Gemensamt genomförande : hur kan Sverige samarbeta med andra länder för att uppfylla åtaganden enligt Klimatkonventionen : slutbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

GEMEN§AMT

GENOMFÖRANDE

Hur kan samarbeta med

Sverige

i

.andra länder för

uppfylla åtaganden

att

enligt klimatkonventionen

Slutbetänkande av

Kommittén för internationellt

miljösamarbete

SM]

1994:140

I

Statens offentliga utredningar WW 1994:140

W Miljö- och naturresursdepartementet

Gemensamt genomförande

kan samarbeta med andra

Hur Sverige länder för att uppfylla åtaganden enligt

klimatkonventionen

Slutbetänkande av

för internationellt miljösamarbete

ggimittén

Stockholm 1994

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst.För remissutsändningar SOU och Ds av svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag Regeringskansliets förvaltningskontor av

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 10647 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91-38-13824-7 Stockholm 1994 ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Miljö- och naturresursdepartementet

Regeringen bemyndigade den 8 mars 1993 chefen för Miljö- och naturresursdepartementet att tillsätta särskild utredningsman med uppdrag en att utreda möjligheterna och formerna för ett gemensamt genomförande av klimatkonventionen och vissa andra internationella miljökonventioner. Med stöd av bemyndigandet tillkallade chefen för Miljöoch naturresursdepartementet, statsrådet Johansson, den 11 maj 1993 vägdirektören Hans Rode som särskild utredare. Som sakkunniga har deltagit departementssekreteraren Maria Gårding- Wärnberg, kanslirådet Ulla Weigelt, kanslirådet Helena Ödmark och departementssekreteraren Per Östensson. Som experter har deltagit utredningsdirektören Tord Eng, departementsseskreteraren Thomas Levander, chefsekonomen Kerstin Lövgren, enhetschefen Hans Nilsson, Per Erik Springfeldt, Svante Axelsson och Bengt Wallenberg. Svante Axelsson har entledigats fr. den 1 juni 1994. o. m. Olle Björk har varit sekreterare och Björn Carlén samt Hans Ohlsson biträdande sekreterare. Kommittén får härmed överlämna sitt betänkande.

Till betänkandet fogas tre särskilda yttranden. Vårt arbete är härmed avslutat.

Stockholm 14 oktober 1994

Hans Rode

Olle Björk

SOU 1994: 140 Sammanfattning 13

Sammanfattning

Utredningens uppdrag har varit att lämna förslag hur Sverige kan samarbeom te med andra nationer för att uppfylla åtaganden enligt internationella miljökonventioner främst klimatkonventionen. Vi har koncentrerat oss på klimatkonventionen men översiktligt berört även det nyligen upprättade andra svavelprotokollet. Klimatkonventionens långsiktiga mål är att begränsa utsläppen växthusgaser så atmosfärens av att koncentration av sådana stabiliseras på nivå förhindrar farlig gaser en som en störning av klimatsystemet. Den viktigaste växthusgasen är koldioxid. Klimatpolitiken har, eftersom den till stor del direkt berör energitillförsel och -användning, en stor betydelse för ekonomisk utveckling och internationell konkurrensförmåga. Klimatfrågans långsiktiga karaktär och problematikens globala omfattning fordrar uthållig internationell politik måste en som vara trovärdig och rättvis när det gäller insatsernas fördelning mellan länder. Det är därför viktigt att de avsätts för insatser klimatforresurser som mot ändringar gör största möjliga verkan, dvs. att kostnadseffektivitet eftersträvas. I klimatpolitiken talar anpassning och motåtgärder. De man om senare består dels i att öka upptagning koldioxid i växtlighet dels i minska av att utsläpp av koldioxid främst från förbränning fossila bränslen. Koldioxidav assimilationen kan ökas att ökar beståndet s.k. sänkor, främst genom man av genom att hejda avskogning och öka skogsplantering. Utsläpp av koldioxid härrör främst från användning av fossila bränslen, kol, olja och gas, som för den helt övervägande delen världens energiförsvarar av sörjning. Det är främst de industrialiserade länderna hittills för som svarat utsläppen men utvecklingsländernas utsläpp väntas komma öka snabbt i att

framtiden,

För alla länder utom de som svarar för de allra största andelarna koldiav oxidutsläppen USA, Ryssland, Kina, Tyskland och Japan gäller de - - att genom att reducera sina egna utsläpp för sig endast i marginell skala kan var påverka koncentrationen av växthusgaser i atmosfären. De råder alltså inte

14 Sammanfattning SOU 1994: 140

över klimatförändringarnas effekter för det landet. Ett mycket omfattande egna och förtroendefullt internationellt samarbete är därför nödvindigt. Klimatpolitiska åtgärder innefattar även minskade utsläpp av andra växthus-

gaser.

Ejfektiva internationella åtgärder mot klimayörändringar

Verkningarna växthusgaserna på klimatet är oberoende av var utsläppen av sker. Det är därför främst åtgärdskostnaderna som bör bestämma var åtgärderna vidtas. Vilka länder skall för och finansiera utsläppsminsksom ansvara ningar rättvise- och fördelningsfråga. I klimatkonventionen har industriär en länderna tagit på sig att ta ledningen i arbetet mot klimatförändringar. Konventionen att åtgärder kan vidtas tillsammans mellan konventionens anger parter. Detta betyder att t.ex. industriländer kan finansiera åtgärder i andra länder. Kriterier för hur detta skall ske skall utformas vid Cen första partskonferensen i Berlin 1995. Ju större skillnaderna mellan kostnader för åtgärder är mellan olika länder, desto viktigare blir de effektivitetsvinster som kan göras genom att omfördela från länder med höga åtgärdskostnader till sådana länder där dessa resurser kostnader är lägre. En rad olika kostnadstudier har genomförts. Resultaten i hög grad beroende pâ metodik och med nödvändighet osäkra eller diskutzbla antaganden rörande förutsättningar bränslepriser, ekonomisk tillväxt och anpassningssom förmåga. På projektnivå har beräkningar genomförts som visar på att kostnaden för att assimilera koldioxid beskogning uppgår ill något enstaka genom örekg koldioxid medan åtgärder när det gäller tillförsel av energi ligger i intervallet 2 10 öre per kg reducerad koldioxid. - Med starkt förenklade makroekonomiska modeller har nan också beräknat de kostnadsminskningar kan erhålla genom en sanordning av åtgärsom man der efter kostnadseffektivitetskriterier, ofta jämfört med alternativ politik en där varje land för minskningar endast på sitt eget territorium. Sådana svarar kalkyler visar på att mycket stora besparingar kan göras samordning genom en insatserna och introduktion och utveckling av ekonomiska styrmedel som av en koldioxidskatter och för utsläppsrätter. Även ett system för s.k. system gemensamt genomförande kan under vissa förutsättningar vilka redovisas nedan - bidra till att åtgärder mot klimatförändringar kan ske till lägre kostnader än vad en till nationella åtgärder begränsad politik medger.

SOU 1994: 140 Sammanfattning 15

Sverige har till skillnad från flertalet OECD-länder kraftigt minskat sina utsläpp av koldioxid de senaste två decennierna. Främst har detta skett genom att oljeförbrukningen har minskat och kärnkraften tagits i bruk. Kostnaderna för reduktionsåtgärder i Sverige kan därför bli jämförelsevis höga, särskilt när kärnkraftavvecklingen inleds. Våra studier antyder också att de svenska åtgärdskostnadema är väsentligt högre än vad fallet är i många andra länder. Därför aktualiseras i svensk klimatpolitik s.k. gemensamt genomförande. Gemensamt genomförande innebär ett bilateralt eller multilateralt avtal i vilket länder med höga kostnader för åtgärder mot utsläpp investerar i lågkostnadsländer och i gengäld erhåller någon form av kreditering att kvitta mot egna utsläpp. Gemensamt genomförande kan medge lägre totalkostnader för att uppnå mål i internationella avtal när det inte har betydelse för miljöeffekten var reduktionen sker.

Förutsättningar för gemensamt genomförande

Kostnadsskillnader mellan länder är inte vidare tillräckliga för de utan att effektivitetsvinster som teoretiska kalkyler visar skall kunna realiseras. Det fordras också ett utvecklat regelverk och drivkrafter för konventionens parter att genomföra åtgärder. Internationellt genomförda skatter eller överlåtbara utsläppsrätter har framför kvantitativa regleringar fördelen de främjar att en kostnadseffektiv fördelning insatserna klimatförändringar. av mot De bristande förutsättningar ännu föreligger för omfattande som en mer tillämpning av internationellt överenskomna koldioxidskatter eller s.k. utsläppsrätter innebär att gemensamt genomförande kan bli viktigt inslag i ett en politik som utgår från nationella kvantitativa reduktionsmål. I jämförelse med generellt verkande styrmedel har genomfögemensamt rande en svaghet i att projekten aktivt måste identifieras och genomföras och därtill kontrolleras i efterskott. Gemensamt genomförande kan därför i första hand komma att bli ett av de första stegen i internationellt samarbete. En annan svaghet med gemensamt genomförande är tillgodoräknande att ett av insatser avser utsläppsminskning i förhållande till referensbana en som anger hur stora utsläppen skulle ha blivit utan projektet. Medan skatter och utsläppsrätter är kopplade till faktiska utsläpp betalar man vid gemensamt genomförande för en beräknad skillnad mellan faktiska utsläpp och en hypotetisk referensbana. Detta betyder att båda parter i ett gemensamt genomföran-

16 Sammanfattning SOU 1994: 140

deprojekt kan ha intresse att överdriva eller överskatta utsläppseffekten. av Detta innebär stora problem för ansatsen och fordrar i en tillämpningsfas ett väl utbyggt kontroll- och administrationssystem, vilket kan medföra betydande hanterings- och transaktionskostnader. En följd är att reduktionskostnaderna, särskilt för små eller på många åtgärder utspridda gemensamt genomförandeprojekt, kan bli högre än de projektkostnader som nu noteras för pilotprojekt. Under förutsättning att redovisnings- och kontrollproblem kan bemästras saknas egentlig motsättning mellan gemensamt genomförande och en rättvis ländervis fördelning insatserna. Gemensamt genomförande kan innebära en av resursöverföring och spridning teknik till utvecklingsländer. Dessutom kan av möjlighet till gemensamt genomförande underlätta överenskommelser om en hur insatser och motåtgärder skall fördelas mellan konventionens parter industri- och utvecklingsländer. Den flexibilitet man vinner med gemensamt genomförande minskar de ekonomiska skillnaderna mellan olika lösningar baserade på skilda bedömningar hur rättvis ländervis fördelning av av en åtagandena ser ut. Ett regelverk saknas ännu för gemensamt genomförande. Den internationeldiskussionen fortgår alltjämt. Förslag till kriterier och villkor rörande vilka länder och slag åtgärder skall föremål för gemensamt genomföav som vara rande har diskuterats. Länder med uttalade kvantitativa åtaganden bör komma i första rummet mottagarland. I övrigt bör vara återhållsam med som man begränsningar när det gäller omfattning, t.ex. att endast en viss del av volymförändringen skall utgöra gemensamt genomförande, eller att endast skall kunna tillgodoräknas. För på något meningsfullt vissa slag av projekt att vis kunna beräkna utsläppsverkningar fordras dock en begränsning till konkreta åtgärder såsom energieffektivisering, bränslebyten och beskogning. Även för sådana projekt är beräkningsproblemen svåra men ändå förhållandevis hanterliga vid jämförelse med t.ex. effekter av rådgivning en eller informationsinsatser.

Svenska insatser för utveckling gemensamt genomförande av

Flera länder har förespråkat stegvis utveckling av gemensamt genomförande en där i det korta perspektivet inleder med försöksfas. Om bindande man en kvantitativa reduktionsmål aktualiseras har Sverige ett stort intresse av att ett effektivt sådant system för gemensamt genomförande kommer till stånd.

SOU 1994: 140 Sammanfattning 17

Genom att vidta åtgärder utomlands skulle Sverige vid given resursinsats kunna mångdubbla utsläppsreduktionerna eller alternativt uppnå vissa utsläppsreduktioner till bråkdelen av motsvarande kostnad i Sverige. De kostnadsreduktioner det kan bli fråga om beror av en rad faktorer, t.ex. hur riksdagens utsläppsreduktionsmäl preciseras, omställningen av det svenska energisystemet, ekonomisk tillväxttakt och bränsleprisutveckling. Dock kan kostnadsreduktionerna under rimliga förutsättningar, vid en kärnkraftavveckling, väntas uppgå till miljardbelopp årligen. Under förutsättning av att de fortsatta klimatförhandlingama beslutar om ett godtagbart regelverk och kriterier för gemensamt genomförande bör Sverige kunna delta i sådana projekt i länder med kvantitativa åtaganden rörande utsläppsutvecklingen. För närvarande har inget land några sådana åtaganden. Vi föreslår därför en försöks- och utvecklingsverksamhet som utgår från de projekt som nu pågår i Baltikum med NUTEK:s medverkan. Projekten bör drivas vidare med sikte på att skaffa erfarenheter från de frågor som rör möjligheten att kontrollera utsläppsförändringar och tendenser till överdrifter i resultatredovisning. Verksamheten bör i första hand inriktas på länder som har uttalade kvantitativa åtaganden att begränsa sina utsläpp. Ytterligare kriterier är att insatserna inte skall motverka andra miljömål och positivt medverka till andra utvecklingsmål i mottagarlandet. De särskilda förutsättningar Sverige har på områden såsom energieffektivisering, förnybara energislag, vattenkraft och skogsvård bör beaktas. Ländervalet bör i en första

försöksfas inriktas på de länder i Östeuropa där NUTEK bedriver verksam-

nu het. I ett senare skede är det angeläget att kretsen vidgas till att omfatta andra länder och även utvecklingsländer. Det aktuella svenska biståndet till utvecklingsländer bör utgöra grund för anspråk på att tillgodoräkna sig utsläppsminskningar. Det är viktigt att erhålla kunskap och erfarenhet av hur incitament och s.k. kreditering av utsläppsbegränsningar fungerar vid gemensamt genomförande. Därför bör utredas hur på nationell nivå kan pröva ett system för man gemensamt genomförande genom att ge företag kreditering för utsläppsminskning i andra länder. I vår belysning av möjligheterna att tillgodoräkna sig insatser i andra länder vid prövning enligt miljöskyddslagstiftningen har funnit att detta bör föranleda utredning sedan erfarenheter relevanta bestämmelser i av en ny miljöbalk vunnits. Vi föreslår också, sedan kriterier utformats vid den första partskonferensen, att ett system för skatteåterbetalning utvecklas, i vilket

18 Sammanfattning SOU 1994: 140

vissa skatteskyldiga kan medges delvis återbetalning av koldioxidskatt mot att de vidtar reduktionsåtgärder i andra länder. På det internationella planet bör Sverige verka för ett regelverk, som gör det möjligt att kontrollera och utvärdera projekt med avseende på utsläppsutveckling En slutsats är att gemensamt genomförande främst kan m.m. annan för Sverige viktig övergângslösning. Internationellt överenskomna ses som en skatter eller utsläppsrätter är system som på längre sikt är att föredra. Avslutningsvis skall framhållas att Sveriges bidrag till verkningsfulla åtgärder mot klimatförändringar, mot bakgrund av de utsläppsminskningar som redan ägt i Sverige, vår ringa andel de totala utsläppen och den förerum av stående omställningen energisystemet, utöver att vara föregångsland, kan av bli att verka för att effektiva styrmedel introduceras och tillämpas i en större länderkrets. En utveckling kriterier och system för gemensamt genomföav rande kan ett förtroendeskapande bidrag till uthålliga internationella vara åtgärder mot klimatförändringar. Det är nödvändigt att svenska åtgärder löpande anpassas till andra länders politik och åtaganden.

SOU 1994: 140 Kapitel I 19

1 Uppdraget. Redovisning av problemet och

betänkandets innehåll

l Uppdraget

Kommitténs uppdrag har varit att lämna förslag hur Sverige kan samarbete om med andra nationer för att uppfylla åtaganden enligt internationella miljökonventioner främst klimatkonventionen, även enligt instrument men nya inom t.ex. konventionen för långväga gränsöverskridande luftföroreningar LRTAP, vad gäller svavel, eller andra internationella överenskommelser angående gränsöverskridande föroreningar med särskilt stor betydelse för den svenska miljön Våra överväganden bygger på en kartläggning och jämförelse av kostnaderna för att minska utsläpp av koldioxid och andra gränsöverskridande föroreningar främst från energiproduktion och -användning i olika länder. Kostnadseffektivitet genom gemensamt genomförande i internationell samverkan är mekanismen som prövas. Begreppen kostnadseffektivitet och gemensamt genomförande är centrala i utredningens diskussion. Gemensamt genomförande kan vara ett bilateralt eller multilateralt avtal, i vilket länder med höga kostnader för åtgärder mot utsläpp investerar i utsläppsreducerande åtgärder i lägkostnadsländer och i gengäld erhåller någon form av tillgodohavande att kvitta mot utsläpp. Gemensamt egna genomförande kan medge lägre totalkostnader för att uppnå mål i internationella avtal i synnerhet när det inte har betydelse för miljöeffekten var reduktionen sker. Detta gäller exempelvis för växthusgaser. Gemensamt genomförande medger alltså, inom en given resursram, mer långtgående åtaganden i klimatpolitiken. För svavel- eller kväveutsläpp har källans belägenhet betydelse för miljöeffekten av utsläppen, vilket komplicerar förutsättningarna för ett effektivt gemensamt genomförande.

l Direktiven i sin helhet återfinns i bilaga

20 Kapitel 1

Vid klimatkonventionens första partskonferens skall kriterier fastställas för gemensamt genomförande rörande växthusgaser. I det andra svavelprotokollet förutskickas ett möjligt framtida utrymme för gemensamt genomförande. När villkoren för gemensamt genomförande är preciserade kan man lösa länder kan formuleras, kostnader fördelas och frågorna om hur avtal mellan hur minskningar skall räknas respektive land till godo. I uppdraget ingick att belysa sådana frågor. Vidare skall alternativa möjligheter att finansiera åtgärder i andra länder presenteras. Möjligheten att åtgärder i anslutning till prövning enligt miljöskyddslagen kan växlas mot åtgärder i andra länder bör belysas samt möjligheterna att tillgodoräkna sig utsläppsminskningar i anknytning till biståndssamarbetet med utvecklingsländerna. Utredningen har begränsat analysen till att omfatta utsläpp av koldioxid som är den viktigaste växthusgasen och utsläpp svaveldioxid som bidrar till av försurningen i Sverige. Skälen till denna avgränsning är flera. Klimatpolitiken i Sverige och andra länder är ännu i första hand inriktad på koldioxidutsläpp.

Övriga betydelsefulla växthusgaser har ännu med undantag för freoner

- inte blivit föremål för tillräcklig analys för att aktualisera gemensamt genomförande. I huvudsak kan detta tillskrivas att utsläppen är diffusa och därför svåra att uppskatta och kontrollera till sin omfattning. Nedfallet svavel i Sverige härrör i stor utsträckning från utländska av punktkällor och ägnar sig i detta hänseende väl för gemensamt genomförande. till vad gäller för koldioxid kan dock inte utsläppsminskningar i I motsats som ett land utan vidare balanseras mot ökningar i det andra, eftersom nedfallssituationen också kan komma att ändras i övriga länder till följd av en sådan kvittning.

När det gäller vattenburna föroreningar i t.ex. Östersjön kan sannolikt

- många utsläppsminskningar i öststaterna förväntas kostnadseffektiva vara

åtgärder för Östersjön som helhet. Åtgärder i t.ex. Baltikum är viktiga för miljösituationen längs de baltiska

ländernas kust påverkar i mindre utsträckning förhållandena längs den men svenska kusten. Där är reduktioner svenska utsläpp viktiga speciellt i vikar av och skärgårdsomrâden. Vid analys av gemensamt genomförande måste man en beakta effekterna såväl i kustnära områden som i det öppna havet. Utredningen har inte haft möjlighet att genomföra sådan analys under den tid som stått en till förfogande utan har i enlighet med sina direktiv koncentrerat sig på - luftbuma föroreningar, klimatpåverkande gaser och svavelutsläpp.

Kapitel 1 21

I vidsträckt bemärkelse kan gemensamt genomförande även innefatta överföring av resurser och biståndsverksamhet. Sådana insatser har stort värde men kan endast i allmän mening räknas Sverige till godo. Insatser av detta slag faller därför utanför det centrala området för utredningens överväganden, nämligen hur ett system för gemensamt genomförande kan utformas så att Sverige kan samarbeta med andra nationer för att uppfylla sina åtaganden enligt internationella miljökonventioner. I det följande analyseras förutsättningar för gemensamt genomförande, kvantitativa mål, kostnadsskillnader och regelverk. På grundval av denna analys anges ett möjligt förfarande att fortsätta bygga upp en försöksverksamhet för gemensamt genomförande som ett inslag i en svensk klimatpolitisk strategi. Såväl klimatpolitik som gemensamt genomförande är nya termer med ännu oklar begreppsbildning. Utredningens arbete är till stor del av sökande och prövande karaktär. Empiriska erfarenheter är begränsade och institutionella förutsättningar oprövade. På det internationella planet fortgår alltjämt förhandlingar om former och kriterier för gemensamt genomförande. Vår diskussion, slutsatser och förslag får ses i detta ljus.

1.2 Utredningens innehåll

I sina huvuddrag är rapporten disponerad enligt följande: Inledningsvis redovisas bakgrunden i kapitlen 1-5. Där refereras kortfattat problemen med gränsöverskridande luftföroreningar, växthuseffekten och försumingen. Vi redovisar utsläppsutvecklingen och dess förutsedda framtida utveckling. Denna genomgång visar på att internationellt samarbete är nödvändigt. Samarbetets former, utveckling och omfattning redovisas i kapitlen 3 och 4. Särskilt diskuteras möjligheterna att genomföra åtgärder gemensamt mellan länder. De viktigaste ländernas miljöpolitik och inställning till samarbete har naturligtvis stor betydelse och redovisas kortfattat i kapitel 5. En grundläggande förutsättning för gemensamt genomförande är att kostnaden för åtgärder skiljer sig åt mellan länder. Därför analyseras kostnadsförutsättningar för Sverige och andra länder utförligt i kapitel 6 - Skillnader i âtgärdskostnader är en nödvändig men inte en tillräcklig förutsättning för att gemensamt genomförande skall vara ett effektivt instrument. De svåra tillämpnings- och kontrollproblem som därtill måste bemästras behandlas i de följande kapitlen 9-10 liksom frågan om det är rättvist att rika

22 Kapitel 1

industriländer vidtar åtgärder i utvecklingsländerna. Även frågan hur om gemensamt genomförande påverkar teknikutveckling och -spridning behandlas. Därefter tar vi i kapitel 11 upp den aktuella internationella diskussionen om hur ett samarbete på klimatområdet skall byggas upp, vilka riktlinjer som skall gälla och i vilken bör gå fram. takt man Rapporten avslutas med diskussion om hur Sverige kan delta och en utveckla ett internationellt samarbete kring gemensamt genomförande. Vi lägger fram förslag till hur Sverige skall kunna gå vidare. Nedan ges beskrivningar av kapitlens innehåll i punktform.

Kapitel 2 -Gränsöverskridande luftföroreningar utsläpp av koldioxid och svavel Här redovisas skadeverkningar och utsläppsutvecklingen för växthusgaser samt svaveloxider och kväveoxider samt prognoser för de framtida utsläppen.

Kapitel 3 Internationellt miljösamarbete - Här redovisas det internationella miljösamarbetets former. De konventioner är aktuella på området redovisas liksom de protokoll som tecknats under som dessa konventioner. Några drag i utvecklingen av konventionerna anges.

Kapitel 4 -Styrmedel för efektiva internationella avtal Här behandlas aktuella samarbetsformer och styrmedel som konventionerna aktualiserar. I detta kapitel också första introduktion till den speciella ges en betydelse givits begreppet gemensamt genomförande joint som implementation i klimatsammanhang.

Kapitel 5 -Svavel- och klimatpolitiken i Sverige och i vissa andra länder Här beskrivs kortfattat Sveriges politik försurnings- och klimatområdet. Den hittillsvarande politiken i några andra industriländer och östländer redovisas också.

Kapitel 6 Kostnader begrepp och principer - - Om skillnaderna mellan åtgärdskostnader ländernaparterna emellan är stora kan betydande ekonomiska och miljömässiga effektivitetsvinster göras i insatserna mot växthuseffekten eftersom det inte för klimateffektens vidkommande spelar någon roll var åtgärderna vidtas.

SOU 1994: 140 Kapitel I 23

Gemensamt genomförande är en mekanism för ökad kostnadseffektivitet, dvs att man för varje given insatt krona skall få största möjliga utbyte vad gäller reduktionen av koncentrationen av klimatpåverkande gaser i atmosfären. Begreppen kostnader och kostnadseffektivitet är centrala för gemensamt genomförande och diskuteras här.

Kapitel 7 Kostnader för begränsning av utsläpp av koldioxid och svavel i utlandet Kapitlet redovisar olika mått på kostnaderna för utsläppsreduktion av svavel och deras bestämmelsefaktorer liksom en kartläggning av de merkostnader som uppstår vid en övergång till icke fossila bränslen.

Kapitel 8 Kostnader för att begränsa koldioxidutsläppen i Sverige - Kostnaderna för åtgärder utomlands måste ställas mot kostnaderna i Sverige för att en bedömning av potentialen för gemensamma åtgärder skall kunna göras. Kostnaderna för åtgärder i Sverige har beräknats med utgångspunkt dels i olika modeller dels på projektnivå inom energisektorn.

Kapitel 9 -Tillänzpningsproblem vid gemensamt genomförande Här redovisas några av de frågor som måste lösas vid konkret tillämpning en av gemensamt genomförande. Reduktionseffekten vid gemensamt genomförande måste bedömas ijämförelse med en referensbana. Frågor kring möjligheten att formulera referensutveckling diskuteras här. Särskilt belyses hur gemensamt genomförande kan tänkas fungera när mottagarlandet har, respektive saknar, kvantifierade utsläppsmål. Vidare behandlas här frågan om s.k. läckage. Efter utsläppsreducerande åtgärder i Lex. ett kraftverk kan det överblivna bränslet i stället läcka ut via marknaden och få avsättning på något annat håll i världen och därför ge upphov till utsläpp där i stället.

Kapitel 10 Fördelnings- och utvecklingsfrâgor vid gemensamt genomförande - Här diskuteras viktiga allmänna frågeställningar kring rättvisa och teknisk utveckling vid tillämpning av gemensamt genomförande.

24 Kapitel I

Kapitel 11 Kreditering, kriterier och riktlinjer - Föreslagna riktlinjer för gemensamt genomförande, läget i de internationella klimatförhandlingama och hur kan utveckla ett system för gemensamt man genomförande redovisas och diskuteras.

Kapitel 12 Former för stegvis utveckling gemensamt genomförande i - en av Sverige Här beskrivs några alternativa sätt att gradvis bygga upp ett system för gemensamt genomförande i Sverige i skala som anpassas till de krav som en ställs energi- och klimatpolitik samt den internationella utvecklingen. av Möjligheten knyta gemensamt genomförande till tillståndsprövning enligt av att miljöskyddslagstiftningen diskuteras.

Kapitel 13 Internationella betingelser och inriktning för gemensamt genomförande Länderinriktningen sedd från svenska utgångspunkter diskuteras. I detta kapitel redovisas också hur det svenska handlingsutrymmet påverkas av eventuellt EG-medlemskapUtredningen har även att svara på om vi bör ett söka tillgodoräkna effekter u-landsbistândet. Denna fråga behandlas här. oss av

Kapitel 14 Slutsatser och förslag - Betydelsen för Sverige att verka for att gemensamt genomförande blir ett av trovärdigt och tillförlitligt element i det internationella samarbetet diskuteras.I detta kapitel utredningens slutsatser. Det rör främst olika aspekter summeras på hur gemensamt genomförande kan fogas i svensk och internationell

klimatpolitik, bland annat

lämplig omfattning och inriktning kriterier som bör förespråkas kriterier och villkor för fortsatt svensk verksamhet länderval. -

Kapitel 2 25

2 Gränsöverskridande

luftföroreningar utsläpp av koldioxid och svavel

-

2. 1 Inledning

I detta kapitel skall vi kortfattat redovisa hur utsläppen av växthusgaser och svavel har utvecklats. Vi kommer att redogöra för hur utsläppen fördelar sig mellan länder och regioner. Syftet är att ge en grund för den fortsatta diskussionen i utredningen. Fördelningen av utsläpp och utsläppsminskningar ländervis är ett centralt tema i det internationella samarbete vi skall diskutera i denna utredning. Kapitlet börjar med en redovisning av utsläppen av s.k. växthusgaser. Därefter behandlar vi utsläppen av svavel. Varje avsnitt innehåller en kort orientering om de problem som utsläppen ger upphov till.

2.2 Växthuseffekten

Så kallade växthus- eller klimatgaser, gaser som begränsar utstrålning av värme från jorden, återfinns naturligt i atmosfären. Härigenom kan en del av den solenergi som träffar jorden hållas kvar i atmosfären. Tack vare detta är temperaturen sådan att växter, människor och djur kan leva på jorden. Utan dessa klimatgaser skulle temperaturen vara avsevärt lägre. Klimatgasemas koncentration i atmosfären påverkar alltså jordens temperatur. De mest betydelsefulla klimatgaserna anses vara koldioxid C02, metan CH., dikväveoxid N10 samt olika stabila klorflourkarboner CFC. Förekomsten av dessa gaser i atmosfären har varierat över tiden, bl.a. beroende på naturliga händelser som t.ex. vulkanutbrott. Till följd av mänsklig verksamhet har emellertid halten av klimatgaser kommit att öka i atmosfären, och det i en sådan omfattning och på en så kort tid att det befaras att kraftiga klimatförändringar kan komma att uppstå.

26 Kapitel 2

Av mänsklig verksamhet förorsakade utsläpp antropogena utsläpp uppkommer främst från förbränning av fossila bränslen. Genom förbränning av fossila bränslen frigörs den koldioxid som har legat bundet i kol- och oljereserver till atmosfären. Idag är det användningen av fossila bränslen som svarar för det största tillskottet av klimatgaser till atmosfären. Innan industrialiseringen tog fart kom de största antropogena tillskotten av att stora arealer skog avverkades och ersattes av jordbruksmark och andra former av kulturlandskap. Den koldioxid som var bunden i skogen släpptes ut i atmosfären. I dag är avskogning orsak till minskad upptagning av koldioxid assimilering en främst i utvecklingsländerna. Utsläpp av växthusgasen metan sker liksom för koldioxid genom naturliga nedbrytningsprocesser i naturen och genom olika mänskliga aktiviteter. Metan bildas vid nedbrytning organiskt material under syrefria förhållanden av exempelvis i våtmarker, avfallsdeponier eller som en följd av växtätande djurs matsmältning. Dikväveoxid, även kallad lustgas, uppkommer även den vid både naturliga och antropogena processer. De viktigaste antropogena utsläppskällorna för lustgas är risodlingar, gödselanvändning samt olika förbränningsprocesser. Klorfluorkarboner CFC vanligtvis kallade freoner är en grupp ämnen som främst används som lösningsmedel eller kylmedier, t.ex. i kylskåp. För växthusgas gäller ett speciellt förhållande. Deras verkan är nämligen oberoende på jorden de släpps ut. Detta förhållande är av stor betydelse av var för utformandet av en effektiv klimatpolitik. De olika växthusgasemas bidrag till växthuseffekten varierar. Förutom direkta effekter har utsläppen ibland även delvis svårbedömda indirekta effekter. Med indirekt effekt menas gasens påverkan på och medverkan i atmosfärkemiska som påverkar andra föreningars bidrag till processer växthuseffekten. I syfte att jämföra olika växthusgasers klimatpåverkan med varandra har s.k. GWP-faktorer Global Warming Potential utarbetats. Eftersom gaserna har skilda uppehållstider i atmosfären beräknas GWPfaktorerna för olika siktlängder t.ex. 20 eller 100 år. Sådana GWP-faktorer redovisas i tabell 2.1. Dessa beskriver hur mycket en viktenhet av ifrågavarande gas bidrar till växthuseffekten i relation till motsvarande mängd koldioxid.

SOU 1994: 140 Kapitel 2 27 Tabell 2.] GWPA-fakmrer,hundraåmperspektiv

Källa: 1992 IPCC Supplement, WMOUNEP, 1992

Med kunskap om olika gasers effekter på klimatet kan den samlade klimatpåverkan beräknas. En sådan beräkning för år 1990 redovisas i figur 2.1.

Figur 2.1 Utsläppen av växthusgaserfördelade pâ olika gaser samt efter verkan CH4 öv Öv 4% 0,5 Gton0,013Gtnn

Utsläpp W Växthuülilser1990- Potentiellväxthuspåverkan1990.

Källa: Statensnaturvårdsverk

Av figuren framgår att koldioxid är den volymmässigt mest betydelsefulla växthusgasen. Freoner har betraktats som en mycket kraftfull växthusgas. Deras bidrag till växthuseffekten har till följd av nya rön kommit att omvärderas. En indirekt effekt verkar enligt dessa rön avkylande på atmosfären. Denna kylande effekt kompenserar ungefär de uppvärmande egenskaperna hos CPC-gaserna. Innan CPC-föreningarnas växthuseffekt omvärderades räknade man med att koldioxiden svarade för över 60 % av växthuseffekten i ett perspektiv 100 år och nära 80 % i ett perspektiv på 500

28 Kapitel 2 SOU 1994: 140

år. Om hänsyn tas till CFC-gasernas indirekta effekter ökar koldioxidens relativa betydelse ytterligare. Noteras bör dock att trots övriga växthusgasers relativt små bidrag till de totala utsläppen i förhållande till koldioxid har varje utsläpp dock en stor växthuspåverkande effekt. Den nuvarande utsläppsutvecklingen pekar enligt FN:s expertgrupp Intergovemmental Panel on Climate Change IPCC, mot en sannolik temperaturhöjning på ca 0,3°C mellan O,2-0,5°C per decennium under nästa århundrade som en följd av växthuseffekten. De beräkningar ligger till grund för IPCC:s bedömningar är osäkra i som flera avseenden. Effekterna för miljö och samhälle av klimatförändringar bedöms emellertid kunna bli utomordentligt långtgående. Hastigheten i klimatförändringen är i många fall avgörande för hur olika arter kan påverkas. Klimatprognoser tyder på att hastigheten i förändringen är större än vissa arters möjligheter att anpassa sig. Effekter på arter och ekosystem kan bli plötsliga och därigenom leda till att ekosystem destabiliseras eller bryts ned. Den antagna temperaturökningen förväntas kunna leda till att vattennivån i haven kan komma att höjas med 30-110 cm fram till år 2100. En sådan höjning havsnivån leder till allvarliga konsekvenser för lågt liggande Ö-länder. av Förutsättningarna för lokalisering bostäder, jordbruk och industri kommer i av vissa fall radikalt förändras, vilket påverkar förutsättningarna för dessa nationers ekonomiska utveckling. Kombinationen av havsnivåhöjning, uppvärmning haven och sedimentering kan enligt IPCC förväntas ha av allvarliga effekter på ekosystemen i kustzoner. Växtplanktonproduktionen i haven kan direkt påverkas temperaturhöjning, särskilt i områden där av en isutbredningen pâverkas. De allvarligaste effekterna bedöms dock vara ändringarna i oceancirkulationen vilket påverkar näringstillgången i haven. De väntade klimatförändringarna skulle kunna leda till att den tropiska skoutbredning i Afrika minskar snabbare och att torkan i Sahelomrâdet gens sprider sig till savannerna. Lågt liggande kusttrakter och deltaområden kan komma att översvämmas. IPCC pekar också på att vattentillgången kan minska det varmtempererade området, bl.a. över centrala i betydande delar av Nordamerikas högavkastande områden. För att begränsa temperaturstegringen till högst 0,1°C per decennium och totalt till högst 2°C över förindustriell nivå Statens Naturvårdsverk i anger rapporten Miljö 93 att utsläppen koldioxid behöver minska med omkring av

Kapitel 2 29 50-60% inom de kommande 50 åren. En sådan reduktion motsvarar en tillbakagång till utsläppsnivån runt 1950-talet.

2.2. l Koldioxidutsläpp Världen De globala koldioxidutsläppen från förbränning av fossila bränslen har ökat sedan industrialiseringen tog fart under 1700-talet. Efter andra världskriget accelererande utsläppsökningen och huvuddelen av den koldioxid som tillförts atmosfären genom förbränning av fossila bränslen har kommit sedan dess. I figur 2.2 redovisas hur de globala utsläppen av koldioxid har utvecklats. Figur 2.2 Världensårliga utsläpp av koldioxid från fossila bränslen Ang; lroldoxidmsläpp

. r

Utslapp. miqameø Inn kol

,mM

B50 A: uses [Fig 4.1, s. 51] Källa: SNV R4I20 Mängden koldioxid i atmosfären påverkas också av hur marken brukas. Ungefär fyra femtedelar av koldioxidutsläppen från mänsklig verksamhet härrör från förbränning av fossila bränslen och en femtedel kommer från förändringar i markanvändning bl.a. från skogsmark till jordbruksmark eller bebyggda områden. Totalt uppgick utsläppen av koldioxid från energianvändning år 1992 till ca 21,6 miljarder ton.

30 Kapitel 2 SOU 1994: 140 Ett litet antal länder svarar för större delen av utsläppen:

Ett trettiotal huvudsakliga industrialiserade länder svarar for över 90 procent av utsläppen. Världens framtida utsläpp har prognostiserats det internationella energiav organet IEA2 för åren fram till år 2010. Man presenterar ett referensfall där energiåtgången för OECD-länderna förväntas öka med i genomsnitt 2,4 % per år fram till år 2010. För OECD-länderna beräknas utsläppen av koldioxid öka från 10 380 miljoner ton år 1990 till 13 260 mton år 2010. Härav står Europa och Nordamerika för vardera fjärdedel medan övriga OECD-länder, främst en Japan, svarar för hälften av utsläppsökningen.

Utsläppen från Central- och Östeuropa beräknas följa energianvändningen

och till år 2010 stabiliseras på 1990 års nivå. För den icke industrialiserade utsläppen fördubblas fram till år 2010. Därigenom delen av världen förväntas skulle dessa länder komma att bidra till en sammantaget större andel av koldioxidutsläppen än länderna inom OECD-området, se figur 2.3.

Ökningen utsläppen från länderna utanför OECD-området beror på bl.a.

av befolkningstillväxt, ökad ekonomisk aktivitet, industrialisering och ökade behov transporter. Dessutom förväntas den ökande kraftproduktionen i två av de snabbast växande icke-OECD-länderna, Indien och Kina, ske främst med av koleldade anläggningar. Att stabilisera koldioxidemissionerna utan deltagande

länder utanför OECD-länderna och Central- och Östeuropa är mot denna

av bakgrund svårt och på lång sikt knappast möjligt. Prognoser är alltid baserade på förenklade modeller eller bilder av verkligheten med de begränsningar som detta nödvändiga och praktiska förfarande medför. I de modellberäkningar som redovisats här är antaganden för den ekonomiska tillväxten den faktor som mest påverkar resultaten i En jämförelse referensscenariot med scenariot hög ekonomisk prognoserna. av tillväxt i genomsnitt 3 % år emissionsökningar på ca 61 %, jämfört per ger

2 I rapporten World Energy Outlook, Paris, 1993.

Kapitel 2 31

med ca 48 % i referensscenariot, till år 2010. l scenariot med låg ekonomisk tillväxt anges ca 34 % som motsvarande värde.

Figur 2.3 Fördelning av världens totala utsläpp av koldioxid. Mton C02

14000T

10000- 1971 N 8000 8 01990 5 g I2000 2 6000 1112010 4000

0 I 1 E t: E .§2 2 ä V å :o u o s: L 3 Z

Källa: IEAJWUrIdEnergy Outlook, 1993

Att utsläppen från OECD-länderna fram till år 2010 minskar i förhållande till övriga grupper beror bl.a. på antaganden ökad energieffektivitet under om perioden till följd av teknisk utveckling och ökad andel tjänsteproduktion i en de förra länderna. IEA redovisar också ett s.k. energieffektiviseringsscenario för OECDländerna samt scenarier med koldioxidskatt på 22 öre kilo koldioxid en per respektive 65 öre per kilo koldioxid. l detta scenario antar man att möjligheterna till energieffektivisering inom OECD-området utnyttjas maximalt. Scenariot avses ange vad som är tekniskt möjligt. IEA anger dock att åtgärderna inte kan antas komma till stånd utan kraftfulla politiska insatser och ett likaledes kraftigt förändrat konsumtionsmönster. Scenariot innebär ökning koldioxidemisen av sionerna med ca 8 % år 20l0jämfört med 1990 års nivåer. I scenarierna med koldioxidskatter skulle motsvarande ökning bli ca 17 % låg skatt respektive ca 9 % hög skatt.

32 Kapitel 2

OECD-länderna

Utsläppsmönstret för koldioxid skiljer sig avsevärt mellan olika OECD-länder. Sverige och Norge avviker att praktiskt taget inte ha några koldioxidutgenom släpp från elproduktionen. I Sverige produceras genom ungefär lika delar vattenkraft och kärnkraft och i Norge enbart med vattenkraft. Frankrikes utsläppsmönster liknar Sveriges till följd av den stora andelen kämkraftsbaserad elproduktion. I figur 2.4 redovisas den relativa utsläppsutvecklingen år 1970, 1980, och 1990 för bl.a. länderna inom OECD-området. För flertalet länder överstiger utsläppen år 1990 tidigare nivåer. Den svenska utsläppsminskningen de senaste två decennierna är i internationell jämförelse enastående. Det framgår också av figuren att utsläppen i bl.a. Luxemburg och Frankrike har minskat betydligt de decennierna. Andra länder t.ex. Tyskland och Storbritannien uppvisar senaste mindre reduktioner.

Kapitel 2 33 Figur 2.4 Vissaländers utsläpp av koldioxid åren 1970 och 1980 i förhållande till utsläppen år 1990

1990 Ungern Tjeckoslovakien Polen USA NyaZeeland Kanada Japan Australien Österrike Turkiet i Sverige Schweiz Norge Island Finland EU Tyskland Storbritannien Spanien Portugal Nederlânderna Luxemburg Italien Irland Grekland Frankrike i Danmark Belgien 0% 20% 40% 60% 80% 100%120%140%160%180%

Källa: OECD Environmental Data 1993, Paris 1993

34 Kapitel 2 SOU 1994: 140

Sverige

I Sverige svarar koldioxidutsläppen för ungefär 80 % av det samlade antropogena bidraget till växthuseffekten år 1990. Metan, dikväveoxid och stabila fluorföreningar svarade för resten. Sammantaget har de svenska koldioxidutsläppen under perioden år 1970 till 1992 minskat med ca 40% figur 2.5. De största utsläppsminskningama har skett inom industrin och i energisektorn.

Figur 2.5 Utxldppsutvecklingför koldioxid i Sverige ochför OECD-Idndema Index I 970 l 00

'''''''''''''''' a 60%- 40% -- -oscn - - - Sverige 20%r- 0% y . . s . 1970 1980 1985 1990 1995 2000 2005

Källor IM, World Energy Outlook, Paris 1993, NUTEK Energirappørt 1994 och OECD Environmental Data 1993.

Till övervägande del kommer koldioxidutsläppen från användningen av fossila bränslen. År 1990 uppgick de faktiska utsläppen koldioxid till totalt 59,9 av miljoner ton3. Närings- och teknikutvecklingsverket NUTEK har i Energirapport 1994 prognosticerat energianvändningen fram till år 2005. Denna prognos utgår från BNP-tillväxt på i genomsnitt 1,8 % och ett internationellt oljepris som stiger en med drygt 4 % år. Analysen utgår från hittills fattade politiska beslut. per Således görs inga antaganden beträffande förändringar av politiken eller tillkommande styrmedel för att begränsa utsläppen av koldioxid. Enligt

3 Statens naturvârdsverk, Åtgärder mot klimatförändringar, rapport 4120.

Kapitel 2 35

prognosen kommer den slutliga energianvändningen öka ganska långsamt, 0,9 % per år. Elanvändningen bedöms öka med omkring 1 % per år fram till år 2005. Den stigande elefterfrågan innebär att användningen år 2005 bedöms överstiga det svenska produktionssystemets förmåga med 5,5 TWh. Hur detta tillkommande kraftbehov tillgodoses är av avgörande betydelse för hur de svenska koldioxidutsläppen kommer att utvecklas. Täcks det ytterligare kraftbehovet med import av eller genom koldioxidfria produktionstekniker i Sverige växer de svenska utsläppen långsammare än om elen produceras med fossila bränslen. N UTEKs prognos visar att utsläppen av koldioxid kommer att öka med 7 till 11 miljoner ton fram till år 2005, beroende på hur det tillkommande kraftbehovet täcks. Av det material som NUTEK har lämnat som underlag till Sveriges nationella klimatrapport och som baserar sig på samma förutsättningar - som Energirapport 1994 framgår att utsläppen endast kommer att öka marginellt fram till år 2000. Efter sekelskiftet ökar utsläppen snabbare. Dessa analyser innefattar inte konsekvenserna av en påbörjad kärnkraftsavveckling. I ett längre tidsperspektiv blir kärnkraftsavvecklingen och valet av framtida energikällor helt avgörande för den svenska utsläppsutvecklingen. I figur 2.6 redovisas en analys över utsläppsutvecklingen fram till år 2015. Denna studie, som utförts med hjälp av energisystemmodellen MARKAL, baseras på samma förutsättningar som NUTEKs Energirapport 1994 med den skillnaden att tidsperspektivet är utdraget till år 2014 och att effekterna av en kärnkraftsavveckling åren 2005 2010 innefattas i analysenä Att kärnkraften i denna studie avvecklas under perioden 2005-2010 är betingat av analystekniska skäl och är således inte något ställningstagande beträffande tidpunkten för avvecklingen. Med en kärnkraftsavveckling som påbörjas tidigare kommer tillväxten i de svenska koldioxidutsläppen att tidigareläggas jämfört med vad figur 2.6 visar. Den utsläppsutveckling som anges i figur 2.6 är inte någon i prognos egentlig mening. Analysen visar i grova drag hur utsläppsutvecklingen skulle komma att te sig om inte ytterligare styrmedel mot ökade koldioxidutsläpp införs.

4 För en mer utförlig beskrivning av förutsättningarnafor analysenhänvisasläsarentill Utvärdering av styrmedeloch stöd for begränsning av koldioxidutsläpp i Sverige,NUTEK R 1994:48.

36 Kapitel 2 SOU 1994: 140

Den modell med vilken analysen har genomförts tar endast till en del hänsyn till samspelet mellan energipris och efterfrågan på energi, vilket möjligen medför en för hög utsläppsnivå.

Figur 2.6 Utsläpp koldioxid i Sverige underförutsättning av att inga åtgärder utöver av redan vidtagna genomförs Mton C02

120 -- 100 -- 80

60 - 40

0 é : i 4 s : : : 1970 1980 1990 2000 2010

Kalla: Utvärdering av styrmedeloch stöd för begränsning av koldioxidutsläpp i Sverige. NUTEK R 1994:48

Analysen visar kärnkraftsavveckling kommer att innebära kraftigt ökade att en

koldioxidutsläpp även betydande energieffektivisering kommer till

om en stånd.

2.3 Försurning

2.3.1 Nedfall av svavel och kväve

Nedfall svavel- och kväve försurar mark och vatten. Huvuddelen av av försurningen orsakas svavelnedfallet. Hittills har effekterna av kvävenedav fallet varit relativt begränsade, men kan förväntas öka i takt med att marken, speciellt i södra Sverige, närmar sig kvävemättnad. Sverige utgör på grund en berggrundens sammansättning de mest försurningskänsliga områdena av ett av i Europa. Skadorna försurningen ger upphov till är störst i sydvästra som Sverige men förekommer ända upp i mellersta Lappland.

Kapitel 2 37

Nedfallet av svavel och kväve i Sverige uppgick år 1990 till 232 000 ton respektive 217 000 ton och består till stor del av luftföroreningar som transporteras hit från andra länder. De största enskilda bidragen kommer från Tyskland och Storbritannien vilket framgår av redovisningen i figur 2.7 och 2.8.

Figur 7 Nedfall av svavel i Sverige år 1990fördelat pá ursprungsländer samt andel av ursprungslandetsutsläpp som hamnar i Sverige. I % av utsläppfrån resp land I av nedfalli Sverige Chest,inkl h . . Övr. länder Frankrike Storbritannien Tyskland fdTjeckoslovakien Polen fdSovjetunionen

:oss 26% 16% 6% 10% 26% :det 40% Källa: SCB

Ett mått på markens förmåga att motstå effekterna från nedfall av törsurande ämnen är de s.k. kritiska belastningsgränserna. Idag överskrids dessa i känsliga områden i större delen av landet. För att inte överskrida dessa gränser

skulle nedfallet av svavel behöva minska med 60 80 % ca 60 % för kväve i

- Götaland, men också i Svealand 50-70% för svavel, 40 % för kväve och södra Norrland 15-60 % svavel, ca 20 % för kväve enligt Statens naturvårdsverk SNV, Miljö 93. För att de kritiska belastningsgränserna skall nås i Europa helhet, krävs som att de försurande utsläppen minskas med väsentligt mer än vad som hittills beslutats, exempelvis måste svavelutsläppen reduceras med omkring 90 % i förhållande till 1980 års nivå.

38 Kapitel 2

Figur 2.8 Nedfall kväve i Sverige år l 990 fördelat på ursprungslânder samt andel av av urrprungslandetr utsläpp som hamnar Sverige. i I av utsläpp från resp land I % av nedfalliSverige Obcst, inkl. hav Övr.länder Frankrike Storbritannien Tyskland fd Tjeckoslovakien M Polen fd Sovjetunionen

40% 30% 20% 10% 0% 10% 20% Källa: SCB

Lokalt finns det också skäl att vidta åtgärder för att minska utsläppen. På

många håll i Central- och Östeuropa ger utsläpp av försurande och förorenande

ämnen akuta skadeverkningar. Orenade utsläpp har skapat svåra luftföroreningsproblem med höga halter bl.a. svaveldioxid och tungmetaller. av De höga halterna luftföroreningar kommer oftast från lokala eller i av närområdet liggande utsläppskällor, exempelvis kraftverk. I några områden bl.a. den svarta triangeln i gränsområdet mellan Polen, Tjeckien och östra Tyskland, Donetsomrádet i Ukraina och Minskområdet i Vitryssland, ligger punktkällorna så tätt att föroreningshalterna regionalt når hälsofarliga nivåer med bl.a. ökad spädbarnsdödlighet som följd.

2.3.2 Svavel- och kväveutsläpp

Förbränning fossila bränslen är den största källan till antropogena svavelutav släpp. Av utsläppen från industriländerna står förbränning av fossila bränslen för närmare 90 % av utsläppen.

SOU 1994: 140 Kapitel 2 39

I nästan alla länder i Europa har svavelutsläppen minskat under l980-talet. I

Östeuropa är reduktionen relativt liten, medan den i Västeuropa uppgår till

drygt 40 %. Sammantaget har svavelutsläppen i Europa reducerats med ca 20 %. Det nyligen undertecknade andra svavelprotokollet de överensanger komna utsläppsmålen för år 2000 som undertecknande länder att avser uppfylla. Itabell 2.2 anges de olika ländernas reduktionsmålsättningar. För Sveriges del uppnåddes målet på en âttioprocentig reduktion under 1992.

I Central- och Östeuropa förväntas det pågående ekonomiska reformarbetet

resultera i att energianvändningen och utsläppen svavel kommer att minska. av Exempelvis har Världsbanken i studier för Polen angivit att energianvändningen skulle kunna reduceras med uppemot 50 % till år 2000 om energipriserna anpassas till samma nivå som i Västeuropa. För utsläppen svavelav dioxid och koldioxid skulle detta innebära reduktioner pâ 75-80 % respektive 50 % jämfört med utsläppen vid 1990-talets början. De svenska utsläppen redovisas i tabell 2.3. Fram till slutet av 1970-talet var det främst direkta miljöskyddsåtgärder minskade utsläppen. Därefter som har förändringar i energisystemet, särskilt övergången från olja till el, varit av störst betydelse för att minska utsläppen av svavel. Totalt har utsläppen minskat med 80% sedan år 1980.

40 Kapitel 2

Tabell 2.2 Utsläpp av svavel vissa i länder. Reduktion till år 1000 ton S 1980 1990 2000 2000 jämfört med 1980

Kalla: ECE

Tabell 2.3 Svaveldiøxidutsläppi Sverige 1000 ton S0 1980 1991 2000 Transporter

Industrin

Kalla: Statens Naturvårdsverk Miljö 93

Kapitel 2 41

2.4 Slutsatser

Klimatförändringarna är ännu osäkra till sin omfattning, tidsperspektiv och regionala konsekvenser. Utsläpp av växthusgaser ger upphov till globala problem. Utsläpp den av viktigaste antropogena växthusgasen, koldioxid, har hittills främst skett från de industrialiserade länderna. Utsläppen härrör huvudsakligen från förbränning av fossila bränslen: kol, olja och naturgas. I framtiden förväntas dock länderna inom OECD relativt sett svara för en allt mindre andel av de totala utsläppen, främst på grund av kraftig utsläppsökning i länderna utanför OECD. De förväntade utsläppsökningarna beror på befolkningstillväxt, ökad ekonomiskt aktivitet och industrialisering. Förändringarna i utsläppsfördelningen gör att åtgärder för att minska utsläppen på längre sikt i allt högre grad även måste genomföras i icke OECD-länder. Mellan länderna inom OECD finns stora skillnader beträffande åtgärder som genomförts för att minska utsläppen av växthusgaser samt vilka möjligheter som länderna har att vidta ytterligare åtgärder. Sverige och Norge skiljer sig exempelvis från flertalet OECD-länderna sina låga andelar av genom fossilbaserad energianvändning. Genomförandet åtgärder för att minska av utsläppen av koldioxid i andra sektorer exempelvis transportsektorn blir då viktigare. Till skillnad från flertalet OECD:s medlemsländer har också av

Sverige fram till år 1990 kraftigt minskat sin utsläpp av koldioxid se figur 2.4

framför allt inom energisektorn. Sveriges utsläpp av växthusgaser är, i likhet med flertalet världens av länder, i det globala perspektivet mycket marginella och vi kan endast i en ringa omfattning bidra till lösning att minska utsläppen inom landet. en genom Svavel och kväve ger till skillnad mot växthusgaser upphov till mer regionala problem. Av nedfallet i Sverige kommer stor del från källor i en utlandet. För att minska effekterna i utlandet från nedfall av försurande ämnen behöver därför utsläppen i vår omgivning minska. Utsläpp av svavel och kväve kan till skillnad mot koldioxid minskas genom reningsåtgärder med en relativt hög effektivitet. Användandet av olika tekniker för rening, av framförallt rökgaser från svavel och kväve, påverkar inte utsläppen av koldioxid i någon nämnvärd omfattning. De åtgärder minskar som utsläpp av koldioxid exempelvis effektiviseringsåtgärder och konvertering till biobränsle bidrar däremot också till att minska utsläpp svavel och i viss av

42 Kapitel 2 utsträckning till att reducera utsläppen av kväve, beroende av det förfaringssätt som används. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att internationella överenskommelser behövs för att komma tillrätta med de miljöproblem som diskuterats och att Sveriges förutsättningar på dessa områden skiljer sig från situationen i många andra OECD-länder.

SOU 1994: 140 Kapitel 3 43

3 Internationellt

miljösamarbete

3.1 Inledning

I detta kapitel redovisas kortfattat några av de internationella konventioner som ingåtts på miljöområdet. Särskild uppmärksamhet ägnas klimatkonventionen och det nyligen undertecknade andra svavelprotokollet under luftkonventionen.

3.2 Det internationella miljösamarbetets framväxt

Gränsöverskridande utsläpp av vatten- och luftföroreningar fordrar intemationellt samarbete. Samarbetet kan bedrivas i olika former och vara förenat med mer eller mindre bindande åtaganden. Internationella avtal på miljöområdet kan t.ex. ha följande former:

Deklarationer, d.v.s. mer eller mindre bestämda uttalanden länders eller - om ländergruppers viljeinriktning. Konventioner som anger allmänna förpliktelser och mål för olika - typer av åtgärder och insatser mot utsläpp av miljöskadande karaktär. Protokoll som kan fogas till dessa konventioner och uttryck för bindande - ge åtaganden och förpliktelser för enskilda länder.

Samarbete sker också inom ramen för politiska sammanslutningar EGEU som eller Nordiska rådet. Konventioner och protokoll är folkrättsligt bindande. Härtill kommer miljökonferenser olika slag vilka ibland resulterar i av uttalanden om reduktionsåtaganden eller rekommendationer verkan ytterst vars bestäms ländernas goda vilja. av Det internationella miljösamarbetet är relativt ungt datum. Det mellanav statliga samarbetet kan med undantag sägas ha börjat i slutet 1960-talet av och var då främst inriktat på skydd av vissa utrotningshotade arter. Dagens

44 Kapitel 3

institutionaliserade miljösamarbete har i huvudsak tillkommit sedan 1970-talet, då medvetenheten de globala miljöproblemen ökade mycket snabbt. om Det stora genombrottet för ett internationellt miljösamarbete på ett globalt plan och i regioner, framför allt i den industrialiserade världen, skedde år 1972, då FN-konferensen människans miljö ägde rum i Stockholm. om Stockholmskonferensen inledde också den institutionella uppbyggnaden för att skapa fora för internationellt miljösamarbete och internationell rättslig reglering. Ett 80-tal konventioner, protokoll eller liknande har förhandlats fram och undertecknats sedan dess och i flera viktiga fall trätt i kraft. Av global räckvidd är exempelvis 1982 års FN-konvention till skydd av det stratosfára ozonlagret. konventionerna på miljöområdet har emellertid regional eller Flertalet av subregional täckning. Detta gäller t.ex. konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar LRTAP. Vid Stockholmskonferensen 113 stater representerade. Bl.a. antogs den var s.k. Stockholmsdeklarationen vari det bl.a. stadgades: Staterna har i överenskommelse med Förenta Nationernas stadga och folkrättens principer, den suveräna rättigheten att utnyttja sina naturtillgångar i enlighet med sin egna miljöpolitik och ansvaret att tillse att verksamheter inom ramen för deras jurisdiktion eller kontroll icke förorsakar skada andra länders miljö eller på

områden utanför nationell jurisdiktion5

Ett flertal miljökonventioner hänvisar till denna princip. Även den senare princip ett differentierat delat spelar en framträdande roll i om men ansvar som klimatkonventionen kan ledas tillbaka till Stockholmsdeklarationens princip 23. Även från industriländer till utvecklingsländer frågan om resursöverföring diskuterades i Stockholm. Vid Stockholmskonferensen beslutade även att inrätta FN:s miljöproman UNEP för att inom FN:s bereda miljöfrågor och efter hand även gram ram initiera nya konventioner. Till att börja med kom dessa inte att inbegripa varken resursöverföringar eller differentierade krav. I takt med att frågornas vikt ökade och likaså kostnaderna för genomförande och anpassning har resursöverföring, delat ansvar och effektivitet fått ökat genomslag.

5 Ebbesson J Internationell miljörätt, Göteborg 1993 .

SOU 1994: 140 Kapitel 3 45

En del konventioner är av ramkaraktär, under vilka de berörda staterna antar principer och metoder för samverkan. Exempel på sådana avtal är konventionen till skydd for ozonskiktet och 1979 års Genevekonvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar. Till sådana ramkonventioner har fogats särskilda protokoll, som reglerar specifika åtaganden för konventionsparterna. För några av de tidiga internationella miljöavtalen gäller att de är uppbyggda på tämligen enkla principer, t.ex. att alla parter åtar sig att genomföra lika stora procentuella utsläppsreduktioner av ett visst ämne pro rata eller att de åtar sig att tillämpa likartade tekniska lösningar eller tekniska standarder t.ex. bästa tillgängliga teknik BAT-modeller. Det första svavelprotokollet under Genevekonventionen för långväga gränsöverskridande luftföroreningar innebar att alla parter åtar sig att minska sina svavelutsläpp med 30% till år 1993 räknat från 1980 års nivå. Oslo- och Pariskonventionema som avser havsmiljön i Nordsjön är exempel på den senare modellen och innehåller sålunda ett stort antal rekommendationer om olika slags tekniska lösningar för att förhindra utsläpp till havet. Båda dessa ansatser har diskuterats och skälen till detta är flera. För det första har kunskapen om miljöfrågorna ökat och det har blivit möjligt att mer precist fastställa vad naturen tål och hur åtgärdsstrategier bör utformas som ger största möjliga positiva miljöeffekt. För det andra har de ekonomiska aspekternas ökade tyngd i miljöarbetet inneburit att begrepp som kostnadseffektivitet fått en framträdande plats i utformningen av åtgärdsarbetet. Varken pro rata eller BAT-modeller motsvarar i regel kraven på de mest kostnads- effektiva lösningarna av miljöproblem. För det tredje kan en rad rättviseskäl också anföras mot den traditionella utformningen miljöavtalen. De totala av kostnaderna för att minska utsläppen med en viss procent kan exempelvis variera kraftigt från land till land. Det finns anledning att räkna med att kraven på kostnadseffektivitet kommer att större betydelse i kommande internationella miljöförhandlingar och att nya avtalsformer kommer att växa fram för att tillgodose dessa krav. De mest tydliga exempel på strävanden i denna riktning kan hämtas från klimatförhandlingarna och förhandlingarna om ett nytt svavelprotokoll under Genevekonventionen.

46 Kapitel 3 SOU 1994: 140

3.3 Multilaterala konventioner m.m. om luftvård

3.3.1 1979 års Genêvekonvention

En stor del av det internationella samarbetet om luftföroreningar sker inom ramen för FN:s konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar. Konventionen syftar till att begränsa och så långt möjligt gradvis minska och förhindra luftföroreningar, innefattande långväga gränsöverskridande luftföroreningar. För att uppnå detta skall de avtalsslutande parterna använda bästa tillgängliga teknik är ekonomiskt möjlig och utarbeta riktlinjer och stratesom gier kan användas medel i bekämpningen av utsläpp av luftföroresom som nande ämnen. Konventionen innehåller också bestämmelser om dels konsultationer inför åtgärder som kan ge betydande tillskott till sådana luftföroreningar, dels upprättande av informationsutbyte och forskningssamarbete, främst för att minska svavelföreningar och andra viktiga luftföroreningar. Samarbetet skall också omfatta undersökningar av spridningen av luftföroreningar över långa avstånd samt studier dessa luftföroreningars effekter på av hälsa och miljö. Konventionen är av ramkaraktär och särskilda åtaganden preciseras genom protokoll till konventionen. Fem sådana protokoll har hittills förhandlats fram. Den första gäller finansiering av ett gemensamt övervaknings och mätpro- EMEP. I det andra protokollet, Helsingforsprotokollet, åtog sig 21 gram, länder att reducera sina utsläpp svaveldioxid med 30% till år 1993 med av utgångspunkt i 1980 års utsläppsnivåer. Ett tredje protokoll undertecknades år 1988 25 länder som utfaster sig att av begränsa sina utsläpp av kväveoxider så att de år 1995 inte är högre än utsläppen i ett fritt valt basår väljs mellan basåren 1980 och år 1987. som I samband med Soñaprotokollet år 1988 uttalade tolv länder att de avsåg att begränsa eller minska sina utsläpp kväveoixder med 30 % innan år 1998. av Enligt ett förde protokoll år 1991 Genêveprotøkollet skall utsläppen av flyktiga organiska ämnen exkl. metan, NMVOC, reduceras med 30% innan år 1999 med 1989 som basår. Ett nytt svavelprotokoll undertecknades i Oslo i juni 1994. Protokollet representerar modell för internationella avtal och bygger på uppgifter om en ny kritiska belastningsgränser, transport av luftföroreningar samt kostnader för utsläppsminskningar. Utgångspunkten för förhandlingarna var att man skulle reducera skillnaden mellan nuvarande depositionsnivå och kritisk belastnings-

SOU 1994: 140 Kapitel 3 47

gräns med 60 %. I syfte att minimera totalkostnaden och få bästa effekt av insatta åtgärder differentierades åtagandena för den som ansluter sig till protokollet. Detta innebär att de relativa minskningarna skiljer sig mellan länderna beroende på utgångsläge, kostnadsbild och utsläppens spridningsmönster. Vid mötet i Oslo undertecknades det nya svavelprotokollet av 26 parter. Det aktuella arbetet inom ramen för ECE, inklusive åtgärder mot gränsöverskridande luftföroreningar, omfattar nu precisering delar svavelav av protokollet, bl.a. skall möjligheten av gemensamt genomförande undersökas. Vidare skall en omförhandling kväveprotokollet förberedas. En utförligare av redovisning av svavelförhandlingarna ges nedan i avsnitt 3.7.

3.3.2 Wienkonventionen

Wienkonventionen och Montrealprotokollet skydd stratosfarens avser av ozonlager. Enligt Wienkonventionen, också är ramkonvention, åtar sig de som en fördragsslutande staterna att vidta åtgärder för att skydda människans hälsa och miljön mot skadliga effekter som orsakas eller kan orsakas mänskliga av aktiviteter som påverkar eller kan påverka ozonskiktet. Konventionen innebär också att ett omfattande informationsutbyte och forskningssamarbete skall utvecklas när det gäller bl.a. åtgärder för att övervaka ozonskiktets tillstånd och utveckling samt for att minska utsläppen kemiska ämnen kan skada av som ozonskiktet. Vidare skall program för systematisk observation ozonskiktets av tillstånd genomföras.

3.3.3 Montrealprotokollet

Montrealprotokollet om ämnen bryter ned ozonskiktet är ett tilläggsprotosom koll till Wienkonventionen och syftar slutligen till att protokollets kontrollbestämmelser skall eliminera de globala utsläppen av de ämnen som bryter ned ozonskiktet. Ytterligare åtgärder skall tas upp till bedömning vart fjärde år med början år 1990. Produktion och förbrukning av haloner får inte överstiga 1986 års nivå tre år efter det att protokollet trätt i kraft. Handeln med icke-parter regleras också.

48 Kapitel 3 SOU 1994: 140

Bestämmelsen syftar till att begränsa marknaden för handel med de kontrollerade ämnena för icke-parter. Vid ett möte i London i juni 1990 enades man om att användningen av HCFC-föreningar skall begränsas till områden där andra miljömässigt bättre alternativ saknas. Vid ett möte i Köpenhamn år 1992 beslöt man om ytterligare skärpningar.

3.4 Ramkonventionen om klimatförändringar

3.4.1 Konventionens framväxt

En hörnsten i det internationella miljösamarbetet utgör konventionen om klimatförändringar kunde antas vid 1992 års FN-konferens om miljö och som utveckling i Rio de Janeiro. Förhandlingar om en ramkonvention för klimatförändringar inleddes strax efter det att den s.k. Brundtlandkommissionen lagt fram sin rapport om sambandet mellan utveckling och miljöproblem med ett mandat från FN:s generalförsamling i februari 1991. Partskonferensen år 1995 besluta kriterier för gemensamt genomförande om och även värdera de åtaganden i artikel 4.2 och b är om som anges a tillräckliga för att uppfylla syftet med konventionen.

3.4.2 Konventionens huvudsakliga innehållá

FN:s ramkonvention klimatförändring lägger grunden för fortsatt om internationellt samarbete på klimatområdet. Parterna förpliktar sig att uppnå vissa generellt formulerade mål, nämligen att minska utsläppen av växthusgaser, att öka upptagen av sådana gaser i sänkor och att underlätta ekosystemens successiva anpassning till klimatförändring. De åtaganden konventionen innebär gäller starkt förenklat och förkortat uttryckt att utforma och redovisa nationell politik och motsvarande åtgärder, att bidra till teknologiöverföring och att bidra till den finansiella överföringsmekanismen.

6 Denna redovisningföljer huvudsakden i givits i klimatpropositionen, Regeringens som proposition. 199293: 179. Åtgärder mot klimatpåverkan m.m.

SOU 1994: 140 Kapitel 3 49

Konventionen är uppbyggd på ett processorienterat sätt med bestämmelser om kontinuerlig uppföljning i form rapportering från parterna och av granskning av nationella program och planer. Detta gör det också möjligt för parterna att gå vidare inom konventionens ram genom att ytterligare förstärka och kvantifiera sina åtaganden i ljuset av nya mätdata och vetenskapliga forskningsrön om klimatutvecklingen och sambanden mellan klimatförändring och växthusgaser. Medlen för att åstadkomma denna utveckling är inte preciserade kan men enligt konventionen även samordnas lämpligt med andra sådana parter, om relevanta ekonomiska och administrativa instrument för att uppnå konventionens mål. Konventionens parter är uppdelade i länderkategorier; dels industriländer och dels utvecklingsländer. Staterna i Östeuropa räknas till industriländerna, men det noteras att de befinner sig i ett övergångsskede. De flesta viktiga länder när det gäller aktuella utsläpp koldioxid är av således anslutna till Annex Dessa parter står ungefär för tre fjärdedelar av de totala utsläppen av koldioxid i världen. Aktuella prognoser pekar samtidigt på att denna andel nu snabbt kommer att minska. Viktiga utsläppsländer utanför denna grupp är i första hand Kina och Indien svarade för tio som respektiver tre procent av de totala utsläppen i världen. I Annex-l-gruppen har de viktiga östländerna medgivits viss flexibilitet en när det gäller genomförandet. Dessa länder har, till följd av de struktur- och prisförändringar som övergången till marknadsekonomier medför, minskat och kommer att minska sina utsläpp. En viktig faktor i det fortsatta internationella arbetet med klimatfrågorna är att industriländerna enligt konventionen har åtagit sig att finansiera vissa extrakostnader som uppstår för utvecklingsländerna på grund de åtaganden av som skall genomföras inom konventionens ram. lndustriländerna har därmed accepterat att bekosta vissa åtgärder i utvecklingsländerna för att bemöta den globala klimatförändringen. Kostnader för projekt och liknande insatser i utvecklingsländer avses komma att finansieras via den globala miljöfonden GEF. Kostnader för utvecklingsländernas nationella planer och rapportering till partskonferensen avses finansieras med andra medel från industriländerna. Om inte utvecklingsländerna på längre sikt kan förmås att ta ett ökat ekonomiskt ansvar för en global klimatpolitik torde industriländerna vara hänvisade till alternativet att tillhandahålla mycket stora finansiella resursöverföringar. Utvecklingsländerna har klart deklarerat att de för del egen

50 Kapitel 3

prioriterar ekonomisk utveckling och avskaffande av fattigdom och fått dessa prioriteringar accepterade av industriländerna i konventionen. Konventionen innehåller ett inledande avsnitt samt 24 artiklar. En mer utförlig redovisning av innehållet i de centrala artiklarna 2-4 återfnns i appendix till detta kapitel.

3.5 Jämförelse med andra konventioner

Klimatkonventionen uppfattas ibland som innehållande främst åtaganden om reduktioner utsläpp växthusgaser samt ökning av sänkor. Den kan dock av av sägas processorienterad i det att den främst fäster vikt vid utformandet av vara nationell politik och motsvarande åtgärder. Inför den förestående utvecklingen av klimatkonventionens innehåll är det naturligt att peka på vissa paralleller med tidigare konventioner för gränsöverskridande luftföroreningar nämligen 1979 års Genevekonvention och 1985 års Wienkonvention rörande skyddet för det stratosfäriska ozonskiktez. Båda dessa konventioner har genomgått en stegvis utveckling och precisering genom utarbetandet legalt bindande protokoll till vilka konventionernas parter har av kunnat ansluta sig. För Genevekonventionen har protokoll tillfogats för bl.a. svaveldioixd, kväveoxider och flyktiga organiska kolväten V OC och till den andra Wienkonventionen har lagts Montrealprotokollet och ändringar i London 1990 och Köpenhamn 1992. Protokollen har varit inriktade på utsläppen av gaser snarare än exempelvis sektorsvisa åtgärder. Konventionernas inbyggda flexibilitet har möjliggjort en gradv;s skärpning och utvidgning parternas åtaganden och även möjliggjort att antalet parter av har kunnat öka. Denna konstruktion förefaller också har varit mönsterbildande i hög grad vad gäller klimatkonventionen. Exempelvis innebar tillkomsten av den s.k. finansiella mekanismen och dess multilaterala fond i Londontillägget 1990 till Wienkonventionen att utvecklingsländer kunde ansluta sig till Montrealprotokollet och erhålla finansiering av sina åtaganden. Montrealprotokollet också möjligheten till gemensamt genomförande rymmer och synes alltså även på denna punkt ha tjänat som modell. Klimatförändringarna är ännu osäkra till sin omfattning, tidsperspektiv och konsekvenser. Man vet alltså inte hur kraftiga eller nära förestående befarade temperaturhöjningar det är fråga om och inte heller med säkerhet konsekvensernas storlek eller geografiska fördelning.

Kapitel 3 51

Effekterna av försurningen är däremot delvis omedelbara, mätbara och konsekvenserna går att uppskatta. Ozonprotokollet omfattar huvudsakligen freoner som visserligen har stor betydelse för industri och andra en näringsgrenar men som vid en jämförelse med koldioxidutsläpp från fossila bränslen ter sig som ett i hög grad hanterbart problem. Fossila bränslen svarar för upp till nio tiondelar av världens energiförsörjning och användningen väntas öka framför allt i utvecklingsländerna. Den minskning utsläppen av som t.ex. IPCC anger som nödvändig innebär genomgripande förändringar av förutsättningarna för industriproduktion, elproduktion, uppvärmning och transportsystem över större delen av världen och en politik påverkar flera som delar av samhället. Nyttan av utsläppsreduktioner är svår att uppskatta och ligger långt fram i tiden. Det enskilda landet kan inte heller exklusivt tillägna sig nyttan av egna åtgärder men har å andra sidan nytta andra länders insatser. Med möjligt av undantag för några av de största länderna Kina, Ryssland och USA är det svårt att redovisa samband mellan enskilda nationers åtgärder och den nytta de kan komma att få av dessa insatser. Ett medel att få utvecklingsländerna med i Wien- och klimatkonventionen har varit att inrätta s.k. finansiella mekanismer varigenom överförs resurser från industriländerna till utvecklingsländerna i syfte underlätta för de att senare att vidta åtgärder mot klimatförändringar respektive stratosfárens förtunning. Utvecklingsländernas skyldighet att följa konventionens bestämmelser är betingade av att industriländerna ställer till förfogande. resurser I klimatkonventionen är GEF Global Environmental Facility under en Övergångstid den finansiella mekanism för resursöverföringen. som svarar Karakteristiskt för konventionernas utveckling har sammanfattningsvis varit en ökad betoning målsättningar, effektivitet och internationellt samarbete. av Från att man tidigare betonade ersättningsansvaret vid inträffade skador har ökad vikt givits förebyggande åtgärder. Denna tendens understryker vikten av kontroll och övervakning genomförandet faktiskt gjorda åtaganden av av samt behovet av sanktionsmekanismer. Tidigare konventioner visar på följande karaktäristika7 när det gäller kontroll och verifiering på kontroll.

7 SeWetterstad m.fl.:Teknisk oppnåelig, politisk komplisert. Effektiv verifikasjon men av internasjonaledrivhusavtaler.Rapport 19 1990, FridtjofNansens lnstitutt, Oslo.

52 Kapitel 3 SOU 1994: 140

staternas egen information är huvudkälla för verifikation. osäkerhet uppstår till följd av parternas ovilja att presentera obehagliga data. parterna själva är centrala aktörer i bedömningen av om åtaganden uppfylls medan sekretariatet ofta har en underordnad roll. effektiva multilaterala sanktionssystem saknas. det tar tid att utveckla verifikationssystem, praktiska erfarenheter spelar lika stor roll som formella regler.

Även nuvarande version klimatkonventionen kännetecknas dessa av av drag. Energins centrala roll i samhället innebär att anpassningar är förbundna med avsevärda ekonomiska verkningar, vilket kan påverka målsättningar, politik och redovisning. jämförelsevis välutvecklad statistik Samtidigt bidrar en till att underlätta verifikation i synnerhet bland industriländerna. Klimatkonventionen måste fortsatt utvecklas för att dess syfte fullt ut skall kunna nås. I ett kortare perspektiv kan nog målsättningarna uppnås men steget är längre till att åtagandena svarar mot vad en betydelsefull insats mot klimatförändringar fordrar. Konventionen har skjutit viktiga frågor framför sig men är tillräckligt flexibel för att kunna rymma lämpliga åtgärder.

3.6 Svavelprotokollsförhandlingarna

Förutsättningarna inför förhandlingarna ett nytt svavelprotokoll var helt om andra jämfört med läget i klimatförhandlingarna. Dels fanns ett tidigare protokoll, liksom de institutionella förutsättningarna i form av konventionen och dess expertbetonade underorgan. Idén om att bygga ett nytt instrument på s.k. kritiska belastningsgränser för svavelnedfall hade studerats i flera år i konventionens arbetsgrupper. När förhandlingen startade förutsågs goda möjligheter att bygga upp ett nytt protokoll på ett alternativt sätt jämfört med det tidigare som innebar att alla parter skulle reducera sina svavelutsläpp med 30 % till år 1993. Till skillnad från utsläppen av klimatgaser har svavelutsläppen mycket varierande effekter beroende på var utsläppen slutligen hamnar och hur mycket svavelnedfall ekosystemen tål på olika håll. Uppgifter om kritiska belastningsgränser för svavel finns sedan några år sammanställda för hela den europeiska kontinenten. Uppgifter om atmosfäriska transportbanor och kostnadskurvor for

SOU 1994: 140 Kapitel 3 53

svavelreduktioner i respektive land kan sedan kombineras med data om kritiska belastningsgränser för effektiv ätgärdsstrategi. IIASA i Österrike, en mer Stockholm Environment Institute och Imperial College i London har inför förhandlingsarbetet utvecklat optimeringsmodeller som underlag för valet av åtgärdsstrategier inom svavelområdet. Med hjälp av modellberäkningarna fanns möjligheter att belysa hur man i ett nytt protokoll skulle kunna åstadkomma en kostnadseffektiv fördelning av åtgärdsarbetet mellan länderna. Möjligheten att sluta ett avtal som innebär att de kritiska belastningsgränserna inte överskrids någonstans i Europa ansågs knappast att föreligga inför förhandlingen om ett nytt svavelprotokoll. Ambitionen lades därför på att hitta ett lämpligt stort steg på vägen mot det långsiktiga målet. Målet blev att minska klyftan till den kritiska belastningsgränsen med 60 %. Med inspiration från det amerikanska systemet med handel med svavelutsläpp igångsattes parallellt med förhandlingen ett arbete för att också undersöka möjlighet för handel mellan länderna inom ramen för ett nytt protokoll. Detta arbete mynnade i att protokollet kom att innefatta en artikel

om gemensamt genomförande se nedan.

Frågan om en rättvis fördelning av åtgärdsarbetet har också diskuterats i förhandlingen där östländerna tidigt krävde något slags system för ekonomisk bördefördelning mellan länderna. Flera västeuropeiska länder har stött tankarna på att bygga upp någon form av europeisk luftvårdsfond för

resursöverföringar till Östeuropa. Kraven från de östeuropeiska länderna kom

dock successivt att tonas ner. Många östeuropeiska länder har preliminärt godtagit de reduktionstal som framgått av basmodellen, dock med en senareläggning i förhållande till den ursprungliga tanken på att år 2000 skulle utgöra horisontår för ett nytt protokoll. Enighet har även nåtts när det gäller att ha med en bestämmelse i det nya avtalet som öppnar för att ett land skall kunna vidta åtgärder i ett annat och kunna tillgodoräkna sig sådana insatser s.k. gemensamt genomförande.Protokollet innebär att partskonferensen i skede kan fatta ett senare beslut om gemensamt genomförande förutsatt att kriterier utarbetas som tillgodoser att protokollets målsättning inte undergrävs. Det går knappast i detta läge att förutse om något beslut om när gemensamt genomförande enligt svavelprotokollet kommer att realiseras. För att detta skall ske fordras sannolikt att de teoretiska argumenten för kostnadseffektivitet

54 Kapitel 3 SOU 1994: 140

kan kompletteras med praktiska institutionella lösningar som fungerar inom ramen för ett internationellt avtal. Här återstår merparten av arbetet att göra.

Appendix till kapitel 3

Huvudsakligt innehåll i klimatkonventionens artiklar 3 och 4.

Artikel 2 konventionens mål. Den slutgiltiga målet är att stabilisera anger halten av växthusgaser i atmosfären vid en sådan nivå och inom en sådan tidsram att livsmedelsproduktionen inte hotas och att ekosystemen kan anpassa sig på ett naturligt sätt. Samtidigt fastslås att vidtagna åtgärder skall möjliggöra hållbar ekonomisk utveckling. Konventionen lägger fast vissa grundläggande principer och synsätt som vägledning för parterna i artikel I punkt 1 sägs att klimatet ska skyddas till förmån för nuvarande och kommande generationer. Detta ska ske på ett rättvist sätt och med beaktande av parternas gemensamma men differentierade ansvar och förmåga att vidtaga åtgärder. Industriländerna har den ledande rollen. Hänsyn skall tas till utvecklingsländernas speciella behov och omständigheter, vilket kommer till uttryck i punkt I punkt 3 i denna artikel slås försiktighetsprincipen fast. Avsaknaden av fullständig vetenskaplig säkerhet får inte användas som skäl för att inte vidta

irreparabla skador hotar. Åtgärder för

nödvändiga åtgärder om allvarliga eller att motverka klimatförändringar ska vara kostnadseffektiva. Hänsyn skall

till olika socio-ekonomiska förhållanden. Åtgärder får genomföras

också tas

gemensamt i samverkan mellan flera parter.

Punkt 4 slår fast rätten och skyldigheten att främja en hållbar utveckling samt stryker under betydelsen av god ekonomisk utveckling för att en part skall kunna vidta åtgärder till skydd för klimatet. Punkt 5 betonar vikten ett öppet internationellt ekonomiskt system och av att åtgärder inte får leda till störningar i den internationella handeln. I artikel 4 beskrivs parternas åtaganden. Punkt 1 innehåller förpliktelser som gäller för alla parter. Varje land skall rapportera och publicera sina utsläppsdata för växthusgaser och upptagen i

SOU 1994: 140 Kapitel 3 55

sänkor. Parterna skall genomföra program i syfte att begränsa utsläppen av växthusgaser. Programmen skall publiceras och ses över regelbundet. Parterna skall främja användningen av tekniker som begränsar eller eliminerar utsläpp av växthusgaser inom alla sektorer. Politiska beslut förutsätts innehålla bedömningar av konsekvenserna från klimatsynpunkt. Vidare skall parterna samarbeta och främja vetenskaplig forskning och utveckling inom alla områden som berör klimatet. Utbildning och information om växthuseffekten skall främjas. Den andra punkten är en av de mest centrala i konventionstexten. För att differentiera åtagandena finns två listor av länder upptagna som bilagor till konventionen, Annex l omfattar OECD-länderna, f.d. östländer samt EG. Annex 2 omfattar dessa parter exklusive f.d. östländer. De sistnämnda länderna har i punkt 6 tillerkänts vissa övergångslösningar och omfattas inte av åtagandet om resursöverföringar till utvecklingsländerna. Enligt punkt 2a skall industriländerna föra en nationell politik och vidta åtgärder för att motverka klimatpåverkan. Genom sådana åtgärder visar man att man tar ledningen i en anpassning av utsläppen och vidgår att en återgång till tidigare nivåer vid slutet av årtiondet skulle bidra till en sådan anpassning. Därvid bör man beakta att det finns stora skillnader beträffande utgångs-

punkter, förutsättningar och möjligheter mellan länderna. Åtgärderna måste

därför ses mot bakgrund av det enskilda landets utgångsläge, ekonomiska situation m.m. Vidare finns en hänvisning till behovet av rättvis fördelning av åtgärderna mellan länderna. Parterna ges möjlighet till att genomföra åtagandena gemensamt eller i samarbete. För industriländerna gäller samtidigt enligt punkt 2b att rapportera om den nationella klimatpolitikens inriktning, åtgärdsprogram liksom prognostiserade utsläpp och upptag i sänkor. Dessa rapporter skall granskas av den första partskonferensen. I samma stycke anges att rapporteringen skall avse perioden som anges i punkt a, dvs. i slutet av innevarande ärtionde, och ske i syfte att var för sig eller gemensamt återgå till sina 1990 års utsläppsnivåer för koldioxid och andra gaser som inte omfattas av Montrealprotokolletâ Denna rapporteringsskyldighet kommer att bli föremål för parternas regelbundna granskning.

8 Detta är det endaställe i konventionen året 1990. som nämner

56 Kapitel 3 SOU 1994: 140

Den första partskonferensen skall i enlighet med punkt 20 ta ställning till metodik för utsläppsberäkningar och metoder för att beräkna upptag av växthusgaser. Dä skall kriterier för gemensamt genomförande beslutas. Den första partskonferensen skall också pröva om åtagandet enligt 2a och 2b är tillräckligt och vidta de förändringar av konventionstexten som kan motiverade med hänsyn till ökande kunskaper. En andra översyn av vara slag skall göras senast under är 1998. samma I artikeln även att industriländerna skall tillhandahålla nya ytterligare anges för bestrida de överenskomna totala kostnader som utvecklingslänresurser att derna behöver för att uppfylla sina åtaganden vad gäller rapportering. De skall också överföra teknologi till utvecklingsländerna och understödja utvecklingen utvecklingsländernas inhemska kapacitet och teknologier. av Det förutsätts och teknologiöverföringar kommer till stånd innan att resursutvecklingsländerna förväntas genomföra några av åtagandena.

SOU 1994: 140 Kapitel 4 57

4 Styrmedel för effektiva internationella

avtal

4.1 Inledning

Under de senaste åren har kraven på kostnadseffektiv utformning av miljöpolitiska åtgärder ökat. Behovet av kostnadseffektiva lösningar har blivit alltmer framträdande både vid utformningen av nationella åtgärder i Sverige och andra länder och i samband med förhandlingar om nya miljöavtal. En ökad inriktning på ekonomisk effektivitet medför att ekonomiska styrmedel ter sig attraktiva i kombination med eller som ersättning för de regleringar som länge karaktäriserat miljösamarbetet ofta i form av gränsvärden och kvoter. Syftet med detta kapitel är att kortfattat diskutera de medel som står till förfogande för att åstadkomma kostnadseffektiva internationella miljöavtal och särskilt det förfarande som kommit att kallas gemensamt genomförande. I klimatkonventionen ryms en möjlighet för parterna att gemensamt genomföra politik och åtgärder mot klimatförändringar. De medel som då kanbör utnyttjas anges inte uttryckligen. Möjligheterna att i internationell samverkan utnyttja ekonomiska styrmedel som skatter och system med utsläppsrätter har dock haft en framträdande plats i den omfattande internationella diskussionen. Sådana styrmedel kan användas gemensamt, dvs. tillämpas av flera länder var för sig eller under administration av något internationellt organ. Samtidigt har begreppet gemensamt genomförande kommit att ges en annan och mer begränsad innebörd. Med gemensamt genomförande avses nämligen åtgärder eller projekt som genomförs av två eller flera parter från skilda länder, vilka fördelar den miljömässiga vinsten t.ex. en utsläppsminskning mellan sig. Ett syfte med detta kapitel är att avgränsa begreppet gemensamt genomförande från andra metoder att åstadkomma en kostnadseffektiv och därför internationell klimatstrategi. Ett annat syfte är att redovisa för- och nackdelar

58 Kapitel 4 SOU 1994: 140

med vissa styrmedel i allmänhet när det gäller att motverka försurning och klimatförändringar. I avsnitt 4.2 för vi allmän diskussion om styrmedel ooh internationella en miljöavtal. I avsnitt 4.3 diskuterar vi skatter och i avsnitt 4.4 överlåtbara utsläppsrätter. I avsnitt 4.5 relaterar vi gemensamt genomförande till dessa styrmedel och deras tillämpning. I avsnitt 4.6 redovisas några slutsatser.

4.2 Allmänt styrmedel och internationella miljöavtal

om

Internationella miljöavtal kan utformas på olika sätt beroende på på bl.a. miljöproblemets karaktär och möjliga motåtgärder. Regler cm användning av bästa möjliga teknik BATBest Available Technology har hittills spelat en stor roll i både nationell och internationell miljöpolitik och förespråkas fortfarande intensivt många länder i internationella förhandlingar. BAT av t.ex. ligga i linje med försiktighetsprincipen. Inom EU pågår exempelvis anses för närvarande behandlingen av ett direktivförslag till integrerad föroreningskontroll. En av hörnpelarna i detta direktivförslag är att företagens villkor for olika slags miljöfarliga utsläpp m.m. skall fastställas med utgångspunkt i BAT. Även andra slags regler administrativ karaktär av förekommer i stor omfattning i internationella avtal, t.ex. gränsvärden för tillåtna halter av skadliga ämnen i rökgaser och inskränkningar eller förbud när det gäller användningen av miljö- och hälsofarliga ämnen. Vidare finns också många exempel på s.k. kvoteringar i internationella avtal, t.ex. att parterna förbinder sig att minska sina utsläpp med en bestämd mängd till ett visst år. Hittills har det varit vanligt att alla parter åtagit sig exempelvis lika stora procentuella utsläppsminskningar sådana enkla regler är sällan effektiva. Det svavelprotokollet inom LRTAP är ett viktigt undantag nya med olika procentuella utsläppsbegränsningar för de länder som finns uppräknade i avtalet. Regleringar är väl ägnade att användas när marknaderna fungerar dåligt, när det är fråga utsläpp med stora lokala verkningar eller variationer. Detta om är ofta fallet när det gäller t.ex. utsläpp av svavel, men när det gäller växthusgaser är åtminstone växthusverkan global och oberoende av var man släpper ut gaserna. Från effektivitetssynpunkt finns det därför skäl att se olika på utsläpp som ger lokalt varierande effekter för vilka ett större inslag av aiministrativa

Kapitel 4 59

regleringar kan vara lämpligt och utsläpp av växthusgaser där sådana regleringar, kan innebära betydande effektivitetsförluster. Det internationella miljösamarbetet har hittills huvudsakligen inriktats på kvantitativa regleringar. Det gäller t.ex. det första svavelprotokollet och EG:s direktiv för stora förbränningsanläggningar. Intresset för att använda ekonomiska styrmedel, som exempelvis miljöskatter eller överlåtbara kvoter, i miljöpolitiken har ökat under senare år. Ekonomiska styrmedel ter sig särskilt lämpliga när antalet utsläppskällor är stort och när kostnaderna för utsläppsminskningar uppvisar stora skillnader mellan olika källor. Genom att tillämpa ekonomiskt styrmedel kan anpassning och åtgärder styras till de källor där åtgärdskostnaderna är låga, vilket innebär att även de totala kostnaderna för att åstadkomma t.ex. en viss utsläppsminskning kan hållas låga. Ekonomiska styrmedel påverkar marknadsaktörernas beteende via prissystemet. På så vis kan enkelt nå ut man med en signal till alla håll i ekonomin att utsläppen bör begränsas. Utan om detaljkontroll påverkas även den tekniska utvecklingen i riktning mot ett hållbart samhälle. Ett utnyttjande av ekonomiska styrmedel på detta vis innebär alltså en god hushållning med resurserna. Om just den kvantitativa reduktionsvolymen är viktig t.ex. om bindande internationella överenskommelser om utsläppsniväer görs är ett alternativ till skatter ett system med s.k. överlåtbara utsläppsrätter. Ett visst mål t.ex. för mängden koldioxidutsläpp läggs fast och ett tillstånd motsvarande denna mängd säljs på en börs där intresserade företag kan köpa tillståndUtsläppsrätter kan sedan säljas och köpas vidare mellan företag när t.ex. förändrade omständigheter gör att man behöver färre eller fler tillstånd. Den totala mängden utsläpp påverkas inte av denna handel. Det påverkas är vilka åtgärder som som genomförs. Ett sådant system de utsläppande företagen drivkraft att ger en sträva efter att utsläppsmålet nås till så låga kostnader möjligt. I som jämförelse med skatter uppvisar utsläppsrätter i praktiken höga administrativa kostnader.

60 Kapitel 4

Tillämpning av styrmedel på internationell nivå

Hittills har ekonomiska styrmedel i huvudsak kommit att tillämpas i nationella miljöprogram. Generellt sett föreligger emellertid inga större skillnader mellan vilka styrmedel kan användas i internationella avtal och sådana som kan som tillämpas nationellt. Starka ekonomiska skäl talar för en ökad användning av ekonomiska styrmedel för att lösa regionala och globala miljöproblem. Fördelarna med ekonomiska styrmedel från effektivitetssynpunkt vägs emellertid ofta mot en rad andra krav internationella miljöavtal, t.ex. fördelning av åtgärdskostnaderna mellan rika och fattiga länder och möjligheterna för parterna att föra en självständig nationell miljöpolitik. Vidare saknas också i många fall de rent institutionella förutsättningarna för att tillämpa ekonomiska styrmedel regionalt eller globalt. En ökad användning av skatter förutsätter existensen av fungerande system för registrering och uttag av indirekta skatter, vilket saknas i många länder. Ett system med internationellt överlåtbara utsläppsrätter kräver uppbyggnad av institutioner som kan övervaka handeln. I ett internationellt samarbete i vilket kostnadsaspekten blir viktig som det aktuella svavelprotokollet och klimatkonventionen är det naturligt att sträva efter kostnadseffektivitet på internationell nivå. Den sammanlagda effekten av de gemensamma insatserna maximeras när sådan effektivitet uppnås. Ett effektivt utnyttjande internationellt överenskomna styrmedel kan i av princip utformas på flera vis. Även vi begränsar till skatter och om oss utsläppsrätter blir kombinationsmöjligheterna många. Skatter skall för att upphov till effektiva reduktioner vara lika höga i alla ge länder. Uppbörden och kontrollen kan ske nationellt eller internationellt. Detta förutsättar bl.a. att frågor kring valutakurser och subventioner kan bemästras. Kan sådan harmonisering uppnås kommer merparten av åtgärder för en anpassning att ske där kostnaderna är låga eller inkomstnivån alltför låg för att skall ha råd att släppa ut och betala för det. Den senare fördelningsman gaser effekten kan nödvändiggöra en omfördelning av skatteintäkterna länderna emellan. Härtill kommer att hänsyn måste tas till skattenivån i utgångsläget. Utsläppsrätter förutsätter att en princip har accepterats för en urspunglig fördelning av utsläppen mellan länderna. Principen för tilldelning blir avgörande för inkomstfördelningseffekterna. Ett internationellt system för utsläpprätter kan kombineras med antingen nationella rätter eller med nationell beskattning av koldioxid. I det förra fallet kan man tänka sig att systemet

SOU 1994: 140 Kapitel 4 61

byggs ut och internationaliseras när erfarenheter och tillit till systemet vunnits. Handel med överlåtbara utsläppsrätter kan då fungera som vanlig värdepappershandel. I det senare fallet kommer skatterna att vara olika ländervis om de anpassas till att uppfylla de utsläppsmål som anges av den ursprungliga fördelningen. I länder med höga kostnader kommer skatterna att bli höga. En tänkbar utjämningsmekanism vore då att, vid sidan av beskattningen, införa en handel mellan länderna med utsläppsrätter så att de kunde sänka sin skattenivå och komplettera med utsläppsrätter i de fall de har höga inhemska anpassningskostnader För såväl skatter som utsläppsrätter gäller att om de endast tillämpas i delar av världen kan koldioxidutsläppande aktiviteter komma att flyttas till länder som tillämpar utsläppspåverkande styrmedel i samma omfattning. Befarade sådana läckageeffekter bestående t.ex. i att energiintensiv industri skulle komma att investera i länder utan koldioxidavgifter, eventuellt med nettoökningar av utsläppen som följd, har anförts som ett starkt skäl mot sådana avgifter. Argumentets styrka minskar naturligtvis om länderkretsen, som omfattas av beskattning, vidgas. Ju fler länder deltar i avgiftssom en beläggningkvotsystem av utsläppen desto lägre blir den skattpris behöver som tillämpas jämfört med om länderna genomför motsvarande utsläppsminskning var för sig. Bestämmelserna om gemensamt genomförande i klimatkonventionen och i det nya svavelprotokolet kan betraktas som steg ägnade att öka kostnadseffektiviteten i internationella miljöavtal. Inför det fortsatta förhandlingsarbetet och särskilt i samband med strävandena att precisera tillämpningen av gemensamt genomförande är det intressant att närmare beröra för- och nackdelar med ekonomiska styrmedel och på vilket sätt gemensamt genomförande kan relateras till dem.

4.3 Skatter

Svavelskatter förekommer som styrmedel på nationell nivå i några få länder. En skatt innebär på svavelutsläpp att företagen för att slippa betala skatten minskar sina utsläpp genom att byta till bränslen med lägre svavelhalt eller

9 Gemensamtgenomförandekan sägas vara ett forsta steg eller embryotill ett sådan modell. Länder med höga kostnader kan komplettera egna åtgärder med att vidta åtgärder i andra länder. Seavsnitt 4.5 nedan.

62 Kapitel 4

installera rökgasavsvavlingsanläggningar om detta är förbundet med lägre kostnad än svavelskatten. I teorin bör skatten anpassas så att den motsvarar kostnaden för den skada utsläppen förorsakar på liv, hälsa och materiella värden. Sådana beräksom ningar är svåra att åstadkomma och de svavelskatter som i dag finns t.ex. i Sverige och Norge har därför satts med hänsyn till de nationella utsläppsreduktionsmålen än till skadeverkningamas omfattning. snarare Växlande väder och vind liksom skadekostnadernas beroende av geografiska förhållanden innebär att det knappast är effektivt att arbeta med internationellt harmoniserade svavelskatter. Varje källa till utsläpp har sitt eget spridningsmönster och skadekostnaderna kan därför inte antas vara oberoende av var utsläppen sker. Nationellt tillämpas koldioxidskatter redan i Danmark, Finland, Norge, Nederländerna och Sverige. Inom EU finns sedan 1992 ett direktivförslag om kombinerad koldioxid- och energiskatt. Behandlingen av detta direktiv en pågår fortfarande. Att intresset kring ekonomiska styrmedel på klimatområdet koncentrerats till utsläpp koldioxid beror dels på att koldioxid är den gas som bidrar mest av till växthuseffekten, också att en koldioxidskatt är ett förhållandevis men okomplicerat ekonomiskt styrmedel. Koldioxidutsläppen från fossila bränslen är den dominerande källan till den ökande koldioxidkoncentrationen i atmosfären och utsläppen koldioxid kan enkelt bestämmas utifrån enskilda av bränslens kolinnehåll. System för energibeskattning finns i många länder och redan befintliga energiskatter kan i många fall relativt enkelt omformas till en koldioxidskatt tas ut med samma skattesats för kolinnehållet i fossila som bränslen. Ett karaktäristiskt drag i de nationella systemen för koldioxidbeskattning är dock att det förekommer både en rad undantag från beskattningen och olika skattesatser för skilda typer av verksamheter eller för olika fossila bränslen. I Sverige görs bl.a. undantag för bränslen som åtgår vid elproduktion och dessutom tillämpas en skattesats för tillverkningsindustrin och för övriga sektorer. I Norge varierar skattesatserna mellan de en annan olika fossila bränslena och i Danmark kan alla verksamheter som betalar mervärdeskatt göra avdrag på koldioxidskatten. De nationella undantagen motiveras framför allt konkurrensskäl, dvs. strävan att inte utsätta den av inhemska produktionen med större skattesatser än vad som gäller i andra länder. I det förslag till kombinerad koldioxid- och energiskatt som diskuteras inom EU finns också en rad undantag för att skydda konkurrensutsatt

SOU 1994: 140 Kapitel 4 63

energiintensiv industri. I det urprungliga direktivförslaget fanns också ett direkt villkor om att skatten skulle aktualiseras först när EU:s konkurrentländer vidtog motsvarande åtgärder.

En harmoniserad koldioxidskatt

För att göra koldioxidskatten till ett effektivt verkande globalt styrmedel krävs dels att den verkar likformigt mellan olika verksamheter dels att den tillämpas i så många länder som möjligt. Ju fler länder inför skatt, desto mindre som en risk finns för att energiintensiv industri flyttar till länder med låga miljökrav. Om alla världens nationer införde en lika stor koldioxidskatt skulle risken för omflyttningar av mdustriproduktion elimineras. En globalt harmoniserad skatt skulle också kunna sättas på en lägre nivå än en skatt som enbart omfattar ett mindre antal länder när målet är att uppnå en given global utsläppsreduktion. skattesystemet kan i princip utformas med inbetalningar antingen till det egna landet eller till ett internationellt organ. Det skall understrykas att frågan om internationell uppbörd eller transfereringar hittills inte varit under diskussion i de internationella klimatförhandlingarna. En harmoniserad internationell koldioxidskatt kommer att innebära att reduktionsåtgärder vidtas så länge kostnaderna för dessa understiger skattens nivå. I de länder som i huvudsak har höga åtgärdskostnader kommer åtgår derna att bli begränsade, däremot kommer kommer skatteintäktema bli att förhållandevis stora och stabila över tiden. Omvänt kommer länder med låga åtgärdskostnader att genomföra relativt omfattande utsläppsreduktioner. Utsläppsminskningarna blir alltså inte likformigt fördelade utan koncentreras till länder med låga marginalkostnader. Fördelningen åtgärdskostnadema av kan uppfattas som ofördelaktig de länder står för större delen av som av anpassningen och dessa länder kan därför välja att ställa sig utanför ett avtal. En sådan utveckling kan möjligen motverkas eller förhindras finansiella av transfereringar som ofta kan tänkas ske att skatteuppbörden företas genom av en internationell institution sedan fördelar intäkterna på något vis är som som fördelningsmässigt acceptabelt. Omfördelningens storlek behöver inte knytas till skatteintäktemas storlek utan är främst betingad av den kompensation är nödvändig för att som upprätthålla avtalet och förhindra dess sammanbrott. I appendix till detta kapitel diskuteras dessa frågor

64 Kapitel 4 SOU 1994: 140

Ett alternativ är att skatteintäkterna helt eller delvis stannar inom respektive land. På så vis kan hantera parternas antagna motvilja mot att ge ifrån sig man kontrollen över intäkterna riskerar i stället att omfördelningen blir men otillräcklig för att i längden kunna hålla i hop avtalet. Bl.a. de nordiska länderna har drivit frågan om en harmonisering av skatterna ett viktigt styrmedel i klimatpolitiken. Inom EG har en sådan som diskussion pågått i flera år. Vissa framsteg har gjorts man har ännu inte men kunnat komma överens om införandet av en skatt. En harmonisering koldioxidskatter skapar incitament till kostnadsav effektiva anpassningar, vilket bl.a. innebär att utsläppsförändringarna inte fördelas proportionellt länderna emellan kan i sitt genomförande erbjuda betydande problem: Hur skall t.ex. koldioxidskatter särskiljas från befintliga energiskatter. Införandet skatt kan helt eller delvis innebära en ändrad av en benämning på redan existerande skatter. Verkningarna av skatten kan även neutraliseras anpassningar andra skatter och bidrag, som eliminerar genom av incitamentet till anpassning och därmed verkningarna på utsläppen i det enskilda landet. Å andra sidan har det anförts, t.ex. i debatten s.k. om skatteväxling, att koldioxidskatter i vissa länder skulle kunna förbättra effektiviteten i resursallokeringen genom att andra snedvridande skatter då skulle kunna avskaffas eller sänkas. Det är därför frågan inte i praktiken, vid sidan av eventuellt om man harmoniserade skatter, även kommer att utforma utsläppsmål på nationell nivå kvantitativa Det är också önskvärt från effektivitetssynpunkt att

i termer.

subventioner elimineras vid en sådan harmonisering av skatterna.

4.4 överlåtbara utsläppsrätter

:Ett system med överlåtbara utsläppsrätter har i teorin mycket tilltalande

egenskaper. Särskilt gäller detta för utsläpp växthusgaser för vilka klimatefav fekten är oberoende av källans belägenhet. En fördel med ett system med överlåtbara utsläppsrätter är alltså att det leder till viss bestämd utsläppsnivå. System för utsläppsrätter har en introducerats i USA och Kanada för svavel resp freoner. Svavelutsläppsrätter har fördelats med utgångspunkt i historiska utsläpp, i utgångsläget. De utvärderingar vilket missgynnar dem som har låga utsläpp gjorts med avseende på freonrätter visar på betydande som

SOU 1994: 140 Kapitel 4 65

kostnadsbesparingar även om större delen av överlåtelserna tycks ha varit företagsinterna. Nyligen har även utsläppsrätter för kväveoxider aktualiserats i USA i första hand i syfte att komma till rätta med problem med marknära ozon och smogbildning. Till de problem som noterats i handeln med utsläppsrätter hör kontrollfrågan, särskilt när det gäller kväveoxider men även svaveldioxid. När det gäller svavelutsläpp tillkommer den fråga, som nämnts i kapitel nämligen att utsläppens verkningar beror på var de sker, medan kostnaden för att släppa ut, dvs. utsläppsrättens pris på en fri marknad, blir oberoende av lokalisering. Denna fråga har man sökt lösa dels genom att vissa lokaliseringar av utsläpp fordrar ett större antal tillstånd än vad som svarar mot faktiska utsläpp, dels med kompletterande kvantifierade utsläppsrestriktioner. Ett system med utsläppsrätter kan i framtiden internationaliseras. Om flera länder inför system med överlåtbara utsläppsrätter kan dessa säljas mellan länder. Eftersom kostnaderna för att minska utsläpp varierar mycket mellan olika länder kan en sådan handel göra det möjligt att uppnå globala miljömål till en väsentligt lägre kostnad än om varje land får givna utsläppskvoter. En förutsättning är då att man på internationell nivå kan hur stor den enas om totala mängden utsläppsrätter skall vara och hur de skall fördelas mellan länderna. En fördel jämfört med ett internationellt skattesystem är i att man detta fall inte behöver något internationellt organ som ombesörjer omfördelning av skatteintäkter. Svårigheterna med systemet ligger dels i hur antalet utsläppsrätatt enas om ter skall utvecklas över tiden, dels i hur fördelningen av kvoter mellan länder skall ske. Grunderna för tilldelning kan vara historiska utsläpp, framtida behov, utsläpp per BNP-enhet, per capita etc. I en studie som illustrerar stora potentiella och teoretiska vinster med utsläppsrätter inom Europa och f.d. Sovjetunionen, visar Bohm och Larsen att man med sådant system kan åstadkomma en tjugoprocentig reduktion av utsläppen till kostnader som ligger upp till 80 90 procent under de som skulle uppstå utan utsläppsrätter. I en annan studie analyserar Kvaerndokk konsekvenser olika fördelningsgrunder för utsläppsrätter såsom folkmängd, BNP-nivå m.m. för ländergrupper. En fördelning rätterna utifrån historiska av koldioxidutsläpp är den enda för vilka samtliga ländergrupper har fördel att av delta i en handel med utsläppsrätter jämfört med ett system med en lika stor procentuell minskning för alla deltagande länder. Klimatkonventionen innehåller inga bindande ländervisa reduktionsåtaganden.

66 Kapitel 4 SOU 1994: 140

En handel med utsläppsrätter förutsätter dock att båda parter i transaktionen har väldefinierade utsläppstak. Kravet på att det hos alla parter finns ett utsläppsmål som är bindande återkommer även i diskussionen kring gemensamt genomförande och det har påpekats att det under denna förutsättning är möjligt att tänka sig att det ur ett system för gemensamt genomförande som baseras på utsläppstak vid t.ex. 1990 års nivå skulle kunna utvecklas ett system med överlåtbara utsläppsrätter. En sådan handel förutsätter dock dels övervakande institutioner, dels att de handlande har tilltro till systemet och utsläppsrättemas värdebeständighet. Mot bakgrund den faktiska situationen där de kvantitativa åtaganden i industriav länderna framstår eller mindre fasta och där EG-ländema ännu inte som mer kunnat fördelning sina stabiliseringsåtaganden får man räkna enas om en av utsläppsrättter ligger långt med att en internationell ordning för överlåtbara fram i tiden. I synnerhet torde detta vara fallet i utvecklingsländer och s.k. övergångsekonomier, institutionella kapacitet för sådana system är mycket vars begränsad.

4.5 Gemensamt genomförande

I det föregående har vi konstaterat att en introduktion och ett utnyttjande av styrmedel skatter och eller utsläppsrätter på global eller internationell nivå som är förenat med betydande svårigheter. Dessa svårigheter härrör delvis från politiska motsättningar. I jämförelse med t.ex. Montrealprotokollet är de åtgärder effektiv insats mot klimatförändringar mycket mer ingripande som en i centrala delar såväl de industrialiserade ländernas och utvecklingsav ländernas ekonomier. Härtill kommer att åtgärdskostnaderna är lägst i utvecklingsländerna medan ansvaret och de finansiella resurserna främst återfinns bland de rika västländerna. Med gemensamt genomförande av åtgärder mot klimatförändringar menar vi att en part investerarlandet investerar i utsläppsreducerande eller sänkökande åtgärder i ett annat land mottagarlandet i syfte att helt eller delvis kunna tillgodoräkna sig utsläppsreduktionen gentemot sitt eget kvantiñerade utsläppsmål. Det centrala här är möjligheten för investerarlandet att på något vis kunna tillgodoräkna sig reduktionen. Mottagarlandet antas avstå från rättenmöjligheten att räkna sig reduktionen till godo till investerarlandet men erhåller i stället en tjänst eller en kapitalinvestering. Gemensamt

SOU 1994: 140 Kapitel 4 67

genomförande innebär alltså ett slags byteshandel där faktiska utsläppsökningar byts mot beräknade minskningar. Det bör understrykas att någon sådan rätt till tillgodoräknande inte uttryckligen anges i konventionstexten. I svavelprotokollet har fördelningen av åtaganden skett på basis av starkt förenklade modellberäknade åtgärdskostnader. Svavelprotokollet innehåller en artikel som ger parterna möjlighet att utvidga protokollet med regler om gemensamt genomförande. Under luftkonventionen finns utsläppsramar för enskilda länder. Regler för gemensamt genomförande kommer alltså i detta fall att kunna relateras till existerande utsläppsramar. Svårigheten ligger här framför allt i att kunna utforma regler skyddar tredje parts intressen. Det som går inte utan vidare att kvitta ökade utsläpp av svavel på ett håll mot lika en stor minskning från en annan källa eftersom svavelnedfallet för tredje part kan förändras i ogynnsam riktning. Gemensamt genomförande på svavelområdet blir därför mycket komplicerat. Behovet av gemensamt genomförande uppstår ur svårigheten att uppnå nationella delmål till rimliga kostnader. Gemensamt genomförande kan ett vara medel att i avsaknad av generellt verkande styrmedel såsom skatter och utsläppsrätter genom överföring av resurser till andra länder åstadkomma största möjliga effekt i förhållande till insatsen. Gemensamt genomförande kan kanske ses som ett första steg mot mer kostnadseffektiva sätt att nå internationella mål och utgöra ett förstadium till ett system med överlåtbara utsläppsrätter.

4.6 Slutsatser

Internationellt genomförda skatter eller överlåtbara utsläppsrätter har framför kvantitativa regleringar fördelen att de främjar kostnadseffektiv fördelning en av insatserna mot klimatförändringar. De framstår därför i princip väl som ägnade styrmedel för internationellt samordnande insatser mot utsläpp av koldioxid. Internationell samordning eller harmonisering av ekonomiska styrmedel mot försurning är inte lika lämpliga. Frågan om internationell tillämpning ekonomiska styrmedel kommer att av aktualiseras i de fortsatta klimatförhandlingama. Det bör understrykas att det är mindre troligt att det fortsatta internationella förhandlingsarbetet på klimatområdet inom de närmaste åren kommer att resultera i lösningar där

68 Kapitel 4

koldioxidskatter eller överlåtbara utsläppsrätter kommer att tillämpas i en större länderkrets. De bristande förutsättningar som ännu föreligger för en mer omfattande tillämpning av ekonomiska styrmedel innebär att gemensamt genomförande i den ovan angivna begränsade betydelsen kanske kan bli ett viktigt inslag i en politik som utgår från nationella reduktionsmål. I jämförelse med generellt verkande styrmedel har gemensamt genomförande svaghet i att effektiviseringsprojekten aktivt måste identifieras och en genomföras och därtill i efterskott löpande kontrolleras. Gemensamt genomförande kan mot denna bakgrund i första hand komma att bli ett av de första stegen i internationellt samarbete. En annan grundläggande svaghet med gemensamt genomförande är emellertid att krediteringen avser utsläppsminskning i förhållande till en referensbana som anger hur stora utsläppen skulle ha blivit utan projektet. Medan skatter och utsläppsrätter är kopplade till faktiska utsläpp betalar man vid gemensamt genomförande för avsaknaden av utsläpp. De incitaments- och kontrollproblem som då uppstår påminner till sin struktur om de som ofta föreligger vid regleringar inom jordbruket när får betalt för att inte producera dvs. för man att hålla jorden i träda. De diskuteras utförligare nedan i kapitel Utrymmet för och vikten ett fungerande system för gemensamt genomföav rande är beroende dels av åtgärdskostnademas fördelning ländervis, dels av hur konventionsparterna kan komma att formulera sina mål i framtida protokoll och nationella strategier. I de följande kapitlen redovisas hur nationella målsättningar och strategier ut och hur kostnader för åtgärder är i olika länder. Därefter återknyter vi ser till frågan om hur regelverk och kriterier för gemensamt genomförande bör utformas.

SOU 1994: 140 Kapitel 4 69

Appendix till kapitel 4

Ett exempel som belyser en internationell beskattning.

En skatt bör omfatta så många länder som möjligt för att kostnadseffektivitet skall erhållas. Särskilt viktigt är det att få med länder med låga kostnader för reduktion och naturligtvis är det mindre viktigt att de länder för vilka kostnaderna är höga. De flesta beräkningar och förslag utgår dock från att situationen är den motsatta dvs att det i första hand är högkostnadsländema som inför beskattning. Om skatterna i första hand införs inom OECD-området kan man anta att det uppstår låckageeffekter, d.v.s. att energiintensiv industri flyttar till andra länder, utan eller med lägre beskattning. Dessa länder ökar sin användning av fossila bränslen vilket helt eller delvis motverkar den primära utsläppsreducerande effekten. Dessa effekter jämte den även annars förutsedda tillväxten av fossilbränsleanvändning i utvecklingsländerna gör det nödvändigt att dessa länder deltar i avtalet. Detta förhållanden innebär i sin tur att en resursöverföring till dessa länder måste ske. För att illustrera att fördelningsreglernas betydelse har OECD genomfört vissa beräkningar med den s.k. GREEN-modellen. Utgångspunkten i dessa kalkyler är att en global skatt 25 US-dollar ton C införs, vilket ungefär motsvarar begynnelsenivån för EG:s föreslagna skatt.

10 Flera modellstudier . har . gjorts, somvisar . hur det . l längdenblir . allt svarare . och kostsammare att i längdenminskautsläppen av koldioxid genom att beskattademenbart de i industrialiseradeländerna.Exempelvisvisar Edmonds och Barns att det i praktiken blir omöjligt att uppnå en minskning 20% 2005 och 50% 2025, även om användningen av fossila bränleninom OECD-ländema upphör helt och hållet. Beräkningarmed 0ECD:s GREEN-modell visar att ett försök att minska totalutsläppeni världen med 37% till år 2020 genom beskattningi OECD-ländema och den tidigare Sovjetunionenskulle innebäraatt utsläppen där minskademed23 och kräva skatter 2200 US-dollar tonC respektive 500 US-dollar ton C. Om restenav av världendeltog i avtalet skulle de nödvändiga skattesatsernaminskatill 300 US-dollar ton C respektive 101 US-dollar ton C. Se OECD Working Paper l23,sid 34, Paris 1992. H Se Coppel J., Implementing Global AbatementPolicy. The Economicsof Climate a Change,Paris 1994.

70 Kapitel 4 SOU 1994: 140

Skatteintäkterna före omfördelning svarar mot 5% av BNP i länder som Polen, Kina och Ryssland och 0,25 % i Frankrike eller Japan. Skatten leder till att utsläppsökningen år 2020 begränsas till 50% över 1990 års nivå. De största minskningarna sker utanför OECD-området. Det förutsätts nu att en fjärdedel intäkterna inom OECD-området överförs till icke OECD-länder och anav vänds för att åstadkomma ytterligare begränsningar genom att

finansiera energieffektiv teknologi avveckla energisubventioner främja familjeplaneming. -

Alternativet att avveckla subventioner framstår som ungefär tre gånger så effektivt de båda andra. En sådan användning av den överförda delen av som OECD-ländernas intäkter skulle innebära ytterligare reduktion av övriga en länders utsläpp med 20 procent Även reservationer måste göras för de om starka förenklingar gjorts i dessa beräkningar, är insikten om betydelsen som subventionernas avveckling eller så vill anpassning av energiav om man en priserna till marknadsförhâllanden, sannolikt hållbar. Exemplet illusterar hur effektivitets- och fördelningsaspekten kan behandlas samtidigt för att förstärka emissionsreduktionseffekten. I likhet med andra fördelningsprinciper kan naturligtvis tänka sig att man också denna upphov till ett strategiskt beetende skulle kunna bestå i att ger som införa subventioner i syfte att tillskansa sig bistånd för att avveckla dem. För ett land Sverige skulle den ansatta skattesatsen motsvara ca 5 som örekg koldioxid och överföringen 750 miljoner kronor, vilket i sin tur ca utgör ungefär en halv procent av BNP.

Kapitel 5 71

5 Svavel- och i

klimatpolitiken Sverige

och i vissa andra länder

5. l Inledning

I detta kapitel ska vi kortfattat redogöra för den svavel- och klimatpolitik som bedrivs i Sverige och vissa andra länder. Detta görs dels i syfte att jämföra ländernas politik vad gäller inriktning och styrka, dels att redovisa deras inställning till gemensamt genomförande. När det gäller klimatpolitiken behandlas politiken i OECD-länderna, öst.staterna samt Kina. När det gäller svavelområdet inriktas redovisningen på de europeiska länderna eftersom försurningen är ett regionalt miljöproblem.

5.2. Den svenska politiken på försurnings- och

klimatomrâdena

Sverige är till följd av sitt geografiska läge och berggrundens och jordarnas försurningskänsliga beskaffenhet ett land där sedan lång tid tillbaka har man uppmärksammat problemet med gränsöverskridande luftföroreningar. En uttalad klimatpolitik har däremot förts först under år. I detta kapitel senare redovisas mycket kortfattat den svenska politikens utveckling på dessa områden.

5.2.1 Klimatpolitiska åtgärder i Sverige

I Sverige kommer, till skillnad från flera andra länder, den övervägande delen av koldioxidutsläppen från uppvärmnings- och transportsektorerna. Endast en mindre av utsläppen kommer från elproduktionen, somju är baserad vattenoch kärnkraft.

72 Kapitel 5

För att begränsa utsläppen koldioxid i Sverige och i andra länder med av liknande förhållanden i elproduktionen krävs åtgärder främst inom transportområdet, industrin och uppvärmningssektorn. Vid kämkraftsavveckling, skulle innebära att kanske hälften av den en som nuvarande elproduktionen ersattes med energitillförsel eller med enerny gihushållningsåtgärder, skulle kostnaderna för att begränsa koldioxidutsläppen bli kännbara för svensk del. Som ett räkneexempel kan anges att även om tre fjärdedelar kärnkraftverkens nuvarande elproduktion skulle kunna ersättas av med biobränslen, förnybar energi och effektiviseringsåtgärder, annan motsvarar den återstående fjärdedelen närmare 8 miljoner ton koldioxid, om detta elbehov skulle tillgodoses vid naturgasdrivna kondenskraftverk. Detta skulle innebära ökning koldioxidutsläppen med ca 15 % jämfört med en av 1990 års nivå. Om all kärnkraft skulle ersättas med kolkondenskraftverk skulle de svenska koldioxidutsläppen ungefär fördubblas.

Koldioxidskatten

I samband med behandlingen propositionen miljöpolitiken inför 1990av om talet uttalade Riksdagens jordbruksutskott hösten 1988 att regeringen bör klarlägga energianvändningens effekter på koldioxidhalten i atmosfären och utarbeta ett program för att minska koldioxidutsläppen till vad naturen tål. Som ett nationellt delmål bör att koldioxidutsläppen icke bör ökas utöver den anges nivå den har i dag. Riksdagen ställde sig bakom detta uttalande. I samband med skattereformen föreslog miljöavgiftsutredningen år 1989 att koldioxidskatt skulle införas på bränslen med undantag av biobränslen som en inte bidra med några nettoutsläpp koldioxid vid förbränningen. angavs av Dessa skatter ersatte delvis de tidigare energiskatterna. Koldioxidskattema infördes fr.o.m. år 1991. På bensin infördes skatten i praktiken januari 1990. Enligt utredningen bedömdes de skatterna bidra till att utsläppen mot slutet nya 1990-talet blir 5 10 miljoner ton lägre än de annars skulle ha blivit. Vid av införandet koldioxidskatten halverades samtidigt skattesatserna på bränslen av inom den allmänna energiskatten. I samband med skattereformen infördes vidare mervärdeskatt på energiområdet. Koldioxidskatten tas ut som en punktskatt på olja, kol, naturgas, gasol och bensin. Inledningsvis motsvarade skatten 25 öre per kg koldioxid för alla bränslen. Den 1 januari 1993 infördes en differentiering av koldioxidskatten innebär att skattesatserna för tillverkningsindustrin är beräknade utifrån 8 som koldioxid, för övriga sektorer övriga näringsgrenar öre per kg medan skatten och hushåll utgår med 32 öre per kg koldioxid. Samma datum slopades uttaget

Kapitel 5 73

av allmän energiskatt på industrins energianvändning. Särskilda nedsättningsregler finns för industriföretag med hög andel energikostnad i relation till försäljningsintäkterna. Koldioxidskatterna skall enligt riksdagens beslut justeras för penningvärdets fall årligen under perioden 1994-98.

1991 års energipolitiska beslut

Hösten 1990 inleddes överläggningar mellan socialdemokraterna, folkpartiet och centerpartiet, i syfte att skapa ett underlag för långsiktigt hållbara beslut om energipolitiken. I början av år 1991 träffade dessa tre partier en överenskommelse om riktlinjer för energipolitiken som antogs av riksdagen och som alltjämt är grunden för politiken. Enligt dessa riktlinjer måste omställningen av energisystemet, vid sidan om säkerhetskraven, ske med hänsyn till behovet elektrisk kraft för upprätthålav lande av sysselsättning och välfärd. När kärnkraftsavvecklingen kan inledas och i vilken takt den kan ske, avgörs av resultaten av hushållningen med el, tillförseln av från miljöacceptabel kraftproduktion och möjligheterna att bibehålla internationellt konkurrenskraftiga elpriser. Riksdagens beslut innefattade bl.a. särskilda program för omställningen och utvecklingen energisystemet. Även syftet främst har varit att finna av om alternativ till kärnkraften är inriktningen på förnybara energislag och energieffektivisering naturligtvis mycket viktig också från klimatpolitiska utgångspunkter. Enligt riksdagens beslut skall regeringen årligen redovisa de resultat som har uppnåtts genom de energipolitiska programmen för omställning och utveckling av energisystemet samt förelägga riksdagen förslag ytterligare om åtgärder som är motiverade. I 1994 års budgetproposition prop. 1993942100 bil. 13 bedömde regeringen att de energipolitiska löper i stort programmen sett som planerat och att resultaten så här långt synes motsvara de mål som låg till grund för 1991 års energipolitiska beslut. Regeringen föreslog endast vissa mindre förändringar i de energipolitiska programmen. Energiöverenskommelsen innefattade även en strategi för minskad klimatpåverkan. Enligt denna borde arbetet på det nationella planet utformas så att Sverige kan vara pådrivande i det internationella arbetet. Av strategin framgick bl.a. att; Ett gemensamt EGEFTA-mål, som senare kan breddas till övriga Europa och OECD, bör vara att de samlade koldioxidutsläppen år 2000 för de berörda ländergrupperna inte får överstiga nuvarande nivå för att därefter minska. Sverige har tillsammans med övriga EFTA-länder principövernått en enskommelse med EG om att utarbeta position vad gäller en gemensam

Stabilisering av koldioxidutsläpp. Åtaganden inom denna ram bör fördelas

74 Kapitel 5

kostnadseffektivt och rättvist mellan länderna. Formerna för detta blir föremål for senare förhandlingar inom EG-EFTA. Ett samarbete mellan västeuropeiska länder kunde enligt överenskommelsen även innehålla förslag till samordnade ekonomiska styrmedel, stöd till åtgärder

i Östeuropa m.m. Strategin mot klimatförändringar borde utformas så att

Sverige tillsammans med övriga västeuropeiska länder skulle kunna vara pådrivande i det internationella arbetet. Vidare angavs att en svensk klimatåtgärdsinriktad. Den skulle omfatta samtliga klimatstrategi måste vara påverkande gaser och samtliga samhällssektorer. I klimatstrategin lades således stor vikt vid det internationella arbetet. Det framhölls att industriländerna har särskild roll och ett särskilt ansvar för att en minska klimatpåverkan. Det internationella arbetet för att uppnå globala mål för begränsningar klimatpåverkan bör utgå från ett internationellt rättvist av synsätt. Detta gäller mellan industriländer och utvecklingsländer men även inom den industrialiserade världen. Kraven på länderna bör ställas så att åtgärder kan vidtas på ett kostnadseffektivt och rättvist sätt med hänsyn till bl.a. nuvarande utsläpp invånare och till tidigare åtgärder som har minskat per utsläppen. Våren 1992 anvisade riksdagen ett belopp 500 miljoner kronor per år att om användas till energieffektivisering, förnybara energikällor och vissa

miljöåtgärder inom Östersjöregionen.

1993 års klimatpolitiska beslut

Riksdagens klimatpolitiska beslut våren 1993 prop. 199293:179, bet. 199293:JoU 19, rskr. 1992931361 innebar en utveckling av klimatstrategin. Riksdagen beslöt då att ratificera klimatkonventionen och som ett nationellt delmål att Sverige borde stabilisera sina utsläpp av koldioxid vid 1990 års ange nivå, enligt klimatkonventionen, för att sedan minska dem. En rad olika åtgärder vidtogs inom landet. Insatser utomlands togs också upp i det klimatpolitiska beslutet. Det konstaterades att det internationella perspektivet är väsentligt i den svenska klimatpolitiken för energiområdet. Strategin utgår från det faktum att marginalkostnaderna för att minska koldioxidutsläppen i Sverige är höga, medan de i flera våra grannländer och i utvecklingsländerna i dag är låga. Detta av innebär att det är samhällsekonomiskt lönsamt för Sverige att göra insatser mer där kostnaderna är lägre. Svenska insatser mot klimatförändringar måste till krav på bibehållen internationell konkurrenskraft, sysselsättning anpassas och välfärd.

SOU 1994: 140 Kapitel 5 75

I programmen för omställning och utveckling av energisystemet satsar staten betydande belopp på utveckling av förnybara bränslen såsom biobränslen och vindkraft. I klimatstrategin understryks att, trots detta, kan en del av den nya elproduktionskapacitet som kan behövas i Sverige för att säkra eltillförseln behöva bli baserad på fossila bränslen. Stränga miljökrav bör ställas på nya fossilbränsleeldade anläggningar. Vid valet mellan fossila bränslen naturgas lägst utsläpp koldioxid. Även andra fossila bränslen ger av kan dock behöva utnyttjas för elproduktion baserad på förgasning eller annan miljövänlig teknik.

N U TEK :s projekt

I den s.k. Östersjöpropositionen avsattes 45 miljoner kronor för miljövänlig

energiproduktion i de baltiska staterna. Till detta belopp har 95 miljoner

kronor också tillförts för liknande åtgärder i dels Baltikum och Östeuropa, dels

för satsningar i utvecklingsländer. Under år 1994 tillkom ytterligare 88 miljoner kronor. Hittills igångsatta projekt avser konvertering effektivisering av pannor, av fjärrvärmenät och fastighetsuppvärmning i Baltikum.

5.2.2 Svavelutsläpp

Vid FN:s miljökonferens i Stockholm 1972 redovisades svensk studie en om utländska föroreningars betydelse för försurningen den svenska naturen av som emellertid ifrågasattes många länder. År 1979 hade dock kommit till av man enighet om de gränsöverskridande föroreningarnas betydelse, då Genevekonventionen kunde undertecknas efter bl.a. ett pådrivande arbete från Sverige. I början av sjuttiotalet minskade svavelutsläppen i Sverige till följd av skärpta miljökrav och efterhand också på grund minskad användning av en av oljeprodukter. Utsläppen är i dag mindre än under femtiotalet. Det mål som riksdagen angav 1988 att till år 1995 minska de svenska utsläppen med 65 % räknat från 1980 år nivå är nu uppfyllt med råge. Utsläppen har minskat med 80% . Orsakerna till denna minskning av utsläppen är flera. Förutom begränsningar av svavelinnehåll i olja och kol samt rening för större punktkällor, har den minskade oljeanvändningen, energikällor främst kärnkraft nya och ökad energieffektivitet spelat en avgörande roll. Skärpta miljökrav har av

76 Kapitel 5 SOU 1994: 140

Naturvårdsverket beräknats för 20 % av de minskade svavelutsläppen svara ca från energisektorn. För att ytterligare reducera de svenska svavelutsläppen infördes i januari 1991 särskild skatt på svavelinnehållet i kol, torv och olja. Skatten en baserades på miljöavgiftsutredningens förslag. Svavelskatten är 27 kronor m3 olja för varje tiondels viktprocent svavel, per vilket 30 krkg svavel. Skatten tas inte ut om oljans svavelinnehåll motsvarar är lägre än 0,1 viktprocent. För kol- och torvbränslen tas svavelskatt ut med 30 krkg svavel i bränslet. Det reduktionsbehov aktualiseras det svavelprotokollet, ca 80 % som av nya reduktion jämfört med år 1980, kan i huvudsak innehållas med redan fattade beslut och vidtagna åtgärder.

5.2.3 Kväveutsläpp

Det svenska målet när det gäller utsläpp kväveoxider är att dessa skall av minska med 30 % fram till år 1995 räknat från år 1980 års nivå. Kväveoxidutsläppen har förändrats obetydligt under 1980-talet, även om nästan en halvering skett i energisektorn. En motsvarande ökning har i stället skett i trañksektorn. På förslag miljöavgiftsutredningen infördes år 1992 en avgift för utsläpp av från större anläggningar uppgående till 40 krkg kväveoxid räknat som kvävedioxid. För att inte missgynna energiproduktion i stora pannor kompenseras kollektivet avgiftsskyldiga att avgifterna återbetalas i av genom förhållande till nyttiggjord mängd energi. Varje år deklarerar de redovisningsskyldiga sina kväveoxidutsläpp och nyttiggjord mängd energi till Naturvårdsverket. Avgifterna för utsläppen och inkomsterna från återbetalningen kvittas mot varandra, så att vissa får nettoavgift medan andra får en nettopannor en intäkt Riksdagen har fattat beslut att vidga avgiftssystemet till att omfatta om ytterligare dvs även mindre pannor ska inkluderas. pannor, Utsläppen kväveoxider från vägtrafiken har reglerats genom krav på av avgasrening. Den skärpning kraven avgasrening som trädde i kraft av 198990 har inneburit att utsläppen från vägtrafiken har minskat kraftigt. Närmare 80% kväve i Sverige härrör från av nedfallet av luftburet utländska källor. Inte optimistiska bedömningar utsläppsutvecklingen ens av minskningar är tillräckliga för att nå nivåerna för de kritiska anger som belastningsgränserna. Framför allt gäller det i södra Sverige. Även den i nu

SOU 1994: 40 l Kapitel 5 77

kraft varande politiken för svenska åtgärder bedöms vara otillräcklig för att nå målet om 30 procents minskning till år 1995. Det förtjänar också att understrykas att kvävefrågan är synnerligen komplex med många effekter och många diffusa källor. Detta innebär att det f.n. inte finns ens någon modell för att utforma en kostnadseffektiv strategi.

5.3 Klimatpolitik i OECD-länder

OECD-länderna har alla, med undantag för Turkiet, uttalat avsikter att begränsa utsläppen av klimatpåverkande gaser, främst koldioxid. En genomgång av målsättningar, vilken redovisas i tabell 5.1, visar vissa skillnader mellan ländernas uttalade mål. De flesta länderna har en målsättning att till år 2000 stabilisera utsläppen vid 1990 års nivå Australien och Norge anger 1988 resp. 1989 som basår. Nederländerna, Belgien och Nya Zeeland, har för avsikt att minska koldioxidutsläppen till år 2000 jämfört med 1990 års nivå. Australien, Luxemburg, Tyskland, Sverige och Österrike har nationella mål som innebär att utsläppen efter år 2000 ska minska i förhållande till 1990 års utsläppsnivå. EGEU:s målsättning är att nå en Stabilisering vid 1990 års nivå till år 2000. Vissa länder, USA och Nederländerna, har uttryckta mål för flera växthusgaser och andra har formulerat dem i per kapitaformer, Frankrike och Japan. Det bör framhållas att dessa mål kan vara uttalade, fastlagda eller endast indikativa och självfallet kan komma att förändras till följd av ändringar i politiken. Av EGEU-länderna har hittills endast två medlemsländer, Danmark och Nederländerna, presenterat utarbetade program för hur de uppsatta nationella reduktionsmålen ska nås. Några medlemsländer, Tyskland, Italien, Spanien och Luxemburg, har redovisat mer eller mindre detaljerade nationella program för att minska emissionerna koldioxid, har inte fattat beslut av men om åtgärderna eller vilka typer av ekonomiska eller administrativa instrument, som ska utnyttjas för att nå till målen. Frankrike, Irland och Storbritannien har presenterat förslag till åtgärder,

men inte integrerat dessa i sammanhållna nationellt program. Övriga

medlemsländer är fortfarande i ett inledande skede när det gäller att identifiera vilka åtgärder som kan vara lämpliga för att begränsa koldioxidutsläppen. I jämförelse med flesta övriga OECD-länder har de nordiska länderna kommit långt med att vidta konkreta åtgärder och införa styrmedel, för att minska koldioxidutsläppen. Speciellt gäller detta införandet av ekonomiska styrmedel såsom koldioxidskatter som, förutom i de nordiska länderna, endast

78 Kapitel 5

har införts i Nederländerna och då på en nivå som ger mycket begränsad styreffekt. I tabell 5.2 redovisas koldioxidskatterna i dessa länder. Aktuella bedömningar tyder på att de nuvarande nivåerna för koldioxidskatterna i Nederländerna och Finland inte är tillräckliga för att medföra en stabilisering de nationella koldioxidutsläppen. Inte heller den nivå för av koldioxidskatten diskuterats inom EGEU bedöms vara tillräcklig för att som Stabilisering av koldioxidutsläppen inom EG ska nås. en Ett villkor som EGEU anfört for att införa en generell skatt är att övriga OECD-länder, främst USA och Japan, vidtar liknande åtgärder. Protesterna mot denna hållning har varit livliga och minst fem medlemsländer Tyskland, - Nederländerna, Danmark, Luxemburg och Italien har förordat att skatten införs oavsett vad Japan och USA gör. Även inte USA beslutat att införa koldioxidskatter har flera beslut fattats om att begränsa utsläppen klimatpåverkande gaser. Hösten 1993 framlades om av nationell handlingsplan The Climate Change Action Plan, i vilken USA:s en mål att stabilisera de totala utsläppen växthusgaser anges. Den nationella av handlingsplanen bygger i stor utsträckning på frivilliga åtgärder.

Kapitel 5 79

Tabell 5.1 Klimatpolitiska mål i OECD-länderna Uttalat mål Anmärkning Brutto- eller Övrigt betr. nettoutsläpp utsläpp av koldioxid i förhållande till 1990 Land år 2000 år 2005 % % Australien iO -20 Basår 1988 I - Belgien -5 - Danmark -20 Basâr 1988 - Finland +32 p Prognos Brutto stabilisera från slutet av1990 Frankrike Per capita Netto stabilisera från 2000 Grekland Enl. EU - - - Irland +11 p Högst + 20 Brutto % Island iO Alla Netto gaser Italien iO Netto Japan :O 10 Per capita Brutto Kanada iO Alla Netto gaser Luxemburg :O -20 - N. Zeeland iO Netto Nederländerna -3 till -5 Brutto I Norge iO Basår 1989 Brutto Preliminärt Portugal Enl. EU - - - - Schweiz :O 0 Brutto Spanien +25 - Storbritannien Alla Brutto gaser Sverige iO 0 Brutto Turkiet - - - - - Tyskland -25 till -30 -25 till Basår 1987 Brutto - 30 USA iO Alla Netto Laser Österrike -20 - EU iO Brutto

KäIIaJIEA.ClimateChangePolicylnitiatives, Paris 1994. Anm.Vissatal avserprognoser p. Medalla gaseravses växthusgaser,vanligenmedundantag av de som omnämns i Montrealprotokollet dvs.freoner. Vissa U-medlemmar E saknarnationella mål. För vissaländer är målsättningenbetingad av andraländerspolitik I. Medbrutto- och nettoutsläpp avses utsläppföre resp. efteravdragför sänker. Uppställningensaknar utrymme för preciseradevillkor ochförutsättningarför målen. Det bör ocksåobserveras tabellenär att ett uttryckför situationenvarenl 994och att målsättningarnakanhaförändrats.

80 Kapitel 5 SOU 1994: 140

Tabell 5.2 Koldioxidxkatter i några länder. Land Skatt örekg C02 Undantag Anmärkning Danmark Industri 6 Energiintensiv industri Koldioxidskatten på Hushåll 12 kan få reduktion upp till elenergi 100 %. är en konsumtionsskatt Finland Alla bränslen Motorbränslen, och icke- Energiskatt utgår på torv. utom torv 3 energiändamål Koldioxidskatten inbringar cirka 60 procent av den totala energibeskattningen. Industrin betalar energiskatt. Nederländerna Alla bränslen ca. lcke-energiândamål Energiskatt olja. 0,5 Skattenär något högre än vad som följer av EG:s mineralolje-direktiv. Norge Bensin och Kol i industriprocesser Energiskattpå olja. Nivån naturgas 37 Användning av natur- är lägre för industrin än Olja ll gas fastlandet för hushållen. Kol 13 Sverige Alla bränslen utom Elproduktion, icke- Sverige har energiskatt för torv; energiändamål. alla användareutom Industri 8,3 industrin. Övrigt 33,3 Energiskattenår något mindre än koldioxidskatten. Förslag från Alla bränslen: Nedsättning medges för I EG:s mineraloljedirektiv EU- 15-17 totalt, varav industrin i förhållande till anges minimiskattenivåer kommissionen cirka hälften skulle energikostnadensandel för oljeprodukter. tas ut i av förädlingsvärdet. kodioxidskatt. lcke-energiåndamål Källa: [E4 och Miliö- och naturresursdepartementet Anm. Användning inom utrikes sjö- och lufifan är undantagen beskattningi alla länder.

Gemensamt genomförande

Flertalet OECD-länder anger att de i princip är av åsikten att möjigheterna till gemensamt genomförande bör främjas. Det råder emellertid skilda uppfattningar beträffande den takt med vilket detta bör ske samt vilka kriterier som bör tillämpas. En fråga som är under diskussion är t.ex. om gemensamt genomförande skall kunna avse nu aktuella åtaganden enligt konventionen. Flertalet OECD-länder anser att gemensamt genomförande bör vara ett komplement till de finansiella överföringar man åtagit sig att göra till utvecklingsländerna enligt artikel 4.3 i klimatkonventionen. En annan

SOU 1994: 140 Kapitel 5 81

frågeställning är huruvida gemensamt genomförande endast skall avse de länder som är förtecknade i Annex dvs. industri- och östländer. I tabell 5.3 ges en mer detaljerad redovisning av OECD-ländernas inställning till gemensamt genomförande. Tabellen visar lEAzs redovisning av vilka länder som anser att gemensamt genomförande bör tillämpas på nu aktuella åtaganden och vilka som anser att en sådan tillämpning bör anstå. Radvis visar man positioner rörande frågan vilka länder som skall kunna innefattas av gemensamt genomförande. Mittkolumnen anger länder som i princip accepterar gemensamt genomförande applicerat på nationella åtaganden men inte själva avser att åberopa sådana insatser. Det kan ifrågasättas om inte flera länder än de angivna intar denna position. Naturligtvis ingår de i den tredje kolumnen, vilka avvisar möjligheten av en tillämpning av gemensamt genomförande för att möta aktuella åtaganden överhuvudtaget. Även några länderna i den av första kolumnen skulle kunna föras dit, t.ex. USA som i första hand avser att uppfylla sina åtaganden med nationella åtgärder men inte utesluter att gemensamt genomförande kan komplettera dessa. Det kan således konstateras att tabellen endast i stora drag kan fånga ländernas positioner som dessutom förändras över tiden. EU-länderna uppvisar således, efter att tidigare ha varit återhållsamma, numera en förhållandevis positiv inställning, där man poängterar att gemensamt genomförande är en mekanism som kan komplettera åtgärder på hemmaplan. Man är också positiva till en försöksperiod. Bland de nordiska länderna understöds denna hållning av Danmark. Finland betonar att man i en första fas bör begränsa sig till Annex-l-länder. USA har en mer försiktig hållning nu än tidigare. Man betonar att tillämpningen av gemensamt genomförande har nationell sida och internationell. en en I sin nationella handlingsplan åtgärder inom landet frivillig natur. anges av Man har därtill utformat program för gemensamt genomförande på frivillig basis. Även Nederländerna överväger inleda försöksverksamhet för att en gemensamt genomförande. Dessa båda länders program redovisas utförligare nedan i kapitel 12.

82 Kapitel 5 SOU 1994: 140

Tabell 5.3 Uttalad inställning till gemensamt genomförande för vissa OECD-länder Gemensamt Avsikt att Gemensamt genomförande uppfylla genomförande skall tillämpas nationella bör tillämpas aktuella åtaganden utan aktuella åtaganden enligt gemensamt åtaganden enligt klimatkon- genomförande klimatkonventionen ventionen

Gemensamt Finland Belgien Danmark genomförande Island EU mellan Annex Österrike Schweiz länder och övriga kan eventuellt aktualiseras senare

Gemensamt Australien Japan Tyskland genomförande- Italien Norge Nederländerna projekt mellan USA Nya Zeeland Annex 1-länder Storbritannien och andra parter bör tillåtas

Inget ställnings- Frankrike Spanien tagandemed avseende på gemensamt genomförande mellan Annex lânder och övriga parter Källa: IE4.

5.4 Svavelpolitik inom OECD-området

Svavelpolitiken inom OECD-området har till stor del utformats dels i anslutning till svavelprotokollet dels inom ramen för EG. I huvudsak har länderna varit benägna att använda regleringar och gränsvärden för utsläpp av svavel. I några fall har ekonomiska styrmedel kommit att tillämpas som komplement till de administrativa styrmedel som utgör basen för miljöpolitiken.

Kapitel 5 83

Utöver Sverige, Finland och Norge har Frankrike en avgift på svavelutsläpp från kraftverk och Japan för utsläpp inom industrin. Av dessa kan endast Sveriges och Norges avgifter betraktas som egentligen styrande. Av intresse år också de system för utsläppsrätter som etablerats i USA for svavelutsläpp. Detta redovisades i föregående kapitel. Programmet har beräknats halvera reduktionskostnaden jämfört med traditionella metoder och är det hittills största systemet i sitt slag. Bubblorm för kraftsektorn används i Nederländerna och Danmark. Det nya andra svavelprotokollet undertecknades ijuni 1994. Reduktionsåtagandena avses återspegla en kostnadseffektiv fördelning i syfte att minska avståndet till den s.k. kritiska belastningsgränsen för ett antal utvalda områden i Europa. Reduktionsåtagandena är därför inte likformiga vilket framgår av tabell 5.4. I svavelprotokollet utfäster sig parterna också att vidta åtgärder för att öka energieffektiviteten och användningen av förnybara energislag. Vidare ingår i protokollet när det är lämpligt i eller befintliga anläggningar skall att man nya vidta åtgärder för att utnyttja bästa tillgängliga kontrollteknik som kan användas till rimliga kostnader. Protokollet anger också maximigränser för utsläpp och svavelhalt i eldningsolja, som parterna utfäster sig att följa. Inom EGEU har svavelfrågan behandlats främst genom regleringar. Särskilt betydelsefullt är därvidlag direktivet om stora förbränningsanläggningar från 1988 som anger ländervis differentierade reduktionsmålsättningar. Ländervisa skillnader är betydande när det gäller reduktionsmål i svavelpolitiken och återspeglar i viss mån en avvägning mellan nyttan av nedfallsreduktioner lokalt eller nationellt och kostnaderna för sådana minskningar. De länder vars utsläpp transporteras bort har således intagit en avvaktande eller restriktiv hållning till mer ambitiösa gränsvärden eller reduktionsåtaganden.

Med en bubbla avses en gemensam övre utsläppsbegränsningfor ett eller flera företag som inbördes kan fördela utsläppinom ramen for dennabegränsning.

84 Kapitel 5

Tabell 5.4 Redaktion av svavelutsláppenlig svavelprotokollet. Minskning år 2000 i förhållande 1980 1990 2000 till 1980

Nederländerna 466 207 106 77%

Storbritannien 4898 3780 2449 50%

Källa: ECE

sou 1994:140 Kapitel 5 85

5.5 Miljöpolitik i Central- och Östeuropa samt Ryssland och

Kina

Efter kommunismens sammanbrott har miljöpolitiken i Central- och

Östeuropa förändrats radikal. Framväxten marknadsekonomiska

av av förhållningssätt och ekonomiska styrmedel har inneburit stora förändringar i de tidigare centralplanerade systemen.

Energiprishöjningar leder till mindre utsläpp - Omstrukturering från tung till lätt industri - Företagens effektivitet ökas med internationell konkurrens -

Ekonomisk omstrukturering och övergång till marknadsekonomi förväntas leda till effektivare energianvändning och lägre såväl utsläpp av klimatpåverkande som försurande utsläpp, vilket vi redogjorde för i kapitel 2.

Övergången till marknadsekonomi har inneburit och innebär stora påfrest-

ningar. Exemplen på detta är många. I Estland har marknadsprissättning på bränsle i Estland inneburit att flera fjärrvärmenät inte erhållit betalning för levererad värme, vilket i sin tur betyder att värmeproduktionen inte har kunnat upprätthållas. Detta belyser vikten av väldefinierade ägandeförhållanden, vilket till stor del ännu saknas i övergångsländerna.

Miljöpolitiken i Östeuropa har de senaste åren genomgått omfattande

förändringar. Främst har detta skett i Polen, f.d. Tjeckoslovakien och Ungern. Förändringarna kan sammanfattas i följande punkter:

Successiv anpassning till EG:s miljöregler som ett led i strävandena att på sikt uppnå medlemskap. - Ökad betydelse för ekonomiska styrmedel. Decentralisering av miljövårdsadministrationen. - Obligatoriska miljökonsekvensbeskrivningar vid nya investeringar. - Införande av förorenaren betalar-principen vilket betyder att det största finansiella ansvaret för miljöåtgärderna ska bäras av företagen.

13Framställningenbygger delvis en studie: Klimatkonventionen och gemensamt genomförandei Central- och Östeuropa, utredningensuppdragutarbetats Karlo som av Abragi och Magnus Anderssons 14 Andersson, M. 1993, Miljöpolitik i Polen, Ungern, Tjeckien och Slovakien, Nordiskt Östforum, 51-59 nr. s.

86 Kapitel 5

Det land som kommit längst i det miljöpolitiska reformarbetet är Polen. Polen genomförde år 1990 omfattande prisreformer för alla energiprodukter utom ñärrvärme. Målen för reformerna utarbetades i samarbete med Världsbanken och var att kolpriserna skulle tillåtas stiga till samma nivå som inom OECD-området, att priset för hushållsel skulle öka till industrins nivå och att priset på drivmedel skulle höjas till världsmarknadsnivå. Man prövar även ett system med utsläppsrätter för svavel i delar av landet. En svavelavgift har införts som uppgår till ca 1 krkg. Ett annat intressant initativ är att den polska regeringen mot avskrivningar av utländska skulder har erbjudit sig att vidta miljöåtgärder inom följande fyra programområden:

1 Försurningen reduktion av svavel- och kväveutsläpp.

2 Rening av Östersjön.

Växthuseffekten minskning av koldioxidutsläpp. 4 Biologiskt mångfald och naturskydd.

Hittills har USA och Schweiz ställt sig välvilliga till Polens förslag. Tjeckien. Det tjeckiska lagstiftningsarbetet har varit relativt framgångsrikt. Arbetet är inriktat på en harmonisering med EUzs normer. Ramlagarna är allmänt hållna och de speciallagar som antagits tillämpats ännu inte fullt ut. Regeringen har presenterat ett ramarbete som syftar till att integrera miljöfrågorna i den övriga ekonomiska politiken. För närvarande pågår ett arbete med att utveckla institutionell kapacitet och en lagstiftning som kan omgärda gemensamt genomförande. Slovakien liknar med sin bakgrund Tjeckien och även här arbetar man med att försöka koordinera och implementera åtaganden och frågor som har att göra med klimatkonventionen. Baltikum. Miljöarbetet i Baltikum karaktäriseras i likhet med andra länder i Central- och Östeuropa den övergångsfas till marknadsekonomi som för av närvarande pågår. I de baltiska staterna hämmas miljövården och kontrollen av utsläpp av stora ekonomiska problem. I Estland pågår en förhållandevis ambitiös utveckling av miljöavgiftsystem. Ett betydande miljöproblem är brytning och förbränning av oljeskiffer. Ryssland. I Ryssland det land som näst efter USA och Kina släpper ut mest koldioxid i världen har det tidigare ekonomiska systemet lämnat efter sig en föroreningsintensiv industri. Inom lagstiftningsområdet har det hittills

SOU 1994: 140 Kapitel 5 87

varit frågan om generella lagar, förordningar och deklarationer av allmänna principer. Ett dilemma som Ryssland delar med andra stater är att miljöförbättringar i många fall endast kan genomföras genom att stänga exempelvis industrier, vilket kan få omfattande effekter på de lokala arbetsmarknadema. Kina svarar idag för omkring 12 procent av de totala utsläppen av koldioxid i världen. Denna andel kommer med stor sannolikhet att öka i framtiden. Större delen av dessa utsläpp härrör från kolförbränning. Landets kolanvändning uppgår för närvarande till drygt en miljard ton om året och väntas öka kraftigt under de kommande decennierna. Förutom koldioxidutsläpp bidrar kolanvändning och -brytning även till mycket betydelsefulla utsläpp av metan och även svavel, kväveoxider, tungmetaller och sot. Den kinesiska kolanvändningen är därför en mycket betydelsefull källa till allvarliga miljöproblem av såväl lokal, regional som global natur. Samtidigt är energitillgângen grunden för den nu mycket hastiga ekonomiska tillväxt och utveckling som landet genomgår. Till följd av subventionerade energipriser finns dock ett mycket betydande utrymme för rationaliseringar.

Gemensamt genomförande

Inställningen till gemensamt genomförande är, i flertalet de här aktuella av länderna, i grunden positiv. I Tjeckien och Polen har hunnit längst och man där pågår redan projekt med uttalad inrikning mot gemensamt genomförande. I Polen är det GEF:s konverteringsprojekt i Krakow som genomförs och i Tjeckien har tre amerikanskt bolag inlett ett konverteringprojekt i staden Decin.

Ett generellt problem i Central- och Östeuropa i olika internationella

uppges sammanhang vara ovanan att driva och planera projekt på ett marknadsekonomiskt sätt. I fråga om gemensamt genomförande har Kina befarat att sådana projekt skulle förenas med kvantitativa åtaganden angående utsläppen. Kina har därför intagit en negativ attityd. Den senaste tiden har emellertid avvaktande en mera hållning kunnat noteras. Gemensamt genomförande är ett system kräver att rad villkor är som en uppfyllda i mottagarländerna för att framgång ska nås.

88 Kapitel 5 SOU 1994: 140

Investeringar bör aktivt förankras lokalt och riktas mot företag och verksamheter som med stor sannoliket förblir i drift trots rationaliseringar och strukturförändringar. De problem, som härrör ur omorganisationen av myndigheter och ministeriet, ovana vid informationsspridning och att hantera planera, genomföra, utvärdera projekt, måste bemästras. En grov rangordning av den institutionella kapaciteten i länderna som beskrivits ovan ger vid handen att i första hand Polen, Tjeckien och Baltikum kan sägas ha kapacitet att genomföra projekt med gemensamt genomförande.

5.6 Sammanfattande avslutning

I flertalet länder är det ännu ord än handling som karaktäriserar mer klimatpolitiken. Nationella prognoser och handlingsprogram är under utarbetande men hittills beslutade åtgärder inom t.ex. EG-länderna är otillräckliga för att nå det gemensamma uppsatta målet. De nordiska länderna har jämte Nederländerna kommit tämligen långt i genomförandet av en aktiv klimatpolitik även om de koldioxidskatter som införts delvis har införts av fiskala skäl eller för att minska oljeförbrukningen. Varken de nederländska eller finska koldioxidskatterna uppfattas som tillräckligt höga för att styra mot en Stabilisering av de nationella utsläppen. När det gäller frågan om gemensamt genomförande kan man i korthet konstatera att EG-länderna uttrycker en förhållandevis återhållsam inställning där man poängterar att gemensamt genomförande på sin höjd är en mekanism som kan komplettera åtgärder på hemmaplan. Bland de nordiska länderna understöds denna hållning av Danmark och i något mindre grad Island och Finland. Finland betonar att man i en första av fas bör begränsa sig till Annex l-länder. USA har modererat sin tidigare offensiva hållning beträffande omfattningen av gemensamt genomförande. USA betonar att tillämpningen av gemensamt genomförande har nationell sida och en internationell. I sin nationella en handlingsplan bygger man i huvudsak på åtgärder inom landet av frivillig natur. De östeuropeiska länderna har i huvudsak intagit en passiv hållning i diskussionen kring gemensamt genomförande vilket möjligtvis återspeglar en insikt om att de skulle kunna dra fördel av en begränsning till Annex l-länder. Dock har en rad projekt för gemensamt genomförande inletts i Tjeckien,

SOU 1994: 140 Kapitel 5 89

Polen, Ryssland och Baltikum där gemensamt genomförande är ett mer eller mindre uttalat tema. Härtill kommer att de mottar ett omfattande miljöbistånd vars inriktning när det gäller energi sammanfaller med tänkbara koldioxidreducerande projekt. När det gäller styrmedel kan såväl i östländer som i etablerade marknadsekonomier noteras ett växande intresse för miljöavgifter och andra styrmedel.

SOU 1994: 140 Kapitel 6 91 ,

6 Kostnader

- begrepp och principer

6.1 Inledning

En förutsättning för behov av och intresse för gemensamt genomförande är förekomsten av skillnader i kostnad för åtgärder mellan länder för att uppnå en likvärdig begränsning av gränsöverskridande föroreningar. För att kunna konstatera sådana kostnadsskillnader måste beräkna och jämföra kostnaman der. Kostnader är således en avgörande betingelse för gemensamt genomförande och andra samarbetsformer mellan länder för att lösa miljöproblem. Vi ska i detta kapitel redogöra för begreppen kostnader, kostnadseffektivitet samt varför dessa är så centrala inom klimat- och svavelpolitiken. Vi kommer också att analysera några faktorer som anger ramarna och därmed utrymmet för kostnadseffektiva lösningar på klimat- och försurningsproblemen.

6.2 Kostnadsbegreppet

Kostnaden för att begränsa miljöpåverkan består av värdet de av resurser som sådana åtgärder tar i anspråk, arbete, kapital, råvaror etc. Vidtas ingen åtgärd kan resurserna användas till andra alternativa ändamål. Värdet av dessa resurser bestäms oftast genom att resurser värderas utifrån rådande marknadspriser löner, ränta m.m. Den värdering resursåtgången - av som kostnaden innebär utgår från vad brukar benämnas alternativkostnaden; som värdet av den bästa alternativa användningen av resurserna. När det gäller åtgärder för att begränsa miljöpåverkan förekommer s.k. gemensamma kostnader. Ett exempel på det är att en åtgärd som begränsar

15 Det finns ibland anledning använda andra mått marknadsprisemadå dessa att än avviker från de samhällsekonomiskakostnaderna p.g.a. brister i marknadensfunktion eller förekomsten av s.k. externa eñekter, t.ex. just miljöstörandeutsläpp.

92 Kapitel 6 SOU 1994: 140

koldioxidutsläppen också påverkar utsläppen av andra miljöfarliga ämnen, exempelvis svavel. I sådana fall är det inte alltid möjligt att bestämma kostnademas fördelning utsläppsminskning. För enkelhetens skull bortser på resp. tills vidare från denna typ av gemensamma eller förenade kostnader. Vi återkommer till detta i kapitel 7. Vanligt förekommande kostnadsbegrepp inom klimat- och försumingsområdet är: l den totala direkta kostnaden, som anger den samlade åtgärdskostnaden för de utsläppsbegränsande åtgärder som vidtas; 2 BNP-förlusten som anger minskningen i produktionen av varor och tjänster i ekonomin till följd av åtgärden och som kan inbegripa en utsläppsbegränsnings indirekta effekter på t.ex. kapitaluppbyggnaden och teknisk utveckling, 3 kompenserad inkomstvariation CV, hur stor kompensation konsumenter behöver erhålla som anger för att de ska uppfatta sin situation, efter en utsläppsbegränsning inklusive alla dess indirekta följdverkningar, minst lika bra som innan och 4 skatt på som utsläpp, som när producenter och konsumenter har anpassat sin resursanvändning ger ett ungefärligt mått på den marginella åtgärdskostnaden för utsläppsminskningen. Skillnaden mellan dessa kostnadsbegrepp är att de i olika utsträckning innefattar de resurser som faktiskt tas i anspråk vid en åtgärd. De ger alltså olika information om resursåtgången och kan därför inte utan vidare jämföras med varandra. I figur 6.1 redovisas hur dessa olika kostnadsmâtt förhåller sig till varandra.

Figur J Olika køstnadrmátt

BNP-förlus

Åtgärds-

kostnad

En skatt på koldioxidutsläpp utgör under vissa betingelser tillsammans med energipriset ett tak för kostnaderna för de åtgärder som spontant vidtas för att begränsa utsläppen. Förutsatt bl.a. att aktörer har möjlighet att göra

SOU 1994: l 40 Kapitel 6 93

anpassning av utsläppen kan en skatt ses som ett mått på den direkta åtgärdskostnaden för den sista reducerade enheten koldioxid. Aktörer antas genomföra åtgärder tills marginalkostnaden överensstämmer med skatten. Den totala projektkostnaden är ett annat sätt att mäta den direkta åtgärdskostnaden. Dessa mått omfattar inte s.k. indirekta kostnader, tillväxt, kapitalförstöring mm. För att få med de indirekta effekterna i analysen behöver ett annat mått användas, exempelvis BNP-förlusten. Detta mått innefattar dock endast de indirekta effekter som går via produktion och konsumtion av varor och tjänster, d.v.s. de marknadsprissatta delarna av ekonomin. BNP-måttet kan i princip fånga en utsläppsbegränsnings effekter kapitaluppbyggnaden i ekonomin och den ekonomiska tillväxten. BNP innefattar inte det fulla värdet av resurser som inte eller endast delvis prissätts på en marknad, exempelvis effekter miljön. Ett bättre kostnadsmålt än BNP-förändringen till följd av koldioxidutsläppminskande åtgärder, skulle erhållas om man från BNP-förlusten drog exempelvis värdet av minskad korrosion till följd av minskade svavelutsläpp. I princip kan också sådana indirekta effekter fångas in med hjälp av den s.k. kompenserade inkomstvariationen som utgår direkt från konsumenternas värderingar av såväl marknadsprissatta varor och tjänster som sådana företeelser som inte har ett marknadspris. I den följande diskussionen kommer att rikta oss på de tre första begreppen, d.v.s. den marginella åtgärdskostnaden skatt, den totala eller genomsnittliga åtgärdskostnaden samt kostnaden i termer av BNP-förändringar. Skälet till detta är att dessa mått låter sig kvantifieras på ett någorlunda hanterbart sätt och att de för de aktörer som kan bli involverade i gemensamt genomförande företag eller stater förmedlar information av störst värde. - -

6.3 Varför kostnader är centrala för klimat- och

svavelpolitiken

När det gäller beslutsfattande ger den ekonomiska teorin följande vägledning, som i sig är trivial. En åtgärd bör genomföras om den samhälleliga nyttan därav överstiger kostnaden åtgärden för med sig. Med andra ord, så länge värdet av de resurser som tas i anspråk understiger den nytta som erhålls bör åtgärder som minskar utsläppen genomföras, d.v.s en miljöförbättrande åtgärd bör genomföras tills kostnaden är lika med värdet av den uppnådda

94 Kapitel 6

miljöförbättringen. Råder inte likhet mellan kostnad och nytta kan en omfördelning samhällets insatser, en ökning eller minskning av utsläppen, av bidra till en ökad välfärd. Miljöeffekter är emellertid ofta svåra att hantera som objekt för en sådan samhällsekonomisk analys. Detta hänger bl.a. samman med svårigheter att

miljö. Åtgärder, eller uteblivna sådana, har

värdera nyttan av en förbättrad ofta effekter långt fram i tiden och bortom den enskildes tidshorisont. I klimatsammanhang talar tidsperspektiv hundra år eller mer. Vår man om generations agerande kan alltså komma att påverka levnadsbetingelserna för flera generationer i framtiden. Kostnaderna för en begränsning av miljöpåverkan uppstår däremot relativt nära i tiden. Trots dessa uppenbara och omfattande svårigheter har försök gjorts att i pengar värdera skadorna av miljöförstöring, som motsvarar värdet av att begränsa förstöringen. I sådana studier har man också försökt kvantifiera värdet att begränsa utsläppen av klimatgaser. Man har då sökt beräkna av vilka effekterna skulle bli vid en fördubbling av de förindustriella utsläppen av koldioxid och tagit hänsyn främst till verkningarna på förutsättningar för jordbruk fiske och andra s.k. areella näringar. Skadekostnaderna, d.v.s värdet av att undvika klimatpåverkan, vid en fördubbling de globala utsläppen uppgår enligt dessa kalkyler till en årlig av kostnad på i genomsnitt 1-2% av BNP med upp till två gånger högre värden för de icke industrialiserade delarna av världen Fankhauser och Pearce 1993. Omräknat till marginell kg koldioxidutsläpp innebär det skadekostnad per 1-9 risken för framtida klimatkatastrofer öre per kg koldioxid beroende på hur beaktas. En omräkning till marginella skadekostnader per kg koldioxid är förenad med flera problem, bl.a. måste frågan om diskontering behandlas. I ett så långt tidsperspektiv det här är frågan framstår konventionella nivåer på som om diskonteringsräntan ändamålsenliga. Diskonteringsräntor på knappast som 5-10% resulterar i att värdet av de effekter dagens handlande för de framtida

16 Se exempelvis Fankhauser och Pearce 1993 och Economics of Global Warming, William R Cline, Institute for International Economics, 1992. 17 Studierna värden i amerikanskadollar. Genomgående har kurs 6,5 SEK$ anger en använts vid omräkning till svenskvaluta.

Kapitel 6 95

generationerna mer eller mindre försvinner i kalkylen. Detta förhållande tas ibland till intäkt för att en lägre kalkylränta bör användas. Om man trots dessa reservationer ser dessa skattningar som ett mått på intäkten ger en strikt kostnads-nyttoanalys, mycket starkt förenklat, att åtgärder som begränsar utsläppen ocheller ökar sänkorna av kol bör genomföras så länge de inte kostar mer än 1-9 öre per kg koldioxid. Mot bakgrund av den hotbild som ligger i hastiga och kraftiga störningar i livsbetingelserna för människan och ekosystemen till följd av klimatförändringar och svårigheterna att värdera effekterna av utsläppen måste det framhållas att kostnadsberäkningar av denna typ inte kan ligga till grund för dimensioneringen av klimatpolitiken, därtill är resultaten alltför osäkra. I flera industriländer synes man också vara beredd att vidta åtgärder som innebär betydligt högre kostnader. Målsättningen på klimatområdet får fastställas med utgångspunkt i politiska överväganden och utgå från bedömningar av risker för och kunskap om växthuseffektens skadeverkningar där både naturvetenskapliga och ekonomiska studier kan utgöra underlag. Inom försurningsområdet är problematiken svårigheterna med att beräkna intäkter och kostnader mindre. skadeverkningar av utsläpp är bättre kända inom försurningsområdet än inom klimatområdet. Försurningens effekter på samhällsekonomin torde dessutom vara mindre genomgripande än befarade klimatförändringar. Vissa verkningar försurning t.ex. korrosion kan grovt av uppskattas i kostnadstermer. Det är möjligt att på ett sannolikt mer tillförlitligt sätt beräkna gränsvärden för vad människor och natur tål, s.k. kritiska belastningsgränser. Genom att utforma operativa mål relaterade till sådana kan man skapa en tydligare koppling mellan målet för politiken och värdet av utsläppsbegränsningar än vad som är fallet med klimatåtgärder. Det bör dock tillfogas att även på försurningsområdet föreligger en rad svåra värderingsproblem.

Kostnadsefektivitet

Man kan konstatera att för både klimatproblemet och försurningsproblemet måste ambitionen när det gäller motåtgärder bestämmas genom den politiska

18Det har även diskuterats om inte i självaverket en negativ diskonteringsräntabör användasi dessasammanhang,d.v.s att de framtida effekterna uppvärderas.Se exempelvis Miljö och Ekonomi, Naturskyddsföreningen1992.

96 Kapitel 6

Uppgiften kan då vanligen formuleras som att en viss bestämd processen. begränsning av utsläppen ska uppnås och det till en så låg kostnad som möjligt. Att målet ska nås till så låga kostnader som möjligt får i en värld med knappa resurser närmast ses som en självklarhet. Ofta är resurserna så begränsade att politikens uppgift blir att minimera utsläppen med de resurser som kan avsättas för detta ändamål. Detta är att sträva efter en kostnadseffektiv lösning på det uppställda problemet. När det gäller åtgärder mot klimatförändringar har kostnadseffektivitet ett särskilt intresse. Det är först på lång sikt åtgärderna får effekt medan kostnaderna är omedelbara. Nyttan av åtgärderna tillfaller alla någon betalningsdisciplin för åtgärder oberoende av insatser. Att upprätthålla mot klimatförändringar torde kräva att resurserna används effektivt. Med kostnadseffektivitet avses att en given utsläppsbegränsning uppnås till lägsta möjliga kostnad, eller omvänt för en given resursinsats har största möjliga begränsning utsläppen åstadkommits, d.v.s. kvoten uppnådd av utsläppsbegräruningkosmad har maximerats. I en sådan situation är kostnaden för att ytterligare begränsa utsläppen av växthusgaser lika i alla länder där åtgärder vidtas. Är så inte fallet kan omfördelning insatserna möjliggöra en av ytterligare begränsning av utsläppen för samma mängd resurser genom att resurserna omfördelas från länder där insatser ger förhållandevis ringa utbyte till länder där utbytet är större. Detta förutsätter i sin tur att priserna på energi i olika länder utgår från kostnaderna inkl. miljökostnader och inte avviker från varandra, exempelvis subventioner. Om olika förbrukare möter olika priser kommer dyrare genom åtgärder att vidtas de som möter relativt sett höga kostnader samtidigt som av det finns åtgärder till relativt låga kostnader hos de som möter de lägre priserna. l realiteten snedvrids marknadspriserna genom bl a olika slags interventioner från statsmakterna. Prisbildningen på energi påverkas också ofta av oligopolförhållanden.

Brister i marknadsprisbildningen kännetecknar särskilt länderna i Östeuropa

där potentialen för energieffektivisering och utsläppsminskning framstår som mycket stor. Även i vissa utvecklingsländer har importkontroller, subventioner och en icke-kostnadsrelaterad prissättning på energi lett till ett omfattande slöseri och bristande energieffektivitet. Den genomsnittliga subventionen utanför OECD-området har av OECD beräknats till ca 10 dollarfat oljeekvivalent. Enligt dessa beräkningar skulle en avveckling dessa subventioner innebära en förbättrad resurshushållning och av därtill en minskning av utsläppen i världen med ca 10 %. En avveckling av

SOU 1994: l 40 Kapitel 6 97

missriktade skatter eller subventioner kan därför verksamt och kostnadseffektivt bidra till att växthuseffekten begränsas. En förutsättning för en sådan avveckling är naturligtvis att tillbörlig hänsyn tas till de fördelningseffekter som uppstår. Också mellan industriländer är kostnadsskillnaderna stora när subventioner ocheller skatter tas i beaktande.

6.4 Kostnadseffektivitet inom klimatpolitiken

Utgångspunkten för klimatkonventionen och de målsättningar som anges i denna har inte varit beräkningar nyttan av att begränsa utsläppen av den typ av vi refererade till Konventionens mål är att stabilisera halten av ovan. växthusgaser i atmosfären vid en sådan nivå och inom en sådan tidsram att livsmedelsproduktionen inte hotas och att ekosystemen kan anpassa sig på ett naturligt sätt. Denna ambition baserar sig på den s.k. försiktighetsprincipen artikel 3.3 säger att avsaknaden av full vetenskaplig säkerhet inte bör som användas förevändning för att uppskjuta förebyggande åtgärder. Det är som således ett slags försäkringstânkande ligger till grund för principen. Man som kan jämföra med motiven för ett försvar i ett land inte har varit i krig på som länge, men för vilket det finns en s.k. hotbild. Enligt klimatkonventionens artikel 3.3 bör politik och åtgärder vara kostnadseffektiva så att de säkerställer globala fördelar till lägsta möjliga kostnad. Utrymmet för kostnadseffektivitet betingas i praktiken av flera faktorer. Konventionen vissa sådana betingelser för utrymmet för anger kostnadseffektiva åtgärder. Exempel på sådana är antalet anslutna länder och principen att förorenaren betalar. Andra betingelser ofullständig om ges av kunskap, skillnader i nationell politik, ofullkomligt fungerande marknader m m. Nedan ska vi i korthet beröra dessa betingelser, framför allt de som på ett påtagligt sätt kan påverkas av politiskt agerande.

6.4.1 Ofullständig kunskap och mätproblem

En verksam och kostnadseffektiv klimatpolitik bör omfatta alla gaser som bidrar till klimateffekten. De gaser som det är minst kostsamt att begränsa

98 Kapitel 6 SOU 1994: 140

utsläppen av bör komma i fråga för åtgärder först. Strävan efter kostnadseffektivitet aktualiserar alltså att de klimatgaser som är mest aggressiva räknat per ekvivalent reduktion reduceras först. Som vi redovisade i kapitel 2 är alla inte lika skadliga för växters gaser klimatet, vilket bör beaktas vid utformandet av politiken. Genom att beräkna s.k. GWP-faktorer Global Warming Potential försöker man jämföra olika gasers påverkan på klimatet. De GWP-faktorer som f.n. diskuteras är emellertid osäkra klimatologiskt sett. Kunskaperna om i vilken grad olika gaser påverkar klimatet och hur denna påverkan förändras över tiden är ofullständiga. Detta medför betydande svårigheter när det gäller att genomföra eller ens formulera en sammanhängande klimatpolitik. En kostnadseffektiv övergripande klimatpolitik fordrar inte blott kunskap på detta område. Dessutom måste man beakta hur alternativkostnaden för reduktion av olika gaser kan komma att variera över tiden. GWP-faktorerna ger viss vägledning

för effekternas tidsprofil men säger ingenting om hur kostnaderna utvecklas se

Eckaus, S. 1990. Dessutom tillstöter svåra mätproblem för en del klimatgaser, exempelvis metan. Utsläppen från boskapshållning och risodlingar låter sig inte mätas på något enkelt sätt. Mot denna bakgrund tenderar man att fokusera på utsläppen av koldioxid, som är den mest betydelsefulla växthusgasen och vars utsläpp kan mätas relativt enkelt. Andra bortser ifrån eller behandlar i särskild gaser man ordning. I takt med att ny kunskap tas fram och mätmetoder utvecklas kommer möjligheterna att utveckla dagens koldioxidinriktade politik mot en sammanhängande klimatpolitik att öka. Kunskapsläget är ett av flera förhållanden som begränsar utrymmet för kostnadseffektiva lösningar.

6.4.2 Antalet anslutna länder

Antalet länder som är anslutna till arbetet med att begränsa de globala utsläppen av klimatgaser påverkar i hög grad möjligheterna till en kostnadseffektiv lösning på klimatproblemet. Om endast ett begränsat antal länder inbegrips i det klimatpolitiska arbetet berövas världen möjlighet att genomföra de åtgärder till låga kostnader som finns i de länder som ställt sig utanför. I motsvarande mån reduceras effektiviteten i den globala politiken.

SOU 1994: l 40 Kapitel 6 99

OECD har utfört beräkningar visar betydelsen av att flertalet länder som inbegrips i arbetet med att begränsa de globala utsläppen av klimatgaser. Dessa beräkningar, utförts med hjälp av den s.k. GREEN-modellen, visar att en som 45-procentig begränsning utsläppen år 2020 för OECD-kollektivet endast av motsvarar global begränsning med 11%. Att en sådan kraftig begränsning en utsläppen från OECD-länderna, år 1990 svarade för närmare hälften av av som världens totala utsläpp, inte får större effekt beror på att i flera utvecklingsländer förväntas kraftig ekonomisk tillväxt och därmed snabbt växande en utsläpp. Enskilda länder eller mindre grupper av länder kan alltså endast i en mindre omfattning påverka de globala utsläppen av koldioxid. Särskilt angeläget är det att länder från klimatsynpunkt är stora, exempelvis Kina som svarar för som drygt 10 % världens totala utsläpp, och vars framtida utsläpp kan förväntas av växa snabbt inkluderas i det globala arbetet med att förhindra kraftiga klimatförändringar.

6.4.3 Principen om att förorenaren betalar

Principen att förorenaren betalar den s.k. polluter pays principle är sedan 1970-talet en princip till vilken OECD-länderna anslutit sig i flera internationella miljökonventioner. Under vissa förutsättningar leder denna princip till en kostnadseffektiv lösning miljöproblemen. Det kan emellertid noteras att denna princip inte är av den enda möjliga ansatsen för att uppnå en kostnadseffektiv lösning av miljöproblemen. I vissa situationer kan principen att förorenaren betalar till och med utgöra ett hinder för en kostnadseffektiv lösning. Ett i detta sammanhang viktigt specialfall kan illustrera detta. Om principen att förorenaren betalar innebär att åtgärder endast får finansieras det landet begränsas möjligheterna till en kostnadseffektiv av egna lösning klimatproblemet. I en sådan situation är vissa länder hänvisade att av vidta åtgärder till relativt höga kostnader medan andra länder endast kan vidta åtgärder till relativt låga kostnader per utsläppsvolym. Om det förorenande landet inte har råd att självt bekosta utsläppsbegränsande åtgärder, skulle man kunna tänka sig att andra länder bidrar med finansiella resurser och därigenom

100 Kapitel 6

bidra till en större utsläppsbegränsning. Speciellt gäller detta utsläppen av växthusgaser för vilka effekten på vår miljö är densamma oavsett var utsläppen sker. Principen att förorenaren betalar begränsar dock utrymmet för en sådan överföring av finansiella resurser. Ett sätt att se på problemet är att skilja mellan vad som skall göras, hur åtgärderna finansieras och fördela insatserna där den största effekt per insatt krona uppnås och sedan ta fördelningsfrågan för sig genom att finansiera åtgärderna med internationella transfereringar. Om möjligheten öppnas för att finansiera åtgärder i andra länder kan insatfördelas dit där de får störst effekt och mer långtgående reduktioner serna uppnås. En restriktion på den finansiella sidan som följer geografiska gränser kan således medföra att alla reduktionsmöjligheter till låga kostnader inte kan tas i anspråk. För given mängd resurser avsatta för det klimatpolitiska en arbetet uppnås därmed en mindre mängd utsläppsreduktioner än vad som annars är möjligt.

6.4.4 Fördelning av bördor

Det har anförts att kostnadseffektiv lösning av klimatproblemet innebär en en orättvis fördelning av den uppoffring som måste till. Speciellt betonas ibland att utvecklingsländerna skulle bära en orättmätigt stor del av bördan. Det bör framhållas att kostnadseffektivitet som rättesnöre inte ger någon vägledning hur de finansiella uppoffringarna skall eller bör fördelas. om Förorenaren betalar sådan princip men har som just konstaterat i anger en sin strikta tolkning ibland vissa icke önskvärda effekter. En mängd olika fördelningar av den finansiella bördan kan vara förenliga med kravet på en kostnadseffektiv lösning. Hur den finansiella bördan fördelas är till stor del en rättvisefråga. Även begreppet kostnadseffektivitet inte visar på hur bördorna ska eller om bör fördelas finns det koppling mellan rättvisa och utrymmet för kostnadsefen

19 Ett stiliserat exempelkan illustrera detta. Antag att land A har 100 kr och land B 500 kr för att begränsa koldioxidutsläppen. Antag vidare att kostnaden for att begränsa dessa uppgår till 10 öre per kg i land A och 50 öre per kg i land B. Land A och B kan såledesbegränsa utsläppenmed l 000 kg var om de är hänvisade till att finansiera åtgärder inom det egna landet. Den totala begränsningen av utsläppen blir då 2 000 kg koldioxid. Om land B i stället for att bekostadyra åtgärder i det egna landet finansierade åtgärder i land A, skulle utsläppenkunnabegränsasmed 6 000 kg.

SOU 1994: 140 Kapitel 6 101

fektiva lösningar på klimatproblemet. Avgörande för en framgångsrik global klimatpolitik är att flertalet av jordens länder deltar i arbetet med att nedbringa utsläppen av klimatgaser. Viljan att ansluta sig till det aktiva arbetet med att begränsa utsläppen av klimatgaser kan utöver kravet på kostnadseffektivitet antas bero på hur rättvis fördelningen av bördorna uppfattas vara. Länder som upplever att de skulle få ta en för stor del av bördan kan välja att ställa sig utanför det globala arbetet med att förhindra snabba klimatförändringar, vilket skulle reducera utrymmet för en effektiv klimatpolitik. För det enskilda landet spelar knappast skillnaden i utsläppsutveckling någon roll men väl minskningen av kostnaden för åtgärder. Ju fler länder som på detta sätt åker snålskjuts desto mindre effektiv blir klimatpolitiken från världshushållets synpunkt. Det har visats att konflikten mellan en rättvis fördelning av bördorna och en kostnadseffektiv lösning på klimatproblemet mer eller mindre kan elimineras genom att handel med utsläppsrätter eller gemensamt genomförande tillåts. Med en sådan handel blir det åtgärdskostnaden som kommer att vara styrande för var åtgärder sätts in. Den ekonomiska bördan kan fördelas efter någon princip så att kravet på rättvisa blir uppfyllt. Exempelvis kan de utsläppsmål som åläggs olika länder användas för att fördela uppoffringar rättvist. Genom stränga utsläppsrestriktioner kan rika länder ges incitament att handla utsläppsutrymme från länder med mindre restriktiva målsättningar utvecklingsländerna. På så sätt skulle länder med resurser och betalningsvilja komma att bekosta utsläppsbegränsningar i länder med åtgärder till låga kostnader. I Roses och Stevens studie visas att med möjlighet till handel med överlåtbara utsläppsrätter eller gemensamt genomförande blir den geografiska fördelningen av var åtgärder sätts in i stort sett densamma oavsett hur utsläppsmålen sätts för olika länder. En handel med utsläppsrätter eller gemensamt genomförande innebär att skillnaden mellan fördelningen av insatserna, enligt skilda rättviseprinciper, kan reduceras väsentligt jämfört med ett fall där ingen sådan handel förekommer. Utsläppshandel eller gemensamt genomförande blir under dessa förutsättningar ett medel för att uppnå internationell samverkan, som annars skulle riskera att utebli p.g.a. skilda uppfattningar om vad som är en rättvis fördelning av insatser..

20 Se t.ex. Rose och Stevens 1993 The Efficiency and Equity of Marketable Permits for C02 Emissions,Resourceand Energy Economics 15

102 Kapitel 6

6.5 Kostnadseffektivitet inom svavelpolitiken

6.5.1 Skillnader mellan försurningsområdet och klimatområdet

De avgörande begränsningarna för kostnadseffektivitet inom försurningsområdet skiljer sig åt från de vi har identifierat för klimatområdet. En väsentlig skillnad är att svavel endast i en begränsad omfattning kan transporteras genom lufthavet och det efter rådande vindförhållanden. I denna mening är försurningen ett regionalt miljöproblem. Den försurande effekten av ett svavelutsläpp i en region är således beroende av var utsläppen äger rum. Källans belägenhet bestämmer, jämte väderleken, hur det resulterande nedfallet fördelas. Därutöver skiljer sig olika regioners känslighet för nedfall av sura ämnen från varandra. Vid en analys av utrymmet för kostnadseffektiva lösningar av försurningsproblemet behöver man således göra en geografisk avgränsning från vilken analysen tar sin utgångspunkt. Utsläpp av svavel i ett land eller i en region kan därför inte utan vidare växlas mot en begränsning av utsläppen någon annanstans, eftersom utsläpp från olika källor inte annat än i undantagsfall ger upphov till samma miljöeffekt. Minskningar på ett håll kan oftast inte direkt växlas mot ökningar av utsläppen på något annat håll. Det blir därför svårt att bedriva gemensamt genomförande på det sätt som är möjligt på klimatområdet. En annan skillnad mellan svavelproblematiken och klimatfrågan är att kunskaperna om kedjan utsläpp-miljöeffekt är mer omfattande än inom klimatområdet.

6.5.2 Kostnadseffektivitet under svavelprotokollet

I ett svenskt perspektiv är kretsen av de länder som har förbundit sig att begränsa sina utsläpp av svavel i det närmaste att betrakta som tillräcklig i meningen att den innefattar de viktigaste av de länder vilkas utsläpp resulterar i nedfall av svavel i Sverige. Utsläpp av svavel kan endast transporteras en begränsad sträcka innan koncentrationen avtar varför antalet länder vars utsläpp påverkar Sveriges miljö är begränsat. En begränsning av utrymmet för

21 Detta förhållande gäller även klimatområdet. Skillnadenligger i att den geografiska mer fördelningen av en klimatforändringseffekter är mindre känd än vad som är fallet for nedfall av försurandeämnen.

SOU 1994: 140 Kapitel 6 103

en kostnadseffektiv lösning av det svenska försurningsproblemet synes vara tillämpningen av principen att förorenaren betalar. Minskning svavelutom av

släppen i Östeuropa framstår kostnadseffektivt i alleuropeiskt perspek-

som ett tiv. Den begränsas emellertid av att dessa länder saknar tillräckliga medel för att genomföra åtgärder. De förslag som fördes fram i svavelförhandlingama om en fond för sådana åtaganden har bemötts med invändningar bl.a. med hänvisning till principen om att förorenaren betalar. Ambitionen att begränsa utsläppen inom de länder som bidrar till försurningen i Sverige och tidplanen för uppfyllandet av denna blir därför då bestämd av dessa länders egna prioriteringar. På detta sätt kan billiga åtgärder utomlands för att reducera nedfall bl.a. i Sverige komma att genomföras först på längre sikt trots att förhållanden i Sverige kan motivera ett snabbare ingripande. Det nyligen undertecknade svavelprotokollet innehåller målsättning en om en minskning av skillnaden mellan 1980 års nedfall i ett antal referenspunkter i Europa och dessa punkters kritiska belastningsgränser. Svavelprotokollet ställer upp en tidplan för och geografisk fördelning insatserna så att detta en av mål uppfylls på ett kostnadseffektivt sätt. Det bör dock uppmärksammas att denna lösning endast är kostnadseffektiv i förhållande till detta mål. Protokollets fördelning av reduktionsåtaganden representerar kosten nadsminimering av de totala reduktionskostnaderna för 60 procents en minskning av klyftan mellan tidigare utsläpp och de mot den som svarar kritiska belastningen eller vad naturen tål. Detta innebär inte att marginalkostnaderna för nedfalls- och utsläppsreduktion i och de punkter var en av vilka ingår i optimeringen överensstämmer med den marginella skadekostnaden där. Sett utifrån ett lokalt eller nationellt perspektiv kan därför åtgärder utöver de som protokollet ha intresse om åtgårdskostnadema är tillräckligt låga utomlands jämfört med vad de är i delar Sverige. - av - Likaledes kan de ofullkomligheter de starkt förenklade modellerna innebär som för en kostnadseffektiv politik mot försurningen eller fördröjning av reduktionen i förhållande till protokollet utgöra grund för gemensamt genomförande på svavelomrâdet. Ytterligare reduktioner inhemska eller av utländska utsläpp kan alltså vara motiverade om en avvägning görs mellan skade- och reduktionskostnader även sedan protokollets mål är tillgodosedda.

104 Kapitel 6

6.6 Sammanfattning och slutsatser

I detta kapitel har vi konstaterat att behovet av internationellt miljösamarbete när det gäller gränsöverskridande föroreningar uppstår till följd av kostnadsskillnader mellan länder för att uppnå en likvärdig begränsning av miljöpåverkan. Kostnad är därför ett centralt begrepp i arbetet med att begränsa gränsöverskridande miljöproblem. Kostnadsbegreppets centrala roll förstärks av det faktum att värdet av en begränsning av miljöpåverkan knappast låter sig kvantifieras i ekonomiska termer och att målsättningen för främst klimat- men även svavelpolitiken därför behöver fastställas utifrån politiska överväganden. Genomförandet av politiken kan då formuleras som att den angivna målsättningen ska uppnås till så låga kostnader som möjligt eller omvänt att en så stor begränsning av miljöpåverkan som möjligt uppnås till de resurser som avsätts för detta ändamål, d.v.s. en strävan efter kostnadseffektivitet utsläppsbegränsningkostnad. Styrande för politikens innehåll, omfattning och inriktning blir då kostnaderna för de åtgärder som kan vidtas. Kostnadseffektivitet ger utrymme för mer långtgående åtaganden inom miljöpolitikens område. Det är från effektivitetssynpunkt därför önskvärt att ha så få betingelser möjligt för åtgärderna. Varje inskränkning i tid eller rum som riskerar att fördyra politiken mot klimateffekten eller försurningen och bör därför noga avvägas mot de mål eller villkor betingelserna representerar. Utrymmet för kostnadseffektiva lösningar på klimatproblemet och svavelproblemet bestäms av ett antal faktorer. Vi fann att flera av dessa faktorer är påverkbara. För klimatpolitiken identifierade vi antalet länder som aktivt deltar i arbetet med att begränsa utsläppen klimatpåverkande gaser som avgörande för av möjligheten till en verksam och kostnadseffektiv global klimatpolitik. Utrymmet för kostnadseffektiva lösningar inom klimatarbetet kan därför öka med tiden i takt med att det internationella samarbetet utvecklas och fler länder ansluter sig till klimatkonventionen eller gör mer långtgående åtaganden. Viktigt för att den geografiska omfattningen och uthålligheten i internationell klimatpolitik är vidare att den fördelning av de bördor som insatser för med sig uppfattas rättvis. I annat fall löper världen risken att länder som skulle ha anslutit sig till det globala samarbetet inte deltar, vilket som annars förhindrar en effektiv klimatpolitik.

SOU 1994: 140 Kapitel 6 105

Vi såg också att restriktioner på den finansiella sidan som följer nationella gränser riskerar att kraftigt begränsa utrymmet för kostnadseffektiva lösningar på klimatproblemet. Särskilt gäller det vid stora kostnadsskillnader mellan länder. Ett sätt att uppfylla kraven på rättvisa och kostnadseffektivitet är att göra åtskillnad mellan de ekonomiska kostnader som följer av att utsläppsbegränsande åtgärder vidtas och finansieringen av dessa åtgärder. För att erhålla största möjliga effekt av åtgärder mot klimatförändringar bör den ekonomiska kostnaden minimeras i syfte att säkerställa att kostnadseffektivitet erhålls medan finansieringen bör fördelas så att rättvisa och stabilitet skapas för en långsiktigt hållbar global klimatpolitik. När det gäller försurningsproblemet konstaterade vi att för svenskt vidkommande är de länder som arbetar för att minska utsläppen och undertecknat svavelprotokollet de som är viktiga för att minska försurning i Sverige. En restriktion för en kostnadseffektiv lösning av den svenska försumingsproblematiken synes därför vara restriktioner på finansieringssidan. Om varje land är hänvisat till att finansiera åtgärder inom det territoriet, förorenaren egna betalar, kan verkningsfulla och i ett större perspektiv kostnadseffektiva åtgärder komma att senareläggas eller utebli.

SOU 1994: 40 l Kapitel 7 107

7 Kostnader för

begränsning av utsläpp av

koldioxid och svavel i utlandet

7.1 Inledning

I föregående kapitel redogjorde vi för kostnadsbegreppet och dess centrala plats inom miljöpolitiken. Behovet av internationellt samarbete för att lösa gränsöverskridande miljöproblem påverkas av kostnadsskillnader mellan länder. Ju större kostnadsskillnaderna är större behov av internationellt samarbete. I detta kapitel ska vi redovisa beräknade kostnader för att begränsa utsläppen av koldioxid och svavel utanför Sveriges gränser. Syftet är att utröna huruvida det föreligger kostnadsskillnader mellan länder för att minska utsläppen och om så är fallet att ange storleken på dessa. Vi börjar med att diskutera vad olika metodansatser och skilda tidsperspektiv kan betyda för resultaten. Därpå redovisar resultat från olika kostnadsuppskattningar för att begränsa koldioxidutsläppen i utlandet och utifrån dessa resultat kommenterar vi behovet av internationellt samarbete för en lösning på klimatproblemet. Därefter följer en redovisning av kostnaderna för att reducera utsläppen av svavel i några Sveriges grannländer. Kapitlet av avslutas med en kort sammanfattning med slutsatser.

7.2 Metoder att beräkna kostnader

Skillnader i kostnader mellan länder för att begränsa utsläppen av koldioxid härrör bl.a. ur skilda förutsättningar med avseende på generell ekonomisk och teknisk utvecklingsnivå, energiförsörjningens sammansättning, näringslivets produktionsinriktning samt klimat och geografi. Kostnaderna för utsläppsbegränsningar betingas därtill av vilka styrmedel som används, i vilken grad andra länder bedriver motsvarande politik och utvecklingen på de internationella energimarknaderna.

Kapitel 7 108

Kostnadsuppskattningarnas resultat är beroende av vilka metoder som tillämpas for att beräkna dem. Vi ska i detta avsnitt kommentera två skilda ansatser att beräkna kostnaderna för ett land att begränsa utsläppen av koldioxid, nämligen den s.k. top-down-ansatsen och den s.k. bottom-up- Vi analyserar också vad siktlängden kan betyda för resultaten av ansatsen. kostnadsuppskattningar.

7.2. 1 Top-down-ansatsen

På makroekonomisk nivå beräknas kostnaden för begränsning av koldioxiden utsläppen ofta med hjälp s.k. allmän-jämvikts-modeller. Dessa modeller av fokuseras på hur ekonomin efter någon period sig till ändrade prisanpassar och inkomstförhållanden. Teknisk utveckling och dess inverkan på ekonomin beaktas vanligtvis endast schablonmässigt att antar en viss teknisk genom man utveckling. Ibland innehåller dessa modeller särskilda energisektorer som ekonomins energiberoende och beskriver hur energianvändning representerar och utsläpp till t.ex. förändrade energipriser eller inkomster. - anpassas I dessa modeller gestaltas politik med syfte att begränsa utsläppen vanlien skatt på koldioxidutsläpp ansätts. Skatten på koldioxid kan gen genom att en ett mått på den marginella åtgärdskostnaden för en ytterligare ses som utsläppsbegränsning vid den nivå modellberäkningen ger som resultat. som En allmän-jämviktsmodell kan användas för att studera en utsläppsbegränsnings inverkan på produktionen och ekonomin i stort, d.v.s. bruttonationalprodukten BNP, och för att analysera hur olika delar av ekonomin som är beroende varandra påverkas ändrade energipriser. Genom att beräkna av av skillnaden i BNP mellan scenarier med utan åtgärder som syftar till att resp. begränsa utsläppen erhålls kostnaden för en utsläppsbegränsning i termer av BNP minskad tillväxt när ekonomin har hunnit anpassat sig till de nya t.ex - prisförhållanden koldioxidskatten. Detta betyder bl.a. att de som ges av anpassningskostnader uppstår på vägen mellan olika jämviktstillstånd som inte kommer till uttryck i de beräknade kostnaderna. Modellemas beskrivning ekonomins förmåga till anpassning till ändrade av energipriser till stor del samband som härleds från historiska data. I ett ges av historiskt förlopp med låga energipriser, och utan klimatpolitik, ligger det nära

22 För utförlig redovisning allmän-jämviktsmodeller Tillväxt och Miljö en studie av en av se målkonflikter, Bilaga 9 till LU90.

Kapitel 7 109

till hands att det utrymme för anpassning som byggts in i modellen är for litet. Modellen kan då överskattning av kostnaderna för en begränsning ge en av utsläppen. Utmärks historien däremot av höga och varierande energipriser, en politik med syfte att minska användningen av fossil energi, tekniska genombrott m.m, är en överskattning av kostnaderna inte lika självklar. När allt kommer omkring har en stor del av lågkostnadsátgärdema redan blivit genomförda, vilket har fått genomslag i den statistik modellerna utgår ifrån. Teknisk utveckling beaktas vanligtvis i dessa modeller utifrån givna antaganden om utveckling som kan vara mer eller mindre oberoende av ekonomiska förhållanden. Ingenting säger emellertid att antagandena om den tekniska utvecklingen i referensfallet och åtgärdsscenariot behöver vara lika. Genom att den tekniska utvecklingen bestäms exogent och uppträder som en fri resurs som inte belastar resursåtgången i modellvärlden, kan modellberäkningarna komma att underskatta kostnaderna for ekonomins anpassning. Fördelen med top-down-modeller av den typ vi här har refererat till ligger främst i att de ger en konsistent bild av beroendeförhållanden mellan olika delar av ekonomin. Härigenom kan kunskap om exempelvis en klimatpolitiks indirekta effekter och kostnader erhållas. Det svar top-down-modeller ger på frågan om hur en klimatpolitik bör dimensioneras, t.ex. storleken på en eventuell koldioxidskatt, måste betraktas mot bakgrund av de reservationer som vi har gjort i detta avsnitt. Någon vägledning om vilka konkreta åtgärder i termer av enskilda projekt som bör vidtas i en kostnadseffektiv lösning på klimatproblemet ger knappast denna typ av modeller. Denna frågeställning måste besvaras med hjälp av analyser av annat slag.

7.2.2 Bottom-up-ansatsen

På projektnivå kan de direkta kostnaderna för en begränsning av utsläppen beräknas tämligen noggrant genom att specifika kostnader för olika projekt jämförs och kostnadsskillnaden mellan olika alternativ relateras till skillnaden i koldioxidutsläpp. Genom att rangordna olika projekt med avseende på koldioxidbegränsning och kostnader kan en utbudskurva för utsläppsreduktioner konstrueras. Ett exempel på en sådan utbudskurva ges i figur 7.1.

Kapitel 7 110

Figur 7.1 Kostnadslairva för begränsningar koldioxidutsläpp av

C07- 10000i hushåll 1- Eleffektivisering reduktions- 2 Effektivisering industri kostnader 4 Fjärrvärme. biobränsle 1000 - 5 Byte kol till gas örekg - 6 - Värmeeffektivisering 7 - Vindkraft 100 8 Solvärme - 9 - Värmeeffektivisering l l - Solceller 10

milj ton C02

:| ä 0

Kalla: UNEP Greenhøuse Gas Abatemen:CastingStudies, PhaseOneReport, Risä 1992

På grund de komplexa beroendeförhållanden som karakteriserar delar av av energisystemet är det svår uppgift att konstruera rättvisande aggregerade en utbudskurvor utsläppsbegränsningar den typ som visas i figur 7.1. av av Beaktas inte att beroendeförhållanden kan finnas mellan olika projekt, exempelvis att elsparande åtgärder och ett bränslebyte från kol till biobränsle kan beröra elanvändare, finns risk för dubbelräkning och en därav samma följande Överskattning effekterna på koldioxidutsläppen. Det finns också av beroendeförhållanden verkar det motsatta hållet. Demonstrations- och som spridningseffekter är exempel pá sådana. Bottom-up analyser exkluderar ofta de pris- och inkomsteffekter som kan uppstå till följd att projekt genomförs. Resulterar elsparande åtgärder i en av minskad elproduktion eller säljs den sparade elen till ett lägre pris någon annanstans Medför sänkning personbilars specifika bränsleförbrukning en av med, säg 10 %, att efterfrågan på bensin minskar med lika mycket, eller innebär den lägre bränslekostnaden att användningen av bilen ökar och att effekterna på utsläppen blir mindre än 10 % Dessa exempel visar att om

SOU 1994140 Kapitel 7 111

analysen inriktas på den specifika energiåtgången vid olika verksamheter och inte beaktar att en åtgärd kan påverka även användningen kan resultaten bli missvisande. Bottom-up-analyser utgår ibland från en referensutveckling som baseras på en oförändrad eller endast svagt förändrad energiintensitet energiåtgång per producerad BNP-enhet. Med detta menas att den spontana spridningen i användningen av den ur klimatsynpunkt bättre tekniken är långsam. Genom att skriva fram bristande effektivitet i referensalternativet skapas då synbarligen ett stort utrymme för minskning av utsläppen med låga styckkostnader som följd. Bottom-up-analysers främsta fördel ligger i att de ger kunskap om olika åtgärders direkta kostnader. Därmed kan dessa analyser ge vägledning för de aktörer som implementerar en klimatpolitiks intentioner projektnivå. På denna nivå ger denna typ av analyser en i stort sett fullgod information. På nationell nivå är även de indirekta effekterna av olika åtgärder av intresse. Den aggregering uppåt från mikronivå som bottom-up-studier innebär blir då mindre tillförlitlig.

7.2.3 Tidsaspektens betydelse för kostnaderna

En viktig betydelse för resultaten av kostnadsuppskattningar är det tidsperspektiv som används. På lång sikt kan marknadernas aktörer finna tid att anpassa sig till nya prisrelationer genom bl.a. teknisk utveckling och strukturella förändringar av samhället. På kort sikt är dessa möjligheter begränsade varför exempelvis energiintensiva aktiviteter finns kvar i systemet i större utsträckning. Anpassningen sker i stället delvis med minskat kapacitetsutnyttjande och sysselsättningsminskningar eller kapitalförstöring som följd. Samtidigt som tidens gång ger ökade möjligheter till anpassning och därmed lägre kostnader för en utsläppsbegränsning växer också den ekonomiska aktiviteten över tiden. Detta innebär att vid ett givet utsläppsmål minskar det utsläppsutrymme som varje aktivitet får ta i anspråk. Därför utgör en given volymbegränsning av utsläppen en över tiden alltmer återhållande restriktion. Vilken av dessa krafter som dominerar kan väntas variera över tiden och är bl.a. beroende av ekonomins tillväxttakt och vid vilken nivå utsläppsmâlet är satt.

Kapizel 7 112

Tillgängliga studier visar att för att upprätthålla Stabilisering av utsläppen en vid 1990 års nivå de kommande 20-30 åren kommer de flesta länder att med tiden behöva ta till allt kraftfullare styrmedel, tabell 7.2. Detta indikerar att se det krav på ökade koldioxidutsläpp som en växande ekonomi ställer kommer att dominera över den dämpande effekt teknik kan medföra, åtminstone som ny under den studerade perioden. Speciellt gäller detta för länder med en låg utsläppsnivå år 1990 och som bedöms en snabb ekonomisk tillväxt utvecklingsländerna. De kortsiktiga kostnaderna är förenade med EG:s klimatstrategi och som mål att stabilisera utsläppen vid sekelskiftet till 1990 års nivå har uppskattats till årlig kostnad på i underkant 1% BNP för de flesta EG-länder DRI en av 1990. Kostnaderna är högst i de länder som har höga energipriser och hög kolintensitet. Dessa förhållanden innebär nämligen i denna modell att verkningarna på konsumentpriserna blir stora och ger upphov till en kontraktiv effekt på samhällsekonomin. Långsiktsmodeller allmän jämvikttyp t.ex. GREEN-modellen visar i av

allmänhet på kostnader i storleksordning även för ganska drastiska

samma utsläppsbegränsningar. Exempelvis erhålls vid jämfört med referensen utvecklingen halvering OECD-ländernas utsläpp år 2050 en årlig - av BNP-förlust på 1,5% OECD 1992. Att kostnaderna inte skiljer sig mellan de två studierna trots den mer stora skillnaden i utsläppsbegränsning beror särskilt på att i den senare studien antas på längre sikt hög grad substitution mellan energi och kapital vara en av möjlig samt att koldioxidfria produktionstekniker och bränsle antas finnas tillgängliga till relativt låga och över tiden konstanta priser. Genom dessa antaganden upprätthålls i modellen ekonomins bärkraft och möjligheten till en hållbar utveckling. Empiriskt sett får detta ses som ett osäkert antagande. Härtill kommer att inte vet vad dagens forsknings- och utvecklingsinsatser

kan ge för frukter i framtiden.

23 Green Europe. Economic Implications and Business Opportunities, DRl 1990

Kapitel 7 113

7.3 Kostnader för att begränsa koldioxidutsläpp

7.3.1 Beräknade kostnader

Top-down-ansatsen Ett stort antal top-down studier har gjorts för att bedöma kostnaderna för en global begränsning utsläppen av koldioxid. Resultaten från några sådana av studier sammanfattas i tabell 7.1.

Tabell l Kostnadför en global begränsning av utsläppen av koldioxid år 2020, procent av BNP Studie Reduktion i för- BNP-förlustår hållande till basår

. Källa: The Cost of Limiting Fossil-mel C02 Emissions: A Survey and Analysis, Michael Grubb mfl., 1993. Annual Review of Energy and Environment, 1993.

De studier, som refereras till i tabell 7.1, visar på förhållandevis låga kostnader för en global begränsning av utsläppen. I absoluta tal representerar de dock avsevärda belopp 1% av världens samlade BNP i dag motsvarar omkring 1 000 miljarder kronor. Kostnaderna är inte jämnt fördelade mellan länder eller regioner. Generellt visar studier hur kostnaderna för att begränsa utsläppen varierar mellan av länder på betydande kostnadsskillnader mellan länderregioner. 1 tabell 7.2 redovisas resultaten av en studie som analyserade vilka nivåer på en tänkt koldioxidskatt som krävs för olika länder regioner för att klara ett givet mål för koldioxidutsläppen. I studien utgår från att varje landregion man uppnår utsläppsmålet genom åtgärder inom det egna territoriet. Någon handel med utsläppsrätter eller gemensamt genomförande förutsätts inte.

24 l denna redovisar endastresultat från ett fåtal studier. För den intresserade rapport läsaren finns mer att tillägna sig i Michael Grubb 1993 och The Economic Costs of Reducing C02 Emissions, OECD Economic Studies,OECD 1992.

Kapitel 7 114 Tabell 7.2 Koldioxidskatt för att stabilisera utsläppen på 1987 års nivåfrån år 2000, 2010 och 2025, öre per kg koldioxid

Källa: Effektivitet och rättvisa, Statens Energiverk, 1991.

Anm. Vid omräkning till svenskavaluta har en växelkurs på 6,5 SEKUSD använts.

Analysen visar på stora skillnader i kostnader mellan olika regioner. Analysen pekar vidare på att vid ett krav på en Stabilisering av utsläppen kommer flera av de länder som inledningsvis klarar utsläppsmålet med låga skattenivåer

utvecklingsländer, fd Sovjet och Östueuropa att behöva ta till mycket höga

koldioxidskatter något eller några årtionden in på nästa sekel. Detta är en följd framförallt den snabba ekonomiska tillväxt förutses för dessa länder. av som Dagens förhållande med relativt höga kostnader för en utsläppsbegränsning i industriländema skulle alltså, enligt denna studie, komma att förändras vid en relativt snabb ekonomiskt tillväxt i utvecklingsländerna.

Bottom up-studier

Många modeller har använts för att beräkna kostnader och optimal utformning klimatpolitik i enskilda länder eller för att analysera frågan på det globala av planet och då oftast med världen indelad i regioner eller ekonomiska grupperingar såsom t.ex. OECD-länderna. Ett litet antal studier gör ländervisa jämförelser. Inom IEA pågår emellertid ett arbete där man med hjälp av den s.k. MAR- KAL-modellen söker beräkna optimala energisystem och marginalkostnader för förändringar utsläpp koldioxid för enskilda länder på ett jämförbart av av vis. MARKAL-modellen har under decennier utvecklats i internationellt ett par samarbete för att belysa energisystemfrâgor på ett jämförbart sätt. Genom att

Kapitel 7 115

vissa scenarioförutsättningar görs gemensamma och en beprövad och standardiserad modell utnyttjas erhålls jämförbara kostnader. MARKAL-modellen är en optimeringsmodell i vilken en rad olika energiproduktionstekniker är representerade. För given användningsnivå en och restriktioner rörande t.ex. utsläpp beräknar modellen sammansättningen av det energisystem som kan tillgodose användningsnivåer och utsläppsbegränsningar till lägsta kostnad. Man utgår i kalkylen från exogent given en efterfrågan som skall tillgodoses till lägsta kostnad inom ramen för ett givet utsläppstak Resultaten, som som vanligt måste tolkas med försiktighet, visar på betydelsefulla kostnadsskillnader mellan länder vilka antyder att stora ekonomiska besparingar kan göras genom att allokera utsläppsminskningar på ett sätt som tillvaratar de kostnadsfördelar som vissa länder har. Resultaten visar de nio länder för vilka kostnader beräknas i studien att av har Sverige de näst högsta marginalkostnaderna, endast Norge har högre. För Sverige ligger marginalkostnaden för att stabilisera år 2020 på 200 dollarton koldioxid, vilket vid en växelkurs på 7,5 SEKdollar motsvarar 150 öre kg. per För övriga industriländer är kostnadsintervallet 5 öre 110 öre med ett flertal i intervallet 20 50 örekg. Enligt detta sätt att räkna uppgår alltså den svenska marginalkostnaden för reduktion på hemmaplan till omkring 40 öre mer per kg än för övriga representerade länder med undantag av Norge. Detta innebär att man i Sverige i motsvarande mån skulle kunna betala mer än andra länder för gemensamt genomförande. FN bedriver genom sitt miljöprogram, UNEP, ett samarbete med det danska Risölaboratoriet omfattande studier över kostnaderna för klimatpolitiska åtgärder. I detta arbete har använt sig den s.k. bottomman av up-ansatsen. I en delrapport redovisas kostnadsuppskattningar för bl.a. Kina och Indien. Resultaten för Kina och Indien återges i figur 7.2 och 7.3. Effektivare spisar och pannor framstår också som mycket kostnadseffektiva åtgärder för att begränsa utsläppen av koldioxid. Potentialen för denna typ av åtgärder är enligt studien betydande.

24- Se Hill, D. och Kamp, T 1994.

Kapitel 7 116

Figur 7.2 Kostnaderför att begränsa utsläppen av koldioxid i Kina Öre kg C02 per

spisar Pannor Vattenkrañ Beskogning Vindkrañ Kalla: UNEP Greenhøuse GasAbatementCasting Studies, UNEP1994. Anm. Vid omräkningtill svensk valutahar en växelkurspå 6,5 SEKUSD använts. Figur 7.3 Kostnaderför att begränsautsläppen av koldioxid Indien i

Kostnader C02 öre 40 30 20 10 7 i 0 a 0 8000 10600 Kumulativ C02-reduktionpotential Mton C02

Utsläppsredulaiønen är ackumuleradförrespektive åtgärds varaktighet. UNEP har med hjälp av vissa standardiserade antaganden, t.ex. beträffande bränslepriser, för tio länder sökt konstruera marginalkostnadskurvor för koldioxidreduktioner räknade i procentuella avvikelser från en antagen referensutveckling. Man har försökt ta hänsyn till de inbördes

Kapitel 7 117

beroenden finns mellan olika åtgärder och de risker för överskattning av som effekterna som uppstår då marginalkostnader för olika åtgärder aggregeras. Följande länder ingår i studien: Brasilien, Egypten, Indien, Senegal, Thailand, Venezuela, Zimbabwe, Danmark, Frankrike och Nederländerna. I figur 7.4 visas de uppskattade kostnadskurvorna för några av dessa länder. För Indien anges de lägsta åtgärdskostnaderna föreligga för tvättning av kol samt beskogning. En svaghet i studien är att man för flera länder har definierat en referensutveckling där ekonomiernas energiintensitet är konstant över tiden och oberoende av den ekonomiska tillväxten. Befintlig ineffektivitet i energiutnyttjandet skrivs därmed fram och skapar ett stort utrymme för åtgärder till låga kostnader. Detta är en av förklaringarna till kostnadskurvornas utseende för utvecklingsländerna som visar negativa marginella kostnader för reduktioner upp till 20% för år 200510. För industriländerna är resultaten mer varierade. Danmark uppvisar en betydande potential för åtgärder till låga kostnader. Nederländerna däremot uppvisar relativt höga kostnader. Också denna studie pekar på att kostnaderna för att begränsa koldioxidutsläppen varierar mellan länder. Ibland är skillnaderna mycket stora. Framförallt förmedlar diagrammet hur starkt förenklade och schematiska även ambitiösa kostnadsjämförelser mellan länder måste bli.

Kapitel 7 118

Figur 7.4 Marginella átgärdskøstnaderför utsläppsbegränsningar år 202030 500

Denmark 4 00 -

Zimbabwe

Netherlands Thailand v, v - Venezuela . - . . . . OJ O O O Egypt D Senegal -100

-200 -

-300 n

Brazil2025 Thailand 2030 Zimbabwe 2030 Egypt2020 400 - . Senegal2020 Venezuela 2025 Denmark 2030 Netherlands 2030 000 i -- .gp I | | 0 20 40 60 80 ñsreducüon Kalla: UNEP GreenhouseGas Abatement Casting Studies, 1994

Kapitel 7 119

Bränslebyte i kraftproduktion

Ett vanligt och enkelt sätt att reducera utsläppen från energisektorn är att övergå från ett bränsle med högt kolinnehåll ex. kol till ett med lägre kolinnehåll ex. gas. Endast en mindre del Europas kolkraftverk har av en sådan möjlighet. Räknat per energienhet kan på så sätt minska utsläppen man av koldioxid till omkring hälften. Kostnaden för att reducera utsläppen av koldioxid på detta sätt i befintliga anläggningar avgörs av prisskillnaden mellan kol och naturgas förutsatt att inga större ingrepp i anläggningen behöver göras. Baserat på EG:s uppgifter för år 1990 blir kostnaden för att begränsa koldioxidutsläppen att byta kol mot genom naturgas 13 öre per kg koldioxid. På längre sikt väntas prisskillnaden mellan kol och naturgas öka enligt EG:s prognos. Kostnaden för att begränsa utsläppen skulle därmed öka till 24 öre per kg år 2000 och 32 öre per kg år 2005. Det bör framhållas att ett bränslebyte sällan låter sig göras utan investeringar i ny utrustning. Idessa fall måste även skillnaderna i anläggningars kapitalkostnader beaktas i analysen. I tabell 7.3 sammanfattas resultaten av en ländervis jämförelse som genomförts med utgångspunkt i en analys som gjort inom OECD. Analysen kostnadsskillnader och avser kostnader för anläggning och drift av elproduktionsanläggningar för olika bränslen. Värdena i tabell 7.3 kostnaden kg reducerat anger per koldioxidutsläpp i förhållande till produktion i kolkondensverk. En betydande potential finns för denna typ av åtgärd. Kol svarar för ungefär en tredjedel av den europeiska elproduktionen och 70 % fossilbränsleanav vändningen i elsektormTrots att kalkylerna faktiska projekt som avser genomförts med gemensamma förutsättningar beträffande avskrivningstider, diskonteringsräntor och kapacitetsutnyttjande för att åstadkomma jämförbarhet uppkom betydande avvikelser och kostnadskillnader länderna emellan för till synes samma elproduktionsteknik. Till viss del kan olikheterna förklaras av skillnader i bränslepriser, byggtid, materialkostnader.

25 Projected Cost of GeneratingElectricity Update 1992,OECD, Paris 1992. -

Kapitel 7 120

Tabell 7.3 Kostnaderför att begränsa koldioxidutsläpp genom att använda andra bränslen än kol, öre per kg koldioxid Kol till naturgas Kol till kärnkraft

Källa: Bearbetning av uppgifter i Projected Cost of Generating Electricity - Update 1992, OECD.

Anm. I beräkningarna har antagits att kolbaserade anläggningar släpper ut 79 milf. ton koldioxid per producerad TWh el. Motsvarande värde för naturgasbaseradproduktion är 0,36 milj. ton. Beräkningarna är gjorda med en kalkylränta på 5 %.

Slutsatsen är att även denna typ analys ger vid handen stora kostnadsav skillnader mellan länder för begränsning av utsläppen av koldioxid. För en en del länder anges relativt höga kostnader.

7.3.2 Kostnader för projekt leder till minskade koldioxidutsläpp som

Världsbanken, statliga myndigheter i olika länder och privata företag är exempel på organisationer finansierar och driver projekt som syftar till att som bl.a. begränsa utsläppen av koldioxid. Det finns därmed viss kunskap om kostnaderna för att olika typer åtgärder begränsa utsläppen i olika genom av länder. I detta avsnitt presenterar vi beräkningar av kostnader för att begränsa utsläppen koldioxid i ett antal faktiska projekt. Redovisningen avser projekt av syftar till att begränsa utsläppen av koldioxid eller öka upptaget av som koldioxid i skog. Flertalet uppgifter bygger projekt som har genomförts eller är under genomförande. Undantagen utgörs av de finska projekten som utgörs av

Kapitel 7 121

planerade men ännu inte genomförda projekt. Kostnaderna för projekten sammanfattas i figur 7.5 Uppgifterna i figuren är inte helt jämförbara eftersom kalkylmetodema skiljer sig åt mellan projekten. Vidare skiljer sig projekten vad gäller vilka kostnader som inkluderats i analysen. Den angivna kostnaden för GEF:s projekt avser det tillskott som krävs från GEF för att mottagarlandet ska vara villigt att genomföra projektet sedan intäkter för lokala effekter av projekten räknats av. För övriga projekt anges den totala kostnaden per kg koldioxid utan någon sådan avräkning. Detta måste hållas i minnet vid en jämförelse av kostnaderna. Jämförelsen i figur 7.5 möjliggör vissa slutsatser. En är att det finns åtgärder tillgängliga till relativt låga kostnader. En andra slutsats är att kostnaderna för att begränsa utsläppen koldioxid varierar mellan länder och av mellan olika typer av projekt. Skogsprojekt uppvisar generellt sett mycket låga kostnader per kg reducerad koldioxid medan kostnaden för effektiviseringsoch konverteringsprojekt uppvisar en mer varierande kostnadsbild. För dessa projekt bedöms kostnaderna ligga i intervallet 2 till 20 öre per kg koldioxid. Ytterligare en slutsats är att skilda beräkningsmetoder och förutsättningar kan innebära stora variationer i de beräknade kostnaderna. Ett exempel på detta är de beräkningar som gjorts för GEF-projektet ILUMEX rabatterad som avser försäljning av lågenergilampor i två mexikanska städer i syfte att minska behovet av fossilbaserad elproduktion i landet. Kostnaderna för detta projekt varierar från 0 till 25 öre kg koldioxid beroende på vilken kalkylränta per man räknar med.

Kapitel 7 122

Figur 7.5 Kostnadför begränsning av koldioxidutsläpp i olika projekt, äre per koldioxid.

Nederländema Tjeckien Indonesien Malaysia Ecuador iåinámágill iáoiáaåiiü Eialáiâssa. Oregon Uganda i Ecuador Guatemala Ryssland3 Paraguay Polen i Valga Pakistan Konverteringar Birzai anläggningar. nya Balvi Indien Mauretanien l Mauretanien 2 Filippinerna . ViborgStad Segezha Petmskojl Patmskoj 2 Svemgorsk Effektiviseringsåtgärder. Murmansk lm, Tallinn Thailand Novogorod Mexiko Malaysia 0 10 20 30 40 50 60 örekgC02 Källor: NUTEK, GEF, FA CE, EDF och Pearce,D. W. 1994. Anm. Kostnadsuppgifterna avser dentotala projektkøstnaden beräknadmed5 % diskonteringsranta fördelad pá den totala redaktionen koldioxidutsläppen av underprojektets livslängd.

Kapitel 7 123

7.4 Behovet internationellt samarbete inom klimatområdet av

En slutsats av genomgången är att kostnaderna för att begränsa utsläppen ovan av koldioxid skiljer sig åt både mellanregioner och mellan olika typer av åtgärder. Man kan således konstatera att miljömässiga och ekonomiska vinster kan tas till vara genom ett internationellt samarbete beaktar dessa som skillnader i kostnader. I ett stort antal studier har man försökt att kvantifiera de ekonomiska vinsterna av ett sådant internationellt samarbete. Ett exempel på sådan studie är en det arbete som utförts av Adam Rose och Brandt Stevens. I studien har nettovinsten av en kostnadseffektiv begränsning av koldioxidutsläppen beräknats. Merkostnaden för att uppnå tjugoprocentig begränsning en av utsläppen år 2000 för ett antal länderregioner att varje landregion genom begränsar sina utsläpp med 20 % i stället for en kostnadseffektiv fördelning av åtgärderna har beräknats till 4,5 miljarder USD. I en studie utförd för OECDs räkning har fördelarna med kostnadseffeken tiv global klimatpolitik beräknats för år 205023. Jämfört med varje om landregion begränsar sina utsläpp med lika stor andel innebär en en kostnadseffektiv fördelning insatserna att de globala kostnaderna för av att uppnå en given utsläppsbegränsning reduceras med drygt 1 % jordens av samlade inkomster, vilket motsvarar omkring 1000 miljarder kronor. Detta innebär, enligt studien, att kostnaderna för begränsning de globala en av utsläppen med två tredjedelar jämfört med referensalternativet uppgår till drygt 1 % per år av världens samlade BNP i stället för 2,3 % år. per Givetvis måste dessa värden mycket uppskattningar baserade ses som grova på starkt förenklade modeller verkligheten. Resultaten får ändå av anses vara så tillförlitliga att det står utom tvivel att fördelarna med politik beaktar en som att kostnaderna för att begränsa koldioxidutsläppen varierar mellan länder är betydande. Alla länder kan vinna på en handel med utsläppsrätter eller gemensamt genomförande. I ett inledande skede är det sannolikt att möjligheten till handel

25 The Efficiency and Equity of Marketable Permits for C02 Emissions,Resourceand Energy Economics 15, 1993. 27 De länder och ländergrupper som ingår i dennastudie är USA, Kanada,Västeuropa, OSS, Brasilien, Centralafrika, Indonesienoch Kina. 28 The Cost of International Agreements ReduceC02 Ernissions:Evidencefrom GREEN, to OECD Economic StudiesNo l9Winter 1992.

Kapitel 7 124

med utsläppsrätter eller gemensamt genomförande innebär en inkomstöverföring från industriländer till utvecklingsländer. I ett längre tidsperspektiv är detta förhållande inte lika självklart. Den kraftiga ekonomiska tillväxten som förutför flera utvecklingsländer medför att kostnaden för att begränsa utsläppen ses ökar i dessa länder. På sikt kan alltså den inkomstöverföring som följer av handel med utsläppsrätter eller gemensamt genomförande komma att i andra riktningar än den som dagens situation indikerar. En förutsättning är då naturligtvis att även mottagarländerna har bindande kvantitativa utsläppsbegränsningar.

7.5 Kostnader för att begränsa svavelutsläpp

I detta avsnitt ska vi redogöra för kostnader för att begränsa svavelutsläppen i några länder. Avsnittet baseras i stor utsträckning på datamaterial och analyser Stockholm Environment Institute SEI i York, England, har ställt till som utredningens förfogande. I figur 7.6 redovisas den beräknade kostnaden för att reducera svavel i några olika länder. Beräkningarna utgår från de bränslen som är representativa för bränsleanvändningen i de olika länderna. Analysen visar på stora kostnadsskillnader mellan att reducera svavelutsläppen i Sverige och i andra länder. Detta beror på att svavelinnehållet i de används i Sverige är lågt och fossilbaserade elproduktionsbränslen som att anläggningar endast används begränsad tid av året. En längre drifttid en ocheller högre svavelinnehåll i bränslet innebär att kostnaden för rening

kan mängd svavel varför styckkostnaden blir lägre.

fördelas på en större

Kapitel 7 125

Figur 6 Kostnadenför rökgasavsvavling i nâgra länder, kr per kg svavel

krkg S 160

140 DKalkslcnsinblåsning stcnkol mAvsvavlingsulmslning 120 stenkol E Kalkstensinblåsning 100 brunkol Avsvavlingsulrustning 30 brunkol m Kalkstensinblâsning tung eldningsolja 60 - Avsvavlingsutrustning tung eldningsolja 40

u

o Polen Tjeckien Baltikum Ryssland Sverige Sverige Oljeskiffer 20 5,5 Anm. Fär Sverigeanvänds som referensfall tjock eldningsolja i en anläggning som antas utnyttjas medfull kapacitet i 20 resp. 6.6 % årets timmar.

Analysen visar att det kostar mindre att minska utsläppen i andra länder än i Sverige. Man kan utifrån denna observation emellertid inte omedelbart dra slutsatsen att Sverige fortsättningsvis bör söka begränsa försurningen genom åtgärder utomlands. För att kunna uttala sig om det från svenska utgångspunkter är kostnadseffektivt att rena bort svavel i andra länder för att minska nedfallet i Sverige måste man nämligen beakta att det svavel som släpps uti utlandet endast till en del faller ned här.

I figur 7.7 redovisas kostnaden för att begränsa nedfallet av svavel över

Sverige genom att begränsa utsläppen av svavel i olika länder. Kalkylen tar hänsyn till att endast ca 30 % av de svavelutsläpp som kommer från svenska utsläppskällor faller ned i Sverige.

Kapitel 7 126

Figur 7 Kostnadenför att minska svavelnedfallet Sverige i genom åtgärder i vissa länder, kr per svavel. krIkgS 311

2500 El Kalkslensinblåsnirtg stenkol 2000 lIII Avsvavlingsutmslning sten ä Kalkstensinblåsning brunkol 1500 Avsvavlingsulmslning tung eldning; E Kalkslcnsinblásning tung eldningsoljn [om Avsvavlingsutrusming I

SG

om Sverige Sverige 20i 6,6 %

Åtgärder i Sverige framstår enligt denna kalkyl som avsevärt billigare än

åtgärder i utlandet. För att begränsa svavelnedfallet i Sverige framstår det således enligt denna kalkyl alltjämt som kostnadseffektivt att inrikta sig på svenska utsläppskällor. Emellertid kan denna analys utgår från aggregerade data vara alltför som Nedfallet svavel i vissa delar Sverige kan i en större utsträckning grov. av av härröra från utsläpp i utlandet än vad en analys baserad på nationella data kan visa. I syfte att beakta detta har låtit SEl i York beräkna kostnaderna för att begränsa nedfallet i viss region att begränsa utsläppen i Sverige och en genom utlandet. Analysen avser delar av Kalmar-Blekingeregionen. EMEP-ruta 2121

SOU 1994: 40 l Kapitel 7 127

Figur 7.8 Kostnadenför att minska nedfallet av svavel Blekinge- Kalmarregionen i genom utsläppsminskningar i vissa länder, tkr per svavel. lkrkgS 20

l6 - D Kalkstensinblásning M stenkol mstning lm VBVCV v slcnkol 12 l Kaikslensinblåsning brunkol E Avsvavlingsulrustning m brunkol E Kalkstcnsjnblåsning 8 lung eldning: J I Avsvavlmgsutrustnmg . tung cldningsolja W %

- a

ä

2 e a

Polen Tjeckien Baltikum Sverige Sverige Oljeskiffer 20 % 6,6 i

Analysen visar att det för att minska nedfallet i t.ex. Blekinge-Kalmar-regionen under vissa förutsättningar kan vara kostnadseffektivt att begränsa utsläppen i vissa andra länder i stället för att ytterligare begränsa utsläppen i Sverige. Ska hela kostnaden för att begränsa svavelutsläppen bäras av Sverige blir dock kostnaderna relativt höga. En sådan åtgärd innebär samtidigt att nedfallet av svavel i andra länder minskar. Det kan således finnas intresse också för andra länder att få till stånd en sådan begränsning av utsläppen. Om flera länder gemensamt finansierar en åtgärd kan kostnaderna för att uppnå ett minskat nedfall begränsas väsentligt. Kostnaderna för åtgärden skulle exempelvis kunna fördelas efter hur mycket av en anläggnings utsläpp som faller ned i de olika länderna. Om hänsyn därtill tas, att värdet av nedfallsreduktioner kan variera, bör i stället vad mottagarländerna tillsammans är villiga att betala kunna vara en grund för kostnadsfördelningar.

Förenade kostnader

Här skall i korthet se på möjligheten till projekt som dels reducerar nedfallet av svavel och kväve och dels innebär ett minskat utsläpp av koldioxid. Det är i

SOU 1994: 140 Kapitel 7 128

sådant fall fråga s.k. förenade kostnader d.v.s kostnadens fördelning på ett om reduktionen de olika utsläppen är obestämd. En åtgärd, exempelvis av energieffektivisering, kan leda till att utsläppen både koldioxid och svavel av minskar samtidigt. I de fall dessa effekter inte kan särskiljas kan kostnaderna godtyckligt fördelas på reduktionerna genom att värdera kostnaderna för svavelreduktionen till vad det alternativt kostar att minska utsläppen och betrakta ett uttryck för kostnaden för att minska koldioxidresten som utsläppen. I situation med gemensamt genomförande kan de involverade en parterna själva komma överrens hur dylik kostnadsfördelning kan se ut. om en Ett försök att belysa kopplingen mellan reduktioner av koldioxidutsläppen och kostnader för optimal reduktion svavelutsläpp, givet vissa nedfallsreav striktioner, har gjorts inom för arbetsgrupp i ECE för integrated ramen en assessment modelling. Slutsatserna som delvis måste ses med stora reservationer är bl.a. att reduktioner av koldioxidutsläppen har stor betydelse kväveoxider medan det omvända inte gäller för utsläppen av svaveldioxid och dvs minskningar svaveldioxid och kväveoxider har ingen betydelse för av koldioxid utsläppsminskningarna. Kostnaderna för att reducera försurande utsläpp i en övergripande klimatförsurningsmotverkande strategi avviker enligt studien inte betydelsefullt från kostnaderna för att motverka dessa utsläpp för sig. Man påpekar dock var endast med stor försiktighet kan överföra dessa slutsatser, som gäller att man åtta studerade länder till övriga europeiska länder särskilt med hänsyn till den omstrukturering pågår i central- och östeuropeiska länder. som Beräkningar baserade på NUTEK:s konverteringsprojekt i Baltikum visar att ett avdrag för värdet begränsning svavelnedfallet i Sverige endast av en av marginellt påverkar kostnaden för att begränsa koldioxidutsläppen genom åtgärder i t.ex. Baltikum. En sådan kreditering minskar koldioxidreduktionskostnaden med någon enstaka procent.

7.6 Sammanfattning och slutsatser

I detta kapitel har redovisat att kostnaderna för en global begränsning av koldioxidutsläppen och begränsning i olika länderregioner. Vi kunde en

Beräkningen utgår från värdering nedfallet svavel 30 kr per kg en av av och att endast en mindre del av svavlet faller ned i Sverige.

Kapitel 7 129

därmed konstatera att kostnaderna varierar betydligt mellan länder och mellan olika typer av projekt. Detta innebär att det finns miljömässiga och ekonomiska vinster av ett internationellt miljösamarbete som beaktar dessa kostnadsskillnader. För skogsprojekt beräknas kostnaderna i redovisade projekt ligga kring 1 örekg koldioxid, för konvertering av pannor mellan 2 och 10 örekg och för energieffektivisering på användarsidan upp till ca 20 örekg. Även varje kostnadsuppskattning måste användas med försiktighet om såväl underskattning som överskattning av kostnaderna förekommer blir slutsatsen att dessa vinster är betydande. Att kostnaderna för att begränsa koldioxidutsläppen är osäkra behöver i ett system för gemensamt genomförande inte vara något stort problem. Uppgiften att bestämma och komma överens om kostnadernas storlek kan lämnas åt de aktörer som bedriver gemensamt genomförande. Detta är inte annorlunda än det förfarande som förekommer i stort sett i alla transaktioner på andra områden. När det gäller svavel framkom att det är betydligt billigare att begränsa utsläppen av svavel i andra länder än i Sverige. Tas hänsyn till att endast en del av utlandets utsläpp bidrar till försurning i Sverige blir emellertid kostnadsbilden en annan. Generellt sett framstår det alltjämt som dyrare att begränsa nedfallet av svavel i Sverige genom att finansiera utsläppsminskningar i andra länder. Anledningen till detta är att endast en bråkdel av utsläppen i andra länder resulterar i nedfall i Sverige. För vissa regioner förefaller det emellertid kunna vara kostnadseffektivt att inrikta åtgärderna på att begränsa utsläppen i andra länder framför att nedbringa utsläppen i Sverige. Speciellt kan åtgärder i utlandet vara kostnadseffektiva om Sverige tillsammans med andra mottagare av svavelnedfall kan dela på fmansiseringen. Genom en sådan ackumulering av betalningsviljan kan kostnaderna begränsas avsevärt. När del gäller s.k. förenade kostnader är slutsatsen att värdet av den reduktion av svavel och andra miljöförstörande utsläpp som en koldioxidbegränsande åtgärd medför för Sverige endast marginellt påverkar projektkostnaden. Omvänt gäller att en begränsning av koldioxidutsläppen genom t.ex. energieffektivisering ger en begränsning av svavel och andra utsläpp till mycket låga kostnader.

Kapitel 8 131

8 Kostnader för koldioxid-

att begränsa utsläppen i Sverige

8.14 Inledning

Vi ska i detta kapitel analysera kostnaderna för att begränsa koldioxidutsläppen i Sverige. Detta görs för att möjliggöra en jämförelse mellan kostnaderna för åtgärder i Sverige och i andra länder för att begränsa koldixoidutsläppen. En sådan jämförelse är nödvändig för att vi ska kunna uttala oss om förutsättningarna gemensamt genomförande med svenskt deltagande. Det har utförts ett stort antal studier i syfte att uppskatta kostnaderna för att begränsa de svenska koldioxidutsläppen. Skilda ansatser och antaganden har använts vilket försvårar jämförelsen. Vi kommer i detta kapitel att redovisa resultaten från några studier. Dessa är 771mm och miljö en studie av målkonflikter, Bilaga 9 LU-90, Ett miljöanpassat energisystem, statens

energiverk och naturvårdsverket 1990, Åtgärder mot klimagförändringar,

naturvårdsverket 1992. Vi kommer också att presentera beräkningar från Vattenfall och Närings- och teknikutvecklingsverket NUTEK har ställts som till utredningens förfogande. Vi kommer att fokusera vår analys av direkta reduktionskostnader främst på kraft- och värmesektorerna. Skälet till detta är främst att det är i kraftproduktionen som koldioxidutsläppen kommer att växa snabbast vid kärnkraftaven veckling. Man kan därför förmoda att gemensamt genomförande på projektnivån huvudsakligen kommer att aktualiseras för företag inom denna sektor. Kostnaderna för att begränsa utsläppen inom transportsektorn är sannolikt högre än inom kraft- och värmesektorerna. Trafik- och klimatkommittéen utreder för närvarande denna fråga. Kapitlet avslutas med några slutsatser den svenska kostnadsutvecklingen om och behovet av gemensamt genomförande från svensk sida.

132 Kapitel 8

8.2 Tidigare studier

I detta avsnitt korta referat olika studier som belyser hur begränsningar ges av koldioxidutsläpp påverkar svensk ekonomi. För en mer utförlig redovisning av hänvisas läsaren till respektive rapport.

8.2.1 Tillväxt och miljö studie av målkonflikter3° - en

I bilaga till 1990 års Långtidsutredning analyserades vissa konflikter som en kan uppstå mellan olika miljömål och ekonomisk tillväxt. Bl.a. analyserades kostnaderna för begränsa utsläppen koldioxid är 2000 till 1988 års nivå. att av Under antagande full sysselsättning i ekonomin, en påbörjad kämkraftsom avveckling och ingen utbyggnad de fyra orörda norrlandsälvama blev av analysresultatet begränsning koldioxidutsläppen till 1988 års nivå inte att en av möjlig. Utsläppen år 2000 beräknas därför ca 6 miljoner ton koldioxid var vara över målnivån. I dessa beräkningar används enhetlig koldioxidskatt, d v s alla utsläpp en beskattas lika oavsett från vilken verksamhet de härrör från. Nivån på den använda koldioxidskatten kan därmed ett mått på den marginella ses som åtgärdskostnaden år 2000. Skattenivån motsvarar 48 öre per kg koldioxid

1993 års priser.3 Begränsningen koldioxidutsläppen medför enligt dessa beräkningar en av lägre BNP-tillväxt motsvarande 0,38 procentenheter per år, jämfört med ett alternativ där endast kärnkraften avvecklas. Detta motsvarar sammantaget närmare 6 % den beräknade BNP-nivån år 2000. av

30 Bilaga 9 till LU 90 Tillväxt och miljö studie mälkonflikter, Lars Bergman. - en av 31 Nivån koldioxidskatten är uttryckt somen skattehöjning relativt den beskattning som förelåg år 1985. Därför måstehöjningareñer år 1985 beaktas när man härleder storleken ytterligare erforderliga skattehöjningar. Sedan1985 har beskattningen bensin inklusive moms ökat med motsvarande kr 1 kg koldioxid. För hushållenhar beskattningen av lätt per eldningsolja,inkl. ökat med omkring 20 öre per kg koldioxid. För industrin har 1993 moms, års skatteförändring inneburit att skatten olja har minskatsedan 1985.

Kapitel 8 133

8.2.2 Ett miljöanpassat energisystem

På regeringens uppdrag utredde dåvarande statens energiverk och Statens naturvårdsverk år 1989 hur ett miljöanpassat energisystem skulle kunna utformas. Utifrån scenarioförutsättningar om att kärnkraften ska vara avvecklad till år 2010 och att de fyra norrlandsälvarna är fredade från utbyggnad analyserades vad som krävs för att begränsa utsläppen av koldioxid givet antaganden om ekonomisk utveckling. Två olika produktionsnivåer analyserades, snabb ekonomisk utveckling BNP-tillväxt 2,3 % per år och en långsam ekonomisk utveckling 1,0 % per år. 1 studien antas kraftfulla styrmedel sättas in i syfte att begränsa koldioxidutsläppen till 1987 års nivå. Styrmedlen representeras av höga koldioxidskatter. I scenariot med snabb ekonomisk utveckling används en koldioxidskatt motsvarande 144 öre per kg koldioxid 1993 års priser, i fallet med långsam ekonomisk utveckling 50 öre per kg koldioxid. Den energiintensiva industrin undantas i studien från beskattning. Koldioxidskatten kan därmed uppfattas som den marginella åtgärdskostnaden år 2015 för att reducera de svenska utsläppen utanför den energiintensiva industrin. Vid en snabb ekonomisk tillväxt bedöms en skatt motsvarande 144 öre per kg koldioxid inte vara tillräckling för att begränsa utsläppen år 2015 till 1987 års nivå. Utsläppen beräknas öka med 16 miljoner ton eller med 26 % i förhållande till 1987 års nivå. I fallet med en långsammare ekonomisk tillväxt däremot bedöms en skatt på 50 öre per kg koldioxid som tillräcklig för att utsläppen år 2015. inte ska överstiga 1987 års utsläppsnivå. l en känslighetsanalys studeras effekterna av en enhetlig beskattning av koldioxid motsvarande 144 öre utsläpp, d.v.s. även industrin får per vara med och bära bördan av en koldioxidskatt. Analysen visar att kostnaderna för att begränsa utsläppen av koldioxid är mindre med en enhetlig skatt. Emellertid bedöms en skatt på 144 öre vara otillräcklig för att klara 1987 års utsläppsnivå. Utsläppen beräknades öka med närmare 7 miljoner ton i forhållande till 1987 års nivå. Det bör påpekas att med en enhetlig beskattning minskar de svenska utsläppen till viss del genom att t.ex. industriproduktion förläggs utanför Sverige vilket är ett exempel på vad vi kallar en läckageeffekt. Koldioxidutsläppen

32 Ett miljöanpassatenergisystem, statens energiverk 1989:3, Naturvårdsverket rapport 3724.

134 Kapitel 8 SOU 1994: 140

flyttar därmed till det land till vilket produktionen flyttar. Eftersom nästan alla länder har energistruktur med större andel fossil energi än Sveriges kan en en detta leda till ökade globala koldioxidutsläpp. Den totala kostnaden för att begränsa koldioxidutsläppen i en situation där kärnkraften är avvecklad beräknades i fallet med hög ekonomisk tillväxt till 36-43 miljarder kr år 1993 års priser. Detta motsvarar omkring 1,5 % av per den beräknade BNP-nivån år 2015. I fallet med låg ekonomisk tillväxt uppgick merkostnaderna till 10-17 miljarder kr år, vilket motsvarar 0,5-0,9 % av per BNP. Det bör framhållas att dessa uppskattningar endast avser den merkostnad uppstår inom energisystemet. Således innefattas indirekta kostnader för som begränsning av koldioxidutsläppen i analysen.

8.2.3 Åtgärder mot klimatförändringar

På regeringens uppdrag har Statens naturvårdsverk utrett möjliga åtgärder mot klimatförändringar. arbete genomfördes två olika Inom ramen för detta modellstudier över möjligheterna till och kostnaderna för att begränsa de svenska koldioxidutsläppen.

Begränsning koldioxidutsläppen samhällsefekter och betydelsen av av internationell samordning

I denna studie analyseras kostnaderna för att begränsa koldioxidutsläppen år 2000 i Sverige för olika utsläppsmål och omvärldens politik. Tre olika åtgärdsscenarier konstrueras för detta: A Sverige begränsar ensidigt koldioxidutsläpatt enhetlig koldioxidskatt tillämpas; B Som i A men industrin pen genom en betalar endast 25 % den koldioxidskatt gäller i övrigt; C Sverige och av som andra länder genomför lika långtgående åtgärder genom att en koldioxidskatt tillämpas. I scenarierna att kärnkraftsavveckling inleds först efter år 2000. antas en Vidare förutsätts att elefterfrågan utvecklas i en sådan takt att ingen ny elproduktionskapacitet behövs före år 2000. En mycket snabb teknikutveckling antas. Det bör påpekas att den antagna teknikutvecklingen i modellen inte belastar kalkylen med någon kostnad.

33 Växthusgasema utsläpp och åtgärder internationellt i perspektiv, rapport 4011 och - Åtgärder mot klimatförändringar, rapport 4120. 34 Modellstudier begränsa koldioxidutsläppen, Naturvårdsverket rapport 4143. av att

SOU 1994: 140 Kapitel 8 135

l tabell 8.1 redovisas den nivå på koldioxidskatten som enligt analysen beräknas komma att krävas för att nå den begränsning av koldioxidutsläppen som eftersträvas. Värdena i tabellen kan uppfattas som den marginella åtgärdskostnaden för att begränsa utsläppen av koldioxid i Sverige år 2000 i de fall en enhetlig koldioxidskatt har anlagts, d.v.s. för fall A och C. I fall B återspeglar skatten den marginella åtgärdskostnaden utanför industrin. Koldioxidskatterna i tabell 8.1 ska tolkas som förändring i förhållande till den koldioxidbeskattning som 1985 års skattesystem innebar.

Tabell 8.] Koldioxizlvkar som genererar nniIup2fv1e1.1, Om per kg C02 Utsläppsnivåår 2000, miljoner ton C02

Källa: Modellstudier av art begränsakoldiwcizulxliippøn, Naturvårdsverket rapport 4143. Anm. Skatterna är omräknadetill 1993 årx priizlr.

Av tabellen kan man utläsa att den nivå på koldioxidskatten som krävs för att uppnå en utsläppsbegränsning stiger när utsläppsmålet sänks. Vid en differentierad beskattning med en lägre skattesats för industrin måste den allmänna koldioxidskatten vara högre än vid en enhetlig beskattning. Att skattenivån är högre i det fall en internationell samordning av beskattningen sker förklaras med att de högre världsmarknadspriser, som är ett resultat av koldioxidbeskattningen, medför att företagen på marginalen kan betala mer för att släppa ut koldioxid. Kostnaden för att begränsa utsläppen år 2000 till 1990 års utsläppsnivå 60 miljoner ton bedöms motsvara 0,1 % av BNP-nivån detta år. En begränsning av utsläppen till 50 miljoner ton ger en BNP-förlust på 0,3 %. l fallet där utsläppen begränsas till 40 miljoner ton år 2000 blir kostnaderna högre, en BNP-förlust på O,6-O,8 % beroende av val av styrmedel och omvärldens politik. Som vi redovisade ovan uppskattades kostnaden för en Stabilisering av utsläppen vid 1987 års nivå i bilaga 9 till LU90 till en BNP-förlust år 2000 på närmare 6 %. Till stor del förklaras skillnaden mellan de olika studierna av att

136 Kapitel 8

olika antaganden har gjorts beträffande kärnkraftsavveckling, elefterfrågans utveckling och teknisk utveckling m m.

Modellberäkningar för Sveriges energisystem med koldioxidbegränsningar

I denna studie analyseras kostnaderna för att begränsa koldioxidutsläppen tiden efter sekelskiftet. Som förutsättning för analysen ingår en kämkraftsavveckling. Den antas påbörjas kring år 2000 och vara avslutad till år 2010. I analysen används två scenarier med olika tillväxt i efterfrågan på energi. I fallet med långsammare utveckling ska utsläppen minska med 20 % till år en 2015 i förhållande till 1990 års nivå. I fallet med en snabbare tillväxt studeras kostnaderna för Stabilisering utsläppen till 1990 års utsläppsnivå. Vidare en av analyseras vilken inverkan möjlighet till import av kraft har på kostnaderna i utveckling med snabb ekonomisk tillväxt. I detta scenario, importfallet, en förutsätts Sverige kunna importera 30 TWh el. Betydande mängder biobränslen förutsätts tillgängliga kring år 2010. vara År 2015 i dessa beräkningar 50-60 TWh biobränsle finnas tillgängligt till antas pris på 10 öre kWh. Ytterligare mängder antas kunna bli tillgängliga till ett per högre priser. Alternativa drivmedel antas vara tillgängliga till låga kostnader. Den merkostnad uppstår inom energisystemet redovisas i tabell 8.2. som Den i tabellen angivna kostnaden kg koldioxid motsvarar omställningskostper naden i energisystemet utslagen på den uppnådda begränsningen, således den genomsnittliga åtgärdskostnaden. Eftersom efterfrågan på nyttig energi är given i MARKAL-modellen överskattas den marginella kostnaden för en begränsning av koldioxidutsläppen. I praktiken skulle inte bara olika tekniska åtgärder vidtas vid restriktion på koldioxidutsläppen. Utan hushåll och företag skulle även en ändra sin efterfrågan på nyttig energi till följd av ändrade priser. Analysen visar dock på att kostnaderna tilltar med ambitionen för den svenska klimatpolitiken.

35 Se not 34.

SOU 1994: 140 Kapitel 8 137 Tabell 8.2 Kostnaderför att klara uzxläppsmálen,l 993 arspriser

Kalla: Modellxtudier av att begränsa koldioxidutsläppen, Naturvårdsverket rapport 4143.

Avvecklingen av kärnkraften medför högre kostnader for en begränsning av koldioxidutsläppen till följd av ett uppkommande behov av ny elproduktionskapacitet. Eftersom de billigaste kraftslagen ofta är baserade på fossila bränslen, innebär en restriktion på de svenska koldioxidutsläppen att dyrare kraftslag måste tas i anspråk. Med möjlighet till storskalig import av kraft blir kostnaderna för en utsläppsbegränsning väsentligt lägre eftersom behovet av ny kraft i Sverige minskar med importens omfattning. I studien analyserades också effekterna av olika nivåer på koldioxidskatten. En slutsats är att även vid en koldioxidbeskattning av elproduktion i Sverige på 32 öre per kg koldioxid kommer koldioxidutsläppen att öka kraftigt när kärnkraften avvecklas.

8.3 Räkneexempel baserade på material från NUTEK:s

energirapport

NUTEK redovisar årligen på regeringens uppdrag bedömning energianen av vändningens utveckling. Prognoserna är naturliga skäl grundade på av politiska beslut rörande exempelvis energiskatter. Men gör alltså ingen prognos för ändringar av hittills fattade politiska beslut. Prognoserna över elanvändningen visar på en växande efterfrågan på och energi. NUTEK bedömer i energirapport 1993 att det år 2005 finns ett behov av ytterligare tillförsel av mellan 2,8 och 9 TWh el. Hur detta behov kommer att tillfredsställas påverkar de framtida koldioxidutsläppen. Byggs fossilbaserad elproduktionskapacitet ut ökar de svenska utsläppen snabbare än om importeras eller kommer från biobränslebaserade elproduktionsanläggningar.

36Energirappon 1993,NUTEK B 1993:6

138 Kapitel 8

I syfte att belysa kostnaderna för att begränsa utsläppen från kraftproduktion ska några räkneexempel på kostnaderna för att växla ange bränsle inom kraftproduktionen. Vi analyserar enbart en utbyggnad motsvarande 9 TWh el, d.v.s. NUTEK:s alternativ med snabb ekonomisk utveckling. Beräkningarna visar oavsett vilket antagande oljepris vi utgår från är att om flis det bränsle de högsta kostnaderna för produktion av el. Den som ger kostnadsmässiga nackdelen är dock mindre vid samtidig kraft- och värmeproduktion än vid kondensbaserad kraftproduktion. Genom jämföra kostnaderna för att producera med olika tekniker och att bränslen och relatera kostnadsskillnaden till effekten på koldioxidutsläppen kan mått på kostnaderna för att begränsa utsläppen från kraftproduktion ett erhållas. figur 8.1 redovisas kostnaden för begränsa utsläppen från kraftproduk- I att tion i Sverige i stället för olika typer fossilbaserad elproduktion genom att av anlägga och driva flisbaserad elproduktion, som är baserad på en försörjning med förnybart bränsle. Kostnaden är uttryckt i öre per minskat koldioxidutsläpp. Beräkningar har utförts för både höga och låga priser på fossila bränslen respektive flis. Beräkningarna visar kostnaderna för att begränsa utsläppen av koldioxid att från kraftproduktion ersätta fossila bränslen med flis är höga. I de genom att fall naturgas utgör referensalternativet blir kostnaden 65-95 öre per kg koldioxid, beroende på bränslepriserna. Ersätts i stället kol med flis uppgår merkostnaden till 20-40 öre per kg koldioxid.

37 Värdena baserade lågt och ett högt oljepris motsvarande19 resp. 30 JSD per fat. är ett Priser flis uppgåtill 11.5 öre kWh bränsle.I beräkningarna har slottet antas per exlduderats. 38 I beräkningarnahar antagit att den teoretiskt möjliga utbyggnaden av krañvánne med biobränsle ångcykel 2010 uppgårtill 6 TWh utöver antagandena i Energiripport 1993 och att det resterande kraftbehovet täcks med kondenskrañ.

Kapitel 8 139

Figur 8.1 Kostnaderför att begränsa koldioxidutsläppen genom fliseldad elproduktion i stället för fossileldad produktion. Merkostnad örekg koldioxid för flis i jämfört med naturgas, olja och kol vid låga och högaflispriser. Merkostnad öre per kg C02 100 80 i Högt fossilbrânslepris 60 I Lågt fossilbränslepris 40 20 0 0 I . förhållande till . Natur- Olja . Kol i Natur- Olja . Kol elproduktion med: gas gas Flispris: 11,5 örekWh bränsle 15 örekWh bränsle

Anm. I beräkningarnahar skatterexkluderats.

I diskussionen ovan har vi utgått från att den växande elefterfrågan tillgodoses genom utbyggnad av produktion i Sverige. Detta är inte något självklart antagande. Elmarknadens organisation och förutsättningarna för elhandeln förändras f.n. i en riktning mot ökad konkurrens och kommersialisering både i Sverige och i våra närmaste grannländer. En sådan utveckling öppnar för handel mellan aktörer i olika länder baserad långsiktiga kontrakt. Historiskt har elhandeln utgjorts av kortsiktigt utbyte av kraft till priser baserade på rörliga kostnader. En växande elefterfrågan kan komma att tillgodoses både med import av och utbyggnad av kraftproduktionen i Sverige. Den framtida fördelningen mellan import och utbyggnad av produktionskapacitet i Sverige är svår att förutse. Den beror bl.a. på kostnadsrelationen mellan produktion i Sverige och i våra grannländer, men också på de regelverk som kommer att kringgärda denna handel. Det kan förmodas att en del av den växande elefterfrågan i Sverige kommer att tillgodoses genom import av kraft. Våra beräkningar avser dock den del av produktionen som kan komma till inom landet.

140 Kapitel 8

8.4 Vattenfall

Vattenfall har utarbetat kalkyler för kostnader och potential för att begränsa utsläppen koldioxid i Sverige och utomlands ställts till utredningens av som förfogande. Utgångspunkten för Vattenfalls studie är att elproduktionen i Sverige behöver byggas i framtiden. Vattenfall antar att behovet av ytterligare ut elproduktion tillgodoses med naturgasbaserad produktion i stora kondensanläggningar eller i små kraftvärmeverk. Det Vattenfall studerar är merkostnadema för begränsa koldioxidutsläppen att använda alternativa att genom produktionsmetoder. Den beräknade kostnadsskillnaden mellan de olika alternativen relateras till den resulterande minskningen av koldioxidutsläppen. Vattenfall har också uppskattat kostnaderna för att begränsa utsläppen i andra länder. I figur 8.2 sammanfattar vi resultaten av Vattenfalls studie. Det bör noteras att redovisade kostnader för svensk elproduktion merkostnadema jämfört avser med naturgasbaserad produktion i Sverige medan kostnaderna för åtgärder i andra länder återges i sin helhet. Något avdrag har alltså inte gjorts för värdet av den producerade kraften. Vindkraftaggregat kan i vissa fall kostnadsmässigt konkurrera med ny naturgasbaserad kraftproduktion enligt kostnadsuppgifter från NUTEK och därmed begränsning utsläppen till mycket låg kostnad. Utrymmet ge en av en för denna åtgärd enligt Vattenfalls underlag mellan 0,7 och 1,7 motsvarar miljoner ton koldioxid per år. Ett byte från kol till biobränsle inom befintlig produktion av och värme bedöms innebära merkostnad motsvarande 18-33 öre per kg koldioxid för en exempelvis ersättning olja blir den specifika kostnaden högre. Potentialen av bedöms uppgå till motsvarande omkring 3 milj ton koldioxid.

39 Materialet redovisasi Åtgärder för att minska utsläppen koldioxid kostnadsefekiivitet av och potential, Vattenfall AB mars 1994. 4° Vattenfall baserar sina resultat realränta 5 %, ett naturgasprisi Sverige på 10 en - 12 öre kWh och verkningsgrad i gaskombianläggningar 58 %. Beräkningama per en baseras på priser exklusive skatt. Kostnader och priser är uppskattningar av medelvärdet för den närmaste tjugoårsperioden. Resultatenär uttryckta i 1994 års priser.

Kapitel 8 141

Figur 8.2 Kostnaderför begränsning av koldioxidutsläpp. Örelkg C02

Vämrekra f .ing , KN,biobransle-3O MWvärme Hetvattenpanna, koltillVP KN koltillnaturgas KVV,biobränsle 100MWvänne Kondonskrafl biobränsle Nyttkraftverk i Narva KVV,bytefrånkoltillbiobränsle E. rgieffektivisering i Östeuropa Vindkraft i godalägen O 10 20 30 40 50 60 70 Källan Åtgärder för att minska utsläppen koldioxid kostnadsegøêktivitet och potential, av - Vattenfall AB mars 1994.

Anm: KW kraftvärmeverk, VP värmepump.

Användning av biobränsle i nya stora kraftvärmeverk och i nya konventionella kondensanläggningar ángcykel beräknas ge en merkostnad jämfört med naturgasbaserad produktion kombicykel motsvarande 35-40 öre per kg koldioxid. Potentialen för dessa åtgärder motsvarar tillsammans ungefär 7 miljoner ton koldioxid. Det skall påpekas att i figuren redovisas inbördes jämförelser mellan kondensproduktion med gaskombiteknik och med kondensproduktion med ångc ykelteknik samt mellan motsvarande tekniker för kraftvärme var för sig. Vattenfalls studie visar, i likhet med räkneexemplet i föregående avsnitt, att ny biobränslebaserad kraft är relativt kostsam.

Åtgärder för att minska utsläppen i andra länder t.ex. i Baltikum och övriga Östeuropa bedöms Vattenfall kunna ett kostnadseffektivt alternativ till

av vara

att begränsa utsläppen i Sverige. Att genom energieffektivisering i Östeuropa

begränsa utsläppen beräknas kosta runt 10 öre per kg reducerat utsläpp av koldioxid. För dessa åtgärder bedöms potentialen vara stor. Vattenfall har också angivit kostnaden för att genom skogsplantering binda koldioxid. Kostnaden för detta anges ligga mellan 2 till 10 öre per kg koldioxid.

142 Kapitel 8 SOU 1994: 140

8.5 Den svenska kostnadsutvecklingen

Förhållanden som bestämmer den svenska kostnadsutvecklingen

Sammanställningen ovan visar på att kostnaderna för att begränsa koldioxidutsläppen i Sverige bestäms flera faktorer. De påverkas av utsläppsrestriktioav nens styrka, kraftigare begränsning desto högre skatt och kostnader. Den ekonomiska tillväxten är en annan viktig bakgrundsvariabel. Vid en hög ekonomisk tillväxt kommer ett givet utsläppsmål att innebära höga kostnader. I en växande ekonomi blir det över tiden allt svårare att begränsa utsläppen till på förhand given nivå. En Stabilisering av de svenska en utsläppen vid 1990 års nivå blir med tiden alltmer ambitiös målsättning. en Detta innebär att styrkan i de styrmedel som används måste öka i takt med att ekonomin växer. Teknisk utveckling är bestämmelsefaktor med stor betydelse för en annan kostnaden att begränsa koldioxidutsläppen. Nya mer energieffektiva tekniker och kostnadsmässigt konkurrenskraftiga biobränslen kan på ett påtagligt sätt i förväntas underlätta anpassningen till lägre utsläpp. Tillgängliga studier antyder dock att under de närmaste 10-15 åren kommer utsläppsökningar till följd av ekonomisk tillväxt att dominera över den begränsning som ges av att effektivare teknik kommer till användning4l. Även möjligheterna handla med över gränserna påverkar kostnaderna att för uppnå en utsläppsbegränsning. Med ökade möjligheter att importera kan växten i de svenska utsläppen komma att minska. Här har Sverige en speciell situation till följd geografiska förhållanden och genom de förändringar i av regelverken för elmarknaderna de nordiska länder har genomfört eller kommer att genomföra. Kostnaderna är också avhängiga vilka styrmedel som används. Redovisav ningen ovan visar att kostnaderna förknippade med uppfyllandet av ett utsläppsmål blir lägre enhetlig koldioxidskatt tillämpas i stället för en om en differentierad beskattning. En sådan beskattning är emellertid bara tänkbar om också andra länder beskattar sin energiintensiva industri. Ett för Sverige specifikt förhållande är den förestående avvecklingen av kärnkraften. Denna svarar f.n. for uppemot 50 % av elproduktionen i Sverige. När kärnkraften fasas ut ur det svenska produktionssystemet kommer kostnaden för att uppnå en Stabilisering av utsläppen till år 1990 års nivå att

41 Energirapport 1994, NUTEK, Miljöanpassade energiscenarier, statens energiverk 1989.

SOU 1994: 140 Kapitel 8 143

öka kraftigt. Detta eftersom de kraftslag som det är billigast att ersätta kärnkraften med är baserade på fossil energi och därmed ger upphov till utsläpp av koldioxid. Alternativa produktionsslag är förknippade med högre kostnader. För perioden fram till år 2000 visar tillgängliga prognoser att utsläppen av koldioxid förväntas växa i en begränsad omfattning. Om kärnkraftsavvecklingen inte påbörjas förrän efter sekelskiftet visar, mot bakgrund av ovan refererade studier och tillgängliga prognoser, att en koldioxidskatt i på 35-50 öre per kg koldioxid är tillräcklig för att utsläppen år 2000 inte ska överstiga 1990 års nivå. Nivån på skatten bestäms huvudsakligen vilken av ekonomisk tillväxt den svenska ekonomin uppnår. Ju högre tillväxten blir desto högre skatt krävs.

Behov av begränsning av de svenska utsläppen

Utan några avgörande framsteg i utvecklingen av elproduktionstekniker, alternativa drivmedel som bidrar mindre till växthuseffekten och i arbetet med att effektivisera energianvändningen kan en kämkraftsavveckling väntas leda till att de svenska koldioxidutsläppen kommer att öka kraftigt. I figur 8.3 visas ett scenario för de svenska koldioxidutsläppen och hur dessa förhåller sig till det av riksdagen uttalade målet, en Stabilisering av utsläppen till år 2000 på 1990 års nivå och därefter minskning. Scenariot en bygger på den analys som presenterades i kapitel 2 och utgår därmed från en ekonomisk tillväxt på 1,8 % per år, dagens styrmedel för att begränsa energisystemets miljöpåverkan samt en kärnkraftsavveckling under perioden 2005-2010. Det bör uppmärksammas att den analys som scenariot i figur 8.3 grundas på endast sträcker sig fram till år 2015. Utvecklingen därefter enkel utgörs av en framskrivning. Härigenom har effekterna att energieffektiv teknik av mer

42 Energirapport 1993 och Energirapport 1994, NUTEK 43 Utsläppskurvan 1990 till 2015 bygger bla. en modellberâkning MARKAL vars syfte var att beräkna effekten av vidtagna åtgärder inom klimatområdet utsläppen av koldioxid. MARKAL-modellen optimerar energisystemetgivet efterfrågan energi vid olika tidpunkter och kostnader for energiproduktionen.Transportsektom är mindre väl beskriven i modellen.Med dagensskatter blir det enligt modellenoptimalt att kolkondensverk uppföres for att möta kämkrañawecldingen. Om stället i krañbehovet skeddei moderna naturgaseldadekrañverk i kombicykler skulle utsläppen år 2010 bli väsentligt lägre.

144 Kapitel 8

kommer till användning endast kunnat beaktas i mycket grova drag. Det bör därför poängteras att scenariot inte utgör någon prognos, utan endast syftar till att åskådliggöra en möjlig utvecklingsväg. Speciellt bör observeras att det förutsätts att man tillämpar dagens styrmedel beskattning av bränsle. Detta medför att den elproduktion som kommer att ersätta kärnkraften sannolikt kommer att baseras på kol. Med andraytterligare styrmedel skulle utsläppen kunna begränsas genom att elproduktionen i större utsträckning baseras på exempelvis naturgas.

Figur 8.3 Beräknadekoldioxidutsläpp Sverige I i 970-2025, milj. ton Mton C02 140 120- 100-

60. 1990 års nivå 40 20 0 2 : 4 2 4 : 2 2 e : 1970 1980 1990 2000 2010 2020 Källa: Utvärdering av styrmedel och stödför begränsning av koldioxidutsläpp i Sverige, NUTEK R 1994:48 och Energiläget 1993, NUTEK 1993.

Av figuren framgår hur Sverige sedan 1970 har lyckats minska koldioxidutsläppen med ca 40 %. Denna utveckling har möjliggjorts genom en medveten politik att minska den svenska oljeanvändningen. Bakom den minskade oljeanvändningen ligger en allt kraftigare beskattning av oljeprodukter, kärnkraftens utbyggnad och insatser för hushållning i användningen av energi. Vid ekonomisk tillväxt 1,8 % per år och en kärnkraftsavveckling först en efter sekelskiftet är dagens styrmedel för en begränsning av energianvändningens miljöpåverkan dvs. energibeskattningen inkl. mervärdeskatt och de energipolitiska programmen tillräckliga för att utsläppen fram till år 2000 skall begränsas till endast en svag ökning. Det bör påpekas att i figuren är

SOU 1994: 140 Kapitel 8 145

kurvan för utsläppen åren 1990 2000 en interpolering och att utsläppen med säkerhet kommer att avvika från den dragna linjen. Utan ytterligare åtgärder mot koldioxidutsläppen kan efter år 2000 en snabbt växande klyfta förväntas uppstå mellan det nationella utsläppsmålet 1990 års nivå och de faktiska utsläppen. Detta utrymme skulle kunna reduceras genom bl.a. en satsning på naturgas för elproduktion. Gällande energi- och miljöbeskattning medför för närvarande kostnadsfördelar för kol jämfört med naturgas. Slutsatsen blir trots allt att även med en storskalig användning av naturgas kommer ytterligare åtgärder att behövas för att de av riksdagen beslutade utsläppsmålen ska kunna nås. Naturvårdsverkets analyser av effekterna på utsläppen av ytterligare åtgärder visar att de årliga utsläppen kan reduceras med omkring 6 miljoner ton. Även dessa ytterligare åtgärder genomförs kan de svenska utsläppen om komma att överskrida riksdagens uttalade utsläppsmål.

Kostnader för att begränsa koldioxidutsläppen till 1990 års nivå.

Det beräknas bli jämförelsevis kostsamt att med åtgärder inom Sverige begränsa utsläppen när kärnkraften avvecklas. I figur 8.4 redovisas ett räkneexempel över den ekonomiska betydelse gemensamt genomförande eller annat internationellt samarbete som beaktar kostnadsskillnader mellan länder kan få för Sverige. Räkneexemplet utgår från målet om en Stabilisering av utsläppen vid 1990 års nivå, det utsläppsscenario som målades upp i figur 8.3, och att kostnadsskillnaden mellan Sverige och andra länder uppgår till 40 öre den heldragna linjen respektive 25 öre den streckade linjen per kg koldioxid och anger en ekonomisk potential for gemensamt genomförande. Mot bakgrund av bl.a. redogörelsen i föregående och detta kapitel är detta tämligen försiktiga antaganden som avses inkludera de transaktions- och kontrollkostnader som är förknippade med gemensamt genomförande44. Vidare antar att kostnadsskillnaden är konstant över tiden.

44 För en diskussion av sådanakostnader se kapitel 45 Mycket talar dock för att de svenskakostnadernakommer att stiga snabbare kostnaderna än i utlandet. En jämförande modellstudie som redovisats av OECD i OECD Economic - Studies No. 19 sid 30 ñ anger nödvändiga skatterför Stabilisering av utsläppeni världen beräknademed GREEN-modellen till motsvarande 15 resp. 20 öre for åren 2000 2020, vilket kan sessom ett världsmarknadspris för åtgärder mot vilken svenska

146 Kapitel 8

I det fall reduktionskostnaderna i Sverige blir lägre ocheller de, i mottagarländerna blir högre minskas naturligtvis skillnaden. För att belysa ett sådant fall har vi också gjort beräkningar utgående från en kostnadsskillnad på 25 öre per kg koldioxid, den streckade kurvan.

Figur 8.4 Den ekonomiskapotentialenför gemensamt genomförande för svenskdel, miljarder kronor per år. Miljarder kronor 40

30 -

20-

Mot bakgrund av de antaganden som räkneexemplet baseras kan vi dra slutsatsen att det kostnadsmässiga utrymmet för gemensamt genomförande från svensk sida kan bli avsevärt. Utan ytterligare styrmedel för att begränsa koldioxidutsläppen kan det på sikt vid en kärnkraftsavveckling komma att röra sig 20 30 miljarder kronor år. Med kostnadsskillnad på 25 öre per om - per en kg koldioxid blir beloppet 10 15 miljarder kronor. Det kan alltså slås konstateras att det från svenska utgångspunkter kan finnas ett ekonomiskt intresse ett fungerande system för gemensamt genomförande utöver det som av ges av Sveriges uttalade vilja att arbeta för en kostnadseffektiv lösning av klimatproblemet. Det bör noteras att i figuren begränsas gemensamt

åtgärdskostnader kan ställas. Även de resultat redovisatsi jämförandeMARKALsom studier, se ovan kapitel antyder att svensk betalningsfönnåga vid bindande stabiliseringsmål väsentligtöverstigerflertalet länders.

SOU 1994: l40 Kapitel 8 147

genomförande till skillnaden mellan beräknade utsläpp och målet att stabilisera utsläppen till 1990 års nivå. Med en globalt kostnadseffektiv klimatpolitik skulle däremot figuren se annorlunda ut. Självfallet påverkas också utrymmet av målsättningen vad gäller utsläppsbegränsningen. Allt annat lika ökar utrymmet om man i stället för en Stabilisering antar en minskning av utläppen. Omvänt skulle naturligtvis utrymmet reduceras om Sverige endast fick tillgodoräkna sig en bråkdel resulterande utsläppsminskningar. av

SOU 1994: 40 l Kapitel 9 149

9 vid

Tillämpningsproblem gemensamt genomförande

9.1 Inledning

Vi har i föregående kapitel funnit att kostnaderna för utsläppsminskande åtgärder skiljer sig åt länderna emellan även om varje uppskattning är förenad med stora osäkerheter. Dessa kostnadsskillnader visar en stor potential för att effektivisera klimatpolitiken genom att fördela insatserna till de länder där de gör största nyttan. I detta kapitel diskuteras möjligheterna att närmare definiera och tillämpa begreppet gemensamt genomförande inom ramen för internationella miljöavtal. Det rör sig om att när kostnadsskillnaderna föreligger mellan länder skapa drivkrafter och förutsättningar sådana att det ena landets aktörer ges incitament att vidta åtgärder i det andra landet. Systemet bör dessutom vara så utformat att man säkerställer att åtgärderna leder till ett resultat som bidrar till att konventionens mål uppfylls. Med gemensamt genomförande avses här projekt som är inriktade på att minska utsläpp eller i förekommande fall att öka sänkor och i vilka två eller flera parter från och i olika länder samarbetar. En indelning är att man skiljer mellan projekt som har sin grund i

ett internationellt regelverk ett nationellt regelverk, t.ex. miljölagstiftning som medger att utsläppsökningar balanseras av åtgärder utomlands. frivilliga åtgärder eller åtaganden som inte har stöd i regler -

Gemensamt för dessa typer av projekt är att de innebär någon form av kreditering för den ena parten. Det kan röra sig om ren goodwill eller ett

150 Kapitel 9

medgivande att öka de utsläppen mot att man minskar dem någon egna annanstans. Den mottagande parten står alltså för motprestation. Det är med en andra ord inte fråga direkt bistånd även om villkoren naturligtvis kan vara om mer eller mindre generösa. Av störst intresse är de två första kategorierna ovan medan den tredje omfattar många av de projekt som hittills karaktäriserats som gemensamt genomförande. Detta har sin grund i att det ännu saknas några fastställda kriterier för hur gemensamt genomförande skall gå till samt också i vilken utsträckning denna möjlighet skall kunna utnyttjas. I sin tur hänger detta med att det finns rad olösta frågor på det praktiska planet när det samman en gäller tillämpningen av gemensamt genomförande. Både klimatkonventionen och det nya svavelprotokollet innehåller bestämmelser ramkaraktär om att parterna kan genomföra åtgärder av gemensamt. I båda fallen fordras emellertid närmare preciseringar innan någon egentlig tillämpning bestämmelserna kan komma till stånd. I klimatav konventionen föreskrivs att den första partskonferensen skall utforma kriterier för gemensamt genomförande. Frågeställningarna kring gemensamt genomförande är för närvarande uppe till diskussion i det interimsarbete som pågår för att förbereda den första partskonferensen. De deltagande länderna har getts möjlighet att lämna synpunkter och förslag till det fortsatta arbetet. Enligt kan konventionsstyrelsen utforma de närmare det nya svavelprotokollet bestämmelser behövs för genomförande. Även på detta som gemensamt område pågår arbete med att utforma ytterligare regler. De problem står i fokus för debatten härrör främst från det förhållandet som att gemensamt genomförande avses bidra till att reducera nettoutsläppen av och att någon part skall kunna tillgodoräkna sig, krediteras, eller få gaser någon form av erkännande för dessa utsläppsminskningar. Enkelt uttryckt kan de centrala frågorna sägas dels hur man säkerställer var att utsläppsminskning faktiskt äger rum som följd av projektet, dels hur man en fastställer hur stor den blir. I avsnitt 9.2 diskuteras problemen kring frågan vad skulle ske annars dvs. vilken utsläppsnivå man skall räkna som minskningen från. I avsnitt 9.3 diskuteras så kallade läckageeffekter och i avnitt 9.4 frågan om hur förutsättningarna för gemensamt genomförande påverkas mottagarlandet har kvantitativa åtaganden eller ej. Avsnitt 9.5 av om berör kortfattat gemensamt genomförande svavelområdet.

SOU 1994: l 40 Kapitel 9 151

9.2 Referensutveckling

En grundläggande skillnad mellan gemensamt genomförande och skatter och utsläppsrätter är att det förutsätts att köparen investeraren betalar för ickeutsläpp medan skatter och utsläppsrätter relateras till och samvarierar med faktiska utsläpp. Avsaknaden av direkt koppling mellan utsläpp och kreditering som relateras till minskningen av utsläpp innebär vissa problem. Krediteringen utgår från en minskning av utsläppen från någon nivå. Denna nivå måste alltså fastställas innan utrymmet för kreditering kan bestämmas genom att jämföra faktiska utsläpp med en sådan referensutveckling. Gemensamt genomförande förutsätter att det skall finnas möjlighet att bedöma om de parter som ingått ett samarbetsavtal uppnått ett likvärdigt eller bättre resultat i förhållande till uppställda mål än vad som skulle ha varit fallet utan samarbete. Ett grundläggande krav för att kunna göra en sådan bedömning är att det finns uppgifter om utsläppsvolymer m.m. En särskild frågeställning som berör klimatkonventionen är att det för närvarande inte finns några rapporterade uppgifter parternas utsläpp om av växthusgaser för basåret eller några direkt kvantitativa åtaganden för framtida utsläpp. Formuleringen av artikel 4 i klimatkonventionen kan inte tolkas som något strikt krav på att parterna i Annex-l var för sig skall stabilisera sina utsläpp på 1990 års nivå. För övriga parter finns inte heller några kvantiñerbara krav. Möjligheten att föra över åtaganden från en part till en annan är av denna anledning begränsade med den nuvarande utformningen av klimatkonventionen. Även klimatkonventionen i sin nuvarande utformning saknar om kvantitativa åtaganden för enskilda parter kan utgöra grund för att som bestämma referensutveeklingen har omfattande diskussioner förts om möjligheten att tillämpa gemensamt genomförande mellan olika kategorier av länder. Flera industrialiserade länder har exempelvis nationellt fastlagda utsläppsmål för växthusgaser. Oavsett om dessa länder samarbetar inom konventionens ram eller annat sätt finns goda möjligheter att bedöma resultatet av de samlade insatserna. Däremot uppstår en rad frågor om ett land med en fastställd referensutveckling inleder ett samarbete med ett land som saknar underlag för att fastställa tidigare utsläppsnivåer och där det saknas prognoser och fastställda mål för framtida utsläpp.

152 Kapitel 9

Möjligheten att fastställa referensbanor på projektnivå har diskuterats inom GEF, inom klimatkonventionen och i den försöksverksamhet som bedrivs av olika länder på klimatområdet. En referensbana bör hur utsläppsutvecklingen för ett projekt skulle bli ange klimatinsatsen t.ex. effektiviseringsåtgärden inte blev av. Vi föreställer om här i första hand konkreta åtgärder såsom t.ex. skogsvård eller övergång oss från fossila till förnybara bränslen. Det går naturligtvis nästan aldrig att med säkerhet fastställa framtida utsläppsutveckling för enskilda anläggningar etc. en Osäkerheten är naturligtvis i hög grad kopplad till den allmänna ekonomiska utvecklingen och möjligheterna att göra prognoser för exempelvis energianvändning och energitillförsel. När det gäller skogsplantering är osäkerheten särskilt stor, dels med hänsyn till beräkningsmetoder för upptag av koldioxid, dels med hänsyn till markanvändningen i stort, dvs. huruvida ett projekt skall bedömas nyplantering eller ett led i att bevara befintlig skog. För att som som bestämma referensutvecklingen för ett skogsprojekt måste en rad andra omständigheter beaktas t.ex. trovärdiga antaganden om avverkning etc. av andra skogar i den berörda regionen. En ytterligare svårighet att definiera och följa referenssituationen ligger i att det finns intresse att strategiskt att överdriva den förväntade ett agera genom utsläppsutvecklingen. Genom att hävda att avverkning eller ökad användning fossila bränslen ingår i referensbanan skapas överskattad prognos vilket av en kan leda till att exempelvis insatser från ett annat land eller från GEF överdimensionernas. Ett land eller ett företag önskar stödja projekt kan som också ha ett intresse i att överdriva skillnaden mellan referensbanor och det faktiska utfallet efter olika insatser, eftersom detta kan ge bilden av mycket låga marginalkostnader för åtgärderna. Det bör noteras att förutsatt att ländernas referensbanor fastställs efter varandra, vilket är ett rimligt antagande vi ser på förhållandena i om klimatkonventionen, så föreligger ett intresse från båda ländernas sida att ge eller skaffa det senare mottagarlandet ett extra utrymme för utsläppsreduktioner, vilket skulle medge billiga, oegentliga och t.o.m. kostnadsfria optioner för gemensamt genomförande av utsläppsreduktioner.

Kapitel 9 153

9.2.1 Referensutveckling för enskilda projekt

Frågan referensutveckling blir på projektplanet av avgörande betydelse. om en I likhet med vad som gäller för det nationella planet saknas ofta förutsättningar och metoder för goda prognoser, eftersom alternativa utvecklingsförlopp på företagsnivån är otaliga och svåra att förutsäga eller kontrollera är frågan också svår. Icke desto mindre är det vanligt att förespråka att varje projekt som skall kunna föremål för gemensamt genomförande måste innefatta en referensvara bana trovärdigt redovisar vad skulle ha skett om inte projektet kom som som till stånd och förbättrade utsläpps-situationen. Särskilt fordras att referensutvecklingen på företagsnivå skall vara detaljerad när det gäller utvecklingen av verksamhet och anläggningar som utgör nära substitut eller komplement till det aktuella projektet. Referensutvecklingen bör exempelvis innefatta trovärdiga antaganden om avverkningen av andra skogar än de som ett bevarandeprojekt avser. Annars kan projektets assimilerande effekt upphävas av kompletterande och av projektet utlösta avverkningar så att den temporära assimilationseffekten elimineras. På liknande vis får inte ett projekt som går ut på att ställa av produktionen från ett kolkraftverk innebära att man i stället ökar kapacitetsutnyttjandet i ett annat kolkraftverk och så sätt omintetgör utsläppsminskningen som avses balansera en ökning i det investerande landet. Sådana följdverkningar måste alltså förutses och sammantagna ställas mot referensutvecklingen. Det ligger i öppen dager att man här har att göra med ett svårbemästrat problem. Detta är en vägande invändning mot en utbredd och icke kontrollerad tilllämpning av gemensamt genomförande mellan privata företag. En tendens till överdrift av spridningseffekter och underskattning av negativa s.k. läckageeffekter kan därför förväntas. Likartade tendenser kan självfallet uppstå även på den mellanstatliga nivån i synnerhet om utsläppsmålen är vagt definierade och påföljderna av att inte innehålla dem är begränsade. För att inte öppna för av en rad mer eller mindre från klimatsynpunkt disku-

tabla men annars kommersiellt motiverade projekt bör man klart kunna urskilja

reduktionseffekten. Kravet på att gemensamt genomförande måste medföra en nettoreduktion av utsläppen jämfört med vad som annars skulle ske innebär naturligtvis ibland

154 Kapitel 9

svåra avvägningsfrågor. I likhet med de överväganden som aktualiseras i vissa nationella sammanhang blir lönsamhet en central fråga. Mycket lönsamma projekt eller lågkostnadsprojekt kan antas komma att realiseras även i referensutvecklingen och kan därför inte läggas till grund för tillgodoräknande. Till en del kan man komma till rätta med problemet genom uteslutningsmetoden. Exempelvis kan sådana projekt lagstiftningen kräver i mottagarlandet sorteras bort. Krav kan också ställas på att gemensamt genomförande görs med avancerad teknik s.k. Best available technology. Dilemmat består i att man, för att säkerställa att projekten ger ett tillskott utöver vad den spontana utvecklingen tvingas utföra projekt med höga kostnader. De projekt skulle ge, som med säkerhet inte kommer till stånd är med stor sannolikhet förhållandevis dyra. Omvänt gäller för s.k. no regret-projekt att den beräknade merkostnaden för dessa är negativ: de är lönsamma och borde komma till stånd även utan gemensamt genomförande. Det mexikanska lLUMEX-projektet är ett exempel. Projektet avser introduktion av lågenergibelysning i Monterey och i Guadelajara i Mexico. GEF och norska staten bidrar med finansiering bl.a. i syfte att närmare undersöka problemen med referensbanor och andra praktiska förhållanden. Det hade sannolikt dröjt några år innan introduktionen av lågenergibelysning kommit igång och med den förknippade spridningseffekter varför projektet kanske bidrar med en potentiellt krediterbar tidigareläggning av utsläppsreduktionen. No-regret-projekt skulle kunna betraktas som möjliga för gemensamt genomförande. Eftersom de definition inte utan vidare förverkligas tillhör per de inte heller referensutvecklingen. Men då kan incitament uppkomma för mottagarländer konstlade hinder eller tidsutdräkt med eller företag att genom genomförandet dessa söka tillskansa sig resurser från köparländer, vilka annars skulle avsättas för egentligt gemensamt genomförande. En sådan utveckling skulle då i stället kunna resultera i en nettoökning av utsläppen. Det kan och brukar också hävdas som en förklaring till t.ex. att vissa noregret-projekt inte kommer till stånd att de faktiska kostnaderna är högre än vad den direkta kalkylen redovisar eller att t.ex. informationsbrist gör att de inte genomförs. I dessa fall kan en mer noggrann och projektspeciñk analys möjligen ge tillräckligt underlag för att bedöma lönsamheten i projektet och

45 Då uppstår emellertid en spelsituation som beståri att mottagarlandetkan avstå från lagstiftning for att tillskansasig medelför gemensamt genomförande.

Kapitel 9 155

karaktären av de hinder som gör att det inte skulle genomföras i referensalternativet.

9.2.2 Några kriterier för referensutvecklingen

Förslag till riktlinjer för referensbanor har diskuterats i samband med de fortsatta förhandlingarna inför den första partskonferensen. Det har bl.a. konstaterats att det saknas underlag att generellt sett anvisa metoder för att fastställa nationella referensbanor för enskilda länder. För att bedöma referensutvecklingen på projektnivå har föreslagits att alla relevanta faktorer t.ex. effekter av hela bränslecykeln för ett projekt beaktas liksom olika slags sekundära effekter, t.ex. s.k. läckageeffekter. Refe rensutvecklingen bör vara rimlig och utgå från en hållbar utveckling, effektiva miljöförhållanden och en sund ekonomisk politik.

Övergångsekonomiernas speciella situation har också uppmärksammats

särskilt dvs. hur minskningarna av utsläppen av växthusgaser i dessa länder under den ekonomiska omställningen skall bedömas långsiktigt och t.ex. vilka möjliga begränsningar av gemensamt genomförande som kan bedömas som rimliga under dessa förutsättningar. Bl.a. följande krav har diskuterats vad gäller referensutvecklingen.

Den bör avse vad som skulle ske annars dvs. om en viss åtgärd inte kommit till stånd. Det bör således inte vara tillräckligt att se på utsläppen före och efter.

Hänsyn skall tas till sekundära eller indirekta effekter. Alla effekter av bränsleanvändning skall beaktas.

Den spontana reduktion som nu försiggår i övvergångsekonomierna bör inte utnyttjas för gemensamt genomförande.

Följande sätt att systematisera olika metodersynsätt när det gäller referensutveckling har föreslagits för USA:s inhemska program för utsläppsreducerande åtgärder.

156 Kapitel 9

Historiska emissioner. Jämförelsen sker mot en konstant referensnivå som baseras på tidigare observationer.

Prognosrqferensdata. Genom att modellera eller prognostisera t.ex. ett företags tillväxt anpassas en referensutveckling för framtida utsläpp i enlighet med denna utveckling.

Justerade enhetsdata. Referensutvecklingen anpassas efter den förutsedda skillnaden mellan antalet producerade enheter för basåret och vald framtida tidpunkt. Exempelvis kan konstant proportionell energiâtgång per en producerad enhet förutsättas.

Projekt- för- projekt referens. Med denna metod beräknas referensutvecklingen bakåt i tiden genom att till faktiska utsläpp av koldioxid läggs de minskningar som projektet ger upphov till.

Ett av problemen med att utgå från metoden historiska emissioner är att utsläppen koldioxid över tiden inte behöver vara konstanta. Om de av historiska data jämförelsen bygger på avviker från vad som kan ses som som normalt, t.ex. data utsläpp under ett varmt år, så kan exempelvis en om avser anläggning konverterad från olje- till gaseldning ett kallt år släppa ut mera koldioxid än referensåret trots att anläggningen har effektiviserats. Innebörden att välja fel referensår bli att utsläppen under vissa förutsättningar därmed av skulle vara högre efter konverteringen än före. Prognosreferensdata referensutveckling med utgångspunkt i förutger en sedd utveckling för t.ex. ett företags tillväxt samt ekonomiska trender. På så , sätt kan anpassning ske till förändringar i produktionen. En nackdel med en en sådan bedömning är att uppnå tillräcklig trovärdighet, eftersom det finns många olika metoder att beskriva en sådan hypotetisk utveckling. Justerade enhetsdata använder produktionens specifika koldioxidutsläpp som utgångspunkt vid bedömningen av referensutvecklingen. Utsläppen anges t.ex. i kg koldioxidproducerad enhet. Framtida förändringar av utsläppen erhålls genom att multiplicera åtgångskvoten med skillnaden mellan antalet producerade enheter för utgångsåret och det aktuella året. Denna ansats missgynnar företag som i utgångsläget inte släpper ut koldioxid,t. ex kraftföretag med enbart vattenkraft p. g.a. att dessa inte har något som kan krediteras. En annan nackdel är att resultatet beror av hur varan definieras.

Kapitel 9 157

Vidare förutsätts konstant energieffektivitet i referensfallet vilket knappast överensstämmer med verkliga förhållanden. Projekt-för-projekt referens. Här beräknas referensutvecklingen genom att man adderar effekterna av vidtagna åtgärder för att sedan summera dessa till de faktiska utsläpp som uppmätts efter det att åtgärderna genomförts Detta . förfaringssätt innebär att beräknade utsläppsminskningar definitionsmässigt sammanfaller med de uppnådda, vilket är meningslöst. Sammanfattningsvis kan konstateras att ingen av dessa schablonartade ansatser på ett tillfredsställande vis löser frågan om referensutveckling. Om kravet bara ställs i förhållande till utgångsläget förenklas frågan något jämfört med om reduktionen skall relateras till vad som annars skulle ha hänt. Amerikanska uppskattningar av hur mycket i förväg tekniskt beräknade potentialer av effektiviseringsåtgärder i elsektorn s.k. demand side management som faktiskt uppnås sedan åtgärderna genomförts pekar ofta på att de i efterskott uppmätta nettoeffekterna är väsentligt mindre, ibland mindre än hälften av de i förväg beräknade minskningarna. Genomförda studier i USA pekar också på att de faktiska kostnaderna ofta är väsentligt högre än de som ligger till grund för beräkningar av den tekniska potentialen som beräknats innan studierna genomförts. I de länder som är eller kan bli aktuella for gemensamt genomförande är förutsättningarna för efterkalkyler sannolikt väsentligt sämre än i industriländerna. För att undanröja risken för överdrifter av spar- eller effektiviseringseffekter måste en betydande noggrannhet och även återhållsamhet när det gäller utsläppsreduktionsbedömningen iakttas enligt de amerikanska bedömningarna. Någon direkt mätning av koldioxidutsläppen från enskilda anläggningar görs i regel varken i Sverige eller i andra länder. Utsläppsuppskattningar har hittills i allmänhet grundats på bränsleförbrukningen. De faktiska utsläppen vid ett speciellt investeringstillfálle kan också ske genom t.ex. emissionsmätningar, uppskattningar av materialflöden, teoretiska beräkningar, erfarenhetsvärden och genom modellberäkningar. Energieffektivisering är ett område som är svårbedömt och komplicerat.

Åtgärder kan i princip företas i alla led från producent till konsument.

Åtgärder vidtas i syfte att minska utsläppen koldioxid kan dessutom

som av påverkas av andra effektiviseringsåtgärder i tidigare led av användningskedjan. Utsläppsminskningar kan också ge möjlighet för ytterligare expansion inom andra områden genom att t.ex. en producent använder det uppkomna

158 Kapitel 9 SOU 1994: 140

överskottet för andra ändamål, varigenom utsläppen av koldioxid fortsätter på samma nivå. Detta är mest tydligt i projekt där effekterna från koldioxidsynpunkt ligger i att minska elbehovet och därigenom elproduktionen. Vad man i sådana projekt inte kan säkerställa, men bör bedöma, är om den kraft som blir över används till andra ändamål fortsatt produktion. Vid åtgärder som t.ex. införande av lågenergilampor, är det också viktigt att veta hur lamporna används över tiden dygns- och veckovis. Den besparing som uppkommer skall kunna relateras till hur elektriciteten produceras när lamporna används. Detta kan vara besvärligt beroende på att uppgifter rörande aktuell kraftproduktionen kan svåra att få för alla de tider som lamporna brukas. vara Ett annat problem gör energieffektiviseringsåtgärder svårbedömda är som att olika projekt påverkar varandra. Om ett hus tilläggsisoleras kommer det att minska värmeåtgången, vilket i sin tur gör att om en värmepanna tidigare

effektiviserats så kan den inte bidra till förbättring minskade

nu samma utsläpp som tidigare eftersom dess utnyttjandetid inte blir lika lång. Antag att något företag vidtar finansierar ett effektiviseringsprojekt i samarbete med någon fastighetsägare i syfte att minska utsläppen av koldioxid från ett fjärrvärmenät. Antag sedan går över till att elda med att man biobränsle. Det företag som redan minskat utsläppen av koldioxid genom effektiviseringsåtgärder kommer då att få se dessa åtgärders effekt elimineras eftersom pannägaren konverterar pannan till biobränsle. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att frågan om referensbanor måste angripas på ett pragmatiskt vis. För vissa projekt inom t.ex. kraftsektorn, som traditionellt förhållandevis lång framförhållning när det gäller investehar en ringar, kan problemen möjligen bemästras liksom inom värmesektorn. Det komplicerande faktor. Erfarenheter inbördes beroendet mellan olika led är en från amerikanska projekt visar att i efterskott beräknade förändringar ofta är väsentligt mindre än de kalkylerats innan projektet satts igång. som Inte minst incitamentet att definiera förutsättningarna för referensfallet som för att därigenom kunna tillgodoskriva projektet en stor effekt, ogynnsamma, gör analys bör göras i varje enskilt fall för att angivna att en noggrann reduktioner skall bli trovärdiga. De kontrollkrav som gemensamt genomförande innebär medför kostnader för administration som tillkommer. Dessa kan förväntas bli särskilt betydelsefulla för projekt på användarsidan, berör många aktörer, mindre för större projekt på produktionsidan. som men Avsaknaden empiriska erfarenheter gör det svårt att uppskatta dessa av

Kapitel 9 159

kostnader. Som jämförelse kan dock nämnas att administrationskostnader för vissa amerikanska energieffektiviseringsprojekt uppgår till ett tiotals procent av totalkostnaderna. Svårigheten att beräkna referensbanor tilltar sannolikt när systemavgränsningen vidgas från projekt- till nationell nivå. Den hänsyn som då måste tas till indirekta effekter kan möjligen bemästras med energiprognosmodeller.

9.3 Läckageeffekter

Målsättningen med exempelvis gemensamt genomförande av energieffektivisering i är att begränsa de totala utsläppen av koldioxid Det finns därför anledning att beakta inte bara den omedelbara effekt som effektivisering eller bränslebyte kan ha utan även den totala effekt som återstår sedan hänsyn tagits till anpassningar och återverkningar i ekonomin. Man talar i detta sammanhang om s.k. läckageeffekter. Det är emellertid viktigt att uppmärksamma att läckageeffekter givetvis inte enbart uppstår som konsekvens av gemensamt genomförande. Läckageeffekter uppstår t.ex. också om ett land ensidigt väljer att bedriva en strikt klimatpolitik. Läckagebegreppet har ännu inte fått någon entydig och preciserad innebörd. I detta sammanhang begränsar vi begreppets innebörd till att omfatta indirekta effekter på utsläppsutvecklingen av någon åtgärd mot utsläpp av växthusgaser, som inte beaktas vid den nettoberäkning som förutsätts ske enligt föregående avsnitt. Läckageeffekter kan då beroende på systemavgränsningen uppträda inom mottagarlandet eller i andra länder. Läckageeffekter kan huvudsakligen uppträda på följande vägar:

a. pris- och inkomsteffekter demonstrationseffekter

Frågan om pris- och inkomsteffekter är bekant bl.a. från energieffektiviseringprogram i industriländer. För s.k. demand side management projekt uppstår ofta en avvikelse mellan den på förhand beräknade energibesparingen och den som i efterhand kan noteras. I de fall kraftförsörjningen är baserad på fossila

4 SeJoskow,, P. och Marron, D.B, What doesUtility Subsidized Energy Efficiency Really Cost. ScienceVolume 1993. ,

160 Kapitel 9 SOU 1994: 140

bränslen kan energianvändningens förändring direkt överföras i motsvarande mängd koldioxidutsläpp. Som vi redovisade i föregående avsnitt pekar erfarenheter från USA på att nettoeffekten ofta är mindre än hälften av den i förväg beräknade. Detta tillskrivs ändrat beteende men också pris- och inkomsteffekter. När hushållsapparater blir effektivare åtgår mindre del hushållsbudgeten till elräkningen. av Elen blir relativt sett billigare och hushållen kan öka sitt utnyttjande av befintliga apparater och maskiner eller anskaffa ytterligare utmstning. Dessa läckageeffekter innebär att den direkta koldioxidreduktionen ändras tar hänsyn till de följdverkningar som projektet får. En minskad om man efterfrågan på energi och i synnerhet på fossilbaserad energiproduktion påverkar marknaderna för fossila bränslen. En mekanism för detta är att efterfrågan på fossila bränslen vid given prisnivå faller som en följd av effektiviseringsåtgärder som då förutsätts vara icke-marginella. Efterfrågeminskningen leder till ett prisfall och en ny jämvikt vid en mindre utsläppsvolym än den föregick projektet men också större än den som som skulle få den ursprungliga utsläppsvolymen reducerades med man om projektets direkta verkan på efterfrågan fossila bränslen. Hur stor denna läckageeffekt som vanligen åtminstone delvis kan antas föras vidare via de internationella marknaderna för naturgas, kol och olja blir i varje fall beror på hur utbuds- och efterfrågeelasticiteterna förhåller sig till varandra dvs. hur utvinningen kol och olja påverkas av efterfrågebortfallet. av Ju priskänslig utvinningen är desto mindre blir det prisfall som mer efterfrågeminskningen upphov till. Marknaderna för fossila bränslen skiljer ger sig på så vis att oljemarknaden är den som är mest internationaliserad, varför nästan varje lokal förbrukningsändring slår igenom världsmarknaden. En minskad oljeförbrukning i något land innebär särskilt i det korta perspektivet att motsvarande mängd säljs någon annanstans i världen med åtföljande utsläppsförändring följd. Utsläppet flyttas från en plats till som en annan.Produktionen av olja är liksom gasproduktionen mycket kapitalintensiv. oljeproduktionen är emellertid också mycket koncentrerad och tidvis föremål för kartellprissättning genom OPEC. Detta betyder att efterfrågebortfall med tendenser till prisminskningar kan komma att motverkas av utbudsminskningar. OPEC-Iänderna kan skära ner produktionen för att hålla priserna Iden utsträckning detta sker minskar läckageeffekten i uppe. motsvarande mån.

Kapitel 9 161

Även gashandeln är till viss del karaktäriserad fåtalskonkurrens och av prissättningen ofta kopplad till oljeprisnoteringar. Kolproduktionen i världen är i hög grad en industri som i första hand baserad på avsättning på lokala och nationella marknader. Detta gäller bl.a. USA, Ryssland och Kina, är bland de största producenterna i världen. som Den del kolproduktionen går i internationell handel är betydelsefull av som begränsad. Den förhållandevis höga transportkostnadsandelen bidrar till men denna begränsning. Detta betyder att effekten minskad efterfrågan på kol i av t.ex. Kina i större utsträckning än vad som är fallet för olja beror på lokala avsättningsmöjligheter och att läckageeffekten begränsas i motsvarande omfattning. Slutsatsen denna diskussion blir att man vid gemensamt genomförande av bör göra ett försök att analysera läckageeffekterna schematiskt och att en inriktning på projekt minskar kolanvändningen har mycket som talar för som sig. Vidare leder de strukturella drag som kännetecknar de internationella bränslemarknaderna till slutsatsen att läckageeffekter knappast är fullständiga utan att även gemensamt genomförande som resulterar i en minskad oljeanvändning kan ha en gynnsam men något mer begränsad nettoeffekt på koldioxidutsläppen. Läckageeffekter förekommer även när koldioxidskatter, kvantitativa regleringar eller överlåtbara utsläppsrätter tillämpas i en begränsad ländergrupp. Verksamheter som är energiintensiva antas ofta vara känsliga för energiskatter och medges därför undantag för att man vill undvika den läckageeffekt som skulle bestå i att de till följd av beskattningen väljer att flytta till andra länder. När det gäller t.ex. verkningarna av koldixoidskatter inom t.ex. OECDländerna på omlokalisering av industri eller energianvändning till länder med mindre eller helt utan koldioxidrestriktioner har en rad analyser gjorts som har viss relevans även för de läckageeffekter som uppstår vid gemensamt genomförande. OECD har nyligen berört frågan med hjälp av simuleringar med den s.k. GREEN-modellen och erhåller då läckageeffekter som uppgår till högst 16 % i olika fall där utnyttjar koldioxidskatt för att begränsa eller stabilisera man en utsläppen. För låg priskänslighet på kol dvs. om man antar att kolet säljs på

l En speciellform av gemensamt genomförande år att betalaolje- eller kolproducenter for att inte producera.

162 Kapitel 9

världsmarknaden till vilket pris helst uppgår läckageeffekten till 50 %. som Manne har beräknat läckageeffekten till ungefär 30 %.49 Det bör framhållas att från samhällsekonomisk synpunkt det knappast är lämpligt att söka minimera läckageeffekterna för enskilda projekt i sig utan i till de totala nettoeffekterna inom mottagarlandet. Det är vidare värt stället se att understryka att gemensamt genomförandeprojekt även kan utformas så att de utöver läckageffekter även kan ha från klimatpolitisk synpunkt sett positiva indirekta effekter såsom spridning kunskap och teknik. Dessa bör självfallet av beaktas men är vanligtvis svåra att kvantifiera. Det bör också noteras att svårigheten att kvantifiera såväl direkta indirekta effekter särskilt som utmärker åtgärder är inriktade slutanvändare inom ex. som hushållssektorn. Detta innebär sannolikt att i första hand större väl definierade projekt genomförs där överblick direkta och indirekta effekter jämte ett trovärdigt av referensscenario kan åstadkommas. Förekomsten läckageeffekter kan också ses i ett positivt ljus. I av klimatkonventionen bereds utvecklingsländerna utrymme för ekonomisk utveckling. Industriländernas begränsningar utsläppen och tillämpning av av koldixoidskatter kan innebära att industrin flyttar eller etableras i utvecklingsländer saknar begränsningar i dessa hänseenden och därför får ett bidrag som till sin ekonomiska utveckling och industrialisering.

9.4 Gemensamt genomförande mellan länder med eller utan

kvantitativa mål

Så länge ingen kvantitativ avräkning behövs, krävs heller ingen strikt beräkning åstadkommit när det gäller av hur mycket man faktiskt har att minska de globala utsläppen. Först när vinsten, eller nyttan av effekten skall fördelas uppstår problem. Behovet att mäta effekten insatser i andra länder uppstår då man vill av av avräkna sådana utsläppsförändringar mot egna ökningar gentemot någon utfástelse att minska utsläppen.

49 SeManne, A. International Trade: The impactof unilateralCarbon Emissionlimits IE Economics of ClimateChange.OECD Paris 1994.

Kapitel 9 163

Ju mer bindande denna utfästelse är desto större blir behovet av gemensamt genomförande men inte nödvändigtvis intresset för kontroll. Tvärtom kan det från konventionspartens synpunkt sett framstå som lockande att överdriva effekten av åtgärderna som ändå endast marginellt kan bidra till lösningen av det global problemet och tendenser att åka snålskjuts kan därför utveckla sig. Behovet av kontroll av uppnådda resultat sammanhänger därför med dels graden av förtroendefullt samarbete mellan parterna dels med graden av bindning i det eventuellt gemensamma målet. Som vi snart skall diskutera är det betydelsefullt att se på de skilda fall som uppstår, antingen att endast den ena eller att båda parter har bindande åtaganden. I Montrealprotokollet finns regler som innebär att vissa parter kan överföra produktionsvolymer av de reglerade ozonnedbrytande ämnena mellan varandra. En för utsättning för detta är givetvis att den totala produktionen inte överstiger de volymer som är tillåtna enligt avtalet. I klimatkonventionen saknas för närvarande kvantitativa åtaganden för parterna. Möjligheterna att överföra utsläppsförändringar mellan parterna är därför begränsade. En övergång till kvantitativa åtaganden av något slag är sålunda en nödvändig förutsättning för att möjliggöra s.k. krediteringar i framtiden. Med kreditering avses att en part får rätt att tillgodoräkna sig åtgärder genomförda hos någon annan part. En motsvarande debitering förutsätts i regel ske hos den senare parten. I de diskussioner som förs i anslutning till klimatförhandlingarna har anförts en rad skilda ståndpunkter vad gäller kreditering i samband med gemensamt genomförande. Å sidan har förekommit finns argument för tillåta ena att kreditering för alla åtgärder som finansieras i andra länder, förutsatt att det finns referensbanor eller motsvarande. Å andra sidan har också många krav rests på att kreditering enbart får förekomma för parter som utfäst att minska sina nationella utsläpp. Denna ståndpunkt bygger bl.a. på farhågor om att vissa

OECD-länder skulle kunna utnyttja den ekonomiska stagnationen i Östeuropa

som motvikt mot egna utsläppsökningar. Man har också föreslagit att ökningar av koldioxidutsläpp i de industrialiserade länderna inte skulle kunna räknas av mot skogsplanteringsprojekt i utvecklingsländerna. En viktig fråga i detta sammanhang är också om enbart de s.k. Annex I-ländema sinsemellan skall ha möjlighet till gemensamt genomförande. I följande avsnitt diskuteras något mer ingående vilka konsekvenser gemensamt genomförande inom klimatkonventionen kan få mellan olika grupper av länder.

164 Kapitel 9

9.4.1 Gemensamt genomförande mellan länder med kvantitativa mål en principdiskussion

I detta fall förutsätts att två parter med bindande kvantitativa åtaganden beslutar att utnyttja möjligheten till gemensamt genomförande. Vidare förutsätts att utsläppen kan beräknas på ett tillförlitligt sätt i båda länderna Det ena landet A finansierar ett projekt i land B för att åstadkomma en viss utsläppsminskning. En utsläppsökning i land A kan alltså därmed kompenseras av en utsläppsminskning i land B. Härmed föreligger också förutsättningar att A kan krediteras och B debiteras för åtgärden i förhållande till ett tänkt åtagande enligt klimatkonventionen. För klimatarbetet i stort kan detta innebära om stora kostnadsskillnader föreligger när det gäller åtgärder i de båda länderna antingen att land A kan genomföra sin ursprungligen utfästa utsläppsminskning till lägre kostnader eller att land A genom åtgärden i land B totalt sett åstadkommer mer utsläppsminskning än om investeringen skett i det ena landet. Möjligheten till gemensamt genomförande för land A kan också innebära att detta land sikt är berett att acceptera större utsläppsminskningar än om möjligheten till gemensamt genomförande inte skulle finnas. För land B kan emellertid möjligheterna till gemensamt genomförande leda till andra överväganden, t.ex. att minska sina ambitioner på klimatområdet i förvissningen om att det egna finns andra länder som är villiga att finansiera åtgärderna. Mottagarlandet blir ansvarigt för att den reduktion som gemensamt genomförande svarar mot verkställs. Reduktion kan, men behöver inte, vara knuten till specifika projekt. Investerarlandet kan genom ett bilateralt avtal erhålla rätt att åberopa en viss minskning i mottagarlandet jämfört med en referensbanan som sedan landet själv ombesörjer genom projekt eller tillämpning av administrativa eller ekonomiska styrmedel. Skillnaden i utvecklingsnivå, kunskap mm kan dock även i detta fall innebära att investerarlandet bistår med att identifiera ett antal projekt som jämte andra åtgärder säkerställer den avtalade reduktionen. Denna form av gemensamt genomförande uppfyller om utsläpppstaken är bindande på nationell nivå delvis de förutsättningar som ett system med

5° Diskussioneni detta avsnitt och det följandebygger delvis Bohm, P. Efficiency Implications of FCCC Joint Implementation with SpecialReference to Carbon Emissions - Reductions, Stockholms universitet 1994.

Kapitel 9 165

överlåtbara utsläppsrätter kräver för att leda till effektiv inriktning en av åtgärderna mot klimatförändringar. En förutsättning är då att enighet råder referensutvecklingen för deltaom gande länder vilket motsvarar frågan hur den ursprungliga fördelningen om av utsläppsrätter skulle se ut.

9.4.2 Gemensamt genomförande när mottagarlandet inte har något kvantitativt åtagande

Förutsättningen i detta fall är att ett land A med kvantitativa åtaganden och ett land C utan kvantitativa åtaganden beslutar gemensamt genomförande. om Gemensamt ingår dessa länder ett avtal innebär land A finansierar som att åtgärder för att minska utsläpp av koldioxid exempelvis skogsplantering genom eller övergång från kolkraftverk till gaskraftverk i land C. Uppskattningen av effekterna i land C måste i detta fall göras referensutveckling på mot en projektnivå och därmed försvåras också bedömningen vilka de samlade av effekterna blir för det globala klimatarbetet. Möjligheterna att bedöma resultatet av vidtagna åtgärder är begränsande det inte finns tillgång till om tillförlitliga uppgifter referensutveckling. Därför uppstår också om m.m. påtagliga problem vid eventuell kreditering för investerarlandet. För att motverka negativa effekter har utväg föreslagits att endast en vara en del av den beräknade klimateffekten skulle kunna läggas till grund för avräkning eller kreditering mot investerarlandets utsläppsökning. Med en sådan partiell avräkning ökar investerarlandets kostnad för att uppnå viss en utsläppsminskning och det kan därför ifrågasättas i vad mån intresset för gemensamt genomförande kan vidmakthållas inom ramen för ett sådant system. De långsiktiga konsekvenserna för konventionsarbetet genom att tillåta gemensamt genomförande även med länder utan kvantitativa åtaganden har mot bakgrund av överväganden av detta slag varit föremål för omfattande diskussioner i klimatsamarbetet. De alternativ som redovisats här får uppfattas renodlade teoretiska fall. som Nationella åtaganden som nu föreligger framstår förhållandevis föga som förpliktande. Bland östländerna som också finns upptagna i Annex l har endast några få, Ryssland och Polen, uppgivit förberedande planer nationella delmål.

166 Kapitel 9 SOU 1994: 140

Ett bindande bilateralt åtagande med ekonomisk kompensation på ländernivå framstår i förhållande till den aktuella situationen som avlägsen. I det fall avslut omfattning kan bristen på uppfyllelse komma görs om projekt av mindre att försvinna i andra variationer kring målet, varför det kan vara svårt att utkräva ansvar.

9.5 Gemensamt genomförande på svavelområdet

En bestämmelse möjliggör gemensamt genomförande har som tidigare som nämnts även införts i det svavelprotokollet inom Genevekonventionen. nya Konventionens styrelse har getts möjlighet att besluta om regler och procedurer för genomförande. Även det svavelprotokollet gemensamt om nya bygger på kvantitativa åtaganden för all parter är frågan om gemensamt genomförande komplicerad på svavelområdet. Detta har främst att göra med att svavelutsläppen upphov till olika effekter beroende av var utsläppen ger sker. En överflyttning viss mängd utsläpp mellan två länder kommer i de av en flesta fall att leda till konsekvenser för övriga länder. En förutsättning för att gemensamt genomförande skall kunna förverkligas torde därför vara att parterna kan något förfarande som säkerställer tredje lands intressen enas om vid eventuella framställningar gemensamt genomförande. En av de tänkbara av metoderna är att särskilda utbytesförhållanden fastställs parvis för alla ingående parter. Detta skulle emellertid innebära att en förhandling om ett sådant avtal skulle kunna inbegripa till ett tusental utbytesförhållanden. upp Det arbete för närvarande pågår inriktas därför mot att utforma ett något som mindre komplicerat system för gemensamt genomförande med målet att regelsystemet skall garantera tredje parts intressen och inte strida mot protokollets övergripande mål. Mot bakgrund den aktuella situationen i Sverige vore det dock knappast av tänkbart att på utsläppsökningar i Sverige utan finge då se på en ensidig se man form gemensamt genomförande där mottagarländer i Central- och av

Östeuropa fick ersättning för svavelreducerande åtgärder vilka på marginalen

balanserades mot kostnaderna för att reducera nedfallet i Sverige.

SOU 1994: 140 Kapitel 9 167

9.6 Sammanfattning

Till skillnad från gängse styrmedel som påverkar och relateras till faktiska mätbara utsläpp avser gemensamt genomförande som det vanligen definieras en skillnad mellan faktiska utsläpp och en hypotetisk referensbana. Detta innebär stora problem för ansatsen och fordrar i tillämpningsfas ett väl en utbyggt kontroll- och administrationssystem och även betydande hanteringsoch transaktionskostnader. En följd är att reduktionskostnadema för särskilt små eller på många aktörer utspridda gemensamt-genomförande-projekt blir högre än de förhandsberäkningar gjorts eller de projektkostnader som som nu noteras för pilotprojekt. Referensbanor måste konstrueras för enskilda fall med de särskilda omständigheterna i beaktande. Kraft- och energisektorn kännetecknas i vissa fall av långsiktighet vilket underlättar något. Riskerna för strategiskt beteende från båda sidor är ett betydelsefullt problem vid gemensamt genomförande. Gemensamt genomförande bör utföras blandmed länder som har kvantitativa åtaganden då kontroll och ansvar kan överföras på mottagarlandet och dess nationella myndigheter. Även på nationell nivå är det svårt att konstruera godtagbara referensutvecklingar, vilket erfarenhet från energiprognoser visar. Särskild gäller detta de från kostnadssynpunkt intressanta länder är i som nu en övergångsfas till marknadsekonomi. S.k. läckageeffekter uppkommer vid gemensamt genomförande vid minskad efterfrågan på fossila bränslen. Deras storlek är betingad hur genomslaget av blir av åtgärderna på de internationella bränslemarknaderna. Effekter detta slag uppträder även vid beskattning utsläpp. Läckageefav av fekterna bör beräknas såvitt möjligt i varje enskilt fall, men inte nödvändigtvis minimeras. På svavelområdet försvåras tillämpningen av gemensamt genomförande av att utsläppsökningen inte utan vidare kan växlas mot minskningar i andra länder. Effekterna för utomstående parterländer måste beaktas källornas om utsläppsmönster skiljer sig åt.

Kapitel 10 169

10 F

Ördelnings- och utvecklingsfrågor vid gemensamt genomförande

10.1 Inledning

I detta kapitel redovisas och diskuteras några av de förslag och farhågor som aktualiseras då man söker introducera ett internationellt system för gemensamt genomförande. Kapitlet behandlar inledningsvis frågor av övergripande slag. I avsnitt 10.2 ser vi på gemensamt genomförande från rättvisesynpunkt. Därpå diskuteras i avsnitt 10.3 översiktligt hur suveränitetsaspekter kan komma att aktualiseras när tillsyn eller markanvändning bestäms på villkor reducerar mottagarsom landets överhöghet. I avsnitt 10.4 behandlas frågan om hur gemensamt genomförande påverkar mottagarländernas vilja och kostnader för framtida åtaganden. I avsnitt 10.5 avhandlas hur gemensamt genomförande påverkar den tekniska utvecklingen. Kapitlet avslutas med en sammanfattning våra slutsatser. av

10.2 Rättvisa

10.2.1 Utgångsläget

I klimatkonventionen har fördelningsfrågan fått särskild betydelse. Detta får ses mot bakgrund av kopplingen mellan miljöfrågorna och ekonomisk utveckling och de ekon från den sk nord-syddialogen som kunde höras under Riokonferensen. Syftet med konferensen var just att behandla miljö och ekonomisk utveckling. Fattiga och rika länder ställdes inför ett mycket omfattande och gemensamt problem. De fattiga länderna betonade de rika ländernas ansvar och underströk behovet utveckling och resursöverföring av

170 Kapitel 10

från industriländerna. Industriländernas välstånd och utveckling av transporter, jordbruk och skogsbruk har till stor del byggt på tillgång till fossilt industri, bränsle och uppodling. Utvecklingsländerna måste ha samma möjlighet. minskningar utsläpp gränsöverskidande luftföroreningar som För av av det ofta så det reducerande landet har stor del påverkar en större region är att direkta för del och att den avtar mer eller mindre koncentav den nyttan egen med avståndet från spridningskällan. Egenintresset och den urskiljbara riskt det då jämförelsevis enkelt att angripa frågeställningarna nationella nyttan gör skall betala för reduktionen. Detta förhållande påverkas dock till om vem som del när det gäller försurning att vi i Sverige exempelvis har långt en av känsligare jordarter än de kontinentala delarna Europa och därför har ett av större intresse än de kontinentala länderna av långtgående åtgärder. vindriktningar medför också att nyttan utsläppsreduktion Förhärskande av förskjuts länderna emellan. i detta hänseende speciell. Det saknas samband mellan var Klimatfrågan är utsläppen äger och deras klimatpåverkan. Verkningarna är på jorden rum effekterna på enskilda länder bedöms bli olikartade. För kanske globala men med undantag åtgärder mot det stratosfariska ozonlagrets första gången av vidgas rättvise- och fördelningsaspekterna när det gäller åtaganden förtunning, samtliga jordens länder. De ekonomiska konsekvenserna blir olika att omfatta oljeproducerande länder, vilkas intäkter minskar, och låglänta öar för t.ex. Den mycket nära kopplingen mellan ekonomisk som riskerar att översvämmas. och utsläppen växthusgaser, och då i synnerhet koldioxid, gör utveckling av hur anpassningsbördan och åtgärdskostnaderna skall fördelas frågan om framträdande. Utan möjlighet till utsläppsökningar anser man att utvecklingsländernas möjligheter till just utveckling beskärs. Ett sådan därför lämnas och detta ingår också en förutsättning i utrymme måste som klimatkonventionen. Detta synsätt grundas det nära historiska samband som industriländema och förbrukning fossila bränslen.se figur 10.1. visar mellan BNP- tillväxt av Industriländerna har åren svarat för huvuddelen av utsläppen av genom koldioxid och särskilt de härrör från användningen av fossila bränslen. I som redovisas regionala bidrag till den ökande koldioxidkoncentrationen i figuren atmosfären under perioden 1800-1990. Västeuropa och Nordamerika svarar för 40 % och de s.k. Annex-l-länderna för ca två tredjedelar av sammantaget de ackumulerade utsläppen.

SOU 1994: 140 Kapitel 10 171

Figur 10.1 Världensackumuleradekoldioxidutsläpp inkl minskad assimilation mellan åren 1800 och 1990fördelat på regioner %.

:OH [1 Aviwüg mm. llübnimiignvfodhbøinalen

å

Källa: Efter Den Elzen,M., Janssen,M, Rotmans,.., Swart, R. and De Vries, B Alløcating constrained global carbon budgels. International Journal of Global Energy Issues, Vol 4 Nr 1992

Figurens ljusare delar representerar minskad upptagning koldioxid till följd av av avskogning. De relativt små bidragen från de industrialiserade länderna beror pâ att uppodlingen i dessa länder väsentligen hade skett redan före år 1800. Motsatsen är fallet för de utvecklingsländer som står i början sin av industrialisering. För dessa är bidraget från fossilbränsleanvändning ännu lågt. Dessa iakttagelser och rådande inkomst och förmögenhetsfördelning i allmänhet dvs förmågan att finansiera åtgärder har tjänat som argument för att industriländerna skall ta ledningen i kampen mot klimatförändringar och dess skadliga effekter.

172 Kapitel 10

Detta har varit utgångspunkt för fördelning ansvar oc: åtaganden i en av klimatkonventionen. Utvecklingsländerna deklarerade mycket tidigt att man inte skulle förvänta kvantitativa åtaganden från deras sida inom den närmaste framtiden. sig några Däremot förväntade utvecklingsländerna att klimatkonvention skulle en innehålla åtaganden för industriländerna överföring av teknologi och en om fond för överföringar ekonomiska till utvecklingsländer. Vidare av resurser krävde utvecklingsländerna konventionen skulle innehålla ett omfattande att en principavsnitt, bl.a. med syfte att slå fast industriländernas ansvar för vad som hänt hittills med klimatet. Industriländerna, med undantag för USA, var inledningsvis inställda på att förhandla om åtaganden. Ett tämligen negativt mottagande från både industri- och utvecklingsländer fick tanken att kostnadseffektivitet skulle vara en viktig princip för ett klimatavtal. Utvecklingsländerna hade presenterat rad egna principer som en överordnad karaktär syftande till säkerställa deras rättmätiga ansågs vara av att varaktig och hållbar ekonomisk tillväxt och avskaffande av fattigbehov av dom. Dessa mål är i konventionen överordnade begränsningar av utvecklingsländernas utsläpp.

l0.2.2 Gemensamt genomförande och rättvisa

Verkningsfulla åtgärder klimatförändringar är omfattande och långsiktigt mot inriktade. Hur insatserna och bördan fördelas är centralt för hir varaktigt en global politik kan bedrivas. Redan genom att ansluta sig till klimatkonventionen parterna vissa fördelningseffelcter. Endast om accepterar de åtagandena är rättvisa kan förvänta att länder accepterar och lever egna man till dem. Fördelas insatser eller bördor på ett vis som uppfattas som upp rättvist eller fördelaktigt kan parterna komma att ställa sig utanför konoch åka snålskjuts på andra länders åtgärder. En följd kan bli att det ventionen internationella samarbetet bryter Rättvis fördelning därför en samman. förutsättning för varaktig och därför effektiv klimatpolitik. På intäktssidan en är effekterna konventionen och åtaganden svårbedömda. Kanventionen av dock särskild hänsyn bör tas till parter som är särskilt sårbara. anger att Förmögenhetseffekter uppstår inte enbart vidtagna åtgärder utan genom också fossila bränslen missgynnas konventionen- värdet av genom att av och produktion faller medan icke fossila bränslen och energislag, reserver

Kapitel 10 173

t.ex. vattenkraft, i stället gynnas. Vissa slag naturresurser stiger i värde och av andra faller i värde. En vanlig invändning är att gemensamt genomförande möjliggör att de rika länderna köper sig fria genom gemensamt genomförande från annars nödvändiga åtgärder i det egna landet. Gemensamt genomförande enligt detta sätt att se gör att det blir möjligt att för ytterligare en period upprätthålla konsumtionsmönster och livsstil utan anpassning till ett ekologiskt hållbart energisystem och den teknikutveckling som en sådan anpassning erfordrar. Enligt ett motsatt synsätt ökar möjligheten till en mer välavvägd anpassning med bl.a. minskad kapitalförstöring genom gemensamt genomförande. I trivial mening är det naturligtvis riktigt också beträffande till att man en ömsesidig fördel verkställd gemensamt-genomförande-transaktion kan anse att köpareninvesteraren köper sig fri från att genomföra motsvarande reduktion ett mindre effektivt sätt själv på hemmaplan och till högre kostnad. Detta är dock egentligen inte till sin karaktär annorlunda än att den arbetsdelning och specialisering som rationell resurshushållning och frihandel bygger på. Det är inte uppenbart att de för- och nackdelar, är förenade med sådan som specialisering är avvikande från de internationellt samarbete och handel i som övrigt grundas på. För ett utnyttjande av gemensamt genomförande det redovisats i föresom gående kapitel talar enligt vår mening en rad skäl. Utgångspunkten för klimatpolitiken bör vara att de och resurser uppoffringar som görs för att minska klimateffekten utnyttjas på bästa sätt oberoende av geografisk belägenhet för insatserna och med vederbörlig hänsyn till de negativa och positiva effekter som år förenade med varje projektinsats. Sedan man väl enats att industriländerna skall stå för saknas det om resurserna således anledning än nödvändigt begränsningar att mer genom och villkor tvinga dem att genom insatser i det egna landet åstadkomma mindre effekter än vad som vore möjligt genom att satsa motsvarande utomlands. resurser Att industriländema har tagit ledningen och stor del ansvaret bör en av alltså enligt vår uppfattning inte nödvändigtvis innebära att åtgärderna av förmenta rättviseskäl förläggs i dessa länder. En sådan tolkning av rättvisebegreppet skulle innebära att undandrar insatserna mot växthusman effekten resurser svarande mot kostnadsskillnaderna mellan de olika åtgärderna och i så måtto en ren misshushållning. En utbredd användning av gemensamt genomförande kan innebära att den nytta som är förenad med de av industriländerna betalda resursöverföringarna är att föredra inte blott för

Kapitel 10 SOU 1994:146

industriländerna även för mottagarländerna därigenom erhåller utan som för sin utveckling samt del i den kollektiva nyttighet som ett mindre resurser omfattande klimatförändringar förutsätts vara. Härtill kommer att utsikterna attt uthålligt förankra långsiktigt inriktad politik antagligen förbättras om en industriländernas åtgärdsutrymme vidgas och en så långt möjligt effektiv fördelning av insatserna åstadkommes. Rättviseargumentet anknyter också till farhågor, historiskt grundade och i viss mån pånyttfödda erfarenheterna från vissa aktuella projekt att utveckav lingsländerna skulle gemensamt genomförande komma att avyttra sina genom reduktionsmöjligheter till ett alltför lågt pris eller i övrigt ofördelaktiga villkor.. Sådana farhågor kan naturligtvis anföras mot varje transaktion som bygger på frivilliga överenskommelser mellan två parter där information, förmögenhet eller makt är ojämnt fördelad. För att avhjälpa de problem som kan uppstå eller befaras vid sådana ojämlika förhållanden kan man dock tänka sig att de projekt genomförs gemensamt förutsätts uppfylla vissa normer. Villkor som kan ställas på den nationella motparten att utvecklingsmål och lokala hänsyn och behov beaktas. Kriterier kan också styra länderinriktningen mot mottagarländer med folkligt förankrade regimer. Insyn från internationella till klimatkonventionen kan också bidra till att korrigera organ knutna t.ex. felaktigheter eller i värsta fall häva möjligheten att tillgodoräkna vinsten: t.o.m. av missriktade insatser. I det något längre perspektivet får tänka sig att informationsbrist och man andra obalanser kan komma att motverkas tilltagande konkurrens på av en köparsidan driver ersättningen och kvaliteten på projekten och ger som upp utvecklingsländerna möjlighet så långt marknaden medger inhämta informa-att tion om det bästa alternativet. Gemensamt genomförande blir under dessa förutsättningar inte ett hinder för rättvis klimatpolitik utan möjligen ett medel att förena rättvisa och en effektivitet. En förutsättning är då att de tillämpningsproblem som diskuteras i kap 9 kan lösas så att bl.a kravet på att additionalitet tillgodoses. Begränsningar rörande omfattningen gemensamt genomförande är på det av övergripande planet inte en rättvisefråga. En avvägning föreslås mellan åtgärder hemmaplan och utomlands som får därför grundas på andra överväganden än rena rättviseskäl. Sådana överväganden kan grundas på trovärdighets- och kontrollaspekter, dvs. att mam vill säkerställa åtgärder under jurisdiktion att utsläppsminskninggenom egen arsänkökningar faktiskt realiseras. Trovärdighetsaspekten är viktig. Sett från

Kapitel 10 175

utv ecklingsländernas sida torde det avsevärd skillnad gemensamt vara en om genomförande med strikt övervakning och kontroll bedrivs och förespråkas av länder aktiv energi- och klimatpolitik också på hemmaplan som genom en åstadkommit väsentliga utsläppsförändringar jämfört med gemensamt genomförande innefattande föga kontrollerade skogsprojekt utgör alibi för som brister i energibeskattning och -politik i hemlandet. I klimatkonventionen har industriländerna utfast sig att ta ledningen och i praktiken kommer detta nog att innebära åtminstone i en inledande fas medan förutsättningarna kring gemensamt genomförande klarnar att verksamheten bedrivs i begränsad omfattning. syfte att motverka informations- eller marknadsbrister har anförts att utvecklingsländernas intressen skulle kunna tillgodoses ansätter genom att man ett prisgolv för gemensamt genomförande, vilket dock förutsätter internatioen nell klareringsanstalt. De huvudsakligen negativa erfarenheter intersom nationella råvaruavtal representerar när det gäller prisreglering talar emot sådana försök. Man kan naturligtvis befara att gemensamt genomförande kan leda till missbruk av industriländernas maktposition. Härav bör dock i första hand slutsatsen vara att en internationell kontroll och övervakningsapparat är aktuell och inte att man bör avstå från gemensamt genomförande överhuvudtaget eller att fordra att viss andel ansträngningarna sker på hemmaplan. av I så fall avhänder man inte blott världen en kostnadseffektiv lösning utan även utvecklingsländerna från en kollektiv nyttighet. Dessutom får ta i man beaktande att insatser endast inom utvecklade länder inte i längden räcker för att klara de långsiktiga mål som t.ex. IPCC omfattar och att gemensamt genomförande kan tjäna som en övergång till omfattande åtaganden för mer utvecklingsländerna. Till sist bör framhållas att frågan inkomst- och förmögenhetsfördelning i om världen inte helt kan lösas inom för klimatpolitiken. Gemensamt ramen genomförande kan emellertid inom för klimatkonventionens bestämmelramen ser bidra till en resursöverföring till bl.a. utvecklingsländerna.

51 Se t.ex. Merkus, H. The Framework Convention Climate Change,SomeThoughts on on Joint Implementation.CCD Paper l Ministry ofl-lousing PhysicalPlanningandthe Environment. The Netherlands1992.

176 Kapitel 10

10.3 Suveränitet

Under Riokonferensen intog meningsmotsättningar angående patenträtt för biologiska och framskjuten plats i diskussionen kring biologisk ämnen arter en mångfald. I tidigare kolonier eller nyligen frigjorda östländer har den nationella kontrollen och suveräniteten inte minst över naturresurser ofta ett högt värde. Även i diskussionen rörande åtgärder mot klimatförändringar aktualiseras frågan resurskontroll och suveränitet. Frågan om suveränitet rör främst om skogsplantering där mycket långfristiga kontrakt har blivit aktuella. Utvecklingsländernas farhågor får mot bakgrund av deras historiska ses erfarenheter och deras aktuella situation. Den internationella diskussionen genomförande är också i hög grad fokuserad på skogsvård kring gemensamt och skogsplantering. Det skall framhållas att internationellt samarbete under t.ex. miljökonventioner alltid innebär att nationer delar sin suveränitet ger upp av och detta är självklar del i samarbetet. En del av den nationella att en bestämmanderätten underkastas eller regleras av övernationella organ. Parterna godtar sådana inskränkningar i suveräniteten de bedömer att de om fördelar miljöavtalet medger överväger de nackdelar som minskad som nationell kontroll innebär. Beskogningsprojekt kan komma att leda till konflikter rörande äganderätt hittillsvarande projekt inte syftar till äganderätt från även om investerarländernas sida. Projekten innebär dock att mycket långsiktiga kontrakt ingås beträffande markutnyttjande och värdlandets suveräna kontroll sina rubbas. Projektet kan innebära att värdlandet för över naturresurser mycket lång tid frånsäger sig möjligheten att utnyttja stora arealer till alternativa ändamål. De konflikter kan uppkomma som en följd av exempelvis som nationalisering får i de fall de rör åtaganden stat-till-stat sannolikt lösas under internationell lag eftersom länderna sinsemellan sannolikt är ovilliga att underkasta sig det andra landets lagar. På företagsnivå kan man tänka sig att värdlandets lagstiftning tillämpas eller alternativt att man internationaliserar eventuella tvistigheter. Många utvecklingsländer har intagit hållningen att investeringsavtal mellan länder och inte är internationella i den mening stater de kan prövas enligt internationell lag. De industrialiserade länderna vänder att

Kapitel 10 177

sig emot detta. Frågan är aktuell eftersom flera stater har eller överväger att starta demonstrationsprojekt i vilka privata företag är involverade. Även GEF har initierat en diskussion hur privat företag kan delta i av gemensamt genomförande och hur riskerna i så fall kan reduceras eller överföras till exempelvis Världsbanken. I dessa fall är det lämpligt eller kanske t.o.m. nödvändigt att de deltagande staterna hur den suveräna rätten enas om att avgöra vilken lagstiftning skall tillämpas påverkas avtalet. som av En väg ut ur detta komplex, åtminstone under uppbyggnadsfas, kan en vara att investerarländerna replierar på det nätverk bilaterala investeringsav skyddsavtal som ingåtts ländervis och anknyter till den sk som Washingtonkonventionen ICSID.

10.4 Berövar

man genom gemensamt genomförande utvecklingsländerna deras möjligheter till framtida

kreditering

En invändning mot gemensamt genomförande har varit sådana projekt att skulle över tiden leda till att projekt med låga kostnader genomfördes till nytta för investeringsländerna, varefter endast dyrare projekt skulle återstå när utvecklingsländerna antar kvantitativa målsättningar för utsläppsutvecklingen. På detta vis skulle utvecklingsländernas incitament att i skede ett senare ansluta sig till konventionen och kvantitativ målsättning urholkas. en Ett exempel som anförts på projektnivån är övergång från kol till att en gasbaserad elproduktion innebär att framtida reduktionskostnader ökar. Flera möjligheter föreligger att lösa det föregivna problemet. Till att börja med kan man konstatera att genomförande förutsätts gemensamt vara ett frivilligt ömsesidigt åtagande och kan förutsätta att man att mottagarlandets regering alltså bör kunna som i andra fall göra avvägning kostnader och en av intäkter över tiden. Härtill kommer att den kreditering är förbunden med som gemensamt genomförande kan göras tidsbegränsad och att reduktionsutrymmet efter kontraktets utlopp kan återgå till värdlandet och investerarlandet alltså då får genomföra nya projekt vilka byts mot de gamla. Detta ligger också i linje med de krav som suveränitetshänsyn väcker. Slutligen kan man genom att redan de målsättningar nu enas om att som skulle aktualiseras för utvecklingsländerna i en framtid frigörs från deras historiska nivåer till skillnad från vad gäller för Annex-Händerna som nu skulle varken reduktionskraven eller rätten att släppa ut relateras till 1990 års

178 Kapitel 10 SOU 1994: 140

nivåer. Härigenom kan uppnå lösare koppling till utsläppsnivån men man en kostnaderna för att reducera utsläppen måste ändå i sista hand bero på från vilken nivå detta sker och vilka åtgärder som redan är vidtagna. Ett sätt att angripa frågan är naturligtvis att föreskriva att de länder med vilka gemensamt genomförande inleds skall ha kvantitativa åtaganden eller åtminstone anslutna till eller ansluta sig till Annex I så fall kan man vara det nyanslutna mottagarlandet i första hand självt ser om sitt hus och anta att gör avvägning utrymmet for gemensamt genomförande. en egen av

10.5 Teknikutveckling och teknikspridning

Mot utnyttjandet gemensamt genomförande anförs också att ett utbrett av tillvaratagande kortsiktigt kostnadseffektiva reduktionsmöjligheter skulle av kunna äventyra den långsiktiga anpassning livsstil, strukturell utveckling av och teknikinnovation uppfattas nödvändig om konventionens syften som som skall kunna nås. För gemensamt genomförande kan å andra sidan anföras att sådana projekt bidrar till betydelsefull teknikspridning och introduktion av bättre metoder en för energiförsörjning och användning. Omfattningen gemensamt genomförande som ett medel för att uppnå av reduktioner utsläppen kan påverka den tekniska utvecklingen men också av teknikspridningen: Nettoeffekten kan bli en långsammare takt i reduktionen av utsläpp i det sk investerarlandet medan utsläppsminskningarna i övriga delar av världen blir större än annars. Påverkan gemensamt genomförande på teknikutvecklingen är svår att av uppskatta är inte nödvändigtvis negativ. Det är inte heller självklart att men teknikutvecklingen forceras åtgärderna ges en nationell inriktning. Dock om kan regleringar t.ex. miljöskäl i och för sig medföra att teknikutvecklingen av omfattning. Teknikutvecklingen bör påskyndas men i godtycklig och oavvägd dock inte ställas i motsatsställning till tekniköverföring till andra länder. Genom att de samhällsekonomiska kostnaderna för åtgärder mot klimatförändringar kan reduceras gemensamt genomförande kan medel genom frigöras till en ökad insats på FoU-sidan. Forskningsinsatser ingår som en betydelsefull del i den antagna svenska klimatstrategin. Forskning och nu teknikutveckling stimuleras av de koldioxidskatter som tillämpas. Dess omfattning härutöver bör enligt vår uppfattning direkta och specifika styras av

Kapitel 10 179

prioriteringar hellre än ytterligare låsningar och regleringar genom av koldioxidutsläppens omfattning. När det gäller gemensamt genomförande anförs ibland bör på att man satsa eller t.o.m. föreskriva att BAT bästa tillgängliga teknik bör användas. Man vill därigenom, till en merkostnad, säkerställa att projektet nettotillskott ger ett till utsläppsminskningen och inte skulle komma till stånd investerarpartens utan agerande. Genom att göra åtgärden tillräckligt kostsam kan man förvissa sig om att den utgör ett tillskott till insatserna för utsläppsminskningar. Härtill kommer dock också att man på detta vis skulle tekniköverföring en av mer avancerat slag och att detta skulle kunna bidra till att stimulera teknisk innovation.

Denna effekt får enligt vår uppfattning möjligen inte alltid ses som en självklart värdefull bieffekt inte i sig motiverar - som att man föreskriver BAT om kravet på additionalitet kan tillgodoses på annat vis. Förhållandena i

mottagarländema måste naturligtvis avgörande betydelse för valet ges av tekniknivå. Ytterligare aspekt på genomförande och en gemensamt teknikspridning bör tas upp i detta sammanhang. I klimatkonventionen åtar sig industriländerna att som en del av resursöverföringen till utvecklingsländerna tillhandahålla sådana finansiella inklusive teknologiöverföring resurser som parter från utvecklingsländer behöver för att bestrida de överenskomna totala tillkommande kostnaderna för vissa projekt. Denna överföring är en betingelse for utvecklingsländemas uppfyllande av sina åtaganden enligt konventionen. Den bör hållas isär

redovisningsmâssigt från den och tekniköverföring resurs- som gemensamt genomförande innebär, innebär under alla omständigheter elementet men att av teknologiöverföring vid gemensamt genomförande blir mindre dominerande . Samtidigt kan man konstatera att de rika länderna har lovat att svara för en sådan överföring oavsett om de tillvaratar utrymmet för genomfögemensamt rande eller ej. t Sammanfattningsvis kan konstatera den effekt man att som gemensamt genomförande innebär för teknikspridning än väl torde uppväga de mer indirekta och eventuellt negativa effekter uppkommer för tekniksom utvecklingen i investerarlandet. Stora skillnader härvidlag kan dock uppkomma beroende på utgångsläget i olika länder och vilka Övriga styrmedel som verkar

52 Svenskainsatseri Baltikum har haft som princip att utnyttja befintlig och beprövad teknik. Ett exempel att man inte bör låta det bästa bli det godasfiende är de utrangeradesvenska bussar som skänktstill dessaländeroch bidrar till förbättrad bränsleetfektivitet.

180 Kapitel 10

på teknikutveckling och -spridning De länder som kommit relativt långt när det gäller genomförande av en inhemsk energieffektiviseringspolitik och klimatpolitik kan främst demonstrera att de tar ledningen genom att på ett ansvarsfullt vis utveckla formerna för gemensamt genomförande. Nyttan av sådan insatser tillfaller till stor del mottagarländerna vilket från allmänna fördelningssynpunkter kan sägas bidra till ökad rättvisa och därtill en effektivare insats mot klimatförändringar till fördel för alla parter. Med utgångspunkt i den energi- och klimatpolitik bedrivs i Sverige torde som nu gemensamt genomförande vara att föredra från klimatsynpunkt och rättvisesynpunkt.

10.6 Sammanfattning

På ett genomgripande vis förenar klimatfrågan miljöproblem och ekonomisk utveckling. Fördelning åtgärder och finansiering måste var rättvis för att en av global klimatpolitik skall bli hållbar i längden och därför effektiv. Det finns på ett övergripande plan knappast något motsatsförhållande mellan rättvisa och effektivitet i internationell klimatpolitik som innefattar gemensamt genomföen rande. Under den viktiga förutsättningen att tillämpningsproblem kan bemästras, kan gemensamt genomförande befordra resursöverföring och teknikspridning. Rättviseaspekten kan uppfattas olika beroende på om man betraktar gemensamt genomförande länder som redan har gjort mycket på av hemmaplan eller länder ännu inte vidtagit några betydelsefulla åtgärder som klimatförändringar inom sina gränser. Även kontrollen att det faktisk är mot av fråga nettominskningar utsläppen kan påverka trovärdigheten och om av därmed på vad är rättvist. För att gemensamt genomförande skall synen som effektivt och därmed befodra rättvisa fordras det att man inte kan smita vara undan med fiktiva utsläppsminskningar. Till en del kan antagligen rättvisediskussionen återspegla farhågor för bristande kontroll i tillämpningen av gemensamt genomförande. De tekniska framsteg som genom gemensamt genomförande skulle kunna göras i t.ex. utvecklingsländerna kan uppväga effekter på teknikutvecklingen allt restriktivare hållning rörande utsläpp i länder som sedan länge av en bedriver energipolitik inriktad på effektiv hushållning och produktion av en energi.

Kapitel 10 181

Gemensamt genomförande kan bidra till att påverka resursöverfâring mellan länderna och den tekniska utvecklingen. Det är dock i första hand ett förfarande för att göra internationell klimatpolitik effektiv. Utvecklingsmer och teknikfrågor bör därför lösas med direkt verkande åtgärder och styrmedel. För att minska de problem är förbundna med ojämlika förhållanden som rörande information eller ägande inom mottagarländema kan tillsyn från investerarlandet och internationell insyn komma att krävas.

Kapitel 11 183

11 Kreditering, kriterier och riktlinjer

11.1 Inledning

Gemensamt genomförande i den begränsade betydelse vi har givit begreppet förutsätter en möjlighet att mäta och fördela effekten på utsläpp mellan parterna. För att gemensamt genomförande skall verkställas förutsätts att aktörerna har eller ges något incitament. Vanligtvis förutsätts att de skall krediteras eller tillgodoräknas de beräknade utsläppsförändringar deras insatser bidrar till. Utvecklingen av kriterier och riktlinjer måste i ett tidsperspektiv. ses Gemensamt genomförande är en i internationella sammanhang oprövad företeelse som nu gradvis kan komma att utvecklas. I det kortare perspektivet saknas krediteringssystem medan det här förutsätts att ett sådant etableras på längre sikt. Inledningsvis behandlas i detta kapitel några av de frågor som aktualiseras i ett krediteringssystem. Därefter redovisas och diskuteras förslag till kriterier och riktlinjer för gemensamt genomförande som kan komma att krävas för att tillgodose de krav som tekniska tillämpningsproblem och konventionsparternas övergripande hållningar när det gäller insatsernas omfång och fördelning aktualiserar. I avsnitt 11.2 behandlas formerna och begränsningarna för en kommande kreditering. I avsnitt 11.3 redovisas förslag till kriterier och i avsnitt 11.4 ges en kortfattad översikt av aktuella hållningar och handlingslinjer i det fortsatta förhandlingsarbetet som syftar till att utforma kriterier för gemensamt genomförande. I avsnitt 11.5 presenteras ett stegvis införande av gemensamt genomförande och i avsnitt 11.6 ges en sammanfattning.

184 Kapitel 11

1 1 Kreditering

11.2. 1 Bakgrund

Det särskiljer gemensamt genomförande från koldioxidreducerande som åtgärder i allmänhet är att man skall kunna tillgodoräkna sig och fördela utsläppsreduktionen parterna emellan helt eller delvis. Enligt den nu gällande klimatkonventionen finns inga bestämmelser förutsättningarna för en sådan om kreditering. Konventionen saknar i dagsläget kvantitativa och tidsbestämda åtaganden. För att kreditering skall meningsfullt krävs att sådana vara åtaganden är gjorda. Kriterier för gemensamt genomförande skall fastställas av den första partskonferensen. Sådana kriterier kan komma att innehålla kriterier för kreditering mellan olika parter. I likhet med vad som är fallet med utsläppsrätter kan emellertid tänka sig att parterna nationellt introducerar man kreditering för gemensamt genomförande på företagsnivä. Sådan kreditering kan då tänkas fungera helt fristående från internationell krediteringsen mekanism. Ett alternativ är att företagens samlade tillgodohavanden lyfts upp på den nationella nivån och internationellt redovisas inför partskonferensen. På lång sikt kan eventuellt kreditering företagsnivå ske utan nationella mellanhänder. Men är då nära ett system med överlåtbara utsläppsrätter.

Vilken utsläppsutveckling skall läggas till grund för kreditering

En dominerande uppfattning är att kreditering bör grundas på skillnaden mellan faktisk utsläppsutveckling och den hypotetiska referensbanan. En kreditering bygger på i förhand beräknad utveckling är visserligen som en enklare att administrera kan bristande incitament att effektivt driva och men ge följa åtgärderna över tiden.

När och hur bör kreditering ske

I analogi med resonemanget ovan anses vanligen en löpande avräkning vara att föredra. I princip bör det möjligt att vid behov förskjuta kvittning av vara

53 Inte heller kan bygga någonerfarenhet de möjlighetertill gemensamt man av genomförande öppnas i Montrealprotokollet om åtgärder till skydd för det som stratosfåriskaozonskiktet, eftersom dessa möjligheter veterligen inte utnyttjats.

SOU 1994: 140 Kapitel 11 185

utsläppsförändringar över tiden. Genom att låna eller tillgodohavanden spara uppnås en viss flexibilitet samtidigt som de administrativa kostnaderna ökar. Sådana villkor kan i början enklast och försöksvis komma att etableras på nationell nivå. Vid utformandet nationella regler kan ambitionen att av vara utforma kriterier som möjliggör kreditering löpande utsläppsreduktion i ett av framtida internationellt system.

Fördelning av kreditering mellan parter

Hur mycket av den krediterbara volymen som skall tillfalla investerare och snottagare är i första hand en förhandlingsfråga för parterna. En delad kreditering förutsätter, om man bortser från s.k. banking, att båda parter har någon form av kvantitativt mål åtminstone på längre sikt. En sådan delad kreditering ger båda parter incitament att följa projektets utveckling. upp

11.2.2 Krediteringens beroende åtagandets styrka av

En utgångspunkt i diskussionen är att kreditering sker i termer av utsläppsvolymförändringar. Krediteringen innebär alltså form byteshandel med en av en homogen tjänst, ökningarminskningar av utsläpp, att jämföra med handel en med utsläppsrätter som relateras till faktiska utsläpp, vilka är väsentligt enklare att mäta. Detta betyder att långtgående krav på mätbarhet och kontroll måste ställas. Värdet av möjligheten till tillgodoräknande genom gemensamt genomförande, och därför styrkan i incitamentet att bedriva sådana projekt, bestäms av förpliktelsens bindande kraft och innehåll. Ju bindande mer utsläppsbegränsningen är för företaget eller landet aktör desto större som värde får krediteringsmöjligheten. Ju större detta värde är desto större blir också vikten av att genom övervakning och kontroll tillse att åtgärden svarar mot en faktisk tillkommande utsläppsminskning. Incitamentet till fusk och överdrift gentemot den kontrollerande aktören som godkänner eller noterar tiligodoräknandet Ökar med graden bundenhet i det åtagande mot vilket av krcoiteringen görs. Eu stark bindande nationellt åtagande förutsätter därför en högre grad av kontroll än mindre förpliktande åtaganden om vad som skall åstadkommas. Avgörande blir här aktörernas ländernasföretagens uppfattning hur pass bindande deras åtaganden är. I det fall exempelvis företaget ställs inför ett

186 Kapitel 11

starkt incitament genomföra projekt för kreditering blir det viktigt för den att avräknande motparten att kontrollera att effekten inte överdrivs åtminstone om uppfattar sitt nationella åtagande gentemot andra parter som starkt man bindande. Om ingen sådan kontroll förekommer blir effektmätningen mindre betydelsefull och stora nominella effekter kan noteras vilka inte alltid innebär reell utsläppsminskning. I andra fall där krediten har ett mer symboliskt en värde eller t.ex. utgörs ett hypotetisk framtida avdragsrätt blir måttet av av kontroll återigen mindre betydelsefullt eller proportionellt mot vikten man faster vid sitt internationella åtagande. Den kreditering som kan komma att utformas i världen kan därför väntas komma att få olika reellt innehåll runt om beroende på hur parterna uppfattar sitt och eller åtagande inför övriga ansvar parter. I långtgående kontroll och strikta kvantitativa förpliktelser ett system utan kan genomförande komma att till stora delar bestå av mindre väl gemensamt kontrollerade projekt och biståndsinsatser.

Kreditering på kort och lång sikt

Krediteringsfrågan kan också ses i ett tidsperspektiv.

På kortare sikt när ännu bindande fördelning av åtaganden och även en formell kreditering saknas på det internationella planet aktualiseras i första hand tillgodoräknande för enskilda företags insatser gentemot investerarlanáet. krav på kontroll kan då komma stimulera Olika slag av regelverk och att insatser vitt skilda slag, också skiljer sig när det gäller säkerställda av som faktiska bidrag till en minskning av de globala nettoutsläppen. situationen från dessa utgångspunkter kan Om man betraktar den aktuella rad länder har eller överväger att formulera eller mindre noteras att en mer långtgående nationella målsättningar för att uppfylla sina åtaganden under konventionen. Beträffande kreditering i en inledande fas är en vanlig utgångspunkt att en sådan inte skall ske trots att inga egentliga hinder är för handen på det nationella planet. Vissa amerikanska projekt har givits lokal kreditering på delstatsnivå en att de har ett underförstått villkor för utbyggnad av kraftverk. De genom nederländska FACE-projekten startades för att kompensera för tillkommande kraftproduktionskapacitet. Kraftverksutbyggnaden skrinlades av andra skål. De norska GEF- projekten avses simulera gemensamt-genomförande-projekt

Kapitel 11 187

utan att kredit skall åberopas. De svenska projekten har ännu inte utformas så att någon grund för kreditering föreligger. Kontroll och mätbarhet samt referensbanor måste ges en mer noggrann formulering för att detta skall kunna ske. I ett längre tidsperspektiv är mer bindande kvantitativa åtaganden sannolika åtminstone i det fall en internationell kvantitativt inriktad politik bedrivs och får genomslag. Behovet av enhetlighet och gemensam kontroll för att förhindra snedvridningar i de internationella konkurrensförutsättningarna ökar då. Behovet av bindande åtaganden och kontroll har lett fram till uppfattningen att gemensamt genomförande innefattande kreditering bör anstå till ett senare skede. EG-länderna har exempelvis intagit en sådan hållning. Mot bakgrund av de tvivel och skilda uppfattningar som ännu råder om när och i vilken omfattning gemensamt genomförande kan införas, är det viktigt med gemensamma och strikta riktlinjer, också i ett kortsiktigt perspektiv. Sådana kriterier kan bidra till att förtroendet för gemensamt genomförande ökar. Mindre strikta riktlinjer för gemensamt genomförande kan visserligen ge upphov till en större omfattning för gemensamt genomförande också bidra men till ökade svårigheter att utvärdera effekterna och öka risken för överdrifter. En sådan utveckling riskerar att undergräva förtroendet för gemensamt genomförande.

11.3 Kriterier och villkor

Den kreditering som ingår som en konstituerande del begreppet gemensamt av genomförande och ger incitament att implementera sådana projekt innebär, som vi sett, att krav ställs på mätbarhet och kontroll. Tillsammans med de farhågor som diskuterats gemensamt genomförandes inverkan på ovan om rättvisa och teknikutveckling leder behov kontroll för att möjliggöra av kreditering fram till förslag om mer eller mindre restriktiva kriterier för gemensamt genomförande. De kriterier som nu diskuterats inför den första partskonferensen är i huvudsak inskränkande i förhållande till konventionens yttersta mål. Kravet på kontrollerbarhet beskär utrymmet för projekt. Även begränsningar eller kvaliñcerande villkor för investerar- ocheller mottagarländer medför sådana begränsningar.

188 Kapitel 11

I det följande redovisas och kommenteras några av de kriterier som föreslagits. Först tar vi de berör parterna och sedan de som avser projekt. upp som

Kriterier för klimatkonventionens parter

Kriterier och villkor har föreslagits som berör den nationella nivån dvs. konventionens enskilda stater samt EG. Dessa regler kan bli av stor parter, betydelse för i vilken omfattning Sverige kan och bör bedriva samarbete med andra nationer för att uppfylla åtaganden enligt klimatkonventionen. Under klimatförhandlingarna har rad olika kriterier eller begränsningar en för det internationella samarbetet i form av gemensamt genomförande föreslagits, i regel utan någon redovisad konsekvensanalys. De kriterier som diskuteras kan delas i villkor för dels vilka länder som skall kunna tillämpa gemensamt genomförande dels hurdant och hur mycket gemensamt genomförande skall kunna tillgodoräknas länder som uppfyller de som kvalificerande villkoren. De kriterier som diskuteras här avser huvudsakligen villkor som ställs på investerarlandet. Sådana föreslagna kriteriervillkor är t.ex.

att gemensamt genomförande bara får användas i vissa länder att gemensamt genomförande bara får räknas till viss del att gemensamt genomförande bara får användas till en viss del av ett reduktionsåtagande genomförande endast får användas efter viss tid eller efter att att gemensamt t.ex. Stabilisering uppnåtts

Dessa förslag kan exemplifieras de synpunkter som EGEU framförde vid av INC-förhandlingarna i Geneve i augusti 1993. Alla parter bör implementera betydelsefull och specificerad del av sina en framtida åtaganden åtgärder vidtagna på det territoriet. genom egna

Åtagandet att uppnå 1990 års nivå bör följaktligen inte uppnås med genruensamt

genomförande. Till dessa kriterier lade exempelvis Frankrike förslaget att gemensamt genomförande inte borde omfatta mer än exempelvis 5 % av utsläppen och inte heller överstiga mer än 25 % av utsläppsreduktionema. Från bl.a. Nederländernas sida framfördes tanken att gemensamt genomförande bara skulle krediteras delvis och effekterna således skrivas ner jämfört med insatser på hemmaplan.

SOU 1994: 140 Kapitel 11 189

Medan en förskjutning i tiden till nästa decennium antagligen inte skulle påverka Sveriges möjligheter att uppfylla nu uttalade mål, skulle en volymbegränsnjng av den typ som t.ex. Frankrike fört fram kunna ha allvarliga konsekvenser i ett utvecklat system med bindande åtaganden, för t.ex. som Sveriges del skulle växa över tiden. Man har vidare föreslagit att gemensamt genomförande endast bör vara tillåtet om möjligheterna att genomföra åtgärder på hemmaplan är uttömda. Eftersom detta kan förväntas vara något som parterna själva kommer att bevaka i eget intresse förefaller ett sådant villkor eller princip ovidkommande. Det bör emellertid observeras att i det fall man på hemmaplan subventionerar energianvändning eller fossil bränsleproduktion kan avveckling sådana av subventioner vara att föredra ur globalekonomisk synpunkt förhindras men av särintressen inom ett investerarland, därför i stället föredrar att satsa på som gemensamt genomförande. I sådana fall kan avvägningen mellan åtgärder inom landet och gemensamt genomförande påverkas så att kostnadseffektiviteten blir lidande. Detta torde i första hand vara ett problem för det investerande landet som genom att bibehålla subventioner undandrar sig vissa möjligheter att skära ner utsläppen. Det har också framförts t.ex. från Danmark att endast de länder som ger utvecklingshjälp svarande mot 0,7 % av BNI skulle vara kvalificerade att bedriva gemensamt genomförande. Motivet för ett sådant kriterium skulle vara att i någon mån säkerställa att gemensamt genomförande inte skulle ersätta traditionellt bistånd utan utgöra ett tillskott till detta. Eftersom många länder inte når upp till 0,7 %-målet kan befara att ett sådant villkor man snarare innebär att omfattningen av gemensamt genomförande blir lidande än att utvecklingsbiståndet ökar även om man kan förstå utvecklingsländernas strävan att säkra ett tillskott till flödet av resurser. Man har särskilt från industriländemas sida anfört att det additionella företagsbaserade tillskott som gemensamt genomförande skulle innebära inte bör inverka på utvecklingsbiståndets storlek. Ländervis har man föreslagit att kreditering skulle begränsas till vissa länder med något kvantifierat mål eller alternativt anslutna till Annex Frågan om vilka länder som kan genomföra gemensamt genomförande har vållat en mycket intensiv diskussion, vilket delvis bottnar i konventionstextens formuleringar. Det faller utanför utredningens uppgift att redovisa analys en av konventionstexten, men vi vill ändå för vår del konstatera att vi finner

190 Kapitel II

genomförande öppet för alla parter i konventionen och således gemensamt vara begränsat till industri- och östländema som upptas i Annex Man bör inte från detta konstaterande dra slutsatsen att det annat än från övergripande teoretiska är lämpligt att gemensamt genomförande resonemang kan krediteras för alla anslutna länder. Diskussionen i kapitel 9 mynnade i slutsatsen att gemensamt genomföovan rande i länder med kvantifierade begränsningar överlag har väsentligt större utsikter fungera än i länder saknar sådana begränsningar. Politiska och att som ekonomiska förhållanden spelar roll för hur sådana mål betraktas kan som bedömas från fall till fall. En uttalad kvantitativ målsättning är sannolikt en viktig förutsättning och tillhörighet till Annex-1-gruppen är då varken ett nödvändigt eller tillräckligt kriterium för att sådana nationella utfästelser angående utsläppsutveckling skall föreligga eller infrias. Flera länder i Annex -l-gruppen saknar nämligen ännu nationella reduktionsmål. Det bör också poängteras att frågan vilka länder som skall om kunna tillämpa gemensamt genomförande påverkar projektkriteriemas utformning. kvantitativa åtaganden bör regler för För länder som saknar övervakning, redovisning och kreditering under alla förhållanden vara mer restriktiva än för länder som har gjort sådana åtaganden.

Projektkriterier

De kriterier enskilda projekt har i allmänhet mer som talar för sig som avser än de framförts för den nationella nivån. De härleds vanligen från de som kontrollproblem redovisats i kapitel 9 och vilka har med referensbanor, som läckageeffekter och fusk att göra. I kapitel 9 redovisades och diskuterades några de förslag till begränsade villkor som förts fram för att säkerställa att av projekten nettominskningar utsläpp. Dit hör t.ex. tillämpning av bästa ger av tillgängliga teknik och golv för kostnader eller lönsamhet. I detta avsnitt skall vi främst diskutera vilka slag åtgärder bör vara krediterbara samt av som villkor och omfattning för kreditering på projektnivå. När det gäller exempelvis typ av projekt är ett viktigt kriterium mätbarhet dvs. att effekterna reduktionerna skall kvantitativt gå att uppskatta. Ett av exempel på insatser inte kvalificerade enligt detta sätt att se skulle som vore t.ex. kunna insatser bestod i att genom ekonomisk rådgivning vara som åstadkomma ett prissättningssystem ledde till koldioxidutsläppen minskar. som

Kapitel 11 191

Begreppet gemensamt genomförande är nära knutet till konkreta materiella åtgärder. Reduktionseffekterna av insatser när det gäller information, utbildning, rådgivning m.m. kan förvisso vara väl så betydelsefulla som konkreta konverteringsprojekt. Förtroendet för gemensamt genomförande bygger dock på jämförelser av utsläppsförändringar. En avgränsning av mindre självklart slag görs vanligen också mot insatser bestående av försäljning av energieffektiva varor eller bränslen med lågt kolinnehåll. Exempelvis försäljning naturgas eller vattenkraftel är i sig inte av att se som gemensamt genomförande. Däremot vore ett uppköp av kolkraftverk for nedläggning och en till ett sådant projekt kopplad vattenkraftimport som ersättningskraft ett åtminstone från teoretiska utgångspunkter tillfredsställande slag av gemensamt genomförande. Men en förutsättning är då att projektet ger en nettominskning i jämförelse med vad som annars skulle vara fallet. Exemplet visar på de starka förutsättningar som kravet på kontrollerbarhet ställer. Hur kan man visa och kontrollera att nedläggningen kolkraftverket av inte skulle ske i alla fall Vad hindrar parterna i mottagarlandet att påstå att inga nedläggningar av kolkraft var planerade i referensutvecklingen och att de enkom kan realiseras som ett resultat av gemensamt genomförande Om båda länderna i detta exempel är bundna av kvantitativa åtaganden kommer exemplet att representera en kontrollerbar nettoförändring av utsläppen. Det förutsätter då att man för referensbanan på något vis har kunnat identifiera nedläggningar som skulle skett under alla omständigheter och att dessa redan räknats bort. Det har vidare föreslagits att någon kreditering inte borde kunna utgå under en inledande försöksfas. Om detta kan sägas att ännu så länge och sannolikt en god tid framöver kommer det att saknas någon reglerad kreditering utöver den som enskilda länder tar på sig när de erbjuder företagen avräkningsmöjligheter. Sådana krediteringar har alltså i förstone endast ett nationellt och i det längre perspektivet ett hypotetiskt men osäkert värde som är betingat av hur en eventuell krediteringsmekanism kan komma att se ut i framtiden. Att inte medge eller i en försöksfas förbereda en senare kreditering innebär att man frånhänder sig möjligheter att skapa erfarenheter och kunskap om det centrala elementet i gemensamt genomförande som är just kreditering. Den risk man då löper består för det första i att insatser på skogs- och energiområdena utvecklas till mer eller mindre renodlat bistånd utan tillräckliga krav på motprestationer eller resultatredovisning. För det andra tillkommer, vilket redan visat sig i USA, en rad projekt från den privata sektorn för vilka

192 Kapitel 11

resultaten blir mycket svåra att kontrollera eller värdera. Det framstår därför viktigt för försöksverksamheten att den på det nationella planet redan i ett som förhållandevis tidigt skede öppnar för någon form av tillgodoräknande som kan påverka dels effektiviteten i åtgärderna men också ge oss lärdomar om möjligheter och incitament till strategiskt beteende från aktörernas sida. Kreditering tidsbegränsad. Tämligen självklart bör ett skall vara tillgodoräknande utsläppsminskning genom t.ex. ökad assimilering av en begränsas till den tid under vilken denna varar och likartade överväganden göras för andra genomförande. Särskilt skogsprojekt kan typer av gemensamt mycket långsiktiga, vilket t.ex. innebär svårigheter att ange och enas om vara trovärdiga referensbanor. En lösning kan då vara att förse avtalen med omförhandlingsklausuler. Utifrån generella överväganden rörande osäkerhet och risker kan också på möjligheten att begränsa krediteringen till en man se period är kortare än projektets tekniska livslängd med avseende på som utsläppsreducerande verkan. En i förväg tidsbegränsad kreditering kan underlätta en senare anslutning av ett land till Annex-l-länder och på så vis kanske undanröja de gruppen av problem redovisas i föregående kapitel där gemensamt genomförande som utpekas ett hinder för framtida åtaganden från utvecklingsländernas sida. som Tillgodohavanden bör kunna eller lånas över tiden så att man inte i sparas varje ögonblick måluppfyllelse. Formerna för sådana lån och avkrävs en exakt sparande bör systemet viss flexibilitet påminner om utsläppsrätter ge en som bör inte medge alltför stora förskotteringar. men man

11.4 Riktlinjer vid gemensamt genomförande

I detta avsnitt skall mot bakgrund av diskussionen ovan betrakta de aktuella förslag till kriterier INC- sekretariatet utarbetat och lämna några kommensom tarer. I INC- sekretariatets förslag angavs en rad möjliga kriterier. Det är inte helt klart vad konventionen avser med kriterier. Det kan vara allmänna riktlinjer eller detaljerade villkor för vilka typer av projekt som skall få vara föremål för gemensamt genomförande eller hur kostnader och kreditering skall fördelas. Olika tolkningar förekommer på dessa punkter, i synnerhet rörande frågan vilka parter kunna bedriva gemensamt genomförande; de som avses

54 Se Criteria for Joint implementation. Note the interim secretariat INC. AAC 23749, 8 August 1993,

Kapitel 11 193

som är upptagna på Annex-1-listan eller alla konventionens parter. Listan upptar inte detaljerade förslag för drift och institutioner.

Gemensamt genomförande avser endast gemensam handling action för att genomföra politik och åtgärder och ändrar inte någon parts åtaganden.

Detta uppfattar vi så att det avser de åtaganden som parterna gjort gentemot konventionen. Mottagarlandet ikläder sig inte ytterligare förpliktelser gentemot övriga parter utan redovisar sin utsläppsminskning gentemot investerarlandet. Denna princip kan kanske uppfattas ett sätt att dämpa som utvecklingsländernas misstro mot gemensamt genomförande ett sätt att som indirekt påföra dem kvantitativa åtaganden.

Gemensamt genomförande är skilt från tillhandahållande av bistånd till andra parter

Gemensamt genomförande ersätter eller minskar inte vikten konventionens av andra anvisade mekanismer för överförande av teknik och ekonomiska resurser. I praktiken kan likväl avvägningar komma att göras mellan dessa olika former för resursöverföring. Kriteriet kan anvisning att ses som en om gemensamt genomförande inte sker på bekostnad av sedvanligt utvecklingsbistånd.

Gemensamt genomförande är en frivillig aktivitet mellan två eller flera parter: den måste godkännas av respektive regeringar.

Detta kriterium är nödvändigt för att urskilja seriösa projekt från andra och det är regeringarna som är parter i konventionen. Projekt inte är uttryckligen som godkända bör inte heller räknas som gemensamt genomförande. Endast genom frivilliga överenskommelser avstår deltagande länder i begränsad omfattning från suveränitet vid gemensamt genomförande.

55 l ett senare notat, AAC 23766 16 August 1994, har ING-sekretariatet pekat att vissa av kriterierna endastsyñar till att klargöra principer nämligen, 4 och 9 samt att andra 10, 11 och 12 inte skulle äga tillämpning i en forsöksfas. För den fortsatta begreppsutvecklingenoch diskussionen är även dessariktlinjerkriterier alltjämt relevanta.

194 Kapitel 11

4. Gemensamt genomförande utförs tillsammans med inhemska åtgärder.

Vi har i kapitel 10 sett att detta kriterium inte är motiverat av rättvise- eller kostnadseffektivitetsskäl utan det får grundas i behovet av trovärdighet snarare politiska överväganden syftande till visa att industriländerna tar initiativ och att och ledningen när det gäller åtgärder mot växthuseffekten. INC-sekretariatet pekar i sin kommentar att det för gemensamt genomförande under alla omständigheter är fråga begränsad volym av åtgärder om en under de närmaste åren. Enligt vår mening är detta snarast omständighet en talar för bör avstå från den föreslagna restriktionen. Mot som att man att bakgrund aktuella svenska politiska mål och det utrymmebehov av av genomförande redovisas i kapitel 8 framstår en reglering av gemensamt som omfattningen särskilt på lång sikt allvarlig för Sverige och andra länder som redan har förhållandevis låga utsläpp till följd särskilda förutsättningar som av eller vidtagna åtgärder. Om sådana begränsningar skulle införas ovillkorligt skulle t.ex. Sveriges eventuella möjligheter att lämna ett väsentligt bidrag till parternas ansträngningar att hejda eller minska klimatförändringar gemensamma reduceras.

Gemensamt genomförande skall fördelaktigt för alla involverade vara och ta hänsyn till nationella prioriteringar och hållbar utveckling. parter

Detta kriterium är naturligtvis viktigt och återspeglar de resonemang som vi rättvisa och suveränitet. Nationella prioriteringar bör enligt fört ovan angående vår mening uppfattas så att även lokala intressen tillgodoses och folkets flertal i mottagarlandet utan att detta inkräktar på den nationella suveräniteten. gynnas Det påpekas här tillräcklig hänsyn bör tas till angelägna samhälls- och att miljömål i bedömning kostnadseffektiva åtgärder. De invändningar som en av aktualiserats i debatten och redovisats i föregående kapitel blir då mindre vägande. De befarade problem rör rättvisa och teknisk utveckling talar som inte för begränsning gemensamt genomförande under den viktiga en av förutsättning mottagarlandet har regim är folkligt förankrad och att att en som hänsyn tas till andra samhälleliga mål i mottagarlandet.

Kapitel 11 195

Gemensamt genomförande fordrar reella och mätbara resultat som beräknas gentemot rimliga referensalternativ.

Under denna punkt argumenterar sekretariatet mot nationella referensbanor som man finner problematiska att åstadkomma. Att därifrån dra slutsatsen att gemensamt genomförande endast bör avse projektnivån är dock förhastat. En form för gemensamt genomförande bör kunna bilaterala statliga avtal vara om gemensamma utsläppsbegränsningar på nationell nivå, vilka genomförs med projekt eller andra medel. Även läckagefrågan bör man enligt sekretariatet ta sig an. Man lämnar dock öppet hur skall på läckage. Vi har konstaterat man se att läckage förekommer även vid inhemska åtgärder. Man kan fråga sig det om finns särskilda skäl att beakta läckage utanför mottagarlandets gränser. Under denna punkt anger också sekretariatet att det inte bör bli fråga att om investerarländerna skall tillgodoräkna sig effekter strukturomvandling och av övergång till marknadsekonomi i de före detta planekonomierna i öst. Mot bakgrund av de aktuella projekten i dessa länder har detta ett svensk intresse även verksamheten nu främst är inriktad på att skaffa erfarenheter teknisk av och institutionell art. Vår uppfattning är att sekretariatets tes är rimlig och speciellt bör man i referensutvecklingen för dessa länder i övergången till marknadsekonomi innefatta övergång till världs-marknadspriser på energi. en De anpassningar som blir följden av en sådan utveckling faller alltså utanför de utsläppsreduktioner som man från investerarlandets sida skulle tillgodoräkna sig. Resultatmätningen framhåller sekretariatet också kräver jämförbara mätmetoder. För vår del vill tillfoga att det är mycket viktigt här att en samsyn utvecklas redan från början för att kunna utvärderas ansatser och resultat från den inledande fasen av pilotprojekt som nu redan är igång. Vår genomgång av de projekt som nu satts igång pekar på dels ofta underskattat eller helt att man negligerat de för- och efterstudier är nödvändiga att göra för kunna som att bedöma projekt från just klimatsynpunkt och att kostnaderna för sådana studier kan bli betydande.

Effekterna av gemensamt genomförande måste värderas med avseende på ekonomiska sociala och miljöaspekter.

Direkta och indirekta effekter bör beaktas. Särskilt bör enligt sekretariatet man se på läckageeffekter i syfte att säkerställa att utsläppsminskningar från en

196 Kapitel 11

specifik aktivitet inte blott resulterar i ökningar på en annan plats i något annat uppfattning varken kan eller bör läckageeffekter undvikas till land. Enligt vår varje pris. I det fall de inom mottagarlandet bör de ingå i nettoeffektstannar kalkylen och alltså räknas av vid kreditering.

Gemensamt genomförande skall när så är lämpligt följas av åtgärder som säkerställer deras långsiktiga positiva miljöeffekter.

Här sekretariatet att framhålla att någon form av försäkring kan avser aktualiseras reduktion bör ske den krediterade volymen för att ta eller att en av hänsyn till risken exempelvis skogsbrand inträffar. Vi anser att risken att en bör bäras båda därigenom får incitament att bevaka projektets av parter som utfall och genomförande.

Varje växthusgas kan bli föremål för gemensamt genomförande.

Konventionen refererar till koldioxid och andra växthusgaser. Metodutvecklingen är i skilda stadier för olika och även frågan om hur de skall gaser jämföras är under utveckling.

10. Prioritet skall ges till utsläppsminskningar.

Här hänvisas till den internationella diskussionen och förekommande mätproblem. Förbättring och ökning sänkor kommer i andra hand eftersom av särskilda metodproblem föreligger. Mot bakgrund att den internationella av debatten och hittillsvarande projekt i hög grad är inriktade på sänkor får detta kriterium ses som en betydande reglering.

11.Vinsterna kan delas mellan parterna

Inget krediteringssystem existerar idag. Punkten att initiera en diskussion avser förbereder för kreditering. Att dela lika framhålls väg men också som som en kan lämna detta de ingående parterna. I de fall kreditering delas att man

56 Detta också skälet till att det inte inkluderats i sekretariatets senare kriterier for en är föreslagen forsöksfas. 57 Kriterierna l l och 12 faller enligt ING-sekretariatet bort under den föreslagna försöksfasen.

Kxpitel 11 197

betyder detta också att båda parter har incitament att projekten bedrivs effektivt.

12.Relevant information skall tillhandahållas partskonferensen.

Riktlinjer för denna rapportering framhåller man kan utarbetas sedan beslut har fattats om kriterier. Det är av stor vikt för trovärdigheten att informationen är öppen och att rapporteringen sker med minsta möjliga snedvridning.

11.5 En stegvis ansats

11.5.1 Den aktuella förhandlingssituationen

Över 90 länder har ratificerat klimatkonventionen och den första partskonferensen äger rum i Berlin 1995. Förberedelserna inför Berlinkonferensen innefattar fortsatt diskussion en om kriterier för gemensamt genomförande samt de åtaganden hittills om som gjorts är tillräckliga. Flera industriländer har givit uttryck för att ytterligare initiativ fordras. i Diskussionen om gemensamt genomförande rör sig alltjämt främst om frågan om vilka länder som bör omfattas av möjligheten och vilken omfattning verksamheten skall kunna ha. I fråga om vilka länder skall kunna delta eller ägna sig åt gemensamt som genomförande kretsar diskussionen främst kring formuleringarna i artikel 4.2. Det senaste året har man kunnat notera att USA har uttalat att att man avser uppfylla sitt mål för år 2000 medelst åtgärder inom landet och inte längre lika starkt betonar rätten att tillämpa gemensamt genomförande med alla konventionens parter på samma vis som tidigare. Å andra sidan kan man på EGEU:s sida konstatera att många av de förutsättningar som tidigare förespråkats som nödvändiga nu tonats ner. Flera av utvecklingsländerna har huvudsakligen avvaktande eller en avvisande hållning som bl.a. kommer till uttryck i att gemensamt genomförande är något som i alla fall under överskådlig tid bör förbehållas industri- och östländer. Industriländerna söker utvecklingsländerna att ändra hållning bl.a. med hänvisning till att gemensamt genomförande skulle kunna upphov till ge

198 Kapitel 11

ytterligare resursöverföringar från den privata sektorn i industriländema, vilket ett tillskott till de medel som ställs till förfogande via GEF. Vissa vore utvecklingsländer, t.ex. Mexiko, har uttryckt en ökad förståelse och intresse för gemensamt genomförande. En väg att utveckla gemensamt genomförande som har vunnit ett växande intresse är s.k. stegvis uppbyggnad. Genom att inleda med en uttalad en försöksperiod kan man möjligen undanröja vissa förbehåll och samtidigt empiriskt pröva för- och nackdelar med gemensamt genomförande. Även lNCsekretariatet har fört fram möjligheten att stegvis utveckla kriterier, regelverk och åtaganden för gemensamt genomförande. Flera parter har uttryckt en positiv syn på en sådan ansats t.ex. Sverige, Nederländerna, Kanada, Österrike, Tyskland och EGEU.

11.5.2 Ett förslag till en stegvis utveckling av gemensamt genomförande

Frågan om formerna och förutsättningarna för kreditering vid gemensamt genomförande har i förhandlingarna endast varit uppe till en förberedande diskussion, vars tentativa slutsatser återspeglas i de riktlinjer som redovisades i föregående avsnitt. Man kan exempelvis notera att de inte anger vilka länder, hur mycket eller tidpunkt för gemensamt genomförande eller i detalj går in på frågor om kreditering eller referensbanor. Dessa riktlinjer är uppenbart alltför generella för att tillgodose de krav på kontrollerbarhet som diskussionen i kapitel 9 mynnar Inför denna situation har ett ökande antal länder uttalat att man bör pröva sig fram och införa gemensamt genomförande genom en stegvis ansats. En sådan stegvis ansats kan exempelvis inledas med en experimentell eller försöksfas innan partskonferensen fastställer kriterier. Försöksfasen skulle ge erfarenhet för utformning av kriterier och information ges till partskonferensen. Beräknade och uppnådda utsläppsminskningar skulle ingå i informationen men inledningsvis inte ligga till grund för kreditering. Ett illustrativt uttryck för detta synsätt är den strategi som översiktligt redovisas i matrisen i figur 11.1. Förslaget har utformats av fristående forskare och inte i sin helhet förts fram i INC-förhandlingama. Det ger dock en överskådlig bild av hur ett system för gemensamt genomförande skulle kunna utvecklas.

SOU E994: 140 Kapitel 11 199

I matrisen ges en mycket schematisk bild hur skulle kunna utveckla av man formerna för gemensamt genomförande i tre steg eller faser. Årtalen är endast indikativa och varje fas är tänkt att följas utvärdering och anpassning av baserad på kunskaper, erfarenhet och politik. Den tilltänkta utvecklingen innebär en stegvis skärpning av såväl åtaganden regelverk. Drivkraften som för gemensamt genomförande antas utvecklas från kreditering på nationell nivå till internationell kreditering och så småningom ett system med utsläppsrätter.

Figur II. 1 Översikt av ett stegvis införande genomförande av gemensamt

f Pilotfas Dubbla åtaganden Fortvarighet

L 1995 2000 2000 201020 201020 - - ; ti-Klåd Internationell Internationell Uppfyllande av samverkan. samverkan konventionensmål

g Förtroende- Kostnadseffektivitet Global kostnadseffekti-

uppbyggnad vitet Ökat deltagande Regler Frivilliga försökspro- Dubbla åtaganden Formella krediteringar jekt Försöksvisa kriterier och kriterier Processorienterade kriterier Institutioner Registrering och Parallell redovisning Marknad granskning av gemensamt Klareringsanstalt genomförande och andra åtgärder Incitament Nationell nivå Bilaterala avtal Utbyggt Internationell krediteringssystem exempel Multilaterala utsläppsrätter Källa: Vellinga P. och Heintz R Joint Implementation Phasedapproach Ramakrishna a K. ed Criteria for Joint Implementation under the Fram Convention on Climate ånga WoodsHole 1994.

Det finns anledning att kommentera denna schematiska skiss på några punkter. När det gäller målsättningen antyds ett över tiden växande deltagande i gemensamt-genomförande-projekt och en därav ökande kostnadseffektivitet. På längre sikt skulle enligt scenariot konventionens mål uppnås men

58 En grov överslagskalkylvisar att nu igångsattaprojekt svarar mot 0,5 promille utsläppen av i världen. Beroende av vilken omfattning andra åtgärder mot klimatförändringar skulle kunna komma att skulle antalet projekt tillräckliga for att nå konventionensmål kunna räknas tiotusental. i

200 Kapitel 11

krediteringssystemet omformas till handel med internationellt gångbara utsläppsrätter.

Fas]

När det gäller regelverket förordas inledningsvis ett processorienterat synsätt. Erfarenheterna från försöksprojekten skall underlag för utformning av ge kriterier. Regelverket skulle gradvis utvecklas på basis av dessa erfarenheter och inte annat än inom vida ramar fastställas vid den första partskonferensen. Hittills igångsatta projekt är då en viktig kunskapskälla liksom biståndsverksamhet inom skogs- och energiområdet. Tekniska möjligheter och svårigheter identifieras. För att kunna skapa underlag för gemensamt genomförande är dessa erfarenheter värdefulla men otillräckliga. kostnadsnivåer och institutionella förhållanden krävs Utöver kännedom om ökad förståelse för de särskilda funktioner som ett system för gemensamt genomförande måste uppfylla. Dessa särdrag, incitament och mätproblem kan ges en bättre empirisk belysning i s.k. pilotfas riktlinjer och kriterier också för denna en endast om fas är tydliga och så långt möjligt också gemensamma. Utom på övernationell EGEU- nivå kan riktlinjer och kriterier formuleras läggs till grund för nationell kreditering. Investerarlandet och i förekomsom mande fall även det Annex-l-anslutna mottagarlandet kan således i början ge företag eller projekt kreditering utan att i sin tur föra detta vidare till den internationella nivån.

Fas II

I andra fas antar man ett tudelat åtagande. Industriländema skulle utöver en åtaganden i hemlandet påta sig ytterligare utsläppsminskningar genom gemensamt genomförande i andra länder. I denna fas sker en formell särredovisning uppnådda reduktioner av utsläpp hemma och utomlands. av Förslaget utgår här från att det från industriländernas sida skulle finnas ett åtagande att återgå till 1990 års utsläppsnivå år 2000 jfr. kapitel 3 och att det sedan detta mål nåtts blir allt svårare att ställa samma krav på åtagande från varje enskilt land. Inför ytterligare åtaganden utöver redan gjorda skulle varje land indikera hur mycket avsåg att reducera utsläppen hemma och man utomlands. Det antyds emellertid att det finns ett ansvar att i första hand genomföra åtgärder på hemmaplan. Om så blev fallet skulle t.ex. svenska

Kapitel 11 201

åtgärder ur globalt synvinkel bli mindre effektiva än vad möjligt som vore om en större del av insatserna bestod i gemensamt genomförande. En fixering av fördelningen av insatserna framstår otillräckligt motiverad. En sådan som fördelning borde åtminstone ta sin utgångspunkt i genomförda minskningar och absolut eller relativ utsläppsnivå. Enligt den bedömning som redovisas i ovan kapitel 8 kan Sverige år 2010 komma att ha ökat sina utsläpp till 1970 års nivå medan OECD-genomsnittet innebär att utsläppen då ökat med 40 procent jämfört med 1970.

Fas III

I fortvarighetsstadiet föreställer sig i förslaget att erfarenheter och man förtroende vuxit tillräckligt för att de begränsningar den duala ansatsen som innebär skall kunna avvecklas. Enligt förslaget bör privata företag ges ett nationellt incitament redan i en inledande fas genom frivilliga avtal eller skattefördelar. På längre sikt antas systemet övergå i en klareringsanstaltinternationell börs för utsläppsförändringar, där utsläppsminskningar upphandlas för att balansera ökningar. På längre sikt utvecklas denna börs möjligen till handel med en utsläppsrätter.

Regler och kreditering

Inget sägs dock ännu om hur en kreditering skall ske eller tillgodoräknande fördelas. Under en inledande fas kan på det nationella planet olika system utformas för kreditering och beräkning utsläppseffekter för skilda slag av av åtgärder. Regelverket eller i den inledande fasen anvisningarna för hur gemensamt genomförande skall bedrivas bör dock helst inte bli så restriktivt så att alla initiativ på området omintetgörs. En balans måste upprättas mellan de kommersiella incitament som viktig drivkraft för gemensamt avses vara en genomförande och krav på kontroll av att uppgivna utsläppsreduktioner faktiskt uppnås. Detta talar för att man redan i inledningsfasen inriktar verksamheten på projekt som befinner sig på den säkra sidan dvs. sådana som inte kan ifrågasättas med avseende på sina effekter och därtill uppfyller kravet på att ge nettotillskott till reduktionsminskningar utöver de referensbanan. som ges av

202 Kapitel 11

Tidsaspekter

Det bör understrykas att ingen utvecklad enighet ännu är etablerad om i vilken takt de föreslagna stegen bör tas eller vad de bör innehålla. Den redovisade matrisen får ytterligt schematisk och tämligen godtycklig i dessa anses som avseenden. Perioden med dubbla åtaganden bör exempelvis från renodlade effektivitetssynpunkter förkortas så långt möjligt. Alternativt bör dessa tudelade åtaganden flexibla när det gäller fördelningen mellan insatser och åtgärder vara utomlands och på territorium med hänsyn till uppnådda resultat och andra eget särskilda omständigheter. Man kan nämligen utgå från att industriländernas vilja och förmåga att föregångare blir beroende av möjligheterna att föra vara effektiv politik. En lång försöksperiod med omfattande åtaganden för en åtgärder på hemmaplan för dessa länder tillsammans med kraftig ökning av en oreglerade utsläpp bland övriga länder innebär mindre effektiv politik, som en därför kan bli svår att upprätthålla. Samtidigt innebär en sådan utveckling en växande potential för gemensamt genomförande eftersom kostnadsskillnaderna mellan länder med och utan kvantitativa restriktioner då kan förväntas växa över tiden. Detta är naturligtvis ett uttryck för bristande effektivitet och inte någon positiv utveckling.

11.6 Sammanfattande diskussion

Till gemensamt genomförande är kopplat att de deltagande parterna på nations- eller företagsnivå skall erhålla någon form tillgodohavande, dvs. - av kreditering. Denna kreditering tänks oftast bestå i att man får kvitta egna utsläppsökningar gentemot minskningar i andra länder. Krediteringen är drivkraften för gemensamt genomförande och också dess särmärke. Klimatkonventionen medger ännu vidare och vagare tolkning av begreppet en gemensamt genomförande. För att möjliggöra meningsfull diskussion, i en vilken inte snart sagt alla internationella samarbetsformer för insatser mot klimatförändringar betecknas gemensamt genomförande, försöker vi här som hålla fast vid angivna definition möjliggör en analytiskt inriktad ovan som diskussion. I praktisk politisk tillämpning kan avsteg komma att behöva göras från den strikta definitionen.

Kapitel 11 203

Kreditering kan ske på skilda nivåer. På företagsnivå bestämmer de involverade nationalstaterna eller t.ex. EGEU vad krediteringen är värd genom att fastställa dess ekonomiska värde t.ex. genom att medge skatteavdrag eller andra förmåner. Ju högre detta värde är desto större blir kravet på kontroll och incitamentet till fusk och överdrifter vid varje given nivå på nationell bundenhet till ett internationellt mål eller åtagande. En ofta föreslagen ansats är att den krediterade volymen koldioxid skall av utgöra en bråkdel av den beräknande effekten. Dessa förslag utgår då från att effekten är svår att fastställa eller osäker eller att läckageeffekterna måste beaktas. Man får inför ett ställningstagande komma ihåg att varje reduktion av krediteringen höjer styckkostnaderna och i motsvarande grad innebär en minskning av incitamentet att åstadkomma genomförande projekt. gemensamt En rimlig utgångspunkt här förefaller inte schablonmässigt på denna vara att se fråga utan att åtminstone under inledande fas på varje fall för sig. en se Dessutom kan man tänka sig att lämna en stor frihet till parterna i respektive projekt när det gäller fördelningen det utrymme skapas av som genom projektet. Underlaget för krediteringen, dvs. utsläppsutvecklingen, bör löpande följas av någon kontrollerande part. Intensiteten i kontrollen bör enligt resonemangen tidigare avspegla bundenheten i åtagandet och incitamentet till överdrift. Mot bakgrund av att gemensamt genomförande är oprövad och omstridd metod en har man från flera håll förespråkat att kontrollen skulle vidsynt, vara generös eller obefintlig. Ett system utan eller med blott allmänt hållna riktlinjer i försöksfasen dock inte de erfarenheter är väsentliga för genererar som ett utbyggt system rör frågorna alternativ referensutveckling och som om uppmätta reduktioner.

Kriterier

För att säkerställa att ett system med gemensamt genomförande skall leda till faktiska reduktioner och därtill uppfylla vissa andra principer diskuterar man nu en rad kriterier för dess tillämpning. Denna diskussionen förefaller ibland dock ha varit inriktad på att bemer gränsa användningen av gemensamt genomförande än att främja den snarare som ett kostnadseffektivt och rättvist medel i den internationella klimatpolitiken.

204 Kapitel 11 SOU 1994: 140

Särskilt har diskussion förts kring de kriterier som den första partskonfeen enligt klimatkonventionen skall besluta om. Dessa kriterier anses utgöra rensen riktlinjer eller villkor för gemensamt genomförande och berör främst vad parterna bör uppfylla eller iaktta vid gemensamt genomförande. Sådana kvalificerande villkor kan tjäna vägledning eller kriterier for som den ländervisa fördelningen ansvaret och den ekonomiska börda som är av förenad med åtgärder mot klimatförändringar. Däremot bör de alltså i princip varken av rättvise- eller effektivitetsskäl styra omfattningen eller länderfördelningen av gemensamt genomförande som får betraktas ett förfarande möjliggör att den fördelning av som som utsläppsreduktioner kan kan uppnås på ett effektivt vis. som man enas om Förutsatt att tillämpningsproblemen kan bemästras innebär tillkommande villkor i princip att kostnaderna för klimatpolitiken ökar. Dessa kriterier avser dels villkor investerarländerna skall uppfylla, dels hänsyn eller villkor som som skallbör vara uppfyllda i mottagarländerna. Från övergripande global nivå är dessa restriktioner förutsatt att kontrollproblemen kan bemästras att betrakta som hinder för en kostnadseffektiv politik. De är ofta kopplade till de rättviseaspekter som diskuterades i föregående kapitel. Pâ den praktisk politiska nivån kan kriterier för investerarländerna dock bli nödvändiga för att gemensamt genomförande skall kunna accepteras. Från svenska utgångspunkter kan framhållas att de kriterier som syftar till kvalificerande villkor för gemensamt genomförande knappast såvitt nu kan problematiska. Den hittills förda energi- och biståndspolitiken bedömas som innebär att Sverige skulle ligga väl framme om sådana villkor skulle accepteras. Att härifrån bör dra slutsatsen att Sverige skulle förespråka sådana man trösklar är inte självklart. Visserligen skulle då utrymmet utomlands för svenska insatser öka, eftersom vissa andra parter skulle få se sina möjligheter begränsade. Mot detta skall dock ställas dels de viktigare globala - effektivitetsförlusterna och även risken av att krav kriterier av detta slag äventyrar tillämpningen gemensamt genomförande över huvudtaget. av Särskilt i ett något längre perspektiv har Sverige skäl att vända sig mot begränsande villkor för omfattningen gemensamt genomförande i av förhållande till insatser inom landet. För det innevarande decenniet utgör dock sådana villkor inte resten av något problem förutsatt att energi- och klimatpolitiken förs enligt nuvarande

Kapitel 11 205

riktlinjer. Vid en kärnkraftsavveckling och bibehållen utsläppsmâlsättning ökar dock vikten av att kunna tillämpa gemensamt genomförande drastiskt. De kriterier som förespråkas rörande mottagarländerna innebär i allmänhet att gemensamt genomförande bör ske under samhällsekonomiskt, socialt och miljömässigt godtagbara former. Ett sådant synsätt ligger väl i linje med Sveriges hållning på detta område. En begränsning av gemensamt genomförande till länder med kvantitativa åtaganden framstår från effektivitets- och kontrollaspekter viktig som en förutsättning. Den internationella diskussionen härvidlag länkas ofta till gemensamt om genomförande skall begränsas till de industri- och östländer är anslutna till som konventionens Annex Mycket talar för att gemensamt genomförande särskilt inledningsvis kan komma att ske även i andra länder. Enligt vår uppfattning bör Sverige framhålla vikten av kvantitativa åtaganden förutsättning för effektiva som en former av gemensamt genomförande. De kriterier för enskilda projekt som hittills aktualiserats i klimatförhandlingarna är allmänt hållna och måste ytterligare preciseras för att falla inom ramen för vad krävs inom ett utbyggt system. som

-Reduktioner måste vara verifierbara. -Dubbelräkning skall undvikas. -Kostnadseffektivitet skall ta samhällsekonomiska verkningar med i beräkningen. -Additionalitet och referensbana måste finnas.

-Öppenhet i rapporteringen fordras.

Sammanfattningsvis kan konstatera att de ING-sekretariatet föreslagna man av kriterierna med avseende på projekt och mottagarländer i stort överensstämmer med den hållning vi förordar. Det saknas rättvise- eller teknikskäl att begränsa omfattningen av svenska insatser för gemensamt genomförande. Under överskådlig tid kan det dock förväntas vara fråga om begränsade insatser Sverige bör enligt vår mening inte verka för att utrymmet för gemensamt genomförande bör begränsas. Varje sådan inskränkning skulle för Sveriges del kunna innebära begränsning en av våra insatser mot klimatförändringar vi på situationen efter år 2000. Ett om ser tänkbart kriterium är naturligtvis att frågan omfattningen gemensamt om av

206 Kapitel 11

genomförande relateras till vad redan gjorts. Jämförelser måste göras med som faktiskt vidtagna åtgärder i andra länder för att undvika att Sverige påtar sig en väsentligt större ekonomisk börda än våra konkurrentländer. Det kan anföras med stöd i klimatkonventionens artikel 4.2 att man vid en bedömning av måluppfyllelsen skall ta hänsyn till utgångspunkten. Sverige har reducerat utsläppen med 40 procent de senaste decennierna och därför har uppnått en hög grad energieffektivitet. Utrymmet för ytterligare kostnadseffektiva av insatser inom landet i det korta perspektivet är begränsat.

Utvecklingen framöver

Gemensamt genomförande förutsätter kreditering som i sin tur förutsätter nationella åtaganden. Utvecklingen av åtaganden, regelverk och incitament hänger nära samman såväl på det nationella som på det internationella planet En grovt förenklad renodling av parternas syn på frågan om gemensamt genomförande uppdelning i följande två åsiktsläger: är en

De parter förordar strikta regelverk och begränsningar av omfattningen - som gemensamt genomförande tenderar också att förespråka en tillämpning och av kreditering först på sikt

De parter utgår från att gemensamt genomförande är en del av konven- - som tionen och vidare tillämpning ländervis har också mindre restriktiv en en hållning när det gäller kreditering och kriterier.

Utifrån det aktuella läget kan stegvis ansats sägas vara en kompromiss en mellan dessa åsiktslägen. Analytiskt och resonemangsvis kan man skilja på en utveckling med eller utan gemensamt genomförande såväl för enskilda nationer som för länder, ländergrupper eller hela världen urskilja fördelar med ett system som tillåter ökad kostnadseffektivitet. I den grå verkligheten är de nationella åtagandena inte strikt bindande och krediteringar har ännu en informell karaktär. Mot denna bakgrund återstår en gradvis utveckling av systemet. Incitament i den första försöksfasen kan då kreditering på det nationella planet och vara ett informellt erkännande av insatserna på det internationella.

Kapitel 11 207

I det längre perspektivet är gemensamt genomförande ett alternativ som jämfört med en situation utan gemensamt genomförande har avsevärda fördelar, givet att de tillämpningsproblem som angivits kan bemästras och att man genom en noggrann tillsyn förhindrar missbruk av överläge när det gäller information och finansiella resurser. Gemensamt genomförande kan dock vid jämförelse med ett system för en överlåtbara utsläppsrätter eller ett internationellt skattesystem endast ses som en övergångslösning eftersom transaktionskostnaderna blir jämförelsevis höga till följd av kraven på identifiering gemensamt genomförande och överav vakning och redovisning av tusentals projekt. I ett något kortare perspektiv blir utveckling rörelse från ett system utan en bindande nationella åtaganden och kreditering till ett system med utvecklat gemensamt genomförande en process vars takt är betingad parternas vilja av att göra åtaganden och förmåga att komma överens. Gemensamt genomförande kan komma att bidra till att de rika länderna ikläder sig mer långtgående totala utsläppsreduktionsåtaganden och dessutom

till att det lättare går att utveckla ett effektivt internationellt klimatsamarbete.

Skillnaden mellan olika sätt att fördela ansvaret enligt olika rättviseprinciper minskar när åtgärder kan fördelas effektivt mellan länder än när sådana möjligheter inte föreligger. Tre viktiga riktlinjer kan urskiljas i utvecklingsprocess mot global en en klimatpolitik som är inriktad på kvantifierade utsläppsmål:

a. mer långtgående reduktionsmål för industriländerna b. ett alltmer finmaskigt regelverk c. En utvidgning av den länder har kvantitativa åtaganden grupp som

Gemensamt genomförande kan bli ett medel att främja utvecklingen vad gäller punkterna a och c. Detta får dock inte, konventionens långsiktiga mål skall om uppnås, ske på bekostnad av att man genom gemensamt genomförande äventyrar en faktisk nettoutsläppsreduktion. Den geografiska och volymmässiga omfattningen av gemensamt genomförande måste därför hela tiden balanseras mot regelverkets och kriteriernas utformning. Kriterier och villkor måste då utformas så att de inte blir så restriktiva att möjliga effektivitetsvinster omintetgörs samtidigt som de måste säkerställa att nödvändiga krav på kontroll tillgodoses.

Kapitel 12 209

12 Former för

en stegvis utveckling av gemensamt genomförande i Sverige

12.1 Inledning

I detta kapitel skall vi redovisa några ansatser för hur ett system med gemensamt genomförande skulle kunna utvecklas i Sverige. I begreppet gemensamt genomförande ligger naturligtvis att Sverige gör någonting tillsammans med ett annat land. Vi utgår här från att Sverige uppträder som investerarland. Till att börja med anger i avsnitt 12.2 några utgångspunkter for en stegvis svensk utveckling av gemensamt genomförande. Dessa utgångspunkter

är naturligtvis beroende av hur man går fram det internationella planet, hur

bindande olika länders målsättningar är och vilka kriterier blir aktuella. som Vi kan konstatera att det i realiteten varken är fråga ett system med eller om utan kvantifierade åtaganden utan att en rad industriländer har tolkat de åtaganden som anges i konventionen som mer eller mindre bindande och etablerar och formulerar sin politik utifrån dessa mål. Den strikta uppdelning som görs i analysen mellan system med och utan bindande åtaganden eller med och utan gemensamt genomförande har särskilt inte i det korta perpektivet någon motsvarighet i verkligheten. Den utveckling vi sannolikt framför ser oss, och i vilken gemensamt genomförande och kreditering kan bli del, är en alltså inte en renodlad situation med eller utan åtaganden utan en gradvis framväxande politik där länder på olika vis anpassar sig till de åtaganden och åtgärder mot klimatförändringar man kan komma att Ju seriöst enas om. mer man betraktar sina åtaganden desto viktigare framträder kostnadsskillnaden i ett system med eller utan gemensamt genomförande. Även regelverk och kriterier kommer att gradvis utvecklas över tiden i ett växelspel med åtaganden och nationella utsläppsmål.

210 Kapitel 12

Andra utgångspunkter är den energipolitiska överenskommelsen samt Sverinärmande till EGEU. Vår uppfattning är att eventuella system för gemenges samt genomförande skall inom ramen för dessa förutsättningar. rymmas I avsnitt 12.3 redovisas översiktligt några utländska ansatser med anknytning till gemensamt genomförande kan tjäna som förebilder och som jämförelsenormer för ett svenskt system. I avsnitt 12.4 diskuteras olika former för gemensamt genomförande i ett svenskt sammanhang. Ett antal schematiska modeller redovisas som avses renodla särdrag, inte behöver uppfattas som varandra uteslutande. men som Diskussionen för- och nackdelar med olika system för gemensamt avser genomförande och är i enlighet med vårt uppdrag kvalitativt inriktad. Mot bakgrund de stora osäkerheter råder på centrala punkter i av som klimatpolitiken; hur bindande våra och andra parters åtaganden kan pass komma att bli framtiden, hur målformuleringen inom Sverige kan komma preciseras hur tidtabellen för omställningen energisystemet kan samt av

komma att ut och hur vår principöverenskommelse med EGEFT A kan

se utvecklas vid ett eventuellt medlemskap, framstår det inte som meningsfullt att utarbeta rad scenarier som kvantitativt belyser utrymmet för gemensamt en genomförande. Diskussionen är därför inriktad på en kvalitativ belysning särskilt de incitamententsproblem redovisats och diskuterats i kapitel av som Varken kostnader eller omfattning gemensamt genomförande kan alltså av förutses exakt. Ijämförelse med klimatpolitik som endast rymmer åtgärder på svenskt en territorium framstår dock gemensamt genomförande som ett potentiellt angeläget medel mot bakgrund de kostnader vi tidigare redovisat och den av utsläppsutveckling vi kan framför oss. I figur 8.5 ovan redovisas en grov se skiss hur det svenska utrymmet för gemensamt genomförande kan förväntas av utvecklas när hänsyn tas till den riksdagen uttalade klimatpolitiska ambiav tionen till år 2000 stabilisera utsläppen vid 1990 års nivå för att därefter om att minska samt omställningen av energisystemet. Det skall återigen understrykas att den bild som i figur 8.5 ges av utrymmet för gemensamt genomförande vilar på antaganden om att dagens politik består i sina huvuddrag och att exempelvis effektivisering av elimport eller naturen gasanvändning skulle minska utrymmet. Likaledes skulle naturligtvis en ändrad målformulering påverka utrymmet. Avsikten här är att understryka att gemensamt genomförande på sikt kan få en betydande roll i svensk och naturligtvis även internationell i klimatpolitik.

Kapitel 12 211

De projekt som nu bedrivs av klimatpolitiska skäl i Baltikum med flera länder kan överslagsmässigt väntas ge upphov till en utsläppsminskning motsvarande mindre än en procent av svenska utsläpp eller några hundratusen ton per år. Dessa insatser kan relateras till verkningarna av övriga styrmedel som satts in för att begränsa utsläppen av koldioxid i Sverige. NUTEK har nyligen genomfört en sådan beräkning vars karaktär av överslagskalkyl starkt bör understrykas. De styrmedel som inkluderas i analysen är energi- och miljöbeskattningen, programmet för effektivare energianvändning, investeringstöden till biobaserad kraftvärme,vindkraft och solvärme. De sammanlagda verkningarna av dessa styrmedel har beräknats innebära att utsläppen år 2000 blir tio miljoner ton lägre än vad skulle som annars vara fallet. Gemensamt genomförande motsvarande dagens verksamhet skulle alltså svara mot kanske en tjugondel av effekten av övriga styrmedel. Formerna för gemensamt genomförande i Sverige bör också på sikt främja etableringen av en internationell handel med överlåtbara utsläppsrättenVår bedömning är att sett på lång sikt är ett system med överlåtbara utsläppsrätter eller en harmoniserad skatt trots de svårigheter föreligger såväl i teorin som som praktiken att föredra. Ett skäl till denna bedömning är att de kostnader som uppstår för initiering, övervakning och redovisning projekt i ett utbyggt system för gemensamt av genomförande bedöms vara så stora att de påverkar styckkostnaderna väsentligt. I enlighet med direktiven diskuteras särskilt möjligheten att använda sig av miljöskyddsprövning för gemensamt genomförande. Ur diskussionen av olika modeller härleder vi i avsnitt 12.4.6 ett förslag till hur en verksamhet med gemensamt genomförande skulle kunna byggas i upp Sverige.

12.2 Några utgångspunkter

Den svenska strategin mot klimatförändringar måste för att kunna bli uthållig och verksamt bidra till effektiva motåtgärder bl.a. vara politiskt trovärdig. De direkta globala nyttoeffekterna av utsläppsminskningar är uppenbara först på lång sikt och endast marginellt beroende av direkta kvantitativa svenska utsläppsminskningar. Detta betyder naturligtvis inte att svenska åtgärder mot

212 Kapitel 12

klimatförändringar saknar betydelse. Mot bakgrund av utsläppsutvecklingen i Sverige, vårt förhållandevis ringa bidrag till totalutsläppen och våra jämförelsevis omfattande erfarenheter av ekonomiska styrmedel på miljöområdet kan förmoda att Sveriges kanske viktigaste bidrag till en man internationell klimatpolitik kan bli att utveckla och verka för effektivt verkande styrmedel. Strategin måste därför vara internationellt inriktad och ha kostnadseffektivitet viktig betingelse. Endast då kan den vinna stöd i som en det längre tidsperspektiv som det här är nödvändigt att anlägga. Utöver åtgärder vidtas i Sverige bör strategin mot klimatförändringar som enligt klimatpropositionen också innehålla bidrag till åtgärder och anpassning i andra länder. Enligt vår uppfattning bör man överväga att efter hand låta bidragsinslaget i dessa insatser minska åtminstone i det fall Sverige gör mer bindande eller långtgående kvantifierade åtaganden. I takt med att ett system för gemensamt genomförande växer fram mellan klimatkonventionens parter övergår biståndsinslaget till investeringar i utsläppsutrymme, vilket efter hand skapar utrymme för ökade insatser i andra länder.

Erfarenhetsuppbyggnad

Vi har här starkt understrukit kopplingen mellan gemensamt genomförande och kreditering. Diskussionen i kapitel 9 visar på en rad problem men också vissa möjligheter när det gäller utnyttjandet av gemensamt genomförande. En uppbyggnad ett svensk system måste eftersträva att belysa, undersöka och av utveckla gemensamt genomförande till ett instrument som kan ingå i klimatstrategin utan att de betydelsfulla invändningar som kan riktas mot dess möjligheter besannas. Det är därför viktigt i en uppbyggnadsfas att svenska insatser utöver de syften man hittills haft även syftar till att försöksvis erhålla erfarenheter de frågor som är förenade med just gemensamt genomförande, av nämligen krediteringens utformning, jämförelsealternativ och tendenser till strategiskt beteende. Dessa aspekter bör sättas i fokus i uppbyggnaden av gemensamt genomförande i Sverige. Skälet är att endast om dessa svårigheter kan övervinnas, kan gemensamt genomförande, som för Sverige framstår som ett på sikt viktigt instrument för svenska bidrag till insatser mot klimatförändringar, utvecklas till en trovärdig mekanism.

Kapitel 12 213

En stegvis utveckling

En annan utgångspunkt är att gemensamt genomförande liksom andra inslag i en svensk klimatstrategi måste stå i samklang med faktiskt vidtagna åtgärder i vår omvärld för att undvika att Sverige påtar sig väsentligt större en ekonomisk börda än våra konkurrentländer. Mot denna bakgrund och att de internationella förhandlingarna pekar på att introduktion gemensamt nu en av genomförande kan komma att ske stegvis bör också Sverige ha sådan en ansats. En utgångspunkt är därmed att formerna för gemensamt genomförande i Sverige bör vara flexibla och löpande kunna anpassas till förändrade krav och kriterier. Samtidigt bör uppbyggnaden sådan att på sikt kan göra vara man anspråk på kreditering i ett mer bindande internationellt system. Systemet bör utgå från hittillsvarande erfarenheter och befintliga adminstrativa och ekonomiska styrsystem. Omfattningen gemensamt genomförande bör kunna av kontrolleras och gradvis till den internatationella utvecklingen andra anpassas länders och våra egna nationella åtaganden. Erfarenheterna av verksamheten bör kontinuerligt återföras till regelverk och kriterier. Dessutom bör naturligtvis erfarenheter föras ut till andra länder och en samordning utöver den som ges av konventionsamarbetet övervägas. Samdriftfördelar får då vägas mot konkurrensaspekter för att detta samarbete skall få en lämplig form och omfattning.

Energiöverenskommelsen

En utgångspunkt för utredningen är den energipolitiska överenskommelsen. Enligt denna är energipolitikens mål att på kort och lång sikt trygga tillgången på och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Det sägs vidare i överenskommelsen att omställningen av energisystemet måste, vid sidan av säkerhetskraven, ske med hänsyn till behovet elektrisk kraft för av upprätthållande av sysselsättning och välfärd. När kärnkraftsavvecklingen kan inledas och i vilken takt den kan ske avgörs av resultaten av hushållning med el, tillförseln av från miljöacceptabel kraftproduktion och möjligheterna att bibehålla internationellt konkurrenskraftiga elpriser. Gemensamt genomförande kan komma att bidra till att underlätta omställningen av det svenska energisystemet i enlighet med energiöverenskorr melsen, dvs. bl.a. ett bibehållande internationellt sett konkurrenskraftiga av energipriser. En utbyggnad av fossilbränslebaserad elproduktion förutsätts ske inom ramen för utvecklad klimatstrategi. Avvägningar får då göras en

214 Kapitel 12

ekonomiskt försvarbar utbyggnad kraft som är grundad på gentemot en av ny förnybara energislag. Beroende på hur ett system för gemensamt genomförande utformas kan förutsättningarna för sådana avvägningar komma

att påverkas.

EGE U

Ytterligare utgångspunkt är att systemet bör kunna fungera inom ramen för en eventuellt medlemskap i EGEU. Detta innebär dels att bl.a. avräkning, ett kreditering, tidsbegränsningar, omfattning och länderinriktning bör stämma överens med vad EGEU kan komma att om, dels att de nationella enas styrmedel, begränsningar och incitament utarbetas skall vara förenliga som med EGEU:s regelverk. En utgångspunkt för gemensamt genomförande bör en inriktning på vara länder har kvantifierat åtagande. Sådana fastslagna mål saknas ännu i som ett flertalet de tilltänkta mottagarländerna. En tänkbar ansats som utvecklas av nedan i avsnitt 12.4. är därför att de länder med vilka bedriver gemensamt genomförande under uppbyggnadsfas bör ha ingått ett bilateralt avtal med en Sverige sådan kvantitativ och gemensam begränsning av utsläppen. om en

12.3 Den nuvarande svenska verksamheten och några

erfarenheter och system i andra länder

I detta avsnitt redovisar hittills bedriven projektverksamhet som skulle kunna utvecklas till genomförande i Sverige och tilltänkta liknande gemensamt i Nederländerna och USA. Därtill redovisas översiktligt det danska system för nedsättning energiskatter uppvisar vissa drag som är systemet av som jämförbara med ett systern för gemensamt genomförande med den betydelsefulla skillnaden det är fråga åtgärder i det landet. Endast ett fåtal att om egna länder har långt framskridna planer på insatser för gemensamt genomförande.

l2.3.l Svenska erfarenheter

Utsläppsminskningarna till följd de projekt idag bedrivs av Sverige i av som Baltikum kan till sin effekt grovt räknat uppgå till några enstaka promille av de

svenska utsläppen.

Kapitel 12 215

De hittillsvarande insatserna har finansierats med de medel avsattes som av riksdagen i samband med omläggningen av energibeskattningen. Närings- och teknikutvecklingsverket, NUTEK, har regeringens uppdrag att inom för de avsatta medlen genomföra miljöanpassade energieffektiviseramen ringsprojekt med prioritet för uppvärmningssektorn i Baltikum och det östeuropeiska närområdet, i första hand Polen, Kaliningrad och i norra St. Petersburg-området. NUTEK:s program startade våren 1993 och f.n. är ett trettiotal projekt under genomförande. Utöver klimat- och miljöeffekter ställs också krav på kostnadseffektivitet och medverkan av dem äger anläggsom ningarna. Projekten finansieras med lån till anläggningsägaren från NUTEK. Lånen omfattar enbart utrustning och material. Urvalet projekt sker i av samråd med energiministeriet eller motsvarande i mottagarland och med resp. hänsyn tagen till de insatser görs eller planeras olika internationella som av organ. Projekten läggs upp på normalt kommersiellt sätt med anläggningsägaren som beställare. Förutom finansieringen NUTEK tekniskt stöd under hela ger investeringsprocessen tills anläggningen är färdig. Konsulter arbetar som tillsammans med lokala projektledare utformar förfrågningsunderlag, genomför anbudsutvärdering, biträder vid upphandling och för svarar byggledning, kontroll, besiktning och uppföljning. Att anläggningsägaren deltar i alla moment har visat sig viktig inlärningsprocess. Kostnaden vara en för tekniskt bistånd är ett bidrag från NUTEK. Från svensk sida baseras valet av anläggning i avgörande grad på de klimat- och miljömässiga effekter som en ombyggnad medför. Beträffande dessa effekter har NUTEK redovisat uppgifter för konverteringsprojekt. Dessa baseras på de mätningar utgör som en integrerad del av projektarbetet och projektuppföljningen. De konverteringsprojekt hittills färdigställts eller är under genomförande som beräknas resultera i minskade koldioxidutsläpp med ca 100.000 tonår och minskade svavelutsläpp med drygt 1.100 tonår. Projekten följs av en utvärderingsgrupp som är sammansatt sakkunniga av från tekniska högskolor och universitet i mottagarländerna. En ännu opublicerad forskningsrapport att NUTEK:s programuppläggning skiljer anger sig i flera avseenden från dem som tillämpas av andra stödgivare t.ex. när det gäller att arbeta direkt med anläggningsägarna, alltifrån framtagande av offertunderlag till genomförande och övervakning av arbetet. Vidare noteras korta genomförandetider.

216 Kapitel 12

I januari 1994 regeringen i uppdrag till sekretariatet för analys av utgav vecklingssamarbete, SAU att genomföra utvärdering det svenska stödet en av

till och samarbetet med Central- och Östeuropa. SAU:s uppdrag omfattar alla

led i stödverksamheten varvid stor vikt läggs vid ändamålsenlighet och kostnadseffektivitet. SAU skall enligt uppdraget presentera slutrapport senast den 1 december år 1994. Den utvärdering hittills utförts avser främst tekniska förhållanden och som behandlar inte tillräckligt de aspekter som har särskild relevans för gemensamt genomförande. Detta är i sig naturligt då projektverksamheten inte ställer några krav på kreditering eller utarbetandet av referensbanor vilket kännetecknar gemensamt genomförande. NUTEK:s projektverksamhet har emellertid visat att det går att

framgångsrikt bedriva projektverksamhet i de baltiska länderna och Östeuropa.

Verksamheten har också klargjort behovet att utveckla kompetens och av institutionell kapacitet i sådana mottagarländer.

l2.3.2 Utveckling och förslag i Nederländerna

Nederländerna har tagit viktiga initiativ för att praktiskt utveckla kvittningssystem och gemensamt genomförande. Den metod man hittills valt att tillämpa och överväger att utveckla bygger på frivilliga överenskommelser mellan staten på den sidan och privata företag och branschorgan på den andra. Ett ena exempel är den verksamhet som inletts av kraftbolagens samarbetsorganisation, SEP. En överenskommelse om frivilliga reduktioner av utsläppen av växthusgaser träffades ursprungligen i samband med prövningen av tillstånd för ett nytt kolkraftverk i Nederländerna. Med syfte att kompensera utsläppen från den planerade anläggningen motsvarande reduktioner på annat håll bildades genom år 1990 FACE Forests Absorbing Carbondioxide Emissions Foundation. FACE:s verksamhet består i att teckna kontrakt med företag i andra länder för att få till stånd en skogstillväxt som kan binda koldioxid över en period av 99 år. Kontrakten säkerställer att den skog som avverkas efter 40 till 50 år ersätts med nya planteringar under denna period. De kriterier som FACE tillämpar på sina projekt är:

De skall ge ett nettobidrag till koldioxidassimilationen -

Kapitel 12 217

Aktuella arealer måste kunna binda mer än 5500 kg koldioxid hektar och - per år. Projekten skall bidra till hållbar utveckling. - en

Därutöver kräver man att mottagarlandet ska ha skogslagstiftning och en en skogspolitik som ger möjlighet att konstatera verifierbara resultat. De lokala företag som man söker samarbete med är icke-statliga organisationer kan som genomföra storskaliga planteringsprojekt. För projekt som uppfyller dessa krav ingås avtal gäller i 99 år. I konsom traktet bestäms den volym som ska bindas under de kommande 99 åren. Om det lokala företaget avverkar skogen innan periodens slut är man enligt avtalet skyldig att inom tre år plantera skog och avsätta 30 % intäkterna till ett ny av konto för att finansiera en utökning den planterade arealen. Att skogstillväxav ten motsvarar planerna kontrolleras årligen. Ett utvecklingsarbete pågår för att möjliggöra en kontroll genom satellitövervakning. FACE överväger för närvarande också att ta sig energiprojekt i Öst-och Centraleuropa. an Trots att anläggningen av det kraftverk som FACE:s verksamhet ursprungligen avsåg att balansera utsläppen från skrinlades har stiftelsen fortsatt och utvecklat sin verksamhet. I sin andra miljöpolitiska plan redovisade Nederländerna nyligen avsikten att starta pilotprojekt för att vinna ytterligare erfarenheter för gemensamt genomförande. Detta avses ske inom för ett pilotprogram ramen som man förordar att partskonferensen bör besluta vid sitt första möte. Fram till dess om avser man att ytterligare definiera programmet med beaktande de av synpunkter som formuleras i pågående förhandlingar. Särskilt viktigt är att engagera aktörer utanför myndighetssfáren medan staten inledningsvis förutsätts ha en främjande och stödjande funktion. Ett intressant förslag i programmet är att pröva en multilateral instans till vilken skulle kunna man betala bidrag svarande mot en förhand faställd kostnad för utsläppsreduktioner. Denna organisation skulle kunna bli ett embryo till framtida en klareringsbörs för utsläppsändringar. Förslaget till program var sommaren 1994 föremål för remissbehandling.

218 Kapitel 12

12.3.3 Det danska systemet för skattelättnader för energiintensiv

industri

Danmark tillhör liksom Sverige den grupp av länder som har en koldioxidskatt. I syfte minska effekterna koldioxidskatten, för den del av att av den danska industrin är konkurrensutsatt och har en relativt hög andel av som sina kostnader för energi, infördes år 1992 vissa former för skattelättnader. Systemet redovisas här eftersom reglerna för skattereduktionen har vissa egenskaper är relevanta för utformingen av ett system med gemensamt som genomförande. Särskilt gäller detta krediteringen, dvs. i detta fall skattelättnaden, och kontrollen åtgärdernas effektivitet. En väsentlig av skillnad genomförande är naturligtvis att de åtgärder som gentemot gemensamt krediteras vidtas i Danmark under dansk juridiktion och således utan vidare

kan bli föremål för dansk tillsyn. Syftet med den danska modellen är underlätta för de industrier som på sin energiintensitet och konkurrenssituation har svårt att bära de grund av ytterligare kostnader beskattningen innebär utan att därigenom helt som avlägsna incitamentet till energieffektivisering. Trots lägre energikostnader för företagen vill dem en fortsatt stimulans till åtgärder. man ge För företag skall kunna erhålla skattelättnad måste en av den danska att ett Energistyrelsen godkänd konsult arbeta fram en s.k. energiplan för företaget. Energiplanen innehåller kartläggning företagets energianvändning och en av vilka verksamheter är mest energiintensiva. I planen redovisar och som utformar konsulten vilka effektiviseringsåtgärder kan och ska vidtas för som skattelättnad ska erhållas. Häri ingår riktlinjer för framtida investeringar. att Ett krav på dessa projekt är att investeringen har återbetalningstid på en mindre än två år. Om alla villkor energiplanen uppfylls kan verksamheten beviljas skatteåterbäring för de kommande tre åren. Skatteåterbäringens storlek är inte kopplad till kostnaden för och omfattningen de i planen föreskrivna åtgärderna utan blott till att dessa av genomförs auktoriserade konsulten. I till vad och godkänns av den motsats oftast förutsätts beträffande gemensamt genomförande är alltså inte som krediteringen skattelättnaden proportionell mot den minskade - energiförbrukningen eller utsläppsminskningen. Det finns därför inget direkt behov att ange någon på förhand given referensbana som anger av energianvändningen utan åtgärder. Detta innebär å andra sidan tillsammans

Kapitel 12 219

med villkoret för återbetalningstiden att det ofta kan bli fråga om en ren överföring av skattemedel som belöning för åtgärder skulle som vara företagsekonomiskt lönsamma redan sådan överföring. Den utan en svaga kopplingen mellan åtgärdens effekt och dess ekonomiska värde innebär alltså att att man gör vissa ekonomiska effektivitetsförluster men å andra sidan att man till stor del kan avskriva de krav som ställs på att formulera en referensutveckling. Ett betydande ansvar vilar här på tredje part, konsulten, som formulerar vad som är rimliga åtgärder, vilket kan innefatta exempelvis eventuellt redan planerade men tillkännagivna åtgärder och som därtill har att kontrollera att de effektueras. I likhet med vad gäller vid gemensamt som genomförande kan man inte bortse från att det härigenom uppkommer ett incitament till strategiskt beteende och överdrift inte konsultens kontrollom funktion kompletteras med annan form tillsyn. av

1.2.3.4 Det amerikanska initiativet

I oktober 1993 presenterade USAs president en handlingsplan för klimatpolitiken The Climate Change Action Plan, vilken berörts i ovan kapitel I planen presenteras ett förslag till delprogram för gemensamt genomförande med frivilligt deltagande, U.S. Initiative Joint on Implementation USIJI. Programmet syftar till att påskynda utvecklingen och ge praktiska erfarenheter från projekt med aktörer i olika länder. Programmet är tänkt att bidra med underlag inför framtida beslut om regler för kreditering av gemensamt-genomförande-projekt. Viktiga frågor som USIJI syftar till att bidra till att på är ge svar om gemensamt genomförande kan leda till varaktiga nettominskningar av utsläpp av växthusgaser som inte annars skulle ha inträffat, hur projekten ska kunna verifieras och följas bland annat med avseende på läckageeffekter. Förutom att USIJI ska sporra till tekniköverföring skall projekten öka utvecklingsländernas möjligheter att använda förnybar energi på ett effektivt sätt. Programmet utgår från att amerikanska företag har ett eget intresse att av Visa att man tar klimatfrågorna på allvar och att åtgärder vidtas för att minska effekterna från utsläpp klimatpåverkande Den kreditering kan av gaser. som komma i fråga är i första hand kvittning gentemot frivilliga åtaganden inom ramen för handlingsprogrammet. Det är däremot tills vidare öppen fråga en

220 Kapitel 12

att göra någon nationell avräkning i förhållande till de nationella om man avser målsättningar som redovisats. Programmet ska öppet för företag, myndigheter, organisationer och vara amerikanska medborgare avser att genomföra projekt i något annat land. som Motparter kan företag, myndigheter, organisationer eller enskilda vara medborgare i länder som har ratificerat klimatkonventionen. Beslut vilka projekt som får delta i programmet fattas av en om utvärderingskommitté bestående representanter från olika ministerier och av myndigheter. Utvärderingskommittén skall vidare ge vägledning vid fastställandet referensutveckling och utformning av projekten så att av mätbarhet och möjlighet till uppföljning nås. De kriterier projekten ska uppfylla enligt förslaget är bl.a. att: som Projektet skall accepterat av mottagarlandets regering. vara 2. Projektbeskrivningen skall innehålla uppgifter möjliggör en värdering som nuvarande och framtida nettoeffekter från utsläpp av växthusgaser. Detta av innebär att utsläppsreduktionen till följd av ett projekt jämförs med utsläppen i en situation utan projektet. Projektet skall bidra till reduktioner växthusgaser som annars inte skulle av blivit genomförda. 4. Projektet skall innehålla förslag uppföljning och verifiering av reduktionerna på ett sådant sätt attjämförelser och värderingar löpande kan göras mot de uppskattningar som fanns vid projektstarten. Man skall positiv eller negativ miljöpåverkan som uppkommer ange annan på grund av projektet. Man skall tillhandahålla rimliga försäkringar om att åtgärderna har bestående effekter. 7. Projekteten förväntas i framtiden ingå i och därmed uppfylla de krav som kommer att ställas för att delta i den nationella, frivilliga, databasen som sorterar under sektion 1605 i energilagen Energy Policy Act. En årlig rapport skall avges till utvärderingskommittén.

Man har varken för avsikt att begränsa antalet projekt eller gruppen av mottagarländer utöver att de senare skall vara anslutna till klimatkonventionen. Frågan ytterligare och mer detaljerade operationella kriterier har man om skjutit framför sig. Det bör noteras att de villkor som man avser att formulera kan komma att gradvis anpassas till den uppkomna projektvolymen.

Kapitel 12 221

Begränsande villkor kan formuleras för att göra mängden projekt hanterlig. Det amerikanska initiativet har som uttalad avsikt att stimulera inte blott amerikanska projekt utan även framsteg i det internationella arbetet med attt formulera och tillämpa kriterier för gemensamt genomförande. De slutgiltiga reglernas fastställdes den l juni 1994 och de första projekten kan väntas komma igång under andra halvåret 1994.

12.4 Tänkbara modeller för gemensamt genomförande i Sverige

I detta avsnitt ska vi mycket schematiskt redovisa några modeller för svenskt gemensamt genomförande. De är renodlade förenklingar som avses belysa särdrag och möjligheter. I praktiken kan därför en kombination av vissa element i modellerna vara lämplig. Modellerna skiljer sig åt bl.a. med avseende på aktörer vem som är beställare resp. utförare av gemensamt genomförande-projekt samt vilka drivkrafterna är för att verkställa projekten och att redovisa dem korrekt. Modellerna utvärderas mot kriterier såsom förenlighet med en utveckling mot överlåtbara utsläppsrätter, incitamentsstruktur, riskfördelning och kontrollerbarhet. Modellerna är schematiska och avsikten är att illustrera hur gemensamt genomförande skulle kunna fungera i första hand i en uppbyggnadsfas men även i ett fortvarighetstillstånd. En förutsättning för gemensamt genomförande är särskilt i den första fasen ett bilateralt avtal mellan Sverige och mottagarlandet. I fortvarighetstillståndet får anta att mottagarlandet har antagit man egna kvantitativa mål som åtagande gentemot klimatkonventionens parter. I övrigt antas modellerna fungera under förutsättningar och bakgrund som angivits i avsnitt 12.2. Några karaktäristika för varje system för gemensamt genomförande är dels vilka aktörerna skall vara, dels vilka områden de skall agera på och inte minst väsentligt vilka incitamenten är. De styrmedel som står till buds är ekonomiska och adminstrativa. I Sverige är koldioxidutsläpp reglerade och påverkade av såväl administrativa som ekonomiska styrmedel. Våra modeller för gemensamt genomförande bygger på dessa befintliga strukturer och är tänkta azt gradvis kunna anpassas till de krav och den omfattning som internationrlla åtaganden och utvecklingen i övrigt kommer att ställa.

222 Kapitel 12

12.4.1 Mellanstatliga avtal

Vi har tidigare i kapitel 9 dragit slutsatsen att gemensamt genomförande av effektivitets- och kontrollskäl i första hand bör inriktas på länder som har nationella kvantifierade åtaganden. Sådana åtaganden saknas idag i de flesta av de länder från andra utgångspunkter ter sig naturliga mottagarländer som som för gemensamt genomförande. I kortare perspektiv kan tänka sig att ett bilateralt statligt avtal ett man mellan mottagar-och investerarland kan ersätta nationella utsläppsmål som mottagarlandet redovisar gentemot konventionens övriga parter. Avtalet definierar då för och investerarland gemensamt åtagande medan ett mottagarendast det landet har ett åtagande visavis konventionens övriga parter. senare Också i det fall båda har kvantifierade åtaganden eller ingår i Armex-lstater kan det önskvärt att gemensamt genomförande på projektnivå gruppen vara kompletteras med ett avtal på den statliga nivån för att möjliggöra en gementolkning utvecklingen utsläppen och tillgodose krav på tillsyn som sam av av kan aktualiseras. Ett mellanstatligt avtal kan i sig form för gemensamt genomförande. vara en En begränsning utsläppen kan definieras att ett utvecklingsförlopp av genom beträffande utsläppen koldioxid med respektive utan gemensamt av genomförande fastställs för mottagarlandet. För mottagarlandets del blir det frågan ett utvecklingsförlopp innebär att utsläppen understiger den om som spontana utvecklingen, referensbanan, med en viss volym. För enkelhetens skull antar i det följande att Sverige kompenserar sina överskjutande utsläpp köp utsläppsreduktioner från endast ett land. genom av Den volym mottagarlandets utsläpp ska understiga den spontana som utvecklingen med motsvarar då den för Sverige överskjutande volymen jämfört med åtagandet gentemot klimatkonventionen. På detta sätt skapas ett helt eller delvis gemensamt utsläppsutrymme för Sverige och mottagarlandet. nödvändigtvis, kompletteras med konkreta Avtalet kan, men behöver inte projekt. Uppfyllandet utsläppsreduktionsmålen kan lämnas till mottagarav landets regering. Eftersom avvikelser från den avtalade utsläppsbanan kan vara svåra att beräkna, kontrollera och eventuellt hänföras till icke förutsedda orsaker t.ex väderleksfluktuationer kan förutse att meningskiljaktigheter man lätt kan komma att uppstå mellan parterna. Trots dessa problem kan särskilt på längre sikt, när kontrollmetoderna förbättrats, denna form av gemensamt genomförande värd att utveckla. I ett kortare perpektiv begränsas avtalet var

SOU 1994: 40 l Kapitel 12 223

till att utgöra ett substitut till långtgående åtaganden från mottagarlandets mer sida. I det fall mottagarlandet har ett kvantitativt mål är detta ett åtagande gentemot klimatkonventionens parter. Har mottagarlandet inget sådant åtagande har landet heller ingen kvantitativ förpliktelse gentemot dessa parter även om landet ingått avtal om gemensamt genomförande med Sverige. Däremot har landet en förpliktelse rörande utsläppen av koldioxid gentemot Sverige. Sverige svarar därmed gentemot klimatkonventionens parter för risken att de sammanlagda utsläppen blir för stora. Detta innebär emellertid inte att Sverige måste stå för den ekonomiska risken som är förknippad med uteblivna effekter av gemensamt genomförande. Avtalet mellan länderna kan reglera och fördela det ekonomiska risktagandet mellan länderna. Så kan exempelvis ske genom att en resursöverföring till mottagarlandets regering kopplas till det

mellanstatliga avtalet. Överföringen skulle då kunna relaterad till volymen

vara reducerade koldioxidutsläpp. Ett sådant avtal kan öka mottagarlandets intresse av att den tänkta utsläppsbegränsningen verkligen kommer till stånd. Det behövs en kontroll av verksamheten och en möjlighet till sanktion från svensk sida i detta fall. En form av sanktion som är mjukare än återbetalning skulle kunna bestå i att avtalet sägs upp med kort varsel och att överenskomna framtida resursöverföringar uteblir. Med tanke på att gemensamt genomförande med säkerhet kommer att omfatta länder med bristande institutionell kapacitet, för Sveriges del kanske främst de f.d. planekonomierna, finns det ett behov av att denna kapacitet byggs upp så att en tillfredsställande kontroll kan erhållas. Resurserna för detta kan regleras genom avtalet mellan länderna. Sammanfattningsvis kan konstatera att ett bilateralt staligt avtal i sig kan utgöra en form för gemensamt genomförande. Under uppbyggnadsfas är en avtalet närmast en övergripande förutsättning och komplement till gemensamt genomförande på lägre nivå. Avtal behövs för att möjliggöra övervakning av utsläppsutveckling och tillsyn av konkreta projekt. Avtalets omfattning och innehåll kan variera beroende på förhållandena i mottagarlandet också på men hur de modeller som redovisas nedan kan komma att utformas och tillämpas.

224 Kapitel 12

12.4.2 En utveckling ett statligt upphandlingsystem av

Tanken bakom denna modell är att genom en utveckling av dagens system som beskrivits i avsnitt 12.2 åstadkomma gemensamt genomförande genom att ovan upphandlar begränsningar utsläppen utomlands i länder med vilka staten av bilaterala avtal har slutits. Projekten kan upphandlas av företag eller andra genomförande parter. Ett alternativ antytts redan i avsnittet ovan är att som staten upphandlar reduktioner direkt mottagarlandets regering. av

Modellens struktur

Vi utgår från att ett avtal mellan Sverige och mottagarlandet öppnar vägen för gemensamt genomförande och svensk tillsynsmyndighet möjlighet att ger kontrollera verksamhet i mottagarlandet. Detta illustreras av A i figur 12.2. Ett Upphandlingsråd etableras och förses med resurser att upphandla gemensamt genomförande B. Rådet är tänkt som en liten grupp delegation eller kommitté med ett mindre kansli svarar för den löpande verk- - som samheten. Ett syfte med denna modell är att renodla skillnaden mellan beställar- och genomförandefunktionen. En sådan renodling är väsentlig för att ge möjlighet till kontroll och utvärdering resultaten. I likhet med vad som gäller för t.ex. av utvecklingsbistånd är resultatvärderingen både vansklig och avgörande. I modellen har därför Upphandlingsrådet gjorts fristående, vilket inte utesluter inledningsvis eventuellt ansluter det till någon befintlig myndighet. att man Väsentligt är dock att särskilja beställar- och utförarfunktion. Upphandlingsrädet kan köpa gemensamt genomförande av myndigheter eller enskilda företag. I ett inledningsskede tänker vi oss att en viss andel av Upphandlingsrådets kanaliseras NUTEK. Skälet till detta är att resurser genom härigenom säkerställs viss stabilitet och den kompetens som har förvärvats en under hittillsvarande verksamhet tas till vara.

59 Se t.ex. Analys och utvärdering bistånd, betänkande Kommittén för analys av av av utvecklingssamarbeteSOU: 1994:12, där denna problematik belyses.

Kapitel 12 225

Figur 12.I Ett system med statlig upphandling

Sverige Mottagarland A : Regering .. .. ... . . . Regering

6 a

Upphandlingsrádj

5 2 3 5 1och5 Myndighet . Mottagande l m l företag Företag 4

Utgångspunkten är att företag och andra på kommersiell basis utformar och offererar lämpliga projekt 1. Projektförslag lämnas till Upphandlingsrådet som har att värdera dessa 2. Värderingen projekten sker i samråd med erforderlig expertis. av Väsentliga kriterier är att projektet kan förväntas bidra till att utsläppen av koldioxid reduceras och att projekten är kontrollerbara. Ser Upphandlingsrádet positivt på det föreslagna projektet tecknas avtal mellan Upphandlingsrádet och den genomförande parten 3. Härigenom överförs resurser till den genomförande parten. Avtalet sätter för ramarna projektavtalen mellan genomförarna och företag i mottagarlandet. Den genomförande aktören tecknar kontrakt med aktören i mottagarlandet, pengar överförs och projektet genomförs 4. Den genomförande parten inhämtar information om projektets genomförande och utfall och rapporterar till Upphandlingsrådet 5. På samma sätt rapporterar det mottagande företaget till mottagarlandets regering. Upphandlingsrâdet rapporterar resultatet av sin samlade verksamhet till regeringen.

226 Kapitel 12

Incitament och fördelning av risker

mottagarlandet åtminstone i det kortare tidsperpektivet antas sakna Eftersom avtalet faller risken för låg måluppfyllelse och kvantitativt åtagande utöver utsläpp än förväntat på Sverige. Den ekonomiska riskens därmed högre bestäms det mellanstatliga avtalet och avtalet mellan de berörda fördelning av företagen. Om bristande måluppfyllelse är orsakad mottagarlandets regering eller av företag, kan det bli svårt kräva återbetalning. En sanktionsmöjlighet som att står till buds är ett avbrott framtida resursöverföringar. av genomförande företagen och parterna i mottagarlandet regering och De vilja påskina större resulterande utsläppsminskning än vad som företag kan en För säkerställa måluppfyllelse krävs möjligheter till faktiskt är fallet. att kontroll och sanktioner. En parallell statlig verksamhet kan då tjäna som referens och måttstock för värdera de enskilda företagens verksamhet. att Genom att verksamheten skattefmansieras, kan vid sidan om utsläppsreduktioner andra mål biståndskaraktär beaktas. Detta är svårare även av t.ex. uppnå när företagen själva för finansieringen om inte sådana att svarar bivillkor uttryckligen specificeras.

Kontroll- och transaktionskostnader

uppenbart det i sådant system vi här diskuterar behövs kontroll av Det är att ett sina åtaganden. De svenska företagen enbart att berörda parter uppfyller -som är engagerade kommersiella skäl och inte nödvändigtvis intresserade av att av någon kvittingsmöjlighet-saknar andra intressen än att genomföra erhålla projekten och erhålla de marginaler finns. Mottagarlandet och -företaget som har båda intresse projektet löper planenligt och att målet nås. Härigenom av att kan såväl företagets driftkostnader och utsläpp andra föroreningar än av koldioxid komma att minska. Riskerna för det genomförande företaget kan bli förhållandevis låga i denna modell. Vid fel kan hänföras till parter i mottagarlandet är det i första som hand den svenska får söka återbetalning, inte det enskilda företaget, staten som uppgift främst blir att genomföra det konkreta projektet. vars Sök- och informationskostnaderna torde förhållandevis låga eftersom vara det förutsätts komma att finnasuppstå specialiserade företag inriktade på

reduktionsprojekt.

Kapitel 12 227

Transaktionskostnaderna per projekt kan hållas låga att statlig genom en aktör kan standardisera avtalen. På längre sikt kan man tänka sig att kontrollfunktionen överlåtes på någon myndighet i mottagarlandet. På kortare sikt framstår det önskvärt att som svenska myndigheter involveras i detta arbete särskilt när mottagarlandet saknar erforderlig kapacitet och kompetens.

Kommentar

Vi nämnde ovan att denna modell i princip kan utformas till en modell där Sverige köper utsläppsbegrånsningar direkt av mottagarlandct och detta självt upphandlar gemensamt-genomförandeprojekt i enlighet med resonemanget i avsnitt I2.4.1. I så fall avstår Sverige i viss mån från möjligheten att följa och kontrollera verksamheten förstahandsinformation på projektnivå. I genom stället erhålls information om hur bilateralt statligt gemensamt genomförande kan fungera. Ur svensk synvinkel är det i denna modell i princip egalt vilken åtgärd det mottagande landets regering vidtar för att begränsa utsläppen i enlighet med avtalet mellan länderna. Svenska myndigheter eller företag kan i likhet med situationen i dag bistå mottagarlandets regering med identifiering och genomförande av projekt. Mottagarlandet är fritt att välja medel för att uppnå reduktionen. Om avtalad utsläppsreduktion kommer till stånd kan Sverige enligt avtalet kräva återbetalning alternativt att framtida resursöverföringen avbryts. Modellen uppvisar likheter med ett system för överlåtbara utsläppsrätter på nationell nivå och skulle kunna utgöra ett förstadium till sådan handel. en

12.4.3 Gemensamt genomförande koncessionsvillkor som Utredningen skall enligt sina direktiv belysa möjligheten att åtgärder i anslutning till prövning enligt miljöskyddslagen kan växlas mot investeringar i utsläppsreducerande åtgärder i andra länder. Tillståndspliktiga anläggningar anges i miljöskyddsförordningen. För energianläggningar går gränsen vid en effekt överstiger 10 MW. Dessa som anläggningar svarar i dag för en stor del av de totala utsläppen i Sverige och återfinns främst inom kraft-, värme- och industrisektorerna. Utsläpp av koldioxid har tidigare inte beaktats vid prövning enligt miljöskyddslagen.

12 228 Kapitel

biobränslekommissionens bedömning skulle emellertid 1988 års Enligt t.ex. uttalande från riksdagen kunna utgöra grund för sådan prövning. Några villkor emellertid hittills inte förekommit i om begränsning av koldioxidutsläpp har tillstånd meddelats enligt miljöskyddslagen. Det finns dock exempel på att som förekommit i diskussionen inför beslut. I flera utsläpp av koldioxid har prövningar rörande flygplatser har t.ex. krav på villkor för koldioxidutsläpp framförts. I några ärenden rörande kraftvärmeanläggningar har krav framförts från remissinstanser viss användning av biobränslen. om I den proposition miljöbalk regeringen nyligen har lämnat till om som riksdagen prop. 199495:10 finns angivet möjlighet för den som utövar en eller att utöva miljöfarlig verksamhet att gemensamt med någon annan avser vidta åtgärder för att förebygga eller motverka olägenheter för människor eller miljö. Ärendet får avgöras beslut om tillstånd som innehåller genom villkor för verksamheterna. Det nämns inte uttryckligen men är gemensamma självklart villkor verksamheter utövas i Sverige. att gemensamma avser som Frågan är den svenska miljöskyddsprövningen skall kunna användas nu om redskap i klimatpolitiken. Detta skulle ske genom att Koncessionssom nämnden beaktar utsläpp koldioxid och vid givandet av tillstånd ställer av villkor rörande utsläppsvolymen. Ett sätt att koppla tillståndsgivningen till gemensamt genomförande är att när ett svenskt företag söker koncession för en verksamhet i Sverige ställs företaget inför valsituation: att hålla utsläppen i en Sverige inom given nivå eller att genomföra åtgärder i andra länder. en Modellen skulle kunna tillämpas exempelvis när den svenska kraftproduktionen behöver byggas ut. Emellertid kan befintliga tillståndspliktiga verksamheter komma att omprövas varför modellen även kan omfatta befintlig verksamhet. En sådan omprövning kan ske Naturvårdsverkets eller, i vissa fall, länsstyrelsens initiativ det verksamheten uppkommit någon om genom olägenhet inte förutsågs när verksamheten tilläts eller om förhållandena i som omgivningen har ändrats väsentligt. Den ökade insikten om växthuseffektens betydelse och klimatkonventionen kan grund för en omprövning enligt vara dessa bestämmelser. För att begränsa antalet företag som vore kvalificerade för gemensamt genomförande skulle högre effektgräns än 10 MW kunna en tillämpas. Studier de registrerade företagen visar att med en gräns på av mellan 50-100 MW fångas de allra största anläggningarna och därmed en del utsläppen drygt två tredjedelar. Dessa anläggningar kommer att få stor av sina koncessionsvillkor omprövade mot slutet av 1990-talet och i början av nästa decennium.

Kapitel 12 229

Enligt miljöbalkspropositionen föreslås att befintliga koncessionsvillkor kan omprövas på initiativ av bl.a. det tillståndspliktiga företaget, tillsynsmyndigheten och Naturvårdsverket.

Tänkbart förfarande vid tillslândsprövning

Grundläggande för denna modell är att miljöskyddslagstiftningen etableras som ett verktyg i klimatpolitiken. Ett avtal mellan Sverige och mottagarlandet är nödvändigt för att möjliggöra för den svenska tillståndsmyndigheten att ställa sådana villkor för svenska företag att aktiviteter utanför landets gränser kan inbegripas. På så sätt definierar det mellanstatliga avtalet en laglig möjlighet för gemensamt genomförande genom koncessionsvillkor och särskilt att tillsyn kan utövas i mottagarlandet. Avtalet bör också innehålla en klausul resursöverföring till mottagarlandet om utöver vad som ges av själva projektinvesteringarna för att utveckla tillsyns och redovisningskapaciteten. Ett hypotetiskt exempel illustrerar hur åtgärder enligt miljöskyddslagen skulle kunna växlas mot utsläppsreducerande projekt i andra länder:

När ett svenskt företag ansöker tillstånd för miljöfarlig verksamhet, om en exempelvis kraftproduktion i Sverige, kan företaget välja mellan att använda biobränsle i Sverige eller att använda ett fossilt bränsle i kombination med att en viss utsläppsreduktion uppnås gemensamt genom genomförande.

Denna valsituation ger det svenska företaget anledning att söka efter lämpliga projekt i mottagarlandet. Identifiering och utformning projekt av kan utföras helt av det svenska företaget. Man kan också tänka sig att någon annan tar på sig funktionen att informera om lämpliga projekt, exempelvis mottagarlandets regering eller någon fristående organisation.

Finner det svenska företaget att den reduktion av koldioxidutsläppen, som Koncessionsnämnden kan förväntas kräva, är möjlig att klara till lägre en kostnad genom åtgärder i ett annat land än de kostnader är förknippade som med de åtgärder som annars aktualiseras, formulerar företaget ojekten p ansökan som lämnas till Koncessionsnämnden. Nämnden gransl ir om

12 230 Kapitel

projektet är förenligt med avtalet mellan länderna och förväntad begränsning utsläppen, läckage- och spridningseffekter m.m. av

4. Bedöms projektet uppfylla givna kriterier meddelar Koncessionsnämnden tillstånd. Projektets resultat rapporteras löpande, t.ex. årligen, till tillståndsmyndigheten i enlighet med givna villkor samt till regeringarna i

de båda länderna.

incitament och fördelning av risk

modell är det i huvudsak det svenska företaget har en drivkraft för I denna som projektet genomförs enligt planerna. Det är det svenska företaget som får att bära konsekvenserna projektet inte uppnår förväntad utsläppsreduktion. av att Uppfylls inte villkoret riskerar företaget sanktioner. Sådana sanktioner kan tillstånd eller vitesföreläggande. Företaget kan därför uppfatta t.ex. vara genomförande ett förhållandevis riskabelt åtagande, eftersom gemensamt som händelseutvecklingen i mottagarlandet delvis kan sägas vara utanför dess kontroll. Denna risk kan reduceras tydliga och detaljerade avtal. Om genom tillståndsmyndigheten finner företaget inte kan uppfylla villkoren kan hela att tillståndet för verksamheten upphöra att gälla. Nya villkor kan då komma att ställas på företagets verksamhet i Sverige, vilket inte bara innebär en merkostnad jämfört med användning fossil energi utan också att företaget av inte får någon avkastning de investeringar är nedlagda i mottagarav som landet. Denna riskfördelning kan i ekonomiska termer påverkas genom att avtal angående och återbetalning sluts mellan de berörda företagen. ansvar Företaget i mottagarlandet har också intresse av ett genomförande enligt plan. Exempel på sådana vinster är lägre bränslekostnader till följd av effektivare förbränning. Den svenska staten har också intresse av att projekten når de begränsningsmål Risken för att utsläppsreduktionen uteblir bärs som satts upp. av den svenska staten. Mottagarlandets regering har intresse att projektet genomförs främst av eftersom resursöverföring kommer till stånd projektetet men också en genom därför erhåller andra fördelar; minskad import bränsle, skapandet att man av arbetstillfällen och lägre utsläpp andra ämnen än koldioxid, vilket kan av av förbättra miljösituationen i mottagarlandet.

SOU 1994: 140 Kapitel 12 231

Kontroll- och transaktionskostnader

Detta alternativ kräver åtminstone system för kontroll att berörda samma av parter uppfyller sina åtaganden som i modellen med statlig upphandling. Genom att låta svensk tillsynsmyndighet ha möjlighet att kontrollera verksamheten i mottagarlandet skulle kunna försäkra sig att de ställda man om villkoren efterlevs och uppnå en tillräcklig grad rättsäkerhet för företagen. av En sådan möjlighet ter sig nödvändig när det gäller gemensamt genomförande i länder där den institutionella kapaciteten är låg och där erforderlig kompetens och utrustning saknas. Kostnaden för kontroll av projektens utfall kan förväntas bli relativt hög. Särskilt gäller detta i länder med bristande institutionell kapacitet och där kunskap om utsläppens storlek i utgångsläget kan saknas. Gemensamt genomförandeprojekt inom ramen för denna modell är behäftade med relativt höga sök- och informationskostnader. Här är det enskilda företag som söker åtgärder och motparter i mottagarlandet. upp Speciellt gäller detta i ett inledande skede. Till viss del kan dessa kostnader begränsas genom att en central aktör förmedlar information. Vidare kan det mellanstatliga avtalet innehålla skydd för utländska investeringar eller falla under redan befintliga investeringsskyddsavtal. I takt med kontrollapparat byggs i att en upp mottagarlandet och utsläppskontroll blir naturlig del dessa länders en mer av administration kan kostnaderna förknippade med kontroll och statistikförsörjning per projekt förväntas minska.

Kommentar

Ett system med gemensamt genomförande enligt denna modell skulle med avseende på incitamentet om ser till förhållandena i andra länder närmast kunna jämföras med den försöksverksamhet huvudsakligen frivillig karaktär av som inletts och är under utveckling i Nederländerna och USA. De försöksprojekt som där pågår är inriktade på skogsvård och kan möjligen sägas föregripa mer reglerade system det slag vi skisserat för av ovan svensk räkning. Båda dessa länder saknar en effektivt styrande koldioxidskatt varför administrativa regleringar kan te sig som ett alternativ för att skapa incitament för företag till gemensamt genomförande.

232 Kapitel 12

I Sverige är tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen ett administrativt medel avsett att reglera omfattningen och lokaliseringen av miljöfarlig verksamhet. Denna prövning är fördelaktig särskilt när det gäller reglering av lokala utsläppsförhållanden, där ekonomiska styrmedel kan te sig dyrbara eller onödigt komplicerade. De lokala effekterna koldioxidutsläpp är dock utan av intresse, vilket inte hindrar att administrativ styrning kan utgöra komplement eller alternativ till utsläppsbeskattning också för sådana utsläpp. Miljöskyddslagstiftningen vilar på en skälighetsprincip som kan tolkas så att företagen skall betala vad är skäligt för att undvika miljöstörningar. Det som bör observeras att det ekonomiska incitament, i modellen förutsätts ligga som till grund för företagets vilja att acceptera gemensamt genomförande som koncessionsvillkor, måste tillgodoses inom ramen för skälighetsprincipen. Koncessionsvillkor det slag vi här diskuterat får i första hand tänkas röra av de verksamheter inte belastas med koldioxidskatt och som alltså inte som en betalar ett pris för sin energi inbegriper kostnader för klimatpåverkan. som Sådana verksamheter är t.ex. elproduktionsanläggningar och utrikes flygtrafik. Även andra energianläggningar bränsleanvändning beskattas är vars koncessionspliktiga t.ex. fjärrvärmeverk. I det fall att nytillkommande fossilbaserad elproduktion skulle belastas med en koldioxidskatt skulle man endast kunna begränsa tillämpningen till att omfatta befintlig fossilbaserad produktion. I de fall koncessionspliktig verksamhet även omfattas av koldioxidskatter kan naturligtvis överväga att pröva mer direkt inriktade ekonomiska man incitament för att stimulera företagen att vidta gemensamt genomförande åtgärder. Fossilbränsleanvändningen för elproduktion är f.n. belagd med koldioxidskatt varför för denna kategori skulle kunna tillämpa koncessionsvillkor man ett medel att kompensera t.ex. utsläpp från tillkommande fossilbaserad som elproduktion med åtgärder i andra länder. Om man bortser från transaktionsoch kontrollkostnader torde reduktionskostnader i t.ex. de baltiska staterna i allmänhet från företagens utgångspunkter kunna te sig konkurrenskraftiga jämfört med den i klimatpropositionen prop. 199293:179 föreslagna skatten på 8 örekg koldioxid. Vår uppgift är endast att belysa möjligheten att åtgärder i anslutning till prövning enligt miljöskyddslagen kan växlas mot investeingar i utsläpppsreducerande åtgärder i andra länder. Miljöskyddslagstiftningen skall enligt regeringens proposition förändras bl.a på det här aktuella området.

Kapitel 12 233

Förutsättningarna för viktig aktörsgrupp i denna modell kraftproducenterna en är vidare stadda i snabb förändring genom den pågående avregleringen och internationaliseringen den europeiska och nordiska kraftindustrin. Likväl av anser vi att man, sedan erfarenhet förändringarna lagstiftningen på detta av av område vad gäller företag inom landet vunnits, kan utreda förutsättningarna för de regler som här antytts, så att de eventuellt kan tas i anspråk i ett senare skede när investeringsbeslut aktualiseras inom kraftsektorn traditionellt som haft förhållandevis lång framförhållning när det gäller kapacitetsutbyggnad. Den administrativa tillståndsgivningen innebär medger bl.a. process som att lämpliga kvalificerande trösklar kan sättas för vilka anläggningarföretag som skall kunna erhålla gemensamt genomförande villkor. En lägsta effekt på t.ex. 100 MW skulle begränsa antalet möjliga anläggningar väsentligt. Genom

att anpassa effektgränser för anläggningar vilkas utsläpp skulle kunna balanseras av gemensamt genomförandeprojekt kan omfattningen och takten av i en stegvis utveckling detta instrument erhållas. av

12.4.4 Skatteåterbetalningsmodellen

Gemensamt genomförande är kopplat till kreditering i någon form d.v.s. en ett incitament. Vi övergår i denna modell till betrakta möjligheten att av att ge företagen ett ekonomiskt incitament, nämligen återbetalning inbetald av koldioxidskatt. . Den bärande tanken i denna modell är att svenska energi- och koldioxidskatteskyldiga ges möjlighet att kvitta del energi- eller koldioxidskatten en av mot gemensamt genomförande i av Sverige godkända länder med vilka vi har avtal med. I dag uppgår antalet energiskatteskyldiga företag till 1 100 st. ca. skatteskyldiga och intäkterna koldioxidskatter till 16 miljarder kronor. av ca. De företag som betalar in de största beloppen är i huvudsak oljebolag. Genom

att inledningsvis ställa villkor på inbetalt belopp kan omfattningen projektav verksamheten regleras till den omfattning är lämplig för utvärdering som av pilotprojekt.°° Liksom i den föregående modellen kan skall det underman, strykas, vidga omfattningen av verksamheten att besluta att förändra genom stipulerade villkor för vilka skall kunna komma i fråga för återbetalning. som

60 Villkor angåendelägstainbetalda belopp för återbetalningförekommer idag energiskatteområdet.

234 Kapitel 12

För att konkretisera: Man kan exempelvis reglera omfattningen genom att föreskriva att endast företag betalat in minst miljard kronor i koldioxidsom en skatt kan kvalificera sig för återbetalning, givet naturligtvis att deras projekt

blir godkända. Återbetalningen kan vidare utgöra en del av inbetald skatt t.ex.

tiondel måste for att ge företagen ett positivt incitament mer än en men motsvara kostnaden för projektets genomförande. Systemet incitament för de som bidrar till utsläppen i Sverige genom ger fossilbränsleanvändning att reducera effekterna av dessa utsläpp genom gemensamt genomförande. Modellen innebär att de förorsakar utsläpp i Sverige inklusive som transportsektorn betalar gemensamt genomförande. Ju högre koldioxidskatterna är desto större blir utrymmet för gemensamt genomförande enligt denna modell. En direkt koppling etableras mellan svenska utsläppsnivåer och antal projekt. Svenska företag i oljebranschen skulle marginellt kunna sänka t.ex. bensinpriset genom att genomföra åtgärder i andra länder.

Modellens organisatoriska struktur

Avtal mellan Sverige och mottagarlandet upprättas A. Avtalet definierar en möjlighet för gemensamt genomförande och ger svensk tillsynsmyndighet rätt att kontrollera verksamhet i mottagarlandet. Vidare upprättas ett Granskningsråd, eventuellt vid någon existerande myndighet, med uppgift att bedöma och godkänna föreslagna projekt for gemensamt genomförande B.

Kapitel 12 235

Figur 12.2 Skattedterbetalningsmødellen

Sverige Mottagarland ä Regering . .. .. Regering

6 B

5 l Granskningsråd 4

2 och 4 5 l Fofemg u Mottagande 3 företag

Med en möjlighet till skatteåterbetalning svenska företag gemensamt ser genomförande som en möjlighet att sänka sina kostnader och söker upp tänkbara projekt för detta 1. Företagen utformar en projektansökan som lämnas in till Granskningsrådet. Granskningsrådet värderar projekten och fattar beslut utifrån samma kriterier som i tidigare modeller 2. Givet ett godkännande från Granskningsrådet påbörjas projektet genom att det svenska företaget överför resurser till det mottagande företaget 3. Projektets utveckling och utfall rapporteras till Granskningsrådet och till regeringen i mottagarlandet 4. Givet att en projektet löper enligt planerna och att reduktion av koldioxidutsläppen kan säkerställas Granskningsrådet klartecken för ger skatteâterbetalning till det svenska företaget 5. Pengar överförs från Riksskatteverket till det svenska företaget. Givetvis betalas inte hela beloppet ut på en gång utan återbetalas i takt med att projektets målsättningar realiseras och vidmakthålls. Granskningsrâdet rapporterar årligen till den svenska regeringen resultatet av sin verksamhet 6. Häri ingår utvärdering den samlade en av verksamhetens måluppfyllelse.

236 Kapitel 12

incitament och fördelning av risker

I likhet med tidigare redovisade modeller står Sverige för risken vad beträffar uppfyllandet utsläppsmålen. Detta är dock inte detsamma som att Sverige av svarar för hela den ekonomiska risken. De svenska företagen löper i denna modell något annorlunda risk än i en koncessionsmodellen. De finansierar åtgärder om de misslyckas inte ger som någon avkastning alternativt kräver rättsprocess med ett företag i ett annat en land. Ansvaret genemot staten faller i denna modell inom ramen för skattelagstiftningen, vilket möjligen positivt kan påverka benägenheten att ta risken med gemensamt genomförande. För svenska företag tillkommer dessutom ett eventuellt goodwill-värde. Det sätt på vilket avdraget knyts till koldioxidreduktionen påverkar företagens beteende. Ett avdrag som utgår per kg reducerad koldioxid gör att företaget för vinstmaximera beaktar såväl åtgärdskostnaden som effekten på att utsläppen. I ett system där företagets avdragsrätt baseras på de kostnader blir företagens beteende något annorlunda. företaget uppbär genom åtgärden Givet att åtgärden endast behöver ge en viss minimireduktion av koldioxidutsläppen får företaget möjlighet att i en större utsträckning fokusera på åtgärdskostnaden och i motsvarande mån mindre på effekten på utsläppen. Om minimikravet på uppnådd utsläppsreduktion är lågt ställt kan detta kan leda till att åtgärdskostnaden per kg koldioxid blir högre. En invändning kan även mot denna modell är att företag i Sverige som resas och mottagande land kan komma överens att genomföra åtgärder som ändå om skulle ha kommit till stånd. Risken för ett sådant förfarande kan till viss del mötas den gallring föreslagna projekt som Granskningsrådet utför. genom av Ett alternativ är att Granskningsrådet endast tillåter att högkostnadsåtgärder eller att endast åtgärder kan bedömas innebära en rejäl tidigareläggning som jämfört med ett spontant genomförande godtas gemensam genomförande. som Härigenom mister emellertid en del av företagens drivkraft för man gemensamt genomförande. I försöksfasen är det dessutom just dessa tendenser till överdrift och möjligheter att konstruera referensbanor som är de väsentliga inslagen att undersöka och få ökad kunskap om. Ett annat tänkbart alternativ är att Granskningsrådet i samråd med behörig expertis upprättar lista på projekt som företagen kan välja mellan. en

SOU 1994: 140 Kapitel 12 237

Kontroll- och transaktionskostnader

Kontrollapparaten är i princip densamma i tidigare redovisade modeller. I som det fall skattemyndigheterna ställer högrelägre krav än tillsynsmyndigheterna på miljöområdet kan detta naturligtvis återverka även på detta fält. Transaktionskostnaderna kan förväntas lägre i denna modell än i vara koncessionsmodellen, vilket återspeglar att det här är fråga ett annat slag om av ansvar och risk. Dessutom får denna modell förmodas generera en större volym gemensamt genomförande och att verksamheten varaktig. ses som mer

Kommentar

Detta system har stor potential. Utsläppsreduktioner utanför landets gränser en får ett värde för svenska företag. Så modellen är konstruerad kommer som företagen att sträva efter att finna projekt maximerar som avdragsmöjligheterna. Inledningsvis kan avdrag ske på basis av reduktionskostnader. Sedan erfarenheter vunnits kan sedan avdragen göras direkt proportionella mot utsläppsminskningen. Särskilt är det värt att notera kan innefatta i att man transportsektorn politiken som i Sverige för betydande del utsläppen medan svarar en av gemensamt genomförande i den hittillsvarande diskussionen främst knutits till kraftsektorns utsläpp. Kriterier för deltagande i detta system i minsta inbetalda termer av skattebelopp och högsta återbetalbara andel får utformas med beaktande den av volym på verksamheten som är önskvärd. Vi får med detta system något som i stor utsträckning liknar ett utvecklat system för gemensamt genomförande. Systemet är förenligt med en utvecklingslinje i riktning mot en handel med överlåtbara utsläppstillstånd. I denna modell liksom delvis även i koncessionsmodellen finansieras gemensamt genomförande huvudsakligen av aktörer i Sverige släpper ut som koldioxid och betalar skatt för detta. Ytterst belastas dock statsbudgeten eftersom företagen medges återbetalning av en del inbetalda skatter. av Elproduktionssektorn betalar idag ingen skatt och faller därför utanför

systemet.

238 Kapitel 12 SOU 1994: 140

12.4.5 En klareringsanstalt

Denna modell bygger på att ett eller flera så kallade clearing house, en

klareringsanstalt eller börs, finns eller etableras. Länder som behöver

avdragsrätter för utsläpp eller av andra skål vill finansiera gemensamt genomförande kan köpa sådana en klareringsanstalt som i sin tur av upphandlar eller initierar projekt på ett så långt möjligt kostnadseffektivt sätt. Inför Riokonferensen föreslogs sådana marknadsorienterade institutioner för utsläppsreduktioner rad länder bl.a. Norge. av en

Modellens organisatoriska struktur

De organisatoriska förutsättningarna för denna modell är delvis redan för handen. FN:s miljöfond GEF skulle kunna fungera en klareringsanstalt. som Börsen behöver dock inte nödvändigtvis knytas till det existerande GEF och nu resursöverföringen inte heller kopplas till den som klimatkonventionen föreskriver för s.k. Annex II-länder. På längre sikt förutsätter antagligen modellen en formell möjlighet för köparlandet att tillgodoräkna sig utsläppsreduktioner. Genom sina kontakter med regeringar, myndigheter och företag besitter en klareringsanstalt omfattande kunskap om möjliga och lämpliga gemensamt en genomförande-projekt över världen 1. Stordriften medger att kontrakt, regler etc kan standardiseras. Genom att Sverige och andra länder överför resurser till klareringsanstalten 2 kan ytterligare utsläppsreducerande åtgärder genomföras i mottagarländerna 3. Resursöverföringen kan behöver kopplas till men specifika projekt.

Kapitel 12 239

Figur 12.3 En klareringsanstaltxmødell.

Sverige Mottagariand Regering Regering

ä

Klarerings anstalt

X Mottagande

företag

Hmm

Den begränsning av koldioxidutsläpp de upphandlade projekten bedöms ge bokförs hos klareringsanstalten 4. Den samlade reduktionen erhålls som fördelas i form av kreditering koldioxidutsläpp på de länder har har av som överfört resurser till anstalten 5. Krediteringen baserar sig på storleken på av respektive lands bidrag till klareringsanstaltens verksamhet. Man kan tänka sig att mottagarlandet få tillgodoräkna sig delar den uppnådda av utsläppsreduktionen. Finansiärernas kreditering understiger då den totala utsläppsminskningen.

incitament och fördelning risk av En möjlighet till kreditering av uppnådda begränsningar utsläppen av ger Sverige incitament till att finansiera klareringsanstaltens verksamhet. Den risk Sverige påförs i denna modell är mindre än i tidigare modeller, eftersom det får förutsättas att en klareringsanstalt betydelse endast kan drivas dess av om verksamhet är internationellt förankrad. Den risk Sverige ändå möter är förknippad med svårigheten att i förväg kvantifiera projektens effekter på utsläppen. Denna risk kan fördelas mellan Sverige och klareringsanstalten. Risken kan också poolas över samtliga

240 Kapitel 12

projekt. På sikt när kunskap och erfarenhet förvärvats är det sannolikt att denna osäkerhet minskar. Betalning i efterhand är ett annat sätt att reducera risken för köparländerna. Klareringsanstalten har incitament att tillhandahålla utsläppsbegränsningar till låga kostnader. I annat fall är det tänkbart att köparländerna överger klareringsanstalten till förmån för någon annan eller att de själva förvärvar utsläppsbegränsningar i direkt kontakt med mottagarländerna.

Kontroll- och transakrionskostnader

För Sveriges del är kontroll- och transaktionskostnaderna relativt låga i denna modell, det ärju klareringsanstalten som har ansvaret att kontrollera och följa projekten. En eller ett fåtal centrala aktörer kan ta stordriftsfördelar i anspråk. Uttalade stordriftsfördelar finns vad gäller information, utformning av projektkriterier samt kontroll och uppföljning. Vidare kan en utvecklad professionell hantering projekten uppnås. Kostnaderna per projekt kan av därmed förväntas vara lägre än i andra modeller. Nackdelar med centrala aktörer kan en tungrodd administration med vara bristande anpassningsförmåga till ändrade förhållanden. Vidare ger detta system tendenser till monopsonilösningar. Det senare blir ett mindre problem enskilda länder och företag kan bedriva gemensamt genomförande vid om sidan av centrala klareringsanstalter. I det längre perspektivet skulle detta system kunna utvecklas till en börs för utsläppsrätter.

Kommentar

För Sverige skulle ett alternativ till långtgående målsättning när det gäller en nationella utsläpp kunna vara att överföra betydande resurser till en klareringsanstalt och på detta sätt uppvisa hög ambition på klimatområdet. en Genom ett sådant förfarande skulle en större effekt på de globala utsläppen av koldioxid uppnås jämfört med politik inriktad på åtgärder inom landet. en Samtidigt skulle de negativa effekter den svenska industrins konkurrenskraft och sysselsättning i Sverige kunna begränsas. Kontroll och ansvar för resultatredovisning m.m har lyfts från det nationella svenska planet till det internationella, varför behovet en mer omfattande nationell uppföljning av försvinner.

SOU 1994: 140 Kapitel 12 241

12.4.6. överväganden, sammanfattning och slutsatser

Oundgängligen kommer gemensamt genomförande i inledande fas få en att karaktär av försöksverksamhet sig detta fastslås formellt eller ej. vare Klimatkonventionen dock att sådant genomförande är del anger gemensamt en av konventionen. I detta avsnitt ska vi presentera några slutsatser Sveriges strategi för om gemensamt genomförande. Till att börja med redovisar några överväganden rörande modellernas tillämpning i svensk klimatpolitik. Särskilt tar vi upp möjligheterna att använda miljöskyddslagstiftningen ett medel för som att stimulera till gemensamt genomförande.

Vi har i det föregående givit en schematisk beskrivning några av möjligheter att bygga upp ett svenskt system för gemensamt genomförande. Vår uppfattning är att sådan uppbyggnad måste ske i internationellt en samarbete och med beaktande av utvecklingen när det gäller åtaganden av klimatkonventionens parter. Såväl när det gäller de fortsatta klimatförhandlingarna beträffande EGzsEUzs klimatpolitik kriterier som är och villkor alltjämt under diskussion. Mot denna bakgrund finns anledning att avvakta med mer preciserade analyser hur ett system för gemensamt av genomförande skall se ut. En försöksvis och stegvis uppbyggnad av verksamheten kan emellertid utgöra ett bidrag till effektiv global politik och en därtill ge erfarenheter när frågan sedan med tiden får växande betydelse för Sverige, särskilt vid en kärnkraftsavveckling.

Vi skall här översiktligt konfrontera de olika modellerna och deras

egenskaper mot varandra och även relatera dem till de utgångspunkter som tidigare angivits. Vi kan notera att klareringsanstalt och bilateralt statligt avtal

är modeller som inte egentligen fordrar än att förs över till mer resurser anstalten respektive mottagarlandet, som därefter ombesörjer och för ansvarar att utsläppsreduktioner kommer till stånd. Dessa modeller kännetecknas av centralt statligt beslutsfattande och verksamheten kan finansieras över budgeten. De kan naturligtvis i och för sig kopplas till olika nationella incitament-, kreditering- eller finansieringsformer och därmed anknytas till tillståndsprövning eller skatteåterbetalning. En öronmärkning exempelvis av koldioxidskatten är effektivitetsskäl dock knappast motiverad. Medar av en statlig resursöverföring redan pågår kan ett klareringssystem sannolikt byggas upp först långt fram i tiden. Från nationella utgångspunkter kan dess ansatser

te sig attraktiva dessa skäl. Överföring risk, kontroll och innebär

av av ansvar

242 Kapitel 12

att den svenska insatsen begränsas till finansiering. En möjlig utvecklingsväg är exempelvis att staten efter hand bygger upp ett nationellt system för utsläppsrätter och mellanhand kanaliserar efterfrågeöverskott till en som internationell klareringsanstalt. Koncessions-, skatteåterbetalnings- och upphandlingsmodellerna inbegriper ett decentraliserat beslutsfattande. Enskilda aktörer, företag, kommuner eller myndigheter i dessa modeller för att erhålla någon form av kreditering agerar eller ersättning för att tillsammans med motparterna reducera utsläpp. En väsentlig avsikt med dessa ansatser är att främja effektiviten genom att konstruera ett inbyggt motsatsförhållande mellan beställare och utförare och samtidigt söka erfarenhet vilket gensvar incitamenten ger upphov till hos av företagen. Dessa får här rollen av mellanhänder mellan staten och mottagarlandet. I jämförelse med modellerna med centralt statligt beslutsfattande är dessa system möjligen riskabla och mindre effektiva när mer det gäller att säkerställa faktiska utsläppsminskningar. Ett decentraliserat beslutsfattande i allmänhet upphov till ett effektivt resursutnyttjande. anses ge När det gäller frågan om utsläppsreduktioner jämfört med en referensutveckling motvägs i viss mån detta kostnader för kontroll och risk av för olika slag av strategiskt beteende. En inbördes rangordning effektiviten mellan de skilda decentraliserade av system är vansklig att göra. Transaktionskostnadema kan möjligen förväntas bli något högre i koncessionsvillkorssystemet man räknar med att övriga om system i längden kan komma att utvecklas till en varaktig marknad eller industri. En aspekt på detta är i vad mån man kan urskilja olika grader annan effektivitet i tillsynen mellan tillsynsmyndighetema på miljösidan, av skatteförvaltningen eller det s.k. Upphandlingsrådet. Från företagets synpunkt kan antagligen konstateras att koncessionsmodellen är den som innebär det största risktagandet och därtill är det system som varken direkt eller indirekt finansieras staten utan där kostnaden bärs av företaget. av Finansieringen kan från statens utgångspunkt te sig som en fördel medan risken för att t.ex. åläggas betala vite kan verka avhållande för företaget att utnyttja möjligheten att få koncession med villkor om gemensamt genomförande. Gemensamt för de centraliserade ansatserna är att kostnadseffektiviteten främjas genom låga nedlagda kostnader men att bilden kan skymmas av överdrivna reduktionstal. För de centraliserade ansatserna förskjuts denna senare risk till en högre nivå.

Kapitel 12 243

Om vi för ett ögonblick diskuterar ansatsernas tillämplighet över tiden kan vi utgå från att det på kort sikt är fråga att initiera stegvis om en försöksverksamhet. På grundval erfarenheter kan denna byggas av vunna ut i takt med att åtaganden fördjupas och det internationella regelverket formaliseras.

Det är viktigt att vinna erfarenheter just beträffande omfattning och allvar i de tillämpningsproblem som ofrånkomligen är förenade med gemensamt

genomförande. Detta talar för att något de decentraliserade systemen med av sina avsiktligt konstruerade inneboende motsatsförhållanden bör prövas.

Av dessa förutsätter koncessions- och skatteåterbetalningssystemen förändringar i lagstiftningen. Detta utesluter inte frivilliga gemensamt genomförande projekt motsvarande det amerikanska initiativet. Inför den utbyggnad av kraft kan komma ske kan det motiverat utreda ny som att vara att hur miljöskyddslagen skulle behöva ändras för att man skulle kunna införa en koncessionsmodell. Då skapas beredskap och möjlig framförhållning samtidigt

som man kan tillgodogöra sig erfarenheter de bestämmelserna i av nya förslaget till miljöbalk riksdagen kan komma fatta beslut De som att om. centraliserade ansatserna innebär att staten frånhänder sig riskerna också men erfarenheter och information. Ett klareringssystem bör för bli tillräckligt att omfattande och varierat byggas på multilateral basis. upp Sådana ansatser har föreslagits i nordiska sammanhang och antyds även

som ett möjligt element i den nederländska strategi refererats som ovan. Bilaterala avtal med bindande åtaganden kan svåra åstadkomma så vara att länge inte omfattningen är så betydande att avvikelserna inte inom ryms felmarginalen. En möjlig väg detta dilemma är mindre sektorsvisa eller ur att geografiskt begränsade bubblor etableras i mottagarlandet.

Energiöverenskommelsen

Energiöverenskommelsen är utgångspunkt för utredningen. Av de modeller en som här diskuteras innebär samtliga i ett överordnat perspektiv lyfter att man på locket och därmed möjliggör en användning fossil kraft och möjligheter av att bibehålla internationellt konkurrenskraftiga elpriser. Förutsättningar för utbyggnad av förnybara energislag kan förändras något i det längre

perspektivet. Inom det vidgade flexibel klimatpolitik utrymme som en mer möjliggör kommer dock denna utbyggnad att i enlighet med överenskommelsen att bestämmas vad är ekonomiskt försvarbart. De av som

244 Kapitel 12

incitamentsystem som redovisas i skatteåterbetalnings- respektive koncessionsmodellen kan mycket marginellt påverka energisystemets omvandling i det korta perspektivet. De ingrepp fordras i skattebestämmelserna är enligt vår bedömning som mer begränsade än de som förutsätts i koncessionslagstiftningen, där kraven på rättssäkerhet och återförsäkringar internationellt sätts högre. På längre sikt och under förutsättning av det bindande kvantitativa åtagandet och ett etablerat regelverk kan även miljöbalkens bestämmelser behöva förändras. En löpande avvägning kan då också ske mellan åtgärder inom landet genom gradvis skärpta energi- och koldioxidskatter och ett beroende på målsättning vidgat utrymme för gemensamt genomförande. Efter hand stigande koldioxidskatter återspeglar växande svårigheter och ökade kostnader för att minska utsläppen. Samtidigt medger sådana ökande skatter redan vid en konstant andel för återbetalning att allt mer kostsamma åtgärder utomlands kan rymmas inom den givna ramen för avdrag. Sammanfattningsvis innebär en stegvis introduktion av här redovisade system ingen avvikelse från energiöverenskommelsen och inledningsvis en endast marginell påverkan på skattesystem och konkurrenssituationen på energiområdet.

E GE U

När det gäller anpassning till förhållandena inom EGEU bör noteras att strävandena att stabilisera utsläppen för hela unionengemenskapen kan komma att fördelas ländervis på ett sätt som lämnar ökat utrymme för vissa länder och ett minskat för andra. En sådan fördelning är en nödvändig förutsättning för gemensamt genomförande mellan medlemsländerna. Det är inte tillräckligt med ett gemensamt tak för unionen man inte samtidigt etablerar ett om gemensamt regelverk och styrmedel som reglerar företagens gemensamma utsläpp inom sådan Det skall också konstateras att EG ställt sig en ram. positivt till en stegvis utveckling, förbunden med vissa villkor. I jämförelse med befintliga och föreslagna koldioxidskatter inom EG är de svenska skatterna tämligen höga, vilket lämnar utrymme för förhållandevis stora avdrag enligt skatteåterbetalningsmodellen. Enligt den s.k. miljökonsekvensutredningen SOU 1994:7 står det Sverige fritt att utforma koncessionsvillkor för verksamhet i Sverige. Sammantaget är vår bedömning att de redovisade modellerna ryms inom ramen för EG:s regler.

Kapitel 12 245

Miljöbalken och villkor om åtgärder utomlands

En kommande miljöbalk öppnar möjligheter för flera företag att samarbeta om milj öskyddsåtgärder på ett annat sätt än tidigare. Regeringen har nyligen lagt fram en proposition 199495:10 sådan balk. Enligt 13 kap. 22 § i om en balkförslaget får villkor i ett tillståndsbeslut utformas så, att två eller flera företag åläggs att utföra miljöåtgärder gemensamt. Det gäller åtgärder som dessa företag kommer överens om att vidta för att förebygga eller motverka likartade olägenheter deras anläggningar upphov till. som ger Sådana gemensamma villkor får enligt det angivna lagrummet i miljöbalksförslaget ställas, möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormer ökar om genom sådana gemensamma insatser eller om fördelar från hälso- och miljösynpunkt uppnås på något annat sätt. Två eller flera företag skall således kunna förplikta sig att tillsammans svara för att exempelvis ett gränsvärde för utsläpp till luft inte överskrids. Tanken väcktes av Miljöskyddskommittén i dess huvudbetänkande SOU 1993:27 Miljöbalk. Regeringen uttalar i propositionen s. 155 att detta bör kunna fungera, när det finns klart angivna mål för hur miljön i det berörda området skall kunna förbättras och någon form av utvecklad planering för hur påverkan på miljön skall kunna minskas. Regeringen uttalar vidare att förslaget bör kunna fungera som ett instrument för att göra företagens miljöarbete mer kostnadseffektivt. Villkor av detta slag blir inte straffrättsligt sanktionerade. Om de inte

efterlevs kan dock tillsynsmyndigheten utfärda föreläggande vid vite se

angiven prop. s. 337. I miljöbalksarbetet förutsätts att de företag samverkar som om en utsläppsgräns befinner sig inom landets gränser. Men med endast några tillägg till l.agtexten bör det gå att öppna möjlighet för svenska företag att samverka med företag i t.ex. Baltikum och Polen på sätt. samma En lagreglering av detta bör lämpligen, i likhet med den återgivna ovan regeln i förslaget till miljöbalk, rikta sig till de myndigheter prövar frågor som om tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Det bör bestämmelse vara en som öppnar möjlighet för dessa myndigheter att i tillståndsbeslut föreskriva att det Företag prövningen gäller skall vidta åtgärder vid miljöfarlig anläggsom en ning i ett annat land i stället för i den egna anläggningen.

246 Kapitel 12 -

Detta bör givetvis endast ske i de fall företaget som prövas självt åtar sig att vidta åtgärder detta slag. I övrigt bör följande förutsättningar vara för av handen: Det skall fråga om åtgärder mot en miljöstörning som är regional eller vara global. 2. Effekten av de åtgärder som vidtas skall vara större än om samma resurser användes till miljöförbättringar på den egna anläggningen. 3. Mellan Sverige och det land i vilket den andra anläggningen ligger skall finnas ett giltigt avtal som reglerar hur tillsynen över den andra anläggningen skall bedrivas. 4. I tillståndsbeslutet skall noga anges vilka åtgärder som skall v;dtas, var detta skall ske och vilken effekt som skall uppnås med åtgärderna.

Vi vill sammanfattningsvis föreslå att, sedan någon erfarenhet vunnits av i regeringens proposition föreslagna förändringar, en utredning genomförs om möjligheten att ett tillägg görs i miljöbalken öppnar möjlighet för svenska som företag att i samverkan med företag i ett annat land uppfylla ett villkor om utsläppsbegränsning.

Ett förslag till inriktning av arbetet med gemensamt genomförande

Den första partskonferensen äger rum år 1995 skall, som nämnts tidigare, som bl.a. behandla frågan om gemensamt genomförande och utarbeta kriterier och riktlinjer för tillämpning. Ett robust regelverk som omgärdar gemensamt genomförande bör utarbetas. Det är därför väsentligt att erfarenheter av de särdrag som karaktäriserar gemensamt genomförande kan erhållas i en sådan försöksfas. Särskilt viktigt är att få kunskap det utrymme för och incitament till strategiskt beteende, om exempelvis vid fastställandet av referensutveckling, som olika regelsystem medför. För Sveriges del kan det vara viktigt att gemensamt genomförande blir en del i effektiv och uthållig klimatpolitik. en NUTEK:s verksamhet har endast bedrivits under kort tid. Projekten har varit omvittnat framgångsrika och rönt internationell uppmärksarrhet. En utvärdering från tekniska utgångspunkter har genomförts.

Kapitel 12 247

En fristående utvärdering dagens verksamhet i Baltikum och Östeuropa

av bör genomföras. Utvärderingen bör i högre grad än de tidigare fokusera på aspekter som är viktiga ur perspektivet uppbyggnad ett system för om en av gemensamt genomförande. Utvärderingen bör utgå från den aktuella diskussionen kring kreditering och kriterier samt omfatta NUTEK:s, BITS:s och SNV:s verksamhet. Även relevanta delar SIDA:s av biståndsverksamhet bör studeras. SIDA:s miljökonsekvensutredningar bör kompletteras med bedömningar projektens verkningar på klimatet. av Vital information att försöka fånga utvärdering är hur genom incitamenten slår och vilken barriär transaktionskostnaderna utgör. Syftet är alltså inte enbart att genom att åtgärder i andra länder minska utsläppen av koldioxid. Ett annat viktigt syfte är att hämta in information kan ligga som till grund för ett system för gemensamt genomförande.

Parallellt med utvärderingen fortgår projektverksamheten.

Dagens verksamhet i Baltikum och Östeuropa bör utvecklas i riktning

mot en verksamhet som mer liknar gemensamt genomförande. När man

utformar det fortsatta Baltikum- och Östeuropaprogrammet mäste större

en del av insatserna avsättas för att utföra förplanering den en noggrann av utvärdering som är nödvändig för att möjliggöra gemensamt genomförande i en pilotfas. De metoder som då utvecklastillämpas ska grundas i sedvanlig teori för resurshushållning. Verksamheten bör inriktas på projekt kan framtida underlag för som ge kreditering. Referensutvecklingen skall utvecklas i varje enskilt fall och läckageeffekter studeras.

Vår belysning av åtgärder enligt miljöskyddslagen leder till slutsatsen att vi bedömer möjligheten att utnyttja koncessionslagstiftning god. Inför som en eventuell utbyggnad av kraftsystemet bör förutsättningarna för lagstiftning utredas.

4. På grundval av en utvärdering klimatpolitiskt relevanta insatser i av

Östeuropa kan vidareutveckla den verksamhet bedrivs

man som av NUTEK. En sådan vidareutveckling bör avvakta utfallet den första av partskonferensen och de beslut som där fattas rörande kriterier för

248 Kapitel 12

gemensamt genomförande. Det faller utanför vårt uppdrag att ange hur organisationen för verksamheten skall se ut. Vi vill dock framhålla att en tydlig åtskillnad bör göras mellan utförare och beställare för att kunskap transaktionsbeteende, funktion och villkor om för gemensamt genomförande skall erhållas. Även resultatvärderingen underlättas ett sådant förfarande. Projektverksamheten bör vidgas genom till att omfatta även skogsprojekt.

I samband med denna vidareutveckling bör man eftersträva bilaterala avtal med mottagarländerna om gemensamma men fördelade utsläppsmål. I avtaleten förutskickas återkommande omförhandlingar i vilka kompensationsvillkoren anpassas till konventionens utveckling rörande kriterier och striktare utsläppsåtaganden. Principen bör vara att mottagarlandet skall påta sig kvantitativa åtaganden. Avtalet bör medge insyn i projekten från svensk tillsynsmyndighet. I den mån gemensamt genomförande på företagsnivå inte är tillräckligt omfattande för att sammanlagda reduktioner skall nå den bilateralt avtalade volymen kan den svenska staten köpa utsläppsbegränsningar direkt av mottagarlandet. En del av resursöverföringen mellan länderna avsätts för att bygga upp den institutionella kapaciteten i mottagarlandet. En annan del av resursöverföringen är flytande och motsvarar betalning för den begränsning av utsläppen som upphandlas av mottagarlandets regering. Med tiden då mottagarlandets institutionella kapacitet och därmed förmåga att följa och kontrollera gemensamt genomförande projekt ökar bör en större del av resursöverföringen motsvaras av köp av utsläppsminskningar från mottagarlandets regering.

Skatteåterbetalningsmodellen bör vidare studeras och utvecklas med inriktning på att genomföras sedan bilaterala avtal slutits dock först sedan partskonferensen fattat beslut om kriterier. Inledningsvis skulle modellen tillämpas för en begränsad del av gruppen skattskyldiga företag. Syftet är då att vinna kunskap om kraften i företagens gensvar på den möjlighet till skatteåterbetalning, som modellen innebär. Omfattningen av programmet kan sedan anpassas till förutsedd utsläppsutveckling, vunna erfarenheter och den internationella situationen.

SOU 1994: 140 Kapitel 12 249

Avslutningsvis skall återigen betona utveckling klimatpolitiken att en av måste ske i internationellt samspel och att möjligheter till samarbete bör tas till vara. Ett exempel som är värt att nämna är det nederländska förslaget om ett multilateralt klareringsiiistitut. Möjligheterna till nordiskt samarbete på detta område studeras också i det nordiska ministerrådet. Formerna för ett svenskt system får således till de internationella anpassas förutsättningarna och åtagandenas omfattning. Den stegvisa ansatsen tillgodoses i de här redovisade systemen främst genom att omfattningen av verksamheten kontinuerligt skulle kunna anpassas efter vad som är lämpligt från klimatpolitiska och andra mål och betingelser.

Ekonomiska konsekvenser

De kostnader som kräver finansiering via statbudgeten förutsätts kunna inrymmas inom för de 500 miljoner kronor har avsatts för insatser ramen som rörande förnybar energi mm prop l99293zl79 Av de modeller som diskuterats ovan är alternativen klareringsanstalt, bilateralt statligt avtal och statlig upphandling sådana som är tänkta att finansieras direkt över budgeten. De två sistnämnda kan växa fram den verksamhet bedrivs ur som nu av NUTEK och ges de resurser som motiveras den internationella utvecklingen av på klimatområdet och andra prioriteringar. Även skatteåterbetalningsmodellen får naturligtvis namnet som anger budgetkonsekvenser. Omfattningen dessa kan regleras begränsande av genom villkor för vilka företag får delta och den andel inbetald skatt skall som av som kunna återbetalas. I koncessionsmodellen kan den ekonomiska bördan komma att bäras av koncessionsinnehavaren, inte närmare utredning visar att även ekonomiska om incitament måste tillfogas denna modell. Även här kan verksamhetens omfattning och eventuella budgetpåverkan regleras lämpligt utformade genom villkor. Givet att Sverige håller fast vid riksdagens uttalade mål kan betydande samhällsekonomiska kostnadsbesparingar i ett längre perspektiv överväga de statsfinansiella kostnaderna. På lång sikt skall också framhållas förutsätter dessa modeller att bindande åtaganden görs. Finansieringen övergår då från att som idag ha huvudsakligen biståndskaraktär till att bli betalningen för en tjänst: utslä.ppsreduktion. Om sådana åtaganden inte kommer till stånd faller också incitamenten och eventuellt också finansieringen för dessa modeller bort.

Kapitel 13 251

13 Internationella

betingelser och inriktning

för

gemensamt genomförande

I detta kapitel redovisas tre skilda delar av utredningens uppdrag rörande vår samverkan med andra länder. Inledningsvis uppmärksammas i avsnittet 13.1 vad som sker inom den Europeiska Gemenskapen samt vilken betydelse EESavtalet eller ett svenskt medlemskap får i dessa frågor. Framställningen i avsnitt 13.1.4 bygger delvis på den sk miljökonsekvensutredningens betänkande SOU 1994:7. I avsnittet 13.2 diskuterar vi i korthet möjligheten och lämpligheten av att Sverige söker tillgodoräkna sig utsläppsminskningar i anknytning till biståndsamarbetet med utvecklingsländerna. Avslutningsvis anger vi i avsnittet 13.3 några utgångspunkter och kriterier för vilka länder Sverige bör inrikta gemensamt-genomförande-projekt på.

13.1 Hur ett medlemskap i EUEG påverkar utrymmet för

svensk politik när det gäller gränsöverskridande

luftföroreningar

Miljöpolitiken som inte hade någon framträdande roll i EG:s tidiga historia korn i förgrunden under 1980-talet, inkorporerades i den s.k. enhetsakten 1986 och senare i Maastrichtfördraget år 1992. I början var den främsta drivkraften i EG:s strävanden på området att genom harmonisering av regelverk undanröja handelshinder. Efter hand har emellertid strävandena att höja ambitionsnivån i miljöpolitiken kommit i förgrunden. Kommissionen har sedan åttiotalets slut eftersträvat en ökad samordning mellan energi- och miljöpolitik. Klimatfrågan är naturligtvis central i detta sammanhang. I en s.k. kommunikation till ministerrådet år 1990 pekade kommissionen på behovet av att integrera miljöaspekter i energipolitiken och

252 Kapitel 13

år ägde ett första kombinerat energi- och miljöminsterrådsmöte senare samma Man beslutade då att EG:s totala utsläpp av koldioxid skulle stabiliseras rum. vid 1990 års nivå år 2000. diskussion förts inom EGEU hur målet skall fördelas på Senare har en nationella delmål samt med vilka medel en sådan Stabilisering skall åstadkommas. I frågan bördornas fördelning har en utgångspunkt varit att Irland, om Spanien, Portugal och Grekland skulle särställning och tillåtas öka sina ges en utsläpp för att kunna komma upp till samma ekonomiska nivå som övriga medlemsländer. Samtidigt skulle de andra länderna åta sig mer långtgående målsättningar och reducera sina utsläpp i förhållande till 1990. Denna utgångspunkt är alltjämt kännetecknande för ländernas positioner. Man har emellertid ännu inte fattat något formellt beslut någon inbördes fördelning om av utsläppsförändringar medlemsländerna emellan. Medlemsstaterna har skilda nationella intressen rörande åtagandenas fördelning kan mot bakgrund av energisystemens struktur och som ses sammansättning. I flera fall exempelvis Tyskland, Storbritannien och Spanien är energiförsörjningen till stora delar baserad på inhemsk och subventionerad kolproduktion. Genom att ersätta kol med gas som bränsle främst i elproduktionen kan i dessa länder utan stora kostnader halvera utsläppen man energienhet. För sådana länder kan proportionell reduktion av nationella per en utsläpp acceptabel än för länder med t.ex. större andel vara mer kärnkraftproducerad och därför jämförelsevis högre reduktionskostnader. Det har beräknats att en Stabilisering av hela Gemenskapens utsläpp obunden nationella gränser blir mångdubbelt billigare än en Stabilisering av av vart och ett av de nationella utsläppen för sig.

13. l EG part i klimatkonventionen som

EG är den enda regionala organisation som har ratificerat klimatkonventionen. Innebörden av detta redovisas i konventionens artikel 22.2 och 22.3. Dessa artiklar lyder i officiell svensk översättning:

5 SeBarrett S., Reaching C02-emission limitation agreement for the Community: a implications for equity and cost-effectiveness.

Kapitel 13 253

Varje organisation för regional ekonomisk integration blir part i som konventionen utan att någon av dess medlemsstater är part skall bunden vara av alla förpliktelser under konventionen. Om för sådan organisation en en eller flera av dess medlemsstater är part i konventionen, skall organisationen och dess medlemsstater besluta om sitt respektive ansvar för uppfyllandet av sina förpliktelser under konventionen. I sådana fall skall organisationen och medlemsstaterna inte tillåtas att samtidigt utöva sina rättigheter under konventionen. Organisationer för regional ekonomisk integration skall i sina instrument avseende ratificering, godtagande, godkännande eller anslutning uppge omfattningen av sin behörighet vad gäller de frågor som regleras av konventionen. Dessa organisationer skall också informera depositarien, som i sin tur skall informera varje väsentlig förändring omfattparterna, om av ningen av deras behörighet.

Innebörden av dessa artiklar är att det eftersom alla EG-medlemmar ratificerat konventionen faller det på EG och dess medlemsstater att fördela för ansvar uppfyllandet av sina förpliktelser. Beträffande 22.3 har man för att omfattningen sin behörighet vid uppge av

ratificeringen deklarerat att: Åtagandet att begränsa antropogena

koldioxidutsläpp i enlighet med konventionens fjärde artikel 4.2 skall uppfyllas av Gemenskapen helhet åtgärder Gemenskapen och som genom av dess medlemsstater, inom ramen för sin respektive kompetens. 61 I detta yttrande bekräftar Gemenskapen och dess medlemsstater därtill ånyo målsättningen från ministerrådets beslut 1990 att stabilisera utsläppen år 2000 på 1990 års nivå för Gemenskapen helhet. som Deklarationen hänvisar till respektive parters kompetens.

57 I engelsk version heter det: The European Economic Community andits MembersStatesdeclare that the commitment to limit anthropogenic C02 emissions set out Article 42 of the Convention will be ñilñlled the Community as a whole though action the Community and its Member States,within the respective Competence of each. In this perspective, the Community and its Member Statesreañirm the objectives set out in the Council conclusionsof 29 October 1990, and particular the objective of st oilization of C02 emissions 2000 at 1990 level the Community asa whole. The European Community and its Member States are elaborating coherentstrategy a order to attain this objective.

254 Kapitel 13

Den internationella miljöpolitiken är ett område där kompetensen är delad enligt Maastrichtavtalets artikel 130r 4. Ministerrådet har angivit kriterier för när subsidaritetsprincipen inte är tillämplig. Detta kan gälla vid t.ex. åtgärder mot gränsöverskridande luftföroreningar och andra förhållanden som har internationella aspekter. Detta kriterium är emellertid inte tillräckligt för att etablera exklusiv kompetens för Gemenskapen eftersom nationella åtgärder kan tillfredställande. Av ungefär samma skäl är inte heller EG:s vara stabiliseringsmål i sig tillräcklig grund för att motivera åtgärder på gemenskapsnivå.

Delad kompetens anges i artikel 130 r där det heter:

Inom sina respektive kompetensområden skall Gemenskapen och medlemsstaterna samarbeta med tredje land och med behöriga internationella organisationer. De närmare villkoren för samarbete från Gemenskapens sida kan bli föremål för avtal mellan Gemenskapen och berörda tredje parter; avtalen skall förhandlas fram och ingås enligt artikel 228. Föregående stycke skall inte inverka på medlemsstaternas behörighet att förhandla i internationella organ och att ingå internationella avtal.

Dessa formuleringar jämte domen i det s.k. AETK-målet är grunden for kompetensdelning inom EG i frågor rörande internationella konventioner. Den kommissionen mycket långtgående eller exklusiva befogensenare synes ge heter att företräda medlemsländerna, som kan vidgas utan medlemsstaternas medgivande. AETK-deklarationens vikt har ifrågasatts. Man har bl.a. på grundval att artikel 130 uttryckligen angivit miljöfrågor som ett område där av det råder delad kompetens varför kommissionens befogenheter är begränsade. I praktiken har hittills kompetensen varit delad. Den förhållandevis otydliga kompetensfördelningen fördel för EG och dess medlemsstater. kan vara till Den gör det möjligt sitt agerande till vad situationen fordrar. Ibland att anpassa kan uppträda samlad gemensam aktör och ibland får man större man som en inflytande genom att medlemsstaterna talar var för sig.

53 SeEU, EES och miljön. Betänkande av EG-konsekvensutredningen miljö. SOUl994:7. Bilaga 3 sid 337.

SOU 1994: 140 Kapitel 13 255

13.1.2 EG:s klimatstrategi

I maj 1992 presenterade EG-kommissionen en strategi för att uppnå den beslutade målsättningen genom en kombination av åtgärder, dels insatser inom energiområdet dels skatter. Klimatstrategin kom att omfatta följande inslag.

SAVE ett hushållningsprogram för t.ex. utarbetande standarder - av normer, m.m.

ALTERNER är namnet på EG:s program för introduktion förnybara - av energislag främst biomassa, vindkraft och solvärme.

Kombinerade energi- och koldioxidskatter baserade på kol- och energiinnehåll i fossila bränslen. Även vatten- och kärnkraft har föreslagits komma att skattebelastas.

Ett övergripande övervaknings- och registreringsprogram för koldioxidutsläpp inom EG-ländema.

Efter hand kom strategin att mynna ut i beslut om ramdirektiv vari befogenheter och mål fördes till den nationella nivån samtidigt den som finansiella för beskars. Förslaget till direktiv ramen programmen om en koldioxid-energiskatt innehåller en villkorsbestämmelse innebär att som skatten införs först när andra OECD-länder genomför motsvarande åtgärder. Hittills har EG:s ministerråd inte slutgiltigt tagit ställning till förslaget om koldioxidenergiskatt

EG:s övervakningsystem

Det övervakningssystem som EG-länderna enats om har till syfte att säkra att EG:s målsättning uppnås, att nationella program utformas och utvärderas samt utsläppen registreras och övervakas. Systemet ansluter i huvudsak eller kompletterar den rapportering som förutsätts enligt klimatkonventionen. Det kan observeras att redovisningarna avser bruttoutsläpp utan hänsyn till koldioxidassimilering i biomassa. Genom EES-avtalet har Sverige möjlighet att frivilligt ansluta sig till programmet.

256 Kapitel 13

Utvärdering av nationella insatser

EG-kommissionen har våren 1994 redovisat sin utvärdering av nationell politik enligt övervakningssystemet. Man konstaterar att medlemsstaterna befinner sig i skilda skeden av genomförande. Endast två länder anges nu ha fullständiga program: Danmark och Nederländerna. Utöver dessa har Belgien, Tyskland och Luxemburg åtagit sig att reducera utsläppen. Avsaknaden av kvantifierat mål för Tyskland anges av Kommissionen göra det svårt att bedöma huruvida EG:s mål kan uppnås. Detta bedöms dock som mindre sannolikt.

13. l EG och gemensamt genomförande

EG:s hållning rörande gemensamt genomförande har varit förhållandevis restriktiv men efter hand utvecklats i en alltmer positiv riktning. I ett positionspapper inför INC 9 anger man enighet om att åtgärder med andra parter klassificeras som gemensamt genomförande vilket däremot inte gäller projekt mellan två medlemsstater eftersom åtgärder inom EG räknas som motsvarande nationella. Nu aktuella åtaganden dvs. de som återfinns i artikel 4.2 bör uppfyllas utan tillämpning av gemensamt genomförande. - En betydande och angiven andel av åtgärderna räknade volymmässigt - anser EG skall vidtas på nationellt territorium och inte tillgodoses genom gemensamt genomförande. Dessa bör dock hindra att sådana projekt inleds redan nu, men reduktionerna bör då utgöra nettotillskott till tidigare åtaganden. Gemensamt genomförande bör godkännas av medverkande stater. Under förhandlingarna i Geneve i augusti 1994 har man också ställt sig positiv till en försöksversamhet i linje med den som skisseras i avsnitt 12.4.

Åtgärder inom EG skall, åtminstone enligt EG:s uppfattning, inte

egen betraktas som och omfattas av de kriterier som kommer att utformas och införas för gemensamt genomförande. Ett uppfyllande av EG:s uttalade kvantitativa mål när det gäller utsläppsreduktioner under klimatkonventionen kan emellertid lika fullt exempelvis innebära att vissa länder ges möjlighetutrymme att öka sina utsläpp mot att andra minskar. I det fall medlemsländernas självpåtagna målsättningar är otillräckliga för att tillsammans uppnå EG:s mål måste uppenbarligen någon form av fördelning av åtaganden ske. En förutsättning är då att man inom EG kan fatta beslut om en fördelning av åtaganden och

Kapitel 13 257

styrmedel, vilket sannolikt skulle kräva enhällighet. En sådan fördelning av åtaganden skulle i sin tur kunna ligga till grund för gemensamt genomförandeprojekt mellan länder inom Gemenskapen. Den skulle också kunna vidgas till att omfatta även svenska utsläpp antingen inom ramen för ett eventuellt medlemskap eller med utgångspunkt i den principöverenskommelse som träffats mellan EG och EPTA.

13.1.4 Vilken betydelse får ett EG-medlemskap för Sverige

Ett framtida medlemsskap i EU kommer att få betydelse i flera avseenden för svensk miljöpolitik. Den centrala frågeställningen rör naturligtvis Sveriges möjlighet att föra en miljöpolitik med utgångspunkt i nationella prioriteringar och med en hög ambitionsnivå. En annan viktig aspekt är hur ett medlemsskap påverkar Sveriges agerande i andra internationella organ, t.ex. i klimatkonventionen och förhandlingar för att lösa regionala miljöproblem. Båda frågeställningarna har tidigare berörts i EG-konsekvensutredningen Miljö SOU 1994:7. Innan vi går in på dessa frågor skall vi mycket kortfattat redovisa miljökonsekvensutredningens bedömningar hur ett svenskt medlemskap påverkar utsläppsutvecklingen och möjligheterna att använda här aktuella styrmedel.

Utsläppsutveckling

När det gäller utsläppen gör miljökonsekvensutredningen bedömningen att ett EGEU-medlemskap upphov till ökad ekonomisk tillväxt, i sin tur ger som medför att koldioxidutsläppen blir 2 5 ton högre än i fallet med enbart EES- anslutning. Utredningen arbetade med långtgående förenklingar och redovisade ett osäkerhetsintervall på 20 procent.

Hur påverkas tillämpningen av styrmedel

EG:s klimatstrategi ansluter väl till de energipolitiska i Sverige. programmen Sverige har beslutat att under EES-avtalet snarast möjligt söka deltagande i SAVE, Alterner- och Thermieprogrammen. Skatter och miljöavgzyier. Beslut i skattefrågor kräver enhällighet inom EGEU. Gemensamma regler har införts bara ett fåtal områden.

258 Kapitel 13

EG:s regler lämnar stort utrymme för nationella miljöavgifter samtidigt innebär de att Sverige inte utan EGEU:s medgivande kan införa skilda skattenivåer för olika verksamheter. Miljöavgifter och differentierade skatter kan fastställas med kvalificerad majoritet sk artikel 100a-beslut. Frågan om vilken frihet enskilda genom medlemsländer har att gå längre inom områden som är föremål för gemensam reglering av avgiftsbestämmelsema är svårbedömd. När det gäller koldioxidskatt fortgår diskussionen inom EG alltjämt. Det kan noteras att Sverige är ett av de länder som infört sådana skatter och att den svenska skattenivån ligger väsentligt över de som diskuteras inom EG som utgör miniminivåer. En harmonisering dvs. anpassning nedåt av de svenska skatterna beräknas inte vara förenlig med nuvarande målsättning för utsläppsutvecklingen som riksdagen uttalat. De skattenivåer som är aktuella inom EG är inte heller tillräckliga för att stabilisera EG-ländernas utsläpp och alltså än mindre tillräckliga för att stabilisera svenska utsläpp. vore Regleringar. Ett viktigt direktiv på detta område är det om stora förbränningsanläggningar. Det gäller bl.a. frågan om nivån för obligatoriska utsläppsnormer för stora förbränningsanläggningar baserade på bästa tillgängliga teknik BAT. Detta direktiv, är ett minimidirektiv vi enligt som EES-avtalet är tvingade att följa, skall revideras inom kort 1994-1995. När det gäller koncessionsprövning bedömer Miljökonsekvensutredningen att vi oavsett anslutningsform har stor frihet att själva bestämma villkoren i samband med koncessionsprövning av företag. Sverige bör enligt miljökonsekvensutredningens bedömning ha full frihet att i tillstånden föreskriva villkor beträffande företagens utsläpp av koldioxid.

Hur påverkas våra möjligheter att föra klimatpolitik samt till gemensamt genomförande

Ett utmärkande drag i den svenska klimatpolitiken har varit idén om ett gemensamt europeiskt mål eller bubbla för utsläppen av koldioxid. Denna inriktning betonades starkt i trepartiuppgörelsen 1991 om energipolitiken samt

även i propositionen 1992932179 Åtgärder mot klimatpåverkan m.m.

senare Bakom denna inrikting ligger kraven på att klimatåtgärderna måste utformas på kostnadseffektivt sätt för att få till stånd största möjliga positiva resultat till ett de resurser som kan avsättas. För svensk del är det därför naturligt att söka ett

SOU 1994: l 40 Kapitel 13 259

nära samarbete med andra europeiska länder ovsett frågan om medlemsskap i EU. De diskussioner som nu i fiera år pågått bland medlemsländerna om en gemensam klimatpolitik har visat att detta är ett område där EU-länderna har vitt skilda förutsättningar och ståndpunkter. Man har bl.a. diskuterat en intern kvotering av koldioxidutsläppen inom ramen for en gemensam Stabilisering, hittills utan att ha fattat något beslut. I det fall varken en kvotering av utsläppen eller tillräckligt hög koldioxidskatt kan en etableras kan EG få problem med att uppfylla sitt gemensamma mål. Den ursprungliga målsättningen om en gemensam strategi för att stabilisera koldioxidutsläppen till år 2000 på 1990 års nivå har visat sig svår att genomföra. Bakom detta ligger flera orsaker, t.ex. Storbritanniens motstånd mot en koldioxidenergiskatt på EU-nivå och de allmänt utbredda farhågorna om utslagning av energiintensiv industri liksom vissa länders krav på att övergångsvis bli undantagna från skatten. Den senare ståndpunkten är svår att förena med kravet att klimatpolitiken bör utformas på ett kostnadseffektivt sätt. I takt med att fler och fler undantag och Övergångsbestämmelser tillfogats till förslaget om en gemensam skatt bleknar motivet att använda skatten som ett kostnadseffektivt styrmedel. EG-kommissionen har samtidigt försökt förstärka motivet för en koldioxidskatt att förespråka skatteväxling, dvs genom en att samtidigt minska skatter på arbete och kapital i medlemsländerna. På detta sätt har klimatpolitiken också fått koppling till EU:s sysselsättnings- och en arbetsmarknadspolitik. Den framtida klimatpolitiken inom EU är sålunda till stora delar fortfarande en öppen fråga. En utökning av antalet medlemsländer från 12 till 16 kommer förmodligen att innebära att frågans komplexitet ökar ytterligare, men samtidigt att antalet förespråkare för harmoniserad koldioxidskatt ökar. en Fortfarande återstår dock vad detta kan innebära för frågan helhet. att se som Ju längre ett beslut dröjer politik på klimatområdet om en gemensam mer sannolikt kommer länderna att genomföra en nationell klimatpolitik med huvudsakligen nationella prioriteringar. Sedan klimatkonventionens tillkomst år 1992 har redan stora förändringar skett vad gäller EU-ländernas samlade agerande i klimatfrågan. Den tidigare fokuseringen på åtgärder för att begränsa koldioxidutsläpp finns inte längre kvar. EU har därför på senare tid närmat sig övriga OECD-länder när det gäller synen på att åtgärderna bör omfatta alla växthusgaser.

260 Kapitel 13

Även på gemensamt genomförande har förändrats. Trots att synen Gemenskapen själv drev frågan om möjligheten att sätta upp en gemensamt mål i klimatkonventionen var man inledningsvis mycket negativ till begreppet gemensamt genomförande. Av de uttalande som gjordes på Gemenskapens vägnar sågs gemensamt genomförande för andra länder främst som ett sätt att försvaga kommande åtaganden under konventionen. Svårigheten att förverkliga en gemensam strategi har sannolikt starkt bidragit till att synen på gemensamt genomförande nu radikalt förändrats. Mot bakgrund den fördelning utsläppsreduktioner som hittills av av diskuterats inom EG kan Sverige, enligt miljökonsekvensutredningen, om man inom EG på nytt prövar kvotering, medlem få svårt att förhandla sig en som till nationell kvot som ger utrymme för kärnkraftens avveckling. Behovet av en gemensamt genomförande ökar då åtminstone om kvoten är bindande. Till detta kan sägas att kort sikt till år 2000 bör Sveriges utsläppsutveckling inte utgöra ett problem i detta sammanhang. Härtill kommer att frågan torde komma att påkalla enhälliga beslut, vilket skulle kunna medge visst handlingsutrymme. När det gäller avtal om samarbete med tredje land och behöriga internationella organisationer kan nämligen enhällighet bl.a. krävas för: åtgärder som väsentligt påverkar en medlemsstats val mellan olika energikällor och den allmänna strukturen hos dess energiförsörjning. Se vidare nedan. Formellt förefaller det alltså möjligt att Sverige i sådana förhandlingar skulle kunna kräva enhällighet i rådsbeslut av detta slag med hänvisning till omställningen av energisystemet. Miljökonsekvensutredningen anser att vi vid ett medlemskap kan komma att bli något mera beroende av kommissionens och de enskilda medlemsländernas medgivande om vill tillgripa någon form av gemensamt genomförande än annars även om detta i första hand kan komma att röra frågan om när man skall få utnyttja denna utväg. EGEU är inte alls avvisande till tanken på gemensamt genomförande men förordar liksom andra parter en stegvis introduktion och att villkoren preciseras efter hand. Enligt miljökonsekvensutredningen kan förutsättningarna för gemensamt

genomförande med länder i Östeuropa bedömas något bättre i EES-

vara alternativet och det alternativ där står helt utanför EGEU. Anledningen att vi i de fallen inte är beroende av ett godkännande från EU:s sida. Invändningar kan resas mot denna bedömning. För det första är det inte ostridigt att EG:s godkännande fordras för ett bilateralt avtal av detta slag.

Kapitel 13 261

För det andra minskar naturligtvis våra möjligheter att påverka EG:s hållning till gemensamt genomförande i det fall Sverige står utanför EG högst väsentligt. En positiv inställning i Gemenskapen är enligt vår uppfattning närmast att betrakta som en förutsättning för att gemensamt genomförande med kreditering på sikt skall ha intresse för svenskt vidkommande. I annat fall får man räkna med att förutsättningar för att kreditering kommer att saknas eftersom EG:s inställning får mycket stor betydelse. Därför måste möjligheten att påverka EG:s hållning balanseras mot den risk för eventuella restriktioner eller en återhållsam inställning beträffande gemensamt genomförande som ett svenskt medlemskap eventuellt skulle innebära. Enkelt uttryckt: I det fall EG ställer sig positivt till gemensamt genomförande bör Sverige kunna erhålla godkännande och i det fall EG ställer sig avvisande till gemensamt genomförande kan också dess inställning till kreditering komma att vara återhållsam. I så fall blir gemensamt genomförande av mindre intresse för Sverige. Utfallet är givetvis beroende av hur praxis utvecklas när det gäller kompetensfördelning. Det bör även understrykas att de villkor som EG förespråkar för gemensamt genomförande med avseende på tidpunkt, omfattning m.m. naturligtvis kan komma att påverka handlingsutrymmet och intresset för gemensamt genomförande. För vår del vill vi också understryka att centraleuropeiska länderna söker medlemskap i EG. Om eller när dessa länder blir medlemmar definieras en helt ny situation. Fördelarna med ett gemensamt genomförande eller en bubbla inom det således utvidgade EG framstår som mycket betydande.

Hur EG-medlemskap påverkar vårt handlingsutrymme i internationell klimatoch försurningspolitik

Gemenskapens agerande i internationella förhandlingar regleras i Artikel 130r

4 i Maastrichtfördraget se kapitel 13.1.1. Enligt denna bestämmelse råder

delad kompetens mellan Gemenskapen och medlemsländerna. Var gränsen går mellan Gemenskapens kompetens och medlemsländernas är en komplicerad frågeställning. I praktiken har frågan om kompetensfördelningen lösts från fall till fall i internationella förhandlingar. I vissa sammanhang har Gemenskapen agerat för alla medlemsländerna och i andra har medlemsländerna för .iandlat självständigt.

262 Kapitel 13

Det innebär t.ex. att Gemenskapen kan agera samfállt på de områden där medlemsländerna har samma intressen och positioner oavsett om detta följer av kompetensfördelningsprincipema. I frågor där medlemssländemas ståndpunkter går starkt isär finns det samtidigt rent formella möjligheter för individuella medlemsländer att blockera ett gemensamt uppträdande i internationella förhandlingar enligt artikel 228. Enligt artikel 228 skall rådet bemyndiga kommissionen att förhandla med andra stater eller med internationella organisationer. Beslut skall tas med kvalificerad majoritet, dock med undantaget att beslut måste tas med enighet för att ge kommissionen i uppdrag att förhandla avtal där det krävs enighet för att EU-interna regler om skall kunna antas. Enligt artikel 1305 2 i Maastrichtfördraget krävs enighet för beslut om åtgärder väsentligt påverkar en medlemsstats val mellan som olika energikällor och den allmänna strukturen hos dess energiförsörjning . För åtgärder på miljöområdet som har starka kopplingar till energisektorn torde det svårt att frångå enhälliga beslut om förhandlingsmandat på vara exempelvis klimat- och försurningområdet. Inför slutförhandlingarna om ett nytt svavelprotokoll gav rådet, genom ett beslut i november 1993 dvs. helt i enlighet med artikel 228, kommissionen i uppdrag att på Gemenskapens vägnar delta i förhandlingarna på de områden faller inom Gemenskapens kompetensområde. I praktiken betydde detta som dock inte mer än att kommissionen fanns representerad vid förhandlingarna och att de referenser som i avtalstexten gjordes till EG-direktivet om utsläpp från stora förbränningsanläggningar kunde sakgranskas direkt vid förhandlingsbordet. I alla Övriga förhandlingsfrågor förde resp. EU-land sin egen talan. Den specifika uppläggningen av det nya svavelprotokollet, med differentierade utsläppsreduktioner för vart och ett av de deltagande länderna, förutsatte i sig inte heller någon samlad position från Gemenskapen annat än ett ställningstagande till ländernas utsläppstak innan protokollet summan av slutgiltigt undertecknades. En av förutsättningrna för att överhuvud taget få till stånd en tillämpning av gemensamt genomförande i klimatkonventionen är att Gemenskapen eller åtminstone en majoritet av EU-länderna stöder detta. Som medlem i EU kommer Sverige självfallet att kunna påverka utformningen av en gemensam EU-position i frågan eller om detta visar sig omöjligt- att i konventionen agera tillsammans med de EU-länder som har likartade positioner som Sverige.

Kapitel 13 263

Beträffande nationella åtaganden är det under alla omständigheter rimligt att förmoda att EGEU:s medlemsländer även i fortsättningen kommer att ha sista ordet.

13.2 Att tillgodoräkna sig effekterna av biståndsinsatser

Utredaren bör enligt sina direktiv analysera och bedöma möjligheterna för Sverige att tillgodoräkna sig utsläppsminskningar i anknytning till biståndsamarbetet med utvecklingsländerna Vår tolkning är att utsläppsminskningar i anknytning till biståndsamarbetet beräknade och veriñerbara reduktioner till följd av svenska avser biståndsinsatser. Utsläppsminskningarna kan vara resultat av direkta insatser t ex energieffektivisering eller mer indirekta effekter av t.ex. förbättrad förvaltningskapacitet bidrar till förbättrad hushållning med resurser i som en allmänhet. Mellanformer finns naturligtvis också som har en närmare anknytning till energihushållning eller skogsvård. Sådana projekt kan behöver inte nödvändigtvis vara initierade av men klimat- eller miljöskäl, även detta sannolikt skulle underlätta vid en om eventuellt kommande kreditering.

Bistånd

Dagens svenska miljöbistånd kanaliseras via SIDA uppgår för till totalt ca som 500 miljoner kronor varav insatserna för det särskilda miljöbiståndet uppgår till ca 260 miljoner kronor fördelningen framgår av figur 13.1. Härtill kommer insatser BITS och SwedeCorp. De miljöinriktade delarna i av biståndet har som målsättning att uppfylla det s.k. femte biståndsmålet, framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön, som riksdagen beslutade 1988. De övriga fyra biståndsmâlen anger att biståndet ska om bidra till resurstillväxt, ekonomisk och social utjämning, ekonomisk och politisk självständighet samt en demokratisk samhällsutveckling.

54 Även det s.k. Östbiståndet kan ha visst intressei detta sammanhang men faller utanför ramen for vårt uppdrag. NUTEKzs verksamhet och de resonemangsom redovisasi kapitel 12 äger dock viss tillämplighet

264 Kapitel 13 Figur 13.J Fördelningen av SIDA :s föreslagna insatser på miljöområdet under budgetåret 199394. Metodutveckling. Moderna sektorn Hälsovård Int. organisationer Biologisk mångfald Marin miljö Skog Jordbruk Vatten Naturresurshållning Ensk.0rganisationer Utbildn. information Miljöplanering

Miljoner kronor Från den biståndsverksamhet med miljöinriktning som hittills bedrivits finns erfarenhet med anknytning till växthusproblematiken, främst beträffande skogsplantering och elproduktion. Internationellt har diskussionen angående gemensamt genomförande i långt högre grad än i Sverige kretsat kring skogsvård, skogsplantering mm. Sverige kan med sina stora kunskaper på detta område bidra till ökad koldioxidassimilation. en Den hittillsvarande verksamheten visar att det är möjligt att uppnå resultat, inte är obetydliga i förhållande till effekterna av inhemska åtgärder när det som gäller koldioxidreduktion. Skogsplantering ett inslag i biståndsamarbetet inleddes under 1960som talet. Sedan dess har verksamheten både hunnit inriktas på brännvedsbristen

Kapitel 13 265

och senare under l980talet på åtgärder mot avskogningen och skövlingen av främst regnskog i utvecklingsländerna. Betydande svårigheter föreligger när det gäller att bedöma såväl faktisk som framtida koldioxidassimilation i skogsprojekt. Resultaten av bland annat amerikanska och nederländska projekt antyder att kostnaderna för att förstärka koldioxidassimilationen i biomassa kan vara relativt låga i utvecklingsländer. Planteringsprojekt inom för den ramen svenska biståndsverksamheten tyder dock på betydligt högre kostnader. Studier visar att det snarare är regel än undantag att officiell statlig statistik överskattar både areal och tillväxt hos planteringar. l fall där det finns material för jämförelser ligger ofta tillväxten under 50 % vad den sägs ska av som vara. Avvikelserna anges bero på att statistiken i vissa fall baseras på planer och inte faktiska planteringar och i andra fall att lokalbefolkningen inte engagerats i

projekten för att sköta planteringarna. Äganderättsfrågor kan också innebära

problem. Möjligheter och svårigheter att bedöma klimatverkningarna andra slag av av insatser har diskuterats ovan i kapitel För att erhålla en bild av biståndsinsatsernas miljökonsekvenser genomför SIDA miljökonsekvensbeskrivningar av olika projekt. Miljöprofiler utformas också för varje biståndsland. Mot bakgrund av att behovet av projekt reducerar utsläpp eller ökar som bindningen av klimatpåverkande kan komma att förstärkas bör gaser miljökonsekvensbeskrivningar innehålla information möjligheter om att reducera och motverka effekterna av växthusgaserna. I vissa fall skulle det kunna tänkas att mätningar och beräkningar genomfördes i enlighet med tänkbara eller fastställda kriterier för gemensamt genomförande. Sådana beräkningar är värdefulla för att bedöma hur gemensamt genomförande kan komma att utvecklas. Regeringen att utfärda särskilda riktlinjer hur avser om klimataspekterna skall beaktas i det svenska biståndet.

Klimatkonventionen och biståndet

Frågan om ett svenskt tillgodoräknande biståndsinsatser sönderfaller i två av delfrågor. Vilka är de formella möjligheterna att tillgodoräkna sig insatser i utvecklingsländerna Är det lämpligt göra detta att

266 Kapitel 13

Konventionen anger inte någon form för kreditering men förefaller emellertid inte heller sätta några formella hinder i vägen för ett sådant förfarande. Flera länder har i den internationella diskussionen framhållit att de resurser som kommer att kanaliseras via gemensamt genomförande skall vara additionella dvs utgöra nettotillskott till resursöverföringen till utvecklingsländerna. Även Sverige har uttryckt sådan uppfattning. en När det gäller bistånd med miljöinriktning intar våra bidrag till GEF en särställning:

de är ett åtagande enligt klimatkonventionen de är multilaterala de inriktas delvis på projekt mot klimatförändringar som skulle kunna bli aktuella för gemensamt genomförande och uppvisar alltså likartade åtgärdskostnader, implementerings- och mätproblem.

Det kan därför vara intresse att se närmare på GEF:s roll kontra en av utvecklad och kanske omfattande internationell gemensamt genomförandeprojektverksamhet. Industriländerna skall via GEF bl.a. täcka utvecklingsländers tillkommande kostnader för att genomföra projekt bidrar till att minska växthuseffekten. som Detta skall ske genom gåvor eller på sk koncessionella villkor. Vad som skall med tillkommande kostnad är föremål för diskussion inom bl.a. INC. avses Det är uppenbart att de kriterier som kommer att tillämpas inom GEF inte på lång sikt bör avvika från dem som tillämpas på för gemensamt genomförande. I ett längre perspektiv får man nämligen antagligen räkna med att resursflödet och avvägningen mellan påfyllnad av GEF eller insatser via gemensamt genomförande kan komma att betingas av effektivitetsöverväganden. För givarländerna torde reduktionseffekten per insatt krona bli ett betydelsefullt kriterium för insatsernas fördelning. Från global kostnadseffektivitetssynpunkt är det därför av stor vikt att insatserna för mätning kontroll mm. blir likformiga för de båda alternativa resursöverföringssystemen.

Kapitel 13 267

Bör Sverige tillgodoräkna sig sänkökande eller utsläppsminskande effekter av bistånd

I ett mer strikt krediteringssystem förefaller det problematiskt att tillgodo mer räkna sig biståndsinsatser somju då upphör just bistånd: detta gäller i att vara synnerhet om mottagarlandet har ett kvantitativt åtagande. Möjligen kunde en partiell kreditering dvs att man delar på utsläppsminskningen länderna emellan vara en framkomlig väg. I klimatkonventionen finns ett finansiellt åtagande att hjälpa utvecklingsländer och även östländer att uppfylla sina åtaganden. Dessa åtaganden är dock i första hand ett hand ett medel att få utvecklingsländerna att delta i konventionen. En slutsats torde vara att det nu aktuella biståndet även det ökad om ges en klimatinriktning knappast kan läggas till grund för svenska tillgodohavanden att kvitta mot utsläppsökningar eftersom biståndet främst är motiverat andra av skäl och rimligen bör betraktas tillhörigt referensalternativet. Dessa som insatser utgör alltså inte tillskott till åtgärder mot växthuseffekten. Härtill kommer kanske att tilltron till gemensamt genomförande ett effektivt och som rättvist instrument skulle kunna minska bland utvecklingsländerna biståndet om blev grund för tillgodoräknande mot ökade svenska utsläpp växthusgaser. av På längre sikt eller om separat redovisning blir aktuell kan överväga man om inte delar av biståndsbudgeten kan överföras till klimatinriktade åtgärder i utvecklingsländerna, som har sådana egenskaper att de även uppfyller övriga biståndsmål.

13.3 Vilka länder skall Sverige inrikta sig på

Gemensamt genomförande kan i en inledande fas komma att bli tämligen av begränsad omfattning. Mot denna bakgrund samt att ett viktigt syfte är att vinna erfarenheter för framtiden kan man överväga att inrikta projekten på olika typer av insatser i flera länder. I det löpande programmet ingår nu Ryssland, Polen, Estland, Lettland och Litauen. I det fall att en fortsatt verksamhet skulle förutsätta bilaterala statliga avtal kan motpartens villighet att ingå sådana avtal utgöra begränsande faktor. en Nödvändigheten av sådana bilaterala överenskommelser är ett ofta återkommande argument i den internationella debatten kring gemensamt genomförande och är även en förutsättning i de modeller redovisas i som utredningen för svensk tillämpning. Detta krav kan inledningsvis utgöra en

268 Kapitel 13

anledning att inrikta sig på ett fåtal länder eftersom den administrativa överbyggnaden till projekten annars kan bli onödigt stor i förhållande till projektens omfattning. En utgångspunkt är då att inrikta sig på länder med vilka Sverige har investeringsskyddsavtal. De länder som nu är mottagarländer är i många avseenden lämpliga för svenskt gemensamt genomförande: De är geografiskt närbelägna och har en kulturell samhörighet med oss. De uppvisar vidare låga reduktionkostnader vilket är den avgörande förutsättningen för att gemensamt genomförande skallvara intressant. Potentialen för fortsatta insatser är stor men inte obegränsad. Utrymmet för utsläppsreducerande åtgärder till kostnader under 10 örekg koldioxid kan uppskattas till ca 10 miljoner ton i Baltikum, huvudsakligen i Estland, och omkring 100 miljoner ton i Ryssland. De nuvarande mottagarländerna uppvisar vidare med Sverige delvis klimatiska förhållanden, vilket i detta sammanhang innebär att gemensamma uppvärmningsbehoven är likartade. Dessa länder har således väl utbyggda

fjärrvärmenät och även betydande biobränslepotential. Åtgärdsbehovet är

en en stort inom uppvärmnings- och bostadsektorema inom vilka områden svenska företag har stor erfarenhet och kan erbjuda konkurrenskraftiga tekniska lösningar. Bristande förutsättningar utgör naturligtvis otillräcklig institutionell kapacitet och föga utvecklade marknadsekonomier. Dessa brister är betydande hinder för genomförandet av tillförlitliga utvärderingar och kalkyler.

Insatser i länderna runt Östersjön har utöver koldioxidreducerande effekter

också betydelse för utsläppen av försurande gaser. Från denna utgångspunkt och i beaktande av nedfallsfördelningen i Sverige är länderna söder om

Östersjön viktigare än de i öst.

Det mervärde en reduktion av svavelutsläppen innebär för vissa som koldioxidutsläppsreducerande åtgärder är dock begränsat och kanske i första hand intressant om flera västländer går samman för att genomföra åtgärder i t.ex. Polen. Även från institutionella utgångspunkter och förekomsten kapabla av motparter på den administrativa sidan kan särskilt Polen och Tjeckien och i andra hand Baltikum komma i fråga.

Kapitel 13 269

Dessa länder är också de som kommit längst i anpassningen till en marknadsekonomi och internationellt orienterade bränslepriser, vilka är viktiga kriterier i detta sammanhang. En vägledning beträffande urval länder utanför denna krets kan av vara en fokusering på länder med vilka Sverige har fungerande investeringsskyddsavtal då kan kompletteras. Även länder med vilka Sverige har bedrivit som ett framgångsrikt biståndsarbete skulle kunna komma ifråga. Av särskilt intresse är projekt för beskogning och skogsvård. På dessa områden har Sverige stor erfarenhet. Konventionen om biologiskt mångfald och uttalandet skogen om bör då beaktas. Man skulle kanske då komma att rikta sig till länder utanför Annex-1-gruppen och ett bilateralt statligt avtal skulle då kunna kompliceras av att mottagarlandet skulle tveka att ikläda sig någon form kvantitativa av åtaganden. Icke desto mindre bör man i ett försöksstadium söka vinna erfarenheter även gemensamt genomförande utanför Annex l-kretsen av men villkoren kan då behöva göras mindre strikta utan att för den skull efter på ge kraven på kontrollerbarhet. Om gemensamt genomförande i någon form skall bli ett betydelsefullt element i svensk klimatpolitik så måste horisonten efter hand vidgas, eftersom potentialen i t.ex. Baltikum är begränsad. Detta betyder inte att vi frångår principen om att kvantitativa åtaganden bör ett villkor för vara gemensamt genomförande. I en försöksfas behöver vi utveckla erfarenheter från skilda länderkategorier genom enstaka projekt. Det bör då uttalas att inga anspråk på kreditering görs från svensk sida.

13.4 Slutsatser i sammanfattning

EGzs klimatstrategi behöver utvecklas och medlemsländerna verkställa planerade åtgärder för att Gemenskapens mål skall kunna upnås. EG att anser den politik som hittills beslutats inte är tillräcklig för att Gemenskapens mål en Stabilisering av utsläppen år 2000 skall uppnås att gemensamt - men genomförande inte bör tilllämpas på nuvarande åtaganden enligt klimatkonventionen. I övrigt intar man en positiv hållning till gemensamt genomförande och stöder tanken på forsöksfas. en Gränserna mellan EG:s och medlemsländernas kompetens när det gäller internationella miljöavtal är inte oomtvistade, EG ingår part i svavel- och som klimatkonventionema. I praktiken har hittills tillämpat delad kompetens man en

270 Kapitel 13

från fall till fall fomulerar förhandlingspositioner. I Maastrichtavtalet där man att internationella miljöavtal kan falla under Gemenskapens befogenheter anges beslut fattas med kvalificerad majoritet. För frågor som rör åtgärder som om väsentligt påverkar medlemsstats val mellan olika energikällor och den en allmänna strukturen hos dess energiförsörjning kan enhälliga beslut påkallas. En rimlig bedömning är därför att EG-medlemskap inte i sig behöver försvåra motsättningen mellan mål reducerade koldioxidutsläpp och en kårnkraftsom avveckling. Svenskt bistånd utgörs till betydande del av projekt som berör en klimatfrågan. Främst är det fråga om skogsprojekt där Sverige har stor erfarenhet. I de miljökonsekvensanalyser som SIDA utför för sina projekt bör utsläppskalkyler ingå ett led i kunskapsuppbyggnaden och ett tillskott till som underlag för framtida klimatprojekt. Vi anser att Sverige inte bör tillgodoräkna sig effekter av utvecklingsbiståndet i klimatsammanhang. På längre sikt kan överväga att om inte man biståndet delvis i högre grad kan inriktas på åtgärder mot klimatförändringar som uppfyller övriga biståndsmål. Vi anser att Sverige till att börja med bör inrikta projektverksamhet på länder med förutsättningar för gemensamt genomförande; t.ex. länder som har institutionell kapacitet och där vårt speciella kunnande på energiområdet kan tagas tillvara; kostnaderna bör naturligtvis vara låga och ett annat kriterium prissättning energi som är inriktad på avveckling av missriktade vara en av subventioner och anpassning till världsmarknadsnivå. I första hand betyder en

detta att länder söder och öster Östersjön är fortsatt aktuella. Potentialen i

om obegränsad. Försöksprojekt kan även drivas med dessa länder är stor men länder utanför Annex-l-kretsen. Företrädesvis bör då svenska biståndsländer eller länder med vilka Sverige med framgång bedriver bistånd inom t.ex skogssektorn komma ifråga.

Kapitel 14 271

14 Slutsatser och

förslag

I detta kapitel sammanställer våra slutsatser och förslag. Utredningens huvuduppgift är att lämna förslag till hur Sverige tillsammans med andra länder skall kunna uppfylla sina åtaganden enligt klimatkonventionen och andra miljökonventioner. Våra direkta förslag återfinns sammanfattade i punktform i avsnitt 14.7. Utredningen har inriktats på att på åtgärder mot växthusgaser, främst se

koldioxid, och i viss mån svavelföroreningar. Åtgärder mot dessa utsläpp är

från ekonomiska respektive miljömässiga utgångspunkter de viktigaste från svenskt perspektiv. Sverige har de senaste decennierna reducerat utsläppen av dessa gaser med 40 respektive 80 procent. Våra slutsatser rör dels möjligheter för gemensamt genomförande i allmänhet och dels tillämpning for svensk en del. Förslagen berör dels vår hållning i internationellt samarbete, dels vad som kan och bör göras inom landet.

14.1 Internationellt samarbete

Sverige har på många områden inom miljöpolitiken haft rollen av föregångare och detta är ambitionen även på klimatområdet. Eftersom våra utsläpp totalt sett har endast marginell effekt på klimatet kan våra insatser bl.a. bestå i att verka för effektiva styrmedel samt att i ändamålsenlig arbetsfördelning i den en internationella forskningsvärlden utveckla tekniska och ekonomiskt hållbara alternativ till de fossila bränslen idag för huvudparten världens som svarar av energiförsörjning. Här har de svenska erfarenheterna från de energipolitiska satsningarna stor betydelse. Tekniska lösningar och metoder för att ändra inriktningen till en ökad användning icke fossila energislag kan utnyttjas i av ett internationellt samarbete.

272 Kapitel 14

Alla svenska insatser inom klimatomrâdet ska bedömas till sina effekter på det internationella regelverket och de internationella åtagandma. De svenska direkta effekterna på utsläppen av klimatgasema är av sekundär betydelse. När det gäller reduktion av utsläpp av koldioxid avviker den svenska utvecklingen från genomsnittet inom OECD som framgår av figur 14.1

Figur 14.1 Utsldppsutvecklingjör koldioxid i Sverige ochför OECD-länderna. Index 1970 100 160% 140%-- 120%-

S096-- """""""""""""""" - 60%- 4095-- -oizcn - - - Sverige 20%k 0% . u . . . 1970 1980 1985 1990 1995 2000 2005

Källor IEA, World Energy Outlook, Paris 1993 och NUTEK 1993 och OECD Environmental Data 1993.

Den genomsnittliga utvecklingen inom OECD-området för utsläppen uppvisar minskande ökningstakt under de senaste decennierna och stabiliserades en under 1980-talet. Utsläppen förutsätts dock enligt prognosen fortsätta att öka om inte motåtgärder vidtas. I kontrast till denna bild har de svenska utsläppen minskat kraftigt sedan sjuttiotalet beräknas, under förutsättning av att inga ytterligare åtgärder men vidtas, komma att öka igen när kämkraftsavvecklingen inleds. Sverige har förhållandevis låga utsläpp capita som dock är åtminstone sex gånger så per öka höga som utvecklingsländernas -och per BNP-enhet. Utsläppen väntas kraftigt under de kommande decennierna. För svensk del skulle utsläppsreduktionsåtaganden som knöts till BNP eller antal innevånare under dessa förutsättningar innebära växande ekonomiska åtaganden.

Kapitel 14 273

Om inte ytterligare motåtgärder sätts in skulle dagens utsläppsvolymer nästan fördubblas inom en tjugoårsperiod. Vår ländervisa genomgång av miljö- och klimatpolitik visar att Sverige ligger väl framme, särskilt när det gäller åtgärder som har genomförts. Den svenska målformuleringen att en nationell strategi bör att vara koldioxidutsläppen från fossila bränslen stabiliseras i enlighet med klimatkonventionen till 1990 års nivå år 2000, för att därefter minska ter sig i perspektiv av figur 14.1 ambitiös. Vår översikt av aktuella klimatpolitiska strävanden i industri- och östländer pekar på att man i flertalet fall har givit uttryck för ambitiösa mål medan de medel som anvisats i många fall är otillräckliga. Stor vikt läggs på att genom frivilliga avtal, information och regleringar åstadkomma minskningar av utsläppen. Koldioxidskatter förekommer endast i några enstaka fall och system med överlåtbara utsläppsrätter inte alls. Det kan konstateras att industriländerna är positiva till att möjligheterna till gemensamt genomförande bör främjas men att diskussion pågår när det gäller takt och kriterier. Utvecklingsländerna intar en avvaktande hållning till gemensamt genomförande och har i allmänhet betonat behoven resursöverföring och av utrymme för ekonomisk utveckling.

14.2 Betingelser för gemensamt genomförande

Den bild av utsläppsutvecklingen i figuren 14.1 antyder att som ges ovan intresset för gemensamt genomförande som ett inslag i svensk klimatpolitik kan bli stort framöver. Utöver utsläppsutvecklingen betingas detta intresse främst av två faktorer skillnader i åtgärdskostnader länderna emellan och förekomsten bindande kvantitativa åtaganden. av - - Kostnadsskillnaderna måste tillräckligt stora för att kunna motivera att vara åtgärder görs utomlands i stället för på hemmaplan. Bindande åtaganden i utsläppsreduktionstermer är en förutsättning för att något skall ske utöver vad som kan åstadkommas genom frivilliga insatser och bistånd. Om åtaganden inte direkt i resurstermer utan i kvantitativa former anges utsläppsmål behövs det en drivkraft för gemensamma insatser, nämligen nationell kreditering. En sådan kreditering för gemensamt genomförande kan tänkas bli tillämpad antingen det nationella eller det internationella planet.

274 Kapitel 14

14.2.1 Kostnader

Gemensamt genomförande är en mekanism för ökad kostnadseffektivitet, dvs skall få möjliga sänkökande för att man för varje given insatt krona största eller utsläppsminskande effekt. Begreppet kostnader och kostnadseffektivitet är därför centrala begrepp för gemensamt genomförande. Betydande skillnader föreligger beträffande vad olika åtgärder i skilda länder kostar och därför om verksamhetens lämpliga inriktning och omfattning. Beräkningar visar dock att stora belopp kan sparas genom omfördelning av resurser och insatser. En aktuell rapport som utarbetats för FN:s miljöprogram UNEP visar t.ex. att det i Kina finns en mycket stor potential för förbättring av pannor innebärande en ackumulerad reduktion utsläppen med miljard ton till en kostnad under 6 öre per kg av en koldioxid. Särskilt om skogsplantering tas med som ett alternativ är åtgärdskostnaderna i utvecklingsländerna mycket låga. För sådana projekt kan aktuella kostnadsuppskattningar mångdubblas utan att detta ändrar rangordningen mellan projekt vad gäller kostnadseffektivitet. Det är emellertid viktigt att i det fall sådana projekt aktualiseras stor hänsyn tas till lokala förhållanden och alternativt utnyttjande av arealer för jordbruk eller boskapsskötsel. För skogsprojekt gäller det också att tillgodose de krav som bevarandet av biologiskt mångfald ställer. I de fall gemensamt genomförande innebär att annars tillspillogiven urskog bevaras kan effekten av gemensamt genomförande bli positiv. Kostnadsuppskattningar är i hög grad beroende av metoden som nyttjas, vilket förklarar en del av de skilda uppfattningar som kommit till uttryck när det gäller utrymmet för gemensamt genomförande. Varje kostnadsuppskattning är förenad med brister och varje modell utgår med nödvändighet från förenklande antaganden. Kostnadsuppskattningar kan allmänt sett befaras underskatta den resursâtgång år förenad med anpassningar till ändrade som förhållanden i verkligheten. En utfasning av fossila bränslen från världens energiförsörjning med bibehållen ekonomisk tillväxt för de rika och fattiga länderna framstår som en krävande uppgift och de beräkningar som nu görs kan endast ungefär ange hur stora insatser som kan komma att behövas. Makroekonomiska modeller kan ge vägledning för politikens inriktning och grova bedömningar av de samhällsekonomiska kostnader som är förenade med överordnade vägval. För gemensamt genomförande är dock kostnader på

Kapitel 14 275

projektnivå de som främst skall användas i jämförelse mellan länderna. De en projekterfarenheter som vi redovisade i det föregående uppvisar även de mycket stor spännvidd för kostnader för insatser i skilda länder, betingade av olika beräkningsmetoder, diskonteringsatser och andra förutsättningar. En viktig fråga, när det gäller reduktionskostnader, är bristande anpassning till världsmarknadspriser på energi. Den subventionerade prissättning förekommer i utvecklingsländer och som även Kina och Ryssland skulle om den upphörde verksamt bidra till en omfattande reduktion av utsläppen. En beräkning att avskaffade anger subventioner skulle innebära en utsläppsminskning på 10%. För industriländerna skulle det t.o.m. löna sig att betala för ett sådant avskaffande av subventionerM Sådan insatser ter sig dock tvivelaktiga från gemensamtgenomförande-synpunkt om de skulle innebära att anspråk på kreditering gjordes for dem. Kostnaderna för åtgärder i Sverige har beräknats med utgångspunkt dels i olika modeller, dels på projektnivå inom energisektorn, dvs konvertering av befintliga anläggningar eller uppbyggnad anläggningar drivna vind av nya av eller biobränslen. En övergång till biobränsle i befintliga anläggningar ger en merkostnad på ca 20-40 örekg koldioxid beroende av vilka investeringar som behöver göras. För nya anläggningar blir merkostnaden högre 40-70 örekg koldioxid. Sammanfattningsvis kan vi dra slutsatsen att det kostnadsmässigt finns en betydande potential för gemensamt genomförande med svenskt deltagande, bl.a. om man ser på svenska åtgärder inom kraftsektorn i första hand är som den som blir aktuell. En slutsats är att betydande effektivitetsvinster kan annan uppnås genom avveckling av subventioner.

l4.2.2 Kvantitativa åtaganden

En effektiv internationell klimatpolitik behöver varken förenad med vara internationella eller nationella kvantitativa åtaganden. En likformig beskattning av utsläpp ger t.ex. en kostnadseffektiv och decentraliserad anpassning av utsläppen vars fördelning på länder återspeglar kostnadsskillnader snarare än

65 För det s.k. ILUMEX-projektet i Mexico anges Lex. en variationsvidd mellan och 0 25 öre per koldioxid 56 Se appendix till kapitel

276 Kapitel 14

nationella delmål. Om parternas åtaganden anges i kvantitativa termer kan gemensamt genomförande vara en väg till ökad effektivitet och därmed en mer uthållig klimatpolitik. Gemensamt genomförande har som förutsättning att det skall var möjligt att fördela vinsten åtgärderna räknat i utsläppstermer för att någon kreditering av skall kunna ske. En kreditering i sin tur förutsätter någon form av kvantifierat åtagande. Krediteringen uppnådda reduktioner utomlands att räknas av mot av egna ökningar av utsläpp är drivkraften i ett sådant system. Konventionens nu gällande målsättning är inte bindande för något enskilt land. I det fall de nuvarande åtagandena befinns otillräckliga kan och mer bindande mål vara nya formuleras. Hur en sådan målformulering görs har stor betydelse för de svenska åtgärdernas omfattning och fördelning. En kreditering kan i ett Första stadium komma att byggas upp på nationell nivå. I proportion till dess ekonomiska värde växer incitamentet till fusk och överdrift och därför också behovet av ett utvecklat regelverk för tillsyn och kontroll.

14.2.3 Allvarliga tillämpningsproblem

I princip förutsätts vid gemensamt genomförande att man har kännedom om hur utvecklingen skulle gestalta sig utan projektet med avseende på utsläppsutvecklingen. Reduktionseffekten måste alltså bedömas i jämförelse med en referensbana som anger vad som skulle skett med utsläppsutvecklingen om projektet inte genomfördes. Sådana referensscenarier måste med nödvändighet bli hypotetiska. svårigheterna att ange ett kontrollerbart mått på vad då utsläppsminskningen faktiskt blir är uppenbara liksom incitamentet till överdrifter. Genom att ha en stor utsläppsutveckling i referensscenariet får ett land tillgång till ett stort reduktionsutrymme som kan tas i anspråk till låga kostnader. Genom att avstå från att avverka en skog som över huvud taget inte varit aktuell för avverkning referensfallet kan mottagaren tillskansa sig resurser och investeraren ges utrymme för utsläppsökning. Det allvarliga problem som här tillkommer är att inte bara den ena utan båda parter har incitament att överdriva eller t.0.m. fingera utsläppsreduktionen. Båda parter har alltså sammanfallande intresse av att rapportera stora utsläppsminskningar, vilket naturligtvis ökar kontrollproblemen. För andra

Kapitel 14 277

styrmedel t.ex. utsläppsrätter uppstår en ömsesidig kontroll mellan köpare och säljare som har motsatta intressen i transaktionen. En annan fråga är s.k. läckage, dvs. att olja eller kol som genom effektivisering av t.ex. ett kraftverk blir över i stället via marknaden kommer att få avsättning på något annat håll i världen och därför upphov ge till utsläpp där i stället. Beroende på hur marknaden reagerar på sådana efterfrågeförändringar erhålls större eller mindre motriktade effekter på utsläppen. I allmänhet kan de dock betraktas som mindre betydelsefulla åtminstone om projekten är marginella. De skiljer sig inte i princip från prisoch inkomsteffekter av t.ex. inhemska reduktioner i Sverige.

14.3 Riktlinjer och principer för gemensamt genomförande

Problemen med referensbana och läckage är viktiga invändningar mot ett icke kontrollerat utnyttjande eller bruk gemensamt genomförande. I motsats till av vad som är fallet med utsläppsrätter och skatter relaterar gemensamt genomförande inte till de faktiska utsläppens utveckling utan till tänkt en minskning jämfört med det hypotetiska referensfallet. Det är denna tänkta minskning som läggs till grund för kreditering och därmed öppnas möjligheter för överdrifter och dubbelräkningar. En tillämpning av gemensamt genomförande blir därför betingad av kontrollmöjligheterna. Fastställandet av nationella utsläppsmål kan i den mån de betraktas bindande underlätta som kontrollen och även innebära ett första steg mot ett system med utsläppsrätter. Inför första partskonferensen skall viktiga allmänna principer för en tillämpning gemensamt genomförande formuleras för att det av gemensamma genomförandet skall leda till avsedda resultat och bidra till att minska växthuseffekten. Viktiga principer som bör främjas är enligt vår uppfattning: Att gemensamt genomförande är en del av konventionen. -

Att gemensamt genomförande i första hand inriktas på länder med uttalad kvantitativ målsättning att begränsa sina utsläpp och vilkas ekonomier utvecklas i riktning mot en marknadsekonomisk prissättning på energi.

278 Kapitel 14

Gemensamt genomförande i länder med kvantifierade åtaganden har över lag väsentligt större utsikter att fungera än i länder som saknar sådana begränsningar. Denna slutsats vilar på att åtagandena är bindande. En uttalad kvantitativ målsättning är således en viktig förutsättning för gemensamt genomförande. Tillhörighet till Annex-1-gruppen är nu varken ett nödvändigt eller tillräckligt kriterium för att sådana nationella utfästelser angående utsläppsutveckling skall föreligga eller infrias. Att någon formell volymmässig begränsning av omfattningen av gemensamt genomförande inte bör ske. I ett inledande skede kommer verksamheten i vilket fall som helst att vara begränsad. I ett senare skede får erfarenheterna bestämma. Att gemensamt genomförande bör kunna ske på såväl nationell nivå som på företagsnivå, dvs. inte enbart inriktas på enskilda projekt utan också kunna ske i form av bilaterala nationella avtal om utsläppreducerande åtgärder under ett gemensamt tak. Att insatserna inte skall motverka andra miljömål och dessutom positivt bidra till andra utvecklingsmål för värdlandet. Att kreditering skall vara tidsbegränsad. - Att prioritera utsläppsbegränsande åtgärder och dela på kostnader och vinster w av verksamheten enligt parternas egna överenskommelser.

Rättvisa och utveckling

Vår uppfattning är att ingen egentlig motsättning föreligger mellan gemensamt genomförande klimatpolitik. Gemensamt genomförande kan bli och en rättvis ett ytterligare instrument för en resursöverföring från industriländer till utvecklingsländer och bidra till ökad rättvisa. En öppen redovisning samt kriterier för social utveckling på det lokala planet bör verksamt kunna undanröja de problem som bristande jämlikhet, övermakt eller informationsövertag kan vâlla. Rättviseaspekten rör i första hand vem som skall bekosta åtgärder, inte var de bör genomföras. Rättviseaspekten kan uppfattas olika beroende på om man betraktar gemensamt genomförande av länder som redan har gjort mycket på hemmaplan eller länder som ännu inte vidtagit några betydelsefulla åtgärder mot klimatförändringar inom sina gränser. Även kontrollen att det faktisk är av fråga om nettominskningar av utsläppen kan påverka trovärdigheten och

SOU 1994: 140 Kapitel 14 279

därmed synen på vad är rättvist. För att gemensamt genomförande skall som vara effektivt och därmed befodra rättvisa fordras det inte kan smita att man undan med fiktiva utsläppsminskningar.

Teknisk utveckling

Gemensamt genomförande kan bidra till en omfattande teknikspridning som enligt vår bedömning mer än väl motverkar effekterna på världens koldioxidutsläpp av ett eventuellt minskat omvandlingstryck i Sverige. Teknikutveckling och forskning är viktiga komponenter i svensk klimatstrategi och bör i första hand stimuleras med de riktade insatser vi i dag har.

Gemensamt genomförande kontra insatser i Sverige.

Det är enligt vår uppfattning inte önskvärt eller motiverat att fastställa att någon viss andel av insatserna bör ske inom investerarlandet, eller att introducera dubbla åtaganden innanför och utanför landets gränser. I så fall måste hänsyn tas till utgångsläget på hemmaplan. Omfattningen nödvändiga av åtgärder på hemmaplan bör ses i skenet av vad man har gjort t.ex. uttryckt i termer av utsläppcapita eller reduktion BNP-enhet under förfluten tid och per kostnaderna för att vidta ytterligare åtgärder. Från ett renodlat effektivitetsperspektiv bör Sveriges bidrag till den globala klimatpolitiska satsningen ske där det ger störst effekt. Politiken kan därför komma att inriktas på åtgärder utanför landets gränser. Mot bakgrund av de under detta decennium gällande målsättningarna och även trovärdighetsaspekter kan det dock ifrågasättas om inte merparten åtgärderna kommer att genomföras på av hemmaplan. Under förhandlingarna med att förbereda det första partsmötet har framkommit förslag som förordar att först skall nå 1990 års nivå och först man därefter kunna åberopa gemensamt genomförande. Sådana ansatser är mot bakgrund av svenska vidtagna reduktioner att föredra även de med förutsedda förhållanden på energi- och om nu klimatpolitiska fältet fram till sekelskiftet inte torde utgöra någon allvarlig inskränkning. Som framgår av diagrammet nedan kan dock kostnaderna öka snabbt efter sekelskiftet. Utrymmet för gemensamt genomförande är betingat av flera förhållanden; bl.a. riksdagens målsättning i klimatfrågan, ekonomisk tillväxttakt, kärnkraftens framtida utveckling och möjligheterna att importera fossilfri el. I det fall det nuvarande klimatpolitiska målet upprätthålls uppkommer inom de närmaste lO 15 åren ett reduktionsbehov på kanske - upp

280 Kapitel 14

till 10 miljoner ton dvs, motsvarande sjättedel dagens svenska utsläpp en av enligt NUTEK:s prognos. En avveckling av kärnkraften förändrar bilden drastiskt vilket framgår av redovisningen i figur 14.2. Räkneexemplet i figur 14.2 bygger på att en kärnkraftsavveckling inleds och att målet är att stabilisera utsläppen på 1990 års nivå. Den heldragna kurvan utgår från en kostnadsskillnad mellan Sverige och utlandet motsvarande 40 öre per kg koldioxid. Den streckade kurvan baseras på kostnadsskillnad på 25 öre per en kg koldioxid.

Figur 14.2 Potentiell kostnadsbesparingvid gemensamt genomförandeför att uppnå stabilisering till I 990 års utsläppsvolym Miljarder kronor 40

30 --

10-

Det bör betonas att exemplet bl.a. bygger på dagens energikoldioxidskatter och enkla förutsättningar beträffande kostnadsutvecklingen. Notera också att utgångspunkten för potentialberäkningen är Stabilisering av utsläppen, netto efter avdrag, till 1990 års nivå och alltså inte en reduktion under denna. S Faktorer som kan påverka denna potential för gemensamt genomförande är utbud projekt, transaktions- och kontrollkostnader samt konkurrens från av andra länder. Modellkalkyler pekar dock på att åtgärdskostnader i andra industriländer beräknas bli lägre än de svenska, vilket kan antas sätta motsvarande gränser för deras betalningsviljan för gemensamt genomförande. Förutsättningarna redovisas närmare ovan i kapitel

Kapitel 14 281

Den internationella utvecklingen

Frågan om formerna och förutsättningarna för kreditering vid gemensamt genomförande har i förhandlingarna endast varit uppe till en förberedande diskussion om kriterier för gemensamt genomförande, vilka länder skall som vara kvalificerade samt vilken omfattning gemensamt genomförande skall ha och från och med när tillämpning skall kunna ske. Inför denna situation har ett ökande antal länder uttalat att man bör pröva sig fram och införa gemensamt genomförande med en stegvis ansats. Under en inledande fas kan på det nationella planet olika system utformas för kreditering och beräkning utsläppseffekter för skilda slag åtgärder. av av Regelverket eller i den inledande fasen anvisningarna för hur gemensamt genomförande skall bedrivas bör dock inte bli så restriktiv så att alla initiativ på området omintetgörs. En balans måste upprättas mellan de kommersiella incitament vikti drivkraft för genomförande och som avses vara en g gemensamt krav på kontroll att uppgivna utsläppsreduktioner faktiskt uppnås. Detta talar av för att redan i inledningsfasen inriktar verksamheten på projekt befinner man som sig på den säkra sidan dvs. sådana som inte kan ifrågasättas med avseende på sina effekter och därtill uppfyller kravet på att ge nettotillskott till utsläppsminskningar utöver de referensbanan. som ges av De kostnadsfördelar som i modellberäkningar kan beräknas jämförelser genom av alternativa nationella begränsningar eller gemensamt genomförande förutsätter bindande åtaganden. I den grå verkligheten är de nationella åtagandena ännu inte strikt bindande och krediteringar har infonnell karaktär. Kostnadsfördelen minskar möjligen en därför i verkligheten, där såväl regelverket som dess efterlevnad kan bli mindre strikt. Mot denna bakgrund återstår en gradvis utveckling av systemet. incitament i den första försöksfasen kan då vara kreditering på det nationella planet och ett informellt erkännande insatserna på det internationella. av I det längre perspektivet är gemensamt genomförande ett alternativ som jämfört med en situation utan gemensamt genomförande har avsevärda fördelar givit att de tillämpningsproblem angivits kan bemästras och att som man genom en noggrann tillsyn förhindrar missbruk och överuttag när det gäller information och finansiella resurser. Gemensamt genomförande kan dock vid en jämförelse med ett systern för överlåtbara utsläppsrätter eller ett internationellt skattesystem endast ses som en

sou 1994:140

282 Kapitel 14

övergångslösning eftersom transaktionskostnadema blir jämförelsevis höga till följd kraven på identifiering gemensamt genomförande och övervakning av av och redovisning av tusentals projekt. Med detta synsätt framgår att gemensamt genomförande kan komma att bidra till långtgående åtaganden och dessutom till att det lättare går att förena olika mer föreställningar om hur en rättvis fördelning av insatserna ser ut.

14.4 Gemensamt genomförande i den svenska

klimatstrategin

Utgångspunkter för svensk klimatpolitik är att verka för internationellt samordnade åtgärder mot klimatförändringar. Sedan vi berört aspekter på utåtriktade insatser som syftar till effektiva och därför hållbara avtal övergår vi till att se på gemensamt genomförande i svensk tillämpning. Utredningens uppgift har varit att undersöka om och under vilka förutsättningar gemensamt genomförande kan vara en del i en sådan politik.

Långsiktig inriktning

Vår uppfattning är att en effektiv klimatpolitik fordrar att internationellt verkande ekonomiska styrmedel introduceras i en större länderkrets. Enligt vår uppfattning bör Sverige verka för stt koldioxidskatter och eller utsläppsrätter introduceras och utvecklas i det internationella klimatsamarbetet. Det skulle innebära att utsläppsutvecklingen ländervis skulle komma att se annorlunda ut. För Sveriges del skulle lägre skatter sannolikt bli aktuellt vid en harmonisering som gick ut på att stabilisera eller begränsa industriländernas samlade utsläpp. överlåtbara utsläppsrätter är ett i teorin mycket attraktivt styrmedel för klimatfrågan. Svåra fördelningsproblem måste emellertid lösas innan system med skatter eller utsläppsrätter kan etableras. Särskilt stora är problemen i utvecklingsländer och länder som befinner sig i en övergång till marknadsekonomi. Trots de svårigheter som är förenade med en allmän tillämpning av koldioxidskatter och utsläppsrätter ser vi dem som fördelaktiga framför gemensamt genomförande som endast kan vara ett instrument under en övergångsperiod.

Kapitel 14 283

Det kortare perspektivet

Gemensamt genomförande är ett nytt, fortfarande oprövat förfarande i internationellt miljösamarbete. Såväl rättviseargument förbättrad som teknikspridning talar emellertid för att gemensamt genomförande bör främjas. Förståelsen för gemensamt genomförande har ökat efter hand. Möjligheten av dess tillämpning framstår samtidigt avgörande för att den ambitionssom nivå riksdagen beslutat om skall kunna innehållas på längre sikt. Sverige kan ha mycket att vinna på att verka för att gemensamt genomförande blir ett trovärdigt och tillförlitligt element i det internationella samarbetet. Redan från början bör tämligen tydliga förutsättningar och kriterier bilda ramverk för den svenska tillämpningen av gemensamt genomförande. Vi bör alltså bedriva projekt som skulle klara stränga kriterier för kreditering eller om när en sådan eventuellt införs. Projektinriktningen bör också sådan att vara kontroll- och redovisningskostnader utgör rimlig andel totalkostnaden. en av Man bör i första hand satsa på större och väldefinierade projekt inom energiproduktions- och distributionsområdet, för vilka någorlunda trovärdig en referensutveckling kan definieras. Utredningen har kunnat konstatera att det ramverk effektiv som en tillämpning av gemensamt genomförande förutsätter i de tidigare öststaterna kräver en effektiv administration på mottagarsidan ännu är uppbyggd. som Uppbyggnaden av en sådan apparat går hand i hand med utvecklandet av en struktur för marknadsekonomi och fri prisbildning är viktig en som en förutsättning för en kostnadseffektiv klimatpolitik. Det bör därför övervägas om inte uppbyggnad av institutioner och ekonomiskadministrativ utbildning bör utgöra en integrerad del av en svensk strategi för gemensamt genomförande. På liknande vis bör även de projekt genomförs i som utvecklingsländer innehålla en lokal utvecklingskomponent utöver den som kriterierna för gemensamt genomförande i sig säkerställer. Mot bakgrund av de osäkra utsikterna rörande ett framtida krediteringsförfarande är det rimligt att staten inledningsvis bär den risk som detta innebär.

284 Kapitel 14

14.5 En utveckling ett svenskt för gemensamt

av program

genomförande

De projekt idag bedrivs det tilltänkta gemensamt genomförandesom området utan kreditering Sverige kan grovt räknat volymmässigt uppgå - - av till någon eller några promille av de svenska utsläppen. De hittillsvarande insatserna har finansierats de medel som avsattes av riksdagen i samband av med omläggningen av energibeskattningen. Vi föreslår att Sverige skall utveckla en klimatpolitik som kan omfatta genomförande. Några led i sådan strategi utvecklas i kapitel 12. gemensamt en Vi vill påminna att takten i utvecklingen och omfattningen bör avvägas mot om dels svensk energipolitik och dels den internationella utvecklingen när det gäller klimatkonventionen. Strategin sammanfattas i följande sex punkter:

fristående utvärdering dagens verksamhet i Baltikum och Östeuropa En av bör genomföras. Utvärderingen bör i högre grad än de tidigare fokusera på aspekter är viktiga perspektivet uppbyggnad ett system för som ur om en av gemensamt genomförande. Utvärderingen bör utgå från den aktuella diskussionen kring kreditering och kriterier samt omfatta NUTEK:s, BITS och SNV:s verksamhet Även relevanta delar SIDA:s verksamhet bör av analyseras för att erhålla underlag för utveckling av klimatpolitiken.

2. Den nuvarande projektverksamheten fortgår och bör kompletteras med skogsprojekt.

Till grund för utveckling gemensamt genomförande läggs bilaterala av statliga avtal som tillgodoser behov av insyn och reglerar de gemensamma utsläppen. Avtalen anpassas till konventionens utveckling och kriterier for kreditering.

4. Möjligheten att utnyttja koncessionslagstiftning bedömer vi i princip som god. Bl.a. kriterier för skäliga insatser vid tillståndsprövning innebär dock att frågan måste utredas och att detta bör ske i beaktande av miljöbalkens utformning och även i ett europaperspektiv.

Kapitel 14 285

På grundval av en utvärdering av klimatpolitiskt relevanta insatser i

Östeuropa och även biståndsinsatser

på skogsområdet kan man vidareutveckla dagens modell. Syftet bör att vinna erfarenheter också vara rörande tillämpningsfrågor och särskilt kontroll- och incitamentsproblem. Därför bör man inom ramen för det rimliga söka renodla aktörsrollerna exempelvis genom ett upphandlingssystem.

Skatteåterbetalningsmodellen, i vilken genomförande gemensamt ger underlag för skatteåterbetalning, bör utredas vidare med inriktning på att genomföras sedan bilaterala avtal slutits dock först sedan partskonferensen fattat beslut om kriterier.

Verksamhetens omfattning bör i den inledande fasen begränsad för bli vara att hanterlig. Detta kan uppnås att villkor för företagens deltagande görs genom restriktiva. Ett viktigt syfte är att vinna erfarenhet rörande systemets funktion och aktörernas beteende. Dessa erfarenheter bör löpande föras vidare internationellt och man bör naturligtvis utnyttja möjligheter till internationellt samarbete i uppbyggnadsfasen när det gäller t.ex. utvärdering. Den utveckling för svenskt gemensamt genomförande vi föreslår står som inte i konflikt med ett medlemskap i EG. De kostnader som kräver finansiering via statsbudgeten förutsätts i första hand kunna inrymmas inom ramen för de 500 miljoner kronor har avsatts som för insatser rörande förnybar energi, energihushållning samt vissa stödåtgärder

i Baltikum och Östeuropa.

14.6 Vilka länder

Vilka länder skall kunna vara samarbetspartner i gemensamt genomförande Vår uppfattning är att klimatkonventionen tillåter alla länder. Effektivitets- och incitamentsskäl talar för att Sverige bör förorda att länder med kvantitativa åtaganden skall vara förstahandsaltemativet. Kriterier som bör styra ländervalet är inte blott den omedelbara spridningseffekten utan även existensen eller potentialen för ett hållbart ramverk och en stabil regim. De bristsituationer föreligger i som utvecklingsländerna gör att det kapitaltillskott kan komma som genom gemensamt genomförande inte bör tillåtas snedvrida dessa länders ekonomier

286 Kapitel 14

eller interna och lokala prioriteringar. Långsiktigheten talar för att mottagarländerna bör stabila eller åtminstone utvecklas år det hållet. Ett vara annat kriterium för länderval kan vara avtalstrohet och existensen av en institutionell kapacitet: det fordras vidare en öppenhet så att kontroll och redovisning resultat blir möjligt att åstadkomma. av Naturligtvis ska valet land sådant att reduktionen kan ske till låga av vara kostnader. Öststatema kan med sin bristande marknadsprisbildning nu tillhandahålla mycket billiga projekt. Strävan efter marknadsprisbildning skall enligt vår uppfattning ett projektkriterium. Till den del utsläppsvara minskningar följd anpassningen till världsmarknadspriser bör ingen är en av kreditering komma ifråga. Länderinriktningen från svenska utgångspunkter. Man kan kan också ses således fråga sig vilka särskilda tekniska och andra förutsättningar Sverige har i detta sammanhang. Hit hör exempelvis kunskap och som är gynnsamma teknik på följande områden:

energieffektivisering o förnybara energislag, o vattenkraft o skogsvård -

Sverige har särskilda kunskaper när det gäller uppvärmning av bostäder och andra byggnader under subarktiska klimatförhållanden. Vårt förslag är att nu prioritera länder som Polen och Baltikum där NUTEK vunnit vissa erfarenheter. Det bör också framhållas att potentialen i dessa länder är begränsad. I den inledande fasen bör länderkretsen begränsas av praktiska skäl. Dock bör det tillkomma skogsprojekt som kan vidga erfarenheterna. Sverige har inom detta område en omfattande traditionell biståndsverksamhet att bygga på.

l4.6.1 EGEU

Den svenska handlingsutrymmet kan påverkas av ett eventuellt EUmedlemskap. EU:s klimatpolitik är ännu under utveckling bl.a. har uppfattningen gemensamt genomförande utvecklats i positiv riktning. om

Kapitel 14 287

De modeller vi diskuterat för en svensk strategi ryms inom för ramen EGEU:s regelverk och är förenliga med EG:s nuvarande politik. En av förutsättningarna för att överhuvud taget få till stånd tillämpning en av gemensamt genomförande i klimatkonventionen år att Gemenskapen eller åtminstone en majoritet EU-ländema stöder detta. Som medlem i EU av kommer Sverige självfallet att kunna påverka utformningen av en gemensam EU-position i frågan eller detta visar sig omöjligt att i konventionen - om agera tillsammans med de EU-länder har likartade positioner som som Sverige. Beträffande nationella åtaganden är det under alla omständigheter rimligt att förmoda att EGEU:s medlemsländer även i fortsättningen kommer att ha sista ordet.

14.6.2 Att tillgodoräkna sig effekter biståndet av

Utredningen har även på vi bör kunna tillgodoräkna att svara om oss utvecklingsbiståndet. En del av det svenska biståndet kan förmodas bidra till miljöförbättringar och även minskningar av utsläpp av växthusgaser eller ökningar sänkorna. av Hit hör bl.a. insatser på skogs- energi- och transportområdet men även indirekta effekter av kapacitetsuppbyggnad, utbildning i miljöekonomi och effektivisering administration kan antas leda till förbättrad av en resurshushållning och därmed en förbättrad energianvändning. Det yttersta målet med biståndet är att åstadkomma varaktig och ekologiskt hållbar en ekonomisk tillväxt biståndsländema. Denna tillväxt kan väntas leda till ökade utsläpp. Dock ligger det i förutsättningarna för klimatkonventionen att en sådan tillväxt skall medges, den är förutsatt för att utvecklingsländerna skall delta. Man kan vidare konstatera att till den del svenskt bistånd ökar sänkor nu eller minska utsläpp kan detta uppfattas som en referenslinje för ifrågavarande utvecklingsekonomis utveckling, tillväxt och utsläpp. Det aktuella svenska biståndet bör mot denna bakgrund inte utgöra grund för anspråk på att tillgodoräkna sig utsläppsminskningar. Man bör däremot övervägas att ge biståndet en ökad inriktning mot klimatåtgärder dels därför att de kostnader som utvecklingsländerna kan komma att drabbas vid av klimatförändringar kan bli mycket stora dels därför sådan inriktning kan att en

288 Kapitel 14

bidra till att biståndet fortsatt kan hållas på en hög nivå. Riksdagen har uttalat att sådana riktlinjer till biståndsmyndigheten skall ges. I det fall separata redovisningar blir ett gångbart alternativ kan vidare övervägas om inte delar av biståndsbudgeten kan överföras till klimatinriktade åtgärder i utvecklingsländerna som har sådan karaktär att de uppfyller även delar av övriga biståndsmål. Erfarenheterna från traditionellt bistånd bör kunna nyttiggöras i klimatsammanhang har struktur. SIDA:s projektredovisning bör som samma kunna göras transparent för att kunna utnyttjas i uppbyggnaden av kalkylmer och redovisningsmetoder för gemensamt genomförande.

14.7 Svavelutsläpp

När det gäller svavelutsläpp är den målsättning, det nya svavelprotokollet som för Sverige, till stor del redan uppfylld. Sverige har på detta område anger varit ett internationellt föregångsland när det gäller såväl gränsvärden som användningen ekonomiska styrmedel. Den minskade oljeanvändningen har av också bidragit till att minska utsläppen från svenska källor liksom fallet är med koldioxidutsläppen.

Gemensamt genomförande i svavelprotøkollet

Det svavelprotøkollet innehåller artikel som ger parterna möjlighet att nya en utvidga protokollet med regler för gemensamt genomförande, vilka kan relateras till de utsläppsnivåer protokollet för parterna. Sverige som anger skulle i stället för att driva reduktioner av utsläpp i Sverige något längre till förhållandevis höga kostnader utföra åtgärder i andra länder, dessa

- kunna om

är mindre kostsamma och inte påverkar nedfallssituationen för tredje part negativt. Detta sista villkor komplicerat nyttjandet av gemensamt genomförande för svavel och andra föroreningar, där inte bara utsläppsvolymen utan också källans belägenhet och föroreningarnas spridningsmönster har betydelse för verkningarna. Om utsläppen på nationell nivå är det i allmänhet inte lönsamt man ser söka reducera nedfallet svavel i Sverige genom att vidta åtgärder i andra att av länder. Kostnadsskillnaderna för utsläppsreduktioner uppväger inte det förhållandet att endast en liten del av utsläppen från länderna öster och söder

Kapitel 14 289

om Östersjön faller ned i Sverige, där de lika fullt för

svarar en betydande del av det totala nedfallet. Det kan dock finnas utländska punktkällor som bidrar med nedfall i Sverige i en sådan omfattning att kostnaden m.h.t. till andelen faller ned i som Sverige för rökgasavsvavling där är mindre än kostnaden for minska att nedfallet i Sverige svenska åtgärder. Om sådana kostnadseffektiva genom åtgärder är möjliga bör gemensamt genomförande kunna komma i fråga. Exempelvis kan flera investerarländer gå ihop för att påskynda reduktioner av utsläppen i t.ex. Polen eller de baltiska länderna. I de flesta fall kan man förmoda att det då inte skulle bli fråga att kvitta ökade inhemska utsläpp om mot mindre utländska. Gemensamt genomförande skulle i stället innebära en nettominskning av utsläppen totalt sett. De länder som ansluter sig till svavelprotokollet åtar sig att minska sina utsläpp väsentligt i förhållande till 1980 års nivå. Nedfallet i Sverige kan därför, beroende bl.a. på hur protokollets parter innehåller sina åtaganden, i framtiden komma att i något högre grad härröra från inhemska källor. Detta betyder dock inte utan vidare att kostnadsrelationen när det gäller utsläppsreduktionen i Sverige och utlandet förskjuts. En sådan förskjutning kan ske om åtgärdskostnader i våra grannländer ökar följd redan som en av genomförda åtgärder. Enkla kalkyler visar också att det mervärde, kan den som ges svavelutsläppsreduktion som följer med koldioxidreduktioner i dessa länder, är försumbart från svenska utgångspunkter värderar minskat nedfall i om man Sverige med utgångspunkt i nivån för den svenska svavelavgiften.

14.8 Våra ståndpunkter och

förslag i korthet

Sverige bör verka för att verkningsfulla ekonomiska styrmedel gradvis införs i en större länderkrets för att göra klimatpolitiken effektiv och därför hållbar. Gemensamt genomförande kan bli ett första steg på vägen mot en sådan politik. I jämförelse med skatter och utsläppsrätter har gemensamt genomförande sannolikt ha högre sök-, transaktions- och kontrollkostnader. Gemensamt genomförande kan därför knappast bli mer än ett utvecklingssteg i riktning mot tillämpning av andra styrmedel. Potentiella tillämpningsproblem framstår besvärliga, särskilt vad gäller som incitamenten. En forsöksperiod behövs därför under vilken storleken och

290 Kapitel 14

dessa problem undersöks. Potentialen för gemensamt genomförande arten av kan då bedömas och ett regelverk och kontrollapparat byggas upp och en utvecklas. På sikt, i situation med bindande åtaganden, kan gemensamt en genomförande bli mycket betydelsefullt för Sverige. Utöver att den globala

politiken blir effektiv innebär gemensamt genomförande att mer miljardbelopp årligen kan komma att sparas.

Gemensamt genomförande bör inriktas på länder med uttalad kvantitativ målsättning att begränsa sina utsläpp och i riktning mot en marknadsekonomisk prissättning på energi.

Gemensamt genomförande bör kunna ske på såväl nationell nivå som på företagsnivå d inte enbart inriktas på enskilda projekt utan också kunna v s ske i form bilaterala nationella avtal om utsläppsreducerande åtgärder av under ett gemensamt tak.

Insatserna skall i enlighet med mottagarlandets mål, inte motverka - vara andra miljömål och positivt medverka till andra utvecklingsmål i landet.

Ländervalet bör ske med beaktande av de områden på vilka Sverige har särskilda förutsättningar; energieffektivisering, förnybara energislag,

vattenkraft och skogsvård.

Ländervalet inriktas i första försöksfas på Baltikum och Polen. I ett - en skede är det angeläget att kretsen vidgas till att omfatta även senare utvecklingsländer.

Det aktuella svenska biståndet bör utgöra grund för anspråk på att tillgodoräkna sig utsläppsminskning.

Redan från början bör tydliga förutsättningar och kriterier bilda ramverk för den svenska tillämpningen av gemensamt genomförande. Försöksverksamheten bör inriktas på att söka kunskap om särdragen i ett för gemensamt genomförande vad gäller funktion och aktörsbeteende. system

Kapitel 14 291

Möjligheterna att utnyttja villkor vid koncessionsprövning ett medel i som klimatpolitiken bör prövas. En förutsättning är avtal med mottagarlandet. Ytterligare utredning behövs.

Den nuvarande skatteñnansierade verksamheten inom klimatområdet bör fortsätta och utvecklas på sätt som utredningen redovisar i kapitel 12.

Ett systern med skatteåterbetalning bör studeras närmare. Ett eventuellt försöksvis införande av detta system är betingat bl.a. utfallet av av partskonferensen.

SOU 1994: 140 Särskilda yttranden 293

Särskilda

yttranden

Särskilt yttrande Kerstin Lövgren

av

Den omställning från fossila bränslen till förnybar energi behövs för att som begränsa risken för klimatförändringar är en av de största utmaningarna vi ställts inför i miljöarbetet. Den kommer att kräva rikt varierad uppsättning en av styrmedel och det finns all anledning att pröva olika instrument för internationellt samarbete på ett konstruktivt sätt. Samtidigt måste man vara tydlig i fråga om de fördelar och nackdelar ett visst styrmedel kan ha vid som olika utformning och under olika antaganden om den internationella utvecklingen.

Vilka länder skall kunna tillämpa gemensamt genomförande

Utredningen borde enligt min uppfattning tryckt på skillnaden mellan att tillämpa gemensamt genomförande i krets länder där alla länder har en av utsläppsramar fastställda enligt ett internationellt avtal och att tillämpa det i en krets av länder där bara vissa av länderna har sådana utsläppsramar. Förutsättningarna för gemensamt genomförande är mycket bättre i det första fallet. De fastställda länderramarna definierar det utsläppsutrymme som länderna tillsammans måste hålla sig inom. Internationellt behöver bara man komma överens om hur utsläppsåtaganden får föras över mellan länderna. Det finns inte något behov av att på det internationella planet ställa detaljerade upp regler för de projekt som ingår i gemensamt genomförande. Det viktiga är att den sammanlagda utsläppsramen för länderna klaras. Formerna för detta kan i hög grad lämnas till de inblandade länderna. För utsläpp som svavel, där lokaliseringen av utsläppskällan spelar stor roll, behövs dock regler som skyddar tredje part. Gemensamt genomförande mellan länder där bara en part har bindande åtaganden innebär helt andra problem. Det finns ingen sammanlagd

294 Särskilda yttranden

utsläppsram mot vilken kan bedöma det gemensamma genomñrandet. Det man går inte utvecklingen gemensamt genomförande baseline på ett att ange utan entydigt sätt för landet utan utsläppstak. Man kan därför inte fastställa om det genomförande varit framgångsrikt eller inte genom :tt följa gemensamma utvecklingen de nationella utsläppen. Man måste ställa upp kriterier för de av enskilda projekt ingår i det gemensamma genomförandet. Uppfyllandet av som sådana kriterier blir avgörande för ett projekt skall kunna ligga till grund om för kreditering i form större utsläppsram för landet med fast av en utsläppsåtagande. Det finns risk för att utsläppen från länderna blir större än de eljest skulle ha blivit. Om vissa projekt t.ex. energieffektivisering eller övergång till biobränslen finansieras gemensamt genomförande kan det genom leda till att mottagarlandet finner mindre anledning att genomföra sådana t.ex. projekt med nationella medel än det skulle ha gjort. Då ökar utsläppen annars jämfört med situationen utan gemensamt genomförande. Jag tycker att utredningen mot denna bakgrund borde lagt ett tydligt förslag att Sverige skall verka för att gemensamt genomförande under klimatkonom ventionen begränsas till de länder får kvantitativa utsläppsåtaganden. Om som gemensamt genomförande kan utformas på ett sätt som framstår som

fördelaktigt i t.ex. utvecklingsländer och i Östeuropa får man med en sådan

ansats också ökade incitament för dessa länder att acceptera fasta utsläppsåtaganden.

Åtgärder i det landetgemensamt genomförande

egna

Utredningen menar att det inte är motiverat att kräva att någon viss del av ett lands utsläppsbegränsande insatser skall ske på hemmaplan. Renodlade effektivitetsskäl talar enligt utredningen för att insatser bör ske där de ger störst effekt satsad krona. Detta resonemang är enligt min uppfattning per alltför förenklat. Det bortser från viktiga långsiktiga effekter av irsatsema. Ekonomiskt resursstarka i ett samhälle fungerar ofta genom sin grupper konsumtion och sin livsstil som trendsättare för andra grupper. På samma sätt utgör den industrialiserade västvärlden en förebild i andra delar av världen när det gäller konsumtion och livsstil. Utvecklingen av ny teknik styrs också i mycket hög grad förhållandena i de industrialiserade länderna iväst. De av energiskatter, för energieffektivitet etc. som formuleras dir får normer avgörande betydelse för framtida industrianläggningars, processers och produkters prestanda. Jag finner det därför naturligt att frågan om hur mycket

Särskilda yttranden 295

som skall göras på hemmaplan kommer upp i kommande förhandling och kan inte se något fel med att gemensamt genomförande eventuellt omgärdas med vissa krav på vad som först skall göras i det egna landet. Om risken för klimatförändringar skall kunna avvärjas måste gemensamt genomförande kombineras med kraftfulla åtgärder inom de rika industriländema.

Hur skall Sverige gå vidare

Den internationella diskussionen om hur åtaganden under klimatkonventionen bäst skall utformas kan väntas bli intensiv under de närmaste åren. Genom att EU inte kunnat enas om energi-koldioxidskatten är den klimatgemensamma politiken ännu ofullständig och kommer att utvecklas vidare. Det är också viktigt att komma ihåg att gemensamt genomförande inte är den enda vägen att åstadkomma kostnadseffektivitet i internationella avtal. Överenskommelser innebär länderna kommer som att överens om vissa styrmedel t.ex. vissa miniminivåer på skatter och avgifter eller vissa åtgärder i trafiksektorn kan också tänkas. Det svavelprotokollet är baserat på nya modellberäkningar av kostnadseffektiva strategier för att minska de europeiska svavelutsläppen. De nedskärningar man kommit överens fördelar sig inte om jämt mellan länderna. Förutom skillnader i åtgärdskostnader spelar utsläppskällornas lokalisering i förhållande till känsliga områden roll för hur mycket utsläppen skall reduceras. De projekt på energiområdet som NUTEK genomfört i Baltikum har gett värdefulla erfarenheter. Det är viktigt att gå vidare med denna projekt. typ av De kan utformas som försöksprojekt för ett eventuellt framtida gemensamt genomförande. Man kan t.ex. testa olika system för uppföljning och rapportering. Med hänsyn till de nyss redovisade osäkerheterna utfallet om av det internationella arbetet tycker jag emellertid att det är alldeles för tidigt att utreda ändringar i svensk miljölagstiftning eller i svenska skatteregler för att finansiera projekt i andra länder. Det är också en komplicerad fråga att närmare utreda hur prövningen enligt miljöskyddslagen skulle kunna läggas till grund för gemensamt genomförande. I det svenska miljöarbetet har hittills man undvikit att reglera energianvändning och energival för enskilda anläggningar och i stället litat till generellt verkande medel t.ex. koldioxidskatt och energiskatt. Det krävs således ett väsentligt ändrat synsätt för att miljöskyddsprövningen skall kunna bli ett klimatpolitiskt verktyg. De rättsliga frågorna i förhållande till de utländska anläggningar där koldioxidutsläppen skulle

296 Särskilda yttranden

reduceras i stället för i svenska anläggningar är också komplicerade. Villkor i tillståndsbeslut måste kunna kontrolleras och det behövs således avtal med mottagarlandet säkrar regelbunden inspektion och sanktion om som överenskommelsen inte skulle hållas. Med fortsatt finansiering av projekten ur

medlen för tekniskt och ekonomiskt samarbete med Östeuropa behåller man

flexibilitet för framtiden. Andra lösningar bör sökas först när man kan överblicka vilken roll gemensamt genomförande kommer att spela globalt och europeiskt. Det är möjligt att enskilda företag betydelsefull roll vid identifiering ge en och utformning projekt för gemensamt genomförande även vid av skattefinansiering. Det t.ex. NUTEK tilldelas medel för projekt i organ som

Östeuropa kan uppmuntra enskilda företag t.ex. svenska och östeuropeiska

företag i samverkan att lämna förslag till försöksprojekt för gemensamt genomförande. Bra förslag kan ligga till grund för upphandling från t.ex. NUTEK:s sida. Utredningen föreslår att de hittillsvarande typerna av projekt skall kompletteras med skogsprojekt. Det måste i det sammanhanget betonas att skogens roll kolsänka bara är skogens många roller. Skogsprojekt som en av måste läggas med hänsyn till alla viktiga försörjnings- och miljöaspekter, upp inte minst de unika biologiska värden i många fall finns i Baltikums och som Polens skogslandskap. Utredningen att gemensamt genomförande bör kunna ske i form av menar bilaterala nationella avtal om utsläppsreducerande åtgärder under ett gementak. Idén är principiellt tilltalande eftersom man på detta sätt skulle kunna samt gå före internationella avtal. Problemen är dock stora. Det finns många utländska intressenter i t.ex. de baltiska länderna och Polen, alla med sina speciella krav. Det förefaller föga troligt att gemensamt genomförande i en skala motsvarande de projekt som bedrivits hittills av NUTEK skulle kunna motivera länder att sätta ingripande klimatpolitiska mål. Frågan är också upp känslig från suveränitetssynpunkt. Det är enligt min åsikt bättre och mer realistiskt att i detta försöksskede ha en uppföljning på projektbasis som dokumenterar faktiskt uppnådda resultat och olika erfarenheter av planering och genomförande.

SOU 1994: l 40 Särskilda yttranden 297

Särskilt yttrande Hans Nilsson

av

De samarbetande länderna, med Sverige å ena sidan, kommer att ha skilda ambitioner vid bedömning av lämpliga åtgärder och de kommer framför allt att ha väsentligt skilda förutsättningar i erfarenhet, institutionell struktur Detta etc. är förhållanden som måste beaktas vid val samarbetsmodell. av I många fall finns ett direkt utvecklings- och utbildningsbehov i det mottagande landet för att resurserna skall bli rätt avvägda och utnyttjade. De erforderliga institutionerna kreditfunktioner, marknadsprissättning, legala instrument för lånesäkerhet, etc. behöver inte bara installeras spridas utan genom praktisk tillämpning i anslutning till verkliga projekt. Detta är i viss omfattning ett undersökande arbete där resultatet idag inte kan förutses med den precision en traditionell affärsöverenskommelse kräver. Det är därför inte troligt att enkla modeller med beställareutförare eller med anbudskonkurrens fungerar så som skisseras. Modellen med NUTEK som en operatör i konkurrens med andra företag och med upphandlingsråd ett som beställare är ett exempel på idealisering som inte beaktar sig vare skillnaderna i förutsättningar mellan länderna eller myndigheters och företags roller inom Sverige. NUTEK är redan en statlig myndighet på sätt det tänkta rådet, samma som vilket i detta fall ger två administrationer där det räckt med NUTEK har en. inget egenintresse att delta utan gör det idag med ett direkt uppdrag från regeringen. Sålunda adderar den föreslagna lösningen bara nivå till en en redan idag fungerande funktion, samtidigt som den tar bort drivkraften i den fungerande organisationen. Formerna för samverkan i gemensamt genomförande behöver utvecklas. Andra länder har intressanta tillämpningar och erfarenheter samt kompletterande resurser. Ett samnordiskt Clearinghouse Klareringsanstalt i

Östersjöområdet för att forma metodik och genomföra

åtgärder borde därför övervägas. De specifikt svenska och nordiska insatsområdena för

klimatpåverkan bör beröra hela Östersjöområdet

och främst avse energieffektivisering, förnybar energi, samt skogsbruk relaterat till energi- och klimatförhållanden.

yttranden 298 Särskilda

Särskilt Ulla Weigelt och Thomas Levander yttrande av

En central del kommitténs uppgift har varit att kartlägga och jämföra av kostnader för miljöåtgärder i Sverige och andra länder. De slutsatser som är emellertid mycket svagt underbyggda och tar sin kommittén presenterar utgångspunkt i schablonmässiga kostnadsskillnader. Frågan hur kostnadsskillnaderna påverkas institutionella faktorer och den situation som uppstår av när många industriländer konkurrerar om projekt borde ha getts mer utrymme

enligt vår mening. Kommittén har inte på ett tydligt sätt kunnat skilja på vilka olika slags överväganden bör göras på kort och lång sikt och i takt med att som klimatkonventionen utvecklas. Kommittén har inte heller sökt bedöma effekterna genomförande på det globala klimatarbetet i stort. av gemensamt Uppgiften fram alternativa möjligheter att finansiera åtgärder i andra att ta länder har behandlats mycket översiktligt i betänkandet. De modeller för genomförande presenteras är ofullständigt analyserade. Det gemensamt som gäller framför allt konsekvenserna att förändra miljöskyddslagstiftningen av skatteavdrag i syfte skapa incitament för företag att vidta och att tillämpa att klimatåtgärder i andra länder.

SOU 1994: 140 Bilaga 1

Bilaga

1 Utredningens direktiv

Bilaga I

@

Kommittédirektiv

ww

EES

Dir. 1993:34

Möjligheterna och formerna for ett

gemensamt ge-

nomförande klimatkonventionen och vissa andra

av internationella miljökonventioner

Dir. 1993:34

Beslut vid regeringssammanträde 1993-03-18

Chefen för Miljö- och naturresursdepartcmcntet, statsrådet Johansson anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppgift lämna förslag att om hur Sverige kan samarbeta med andra nationer för att uppfylla åtaganden enligt klimatkonventionen och vissa andra internationella miljökonventioner.

Bakgrund

Det internationella miljösamarbetet har ökat påtagligt under den senaste 20-årspcrioden. För svensk del är det internationella miljösamarbetet särav skilt stor vikt, eftersom Sveriges miljöproblem i betydande utsträckning förorsakas av aktiviteter utanför våra gränser. Sverige måste också tillsammans med andra länder söka bemästra de globala miljöproblemen t.ex. den pågående ultunningen av det stratosfäriska ozonskiktet och risken för klimatförändringar. l samband med FN:s konferens om miljö- och utveckling UNCED i Rio de Janeiro ijuni 1992 undertecknades ramkonvention i klimatfrågan. en Konventionen innebär att de industrialiserade länderna ett första som steg åtar sig att till år 2000 försöka stabilisera utsläppen koldioxid och andra av växthusgaser. Klimatfrågan intar en särställning bland miljöfrågorna och griper över alla delar av det moderna samhället i allt frånjordbruksproduktion till högteknologisk industri. Klimatförändringar orsakade av människan riskerar att allvarligt förändra livsbetingelserna i många delar världen t.ex. utav genom

SOU 1994: 140 Bilaga I

bredd torka och översvämningar. Hundratals miljoner människor kan behöva flytta från drabbade områden. De ekonomiska och sociala konsekvenserna av dc befarade klimat- förändringarna är således avsevärda. För att förebygga riskerna för klimatförändringar behöver de årliga globala koldioxidutsläppen minska med 50-80% inom en SO-årsperiod. l stort sett alla bedömningar visar att de nödvändiga åtgärderna för att förebygga klimatförändringar kommer att ekonomiska konsekvenser, t.ex. i form av ändrade förutsättningar för internationell handel och prisbildnittg energiområdet liksom minskad ekonomisk tillväxt. Enligt klimatkonventionen skall åtgärderna mot klimatförändringar kunna vidtas gemensamt av flera av konventionens parter. I Artikel 4 i konventionen finns bestämmelsen om ett gemensamt genomförande joint implementation i anslutning till i-ländernas specifika åtaganden. l samma artikel föreskrivs att den första partskonfcrensen skall utarbeta kriterier för ett gemensamt genomförande konventionens åtaganden. av Bestämmelserna om gemensamt genomförande har tagits in i klimatkonventionen främst för att tillmötesgå kraven kostnadseffektivitet i åtgärdsarbetet. Detta innebär också att konventionens parter inte ser någon motsättning mellan nationella ansträngningar och t.ex. regionalt samordnade insatser för att minska globala miljöproblem. En stor del av de internationella miljökonventioner som avser utsläppsbegränsningar har hittills byggt principen att alla länder skall förplikta sig att vidta viss procentuell utsläppsminskning i förhållande till ett angivet en basår. En nackdel med nationella åtaganden av detta slag är att länderna drabbas olika stora kostnader bl.a. beroende vilka åtgärder som tidiav vidtagits. Vissa länder kan vidkännas stora kostnader för att åstadgare komma mycket begränsade utsläppsminskningar, medan andra skulle kunna vidta åtgärder till betydligt lägre kostnader och med samma miljöeffekt. En viss resursinsats skulle kunna finansiera mer omfattande åtgärder om insatskan göras i länder där kostnaderna är lägst. Växthuseffektens globala erna karaktär gör att denna aspekt är särskilt relevant när åtgärder planeras för minska koldioxidutsläppen. Samma satsade belopp ger således att t.ex. större miljömiissig det används i länder där kostnaderna är låga. nytta om l Rio-konferensens Agenda 21 konstateras också att marknadsekonomiska metoder och kostnadseffektiva lösningar i många fall ökar förmågan att ta itu med miljö- och utvecklingsproblemen. Statens naturvårdsverk redovisar i ÃI- Enligt de prognoser som rapporten kommer koldioxidutsläppen i Sverige att öka giirølcr m0 klirnatjöründringar jämfört med 1990 års faktiska utsläpp. Därutöver med ca 109%till 2000 räknar Naturvårdsverket med kraftigt Ökade koldioxidutsläpp från fossilbränsleeldning när kärnkraften börjar awecklas. Naturvårdsverket konstaterar att begränsning av koldioxidutsläppen i kombination med en kärnen

SOU 1994: 140 Bilaga 1

kraftsaweckling förutsätter kraftig ökning en av koldioxidskatten leder som till ökade priser el och fjärrvärme.

Sveriges förutsättningar för att stabilisera och minska koldioxidutsläppen

skiljer sig i flera avseenden från andra länders. I Sverige kommer den helt övervägande delen av koldioxidutsläppen från bränsle- och drivmedelsför-

brukning, medan en mycket liten del utsläppen kommer från elprodukav tion. I länder som har en stor fossilbaserad elproduktion kan betydande utsläppsbcgränsningar åstadkommas bränslebytcn, genom t.ex. från kol till naturgas, vilket innebär en halvering koldioxidutläppen av per producerad kWh. Sedan 1973 har Sverige minskat koldioxidutsläppen med nära 40 % till

följd av minskad oljeanvändning och effektivisering en av energisystemet. För att stabilisera och minska utsläppen av koldioxid i Sverige och i andra länder med liknande förhållanden i elproduktionen krävs åtgärder inom

transportområdet, inom industrin och i uppvärmningssektorn.

Denna skillnad blir ännu större vid en kärnkraftsawcckling innebär som att hälften av den nuvarande elproduktionen måste ersättas med ny energitillförsel eller med energihushållningsåtgärder.

Enligt cnergiöverenskommelsen från 1991 mäste omställningen energiav systemet, vid sidan av säkerhetskraven, ske med hänsyn till behovet av elektrisk kraft för upprätthållande sysselsättning och välfärd. av När kärnkraftsawecklingen kan inledas och i vilken takt den kan ske avgörs av resultaten

av hushållning med el, tillförseln av el från miljöacceptabel kraftproduktion

och möjligheterna att bibehålla internationellt konkurrenskraftiga elpriser. Energiomvandling ger vid sidan klimateffekterna - av också upphov till flera andra miljöproblem, t.ex. försurning mark och av vatten till följd av svavel- och kvävedioxidutsläpp. Ca 80-90 % av svavelnedfallet i Sverige för-

orsakas av utsläpp utanför Sveriges gränser. En stor del kommer från utsläpp i Central- och Östeuropa. Förhandlingar pågår för närvarande om ett nytt svavelprotokoll inom konventionen för långväga gränsöverskridande luftföroreningar LRTAP. En förutsättning för till stånd att en överenskommelse som påtagligt bidrar till att minska svavclnedfallet över Sverige är att finansieringsbehoven i de central- och östeuropeiska länderna kan tillgodo-

ses. Ett arbete med att kartlägga möjliga lösningar finansieringsfrågan påav går parallellt med förhandlingarna om ett nytt svavelprotokoll.

De åtgärder som kan komma i fråga för såväl att minska koldioxid-.som svavelutsläpp från energisektorn i Central- och Östeuropa är insatser i energisystemen, t.ex. energieffektivisering i vid mening och bränslebyten. Genom insatser i energisystemet kan också utsläpp kväveoxider och kolväav ten nedbringas.

För svensk del finns det således flera skäl att överväga utökat miljöett samarbete med andra länder, bl.a. för att

öka kostnadseffektivitetcn i arbetet med uppfylla åtaganden att enligt

SOU 1994: 140 Bilaga 1

internationella miljökonventioner, underlätta omställningen av det svenska energisystemet i enlighet med energiöverenskommelsen, understödja utsläppsminskningar i länder som bidrar till föroreningssituationen i Sverige och ge bistånd ett sätt som påskyndar den ekonomiska tillväxten, den marknadsekonomiska utvecklingen och marknadsprissättning av energiråi Östeuropa. varor

Uppdraget Mot bakgrund av vad jag nu anfört bör en särskild utredare tillkallas för att lämna förslag om hur Sverige kan samarbeta med andra nationer för att uppfylla åtaganden enligt internationella miljökonventioner främst klimatkonventionen, men även enligt nya instrument inom t.ex. LRTAP, vad gäller svavel, eller andra internationella överenskommelser angående gränsöverskridande föroreningar med särskild stor betydelse för den svenska miljön. Utredaren bör, med utgångspunkt i energiöverenskommelsen, kartlägga och jämföra kostnader för att minska utsläpp av koldioxid och andra gränsöverskridande föroreningar såsom svavel- och kvävedioxider från främst energisektorerna i Sverige och i andra europeiska länder. Utredaren bör översiktligt redovisa nationella miljöprogram, pågående och planerade insatser samt vilka kostnadseffektiva åtgärder som kan genomföras i andra länder för att uppnå åtaganden klimatkonventionen. i Utredaren bör belysa hur avtal mellan länder kan formuleras, hur kostnaderna kan fördelas mellan dem samt hur t.ex. utsläppsminskningar skall räknas respektive land till godo. Utredaren bör bedöma lämpligheten att genomför åtgärder i andra länder bl.a. från suvcränitetssynpunkt. Vidare bör utredaren presentera alternativa möjligheter att finansiera åtgärder andra i länder. Utredaren bör belysa möjligheten att åtgärder i anslutning till prövning enligt miljöskyddslagen kan växlas mot investeringar i utsläppsreducerande åtgärder i andra länder. Utredaren bör även analysera och bedöma möjligheterna för Sverige att tillgodoräkna sig utsläppsminskningar i anknytning till biståndssamarbetet med u-länderna. Utredaren bör följa det fortsatta förhandlingsarbetet i klimatfrågan, särskilt när det gäller arbetet med att utforma kriterier för ett gemensamt genomförande, samt de insatser som görs inom Världsbanken, OECD, lnternationella energiorganet lEA, m.fl. organ för att utforma tekniska och redovisningsmässiga regler för ett gemensamt genomförande. Utredaren bör vidare särskilt uppmärksamma den utveckling som sker inom den Europeiska gemenskapen samt vilken betydelse EES-avtalet och ett medlemsskap i EG får i dessa frågor.

SOU 1994: 140 Bilaga 1

Tidsplan, arbetsformer m.m.

Utredaren bör senast den 1 april 1994 redovisa resultatet sitt arbete. av För utredaren bör gälla regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om utredningsförslagens inriktning dir. 1984:5 samt angående EG-aspekter i utredningsverksamheten dir. 1988:43.

Hemställan

Med hänvisning till vadjag nu anfört hemställerjag att regeringen bemyndigar chefen för Miljö- och naturresursdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag utreda möjligheterna att och formerna för ett gemensamt genomförande av klimatkonventionen och vissa andra internationella miljökonventioner, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna för utredningen skall belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. Miljö- och naturresursdepartementet

SOU 1994: 140 Bilaga 2

2 Bilaga

Förkortningsordlista

SOU 1994: 140 Bilaga 2

FÖRKORTNINCSORDLISTA

Annex-Händer OECD-ländema, f.d. östländer samt EG. Annex-Z-länder Som ovan men exklusive f.d. östländer Antropogena utsläpp Utsläpp förorsakade mänskliga aktiviteter av BAT Bästa tillgängliga teknik BITS Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete BNI Bruttonationalinkomst BNP Bruttonationalprodukt värdet den samlade av produktionen av varor och tjänster räknat i marknadspriser Bottom-up modeller Kostnadsuppskattningar byggs underifrån som upp med hjälp av projekt och teknikspeciñka data CoP Conference of the Parties partskonferensen Klimatkonventionens högsta beslutande organ ECE FN:s ekonomiska kommission för Europa EMEP Europeiskt gemensamt övervaknings- och matprogram Enligt första protokollet under Genevekonventionen EPA US Enviromental Protection Agency USA:s motsvarighet till Naturvårdsverket FACE Forests Absorbing Carbon dioxide Emission nederländsk stiftelse bildad år 1990 med syfte att initiera åtgärder mot klimatförändringar FCCC Framework Convention Climate Change, on Klimatkonventionen GEF Global Environmental Facility FN:s miljöfond

SOU 1994: 140 Bilaga 2

Genévekonventionen FN:s konvention långväga gränsöverskridande om luftföroreningar år 1979. Även kallad luftkonventionen eller LRTAP. Under denna konvention har hittills fem protokoll tagits fram, bl.a. svavelprotokollet

IEA International Energy Agency. Det internationella energiorganet, den s.k. oljeklubben.

INC Intergovemmental Negotiating Committee förbereder klimatförhandlingar

IPCC Intergovemmental Panel on Climate Change FN:s expertgrupp för klimatfrågor

LRTAP Konventionen långväga gränsöverskridande om luftföroreningar Genevekonventionen

PPP Polluter Pays Principle principen om att förorenaren betalar Pro Alla parter åtar sig att göra lika mycket uttryckt i rata form lika stora procentuella utsläppsreduktioner av av ett visst ämne

SEI Stockholm Environment Institute

SNV Statens Naturvårdsverk

Top-down modeller Modeller övergripande samband uppbyggda med av hjälp statistik på nationell nivå. Modellerna ger en av översiktlig bild hur t.ex. politiska förändringar av påverkar den nationella ekonomin.

UNDP United Nations Development Programme FN:s utvecklingsprogram

UNEP FN:s miljöprogram

UNFCCC United Nations Framework Convention on Climate Change

UNITAR United Nations Institute for Training and Research

SOU 1994: 140 Bilaga 2

USIJI US Initiative joint implementation on Wienkonventionen Konvention för skydd stratosfärens ozonlager âr av 1985

Kemiska beteckningar

C Kol CFC Olika stabila klorfluorkarboner freoner CH4 Metan C02 Koldioxid HCFC Väteklorfiuorkarboner N20 Dikväveoxid lustgas NMVOC Flyktiga organiska ämnen exkl. metan NO, Kväveoxider SO, Svaveldioxid S0, Svaveloxider VOC Flyktiga organiska ämnen

SOU 1994: 140 Bilaga 3

3 Bilaga

Litteraturförteckning

SOU 1994: 140 Bilaga 3

LITTERATURFÖRTECKNING

Abragi, K och Andersson M., Klimatkonventionen och gemensamt

genomförande i Central- och Östeuropa. Underlag till utredningen,

opubl. Andersson, Bo, Kostnader för att begränsa koldioxidutsläppen i Sverige, en sammanställning av genomförda studier, Handelshögskolan, Stockholm 1993 Andersson, M., Miljöpolitik i Polen, Ungern, Tjeckien och Slovakien, Nordiskt Östforum sid 51-59 nr Andersson, M., Gullgren, S., Sundström, N., Efter fall västs murens - om reaktioner på sammanbrottet i öst, Göteborg 1993 Andersson, R., Joint Implementation of Climate Change Measures: An Examination of Some Issues Workshop the Experience of the on

NorwayMexicoPoland Joint Implementation Demonstration Projects,

Mexico, October 28-29, 1993, Global Environmental Facility, Washington, D.C. Barrett, S., Convention on Climate Change, Economic Aspects of Negotiations, OECD, Paris 1992 Barrett, S., Reaching CO2-emission limitation for the a agreement Community: implications for equity and cost-effectiveness Barrett, S., A Strategic Analysis of Joint Implementation Mechanisms in the Framework Convention on Climate Change, Preliminary draft Barrett, S., Joint Implementation for Achieving National Abatement Commitments in the Framework Convention Climate Change, OECD, on Paris 1993 Bergman, Lars, Environmental cost functions: comparison between general a and partial equilibrium analyses Bergman, L., Tillväxt och miljö, En studie målkonflikten, bilaga 9 till om Långtidsutredningen 1990, Stockholm 1989 Bodansky, D., The United Nations Framework Convention Climate on Change; A Commentary 18 Yale Journal of International Law, 1993

SOU 1994: 140 Bilaga 3

Bohm, P. On the feasibility of Joint Implementation of Carbon Emissions Reductions, Stockholms universitet 1994 Bohm, P. Efficiency Implications of FCCC Joint Implementation with Special Reference to Carbon Emissions Reductions, Department of Economics, University of Stockholm, 1994 Bohm, P. and Larsen, B., Faimess Tradeable-Permit Treaty for Carbon a Emissions Reductions in Europe and the Former Soviet Union, Environmental Resource Economics Cline, W.R., The Economics of Global Warming, Washington 1992 Data Resources Inc., Green Europe. Economic implications and business opportunities Ebbesson, J., Internationell miljörätt, Göteborg 1993 Environmental Defense Fund Joint Implementation: Sustainable Development through Trade in Environmental Commodities, Environmental Defense Fund, New York, 1993 Fankhauser, S. och Pearce, D.W., The Social Costs of Greenhouse Gas Emissions, Paper presented to the international conference on the economics of climate change, OECD, Paris 1993 Gadgil, G., Ashoh, m.fl., Stalled the road to the market. Lessons from on project promoting lightning efficiency in India, Energy Policy, a Februari 1994 Grubb, M., Policy modelling for climate change. The Missing models, Energy Policy, Mars 1993 Grubb, MJ., Energy Policies and the Greenhouse Effect, Vol. Policy Appraisal, RIIA, Dartmouth, 1990 Grubb, M. al., The cost of combating fossil C02 emissions. A survey and et analysis, Review of Energy and Environment, Los Angeles 1993 Hanisch, T., Joint Implementation of Commitments to Curb Climate Change, CICERO Policy Note 1991:2, Oslo 1991 Hanisch, T., Selrod, R, Torvanger. A. and Aaheim, A., A Study to Develop Practical Guidelines for Joint Implementation under the UN FCCC CICERO, Oslo, 1993

SOU 1994: 140 Bilaga 3

Hill, D. och Kamp, T., Boundaries of future carbon dioxide emission reduction in nine industrial countries Change 21, augusti 1994 INC, Criteria for Joint implementation, Note by the interim secretariat INC.AAC 23749, August 1993. International Energy Agency, World Energy Outlook, Paris 1993 International Energy Agency, Climate Change Policy Initiatives, Paris 1994 Jones, T., Cost-Effectiveness and Implementing the Climate Change Convention, Paris, OECD, 1992 Joskow, P. och Marron, D. B., What does Utility Subsidized Energy Efficiency Really Cost, Science Volume 1993. Kinnunen, J., Det internationella samarbetets förutsättningar och problem, Utdrag ur koldioxidkommissionens rapport, Helsingfors 1993 Kuik, O., Peters, P., Schrijver, N., Joint Implementation to Curb Climate Change, Dordrecht, 1994 Kvaerndokk, S., Global C02 Agreements. A Cost Effective Approach, The Energy Journal, Vol. 14 No 1993 Linderson, Torbjörn, Växthuseffekten, ett globalt system för reglering av växthusgaser, Nationalekonomiska institutionen, Göteborgs Universitet 1993 Merkus, H., The Framework Convention Climate Change, thoughts on some on joint implementation, Ministry of Housing, Physical Planning and the Environment, the Netherlands, Haag 1992 Miljö- och naturresursdepartementet, Så fungerar miljöskatter, Ds 1994:33 Mintzer, I.M., Implementing the Framework Convention Climate on Change, GEF Working paper No UNDPUNEPWorld Bank, Washington 1994 Moeller, Peter, mil., A of studies of the costs of reducing greenhouse survey gas emissions, Working papers No. 89, Paris OECD, 1990 Naturvårdsverket, Växthusgaserna, utsläpp och åtgärder i internationellt perspektiv, rapport 4011, Stockholm 1991

Naturvårdsverket, Åtgärder mot klimatförändringar, rapport 4120,

Stockholm 1992

SOU 1994: 140 Bilaga 3

Naturvårdsverket, NUTEK, Delegationen för prognosutveckling och klimatdelgationen: Underlag till Sveriges rapport till klimatkonventionen. Redovisning rapporten, 1994 av Nordisk Ministerråd, Strategier kostnader ved å oppnå klimatpolitiske mål og i Norden, TemaNord 1994:548, Köpenhamn 1994 NOU, Mot kostnadseffektiv miljöpolitik i 1990, NOU 1992:3, Oslo en mer 1992 NUTEK, Energiläget 1993, Stockholm 1993 NUTEK, Energirapport 1993, Stockholm 1993 NUTEK, Energirapport 1994, Stockholm 1994 NUTEK, Utvärdering styrmedel och stöd för begränsning av koldioxid i av Sverige, R 1994:40, Stockholm 1994 OECD, New issues, results. The OECDs second survey of the macro new economic costs of reducing C02 emissions, Paris 1992 OECD, The economic cost of reducing C02 emissions, Economic Studies No. 19, Paris 1992 OECD, Projected Cost of Electricity. Update 1992, OECD, Paris 1992 OECD, The Economics of Climate Change, OECD, Paris 1994 OECD, Environmental Data, Paris 1993 Pearce, D., Joint Implementation, general overview, 1994 a

Profu, Åtgärder för att minska koldioxidutsläppen i Sverige, NUTEK R

1994:48, Stockholm 1994 Ramakrishna, K., red. Criteria for Joint Implementation under the Framework Convention Climate Change, Woods Hole, 1994 on Read, Peter, Reconciling Top-down and Bottom-up. Using Top-down Macro Estimates to Adjust Bottom-up Micro Analyses, IPCC-möte 1994

Regeringens proposition 199293:179, Åtgärder mot klimatpåverkan m.m.

Reinstein, R.A., The Framework convention on climate change developed

country commitment on Green House emissions opublicerat manus

Roland, Kjell, Presentation to international conference on joint implementation, ECON 1994

SOU 1994: 140 Bilaga 3

Rose, A,, Stevens, B., The Efficiency and Equity of Marketable Permits for C02 Emissions, Resource and Energy Economics 15 SOU 1991:5, Miljölagstiftningen i framtiden, Miljöskyddskommitténs Principbetänkande Stockholm 1991 SOU 1994:12, Analys och utvärdering bistånd, Betänkande av avKommitténför analys av utvecklingssamarbete, Stockholm 1994 SOU 1993:27, Miljöbalk, Stockholm 1993 SOU 1994:7, EU, EES och miljön, betänkande EGav konsekvensutredningen Miljö, Stockholm 1994 Statens energiverk, Miljöanpassade energiscenarier, Sverige 2015 Stockholm 1989 Statens energiverk, Ett miljöanpassat energisystem, Stockholm 1989 Statens energiverk, Effektivitet och rättvisa, Stockholm 1989 Statens energiverkNaturvårdsverket, Ett miljöanpassat energisystem,Rapport 3724, Stockholm 1989 Treadwell, Ronda, mil., Should have second thoughts about no we regrets, OECD, Paris 1993 UNEP, UNEP Green House Gas Abatement Costing Studies, Phase One Report, Collaborating Centre Energy and Environment Risö National on Laboratory, Risö 1992 UNEP, UN EP Green House Gas Abatement Costing Studies, Phase Two Main Report, Collaborating Centre Energy and Environment Risö on National Laboratory, Risö May 1994

Vattenfall AB, Åtgärder för att minska utsläppen koldioxid,

av kostnadseffektivitet och potential Stockholm 1994 , Vellinga, P., Hanisch, T., Pachauri, R.K., Schmitt, D., The Climate Convention Criteria and Guidelines for Joint Implementation, CICERO Policy Note 1992:2, OsloNew DelhiEssenAmsterdam 1992 Wetterstad, m.fl., Tekniskt oppnâelig men politiskt komplisert. Effektiv verñkasjon av internasjonale drivhusavtaler, Rapport 10 1990 FNI, Oslo 1990

3 SOU 1994: 140 Bilaga

Weyant, John P., Cost of Reducing Global Carbon Emissions, Journal of Economic Perspectives Volume number 4 Fall 1993 - - Yamin, F., The Climate Change Convention and Joint Implementation: Legal, Institutional and Procedural Issues, FIELD Working Paper 1993

Härtill kommer skrifter och upplysningar ställts till förfogande av svenska som företag, ambassader och internationella organisationer.

Statens offentliga utredningar 1994

Kronologisk förteckning

Ändradansvarsfördelning för denstatliga 35.Vårandes stämma ochandras. . statistiken. Fi. Kulturpolitikochinternationalisering. Ku.

Kommunerna, Landstingen ochEuropa 36.Miljöochfysiskplanering. M. . + Bilagedel.C. 37.Sexualupplysning ochreproduktiv hälsaunder

Mänsföreställningar kvinnorochChefskap. om 1900-talet i Sverige. UD. . Vapenlagen ochEG.Ju. 38.Kvinnor,barnocharbeteiSverige1850-1993. UD. , Kriminalvårdochpsykiatri.Ju. Gamla är ungasom blivitäldre. Omsolidaritet . . SverigeochEuropa.Ensamhällsekonomisk mellangenerationerna. Europeiska äldreåret1993. . konsekvensanalys. Fi. 40.Långsiktig strålskyddsforskning. M.

EU,EESochmiljön.M. 41.Ledigretslagstif gen en översyn. A. . - Historisktvägval Följderna i förSverigeiutrikes- 42.Staten ochtrossamfunden. C. . ochsäkerhetspolitiskt hänseende av att bli, 43.Uppskattad sysselsättning skattemas betydelse - om respektive intebli medlemiEuropeiska unionen, UD. fördenprivatatjänstesektom. Fi.

Förnyelse ochkontinuitet om konstochkultur 44.Folkbokföringsuppgiñema i samhället. Fi. A i framtiden.Ku. Grunden förlivslångtlärande. U. . Anslutningtill EU Förslagtill övergripande - 46.Sambandet mellanSamhällsekonomi, transfereringar . lagstiftning. UD. ochsocialbidrag.

Omkrigetkommit...Förberedelser förmottagande 47.Avveckling denobligatoriska av anslutningen . av militärtbistånd1949-1969Bilagedel. + SB. till Studentkårer ochnationer.U.

Suveränitet ochdemokrati 48.Kunskap förutveckling bilagedel.A. + . + bilagedelmed expertuppsatser. UD. 49.Utrikessekretessen. Ju.

13..llK-metoden, m.m. Fi. 50.Allemanssparandet översyn.Fi. - en 14.Konsumentpolitik i enny tid.C. 5l. Minneochbildning.Museernas uppdragoch

I5. På väg. K. organisation bilagedel. + Ku.

|6. Skoterköming påjordbruks- ochskogsmark. 52.Teaternsroller.Ku.

Kartläggning åtgärdsförslag. och M. 53.Mästarbrev för hantverkare. Ku.

Års-ochkoncemredovisning enligtEG-direktiv. 54.Utvärdering praxisi asylärenden. Ku. . av Dell ochll. Ju. 55.Rättentill reformerat bilstöd.S. ratten- Kvaliteti kommunal verksamhetnationell 56.Ett centrum för kvinnor våldtagits och . - som uppföljningochutvärdering. C. misshandlats.

Renarolleri biståndetstyrningocharbetsfördelning - 57.Beskattning fastigheter, av del Principiella . i en effektivbiståndsförvaltning. UD. utgångspunkter för beskattning fastigheter av m.m. Reformerat pensionssystem. Fi . Reformerat pensionssystem. BilagaA. 58.6 JuniNationaldagen. Ju. . Kostnader ochindivideffekter. 59.Vilkavattendrag skallskyddasPrinciperoch

Reformerat pensionssystem. BilagaB. förslag.M. . KvinnorsATPochavtalspensioner. 59.Vilkavattendrag skallskyddasBeskrivningar av

Förvaltabostäder. Ju. vattenområden. M. . Svenskalkoholpolitik - en strategiförframtiden. 60.Särskilda skal utformning ochtillämpning av . - Svenskalkoholpolitik bakgrund ochnuläge. 2 kap.5 §ochandrabestämmelser i . - Att förebygga alkoholproblem. utlänningslagen. Ku. . Vård alkoholmissbrukare. av S. 61.Pantbankernas kreditgivning. N. . Kvinnorochalkohol. 62.Rationaliserad fastighetstaxering, del Fi. , Bam Föräldrar Alkohol. 63.Personnummerintegritetocheffektivitet.Ju. . - - - Vallagen.Ju. 64.Med raps i tankarnaM. . Vissamervärdeskattefrâgor lll Kultur m.m. Fi. 65.Statistikochintegritet,del2 Lag . - - am MycketUnderSamma Tak.C. personregister för officiellstatistik Fi. . .1.m. Vandelnsbetydelse i medborgarskapsärenden, 66.Finansiella m.m. tjänsteri förändring.Fl. . Ku. 67.Räddningstjänst i samverkan ochpâentreprenad.

Tekniskt utrymme förytterligare TV-säudningar. Ku. Fö. . 68. Otillbörligkurspáverkan ochvissainsiderfrågor.Fi.

1994 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

69.On the General Principles of Environment Domaren i Sverige inför framtiden . Protection. M. utgångspunkter för fortsatt utredningsarbete. - 70. Inomkommunal utjämning. Fi. DelA+B. Ju. 71.Om intyg och utlåtanden utfärdas hälso- 100. Beskattningen vid gränsöverskridande som av och sjukvårdspersonal i yrkesutövningen. S. omstruktureringar inomEG, m.m. Fi.

72. sjukpenning, arbetsskada och förtidspension lOl. Höj ribban förutsättningar och erfarenheter. S. Iiirarkompetens för yrkesutbildning. U. - 73. Ungdomars välfärd och värderingar en under- 102.Analys och utvärdering av bistånd.UD. livsstil och attityder. C. 103. Studiemedelslinansierad polisutbildning. Ju. sökningom levnadsvillkor Punktskatterna ochEG. Fi. 104. PVC en plan för att undvika miljöpåverkan. M. 74. - .Patientskadelag C. 105.Ny lagstiftning om radioochTV. Ku.

76.Trade andthe Environment towards a 106. Sjöarbetstid. K. sustainable playing field.M. 107.Säkrare finansiering av framtida kärnavfalls -

77.Tillvarons trösklar. C. kostnader. M. Citytunneln i Malmö.K. 108.Säkrare finansiering av framtida kärnavfalls- 78. 79.Allmänhetens bankombudsman. Fi. kostnader Underlagsrapporter. M. - 80. iakttagelser under reform Lägesrapport frán 109. Tågetkommer. K. en - Resursberedningens uppföljning vid sex universitet 110. Omsorg och konkurrens. S. och högskolor det resurstilldelningssystemet lll. Bilars miljöklassning ochEG. M. av nya för grundläggande högskoleutbildning. U. l12.Konsumenterna och livsmedelskvaliteten.

skiljeforfarande. Ju. En studie av konsumentupplevelser. Jo. 81.Ny lagom 82.Förstärkta miljöinsatser i jordbruket 113. Växande råvaror. M.

svensk tillämpning EG:s miljöprogram. Jo. 114. Avfallsfri framtid.M. - av 83. Övergång verksamheter och kollektiva 115. Sjukvârdsreformer i andra länder. S. av uppsägningar. EU och den svenska arbetsrätten. A. 116. Skyldighet lagra att olja ochkol. N.

84. Samvetsklausul inom högskoleutbildningen. U. 117. Domstolsprövning av förvaltningsärenden. Ju.

skatt energi. 118. lnformationsteknologin-Vingar människans 85.Ny lagom En teknisk översyn och EG-anpassning. förmåga.SB. Motiv. Dell. 119. Livsmedelspolitik för konsumenterna. Reformen - - Författningstext ochbilagor. Delll. Fi. som kom av sig.Jo. - egendom. Ju. 86. Teknologioch vârdkonsumtion inom sluten 120. Finansiell leasing av lös

somatisk korttidsvärd 1981-2001. l2l. Bosparande. Fi. 87.Nya tidpunkter för redovisning och betalning 122. Trygghet mot brott i lokalsamhållet. Kartläggning. av skatter och avgifter.Fi. principiella synpunkter och förslag.Ju.

88. Mervärdesskatten ochEG. Fi. 123. Miljöombudsman. M. .Tullagstiftningen ochEG. Fi. 124.Varu- och personkontroll vid EU:s yttre gräns. Ju. 89 .Kart- och fastighetsverksamhet 125. Samordnad insamling av miljödata. K. finansiering, samordning och 126. Husläkarreformens första halvår.S. - Äpplet. universitetsstruktur författningsreglering. M. 127.Kronan Spiran En ny

.Trafikenoch koldioxiden Principer för att minska i södra Stockholmsområdet. U. trafikens koldioxidutsläpp. K. 128. Lokal Agenda21 en vägledning. M. - .Miljözoner för trafiki tätorter. K. 129.Företagares arbetslöshetsersättning. A.

Levande skärgårdar. Jo. 130. Försäkring under krigsförhallanden. Fi. . 131. Skyddet vid deninregränsen. Ju. Dagspressen i 1990-talets medielandskap. Ku. . för klinisktforsknings- och Enallmän sjukvârdsförsäkring i offentligregi.S. 132. landstingens ansvar . utvecklingsarbete. .Följdlagstiftning till miljöbalken. M. Reglering Vattenuttag enskilda brunnar. M. 133. Miljöpolitikens principer.M. . av ur Beskattning förmåner.Fi. 134. Överprövning av beslut i plan-och byggärenden. M. . av

Statens offentliga

utredningar

1994 Kronologisk förteckning

135.TheKey Europe comparative to - a analysis of entry andasylumpoliciesin Westem countries. Ku. 136.Statligamyndigheters avtal.Fi. l37.Internationella adoptionsfrágor. 1993års Haagkonvention S. m.m. 138.RapportfrånKlimatdelegationen 1994.M. 139.Nysocialtjänstlag. S. 140.Gemensamt genomförande. HurkanSverige samarbeta medandra länder för att uppfylla åtaganden enligtklimatkonventionen. M.

1994 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Kostnader och individeffekter. [21]

Reformerat pensionssystem. BilagaB. Om kriget kommit...Förberedelser för mottagande av KvinnorsATP och avtalspensioner. [22] militärt bistånd1949-1969 + Bi1agedeI.[l1] Svensk alkoholpolitik en strategiförframtiden. [24] lnfonnationsteknologin - Svensk alkoholpolitik bakgrund ochnuläge. [25] -Vingar människans fömiåga.[l18] - Att förebygga alkoholproblem. [26]

Vårdav alkoholmissbrukare. [27] Justitiedepartementet Kvinnor och alkohol.[28] Vapenlagen ochEG [4] Barn Föräldrar Alkohol. [29] Kriminalvårdoch psykiatri.[5] - - Gamlaarungasom blivitäldre.Om solidaritet mellan Års- och koncemredovisning enligt EG-direktiv. generationerna. Europeiska äldreåret1993.[39] Del ochll. Ju. l [17] transfereringar Sambandet mellan Samhällsekonomi, Förvalta bostäder. [23] och socialbidrag. [46] Vallagen. [30] bilstöd.[55] till reformerat Utrikessekretessen. [49] Rätten ratten-

Ettcentrum för kvinnor som valdtagits och 6 Juni Nationaldagen. [58] misshandlats. [56] Personnummer integritetoch effektivitet. [63] - Om intygoch utlåtanden som utfärdas hälso- av Ny lag om skiljeförfarande. [81] och sjukvårdspersonal i yrkesutövningen. [71] Domaren i Sverige införframtiden sjukpenning, arbetsskada och förtidspension utgångspunkter för fortsatt utredningsarbete. - förutsättningar och erfarenheter. [72] DelA+B. [99] - Teknologioch vårdkonsumtion inomsluten Studiemedelsñnansierad polisutbildning. [103] somatisk korttidsvárd1981-2001. [86] Domstolsprövning av förvaltningsärenden. [117] Enallmän sjukvårdsförsäkring i offentligregi.[95] Finansiellleasingav lös egendom. [120] Omsorg och konkurrens. [110]

Trygghetmot brotti lokalsamhället. Kanläggning, Sjukvårdsreformer i andraländer.[115] principiellasynpunkter och förslag.[122] Husläkarreformens förstahalvår. [126] Varu-och personkontroll vid EU:s yttre gräns. [124] Landstingens ansvar för klinisktforsknings- och Skyddetvid deninregränsen. [131] utveck1ingsarbete.[132]

Utrikesdepartementet Internationella adoptionsfrågor. 1993års

Haagkonvention m.m. [137] Historisktvägval Följdemaför Sverigeiutrikes- och - Ny socialtjänstlag. [139] säkerhetspolitiskt hänseendeatt av bli, respektive inte bli

medlemi Europeiska unionen. [8] Kommunikationsdepartementet

Förslagtill övergripande Anslutning EU- till Påväg. [15]

lagstiftning.[10] Citytunneln i Malmö.[78] Suveränitet och demokrati Trafikenoch koldioxiden Principer för att minska bilagedel med expertuppsatser. [12] - + trafikens koldioxidutsläpp. [91] Rena rolleri biståndet- styrning och arbetsfördelning Miljözonerför trafiki tätorter. [92] i en effektiv biståndsfurvaltning. [19] Sjöarbetstid. [106] Sexualupplysning och reproduktiv hälsa under1900-talet Tågetkommer. [109] i Sverige.[37] Samordnad insamling av miljödata.[125] Kvinnor, bamocharbete i Sverige 1850-1993. [38]

Analysoch utvärdering av bistånd. [102] Finansdepartementet

Försvarsdepartementet Ändrad ansvarsfördelning förden statligastatistiken. [1]

SverigeochEuropa. En samhällsekonomisk Räddningstjänst i samverkan och entreprenad. [67] konsekvensanalys. [6]

JIK-metoden, m.m. [13] Socialdepartementet Vissa mervärdeskattefrågor lll Kultur m.m. [31] - Mäns Föreställningar kvinnor om ochchefskap. [3] Uppskattad sysselsättning skattemas betydelse - om Reformerat pensionssystem. [20] tjänstesektom. [43] fördenprivata Reformerat pensionssystem. Bilaga A. Folkboktöringsuppgiñema i samhället. [44]

Statens offentliga utredningar 1994

Systematisk förteckning

Allemanssparandet en översyn. [50] Kulturdepartementet - Beskattning fastigheter, av dcl Principiella - Förnyelse ochkontinuitet konstochkultur utgångspunkter för beskattning fastigheter av [57] 9 om m.m. i framtidens Rationaliserad [9] fastighetstaxering, del Fi. [62] Vandelns betydelse i medborgarskapsärenden,[33] m.m. Statistikochintegritet,del2 Tekniskt utrymme forytterligare TV-sändningar. [34] Lag om personregister för officiellstatistik m.m. [65] - Vårandes ochandras. Finansiella tjänsteri förändring.[66] stämma-

Kulturpolitikochinternationalisering. [35] Otillbörligkurspáverkan ochvissainsiderfrågor, [68] Minneochbildning,Museernas uppdragoch lnomkommunal utjämning.[70] organisation bilagcdel.[51] + Punktskatterna ochEG.[74] Teaterns roller.[52] Allmänhetens bankombudsman. [79] Mastarbrev för hantverkare. [53] Ny lag om skatt energi. Utvärdering praxisi asylärcnden. av [54] Enteknisk översyn ochEG-anpassning. Särskilda skäl utformning ochtillämpning 2 kap. av Motiv. Del - - 5 §ochandrabestämmelser i utlänningslagen, [60] Författningstext ochbilagor.Delll, [85] Dagspressen i l990rtalets medielandskap. [94] Nyatidpunkterför redovisning ochbetalning av Nylagstiftning radioochTV. [105] om skatterochavgifter.[87] TheKey Europe comparative to a analysis of entry Mervärdesskatten ochEG.[88] andasylumpolicies Westom countries. [135] iliullagstittningen ochEG.[89]

Beskattning förmåner.[98] av Näringsdepartementet

Beskattningen vid gränsöverskridande Pantbankernas kreditgivning. [61] omstruktureringar inomEG, m.m. [100] Bosparande. Skyldighet lagraoljaochkol. [116] att [121]

Försäkring underkrigsförhållanden. [130] Arbetsmarknadsdepartementet Statliga myndigheters avtal.[136]

Ledighetslagstiftningenöversyn -- en

Utbildningsdepartementet Kunskap utveckling bilagedel,[48] för +

Övergång verksamheter av ochkollektiva upp- Grunden för livslångtlärande. [45] Avveckling denobligatoriska sägningar, EUochdensvenska arbetsrätten. [83] av anslutningen till Företagares arbetslöshetsersättning. [129] Studentkårer ochnationer.[47]

iakttagelser under reform Lägesrapport en från - Civildepartementet Resursberedningens uppföljningvid sex universitet

ochhögskolor det resurstilldelningssystemet Kommunerna, Landstingen ochEuropa, av nya lör grundläggande högskoleutbildning. [80] Bilagedel. [2]

Samvetsklausul inomhögskoleutbildningen. [84] Konsumentpolitik i enny tid.[14]

Höjribban Kvaliteti kommunal verksamhetnationell i Lärarkompetens föryrkesutbildning. [101] uppföljning ochutvärdering. [18]

KronanSpiran Äpplet, MycketUnderSamma Tak,[32] En ny universitetsstruktur i södraStockholmsområdet. [127] Staten ochtrossamfunden. [42]

Ungdomars välfärdochvärderingar en underi Jordbruksdepartementet sökning levnadsvillkor, om livsstilochattityder,[73]

Patientskadelag. [75] Förstärkta miljöinsatser ijordbniket Tillvaronströsklar.[77] svensk tillämpning av EGzsmiljöprogram. [82]

Levande skärgårdar. [93] Miljö- och naturresursdepartementet Konsumenterna ochlivsmedelskvaliteten.

Enstudie konsumentupplevelser. [112] EU, EES ochmiljön. [7] av Livsmedelspolitik för konsumenterna. Skoterkörning påjordbruks- ochskogsmark.

Reformen kom sig,[119] Kartläggning ochåtgärdsforslag. [16] r som av Miljöochfysiskplanering. [36]

Långsiktig strålskyddsforskning, [40]

1994 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Vilka vattendrag skall skyddas Principer och förslag. [59] Vilka vattendrag skall skyddas Beskrivningar av vattenområden. [59] Medraps i tankarna [64] Onthe General Principles of Environment Protection. [69] Trade andthe Environment towards a sustainable playingfield. [76] Kart- och fastighetsverksamhet finansiering, samordning och författningsreglering. [90] Följdlagstiftning till miljöbalken. [96] Reglering Vattenuttag av ur enskildabrunnar. [97] PVC en plan för att undvika miljöpåverkan. [104] - Säkrare finansiering av framtida kämavfallskostnader. [107] Säkrare finansiering av framtida kämavfallskostnader Underlagsrapporter. [108] - Bilars miljöklassning och EG.[111] Växande råvaror. 13] Avfallsfriframtid. 14] Miljöombudsman. [123] Lokal Agenda21 en vägledning. [128] - Miljöpolitikens principer.[133] Överprövning av beslut i plan-och byggärenden. [134] Rapport från Klimatdelegationen 1994. [138] Gemensamt genomförande. Hur kan Sverige samarbeta medandraländer för att uppfylla åtaganden enligt klimatkonventionen. [140]

POSTADRESS: 10647 STOCKHOLM FAx 08-20 5021, TELEFON08-690 9090 ISBN 91-38-13824-7 ISSN 0375-250X