vidtagits för att komma tillrätta med problemen. Farliga och dåligt dokumenterade bekämpningsmedel har dragits in och ett antal industriellt framställda substanser har begränsats starkt. PCB-användningen har upphört och skogsindustrins utsläpp av klororganiska föreningar har minskat med nära 90 procent sedan år 1980. Utsläpp och användning kända långlivade organiska subav stanser kommer fortsatt att minska. Under de senaste årtiondena har halterna PCB och DDT sjunkit av i levande organismer i Sverige, vilket varit räddningen för flera de av fåglar och däggdjur som tidigare varit hotade. Problemen har dock långtifrån försvunnit och dessutom har problem upptäckts. Bland nya annat har störd fortplantning hos flera ñskarter rapporterats från flera

platser i Östersjön de senaste åren, och orsaken är sannolikt långlivade

organiska ämnen. En hel del återstår att göra på detta område och problemen med dagens kemikalieanvändning kvarstår. Till detta hör de förråd av ämnen som byggts upp i avfallsupplag och markområden kring industrier och tätorter, och som kommer att belasta miljön under lång en tid framöver när de läcker ut.

Uttunning av ozonskiktet

Ozonskikteti stratosfären 15-50 km höjd över jordytan skyddar livet på jorden mot farlig ultraviolett strålning. Om det tunnas ut påverkas djur och växter och för människans del ökar risken för bland annat hudcancer, ögonsjukdomar och nedsatt immunförsvar. Ozonskiktet påverkas av ett antal kemiska ämnen med som reagerar ozonet och bryter ned det. Klorfluorkarboner CFC, eller i dagligt tal freoner, förekommer inte naturligt utan är helt och hållet skapade av människan. CFC används köldmedium i kyl- och frysanläggt.ex. som ningar, i skumplast och som tvättvätska vid kemtvätt. Andra ämnen

Kapitel 2 31

som påverkar ozonskiktet är haloner som används som brandsläck-

ningsmedel, lösningsmedlen koltetraklorid och l,l,l-trikloretan, de

s.k. HCFC-föreningarna som tillverkats för att ersätta CFC och

bekämpningsmedlet metylbromid. Sedan 1970-talet har markant uttunning av ozonskiktet påvisats, en speciellt över Antarktis. De senaste åren har flera kortvariga episoder med extremt låga ozonvärden, s.k. minihäl, förekommit över bl.a. Norden under vinter och förvår. Den fortsatta uttunningen av ozonskiktet väntas bli större vid höga breddgrader, och därför kan den relativa ökningen av UV-strälning också väntas bli stor hos oss. Toppbelastningen ozonnedbrytande ämnen väntas om cirka 10 är, av och episoder med extremt låga ozonvärden över Norden kan bli vanliga under l990-talet. Därefter är förhoppningen att halterna kommer att sjunka som resultat av internationella överenskommelser att förbjuda och begränsa produktion och användning av ozonnedom brytande ämnen. Inte minst viktigt i detta sammanhang är att länderna i tredje världen följer överenskommelsema.

Klimatpâverkan

Koldioxid frigörs vid förbränning av fossila bränslen och pä grund av dess långa livslängd i atmosfären sprids gasen globalt. Koldioxid bidrar till växthus- eller drivhuseffekten genom att absorbera värmestrålning från jorden skulle ha sänts tillbaka ut i rymden. som annars Förutom koldioxid finns det andra gaser med drivhusverkan som ökar i atmosfären. Andra växthusgaser är t.ex. metan, dikväveoxid och stabila fluorföreningar FC och HFC-föreningar. CPC-föreningarnas växthuseffekt är osäker. Nedhuggning av skogar minskar upptaget av koldioxid och därmed upphov till ett nettotillskott till atmosfären. ger Så länge koldioxid och andra växthusgaser fortsätter att släppas ut förstärks drivhuseffekten, vilket på sikt väntas höja medeltemperaturen

globalt Om detta sker kommer det i sin tur att leda till stora föränd-

ringar med avseende på väderlek, havsytans nivå och ekosystemen. De potentiella effekterna är långtgående. Eftersom gaserna omsätts läng-

9 Enligt FN:s expertgrupp Intergovernmental Panel on Climate Change IPCC pekar nuvarande utveckling mot en temperaturhöjning cirka 0,3 grader mellan 0,2 och 0,5 grader per decennium under nästa århundrade.

32 Kapitel 2

samt i atmosfären får vi räkna med fortgående klimatförändringar under en överskådlig framtid. Risken för sprángvisa förändringar är dessutom betydande. I Sverige stod koldioxid för ca 80 procent det samlade antropoav

gena av mänskligt ursprung bidraget till växthuseffekten år 1990, och

utsläppen härrör till helt övervägande del från användningen av fossila bränslen. De svenska koldioxidutsläppen har sammanlagt minskat med ungefär en tredjedel mellan är 1970 och år 1990. Det är industrins och energisektoms utsläpp som har minskat. Trañkens utsläpp har ökat såväl relativt i absoluta tal. som Enligt NUTEK:s° energiprognoser från år 1992 kommer koldioxidutsläppen i Sverige att öka med cirka 10 procent till är 2000 jämfört med 1990 års utsläpp även om vi inte awecklat kärnkraften. Hur utvecklingen verkligen kommer att ut beror på rad faktorer se en som utvecklingen i kämkraftsfrägan, transpoitpolitiken, energieffektivisering och skogsbruket. Skogstillväxten i dag för ett nettoupptag svarar av 40 miljoner ton koldioxid per år, vilket motsvarar ungefär två tredjedelar av de årliga utsläppen från fossila bränslen och industriprocesser. Denna ackumulation beräknas kunna pågå i ytterligare 20-60 år beroende på avverkningstakten. Hur det kommer att ut på lång se sikt är däremot osäkert. Tilläggas bör de möjligheter som kan föreligga att binda stora mängder kol i mull och humus i jord- och skogsbruksmark.

° Närings- och teknikutvecklingsverket

Korrigerat till ett från klimatsynpunkt normalt år blir utslåppsökningen cirka 5 % till år 2000.

Kapitel 3 33

3 En hållbar

utveckling

Detta kapitel behandlar begreppet hållbar utveckling. Vi skall titta på hur begreppet uppkommit, hur det tillämpats i samband med de svenska miljömålen och var vi befinner oss i dag i förhållande till dessa mål. Vi tar också upp villkoren för hållbarhet, fyra systemvillkor för en hållbar utveckling samt avslutningsvis behovet av en ny form av tillväxt.

Begreppets tillkomst

Vid den världsmiljökonferens anordnades 1972 i Stockholm som undertecknades en deklaration där det slogs fast att det är regeringarnas uttryckliga ansvar att skydda och förbättra miljön till gagn för både nuvarande och kommande generationer. Detta också kärnan var i FN-rapporten Vår gemensamma framtid, som den s.k. Brundtlandkommissionen presenterade år 1987. Det centrala temat i rapporten är sustainable development, på svenska vanligen hållbar utveckling. I rapporten definieras detta som en utveckling som tillfredställer dagens behov utan att äventyra möjligheterna för framtida generationer att tillfredsställa sina behov. Brundtlandkommissionen menar, att en grundläggande förutsättning för ett hållbart utvecklingsskede är att det inte hotar de naturliga system som allt liv på jorden bygger på, dvs. atmosfären, vattnet, jordarna och organismerna. För att lyckas med en sådan utveckling krävs djupgående förändringar i både attityderna till och målsättningarna för miljöpolitiken, liksom av lagstiftningen och de institutionella ramarna. Ekonomiska och ekologiska överväganden måste samordnas i alla beslutsprocesser, så att de ekologiska aspekterna beaktas på samma gång som t.ex. de ekonomiska, handels-, energi- och jordbrukspolitiska. Det är med andra ord nödvändigt att anlägga ett vidare perspektiv på miljöproblemen och miljöpolitiken. Enligt Brundtlandkommissionen bottnar många miljöproblem i den sektoriserade ansvarsfördelningen,

2 14-0144

34 Kapitel 3

genom att de organ som har ansvar för miljöskydd och förvaltning av naturresurserna är skilda från de som har ansvar för den ekonomiska förvaltningen. Begreppet hållbar utveckling har fått ett mycket starkt genomslag världen över. Vid världskonferensen om miljö och utveckling i juni 1992 i Rio de Janeiro hållbar utveckling huvudtema. Riodeklaratiovar nens första princip lyder: I strävan mot en hållbar utveckling står människan i centrum. Hon har rätt till ett hälsosamt och rikt liv i samklang med naturen. Tyngdpunkten i deklarationen ligger på miljöoch utvecklingsproblematiken i utvecklingsländerna. Av de principer som tar sikte på miljöarbetet inom industriländerna framgår att även kommande generationers behov av utveckling och miljö måste tillgodoses på ett rättvist sätt; att skyddet av miljön måste utgöra en integrerad del av utvecklingsprocessen och att staterna bör begränsa och undanröja produktions- och konsumtionsmönster som inte är långsiktigt hållbara. Hållbar utveckling är också central princip i det globala handlingsprogrammet Agenda 21. Där framhålls att den viktigaste orsaken till miljöförstöringen på jorden är att konsumtions- och produktionsmönstren i framför allt industriländerna, och att den efterfråga på naturresurser som detta föranleder är ohållbar. Det framtida miljöarbetet bör inriktas på att använda naturens resurser på ett effektivt sätt, att minimera förbrukningen av dessa och att minska utsläppen av föroreningar.

Villkor för hållbarhet

Livets evolution har under tre miljarder år skapat huvuddelen av jordens reala tillgångar. Dessa består av materiella värden i form av de samlade naturresurserna och en natur som är strukturerad på ett för människan gynnsamt sätt samt immateriella värden i form av en betydande genetisk och kulturell kunskapsbank. Naturens uppbyggnad av värden har skett och sker i ett raffmerat kretslopp mellan olika livsformer, där djur och växter lever i ett ömsesidigt beroende och där ny kunskap ständigt tillförs i en till synes evig genetisk och kulturell anpassningsprocess. Allt detta sker i det materiellt slutna system som vi kallar biosfären och med hjälp av energi från solen.

Kapitel 3 35

I flertalet industriländer kunde under 1800-talets mitt iaktta ett man ekonomiskt trendbrott som var början till industrisamhällets kraftiga tillväxt, en tillväxt som dock motsvaras någon nettoökning av av värden ur ett ekologiskt perspektiv. Den monetära tillväxten som mäts som BNP representerar i huvudsak en accelererande hastighet i förbrukningen av de naturresurser som tidigare byggts upp i naturen. I dag överskrider denna förbrukning med bred marginal hastigheten med vilken samma naturresurser återskapas, vilket innebär att vi blir fattigare. Detta uppvägs till någon del den ökning kunskap och av av information som även ingår i BNP-måttet. Samtidigt går dock genetisk information förlorad artutrotning och minskad biodiversitet. De genom värden som dagens industrisamhälle tillskapar uppväger inte de värden som förbrukas sett i ett längre ekologiskt perspektiv. De stora multinationella företagen är drivkrafterna bakom de snabbt växande globala flödena av material och varor. Dessa företag har skapat underlaget för välfärdsstaten genom sin teknik för snabb omvandling, förflyttning och förbrukning av jordens lagrade naturresurser. Naturresursbasen för vårt samhälle eroderar på detta sätt i snabb takt. Det har tagit lång tid för människan Tekniken med att reagera. arbetsdelning och specialisering har berövat oss överblicken och kontakten med tidigare generationers bildning och förståelse av sambanden i naturen och dess kretslopp. Först nu efter över hundra år har vi åter börjat komma till insikt om dessa ekologiska samband och vi börjar inse att vi successivt sågar av den gren sitter på, att det kallar välstånd ofta år en i längden oacceptabel förbrukning av naturens reserver. Det accelererade linjära flödet av varor och andra materiella resurser går från gruvor, fossil och andra källor i jordskorpan via industrisamhällets användning till olika avfall. Medlen skapar typer av som detta flöde utgör den direkta och indirekta källan till större delen av miljöförstöringen. Ett exempel är de starkt miljöpåverkande transportoch drivmedelsindustrierna som är världens största industrier. Inte långt efter kommer byggmaterial- och entreprenadindustriema som, med sin tunga infrastruktur, är pä väg att asfaltera och cementbelägga en allt större del av jordens produktiva gröna ytor. Flertalet av världens stora städer är planerade så att miljontals människor tillbringar en betydande del av varje dygn i bilar eller andra transportmedel. Transporter och resor betalar inte på långa vägar det

36 Kapitel 3

fulla priset för sin direkta och indirekta förbrukning av naturresurser och trafiklederna drabbas allt oftare av trañkinfarkter på grund av överbelastning. Hela denna apparat slukar ett mycket stort resursflöde för tillverkning av transportmedel, förbränning av fossila drivmedel och byggnadsmaterial för att belägga nya grönytor. Varje investering i den tunga infrastrukturen i form av kringfartsleder, landningsbanor och broar underlättar materialflödena ytterligare och visar sig därmed alltid som en ökning av de vilseledande BNP-måtten och av avfallsmängdema. Frihandeln i kombination med friheten att fritt utnyttja viktiga naturresurser har skapat ett system där vi fraktar lågförädlade pro- dukter kors och tvärs över kontinenter och mellan kontinenter, produkter utan problem skulle kunna produceras lokalt i mer eller som mindre slutna kretslopp. Friheten att fritt förfoga över naturresurserna har medverkat till strategier som just-in-time, som fått som konsekvens att industrins lager flyttar ut på vägarna. I takt med att marknaderna växer och en frihandel som anpassats till miljöns krav accelererar hastigheten i resursflödena, vilket illustreras av Europas igenkorkade flygplatser och motorvägar. Sambanden mellan människornas välfärd och accelererande flöden och förbrukning av naturresurser blir med tiden allt svagare. Uthålligt välstånd och sysselsättning får vi bara med en fri marknad där varor och service belastas med kostnaden för alla naturresurser tas i anspråk. Det innebär att kostnaderna för vatten, luft och som grönytor samt inlemmande alla materialflöden i det naturliga av kretsloppet räknas in i priset. Ingen företagare skulle vara så dum att han prissatte sina varor efter vad det skulle kosta att hämta dem på lagret. Det innebär t.ex. att fossil energi måste prissättas efter sitt verkliga värde och inte efter kostnaden för att pumpa eller gräva fram den. Fri handel är i sig positivt. Men när flertalet naturresurser är felaktigt eller inte alls prissatta blir den ett allvarligt hot mot miljön.

Tillämpningen i Sverige: något om de svenska miljö-

målen

I Sverige har miljöanpassad samhällsutveckling använts synonymt med hållbar utveckling. Enligt 1991 års miljöproposition mäste samhälls-

Kapitel 3 37

byggandet ske så att miljöproblemen förebyggs eller begränsas och en långsiktigt god resurshushållning främjas. Det gäller att skapa miljöanpassade energisystem, en miljöanpassad trafikförsörjning och avfallshantering samt att bedriva ett jordbruk och skogsbruk som hushållar med naturresurserna och bevarar mångfalden av arter och naturtyper. Vidare; Den ekonomiska politiken skall bidra till att ställa produktion och konsumtion för att säkra en långsiktig balans om

mellan ekonomisk tillväxt och miljö.---En ansvarsfull hushållning med

naturresurserna är ett villkor för en god ekonomisk utveckling.---En

hållbar utveckling förutsätter att myndigheter och företag som är verksamma inom alla samhällssektorer ansvarar för och bekostar det nödvändiga miljövårdsarbetet som en naturlig del av verksamheten.--- En hållbar utveckling är med detta synsätt en utveckling där framtida generationer får ta över nationalförmögenhet som är minst lika stor en som i dag. Enligt kretsloppspropositionen 199293:180 behöver samhället förändras från att vara förbrukande och belastande till att bli ett kretsloppssamhälle för att vi skall uppnå en långsiktigt hållbar utveckling. Alla beslut i miljöpolitiken skall vara inriktade mot ett sådant samhälle och skapa förutsättningar för en mer effektiv resurshushållning inom alla samhällsområden. I Naturvårdsverkets aktionsprogram MILJÖ 93 definieras en uthålligmiljöanpassad utveckling som en utveckling där verksamheterna inom olika delar av samhället ryms inom de ramar som ges av miljömålen. Aktionsprogrammet syftar till ett miljöanpassat samhälle, där den samlade miljöpåverkan skall inom ramarna för vad rymmas människan och naturen tål. Det finns olika typer av miljömål:

Övergripande miljömål i allmänna termer vilken miljösi-

anger tuation som är önskvärd i olika ekosystemområden och för människors hälsa

Miljökvalitetsmål anger vilken miljökvalitet vilket miljötillstånd

skall uppnås i viss given situation. Det definieras utifrån en som en eller flera mätbara biologiska, kemiska och fysikaliska storheter i miljön med angivande av vad dessa skall ha för värde eller tillstånd

38 Kapitel 3

Mål beträffande kritisk belastning eller fysisk påverkan uttrycker vilken fysisk påverkan som maximalt kan accepteras om övergripande miljömål och kvalitetsmål skall säkras. Kritiska nivåer har deñnierats framför allt för halter av föroreningar i luften t.ex. och för belastningen på olika ekosystem t.ex. svavel och ozon - kväve.

Ãtgârdsmål anger det resultat t.ex. en viss minskning av svavelut-

släppen, en viss nivå på tekniska åtgärder, en viss skyddad areal

som vissa åtgärder skall leda till inom en bestämd tidsperiod.

Vi kommer i detta kapitel inte att redogöra i detalj för miljömålen, vidtagna åtgärder och återstående åtgärdsbehov på olika områden Här följer dock ett exempel för att illustrera hur målen kan uttryckas:

De politiskt fastställda målen för utsläppsminskningar i Sverige innebär bl.a. att utsläppen av kväveoxider skall minska med 30% mellan 1980 och 1995. Internationellt har Sverige åtagit sig en minskning med 30% till år 1998 jämfört med valfritt år 1980-1986. Enligt Naturvårdsverket är dock en ytterligare minskning av nedfallet och därmed också av utsläppen nödvändig med hänsyn till vad naturen tål. Ett mål på 50% till år 2000. Naturvårdsverkets bedömning är att hittills beslutade svenska åtgärder minskar kväveoxidutsläppen med strax under 30 % till år 2000. Med andra ord kommer varken de åtaganden som gjorts nationellt eller internationellt att uppfyllas, än mindre de nivåer som skulle krävas med utgångspunkt från den kritiska belastningsgränsen.

Hur långt har vi kvar till målet

Naturvårdsverkets generella bedömning är att vi med hittills beslutade åtgärder har långt kvar till vad som skulle kunna kallas ett miljöanpassat samhälle. Avståndet till det långsiktigt önskvärda miljötillståndet kommer att förbli stort i fråga om:

En sådan beskrivning finns i Naturvårdsverkets åtgärdsprogram

MILJO 93 och i Naturvårdsverkets resultatredovisning rapport i anslutning till anslagsframställningen för 199293 199394 -

Kapitel 3 39

de storregionala problemen med försurning, övergödning, marknära ozon, organiska miljögifter och vissa metaller. Här är utsläppen från andra länder det största problemet. De beslut som hittills har fattats i Europa är långt ifrån tillräckliga. Andra osäkerhetsfaktorer är utvecklingen i öst och det faktum att miljöproblemens bromssträcka är lång. Nationellt återstår mycket att göra för att minska utsläppen av i första hand kväve till luften och för att åtgärda de organiska miljögifterna

utsläppen av koldioxid: här är avståndet till långsiktigt nödvändiga åtgärder stort både nationellt och internationellt

omställningen till en miljöanpassad hantering av varor, kemikalier och avfall. Här är det många gånger frågan om en fördröjd miljöpåverkan och har ännu inte sett de fulla effekterna. Här krävs ett förebyggande arbete för att miljöanpassa framtida produktion och konsumtion och betydande insatser för att bemästra problemen med gamla produkter, avfall och förorenad mark

buller och i viss mån cancerframkallande ämnen i tätorterna; nya systemlösningar, övergång till tystare och renare fordon liksom bullerskyddade åtgärder kommer att ta tid att genomföra

förlusterna av biologisk mångfald: mer miljöanpassade skogs- och jordbruksmetoder är avgörande för att vi skall kunna stoppa detta.

När det gäller de samlade effekterna på människors hälsa och för den biologiska mångfalden görs följande bedömning. Nivåerna av hälsofarliga föroreningar är förhållandevis låga i Sverige vid internationell jämförelse. Det beror i hög grad på att vi är en liten befolkning på en stor landyta. De problem som berör många människor eller innebär allvarliga risker för känsliga grupper är i första hand luftföroreningar och buller i tätorter, metaller i föda och dricksvatten, organiska miljögifter i födan och nitratnitrit i dricksvat-

ten. På kort sikt ca lO år finns inga tecken på ökade hälsorisker för

människan, med undantag från UV-strålningen som p.g.a. det uttunnade ozonskiktet kan bli en växande hälsorisk. På flera områden bör situationen snarare kunna förbättras, eftersom många hälsorisker hänger samman med lokal påverkan och de lokala utsläppen minskar.

40 Kapitel 3

När det gäller den biologiska mångfalden är situationen allvarlig. Sammantaget är fem till tio landets vilda växt- och djurarter procent av hotade i det avseende att deras långsiktiga överlevnad inte kan anses säkrad. Dessutom finns ett stort antal arter i kategorierna sällsynta eller hänsynskrävande. På längre sikt kan effekterna av ett uttunnat ozonlager, ökande halter växthusgaser i atmosfären, utlakning av näringsämnen i av skogsmarken och förekomsten organiska miljögifter få allvarliga av konsekvenser för allt levande.

för hållbar utveckling

Fyra systemvillkor en

En förutsättning för hållbar utveckling är att inlemma samhället i naturens kretslopp, vilket innebär balans mellan nedbrytande och uppbyggande processer. Enligt naturlagarna är det omöjligt för samhället att på hand åstadkomma detta utan att uppfylla följande egen fyra systemvillkor.

Ämnen från jordskorpan från oljekällor och andra döda gruvor, förråd under jordens yta får inte förbrukas i sådan takt att de sprids i form ökande halter molekylsopor. Trots återvinningsav av ansträngningar hamnar avsevärda mängder vid sidan om. Förr eller kommer hela det utvunna innehållet att ligga i naturen senare i oordnad och spridd form. Detta leder i sin tur till haltstegringar, eftersom våra uttag från naturens förråd starkt överstiger den långsamma inbindningen tillbaks till jordskorpan genom bl.a. sedimentationsprocesser. På grund komplexitet och fördröj ningsav mekanismer kan vi inte säga det har gått bra hittills det vet ens vi helt enkelt inte. Samhället har t.ex. redan dragit på sig så stora mängder farliga metaller, att vi inte vet säkert ifall vi kommer att klara de framtida haltstegringarna som blir resultatet av läckaget från samhället. Exempel på effekter detta systemfel är ökningen av fosfat i sjöarna, svavelsyra i skogen, koldioxid i atmosfären av samt metaller i jordarna och i våra kroppar. Naturen i den egna form människan är del tål inte en sådan systematisk som en av, ökning.

Kapitel 3

Av människan framställda ämnen får inte produceras, önskat eller som oönskade föroreningar, i sådan omfattning och form att de inte hinner tas om hand av naturens kretslopp. Skälet är detsamma som för systemvillkor dvs. halterna de resulterande molekylsoporav na i naturen kommer att öka systematiskt tills vår produktion understiger naturens långsamma kvittblivningsprocesser. I detta fall handlar det om att dagens tillförsel storskaligt överträffar de långsamma nedbrytningshastighetema av molekylerna sedan dessa läckt ut. Toleransnivåema för långlivade naturfrämmande ämnen ligger ofta ännu lägre än för t.ex. metaller, eftersom livet aldrig träffat på dem tidigare. Här ñnner vi också rad stabila, toxiska ämnen en t.ex. vissa dioxiner, PCB, DDT, freoner, klorparafñner, ftalater m.m. I praktiken innebär detta systemvillkor att vissa av dessa ämnen måste fasas ut helt.

Det fysiska underlaget för naturens kretslopp och mångfald måste bevaras. Kränkning detta villkor gäller intrång, medan kränkav ning av de två första gäller kemisk belastning. Naturens produktiva ytor får inte systematiskt skadas eller undanträngas rent fysiskt, eftersom all produktivitet står och faller med dem. Vi får inte hantera naturen så att skogsskövling, jordbruksnedläggning, våtmarksutdikning, artutrotning, uttorkning, jorderosion, ökenspridning, soptippsspridning och asfaltering till slut lämnar för liten en grönyta och för lite rent vatten kvar. Marginalema är med dagens befolkningsmängd inte stora.

4. De tre föregående systemvillkoren sätter gränser för hur stor nettoomsättningen av naturresurser i det bärkraftiga samhället kan vara. För att utvecklingen dit skall kunna bli attraktiv, får inte resursomsättningen i samhället fortsätta att vara ineffektiv. Den får inte heller fördelas, så att vissa delar av mänskligheten tappar kontakt med grundläggande mänskliga behov, medan andra delar av mänskligheten utarmas på resurser för att tillfredsställa samma behov. Utvecklingen måste ske genom att kombinera teknisk effektivisering i hela världen med resurssnål livsstil i industrilänen dema. Vid sådan planering blir förbrukningen naturresurser av lägre för att åstadkomma samma nytta, och det blir mindre spill för naturen att ta hand om.

42 Kapitel 3

Dessa fyra systemvillkor är en direkt följd av målet om en hållbar utveckling och naturlagarna. Naturlagarna måste rimligen anses av överordnade de av människorna stiftade lagarna. Insikten om systemvillkoren blir därmed uppfordrande och utmanande möjligheter snarare än moralfrågor. De utgör förutsättningarna för hela vår existens och de fundament på vilka samhällsekonomin måste byggas, om den skall vara hållbar. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att konsekvenserna av lagen materiens oförstörbarhet automatiskt leder fram till kretsloppsprinom cipen, är den minsta gemensamma nämnaren för alla uthålliga som samhällen: De avfallsprodukter som vi låter läcka från samhället till naturen måste kunna processas och upparbetas av kretsloppen där. När ett hållbart samhälle är i materialbalans, innebär lagen om materiens oförstörbarhet att precis materiemängd som vi importerar från samma naturen till samhället i form av resurser måste lämnas tillbaka till naturen i form av restprodukter för upparbetning. Den minsta gemennämnaren för hållbara samhällen kan kort uttryckas: Materiasamma lomsättningen i samhället inpassas integrerad del i naturens som en kretslopp och på naturens villkor.

Vi behöver en ny form av tillväxt

Vi beñnner i dag långt ifrån målet om en hållbar utveckling. Vår oss livsstil i form av kortsiktig konsumtion ger upphov till enorma mängder avfall och restprodukter tänjer gränserna för de livsuppehålsom lande systemen alltmer, något bl.a. klimatförändringar, uttunnat som ozonskikt och döende skogar vittnar om. Den beskrivning här har gjorts är Sverigecentrerad. Ur ett som globalt perspektiv utgör den snabba befolkningsökningen, u-ländemas benägenhet att imitera våra produktions- och konsumtionsmönster samt den expanderande världsekonomin att trycket på biosfären snabbt ökar. Det traditionella sättet att möta problem dessa har varit att som kräva tillväxt. Därigenom skapas ökade resurser för miljöinmera vesteringar. Dessutom gynnas framväxten av ny och effektivare teknik. Det finns två avgörande svagheter med detta resonemang. För det första att hundraprocentig effektivitet går att nå. Med ökad volymtillväxt äts effektivitetsvinsterna successivt upp. För det andra att

Kapitel 3 43

erfarenheterna hittills visar att de vinster görs i och med effektisom vare energi- och materialhantering regelmässigt används för efteratt fråga mera energi i andra delar ekonomin. av För att komma tillrätta med problemen räcker det inte med att se till de tekniska orsakerna. Vad behövs är bredare till som en ansats problemen och en helhetssyn-strategi for att lösa dem. Det krävs en ny typ av utveckling, med genomgripande förändringar politiska av och sociala mönster, för att vårt samhälle skall inom det rymmas globala ekosystem som vi utgör liten del en av. Vi har därför all anledning att ifrågasätta det klassiska västerländ-

ska tillväxtbegreppet, hittills varit dominerande i Sverige och

som inom EG. Både Sveriges och EG:s utvecklingsmodell bygger framför allt på ökad specialisering och ökade transporter. Såsom den nu ser ut gör den det svårt att ställa om utvecklingen till att bli hållbar. Lösningen är inte tillväxt det traditionella slaget, mer av samma av som trots våra negativa erfarenheter fortsätter att förespråkas. Vi behöver en ny form tillväxt skiljer sig från den vi hittills erfarit, av som och som sker inom naturens i stället för på bekostnad denna. ramar av Miljön måste ett pris. Tankarna är ingen nyhet, framgått som av detta kapitel. Handlingsprogram för hållbar utveckling har upprättats både i Sverige, inom EG och i vissa dess medlemsländer. Förslag av om skatteväxling, dvs. minskad skatt på arbete och höjd på utsläpp av föroreningar och förbrukning naturresurser har förts fram i många av sammanhang. Men hittills har den politiska viljan att gå från ord till handling i dessa frågor varit liten. Vi återknyter till diskussionen de övergripande långsiktiga om målen och våra möjligheter att uppnå bärkraftig samhällsutveckling en i kapitel 17.

Kapitel 4 45

4 EGEU

Miljöpolitiken i

Miljöpolitiken inom EGEU-ländema består dels av ländernas nationella politik och dels av beslut inom gemenskapen. Den gemensamma politiken avgörs inte bara i Bryssel, där EU-kommissionen har sitt huvudkontor. Bonn, London, Madrid och Paris är minst lika viktiga platser, eftersom medlemsländerna beslutar om gemensamma regler på grundval nationella prioriteringar. Även EGEU:s beslut inom av områden som energi-, trafik- och jordbrukspolitiken påverkar i hög grad miljön. Inriktningen av EGEU:s miljöpolitik anges främst i EG:s miljöhandlingsprogram. Den juridiska grunden finns i Romfördraget från 1957, som närmast kan betraktas som EG:s grundlag. De första decennierna innehöll Romfördraget inga särskilda artiklar om miljöskydd. Redan på 1960-talet tog emellertid EG beslut om de första gemensamma miljöreglerna, t.ex. om klassificering och märkning av farliga kemikalier 1967. Dessa regler grundades på Romfördragets artikel 235, vilken är en slags reservartikel för områden som saknar egen legal grund. Genom enhetsakten 1987 tillkom en rad nya bestämmelpreciserar den legala grunden för beslut i miljöfrågor. Även ser som Maastrichtfördraget kommer att medföra ändringar och tillägg till Romfördraget av betydelse för miljön. Det var först vid ett EG-toppmöte 1972 som statscheferna beslöt att skapa en gemensam miljöpolitik. De beställde ett miljöhandlingsprogram, som fastställdes ett år senare. Programmet redovisade hur EG:s grundläggande miljölagstiftning borde utvecklas och arbetet att ta fram ramdirektiv för avfall, farliga kemikalier och utsläpp av luftföroreningar från fasta anläggningar påbörjades. Nästa miljöhandlingsprogram antogs 1977. Den ekonomiska stagnationen under 1970-talet innebar dock att EG:s miljöarbete fick en långsam start. Det var först med det tredje

Detta kapitel är till stor del baserat boken Sverige och den europeiska miljöpolitiken, Naturvårdsverkets Förlag 1993.

46 Kapitel 4

miljöhandlingsprogrammet 1983 som en mer heltäckande miljöstrategi presenterades. Det förebyggande arbetet betonades och man framhöll att alla samhällssektorer måste ta sitt miljöansvar. Miljökonsekvensbeskrivningar pekades ut som ett strategiskt verktyg. 1987 antogs det fjärde miljöhandlingsprogrammet varvid miljöstrategin utvecklades ytterligare, och nya områden som naturskydd och bioteknik tillfördes. Samtidigt tillkom enhetsakten, vilken förändrade beslutsgången. Nu krävs inte längre enhällighet för att fatta beslut om miljökrav på produkter. Denna förändring liksom det ökade trycket från den allmänna opinionen har gjort det lättare att införa nya regler inom miljöområdet. Maastrichtfördraget ger formella förutsättningar att stärka EGEU:s miljöpolitik, bl.a. genom att hänsyn till miljön blir en del av EU:s grundläggande mål och genom att fler miljöbeslut än tidigare kommer att kunna fattas med kvalificerad majoritet. EGEU:s regelverk kan i rättsligt avseende indelas i följande typer av regler:

Romfördraget förordningar direktiv beslut råd och rekommendationer -

En förordning är med omedelbar verkan bindande i samtliga medlemsländer och kan därmed betraktas som rena EGEU-lagar. Direktiven riktar sig till medlemsländerna som är skyldiga att införa reglerna i sin egen lagstiftning. De får emellertid själva välja formerna för detta. Beslut riktar sig till eller flera adressater. Dessa kan vara ett en eller flera medlemsländer men också enskilda företag. Endast adressatema är direkt bundna besluten. Förutom dessa former av bindanav de regler ñnns rekommendationer och uttalanden som skall vägleda länderna när de utformar sin nationella miljöpolitik. Trots vissa svårigheter att komma överens om en gemensam miljöpolitik har EGEU infört fler än 250 miljöregler till skydd för vatten, luft och mark. Miljöreglerna handlar allt från att märka kemiska produkter till om handel med utrotningshotade djur. De allra flesta av dem är utformade som direktiv.

Kapitel 4 47

Femte miljöhandlingsprogrammet

EG:s femte miljöhandlingsprogram Towards Sustainabi1ity antogs 1993 och innebär att hänsyn till miljön skall finnas med vid alla politiska beslut inom gemenskapen. I programmet slås också fast att EGEU skall sträva mot en långsiktigt hållbar utveckling, dvs. fortsatt ekonomisk och social utveckling utan att skada miljön och naturresurserna. Programmet år ett viktigt strategiskt instrument, men det är inte juridiskt bindande och bör därför närmast betraktas som en politisk avsiktsförklaring som medlemsländerna enats om. Det femte miljöhandlingsprogrammet syftar till att förebygga miljöproblemen och miljöhänsyn skall integreras i alla samhällssektorer. En målsättning är att minska luftföroreningarna till den nivå naturen långsiktigt tål, s.k. kritiska belastningsgränser. Som etappmål skall kväveoxidutsläppen minska med 30 procent till år 2000 jämfört med 1990 och flyktiga kolväten minska med lika mycket till 1999. Viktiga miljöproblem som tas upp i det femte miljöhandlingsprogrammet är risken för klimatförändring, försurning, luft- och vattenföroreningar samt skyddet av naturresurserna och den biologiska mångfalden. Vidare behandlas tätortsmiljön, hoten mot kustzonerna och avfallsproblemen. Även den ökande turismen tas upp som problem. Särskilt nämns medelhavsområdet, där avfallsproblemen samt vatten- och avloppsfrågorna måste få en bättre lösning. För att nå fram till miljömålen föreslås ett flertal styrmedel:

fortsatt lagstiftning i form av minimikrav utveckling av standards inom gemenskapen förbättrad planering marknadsanpassade styrmedel och integrering av miljökostnaderna i priserna för varor och service utbildning, information och forskning -

Miljöreglerna i Romfördraget

EGEU:s miljölagstiftning grundas på Romfördraget. Rättsligt är fördraget en konvention, alltså en överenskommelse mellan fria länder. 1987 ingick de 12 EG-länderna ytterligare en överenskommelse kallad Enhetsakten, som ändrade Romfördraget och vars huvudsyfte

48 Kapitel 4

var att införa den gemensamma marknaden 1993. I och med Enhetsaktens ikraftträdande infördes särskilda regler om miljön i Romför-

draget artikel 130r-t. En annan viktig ändring var att beslut om

harmoniserande krav på varor nu kan fattas med kvalificerad majoritet

artikel 100a.

Romfördraget kompletterat genom Enhetsakten och Unionsfördraget ligger till grund för EU:s miljöregler:

Artikel 130r anger de allmänna målsättningarna vad gäller miljön; skydda och förbättra miljökvaliteten och människors hälsa, principen att förorenaren skall betala samt att miljöskyddet skall integreras i EG:s övriga politik. Här fanns också redan före Maastricht den s.k. subsidiaritetsprincipen, som innebär att gemenskapen skall vidta åtgärder när målsättningen om en god miljö kan uppnås bättre på gemenskapsnivå än på nationell nivå.

Artikel 130s innehåller regler om hur miljöbeslut skall fattas. Före - Maastricht krävdes att alla beslut enligt denna artikel skulle vara enhälliga, vilket innebar att varje enskilt land hade vetorätt.

Artikel 130t ger länderna möjlighet att införa strängare regler än de beslut som fattats enligt artikel 130s. Beslut fattade enligt artikel 130s kallas därför minimiregler.

Artiklarna 30 och 36 innehåller grundläggande regler om bl.a. varors fria rörlighet. Principen är att alla handelshinder skall tas bort. För produkter som inte är särskilt reglerade i EGEU:s lagstiftning tillåts nationella krav enligt artikel 36 om syftet är att skydda människor, djur och växter. En förutsättning är dock att de inte bryter mot de allmänna bestämmelserna i Romfördraget. Bestämmelserna har stor betydelse inom områden som saknar EGEUlagstiftning. Om det däremot ñnns gemensamma regler, t.ex. i form av direktiv, tar dessa över de allmänna bestämmelserna i artikel 30 och 36.

Artikel 100a utgör grunden för beslut om harmoniserade regler för varor. Beslut enligt artikel 100a fattas med kvalificerad majoritet 70% av rösterna i ministerrådet och kräver alltså inte enhällighet. Besluten skall utgå från en hög hälso- och miljöskyddsnivå. Till

Kapitel 4 49 sou 1994:7

skillnad från vad gäller enligt artikel 130s är regler som besom slutas enligt artikel l00a i allmänhet harmoniserade, dvs. enskilda länder har inte ställa högre miljökrav. Dock kan undantag rätt att

göras enligt den s.k. miljögarantin i artikel l00a punkt 4 se ne-

dan. Artikel l00a punkt 5 innehåller en säkerhetsklausul som gör det möjligt för medlemsländerna att tillfälligt awika från rättsakten.

Vissa speciella områden kan regleras med stöd särskilda artiklar. av - Det gäller exempelvis bekämpningsmedel, vilka normalt regleras

via artikel 43 hela jordbruksområdet. Besluten fattas

som avser med kvalificerad majoritet. Artikel 43 saknar dock en motsvarighet till miljögarantin i artikel l00a.

Viktiga delar miljöpolitiken ligger emellertid kvar hos medav lemsländerna. Det gäller exempelvis lokalisering industrier, kraftav verk och vägar. EGEU:s regler kan dock medföra vissa minimikrav, länderna måste följa, t.ex. på tillstånd för vissa industrier och som

miljökonsekvensbeskrivningar. del områden har medlemslän-

Inom en derna möjligheter att välja hur reglerna skall förverkligas. Medlemsländema bestämmer exempelvis själva villkoren för tillstånd om så länge anläggningarna uppfyller EGEU:s minimikrav. Den administrativa utformningen tillsyn och rättsskipning är helt och hållet en av nationell angelägenhet. De från miljösynpunkt viktigaste artiklarna i Romfördraget återges in extenso i bilaga

Miljögarantin

Artikel l00a punkt 4 innehåller den s.k. miljögarantin, som innebär att länder miljöskäl har rätt att behålla och möjligen också att införa av hårdare krav än EGEU:s direktiv. Undantagsregeln tillkom under förhandlingarna enhetsakten. Anledningen att Tyskland och om var

Danmark inte kunde acceptera att majoritetsbeslut om harmoniserade

regler skulle tvinga dem att sänka sina miljökrav. Men miljögarantin gäller endast under vissa villkor, och det är fortfarande oklart hur

regeln skall tolkas se också kapitel 15.

Miljögarantin är bl.a. tillämpbar på regler handlar miljösom om och hälsoskydd samt arbetsmiljö. Ett lands strängare bestämmelser får dock inte utgöra godtycklig diskriminering eller förtäckta handelshin-

50 Kapitel 4

der. Kommissionen skall underrättas de strängare reglerna. Klagoom mål på hur miljögarantin används direkt tas upp av EG-domstolen. Hittills är det bara Tyskland och Nederländerna använt miljögasom rantin. Tyskland vill upprätthålla strängare bestämmelser saluförom ande och användning av pentaklorfenol träimpregneringsmedel än vad som krävs i EG:s direktiv. Frankrike har dragit kommissionen inför EG-domstolen för att den godkänt tyskarnas begäran. Domstolens utslag i denna fråga kommer att få stor betydelse för tolkningen av miljögarantin. Nederländerna har begärt att utnyttja miljögarantin när det gäller kadmium och pentaklorfenol, kommissionen har ännu inte men yttrat sig med anledning av detta. Nederländerna har också för avsikt att åberopa miljögarantin för att kunna gå längre än vad den gemensamma lagstiftningen tillåter beträffande differentierad försäljningsskatt på lätta distributionsfordon.

Maastrichtfördraget

Med det nya unionsfördraget, vilket medlemsländerna kom överens om 1992 i den nederländska staden Maastricht, blir miljön grundlägav gande betydelse för EGEU. Beslutsgången för miljöärenden enligt artikel l30s ändras väsentligt. Inom flertalet områden kommer besluten att fattas med kvalificerad majoritet. Inom följande områden kommer miljöbeslut dock fortsatt kräva enhällighet:

miljöskatter stadsplanering, markanvändning och vattenresurser - samt åtgärder som starkt påverkar ländernas energiförsörjning. -

I Maastrichtfördraget slås fast att miljöbeslut skall utgå från hög en miljöskyddsnivå. Målsättningen hållbar tillväxt och hänsyn till om en miljön sustainable and non-inflatory growth respecting the environ-

ment skrivs in i artikel EU:s grundläggande mål.

som anger

Försiktighetsprincipen kommer att bli del artikel 130r. Maa-

en av strichtfördraget innebär också etablering s.k. utjämningsfond av en

Cohesion Fund ur vilken de fattigaste medlemsländerna skall

kunna erhålla stöd. Stödet avser miljöprojekt och investeringar i trañ-

kinfrastruktur. Fonden förutsättning för EG:s fattigare var en att

Kapitel 4 51 sou 1994:7

länder skulle gå med på att miljöbeslut fattas med kvalificerad majorimiljöreglerna skall utgå från hög miljöskyddsnivå. tet samt att en För att få del utjämningsfondens medel måste det berörda medav lemslandet ha fullgjort sina skyldigheter rörande beslut som avser den ekonomiska integrationen. En del kritiker menar att skyldighetema även bör omfatta miljöförpliktelser gentemot EGEU. Enligt preliminä-

beslut kommer utjämningsfonden att tilldelas 15 miljarder ECU ca

ra

135 miljarder kr under perioden 1993-2000.

Beslutsgång och institutioner

EGEU:s miljöregler formas i ett samspel mellan flera olika aktörer. Den formella beslutsgången innefattar kommissionen, ministerrådet, parlamentet den Ekonomiska och Sociala kommittén. Domstolen samt tolkar reglerna. EU-domstolen har betydligt större makt än svenska domstolar. Detta gäller särskilt det oreglerade området. Tusentals lobbyister från olika intresseorganisationer och företag försöker påverka kommissionen, parlamentet och ministerrådet. En del ärenden följs intensiv mediabevakning. av en Den beslutade ännu inte inrättade europeiska miljöbyrån Eumen

Environmental Agency, EEA kommer att bli ett ytterligare

ropean instrument i EU:s framtida miljöarbete. Miljöbyrån skall förse EU och

medlemsländerna med objektiva, tillförlitliga och jämförbara uppgifter

europeiska milj Kemikaliebyrån European Chemical om Bureau, förlagts till Ispra i Italien, skall ha tekniska, vetenskaplisom och uppföljande uppgifter i anslutning till EU:s direktiv på kemikaga lieområdet. EU-kommissionen nyckelroll i EU:s miljöpolitik, eftersom har en den rätten lägga fram förslag för beslut. Kommissioär ensam om att har också dra tillbaka förslagen den är missnöjd med nen rätt att om ministerrådets hantering. Medlemsländema kan därmed inte tvinga fram några beslut. De kan däremot påverka kommissionen genom uttalanden, direkta kontakter och att presentera egna förslag i de genom arbetsgrupper arbetar med olika frågor. Såväl ministerrådet som som parlamentet kan begära kommissionen ska presentera förslag inom att något visst område, det är kommissionen som avgör om de läggs men fram och hur förslaget i så fall ska se ut.

52 Kapitel 4 sou 1994:7

EU-kommissionen är uppdelad i olika generaldirektorat DG, vilka ungefär motsvarar våra departement. Miljödirektoratet DG XI har huvudansvar för miljöfrågorna samarbetar ofta med andra direktomen rat i enskilda miljöfrågor. Kommissionen ofta hjälp s.k. natiotar av nella experter, som de olika länderna placerar i Bryssel under två till tre år. Det kan därmed bli stor skillnad på förslagens utformning beroende på vem som skriver eller lämnar underlag. Förslagen lämnas till kommissionsledamötemas personliga rådgivare kabinetten, lägger ett bredare politiskt perspektiv på dem. som De slutliga förslagen granskas kommissionens jurister av och läggs så småningom på kommissionsledamötemas bord för beslut. Kommissionsförslagen lämnas sedan till ministerrådet, och därefter börjar medlemsländerna förbereda sina nationella ställningstaganden, s.k. positioner. Processen som följer beror på vilken legal grund reglerna skall ha. Kommissionen föreslår vilken artikel i Romfördraget skall som användas, t.ex. l00a den inre marknaden eller l30s miljöskydd. om om I båda fallen går förslaget vidare till parlamentet och den Ekonomiska och Sociala kommittén arbetsmarknadens parter för synpunkter. Artikel l30s krävde före Maastricht enhälliga beslut inte ministerrådet om enhälligt beslutade annorlunda. Kommissionen och parlamentet har ofta föredragit artikel l00a, eftersom det är lättare nå fram till att överenskommelser som inte kräver enhällighet. Av betydelse har också

varit att parlamentets roll före Maastricht varit beroende

av om besluten baserats på artikel l30s eller l00a. De enskilda länderna har däremot ofta föredragit beslut enligt artikel l30s, som ger dem större nationell frihet. I allmänhet tas beslut som gäller produkter på grundval artikel av l00a, medan beslut avseende verksamheter t.ex. punktkällor och miljökvalitet baseras på l30s. Gränslinjen är dock diffus. Direktiv om

CFC freoner respektive avfall har t.ex. baserats på artikel l30s,

medan titandioxiddirektivet baserades på l00a efter parlamentet att klagat på att man avsåg använda l30s. Domstolen baserade sitt utslag på att direktivet skulle komma att stor betydelse för konkurrensen mellan de fåtaliga tillverkarna av titandioxid. Ministerrådet beslutade emellertid att utnyttja möjligheten att medge medlemsländerna rätt att ställa högre krav än de obligatoriska. Efter yttrande från de olika parterna arbetar kommissionen förom slaget med hänsyn till de ändringar som föreslagits. Först när det

Kapitel 4 53 sou 1994:7

förslaget kommer från kommissionen är det möjligt för omarbetade ministerrådet fall miljöministrarna att fatta ett principbeslut.

i detta

tid ofta år från det att kommissionen lagt fram Det tar lång ett par förslag till dess rådet fattar ett formellt beslut. Det land som för sitt tillfället ordförande i ministerrådet har stort inflytande över proär och kan påverka såväl dagordningen förslagens utformoessen som ning. Därefter ska justeras och översättas innan den formellt kan texten ministerrådet. Trots denna komplicerade beslutsprocess har antas av åren fattat beslut 10 till 15 miljöregler per år. EG de senaste om nya

Ökad makt för parlamentet

får Maastrichtfördraget viktigare roll. De flesta Parlamentet genom en miljödirektiv kommer efter Maastricht att avgöras med kvalificerad baseras på artikel 130s ska parlamentet därvid majoritet. I beslut som

enlighet med den s.k. samarbetsproceduren the Cooperati-

medverka i Procedure, artikel 1890. Besluten fattas enligt följande modell: ve

Kommissionen presenterar ett förslag till lagstiftning. i första låsning ett uttalande med enkel Parlamentet antar en majoritet 50 %. Ministerådet med kvalificerad majoritet 70 % en gemensam antar

position common position.

får månader på sig att antingen instämma i rådets Parlamentet tre

position eller presentera tillägg till det eller avslå det andra läs-

ningen. Tillägg eller avslag fordrar därvid absolut majoritet en minst hälften samtliga ledamöter. av Kommissionen har därefter rätt att inom månad omarbeta sitt en förslag så det tar hänsyn till parlamentets förslag. att Rådet måste inom månader från parlamentets andra läsning välja tre följande åtgärder: någon av kommissionens reviderade förslag med kvalificerad majorianta - Om parlamentet avslagit kommissionens förslag, krävs entet. hällighet för att rådet ska kunna anta det. enhälligt de parlamentets förslag inte tillstyrkts av anta av som kommissionen.

54 Kapitel 4 sou 1994:7

med egna tillägg enhälligt anta kommissionens förslag. avstå från att avgöra frågan. -

Om kommissionen accepterar parlamentets förslag till tillägg kan de båda gemensamt utöva avsevärd organen press på rådet, som i det läget bara kan ändra förslaget genom ett enhälligt beslut.

Maastrichtfördraget innebär vidare att beslut grundas på artikel

som 100a måste antas genom den s.k. medbeslutandeproceduren co-decicion procedure, artikel l89b. Samma beslutsordning krävs för beslut

om allmänna aktionsprogram baserade på artikel

130s. Medbeslutandeproceduren är komplicerad än den redovisade mera ovan samarbetsproceduren. Om rådet och parlamentet är olika uppfattning, av ska frågan hänskjutas till en förlikningskommitté conciliation

committee

med uppgift att försöka hitta kompromiss. Om en parterna trots detta inte kommer överens, har parlamentet möjlighet inlägga att veto mot förslaget. Beslutsgången ut på följande vis: ser

Kommissionen presenterar ett förslag till lagstiftning. Parlamentet yttrar sig över förslaget. Ministerrådet fattar beslut med kvalificerad majoritet. Beslutet underställs parlamentet, med absolut majoritet

som av

samtliga ledamöter kan avslå förslaget. Om detta sker sammankallas en förlikningskommitté med möjlig-

het att presentera ett kompromissförslag.

Parlamentet bekräftar sitt avslag absolut majoritet eller föreslår

förändringar i förslaget.

Ministerrådet beslutar anta det ändrade förslaget eller avslår detsamma. Om kommissionen avgivit ett negativt yttrande över ändringsförslagen, krävs dock enhällighet vid ett positivt beslut i ministerrådet. Om ministerrådet förkastar parlaments förslag, inkallas förlikningskommittén på nytt. 10. Kommitténs nya förslag antas det får stöd parlamentet om av

absolut majoritet och ministerrådet kvalificerad majoritet.

11. Om inte båda institutionerna godkänner förslaget, faller det.

12. Om förlikningskommittén inte kan faller

enas om en text, förslaget, såvida inte ministerrådet inom sex veckor bekräftar sin tidigare ståndpunkt och parlamentet inom ytterligare sex veckor

Kapitel 4 55

accepterar detsamma. Parlamentet har i detta läge möjlighet att med absolut majoritet fälla förslaget vetorätt.

Miljöreglernas rättsliga status

EGEU:s lagstiftning har inte förarbeten den typ är vanlig i av som svensk lagstiftning. Varje direktiv och förordning är dock försedd med ingress, beskriver syftet med de bestämmelserna. Det kan en som nya ibland svårt exakt veta hur reglerna skall tolkas innan EGvara att domstolen tagit ett konkret fall. Det lämnar ett betydande utrymupp för länderna och kommissionen att göra tolkningar, och i me egna svårtolkade fall får domstolen stor makt. Motsvarande problem ñnns ofta vid tolkning nationell lagstiftning. av Romtraktatet innebär att medlemsländerna förbinder sig att följa lagstiftningen, och EGEU:s miljöregler är i allmänden gemensamma het tvingande. Krav på kommunal avloppsrening medför t.ex. att Spanien måste bygga sådan, oavsett landet vill eller inte. Länder ut om med låga miljöambitioner eller miljömyndigheter följer dock inte svaga alltid de bestämmelser kommit överens om. Inget land har ännu man

infört 100 procent de regler följer de olika direktiven se

av som av också kapitel 6. Detta upphov till många konflikter. Kommisger sionen är övervakningsmyndighet, har i allmänhet endast agerat men efter påstötningar från något enskilt land eller dess medborgare. Miljöbyrån EEA kan bli ett viktigt komplement när det gäller att överblicka miljösituationen i de olika länderna. Kommissionen har hittills inte haft några formella sanktionsmöjligheter medlemsländerna inte följer fattade beslut. När kommisom sionen misstänker brott mot reglerna skickas skrivelse till det been rörda landet med begäran förklaring. Om kommissionen inte en om godtar förklaringen skickas skrivelse där kommissionen delger en ny

landet sin uppfattning brott mot reglerna reasoned opinion. Nästa

om är kommissionen tar frågan till domstolen. På miljöområdet steg att sker det i tiotal fall året. Om domstolen ger kommissionen rätt ett om utdöms dock inget straff. Däremot innebär detta ett moraliskt fördömande mot landet, vilket ibland kan vara tillräckligt kännbart. Desskan landet bli tvunget att betala skadestånd till den som lider utom ekonomisk skada på grund inte tillämpar EGEU-reglerna. av att man

56 Kapitel 4

Genom Maastrichtfördraget förbättras möjligheterna vidta sanktioatt ner böter mot försumliga medlemsländer. Domstolen kan också pröva beslutade EGEU-regler är förom enliga med Romfördraget och om de har rätt legal grund. Domstolen har t.ex. funnit att regler avfall från titandioxidindustrin skall ha om artikel IOOa som legal bas trots att rådet använde 130s. Domstolen har däremot godkänt rådets beslut att grunda ramdirektivet avfall om på artikel 130s.

Principiella skillnader mellan EGEU och Sverige

Inom EG:s lagstiftning på miljöområdet infördes tidigt miljökvalitetsnormer, vilka anger vilken högsta belastning föroreningar är av som tillåten i t.ex. badvatten, annat ytvatten, grundvatten och luft. Först under senare tid har dessa grundläggande direktiv följts del av en direktiv som anger hur höga de specifika utsläppen från olika typer av anläggningar och fordon får Miljökvalitetsnormer har däremot vara. inte tidigare använts i svensk miljölagstiftning. Vi har i stället använt riktvärden som vägledning för myndigheternas arbete. En annan viktig skillnad mellan svensk rättstradition och förhållandena inom EGEU är möjligheterna att i domstol pröva och vid behov uttolka lagstiftningen. Medborgarna i EU har också långtgående mera rättigheter i detta sammanhang. De kan klaga hos kommissionen och under vissa omständigheter också hos domstolen. I Sverige har medborgarna hittills bara haft rätt att överklaga beslut i sammanhang där de i egenskap fastighetsägare betraktats sakägare. av som

EGEU och de internationella

miljökonventionerna

EGEU har ofta ställning observatör internationella organisationer. av Gemenskapen har t.ex. sådan status i Förenta Nationerna och dess regionala organ samti flertalet fackorganen. I FAO är EGEU dock av fullvärdig medlem sedan 1991. Samtidigt kvarstår dock de enskilda EU-länderna som medlemmar. EU har också observatörsstatus i Europarådet och OECD. EGEU har genom Romfördragets artikel ll3 behörighet ensam att företräda medlemsländerna i förhandlingar inom handelsområdet. I GATT har EGEU därigenom förvärvat ställning medlem. EGsom

1994:7 Kapitel 4 57 SOU

domstolen har i domar från 1971 och 1977 fastslagit att EG har rätt att ingå internationella avtal också utanför de områden som uttryckligen nämns i Romfördraget. EGEU:s allt aktiva insatser på det intermer nationella planet bekräftas också beträffande miljöområdet av Maastrichtfördraget ett tillägg till artikel 130r. genom Det vanliga är att EGEU i internationella konventioner företräder medlemsländerna i frågor är föremål för gemensam lagstiftning. som I takt med att allt fler områden blir föremål för gemensamma regler ökar således EGEU:s avtalskompetens. I del fall kan kompetensen en dock delad mellan EGEU och medlemsländerna. Så var t.ex. vara fallet beträffande Montrealprotokollet ozonnedbrytande ämnen. EG om företrädde i detta sammanhang medlemsländerna i frågan om hur snabbt utsläppen skulle reduceras, medan medlemsländerna i avsaknad beslut företrädde sig själva i bl.a. frågan om etableav gemensamma randet fond för finansiering av åtgärder i u-länderna. av en

Ekonomiska styrmedel

Såväl kommissionen ministerrådet har i olika sammanhang givit som uttryck för önskemål omfattande användning av ekonoom en mer miska styrmedel. Trots detta har inga förslag utöver energikoldioxidskatten och ett utkast till riktlinjer för medlemsländernas användning styrmedel inom avfallsområdet presenterats. Punktskatterna på av diesel och bensin kan möjligen också räknas dit, miniminivâerna men så låga de knappast kan sägas ha någon betydelse från miljöär att synpunkt. De regler som begränsar möjligheterna att gemensamma differentiera försäljningsskatten på bilar diskuteras närmare i en senare detta kapitel. del av

Finansiella instrument

EGEU har särskilda för stöd till olika miljöprojekt. Några pengar tidigare mindre fonder samordnas sedan 1992 i miljöfonden LIFE. Fonden finansierar satsningar på naturvård, skydd havsområden, av miljöanpassad teknik och vissa insatser i länder som gränsar till EU

främst Östeuropa och norra Afrika. Under 1992 fick ett nittiotal

58 Kapitel 4

projekt dela på ungefär 600 miljoner kr. Huvuddelen har av pengarna gått till naturvård, större delen använts till insatser i Spanien. varav Regionalpolitiskt satsar EGEU omfattande belopp på mindre utvecklade områden, framför allt de s.k. strukturfonderna. Penggenom arna används delvis till miljösatsningar, bl.a. programmet genom EN VIREG. Men det har också hänt att fonderna ñnansierat vägbyggen genom känsliga naturområden. Ibland har det till och med skett i strid med EGEU:s regler om fågelskydd och innan ordentliga miljökonsekvensbeskrivningar utförts. Det femte miljöhandlingsprogrammet uppmärksammar dessa problem och poängterar att fondernas medel skall användas med så stor hänsyn som möjligt till miljön. Mottagarländerna har dock stor frihet att använda bidragen efter eget gottñnnande. Spanien och andra länder, som får stora anslag, vill behålla den nationella handlingsfriheten. Frågan får ännu större betydelse att EU:s budget för resten genom av 1990-talet anslår än tidigare till strukturfonderna. mer pengar Dessutom inrättas den nya s.k. utjämningsfonden. Under 1993 satsade EG 21,3 miljarder ECU eller ungefär 190 miljarder kr på regionalpolitiken, 15 miljarder kr gick till den utjämningsfonden. varav ca nya Beloppen växer sedan något för varje år fram till sekelskiftet.

Miljökonsekvensbeskrivningar

EG införde regler miljökonsekvensbeskrivningar MKB tidigare

om än Sverige och EGEU:s regler är också omfattande än våra. mer EGEU:s regler gäller endast individuella exploateringsprojekt och inte planer och program. Reglerna garanterar bl.a. allmänheten tidig en insyn i planerade projekt och medborgarna rätt att yttra sig innan ges beslut fattas. Medlemsländerna kan i undantagsfall undanta vissa projekt från MKB men måste i sådana fall informera kommissionen, vidaresom befordrar rapporten till de övriga medlemsländerna. Militära projekt är helt undantagna från kravet på MKB. Medlemsländerna kan också välja att fatta beslut vissa projekt stifta särskild lag. om genom att Kravet på MKB ska i sådana fall garanteras inom för den för ramen projektet i fråga gällande lagen. Det denna möjlighet Danvar som mark använde för Öresundsbron.

Kapitel 4 59

För vissa i bilaga I till direktivet uppräknade projekt skall en MKB alltid upprättas. Dit hör bl.a. kraftverk av olika slag, järn- och stålverk, kemiska industrier, motorvägar och större järnvägslinjer, flygplatser, hamnar och anläggningar för hantering eller förbränning av avfall. I en bilaga förtecknas verksamheter för vilka en MKB inte är obligatorisk där konsekvensutredning kan föreskrivas av det men en enskilda medlemslandet. EGEU:s regler om MKB har inte alltid följts medlemsländerna. Allmänheten och olika miljögrupper har bl.a. av klagat på att miljön är dåligt utredd för flera vägprojekt i Storbritannien och för den planerade Öresundsbron. Det har också tagit lång tid för medlemsländerna att införa regeln om miljökonsekvensbeskrivningar i den nationella lagstiftningen.

Miljörevision och miljömärkning

EGEU-länderna har kommit överens om gemensamma regler för miljörevision. Systemet gäller endast tillverkande industrier och är frivilligt. Företagen kan peka ut industrianläggningar som de anser uppfyller särskilt höga miljökrav, vilka sedan utsätts för kontroll. Granskningen utförs av oberoende experter. Företag som ansluter sig till systemet får hänvisa till detta i årsredovisningar, brevpapper m.m. , men inte i annonser för sina varor. Några motsvarande regler finns inte i Sverige. 1992 fastställde ministerrådet vilka regler för miljömärkning som skall gälla inom EGEU. Nu pågår arbete med kriterier för ett tjugotal olika produktgrupper. De första tvätt- och diskmaskinema med EG:s miljömärke, en blomma med 12 stjärnor som kronblad, kom ut på

marknaden under 1993. Avsikten är att den gemensamma miljömärk-

ningen inom några år helt ska ersätta de nu i vissa medlemsländer existerande nationella systemen. Frågan skall tas upp till förnyad diskussion efter fem år. En eventuell harmonisering av bestämmelserna för officiell miljömärkning produkter innebär dock inte något förav bud mot miljömärkning i ideella organisationers regi.

60 Kapitel 4

Forskning och utveckling

EU satsar betydande belopp på forskning. Ett ramprogram anger de generella riktlinjerna. Det nuvarande tredje ramprogrammet avsätter sammanlagt ca 4,5 miljarder kr under fyra år till miljöforskning. Det är ungefär en tiondel av EU:s totala bidrag till forskning. Miljöforskningen inriktas f.n. på fyra områden:

förändringar av den globala miljön teknikutveckling ekonomiska och sociala aspekter samt riskvärdering. -

Svenska forskare deltar redan i flera av EU:s forskningsprogram. För perioden 1992 till 1994 uppgår kostnaderna för svenskt deltagande i dessa projekt till omkring 40 miljoner kr. Med EES-avtalet kommer vi dessutom att kunna delta i programarbetet och därmed mer aktivt vara med och besluta om forskningens inriktning. Genom programmet CORINE samlar kommissionen in uppgifter om läget för miljön från de olika länderna. Dessa mätvärden och observationer utgör en viktig grund både för att kontrollera miljösituationen och för miljöforskningen. Det svenska miljökontrollprogrammet deltar redan i denna verksamhet. EU:s verksamhet inom detta område skall byggas ut kraftigt, när den europeiska miljöbyrån EEA sätter igång sitt arbete.

Energi, klimat och luftföroreningar

I EGEU:s femte miljöhandlingsprogram ñnns särskilda avsnitt om klimatpåverkan och försurning. Energisektorn anges som en av fem samhällssektorer som spelar en avgörande roll för möjligheterna att lösa miljöproblemen. EU har särskilt direktorat för energifrågor DG XVII. Ändå har ett energipolitiken inte fått någon framträdande roll i gemenskapen. Det beror bl.a. på svårigheter att ena länderna, vilket också bidrog till att energifrågorna inte kom med i Maastrichtfördraget. Ett avgörande problem är att energisystemet i de flesta länder betraktas som en nationell angelägenhet, inte minst säkerhetspolitiska skäl. Därmed av har det statliga inflytandet förblivit starkt och det har varit svårt att

Kapitel 4 61

integrera energin i den gemensamma marknaden. En omsvängning är dock på gång. Ministerrådet satte 1986 mål att minska energiintensiteten som dvs. kvoten mellan den slutliga energianvändningen och BNP med - 20 procent fram till 1995. Samma är beslöt ministerrådet att försöka bryta upp befintliga monopol inom energisektorn för att skapa en friare och bättre fungerande marknad. I beslutet låg också en satsning på ökad användning av fasta bränslen och förnybara energikällor. Därmed hoppades ministerrådet åstadkomma en förbättrad konkurrenssituation på energimarknaden med positiva effekter såsom ökad handel, reducerade priser, ökad säkerhet och effektivare energianvändning. Statliga subventioner för kol, och naturgas skulle avvecklas för att öppna möjligheterna till jämförelser av priserna pristransparens. En harmonisering skatterna ansågs också önskvärd. För att luckra av upp konkurrenshindren har ministerrådet föreslagit att samtliga kolsubventioner skall redovisas till och kontrolleras av kommissionen. Det har emellertid mött kraftigt motstånd från flera länder och branschorganisationer. På grund av det politiska motståndet har den energipolitiska målsättningen reviderats. Beslutet transiteringsplikt eller skyldighet för ett land att upplåta om högspänningsnät och naturgasledningar för överföring av energi till ett annat land är ett första steg mot en gemensam marknad. Flera länder motsätter sig dock en fortsatt avreglering och menar att en fri energimarknad kan äventyra landets försörjningstrygghet och skada de små konsumenternas intressen. Denna oenighet gör sannolikt att införandet av den fria energimarknaden försenas något.

Energiprogram

Forskning och utveckling för att minska energiförbrukningen och öka användningen förnybara energikällor prioriteras alltmer inom EG. av Fortfarande dominerar dock forskning kring kärnkraft, fusionsenergi och fossila bränslen. Hushållningsprogrammet SAVE SEK 63 milj år avsett att fortlöpande kompletteras med detaljerade förslag på olika var punkter. Det blev dock svårt att nå enighet förslagen. Därför har om många besluten överlämnats till medlemsländerna, men med nu av skyldighet till rapportering vart tredje år. Thermie är ett annat pro-

62 Kapitel 4

gram som bl.a. syftar till effektivare energianvändning och förbättrat miljöskydd. Ekonomiskt stöd till teknik tillämpas första gång ges som en samt till introduktion teknik på marknaden. Budgeten uppgår av ny f.n. till ca 1.5 miljarder svenska kronor år. Pengarna går till överper vägande del till hushållning, förnybara energikällor samt förbättrad användning av fossil energi. ALTENER är en satsning på förnybar energi. Det årliga anslaget uppgår till ca 75 miljoner kronor. Målsättningen är att öka de förnybara energikällornas andel av energitillförseln från 4 procent till 8 procent fram till 2005. Detta innebär bl.a. att elproduktion baserad på

förnybara energikällor exklusive stora Vattenkraftverk skall

tredubblas och användningen av biobränslen till fordon stimuleras. Målet är att de skall nå en marknadsandel på 5 procent år 2005 En förut- . sättning för att lyckas är att de enskilda länderna även satsar egna resurser. Samtliga program skall pågå under fem år och den sammanlagda budgeten är på 775 miljoner ECU eller nästan 7 miljarder kr. Av dessa går 700 miljoner ECU till Thermie.

Klimatpolitik

EGEU tar allt allvarligare på de globala problemen med risk för klimatförändring och uttunningen ozonskiktet. Det har emellertid av varit svårt för medlemsländerna att komma överens när det gäller åtgärderna. Förslaget energikoldioxidskatt har varit stötestenen. om en Våren 1992 enades kommissionen om en strategi för att begränsa

risken för klimatförändring. Förutom effektivare

programmen om energianvändning och ökad användning förnybara energikällor av presenterade kommissionen förslag till energikoldioxidskatt, fören slag om skattelättnader för biobränslebaserade drivmedel samt förslag om övervakning av utsläppen växthusgaser inom EGEU. Enligt av förslaget skall de enskilda länderna utarbeta nationella program för att nå EGEU:s gemensamma mål att år 2000 stabilisera koldioxidutsläppen på 1990 års nivå.

Kapitel 4 63

Koldioxidmål

Kommissionens förslag till en energikoldioxidskatt avser all fossil energi använd som bränsle eller drivmedel samt från vattenkraftverk större än 10 MW och kärnkraftverk. Skatten skall tas ut till 50 procent som energiskatt och till 50 procent som koldioxidskatt. Vattenkraft och kärnkraft behöver endast betala energiskatt, eftersom denna elproduktion inte medför utsläpp av koldioxid. Biobränslen undantas helt från beskattning. Vid den miniminivå som enligt förslaget skall vara uppnådd år 2000 motsvarar koldioxidskatten 8,5 örekg koldioxid och den sammanlagda skatten motsvarar då ca 17 örekg koldioxid för olja. Detta kan jämföras med den svenska koldioxidskatten som uppgår till 32 örekg för hushåll och transporter och 8 örekg för industrin från och med 1993. Intäkterna skall gå till medlemsländerna, men det är tänkt att skatterna skall införas inom ramen för en statsñnansiellt neutral omläggning av ländernas beskattning. Med andra ord skall skatten inte resultera i någon nettoökning av skatteintäktema. Möjligheter till skattelättnad skall ñnnas, exempelvis för särskilt energiintensiv industri. Det förutsätter dock att företagen vidtar åtgärder för att förbättra energieffektiviteten så att koldioxidutsläppen minskar. Ett villkor för att införa skatten är dock att andra OECD-länder främst USA och Japan vidtar liknande åtgärder. Men flera EG-länder kräver dock att EG inför skatten oavsett vad USA och Japan gör. Förslaget har diskuterats vidare under 1993 och kommissionen har presenterat ett förslag som innebär att de fyra fattigaste länderna inte behöver införa skatten förrän deras utsläpp nått en viss nivå. Kravet på att införa skatten är också till viss del kopplat till deras ekonomiska utveckling. Storbritannien motsätter sig fortfarande av främst principiella skäl ett beslut om en gemensam skatt. Hur USA och Japan kommer att agera är liksom den ekonomiska utvecklingen i Europa också viktigt för utgången av detta drama. Vid sidan av förhandlingarna inom EU vidtar de enskilda länderna egna åtgärder. Danmark och Nederländerna har redan infört nationella energikoldioxidskatter, den nederländska är dock på symbolisk nivå. Dessa har godkänts av EG-kommissionen, liksom nedsättningsregler för energiintensiv industri och statsstöd till energihushållning och förnybara energikällor.

64 Kapitel 4 sou 1994:7

CFC och skyddet av ozonskiktet

Vid tillkomsten av Montrealprotokollet till skydd för ozonskiktet 1987 var EG den bromsande kraften, medan USA drev på. Sedan dess har rollerna snarast blivit omkastade. Kommissionen strävar nu efter att ta ledningen i denna fråga. Kommissionen har valt att lägga fram direktiv som reglerar produktion och import CFC och andra ozonnedbrytanav

de kemikalier i stället för att reglera användningen som bl.a. Sverige

gör, trots att en reglering av användningen visat sig leda till en snabbare och effektivare aweckling. De senaste två åren har EGEU successivt ökat hastigheten i CFCavvecklingen och även tagit med HCFC i awecklingsplanema. I december 1992 kom miljöministrarna i EG överens om en ny avvecklingsplan, vilken går fram snabbare än den revidering Montrealproav tokollet som fastställdes bara några veckor tidigare. Awecklingstakten är nu i huvudsak den samma inom EG som i Sverige beträffande CFC, haloner, koltetraklorid och l,l,l-trikloretan. Sverige har beslutat att HCFC från och med 1.1.1994 bara får användas inom kylsektorn och för viss isolering. EG-kommissionen presenterade våren 1993 ett förslag med innebörd att HCFC ska förbjudas från 2015. Dessförinnan ska försäljningen ha minskat med 15 procent år 2000 och 55 procent 2004 jämfört med 1989.

Försurning

I centrala Europa motsvarar nedfallet av försurande ämnen upp till tio gånger mer än vad naturen tål. EU-länderna har därför anledning att se allvarligt på försurningsproblematiken och kraftfulla åtgärder mer har börjat sättas in för att minska dessa utsläpp. I EGEU:s femte miljöhandlingsprogram anges att utsläppen inte bör överstiga vad naturen tål. I programmet anges att svavelutsläppen skall reduceras med 35 procent till sekelskiftet, medan utsläppen av kväveoxider skall minska med 30 procent mellan 1990 och 2000. Båda målen gäller EGEU som helhet. Flera medlemsländer har dock beträffande svavel beslutat gå väsentligt längre än så, medan andra inte visat sig vara beredda att åta sig att uppnå detta mål. EU saknar som framgår av tabell 4:1 mål för en minskning ammoniakutsläppen. av

Kapitel 4 Tabell 4:] Försurningsrelaterade miljömål i Sverige och EGEU

Stora förbränningsanläggningar står för en avsevärd andel av de försurande utsläppen i EU. Reglerna för sådana anläggningar har därför stor betydelse. Efter ett omfattande förhandlingsarbete fastställde EG 1988 direktiv som anger hur mycket varje land skall minska sina utsläpp. Sverige har i EES-avtalet anslutit sig till de mer långtgående reduktionerna för befintliga anläggningar, som bl.a. skall uppnås av länder som Belgien, Frankrike, Nederländerna, Tyskland, Danmark och Italien. EU saknar i motsats till Sverige krav som begränsar svavelhalten i tunga eldningsoljor. Detta hindrar dock inte enskilda länder att införa sådana krav, vilket t.ex. Tyskland gjort.

Euratom

Den europeiska gemenskapen består egentligen flera gemenskaper. av Vid sidan av den ekonomiska gemenskapen European Economic Community, EEC finns Euratom samt Kol- och Stålunionen. Euratomfördraget upprättades 1957, samtidigt med Romfördraget. De olika institutionerna parlamentet, domstolen, ministerrådet och kommissio- nen är gemensamma för Euratom och den ekonomiska gemenskapen. - Euratoms övergripande uppgift var ursprungligen att bidra till en snabb tillväxt av kärnkraftsindustrin. Det är emellertid bara häften av medlemsländerna som valt att skaffa sig kärnkraftverk. Euratom har i dag bl.a. till uppgift att säkerställa gemenskapens försörjning med kärnbränsle, att övervaka strålskyddsarbetet och kärnsäkerheten. Försörjningen med malm, råmaterial och klyvbart material ska enligt fördraget säkerställas enligt principen om lika tillgång till resurserna och en gemensam försörjningspolitik. En särskild byrå, Euratom

3 14-0144

66 Kapitel 4

Supply Agency, fullgör denna uppgift och har optionsrätt på all malm och allt klyvbart material som produceras i medlemsländerna. Byrån har också ensamrätt på att ingå avtal om leverans av sådant material från länder inom och utom gemenskapen. På grund av den goda tillgången på klyvbart material tillämpas optionsrätten för närvarande inte. Euratom sköter genom egna inspektörer tillsynen av atomanläggningar i medlemslånderna. Sverige har ändrat sina strålskyddsregler i enlighet med den internationella strålskyddskommissionens ICRP rekommendationer från 1991. EU har ännu inte anpassat sina rättsakter till den nya rekommendationen. Detta förväntas ske tidigast 1995-96.

EG EU: transportpolitik

s

Trots att Romfördraget framhåller vikten av en gemensam transportpolitik, så var det först i mitten av 1980-talet som EG på allvar inledde arbetet med att utveckla en sådan. Enhetsakten förutsätter nämligen att transporterna blir en del av den inre marknaden. EGEU:s målsättning för transportpolitiken innebär bl.a. att:

ett nätverk etableras av väl fungerande transportleder mellan medlemsländerna såväl vägar och järnvägar som inre vattenleder konkurrensen ökar mellan olika transportslag och mellan transport- företag från olika länder tekniska bestämmelser och beskattning harmoniseras regional utveckling får stöd genom investeringar i ny infrastruktur -

transportlänkar till länder utanför EU t.ex. ScanLink byggs

gemensam transportforskning t.ex. DRIVE-projektet utvecklas påfrestningarna på miljön minskar genom gemensam lagstiftning. -

Avreglering av transportmarknaden

Avregleringen av trañken innebär att EU successivt avskaffar nuvarande begränsningarna i rätten för utländska åkare att driva inrikestrañk i ett annat medlemsland. Meningen var att dessa s.k. cabotagerättigheter skulle vara fullt etablerade 1993, men kommer nu att införas först från och med 1998. Skillnader i nationella skatter och avgifter anges som ett av skälen till fördröjningen.

Kapitel 4 67

Den Övriga samordningen på vägtrafikområdet gäller bl.a. gemensamma bestämmelser för fordonsvikter och fordonslängder liksom för buller och avgaser. Införandet av gemensamma regler för typgodkännande gör att en bilmodell, godkänts i ett EU-land, automatiskt som får säljas i de övriga länderna. Avregleringen inom järnvägsområdet går väsentligt långsammare än inom de övriga transportslagen. Anledningen är främst ekonomiska svårigheter för flertalet järnvägsbolag. Kommissionen har föreslagit att järnvägsbolagens ekonomiska skall begränsas till driften och att ansvar infrastrukturen skall överföras till särskilda statliga myndigheter efter svensk förebild. Nuvarande subventioner järnvägstrañken skall, av enligt ett nytt förslag, ersättas kontrakt mellan berörda järnvägsav företag och nationella myndigheter. Därmed kan bolagen få ersättning för att de upprätthåller viss olönsam trafik s.k. public service obligations. Detta system är redan genomfört i Sverige. Även luftfarten avregleras stegvis med ökade möjligheter till nyetablering samt öppnande flygrutter. Avregleringen är dock av nya ännu inte lika långtgående som den redan genomförts i USA. som Sjöfarten är redan förhållandevis avreglerad, vilket i synnerhet gäller frakter på de inre vattenvägarna. Där föreligger redan cabotage på de flesta leder.

Gemensamma avgaskrav

EGEU:s avgaskrav är i huvudsak desamma kraven i USA och som Sverige. De baseras dock på testcykel avviker från den en som som används i USA och i flertalet EFTA-länder. EU:s testcykel motsvarar något hårdare krav på reduktion kolmonoxid och partiklar de av senareavser utsläpp från dieselfordon, men lägre krav på reduktion av kväveoxider och kolväten jämfört med förhållandena i USA och Sverige. De svenska hållbarhetskraven utgör en annan betydelsefull skillnad. Enligt de svenska bestämmelserna för personbilar är tillverkaren eller importören ansvarig för att utrustningen klarar uppställda gränsvärden under 5 år eller 80 000 km beroende på vilket inträffar först. som Om inte fordon som uttagits till kontroll klarar kraven, kan tillverkaren eller hans representant i Sverige tvingas återkalla samtliga fordon för kompletterande åtgärder. Motsvarande bestämmelser finns inte

68 Kapitel 4

inom EU. Däremot har Nederländerna krav som liknar de svenska. Man utför tester på fordon som är i bruk och har genom frivilliga överenskommelser i vissa fall fått tillverkarna att återta fordon för kompletterande åtgärder. Planer finns på att införa en ändring i lagstiftningen som gör det möjligt att avkräva tillverkarenimportören ett ekonomiskt ansvar för sådana åtgärder. Miljöklassning av fordon är tillåtet inom EGEU, dock begränsas åtgärderna till två klasser och skatteskillnaden får inte motsvara mer mindre del merkostnaden för den dyrare avgasreningen. än en av Klasserna får bara avse framtida kravnivåer som EGEU beslutat om. Ytterligare skärpta avgaskrav inom EU förväntas från och med 199697. Miljöministrarna fattade 1993 med kvalificerad majoritet ett beslut om framtida avgaskrav för lätta lastbilar och bussar. Tyskland och Nederländerna motsatte sig beslutet, eftersom de ansåg att gränsvärdena var för lindriga och utrymmet för ekonomiska styrmedel för litet. Kraven motsvarar ungefär de nuvarande svenska, men är inte förenade med hållbarhetskrav och tillverkaransvar. Kraven på tunga fordon har redan fastställts av ministerrådet. De

svenska kraven, som träder kraft 1995 avseende 1996 års modeller

överensstämmer i huvudsak med EU 96- och USA 94-kraven, men är något mera långtgående beträffande kolväten och kolmonoxid. Inte heller för tunga fordon ñnns hållbarhetskrav och tillverkaransvar.

Bränslekrav

Bestämmelser högsta blyhalt i bensin och högsta svavelhalt i dieseom lolja finns. Däremot finns ingen motsvarighet till den svenska miljöklassningen av dieselbränslen. För bunkeroljor till sjöss, vilka ofta har mycket hög svavelhalt, finns inga bestämmelser vare sig i EU eller Sverige. Krav på energiförbrukningen för nya bilar diskuteras och olika förslag har förts fram medlemsländerna. Åsikterna går något isär av om hur snabbt energieffektiviteten hos de nya bilarna kan öka. Den specifika energiåtgången beräknas dock kunna sänkas med 30 till 40 procent till år 2005. Förmodligen kommer någon form av ekonomiskt styrmedel att användas för att stimulera övergången till mer energisnåla fordon.

Kapitel 4 69

Hastighetsbegrånsningar

EG-parlamentet har med hänsyn till miljön och trafiksäkerheten krävt gemensamma hastighetsgränser inom gemenskapen. Detta har dock ännu inte arbetats fram av kommissionen och ministerrådet, däremot

har EG-ländema enats om att lastbilar 10 ton och bussar skall

förses med speed-restrictors, som gör det omöjligt att överskrida en viss hastighet. Gränsen skall sättas vid 85 kmh för lastbilar och 100 kmh för bussar.

Bullerkrav

EGEU har krav på högsta tillåtna buller från fordon, vilka överensstämmer med de svenska kraven. Tyskland och Nederländerna har infört bidrag till dem som köper lågbullrande lastbilar. Från 1996 kommer EG:s krav på vägfordon att skärpas. Högbullrande flygplan får inte användas inom EG efter 2002, och flera europeiska länder har infört bulleravgifter på större flygplatser.

Beskattning av fordon och bränslen

Harmoniseringen av beskattningen av fordon och bränslen inom EGEU har ännu inte hunnit särskilt långt. De nivåer som övervägs eller redan har fastställts har genomgående karaktär av minimitariffer. Från och med 1993 ñnns en miniminivå för beskattningen av bensin och diesel. Kommissionen presenterade redan 1990 ett förslag som innebar att fordonsskatten skulle höjas ett antal steg så att de tunga fordonen därigenom skulle nå upp till en nivå som gör att de betalar en större andel av kostnaderna för vägnätet. Avsikten att fordonsskatten var skulle täcka skillnaden mellan de genomsnittliga vägkostnaderna, som skall betalas genom drivmedelsskatten, och de högre vägkostnader som den tunga trafiken förorsakar. Detta förslag förkastades ministerav rådet, som 1992 också avvisade ett modiñerat förslag. Våren 1993 kom transportministrarna till slut överens om att att de länder som inte

har vägtullar inför ett gemensamt system med motorvägskort road

disc för fordon över 12 ton. Kostnaden för kortet kommer dock att bli

så låg att den bara motsvarar ca en dryg procent av den årliga kost-

70 Kapitel 4

naden för att hålla en långtradare i trafik. De fem länder som redan har motorvägstullar får rätt att behålla dem. Kommissionen får genom beslutet uppdrag att senast 1997 presentera ett bättre och mera enhet-

ligt system som bygger på territorialitetsprincipen fordonen ska betala

skatt i det land där de framförs och troligen får formen av en elektronisk kilometerskatt.

Trafikens infrastruktur

Ministerrådet beslutade 1990 att inrätta ett treårigt program för finansiering av transporternas infrastruktur. Programmet prioriterar bl.a. höghastighetståg, transittrañken genom Brennerpasset, kombitrañken samt ett antal vägprojekt s.k. missing links. I samarbete med medlemsländerna och deras järnvägsbolag presenterade kommissionen samma år en plan för hur ett nät av snabbtåg skall kunna byggas ut till 2010. Nätet omfattar 30 000 km och förväntas halvera restiden mellan ett stort antal europeiska storstäder. Kommissionen räknar med att kunna spendera 180 miljoner ECU för infrastruktursatsningar under 1993. Snabbtåg, kombitransporter och flygplatser får de procentuellt största anslagen. Under sommaren 1992 presenterade kommissionen Masterplaner för motorvägsnätet, kombitransporterna och de inre vattenvägarna. Förslaget om att utvidga det nuvarande motorvägsnätet med 32 procent har fått utstå mycket kritik. En stor del denna utbyggnad ska beav kostas av länderna själva. De kan dock få bidrag med upp till 25 procent för projekt som finns med i planen. Även den regionala utvecklingsfondens medel tas i anspråk till att förbättra transporternas infrastruktur. Av stödet till transportsektorns investeringar i s.k. ändamål l-områden går 68 procent till vägbyggen, 19 procent till järnvägarna och 13 procent till andra former av kommunikationer. Till de ovan redovisade medlen från EG kommer också medel ur den planerade utjämningsfonden.

EG EU:s avfallspolitik

Minskade avfallsmängder är ett övergripande mål för EGEU:s av-

fallspolitik. Återanvändning av material och slutna inom

processer industrin eftersträvas liksom livscykelanalyser produkter. Målet är av

Kapitel 4 71

att allt avfall skall behandlas inom EU. Särskilt stor uppmärksamhet skall ägnas farligt avfall. Skatter och avgifter skall användas för nå att målen. I ett utvidgat ramdirektiv har principerna för avfallshanteringen lagts fast:

mängderna avfall skall minska återanvändning och återvinning skall stimuleras deponeringsmetodema skall förbättras reglerna för transport av avfall skall ses över deponier som kan läcka miljöskadliga kemikalier och substanser skall saneras.

Enligt direktivet skall varje medlemsland sträva efter att ta hand om sitt eget avfall. Vidare markeras att slutlig deponering avfall skall av

ske i närheten platsen där avfallet uppstår. Återvinning och

av återanvändning kan däremot äga rum var som helst inom gemenskapen. En ny förordning transport miljöfarligt avfall är beslutad. om av Den ger medlemsländerna rätt att generellt förbjuda import avfall av för slutligt omhändertagande. Undantag görs för avfall skall återsom vinnas. Dock finns alltid möjlighet att hindra export eller import av avfall i det enskilda fallet. Kommissionens tidigare strävan att etablera en gemensam marknad för avfallstjänster har därmed åtminstone delvis kommit på skam. Båda dessa direktiv baseras på artikel 130s, vilket innebär att länderna får ha strängare regler. Flera skärpta miljöregler kommer att föreslås, bl.a. har kommissionen presenterat ett förslag till tekniska krav för deponier samt gränsvärden för lakvatten. Förslaget baseras på artikel 100a, vilket betyder att medlemsländerna inte tillåts ha hårdare krav. Förslaget emelanses lertid av flera länder vara ett steg tillbaka och det kommer förmodligen att arbetas om. Arbete med att ta fram ett nytt direktiv för förbränning farligt av avfall pågår liksom ett direktiv förpackningsavfall. Även ett direkom tiv om ansvar för skador orsakade avfallshantering förbereds. av

72 Kapitel 4

Radioaktivt avfall

Radioaktivt avfall regleras i huvudsak genom Euratomfördraget. Kommissionen och medlemsländerna har rätt att granska miljökonsekvensema av en planerad anläggning för slutförvaring av radioaktivt avfall. Direktivet om övervakning och kontroll av gränsöverskridande transporter av radioaktivt avfall träder i kraft 1994. Tillstånd kommer då att krävas från ansvarig myndighet i mottagarlandet för utförsel av radioaktivt avfall liksom tillstånd från berörda länders myndigheter för transport genom länderna i fråga. Precis som för farligt avfall finns bestämmelser för att hindra att radioaktivt avfall hamnar i Antarktis eller i något u-land. Varje land kan således säga nej till import eller transport genom landet av sådant avfall. Ett avslag måste dock motiveras, och kommissionen har i tveksamma fall möjlighet att föra frågan till domstolen för avgörande. I det femte miljöhandlingsprogrammet ges vissa riktlinjer angående hantering och slutförvaring samt information till allmänheten.

Kemikaliehantering

Syftet med EGEU:s kemikaliekontroll är att undanröja oacceptabla och oskäliga risker samt att minska riskerna från giftiga kemikalier genom olika slags åtgärder. Särskilt framhålls förebyggande åtgärder som utgår från en bred livscykelanalys. Inom kommissionen är ansvaret för kemikaliefrågor fördelat på flera olika direktorat, t.ex. miljödirektoratet, arbetsmiljödirektoratet, industri- och handelsdirektoratet jordbruksdirektoratet. Även samt om direktoraten samarbetar finns ändå skillnader i synsätt som ibland kan leda till problem i deras samarbete. I allmänhet regleras dock kemikalier via artikel 100a. Därmed har länderna små möjligheter att besluta om hårdare nationella krav inom de reglerade områdena. I EGEU har sedan 1982 funnits detaljerade regler för kontroll och kunskapsuppbyggnad avseende nya kemikalier. I det s.k. substansdirektivet om klassificering, märkning och förpackning av kemiska ämnen ñnns regler om förhandsanmälan, s.k. notiñkation av nya kemiska ämnen. Reglerna kommer att skärpas kraftigt när sjunde ändringen träder i kraft under 1993.

Kapitel 4 73

Innan nya kemiska ämnen får släppas ut på marknaden skall de undersökas med avseende på hälso- och miljöfarlighet. Det finns preciserade testkrav, skärps i takt med den marknadsförda volysom men. Inledningsvis fanns farhågor att företagen skulle välja göra att anmälningar i de länder som avsätter minst till prövningen, resurser men de farhågorna har inte besannats. Anmälan sker normalt i det land där tillverkningen sker eller där marknadsföra man avser ett nytt ämne. EGEU:s interna rutiner för granskning inlämnade underav sökningsdata har utvecklats kraftigt och riskerna för ojämn pröven ning av ärendena torde därmed i praktiken försvunnit. För kemikalier som varit i bruk länge finns förslag till förorden ning vars syfte är att introducera systematisk utvärdering och konen troll av riskerna med gamla kemikalier. Denna utvärdering omfattar över 100 000 kemikalier. Kemikalieindustrin skall genomföra och bekosta eventuella tilläggsundersökningar kan behövas. Därefter som skall beslut om åtgärder, t.ex. begränsningar saluförande eller av användning, fattas. Programmet är mycket omfattande och beräknas pågå under flera år. I ett uttalande från ministerrådet nyligen underströks vikten av att substitutionsprincipen tillämpas inom miljöområdet, men någon lagstiftning med innebörden att de ansvariga myndigheterna måste till att skadliga kemikalier ersätts med mindre se skadliga finns inte i EU. I det s.k. Sevesodirektivet finns regler för hur risken för stora olyckor med utsläpp farliga kemikalier skall av förebyggas och hur uppkomna skador skall begränsas.

Information kemikalierisker om

Inom EGEU regleras överföring kunskap kemikalier i två av om direktiv, i substansdirektivet 67548 och i ett motsvarande direktiv om klassificering, märkning och förpackning farliga det av preparat, s.k. preparatdirektivet 88379. EGEU-reglerna omfattar kriterier för klassificering, hur märkningen ska utformas symbol, riskfraser och skyddsfraser samt krav på utförlig risk- och skyddsinformation mer i form varuinformationsblad för yrkesmässig användning kemiav av kalier. EG har därmed ett utvecklat och i de flesta avseenden modernt regelsystem för produktinformation.

74 Kapitel 4

I Sverige finns ett motsvarande regelsystem, som vad gäller hälsofarlighet till helt övervägande del är lika eller likvärdigt med det som används inom EGEU. Den väsentligaste skillnaden är att vi i Sverige kräver att kemikalier skall klassificeras och märkas som hälsofarliga vid lägre farlighetsnivå än inom EGEU. en Det svenska systemet har faroklass, Måttligt farliga produkter en , EGEU saknar. Det viktigaste skälet till denna klass är att fånga som in kemiska produkter inte omfattas av de tre första klasserna, men som ändå kan innebära risker i arbetsmiljön eller för barn. som Av de hälsofarliga kemiska produkter finns på marknaden i som Sverige klassificeras drygt 20 procent i den fjärde faroklassen. Många dessa klassificeras och märks också inom EGEU, men då bara av med avseende på brandfarlighet. Det är främst lösningsmedelshaltiga produkter som hamnar i denna faroklass. Vissa skillnader finns också i fråga kriterier för cancerframom kallande egenskaper. Ett mindre antal kemikalier klassificeras olika strängt i de två systemen, i vissa fall är klassificeringen strängare inom EGEU, i andra fall strängare i Sverige. Reglerna för klassificering och märkning kemikalier med avav seende på miljöfarlighet är lika i Sverige och EGEU. De gäller för närvarande enbart för kemiska ämnen, det pågår ett internationellt men samarbete med bl.a. EU-kommissionen och Kemikalieinspektionen där utvecklar regler för sammansatta produkter eller preparat. De man kommande reglerna blir helt avgörande för hur bra information om

kemikaliers miljöeffekter privatkonsumenter och yrkesmässiga använ-

dare kommer att få i framtiden.

Begränsning farliga kemikalier

av

Inom EGEU finns ett särskilt direktiv begränsning vissa farliga om av ämnen, det s.k. begränsningsdirektivet 76769. Det innehåller bla förbud eller begränsningar mot PCB, PCT, vinylklorid, bensen, vissa flamskyddsmedel, asbest, pentaklorfenol, kadmium samt vissa bly-, kvicksilver- och tennorganiska föreningar. I vissa fall har EU begränsningar Sverige inte har, det gäller exempelvis för PCT, vissa som PCB-ersättare och vissa flamskyddsmedel. I dessa fall har Kemikalieinspektionen utfärdat motsvarande svenska regler, vilka träder i kraft följd EES-avtalet. I andra fall är de svenska förbuden och som en av begränsningarna likvärdiga med EGEU:s, vilket bl.a. gäller för PCB.

Kapitel 4 75

I ytterligare andra fall går de svenska begränsningarna längre, för som yrkesmässigt bruk av asbest. Där har dock skillnaderna minskat efter en nyligen genomförd ändring av EGEU:s begränsningsdirektiv. Med undantag för asbestformen krysotil gäller totalförbud för asbest nu inom EU. Pentaklorfenol, som i Sverige är förbjuden för träskyddsbehandling, tillåts inom EU i begränsad utsträckning. Användningen arsenikav

föreningar och organiska tennföreningar i bekämpningsmedelssyfte är

också strängare reglerad i Sverige. De nya svenska förbuden mot vissa klorerade organiska lösningsmedel saknar för närvarande motsvarighet inom EU, liksom förbuden mot användning kvicksilver i vissa termometrar av varor som och elektrisk utrustning. Den svenska begränsningen kadmium går av längre än EU:s nyligen utfärdade förbud.

Bekämpningsmedel

De svenska reglerna om klassificering, märkning och förpackning av bekämpningsmedel är moderna och i princip identiska med reglerna för andra kemikalier, men med viss påbyggnad vad gäller märkningskraven. Antalet substanser inte får ingå i bekämpningsmedel är som större i Sverige än inom EGEU. Det rör sig 50 substanser om ca utöver vad som finns på EU:s svarta lista. EU har ännu ingen gemensam maximilista. Det betyder att enskilda länder kan förbjuda ytterligare ämnen, och så har också i viss utsträckning skett. I det s.k. växtskyddsdirektivet 91414 slås fast EGEU-länatt

dema skall ha en harmoniserad prövning av växtskyddsmedel med

gemensamma dokumentationskrav och enhetliga rutiner för prövningen. Prövningen skall utgå från den s.k. positivlistan lista över - en aktiva substanser som får ingå i bekämpningsmedel kommissio- - som nen upprättar. Prövningen av de färdiga medlen skall även i fortsättningen ske nationellt, men det blir inte möjligt för medlemsländerna att godkänna medel med andra aktiva substanser än dem på positivlistan. Tillfälliga dispenser kan dock ges vid akut behov. Det beräknas komma att ta flera år innan positivlistan slutligt kan fastställas. Det är sannolikt att den kan komma att innehålla medel vi redan mönstsom rat ut, eftersom en del medlemsländer att det finns behov dem anser av i områden med andra klimat- och odlingsförhållanden.

76 Kapitel 4

Vid medlemsländernas prövning skall principen om ömsesidigt accepterande godkännanden i andra länder tillämpas. Därmed blir av resultatet den första prövningen ett visst medel styrande för av av övriga länders prövning och beslut. Dock får ett land ta avvikande jordbrukstekniska eller växtskyddstekniska motiv beslut om det finns

eller miljöskäl klimat inkluderat för detta. Det ñnns alltså vissa

möjligheter till nationella särbestämmelser. EGEU har inga regler andra bekämpningsmedel gemensamma om än växtskyddsmedel. Arbete på ett direktiv med sådana medel som träskyddsmedel och industriellt använda bekämpningsmedel pågår dock. Det blir till sin grunduppbyggnad mycket likt direktivet om växtskyddsmedel.

Biologisk mångfald och bioteknik

Redan 1979 antog ministerrådet ett direktiv om fågelskydd med krav medlemsländerna att skydda viktiga områden för flyttfåglar. I direktivet behandlas också jakt och handel med fåglar. Andra direktiv tar handel med val- och sälprodukter. upp Men naturvärden betraktades ändå mest som en nationell angelägenhet. Inte förrän 1992 ñck EG naturvårdspolitik. Då en gemensam antog miljöministrarna det s.k. habitatdirektivet, som skall garantera att hotade växt- och djurarter kan leva vidare inom EG. Direktivet innehåller listor på hotade arter samt krav på medlemsländerna att peka ut och skydda områden är viktiga för dessa arters fortbesom stånd. Uppgifterna skall sammanställas till heltäckande naturvårdsen plan för hela EGEU Natura 2000. Kommissionen har också lämnat ett långtgående förslag till direktiv om handel med utrotningshotade arter, det är oklart de nuvarande skrivningarna går igenom. men om Medlemsländerna kan få visst ekonomiskt stöd till naturskydd från EU:s miljöfond LIFE och möjligen också från den nya utjämningsfonden. Stödet är särskilt viktigt för länderna i södra Europa, som har sämre ekonomiska och samtidigt täcker huvuddelen av de resurser områden som behöver skyddas. Bestämmelser hantering och utsättning av genetiskt modifierade om organismer och produkter har funnits i EGEU sedan 1990. EU har en detaljerad lagstiftning på detta område, vilket Sverige saknar. För sluten hantering genetiskt modifierade organismer, t.ex. när man av

Kapitel 4 77

använder en mikroorganism för att framställa medicinska preparat, råder anmälningsplikt till behörig myndighet. För vissa högriskgrupper råder tillståndsplikt. I direktivet finns regler om hur organismerna skall klassificeras, vilken säkerhetsberedskap som skall finnas när det gäller t.ex. hälso- och miljömässiga överväganden samt vilka arbetsmiljöregler skall beaktas. Även avfallshanteringen regleras. Medsom lemsländerna skall bistå kommissionen med uppgifter om hur hanteringen av genetiskt modifierade organismer sker. För utsättning av genetiskt modifierade organismer är reglerna än mer detaljerade. Här råder också anmälningsplikt, men någon utsättning får inte ske förrän skriftligt besked från behörig myndighet erhållits. Vid anmälan skall en noggrann miljöriskbedömning göras och direktivet anger i detalj vilka punkter som skall tas upp i denna. Myndigheterna har rätt att utföra tester och inspektioner för att kontrollera verksamheten. Medlemsländerna har rätt att tillfälligt begränsa eller förbjuda försäljning av en produkt, om de anser att den kan medföra risker för hälsan eller miljön. Direktivet medger dock inte medlemsländerna någon möjlighet att förbjuda all utsättning av genmanipulerade organismer. Kommissionen har presenterat ett förslag om patent på biotekniska innovationer patent på liv, som vållat mycket debatt. Debatten gäller framför allt den etiska aspekten av att bevilja patent på genetiskt förändrade djur.

J ordbrukspolitik

Den gemensamma jordbrukspolitiken, Common Agricultural Policy CAP utgör en av grundpelarna i EGEU-samarbetet. Av EGEU:s totala budget har jordbruket under senare år tagit i anspråk närmare två tredjedelar. Detta förhållande håller på att förändras. För åren 1992 och 1993 beräknas jordbruksutgifterna utgöra ca 50 procent. I Romfördraget anges den gemensamma jordbrukspolitikens mål vara ökad produktivitet, skälig levnadsstandard för producenterna, marknadsstabilitet, tryggad livsmedelsförsörjning, samt rimliga livsmedelspriser till konsumenterna. CAP bygger på tre viktiga principer:

en gemensam marknad med gemensamma priser, -

78 Kapitel 4

gemenskapspreferens, dvs. att EGEU:s varor skall ha företräde framför importerade, gemensam finansiering av jordbrukspolitiken. - en

CAP är uppdelad i en pris- och marknadsreglerande del och en struktur- och regionalpolitisk del.

Pris- och marknadsreglering

Den gemensamma marknaden skall upprätthållas genom att tullar och införselavgifter samt konkurrenssnedvridande subventioner m.m. avlägsnas mellan länderna. Fram till beslutet om reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken i maj 1992 har implementeringen av den gemensamma marknaden och gemenskapspreferensen varit uppbyggd kring ett prisstödsystem. Den gemensamma marknaden upprätthålls genom att ett administrativt riktpris fastställs för varje standardprodukt på den inhemska marknaden. Detta pris skyddas mot världsmarknadens prisnivå genom ett gränsskydd. EU-kommissionen kan genom interventionsköp hindra priset på den inhemska marknaden från att sjunka under ett visst politiskt fastställt interventionspris, blir ett garanterat minimipris som till bonden. Vid handel med tredje land gäller gemensamma regler för medlemsländema för att det politiskt fastställda priset för EG-marknaden skall kunna upprätthållas. Vid import tas införselavgifter ut, vars nivå bestäms av skillnaden mellan världsmarknadspris och EGEU:s administrativt fastställda tröskelpris. Gemenskapspreferensen upprätthålls genom att gränsskyddsnivån för många produkter rymmer ett överskydd, dvs. gränsskyddet

skyddar ett pris som oftast ligger betydligt över det interna marknad-

spriset. Eftersom EGEU:s prisnivå i normalfallet överstiger världsmarknadsprisnivån innebär det att bidrag utgår till EGEUzs jordbruksexpoitörer.

Kapitel 4 79

Struktur- och regionalpolitik

Pris- och marknadsregleringarna i EGEU:s jordbrukspolitik kompletteras med många åtgärder som syftar till att förbättra jordbrukets struktur, dess regionalpolitiska effekter eller miljön. Det finns en rad horisontella stöd inom ramen för EGEU:s strukturpolitik mål 5 a. Exempel på strukturstöd är investeringsstöd, startstöd till unga jordbrukare och stöd till marknadsföring och förädling av jordbruksprodukter. Stöden finansieras till största delen med nationella medel, men till viss del också från EGEU:s jordbruksfond. De regionala stöden till jordbruksområden kan delas in i två typer: Städ till missgynnade områden Less favoured areas LFA lämnas i huvudsak till bergsområden och till områden som hotas av avfolkning, och där bevarandet av den naturliga miljön är nödvändig. Stödet lämnas dels som ett djur- eller arealbidrag, dels som ett investeringsstöd för i första hand gemensamma investeringar. Mer än hälften av EU:s jordbruksareal är klassiñcerad som missgynnad och erhåller denna typ av stöd. Medlemslandet står för 75 procent av kostnaden för stödet och återstoden finansieras genom EGEU:s jordbruksfond. Stöd till landsbygdsutveckling, s.k. 5 b-stöd har till syfte att hjälpa särskilt utvalda områden som brottas med svåra strukturella problem och underlätta diversiñering av jordbruksföretag. Filosofin bakom 5 b-stöden är att insatserna för landsbygdens utveckling skall bygga på en helhetssyn. Man söker minska områdenas beroende av jordbruk genom att utveckla andra näringar. Stödet finansieras delvis av medlemslandet och delvis av EGEU:s strukturfonder.

Nationella stöd

Medlemsländer lämnar även renodlat nationellt stöd, men här är läget mer svåröverskådligt. Romfördragets regler om prisstöd syftar till att säkerställa fri konkurrens på EGEU-marknaden och innehåller ett principiellt förbud mot att medlemsstaterna tillämpar statsstöd som snedvrider konkurrensen så att det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Stöd som kopplas till produktpris eller producerad kvantitet är inte tillåtna.

80 Kapitel 4

Reform EG:s jordbrukspolitik

av Den belastning som jordbruket utgjorde på budgeten, på miljön och på de handelspolitiska relationerna drev fram ett beslut om en reform av den gemensamma jordbrukspolitiken i maj 1992. Syftet med reformen är bl.a. att få en bättre balans mellan utbud och efterfrågan i EGEU:s jordbruksproduktion och att minska miljöbelastningen från jordbruket. Både användningen av bekämpningsmedel och handelsgödsel är större inom EU än i Sverige. Många länder i Europa har problem med läckage av växtnäringsämnen och bekämpningsmedel till grundvatten och vattendrag. Det centrala elementet i reformen är en sänkning av riktpriset på spannmål med 29 procent som skall genomföras under treårsperioden 199394-199596. De lägre riktpriserna kompenseras emellertid fullt ut av ett arealstöd som är regionalt differentierat. Villkoret för att erhålla arealstöd är en obligatorisk träda på 15 procent av åkerarealen. För denna del utgår trädesersättning med belopp arealersättningen. Avsikten är att begränsa översamma som skottsproduktionen. Småproducenter är undantagna från trädeskravet. Reformen innebär en ändrad inriktning på styrmedelsvalet. Det totala stödet ligger kvar på ungefär samma nivå. Däremot får det produktionsbetingade prisstödet mindre betydelse medan arealstödet, som inte är lika produktionsanknutet, får ökad betydelse. Denna förskjutning från prisstöd till arealstöd väntas minska intensiteten i odlingen och därmed minska överskottet liksom gödsel- och bekämpningsmedelsanvändningen. EU har redan i dag vissa stöd som gynnar miljövänlig produktion. Med reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken har dessa stödmöjligheter utvidgats betydligt. De nya stöden syftar till att minska jordbrukets miljöbelastning och till att bevara odlingslandskapet. Reformen omfattar bl.a. möjligheter till stöd till lantbrukare som förbinder sig:

a att minska användningen av handelsgödsel ocheller bekämpnings-

medel, eller att införa ekologiska produktionsmetoder, b att på annat sätt än under punkten ovan extensifiera växtodlingen eller att omställa åkerjord till extensivt bete,

c att reducera antalet får och nötkreatur per foderarealenhet,

1994:7 Kapitel 4 SOU

d använda andra miljövänliga odlingsmetoder eller bevara odatt lingslandskapet eller ovanliga lokala utrotningshotade husdjurs-

raser, vårda jordbruks- och skogsmark har övergetts,

e att som

f att plantera skog,

jordbruksmark produktion i minst 20 år, i synnerhet för

g att ta ur

upprättande av biotoper eller naturreservat, h sköta mark är tillgänglig för allmänheten och dess fritidsatt som aktiviteter.

Generellt gäller för de stöden att respektive land är skyldigt att nya erbjuda dem till lantbrukarna. Varje medlemsstat skall upprätta för områden av zonprogram homogen karaktär vad gäller miljö och natur. Principiellt skall proomfatta alla former stöd, där så är skäligt kan programmen av men grammet begränsas till att omfatta endast de stöd som svarar mot speciella karaktär. Ett land kan också låta vissa stödformer denna zons gälla generellt i hela landet. Hur utformas i detalj är upp programmen till varje land bestämma så länge de inte strider mot EU-förordatt ningen. Programmen skall ha en räcktid om minst fem år. De utarbetade utgör sedan förslag som skall godprogrammen kännas EU-kommissionen. Därvid prövas om de överensstämmer av med förordningens mål och hur stor EU:s medfinansiering skall vara. Den finansieringen både pris- och marknadsreglegemensamma av ringen och strukturåtgärdema sker särskild utvecklings- och genom en garantifond FEOGA. Fondens intäkter består av bidrag från EU:s budget inkomstkällor utgörs tullar och införselavgifter, 1,4 vars av

procent ländernas momsunderlag, producentavgifter samt BNP

av relaterade bidrag från medlemsländerna.

Kapitel 5 83 sou 1994:7

5 EES-avtalet på miljöområdet

Inledning

Sverige och övriga EFTA-länder har haft bilateralt samarbete med EG på miljöområdet sedan 1970-talet, vilket successivt stärkts och breddats under 1980-talet. Till början rörde det sig mest om utbyte av en information och erfarenheter i aktuella miljöfrågor och efter hand kom även expertsamarbete med i bilden. Avtalet mellan EG, EG:s medlemsstater .samt medlemsstaterna i EFTA Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, EES-avtalet, har om efter flera års förhandlingar och omförhandlingar godkänts av förhandlingspartema i 1993 och trädde i kraft den l januari 1994. mars EFTA-ländema har också upprättat särskilda avtal för att reglera sina interna förhållandenk EES-avtalet har i grunden ett ekonomiskt syfte, men kommer att innebära djupare och formaliserat samarbete mellan EU och ett mer EFTA också på miljöområdet. Kärnan i avtalet är att EFTA-länderna skall få tillgång till EU:s inre marknad, och att deras medborgare och företag skall få villkor som EU-ländemas. Avtalet kan sägas samma upp med ett års varsel. De fyra friheterna, dvs. fri rörlighet personer, tjänster av varor, och kapital, är centrala begrepp vid upprättandet av den gemensamma marknaden och i EES-avtalet. På miljöområdet påverkas regler som rör t.ex. kemikaliereglering och bilavgaskrav, och andra miljövaror, regler påverkar företagens konkurrensvillkor, t.ex. regler för som föroreningsutsläpp från industrin och avfallshantering. Av betydelse på miljöområdet är också de delar avtalet berör s.k. angränsande av som politikområden, där exempelvis miljöforskning, utarbetande av aktionseller samråd inför internationella förhandlingar ingår. Här program

Avtal ESA EFTAzs övervakningsorgan och EFTA-d0mstoom len, samt arbetsordning för EFTA Standing Committee, EES-rådet och Joint Committee

84 Kapitel 5

bygger samarbetet på frivillighet, och förutsätter inte att EFTA-länderna tar över EU:s regler. EES-avtalet är med andra 0rd omfattande på miljöområdet. Det som tillkommer vid ett eventuellt medlemskap är vissa regler för Vattenkvalitet badvatten, ñsk- och skaldjursvatten, naturskydd utrotningshotade djur och växter, boplatser, jordbruk, miljöskatter avgifter ekonomiska styrmedel, EU:s deltagande i internationella miljökonventioner, samt kärnteknik och strålskydd. EES-avtalet innehåller bara de EG-regler beslutats före l som augusti 1991. Nya EGEU-regler kommer successivt in i avtalet tas genom tilläggsprotokoll, i likhet med själva avtalet först skall som godkännas i respektive land.

Fri rörlighet

av varor

Som nämndes i inledningen utgör de fyra frihetema grunden i EESavtalet. Utgångspunkten är att det inte skall ñnnas några nationella särbestämmelser försvårar import eller s.k. som export av varor, tekniska handelshinder. De regler på varuområdet ingår i avtalet som är harmoniserade, dvs. de skall i princip likadana i alla länder, se ut och EFTA-länderna skall därmed ha samma krav följer de som av gemensamma EGEU-reglerna. Reglerna i EES-avtalet på detta område motsvarar i princip de finns i Romfördraget. som Sverige och övriga EFTA-länder har i avtalet fått undantag och övergångslösningar på de områden där vi har långtgående miljömer och hälsoskyddskrav än EGEU. Under övergångsperiod, i vissa en fall fram till 1 januari 1995, får vi behålla våra strängare krav, vilket innebär att har rätt att begränsa tillträdet till våra marknader av produkter som inte uppfyller dessa. Under 1994 och 1995 skall en översyn göras tillsammans med EU, varefter parterna skall ta ställning till vilka krav som skall gälla efter 1 januari 1995. Frågan behandlas

även i medlemskapsförhandlingarna.

Undantagen gäller de regler vi har den dag avtalet träder i kraft. Därefter blir möjligheten för ett land att ensidigt skärpa gemensamma regler som ingår i avtalet mycket begränsade. Enligt avtalet finns det en möjlighet att inom reglerade områden ensidigt vidta lämpliga skyddsåtgärder om det uppstår allvarliga ekonomiska, samhälleliga eller miljömässiga svårigheter på visst område eller i viss ett en

Kapitel 5 85

s.k. skyddsklausul är dock bara tänkt att användas i en region. Denna allvarlig situation och bara tillfällig åtgärd. Det kan mycket som en hänvisa till den i praktiken. Dessutom finns det risk därför bli svårt att för motåtgärder från EU:s sida. regler saknas kan ett enskilt land ha kvar eller Om gemensamma förbud eller restriktioner för att skydda människors eller djurs införa eller för bevara växter. Dessa restriktioner eller liv och hälsa att förbud får dock inte utgöra medel för godtycklig diskriminering mellan och utländska produkter eller innebära dold begränsning inhemska en handeln. skall vidare proportionerliga, dvs. motiverade och av De vara rimliga i förhållande till syftet. EGEU-domstolen har utvecklat viss praxis för detta. Den en det land inför regler har bevisbördan bl.a. innebär bl.a. att som egna för reglerna är motiverade. I vissa hänseenden kvarstår eller att tolkningsproblem. Detta avgörs ytterst, det blir en olöslig uppstår om tvist, EU-domstolen. av inledningen till EES-avtalet står att parterna är fast beslutna att I vidare utvecklingen reglerna bygga på hög skyddsnivå vid den av en vad gäller hälsa, säkerhet och miljö. Detta motsvarar bestämmelsen

Romfördraget artikel 100a, 3:e stycket att EG-kommissionen

i om från hög skyddsnivå vid sina förslag till miljöregler skall utgå en nya varuområdet. Det finns däremot ingen motsvarighet till den s.k. på

miljögarantin i Romfördraget artikel 100a, 4:e stycket, som ger

möjlighet till undantag för strängare nationella miljökrav. EFTAländerna försökte få in motsvarighet i EES-avtalet, något som EG en inte gick med på. EG:s motiv att beslut inom EES kräver enhälligvar het, och EFTA-länderna därför formellt sett inte kan tvingas ta att

EG-lagar. Övergångslösningar kan eventuellt förhandlas fram

över nya i samband med tilläggsprotokoll till avtalet. nya

Utsläpp från motordrivna fordon

regler begränsning avgasutsläppen från personbilar, EU:s om av lastbilar, bussar och traktorer ingår i EES-avtalet. på traktorer används inom jord- och skogsbruket är Kraven som internationellt revideringsarbete, och på detta område föremål för krävdes inga författningsändringar inför EES-avtalets ikraftträdande. Sverige har i dag strängare krav än EU när det gäller bilavgaser.

86 Kapitel 5

Dessutom har vi ett för Europa unikt krav på hållbarhet och tillverkar-

ansvar samt ett system för miljöklassning av fordon. Här har vi fått Övergångsbestämmelser i EES-avtalet, vilket innebär att vi fram till 1 januari 1995 kan hindra import fordon inte av som uppfyller våra krav. Därefter får vi enligt avtalet fortsätta tillämpa att vår lagstiftning, men vi kan däremot inte hindra import fordon från av ett EU- eller EFTA-land är godkända enligt EU:s som regler. Från svensk sida har detta tolkats som att vi kan fortsätta använda skatterabatter och tillverkaransvar. Det är däremot inte säkert att EU gör samma tolkning. Vi kan efter den l januari 1995 inte hindra import vissa lastbilar av och bussar vikt över 3,5 ton och motoreffekt under 85 KW som släpper ut partiklar än våra. Detta gäller fram till mer 1996 då EU skärper sina krav.

Farliga kemikalier

EES-avtalet omfattar inte alla regler på kemikalieområdet. De svenska reglerna för klassificering, förpackning och märkning farliga ämnen av och beredningar är till stora delar likvärdiga med EU:s. Båda regelsystemen har utvecklats i ett internationellt samarbete, bland inom annat OECD. Vi har dock strängare regler beträffande kriterier för cancerframkallande ämnen och kräver vår s.k. fjärde genom faroklass att kemikalier skall klassificeras och märkas hälsofarliga vid som en lägre farlighetsnivå än inom EU. Detta gäller vissa organiska lösningst.ex. medel. Här har vi fått undantag fram till 1995. Enligt EES-avtalet skall parterna samarbeta för att lösa återstående problem och se över situationen under 1994. Målsättningen är att gemensamma regler skall gälla från och med den l januari 1995. Om Sverige inte kan acceptera EU:s regler efter det datumet har dock möjlighet fortsätta att tillämpa de nationella regler vi har i dag. Vi kan däremot inte ensidigt skärpa gemensamma regler ytterligare,förutom genom att hänvisa till skyddsklausulen i avtalet.

När det gäller begränsad användning och marknadsföring av farliga

ämnen och preparat har Sverige hårdare krav på vissa områden, men det finns också områden där EU:s krav långtgående. är mer På de områden där EU har strängare krav vi Det gäller anpassar oss. t.ex. PCT, trisfosfater, bensen samt blykarbonater och blysulfateri färg. På de områden där Sverige har strängare krav har vi fått undantag, vilket

Kapitel 5 87

begränsa tillträdet till våra marknader för de kemikalier ger oss rätt att

där vi har strängare krav än EU. För dessa åtta undantagz, bl a kad-

mium, pentaklorfenol och kvicksilver, kommer avstämning att en göras under 1995. Vi har också möjlighet att begränsa tillträdet till våra marknader av bekämpningsmedel förbjudna innan avtalet trädde i kraft. Ett som var

EU-direktiv för bekämpningsmedel i jordbruket har emellertid

nytt tillkommit efter 1 augusti 1991. Förhandlingarna vilken lösning om skall gälla för detta i EES-avtalet väntas bli färdiga i februari som 1994. Ett gränsvärde för kadmium i handelsgödsel infördes i Sverige den l januari 1993, vilket vi fär behålla tillsvidare. EU:s krav pä miljöfarliga batterier och ackumulatorer liknar våra, med krav på märkning och insamling samt möjlighet att använda pant

återtagningspremie. Sverige kommer att skärpa kraven utifrån

eller EG:s när det gäller kvicksilverhalten i alkaliska batterier samt möjligheten för konsumenten att lätt ta fast monterade batterier i en vara. ur Därmed kommer de strängaste kraven i Sverige och inom EU att gälla

för våra batterier. Både Sverige och EGEU har tillsammans med ett stort antal andra Wienkonventionen och Montrealprotokollet kommit stater genom ozonnedbrytande ämnen. Även överens att helt avveckla flertalet om har Sverige något snabbare awecklingsplan om målet är detsamma, en EU och strängare regler för vissa ämnen. Inom EU finns det ingen än motsvarighet till våra regler förbud mot import av vissa produkter om har tillverkats med eller innehåller CFC, även om vissa EUsom länder har regler för begränsad användning, vilket i realiteten motsvaden svenska regleringen. EES-avtalet rätt att ha kvar våra rar ger oss strängare regler, och det finns särskild uppmaning om att parterna en skall organisera ett samarbete på området och tillsammans se över situationen under 1995.

Utöver nämnda undantagen även klorerade lösningsmedel, de tre asbest, arsenik, organiska tennföreningar och kreosot

88 Kapitel 5

Bränslen

Sverige har anpassat sin lagstiftning till EGEU:s krav det när gäller gränsen för svavel i tunn eldningsolja och dieselbrännolja för motorfordon. Formellt det ut vi skärpt våra krav. I realiteten ser som om understiger svavelhalten i nästan all tunn eldningsolja och dieselbrännolja i Sverige den högsta tillåtna gränsen, bland annat beroende på att en svavelskatt tas ut över viss gräns. Dessutom har miljöklassning en av diesel lett till ökad användning olja med låg svavelhalt. av

Den svenska förordningen motorbensin stämmer väl överens

om med EU:s bestämmelser för blyhalten i bensin. Däremot skiljer sig reglerna något åt vad gäller oktantalen i motorbensin som inte är blyfri. De svenska kraven gränser för innehållet om av svavel och fosfor i blyfri bensin har tillkommit skydd för katalysatorer. som En ny europeisk standard gäller fr.o.m. den 1 oktober 1993.

Dryckesförpackningar

Det svenska retursystemet för dryckesförpackningar glas och

av aluminium uppfyller till stora delar EU:s regler förpackning om av drycker och flytande livsmedel. Sveriges och EU:s politik syftar till att ta fram ett övergripande för samtliga förpackningar program och allt förpackningsavfall, vilket också kommer att omfatta dryckesförpackningar.

Buller

EFTA-länderna har fått särlösning för buller från personbilar, lastbilar och bussar. De svenska reglerna är dock likvärdiga med EU:s. EU har nyligen skärpt sina krav, dessa ingår ännu inte i men EES-avtalet. EU:s regler om begränsning buller från flygplan av stämmer väl överens med de regler som den internationella civila flygorganisationen ICAO har och också Sverige följer. På detta område blir det som därför inga förändringar. . Sverige har inga krav på buller från bygg- och anläggningsmaskiner eller från gräsklippare, vilket EUhar. Vi måste därför utfärda föreskrifter på dessa områden.

Kapitel 5 89

Övergripande miljöbestämmelser

Förutom den fria rörligheten finns det också andra delar av av varor EES-avtalet har betydelse på miljöområdet och som påverkar som företagens konkurrensvillkor. Mer övergripande bestämmelser om miljö finns i artiklarna 73-75, motsvarar artiklarna 130r och 130t som i Romfördraget. Av dessa framgår att

åtgärder EFTA- och EG-ländema vidtar i fråga om miljön som skall syfta till att bevara, skydda och förbättra miljön, bidra till skyddet människors hälsa samt säkerställa ett varsamt och av rationellt utnyttjande av naturresurserna

principer skall ligga till grund för åtgärderna är att förebygga som miljöproblem, att hejda miljöförstöring vid källan och att förorenaren skall betala, den s.k. Polluter Pays Principle

miljöskyddskrav skall ingå del parternas övriga politik, som en av exempelvis transport- och handelspolitiken.

Under EES-förhandlingarna sökte EFTA-länderna få in skrivningar om försiktighetsprincipen och miljömässigt hållbar tillväxt i avtalet, vilka finns med i Maastrichtfördraget. Dessa skrivningar kom dock bara med i inledningen till avtalet, vilket gör att de kan betraktas som en politisk avsiktsförklaring som inte är rättsligt bindande. Där står att parterna är fast beslutna att bevara, skydda och förbättra miljön samt säkerställa ett varsamt och förnuftigt utnyttjande av naturresurserna, på grundval särskilt principen om en varaktig utveckling samt av av principen att försiktighetsåtgärder och förebyggande åtgärder bör vidtas. I särskild miljöbilaga till EES-avtalet finns regler om de miljöen skyddsåtgärder som EFTA-länderna skall tillämpa. Det rör sig om drygt 50 regler oftast minimikaraktär. Det innebär som är av att länderna är fria att bibehålla eller införa strängare miljöskyddsåtgärder än EU-kraven, förutsatt att de inte medför omotiverade handelshinder i förhållande till de miljömål man vill uppnå. EU-kraven utgör därmed ett golv i miljöskyddet, inte får underskridas. Reglernai miljösom bilagan omfattar i huvudsak utsläpp till luft och vatten av farliga

90 Kapitel 5

ämnen från förorenande verksamhet samt regler miljökvalitet och om avfallshantering. Några särlösningar har som regel inte varit aktuella på detta område, eftersom det är fråga om minimiregler. Det ñnns dock två områden där vi fått övergångslösningar. Det området gäller farligt ena avfall, där EG höll på att utarbeta regler då EES-avtalet förhandnya lades fram, och det därför inte ändamålsenligt att ta över förvar åldrade regler. Det andra området gäller genetiskt modifierade organismer. Sverige har endast ett fåtal spridda regler på detta område, och har därför fått uppskov med att införa EG:s regler i avvaktan på en motsvarande heltäckande svensk lagstiftning.

Sveriges och EU:s miljölagstiftning är uppbyggda efter olika

system. I Sverige har vi tillämpat individuella tillstånd för miljöfarlig verksamhet, medan EG hittills haft generellt gällande regler. EU arbetar för närvarande med regler miljötillstånd för fasta anläggom ningar, som bygger på individuell prövning. Sverige har anpassat sig till EGEU genom att föreskrifter skyddsåtgärder, begränsningar om och andra försiktighetsmått i enlighet med EES-avtalet utfärdas, vilket även kommer att gälla för existerande miljöfarlig verksamhet. Med andra ord kommer både generella gränsvärden och individuellt utfärdade tillstånd att gälla i Sverige.

Miljökonsekvensbeskrivningar

EU har fler krav på miljökonsekvensbeskrivningar än vad vi har i

svensk lagstiftning. Miljökonsekvensbeskrivningar

syftar till att ge en samlad bedömning vilken inverkan planerad anläggning kan få av en för miljön, hälsan och hushållningen med naturresurserna, och skall genomföras om anläggningen kan väntas medföra betydande påverkan på miljön. För att uppfylla EU:s regler införs flera lagändringar i Sverige, som innebär långtgående krav på miljökonsekvensbemer skrivningar vid planering och genomförande bl.a. vatten- och av avloppsanläggningar, bostäder, industrier, skidliftar, hotellkomplex

och eventuellt järnvägsbyggen.

Kapitel 5 91

Rätt till miljöinformation

EU:s regler om rätten att ta del av miljöinformation anses uppfyllda genom den svenska tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. I EU:s regler ñnns en frist på två månader inom vilken en myndighet skall besvara en begäran om uppgifter. Enligt tryckfrihetsförordningen skall detta ske genast eller så snart som möjligt och begäran skall behandlas skyndsamt. Eftersom denna skrivning anses minst lika förmånlig som EU:s regler krävs ingen ändring av de svenska reglerna.

Vatten

Sverige uppfyller i praktiken de gränsvärden för farliga ämnen i vatten som EU:s regler kräver, men här krävs en viss formell anpassning i lagstiftningen. EU:s regler om kvalitet på ytvatten avsett för dricksvatten skall omarbetas för svenska täkter, kunskaper och att passa nya reningsteknik. De svenska kraven på avloppsrening från tätorter och rening och utsläpp av avloppsvatten inom vissa sektorer inom livsmedelsindustrin stämmer i huvudsak med EU:s. Däremot kan EU:s krav på kvävereduktion innebära höjda krav för reningsverken i större städer som Stockholm, Göteborg och Malmö.

Luft

EU:s ramdirektiv om bekämpning av luftföroreningar från industrin kräver inga särskilda svenska föreskrifter. Nuvarande tillståndsplikt enligt miljöskyddslagen är tillräcklig. Detsamma gäller för kraven om begränsning av utsläpp från stora förbränningsanläggningar och från nya och befintliga kommunala anläggningar för avfallsförbränning. Den svenska svavellagstiftningen ställer strängare krav än EU-direktivet på stora förbränningsanläggningar. Däremot har inga juridiskt bindande krav för utsläpp av kväveoxider och stoft, utan endast rekommenderade riktvärden. Även våra riktvärden, med undantag om för oljeeldning, ligger under EU:s gränsvärden måste vi se till att också formellt uppfylla kraven. De svenska kraven på utsläpp från kommunala anläggningar för avfallsförbränning stämmer i huvudsak med EU:s, och utsläppen från våra anläggningar ligger i dag klart under dessa krav. Vi måste dock

92 Kapitel 5 sou 1994:7

skärpa våra krav vad gäller utsläpp av saltsyra, samt införa gränsvärden för svaveldioxid och vissa metaller. I EES-avtalet ingår tre EU-direktiv om luftkvalitet. Här måste vi införa lagändringar så att bindande gränsvärden för högsta tillåtna halt av svaveldioxid, sot, kvävedioxid och bly i luften kan fastställas. EUdirektiven innehåller också, utom för bly, vägledande värden som stämmer bra överens med de svenska riktvärdena. För att införliva de bindande EU-reglema utarbetas bindande föreskrifter för luftkvaliteten i tätorter. Kommunerna kommer att få till uppgift att mäta och kon-

trollera att gränserna inte överskrids se även kapitel 6 beträffande

gränserna för de kommunala åtagandena. EU:s direktiv om asbestförorening i arbetsmiljön uppnås i Sverige genom ett förbud mot att överlåta friktionselement med asbest och vår reglering av asbest i arbetsmiljön.

Industriavfall och olyckor

När det gäller industriavfall håller EU på att ändra sina föråldrade regler om slutligt omhändertagande av PCB och PCT i t.ex. transformator-, kondensator- och hydrauloljor. Det nuvarande direktivets krav på återvinning av PCB från PCB-avfall ñnns inte i Sverige, eftersom vi förbränner vårt avfall och inte anser återvinning önskvärt. Något behov av att reglera PCT-avfall finns inte heller eftersom kemikalien inte används i Sverige. EFTA-länderna behöver dock inte följa direktivet förrän l januari 1995, och en gemensam översyn av området skall vara genomförd innan dess. EU:s s.k. Sevesodirektiv handlar om risker för allvarliga industriolyckor och berör kemikaliereglering. I direktivet anges vilka åtgärder som skall vidtas för att förebygga allvarliga olyckshändelser och för att begränsa konsekvenserna för människor och miljö. I Sverige regleras detta i ett flertal lagar och kompletterande föreskrifter behövs på flera områden.

Bioteknik

EU:s två direktiv om genetiskt modifierade organismer GMO berör innesluten användning och avsiktlig utsättning i miljön samt marknadsföring av sådana produkter. Den svenska lagstiftningen är svagare än

Kapitel 5 93

EG:s på detta område och kommer att ses över så att EG:s regler blir tillämpliga fullt ut. Senast den l januari 1995 skall direktivens bestämmelser ha genomförts enligt EES-avtalet. Det finns en särskild säkerhetsklausul i EES-avtalet, som ger länderna möjlighet att begränsa eller förbjuda användning eller försäljning av en genmodifierad produkt om man befarar att produkten utgör en risk för människors hälsa eller för miljön.

Avfall

Svensk lagstiftning innehåller de regler som behövs för att uppfylla EU:s allmänna avfallsdirektiv, som är ett ramdirektiv för avfallshantering. Därutöver tillkommer producenternas ökade ansvar för avfallet, genom de ändringar som införs enligt kretsloppspropositionen, och som också överensstämmer med EU:s regler. När det gäller farligt avfall och transport av farligt avfall höll EG på att revidera sin lagstiftning samtidigt som EES-avtalet förhandlades fram. De nya reglerna kommer att ingå i ett tilläggsprotokoll till EESavtalet, och kommer troligtvis att gälla från l januari 1995. EU:s regler för omhändertagande av spillolja finns delvis i svensk lagstiftning. Vi saknar dock detaljerade regler för regenerering återbildning av spillolja och krav vid förbränning, och måste därför komplettera våra regler med en särskild förordning om hantering av spillolja. För användning av avloppsslam i jordbruket krävs komplettering i svensk lagstiftning. Nya bindande regler om högsta tillåtna halt av tungmetalleri avloppsslam för jordbruksändamäl måste utarbetas, även de riktvärden finns i dag i Naturvårdsverkets allmänna råd i om som dag redan ligger betydligt under EU:s.

Samarbete vid sidan av de fyra friheterna

I EES-avtalet sägs att EG och EFTA skall stärka och bredda också det frivilliga samarbetet på miljöområdet. Här är det inte fråga om att EFTA-länderna skall ta över EG:s lagstiftning, utan det handlar mer rekommendationer. Av avtalet framgår att samarbete är särskilt om angeläget när det gäller utbyte av information och samråd då program planeras eller ändras. Dessutom understryks vikten av samordning

94 Kapitel 5 sou 1994:7

inför förhandlingar i andra internationella fora och vid samarbete med tredjeländer. I ett protokoll till EES-avtalet vilket samarbete är anges som särskilt angeläget på miljöområdet inom ramen för gemenskapens verksamhet. Det som anges är bland annat åtgärdsprogram, integrering av miljöskyddskrav inom andra politikområden, ekonomiska och ñskala instrument samt gränsöverskridande miljöproblem och viktiga frågor som diskuteras inom andra internationella organisationer.

Deltagande i den europeiska miljöbyrån

I protokollet står också att EFTA-ländema skall få delta i den europeiska miljöbyrån European Environment Agency, så fort denna upprättats. I förordningen miljöbyrán står visserligen att EG inbjuder om likasinnade länder att delta i arbetet, EESavtalet men ger oss en formell rätt till deltagande. Miljöbyrån skall framför allt syssla med miljöövervakning och miljöinformation, och tanken är att också länder i centrala och östra Europa skall delta. Samarbete EU:s femte om miljöhandlingsprogram kommer att tas upp i det första tilläggsprotokollet till EES-avtalet.

Miljöforskning

I avtalet sägs också att samarbetet skall stärkas på forskningsomrádet. Sverige deltar visserligen redan nu på projektnivå i EU:s forskning, där deltagandet finansieras fullt ut av Sverige. I och med EES-avtalets ikraftträdande kommer vi och andra EFTA-länder däremot också få delta i EU:s fjärde ramprogram för forskning och teknisk utveckling för perioden 1990 till 1994, och i dess olika t.ex. miljöforskprogram, ningsprogrammet Environment. I praktiken deltar vi redan i diskussionerna om nya miljöforskningsprogram, i och med EES-avtalet men kommer vårt deltagande formellt att ske på lika villkor för EUsom ländema. EU kommer också att betala tillbaka viss andel kosten av naden för svenska forskares deltagande i olika program.

Kapitel 5 95

Organisation och beslutsformer inom för EES

ramen

EES-strukturen är komplicerad. Här följer en översiktlig beskrivning av de viktigaste instansema och beslutsproceduren. Den centrala instansen i avtalet är Gemensamma EES-kommittén Joint Committee. Kommittén skall svara för avtalets löpande administration, fatta beslut vid utarbetandet av gemensamma regler och lösa eventuella tvister. Arbetet i kommittén löpande informabygger på en tions- och konsultationsprocedur och en avtalsslutande part har rätt att när som helst ta upp en fråga eller ett problem som rör samarbetet. Besluten fattas med enhällighet, med EU å ena sidan och EFTAländema gemensamt å den andra. Däremot har varje enskilt EFTAland rätt att föra sin egen talan i diskussionerna under processen fram till beslutad EG-lagstiftning. I motsats till vad som gäller inom EU, där beslut i EU:s ministerråd i allmänhet är bindande för medlemsstaterna, blir beslut i EESkommittén bindande för EFTA-ländema endast efter nationellt godkännande. Det innebär att den svenska riksdagen skall godkänna nya tillägg till EES-avtalet innan de kan börja gälla. Det är således inte fråga om överförande av beslutanderätt till någon EES-instans. Samråd inför besluten i den gemensamma kommittén gör EFTAländerna i deras ständiga kommitté Standing Committee. Eftersom besluten i den gemensamma kommittén skall vara enhälliga, innebär det att nya EG-regler bara kan komma att ingå i EES-avtalet om alla EFTA-länder är överens och om EU accepterar eventuella särlösningar. Det finns fem underkommittéer till den gemensamma kommittén. Miljöfrågor behandlas i två av dessa; dels i vamkommittén t.ex. bilavgasnormer och kemikalielagstiftning, dels i kommittén för övrigt samarbete t.ex. övrig miljölagstiftning, programsamarbete. En särskild miljögrupp i EFTA har till uppgift att ge råd om vilka av EU:s miljöregler som skall ingå i EES-avtalet och föreslå nödvändiga övergångslösningar. Det finns dessutom en rad expertgrupper inom EFTA för miljöfrågor, t.ex. kemikalier, bilavgaser, avfall och luftföroreningar. Inom ramen för EES finns det även ett gemensamt ministerråd, EES-rådet, som skall besluta om övergripande frågor och ge allmän vägledning inför EES-samarbetets fortsatta utveckling. Det finns

96 Kapitel 5 sou 1994:7

också en gemensam parlamentarikerkommitté och en kommitté för samhällslivets parter, vilka främst har rådgivande funktion. EFTA-länderna har en egen övervakningsmyndighet, EFTA Surveillance Authority ESA, och en särskild EFTA-domstol, som skall arbeta för en enhetlig tolkning och tillämpning av de gemensamma reglerna. ESA skall huvudsakligen svara för att reglerna i EES-avtalet efterlevs. EFTA-domstolen skall lösa tvister mellan två eller flera EFTA-länder och pröva frågor där ESA ansett att ett EFTA-land inte fullgjort sina åtaganden enligt EES-avtalet. När det gäller tvister mellan ett eller flera EFTA-länder och EU-sidan kan parterna föra tvisten till Gemensamma kommittén, som har befogenhet att avgöra tvisten. Om tvisten rör tolkningen av regler som har sin motsvarighet i Romfördraget eller rättsakter som antagits enligt detta gäller ett särskilt förfarande, som bland annat innebär att parterna har möjlighet att komma överens om att begära tolkningsbesked från EU-domstolen om inte Gemensamma kommittén löst frågan inom tre månader. I vissa fall kan det också bli fråga om skiljedom. Beslutsprooessen inleds med att EU-kommissionen förbereder ett förslag till ny lagstiftning. Om ett sådant förslag rör EES skall EUkommissionen inbjuda experter från EFTA-länderna att delta på samma villkor som dess egna experter. Ofta handlar det dock om ändringar av redan existerande regler, vilka förbereds i särskilda kommittéer under EU-kommissionen. Enligt EES-avtalet skall EFTA :s experter garanteras ett så omfattande deltagande som möjligt då dessa ändringar förbereds, men det är inte säkert att våra experter får sitta med i själva kommittéerna och vi får heller inte vara med och fatta beslut. När det gäller intern lagstiftning inom EU har enskilda EU-länder inte rätt att lägga fram förslag till nya regler, eftersom kommissionen har unik initiativrätt. Inom EES har däremot förutom kommissionen även EFTA-länderna rätt att ta initiativ till nya förslag rörande samarbetet. Ett villkor för att ett förslag skall tas upp till beredning och så småningom föreläggas Gemensamma kommittén är att samtliga parter ställer sig bakom initiativet. Samtidigt som EU-kommissionen överlämnar ett färdigt förslag till EU:s ministerråd, skall det också lämnas över till EFTA-länderna. I anslutning till detta kan någon av de avtalsslutande parterna begära en första diskussion om förslaget. Därefter och under perioden fram till beslut i EU:s ministerråd, skall parallell beredning ske i EES-pro-

Kapitel 5 97

cessen genom en fortlöpande informations- och konsultationsprocedur. Kommissionen skall fortlöpande hålla EFTA-länderna informerade om behandlingen i ministerrådet. I EES-avtalets inledande artikel om beslutsprocessen fastslås, att varje part har rätt att ändra i sin interna lagstiftning inom de områden som omfattas av samarbetet. Detta skall ske med hänsyn tagen till principen om icke-diskriminering och efter det att övriga parter informerats. Förutsättningen för en ändring är att Gemensamma kommittén anser att den inte inverkar negativt på avtalets funktion, eller att beslutsprocessen i EES fullföljts utan att enighet kunnat uppnås.

4 14-0144

Kapitel 6 99

6 Implementeringen

av EGEU:s

regelverk

Många av medlemsländerna är dåliga på att överföra de gemensamma reglerna i den egna lagstiftningen och att tillämpa dem på rätt sätt. Bristerna har visat sig vara särskilt stora inom miljöområdet. Klagomålen från allmänheten och miljöorganisationerna är många. Kommissionen försöker också på annat sätt få bild hur implementeringen en av genomförs. Det är nämligen dess uppgift att övervaka att medlemsländerna fullgör sina skyldigheter i detta avseende. Kommissionen avlämnar sedan l0 år tillbaka en årlig rapport läget. om Vi ska i det här kapitlet redogöra för situationen inom miljöområdet som den framkommer av kommissionens senaste rapport COM 93 320 final. Ytterligare information finns bl.a. i Bennet 1991 och European Environmental Yearbook 1991. Vi kommer därefter att redovisa i vilken utsträckning som Sverige inom ramen för EES-avtalet hittills fullgjort skyldigheten att överföra och tillämpa EGEU:s rättsregler inom en del av miljöområdet.

Medlemsländernas skyldigheter

Enligt Romavtalets artikel 5 ska medlemsländerna vidta alla åtgärder som behövs för att de ska kunna uppfylla de förpliktelser bl.a. som följer av EGEU:s direktiv. Av artikel 3 i EES-avtalet följer att EFTA-länderna på motsvarande sätt ska implementera de direktiv som tillhör avtalet. Det första steget mot en nationell implementering ett direktiv är av att överföra dess bestämmelser i nationell lagstiftning. Medlemsländerna har därvid betydande frihet att välja den legala formen för överföringen så länge de inför bestämmelserna fullt ut och gör detta inom den tid som föreskrivs i direktivet. Av flera domar i EG-domstolen framgår att Överföringen till nationell lag inte nödvändigtvis måste ske med utnyttjande den av exakta ordalydelsen i direktiven. En allmän rättslig utformning kan

100 Kapitel 6

tillräcklig förutsatt att den säkerställer att direktivet tillämpas fullt vara ut och att detta sker på ett tillräckligt klart och preciserat sätt är en formulering återkommer i flera domar avseende implementeringen som bl.a. fågelskydds- och grundvattendirektiven. Av en dom gentemot av dåvarande Västtyskland för avsteg från grundvattendirektivet framgår också att utformningen måste vara sådan att man tillgodoser enskilda möjlighet att utöva sina rättigheter i de fall där rättsliga personers förutsättningar finns för dem att uppträda inför nationell domstol Case C- 13 188.

Kommissionens rapport

Kommissionen undersöker läget med avseende på:

i vilken utsträckning direktiven överförs transpose i nationell lag, de nationellt vidtagna åtgärderna överensstämmer med de - om gemensamma reglerna, hur den praktiska tillämpningen ser ut. -

För att klara denna uppgift utgår kommissionen i hög grad från de frågor och krav petitions den mottar från parlamentet samt från som de många klagomål som inkommer från allmänheten och miljöorganisationerna. Medlemsländernas rapporter och program utgör en ytterligare grund för kommissionens övervakning av efterlevanden av den gemensamma lagstiftningen.

Överföring i nationell lag

Det är svårt att exakt säga hur omfattande EGEU:s miljölagstiftning Det beror på att stor del miljöfrågorna hanteras inom ramen en av för industri-, jordbruks- och trafikpolitiken. Enligt en beräkning utförd

av EG-parlamentet citerad i kommissionens rapport har gemenskapen

hittills 445 lagar legislative instruments, inklusive fattat beslut om 196 direktiv, 40 förordningar regulations, 150 beslut och 14 rekommendationer och resolutioner. Som framgår tabell 6:1 hade medlemsländerna vid utgången av av 1992 överfört mellan 83 och 99 procent av dessa miljödirektiv. Den lägsta noteringen står för Italien och den högsta för Danmark. Flertalet

Kapitel 6 101

länder ligger kring 90 procent. Flertalet av de direktiv som ännu inte införts i nationell lag är relativt Under 1992 utlöpte implementenya. ringstiden för åtta direktiv, och inget enda medlemsland lyckades med att överföra samtliga i nationell lag. Flertalet överförde inte ens hälften av dem. Det finns faktiskt exempel på hur medlemsländer dröjt i mer än 10 år med att överföra enskilda direktiv. Så hade t.ex. Nederländerna 1992 trots ett utlåtande från EG-domstolen ännu inte överfört EG:s grundvattendirektiv från 1980 till nationell lag.

Tabell 6:1 Överföring i nationell lag direktiv inom miljöområdet

av

Bristfállig överensstämmelse med EG:s regelverk

Kommissionen framhåller att den ofta har mycket svårt att avgöra om gemensamma regler överförts i nationell lagstiftning på ett korrekt

102 Kapitel 6

sätt. En del medlemsländer har tagit för vana att ordagrant överföra de bestämmelserna i nationell lag. Detta förfarande gemensamma medför, enligt kommissionen, en risk för att man varken tar hänsyn till strukturen i den nationella lagstiftningen eller de existerande administrativa möjligheterna att verkligen tillämpa de nya reglerna. Detta leder, enligt rapporten, till att implementeringen reduceras till en ren formalitet. I del fall är det uppenbart att medlemsländerna inte valt former en för sin överföring av direktiven som tillgodoser kraven på överensstämmelse med gemenskapens regler. Domstolen har i många sammanhang uppmärksammat detta, men medlemsländerna tenderar att bortse från domstolens utlåtanden. Så har t.ex. medlemsländerna i hög grad misslyckats med att på ett riktigt sätt överföra fågelskyddsdirektivet 79409 och direktivet om miljökonsekvensbeskrivningar 85337. Kommissionen har anfört kritik mot Belgien, Frankrike, Tyskland, Grekland, Irland, Nederländerna och Storbritannien för ofullständig eller felaktig implementering av fågelskyddsdirektivet. Länderna har inte infört särskilda skyddsområden för fåglarna, och i vissa fall har inte de nationella bestämmelserna för jakt anpassats till direktivet. Beträffande miljökonsekvensbeskrivningsdirektivet MKB har flera länder struntat i att låta bestämmelserna omfatta alla typer av projekt som finns förtecknade i direktivet. Dessutom förekommer ofta klagomål på att direktivet tillämpas på

ett felaktigt sätt eller inte alls.

Felaktig tillämpning av direktiven

Flertalet överträdelser av direktiven gäller felaktig tillämpning av reglerna. Kommissionen noterar att överträdelserna oftast gäller direktiv som på ett korrekt sätt överförts till nationell lag. Själva överföringen utgör således inte en garanti för att tillämpningen komatt bli riktig. Kommissionen framhåller att det är vanligt att mer bestämmelserna inte efterlevs i praktiken, och den noterar att brott mot det gemensamma regelverket är mera vanligt förekommande inom miljöområdet än beträffande någon annan del av den gemensamma lagstiftningen. En svårighet i sammanhanget är att medlemsländerna i allt för ringa utsträckning fullgör skyldigheten att rapportera till kommissionen sina och planer. Därmed får kommissionen svårt om program att överblicka läget och att kontrollera att direktiven tillämpas på avsett

Kapitel 6 103

vis. Enligt kommissionen har det inte skett någon påtaglig förbättring i detta avseende under det senaste året. I många fall utgör krav på planer och program en betydelsefull del av olika direktiv. Det gäller t.ex. de olika luftkvalitetsdirektiven liksom direktivet utsläpp farliga ämnen till havet och direktivet om av om miljöfarligt avfall. De flesta av dessa skulle ha redovisats program för flera år sedan, men flertalet medlemsländer har ännu inte lämnat någon sådan redovisning.

De olika länderna

Belgien är ofta sen att överföra EGEUzs regler i nationell lagstiftning. Domstolen har i ett antal fall fällt Belgien för att ha genomfört överföringen på ett felaktigt eller ofullständigt sätt. Enligt kommissionens rapport är det bl.a. uppenbart att Belgien inte tillämpar direktivet om utsläpp av farliga substanser till vatten. Danmark är det land som lyckats bäst med implementeringen. Det är bara fågelskyddsdirektivet som, enligt kommissionen, ännu inte överförts i nationell lag. Den danska miljörörelsen sökte förmå kommissionen att ta Danmark till EG-domstolen för brott mot MKBdirektivet och fågelskyddsdirektivet i samband med det avgörande beslutet Öresundsbron. Danmarks regering lyckades undgå om ett sådant förfarande att den kunde peka på att brobeslutet tillgenom kommit genom stiftande särskild lag. MKB-direktivet gör nämligen av undantag för projekt som tillkommer genom särskild lag. Tyskland hade vid utgången 1992 inte lyckats överföra ett enda av av de åtta direktiv det året aktuella för implementering. De som var tyska myndigheterna hade inte heller följt domstolens utlåtanden i några fall där förbundsrepubliken uppmanats anmäla vilka åtgärder som vidtagits med anledning av grund- och ytvattendirektiven. Därtill kommer att kommissionen under 1992 begärde att domstolen skulle pröva Tysklands misslyckande med att följa fâgelskyddsdirektivet. Ett problem med Tyskland har också varit att valt att överföra man vissa direktiv genom cirkulär, vilket kommissionen inte anser vara tillräckligt rättsligt bindande. Tyskland tycks berett att följa nu vara kommissionens uppmaning i denna del. Tyskland har vidare haft stora problem med att uppfylla badvattendirektivet. En tredjedel badplatserna vid kusten och två tredjedelar av

104 Kapitel 6

baden i de inre delarna landet uppfyller inte kraven. Därtill av av

kommer att Tyskland i flera fall av begripliga skäl ännu inte hunnit

uppfylla de formella kraven i de östra delstatema. Grekland tillhör de länder är med att överföra nya regler som sena i nationell lag, och när så sker väljer man ofta att ordagrant ta över texten. Kommissionen framhåller också att Grekland i vissa fall inte följer den gemensamma lagstiftningen. Det gäller bl.a. hanteringen av vanligt avfall och miljöfarligt avfall liksom åtgärder mot industriolyckor och tillämpningen MKB-direktivet. Kommissionen konstateav också att de akuta luftföroreningsproblemen i Aten inte blivit bättre rar och att Grekland fortfarande inte anmält vilka åtgärder som ska vidtas för att förbättra luftkvaliteten. Detta skulle ha gjorts i oktober 1982. Även Spanien ligger efter med att överföra direktiven till den egna lagstiftningen. Kommissionen anmärker mot det sättet på vilket de spanska myndigheterna överfört direktivet om miljöfarligt avfall. Spanien sköter inte rapporteringen av planer och program på ett tillfredsställande sätt trots påpekanden från såväl kommissionen som domstolen. Och när program presenteras uppfyller de inte alltid de krav ställs i direktiven. Klagomål föreligger bl.a. mot att Spanien som inte följer fågelskyddsdirektivet och mot att man inte uppfyller kraven på vattenrening. Även Frankrike har i viss utsträckning sökt överföra direktiv cirkulär. Frankrike har, enligt kommissionens rapport, förbättgenom rat efterlevnaden badvatten- och avfallsdirektiven, även om vissa av brister kvarstår. Kommissionen får ta emot många klagomål mot överträdelser fågelskyddsdirektivet. Detta gäller särskilt dikning av av våtmarker i den södra delen av landet. Kommissionen anmärker på ofullständig eller felaktig överföring av MKB-, avfalls- och fågelskyddsdirektiven i Irland. Grundvattendirektivet tillämpas inte i tillräcklig grad, och Irland har ännu inte tagit itu med hanteringen av miljöfarligt avfall. Italien har länge släpat efter de övriga medlemsländerna när det gäller överföring av EG-regler. Situationen har förbättrats något genom att landet infört en särskild lag Community Law som avser att förenkla övertagandet. I flera fall sker emellertid överföringen på ett sätt inte uppfyller kraven. Kommissionen anmärker vidare på som att Italien i den praktiska tillämpningen inte uppfyller direktiven. Det gäller bl.a. badvatten- och dricksvattendirektiven samt direktivet om miljöfarligt avfall.

sou 1994:7 Kapitel 6 105

Nederländerna sköter sig relativt väl när det gäller överföra att EGzs regler. Grundvattendirektivet är dock, redan nämnts, som en känslig fråga, och Nederländerna har ännu inte efterkommit domstolens begäran trots att det gått år sedan domen föll. Nederländerna sex har inte heller genomfört nödvändiga åtgärder med anledning fågelav skyddsdirektivet. Portugal hade vid utgången 1992 ännu inte överfört enda av ett av de åtta direktiv som skulle ha varit implementerade. Gränsvärden för luftkvalitet saknas fortfarande i den nationella lagstiftningen. Beträffande tillämpningen av direktiven är kommissionens rapport summarisk. Den konstaterar bara att klagomålen mot Portugal gäller i alla stort sett områden meni synnerhet avfallshantering, vattenföroreningar och brott mot MKB-direktivet. Kommissionen och Storbritannien tolkar MKB-direktivet olika. Enligt kommissionens uppfattning förefaller

som rimlig ska direktivet

tillämpas på alla berörda projekt från och med den dag 3.7. 1988 då det skulle ha trätt i kraft i alla medlemsländer. Storbritannien vidhåller emellertid uppfattningen att tillämpningen bara ska projekt avse som beslutats efter det att direktivet överförts i nationell lag även detta om skett med viss försening. Domstolen har under de senaste åren påvisat flera överträdelser av EG-reglerna från Storbritanniens sida. Det gäller bl.a. dricksvattenoch badvattendirektiven. Kommissionen har också anfört kritik mot bristande tillämpning luftkvalitetsdirektivet beträffande kväveoxider av samt avser att ta upp frågan om utsläpp förorenat vatten från av en gruva i Cornwall. Antalet klagomål från allmänheten Storbrimot tannien för överträdelser av MKB-direktivet är, enligt kommissionen, fortsatt högt.

Luftföroreningar

Enligt kommissionen är det vanligt att medlemsländerna bortser från bestämmelserna i direktivet bästa tillgängliga teknik inte om som medför omättliga kostnader 84360. Tolkningen direktivet tycks av enligt rapporten variera i hög grad. Medlemsländerna har inte heller rapporterat till kommissionen vilken policy tillämpas beom som träffande kravet på att gradvis befintliga anläggningar till bästa anpassa teknik. Situationen har inte förbättrats beträffande tillämpningen av

106 Kapitel 6 sou 1994:7

luftkvalitetsdirektiven 80779 SO, och suspenderande partiklar, om 82884 bly och 85203 NOK, och planer och program för att om om förbättra rening i känsliga områden saknas tyvärr, trots att det finns klara krav på de ska framställas. Dessutom har flera av medatt lemsländema ännu inte notifierat för att reducera utsläppen program enligt vad föreskrivs i direktivet om stora förbränningsanläggsom ningar 88609.

Kemikalier

Överföringen del tillägg till direktivet klassificering, för-

av en om packning och märkning kemikalier går fortfarande trögt även om av viss förbättring kunnat iakttas. Situationen är ännu mera otillfredsställande när det gäller överföringen de två direktiven genetiskt av om modifierade organismer 90219 och 90220, hade oktober 1991 som deadline. Asbestdirektivet har inte överförts till nationell lag i som Italien. Därtill kommer att domstolen fastställt att Nederländerna inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att uppfylla direktivets bestämmelser.

Vattenvård

Viss förbättring har inträtt när det gäller överföring av EGEU:s regler, bara sju länder har överfört bestämmelserna i direktivet men farliga substanser i den marina miljön 90415. Den nationella om lagstiftningens överensstämmelse med EGEU:s regler har också förbättrats, problem kvarstår. Dessa gäller särskilt även om många Tyskland vidtagit otillräckliga åtgärder och inte alltid valt rätt som juridisk form för överföring till nationell lag. Den praktiska tillämpningen lämnar mycket i övrigt att önska. Bara Danmark har beslutat för reduktion av samtliga om program 99 farliga substanser förtecknade i direktiv 74464. Vad dricksvattnet

beträffar direktiv 80778 är problemet med för höga resthalter av be-

kämpningsmedel och nitrat lika akut någonsin i flertalet av de som områden inom medlemsländerna där intensivt jordbruk förekommer. Kommissionen noterar dock allmän förbättring när det gäller en efterlevanden badvattendirektivet. Kustvattnen uppfyller kraven av bättre än insjöar och floder.

Kapitel 6 107

Avfall

Av totalt 45 legala åtgärder kommissionen just vidtar som nu mot medlemsländerna inom avfallsområdet fyra utebliven överföring avser till nationell lag, fem bristande överensstämmelse med EGEU:s regler och 36 felaktig eller ofullständig tillämpning. Bland fallen med sen överföring ñnns 1978 års direktiv titandioxid och ett direktiv från om 1986 om avloppsslam. Medlemsländema uppfyller inte kraven på att redovisa många av de rapporter som krävs i de olika direktiven. Det förekommer många klagomål mot att avfall tillåts förorena ytvatten och dricksvatten liksom mot dålig skötsel avfallstippar och problem med illegal av avfallsdeponering.

Naturvård

Den bristfälliga implementeringen fågelskyddsdirektivet har redan av redovisats. Den praktiska tillämpningen habitatdirektivet skydd av av biotoper går trögt och det ñnns ett akut behov att samordna de av aktiviteter som tillkommer med stöd redan existerande lagstiftning. av

De många klagomålen

Den ökande mängden av klagomål som avser ländernas efterlevnad av miljölagstiftningen kan, enligt kommissionen, härledas till att:

förhållandet att hälften medlemsländerna saknar verklig - av en miljöpolitik, den ökande medvetenheten bland medborgarna behovet att - om av skydda miljön, bristen på strukturer för kontroll efterlevnaden sådana ñnns - av bara i fem medlemsländer, de begränsade möjligheterna för enskilda individer klaga hos - att nationella domstolar.

I sin beskrivning av problemet säger kommissionen att medlemsländerna inte alltid tycks medveta att direktiven är rättsligt bindanvara om de. I praktiken uppfattas direktiven ofta bara rekommendatiosom

108 Kapitel 6

ner. Kommissionen klagar också på att någon egentlig bättring inte ägt rum sedan den förra rapporten.

Kommissionens åtgärder

Kommissionens första åtgärd med anledning inkomna klagomål är av att sända brev till det berörda medlemslandet s.k. artikel 169 brev.

Så skedde under 1992 i 1210 fall avseende alla samhällsområden.

Detta kallas på engelska för infringement proceedings. Kommissioförsöker klara denna fas i sin undersökning inom ett år från att nen av den upptäckt eller blivit uppmärksammad på eventuell överträdelse. en Normalt får medlemslandet två månader på sig att besvara kommissionens brev. I de flesta fall beslutar kommissionen inom ett år att antingen

avsluta fallet eller att sända ett s.k. motiverat yttrande reasoned

opinion. Under 1992 sände kommissionen 248 sådana yttranden alla

samhällsområden till medlemsländerna. Som yttersta åtgärd kan kommissionen hänföra fallen till EGEU-domstolen. Detta skedde 1992 i 64 fall. Kommissionen offentliggör alltid motiverade yttranden och anmälningar till domstolen i syfte att sätta press på de berörda medlemsländerna. Artikel 169 brev redovisas däremot bara till massmedia i fall där medlemslandet i fråga vägrar följa ett utslag i domstolen eller inte alls överfört gemensam regel i nationell lag. en

Vilken är den praktiska betydelsen

Det är svårt att dra några definitiva slutsatser vad den sena överföom ringen till nationell lag och de många överträdelserna betyder för miljön. Uppenbart är att den dåliga implementeringen påtagligt för- EGEU:s miljöpolitik, det är svårt att kvantitativt och svagar men kvalitativt fastställa hur bristerna påverkar uppfyllandet olika miljöav mål. En sak låter sig dock utan svårighet konstateras och det är att medlemsländernas saktfärdighet i allt väsentligt rör direktiv till skydd naturen och den yttre miljön antagna med stöd art l30s. av av Implementeringen av varurelaterade bestämmelser art l00a sköter medlemsländerna betydligt bättre. En anledning är säkert att de är förhindrade att införa eller behålla bestämmelser inom dessa egna

Kapitel 6 109

totalharmoniserade områden. Det finns alltså stark kommersiell en drivkraft att sköta implementeringen. Det är också påtagligt hur Sverige mycket snabbt och i vissa fall långt före EES-avtalets ikraftträdande anpassat sin lagstiftning till EGEU:s regler på varuområdet.

Sveriges implementering av EGEU-regler

Sverige har med anledning EES-avtalet genomfört rad förändav en ringar av regelverket inom miljöområdet. Dessa förändringar finns redovisade i regeringens EES-proposition och dess bilaga 13 samt i

proposition 199293:60 Ändringar i miljöskyddslagen se också

m.m. kapitel 5. Staffan Westerlund, professor i miljörätt och expert i utredningen, har i en promemoria Westerlund, 1993 ifrågasatt om Sverige till alla delar genom befintlig eller ny lagstiftning kan sägas uppfylla de direktiv som omfattas EES-avtalet. Westerlund påpekar bl.a. att av flera direktiv anger att tillstånd till viss miljöfarlig verksamhet ska vara tidsbegränsade och kunna upphävas i sin helhet. I grundvattendirektivet anges t.ex. att vissa tillstånd endast får meddelas för en begränsad tidsperiod och skall omprövas minst vart fjärde år 8086EES. Den svenska miljöskyddslagen ML saknar emellertid bestämmelser som möjliggör en sådan omprövning. Tillstånd enligt ML gäller i princip för evigt. Miljödepartementet att denna anger fråga kommer att lösas i samband med att förslaget miljöbalk om en föreläggs riksdagen under första hälften 1994. av Westerlund tar också upp frågan om Sverige kan anses uppfylla kraven i de olika luftkvalitetsdirektiven. Direktiven föreskriver viss en lägsta luftkvalitet och anger att medlemsländerna är skyldiga att till se att resultatet uppnås. För att klara detta behöver rättsverkningar knytas till gränsvärdenakvalitetsnormema. Medlemsländerna är också skyldiga att senast viss tid efter genomförandet av direktivet redovisa sina planer för en förbättring av luftkvaliteten där så behövs. Frågan om hur snabbt EFTA-ländema ska redovisa sådana planer har inte fastställts i EES-avtalet. Att de inte kan skyldiga att göra det innan vara avtalet trätt i kraft förefaller klart. Å andra sidan kan de inte heller rimligen vänta särskilt länge efter det att avtalet vunnit laga kraft med att redovisa sina åtgärder.

110 Kapitel 6

Sverige har valt att överföra de nu aktuella direktiven genom en ny bestämmelse i hälsoskyddslagen. Där anges att luften inte får vara sämre än vad som framgår av direktiven och att kommunerna ska mäta luftkvaliteten i områden där kan ha anledning misstänka att man gränsvärdena överskrids. Naturvårdsverket har nyligen fastställt föreskrifter innebär att våra tidigare riktvärden för svaveldioxid, som sot och kväveoxider döps om till gränsvärden och blir juridiskt bindande. Mot detta har Kommunförbundet gjort invändningar, eftersom man anser att Naturvårdsverket utnyttjat tillfället att lagfästa värden som går väsentlig längre än de obligatoriska kraven i EG:s direktiv. Det hör nämligen till saken att de svenska tidigare riktvärdena är väsentligt strängare än EG:s gränsvärden. Sverige har emellertid inte knutit någon form av rättsverkan till situationer där gränsvärdena överskrids och det har av allt att döma inte heller de nuvarande EG-länderna gjort. Det finns därmed något av inget formellt hinder att försämra luftkvaliteten genom föroreningar

från källor fasta eller rörliga. Westerlund framhåller också att

nya Sverige inte beslutat att knyta några särskilda åtgärder genomföran-

deinstrument till överföringen av direktiven.

Mot det senare kan man dock anföra att de planer på nationell nivå som finns för en successiv nedskärning av utsläppen av partiklar, sot, bly och kväveoxider utgör form av genomförandeinstrument. Det en är också uppenbart att de redan genomförda åtgärderna är tillräckliga med avseende på bly och med stor sannolikhet också sot. Beträffande partiklar är situationen oklar, och när det gäller kväveoxider mera överskrids gränsvärdet på del gatunätet i storstäderna. Här är det en av alltså rimligt att kräva att genomförandet säkras kombination genom en nationella och lokala åtgärder. Detta kan inte sägas vara säkerställt av de åtgärder hittills vidtagits. Å andra sidan har inget de genom som av nuvarande medlemsländerna heller vidtagit den typen av långtgående åtgärder, och denna brist har hittills inte blivit föremål för domstolens prövning. Som redan framgått är kommissionen missnöjd med att medlemsländerna i hög utsträckning betraktar direktiven som rekommendationer än rättsligt bindande regler. Och den har uppensnarare barligen inte haft kraft att föra talan mot enskilda medlemsländer för den typ av underlåtelse som Westerlund framhåller kan komma att inträffa beträffande Sveriges implementering av luftkvalitetsdirektiven.

Kapitel 6

Avslutning

Det är uppenbart att det finns mycket omfattande brister i medlemsländemas implementering den lagstiftningen. av gemensamma Miljödirektoratets chefsjurist, Ludwig Krämer 1992, att det menar bl.a. beror på att medlemsländerna ser de gemensamma reglerna som importerad lagstiftning trots att de i de flesta fall antagits i enhällighet. Det är vanligt att medlemsländerna gör minsta möjliga i syfte att uppfylla kraven. Krämer framhåller också att den nationella implementeringen ofta lämnas helt till statstjänstemånnen och att de nationella parlamenten i ringa grad deltar i diskussionen hur överföringen till om nationell lag ska gå till. Därmed blir inte dessa frågor föremål för någon offentlig debatt. Krämer lägger en del av skulden för misslyckandena på kommissionen. Det gäller framför allt bristen på uppföljning och kontroll. Beträffande många direktiv har inga uppföljningsmöten ordnats och personalbrist förhindrar kommissionen att på ett systematiskt sätt övervaka efterlevnaden.

1994:7 Kapitel 7 113 sou

7 i EGEU-ländema

Miljöpolitiken

och kandidatländema

I miljöpolitiskt hänseende finns det stora skillnader mellan de enskilda EGEU-ländema. l detta kapitel kortfattad beskrivning av ger en miljöfrågomas ställning i de nuvarande medlemsländerna samt de vid Sverige aktuella kandidatländema. Vår beskrivning baseras sidan av på ländernas officiella miljövårdsplaner och annan information från de berörda ländernas miljödepartement. Det avslutas med en diskussion vilka faktorer är betydelse för den miljöpolitiska utveckom som av lingen. Vår redovisning bör trots ambitionerna att fånga upp tendenser i tiden något en ögonblicksbild. Det är långt ifrån säkert att ses som av situationen kommer att densamma om 10 år. För 10 år sedan var vara den tyska miljöpolitiken fortfarande ganska återhållsam, och vem kunde då att Norge i början av 90-talet i några sammanhang skulle ana tillhöra bromsande länder Om ytterligare 10 år kan bilden ha gruppen förändrats ytterligare, och det är svårt att i dag göra sig en klar uppfattning vilka länder då kan komma att inta ledande om som positioner i olika sakfrågor. Det bör understrykas att utredningen inte haft tid och resurser att genomföra vetenskaplig studie de miljöpolitiska förhållandena i en av olika länder. Den föreliggande texten kan således mera ses som ett försök till en journalistisk beskrivning av läget.

Miljöproblemen i Västeuropa

Nordvästeuropa har stora problem med försurning, övergödning och höga halter marknära Alltsedan skogsskadorna började av ozon. märkas i Tyskland i början 1980-talet och sambanden med föroreav ningarna klarnade, har rad åtgärder vidtagits för att komma tillrätta en med problemen. Svavelutsläppen har minskats betydligt, men utgör fortfarande ett problem. Utsläpp av kväveföreningar och kolväten från trafiken och industrin utgör alltjämt ett stort problem. Försurning,

114 Kapitel 7 sou 1994:7

vattenförorcningar, marknära och avfallsproblem och kemikalier ozon

är stora frågor i länder som Österrike, Schweiz, Tyskland och Neder-

länderna. Metaller är fortfarande ett problem, även nedfallet luftburna om av metaller över Västeuropa i stort sett halverats de senaste 20 åren. De stora mångdema industri- och hushållsavfall utgör ett stort volymproblem i de tätbefolkade länderna och upphov till läckage ger av tungmetaller och giftiga organiska ämnen. Av kvävenedfallet i nordvästra Europa kommer ungefär hälften från jordbrukets ammoniakutsläpp, och vardera fjärdedel från trafiken en respektive energiproduktionen. I Nederländerna är det intensiva jordbruket den främsta källan till problemen, och överproduktionen av stallgödsel gör ammoniakbelastningen arealenhet till den högsta i per Europa. Också i Danmark är övergödning mark och hav till följd av av det intensiva jordbruket det största föroreningsproblemet. Länderna i Sydeuropa har miljöproblem är delvis som av en annan karaktär än våra. De har problem med jorderosion, skogsbränder, vattenbrist samt turism överexploaterade områden. Andra problem av är luftföroreningar i storstäderna och marknära Större delen ozon. av

Sydeuropa är väsentligt mindre försurningskänslig än de flesta

områdena i Mellan- och Nordeuropa. Det finns mycket litet kvar ursprunglig natur i Europa. De flesta av biotoper är påverkade människan. För att klara målsättningen av om att bevara den biologiska mångfalden krävs restriktioner i markutnyttjandet samt en minskning de föroreningar förändrar de av som biokemiska betingelsema. Problemen och frågeställningarna skiftar mellan olika delar av Europa. Markawattning och utdikning våtav marker utgör dock ett problem i de flesta länder.

Miljöpolitiken i dag

Tre länder har under de senaste 10 åren ofta bildat förtrupp i en miljöpolitiska sammanhang inom EG. Det år Tyskland, Nederländerna och Danmark. Nederländerna har t.ex. detaljerad plan är minst en som lika ambitiös det svenska naturvårdsverkets kvalitetsmål och som aktionsplaner. Tyskland har under år alltmer intagit rollen senare som det mest pådrivande landet och har i kraft sin storlek och ekonoav miska styrka stor betydelse för hela EG. Även Danmark har i flera

Kapitel 7 115

i de flesta sammanhang avseenden en ambitiös miljöpolitik och tillhör gruppen av pådrivande länder. Frankrike har länge fört återhållsam miljöpolitik. Landets en mera miljöproblem är i flera avseenden mindre allvarliga än Tysklands egna och Beneluxländernas, och miljörörelsen är förhållandevis outvecklad. Belgien har trots påtagliga problem också intagit en låg proñl. mera Det ñnns emellertid tecken på att Frankrike och Belgien kan vara nu beredda att i del frågor inta offensiv inställning. Det gäller en en mera framför allt avfallsproblemen, luftföroreningarna i storstäderna och problemen med förorenat grundvatten. Italien intar något mellanställning. Landet har en ganska av en outvecklad miljöpolitik och mycket stora problem med efterlevnaden såväl den lagstiftningen EGEU:s miljöregler. Kärnkrafav egna som ten är fråga varit föremål för intensiv debatt, och landet har en som en omprövat sin tidigare positiva hållning. Trots en ganska svag nu inhemsk miljöpolitik tillhör Italien inte den grupp av länder som aktivt söker bromsa den gemensamma miljöpolitiken. Storbritannien havsströmmar och västliga vindar och är gynnat av är därför nettoexportör av både vatten- och luftföroreningar. Detta en är orsakerna till varför Storbritannien ofta intar en avvisande en av hållning till förslag långtgående åtgärder mot utsläpp till luft och om vatten. Därtill kommer att britterna idelogiska skäl ofta motsätter av sig att gemenskapens institutioner och lagstiftning utvidgas. Internt är landskapsskydd och stadsplanering stora frågor, som dock i allt väsentligt ligger utanför EG:s kompetensområde. De fyra fattigaste medlemsländerna, Spanien, Grekland, Portugal och Irland, utgör också tillbakahållande kraft vid utformandet av en EGEU:s miljöpolitik. Det beror åtminstone delvis på att de i allmänhet inte hunnit drabbas lika allvarliga miljöproblem som länderna av i Nordeuropa. Deras förhållandevis låga inkomstnivå påverkar självfallet också den politiska betalningsviljan. För att i Maastricht gå med

på att beslut i miljöfrågor artikel 130s ska avgöras med kvalificerad

majoritet krävde Spanien, Portugal, Grekland och Irland ekonomisk kompensation, och det är därför hälften av utjämningsfondens som ca medel ska användas till miljöinvesteringar i de fyra länderna.

116 Kapitel 7

Kandidatländerna

Finland är ett land miljöproblem i hög grad påminner Sverivars om ges. En viktig skillnad är dock att Finland i högre grad berörs av utsläppen på Kolahalvön, i Karelen, Szt Petersburg och Estland. Den finska miljöpolitiken kan karaktäriseras ganska progressiv som men mindre heltäckande än den svenska. Finland hari konventionssammanhang ofta ställt sig på de pådrivande ländernas sida men inte agerat lika offensivt t.ex. Nederländerna, Tyskland och Sverige. som Den djupa ekonomiska krisen kan under de närmaste åren komma verka att återhållande på Finlands vilja att i internationella sammanhang acceptera mera långtgående åtaganden. Den norska miljöpolitiken påminner i många avseenden den om svenska. Exempel på detta är satsningen på avsvavling och den omfattande användningen ekonomiska styrmedel. Norge har emellertid av i vissa avseenden befunnit sig steget efter Exempel på sådana oss. skillnader är främst den förhållandevis låga ambitionsnivån inom vattenvården, som åtminstone delvis beror på att Norge kunnat utnyttja sina öppna kuster. Norge har trots många likheter i kemikaliearbetet inte heller ägnat samma uppmärksamhet bekämpningsmedel - som Sverige. Den norska användningen hektar är ungefär dubbelt per så stor som den svenska. Norge har under de senaste två till tre åren vid några tillfällen sällat sig till bromsande länder. Det gäller gruppen av frågor inom Pariskonventionen och Genevekonventionen långväga om gränsöverskridande luftföroreningar. Österrike har under trycket av försurning, höga ozonhalter och skogsdöd under senare år utvecklat en förhållandevis radikal miljöpolitik. Landet har t.ex. minskat svavelutsläppen med 75 sedan procent 1980 och beslutat minska kväveoxid- och kolväteutsläppen med 70

procent till år 2006 i relation till utsläppen 1985 respektive 1988. I

det internationella samarbetet intar Österrike dock ofta ställning en liknande Finlands. Man stödjer pådrivande länder gruppen av men tar mera sällan egna initiativ.

Partners i försurningsfrågan

Det är av stor betydelse för Sverige att hitta partners i för viktiga oss frågor försurning och Övergödning. Vi har särskilt som granskat förutsättningarna för Sverige att bland de nuvarande medlemsländerna

Kapitel 7 117

och kandidatländerna finna länder med vilka vi kan samverka i försurningsfrågan. Genevekonventionen har sedan början 1980-talet antagit protoav koll täcker utsläppen svavel, kväveoxider NOX och lätta som av kolväten VOC. Den svenska regeringens handläggare och en före-

trädare för miljörörelsen som i många år följt arbetet på nära håll ger

likartad bild de olika parternas agerande inom konventionen. en av Båda betecknar EG:s deltagande passivt och framhåller Tyskland som och Nederländerna de tillsammans med Sverige mest pådrivande som länderna. Österrike och Finland betecknas stödjande men mindre som aktiva. Miljörörelsens representant vill placera även Danmark i denna medan tjänstemännen att Danmark i stort sett lämnat grupp, menar pådrivande länder. Hon hänvisar till att Danmark hösten gruppen av 1993 inte fullt ville acceptera sin del bördan för en kostnadsefut av fektiv reducering svavelutsläppen förhandlingarna om ett nytt av svavelprotokoll. Norge har motarbetat kravet på införande bästa tillgängliga av teknik svavel, har problem med långtgående krav på NO, och mera VOC stödjer kraven på kostnadseffektiv reduktion av ECEmen en ländernas svavelutsläpp. Storbritannien, Spanien, Irland och Belgien bedöms vara aktivt bromsande. Frankrike bromsar i svavelförhandlingarna men var pådrivande i samband med VOC-protokollets tillkomst. Italien, Grekland, Portugal och Luxemburg betecknas som passiva. Den Sverige i första hand kan hoppas på består således grupp som Nederländerna, Tyskland, Finland och Österrike samt möjligen av Norge och Schweiz. Miljörörelsens företrädare framhåller dock att Tysklands pådrivande roll försvagats något sedan återföreningen

upptaget problem i f.d. Östtyskland, och han befarar att Finland

av till följd den ekonomiska krisen kan komma att prioritera miljöfråav lägre. När utredningen via de svenska ambassaderna frågat gorna miljödepartementen i EG-länderna deras prioriteringar var det bara om Nederländerna spontant nämnde försurningen en högt priorisom som terad fråga.

118 Kapitel 7

Effekter av långsiktig betydelse

Det finns ett antal förhållanden har potentiell betydelse för olika som länders långsiktiga ställningstaganden i miljöfrågor och därmed för EU:s beslut. Bland de viktigaste märks:

Befolkningstäthet Markens och ekosystemens känslighet samt tillgången på recipienter N äringsstruktur Landets ekonomiska förutsättningar Medborgarnas miljöintresse

Det förekommer stora skillnader mellan länderna i samtliga dessa fem avseenden och institutionella och kulturella skillnader kan också spela viss roll. Länder med hög befolkningstäthet och begränsad förmåga hos recipientema att absorbera emissionerna kan förväntas tillhöra dem som långsiktigt kommer att pådrivande. Detta gäller naturligtvis vara särskilt om det inom landet finns tradition intresse för miljön en av och en hög betalningsförmåga. Länder med mera gynnsamma naturgeograñska förutsättningar kan å andra sidan förmodas tillhöra dem vill gå försiktigt fram. som mera Parametrar av betydelse är t.ex. tillgång till jord- och bergarter med

hög alkalinitet buffringsförmåga mot försurning och tillgång till

öppna havsrecipienter med strömförhållanden. Med tanke gynnsamma på att den förhärskande vindriktningen i stor del Europa är en av västlig, har också det enskilda landets geografiska placering betydelse för dess ställningstaganden. Näringsstrukturen har också stor betydelse för ländernas ställningstaganden. Länder med hög andel energikrävande industri kan t.ex. tänkas vara mera känsliga för långtgående krav på minskade utsläpp av svavel och koldioxid jämfört med länder är nettoimportörer som av energikrävande råvaror och halvfabrikat. Länder baserar som en

betydande del sin energianvändning på brunkol och stenkol från

av egna fyndigheter kan förmodas särskilt försiktiga. Även förevara komsten av starka och ekonomiskt betydelsefulla kemiföretag eller biltillverkare kan tänkas påverka de politiska besluten i för miljön

negativ riktning. Lantbrukarna är tung påtryckningsgrupp i flera

en länder.

Kapitel 7 119

Viktiga skäl till att Storbritannien har varit en bromsare är t.ex.:

England inte Skottland och Wales till del har mark

att men stor

med hög buffringsförmåga att landet är nettoexportör alla typer av luftföroreningar av att landet har förhållandevis öppna kuster och gynnas av strömmar- riktning i Nordsjön nas kolindustrins stora betydelse för sysselsättningen i delar av England har tradition att motsätta sig EG:s inblandning att man en av den nationella miljöpolitiken betonar andra frågor än utsläppen att gränsöverskridande luft- och vattenföroreningar. av

Spanien, Portugal och Irland har delvis liknande omständigheter och tillhör dessutom Europas relativt sett fattiga länder. Tyskland, Nederländerna, Belgien, Österrike, Norge och Finland

har problem liknar Sveriges, t.ex. försurning, kvävemättnad, höga som ozonhalter och skogsdöd. Man kan förmoda att det är detta block som långsiktigt kommer att pådrivande i frågor som har med långväga vara och gränsöverskridande luftföroreningar att göra. I flertalet av dessa länder är miljöintresset starkt och betalningsförmågan relativt stor. Beträffande avfall, tungmetaller, persistenta organiska föreningar POC och nitrat i grundvatten är det troligt att de tättbefolkade länderna kommer att bli intresserade av långtgående begränsmera ningar än vad flertalet dem är i dag. Potentiella pådrivare är Tyskav land, Österrike, Schweiz, Nederländerna och Belgien men också Danmark, Storbritannien och Norditalien. På sikt kanske också Frankrike och Spanien. En del länder kan i dessa avseenden med tiden vilja gå längre än vad Sveriges politiker kan tycka motiverat. Det är t.ex. vara troligt det intresset för att reducera volymen av avfall med att stora tiden kommer att följas ett minst lika intensivt arbete med att av reducera inslaget toxiskt avfall metaller, POC m.m.. av

Miljörörelsens ställning

Miljörörelsens styrka kan ett tecken på miljöfrågornas ställses som

ning hos allmänheten. De största miljöorganisationerna inom EU i

proportion till befolkningen finns i Danmark och Nederländerna. Även den tyska och den brittiska miljörörelsen är förhållandevis

120 Kapitel 7

starka, och miljöorganisationerna i Italien har tillvuxit snabbt under senare år. I övriga länder är miljörörelsen eller mycket I svag svag. de övriga kandidatländema har miljörörelsen stark ställning i Norge en och växande betydelse i Österrike. en

Företagens agerande

Den framtida situationen på miljöområdet påverkas också föreav tagens agerande. Vi tänker dels på deras inställning lobbyister som mot nya idéer och lagförslag men också på deras roll aktörer på som marknaden. Det har under år blivit allt vanligt företag senare mera att i Västeuropa sökt utnyttja allmänhetens intresse för vissa miljöfrågor i syfte att skapa nischer för miljövänliga produkter. Officiella och inofficiella system för positiv miljömärkning tar fasta på detta förhållande och ger de progressiva företagen tillgång till former för nya marknadsföring. Inom begränsade marknaden har trycket segment av från allmänheten och institutionella uppköpare kommuner, landsting och företag varit så starkt del företag vidtagit betydligt att en mera långtgående åtgärder än vad politikerna begärt dem. Efterfrågan på av klorfritt är i flera länder ett exempel på den saken. papper Om allmänhetens intresse och betalningsvilja visar sig överstiga politikernas, kan marknadens makt visa sig dynamisk vara en mera kraft än politiken. Man bör i det sammanhanget notera att det kan vara tillräckligt att det finns minoritet på kanske 10-30 en procent av konsumenterna som är intresserade för att de produkterna ska nya komma fram. När marknaden på detta sätt väl dokumenterat att det är möjligt att till rimlig kostnad producera miljövänliga blir mera varor, det lättare för politikerna att ställa krav på de övriga företagen. Det är dock knappast troligt att marknadskrafterna på detta sätt kommer att förmå att lösa än mindre del miljöproblemen. Receptet mer en av fungerar nog i första hand i sammanhang där merkostnaden blir liten eller måttlig och där man inte begär att konsumenterna i grunden ska förändra sitt beteende. Det blir väsentligt svårare att den vägen t.ex. förändra tendensen mot ökat resande och allt längre godstransporter.

Kapitel 8 121

8 i Central- och Öst-

Miljöfrågorna

europa

Miljötillståndet

Den politiska förändringen i öst har gjort att kunskapen om miljösituationen har ökat. Det är fortfarande svårt att få en fullständig bild över situationen, men det råder inget tvivel om att det under den bristfälliga statistiken döljer sig enorma problem i form av påverkan på naturen och människors hälsa. Allt är dock inte elände. Polen har exempelvis stora landområden som är praktiskt taget opåverkade av föroreningar

och Polen, Tjeckiska Republiken och f.d. Östtyskland har samman-

taget en rikare biologisk mångfald än vad västra Tyskland har. De central- och östeuropeiska länderna har stora tillgångar på kol,

därmed fått dominerande roll i deras energiförsörjningl. Brun-

som en kol, som använts i stor omfattning, har lågt energiinnehåll och ger höga utsläpp av svavelföreningar, aska, kväveföreningar, koldioxid och tungmetaller vid förbränning i kraftverk eller industriproduktion. Energieffektiviteten är dessutom ofta låg p. g.a. föråldrad teknik och reningen av utsläppen är många gånger primitiv. Polen, Tjeckien och Slovakien tillhör Europas största svavelförorenare. Luftföroreningar är den huvudsakliga miljöbetingade orsaken till

hälsoproblem Relativt sett har vattenföroreningar i allmänhet mindre

direkt hälsopåverkan. Ett miljöhot som är dåligt dokumenterat gäller det toxiska avfallet. Giftavfall tycks inte vara något akut hälsoproblem, även om framtida risker inte kan uteslutas. Källor till hälsopåverkan via luften är utsläpp av metaller och giftiga organiska ämnen från punktkällor, dålig stadsluft genom att

l 1989 stod kol för 55% av energitillförseln i Tjeckoslovakien, 71% i

Östtyskland och n 76% i Polen. Källa: Salay, 1991, Osteuropas miljö, problem och framtidsutsikter. Naturia. 2 Enligt förberedande arbetet för miljöhandlingsprogrammet för

det

Central- och Osteuropa inför Luzernkonferensen 1993.

122 Kapitel 8

lågkvalitativt kol används vid bostadsuppvärmning samt den ökande trañken. Hälsoproblem på någon kilometers radie från utsläppskällorna beror framför allt på utsläpp av metaller och organiska ämnen från stora industrianläggningar med gammal teknologi. De högsta koncentrationerna finns i städerna och i närområden till kraftverk och industrier. Vissa koksverk ligger ibland till och med inne i städerna. Det totala antalet anläggningar är dock begränsat, och antalet minskar allteftersom gamla anläggningar läggs ned. Indirekta effekter av utsläppen är deposition av tungmetaller och andra giftiga ämnen i bland annat jordbruksmark och på lekplatser. Detta är ett allvarligt problem i vissa områden runt existerande eller nedlagda anläggningar, där mycket höga halter av kadmium uppmätts. En annan effekt av den omfattande förbränningen av kol är dess bidrag till växthuseffekten. När det gäller utsläpp som påverkar ett något större område någon mils radie, beror dessa framför allt på utsläpp av svaveldioxid och partiklar från bostadsuppvärmning och ibland trafiken i städerna. Regionala eller långväga transporter av luftföroreningar gäller framför allt svavel. Utsläppen av svavel kommer framför allt från elkraftindustrin, men också bostadsuppvärmningen bidrar. Det tycks inte vara någon skillnad i transportmönster mellan utsläpp från höga och låga skorstenar. Marknära ozon och kväve är föroreningsproblem som ännu inte kartlagts i nämnvärd utsträckning. Det går därför inte att utesluta att de kan utgöra påtagliga problem. Vissa bergsområden i gränsområdet mellan Tjeckiska Republiken, Polen och Tyskland har låg buffringskapacitet och i områden med den högsta depositionen överskrids de kritiska belastningsgränserna ibland 5 till 10 gånger. I dessa områden har försurningen lett till omfattande skogsdöd. Försurningens utbredning och omfattning är annars dåligt

kartlagd i Östeuropa. De östeuropeiska länderna påverkar i stor

utsträckning varandra genom sina utsläpp av svavel. Andra områden

påverkas är västra Tyskland, Österrike, f.d. Sovjet och de

som nordiska länderna. Ett annat grundläggande problem i de öst- och centraleuropeiska länderna är förorening av vattentillgångarna. Brist på användbart grundvatten har lett till att dricksvattenbehovet i stället måste täckas genom ytvatten, vilket ofta är mer utsatt för föroreningar. Kolbrytningen ger upphov till miljöproblem i form av läckande avfallslager och grundvattenföroreningar. Stora mängder salthaltigt spillvatten pumpas upp ur gruvorna och förorenar floder och andra vattendrag.

Kapitel 8 123

Många industrier saknar egna reningsanläggningar och släpper i stället ut avloppsvatten genom de kommunala reningsverken, som endast i undantagsfall kan rena de svårbehandlade föroreningarna. De reningsverk som finns är dessutom ofta överbelastade och dåligt underhållna. I Polen beräknas en tredjedel av avloppsvattnet släppas ut orenat. Nitratläckage från jordbruket utgör stora problem i vissa områden. Befolkningen på landsbygden i t.ex. Polen och Tjeckien berörs av höga nitrathalter i brunnarna. Från Öst- och Centraleuropa förs enorma mängder närsalter och

farliga ämnen ut i Östersjön. Enbart floden Wisla torde föra ut mer näringsämnen än vad Östersjön får ta emot från något enskilt nordiskt

land. Andra miljöproblem i dessa regioner är osäkerheten med kärnkraftshanteringen. Ryssland, Ukraina, Litauen och f.d. Tjeckoslovakien, utnyttjar till stor del kärnkraft i sin industriproduktion. Många miljöproblemen i Öst- och Centraleuropa kan relateras till militär av produktion och aktivitet. När sovjetarmén för ett par år sedan började dra sig tillbaka från de östeuropeiska länderna uppdagades en mängd miljöskador i form av exempelvis avfall eller förorenat grundvatten. Uppgifterna om ländernas avfallshantering är sparsamma, men utgör helt säkert ett allvarligt problem. De tre baltiska staterna har också omfattande miljöproblem. De största utsläppen av luftföroreningar sker i nordöstra Estland. Kraftverken i Narva använder oljeskiffer, vilket orsakar utsläpp av svavel vid förbränningen och vattenföroreningar vid brytningen. Vattenföroreningar är ett annat allvarligt problem. Industrin, hushållen och jordbruken släpper ut stora mängder föroreningar och behovet av avloppsrening är stort i de tre länderna. Största utsläppskällan är Kaunas, Litauens näst största stad, som helt saknar kommunal avloppsrening. Andra problem hänger samman med kärnkraften; dels osäkerheten med kärnkraftverket Ignalinai Litauen, dels hanteringen av radioaktivt avfall.

Faktorer som kan komma att påverka utvecklingen på

miljöområdet

Detta avsnitt bygger på en analys som vårt förre miljöråd vid ambassaden i Bonn har gjort, och som i sin tur bygger material från och intervjuer med representanter för miljöministerier, industriministerier, kraftverk, lokala miljöorgan, konsultföretag, industrier, ambassader,

124 Kapitel 8

fonder och Världsbanken i f.d. Östtyskland, Polen och den Tjeckiska

Republiken. Vi har valt att inrikta oss på påverkan av gränsöverskridande föroreningar på luft och vatten. Avsnittet behandlar därför inte andra viktiga frågor som rör exempelvis avfall, sanering av förorenade områden, grundvattenföroreningar och naturvård. När det gäller miljöfrågomas betydelse i dessa länder är det betydligt svårare att göra en bedömning enbart utifrån regeringarnas uttalade politiska prioriteringar. Omsorg om miljön tycks ligga relativt långt ned på den politiska dagordningen jämfört med frågor som exempelvis sysselsättning. Detta kan enligt bedömaren komma att kompenseras av att tre viktiga drivkrafter, samt den politiska viljan att komma tillrätta

med hälsoproblemen vilket bedöms vara tillräckligt viktigt i sig för att

få politisk uppmärksamhet, leder till ökat tryck för att minska utsläppen från de största föroreningskällorna. Det finns dock viktiga skillnader när det gäller dessa faktorers påverkan på utsläpp till luft respektive vatten. När det gäller luft väntas följande tre drivkrafter ge störst påverkan:

Makroekonomiska faktorer, som sammanhänger med strukturomvandlingen, bedöms vara den viktigaste drivkraften. Minskade subventioner av och kol är förutsättningen för en kostnadsriktig prissättning, liksom möjligheten för kraftföretag att ta ut priser som täcker kostnader för investeringar i reningsteknik. Prissättning inom elindustrin är ett av de viktigaste områdena för förändringar. I dag sätts exempelvis elpriserna centralt i den Tjeckiska Republiken och i Polen. Världsbanken har gjort uppskattningar för Polen, enligt vilka europeiska energiprisnivåer skulle leda till betydande minskningar i energiförbrukning, samt minskade utsläpp av stoft, S02 och CO, med omkring 75-80, 60 respektive 50 procent vid år 2000. Ökad användning av ekonomiska styrmedel, t.ex. skatter, skulle också innebära en möjlighet att exempelvis beskatta bränsle utifrån miljökvalitet. Ekonomiska styrmedel spelar för närvarande en central roll i Polen, används inte alls i f.d. DDR och håller successivt på att införas i den Tjeckiska republiken.

Utvecklingen i f.d. Östtyskland efter återföreningen har medfört att

ett stort antal industrianläggningar med storskaliga giftutsläpp har lagts

ned. Uppskattningar har gjorts3 om att användningen av energi kom-

3 Enligt konsultföretaget Prognos AG, som rapporterar till Bundesministerium für Wirtschaft.

Kapitel 8 125

mer att minska med omkring en tredjedel mellan slutet av 1980-talet och sekelskiftet. Brunkolsanvändningen beräknas minska med cirka en tredjedel medan olja och naturgas väntas öka i absoluta tal. Den slutliga energiförbrukningen inom industrin beräknas halveras.

2. Behovet av integration med Västeuropa är den andra viktiga drivkraften, som uppkommit sedan handelssystemet inom COMECON

kollapsat. Östeuropas i särklass viktigaste handelsområde är EU, och EU:s handelspolitik gentemot Östeuropa är därmed av central bety-

delse för regionens ekonomiska och industriella utveckling. Detta har inneburit att länderna håller på att anpassa sin lagstiftning och dess tillämpning till EU-standarder också på miljöområdet. Flera länav derna, bl.a. Polen och Tjeckien, har tecknat associationsavtal s.k. Europaavtal med EG. Dessa avtal innehåller flera punkter som har direkt anknytning till miljöområdet, bl.a. implementering av ekonomiska styrmedel och en EGEU-anpassning av miljökraven inom en rad områden.

Den tredje drivkraften gäller närmandet till det västeuropeiska elsystemet. Tidigare var alla östeuropeiska elsystem knutna till det sovjetiska systemet. F.d. DDR:s elsystem håller för närvarande på att kopplas bort från det sovjetiska för att i stället integreras med det västtyska. De polska och tjeckiska näten är fortfarande knutna till det sovjetiska och samtidigt anslutna till Västeuropa genom särskilda stationer med högspänd likströmsöverföring. Här skulle ett närmande kräva en rad tekniska beslut med politiska implikationer. Närmandet till väst sker dels genom den allmänna västorienteringen, dels av säkerhetspolitiska orsaker. Med andra ord ligger besluten långt bortom själva miljöpolitiken. En fullständig öst-västintegrering av elsystemen skulle enligt bedömaren väcka frågan om harmoniserade utsläppsstandarder, genom att elindustrin i väst från konkurrenssynpunkt knappast skulle acceptera billig framställd på kol. Kontrakt på elexport från öst skulle dessutom innebära ökade möjligheter att finansiera miljövårdsåtgärder. Slutligen bedöms åtgärder för att minska hälsorisker vara en faktor som leder till att hälsorelaterade utsläpp till luften föroreningar från av bl.a. industrin och bostadsuppvärmning prioriteras. Det är värt att notera, enligt vad som framgår av kapitel att åtgärder för att minska utsläpp från mindre källor också minskar långväga föroreningar.

126 Kapitel 8

Hur snabbt utvecklingen kommer att gå beror på en rad olika faktorer. Även de länderna formellt har miljölagstiftning, finns om tre det ett antal flaskhalsar som försvårar den praktiska tillämpningen. Utvecklingen miljöorganisationema pågår ständigt, och ser olika av ut i de tre länderna vad gäller ansvarsfördelning mellan centrala och regionala myndigheter. Anpassning till en västeuropeisk typ av lagstiftning tar tid, med allt vad det innebär i form av t.ex. tillståndsprövning och övervakning, vilket har tagit årtionden bygga i väst. Överatt upp vakning ñnns bara delvis på plats, varför vissa licenser i öst fortfarande baseras på uppskattade utsläpp och rapportering från företagen själva. Det tar även tid att bygga upp en administration som gör det möjligt att tillämpa ekonomiska styrmedel. Standarderna är ofta strikta, och innebär exempelvis krav på bästa tillgängliga teknik BAT på alla existerande och nya anläggningar. Exempelvis infördes sådana i den Tjeckiska Republiken vid en tidpunkt då industriledarna var fullt sysselsatta med att privatisera. Trycket på att sträcka ut tidsfristema kan därför väntas öka. Beträffande vattenföroreningar väntas de makroekonomiska effekterna inte ha lika stora effekter, även det finns exempel på kraftigt om

minskade utsläpp av toxiska ämnen till vatten i f.d. Östtyskland. Det

kan därför dröja innan resultat som är positiva från miljösynpunkt uppnås. En av de viktigaste åtgärderna bedöms vara att klara ut organisationen av vattenförsörjningen, både beträffande ägandestruktur och prissättning.

Sveriges agerande

Sveriges samarbete med Central- och Östeuropa syftar till att stödja

den politiska och ekonomiska omvandlingsprocessen och sker framför

allt genom olika former kunskapsöverföring. Åtgärder för att

av

bevara och förbättra miljön, särskilt i Östersjön, har hög prioritet.

Samarbetet sker både bilateralt och multilateralt. För budgetåren 199293-199495 har en miljard kronor avsatts per år för det generella östsamarbetet. Pengarna kanaliseras via UD och skall framför allt användas till kunskapsöverföring. Utöver detta har särskilda medel avsatts i samband med de båda s.k. klimatpropositionema 199293:99 och 179, där sammanlagt cirka 465 miljoner kronor under budgetåren 199293-199394 skall gå till insatser i

Östersjöregionen. Dessa medel samordnas genom Miljö- och naturre-

sursdepartementet. Huvuddelen skall gå till insatser inom miljö- och

Kapitel 8 127

energisektorerna. Regeringen har också avsatt 108 miljoner kronor i bidrag till avloppsreningsverk i Baltikum.

Bilateralt samarbete

När det gäller det bilaterala samarbetet prioriteras Sveriges geografiska närområde. Avtal om miljösamarbete har ingåtts med Polen, Estland, Lettland, Litauen och Ryssland. Samarbetet kanaliseras via rad en olika organisationer:

BITS Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete arbetar med kunskapsöverföring och annat tekniskt samarbete genom att finansiera projekt som bedrivs med en svensk part t.ex. statliga myndigheter, banker, företag, kommuner, universitet i samverkan med en part i mottagarlandet. Miljöinsatser anges som ett av tre prioriterade områden.

SIDA ger stöd genom svenska folkrörelser och andra enskilda organisationer, t.ex. Naturskyddsföreningen.

Swedecorpl.

Svenska Institutet.

Statens Kärnkraftsinspektion SKI och Statens Strålskyddsinstitut SSI gör insatser för förbättrad kärnsäkerhet respektive för ett ökat samarbete på strålskyddsområdet.

NUTEK Närings- och teknikutvecklingsverket arbetar med att upprätta miljöanpassade energisystem i Öst- och Centraleuropa och utformar program för energieffektivisering och för ökat utnyttjande av förnybara energislag.

Statens naturvårdsverk arbetar med kunskapsuppbyggnad och förvaltningsstöd t.ex. utbyte av experter och uppbyggnad av lagstiftning i samarbete med miljömyndigheter i mottagarländerna.

4 SwedeCorp är en statlig myndighet som bildades 1991 genom sammanslagning med Swedfund, Impod och en del av SIDA:s industribyrå i syfte att samordna näringslivssamarbetet med u-länder och länder i Cen-

tral- och Östeuropa.

128 Kapitel 8

Stödet ges främst till projekt som har betydelse för åtgärdspro-

grammet för Östersjön och för gränsöverskridande luftföroreningar.

Samverkan sker också med länsstyrelser och kommuner för kompetensöverföring på regional och lokal nivå.

Sveriges Lantbruksuniversitet SLU arbetar med miljöinsatser inom jordbruket i Estland, Lettland, Litauen, Ryssland och Polen. Stödet ges till projekt som är relevanta för det internationella

åtgärdsprogrammet för Östersjön som utarbetats inom Helsing-

forskonventionen.

Multilateralt samarbete

Multilaterala organ är den främsta kanalen för Sveriges samarbete med central- och östeuropeiska länder utanför det geografiska närområdet. På miljöområdet sker det framför allt genom följande organ:

Det nordiska miljöñnansieringsbolaget NEFCO skall främja investeringar som är av intresse för de nordiska ländernas miljöprioriteringar genom att erbjuda finansiella tjänster t.ex. lån och garan-

tier till företag som vill investera i miljöåtgärder. Nordiska Inves-

teringsbanken är också involverad i detta.

Världsbanken arbetar med rådgivning, tekniskt bistånd och utbildning. Miljö utpekas som ett av fem prioriterade områden.

Europeiska utvecklingsbanken EBRD bildades 1990 genom en överenskommelse mellan EG, Europeiska Investeringsbanken EIB och 39 enskilda stater. EBRD är den enda internationella ñnansinstitution tillkommit enbart för stöd till f.d. Östblocket. Verksom samheten inriktas på bl.a. infrastruktur och energiinvesteringar.

G24-gruppen omfattar de 24 OECD-ländema och internationella ñnansieringsorgan. G24 har till uppgift att samordna dessa länders

stödinsatser till Central- och Österuropa. Det handlar framför allt

om informationsutbyte, så att givar- och mottagarländerna skall få en samlad bild över biståndsinsatsema. Gruppen koordinerar

insatser inom bl.a. jordbruk, miljö och energi inklusive kärnsäker-

het.

Kapitel 8 129

Inom den s.k. Environment for Europe-processen har vid ett miljöministermöte i Luzem i april 1993 antagits miljöaktionsplan för en

Central- och Östeuropa. Bland annat har Project reparation

en Committee upprättats, som skall förbereda miljöprojekt och ñnansiella lösningar.

EU:s agerande

EU:s insatser på miljöområdet i Central- och Östeuropa kanaliseras

huvudsakligen genom samarbetsprogrammet PHARE5, startade som 1990. Sedan 1990 har EG-kommissionen anslagit 252 miljoner ECU för PHARE:s miljöprogram, ett belopp motsvarar 11 procent som av PHARE:s totala budget. Programmet omfattade till början Polen en och Ungern, men utvidgades därefter till att även omfatta Tjeckoslovakien, Bulgarien, Jugoslavien och Rumänien samt Estland, Lettland och Litauen. Biståndet till Jugoslavien har suspenderats. Arbetet med att utveckla detta program har dock gått långsamt bristande mottap. g.a. garkapacitet och osäkerhet vilka projekt skall stödjas. om som Tyngdpunkten i PHARE-programmen ligger på förebyggande åtgärder. Prioriterade frågor är att stärka miljövårdens institutioner och lagstiftning, överföring kunskap och teknologi, starta pilotprojekt, av utveckling av infrastrukturen och specifika åtgärder för att eliminera akuta miljöhot. En annan prioriterad uppgift är att utveckla regionala program som underlättar de östeuropeiska ländernas samarbete gällande gränsöverskridande föroreningar. I framtiden tänker även satsa man på information och att bygga ett miljömedvetande i länderna. upp EG:s biståndsprogram till forna Sovjetunionen sker TACISgenom

programmet Technical Assistance Programme to the former republics

of the former Soviet Union, som startade 1991. Programmet omfattar 12 forna rådsrepubliker. TACIS har ännu inte proñlerats inom miljöområdet, men däremot görs viktiga insatser inom energi- och kärnsäkerhetsomrádet. För perioden 1990-92 anslogs 510 miljoner för ecu programmet, varav cirka 27 procent gär till energi- och kärnsäkerhet. EU koordinerar sina program med andra institutioner, framför allt EIB, EBRD och G24.

5 Poland and Hungary aid for reconstruction of the economy.

5 14-0144

Kapitel 9 131

9 GATT och

miljön

EGEU utgör inte den enda restriktionen för Sveriges miljöpolitik när det gäller varurelaterade krav och bestämmelser. Även GATT utgör en sådan restriktion. För att kunna bedöma en situation där Sverige enbart samarbetar med EGEU inom ramen för ett frihandelsavtal är det nödvändigt att också analysera i vilken utsträckning GATT som kan komma att begränsa vår handlingsfrihet. Vi återkommer i kapitel 15 till den analysen. I det här kapitlet nöjer vi med att oss ge en bakgrundsbeskrivning. General Agreement on Tariffs and Trade, GATT på svenska:

Allmänna tull- och handelsavtalet utgör den struktur inom vilken

gemensamma regler för världshandeln utvecklas. GATT tillkom 1947 och avtalet har hittills undertecknats 108 länder, däribland samtliga av

OECD-länder. De avtalsslutande parterna medlemmarna för

svarar ca 90 procent av världshandeln. Syftet med GATT är att främja den ekonomiska utvecklingen genom att undanröja olika hinder för internationell handel. GATT är ingen organisation utan ett regelverk som tillkommit genom avtal mellan de deltagande länderna. GATTzs sekretariat i Geneve har hittills endast varit ett serviceorgan till de avtalsslutande parterna. Inom ramen för GATT har sedan avtalets tillkomst genomförts åtta allmänna tullförhandlingar. Den senaste, Uruguay-rundan, avslutades nyligen. De tidigare förhandlingsomgångarna har medfört betydande sänkningar av tullarna samt stabilitet inom tullområdet. Under Tokyorundan 1973-79 träffade de avtalsslutande parterna också överenskommelser om olika former icke-tariffära åtgärder. Sverige har av anslutit sig till samtliga dessa överenskommelser. GATT-avtalets regler gäller än så länge endast handel med varor, men i och med Uruguay-rundans resultat kommer också nya områden

som immaterialrätt, investeringsvillkor och handel med tjänster att

täckas av GATT. Det nya avtalet innebär också att GATT omvandlas till en regelrätt organisation, World Trade Organization WTO. Den

132 Kapitel 9 sou 1994:7

nya organisationen får en stark ställning och mera långtgående befogenheter än vad som gällt tidigare när det gäller tvister mellan avtalets parter. Själva grundtanken bakom GATT är att de kontraktsslutande parterna inte skall tillåtas vidta handelsdiskriminerande åtgärder mot varandra. Avtalet bygger på principen att alla avtalsslutande länder skall behandlas lika, när det gäller tullar, avgifter, tullformaliteter

samt interna skatter, avgifter och lagar den s.k. mest-gynnad-nations-

principen och att importerade varor ska bli föremål för samma behandling som inhemska när det gäller beskattning och regleringar s.k. nationell behandling. Särskilda bestämmelser ñnns avseende geograñskt avgränsade frihandels- eller tullområden som EG, EFTA och NAFTA. Man bör vara klar över att GATT och dess Uruguay-runda får delvis olika effekter på miljön i Nord och i Syd. För länderna i norr är varomas innehåll av stor betydelse, medan det för miljöintressena i tredje världen handlar mera om möjligheterna att kunna bevara och kontrollera användningen av knappa naturresurser och biologisk mångfald. För samtliga parter är dock frågan om produktionsmetodernas effekter på miljön en fråga av central betydelse.

Artikel XX

Avtalets artikel XX innehåller allmänna undantagsbestämmelser och bland dem finns två punkter av betydelse för miljön. Artikeln har följande lydelse:

Med iakttagande kravet att sådana åtgärder icke tillämpas på ett av sätt som skulle innebära ett medel för godtycklig eller oberättigad diskriminering mellan länder, där samma förhållanden råder, eller en förtäckt inskränkning av internationell handel, skall ingen bestämmelse i detta avtal tolkas såsom utgörande hinder för avtalsslutande part att antaga eller genomföra åtgärder;

nödvändiga för att skydda människors, djurs eller växters liv eller hälsa;

avseende att bevara uttömliga naturtillgångar, om sådana åtgärder genomföres i samband med begränsningar av inhemsk produktion eller konsumtion;

Kapitel 9 133

Miljöfrågoma har hittills haft låg prioritet inom GATT och kan man notera att artikel XX inte innehåller ordet miljö. Artikel XXb tolkas dock numera ofta som ett uttryck för miljöskydd i vid bemärkelse inkl. atmosfären och ekosystemen. En uppenbar svårighet i sammanhanget är dock att tolka innebörden av orden godtycklig och oberättigad. En vanlig tolkning av de nuvarande reglerna är att åtgärder som åberopar artikel XX skall legitima, att åtgärden skall stå i vara proportion till ändamålet och att diskriminering av annan avtalsslutande part inte får förekomma. Med legitimitet här att det skall finnas avses en vetenskaplig grund för åtgärden och att bevisbördan läggs på den som vill vidta den handelsbegränsande åtgärden. Med proportionalitet avses att den valda åtgärden skall vara rimlig i förhållande till det skydd man vill uppnå och att ändamålet skall uppnås med minsta möjliga begränsning av den fria handeln. En mycket omstridd fråga är om handelsbegränsande åtgärder får utlösas även i fall där ett importland har invändningar mot produktionsmetoder eller -processer i ett annat land. Den nu förhärskande synen inom GATI är att undantagsbestämmelsen enbart gäller produkter och att den således inte kan åberopas i sammanhang där man vill sålla krav på produktionsmetoder i andra länder. Denna tolkning innebär att avtalet inte får tillämpas extra-territoriellt.

Tvister

GATT har flera bestämmelser notiñkation, konsultation och om biläggande av tvister. Vid tvist mellan två eller flera parter använder man sig vanligen som första moment bilaterala konsultationer. Om av man därvid misslyckas med att nå en för parterna tillfredsställande lösning, kan frågan hänskjutas till GATfzs råd Council. Rådet har därvid möjlighet att tillsätta s.k. panel med uppgift att utreda en huruvida den åtgärd som utlöst konflikten strider mot GATT:s regler. Den inom miljöområdet mest kända panelen avhandlade en tvist, där Mexiko klagade över att USA förhindrade införsel mexikansk av tonfisk som fångats på ett sådant sätt att delfiner i stort antal oavsiktligt dödades. Panelens utslag blev i huvudsak att USA inte hade rätt att vidta handelsrestriktioner som avsåg förhållandena inom ett exporterande land extra-territoriellt.

134 Kapitel 9

Parterna kan inte tvingas rätta sig efter utslaget i en panel, vilket USA inte heller gjorde i fallet med den mexikanska tonfisken. Skillnaden gentemot EG är alltså stor. Inom EG är domstolens utslag bindande för medlemsländerna, även om de inte alltid efterlevs.

TBT-frågorna i Uruguay-rundan

Uruguay-rundan medför ändringar i en tidigare överenskommelse om

tekniska handelshinder Technical Barriers to Trade, TBT. Det

innebär bl.a. att man tydligare klargör vad som täcks av överenskommelsen och att man mera noggrant anger under vilka förhållanden tekniska handelshinder kan accepteras. Texten anger t.ex. att tekniska föreskrifter inte får begränsa handeln mer än vad som är nödvändigt för att uppfylla målsättningen med åtgärden. Enligt överenskommelsens artikel 2.1 får inte produkter som importerats från annan avtalsslutande part ges en mindre gynnsam behandling än likartade pro-

dukter like products inhemskt Överenskommelsen

av ursprung. ger emellertid ingen vägledning om hur begreppet like products skall tolkas, något som förefaller vara av stor vikt när det gäller att klargöra hur parterna får använda t.ex. miljömärkning och ekonomiska styrmedel. Till skillnad från den tidigare överenskommelsen täcker den nya även produktionsmetoder och processer och omfattar således även åtgärder i andra länder. Tillämpningen är dock begränsad till de fall då tillverkningsmetoderna påverkar den importerade varans egenskaper.

GATT och miljökonventionerna

Det finns ett flertal internationella konventioner som tillåter eller t.o.m. uppmuntrar användningen av handelsrestriktioner. Själva syftet med den redan omnämnda CITES-konventionen är att förhindra handel med utrotningshotade djur, och i det fallet är det ingen tvekan om att bestämmelserna har extra-territoriell räckvidd och även kan riktas mot länder som tillhör GATT men inte har ratificerat konventionen. Wienkonventionens Montreal-protokoll till skydd för ozonlagret medger signatärländerna rätt att förbjuda import av produkter som inte själva innehåller CFC framställts med hjälp CFC. Även men som av i detta fall har konventionen extra-territoriell räckvidd. Detsamma

Kapitel 9 135

gäller Baselkonventionen som reglerar internationella transporter och handel med avfall. Det är oklart om det är GATT eller konventionema som tar över vid en konflikt mellan olika internationella avtal. Om parterna är medlemmar av båda är det dock troligt att konventionen väger tyngst, eftersom den är mera specifik än GATT-avtalet. Så länge GATT:s bestämmelser inte är juridiskt bindande behöver frågan emellertid inte ställas på sin spets. Om GATT i framtiden får makt majoriatt genom tetsbeslut ta ställning till konflikter mellan medlemmarna, kan dock förhållandet mellan GATT och några konventionema behöva av preciseras. Från miljöhåll har föreslagits bör införa regel att man en i avtalet som stadgar att internationella miljökonventioner ska gälla före GATT.

Problem med frihandel

En oreglerad frihandel kan upphov till flera problem för miljöpoge litiken. Vi ska här kort beröra två sådana aspekter på frihandeln. Frihandeln innebär att ett land med höga miljöambitioner inte kan skydda sin egen industri från konkurrens från länder med låga miljökrav. Ibland tvingas därför de ambitiösa länderna sig för att anpassa inte utsätta den industrin för alltför stora kostnader. Förhållandet egna att vi har en lägre energi- och koldioxidskatt för företag än för övriga samhällssektorer utgör ett exempel på en sådan defensiv anpassning. Om motsättningen mellan frihandel och miljö skall kunna upphävas måste länderna inom GATT anta gemensamma minimikrav är så som höga att kostnadsskillnaderna i allt väsentligt försvinner. Ett annat alternativ kan vara att medge de progressiva länderna möjlighet att ta ut en importavgift motsvarar den merkostnad uppkommer till som som följd av skillnaden i ambitionsnivå OECD 1993. Sådana boarder tax adjustments är enligt de flesta bedömare inte tillåtna i dag. Höga miljökrav på produkter betecknas ibland handelshinder. Man kan som också vända på resonemanget och betrakta låga miljökrav som en subvention av den egna industrin. Det kan dock finnas anledning att göra skillnad på ett läge där låga krav enbart leder till skador inom det exporterande landet och situationer där de upphov till omfattande ger utsläpp av gränsöverskridande föroreningar. Det kan inte heller vara

136 Kapitel 9 sou 1994:7

rimligt att ställa lika långtgående krav på utvecklingsländerna som på de rika länderna. Ett annat problem är att frihandel leder till ökade långväga transporter av gods och människor. Detta skulle från resurssynpunkt inte behöva utgöra ett problem de internationella transporterna tvingaom des betala kostnaden för de skador som uppkommer. En sådan internalisering av kostnaderna skulle nämligen via korrekta prissignaler leda till ett optimalt utnyttjande av resurserna. Internationell luftfart och sjöfart betalar emellertid inga som helst miljöavgifter, och långväga godstransporter på väg betalar i de flesta länder inte ens sina infrastrukturella kostnader, långt mindre kostnaderna för olyckor, buller och föroreningar. Vi återkommer i kapitel ll till denna problematik.

GATT som begränsning

Man kan utan tvekan konstatera att GATT prioriterar frihandel framför miljö. Bevisbördan läggs ensidigt på den som vill utnyttja undantagsbestämmelserna till skydd för miljön, och avtalet är i alla avseenden ett konventionellt handelsavtal. Man kan samtidigt konstatera att det hittills förekommit mycket få tvister med anledning av nationella särbestämmelser till skydd för miljön. Detta kan tolkas så att länder med mindre långtgående bestämmelser inte funnit anledning att protestera mot länder som infört hårdare krav, men det kan också till någon del vara så att progressiva länder av hänsyn till GATT valt en försiktigare väg än vad de annars skulle ha gjort. Miljöfrågorna har hittills lett till relativt formella överläggningar inom ramen för GATT. De av Sverige under 1980-talet notifierade förslagen till nya miljöbestämmelser föranledde kommentarer från andra länder i ett 20-tal fall. I sex av dessa förekom också konsultationer, i samtliga fall med EG. Konsultationerna ledde i några fall till justeringar av gränsvärden eller senareläggning av ikraftträdande Molander, 1992.

IUCN World Conservation Union, som är den globala paraplyor-

ganisationen för såväl nationella miljöorganisationer som statliga myndigheter t.ex. Naturvårdsverket, har ställt krav på att den nya handelsorganisationen WTO skall baseras på principen om en hållbar utveckling och i synnerhet försiktighetsprincipen och principen om att

Kapitel 9 137

förorenaren skall betala. IUCN kräver också rätt för allmänheten och miljöorganisationema till insyn och konsultation i samband med beslut som berör miljöintressen. IUCN vidare att GATT bör vidta anser förändringar i regelverket underlättar för medlemmarna som att internalisera de kostnader den internationella handeln med som varor och tjänster ger upphov till IUCN 1993. GATT har på svenskt initiativ tillsatt miljökommitté med en uppdrag att se över hur miljöfrågoma hanteras inom organisationen.

sou 1994:7 Kapitel 10 139

10 Medlemsskapsförhandlingarna

Sverige ansökte i juni 1991 medlemskap i EGEU. sensommaren om 1992 antog kommissionen ett uttalande med anledning Sveriges av ansökan. I april 1993 presenterade Sverige sina positioner i rad en miljöfrågor som berörs vårt eventuella medlemskap i EGEU. av Sveriges utgångspunkt för förhandlingarna på miljöområdet var att hitta lösningar innebär att den högsta tillämpade nivån på milsom

jöskyddet skall gälla och att inga standarder skall behöva sänkas. En

målsättning var också att förhandlingarna, direkt eller indirekt, skulle

bidra till att EGEU:s miljölaav kan skärpas på viktiga områden. Vi skall i detta kapitel redogöra för utfallet medlemsförhandav lingarna på miljöområdet. Utfallet på jordbruksområdet kan vi dessvärre inte redovisa. Det beror på att förhandlingarna när detta

skrivs

ännu inte är slutförda. Vi får därför nöja med att här redovisa oss

några av de från miljösynpunkt viktigaste svenska kraven i jordbruks-

förhandlingarna.

Utfallet av förhandlingarna

De svenska miljökraven tillgodoses i huvudsak förhandlingsgenom resultatet. Med några enstaka undantag får Sverige behålla sina strängare regler. På några centrala områden kommer EU att söka utveckla sin politik för att nå nivå de ansökande Det bör samma som staterna. noteras att det är första gången EGEU resultat medsom som av en lemsförhandling åtar sig sina att se över regler. Utfallet av förhandlingarna innebär att vi på vissa områden varaktigt får behålla våra striktare regler. Detta gäller förbud vissa mot kemikalier, den snabbare utfasningen ozonnedbrytande substanser av och tillverkaransvaret för hållbarhetskraven på motorfordons reningsutrustning. På andra områden strider våra regler mot EGEU:s direktiv. EU

har försökt tillmötesgå kravet att inga kravnivåer skall behöva

om

140 Kapitel 10

sänkas. Det har beträffande kemikalier skett genom att EU accepterat vi får behålla våra regler under fyraårig övergångsperiod som att en knutits till åtagande från unionens sida att över sin lagstiftning. ett se I deklaration understryks vikten att främja en hög en gemensam av skyddsnivå på miljöområdet. Det konstateras att de medlemslännya derna önskar behålla sina gällande Här finns också en hännormer. visning till de särskilda klimatförhållanden råder i Sverige. Deklasom rationen hänvisar också till rådsresolution EG:s femte miljöen om handlingsprogram.

Energiskatter och bilavgaser

Sverige har i förhandlingarna begärt att få behålla skattedifferentieringen för dieseloljor, begäran EG tillmötesgått i sitt svar. Vad en som framtida differentiering bränsleskatter t.ex. i samband med avser av miljöklassning bensin procedur för godkännande angiven i av är en mineraloljedirektivets artikel 84. EG-länder som hittills med stöd av denna artikel begärt att få differentiera skatter har fått sin begäran godkänd. EU-länderna har accepterat att vi får behålla principen om tillverkaför avgassystemens hållbarhet. Det finns ett betydande rens ansvar intresse inom EU för ett sådant system. Ambitionen är att det skall införas i samband med att direktivet med avgaskrav för år 2000 antas. Det svenska systemet med differentierad beskattning av fordon i olika miljöklasser strider på viktig punkt mot EGEU:s regler. en Dessa innebär nämligen att skatterabatten bara får inriktas mot av EU redan fastställda framtida avgaskrav. Vi kan bibehålla skillnaden i försäljningsskatt mellan fordon i miljöklass 2 och Däremot måste Sverige medlem EU avskaffa den skattelättnad som fordon i som av miljöklass 1 åtnjuter. Senast den 30 juni 1996 skall EU fastställa 2000kraven för personbilar. Det är troligt att dessa krav kommer att motde nuvarande kraven i vår miljöklass Om så blir fallet, kan svara Sverige på nytt använda försäljningsskatten ett instrument för att som underlätta försäljningen fordon uppfyller dessa krav. Det blir av som dock inte möjligt för att vid den tidpunkten skärpa kraven miloss jöklass gäller för personbilar beträffande ekonomiska styrmedel Vad som gäller även för lätta lastbilar och bussar. För lätta lastbilar och bussar

sou 1994:7 Kapitel 10 141

finns dock inte någon fastslagen tidtabell för beslut framtida om kravnivåer. Kommittén har erfarit att det är regeringens avsikt i det uppkomna läget att i stället gynna miljöklass l andra åtgärder t.ex. genom en sänkning av den årliga fordonsskatten.

Vår kommentar

Ett system med tre miljöklasser blir inte obehövligt, när 1996 års EUkrav träder i kraft. I ett sådant läge hade det varit naturligt att lägga

EU:s 200-krav till grund för miljöklass 2 vilket EU-reglerna tillåter

och att ställa än högre krav på miljöklass Sker inte successiv en skärpning av kraven i alla miljöklasser, kommer dynamiken och drivkraften i systemet att gå förlorad. Vi kommer således alltid att ha behov av minst tre miljöklasser grund för differentiering som en av försäljningsskatten. Skillnaden i försäljningsskatt mellan miljöklass 1 och 2 uppgår f.n. till 4 000 kronor. Den nuvarande fordonsskatten för personbilar ligger inom intervallet 355-1345 kronor. Medelstora bilar ligger kring 600 kronor per år. För att fordonsskatten skall kunna utgöra ett substitut för försäljningsskatten måste således skatten för klass 2 och 3 bilar höjas drastiskt även i ett fall där klass 1 bilar helt befrias från fordonsskatt.Vi konstaterar att det kan bli svårt att hitta ett lika verkningsfullt styrmedel som en differentiering försåljningsskatten. av

Kemikalieomrâdet

Förhandlingarna på kemikalieområdet har resulterat i överenskomen melse om att Sverige under en period fyra år, räknat från medav lemskapets början, kan behålla sina gällande regler avseende nu begränsningsdirektivet arsenik, kadmium, pentaklorfenol, tennorganiska föreningar, batterier och kadmium i handelsgödsel, direktivet beträffande klassificering och märkning kemikalier fjärde farligav hetsklassen, cancerkriterier och enskilda ämnen och direktivet be-

träffande klassificering och märkning bekämpningsmedel.

av EU förpliktar sig genom avtalet att under övergångsperioden genomföra en översyn av sin lagstiftning i enlighet med normala EGprocedurer i syfte att uppnå en högre skyddsnivå. Efter vetenskapen

142 Kapitel 10

lig översyn skall förslag läggas fram för rådet eller för den kommitté har delegerad beslutsrätt. Sverige deltar som EU-medlem i översom synen och kan givetvis påverka resultatet.

Vad händer vid övergångsperiodens slut

I den gemensamma deklarationen sägs att de fördragsslutande parterna skall göra allt de kan för att slutföra översynsproceduren före utgången övergångsperioden. Om översynen inte avslutas inom de fyra åren av måste övergångsperioden, enligt Miljödepartementets tolkning, förlängas eftersom inte fullgjort vad förpliktat sig att genomman man

föra. Vid ministermötet Sverige-EU bekräftade EU:s ordförandeland

att avsikten är att översynen skall resultera i beslut innan övergångstiden löpt till ända. EU-ländema säger vidare i sin gemensamma position att de tillmäter hög nivå på miljöstandarder största vikt. Med detta som en grund hävdar Sverige att övergångsperioden skall kunna förlängas om resultatet av översynen inte är tillfredsställande. Om ett majoritetsbeslut tas inte helt tillgodoser Sveriges krav, som bör vi kunna åberopa miljögarantin för ett varaktigt undantag. Enligt resultatet förhandlingarna kan Sverige tillämpa hela EG:s regelav verk, inklusive miljögarantin, på samma sätt som de nuvarande medlemsstaterna. Det ska, enligt Sveriges tolkning, uppfattas så att vi kan hänvisa till garantin även i fall där vi inte deltagit i ett beslut om ett visst direktiv och röstat nej. Vårt utnyttjande av garantin skall prövas kommissionen ställningstagande dock kan komma att ifrågaav vars något medlemsland, varvid frågan blir föremål för domstosättas av lens prövning. Om så sker bör Sverige kunna hänvisa till överenskommelsen i sitt anslutningsavtal.

Vår kommentar

Ett möjligt problem kan, enligt vår mening, bli att avtalstexten inte förpliktigar ministerrådet att fatta beslut ändring av de nu gällande om reglerna. Om inget nytt beslut fattas i en fråga där Sverige vill behålla sina särregler, är det osäkert vi kan åberopa miljögarantin i artikel om 100a. Denna bestämmelse kan nämligen, enligt kommissionens bedömning, bara användas ett medlemsland röstat mot ett majoav som

Kapitel 10 143

ritetsbeslut. Ett uteblivet beslut skulle med denna tolkning inte ge Sverige rätt att utnyttja garantin. Kommissionens tolkning villkoren av för att kunna åberopa garantin är emellertid, framgår närmare som av kapitel 15, omstridd. Så t.ex. jurister vid ministerrådets sekretamenar riat att ett medlemsland inte behöver ha röstat mot ett beslut för att i efterhand kunna använda sig av garantin.

Klassificering och märkning

Beträffande klassificering och märkning av farliga kemikalier reste Sverige fyra krav:

att gemensamma kriterier tas fram som innebär att kemiska ämnen och preparat kan klassificeras och märkas motsvarande den svenska fjärde farlighetsklassen,

att klassiñceringen av de 20-25 enskilda ämnen Sverige - som klassificerat hårdare än EG skall ses över,

att kriterierna för cancerogena ämnen kompletteras, -

att märkningen av HCFC ses över i syfte att göra den likvärdig med CFC-märkningen.

Beträffande de tre första har EU accepterat fyraårig övergångsen period under vilken de gemensamma reglerna skall över. EU ses var dock inte beredd Sverige undantag för HCFC-märkningen. Detta att ge

innebär att märkningskraven för HCFC endast text blir annorlunda

än för CFC text och symbol. Kommissionen har dock förklarat att

man kommer att överväga märkning för HCFC när utfasen annan ningen av CFC genomförts, vilket sker 1995.

EG:s begränsningsdirektiv

Våra förbud mot farliga kemikalier går i vissa fall längre än EG:s begränsningsdirektiv. Våra längre gående regler strider enligt kommissionens tolkning mot EG:s direktiv beträffande pentaldorfenol, arsenik, organiskat tenn-

144 Kapitel 10 SOU 19947

föreningar, kadmium och tillåtna gränsvärden för kadmium i handelsgödsel. Att begränsningsdirektivet skulle fullständigt harmoniserat vara kan dock ifrågasättas. Även våra nationella regler för batterier ståri strid med EG:s regler. Här är skillnaderna gentemot EG relativt små. Enligt överenskommelsen skall EGEU se över sina regler under en fyraårsperiod under vilken vi kan behålla våra striktare krav. Sveriges begränsningar för asbest, kvicksilver och klorerade lösningsmedel strider inte mot EG:s regler. Vi kan alltså behålla våra striktare krav.

Bekämpningsmedel

Beträffande bekämpningsmedel har Sverige problem med att ta över direktivet klassificering och märkning 7863 l, direktivet 79 1 17 om bekämpningsmedel med förbudslista samt bekämpningsmedelsom direktivet 91414. Klassificerings- och märkningsreglerna ses över och EU är beredd fyraårig övergångsperiod för direktiv 78631. EG:s regler att ge en kommer att samordnas med klassificering och märkning av övriga kemikalier. EU att förbudslistan är minimilista och att Sverige därför menar en kan behålla gällande förbud. Något undantag från direktiv 79117 behövs således inte. Beträffande bekämpningsmedelsdirektivet 91414 utgör den stora osäkerheten direktivets tillämpning ett problem. Trots att direktivet om formellt har trätt i kraft har det ännu inte börjat tillämpas. Dels är principerna för godkännande bekämpningsmedel inte antagna, dels av har den positiva listan över godkända ämnen ännu inte upprättats. Sverige får därför inget undantag från detta direktiv, men det finns möjlighet att inom direktivets fortsätta med en restriktiv prövning ram bekämpningsmedel och säkerställa att Sverige inte behöver god av vi inte tillåter i dag. känna ämnen som Det hänvisas i Sveriges överenskommelse med EGEU till direktivets artikel 10 och 11 grund och procedur för undantag från som anger det ömsesidiga godkännandet. Här anges att bl.a. jordbruks- och

miljömässiga inklusive klimat förhållanden måste jämförbara för

vara att ett godkännande i ett land skall gälla i ett annat. Den som ansöker ett sådant godkännande måste dokumentera att jämförbara förhålom landen föreligger.

1994:7 Kapitel 10 145 SOU

För produkt över huvud taget ska kunna godkännas i ett land att en måste de ämnen ingår finnas på den av EGEU upprättade och som positiva kan ingå i produkter. gemensamma listan över ämnen som Denna lista har ännu upprättats. Om ett land hävdar att jämförbara förhållanden råder, anmäls detta till kommissionen. En kommitté bestående av medlemsstaterna jämförbarhet råder. Bedömningen skall göras mot bakgrund avgör om de allvarliga ekologiska sårbarhetsproblem kan uppkomma i av som en för att ett land ska tvingas acceptera att jämförbara förhållanden råder. I den EU under förhandlingarna föreslagna gemensamma deklaav rationen hänvisas till de särskilda klimatologiska och geografiska förhållandena i Sverige ställer särskilda krav på högt ställda som miljöskyddsnormer. En hänvisning i samma text till femte miljöhandlingsprogrammet grund för att i detta sammanhang hävda ger en substitutionsprincipen. Den i Romfördragets l30r inskrivna försiktighetsprincipen kan också åberopas. Den osäkerhet finns i tillämpningen av dessa bestämmelser som uppvägs delvis att flera EG-länder, i synnerhet Tyskland, Nederav länderna och Danmark, önskar strikt tillämpning av direktivet. en Sverige gäller detta också kandidatländer Norge, Öster- Förutom som rike och Finland.

ozonnedbrytande substanser

Beträffande ozonnedbrytande substanser undanröjs de flesta problem CFC-användningen inom EGEU skall upphöra 1995. Även genom att andra ämnen kan utfasas snabbare än den gemensamma tidsplanen eftersom EG:s förordning minimikaraktär. är av

PCBPCT-direktivet

EG:s gällande PCBPCT-direktiv skapar problem, eftersom det förutsätter återanvändning PCB. Kommissionens utkast till nytt direktiv av är däremot acceptabelt för Sverige. När detta nya direktiv kommer att antas är dock osäkert. En deklaration ingår i avtalet som gemensam tydligt klargör att Sverige inte behöver tillåta återanvändning av PCBPCI.

146 Kapitel 10

Direktivet om farligt avfall

Beträffande direktivet om farligt avfall 91689 kommer den ännu inte färdiga avfallskatalogen sannolikt att omfatta fler avfallsslag än vad som regleras enligt svensk förordning miljöfarligt avfall t.ex. om sjukhus-, veterinärs- och asbestavfall. Våra standarder kommer således sannolikt att behöva skärpas inom detta område.

Euratom

I en gemensam deklaration som skall fogas till anslutningsavtalet har

Sverige och EU-ländema beträffande Euratomfördraget enats om:

att Sverige inte skall behöva tillämpa fördraget annorlunda än någon annan medlemsstat,

att Sverige skall kunna aweckla kärnkraften utan att behöva ta hänsyn till fördraget,

att Sverige som medlem får bestämma sin policy beträffande - egen omhändertagande och slutförvaring använt kärnbränsle av och annat radioaktivt avfall.

Den första av dessa tre att-satser syftar på förhållandet att Euratom

instiftades i syfte att främja utbyggnaden den civila kärnkraften.

av Denna målsättning saknar aktualitet i dag, då hälften de nuvarande av medlemsländerna bestämt sig för att avstå från att använda kärnkraft. Genom ett särskilt brev från EU-kommissionen fastslås att EU inte gör anspråk på använt kärnbränsle från svenska reaktorer. Sverige medges i överenskommelsen rätt att bibehålla sina striktare strålskyddsbestämmelser under övergångstid på två är. EU fören väntas under mellantiden fatta beslut motsvarande regler. Detta om sker på rekommendation av den internationella strälskyddsmyndigheten. Statens kärnkraftsinspektion skall även i fortsättningen den vara myndighet som utövar tillsyn över svenska kärntekniska anläggningar. Därutöver kommer Euratom att självständigt inspektera de svenska

anläggningarna. Dessutom fortsätter IAEA den internationella

atomenergimyndigheten att företa inspektioner i svenska anläggningar.

Kapitel 10 147

Viss oklarhet råder om IAEA i sådana sammanhang skall rapportera direkt till den svenska myndigheten eller rapporterna skall förmedom las av Euratom. Avtalet säger ingenting brytning av svenskt uran. Detta beror om på att EU och Euratom inte kan ställa krav på svensk brytning. Den enda påtryckningsmöjlighet Euratom har är att vid utebliven brytning försvåra tilldelningen till Sverige Under överskådlig tid av uran. kommer det emellertid att finnas ett överskott på världsmarknaden, och Sverige har beslutat att avveckla kärnkraften till år 2010. Tillstånd till uranbrytning regleras inte EU. Det innebär att Sverige även i av framtiden kan stoppa alla planer på brytning genom utnyttjande av den nationella lagstiftningen. Riksdagen beslutade 1992 att förbjuda lagring utländskt kärnavav fall i Sverige. Ett sådant beslut är förenligt med EGEU:s nuvarande regelverk.

Naturvårdsfrågorna

På naturvårdens område har de svenska kraven tillgodosetts. Sverige kommer att behöva skärpa kraven på vissa områden, exempelvis beträffande handel med skyddade djur- och växtarter. Inga hinder föreligger för fortsatt jakt på bäver och viss kontrollerad jakt på björn.

Jordbruket

Det övergripande förhandlingsmålet är att fullständig integrering en jordbrukspolitik CAP skall ske från den dag med EU:s gemensamma Sverige blir medlem. Sverige vill ha ett minimum av övergångsåtgärder. Sverige kräver i förhandlingarna att få tillräckligt produktionsutför jordbruket kvoter. Dessa skapar förutsättningar för rymme genom öppet och varierat landskap. Sverige begär därför att den nationella ett stödberättigade basarealen för spannmål skall inkludera den s.k. omställningsarealen i dag omfattar 375 000 ha och ca 200 000 som ca ha som i dag odlas med vall. För att inte stora landskapsvärden skall gå förlorade i Norrland vill Sverige bevara och utveckla jordbruket där, vilket i den svenska

148 Kapitel 10 sou 1994:7

positionen förutsätter ett bevarat stödsystem med lämplig EU-ñnansiering. Det understryks också att jordbruket i södra och mellersta Sveriges skogs- och mellanbygder inklusive Öland och Gotland har sämre förutsättningar än annat jordbruk i södra delarna landet och av att jordbruket i dessa områden är viktigt bl.a. för att behålla ett öppet landskap. Dessa områden bör ha möjlighet till särskilda stöd från EU. Därmed kan både ett öppet och levande landskap erhållas. Den biologiska mångfalden och de övriga värden vi skall bevara i odlingslandskapet är i mycket stor utsträckning beroende antalet av kreatur och var dom ñnns. Ur landskapsvårdssynpunkt är det därför önskvärt att Sverige förhandlar sig till så stor mjölk- och köttproen duktion som möjligt. Sverige begär nationell kvot på 3,5 miljoner en ton mjölk. För nötkött begärs nationell kvot för djurbidragsbeen rättigade handjur på 300 000 stycken, vilket utrymme för lika ger en stor eller något större köttproduktion än 1993. För amkor begärs en kvot på 165 000 skall jämföras med nuvarande 150 000. För får som och getkött begärs en kvot på 230 000 tackor. För att nå målet rikt och ett varierat odlingslandskap måste om dessutom ställas till förfogande för att betala för produktion resurser av landskapsvärden och biologisk mångfald. EU:s miljöstöd skall som utformas utifrån de nationella behoven på området lämnar goda möjligheter att öka miljövärdena i odlingslandskapet. Sverige har i förhandlingarna framfört att programmet för skogsplantering på åkermark inte skall omfatta jordbruksområden med låg andel öppet odlingslandskap. När det gäller möjligheterna att minimera jordbrukets miljöbelast-

ning från växtnäringsläckage och riskerna vid användning bekämp-

av ningsmedel hävdar Sverige att rätten att ta ut tillräckligt höga miljöav-

gifter för hälso- och miljöskadliga ämnen handelsgödsel, kadmium

som och bekämpningsmedel inte får begränsas.

1994:7 Kapitel II 149 SOU

11 Effekter den ekono-

på miljön av

miska integrationen

Motivet för den inre marknaden har varit en vilja att genom ökad konkurrens mellan olika företag åstadkomma optimal använden mer ning de samlade Avskaffandet av gränskontroller, av resurserna. införandet internationell upphandling förväntas bl.a. medföra av m.m. sjunkande konsumentpriser, högre sysselsättning och en snabbare tillväxt. För de enskilda länderna kan genomförandet av den inre marknaden upphov till strukturella förändringar och dynamiska ge effekter. EFTA-länderna kommer EES-avtalet att i allt väsentligt genom omfattas den inre marknaden. Effekterna på deras ekonomi kan av dock bedömas bli ytterligare något större de blir medlemmar av om gemenskapen. Skillnaden ligger i det här avseendet främst i att direktinvesteringarna förmodas bli större. Den ekonomiska integrationen kan förväntas påverka miljön i flera avseenden. Den snabbare tillväxten BNP kan medföra ökade utsläpp av också ökat utrymme för investeringar i miljövård. Integratiomen ge påverkar också investeringsvolymen i olika näringsgrenar och nen därmed strukturen i näringslivet. Statsñnansema berörs av våra avtal med EGEU EES-avtalet respektive medlemskap men också av den ekonomiska integrationen. Vi har därför valt att behandla frågan i detta kapitel.

Cecchini-rapporten

EG-kommissionen gjorde i slutet 80-talet ett försök att belysa de av makroekonomiska följderna etablerandet av den inre marknaden. av Resultaten redovisades i The Economics of 1992, vanligen kallad

Cecchini-rapporten. Enligt rapporten kan genomförandet av den inre

marknaden efter några år förväntas medföra total ökning av

en medlemsländernas bruttonationalprodukt med i genomsnitt 4,5 procent. Samtidigt beräknas konsumentpriserna falla realt med 6,1 procent och

150 Kapitel 11 sou 1994:7

sysselsättningen öka med 1,8 procent. Ökningen BNP fördelas på

av följande sätt: borttagande gränskontroller 0,4 krav på av procent, internationell upphandling 0,5 liberalisering kreditgivprocent, av ningen 1,5 procent och utbudseffekter supply-side

effects 2,1 pro-

cent. Om införandet av den inre marknaden ackompanjeras av en harmonisering beskattningen t.ex.

av momsen och avskaffandet av

olika typer av nationella subventioner, skulle tillväxten öka med ytterligare 2,5 procent. Osäkerheten i beräkningarna till i30 anges procent. Vad Cecchini-rapporten således beräknar är effekterna på medellång sikt den ekonomiska integrationen. Därutöver kan det av ñnnas långsiktiga effekter, dessa är mycket svåra men att beräkna och kan förmodas relativt små i jämförelse med effekten på kort till vara medellång sikt.

Ekonomikonsekvensutredningens bedömning

Vi har valt att inte själva göra någon bedömning den ekonomiska av utvecklingen i de tre alternativen. I stället utgår vi från de beräkningar

som utförts inom den samhällsekonomiska EG-konsekvensutredningen.

Dess bedömning är att den årliga tillväxten under de närmaste åren i genomsnitt blir ca 0.45 procent högre vid ett medlemskap jämfört med EES. EES-avtalet förväntas i sin tur årlig tillväxt är generera en som ca 0.35 procent högre än vad skulle bli fallet vid utanförskap. som ett Beräkningarna bygger i huvudsak på effekten på direkten rapport om

investeringarna, författad av Andersson och Fredriksson 1993 vid In-

dustrins utredningsinstitut, IUI. Det bör betonas att dessa siffror är resultatet av osäkra simuleringar, och att utfallet i hög grad beror på de antaganden på vilka modellen baserats.

The Task Force Report

EG-kommissionen lät oberoende kommitté studera effekterna en på miljön av den inre marknaden. The Task Force Environment and the Internal Market redogör i 1992 The Environmental Dimension the Task Force Report för sina slutsatser. Gruppen pekar bl.a. på att frånvaron av produktregler på gemenskapsnivå kan leda till får att man en omfattande spridning produkter från länder med dåligt utvecklad av produktkontroll. Den framhåller vidare risken för okontrollerad en

1994:7 Kapitel 11 151 SOU

spridning avfall. Ett annat problem uppmärksammas är att av som avlägsnandet hinder för utlänningars köp mark kan få effekt på av av miljön. Dessa potentiella problem blir dock inte föremål för någon ingående analys. mera Större utrymme ägnas åt effekterna på transportsektorn. The Task Force utnyttjar EG-kommissionens makroekonomiska modeller för sin analys och kommer till slutsatsen att genomförandet av den inre

marknaden kommer allt annat oförändrat att leda till att den gräns-

överskridande lastbilstrañken ökar med mellan 30 och 50 procent. Tillsammans med de övriga effekterna den snabbare tillväxten leder av detta till att utsläppen svavel och kväveoxider blir 8-9 respektive av 12-14 procent högre år 2010 än vad som annars skulle ha blivit fallet. Dessa siffror har ofta misstolkats i den svenska debatten. Det är inte fråga faktiska ökningar dessa utsläpp i förhållande till om av dagens nivåer. Siffrorna utgör jämförelse med ett referensaltemativ en baseras på utvecklingen antar att den skulle gestalta sig som som man den inre marknaden aldrig genomförts. Det innebär att svavelutom släppen i fallet med den inre marknaden minskar med ca 45 procent i förhållande till 1990, medan minskningen av kväveoxidutsläppen stannar vid ca 10 procent. Task Force-rapporten påpekar också att den snabbare ekonomiska tillväxten kan medföra dynamiska effekter, som delvis uppväger de förväntade negativa effekterna på miljön. Exempel på en sådan faktor är att den högre tillväxten medför en snabbare förnyelse av företagens utrustning, vilket leder till något lägre speciñka utsläpp. Gruppen diskuterar också behovet kompletterande åtgärder som skulle kunna av reducera de negativa effekterna ytterligare. Exempel på sådana åtgärder kan snabbare skärpning av vara en produktregler och avgaskrav eller ökad användning av skatter och en avgifter. Under de senaste åren har såväl EG-parlamentet som ministerrådet uttalat sig för intemalisering av trañkens externa kosten nader. Med det att olika trafikslag genom skatter och menar man avgifter skall tvingas betala för de skador som uppkommer på människor och natur. Man har inom EGEU särskilt betonat behovet av en intemalisering den tunga landsvägstrañkens kostnader. Vi måste av dock konstatera att EGEU ännu inte gått från ord till handling i detta avseende. Det innebär att den inre marknaden etableras utan att kompenserande miljövårdsåtgärder vidtagits i någon större utsträckning. En rimlig ansats hade varit att knyta vissa miljökrav till mer

152 Kapitel 1 I

själva beslutet om att genom enhetsakten etablera den inre marknaden, men den möjligheten utnyttjades aldrig.

Effekter i Sverige

EES-avtalet kommer liksom EU-medlemskapet upphov till att ge liknande effekter på miljön. För att kunna beräkna dem i detalj mera skulle man behöva ha tillgång till datoriserad makroekonomisk en modell med vars hjälp kan studera effekter på olika näringsgrenar man av integrationen. Vi har inte haft tillgång till den möjligheten får utan nöja oss med en förenklad variant. Den samhällsekonomiska konsekvensutredningen kommer till slutsatsen att såväl EES-avtalet EU-medlemskapet medför den som att svenska industrin blir mera kunskapsintensiv jämfört med ett fortsatt frihandelsavtal. Tendensen blir särskilt markant i EU-alternativet. Fortsatt frihandelsavtal förväntas medföra att Sveriges ekonomi relativt sett blir mera râvaruintensiv. Den samhällsekonomiska konsekvensutredningen redovisar emellertid inga siffror för de enskilda branschernas utveckling, vilket gör det svårt för att beräkna den eventuella oss volymförändringens effekter på miljön. Även det kan svårt bedöma den framtida om vara att utvecklingen anser vi oss på goda grunder kunna anta att den mertillväxt som uppkommer i EES- och EU-alternativen kommer väsentligt att vara

mindre energiintensiv än genomsnittet vår nuvarande produktion

av av varor och tjänster. Vi har sedan 1970-talet avtagande energiintensien tet i den svenska produktionen. Integrationen kan förväntas medföra ökad efterfrågan på transen porter. Det beror dels på att den gränsöverskridande handeln ökar och dels på att transporterna, inklusive användningen privata fordon, av tenderar att öka snabbare än den ekonomiska tillväxten. En rimlig utgångspunkt, baserad på utvecklingen under de senaste två årtiondena, är att transporterna i genomsnitt ökar med 1.2 procent när BNP tillväxer med 1 procent. Möjligen kan denna tendens förstärkas något till följd av den snabbare ökningen de långväga godstransporterna. av De långväga transportemas andel det totala godsflödet på väg är av emellertid så paass liten att tendensen inte bör få något större genomslag på de totala utsläppen föroreningar från landsvägstrañken. av

Kapitel 11 153

Efterfrågan på flygresor fördubblades under 1980-talet för att därefter stagnera. När den nuvarande lågkonjunkturen är övervunnen, kan man förmoda att efterfrågan kommer att utvecklas på ungefär samma sätt igen. Integrationen kan förstärka den tendensen genom att behovet av utrikes tjänsteresor ökar snabbare än tidigare. Den totala användningen av energi stagnerade under 1980-talet, men tillförseln av primärenergi ökade kraftigt genom att kärnkraften ger upphov till stora mängder spillvärme. Detta noteras dock inte i den svenska energistatistiken. När kärnkraften skall avvecklas, kan någon del av produktionen komma att behöva ersättas med fossilbränslebaserad kondenskraft. Då blir spillvärmeförlustema nytt synliga i energistatistiken. Till dessa frågor återkommer vi i kapitel 17. I detta kapitel nöjer vi oss med att studera skillnaden mellan de olika huvudalternativen. Vi kan därvid konstatera att efterfrågan på under 1980-talet i de flesta samhällssektorer ökade ungefär dubbelt så fort som den ekonomiska tillväxten. Vi bortser då från den ökade användningen av för värmeändamål, som orsakades av överskottet på och de låga priser som följde därav. Eftersom den låga prisnivån även stimulerade övrig efterfrågan, kan det vara rimligt att i detta sammanhang räkna med att efterfrågan på kommer att öka mindre snabbt i framtiden. Vi räknar således med att elanvändningen ökar med 1.5 procent för varje procent ytterligare ekonomisk tillväxt. av Vi antar i detta kapitel att skillnaden i ekonomisk tillväxt mellan de tre huvudaltemativen kommer att skapa en efterfrågan på inom verkstadsindustrin, transporterna, hushållen och servicenäringarna som procentuellt är 1.5 gånger större än tillväxten själv. Vi förmodar vidare att ökad efterfrågan på bränslen olja på marginalen för processer och uppvärmningsändamål i procent kommer att motsvara hälften av den ekonomiska tillväxten i de nyss uppräknade sektorerna. I det senare fallet medför således en ekonomisk tillväxt på en procent att efterfrågan på bränslen för sådana ändamål ökar med en halv procent jämfört med situationen vid ett utanförskap. Den tunga industrin kan antas svara för en något större andel av industriproduktionen i EES-altemativet jämfört med EGEU-altemativet och ytterligare något mer i ett alternativ där vi står helt utanför EGEU. Det är emellertid inte säkert att tillverkningsvolymen blir större. Om så skulle bli fallet, innebär detta knappast att den globala produktionen av t.ex. pappersmassa ökar. Det är i stället Sverige som ökad satsning och lägre produktionskostnader ökar sin andel genom en

154 Kapitel 11 sou 1994:7

av produktionen. För utsläppen av ämnen påverkar klimatet som

koldioxid spelar det ingen roll om produktionen äger rum i Sverige

eller i Finland eller Kanada. För utsläpp kan upphov till lokala som ge skador kan dock en högre inhemsk produktionsvolym upphov till ge problem.

Ökade utsläpp koldioxid

av

Sverige har förbundit sig att till att utsläppen koldioxid år 2000 se av är tillbaka på 1990 års nivå. Enligt Naturvårdsverkets bedömning kommer utsläppen att öka med minst 4 miljoner ton, om vi inte vidtar ytterligare åtgärder. Som framgår av tabell 11:1 kommer koldioxidutsläppen att bli högre i EES-altemativet än vid ett utanförskap. Om vi blir medlemmar i EU, blir utsläppen ytterligare något högre till följd av den snabbare tillväxten. Våra beräkningar är baserade på ekonomikommitténs tillväxtprognos och vår ovan redovisade bedömning av skillnaden i efterfrågan på transporter, elektricitet och värme. Vi har därvid utgått från att elektricitet på marginalen produceras i gaskombikondenskraftverk 50 % verkningsgrad. För att understryka osäkerheten i såväl ekonomikommitténs som våra egna beräkningar redovisar vi intervall som är baserade på ett antagande att osäkerheten är om 20 procent.

Tabell 11:1 Utsläppen koldioxid i EGEU- och EES-altemativen av efter 10 år i förhållande till utsläppen vid ett fortsatt utanförskap. Miljoner ton och procent av 1990 års nivå.

Om vi får en starkare tendens mot ökad energieffektivitet framför allt i nya fordon, kan skillnaden mellan alternativen bli mindre. Det kräver dock höga skatter eller andra starka styrmedel.

Kapitel 11 155

För att ge rätt perspektiv åt frågan bör också framhållas att EUländernas koldioxidutsläpp är ca 40 gånger större än Sveriges. En förändring av EU:s utsläpp med 0.25 procent får således samma inverkan på klimatet som en förändring av de svenska utsläppen med 10 procent.

Svavel och kväveoxider

Att förbrukningen av fossila bränslen blir större i EES- och EGEUalternativen innebär inte att utsläppen av svavel, kväveoxider och kolväten kommer att öka lika mycket. Det beror på att den tillkommande energianvändningen i stor utsträckning kommer att äga rum i nya anläggningar och fordon, vilka ger upphov till mycket lägre specifika utsläpp än genomsnittet av dagens anläggningar. Inom trafiksektorn har vi beträffande kväveoxider utgått från Naturvårdsverkets grundscenario för år 2005 Naturvårdsverket 1993. För transportsektorn har vi därvid antagit att den tillkommande volymen jämfört med ett utanförskap äger i fordon släpper ut rum som i genomsnitt 20 procent mindre än genomsnittet för de fordon som kommer att vara i bruk vid denna tidpunkt. För elproduktionen räknar vi med utsläpp från gaskombikraftverk som utnyttjar bästa tillgängliga teknik. För motorfordon antas i övrigt att Sverige i samtliga tre alternativ tillämpar samma gränsvärden för nya fordon som EGEU. Möjligen underskattar vi därmed i någon mån möjligheterna i det alternativ där vi står helt utanför EU. I det alternativet skulle kunna tänkas ställa högre grad på nya motorfordon än vad man gör inom unionen. Vi utgår vidare från att användningen av ekonomiska styrmedel utgår från samma ambitionsnivå i samtliga tre alternativ. Den exakta sammansättningen kan dock komma att variera beroende på att Sverige i EUalternativet kommer att förhindrat att fritt välja styrmedel. vara Av tabell 11:2 framgår att kväveoxidutsläppen uppskattas bli 2 ca respektive 4-5 procent högre i EES- och EU-alternativen. Svavelutsläppen antas bli av samma storleksordning i samtliga tre alternativ och redovisas därför inte i tabellen. Om EU inför regler för svavelhalt i tung eldningsolja som innebär att måste anpassa oss uppåt, kan dock problem uppkomma i EU-alternativet och möjligen också inom ramen för EES.

156 Kapitel 11 sou 1994:7

Tabell 11:2 Utsläppen av kväveoxider i EGEU- och EES-altemativen efter 10 år i förhållande till utsläppen vid ett fortsatt utanförskap. Ton och procent av nivån år 2005 vid ett utanförskap.

För att få perspektiv på dessa siffror är det viktigt att inse att ca 60 procent av den del av kvävenedfallet över Sverige som härstammar

från utsläpp av kväveoxider och inte från ammoniak kommer från

källor i de nuvarande EU-ländema, vars totala utsläpp är ca 30 gånger större än Sveriges. En liten förändring av EU-ländemas utsläpp har således större betydelse både för oss och för Europa i övrigt än en stor förändring av de svenska utsläppen. Möjligheterna för Sverige att påverka EU:s avgasregler och krav på förbränningsanläggningar är störst i medlemsalternativet.

Övriga effekter

Den snabbare tillväxten i EGEU- och EES-altemativen kommer också att få andra konsekvenser för miljön. I de flesta avseenden blir dock skillnaden försumbar. Det gäller t.ex. utsläpp till luft och vatten av tungmetaller och persistenta organiska föreningar. Utsläppen av klorerad organisk substans kan dock bli något högre i EES- och utanförskapsalternativen, om massaindustrins produktion ökar. Utsläppen från den tillkommande produktionen blir dock i så fall väsentligt lägre än såväl dagens utsläpp som de genomsnittliga utsläppen år 2005. Det är fullt möjligt att blekeriprocesserna är helt slutna vid den tidpunkten. Det flöde av metaller och organiska föreningar som följer med färdiga produkter kommer dock att bli större i EES- och EGEUalternativen än i fallet med ett fortsatt frihandelsavtal. Mättnadstendenser i efterfrågan på olika avfallsskapande produkter kan dock

Kapitel 11 157

förmodas medföra att skillnaden blir relativt liten. Samma sak gäller utsläpp till luft och vatten av gödande ämnen fosfor och kväve.

En intemalisering av kostnaderna

De negativa effekterna på miljön av integrationen kan minska om EU vidtar mera långtgående åtgärder än hittills. En intemalisering av

trañkens externa kostnader föroreningar, buller och trafikskador

genom ökad beskattning skulle kunna motverka de negativa effekterna av den ekonomiska integrationen. Om en sådan miljöbeskattning införs inom EU är det emellertid mycket troligt att Sverige vidtar motsvarande åtgärder oavsett om vi är med i EES, EGEU eller har ett bilateralt handelsavtal med EGEU. Sverige är nämligen för närvarande det land i Europa som hunnit längst på vägen mot en intemalisering av de olika trañkslagens kostnader. För att reducera de högre utsläppen i EESoch EGEU-altemativen måste Sverige vara berett att vidta mera långtgående åtgärder än vad som krävs i ett alternativ med långsammare ekonomisk tillvåxt. Denna fråga diskuteras närmare i vårt avslutande kapitel.

Effekterna på statsfmanserna

Den samhällsekonomiska konsekvensutredningen räknar med att den statsñnansiella nettokostnaden av medlemskapet kommer att uppgå till strax under 20 miljarder. Motsvarande nettokostnad för EES-alternativet beräknas till ca 0.7 miljarder år. per Långsiktigt kommer försvagningen statsbudgeten att kompenseav ras av att den snabbare tillväxten i EU- och EES-alternativen ger upphov till ökade skatteintäkter för staten. I EES-alternativet kommer vi enligt dessa beräkningar nästan omgående på plus, medan det kan ta ca 5 år i EU-alternativet. För att ge rätt perspektiv medlemsavgiftens påverkan på statsñnanserna vill vi tillfoga att det bara är liten del Sveriges en av utgifter för miljövård som bekostas över statsbudgeten. Miljö- och naturresursdepartementets utgiftsanslag uppgår bara till drygt 2 miljar-

der per år. Merparten av kostnaderna totalt minst 30 miljarder

uppkommer hos företagen, kommunerna och hushållen.

Kapitel 12 159

12 Våra

möjligheter att påverka

EU:s

miljöpolitik

Vi skall i det här kapitlet analysera möjligheterna för Sverige att påverka EU:s miljöpolitik som medlem av unionen respektive inom ramen för EES-avtalet. Avslutningsvis kommer vi också att kort jämföra dessa båda alternativ med situation där vi står helt utanför en ett institutionellt samarbete med EU.

Sveriges inflytande som EU-medlem

Som medlem av EU kommer Sverige att få flera fördelar inte som följer av EES-avtalet. De viktigaste är:

1 Rösträtt i ministerrådet 2 Sverige som ordförandeland 3 Representation i parlamentet 4 Möjlighet att utse en kommissionär 5 Svenska tjänstemän i kommissionen 6 Fullständigt deltagande i kommissionens arbetsgrupper och kommittéer 7 Deltagande i ministerrådets arbetsgrupper

Sveriges röst i ministerrådet

EGEU:s nuvarande medlemsländer förfogar tillsammans över 76 röster i ministerrådet. För att uppnå kvalificerad majoritet krävs med dagens regler 54 röster, medan ett minimum 23 röster bildar av en blockerande minoritet. Som medlemmar kommer Sverige och Österrike, enligt kommissionens uppfattning, fyra röster i ministerrådet,

medan Finland och Norge kommer att vardera tre samma

som

160 Kapitel 12

Danmark. Om EU efter en utvidgning behåller de nuvarande procentsatserna för blockerande minoritet och kvalificerad majoritet, kommer det inom EU 16 krävas 64 röster av 90 för kvalificerad majoritet. För att blockera beslut som fattas med kvalificerad majoritet kommer i så fall att krävas 27 röster. Medlemsländemas röstetal inom EU 16 framgår av tabell 12:1.

Tabell 12:1 Röstetal inom EU 16

I EU 12 krävs för ett beslut med kvaliñcerad majoritet att de i miljöfrågor pådrivande länderna D, DK och NL antingen får med sig samtliga stora länder utom ett eller en kombination av två av de återstående stora länderna E, I och UK och alla eller nästan alla av de små B, GR, IRL, LUX och P. Skillnaden blir ganska liten i

EU 16 progressiva länder utökas med Österrike,

trots att gruppen Norge, Sverige och Finland. Beträffande möjligheten att bilda en blockerande minoritet leder utökningen till 16 medlemsländer till en mera påtaglig förbättring. De pådrivande länderna, nu i de flesta sammanhang utökade med Finland,

Norge, Sverige och Österrike, klarar den uppgiften utan stöd från

något annat land. I EU 12 krävs stöd från ytterligare ett land räcker

med Luxemburg.

Kapitel 12 161

Frågan är emellertid hur viktig möjligheten för de progressiva länderna att blockera beslut i miljöfrågor egentligen kommer att visa sig vara. I beslut enligt artikel 1305 kan de ambitiösa länderna i många fall förmodas föredra i deras tycke otillräcklig åtgärd framför inget en beslut alls. Deras egna möjligheter att vidta långtgående åtgärder mera påverkas inte. I beslut enligt artikel 100a kan de däremot tänkas vilja blockera ett beslut på alltför låg ambitionsnivå, såvida de inte själva erhåller rätt att bibehålla alternativt införa långtgående mera krav. Slutsatsen bör bli att möjligheten att bilda blockerande nog en minoritet främst kan få betydelse i varurelaterade frågor, där drivkraften bakom harmoniseringen utgörs vilja att undvika tekniska av en handelshinder. Skillnaden mellan förutsättningarna i EU 12 och EU 16 är måttlig.

Betydelsen av Sveriges deltagande

I den ovan redovisade analysen utgick vi från skillnaden mellan EU 12 och EU 16. För att belysa betydelsen av Sveriges eventuella deltagande måste vi i stället redovisa effekten av Sveriges medlemskap. Att behandla de fyra kandidatländema ett block missvisande, som vore eftersom de varken ansökt medlemskap i eller genomför om grupp en gemensam folkomröstning. Som framgått tidigare kapitel är det av också möjligt att de kan ha delvis motstridiga intressen. För att belysa effekten av Sveriges uppgående i EU måste vi därför jämföra EU med respektive utan vårt land. Effekten Sveriges av deltagande för möjligheten att bilda kvalificerad majoritet är utomen ordentligt liten. Möjligheten att bilda blockerande minoritet påen verkas i något högre grad. Om Sverige deltar, kan de pådrivande länderna verkställa en blockad även ett dem skulle rösta med om av majoriteten får dock vara Tyskland. Det bör inte förvåna att Sveriges formella inflytande blir begränsat. Vårt land har bara 2,3 ca procent av Västeuropas befolkning och trots att EGEU:s rösträttsregler gynnar små medlemsländer, blir vår andel röstetalet bara av drygt 4 procent.

6 l4-Ol44

162 Kapitel 12

Om EU utvidgas ytterligare

EU kan i framtiden komma att utvidgas ytterligare. Turkiet, Cypern och Malta väntar på att deras ansökningar ska prövas. Schweiz har uttalat sitt intresse för medlemskap, men till följd av befolkningens avvisande hållning till EES vilar frågan av allt att döma. Ministerrådet har under 1993 uttalat sig positivt om en rad centraleuropeiska länders möjlighet att någon gång i framtiden bli medlemmar. Man nämnde därvid Polen, Tjeckien, Slovakien, Ungern, Slovenien, Bulgarien och Rumänien. Även säkert kommer att ta lång tid är det om processen tänkbart att unionen om 15-20 år har ett 25-tal medlemmar. En utvidgning med ytterligare ett antal små länder kan få till följd att de folkrika medlemsländerna ställer krav på ökat inflytande i ministerrådet. Med dagens rösträttsregler har Luxemburg två röster, en på 190 000 invånare, medan det går 8 miljoner tyskar på varje tysk röst i ministerrådet. Långsiktigt är det inte osannolikt att Sveriges andel av det totala röstetalet kommer att hamna under tre procent.

Sverige som ordförande i ministerrådet

Förutsatt att de nuvarande reglerna bibehålls kommer Sverige som

medlem en av 16 att utöva ordförandeskapet i ministerrådet under

sex månader vart åttonde år. Det kan också bli så att de stora länderna inom ramen för den till 1996 planerade institutionella reformen inom EU kräver att få vara ordförandeland med något tätare intervall än de små. Beroende på hur sådan modell utformas skulle Sverige i ett en fall med l6 medlemsländer inneha ordförandeskapet en gång vart nionde till vart tolvte år. Efter ytterligare utvidgning av unionen en kan de bli fråga om ca vart sextonde till vart tjugonde år. Det råder ingen tvekan att ordförandelandet har goda möjligom heter att kortsiktigt påverka kommissionens arbetsprogram och EU:s dagordning. Ordförandelandet kan t.ex. välja att prioritera vissa frågor

som är aktuella p. g.a. kommissionens arbete eller tidigare beslut och

att skjuta andra på framtiden. Som ordförande har man också möjlighet att framlägga kompromissförslag. Den långsiktiga dagordningen bestäms dock övergripande policybeslut t.ex. miljöhandmera av lingsprogrammen prioriteringar och förslag. och av kommissionens Möjligheten att använda ordförandeskapet för att driva på EU:s miljöpolitik måste sammanfattningsvis bedömas som relativt liten.

Kapitel 12 163

Representation i parlamentet

Om antalet platser i parlamentet utökas i proportion till det tillskott av invånare som kandidatländerna bidrar med, skulle Sverige få drygt 20 platser av ca 600. Det motsvarar 3.5 procent samtliga mandat. ca av Det går emellertid inte att behandla Sveriges ledamöter homosom en gen grupp. I praktiken kommer de att representera olika partier och ingå i skilda block inom EU-parlamentet. EGEU-parlamentet har under de senaste åren visat betydligt en större radikalism i miljöfrågor än ministerrådet. En öppen fråga är hur parlamentets utökade makt enligt Maastrichtfördraget kommer att påverka ledamöternas respektive de nationella partiernas agerande. I en del frågor får parlamentet vetorätt, i andra möjlighet till andra en läsning. Det kan medföra att de nationella partierna i högre grad än hittills söker påverka såväl urvalet kandidater de valda ledamöav som ternas ställningstaganden. Man kan därför inte säker på att vara parlamentet även framledes kommer lika radikalt i dag. att vara som Sveriges ledamöter kan oavsett hur situationen utvecklas för- - modas ha ganska begränsad inverkan på parlamentets ställningstaganden i olika miljörelaterade frågor. De kan dock komma att tillföra en del nya frågeställningar och synpunkter. Förhållandena i parlamentet kan också komma att påverkas ytterligare utvidgning unioav en av nen.

En svensk kommissionär

För närvarande har de stora länderna rätt att utse vardera två ledamöter av kommissionen, medan de mindre utser vardera Sverige en. kommer som medlem EU möjlighet att nominera ledamot av en av kommissionen. Förutom kommissionären för miljö är det främst de ledamöter som ansvarar för den inre marknaden, transporterna, energifrågorna och jordbruket som kan utforma förslag betydelse för miljön. Det är av naturligtvis inte säkert att Sverige under de närmaste årtiondena skulle få möjlighet att nominera just någon dessa ledamöter. Man bör av också ha klart för sig att de enskilda ledamöterna kommissionen av inte företräder de länder nominerat dem. De uteslusom representerar tande gemenskapen. Däremot är det självfallet så svensk medlem att en

164 Kapitel 12

av kommissionen bär med sig svenska erfarenheter och svenska värderingar. Om EU senare öppnar sig för ytterligare länder, är det troligt att man måste överge dagens regel om att varje medlemsland skall ha rätt att nominera minst en röstberättigad kommissionär. En möjlig lösning kan bli att enbart de stora länderna får behålla rätten att nominera egna ledamöter.

Svenska tjänstemän i kommissionen

Om Sverige blir medlem EU kommer svenskar att arbeta av som tjänstemän i kommissionen. Om antalet tjänstemän efter utvidgning en till 16 medlemsländer förblir i stort sett oförändrat, kan det efter något årtionde förmodligen röra sig tre procent det totala antalet om av av EU anställda tjänstemännen eller 500 inkl. tolkar och ca personer översättare. Av dem kan ett tiotal förväntas arbeta inom EU:s miljödirektorat. Därtill kan svenska tjänstemän inneha befattningar i andra direktorat, där de är med att förbereda förslag får direkt eller om som indirekt betydelse för miljön. Alla tjänstemän i kommissionen förutsätts arbeta för EU:s bästa. De är alltså inte några representanter för sina respektive hemländer. Tjänstemännens idéer och erfarenheter är dock givetvis i viss mån färgade av deras bakgrund. Man kan urskilja tre olika kategorier av tjänstemän inom kommissionen:

1 Medlemmar av kommissionärernas personliga kabinett 2 av EU anställda tjänstemän och 3 av medlemsländerna anställda tjänstemän för viss tid ställts till som

kommissionens förfogande nationella experter

Den förstnämnda kategorin är liten och kopplad till den svenska kommissionären. Den andra kategorin består fast anställd personal av som förväntas följa respektive generaldirektörs direktiv och i övrigt uppträda politiskt neutralt. De medlemsländerna utlånade tjänsteav männen skall också uppträda som kommissionens tjänstemän, de men tillför ofta idéer och erfarenheter från det landet. När kommisegna sionen inom sin egen fasta stab saknar någon speciell kompetens är det vanligt att den ber medlemsländerna hjälp. I den utsträckning om som svenska myndigheter, t.ex. Kemikalieinspektionen och Naturvårds-

Kapitel 12 165

verket, besitter den önskade kompetensen är det möjligt för dem att från tid till annan placera personal hos kommissionen. Miljödirektoratets personal består till stor del av nationella experter. Medlemsländerna ställer ofta nationella experter till kommissionens förfogande för arbete med frågor som är av särskild betydelse för dem.

Informella möjligheter att påverka

Hittills har vi begränsat analysen till Sveriges formella möjligheter att utöva inflytande i EUzs beredande respektive formellt beslutande organ. Vad som är svårare att bedöma är vilka informella möjligheter att påverka som medlemskapet skulle Sverige. Sverige är även i ge

detta avseende ett litet land, och kan förmoda allt annat lika

man att medlemmarna tenderar att lyssna uppmärksamt på stora och mera politisktekonomiskt betydelsefulla länder än på de små. Det finns dock flera exempel på hur små länder som Danmark och Nederländerna påverkat lagstiftningen inom gemenskapen. Holländarna har t.ex. haft stort inflytande över utformningen femte miljöhandlingsproav grammet och gemenskapens koldioxidpolitik, medan Danmarks agerande haft betydelse for märkning kemikalier, freonaweckling och av miljöavsnittet i Maastrichtfördraget. Det faktiska utfallet för Sveriges del beror bl.a. på i vilken utsträckning vi i ett tidigt skede som av olika frågors behandling förmår presentera underlagsmaterial, idéer och förslag samt förankra dessa hos andra medlemsländer. Man får också förmoda att EU:s medlemsländer i många fall lyssnar med större uppmärksamhet på representant talar för ett en som annat medlemsland än en som företräder EES-partner. Det blir en rimligen också lättare medlem att bilda informella koalitioner med som andra medlemsländer, eftersom man då kan likvärdig agera som en och röstberättigad part. Om Sverige skall förmå att utnyttja de informella möjligheterna och utöva ett större inflytande än vad som följer vårt röstetal, krävs av förmodligen en betydande personell och ekonomisk insats. Våra analyser och förslag måste grundade i europeisk verklighet vara en snarare än i en svensk, och vi måste göra vårt budskap begripligt inte bara i Bonn, Paris och London utan också i Aten, Rom och Madrid. För att Sverige skall kunna utnyttja medlemskapet för att i någon högre grad påverka EU:s miljöpolitik krävs således goda bilaterala

166 Kapitel 12 sou 1994:7

kontakter, en aktiv närvaro i de olika arbetsgruppema och kommittéerna samt tillräckligt med resurser för att kunna ta fram bra förslag. Vi skall återkomma till dessa frågor i ett senare kapitel.

Sveriges möjligheter inom för EES

ramen

Inom ramen för EES får Sverige möjlighet att delta i en del av EU:s arbetsgrupper inom de områden som omfattas av avtalet. Till de områden som inte omfattas av överenskommelsen hör bl.a. jordbruket och skattepolitiken. I förslag till ny lagstiftning som berör EES skall EG-kommissionen låta experter från EFTA-ländema delta på samma villkor som medlemsländemas experter. När EU-kommissionen överlämnar ett färdigt lagförslag till EU:s ministerråd, skall förslaget samtidigt delges EFTA-ländema, som kan

begära att förslaget diskuteras i den gemensamma kommittén se

kapitel 5. Kommissionen ska också enligt EES-avtalet hålla EFTAländema underrättade om diskussionerna i ministerrådet, så att EFTA vid behov kan begära förnyade överläggningar. Det är rimligt att förmoda att de enskilda EFTA-ländemas möjlighet att påverka ministerrådets ställningstaganden är mycket begränsade. Den slutliga utformningen av nya lagar kommer att fastställas utan att EFTA-ländema får möjlighet att medverka. Samrådsförfarandet kommer således inte att ge samma inflytande som ett deltagande i beslutsprocessen, vilket är förbehållet medlemsländerna. Om Sverige avstår från medlemskap, medan flera av de övriga

Österrike, Finland och kanske Norge blir medlemmar, kommer

betydelsen av dessa överläggningar att minska. En EFTA-grupp bestående av Sverige och något annat enstaka land kommer knappast av EU att uppfattas som en jämbördig motpart. Sveriges möjligheter att delta i kommissionens arbetsgrupper påverkas dock inte av om några av de övriga EFTA-ländema blir medlemmar i EGEU. Sverige kan självfallet också ta sig friheten att framföra synpunkter till EU:s ministerråd. Möjligheterna till framgång är även här i hög grad beroende av i vilken utsträckning som Sverige avsätter resurser som gör det möjligt att presentera och förankra väl underbyggda idéer och förslag.

Kapitel 12 167

Sveriges möjligheter vid ett utanförskap

Det nu gällande frihandelsavtalet inga helst möjligheter till ger som medverkan i EGEU:s lagstiftningsprocess. Som utanförstående kan vi visserligen ta friheten att presentera förslag eller underlagsmaterial oss till kommissionen och dess arbetsgrupper, vi kan i det fallet inte men vara säkra på att våra papper verkligen tas till behandling. Det upp kan också svårt att helt utanförstående lämna konstruktiva vara som bidrag, när på grund otillräcklig insyn har dålig inblick i den man av pågående diskussionen.

Sammanfattning

Betydelsen av att kunna påverka EU:s arbete inom miljöområdet kommer sannolikt att växa med tiden. Vad talar för sådan utvecksom en ling är bl.a. förhållandet att det i framtiden kommer bli vanligare att

att EU snarare än medlemsländerna inom de miljökonventio-

agerar ner till vilka Sverige är anslutet också kapitel

se 13. Om EU fort-

sätter att utvidgas blir unionens betydelse än större. Ett litet land Sverige kan aldrig förvänta sig något som större inflytande på den europeiska politiken. Ensamma kan vi varken genomdriva eller förhindra förslag. Våra möjligheter ligger i att samarbeta med likasinnade länder och att söka övertyga de tveksamma om att våra förslag är bra. Sveriges röster i ministerrådet är av begränsad betydelse när det gäller att skapa kvalificerad majoritet i miljöfråen gor. Vår betydelse är något större, när målet är att bilda blockeranen de minoritet. Våra möjligheter att lyckas avgörs vi kan erbjuda av om goda analyser och väl genomtänkta förslag på vår förmåga samt att förankra dessa hos de övriga medlemsländerna. Skillnaden mellan EES och ett medlemskap i EU ligger främst i att medlemskapet ger rösträtt samt möjligheter att delta i alla oss sammanhang där frågor bereds eller beslutas. EES ger oss inte samma möjlighet att följa lagförslaget ända fram till beslut. Det innebär rimligen att vi i EES-alternativet kan behöva avsätta än större resurser i syfte att söka påverka kommissionens arbete. Om vi står helt fria från EU får vi väsentligt sämre möjligheter att påverka unionens arbete inom miljöområdet. Vi kan visserligen även

168 Kapitel 12

i sådant läge översända information och förslag men vi kan inte ett med vid beredning och beslutsfattande. vara Frågan våra möjligheter att bana ny väg och att vara en god om förebild diskuteras i slutet kapitel 15. av

Kapitel 13 169

13 Våra

möjligheter att agera inom

miljökonventionema

Sverige är anslutet till ett stort antal konventioner inom miljöområdet. De viktigaste finns förtecknade i rutan. Några konventionerna är av regionalt avgränsade, medan andra är globala. Till de förra hör bl.a. Genevekonventionen, Oslo-, Helsingfors- och Pariskonventionerna samt Bernkonventionen.

- Genevekonventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar - Baselkonventionen kontroll gränsöverskridande transom av porter och slutligt omhändertagande miljöfarligt avfall av Washingtonkonventionen internationell handel med utrot- - om ningshotade växter och djur CITES - Ramsarkonventionen om våtmarker internationell betydelse av för fågelskyddet - Bernkonventionen om skydd vilda djur och växter i Europa av Bonnkonventionen skydd flyttande vilda djur - om av Wienkonventionen skydd ozonskiktet - om av

- Helsingforskonventionen om skydd av Östersjöområdets marina

miljö ° Pariskonventionen om förhindrande havsförorening från av landbaserade källor - Oslokonventionen om förhindrande havsföroreningar av genom

dumpning från fartyg

- Förenta Nationemas ramkonvention klimatförändring om - Konventionen om biologisk mångfald Esbokonventionen miljökonsekvensbeskrivningar i ett - om gränsöverskridande sammanhang

1 Oslo- och Pariskonventionema kommer inom kort att ersättas den av nya Pariskonventionen ibland kallad Nordatlantkonventionen, som omfattar utsläpp från både land och fartyg.

170 Kapitel 13

De regionala konventionerna

En fördel med de regionala konventionerna är att de täcker en recipient eller ett geografiskt område utan avseende på om de berörda länderna ingår i något politiskt block eller sammanslutning. Flera av de regionala konventioner till vilka Sverige hör har också visat sig fungera väl, när det gäller att kartlägga situationen och fastställa vetenskapliga kriterier för arbetet. Till svagheterna hör att den gemenövervakningen av efterlevnaden är dåligt utvecklad. Några samma möjligheter till sanktioner finns inte. En ytterligare svårighet är att reduktionsmålen ofta fastställs i utsläppsvolymen för något procent av visst basår. Den nationella statistiken är därvid ofta bristfällig gäller såväl Öst- Västeuropa, varför inte alltid kan säker på som man vara att verkligen genomför viss procentuell reduktion de fakman en av tiska utsläppen. Vi kommer inom de närmaste åren att få besked om i vilken utsträckning de överenskommelser respektive frivilliga utfästelser tillkommit inom ramen för Genevekonventionen och Helsom singforskonventionen respektive Nordsjökonferensema kommer att infrias. Om flertalet EFTA-länder och större delen av de central- och östeuropeiska länderna med tiden blir medlemmar av EU, kommer flera de regionala konventionerna att bli något av en inre angeläav genhet för EU. Detta gäller förstås i särskilt hög grad Helsingfors- och Pariskonventionema, även den europeiska delen av Genevekonmen ventionen kommer i hög grad att domineras av EU. Den näst viktigasaktörer blir i detta sammanhang sannolikt Ryssland, te gruppen av Ukraina och Vitryssland. Med tanke på EU-ländemas dominans inom de europeiska konventionerna är det svårt att tänka sig tillkomsten av protokoll eller väsentligt förändrade protokoll utan EU:s mednya verkan. Däremot kan man tänka sig tillkomsten av nya protokoll som inte ratiñceras av alla medlemmar av konventionen. Om Sverige vill påverka arbetet inom konventionerna och speciellt tillkomsten protokoll, blir således primär uppgift att påverka av nya en EU och dess medlemsländer. Detta gäller även i ett läge där de central och östeuropeiska länderna inte blir medlemmar. Med tanke på att

EU:s kompetens att företräda medlemsländerna som framgått av

kapitel 4 med tiden kan förväntas bli mycket omfattande, räcker det inte att påverka några medlemsländerna. Vi måste i stället inrikta av

på att bidra till beslut i olika sakfrågor i ministerrådet kvalificerad

oss

sou 1994:7 Kapitel 13 171

majoritet som gör det möjligt för EU att driva radikal linje inom en konventionerna. Ju fler medlemsländer EU får, desto viktigare blir det att påverka EU än konventionemas nationella medlemmar. snarare Sverige måste alltså, oavsett om vi blir medlemmar EU eller deltar av inom ramen för EES, inrikta våra ansträngningar på påverka att gemenskapen. Och detta gäller också i det fall våra relationer till EU

även fortsättningsvis regleras inom för frihandelsavtal.

ramen ett Förutsättningarna för detta har redan analyserats i kapitel 12. En fördel med såväl EES utanför-altemativet dock som är att Sverige har större frihet att föra sin talan inom konventionerna. egen EU:s medlemsländer kan inte inom konventionerna hävda egna uppfattningar i frågor ligger under gemenskapens kompetens. som Detta har några gånger lett till att EGEU-länder informellt bett svenska delegater ta frågor de själva varit förhindrade föra upp som att fram. I en konvention är så geografiskt avgränsad den i som att stort sett enbart rymmer EU-länder blir dock denna fördel stå utanför av att gemenskapen liten. Frågor inom sådan konvention kommer i en praktiken att avgöras inom EU, och då har varje medlemsland full frihet att agera. I frågor där EU inte har kompetens föra medlemmarnas att talan medför medlemskapet inga problem. Som medlem unionen har vi av

i sådana sammanhang genom förbättrade kontakter fördelen

av att kunna påverka de övriga medlemsländerna samtidigt vi har frihet som

att agera självständigt.

De globala konventionerna

I de globala konventionerna samt arbetet inom OECD och FN är EU:s betydelse inte lika stor i de regionala. I kraft sin tekniska som av kompetens och sin finansiella styrka är EU dock viktig en aktör och självfallet långt inflytelserik än Sverige. Det kommer mera således även i dessa fall att vara viktigt för Sverige att söka påverka EU. Om Sverige blir medlem EU, blir våra förutsättningar av att påverka unionen bättre än vi väljer EES-alternativet kapitel

om se 12. Som

medlem kommer vi dock att tvingas underordna oss i alla frågor där

EU har eller i framtiden får kompetens föra medlemsländernas

att talan. Detta gäller inte enbart konventionerna. OECD:s kemikaliearbete rymmer t.ex. del arbetsuppgifter liknar dem finner en som man

172 Kapitel 13

inom konventionema. Även här kan EU-kommissionen i viss utsträckning komma att företräda medlemsländerna. Som icke-medlem behåller vi fördelen att i alla internationella av sammanhang föra var talan. Det större frihet att föra fram egen ger förslag och söka allianser med länder i andra delar av värlegna att den. Sveriges möjligheter att ta på sig ordförandeskap i kommittéer och medlare kan också förväntas bli något bättre vi avstår att agera om från medlemskapet. I frågor där EU inte har kompetens att föra medlemmarnas talan

medför medlemskapet däremot inga problem se ovan.

sou 1994:7 Kapitel 14 173

14 Vårt stöd till Central- och Östeu-

ropa

När vi försöker bedöma utvecklingen i Central- och Östeuropa kan det

finnas anledning att ha ett något längre tidsperspektiv. Anledningen är att dessa länder efter frigörelsen från Sovjetunionen och övergången till marknadsekonomi står inför mycket omfattande strukturella förändringar som bara delvis kommer att äga inom de närmaste tio åren. rum Sett i ett något längre tidsperspektiv är det ingen tvekan att de om

makroekonomiska faktorerna kommer att ha större betydelse för milj ön

än de åtgärder som de enskilda länderna kan komma att vidta inom ramen för sin miljöpolitik. Koldioxidutsläppen capita från länder per som Polen, Tjeckien och Estland ligger på ungefär den dubbla svenska nivån trots att BNP per capita i dessa länder ligger långt under svensk nivå. Utsläppen kommer i hög grad att påverkas strukturomvandav lingen. I ett första skede sker detta att tung industri läggs ned genom därför att den inte klarar konkurrensen på en öppen marknad. I nästa steg ger marknadsprissättning av och bränslen incitament till mera energisnåla processer och till åtgärder på användarsidan. På lång sikt 20-40 år bör vi räkna med att energianvändningen till anpassas västeuropeisk nivå. Förhållandet att transportarbetet ökar och privatbilismen breder ut sig kan bara i någon mån motverka tendensen till minskade koldioxidutsläpp. Det är värt att notera att högre världsmarknadspriser på lång sikt kommer att dämpa energianvändningen också i Västeuropa. Därtill kommer att det finns en betydande potential för energihushållning redan vid dagens västeuropeiska prisnivå. När energianvändningen minskar inom industrin samt inom bostadsoch lokaluppvärmning kommer också utsläppen svavel, kväveoxider av och tungmetaller att minska i ungefär samma utsträckning. Därtill kommer att krav på rening kan komma att reducera utsläppen ytterligare. Som framgått av kapitel 8 är det troligt att den fossilbränslebaserade kraftindustrin kommer att införa del reningsteknik i syfte en att möta EG:s krav och därmed nettoexportör till väst. accepteras som Hur omfattande denna export blir är emellertid svårt att bedöma. Den

174 Kapitel 14 sou 1994:7

beror dels på i vilken takt strukturomvandlingen fortskrider, dels på i vilken utsträckning som befintliga kärnkraftverk kan uppfylla rimliga säkerhetskrav och förbli i drift. Man bör också observera att hushållens och servicenäringarnas elefterfrågan kan komma att öka ganska snabbt som en följd av moderniseringen. Önskemål uppnå närmare samarbete med EU kan också om att ett

ha betydelse för viljan i Central- och Östeuropa att vidta ytterligare

miljöinvesteringar. Detta gäller särskilt den industri som har förhoppningar att via frihandelsavtal och framtida EU-medlemskap nå den västeuropeiska marknaden. Man kan förmoda att den västeuropeiska industrin inte kommer med blida ögon på konkurrens från att se företag som gynnas både av lägre löner och av blygsamma miljökrav. Däremot är det mindre sannolikt att en önskan om medlemskap kommer att leda till att investeringarna i miljövård inom övriga sektorer får hög politisk prioritet. Inom icke-konkurrensutsatta verksamheter är det mera troligt att EU accepterar långvariga Övergångsbestämmelser innan de central- och östeuropeiska länderna tvingas uppfylla olika luft- och vattenvårdsdirektiv. Beträffande f.d. DDR ñck Tyskland dock bara 2-5 år på sig att uppfylla EG:s bestämmelser, vilket emellertid mäste ses mot bakgrund av den massiva överföringen av resurser från den västra delen av landet. Inom transportsektorn är det troligt att länder som Ungern, Polen och Tjeckien relativt snart kommer att ansluta sig till EU:s krav på fordon. Äldre fordon kommer dock under lång tid att utgöra ett nya

problem. Det står redan klart att Östeuropa är på väg att bli en dum-

pingplats för mer eller mindre uttjänta bilar från Västeuropa. I värsta fall kommer den ekonomiska frigörelsen och tillväxten att resultera i att antalet fordonskilometer med äldre befintliga eller importerade fordon ökar kraftigt och att nivån blir bestående under relativt lång tid. Det ger för svenskt vidkommande främst upphov till ökad import av

kväveoxider och kolväten från Östeuropa.

Västeuropas möjligheter att påverka

De västeuropeiska länderna kan påverka utvecklingen i öst på flera sätt:

Frihandel med Östeuropa för att påskynda strukturomvandlingen

och igång tillväxten.

Kapitel 14 175

Krav på rening för att acceptera frihandelsavtal och import från östeuropeisk industri. Kunskapsöverföring. - Bidrag till investeringar i infrastruktur och nyproduktion. - Bidrag till investeringar i miljövård. -

Beträffande de två första punkterna är det egentligen bara EU på som något avgörande sätt kan påverka utvecklingen. EU har också betydelse i fråga om resurs- och kunskapsöverföring till Central- och

Östeuropa. Resursöverföringen är emellertid knappast entydigt positiv

från miljösynpunkt. Om t.ex. betydande resurser överförs från EU och den europeiska utvecklingsbanken EBRD till motorvägsbyggen, kommer de långsiktiga förutsättningarna för transportarbetet att påverkas markant. Därmed försvåras möjligheterna att minska utsläppen av koldioxid, kväveoxider och kolväten.

Vad kan Sverige tillföra

Det är tveksamt om Sverige kommer att klara att överföra särskilt

stora resurser till grannländema på andra sidan Östersjön. Vårt totala

årliga bidrag uppgår f.n. till drygt 1 miljard kronor, bevarav en tydande del har anknytning till miljövård. Därtill kommer att våra frihandelsavtal med de baltiska länderna kan bedömas ha positiv effekt på strukturomvandlingen. Vad Sverige kunskapsöverföring och finansiella bidrag kan genom göra är främst att påskynda en utveckling troligen ändå kommer. som Våra bidrag kan ändå värdefulla eftersom de bidrar till att förvara korta perioden av umbäranden och omfattande miljöförstöring. Vi bör dock vara medvetna att vårt bidrag är litet såväl i förhållande till om behoven som i relation till den totala resursöverföringen från väst. Det finns några områden där den spontana förbättringen kan förmodas bli relativt långsam och delvis kanske helt utebli. Inom sådana områden kan även förhållandevis små bidrag spela viss roll. Vi tänker bl.a. på bostadsuppvärmning, där det finns stor potential för fören

bättrad hushållning både inom fjärrvärmesystemen och vid enskild

uppvärmning. Rutiner för förbättrat underhåll och avgastrimning av befintliga fordon lätta och tunga är sektor, där med en annan man förhållandevis små medel kan åstadkomma väsentliga resultat.

176 Kapitel 14

Risken är påtaglig att framstegen i Östeuropa inte kommer att

komma lika snabbt inom vattenvården. För Sveriges del kan det således vara viktigt att medverka till förbättrad rening av kommunala utsläpp samt till bättre avskiljning tungmetaller och organiska av miljögifter från gruvbrytning och industriella processer i Polen och Baltikum. I båda fallen är det fråga om mycket kapitalintensiva åtgärder. Bidrag på nuvarande svensk nivå kommer inte att räcka långt. Vad som skulle kunna medföra en avsevärd höjning av den svenska insatsnivån är olika typer av gemensamt uppfyllande av internationella åtaganden joint-implementation. Denna fråga diskuteras bl.a. inom FN:s klimatkonvention. Vi tänker i detta sammanhang i första hand på koldioxidutsläppen, där Sverige står inför en mycket hög marginalkostnad, medan kostnaden är väsentligt lägre i Polen och Baltikum. Det skulle alltså vara kostnadseffektivt för oss att bidra till långtgående

hushållningsåtgärder i Östeuropa i stället för att sänka våra egna

utsläpp. En sådan samverkan skulle under vissa omständigheter kunna ske så att kostnaden för vårt deltagande belastar de svenska konsumenterna och inte behöver ñnansieras via statsbudgeten Kågeson, 1993. För att samarbetet skall bli möjligt krävs emellertid att såväl

Sverige som våra partners i Östeuropa sätter bindande tak för de

nationella utsläppen, olika för olika årtal, som tredje part t.ex. EU kan acceptera. För att det hela skall bli meningsfullt krävs i så fall att

de deltagande länderna i Östeuropa åtar sig att snabbt skära ned sina

utsläpp. Om deras tak sätts högt innebär det att det blir utrymme över kan överlåtas till Sverige, utan att vår motprestation i form som av stöd till energihushållningen behöver bli särskilt stor. En sådan joint-implementation kan knappast betraktas som seriös.

Medlemskap i EU

Om Sverige blir medlem i EU får vissa möjligheter att påverka gemenskapens inställning till de central- och östeuropeiska länderna samt omfattningen och inriktningen EU:s bistånd. Om såväl Österav rike som Norge, Finland och Sverige blir medlemmar av EU, kommer tyngdpunkten att förskjutas mot nordöst. Det innebär att fler medlemsländer än i dag kommer att ha ett eget intresse av att unionens östeuropapolitik uppmärksammar miljöproblemen.

1994:7 Kapitel 14 177 SOU

Ett medlemskap kommer emellertid i viss utsträckning också att begränsa vår handlingsfrihet. Det är troligt att Sverige som medlem av EU kan behålla frihandelsavtalet med Estland, Lettland och Litauen. Ett medlemskap kan dock komma att begränsa våra möjligheter till joint implementation av internationella åtaganden. Av större betydelse är förmodligen att medlemskapet, åtminstone på kort sikt, kommer att medföra påfrestning på den svenska en

statsbudgeten se kapitel ll, vilket kan komma att inverka på våra möjligheter att bistå länderna i Östeuropa. Det förefaller knappast

troligt att Sverige nybliven medlem EU skulle komma att öka som av

resursöverföringen till Östeuropa. Tvärtom kan man befara att det

förvånade statsñnansiella läget på kort sikt kan komma att leda till att biståndet minskar. För att hålla biståndet på oförändrad nivå eller utöka det, krävs att miljö- och biståndsfrågorna får ökad tyngd i den svenska politiken. För att få fullständig överblick över vad ett svenskt medlemskap en kan innebära för stödet till länderna i Öst- och Centraleuropa bör man också ta i beaktande att mindre del de svenska avgifterna till EU en av

kan komma att användas bistånd. Om Österrike, Finland, Norge

som och Sverige blir medlemmar av gemenskapen, kan detta komma att inverka positivt på EU:s beredskap att t.ex. bistå länderna på andra

sidan Östersjön. För att överföringen ska få formen av ett nettobidrag

krävs emellertid att medlemskapet i unionen inte medför att vårt redan

existerande bistånd till Östeuropa minskar. På sikt kan skillnaden i

ackumulerad tillväxt i jämförelse med utanför-alternativet bli så stor att statskassan helt kompenseras för inkomstbortfallet.

EES-avtalet

EES-avtalet medför inga begränsningar i våra möjligheter att själva utforma vår östeuropapolitik. Avtalet omfattar inte biståndsfrågor och utrikespolitik, vilket medför att Sverige kommer att ha begränsade möjligheter att påverka EU:s politik i dessa avseenden. En viss samverkan förekommer dock t.ex. inom för pan-europeiska konramen ferenserna m.m. EES-avtalet innebär att Sverige årligen skall betala en avgift på ca 800 miljoner Prop 92932235. Avtalet medför därmed att vår nettotransferering till EU-ländema blir ungefär samma storlek som vårt av

178 Kapitel 14

nuvarande stöd till länderna i Central- och Östeuropa. Effekterna på

det svenska skattesystemet förväntas bli obetydliga jämfört med vad som följer av ett medlemskap i EGEU. Det innebär EES-avtalet att inte i någon högre grad påverkar våra möjligheter att bistå omvärlden. De positiva effekterna EES-samarbetet i form ökad tillväxt och av av växande skatteunderlag kommer först på sikt. Det svåra statsfmansiella läget kan liksom i de övriga två alternativen medföra resursöverföatt

ringen till Östeuropa minskar. Risken för att detta skall ske är dock

minst i detta alternativ.

Utanför-altemativet

Ett fortsatt bilateralt frihandelsavtal med EGEU medför varken restriktioner eller kostnader som kan påverka vår östeuropapolitik eller vårt bistånd. På sikt kan skillnaden i tillväxttakt medföra att utrymmet blir lägre än i EES-alternativet. På kort sikt blir dock större utrymmet i utanför-altemativet än i alternativet med ett medlemskap EU. Ett utanförskap medför små möjligheter att påverka EGlEUzs östeuropapolitik.

Kapitel 15 179

15 Gränser för Sveriges handlings-

frihet

Våra möjligheter att fritt utforma vår egen miljöpolitik begränsas av internationella överenskommelser, vårt stora beroende av internationell handel, hänsyn till den industrins konkurrenskraft samt tillgången egna på kunskap och teknik. Syftet i det här kapitlet är främst att söka analysera i vilken utsträckning EGEU respektive EES i juridisk som mening utgör restriktion för vår nationella handlingsfrihet på en miljöområdet. Eftersom även GATI kan utgöra en sådan restriktion kommer vi att kort diskutera vilken betydelse GAIT kan få för vårt agerande. Vi kommer också att i någon mån beröra de icke-juridiska begränsningarna kan bli särskilt avgörande i EES-alternativet och som det alternativ där vi enbart har ett frihandelsavtal med EGEU. Kapitlet avslutas med analys våra möjligheter att vara ett föregångsen av land inom respektive utanför EGEU.

Analysen bygger delvis på promemoria IEEP Institute for

en som European Environmental Policy utfört för utredningens räkning. IEEP:s studie återges i orginal bilaga 3 till detta betänkande. som Vi inleder vår analys med rad frågor som är av betydelse om en Sverige blir medlem i EU. Det är i första hand fråga om i vilken en utsträckning EG:s rättsregler begränsar våra möjligheter att vidta som långtgående åtgärder, om vi så skulle önska. mera

subsidiaritetsprincipen

Subsidiaritets- eller närhetsprincipen innebär att beslut aldrig bör fattas på högre nivå än nödvändigt. Principen infördes i Romfördraget

artikel 130r 1987 års enhetsakt med avseende på miljöpoliti-

genom ken. Enligt Maastrichtfördraget skall subsidiaritetsprincipen gälla alla områden EGEU:s verksamhet där det råder delad kompetens: av

På de områden där gemenskapen inte ensam är behörig skall den i överensstämmelse med närhetsprincipen agera endast om och i

180 Kapitel 15

den mån som målet för den planerade åtgärden inte i tillräcklig omfattning kan uppnås medlemsstaterna och därför, på grund av av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan

genomföras av gemenskapen. del artikel 3b

av

Delad kompetens råder inom de flesta områden inklusive miljövård,

energiförsörjning och konsumentskydd. Ministerrådet antog i Edin-

burgh 1992 ett längre uttalande i syfte att klargöra vad denna paragraf egentligen betyder. Rådet uttalade bl.a. att frågor kan avgöras av gemenskapen:

när de har transnationella implikationer - som inte kan regleras på ett tillfredsställande sätt medlemsländemas agerande genom när medlemsländernas agerande eller brist på gemensamt agerande kan skada den inre marknaden när ett gemensamt agerande kan medföra klara kvantitativa eller kvalitativa fördelar vid jämförelse med nationellt agerande

Ministerrådet framhåller också att önskemål att uppvisa om en gemensam position gentemot tredje land inte nödvändigtvis utgör tillen räcklig grund för ett gemensamt agerande inom området i fråga. Det skulle enligt IEEP kunna innebära att t.ex. det åtagandet gemensamma att är 2000 stabilisera koldioxidutsläppen på 1990 års nivå inte automatiskt rättfärdigar åtgärder i syfte att uppnå målsättgemensamma ningen. Rådet understryker när det finns behov att man, av gemensamma regler, bör överväga om det är möjligt att utforma dem minimisom krav med frihet för medlemsländerna att införa högre nationella krav. Enligt IEEP kan dessa riktlinjer förväntas leda till att kommissionen i många fall kommer att föreslå mjukare metoder och frivilmera av lighet än hittills. Detta kan å andra sidan ha nackdelen medlemslänatt

derna blir ännu mindre benägna än hittills att ta den

gemensamma lagstiftningen på allvar. Några medlemsländer har med hänvisning till subsidiaritetsprincipen rest frågan omprövning eller upphävande del existeranom av en de direktiv. Ministerrådsmöten i Lissabon och Edinburgh efterlyste en genomgång av den gemensamma lagstiftningen i syfte att belysa den nya regeln om subsidiaritet. Kommissionen har offentliggjort nu en rapport som beträffande miljödirektiven att alla vattenvårdsanger direktiv tillkom under 1970-talet skall revideras med syfte som att

Kapitel 15 181

dem med ramdirektiv framework directives. Beträffande

ersätta föroreningar till luft kommissionen att det är nödvändigt att anser utveckla uppsättning kvalitetsmål quality objectives innan de nu en gällande direktiven kan revideras European report 27.11.1993.

Beslut i frågor som inte täcks av gemensam lagstift-

ning

Som framgått kapitel 4 artikel 36 möjlighet till undantag från av ger förbudet mot exportrestriktioner i fall där det inte föreligger någon lagstiftning. Förbud eller restriktioner som införs till skydd gemensam

för miljön får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskrimine-

ring eller innefatta förtäckt begränsning handeln mellan meden av lemsstatema. EG-domstolen har med stöd artikel 36 fastslagit att mera långtav gående nationella åtgärder måste ha direkt effekt på människors en hälsa eller flora och fauna för att kunna införas med stöd av denna artikel. Därtill kommer att de långtgående åtgärderna måste stå mera i proportion till det mål vill uppnå. Den vidtagna åtgärden skall man

den åtgärd innebär minsta möjliga begränsning av det fria

vara som vamutbytet. Några avgöranden i EG-domstolen kan bedömas som särskilt viktiga det gäller uttolkningen artiklarna 30 och 36. I fallet med när av

Cassis de Dijon fransk likör har från tysk lagstiftning av-

som en

vikande alkoholhalt ansåg domstolen att Tyskland i frånvaro av

regler inte hade rätt att införa några restriktioner, gemensamma eftersom det fråga produkt uppfyllde bestämmelserna vara om en som i ursprungslandet och därför borde få exporteras fritt till andra som EG-länder rättsfall 64979. Domstolen ansåg alltså att åtgärden i fall inte stod i rimlig proportion till skyddsbehovet. Den uttalade detta samtidigt medlemsländerna har rätt att använda importrestriktioner att i fall där åtgärden står i proportion till behovet.

med de danska fall 30286 avgjordes 1988

I fallet flaskorna som

fastställde domstolen att skyddet miljön utgör ett obligatoriskt av åliggande mandatory requirement, vilket i det aktuella fallet borde Danmark bibehålla sitt obligatoriska pantsystem för flaskor. ge rätt att Att detta kunde göra det svårare för utländska företag jämfört med domstolen underordnad betydelse i förhållan-

inhemska ansåg vara av

182 Kapitel 15

de till målsättningen att skydda miljön upprätta effektiv genom att en avfallshantering och återanvändning. Domstolen ansåg dock danska att

krav på att dryckesförpackningama skulle godkänd typ i syfte

vara av

att minska antalet sorter inte stod i överensstämmelse med artikel 30

och inte heller i proportion till det uppställda målet. Chefsjuristen i miljödirektoratet, Ludwig Krämer 1993, anser att artikel 36 medger medlemsländerna full frihet vidta de åtgärder att som krävs för skyddet av miljön förutsatt att de är icke-diskriminerande och står i proportion till målsättningen. Medlemsländerna bör däremot, enligt Krämer, inte skyldiga bevisa den miljövara att att politiska målsättningen är rimlig. i

Valet av rättslig grund

I kapitel 4 berörde vi betydelsen valet rättslig grund för de olika av av miljödirektiven. Där framgick att det ibland kan svårt vara att avgöra om ett direktiv bör grundas på artikel l0Oa eller artikel 130s. Detta måste avgöras från fall till fall och det går knappast att dra några långtgående slutsatser de fall avgjorts domstolen. Valet har av som av som också framgick av kapitel 4 viss betydelse för parlamentets inflytande. Av större betydelse är att artikel 130s och l30t ger medlemsländema bättre förutsättningar att införa långtgående krav mera än artikel 100a. I artikel l30t fastställs skyddsåtgärder att som antas enligt artikel 130s inte skall hindra något medlemsland från bibehålla eller att införa strängare krav så länge de inte strider Romfördraget i mot övrigt. Sådana åtgärder ska dock anmälas till kommissionen. Artikeln ställer däremot inga krav på att åtgärderna ska godkännas kommisav sionen. I vissa frågor avgörs på grundval artikel som av 130s krävs som framgick kapitel 4 fortfarande enhälliga beslut även efter Maaav stricht.

Undantag genom miljögarantin 100a4

Miljögarantin i artikel l00a4 har följande lydelse första stycket:

om en medlemsstat, efter att rådet med kvalificerad majoritet har antagit en bestämmelse harmonisering, det nödvändigt om anser att tillämpa nationella bestämmelser med åberopande de väsentliga av

1994:7 Kapitel 15 183 SOU

behov i artikel 36 eller med hänvisning till miljö- eller som anges arbetsmiljöskydd, skall den underrätta kommissionen om dessa bestämmelser.

Enligt andra stycket i paragraf skall kommissionen bekräfta samma bestämmelserna sedan den konstaterat att de inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär förtäckta handelshinder mellan medlemslåndema. Klagomål mot ett medlemsland som använt sig av miljögarantin kan tas domstolen efter klagan från annan medupp av lemsstat eller kommissionen. Miljögarantin tillkom sedan Danmark och Tyskland ansett det vara oacceptabelt att majoritetsbeslut harmoniserade regler skulle tvinga om dem att sänka sina miljöskyddskrav. Skrivningen i artikel l00a4 har dock givit upphov till betydande tolkningsproblem. Det är t.ex. möjligt att domstolen kommer att kräva starkare skäl för en nationell särreglering med stöd miljögarantin än vad som krävs inom områden där av

regler Gunnarsdottir och Bergman 1993.

det saknas gemensamma Texten i själva artikeln dock inte stöd för sådan tolkning. ger en Möjligen kommer denna fråga att klarläggas när domstolen 1994 dömer i konflikten mellan Frankrike och kommissionen över det tyska

förbudet mot användning av pentaklorfenol.

En osäkerhet gäller huruvida ett land biträtt ett beslut annan som skall ha rätt att åberopa miljögarantin som grund för ett nasenare tionellt undantag från harmoniserade bestämmelser. Att bestämmelsen tillkom för att skydda länder blivit nedröstade vid beslut fattade som med kvalificerad majoritet 70 % rösterna kan tala för att bara av den röstat mot förslaget skall ha rätt att begära undantag. Detta som är uppfattning hävdas kommissionen Krämer 1992. en som av Om kommissionens tolkning är riktig, medför detta att ett med-

lemsland är missnöjt med någon i och för sig viktig detalj måste

som yrka avslag på hela direktivet, trots att detta i övrigt kan ha ett innehåll medlemslandet uppfattar som positivt. Ett land kan t.ex. som för ett förslag skärpta avgaskrav motsätta sig att man i vara om men direktiv begränsar möjligheterna att använda ekonomiska samma styrmedel i syfte att främja introduktionen ännu bättre teknik. av Landet hamnar med denna restriktiva tolkning artikel l00a4 i en av svår valsituation. Det kan så att dess medverkan krävs för att vara direktivet alls skall kunna införas. Samtidigt har det behov av att

säkerställa möjligheten att med mjuka styrmedel gå längre än vad den

lagstiftningen kräver. l värsta fall kan således såväl gemensamma

184 Kapitel 15

ambitiösa som bromsande länder ha skäl att rösta mot ett direktiv som i en del avseenden skulle innebära i riktning. ett steg rätt Problemet skulle kunna undvikas domstolen om efter prövning av något specifikt fall ñnner att det bör räcka med att den som vill åberopa miljögarantin beträffande någon detalj i ett direktiv ska anmäla detta i samband med att direktivet antas. Därtill det rimligt vore att

kräva att medlemslandet i fråga skall ha ställt förslag

om en skrivning iden aktuella detaljfrågan den bifallits, som, om skulle ha tillgodosett

dess önskemål. Något sådant domstolsavgörande föreligger

emellertid ännu inte, och Nederländerna fann för rösta hela direktivet gott att mot om avgaskrav på lätta distributionsfordon 9359 för att senare med åberopande av miljögarantin kunna införa långtgående mera ekonomiska styrmedel. Ordet tillämpa i paragrafens första stycke har också förorsakat tolkningsproblem. I Danmark och Tyskland det är en relativt vanlig

bedömning bland miljöjurister t.ex. Gulman Hagel-Sörensen 1990

og att ordet bör tolkas så att medlemsländerna inte bara har rätt att behålla redan existerande regler med stöd paragrafen av utan att de vid behov också ska kunna lägga den till grund för införandet av nya, mera långtgående särbestämmelser. Frågan landet om röstat mot

direktivet skulle enligt denna uppfattning sakna betydelse.

Vid en rent semantisk tolkning kan det vara svårt att invända mot denna tolkning av artikel 100a4. Vad emellertid komplicerar som bilden är, bl.a. Krämer 1992 framhåller, som att majoritetsbeslut enligt artikel l00a har tillkommit i syfte underlätta genomförandet att av den inre marknaden. Om medlemsländerna miljögarantin genom skulle medges rätt att när som helst införa bestämmelser i frågor egna som redan är föremål för lagstiftning undermineras gemensam detta arbete. Vad ytterligare talar för denna tolkning som är att en del direktiv, är baserade på artikel l00a, medger som medlemsländerna

rått att behålla nationell lagstiftning i de fall där den

är mera långtgående. I dessa fall begränsas dock undantaget till att uttryckligen

gälla redan existerande nationella bestämmelser direktiven

89 107 och 89 109.

Om Krämers bedömning är riktig, kommer miljögarantin få

att

ganska begränsad tillämpning. Den kommer i fall

så bara att kunna användas i samband med att gemenskapen för första gången beslutar

om gemensamma regler inom något visst område eller när den fattar

beslut om någon väsentlig förändring existerande lagstiftning

av som

Kapitel 15 185

innebär att omfattningen av den harmoniserade lagstiftningen utvidgas till att omfatta någon ny aspekt. Däremot kan den rimligen inte åberonär gemenskapen fattar ett majoritetsbeslut om att skärpa reglerna pas inom ett område redan är föremål för gemensamma bestämmelsom ser. Eftersom EGEU med tiden kommer att reglera alltfler områden som är av betydelse för den fria handeln med varor, kommer utrymmet för att använda miljögarantin att bli allt mindre. En viktig aspekt på artikel l00a är att alla direktiv som annan grundas på denna artikel inte nödvändigtvis behöver vara totalharmoniserade. Danmark förefaller utgå från att l00a direktiv fastställer minimiregler såvida det inte finns en bestämmelse i direktivet som uttryckligen anger motsatsen. Till sist bör det framhållas att artikel 43 inte innehåller någon motsvarighet till miljögarantin i artikel 100a4.

Undantag genom åberopande av artikel 100a5

En ytterligare aspekt talar för att en restriktiv tolkning av miljögasom rantin kan riktig är förhållandet att artikel l00a i nästa paragraf vara 5 anvisar ytterligare en grund för undantag. Där sägs nämligen att de harmoniserade bestämmelserna i ett direktiv som utgår från artikel l00a kan där så är lämpligt inbegripa skyddsklausul, som tillåter en medlemstatema att ett eller flera av de icke-ekonomiska skäl som av i artikel 36 vidta provisoriska åtgärder som är underställda anges gemenskapens kontrollförfaranden. Man kan hävda att en sådan regel knappast skulle behövas om miljögarantin även kunde användas för introduktion av nya nationella bestämmelser. IEEP med hänvisning till Krämer 1990 att ordet provisoanger risk provisional innebär att medlemslandet kan behålla sitt undantag till dess det ersätts gemensam bestämmelse. Enligt Krämer ska av en medlemslandet informera kommissionen om den åtgärd som vidtagits med stöd skyddsklausulen. Kommissionen skall i sin tur undersöka av hur de övriga medlemsländerna ser på saken. Om kommissionen är av åsikten att medlemslandets undantag har saklig grund, ska den förbereda ett förslag att ändra det berörda direktivet så att det tillgodoom ser det aktuella skyddsintresset. Om kommissionen däremot anser att medlemslandets utnyttjande klausulen varit onödig, skall den vidta av

186 Kapitel 15

åtgärder mot medlemslandet i enlighet med bestämmelserna i artikel

169 se också kapitel 6.

Om kommissionen och de övriga medlemsländerna godtar ett utnyttjande av skyddsklausulen, majoriteten medlemsländerna men av vid en senare omprövning av det berörda direktivet inte bifaller den nödvändiga förändringen, kan medlemslandet, enligt IEEP, åberopa miljögarantin i artikel l00a4 som grund för fortsatt tillämpning av mera långtgående nationella särbestämmelser. Om denna tolkning är riktig, kan medlemsländerna således i vissa fall kringgå problemet med en strikt tolkning av artikel l00a4 att först åberopa skyddsgenom klausulen i l00a5 och därefter utnyttja miljögarantin. Det förutsätter dock att direktivet i fråga innehåller skyddsklausul. Så är inte alltid en fallet. Man kan också föreställa sig att kommissionen, detta sätts om i system, kan komma att inta ganska restriktiv inställning till vad en som skall anses vara förenligt med artikel l00a5. Ytterst blir det dock domstolens sak att avgöra var gränsen skall gå. Något mera omfattande utnyttjande av skyddsklausulerna i olika 100a direktiv har inte förekommit. Skyddsklausulen i direktiv 67548 har dock åberopats av Danmark beträffande klassificering och märkning av några kemiska substanser vilka Danmark ansåg vara cancerframkallande. Danmark beviljades ett undantag i avvaktan på en gemensam prövning som ledde till att substanserna i fråga med något undantag tillfördes den gemensamma listan över ämnen. cancerogena Genom Maastrichtfördraget har även artikel 130r tillförts moten svarande skyddsklausul. Den kan dock inte rimligen få någon större betydelse, eftersom artikel 130t redan medger medlemsländerna rätt att gå längre än vad som föreskrivs i direktiv är baserade på som artikel 130s.

Det europeiska standardiseringsarbetet

Standarder har länge utarbetats på frivillig väg. De har för industrin varit ett sätt att underlätta handel och avtal. Standarder sådana har som ingen rättsverkan, men olika rättsakter kan göra standarder obligatoriska inom bestämda områden. Standardiseringsarbetet i Europa bedrivs inom den europeiska standardiseringsorganisationen CEN tillkom som , genom ett gemensamt EGEFTA beslut. Avtal mellan EG, EFTA och

sou 1994:7 Kapitel 15 187

CEN slår fast att Europeisk Standard skall göras till nationell standard och skall undvika nationella särlösningar. att man

EG tillämpar sedan några år tillbaka den nya metoden the new

approach, vilket innebär att de egna direktiven enbart skall fastställa de övergripande kraven för t.ex. hälsa, miljö och säkerhet, medan detaljerna överlåts till standardiseringsorganisationen. Den nya metoden innebär att standardiseringens roll utvidgas. Standardiseringen kan i framtiden delvis komma att ersätta annan reglering, t.ex. myndighetsföreskrifter. Standardiseringsarbetets ökade betydelse har både för- och nackdelar från miljösynpunkt. Förutsatt att man tar långtgående miljöhänsyn i samband med beslut om nya standarder kan arbetet medföra fördelar vid t.ex. miljömärkning, livscykelanalyser, materialval och återvinning. Som Naturvårdsverket påpekar i en nyligen publicerad rapport 1993 har miljöfrågoma emellertid en relativt svag ställning i det internationella standariseringsarbetet. En stor del av arbetet sker inom 7 000-8 000 kommittér och arbetsgrupper. Dessa är öppna för alla som är intresserade och kan bidra till arbetets finansiering. Det har medfört att berörda företag och branschorganisationer deltar mycket aktivt. Exempel på detta är, enligt Naturvårdsverket, arbetet på nya standarder för vedpannor respektive motorbränslen, vilket domineras av branschintressen. Andra viktiga områden från miljösynpunkt är slam, avfall, byggnadsmaterial och förpackningar. Sveriges medlemskap i CEN via SIS Standardiseringskommissionen i Sverige ger samma inflytande och insyn i den europeiska standardiseringen som ett medlemsland inom EU har. I detta avseende är det således ingen skillnad på att vara med i EES, EGEU eller stå helt utanför EGEU. När EGEU:s ministerråd överlåter på CEN att utarbeta en standard som uppföljning av ett EG-direktiv kan däremot vårt inflytande bli större, om Sverige blir medlem. Det beror på att direktivet kan innehålla viktiga begränsningar. Naturvårdsverkets slutsats är att det i sådana sammanhang är viktigare att medverka i EFTA:s och EU:s arbetsgrupper än att delta i arbetet inom SIS och CEN. Det är emellertid bara som medlem av gemenskapen vi kan följa dessa frågor hela vägen genom parlamentet och ministerrådet. En CEN-standard skall normalt överföras till svensk standard inom sex månader. Nationella avvikelser kan förekomma i vissa fall, t.ex.

i form av A-awikelse i fall där man inte för ögonblicket kan undan-

röja nationell lag eller B-avvikelse speciella tekniska krav. Om

188 Kapitel 15

Sverige är medlem av EGEU eller deltar i EES kan vi dock inte göra en avvikelse om de bakomliggande kraven fastställts genom ett EGdirektiv. Även Kemikalieinspektionen 1993 delar uppfattningen att det med den nya metoden blir viktigare att söka påverka standardiseringsarbetet. Inspektionen framhåller att det kan bli svårt utifrån en allmän riskbegränsningsfilosoñ baserad på t.ex. försiktighets- eller substitutionsprincipen att ställa krav som går längre än en standard som bygger på ett EG-direktiv.

Substitutionsprincipen

Den grundläggande kravregeln i lagen om kemiska produkter LKP

är att envar alltså även enskilda personer som hanterar kemiska

produkter skall visa aktsamhet samt minimera användningen av skadliga kemikalier. Redan risk för skada är tillräcklig för att aktsamhetskravet skall gälla. I 5 § LKP anges som särskilt försiktighetsmått att riskabla kemiska produkter inte får användas, om det finns mindre skadliga alternativ

som inte är oskäligt dyra den s.k. substitutionsprincipen.Dessa akt-

samhetskrav följer direkt av lagregeln, alltså även utan kompletterande råd eller föreskrifter från myndigheternas sida. Bestämmelserna i 5 § LKP gäller alla hanteringsled för kemiska produkter och riktar sig således till varje hanterare och varje hanteringstillfälle. Bestämmelserna är straffsanktionerade och skall övervakas av tillsynsmyndigheterna som kan ge förelägganden med vite om det ñnns anledning tro att råd inte räcker. Med stöd av 5 § LKP kan regeringen besluta om generella föreskrifter som begränsar användningen av kemikalier. Ytterligare föreskrifter om försiktighetsmått kan meddelas av Kemikalieinspektionen eller i vissa fall Naturvårdsverket, Läkemedelsverket, Livsmedelsverket och Boverket. Eftersom aktsamhetsregeln och substitutionsprincipen gäller vid varje hanteringstillfálle, måste tillämpningen i första hand grundas på omständigheterna i det enskilda fallet. Vid ett visst hanteringstillfälle kan det finnas alternativ som inte är möjliga vid andra tillfällen även om det rör sig om en och samma produkt.

Kapitel 15 189

Ibland kan det visa sig att en viss produkt generellt kan ersättas med en eller flera andra. I sådana fall kan myndigheterna överväga att utfärda en generell föreskrift regelns generella tillämpning. Substitutionsprincipen i dess individuella tillämpning överensstämmer från rättslig synpunkt med kraven i 5 § miljöskyddslagen. Enda skillnaden är att miljöskyddslagen reglerar aktsamheten vid stationära verksamheter, medan LKP avser all slags hantering av kemiska produkter. l båda fallen gäller att aktsamhetskravet är kopplat till risken för negativa effekter samt till förutsättningarna att vidta försiktighetsmått i det enskilda fallet. Läget blir ett annat när substitutionsprincipen utnyttjas som grund för en allmän föreskrift. Man måste då skilja på två typfall. Om en generell föreskrift avser ett ämne eller en produkt som inte är föremål för EGEU:s reglering, gäller bestämmelserna i Romfördragets artiklar 30 och 36. Något förhandsgodkännande från EU:s sida krävs inte. Det räcker med att notiñera. Om det i stället är fråga om ett ämne eller en produkt för vilka totalharmoniserade bestämmelser gäller, finns det inga möjligheter för svenska myndigheter att lägga substitutionsprincipen till grund för en generell föreskrift som avviker från direktivet. Helt klart är dock rättsläget inte. Det finns olika uppfattningar om huruvida det skulle utgöra ett otillåtet handelshinder att försvåra användningen av en viss produkt i ett land. Svaret beror i någon mån på hur frågan formuleras. Å sidan är användningsreglering ena ett normalt inslag i varje land. Det finns en utbredd uppfattning att man i tillståndsgivningen för enskilda industrier skall kunna kräva att tillverkningsprocessen ändras, även om det skulle medföra att leverantörerna någon viss potentiell insatsvara förlorar marknad. Å av en andra sidan gäller inom EU principen att en kemikalie som är godkänd i ett land normalt skall kunna säljas fritt i de övriga. Detta betyder självfallet inte att den får användas hur och var som helst, men det kan uppstå situationer då andra länders regeringar eller företag ifrågasätter vår tillämpning av Substitutionsprincipen. Ytterst blir det EU-domstolens sak att avgöra vad som är tillåtligt. Slutsatsen blir ändå att substitutionsprincipen i huvudsak kan behållas vid ett svenskt medlemskap i EU. Det blir dock inte längre möjligt att i frågor som täcks av totalharmoniserade regler utfärda avvikande svenska generella föreskrifter. Principen bör dock kunna tillämpas i varje enskilt fall där förutsättningar för substitution föreligger. En jordbrukare kan t.ex. förbjudas använda en produkt t.ex.

190 Kapitel 15 sou 1994:7

handelsgödsel som ligger under totalharmoniserade EU-regler, om användningen hotar ett naturreservat, vattentäkt eller det kan en om visas att ändamålet med åtgärden kan uppnås på annat sätt.

Miljökrav i samband med offentlig upphandling

EG:s upphandlingsdirektiv föreskriver att all offentlig upphandling över viss nivå skall ske på sådant sätt att företag i samtliga medlemsländer bereds möjlighet att lämna anbud. Gränsen går för närvarande vid 1.8 miljoner kronor vid upphandling och 45 miljoner vid av varor entreprenader. Riksdagen har med anledning EES-avtalet antagit av Lagen om offentlig upphandling SFS 1992:1528. Av lagens 22 § framgår att den upphandlande enheten antingen skall anta det anbud som har lägst anbudspris eller det anbud är det ekonomiskt mest som fördelaktiga med hänsyn till samtliga omständigheter pris, driftssom kostnader, funktion, miljöpåverkan m m. Enheten skall i det senare fallet ange vilka omständigheter den kommer att tillmäta betydelsom se. Den svenska lagen innebär en överföring av bestämmelserna i EG:s direktiv 71305. Detta direktiv nämner dock inte skyddet den av yttre miljön bland de omständigheter som kan ligga till grund för en upphandling. Detta utesluter dock inte att den upphandlande enheten kan ange miljökrav, eftersom direktivet bara några exempel på anger omständigheter.

I kommentaren till 22 § säger regeringen prop 199293:88 be-

träffande miljöhänsyn att den upphandlande enheten måste i ange anbudsunderlaget att den kommer att ta hänsyn till miljöpåvarornas verkan samt därvid om möjligt rangordna vilka slag påverkan av som den tillmäter betydelse. Det bör enligt propositionen möjligt att vara med stöd av kvalitetskravet kräva att föremålet för upphandlingen skall uppfylla enhetens miljökrav, oavsett hur standarder inte är som bundna av EG-direktiv är utformade. Av detta framgår indirekt att regeringen anser att man vid upphandlingen inte har rätt att frångå standarder som är knutna till bestämmelserna i ett EG-direktiv. EG-domstolen har redan innan direktivets tillkomst angivit att man inte får ställa så specificerade krav i praktiken utesluter alla att man leverantörer utom en. Domstolen att vid upphandlingen bör anger man lägga till orden eller motsvarande för att visa att också andra tekniska lösningar kan godtas.

Kapitel 15 191

Vi har svårt att bedöma i vilken utsträckning EG:s direktiv kan som innebära en restriktion för svenska kommuner och statliga verk. En på ett EG-direktiv baserad standard för den kemiska sammansättningen hos diesel skulle t.ex. kunna tolkas så vid offentlig upphandatt man ling inte får efterfråga en sammansättning överensstämmer med som högre ställda miljökrav. Man skulle å andra sidan kunna tolka den gemensamma standarden som gällande för standarddiesel, medan diesel av en högre miljöklass skulle kunna betraktas som en ny vara. Motiven för de mera långtgående kvalitetskraven vid upphandlingen kan också tillmätas betydelse. Om användning diesel miljöklass av av l eller 2 av de lokala myndigheterna bedöms viktig eller nödvänsom dig för att man skall kunna uppfylla EG:s luftkvalitetsnormer avseende svavel och sot, borde detta ha viss tyngd. Om det å andra sidan är fråga om en vara vars användning och destruktion inte ger upphov till någon allvarlig lokal skada, kan det svårare att hävda att ska vara man ha rätt att frångå standard bygger på totalharmoniserade been som stämmelser i ett EG-direktiv. Ytterst blir det EG-domstolen får som avgöra vad gränsen går. För att upphandlingsfrågorna ska bli föremål för domstolsprövning krävs dock att någon klagar på hur viss en miljörelaterad upphandling gått till. Det finns ännu inget sådant rättsfall med miljöanknytning. Möjligen kan man dock få viss vägledning av att kommissionen hotade med att dra Danmark inför domstolen på grund av att danska myndigheter 1987-88 vid upphandling fordon av hade krävt att dessa skulle uppfylla de federala amerikanska kraven. Det blev dock aldrig någon process, eftersom gemenskapen kort därefter beslutade att införa fordonskrav i stort överensstämmer egna som med de amerikanska Krämer 1992. Det kan i detta sammanhang möjligen också intresse att vara av konstatera att kommissionen sommaren 1993 meddelade att den har för avsikt att av hänsyn till miljön förbereda code of conduct uppföen

randekod för sitt eget agerande. Till de frågor särskilt ska

som betonas hör kommissionens inköpspolitik samt dess avfallshantering och energiförsörjning.

Den nationella friheten i skatte- och avgiftsfrågor

Ansvaret för skattepolitiken ligger i huvudsak hos medlemsländerna. Flera medlemsländer, t.ex. Danmark och Nederländerna, använder

192 Kapitel 15 sou 1994:7

ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Ett eventuellt medlemskap hindrar med några möjliga undantag inte Sverige från att öka - användningen av ekonomiska styrmedel. Det finns dock vissa begränsningar. Skatterna får t.ex. inte otillbörligt gynna inhemska företag framför företag i andra medlemsländer. På ett område har EU harmoniserade skatteregler. Det gäller försäljningsskatten för motorfordon. Vi beskriver i det följande restriktionerna mera i detalj. Det finns inom kommissionen en strävan efter att långsiktigt harmonisera nivåerna för moms och indirekta skatter på varuområdet. Kommissionen anger i sitt strategiska program för den inre marknaden

93256 final att det finns en tydlig tendens att de öppna gränserna

minskar skillnaderna i momsnivåer. Kommissionen säger också att denna utveckling måste fortsätta därför att den är av betydelse för konsumenterna och för den ekonomiska tillväxten. Enligt en tidigare fastställd tidtabell ska kommissionen före slutet av 1994 presentera förslag till ett slutligt momssystem att träda i kraft från den 1 januari 1997. Kommissionen eftersträvar också en harmoniserad beskattning av fordonsbränslen samt införandet av en gemensam energi-koldioxid-

skatt se också kapitel 4. Eftersom beslut i skattefrågor grundas på

artikel 99 som kräver enhällighet även efter Maastricht, är kommissionen emellertid beroende av stöd från samtliga medlemmar. Medlemsländema har hittills til stor del velat behålla det nationella ansvaret för skattepolitiken. Hittills har därför inte EGEU kommit längre än till gemensamma miniminivåer för moms och för bensin- och dieselskatterna. . Kommissionen har en positiv inställning till ekonomiska styrmedel i miljösammanhang EG-kommissionen, 1990. Ministerrådet uttalade 1991 att medlemsländerna skall ha rätt att behålla respektive införa punktskatter, inklusive miljöavgifter, så länge dessa inte förutsätter någon kontroll vid gränserna. Beträffande förslag om nya regler som tillkommer efter det att Sverige eventuellt blivit medlem kan man konstatera att Sverige i likhet med övriga medlemmar kommer att ha vetorätt. Det ñnns emellertid ett starkt tryck mot konsensus i frågor som kräver enhällighet. Detta kan från miljösynpunkt vara både en styrka och en svaghet. Andra medlemsländer kan vara beredda att göra eftergifter för att få med Sverige. Vi kan motsvarande sätt tvingas till eftergifter. I de fall där skatteskillnader kan ge upphov till omfattande gränshandel, kan det vara särskilt svårt att motsätta sig harmonisering av been

Kapitel 15 193

skattningen. Det kan t.ex. vara svårt att upprätthålla större skillnader i moms på kapitalvaror, i skatt på fordonsbränslen och i bilaccis. Man bör emellertid notera att det i första hand är skatteskillnaderna mot de närmaste grannländerna som är avgörande. Beträffande redan existerande skattelagstiftning utgjorde EG:s direktiv om punktskatter på mineraloljor 9281 ett potentiellt problem, eftersom det inte medger beträffande tillämpar att man en vara skilda skattesatser för användning inom olika områden. Sverige har emellertid i medlemsskapsförhandlingarna liksom tidigare flera EUländer på grund av vår relativt höga beskattning fossila bränslen av medgivits rätt att tillämpa lägre nivåer för industrin och växthusnäringen. Vi kan tills vidare också behålla vårt miljöklassningssystem för

diesel och sannolikt också införa ett liknande för bensin se kapitel

10. EG har i några sammanhang infört Skatteregler med stöd artikel av 100 och 100a. Det gäller bl.a. reglerna för differentiering fören av sälj ningsskatten på bilar 91441 och lätta distributionsfordon 9359. Det kan synas förbryllande, eftersom artikel 100a2 att artikeln anger inte är tillämplig på ñskala bestämmelser. Anledningen ändå att man använder artikel 100a för detta ändamål är att dessa direktiv inte medför en harmonisering av skattenivån i de olika länderna. Avsikten är i stället att reglera rätten att differentiera viss punktskatt. Detta en betraktas inte som skattefråga utan förutsättning för att en som en etablera den inre marknaden. Man vill alltså säkerställa att samma regler ska gälla för alla varor av ett viss slag. Dessa direktiv utgör ett problem för Sverige, eftersom de begränsar rätten att använda skatteincitament till att gälla EG beslutade ännu inte ikraftträdda av men avgasbestämmelser. Direktiven begränsar således möjligheterna att använda det svenska systemet med miljöklassning fordon. Som av nya framgått av kapitel 10 lyckades Sverige inte gehör i medlemsskapsförhandlingarna för ett bibehållande reduktion försäljningsav en av skatten på bilar i miljöklass 1 i förhållande till miljöklass Inom områden där EGEU saknar regler för gemensamma användningen av ekonomiska styrmedel har medlemsländerna frihet att använda egna punktskatter så länge de är icke-diskriminerande och inte kräver någon form av gränskontroll. Problem slag med av samma som differentieringen den nuvarande försäljningsskatten kan dock tänkas av uppstå i framtiden om unionen väljer att reglera ytterligare områden på ungefär samma sätt beträffande bilavgasreglerna. Man bör som

7 14-0144

194 Kapitel 15

också uppmärksam på att sådana begränsningar i vissa fall kan vara tillkomma genom beslut med kvalificerad majoritet. I sådana 100a beslut ñnns dock möjligheten för Sverige att söka utnyttja miljögarantin. Man kan också riskera att andra medlemsländer reagerar på svenska förslag till differentierad beskattning inom oreglerade områden. Det är dock inte säkert att kommissionen i ett sådant fall accepterar klagomålen. Så har kommissionen t.ex. inte vidtagit någon åtgärd med anledning av de klagomål på ett antal nya belgiska punktskatter som framförts från vissa industrier. Om det går eller inte går att differentiera skatter av denna typ beror således bl.a. på om något annat medlemsland eller kommissionen reagerar och på hur domstolen bedömer de svenska åtgärderna.

EGEU:s regler för notifiering

Reglerna för notifiering av nya nationella regler som kan utgöra handelshinder finns i direktivet 83 l 89. Reglerna innebär en skyldighet att anmäla planerad lagstiftning. I samband därmed gäller som grundregel en stand-still period på tre månader, vilket anses vara tillräckligt för att de övriga medlemsländerna och kommissionen skall ha möjlighet att lämna synpunkter på lagstiftningen. Denna väntetid kan förlängas till månader någon av de övriga har invändningar att sex om göra. Enligt ministerådet nyligen fattat beslut kan ett medlemsland ett av behöva vänta i upp till 18 månader med att anta nationella regler, om förberedelser pågår för enhetliga EG-regler inom samma område. Beträffande skatter finns dock inget krav på väntetid. Det bör noteras att dessa ändringar i direktivet inte kommer att kunna antas slutligt förrän EU-parlamentet haft det på en andra läsning. Det förväntas träda i kraft från l juli 1995. Om det vilande lagförslaget antas kommer det i hög grad att återverka på möjligheterna till nationell lagstiftning inom miljöområdet. Det skulle redan i dag innebära risk för en tempoförlust i det nationelmiljöarbetet. Denna risk kan på sikt förväntas bli än mer påtaglig. Det beror på att EGEU:s lagstiftning inom produktområdet med tiden kommer att bli alltmer heltäckande. Man bör också förvänta sig en kontinuerlig omprövning eller uppdatering av flertalet produktrelate-

sou 1994:7 Kapitel 15 195

rade direktiv. Därmed blir utrymmet för nationell lagstiftning litet redan med dagens notiñeringsregler. Med en längre stand-still-period minskar utrymmet ytterligare.

Kommunernas frihet

Kommunernas möjligheter att utforma sin miljöpolitik påverkas bara i mindre grad Sveriges medlemskap i EGEU. Liksom tidigare av kommer beslut på högre nivå att utgöra restriktion, det innebär en men ingen avgörande skillnad att del lagstiftningen beslutas på en av överstatlig nivå. Kommunerna kan dock liksom miljöorganisationer och småföretag komma att ñnna att de får svårare att påverka besluten. Det kan t.ex. bli svårt för dem att påverka utformningen av enskilda direktiv, som fel utformade kan innebära merkostnader och olägenheter. Kommunförbundet kan dock förväntas få representant en i EGEU:s Ekonomiska och Sociala kommitté i dag består 189 som av företrädare för medlemsländernas nationella intresseorganisationer. Som redan framgått kapitel 6 Kommunförbundet att överanser tagandet av EG-direktiv ger de centrala svenska myndigheterna större makt än tidigare genom att de medges långtgående rätt att utfärda en bindande föreskrifter. Det finns några områden där kommunernas frihet kan komma att beskäras. Dit hör deras möjligheter att utöva tillsynsansvar enligt Lagen om kemiska produkter med avseende på substitutionsprincipen samt den möjliga begränsning upphandlingsdirektiven kan utgöra. som Båda aspekterna har behandlats Det finns också anledning att ovan. uppmärksamma att avskaffandet gränskontrollerna kan komma att av leda till ett ökat behov lokal kontroll. Enligt Kemikalieinspektionen av kan den lokala kontrollen kemikalier behöva förstärkas. Detta av kommer att leda till ökade kostnader hos kommunerna eller, förom stärkningen inte genomförs, medföra försvagad kontroll. Kommunen förbundet anser att avskaffandet gränsformaliteterna kommer att av medföra behov av ökad lokal kontroll kvaliteten hos importerade av livsmedel. Denna bedömning delas dock inte Livsmedelsverket, av som på vår förfrågan påpekar att dess sticksprovskontroller inte behöver ske vid gränsen. Redan idag sker stor del kontrollarbeen av tet på den ort där det importerande företaget är verksamt.

196 Kapitel 15

Restriktioner möjligheter inom ramen för EES

EES-avtalet ger i huvudsak samma begränsningar som ett medlemskap vad gäller svensk miljölagstiftning inom varuområdet. Avtalet inny nehåller ingen motsvarighet till miljögarantin i artikel l00a4. Anledningen är att parterna fann att avtalet ger EFTA-länderna möjlighet att säga nej till ett övertagande av ny EG-lagstiftning. Det finns dock viktig skillnad mellan EU-medlemmarnas användning av miljögaen rantin och ett enskilt EFTA-lands möjlighet att avstå från att överta ett direktiv. Att ett medlemsland åberopar miljögarantin inverkar inte på de övriga medlemländernas möjlighet att tillämpa direktivet, medan ett nej från ett enskilt EFT A-land förhindrar de övriga EFTA-länderna att ta över det direktivet, eftersom detta formellt kräver ett enhälligt nya beslut. Man kan dock tänka sig att parterna förhandlar fram en lösning innebär att ett EFTA-land får göra undantag från någon del av ett som direktiv. Ett aktuellt exempel skulle kunna vara ett undantag från den begränsade rätten till differentierad beskattning av lätta distributionsfordon i det ovan nämnda direktivet 9359. Det finns dock anledning anta att enskilda EFTA-länder kan få mycket svårt att återkommande åstadkomma särlösningar av detta slag. Beträffande tillämpningen substitutionsprincipen ñnns det ingen av skillnad på EES-avtalet och ett medlemskap i EGEU. Samma sak gäller i allt väsentligt offentlig upphandling. Den enda skillnaden mellan EGEU-altemativet och EES än att man i det senare fallet möjligen kan ha avstått från att överta något EG-direktiv som har betydelse för gemensamma standarder. Även inom för EES är skyldiga att notiñera regler. ramen nya EES-avtalet innefattar EGlEUzs gamla notiñeringsregler. Frågan om EFTA-länderna skall ta över EGEU:s nya bestämmelser om en förlängd stand-still period kommer att bli föremål för förhandlingar. När det gäller skattefrågorna är det en avgörande skillnad mellan EGEU och EES. EES-avtalet omfattar inte skattepolitiken. Den fria handeln kan dock göra det svårt att upprätthålla stora skillnader i punktskatter gentemot de närmaste grannländema. Vissa EGEUdirektiv kan innehålla regler som begränsar rätten att använda ekonomiska styrmedel. Beträffande redan existerande regler av detta skäl har Sverige erhållit undantag. För tillkommande bestämmelser gäller att EFTA-länderna måste bestämma sig för om de vill överta dem.

sou 1994:7 Kapitel 15 197

Som en följd av EES-avtalet har Sverige anpassat plan- och byggla-

gen så att miljökonsekvensbeskrivningar MKB skall göras i större

omfattning. Kommunerna bli skyldiga att i samband med större projekt redovisa att EG:s regler inte kränks t.ex. gränsvärdena för buller och luftkvalitet. MKB skall bland annat upprättas i samband med projektering av industriområden och fritidsbyar. EG:s regler luftom kvalitet kan leda till något mera omfattande mätningar i svenska kommuner. Mätning ska dock bara utföras, det ñnns anledning att om tro att gränsvärdena kan komma att överskridas. Kommunförbundets

kritik se ovan respektive kapitel 6 mot Naturvårdsverkets kungörelse

gäller även i EES-altemativet.

Sverige utanför EGEU och EES

Någon fullständig frihet att göra vill föreligger inte i något som man alternativ. Även i fall där Sverige väljer avstå från både ett att medlemskap och EES, kommer vårt stora utlandsberoende att begränsa vår handlingsfrihet. Ett historiskt exempel på detta är vår skattenedsättning för den energikrävande industrin. Den aldrig införda avgiften på massaindustrins kloranvändning är ett annat. Beträffande sammansatta produkter t.ex. fordon olika slag utav gör Sverige en allt för liten marknad för att vi ska kunna upprätthålla egna krav. Som helt utanförstående får vi dock fördelen att ibland kunna välja mellan att antingen anknyta till EG:s eller till USA:s bestämmelser. Denna möjlighet föreligger emellertid bara i sammanhang där det finns inhemska leverantörer exporterar till den som amerikanska marknaden eller där det finns sådana leverantörer i grannländerna. Föreligger inte denna förutsättning blir vi helt beroende av import från USA. I många fall är dessutom skillnaden mellan europeisk och amerikansk lagstiftning och standarder liten eller obeñntlig. Schweiz, som står utanför EES, trots detta sina anpassar bilavgasregler till EU. Beträffande kemiska ämnen och produkter, för vilka det föreligger godtagbara substitut, är fördelen med att stå helt fn från EG mera uppenbar. Vår egen kemiska industri är liten och dess råvaror kommer till övervägande del utifrån. Vi har således möjlighet att i viss utsträckning säga nej till miljöskadliga produkter och behöver ickesom medlem inte ta några hänsyn till EG:s lagstiftning. I den mån som

198 Kapitel 15

sådana substanser utgör ingredienser i färdiga produkter, som importeras till vårt land, kan vi dock få problem att helt utestänga dem. Det försök som Sverige inledde i början av 80-talet att få bort kadmium i olika varor och produkter lyckades av detta skäl bara delvis. Av praktiska skäl är det troligt att Sverige som utanförstående skulle välja att med vissa undantag anpassa sitt regelverk till EGEU:s. Alternativet att stå helt utanför EGEU medför inga begränsningar i rätten att använda substitutionsprincipen utöver vad som framgår av

GATT-avtalets allmänna regler och undantag.

Om vi står helt utanför EG, behöver vår inhemska lagstiftning på upphandlingsområdet inte ta hänsyn till EG:s direktiv. Det är emel-

lertid inte säkert att vi om säger upp EES-avtalet skulle välja att

helt avskaffa den nyligen införda lagen om offentlig upphandling med dess koppling till EG-standarder. Beträffande notifiering gäller EFTA:s regler om max 6 månaders

stillestånd samt GATTzs TBT kod se kapitel 9, alltså samma regler

som inom EES. Vid ett utanförskap behöver vi inte i formell mening anpassa oss till EGEU:s beskattning. Vi kommer emellertid av hänsyn till det egna näringslivet och sysselsättningen tvingas se till att skillnaderna gentemot de närmaste grannländema inte är för stor när det gäller moms och punktskatter. När vi varken är medlem av EU eller deltar i EES kan GATT tänkas bli en relativt sett mera betydelsefull restriktion för vårt agerande. Som framgått av kapitel 9 utgör GATT i dagsläget bara i obetydlig utsträckning en sådan restriktion. Delvis beror dock detta på att andra länder inte har funnit anledning att protestera mot våra särbestämmelser. Detta förhållande kan komma att ändras, dels om GATT utvecklas till en organisation WTO med ökade befogenheter, dels EGEU om ñnner anledning att granska Sveriges agerande mera noga från konkurrenssynpunkt, vilket kan tänkas bli en följd av att vi i detta alternativ har ett frihandelsavtal med EGEU men i övrigt väljer att stå helt utanför gemenskapen. I varje fall bör vi nog förvänta oss ett ökat missnöje, om det visar sig att svenska särregler i någon högre utsträckning gynnar svensk industri.

Kapitel 15 199

Sverige som föregångsland

Enskilda länder kan ibland ha betydelse föregångsexempel. Det som ligger självklart en stor fördel i att kunna visa på fungerande exempel jämfört med att vara hänvisad till aldrig så goda utredningspromemorior. Detta gäller naturligtvis också inom miljöområdet. Kalifornien har i flera avseenden spelat en sådan roll inom USA och Sverige har några gånger fungerat som en europeisk banbrytare. Det kan således finnas anledning att fundera över restriktionema för enskilda om länder riskerar att bli så omfattande inom EGEU respektive EES att möjligheterna för enskilda länder att gå före och bryta mark allvarny ligt begränsas. Ett land kan vara banbrytare i olika avseenden. Det kan gälla miljöarbetets organisation, substitutionsprincipen, krav på utsläpp från fasta anläggningar, fordonskrav och kemikaliebestämmelser. I flera av dessa avseenden utgör inte EGEU eller EES någon restriktion för våra möjligheter att utveckla alternativ eller former. egna En långtgående harmonisering lagstiftningen kan dock i vissa av fall utgöra allvarlig begränsning möjligheterna att utforma andra en av och bättre alternativ för den nationella miljöpolitiken. Att såväl EGEU som EES medför en sådan begränsning på varuområdet är helt klart, och denna begränsning kommer att bli markant i takt med mer att den gemensamma lagstiftningen utvidgas till att omfatta allt fler produkter och ämnesområden. Av stor betydelse för att medlemsländerna ska kunna utveckla lösningar och befrämja snabbare nya en framväxt av miljövänlig teknologi är att friheten att utnyttja ekonomiska styrmedel inom varuområdet blir betydande. Sker inte detta är risken påtaglig att EGEU kan komma att verka bromsande på utvecklingen. Den amerikanska lagstiftningen ger faktiskt Kalifornien ett större utrymme för särlösningar än vad EG:s regelverk erbjuder medlemsländerna Mott 1992. Beträffande utsläppen från större punktkällor och areella näringar utgör den gemensamma marknaden dock inte samma begränsning. Här finns i allmänhet ett omfattande utrymme för innovationer. Detta gäller troligen också för användningen mjuka av styrmedel som information, miljömärkning, miljörevision samt för miljökrav inom ramen för offentlig upphandling. Det är också viktigt att notera att vårt eget agerande har viss betydelse för utfallet. En allt för försiktig uttolkning EGEU:s av

200 Kapitel 15

regler kan leda till sorts självcensur, där vi kanske sätter upp en snävare gränser för vårt agerande än vad som är nödvändigt. Då är det bättre att tänja gränserna även det sker med risk för en domstolsom förhandling. Av den anpassning miljörelaterade svenska regler som av hittills ägt har åtminstone några haft karaktär av en högst frivillig rum anpassning. Vi tänker t.ex. på nedjusteringen av dieselskatten och att avskaffandet regleringsavgiftema på handelsgödsel och bekämpav ningsmedel inte åtföljdes lika stor höjning av miljöavgifterna. I av en båda fallen motiverades besluten med behovet av att anpassa den svenska nivån till EG, trots att något sådant tvång inte förelåg. Sverige kan förebild både inom och utanför EGEU, men vara en förutsättningar blir bättre mera fria vi är att själva utforma vår egen politik. Möjligheterna att överföra positiva erfarenheter till andra länder påverkas inte i någon högre grad av vår relation till EGEU. Det är i första hand kvalitén i vårt eget arbete som spelar roll. Om vi är medlemmar EGEU får vi dock större kontaktyta gentemot de av en övriga medlemsländerna. Det kan göra det lättare att förmedla våra erfarenheter. Om står helt utanför samarbetet inom EGEU, egna får vi räkna med att lägga större på erfarenhetsöverföring för resurser att nå samma resultat.

Kapitel 16 201

16 Allmänhetens

och intresseorgani-

sationernas möjlighet till insyn

och medverkan

När miljöpolitiken blir alltmer internationell och del de viktiga en av besluten fattas utomlands, försvåras allmänhetens möjligheter till insyn och medverkan. Såväl EES-avtalet ett svenskt medlemskap i EU som innebär att beslut i viktiga frågor kommer överlåtas internatioatt på nella organ. Skillnaden mellan EES och EU ligger beträffande allmänhetens möjligheter till insyn främst i omfattningen den kompetens av som överlåts på övernationella organ. I Sverige är det tradition vanligt regeringsförslag föregås av att av

statlig utredning, remissomgång, remissammanställning och lagråds-

en remiss. De statliga utredningarna arbetar ofta under betydande öppenhet, och det är vanligt att olika intressen medges möjlighet medatt verka med experter eller sakkunniga. Sammantaget innebär detta att frågorna i allmänhet är väl kända redan långt innan regeringens proposition blir offentlig. Hela från utredningsdirektiv processen till riksdagsbeslut är dessutom ofta föremål för massmedias intresse och rapportering. Tillvägagångssättet inom EGEU skiljer sig dels genom att utredningarna är interna och dels mera genom att de inte blir föremål för någon remiss av det slag vi är vid. Många kommissionens vana av arbetsgrupper är dock öppna för deltagande från olika intresseorganisationer, och kommissionens förslag inom olika områden föregås ibland

av mera allmänt hållna policyrapporter green och white

papers papers, i vilka kommissionen redovisar bakgrundsmaterial och prelimi-

nära ställningstaganden. I del fall inhämtar synpunkter från en man intressenterna innan kommissionen lägger sina förslag. Man bör därför inte överdriva skillnaden i detta avseende mellan EGEU och Sverige.

Utredningen om statsförvaltningen och EG SOU 1993:30 menar att ett svenskt medlemskap i EGEU kommer att minska behovet av svenska utredningar men att det kan finnas behov svenska utredav ningsinsatser i frågor avgörs EGEU. som av Utredningen noterar därvid tre olika utredningar: typer av

202 Kapitel 16 sou 1994:7

svensk kommitté utarbetar förslag till svensk ståndpunkt i en en en fråga där Sverige vill att kommissionen skall ta initiativ utredning på hemmaplan stöd den svenska delegatioen som ger under förhandlingar i kommissionens eller ministerrådets arnen betsgrupper utformningen av ett lagförslag om nationell kommitté med uppdrag att utreda utformningen av ett - en svenskt Övertagande nya EGEU-regler av

Utredningen noterar att det i många fall inte kommer att bli praktiskt möjligt låta kommitté med parlamentariker, företrädare för att en intresseorganisationer och experter utarbeta svensk ståndpunkt. När en tidsramarna är snäva kan det, enligt utredningen, lämpligare att vara tillkalla särskild utredare eller låta bereda frågan inom regeringsen kansliet. Detta gäller särskilt när behöver en snabb utredning som man stöd för svenska delegater i EGEU:s arbetsgrupper och kommittéer.

Offentlighetsprincipen

EGEU har ingen motsvarighet till den svenska offentlighetsprincipen, och enligt praxis är alla handlingar hemliga utom i de fall där man beslutat att göra dem offentliga. Trots detta är det vanligt att utkast sprids utanför den inre kretsen berörda. För att få tillgång till ickeav offentliggjorda handlingar krävs dock goda kontakter. Inom minister-

rådet gäller stadgeenlig tystnadsplikt beträffande vad som förevarit

en under förhandlingarna rådet inte beslutar annat. Under senare tid om har kritik riktats mot det i mångas ögon alltför omfattande hemlighetsmakeriet, och detta har lett till att ministerrådet uttalat sig för en större öppenhet. Man har nyligen bestämt sig för att i normalfallet offentliggöra hur medlemsländerna röstat i olika frågor. Kommissionen har för sin del sagt att den är beredd att vända på dagens ordning, vilket för framtiden skulle kunna innebära att alla handlingar är offentliga. Ministerrådet fastställde dock rad undantag från denna regel. en Kommissionen tillåts inte offentliggöra dokument kommer från som företag, privatpersoner eller medlemsländer, när avsändaren kräver att informationen skall förbli hemlig. Ministerrådet säger också att EU:s institutioner kan avslå krav offentliggörande med hänsyn till institutionens intresse att hålla sina överläggningar hemliga. Som övriga av grunder för avslag bl.a. hänsyn till allmän säkerhet, intematioanges

Kapitel 16 203

nella relationer samt skydd kommersiella hemligheter och av gemenskapens finansiella intressen. En del sådana inskränkningar ñnns också

i Sverige, men vår offentlighetsprincip medger betydligt

en större öppenhet än EU:s regler. Inom ramen för EES är det de deltagande BETA-länderna som själva får avgöra i vilken utsträckning de vill som göra av EU överlämnade handlingar offentliga. De lär dock inte från utan protester EU:s sida kunna utveckla praxis därvidlag skiljer sig en som mera markant från den kan komma tillämpas inom gemenskapen. som att Gemensamma BETA-regler kan också komma att utgöra restriktion. en EFTA har hittills inte utmärkts någon större öppenhet. av De nordiska naturskyddsföreningarna har begärt de nordiska att länderna skall offentlighet åt utkast och beslutsunderlag ge som tas fram inom ramen för EES. Miljöorganisationerna vill också EFTAatt låndema på ett tidigt stadium ska sända kommissionens förslag på remiss inom sina egna länder i stället för att vänta till dess ministerrådet tagit ställning. Den svenska regeringen förefaller hittills tillämpa en något större öppenhet än de övriga EFTA-ländema, vilket enligt miljöorganisationema utlöst viss irritation hos de övriga regeringarna.

Ytterst blir intresseorganisationema beroende vilka krav parlamen-

av ten i EFTA-ländema ställer på information och öppenhet.

Blir svenskan

ett EG-sprâk

EFTA-länderna får inom ramen för EES själva översätta EU:s handlingar till sina respektive språk. Det innebär för de nordiska ländernas del att de under beslutsprocessens gång i allmänhet måste nöja sig med handlingar avfattade på engelska eller franska. När förslag till direktiv presenteras blir de med nuvarande regler tillgängliga på alla EU:s språk. Det innebär att vi också kan ta del dem på danska. av Det är troligt att EU även efter eventuell utvidgning till länderna en

i Central- och Östeuropa kommer att tillhandahålla alla formella

förslag till lagstiftning på samtliga berörda språk. Det kan däremot bli så att man av kostnadsskäl blir restriktiv än i dag med översättmera ning av andra handlingar.

Vad tolkning under ministerrådets och parlamentets möten beträffar

är problemen redan mycket stora, eftersom översättning mellan de nu erkända språken upphov till antal olika tolkningssituatioger ett stort

204 Kapitel 16

Att utvidga antalet tolkade språk till svenska, norska och finska ner. skulle öka kostnaderna väsentligt, EU utvidgas till att också om omfatta de centraleuropeiska länderna, torde det bli omöjligt några av upprätthålla principen tolkning mellan alla språk. Långsiktigt att om det därför troligt att EU bara tillhandahåller tolkningsservice mellan är de största språken. Även de flesta svenskar läser och förstår engelska, utgör ändå om det främmande språket ett problem. Detta gäller självfallet inte minst i sammanhang där tvingas tala ett främmande språk för att kunna man andra. Om vill ha tidig tillgång till information är det en övertyga man franska, eftersom många dokument blir tillgänglistor fördel att kunna på franska innan de översätts till engelska och andra språk. ga

Massmedias EGEU

bevakning av

Allmänheten är alltid beroende massmedia för att kunna följa olika av politiska frågors behandling. I Sverige är det vanligt att media bevakar hanteringen viktiga miljöfrågor och att radio och TV därvid av press, viss utsträckning synpunkter framförs från olika i rapporterar om som respektive intresseorganisationer. Hittills har svenska medias partier täckning EGEU:s miljöpolitik varit sporadisk och bevakningen av av EFTA-ländemas agerande inom för EES-processen i det närramen obeñntlig. En orsak till detta är självfallet att utlandsbevakning maste kostsam och kräver andra rutiner än motsvarande täckning av är mera inhemska händelser. betydelse för allmänhetens möjligheter att följa vad som Av stor den svenska regeringen öppet redovisar sina ställsker är också att ningstaganden. Detta gäller Sveriges positioner inom ramen för EES, där EFTA-ländema enligt reglerna måste basera sina synpunkter på en ståndpunkt. Det gäller självfallet också när Sverige som gemensam medlem framför yrkanden i ministerrådet och där utnyttjar sin rösträtt. dag förekommer det de deltagande regeringarna avstår från att I att klargöra för sina medborgare hur de agerat i ministerrådet. svenskt medlemskap i EU ökar i någon mån förutsättningarna Ett för svenska medborgare att i ett tidigt skede få del av relevant in-

formation. beror framför allt på att vi får fler personliga kanaler

Det institutioner. Så är det rimligen lättare för svenska jourtill EU:s t.ex. nalister och medborgare att närma sig svenskspråkig EU-tjänsteman en

Kapitel 16 205

än att tala med någon från Portugal eller Grekland. Fördelen skall dock inte överdrivas. Det blir bara liten del kommissionens en av tjänstemän som hämtas från vårt land. Av större betydelse är kanske att svenska ledamöter EU-parlamentet kan utnyttja sin ställning för av att inhämta information från kommissionen pågående verksamhet. om Viktigt är också att EU-information, inklusive datoriserad sådan, finns tillgänglig på de svenska folkbiblioteken.

Miljöorganisationernas arbete

De svenska miljöorganisationerna blir EES-avtalet hänvisade genom till att i stor utsträckning inhämta information i Bryssel och tillatt sammans med likasinnade organisationer från andra EES-länder söka påverka det som sker. Viss hjälp har de dock den information av som de får genom sitt deltagande i Miljödepartementets referensgrupp för EGEU-frågor. Om Sverige blir medlem EU ökar omfattningen de frågor av av som till stor del avgörs beslut. Skillnaden ligger genom gemensamma främst i att Sverige medlemskapet också kommer omfattas genom att av EU:s jordbrukspolitik. Den svenska miljörörelsens kostnader för att inhämta och tillgodogöra sig information ökar liksom utgifterna för att påverka det politiska arbetet. De svenska organisationerna är redan i viss utsträckning medlemmar av europeiska paraplyorganisationer European Ensom vironmental Bureau EEB och European Federation for Transport and Environment TE, Sveriges närmande till EU medför de men att kommer att behöva överföra ytterligare från nationellt till resurser internationellt arbete. Genom riksdagens beslut tilldelas svenska miljöorganisationer sedan några år tillbaka årligen två miljoner kronor för

insatser i Väst- och Östeuropa. De verkliga kostnaderna för aktivt

ett deltagande kan dock bedömas bli väsentligt högre när EES-avtalet trätt i kraft och öka ytterligare Sverige blir medlem EU. om av Det bör också noteras att miljörörelsens organisagemensamma tioner än så länge är organisatoriskt och finansiellt relativt svaga. Totalt har ett halvt dussin internationella miljöorganisationeri Bryssel ett tjugotal anställda, vilket kan jämföras med det totalt finns fler att än 500 internationella lobbyorganisationer representerade i EU:s huvudstad och därtill än 200 företag med representation och mer egen

206 Kapitel 16

mer än 200 juridiska byråer som är specialiserade på EU-frågor.

Totalt inklusive nationella organisationers representation finns det

ungefär 3 000 intressegrupper av varierande karaktär i Bryssel med uppemot 10 000 anställda lobbyister. Även långtifrån alla sysslar om med frågor som har betydelse för miljön, är det ingen överdrift att säga att exploatörsintressena har en mycket större representation än miljörörelsen. En motsvarande skillnad finns för övrigt också nationellt i de flesta EU-länder. Det är inte många länder som har en nationell miljörörelse av den relativa storlek som finns i Sverige. En ytterligare möjlighet till insyn och medverkan kan vara ett deltagande i EU:s Ekonomiska och Sociala kommitté, där för närvarande 189 nationella intresseorganisationer finns representerade. Länder med en med Sverige jämförbar storlek Belgien, Portugal och

Grekland har vardera 12 intresseorganisationer representerade i detta

forum. Det förefaller rimligt att tänka sig att det i den svenska representationen kan komma att ingå åtminstone en miljöorganisation.

Det finns en påtaglig risk för att Sveriges deltagande i EES och i

än högre grad ett medlemskap i EU kommer att medföra en inhemsk maktförskjutning där företagen och branschorganisationerna vinner terrräng på miljörörelsens bekostnad. Företagen har genom sina organisationer t.ex. tillträde till de flesta av kommissionens arbetsgrupper, medan miljöorganisationernas motsvarighet bara har råd och möjlighet att vara med i något dussin av kommissionens kommittér och arbetsgrupper.

Småföretagens situation

Småföretagen påverkas på ett liknande sätt. De är var för sig för små för att själva kunna påverka politiken och blir därför beroende av att låta sig företrädas av intresseorganisationer. Deras nationella organisationer får i sin tur svårare att företräda medlemmarnas intressen när frågorna avgörs i övemationella organ. Detta gäller åtminstone i sammanhang där det finns nationella särdrag eller intressen som behöver bevakas. De stora företagen har väsentligt bättre förutsättningar att både påverka den nationella och den internationella politiken, och de har också starka och väl utvecklade internationella sammanslutningar och lobbyorganisationer till sitt förfogande. Detta medför att en internatio-

Kapitel 16 207

nalisering av frågor som tidigare i väsentlig utsträckning avgjordes pá nationell nivå kan komma att gynna de institutionellt och finansiellt starka intressena på de lokala intressenas och de frivilliga organisationernas bekostnad. Å andra sidan utgör internationella beslut och överenskommelser förmodligen den enda möjligheten med politiska att medel begränsa de transnationella storföretagens makt. Man bör också komma ihåg att storföretagen har minst lika stort inflytande på hemmaplan, och att nationella politiker kan benägna lyssna på vara mera att sina företag än beslutsfattare i internationella fora.

F ackförenin gsrörelsen

Även fackföreningsrörelsens arbete kommer i hög grad att påverkas av EES-avtalet och det eventuella medlemskapet. Dess möjligheter att utöva inflytande blir också beroende tillgång till information av samt kanaler till EU:s och dess institutioner. Fackföreningarnas kostnader för att påverka miljöpolitiken ökar och de svenska förbunden blir mera beroende av samverkan med sina systerorganisationer i andra västeuropeiska länder. Den svenska fackföreningsrörelsen kan förmodligen räkna med två platser i Ekonomiska och Sociala kommittén.

Allmänhetens

möjligheter att klaga

Gemenskapen agerar framför allt förordningar och direktiv genom men också genom beslut. Förordningar och direktiv har generell räckvidd, medan beslut avser individuella fall. Enligt EGEU-rätten kan personer och andra enskilda rättssubjekt t.ex. företag bara föra talan mot beslut som är riktade mot honom samt mot beslut även de som, om utfärdats i form förordning eller beslut riktade till av annan person,

direkt och personligen berör honom artikel 173 2. En enskild

person kan dock åberopa EU-rätten inför svensk domstol, kan som vända sig till EU-domstolen när det gäller tolkning EU:s lagregler. av När någon åberopar EU-råtten inför en förhandling i högsta nationella

instans t.ex. högsta domstolen är domstolen skyldig att konsultera

EU-domstolen. Detta förutsätter dock att Sverige är medlem unioav nen. Principen är viktig får kanske inte så stor praktisk betydelse men inom miljöområdet.

208 Kapitel 16

Det finns ingenting i EU-rätten som hindrar medlemsländerna från att i sin nationella lagstiftning ge inte bara berörda sakägare utan också t.ex. etablerade miljöorganisationer rätt att föra talan mot beslut i vissa typer av miljöärenden. Det kan också gälla lagstiftning som tillkommit till följd av EGEU-direktiv. Denna eventuella talerätt avser dock överklagande nationella beslut till nationell domstol. av Individer och ideella organisationer har alltså i normalfallet ingen möjlighet att inför EU:s domstol föra talan mot beslut fattade av nationella myndigheter, och de kan inte heller vända sig direkt till domstolen med klagomål över den egna regeringens ovilja eller oförmåga att genomföra av EGEU beslutade direktiv. Medborgarna i EU har däremot möjlighet att framföra sådana klagomål till kommissionen. Det blir dock kommissionens sak att besluta om den vill föra talan mot det berörda landet med anledning av den enskildes klagomål. Grunden för allmänhetens möjlighet att klaga på medlemsländemas

bristande uppfyllelse av miljöreglema och andra lagar ñnns i Rom-

fördraget, i artikel 155 att kommissionen är ansvarig för som anger övervakningen att medlemsländerna följer bestämmelser som har av antagits EGEU:s institutioner med anledning av fördraget. Klagoav

rätten till skillnad från talerätt är ett hjälpmedel som tillskapats av

kommissionen för att medborgarna i övervakningen av att engagera EGEU:s lagstiftning efterlevs. Klagomålet är i formellt avseende bara en begäran från den enskilde att kommissionen ska undersöka om rättsreglerna efterlevts. Det påstådda brottet mot reglerna kan ha ägt rum i den klagandes hemland eller i något annat EU-land. Om kommissionen efter undersökning konstaterar brott mot EU-rätten, inleder den en procedur enligt artikel

169 se kapitel 6 för närmare beskrivning. Kommissionens ställnings-

taganden i samband med klagomål är inte offentliga, och den publicerar ingen detaljerad information om inkomna klagomål. Den klagande är dock oförhindrad att själv informera massmedia och allmänheten om sitt klagomål.

Kapitel 17 209

17 Utvecklingen inom några viktiga

områden

En viktig utgångspunkt för vårt arbete är att politiken måste få en

sådan inriktning att vi kan uppnå en hållbar utveckling i Sverige. I

kapitel 3 försökte vi operativ definition av detta begrepp, men ge en framgick kapitel 2 befinner vi i flera avseenden mycket som av oss långt från sådan utveckling. en hållbar utveckling krävs att såväl den ekonomiska För att nå en politiken sektorspolitiken underordnas den övergripande målsättsom ningen. I många avseenden kan vi själva styra utvecklingen i rätt riktning, i andra är vår handlingsfrihet begränsad. Vi ska i detta mera fördjupningskapitel undersöka i vilken utsträckning som valet av relation till EGEU påverkar förutsättningarna att uppnå en hållbar utveckling. Av och resursskäl måste vi begränsa oss till utrymmesnågra viktiga områden. Vi har valt att behandla:

försurning eutroñering övergödning koldioxidutsläpp kärnkraftsaweckling kemikaliebegränsning avfallsfrågor jordbruket, djurskyddet och biotekniken allemansrätt, markanvändning -

Försurningen

Försurningen mark och vatten utgör ett stort problem inte bara i av

i länder Polen, Tjeckien, Österrike, Tyskland,

Sverige utan också som Nederländerna, Norge och Finland. Svavelutsläppen bör minska med

80-90 i större delen Europa jämfört med 1980 för att procent av nedfallet ska bli så litet att mark och vatten undgår skador. Samtidigt

måste kväveoxidemissionema minska med ungefär lika mycket och

210 Kapitel 17

ammoniakutslåppen reduceras med minst 50 procent. Vi kommer inte att diskutera ammoniakutsläppen i detta avsnitt. Tillförlitli nationella ga data saknas i stor utsträckning beträffande såväl utsläpp deposisom tion. Ämnet är relativt korttransporterat, men våra närmaste grannländer bidrar ändå i hög grad till nedfallet i södra Sverige. Som framgått av kapitel 2 EG-länderna för 50 svavelsvarar ca procent av nedfallet över Sverige och ungefär lika mycket kvävedepositionen. av De nu gällande utsläppsmålen i Sverige och EGEU för försurande ämnen återgavs i tabell 4:1.

Svavelutsläppen

Enligt Genevekonventionens svavelprotokoll skulle utsläppen minska med 30 procent mellan 1980 och 1993. Flera länder, däribland Storbritannien, Spanien och Polen undertecknade dock aldrig protokollet. De europeiska utsläppen hade 1991 minskat med drygt 30 procent jämfört med basåret. Att genomsnittet blev så högt beror på att flera länder gick betydligt längre än vad de åtagit sig. Sverige har t.ex. minskat sina utsläpp med 80 procent 1993. ca Parterna förhandlar ett nytt svavelprotokoll. Förslaget går nu om

ut på att minska skillnaden gap closure mellan 1990 års belast-

ningsnivå och vad krävs för att nå under de kritiska belastningssom gränserna 95 %-percentilen med 60 procent till år 2000 2005 10 i

Central- och Östeuropa. Kännedomen svavelemissionerna från

om var olika utsläppskällor faller ner är numera ganska god. Genevekonventionen har också tillgång till en datoriserad modell över kostnaderna för att reducera utsläppen från olika typer källor i olika länder. av Avsikten är nu att söka fördela bördan att uppnå sextio-procentig av en

gap closure på ett kostnadseffektivt sätt mellan länderna i Europa.

För Sverige skulle det bli frågan reduktion om en med 83 procent jämfört med basåret 1980. För vår del är det således inte fråga om annat än ett mycket begränsat ytterligare åtagande. Flera västeuropeiska länder Storbritannien, Danmark, Frankrike, Belgien, Irland, Italien och Spanien accepterar inte de framräknade

nationella utsläppsmålen enligt gap closure scenariot eller vill ha

längre tid på sig för att genomföra sina etappmål. Storbritannien, Frankrike och Spanien har alla nationella mål skiljer sig från som gap closure med än 10 procentenheter år 2000. Därtill kommer mer att

1994:7 Kapitel 17 211 SOU

flertalet länder i Central- och Östeuropa samt några EU-länder vill

uppfylla sina etappmål först år 2010. Även efter reduktion med 60 mellanskillnaden mellan en procent av dagens belastningsnivå och den slutliga målnivån kommer 7 procent Europas ekosystem att utsättas för svavel än vad de långsiktigt av mer tål. I Nederländerna, Tyskland, Polen, Belgien, Norge och f.d. Tjeckoslovakien kommer än 20 arealen att utsättas för mer procent av sådan deposition svavel. Motsvarande andel i Sverige är 6 en av procent. Därtill kommer depositionen av kväve i olika former. För att nå under de kritiska belastningsgränserna 95 %-percentilen krävs således ytterligare åtaganden inom för protokollet. En revideramen ring utsläppsmålen skall enligt det nu föreliggande förslaget genomav föras senast 1997. Med dagens takt kan det dröja framemot 2020 innan vi eventuellt har nått den slutliga målnivån. Under tiden kan vi räkna med fortgående försämring i de mest känsliga ekosystemen. en Parallellt med förhandlingarna om gap closure för parterna en diskussion kompletterande åtgärder. Det gäller bl.a. frågan om om

obligatoriskaminimiutsläppsnormerförstoraförbränningsanläggningar

baserade på bästa tillgängliga teknik BAT enligt gällande EGdirektiv. Detta direktiv skall revideras inom kort 1994-1995. Beträffande införandet BAT i befintliga anläggningar råder av

delade meningar. Länder Tyskland, Österrike, Finland, Ungern,

som Frankrike och Nederländerna förordar obligatoriska krav på införande BAT även i befintliga anläggningar. Storbritannien, Irland, Ryssav land, Italien, Danmark, Norge och Bulgarien har däremot bara velat gå med på rekommendation. Anledningen är att man vill ha frihet en att välja andra åtgärder i syfte att uppfylla sina åtaganden på ett kostnadseffektivt sätt. Gemensamma maximigränser för svavelhalten i olika typer av eldningsolja skall enligt förslaget till reviderat protokoll bli bindande. Under övergångstid görs undantag för vissa östeuropeiska länder en saknar tillräcklig kapacitet för avsvavling olja. EGEU har som av ännu bara fattat beslut gränsvärden för lätt eldningsolja och diesel om

se kapitel 4, varvid utgångspunkten främst varit en vilja att minska

svavlets bidrag till uppkomsten partiklar i rökgaserna. Enligt Femte av miljöhandlingsprogrammet bör gemenskapen även fastställa gränsvärden för tjocka brännoljor och för sjöfartens bunkeroljor.

212 Kapitel 17

Kväveoxidutsläppen

Genevekonventionens kväveprotokoll är från 1988 och stadgar att parterna senast 1994 ska ha nedbringat utsläppen till 1987 års nivå. Tolv länder, däribland Sverige, lovade emellertid att minska sina utsläpp med ca 30 procent till 1998. Det kan emellertid ifrågasättas om något av dem kommer att nå den målsättningen. För Sveriges del kommer vi i bästa fall att nå detta etappmål vid sekelskiftet. Den bristfälliga utsläppsstatistiken utgör också källa till osäkerhet. Mycket talar för att många länder kan ha gjort sig skyldiga till kraftig en underskattning av utsläppen framför allt från arbetsmaskiner. Parterna skulle enligt tidigare beslut ha inlett förhandlingar ett om nytt kväveprotokoll för två år sedan, så har ännu inte skett. men Parterna har emellertid beslutat att påbörja diskussioner beom en gränsningsstrategi under våren 1994. Frågan effekterna kväveom av oxidutsläppen skall relateras till försurning, eutroñering eller marknära ozon måste lösas innan några förhandlingar nivåer kan påbörjas. om Flera förhållanden talar för att svårigheterna att komma överens om mera långtgående åtaganden kan bli minst lika beträffande stora som svavelprotokollet.

Kväveoxidutsläppen i Sverige kommer i allt väsentligt från trans-

portsektorn ca 25 % bilar, 20 % tunga vägfordon, 20 %

arbetsmaskiner, 15 % sjöfart samt 3 % från flyget. Situationen är ca likartad i våra närmaste grannländer i Västeuropa, även om andelen

från fasta förbränningsanläggningar i allmänhet är något högre. I

Central- och Östeuropa dominerar utsläppen från små och stora för-

bränningsanläggningar ännu, bilden förändras snabbt i riktning men mot en allt högre andel för vägtrafiken. På tio års sikt kommer de lätta vägfordonens utsläpp minska att markant till följd av redan fattade beslut. Det finns dock i det sammanhanget ett frågetecken för hållbarheten hos reningstelcniken. De specifika utsläppen från tunga vägfordon kommer också minska i att men betydligt långsammare takt. Eftersom transportvolymen väntas öka kraftigt, är det knappast troligt att vi får någon större minskning se av dessa utsläpp. Vad arbetsmaskinema beträffar har det politiska arbetet med att ställa krav på minskade utsläpp bara precis börjat. Det är därför troligt att utsläppen kommer att fortsätta att öka under ytterligare någon tid. Det finns goda förutsättningar att minska utsläppen från större fasta

förbränningsanläggningar. Den svenska NOx-avgiften har lett till att

Kapitel 17 213

utsläppen i genomsnitt ligger på 95 mgNOXMJ bränsle XX nu

mgm3 luft. Det kan jämföras med EG:s gränsvärde för större nya

koleldade anläggningar är 650-1300 mg NOxm3. Motsvarande

som

rikvärde för svenska anläggningar är 80-540 mg NOXm3. Många

nya anläggningar inom EG ligger dock väsentligt under gränsvärdet. För befintliga anläggningar finns inget gemensamt gränsvärde, men flera länder har minimikrav inom intervallet 200-1300 Dessutom finns mg. det nationella mål för utsläppen från samtliga sådana anläggningar i

vart och ett av länderna.

Våra möjligheter att nå svavelmålet

nå inhemskt etappmål baserat på 60 procents gap closure

För att ett behöver vi bl.a. minska utsläppen från sjöfarten. Det är också viktigt vi kan behålla miljöklassningssystemet för diesel och max-gränsen att för svavel i eldningsoljor. För att i övrigt nå den begränsade tunga målsättningen partiell closure krävs att tillsammans med om en gap likasinnade kan övertyga motvilliga länder Danmark, Storbritannisom Belgien, Frankrike och Spanien att ta sin del av ansvaret. Av stor en, betydelse är också att ställa motsvarande krav fast med någon försening på länder Polen, Tjeckien, Estland och Ryssland. som

Medlemskap i EG EU

medlemskap i EGEU medför att vi får viss möjlighet att påverka Ett kommande revision direktivet stora förbränningsanläggningar en av om inte denna hunnit slutföras vid tidpunkten för vårt inträde i om EGEU. Som framgått finns det i dag vissa länder som kan ovan tänkas ställa sig avvisande till obligatoriska krav på BAT i befintliga anläggningar. Sveriges anslutning till EGEU påverkar majoritetsförhållandena marginellt, får bättre förutsättningar att driva men frågan. På sätt förhåller det sig med krav på högsta svavelsamma en halt i bunkeroljor och tung eldningsolja. Här är vi emellertid också beroende kommissionen lägger fram förslag i enlighet med vad av att sägs i Femte miljöhandlingsprogrammet. En reglering av svavelsom halten kan bli problematisk för Sverige den inte utformas som ett om minimidirektiv. De central- och östeuropeiska utsläppen påverkas vi blir medlemmar i EGEU. knappast av om

214 Kapitel 17

Ministerrådet och kommissionen enades 1993 om att det är kommissionen har mandat företräda EGEU:s som att medlemsländer i

svavelförhandlingarna. Det klargjordes därvid med hänvisning till

artikel 228 att det inte kan bli fråga medlemsländerna om att uppträder

som självständiga parter vid sidan kommissionen. Kommissionen

av skall dock konsultera medlemsländerna i frågor där det råder delad kompetens. Hittills har medlemsländerna i praktiken inte accepterat kommissionens ledande roll. Beträffande nationella åtaganden är det under alla omständighete rimligt att förmoda att EGEU:s medlemslän-

der även i fortsättningen kommer

att ha sista ordet.

EES-avtalet

Inom ramen för EES-avtalet bör vi möjlighet delta i förberedelatt

serna inför revisionen av direktivet stora förbränningsanläggningar,

om men kommer inte att kunna följa frågans behandling i ministerrådet. Samma sak gäller det eventuella förslaget gränsvärden för svavel om

i tjock eldningsolja. Vi kan fortsätta

att föra vår egen talan när man förhandlar om nya protokoll inom Genevekonventionen.

Utanför EGEU och EES

Genom att stå utanför EGEU vinner vi fördelen att med säkerhet kunna föra vår egen talan i samband med Genevekonventionens beslut om nya protokoll. Ett utanförskap innebär dock vi får att sämre möjligheter att påverka EGEU-ländemas ställningstaganden i samband med beslut inom gemenskapen. Det finns dock anledning notera att Sverige utan att vara medlem i ganska hög grad påverkat EG-ländemas

inställning till försurningsproblematiken.

Våra möjligheter minska att kväveoxidutsläppen

Det är betydligt svårare att bedöma hur vår relation till EGEU kan påverka kvävenedfallet i Sverige. Beträffande befintliga

förbrännings-

anläggningar skall utsläppen inom EU enligt redan fattade beslut minska med 30 procent till 1998. Frågan fortsatt om en reduktion är mera svårbedömd. Sannolikt införs skärpta krav för anläggstörre ningar, men det är långt ifrån säkert gränsvärdet baseras att på bästa

Kapitel 17 215 sou 1994:7

tillgängliga teknik. Om gränsvärdet sätts för högt i förhållande till vad är tekniskt möjligt, medför skärpning ingen större förändring som en vad redan är praxis i våra närmaste grannländer i Västeuropa. av som Storbritannien utgör dock ett möjligt undantag i detta avseende. När det gäller utsläpp från fordon och arbetsmaskiner är vi i hög grad beroende internationell samverkan. Den svenska marknaden av är alltför liten för att kunna ligga till grund för särlösningar. Beträffande arbetsmaskinema deltar Naturvårdsverket i arbetet på att ta fram avgaskrav för jord- och skogsbruksmaskiner inom såväl FN:s som EGkommissionens arbetsgrupper inom detta område. För vägfordon gäller att vi kan välja mellan att anknyta antingen till USA:s eller till EG:s gränsvärden och övriga bestämmelser. Vi kan också överväga att på olika sätt stimulera ökad användning fordon med bättre än genomav snittlig rening. Även valet fordonsbränslen påverkar utsläppen. av

Medlemskap i EGEU

Ett medlemskap innebär att vi får bättre möjligheter att påverka EG:s lagstiftning. Om vi är framgångsrika kan detta få avsevärd betydelse för nedfallet över Sverige. Som medlemmar tvingas vi i gengäld till EG:s regler inom fordonsområdet. Som framgått av anpassa oss kapitel 10 och 15 är det oklart hur långt vi kan använda differentierade skatter och avgifter för att styra mot fordon av olika slag. EG:s renare regelverk utgör inget hinder för nationella särkrav när det gäller utsläpp från större förbränningsanlägggningar. Till följd av den snabbare ekonomiska tillväxten blir utsläppen av kväveoxider 3-5 procent större i detta alternativ jämfört med det referensaltemativ som bygger vi står helt utanför EG. Våra möjligheter att påverka utveckpå att

lingen i Central- och Östeuropa påverkas i ringa grad.

EES-avtalet

Deltagande i EES något bättre förutsättningar att påverka EG:s ger regelverk vi helt står utanför. Vi kan inledningsvis behålla våra än om nuvarande fordonskrav måste från 1995 acceptera import av bilar men godkänts mot EG:s krav. På längre sikt måste vi förmodligen som helt till EGEU:s framtida bestämmelser. Möjligheterna anpassa oss utnyttja ekonomiska styrmedel kan bedömas som något bättre än i att

216 Kapitel 17

EGEU-altemativet. EES ska egentligen inte omfatta några skatter, och det kan göra det lättare för EFTA-ländema att om de så önskar göra avsteg från skattebestämmelser ingår i varurelaterade direktiv. som EES-altemativet inskränker inte våra möjligheter företräda att oss själva i Genevekonventionen. Den något snabbare ekonomiska tillväxten medför att utsläppen kväveoxider kan förväntas bli 2 av ca procent större än vid ett utanförskap. Våra möjligheter att påverka

utvecklingen i Östeuropa skiljer sig inte markant från läget i EGEU-

alternativet.

Utanför EGEU och EES

Att stå helt utanför EG gör det formellt möjligt för fortsätta oss att att anknyta våra fordonskrav till de federala bestämmelserna i USA. Det samma gäller kraven på tillverkaransvar. Några problem uppkommer inte heller vid användning ekonomiska styrmedel. Vi kommer av att kunna företräda själva i samband med förhandlingarna oss om ett nytt kväveoxidprotokoll inom Genêvekonventionen. Våra möjligheter att

ställa krav på förbränningsanläggningar påverkas inte. Däremot blir

möjligheterna att påverka EGEU:s lagstiftning sämre jämfört med de övriga alternativen. Sammantaget är det sannolikt att kraven på minskade utsläpp från vägfordon kommer att ställas något högre i detta alternativ jämfört med EES- och EGEU-altemativen. Om EES inte hade kommit på tal är det möjligt att vi redan hade fattat beslut om att införa de nuvarande kalifornienkraven. Naturvårdsverket 1990 ansåg för några år sedan att dessa krav borde kunna införas från 1995. Det är emellertid svårt att säga vad detta skulle ha inneburit på längre sikt. Om jämför man med USA kan man konstatera att EG för närvarande ligger fem år ca efter, men det är möjligt att gemenskapen successivt kommer att

knappa in på detta försprång. Mycket hänger på utformningen det

av beslut som skall fattas några år avseende nivåerna år 2000. om

Sammanfattning försurning

-

Det mesta tyder på att vi tio år fortfarande kommer om att ha långt kvar till en situation där nedfallet svavel och kväve nedbringats av till nivåer som naturen långsiktigt tål. Oavsett valet relation av till EGEU

Kapitel 17 217

kommer vi förmodligen att ha reducerat våra egna svavelutsläpp i rimlig omfattning, men det är betydligt svårare att bedöma i vilken utsträckning som vi kommer att ha möjlighet att påverka motvilliga länder i vår omgivning. Sannolikt blir skillnaden liten även i detta avseende mellan de tre huvudaltemativen. Beträffande de inhemska utsläppen av kväveoxider ger alternativet att stå utanför EG något bättre förutsättningar. Det näst bästa alternativet i detta avseende är EES. Möjligheterna att påverka omvärlden är sannolikt bäst i EGEU-alternativet och näst bäst i EES-altemativet. Detta förutsätter dock att vi som medlemmar kan fortsätta att utveckla styrmedel. Sverige har haft betydelse som föregångsexempel i nya flera avseenden av betydelse för möjligheterna att reducera svavel- och kväveoxidutsläppen på ett kostnadseffektivt sätt. Vi tänker bl.a. på svavelskatten, miljöklassningen av fordon och bränslen, miljöavgifterna på inrikesflyget och avgiften på utsläpp av kväveoxider från stora Våra möjligheter att som medlem påverka EGEU beror på pannor. om vi kan fortsätta att visa på goda exempel men också på vår förmåga att analysera och argumentera och på de resurser vi förmår avsätta för detta arbete.

Eutrofiering

Som framgår av kapitel 2 är hittills beslutade åtgärder i Sverige och Europa inte tillräckliga för att komma tillrätta med övergödningsproblemen i Sverige och våra omgivande hav. För att hamna på den nivå våra ekosystem långsiktigt tål, krävs radikala minskningar av som kvävedepositionen på både mark och vatten och av närsalttillförseln till olika vattenmiljöer. De minskningar som behövs varierar beroende på recipienten och beskrevs i kapitel Utsläpp av kväve till luften har redan analyserats i föregående avsnitt försurningen. I detta avsnitt koncentrerar vi oss därför på om utsläpp av närsalter till vatten. Enligt de åtaganden som gjorts inom ramen för HELCOM, PARCOM, den nordiska handlingsplanen mot förorening av haven och

Östersjödeklarationen skall den vattenburna antropogena tillförseln av

näringsämnen kväve och fosfor från landbaserade källor till haven

minskas med 50 procent till år 1995 jämfört med 198587.

218 Kapitel 1 7 sou 1994:7

Utvecklingen när det gäller utsläppen av närsalter till våra omgivande hav är mycket svårbedömd. Det finns dock ingen möjlighet att redan till år 1995 klara en halvering utsläppen enligt Det är av ovan. troligt att de nordiska länderna och Tyskland kan ha genomfört sina planer på att halvera närsaltutsläppen till år 2000. Arbetet går däremot trögt i bl.a Danmark. De östeuropeiska länderna bedöms i bästa fall ha klarat målet till omkring år 2010.

Våra möjligheter att agera nationellt

Som medlem i EU ñnns det formellt inget som hindrar från att oss kraftigt skärpa åtgärderna när det gäller jord- och skogsbruket, avloppsreningsverken och industrin. EUzs direktiv rening om av avloppsvatten från tätbebyggelse utgör minimikrav, och direktivet om

skydd av vatten mot kväveläckage från jordbruket nitratdirektivet

innebär att varje land skall identiñera vatten som är särskilt påverkade av föroreningar och upprätta åtgärdsprogram. Detta gäller i EESalternativet. Formellt är det därför ingen större skillnad mellan dessa alternativ jämfört med utanförskapet. Ett EU-medlemskap innebär dock fri handel med jordbruksprodukter. Konkurrensskäl kan därför försvåra införandet av t.ex. höga avgifter på handelsgödsel och skärpta stallgödselkrav. Ett EU-medlemskap kommer också innebära större arealer i den odlingen och egna risk för ökat kväveläckage till grund- och ytvatten. Detta gäller inte i EES-alternativet.

Möjligheten att påverka EU-länderna

Som medlem i EU skulle vi få större möjligheter att arbeta för en skärpning både av minimikraven för utsläpp av avloppsvatten från

tätbebyggelse och nitratdirektivet. Effekterna på t.ex. Östersjön skulle

dock vara begränsade, eftersom miniminivåerna ligger långt från vad som skulle krävas i form av begränsningar. För att nå framgång i

fråga om Östersjön skulle krävas väsentligt ambitiösare åtgärder från

bl.a. Tysklands och Danmarks sida, dessutom ett genombrott för utsläppsbegränsningar från länder Polen, Ryssland och de baltiska som republikerna. EU:s agerande inom de internationella konventionerna har därför avgörande betydelse, och här bör medlemskapet möjligge

sou 1994:7 Kapitel 17 219

heter till påverkan. Dessa möjligheter är betydligt mindre i EESalternativet. Som framgick kapitel 14 kan denna påverkan komma av att bli allt viktigare, framför allt om flertalet EFTA-länder och centraloch östeuropeiska länder blir medlemmar i framtiden. Möjligheterna att påverka EU:s lagstiftning är små i utanförskapet. Vi kan fortsätta att tala med röst inom konventionerna och egen därigenom påverka processen i stort.

Agerande gentemot Central- och Östeuropa

Som framgått av kapitel 8 beräknas de central- och östeuropeiska ländernas närmande till EU inte få någon större betydelse för en minskning av närsaltutsläppen under den närmaste 10-års-perioden. Länderna bedöms i första hand satsa på åtgärder mot luftföroreningar. Investeringar i avloppsrening och åtgärder inom jordbruket tar tid att genomföra. Sveriges möjligheter att fortsätta påverka dessa länder förändras inte nämnvärt beroende på vilken relation till EU vi väljer. Detta gäller både inom de internationella konventionerna och beträffande våra bilaterala insatser, t.ex. bidrag till installationer reningsverk. av

Avslutning

Tio år ett alltför kort perspektiv för att skall hinna komma tillrätta med övergödningen och gå mot en hållbart tillstånd i mark och vatten. Detta gäller oavsett om är medlemmar i EU eller Sveriges inhemska utsläpp närsalter påverkas i liten grad av av vilken relation till EU vi väljer. En reservation måste dock göras som för utvecklingen inom jordbruket, där anslutning till EU:s jorden brukspolitik torde innebära ökat kväveläckage.

Förutsättningarna att påverka länderi Östersjöregionen som inte är

EU-medlemmar är likvärdiga i de tre alternativen när det gäller övergödningen av haven. Om flertalet av dessa länder blir medlemmar i EU är däremot alternativet medlemskap att föredra, beroende på att

Östersjösamarbetet då blir inre angelägenhet inom EU.

mer av en

Kapitel 17

Koldioxidutsläppen och kämkraftavvecklingen

EGEU för 13 procent de globala utsläppen av koldioxid. svarar ca av Sveriges andel är 0.3 procent. Det är således viktigt att påverka utsläppen från EGEU och andra länderområden med stora utsläpp. För trovärdig måste dock Sverige fortsätta att minska sina att vara egna utsläpp. De svenska utsläppen av koldioxid minskade med ca 35 procent under åren 1975-1990. Den viktigaste faktorn bakom minskningen var den mycket omfattande utbyggnaden av kärnkraften, men även förbättrad hushållning och ökad användning av biobränslen spelade viss roll. År 1990 uppgick utsläppen till drygt 60 miljoner ton koldioxid. Per capita låg de svenska utsläppen något under genomsnittet för Västeuropa. Forskare vid Stockholm Environment Institute har föreslagit att de globala utsläppen koldioxid bör begränsas så att inte medeltemav peraturen på jorden stiger med mer än 0.1 C per årtionde Rijbserman och Swart 1990. För att klara den målsättningen skulle de globala utsläppen behöva minska med 50-60 procent till mitten av nästa århundrade. Vid 10 miljarder invånare och en lika tilldelning per person skulle de västeuropeiska utsläppen behöva minska med ungefär 80 procent räknat från dagens nivå. Om vi tänker oss en linjär nedskärning till år 2050 skulle man behöva minska de västeuropeiska utsläppen med ll procent till sekel-

skiftet och 25 procent till 2010. Man kan alltså konstatera att den

nuvarande klimatpolitiken inte uppfyller kraven på en hållbar utveck-

ling baserad på försiktighetsprincipen. Varken Sverige eller EG

kommer med hittills vidtagna åtgärder att klara det blygsamma målet att till sekelskiftet stabilisera utsläppen på 1990 års nivå. I Sverige har riksdagen beslutat att godkänna att Sverige är ett av de länder som i enlighet med klimatkonventionens bilaga l åtar sig att se till att de nationella utsläppen år 2000 inte överstiger 1990 års nivå

prop 1992931179. Riksdagen bekräftade samtidigt att 1990 års

energipolitiska överenskommelse ligger fast. Då enades socialdemokraterna, centern och folkpartiet om att utsläppen skall minska efter sekelskiftet. Detta förutsattes dock ske inom ramen för ett västeuropeiskt samarbete. Något konkret åtagande från svensk sida finns alltså ännu inte i denna del. Utgångläget är problematiskt. Enligt Naturvårdsverket 1992 kan utsläppen av koldioxid med nuvarande beskattning förväntas öka med

sou 1994:7 Kapitel 17 221

ca 6 miljoner ton till sekelskiftet i ett läge utan påbörjad kärnkraftsav-

veckling ca 4 milj ton jämfört med klimatkorrigerade värden för

1990. Kårnkraftavvecklingen innebär ytterligare komplikation. en

Frihandel med

Den svenska energiförsörjningen är ytterligt elintensiv. Konsumtionen av är per capita tre gånger större än genomsnittet i EGEU och ca 2,5 gånger större än förbrukningen i f.d. Västtyskland. Den viktigaste anledningen till detta är att de svenska konsumentpriserna internationellt sett är mycket låga. Avdelningen för energisystem vid Tekniska Högskolan i Linköping har beräknat fri elmarknad i Nordatt en västeuropa skulle kunna leda till att Sverige på sikt kan exportera stora kvantiteter utan att bygga ut ny kapacitet Söderström m.fl. 1993. En sådan utveckling förutsätter dock dels en kraftigt utbyggd överföringskapacitet mellan Skandinavien och Tyskland, dels att kärnkraften inte avvecklas. En ytterligare förutsättning är att EU gör allvar med införandet av den föreslagna energikoldioxidskatten och att denna också tillåts belasta kraftproduktionen. Anledningen till att en fri handel med kan skapa ett produktionsöverskott är att en tillräcklig överföringskapacitet kommer att leda till en utjämning av priserna bland de länder som deltar i handeln. Med ett kraftigt stigande råkraftpris i Sverige kommer utrymmet för biobränslebaserad kraftproduktion och åtgärder hos användarna för.-

bättrad effektivitet att öka. Om EU och Sverige inför koldioxidav-

gifter på fossila bränslen som används för kraftproduktion, ökar potentialen för hushållning och förnybara energikällor ytterligare. Som framgår av kapitel 4 vill EG-kommissionen att elmarknaden succesivt ska avregleras eller kanske snarare omregleras, eftersom det inte blir frågan om någon total frånvaro statligt fastställda regler. av Tanken är att öppna medlemsländernas nät för en fri distribution av elektrisk energi Third Part Access, TPA. Även Sverige har tagit några steg i riktning mot en avreglering av elmarknaden. Det är på kort sikt osäkert hur det blir med avregleringen i Sverige och inom EGEU. Vi är emellertid i första hand intresserade vad av som kan hända i ett tioårigt perspektiv. Om tio år är det troligt att avregleringen åtminstone kommit ytterligare en bit på väg. Sveriges förhållande till EGEU har i detta sammanhang mindre betydelse.

222 Kapitel 17 sou 1994:7

Omfattningen av den internationella handeln med är beroende av flera faktorer. Prisskillnader är givetvis en viktig sådan men också skiftande effekt- och energibehov samt variationer i utbudet t.ex. av vattenkraft. Det är sannolikt att en europeisk avreglering kommer att medföra ett kraftigt ökat utbyte mellan Skandinavien och Tyskland. Flera nya förbindelser till kontinenten är under planering eller utbyggnad. För svensk del rör det sig i första hand om en 600 MW kabel mellan Skåne och Lübeck som tas idrift 1994-95. Handeln mellan Skandinavien och Tyskland är inte beroende av ett beslut inom EG om införande av TPA. En svensk avreglering kan tillfälligt komma att sänka de inhemska elprisema från en redan låg nivå. På längre sikt kommer dock priserna oavsett system att öka. De svenska elprisema ligger i dag på ungefär

halva den tyska nivån exkl skatt och överföringskostnaden motsvarar

bara ca 4 öre vid en hög utnyttjandegrad. Om kabeln används under en mindre del av året kan kostnaden per Överförd kWh bli uppemot 10 öre per kWh. Det mesta talar för att priserna i Tyskland och Sverige långsiktigt kommer att utjämnas. En avveckling av kärnkraften kommer också att påverka priserna uppåt. Större delen av prishöjningen kommer emellertid att inträffa även om kärnkraftverken används även efter 2010.

Våra möjligheter att minska koldioxidutsläppen

Vi är i detta sammanhang bara intresserade av att belysa i vilken utsträckning som vår relation till EGEU kan underlätta eller utgöra en restriktion för våra planer att avveckla kärnkraften och minska koldioxidutsläppen. Att i detalj analysera varje tänkbar åtgärd eller styrmedel som kan tänkas komma till användning är inte möjligt inom ramen för vårt begränsade utrymme. Vi inskränker oss därför till en lista över tänkbara åtgärder styrmedel och nöjer oss med att konstatera om användningen påverkas av vår relation till EGEU. Bland de åtgärderstyrmedel vi kan behöva vidta finns höjda skatteravgifter, stöd till biobränslebaserad kraftproduktion och vindkraftverk, normer för energiåtgång i nya fordon och apparatermaskiner, koncessionsprövning av energiintensiv industri och olika typer av märkning och information.

Kapitel 17 223

Skatter och avgifter

Som framgått av tidigare kapitel kräver beslut i skattefrågor enhällighet inom EGEU. Med nu gällande regler kan Sverige således blockera beslut i en skattefråga där vi inte är nöjda med kommissionens förslag. Om enigheten är stor bland de övriga medlemmarna kan det dock vara svårt att stå emot, och detta gäller naturligtvis särskilt i ett fall där den inhemska opinionen är splittrad. I formell mening är det emellertid möjligt för Sverige medlem EGEU blockera beslut vi att som av som ogillar och att fastställa vilka inhemska skatter vi vill. Vår faktiska frihet begränsas emellertid av två förhållanden. EG:s regler kräver att vår inhemska beskattning är icke-diskriminerande. Vi kan inte utan EGEU:s medgivande införa skilda nivåer för olika verksamheter. Hittills har dock rådet godkänt sådana önskemål när de varit motiverade av miljöskäl och den lägsta nivån legat över EG:s miniminivå. Vår frihet inskränks också av att vi tvingas ta hänsyn till den induegna strins konkurrenskraft och till risken för gränshandel med t.ex. bensin och diesel. Denna begränsning gäller dock oavsett formen för vårt samarbete med EGEU. Vad konsumtionsskatter beträffar åtnjuter EU:s medlemsländer för närvarande stor frihet. Det är bara den nedre gränsen för och momsen skatterna på diesel och bensin som är harmoniserade. Det innebär att vi t.ex. skulle kunna höja den inhemska elskatten för att göra förbrukarna medvetna om att den långsiktiga produktionskostnaden kommer att öka och att det finns en påtaglig risk för att den marginella

tillkommande kraftproduktionen kommer att äga rum i fossileldade

kraftverk. OECD har uppmärksammat problemet med att ambitiösa länder hindras i sin miljöpolitik av att vissa länder skapar sig konkurrensen fördel genom att ha en dålig miljölagstiftning. I en pm från OECD:s sekretariat 1993 diskuteras möjligheten att tillåta de ambitiösa länav

derna att i vissa fall t.ex. energikrävande råvaror och halvfabrikat

möjlighet att införa border tax adjustments alltså någon form av avgift på importen av sådan produkter. Som medlem EGEU har av Sverige dock inte möjlighet att införa en hög koldioxidskatt på inhemsk industri och därvid skydda den industrin mot konkurrens egna från omvärlden genom importavgifter på t.ex. aluminium, handelsgödsel och pappersmassa. Det beror på att EG är tullunion. en

224 Kapitel 17 sou 1994:7

EES-avtalet omfattar inte skattepolitiken, vilket gör att vi har större frihet att välja nivåer och att differentiera mellan olika samhällssekto- Detsamma gäller ett utanförskap. Vi kan emellertid inte utan att rer. omförhandla vårt avtal med EGEU tillgripa border-tax adjustments gentemot EU-ländema, även om OECD:s rekommendation och GATTzs regler skulle komma att medge sådana avgifter. Frågan miljöavgifter framgått kapitel 15 ganska om är som av komplicerad. Miljöavgifter och differentierade skatter kan fastställas med kvalificerad majoritet genom artikel 100a-beslut. Frågan om vilken frihet enskilda medlemsländer har att gå längre inom områden som är föremål för gemensam reglering av avgiftsbestämmelsema är svårbedömd. Inom områden där gemensamma avgiftsbestämmelser saknas är friheten stor så länge man inte bryter mot Romfördragets allmänna regler. Beträffande användningen av miljöavgifter inom det aktuella området är skillnaden liten mellan EES och EGEU. Inom nu EES finns formella förutsättningar att tacka nej till nya gemensamma regler vid flitig användning av denna möjlighet från en eller men en flera EFTA-länder kommer EES-avtalet successivt att urholkas. Alternativet att stå helt utanför EGEU ger Sverige frihet att utforma avgifterna vi vill så länge vi inte bryter mot GATTzs allmänna som bestämmelser.

Produktionsstöd

Om vi med hänsyn till industrins konkurrenskraft och svårighetemalförbuden mot avgifter vid gränserna inte kan införa en koldioxidavgift på elproduktionen, kan en utväg vara att höja de inhemska elskatterna. Därmed får de inhemska konsumenterna en korrekt signal om vad som händer vi tvingas ta i bruk fossilbränslebaserad kondenskraft. De om får alltså incitament att vidta effektiviseringsåtgärder på rätt nivå. Elskatten har emellertid nackdelen att den inte kan differentieras med hänsyn till hur strömmen producerats. Därmed skapas inget ökat utrymme för koldioxidfri kraftproduktion. Man kan i det läget tänka sig att använda del intäktema från elskatten som ett produktionsen av stöd för biobränslebaserad kraftproduktion och vindkraft. Så länge den nya produktionen är liten är detta sannolikt något som de övriga medlemsländerna och kommissionen kan acceptera. Danmark har länge haft ett system med bidrag till uppförandet av nya vindkraftverk. Det är svårare att sia hur kommissionen ställer sig till en mera om

Kapitel 17 225

storskalig introduktion av biobränslen med hjälp av ett statligt produktionsstöd. Det kan också ha viss betydelse om det är fråga om ett investeringsbidrag eller ett renodlat produktionsstöd t.ex. utformat som en COz-bonus.

Normer

Inom harmoniserade områden kan Sverige som medlem av EGEU eller EES inte ha andra normer än EG:s. Den s.k. miljögarantin ger dock begränsade möjligheter till särlösningar. Inom områden där EGEU saknar bestämmelser har dock möjlighet att införa ickediskriminerande normer som är bindande. Detta skulle kunna ske inom begränsade och väl deñnerade produktområden t.ex. bilar samt kyloch frysanläggningar. Om EGEU inför regler för bränsleförbrukningen i nya bilar eller bindande normer för kyl och frysar, bortfaller emellertid denna möjlighet, eftersom Sverige både som medlem och inom EES måste införa de gemensamma reglerna. Inom EES har vi viss frihet att tillgripa egna normer, men kan knappast tillgripa den möjligheten särskilt ofta om vi vill undvika att äventyra avtalet. Om står helt utanför EGEU lägger gemenskapen inga hinder i vägen när vi vill införa egna normer. De praktiska svårigheterna och risken för motåtgärder från enskilda länder som anser sig vara missgynnade kan dock utgöra problem.

Koncessionsprövning

Vi har oavsett anslutningsform stor frihet att själva bestämma villkoren i samband med koncessionsprövning företag. Den enda restriktioav nen när det gäller utsläpp till den yttre miljön är att vi inom ramen för EES och som medlem av EGEU måste beakta luft- och Vattenkvalitetsnormerna samt eventuella minimikrav på reningsåtgärder. Vi bör alltså ha full frihet att i tillstånden föreskriva villkor beträffande företagens utsläpp av koldioxid. För att ställa krav på åtgärder som höjer effektiviteten i deras elanvändning krävs dock en ändring i vår egen miljöskyddslag.

8 l4-0l44

226 Kapitel 17 sou 1994:7

Märkning och information

Inte heller användningen av märkning ocheller information rådgivning begränsas av EG:s nuvarande regler. Sverige kan dock som medlem EES eller EGEU knappast välja andra symboler och redovisningsav system än de som gäller för vitvaror kyl, frys m.m. inom EG. Sverige kommer som en följd av EES-avtalet att införa EG:s märkningssystem.

Slutsats kärnkraftkoldioxid - Det kan bli utomordentligt svårt för Sverige att klara både kärnkraftawecklingen och koldioxidmålsättningen. De förberedelser som skulle behövas har bara i begränsad utsträckning inletts och det låga inhemska priset på utgör liksom det låga världsmarknadspriset på kol och olja hinder för såväl hushållning storskalig introduktion som en mera förnybara energiformer. Skillnaderna mellan de tre alternativen för av vår relation till EGEU blir därmed relativt liten. l samtliga fall är det främst inhemska prioriteringar som blir avgörande. Därtill kommer, vi redovisat i kapitel ll, att den snabbare tillväxten i EGEUsom altemativet skärper kraven på hushållning utan att förutsättningarna för detta förbättras i tillräcklig utsträckning. En möjlig utväg problemet kan att söka någon form av ur vara joint implementation gemensamt genomförande med länder i vår närmaste omgivning. För att ett sådant genomförande ska bli trovärdigt gentemot omvärlden krävs rimligen att samarbetet får en sådan utformning att det kan accepteras av bl.a. EGEU. Gemenskapen lät 1993 sitt ordförandeland Belgien meddela att man inte anser att genom någon form joint implementation ska användas för att bilaga lav länder ska kunna uppnå målet om att utsläppen vid sekelskiftet ska tillbaka på 1990 års nivå. Vid ett medlemskap kan vi komma att vara bli något mera beroende av kommissionens och de enskilda medlemsländernas medgivande vi vill tillgripa någon form av joint impleom mentation. EGEU är inte helt awisande till någon form av joint implementation men vill att förutsättningarna och villkoren noga ska utredas först. Ett möjligt alternativ är att medlem deltar i ett för samtliga som EU-länder gemensamt genomförande. Ett sådant kan baseras på gemensamma avgifter och skatter, varvid man får acceptera att ut-

Kapitel 17 227

släppen ökar i vissa länder däribland sannolikt Sverige och minskar i andra. Det kan emellertid också formen av en kvotering det av samlade utrymmet för koldioxidutsläpp. Kommissionen gjorde ett sådant försök under 1991 men lyckades inte medlemmarna att binda sig vid åtaganden som skulle göra det möjligt att frysa utsläppen på 1990 års nivå. Om man på nytt prövar kvotering, kan Sverige en som medlem få svårt att förhandla sig till en nationell kvot som ger utrymme för kärnkraftens avveckling. Om vi genomför någon form av joint implementation med ett eller

flera länder i Östeuropa kan detta få positiva följder utöver att kost-

naderna minskar för att uppnå etappmålet för koldioxid. Anledningen är att en modernisering av t.ex. fjärrvärmesystem och enskilda uppvärmningssystem inkl. isoleringvärmeåtervinning kan förväntas minska utsläppen av andra föroreningar svavel, kväveoxider, tungmetaller m.m. i högre utsträckning alla åtgärder än om vidtagits i

Sverige. Förutsättningarna för en joint venture med länder i Östeuropa

kan bedömas vara något bättre i EES-altemativet och det alternativ där vi står helt utanför EGEU. Anledningen är att vi i de fallen inte är beroende av ett godkännande från EU:s sida. Frågan om joint implementation är för närvarande under utredning i Sverige Kommittén för internationellt miljösamarbete, M 1993:03.

Kemikalier

Sveriges miljö och människor påverkas av kemikalier har olika som ursprung. Vi sprider själva ut kemikalier vid inhemsk produktion och användning av kemikalier eller genom produkter innehåller som kemikalier. De kan också ha sitt i andra länder, t.ex. långursprung livade organiska ämnen som transporteras långa sträckor. En stor del av produkterna importeras. De kemikalier som läcker ut från avfallsupplag, sediment och markområden kan ha sitt både i ursprung Sverige och i utlandet. När det gäller långlivade organiska ämnen liksom vissa tungmetaller befinner vi oss i dag, som tidigare konstaterats, mycket långt ifrån målet att inte tillföra miljön några av människan tillverkade långlivade organiska ämnen. Det gäller även om målen om en halvering av utsläppen av ett antal ämnen i enlighet med internationella överenskommelser har nåtts i vissa avseenden. Långlivade organiska ämnen

228 Kapitel 17 sou 1994:7

har under senare år fått alltmer uppmärksamhet i det internationella miljöarbetet, främst inom ramen för olika havskonventioner, EU och OECD.

Internationellt samarbete

Sverige bedriver sedan en längre tid internationellt samarbete på kemikalieområdet inom ramen för FN, OECD och tillsammans med EG. Med EG har samarbetet t.ex. rört klassificering och märkning av farliga kemikalier. Inom OECD har Sverige bl.a. varit med och byggt upp ett program om dokumentation om existerande kemikalier. Inom EU pågår en motsvarighet till detta program, och det finns ett förslag till en förordning om existerande kemikalier, som syftar till att systematiskt kontrollera och utvärdera riskerna med gamla kemikalier. Inom den närmaste IO-års-perioden kommer, enligt Kemikalieinspektionens bedömning, EU:s arbete på kemikalieområdet att fokusepå programmet med existerande kemikalier, harmonisering av ra metoder för riskbedömning och bekämpningsmedel. EU kommer också

att tvingas ta ställning till utvecklingen inom Östeuropa på kemikalie-

området. Detta kommer att behöva ske genom insatser för att förhindra miljödumpning t.ex. att EG:s industrier flyttar över och för att minska mängden gränsöverskridande föroreningar från dessa länder. I detta sammanhang kan också FNECE komma att spela en viss roll som gemensamt forum. OECD:s kemikalieprogram kommer inom den närmaste IO-årsperioden att koncentreras på fortsatt kunskapsuppbyggnad om högvolymkemikalier, harmoniserade kriterier för klassificering och märkning av kemikalier samt riskbegränsning av särskilt farliga kemikalier inom OECD-länderna. Sveriges policy är att OECD-ländernas överenskommelser skall vara stilbildande och följas upp på FN-nivä genom globala överenskommelser. När det gäller bekämpningsmedel har OECD-länderna inlett ett arbete som på sikt syftar till harmonisering av testkrav och riskbegränsning. FN har också en viktig roll i det internationella kemikaliearbetet. I ett lO-årigt perspektiv bedömer Kemikalieinspektionen att Agenda 21 kommer det viktigaste dokumentet för kemikaliekontrollen. att vara Programområdena inom Agenda 21 omfattar bl.a. ett harmoniserat system för klassificering och märkning, riskbegränsningsprogram, uppbyggnad av nationell kompetens för kemikaliekontroll och förbud

Kapitel 17 229

mot illegal handel med farliga kemikalier. En ny viktig aktör blir det s.k. Intergovernmental Forum, som avses bildas vid den första mellanstatliga kemikaliekonferensen i Stockholm i april 1994, och som skall mötas ungefär vart tredje år för att dra upp riktlinjerna för det fortsatta internationella kemikaliearbetet. OECD och EU:s miljödirektorat kommer att medverka inom detta forum. GATTzs framtid kommer också att påverka kemikalieområdet, särskilt vad gäller diskussionerna om handel och miljö. Om dessa diskussioner inte löses på GATT-nivå kan handelsblocken komma att utnyttja skillnader i bedömningen kemikalier för att skapa handelsav hinder. Vi kan alltså konstatera att Sverige redan i hög grad är involverat i internationellt kemikaliesamarbete, och det finns ingen anledning att tro att detta skulle upphöra om Sverige inte blir medlem i EGEU eller väljer att stå utanför EES. Frågan är snarare hur Sveriges kemikaliearbete, inklusive det internationella samarbetet, kommer att utvecklas beroende på vilket av de tre alternativen väljer, och vilket av alternativen som ger oss bäst möjligheter att på sikt komma tillrätta med de problem som orsakas av kemikalier. Kärnfrågan är med andra ord om vi skall fortsätta bedriva samarbete som tidigare i de fora vi nu verkar inom, eller göra detta genom att vara en del av EU. Den väsentliga skillnaden är att EU, till skillnad från andra fora, beslutar om bindande regler.

Medlemskap i EU

Ett eventuellt medlemskap i EU skulle ä ena sidan innebära att vi kan delta formellt i EU:s kemikaliearbete, vilket ger oss möjlighet till större inflytande än i nuläget. Den övergripande inriktningen EU:s av arbete inom kemikalieområdet skiljer sig inte nämnvärt från den svenska. Kretsloppstänkande och insikt om kemikaliekontrollens betydelse för kretsloppen utvecklas även inom EU, t.ex. i medlemsländer som Tyskland. Vi får också möjlighet att delta i EU:s nyligen inrättade kemikaliebyrå European Chemicals Bureau, vilket vi får oavsett om Sverige är medlem i EU eller Som medlem får vi å andra sidan inskränka var handlingsfrihet på en rad områden. Substitutionsprincipen finns inom EU inte lika men klart uttryckt. Vid ett medlemskap kommer det att krävas insatser för

230 Kapitel 17

att lyfta fram denna fråga ytterligare inom EU. Det finns även områden där vi har strängare regler än EU, t.ex. för bekämpningsmedel, kadmium, PCP och arsenik. Utfallet av medlemskapsförhandlingarna analyserades i kapitel 10. Sveriges arbete inom andra internationella fora, dvs. OECD och FN, kommer att fortsätta även vid ett medlemskap, men vår roll kommer att se annorlunda ut. Inom OECD tenderar EU-ländema alltmer att uppträda som ett block med kommissionen som talesman. Inom programmet om existerande kemikalier kommer EU-ländema i fortsättningen att bidra till OECD:s program genom deras bidrag till EU:s program, vilket också skulle bli aktuellt för Sveriges del. På harmoniseringsområdet leds arbetet f.n. av EU-kommissionen, USA och Sverige. Denna konstellation kan bli svår att behålla om Sverige är en del av EU. På riskbegränsningsområdet agerar EU-länderna mer individuellt, vilket också Sverige rimligen skulle göra vid ett medlemskap. Hur vår roll kommer att se ut beror även till stor del på hur samordningen blir mellan olika internationella fora.

EES-alternativet

Genom EES-avtalet får vi möjlighet att bibehålla existerande nationella, strängare regler för klassificering och märkning samt kemikalieförbuden. En gemensam översyn skall dock göras under 199495, men då kanske med ett svagare EFTA. Vi får i EES-alternativet en möjlighet att påverka via expertsamarbetet. I övrigt blir det inga större skillnader i förhållande till utanföraltemativet. Även i EES-fallet får möjlighet att medverka i den europeiska kemikaliebyrån.

Utanför EU och EES

I detta alternativ har vi större formell möjlighet att exempelvis förbjuda och märka kemikalier, till exempel genom att fortsätta den väg vi inledde på 1980-talet. I många fall måste vi i praktiken följa den europeiska vägen i frågor som har stark koppling till handeln, t.ex. klassificering och märkning. Vi är i detta alternativ givetvis fria att fortsätta det internationella samarbete vi redan bedriver inom OECD, FN och tillsammans med EU och i sådana sammanhang föra vär egen

sou 1994:7 Kapitel 17 231

talan. Vi har också i detta alternativ möjlighet att medverka i den europeiska kemikaliebyrån.

Möjligheten att påverka Öst- och Centraleuropa

Här blir det ingen större skillnad mellan de tre alternativen.

Slutsats

Åtgärder såsom begränsning utsläppen från punktkällor, sanering

av av förorenade markområden liksom att förbättra tillverkning, omhändertagande och deponering produkter innehåller kemikalier kan av som vi fortsätta med i alla tre alternativen. Ett internationellt kemikaliearbete är nödvändigt för att möjliggöra en god kemikaliekontroll i Sverige och i andra länder, vilket indirekt gynnar oss eftersom vi importerar en stor mängd kemikalier genom produkter eller i form gränsöverskridande föroreningar. För att av komma tillrätta med det måste vi nå de producenter finns utomsom lands och till stor del inom EU. Det är svårt att nationellt utreda och lagstifta om det stora antal kemikalier kan finnas i t.ex. dator som en eller en TV-apparat. Det internationella samarbetet är också viktigt för att bygga upp kunskapsbanker om nya och existerande kemikalier, något som vi inte har resurser att klara själva. Vi deltar redan i ett sådant samarbete och kan fortsätta med det oavsett vår relation till EU. Möjligheten att påverka EU förbättras Sverige blir medlem. om Genom ett utanförskap kan vi före inom vissa områden att genom visa att vissa farliga kemikalier kan ersättas med mindre farliga. Detta kan vi också göra inom EU, då med EU:s spelregler. Det innebär men att vi kan ta fram förslag som sedan prövas kommissionen. På av längre sikt, om vi vill kunna skärpa våra krav ytterligare utöver de gemensamma, kan ett medlemskap liksom EES-avtalet bli begränsande. Det är dock värt att notera att vårt handelsberoende sätter gränser även i utanförskapet.

232 Kapitel 17

Avfall

Avfall skapar miljöproblem av olika slag. Volymen avfall kan vara ett problem, särskilt i tätbefolkade områden. Transporter av avfall och sopförbränning leder till miljöproblem. Deponier innebär intrång i miljön. Slängda förpackningar, skrotbilar och annat avfall förfular miljön och kan vara farliga för djur och människor. Miljöfarliga ämnen i avfall är ett annat problem. Många varor innehåller farliga ämnen och när varorna är förbrukade är risken stor att dessa sprids i naturen. Miljöfarligt avfall kan också vara restprodukter från t.ex. industriprocesser eller vid rivning av byggnader. En del de förbrukade varorna hamnar utanför den organiserade avav fallshanteringen och de miljöfarliga ämnena sprids okontrollerat. Förbränning, deponering och även återvinning leder till att miljöfarliga ämnen sprids. Detta problem hänger nära samman med kemikaliekontrollen. Avfall inte återvinns betyder att resurser går förlorade. Försom brukningen råvaror och energi ökar. Även behovet transporter av av kan öka. Med detta följer oftast ökade miljöstörningar, ibland i andra länder än det där avfallet uppstått.

Nationell handlingsfrihet

Sverige kan i stor utsträckning utforma sin egen politik för att ta hand avfall. Det gäller oavsett anslutningsform till EU. Om vi står helt om utanför EU bestämmer vi själva vilka krav vi ställer på deponier och förbränningsanläggningar. EES innebär att vi tar över EU:s nuvarande och kommande regler på dessa områden, som sätter ett golv för miljökraven. Vi kan dock ställa strängare krav vill. Även vid ett om medlemskap måste vi uppfylla EU:s minimikrav men kan gå längre om vi vill. Kommissionen har tidigare menat att avfallskraven bör harmonisemellan medlemsländerna. Medlemsländerna accepterar dock inte ras detta och har fått stöd domar i EG-domstolen, senast i maj 1993. av Merparten avfallsreglema kommer troligen att förbli minimiregler. av Det nyligen beslutade förpackningsdirektivet blev ett IOOa-direktiv eftersom det berör varor. Direktivet om avfall från titandioxidindustrin baseras på l00a, men rådet har beslutat att det skall betraktas som minimiregler.

Kapitel 17 233

Vi kan i samliga alternativ ställa krav på källsortering, säga nej till

nya soptipparförbränningsanläggningar och förbjuda förbränning av

osorterat avfall.

Handel med avfall

Vi kan enligt EU:s nya regler för transport avfall säga nej till av import av utländskt avfall för slutligt omhändertagande, både inom EES och vid ett medlemskap. Dessa regler har beskrivits i kapitel 4. Däremot får vi mindre möjligheter att exportera vårt avfall, t.ex. till

u-länder och Östeuropa. EU har totalförbud mot export för slutligt

omhändertagande till alla länder utom EFTA-ländema. Vi har dock

redan åtagit oss att följa Baselkonventionen se nedan om handel med

avfall. Också EU:s regler baseras i huvudsak på Baselkonventionen, som skall ratiñceras under 1994. När det gäller kärnavfall finns det inga EU-regler för deponering av sådant. Medlemsländema kan säga nej till import av utländskt kämavfall, exempelvis har Frankrike infört ett sådant förbud jfr Euratom i medlemskapsförhandlingarna, kapitel 10. EU har regler se för säker transport av kärnavfall. Sverige påverkas inte nämnvärt i de olika alternativen. Frånvaron av EU-regler gäller i dag. Teoretisk sett kan EU införa regler på dessa områden. Sådana beslut kräver dock enligt Maastrichtfördraget och domstolens praxis enhällighet.

Påverkan på produkterna

Ett sätt att minska det miljöfarliga avfallet är att ställa krav på produkterna. Om vi står helt utanför EU har vi relativt stor frihet att ställa sådana krav, med de begränsningar som följer av vårt frihandelsavtal och av GATI. Mer än hälften vår varuimport kommer från av EU-ländema, och vi påverkas därför även i detta alternativ av de krav EU-ländema ställer. Inom EES kan vi behålla våra nuvarande kemikalieförbud, men det blir svårare att införa förbud när det gäller nya harmoniserade bestämmelser. Hur det blir med de nuvarande förbuden vid ett medlemskap analyserades i kapitel 10. Sverige har gjort en hel del under 1980-talet för att ersätta skadliga kemikalier med mindre skadliga. Exempel på andra områden där vi

234 Kapitel 17

kommit långt är det partiella kadmiumförbudet och asbestförbudet. Vid ett utanförskap finns det vissa möjligheter att gå vidare med nya exempel av denna art. Producentansvar och andra styrmedel t.ex. miljöavgifter för att sluta kretsloppen är tillåtna inom EU, så länge störningarna av den fria handeln och konkurrensen står i proportion till miljövinsten. EUdomstolens beslut de danska returflaskoma visade att det finns om utrymme för sådana styrmedel inom EU. Den svenska kretsloppspropositionen har i stor utsträckning inspirerats av tysk politik. Både EES och ett medlemskap innebär dock att nationell lagstiftning kan ifrågasättas i domstol den strider mot de grundläggande reglerna i om Romfördraget. Det tryck som finns i dag på Tyskland att ändra sitt återvinningssystem för att hindra att avfall flödar över till andra länder är politisk karaktär. Det är framför allt Frankrike som snarare av klagar. Frågan har ännu inte blivit föremål för lagstiftning på gemenskapsnivå. En osäkerhetsfaktor är i vad mån ny EU-lagstiftning, t.ex. förpackningar, kommer att begränsa den nationella handlingsom friheten.

Möjligheter att påverka EU-länderna

Så länge EU:s avfallsdirektiv är minimiregler är det från strikt nationell utgångspunkt inte lika angeläget att påverka EU som i jämförelmed t.ex. bilavgaskraven. Det finns dock undantag. EU:s framtida se regler för PCBPCT-avfall kan t.ex. minska tillförseln av PCB till

Östersjön. Detsamma gäller eventuella hårdare EG-krav på dioxiner

från sopförbränning. Det är mycket angeläget att påverka EUzs krav på produkter. En hård kemikaliekontroll inom EU gör det t.ex. enklare för Sverige att minska det miljöfarliga avfallet. Om vi står helt utanför EU kan påverka EU-ländema främst goda exempel. Våra regler för sopförbränning har haft viss genom betydelse för lagstiftningen i andra länder och inom EU, t.ex. vid utarbetandet av EG:s regler om sopförbränning. När det gäller krav på produkter är det ingen större skillnad mellan de tre alternativen när det gäller att gå före med goda exempel, med hänsyn till vår omfattande varuhandel. Under 1980-talet har vi genomfört en hel del trots dessa handelsaspekter, vilket vi kan fortsätta med egen hand. Våra

sou 1994:7 Kapitel 1 7 235

undantag i EES-avtalet är exempel på områden där vi vidtagit särregler och lyckats. EES ger oss möjlighet att påverka EU främst genom expertsynpunkter. Väl underbyggda förslag kan genomslag i EU-lagstiftningen, om de inte strider mot starka nationella intressen inom EU. Vid ett medlemskap ökar våra möjligheter att påverka, även i de fall andra länder kan ha motstående intressen. Vi deltar fullt ut i EU:s beslutsprocess.

Möjligheter att påverka andra länder inom konventionsarbetet

Det internationella arbetet med avfallsfrågor bedrivs främst inom Baselkonventionen, OECD och uppföljning till Riokonferensen. som Baselkonventionen tar frågor handeln med avfall. Handeln upp om med länder utanför EU är gemenskapens ansvarsområde. Det betyder att kommissionen företräder medlemsländerna i sådana förhandlingar, på grundval av det mandat medlemsländerna enats Vid som om. ett medlemskap minskar våra möjligheter självständigt inom att agera Baselkonventionen. Våra möjligheter att agera inom OECD påverkas inte i någon större utsträckning av anslutningsformen till EU. Når OECD ska fatta beslut

som påverkar handeln t.ex. kategorier avfall sker dock

av en samordning mellan EU-länder, vilket minskar möjligheterna att driva en egen linje. I förhållande till Öst- och Centraleuropa innebär anslutningsformen inte heller någon större förändring. Möjligen ökar möjligheterna att hindra t.ex. Tyskland att exportera sitt avfall österut blir medom lemmar. Våra möjligheter att driva avfallsfrågor i uppföljningen Rio av påverkas knappast av anslutningsformen till EU.

Slutsatser

Avfallets miljöpåverkan sker till stor del lokalt. Våra möjligheter att vidta nationella åtgärder för att ta hand avfallet påverkas inte i om någon större grad av anslutningsformen till EU. Möjligen kan EUreglema i något fall t.ex. deponier betyda vi måste skärpa våra att regler.

236 Kapitel 17 sou 1994:7

I vissa fall kan EU:s avfallsregler minska gränsöverskridande problem. Det gäller t.ex. PCB. I dessa fall ger ett medlemskap störst möjlighet att påverka. Vår varuhandel med EU betyder att EU:s produktkrav är stora avgörande för att minska det miljöfarliga avfallet. Ett medlemsskap sannolikt störst möjligheter att påverka dessa krav. Vad som ger möjligen kan tala för är Sverige att stå utanför motsatsen om genom från EU utvecklar goda lösningar kan utgöra förebild. Vår som en nationella handlingsfrihet begränsas dock både EES och ett medav lemsskap. Möjligheterna att införa producentansvar för produkter är än så länge ungefär lika stora oavsett anslutningsform. Anslutningsformen spelar inte någon större roll för miljökraven på sopförbränning, deponier etc. Ett medlemskap med hänsyn till ger, vårt handelsberoende, störst möjligheter att minska det miljöfarliga avfallet när det gäller importerade produkter. Både EES och ett medlemskap begränsar dock den nationella handlingsfriheten för miljökrav på produkter.

Jordbruket, djurskyddet och biotekniken

De förändringar i jordbrukslandskapet har ägt rum under eftersom krigstiden ingår i dag i hotbilden för tredjedel landets hotade, en av

sällsynta eller hänsynskråvande djur- och växtarter. Inom kärlväxt-

finns två tredjedelar arterna i odlingslandskapet. Jordbruket gruppen av har också påverkat miljön valet av driftsinriktning. Nya progenom duktionsmetoder har bl.a. lett till läckage av växtnäringsämnen och bekämpningsmedel till grundvatten och vattendrag. Ett övergripande mål för den svenska livsmedelspolitiken är god hushållning med samhällets totala Miljömålet för jordbruket resurser. är slå vakt ett rikt och varierat odlingslandskap, bevarande av att om biologisk mångfald och att minimera jordbrukets miljöbelastning från växtnäringsläckage och riskerna vid användning bekämpningsmedel. av Möjligheterna att nå målet ett öppet odlingslandskap beror i om första hand på konkurrenskraften för vegetabilie-, mjölk-, nötkött-, och

fårproduktionen. Att nå målet ett varierat odlingslandskap beror

om dessutom på de samhället i särskild ordning är villig att ställa resurser

till förfogande för att betala för produktion av landskapsvärden och

Kapitel 17 237

biologisk mångfald. Möjligheterna att nå målsättningen att minska växtnäringsläckage och riskerna vid användningen av kemiska bekämpningsmedel påverkas bl.a. lagstiftning, intensiteten i produktionen av markanvändningen. samt av I de följande avsnitten försöker vi analysera i vilken utsträckning valet relation till EU påverkar förutsättningarna för våra som av möjligheter att nå miljömålen för jordbruket. De kvantiñeringar som görs baseras bl.a. på beräkningar som utförts med hjälp av en datormodell över svenskt jordbruk som utvecklats vid Lantbruksuniversitetetl. Utgångspunkten för jämförelserna är följande:

Fullföljandet av 1990 års jordbrukspolitiska beslut Frihandelsavtalet mellan EFTA och EG från 1973 antas i detta alternativ ligga till grund för det fortsatta utbytet med EU. Det är viktigt att notera att jordbrukspolitiken undantogs från frihandelsavtalet. l detta alternativ försöker vi besvara frågan vad som skulle ha hänt om 1990 års svenska jordbrukspolitiska beslut fullföljts.

EES-avtalet Det nyligen ingångna EES-avtalet mellan EG och EFTA omfattar inte den egentliga jordbrukspolitiken. Detta innebär i stort sett att detta alternativ till sitt innehåll är likvärdigt med alternativ 1 enligt Genom avtalet harmoniseras emellertid lagstiftning rörande ovan. livsmedel och veterinärfrågor. Vissa tullfria kvoter har avtalats inom ramen för ett bilateralt avtal mellan Sverige och EG.

E U-medlemskap Vid medlemskap blir Sverige fullvärdig medlem i den Europeiska Gemenskapen. Utgångspunkten är att Sverige deltar fullt ut i EU:s gemensamma jordbrukspolitik CAP. Vissa särregler kan beviljas.

Lars Jonasson, Mathematical Programming as Prediction. Institutionen för ekonomi, Sveriges Lantbruksuniversitet, 1993

238 Kapitel 17

Fullföljandet 1990 års jordbrukspolitiska beslut

av

Regleringen det svenska jordbruket bestod fram till år 1990 av i av princip två grundelement: Gränsskydd och den interna marknadsregleringen. Den interna marknadsregleringen innebar att den svenska bonden för de prisreglerade kan sägas ha varit garanterad varorna avsättning allt som producerades till ett på förhand framförhandlat av pris. I den utsträckning producerade överskott skulle dessa som man avsättas på världsmarknaden med hjälp av exportstöd. Exportstödet finansierades av näringen, konsumenterna och skattebetalarna. Utöver prisstödet till jordbruket finns sedan år 1989 direktbidrag som utbetalas djur och eller arealenhet. Direktbidragen tillkom i samband per GAH-Förhandlingarna år 1989 beslutade sig för med att man i att frysa gällande reglerade producentpriser. Den svenska livsmedelspolitiska reformen genomfördes för en tänkt situation där Sverige står utanför EG och där GATT-förhandlingarna förutsågs resultera i liberalisering handeln med jordbruksvaror. en av Det GATT-avtalet ingicks den 15 december 1993 innebär att nya som

handeln med jordbruksvaror i viss utsträckning liberaliseras. Vid

tidpunkt det livsmedelspolitiska beslutet trädde i kraft den samma som l juli 1991, ansökte emellertid Sverige medlemskap i EG. Därom igenom förändrades de förutsättningar som gällde för 1990 års beslut. EU:s jordbrukspolitik påminner till sin uppbyggnad om den svenska jordbrukspolitiken före 1990 års beslut. I den meningen innebär 1990 års beslut ett fjärmande från CAP. Motivet till reformen den dåvarande politikens dåliga måluppvar fyllelse. Ett syfte med det livsmedelspolitiska beslutet var att genom avreglering och marknadsanpassning uppnå ökad effektivitet och balans i livsmedelsproduktionen. 1990 års reform förväntades medföra att den svenska produktionen på sikt skulle till en nivå som anpassas högst motsvarade det inhemska avsättningsutrymmet och lönsam export. Detta skulle kunna medföra stora förändringar i odlingslandskapet. Medel anslogs därför till landskapsvård för att bevara vissa nationellt värdefulla miljöer med fastlagda kvaliteter från naturvårdsoch kulturmiljösynpunkt. Särskild ersättning infödes också för naturvårdsåtgärder i odlingslandskapet NOLA. Näringen skulle bantas, också göras konkurrenskraftig att i högre grad tvingas men mer genom

Kapitel 17 239

stå på egna ben. Gränsskyddet skulle enligt samma beslut bibehållas i avvaktan på slutförandet av GAH-förhandlingarna.

Övergången till en avreglerad marknad skulle ske under socialt

acceptabla former. Under en övergångstid om i princip 5 år skulle därför bl.a. följande åtgärder vidtas för att underlätta en anpassning:

Inlösensystemet för spannmål skulle bibehållas t.0.m. den l juli 1994. Garanterade priser skulle successivt trappas ner.

Omställnings- och anläggningsstöd lämnades för att stimulera en varaktig användning av åkermark till annat än livsmedelsproduktion.

Ett avtrappat inkomststöd infördes för odling av tidigare prisreglerade grödor t.0.m. 1992 års skörd.

Åtgärder vidtogs för att minska mjölk- och köttproduktionen samt

för att övergångsvis finansiera viss köttexport t.0.m. den 1 juli 1994.

Awecklingen av den interna marknadsregleringen på spannmålsom-

rådet skulle ske successivt för att vara fullt genomförd den 30 juni 1994. Inlösenpriset på spannmål skulle sänkas successivt under perioden 1990-93 från 130 kronor per ton till 90 kronor per ton. Fr.0.m. 1994 års skörd är inlösenskyldigheten slopad. Skulle det då finnas ett överskott på den svenska marknaden får detta avsättas utan subventioner på världsmarknaden till där gällande priser. För att sänkningen av inlösenpriset inte på ett oacceptabelt sätt skall påverka jordbrukarnas inkomst lämnades ett inkomststöd under 199091-199293. Jordbrukare som väljer att ta sådan åkermark ur produktion som använts för odling av prisreglerade grödor eller som ingått i det s.k. omställningsprogrammet får omställningsbidrag. Som villkor för stödet gäller att marken senast den l juli 1996 varaktigt skall vara omställd till annat än livsmedelsproduktion. Vidare måste jordbrukaren minska odlingen av prisreglerade grödor motsvarande omställningsarealen. För vissa omställningsarealer kan dessutom anläggningsstöd lämnas för plantering av lövskog och energiskog samt anläggning av våtmark.

240 Kapitel 17

På oljeväxtområdet var målsättningen att under en fyraårig övergångsperiod upprätthålla produktionen på 1990 års nivå genom kontraktsodling i offentlig regi. Riksdagens beslut avreglering skulle leda till stora förändringar om för hela mjölkproduktionen. Den interna mjölkprisregleringen som tidigare tillämpades i Sverige upphörde den 1 juli 1991. Mjölkpension och omställningsbidrag var tänkt att finnas under en övergångsperiod. Ett förenklat system för lönsamhetsutjämning utan exportñnansiering infördes samtidigt för mejeriproduktionen. Detta system skall enligt 1990 års beslut avvecklas den 1 juli 1995. Utjämningssystemets syfte är att ge mejerierna möjligheter att betala mjölkproducenter samma pris för råvaran oavsett produktionens sammansättning på det mejeri som leveransen sker till. Resultatet av en fullföljd intern avreglering enligt 1990 års jordbrukspolitiska beslut redovisas nedan som en skillnad i förhållande till situationen 198990. Produktionen av spannmål och oljeväxter beräknas i modellen komma att sjunka med ungefär 40 procent för att få balans på den inhemska marknaden. Priset till bonden sänks med 20 procent för spannmål och 15 procent för oljeväxter. Intensiteten i produktionen sänks därigenom. Den största effekten nås emellertid genom att arealen beräknas minska med ungefär 500 000 ha utöver den areal som redan låg i träda. Denna minskning beräknas i första hand drabba södra Sveriges skogs- och mellanbygder samt de bättre jordbruksbygderna i Norrland. Norra Sverige kom i det livsmedelspolitiska beslutet att i princip undantas från den produktionsanpassning som reformen förväntades resultera i genom en utfästelse att lönsamheten inte nämnvärt skulle tillåtas påverkas av reformen. Skälet till detta var den betydelse som jordbruket i norra Sverige har för regional-, miljö- och beredskapspolitiken. Stödet omfattar mjölk, kött av nöt, får och lamm, smågris-, getmjölks-, ägg- och potatisproduktion. Stöd lämnas dels som ett pristillägg per levererat kg mjölkkött till mejerislakteri, dels som ett bidrag per djur och år. Stödet till potatisodling utgörs av ett arealbidrag. Transportstöd till livsmedelsindustrin mejeriet, slakterier och äggpackerier lämnas också. Norrlandsstödet uppgick 199091 till ca 1 miljard kronor.

Kapitel 17 241

Mejerisektorn är regionalt uppdelad och varje mejeriföretag har något ett regionalt monopol. Om en viss prisdiskximinering uppav rätthålls och mejerierna sänker sina marginaler kan den inhemska om marknaden försvaras. Detta innebär att mjölkproduktionen skulle minska med ungefär 10 procent, motsvarar den tidigare översom produktionen. Priset till bonden kommer att minska med ungefär 6 procent. Som en följd av ett lägre antal mjölkkor ökar utrymmet på marknaden för nötköttsproduktion från biffkor. En stor del av köttdjuren förväntas hamna på sämre mark hos före detta mjölkproducenter. Antalet biffkor förväntas också öka p. g.a. att markpriserna blir lägre då spannmålsodlingen minskar. Fläskproduktionen beräknas minska vid den interna avregleringen. Den svenska reformen slår hårdast mot produktionsgrenar med relativt god konkurrenskraft. Detta är ett resultat av konstruktionen av en fri intern marknad. Vid en fri intern marknad med bibehållet gränsskydd utsätts inte produktionsgrenar med svag konkurrenskraft för vare sig intern eller extern konkurrens. Produktionsgrenar med god konkurrenskraft kan däremot betydande intern konkurrens.

EES-avtalet

Det nyligen ingångna EES-avtalet mellan EG och EFTA omfattar inte och fiskeripolitiken. Ändå berörs livsmeden gemensamma jordbruksdelssektorn i flera avseenden. Dit hör bestämmelser om bekämpning av smittsamma djursjukdomar och åtgärder som behövs för att hindra smittspridning samt bestämmelser om livsmedel. Härutöver harmoniseras lagstiftning rörande fodermedel, växtskydd, växtodling och gödselmedel. EES-avtalet omfattar också ett nytt gemensamt system för utjämning av industrins kostnader för jordbruksråvaror. l anslutning till, men formellt utanför EES-avtalet har vissa bilaterala bruksöverenskommelser gjorts mellan EG och enskilda EFTAländer angående relativt begränsade tull- och avgiftsfria import- och exportkvoter för ost och nötkött. Dessa började tillämpas den 15 april 1993. Jordbrukets miljöpåverkan förändras ytterst marginellt av EESavtalet.

242 Kapitel 17 sou 1994:7

EU-medlemskap

Den sektor i svenskt näringsliv som står inför de största förändringarna i samband med ett eventuellt EU-medlemskap är jordbruket. Sverige siktar på en fullständig integrering med EU:s jordgemensamma brukspolitik från den dag Sverige blir medlem. Ambitionen är ett minimium av övergångsåtgärder och att ha konkurrenskraftig en jordbruksnäring och livsmedelsindustri vid inträdet. Sverige strävar också att upprätthålla fortsatt hög ambitionsnivå på det miljö- och en regionalpolitiska området. Frågan om en anpassning till EG:s jordbrukspolitik, CAP, inte var aktuell vid 1990 års jordbrukspolitiska beslut. Den svenska avregleringen av jordbruket följer 1990 års reform måste därför som av anpassas för att stå i överensstämmelse med CAP:s pris- och marknadsregleringar och exportstöd. Från den tidpunkt när Sverige deltar fullt ut i CAP kommer med undantag för eventuella sanitära skyddsbestämmelser inga handelshinder att finnas på den gemensamma marknaden. Det svenska jordbrukets och livsmedelsindustrins konkurrenskraft avgörs hur väl av näringen lyckas anpassa sig på EU-marknaden och den prisnivå som råder där. Medlemskapet innebär skärpt konkurrens och nedåt en press på de svenska producentprisema jämfört med avreglerad svensk en intern marknad. Lönsamheten för den enskilde bonden kan emellertid samtidigt öka eftersom lönsamheten också påverkas hur stora av direkta stöd lämnas och hur de utformas. som Av de relativt omfattande studier Statens jordbruksverk som genomfört av konsekvenserna för svensk livsmedelsproduktion ett av EU-medlemskap framgår att Sverige före valutakursförändringarna hade en totalt sett högre pris-, stöd-, och kostnadsnivå än EG. I stort sett gällde jämförbara pris- och stödnivåer mellan Sverige och EG pä vegetabilieområdet, medan nivåerna inom animalieproduktionen var högre i Sverige. Sveriges komparativa fördelar gentemot EU gäller i första hand arealkrävande produktion, främst spannmål. Däremot har den arbetsintensiva animalieproduktionen sämre konkurrenskraft. Vid ett medlemskap i EU blir det EU:s interna priser eller stödnivåer som blir våra priser. Producentpriserna på jordbruksprodukter i bondeledet blir lägre Sverige går med i EU. I genomsnitt beräkom

Kapitel 17 243 sou 1994:7

avräkningsprisema sjunka med 8 procent vid en fullföljd intern nas ca svensk marknad. Vid medlemskap i EU beräknas prisnivån sjunka ett med ytterligare 5 procent vid nuvarande växelkurs. Om kursen ca stärks, blir prissänkningen större. Trots prissänkningama, också borde gynna konsumenterna, som beräknas jordbrukarna vinna på ett medlemskap. Priserna som grupp importerade fodermedel, handelsgödsel och bekämpningsmeför t.ex. del beräknas sjunka kraftigt 20-40 procent vid ett medlemskap jämfört med läget år 1990. Motsvarande sänkning torde fås i utanförskapsaltemativet på grund redan genomförda anpassningar till EU av och billig import från öststatema. CAP-reformen innebär att det garanterade priset för spannmål, oljeväxter och proteingrödor samt i viss för nöt, fläsk och fågelkött reduceras i förhållande till tidigamån EG-pris. Lönsamheten upprätthålls inom EU i stället direkta re genom bidrag djur eller hektar förutsätts kompensera effekten av det per som priset. Sveriges del kan bidragen beräknas till minst 5 sänkta För miljarder kronor. Detta gör att de svenska jordbrukarna vinner på ett medlemskap. medlemskap i EU innebär inte bara ökad konkurrens och lägre Ett återgång till ett reglerat jordbruk. Den svenska priser utan även en

produktionen kommer i stor utsträckning att styras av de regler som

fastställandet och fördelningen den areal som blir stödberättistyr av gad, de regler bestämmer arealbidragens storlek, fastställandet som fördelningen mjölkkvoter, sockerkvoter, högsta antal stödbeoch av rättigade nötkreatur och får, fastställande de regioner som klassas av missgynnade och därmed blir berättigade till regionala stöd samt som de regionala stödens storlek samt de särskilda miljöstöd som utgår.

Ramarna bestäms vid medlemskapsförhandlingarna. Sverige har

emellertid relativt frihet vid utformningen detaljerade sett stor av tillämpningsregler. Före den svenska kronans fall prisnivån på spannmål densamma var

i Sverige och i EG. Sverige har, sedan prisregleringsavgiften på

norra handelsgödsel och bekämpningsmedel avskaffats i stort sett samma hektar inom EU. Eftersom Sverige har

produktionskostnad per som

lägre hektaravkastning så blir lönsamheten i dag i genomsnitt något lägre. Kombinationen ett garanterat lägsta pris, ett väl tilltaget arealav

bidrag och sänkta kostnader för handelsgödsel och bekämpningsmedel

244 Kapitel 17 sou 1994:7

gör att lönsamheten i den svenska spannmålsodlingen vid nuvarande växelkurser återgår till den nivå som gällde före 1990-års svenska reform, dvs. kraftig höjning jämfört med alternativet Sverige en om står utanför EU och fullföljer 1990 års beslut. För oljeväxter innebär medlemskapet stora förändringar stödsysav temet. Sverige har i dag ett statligt inköpssystem oljeväxtfrö. EU av däremot har ett system med världsmarknadspriser på oljeväxter kombinerat med arealbidrag direkt till odlama. Importen av oljeväxtfrö och proteinmjöl till EU är inte belagda med tull eller införselavgift. Vid ett medlemskap kompenseras prissänkningen för svenska bönder med ett arealbidrag. Direktbidraget antas i modellen för Sveriges del variera mellan 2 000-3 600 krha. Genom bidragets storlek kommer det enligt modellen att vara intressant att ha så stor areal möjligt besådd en som med oljeväxter. Vi förutsätter emellertid att den areal tidigare som använts till oljeväxtodling blir stödberättigad. Arealen med oljeväxter blir därför oförändrad. Av avgörande betydelse för hur jordbruket kommer att klara sig i EU är konkurrenskraften i mjölkproduktionen är ryggraden i det som svenska jordbruket. Ungefär hälften jordbrukets produktionsvärde av härstammar från mjölkproduktionen och flertalet heltidsjordbrukare är mjölkproducenter. Kvotsystemet kommer dock att skydda den konkurrenssvaga svenska mjölkproduktionen. Samtidigt är den stödberättigade arealen för spannmål begränsad, vilket hämmar den konkurrenskraftiga spannmålsproduktionen. Den genomsnittliga lönsamheten kommer att sjunka vid ett medlemskap. Grovfoderbaserad mjölkproduktion klarar inte konkurrensen med spannmål på marker som är berättigade till arealbidrag för spannmålsproduktion. Vid ett EU-medlemskap beräknas mjölkproduktionen komma i nivå med den beräknas för alternatisom vet med fullbordad intern avreglering och bevarat gränsskydd. Produktionen av kött och fläsk saknar fysiska produktionsregleringar. En stor del av produktionen nötkött hänger med av samman mjölkproduktionen och utvecklas i takt med denna. Köttkoma har ingen möjlighet att konkurrera med spannmål på den mark är som berättigad till arealbidrag. Hur stor den stödberättigade spannmålsarealen blir bestäms i de pågående förhandlingarna. En direkt tillämpning EU:s regelverk på av dagens svenska jordbruk ger en stödberättigad basareal på 1,8 miljoner

Kapitel 17 245

ha. Sverige har begärt att få stödberättigad basareal på 2,1 miljoner en ha. På den mark blir över sedan spannmål och mjölkproduktion som tagit sitt blir får och köttkor aktuellt och konkurrerar med spannmål utan arealbidrag och skogsplantering. I det fall då devalveringseffekten inräknas beräknas nötköttsproduktionen öka i förhållande till fallet med intern avreglering. Lönsamheten för får- och lammproduktion förbättras klart i medlemskapsaltemativet. Fläskproduktionen beräknas minska kraftigt när devalveringseffekinte medräknas. Om devalveringseffekten medräknas blir produkten tionssänkningen relativt marginell.

De olika alternativens miljöeffekter på jordbrukets område

I det här avsnittet förenklar vi analysen till två hypotetiska fall: Hur påverkas förutsättningarna för att uppnå jordbrukets miljömål om Sverige går med i EU, vad händer vi står utanför EU och resp. om fullföljer den interna avregleringen påbörjades år 1990 men som som inte fullföljts. I det här sammanhanget jämförs alltså två alternativ, där det är medlemskap i EU. Eftersom den gemensamma ñskeri- och ena jordbrukspolitiken inte ingår i EES-avtalet representerar det andra alternativet både EES-avtalet och fullföljandet 1990 års jordav brukspolitik. Om vi väljer att inte gå med i EU, vilket var förutsättningen år 1990 när den svenska reformen beslutades, så förutsätter vi att Sverige återgår till den interna avreglering av jordbruket som riksdagen med bred parlamentarisk uppslutning beslutade om 1990.

i Fullföljd intern avreglering enligt 1990 års beslut

Beslutet syftade bl.a. till att anpassa jordbruksproduktionen till vad

kunde avsättas inom landet eller avsättas på den internationella som marknaden utan exportsubventioner. Detta skulle medföra stora förändringar odlingslandskapet. Om den interna avregleringen fått av fortsätta så bedömdes den totala arealen åkermark behöva minska med ungefär 500 000 ha utöver den areal som redan låg i träda. Var denna minskning skulle ske och hur den minskade åkerarealen i fortsättningen skulle användas är viktig information för att kunna bedöma

246 Kapitel 17 sou 1994:7

miljöeffekterna. Modellresultaten visar på regionala effekter. Så t.ex. skulle en minskning ske i södra Sveriges skogs- och mellanbygder

samt de bättre jordbruksbygdema i Norrland. Mjölkproduktionen

skulle delvis flytta ut från skogsbygd till slättbygd. I vilken utsträckning detta skulle ske beror naturligtvis på hur mycket resurser man satt in i naturvårds- och regionalstöd. Minskningen åkerarealen skulle av då i motsvarande grad äga rum i slättbygdema. Enligt beräkningsmodellen minskar alltså åkerarealen kraftigt i avregleringsalternativet. Huruvida detta är negativt för och natur-

kulturvärden i odlingslandskapet och biologisk mångfald beror dels på

vad för slags mark som tas ur drift, dels på hur den nedlagda åker-och betesarealen kommer att användas i framtiden. Någon större nedläggning av jordbruksmark har på grund reformen hittills inte ägt av rum och skogsplantering på åkermark är relativt obetydlig. En orsak till detta är förmodligen att vissa jordbrukare inväntar EU-medett lemskap. Den anpassning skulle kunna förväntas ske vid som en fullföljd intern avreglering har därför inte realiserats. Att mark tas ur produktion eller varaktigt ställs till om annan produktion än livsmedel kan försämra förutsättningarna för biologisk mångfald. Samhället kan emellertid motverka detta hot i genom att särskild ordning betala för produktion landskapsvärden inklusive av biologisk mångfald. Statliga medel anslogs därföri samband med 1990 års beslut till landskapsvård för att bevara vissa nationella värdefulla miljöer med fastlagda kvaliteter från naturvårds- eller

kulturmiljösyn-

punkt. För budgetåret 199394 har 250 miljoner kronor för avsatts landskapsvårdande åtgärder. Ett särskilt stöd utgår också för natur-

vårdsåtgärder i odlingslandskapet. Detta stöd uppgår till 40

som ca miljoner kronor år syftar till att bevara hävdberoende biotoper med per höga natur- och kulturvärden. När det gäller växtnäringsläckaget inom jordbruket är målet att minska detta med 50 procent under tidsperioden 1985- 95. För att nå detta finns ett omfattande innehåller lagstiftning, rådprogram som givning, FoU och avgifter. Lagstiftningen gäller krav på bl.a. djurtäthet, lagring och spridning stallgödsel s.k. mark, dvs. av samt grön krav på att en viss andel av åkerarealen hålls täckt med gröda under höst, vinter och vår. Användningen handelsgödsel skulle minska kraftigt 30 procent av vid en intern avreglering jämfört med situationen i slutet 1980-talet, av

Kapitel 17 247

framför allt på grund att stora arealer skulle tas ur produktion. av Detta medför naturligtvis inte automatiskt en minskning av växtnäringsläckaget med 30 procent utan beror även av t.ex. vilka arealer produktion. Intensiteten i användningen förväntades också som tas ur minska, har inte gjort det prissänkningen på handelsgödsel. men p. g.a. Den regionala effekt ett fullföljande av 1990 års beslut beräksom få skulle också positiv läckagesynpunkt. Både flyttningen nas vara ur mjölkkor från skogsbygd till slättområden och överföring av spannav målsmark till vall skulle medföra minskat läckage både i skogsbygderna och på slättbygderna. När det gäller användningen kemiska bekämpningsmedel har av mängden aktiv substans halverats mellan åren 1985 och 1990 och skall enligt planerna ånyo halveras till år 1996. Bekämpningsmedel används huvudsakligen vid produktionen potatis, oljeväxter och spannmål. av Däremot användes det nästan inte alls vid vallodling. Om 1990 års jordbrukspolitiska beslut hade fullföljts beräknas användningen minska med ungefär 40 procent jämfört med situationen vid slutet av 1980talet, främst därför att spannmälsarealen minskar kraftigt. Någon allmän prissänkning på bekämpningsmedel förväntas inte i avregleringsalternativet.

ii E U-medlemskapet Vilka miljöeffekterna på jordbruksområdet blir vid ett EU-medlemskap beror bl.a. på de regler gäller vid ett medlemskap och resultatet som medlemskapsförhandlingarna. Stödutformningen för Norrland och av mindre gynnade områden, produktionskvoter liksom valutautvecklingen hör till de faktorer också påverkar hur miljöeffekterna kommer som att se ut. Medlemskap i EU medför att betydligt mer jordbruksmark blir kvar i produktionen vi står utanför. Med nuvarande jordbrukspoliän om tiska beslut inom EU och gällande valutakurser beräknas så gott som ingen jordbruksmark läggas Orsaken är att lönsamheten för den ner. arealkrävande produktionen i Sverige ökar med EU:s prisnivåer och direktbidrag till mark och djur. Den areal som kommer med i arealbidragssystemet kommer att användas till spannmål, oljeväxter eller träda. Trädan skall grön och uppfylla vissa miljökrav. Mark som vara inte blir bidragsberättigad kommer endast i undantagsfall att användas till spannmålsproduktion.

248 Kapitel 17 sou 1994:7

Att mer jordbruksmark blir kvar i produktion om vi går med i EU än om vi står utanför är i de flesta fall positivt när det gäller målet att bevara biologisk mångfald, landskapsbild och natur- och kulturvärden i odlingslandskapet. Hur biologisk mångfald påverkas av att arealen blir större än i avregleringsaltemativet beror bl.a. vilka grödor som kommer att odlas. Medlemskap i EU påverkar framför allt skogs- och mellanbygdema, eftersom det främst är dessa marker som läggs ner vid en svensk avreglering. I Norrland blir huvuddelen åkern kvar av under förutsättning att N orrlandsstödet bevaras på tillräckligt hög nivå. Huruvida vi kan behålla stödet till Norrland liksom huruvida vi i framtiden kan klassificera skogsbygdema i södra Sverige som mindre gynnade s.k. LFA-områden får resultatet av medlemskapsförhandlingar utvisa. Utsikterna förefaller goda att vid ett EU-medlemskap behålla programmen NOLA, landskapsvårdande åtgärder eller liknande system. I samband med EG:s jordbrukspolitiska reform infördes s.k. kompletterande stöd inom ramen för CAP bl.a. syftar till ett som miljövänligt jordbruk och att bevara landskapet och landsbygden. EU:s budget för dessa program uppgår för närvarande till 800 miljoner ECU, dvs. mellan 8 och 9 miljarder kronor. Stödet finansieras ur den s.k. garantifonden FEOGA. Det innebär att något egentligt tak inte finns för kostnaderna. Miljöstödet, som medñnansieras EU till 50 procent och skall av erbjudas till lantbrukarna, förutsätter att ett nationellt program baserat på svenska förutsättningar och prioriteringar upprättas. EU:s miljöstöd lämnar goda möjligheter att behålla eller öka miljövärdena i odlingslandskapet. Det blir i första hand fråga för själva att en oss avgöra i vilken utsträckning vill utnyttja oss av dessa möjligheter. Regeringen har tillsatt en särskild utredare som skall lämna förslag till ett svenskt program för stöd enligt EU:s kompletterande miljöstöd till jordbruket. EU:s stöd till skogsplantering är mycket frikostigt och syftar till att öka skogsresurserna i Europa. En oförsiktig tillämpning av detta stöd i Sverige skulle kunna få oacceptabla konsekvenser för biologisk mångfald och vårt öppna landskap. Det finns därför starka skäl att anpassa stödet till svenska förhållanden. EU:s jordbrukspolitik ger oss visst utrymme att utforma kvoter, arealbidrag och andra stöd på ett sådant sätt att odlingslandskapet och den biologiska mångfalden gynnas.

Kapitel 17 249

Eftersom arealanvändningen är så pass mycket större vid ett EUmedlemskap än vid en intern avreglering blir användningen av kemiska bekämpningsmedel större i EU-medlemskapsalternativet. För oljevåxter kommer allt prisstöd att upphöra och världsmarknadspris att råda. Prissänkningen kompenseras med arealbidrag. Prissänkningen innebär att intensiteten kgha sjunker vilket minskar användningen av bekämpningsmedel. Förutsättningarna för oljeväxtodling bestäms i de pågående förhandlingarna. Vid ett EU-medlemskap torde den dock motsvara högst nuvarande nivå på odlingen. Användningen handelsgödsel och jordbrukets växtnäringsläckage av blir större än i utanförskapsaltemativet på grund av att den odlade jordbruksarealen blir större. Jordbrukets utsläpp av ammoniak står för ca 40 procent av den luftbuma eutroñeringen och verkar dessutom försurande. Skillnaden mellan medlemskap och utanförskap blir marginell. Kadmiumtillförseln till svenska odlingsjordar torde öka vid ett medlemskap jämfört med ett utanförskap. Möjligheterna att motverka detta bedöms som goda. Möjligheterna att klara en höjd ambitionsnivå i ett EU-medlemskap beror på möjlig lagstiftning, intensiteten i produktionen och markanvändningen. På lagstiftningsområdet förutses inga problem. Nuvarande svenska föreskrifter kan formellt sett behållas vid ett medlemskap. Intensiteten torde inte öka eftersom CAP-reformen innebär en övergång från ett produktionsrelaterat prisstöd till ett direktstöd, som ger något lägre priser än i utanförskapet. Skulle det trots detta uppstå miljöproblem finns formellt möjligheter att reglera detta med miljöavgifter på handelsgödsel och bekämpningsmedel. Konkurrenshänsyn kan dock begränsa användningen av detta styrmedel.

GATT-uppgörelsen och jordbruket

Den slutliga uppgörelsen på jordbruksområdet innebär en sänkning av den allmänna stödnivån samt övergång till ett mer genomskådligt en gränsskydd. De avtalsslutande parterna har gjort åtaganden på fyra områden.

250 Kapitel 17

Det interna stöden skall sänkas med 20 procent i förhållande till ländernas genomsnittliga stödnivå under åren 1986-1988.

Allt grånsskydd omvandlas till fasta tullar minskas med i som genomsnitt 36 procent i förhållande till det genomsnittliga gränsskyddet under basperioden 1986-1988. Marknadstillträdet garanteras motsvara minst 3 procent som sedan ökar till 5 procent av den inhemska konsumtionen.

Vad gäller exportstöd skall de totala utgifterna för exportstöd sänkas med 36 procent och den subventionerade exportvolymen med 21 procent i förhållande till basperioden 1986-1990. Neddragningen skall göras produkt för produkt.

Uppgörelsen på det Sanitära och fytosanitära området innebär att om ett importland har gränsvärden och överensstämnormer som mer med sådana som sätts av internationella organ så kan dessa normer inte ifrågasättas av exportören. Sverige ges emellertid fortsatt möjlighet att ställa högre krav vad gäller livsmedel, veterinär- och växtskyddsbestämmelser. Sådana krav måste vila på vedertagen vetenskaplig grund och baseras på en konsekvent riskbedömning.

För alla åtaganden gäller att de skall genomföras under 6-årsperiod en med start när avtalet träder i kraft. Ett sannolikt startdatum är den l juli 1995.

i Konsekvenser av GATT-uppgörelsen om står helt utanför EU

Minskningen av intemstödet med 20 procent bedöms inte medföra några nämnvärda effekter. Skälet är att 1990 års jordbruksreform i huvudsak avskaffat regleringarna och därmed de s.k. administrativa priser som ligger till grund för beräkningen stödet. Norrlandsstödet av ryms inom stödvolymen och behöver inte förändras. Ett fullföljande av 1990 års jordbrukspolitiska beslut innebär att exportstödet avskaffas. GATT avtalet får därför inte heller i detta avseende några effekter på jordbruk och miljö. För Sveriges del blir effekterna störst av åtagandena vad gäller gränsskydd. De bundna och successivt sänkta tullarna sätter ett tak för

Kapitel 17 251

hur mycket våra priser kan överstiga världsmarknadspriserna. Sverige har i sina GATT-bud lagt neddragningarna så att så långt som möjligt anpassar nivåerna till EGEU:s. Sänkningarna kommer att göras kraftigare för fläsk, fjäderfä och ägg än för spannmål. Miljöeffekterna av GATT-avtalet vid ett utanförskap bedöms därför i huvudsak komma från kravet på neddragningar gränsskyddet. av

ii Konsekvenser GA TT-uppgörelsen vid ett medlemskap i EU av Om Sverige blir medlem i EU läggs våra basnivåer till EU:s. Effekterna av GATF-avtalet på svenskt jordbruk blir i det här fallet mer svårbedömbara. EU:s exportstödåtagande enligt GATT-avtalet nödvändiggör nedskärningar av exporten som sker med hjälp bidrag. Detta medför av krav på nedskärningar av produktionen. Detta påverkar självklart Sverige också. Det böri sammanhanget påpekas att EU-sidan i GATTförhandlingarna använde CAP-reformen referenspunkt för hur som en långt man var villig att sträcka sig i strävandena att liberalisera handeln med jordbruksprodukter. Om CAP-reformen uppfyller GATTavtalets krav får avtalet inga ytterligare effekter för svenskt jordbruk utöver de som erhålls vid ett EU-medlemskap. Huruvida GAII'överenskommelsen innebär åtaganden för EU:s bönder går utöver som CAP-reformen finns det i dag delade uppfattningar inom EU. om Några stora totala skillnader i åtaganden torde det dock inte vara fråga om. Det innebär att i den utsträckning det blir skillnader mellan CAP-reformens krav och GATF-överenskommelsens krav så torde övriga medlemsländer kräva att Sverige medverkar till att eventuella ytterligare krav på produktionsbegränsningar uppfylls. Effekterna på svenskt jordbruk beror dels på det produktionsutrymme som Sverige kan uppnåi medlemskapsförhandlingarna, dels på

den fördelningsmekanism t.ex. priser eller kvoter kommer att

som användas för att effektuera eventeulla nedskärningskrav utöver CAPreformens krav. Att ha uppfattning hur bördorna kommer att en om fördelas inom EU försvåras de oklarheter föreligger beträffanav som de innebörden av de garantier t.ex. lämnats Frankrike i samband som med jordbruksuppgörelsen. Vi har försökt bedöma skillnaden mellan de produktions- och miljöeffekter som kan förväntas uppstå GATTzs krav på nedskärav ningar av gränsskyddet i utanförskaps- respektive medlemskapsalterna-

252 Kapitel 17

tiven. Det bör påpekas att i medlemskapsalternativet blir effekten av gränsskyddsförändring för Sveriges del lika med summan av den en effekt fås att Sverige tar över EG:s gränsskyddsproñl och som genom den renodlade effekt som följer av EG:s neddragning av gränsskyddet för att uppfylla GATT-kravet. Om vi tittar på den renodlade gränsskyddseffekten, dvs. den förändring av produktionen som erhålls utöver den effekt fås när Sverige tar över EU:s gränsskyddsproñl som så bedöms förändringen bli större vid ett medlemskap än i ett utanförskap för fläsk samt mindre för nötkött, fjäderfä och ägg. För spannmål erhålls ingen renodlad gränsskyddseffekt vare sig vid medlemskap eller vid utanförskap. Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att miljöeffekterna av GATI avtalet med avseende på nämnda produktområden inte skiljer sig markant vid ett medlemskap jämfört med ett utanförskap. Effekterblir under inga förhållanden av sådan storleksordning att de påna verkar våra tidigare bedömningar skillnaderna mellan alternativen av från miljösynpunkt.

Sammanfattning

Resultaten omgärdas osäkerhet. En osäkerhet gäller vilken jordav brukspolitik EU kommer att bedriva i framtiden, en annan gäller som förhandlingsresultaten och tredje omvärldsfaktorer som t.ex. den en framtida växelkursen. Det finns tecken på att den framtida jordbrukspolitiken i EU komatt bli mer miljöanpassad än vad fallet är i dag. Omfattningen och mer hastigheten av denna utveckling är mer svårbedömbar. Det svenska jordbruket är i ett europeiskt perspektiv konkurrenskraftigt när det gäller arealkrävande produktion men mindre konkurrenskraftigt när det gäller arbetsintensiv produktion. Den beräknade minskningen av jordbruksproduktionen beräknas drabba främst växtodlingen om står utanför EU och animalieproduktionen vid ett EU-medlemskap. Uppskattningen av den brukade arealens omfattning i de båda alternativen är olika orsaker osäker. Vi bedömer emellertid att av arealen jordbruksmark blir större i medlemskapsalternativet än om vi står utanför EU. Hur mycket större beror främst på utfallet i med-

Kapitel 17 253

lemskapsförhandlingarna och de eventuella effekter GATT-avtalet kan på det svenska jordbruket, det torde röra sig flera hundra men om tusentals ha. Den ökade arealen bör gynna målet om att ha ett öppet landskap. Huruvida målet med att slå vakt ett rikt och varierat odom lingslandskap också gynnas av den ökade arealen i medlemskapsalternativet beror på inriktningen och den regionala fördelningen jordav bruksproduktionen samt på de särskilda medel kan ställas till som förfogande för att bevara den biologiska mångfalden. Den biologiska mångfalden och de övriga värden som vi skall bevara i odlingslandskapet är i mycket stor utsträckning beroende av antalet nötkreatur och var dom ñnns. Mångfaldens bevarande beror på hur många gårdar som har kreatur, var gårdarna är belägna och var kreaturen betar i landskapet. EU:s miljöstöd lämnar goda möjligheter att behålla eller öka miljövärdena i odlingslandskapet. EU-medlemskapet skapa synes de bästa förutsättningarna för att uppnå målet att bevara den biologiska mångfalden. Användningen av handelsgödsel och bekämpningsmedel torde bli något högre i EU-altemativet än i alternativet utanför EU. Vad gäller möjligheterna att uppnå våra ambitioner att minska växtnäringsläckaget och minska riskerna vid användningen bekämpningsmedel bedöms av EU-altemativet, givet de osäkerheter som finns med i bilden, något ge sämre förutsättningar jämfört med alternativet att stå utanför. Den enskilde jordbrukaren får ett större ansvar för att uppnå ambitionen i EU-altemativet. Av konkurrensskäl kan höga miljöavgifter och krav på miljöhänsyn bli svårare att upprätthålla vid ett EU-medlemskap än vid EES-avtalet resp. vid ett utanförskap, där gränsskydd kan användas så länge det uppfyller villkoren i det GATT-avtalet. nya

Djurskydd

I detta avsnitt tar vi främst upp aspekter av djurskyddet som kan effekt på omfattning och konkurrenskraft animalieproduktionen. av Sverige har en högre målsättning än EU när det gäller att förebygga sjukdomar och skapa den bästa miljön för djuren. Den svenska djurskyddslagen gäller alla husdjur och andra djur hålls i fångensom skap. Den grundläggande principen är att djur skall behandlas väl och

254 Kapitel 17

skyddas mot sjukdom och onödigt lidande. EU saknar en liknande allmän lag. EU:s djurskyddsregler gäller i de flesta fall bara för vissa djurslag. De flesta av EU:s regler är minimikrav. EU:s direktiv om skydd av djur under transporter är ett harmoniseringsdirektiv. Det finns flera områden där Sverige har regler men där EU saknar gemensam lagstiftning. Exempelvis måste svenska kor få beta utomhus på sommaren, och operativa ingrepp på djur är förbjudna om det inte är medicinskt nödvändigt. EU har direktiv för hur kalvar, svin och värphöns i bur skall skötas och hållas. De svenska djurskyddskraven går i de här fallen längre än EU-kraven. Sverige har en del bindande föreskrifter avseende transport av djur, som kan verka hindrande på handeln. En samordning med EU:s regelverk skulle innebära att Sverige måste ge avkall på vissa djurskyddskrav. Det är i flera länder vanligt tillsätter vissa substanser i att man jordbruksdjurens foder. Anledningen är att man vill att djuren skall växa fortare eller att vill ett skydd mot sjukdomar. Att tillsätta man ge hormoner i tillväxtbefrämjande syfte är förbjudet både i EU och i Sverige. Trots förbudet är det vanligt förekommande att man tillsätter hormoner i vissa EU-länder. Att tillsätta vissa mediciner, som antibiotika och andra kemoterapeutiska medel är tillåtet i EU. I Sverige är det bara tillåtet om skälet är att förebygga, hindra eller bota sjukdom eller sjukdomssymptom. Enligt EES-avtalet får Sverige tills vidare ha kvar förbudet mot antibiotika i tillväxtfrämjande syfte. Under pågående förhandlingar med EU begär Sverige att få behålla förbudet också vid ett medlemskap. EU:s direktiv för burhöns gäller sedan år 1986 alla nybyggda burar. Fr.o.m. år 1995 skall EU:s direktiv dock gälla alla hönsburar. Direktivens minimikrav innebär i praktiken att man får ha fyra hönor i burar som man i Sverige bara får ha tre hönor Både Tyskland och Danmark har strängare krav än EU:s minimikrav. Riksdagen har beslutat om förbud mot att hålla värphöns i bur fr.o.m. år 1999. De svenska reglerna för djurskydd gör att produktionen av kött, mjölk, ägg och andra animaliska livsmedel blir dyrare än i andra EUländer. EU kommer sannolikt i framtiden att skärpa sina djurskyddsbestämmelser. Takten är svår att bedöma.

Kapitel 17 255

Ett EU-medlemskap innebär formellt sett inte att de svenska kraven måste sänkas. Däremot öppnas gränserna för produkter från andra länder med lägre djurskyddskrav. Det finns naturligtvis risk för att de fördyrade svenska djur-produkterna i många fall skulle svårt att klara konkurrensen utifrån. Enligt Omställningskommissionen kan ett begränsat investeringsstöd riktat till djurskyddsinsatser utformas inom ramen för EU:s obligatoriska, generella investeringsstöd. Det är emellertid oklart i vilken mån stöd kan lämnas till vissa produktionsgrenar. Framför allt gäller detta ägg och slaktkyckling. Högre djurskyddskrav behöver å andra sidan inte vara en konkurrensnackdel. De svenska djuren är i allmänhet friskare. Dessutom ökar konsumenternas efterfrågan på produkter från jordbruk som tar hänsyn till djurens välbefinnande. EES-avtalet innebär däremot att gränsskyddet för svenska jordbruksprodukter behålls.

Bioteknik

Modern bioteknik har utvecklats snabbt under de senaste decenniemaz. De prognoser som gjorts i olika sammanhang och som berör genteknik visar samstämmigt att vi i framtiden kan förvänta betydande oss en internationell kommersialisering av gentekniskt förändrade djur, växter och mikroorganismer. Användningen av genteknik och genetiskt modifierade organismer

GMO3 har rest en rad frågor från samhället. Främst gäller det vilka

ekologiska risker som kan accepteras och vilka etiska principer som är förknippade med användningen GMO. av En ovarsam hantering av den kunskap som kan vinnas med tekniken kan ge upphov till negativa effekter på flera områden. Kraven på kontroll från samhällets sida har ökat liksom kraven på att fastställa

2 Bioteknik avser användandet eller utvecklandet tekniker av av som använder organismer eller delar av organism för att producera eller förbättra varor eller tjänster. Genteknik, som används för att undersöka eller ändra en organisms ärftliga material är att betrakta som ett metodområde inom biotekniken. 3 Med GMO avses en organism som fått sitt genetiska material ändrat ett sätt som går utöver det naturliga genutbytet.

256 Kapitel 17 sou 1994:7

gränser för teknikens användning. Trots de potentiella risker som är förenade med GMO finns det i dag inget land som förbjudit användningen av GMO. Den moderna biotekniken innebär enligt vår mening något principiellt nytt med nya risker. Det nya är den hastighet och precision med vilken ny kunskap och nya tillämpningar kommer att beröra allt fler delar av biosfären. Genteknik är ett redskap som kan användas på många sätt och med resultat som inte kan uppnås med traditionell växtförädling eller djuravel. I naturen flyttas arvsanlag, men inte i den utsträckning och inte heller mellan alla de arter som vi nu och i framtiden har möjlighet att göra. Genteknikens användning i militära sammanhang innebär också något principiellt nytt. Diskussionen om riskerna med biotekniken har förändrats över tiden. Från början koncentrerades diskussionen till de eventuella risker som kunde förknippas med t.ex. oavsiktlig spridning av hälsofarliga mikroorganismer från laboratorier där gentekniken användes. Den nuvarande och framtida användningen av biotekniken inom framför allt jordbruket, skogsbruket och vattenbruket innebär emellertid risker av annat slag. Den risk som upplevs i samband men avsiktlig utsättning av GMO i miljön hänför sig till farhågor för att den skall sprida sig på ett okontrollerat sätt och förorsaka skada. Den potentiella risken för att något skadligt skall inträffa hänför sig också till att det genetiska materialet är rörligt. Hur stor är risken för att genen för en viss egenskap, som tillförts en organism, oavsiktligt förs över till en annan organism Sådan genöverföring sker ständigt i naturen. Den kanske viktigaste och samtidigt svåraste komponenten i risk- och konsekvensbedömningen är den eventuella inverkan som en utsättning av GMO kan på existerande ekosystem, som i sin tur kan få återverkningar på miljön och hälsokonsekvenser för människor och djur. Ökad biologisk-ekologisk kunskap om en avsiktligt utsatt organisms överlevnad, spridning, genstabilitet och genöverföring samt effekt på ekosystemet är nödvändig. Det faktiska kunskapsläget om ekologiska risker i samband med utsättning av GMO i miljön måste förbättras för att effekterna skall vara förutsägbara. Det är viktigt att pågående forsknings- och utvecklingsarbete rörande GMO och deras användning i naturen fortsätter.

Kapitel 17 257

En fråga ofta aktualiseras är risken för att ett alltför annan som intensivt förädlingsarbete vad gäller växter och djur kan komma att innebära förluster av genmaterial. Biotekniken innebär på lång sikt stora möjligheter till ingrepp i livet och ekosystemen. Den framtida användningen av biotekniken bör därför också diskuteras från etiska utgångspunkter. Vid en etisk bedömning genteknikens användning på djur, växter och mikroorgaav nismer bör awägning ske mellan å sidan den skyldighet som en ena människan har gentemot djur och miljö och å andra sidan värdet av det användningen av biotekniken kan tillföra samhället. En grundsom läggande skyldighet i detta sammanhang är att den genetiska mångfalden djur och växter skall bevaras och att djur inte får utsättas för av onödigt lidande. Vid kontroll och fastställande av gränser för användning av biotekniken bör åtskillnad göras mellan bioteknisk forskning på djur, växter och mikroorganismer och användning av bioteknik på djur, växter och mikroorganismer som avses föras ut i produktionen. Som framgår kapitel 4 ñnns i EGEU sedan 1990 bestämmelser av om innesluten användning av genetiskt modifierade mikroorganismer GMO och avsiktlig utsättning av GMO. EU har en sammanhållen lagstiftning på dessa områden, vilket Sverige saknar. Enligt EES-avtalet förutsätts att nödvändiga åtgärder vidtas i Sverige för att uppfylla EU-direktivens innehåll senast den l januari 1995. EES-avtalet innebär bl.a. att Sveriges möjligheter att hindra import produkter innehåller eller består av GMO inskränks. av som EFTA länderna har dock i avtalet reserverats rätt att anta en egen

nationell lagstiftning om reglerna har andra syften etiska än att

skydda människans hälsa och miljö. Länder främst i Västeuropa har till följd av EGEU:s direktiv infört eller planerar införa särskild lagstiftning för användning av GMO. en Den danska lagstiftningen gällande avsiktlig utsättning av GMO från 1986 innebar i princip totalförbud med dispensmöjligheter. Vid tillkomsten EG-direktivet 1990 ñck Danmark anpassa sin lagstiftav ning så att den står i överensstämmelse med den tillståndsprövning EG-direktivet är baserat på. I tillståndsprövningen ligger självsom fallet fortfarande möjligheter till förbud om hälsa eller miljöriskema bedöms oacceptabla.

9 l4-0l44

258 Kapitel 17

Genteknikberedningens SOU 1992:82 majoritet bestämde sig för att lägga ett förslag om att ändra i befintliga lagar för att tillgodose direktiven. Miljöskyddskommitten SOU 1993:27 har i sitt förslag till miljöbalk föreslagit att sammanhållen lagstiftning om genteknik en skall ingå som ett kapitel i miljöbalken. Motivet för en sammanhållen, särskild lagstiftning för bioteknik är att den spänner över rad samhällssektorer där flera frågeställningar en bör hanteras med gemensamma utgångspunkter. Det gäller t.ex. krav på etiska övervägander och miljöriskbedömningar. Den befintliga lagstiftningen lämpar sig inte väl eller är olämplig för detta. Den snabba utvecklingen på bioteknikområdet gör det viktigt att ha ett gemensamt, försiktighetsbaserat förhållningsrätt till biotekniken och att ett sådant förhållningssätt baseras på ett regelverk som går över nationsgränser. Det handlar om en verksamhet som är lätt flyttbar och med starka ekonomiska intressen knutna till ett fåtal länder. Ett nära internationellt samarbete är därför nödvändigt. EU:s regelverk och det utvecklade EU-samarbetet utgör en bra grund för ett förhållningssätt som syftar till att bevara biologisk mångfald och skapa förutsättningar för en långsiktigt hållbar samhällsutveckling. Kraven på etiska överväganden bör dock tydliggöras i större utsträckning. Ett medlemskap i EU underlättar gemensamma utvärderingar biotekniken, samordning av forsknings- och utveckav lingsarbete samt utgör ett lämpligt forum för den allmänpolitiska debatten de förhoppningar och de risker, som är knutna till biotekav niken.

Allemansrätten och markanvändning

Med anledning av Sveriges ansökan om medlemskap i EG har frågan om allemansrättens framtid aktualiserats. Från allmänhetens synpunkt framstår allemansrätten som en begränsad nyttjanderätt till någon annans fasta egendom. Ur markägarens perspektiv innebär allemansrätten en begränsning av äganderätten av fastigheten utan att han upplåtit någon nyttjanderätt. Allemansrätten är i den omfattning som den föreligger i Sverige mindre vanlig i ett internationellt perspektiv. Möjligheten att fritt vistas i naturen är i Sverige, liksom Norge, Finland och Island mer långtgående än i något

sou 1994:7 Kapitel 17 259

annat europeiskt land. I länder som Frankrike och Holland är den enskilde markägarens rätt till fastigheten mycket stark. Frånsett återkommande diskussioner om markägarens rätt till skogens bär har allemansrätten egentligen inte ifrågasätts förrän de senaste decennierna. De stora förändringar som kännetecknat friluftsliv och turism under denna period har inneburit att allemansrätten kommit i otakt med tiden. I dag finns ingen särskild lag som behandlar allemansrätten. Den nämns endast i l § första stycket naturvårdslagen: Naturen utgör en nationell tillgång som skall skyddas och vårdas. Den är tillgänglig för alla enligt allemansrätten. Stadgandet ger ingen vägledning om allemansrättens närmare innehåll. I en rad olika lagar regleras i stället vad som är förbjudet att göra i naturen. Detta gäller exempelvis i naturvårdslagen, jaktlagen, brottsbalken och ordningsstadgan. Huruvida allemansrätten bygger på sedvanerätt eller på principen att det som inte är förbjudet för allmänheten är tillåtet för denna saknar betydelse för vår analys. Var och en har rätt att gå över annans mark så länge det inte är en plantering eller annan särskilt känslig mark som kan skadas och så länge hemfriden inte störs. Markägaren är i princip skyddad mot skadlig inverkan på mark. Det ñnns emellertid en skadegräns, en toleransgräns, som anger vad en markägare skall anses kunna tåla utan att ersättning lämnas. Det är tillåtet att plocka bär och blommor samt att tälta något eller några dygn. Även inte brukar säga att det om man ingår i allemansrätten är det tillåtet för allmänheten att fiska med handredskap på enskilds fiskevatten vid kusterna och de fem största sjöarna. Det torde vara klart att principen bakom allemansrätten är att den inte får utövas på ett sätt som skadar mark eller är till skada för markägare. Allemansrätten är knuten till fysiska personer och saknas för juridiska personer bolag, kommuner, föreningar etc.. Det är vidare klart att allemansrätten får utövas av var och en som befinner sig i landet. Utländska medborgare som besöker Sverige får utöva allemansrätten. Det är framför allt två hotbilder diskuterats i samband med ett som eventuellt medlemskap i EU.

260 Kapitel 17

Hotbild Allemansrätten hotas vid EU-medlemskap av harmoniseringssträvanden.

Skandinavien och det tyskspråkiga Europa har en tradition med rätt att färdas mark, så länge inte markägarens intressen skadas. över annans Någon liknande företeelse finns inte i Nordirland, Holland, Belgien, Frankrike, Spanien och Italien. EU-regler saknas i dag för sådant som rör allemansrätt. Formellt finns det därför föga anledning att tro att allemansrättens vara eller inte vara skulle bli en fråga i medlemskapsförhandlingarna. I medlemskapsförhandlingarna har klart deklarerats att Sverige tänker hålla fast vid den omistliga och urgamla allemansrätten. Sverige får behålla allemansrätten. Varken EES-avtalet eller medlemskap i EU ingriper i lagar om äganderätt. Detta följer av artikel 222 i Romtraktaten. Där sägs att traktaten inte i något hänseende skall ingripa i medlemsstaternas egendomsordning. Den svenska egendomsordningen som bl.a. beskriver vad äganderätten och förfoganderätten innefattar påverkas varken av EES-avtalet eller ett EUmedlemskap. Däremot måste egendomsordningen vara icke-diskriminerande. Svenska och utländska medborgare måste behandlas lika. Den oreglerade allemansrätten ryms inom ramen för Sveriges egendomsordning och står därmed fri från ingripanden från EG-domstolen. Det är väl snarare troligt att den nuvarande svenska allemansrätten ses positivt frihet kommer även EU:s medborgare av EU. Det är en som till del. Däremot kan den svenska allemansrätten prövas mot Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och det egendomsskydd som ryms däri. Denna möjlighet att överklaga till Europadomstolen finns redan i dag. Europadomstolen har hittills varit generös att tillåta länderna att begränsa egendomsrätten. Skulle allemansrätten tas med i grundlagen, föreslagits, torde skyddet öka något eftersom som nu domstolen låter sig påverkas av medlemsländernas konstitutionella

historia. Äganderätten föreslås också få skydd i grundlagen. Det gäller

principer i dag finns i vanlig lag. Rättsläget blir i princip oförsom ändrat genom denna grundlagsändring. Det torde emellertid innebära att det blir svårare att begränsa förfoganderätten utan att ersättning lämnas.

Kapitel 17 261

Hotbild 2: Allemansrätten måste inskränka.: pd grund av övemtrtytgjande.

Allemansrätten betraktas ibland som ett hot mot sig själv. Det traditionella friluftslivet kom i regel inte i konflikt med markägarnas intressen. När konflikter mellan friluftsfolk och markägare uppstod var det i regel på grund av enskilda människors övertramp. Karaktären på konfliktsituationen har ändrats. I dag är det främst ett överutnyttjande av allemansrätten från den kommersiella turismen som är orsaken till konflikten med markägaren. Exempelvis när många människor styrs till samma områden. Slitage uppstår även om ingen bryter mot regler och bestämmelser. På vissa håll förekommer också lokalt lagöverträdelser exempelvis skadegörelse och nedskräpning. Det föreligger också en konflikt mellan olika användargrupper inom friluftslivet självt. Redan i dag har allmänhetens rörelsefrihet begränsats genom regler i naturvårdslagen, lokala ordningsstad gar och andra speciallagar. Detta betraktas många icke önskvärd utveckling Enligt detta av som en . synsätt är styrkan med allemansrätten just frånvaron av preciserade regler. Allemansrätten är en sedvänja med stora lokala variationer som gör det svårt att lagstifta om. De som kräver begränsande lagstiftning menar att alternativa styrmedel information, utbildning, resursplanering för att komma tillrätta med problemen är otillräckliga för att värna om allemansrätten och äganderätten. Förslag har emellertid väckts i motsatt riktning också. Enligt detta synsätt bör allemansrätten preciseras och garanteras i lagstiftningen. Frågan är om denna hotbild av ett överutnyttjande kommer att förstärkas ett EU-medlemskap. Med nuvarande svenska regler av kommer personer bosatta inom EU att, på samma sätt som i dag, kunna nyttja allemansrätten i Sverige. I det här avseendet finns ingen skillnad mellan medlemskapet och EES. En svensk anslutning till EU innebär att utlandsturismen till Sverige kommer att öka i viss utsträckning. En rad förändringar torde inträffa som underlättar för EUmedborgarna att utnyttja den svenska naturen. Möjligheterna för utländska företag att driva turistisk verksamhet underlättas. I ett öppet Europa kommer informationsflödet att öka. Allemansrätten och den svenska naturen torde komma att marknadsföras hårdare.

262 Kapitel 17

Om hotbilden förstärks vid ett EU-medlemskap uppkommer frågan hur vi skall hantera den situationen. I princip blir det fråga en om samma ansatser som gällde vid hotbild Om allemansrätten skall begränsas uppkommer frågan om begränsningen skall gälla alla eller om någon viss grupp skall undantas. En möjlighet diskuterats är som

att allemansrätten bara skulle tillkomma svenska medborgare samt i Sverige permanent boende personer,

att även alla andra skulle få röra sig fritt i naturen, att denna - men rörelsefrihet skulle kunna begränsas särskilda beslut i genom områden där problem uppstår.

Den första delen av detta förslag står i konflikt med Romfören av dragets grundläggande principer om att den nationella lagstiftningen inte får diskriminera mot andra nationaliteter. Denna princip finns med i EES-avtalet. I det fall rätten förbehålls i Sverige permanent boende personer lindras uttrycket för diskrimineringen inte diskriminemen ringen i sak. Förslaget medför att svenska medborgare boende utomlands inte får någon allemansrätt. Det torde dessutom omöjligt att vara kontrollera att reglerna efterlevs. Om däremot Sverige begränsar eller upphäver allemansrätten för alla skulle detta inte kunna förhindras av EU. Den svenska naturen tål i vissa områden inte att fler personer utnyttjar den för rekreation. Om fler utnyttjar allemansrätten personer i dessa områden påverkas naturen på ett oacceptabelt sätt. Skillnaderna mellan de olika utformningarna Sveriges förhållanav de till EU ligger i att överutnyttjandet regionalt kan bli högre i EUmedlemskapsalternativet. Det är dock å andra sidan svårt att att se en svensk EU-anslutning i sig skulle få avgörande betydelse för en naturturismens utveckling.

Ökad turism kan förväntas från Östeuropa.

Den framtida utvecklingen resandet till Sverige kommer att påverkas beslut i av av EGEU:s organ. Medlemskap förutsättningar att påverka sådana ger beslut i för Sverige positiv riktning. Även ingen lagstiftning om ny genomförs på allemansrättens område finns det redan i dag möjligheter att med stöd befintliga av lagar och förordningar inskränka allemansrätten. Hoten mot allemans-

Kapitel 17 263

rätten bör i första hand mötas genom information, utbildning, planering och kanalisering av besöksströmmar och i sista hand lagstiftning. Att reglera hela allemansrätten för att hantera i och för sig allvarliga lokala och regionala överträdelser är emellertid varken önskvärd eller lämplig. Att lösa hoten mot allemansrätten genom restriktioner som särskilt riktar sig mot personer inte är permanent boende i Sverisom ge är i princip inte önskvärt. Det problemet kan praktiskt bäst lösas med att begränsa tillträdet i hårt slitna områden.

Markanvändning

En annan viktig fråga vad gäller markanvändningen är om Sverige får ett undantag från EG:s regler om kapitalliberalisering för förvärv av fritidsfastigheter. Sverige har i medlemskapsförhandlingarna begärt att få behålla sin nuvarande lagstiftning. I EES-avtalet har Sverige fått ett sådant undantag. Den nuvarande lagstiftningen innebär i huvudsak att en förvärvare som inte är bosatt i landet eller som tidigare inte varit bosatt här under minst fem år kan nekas förvärvstillständ om förvärvet strider mot något väsentligt intresse. Exempelvis att förvärvet avser egendom som är belägen inom ett område med stor efterfrågan på fritidsfastigheter vilket kan medföra risk för ökning av fastighetsvärdena. Detta innebär ett undantag från EU:s regler som förbjuder alla typer av förvärvsrestriktioner. Danmark har ett permanent undantag från denna regel. Danskarna ñck sitt undantag efter hårt motstånd från de övriga medlemsstaterna. Skulle förvärvet gälla en jordbruksfastighet, avsedd för fritidsändamål men vars beskattningsnatur är lantbruksenhet får ärendet inte bifallas om jordförvärvslagen sätter hinder därför. J ordförvärvslaupp

gen ändrades den l juli 1991. Ändringarna innebär en omfattande

avreglering. Bestämmelserna som tar sikte på jordbrukets och skogsbrukets rationalisering tonades ner. Lagstiftningen förstärktes som regionalpolitiskt instrument. Avgörande vid tillämpningen av jordförvärvslagen är vilka regionaförhållanden som gäller på orten där jordbruksfastigheten är belägen. När en juridisk person förvärvar en lantbruksenhet krävs alltid tillstånd, oavsett var fastigheten är belägen. När fysisk en person

264 Kapitel 1 7 sou 1994:7

förvärvar är den avgörande frågan om förvärvsegendomen är belägen i glesbyd eller inte. Om lantbruksenheten är belägen i glesbygd, och om förvärvaren antingen är bosatt i glesbygd inom den kommun där förvärvsegendomen är belägen eller i ett särskilt åtagande förbinder sig att inom 12 månader från förvärvet bosätta sig på fastigheten och därefter bo på den i minst 5 år, får han förvärva fastigheten utan att något tillstånd.

Det räcker med en anmälan. Härigenom tillgodoses regionalpolitiska

viktiga bosättning och sysselsättning. Om förvärvaren inte

syften som uppfyller de villkor måste hanhon hos länsstyrelsen som angetts ovan begära förvärvstillstånd. Myndigheten kan då vägra tillstånd om den att förvärvsegendomen behövs för att främja besättningen eller anser sysselsättningen på orten, t.ex. att låta någon annan, som vill genom flytta till den aktuella orten, köpa egendomen. Fysiska personer får, utan att behöva något tillstånd förvärva sådana lantbruksenheter, som inte är belägna i glesbygd. Skulle Sverige tvingas kravet på att behålla sin nuvarande ge upp lagstiftning i medlemskapsförhandlingarna får vi skillnad mellan en EES-altemativet och EU-altemativet. På sikt skulle därmed EU-alternativet kunna resultera i ökad andel utlandsägda fritidshus och i en ökade priser på fritidshus i attraktiva lägen i södra Sverige. Detta skulle i sin tur kunna leda till att svenska medborgare ställde ökade krav på att nya områden för exploatering öppnas. Med anledning EES-avtalet och Sveriges ansökan om EGav medlemskap har frågan i vilken utsträckning den förvärvsrätt, som om redan följer EES-avtalet, för utländska bolag och privatpersoner av kan påverka markens användning och graden av hänsynstagande. Frågan är alltså relaterad till omfattningen den nationella regleav ringen. En utgångspunkt för en sådan analys är att det är ägaren som bestämmer över markanvändningen såvida inte något annat särskilt är bestämt. Varje land har rätt att införa restriktioner för hur ägaren använder sin egendom förutsatt att begränsningarna är icke-diskriminerande och syftar till att skydda allmänna intressen samt hälsa, miljö och säkerhet. Det framför allt bekymrat en rad bedömare är som utvecklingen mot fria kapitalrörelser, den nya skogspolitiken samt förslaget grundlagsskydd egendomsrätten. Framför allt har man om av pekat på risken för att utländskt ägande av svenska naturresurser menligt skulle påverka möjligheterna till hållbar utveckling. Vi har en

Kapitel 17 265

här valt att analysera konsekvenserna ett ökat utländskt ägande på av naturresursen skogsmark. Effekterna av utländskt ägande på användningen av t.ex. vattenkraften skulle förmodligen mycket små vara eftersom användningen regleras i detalj. På skogsbrukets område är det inte möjligt att detaljreglera. Markägaren har där större frihet att välja åtgärd. skogsbruket styrs bl.a. av allmänna hänsynsregler, som följs i olika utsträckning även av inhemska skogsägare. Förvärvslagstiftningen har sitt ursprung i lagen inskränkningar om i rätten för utlänningar att förvärva företag, fast egendom m.m. Anledningen till denna lagstiftning var att förhindra utlänningar att okontrollerat kunna exploatera svenska skogs- och naturtillgångar. Lagen innebar att utländska medborgare, utländska företag eller andra likställda rättsobjekt inte utan särskilt tillstånd fick förvärva fast egendom eller gruva i Sverige. Vissa förändringar i lagstiftningen har nyligen förbättrat förutsättningarna för utländska investeringar Sverige. Sedan den 1 januari 1992 kan utländska rättsobjekt utan tillstånd svenska myndigheter av förvärva aktier i svenska företag. Det är fr.o.m. den l januari 1993 inte heller möjligt för svenska företag att i bolagsordningen uppställa utlänningsförbehåll. Från den 30 december 1992 avskaffades utlänningskontrollen vid förvärv av jord- och skogsbruksfastigheter. Förväivsfrågoma styrs nu om inte annat följer av jordförvärvslagen lagen tillstånd genom om till vissa förvärv fast egendom SFS 1992:1368. av Det är naturligtvis svårt att sia om i vilken utsträckning utländska fysiska eller juridiska personer kommer att förvärva jord och skogsbruksmark i Sverige. Först efter skapat sig uppfattning att man en om omfattningen sådana förvärv är det meningsfullt att föra disav en kussion om effekterna på markanvändning och graden hänsynstaav gande. Under tiden den 1 juli 1991 till den 30 juni 1992 lämnades i Sverige sammanlagt 87 tillstånd för utländska medborgare att förvärva jordoch skogsbruksmark. Medelstorleken på markköpen var 1-1,5 ha. Farhågan att jord- och skogsbruksmark håller på att köpas upp av utlänningar har alltså inget stöd i de redovisade siffrorna. Det är samtidigt svårt att på grundval detta material dra några långtgående av slutsatser om vad som kommer att hända i framtiden.

266 Kapitel 17 sou 1994:7

Kontrollen av den svenska skogen påverkas dessutom av investeringsflödena till och från Sverige. Den svenska ekonomin präglas av omfattande investeringar i utlandet och en betydande obalans i förhållande till inflödet. De svenska utlandsinvesteringarna ökade framför allt under sista hälften av l980-talet. Pappers- och massaindustrin dominerade tillverkningsindustrins investeringar i EG under slutet av l980-talet och 1990. Orsaken till detta var viljan att säkra ett inträde på marknaden vid en tidpunkt då Sveriges förhållande till EG var mycket osäkert. Sedan år 1991 uppvisar Sverige emellertid en kraftig nedgång i utgående direktinvesteringar. När det gäller ingående direktinvesteringar finns det i dag inga tecken på större markförvärv. Det är emellertid svårt att med någon bestämdhet bedöma den framtida omfattningen av sådana företagsförvärv. Frågan är nu om det finns anledning tro att en utländsk ägare kommer att bete sig annorlunda än en svensk ägare till skogsmark. Det finns, enligt vår bedömning, inte anledning tro att en utländsk ägare under alla förhållanden skulle styras av kortsiktiga hänsyn i större utsträckning än vad som är fallet med en svensk ägare, som i det här sammanhanget förutsätts ha hela sin struktur i Sverige, och som är knuten till den svenska råvaran. Det ñnns en annan frågeställning som inte berör den långsiktighet med vilken utländskt ägande kan ske. Även i det fall ägare fören värvar marken för långsiktigt bruk har det ifrågasatts om en utländsk ägare skulle följa skogsvårdslagens hänsynsregleri samma utsträckning som en svensk ägare. Det bör påpekas att det i dag finns stora skillnader i efterlevnaden av dessa hänsynsregler mellan inhemska ägare. Det ñnns ingen anledning anta att en speciell nationalitet skulle tillhöra den ena eller andra kategorin. Avståndet mellan ägarens hemvist och de berörda människornas hemvist kan ha en viss betydelse alldeles oberoende av skillnader i kultur och tradition. Möjligen är det enklare att vara mindre lyhörd för lokalbefolkningens krav på ökad hänsyn om man som ägare inte har sin geografiska hemvist där. Denna synpunkt är oberoende av de olika formerna för ett närmande till Europa.

sou 1994:7 Kapitel 18 267

18 Sammanfattning och slutsatser

Sverige har anslutit sig till målet hållbar utveckling och vi skall om en enligt våra direktiv ha denna målsättning utgångspunkt som för vår analys. För att utveckling ska hållbar krävs enligt ekonomen en vara vid Världsbanken, Herman Daly 1990:

att samhällets användning förnybara inte överskrider - av resurser den takt med vilken naturen skapar nya resurser,

att den takt med vilken vi förbrukar icke-förnybara tillgångar inte

är snabbare än att vi hinner utveckla förnybara ersättningar,

att utsläppen av föroreningar inte överskrider naturens förmåga

- att assimilera eller bryta dem. ner

Av detta framgår att graden miljöpåverkan i väsentlig del beror på av nivån på omsättningen av energi och material i våra samhällen. Hittills har små ansatser gjorts för att åstadkomma effektivisering en av energi- och materialhanteringen. Detta innebär samband att ett nära funnits mellan den ekonomiska tillväxten och ökningen energi- och av

materialomsättningen. Eftersom spill i form avfall och föroreningar

av

uppstår vid varje energi- och materialomvandling innebär själva

volymtillväxten att miljön påverkas alltmera negativt. I kapitel tre kunde vi konstatera att såväl Sverige EU-länderna som och resten av världen befinner sig långt från hållbar utveckling. en Det finns en växande insikt detta, ännu har tankarna om men om en hållbar utveckling bara i mindre grad tillåtits påverka politiken. I centrum för diskussionen står på tillväxten. Å sidan synen ena uppfattningen att tillväxten i allt väsentligt är positiv för miljön. Å andra sidan uppfattningen, som vi delar, att dessa effekter inte är tillräckliga för att leda till hållbar utveckling. Vad därutöver krävs en som är en

medveten styrning mot bättre hushållning och miljöanpassade

mera

energi- och materialsystem. Inom såväl folkrörelser och politik

som industri och jordbruk finns både representanter för den gamla synen

268 Kapitel 18

och människor som företräder de nya idéerna. Något verkligt genomkommit. brott för de nya idéerna har dock inte Kommittén samverkan har en positiv inställning till internationell och fortsatt utveckling mot ökad frihandel. Såväl etablerandet av en EG:s inre marknad, som GATT-avtalets Uruguay-runda, etablerandet EES och EGEU:s geografiska utvidgning till flertalet EFTA-länder av har emellertid i första hand motiverats av en önskan om en mera effektiv internationell arbetsdelning, ökad konkurrens och snabbare BNP-tillväxt. En sådan utveckling kan vara positiv från miljösynpunkt, och beskattning undanröjer de negativa effekom man genom normer ter som den snabbare tillväxten annars kan ge upphov till. Vi måste emellertid konstatera i samband med tidigare mot ökad att man steg ekonomisk integration inte tagit tillräcklig hänsyn till miljön. Det finns därför skäl att från miljösynpunkt kritiskt granska effekterna EES och ett eventuellt svenskt medlemskap i Europeiska av Unionen. Samtidigt ñnns det anledning att belysa de möjligheter att påverka den internationella utvecklingen på miljöområdet som EES och framför allt medlemskapet ger. Miljöfrågorna kräver ett nära samarbete med andra länder och ett medlemskap i EU representerar en sådan möjlighet. Internationell samverkan medför emellertid ofta att den nationella handlingsfriheten begränsas. En central frågeställning som vi vill försöka besvara är vilket alternativ som ger oss bäst förutsättningar att utveckla vår egen miljöpolitik och att påverka omvärlden.

Utgångspunkter för vår analys

Vi försöker så långt möjligt analysera utvecklingen i ett cirka IO-årigt perspektiv. Vår utvärdering består främst av en genomgång av de institutionella och rättsliga aspekterna. Vi har inte haft resurser att i någon högre utsträckning kvantiñera effekterna av ett eventuellt medlemskap. I kapitel 10-17 har vi redovisat olika aspekter på Sveriges val av relation till EGEU. Av texten torde ha framgått att samtliga tre alternativ är förknippade med för- och nackdelar från miljösynpunkt. Att väga dessa för- och nackdelar mot varandra är ingen enkel uppgift. Dels är sambanden komplexa och miljöeffekterna av olika karaktär

Kapitel 18 269

päron mot äpplen, dels beror utfallet på hur förutsättningarna påverkas av framtida beslut.

Olika grad av internationellt beroende

Innan vi ger oss i kast med en jämförelse mellan de tre alternativen för vår relation till EU kan det vara på sin plats att påminna om att tillståndet i den svenska miljön inte bara beror på internationella beslut inkl. beslut i andra länder. I många sammanhang är nationella åtgärder av lika stor eller större betydelse.

Vad händer i EU och dess medlemsländer har mycket stor

som betydelse för Sverige när det gäller miljöfrågor. Det är emellertid också viktigt att konstatera att vår omvärld omfattar än EU. I mer en del sammanhang kan det vara viktigare eller lika viktigt att påverka andra länder i vår omgivning. Vissa frågor avgörs i första hand på internationell nivå. Dit hör

t.ex. försurning, eutroñering av Östersjön, tillförsel av kvicksilver till

den svenska miljön, uppkomst av marknära nedbrytning ozon, av ozonskiktet samt inte minst risken för klimatförändring. en Andra frågor bestäms i ungefär lika utsträckning av internationellt och nationellt agerande. Som exempel kan nämnas flertalet varurelaterade frågor, där utgången beror av en kombination av normer, ekonomiska styrmedel, substitutionsbeslut, miljömärkning, upphandlingskrav mm, samt avfalls- och återvinningsfrågoma. En tredje kategori av frågor avgörs i första hand inhemska av prioriteringar och beslut. Exempel på sådana är landskapsvård och biologisk mångfald i jord- och skogsbruket, val av energisystem inkl.

beskattning undantag energiintensiv industri förorening ytvatten

- av och grundvatten undantag för försurning samt buller och luftkvalitet i tätortema.

Miljöfrâgoma inom EGEU

Miljöpolitiken inom EU-ländema formas ländernas nationella av politik och av unionens regelverk. Inriktningen hos EGEU:s nuvarande miljöpolitik anges i Femte miljöhandlingsprogrammet. Det nya

unionsfördraget Maastricht innebär att miljöfrågorna

ges en mera

270 Kapitel 18

framskjuten plats än tidigare. De flesta beslut i miljöpolitiska frågor

kommer nu att fattas med kvalificerad majoritet minst 70 % av

rösterna i ministerrådet. I en del miljöpolitiska frågor krävs dock fortfarande enhällighet. Det gäller bl.a. skattefrågor och åtgärder som starkt påverkar medlemsländernas energiförsörjning. EU:s s.k. subsidiaritetsprincip innebär att unionen bara skall vidta åtgärder när målsättningen om en god miljö kan uppnås bättre på gemenskapsnivå än på nationell nivå. Viktiga delar av miljöpolitiken ligger således kvar hos medlemsländerna. Det är svårt att exakt säga hur omfattande EGlEUzs miljölagstiftning Det beror på att en stor del av miljöfrågoma hanteras inom ramen för industri-, jordbruks- och trañkpolitiken. Enligt en beräkning utförd av EU-parlamentet har gemenskapen hittills fattat beslut om ca 200 direktiv med miljöanknytning. Därtill kommer ett antal förordningar, beslut, resolutioner och rekommendationer. De flesta av direktiv och förordningar som innehåller miljöregler är antingen baserade på Romfördragets artikel 100a eller på artikel l30s. Artikel 100a används vanligen för varurelaterade bestämmelser. Direktiv baserade på denna artikel innehåller i allmänhet harmoniserade regler som måste tillämpas i alla medlemsländer. Miljögarantin i artikel l00a4 dock medlemsländerna vissa möjligheter till ger mera långtgående särbestämmelser. Tolkningen miljögarantin är av emellertid i några avseenden oklar. När detta skrivs har EU-domstolen ännu inte prövat tillämpningen av miljögarantin. En första sådan prövning kommer inom kort, när domstolen tar ställning i fallet mellan Frankrike och kommissionen beträffande kommissionens godkännande av att Tyskland förbjudit användningen av pentaklorfenol. Artikel 130s används i allmänhet när det är fråga miljökvaom litetsnormer eller krav på industrianläggningar. Sådana direktiv är av minimikaraktär. Det innebär att medlemsländerna har full frihet att vidta mera långtgående åtgärder. Det är således viktigt att konstatera att det nationella handlingsutrymmet är betydande även inom områden som är totalharmoniserade. Antaganden om att en viss nationell åtgärd skulle strida mot EU:s regler måste därför alltid prövas kritiskt. Många av medlemsländerna är dåliga på att i tid överföra de gemensamma reglerna till den egna lagstiftningen och att tillämpa dem på rätt sätt. Bristerna har visat sig vara stora inom miljöområdet. Medlemsländernas saktfärdighet rör främst direktiv till skydd för

Kapitel 18 271

naturen och den yttre miljön antagna med stöd av artikel 130s.

Implementeringen av de varurelaterade bestämmelserna artikel 100a

sköter medlemsländerna väsentligt bättre COM 93 320 ñnal. Det stora flertalet direktiv har dock, om än försenat, överförts i nationell lag. Genom Maastrichtfördraget får domstolen möjlighet att utdöma böter mot försumliga medlemsländer.

EES-avtalet

Genom EES-avtalet tar Sverige med vissa undantag över EGEU:s hittillsvarande lagstiftning inom miljöområdet. Avtalet täcker emellertid inte jordbrukspolitiken och skattefrågorna. Därtill kommer att Sverige fått en rad undantag från EGEU:s miljöregler. Det innebär att vi slipper försvaga våra egna krav när det gäller bekämpningsmedel och andra kemikalier samt avgasbestämmelser. Det blir å andra sidan svårt att ensidigt skärpa dessa och andra varurelaterade bestämmelser som täcks av avtalet. De svenska särlösningarna skall ses över redan 1994 och 1995. Avsikten är att Sverige och de övriga EFTA-länderna utom Schweiz inom ramen för EES successivt ska ta över nya EUregler inom de områden som täcks av avtalet. EFTA-länderna har vissa möjligheter att påverka den nya lagstiftningen och att avstå från att överta nya regler.

Vart är EU på väg

Vårt beroende av EU är särskilt stort när det gäller varurelaterade miljöproblem. EU-ländema svarar också för omkring hälften av de utsläpp av svavel och kväveoxider som faller ner över vårt land. För att kunna bedöma utvecklingen i ett 10-årigt perspektiv skulle vi behöva veta vart EU är på väg. Det är ingen lätt fråga att besvara. Vi skall emellertid här i kort sammanfattning försöka analysera utvecklingen inom tre för miljön viktiga områden; de areella näringarna, kemikaliefrågoma samt trafik- och energipolitiken.

Kapitel 18 sou 1994:7

Jord- och skogsbruket

Jordbruket i många av de länder ingår i EU är i dag inte särskilt som miljöanpassat. Det finns tecken på att den framtida jordbrukspolitiken inom EU kommer att bli bättre från miljösynpunkt. Omfattningen och hastigheten av denna process är mer svårbedömbar. 1992 års reform av den gemensamma jordbrukspolitiken CAP innebär att i man väsentlig grad övergår från prisstöd till olika former direktstöd. av Därmed togs också ett viktigt steg mot lägre intensitet i jordbruket. För att komma tillrätta med överskott och miljöproblem har EU valt en annan väg än vad Sverige gjorde i samband med 1990 års jordbrukspolitiska beslut. Till skillnad från Sverige söker EU komma tillrätta med problemen med hjälp regleringar. Det svenska beslutet av till en omläggning jordbrukspolitiken istället marknaden det av gav avgörande inflytandet på vilka jordbruksprodukter skall producesom ras. Miljöproblemen skulle angripas med ekonomiska och administrativa styrmedel. J ordbrukarna är i flera EU-länder mycket välorganiserade och utgör betydande politisk maktfaktor. Ökad medvetenhet bland lantbrukaren na om konsekvenserna för miljön av dagens odlingsteknik kan dock i kombination med ett växande tryck från konsumenterna underlätta en ytterligare miljöanpassning av det europeiska jordbruket. Man måste emellertid konstatera att det ñnns betydande skillnader mellan länderna i synen på jordbruket. Det innebär att ytterligare en förändring på gemenskapsnivå kan komma att ta tid. De enskilda medlemsländerna har emellertid ganska stor frihet att själva utforma stödordningarna inom den ram som den gemensamma jordbrukspolitiken anger. Under förutsättning att Sverige i de ännu inte avslutade medlemsförhandlingarna lyckas genomdriva de från miljösynpunkt viktigaste positionerna, blir förutsättningarna att uppnå de av riksdagen uppsatta miljömålen för jordbruket bättre vid ett EU-medlemskap än vid ett utanförskap vad gäller landskap och biologisk mångfald men något sämre vad gäller växtnäringsläckage och bekämpningsmedel. EU:s regelverk tillåter att Sverige behåller både de regleringar syftar som till att minska jordbrukets negativa miljöpåverkan och de regleringar och stöd som bidrar till jordbrukets positiva effekter på biologisk mångfald mm. Medlemskapet kan dock konkurrensskäl innebära av vissa begränsningar i valet och omfattningen olika styrmedel. av

Kapitel 18 273

arealen jordbruksmark blir större i medlemskapsalternativet Att målet ha Öppet och varierat landskap. Den biologiska gynnar om att ett mångfalden och de övriga värden vi skall bevara i odlingslandsom i utsträckning beroende nötkreaturens antal och var skapet är stor av Vi bedömer nötkreatur i medlemsalternativet de finns. att stammen av bli ungefär storleksordning vid ett utanförkommer att av samma som skap. EU:s riktade miljöstöd lämnar därutöver goda möjligheter att behålla eller öka miljövärdena i odlingslandskapet. Normalt uppgår finansiering miljöstödet till 50 procent angivna maximi- EU:s av av ersättningar finansieras däremot med nationella medel nivåer. Högre och måste godkännas av EU-kommissionen. Användningen handelsgödsel och bekämpningsmedel torde på av grund den större spannmålsarealen bli något högre i medlemskapsav alternativet än i alternativet utanför EGEU. Priserna på insatsvaror och produkter förväntas bli lägre än tidigare i både medlemskapsalternativet och utanförskapsalternativet. Givet den osäkerhet som finns angående framtida pris- och växelkursutveckling gör vi bedömningen intensiteten i användningen blir ungefär densamma i båda alternatiatt kan detta medföra behov ytterligare åtgärder för ven. Sammantaget av minska miljöbelastningen från växtnäringsläckage. Miljöavgifter att används i begränsad omfattning inom EU. En ökad användning av styrinstrument skulle i kombination med t.ex. sänkta produktdetta priser och obligatorisk grön träda kunna leda till att vi klarar våra miljöambitioner på detta område. Sverige kan vid medlemskap förväntas få inflytande på hur den ett jordbrukspolitiken kan utvecklas för att bli än mer gemensamma marknadsorienterad och miljöanpassad. Sverige visade med 1990 års möjligheten ytterligare vidareutveckla jordbrukspolitiken beslut på att i den riktning EU:s reform av CAP innebär. som EES-avtalet och utanförskap Sverige relativt fria Både ett ger utforma sin jordbrukspolitik. För att uppnå jordbrukets händer att egen miljömål måste vi avsätta betydande belopp för produktion av landskapsvärden och biologisk mångfald. skogbevuxna arealen inom EU-länderna är liten och natursko- Den helt. Ett medlemskap i EU innebär inga formella gar saknas nästan restriktioner för Sveriges möjligheter att eftersträva biologisk mångfald och övriga naturvårdsmål i skogsbruket. Allemansrätten påverkas inte sig EES-avtalet eller ett svenskt medlemskap i EU. rättsligt av vare

274 Kapitel 18

Kemikalier och tungmetaller

Tillkomsten den inre marknaden har inneburit av en stark drivkraft att

ta fram gemensamma bestämmelser kemikalier om inom EGEU. Ett

omfattande arbete avseende klassificering,

märkning och reglering av användningen av kemikalier, inklusive bekämpningsmedel och toxiska

tungmetaller, är under utveckling. I flera avseenden ligger EU efter

Sverige i synen på giftiga och svårnedbrytbara kemiska ämnen, och

Sverige har därför i medlemskapsförhandlingarna

begärt undantag på

en rad områden. I några fall ligger EGEU dock före t.ex. bensen och

blyföreningar i färger, och Sverige får då

anpassa sig till de strängare

reglerna.

Vad som kan tala för relativt snabb utveckling en i positiv riktning

inom EU är den höga befolkningstätheten

och den påfrestning på

grund- och ytvatten den nuvarande användningen som medför. Inom

flera länder råder också en stark oro över hanteringen miljöfarligt av

avfall. Eftersom många bekämpningsmedel

och kemikalier till låg eller

ingen kostnad skulle kunna ersättas med mindre farliga substitut, kan

det finnas anledning till viss optimism. Detta resonemang gäller också

en stor del av den nuvarande användningen toxiska av tungmetaller

som kadmium och kvicksilver.

Utgången är emellertid inte given. Den kemiska industrin är en

betydande maktfaktor och har många anställda i länder som Frankrike,

Italien, Tyskland och Nederländerna. För förhindra att nya bestämmel-

ser räcker det med att två större och några mindre länder ställer sig

awisande. EFTA-ländemas eventuella inträde i unionen kommer inte

annat än marginellt att påverka de formella

förutsättningarna i detta

avseende. EFTA-ländema kommer dock förstärka att den grupp som vill utveckla en aktiv kemikaliekontroll. Detta kan förbättra förutsätt-

ningarna att övertyga de länder som för närvarande intar en mera awaktande attityd.

Vad de varurelaterade direktiven beträffar det är under alla om-

ständigheter uppenbart att lagstiftningsarbetet

kommer att fortsätta. Att

successivt harmonisera bestämmelserna är något som man inom EU

anser vara nödvändigt för att den inre marknaden skall fungera. De flesta direktiv inom detta område innehåller en överenskommelse om att reglerna ska över efter någon viss tid. ses Danska miljöexperter har

emellertid i samtal med framhållit oss att det kan komma att bli

svårare att uppnå goda resultat i samband med en omprövning av

Kapitel 18 275 sou 1994:7

redan existerande direktiv. Det beror på att i de fallen redan har man bestämmelser uppfyller marknadens krav gemensamma regler. som

således risk de progressiva länderna tvingas

Det ñnns en att mera kompromissa än första gången för att få igenom en skärpning av mer direktiven. Utfallet de svenska medlemsförhandlingarna har visst värde som av indikation på de nuvarande medlemsländemas intresse av att förnya en och förbättra miljöreglema inom kemikalieområdet. Anslutningsavtalet

innebär vi på vissa områden varaktigt får behålla våra striktare att gäller förbud mot asbest, kvicksilver, och klorerade regler. Detta lösningsmedel den snabbare utfasningen ozonnedbrytande subsamt av På andra områden strider våra regler mot EG:s direktiv. EU stanser. har i sådana sammanhang accepterat att vi får behålla våra regler fyraårig övergångsperiod knutits till ett åtagande från under en som unionens sida över sin lagstiftning. att se efter denna övergångsperiod är i dag föremål för Vad som händer

diskussion. En optimistisk tolkning går ut på att övergångsperioden

förlängs i de fall EU inte fattat beslut anpassning till Sveriges om en krav. Alternativt skulle Sverige i det läget kunna åberopa strängare miljögarantin och därmed fortsätta att hävda sina regler. En mera

pessimistisk tolkning innebär att Sverige efter övergångsperioden

tvingas sig till EU:s då gällande regler. anpassa kemikalieområdet är det nödvändigt med ett nära interna- Inom Sverige är oavsett sin formella relation till EU i tionellt samarbete. beroende unionens bestämmelser inom kemikalieområdet. hög grad av beror dels på i hög grad importerar våra kemiska produkter Det att från enskilda EU-länder, dels på att kemikalier når oss via vårt omfatvaruutbyte med dessa länder. Som fristående från EU har tande frihet säga nej till användningen tungmetaller, bekämpstörre att av ningsmedel och andra kemikalier råvaror i den inhemska produksom jordbruksprodukter och industrivaror. Det är emellertid tionen av betydligt importen färdiga produkter eller halvsvårare att stoppa av fabrikat innehåller giftiga ämnen. Det beror dels på svårigheterna som övervaka och kontrollera importen och dels på att Sverige utgör en att liten del världsmarknaden att knappast kan få företag i andra så av länder tillverka ett särskilt sortiment för export till oss. att i Sverige giftiga ocheller svårnedbrytbara kemi- Användningen av kalier beror inte bara EU:s regler och våra inhemska bestämmelser. av Användningen är också beroende Kemikalieinspektionens, Naturav

276 Kapitel 18 sou 1994:7

vårdsverkets och Jordbruksverkets information och rådgivning. Positiv

miljömärkning och substitution med mindre farliga produkter

spelar också roll liksom de krav kommuner och statliga myndigheter ställer i sin upphandling av varor och byggtjänster. Utrymmet för sådana styrmedel påverkas bara i mindre utsträckning anknytningen av till EU. Detsamma gäller användningen ekonomiska av styrmedel inom kemikalieområdet. Inom områden med totalharmoniserade bestämmelser går det med största sannolikhet inte att använda substitutionsmetoden underlag som för generella föreskrifter, t.ex. förbud produkter mot som godkänts för den inre marknaden. I de enskilda fallen kan dock substitutionsprincipen utgöra underlag för förbud. Förhållandet produkt godkänts att en för den inre marknaden innebär inte den måste tillåtas att i varje sammanhang. En viss osäkerhet råder dock beträffande hur långt man kan gå när det gäller att ställa krav på att produkter skall vara mera miljöanpassade än vad krävs i EU:s direktiv. som Med EES-avtalet har Sverige medgivits möjlighet i samråd med att de övriga EFFA-ländema säga nej till del EU:s framtida en av regler. Särskilt många undantag kan dock EFTA-ländema knappast tillåta sig, eftersom alltför många särregler kan leda till att EES-avtalet framstår som industri- och handelspolitiskt otillräckligt. EU får i ett sådant fall rätt att vidta motåtgärder. Sveriges inflytande på unionens framtida beslut kan förväntas bli

större inom detta område än beträffande jordbrukspolitiken.

Till skillnad från jordbruksområdet finns här redan ett väl utvecklat temationellt samarbete, där Sverige varit pådrivande. Vi ligger förhållandevis långt framme med vår lagstiftning egen och har kunnat

visa på viktiga punktframgångar i begränsningsarbetet.

Vårt inflytande inom ramen för EES-samarbetet kan också bedömas bli relativt stort inom detta område, och vi skulle sannolikt i begränsad utsträckning kunna påverka processen även i ett alternativ där vi väljer att säga upp EES-avtalet för att återgå till någon form frihandelsavtal av med EU. Vårt inflytande blir givetvis störst i EU-altemativet, eftersom Sverige som medlem kan delta i hela beslutsprocessen. Å andra sidan kommer våra möjligheter att utforma den inhemska politiken att begränsas något i EES- och EU-alternativen.

Kapitel 18 277

Energi och trafik

kapitel ll förväntas EES-avtalet leda till en snabbare Som framgått av vi nöjt med det tidigare frihandelsavtalet. ekonomisk tillväxt än om oss tillväxttakt beräknas den samhällsekonomiska Skillnaden i ärlig av

konsekvensutredningen till 0.35 procent. Ett medlemskap i EU ca med ytterligare 0.45 procent per år. Vi vill förväntas öka tillväxten ca

bedömningar är mycket osäkra. Skillnaden kan understryka att dessa

både mindre och större. Om den monetära unionen gemensam

bli förväntas tillväxttakten öka ytterligare. Även den valuta genomförs, Uruguay-rundan inom GATT förväntas bidra till en genomförda nu tillväxttakt än vad skulle ha blivit fallet. högre som annars tillväxt skapar förutsättningar för snabbare introduk- Ekonomisk en och ökade investeringar i miljövård. Den leder tion ny teknik av material och energi används effektivt. Erfarendärmed till att mera den samtidigt medför så stark efterfrågan heterna hittills visar att en för ändamål att den samlade långsiktiga på energi och material nya

effekten ofta blir negativ.

EG-kommissionen för några år sedan den s.k. Task Forcegav belysa konsekvenserna för miljön av etablerankommittén uppdrag att marknaden. Gruppen kom fram till att den ökade det av den inre

ekonomiska integrationen kan förväntas medföra att utsläppen av

kväveoxider är 2010 blir 8-9 respektive 12-14 procent svavel och skulle ha blivit fallet. Skillnaden beror på högre än vad som annars

och snabbare ökning privatbilismen och högre energianvändning en av

transporterna. basis uppgifterna från den samhällsekonomiska konse- Vi har på av gjort motsvarande beräkning. Enligt vär bedömkvensutredningen en svenska kväveoxidutsläppen efter 10 år att bli i ning kommer de

3-5 högre vid ett medlemskap jämfört med storleksordningen procent

utanförskap. I båda fallen förutsätts att vi inte vidtar mera läget i ett

motåtgärder än vad gäller i Naturvårdsverkets proglångtgående som Naturvårdsverket 1993. I EES-altemativet hamnar för 2005 nos alternativet där vi formellt står helt fria utsläppen ca 2 procent över Svavelutsläppen påverkas däremot inte i mätbar grad av från EGEU.

anknytning till EU, såvida inte EU i framtiden inför regler värt val av för våra möjligheter begränsa svavelhalten i tung sätter gränser att som

eldningsolja.

278 Kapitel 18

Att vi redovisar lägre siffror för kväveoxider än Task Force-rap-

porten beror dels på kortare tidshorisont en och dels på att vi gjort

ganska optimistiska antaganden om att ny teknik kommer att introduce-

ras i snabbare takt i ett fall med hög tillväxt. Vi har också tagit hänsyn

till att den snabbare tillväxten främst äger rum inom kunskaps- och

kapitalintensiva näringsgrenar. Det är emellertid viktigt att förstå att

utsläppen i referensaltemativet

utanförskap om 10 år, enligt Naturvårdsverkets bedömning, bara minskat

med drygt 30 procent jämfört

med 1980. Vad som behövs är minskning med 80-90 en procent. I det

perspektivet innebär även 3-5 ökning procents av de svenska utsläppen

ett allvarligt problem.

För att perspektiv på dessa siffror är det viktigt att inse 60 att ca

procent av den del av kvävenedfallet över Sverige som härstammar

från utsläpp av kväveoxider och inte från

ammoniak kommer från

källor i de nuvarande EU-ländema, vars utsläpp är ca 30 gånger större

än Sveriges. En liten förändring EU-ländernas

av utsläpp har således

större betydelse både för oss och för Europa i övrigt än stor föränden

ring av de svenska utsläppen. Möjligheterna för Sverige att påverka

EU:s avgasregler och krav på

förbränningsanläggningar är störst i

medlemsalternativet.

Att åstadkomma ännu snabbare Övergång till en bättre teknik är kan

dock bli svårt. Större delen

av kväveoxidutsläppen kommer från

fordon olika slag, och vi blir av som medlemmar hänvisade till att

tillämpa gemenskapens gränsvärden. EGEU:s regler begränsar också

möjligheterna att påverka marknaden med ekonomiska styrmedel. EU-

ländema har får accepterat att behålla principen tillverkarens om

ansvar för avgassystemens hållbarhet, men Sverige tvingades i med-

lemsförhandlingarna överge sitt med system rabatterad försäljnings-

skatt för motorfordon i miljöklass

Task Force-rapporten redovisar inga siffror

för koldioxid. Enligt

våra beräkningar

kan utsläppen efter 10 år som medlem av EU för-

väntas bli 5-8 miljoner ton högre än vid utanförskap. ett Det motsvarar

en ökning med 8-13 jämfört procent med 1990 års utsläpp. I EES-

altemativet blir utsläppen 2-4 miljoner ton högre än i ett utanförskap.

I procent blir det 4-6 över 1990 års nivå. I samtliga fall förutsätts att

vi inte vidtar långtgående åtgärder mer än de som redan beslutats eller

aviserats.

EU-ländernas koldioxidutsläpp är

ca 40 gånger större än Sveriges.

En förändring EU:s utsläpp med 0.25

av procent får inverkan samma

Kapitel 18 279

förändring de svenska utsläppen med 10 propå klimatet som en av har åtagit sig stabilisera utsläppen till 2000 och antagit en cent. EU att övergripande strategi med syfte att nå detta mål. De hittills vidtagna emellertid inte tillräckliga. EU befinner sig därmed i åtgärderna är situation Sverige. Vi har inte heller förmått vidta åtgärder samma som förmår hålla våra utsläpp på 1990 års nivå. I EU:s fall utgör som Storbritanniens den föreslagna energikoldioxidvägran att acceptera skatten det främsta problemet. Task Force-kommittén ñck sitt uppdrag först efter det att beslutet inre marknaden fattat, och medlemsländerna har sedan om den var tagit föga notis de framsynta råd och rekommendationer som dess om framförde. inte effekterna GATfzs Uruguay-runda, gruppen För att av Sveriges anslutning till den inre marknaden och ett eventuellt svenskt medlemskap i EU skall resultera i ökad miljöpåverkan krävs en rejäl ambitionshöjning inom miljöpolitiken. Frågan är i vilken utsträckning detta är politiskt möjligt. Vad i första hand behövs är är en som intemalisering skatter och avgifter de kostnader för

i form av av

olika ekonomisk verksamhet upphov till. miljön som typer av ger Därigenom får användarna tydlig signal de negativa effekterna en om för miljön ökad användning energi och de stimuleras att av en av bättre utnyttja möjligheterna till hushållning.

Några förhållanden underlag för en mera pessimistisk be-

ger dömning möjligheterna till framgång. Frågan intemalisering av om en har under flera år diskuterats i allmänna termer inom gemenskapen när det gäller trafiken. Den kommissionen nyligen publicerade vitboken av

tillväxt och sysselsättning tar också frågan, men tankarna om

om upp intemalisering de externa kostnaderna har av allt att döma ännu en av mycket litet stöd i flertalet medlemsländerna.

jämförelse mellan femte miljöhandlingsprogrammet och kom-

En

missionens vitbok för transporterna visar tydligt hur svårt idéerna om

belastningsgränser och kvantitativa reduktionsmål har att få kritiska genomslag i transportdirektoratet. Att det finns ett intresse inom och miljödirektoratet för intemalisering av trañkens parlamentet en kostnader betyder således inte sådana åtgärder verkligen externa att kommer vidtas inom de närmaste åren. Vad som skulle behövas är att förflyttar de ointresserade länderna

en positionsförskjutning som mest

till den position där de mest progressiva beñnner sig i dag.

underlag för optimistisk bedömning är å

Det som ger en mera

andra sidan att EU har vidtagit del åtgärder i syfte att begränsa

en

280 Kapitel 18

miljöeffekterna från trafiken

och den övriga energianvändningen. Det

gäller bl.a. bilavgaskrav, utsläppskrav

på större förbränningsanläggningar och miniminivåer för beskattningen

av diesel och bensin. Det

femte miljöhandlingsprogrammet

visar på behovet långtav en mera

gående miljöanpassning trañken.

av En mera optimistisk utgår således från de politiska syn att förutsättningarna kan förändras. EU:s vitbok tillväxt om och sysselsättning kan

vara ett tecken på sådan omsvångning. Vitboken en visar på möjlig-

heten av en skattereform där beskattningen

av energi och trafik ökar,

medan skatten på arbete reduceras. Medlemsländema har betydande en frihet att ensidigt införa skatter av detta slag. Progressiva länder som Tyskland, Nederländerna och Danmark kan tänkas föregå med goda

exempel. Nederländerna och Danmark har infört koldioxidskatt.ex. ter och såväl Tyskland Nederländerna som har nyligen genomfört

bensinskattehöjningar. EFTA-ländemas inträde i EU skulle förbättra

förutsättningarna för radikal politik.

en mera

Vad kan Sverige

göra på egen hand

Sverige kan göra en del på egen hand i syfte att minimera de negativa

konsekvenserna för miljön snabbare tillväxt. av en Vi ska här ge några

exempel på åtgärder behöver vidtas inom trafiksom och energisek-

torema. Dessa åtgärder är också nödvändiga för vår trovärdighet, om vi vill att Sverige ska kunna internationellt vara pådrivande. Utrymme behöver också skapas för avveckling en av kärnkraften i enlighet med

1980 års beslut. Vad som bl.a. behövs är:

en markant och stegvis real höjning - av beskattningen av diesel

och bensin,

en förändrig av förmånsbeskattningen bilar så brukaren

- av att åtminstone får stå för bränslekostnaden sin privata av körning, en höjning koldioxidskatten för

- av icke-energikrävande industri till

den nivå som gäller för hushåll, handel och samfärdsel,

införande koncessionprövning den

- av av energiintensiva industrins

användning och bränslen, av

- en successiv höjning av elskatten så att konsumenterna får tydlig en

signal om att ökad elförbrukning kommer

att leda till användning

av kolkondenskraft alternativt kommer minska att våra möjligheter

att exportera kraft som ersätter kolkondens i andra länder.

Kapitel 281

De tre alternativen

Vi skall jämföra de tre huvudaltemativen, dvs ett medlemskap i nu EU, EES-avtalet och ett alternativ där vi står helt utanför EU.

Medlem i EU

En utvidgning med några BETA-länder innebär ingen dramatisk förändring EU, tyngdpunkten förskjuts något mot norr. Hur av men unionen utvecklas på sikt beror på ställningstagandena i de stora mera medlemsländerna. Två skolor står mot varandra de vill fördjupa - som

samarbetet t.ex. Frankrike och de som i huvudsak vill behålla nuva-

rande ordning t.ex. Storbritannien. Om 10 år kan ytterligare länder på väg att bli medlemmar. vara För Sverige innebär ett medlemskap betydande förändringar. Den ekonomiska politiken knyts närmare till EU och den ekonomiska tillväxten blir snabbare. Möjligheterna att påverka unionens regelverk och medlemsländernas agerande blir större. Sveriges andel av röstetalet i ministerrådet blir emellertid litet 4-5 %. Fördelen av att vara med hänger således i hög grad på vi förmår ta fram goda förslag om och utveckla ett nära samarbete med andra progressiva länder i syfte övertyga de tvehågsna. Att aktivt utnyttja denna möjlighet kan att mera få betydelse både inom kemikalieområdet och när det gäller utsläpp till luft och vatten. Ett medlemskap i EU kan dock liksom EES i vissa avsenden begränsa våra möjligheter att utveckla goda exempel. Förbudet skatterabatt i miljöklass l för motorfordon är ett exmot en empel sådan restriktion i EU-altemativet. på en Det är också nödvändigt att ställa sig frågan om vilken effekt på miljöförhållandena i Europa ett aktivt svenskt agerande kan få. som Om vi lyckas höja ambitionsnivån inom kemikaliebegränsningsarbetet kan detta få stor betydelse för att minska användningen av tungmetaller och andra kemikalier i hela Europa. Därmed minskar också impor-

ten med varor sådana ämnen till Sverige.

av Beträffande de icke-varurelaterade direktiven är utfallet mera osäkert. Å sidan innehåller femte miljöhandlingsprogrammet en ena klar ambition att skärpa lagstiftningen på en rad områden. Å andra sidan kan den starkare betoningen subsidiaritetsprincipen efter Maaav stricht komma att göra det svårare att skärpa existerande 1305 direktiv. Principen fastställa luft- och vattenkvalitetsnormer är viktig om att

282 Kapitel 18

och Sveriges deltagande i EES har lett till att tvingats införa sådana normer. Frågan är dock hur mycket dessa betyder i det normer europeiska miljöarbetet Normema är ofta mycket generöst satta och de efterlevs bara delvis. Deras praktiska betydelse kanske mera är att vara ett uttryck för en långsiktig målsättning Beträffande miniminormer för utsläpp från större punktkällor kan betydelsen av ett framgångsrikt

svenskt agerande förväntas bli större.

Ett exempel på den saken skulle kunna vara om vi lyckas övertyga en kvalificerad majoritet att påtaglig höja kraven på rening av svavel

ocheller kväveoxider från fasta förbränningsanläggningar

eller om tillsammans med andra lyckas skapa majoritet för en mera långtgående avgaskrav. Den snabbare tillväxten medför högre utsläpp ämnen kväveav som oxider, kolväten och koldioxid. För motverka att de negativa effekterna av den snabbare tillväxten krävs långtgående åtgärder ide mera än båda övriga alternativen. Som medlemmar får vi större möjligheter att påverka EU:s politik, vilket vi är framgångsrika, om kan leda till minskade utsläpp från hela unionen.

EES-avtalet

Vi blir i EES-alternativet formellt beroende EGEU av inom många områden. Vi kan dock utforma vår jordbrukspolitik relativt oberoende av EU och vi behöver inte formella skäl till EU:s av anpassa oss skattepolitik. Vårt inflytande på EGEU blir större än före EES men klart mindre än som medlem av gemenskapen. När EU-kommissionen utarbetat förslag till åtgärder inom de områden täcks som av avtalet skall den dock anlita experter från EFTA-länderna på samma sätt som den anlitar experter från medlemsländerna. En svårighet i bedömningen i EES-alternativet är frågan om vad som händer med EES flera EFTA-länder inte Sverige

om men

blir medlemmar av EU. En sådan utveckling leder förmodligen till att det blir svårt för Sverige tillsammans med att t.ex. Norge och Island framstå som en med ministerrådet någorlunda jämbördig part. Det kan innebära att EU begär omprövning en av EES-avtalets institutionella bestämmelser, vilket kan leda till minskat inflytande ett för vår del. Om däremot så gott som samtliga nuvarande EFT A-länder avstår från att bli medlemmar EU, ökar givetvis

av förutsättningarna för att

vidmakthålla EES-avtalet.

Kapitel 18 283

Den ekonomiska utvecklingen förväntas bli svagare än vid ett medlemskap inträtt i EES. Även men snabbare än om aldrig hade i EES-alternativet är det nödvändigt att skattesystemet utformas så att det motverkar de negativa effekterna för miljön den ekonomiska av integrationen. De formella förutsättningar för Sverige att ensidigt utforma sin skatte- och avgiftspolitik på ett sådant sätt är bättre än i EU-alternativet. Våra möjligheter att påverka EU-länderna att öka användningen av ekonomiska styrmedel blir däremot sämre.

Att stå helt utanför

EES-avtalet är ett faktum, men avtalet kan sägas upp på initiativ av nu de enskilda EFTA-länderna eller EU. Vi har ombetts att i betänkandet så långt möjligt redogöra för miljökonsekvenserna av EES-alternativet. Ett sätt att göra en sådan redovisning är att jämföra EES-fallet med en tänkt situation, där vi aldrig inträdde i EES. Jämförelsen avser även i detta fall läget på ca 10 års sikt. I detta alternativ tänker vi oss alltså att behåller frihandelsavtalet med EG men i övrigt står helt utanför gemenskapen. Till fördelarna hör att vi i formellt hänseende inte behöver anpassa oss till EGEU:s regelverk. En annan effekt är att den ekonomiska tillväxten blir långvilket leder till mindre utsläpp av framför allt kväveoxider sammare, och koldioxid. Den lägre tillväxten medför å andra sidan ett långsammare utbyte av tekniken och sannolikt ett något mindre utrymme för miljöinvesteringar. Ett utanförskap betyder att vi i de flesta frågor får finna oss i att ha ett mycket begränsat inflytande över vad som sker inom EU. Denna nackdel kan bara till mindre del kompenseras av ökade insatser en inom för de regionala konventionerna respektive det nordiska ramen samarbetet. Vi kommer dock inte vara fullständigt avskurna från möjligheter att påverka gemenskapens arbete. Vi deltog redan före EES till viss del i kemikaliearbetet och kommer förmodligen att ha vissa förutsättningar till det även vi väljer att inte vara med i EU om eller EES. I en del fall kan också tänkas påverka förhållandena inom EU genom att utveckla alternativ som i kommissionens och de mera progressiva medlemsländernas ögon framstår som goda förebilder.

284 Kapitel 18 sou 1994:7

Även vi säger EES-avtalet vi i hög om upp är grad beroende av utvecklingen inom unionen, eftersom EU-länderna är våra främsta handelspartners. Den geografiska närheten har också betydelse för de gränsöverskridande föroreningarna. Även inom för frihanramen ett delsavtal med EU är det nödvändigt konkurrensskäl i betydande av att utsträckning anpassa sig till förhållandena inom EU. Därtill kommer

att vi är förpliktigade i alla tre alternativen hänsyn till GATT-

att ta avtalets allmänna regler tekniska handelshinder och kvantitativa om importrestriktioner. Vissa lärdomar kan dras från Schweiz, efter sitt nej till EES som försöker förhandla fram bilaterala avtal med EU på viktiga områden. Schweiz har svårt att få bra villkor och tvingas till ensidig en anpassning till EU:s regelverk inom bl.a. bilavgasområdet. Att stå helt utanför EU utgör ingen garanti för aktiv svensk en miljöpolitik. Om ett sådant alternativ leder till ekonomisk stagnation, kan det tvärtom bli svårt att få ekonomiskt utrymme och politiskt gehör för långtgående inhemska krav. I så fall minskar också förutsättningarna att påverka det internationella miljöarbetet föregå genom att med gott exempel.

Våra slutsatser

Miljötillståndet i Sverige är inte enbart avhängigt landets miljöpoegen litik. En rad de miljöproblem Sverige upplever beror på av gränsöverskridande föroreningar. Därför är miljöpolitiken i omvärlden av avgörande betydelse för den långsiktiga utvecklingen av miljötillståndet i vårt land. Sverige måste aktivt samarbeta med andra länder i syfte att lösa de internationella miljöproblemen. Vår kommitté har som huvuduppgift haft att bedöma följande frågor:

- Hur påverkas Sveriges möjligheter att självständigt utforma aktiv en miljöpolitik i de olika alternativen

Hur påverkas miljötillståndet i de olika alternativen -

Kapitel 18 285

Vilka är våra möjligheter att påverka EU:s miljöpolitik och - därmed miljötillståndet i Europa samt olika globala miljöproblem i de olika alternativen -

En självständig miljöpolitik

En slutsats vår genomgång är att skillnaden mellan de tre alternatiav är relativt liten när det gäller den första aspekten, alltså Sveriges ven möjligheter att driva aktiv miljöpolitik och hävda våra redan införda en miljökrav. Det beror dels på att vissa frågor under alla omständigheter avgörs på nationell nivå, dels på att vi genom vårt handelsutbyte och på annat sätt redan är starkt beroende av utvecklingen inom EU. Därtill kommer att EU:s gemensamma bestämmelser i betydande utsträckning har karaktären minimiregler. Slutligen har varje av medlemsland möjlighet att åberopa den s.k. miljögarantin på områden där harmoniserade regler gäller. Skillnaderna när det gäller möjligheterna att föra självständig en politik är små på jordbruksområdet förutsatt att Sverige står fast vid sina förhandlingspositioner. På kemikalieområdet råder viss osäkerhet vad händer efter den fyraåriga övergångsperiod som förom som handlingarna lett fram till. En optimistisk tolkning ger vid handen att Sverige då förmått EU att anta lika stränga krav på de områden där unionen för närvarande ligger efter. En pessimistisk tolkning innebär att det ñnns risk för att Sverige kan tvingas sänka kraven på ett litet antal kemiska preparat. Vad slutligen gäller energi- och trafikområdet innebär ett medlemskap att Sverige tvingas systemet med en ge upp försäljningsskatt på motorfordon är differenterierad mellan miljösom klass 1 och Denna begränsning finns varken i EES-altemativet eller vid ett utanförskap. Skatter och avgifter är i övrigt en nationell angelägenhet.

Tillståndet i miljön

Vi har tidigare konstaterat att den snabbare ekonomiska tillväxten kan komma att negativt påverka tillståndet i miljön. EES-avtalet leder till snabbare ekonomisk tillväxt i Sverige än ett fortsatt frihandelsavtal. en

Denna tendens förstärks ytterligare vid ett medlemskap. I samtliga tre

alternativ är det viktigt att vidta åtgärder mot de negativa effekterna

286 Kapitel 18

av en fortsatt ekonomisk tillväxt. Detta är särskilt uppenbart inom trafik- och energisektorema. Eftersom tillväxten förväntas bli särskilt snabb vid ett medlemskap i EU blir det nödvändigt att vidta mera långtgående åtgärder i detta alternativ. Det bör emellertid också noteras att den ekonomiska tillväxt som den inre marknaden förväntas ge upphov till inom EU kommer att ge negativa miljöeffekter i Sverige och övriga Europa, om inte motåtgärder vidtas. Detta gäller självfallet oavsett om Sverige blir medlem eller inte. Att möjligheterna att påverka EU:s miljöpolitik är störst som medlem innebär ingen garanti för framgång. En förutsättning är att Sverige utarbetar en offensiv strategi för sitt agerande inom unionen. Det gäller dels att rent allmänt utveckla goda förslag och nära ett samarbete med andra progressiva länder och dels att föreslå specifika åtgärder som kan neutralisera de ökade utsläpp blir följden som annars av en förväntad snabbare tillväxt i medlemsskapsalternativet. Om sådana förslag inte accepteras blir det nödvändigt för själva gå oss att före i syfte att påverka de övriga medlemsländerna med vårt exempel.

Sveriges inflytande

EU är särskilt viktigt för miljön i Sverige eftersom stor del de en av luft-och vattenföroreningar påverkar vårt land kommer från medsom lemsländerna. Dessutom sker huvuddelen vår varuhandel med EU. av Av stor betydelse är också vad kommer att hända i Central- och som

Östeuropa. EU:s agerande har stor betydelse när det gäller möjlig-

heterna att påverka miljöpolitiken i dessa länder och för de skall att kunna integreras i det övriga Europa. Det säger sig självt att våra möjligheter att påverka EU:s miljöpolitik är störst som medlem. Ett utanförskap inga möjligheter ger att delta i EU:s beslutsprocess. EES-avtalet möjlighet delta ger oss att med experter i kommissionens arbete, erbjuder inga egentliga men möjligheter till ett svenskt deltagande i förhandlingarna miljöom nya regler. Vid ett medlemskap får vi däremot delta fullt i EU:s arbete. ut Sverige är emellertid ett litet land, och vi kommer bara få att ett fåtal röster i EU:s ministerråd. Det innebär att vi är beroende väl av underbyggda förslag och måste söka bygga allianser med likasinnade länder. Vi har en kompetens inom miljöområdet gör vi under som att

vissa förutsättningar kan större inflytande inom detta område än vad

som följer av vår röststyrka. Danmark och Nederländerna har visat att

Kapitel 18 287

även små medlemsländer kan utöva ett betydande inflytande på EU:s miljöpolitik. Det är i alla tre alternativen viktigt att vi fortsätter att söka utveckla goda exempel som kan påverka andra länder. Möjligheterna att göra detta blir störst i ett utanförskap. Vår omfattande handel med omvärlden sätter emellertid gränser för vår självständighet även i detta alternativ. EES och EU-medlemskap innebär i detta avseende i huvudoch Nederländerna har sak samma begränsningar. Tyskland, Danmark dock visat att man som medlem av EU kan utveckla en nationell miljöpolitik som kan bli en förebild för andra.

Några rekommendationer

Avslutningsvis vill redovisa några synpunkter på vilka insatser som krävs, Sverige i någon högre utsträckning skall kunna påverka EUom länderna och EU:s miljöpolitik. Vi att det behövs resurser som gör det möjligt för svenska anser myndigheter att ta fram förslag till gemensamt agerande som är förankrade i en europeisk verklighet snarare än i en svensk. Större resurser än i dag kommer också att behöva tas i anspråk för att översätta svenska förslag och bakgrundsdokument till olika EU-språk. Resurser kommer därutöver att behövas till seminarier, till informationsbroschyrer och till utbildning av svenska och utländska journalister. Vi måste också räkna med fler resor till andra länder inom EU i syfte att förankra svenska förslag och bygga informella allianser. I detta syfte kan också svenska ambassader i flera EU-länder behöva förstärkas med miljöpolitisk kompetens. Vidare behöver de svenska miljöorganisationerna ökat stöd för internationellt arbete inom Europa. Vi vill också framhålla betydelsen av att Sverige innan vi eventuellt blir medlemmar av EU ger miljöfrågorna hög prioritet i EES-arbetet. Vi anser att frågor som berör miljökrav varor bör övertas av EFTA:s miljögrupp och inte som nu hanteras av den arbetsgrupp som sysslar med tekniska handelshinder. Allmänhetens och intresseorganisationernas insyn bör bli bättre. Sverige bör verka för största möjliga öppenhet och hävda principen om att de fortlöpande resultaten av alla EES-förhandlingar skall vara offentliga, såvida de inte genom särskilt beslut hemligstämplas. Den svenska regeringen bör systematiskt och på ett tidigt stadium inhämta synpunkter från intresseorganisationerna

288 Kapitel 18

på förslag till nya EES-regler. Den förestående översynen våra av särlösningar för kemikalier och bekämpningsmedel får inte resultera i sänkta skyddsnivåer.

Större tyngd åt samarbetet med EU

Sveriges internationella miljöarbete måste få sådan inriktning en att kontakterna med EU får större tyngd. Det är vår bedömning att det kommer att bli svårt för berörda departement, verk och organisationer att klara dessa uppgifter inom för oförändrade anslag. Även ramen efter omprövningar kan så mycket 20 miljoner kronor år som per behöva avsättas för dessa ändamål. Jämfört med kostnaderna för en sämre miljöpolitik är detta självfallet ett litet belopp. Kostnaden är också liten i jämförelse med den svenska medlemsavgiften till EU. Kostnaden bör bli av ungefär storleksordning i EES-fallet, och samma även i ett alternativ där vi väljer att stå helt utanför EU ñnns det anledning att förstärka resurserna för internationellt arbete med inriktning mot EU. Det är emellertid inte bara ett spörsmål utan också i hög om pengar grad en fråga om hur används och vad Sverige egentligen resurserna vill uppnå. Sverige behöver genomtänkt och samordnad strategi för en sitt agerande inom för EES respektive EU. Det är viktigt ramen att alla berörda departement och sektorsmyndigheter medverkar till utvecklingen av en sådan strategi. Arbetet bör inledas snarast. Det finns i detta avseende ingen anledning att invänta den kommande folkomröstningen. EU utgör viktig del vår omvärld en av oavsett om Sverige är medlem, deltar i EES eller väljer att stå utanför.

Referenser 289

REFERENSER

Agreement on the European Economic Area, and 1992, Utrikesdepartementet, februari.

Ahlström et al. 1992, Europa och allemansrätten. Naturia Förlag AB, Stockholm.

Andersson, TFredriksson, T. 1993, Sveriges val, EG och direktinvesteringar. Rapport till EG-konsekvensutredningen, Samhällsekonomi.

Arbetsmarknadsdepartementet 1992, EG och den regionala försörjningen. Ds 1992:117.

Baldock et al. 1992, The Integration of Environmental Protection Requirements into the Definition and Implementation of other EC Policies, Institute for European Environmental Policy, London.

Bennett, G. ed. 1991, Air Pollution Control in the European Community, Implementation of the EC directives the twelve memberstates, Graham Trotman, London.

Bergman, Per 1993, Substitutionsprincipen och EG, Miljö- och naturresursdepartementet stencil.

Bolin, O. Swedenborg, B. red. 1992, Mat till EG-pris SNS Förlag, Stockholm.

Commission of the European Communities 1990, Communication on the use of Economic and Fiscal Instruments in EC Environmental Policy.

10 14-0144

290 Referenser

Commission of the European Communities 1992, Green paper on The Impact of Transport of the Environment, A Community Strategy for Sustainable Mobility.

Commission of the European Communities 1992, The Future Development of the Common Transport Policy.

Commission of the European Communities 1992, Swedens Application for Membership, Opinion of the Commission.

Commission of the European Communities 1993, Tenth Annual Report on the Monitoring of the Application of Community Law 1992, COM 93 320 ñnal.

Commission of the European Communities 1993, The Future Development of the Common Transport Policy, A global approach to the

construction of a community frame work for sustainable mobility the

White Paper.

Commission of the European Communities, Reinforcing the Effectiveness of the Internal Market, Working document of the Commission on a strategic program on the internal market, Communication from the Commission to Council and the European Parliament, COM 93 256 final.

Commission of the European Communities 1993, Towards Sustainability, A European Community Programme of Policy and Action in relation to the Environment and Sustainable Development.

Didner, H. 1993, Utländskt ägande av svenska aktier, Företagsekonomiska institutionen, Uppsala universitet.

Ellagstiftningsutredningen 1993, Elkonkurrens med nätmonopol.

EES-avtalet och den svenska miljöskyddslagstiftningen, Ds 1992:43.

EES-utskottets betänkande 199293:EU1, Europeiska ekonomiska samarbetsomrâdet.

Referenser 291

The European Community 1992, Towards Sustainability, A European Community program on policy and action in relation to the environment and sustainable development.

European Environmental Bureau 1993, Reinforcing the Efficiency of the Internal Market, For strategic Opinion of the EEB, a programme, Federation of Environmental NGOs, to the European Community, Brussels, October.

Daly, H. 1990, Towards operational principals of sustainable some development, Ecological Economics 2:1-6.

Finansdepartementet 1993, Statsförvaltningens internationalisering.

En vitbok om konsekvenserna för den statliga sektorn i Sverige Ds

1993:44.

Forskningsrådsnåmndens årsrapport 1992, Östersjön ett hav i föränd-

ring.

Fri- och rättighetskommittén. 1993, Fri- och rättighetsfrågor. Regeringsformen. SOU 1993:40 delbetänkande.

Genteknikberedningen 1992, Genteknik en utmaning SOU 1992:82. -

Gulman, C. Hagel-Sørensen, K. 1990, EF-ret, Jurist- økonomog forbundets Forlag, Köpenhamn.

Gunnarsdöttir, A.T.Bergman, P. 1993, Miljögarantin i Romfördragets artikel l00a, Miljö- och naturresursdepartementet stencil.

I-Iasund, K.P och Jonasson, L. 1993, Jordbruket och miljö. Svenge och den Europeiska miljöpolitiken red. A.M. Lidmark. Naturvårdsverket, Solna.

Inriktning och samordning av Sveriges samarbete med Central- och

Östeuropa, Ds 1993:79

Institute for Environmental Studies 1991, European Environmental Yearbook, DocTer International UK, London.

292 Referenser

Jonasson, Lars 1992, Lönar sig EG och hur går vi in Bolin, O. Swedenborg, B red, 1992, Mat till EG-pris, SNS Förslag, Stockholm.

Jonasson, Lars 1993, Mathematical programming as a prediction tool application and evaluation of two Swedish agricultural sector models, - Rapport 45, Institutionen for ekonomi, Lantbruksuniversitet.

Jonasson, L 1993, Svenskt jordbruk vid ett EG-medlemskap, Nordiska Jordbruksforskares Förening, rapport 87. Helsingfors.

Jordbruksdepartementet 1990, Genteknik växter och djur, Ds - 1990:9.

Jordbruksverket 1992a, Jordbruket i EG. Effekter av EG-kommissionens reformförslag, rapport 1992:7.

Jordbruksverket 1992b, Jordbruket i EG. EG:s jordbruksreform, rapport 1992:13.

Jordbruksverket l992c, Miljöavgifter, bekämpningsmedel, handelsgödsel, rapport 1992:41.

Jordbruksverket 1993a, Jämförelser av jordbrukets kostnader och intäkter i Sverige och EG, rapport 1993:8.

Jordbruksverket 1993b, Utvärdering av den livsmedelspolitiska reformen, rapport 1993:9.

Jordbruksverket 1993c, Jordbruk och miljö, rapport 1993:10.

Jordbruksverket l993d Uppföljning av livsmedelspolitiken, rapport 1993:18.

Jørgensen, C.E. 1992, EG:s miljöpolitik inom kemikalieområdet, Naturskyddsföreningen.

Referenser 293

Kemikalieinspektionen l993a, Konsekvenserna för kemikaliekontrollen den ökade standardiseringen, yttrande till regeringen av 1993-10-29.

Kemikalieinspektionen l993b, Analys av konsekvenserna för kemikaliekontrollen av den ökade internationella standardiseringen och standardiseringens delvis nya roll inom EG, rapport utarbetad av Lennart Holm ingenjörsñrma, oktober.

Kemikalieinspektionen 19930, Den västeuropeiska integrationen. Resursåtgáng för Kemikalieinspektionen. PM 1993-1 1-08 till miljökonsekvensutredningen.

Krämer, L. 1992, Focus on European Environmental Law, Sweet Maxwell, London.

Krämer, L. 1993, Environmental Protection and Article 30 EEC Treaty, Common Market Law Review 30, 1993.

Kågeson, P. l993a, Getting the Prices Right, A European scheme for making transport pay its true costs, European Federation for Transport Environment.

Kågeson, P. l993b, Miljö och ekonomi i samspel, Naturskyddsföreningens förlag, Stockholm.

Kärnkraftsinspektionen 1992, Svenskt medlemskap i EG. Konsekvenser för svensk kärnteknisk verksamhet PM 2792.

Lag om offentlig upphandling, SFS 1992:1528.

Lidmark, A.M. red. 1993, Sverige och den europeiska miljöpolitiken, Naturvårdsverkets Förlag.

Lundgren, L. 1993, Principer på miljövårdsområdet. Underlag till

Miljö93. Utkast stencil

Lönnroth, M. 1992, Bevakningen av miljösituationen i vissa delar av Polen och Tjeckoslovakien opublicerad rapport

294 Referenser

Lönnroth, M. 1993, Air Pollution from Poland, The Czeck Republic and ex-GDR orders and magnitudes, trends, pressures and choises, opublicerad rapport

Maastrichtfördraget, Utrikesdepartementets handelsavdelning, Stockholm 1993.

Mahmoudi, S. 1993, EG-medlemskap och strängare nationella miljöåtgärder, Svensk Juridisk Tidskrift, sid 419-448.

Miljö- och naturresursdepartementet 1991, The Swedish Environment, annex to Sweden: National Report to UNCED 1992.

Miljöskyddskommittén 1993, Miljöbalk, SOU 1993:27.

Mott, R. 1990, Federal-State Relations in U.S. Environmental Law: implications for the European Community, European Policy Unit, European University Institute, Florence.

Naturvårdsverket 1992, Åtgärder mot klimatförändringar, Rapport

4120.

Naturvårdsverket 1993, Ett miljöanpassat samhälle, aktionsprogram MILJÖ 93

Naturvårdsverket 1993, Försurning ett evigt problem, eller ñnns det hopp Rapport 4132.

Naturvårdsverket 1993, Marknära ozon och andra oxidanter i miljön. Rapport 4133.

Naturvårdsverket 1993, Långlivade organiska ämnen och miljön. Rapport 4136.

Naturvårdsverket 1993, Biologisk mångfald. Rapport 4138.

Naturvårdsverket 1993, Miljöstörningar och hälsa. Rapport 4139.

Referenser 295

Naturvårdsverket 1993, Eutrofiering mark, sötvatten och hav. av Rapport 4134.

Naturvårdsverket l993a, Energi och miljö. Underlag till Ett miljöanpassat samhälle Miljö 93. Rapport 4204.

Naturvårdsverket 1993b, Trafik och miljö. Underlag till Ett miljöanpassat samhälle Miljö 93. Rapport 4205.

Naturvårdsverket 19930, Konsekvenserna för svenskt miljöarbete av den ökade, förändrade och internationaliserade standardiseringen, yttrande till regeringen 1993-10-11.

Naturvårdsverket 1993d, Naturvårdsverkets resursåtgång i ett EESrespektive EGEU-perspektiv, PM 1993-11-12 till Miljökonsekvensutredningen.

Naturvårdsverket 1993, Nordens miljö tillstånd, utveckling och hot. - Monitor 13.

Norberg, S. et 1993, EEA Law. A Commentary on the EEA Agreement, Fritzes, Stockholm på svenska våren 1994.

NUTEK 1992, Elmarknaderna i Europa 1992, B1992:11.

NUTEK 1991, Elmarknad i förändring, från monopol till konkurrens, B1991:6.

Näringslivets EG-fakta 1993, Miljön viktigast när Sverige och EG förhandlar, Stockholm den 5 april stencil.

Omställningskommissionen 1992a, Åtgärder för att förbereda Sveri-

ges jordbruk och livsmedelsindustri för EG förslag om vegetabilie- sektorn, livsmedelssektorn och den ekologiska produktionen, SOU 1992:87 delbetänkande.

Omställningskommissionen 1992b, Åtgärder för att förbereda Sveri-

ges jordbruks och livsmedelsindustri för EG förslag animaliesek- - om torn, SOU 1992: 125.

296 Referenser

Omställningskommissionen 1993, Åtgärder för att förbereda Sveriges

jordbruk och livsmedelsindustri för EG, SOU 1993:33. slutbetänkande. Pålsson, S.Quitzow, C.M. 1993, EG-rätten. Ny rättskålla i Sverige, Publica. Rabinowicz, E. 1993, Konsekvenser av EG-medlemskapet för jordbruket och livsmedelssektom. Rapport till EG-konsekvensutredningen, Samhällsekonomi. Regeringens proposition 199293:73 om utländska förvärv av fast egendom. Regeringens proposition 199293:88, Om offentlig upphandling. Regeringens proposition 199394:78, Frågor om offentlig upphandling.

Regeringens proposition l99293:179, Åtgärder mot klimatpåverkan

m.m. Regeringens skrivelse 199293:255 om inriktningen av det svenska miljöarbetet inom EES och EG. Romfördraget, Utrikesdepartementets handelsavdelning, Stockholm 1992.

Salay, 1991, Östeuropas miljö problem och framtidsutsikter.

- Statssekretaerutvalget for Europautredningen 1992, Norge ved et veivalg. Europautredningen hovedrapport. Statssekreteraerutval get for Europautredningen, rapport fra en arbeidsgruppe 1992, Miljovem og europeisk samarbeid. Delrapport til Europautredningen. Statistiska centralbyrån 1993, Jordbruksstatistisk årsbok 1993. Strålskyddsinstitutet 1992, Svenskt strålskydd och EG. En översikt.

Referenser 297

Stålvant, C.E. 1993, Om Sveriges inflytande i den Europeiska unio-

nen. Rapport till EG-konsekvensutredningen, samhällsekonomi.

Sundström, N. m.fl. Efter fall, Nerenius Santérus förlag, murens 1993.

Svenska Kommunförbundet 1992, Kommunala konsekvenser av medlemskap i EG.

Svenska Kraftnät 1992, Utredning alternativa elkabelförbindelser av till kontinenten m.m.

Sveriges delegation vid EG 1992-93, Aktuella frågor i EG:s miljöpolitik, PM från Mats Engström, Sveriges miljöattaché i Bryssel.

Söderström, M.Karlsson, B.G.Björk, C. 1993, Fri elmarknad, produktion, hushållning och EG, Energisystem, Institutionen för konstruktions- och produktionsteknik, Linköpings tekniska högskola.

The Task Force Environment and the Internal Market 1990, 1992 The Environmental Dimension, Task Force Report the Environon ment and the Internal Market, Economica Verlag, Bonn.

Utredningen för införande av miljöavgift på kadmium i handelsgödsel 1992, Mindre kadmium i handelsgödsel, SOU 1992:14.

Utredningen om statsförvaltningen och EG 1993, statsförvaltningen och EG, SOU 1993:80.

Utredningen om Sveriges internationella miljösamarbete 1990, Nya mål och nya möjligheter. SOU 1990:88 slutbetänkande.

Utredningen om Sveriges internationella miljösamarbete 1990, Vem förorenat Sverige underlagsrapport

Utrikesdepartementet handelsavdelning 1992, EES-avtalet. Huvudbestämmelser och protokoll.

298 Referenser

Utrikesdepartementet Östeuropasekretariatet 1993, Vem gör vad i samarbetet med Central- och Östeuropa

Verhoeve, B.Bennett, G.Wilkinson, D. 1992, Maastricht and the Environment, Institute for European Environmental Policy, London. Westerlund, S. 1992, EG och makten över miljön, Naturskyddsföreningen. Westerlund, S. 1993, EG:s miljöregler ur svenskt perspektiv, Naturskyddsföreningen. Westerlund, S. 1993, Implementering miljöregler knutna till EESav avtalet stencil. Westerlund, S. 1993, Miljöhänsyn i GATT, Regeringskansliet.

Ågren, C. 1993, PM om Sverige, EG och luftföroreningar. stencil

1993-08-25 Anförda direktiv och domstolsutlåtanden förtecknas inte här.

Särskilda yttranden 299

Särskilt

yttrande av ledamoten

Annika Åhnberg

Jag delar de uppfattningar kommer till uttryck i kapitel 18. Under som utredningens gång har jag i flera fall haft uppfattning än en annan majoriteten om vad som borde tas och hur. Genom detta särskilda upp yttrande vill jag markera att jag fortfarande att utredningen hade anser kunnat ge ett konstruktivt bidrag till diskussionen kring Sveriges mer förhållande till EU genom att ta dessa aspekter. upp Såväl tid som pengar har varit knappa för utredningen och resurser är det huvudsakliga skälet till begränsningar arbetet. Det hade av krävts kraftigt ökade resurser för att skulle kunna ta alla de upp aspekter, som jag här berör, jag att omprioriteringar i viss men menar mån kunde ha gjorts.

Tillväxt, bra eller dåligt för miljön

Utredningen understryker det osäkra i att beräkna dels hur stor tillväxten kommer att bli med olika alternativ av närmande till EU, dels hur stora effekter på miljön tillväxten kommer upphov till. Ändå att ge presenteras siffror som leder tanken till att enkla och tydliga samband ñnns. I kapitel tre konstateras att står långt ifrån hållbar utveckling en i Sverige, Europa och världen i övrigt. Den ekonomiska tillväxt som skapade och skapades industrialismen baserades på ett ökande uttag av av ändliga råvaror, som förbrukats och gett upphov till växande mängder obrukbart avfall. Av detta faktum kan varken dras slutsatsen att framtida tillväxt måste sådan eller att utebliven tillväxt har vara positiva effekter på miljön. Däremot bör slutsatsen bli att tillväxten måste genomgå stora kvalitativa förändringar. Den välfärd byggts i de industrialisesom upp rade länderna, som en konsekvens tillväxten, hotas i dag denna av av tillväxt. Miljö och utveckling kan inte det temat för separeras, var FN:s stora miljökonferens i Rio-de-Janeiro 1992. Arbetslösheten är ett

300 Särskilda yttranden

de största akuta problemen. All utveckling i Europa måste beakta av att meningsfull sysselsättning skapas. Vi behöver en tillväxt som skapar jobb, inte påverkar miljön negativt. Problemet är att den men gamla sortens tillväxt gör tvärtom: Den har negativa effekter på miljön, skapar inte längre särskilt många nya arbetstillfällen. men sysselsättningen kan inte ökas utan tillväxt, men därav följer inte att all tillväxt upphov till sysselsättning. sysselsättningen inom ger ny industriproduktion kommer att fortsätta att minska. Framtiden både när det gäller miljön och den sociala utvecklingen finns i en ny sorts tillväxt. Dit når vi genom åtgärder på olika nivåer. Våra personliga val är viktiga, liksom den nationella politiken. Det internationella samarbetet på olika områden är av mycket stor betydelse. Utredningen borde ha använt en del av sina resurser till att söka på frågan: Finns den nya tillväxten i EU Vilka uttryck tar den svar sig Vilken näringsliv dominerar Europa Vilka krafter bromsar typ av den framtidsinriktade utvecklingen Vilka befrämjar den Kan Sverige påverka i någon mån att en positiv utveckling kommer till stånd I sådan analys måste granska både utvecklingen på gemenen man skapsnivå och i medlemsländerna var för sig.

Utvecklingen i Central- och Östeuropa

Kapitlet om Central- och Östeuropa är ofullständigt och svepande.

Med tanke på att utvecklingen i dessa länder är av avgörande betydelse för miljöutvecklingen i Europa borde betydligt mer av utredningens resurser använts till att analysera utvecklingen där och den roll på gott och ont EU spelat och spelar. Hur ser behovet av insatser - som ut Vilka åtgärder är mest akuta Säkerhet i kränkraftverk och avveckling av kärnkraften hör utan tvekan dit. Inom EU ñnns det både hoppfulla utvecklingstendenser och hotfulla. Östs integration med Västeuropa är största vikt, kommer av men att leda till behov omstruktureringar i EU-länderna. Stål, textil och av jordbruk är näringar, som drastiskt kommer att påverkas. Kommer EU att orka öppna sig eller segrar protektionismen Vilka miljöproblem löser respektive ger en ökad import från dessa länder till EU Den ger resurser att använda bland annat till miljöförbättring, men innebär också att produktion sker i anläggningar utan tillräckligt miljöskydd. Hur kan integrationen bäst förenas med god miljöanpassning

Särskilda yttranden 301

Den låga betydelse som Central- och Östeuropa tillmäts i utred-

ningen bekräftar att vetskapen att fallit inte ännu lett till om muren insikt om konsekvenserna detta. Vi har i Västeuropa chansen att av nu påverka miljöutvecklingen i öst, kommer vi att ta den Hur kan Sverige bäst bidra till att vi inte missar chansen Genom utanförskap, EES-avtal eller medlemskap

Makt och motmakt

Hur ser maktstrukturema ut i EU Utredningens arbete har begränsats till att bedöma länders inflytande i EU, men länder är inte alltid homogena maktcentrum. Företagskoncemer år maktfaktorer sträcker sig över nationsgränser. som Hur starkt är deras inflytande Vad betyder det på miljöområdet Hur starka är banden mellan den politiska nivån och det hemmabaserade näringslivet i de olika medlemsländerna Inte heller har utredningen försökt analysera parlamentet utifrån någon aspekt än den ländervisa indelningen. Ändå är parlamenannan tet inte alls byggt på länderna utan på partierna över nationsgränsema. Har detta spelat någon roll för parlamentets agerande Finns det avgörande skillnader mellan de politiska blocken i miljöfrågor Hur har parlamentet lyckats hävda sitt inflytande i miljöfrågor Vi talar ofta om det demokratiska underskottet i EU och att parlamenavser tet saknar beslutsrätt på det sätt den svenska riksdagen har. Men som EU-parlamentet lyckas ofta få gehör för sina tilläggsförslag, medan riksdagen sällan lyckas göra några förändringar i regeringens förslag. Ett tänkbart sätt att söka på den här typen frågor, hade svar av varit att analysera några direktiv på miljöområdet. Några som bedöms som viktiga framsteg i gemenskapens miljöskydd och några som bedöms som misslyckade ur miljösynpunkt. Varifrån kom ursprungligen förslaget Vilka drev på Vilka krafter bromsade Gjorde parlamentet tillägg Vilka koalitioner fanns i ministerrådet Ett sådant arbetssätt hade tillfört den svenska debatten moment, som saknas nu och ökat insikten hur utvecklingen i gemenskapen om sker.

302 Särskilda yttranden

Domstolens roll

På motsvarande sätt borde viktiga miljödomar ha analyserats. Vad kan man dra för slutsats av domstolens agerande Hävdar den miljöintresset eller faller den undan I debatten används ofta olika domar på ett missvisande sätt, beroende på den bristfälliga analysen av dem.

Utrymmet för nationell miljöpolitik inom regelverket

Utredningen definierar direktiv baserade på artikel 100A, totalsom harmoniserade och direktiv baserade på artikel 130S som minimidirektiv. Men att länder inte tillåts ha regler avviker från ett direktiv som baserat på artikel 100A betyder inte att det är totalt harmoniserat. Direktivet kan inom sig mycket väl skilda åtaganden för olika rymma länder. Utredningen borde ha analyserat hur pass vanligt detta är när det gäller regler som har effekt på miljön. Det är också viktigt att veta vilket håll utvecklingen går. Enligt många bedömare blir det allt vanligare att direktiven innehåller utrymme för nationell självständighet med högre ambitioner även när det gäller regler för att befrämja den inre marknaden.

Skillnaden mellan EES-avtal och medlemsskap

Skillnaden mellan dessa alternativ, vad gäller möjligheten att påverka EU, undervärderas i utredningen. Det hänger samman med att analysen av Sveriges möjligheter att påverka hög grad koncentreras till de enklast mätbara uttrycken för inflytande, antal parlamentsledamöter, röstetal i ministerrådet och liknande. Medan hela den dynamik som ett nära samarbete rymmer därutöver undervärderas. Redan utfallet av medlemsförhandlingarna visar att det finns en betydligt större vilja att tillmötesgå särskilda krav från Sverige som medlem än från Sverige som avtalsslutande part i EES. Medan EES-avtalet medgav övergångsperiod och omförhandling i syfte att komma överens, så ñnns i medlemsförhandlingama en betydligt klarare utfästelse från EU:s sida att anpassa det gemensamma regelverket till svensk nivå, där denna nivå är högre. Trögheten i EES-avtalet undervärderas också. Av de många nya, eller förändrade, regler som EU antagit senare än halvårsskiftet 1991,

Särskilda yttranden 303

har ingen tillförts EES-avtalet. Allmänhetens och intresseorganisationernas möjlighet till insyn och inflytande är också mycket mer begränsade inom EES.

Den svenska implementeringen av EES-avtalet

Det var Sveriges och EFTA-ländemas inställning i EES-förhandlingarna att de redan genom sin befintliga lagstiftning levde till de krav upp som finns på miljöområdet i EU:s regelverk. Anpassningen var därför en fonnsak. En mer noggrann analys innehållet i berörda direktiv av och regelverk visar att det inte alltid är så. EU-reglema talar inte enbart om hur ett land ska bete sig, utan också vilka mål ska om som uppnås. Där finns krav på aktivt handlande från ansvariga myndigheter för att nå dessa mål. Där finns också tydligt uttalat att den enskilde medborgaren ska kunna hävda sin rätt till god miljö, vid en juridisk prövning, med hjälp av lagar och regler. Ansvariga myndigheter ska kunna ställas till svars. Sverige lever inte alltid upp till dessa krav. Att det finns EUländer, som inte heller gör det, är ett klent försvar. Om Sverige vill vara pådrivande i miljöarbetet inom EU eller EES, så borde en korrekt implementering vara självklar. En bristfällig anpassning drar ner trovärdigheten. Utredningen borde ha analyserat det sätt, på vilket Sverige tagit in EES-avtalets miljödelar, i det svenska regelverket. Utredningen kunde efter en sådan analys ha rekommenderat förändringar i sättet att anpassa.

Miljöpolitiken i EU-ländema

Kapitlet om EU-ländernas miljöpolitik och prioriteringar är ofullständigt. För att förstå bristerna kan man tänka sig in i motsvarande sätt att analysera svensk miljöpolitik. Vi skulle nog tycka att en något så när fullständig bild hade krävt att såväl regeringsföreträdare som opposition tillfrågats, att myndigheter Naturvårdsverket tillfrågats, som att miljöorganisationer fått yttra sig och att forskningsinstiutioner tillfrågats. Resultatet har blivit missvisande. Slutsatsen att inget land

304 Särskilda yttranden

anser försurningsfrågor som viktiga är uppenbart fel. Det är en högt prioriterad miljöfråga i flera länder. En mer noggrann analys av EU-ländemas implementering av gemenskapsregler behövs. Både beträffande vilka brister som kvarstår och beträffande vilka positiva effekter gemenskapsreglerna haft i de olika länderna.

Möjligheter till insyn och delaktighet

Kapitlet allmänhetens och miljöorganisationernas möjligheter till om insyn är inte heller tillräckligt genomarbetat. Här hade behövts en analys hur det fungerar i EU-länderna. Utredningen borde ha av granskat såväl något eller några av de länder, som anses miljömedvetnågot eller några de icke miljömedvetna. Hur har man sökt na som av tillgodose allmänhetens och organisationers rätt till insyn och delaktighet Har medlemsskapet i EU förbättrat eller försämrat insynen Hur utnyttjas möjligheten att ställa det egna landet till svars genom att klaga hos kommissionen Är det enskilda människor, eller organsierade intressen utnyttjar möjligheten Finns det goda exempel att lära som misstag kan undvikas Såväl Danmark som Holland är länder av, som som har uttalat höga ambitioner när det gäller att göra samarbetet tillgängligt och ett närmare studium erfarenheterna där hade varit av av värde för vår debatt i Sverige.

Ekonomiska analyser

Det finns på olika håll i utredningen påståenden om vilka ekonomiska effekter de olika valen av relation får. Kostnader för medlemsskap belastar statsbudgeten och slutsatser dras om vilka kostnader som måste skäras ned, som kompensation. Rimligen borde beräkningar ha gjorts de båda andra altemativens kostnader dessa inte i av även om första hand belastar statsbudgeten. Miljöskydd är i hög grad bekostat kommuner, företag och konsumenter varför en beräkning av möjav ligheterna för dessa att bära höga miljöskyddskostnader vid altemativen EES-avtal och utanförskap borde ha gjorts. Slutsatser om vilka neddragningar av andra utgifter i statsbudgeten, som medlemsavgiften föranleder, kan inte utredningen dra. En lång rad faktorer spelar in, hur stora intäktsökningar som kan förväntas,

Särskilda yttranden 305

hur räntorna kommer att ligga. En tämligen liten förändring av räntan påverkar utgifterna i statsbudgeten med lika stora belopp som medlemsavgiften. Kommer regering och riksdag att välja nedskärning

ocheller fortsatt ökad upplåning Alla dessa osäkerheter gör att tvärsäkra påståenden att t.ex. östeuropabiståndet kommer att dras om vid ett medlemsskap, ter sig ytterst oseriösa. ner som Egentligen är den uppgift, förelagts kommittén en omöjlighet. som inte göra fullständig konsekvensanalys de olika Det går att en av handlingsalternativens miljöeffekter. Alternativen rymmer i sig möjlig-

heter till vitt skilda effekter på miljön, beorende på hur de hanteras. kommer lång rad andra faktorer och processer att på- Dessutom en verka miljön. Denna självklarhet att framtiden alltid är oförutsebar gör det - naturligtvis inte mindre angeläget att försöka förutse konsekvenserna olika alternativ. Den gör det däremot nödvändigt att hålla i minnet av framtidsbedömningar alltid ett stort mått spekulation där att rymmer av olika bedömare kommer till skilda slutsatser trots att de utgår från

analysmaterial. samma Även utredningens uppgift i första hand varit att granska om miljökonsekvenser Sveriges utanförskap, EES-deltagande eller av medlemsskap i EU, så borde detta ha satts ett större sammanhang. Vilka de största miljöhoten för Europa Vilka är möjligheterna till är positiv utveckling en Avgörande för all utveckling i Europa är vi kommer att gå mot om period fred och stabilitet, eller utvecklingen kommer att gå en av om riktning. Ingenting är så miljöförstörande krig. Utvecki motsatt som lingen i Ryssland och det forna östblocket i övrigt och integrationen

Central- och Östeuropa med Västeuropa är av stor betydelse.

av

En eventuell kärnkraftsolycka någonstans i det tättbefolkade Euro- - Pa, revolutionerande uppfinningar eller innovationer i miljöpositiv eller negativ riktning, ekonomiska utvecklingen, är exempel skeenden, som får den avgörande betydelse för miljön.

I det perspektivet har allt för mycket utredningens resurser använts av statiska jämförelser mellan Sveriges och EU:s regelverk och allt till för litet till prioritera bland miljöfarorna och bedöma hur Sveriges att

306 Särskilda yttranden

insatser kan bli mest konstruktiva: medlemsskap i EU, EESgenom avtal eller genom att stå utanför.

Särskilda yttranden 307

Särskilt yttrande av experten

Staffan Westerlund

Utredningsuppdraget har varit mycket omfattande i förhållande till tilldelad tid och och det framlagda betänkandet återspeglar resurser omfattande och i betydande delar kritiskt arbete. Med nödockså ett vändighet har underlaget främst utgjorts tidigare gjorda faktasamav manställningar och analyser. Tid har inte funnits för källkritisk granskning. Betänkandet återspeglar därför utredningens uppfattning om fakta och sammanhang. Sådana fel i underlagsmaterialet som inte har upptäckts, har därför följt med i betänkandet. Vad som sägs i betänkandet bör alltså inte självständig faktaredovisning utan ses som en uteslutande redovisning underlaget för utredningens egna som en av analyser och ställningstaganden. I princip är samtliga väsentliga frågor om konsekvenser av ett mer EGEU-medlemskap kopplade till direkt och indirekt rättsverkan av rättsregler på EGEU-nivå och nationella nivåer. Från miljörättsvetenskaplig expertsynpunkt bör därför särskilt följande två förhållanden påpekas.

Kapitel 18 analyserar många frågor mestadels grundat på sådana men bit-för-bit analyser respektive tidigare kapitel vanligen utgör. som Många Izandlingsmöjligheter för Sverige ett EGEU-medlemsland som kommer då lätt bort. För att komplettera bilden bör man tydligare än vad betänkandet utvisar förstå följande. Många de problem hör med produktregler och de av som samman fyra friheterna särskilt de kopplas till art l00a har det gemensom samt att det trots allt finns ett utvecklingsbart handlingsutrymme, som grundas på vad i realiteten är ett slags återspegling av subsidiarisom tetstänkandet, nämligen vad gäller miljökvaliteten i respektive land. Sådana kvaliteter är dels ett primärt intresse för just det landet i av fråga, dels något kräver nationell miljölagstiftning bas för som som styrningen. Att EGEU i vissa hänseenden medlemsländerna kräver av de upprätthåller viss minimikvalitet, ändrar inte förutsättningaratt en

308 Särskilda yttranden

na för påståendet att varje land i princip rätt att värna sin ges en egen miljö. I korthet reflekteras detta dels i miljögarantin med dess eventuella begränsningar, dels i artiklarna l30r-t i deras helhet. Därtill återspeglas det delvis i art 36. Den sistnämnda är centrum för sådana frågor bl.a återspeglas som i den s.k Cassis de Dijon-principen. Denna princip, sedd isolerad, är emellertid i sin tur mindre stel än vad många hävdar, vilket dock inte kan behandlas närmare här. Ovanstående kan också beskrivas att grundläget är medsom att lemsstatema är suveräna har avtalat bort vissa kompetenser till men gemenskapenunionen. Avtalen är främst Romtraktaten med alla ändringar och tillägg t.o.m Maastrichtavtalet. Som betänkandet visar är EG-domstolen den högsta uttolkaren härav. Om domstolen tolkar avtalet på ett sätt som samtliga medlemsstaterna ogillar, kan de ändra i avtalet och på det sättet ge domstolen grund för kommande en annan dömande. Av ovanstående följer att respektive land vill värna sin miljö som kan och bör pröva exakt alla slags åtgärder och kombinationer därav, som inte fångas in av innehållet i traktaten eller andra EGEU-regler. Vad gäller sådan miljöreglering riktas in på miljökvalitet har som utvecklingen av EGEU-rätten, vad spelet mellan medlemsländer avser och EGEU, ännu knappt inletts. Detta betyder i sin tur att antaganden att viss tilltänkt om en nationell åtgärd skulle strida mot EGEU-regler vanligen måste prövas lcritiskt. Detta gäller i princip även totalharmoniserade regler för produkter, förutsatt att åtgärder i fråga inte är direkt stridande däremot. Exempelvis kan varje land utveckla regler sådana modeller av som finns i 5 § miljöskyddslagen, 5 § lagen kemiska produkter, om

6 § 1 stycket miljöskyddslagen, 3 kap 3 och 4 vattenlagen samt l

och 20 §§ naturvårdslagen.

Detta innebär i sin tur att, under den viktiga förutsättningen obs

att Sverige allvarligt eftersträvar att utnyttja möjligheterna maximeatt

ra sitt miljöskydd även vid ett EGEU-medlemskap, det

mesta av miljönackdelarna följer produktregler grundade på lOOa kan som av art undvikas. Om däremot den nämnda förutsättningen brister, blir miljönackdelarna mycket stora.

Detta leder till det andra förhållandet inte kan förbigås vid som en

konsekvensbedömning rörande EGEU-medlemskap ett miljöper-

ur

Särskilda yttranden 309

spektiv. Betänkandet är inte riktig miljökonsekvensbeskrivning men

en sådan. Till god konsekvensanalys hör att har många moment av en en redovisa och diskutera osäkerheter och betydelsen så långt möjligt

därav. EU-länder väljer omtolka subsidiaritetsprincipen på Om ett antal att inte ska utfärda bestämmelser miljökvalitet det sättet, att EGEU om i princip samtliga hittills i Sverige gjorda analyser i länderna, kollapsar miljökonsekvensema EGEU-medlemskap. Ty då kan länav av ett dålig miljö, samtidigt de kan påtvingas derna ges frihet att ha som i de fyra frihetemas Detta är skräckscetransporter och varor namn. miljösynpunkt. Ett alternativt scenario är följande, nariot sett från bestående tre punkter. av subsidiaritetsprincipen på det nämnda EGEU uppfattar inte nyss

vissa länder för tillfället signalerar uppfattningen.

sättet trots att sig bättre än hittills efter EGEU-regler, när dessa 2. Sverige rättar svenska det gäller Vattenkvalitet, grundvat-

är strängare än de som när

tillståndsprövningar enligt

tenskydd, miljökonsekvensbeskrivningar,

för närvarande understiger de regler, som miljöskyddslagen m.m som Sverige egentligen ska ha genomfört 1 januari enligt EES-avtalet

1994. utnyttjar fullt det rättsliga utrymmet att skydda egen Sverige ut miljö jag nämnde tidigare. som dessa förutsättningar tillsammans är nackdelarna av ett Under tre EGEU-medlemskap vad gäller konsekvenserna regelsystemet av måttliga och där finns även fördelar.

analysen måste redovisas tydligt. Ytterligare Denna känslighet i knutna till olika alternativ av tids- och känslighetsfaktorer är som inte kunnat behandlas ingående. EGEU kan som utrymmesskäl mer betänkandet inte bara pådrivare utan också en framgår av vara en långväga luftföroreningar från början broms. Konventionen om försurning tillkom inte EG utan genom ECE inriktad på just genom kommission för Europa under mycket stark med- FN:s ekonomiska

Sverige. Esbokonventionen miljökonsekvensbeskriv-

verkan av om

med gränsöverskridande verkningar är också en

ningar för projekt

Östersjökonvention har tillkommit utanför

ECE-konvention. En helt ny Europarådet EGEU ligger bakom konvention

EG-arbetet. inte en om

miljöskadestånd. Baselkonventionen avfall har såvitt jag vet ännu om inte ratiñcerats av EGEU.

310 Särskilda yttranden

Tillsammans utgör detta exempel på internationellt miljöarbete som

även fortsättningsvis kommer att pågå vid sidan eller

av, utöver, EGEU där ett alltigenom suveränt land kan verka fritt. Härtill kom-

mer konsekvenserna GATT syftar till liberalisering

av som av världshandeln samt de ännu inte överblickbara vårldskonsekvensema av Riokonferensen. Mycket sker, mycket har skett och mycket kommer att ske utanför EGEU.

Jag nämner dessa förhållanden för att visa att det inte med ens ett begränsat tioårsperspektiv är möjligt hävda det finns att att en övervägande sannolikhet för något enda de scenarios, kapitel av som 18 diskuterar. Men flertalet, kanske samtliga, har en större eller mindre grad av rimlighet för sig. Antalet rimliga scenarios ökar dock mycket snabbt när man beaktar möjliga alternativ exemplifierade med de internationella samverkansformer och konventioner jag nyss nämnt.

Bilaga ] 311

SOU 199417

@

Kommittédirektiv

@läl

fi

Dir. 1993:13

miljökonsekvenserna for Sverige av

Utredning av västeuropeiska inte-

olika former för deltagande i den

grationen

Dir. 1993:13

Beslut vid regeringssammanträde 1993-02-04

Miljö- och naturresursdepartemcntet, statsrådet Johansson, Chefen för anför.

Mitt förslag

föreslår kommitté tillkallas med uppdrag att belysa miljökonse- Jag att en i EGEU konsekvenserna av att stå kvenserna vid ett medlemskap resp. utanför ett sådant samarbete.

Bakgrund

regeringsförklaringen den 4 oktober 1991 regeringen fyra stora I angav politiken fram mot mitten 1990-talet. Miljön är en av dessa uppgifter för av politik och uppgiften är att forma långsiktig och grundpelare i regeringens en samhälle med frisk luft och rent vatten, levande hållbar utveckling mot ett I regeringsförklaringen den 6 oktober 1992 anges vidare att sjöar och skogar. skall redovisas före varje beslut som ger större miljömiljökonsekvenserna redovisas också i 1992 års budgetproposition prop. påverkan. Detta 199192:100 bil. 15. överlämnade den dåvarande regeringen Sveriges ansökan Den 1 juli 1991 europeiska gemenskaperna. Förhandlingarbetet inledom medlemskap i de februari 1993. Avsikten är att medborgarna skall ges tillfälle att ta des den 1 till förhandlingsresultatet i folkomröstning år 1994. Det är angeställning en inför denna får god och allsidig information om läget att medborgarna en betydelsen av ett medlemskap. svenskt deltagande i det västeuropeiska samarbetet sker Oavsett om ett medlemskap i EGEU eller ett EES-avtal, utan svenskt genom ett genom förutsättningarna för den svenska miljöpolitiken och medlemskap, kommer

312 Bilaga I

för möjligheterna att begränsa miljöproblemen att påverkas. Det är därför angeläget att miljökonsekvenserna ett svenskt närmande till EG blir av noga klarlagda.

En kommitté bör därför tillkallas med uppdrag att belysa sådana konse-

kvenser vid ett medlemskap i EGEU konsekvenserna stå resp. av att utanför ett sådant samarbete.

Regeringen har den 28 januari 1993 resp. denna dag beslutat att genomföra motsvarande konsekvensanalyser såvitt avser samhällsekonomin i vid

bemärkelse utrikes- och säkerhetspolitik resp. samt överlåtelse av beslutsbefogenheter och tillämpningar av subsidiaritetsprincipen, den s.k. närhets-

principen.

Avsikten är också att regeringen föredragning - av chefen för Socialdepartementet skall fatta beslut om genomförande konsekvensanalys - av en såvitt avser välfärd och jämställdhet. Ytterligare konsekvensutredningar kan komma att beslutas De olika konsekvensutredningarna senare. bör samarbeta om uppläggningen arbetet. av

Uppdraget

Mot ovanstående bakgrund är det angeläget göra att en systematisk beskrivning av de miljökonsekvenser som kan uppkomma till följd av Sveriges närmande till EGEU. Beskrivningen bör alternativen avse att Sverige blir medlem resp. står utanför EG. Bedömningen miljökonsekvenserna av bör i princip omfatta följande.

En utgångspunkt bör vara att kort redovisa miljösituationen i landet idag och hur den påverkas av åtgärder i Sverige i omgivande resp. länder. Även en översiktlig redovisning av miljösituationen i EG och hur Sverige påverkas av den bör göras. Underlag finns bl.a. i EG-kommissionens rapport Environment and the Internal Market 1992 och utredningen Sveriges Internationella Miljösamarbete SOU 1990:88.

Sverige bedriver idag ett omfattande internationellt arbete för bidra att till lösningar av både nationella och internationella miljöproblem. En översiktlig redovisning av Sveriges möjligheter till internationellt miljösamarbete vid de olika alternativen för närmande till EG bör därför ingå i redovis-

ningen. Likaså bör förutsättningarna att uppnå ett verkningsfullt miljösam-

arbete i olika internationella fora belysas.

Sambandet mellan ekonomi och ekologi hur den ekonomiska utveck- lingen påverkar miljötillståndet beror å sidan på - ena att ekonomisk tillväxt och ökat varuutbyte leder till Ökad omsättning en av naturresurser och energi, vilket resulterar i miljöpåverkan. Men å andra sidan skapar en gynnsam samhällsekonomisk utveckling utrymme för investeringar i ny teknik

Bilaga 1 313

och förbättrar möjligheterna att föra ambitiös miljöpolitik. en De båda alternativen för svenskt närmande till EG kan innebära skill ett nader vad ekonomisk tillväxt, invcsteringsklimat m.m. Kommittén bör avser belysa hur sådana skillnader kan påverka förutsättningarna för den svenska miljöpolitiken och redovisa effekter detta miljötillståndet. Härvid bör av samråd särskilt ske med den kommitté analyserar den samhällsekonosom miska utvecklingen i vid bemärkelse. Förutsättningarna för en hållbar ut-

veckling skall klarläggas. Miljöeffekterna vid de olika formerna ett svenskt närmande till EG bör av redovisas beroende förväntad utveckling inom följande områden: handel, jordbruk, energi, användningen kemikalier, markanvändtransporter, av bebyggelse och hushållning med naturresurser. Möjligheten att få del ning, EG:s strukturfonder vid ett medlemskap bör belysas, liksom den betyav delse de kan få för miljön i Sverige. Det är viktigt att arbetet koncentreras till sådana områden där stora skillnader kan förväntas uppstå beroende av Sverige blir medlem i EGEU eller inte. Frågan om ökad handel och om måste inta viktig roll i konsekvensbeskrivningen bl.a. ökade transporter en bakgrund EGzs tidigare undersökningar i frågan. mot av Såväl EES-avtalet ett svenskt medlemskap förutsätter en anpassning som svensk lagstiftning till EG:s regelsystem. Vissa lagstiftningsområden, av naturvård, tillkommer vid EGEU-medlemskap. Samtidigt får Sverige t.ex. möjlighet påverka utformningen EG:s regelsystem. Denna möjlighet att av blir avsevärt större vid ett EG-medlemskap. Analysen bör särskilt uppmärksamma Sveriges möjligheter att påverka

handlande miljöområdet samt EG:s politik

EG:s och dess medlemsstaters Östeuropa detta område vid medlemskap resp. utanförskap. I gentemot detta sammanhang bör också innebörden av den föreslagna utvidgningen av kompetensen enligt Maastrichtfördraget analyseras. den gemensamma beroende för svensk miljöpolitik efter EES-avtalets ikraftträ- Graden av EG-medlemskap bör belysas i konsekvensbeskrivningen. dande resp. vid Därvid bör hänsyn tas till de begränsningar som gäller redan idag genom

andra internationella avtal. Regeringen har idag beslutat att till det samlade utredningsarbetet knyta parlamentariskt sammansatt referensgrupp med företrädare för politiska en partier med uppgift att följa utredningsarbetet. Kommittén bör lämna referensgruppen fortlöpande information om sitt synpunkter vilka problem särskilt bör arbete samt inhämta gruppens som bli föremål för kommitténs analys. kommitténs arbete bör redovisas senast den 1 oktober 1993. Resultatet av

314 Bilaga I

Hemställan

Med hänvisning till vadjag nu har anfört hemställerjag att regeringen bcmyndigar chefen för Miljö- och naturresursdepartementet att tillkalla en kommitté omfattad kommittéförordningen - av 1976:119 med högst sju ledamöter för att utreda miljökonsekvenserna - av olika former för ett svenskt deltagande i den västeuropeiska integrationen, att utse en av ledamöterna att vara ordförande, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde kommittén. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTHAL Stockholm1993

sou 1994:7 Bilaga 2 315

Utdrag ur

Romfördraget

Fördrag om upprättandet av Europeiska Ekonomiska

Gemenskapen

Kapitel 2

kvantitativa restriktioner mellan medlemssta-

Avskafande av

terna

Artikel 30 Kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan skall förbjudna mellan medlemsstaterna, om inte annat föreskrivs vara nedan.

Artikel 36 Bestämmelserna i artiklarna 30 till 34 skall inte hindra sådana förbud eller restriktioner för import, export eller transitering som grundas på hänsyn till allmän sedlighet, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter konstnärligt, historiskt eller av arkeologiskt värde eller att skydda immateriell äganderätt. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta förtäckt begränsning av handeln en mellan medlemsstaterna.

316 Bilaga 2

Kapitel 3

Tillnännning av lagstiftning

Artikel 100

Rådet skall enhälligt, på förslag av kommissionen, utfärda direktiv för en tillnärmning av sådana bestämmelser i medlemsstaternas lagar och andra författningar som direkt inverkar på den gemensamma marknadens upprättande eller funktion. Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén skall höras beträffande direktiv som, om de genomfördes, skulle medföra en ändring av lagstiftningen i en eller flera medlemsstater.

Artikel 10042

Utan hinder av artikel 100 och oavsett vad om i övrigt föreskrivs i detta fördrag skall följande bestämmelser tillämpas för att nå de mål som anges i artikel 8a. Rådet skall genom beslut med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen, i samarbete med Europaparlamentet och efter attt ha hört Ekonomiska och sociala kommittén, vidta åtgärder för tillnärmning av sådana bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera.

Punkt l gäller inte ñskala bestämmelser, bestämmelser om fri rörlighet för personer samt bestämmelser om anställdas rättigheter och intressen.

Kommissionen skall i sina förslag enligt punkt 1 rörande hälsa, säkerhet samt miljö- och konsumentskydd utgå från en hög skyddsnivå.

Om en medlemsstat, efter att rådet med kvalificerad majoritet har antagit en bestämmelse om harmonisering, det nödvändigt att anser tillämpa nationella bestämmelser med åberopande av de väsentliga

l Artikeln tillagd genom artikel 18 i enhetsakten.

Bilaga 2 317

behov i artikel 36 eller med hänvisning till miljö- eller som anges arbetsmiljöskydd, skall den underrätta kommissionen om dessa bestämmelser. Kommissionen skall bekräfta bestämmelserna sedan den konstaterat att dessa inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär förtåckta handelshinder mellan medlemsstaterna. Utan hinder det förfarande i artiklarna 169 och 170 av som anges kan kommissionen eller medlemsstaterna anhängiggöra saken någon av direkt hos domstolen, den att annan medlemsstat missom anser en brukar de befogenheter som ges i denna artikel.

De harmoniseringsbestämmelser som anges ovan skall, när så är lämpligt, inbegripa en skyddsklausul, som tillåter medlemsstaterna att ett eller flera de icke-ekonomiska skäl som anges i artikel 36 av av vidta provisoriska åtgärder som är underställda gemenskapens kontrollförfaranden.

Artikel 100b2

Under 1992 skall kommissionen tillsammans med varje medlemsstat upprätta förteckning över nationella lagar och andra författen ningar faller under artikel l0Oa och som inte har blivit harmonisesom rade enligt den artikeln. Rådet kan, i enlighet med bestämmelserna i artikel 100a, besluta att de bestämmelser gäller i en medlemsstat skall anses vara liksom värdiga med dem tillämpas av en annan medlemsstat. som

2. Bestämmelserna i artikel l0Oa.4 skall tillämpas analogt.

Kommissionen skall upprätta den förteckning som anges i punkt 1 första stycket och lämpliga förslag i god tid för att rådet skall avge kunna fatta beslut före utgången av 1992.

2 Artikeln tillagd genom artikel 19 i enhetsakten.

318 Bilaga 2

Utdrag ur

Maastrichtfördraget

Fördraget om Europeiska Unionen

Avdelning XVI

Miljö

Artikel 130r

Gemenskapens miljöpolitik skall bidra till fullföljandet av följande mål:

att bevara, skydda och förbättra miljön, att skydda människors hälsa, att på ett varsamt och rationellt sätt utnyttja naturresurserna, att främja åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala eller globala miljöproblem.

2. Gemenskapens miljöpolitik skall syfta till hög skyddsnivå med en hänsyn tagen till de olikartade förhållandena inom olika områden inom

gemenskapen. Den skall bygga på försiktighetsprincipen och principer-

na att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att den som skadar miljön skall betala. Miljöskyddskraven skall integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik på andra områden. I detta sammanhang skall de harmoniseringsåtgärder skall som vidtas för att motsvara dessa krav, där det år lämpligt, innehålla en skyddsklausul som tillåter medlemsstater att, icke-ekonomiska av miljömässiga skäl, vidta provisoriska åtgärder skall föremål som vara för ett kontrollförfarande på gemenskapsnivå.

Bilaga 2 319

När gemenskapen förbereder sin miljöpolitik skall den beakta

tillgängliga vetenskapliga och tekniska data, miljömässiga förhållanden i gemenskapens olika regioner, de potentiella fördelar och kostnader som är förenade med att åtgärder vidtas eller inte vidtas, den ekonomiska och sociala utvecklingen i gemenskapen som helhet och den balanserade utvecklingen i dessa regioner.

4. Inom sina respektive kompetensområden skall gemenskapen och medlemsstaterna samarbeta med tredje land och med vederbörande internationella organisationer. Formerna för samarbetet inom gemenskapen kan bli föremål för överenskommelse mellan gemenskapen och berörda tredje parter; de skall förhandlas fram och ingås i enlighet med artikel 228. Föregående stycke skall inte inverka på medlemsstaternas behörighet att förhandla i internationella organ och ingå internationella överenskommelser.

Artikel I30s

Rådet skall enhälligt, på förslag av kommissionen och efter samråd med Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén, bestämma vilka åtgärder som skall vidtas av gemenskapen för att uppnå de i artikel 130r. mål som anges

Med avvikelse från den beslutsordning som anges i punkt och om inte annat följer av artikel 100a, skall rådet enhälligt, på förslag av kommissionen och efter samråd med Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén, besluta om

bestämmelser av främst ñskal karaktär, åtgärder beträffande fysisk planering, markanvändning med undan- tag av avfallshantering och åtgärder annan karaktär samt förav valtning av vattenresurser, åtgärder som väsentligt påverkar en medlemsstats val mellan olika energikällor och den allmänna strukturen vad gäller dess energiförsörjning.

320 Bilaga 2

Rådet får på det sätt i föregående stycke definiera de frågor som anges om vilka beslut skall fattas med kvalificerad majoritet.

På andra områden skall rådet, i enlighet med det förfarande som anges i artikel 189b och efter samråd med Ekonomiska och sociala kommittén, anta allmänna handlingsprogram omfattande prioriterade mål som skall förverkligas. Rådet skall i enlighet med de förutsättningar i punkt 1 som anges eller punkt alltefter omständigheterna, vidta de åtgärder är som nödvändiga för genomförandet dessa av program.

4. Med förbehåll för vissa åtgärder gemenskapskaraktär skall av medlemsstaterna finansiera och genomföra miljöpolitiken.

Om en åtgärd grundad på bestämmelserna i punkt 1 innebär kostnader som anses oproportionerligt stora för medlemsstats offentliga en myndigheter, skall rådet, med förbehåll för prinicpen att den som skadar miljön skall betala, i den rättsakt i vilken åtgärden föreskrivs fastställa lämpliga bestämmelser om

tilfälliga undantag ocheller ekonomiskt stöd den Sammanhållningsfond enligt artikel - ur som l30d skall upprättas senast den 31 december 1993.

Artikel 130:

De skyddsåtgärder som antas enligt artikel 130s skall inte hindra någon medlemsstat från att bibehålla eller införa strängare skyddsåtgärder. Sådana åtgärder skall förenliga med detta fördrag. De vara skall anmälas till kommissionen.

3 Bilaga

The Scope for Independent National

Measures in the Context of the ECs

Environmental Policy

Rapport av Institute for European Environmental Policy, London

l4-0l44

Bilaga 3 323

1. INTRODUCTION.

This short report has been produced by IEEP London for Nature Associates in Sweden. The discusses report how far the freedom of an individual Member State apply to national environmental protection measures is constrained by the EC Treaty and EC environmental legislation.

Where EC environmental legislation is applicable to a particular subject, the ability of Member State a to take independent measures will depend upon whether the legislation is based upon Article 100A or on Article 130S. Under Article 130S, there is wider scope for independent action.

Under Article 100A, higher national environmental standards may in some circumstances be maintained despite the adoption of a Community harmonization but introduced measure, not for the first time. Legislation based 100A also on may contain a specific safeguard clause enabling Member any State to apply higher standards, but only temporary basis. on a By Contrast, under Article 130S, higher national standards may be introduced after

Community legislation has been adopted, and in certain circumstances may be applied permanently. The choice between 100A and 130S as the legal base for environmental legislation is therefore crucial. These issues are discussed in detail in Sections 2 and 3 of the report.

Where no Community legislation applies, a Member State is nevertheless still constrained by the requirements of the internal market. However, interference with the market is possible for environmental Judgements reasons. by the European Court on the application of Article 30 of the Treaty have established that national environmental protection requirements can outweigh those of the internal market, and that in these circumstances it is the right of Member a State to determine the level of environmental protection it wants, provided that the measures adopted are proportional to the objective. In particular, national environmental taxes and subsidies may be applied, although a recent attempt by the Community to circumscribe their application have may to be tested in the European Court. These issues discussed are in Section 4.

Section 5 discusses the respective roles of the Community and the Member States in the future development of environmental policy in accordance with the principle of subsidiarity. Section 6 discusses environmental negotiations, where competence is shared between the Community and the Member States. The situation, however, is very confused, and is likely to remain so for some time.

324 Bilaga 3

2. IMPLICATIONS OF THE CHOICE BETWEEN ARTICLES 100A and 130S AS THE LEGAL BASE FOR EC ENVIRONMENTAL LEGISLATION.

Since the passage of the Single European Act in 1987, EC environmental legislation has generally been based either on Article 1305 or on Article 100a. The choice of legal base has a significant bearing both on the decision-making procedures, and the subsequent ability of individual Member States to take more stringent environmental protection measures than those set out in the legislation.

Although under the terms of the Maastricht Treaty the different procedures associated with action under Articles 100A and 130S respectively have become rather less marked than those established by the Single European Act, there still remain important differences. These are examined below.

2.1 Voting in the Council of Ministers.

Under Article 100A of the Maastricht Treaty, voting in the Council is by qualified majority vote QMV. Under the new Article 130S, QMV becomes the standard procedure, whereas under the Single European Act unanimity was required. However, there still remains provision in Article 130S 2 for decision by unanimity in relation to the following policy sectors:

0 provisions primarily of a fiscal nature; o town and country planning, land-use with the exception of waste management and measures of a general nature and the management of water resources; o measures significantly affecting a Member States choice between different energy sources and the general structure of its energy supply.

These categories are very imprecise and will eventually have to be clarified by rulings of the European Court.

2.2 Role of the European Parliament.

Under Article 100A, the European Parliament is now given an enhanced role under the so-called co-decision procedure set out in Article 189b. This is a complicated and lengthy in process, which the Parliament has the power ultimately to veto draft legislation, even though the Council is in favour of it.

Under Article 130S, there are now no less than three separate legislative procedures, each involving different roles for the Parliament 1:

0 For those subjects listed in section 2.1 above, where unanimity in the Council applies, the role of the Parliament is limited to non-binding Consultation.

o In the case of general action programmes, Parliament has an enhanced role under the co-decision procedure.

Bilaga 3 325

0 In all remaining areas, the co-operation procedure as set out in Article 189c will apply. Although this gives the Parliament rather less influence than under the co-decision procedure, MEPs are given two readings of legislative proposals, a procedure which has in the past enabled it to exert a decisive influence.

This situation contrasts with that established by the Single European Act, when Parliaments role under Article 1305 was restricted to non-binding consultation only.

2.3 The scope for applying higher national standards.

Under Community law the existence of a harmonising measure which has as its object the establishment or functioning of the internal market in general precludes individual Member States from enforcing stricter standards. However, Article 100A 4 gives an individual Member State the opportunity to apply such national provisions for the protection of the environment, provided the following conditions obtain:

o the harmonisation measure should have been agreed by QMVF

0 the grounds for applying national provisions are the protection of the environment or the working environment, or among those referred to in Article 36 see section 4.l;

o the Commission is notified of the provisions;

0 the Commission confirms the provisions after satisfying itself that they are not an arbitrary or disguised restriction on trade between Member States;

These conditions are examined more fully below.

Under the new Article 130S of the Maastricht Treaty, the procedures for applying more stringent national provisions are less restrictive than under Article 100A. In particular, Article 130T allows Member States to maintain or introduce such measures, provided they are compatible with the Treaty, and they are notified to the Commission. The Commission is not given an explicit right to assess the measures, as in Article 100A, but in practice the phrase compatible with this Treaty would make it possible for the Commission to initiate infringement proceedings in the ordinary way.

2.3.1 National provisions onlv after a decision bv QMV

It is a curious feature of Article 100A 4 that stricter national measures may be applied only after Community a measure has been adopted by a qualified majority. Although the Treaty does not require a Member State wishing to apply national measures to vote against the Community harmonization measure -

326 Bilaga 3

since other Member States might well be prepared to vote against it the effect of 100a4 is that such a Member State may well feel obliged to vote against it, even though it may be generally supportive of the objectives of the proposed Community measure although concerned at their limited nature. The Member State in question cannot know for certain that other Member States will in fact vote against, thus raising the threat of a decision by unanimity.

A number of German lawyers have sought to argue that the provisions of Article 100A 4 should also apply where decisions have been taken unanimously. Despite its curious consequences, however, the wording of the Treaty is clear, and remains unchanged by the Maastricht amendments.

Under Article 130t, by contrast, more stringent national measures may be applied regardless of the voting procedure.

2.3.2. The meaning of the word apDlv.

There is some dispute over whether the word apply in Article 100A is the equivalent of maintain or introduce in Article 130T. Several German lawyers have argued that Article 100A 4 gives Member States the right not merely to maintain existing higher national standards, but also to introduce them after a Community harmonisation measure has been adopted 2. The argument advanced in favour of this position is that the purpose of the environmental provisions of the Treaty is to secure as much environmental protection as possible within the Community, and that Member States should therefore maintain the right to make innovative amendments to their environmental protection laws - especially since their application is subject to strict supervision by the Commission. Indeed, such innovations often eventually form the source from which new Community legislation is developed.

The opposing view that Article 100A 4 allows only the continued application of existing national provisions has more widespread support. This position is argued, for example, by Kramer. He points out that majority decisions under Article 100A are intended to contribute to the completion of the Communitys internal market. Therefore, the introduction, after the Community has dealt with a subject, of different national standards for the wide variety of reasons listed under Article 36 could that mean the internal market would never be completed.

The result would be that practically all Community regulations in the areas of food, drugs, the technical features of products, machinery, chemicals, product safety etc. could at any time be taken out of force for part of the Community through the national regulations of a Member State 3.

The precise meaning of the word apply will eventually have to

Bilaga 3 327

be decided by the European Court: far the Court has not been so required to rule on this point. However, the Commission in 1992 confirmed the maintenance under Article 100A 4 of 1989 German a regulation banning the use of pentachlorophenol PCP, which preceded the adoption by the Community of Directive 89678. This Directive imposes only severe restrictions not complete ban - a on the use of PCP.

2.4 safeguard Clauses

Unilateral action of the type foreseen under under Article 100A4 will not be necessary if the Directive Regulation or contains an explicit safeguard clause that be applied by may any Member State. It is becoming more frequent practice for harmonisation measures relating to product standards explicitly to authorise more stringent national measures, provided these are provisional, and proportional to the objective to be secured. Any Member State may press for the inclusion of such safeguard a clause during negotiations in the Council. Article 10OA5 states:

the harmonisation measures referred to above shall, in appropriate cases, include a safeguard clause authorising the Member States to take for one or more of the noneconomic reasons referred to in Article 36, provisional measures subject to a Community control procedure.

In addition, the Maastricht Treaty now provides in Article 130r 2 for the first time for a similar procedure to apply also to harmonisation measures agreed under Article 13OS. In contrast to Article 1o0A5, however, Article 130R2 refers possible as justifications for national not to the provisions of measures Article 36, but to non-economic environmental reasons.

In view of the very limited interpretation that the European Court has put on Article 36 see section 2.1, the use of the safeguard clause in a measure agreed under Article 1303 be may rather less problematic than in the case of Article 100A. The point appears to be rather academic, however, since Article 130T allows for the application of permanent national subject measures to Community oversight that seems no more onerous than under Article 130R2. It is therefore unclear why Member in any State practice should wish to avail itself of safeguard clause under a Article 130R2 .

Under Article 100A5 and presumably also under Article 130R2, a Member States provisional measures remain in may force until superseded by a Community provision. Although not set out in the Treaty, the accepted procedure under Article 100A5 is described by Kramer as follows 4:

o the Member state informs the Commission of the measures taken;

o the Commission then attempts to obtain the agreement of the

328 Bilaga 3

other Member States;

0 if the Commission regards the protective measures as justified, the measures of the individual state will eventually be replaced by a Community provision which accommodates its wishes;

0 if the Commission regards the measures as unwarranted, the Commission institutes infringement proceedings under Article 169.

A Member State availing itself of a safeguard clause under Article 100A5 in normal circumstances cannot subsequently be required to accept a Community measure which offers a lower level of environmental protection. If the Member State is out-voted in a qualified majority vote, it is then in a position to seek to continue to apply the national measures under Article 100A4.

2.5 Express authorisation to apply differing standards

In some items of legislation relating to product standards, Member States are given express authorisation to apply differing standards:

Directive 78611 on the lead content of petrol allowed Member States to fix the maximum lead content of petrol anywhere between 0.15 and 0.4 grammes per litre.

Directive 87416 allowed Member States, if they wished, to prohibit the sale of regular-grade petrol containing lead.

The framework Directive 76464 on dangerous substances in water permits Member States to control industrial emissions of such substances either through the application of uniform emission limit values, or through the establishment of quality objectives the achievement of which is to be secured through the setting of varying emission standards.

Directive 9359 on emission standards for light commercial vehicles allows Member States to provide temporary tax incentives for the purchase of vehicles meeting the Directives standards ahead of time see section 4.4.

In some other items of legislation, individual named Member States are given temporary derogations to apply lower standards during a defined period for example, Spain in respect of - Directive 88609 on large combustion plants. This procedure is now enshrined in Article 130s 5. It is not necessary for a similar provision to be made in particular Directives for named Member States wishing to apply higher standards, as this has been a right under Article 130t since 1987.

Bilaga 3 329

3. CRITERIA DETERMINING THE CHOICE OF LEGAL BASE FOR ENVIRONMENTAL LEGISLATION

The choice between Articles 100a and 1305 the legal base for as environmental legislation is crucial since it affects the extent to which Member States may adopt stringent more measures, and determines the respective roles of the Communitys institution.

However, since an item of legislation both affect the may functioning of the internal market, and at the time be aimed same at achieving an enhanced level of environmental protection, the choice of legal base will often not be clear-cut. The question

is particularly difficult in the of which case measures affect the competitive position of industries through harmonised

pollution control measures.

Two recent cases have come before the European Court following

attempts by the Council of Ministers to change the legal base of Commission proposals from Article 100A to Article 130S. The judgement of the Court differed in each case, however, and the Courts arguments were not consistent.

The earlier case Case 30089 concerned EC Directive 89428 on the harmonisation of pollution reduction in the programmes titanium dioxide industry. Following the passage of the Single European Act in 1987, the Commission amended earlier an proposal for a harmonising Directive, changing its legal base to Article

100A. The Council, however, decided that Article 130S was more appropriate, and in June 1989 adopted the Directive unanimously.

The Commission supported by the European Parliament then - brought an action in the European Court seeking annulment an of the Directive, arguing that the principal objective of the legislation was to harmonise standards relating to the operation of the internal market. It presented evidence in support of its

case that differing pollution control standards imposed by member

States on titanium dioxide producers had resulted in product a price difference of between 10 and 20 in per cent 1984, increasing since then. For its part, the Council argued that harmonisation was only incidental objective Directive, an of the whose principal aim was to reduce and eliminate pollution, and therefore Article 1308 was more appropriate.

The Court upheld the Commissions view that the measure should have been based on Article 100A, and accordingly annulled the Directive. In its judgement, the Court ruled that where a measure was directed both at environmental protection and the removal of market distortions, it was not possible to prioritize these objectives they indivisible. The judges cited as were Article 100A which expressly makes reference to the Commissions

obligation when proposing harmonisation to take their measures as basis a high level of environmental protection; Article and 130R which states that environmental protection shall be a component of the Communitys other policies. A therefore did measure not automatically fall within Article 130S simply because it was aimed, equally with other objectives, at environmental protection.

330 Bilaga 3

Moreover, in what appeared to many commentators to be more a political than a legal argument, the Court appeared to suggest that Article 100A should be chosen since the democratic input of the European Parliament would thereby be enhanced through the use under that Article of the co-operation procedure. The judgement

seemed to imply that whenever there confusion regards was as the correct legal base, Article 100A should normally be chosen.

In contrast, in a recent judgement relating to Waste Directive a 91156, the Court ruled that the choice between Articles 100A and 130S must be based on objective criteria that should be amenable to judicial review. The most important of such criteria were the aims and content of the legislation 5.

The case arose from a similar difference of view between the Council on the one hand, and the Commission and Parliament on the other. As in the titanium dioxide the Council case, amended the Commissions proposal, adopting it in March 1991 as a measure based on Article 1308 rather than 100A. In this case, however, the Court ruled against the Commission, arguing that the mere fact that the establishment operation of the internal or market was affected was not a sufficient justification for Article 100A to be applied.

The Court accepted that waste could be defined as goods, so that Article 100A might be considered the appropriate legal base for legislation regulating its movement. it However, considered that since one of the principal aims of the Directive was to ensure that waste was disposed of as closly possible to the as place of production, it could not be regarded intended as to promote free movement of waste. According to the Courts judgement:

The mere fact that the establishment operation or of the internal market concerned was was not sufficient for Article 100A to be applied. The Court had held that there was no justification for for to Article recourse 100A where the harmonisation of the conditions of the within market the Community was only ancillary effect an of the measure to be adopted.

Fears - particularly among Member states that the - Court would always uphold a very wide interpretation Article of 100A, therefore have proved unfounded, and the Court can now be expected to scrutinise very carefully the principal aims and objectives of each measure.

In any event, since the Maastricht Treaty makes qualified now majority voting in the Council the decision-making standard

procedure under Article 130S, the Commission will longer have no such an incentive to base its proposals Article on 100A. Indeed, because of the delays and complications expected from the involvement of the European parliament under the new co-decision

procedure, the Commission now has good not to broaden reasons the application of that article.

Bilaga 3 331

4. THE RIGHT OF A MEMBER STATE TO RESTRICT TRADE FOR ENVIRONMENTAL REASONS, WHERE NO COMMUNITY LEGISLATION APPLIES. Section 2 discussed the scope for independent national action in areas where Community legislation already applies. Where there is no Community environmental legislation, the ability of a Member State to interfere with the workings of the free market for environmental reasons is nevertheless still constrained by the general provisions of the Treaty. In particular, Article 30 states:

Quantitative restrictions on imports and all measures

Member States.

This is qualified by reference, inter alia, to Article which 36, allows such measures to be taken number of grounds, on a including the protection of health and life of humans, animals or plants and the protection of national treasures possessing artistic, historic or archaeological value.

4.1 Acceptable measures under Article 36

A Member state seeking to justify the maintenance of higher environmental standards by reference to Article 36 must meet a number of stringent conditions.

The justifications for imposing trade restrictions listed in Article 36 have been interpreted restrictively in the few relevant cases so far decided by the European Court, and it would seem that they may not be extended.

More stringent national measures must have direct effect a on human health or on flora and fauna. The majority of environmental measures will have only indirect effects in this respect, and therefore not be applied may under Article 36. Examples of ineligible include measures environmental taxes, environmental labelling, and even measures to reduce discharges to air and water. Kramer provides the following examples:

the prohibition to market earrings made of nickel aims at the prevention of allergies to humans; it is thus a measure to protect the health of humans. The restriction the of CFCs in products aims on use at the protection of the ozone layer. While damage to the ozone layer may increase diseases of humans, such as skin cancer, the measure remains environmental an measure, since the health risk to humans is an indirect one 6.

In addition, measures taken by Member State must be a proportional to the objective being pursued. This is discussed further in relation to the European Courts interpretation of Article 30 below.

332 Bilaga 3

4.2 Exceptions to the provisions of Article 30

Although the European Court has interpreted Article 36 in the restrictive way discussed above, its judgements in relation to Article 30 have had practically the same effect as extending the grounds for applying Article 36.

In the landmark Cassis de Dijon case 7 the Court ruled that in the absence of specific Community legislation, a national restriction to the free circulation of goods, which was equally applicable to national goods and to goods from other Member States, was acceptable to the extent that

o it was justified by mandatory requirements, such fiscal as controls or consumer protection;

o the measures were proportional to the objective to be secured.

In 1988, the Danish bottles case 8 established that the protection of the environment was one such mandatory requirement. The Commission had initiated proceedings against Denmark on the grounds that the introduction of a compulsory deposit-and-return scheme for drink containers was incompatible with Article 30. The Commission drew particular attention to the fact that practical considerations made it more difficult for non-Danish producers and traders to comply with the scheme.

The Court ruled that Denmark was entitled to establish an efficient system of waste prevention and that this required the introduction of a deposit-and-return system, despite the resulting interference with the free circulation of goods required under Article 30. It further indicated that Denmark was entitled to fix the degree of environmental protection it wanted. However, somewhat in contradiction, it also ruled that an additional Danish requirement that drinks containers should be licensed in order to achieve a higher rate of returns, and therefore of environmental protection was excessive and contrary to Article 30.

The confusions surrounding the Danish bottles case remain since very few other environmental cases have been decided by the Court in respect of Article 30. Some commentators have argued that because the free circulation of goods is of paramount importance in the EC Treaty, environmental considerations should be allowed to interfere with it only to an extent that is reasonable.

Kramer, however, argues that under the Single European Act the environment is given a unique importance, and that where EC no legislation applies, it is for Member States alone to decide the degree of environmental protection they want to secure 9.

Thus if a State decides to achieve 80 cent quota of an per plastic bottles returned, then it may also take measures to achieve that objective, even if that requires considerable

Bilaga 3 333

intervention into market mechanisms.

He points out that a Member State applying stricter national measures under Article 100A 4 would not be expected to establish their reasonableness, and therefore

it seems contradictory then to apply criteria such as reasonableness when a national measure is examined under Article 30, ie before a Community measure is adopted.

He also points out that on any reasonableness test, total bans of substances or products would always have to be ruled incompatible with Article 30 as being excessive, and this has clearly not been the case in practice.

Kramer lists a number of examples of environmental measures taken by Member states which in his view do not contravene Article 30, because they affect domestic and foreign producers equally. They include

0 A 1988 Italian regulation limiting the phosphate content of washing powders to reduce the eutrophication of water;

o Action by a number of Italian local authorities prohibiting the marketing of non-biodegradable plastic bags;

0 tax reliefs for the purchase of relatively non-polluting motor cars, provided they do not discriminate between particular producers but see below, section 3.5

4.3 Proportionality

Prohibitions or restrictions taken under Article 36 should not constitute a means of arbitrary discrimination, disguised or a restriction on trade between Member States. This is the socalled proportionality principle, which also influences the Courts interpretation of Article 30. A measure is deemed to be proportional when

it aims to pursue a legitimate political objective - - the measure is appropriate to approach this objective - the measure is necessary to reach or approach the objective - there is no measure which is less restrictive for the free circulation of goods.

Kramer cites as an example of a disproportional general measure a prohibition on the use of diesel engines in private motor vehicles to tackle local air pollution. If the air pollution is confined to a few specific cities, then such general ban would a be considered to be out of proportion to the objective pursued.

4.4 The application of economic instruments for environmental purposes

The application of financial such taxes, charges and measures as

334 Bilaga 3

fees is generally within the Competence of the Member States and not the Community. This is reflected in the provisions of Articles 99 and 100A2 which require Community rules on taxes to be decided the basis of unanimity. Moreover, under Article on 130S of the Maastricht Treaty, among the few areas still to be decided by unanimity are provisions primarily of a fiscal nature.

Since it is the responsibility of Member States to determine the extent of environmental protection they wish to secure, they are free to determine the rate at which they levy green taxes or charges.

Fiscal incentives for the purchase of environmentally friendly goods are compatible with Article 30 of the Treaty provided they do not discriminate directly or indirectly against products produced in other Member States. For example, incentives to purchase cars with catalytic converters have been introduced by Denmark, Greece, the Netherlands, Luxembourg and Germany, and such measures have not been subject to legal challenge. All producers within the Community are obliged by EC legislation to produce cars with catalytic converters, so there can be rm question of national discrimination.

The situation has been complicated, however, by Commission guidelines issued in 1991 which seek to regulate the use of tax incentives that encourage the application of higher environmental standards 10. These guidelines have so far been applied only in the case of recent Directives regulating exhaust emissions from vehicles. The latest such Directive 9359 regulating emissions from small vans states in Article 3 that: -

Member States may apply tax incentives only in the case of vehicles meeting the standards of the Directive in advance of the deadlines for compliance;

such incentives must apply generally to all new vehicles offered for sale;

- the incentives should cease after 1 October 1994, when only vehicles meeting these standards may be sold within the Community;

the value of the incentive should be substantially lower than the actual cost of the equipment fitted to meet the values set, and of its fitting to the vehicle;

the Commission should be informed in good time of any such incentives in order to allow it to submit comments.

These provisions of the Directive clearly seek to limit the ability of a Member state to decide the level of environmental protection it wishes to encourage, by imposing restrictions on the level of tax incentives it offers, and the length of time such incentives may operate. For example, a Member State wishing to accelerate the rate of replacement of earlier models by

Bilaga 3 335

continuing to offer tax incentives after 1 October 1994 would seem to be prevented from so doing by Article 3.

There is a conflict between this and similar vehicle emissions Directives, and the provisions of the Treaty. whenever there is a conflict between an item of legislation and the EC Treaty, the Treaty provision must take precedence. It would seem, therefore, that any Member State wishing to continue to offer high tax incentives after the the Directives deadline may do under the so provisions of Article 100A 4 provided the Directive is agreed by a qualified majority. This is the view taken by the Netherlands Government, for at the Environment Council on 2829 June 1993 at which Directive 9359 was agreed, the Dutch Environment Minister voted against the measure explicitly to enable his Government to use tax incentives to promote more stringent measures 11L. It remains to be seen whether the Commission will initiate infringement proceedings against the Dutch Governmentif it continues to offer incentives Beyond October 1994.

A further question arises regarding the right of the Community to regulate the application of indirect taxation in the Member States by means of legislation under Article 100a rather than Article 99. This does, however, appear to be in line with the Treaty since Article 3 of Directive 9359 is permissive only and does not seek to harmonize indirect taxes.

336 Bilaga 3

5. RESPECTIVE NATIONAL AND EC ROLES IN ENVIRONMENTAL POLICY- MAKING: THE APPLICATION OF THE SUBSIDIARITY PRINCIPLE.

5.1 Introduction

The Maastricht Treaty has for the first time placed limits on the scope and intensity of future Community policy-making by requiring the application of the principle of subsidiarity to all EC policy proposals. Until now, the principle has applied only in the area of environmental policy, under provision introduced a by the Single European Act in 1987 in Article 130r.

Article 3b of the Maastricht Treaty states: now

The Community shall act within the limits of the powers conferred upon it by this Treaty and of the objectives assigned to it therein.

In the areas which do not fall within its exclusive jurisdiction, the Community shall only take action, in accordance with the principle of subsidiarity, if and insofar as those objectives can be better achieved by the Community than by the Member States acting separately because of the scale or effects of the proposed action.

Any action by the Community shall not go beyond what is necessary to achieve the objectives of this Treaty.

The Commission and the Member States have stated that they regard Article 3b as justiciable, even though its precise implications are not clear. The European Council meeting in Edinburgh in December 1992 made some attempt to remedy this by issuing a lengthy statement seeking to clarify Article 3b 12. It also put in place new procedures for applying the subsidiarity principle to future Community proposals. A review by the Commission of existing EC legislation in the light of subsidiarity is due to be presented to the European Council in Brussels at the end of 1993. These developments are examined below.

5.2 Applying the principle of subsidiarity to proposals for EC action.

5.2.1 When can the EC act

For most areas of public policy, the legal competence to legislate is now shared between the Community and the Member states. The Maastricht Treaty has explicitly extended the area of shared competence to several new sectors, including industrial policy, trans-European networks, public health, education and training, culture, energy, civil and protection and consumer development co-operation. Environmental policy was already specifically referred to as an area of shared competence in Article 130R5 of the Single European Act now 130r 4 under the Maastricht treaty.

Where competence is shared in this way, the subsidiarity

Bilaga 3 337

principle seeks to limit Community action to areas where it will be more effective than action by the Member States by reason of the scale or effects of the proposed action. The Edinburgh European Council has now proposed criteria for judging whether this is in fact the case. They include the following:

- where the issue has transnational considerations which cannot be satisfactorily regulated by action by Member States;

- where actions by Member States alone, or lack of Community action, would conflict with Treaty requirements eg causing damage to the internal market or where national action would otherwise significantly damage Member States interests.

- where the Council is satisfied that action at Community level would produce clear benefits by reason of its scale or effects compared with action at the level of the Member states. These should be substantiated by qualitative, or wherever possible, quantitative indicators. Later in the statement it is made clear that this information is to be included in the explanatory memoranda accompanying Commission proposals.

It is not immediately clear whether the third condition is an extra test to be applied in cases where Community action seems to be justified under one or other of the first two criteria or whether it is a separate condition which on its own would justify Community intervention. One must observe that existing EC environmental legislation has not been confined to the first two classic categories usually used to justify action at Community level -ie transboundary effects and distortion to competition. Drinking water and bathing water, for example, hardly fall into these categories, yet it can be argued that the EC has on balance and not without some friction to be sure - helped Member States to advance their policy on these important subjects. It may be that the third criterion therefore is intended to stand on its own separate justification for EC as a action.

If this is the case, then these three criteria would to seem allow considerable scope for future Community intervention. Further restrictions are proposed, however. The European Council statement emphasised that the existence of transnational considerations may not be a sufficient condition for Community action, since satisfactory regulation by action by Member States can occur within bilateral or regional frameworks: a Community dimension will not always be appropriate. Moreover, it emphasisies that the objective of presenting single Community a position vis-a-vis third countries is not in itself a justification for internal Community action in the area concerned. Thus the commitment to stabilise EC C02 emissions at 1990 levels by the year 2000 does not automatically justify Community measures to achieve it.

338 Bilaga 3

5.2.2. The Nature and Extent of Community action

where the principle of Community action is justified on the above criteria, such intervention must, according to Article 3b, be limited by the principle of proportionality. In other words, the Community should act only to the minimum extent necessary to achieve its objectives.

There is an of policy instruments array at the Communitys disposal, each imposing varying limitations on Member States freedom of action, and creating different financial and administrative costs. Such instruments include

0 legislation covering both general - framework laws and more detailed legislation;

economic instruments

financial support

research

encouragement of national exchanges and co-operation

In this context, the European Council statement emphasises that

o Community measures should leave as much scope for national decision possible, as consistent with securing the aim of the and measure observing the requirements of the Treaty.

Other things being equal, Directives are to be preferred to Regulations, and framework Directives

to more detailed measures. Where appropriate, nonbinding measures such as recommendations, voluntary codes of conduct, and the simple co-ordination of national policies should be chosen.

o financial or administrative burdens on the Community, Member State governments, businesses and citizens should be minimised and proportionate to the objective to be achieved;

o where there is a need to set standards at Community level, consideration should be given to setting minimum standards only, with freedom for Member States to set higher national standards if they choose.

As a result of these guidelines, the Commission can be expected to propose legislation with rather lighter a touch than has been the case up until Regulation now. 183693 establishing a voluntary Eco-management and audit scheme, and a separate Commission proposal to introduce a general air quality management framework Directive early are examples.

The danger of this approach, however, is that the objectives of EC legislation may fail to be secured as Member states take an even more relaxed approach to implementation than they do already.

Bilaga 3 339

5.3 Subsidiarity and existing EC legislation

The communiqué issued following the Lisbon summit in June 1992 called for a re-examination of certain items of existing EC legislation to adapt them to the principle of subsidiarity. The subject was to be discussed again at the Edinburgh Summit December 1992 and a report on the re-examination of existing EC rules was to be prepared for the December 1993 Summit.

In the period running up to the Edinburgh European Council some Member States submitted lists of Directives for repeal or repatriation. Some become public, and as they included the Directives on bathing and drinking water they caused controversy.

The Conclusions of the Edinburgh summit included examples of the review of pending proposals and existing legislation. No proposals for possible withdrawal concerned the environment unless the proposed zoos Directive can be called environmental. Concerning existing legislation, the document had this to say:

on the environment, the Commission intends to simplify, consolidate and update existing texts, particularly those on air and water, to take new knowledge and technical progress into account.

This was widely interpreted as the abandonment of the idea of repatriation. What has happened is that the debate about subsidiarity has been used to argue that certain existing Directives should be improved - and few would argue against that. Member States have now sent their suggestions to the Commission, and an Anglo-French list has become public. It includes for repeal or amendment the following environmental Directives among some on other subjects:

shellfish water 79293 water for freshwater fish 78659 drinking water 80778 bathing water 76160 air quality standards 80779, 85203, 82884 -

The liklihood is that the word repeal will be dropped at the forthcoming Brussels summit and, as at Edinburgh, attention will instead focus on improving the Directives. The air quality Directives fulfil one of the Edinburgh guidelines because there are strong transnational elements to air quality. This is less true of the four water quality Directives. It could nevertheless be argued that the drinking and bathing water Directives do fall within the third guide-line. The weakest case is the shellfish water Directive, which unlike the freshwater fish Directive, has a lesser transnational element. The case for adopting that Directive in the late 19705 was that it was consistent with the theory of water quality objectives for different uses that was developed by the EC. The case against that Directive, on the grounds of subsidiarity, was made at least in the British Parliament, but no national government was convinced by the argument and the Directive was adopted unanimously.

340 Bilaga 3

It is unlikely that any Directives will be repealed in view of the difficulties that would be encountered. The Commission must propose a new Directive to repeal an existing and they one - may not agree to do so. Under the Maastricht Treaty there is a greater possibility of achieving a qualified majority in the

Council in favour of repeal but the difficulty will remain

considerable. And that is to count without the European

Parliament, whose have been considerably exstended powers by the new Treaty.

Bilaga 3 341

6. THE SCOPE FOR INDEPENDENT ACTION BY A MEMBER STATE IN INTERNATIONAL ENVIRONMENTAL AGREEMENTS.

6.1 Although the EC is not a nation state, it is a party, or has sought to be a party to a number of international conventions covering a wide field of environmental concerns. The general policy adopted by the Commission is to seek Community participation in international agreements where it can establish Community competence. A crucial question - and one which provokes frequent disagreement between the Commission and some Member States is when this competence is exclusively the - Commissions, and when it is shared with the Member States.

6.2 The Communitys participation in international enviromental agreements is now governed by Article 130r 4 of the Maastricht Treaty. This replaces Article 130r 5 introduced by the Single European Act although the wording remains unchanged: -

Within their respective spheres of competence, the Community and the Member States shall co-operate with third countries and with the competent international organisations...

The previous sub-paragraph shall be without prejudice to member states competence to negotiate in international bodies and to conclude international agreements.

This suggests that the Community and the Member States share competence in respect of international environmental agreements, although as Kramer rightly observes, the wording and content of this paragraph is so unclear that it provides few answers regards the Communitys external powers in the environmental as field 13. The confusion is compounded by a Declaration appended to the Single European Act, and retained in the Maastricht Treaty, which states that the second sub-paragraph of Article 130r 4 should not affect the principles resulting from the judgement handed down in the AETR case. Essentially, this appeared to establish that the Community has a very wide area of exclusivecompetenceininternationalenvironmentalnegotiations.

6.3 In the 1971 European Road Transport Agreement AETR case 14, the Court ruled that if the Community had adopted internal policies in certain it could also conclude international a area, agreements relating to that area. Moreover, in certain circumstances, this was to be an exclusive competence, since any separate agreements between individual member States and third countries would tie Member States hands during subsequent discussions at EC level on amendments to Conventions or Protocols.

In range of subsequent cases, the Court extended this doctrine a even further, by ruling that the prior adoption of internal measures was not a precondition for the Communitys right to act internationally. Implied powers existed where the treaty

342 Bilaga 3

provided for internal action, where internal even no measures had yet been passed. In such cases parallel independent or external action might be required to achieve objectives the of those powers.

The implication of the AETR case was that the ECs exclusive powers in international environmental negotiations can expand at the expense of individual Member States without their express approval. Therefore, the confirmation in the Declaration referred to above of the principles of the AETR judgement would seem to contradict the affirmation of Member States shared competence in Article 130r 4.

6.4 A number of commentators have disputed the force of the Declaration. Article 130r 4 explicitly defines the environment as an area of shared competence between the Community and the

Member States, and Article 130t enables Member States to maintain or introduce more stringent national measures. A Member State should therefore be free to conclude international an agreement with higher standards than those set in legislation. EC As Kramer observes:

It therefore follows that the Member States are empowered to negotiate and conclude agreements with third countries

or international organisations, alongside the Community.

Consequently, the principles laid down in the AETR judgement only partly apply to the environment despite the Declaration entered in the protocol to the Single

European Act...15

In fact, practice in the Community has confirmed the mixed competence approach to international environmental negotiations.

This can be very confusing and frustrating to third countries. Disagreement between the Commission and the Member States over competence in relation to the Paris Convention for the prevention

of marine pollution from land-based effectively sources prevented the adoption in the mid-1980s of proposals relating to PCBs. Moreover, at a meeting in London in June 1990 where amendments to the Montreal Protocol limiting the production and use of CFCs were agreed, the EC had competence for negotiating a percentage reduction in the quantity of depleting ozone substances that could be produced because of EC regulation covering this, but had no competence for decision to establish a a fund to assist Third World countries.

Both the Community and the Member States have signed but not yet ratified the Framework Convention Climate on Change. If it is eventually so ratified, there will have to be clarification some of how responsibility for fulfilling its commitments will be shared between the Community the hand, on one and the Member States on the other. When the Council of Ministers decided in May 1992 that the Community should sign the Convention, it inserted in its minutes the following statement:

The Council and the Commission declare, for the purposes of clarity, that the inclusion of the European Community

Bilaga 3 343

as well as its Member States in the lists of the Annexes to the Convention is without prejudice to the division of competence and responsibilities between the Community and its Member States, which is to be declared in accordance with Article 223 of the Convention.

This is still awaited.

6.5 An important difficulty associated with mixed competence is that independent action in the international sphere by a Member State may well subsequently prevent the Community from exercising its potential competence. Internal legislation adopted by individual Member States in areas of concurrent competence can be superseded by subsequent Community action, but the legal effects of agreements with non-EC states may not. when the Community wishes to act within its potential competence, externally or internally, it may find that Member States have prior agreements with third states and neither the Community , nor the Member State can undo the agreement save by a further agreement, or withdrawal from the agreement if this is possible.

6.6 However, the confusion over respective competences can be useful to the Community and its Member States. It enables the Community sometimes to act as a unit and thereby exercise decisive influence over international negotiations. An example of this was the lead given by the Community as a whole in the negotiations over the Climate Change Convention. At other times, the influence of the Community can be maximised by each member State having a separate vote, in addition to that allocated to the Community. It is unlikely therefore that the situation will receive early clarification.

6.7 Individual Member States can influence the exercise of the Communitys competence internationally by means of the negotiating mandate given by the Council to the Commission. Article 228 of the Maastricht Treaty now explicitly requires the Commission to be given a negotiating mandate by the Council, and for the results of the negotiation to be concluded by the Council. In the environmental sphere, it has been normal practice for the Council to decide on a mandate by unanimity, but under Article 228 the Council will now normally act by qualified majority vote, except in respect of those areas still requiring unanimity under Article 130s 2 see section 2.1. However, since the Commission and the Council may not know in advance the final scope and contents of the proposed agreements, and the precise implications of the exceptions listed in Article 130s 2 are far from clear, in practice the Council can be expected still proceed on the basis of unanimity.

The failure of the Council to reach unanimous agreement on the Commissions negotiating mandate may prevent the Community from acting. This occurred at a 1985 meeting in Buenos Aires of parties to the Washington Convention on Trade in Endangered Species. All ten Member States abstained, leading to a substantial loss of influence.

344 Bilaga 3

REFERENCES

1. For a fuller discussion Bennett see G, Verhoeve B and Wilkinson D Maastricht and the Environment, IEEP, 1992.

2. See Pernice.J. Die Verwaltunq 17 et seq.1989; Scheuing.D Europarecht 152 et 1989; Heilbronner.K seq Europaische Grundrechte-Zeitschrift 101 et 1989. seq

3. Kramer L : Community Environmental Law and Unilateral Action by Member States in Focus European Environmental on Law, Sweet and Maxwell, London 1992

4. Kramer, ibid. p 189

5. Case 15591 Commission Council ECJ v FC 7 March 1993.

6. Kramer, L Environmental protection and Article 30 EEC Treaty, Common Market Law Review 30,1993.

7. Case 12078, Rewe v Zentralverwaltung 1979 ECR 649

8. Case 30286 Commission Denmark 1988 v ECR 4607

9. Kramer, L. op cit pp 111-143

10. Commission of the European Communities Spokesmans Service IP91271 Reconciling Environmental Requirements and the requirements of the Internal Market. 26 March 1991.

11. See Council of Ministers Press Release 746893 presse 115- G.

12. Statement by the European Council, December 1992 : Overall approach to the application by the Council of the subsidiarity principle and Article 3b of the Treaty on European Union.

13. Kramer, L EEC Treaty and Environmental - Protection, 1990, p.82.

14. Case 2270 Commission Council ECR 1971 - v - 263

15. Kramer, op.cit. p.85

1994 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Ändradansvarsfördelningför denstatliga . statistiken. Fi.

Kommunerna, Landstingenoch Europa . + Bilagedel.C.

Mäns föreställningar om kvinnor ochChefskap.S. . Vapenlagen och EG. Ju. . Kriminalvård och psykiatri. Ju. . Sverige och Europa.En samhällsekonomisk . konsekvensanalys. Fi.

EU, EES ochmiljön. M. .

Statens offentliga 1994 utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Vapenlagenoch EG [4] Kriminalvård och psykiatri. [5] Socialdepartementet Mänsföreställningar om kvinnor ochchefsskap.[3] Finansdepartementet Ändradansvarsfördelningför denstatligastatistiken.[1] Sverigeoch Europa.En samhällsekonomisk konsekvensanalys. [6] Civildepartementet Kommunerna,LandstingenochEuropa. + Bilagedel.[2] Miljö- och naturresursdepartementet EU, EES ochmiljön. [7]