Att söka kostnadseffektiva lösningar inom klimatområdet rapport

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

söka

Att

kostnadseffektiva

inom

lösningar

klimatområdet

S U M

1999:111

av Utredningen om möjligheterna att utnyttja Rapport

flexibla mekanismer i Sverige

Kyotoprotokollets

HAN

Statens offentliga utredningar

1999:111

Näringsdepartementet

söka

Att

Ö

"ektiva

kostnadse

inom

lösningar

klimatområdet

Rapport möjligheterna att utnyttja

av Iltlednin gen om

Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i Sverige Stockholm 1999

SOUoch Dssomingår i 1999årsnummerseriekanköpasfrån FaktaInfo Direkt. För remissutsändningar SOUoch Dsav somingåri 1999årsnummerseriesvarar FaktaInfo Direkt på uppdragavRegeringskanslietsförvaltningsavdelning.

Beställningsadress:FaktaInfo Direkt, Kundservice Box 6430, 113 82 Stockholm Tel: 08-58767100, Fax: 08-587671 71 E-postorder@faktainfo.se

Svarapå remiss.Hur ochvarför. Statsrådsberedningen,1993. En liten broschyrsomunderlättararbetetför densomskallsvarapå remiss. - Broschyrenkanbeställashos: Information Rosenbad Regeringskansliet 10333 Stockholm Fax: 08405 42 95 Telefon: 08-40547 29

ISBN 9l-76lO-835-X

ISSN0375-250X Stockholm 1999

Till statsrådet och chefen för

Näringsdepartementet

Genom beslut den 25 mars 1999 bemyndigade regeringen chefen för Näringsdepartementet att tillsätta särskild utredare för att

en utreda möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i Sverige.

Den 16 april 1999 förordnades generaltulldirektören Kjell Jansson som särskild utredare. Vidare förordnades den 16 april 1999 projektledaren Anders Carlsson sekreterare.

som

Experter i utredningen är direktören Knut Halvor Alfsen från

CICERO Senter for klimaforskning i Norge, departements-

sekreteraren Lars Andersson från Näringsdepartementet, professorn Lars Bergman från Handelshögskolan i Stockholm, departementsekreteraren Olle Björk från Näringsdepartementet, programområdesansvarige Bo Diczfalusy från Industriförbundet, vice verkställande direktören Björn Hagman från Nordpool, departementssekreteraren Åsa Joharmesson från Finansdepartementet, koncernchefen Lars Nelson från Preem Petroleum, enhetschefen Becky Betsala från Energimyndigheten, avdelningsdirektören Ulf Silvander från Naturvårdsverket, departementssekreteraren Charlotta Sörqvist från Miljödepartementet, departementssekreteraren Lena Unemo från Finansdepartementet och direktören Peter Åsell från Kraftverksföreningen.

SOU 1999:11 l

Under utredningsarbetet har expertgruppen haft

tre möten.

I enlighet med uppdraget överlämnas härmed

en delrapport

över utredningens arbete. Stockholm den 22 september 1999

Kjell Jansson

/ Anders Carlsson

Innehåll

SOU 1999:1 11 Innehåll 7

8 Det fortsatta arbetet 79 9 Litteraturförteckning 85

Bilagor Bilaga 1: Kommittédirektiv Dir 1999:25 87 Bilaga 2: Kvantiñerat åtagande begränsning eller

om

minskning utsläpp i procent av utsläpp år 1990 97

av

SOU 1999:1 ll

Sammanfattning

Utredningen uppdrag är att undersöka möjligheterna och förutsättningar för att tillämpa Kyotoprotokollets s.k. flexibla mekanismer i Sverige och lämna underlag till förslag till en sådan tillämpning.

Bakgrund

Kyotoprotokollet, vilket är ett protokoll till klimatkonventionen, antogs i december 1997. Det omfattar bindande åtaganden för industriländema om minskningar av utsläppen av sex växthusgaser med minst 5 procent från 1990 års nivå under perioden 2008-2012, mätt som koldioxidekvivalenter. De sex växthusgasema är koldioxid, metan, dikväveoxid lustgas, fluorkolväten, perfluorkolväten samt svavelhexafluorid. Koldioxid är den viktigaste växthusgasen och utsläppen av denna gas härrör främst från användning av fossila bränslen, kol, olja och gas som svarar för den helt övervägande delen av världens energiförsörjning. De olika gaserna bidrar olika mycket till växthuseffekten. En sammanvägning görs med den s.k. GWP-faktom Global Warming Potential till koldioxidekvivalenter, vilket är ett mått på hur stor klimatpåverkan respektive gas har i förhållande till koldioxid.

För enskilda industriländer skiljer sig de kvantifierade åtaganden åt. USA förbinder sig att minska utsläppen med 7 procent, Japan med 6 procent medan länderna i EU som grupp skall minska sina utsläpp med 8 procent. Inom EU har länderna förhandlat fram en inbördes fördelning, vilket för Sveriges del innebär, att vi skall begränsa utsläppen till högst 104 procent av 1990 års nivå.

10 Sammanfattning

För att underlätta möjligheten att uppfylla åtaganden finns i Kyotoprotokollet tre s.k. flexibla mekanismer. Med dessa mekanismer avses former för överföring av utrymme för utsläpp kliav matpåverkande gaser mellan konventionsparter t.ex. handel med utsläppsrätter. I de fall denna överföring är knuten till specifika investeringsprojekt kallas mekanismema gemensamt genomförande joint implementation eller mekanismen för en ren utveckling clean development mechanism. De flexibla mekanismema öppnar således för möjligheten för ett land, att klara delar av sina åtaganden genom att minska utsläppen i andra länder. Från klimatsynpunkt saknar det betydelse varifrån utsläppen av klimatpåverkande gaser sker. Ett ton koldioxidutsläpp i Sverige påverkar klimatet lika mycket som ett ton koldioxidutsläpp i något annat land. En minskning utsläppen har betydelse för av samma växthuseffekten, oberoende i världen minskningen av var som kommer till stånd. Kostnader för åtgärder att minska utsläppen varierar emellertid avsevärt såväl mellan länder som mellan olika åtgärder inom varje land. De totala kostnaderna för politik att en minska utsläppen till viss nivå kan komma att variera kraftigt, en beroende på hur den utformas. Det är därför viktigt att de resurser som avsätts för insatser mot klimatförändringar gör största möjliga verkan, dvs att kostnadseffektivitet eftersträvas. Genom de bindande åtaganden i Kyotoprotokollet har det beslutats om hur den finansiella bördan skall fördelas mellan industriländema och de tre flexibla mekanismema ger möjlighet till att fördela insatserna till utsläppskällor där åtgärdskostnadema är som lägst. På så sätt leder mekanismema till att mer kosten nadseffektiv lösning uppnås. Kyotoprotokollet börjar gälla 90 dagar efter det att minst 55 länder har ratiñcerat, dvs godkänt protokollet i sina nationella parlament. Bland de ratificerande länderna skall ett antal tillhöra gruppen industriländer. De totala koldioxidutsläppen bland dessa industriländer skall uppgå till minst 55 procent de totala av utsläppen år 1990 för hela gruppen industriländer.

Sammanfattning ll

Utgångspunkter för utredningen och det

fortsatta arbetet

En utgångspunkt i utredningens arbete är att Kyotoprotokollet kommer att träda i kraft och att en internationell marknad för handel med utsläppsrätter kommer att etableras. Tidpunkten för ikraftträdandet är osäker den ligger tillräckligt långt fram i men tiden för att enskilda länder, däribland Sverige, eller ländergmpper kan hinna införa inhemska systern för utsläppshandel. Ett tidigt införande av nationella system underlättar, vilket är viktigt i den långsiktiga anpassningen som måste ske på investeringssidan för att åtaganden under den första budgetperioden och de därpå följande skall kunna klaras. Om man inför ett svenskt systern för handel med utsläppsrätter innan protokollet ratificerats eller kanske sannolikt före den mer första budgetperiodens start år 2008, är det viktigt att det svenska systemet är så flexibelt att infasningen till ett framtida intemationellt system blir så enkelt som möjligt. I uppdraget ingår därför att utforma förslagen till handel med utsläppsrätter så att den inhemska handeln i ett skede kan kopplas till ett intematiosenare nellt handelsystem. Ett sådant internationellt system kan inledningsvis omfatta exempelvis Norden, Östersjöområdet eller EU. Den första fasen i denna utredning, vilket framgår denna av delrapport, har bl.a. bestått i att kartlägga och analysera existerande system skulle kunna utgöra grund för det vidare som en arbetet i detta uppdrag. Erfarenheter hur olika aspekter bör om vara utformade för att få välfungerande marknad är viktiga. De en ger vägledning vid skapandet svensk inhemsk marknad. av en Samtidigt finns det en internationell dimension i uppdraget och för denna aspekt saknas det i stort erfarenheter. Vidare är många frågor öppna och föremål för internationella förhandlingar när det gäller regler för handel över landgränser, villkor för företag och organisationers deltagande samt hur supplementaritet med inhemska åtgärder skall beräknas.

12 Sammanfattning

Nedan skissas ett system som utgör ett underlag för diskussion och grunden för det fortsatta arbetet och kan således den säga vara hypotes jag testar i det fortsatta arbetet. Mot bakgrund av Kyotoprotokollets intentioner och behovet att få en så stor volym på handeln möjligt bör utgångspunkten som vara att ett framtida system omfattar samtliga i gaser som anges protokollet och samtliga branscher. Utredningen bör pröva om handeln också kan omfatta utsläppsreduktioner som kan uppnås genom de två andra mekanismema Gemensamt genomförande

Joint Implementation och Mekanismen för utveckling Clean

ren Development Mechanism. Den nyttighet som omfattas av handelssystemet bör uttryckas i koldioxidekvivalenter och inkludera samtliga tre mekanismer. Om ett system för handel med utsläppsrätter införs kommer ett mycket kraftfullt styrsystem att introduceras inom bl.a. transport,

miljö- och energisektorema och i synnerhet på användningen av

fossila bränslen. Ett tak kommer att läggas på utsläppen över som åren kan minskas eller ökas allt efter politiska överenskommelser. Regering och riksdag beslutar således om den totala mängden koldioxidekvivalenter. Den stora skillnaden gentemot dagens system med skatter och avgiñer är att man styr politiskt den totala nivån

på utsläppen genom att bestämma den totala mängden utsläpps-

rätter. Systemet med skatter innebär istället att aktörema vet hur skatten skall läggas på marknadspriset på produkten. I detta är som fall blir den totala volymen växthusgaser ett resultat prisnivån av inklusive vald skattenivå och utsläppsvolymen blir då känd först i eñerhand. Varje mängd ton/kg koldioxidekvivalent motsvarar ett värdepapper som ger rätt till motsvarande utsläpp. Värdet anger kostnaden för utsläpp och tydliggör och belastar marknadens aktörer med denna kostnad. Utredningen måste finna en översättning mellan värdepappret och produkterna, denna översättning bör sannolikt ligga så nära inrapporteringskravet till FN som möjligt, för att på så sätt minska problemen med mätning. Den initiala tilldelningen av utsläppsrätter/värdepapper kan ske antingen gratis byggt på fördelningen av historiska utsläpp, andra

SOU 1999:1 1l Sammanfattning 13

kriterier eller via en auktion. Auktionen kan ske gång eller en en årligt återkommande auktion. Jag förordar auktion främst två en av skäl: dels p.g.a. att det möjliggör för staten att åsätta värdepappren ett "utropspris" som motsvarar den intäkt staten behöver t.ex. som för att balansera bortfallet av skatteintäkter, dels att det skapar jämlikhet mellan och redan etablerade aktörer. nya En svårighet som i bland anförs är mätproblemen. Tillförlitligheten i mätningarna av utsläppen vissa är låg. I det fortav gaser satta arbetet kommer detta problem att ytterligare belysas och analyseras. En annan viktig fråga måste utredas vidare är i som var förädlingskedjan kravet på innehav värdepapper läggs. Att som av lägga kravet så nära importen möjligt upstream gör det lättasom re att identifiera aktörerna skapar problem för de slutliga men användarna att välja produkter inte innehåller växthusgaser. som Enskilda företag kommer att söka finna investeringar utomlands om detta medför att det blir billigare att uppnå uppsatta mål. Det är sannolikt att det behövs ett övervaknings- och tillståndsgivande organ för att se att uppgivna reduktioner växthusgaser är av relevanta och följer intentionerna i mekanismema Gemensamt genomförande samt Mekanismen för utveckling. Ett sådant ren övervakningsorgan bör utformas med utgångspunkt i de erfarenheter den pågående och planerade verksamheten på dessa som områden som bedrivs av Energimyndigheten och SIDA med syftet att utveckla dess mekanismer. Förutom vad som angivits ovan kommer utredningsarbetet att inrikta sig på bl.a. följande frågeställningar. Hur påverkas svensk industris konkurrenskraft i ett system med utsläppsrätter Kan ett svenskt system införas innan EU har tagit ställning i alla detaljer på europeisk nivå Det sistnämnda är särskilt viktigt jag finner att ett system kan införas kräver om men undantag för vissa branscher. Vidare bör regler införas elimisom nerar eventuella problem med marknadsdominans. Samexistensen med andra styrmedel och hur nytillkommande företag ska behandlas är andra frågor som kommer att behandlas i det fortsatta utredningsarbetet, liksom jämförelse mellan system med bilateen

14 Sammanfattning SOU 1999:1 1l

ral statlig handel med utsläppsrätter och handel med utsläppsrätter på foretagsnivå.

För närvarande pågår ett norskt utredningsarbete om utsläppsrätter som i mycket liknar uppgifter for denna utredning. Danmark är i färd med att införa ett system för utsläppsrätter i kraftsektom. Även Finland bereder frågan inhemska utsläppsrätter och de

om flexibla mekanismema. Det skulle därför vara intressant att undersöka konsekvenser och förutsättningar att i framtid koppla

av en ett svenskt system med ett norskt eller nordiskt. En sak då

som särskilt måste undersökas är att Sverige åtagande är knutet till EU:s och man därför inte kan slå ihop det högsta tillåtna utsläppet i Sverige och Norge tillsammans.

1 Introduktion

Utsläppen av växthusgaser bidrar till den s.k. växthuseffekten med vilket menas att gaserna begränsar utstrålning värme från jorav den. Till de viktigaste växthusgasema räknas koldioxid, metan och dikväveoxid lustgas. Utsläppen koldioxid kommer företrädesav vis från förbränning av fossila bränslen inom transportsektorn, energisektorn och tillverkningsindustrin medan metangas bl.a. kommer från deponering avfall och från djurskötsel. Dikväveav oxid lustgas kommer främst från lagring och användning gödav sel, från förbränning av bränslen och från tillverkning handelsav gödsel. Växthuseffekten är ett globalt problem kräver ett internasom tionellt samarbete för att kunna lösas. I juni 1992 undertecknades Förenta Nationemas ramkonvention klimatförändringar om klimatkonventionen i Rio de Janeiro. Klimatkonventionen utgör basen till ett fortsatt internationellt samarbete inom klimatområdet. I konventionen understryks klimatfrågans allvarliga karaktär och oron över att mänskliga verksamheter förstärker den naturliga växthuseffekten, vilken befaras leda till skadlig inverkan på märmiskan och ekosystemen. Konventionen utrymme för gradger visa förändringar och preciseringar av åtaganden och åtgärder mot klimatförändringar. Konventionen innehåller inte några kvantiñerade eller tidsbestämda åtaganden för enskilda länder inmen dustriländema, däribland Sverige, har uttalat ett nationellt mål för utsläppsbegränsningar av koldioxid och andra växthusgaser. Ett protokoll till klimatkonventionen antogs i Kyoto, Japan, i december 1997. Protokollet omfattar bindande åtaganden från industriländema om minskningar utsläppen växthusgaser av av sex med minst 5 procent från 1990 års nivå under perioden 2008-2012.

16 Introduktion .

För att underlätta möjligheten att kunna uppfylla åtaganden infördes tre s.k. flexibla mekanismer: gemensamt genomförande, mekanismen för ren utveckling samt handel med utsläppsrätter. Samtliga tre mekanismer kan sägas leda till att kostnaderna för att uppnå utsläppsbegränsningarna blir lägre än vad skulle som annars vara fallet. I ett flertal länder pågår utredningar i syfte att undersöka möjligheten att införa nationella system för handel med utsläppsrätter. Under våren 1999 tillsattes utredning att göra motsvarande för en Sverige. I direktiven till utredningen bl.a. att möjligheten anges skall studeras att inom landet introducera handel mellan utsläppsrätter för de gaser som upptas i Kyotoprotokollet. Utredaren skall löpande ha kontakt med och redovisa resultat till kommittén för översyn av åtgärder inom klimatområdet. Utredningen skulle ursprungligen ha redovisat delrapport till en regeringen den 1 september 1999. Behovet ytterligare fördjupav ningar gjorde att datum för redovisning senarelades till den 22 september 1999. Utredningen skall avsluta sitt arbete senast den 31 december 1999.

SOU 1999:1 ll 17

2 i Sverige

Utsläppssituationen

2.1 Bakgrund

Enligt klimatkonventionen från år 1992 skall halten av växthus-

stabiliseras på en nivå som minskar risken for att farliga störgaser ningar uppkommer i klimatsystemet. I konventionen anges att nivån bör nådd inom tidsram som möjliggör att ekosyste-

vara en

kan sig naturligt, att livsmedelsproduktionen och den men anpassa biologiska mångfalden inte hotas fortsatt ekonomisk

samt att en utveckling är möjlig. Konventionen innebär inte några kvantitativa eller tidsbestämda åtaganden for enskilda länder. Industriländema har åtagit sig att upprätta nationella strategier och vidta åtgärder för att begränsa utsläppen växthusgaser. Många länder har lik-

av

Sverige uttalat nationella mål för utsläppsminskningar. som

EU:s miljöministrar uttalade år 1996 att den globala temperatu-

inte bör överskrida den förindustriella nivån med mer än 2°C ren och att koldioxidhalten i atmosfären därför bör vara lägre än 550 ppm.

En internationell diskussion pågår om vad som är en rimlig tolkning klimatkonventionens allmänt hållna mål. Kunskapen

av

vid vilka nivåer farlig påverkan på klimatet från mänsklig om en verksamhet sker utvecklas successivt.

FN:s mellanstatliga panel för klimatförändringar, IPCC, har påbörjat arbetet tredje utvärderingsrapport för klimatom-

med en rådet, ska omfatta kunskap inom flera vetenskapliga dis-

som ny cipliner. Denna rapport förväntas klar år 2000/2001

vara

.

Växthusgasema koldioxid, metan, dikväveoxid lustgas och

är tillsammans med vattenånga viktiga för jordens temperaozon

18 Utsläppssituationen i Sverige

turreglering och klimat. Under de senaste 150-200 åren har

människan enligt IPCC:s andra utvärderingsrapport utsläpp genom och förändrad användning mark ökat atmosfärens halt av av koldioxid med 30 %, metan med 145 % och dikväveoxid med 15 %. Det finns en betydande tröghet i när effekten ökade av utsläpp visar sig. Merparten den koldioxid släpps i av som ut atmosfären i år kommer fortfarande att finnas kvar 50 år och om en betydande del bedöms kvar ända på 2100-talet. Detta vara innebär att vi ännu inte fullt ut kan vilka effekter dagens utsläpp se har på klimatsystemet. Enligt IPCC kommer koldioxidhalten i atmosfären att ha fördubblats i slutet nästa århundrade, räknat av från koncentrationen före industrialismens början, de globala om utsläppen av koldioxid förblir de idag. samma som

2.2 Utsläppen av växthusgaser i Sverige

1990 och 1997

Sveriges utsläpp växthusgaser årligen till av rapporteras FN :s kli-

matkonvention F CCC. Utsläppsinventeringen

och rapporteringen följer de riktlinjer tagits fram FN:s mellanstatliga panel för som av klimatförändringar, IPCC. Det står dock länderna fritt att använda

nationell metodik för beräkningar så länge dessa som är dokumenterade och går att granska. De mänskligt orsakade utsläpp

av klimatgaser som redovisas här är koldioxid, metan, dikväveoxid

lustgas, fluorkolväten, perfluorkolväten svavelhexafluorid. samt IPCC:s riktlinjer reviderades senast 1996 bl.a. beträffande metoder

för beräkning metan och dikväveoxid ñân jordbruk. De tidigare av riktlinjerna var från 1995.

Revideringen har resulterat i att de svenska utsläppen växtav husgaser har ökat för år 1990 i förhållande till de uppgifter som Sverige redovisade i den andra svenska nationalrapporten kliom matförändringar De faktiska utsläppen för 1990 beräknas ha nu uppgått till 70,8 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Den tidigare

Sveriges andra nationalrapport om klimatförändringar, Ds 1997:26.

SOU 1999:1 l l Utsláppssituationen iSverige 19

siffran 66,5 miljoner ton. I nedanstående tabell redovisas

var utsläppen av växthusgaser i Sverige under åren 1990 och 1997.

Tabell Utsläppen av växthusgaser i Sverige åren 1990 och 1997. 1000 ton

Källa: Naturvårdsverket 2 Beräkningarna är enligt IPCCs reviderade riktlinjer 1996. Vidare skiljer sig beräkningarna åt mellan åren 1990 och 1997. Utsläppen av perfluorkolväten år 1997 beräknas till 200 kilo. En avrundning görs till närmaste 1000-tals ton.

Koldioxid är den viktigaste växthusgasen och bildas vid all törbränning. De samlade utsläppen i Sverige denna uppgick, av gas enligt Naturvårdsverket, till 55,4 miljoner ton år 1990 medan motsvarande siffra for 1997 56,4 miljoner ton. De dominerande var utsläppskälloma är branscher kraft- och värrnegenerering, som transporter och industriell förbränning. Beräkningarna förbränav ningsutsläppen baseras på leverans- och förbrukningsstatistik for bränslen samt emissionsfaktorer för olika bränslen. Enligt Naturvårdsverket är kvalitén på utsläppsuppgiftema hög. Utsläppen av metan uppgick till 0,28 miljoner ton år 1990 och till 0,26 miljoner ton år 1997. De största källorna tillmetanutsläpp är jordbruket, främst genom utsöndring från idisslande boskap, samt från avfallsdeponier. Metoden för beräkning metanutsläpav

2 Klimatkommitténs sekreteriat har bearbetat Naturvårdsverkets siffror och det siffermaterial som presenteras i kapitel 2 har till stor del hämtats från material som tagits fram av kommittén.

20 Utslåppssituationen iSverige

pen justerades under 1996 då riktlinjer antogs. Sammantaget

nya anger Naturvårdsverket att uppgifterna om metangasutsläppen har en medelgod tillförlitlighet.

Dikväveoxid lustgas bildas vid olika förbrärmingsprocesser samt vid tillverkning av handelsgödsel. Vidare avgår även denna växthusgas från jordbruk. Utsläppen år 1990 uppgick till 0,026 miljoner ton medan motsvarande siffra för år 1997 0,024 mil-

var joner ton. Naturvårdsverket anger att beräkningarna utsläppen

av har låg tillförlitlighet.

Även för de återstående växthusgasema Naturvårds-

tre anger verket att beräkningarna har låg tillförlitlighet. Fluorkolväten har introducerats som ersättare för de s.k. freonema köldmedel.

som Detta är också det största användningsområdet. Utsläppen av perfluorkolväten består till övervägande delen av utsläpp från aluminiumproduktion, medan svavelhexafluorid främst används

som isolergas i elektrisk utrustning.

Bidraget från de olika klimatgasema till växthuseffekten varierar. För att kunna jämföra respektive växthusgas påverkan på klimatet översätts detta med hjälp av den s.k. GWP-faktom Global Warming Potential till sammantagen växthuseffekt för viss

en en tidsperiod. Tidsperioderna är vanligen 20, 100 eller 500 år. I nedanstående tabell visas GWP-faktorer för de växthusgasema

sex

i ett hundraårsperspektiv.

Tabell 2. Växthuspotential uttryckt GWP-faktor för 100 år

som

Gas GWP-faktor

Källa: Klimatkonventionen

Utsláppssituationen i Sverige 21

F luorklorväten och perfluorkolväten är grupper av gaser. GWPfaktom är beräknad för i Bidraget från

en av gaserna gruppen. en viktsenhet av svavelhexafluorid SF6 är flera tusen gånger kraftigare än från en enhet koldioxid. Som framgick tidigare är koldioxid dock den volymmässigt mest betydelsefulla växthusgasen, även sedan hänsyn tagits till skillnader i växthuseffekt.

I nedanstående tabell redovisas de svenska utsläppen uttryckt i miljoner ton koldioxidekvivalenter.

Tabell Utsläppen av växthusgaser i Sverige åren 1990 och 1997. Miljoner ton koldioxidekvivalenter enligt IPCC:s metod

Källa: Naturvårdsverket Beräkningarna är enligt IPCCs reviderade riktlinjer 1996. Vidare skiljer sig beräkningarna åt mellan åren 1990 och 1997.

Utsläppen på total nivå är inte direkt jämförbara.

Räknat i koldioxidekvivalenter ökade utsläppen de växt-

av sex husgasema från 70,8 miljoner ton år 1990 till 72,2 miljoner ton år 1997, en ökning knappt 2 procent Siffrorna för de båda åren är inte direkt jämförbara på grund att beräkningarna för de tre

av

3 Den senaste revidering av riktlinjerna 1996 har lett fram till att beräkningarna av de totala utsläppen år 1990 hör ökat från 66,5 till 70,8 miljoner ton koldioxidekvivalenter, ökning med knappt 6,5 procent.

en

22 Utsláppssituatiorzen i Sverige SOU 1999: l l 1

växthusgasema fluorkolväten, perfluorkolväten och svavelhexafluorid skiljer sig åt mellan åren.

I tabellen redovisas även utsläpp av växthusgaser från utrikes sjö- och luftfart, s.k. internationell bunkring. Denna post ingår enligt riktlinjerna inte i den nationella rapporteringen utan redovisas separat.

I nedanstående figur visas fördelningen av de sex växthusgasema för år 1997.

Figur Utsläpp av koldioxidekvivalenter år 1997 uppdelat växthusgaser enligt IPCC:s metod.

HCF,FC,SFS

Dikvävexoid

4%

Metan 10%

8%

Koldioxid

78%

Källa: Naturvårdsverket Koldioxid släpps ut i stora mängder och det är därför främst denna gas som bidrar till växthuseffektens förstärkning trots att övriga växthusgaser är betydligt effektivare räknat per kilo. 78 procent av bidraget till förstärkningen kommer från koldioxid medan dikväveoxid lustgas och metan bidrar med 10 respektive 8 procent. De tre övriga växthusgasema bidrar med 4 procent.

SOU 1999:1 ll Utsláppssituationen iSverige 23

2.3 En sektorsvis av

redovisning

1990 och 1997

utsläppen

Den sektorindelning används klimatkonventionen skiljer

som av sig från den SCB använder. Exempelvis redovisar klimatkon-

som ventionen utsläppen från förbränning i kraft- och värme tillsammans med rafñnaderier medan SCB redovisar utsläppen från rafflnaderier som utsläpp från industrin. Flera andra skillnader i sektorsindelning finns. I nedanstående tabell fördelas utsläppen av växthusgaser enligt klimatkonventionens sektorindelning.

24 Utsláppssituationen iSverige

2 o o å 2 ä S E o

o o o

o o o 3 2 2 o o o o .G 2 3 am o o o o å o o o o o å a 3 3 o o 5 n å

i

SOU 1999:1 1 l Utsláppssituationen i Sverige 25

Utsläppen koldioxid kommer framförallt från transport-sektom

av där utsläppen år 1997 uppgick till knappt 20 miljoner ton. Utsläppen av metan kommer framförallt från jordbruks- och avfallssektorema. Även utsläppen dikväveoxid lustgas

av kommer framförallt från jordbrukssektom medan utsläppen av de övriga växthusgasema kommer från industriprocesser.

Transportsektoms andel de totala utsläppen räknat i kol-

av dioxidekvivalenter var 28 procent år 1997. Det är framförallt koldioxidutsläppen bidrar till växthuseffekten i denna sektor.

som Motsvarande gäller i förbränningssektorema samt för industri-

medan det huvudsakligen är metan som utgör processer avfallssektorns bidrag. Jordbrukssektoms bidrag sker såväl från utsläpp dikväveoxid lustgas som från utsläpp av metan.

av

De totala utsläppen av koldioxid år 1997 uppgick till enligt tabellen ovan till 56,4 miljoner ton. Enligt SCB:s sektorsindelningen fördelades dessa utsläpp enligt nedanstående ñgur.

Figur Fördelningen koldioxidutsläppen år 1997 enligt SCB:s

av indelning

Vänne-

Elproduktion

produktion

4%

9%

Transporter

Bostads och

40%

service

15%

Industri

32%

Källa: SCB

26 Utsläppssituationen i Sverige

Transportsektoms andel uppgick till 40 procent av de totala koldioxidutsläppen år 1997, industrin andel uppgick till 32 procent medan utsläppen från elproduktionen uppgick till 4 procent.

2.4 Vilka har hittills

åtgärder vidtagits

Under 1970- och 1980-talet förändrades det svenska energisystemet och denna förändring ledde till att koldioxidutsläppen minskade Oljekrisen i början 1970-talet ledde till svenska åtgärder

av som radikalt minskade landets oljeberoende. Bland annat utnyttjades det stora kärnkrañprogrammet för att ersätta olja både i

bostadsuppvärmning och i industriella tillämpningar. I nedan-

stående figur redovisas utvecklingen av de svenska utsläppen av koldioxid mellan åren 1970 och 1997. Figur Utsläppen av koldioxid i Sverige åren 1970-1997. Miljoner ton.

Källa: SCB

Redovisningen bygger i hög grad på Sveriges andra nationalrapport om klimatförändringar, Ds 1997:26. Uppgiñer om skattesatserna har hämtats från "Vägar till Hållbara Sverige på http://www.hallbarasverige.gov.se/vagarjill/skatt/faktahtm.

Utsläppssituationen iSverige 27

De totala utsläppen av koldioxid år 1970 uppgick till drygt 101 miljoner ton, inklusive utsläppen från industriprocesser. Motsvarande siffra för år 1997 var drygt 56 miljoner ton. Under perioden minskade således utsläppen av koldioxid med 45 procent. Den cza huvudsakliga strategin för att reducera utsläppen koldioxid är av att begränsa behovet av fossila bränslen och ersätta dem med förnybara energikällor. I Sverige, i motsats till vad gäller i andra som länder, är möjligheterna att minska utsläppen växthusgaser av genom förändringar i elsektom mycket små, eftersom endast 3 ca procent av den svenska elproduktionen baseras på fossila bränslen. Den I januari 1991 infördes koldioxidskatt på fossila en bränslen. Skatten tas ut punktskatt på olja, kol, naturgas som en gasol och bensin och beräknas utifrån kolinnehållet i bränslet. Till att börja med motsvarade skatten 25 öre per kilo koldioxid för alla bränslen. Den 1 januari 1993 höjdes den allmärma koldioxidskatten till 32 öre per kilo koldioxid. En lägre skattesats på 8 öre per kilo infördes för tillverkningsindustrin samtidigt befriades som från energiskatter. Från l januari 1996 höjdes koldioxidskatten till 36 öre per kg koldioxid för att åter höjas den 1juli 1997 till 37 öre per kilo koldioxid, där den fortfarande ligger. Samtidigt ändrades

procentsatsen för tillverkningsindustrin till 50 % nedsättning mot

tidigare 75 % nedsättning C02-skatten. Energiskatten höjdes av för samtliga bränslen och den 1 september 1996 och den 1 juli 1997. För att främja och stimulera introduktionen förnybara av energikällor och öka effektiviteten i energianvändningen ingick i 1991 års energipolitiska beslut för energihushållning och program främjande biobränslen. I 1997 års energipolitiska har av program tyngdpunkten i åtgärderna förskjutits, jämfört med 1991 års pro-

gram, från investeringsstöd och energieffektiviseringsåtgärder till

teknikutveckling och forskning. För perioden 1998-2004 anvisas drygt 5 miljarder kronor för det långsiktiga programmet. I denna del av programmet ingår bl.a. stöd till energiforskning och forskningssamarbete med länderna i Östeuropa. Inom transportsektorn har skatten på bensin höjts och forsknings- och utvecklingsarbetet har intensifierats. Sedan 1993 har

28 Utsláppssituationen i Sverige SOU 1999:1 l 1

två breda program startats som gäller användningen alternativa av bränslen samt hybrid- och elfordon. Många åtgärder som sedan 1990 satts in inom skogsnäringen påverkar kolbalansen. Flera olika åtgärder strävar till övergång en till uthålliga skogsskötselmetoder och ökad livslängd hos skogsprodukterna. Exempel på detta är minskningen kala ytor, av minskningen av hyggesrensningen samt införandet markberedav ning med skonsammare metoder. Inom jordbruket har det skett ökning odling energien av av grödor de senaste åren. Odling Salix innebär ett ökat upptag av av koldioxid från atmosfären och minskar behovet fossila bränsav len. Salix ökar också halten kol bundet i marken, vilket kan av ses som en långvarig ökning av sänkan för koldioxid. En ökad användning av energigrödor är en del av den svenska energipolitiken.

2.5 fram till år 2010

Prognoser

I det klimatpolitiska beslutet år 1993 lades strategi för den en svenska klimatpolitiken fram Denna innebär att nationell en strategi bör vara att koldioxidutsläppen från fossila bränslen stabiliseras till 1990 års nivå for att därefter minska. Strategin omfattar alla växthusgaser men i avvaktan på ny kunskap har man valt att inte fastslå något mål för andra växthusgaser än koldioxid. Undantaget är läckage metan från avfallsupplag, för vilket av målet är en minskning av utsläppen med 30 procent fram till år 2000. Senare fattade riksdagen beslut mål för utsläpp HFC om av och FC-föreningar och andra närbesläktade gaser. Utsläppen av dessa får högst uppgå till 2 procent av Sveriges koldioxidutsläpp år 2000, räknat som koldioxidekvivalenter. I de internationella förhandlingarna antogs ett protokoll till klimatkonventionen i Kyoto, Japan år 1997.6 Industriländema förband sig att minska de sammanlagda utsläppen av sex växthusga-

5Prop. 1992/93:179, JoU19, rskr 361. ° Kyotoprotokollet presenteras i kapitlen 3 och 4.

SOU 1999:1 l 1 Utsláppssituationen i Sverige 29

ser med minst 5 procent i förhållande till 1990 års nivåer räknat som koldioxidekvivalenter. För enskilda industriländer skiljer sig de kvantiñerade åtaganden åt. Länderna i EU skall

som grupp minska sina utsläpp med 8 procent. Inom EU har sedan börde-

en fördelning gjorts som för Sveriges del innebär att vi får utöka utsläppen under perioden 2008-2012 med 4 procent i förhållande till utsläppen år 1990.

I nedanstående tabell redovisas utsläppen från de växthus-

sex gaserna som omfattas av Kyoto-protokollet för åren 1990, 1997 samt en prognos för år 2010 mätt i koldioxidekvivalenter.

Tabell Utsläpp av sex växthusgaser under åren 1990 och 1997 samt en prognos för år 2010 mätt i koldioxidekvivalenter. Miljoner ton.

Förändring

2010 2010 2010

Lustgas

för att uppnå målet miljlton

Källa: Naturvårdsverket. Beräkningarna av utsläppen för dessa skiljer sig mellan år 1990 gaser och 1997. Prognosen för år 2010 hämtas från den svenska nationalrapporten. Sättet att beräkna utsläppen på skiljer sig ñån beräkningarna för åren 1990 och 1997. * De totala siffrorna är inte direkt jämförbara för något åren. av

30 Utsláppssituationen iSverige

De samlade utsläppen år 1990 mätt i koldioxidekvivalenter uppgick till 70,8 miljoner ton. Utsläppen ökade fram till år 1997 med knappt 2 procent till 72,2 miljoner ton. Den senaste officiella prognosen för år 2010 lämnades år 1997 i den svenska nationalrapporten och utsläppen från de sex växthusgasema förväntades då öka till 76,4 miljoner ton. I förhållande till referensåret 1990 är detta en ökning med 7,9 procent. Som har konstateras tidigare är siffrorna för såväl åren 1990 och 1997 för året 2010 inte som

direkt jämförbara på grund av olika beräkningssätt

I tabellen finns även tre beräkningar för år 2010 skall som belysa vilka utsläppsminskningar skulle krävas under olika som begränsningar. EU-ländema har som grupp åtagit sig att reducera utsläppen under den första åtagandeperioden till 92 procent av utsläppen år 1990 räknat som koldioxidekvivalenter. Den inom EU gjorda bördefördelningen innebär att Sverige skall reducera utsläppen med 104 procent. Slutligen görs beräkning hären som

rör från riksdagsbeslutet att utsläppsnivån år 2000 skall

om vara oförändrat jämfört med år 1990 för att därefter minska. I den senaste officiella för år 2010 beräknas de prognosen totala utsläppen uppgå till 76,4 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Ett åtagande om 104 procent av 1990 års utsläpp innebär att de totala utsläppen kan uppgå till 73,6 miljoner ton För att uppfylla . åtagandet skulle Sverige behöva minska de totala utsläppen med knappt 3 miljoner ton koldioxidekvivalenter eller drygt 3,6 procent. Ett åtagande att minska de totala utsläppen med 8 procent, vilket ligger i linje med EU-ländemas åtaganden ländergrupp, som skulle för Sveriges del innebära att de totala utsläppen behöver minska med drygt 11 miljoner ton. Det stora utmaningen kommer dock när kärnkraften fasas ur systemet samtidigt som en skärpning i de internationella åtagandena kan förväntas. Den andra åtagandeperioden börjar år 2013. Antar man en ekonomisk livslängd på 40 år i kärnkraftverken

7 Anledningen till att utsläppssiffrona ändå redovisas är att få grepp om storleksordningen på de utsläppsminskningar som bedöms krävas för att Sverige skall uppfylla sitt åtagande. I september kommer nya prognoser för år 2010 och dessa kommer att redovisas i slutrapporten.

SOU 1999:1 ll Utsläppssituationen i Sverige 31

kommer elproduktion motsvarande mellan 20 till 25 TWh att falla bort under åren fram till och med år 2020.8 Om bortfallet käm-

av kraftsel helt skulle ersättas med från nya naturgaskombikraftverk eller från kolkraftverk leder detta till betydande ökningar i koldioxidutsläppen. Kolkraft torde vara ett rimligt antagande när det gäller det marginella kraftproduktionsslaget på den europeiska marknaden.

Som tidigare redovisades skiljer sig osäkerheten i mätningarna av de sex växthusgaser som omfattas Kyotoprotokollet

av betydligt. Mätningarna av vissa gaserna som till exempel koldioxid bedöms av Naturvårdsverket ha en hög tillförlitlighet. Mätningarna av de fem andra växthusgasema har medelgod till låg

en tillförlitlighet. Utgår från de totala utsläppen de

man av sex växthusgasema år 1997, 72,2 miljoner ton koldioxidekvivalenter, innebär det att 20 procent av denna siffra härrör från beräkningar som är mer eller mindre osäkra.

Enligt min mening är det viktigt att mätrnetodema förbättras och att mer resurser läggs på att reducera osäkerheten i mätningama. Detta skulle också gynna ett system för handel med utsläppsrätter eftersom ett sådant system kräver att de totala utsläppen kan mätas eller beräknas med en stor noggranhet.

8 Beräkningarna baseras på nettoproduktionen i kämkrañrealçtorer år 1997. Uppgiñema har hämtats från Energimyndighetens skrift Svensk Elrnarknad 1998".

Framväxten av

Kyotoprotokollet

I juni 1992 undertecknades Förenta Nationemas ramkonvention

om klimatförändringar klimatkonventionen i Rio de Janeiro

av drygt 150 länder. Klimatkonventionen utgör basen till ett fortsatt internationellt samarbete inom klimatområdet. I konventionen understryks klimatfrågans allvarliga karaktär och över att oron mänskliga verksamheter förstärker den naturliga växthuseffekten, vilken befaras leda till skadlig inverkan människan och ekosystemen. Enligt klimatkonventionen skall atmosfärens koncentration av växthusgaser stabiliseras på en nivå skulle förhindra farlig som antropogen störning i klimatsystemef Det att nivån bör anges vara nådd inom en tidsram som möjliggör att ekosystemen kan anpassa sig naturligt, att livsmedelproduktionen och den biologiska mångfalden inte hotas samt att fortsatt ekonomisk en utveckling är möjlig. Klimatkonventionen innehåller inte några kvantitativa eller tidsbestämda åtaganden for enskilda länder. Industriländema har dock åtagit sig att upprätta nationella strategier och vidta åtgärder för att begränsa utsläppen växthusgaser. Målet kan uppfattas av vara att stabilisera utsläppen växthusgaser år 2000 till 1990 års av nivå. Klimatkonventionen beslutande organ är de s.k. partsmötena Conference of the Parties där konventionens parter regelbundet träffas och fattar beslut i olika frågor och följer de åtaganden upp som länderna gjort. Hittills har fyra sådana partsmöten genomförts. Dessutom finns det två underorgan till konventionen, underorganet

1Prop. 1992/93: 179.

34 Framväxten av Kyotoprotokollet SOU 1999:1 l 1

för vetenskaplig och teknologisk rådgivning SBSTA och underorganet för genomförande SBI också träffas mellan som partsmötena. Den första partmötet hölls i Berlin våren 1995. Vid detta möte undersöktes huruvida industriländemas åtaganden att vidtaga åtgärder för att stabilisera utsläppen växthusgasema år 2000 till av 1990 års nivå tillräckliga för att uppfylla klimatkonventionens var målsättning. Länderna kom överens att ytterligare åtaganden om för perioden efter år 2000 nödvändiga och antog Berlinmanvar datet. I detta manades till kvantifierade begränsningar under specifika tidsperioder såsom 2005, 2010 och 2020. En ad-hoc grupp skapades vars uppgift var att arbeta fram ett protokoll som skulle kunna antas vid det tredje partsmötet i Kyoto och skulle möjsom

liggöra lämpliga åtgärder bortom år 2000.

Vid det första partsmöte beslutades det även försöksatt en period skulle inrättas för gemensamt genomförda åtgärder som

benämns Activities Implemented Jointly AIJ. Försöksperioden

skall pågå fram till år 2000. Gemensamt genomförande betyder att länder kan finansiera åtgärder i andra länder och tillgodogöra sig

hela eller delar av utsläppsminskningen. Under försöksperioden får dock länderna inte tillgodoräkna sig de utsläppsredtrlctioner

som uppnås. En utvärdering har påbörjats AIJ i syfte att kunna av fatta beslut denna pilotfas framtid om Det andra partsmötet hölls i Geneve i juni 1996 och det tredje ägde rum i Kyoto i december 1997. Parterna kom där överens om att anta ett protokoll till klimatkonventionen. Kyotoprotokollet omfattar bindande åtaganden från i-ländema minskningar om av

2 Activities Implemented Jointly AIJ är inte direkt att jämföra med gemensamt genomförande då det inte krävs att båda länderna skall åtagit sig att begränsa eller minska utsläpp". AIJ gäller även u-ländema. AIJ är snarare att betrakta som en försöksverksamhet och föregångare till både gemensamt genomförande och Mekanismen för utveckling. De ren sistnämnda är två av de tre s.k. flexibla mekanismer som kom att införas genom Kyotoprotokollet. Se vidare nästa kapitel.

Framväxten Kyotoprotokollet 35 av

utsläppen av sex växthusgaser med 5,2 procent från 1990 års nivå under perioden 2008 2012.3 - Vid det fjärde partsmötet ägde i Buenos Aires i som rum november 1998 förhandlades flera utestående frågor i Kyotoprotokollet. Vid detta möte enades konventionens tidsplan parter om en för det fortsatta arbetet, den s.k. Buenos Aires Action Plan. Denna handlingsplan ger inriktning för de fortsatta förhandlingarna fram till det sjätte partsmötet hösten år 2000. Av denna framgår att förhandlingarna framöver kommer att inriktas på:

0 Villkor och regler för de tre s.k. Kyotomekanismema, handel med utsläppsrätter Emissions Trading, gemensamt genomförande Joint Implementation, JI och mekanismen för en ren utveckling Clean development mechanism, CDM. 0 Fortsatt policyarbete avseende koldioxidupptag i sänkor på basis av det vetenskapliga arbete äger i FN mellansom rum :s statliga kommitté för klimatförändringar IPCC. 0 Arbete kring hur teknologiöverföring till u-länder skall främjas. Ett fortsatt arbete om påverkan på länder klimatförändringar av eller påverkan av åtgärder mot klimatförändringar skall också ske. 0 Arbete med att utveckla regler för vad sker när part inte som en uppfyller sitt åtagande. 0 Arbete för att främja användande och erfarenhetsutbyte om åtgärder och styrmedel för att minska utsläpp växthusgaser. av

Dessa frågor hänger samman, och förhoppningen är att utfallet vid det sjätte partsmötet skall bli så tillfredsställande att protokollet kan träda i kraft så snart som möjligt därefter. Det femte partsmötet äger i oktober/november 1999 i rum Bonn. Eftersom tidplanen från Buenos Aires till stor del är inriktad på det sjätte partsmötet förväntas inga väsentliga beslut mer vid detta möte. I stället kommer alla frågor iBuenos Aires Action Plan att diskuteras vidare parterna i syfte att komma några steg av

3 Protokollet blir bindande 90 dagar efter det att minst 55 länder med 55 procent av de totala utsläppen har ratificerat.

36 Framväxten av Kyotoprotokollet SOU 1999:1 1l

längre för att uppnå beslut vid det sjätte partsmötet. En

ny sammanhållen förhandlingstext mekanismema kommer också

om att finnas klar till detta möte.

SOU 1999:1 ll 37

Vad innehåller

Kyotoprotokollet

Som framgick av föregående kapitel antogs Kyotoprotokollet i december 1997. Protokollet består sammanlagt 28 artiklar och

av innehåller bindande åtaganden för industriländema att begränsa och minska på utsläppen växthusgaser i framtiden. I detta

av kapitel görs en sammanfattning av några av de viktiga artiklarna i protokollet.

4.1 Sex växthusgaser omfattas och deras

sammanlagda effekt skall räknas

I artikel 3 av Kyotoprotokollet framgår de

sex grupperna av utsläpp av gaser som regleras. De är koldioxid, metan, dikväveoxid lustgas, fluorkolväten, perfluorkolväten samt svavelhexafluorid. Olika växthusgaser bidrar olika mycket till växthuseffekten. De vägs samman genom den s.k. GWP-faktom Global Warming Potential. Genom att multiplicera respektive med

gas dess GWP-faktor erhåller ett mått på hur allvarlig är

man gasen som klimatpåverkare i förhållande till koldioxid. Det erhållna måttet benämns koldioxidekvivalenter.

Genom beslut vid det tredje partsmötet i Kyoto skall alla länder använda sig av IPCC:s metodik för att uppskatta och rapportera utsläppen i enlighet med de skyldigheter följer protokollet.

som av

38 Vad innehåller Kyotoprotokollet SOU 1999:1 1l

4.2 Åren 2008 till 2012 skall

minskningen uppgå till minst

procent

I artikel 3 av protokollet att minskningen i de sammanlagda anges utsläppen av de växthusgasema bland industriländema mätt sex som koldioxidekvivalenter skall minst 5 procent 1990 års vara av nivåer. Detta mål skall uppnås under perioden 2008-2012. För enskilda industriländer skiljer sig de kvantiñerade åtaganden åt. USA förbinder sig att minska utsläppen med 7 procent, Japan med 6 procent medan länderna i EU skall minska sina som grupp utsläpp med 8 procent. Ett beslut togs ministerrådet avsett av som förhandlingsmandat inför partsmötet i Kyoto i juni 1998. Sverige skall enligt detta beslut begränsa utsläppen till högst 104 procent av 1990 års nivåf Varje land skall senast år 2005 kunna visa att påvisbara framsteg gjorts. Vad som exakt avses preciseras inte, grundtanken men i förhandlingarna var att det skall finnas kontrollstation före en åtagandeperiodens början år 2008. Det blir således viktigt för alla länder att visa att utsläppen går rätt håll vid denna tidpunkt. Åtaganden för perioder efter den första åtagandeperioden 2008-2012 skall fastställas att ändrar i de kvantigenom man fierade åtaganden begränsning eller minskning utsläpp för om av respektive land. Denna prövning skall inledas senast sju år före utgången av den första åtagandeperioden. Detta innebär att prövningen senast skall inledas år 2005.

I bilaga 2 redovisas Industriländemas åtaganden.

Vad innehåller Kyotoprotokollet 39

4.3 Tre s.k. flexibla mekanismer införs

för att underlätta

anpassningen

Syftet med de s.k. flexibla mekanismema iKyotoprotokollet är att ge möjlighet för länder att klara delar sina åtaganden att av genom minska utsläppen i andra länder. Detta leder till att de totala kostnaderna för utsläppsminskningen reduceras. Regler och riktlinjer för hur dessa mekanismer skall fungera förväntas beslutas vid det sjätte partsmötet hösten år 2000. Först därefter vet vi hur mekanismema kan komma att fungera.

4.3.1 Gemensamt genomförande Joint

Implementation

Under artikel 6 av Kyotoprotokollet att ett industriland, anges som förbundit sig att begränsa eller minska utsläppen växthusgaser, av kan överlåta till eller förvärva utsläppsminskningsenheter från ett annat industriland. Utsläppsminskningen skall komma från projekt som syftar till att minska antropogena mänskligt orsakade utsläpp från källor eller öka antropogena upptag i sänkor växtav husgaser. För att överföringen skall godtas krävs bl.a. att projekten skall vara godkända av de berörda parterna i förskott och att projekten skall leda till minskningar utsläpp från källor går utöver vad av som som annars skulle uppnås. Gemensamt genomförande är således projektbaserat och avser en situation där ett industriland investerar iutsläppsreducerande åtgärder i ett annat industriland i syfte att helt eller delvis kunna tillgodogöra sig utsläppsreduktionen gentemot sitt eget kvantiñerade utsläppsmål. Båda länderna skall ha åtagit sig att begränsa eller minska sina utsläpp.

40 Vad innehåller Kyotoprotokollet SOU 1999:1 11

4.3.2 Mekanismen för

ren utveckling Clean

Development Mechanism

I artikel 12 av protokollet definieras mekanismen för utveckren ling. Det är en mekanism som har två syften. Dels skall den hjälpa de länder som inte är upptagna i bilaga I utvecklingsländer att uppnå en hållbar utveckling. Dessa länder har inte några bindande åtaganden när det gäller att minska utsläppen växthusgasema. av Dels syftar mekanismen till att hjälpa de länder är upptagna i som bilaga I industriländer att fullgöra sina kvantiñerade åtaganden om begränsning och minskning de sammantagna utsläppen. av För att överföringen skall gälla krävs bl.a. att projekten skall vara godkända av de berörda parterna och att projekten skall leda till minskningar av utsläpp från källor går utöver vad som som armars skulle uppnås. Även mekanismen för utveckling projektbaserad och ren är avser en situation där ett i-land investerar iutsläppsreducerande åtgärder i ett utvecklingsland i syfte att helt eller delvis kunna tillgodogöra sig utsläppsreduktionen gentemot sitt eget kvantifierade utsläppsmål. Endast industrilandet har åtagit sig att begränsa eller minska sina utsläpp. När det gäller mekanismen för utveckling får utsläppsren minskningar som uppnåtts under perioden från âr 2000 fram till år 2007 utnyttjas för att bidra till att fullgöra åtaganden för den första perioden 2008-2012.

4.3.3 Utsläppshandel

Emissions Trading

Artikel 17 av protokollet öppnar för handel med utsläppsrätter upp mellan länder som åtagit sig att begränsa eller minska utsläppen av växthusgaser I artikeln nämns att partskonferensen skall fastställa erforderliga principer, former, regler och riktlinjer, särskilt för

2 I detta betänkande har vi hañ vidare tolkning begreppet en av Emissions Trading då har undersökt såväl handel med utsläppsrätter som handel med utsläppsreduktioner.

SOU 1999:1 ll Vad innehåller Kyotoprotokollet 41

verifiering, rapportering och redovisningsskyldighet avseende handel med utsläppsrätter.

4.4 Staten kan till andra att få

delegera

använda mekanismer

Kyotoprotokollet ger länderna möjlighet att låta privata och/eller offentliga juridiska personer när det gäller de två flexibla agera mekanismerna gemensamt genomförande och mekanism för ren utveckling. Ett företag kan exempelvis att investera i ett genom utsläppsminskande projekt i ett annat land helt eller delvis tillgodogöra sig utsläppsminskningen. När det gäller handel med utsläppsrätter finns det inget angivet i protokollet om huruvida länderna kan låta privata och/eller offentliga juridiska handla. Flera parter önskar dock att personer denna möjlighet skall finnas och ett flertal sådana förslag har presenterats i förhandlingarna. Slutligt avgörande i denna fråga kommer när regler för denna handel beslutas. När det gäller de tre mekanismerna gemensamt genomförande, mekanismen för utveckling och handel med utsläppsrätter ren finns det i protokollet angivet att dessa åtgärder skall supplevara mentära till inhemska åtgärder. Industriländema måste således göra en viss del av sina åtgärder inom sina gränser. egna Enligt Kyotoprotokollet skall de s.k. mekanismerna utgöra Supplement till inhemska åtgärder. Hur detta skall tolkas är före-

mål för förhandlingar. EU har intagit förhandlingspositionen att

användningen av alla tre mekanismerna skall begränsas. EU:s förslag, vilket Sverige ställer sig bakom, är att begränsningen formuleras som ett tak för varje land. Takhöjden bestäms bl.a. hur av verkningsfulla vidtagna åtgärder inom respektive land Andra parter har fört fram väsentligt annorlunda uppfattningar den om tillåtna eller önskvärda omfattningen av användningen de av flexibla mekanismerna i förhandlingarna. Slutligt beslut i denna fråga kan fattas när överenskommelse kan nås i förhandlingarna och regler och riktlinjer för mekanismerna beslutas.

42 Vad innehåller Kyotoprotokollet

Beräknar konsekvenserna EU:s förslag för Sveriges del man av innebär det att vi skulle kunna handla med de tre mekanismerna på sammanlagt 3,6 miljoner ton koldioxidekvivalenter årligen. Om hänsyn tas till åtgärder t.ex. i form införandet koldioxidskatt av av som Sverige redan genomfört under 1990-talet hamnar enligt man mina beräkningar runt 11 miljoner ton årligen.

4.5 Protokollet när minst 55

börjar gälla

länder har ratificerat

Kyotoprotokollet börjar gälla 90 dagar efter det att minst 55 länder har ratificerat, dvs. godkänt protokollet i sina nationella parlament Bland de ratificerande länderna skall ett antal tillhöra gruppen industriländer. De totala koldioxidutsläppen bland dessa industriländer skall uppgå till minst 55 procent de totala av utsläppen âr 1990 för hela industriländer. gruppen Sveriges utsläpp av koldioxid utgjorde 0,4 procent de cza av totala utsläppen bland gruppen industriländer. Om samtliga femton länder i europeiska unionen ratiñcerar omfattas runt 24 procent av

de totala utsläppen.

Förenta Statemas utsläpp uppgick till 36 procent medan Rysslands utsläpp uppgick till drygt 17 procent. För att Kyotoprotokollet skall träda i kraft måste åtminstone dessa länder ratiett av ficera. Väljer USA att inte ratificera kan det bli svårt att få protokollet att träda i kraft.

3 Hittills 27 augusti 1999 har 84 länder skrivit under och 14 av dessa har ratificerat. Sverige har skrivit under ratiñcerat. men

5 Vilken kan införandet

betydelse

av de flexibla mekanismema

komma att få

I detta kapitel diskuteras vilken betydelse som införandet av de flexibla mekanismema kan komma att få. Inledningsvis diskuteras

kostnadseffektivitetsbegreppet, ett central begrepp vid utform-

ningen av en effektiv klimatpolitik. Vidare diskuteras några de av kritiska synpunkter förekommer i diskussioner kring som mekanismema.

5.1 kostnadseffektivitet

Principen om

Från klimatsynpunkt saknar det betydelse varifrån utsläppen av klimatpåverkande sker. Ett ton koldioxidutsläpp i Sverige gaserna påverkar klimatet lika mycket ett ton koldioxidutsläpp i något som annat land. En minskning av utsläppen har samma betydelse för växthuseffekten, oberoende av var i världen som minskningen kommer till stånd. Kostnader för åtgärder att minska utsläppen varierar emellertid avsevärt såväl mellan länder mellan olika som åtgärder inom varje land. De totala kostnaderna för politik att en minska utsläppen till viss nivå kan komma att variera kraftigt, en beroende på hur den utformas. Kostnadseffektivitet är en princip för god hushållning med de resurser som avsätts för att uppnå ett visst mål. Inom klimatområdet innebär den att en given utsläppsbegränsning uppnås till lägsta kostnad. Alternativt kan detta uttryckas att given som en

44 Vilken betydelse kan införandet de flexibla SOU 1999:1 11 av

resursinsats skall leda till en så stor utsläppsminskning som möjligt. Ett nödvändigt villkor för kostnadseffektivitet är att den marginella kostnaden för ytterligare utsläppsbegränsning är den-

samma i alla företag där åtgärder för utsläppsminskning vidtagits. I

detta sammanhang bör det understrykas att principen kostnadsom effektivitet inte säger någonting betalar kostnaderna, om vem som utan endast gäller resursemas fördelning åtgärder inom olika sektorer eller länder. Principen är t.ex. fullt förenlig med att rika industriländer ansvarar för åtgärder och finansiering dessa av medan de genomförs i exempelvis utvecklingsländer. Ekonomiska styrmedel som till exempel miljöavgiñer och överlåtelsebara utsläppsrätter ger ekonomiska incitament till att utsläppsminskningama görs i utsläppskällor där åtgärdskostnaden är som lägst. Genom att införa utsläppsrätter kommer de enskilda förorenama att väga kostnaden för utsläppsrätter mot sina egna kostnader för att minska utsläppen. Så länge kostnaden för ytterligare utsläppsbegränsning i den anläggningen underegna

stiger kostnaden för att inköpa utsläppsrätter väljer förorenaren att

reducera utsläppen. Överstiger kostnaden för ytterligare utsläppsbegränsning priset på utsläppsrätter blir det lönsammare att köpa utsläppsrättema. Förorenaren kommer att reducera sina utsläpp just till den nivå där den egna kostnaden för ytterligare utsläppsbegränsning är lika med kostnaden för utsläppsrättema. I fallet med många små företag etableras ett unikt marknadspris på utsläppsrätter och incitamenten till ytterligare handel finns tills dess att alla företag har en marginalkosmad för utsläppsminskning

som överensstämmer med marknadspriser på utsläppsrätter.

I ett system med överlåtelsebara utsläppsrätter sätter staten ett tak på de totala utsläppen räknat i ton uppgår till som summan av utsläppsrättema. Staten har således direkt kontroll över de totala en utsläppen, vilket är en fördel med systemet. Priset på utsläppsrättema, som bestäms på marknaden och som avspeglar de

marginella kostnadema för utsläppsbegränsning, är däremot

osäkert och kommer att variera. Här skiljer sig systemet med utsläppsrätter från miljöavgiñer där staten bestämmer avgiftens nivå, medan osäkerhet råder när

SOU 1999:1 l 1 Vilken betydelse kan införandet deflexibla 45 av

det gäller effekten på de totala utsläppen. Sätts avgiften för lågt kommer de totala utsläppen att överskrida målet; sätts avgiften för högt kommer de totala utsläppen att underskrida målet. Principen om kostnadseffektivitet leder till några viktiga slutsatser för hur en effektiv klimatpolitik bör utformas. Ett slutsats är att det i allmänhet inte är kostnadseffektivt att införa likformiga utsläppsbegränsningar på grund att då inte beaktar det av man faktum att kostnaderna för åtgärder skiljer sig mellan företagen. Däremot leder en likformig utsläppsreduktion i kombination med överlåtelsebara utsläppsrätter till kostnadseffektiv lösning. en Ingenting säger dock att bördefördelningen initialt behöver vara likfonnig, dvs att samtliga företag exempelvis skall minska sina utsläpp med 10 procent. Olika fördelningar den finansiella av bördan kan förenlig med kravet på kostnadseffektiv vara en lösning. Hur den finansiella bördan fördelas är till stor del rätten visefråga. Man kan således konstatera det enkla faktum att det är ekonomiskt fördelaktigt för hela ekonomin, samtidigt klimatsom målen uppnås, åtgärderna inledningsvis görs i anläggningar om med billiga åtgärder och först därefter i anläggningar med dyrare åtgärder. Det blir således mer klimatåtgärder för insatta medel.

5.2 De flexibla mekanismema leder till

en kostnadseffektivare lösning

Kyotoprotokollet innehåller bindande åtaganden för industriländerna att begränsa och minska utsläppen växthusgaser i av framtiden. EU-ländema skall reducera utsläppen till som grupp 92 procent utsläppen år 1990 under perioden 2008-2012, av medan länder USA och Ryssland skall reducera sina utsläpp som till 93 respektive 100 procent utsläppen 1990. Genom Kyotoav protokollet har det därmed beslutats hur den finansiella bördan om skall fördelas och de tre mekanismer introduceras iprotosom

kollet; gemensamt genomförande Joint Implementation, JD,

mekanismen för utveckling Clean Development Mechanism, ren

46 Vilken betydelse kan införandet av de flexibla SOU 1999:1 ll

CDM och handel med utsläppsrätter Emissions trading ger möjlighet till att fördela insatserna till utsläppskällor där âtgärdskostnadema är som lägst. På så sätt leder mekanismema till att en mer kostnadseffektiv lösning uppnås.

Gemensamt genomförande JI

Gemensamt genomförande JI innebär att länder med höga kostnader för åtgärder mot utsläpp möjlighet kan investera i ges länder med låga kostnader och i gengäld erhålla någon form av tilldogohavande att kvitta utsläpp Båda länderna skall mot egna vara industriländer och investeringarna kan exempelvis gälla konvertering oljeeldade ñärrvärmeparmor till biobränsleav eldning. I den försöksverksamhet Sverige har bedrivit sedan som 1993 har företrädesvis varit inriktad på sådana investeringar i Baltikum. De projekt som kommer till stånd skall mätbara, långsiktiga ge fördelar för miljön, inte skulle ha uppstått projektet inte som om genomförts. För detta krävs att referensscenarier utarbetas för att fastställa vad utsläppen skulle ha blivit projekten inte hade om kommit till stånd. Det tillgodohavande investerarlandet kan som kvitta helt eller delvis utsläpp beräknas skillnaden mot egna som mellan de beräknade utsläppen i referensscenariet och de faktiska utsläppen i projekten. Trots dessa metodproblem, är på väg att lösas, kan som kostnadema för de utsläppsminskningar investerarlandet kan som tillgodoräkna sig vara betydligt lägre än åtgärder i det landet. egna Vidare kan mottagarländema erhålla fördelar projekten av genom

de investeringar görs. Dessa kan få följdeffekter såsom

som arbetstillfällen, Överföring kunskap och teknologi samt av minskade utsläpp av föroreningar på lokal och regional nivå.

Den här angivna definitionen återfinns i SOU 1994:140 Gemensamt genomförande .

SOU 1999:1 1 l Vilken betydelse kan införandet av de flexibla 47

Mekanismen för utveckling CDM

ren

Mekanismen för ren utveckling CDM kan sägas motsvara mekanismen gemensamt genomförande med den skillnaden att samarbetet är mellan å sidan industriländer som gjort bindande

ena åtagande å andra sidan utvecklingsländer som inte gjort det. Eftersom över- eller underskattningar CDM-projektens effekter

av

utsläppen inte återfaller på värdlandets åtagande fordras i detta fall omsorgsfull kontroll och uppföljning för att säkerställa

en mer nettoeffekten. Mekanismen tillkom vid förhandlingarna i Kyoto på utvecklingsländemas initiativ och skall även bidra till hållbar utveckling. Dessutom skall del intäkterna gå tillutvecklings-

en av ländernas anpassning till klimatförändringar.

Handel med utsläppsrätter Trading

Emissions

Den tredje mekanismen är handel med utsläppsrätter Emissions trading.2 Handel kan göras mellan industriländema som gjort bindande åtaganden att begränsa eller minska utsläppen av växthusgaser. Kyotoprotokollet möjlighet för länderna att

anger en delegera rätten att hantera handel med utsläppsrätter till legal entities t.ex. företag eller intresseorganisationer.

Ett internationellt systern för överlåtelsebara utsläppsrätter innebär att ett pris etableras för minskning av utsläpp. Priset indikerar vilka åtgärder och tekniska lösningar som är lönsamma att vidta. Dessa åtgärder begränsas inte till att uppfylla kvantitativa restriktioner på företags- eller nationell nivå utan utsläppsbegränsningar kan genomföras bortom dessa gränser så länge det betalar sig och det därigenom producerade utrymmet avyttras till behövande. Om länderna delegerat rätten att överföra utsläppsrätterna till företag eller organisationer innebär detta inte att länderna kan befria sig från ansvaret för att uppfylla sina åtaganden. Bördefördelningen eller betalningsansvaret mellan

2 Begreppet Emissions trading innefattar också handel med utsläppsreduktioner.

48 Vilken betydelse kan införandet de flexibla SOU 1999:1 ll

av

länderna är definierat i Kyotoprotokollet och mekanismema öppnar möjligheten att förlägga åtgärder där de är mest effektiva.

Sammantaget innebär således de flexibla mekanismema att ländernas åtaganden kan uppfyllas på ett kostnadseffektivare sätt. Att exempelvis avgränsa åtgärderna till det landet kan

egna innebära, att vissa länder tvingas ta i anspråk dyrbara anpassningsåtgärder långt innan åtgärder till låga kostnader andra håll har

utnyttjats fullt ut.

5.3 Den ekonomiska de

betydelsen av

flexibla mekanismema

Det finns en rad studier som har försökt att beräkna kostnader för utsläppsbegränsning i olika länder. I nedanstående tabell redovisas fem sådana studier

3 Samtliga studier finns redovisade i OECD "Taking action against Climate Change: The Kyoto Proposal i Working Party No.l on Macroeconomic and Structural Policy Analysis. 1999.

Vilken betydelse kan införandet de flexibla 49 av

Tabell Begränsning utsläppen koldioxid år 2010 samt av av marginalkostnader för att uppnå begränsningarna inhemska genom åtgärder. US$ ton kol. 1995 års priser. per

Utsläppsbegränsning Marginalkostnad år 2010 relativt referensscenario % US$ USA

Västeuropa

Japan

Östeuropa

Ryssland, Ukraina

50 Vilken betydelse kan införandet de flexibla SOU 1999:1 1l av

I varje studie utnyttjas en s.k. allmän jämviktsmodell och modelstrukturema skiljer sig åt liksom de olika antagandena om bl.a. ekonomisk utveckling och bränsleprisutveckling. Gemensamt för samtliga modeller är dock att referensscenarier på koldioxidutsläppen genereras för år 2010 utifrån ett antagande business om as usual. Utsläppsnivåema för dessa referensscenarier ligger i samtliga modellsimuleringar över 1990 års nivå i USA, Västeuropa och Japan medan utsläppsnivåema i Ryssland och Ukraina inte når till 1990 års nivå. I tabellen redovisas hur upp många procent som respektive land eller ländergrupper måste minska utsläppen år 2010 inhemska åtgärder, för att genom uppfylla sina åtaganden enligt Kyotoprotokollet. Industriländer måste begränsa utsläppen år 2010 mellan 18 och 36 procent i förhållande till referensscenariema. I Ryssland och Ukraina

behövs inga begränsningar.

I tabellen redovisas vidare kostnaderna på marginalen för att uppfylla utsläppsminskningarna. Kostnadema varierar mellan 0 och 762 $US per ton kol. I fyra av de fem studierna är kostnaderna högre i Västeuropa än i USA. I Japan ligger kostnaderna lika eller något högre än i Västeuropa. För industriländema ligger marginalkostnaderna i simuleringama någonstans mellan 50 och 300 US$ per ton kol. Anledningen till kostnadsskillnadema i olika länder kan exempelvis bero på att ökningen av koldioxidutsläppen skiljer sig i referensscenariema eller att vissa länder baserar stor del en av sin elproduktion på fossila bränslen. I Östeuropa är marginalkostnadema lägre medan de är 0 i Ryssland och Ukraina på grund att desssa länder, enligt modellav simuleringama, inte behöver vidtaga några åtgärder för att uppnå sina åtaganden. När det sedan möjlighet till att utnyttja de flexibla ges mekanismema och handel tillåts kommer marginalkostnadema mellan de olika länderna att utjämnas. Ett pris för minskning avutsläpp kommer att etableras. Vissa länder säljer ett utrymme medan andra länder köper. I GREEN-modellen kommer exempelvis priset att bli 90 US$ per ton att jämföra med 189 US$ i Västeuropa eller 182 US$ i Japan innan handel. Säljare kommer framförallt att vara

SOU 1999:1 1 1 Vilken betydelse kan införandet de flexibla 51 av

Ryssland och Ukraina och en del försäljningen består s.k. av av hot-air , med vilket avses det utrymme som dessa länder blivit tilldelade utan att ha behövt vidtaga några inhemska åtgärder. Dock är huvuddelen av försäljningen från dessa länder ett utrymme som skapats genom inhemska åtgärder. I GREEN-modellen begränsas realinkomstförlusten till 0,1 procent bland industriländema med handel för att uppfylla sina åtaganden att jämföra med 0,5 procent utan handel. I GTEMmodellen är motsvarande siffor 0,3 procent respektive 1,2 procent. För att ytterligare belysa de potentiella vinster som kan göras genom att utnyttja de flexibla mekanismema skall undersökning en refereras som genomfördes år 1996.4 Studien genomfördes ett som experiment i syfte att undersöka storleksordningen de av effektivitetsvinster skulle kunna uppnås mellan två eller flera som länder som gjort bindande åtaganden att reducera utsläppen av koldioxid. De länder det rörde sig Danmark, Finland, om var Norge och Sverige. Ländemas förhandlingsgrupp bestod erfarna experter av utsedda av respektive lands regeringar och enligt författaren avspeglade gmppemas sammansättning vad skulle ha kunnat som uppstå i en verklig förhandlingssituation. Studien avsåg att reducera utsläppen koldioxid år 2000 till av 1990 års nivå. Respektive lands förhandlingsgnipp fick beräkna vad utsläppen år 2000 kunde förväntas att bli under antagande om business-as usual. Vidare fick förhandlingsgruppema uppskatta

marginalkostnader för utsläppsbegränsning.

De marginalkostnadskurvor for begränsning koldioxidutav släppen som genererades visade att Norge hade den högsta marginalkostnaden att uppnå detta lands utsläppsbegränsning, 140 $US ton koldioxid Marginalkostnaden för Sveriges del per

4 Bohm, P: Joint Implementation as Emission Quota Trade: An Experiment Among Four Nordic Countries Nordiska Ministerrådet Nord 1997:4 5 I Danmark krävdes en utsläppsreduktion från 53,8 till 52,1 miljoner ton, i Finland från 60 till 54 miljoner ton, i Norge från 41 till 35,6 miljonet ton

52 Vilken betydelse kan införandet av de flexibla SOU 1999:1 11

låg runt 70 $US medan motsvarande kostnad för Danmark och Finland uppgick till drygt 40 $US respektive knappt 20 $US

per ton. Skillnaden i marginalkostnader mellan Norge och Danmark, det land med högst respektive lägst marginalkosmad var således 120 $US. I nedanstående tabell redovisas resultaten från studien:

Tabell Handel med utsläpp av koldioxid mellan fyra länder

Av tabellen framgår det att de totala kostnaderna för att uppnå 1990 års utsläppsnivå år 2000 för de fyra länderna uppgick till sammanlagt 713 miljoner i det fall ingen handel förekom. Med handel reducerades de totala kostnaderna till 368 miljoner, en kostnadsreduktion med 345 miljoner eller 48 procent för år 2000. Av tabellen framgår det att Sverige och Norge köpte utsläppsreduktioner medan Danmark och Finland sålde.

och i Sverige från 62.9 till 61,3 miljoner ton för att komma ner till 1990 års nivå.

SOU 1999:1 1 l Vilken betydelse kan införandet av de flexibla 53

5.4 Vissa

vanliga invändningar

Handel med utsläppsrätter, gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling är internationellt oprövade mekanismer och i de fortsatta klimatförhandlingama utarbetas

nu regler och riktlinjer för att säkerställa att de flexibla mekanismema blir effektiva instument för uppfyllandet av Kyotoprotokollets åtaganden. I den allmänna debatten förekommer vissa invändningar över tillämpningen av mekanismema och i detta avsnitt redovisas några av dessa.

Mekanismerna möjlighet för aktörer att

ger köpa sig

fria

En invändning mot de tre mekanismema är att det ger möjlighet för aktörer, antingen i ett inhemsk system eller i ett internationellt system, att köpa sig fria från att vidtaga nödvändiga åtgärder i det egna företaget/landet. En tolkning denna invändning är att ett

av åtagande om utsläppsbegränsning borde uppfyllas enbart genom åtgärder i det egna företaget/landet. En lösning som föreslås, åtminstone internationellt, för att minska möjligheten att enbart använda de flexibla mekanismema för att fullgöra sina åtaganden är, att sätta ett tak på hur mycket det får handlas med. Därigenom tvingar man fram att åtgärder även genomförs i det egna företaget/landet. Sådana regleringar innebär ökade kostnader och därmed ökad resursâtgång.

Enligt ett motsatt synsätt bör omfattningen av åtgärder i det egna företaget/landet helt vara avhängigt av vad som är kostnadseffektivt motiverat. Att kräva att ett åtagande skall uppfyllas enbart genom åtgärder i det egna företaget/landet blir inte effektivt. Med exempelvis ett system för handel med utsläppsrätter kommer vissa aktörer att finna kostnaderna för åtgärder i det egna företaget/landet att vara lägre än marknadspriset på utsläppsrätter, vilket ger incitament till att genomföra kraftfulla åtgärder. Sådana åtgärder kan exempelvis bestå i att begränsa behovet fossila bränslen

av

54 Vilken betydelse kan införandet de flexibla av SOU 1999:1 l l

och ersätta dem med förnybara energikällor. Åtgärderna leder till att behovet utsläppsrätter för att täcka utsläpp blir av egna lägre än tilldelningen. De kvarvarande utsläppsrättema kan säljas till andra aktörer, kostnader för åtgärder är höga. Anledningen vars till de höga kostnadema kan bl.a bero på de billigaste att åtgärderna redan har genomförts. Genom handel tjänar båda på parterna en

uppgörelse och överföringen gör det möjligt för företag/land

ett att

finansiera billiga åtgärder för utsläppsbegränsning i

andra anläggningar än den Att begränsa utnyttjandet de flexibla egna. av mekanismema skulle innebära att de totala kostnaderna för anpassningen och motåtgärder ökar utan att växthuseffekten dämpas i motsvarande mån. Mot bakgrund uppgiftens av storlek

och långsiktighet är ett kostnadseffektivt resursutnyttjande

samolikt nödvändigt för långsiktigt hållbar och meningsfull klimaten politik. Hur den finansiella bördan eller betalningsansvaret fördelas mellan aktörerna för att genomföra kostnadseffektiva åtgärder är

viktig. Skall klirnatpolitiken bli framgångsrik krävs

även att fördelningen av bördorna uppfattas rättvis. Olika bördesom fördelningar är emellertid förenliga med kravet på kostnadseffektivitet och det gäller att hitta fördelning en som uppfattas som rättvis. Då kan såväl kravet på rättvisa kravet på effektivitet som uppfyllas.

Mekanismema fördröjer anpassningen och den

tekniska utvecklingen

En arman invändning mot de flexibla mekanismema de är att fördröjer anpassningen till en hållbar utveckling och de fördröjer även den tekniska utvecklingen. Enligt klimatkonventionen har industñländema ett att gå före utvecklingsländerna det ansvar när gäller utsläppsminskningar för att bl.a möjliggöra utvecklingsländernas utveckling EU-ländema har gemensamt uttryckt att det

° Kyotoprotokollet är ett uttryck för detta då endast i-ländema har krav på sig att genomföra utsläppsminskningar.

SOU 1999:1 1 l Vilken betydelse kan införandet de flexibla 55 av

är viktigt att nationella åtgärder vidtas och att mekanismema bara skall vara ett komplement till nationella åtgärder. Genom att ett "tak " sätts användningen av mekanismema så kan alla länder uppmuntras att utveckla effektiva nationella strategier och åtgärder för att påverka de långsiktiga tendensema för utsläppen, den tekniska strukturen, särskilt infrastruktur med lång livslängd samt produktions- och konsumtionsmönstef Taket kan därmed, enligt detta synsätt, bidra till att bereda väg för ambitiösa åtaganden mer under den andra och de följande åtagandeperiodema efter år 2012. Om ett land väljer att enbart använda mekanismema för att fullgöra sitt åtagande skulle det kunna finnas risk att länderna en skulle ha problem att ta på sig åtaganden. nya Enligt ett motsatt synsätt innebär de flexibla mekanismema en ökad möjlighet till en välavvägd anpassning till långsiktigt en hållbar klimatpolitik Genom mekanismema sker teknologien överföring mellan länderna, där mottagarländema, förutom överföring kunskap och teknologi även tillskapas arbetstillfällen av samt minskade utsläpp av föroreningar på lokal och regional nivå. Att avstå eller att lägga hinder i vägen för tillämpligen av mekanismema skulle betyda att man avstår från teknikspridning en och resursöverföring som är angelägen. Vidare skulle, enligt detta synsätt, begränsning till nationella en åtgärder innebära att de möjliga åtagandena blir mindre långtgående och att resursåtgången för att klara dessa åtaganden och de kostnader som uppstår blir större. Detta kan innebära minskade resurser till exempelvis teknikutveckling och forskning. Vidare leder prissättningen på utsläppsrätter till skapandet ett generellt av

7 Rådsslutsatser gemenskapsstrategi när det gäller klimatförom en ändringar, 18 maj 1999 8 Enligt klimatkonventionens principer bör politik och åtgärder för att hantera klimatförändringar vara kostnadseffektiva, så att de säkerställer globala fördelar till lägsta möjliga kostnad. För att uppnå detta bör politiken och åtgärderna ta hänsyn till olika socio-ekonomiska sammanhang, vara övergripande, gälla alla relevanta källor, sänkor och reservoarer för växthusgaser och anpassning samt omfatta alla ekonomiska sektorer Artikel 3 klirnatkonventioneni

56 Vilken betydelse kan införandet de flexibla SOU 1999:1 l 1

av

incitament till teknikutveckling och forskning på områden inte

som

alltid kan förutses och regleras fram.

SOU 1999: l ll 57

6 Erfarenheter från olika

handelssystem

I detta kapitel presenteras erfarenheter ñån olika system för handel

med utsläppsrätter/utsläppsreduktioner. De två första är

existerande system som används i USA för andra än

gaser växthusgaser, det tredje är en redovisning av erfarenheterna från svenska energipolitiskt motiverade internationella klimatinsatser medan det sista systemet ärmu inte fått någon praktisk tillämpning.

6.1 The US S02 Allowance

Programme

Målsättningen med The US S02 Allowances Programme är att reducera det sura regnet som utsläppen av svaveldioxid från framförallt koleldade elproduktionsanläggningar leder till. De totala utsläppen av svaveldioxid skall minska till 8,95 miljoner ton per år, vilket är en 40-procentig reduktion i förhållande till utsläppen år 1980. Fas 1 av detta program började 1995 och omfattar 110 koleldade anläggningar i östra USA och i mellanvästem. Fas 2 startar i januari 2000 och kommer att inkludera existerande anläggningar med en kapacitet 25 MW

av eller mer samt alla nya anläggningar som använder fossila bränslen med ett svavelinnehåll på mer än 0,05 procent.

Uppgifter om hur systemet fungerar hämtas från Mullins, F. och Baron, R. "Intemational Greenhouse Gas Emission Trading". Working Paper No. OECD 1997.

58 Erfarenheter från .system för handel... SOU 1999:1 1 l

Fördelningen av utsläppsrätter

Varje utsläppsrätt innehavaren tillstånd att släppa ut 1 ger ton svaveldioxid under ett specifikt år. Utnyttjas de inte under detta år kan de sparas till kommande år. De äldre elproduktionsanläggningarna som ingår i systemet och i bruk den 15 som var november 1990 tilldelas utsläppsrättema gratis. Tilldelningen baseras på de historiska utsläppen under åren 1985-87. Nya anläggningar måste köpa utsläppsrättema antingen på marknaden eller också i en årlig auktion myndigheterna håller. som

Rutiner för överlåtelse och kontroll

mätning,

I systemet är det viktigt med korrekta uppgifter de totala om utsläppen av svaveldioxid från respektive elproduktionsan-

läggning. l varje anläggning installeras det mätutrustning

en som mäter utsläppen varje timme. Fyra gånger om året levereras dessa utsläppsdata till den amerikanska motsvarigheten till Naturvårdsverket, EPA, som då kan beräkna de faktiska utsläppen. Denna myndighet administrerar även ett centralt register innehåller som uppgifter om den totala mängden utsläppsrätter och äganderätten till dessa. Samtliga överlåtelser registreras och varje år görs en avstämning så att respektive företags innehav utsläppsrätter av minst svarar mot företagets totala utsläpp svaveldioxid under av året. Företagen har tillåtelse att släppa svaveldioxid under ut mer året än vad som svarar mot innehavet utsläppsrätter, i av men slutet året måste detta balanseras. I annat fall utgår böter på av 2500 dollar för varje ton utsläppen överskrider innehavet. som Detta kan jämföras med de faktiska priserna på utsläppsrättema som då låg på runt 100 dollar. Dessutom minskar nästa års tilldelning av utsläppsrätter med lika många ton översom skridandet.

SOU 1999:1 l l Erfarenheter från system för handel... 59

Marknaden för utsläppsrätter

Handeln med utsläppsrätter är fri och rätterna kan säljas till såväl företag, organisationer som till privatpersoner. Alternativt kan rätterna sparas för framtida bruk. En miljöorganisation kan exempelvis gå och köpa utsläppsrätter och undandra dessa för vidare handel, vilket skulle tvinga fram skärpta reningsâtgärder i elproduktionsanläggningama. Trots att utsläpp av svaveldioxid, till skillnad från utsläpp av koldioxid, kan förorsaka såväl lokala som regionala problem, finns det i handeln inga geografiska restriktioner. Årligen auktioneras runt 2,8 procent ut den totala av fördelningen utsläppsrätter. Detta genomförs amerikanska av av Naturvårdsverket, EPA, i samarbete med Chicago Board of Trade. Syftet med auktionen är dels att ge nya anläggningar möjlighet att komma in på marknaden och på så sätt minska dominansen från existerande anläggningar, dels ge information om priset på utsläppsrätter. De intäkter som auktionen genererar återförs till de ursprungliga innehavarna av utsläppsrättema.

Erfarenheter från programmet

Den första fasen av programmet startade 1995. Mullins 1997 menar att flera faktorer bidrar till att göra programmet framgångsrikt Dessa faktorer är bl.a legalt bindande utsläppsbegränsningar, noggrann uppföljning av utsläpp och innehav utsläppsrätter, av höga böter vid överträdelse, relativt låga transaktionskostnader för aktörer samt låga administrationskosmader för den centrala myndigheten. Den nyttighet som det handlas med är väldefinierad.

3 Mullins 1997: Lessons from existing trading systems for international greenhause gas emission trading. OECD Information Paper.

60 Erfarenheter fån .system för handel... SOU 1999:1 l l

I en rapport från UNCTAD författarna the Acid Rain menar att Program 7 resulterat i betydande kostnadsreduktioner iförhållande till traditionella former regleringar. The Acid av Rain Program har exempelvis, enligt författarna, lett till attreduktionsmålen har uppnåtts med råge. Kostnadema för att uppnå målen är mindre än hälften vad amerikanska Naturvårdsverket, EPA, av beräknade och flera gånger lägre än vad industriföreträdare ursprungligen beräknade. Priset pâ utsläppsrätter har sjunkit från beräknade $400-1 000 ton till $15O per runt per ton. Programmet har vidare främjat innovation och endast krävt liten en personalstyrka för administration. I UNCTAD-rapporten tar även den årliga auktionen man upp av utsläppsrätter som genomförs i programmet. Den tydliga ger prissignaler till marknaden samtidigt den motverkar som marknadsdominans, dvs. möjlighet för aktörer komma ger nya att på marknaden.

6.2 U.S

Emissions Credit Trading

Systemet med handel med utsläppsreduktioner har i USA använts för att förbättra luftkvaliten i områden där federala luñkvalitetnormerna inte uppfylls s.k. nonattainment areas. Systemet tillåter att nya industrier etableras i dessa områden så länge utsläppen som från de nya industriema kvittas offset mot reduktioner från andra

utsläppskällor.

Det nationella programmet täcker in de större stationära utsläppskälloma kväveoxider, stoft, svaveldioxid och koloxid. av Varje företag air quality standar måste uppfyllas. ges en som En utsläppsreduktion innehavaren tillstånd släppa ger att ut

3 UNCTAD, Tietenberg, Grubb, M et al Greenhouse Gas Emissions : Trading: Defming the Principles, Modalities, Rules and Guidelines for Verification, Reporting and Accountability. Augusti 1998. 4 Uppgifter om hur systemet fungerar hämtas från Mullins, F. och Baron, R. "Intemational Greenhouse Gas Emission Trading". Working Paper No. OECD 1997.

SOU 1999:1 l 1 Erfarenheter fån system för handel... 61

exempelvis 1 ton kväveoxider. Ett företag skaffar sig utsläppsreduktioner genom att minska utsläppen i förhållande till de uppsatta miljövillkoren via exempelvis ändrad produktionen eller byte av insatsvaror. För att utsläppsreduktionen skall godkännas av myndigheterna måste den dock vara verklig, kvantifierbar och pennanent.

En godkänd utsläppsreduktion kan företaget sedan sälja till ett annat företag som skall starta en verksamhet. Det är inte

upp ny tillåtet för ett existerande företag att köpa utsläppsreduktioner för att utöka sina egna utsläpp över företagets initiala miljövillkor. Om företaget inte finner någon köpare av sina utsläppsreduktioner kan de sparas för att säljas vid senare tidpunkt.

Flera av de välkända begreppen inom handel av utsläpp härstammar från handel med utsläppsreduktioner

0 Netting ger möjlighet för ett företag som skapar en ny

utsläppskälla att kompensera detta genom att reducera utsläppen från någon annan av företagets anläggningar.

0 Offrets tillåter nya företag att etablera sig i områden där

federala luñkvalitetnormema inte uppfylls de samtidigt

om

köper utsläppsreduktioner från ett annat företag i samma

område. 0 Bubbles tillåter existerande företag att välja utsläppsnivån från

var och en av dess anläggningar, så länge som de totala utsläppen från samtliga företagets anläggningar inte överskrider den totala nivån.

62 Erfarenheter från system för handel... SOU 1999:1 l l

Erfarenheter från

programmet

Författarna till ovan refererade UNCTAD-rapporten att menar erfarenheterna från det refererade programmet, U.S Emissions Credit Trading är dåliga. Programmet har inte lett till de avsedda effektema, vare sig från ett ekonomiskt perspektiv eller från ett miljöperspektiv. Programmet innehåller strikta regler för rapportering och för godkärmande av utsläppsreduktioner, vilket leder till höga transaktionskosmader. I praktiken måste varje transaktion godkännas myndigheterna och varje affär kan av innebära en utdragen kanske ända till ett år. process, upp Vidare krävs ständig tillsyn för att kontrollera att parterna lever upp till åtaganden. Detta har lett till komplicerade ansvarsregler

för se till att antingen köparen eller säljaren är ansvarig giltigheten

i utsläppsreduktionen.

6.3 Svenska motiverade

energipolitiskt

internationella klimatinsatsen

Vid klimatkonventionens första partsmöte är 1995 beslutades att en försöksperiod, Activities Implemented Jointly AIJ, skulle för gemensamt genomförda åtgärder. Försöksperioden skall pågå längst till år 2000. Under denna period får länderna inte

tillgodoräkna sig de utsläppsreduktioner uppnås

som genom åtgärderna. En förutsättning för att ett projekt skall kunna inräknas i försöksperioden är att projektets finansiering är additionell, dvs. att den inte ingår i industriländemas normala bistândsåtaganden. För perioden efter törsöksperioden är inga regler fastställda. Sverige ratificerade FNs ramkonvention klimatförändringar om år 1993 i samband med riksdagens godkännande den s.k. av Klimatpropositionen prop. 1992/932179, bet. 1992/93:JoUl9,

5 Redovisningen bygger i hög grad på avsnittet om Activities Implemented Jointly, AIJ i Sveriges andra nationalrapport om klimatförändringar, Ds 1997:26.

SOU 1999:1 l l Erfarenheter från system för handel... 63

rskr. 1992/93/361. Näringsministem konstaterade i propositionen att en pragmatisk ansats borde tillämpas och insatserna inledas omedelbart, trots att kriterier för gemensamt genomförande ännu inte var beslutade. Förutom ett nationellt svenskt program godkändes samtidigt ett förslag till pilotprogram inriktat på genomförande av projekt i Sveriges närområde, Baltikum och Östeuropa. Syftet med programmet att undersöka möjligheterna att genom s.k. gemensamt genomförande i enlighet med FN:s klimatkonvention bidra till reduktion koldioxidutsläpp. av Huvuddelen av medlen ska användas för lån på kommersiella villkor till anläggningsägare för att finansiera projekten samt att en mindre del ska utgå som bidrag för att stödja genomförandet av projekten. Regeringen föreskriver vidare att projekten kontinuerligt ska utvärderas och följas samt rapporteras i enlighet upp med de nu antagna anvisningarna för pilotfasen för JI/AIJ. Projekten i programmet har i huvudsak varit inriktade på fjärrvärmesektom och omfattar såväl produktion som distribution och slutanvändning av fjärrvärme i byggnader. På år har även senare programmet riktats mot bl.a. användning av överskottsvärme från industriproduktion för ñäxrvärrne och elproduktion. Produktionsprojekten avser i huvudsak ombyggnad av parmor i storleksordningen 3-10MW i värmecentraler från användning av fossila bränslen som tung eldningsolja och kol till biobränsle.

Distributionsprojekten avser upprustning av fjärrvärmenäten

genom utbyte eller omisolering av rörsystemen, vattenbehandling för att förlänga hela systemets livslängd samt installation av undercentraler och reglerutrustning. Effektiviseringsprojekten i byggnader omfattar åtgärder som ombyggnad eller omisolering av yttertak, installation av undercentraler, värmeväxlare, mät- och regleringsutrustning samt tätning av fönster och dörrar. De lån till anläggningsägare eller motsvarande ges i allmänhet på tio år och med två års amorteringsfrihet. Projekten genomförs i samarbete med ansvariga ministerier och myndigheter i respektive land. I nedanstående tabell redovisas resultaten från genomförda eller pågående projekt.

64 Erfarenheter från system för handel... SOU 1999:1 1 1

Tabell Resultat genomförda och pågående projekt

av

Antal Total Sparad/konverterad Koldioxid-

fjärrvärmenät Energieffektiviserin 11 23 13 860 4 840 g i byggnader Kombinerade 13 85 184 400 66 030 projekt

Summa 66 267 819 030 285 130 Källa: Energimyndigheten Progress Report 1998

Vid utgången av 1998 hade 66 projekt genomförts eller var pågående och de totala investeringskostnadema uppgick till 267 miljoner kronor. Det största antalen projekt pannkonveravser teringar där biobränsle ersätter tung eldningsolja eller kol som bränsle. Insatser i distributionsnät har inneburit olje- och att koleldade pannanläggningar i några fall har kunnat stängas. De totala koldioxidutsläppen beräknas ha minskats med 285 000 ton årligen. Till detta kommer att även utsläppen av svaveldioxid och kväveoxider har minskat.

Erfarenheter från

programmet

Insatsema har fått goda omdömen i genomförda utvärderingar och intresset är stort i samtliga samarbetsländer för att programmet skall fortsätta Ett viktigt tecken på att projekten fungerar är att återbetalningsdiciplinen för lånen är god, i flera fall har funnit man det möjligt att starta återbetalningama tidigare än vad som stipulerats i låneavtalen.

SOU 1999:1 1 1 Erfarenheter fån system för handel... 65

Några av de svagheter som nämnts är att projekten aktivt måste identifieras och genomföras och därtill kontrolleras i efterskott. En annan svårighet är att tillgodoräknande av insatser avser utsläppsminskning i förhållande till en referensbana som anger hur stora utsläppen skulle ha blivit utan projektet. Utsläppsminskningen är således en beräknad skillnad mellan faktiska utsläpp och en hypotetisk referensbana. Detta betyder att båda parter i ett gemensamt genomförande kan ha intresse av att överdriva eller överskatta utsläppseffekten. Detta innebär stora problem för ansatsen och fordrar i en tillämpningsfas ett väl utbyggt kontrolloch administrationssystem, vilket kan medföra betydande hanterings- och transaktionskostnader. Denna ansats har emellertid endast i undantagsfall tillämpats i de svenska projekten där i stället uppgivna utsläpp ex ante varit jämförelsenorm. Detta innebär en viss överskattning av uppnådda minskningar. I och med 1999 års ingång avses projekt under anslaget komma att läggas till grund

för avtal kreditering.

om

6.4 Handel med klimatcertifikat.

Handel med klimatcertifikat är ett förslag från Kraftverksföreningen Grundprincipen är att ett klimatcertifikat utfärdas för elproduktion utan klimatpåverkande utsläpp. För 1 kWh som produceras i en anläggning utan utsläpp av klimatgaser utfärdas ett certifikat för l kWh. El från kraftverk med låga utsläpp från t.ex. moderna naturgaskraftverk ger certifikat i proportion till hur mycket lägre utsläppen är jämfört med konventionell kraftverk Antalet certifikat reduceras med en individuell koefficient som direkt relateras till mängden klimatpåverkande utsläpp från anläggningen i fråga. En instans granskar varje elproduktionsanläggning för sig och tilldelar anläggningen klimatkoefficient mellan 0 och en Anläggningar utan klimatpåverkande utsläpp t.ex vatten- och som

6 Kraftverksföreningen 1998: Klimatcertifikat, PM Oktober 1998.

66 Erfarenheter fån system för handel..., SOU 1999:1 l 1

vindkraft ges koefficienten En konventionell koleldad kondensanläggning ges koefficienten Denna typ anläggning blir av en referens i systemet genom att den normala produktionsfonnen globalt sett är konventionell kolbaserad kondenskrafc.

För alla anläggningar med klimatpåverkande utsläpp per levererad energienhet rätt att utfärda certifikat för produkges en tionen multiplicerad med individuell koefñcient mellan 0 och en Certifikathandeln skall frikopplad från elhandeln. Det skall vara vara möjligt att köpa från ett håll och motsvarande antal certifikat via en annan aktör, elbörs. Köpen certifikat är ex en av inte heller nationsbundna. Det skall möjligt att köpa i ett vara land och certifikat i ett annat land.

Kunden som också kan återförsäljare el, för ihop vara en av köpen av och certifikat till produkt i form klimatcertien av fierad el.

Enligt Kraftverksföreningen driver marknaden fram miljöen anpassning av produktionen. Flera undersökningar visar att stor en del konsumenterna i Europa och Nordamerika är beredda av att ta miljömässiga och etiska hänsyn de får fullgoda produktom alternativ. En del av dessa är också beredda att betala för mer

miljömärkta produkter.

Vidare menar Kraftverkstöreningen att det stora frågetecknet är hur mycket kunder är beredda att betala för klimatcertifierad el.

Certifikat som handlas på fungerande marknad innebär en en tydlig marknadsprissättning och större efterfrågan blir desto snabbare går omställningen produktionsapparaten. Det kan av emellertid visa sig att den spontana efterfrågan är otillräcklig och att därför någon form kvotering eller tvångsåtgärd blir av arman nödvändig. Under sådana förhållanden skulle fungerande en marknad för klimatcertifikat enligt Kraftverksföreningen ett vara instrument incitament till kostnadseffektiva åtgärder. som ger

7 Ett svenskt nationellt för system handel med när

utsläppsrätter Kyotoprotokollet har ratificerats

Kyotoprotokollet börjar gälla 90 dagar efter det att minst 55 länder har ratificerat. Då kan regeringama i industriländema, som förbundit sig att begränsa eller minska sina utsläpp välja att utnyttja de tre flexibla mekanismema för att uppfylla sina åtaganden. En förutsättning torde vara att ett stabilt och trovärdigt regelverk har upprättats.

I vårt uppdrag ingår det bl. a att jämföra system med bilateral statlig handel med utsläppsrätter och system för handel med utsläppsrätter på företagsnivå. Förslag till en inhemsk handel med utsläppsrätter skall vara utformade så att den i ett senare skede kan kopplas till en internationell handel. I detta kapitel diskuteras några av de aspekter som man måste beakta vid utformningen av en marknad för handel med utsläppsrätter.

Vid all handel förekommer s.k. transaktionskostnader. Stavins 1995 delar in transaktionskostnadema i tre olika kategorier: sökoch informationskostnader, förhandlings- och beslutskostnader samt kostnader för mätning och sanktionssystem Till den första kategorin hänförs kostnader för köpare och säljare att hitta varandra, till den andra kategorin räknas kostnader för att komma fram till en överenskommelse medan i den tredje kategorin hänförs kostnader för att tillförsäkra att ingångna avtal hålls.

Se Stavins, R. "Transaction Costs and Tradeable Permits". Journal of Environmental Economics and Management 29, 1995

68 Ett svenskt nationellt system för handel SOU 1999:1 ll

Utformningen av regelverket kring handel med utsläppsrätter måste ha utgångspunkt att skapa så flexibla som system som möjligt och hålla transaktionskostnadema till ett minimum. Enligt

UNCTAD-rapporten är det endast handelssystem med låga

transaktionskostnader lyckats minska kostnaden för som att

uppfylla åtaganden.

7.1 Åtagandeperioden

I Kyotoprotokollet har industriländema åtagit som grupp sig att begränsa och minska sina sammanlagda utsläpp

av växthusgaser

under perioden 2008-2012 med minst 5 procent 1990 års nivåer av uttryckt i koldioxidekvivalenter. Därmed finns det nödvändig en förutsättning för att handel skall komma till stånd. För enskilda industriländer skiljer sig de kvantifierade åtaganden åt och respektive land får tilldelade mängder assigned amounts, AA som svarar mot åtagandet. Industriländema skall vidare senast år 2005 ha gjort påvisbara framsteg i uppfyllandet av sina åtaganden. Vad exakt som avses preciseras inte, men grundtanken i förhandlingarna det skall var att finnas kontrollstation före åtagandeperiodens âr 2008.

en början

Det blir således viktigt för alla länder att visa utsläppen

att går

rätt håll vid denna tidpunkt. Åtaganden för perioder efter den första åtagandeperioden 2008-2012 skall fastställas kvantifierade åtaganden genom om begränsning eller minskning utsläpp för respektive land. Denna av prövning skall inledas senast sju år före utgången den första av

åtagandeperioden, vilket innebär att prövningen senast skall

inledas år 2005. Protokollet träder i kraft sedan det ratiñcerats tillräckligt av antal parter.

SOU 1999:1 l l Ett svenskt nationellt system för handel 69

7.2 Vad handlas det med

För att främja handel med utsläppsrätter skall varan eller nyttigheten vara väldefinierad och innehavarens rättigheterna och skyldigheter skall klart framgå. I det amerikanska systemet för handel med utsläppsrätter för svaveldioxid Acid Rain Program ger varje utsläppsrätt innehavaren rätt till att släppa ut ett ton svaveldioxid från och med det utgivningsåret. Utnyttjas den inte kan den sparas för kommande år Nyttigheten är homogen och väldefmierad.

De växthusgaser eller grupper av växthusgaser som upptas i Kyotoprotokollet är sex till antalet och deras påverkan på växthuseffekten varierar. Det är deras sammanlagda effekt räknas och

som de sammanvägs genom den s.k. GWP-faktom till koldioxidekvivalenter. Den nyttighet som det kommer att handlas med är utsläppsrätter mätt ikoldioxidekvivalenter. Varje utsläppsrätt ger innehavaren rätt att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter under

åtagandeperioden

7.3 Vilka kan handla

Regeringama i de länder som har förbundit sig att begränsa eller minska sina utsläpp kan välja att deltaga i handeln. Länderna handlar med sina tilldelade mängder och i slutet varje

av åtagandeperiod sker en kontroll att landets innehav stämmer överens med de faktiska utsläppen.

2 I den lag styr regelverket, The Clean Air Act, står det uttryckligen

som att utsläppsrätten inte är en s.k. property right utan en begränsad tillåtelse att släppa ut svaveldioxid". Genom detta kan staten ändra på utsläppstaken eller pålägga restriktioner som ändrar på värdet av utsläppsrättema utan att behöva kompensera innehavama. Haites 1999. 3 Handel med utsläppsredulctioner från de tvâ projektbaserade, flexibla mekanismema gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling kan också definieras i termer av ton koldioxidekvivalenter.

70 Ett svenskt nationellt system för handel SOU 1999:1 ll

Länderna kan alternativt välja att införa inhemsk en

marknadsplats för utsläppsrätter är integrerad med den

som internationella marknaden och delegera rätten handla till privata att och/eller offentliga juridiska Det är dock fortfarande personer. regeringen i det landet för att landets åtagande egna som svarar uppfylls.

7.4 Vilken ansvarar för

giltigheten av utsläppsrättema

När ett land eller ett enskilt företag köper värdepapper som vardera ger rätt till att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter, är det då säljaren eller köparen är ansvarig för att de som omsatta

värdepappren är giltiga Kan innehavaren värdepappret

av vara förvissad att varje utsläppsrätt á ett ton koldioxidekvivalenter om kan användas för att räkna mot ett ton utsläpp eller finns det av risk att den underkärms Det pågår fortfarande förhandlingar inom klimatkonventionen i vilken grad det är köparen eller säljaren skall för som som ansvara att de omsatta värdepappren är giltiga. Om säljaren skall bära risken förutsätter detta att varje industriland har effektiva nationella sanktionssystem. Som nämnts tidigare är det fortfarande regeringen i det landet för att landets egna som svarar åtagande uppfylls. I det fall aktörer i det landet inte uppfyller egna sina åtaganden och det i sin tur leder till att landet inte uppfyller sina åtaganden i slutet av den första perioden, skulle staten vara tvingad att köpa tillräckligt många utsläppsrätter för täcka in de att faktiskt gjorda utsläppen.

Om ansvaret för giltigheten utsläppsrättema läggs på av köparen betyder detta att utsläppsrätter från olika industriländer är olika produkter med olika risk och därmed olika pris. En

Avsnittet bygger på rapporten Handel med utslippskvoter for klimagasser. som tagits fram av den norska kvotutredningen. Juni 1999.

SOU 1999:1 1 1 Ett svenskt nationellt system för handel 71

uppdelning utsläppsrättema i olika produktvarianter kan i sin

av tur leda till att likviditeten i marknaden blir lägre.

Ett system där säljaren bär ansvaret innebär att utsläppsrätter från olika länder kan uppfattas som en å samma produkt. Köparen kan vara säker på att utsläppsrättema kommer att accepteras, oberoende av ursprungsland, den dag då innehavet skall redovisas för att täcka upp de faktiska utsläppen.

7.5 Vilka skall

gaser ingå

Som tidigare nämnts omfattar Kyotoprotokollet totalt sex växthus-

och de påverkar växthuseffekten olika mycket. gaser sex gaserna För att kunna jämföra respektive gas påverkan översätts detta via GWP-faktom till koldioxidekvivalenter.

En minskning utsläppen mätt i koldioxidekvivalenter får

av

positiva effekt på växthuseffekten oberoende av om reduksamma tionen sker i utsläppen av koldioxid, metan, eller någon arman av klimatgasema. Reduceras metanutsläppen med 48 kilo får det samma effekt som en minskning av koldioxidutsläppen med l 000 kilo eller en minskning av utsläppen av svavelhexafluorid med 40 gram.

Man kan förmoda att åtgärdskostnadema för utsläppsbegränsning skiljer sig mellan gaserna. Från en kostnadseffektiv synvinkel är det därför önskvärt att låta samtliga sex klimatgaser ingå för att på så sätt utnyttja möjligheten att begränsa utsläppen till en så låg kostnad som möjligt.

Ett problem med att inkludera samtliga sex växthusgaser i systemet är den varierande tillförlitligheten i mätningarna av utsläppen. I nedanstående tabell redovisas osäkerheten imätningarna av de olika växthusgasema.

72 Ett svenskt nationellt system för handel

SOU 1999:1 ll

Tabell Osäkerhet i mätningarna olika växthusgaser

av

Osäkerhet i

KälIa:Handel med utslippskvoter for klirnagasser, Juni 1999

Uppgifterna är hämtade från Norge och enligt Naturvårdsverket

gäller de också för Sverige, möjligen med undantag för svavel-

hexafluorid. Som framgår tabellen är osäkerheten i

av mätningarna

som lägst för koldioxid och svavelhexafluorid. En möjlighet anförs iUNCTAD-rapporten begränsa som är att handel med utsläppsrätter till sådana växthusgaser där utsläppen kan beräknas eller mätas med stor noggrannhet exempelvis som koldioxid. Samtidigt kan sådan begränsning leda till de en att totala kostnaderna för utsläppsbegränsning ökar något genom att man frånhänder sig möjligheten till billiga

utsläppsbegränsningar

bland de gaser som exkluderas från handeln.

7.6 att

Skyldigheten inneha utsläppsrätter

För att ett system för handel med utsläppsrätter skall bli framgångsrikt i termer av kostnadseffektivitet krävs bl.a. det att täcker in så många utsläppskällor möjligt transaksom samt att tionskostnadema är låga. Valet i förädlingskedjan av var som skyldigheten att inneha utsläppsrätter läggs påverkar såväl antalet utsläppskällor som kan inkluderas i systemet transaktionssom

SOU 1999:1 11 Ett svenskt nationellt system för handel 73

kostnadema. Valet är därför viktigt för att skapa ett effektivt system.

För att uppnå den effektivaste lösningen brukar man säga att skyldigheten att inneha utsläppsrätter skall ligga vid själva utsläppskällan. Det är det företag som äger utsläppskällan som tilldelas utsläppsrätter i enlighet med åtaganden. Företaget antas ha den bästa informationen om de billigaste åtgärderna för att uppnå utsläppsbegränsningen. Att lägga skyldigheten att inneha utsläppsrätter vid utsläppspunkten eller brukarledet benämns ett nedströms down-stream system för handel.

I vissa fall kan dock transaktionskostnadema med denna lösning vara höga. Koldioxid är den viktigaste växthusgasen och bildas vid all förbrärming. Transportsektom andel av de totala koldioxidutsläppen år 1997 uppgick till 40 procent enligt SCB:s sektorsindelning och utsläppen kom från ett stort antal bilar, bussar, lastbilar och motorcyklar. Ett downstream"-system skulle innebära att varje enskilt motorfordon skulle åläggas en tak på de totala utsläppen och utsläppsrätter skulle sedan fördelas svarande mot detta tak.

De totala kostnaderna för mätning och kontroll skulle bli mycket höga. Ett annat alternativ är i sådana fall ett uppströms upstream system för handel. Här lägger man skyldigheten att inneha utsläppsrätter vid produktionen eller vid importen av den insatsvara som leder till utsläpp. Utsläppen av koldioxid vid förbränning kan mätas med stor noggrannhet via uppgifter om förbrukningen av bränsle. En "upstream-ansats för koldioxid skulle innebära att oljerafñnaderier, importörer, och eventuellt naturgasledningar och processanläggningar vara de utsläppskällor som gör åtaganden att begränsa och minska utsläppen av koldioxid. Tilldelningen av utsläppsrätter sker i enlighet med åtaganden eller efter marknadsandel eller annat kriterium. Dimensionerat på rätt sätt skulle ett upstream"- systern kunna täcka in all användning av fossila bränslen och den allra största delen av koldioxidutsläppen i landet. Antalet företag skulle vara begränsas, vilket skulle minimera kostnadema för mätning och kontroll. I SOU 1994:140 föreslogs en första omgång begränsad

74 Ett svenskt nationellt system för handel SOU 1999:1 ll

till energiskatteskyldiga. Vid denna tidpunkt uppgick antalet energiskatteskyldiga företag till 1 100 st. ca. När det gäller de andra växthusgasema omfattas Kyotosom av protokollet får göra motsvarande analys för vilket man att utröna, av systemen som lämpas sig bäst för respektive gas.

7.7 Hur fördelas

utsläppsrättema

Fördelningen utsläppsrättema till de företag åtagit sig av som att begränsa eller minska utsläppen kan ske på olika sätt. Fördelningen av tillstånden kan ske gratis till existerande källor, baserat på historiska utsläpp. En nackdel med denna fördelningsprincip är, att företag som väntat med att begränsa utsläppen

gynnas, eftersom de via tilldelningen får tillgång de kan en som sälja. En annan nackdel är att det blir svårare för aktörer nya att komma på marknaden. De måste köpa utsläppsrättema från nya de existerande och dessa kan motvilliga till släppa in vara att nya konkurrenter. Några av de existerande systemen för handel med utsläppsrätter i USA fortsätter att fördela utsläppsrätter gratis till källor, även efter det att de har stängts. Huvudargumentet för detta är att man då eliminerar incitamenten att fortsätta driva äldre

anläggningar

som genererar en stor mängd utsläpp Ett annat alternativ till fördelning är att auktionera ut utsläppsrättema. Fördelen med ett sådant förfarande är att det kan leda till en effektiv fördelning rätterna. Företagen får konkurrera av om utsläppsrättema och de tillfaller företag är villiga betala det som att högsta priset. En fördel med auktionera arman att ut utsläppsrättema är att staten får in vilket kan speciellt pengar, vara betydelsefullt om systemet kommer att omfatta sektorer

som idag

betalar koldioxidskatt. Auktioner leder också till aktörer på att marknaden får information priset pâ utsläppsrätter, vilket kan om

5 Se Haites, E. Och Homung, R. "Analysis of Emissions Trading Program Design Features". National Round Table the Environment and the on Economy. January 1999.

SOU 1999:1 11 Ett svenskt nationellt system för handel 75

bli betydelsefull när dom skall fatta beslut åtgärder för att

om egna uppfylla åtaganden.

7.8 Skall få och i

utsläppsrätterna sparas så fall hur länge

Att spara utsläppsrätter innebär att parterna kan ta med sig outnyttjade utsläppsrätter från åtagandeperiod till en arman.

en Utsläppen av växthusgaser varierar från det ena året till det andra på grund av väderlek, av ekonomiska faktorer och av andra orsaker. Vissa år kommer företagen att släppa ut mindre än utsläppsbegränsningen, andra år mer. Att kunna spara utsläppsrätter ger en större flexibilitet för företagen att uppfylla sina åtaganden. Det blir lättare att planera för investeringar i nya produktionsanläggningar och i åtgärder för att minska utsläppen. Detta kan leda till betydande kostnadsbesparingar. Enligt UNCTAD-rapporten har denna möjlighet utnyttjats i stor omfattning i Acid Rainprogrammet i USA.

I Kyotoprotokollet ges det möjlighet till att spara ett skapat utrymme under åtagandeperiod till arman. När det gäller

en en mekanismen för ren utveckling och de certifierade utsläppsminskningsenheter CER blir följden när ett industriland

som investerar i ett utvecklingsland får sådana CER som skapas under perioden 2000-2007 sparas och utnyttjas för att uppfylla framtida åtaganden. Något motsvarande villkor finns inte explicit formulerat för mekanismema gemensamt genomförande eller handel med utsläppsrätter för denna tidsperiod. Frågan om förtida kreditering kan bli föremål för förhandlingar.

76 Ett svenskt nationellt system för handel SOU 1999:1 ll

7.9 Mätning, rapportering och kontroll

För att skapa tilltro till systemet med handel utsläppsrätter krävs av att utsläppen från varje utsläppskälla kan mätas eller administrativt fastställas. Mätutrusmingen ska kunna mäta eller beräkna de totala

faktiska utsläppen under åtagandeperiod. För vissa

en växthusgaser till exempel koldioxid kan utsläppen enkelt som beräknas att mäta förbrukningen eller importen bränsle. genom av För andra gaser kan det bli tal att direkt mäta utsläppen från om utsläppskällan. Rapporteringen består dels att rapportera de uppskattade av eller uppmätta utsläppen från anläggningen till centrala en myndighet som ansvara för uppföljningen. Vidare måste aktörerna

rapportera de inköp och försäljningar utsläppsrätter

av som gjorts. För detta ändamål krävs ett centralt register håller reda som på vilka som äger utsläppsrättema. Varje företag, organisation eller privat person har ett konto kan liknas vid vanligt som ett bankkonto. Köp utsläppsrätter ökar på kontot, medan av försäljning eller utnyttjande av utsläppsrätter vid avstämningstidpunkten minskar kontot. Kontrollfasen består att kontrollera att de totala utsläppen av

från en utsläppskälla under åtagandeperioden kan matchas

mot ett motsvarande innehav av utsläppsrätter. En granskning består då dels av att undersöka att de totala utsläppen har beräknats eller mätts på ett korrekt sätt, dels att kontrollera äganderätten till utsläppsrättema. Kontrollmomentet kan, beroende utformning, motsvaras av det som idag används för energi- och koldioxidskatteuppbörd. Någon form av sanktionssystem måste sedan skapas kan som användas vid överträdelse. I det amerikanska Acid Rainprogrammet är efterlevnaden 100- procentig. Om ett företag i detta

° Avsnittet ger endast en översiktsbild över vad krävs för ett som inhemskt system för handel med utsläppsrätter. Därutöver finns det en internationell aspekt som måste beaktas vid skapandet ett inhemskt av kontrollsystem. En fördjupad diskussion kommer att redovisas i slutrapporten.

SOU 1999:1 11 Ett svenskt nationellt system för handel 77

program inte innehar tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka de totala utsläppen under åtagandeperioden måste sådana införskaffas inom period 60 dagar. Görs inte detta bötfälls

en av företaget för varje överskjutande ton med ett belopp som vida överstiger marknadspriset på utsläppsrätter. Vidare reduceras tilldelningen av utsläppsrätter för nästkommande åtagandeperiod.

7.10 Hur en fungerande marknad skapa

Hur stor måste en marknad vara för att den inte skall vara tunn och leda till väldigt få transaktioner och osäkerhet det gällande

om marknadspriset Stor uppmärksamhet har riktats mot risken för att stora länder som t.ex. USA kan utnyttja sin storlek till sin egen fördel. En marknad med perfekt konkurrens kännetecknas av att aktörerna tar priset på utsläppsrätter för givet och de kan inte genom sitt beteende påverka det. För att en sådan marknad skall etableras krävs ett tillräckligt stort antal aktörer. Det är svårt att på förhand säga hur många aktörer som behövs marknaden, eftersom det endast behövs så många att ingen enskild aktör upplever att han genom sitt eget agerande kan påverka marknadspriset Om industriländema delegerar rätten att handla till privata och/eller offentliga juridiska personer skapas en marknad med många aktörer och detta motverkar att några få aktörer skulle kunna dominera marknaden. Ytterligare en lösning för att motverka marknadsdominans vore att skapa en gemensam börs där aktörerna kan agera anonymt Fler aktörer leder vidare till ett större antal transaktioner med en ökad likviditet som följd.

Information om till vilka priser som handel med utsläppsrätter har skett är viktig för att minska osäkerheten kring handeln. En frågeställning då dyker i är huruvida köpare och säljare

som upp skall tvingas att avslöja priset på transaktionen. Båda parterna kan anse att det vara värdefull kommersiell information som de vill

7 För en diskussion, se Bilaga 6 till Långtidsuüedningen 1992.

Se Bohm, P. "Intemational Greenhouse Gas Emission Trading with

- Special Reference to the Kyoto Protocol". TeamNord 1999:506.

78 Ett svenskt nationellt system för handel SOU 1999:1 11

hålla för sig själva. Å andra sidan hjälper prisinformation andra aktörer till att ta ställning till vilken eller vilka strategier som de skall använda. Det kan exempelvis sig röra om ett ställningstagande om man skall köpa utsläppsrätter eller skall om man investera i åtgärder för att begränsa utsläppen. Problemet är större marknader med liten omsättning. I marknader med hög omsättning publicerar mäklare prisinformation utan för den att skull avslöja information enskilda köpare eller säljare om Inga program för handel med utsläppsrätter kräver idag att prisuppgifter specifik transaktion offentliggörs Några om en program kräver dock att prisinformation till den rapporteras centrala myndigheten bearbetar informationen och publicerar som den utan att avslöja identiteten på köparen eller säljaren. Under förutsättning att informationen publiceras snabbt är det tillräckligt for de andra aktörema.

9 Se Haites, E. Och Homung, R. Analysis of Emissions Trading Program

Design Features. National Round Table the Environment and the on Economy. January 1999.

8 Det fortsatta arbetet

En utgångspunkt i det fortsatta arbetet är att Kyotoprotokollet

kommer att träda i kraft och att en internationell marknad för handel med utsläppsrätter kommer att etableras. Tidpunkten för ikraftträdandet är osäker den ligger tillräckligt långt fram i

men tiden för att enskilda länder, däribland Sverige, eller ländergmpper kan hinna införa inhemska system för utsläppshandel. Ett tidigt införande nationella system underlättar, vilket är viktigt i den

av

långsiktiga anpassningen måste ske på investeringssidan för

som

att åtaganden under den första budgetperioden och de därpå

följande skall kunna klaras.

Om inför ett svenskt system för handel med utsläppsrätter

man innan protokollet ratiñcerats eller kanske mer sannolikt före den första budgetperiodens start år 2008, är det viktigt att det svenska systemet är så flexibelt att infasningen till ett framtida internationellt system blir så enkelt som möjligt. I uppdraget ingår därför att utfonna förslagen till handel med utsläppsrätter så att den inhemska handeln i skede kan kopplas till ett inter-

ett senare nationellt handelsystem. Ett sådant internationellt system kan

inledningsvis omfatta exempelvis Norden, Östersjöomrâdet eller

EU.

Den första fasen i denna utredning, vilket framgår av denna delrapport, har bl.a bestått i att kartlägga och analysera existerande system skulle kunna utgöra grund för det vidare arbetet i

som en detta uppdrag. Vidare har några andra modeller studerats som ännu inte har fått någon praktisk tillämpning. Erfarenheter om hur olika aspekter bör vara utformade för att få en välfungerade

marknad är viktiga. De vägledning vid skapandet en svensk

ger av inhemsk marknad. Samtidigt finns det en internationell dimension

80 Det fortsatta arbetet SOU 1999: l 1 1

i uppdraget och för denna aspekt saknas det i erfarenheter. stort Vidare är många frågor öppna och föremål för internationella förhandlingar när det gäller regler för handel över landsgränser, villkor för företag och organisationers

deltagande samt hur

supplementaritet med inhemska åtgärder skall beräknas. Mot bakgrund Kyotoprotokollets intentioner och behovet av att få så stor volym på handeln möjligt bör

en som utgångspunkten

vara att ett framtida system omfattar samtliga i gaser som anges protokollet och samtliga branscher. Utredningen bör pröva om handeln också kan omfatta utsläppsreduktioner som kan uppnås genom de två andra mekanismema Gemensamt genomförande Joint Implementation och Mekanismen för

ren utveckling Clean

Development Mechanism. Volymen är viktig för att få transaktionskostnadema så låga möjligt. För uppnå detta bör som att reduktionerna omföras till utsläpps-rätter och tillföras handels-

systemet. Den nyttighet omfattas handelssystemet bör som av uttryckas i koldioxidekvivalenter och inkludera samtliga tre mekanismer. En svårighet i bland anförs mätproblemen. som är Som redovisats tidigare är tillförlitligheten i mätningarna utsläppen av av vissa gaser låg. I det fortsatta arbetet kommer detta problem att ytterligare belysas och analyseras. Mätproblemen rör ingalunda specifikt handel med utsläppsrätter utan är generellt problem ett när det gäller parternas redovisning i vilken mån av parterna uppfyller sina åtaganden. Från marknadens synpunkt består problematiken närmast i de risker

som en förändring av

redovisningen av utsläpp kan innebära, vilka emellertid i princip inte skiljer sig avsevärt från andra risker för

prisförändringar på

marknaden. En ansats i utredningen är därför för de där att gaser mätproblem finns direkt knyta utsläppsrätten till klimatkonventionens sätt att beräkna utsläppen. För att exemplifiera det sistnämnda kan beräkningen från

av metangas avfallsdeponier

direkt överföras i utsläppsrätt för deponien och en omräknas i mängden avfall. Det återstår dock att utreda detta om går att omsätta i praktiken.

SOU 1999:1 1 l Det fortsatta arbetet 81

Ansatsen för det fortsatta arbetet är att ett svenskt handelssystem kan införas innan Kyotoprotokollet är ratificerat och alla internationella övervakningsorgan är på plats. Jag måste mycket tydligt anföra att ett system för handel med utsläppsrätter

om införs enligt nedan kommer ett mycket kraftfullt styrsystem att introduceras inom bl.a. transport-, miljö- och energisektorema och i synnerhet på användningen fossila bränslen. Ett tak kommer

av

läggas på utsläppen över åren kan minskas eller ökas allt att som efter politiska överenskommelser. Den stora skillnaden gentemot dagens systern med skatter och avgifter är att man styr politiskt den totala nivån på utsläppen att bestämma den totala

genom mängden utsläpps-rätter. Systemet med skatter innebär istället att aktörerna vet hur skatten är som skall läggas marknadspriset produkten. I detta fall blir den totala volymen växthusgaser ett resultat prisnivån inklusive vald skattenivå och utsläpps-

av volymen blir då känd först i efterhand.

Det tänkta systemet kan skissas nedan och utgöra den

som bakgrund emot vilket det fortsatta utredningsarbetet kommer att bedrivas.

Mot bakgrund de internationella erfarenheterna av studerade

av system finner jag att ett tänkt förslag med utsläppshandel främst måste bygga på handel med utsläppsrätter och inte redaktioner

också teoretiskt tänkbart. Dock kommer tillgodogörande som vore när det gäller de två mekanismema Gemensamt genomförande och Mekanismen för utveckling att bygga reduktioner.

ren

Varje mängd ton/kg koldioxidekvivalent motsvarar ett värde-

rätt till motsvarande utsläpp. Värdet anger papper som ger kostnaden för utsläpp och tydliggör och belastar marknadens aktörer med denna kostnad. Utredningen måste finna en översättning mellan värdepappret och produktema, denna översättning bör sarmolikt ligga så nära inrapporteringskravet till FN som möjligt, för att på så sätt minska problemen med mätning. Den

initiala tilldelningen utsläppsrätter/-värdepapper kan ske

av antingen gratis byggt på fördelningen historiska utsläpp, andra

av kriterier eller via auktion. Auktionen kan ske en gång eller en

en årligt återkommande auktion. Jag förordar auktion av främst två

en

82 Det fortsatta arbetet SOU 1999:1 1l

skäl: dels p.g.a. att det möjliggör för staten att åsätta värdepappren ett utropspris som motsvarar den intäkt staten behöver som t.ex. för att balansera bortfallet skatteintäkter, dels av att det skapar jämlikhet mellan och redan etablerade aktörer. nya Regering och riksdag beslutar den totala mängden om koldioxid-ekvivalenter. I detta beslut ligger också mängden som får handlas över gränserna antingen som en restriktion genom ett nationellt beslut och/eller internationella genom överenskommelser.

Enskilda företag kommer söka finna investeringar att utomlands detta medför att det blir billigare om att uppnå uppsatta mål. Det är sarmolikt att det behövs ett övervaknings- och tillståndsgivande organ för att att uppgivna reduktioner se av växthusgaser är relevanta och följer intentionerna i mekanismema Gemensamt genomförande samt Mekanismen för ren utveckling. Ett sådant övervakningsorgan bör utformas med utgångspunkt i de erfarenheter den pågående och planerade verksamheten som på dessa områden bedrivs Energi-myndigheten och SIDA som av med syftet att utveckla dess mekanismer. I de pågående internationella förhandlingarna har också behovet av nationella register aktualiserats. Övervakningsorganet bör förses med representanter från myndigheter inom energi-, miljö och trafiksektorn samt berörda näringar. Det är inte blott

miljömässiga

konsekvenserna detta skulle behandla som organ utan även

hållbarhetsaspekter, konkurrensneutralitet Redan befintliga

m.m. organ som t.ex. Finansinspektionen kan övervaka själva handeln

med värdepapper. Övervakningsorganet bör regeringen

av ges uppdraget att bemyndiga särskild myndighet utföra kontroll en att hos aktörer förorsakar utsläpp växthusgaser som av så att utsläppen verkligen motsvarar innehavet av en rättighet, dvs ett värdepapper. Mycket höga avgifter måste tas dem inte ut av som följer regelsystemet. Någon reell möjlighet att undgå systemet skall inte finnas.

En viktig fråga måste utredas vidare är i törädlingssom var kedjan kravet på innehav värdepapper som av läggs. Att lägga kravet så nära importen möjligt upstream det lättare som gör att

SOU 1999:1 l 1 Det fortsatta arbetet 83

identifiera aktörerna skapar problem för de slutliga men användarna att välja produkter som inte innehåller växthusgaser. Det är också viktigt att finna ett systern som kan innehålla ett sätt att tillgodogöra de företag köper produkter och betalar för som värdepappret och sedan exporterar hela eller delar förädlad av en produkt t.ex. ett rafñnaderi betalar för importen råolja och som sedan exporterar bensin. Detta problem uppstår om produkter som Sverige exporterar inkluderar kostnader för utsläppsrätter och importeras till ett land i sin tur valt att lägga kravet innehav som utsläppsrätter på importföretagen. Då skulle få betala för av man utsläppen två gånger, dvs först i Sverige och sedan i det land där produkten förbrukas. Det skisserade systemet är naturligtvis inte färdigt vare ovan sig i sin övergripande struktur eller i sina detaljer men att det utgör ett underlag för diskussion och grunden för det fortsatta arbetet och kan således sägas den hypotes jag testar i det fortsatta vara arbetet. Förutom vad som angivits ovan kommer utredningsarbetet att inrikta följande frågeställningar. sig på bl a Hur påverkas svensk industris konkurrenskraft i ett systern med utsläppsrätter Kan ett svenskt system införas innan EU har tagit ställning i alla detaljer på europeisk nivå Det sistnämnda är särskilt viktigt jag finner att ett systern kan införas men kräver om undantag för vissa branscher. Vidare bör regler införas som eliminerar eventuella problem med marknadsdominans. Samexistensen med andra styrmedel och hur nytillkommande företag ska behandlas är andra frågor kommer att behandlas i som det fortsatta utredningsarbetet, liksom en jämförelse mellan system med bilateral statlig handel med utsläpps-rätter och handel med utsläppsrätter på företagsnivå. För närvarande pågår ett norskt utredningsarbete om utsläppsi mycket liknar uppgifter för denna utredning. Danmark rätter som är i färd med att införa ett system för utsläppsrätter i kraftsektom. Även Finland bereder frågan inhemska utsläppsrätter och de om flexibla mekanismema. Det skulle därför vara intressant att undersöka konsekvenser och förutsättningar att i framtid av en

84 Det fortsatta arbetet

koppla ett svenskt system med ett norskt eller nordiskt.

En sak som då särskilt måste undersökas är att Sverige åtaganden knutet till

är EU:s och man därför inte kan slå ihop det högsta tillåtna

utsläppet

i Sverige och Norge tillsammans.

9 Litteraturförteckning

Bohm, P. "Joint Implementation Emission Qutoa Trade: An as Experiment Among Four Nordic Countries". Nordiska Ministerrådet Nord 1997:4 Bohm, P. "Intemational Greenhouse Gas Emission Trading with - Special Reference to the Kyoto Protocol". TemaNord 1999:506 Energimyndigheten. "Climate Related International Energy Cooperation " Progress Report 1998 Energimyndigheten. "Svensk Elmar/mad 1998 Haites, E., Homung, R. "Analysis of Emissions Trading Program Design Features". National Round Table on the Environment and the Economy. Canada. January 1999. Kratverksföreningen. "Klimatcertijikat" PM Oktober 1998. Lângtidsutredningen 1992. "En efektiv miljöpolitik" Bilaga Miljödepartementet, "Sveriges andra nationalrapport klimatom förändringar Ds 1997:26 Mullins, F. "Lessons from existing trading systems for international greenhouse emission trading" OECD gas Information Paper 1997 Mullins, F., Baron, R. "International Greenhouse Gas Emission Trading Working Paper No. 9 OECD 1997. Norska Kvoteutvalget. "Handel med utslippskvoter for klimagasser" Juni 1999 Nordiska Ministerråd, "Omsettelige utslippskvoter i Norden" TemaNord 1998:564. OECD. "Taking Action against Climate Change: Ihe Kyoto Pr0posal". Working Party No. Macroeconomic and 1 on Structural Policy Analysis. 1999.

86 Litteraturförteclozing

SOU 1999:1 1l

Regeringskansliet, "Kyotoprotokollet till FNss ramkonvention om

klimatförändring "

Regeringens proposition 1992/93:179, Åtgärder mot klimatpåverkan m.m. . Sorrell, S., Skea, red "Pollution Sale. Emissions for Trading and Joint Implementation " Edward Elgar 1999. SOU 1994:140, "Gemensamt genomförande" Slutbetänkande av kommittén för internationellt miljösamarbete Stavins, R. "Transaction Costs and Tradeable Permits Journal of Environmental Economics and Management 29, 1995 UNCTAD, Tietenberg, T., Grubb, M al: "Greenhouse et Gas Emissions Trading: Defining the Principles, Modalities, Rules and Guidelines for Verification, Reporting and Accountability Augusti 1998

Bilaga 1 87

Kommittédirektiv

Möjligheterna att utnyttja

Kyotoprotokollets flexibla Dir

mekanismer i 1999:25

Sverige

Beslut vid regeringssammanträde den 25 mars 1999.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att undersöka möjligheterna att introducera klimatkonventionens Kyoto-protokolls s.k. flexibla mekanismer i Sverige och lämna underlag till förslag till hur dessa mekanismer kan tillämpas i Sverige. Med flexibla mekanismer menas här former för överföring av utrymme för utsläpp av klimatpâverkande gaser mellan konventionsparter t.ex. handel med utsläppsrätter. I de fall denna överföring är knuten till specifika investeringsprojekt kallas mekanismema gemensamt genomförande joint implementation eller meka-nismen för en ren utveckling clean development mechanism. Kostnaderna för att ytterligare begränsa utsläppen av koldioxid i Sverige är höga jämfört med flertalet industriländer.

Användning Kyotoprotokollets mekanismer skulle kunna

av minska kostnaderna för åtaganden betydligt.

En jämförelse system med bilateral statlig handel med

av utsläppsrätter respektive handel med utsläppsrätter på företagsnivå skall genomföras.

Förslag till handel på företagsnivå skall särskilt beakta verksamheter för vilka i dag låg eller ingen koldioxidskatt betalas.

88 Bilaga 1

De särskilda förutsättningar fortsatt integration som en av europeisk el- och gashandel medför för ett kommande intemationellt utbyte av utsläppsutrymmen skall beaktas.

Fördelnings- och konkurrenseffekter att använda flexibla av mekanismer skall analyseras. Vidare skall det undersökas hur tillämpningen av flexibla mekanismer kan förenas med gällande

lagstiftning området och vilka förändringar denna kan

av som aktualiseras vid införandet ett system med flexibla mekanismer. av Utredningen skall redovisa sina slutsatser till regeringen senast den 31 december 1999.

Bakgrund

FN:s ramkonvention om klimatförändringar

I enlighet med regeringens proposition åtgärder om mot

klimatpåverkan och riksdagens beslut med anledning därav

m.m.

har riksdagen godkänt den ramkonvention klimatförändringar

om SÖ 1993:13 undertecknades under som Förenta nationernas konferens om utveckling och miljö i Rio de Janerio år 1992 prop. 1992/93: 179, bet. 1992/93 :J0U19, rskr. 1992/932361.

Konventionen utrymme för gradvisa förändringar och ger preciseringar av åtaganden och åtgärder mot klimatförändringar. Konventionen innehåller inte några kvantifierade eller tidsbe-

stämda åtaganden för enskilda länder. Sverige har dock i likhet med andra länder uttalat nationellt ett mål för utsläppsbegränsningar koldioxid och andra av växthusgaser. Parterna i klimatkonventionen möjlighet till s.k. ges gemensamt genomförande utsläppsbegränsningar. Detta av innebär att åtgärder i ett land skall kunna räknas del av som av uppfyll-andet ett annat lands åtagande. Härigenom främjas av en kostnads-effektiv fördelning åtgärder mellan länder, vilket av är en av konventionens principer. Kriterier för gemensamt genomförande skulle fastläggas vid den första partskonferensen år 1995. Parts-konferensen beslutade emellertid i stället att genomföra en försöksperiod för s.k. gemensamt genomförda

Bilaga 1 89

aktiviteter activities implemented jointly, under vilken ingen kreditering skulle ske. Rapporteringskriterier fastställdes för att göra systematisk bearbetning erfarenheterna möjlig. Vid den

en av tredje artskonferensen i Kyoto 1997 antogs dock ett protokoll med

överenskommelse om industriländemas utsläpp av en ny växthusgaser under perioden 2008-012, vari gemensamt genomförande ingick som en av flera s.k. flexibla mekanismer. De ytterligare meka-nismer protokollet anvisar utöver gemensamt genomförande är dels handel med utsläppsrätter och dels den s.k. mekanismen för ren utveckling clean development mechanism Vid det fjärde partsmötet iBuenos Aires år 1998 beslutades om en handlingsplan för att närmare definiera ett regelverk för dessa mekanismer.

EU:s klimatpolitiska åtagande

EU och dess medlemsstater har åtagit sig att gemensamt minska utsläppen av koldioxid och vissa andra växthusgaser under perioden 2008-012 till 1990 års nivå. EU-ländema har

92 % av vidare i rådsslutsatser i juni 1998 redovisat hur åtagandet skall fördelas mellan medlemsstaterna.

Sverige skall enligt denna fördelning begränsa utsläppen av protokollets växthusgaser till högst 104 % av 1990 års nivå.

Klimatpolitiska beslut, utredningar och åtgärder i Sverige

Den svenska klimatpolitiken grundar sig på riksdagens beslut år 1993 prop. 1992/93:l79, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/931361. Genom riksdagsbeslutet fastlades den nationella strategin att koldioxid-utsläppen från fossila bränslen skulle stabiliseras på 1990 års nivå år 2000 för att därefter minska. I beslutet betonades att klimatpolitiken bör utformas i ett internationellt perspektiv och med jämförande åtgärder i andra industriländer. Riksdagen

av beslutade också att Sverige skulle inleda omedelbara insatser i de baltiska länderna i syfte att effektivisera deras energisystem. Vidare att sådana åtgärder i framtiden i enlighet med

angavs

90 Bilaga 1

klimatkonventionens stadgande om gemensamt genom-förande till del skulle kunna räknas svenska som insatser mot klimatpåverkande Sverige borde genomföra gaser. kostnadseffektiva insatser såväl nationellt internationellt. som Att formerna för gemensamt genomförande inte hade

fastlagts

borde inte utgöra ett hinder för klimatpolitiskt motiverade svenska åtgärder i Baltikum och andra östeuropeiska länder.

Riksdagen

angav även att insatser motsvarande slag i viss

av utsträckning

skulle kunna göras i utvecklingsländer.

Statens energimyndighet har för denna ansvaret verksamhet sedan år 1998.

I den klimatpolitiska propositionen konstaterades vidare att s.k. överlåtbara utsläppskvoter är instrument kan som ge kostnadseffektiva lösningar, det återstod omfattande men att ett arbete innan sådana system kunde tillämpas i det internationella regelverket på miljöområdet. En särskild utredare tillkallades av

regeringen år 1993 för att belysa möjligheterna till

gemensamt genomförande och samarbete med andra länder för

att uppfylla

åtaganden enligt klimat-konventionen. Utredaren redovisade i betänkandet Gemensamt genomförande SOU 1994:140 vissa tillärnpningsproblem främst rörande möjligheterna att kvantitativt

uppskatta effektema åtgärder. av gemensamma Utredaren ansåg att takten i utvecklingen av en strategi för gemensamt genomförande borde stämmas den av mot internationella utvecklingen när det gällde klimatkonventionen och

mot övriga inslag i svensk energipolitik. Möjligheterna skapa

att incitament för insatser från näringslivet koncessionsgenom och skattelagstiflning borde utredas närmare med beaktande den av kommande miljöbalkens utformning, konventionens beslut om

kriterier och i ett Europa-perspektiv.

De svenska insatserna under den till klimatav parterna konventionen beslutade pilotfasen har i samråd med mottagarländerna rapporterats enligt kriterierna för activities implemented

jointly. De utgör till antalet betydande andel

en av samtliga

rapporterade projekt.

Bilaga J 91

1997 och 1998 års riksdagsbeslut

I riksdagens energipolitiska beslut år 1997 prop. 1996/97:84 bet. 1996/97 NU12, rskr. 1996/97:212 riktlinjer för en

angavs minskad klimatpåverkan från energisektorn. Riktlinjerna innebär bl.a. att strategin för minskad klimatpåverkan från energi-

en sektorn skall utformas mot bakgrund jämförelser med faktiskt

av vidtagna åtgärder i andra länder för att undvika att Sverige åtar sig

väsentligt större börda på den svenska industrin än vad en konkurrentländema lägger på sina industrier. Utsläppen av koldioxid i Sverige begränsas så långt det är möjligt med hänsyn till konkurrenskraft, sysselsättning och välfärd. Vidare bör en rättvis fördelning utgå från att konkurrensutsatt verksamhet som energiintensiv industriell produktion och elproduktion ges likartade förutsättningar oavsett i vilket land produktionen sker. I beslutet även att utvecklingen mot alltmer internationell

angavs en elmarknad nödvändiggör att åtgärder mot utsläpp från elproduktion samordnas inom Europa så långt detta är möjligt. Vidare anfördes att Sverige medlem i den Europeiska

som Unionen pådrivande i det internationella klimatarbetet,

borde vara verka för klimatpolitik, effektiva styrmedel och

en gemensam samverkan med andra länder genom gemensamt genomförande. Energipolitiskt motiverade internationella klimatinsatser ingår som

viktig del i strategin för minskad klimat-påverkan från en energisektorn. Insatsema skall huvudsakligen inriktas på bilateralt och multilateralt samarbete inom ramen för klimat-konventionen.

I 1998 års miljöpolitiska proposition prop. 1997/98:l45 konstaterade regeringen att frågor aktualiserats och nya

nya omständigheter tillkommit sedan 1993 års klimatpolitiska beslut. Sverige är sedan år 1995 medlem i den Europeiska unionen, riksdagen har fattat ett nytt energipolitiskt beslut och Sverige har jämte övriga EU-länder notiñerat det juridiskt bindande protokoll

förhandlades fram under klimatkonventionens tredje som partsmöte i Kyoto i december 1997. Mot denna bakgrund har regeringen kommitté M 1998:06 med uppgift att med

en utgångspunkt i resultaten vid klimatkon-ventionens tredje

92 Bilaga 1

partsmöte i Kyoto och mot bakgrund EU:s av gemen-samma åtagande presentera förslag till strategi med åtgärdsprogram en som lägger stor vikt vid kostnadseffektivitet. Utgångspunkter för programmet skall Sveriges för EU:s vara ansvar gemensamma

åtagande och riksdagens beslut klimat- och energipolitiken.

om I den miljöpolitiska propositionen aviserade regeringen att en särskild expertutredning till stöd för den parlamentariskt sammansatta klimatkommittén skall granska hur de s.k. flexibla mekanismema i Kyotoprotokollet för balansering

av utsläpp

mellan protokollets parter kan introduceras i Sverige. I propositionen har regeringen också lämnat förslag till ett

miljökvalitetsmål för minskad klimatpåverkan.

Flexibla mekanismer i Kyotoprotokollet

De åtgärder för att begränsa utsläpp växthusgaser Sverige av som

redan vidtagit innebär att marginalkostnaden för ytterligare

begränsning av koldioxidutsläpp är högre än i flertalet industriländer. Användning Kyotoprotokollets flexibla mekaav nismer kan minska kostnaderna för åtaganden

betydligt.

Mekanismema är viktiga för att uppnå den kostnadseffektivitet som är en av konventionens principer. De bör enligt Kyotoprotokollet ses som medel för att komplettera åtgärder i det egna landet med åtgärder i andra länder. Protokollet anvisar tre slag av flexibla mekanismer, nämligen handel med utsläppsrätter, gemensamt genomförande Joint Implementation och mekanismen för en utveckling Clean Development Mechanism, ren CDM. De två mekanismema är former för överföring senare av

utsläppsutrymme, som knyts till specifika investeringsprojekt.

Mekanismen för utveckling är form en ren en av gemensamt genomförande med värdländer utan kvantitativa åtaganden som även syftar till att bidra till hållbar utveckling i värdlandet. en Arbetet med utformning regelverk och riktlinjer för bl.a. av verifiering och kontroll fortsätter i de internationella klimatför-

handlingama. En central fråga är i vilken omfattning Kyoto-

Bilaga 1 93

protokollets flexibla mekanismer skall kunna användas för att uppfylla nationella åtaganden.

För mekanismen för utveckling anges i protokollet att

en ren insatser skall kunna tillgodoräknas från år 2000 medan det för de två övriga mekanismema inte redovisas någon starttidpunkt. De fortsatta förhandlingarna syftar till att ytterligare precisera de internationella förutsättningarna och ramverket för flexibla mekanismer. Beträffande gemensamt genomförande har intresset särskilt riktats mot problemet att säkerställa att projekten innebär faktiska utsläppsbegränsningar och att de utgör tillskott till åtgärder skulle vidtagits under alla omständigheter.

som

När det gäller handel med utsläppsrätter har viktiga frågor varit

handeln skall delar ett tilldelat utsläppsutrymme om avse av

och/eller certifikat motsvarande genomförda utsläppsminskningar.

En viktig fråga är vilka aktörerna på marknaden skall vara.

annan

Uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att undersöka möjligheter och förutsättningar för att tillämpa Kyotoprotokollets flexibla mekanismema i Sverige och lämna underlag till förslag till

sådan tillämpning. Utredarens arbete skall ha sin utgângs-punkt en i riksdagens beslut klimat- och energipolitiken, de riktlinjer

om och kriterier utformats i Kyotoprotokollet, beslut vid

som klimatkonventionens fjärde partskonferens och resultatet av det arbete utförs den interdepartementala arbetsgruppen för en

som av översyn energiskatte-systemet. Utredaren bör beakta förslag till

av utformning mekanis-mema framkommer internationellt.

av som Uppdraget innefattar såväl handel med utsläpps-rätter som tillgodoräkande utsläppsreduktioner till följd av gemensamt

av genomförande och mekanismen för ren utveckling. Att belysa förutsättningar eller effekter tillämpningen av dessa meka-

av nismer i värdländema ingår inte i uppdraget.

Inriktningen skall att internationell tillämpning av

vara en flexibla mekanismer kan ske först sedan klimatkonventionens

94 Bilaga 1

parter fattat beslut om ytterligare regler och riktlinjer. Det väntas ske vid klimatkonventionens sjätte partskonferens år 2000.

Formema för energipolitiskt motiverade klimatinsatser med internationell inriktning utgör del 1997 som en av års energipolitiska överenskommelse har nyligen utvärderats och faller

utanför utredningsuppdraget.

Internationell handel med utsläppsrätter kan komma i

fråga

antingen för företag eller uppgift för En jämförelse som en staten. mellan dessa huvudaltemativ skall genomföras utredaren. av När det gäller handel på företagsnivå skall möjligheten studeras att inom landet introducera handel med utsläppsrätter för de gaser som upptas i Kyotoprotokollet i avvaktan på internationell att en handel etableras. Förslag till ett sådant skall utformade system vara så att den inhemska handeln i ett skede kan kopplas till senare en internationell handel. Förslag till handel på

företagsnivå skall

särskilt beakta verksamhet i dag saknar eller har låg som koldioxidbeskattning. Utredaren skall också analysera förut-

sättningar för att inkludera ytterligare verksamheter utöver dessa i handeln Konsekvenserna att inkludera

av energiom-vandling

baserad på förnybar energi skall analyseras. De särskilda

förutsättningar som en fortsättning integrationen nordisk

av av respektive europeisk el- och gashandel medför för behovet av ett internationellt utbyte utsläppsutrymme skall uppmärksammas. av När det gäller handel på nationell nivå skall utredaren särskilt

uppmärksammade frågor hänger med den inledande som samman fördelningen av utsläppsrätter. Denna fördelning skall i vara överens-stämmelse med WTO:s och EU:s regelverk och stats-

stödsregler samt konkurrenslagstiftningen.

Fördelnings- och konkurrenseffekter den initiala fördelav ningen skall noggrant belysas särskilt med avseende på

nyetableringar och nedläggningar företag. Utsläppsrättemas

av giltighetstid och myndig-hetemas rätt att dra in dem eller vid att behov skärpta utsläpps-reduktionskrav reducera den nominella

volymen skall diskuteras. När det gäller gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling skall utredaren belysa hur de regler och riktlinjer

SOU 1999:1 l 1 Bilaga 1 95

i klimatkonventionen i Sverige skulle kunna tillämpas som anges för svenska företag. En sådan tillämpning skall vara i överensstämmelse med högt satta miljö- och klimatpolitiska ambitioner och de energipolitiska målen. Det skall vidare analyseras vilka förändringar krävs i den svenska lagstiftningen vid införande

som

ett system med utsläppshandel eller gemensamt genomförande. av

Behovet föreskrifter och kontroll utsläppen företags-

av av eller anläggningsnivå skall analyseras. Konsekvensberäkningar för olika avgränsningar av omfattningen av handel med utsläppsrätter till olika kollektiv skall genomföras. Sådana kollektiv kan vara exempelvis importbränsleföretag, kraft- och värmeverk samt energiintensiv indu-stri. Konsekvenserna av exempelvis utsläppsrestriktioner i koncessions-villkor, kvittning certifikat mot

av skattelättnader, skatte-rabatter eller skatteåterbetalning- helt eller delvis skall belysas.

-

Ett alternativ till decentraliserad handel och hantering av utsläppscertifikat är att staten ombesörjer import av certifikat eller handlar med internationella utsläppsrätter. Det är då viktigt att analysera hur verksamheten skall finansieras och administreras. Dessa frågor skall analyseras av utredaren. För gemensamt genom-förande i statlig regi skall förutsättning vara att åtskill-

en nad görs mellan upp-handlings- och utförarfunktion när det gäller insatser som finansieras över budgeten.

Utredaren skall också bedöma de ytterligare finansieringsbehoven och de statsfinansiella konsekvenserna för de alternativ som belyses. Effekter på industrins konkurrenskraft, konkurrenssituationen på marknaden och EG:s bestämmelser den inre

om marknaden skall uppmärksammas.

Betydelsen och konsekvenserna för de flexibla mekanismemas funktion av väderleksbetingade svängningar i vattenkraftsproduktionen och de därav betingade variationema i fossilbränsleanvänd-ningen inom el- och värmeproduktionen skall beaktas.

96 Bilaga 1

Arbetets genomförande, tidsplan m.m.

Utredningen skall redovisa delrapport till regeringen en senast den 1 september 1999 och avsluta sitt arbete senast den 31 december 1999. Utredaren skall löpande ha kontakt med och redovisa resultat till kommittén för översyn åtgärder inom klimatområdet av M 1998:06.

Kvantiñerat åtagande om

begränsning eller minskning av utsläpp i procent av

år 1990 utsläpp

-

98 Bilaga 2

SOU 1999:1 l l

Österrike 92 Länder under övergång till marknadsekonomi

KUNGL. BlBL 1999 -10-0 8

sroczawoxm

1999 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Nyafönnånsrättsregler+Bilagor.Ju. " Utvecklingssamarbetepårättsområdet.Ju. . . boendeformerför Steriliseringsfrågani Sverige1935-1975, Bo Betalarätt.Särskilda

. tryggt- Ekonomiskersättning.S. äldresamtavgifterföräldre-ochhandikappomsorg.

Yrkesñsketskonkurrenssituation.Jo. S

Godsediforskningen.U. Svensktmedborgarskap.Ku.

. Effektivavärme-ochmiljölösningar.N. Fastighetsmäklamämnden- effektivaretillsyn.Fi.

. EffektivareTotalförsvarsstödiÖstersjöområdet.Fö. Likvidationavaktiebolag.Ju.

. Märkväl Fi. Underrättelsetjänstenenöversyn.Fö.

. - Invandrarskapochmedborgarskap. w Följdleveranserisambandmedexportav

. Demokratiutredningensskriñserie.Ju. lcrigsmateriel.UD.

° Attslakta fåri Gudsett Omreligionsfrihet Vuxenutbildningföralla Andraåretmed . namn. . ochdemokrati.Demokratiuuedningensskriftserie. Kunskapslyñet.U.

Ju. 40.Demokratini denoffentligasektornsförändring.

Rasism,nynazismochfrämlingskap. Demokratiutredningensskriftserie.Ju. . dokumentärfilmensLmenskulturarv.Åtgärdsförs- Demokratiuuedningensslcriñserie.Ju. 4 Bevara

. Bördemokratinavnationaliseras lagsamtförslagtillettcentrumfördokumentärfilm . ñlmvårdscentxal.Ku. Demokratiuüedningensskriftserie.Ju. ochen

Elektroniskdemolcrati.Demokratiutredningens 42.Nyluñfartslag.N. . irevisionsslcriñserie.Ju. 4wOberoende,ägandeochtillsyn Etikochdemokratiskstatskonst. . verksamhet.Ju.

. Öppenelmarknad.N. Demokratiutredningensskriñserie.Ju. 44. 14.Denframtidakommersiellalokalradion.Ku. 45.Slutförvaringavkärnavfall.Kommunernaoch

15.Nyttsystemförprövning hyres-av och platsvalsprocessen.M.

arrendemál.Ju. 4OÖkadesocialbidrag.Enstudieominkomsteroch

. 16.Ökadrättssäkerhetiasylärenden.UD. socialbidragåren1990till 1996.

17.GarantipensionochBosättningstilläggforpersoner MervärdesskattFrivilligskattskyldighet.Fi.

. föddaår1937ellertidigare. 48.LäraavEstonia.Denandradelrapportenoch

Frågortill detindustriellasamhället.Ku. slutredovisning.N. . Invandrare företagare.Ku. 19.Artikel i EGIS7 vammärkesdirektiv. 49. som

Ändringarivarumärkeslagen..lu. 50.Skyddsjalctvarg.M.

2OSverigeochjudamastillgångar.UD. Smittskydd,samhälleochindivid.DelA+B.S. . . 21.Lindqvistsnia niovägarattutvecklabemötandet 52.Inkomstprövningavbostadstilläggtillpensionärer.

avpersonermedfirnktionshinder.S. S

Ekonomisk 2 Denskyddadeprovinsen.Enessäomdemokratins S brottslighetochsekretessJu. , . värdeochvärdighet.Demokratiutredningens 54.Ennytullag.Fi.

skriftserie.Ju. 55.Konvergensochförändring.Samordningav

23.Utveckling mänskligaav resurseriarbetslivet. lagstiftningenförmedie-ochtelesektorema.Ku.

Förslagtill inriktningavnyamål inomEG:s3 56.Globaliseringenochdemokratin.

strukturfonder.N. Demokratiutredningensskriftserie.Ju.

24.EG:sstmkturstöd.Nyorganisationfördegeogra- 57,RikstrafikenEnnymyndighet.N.

fisktavgränsadestmkturfondsprogrammen.N. 58.Löserjuridikendemokratinsproblem

25.Samemaetturspningsfolki Sverige. Demokratiutredningensskriftserie.Ju.

4 26.Införselavbeskattadevaror.Fi. Begränsadfastighetsskatt.F 27.Delta Utredningenomdeltidsarbete,tillfälliga , Kundvänligaretaxi.N.

jobbocharbetslöshetsersåttningen.N. Brottsförebyggandearbetei landetskommuner.Ju.

28.Kontantmetodförsmåföretagare.Fi. Bilen,miljönochsäkerheten.Fi.

. församverkan 29.Internationellkonflikthanteringattförberedasig 63.Attläraochleda Enlärarutbildning

- tillsammans.Fö. ochutveckling.U.

30.YttrandefrihetenochkonkurrensenFörslagtill 64.Representativdemokrati.Demokratiutredningens

mediekonccntrationslag.Ku.m.m. skriftserie.Ju.

31.Tillsynöveradvokaterm.m.Ju.

Statens offentliga 1999 utredningar

Kronologisk förteckning

65.Barnombudsmannenföreträdareförbarnoch 90.Narkotikastatistik.Omsamhällets - behovav ungdomar.S. information narkotikautveckling. om S. 66.Godvårdpålikavillkor - omstatensstyrningav 91.Enöversyn jämställdhetslagen.N. av hälso-ochsjukvården bilagor.+2 92.Premiärförpersonval.Ju.

67.KÃRNAVFALLmetod plats - - - 93.Detungafolkstyret.ForskanrolymVl. miljökonsekvens.KASAMsyttrandeöverSKBs Demoluatiunedningen. Ju. FUB-program98.M. 94.Förmånerochökadelevnadskostnader. Fi. 68.Brandkatasnofeni Göteborg. 95.Småskalig elproduktion mätningsamt och DrabbadeMedierMyndigheter.Ku. debitering eltörbrularing. av N. 69.IndividenocharbetslivetPerspektivpådet 96.Statistikreformen.Utvärdering ochförslagtill samtidaarbetslivetkringsekelskiñet2000.N. utvecklingBilaga:Uppsatserskrivnaför

70.Genteknilmamnden.U. utvärderingenreformen.Ju. av 7 oseriösabostadsförrnedlare.S. 97.Socialtjänsti utveckling.

72.Boendesocialaeffekter konkurserav och DelAoch B Bilagor.S.rekonstruktionerbostadsrättsföreningaroch 98.Likvärdigavillkor U. egnahem.S. 99.Översyn stiftelsenförinternationell av 73.Handikapp-budsmannensframtida rapporteringläkemedelsbiverlmingar. av förutsättningarocharbetsuppgifter. 100.Bibeln texterna. - 74.Demokratinochdetgemensammabästa Gamla testamentetVolym Demokratiutredningensskriftserie.Ju. Gamlatestamentetll. Volym

75.Rättplatsförvindkraften.Del och1 Del M. Tilläggtill Gamlatestamentet.Deapokryfa

76." "elningForskarvolym ellerdeuterokanoniskaskriñema.Volym

Demokratiunedningen.Ju. Nyatestamentet.Volym 4.Ku. 77.Demokratiteoriochmedborgarskap.Forskar- 101.Olydigamedborgare.Ornflyktinggömmare

volymIl. Demokratiutredningen.Ju. och urrättsalttivister.

78.Jordbrukochmiljönyttanyttnriljöprogramför Demokratiutredningens - skriftserie.Ju. jordbruketJo. 102.Ansvarsfördelningförinternationella program 79.Källskatt utdelningochroyaltytill begränsat utbildnings-ochungdomso U.

skattskyldiga.Fi. . l03.Regionreformpåförsök förstastegenmot 80.Demokratiopinioner. ennyregionalsamhällsorganisation.Ju. Demokratiutredningensskriftserie.Ju. 104.Nyasamboregler.Ju.

8l l-örhandlingsersåtming . till hyresgastorganisation.105.Skatt Tull ExekutionNormerförbehandling- - -

Ju. personuppgifter.Fi. av 82.Vårdslöskreditgivning sekretesssamt i banker 106.KonsumenternaochIT- utredning datorer, en om m.m.Fi. handelochmarknadsföring.Fi.

83.Globaliseing.ForskarvolymIX.Demokrati- 107.Nyamål för3 utveckling mänskligaav resurser unedningen.Ju. i arbetslivet.N.

84.Civilsamhället.ForskarvolymVIII. 108.Handlåggningungdomsmål utvärderingav - en av Demokratiutredningen.Ju. 1995årsungdomsmålsreform. Ju. 85.Bredbandförtillväxti helalandet. 109.Behandlingpersonuppgifterinomsocialtjänsten. av Näringsgregional-ochvälfärdspolitiska S aspekterpåIT-infrastrukturen.N. Ledande l 10. forskningförsäkerhetsskull.Fö. - 86.Ctn ardöd länge- levePcznNyamöjligheter I l Attsökakostnadseffektivalösningarinom

förSverige. klimatområdet.N.

Enrapportñånhearingen"EfterPC:n"anordnad

avlT-kommissionenjuni1999.N.

87.Vagnbolagförjärnvägen.N.

88.Granr mmissio betänkandei anledning Brottsutredningeng av eftermordet statsminister

OlofPalme.Ju.

89.statsbidragtill handikapporganisationer.

Statens 1999

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Gruml- issionensbetänkandeianledningav Nyatönnánsråttsregler+Bilagor.1 g

Brottsutredningeneftermordet statsminister Invandrarskapochmedborgarskap.Demokrati-

OlofPalme.ss utredningensgemskriñserie.8

Premiärförpersonval.92 Attslakta år i Gudsett namn.Omreligionsfrihetoch

DetungaFolkstyret.l-orskarvolymV1. demokrati.Demokratiutredningensskriftserie.9

Demokratiutredningen.93 Rasism,nynazismochfrämlingskap.

Statistikreforrnen.Utvärderingochförslagtill Deruulu slcriñserie.10 -

atiuuedningI utveckling.Bilaga:Uppsatserskrivnam:utvärderingen

Bördemokratinavnationalise

avreformen.96 Demokratiuuedningensskiñserie.l 1

Olydigamedborgare.Omñyktinggömnrare Elektroniskdemokrati.Demuiuatiuuedningens

ochdjun-ättsalctivister. skriftserie.12

Demuiuatiutredningensskriftserie.101 Etikochdemokratiskstatskonst.

Regionreformförsök förstastegenmot Demokratiutredningensedningensskriftserie.13 -

ennyregionalsamhäll 103 Nyttsystemförprövningavhyres-ocharrendemål.l 5

Nya boregler.l 04 Artikel i EG:s7 vanrmärkesdirektiv.

Handläggningavungdomsmål-enutvärdering 1995av års Ändringari varttmårkeslagen.19

ungdomsmålsreformü08 Denskyddadeprovinsen.Enessäomdemokratins

värdeochvärdighetDemuluatiutredningensslcriñserie

Utrikesdepartementet 22 Tillsynöveradvokaterm.m.31 Ökadrättssäkerhetiasylärenden.l 6

Utvecklingssamarbetepårättsområdet.32 Sverigeochjudarnastillgångar.20

Likvidation aktiebolag.av 36 Foljdleveranseri sambandmedexportavkrigsmateriel.

Demokratini denoffentligasektomsförändring. 38

Demokratiutredningensedningensskriftserie.40 Oberoende,ägandeochtillsyni revisionsverlcsamhet.43 Försvarsdepartementet

Ekonomiskbrottslighetochsekretess.53 EffektivareTotaltörsvarsstödiÖstersjöonrrådet.6

Globaliseringenochdemokratin. Internationellkonflikthantering för- att beredasig

Demokratiutredningens.uiuudningensskriñserie.56 tillsammans.29

Loserjuridikendemokratinsproblem Underrättelsetjänstenöversyn.en 37

- Dcrrruiuariuuedningensskriftserie.58 Ledandeforskningförsäkerhetsskull.1 10

- Brottsförebyggandearbetei kommuner.61

Representativdemokrati.Demokratiutredningensdningens Socialdepartementet

skriftserie.64 Steriliseringsfrågani Sverige1935-1975.Ekonomisk

Demokratinochdetgemensammabästa.Demokrati- ersättning.2

utredningensskriñserie.74 GarantipensionochBosåttningstilläggforpersoner

Maktdelning.ForskarvolymDcruuluatiuuedningen. föddaår 1937ellertidigare.17

76 Lindqvistsnia niovågarattutvecklabemötandetav

- Demokratiteoriochmedborgarskap.ForskarvolymII. personermedfunktionshinder.21

Demokratiutredningen.77 Bo Betalarätt.Särskildaboendeformerföräldre

tryggt- Demokratiopinioner. samtavgiñerföräldre-ochhandikappomsorg.33

Demokratiutredningensskriftserie.80 Ökadesocialbidrag. studieEn ominkomsteroch

Förhandlingsersätmingtillhyresgästorganisation.81 socialbidragåren1990till 1996.46

Globalisering.l-orskarvolymlX.Deuruiuatiuuedningen.Smittskydd,samhälleochindivid.DelA+B.51

33 Inkomstprovningavbostadstilläggtill pensionärer.52

Civilsarrthället.ForskarvolymVIII.Demokrati-

utredningen.84

Statens offentliga utredningar 1999

Systematisk förteckning

Barnombudsmannenföreträdareförbarnoch ungdomar.65 Jordbruksdepartementet Godvård likavillkor omstatensstyrning avhalso-ochsjukvården+2bilagor.66 Yrkesñskeskonkurrenssituation.3

oseriösabostadsñrmedlare.71 Samernaettursprungsfolki Sverige.25 - Boendesocialaeffekteravkonkurseroch Jordbrukochmiljonyttanyttmiljöprogramför- rekonstruktionerbostadsrättsföreningaroch jordbmket.78 egnahem.72 Handikappombudsmannenframtidaförutsättningaroch Kulturdepartementet

arbetsuppgifter.73 Denñ-amtidakommersiellalokalradion.14

statsbidragtill handikapporganisationer.89 Frågortill detindustriellasamhället.l 8

Narkotikastatistilc.Omsamhälletsbehov information Yttrandefrihetenav ochkonkurrensenFörslagtill omnarkotikautveckling.90 mediekoncentrationslag30 m.m. Socialtjänsti utveckling.Del ochA. B Bilagor.97 Svenskmedborgarskap.34 - Översyn stiftelsenav förinternationellrapporteringav Bevaradokumentårñlmenskulturarv.Åtgärdsförslag

låkemedelsbiverlmingar.99 samtförslagtillettcentrumfördokumentärfilm ochen Behandlingpersonuppgifterav inomsocialtjänsten. ñlmvårdscentral.4 I

l 109 Invandrare företagare.49 som Konvergensochförändring.Samordninglagstift-av

Finansdepartementet ningenförmedie-ochtelesektorerna.55

Markval 7 Brandkarasuofmi Göteborg.

Införsel beskattade 26 DrabbadeMedierMyndigheter.68 av varor. Kontantmetodförsmåföretagare.28 Bibeln texterna-

Fastighetsmaklamamndeneffektivare GamlatestamentetVolym - tillsyn.35 MervärdesskattFrivilligskattskyldighet. GamlatestamentetII. Volym - 47 En tullag.54 Tilläggtill GamlatestamentetDeapolcryfaeller ny Begränsadfastighetsskatt. deutero skrifterna.Volym 59 Bilen,miljonochsäkerheten.62 Nyatestamentet.Volym 1004.

Kallskattpåutdelningochroyaltytill begränsat - Näringsdepartementet skattskyldige.79 Vårdslöslcreditgivning sekretessi banker Effektivavarme-ochmiliolbsningar.5 samt m.m.82 Förmånerochökadelevnadskostnader.94 Utveckling mänskligaav resurseri arbetslivet.

Skatt Tull ExekutionNormerförbehandling Förslagtill inriktningavnyamål3inomEGzsstruktur- - - - av personuppgifter.105 fonder.23

KonsumenternaochIT- EG:sstrukturstod.Nyorganisationfördegeogañskt enutredning datorer,om handelochmarknadsföring,106 avgränsadestrukturfondsprogrammen.24

Delta Utredningen deltidsarbete,- om tillfalligajobb

Utbildningsdepartementet ocharbetslthetsersattningen.27

Nyluftfartslag.42 Godsedi forskningen.4 Öppen elmarimad.44 Vuxenutbildningm:alla Andraåretmed Lara EstoniaDenandradelrapportenav och Kunskapslyñet39 slutredovisning.48 Attläraochleda Enlärarutbildning- församverkan RikstrañkenEn myndighet.- ny 57 ochutveckling.63 Kundvanligaretaxi.60 Gentelcniknamnden70 Individenocharbetslivet.Perspektiv detsamtida Likvärdigavillkor.98 arbetslivetkringsekelskiñet2000.69 Ansvarsfördelningförinternationellaprogram Bredbandförtillväxti helalandet.När-inge,regionalpåutbildnings-ochungdomsområdet.102 ochvälfárdspolitiskaaspekterpåIT-inñastrukturen.85

Statens 1999

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Cm årdöd längelevePcznNyamöjligheterför

- Sverige.Enrapportfrånhear-ingen"EñcrPczn" anordnadavIT-kommissionenjuni1999186 Vagnbolagförjärnvägen.87 Enöversynavjämställdhetslagen.9 l Småskaligelproduktion mätningsamt ochdebitering avelförbruluiing.95 Nyamål för3 utveckling mänskligaav resurseri arbetslivet107 Attsökakostnadseffektivalösningarinom klimatområdet.l ll

Miljödepartementet Slutiörvaringavkärnavfall.Kommunernaoch platsvalsprocessen.45 skyddsjakt varg.på 50 KÃRNAVFALLmetod plats miljökonsekvens.

- - - KASAMsyttrandeöverSKBsFUB-program98.67 Rättplatsförvindkraften. lDel ochDel 75

fakta info direkt

Tel 08-587 671 oo. Fax 08-587 671 71. Box 6450. I 15 82 Stockholm. otdet@fakta.info.se wwwfaktainfose

ISBN 91-7610-835-X ISSN 0375-250X