Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

L. 0 .

Kliv

4 Statens offentliga utredningar WW 199333 W Jordbruksdepartementet

Åtgärder

för att förbereda

Sveriges jordbruk och

livsmedelsindustri för

EG

Betänkande av Qnställningskomnrissionen Stockholm 1993

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget som ingår i C E Fritzes AB. Allmänna Förlaget ombesörjer också, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor, remissutsändningarav SOU och Ds.

Beställningsadress Fritzes kundtjänst 10647 Stockholm Fax 08-20 50 21 Telefon 08-690 90 90

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91-38-13335-0 Stockholm 1993 ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

jordbruksdepartementet

Genom beslut den 21 november 1991 bemyndigade regeringen chefen för jordbruksdepartementet att tillsätta en särskild kommission med uppgift att utifrån Sveriges ansökan om medlemskap i EG förbereda avstämning av de omställningsbeslut som omfattas av 1990 års livsen medelspolitiska beslut. Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 19 december 1991 till ledamöter f.d. landshövdingen Claes Elmstedt, ordförande, rektor Mårten Carlsson, direktör Olof Karlander, bankdirektör Pia Nilsson, generaldirektör Per Wramner, den 7 januari 1992 chefekonom Klas Eklund t.0.m. 1992-09-30 samt den 9 december 1992 högskolelektor Anne-Marie Pålsson. Till huvudsekreterare resp. sekreterare utsågs den 27 januari 1992 avdelningschef Carl Johan Lidén, den 15 februari 1992 departementssekreterare Pernilla Ivarsson samt den 20 januari 1993 departementssekreterare Katrine Wiström. Som biträdande sekreterare förordnades den 1 februari 1992 fil. kand. Agneta Boman. Yvonne Gustafsson, Kaarlo Laakso, Rolf Lindell, Dag von Schantz samt Keith Wijkander har för resp. finans-, utrikes-, miljö-, jordbruksoch kulturdepartementens räkning följt arbetet. Kommissionen har vidare biträtts av avdelningschef Hans Andersson, agronom Lennart Lindqvist, avdelningsdirektör Bengt Olsson samt avdelningsdirektör Lars Runemo. Genom beslut den 22 januari 1992 förordnades som parlamentarisk referensgrupp till kommissionen riksdagsledamöterna Lennart

Bmnander c, Jan Fransson s t.0.m. 1992-12-09, Anita Gradin s

t.0.m. 1992-12-09, Holger Gustavsson kds, Carl G Nilsson m,

Bengt Rosén fp, Christer Windén nyd, Annika Åhnberg samt den

10 december 1992 Jan Jennehag v, Sylvia Lindgren s och Åke

Selberg s.

Kommissionen har den 2 september 1992 lämnat delbetänkandet

SOU 199287 Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och

livsmedelsindustri för EG förslag om vegetabiliesektom, livsmedels- exporten och den ekologiska produktionen samt den 17 november

1992 lämnat delbetänkandet SOU 1992125 Åtgärder för att förbe-

reda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG förslag om animaliesektom. I enlighet med sina direktiv har kommissionen under förevarande arbetes gäng haft kontakter med olika berörda myndigheter och organisationer. Referensgruppen har vid två tillfällen informerats om arbetet och beretts tillfälle att lämna synpunkter på det. Kommissionen får härmed överlämna betänkandet SOU 199333

Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri

för EG.

Stockholm i april 1993

Claes Elmstedt

Mårten Carlsson Olof Karlander Pia Nilsson

Anne-Marie Pålsson Per Wramner

Carl Johan Lidén

Katrine Wiström

Innehållsförteckning

Sida Sammanfattning

1 Uppdraget, m.m. 19

2 EG-stöd utanför pris- och marknadsnegleringar 23 2.1 EGs regionala stöd till jordbruk och landsbygdsutveckling 24 2.2 Generella strukturstöd 26 2.2.1 Obligatoriska stöd 26 2.2.2 Frivilliga strukturstöd 26 2.3 Nationella stöd 27

3 Stödet till jordbruket i norra Sverige 29 3.1 Inledning 29 3.2 Målen för jordbruket i norra Sverige 29 3.3 Nuvarande stödformer 30 3.4 Förutsättningar i norra Sverige 32 3.4.1 Produktionsförutsättningar 33 3.4.2 strukturella förutsättningar 34 m.m. 3.5 EGs stöd och stödformer 35 3.5.1 Regionala stöd i EG 35 3.5.2 Nationella stöd 35 3.6 Olika stödfonner och effekter dessa 35 av 3.6.1 Skillnader i stödsystem mellan Sverige och EG 35 3.6.2 Produktionsstöd 36 3.6.3 Stöd till produktionsfaktorer, t.ex. djur, areal och investeringar 36 3.6.4 Inkomststöd 37 3.6.5 Stöd till diversifiering 38

3.6.6 Övriga stödformer 39

3.7 Slutsatser 39

4 Mål och medel för att bevara ett öppet och levande kulturlandskap 43 4.1 Uppdraget, 43 m.m.

Sida 4.2 Miljömål, medel och förväntade effekter av 1990 års livsmedelspolitiska beslut 43 4.3 Resultat enligt myndigheternas pågående utvärdering 45 4.3.1 Åkerarealens förändring 45 4.3.2 Förändring av antalet mjölkkor 46 4.3.3 Förändring antalet och dikor 47 av am- 4.3.4 Bevarandeprogram för odlingslandskapets natur- och kulturvärden 48 4.3.5 Landskapsvårdsersättning 49 4.3.6 Naturvårdsåtgärder i odlingsbygd 50 4.3.7 4 § skötsellagen 50 4.3.8 6a § skötsellagen 51 4.3.9 Framtida resursbehov för landskapsvårdsersättning och NOLA enligt Statens naturvårdsverks fördjupade anslagsframställning för budgetåren 199394-199596 51 4.4 Stöd till bevarande av odlingslandskap och biologisk mångfald inom EG 52 4.4.1 EGs kompletterande stöd till jordbruksmetoder som skyddar miljön och bevarar landskapet 52

4.4.1.1 Åtgärder 52

4.4.1.2 Genomförande zonprogram 53 - 4.4.1.3 Stödets storlek och EGs medfinansiering 53 4.4.1.4 Nationell utfomming av stöden 54

4.4.2 Övriga arealstöd inom EG 54

4.5 Arealersättning som medel för att bevara ett öppet och levande kulturlandskap 55 4.5.1 Naturskyddsföreningens förslag om generell och värdedifferentierad arealersättning 55 4.5.2 Förslag från länsförbunden av LRF i södra Sveriges skogs- och mellanbygder om arealersättning till företag med mjölk- och köttproduktion 57

4.6 överväganden och förslag 58

4.6.1 Miljökonsekvenser vid en anpassning av den svenska jordbrukspolitiken till EGs förhållanden 58

Sida 4.6.1.1 Växtnäringsläckage och bekämpningsmedel 59 4.6.1 .2 odlingslandskapet 4.6.2 Landskapsvårdsersättningen och NOLA 61 4.6.3 Arealersättning som metod att bevara öppna landskap

Kollektivt finansierade åtgärder för att stärka jordbrukssektoms konkurrenskraft 67 5.1 EG-stöd 67 5.1.1 Stöd till förädling och marknadsföring 68 5.2 Nationella stöd 69 5.2.1 Exempel från enskilda länder 69 5.3 Förhållanden i Sverige 71 5.3.1 Kollektiv forskning 71 5.3.2 Rådgivning 72 5.3.3 Marknadsföring av förädlade livsmedel 72

5.4 överväganden 73

Anpassning till nya djurskyddsregler 75 6.1 Nuvarande förhållanden 75 6.2 Investeringsbidrag för att underlätta anpassningen till nya regler 76 6.3 Investeringsbidrag kompensation för strängare som djurskydds- och miljöbestämmelser 77

6.4 överväganden och förslag 78

Möjligheter för jordbrukare att ändra produktionsinriktning 79 7.1 Produktionsbegränsningar i Sverige och dess effekter på förändring av produktionsinriktningen 79 7.2 Produktionsbegränsningar i EG och dess effekter förändring av produktionsinriktningen 81 7.3 CAP-refonnens tillämpning i England produktions- begränsningen 82 7.3.1 Individuella begränsningar 82 7.3.2 Regionala begränsningar 82 7.4 Produktionsbegränsningar i Sverige efter ett EGmedlemskap 83

Sida 7.4.1 Regionala kvoter 83 7.4.2 Individuella kvoter 84 7.5 Kommissionens överväganden och förslag 85 7.6 Finansiering 86

Mindre gynnade områden i södra Sveriges skogsoch mellanbygder 89 8.1 Inledning 89 8.2 Utvecklingstendenser i Syd- och Mellansverige 89 8.3 Nuvarande stöd inom EG 91 8.3.1 Stöd till bergsjordbruk och andra mindre gynnade områden 91 8.3.2 Stöd till utveckling av landsbygdsområden enligt 5 b-stöd 95 8.3.3 Utvärdering och framtidsutsikter 97 8.4 Avgränsning av mindre gynnade områden i Sverige 98 8.4.1 Inledning 98 8.4.2 Befolkningstäthet och förvärvsarbetande i areella näringar 98 8.4.3 Odlingslandskapets omfattning 100 8.4.4 Skördenivåer 100 8.4.5 Värdet jordbruksmarken 102

8.4.6 Övriga faktorer 103

8.4.7 Områden av riksintresse för naturvård, kulturmiljö m.m. 104 8.5 Avgränsning av landsbygdsområden för 5 b-stöd 104 8.6 Stödformer 104

8.7 överväganden och förslag 106

8.7.1 Behov åtgärder i mindre gynnade områden 106 av 8.7.2 108 Val av områden 8.7.2.1 Mindre gynnade områden 108 8.7.2.2 Landsbygdsomrâden 5 b-områden 110 8.7.3 Stödformer m.m. 112

Bilaga dir. 199197 Bilaga dir. 199328

SOU 199333 Sammanfattning

Sammanfattning

Kommissionen har i sitt första betänkande SOU 199287 lämnat förslag till anpassningsåtgärder inom vegetabiliesektom, livsmedelsexporten och den ekologiska produktionen. I kommissionens andra betänkande SOU 1992125 lämnades förslag anpassningsåtgärder inom om anirnaliesektom. I föreliggande betänkande behandlar kommissionen dels några frågor som angetts i de ursprungliga direktiven eller aktualiserats i kommissionens förra betänkanden, dels det i tilläggsdirektiv erhållna uppdraget att bl.a. utreda om det finns områden i södra och mellersta Sveriges skogs- och mellanbygder som kan komma att behöva särskilda stödinsatser med anledning av ett EG-medlemskap. Inledningsvis ges en kort sammanfattning av de viktigaste elementen i EGs strukturpolitik på jordbruksområdet. Därefter behandlas stödet till jordbruket i norra Sverige samt mål och medel för att bevara ett öppet och levande kulturlandskap. Vidare behandlas bl.a. behovet av utvecklingsinsatser och andra kollektiva åtgärder inom jordbruket och livsmedelsindustrin.

EG-stöd utanför pris- och marknadsregleringar kap. 2 Den gemensamma jordbrukspolitiken är stor utgiftspost för EG en och har i huvudsak centrerats kring den marknaden och gemensamma dess pris- och marknadsregleringar. Ungefär 23 av EGs totala utgifter år 1987 var utgifter för jordbrukspolitiken. Andelen minskar dock eftersom EG efter en strukturrefonn år 1988 har ökat utgifterna kraftigt för regional utjämning. Av EGs utgifter för jordbrukspolitiken avser mer än 95 % garantiåtaganden marknadsregleringar och resten avser struktur- och regionalpolitiska åtgärder. Garantiutgifterna betalas helt av EG medan strukturstöden betalas EG och av resp. medlemsland gemensamt. EG har två områdesrelaterade regionala stöd till jordbruk. Dels finns ett stöd till bergsjordbruk och andra mindre gynnade områden,

10 Sammanfattning SOU 199333

dels det s.k. 5 b-stödet vars syfte är att främja utveckling av landsbygden. Stödet till bergsjordbruk och mindre gynnade områden Less Favoured Areas, LFA är ett direkt jordbruksstöd i form av djur- eller arealbidrag tillkommit för att kompensera jordbrukama i områsom den med svaga produktionsförutsättningar. 5 b-stödet som är inriktat på landsbygdsutveckling har en bredare uppläggning och syftar till att minska områdets beroende av jordbruk och stimulera övergång till annan verksamhet. EGs generella strukturstöd ej områdesbegränsade innehåller både frivilliga och obligatoriska program som EG medfinansierar. De viktigaste programmen är stöden till förädling och marknadsföring, investeringsstödet och startstödet till unga jordbrukare samt de nya stöden för miljöinsatser, förtidspensionering och skogsplantering av jordbruksmark. Investeringsstödet har begränsningar för att inte verka produktionshöjande. Helt nationella stödprogram måste godkännas av EG och överensstämma med Romfördragets regler om konkurrensneutralitet. Stöd till katastrofhjälp, forskning, rådgivning, miljöinsatser och kvalitetsutveckling är exempel stöd som godtas.

Stödet till jordbruket i norra Sverige kap. 3 Syftet med det nuvarande stödet till jordbruket i norra Sverige är i första hand regionalpolitiskt betingar. Det finns också beredskaps-, säkerhets- och miljöpolitiska motiv för att behålla jordbruksproduktionen och bosättningen. Stödet utbetalas i dag huvudsakligen i form av ett prisstöd vilket kompletteras av djur- och arealbidrag. Nivån på stödet överstiger betydligt EGs regionala stöd till jordbruk och landsbygdsutveckling. De speciella förhållandena som gäller för jordbruksproduktion i norra Sverige innebär dock så stora kostnadsnackdelar för jordbruket att en hög stödnivå är nödvändig om en jordbruksproduktion av oförändrad omfattning skall kunna bibehållas, vilket är innebörden av 1990 års beslut. En anpassning till EGs nuvarande stödsystem är av flera skäl orealistisk. Följden för jordbruksföretagen i norra Sverige skulle bli mycket drastisk om endast EGs generella stöd till mindre gynnade

SOU 199333 Sammanfattning ll

områden tillämpades. Denna nivå på stödet skulle vara otillräcklig för att uppnå de livsmedelspolitiska målen för norra Sverige. För kommissionens del har frågan närmast varit att bedöma huruvida det är lämpligt eller angeläget att förändra den nuvarande utfonnningen av stödet, dvs. bedöma effekterna av en avveckling av prisstödet och övergång till direktbidrag under tiden fram till ett medlemskap. En omvandling av nuvarande stöd till direktstöd i form av djur- eller arealbidrag skulle ge höga belopp. Administrativt är djurbidrag mer komplicerade än pristillägg. Ett djurbidrag som betydligt överstiger dagens nivå skulle troligen ge negativa effekter. Vid sammanvägning av olika faktorer har pristillägg hittills funnits vara den lämpligaste stödformen för att uppnå målen för jordbruket i norra Sverige. Ett medlemskap i EG ändrar i sig inte den bedömningen. Med hänsyn till detta och till att frågan om stödet till Norrland tas upp i förhandlingarna om ett svenskt medlemskap i EG anser inte kommissionen att det finns anledning att föreslå några förändringar av stödets nuvarande utformning.

Mål och medel för att bevara ett öppet och levande kulturlandskap kap. 4 Enligt direktiven dir. 199197 skall kommissionen bl.a. göra en avstämning av besluten i 1990 års livsmedelspolitik avseende mål och medel för att bevara ett öppet och levande kulturlandskap samt i anslutning därtill pröva frågan om arealersättning metod att besom en vara öppna landskap. Inledningsvis behandlas nuvarande förhållanden i Sverige och EG. Vidare redovisas två förslag till arealersättning från Svenska naturskyddsföreningen resp. Länsförbunden LRF i södra Sveriges av skogs- och mellanbygder. På regeringens uppdrag utvärderar Naturvårdsverket, Jordbruksverket och Riksantikvarieämbetet i ett särskilt gemensamt projekt den livsmedelspolitiska refonnens miljöeffekter. En första rapport lämnades till regeringen i oktober 1992. I rapporten konstateras i fråga om odlingslandskapet att den nya politiken under den korta tid som gått inte lett till några större och mer genomgripande landskapsförändringar. Någon större nedläggning av

12 Sammanfattning SOU 199333

jordbruksmark har inte ägt rum och skogsplanteringen på åkermark är obetydlig. I stället för en förväntad minskning har antalet nötkreasedan år 1989 ökat med 60 000 djur. Även i landets skogs- och tur ca mellanbygder med dess många högt klassade bevarandeområden har antalet nötkreatur ökat. Inom EG finns ett s.k. kompletterande stöd till jordbruksmetoder skyddar miljön och bevarar landskapet. Till sin utformning påsom till naturvårdsåtgärder i odlingslandminner det om det svenska stödet skapet NOLA-stödet och om landskapsvårdsersättningen. Enligt kommissionens uppfattning fungerar landskapsvårdsersättningi stort sett på det sätt som avsågs när den infördes. I avvaktan en att stödet ersätts EGs kompletterande miljöåtgärder anser inte av kommissionen att några förändringar den nuvarande landskapsvårdsav ersättningen och NOLA-stödet bör göras. Riksdagen har beslutat oförändrade resurser för landskapsvård om under budgetåret 199394. Därefter återstår endast ett halvår till den planerade tidpunkten för inträdet i EG. Det är angeläget att arbetet snarast påbörjas med att utreda hur stöden för bevarande av odlingslandskapet, den biologiska mångfalden och kulturvärdena i detta landskap skall utformas inom för EGs kompletterande miljöåtgärder. ramen Naturskyddsföreningens förslag kan därvid ge värdefull ledning, t.ex. för hur olika kvaliteter och åtgärder skall definieras och värderas. Det program som därvid skall utarbetas bör bl.a. samordnas med stöden till jordbruket i norra Sverige och till de mindre gynnade områdena i södra och mellersta Sverige. Behovet av ytterligare resurser bör bedömas mot bakgrund bl.a. de samlade åtgärderna för att beav odlingslandskapet och dess värden. Förhandlingsutfallet får därvara vid stor betydelse. Vidare bör EGs medfinansiering av olika stöd en beaktas. Kommissionen finner mot denna bakgrund att resursema för landskapsvårdsersättning bör behållas minst oförändrade under tiden fram till år 1995. Då arealersättning m.m. tillämpas i stor omfattning i EG finner kommissionen att Sverige som framtida medlem av EG kommer att ha mycket stora möjligheter att använda sig av arealersättning som medel att bevara öppna landskap. Därvid är det bl.a. av största betydelse att de bygder där hoten mot det öppna kulturlandskapet är störst, dvs. landets skogs- och mellanbygder, blir klassade som mindre gynnade områden LFA inom EG och att jordbruket i norra Sverige erhåller

SOU 199333 Sammanfattning 13

särskilt stöd. Goda möjligheter finns också för Sverige att inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken i EG utforma olika regleringar och stöd så att landets skogs- och mellanbygder kan behålla ett livskraftigt jordbruk. Exempel härpå är regionala mjölkkvoter för att bibehålla mjölkproduktionen i skogs- och mellanbygdema. Vidare kan arealbidrag för olika grödor utformas så att skogs- och mellanbygdema gynnas. Mot ovanstående bakgrund konstaterar kommissionen att arealersättning numera både i Sverige och i EG är en etablerad metod för att bevara öppna landskap. Kommissionen finner inte anledning att förslä nya former för arealersättning som medel för att bevara öppna landskap under tiden fram till ett medlemskap.

Kollektiv finansierade åtgärder för att stärka jordbrukssektorns

konkurrenskraft kap. 5

Det är möjligt för EGs medlemsländer att via Gemenskapens budget delfinansiera projekt som t.ex. syftar till att rationalisera produktionen och utveckla marknadsföringen. Möjligheterna är stora för medlemsländema att införa olika nationella stöd för kollektiva intyper av satser såsom rådgivning, produktutveckling, försöksverksamhet, forskning och marknadsföring. I t.ex. Danmark och Tyskland har valt att finansiera vissa kolman lektiva insatser genom obligatoriska produktionsavgifter. Jordbruk och livsmedelsindustri bidrar därmed till att finansiera aktiviteter som är av gemensamt intresse för näringen. Avgifterna regleras i lag. Inför ett svenskt EG-medlemskap kan frågan behovet kollekom av tiva åtgärder och finansiering av sådana aktualiseras. Framför allt är detta en angelägenhet för jordbruksnäringen. Det kan bli svårt att lösa frågan genom frivilliga avgifter och bidrag grund jordbrukssekav toms struktur. Om intresse finns från de svenska j0rdbruks-, skogseller livsmedelssektorema att få till stånd kollektiva insatser anser kommissionen att statsmakterna bör medverka till att underlätta finansieringen härav genom att utforma system för medelsuppbörden genom lagstiftning. Skälen för att samhället skall medverka härtill är dels att de verksamheter som medlen skall finansiera är stor betydelse för sektoav ternas internationella konkurrenskraft, dels att erfarenheter visat att

14 Sammanfattning SOU 199333

del resultatet kommer konsumenterna till godo bl.a. i form av en av större utbud och lägre priser.

Anpassning till djurskyddsregler kap. 6 nya De svenska djurskyddsreglema är hårdare än de som tillämpas i EGländema. Skillnaderna ökade när den nya djurskyddslagen infördes. I vissa fall är skillnaderna mot EG-ländema så stora att svenskt jordbruk drabbas av kostnadsnackdelar. De djurskyddsbestämmelsema medför kostnadskrävande anpassnya ningar vilka vissa skulle kunna underlättas av investeringsbidrag. av För de anpassningar byggnader krävs före år 1994 är tiden av som emellertid för knapp för att ett stöd skall hinna genomföras och få effekt. De anpassningar som krävs före år 1999 kan däremot underlätinvesteringsstöd. Med hänsyn till att detta datum ligger relativt tas av långt fram i tiden är dock behovet ett investeringsstöd inom det av närmaste året inte överhängande. Ett investeringsstöd riktat till djurskyddsinsatser bör i första hand utformas inom för EGs generella investeringsstöd och därför ramen samordnas med och avvägas mot behovet stöd till andra investeringav Det är angeläget att i god tid före ett medlemskap inleda arbetet ar. med att utforma ett nationellt program för detta stöd så att det kan träda i kraft från medlemskapsdatum. För närvarande sker det i Sverige översyn gällande djurskyddsbestämmelser. Resultatet av denna en av översyn bör också beaktas.

Möjligheter för jordbrukare att ändra produktionsinriktning kap. 7 Kommissionen har under sitt arbete vid olika tillfällen konfronterats med de problem kvoteringar och andra regleringar medför när som det gäller den enskilde jordbrukarens möjligheter att förändra produktionsinriktningen sitt företag. Kommissionen har därför beslutat att särskilt behandla denna fråga. Kommissionen vidhåller sitt tidigare förslag om en slopad odlingsbegränsning. Odlingsbegränsningen innebär att valet av produktion begränsas för jordbrukare som är anslutna till omställningsprogrammet och de kan därmed inte anpassa sin odling efter de nya förhållanden

som uppstår vid ett EG-medlemskap.

SOU 199333 Sammanfattning 15

Förutsatt att man i Sverige avvaktar med EG-anpassningen av reglema för arealbidrag till tidpunkten för ett medlemskap, uppnås störst flexibilitet om odlingsbegränsningen slopas och arealbidraget frikopplas från stödarealen. Det innebär att arealbidrag bör lämnas för all aktuell odling av spannmål, oljeväxter, sockerbetor, proteingrödor, potatis, vallfrö, bruna bönor och konservärter oavsett tidigare markanvändning. Omställningskommissionen bedömer att nettoeffekten att odav lingsbegränsningen upphör inte blir så omfattande utan att finansieringen kan ske inom ramen för budgeterade medel.

Mindre gynnade områden i södra Sveriges skogs- och mellanbygder kap- 8 Utgångspunkten för kommissionens uppdrag är att förutsättningarna skall kunna upprätthållas för sysselsättningen och för det öppna odlingslandskapet i södra Sveriges skogs- och mellanbygder. Uppdraget är att utreda om det finns områden utanför det stödområdet, norra som kan komma att behöva särskilda stödinsatser med anledning av ett EG-medlemskap. Om sådana områden finns, är det kommissionens uppgift att identifiera dem och redovisa vilka åtgärder kan som vara lämpliga för att uppnå syftet att bibehålla odlingslandskapet i de aktuella områdena vid ett EG-medlemskap. De olika stöden inom EG till mindre gynnade områden, landsbygdsområden och för att bevara ett öppet och levande kulturlandskap kompletterar varandra. Utvecklingen i skogs- och mellanbygdema har under lång tidsen period lett till att betydande delar odlingslandskapet övergått till av skogsmark, vilket medfört förluster värdefulla natur- och kulturmilav jövärden och en minskning av sysselsättningen och servicen landsbygden. Det kvarvarande jordbruket i dessa områden i dag för svarar en allt viktigare produktion s.k. allmänna nyttigheter i form av av ett bevarat öppet och levande odlingslandskap. Jordbruket med därtill knutna verksamheter är också en nödvändig bas för sysselsättning och service i glesbefolkade landsbygdsområden. Enligt kommissionens uppfattning finns för närvarande inga fungerande eller ekonomiskt försvarbara alternativ till ett aktivt jordbruk kombinerat med andra verksamheter för hålla odlingslandskapet att öppet i skogs- och mellanbygdema. Inte heller är det möjligt att var-

16 Sammanfattning SOU 199333

aktigt upprätthålla tillräcklig sysselsättning och service på den glesen befolkade svenska landsbygden utan aktiva lantbruksföretag. Kommissionen förutser att en anslutning till EG-marknaden komatt innebära att glest befolkade och av naturen mindre gynnade mer skogs- och mellanbygder får störst svårigheter att klara den nya konkurrenssituationen för mjölk- och köttproduktionen. Därmed ökar enligt kommissionens bedömning riskerna för fortsatt minskning av en odlingslandskapets omfattning och av sysselsättningen. För att motverka sådan utveckling behövs även i Sverige särskilda stödinsatser en inom ramen för EGs jordbmkspolitik. Kommissionen föreslår att Sverige inför ett medlemskap i EG och inom för EGs stödformer och stödnivåer inom mindre gynnaramen de områden förbereder ett införande åtgärder som kan medverka av till att bibehålla förutsättningar för varaktig sysselsättning och ett levande och varierat odlingslandskap i skogs- och mellanbygdema i södra och mellersta Sverige. Kommissionens kartläggning visar att en stor del av EGs strukturstöd på jordbniksområdet utgår till mindre gynnade områden, som omfattar betydande delar EGs landareal och drygt hälften av dess av jordbruksmark. Bakomliggande motiv samt inriktning och utforrnning EGs nuvarande stöd till mindre gynnade områden är enligt av kommissionens bedömning sådana att det bör vara möjligt för Sverige att vid ett medlemskap i EG få betydande områden i södra och mellersta Sveriges skogs- och mellanbygder antagna som stödområden. Kommissionen har avgränsat områden, där förutsättningarna är sådana stöd enligt EGs nuvarande regler för mindre gynnade områatt den bör kunna lämnas. De områden kommissionen föreslår har som liten andel öppet odlingslandskap eller ingår i kommuner som är en glest befolkade eller har hög andel sysselsatta i de areella näringen I de föreslagna områdena som redovisas på karta sid. lll är arna. dessutom de ekonomiska produktionsförutsättningama i jordbruket avsevärt sämre än genomsnittet för hela södra och mellersta Sverige. Totalt omfattar det föreslagna området ca 50 % av den totala arealen åker och två tredjedelar den totala arealen betesmark och av ca av antalet mjölkkor i södra och mellersta Sverige. Preciserade förslag till stödnivåer och stödformer inom mindre gynnade områden i södra och mellersta Sverige vid ett medlemskap i EG bör utarbetas del ett samlat som omfattar båsom en av program

SOU 199333 Sammanfattning

de de regionala och generella stöden. Behovet av åtgärder i form av djur- eller arealbidrag som kompensation för sämre produktionsförutsättningar för jordbruket kommer att variera mellan olika delar de av mindre gynnade områdena. I områden där sysselsättnings- och glesbygdsproblemen är de viktigaste bör nära samordning ske med en stöd för utveckling av landsbygdsområden och eventuellt andra regionalpolitiska stöd. I andra områden, där huvudproblemet är att odlingslandskapet är hotat, blir en samordning med de generella stöden för att bevara det öppna landskapet och den biologiska mångfalden mest angelägen. Enligt kommissionens samlade bedömning bör EGs nuvarande regler och tillåtna stödnivåer tillsammans med miljöstöden kunna tillgodose de svenska behoven åtgärder inom de mindre gynnade områdena av i södra och mellersta Sverige. Kommissionen anser inte att det är möjligt att föreslå detaljenu en rad utformning stödformer och stödnivåer inom jordbruket av som medverkar till att odlingslandskapet och sysselsättningen långsiktigt kan upprätthållas inom de föreslagna mindre gynnade områdena. Det slutliga valet av stödformer och stödnivåer bör utvecklas successivt under tiden fram till ett EG-medlemskap. Kommissionen föreslår att frågan om detaljutfommingen av struktur- och miljöstöden utreds samlat så att de kan träda i kraft vid ett EG-inträde den l januari 1995.

SOU 199333 Kapitel 1 19

1 Uppdraget, m.m.

Enligt direktiven dir. 199197 skall kommissionen förbereda den avstämning av omställningsbesluten i 1990 års livsmedelspolitik som skall ske efter det att EG har lagt fast principerna för sin kommande jordbrukspolitik. Detta skedde 1992. Kommissionen skall sommaren beakta effekter och faktorer inte kända eller förutsedda vid som var tidpunkten för 1990 års livsmedelspolitiska beslut. I första hand skall effekterna av ett medlemskap i EG beaktas. Utgångspunkten för arbetet är att omställningen jordbruket skall av fullföljas ett sådant sätt att Sverige vid inträdet har stark och en konkurrenskraftig jordbruksnäring och livsmedelsindustri. Vidare anges att det är angeläget att det svenska jordbruket får möjlighet att konkurrera på lika villkor med omvärlden och att målet öppet om ett och levande kulturlandskap kan uppnås. Kommissionen skall enligt direktiven löpande redovisa sina slutsatser och lämna förslag till erforderliga förändringar i gällande beslut för att i första hand åstadkomma smidig anpassning svenskt jorden av bruk och svensk livsmedelsindustri till EG. Kommissionen har i sitt första betänkande SOU 199287 lämnat förslag till anpassningsåtgärder inom vegetabiliesektom, livsmedelsexporten och den ekologiska produktionen. I kommissionens andra betänkande SOU 1992125 lämnades förslag anpassningsåtgärder om inom animaliesektom. I prop. 1992932130 om vissa jordbrukspolitiska frågor uttalas att regeringens målsättning är att Sverige skall bli medlem i EG fr.o.m. den 1 januari 1995. Det övergripande förhandlingsmålet jordbruksområdet bör vara att en fullständig integrering med EGs gemensamma jordbrukspolitik skall ske från den dag Sverige blir medlem. Utgångspunkten är att Sverige vid integrationen skall uppnå så stora positiva samhällsekonomiska effekter möjligt med hänsyn till som tagen både behovet av en stark och konkurrenskraftig jordbruksnäring och till konsumenternas och skattebetalarnas intressen. En ambition bör därvid vara att inga övergångsâtgärder skall behöva tillämpas sedan

20 Kapitel 1 SOU 199333

Sverige blivit medlem samt att övriga konkurrensbegränsande åtgärder undanröjs, i båda fallen på basis av ömsesidighet. En anpassning mot de totalt sett lägre pris-, stöd- och kostnadsnivåer som gäller inom EG måste därför omedelbart påbörjas. Ett förhandlingsmål är också att upprätthålla en fortsatt hög ambitionsnivå det regionalpolitiska området samt miljö- och djurskyddsdjurhälsoområdet. I det anförande Europaministem höll vid öppnandet av Sverisom förhandlingar ett EG-medlemskap den l februari 1993 framges om hölls bl.a. jordbruks- och regionalpolitiken som huvudfrågor. Hänsyn måste tas till de specifika förutsättningarna för jordbruksproduktion i Sverige. Sverige har utvecklat en rad regionala stödåtgärder för jordbruksproduktion, landsbygdsutveckling, sysselsättning, miljö, ett öppet och varierande landskap liksom för bibehållande av biologisk mångfald. I anförandet betonades att under förhandlingarna måste en överenskommelse nås rörande tillvägagångssätt och metoder för att inom för Gemenskapens politik nå dessa mål och för att slå ramen vakt och utveckla jordbruket i norra Sverige, i skogsområdena i om söder samt Öland och Gotland. Kommissionen tar i detta betänkande upp några frågor som särskilt pekats ut i direktiven. En avstämning av 1990 års beslut om mål och medel för att bevara ett Öppet och levande kulturlandskap görs i betänkandet. I anslutning till denna avstämning prövas frågan om arealersättning som en metod att bevara öppna landskap. I enlighet med Jordbruksministems uttalande i prop. l99293l30 har kommissionen också beaktat de kompletterande miljöåtgärder som numera är en del av EGs gemensamma jordbrukspolitik. Kommissionen tar i betänkandet också upp stödet till jordbruket i norra Sverige. Vidare behandlas bl.a. behovet av utvecklingsinsatser och andra kollektivt finansierade åtgärder inom jordbruket och livsmedelsindustrin. Inom EG räknas även trädgårdsnäringen till jordbruk. I betänkandet SOU 1992125 med förslag om animaliesektom anmälde kommissionen att den skulle pröva om stödet till skuldsatta jordbrukare behöver ändras till följd av kommissionens förslag till EG-anpassning för vegetabilie- och animaliesektorema. Kommissionen pekade också risken att många jordbrukare under år 1993 skulle kunna få likviditetsproblem och komma obestånd. En arbetsgrupp har tillsatts inom jordbruksdepartementet för att bl.a. klarlägga problemens

SOU 199333 KilHIFI l

omfattning och lämna lkirslag till åtgärder. Vid samråd med arbetsgruppen har kommissionen erfarit att gruppen kommer att behandla de av kommissionen aktualiserade frågorna. Kommissionen tar därför inte upp dem i detta betänkande. Omställningskommissionens behandling av animalie- och vegetabilieområdet har huvudsakligen skett med utgångspunkt i EGs pris- och marknadsregleringar. Den gemensamma jordbrukspolitiken omfattar även olika former av strukturåtgärder. Medlemsländerna har därutöver möjligheter att under vissa förutsättningar införa nationella stöd. Strukturdelen av EGs gemensamma jordbrukspolitik aktualiseras i detta betänkande genom de frågor som behandlas. Eftersom strukturåtgärdemas och de regionala stödens inriktning och uppbyggnad är av generell betydelse för betänkandets innehåll ges inledningsvis en kort sammanfattning av de viktigaste elementen i strukturpolitiken. En generell fråga om EGs jordbrukspolitik som kommissionen också tar upp rör den praktiska utformningen och därigenom effekterna av ett införande av de produktionsbegränsningar är viktig del som en av politiken inom vissa varuområden, t.ex. vegetabiliesektom samt mjölk- och nötköttsproduktionen. Detta avsnitt utvidgning är en av områden som kommissionen redan behandlat i sina två första betänkanden. Enligt tilläggsdirektiv dir. 199328 skall kommissionen utreda om det finns områden i södra och mellersta Sveriges skogs- och mellanbygder som kan komma att behöva särskilda stödinsatser med anledning av ett EG-medlemskap. Om så är fallet skall området identifieras. Vidare skall lämpliga åtgärder för att bibehålla odlingslandskapet i dessa områden redovisas. Kommissionen tar upp frågan i detta betänkande och lämnar bl.a. förslag till ett sådant område. Betänkandet behandlar ett antal relativt fristående frågor. För att underlätta en separat läsning av de olika kapitlen har kommissionen valt att ibland upprepa bakgrundsbeskrivningar m.m.

4a

.få T2. n 7 . i å Et ÄR-Ä - V fi i ;Tââeøegánâmg

få ü§3â.§ü fm Fr

A

33kr. ne ä x.,sçfäiäyxäwl

âêüé 41.22%, f lägga

SOU 199333 Kapitel 2 23

2 EG-stöd utanför och

pris-

marknadsregleringar

Den gemensamma jordbrukspolitiken är stor utgiftspost för EG en och har i huvudsak centrerats kring den marknaden och gemensamma dess pris- och marknadsregleringar. Ungefär 23 av EGs totala utgifter år 1987 var utgifter för jordbrukspolitiken. Andelen minskar dock eftersom EG efter en strukturreform år 1988 har ökat utgifterna kraftigt för regional utjämning. Av EGs utgifter för jordbrukspolitiken avser mer än 95 % garantiâtaganden marknadsregleringar och resten avser struktur- och regionalpolitiska åtgärder. Garantiutgiftema betalas helt av EG medan strukturstöden betalas EG och av resp. medlemsland gemensamt. EGs totala budget för utbetalningar år 1992 är 63 miljarder ECU vilket motsvarar 1,15 % BNP. Jordav brukspolitiken beräknas år 1992 kosta 35 miljarder ECU. ca Inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitikens strukturdel finns ett antal stödprogram främst syftar till att utveckla jordbrusom ket och landsbygden. Vissa stödprogram har inriktats på områden med sämre produktionsförutsättningar. Andra strukturstöd omfattar alla Gemenskapens produktionsområden även den nationella utom formningen av stöden kan variera. För de gemensamma strukturstöden anger EG normalt ramvillkor och maximala stödbelopp medan medlemsländerna för den svarar mer detaljerade utformningen. I praktiken är valfriheten ganska stor. Nivåema på och villkoren för stöden varierar beroende medlemsländernas ambitioner och möjligheter till medfinansiering kostnaderna av för stöden. Vissa strukturpolitiska program är obligatoriska för medlemsländema att införa medan andra är frivilliga att genomföra helt, delvis eller inte alls. EG prövar från fall till fall det nationella om genomförandet av stöden skett ett tillfredsställande sätt, de om nationellt beslutade ersättningsnivåema kan anses som skäliga och de om överensstämmer med EGs regler. Genom reformen CAP den jordbrukspolitiken av gemensamma Common Agricultural Policy tillkommer också ett antal obligatoris- ka stöd, främst med miljöförtecken, för medlemsländerna.

24 Kapitel 2 SOU 199333

Vid sidan den gemensamma politiken är det också möjligt för av medlemsländerna att genomföra offentliga åtgärder som riktar sig till jordbruket det nationella planet. De nationella åtgärderna omfattar, förutom delfinansiering av vissa EG-program, i första hand forskning och utveckling, utbildning, rådgivning och marknadsföring. EG har senare år betalat ca l miljard ECU per år för strukturåtgärder. Medñnansieringsgraden är 13 vilket betyder att totalt ca 3 ca miljarder ECU satsas på EG-medfinansierade insatser. Utslaget på ca 130 miljoner hektar åker och betesmark motsvarar det ca 25 ECUha och år. Dessutom tillkommer betydande belopp som medlemsländerna satsar i nationella stöd. En översikt över strukturstöden inom jordbruket i EG-ländema ser ut på följande sätt

EG-stöd Regionala stöd Avsnitt 2.1 stöd till missgynnade områden - 5 b-stöd till landsbygdsutveckling -

Generella stöd ej områdesavgränsade Avsnitt 2.2 Ex -investeringsstöd stöd till förtidspensionering startstöd till yngre jordbrukare förädling och marknadsföring utbildning, fortbildning osv. -

Nationella stöd Avsnitt 2.3 Ex -katastrofstöd forskning utbildning osv. -

2.1 EGs regionala stöd till jordbruk och landsbygdsutveckling

EG har två områdesrelaterade regionala stöd till jordbruk. Dels finns ett stöd till bergsjordbruk och andra mindre gynnade områden, dels det s.k. 5 b-stödet vars syfte är att främja utveckling av landsbygden.

SOU 199333 Kapitel 2 25

Stödet till bergsjordbruk och mindre gynnade områden Less Favoured Areas, LFA är ett direkt jordbruksstöd som tillkom för att kompensera jordbrukama i områden med produktionsförutsättsvaga ningar. 5 b-stödet som är inriktat landsbygdsutveckling har en bredare uppläggning och syftar till att minska områdets beroende av jordbruk och stimulera övergång till annan verksamhet. Drygt hälften av EGs jordbruksareal är föremål för LFA-stöd och l7 % EGs landav areal 5 % av befolkningen ingår i 5 b-områden. I många områden utgår båda stödfonnema. För båda stödformema gäller att stödet utgår i svaga regioner som uppfyller vissa kriterier vilka karaktäriserar området mindre som gynnat och därför i behov av särskilt stöd. För båda stödfonnema gäller att EG betalar endast en del av stödet. Sverige har inga jordbruk som med EGs kriterier kan klassas som

bergsjordbruk mer än 600 över havet.

m Stöd till andra mindre gynnade områden utgår i eftersatta regioner som hotas av avfolkning och där bevarandet naturmiljön är nödvänav digt dir. 75268 artikel 3.4. De missgynnade områdena skall bl.a. karaktäriseras av hög andel sysselsatta i jordbruk, låga inkomster från jordbruket och låg befolkningstäthet. Stödet lämnas för att kompensera för odlings- och brukningsmässiga handikapp och utbetalas som årliga djur- eller arealbidrag. Den maximalt tillåtna stödnivån är 121,5 ECU per kreaturenhet eller ha. En ECU motsvarar 11 SEK grön ca växelkurs, april 1993. Dessutom tillkommer att andra stödfonner, t.ex. investeringsstöd, ofta är förmånligare inom dessa områden. Stöd till landsbygdsutveckling 5 b-stöd riktar sig till landsbygdsområden med svåra strukturella problem och låg socioekonomisk utvecklingsnivå. Det syftar till att förbättra de ekonomiska förutsättningarna genom insatser för att minska beroendet av jordbruk och stimulera framväxten av alternativa sysselsättningar. 5 b-stöd förutsätter ett väl avgränsat område med specifika problem vill lösa som man genom ett detaljerat flerårigt handlingsprogram t.ex. för infrastrukturförbättringar. Jordbruksföretag kan få stöd till förbättringar inom jordbruksdelen om det inte ökar livsmedelsöverskotten, till vidareförädling och marknadsföring samt till kompletterande verksamheter som t.ex. hantverk och turism. Stödet koncentreras således till vissa insatser för vissa företag, som regel i form av bidrag vid investeringar.

26 Kapitel 2 SOU 199333

2.2 Generella strukturstöd

2.2.1 Obligatoriska stöd Att ett stöd är obligatoriskt innebär att alla medlemsländer måste infödet. De närmare bestämmelserna för stödet anges i EG-förordning. ra Begränsningar av stödet har bl.a. införts för investeringar i sektorer där överproduktionen är särskilt kostsam för EG-budgeten. Vidare finns gränser för investeringamas omfattning både beloppsmässigt högst 60 000 ECU per sysselsatt eller 121 000 ECU per företag och med avseende på antalet djurplatser, t.ex. högst 40 koplatser per sysselsatt. Stöd lämnas inte till utökning av svinproduktion. Investeringar i yttre miljö t.ex. gödselvårdsanläggningar, djurrniljö och arbetsmilär däremot undantagna från begränsningar. I bestämmelserna för stödet finns också angivet hur stor del av investeringen som kan täckstöd och i vilken utsträckning EG kan delfinansiera åtgärderas genom na. Allmänt gäller att möjligheten till att få en större andel av investeringen täckt stöd är större i mindre gynnade områden. Den genom högsta bidragsandelen är 35 % för fasta anläggningar utom markköp samt 20 % för lösa inventarier. I mindre gynnade områden är de högsta bidragsandelama 45 resp. 30 %. Till de obligatoriska stöden hör också jordbruksreforrnens nya miljö-, skogsplanterings- och landskapsvårdsstöd samt trädesprogrammet. Den närmare utformningen av miljöstöden utvecklas i kap. 4 Mål och medel för att bevara ett öppet och levande kulturlandskap. Inom Gemenskapen finns också generella stöd för att främja bildandet av producentorganisationer.

2.2.2 Frivilliga strukturstöd Det finns också stödforrner som är frivilliga för medlemsländerna att införa och där EG delfmansierar kostnaden. Bland dessa stöd kan nämstöd till förtidspensionering, etableringsstöd till yngre jordbrukanas och EGs stöd för att utveckla marknadsföring och förädling. Bere loppsmässigt har de generella EG-stöden hittills dominerats av stöden till marknadsföring och förädling samt av det obligatoriska investeringsstödet och startstödet till unga jordbrukare. Stödet till marknadsföring och förädling utvecklas ytterligare i kap.

SOU 199333 Kapitel 2 27

I efterföljande tabell visas hur strukturstöden fördelas mellan olika insatser i några EG-länder.

Jordbruksfonden FEOGA, orienteringsdelen Redovisning av medelsfordelningentill horisontella stödSa i Danmark, Tyskland, Frankrike, Holland och Storbritannien samt helaEG. Medeltal per år 1987-1990i miljoner ECU.

tödt vestenn , , unga 108% 4% 150% 06% 01% 51% gsm. 0,1% 0% 0% 0% 0% 01%

områden 0% 54,7% 310% 09% 491% 347%

42 % 22 7%

mma oner

Källa stencil från EG-kommissionen

2.3 Nationella stöd

Grundregeln för de nationella stöden utanför den jordgemensamma brukspolitiken är att de skall i enlighet med Romfördragets vara regler om statsstöd, vilka syftar till att säkerställa fri konkurrens på EGmarknaden. I princip innebär det att stödet inte får verka konkurrenssnedvtidande i handeln mellan länder och inte heller produktionsvara drivande. Sådana stöd som inte är förenliga med CAPs marknadsregleringar och den fria marknadsbildningen är normalt förbjudna. Det gäller t.ex. pristillägg och stöd kopplat till produktionsenhet eller producerad kvantitet. Endast i undantagsfall kan de tillåtas det kan påom visas att de inte medför produktionsökningar t.ex. bidrar till men en mer rationell marknadsföring. Ett viktigt undantag är ersättningama till mindre gynnade områden som utgår i form av djur- eller arealbidrag.

28 Kapitel 2 SOU 199333

I Romfördraget finns ett antal möjliga undantag från huvudprincikonkurrensneutralitet och ett enigt ministerråd kan i exceptiopen om nella fall också besluta att stödåtgärd skall vara tillåten även om en den inte överensstämmer med Romfördraget. Bedömningen av om en nationell stödåtgärd överensstämmer med EGs konkurrensregler sker dock i första instans av EG-kommissionen. En viktig princip för tillåtstödåtgärder är att de inte får ha karaktär av driftsstöd, dvs. effekna ten åtgärderna bör räcka längre än den tid som åtgärderna pågår. av Exempel nationella stödåtgärder som godkänts är stöd till katastrofhjälp, till forskning, försök, rådgivning och kvalitetsutveckling. Stöd till marknadsföring jordbruksprodukter utöver det generella av strukturstödet kan också godkännas om det kan anses vara i Gemenskapens allmänintresse. Det får i sådana fall inte vara fråga om reklam som enbart rör det enskilda företaget eller produkter som enbart framställs i det egna landet. Exempel nationella stöd som har förbjudits är produktionsstöd i Frankrike för jordgubbar 80 örekg, produktionsstöd i Italien för mandariner 45 örekg, reduktion av jordbrukets transportkostnader med 30 % i södra Italien samt stöd i Frankrike med 550 kr per kalv som fötts upp gårdsmjölk.

SOU 199333 Kapitel 3 29

3 Stödet till i

jordbruket norra Sverige

3.1 Inledning

Omställningskommissionen skall förbereda en avstämning 1990 års av livsmedelspolitiska beslut utifrån Sveriges ansökan medlemskap i om EG. Kommissionen skall i detta sammanhang även behandla formerna för stödet till jordbruket i norra Sverige. Omställningskommissionens behandling begränsar sig till frågan om hur stödet bör vara utformat under tiden fram till ett medlemskap för att bäst tillgodose de mål för jordbruket i Sverige statsnorra som makterna har ställt upp. Kommissionen behandlar även frågan om ett prisstöd till jordbruket i norra Sverige. Frågan stödets utforrnom ning under tiden efter ett medlemskap kommer att avgöras vid medlemskapsförhandlingama.

3.2 Målen för jordbruket i norra Sverige

Den regionalpolitiska målsättningen i 1990 års livsmedelspolitiska beslut är att politiken skall bidra till regional utjämning sysselsätten av ning och välfard. Riksdagen anförde att jordbrukets regional- och säkerhetspolitiska betydelse i norra Sverige även fortsättningsvis motiverar ett särskilt stöd till näringen för att ge förutsättningar för ett livskraftigt jordbruk. I beslutet framhölls också ett miljömotiv för jordbruket i norra Sverige. Jordbrukets regionalpolitiska betydelse grundar sig på mängd en värden som jordbruket bidrar med. Förutom den grundläggande produktionen av livsmedel bidrar jordbruket till att upprätthålla sysselsättning, befolkning och samhällsstmktur. En produktion i Svenorra rige är vidare betydelsefull för livsmedelsberedskapen och har därutöver en viktig roll för att bevara landskapsbilden och de kulturella värden som hör samman därmed. Motiven för ett särskilt stöd till jordbruket i Sverige är sålenorra des flera och utformningen av stödet har skett efter sammanvägd en

30 Kapitel 3 SOU 199333

bedömning av hur dessa mål bäst och effektivast skall kunna uppnås samtidigt. Någon inbördes prioritering av målen finns inte. Enligt 1990 års livsmedelspolitiska beslut skall lönsamheten i jordbruket i Sverige inte tillåtas sjunka nämnvärt till följd av den innorra terna avregleringen, från nivån då beslutet fattades. En följd av detta blir att produktionsanpassningar som beror av reformen i princip sker utanför stödområdet.

3.3 Nuvarande stödforrner

Stödet är i huvudsak utformat som ett produktionsstöd, dvs. producenterna får ett pristillägg för produkterna när de levereras till förädlingsindustrin. Norra Sverige är indelat i fem olika områden och stödet avtrappas successivt söderut. Stödområdena framgår av fig. Stödnivån skiljer sig mellan dessa beroende på bl.a. områdenas odlingsförutsättningar. Faktorer som avgör indelningen är bl.a. variationer i avkastning, stallperiodens längd och kostnader för insatsvaror och investeringar.

Figur l Nuvarande områdesindelning för prisstöd till mjölkproduktionen i norra Sverige

Markering Stödomr IA 1 2a Q 2b 4 ä 3 ä 4

SOU 199333 Kapitel 3 31

Efter en överenskommelse i GATT år 1989 lämnas del stödet en av till jordbruket i form av s.k. direktbidrag, i huvudsak ett bidrag som per djur av olika slag. För budgetåret 199293 lämnas sådant stöd till

mjölkkor, ungdjur, slaktsvin samt am- och dikor. Utöver de generella djurbidrag som lämnas i hela landet erhålls del stödet till jorden av bruket i norra Sverige också i form direktbidrag. av

För budgetåret 199293 uppgår stödet till följande belopp, örekg krdjur resp.

Pristillägg Stödområde 1 Stödområde 4

Mjölk, örekg 110 24 - Kött av nöt, kalv, får

D jurbidrag

-

Övrigt

Suggor, krsugga 1 455 350 -

Ägg, krinsatt höna 13,45 4,90

- Stödet till getproduktionen uppgår till 750 kr mjölkande I per get. matpotatisodlingen uppgår stödet till 4 340 2 650 kr ha. resp. per Härutöver utgår stöd för merkostnader avseende intransporter för mejeriet, slakterier och äggpackerier. Av nedanstående sammanställning framgår hur stödet till mjölk- och köttproduktionen nöt-, kalv-, får- och lamm samt griskött beräknas fördelas mellan de olika stödområdena under budgetåret 199293, miljoner kronor.

Stödet till smågrisproduktionen beräknas uppgå till 9 miljoner krostödet till potatisodlingen till 8 miljoner kronor samt stödet till nor, äggproduktionen getskötseln, 3 resp. 2 miljoner kronor. resp. Regeringen har i l99293183 föreslagit en oförändrad stödprop. nivå för budgetåret 199394. Med de aktuella stödnivåema utgör norrlandsstödet en väsentlig del av intäkterna för företagen i stödområdet. I stödområde 1 kan norrlandsstödet för ett mjölkföretag med 20 kor och en avkastning i mjölkproduktionen 6 000 kgko och år överslagsmässigt beräknas uppgå om till 235 000 kr stöd till mjölk och nötkött. För motsvarande företag i område 4 kan stödet beräknas till 60 000 kr. Förutom prisstödet kan jordbruksföretagen i vissa delar av norra Sverige regionala stöd lämnas i få del av glesbygdsstödet. Detta form lånegarantier och bidrag till de flesta typer av investeringar av vid företag belägna inom glesbygdsstödområden. Även jordbruksföretag kan få glesbygdsstöd, till jordbruksinvesteringar och investeringar i kompletterande verksamheter.

3.4 Förutsättningar i norra Sverige

Nivån stödet till jordbruket i norra Sverige är hög, särskilt i stödområde 1 och De speciella förhållanden som gäller i norra Sverige gör dock att denna nivå är nödvändig för att upprätthålla lönsamheten i produktionen och därmed uppnå de mål man avser med stödet. Stödområdet motsvarar ungefär 70 % av Sveriges yta, men mindre än 20 % av landets åkerareal och 25 % av jordbruksföretagen. Det finns ungefär 24 000 företag som är större än 2 ha i stödområdet var-

SOU 199333 Kapitel 3 33

av heltidsföretagen i huvudsak består av ca 6 000 mjölkföretag ca 20

% av landets mjölkproduktion. Den genomsnittliga arealen föreper tag är ca 17 ha i norra Sverige, jämfört med 30 ha i landet helsom het. Andelen småbruk är högre i Sverige än genomsnittet för norra landet. Andelen växtodlingsföretag är betydligt lägre än genomsnittet för landet medan andelen mjölkgårdar å andra sidan är något högre. Inriktningen på animalieproduktion främst kött och mjölk är marke- - rad i stödområdet. Mjölkgårdama i Sverige hade genomsnittligt norra färre antal kor, 18 stycken, än riksmedeltalet som var 24 mjölkkor år 1991. Antalet företag har under den senaste tjugoårsperioden minskat meri Sverige än i landet i övrigt. Åldersstmkturen i stödområnorra det skiljer sig också gentemot övriga delar av landet. Andelen brukare under 45 år är färre medan andelen över 65 år är fler jämfört med det svenska genomsnittet.

3.4.1 Produktionsförutsättningar

Livsmedelsproduktionen i Sverige begränsas jämfört med norra resten av landet av en rad naturgivna förhållanden. Förutsättningarna för växtodling begränsas den korta vegetationsav perioden och den låga medeltemperaturen under växtsäsongen. Antalet soltimmar är dock högt under den korta vegetationsperioden. Medelavkastningen för t.ex. spannmål är i allmänhet betydligt lägre i stödområdet än i resten av landet med undantag Sydsvenska höglanav det. Det norrländska klimatet medför emellertid mindre risk för sjukdoms- och parasitangrepp, som i sin tur minskar behovet kemiska av bekämpningsmedel. Användningen bekämpningsmedel är jämförelseav vis mycket låg i norra Sverige. Samma sak gäller användningen av handelsgödsel. Förutsättningarna för animalieproduktionen påverkas stallperioav den vilken är längre än i landets södra delar. Detta påverkar behovet av foder, arbete och lagringskapacitet och därmed kostnaderna för produktionen. Den låga medeltemperaturen påverkar också energibehov och uppvärmningskostnader i produktionen.

34 Kapitel 3 SOU 199333

3.4.2 Strukturella förutsättningar m.m. Avstånden är långa och befolkningstätheten låg i norra Sverige. Fusioner inom förädlingsindustiin har lett till att antalet produktionsplatser successivt minskat. De långa avstånden är av särskild betydelse i mejerisektom eftersom mjölken varannan dag måste hämtas vid gården. Den geografiska strukturen påverkar också möjligheten till altemativkompletterande sysselsättning i tätort. Låg efterfrågan arbetskraft och hög arbetslöshet de lokala arbetsmarknadema betyder ofta att boende i kombination med deltidsjordbruk och pendling inte är ett möjligt altemativ. En anledning till att samhället slår vakt om bosättning och utkomstmöjligheter i jordbruket är att andra näringar t.ex. skogsbruk och turism är beroende av en fungerande infrasom struktur. Den låga befolkningstätheten medför också relativt sett högre kostnader för att distribuera förnödenheter och livsmedel. Mejeriföreningama i Norrland har i allmänhet en något sämre betalningsfönnåga än föreningarna i södra Sverige om man exkluderar pristilläggen. Av nedanstående sammanställning framgår mjölkpriseri de olika mejeriföreningama i Norrland och en jämförelse med na ARLA Skånemejerier. I redovisningen har för att jämförbarhet resp. skall gälla mellan åren hänsyn tagits till de fusioner som gjorts.

Avräkningspris till mjölkleverantör, örekg Mejeriförening

Pris inkl. efterlikvid, tilläggs- och retroaktiva betalningar

SOU 199333 Kapitel 3 35

3.5 EGs stöd och stödformer

3.5.1 Regionala stöd i EG EG har inom jordbruksområdet två viktigare regionala stöd. typer av Det är dels stöd till bergsjordbruk och mindre gynnade områden Less favoured areas, LFA, dels det s.k. 5 b-stödet till landsbygdsutveckling. Det första stödet är ett direkt jordbruksstöd för kompenatt sera jordbrukama för svaga produktionsförutsättningar. 5 b-stödet har en bredare inriktning och syftar till minska områdets beroende att av jordbruk och stimulera övergång till verksamhet. Stödforannan

mema beskrivs utförligare i tidigare avsnitt se kap. 2.

3.5.2 Nationella stöd Utanför EGs gemensamma jordbrukspolitik är det under vissa förutsättningar möjligt för medlemsländerna att lämna särskilt stöd. Grundregeln är att nationella stöd utom för EGs jordbrukspolitik ramen är förbjudna om de verkar konkurrenssnedvridande i handeln mellan länderna eller är produktionsdrivande. I princip är därför pristillägg eller stöd kopplat till produktionsenhet eller producerad kvantitet förbjudna. Sådana stöd kan endast i undantagsfall tillåtas om det kan påvisas att de inte bidrar till produktionsökning t.ex. bidrar till men mer rationell marknadsföring.

3.6 Olika stödformer och effekter dessa

av Som ett underlag för Omställningskommissionens arbete har Jordbruksverket utrett konsekvenser övergång från pristillägg till stöd av en relaterade till produktionsmedel, t.ex. areal- eller djurbidrag. I detta sammanhang har också för- och nackdelar med olika stödtyper och stödkombinationer redovisats Rapport 199236.

3.6.1 Skillnader i stödsystem mellan Sverige och EG Stödet till norra Sverige är i huvudsak utformat produktionssom ett stöd, dvs. producentema får ett pristillägg för produkterna när de levereras till förädlingsindustrin. Pristilläggen är för flera produkter kombinerade med djurbidrag. Ett arealbidrag utbetalas för potatisod-

36 Kapitel 3 SOU 199333

lingen. Inom EG sker utbetalningarna till mindre gynnade områden främst i form arealstöd och djurbidrag. I norra Sverige utgår ockav så stöd till svin- och äggproduktion, produktionsgrenar som inte omfattas EGs regionalstöd. Transportstöd förekommer inte i EG, åtav minstone inte stöd per kvantitet vara. Stödnivån i Sverige är avsom sevärt högre än nivån EGs stöd till mindre gynnade områden. I Sverige tillämpades vidare mellan budgetåren 198788 och 199192 ett åtgärdsprogram för jordbruket i norra Sverige vars syfte bl.a. var att stimulera kompletterande verksamhet. Detta program kan närmast jämföras med EGs 5 b-stöd till diversifiering av jordbruksföretagen.

3.6.2 Produktionsstöd Produktionsstödet i Norrland utbetalas dels i form av ett tillägg till avräkningspriset för produkt prisstöd, dels som ett transportstöd resp. utgår till förädlingsindustrin för att kompensera regionen för hösom ga transportkostnader. Prisstöd företag med hög avkastning vilket har positiva efgynnar fekter för produktivitetsutvecklingen. Eftersom prisstödet ges per producerad enhet är avkastningen avgörande för intäktemas storlek. Stödet har i sin nuvarande utformning ingen större effekt på produktioförläggning över året. I relation till djur- och arealbidrag är nens stödformen förhållandevis lätt och billig att administrera. Det är betydligt svårare att kontrollera pristillägget på kött än mjölk.

3.6.3 Stöd till produktionsfaktorer, t.ex. djur, areal och investeringar Djurbidrag utbetalas inom Norrlandsstödet i dag till flera produktions- Utbetalningama baseras uppgifter vid ett visst räkningstillfalgrenar. le. Arealbidrag används för närvarande för stöd till potatisodling i norra Sverige. Direktbidragen gynnar jordbruk med låg avkastning eftersom avkastningsnivån inte är avgörande för stödets storlek. Djur- och arealbi-

dragen stimulerar extensiv produktion, men däremot inte pro-

en mer duktivitetsutvecklingen på samma sätt som prisstödet. Det nuvarande systemet för djurbidragsberäkning med en räkning per år leder bl.a. till ojämna leveranser vilket påverkar slakteriemas

SOU 199333 Kapitel 3 37

kapacitetsutnyttjande negativt. Problemet är särskilt markant i områden med höga stödbelopp. Jordbruksverket har därför nyligen beslutat öka antalet räkningstillfällen för att komma tillrätta med dessa problem. Jämfört med pristillägg är djurbidragen adminstrativt sett en relativt arbetskrävande och kostsam stödfonn. Om stödet till jordbruket i Sverige till viss del skulle omvandnorra las till arealbidrag skulle även växtodlingsföretagen del stödet. av Enskilda företag med viss produktionsinriktning skulle dock påverkas negativt, t.ex. mjölkproducenter inte har så stor växtodlingsareal som och som därför baserar sin produktion en stor andel inköpt foder. Utformningen och villkoren för ett arealstöd påverkar naturligtvis hur stödet fördelas mellan olika företag, med hänsyn till faktorer som produktionsinriktning, struktur och ägarförhållanden. Markägarförhållandena i norra Sverige skulle kunna få betydelse, särskilt vid företag som har s.k. avtalslösa eller muntliga arrenden. Vid utformning av stödvillkor skulle särskild hänsyn behövas tas för att säkerställa att brukaren och inte markägaren erhåller stödet. Investeringsstöd utbetalas inom EG bl.a. till bergsjordbruk och mindre gynnade områden också till jordbruksföretag för divermen siñering av verksamheten. Inom för det generella glesbygdsstöramen det kan även jordbruksföretag är belägna i glesbygdsområden få som lånegarantier och bidrag till olika investeringar. typer av En fördel med stödformen är att den inte någon snedvridande ger effekt priserna. Ett investeringsstöd kan sänka företagens kapitalkostnader så att de därigenom blir mindre beroende stöd, av annat t.ex. prisstöd eller direktbidrag.

3.6.4 Inkomststöd Ett inkomststöd innebär att företagen inom ett stödområde får ett ersättningsbelopp för att bedriva jordbruksproduktion. Ett inkomststöd är direkt inriktat på jordbrukarens inkomster till skillnad mot t.ex. prisstöd vilket är relaterat till produktionen. I sin form skulle renaste ett inkomststöd kunna betalas ut som en klumpsumma till varje företag oberoende av produktionsnivå. Under förutsättning att det finns alternativa produktionsmöjligheter som skulle bli lönsamma för primärproduktionen när prisstödet för de traditionella produktionsgrenama trappas ner så skulle ett inkomststöd som är frikopplat från produktio-

38 Kapitel 3 SOU 199333

ha mindre snedvridande effekt resursanvändningen, dvs. olika nen produktionsinriktningar skulle kunna konkurrera på mer jämbördiga villkor. Man kan dock tänka sig alternativa utfonnningar av ett inkomststöd vilka direkt eller indirekt är relaterade till verksamheten vid företaget. Exempelvis kan ett belopp utgå per företag vid en minsta arbetsinsats eller minsta areal. Stödet skulle också kunna utbetalas proportionellt mot ett beräknat behov av arbetsinsats eller mot företagets nettoresultat. Stödformen finns i dag inte i EG eller i Sverige. Ett inkomststöd styr alltså inte produktionen samma sätt som ett prisstöd. Vilken multiplikatoreffekt ett inkomststöd i norra Sverige skulle t.ex. genom sysselsättning i förädlingsindustri och transportge, led, är beroende vilken produktionsinriktning som blir mest lönav för jordbruket under de förutsättningama. Det är troligt att sam nya ett inkomststöd som relateras till behovet av arbetsinsats eller arealomfattning uppmuntrar till extensiv drift med mindre användning av maskiner och insatsvaror och en större insats av arbetskraft. Detta kan leda till förändringar i resursfördelningen eftersom värdet av arbete höjs i förhållande till värdet av kapitalinsats. Om stödet inte något sätt är kopplat till produktionens storlek kan det medföra att produktionsvolymen sjunker i stödområdet. Beredskapsmålet skulle i så fall vara svårt att uppnå. En sänkt produktionsvolym skulle också indirekt kunna ge negativa effekter för infrastruktur och sysselsättningen inom andra näringar. Administrativt är troligen ett inkomststöd svårt att utforma. Det gäller såväl i fråga om att fastslå rimliga stödbelopp att avgränsa vad som är ett jordsom bruksföretag.

3.6.5 Stöd till diversifiering Olika stöd kan också ges för att stimulera en övergång till eller komplettering med annan verksamhet än jordbruk. Det s.k. åtgärdsprogrammet för jordbruket i norra Sverige som syftade till att främja tillkomst och utveckling kombinationsföretag är ett exempel såav dant stöd. Programmet pågick mellan budgetåren 198788 och 1991 92. Även det generella glesbygdsstödet kan medverka till en diversifiering av verksamheten vid ett företag. Inom EG kan detta program jämföras med 5 b-stödet till diversifiering av jordbruksföretagen.

SOU 199333 Kapitel 3 39

3.6.6 Övriga stödformer

Utöver de tidigare nämnda stöden förekommer i Sverige även andra former av stöd vilka närmast kompletterar produktions- och produk-

tionsfaktorstöd vid svåra produktionsförhållanden och stora kostnadsnackdelar. Exempel på sådana stödformer är starthjälp, stöd till skuldsatta företag upphör den 1 juli 1996 rådgivning och utbildning. Stöden är inte begränsade till Sverige. Ett stöd norra som tillämpas i EG utan motsvarighet i Sverige är marknadsföringsstöd, t.ex. vid introduktion av en ny vara marknad. en

3.7 Slutsatser

Syftet med det nuvarande stödet till jordbruket i Sverige är i norra första hand regionalpolitiskt betingat. Det finns också beredskaps-, säkerhets- och miljöpolitiska motiv för att behålla jordbruksproduktio-

nen och bosättningen. I den livsmedelspolitiska målformuleringen för norra Sveriges jordbruk finns det ingen inbördes prioritering måav len vilket försvårar utvärdering effektiviteten hos olika medel. en av Att avgöra vilken stödform, eller kombination stödformer, på av som bästa sätt uppfyller målen bör således ske mot bakgrund flera faktoav rer, bl.a. träffsäkerheten i stödet, kostnaden för den administrativa hanteringen och i vad mån stödformen verkar snedvridande på produktionsstrukturen. Med hänsyn till de kommissionens ramar som uppdrag och direktiv utgör har dock någon genomgripande analys mål av och medel för stödet till norra Sverige inte gjorts. Stödet utbetalas i dag huvudsakligen i form ett prisstöd vilket av kompletteras av djur- och arealbidrag. Nivån stödet överstiger betydligt EGs regionala stöd till jordbruk och landsbygdsutveckling. De speciella förhållandena gäller för jordbruksproduktion i som norra Sverige innebär dock så stora kostnadsnackdelar för jordbruket att en hög stödnivå är nödvändig om en jordbruksproduktion oförändrad av omfattning skall kunna bibehållas, vilket är innebörden 1990 års av beslut.

En anpassning till EGs nuvarande stödsystem är av flera skäl orealistisk. Generellt sett gäller att förhållandena i Sverige norra - t.ex. avseende struktur och produktion inte motsvarar de förhållanden landsbygdsproblem i EG styrt framväxten EGs regionalsom av

40 Kapitel 3 SOU 199333

stöd. Det gör det svårt att direkt tillämpa EGs regler på svenska förhållanden. Inom för EGs stöd bör det dock finnas utrymme ramen för regionalstöd till mindre gynnade svenska områden. Följden för jordbruksföretagen i norra Sverige skulle dock bli mycket drastisk om endast EGs generella stöd till mindre gynnade områden tillämpades. Denna nivå på stödet skulle vara otillräcklig för att uppnå de livsmedelspolitiska målen för norra Sverige. EGs stöd är framför allt inriktade på direktstöd och investeringsstöd. Prisstöd är i princip inte ett tillåtet regionalstöd. Inte heller bland de nationella stöd som lämnas av medlemsstaterna förekommer något prisstöd motsvarande stödet till norra Sverige. Inställningen från EG kan förväntas restriktiv till ett svenskt önskemål om såvara svenska medlemskapsförhandlingdant. Frågan är en viktig del av de arna. Att slå vakt om och utveckla jordbruket i norra Sverige framhölls ett viktigt svenskt förhandlingsmål i det anförande som som Europaministem höll vid öppnandet av förhandlingarna. För Omställningskommissionen blir frågan mot denna bakgrund närmast huruvida det är lämpligt eller angeläget att förändra den nuvarande utfomrningen av stödet, dvs. bedöma effekterna av en avveckling prisstödet och övergång till direktbidrag under tiden fram till av medlemskap. Den nuvarande formen för stöd inriktas i första hand på att ge förutsättningar för att upprätthålla en viss produktion i norra Sverige. Därmed finns underlag för att bibehålla befolkningen i området. Produktionens inriktning och struktur har betydelse för möjligheten att uppfylla de livsmedelspolitiska målen. De arealbunda produktionsgrenama mjölk och nötkött bidrar till att uppfylla flera av målen. Stödet är i dag framför allt kanaliserat till mjölkföretagen. Dessa företag svarar för en relativt stor andel av det totala produktionvärdet av jordbruksprodukter i norra Sverige. En rationell primärproduktion kan vidare i vissa fall vara en förutsättning för att upprätthålla lönsamheten i förädlingsindustrin. Framför allt gäller detta i fråga om mejeriproduktionen. En omfördelning av det samlade stödet till jordbruket och landsbygden i norra Sverige mot en större andel av stöd av 5 b-modell exempelvis stöd till landsbygdsutveckling skulle på sikt kunna förbättra förutsättningarna för jordbruket och därmed minska behovet av direkta stöd. De för jordbruket positiva effekterna av en förbättrad infra-

SOU 199333 Kapitel 3 41

struktur, ett mera differentierat näringsliv m.m. får emellertid inget omedelbart genomslag. Minskar man nivån på det direkta stödet till jordbruksföretagen för snabbt är risken stor att en snabb utslagning av företagen kommer att ske. En omvandling av nuvarande stöd till direktstöd i form av djur- eller arealbidrag skulle ge höga belopp. Som exempel kan nämnas att om hela norrlandsstödet till mjölkproduktionen skulle utbetalas som djurbidrag skulle detta vid avkastningsnivå 6 000 kgko uppgå en om till 10 200 krko i område 1 2 600 kr i område 4. I vissa fall resp. skulle nivån på stödet komma att överstiga värdet den produktionsfaktor den är relaterad till. Detta skulle i sin tur kunna leda till kapitaliseringseffekter, dvs. bidraget skulle kunna höja priset mark. Med djurbidrag och lägre produktpriser är det inte längre företagsekonomiskt lönsamt för den enskilde brukaren att producera lika mycket mjölk per djur som tidigare. Om detta leder till att produktionen i mjölkkobesättningama minskar kan det medföra högre transportkostnader för att hämta mjölken, vilket har negativa effekter för industrin. De negativa effekterna av höga stödbelopp som skulle bli följden av en omläggning av hela prisstödet till djurbidrag är särskilt tydliga i mjölkproduktionen. Som kommissionen påpekat i tidigare betänkanden är det angeläget att en effektivisering sker i förädlingsledet för att lönsamheten skall bibehållas i primärproduktionen. Det är av flera skäl särskilt viktigt att bedöma effekterna förav en ändrad stödfonn på just mjölkproduktionen. Denna tillsamsvarar, mans med nötköttsproduktionen, för den dominerande produktionen i norra Sverige. Tillsammans bidrar dessa produktionsgrenar i högre utsträckning än annan produktion till att uppfylla miljömål öppna om landskap etc. När det gäller miljömålet kan det dock finnas anledning att i vissa områden vidta särskilda åtgärder, t.ex. för att hålla landskapet öppet. Eftersom strävan i så fall är att behålla bete och inte upprätthålett att produktionen kan djur- eller arealbidrag ett effektivare medel vara än prisstöd för att uppnå detta mål. Administrativt är djurbidrag komplicerade än pristillägg. Ett mer djurbidrag som betydligt överstiger dagens nivå skulle troligen ge negativa effekter. Vid sammanvägning olika faktorer har pristillägg av hittills funnits vara den lämpligaste stödformen för uppnå målen att

42 Kapitel 3 SOU 199333

för jordbruket i norra Sverige. Ett medlemskap i EG ändrar i sig inte den bedömningen. Med hänsyn till detta och till att frågan om stödet till Norrland tas i förhandlingarna ett svenskt medlemskap i EG anser inte Omupp om ställningskommissionen att det finns anledning att föreslå några förändringar av stödets nuvarande utformning.

SOU 199333 Kapitel 4 43

4 Mål och medel för att bevara

ett öppet och levande

kulturlandskap

4.1 Uppdraget,

m.m.

Enligt direktiven dir. 199197 skall kommissionen bl.a. göra en avstämning av besluten i 1990 års livsmedelspolitik avseende mål och medel för att bevara ett öppet och levande kulturlandskap samt i anslutning därtill pröva frågan arealersättning metod beom som en att vara öppna landskap. I regeringens prop. 199293130 vissa jordbrukspolitiska fråom gor erinras om att den reformerade jordbrukspolitiken gemensamma inom EG har kompletterats med flera åtgärder där inriktningen i viss utsträckning ansluter till syftet med det svenska landskapsvårdsstödet. Även dessa kompletterande åtgärder bör beaktas när kommissionen gör sin avstämning på detta område. Kommissionen skall i första hand utgå från de uppföljningar av reformen som genomförs av olika myndigheter. Statens naturvårdsverk, Statens jordbruksverk och Riksantikvarieämbetet har regeringens uppdrag att utvärdera miljöeffekterna den livsmedelspolitiken. av nya

4.2 Miljömål, medel och förväntade effekter 1990

av

års livsmedelspolitiska beslut

Ett övergripande mål för livsmedelspolitiken är en god hushållning med samhällets totala resurser. Miljömålet är att slå vakt ett rikt om och varierat odlingslandskap och att minimera jordbrukets miljöbelasming. Det livsmedelspolitiska beslutet år 1990 innebär bl.a. övergång en från en reglerad till en fri inhemsk marknad. Jordbruket skall underkastas samma villkor andra näringar, vilket bl.a. innebär som att producentema endast kan få ersättning för efterfrågade och tjänsvaror ter. Kollektiva nyttigheter skall betalas med offentliga medel.

44 Kapitel 4 SOU 199333

1990 års beslut innebär att jordbrukama själva får ta ansvar för eventuella förluster vid avsättning överskottsproduktion på världav marknaden. Förutsättningarna för lönsam produktion för export bedömdes under överskådlig tid ytterst små. Produktionen behövde vara därför till vad kunde avsättas inom landet. En sådan ananpassas som passning medför att än halv miljon hektar jordbruksmark bemer en höver ställas för användning än livsmedelsproduktion. om annan Mjölkkoantalet bedömdes vid beslutet behöva minska med ca 50 000 kor. Det traditionella jordbruket med växtodling och djurhållning ger med sina åkrar, ängar och betesmarker stor variation i landskapet. en Variationen olika markslag förutsättningar för ett rikt växtav ger och djurliv. Bebyggelse, fornlämningar, vägar, fagator och hägnader berättar odlingens historia. Odlingslandskapet är en länk mellan om vår samtid och vår historia och också en viktig del av vårt kulturarv. Omställningen medför stora förändringar i odlingslandskapet. Nya grödor eller skog blir normala inslag på åkermark. Det varierande kulturlandskapet i skogs- och mellanbygdema, med dess rika biologiska och historiska innehåll, hotas att utarmas genom nedläggning, igenväxning och skogsplantering. En tredjedel av alla hotade och sällsynta växter är direkt knutna till odlingslandskapet. I samband med det livsmedelspolitiska beslutet anslogs därför medel för landskapsvård för bevara de värdefullaste delarna av odatt lingslandskapet. Med anslaget för landskapsvårdande åtgärder skall nationellt värdefulla områden med fastlagda kvaliteter från natur- och kulturmiljövårdssynpunkt bevaras. Syftet är att bibehålla variationen i odlingslandskapet samt bevara den biologiska mångfalden och de natur- och kurlturmiljövärden som där finns. Anslaget avses vara penna- För budgetåren 199091-199293 anslogs 100, 200 resp. 250 nent. miljoner kronor. Medlen för Naturvårdsåtgärder i odlingslandskapet NOLA ökade från 10 miljoner kronor till nämnare 40 miljoner kronor till följd av det livsmedelspolitiska beslutet. Detta stöd syftar till att bevara biologiskt värdefulla naturliga betes- och slåtterrnarker. Detta skall ske geersättning till brukare för fortsatt traditionell skötsel. Till skillnom nad från landskapsvårdsersättningen kan NOLA användas till små, isoletade objekt och användas utan krav långsiktig bärkraft hos lantbruksföretagen.

SOU 199333 Kapitel 4 45

Sedan budgetåret 198889 har Riksantikvarieämbetet tilldelats särskilda medel för vårdinsatser för att bevara värdefulla kulturlandskapsavsnitt och särdrag i odlingslandskapet. Medlen, för närvarande ca 8 miljoner kronor per år, används såväl till upprustning och återställningsåtgärder som till återkommande vård i utvalda områden. År 1990 omfattade arbetet 58 objekt. Riksantikvarieämbetet har också medel för vård av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. agrar Skötsellagen kompletterades år 1984 med hänsynsregler. Syftet var att bevara för natur- och kulturmiljövården värdefulla inslag i odlingslandskapet. Föreskrifterna har skärpts. Resursema för tillsyn och information om odlingslandskapets bevarandevärden har också ökat. Nedläggning av jordbruksmark inkl. betesmark skall enligt 4 § skötsellagen anmälas till länsstyrelsen åtta månader i förväg. senast Syftet är att ge länsstyrelsen tid och möjlighet att vidta åtgärder om viktiga bevarandevärden riskerar förlorade. att Sammantaget skall detta enligt det livsmedelspolitiska beslutet leda till ett rikare och varierat odlingslandskap med stärkt biologisk mer mångfald och ökad genetisk variation, större aktsamhet om icke fömybara kulturvärden och ett minskat intresse bon små landskapseleatt ta ment. Regeringen har uppdragit Naturvårdsverket i samråd med att Jordbruksverket och Riksantikvarieämbetet fortlöpande följa och utvärdera miljöeffektema den livsmedelspolitiska reformen. En försav ta rapport lämnades i oktober 1992. Naturvårdsverket skall fortsättningsvis årligen i samband med anslagsframställan redovisa uppdraget.

4.3 Resultat enligt myndigheternas pågående

utvärdering

4.3.1 Åkerarealens förändring

De förändringar av åkermarkens omfattning efter det livsmedelspolitiska beslutet som den officiella statistiken visar kan utläsas nedanur stående sammanställning. Materialet är hämtat från lantbrukets företagsregister för åren 1989-1992 och redovisas produktionsområper de hektar åkermark.

Indexkolumnen speglar förändringen i procent med år 1989 som basår. Förändringen har varit störst i Svealands slättbygder Ss och minst i Götalands slätt- och mellanbygder Gss och Gmb. Mellan åren 1990 och 1991 minskade den totala åkerarealen med ca 54 000 ha i landet. Den relativt kraftiga minskningen av åkermark mellan dessa båda år beror delvis på att företag som lagt hela åkermarken i omställning utgått ur statistiken. Mellan åren 1991 och 1992 avtog minskningstakten till ca 21 000 ha. En stor andel av den i statistiken redovisade nedlagda åkermarken torde ligga i s.k. vänteläge inom omställningsprogrammet. Skogsvårdsstyrelsema har Skogsstyrelsens uppdrag bedömt skogsodlingens omfattning nedlagd jordbruksmark inom ramen för omställningsprogrammet. Därvid redovisades för år 1991 att plantering av barrskog utförts 3 000 ha, platering av ädellövskog 800 ha och plantering av vanlig lövskog på 1 300 ha jordbruksmark i landet som helhet. Enligt en enkätundersökning av Skogsstyrelsen i december 1991 planerades skogsplantering på en betydligt större areal, totalt 62 225 ha under åren 1991-1996, varav knappt hälften avsåg barrskog. Utvecklingen tyder för närvarande att endast en mindre del härav kommer att planteras.

4.3.2 Förändring av antalet mjölkkor Antalet mjölkkor fördelat produktionsområden för åren 1989-1992 redovisas nedan. Uppgifterna har hämtats från lantbrukets företagsregister.

SOU 199333 Kapitel 4 47

Summa 568 977 576 409 528 212 525 948 92 %

Indexkolumnen visar förändringen i med år 1989 basår. procent som Mjölkkoantalet ökade mellan åren 1989 och 1990 i alla områden utom i övre Norrland Nö, där mindre minskning inträffade. en Därefter skedde en kraftig minskning med 48 000 mjölkkor i hela landet ca mellan åren 1990 och 1991. Möjligheterna att erhålla omställningsbidrag för avveckling av mjölkproduktionen är väsentlig förklaring en till utvecklingen. Störst var minskningen i Götalands och Svealands

skogsbygder Gsk och Ssk och Svealands slättbygder Ss.

Mellan åren 1991 och 1992 har marginell minskning en drygt - 2 000 kor skett i landet som helhet. Minskningen har framför allt skett i skogsbygdema i södra och mellersta Sverige. Södra Sveriges

slätt- och mellanbygder uppvisar viss ökning mjölkkoantalet det en av senaste året.

4.3.3 Förändring antalet och dikor av am- Antalet am- och dikor fördelat produktionsområden för åren 1989-1992 redovisas nedan. Uppgifterna hämtade från är lantbrukets företagsregister.

am- 1989-1992 i riket helhet. Ökningstakten har stigit år från år unsom der perioden. Den minsta ökningen i procent har skett i södra Sveriges slätt- och mellanbygder. Ökningen torde främst bero på att amoch dikor ersatt mjölkkor vid företag avvecklat mjölkproduktiosom Även omställningsstödet inom jordbruket kan ha bidragit till öknen. ningen. Totala ökningen antalet och dikor uppgår till nära 72 000 av amkor för perioden 1989-1992. Den ökningen är större än minskningen antalet mjölkkor i landet under samma period. Mjölkkoantalet av minskade då med 43 000 djur. Sammanfattningsvis har således djurantalet ökat med ca 60 000 sedan år 1989. Antalet kvigor, tjurar och stutar redovisade i lantbrukets företagsregister uppvisar också ökning för samma period. Totalt ökade antaen let med 32 000 djur.

4.3.4 Bevarandeprogram för odlingslandskapets natur- och kulturvärden Den livsmedelspolitiska reformen aktualiserade behovet av att snabbt fram långsiktiga länsvisa program för bevarande av odlingslandskata och kulturvärden. Programmen skall ge en samlad redovispets naturning kända natur- och kulturvärden. Bevarandeprogrammen anger av de värdefulla områdena finns, hur värdefulla de är och vad som var motiverar värdet. Till hör kortsiktiga åtgärdsprogram programmen

SOU 199333 Kapitel 4 49

för de kommande tre åren. Dessa skall ange vilka bevarandeåtgärder som bör genomföras och vilka områden som är aktuella för dessa åtgärder. Syftet är således att rikta tillgängliga styrmedel till de värdefullaste områdena och få fram underlag för bl.a. fysisk planering och beslut i frågor som rör odlingslandskapets förändringar.

4.3.5 Landskapsvårdsersättning Medlen för landskapsvårdsersätming disponeras regionalt av länsstyrelsema för att ge aktiva jordbrukare ersättning för att de skall upprätthålla hävden av jordbruksmark som är av nationellt intresse för natur- och kulturmiljövården. Utbetalningama grundas på civilrättsliga avtal mellan staten länsstyrelsen och jordbrukaren. Vid halvårsskiftet 1992 hade drygt 5 400 avtal om landskapsvårdsersättning ingåtts, med en total areal om ca 147 000 ha. Enligt en av Naturvårdsverket genomförd enkät till länsstyrelserna var antalet avtal den 31 december 1992 7 598 stycken. Arealema är ungefär lika stora för åker som för naturlig betesmark. Dessa marker är högt prioriterade och har väl dokumenterade värden. Dessa odlingslandskap bedöms vara av ovärderlig betydelse för bevarande av biologisk mångfald och för historisk förståelse m.m. Ersättningen för skötsel av olika markslag varierar. För åker betalas vanligen 300-700 krha och för naturbetesmark 900-1 500 krha. Genomsnittskostnaden, oavsett markslag, är för hela landet 700 ca krha. Före utbetalning lämnar brukaren in försäkran att avtaen om lad skötsel utförts. De medel för landskapsvårdsersättning som länsstyrelserna tilldelats för att ingå avtal med lantbrukare var totalt 181,95 miljoner kronor budgetåret 199192. Medel som bundits i avtal för årliga utbeupp talningar var vid utgången av nämnda budgetår 97 miljoner kronor. Enligt Naturvårdsverkets enkät uppgick de i avtal uppbundna medlen till 143 miljoner kronor den 31 december 1992. De tillgängliga medlen har således inte hunnit förbrukas. Från länsstyrelsemas sida anges att orsaken härtill har varit att tillräckliga resurser för administration och utbildning inte erhållits. Efter det att bevarandeprogrammen nu färdigställts i de flesta län har arbetet med avtalstecknandet tagit fart.

50 Kapitel 4 SOU 199333

4.3.6 Naturvårdsåtgärder i odlingsbygd Medlen för naturvårdsåtgärder i odlingsbygd NOLA är ett komplement till landskapsvårdsersättningen. Till skillnad från denna är NOLA-ersättningen endast avsedd för objekt med höga biologiska värden. Enstaka små objekt kan också få denna ersättning. Vid halvårsskiftet 1992 hade ca 3 400 avtal om NOLA ingåtts omfattande en total areal av 42 000 ha. Större delen utgörs av naturbetesmarker och dessa motsvarar 20 % av den areal som klassificerats som värdefull i den riksomfattande ängs- och hagmarksinventeringen. Närmare hälften av landets kända areal av högt klassificerade naturliga slåtterrnarker är föremål för NOLA-avtal. Av tilldelade medel budgetåret 199192 har vid utgången av detta budgetår 70 % bundits upp i avtal. Knappt 10 % av tilldelade medel har använts för administration.

4.3.7 4 § skötsellagen De senaste två budgetåren har ca 7 200 anmälningar om nedläggning av jordbruksmark enligt 4 § skötsellagen gjorts motsvarande 75 000 ha. 85 % av dessa inkom det första året, till största delen som en konsekvens av ansökningar om omställningsstöd. Av den anmälda arealen utgör endast 5 % eller ca 4 000 ha betesmark. Den totala betesmarksarealen i landet uppgår till något mer än 500 000 ha. Med betesmark avses här mark som används till bete och som inte är lämplig att plöjas. I de län som har färdiga bevarandeprogram berör ca 30 % av anmälningarna bevarandeområden. Av nedläggningsanmälningama har ca 10 % resulterat i följdbeslut. Huvuddelen har rört avtal om landskapsvårdsersättning eller NOLA. Länsstyrelserna anser att den administrativa betydelsen av 4 § skötsellagen i första hand är att de får möjlighet att ställa villkor för att mildra konsekvenserna av ändrad markanvändning. Tidsfristen åtta månader för att diskutera ändrad markanvändning med jordbrukaren anses tillräcklig. Hanteringen av anmälningarna om nedläggning underlättas när bevarandeprogrammen finns färdiga. Anmälningsplikten fångar mycket ofullständigt upp den passiva nedläggningen igenväxningen. Myndigheterna som utvärderar livsmedelspolitikens miljöeffekter antar att större delen av den faktiska nedläggningen, främst betesmark, inte kommer till länsstyrelsemas kännedom.

SOU 199333 Kapitel 4 51

4.3.8 6a § skötsellagen Länsstyrelsen har möjlighet att meddela föreläggande och förbud enligt föreskrifterna i 6a § skötsellagen. Dessa skall dock föregås av råd och anvisningar. De senaste två budgetåren har 46 sådana råd och ett förbud meddelats. Skador bevarandevärden förekommer troligen i viss omfattning som resultat av bristande kunskap från lantbrukarens sida. I dessa fall är det svårt för länsstyrelsen att utöva tillsyn eftersom ingreppen inte är kända.

4.3.9 Framtida resursbehov för landskapsvårdsersättning och NOLA enligt Statens naturvårdsverks fördjupade anslagsframställning för budgetåren 199394-199596 Statens naturvårdsverk och Riksantikvarieämbetet har begärt uppgifter från samtliga länsstyrelser om dels hur stor areal odlingsmark som klassificerats som värdefull för naturvärden resp. kultunniljövården, dels om arealfördelningen på markslagen åker, naturlig slåttermark, naturbetesmark och kultiverad betesmark. Verken har också begärt in uppgifter från länsstyrelserna bl.a. totalarealen odlingsom mark i hektar som enligt åtgärdsprogrammen föreslås bevaras genom NOLA- resp. landskapsvårdsmedel för budgetår 199394, resp. 199495 och 199596. Länsstyrelsemas svar tyder att den areal som bör bevaras med medel för NOLA och landskapsvårdsersättning är minst 500 000 - 600 000 ha företrädesvis i skogs- och mellanbygdema. I denna areal ingår såväl naturbetesmarker och kultiverade betesmarker som åker. Dessa bedöms bilda jordbrukslandskap ovärderlig betydelse för bioav logisk mångfald, historisk förståelse, rekreation Många dessa m.m. av marker har en kontinuitet i odling och betesdrift är unik i ett som europeiskt perspektiv. En preliminär sammanställning av den riksomfattande ängs- och hagmarksinventeringen visar att i landet finns minst 170 000 ha naturliga slåtter- och betesmarker som bedöms vara av värdeklass I högsta bevarandevärde III högt bevarandevärde. Naturvårdsverket påpe- kar att även övriga ängs- och hagmarksobjekt, som uppmärksammats vid inventeringen och som bedömts vara av visst bevarandevärde är av stor betydelse för bevarandet av den biologiska mångfalden i odlingslandskapet.

52 Kapitel 4 SOU 199333

Naturvårdsverket har med länsstyrelsemas uppskattningar som underlag bedömt behovet av medel för landskapsvårdsersättning till 350 miljoner kronor budgetåret 199394 för att öka till 500 miljoner kronor budgetåret 199596. Länsstyrelsernas anspråk på NOLA-medel överskrider väsentligt nuvarande ram på ca 40 miljoner kronor. Behoven för 199394 bedöms uppgå till minst 60 miljoner kronor.

4.4 Stöd till bevarande av odlingslandskap och biologisk mångfald inom EG

4.4.1 EGs kompletterande stöd till jordbruksmetoder som skyddar miljön och bevarar landskapet

4.4.1.1 Åtgärder

EG har redan i dag vissa stöd som gynnar miljövänlig produktion. Med reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken har dessa stödmöjligheter utvidgats betydligt. De nya stöden syftar till att minska jordbrukets miljöbelastning och till att bevara odlingslandskapet. Reforrnen omfattar bl.a. möjligheter till stöd till lantbrukare som förbinder sig

a att minska användningen av handelsgödsel ocheller bekämpnings-

medel, eller att införa ekologiska produktionsmetoder, b att på annat sätt än under punkten ovan extensifiera växtodlingen eller att omställa åkerjord till extensivt bete,

c att reducera antalet får och nötkreatur per foderarealenhet,

d att använda andra miljövänliga odlingsmetoder eller bevara odlingslandskapet eller ovanliga lokala utrotningshotade husdjursraser,

e att vårda jordbruks- och skogsmark som har övergetts,

f att ta jordbruksmark ur produktion i minst 20 år, i synnerhet för upprättande av biotoper eller naturreservat,

g att sköta mark som är tillgänglig för allmänheten och dess fritids-

aktiviteter. Därutöver omfattar reglerna möjligheter till stöd till utbildning om miljövänliga produktionsmetoder inom jord- och skogsbruk och i metder för att hålla landskapet öppet.

SOU 199333 Kapitel 4 53

4.4.1.2 Genomförande zonprogram - Generellt gäller för de nya stöden att resp. land är skyldigt att erbjuda dem till lantbrukarna. Varje medlemsstat skall upprätta zonprogram för områden av homogen karaktär vad gäller miljö och natur. Dessa skall innehålla en definition av det geografiska området, en beskrivning av områdets naturliga och miljömässiga förutsättningar och dess strukturella karaktär. Principiellt skall programmen omfatta alla former av stöd, men där så är skäligt kan programmet begränsas till att omfatta endast de stöd som svarar mot denna zons speciella karaktär. Ett land kan också låta vissa stödforrner gälla generellt i hela landet. Hur programmen utformas i detalj är upp till varje land att bestämma så länge de inte strider mot EG-förordningen. Programmen skall ha en räcktid om minst fem år. Varje medlemsland skall göra en uppskattning av kostnaden för att genomföra programmen och en redovisning av hur man avser attföra ut information till berörda lantbrukare eller andra intressenter. De utarbetade programmen utgör sedan förslag som skall godkännas av EG-kommissionen. Därvid prövas om de överensstämmer med förordningens mål och hur stor EGs medfinansiering skall vara. EGs medlemsländer skall ta fram program före den 1 juli 1993. Några praktiska erfarenheter finns därför ännu inte av hur de nya stöden kommer att fungera.

4.4.1.3 Stödets storlek och EGs medfinansiering EGs regler innehåller maximital för EGs medfinansiering. Medlemsländemas program får innehålla högre ersättningsnivåer. De överskjutande beloppen får dock i sådana fall finansieras medlemslandet till av hundra procent. Medfinansieringen uppgår normalt till femtio procent. EGs budget för dessa program uppgår för närvarande till 800 miljoner ECU, dvs. ca 9 miljarder kronor. Till prisreglerade grödor som anpassats till programmets krav är EGs maximibelopp 150 ECUha. 250 ECUha kan utgå till icke prisreglerade grödor, till bete och för att hålla nedlagda marker i stånd. Till mark som trädas under minst 20 år kan stöd utgå med högst 600 ECUha och år som vanlig trädesersättning.

54 Kapitel 4 SOU 199333

Stöd till odling av växter som är anpassade till lokala betingelser och vars genetiska material är hotat, kan årligen uppgå till högst 250 ECUha. På motsvarande sätt kan ett stöd på 100 ECUdjurenhet utgå till den som bevarar utrotningshotade husdjursraser. Stöd på högst 2 500 ECU per person kan också utgå till utbildning och praktiska kurser i jordbruks- och skogsproduktion som är anpassad till kraven skydd av miljön och naturresursema och bevarandet av landsbygden och landskapet.

4.4.1 Nationell utformning av stöden I förordningen om stöd till miljöskyddande åtgärder och ett bevarat odlingslandskap stadgas att medlemsstaterna har rätt att införa ytterligare stödåtgärder eller betala ut högre nationella belopp i stöd än vad förordningen reglerar dock med reservation att det inte får ver- ka snedvridande konkurrensförhållandena. Det bör också framhållas att programmen kan innehålla även andra åtgärder än de tidigare nämnda under förutsättning att de främjar miljön i medlemslandet och i övrigt uppfyller förordningens syften. Exempelvis bör stöd också kunna lämnas till bevarande av landskapets kulturhistoriska värden. Varje land skall bl.a. självt besluta om vilka villkor man vill ställa upp för stödet, hur mycket stöd som skall kunna utgå och hur granskning och uppföljning av åtagandena skall till. Stöden till miljöskyddande åtgärder och till ett bevarat odlingslandskap är inte några generellt utgående bidrag, utan bygger på avtal om ersättning. Varje lantbrukare måste ingå avtal med landets ansvariga myndigheter där det fastställs vilka slags åtgärder som skall utföras under femårsperioden. Det är också upp till varje medlemsstat att avgöra om avtalet skall gälla en hel gård eller bara omfatta delar av den.

4.4.2 Övriga arealstöd inom EG

Genom reformen av EGs jordbrukspolitik CAP omvandlas en stor del av stödet till vegetabilieproduktionen från prisstöd till inkomststöd i form av arealbidrag. I princip lämnas arealbidrag för all odling av jordbmksgrödor utom vallodling. Krav att viss areal ligger i träda gäller för större företag. Arealbidrag lämnas även för träda. En när-

SOU 199333 Kapitel 4 55

mare redovisning härav har kommissionen lämnat i sitt betänkande SOU 199287 som bl.a. innehåller förslag om vegetabiliesektoms anpassning. Särskilt stöd till jordbruket i mindre gynnade områden LFA-områden kan lämnas i form av arealbidrag.

4.5 Arealersättning medel för att bevara ett öppet

som

och levande kulturlandskap

4.5.1 Naturskyddsföreningens förslag om generell och värdedifferentierad arealersättning Svenska naturskyddsföreningen har i samband med ett möte med kommissionen presenterat promemorian Generell och värdedifferentierad arealersättning förslag till ersättningssystem för jordbruksmar- kens kollektiva nyttigheter. Förslaget syftar till att värna och viom dareutveckla den biologiska mångfalden och övriga s.k. kollektiva nyttigheter. Föreningens grundsyn är att lantbrukaren skall ha betalt för de kollektiva nyttigheter som produceras i form av ett öppet, biotop- och artrikt landskap, m.m. En sådan samhällslön bedöms också kunna medverka till att jordbruk bevaras som annars skulle ha lagts ned. Man betonar vikten av att den produktion som är mest lämpad för slätt- resp. skogs- och mellanbygder kan åstadkommas med hjälp av styrmedel på marknaden. Föreningen vill förhindra att skogsbygdens mjölk- och köttproduktion fortlöpande flyttas ut på slätten. Därför föreslår föreningen bl.a. att kraftansträngningar görs för att på omställd åkennark snarast få i gång produktion av energigrödor. Föreningens förslag om arealersättning grundas på bl.a. följande principiella utgångspunkter

a Ersättningen bör vara differentierad så att den motsvarar mar-

kens avkastning av kollektiva nyttigheter. Ju högre naturvårds-, kulturrninnes-, rekreations- eller beredskapsvärden, desto större ersättning. Differentierad kompensation ger incitament att bruka all samhällsekonomiskt lönsam mark, dvs. den mark som avkastar produkter och kollektiva nyttigheter vars värde överstiger kostnaderna för brukandet. All jordbruksmark bör behandlas likvärdigt utifrån värresp. den och inte efter vad det kostar att bruka den. Enligt föreningen är kostnadstäckningsprincipen förknippad med flera olägenheter, bl.a.

56 Kapitel 4 SOU 199333

lägre dynamisk effektivitet, mindre säkerhetsmarginaler och behov av fortlöpande omjustering av ersättningsbeloppen. b Arealersättningen bör kopplas till krav på värde. Jordbrukaren bör få klara besked om vilka villkor som gäller för värderingen av markerna. Det är viktigt att kraven ställs med avseende biologisk kvalitet, kulturhistoriskt värde, osv. och inte i termer av brukningsåtgärder. Brukaren bör givetvis informeras om vilka brukningsåtgärder som kan behövas för att värdena skall bestå eller utvecklas positivt.

c Arealersättningen bör vara generell, dvs. utgå till all jordbruks-

mark. Arealersättningen kan dock bli noll kronor om marken skulle sakna kollektiva värden. Är ersättningen inte generell leder den på en konkurrensmarknad till att ungefär lika mycket mark läggs ned någon annanstans. Växtodlingen blir intensivare. Gränsdragningsproblem mellan stödberättigad och icke stödberättigad mark uppstår. Ineffektivitet, orättvisa och avsaknad av möjligheter att bevara eller förhöja landskapsvärdena övriga arealer blir följden. Även företagsekonomiskt lönsam mark och mark, som av den myndighet som administrerar stödet, bedöms tillhöra icke långsiktigt bestående företag bör därför erhålla ersättning. d Brukama bör behandlas likvärdigt enligt PCP, Producer Compensation Principle. Enligt polluter pays principle, skall den som förorenar bära miljökostnadema. Av motsvarande rättviseskäl kan det anses rimligt att producenter av kollektiva nyttigheter kompenseras. All jordbruksmark föreslås värderas i ett poängsystem. Poängsättningen föreslås ske skiftesvis och redovisas i kartforrn. Åkermark och betesmark klassificeras enligt Åkermarkens värde olika system. som kollektiv nyttighet betingas enligt föreningen dels av att den hålls öppen, dels av dess bevarandekvalitet. Högsta poäng i en poängskala 1-12 för öppethållande föreslås ges

till åkermark i skogsbygd och inom de norrländska stödområdena. Öp-

pethållandets rekreations- och kulturhistoriska värden föreslås poängsättas med hjälp från resp. kommun och länsantikvarien. Bevarandekvaliteten för landskapsbild, biologiska och kulturhistoriska värden är relaterad till landskapets innehåll av bryn och landskapselement som åkerholmar, stenmurar och diken. Marken föreslås indelas i fyra klasser med 4 eller 6 mängdpoäng efter förekoms-

SOU 199333 Kapitel 4 57

ten av sådana inslag. Mängdpoängen multipliceras med en faktor för brynens och elementens bevarandevärde.

Öppethållandet ger 1-20 poäng och bevarandekvaliteten 0-24, to-

talt 1-44 poäng. Betesmarken behöver bedömas skifte för skifte med avseende på vilka naturvårds- och andra kollektiva värden som finns. För betesmarkens naturvärden föreslås poängskalan 15, 20, 25 samt 30 poäng. I regel torde ängs- och hagmarksinventeringens klass I-III berättiga

resp. mark de tre högst poängen. Övrig betesmark torde inledningsvis

få den näst lägsta poängen. Tidigare åker som betas motiverar i allmänhet endast 5 naturvårdspoäng. Länsantikvariema tilldelas en poängsumma att tilldela betesarealen 0,6 eller 12 poäng efter kulturhistoriskt bevarandevärde. Kommunerna får poängsätta betesmarken med 5-18 poäng för skönhets-, rekreationsvärden o.dyl. Utbetalningen till en fastighet blir enligt förslaget summan av ersättningen till de olika skiftena fastigheten. Ett skiftes ersättning bestäms av dess areal multiplicerad med dess poängtal och ersättning per poäng. Med 100 kr per poäng medför förslaget att all åkermark ersätts med mellan 100 krha och 4 400 krha och all betesmark med mellan 1 000 krha och 6 000 krha. Det ovan nämnda förslaget bedöms av föreningen framför allt gynna skogsbygdens jordbruk. Det ger även ett viktigt bidrag till att vårda och restaurera det mosaiklandskap med rester av naturbetesmark som på sina håll återfinns i mellan- och slättbygdema. Den föreslagna arealersättningen avses helt ersätta nuvarande landskapsvårdsersättning och NOLA-stöd. En konsekvens av förslagets utgångspunkter blir att ersättningen för jordbruksmarkens kollektiva nyttigheter skulle behöva öka till ca 3 miljarder kronor år för åkennarken och till 1 miljard kroper ca nor för betesmarken.

4.5.2 Förslag från länsförbunden av LRF i södra Sveriges skogs- och mellanbygder om arealersättning till företag med mjölk- och köttproduktion Länsförbunden av LRF i södra Sveriges skogs- och mellanbygder har vid möte med kommissionen presenterat ett förslag arealersättom ning riktat till företag i södra Sveriges skogs- och mellanbygder med

58 Kapitel 4 SOU 199333

mjölk- och köttproduktion. De motiv som framfördes för ett sådant stöd var att södra Sveriges skogs- och mellanbygder har flera kostnadsnackdelar jämfört med mer utpräglade jordbruksbygder. Detta beror flera faktorer men främst följande de naturgivna produktionsförutsättningama, fastighetsstrukturen små åkrar, dålig arrondering, transportkostnadema. - Enligt förbunden är jordbruket och det öppna landskapet i dessa områden av nämnda orsaker starkt hotat. För att ge möjlighet till fortsatt jordbruk och ett bibehållet öppet landskap i dessa bygder föreslås att ett stödområde för jordbruket inrättas. Inom detta område föreslås en generell arealersättning. Ersättningen bör motsvara kostnadsnackdelama. För mjölkproduktionen bedöms dessa nackdelar motsvara en merkostnad på ca 40 öre per kg mjölk. Det stöd som föreslås skall ses som en ersättning för bevarande av odlingslandskapet. Endast företag med grovfoderkonsumerande djur föreslås erhålla stöd, dvs. företag med kor, ungdjur och får. Stödet kommer därmed endast aktiva mjölk- och köttproducenter till del. För att få en klar anknytning till värdet av landskapsvård föreslås att ersättningen ges i form av en arealersättning. I den stödgrundande arealen föreslås endast ingå arealen slåttervall och betesvall åker samt permanent betesmark. Därmed får stödet en inriktning som stimulerar till grovfoderbaserad produktion och inte till spannmålsodling. Stödarealen begränsas också av djurhållningens omfattning på företaget. Det föreslås ske så sätt att stöd högst kan erhållas för en areal motsvarande ett schablonmässigt beräknat arealbehov för grovfoder och bete på företaget. Stödet föreslås differentieras med avseende kostnadsnackdelama inom olika delområden. I genomsnitt bedöms en ersättning 2 200 kr per ha behöva utgå. Totalt bedöms förslaget medföra ett medelsbehov på 600-700 miljoner kronor per år.

4.6 överväganden och förslag

4.6.1 Miljökonsekvenser vid en anpassning av den svenska jordbrukspolitiken till EGs förhållanden I det följande redovisar kommissionen översiktligt effekterna av sina förslag vad gäller möjligheterna att klara miljömålen för växtnärings-

SOU 199333 Kapitel 4 59

läckage och bekämpningsmedel samt ett rikt och varierat odlingslandskap.

4.6.1.1 Växtnäringsläckage och bekämpningsmedel I betänkandet SOU 1992125 med förslag animaliesektom redoom visade kommissionen kortfattat vissa miljöeffekter av förslagen. Förslagen innebär bl.a. minskad lönsamhet i mjölk- och nötköttsproduktionen om inte kostnaderna kan sänkas i motsvarande mån insom täkterna minskar. Kommissionen bedömde därvid bl.a. att mjölkproduktionen generellt sett torde ha goda förutsättningar för att kunna sänka kostnaderna och därmed klara konkurrenskraften. Variationer kunde dock tänkas förekomma i olika delar landet. Särskilt i skogsbygderav na skulle anpassningsproblemen kunna bli stora. Inom nötköttsproduktionen förutsåg kommissionen anpassningssvårigheter, särskilt inom den intensiva produktionen. I betänkandet SOU 199287 med förslag om bl.a. vegetabilieproduktionen konstaterade kommissionen att det för denna produktion kan finnas förutsättningar att med de stödnivåer som gäller inom EG långsiktigt upprätthålla en åkerareal som är större än den som skulle ha gällt vid ett fullföljande av 1990 års reform. Sedan kommissionen lämnat sina betänkanden har den svenska kronan depricierats med för närvarande än 20 % ECUn mer gentemot och den danska kronan. Under de närmaste åren torde kunna räkman na med att värdet förblir mellan 10 och 15 % lägre än före deprecieringen. Detta förhållande får stor betydelse för den svenska jorden bruksproduktionens konkurrenskraft inom EG under förutsättning att kostnaderna inte stiger än i andra länder. Anpassningen underlätmer tas väsentligt för mjölk- och nötköttsproduktionen. För spannmålsodlingen väntas väsentligt högre intäkter. Fördelarna uppkommer dock först i samband med medlemskapet. På grund av det svenska gränsskyddets konstruktion föranleder inte depricieringen någon ökad lönsamhet i nuläget. Tvärtom blir lönsamheten sämre grund fördyrade av importerade insatsvaror. Möjligheterna att nå målen om halverat kväveläckage halveresp. rad användning av kemiska bekämpningsmedel påverkas bl.a. intenav siteten i produktionen samt av markanvändningen. Jordbruksverket har på regeringens uppdrag utrett de miljöskyddande effekterna av prisreglerings- och miljöavgiftema handelsgödsel och bekämpnings-

60 Kapitel 4 SOU 199333

medel samt vilka avgifter som behövs för att tillsammans med andra åtgärder leda till att nämnda miljömål nås SJVs Rapport 199241. Verket bedömer att den borttagna prisregleringsavgiften på kväve inte förhindrar att målen för kväveanvändning resp. kväveläckage nås bl.a. på grund av att produktprisema samtidigt sänkts. Priserna på kvävegödselmedel höjs också på grund av decpricieringen. Arealema av spannmål och andra vegetabilier torde inte genomgå några större förändringar under år 1994. Däremot föreslår Jordbruksverket att den borttagna prisregleringsavgiften bekämpningsmedel ersätts av en ny och höjd miljöavgift för att målet om ytterligare en halvering

av bekämpningsmedelsanvändningen efter år 1996 skall kunna upp-

nås. Depricieringen höjer även här priserna. Skulle ett trädessystem införas år 1994 innebär det att användningen av såväl kväve som kemiska bekämpningsmedel minskar. Kommissionen förutsätter i ett sådant fall att villkoren för trädans skötsel liksom i EG blir sådana att växtnäringsläckage motverkas. Mot denna bakgrund bedömer kommissionen att den pågående anpassningen till EGs jordbrukspolitik inte nämnvärt torde påverka möjligheterna att nå målen för kväveläckage och bekämpningsmedelsanvändning. Ett EG-medlemskap förändrar i stort inte denna bild. Miljöprogrammen kan utvecklas och drivas vidare. Intensiteten i växtodlingen torde inte öka eftersom de höjda intäkterna härrör sig från arealbidrag och inte från produktpriser. Stöd till olika miljöfrämjande åtgärder kan ges för att minska intensitet och miljöbelasming i jordbruket. Exempel härpå är stöd till ekologisk produktion, kantzoner vid vattendrag och extensivt bete.

4.6.1.2 Odlingslandskapet Möjligheterna att nå målet om ett rikt och varierat odlingslandskap beror i grunden av konkurrenskraften för vegetabilieproduktionen och för mjölk-, nötkött- och fårproduktionen betande djur. Därtill kommer de möjligheter samhället har att i särskild ordning betala för produktion av vissa miljövärden i odlingslandskapet såsom natur- och kulturvärden samt biologisk mångfald. Som framgår av avsnitt 4.3 pågår för närvarande ingen nämnvärd nedläggning av jordbruksmark. Antalet nötkreatur ökar. Landskapsvårdsprogrammet bedöms det närmaste året nå full omfattning. Mot den bakgrunden torde kunna konstateras att odlingslandskapet och

SOU 199333 Kapitel 4 61

dess värden inte hotas av anpassningen av jordbruket fram till ett medlemskap. Kommissionen vill i detta sammanhang dock framhålla att såväl de biologiska som kulturella värdena i landskapet för närvarande långsamt reduceras. Betesmarkemas biologiska värden sjunker genom lägre betestryck och otillräckliga manuella insatser, vilket leder till ökad igenväxning. Ett annat exempel är att arronderingsförbättringar minskar småbiotopemas antal och värden samt tar bort spåren av tidigare sätt att bruka jorden. De pågående EG-förhandlingama rör flera grundvillkor av största betydelse för det svenska odlingslandskapet såsom kvoter för olika vegetabilieprodukter och för produktionen av mjölk, nötkött och får. Vidare avgörs i förhandlingarna stödet till jordbruket i norra Sverige och vilka områden i södra Sverige som skall klassas som mindre gynnade och därmed, om Sverige så vill, kunna komma i åtnjutande av vissa särskilda stöd. Eftersom konkurrenskraften generellt sett förbättrats inom de nämnda produktionsgrenama får kvoter m.m. en avgörande betydelse för produktionens omfattning. Kommissionen vill inte uttala sig om förhandlingsresultatet men utgår från att det kommer att utgöra en god grund för att utveckla ett livskraftigt jordbruk i hela Sverige. Det är nämligen en förutsättning för att målet om ett rikt och varierat odlingslandskap skall kunna nås efter ett EG-medlemskap. Kommissionen konstaterar också att särskilda medel finns inom den gemensamma jordbrukspolitiken för att kvalitativt bibehålla eller öka miljövärdena i odlingslandskapet. Det är närmast en nationell fråga att avgöra i vilken utsträckning sådana medel för miljöfrämjande åtgärder i jordbruket skall utnyttjas. Kommissionen återkommer till denna fråga i avsnitt 4.6.3.

4.6.2 Landskapsvårdsersättningen och NOLA Kommissionen skall enligt direktiven göra en avstämning mål och av medel i 1990 års livsmedelspolitiska beslut för att bevara ett öppet och levande kulturlandskap. l detta uppdrag ligger främst att ta ställning till i vad mån det finns anledning att före ett medlemskap i EG vidta förändringar i landskapsvårdsersättningen. På regeringens uppdrag utvärderar Naturvårdsverket, Jordbruksverket och Riksantikvarieämbetet i ett särskilt gemensamt projekt den

62 Kapitel 4 SOU 199333

livsmedelspolitiska refonnens miljöeffekter. En första rapport har lämnats till regeringen i oktober 1992. I rapporten konstateras i fråga om odlingslandskapet att den nya po litiken under den korta tid som gått inte lett till några större, mer genomgripande landskapsförändringar. På grund av en inledningsvis hög arbetsbelastning vid länsstyrelserna med bevarandeprogram m.m. till ledning för landskapsvårdsarbetet har tillgängliga medel inte helt förbmkats. Enligt vad som nu uppges av Naturvårdsverket torde de anvisade medlen för landskapsvårdsersättning och NOLA-stöd förbrukas innevarande budgetår. Naturvårdsverket har i sin fördjupade anslagsframställning för budgetåret 199394-199596 bedömt att medelsbehovet behöver öka till 500 miljoner kronor. Verket har därvid utgått från att 1990 års livsmedelspolitiska beslut fullföljs. Under avsnitt 4.3 har kommissionen redovisat utvecklingen av markanvändning och djurantal i produktionsområden sedan 1990 års beslut. Kommissionen konstaterar att någon större nedläggning av jordbruksmark inte ägt rum och att skogsplanteringen på åkermark för närvarande är obetydlig. I stället för en förväntad minskning har antalet nötkreatur sedan år 1989 ökat med 60 000 djur. Även i ca landets skogs- och mellanbygder med dess många högt klassade bevarandeområden har antalet nötkreatur ökat. Arbetet med landskapsvårdsersättningen har mött viss kritik från främst lantbrukarhåll. Till en början kritiserades att anvisade medel inte förbrukats och därmed inte kommit det aktiva jordbruket till del. Att arbetet med avtalstecknandet gått trögt i början torde vara ostridigt. Samtidigt har det enligt kommissionens uppfattning varit en rimlig prioritering av länsstyrelserna att endast teckna avtal för områden med redan kända höga natur- och kulturvärden och övrigt avvakta till dess arbetet med bevarandeprogrammen och åtgärdsprogrammen färdigställts. Därmed har de anvisade medlen kunnat styras till de mest bevarandevärda områdena. Vidare har kritiken riktat in sig på de kriterier som legat till grund för urval av objekt. De genomförda ängs- och hagmarksinventeringarna har fått en i mångas tycke alltför stor genomslagskraft. NOLA-kriterier påstås ha styrt valet av bevarandeområden i alltför stor utsträckning. Stora områden utanför klass I-III i ängs- och hagmarksinventering- hamnar ofta helt utanför stödmöjlighetema. Med hänsyn till att en -

SOU 199333 Kapitel 4 63

landskapets värden särskilt skall beaktas och dessa vanligen är knutna till ängs- och hagmarker kommissionen denna effekt i anser vara enlighet med stödets intentioner. Kommissionen kan också konstatera att en god balans mellan odlingslandskapets olika värden har uppnåtts. Så är t.ex. de arealer som erhåller ersättning till 50 % åkermark och till 50 % betesmark. Arbetet har också sedan bevarandeprogrammen fastlagts, inriktats mot sammanhängande bygder. Kommissionen vill i sammanhanget erinra att 1990 års livsmeom delspoltiska beslut innebar bl.a. att minst 500 000 ha åker skulle behöva användas för annat än livsmedelsproduktion. Mjölkproduktionen skulle kunna komma att minska ocheller omlokaliseras. Risken bedömdes som stor att effekterna härav skulle omöjliggöra att nå målet om ett rikt och varierat odlingslandskap. Därför skulle samhället i särskild ordning köpa de tjänster jordbrukama behövdes för av som att bevara de mest värdefulla områdena. Eftersom inte all mark skulle kunna bevaras öppen måste insatserna grundas planering utifrån olika definierade kvaliteter i landskapet. Jordbrukare i områden med låg prioritet ställs därför utanför möjligheten att sälja tjänster. Värdet av insatserna och dänned ersättningen kan också variera avsevärt. By ställs mot by, jordbrukare mot jordbrukare och betesmark mot betesmark. Därtill skall det reella nedläggningshotet mot marken i fråga beaktas vid upphandlingen. En del av kritiken mot landskapsvårdsersättningen bottnar i att man inte haft denna bakgrund klar för sig eller velat acceptera den. Enligt kommissionens uppfattning fungerar emellertid landskapsvårdsersättningen i stort det sätt som avsågs när den infördes. Vid utformningen av en svensk ersättning för att bevara odlingslandskapet inom ramen för EGs kompletterande miljöåtgärder kan vissa av de kritiserade effekterna mildras. EGs har systern en mer generell inriktning. De miljöåtgärder som kan erhålla ersättning skall vara definierade i förväg. Alla jordbrukare finns i den region som där programmet gäller och uppfyller de definierade villkoren som har rätt att teckna avtal. I avvaktan att stödet ersätts EGs komav pletterande miljöåtgärder inte kommissionen några förändanser att ringar av den nuvarande landskapsvårdsersättningen och NOLA-stödet bör göras.

64 Kapitel 4 SOU 199333

Riksdagen har beslutat om oförändrade resurser för landskapsvård under budgetåret 199394. Därefter återstår endast ett halvår till den planerade tidpunkten för inträdet i EG. Det är angeläget att arbetet snarast påbörjas med att utreda hur stöden för bevarande av odlingslandskapet och den biologiska mångfalden och kulturvärdena i detta landskap skall utformas inom ramen för EGzs kompletterande miljöåtgärder. Naturskyddsföreningens förslag kan därvid ge värdefull ledning, t.ex. för hur olika kvaliteter och åtgärder skall definieras och värderas. Det program som därvid skall utarbetas bör bl.a. samordnas med stöden till jordbruket i norra Sverige och till de mindre gynnade områdena i södra och mellersta Sverige. Behovet av ytterligare resurser bör bedömas mot bakgrund av bl.a. de samlade åtgärderna för att bevara odlingslandskapet och dess värden. Som nämnts i avsnitt 4.6.1.2 får därvid förhandlingsutfallet en stor betydelse. Vidare bör EGs medfinansiering av olika stöd beaktas. Kommissionen finner mot denna bakgrund att resurserna för landskapsvårdsersättning bör behållas minst oförändrade under tiden fram till år 1995.

4.6.3 Arealersättning som metod att bevara öppna landskap Kommissionen skall också enligt direktiven pröva frågan om arealersättning som en metod att bevara öppna landskap. Därvid har kommissionen bl.a. tagit del av Naturskyddsföreningens och länsförbundens av LRF i södra Sveriges skogs- och mellanbygder i avsnitt 4.5 redovisade förslag. En genomgång av de arealstöd som förekommer inom EG visar en rik flora av sådana stöd såsom arealbidrag för vegetabilieproduktion, trädesersättning och stöd till jordbruk inom mindre gynnade områden. De flesta av dessa stöd har direkt eller indirekt till effekt att de förbättrar jordbrukamas möjligheter att fortsätta med jordbruksdriften och genom en mindre intensiv odling bevara ett öppet landskap. Inom ramen för EGs miljöstöd tillämpas som ovan nämnts också olika åtgärder vars syfte är att genom arealersättning bidra till ett rikt och varierat odlingslandskap. Även i Sverige används sedan några år arealersättning i olika former i betydande omfattning. en Kommissionen konstaterar att Naturskyddsföreningens förslag ge- nom att sätta produktionen av landskapsvärden och biologisk mångfald i förgrunden radikalt avviker från såväl Sveriges EGs - som

SOU 199333 Kapitel 4 65

jordbrukspolitik. Mot bakgrund direktiven har kommissionen därav för inte närmare prövat förslagets genomförbarhet, konsekvenser eller möjlighet till finansiering. Då arealersättning tillämpas i stor omfattning i EG finner m.m. kommissionen att Sverige framtida medlem Gemenskapen som av

kommer att ha mycket möjligheter använda sig arealersätt-

stora att av ning som medel att bevara öppna landskap. Därvid är det bl.a. av största betydelse att de bygder där hoten mot det öppna kulturlandskapet är störst, dvs. landets skogs- och mellanbygder, blir klassade som mindre gynnade områden LFA inom EG och att jordbruket i norra Sverige erhåller särskilt stöd. Goda möjligheter finns också för Sverige att inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken i EG utforma olika regleringar och stöd så att landets skogs- och mellanbygder kan behålla ett livskraftigt jordbruk. Exempel härpå är regionala mjölkkvoter för att bibehålla mjölkproduktionen i skogs- och mellanbygdema. Vidare kan arealbidrag för olika grödor utformas så att skogs- och mellanbygdema gynnas. Inom EG finns också ett flertal stöd som är särskilt inriktade på mindre gynnade områden. Kommissionen behandlar den frågan närmare i kap. Mot ovanstående bakgrund konstaterar kommissionen att arealersättning numera både i Sverige och i EG är en etablerad metod för att bevara öppna landskap. Kommissionen finner inte anledning att föreslå nya former för arealersättning medel för att bevara öppna landsom skap under tiden fram till ett medlemskap.

SOU 199333 Kapitel 5 67

5 Kollektivt finansierade

åtgärder

för att

stärka konkurrenskraft

jordbrukssektorns

En utgångspunkt för kommissionens arbete är att Sverige vid ett EGinträde skall ha en stark och konkurrenskraftig jordbruksnäring och livsmedelsindustri. Kommissionen har i sina tidigare betänkanden understrukit vikten av produkt- och marknadsutveckling och FoU-inav satser som medel för att uppnå detta. För att stärka konkurrenskraften på den utökade hemmamarknad som ett medlemskap skulle innebära behöver marknadspositionema stärkas, t.ex. genom marknadsanalyser och produktutveckling. Framför allt gäller det områden där Sverige har komparativa fördelar. Avsikten är att i detta kapitel visa på olika möjligheter inom EG att genomföra kollektiva åtgärder. Beskrivningen görs dels med utgångspunkt i de medfinansierade strukturstöden, dels exempel på genom hur man på nationell nivå i Danmark och Tyskland valt att finansiera kollektiva åtgärder för jordbruks- och trädgårdssektom.

5.1 EG-stöd

Inom EG finns olika generella strukturstöd utanför pris- och marknadsregleringen till vilka EG länmar bidrag jfr kap. 2. Vissa stöd är obligatoriska för medlemsländerna att införa. Andra är frivilliga. Till det viktigare av de obligatoriska stöden hör investeringsstöd till primärjordbruk. Till de frivilliga strukturstöden hör stöd till förädling och marknadsföring av jordbruks- och skogsbruksprodukter EG förordning 86690 och 86790. Definitionsmässigt inkluderas även trädgårdsnäringen i jordbruksbegreppet i EG och omfattas således också av detta och andra generella stöd till jordbruket. Marknadsföringsstödet har ingen motsvarighet i Sverige. I vissa medlemsländer t.ex. Dansom mark satsar man stora belopp detta stöd.

68 Kapitel 5 SOU 199333

5.1.1 Stöd till förädling och marknadsföring Syftet med stödet är att förbättra och rationalisera hantering, vidareförädling och marknadsföring av jordbruks- och skogsbruksprodukter, speciellt nya produkter. Medlemsländema får själva differentiera stödet mellan regioner och produkter. Det är endast ledet efter primärjordbruket som kan få förädlingsstöd. Det skall också finnas en nära relation till jordbruket. Beloppsmässigt är det ett omfattande stöd för den gemensamma EG-budgeten. För att få del av stödet måste medlemsländerna utarbeta en sektorsplan som skall godkännas av EG-kommissionen. För att en investering skall bli godkänd enligt EGs kriterier och kunna stöd från jordbruksfondens utvecklingssektion ställs förutom krav på sektorsplanen också vissa krav investeringen. En stödberättigad investering måste t.ex. ha samband med rationalisering eller utveckling av förädling av jordbrukspro- dukter eller en återvinning av biprodukter eller restprodukter från framställningen, förbättrad marknadsföring, inkl. prisbildning, införandet av ny produktionsteknik, inkl. utvecklandet av nya produkter och biprodukter eller marknader, samt satsningar innovativa investeringar, förbättrad produktkvalitet. - EGs regler upptar också vilka investeringar som kan vara bidragsberättigade, t.ex. byggnader, maskiner och kostnader för arkitekter och ingenjörer. Vidare har EG fastställt kriterier för vilka investeringar som är prioriterade och för investeringar som inte alls är stödberättigade. Det maximala stödet från fonden uppgår till 50 % i mål l-områden dvs. regioner vars utvecklingsnivå generellt sett är låg, framför allt omfattas Medelhavsländema och Irland och 30 % i övriga områden. För Danmarks del uppgick t.ex. EGs stödandel år 1990 till 12,5 % av den beräknade totalkostnaden för stödprogrammet. Medlemsländema måste, oavsett område, betala 5 % av kostnaderna för investeringarna. Stödmottagama måste i mål l-områden svara för åtminstone 25 % av kostnaderna och för 45 % i övriga områden.

SOU 199333 Kapitel 5 69

5.2 Nationella stöd

Utöver de obligatoriska och frivilliga strukturstöd medfinansiesom ras av EG har medlemstatema möjlighet att under vissa villkor införa nationellt finansierade stöd. Nationella stöd får i princip inte verka konkurrenssnedvridande i handeln mellan länderna eller produkvara tionsdrivande. Införande av nya eller ändringar befintliga stöd i av medlemsländerna måste anmälas till EG-kommissionen gör som en prövning av stödets godtagbarhet. EG-kommissionen gör även konen tinuerlig översyn och prövning medlemsländemas stödåtgärder av och dessas förenlighet med Romfördraget. Rådet kan dock i vissa fall fatta beslut om att godkänna ett stöd som enligt normal bedömning skulle betraktas som oförenlig med Romfördraget. EG-kommissionens bedömningar förslag till nationella stöd påav verkas i allmänhet av marknadssituationen för olika produkter. En viktig princip vid bedömning stödåtgärden är effekten stödet av att av bör räcka längre än den tid åtgärden pågår. EG-kommissionen har därför i allmänhet en negativ inställning till stödfonner påminsom ner om driftsstöd. Exempel former av nationella stöd godsom känts är stöd till katastrofer, sjukdomsutbrott och odlingsskador, stöd till kvalitets- och hygienförbättring samt hälso- och kvalitets- kontroll, stöd till forskning, försök och rådgivning - m.m. EG-kommissionen har t.ex. godkänt nationella där utgifprogram terna för forskning, djurhälsa och marknadsföring täcks genom avgifter på den inhemska produktionen.

5.2.1 Exempel från enskilda länder Som Omställningskommissionen tagit i sitt första delbetänkande upp SOU 199287 har enskilda medlemsländer nationella marknadsorganisationer vars syfte är att främja marknadsföring på hemma- och utlandsmarknader. I vissa länder avsätts också medel till bl.a. forskning och utveckling genom avgifter på produktionen. Detta sker utöver statliga satsningar genom Jordbruks- och Utbildningsdepartementen till universitet och andra institutioner.

70 Kapitel 5 SOU 199333

I Tyskland koordineras insatser för lantbruksnäringgemensamma CMA centrala marknadsföringsbolaget för den tyska jorden genom bruksnäringen. CMA representerar försäljningsintressena i Tyskland och utlandet för de olika branscherna inom jordbruks-, skogsbruksoch trädgårdssektom, bedriver själv ingen handel. I enlighet med men EGs regler för stöd till marknadsföring får det inte vara fråga om reklam enbart rör enskilda företag eller produkter som enbart som framställs i det landet. Målet för CMA är att med den förenade egna jordbruksnäringens medel och metoder bibehålla och öka konkurrenskraften hos tyskt jordbruk inom de ramar som gäller för den gemeneuropeiska marknaden. Bland CMAs arbetsuppgifter ingår samma marknadsanalyser och produktutveckling samt att främja kvalitetsmärkning och utbildning butiks- och exportpersonal. av Verksamheten finansieras en marknadsfond till vilken tyska genom jordbruks- och förädlingsföretag bidrar. Storleken på bidragen till fonden relateras till produktionsvärdet eller den producerade kvantiteenskilda produkter. Avgiftsuttaget regleras i en särskild lag ten av marknadsfondslagen och uppbörden sköts federal myndighet - - av en Bundesamt. ITyskland finns också pris- och marknadsbevakningsen gemensam organisation för produkter från jord-, skogs- och livsmedelssektom, ZMP Zentrale Markt- und Preisberichtstelle. Genom kontinuerlig och snabb bevakning skall verksamheten säkerställa att alla aktörer på jordbruksmarknadema marknadsöversikt och Även ges transparens. denna organisation finansieras i princip samma sätt som CMA, dvs. den s.k. Absatzfonden. ZMP bedriver också uppdragsverksamgenom het och tar då betalt för sina tjänster. Även i Danmark finansieras kollektiva insatser inom jord- och skogsbruket med producentavgifter. För såväl vegetablie- som animalieproduktionen tas det ut avgifter vilka förs till olika produktionsavgiftsfonder. Inom dessa fonder avsätts andel av produktionsavgifteren till forskning, utveckling och rådgivning. Därutöver återförs en na viss del den danska jordskatten till det danska jordbruket. Dessa av s.k. promillemedel fördelas till de olika produktionsavgiftsfondema och till gemensamma exportfrämjande insatser. Dessutom går en betydande del promilleavgiftema till finansiering av lantbrukets rådgivav ning.

SOU 199333 Kapitel 5 71

Fondemas syfte och avgiftsuppbörden är fastlagda i dansk lag. De huvudområden för fondemas verksamhet lyfts fram är bl.a. sjuksom domsbekämpning, hälsofrämjande och kontroll, forskning, försök och utveckling samt rådgivning inom område. resp.

5.3 Förhållanden i Sverige

Vissa, för jordbruket, kollektiva insatser finansierades fram till 1990 års livsmedelspolitiska beslut inom för regleringsekonomin. Inramen flödet av medel i regleringsekonomin bestod införselavgifter, tillav verkningsavgifter och interna avgifter jordbruksproduktionen. När marknadsregleringama avvecklades upphörde också större delen av den verksamhet som finansierades med regleringsmedel. Vissa de av kollektiva åtgärderna skulle efter avreglering näringens en vara ansvar. Viss verksamhet som finansierades inom regleringsekonomin var dock sådan att även statsmakterna hade ett stort intresse att den av drevs vidare. Kostnaden för denna skulle då kunna finansieras över statsbudgeten.

5.3.1 Kollektiv forskning Viss jordbruksforskning och växtförädling tillämpad art finanav mer sierades tidigare av medel inom jordbruksprisregleringen, s.k. inomramsmedel, vilka tillfördes bl.a. Stiftelsen Lantbruksforskning. Stiftelsen bildades âr 1986 av Lantbrukamas riksförbund och de lantbrukskooperativa branschema. Genom stiftelsen har lantbruket finansierat forskning av mer långsiktig och generell Avsättningama till detta art. har, utöver de nämnda regleringsmedlen, skett direkta bidrag. genom Inomramsmedlen har sedan överförts på statsbudgetsanslag prop. 199091l00, bet. 19909lJoU22, rskr. 19909l202. Regeringen har i den nyligen lagda prop. 1992932170 om forskning för kunskap och framsteg föreslagit att Stiftelsen Lantbruksforskning skall erhålla 42 miljoner kronor för 199394 års verksamhet. I ett längre perspektiv kan det finnas behov av nya lösningar i finansieringsfrågan. Bl.a. med hänsyn till näringens struktur kan denna fråga inte lösas genom individuella bidrag eller villkor baseras på frivilliga insamlingar. som

72 Kapitel 5 SOU 199333

Kollektiva insamlingar kan ske olika sätt. En möjlighet är att medel avsätts från regleringsavgifter och generella skatter som belastar de areella näringama. Medel avsätts då lämpligen efter överenskommelse mellan stat och näring. Ett annat sätt är att sätta en avgift på varproducerad enhet. För detta krävs lagstöd.

5.3.2 Rådgivning Frågan rådgivningen i jordbruket har utretts. I Rådgivningsutredom ningens betänkande SOU 199299 Rådgivning inom jordbruket och trädgårdsnäringen föreslås bl.a. att statens engagemang i rådgivningen i framtiden skall begränsas till de situationer då rådgivningen är ett medel för att uppnå angelägna samhällsmål eller för att effektivt genomföra myndighetsutövning och andra myndighetsuppgifter. Rådgivning inom jordbruket kommer även i framtiden att vara en statlig angelägenhet, men i princip skall den inte längre omfatta produktionsteknisk och företagsekonomisk rådgivning som i stället bör bedrivas i näringens regi. De statliga anslagen till rådgivningen kommer att minska budgetåret 199394.

5.3.3 Marknadsföring av förädlade livsmedel För jordbruket och livsmedelsindustrin i Sverige innebär EES-avtalet, men framför allt ett svenskt EG-medlemskap, förändrade konkurrensvillkor på såväl svensk som europeisk marknad. Omställningskommissionen föreslog i sitt första delbetänkande SOU 199287 åtgärder för att främja export av förädlade livsmedel under tiden fram till ett EG-medlemskap. Förslagen behandlas för närvarande av riksdagen. Regeringen har under år 1992 beslutat att medverka med 60 miljoner kronor i en satsning exportfrämjaitde åtgärder för livsmedel under perioden 1992-1996. insatserna skall avse marknadsföring av svenska förädlade livsmedel i första hand till Europa. Projektmedlen förvaltas av Exportrådet. En särskild styrgrupp har tillsatts med representanter för livsmedelsindustrin, Jordbruksverket och Exportrådet. Styrgruppen beslutar om hur medlen skall användas. Styrgruppen kommer särskilt att söka efter projektidéer som innehåller nya, långsiktiga och konkreta möjligheter att marknadsföra och exportera

SOU 199333 Kapitel 5 73

svenska livsmedel. Medlen är således inte avsedda att användas för enskilda företags löpande marknadsföring.

5.4 överväganden

Det är möjligt för EGzs medlemsländer att via Gemenskapens budget delfinansiera projekt som t.ex. syftar till rationalisera produktioatt nen och utveckla marknadsföringen. Det kommer också att vara möjligt för Sverige att EG-medlem införa sådant stöd. Hur stödet som ett i så fall utformas kan vi själva påverka efter våra nationella prioriteringar. Detta gäller generellt för de frivilliga och obligatoriska strukturstöd som finns inom EG. En allmän slutsats i fråga EGs medfinanom sierade strukturstöd är därför att det, i likhet med vad tidigare som sagts om EGs miljöinriktade stöd kap. 4, kan angeläget fövara att re ett medlemskap utarbeta svenska och riktlinjer så stöprogram att det kan träda i kraft vid tidpunkten för medlemskap. Stödens utforrnning är inte i första hand förhandlingfråga utan fråga natioen en om nella prioriteringar och önskemål. För att Sverige medlem skall som kunna tillämpa strukturstöden måste dock EG-kommissionen ha godkänt den nationella utformningen. De nationella stöd för jordbruksnäringen som Sverige därutöver vill ha skall bedömas EG-kommissioav nen utifrån Romfördragets regler. Exempel från olika EG-länder visar det finns möjligheter att stora för medlemsländema att införa olika typer av nationella stöd för kollektiva insatser som t.ex. rådgivning, produktutveckling, försöksverksamhet, forskning och marknadsföring. I t.ex. Danmark och Tyskland har valt finansiera vissa kolman att lektiva insatser obligatoriska produktionsavgifter. Jordbruk genom och livsmedelsindustri bidrar därmed till att finansiera aktiviteter som är av gemensamt intresse för näringen. Avgifterna regleras i lag. Inför ett svenskt EG-medlemskap kan således frågan behovet om av kollektiva åtgärder och finansiering sådana aktualiseras. Framför av allt är detta en angelägenhet för jordbruksnäringen. Jordbrukssektoms struktur kan dock göra det svårt att genom frivilliga bidrag eller avgifter lösa frågan. Ett motsvarande lagstöd tillämpas i Dansom mark och Tyskland kan då vara ett sätt att underlätta avgiftsuttag om de svenska jordbruks-, skogs- eller livsmedelssektorema skulle vara

74 Kapitel 5 SOU 199333

intresserade att bygga ett liknande system genom vilka medel av upp fonderas för gemensamma åtgärder. Om intresse finns från de nämnda sektorerna för att få till stånd sådana kollektivt finansierade åtgärder nämnts anser kommissom ovan sionen att statsmakterna bör medverka till att underlätta finansieringhärav att utforma system för medelsuppbörden genom lagen genom stiftning. Skälen för att samhället skall medverka härtill är dels att de verksamheter medlen skall finansiera är stor betydelse för seksom av toremas internationella konkurrenskraft, dels att erfarenheter visat att del resultatet kommer konsumenterna till godo bl.a. i form av en av större utbud och lägre priser. Vidare anser kommissionen att det är angeläget att inleda en närmagranskning EGs obligatoriska och frivilliga strukturstöd från re av svenska utgångspunkter med syfte att utforma nationella program i överensstämmelse med EGs regler så att dessa stödprogram kan börtillämpas från tidpunkten för medlemskap.

SOU 199333 Kapitel 6 75

6 till

Anpassning nya djurskyddsregler

6.1 Nuvarande förhållanden

De svenska djurskyddsreglema är hårdare än de tillämpas i EGsom länderna och skillnaderna ökade när den djurskyddslagen införnya des. I vissa fall är skillnaderna mot EG-ländema så svenskt stora att jordbruk drabbas av kostnadsnackdelar. Jordbruksverket har i sitt remissvar på Omställningskommissionens delbetänkande animaom liesektom bl.a. gjort bedömningen att de svenska kraven större byggnadsyta ger en nettofördyring 1 krkg griskött. Även äggav ca och fågelköttsproduktionen drabbas betydande fördyringar. Från av jordbrukarhåll har man framfört att svenska animalieproducenter behöver kompenseras för de kostnadsskillnader som djurskyddsreglema ger upphov till så att svenska produkter kan konkurrera lika villkor. Den nya djurskyddslagen och dess tillämpningsföreskrifter innebär att många företag med djurhållning måste genomföra förändringar i denna. En del av förändringarna är mindre omfattning och har av redan trätt i kraft. Andra förändringar är genomgripande, de mer t.ex. som kräver ombyggnad av stallar. De träder därför i kraft efter en övergångsperiod. Ikraftträdandet av dessa bestämmelser har koncentrerats till två tidpunkter, den l januari 1994 och den l januari 1999. För stallar som nybyggs har de djurskyddsreglema redan trätt i nya kraft. Några viktiga förändringar berör befintliga stallar redosom visas nedan med tidpunkt för ikraftträdandet.

Den långsiktiga kostnaden för näringen att anpassa sig till bestämmelserna i tabellen har uppskattats till storleksordningen 500 miljoner kronor per år varav halva summan avser burförbudet för värphöns. Den långsiktiga kostnaden inkluderar fördyrade byggnadskostnader som regel på grund av större ytkrav för både äldre och nya byggnader. Många bestämmelser har inte direkt samband med byggnader eller anläggningar och vållar inte investeringskostnader. Det gäller t.ex. kravet att kor skall hållas bete sommartid, minskning av antalet värphöns per bur och kravet att vissa djur skall ha ströbädd. 1 dessa fall består kostnadsförandringen av ökade arbetskostnader, minskade intäkter eller löpande kostnader för t.ex. inköp av spån eller halm vid företag som saknar egen ströhalm. Dessa kostnader är mycket svåra att kompensera rättvist och det ar knappast möjligt att göra företagsvisa beräkningar. Den enda realistiska ersättningsmöjligheten torde vara schabloniserade ersättningar efter ljurztntzil eller andra enkla kriterier.

6.2 Investeringsbidrag för att underlätta anpassningen till nya regler

Bestämmelserna i tabellen i avsnitt 6.1 är av den karaktären att de kräver investeringar. Därmed kan investeringsbidrag vara en hjälp för fö-

SOU 199333 Kapitel 6 77

retagen i anpassningen. Andra djurskyddsbestämmelser har inte dien rekt koppling till byggnadsinvesteringar och kostnaderna kan därför inte påverkas av investeringsbidrag. Tidpunktema för bestämmelsemas ikraftträdande är år 1994 resp. år 1999. Anpassningen kan förväntas ske successivt och förändringarna utförs ofta i kombination med andra byggnadsinvesteringar. Ett eventuellt investeringsstöd kan inte tidsskäl införas förrän tidigast av den 1 januari 1994. Det innebär att stödet inte får någon effekt för de investeringar som skall genomförda den 1 januari 1994. Därvara emot kan ett investeringsstöd hinna god effekt för de anpassningar som krävs till år 1999.

6.3 Investeringsbidrag

som kompensation för strängare djurskydds- och miljöbestämmelser

En jämförelse med bestämmelserna inom EG visar de svenska djuratt skyddsbestämmelsema är hårdare och medför dyrare produktion. Det kan därför finnas ett motiv för att ge svenska producenter investeringsbidrag för djurskyddsinsatser. Andra miljöbestämmelser skiljer sig däremot inte så mycket från vad som tillämpas i de nordliga EGländema, som vi i första hand har anledning jämföra med. att Inom EG finns ett investeringsstöd till jordbrukare är obligatosom riskt, dvs. varje land måste införa investeringsstöd jfr kap. 2. ett Reglerna för stödet kan emellertid variera inom EGs och har ramar därför utformats olika i olika länder. Man kan välja different.ex. att tiera stödet mellan regioner och produktionsgrenar. EGs regler sätter vissa gränser för stödet beträffande bidragsnivâ och företagsstorlek, t.ex. högst 35 % bidrag till fasta investeringar utom mark och högst 20 % till lösa inventarier. Inom s.k. missgynnade områden kan bidraget räknas upp med 10 procentenheter till 45 30 %. För resp. att bromsa överproduktionen lämnas inte bidrag till investeringar för mer än 40 mjölkkor 60 vid 1 l2 sysselsatt och inte till utökad svinproduktion. Ett EG-anpassat investeringsstöd kan utformas så vissa att investeringar högre bidrag, investeringar för bättre djur-och ger t.ex. arbetsmiljö. Stöd lämnas inte till företag med produktion av ägg eller slaktkyckling inom EG. Det torde däremot vara möjligt för Sverige medsom lem i EG att införa nationellt stöd för ombyggnad från burhållning

78 Kapitel 6 SOU 199333

till frigående höns investeringen sker i djurskyddssyfte och inte om verkar produktionshöjande.

6.4 överväganden och förslag

djurskyddsbestämmelsema medför kostnadskrävande De nya svenska anpassningar som skulle kunna underlättas av investeringsbidrag. För de anpassningar krävs före år 1994 är tiden emellertid knapp för som att ett stöd skall hinna genomföras och få effekt. De anpassningar som krävs före år 1999 kan däremot underlättas investeringsstöd. Med av hänsyn till att detta datum ligger relativt långt fram i tiden är dock behovet ett investeringsstöd inom det närmaste året inte överhänganav de. Kommissionen att det i dag kan finnas skäl att avvakta utfallet anser de nyligen inledda medlemskapsförhandlingama innan ett slutligt av ställningstagande tas till ett eventuellt stöd och utformningen av ett sådant. Ett svenskt investeringsstöd nationellt eller inom ramen för - EGs medfinansierade strukturstöd bör utformas i enlighet med - EGs bestämmelser. Det är i dag oklart vad EGs regler kan medge i fråga om t.ex. stöd till vissa produktionsgrenar, framför allt gäller det ägg och slaktkyckling. Som nämnts har EG ett obligatoriskt generellt investeringsovan stöd vilket Sverige EG-medlem måste införa. Ett investeringsstöd som riktat till djurskyddsinsatser bör i första hand utformas inom ramen för detta stöd och därför samordnas med och avvägas mot behovet av stöd till andra investeringar. Det är angeläget att i god tid före ett medlemskap inleda arbetet med att utforma ett nationellt program för detta stöd så att det kan träda i kraft från medlemskapsdatum. För närvarande sker det i Sverige översyn av gällande djurskyddsbestämen melser. Resultatet av denna översyn bör också beaktas.

SOU 199333 Kapitel 7 79

7 Möjligheter

för

jordbrukare att ändra

produktionsinriktning

Kommissionen har under sitt arbete jordbrukspolitiken vid att anpassa olika tillfällen konfronterats med de problem kvoteringar och som andra regleringar medför när det gäller den enskilde jordbrukarens möjligheter att förändra produktionsinriktningen på sitt företag. Kommissionen har därför beslutat att särskilt behandla denna fråga. I kapitlet behandlas effekterna regleringar påverkar jordav som brukamas möjligheter att förändra produktionen när förutsättningarna förändras. Nedan följer en beskrivning av svenska förhållanden på detta område före ett medlemskap samt hur dessa kan komma föratt ändras vid ett EG-medlemskap. EGs jordbrukspolitik är något flexiblare i denna fråga. Även detta beskrivs i kapitlet och exemplifieras med en beskrivning CAP-reformens tillämpning i England. av Kommissionen behandlar i huvudsak de produktionsbegränsningar som styr vegetabilieproduktionen. I detta sammanhang bör dock framhållas att produktionsbegränsningar inom vegetabiliesektom påäven verkar animalieproduktionen.

Produktionsbegränsningar i Sverige och dess

effekter på förändring av produktionsinriktningen

Det har under en längre period producerats ett överskott jordbruksav produkter i Sverige. Staten har under den senaste femårsperioden strävat efter att styra produktionen på åkermark produktion mot annan än livsmedel. Exempel på det är Omställning 90 och 1990 års livsmedelspolitiska beslut. Enligt 1990 års beslut lämnades under övergångsen period ett inkomststöd och infördes ett omställningsprogram med avsikt att stimulera till annan produktion än livsmedel. På omställda arealer odlas i dag bl.a. energigrödor, löv- och barrskog samt extensiva beten. Omställningsprogrammet innebär även att odlingen de av grödor som år 1990 var prisreglerade inte får öka under omställnings-

80 Kapitel 7 SOU 199333

perioden t.o.m. den 31 juni 1996 för de jordbrukare som deltar i programmet. Detta brukar benämnas produktions- eller odlingsbegränsning. De jordbrukare som är anslutna till omställningsprogrammet måste således beakta effekterna av odlingsbegränsningen när de planerar en eventuell förändring av företagets produktionsinriktning. Om jordbrukare är med i omställningsprogrammet och upphör med sin en mjölkproduktion, kan han inte avbryta vallodlingen och övergå till spannmålsproduktion under pågående omställningsperiod. Odlingsbegränsningen gäller dock endast t.o.m. den 31 juni 1996 och berör endast de jordbrukare som har anslutit mark till omställningsprogrammet. Jordbrukare som inte är med i omställningsprogrammet får utöka sin odling av prisreglerade grödor men erhåller inget arealbidrag för den utökade odlingen. Produktionen av vissa andra grödor begränsas med hjälp av kontrakt mellan odlare och den berörda industrin. Detta gäller bl.a. för odlingen av sockerbetor, fabrikspotatis, konservärter etc. I 1993 års budgetproposition prop. 1992932100 bil. 10 föreslogs att 1990 års odling skulle ligga till grund för utbetalningarna av arealbidrag åren 1993 och 1994. Det innebär att arealbidraget fördelas utifrån uppgifter för 1990 års odling som finns registrerade i Jordbruksverkets stödregister. Det faktum att arealbidraget baserar sig en historisk areal försvårar genomförandet av förändringar på det enskilda företaget. Sådana förändringar kan vara nödvändiga för att företaget skall kunna vara bärkraftigt på sikt. Förslaget innebär t.ex. att en jordbrukare, som år 1990 odlade vall och nu har upphört med odlingen grund av att han upphört med mjölkproduktion, inte har möjlighet att få arealbidrag för spannmålsodling de arealer där han tidigare odlade vall. Denna jordbrukare har svårt att finna en annan produktion för marken. Situationen hade blivit likartad för de företagare som av någon anledning blivit av med sin kontraktsodling av exempelvis sockerbetor, konservärter eller potatis om inte riksdagen beslutat att inkludera dessa grödor i stödarealen även fortsättningsvis. Systemet medför även kapitaliseringseffekter. En gård med gynnsam stödareal värderas högre än vad som hade varit fallet utan den individuelbegränsningen. Det har inte förekommit någon begränsning inom animalieproduktionen annat än den frivilliga kvotering som mjölkproducentema själva valde att införa för mjölkproduktionen. Kvoteringen pågick endast

SOU 199333 Kapitel 7 81

under en kortare period. Systemet komplicerat hantera och var att krävde en omfattande administration. Kvotema utgjorde hinder bl.a. vid nyetablering och dessutom uppstod kapitaliseringseffekt. Gåren dar med en stor tilldelad kvot steg i värde samtidigt gårdar med som låg eller ingen kvot alls sjönk i värde.

Produktionsbegränsningar i EG och dess effekter

på förändring av produktionsinriktningen

Utbudet av jordbruksprodukter överstiger efterfrågan på flertal ett områden inom EG. Tidigare har valt att kvotera viss produktion man såsom mjölk- och sockerbetsproduktion för att därmed begränsa utbudet. Dessutom kommer produktionen att begränsas ytterligare efter-

som systemet med kvoter utvidgas genom CAP-reformen till att omfatta även produktionen spannmål, oljeväxter och proteingrödor. av Vidare kvoteras bidragen till får, am- och dikor samt till handjur av nötkreatur. Genom införandet CAP-reformen omfördelas del av en av stödet till jordbrukama från prisstöd till inkomststöd, t.ex. arealbidrag. EGs nya kvotering vegetabilieprodukter omfattar av som spannmål, oljeväxter, proteingrödor samt ersättningsberättigad träda behöver inte fastställas för varje enskild jordbrukare. CAP-reformen gör det möjligt för varje land att självständigt besluta kvotema skall om avse produktionen i en viss region eller kvoten skall begränsa om produktionen för den enskilda jordbrukaren. Flertalet länder har inför 1993 års odling valt att låta kvoten produktionen i region och avse en begränsar därmed inte odlingen för den enskilda jordbrukaren. Danmark har valt att låta hela landet utgöra enda stor region och i Storen britannien har man valt att indela landet i fyra regioner.

82 Kapitel 7 SOU 199333

7.3 CAP-reforrnens tillämpning i England

-

produktionsbegränsningen

I det följande beskrivs hur trädeskrav har utformats i Englandl m.m. för att illustrera den praktiska tillämpningen av CAP-reformen inom vegetabiliesektom. I England har kvotema fördelats fyra regioner. Det innebär att det inte har fastställts en bestämd areal för varje jordbrukare utan att det står varje odlare relativt fritt att odla efter önskemål. Skulle den regionala kvoten överskridas bestraffas alla odlare i en region kollektivt.

7.3.1 Individuella begränsningar Den areal som är berättigad att ingå i basarealen för den enskilde jordbrukaren baserar sig på odlingen budgetåret 199192. All odling av ol-

jeväxter, spannmål, proteingrödor, sockerbetor, potatis, vall som är

sådd efter den 1 juli 1987 är berättigad mark som därmed kan ingå i den enskildes basarealen. De arealer som inte kan ligga till grund för att ansöka om arealbidrag är bl.a. skogsplanterad åkermark, betesmarker och vissa trädade arealer som ingår i andra trädesprogram. Inom den individuella basarealen är det sedan fritt för den enskilde jordbrukaren att ansöka om arealbidrag för aktuell odling av oljeväxter, spannmål, proteingrödor sötlupin, ärter och åkerbönor samt sötmajs. En förutsättning för att en jordbrukare skall erhålla arealbidrag är att det dessutom trädas exakt 15 % av jordbruksföretagets bidragsberättigade mark. Den bidragsberättigade marken inkluderar även den obligatoriska trädan. Bidragets storlek varierar beroende val av gröda. Det lämnas stöd för odling av spannmål, oljeväxter, träda resp. proteingrödor.

7.3.2 Regionala begränsningar Den regionala basarealen beräknas som genomsnittet av antalet hektar som under åren 1989, 1990 och 1991 användes för odling av spannmål, oljeväxter, proteingrödor eller som bestod av träda ansluten till ett trädesprogram. Det finns således ingen fastställd areal för den enskilde brukaren som anger hur mycket han får odla och begära bidrag

1MAFF, Arable explanatory booklet, augusti 1992,England. payments -

SOU 199333 Kapitel 7 83

för under budgetåret 199293. En jordbrukare behöver inte utnyttja hela sin basareal. Han kan även utöka eller minska odlingen biav dragsberättigade grödor nästkommande år. Om den anmälda bidragsberättigade odlingen sammanlagt överstiger den regionala basarealen genomsnittsproduktionen för åren 1989-1991 under ett år, får det till följd den bidragsberättigade att arealen minskar för alla jordbrukare i motsvarande omfattning. Året därefter ökar dessutom trädeskravet för odlama med en procentandel som motsvarar den mängd areal som kvoten överskreds med föregående år. Det lämnas dock inte någon trädesersättning för det utökade trädeskravet. Bestraffningen blir således kollektiv. Med ett dylikt förslag kan inte den fastställda kostnaden för arealbidrag och trädesbidrag överstiga det budgeterade beloppet. Under första året kan dock exportbehovet öka något kvoten skulle överskriom das. Detta kompenseras dock i viss mån påföljande år eftersom det inte lämnas trädesbidrag för det utökade trädeskravet.

7.4 Produktionsbegränsningar i

Sverige efter ett EGmedlemskap

Sverige kan vid inträdet i EG välja om man vill införa regionala kvoter eller individuella. För att minska överskottsproduktionen måste dock någon av dessa två regleringar införas vid EG-medlemskap. ett Nedan följer en beskrivning några tänkbara lösningar. av

7.4.1 Regionala kvoter Om man i Sverige fastställer kvoteringen skall gälla att för en specificerad region kan tillämpningen utformas enligt engelsk modell. Systemet med regionala kvoter innebär att det finns möjligheter för det enskilda företaget att byta produktionsinriktning. En nackdel med regionala kvoter kan vara att incitamenten minska produktionen att av exempelvis spannmål inledningsvis blir lägre än kvoten hade varit om fastställd för det enskilda företaget. Detta regleras dock genom att trädeskravet utvidgas påföljande år utan att det lämnas trädesbidrag för utökningen. Ett system med regionala kvoter torde medföra att resurserna inom en region fördelas effektivt. Ett trädeskrav baserat mera

84 Kapitel 7 SOU 199333

på regionala kvoter ökar möjligheterna att förändra produktionen för en ny brukare vid generationsskiften eller köp. Jordbrukama blir flexiblare och kan agera efter de signaler som marknaden ger. Denna fråga får liten, om någon, inverkan den nationella budgeten, inte heller påverkas EGs budget nämnvärt, men det får stor betydelse för den enskilde jordbrukarens handlingsförmåga.

7.4.2 Individuella kvoter Om Sverige väljer att fördela kvoter individuell nivå fixeras produktionen för det enskilda företaget. Individuella kvoter försvårar genomförandet av förändringar som kan vara nödvändiga för att ett företag skall kunna bedriva en långsiktigt lönsam produktion. De jordbrukare som vinner på det individuella systemet är de som var brukare vid införandet av kvoter och som tilldelades en hög kvot. De kan vid avveckling av verksamheten sälja gården till ett högre belopp än det gården hade betingat i en friare marknadssituzrtion. Skulle regeringen trots vad som tidigare sagts välja att fördela kvotema på företagsnivå är det viktigt att man i möjligaste mån undviker tidigare beskrivna effekter. Att undvika dylika effekter är viktigt för alla länder inom EG. För Sveriges del är detta speciellt viktigt med tanke på att produktionsförutsättningzima förändras avsevärt vid ett EG-medlemskap. Man kan emellertid lindra nackdelarna med individuella kvoter genom administrativa åtgärder. Nedan följer en kort beskrivning av några lösningar som exemplifierar problematiken. Ett alternativ är t.ex. att fördela kvoter till jordbrukarna när systemet införs. Därefter tilllåts odlama att handla med kvotcrua. De som vinner på ett dylikt system är de som fick kvoten gratis vid tidpunkten för införandet. Ett annat alternativ är att man inför ett kösystem där exempelvis en jordbrukare på våren måste anmäla odlingsinriktningen för kommande växtodlingssäsong. Den kvot som inte används kan därefter fördelas ut till andra efter någon prioriteringsordning. En annan variant på kösystem kan vara att en jordbrukare, som under två år inte utnyttjar sin tilldelade kvot eller avvecklar verksamheten, blir av med den tilldelade kvoten. Kvoten kan sedan fördelas till nystartade jordbrukare eller till dem som vill utöka sin odling. Ytterligare ett altemativ är att man inför ett anbudssystcm. De som har bästa förutsättningarna och

SOU 199333 Kapitel 7 85

största betalningsförmågan får odla de avsedda grödoma. Odlingen kan då komma att koncentreras till bättre jordbruksbygder. En del av dessa lösningar kräver omfattande administration. en Dessutom blir det konstruerade lösningar bromsar utveckling som och motverkar att fördelas på det effektivaste sättet. resurserna

7.5 Kommissionens överväganden och förslag

De olika beräkningsgrunder står öppna för Sverige vid utbetalsom ning av arealbidrag före ett medlemskap kan sammanfattas i hutre vudinriktningar. Sverige väljer att fördela kvotema individuellt, varpå regleringen utgör ett hinder vid förändring av produktionsinriktning. Sverige anpassar sitt stödsystem till EGs reglering med regionakvoter. Sverige avvaktar med reglerna för arealbidrag till att anpassa EGs regelverk till tidpunkten för ett medlemskap. Arealbidrag lämnas i stället för all aktuell odling av spannmål, oljeväxter, proteingrödor, sockerbetor, potatis, vallfrö, bruna bönor och konservärter oavsett tidigare markanvändning. Kommissionen anser att det är ett stort problem för såväl jordbrukama som samhället om produktionen begränsas individuellt historiska grunder. Företagarna bör ha frihet att kunna utveckla och anpassa företagen till de yttre faktorer påverkar verksamheten och som som kontinuerligt förändras. Dessutom är begränsning olycklig en ur samhällssynpunkt, eftersom resurserna efter hand får ineffektiv en fördelning. Ett individuellt stöd beräknat utifrån 1990 års odling försvårar nyetablering och andra överlåtelser för lång tid framöver. en Hur omfattande effekterna blir beror hur länge 1990 års odling kommer att vara styrande. Riksdagen har gett regeringen i uppgift att se över omställningsprogrammet för att anpassa det till EGs regler. Det är således för närvarande oklart vilka förutsättningar som kommer att gälla för 199495 års odling. Med anledning härav anger Omställningskommissionên två lösningar som bygger på olika förutsättningar. Kommissionen vidhåller sitt tidigare förslag slopad odlingsbeom en gränsning. Odlingsbegränsningen innebär att valet produktion beav gränsas för de jordbrukare som är anslutna till omställningsprogram-

86 Kapitel 7 SOU 199333

met. De kan inte sin odling efter de nya förhållanden som uppanpassa står vid ett IEC-medlemskap, vilket gör att de får sämre möjligheter sig än de jordbrukare valde att stå utanför. När anmäatt anpassa som lan till omställningsprogramimet gjordes våren 1991 var det ännu inte känt att Sverige skulle ansöka EG-medlemskap. Dessa förändrade om förutsättningar är väsentliga och bör därför beaktas. Förutsatt att man i Sverige avvaktar med EG-anpassningen av reglerna för arealbidrag till tidpunkten för ett medlemskap, uppnås störst flexibilitet om det inte krävs några begränsningar av produktionens omfattning, dvs. genom att odlingsbegränsningen slopas och arealbidrafrikopplas från stödarealen. Det innebär att arealbidrag bör lämget för all aktuell odling spannmål, oljeväxter, proteingrödor, socknas av erbetor, potatis, vallfrö, bruna bönor och konservärter oavsett tidigamarkanvändning. Omställningskommissionen förordar denna lösre ning med anledning att förutsättningarna för jordbruksproduktioav påtagligt har förändrats jämfört med vad som förutsågs vid 1990 nen års livsmedelspolitiska beslut. Vid EG-anpassning reglerna för stöd till vegetabilieproduktioen av före ett medlemskap kommissionen att systemet med regionen anser nala kvoter bör väljas. Härigenom tillgodoses såväl företagarfriheten en optimal resursfördelning inom en region. som

7.6 Finansiering

I enlighet med riksdagens beslut angående arealersättningen för spannmål, oljeväxter, proteingrödor, sockerbetor, potatis etc. förväntas den bidragsberättigade arealen att uppgå till ca 1 515 000 ha efter det att omställningsarealen är frånräknzid. Ett arealbidrag med 1 000 krha skulle medföra att kostnaden för arealbidrag blir ca l 500 miljoner kronor och exportkostnadernzt 610-730 miljoner kronor budgetca året 199495 under antagande att den genomsnittliga exponkostom naden blir mellan 50-60 örekg. Om odlingsbegränsningen släpps innebär det att man accepterar en spannmålsodling utöver den tidigare fastställda bidragsberättigade arealen. Vid en jämförelse med faktisk odling under år 1992 har det dock visat sig att odlingen av dessa grödor ligger 70 000 ha lägre än den bidragsberättigade arealen. ca I Omställningskommissionens andra delbetänkande antogs att vallens konkurrenskraft skulle minska på grund av att proteinfoderregle-

SOU 199333 Kapitel 7 87

ringen föreslogs upphöra den 1 juli 1993. Med anledning att den av svenska kronan har deprecierats torde effekten inte bli den omfattav ningen som antogs i betänkandet, vilket torde innebära att konsumtionen av inhemskt producerad foderspannmål inte påverkas i samma omfattning och att spannmålsodlingen inte ökar på bekostnad vallodlingav en. Inom mjölkproduktionen pågår för närvarande en utökning av djurantalet, vilket talar för en ökad vallodling. Dessutom pågår en uppbyggnad av dikobesättningar och en ökning antalet dikor. Omav ställningskommissionen bedömer mot bakgrund detta att nettoeffekav ten av att odlingsbegränsningen skulle upphöra inte blir så omfattande utan att kostnaderna ryms inom ramen för budgeterade medel.

SOU 199333 Kapitel 8 89

8 Mindre

gynnade områden i södra

Sveriges skogs- och mellanbygder

8.1 Inledning

Utgångspunkten för tilläggsdirektiven dir. 199328 till kommissionen är att förutsättningarna skall kunna upprätthållas för sysselsättningen och för det öppna odlingslandskapet i södra Sveriges skogs- och mellanbygder. Kommissionens uppdrag är att från den utgångspunkten utreda, om det finns områden utanför det stödområdet, norra som kan komma att behöva särskilda stödinsatser med anledning ett av EG-medlemskap. Om sådana områden finns, är det kommissionens uppgift att identifiera dem och redovisa vilka åtgärder kan som vara lämpliga för att uppnå syftet att bibehålla odlingslandskapet i de aktuella områdena vid ett EG-medlemskap.

I kap. 4 har kommissionen behandlat mål och medel för att bevara ett öppet och levande kulturlandskap liksom möjligheterna att efter ett EG-medlemskap använda arealersättning som medel att bevara ett öppet landskap. Motiven för EGs kompletterande stöd med syfte att be- vara odlingslandskapet beskrivs. Motiven för EGs stöd till mindre gynnade områden och till kompletterande åtgärder för att bevara odlingslandskapet sammanfaller delvis. Beskrivningen i kap. 4 särsom skilt berör behoven av åtgärder för odlingslandskapet inte i upprepas detta kapitel.

8.2 Utvecklingstendenser i Syd- och Mellansverige

Erfarenheterna av den hittillsvarande utvecklingen det svenska odav lingslandskapet och jordbruket är att tillbakagång till följd en av ett ökat förändringstryck skett i vissa områden. Framför allt har änden rad markanvändning skett i de områden som har de svagaste av naturen givna förutsättningama. Utvecklingen under de senaste femtio

90 Kapitel 8 SOU 199333

årens rationaliseringsperiod inom jordbruket har lett till att en fjärdedel marken i det öppna odlingslandskapet har fått en ändrad anav vändning. I de bättre jordbruksområdena i södra och mellersta Sverihar arealen jordbruksmark minskat med drygt 10 %. l skogsbygge dema däremot har nästan tredjedel av jordbruksmarken fått annan en användning, dvs. i huvudsak blivit skogsmark. I norra Sverige har odlingslandskapet nästan halverats sedan mitten 1940-talet. Även antaav let sysselsatta i jordbruket och antalet jordbruksföretag har under en längre period minskat snabbare i de från början glesbefolkade skogsoch mellanbygdema än i slättbygdema. Efter det att den livsmedelspolitiken började tillämpas år 1990 nya har marknads- och produktionsanpassning skett. De nya förutsättningen påverkar odlingslandskapet och sysselsättningsmöjlighetema i arna jordbruket. Analyser bl.a. Jordbruksverket utfört visar att minsksom ningen jordbrukets omfattning fortfarande sker något snabbare i av skogsbygdema i Götaland och Svealand än i genomsnitt för landet. Mjölk- och därtill knuten köttproduktion är den vanligaste inriktningjordbruket i skogsbygdema och en viktig förutsättning för att en av odlingslandskapet skall kunna förbli öppet i dessa områden. Mjölkproduktionen har under de senaste åren minskat något i södra och mellersta Sveriges skogsbygder. Samtidigt har det skett en viss ökning av köttproduktionen. Det är särskilt och dikoproduktionen som har am-

byggts ut. Ökningen av köttproduktionen har emellertid varit något

snabbare i slättbygdema än i skogsbygdema. Inom Jordbruksverket har utförts vissa jämförelser mellan typföretag på det sydsvenska höglandet och i slättbygdema norr därom. Skogsbygdemas kostnadsnackdel bedöms enligt dessa jämförelser för närvarande uppgå till storleksordningen 30-40 öre per liter mjölk, vilket motsvarar 10-15 % producentpriset mjölk under år av 1992. Skillnaden förklaras främst av lägre avkastning i foderväxtodlingen, en sämre arrondering och mindre fältstorlek. Arbetsåtgången blir därigenom högre. Möjligheterna att rationalisera växtodlingen är sämre än i slättbygdema till följd av topografi och arrondering. Det finns dessutom färre produktionsaltemativ att välja mellan i skogsbygdema. Vid Sveriges lantbruksuniversitet har analyserats hur konkurrensförmågan i mjölkproduktionen påverkas av den interna svenska avregleringen. En jämförelse görs mellan situationen år 1989 och efter en ge-

SOU 199333 Kapitel 8 91

nomförd avreglering. Hänsyn tas till regionala skillnader i produktionskostnader och producentpriset. Beräkningarna visar att områdena runt storstäderna och slättbygdema vinner i konkurrenskraft genom

sänkta foderkostnader och lägre transportkostnader. De områden som

förlorar i konkurrenskraft är främst skogsbygdema i Syd- och Mellansverige. Förändringarna i relativ konkurrenskraft till skogsbygdernas nackdel har beräknats motsvara mellan 25 och 60 öre per liter producerad mjölk, vilket motsvarar 8-20 % av producentpriset under år 1992. Omställningskommissionen har tidigare i delbetänkandet rörande animaliesektom SOU 1992125 redovisat att EGs produktpriser för bl.a mejeriprodukter och nötkött är lägre än de svenska. Kostnadsnivån är dessutom avsevärt högre i Sverige. Inom jordbruksverket har analyserats effekterna av ett sänkt värde på kronan med 20 % sedan den fasta växelkursen övergavs under hösten 1992. För mjölkproduktionen blir den beräknade kvarstående skillnaden i konkurrensförmåga mellan de mer gynnade områdena i södra Sverige och Danmark ca 5-15 öre per liter mjölk, 2-5 %, till södra Sveriges nackdel. Det innebär att för lika konkurrensfönnåga skulle kostnaderna för varje producerad liter mjölk behöva sänkas med 5-15 öre. Kostnadsnackdelarna kan komma att vidgas genom prisstegringar på bl.a. importerade produktionsmedel som drivmedel, handelsgödsel och maskiner.

8.3 Nuvarande stöd inom EG

Inom EG finns två områdesrelaterade strukturstöd till jordbruket och till sådana landsbygdsområden som är starkt beroende av jordbrukets utveckling. Det är dels stödet till bergsjordbruk och andra mindre gynnade områden, vilka ingår i s.k. 5 a-stöd, som funnits sedan år 1976, dels stöd till utveckling av landsbygdsområden, s.k. 5 b-stöd, som infördes år 1989.

8.3.1 Stöd till bergsjordbruk och andra mindre gynnade områden Grundreglema för mindre gynnade områden inom EG finns i direktivet 75268. Stödnivåer och villkor för stöden anges i förordning 232891, artikel 17-20.

92 Kapitel 8 SOU 199333

Stödet till bergsområden kan lämnas i områden med uppenbart begränsade odlingsbetingelser till följd av hög höjd och svåra klimatförhållanden som innebär en avsevärt förkortad vegetationsperiod. EGs generella villkor för stöd anger att höjden över havet bör vara minst 600 meter i de nordliga medlemsländerna och minst 800 meter i de sydliga. Gränsen får sättas lägre i områden med stark lutning. Totalt 22 miljoner ha åker- och betesmark, ca 17 % av EGs hela jordbruksareal, omfattas av stödet till bergsjordbruk. Stöd till mindre gynnade områden i EG utgår i eftersatta regioner som hotas av avfolkning och där det är angeläget att odlingslandskapet bevaras. Utgångspunkten för att stöd kan lämnas är vissa kriterier som har fastställts av EG-kommissionen. Därutöver finns ett utrymme för det enskilda landet att detaljutfonna kriterierna så att de passar för resp. lands förutsättningar. Vid urval av områden beaktas faktorer som låg avkastning i växtodlingen; under 80 % av landets genomsnitt, stor andel åker och betesmark som främst är lämplig för nötkrea- tursskötsel, förekomst av lågproduktiv mark som kan utnyttjas för jord- brukändamål, svåra brukningsförhållanden, låg djurtäthet, markvärden avsevärt lägre än det nationella genomsnittet, ekonomiskt resultat i jordbruket betydligt lägre än genomsnittet, låg befolkningstäthet, högst 50 % av nationellt genomsnitt, eller tendens till befolkningsminskning, andelen sysselsatta inom jordbruket minst 15 % av den arbets- föra befolkningen. Nästan 50 miljoner ha åker och betesmark, eller ca 38 % av EGs totala jordbruksareal, ingår i områden som klassificerats som mindre gynnade områden. I Tyskland är andelen ca 51 %, i Storbritannien ca 52 % och i Frankrike ca 31 %. I Danmark har inga mindre gynnade områden avgränsats. Vid urvalet av områden i Tyskland har kriteriet minst 15 % sysselsatta i jordbruket tillämpats med vissa undantag. Vidare har antalet innevånare per kvadratkilometer fått vara högst 130, vilket motsvarar 50 % av genomsnittet för landet. Jämförelsevärden för olika ekonomiska variabler har angetts till högst 70 % av det nationella genom-

SOU 199333 Kapitel 8 93

snittet. I Frankrike har krav ställts att minst 15 % de förvärvsarav betande är sysselsatta i jordbruket eller att den genomsnittliga befolkningstätheten är lägre än 50 % av det nationella genomsnittet. Vidare har de i Frankrike utvalda områdena en skördenivå och inkomsmien vå i jordbruket som är högst 80 % av genomsnittet i landet. Mindre gynnade områden med speciella handikapp får omfatta områden i vilka jordbruket behövs för att bevara odlingslandskapet, för att säkerställa förutsättningarna för turism eller för att skydda kustområden. Höga kostnader för sjötransporter som får bäras av jordbruket på öar liksom för restriktioner på jordbruket med syfte att skydda naturen, kustområden etc. kan också påverka vilka områden väljs som ut. Högst 4 % av ett medlemslands yta får ingå i sådana områden. Sammanlagt 2 miljoner ha åker och betesmark ingår i mindre gynnade områden med speciella handikapp. Den sammanlagda andelen jordbruksmark inom EG, som ingår i områden där stöd till bergsjordbruk eller andra mindre gynnade områden kan lämnas, uppgår till ca 55 %. Olika former av stöd kan lämnas för att motverka sämre naturgivna och ekonomiska förutsättningar i bergsområden och i andra mind-

re gynnade områden. Årliga djur- eller arealbidrag kan utbetalas.

Dessutom kan andra generella strukturstöd, t.ex. investeringsstöd, vara förmånligare i dessa områden. För att de generella formerna av stöd per djur- eller arealenhet skall kunna lämnas med delfinansiering från EG måste ett antal villkor vara uppfyllda. För att ett företaget skall kunna få del stöden av måste minst 3 ha jordbruksmark brukas. Vidare krävs att företaget brukas minst fem år efter den första stödutbetalningen. Vid företag med nötkreatur, getter, får eller hästar beräknas stödet i förhållande till antalet djurenheter. Stöd lämnas inte för svin eller fjäderfä. Antalet djurenheter beräknas på följande sätt

Antal djurenheter

94 Kapitel 8 SOU 199333

I första hand lämnas stödet i form djurbidrag. Företag som erhålav djurenhet kan inte få arealstöd för den jordbruksmark ler stöd per används för foderproduktion. Arealbidrag kan lämnas för prosom duktion av andra vegetabiliegrödor än vete och intensivgrödor. Stöd kan utgå till högst 20 mjölkkor företag. Begränsningen gälper ler inte för bergsområden. Djurbidrag till mjölkkor kan endast lämi mindre gynnade områden, där mjölkproduktionen är en viktig nas del jordbmket. För annan produktion kan stöd lämnas för maxiav malt 120 djurenheter ocheller hektar. Högsta tillåtna stöébelopp per djur- eller arealenhet kan endast lämnas för 60 enheter. Därefter får stödet uppgå till högst hälften av maximibeloppet per djurenhet eller hektar. Bidrag med delfinansiering från EG får lämnas till högst 1,4 djurenheter per ha jordbruksmark. Medlemsländema kan variera stödet med hänsyn till jordbruksföretagens ekonomiska situation och jordbrukamas inkomster. Stödnivån kan också med hänsyn till krav på att skydda miljön och bevaanpassas landskapet. Ett medlemsland kan också avstå från att lämna stöd till ra vissa typer av produktion. Stödbeloppet kan variera mellan minst 20,3 ECU och högst 102 ECU eller i särskilt mindre gynnade områden högst 121,5 ECU per djurenhet eller hektar och år. Medlemsländema skall anpassa stödnivåema efter graden naturliga handikapp som påverkar jordbruav ket i området. Det är vanligt att stödnivåema är differentierade. I Frankrike förekommer fyra olika stödnivåer och i vardera Tyskland, Spanien och Italien ett 10-tal nivåer. Medlemslandet står för 75 % av kostnaderna och återstoden finansieras av EGs jordbruksfond. Bland s.k. horisontella strukturstöd kan nämnas investeringsbidraget kan lämnas till investeringar om högst 60 743 ECU per årsarsom betare eller 121 486 ECU per företag. Stödformen kan tillämpas generellt inom EG men stödnivån får vara högre i de mindre gynnade områdena än i övriga områden. Den begränsas till 45 % av investeringskostnaden 35 % i övriga områden för godkända investeringar i - fasta tillgångar och till 30 % 20 % i övriga områden för andra - godkända investeringar. Medlemslandet står för 75 % av kostnaderna. Investeringsstöd kan lämnas för åtgärder som leder till effektivisering, kostnadsbegränsningar samt bättre miljö, djurrniljö och arbetsmiljö. Restriktioner finns för att stödet inte skall verka produktionshöjande. Stöd till investeringar i mjölkproduktionen får inte öka antalet

SOU 199333 Kapitel 8 95

kor per sysselsatt till mer än 40, per företag till mer än 60 eller med mer än 15 % vid företag med ett större arbetsbehov än 1,5 sysselsatta. För svinproduktion lämnas inga investeringsstöd som leder till produktionsökning och EG-stöd lämnas inte alls till ägg- eller fågelköttsproduktion. Nationellt stöd till investeringar med syfte att förbättra djurhälsan inom fågelköttsproduktionen kan tillåtas. De stöd som utbetalas med direktiven för mindre gynnade områden som grund kompenserar endast en del av de ekonomiska effekterna av lägre avkastningar och i övrigt sämre naturgivna och ekonomiska förutsättningar i stödområdena. Omfattningen av det särskilda stödet till bergsområden och andra mindre gynnade områden från EGs jordbruksfond uppgick under perioden 1987-1990 till i genomsnitt 325 miljoner ECU år. Det motper svarade ca 35 % av hela EGs strukturstöd till jordbruket i form av s.k. 5 a-stöd. I Tyskland var motsvarande andel 55 %, 78 miljoner ECU per år, i Storbritannien 49 %, 40 miljoner ECU per år, och i Frankrike 31 %, 56 miljoner ECU per är. Det sammanlagda särskilda stödet till mindre gynnade områden inkl. den del som finansierades av resp. land uppgick till drygt en miljard ECU per år under perioden.

8.3.2 Stöd till utveckling av landsbygdsområden enligt 5 bstöd EGs regler för stöd till 5 b-områden finns i bl.a. rådsförordningama 205288, 425388 och 4254-425688 samt i EG-kommissionens beslut 89426 och 90557-600. Huvuddelen av EGs strukturstöd för landsbygdsutveckling lämnas till de s.k. mål l-områdena i Grekland, Spanien, Portugal, Syditalien och Irland. Det till omfattningen betydligt mindre 5 b-stödet lämnas under perioden 1989-1993 inom närmare 50 godkända landsbygdsområden i de mera industrialiserade medlemsländerna. Stöd till landsbygdsutveckling genom s.k. 5 b-stöd har till syfte att utveckla och öka mångfalden och livskraften i jordbruksområden. Avsikten med stödet är också att stödja sådana regioner påverkas som negativt av den gemensamma jordbrukspolitiken. Det är EG-kommisionen, som efter förslag från en särskild kommitté bestående av representanter från medlemsländerna, utser de områden som är stödberättigade.

96 Kapitel 8 SOU 199333

Medlemslandet tar fram utvecklingsprogram för de områden som föreslås omfattas av stödet. Dessa program bör särskilt omfatta prioriteringar och lämpliga åtgärder för utveckling av det föreslagna områdets landsbygd mot bakgrund av bl.a. de förändringar som sker i området till följd av jordbrukspolitikens verkningar. Förutsättningarna för att stöd skall kunna lämnas är att regionen uppfyller villkor som låg BNP per innevånare; mindre än 80 % av EGs genomsnitt, hög andel sysselsatta ijordbrukssektom; minst 8 %, inkomsten från jordbruksverksamheten är jämförelsevis låg, låg befolkningstäthet ocheller påtaglig befolkningsminskning. - Stödet kan också utsträckas till att omfatta andra landsbygdsområden med en låg BNP per capita och som samtidigt uppfyller ett eller flera av de kriterier som beskrivs i det följande. Det kan vara områden som ligger avsides i förhållande till ekonomiska centra inom EG eller som är särskilt känsliga för de förändringar som följer av att den gemensamma jordbrukspolitiken förändras. Hänsyn kan också tas till ålders- och företagsstruktur ijordbrukssektorn och till förändringar i miljön och odlingslandskapet. De områden som utvalts för s.k. 5 b-stöd omfattar för närvarande ca 17 % av EGs landareal och 5 % av befolkningen. EGzs fonder finansierar 24-30 % av beräknade totalkostnader för godkända stöd. EGs kostnader för stödet beräknas under S-årsperioden 1989-1993 totalt uppgå till ca 2,6 miljarder ECU och finansieras från strukturfondema. De största andelama av EGs stöd lämnas till Frankrike och Tyskland med 37 % resp. 20 00 av bidragen från strukturfondema. De utvecklingsinsatser som prioriterats är Omställning, utveckling och ökad mångfald ijordbruksp roduktio- nen, landsbygdens infrastruktur, skogs- och miljöinszttser. Utveckling av små och medelstora företag och stödjande infra- struktur. Kompetensutveckling; särskilt yrkes- och företagarentbiltlning i anslutning till olika företagsstöd. Skydd för och bevarande av naturmiljön. - Utveckling av turism. - Filosofin bakom 5 b-stödet är att insatserna för landsbygdens utveckling måste bygga en helhetssyn. Ofta hänger problemen på landsbygden inom EG ihop med att infrastrukturen är otillräcklig,

SOU 199333 Kapitel 8 97

men det hindrar inte att mjuka investeringar såsom utbildningsinsatser kan vara lika betydelsefulla. Avsikten är minska områdenas beatt roende av jordbruk genom en påskyndad utveckling infrastruktur, av kompetens och även andra näringar än jordbruket. I konsekvens därmed syftar man till att undvika stöd till produktionsgrenar i jordbruket som präglas av överskott. För att EG-kommissionen ska godta områden, som inte uppfyller de förut beskrivna kvantitativa kriterierna, krävs att medlemsstaten utförligt beskriver problemen och lämnar förslag till åtgärder.

8.3.3 Utvärdering och framtidsutsikter

EG-kommissionen redovisade under våren 1992 utvärdering en av strukturpolitiken inom gemenskapen. Vissa förslag till förändringar inför programperioden 1994-1999 har därefter lämnats. Beträffande stödet till mindre gynnade områden anförs att det har bidragit till att behålla befolkning på landsbygden, skydda i känsliga områnaturen den och att i vid bemärkelse utveckla landsbygden. För öka effektiatt vitet och samordning av olika åtgärder för regional utveckling och för landsbygsutveckling föreslås strukturstöden på jordbruksområatt det bör tillämpas med och samrådsförfaranden samma program- som tillämpas för andra delar strukturpolitiken. I oförändrad av stort sett volym för de s.k. 5 a-stöden föreslås men vissa omprioriteringar med anledning av CAP-reformen komma att genomföras. De första årens erfarenheter av stödet för landsbygdens utveckling, 5 b-stödet, tyder på att insatserna svarar mot behoven och de att ger ett väsentligt bidrag till en utveckling av landsbygdens Vidaresurser. re framhåller EG-kommissionen att den samlade politiken för landsbygdens utveckling bör verka för lämnar jordbruket att personer som kan övergå till annan sysselsättning inom området så att befolkning och sysselsättning kan bibehållas. Slutsatsen av utvärderingen och förslagen inför nästa programperiod, 1994-1999, är att insatserna under 5 b-stödet bör utökas för att motverka den negativa utveckling som landsbygdsomräden fortfarande är inne Stödet bör, i den mån resurser finns tillgängliga, utökas till områden med fortsatt konnya men

centration till de mest utsatta. Åtgärder för att främja lokala initiativ

för landsbygdsutveckling kommer att förstärkas.

98 Kapitel 8 SOU 199333

8.4 Avgränsning mindre gynnade områden i

av

Sverige

8.4.1 Inledning Utgångspunktema för val kriterier för mindre gynnade områden i av södra och mellersta Sverige är behovet åtgärder för odlingslandskaav och sysselsättningen på landsbygden i glest befolkade områden. pet Olika faktorer har studerats. En kriterier som anges i EGs grupp av direktiv berör de allmänna behoven ett stöd. Utgångspunkten är beav folkningsutvecklingen och odlingslandskapet. De variabler som i det följande redovisas för belysa nuvarande förhållanden och de allatt behoven åtgärder i olika områden är befolkningstäthet och männa av andelen förvärvsarbetande i de areella näringama samt odlingsland-

skapets andel av hela landarealen. En andra kriterier är sådana beskriver i vilken omgrupp av som fattning område är mindre gynnat jämfört med andra delar av lanett det. De variabler valts är i första hand avkastningsnivå i växtodsom lingen och jordbruksmarkens värde. Dessutom har vissa uppgifter om brukningsförhållanden och djurtäthet tagits fram.

8.4.2 Befolkningstäthet och förvärvsarbetande i areella

narmgar EGs direktiv områden klassificeras som mindre gynnaanger att som de skall präglas låg befolkningstäthet och av att en relativt stor anav befolkningen försörjer sig jordbruk. EG-kommissionen har del av rekommenderat befolkningstätheten i ett mindre gynnat område att skall understiga 50 % det nationella genomsnittet och inte överstiga av 75 invånare km eller att befolkningsminskningen skall vara störper än 0,5 % år. Andelen sysselsatta inom jordbruket skall dessre per utgöra minst 15 % den totala arbetsföra befolkningen i omutom av rådet. Befolkningstätheten i Sverige är låg, endast 21 personer per km Genomsnittet för samtliga EG-länder är 144 invånare per km2 och i de mindre gynnade områdena 70 invånare per km2. Att befolkningstätheten är låg i Sverige beror till stor del på att nor- Sverige är mycket glest befolkat. I de sju nordligaste länen bor i gera nomsnitt endast 6 km2, medan antalet i övriga landet personer per

SOU 199333 Kapitel 8

uppgår till 59 per kmZ. Vid en analys behoven stödområden i av av södra och mellersta Sverige kan det vara rimligt att utgå från befolkningstätheten och befolkningsutvecklingen i dessa delar landet. av Analyser har genomförts på kommun- och församlingsnivå. Jämfört med riksgenomsnittet är det få områden söder det nuvarande om området för stöd till jordbruket i norra Sverige som uppfyller EGs krav på befolkningstäthet, dvs. minst hälften 21 invånare kmZ. av per Om jämförelsen däremot utgår från genomsnittet för områdena söder om stödområdet, uppfyller stor del skogsbygdema i Svealand en av och Götaland ifrågavarande EG-krav. Den samlade bilden blir huatt vuddelen av landsbygdsområdena i södra och mellersta Sverige har en låg befolkningstäthet och hade vikande befolkningsutveckling en under l980-talet. I Sverige är andelen av samtliga förvärvsarbetande är sysselsatsom ta inom det primära lantbruket ca 3 %. Andelen sysselsatta i de areel-

näringama landsbygden är betydligt högre. SCB har utfört been arbetning av folk- och bostadsräkningen för år 1990, visar i som att

genomsnitt 22 % av den förvärvsarbetande befolkningen landsbyg-

den och i tätorter med mindre än 200 invånare är sysselsatt i jordoch skogsbruk m.m. I de flesta kommunerna arbetar betydligt en större andel än 15 % i dessa näringar. Det är endast i de storstadsretre gionema och i ytterligare några industridominerade kommuner som andelen förvärvsarbetande är lägre än 15 % i jord- och skogsbruk på landsbygden. Den högsta andelen inom dessa näringar finns i jordbruksbygdema och i skogs- och glesbygdsdominerade kommuner med lån-

ga pendlingsavstånd. Antalet deltidsjordbrukare och jordbrukares familjemedlemmar som har sin huvudsakliga sysselsättning i andra näringsgrenar än jord- och skogsbruk är av storleksordningen 75-100 000, vilket är ca 1,5 gånger fler än antalet huvudsysselsatta i jordbruket. Jord- och skogsbruket bidrar också till omfattande indirekt sysselsättning i landsbygdsbaserad byggnads- och transportverksamhet samt i tjänsteproduktion. Totalt beräknas jordbruket och efterföljande delar livsmedelsav kedjan utgöra basen för l0 % sysselsättningen ca av i hela den svenska ekonomin.

100 Kapitel 8 SOU 199333

8.4.3 Odlingslandskapets omfattning Varaktiga förutsättningar för ett bevarat öppet och levande odlingslandskap och förekomst mark som kan utnyttjas för jordbmksändaav mål är en av utgångspunktema för EGs stöd till områden som är mindre gynnade för jordbruksproduktion. En jämförelse mellan Sverige och EG visar att förutsättningarna för att behålla ett odlingslandskap viss omfattning är olika. I de av skogsbygds- och skärgårdspräglade kommunerna i södra och mellersta Sverige är odlingslandskapets andel mellan 5 och 30 % och i de slättbygdspräglade kommunerna mellan 30 och 75 % av hela landarealen. Inom EG varierar andelen jordbruksareal mellan 33 % i Tyskland och 81 % på Irland. För hela EG är andelen jordbruksmark ca 54 %. Skillnaderna mellan olika områden inom Sverige framträder tydligt, när det öppna odlingslandskapets andel av hela landarealen redovisas för produktionsområden

Sammanställningen visar att skogsbygdema i södra och mellersta Sverige har en mycket liten andel öppet landskap. Om jordbruket ytterlikrymper i dessa områden ökar riskerna för att från bevarandegare synpunkt värdefullt odlingslandskap övergår till skogsmark och att befolkningsminskningen accelererar. Landsbygdsområden med en liten andel uppodlad mark är ofta glest befolkade och starkt beroende av de arbetstillfällen jordbruket ger. Det är särskilt fallet när den lokasom arbetsmarknaden är svag och pendlingsavstånden är långa.

8.4.4 Skördenivåer För att ett område skall kunna bli klassiñcerat som mindre gynnat område förutsätts att jordbruksmarken har låg produktivitet. Dessa mind-

SOU 199333 Kapitel 8 101

re gynnsamma förutsättningar skall enligt EGs direktiv inte kunna förbättras utan orimliga kostnader. Jordbruksmarken förutsätts i första hand vara lämplig att utnyttja för mjölk- och köttproduktion. Avkastningen i växtodlingen bör, enligt EG-kommissionens tillämpningsföreskrifter, vara mindre än 80 % det nationella genomsnittet av och inte överstiga EGs genomsnitt. Den genomsnittliga normskörden för vete, råg, korn och havre har använts som mått på jordbruksmarkens avkastningsförmåga. Vid en jämförelse mellan bättre och sämre områden i södra och mellersta Sverige har de genomsnittliga normskördama i dessa delar landet av lagts till grund för redovisningen. Jämförelsen visar att skördenivåerna på det sydsvenska höglandet varierar mellan 60 och 80 % av genomsnittet i södra och mellersta Sverige. Även huvuddelen Öland av och Gotland har skördenivåer är lägre än 80 % detta som av genomsnitt. En jämförelse med Tyskland och Frankrike visar skördenivåeratt na i de sydsvenska skogs- och mellanbygdema är betydligt lägre än i de stora områden i dessa länder mindre gynnade som avsatts som områden.

Avkastning av korn hektar i mindre gynnade områden i per EG jämfört med svenska normskördar, åren 1984-85

Västra Tyskland hela landet normala områden 55 dtha hela landet mindre gynnade områden 43 dtha

Frankrike normala områden 58 dtha bergsjordbruk 36 dtha mindre gynnade områden 41 dtha

Sverige normskördar, år 1986 Götalands skogsbygder 33 dtha Mellersta Sveriges skogsbygder 29 dtha Götalands mellanbygder 35 dtha Södra Sveriges slättbygder 44 dtha Hela landet 35 dtha

102 Kapitel 8 SOU 199333

En jämförelse belyser den svenska åkermarkens avkastannan som ningsfönnåga jämfört med den tyska utgår från genomsnittsskördar för spannmål på delstatsnivå genomsnitt 1986-1991 och andel av jordbruksarealen ingår i mindre gynnade områden eller i områsom den med bergsjordbruk.

Delstat Spannmåls- Jordbruksmark i avk. dtha mindre gynnade områden, andel %

Sverige, normskörd år 1991 44,8 exkl. norra Sverige 46,3

Jämförelsen visar att medelavkastningama i de tyska delstatema, med undantag av de nya, är avsevärt högre än i Sverige.

8.4.5 Värdet på jordbruksmarken I EG-kommissionens riktlinjer för avgränsning av mindre gynnade områden att markvärdena skall vara avsevärt lägre än det natioanges nella genomsnittet. Avsevärt lägre tolkas ofta som lägre än 80 %. Taxeringsvärdena representerar en samlad värdering av jordbruksmarkens egenskaper som avkastningsförmåga, läge arrondering, stenbundenhet m.m. Det mått som här har valts är de åkermarksvärden fastställdes vid 1992 års fastighetstaxering. Enligt fastighetstaxesom ringslagen skall 1992 års taxeringsvärde motsvara 75 % av 1990 års marknadsvärde. Varje värdeområde omfattar någon eller några församlingar eller delar av församlingar.

SOU 199333 Kapitel 8 103

De genomsnittliga marknadsvärdena för åkermark i södra och mellersta Sverige var år 1990 ca 14 000 kr ha. I praktiskt taget samtper liga skogsbygder samt i stora delar mellanbygdema och i de av norra delarna av de mellansvenska slättbydsområdena låg värdena för åkermark under 80 % av denna nivå. På det sydsvenska höglandet låg prisnivån mellan 40 och 70 % genomsnittet för Syd- och Mellansveav rige. En översiktlig analys marknadsprisema för jordbruksmark i av Tyskland och Danmark jämfört med de i Sverige för år 1990 visar att prisnivån i de bättre jordbruksområdena i södra Sverige låg på ungefär samma nivå i jämförbara områden i Danmark. I Tyskland som däremot var markprisema i genomsnitt tre gånger högre än i södra ca Sveriges slättbygder. I de nya delstatema nivån något lägre och i var de delstater som ingick i f.d. Västtyskland till fem gånger högre upp än i Skåne.

8.4.6 Övriga faktorer

Besvärliga brukningsförhållanden är de faktorer EG-komen av som missionen anger bör känneteckna mindre gynnade områden. Jordbruks verket har genom SCB tagit fram en bearbetning uppgifter fälte av om arealer och antal fält per gård.

Produktionsområde Areal åker företag ha per 5,1-30,0 30,1- Antal Medel- Antal Medelfält areal fält areal

Sammanställningen visar att antalet fält företag är flera och per att den genomsnittliga fältstorleken är mindre i skogsbygdema än i de

bättre jordbruksbygdema.

104 Kapitel 8 SOU 199333

Ett annat kriterium för mindre gynnade områden är låg djurtäthet per arealenhet foderproducerande jordbruksmark. I skogsbygdema är mjölk- och köttproduktion de vanligaste produktionsgrenama. Djurtätheten är låg i dessa områden. Djurtätheten i skogsbygdema är ca 0,7 djurenheter per ha foderareal, vilket är betydligt lägre än EGs högsta tillåtna nivå för stöd inom mindre gynnade områden.

8.4.7 Områden riksintresse för naturvård, kulturmiljö av m.m. Inte minst Öland och Gotland samt vid kusterna och i skärgården finns större sammanhängande områden med betydande nationella värden för naturvärden, friluftslivet och för kulturmiljövården. För de områden i odlingslandskapet, som klassats som riksintressanta enligt naturresurslagen, är den fortsatta utvecklingen av jordbruket och landskapet en viktig del i skyddet av natur- och kulturmiljön.

8.5 Avgränsning landsbygdsområden för 5 b-stöd

av De villkor EGs direktiv för att ett område skall komma i som anger fråga för stöd för landsbygdsutveckling enligt 5 b-stödet är bl.a. hög andel sysselsatta i jord- och skogsbruket samt en låg BNP per innevånare i regionen. I de ändringar av EGs direktiv som föreslagits av EGkommissionen har låg BNP, gles befolkning och avfolkning getts ökad vikt vid avgränsning stödområden. Vidare tas hänsyn till ekonoav miskt läge och områdenas utsatthet för förändringar i jordbruket och iden gemensamma jordbmkspolitiken inom EG. Stöd till landsbygdsutveckling enligt 5 b-stöd kan lämnas i områden som helt eller delvis sammanfaller med mindre gynnade områden.

8.6 Stödfonner

En översiktlig beskrivning av stödforrner inom mindre gynnade områden har lämnats i avsnitt 8.3. Det förekommer inom EG tre olika former för stöd till sådana områden. Kompensation för permanenta naturgivna nackdelar kan lämnas till animalieproduktion och viss växtodling. Det beviljas i form av bidrag

SOU 199333 Kapitel 8 105

per djur- eller arealenhet. Till stödet är knutet rad begränsningar en vad gäller högsta antal kompensationsberättigade djur per hektar och företag. Nivån på de kompensationsbelopp som EG tillåter djurenper het eller hektar jordbruksmark varierar mellan ca 200 och 1 200 ca kr vid en växelkurs på 1 ECU10 SEK. Det motsvarar efter svenska förhållanden exempelvis för normalt avkastande mjölkko mellan 3 en och 18 öre per liter producerad mjölk eller 1 och 6 % omsättningav en. För köttproduktion med dikor motsvarar stödnivåema 3-20 % av omsättningen. Möjligheter finns att lämna högre investeringsstöd i mindre gynnade områden än i andra områden. Investeringsstöden är begränsade vad gäller investeringens storlek och hänsyn kan tas till marknadssituationen för olika produkter. Det förekommer också att de områden är klassade mindre som som gynnade kan bli förmånligt behandlade, t.ex. i samband med åtgärder för produktionsbegränsning. Mål 5 b-stöd lämnas endast i områden för vilka upprättats ett flerårigt handlingsprogram ofta med syftet att minska områdets beroende av jordbruk och att främja sysselsättningsmöjligheter. Jordbruksnya företag kan få stöd till vidareförädling och marknadsföring, till kompletterande verksamheter som t.ex. hantverk och turism samt till kompetensutveckling. De generella struktur- och miljöstöden inom EGs jordbrukspolitik omfattar även de områden, där de förut beskrivna regionala stöden kan utgå. De regionalt begränsade stödens syfte är att utjämna en del av de skillnader finns mot gynnade områden, vad gäller som mera naturgivna och andra ekonomiska förutsättningar. De regionala stöden leder sällan till att de mindre gynnade områdenas sämre förutsättningar utjämnas fullt ut. Därför är oftast motiven för att tilllämpa de generella stöden är minst lika starka i de regionala stödområdena som i andra områden. Ju fler stödformer som tillämpas i geografiska område, dessamma to större är behovet av en samordning. Vad gäller stöd till landsbygdsutveckling ställer EG krav på ett samlat flerårigt vilprogram genom ket olika av EG medñnansierade, nationella och regionala stöd samordnas vad gäller mål, finansiering, genomförande och utvärdering. Även vad gäller miljöstöd krävs ett sammanhållet program för olika stödformer. För närvarande förbereds sådana för perioden program

106 Kapitel 8 SOU 199333

1994-1999. EG-kommissionen har föreslagit att även stödet till mindgynnade områden och andra strukturstöd på jordbruksområdet re skall planeras och tillämpas inom ramen för samlade flerårsprogram på nationell och regional nivå.

8.7 överväganden och förslag

8.7.1 Behov åtgärder i mindre gynnade områden av Behoven särskilda insatser för att säkerställa sysselsättning och det av öppna odlingslandskapet ett konkurrenskraftigt och uthålligt genom jordbruk i de mindre gynnade områdena måste ställas mot den samhällsnytta och den kostnad som är förknippad med jordbruket i dessa områden. Utvecklingen i skogs- och mellanbygdema under en lång tidsperiod har lett till att betydande delar odlingslandskapet har övergått till av skogsmark med förluster av värdefulla natur- och kulturmiljövärden följd. Likaså har en fortgående minskning av befolkning, arbetssom tillfällen och service lett till problem i form av bl.a. stigande kostnader för en fullvärdig samhällsservice. Efterhand denna utveckling har fortskridit har jordbruket i som skogs- och mellanbygderna kommit att svara för en allt viktigare produktion av s.k. allmänna nyttigheter i form av ett bevarat öppet och levande odlingslandskap. Jordbruket med därtill knutna verksamheter också allt nödvändigare bas för sysselsättning och service i vanger en ligtvis glesbefolkade landsbygdsområden. Det innebär att jordbruket i dessa områden på ett annat sätt än i slättbygdema har flera viktiga uppgifter utöver att producera livsmedel. Den fortsatta utvecklingen odlingslandskapet och av sysselsättningen på landsbygden blir av starkt beroende av att det finns förutsättningar för ett varaktigt jordbruk även efter ett medlemskap i EG. Den tidigare slutsatsen från kommissionen, att ett EG-medlemskap kommer att medföra en hårdare konkurrens för den svenska animalieproduktionen kvarstår. Kommissionen förutser att en anslutning till EG-marknaden kommer att innebära att glest befolkade och av naturen mindre gynnade skogs- och mellanbygder får störst svårigheter att klara den konkurrenssituationen. Därmed ökar enligt kommisnya

SOU 199333 Kapitel 8 107

sionens bedömning riskerna för en fortsatt minskning av odlingslandskapets omfattning och av sysselsättningen. I en situation med hårdare konkurrens på marknaden kan förädlingsindustrin komma att tillämpa jämfört med tidigare kostnadsen mera relaterad prissättning på insamling och transport av levererade produkter från jordbruket. En sådan utveckling kommer att missgynna produktion som bedrivs i åkerglesa områden och vid mindre företag på stora avstånd från industrin. Företag i glesbygder med ett dåligt vägnät kan också komma att få bära högre transportkostnader än tidigare. Enligt kommissionens bedömning är ett öppet och levande odlingslandskap en av de avgörande förutsättningarna för såväl besättningen som näringslivet och därmed sysselsättningen på landsbygden. Även den del av landsbygdsbefolkningen som helt eller delvis har sin utkomst från annan verksamhet än de areella näringama har ett starkt intresse av att odlingslandskapet i skogs- och mellanbygder förblir öppet. Ett igenvuxet eller ett igenväxande odlingslandskap ingen attger raktiv boendemiljö i en glesbefolkad svensk landsbygd. Ett öppet och levande odlingslandskap behövs också för att landsbygden i skogs- och mellanbygder skall kunna behålla och utveckla sin dragningskraft turismen och friluftslivet. Det är ett intresse för näringslivet på landsbygden och för den allmänhet söker sig till som landsbygden som turister eller för annan rekreation under fritiden. Sysselsättning inom fritidssektom är ett viktigt komplement till näringslivet landsbygden. Odlingslandskapet representerar oersättliga värden för naturvärden och kulturmiljön. I skogs- och mellanbygdema finns olika landskapsoch naturtyper samt bebyggelse, bild landskapets och som ger en av kulturmiljöns utveckling. Olika ekologiska system utgör hemvist för en rik flora och fauna vars existens är beroende av ett variationsrikt odlingslandskap. Kommissionen vill också erinra Sveriges åtaganom den vid FNzs konferens om miljö och utveckling år 1992 och då särskilt vad gäller att bevara den biologiska mångfalden. I kap. 4 redovisas att länsstyrelserna har uppskattat att den areal odlingsmark för vilka särskilda bevarandeinsatser är nödvändiga omfattar 500 000-600 000 ha. Dessa arealer är fördelade på ett stort antal områden huvudvarav delen finns utspridda i skogs- och mellanbygdema. Områdenas storlek varierar och de representerar olika bevarandeintressen.

108 Kapitel 8 SOU 199333

Enligt kommissionens uppfattning finns för närvarande inga fungerande eller ekonomiskt försvarbara alternativ till ett aktivt jordbruk kombinerat med andra verksamheter för att hålla otilingslandskapet öppet och hävdat i skogs- och mellanbygdema. Inte heller är det möjligt att varaktigt upprätthålla en tillräcklig sysselsättning och service den glesbefolkade svenska landsbygden utan aktiva lantbruksföretag. Sammanfattningsvis är det kommissionens bedömning att odlingslandskapet och sysselsättningen i jordbruket i de mindre gynnade skogsoch mellanbygdema troligen kommer att utsättas för ett starkt förändringstryck i framtiden. Ju starkare trycket blir desto svårare blir det för jordbruksföretagen i dessa regioner att klara en långsiktig överlevnad och bibehållen konkurrensförmåga. En fortsatt krympning av produktion och resursutnyttjande leder till färre arbetstillfällen landsbygden och ett igenväxande odlingslandskap. För att motverka en sådan utveckling behövs även i Sverige särskilda stödinsatser inom ramen för EGs jordbrukspolitik. Kommissionen föreslår att Sverige inför ett medlemskap i EG och inom ramen för EGs stödfonner och stödnivåer inom mindre gynnade områden förbereder ett införande av åtgärder som kan medverka till uthålliga förutsättningar för varaktig sysselsättning och ett levande och varierat odlingslandskap i skogs- och mellanbygdema i södra och mellersta Sverige.

8.7.2 Val av områden 8.7.2.1 Mindre gynnade områden Kommissionens kartläggning visar att en väsentlig del av EGs strukturstöd på jordbruksområdet utgår till mindre gynnade områden. Stöden lämnas i stora geografiska områden och omfattar betydande delar av EGs landareal och jordbruksmark. En jämförelse visar att de klimatiska förhållandena i stora delar av EGs stödområden ger bättre förutsättningar för jordbruksproduktion och bosättning än i Sverige. Vid avgränsningen av stödområden har klimathänsyn beaktats främst i samband med stödet till bergsjordbruk. I Sverige finns knappast några områden med problem vad gäller sysselsättning och odlingslandskapet med en jordbruksproduktion som uppfyller EGs krav för stöd till bergsjordbruk. Det faktum att höjd-

SOU 199333 Kapitel 8 109

gränsen för bergsjordbruk är lägre i de nordliga EG-ländema än i de sydliga kan tas som motiv för att införa ytterligare gräns är en som anpassad till klimatförhållandena i Sverige. De klimatiska förhållandena i stora delar Sverige är minst lika i områden av ogynnsamma som där stöd till bergsjordbruk utgår. Det innebär att vegetationsperioden är kortare och att avkastningsnivema i växtodlingen är lägre i många av södra och mellersta Sveriges skogs- och mellanbygder än i de områden inom EG omfattas stödet till bergsjordbmk och till som av mindre gynnade områden. Det finns också i skogsbygdema områden med betydande brukningshinder annat slag än i bergsområmen av den. En jämförelse med Sverige för de flesta andra variabler har som använts inom EG för att avgränsa stödområden visar också att det finns geografiskt stora områden i Syd- och Mellansverige uppfyller som EGs kriterier för mindre gynnade områden. De bakomliggande motiven för samt inriktning och utformning av EGs nuvarande direktiv för stöd till mindre gynnade områden är enligt kommissionens bedömning sådana att det bör möjligt för Sverige att vid medlemvara ett skap i EG få betydande områden i södra och mellersta Sveriges skogsoch mellanbygder antagna som stödområden. Kommissionen föreslår att mindre gynnade områden identifieras, där förutsättningama är sådana att möjligheter att lämna stöd enligt EGs regler föreligger. Det bör ske sammanvägning oligenom en av ka variabler, som förut beskrivits i avsnitt 8.4. Följande modell för avgränsning av mindre gynnade områden i södra och mellersta Sverige föreslås 1 Odlingslandskapets andel av den totala landarealen är mindre än 30 % eller är området endera glest befolkat med mindre än 30 invånare per km eller har det en högre andel sysselsatta i jord- och skogsbruk m.m. än 15 % av de förvärvsarbetande landsbygden och 2 norrnskörden för spannmål eller det genomsnittliga marknadsvärdet för åkermarken är högst 80 % av genomsnittet för södra och mellersta Sverige; 3 700 kgha resp. 11 300 krha. För att ett område, vanligen en församling, skall bli klassat som mindre gynnat område måste båda kriterierna uppfyllda. Det vara första kriteriet anknyter till behoven särskilda insatser. Området av skall antingen ha en liten andel öppet odlingslandskap eller ingå i en kommun som är endera glest befolkad eller beroende betydande av en

110 Kapitel 8 SOU 199333

sysselsättning i de areella näringama. Det andra kriteriet skiljer ut de produktionsförutsättningar i jordbruket är avsevärt lägområden vars än genomsnittet för södra och mellersta Sverige. De variabler som re använts, ett mått på områdets ekonomiska förutsättningar, är avsom kastningen i växtodlingen eller marknadsvärdet på åkermarken. På karta i vidstående fig. 2 har redovisats de områden i södra och mellersta Sverige uppfyller båda kriterierna. Därutöver har lagts som till mindre del Öland och något mindre skärgårdsområde, där en av det föreligger starka riksintressen med anknytning till odlingslandskapet för naturvård, kulturmiljö och friluftsliv. Hela Gotland uppfyller de föreslagna kriterierna. Totalt omfattar det föreslagna området ca 50 % av den totala arealen åker och två tredjedelar den totala arealen betesmark och av ca av antalet mjölkkor i södra och mellersta Sverige. Kommissionen föreslår att de områden som enligt tidigare beskrimetodik redovisas på kartan i fig. 2 blir utgångspunkt för en närven precisering stödbehov och stödformer i olika delar av de mare av mindre gynnade områdena i södra och mellersta Sveriges skogs- och mellanbygder. Den föreslagna avgränsningen bör också enligt kommissionens uppfattning kunna utgöra underlag för Sveriges förhandlingar med EGs medlemsländer om ett svenskt medlemskap i Gemenskapen.

8.7.2.2 Landsbygdsomrâden 5 b-omrâden och andra glesbefol- Betydande delar av landsbygden i skogsbygdema kade områden i södra och mellersta Sverige bör enligt kommissionens uppfattning kunna uppfylla EGs villkor för stöd enligt 5 b-stöd. Bl.a. de områden i södra och mellersta Sverige i vilka glesbygdsstöd för närvarande kan lämnas eller där prövning enligt jordförvärvslagen krävs vid förvärv jordbruksfastighet bör kunna uppfylla villkoren av för 5 b-områden. Även andra områden bland dem som blir klassificemindre gynnade bör uppfylla dessa villkor. rade som Det ingår inte i kommissionens uppdrag att föreslå områden där stöd till landsbygdsutveckling bör kunna lämnas. Det finns emellertid, som tidigare redovisats, ett samband mellan EGs stöd till mindre gynnade områden och till landsbygdsområden. Genomarbetade handlingsmåste enligt EGs direktiv utarbetas för de områden som ett program

SOU 199333 Kapitel 8 111 Figur 2 Förslag till avgränsning av mindre gynnade områden i södra och mellersta Sverige

Det subarktiska stiâdområdet

Mindre gynnade

Kapitel 8 sou 199333

medlemsland har för avsikt att utveckla i enlighet med 5 b-stöd för landsbygdsutveckling. Krav på motsvarande programunderlag håller för strukturstöden jordbruksområdet, 5 a-stöd, bland på att införas vilka åtgärderna i mindre gynnade områden ingår. Motivet bakom förbättrad samordning mellan olika stödformer dessa krav är att en behövs. Kommissionen finner det därför angeläget, att berörda vara regionala och centrala myndigheter och organisationer i god tid före svenskt medlemskap i EG förbereder framtagning av handlingsproett för områden, där stöd till landsbygdsområden och mindre gyngram nade områden kommer att föreslås.

8.7.3 Stödformer m.m. Det fråga för varje enskilt medlemsland att inom ramen för är en EGzs bestämmelser ta ställning till vilka stödformer och stödnivåer bör tillämpas i olika områden. Utgångspunktema för svensk del som vid utformningen olika åtgärder för mindre gynnade områden bör av vara Målen för ett levande odlingslandskap, sysselsättningen samt jord- brukets roll i området. Förändringar i de mindre gynnade områdenas situation vid en an- slutning till EG och därav följande konsekvenser för odlingslandska-

pet och sysselsättningen. Sveriges möjligheter att finansiera olika åtgärder. - EGs regler och villkor för olika åtgärder och för medfinansie- ring. Preciserade förslag till stödnivåer och stödformer inom mindre gynnade områden i Sverige vid ett medlemskap i EG bör utarbetas del ett samlat program som omfattar både de regionala och som en av generella stöden. Behovet åtgärder i form av djur- eller arealbiav kompensation för produktionsförutsättringar för drag som sämre jordbruket kommer att variera mellan olika delar av de mindre gynnade områdena. I områden där sysselsättnings- och glesbygdsproblemen är de viktigaste bör nära samordning ske med stöd enligt en 5 b-stöd och eventuellt andra regionalpolitiska stöd. I andra områden, där huvudproblemet är att odlingslandskapet är hotat, blir en samordning med de generella stöden för att bevara det öppna landskapet och den biologiska mångfalden mest angelägen.

SOU 199333 Kapitel 8 113

Det är enligt kommissionens bedömning inte möjligt i detalj att nu förutse omfattningen av de förändringar kommer att påverka som sysselsättningen och odlingslandskapet i mindre gynnade områden, då de utsätts för konkurrens från hela EG-marknaden. I många de områav den som är svagast från konkurrenssynpunkt finns emellertid de starkaste motiven för samhället att slå vakt ett uthålligt jordbruk om som en bas för ett levande odlingslandskap och för sysselsättningen på landsbygden. Förutsättningarna för jordbruket och landsbygden att möta en hårdare konkurrens genom effektiviseringar, rationaliseringar, nya verksamheter osv. varierar också mellan olika delar landet. av Inom de områden som kommissionen föreslår mindre gynnade som kommer att finnas behov av olika åtgärder och kombinationer åtav gärder. Hur olika insatser bör utformas vad gäller inriktning och stödnivåer beror på flera ännu kända förhållanden. En avgörande faktor är det samlade resultatet av förhandlingarna om medlemskap i EG. Hänsyn kan också behöva tas till stödformer och stödnivåer i det norra stödområdet liksom utformningen av de kompletterande åtgärderna för att bevara odlingslandskapet. Även storleken olika kvoav ter kommer att få betydelse. Den samlade budgetramen med olika finansieringskällor för regionala och generella EG-stöd samt eventuella nationella stöd har också betydelse för val stödfonner och av stödnivåer. Enligt kommissionens samlade bedömning bör EGs nuvarande regler och tillåtna stödnivåer tillsammans med miljöstöden kunna tillgodose de svenska behoven av åtgärder inom de mindre gynnade områdena i södra och mellersta Sverige. Kommissionen anser inte att det är möjligt att föreslå detaljenu en rad utformning av stödforrner och stödnivåer inom jordbruket som medverkar till att odlingslandskapet och sysselsättningen långsiktigt kan upprätthållas inom de föreslagna mindre gynnade områdena. Det slutliga valet av stödformer och stödnivåer bör utvecklas successivt under tiden fram till ett EG-medlemskap. Kommissionen föreslår att frågan den närmare utformningen om av struktur- och miljöstöden utreds samlat så att de kan träda i kraft vid ett EG-inträde den 1 januari 1995. Kostnaderna för insatser i det föreslagna mindre gynnade området kan inte nu beräknas. Genom ett räkneexempel grundat förhållandena år 1992 kan storleksordningen av kostnaderna belysas. Om kom-

114 Kapitel 8 SOU 199333

pensationsbelopp lämnas djurenhet i mjölk- och köttproduktion per med i genomsnitt halva det högsta av EG tillåtna beloppet, blir kostnaden för det kommissionen föreslagna området ca 300-400 miljoner av kronor år. För varje 100 kr som det genomsnittliga kompensationsper beloppet djurenhet ändras blir den totala kostnaden ca 50-60 miljoper kronor högre eller lägre. Av dessa belopp kommer EG att finanner siera 25 % vid ett medlemskap.

Kommittédirektiv

WE

W

Dir. 199197

Kommission för att förbereda avstämning jord-

en av

brukets omställning

Dir. 199197

Beslut vid regeringssammanträde 1991-11-21 Chefen för jordbruksdepartementet, statsrådet Olsson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild kommission tillsätts med uppgift att förbereda en avstämning av de omställningsbeslut som omfattas av 1990 års livsmedelspolitiska beslut prop. 198990146, JoU25, rskr. 327. Kommissionen skall därvid beakta effekter och faktorer som inte var kända eller förutsedda vid tidpunkten för beslutet, i första hand konsekvenserna anslutning till av en EG.

Utgångspunkten for kommissionen

Den livsmedelspolitiska reformen

Riksdagen beslutade den 9 juni 1990 om en reform av livsmedelspolitiken prop. 198990146, JoU25, rskr. 327. Bakgrunden till det livsmedelspolitiska beslutet var att den dåvarande livsmedelspolitiken uppvisade dålig en måluppfyllelse. Överproduktioncn kostsam, inkomstmålet urholkades var av överskottskostnaderna och av kapitaliseringseffekten. Inte heller konsumentmålet kunde sägas vara uppfyllt, eftersom prisutvecklingen livsmedel översteg inflationen. Samtidigt avskärmades konsumenter och producenter från varandra. Syftet med det livsmedelspolitiska beslutet var att genom avreglering och marknadsanpassning uppnå balans i livsmedelsproduktionen. i Beslutet innebär att prisstödets roll som livsmedelspolitiskt medel tonas ned, samtidigt som direkta medel för att uppnå målen angående miljö, landskapsvård, regional fördelning och beredskap förstärks. Flertalet interna regleringar har avskaffats fr.o.m. den 1 juli 1991, vilket innebär att priserna

de flesta prisreglerade produkter skyddas enbart med hjälp av ett gränsskydd. Producenterna måste i högre grad själva aktivt arbeta för att finna avsättning för sin produktion. Förutsättningarna förbättras avsevärt för att konsumenternas önskemål avseende bl.a. kvalitet och ett varierat utbud får genomslagskraft i livsmedelskedjan. Riksdagen beslutade också att övergången till en mer avreglerad marknad för jordbrukets produkter skulle ske under socialt acceptabla former. Under övergångsperioden vidtas därför särskilda åtgärder bl.a. för att stimulera en varaktig omställning till alternativ markanvändning. Ett särskilt omställningsstöd lämnas under budgetåren 199192- 199394 för åkermark som tas ur livsmedelsproduktion och överförs till annan varaktig användning. Vidare lämnas ett särskilt anläggningsstöd under budgetåren 199192-199495 för anläggning av våtmarker samt för plantering av lövträd och energiskog. Inlösensystemet för spannmål skall aweeklas stegvis för att vara helt awecklat den 1 juli 1994. Under denna period sänks det garanterade inlösenpriset suceessivt till 90 örekg. Särskilda stödåtgärder riktas också till de skuldtyngda jordbrukare som under övergångsperiod kan komma att få ekonomiska svårigheter till en följd av awecklingen av den interna marknadsregleringen. Stödet ges dels som stöd för rekonstruktion av jordbruksföretag eller som aweeklingsstöd, dels form i av rådgivning m.m. Riksdagen beslutade också att anvisa medel för åtgärder som syftar till att både minska mjölkproduktionen och förhindra ett pristryckande överskott nötkött grund av utslaktningen av mjölkkor. Dessutom har riksdagen av för budgetåren 199192 199394 anvisat medel för att finansiera köttexport. Beslutet innebär vidare att miljömålet ijordbrukspolitiken skall vara att slå vakt ett rikt och varierat odlingslandskap och att minimera jordbruom kets miljöbelztstning. Stödet till landskapsvård skall säkerställa skydd avvärdefulla miljöer som innehåller fastlagda kvaliteter från naturvårds- eller kulturmiljövårdssynpunkt. Den fortsatta hävden av dessa marker skall säkerställas genom att avtal träffas med berörda brukare. Kostnaderna för de olika åtgärderna under övergångsperioden beräknariksdagen uppgå till 13,6 miljarder kronor exkl. kostnaderna för inlö des av sen av spannmål.

Jppföljningsuppdragerz Enligt riksdagsbeslutet det största vikt följa den livsmeär av att noga upp delspolitiska reformens effekter. Uppdrag har därför lämnats till statens jordbruksverk, statens pris- och konkurrensverk, statens naturvårdverk, statens livsmedelsverk och livsmedelsekonomiska samarbetsnämnden att noga följa utvecklingen inom resp. ansvarsområden. Myndigheterna skall regel-

bundet redovisa utvecklingen och eventuella behov av åtgärder till regeringen. År 1990 tillsattes också särskild konsumentberedning med uppgift en att kontinuerligt följa och utvärdera den livsmedelspolitiska reformen ur ett brett konsumentperspektiv. De frågor som beredningen särskilt skall bevaka och bedöma är om reformen leder till ett effektivare resursutnyttjande som gynnar samhällsintresset, bl.a. i form av en dämpad prisökningstakt livsmedel. Hur reformen påverkar utbudet av och kvaliteten livsmedel tillhör också de områden som beredningen bör analysera. Beredningen skall själv kunna ta upp andra viktiga konsumentfrågor som kan förväntas påverkas av den livsmedelspolitiska reformen och som av beredningen bedöms kräva särskild belysning. Riksdagen framhöll att det alltid finns möjligheter för t.ex. de politiska partierna att ta initiativ till ytterligare åtgärder om så skulle visa sig nödvändigt.

Uruguayrundan i GATT

Den s.k. Uruguayrundan i GATT har jordbruket som en mycket viktig punkt dagordningen. I Punta del Este-överenskommelsen, som är utgångspunkten för förhandlingarna, enades de deltagande länderna bl.a. om att liberalisera handeln, förbättra konkurrenssituationen genom ökad disciplin och förstärkning av GATTs regler samt att minimera negativa effekter av sanitära och fytosanitära föreskrifter. - Ministermötet i december 1990 kunde inte avsluta Uruguayrundan sedan det stod klart att positionerna var alltför låsta jordbruksområdet. Förhandlingarna har emellertid fortsatt under år 1991. På jordbrukets område har parterna inriktat förhandlingarna mot sänkningar av internstöd, gränsskydd och exportsubventioner. Mycket tyder att förhandlingarna nu går mot ett avgörande vid årsskiftet 199192.

Ansökan om medlemskap i EG

Sedan det livsmedelspolitiska beslutet fattades har Sverige ansökt om medlemskap i de europeiska gemenskaperna. Regeringen har publicerat en s.k. grönbok där en första kartläggning av konsekvenserna av ett medlemskap inom resp. område redovisas. Av denna studie framgår att EGs stöd till jordbruket i dag ligger en lägre nivå än det svenska. En anpassning av stödnivån är därför nödvändig, vilket förutsätter förändringar av den svenska jordbruksproduktionen i olika avseenden. Vidare framgår att en lägre prisnivå för flertalet produktionsgrenar inom animalieområdet är att förvänta vid ett medlemskap. Foderkostnaderna beräknas sjunka men inte tillräckligt för att helt kom-

pensera den lägre prisnivån. Sjunkande foderpriser beräknas medföra stora produktionsmönstret. För vegetabilieproduktionen förvänförändringar av tas en anpassning till EG få vissa effekter på produktionen. De långsiktiga svenska jämviktspriserna kan komma att ligga över dagens marknadspriser i EG. För oljeväxter har EG beslutat om ett nytt system baserat världsmarknadspris för oljeväxtfrö kompletterat med arealstöd fr.o.m. 1992 års skörd. Den svenska socker- och matpotatisproduktionen bedöms inte påverkas i någon större omfattning. Det kan dock konstateras att det ännu återstår ett omfattande arbete bl.a. med att analysera kostnadsläget för svensk jordbruksproduktion och livsmedelsindustri innan det är möjligt att överblicka alla konsekvenserna av ett medlemskap. På jordbrukets område kompliceras denna kartläggning av att EG nu behandlar ett förslag till en genomgripande reform av den gemensamma jordbrukspolitiken CAP. Utgångspunkterna är lägre stödpriser, produktionsbegränsningar, ökat inslag av direkta och selektiva stödformer samt ökat miljöhänsyn. jordbrukspolitik ingår inte i EES-avtalet, varför hela EGs gemensamma området återstår att förhandla med EG.

Utredning av stödet till jordbruket i norra Sverige

I enlighet med riksdagens beslut prop. 19909199, JoU27, rskr. 276 genomför en parlamentariskt sammansatt arbetsgrupp för närvarande en genomgripande och förutsättningslös översyn av stödet till jordbruket i norra Sverige inför budgetåret 199293. ; Riksdagen konstaterade i sitt beslut att den modell som i dag används för att beräkna merkostnader och lönsamhet i det norrländska jordbruket inte uppfyller de krav bör ställas på ett framtida beräkningssystem. Ett såsom dant system måste vara förenligt med reglerna i ctt kommande GATT-avtal och även utformas med hänsyn till EGs gemensamma jordbrukspolitik. Arbetsgruppen kommer att lämna ett förslag till system i slutet av november 1991. I regeringens direktiv till arbetsgruppen ingår också att planera för en förändring stödformen så att den anpassas till vad som gäller inom EG. av

Utredningsuppdraget Jag föreslår mot bakgrund av vad jag nu har anfört att en särskild kommission tillsätts med uppgift att förbereda den avstämning av omställningsbesluten i 1990 års livsmcdelspolitik som skall ske efter det att EG har lagt fast principerna för sin kommande jordbrukspolitik. I sitt arbete skall kommissionen beakta effekter och faktorer som inte var kända eller förutsedda vid tidpunkten för beslutet. I första hand skall effekterna av ett EG-medlem-

skap beaktas. Kommissionen bör i detta sammanhang även behandla stödet till jordbruket i norra Sverige i ett långsiktigt perspektiv. Utgångspunkten för kommissionens arbete bör vara att omställningen av jordbruket skall fullföljas ett sådant sätt att Sverige vid inträdet i EG har en stark och konkurrenskraftig jordbruksnäring och livsmedelsindustri. Det är angeläget att det svenska jordbruket får möjlighet att konkurrera på lika villkor med omvärlden. Vid sin avstämning av besluten avseende mål och medel för att bevara ett öppet och levande kulturlandskap bör kommissionen också pröva frågan om arcalersättning som en metod att bevara öppna landskap. Kommissionen bör vid sin avstämning i första hand utgå från de uppföljningar av reformen som genomförs av olika myndigheter. Till grund för arbetet bör också ligga de analyser som görs av konsekvenserna av ett EGmedlemskap för svenska konsumenter, svenskt jordbruk och svensk livsmedelsindustri. Kommissionen bör löpande redovisa sina slutsatser och lämna förslag till erforderliga förändringar i gällande beslut för att i första hand åstadkomma en smidig anpassning av svenskt jordbruk och svensk livsmedelsindustri till EG. Till kommissionen bör knytas en parlamentarisk grupp med företrädare för riksdagspartierna. Kommissionen skall regelbundet redovisa sitt arbete till denna grupp. Arbetet bör bedrivas i nära kontakt med berörda myndigheter, organisationer och utredningar. Kommissionen bör beakta regeringens direktiv dir. 19845 till kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning och regcringens direktiv dir. 198843 om EG-aspekter i utredningsverksamheten.

Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställerjag att regeringen bemyndigar chefen för jordbruksdcpartementct att tillkalla särskild kommission med högst ledamöter omfattad en sex av kommittéförordningen 1976119 med uppdrag att förbereda en avstämning av dc omställningsbeslut som omfattas av 1990 års livsmedelspolitiska beslut, att utse en av ledamöterna att vara ordförande, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde kommissionen.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta nionde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. Jordbruksdepartementet

Kommittédirektiv

Dir. 199328

Tilläggsdirektiv till Omställningskommissionen för

jordbrukspolitiken Jo 199107

Dir. 199328

Beslut vid regeringssamm;inträde 1993-02-18

Chefen för Jordbruksdepartementet, statsrådet Karl Erik Olsson, anför.

Mitt förslag Jag föreslår att Omställningskommissionen Jo 1991 207 får i uppdrag att utreda om det finns områden i södra och mellersta Sveriges skogsoch mcllanbygder som kan komma att behöva särskilda stödinsatser med anledning av ett EG-medlemskap. Omställningskommissionen bör, om sådana områden finns identifiera dem. Omställningskommissionen bör också redovisa vilka åtgärder som kan vara lämpliga för att bibehålla odlingslandskapet i dessa områden. Eventuella stödinsatser skall finansieras inom ramen för de stöd som lämnas till jordbruksnäringen inkl. de återflödesintäkter som kan följa av ett EG-medlemskap.

Bakgrund Med stöd av regeringens bemyndigande den 21 november 1991 tillkallade jag en särskild kommission med uppgift att förbereda en avstämning av de omställningsbeslut som omfattas av 1990 års livsmedelspolitiska beslut dir. 199197. OmstälIningskommissionen skall beakta effekter och faktorer som inte var kända eller förutsedda vid tid-

punkten för beslutet, i första hand konsekvenserna av en anslutning till EG. Omstâillningskotttmissionett skall i detta sammanhang även behandla stödet till jordbruket i norra Sverige i ett långsiktigt perspektiv. Enligt direktiven bör utgångspunkten för Omställningskommissionens arbete vara att omställningen av jordbruket skall fullföljas ett sådant sätt att Sverige vid inträdet i EG har en stark och konkurrenskrztftig jordbruksniiring och livsmedelsindustri. Omställningskommissionen har till regeringen överlämnat två del-

betänkanden SOU 199287 och SOU 1992125 Åtgärder för att

förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG. Det första innehåller förslag om vegetabiliesektom, livsmedelsexporten och den ekologiska produktionen och det andra förslag om animaliesektorn. Omställningskommissionen avser att under början av år 1993 återkomma med förslag bl.a. om jordbruket i norra Sverige och om hur ett öppet och levande odlingslandskap skall kunna bevaras. Enligt direktiven skall Omstiillningskonnnissionen pröva frågan om arealersättning som en metod att bevara öppna landskap. Regeringens mål är att Sverige skall bli medlem av EG fr.o.m. den 1 januari 1995. Utgångspunkten för det svenska jordbruket är att en fullständig integration med l3Gs gemensamma jordbrukspolitik skall ske från den dag Sverige blir medlem. Sverige skall vid integrationen uppnå så stora positiva samhällsekonomiska effekter som möjligt med hänsyn tagen till både behovet av en stark och konkurrenskraftig jordbruksnâiring och till konsumenternas och skattebetalarnas intressen. En ambition är därvid att inte behöva tillämpa några övergångsåtgärder sedan Sverige blivit medlem. Målet år också att upprätthålla en fortsatt hög ambitionsnivå det regionalpolitiska området. Sverige har högre pris-, stöd- och kostnadsnivå än EG animalieområdet. Regeringen har i en proposition om vissa jordbrukspolitiska frågor prop. l99293zl30 och i 1993 års budgetproposition prop. l99293l00 bil. 10, mot bakgrund av Omställningskommissionens delbetånkanden, lämnat förslag till vissa anpassningar av 1990 års beslut för att möta de krav som ett EG-medlemskap ställer. Situationen inom EG är i dag problematisk framför allt nötköttsområdet, med stora och ökande lager. Med anledning av detta skall prissänkningar kombinerade med kompensationsbetalningar genomföras. Även GATT-avtalet kan leda till pressade priser. De förslag till anpassningsåtgärder animalieområdet mot de lägre nivåer som gäl-

ler inom EG är nödvändig början en process för att stärka en animalieproduktionens konkurrenskraft. lnom EG råder i dag regionala obalanser i animalieproduktionen med såväl underskotts- som överskottsområden. Vidare existerar inget homogent EG-pris utan prisskillnader förekommer, där de lägsta priserna finns i de södra delarna av gemenskapen och de högsta i de delarna. Ett EG-medlemskap kommer att leda till ökad konnorra kurrens och dämted pressade priser. Denna effekt kommer sannolikt att bli störst i södra Sverige. I södra Sveriges skogs- och mellanbygder är produktionsförutsättningarna betydligt sämre än för slättbygderna. Detta gör att jordbruket i dessa områden är känsligare för sänkta priser. Dessutom gäller för norra Sverige och stora delar av bl.a. Götalands skogsbygder att de i förhållande till de flesta EG-länder har mycket låg befolkningstäthet och en sämre infrastruktur. en Som nämnts i det föregående är det ett mål att ha en stark och konkurrenskraftig jordbruksniirittg vid inträdet i EG. Målet är vidare att upprätthålla en fortsatt hög regionalpolitisk ambitionsnivå. Målet om en konkurrenskraftig jordbruksnäriitg bör således gälla för jordbruket i hela landet. Med tanke det beroende av animalieproduktion som finns i bl.a. södra Sveriges skogs- och tnellanbygder och den konkurrenssituzttion jag nyss beskrivit kan resultatet bli att delar av animalieproduktionen i dessa regioner slås ut. Därvid skulle också odlingslandskapet hotas eftersom animalieproduktionen utgör basen för ett öppet landskap i skogs- och mellanbygdemzt. inom EG förekommer ett särskilt stöd till s.k. mindre gynnade områden less favoured areas. LFA. Dessa områden kännetecknas av bl.a. låg avkastning i viixtodliitgen, hög andel sysselsatta ijordbruket, låg befolkningstäthet och låga inkomster av jordbruksdriften. EGs kriterier för mindre gynnade områden är dock anpassade till förhållandena i de nuvarande EG-ländema och därför inte fullt ut applicerbara svenskt jordbruk. l det svenska talet vid öppningen av ISO-förhandlingarna den l februari 1993 framhölls det att under förhandlingarnas gång måste en överenskommelse nås för att inom ramen för Gemenskapens politik bibehålla och utveckla jordbruket i norra Sverige, i skogsområdena i söder samt Öland och Gotland. Det bör mot len bakgrunden övervägas otn ett särskilt stöd bör riktas mot Götalands skogs- och mellanbygder samt de delar av Svea-

lands skogsbygder och skärgården som ligger utanför det norra stödområdet.

Uppdraget Med anledning av vad jag nyss anfört bör Omställningskommissionen ges i uppdrag att utreda om det finns områden utanför det norra slödområdet som kan komma att behöva särskilda stödinsatser. Omställningskommissonen bör, om sådana områden finns identifiera dem. Utgångspunkten bör vara att förutsättningarna för sysselsättningen kan upprätthållas liksom det öppna odlingslandskapet. Jag vill i sammanhanget också erinra om att det i Omställningskommissionens uppdrag ingår att pröva frågan om zirezilcrsåittning som en metod att bevara öppna landskap. De förhållanden som råder i stödområde 4 för stödet till jordbruket i norra Sverige bör fungera som referens i en jämförande analys som Omställningskommissionen bör genomföra. Analysen bör ske en mer detaljerad nivå än produktionsotnråden, med hänsyn till att förhållandena inom skogs- och mellanbygdema varierar. Syftet skall vara att, med hjälp av lämpliga variabler, belysa förutsättningarna för jordbruksproduktion i södra Sveriges skogs- och mellanbygder. På så sätt kan delområden urskiljas som visserligen har något bättre förutsättningar än de som råder i stödområde men där förutsättningarna jämfört med övriga delar av södra Sverige är så pass mycket sämre att särskilda hänsyn bör tas. Det bör också belysas vilka områden som från produktionssynpunkt kan jämföras med närbelägna områden inom EG t.ex. i Danmark och Tyskland där något särskilt stöd inte lämnas. En sådan jämförelse skall syfta till att åskådliggöra vilka svenska odlingsområden som i ett EG-sammanhang bör kunna klara sig utan särskilt stöd. Omställningskommissiotieti bör vidare ge förslag till definitioner av kriterier för detta stödområde som avspeglar områdets förutsättningar för jordbruksproduktion och motiverar att särskilt stöd behövs. Omställningskommissionen bör redovisa vilka åtgärder som kan vara lämpliga för att uppnå syftet att bibehålla ett jordbruk och därmed bevara odlingslandskapet i de aktuella områdena vid ett EGmedlemskap.

Arbetet bör bedrivas i nära kontakt med myndigheter, organisationer och utredningar. Omställningskommissiones förslag till eventuella stödinsatser skall finansieras inom ramen för de stöd som lämnas till jordbruksnäringen inkl. de återflödesintäkter som kan följa av ett EG-medlemskap. Omställningskommissionen bör vidare beakta regeringens direktiv dir. 199250 till kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser. Utredaren bör arbeta så att förslag kan lämnas senast den 1 april 1993.

Hemställan Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen utvidgar OmstälIningskommissionens uppdrag.

Beslut Regeringen ansluter sig föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

Jordbruksdepartementet

KE å-,.-;§_.

1§93d 5 1 7

- GW

Statens 1993

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Stymings-och samarbetsformer i biståndet. UD Kursplaner förgrundskolan. U. Ersättning förkvalitetoch effektivitet. Utformning ettnytt av resurstilldelningssystem for grundläggande högskoleutbildning. U. 4. Statligtstödtill rehabilitering av tortyrskadade flyktingar fl. m. Bensodiazepiner beroendeframkallande psykofar- maka.S. i Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduktion.Jo. Löneskillnader och lönediskriminering. Omkvinnor och män arbetsmarknaden. Ku. Löneskillnader och lönedisluiminering. Omkvinnor ochmän arbetsmarknaden. Bilagedel.Ku. Postlag.K. 10.Enny datalag. Ju. l Socialförsäkringsregister. 12. Vårdhögskolor kvalitet- utveckling huvudmannaskap. U. - - 13. Ökad konkurrens järnvägen. K. 14. EGoch våragrundlagar. Ju. 15.Svenska reglerFör internationell omfördelning av oljavid en oljekris. N. 16.Nya villkorförekonomi ochpolitik ekonomi- kommissionens förslag.Fi. 16. Nyavillkor förekonomioch politik ekonomi- kommissionens förslag.Bilagor.Fi. 17. Ägandet av radioochtelevisioniallmänhetens tjänst. Ku. 18.Acceptans Tolerans Delaktighet. M. 19.Kommunerna och miljöarbetet. M. 20. Riksbanken ochprisstabiliteten. Fi. 21. Ökatpersonval. Ju. 22. Vad ärett statsråds arbetevärt Fi. 23. Kunskapens krona. U. 24. Utlänningslagen en partiell översyn. Ku. - 25. Sociala åtgärder förjordbrukare. Jo. 26. Handläggningenvissa av säkerhetsfrågor. Ju. 27.Miljöbalk.Del1och M. 28.Bankstödsnämnden. Fi. 29.Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Del Fi. 30. Rätten till bistånd inom socialtjänsten. S. 31.Kommunernas roll alkoholområdet ochinom missbrukarvården. S. 32.Ny anställningsskyddslag. A. 33. Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbrukoch livsmedelsindustri förEG.Jo.

Statens offentliga utredningar 1993

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Arbetsmarknadsdepartementet En ny datalag.[10] Nyanställningsskyddslag. [32] EGochvåragrundlagar. [14] Ökat personval, [21] Kulturdepartementet Handläggningenvissasäkerhetsfrågor. av [26] Löneskillnader ochlönediskriminering. Omkvinnoroch män arbetsmarknaden. [7] Utrikesdepartementet Löneskillnader ochlönediskriminering. Omkvinnor Styrnings- ochsamarbetsformer i biståndet. [1] och män arbetsmarknaden. Bilagedel.[8] Ägandet radioochtelevisioniallmänhetens av tjänst. Socialdepartementet [17] Statligtstödtill rehabilitering tortyrskadade av Utlänningslagen partiell en översyn. [24] flyktingar fl. [4] m. Bensodiazepiner beroendeframkallande psykofarmaka. Näringsdepartementet - [5] Svenska reglerförinternationell omfördelning oljavid av Socialförsäkringsregister. l ] oljekris.[15] en Rätten bistånd till inomsocialtjänsten. [30] Kommunernas på roll alkoholomrádet ochinom Miljö- och naturresursdepartementet missbrukarvården. Acceptans ToleransDelaktighet. [18] Kommunerna ochmiljöarbetet. [19] Kommunikationsdepartementet Miljöbalk.Del 1och [27] Postlag. [9] Ökadkonkurrens järnvägen.[13]

Finansdepartementet

Nyavillkorförekonomiochpolitik ekonomi- kommisionens förslag.[16] Nyavillkorförekonomiochpolitik ekonomi- kommisionens förslag.Bilagor.[16] Riksbanken ochprisstabiliteten. [20] Vad är ett statsråds arbetevärt [22] Bankstödsnämnden. [28] Fortsattreformering företagsbeskattningen. av Del [29]

Utbildningsdepartementet Kursplaner förgrundskolan. [2] Ersättning förkvalitetocheffektivitet. - Utformning av ettnytt resurstilldelningssystem för grundläggande högskoleutbildning. [3] Vårdhögskolor - kvalitet- utveckling huvudmannaskap. [12] - Kunskapens krona.[23]

Jordbruksdepartementet Livsmedelshygien småskalig och livsmedelsproduktion. 16] Socialaåtgärder förjordbrukare. [25] Åtgärderför att förbereda Sveriges jordbrukoch livsmedelsindustri förEG.[33]