SOU 1999:11

Bör demokratin avnationaliseras?

Typ: SOU
Källa: urn.kb.se

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Bör

demokratin avnationaliseras

OFFENTLIUÃ STATENS UTREDNINGAR

rap/q

Öcc 50%

demokratin

Bör

avnationaliseras

Robert A. Dahl David He/d Bengt Jacobsson Sask/a Sassen

Demokratiutredningens skrift 21

f/HNN

B63

STATENS OFFENTLIGA

UTREDNINGAR

SOU 1999:1 I

SOU och Ds ingår i 1999 års nummerserie kan köpas från Fakta Info Direkt.

som

Beställningsadress: Fakta Info Direkt, Kundservice

Box 6430, 113 82 Stockholm

Tel: 08-587 671 OO, Fax: 08-587 671 71

E-post: order@faktainfo.se

Översättare: Kerstin Wallin, aukt översättare, Språkbruket, Uppsala Omslag, foto: Gary Johansson, Bildhuset Grafisk formgivning: Susan Nilsson, Jupiter ISBN 91-7610-913-5 Elanders Gotab, Stockholm 1999 ISSN O375-250X

Förord

Globaliseringen fabricerad djungel, har sociologen Anthony

är en Giddens Och visst är det öppen fråga demokratin

sagt. en om kommer kunna överleva globaliseringsprocesserna. Ingen kan

att

den ekonomiska liberaliseringen kommer bana väg för veta om att

en politisk liberalisering. Demokratiutredningen har uppdraget att granska vad globalise-

ringen har för betydelse idé och för den svenska

som som process

folkstyrelsen. Vi har till uppgift ladda det offentliga samtalet

att med kvalificerade inlägg det Det sker regionala

temat. genom seminarier, debattskrifter och forskarvolymer.

I den här skriften ställer kommittén analyser världens

av tre av

främsta globaliseringsforskare och svensk styrningsforskare till

en den offentliga debattens förfogande. Det första inlägget är skrivet

professor Saskia Sassen, holländsk urbanforskare och sociolog, av

verksam i USA. Ur rik fond empiriska fenomen från olika nu en av delar världen problematiserar hon och upplöser det ofta för-

av enklade förhållandet mellan globalisering och nationalstat. Hon

kritiserar ganska vanlig uppfattning den globaliserade

en om att ekonomin främst skulle handla gränsöverskridande verksam-

om heter makronivå.

För del Sassen hur ett institutionellt ramverk för

egen ser styr ning den globala ekonomin växer fram. Hon blottlägger också

av dess oundvikliga konsekvenser för den moderna nationalstatens exklusiva makt över sitt territorium. Nationella statliga ledningsfunktioner överförs till privata transnationell nivå. Men

arenor nationalstaterna skapar också mekanismer för säkerställa det

att

globala kapitalets rättigheter territorier står under deras

som

kontroll. Hon visar det sker avnationalisering specifika

att en av nationella anordningar. En del det sker det nationella

av som

FÖRORD

territoriet har förvisso blivit globalt. Men del det äger

en av som

globalt är avhängigt nationalstaternas institutionella strukturum

och deras källa till legitimitet. Den globala kapitalismen be-

rer höver starka nationalstater. Men, kan undra under läsningen

man

Sassen, den kanske reder sig utan demokrati av

Här professor David Held, från England vid.

tar statsvetare Han eftersom världen karakteriseras det fler

menar att av att och fler nivåer växer fram fler och fler former för global politik ut-

de nationella demokratiska och rättsliga traditionerna högst manas väsentligt. skall kunna säkerställa kvaliteten i de demo-

Om man kratiska relationerna inom och mellan samhällen, till-

måste man

skapa rättsliga och organisatoriska mekanismer. Utan sådana

nya kosmopolitiska demokratiska kommer varken demo-

arrangemang kratin eller de politiska samhällena att växa eller fördjupas.

Helds grundton är dock allt annat än pessimistisk. Just genom

det handlar demokrati, är det klokt val skall träffas, att om ett som

han, och det valet är ingen än vårt. Han har en menar annans mycket stark tilltro till de liberala, demokratiska institutionernas elasticitet och robusthet. Det gäller inte minst grundlagarna och de

fundamentala demokratiska rättigheterna.

Så förhoppningsfull är emellertid inte den inflytelserike amerikanske demokratiteoretikern, professor Robert A. Dahl. I sitt inlägg driver han internationella organisationer varken är

tesen att eller kommer bli demokratiska. Snarare är de ett slags byrå-

att

kratiska förhandlingssystem. han i anslutning till

Men, menar Held, mänskliga behov inte kan tillfredsställas

om anser att utanför internationella organisationer kan å andra sidan inte nöja

med kritisera deras demokratiska underskott. Vi måste oss att anstränga för de demokratiseras. Att inte bry sig de

oss att om demokratiska bristerna, är ingen lösning. Att kalla odemokratiska organisationer för demokratiska är inte heller något Dahl

som rekommenderar.

Avslutningsvis reflekterar också den svenske företagsekonomen och förvaltningsforskaren, professor Bengt Jacobsson

över om

kan utöva någon demokratisk styrning i de globaliserade man

förhandlingsmiljöerna. En hans utgångspunkter är att politiker

av för lyckas borde veta vad de vill och inse vad är möjligt.

att som

FÖRORD

Han befarar att flera de försök gjorts för att förbättra styr-

av som ningen inom nationalstaten faktiskt har gjort det ännu svårare för

politikerna Det har skapat lager experter skiljer

att styra. av som politikerna från verksamheterna. Politiken har teknifierats.

Politiken inte bara bör utan kan också spela roll,

en menar Jacobsson. Och detta är viktigt, för politiken inte kan visa att

den betyder något, förlorar den sin legitimitet. Om inget förnuf-

tigt görs, riskerar politik är ansvarig maktlös.

en som men

Saskia Sassens och David Helds artiklar utgör utökade och

översatta versioner föreläsningar Forskningsrådsnämndens

av globaliseringssymposium i Stockholm i oktober 1998. Demokratiutredningen ber att tacka såväl föreläsarna arrangörerna

som

dess ordförande professor Göran Therborn för möjligheten genom

vidare spridning dessa centrala demokratianalyser

att ge en svenska.

Demokratiutredningens ledamöter har inte tagit ställning till

innehållet.

Erik Amná Huvudsekreterare

InnehåH

Det globala förankrat i det nationella

Saskia Sassen 9

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . .. Kan globaliseringen regleras

DavidHe/d 33

. . . . . .. . . .. . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . .. Kan internationella organisationer vara demokratiska

Floben A. Dahl 55

. . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Politik och styrning iden moderna världen

Bengt Jacobsson 7 9

. .. . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

Det förankrat i

globala

detnaüonena

Konsekvenser för statens roll

Saskia Sassen

del den pågående debatten globalisering bygger

En stor av om två grundläggande föreställningar. Den är att det handlar

ena om

nollsummespel: Den globala ekonomins vinster är nationalett

förluster och omvänt. Den andra innebär att händelser staternas

sker inom nationellt territorium, sig det är affärssom ett vare transaktioner eller domstolsbeslut, är nationella händelser. Dessa

båda föreställningar påverkar såväl den globala ekono-

experter min För experterna har det betytt att de

som gemene man. som regel avgränsat begreppet global ekonomi till att gälla gränsöverskridande särskilt internationell handel och investe-

processer,

ringar, och till debatt mellan de globaliseringen

en som anser att bryter nationalstaten, å sidan, och de att statlig

ner ena som menar överhöghet förblir oförändrad, å den andra. Resultatet har blivit

empiriskt och teoretiskt underbyggd beskrivning den

svagt av ekonomiska globaliseringens kännetecken.

l Uppsatsen ingår i större femårigt projekt styrning och i

ett om ansvar den globala ekonomin. Den första delen det större projektet publicera-

av des delvis presenterad vid 1995 års Leonard Hastings

genom en rapport Schoff Memorial Lectures: Losing Control Sovereignty in Age

om Globalization, Columbia University Press 1996. Jag vill tacka Schoff Memorial Fund för deras stöd och Colombia University Press för att jag fått använda delar de publicerade föreläsningarna.

DET GLOBALA FÖRANKHAT I DET NATIONELLA

Mötet mellan nationella lagar och utländska aktörer

En roller i förhållande till dagens globala ekonomi har,

av statens till skillnad från vad gällt under tidigare perioder i världs-

som ekonomin, varit hantera mötet mellan nationell lagstiftning och

att utländska aktörer sig dessa är företag, marknader eller Över-

- vare nationella organisationer. Detta förhållande är det gör inne-

som varande Å sidan har förekomsten

period speciell. ena av en

utomordentligt väl utvecklad samling lagar, garanterar natio-

som nalstaternas exklusiva kontroll över sina territorier i utsträck-

i historien. Å andra sidan har den be-

ning som aldrig tidigare tydande institutionaliseringen rättigheter för icke-nationella

av företag, gränsöverskridande transaktioner och övernationella organisationer. Dessa förhållanden villkoren för national-

anger

staternas nödvändiga medverkan i globaliseringsprocessen.

Vanligen använder begrepp avreglering, liberalisering

som av finansiella och kommersiella transaktioner och privatisering för

att beskriva resultatet detta möte. Problemet med sådana begrepp

är att de bara beskriver tillbakadragande från regleringen

statens av sin ekonomi. De täcker inte alla de sätt vilka samtidigt

staten

deltar i utformningen de främjar globaliseringen;

av nya ramar som inte heller täcker de förändringar inom är förenade med

staten som

processen.

Bortom nollsummespel och enkel geografi

Det finns forskning behandlar relationen mellan national-

som staterna och världsekonomin ett sätt går utöver

som ovan

nämnda föreställningar nollsummespel och geografi. Litteratur

världssystem har givit betydande bidrag till utvecklingen

om av

analytiska kategorier gör det möjligt för att förstå de

som oss

mellanstatliga dynamiska funktion inom nationella

processernas territorier Wallerstein, 1988; Arrighi 1994; Frank 1964 för att bara nämna några få. En framväxande forskning visar glo-

nu att bala i utsträckning uppstår inom nationella territo-

processer stor rier t.ex. Mittelman 1996; Knox and Taylor 1995; Drache and

Gertler 1991; Sassen 1991. Jag har länge hävdat många transak-

att

SASKIA SASSEN

tioner spelar nyckelroll i den globala ekonomin inte är

som en gränsöverskridande, eller inte är det sätt investe-

samma som ringar och handel är det, är inordnade i nationella ekonomier.

utan Jag har vidare försökt visa hur även den mest digitaliserade globala finansmarknad bygger ett antal mycket materiella och

resurser

till stor del är förankrade i nationella territorier. rum, som

Strategiska mellanhänder

Den fråga är intresse i föreliggande uppsats har fått mindre

som av uppmärksamhet. Det gäller framväxten institutionellt

av ett ram-

verk för styrning den globala ekonomin och de oundvikliga

av konsekvenser detta medför för den moderna nationalstatens exklusiva makt inom sitt territorium. Det finns

en ny grupp av

strategiska mellanhänder bidrar till ledning och samordning

som

den globala ekonomin. De är till stor del, inte helt, av men av privat karaktär och har tagit över vissa de internationella funk-

av tioner tills nyligen sköttes staten, t.ex. de i huvudsak

som av som

protektionistiska med hjälp regeringarna styrde

normer vars internationell handel under tiden efter andra världskriget. Dessa strategiska aktörers roll illustreras ett dramatiskt sätt ett

av nyligen inträffat fall rör Kina. När den kinesiska regeringen

som 1996 beslutade emittera lOO-årigt obligationslån inte skulle

ett som säljas i Shanghai främst i New York, vände sig inte till

utan man Washington till LP. Morgan. Exemplet är bara ett ett otal

utan av från mängd länder Sassen, under arbete.

en stor se

Privata företag inom internationellt finansväsende, redovisning/ revision och juridik, privata för internationell redovis-

nya normer ning och finansiell rapportering och övernationella organisationer

WTO, fullgör alla strategiska, icke-regeringsbaserade styr-

som funktioner. De gör emellertid detta till stor del inom nationalstaters territorier. Detta antyder att det kanske finns rad för-

en bindelser med olika delar nationalstaterna och mängd olika

av en resultat, beroende varje nationalstats särdrag.

Jag hävdar att just därför att globala i stor utsträck-

processer ning materialiseras inom nationella territorier, har många national-

DET GLOBALA FÖRANKRAT | DET NATIONELLA

stater varit tvungna till långtgående medverkan i förverkligandet

det globala ekonomiska systemet och att deras institutionella av struktur förändrats under den Det kan mycket väl

processen. hända att vissa delar nationalstaterna, t.ex. finansdepartement

av och centralbanker, därigenom får större makt andra delar

även om

kan förlora. Min arbetshypotes är globaliseringen, även den

att om

det hela taget lämnar det nationella territoriet orört, i hög grad påverkar nationalstatens exklusiva kontroll över territoriet, dvs. effekterna berör inte territoriet sådant väl den institu-

som men

tionella geografiska förutsättningar.

ramens

Globaliseringen betraktad detta sätt rör inte bara gränsöverskridande, t.ex. sker åtgärder för investeringar och

som genom handel. Den handlar också att nationella, offentliga lednings-

om funktioner flyttas till transnationella, privata och det

arenor om att inom nationalstaterna utvecklas mekanismer genom lagstiftning,

domstolsbeslut, och myndighetsbeslut för att tillgodose det

globala kapitalets rättigheter i vad fortfarande är nationella

som territorier under respektive exklusiva kontroll. Ett Över-

stats

gripande resultat är vad jag kallar begynnande avnationalisering

flera högt specialiserade nationella institutioner nationella av rättsliga och reglerande ramverk ersätts delvis "avnationalise-

av rade" motsvarigheter Sassen 1996: kapitel 1. Rörelsen från vad

fortfarande är keynesianska statliga i riktning

som program mot

det globala kapitalets behov att skydda sina rättigheter inom

av nationella territorier kan mycket väl ett konkret exempel

vara detta. Det är ett område där staten är förutsättning för globa-

en liseringen, i egenskap administrativ och teknisk apparat för att

av styra handlingar genomförs både nationella och icke-natio-

som av nella ekonomiska aktörer och institutioner. Om det är så, att vissa

de instrument krävs för att tillgodose det ekonomiska av som globala systemet implementeras inom nationalstaten,

genom avnationalisering valda institutionella områden, skulle kunna

av man hävda de två slags suveränitet Krasner framhåller i sin

att som analys den Västfaliska och den internationellt rättsliga, Sassen

se 1996 mycket väl kan väg att förändras avsevärt, även

vara om de formellt och de jure inte tycks förändras eller hotas

globaliseringen.

SASKIA SASSEN

Territorium och territorialitet i den globala ekonomin

Ekonomisk globalisering innebär förändring den

en stor av

territoriella organiseringen ekonomiska nyckelsektorer. Frågan

i vilken utsträckning globaliseringen också innebär tänkbara om

förändringar de politiska-ekonomiska maktstrukturerna är svår

av och kontroversiell. Som jag det, har de främsta dynamiska

ser faktorerna i den globala ekonomin förmågan att upplösa den särskilda form möte mellan suveränitet och territorium är

av som förankrad i den moderna och det moderna statliga systemet.

staten Detta innebär inte nödvändigtvis suveräniteten minskar i be-

att tydelse i det internationella systemet. Det kan i stället tecken

vara

vissa delar nationalstatens suveränitet lyfts över till över-

att av

nationella myndigheter eller privata bolagssystem. Som mest skulle jag det handlar partiell avnationalisering statlig

säga att om en av suveränitet. På sätt förhåller det sig när det gäller statens

samma exklusiva kontroll över sitt territorium: den ekonomiska globali-

seringen upphäver inte detta kännetecken för det mellanstatliga

ändrar den specifika institutionell inramning systemet, men typ av

det nationella territoriet sett utvecklas efter första av som

världskriget, och i synnerhet efter det andra

En ny maktgeografi

Vi kan börja diskussionen dessa frågor med granska den eko-

av att

nomiska globaliseringens viktigaste aspekter bidrar till vad jag

som betraktar maktgeografi. Tre beståndsdelar i denna

som en ny nya maktgeografi särskilt intresse här. En gäller de faktiska

är av territorier där del globaliseringen materialiseras i form

en stor av

speciella institutioner och En andra beståndsdel är av processer. framväxten rättsordning för reglering gränsöver-

av en ny av skridande ekonomiska transaktioner; något fortfarande inte är

som

tillräckligt uppmärksammat i samhällsvetenskaplig litteratur. Det har uppstått överväldigande mängd rättsliga innovationer kring

2För vidareutveckling dessa frågor, Sassen 1996, kapitel

en av se Mycket vad följer i detta stycke är hämtat från den källan.

av som

DET GLOBALA FÖRANKRAT I DET NATIONELLA

globaliseringens utbredning. Den tredje beståndsdelen i den

nya maktgeografin är det faktum att ett växande antal ekonomiska aktiviteter sker i det digitala rummet. Den Ökande digitaliseringen

ekonomisk verksamhet, särskilt inom ledande informationsav

verksamhet finans- och specialiserade företagstjänster, kan

som

väg att bidra till kontrollkris varken statens och den vara en som internationella ekonomins apparater har förmåga att hantera. Om

sammanfogar dessa beståndsdelar i den maktgeografin

tre nya

med företagskapitalets globala lättrörlighet, delar

ser av sambandet mellan global ekonomi och nationalstat inte tillräck-

som ligt, eller användbart sätt, fångas den dominerande

ett upp av

föreställningen om begreppen "globalt-nationellt" som två var-

andra uteslutande områden.

För mig väcker dessa frågan vilken slags terri-

processer om torialitet de medför. Ett är de är tecken partiell över-

svar att en flyttning alltfler aktiviteter till i nyskapade institutio-

av stort sett

nella paraplyorganisationer allt oftare är privata, inte offent-

som liga. Under det att dessa institutionella paraplyorganisationer

nya

åtminstone delvis sker inom nationella territostyr processer som rier, förutsätter de, uttryckligen eller underförstått, medverkan från valda delar nationalstaterna. Låt mig kort beröra några

aspekter detta. Jag börjar med frågan den globala ekonomins

eller globaliseringens strategiska geografi eller, begrepps-

rum, mer mässigt, med den särskilda slags territorialitet i dag

som ser växa fram i den globala ekonomin.

3En utgångspunkt fråga: Hur och de juridiska/regle-

är att ser rummet rande ut, definierar verksamhet att den

normerna som som menar globala ekonomin består globala finansmarknader, brittisk-amerikans-

av: ka juristbyråers dominans när det gäller internationella affärstransaktioner, GATTzs Uruguayrunda och tillkomsten World Trade Organization

av WTO, kreditvärderingsinstitutens och andra liknande roll de

organs internationella kapitalmarknaderna, GATTzs och NAFTA:s regler för servicepersonals rörlighet del den internationella handeln och

som en av investeringar i tjänster samt immigrationen, i synnerhet lågbetalda arbetares rörlighet se Sassen 1996.

SASKIA SASSEN

Den geografiska spridningen fabriker och serviceinrättningar

av över hela världen är i själva verket del starkt integrerade före-

en av tagsstrukturer med starka tendenser till koncentration kontroll

och vinstdisposition. Även det tänkbart den geografis-

om vore att ka spridningen fabriker och kontor skulle ha kunnat ske

av parallellt med spridning kontroll och vinster, eller, med andra

en av

0rd, tillsammans med demokratisering avföretagsstm/eturen har

, något sådant inte skett. Många verksamheterna figurerar i stället

av som stora bolags utländska försäljning. Det är väl känt att

en mycket stor andel den internationella handeln uppskatt-

av ningarna varierar från 40 till 70 °/o faktiskt sker internt inom bolag

se FNzs Centre Transnational Corporations, UNCTAD, flera

on år.

Huvudkontoren

Denna omständighet påverkar frågan om territorialitet och suveränitet inom för den globala ekonomin främst två

ramen sätt. För det första: När fabriker, kontor och serviceenheter i

ett

integrerat företagssystem är geografiskt spridda, och i synnerhet

när kontrollen ligger den centrala nivån, sker också tillväxt i

en de centrala funktionerna. Det kan beskrivas globali-

som att mer serade företagen blir, desto växer deras centrala funktioner i

mer

betydelse, komplexitet, antal transaktioner För föreliggande analys är det dynamiken, förenar spridningen ekonomisk

som av verksamhet med den centrala funktionens växande betydelse och ofta även storlek, är intresse. I samband med territorialitet

som av

och globalisering betyder det tolkning globaliseringens

att en av effekter något skapar rumslig ekonomi går utöver

som som en som enskilda regleringsförmåga bara är halva historien. Den

staters

4Jag har vidareutvecklat dessa frågor i Sassen 1991. Integrationsprocessen

i bolagen bör inte förväxlas med vertikal integration den vanligen

så som beskrivs. Seäven Gereffi varukedjor och Porter mervärdeskedjor

om om value added chains, två konstruktioner också visar skillnaden

som mellan företagsintegration global nivå och vertikal integration i vanlig mening.

DET GLOBALA FÖRANKRAT I DET NATIONELLA

andra halvan är att dessa centrala funktioner i oproportionerligt hög grad är koncentrerade till de mest utvecklade ländernas territorier.

Jag bör kanske klargöra jag med begreppet centrala funk-

att tioner inte bara huvudkontor inkluderar alla funktio-

avser utan

gäller finansiella, juridiska, redovisnings-, lednings-, verk-

ner som ställande och planerande funktioner krävs för driva

som att ett företag med verksamhet i land, och allt oftare i flera.

mer än ett Dessa centrala funktioner ligger delvis huvudkontoren,

men

även i stor utsträckning inom vad kallas servicebolags-

som

komplex, dvs. nätverk finansiella, juridiska, redovisnings-,

av reklam- och andra servicebolag sköter alla de komplicerade

som detaljer följer verksamhet inom än nationellt rätts-

som av mer ett

redovisningssystem, reklamkultur och i samtliga

system, osv., som fall gör det under snabbt föränderliga förhållanden Sassen 1991,

Knox and Taylor 1995, Brotchie al. 1995; Moulaert and Scott

et 1997. Denna tjänster har blivit så specialiserade och kom-

typ av

plicerade högkvarteren i allt större utsträckning hellre köper

att dem från expertföretag än utför dem internt. Dessa

grupper av företag tillhandahåller centrala funktioner för ledning och

som

samordning globala ekonomiska systern, är i oproportionerligt

av hög grad koncentrerade till de mest utvecklade länderna; i

synnerhet än inte uteslutande till städer jag kallat globala

om som städer". Koncentrationen funktioner utgör strategisk faktor

av en

för organiseringen den globala ekonomin och företagen är

av lokaliserade just hit, till New York, Paris, Amsterdam.

Ett argument jag här för fram är att det är viktigt att

som analytiskt skilja mellan de strategiska funktionerna för den globala

ekonomin, eller för global verksamhet, och ett lands allmänna näringsliv Det handlar inte två världar helt överlappar

om som

5Dessa globala kontroll- och beslutsfunktioner är delvis förankrade i nationella bolagsstrukturer utgör också undergrupp före-

men en egen av

Denna undergrupp kan del ett nätverk förenar tag. ses som en av som globala städer över hela jorden. I den meningen skiljer sig de globala städerna från huvudstäderna i förutvarande imperier eftersom de är ett resul-

gränsöverskridande nätverk än bara de mäktigaste städernai tat av snarare

SASKIA SASSEN

varandra. Många beståndsdelar i ett lands näringsliv har föga att

göra med globaliseringen medan många nationella företagssektorer i hög utsträckning har blivit globaliserade i sin inriktning och knappast har något gemensamt med sin tidigare inriktning

nationella marknader. För åtskillig forskning kanske denna distinktion saknar betydelse, när det gäller att förstå den globala

men ekonomin är den viktig.

F/nansmarknaderna

Ett annat aktuellt exempel kopplingen mellan transnationella processer eller dynamiska skeenden och ett nationellt territorium, är de globala finansmarknaderna. Storleksordningen transaktionerna har stigit brant, vilket visas tydligt omsättningen

av att

den globala kapitalmarknaden, utgör del den globala

som en stor av

ekonomin, är 75 biljoner USD enligt uppskattningar The

av Economist. Dessa transaktioner ingår delvis i telekommunika-

tionssystem tillåter ögonblicklig överföring pengar/

som av information över hela världen. Detta förhållande har

ägnats stor uppmärksamhet. Men myntets andra sida är de globala finans-

att marknaderna i hög utsträckning är placerade i vissa städer i de mest

utvecklade länderna koncentrationsgraden är högre än

- t.o.m.

väntat. Verksamhetstopografin i många de globala, digitaliserade

av verksamheterna, de finansiella, sträcker sig i själva verket

som och ut det digitala rummet och mir den rör sig ut och tar mar/e,

ur sker det i massiva koncentrationer ytterst materiella

av resurser, från infrastruktur till byggnader Sassen 1998: kapitel 9-10.

imperier. Det finns, som jag det, inte något sådant enda global

ser som en stad sätt det kunde finnas enda huvudstad i impe-

samma som en ett rium; kategorin "global stad är bara meningsfull när den betraktas

som en beståndsdel i det globala nätverket strategiska städer se Sassen 1991.

DET GLOBALA FÖRANKRAT I DET NATIONELLA

Utomnatione/la nätverk

För att driva världsomfattande nätverk fabriker, kontor och

ett av serviceenheter och införa globala finansmarknader krävdes större och mindre förändringar i nationella rättssystem och skapandet

av helt ramverk utanför de nationella. Detta jag tolkar

nya är, som det, andra faktor i den maktgeografin, nationalstaterna

en nya som

står inför. Här begränsar jag mig till några de olika rättsliga

av innovationerna, stor del globaliseringen. De

som rymmer en av medför specifika former för interaktion med eller,

staten mer konkret, med suveränitet. Rättsliga innovationer och

statens

förändringar sammanfattas ofta under begreppet avreglering och betraktas självklara. I åtskillig sociologisk forskning används

som avreglering ett annat ord för statens minskande betydelse.

som Dessa rättsliga förändringar innefattar emellertid, enligt min

mening, specifik tillsammans med

en mer process; en process som de rumsliga förändringar berörts kan tecken

som ovan vara en

djupgående förändring suveräniteten och innebär att mer av som

den specifika systemiska egenskap kallar suveränitet får

som ett nytt innehåll och lokaliteter.

nya

Som exempel har internationellt skiljedomsförfarande i affärs-

livet under de senaste 20 åren förändrats och institutionaliserats

den främsta avtalsenliga metoden för lösning transnatiosom av nella affärskonflikterf

6Internationella affärskontrakt inom lång rad aktiviteter föreskriver i

en dag vanligen skiljedom för den händelse konflikt

en skulle uppstå om tolkningen kontraktet. Dezalay and Garth 1995. Huvudskälet som

av nu

för detta är det innebär ingen tvingas underkasta anges att att av parterna sig den andres domstolsväsende. Sekretessen i skiljeprocessen har också betydelse. Skiljeförfarandet kan institutionellt och ske enligt regler

vara för medlingsinstitut t.ex. International Chamber of Commerce i

som Paris, American Arbitration Association, London Court of International Commercial Arbitration m.fl. Skiljeförfarande kan också ske "ad hoc, ofta enligt reglerna från FN:s kommission för internationell affärsrätt UNCITRAL. Medlarna är vanligen tre till antalet; oftast privatpersoner

De privata domare och håller hearings som utsetts av parterna. agerar som och fäller domar.

SASKIA SASSEN

Enligt Dezalay och Garth 1995 är skiljeförfarandet

en avlokaliserad och decentraliserad marknad för hantering interna-

av tionella affärskonflikter, sammanhållen eller mindre mäk-

av mer tiga institutioner och individer både konkurrerar och kom-

som pletterar varandra också Salacuse 1991. Ett andra exempel

privata regleringssystem utgörs instituten för kreditvärdering

eller obligationsgradering bond rating institutes kommit att

som spela allt viktigare roll i den globala ekonomin.7 För tio år sedan

en hade Mo0dys och Standard 8CPoor inga analytiker utanför

egna USA; 1993 hade de i Europa, Japan och Australien

100 var Sinclair

1994.

Dessa och andra liknande transnationella institutioner och regelverk väcker frågor förhållandet mellan staters suveränitet

om och kontrollen över globala ekonomiska Internationellt

processer. skiljedomsförfarande är i huvudsak ett privat rättssystem och

kreditvärderingsinstitut är privata "portvaktssystem". De har,

tillsammans med andra liknande institutioner, vuxit fram

som

betydelsefulla styrmekanismer auktoritet inte kommer från

vars

De bidrar till hålla ordning i Den nyligen bildastaten. att toppen.

de Världshandelsorganisationens WTO hantering tillväxten

av av dessa privata regelverk och försöken skapa övernationella

av att regleringar fortfarande är förankrade i och mellanstat-

som stater liga system, blir därför särskilt viktig. Som Rosenau har är

noterat, det just därför att så många är transnationella

processer som regeringarna blir allt mindre förmögna hantera vissa de viktigaste

att av frågor vårt samhälle står inför; det är inte slutet för suveräni-

som teten, förändring den exklusiva rätten och räck-

snarare en av

vidden hos regeringarnas befogenheter

7Det finns två institut dominerar värderingsmarknaden; båda med

som listor till belopp 3 biljoner USD. Det handlar Moodys Investors

om om Service, vanligen kallad Moodys, och Standard 8CPoors Ratings Group, vanligen kallad Standard 8CPoor. 8Det finns bredare systemisk här måste skiljas från

en process som globaliseringens effekter: Den världsomfattande och uppenbarligen växande misstron mot regeringar och byråkratier. Shapiro 1995

menar att detta bidragit till att lagar fått vissa drag; särskilt den

gemensamma

DET GLOBALA FÖRANKRAT I DET NATIONELLA

Nya normer: konvergens och utformning av standards

Många dessa tämligen abstrakta frågor illustreras tydligt

av genom arbete pågår för skapa privata, internationella stan-

som att nya dards för redovisning och finansiell rapportering. International Accounting Standards Committee IASC fristående privat

är ett

bedrivit intensiv verksamhet för skapa enhetliga organ som en att

standards för användning både näringsliv och regeringar.

av Kommittén vill dessa standards ska införda år 1999. År

att vara 1995 gick International Organization of Securities Commission med ställa sig bakom IASC:s standards och 1998

att angav som

det år då internationella redovisningsstandards skulle färdiga.

vara Det bör IASC:s standards i 1997 godkändes

noteras att mars av alla börser de ijapan, Canada och USA, även dessa i

utom om skrivande stund väntas ansluta sig. En frågorna för USA:s del

av har där betraktar sina standards

varit att man egna som mer stringenta än de föreslås. Brittisk-amerikanska standards

nya som har dessutom kommit bli de facto internationella standards

att under de åren, och resulterat i oerhörd mängd affärer

senaste en för företag i USA och Storbritannien.

Den här utvecklingen innehöll incidenter visade i vilken

som

utsträckning nationella regeringar och företag motsatte sig, eller

hade svårt godta, andra länders standards, för att inte tala

att om enhetliga internationella standards de IASC strävade efter.

som

Japan vägrade att överge sitt eget redovisningssystem, inte

som uppfyllde kriterierna transparens blivit i inter-

som normen nationella transaktioner. Japans motstånd införa sådana

mot att standards för inom lång rad affärsverksamheter, och

transparens en

växande betydelsen individers konstitutionella rättigheter skydd

av som mot staten och andra organisationer. Det särskilda kännetecknet för USA:s konstitutionalism är den grundlagsenliga rättsliga prövningen som

också uppstått inom Tyskland och Italien och i viss mån också i nu Frankrike där det finns aktiv grundlagsdomstol i funktion och där

nu en medborgarnas rättigheter fastställts i grundlagen. EG-domstolen har utvecklats till bli författningsdomstol med jurisdiktion när det

att en gäller mänskliga rättigheter vilket innebar att författningar och rättigheter måste införas i Europa.

SASKIA SASSEN

vägran fortsätta avregleringen finanssektorn, det

att av var t.o.m.

hindrade Tokyo från bli internationellt finanssom att ett stort centrum. Tokyo förblev för japanskt.

Den plötsliga omsvängning tyska företag gjorde, till och

som med Deutsche Bank, och deras beslut använda internationella

att redovisningsstandards, kom chock för Japans finans-

som en minister och för många ledande affärsmän iJapan. Finansministeriet har dock nyligen anmält gradvis kommer införa

att man att ett helt batteri åtgärder för avreglering och De hårdas-

av transparens.

påtryckningarna för förändringar kommer emellertid från

te Japans ökande beroende internationella marknader. Många

japanska företag har flyttat produktion utomlands; bland deras

största aktieägare finns företag i USA och Europa och det har blivit allt attraktivt skaffa kapital utomlands. När finans-

mer att ministeriet väl hade beslutat lägga sin politik, hade vissa

att om

japanska företag redan börjat införa redovisningsstandards

som ligger närmare den brittisk-amerikanska; för nästan alla

normen internationella transaktioner.

Japanska företag vill bedriva verksamhet utanför Japan

som

de inte följer brittisk-amerikanska redovisningsinser att om standards kommer de att trängas ut från den globala marknaden. Det har blivit nödvändigt för alla företag vill arbeta interna-

som tionellt, vilket land de kommer ifrån, att antingen

oavsett anpassa sig till standards accepterade över världen, eller låta bli

som är mest att spela världens finansmarknad. Låntagare interbankmarknaden, debiterar japanska banker högre räntor grund

t.ex. av

deras svårgenomträngliga redovisning och otillfredsställande information dåliga fordringar; Daiwa bank sparkades

om ut ur USA därför den dolt förluster under elva år. Den enda japanska

att finansinstitution finns New Yorks aktiebörs, Bank of

som

Tokyo-Mitsubishi Bank, följer USA:s redovisningsstandards

som är de mest stringenta i världen och 1996 lånade 2 miljar-

man upp der USD med hjälp internationellt konvertibel obligation.

av en

Fallet Japan är intressant därför Japan är de mäktiga

att ett av länderna i världen. Landet har emot, har slutligen

stretat men

tvingats de efter påtryckningar från de

acceptera nya normerna

företagen. USA-börsen, mäktig aktör, motsatte sig egna en annan

DET GLOBALA FÖRANKRAT I DET NATIONELLA

för sin del införande IASC-standards och insisterade

av att sina eller något liknade dem erkända internationell

egna som som

den kan emellertid mycket väl tvingas IAS. norm; acceptera

Även det här handlar värld aktörer och

om om en av privata privata standards, spelar nationalstaterna viktig roll för tillämp-

ning och delvis även kontroll företagens uppförande.

Inför en kartläggning av statens roll

De globala ekonomiska geografi de strategiska

processernas nya territorierna för ekonomisk globalisering måste skapas både

företagsaktörernas praxis, nödvändig infrastruktur dvs.

genom

globala städer och arbete för utforma juridiska

genom att nya regelsystem. Eftersom allt detta, åtminstone delvis, sker inom nationella territorier under nationalstaters kontroll, måste dessa medverka. Att kartlägga denna medverkan med olika nationalstaters alla särdrag, är central del mitt pågående forsknings-

en av

projekt Sassen, under arbete.

För närvarande står det klart för mig det finns flera olika

att lokaliteter för medverkan; domstolsbeslut, lagstiftning, förordningar, privata bolags beslut. Jag betraktar denna medverkan

som ett gränsland där många skärmytslingar sker mellan olika särintres-

och med många olika resultat i de olika institutionella världarna sen och nationalstaterna. Där sker också arbetet för legitimera

att

förändringar, t.ex. när regering stödjer privatisering offent-

en av liga företag och avreglerar finansmarknaderna vilket

sammantaget de facto, innebär landets ekonomi öppnas för utländska in-

att vesteringar. Dessa små och stora juridiska innovationer har åtföljts

vad skulle kunna beskriva "ny normativitet", djupt förav som

ankrad i de globala kapitalmarknadernas logik Sassen 1996,

nya kapitel 2. För den logiken skulle bli normativ krävdes

att att nationalstater stödde den och använde den det "riktiga" sättet

som att styra nationell ekonomi. I denna mening har centralbankernas roll kommit bli avgörande. Även de förlorat del sina

att om en av makroekonomiska befogenheter, har de blivit förmedlande

nu institutioner vilka de internationella spelreglerna införs

genom nya

SASKlA SASSEN

i nationella ekonomier. Därifrån kommer också den betydelse

nya

fästs vid centralbankernas självständighet i förhållande till som

regeringarna; förutsättningarna för IMF Sassen, under

en av se

arbete.

Kontrollförluster

Det är i denna mening jag hävdar, att framställningar som

som enbart beskriver nationalstaten förlorare i betydelse är brist-

som

fälliga. inte hänsyn till denna mycket viktiga dimension och

De tar reducerar det händer till funktion begreppsparet

som att vara en av globalt-nationellt; det den vinner förlorar den andre. Jag be-

ena traktar avreglering inte enbart kontrollförlust för staten

som en

avgörande mekanism för hantering förbindelsen utan som en av mellan det mellanstatliga samförståndet för främjande globalise-

av ringen och det faktum nationella rättssystem fortfarande är den

att största, eller avgörande faktorn för hävdande avtalsenliga

garantier och äganderätt.

När betonar del den globala ekonomin

man att en stor av materialiseras inom nationella territorier och att den då kräver förändringar i nationella institutionella ramverk, antyds möjlig

en tolkning doktrinen extraterritorialitet. Vi skulle

i termer av om kunna fråga den ekonomiska globaliseringens effekter

om nationella territorier och statlig suveränitet utgör ytterligare

en slags extraterritorialitet, fokuserad ekonomiska, snarare än mer traditionella politiska faktorer. Om de skulle utgöra ett slags extraterritorialitet skulle de lämna suveränitet i oför-

statens stort sett ändrad. Min tolkning 1996: kapitel 1, det handlar

är att om en utveckling slag, där suveränitet ändras och

av ett annat en statens

där båda kategorierna exklusiv territorialitet och suveränitet en - delvis förändras.

För närvarande kan identifiera åtminstone följande, i ett försök till kartläggning roll i de aktuella

av statens processerna.

DET GLOBALA FÖRANKRAT I DET NATIONELLA

Staten garanterar det globala kapitalets rättigheter

Det framväxande, ofta påtvingade, samförståndet inom

staternas

samfund främja globalisering har medfört rad specifika

om att en skyldigheter för deltagande stater. Staten förblir den

yttersta

garanten för det globala kapitalets rättigheter, dvs. för skyddet

kontrakt och äganderätt. Staten har således inkorporerat det av

globala projektet för sin minskade roll i styrningen

egen av ekonomiska transaktioner Cox 1987; Panitch 1996; Gill 199

Företag bedriver transnationell verksamhet vill säkerställa

som funktioner traditionellt utövats i den nationella

som av staten

ekonomin, i synnerhet gäller det garantierna för äganderätt och

kontrakt. Staten kan här uppfattas innehavare teknisk-

som av en administrativ förmåga inget institutionellt

som annat arrangemang för närvarande besitter. Det handlar dessutom förmåga

om en som backas militär makt och, i vissa global makt.

upp av stater, av

Denna garanti för kapitalets rättigheter är förankrad i viss

slags stat; i viss uppfattning kapitalets rättigheter och i

en om en visst internationellt rättsligt regelsystem. Den är till del

typ av stor innesluten i statssystemen i världens mest utvecklade och mäktigaste länderna; i västlig kontrakt och äganderätt och i

syn en ny rättsordning som siktar till fortsatt ekonomisk globalisering t.ex. Trubek al. 1993; Coombe 1993 Staten fortsätter

et att spela en avgörande roll, inte längre med ensamrätt, för

men att

9Denna dominans många former och påverkar inte bara fattigare

antar och svagare länder. T.ex. Frankrike räknas bland de tio största leverantörerna av IT-service och industriella ingenjörstjänster i Europa och har

en stark, än inte enastående position inom finans- och försäkrings-

om tjänster. Landet sig emellertid hamna alltmer efterkälken när det

ser gäller juridiska tjänster och redovisningstjänster eftersom brittiskamerikansk lag dominerar internationella transaktioner. Utländska företag med kontor i Paris dominerar när det gäller juridisk service till företagen

driver Verksamhet från Frankrike, dessa är franska eller som oavsett om utländska. Brittisk-amerikansk lagstiftning dominerar alltmer inom internationell t skiljeförfarande i affärstransaktioner, institution bygger

en som

kontinental rättstradition, i synnerhet fransk och schweizisk sådan Dezalay and Garth 1995.

SASKIA SASSEN

skapa legalitet för former ekonomisk verksamhet Sassen

nya av 19%.

Globaliseringen åsidosätter nationella rättssystem

Även roll i produktionen juridiska för ekono-

om statens av ramar miska operationer är central, är den inte längre Vad den varit under

tidigare perioder. Ekonomisk globalisering har åtföljts skapan-

av det rättssystem och rättspraxis vidgning och för-

av nya samt av nyelse vissa äldre former åsidosätter nationella rättssystem.

av som Detta är uppenbart den växande betydelse internatio-

genom som nellt skiljedomsförfarande fått i affärstransaktioner, och genom

mångfalden institutioner för bedömning och rådgivning har

av som kommit bli oumbärliga för den globala ekonomins funktion

att Dezalay and Garth 1995; Salacuse 1991, Sinclair 1994.

Territorium och territorialitet skiljs åt

Det allmänt kallas avreglering i själva verket ett utom-

som avser

ordentligt komplicerat system möten och förhandlingar

av som, samtidigt det bevarar det nationella territoriets integritet i

som geografisk mening, förändrar den exklusiva territorialiteten, dvs. de nationella och internationella ramverk Vilka nationellt

genom territorium har institutionaliserats. Diskussionen i föregående avsnitt lyfter fram distinktionen mellan nationellt territorium och nationell territorialitet. Territorium och territorialitet har under

del tiden efter första världskriget varit ett och stor av i stort sett

i synnerhet i de utvecklade länderna. I dag kan samma, mest globalisering och avreglering kanske medföra att den överensstäm-

melsen börjar glappaf En stor del avregleringarna har bidragit

av till glappet" ökar och till att det legitim form i nationella

att ge en rättssystem.

Marknadslogiken får normativ kraft

När det gäller den globala kapitalmarknaden kan att bortom

se dess råa ekonomiska makt, har marknadens logik kommit att normativ kraft påverkar utformningen nationell ekonomisk

som av

DET GLOBALA FÖRANKRAT I DET NATIONELLA

politik. Vi kan det i så olika länder USA och Mexiko och,

se som

senare tid, i länder Frankrike och Tyskland, länge

som som motstått denna påverkan.

Mycket vad sagts gäller specifik fråga: Utveck-

av som ovan en

lingen juridiska regelverk medlar mellan nationell

av nya som suveränitet och ekonomiska företag/aktörers gränsöverskridande verksamhet. Men det finns andra, specifik fråga: det konkreta

en innehållet i det regelverket. Det bidrar till öka fördelarna

nya att för vissa ekonomiska aktörer, andras bekostnad. När

typer av

det gäller övergripande frågor styrning, är centrala i

mer om som mitt forskningsprojekt, kommer dessa två aspekter till uttryck i

två olika dagordningar.

1°Det finns helt område också berör frågan suveränitet

ett annat som om och territorialitet och som är del mitt större forskningsprojekt. Om

en av än ett annat sätt än den globala kapitalmarknaden, berör de framväxande reglerna för internationella mänskliga rättigheterna också nationalstaternas exklusiva territorialitet och suveränitet. De inför rättigheter

som inte är beroende av nationalitet eller garantier från stat Jacobson

av en 1996; Reisman 1990. En nyckelfråga för mig är det faktum sådant

att ett internationellt regelverk blir operativt i nationella domstolar. Det blir då ytterligare ett sätt för staten att delta i transnationella projekt och den blir, åtminstone i princip, förändrad denna medverkan. Den här

genom utvecklingen kan därför betraktas ett steg bort från "statism

som men inte nödvändigtvis i meningen bort från nyckelinstitution se

staten som Franck 1992. l Vi tillkomsten ett ekonomiskt komplex med värderingsdynamik

ser av

har egenskaper klart skiljer sig från andra ekonomiska komplex, som som vars värderingsdynamik i långt högre grad artikuleras statens

genom offentliga ekonomiska funktioner. Det främsta exemplet är tillverkning enligt Fords modell. För Fords modell behövdes mycket

staten ett mer direkt sätt än för dagens globala finansmarknader och avancerade tjänsteföretag. Keynsiansk statlig politik spelade nyckelroll för bildandet

en av Fords tillverkningskomplex.

SASKIA SASSEN

Samordningen bland ekonomiska makthavare

Den fokuserar ansträngningarna skapa användbara

ena att system för samordning eller ordning bland de mäktiga ekonomiska

av, aktörer är verksamma globalt. Internationellt skilje-

som nu domsförfarande, kreditvärderingsinstitut internationella

och nya standards för redovisning och finansiell rapportering kan

ses som

redskap för att skapa sådan ordning.

Rättvisa och fördelningsfrågor vem vinner legitimitet

Den andra dagordningen handlar mindre hur skapar ord-

om man ning och rättvisa och fördelningsfrågor inom

i toppen mer om

för globalt integrerat ekonomiskt där det råder ramen ett system, oerhörda skillnader mellan olika företags förmåga att göra vinster och mellan olika hushålls förmåga skaffa inkomster. Det finns

att

större, teoretisk/ politisk fråga här handlar vilka aktörer en som om

vinner legitimiteten för styrning den globala ekonomin och

som av

legitimiteten för över regler och befogenheter hittills

att ta som varit förankrade i nationalstaten.

Slutsats

De strategiska globala är ofta nationella.

rum som omger processer De mekanismer vilka rättsliga former etableras, är

genom nya som nödvändiga för globaliseringen, utgör ofta delar nationalstaters

av institutioner. Infrastrukturen möjliggör det finansiella kapita-

som lets hypersnabba rörlighet global nivå är förlagd till flera natio-

nella territorier. Denna partiella förankring global dynamik i

av nationella territorier under nationalstaters exklusiva territoriella kontroll, visar att samverkan med nationalstaten är nödvändig.

12Det väcker också frågan förutsättningarna för internationell offent-

lag. Kommer de styrsystemen växer fram och begränsningen

nya som

nationalstaternas roll i den globala ekonomin till främjare avregleav av ring, marknader och privatisering, att innebära en nedgång för internationell offentlig rätt se Sassen, under arbete.

DET GLOBALA FÖRANKRAT I DET NATIONELLA

Nationalstaten kan inte sig åskådare eller passivt offer.

vara vare Genom eller sina representationer har den varit

en annan av tvungen att medverka i upprättandet rättsliga och

av nya ramar

legitimeringen de reglerna. Under den

av nya processen har staten

försvagat många sina befogenheter, i synnerhet det sociala

av området, den har också Vunnit makt. Detta för-

men ny senare

hållande fråga kräver ytterligare forskning. Om

är en som betraktar globalisering och nationalstat detta sätt, motverkas

den förenklade begreppsparet nationellt-globalt liksom

synen

uppfattningen att ekonomisk globalisering huvudsakligen utgörs rad gränsöverskridande makronivå.

av en processer

Ett sätt att med begrepp beskriva de talrika mötena mellan nationalstaten och införandet ett globalt ekonomiskt är

av system,

dem begynnande avnationalisering

att se som en process av av valda, specialiserade nationella institutionella anordningar. Av-

nationaliseringsprocessen kan inte reduceras till ett geografiskt begrepp det gällde för generalerna under tidigare

som som som århundraden utkämpade krig för att nationalisera territorier. Det är

avnationalisering specifika institutionella områden: Manen av hattan och London City är motsvarigheterna till frizoner när det gäller finansiella operationer. Men det betyder inte Manhattan

att

geografiskt område, med alla sina olika aktiviteter, funktioner som och regleringar, är frizon. Det avnationaliseras är

en som en ytterst specialiserad funktionell eller institutionell

sfär, med starka tendenser till rumslig koncentration till platser Manhattan och

som London City. Delar vad beskriver nationellt, därför

av som att det sker inom ett nationellt territorium, har blivit globalt. Och delar vad betraktar globalt är beroende nationalstatens

av som av administrativa förmåga och den källa till legitimitet.

av som

Författarpresentation

Saskia Sassen är professor i sociologi vid University of Chicago.

Hennes senaste böcker heter Globalization and its Discontents New York: New Press 1998 och Losing Control Sovereigntgø in

Age Globalization Columbia University Press, 1996. an

SASKIA SASSEN

Hennes bok The Global City har blivit Översatt till flera språk, bland Descartes Cie Paris 1996 och UTET Milano

annat av 1998. Hon håller för närvarande att slutföra arbetet med Immigration Policy in the Global Economy: From National Crisis to Mnltilateral Management, med stöd Twentieth Century Fund.

av Hon har påbörjat projekt städer och deras gränsöver-

ett nytt om skridande nätverk Cities and their Crossborder Networks med stöd United Nations University. Hon är Fellow of the World

av Economic Forum och medlem Council Foreign Relations.

av on

Referenser Arrighi, Giovanni. 1994. The Long Twentieth Century. Money, Power, and the Origins Our Times. London: Verso.

Carrez, Jean-Francois. Le developpement desfonctionstertiares

internationales Paris et dans les metropoles regionales. Rapport

Premier Ministre. Paris: La Documentation Francaise, 1991. au Coombe, Rosemaryj. The Properties of Culture and the Politics of Possessing Identity: Native Claims in the Cultural Appropriation Controversy. The Canadian journal ofLaw and jiirispradence, Vol. VI, No. July 1993, pp. 249-85. Cox, Robert. 1987. Production, Power, and World Order: Social Forces in the Making ofHistory. New York: Columbia

University Press.

Dezalay, Yves and Garth, Bryant. 1995. "Merchants of Law

as Moral Entrepreneurs: Constructing International Justice from the Competition for Transnational Business Disputes." Law and Society Review, 29, no. pp. 27-64. Drache, D. and M. Gertler eds.. The New Era ofGlohal Competition: State Policy and Market Power. Montreal: McGill- Queens University Press, 1991.

DET GLOBALA FÖRANKRAT I DET NATIONELLA

Franck, Thomas M. 1992. The Emerging Right Democratic to Governance American journal International Law, vol. 86, 46-91. Frank, Andre Gunder. 1964. The Development Underdevelopment. New York: Monthly Review Press. Jacobson, David. 1996. Rights Across Borders: Immigration ana the

Decline Citizenshijø. Baltimore: Johns Hopkins Press.

Knox, Paul L. and Peter Taylor eds. 1995. World Cities in a

World-System. Cambridge, UK: Cambridge University Press.

Mazlish, Bruce and Ralph Buultjens eds. 1993. Conceptualizing Global History. Boulder: Westview Press.

Mittelman, James. ed. Globalization: Critical Reflections. Yearbook International Political Economy. Vol. Boulder, Colo.: Lynne Riener Publishers. 1996. Panitch, Leo 1996 "Rethinking the Role of the State in Era of an Globalization. In Mittelman ed cit. op Reisman, W. Michael. 1990. "Sovereignty and Human Rights Contemporary International Law. "American journal International Law 84, 4 October: 866-76. no. Rosenau, J.N. 1992 "Governance, order, and change in world politics, In Rosenau and E.O. Czempiel eds Governance without Government: Order and Change in World Politics.

Cambridge: Cambridge University Press. 1-29.

pp.

Ruggie, John Gerard. 1993. "Territoriality and beyond:

problematizing modernity in international relations. International Organization 47, 1 Winter: 139-174. Salacuse, Jeswald.1991. Making Global Deals: Negotiating in the International Marketplace. Boston: Houghton Mifflin. Sassen, Saskia. 1998. Globalization and Its Discontents. Selected Essays. New York: New Press.

SASKIA SASSEN

----1996. Losing Control Sovereignty in Age Globalization.

an The 1995 Columbia University Leonard Hastings Schoff Memorial Lectures. New York: Columbia University Press. ----1991. The Global City: New York, London, Tokyo. Princeton

University Press.

Sinclair, Timothy 1994. "Passing Judgement: credit rating

regulatory mechanisms of the processes as governance emerging world order." Review International Political Economy 1 Spring: 133-159. Taylor, Peter "World cities and territorial states: the rise and fall of their mutuality. In Knox and Taylor eds cit. 48-62.

op. pp. Trubek, David M., Yves Dezalay, Ruth Buchanan, John R. Davis. "Global Restructuring and the Law: the Internationalization of Legal Fields and Creation of Transnational Arenas." Working Paper Series the Political Economy of Legal Change. N.

on Madison, Wisconsin: Global Studies Research Program, University of Wisconsin.

United Nations Conference Trade and Development,

on Programme Transnational Corporations. World Investment

Report 1993: Transnational Corporations and Integrated

International Production. New York: United Nations, 1993.

United Nations. World Investment Report 1992. Transnational Corporations Engines Growth. New York: 1992.

as Wallerstein, Immanuel. 1988. T/øe Modern-World System III. The Second Era Great Expansion the Capitalist World-Economy, 1730-18405. New York: Academic Press.

Kan globaliseringen

regleras

Att återuppfinna politiken

David He/d

Politiska samhällen håller att förändras. Förändringar är

naturligtvis inget inom området. Historien politiska samhällen

nytt om är överfull former och strukturer växer fram och bryts

av som ner, från imperier och nationalstater till framväxande regionala strukturer och organisationer för global styrning. Det är emellertid bara viss uppsättning förändringar behandlas i denna

en som upp-

sats: de betydelsefulla, än ojämnt fördelade, kopplingar

om som upprättas mellan mänskliga samhällen över tiden, och det sätt vilket folkens framtid och öde i ökande omfattning

gemensamma bestäms komplicerade sträcker sig utöver deras

av processer som gränser. Det är mot denna bakgrund jag ställer frågan: kan

som

globaliseringen regleras

Redan när formulerar frågan detta sätt löper risk

man man

bli missförstådd. Globalisering innebär utvidgning och intensiatt fiering av sociala, ekonomiska och politiska relationer över regio-

och kontinenter. flerdimensionellt fenomen ner Den är ett som omfattar många olika slags och fungerar många

processer som

1Uppsatsen bygger föredrag hållet vid konferensen

ett Globalizations, anordnad FRNzs kommitté för globala

av processer tillsammans med SCASSS och det svenska utrikesdepartementet i Stockholm 21-24 oktober 1998. Jag vill tacka Göran Therborn för hans inbjudan och för värdefulla kommentarer och förslag.

KAN GLOBALISERINGEN REGLERAS

olika tidsskalor Held and McGres, et al., 1999. Vissa pro-

se av

handelns utbredning och utveckling över olika

cesserna - som t.ex.

länder, eller massförstörelsevapnens spridning och utbredning

bland världens större länder är redan föremål för intensiv politisk

övervakning, kontroll och reglering. Offentliga och privata institu-

tioner, är verksamma nationell, regional och global nivå, är

som djupt involverade i beslutsfattande och reglerande aktiviteter dessa och många andra områden. här behandlas måste

Frågan som därför redan från början definieras närmare. Hänsyn måste åtmin-

till varierande former reglering och förändringar i stone tas av balansen mellan privat och offentlig makt, myndighet och styrning. Ett sätt formulera ämnet för föreliggande uppsats är

annat att

fråga vilka framtidsutsikterna är för offentlig reglering och att demokratiskt inom för intensivare regional och

ansvar ramen en

global sammanbindning, och vilka tänkbara förändringar kan

som komma ske i balansen mellan offentlig och privat makt och

att av

regleringsmekanismer med lokal, regional och global räckvidd. Konventionella politiska kartor avslöjar mycket speciell

en uppfattning den politiska maktens geografi. Kartorna, med sina

skarpa gränslinjer och entydiga fält i olika färger, avgränsar

landområden inom vilka det antas finnas odelbar obegränsad

en och exklusiv suverän stat med internationellt erkända gränser. Det

är bara polarområdena tycks falla utanför pusslet även

som om vissa kartor olika staters krav också dem. Man bör komma

anger ihåg att sådana kartbilder vid början innevarande årtusende

av skulle ha förefallit totalt obegripliga. En snabb granskning

dåtidens begränsade kartografiska kunskaper visar, även de

att

vittberesta civilisationerna skulle haft förstå detaljermest svårt att

i den värld känner idag. Vid slutet det första årtusendet na av var de djupast rotade gamla civilisationerna, i synnerhet den kinesiska, japanska och islamiska, världar Fernández-

i stort sett separata Armesto, 1995: 15-51. Även de mycket sofistikerade och

om var komplexa världar, hade de förhållandevis liten kontakt med

varandra. Det fanns vissa former direkt utbyte, han-

av t.ex. genom deln gick tvärs över kulturer och civilisationer och knöt

som

olika samhällens ekonomiska förutsättningar samtidigt samman

de fungerade kanaler för utbyte idéer och tekniska som som av

DAVID HELD

tillämpningar Mann, 1986; Watson, 1992; Fernández-Armesto, 1995, Ferro, 1997. Trots det, utvecklades de gamla civilisationerna i stort sett följd inre" drivkrafter; de separata och i

som en av var stor utsträckning autonoma civilisationer formats imperie-

som av system omfattade spridda folk och landområden.

som

Nya former för politisk styrning åtföljdes långsam och

av en

eller mindre godtycklig utveckling territoriell politik.

mer av Framväxten den moderna nationalstaten och inlemmandet

av av alla civilisationer i det mellanstatliga systemet förändrade allt detta,

eftersom de skapade värld organiserad och uppdelad i

en som var inhemska och utländska riken den territoriellt avgränsade, natio-

nella politikens inre värld och diplomatins, militärens och säkerhetsfrågornas "yttre värld". Även det inte alls fanns lufttäta

om väggar mellan dessa båda världar, de den grund vilken de

var moderna nationalstaterna byggde sina politiska, rättsliga och socia-

institutioner. Moderna kartografer registrerade och bekräftade

den utvecklingen. Från tidigt 1900-tal den exakta tidpunkten kan diskuteras, började uppdelningen försvagas och alltmer påverkas regionala och globala flöden och

av processer.

Under modern tid har det skett förändringar tvärs över olika sociala och ekonomiska världar samverkat till skapa unika

som att

former för regional och global sammanbindning, utbredda och

mer intensivare än någonsin tidigare. De utmanar och omformar våra politiska samhällen och i synnerhet delar den moderna

av staten. Förändringarna medför rad skeenden kan betraktas

en som som djupa, indikativa strukturella omvandlingar. De omfattar utvecklingen fenomen t.ex.

av som

O regler för mänskliga rättigheter, gjort suveränitet i sig i

som att

allt mindre grad garanti för statlig legitimitet i internatio-

är en

nell rätt;

O internationalisering säkerhet och transnationalisering

av av en

lång rad för försvar och materielanskaffning, bl.a.

program som

innebär att vissa särskilt viktiga kräver kompo-

vapensystem

nenter från många länder;

KAN GLOBALISERINGEN REGLERAS

Ö miljöförändringar, framför allt uttunningen ozonskiktet och

global uppvärmning, belyser de växande begränsningarna

som

för rent statscentrerad olitik;

en P

Ö kommunikations- och IT-teknikens revolution massivt

som

ökat räckvidden och intensiteten hos alla slags socialpolitiska

nätverk inom och över statsgränser;

samt

Ö kapitalmarknadernas avreglering, förändrat kapitalets makt

som

öppna fler möjliga utgångar i förhållande till

genom att

arbetskraften och staten.

De omfattande konsekvenser detta sammantaget får för

som

regleringsförmåga har varit föremål för het debatt. Det staters

påstås ofta intensifieringen globaliseringen har minskat

att av staternas makt. Med det synsättet fungerar sociala och ekonomiska

framför allt global nivå och nationalstaterna har i stort processer sett blivit "beslutsmottagare t.ex. Ohmae, 1990; Gray 1998.

Å andra sidan finns det de mycket kritiska till sådant

som är ett synsätt och hävdar att nationalstaten, i synnerhet i

som mer utvecklade ekonomier, är lika stark och integrerad någonsin

som förr t.ex. Hirst and Thom 1996. Hur har statens makt

förändrats under globaliseringen Har politisk makt givits

ny form

Förändrade former för politisk och

ekonomisk makt

Nutidens globalisering håller att omvandla statens makt och det politiska samhällets beskaffenhet, varje beskrivning detta

men av

enkel förlust eller minskning nationell makt skev som en av ger en bild vad hänt. Även globaliseringen förändrar för-

av som om hållandet mellan stater och marknader, är det inte direkt stater-

bekostnad. Stater och offentliga myndigheter startade många nas

de grundläggande förändringarna, t.eX. avregleringen av kapital

av under 1980-talet och tidigt 1990-tal. Också inom andra verksamhetsområden har blivit centrala för etableringen

staterna av nya

DAV|D HELD

former för transnationellt samarbete; från framväxten olika

slags militärallianser till främjandet regelverk till skydd för

mänskliga rättigheter.

Faktum är, när det gäller många statsmaktens grund-

att av

läggande befogenheter från förmågan att höja skatter och in-

täkter till makten kasta in sin samlade kraft fiender, är

att mot

åtminstone inom de flesta länderna inom OECD lika staterna

mäktiga sina föregångare, inte mäktigare Mann, 1997.

som om Å andra sidan har trycket dem också ökat mycket kraftigt. I

den kontexten är det meningsfullt att tala förändring

mer om en

statsmakten inom för globaliseringen, bara tala av ramen än att om det hänt tillbakagång Held and McGrew, et al., 1999,

som som en

slutsatserna. Nationalregeringarnas makt, myndighet och verk-

samhet förändras, allt förändras inte i och riktning.

men en samma Statens rätt att härska inom avgränsade territorier suveränitet är långt ifrån sammanbrott, även denna rätts praktiska be-

ett om skaffenhet reella förmåga ändrar form. En

- staternas att styra - ny form för regering och styrning växer fram och ersätter traditionella uppfattningar statsmakten odelbar, territoriellt exklu-

om som en siv form offentlig makt. Långt från leda till slutet för

av att

staten", stimulerar globaliseringen serie strategier för regering

en och styrning och, i vissa grundläggande avseenden, för

en mer aktiv stat.

Ingenstans detta bättre än i den ekonomiska globalise-

syns ringens politiska kontext. Sida vid sida med global ekonomisk

förändring har parallella, skilda politiska förändringar ägt

men

förskjutit den politiska maktens räckvidd och styrrum, som former. Även regeringar och fortsätter mäktiga

om stater att vara aktörer, har de hjälpt till att skapa rad andra myndigheter och

organisationer de delar den globala med. Staten

som nu arenan konfronteras med oerhört antal mellanstatliga organisa-

ett stort

tioner, internationella myndigheter och regelverk fungerar

som över olika rumsliga sfärer, och med kvasi-övernationella institutioner Europeiska Unionen Held, 1995, kapitel 5 och 6.

som Icke-statliga aktörer eller transnationella också mycket

organ tar

aktiv del i global politik. Den här utvecklingen utmanar den konventionella, statsbaserade beskrivningen världsordningen

KAN GLOBAUSERINGEN REGLERAS

och skapar mycket invecklad bild regional och global

en mer av styrning. I denna komplexa värld, använder stater sin

mer

suveränitet och självständighet insatser i förhandlingar

som om samordning och samarbete mellan varierande transnationella och internationella nätverk Keohane, 1995.

Utvecklingen inom områden politik, juridik och ekonomi

som antyder att globaliseringen inte alls är ett enda fenomen. Medan det, tidigare nämnts, flerdimensionellt fenomen

som är ett som

åskådliggör allmän förändring i organiseringen mänsklig

en av Verksamhet och maktutövning i riktning transkontinentala

mot och interregionala modeller, kan förändringen olika former och

ta följa olika vägar inom ekonomiska, politiska och andra områden.

När det gäller fastställande makt- och myndighetsförhållanden

kan globaliseringen också skapa tendenser både är motstridiga

som

och komplementära.

Ett exempel: Den globala ekonomin är öppnare, flytande

mer

och lättflyktig än någonsin tidigare. Ekonomierna är mindre

skyddade och internationella marknader snabbt

reagerar ändrade politiska och ekonomiska signaler Perraton, Goldblatt,

Held and McGrew, 1997. Det är svårare motstå internatio-

nu att nella ekonomiska trender än det under efterkrigstidens första

var årtionden. Eftersom marknaderna är likvida, är de större

mer en källa till instabilitet. Finansiellt och industriellt kapital har större valmöjligheter i fråga att lämna politiska samhällen och ändrar

om därmed nationella arbetsmarknaders ekonomiska kontext.

I en

"uppkopplad värld" "wired world", förs störningar dessutom

snabbt vidare över marknader och samhällen och sprider så

ut sätt också konsekvenserna förändringen. Som följd detta,

av en av blir kostnader och fördelar med att driva viss politik otydligare,

vilket i sin tur stimulerar politisk försiktighet, "anpassningspolitik och förebyggande tillgångsorienterade supply-side" ekonomiska åtgärder.

Icke desto mindre har det skett massiv ökning regionala

en av och globala övervakar, förmedlar och förvaltar den

styrsystem som här utvecklingen. Dessutom växer kraven hårdare internationell kontroll; från George Soros till World Trade Organization WTO och FN. Fler och fler inser behovet ökat politiskt

av ansvar,

DAVID HELD

och öppenhet i beslutsfattandet internationella, transparens sociala och ekonomiska områden. Det måste dock påpekas det

att är långt ifrån klart Vilken form sådana initiativ skall ha, och de

var

ska läggas.

Demokratins omvandling

Dagens globalisering har bidragit till att omvandla det politiska

samhällets väsen och framtidsutsikter flera olika sätt, för-

som tjänar att beaktas.

För det första: sätet för effektiv politisk makt kan inte längre

nationella regeringar effektiv makt delas och är föreantas vara mål för förhandlingar mellan olika krafter och myndigheter nationell, regional och internationell nivå.

För det andra: uppfattningen om en politisk ödesgemenskap

självbestämmande kollektiv kan inte längre ett menings-

ett fullt sätt förankras enbart inom enskilda nationalstaters gränser, så

med större rätt gjorde när nationalstaterna skapades. som man Vissa de grundläggande krafterna och bestäm-

av processerna som

våra livsvillkor inom och utöver politiska samhällen ligger i mer dag räckhåll för enskilda nationalstater. Systemet med

utom nationella politiska samhällen finns naturligtvis kvar, det ut-

men

trycks i dag komplicerade ekonomiska, organisatoriska,

genom administrativa, rättsliga och kulturella nätverk och processer som begränsar och kontrollerar dess effektivitet. Om dessa

processer och strukturer inte erkänns och inordnas i den politiska

processen, kan de förbigå eller kringgå det demokratiska statsskicket

Sassen, 1996.

För det tredje: nationell suveränitet har i dag inte helt under-

i regioner med i hög grad överlappande och delade

grävts ens politiska strukturer; långt därifrån. Staternas verksamhet i alltmer

komplicerade globala och regionala system påverkar både deras

autonomi genom förskjuta balansen mellan politikens kost-

att nader och intäkter och vissa aspekter suveräniteten genom att

av förändra balansen mellan nationella, regionala och internationella rättsliga ramverk och adminstrativ praxis. Samtidigt stor

som

KAN GLOBALISERINGEN REGLERAS

maktkoncentration fortfarande karakteriserar många är den stater,

ofta förankrad och uttryckt andra politiska myndighets-

genom, områden, är regionala, internationella och transnationella. som För det fjärde: slutet 1900-talet kännetecknas betyav av ett

dande antal "gränsproblem" slag, distink-

av nya som utmanar tionen mellan inhemska och utrikes frågor, interna och externa politiska frågor, nationalstatens suveräna domän och internatio-

nella angelägenheter. Stater och regeringar ställs inför frågor

som

BSE Bovine Spongiform Encephalopathy, Galna kosjukan"; spridningen malaria, användningen icke förnybara

av av resurser, hanteringen atomavfall och spridningen massförstörelseav av vapen, som inte ett enkelt sätt kan beskrivas antingen som inhemska eller internationella i traditionella politiska termer. Andra frågor, multinationella företags lokalisering och som t.ex.

investeringsstrategi, regleringen globala finansmarknader,

av utvecklingen EMU, hotet mot enskilda länders skatteunderlag av

som följer global arbetsfördelning och frånvaron kapital-

av kontroll, tvivel vissa de traditionella verktygen för reser om av nationell ekonomisk politik fortfarande fungerar. De många sambanden mellan nationella politiska samhällen och regionala och globala processer innebär att alla större områden för regerings-

politik kräver i frågor gränsöverskridande

engagemang om sam-

ordning och kontroll. Det politiska för utveckling och

utrymmet arbete för effektiv styrning och för de politiska makthavaransvar sammanfaller inte längre med avgränsat nationellt terrina ett torium.

Tillväxten gränsöverskridande problem skapar vad jag vill

av kalla överlappande ödesgemenskaper", dvs. situation där en enskilda politiska samhällens öde och framtidsutsikter i allt högre grad binds Held, 1995; 1996; och även Archibugi, samman se se Held and Köhler, 1998. Politiska samhällen är inneslutna i en mängd och strukturer går in i och dem och processer som genom kopplar eller delar dem i komplicerade konstellasamman upp tioner. Nationella samhällen fattar dessutom inte alls beslut och utformar politik uteslutande för del, när de beslutar egen om frågor som reglering sexualitet, hälsa och miljö. Nationella av

DAVID HELD

regeringar kan inte längre bestämma vad är rätt och ensamma som

riktigt för medborgarna.

de egna Antagandet kan förstå politiska samhällens och att man natur möjligheter bara hänvisa till nationella strukturer och genom att mekanismer för politisk makt är klart otidsenligt. Därför väcks frågor både hur det ska med tanken politiska samhällen om om och det politiska goda lämpligen skall artikuleras. Om om var aktören i hjärtat den moderna politiska diskursen sig det

av vare

är eller regering sitter insnärjd i en mängd

en person, en grupp en samhällen och jurisdiktioner Överlappar varandra, blir den som rätta hemvisten för politik och demokrati svår lokalisera. att

Den här frågan är tydligast i Europa, där utvecklingen EU

av givit upphov till intensiv debatt framtiden för suveränitet en om och autonomi inom enskilda nationalstater. Men frågorna är viktiga inte bara för Europa och Västvärlden, också för länder utan i andra delar världen, i Ostasien. Länderna i Ostasien måste av t.ex. inse de framväxande problemen t.ex. rörande AIDS, migration och hot fred, säkerhet och ekonomisk tillväxt som går nya mot över nationalstaternas gränser. De utvecklas dessutom inom ramen för växande sammanlänkning över världens större områden, en något kanske bäst illustreras den ekonomiska krisen 1997som av 1998 Held and McGrew, 1998 och nedan. Denna samman-

länkning är tydlig inom läng rad områden, från miljö och en

mänskliga rättigheter till internationell brottslighet. Ostasien är, med andra 0rd, nödvändighet del global ordning

av en av en mer och många olika maktcentra formar och bestämmer dess av som kollektiva öde.

Globala omvandlingar har påverkat vår uppfattning det

politiska samhället och i synnerhet vår uppfattning det demo-

om kratiska politiska samhället. Alltför sällan erkänner att poliman tiska samhällens och form påverkas de många kopprätta natur av lingarna mellan dem. Hur då, konkret mer Valpolitik och valurnor står i centrum den genom av process

vilken samtycke och legitimitet till regeringar i liberala demo-

ges

kratier. Uppfattningen att samtycke ger regeringslegitimitet

om och nationella Val är den lämpliga mekanismen för med att att

jämna mellanrum regeringen myndighet, blir problematisk så

KAN GLOBALISERINGEN REGLERAS

frågar sig vad ett relevant samhälle egentligen är. snart man Held, 1995. Vilken är den rätta valmanskåren och det rätta

området för jurisdiktion för utveckling och genomförande

politiska åtgärder i frågor t.ex. bekämpning och åtal för

som av

pedofili, upprätthållande militär säkerhet, avverkning

av av regn-

skogar, användning av icke-förnybara resurser, instabiliteten i

globala finansmarknader, jakten begått brott personer som mot

mänskligheten och hanteringen och kontrollen genetisk ingen-

av jörskonst människor och djur Under de sista tvåhundra åren

har det betraktats självklart nationella gränser är den som att riktiga grunden för gränsdragning mellan individer inkluderas som respektive utesluts från medverkan i beslut påverkar deras liv. som Men om många socioekonomiska och konsekvenserna processer, beslut rör dem, sträcker sig utöver nationsgränserna, blir av som

följderna allvarliga inte bara för frågan samtycke och legitimi-

om tet utan för alla demokratins kärnfrågor. Det handlar här det om politiska samhällets beskaffenhet och hur gränserna för det om kan dras; innebörden i representation och problemet med om vem skall representera och varför, liksom den rätta formen som vem om för politisk medverkan skall delta, inom vilka områden och - vem hur När grundläggande faller utanför nationsstatens processer kategorier, blir traditionella lösningar den demokratiska teorins

och tillämpningens nyckelfrågor alltmer luggslitna.

Tanken regering, eller demokratisk eller om en en stat - av annat slag kan inte längre enkelt försvaras lämplig för - som ett visst, slutet politiskt samhälle eller nationalstat. Tanken polien tisk ödesgemenskap eller kollektivt självbestämmande kan inte - längre ett meningsfullt sätt förankras inom någon enskild

nations gränser. Vi är tvungna att inse att utbredningen, intensiteten och effekterna ekonomiska, politiska och miljöprocesser av väcker frågor dessa bäst kan lösas. Om de mäktigaste om var geopolitiska och ekonomiska krafterna inte ska lösa många brådskande

frågor enbart utifrån sina intressen och sin makt, egna genom måste nuvarande institutioner och redovisningsmekanismer omprövas. I mina skrifter under de åren har jag försökt göra senaste

sådan omprövning föra fram kosmopolitisk

en genom att en syn demokratisk styrning.

DAVID HELD

Det kosmopolitiska projektet

I grunden syftar det kosmopolitiska projektet till princi-

att ange och institutionella är nödvändiga för att per arrangemang som utkräva från de maktområden och -former för näransvar som varande faller utanför demokratisk kontroll Held, 1995; Held,

Archibugi and Köhler, 1998; och Linklater, 1998. Argumentet varje statsmedborgare under nästa årtusende måste lära sig är att

också en kosmopolitisk medborgare, dvs.

att vara en person som kan överbrygga nationella traditioner, ödesgemenskap och alternativa livsstilar. Medborgarskap i demokratisk statsform för framen tiden kommer troligen omfatta växande förmedlande roll; att en en inkluderar dialog med andras traditioner och diskurser i roll som syfte bredda de när det gäller uppfattningar och att egna ramarna fördomar. Politiska aktörer kan resonera utifrån andras utsom gångspunkter" kan bättre rustade lösa de och utvara att nya

manande, gränsöverskridande frågor och skapar

processer som överlappande ödesgemenskaper, och kan kanske till och med finna

rättvisa lösningar. Det kosmopolitiska projektet hävdar vidare

mer för många parallella former för makt ska kunna ställas till att att

och för att många de komplicerade frågor som gäller oss

ansvar av

alla lokalt, nationellt, regionalt och globalt ska kunna regleras

demokratiskt sätt, krävs människor har tillgång till, och ett att medlemskap olika politiska samhällen. Med andra ord: ett demokratiskt politiskt samhälle för det kommande årtusendet måste nödvändigtvis betrakta världen värld där medborgarna har som en

flera medborgarskap. Inför överlappande ödesgemenskaper måste

människor inte bara medborgare i sina samhällen utan vara egna också i de större regioner där de bor och i större, global orden ning. Det kommer helt visst bli nödvändigt utveckla instituatt att tioner speglar de många olika frågor och problem som teman, som förenar människor vilken nationsstat de fötts eller vuxit oavsett

upp

Mot denna bakgrund, det kosmopolitiska projektet att

menar demokratin måste ett nytt sätt, som en dubbelsidig process. ses Med dubbelsidig eller för dubbel demokratiseprocess - process fördjupning demokratin inom nationellt ring menas en av ett -

KAN GLOBALISERINGEN REGLERAS

samhälle, inbegripet demokratisering och civila en av stater samhällen över tid, kombinerad med utvidgning demokratiska en av former och utöver territoriella gränser Held, 1996. processer Demokrati i det kommande årtusendet måste låta kosmopolitiska

medborgare ha tillgång till, pendla emellan och utkräva från ansvar de sociala, ekonomiska och politiska och flöden går processer som igenom, och omvandlar, deras traditionella samhällsgränser.

Kärnan i projektet innebär nytolkning legitim politisk

en av auktoritet sätt kopplar loss den från dess traditionella ett som förankring i fasta gränser och bestämda territorier och i stället definierar den attribut till grundläggande demokratiska som ett arrangemang eller grundläggande demokratisk lagstiftning, i som

princip kan förankrad och bygga olika självstyrande

vara föreningar; från städer och subnationella regioner till nationalstater, regioner och bredare, globala nätverk. Det är uppenbart att för avskiljande redan börjat eftersom politisk auktoritet processen och legitima former för styrning sprids "under, över och "vid sidan av nationalstaten. Det tjugoförsta århundradet många olika former rymmer av

globalisering. Där finns tillväxten nyliberal avreglering be-

av som tonats så starkt sedan mitten 1970-talet. Men där finns också av

framväxten globala och regionala organisationer FN

av stora, som och EU. De senare utgör anmärkningsvärda politiska innovationer i staternas historia. FN fortsätter skapelse det att vara en av mellanstatliga systemet har, trots alla sina begränsningar, men

utvecklat ett nyskapande för global styrning be-

system som ger tydande internationella fördelar för det allmännas bästa, från flygtrafikkontroll och drift telekommunikationer till kontroll av av smittsamma sjukdomar, humanitär hjälp till flyktingar och visst

skydd för miljöer har global betydelse. EU har, förvånans-

som värt kort tid, fört Europa från oredan efter andra världskriget till värld där suveränitet slås växande antal områden en samman ett av gemensamt intresse. Återigen,och trots sina många begräns-

ningar, EU representerar ytterst innovativ form för styrning en som skapar ett ramverk för samarbete och hantering gränsav överskridande frågor.

DAVID HELD

I tillägg till detta är det viktigt beakta den tillväxt under

att som innevarande århundrade skett ifråga internationell lagstiftnings

om räckvidd och innehåll. 1900-talets former för internationell lag-

stiftning, från lagar reglerar krig till sådana gäller brott

som som

mänskligheten, miljöfrågor och mänskliga rättigheter, har lagt

mot grunden för något kan betrakta ett framväxande

som som ram-

verk kosmopolitisk lagstiftning lagstiftning som kringgärdar

av och avgränsar enskilda staters politiska makt. Stater kan i princip inte längre behandla sina medborgare de vill, eftersom värde-

som

ringarna uttrycks i de internationella lagarna i hög grad be-

som stämmer den politiska maktens natur och form och grund-

anger läggande standards och gränser ingen aktör politisk eller eko-

som nomisk ska kunna överskrida.

Under 1900-talet har också sett att betydande ansträngningar börjat göras för omforma marknaderna lagstiftning används

att för ändra de grundläggande villkoren och verksamheten i före-

att

marknaden. Medan ansträngningar i denna riktning misstagen lyckades när det gällde NAFTA-avtalet, innehåller t.ex. Maastrichtavtalets sociala stadga principer och regler är

som

förenliga med tankarna omstrukturering vissa aspekter

en av av marknaden. Om den sociala stadgan förverkligas, skulle det i

princip kunna förändra arbetsvillkoren, till exempel ifråga om informationsplikt och modeller för samråd med de anställda

många olika konkreta sätt. Även bestämmelserna i Maastricht-

om avtalet inte når till vad nödvändigt utifrån de

upp som vore sett standards gäller för kosmopolitisk demokrati,

som en syn

lägger det fast regleringsformer kan bygga vidare

nya som man Held, 19952239-266.

De föregående exemplen förändringar i global politik och reglering antyder även globalisering är ett mycket omtvistat

att om fenomen, så har den omfattat viktiga initiativ till samarbete när det gäller politik, lagstiftning och ekonomi under 1900-talet. Till-

skapar fäste vilket form globalisering

sammans dessa ett en av

under större kan byggas. Det kosmopolitiska projektet

ansvar

stödjer radikal breddning denna utveckling, så länge den

en av som sker inom för demokratisk offentlig lag, dvs. den för-

ramen om

ankras långtgående samling demokratiska rättigheter och

i en

KAN GLOBALISERINGEN REGLERAS

skyldigheter. Demokratisk offentlig lag standards rättig-

anger heter och begränsningar definierar jämlikhet i status när det

- som

gäller ett samhälles grundläggande institutioner och organisationer och överlappande ödesgemenskaper. Det kosmopolitiska projektet förespråkar förankring via rad åtgärder kort- och lång sikt,

en en

i övertygelsen att det är för progressiv,

om genom en process

gradvis växande förändring geopolitiska krafter kommer att

som bli inbäddade och socialiserade i demokratiska regler och arbetsformer Held, 1995, del III.

Vad betyder den här visionen i kontext den slags eko-

en som nomiska kris drabbat Indonesien, Ryssland och många andra

som länder under 1997-1998 Jag vill kort beröra detta

genom att

behandla de ekonomiska och politiska omständigheterna

några av bakom krisen och de frågor de väcker politisk regle-

vissa av om

ring och demokratisk redovisningsskyldighet lämpligen bör

om var placeras. Avsikten är visa det kosmopolitiska synsättet,

att att som jag uppfattar det, får politiska konsekvenser här och och inte

nu, bara där och då

Den explosiva tillväxten i global finansiell verksamhet och de globala finansmarknadernas expansion från 1980-talet och framåt, har förändrat för nationella ekonomier Held och

ramarna se McGrew, et al., 1999, kapitel 3-5. Dagens globala finansverksamhet karakteriseras, redan nämnts, att växelkurser,

som av räntesatser och andra priser finansiella tillgångar är utom-

ordentligt extensiva, intensiva och lättrörliga. följd det

Som en av har nationell makroekonomisk politik blivit sårbar för förändringar

de globala finansiella villkoren. Spekulativa flöden kan snabba av och dramatiska ekonomiska konsekvenser inhemsk ekonomi och finansiella svårigheter, enda institution eller sektor

som en i ett

land drabbas kan långtgående följder för den övriga globala

av, finansvärlden. När Thailands valuta kollapsade 1997, bidrog det till

värdet valutorna i Ostasien föll dramatiskt och också på att andra framväxande marknader påverkades valutorna negativt. Den

snabba flykten kortfristigt kapital från dessa ekonomier

av påverkade också aktiebörserna i världen. Eftersom

runt om finansmarknaderna lättflyktiga till och finansiell

var sin natur information omedelbart spreds mellan världens viktigaste

DAVID HELD

finanscentra, skapades risker med konsekvenser för hela det

globala finanssystemet; risker ingen enskild regering sig

som vare kunde sprida eller isolera sig själv ifrån Held and McGrew, 1998: 229-30.

Ett kosmopolitiskt politiskt angreppssätt när det gäller eko-

nomi och finanskriser skiljer sig både från liberala marknadslösningar, med deras ständiga krav att marknaderna ska avlastas och avregleras i hopp att de då ska fungera bättre i framtiden,

om och från strategier för nationell intervention, hävdar över-

som lägsenheten hos nationell ekonomisk planering utan att ta veder-

börlig hänsyn till regionala och globala politiska valmöjligheter och

initiativ. Vilka mål skulle kosmopolitisk modell kunna ha

För det första, krävs utvidgning lagstiftning så att mark-

en av naderna gör att kan motverka deras vill-

ges nya ramar som man rådighet och de mycket stora sociala kostnader och miljökostnader

de ibland orsakar. De grundläggande reglerna för frihandelssom system måste ändras subtila och mindre subtila sätt. I sista hand krävs regler för barnarbete, facklig verksamhet, sociala

att nya -

frågor som barnomsorg och föräldraledighet och miljöskydd

införs i form särskilda paragrafer och villkor för medlemskap i

ekonomiska organisationer och handelsorgan.

Bara genom nya former för makt och utkräva hela det globala

att ge ansvar genom

ekonomiska Supplement och komplement till

systemet, som kollektivavtal och välfärdsinsatser nationell och regional nivå, kan uppgörelse komma till stånd mellan ekonomisk makt

en ny och demokrati.

För det andra: former för ekonomisk samordning är ound-

nya gängliga. Organisationer IMF, Världsbanken, OECD och G7-

som

arbetar med sin dagordning; politiken splittras

gruppen var upp. Det är nödvändigt att skapa institution för ekonomisk

en ny samordning, arbetar både regional och global nivå. Detta är

som inte så orealistiskt det först kan tyckas, särskilt inte i ljuset

som av

multilaterala skapats efter andra världskriget nya organ som - nu senast WTO. Frågan ett sådant nytt samordningsorgan

om var skulle placeras inom FN, eller någon annanstans, måste diskute-

Det avgörande är emellertid att inse att det behövs ras. en ny, transnationell ekonomisk myndighet med förmåga att fatta beslut

KAN GLOBALISERINGEN REGLERAS

ekonomiska krissituationer, dynamiken i internationella om om

kapitalmarknader och den övergripande balansen mellan priori-

teringar för offentliga investeringar och utgiftsmönster. En sådan

institution skulle ha uppgift att fylla ett vakuum, dvs. att

som samordna den ekonomiska politik förs global och regional nivå

som eller inte alls, åtminstone inte av offentliga myndigheter.

För det tredje: det är viktigt att utveckla åtgärder för reglering

de internationella finansmarknadernas flyktighet och deras av spe-

kulativa jakt kortsiktig vinning. Skatter omsättningen ut-

ländska valutamarknader, bibehållen kapitalkontroll poli-

som en

tisk Valmöjlighet och betydande ökning regleringen och

en av

i bankers och andra finansiella institutioners redotransparensen

visningar, är nödvändiga åtgärder de internationella kortfristiga

kapitalmarknaderna ska kunna bli mottagliga för demokratisk påverkan.

Sådana initiativ måste betraktas steg vägen mot ett nytt

som Bretton Woods-system, ett system skulle föra redovis-

som

ningsskyldighet och reglering i befintliga institutionella mekanisför samordning investeringar, produktion och handel. Om

mer av detta, för det fjärde, kopplades till åtgärder för att råda bot de allra svåraste fallen ekonomiskt lidande, radikal

av genom en

sänkning många utvecklingsländers skuldbördor och skapande

ekonomiska för utvecklingsändamål hos organisa-

av nya resurser tioner IMF och Världsbanken och, kanske George Soros

som som

föreslagit, skapa internationella kreditför-

genom att nya

säkringsfonder, skulle grunden lagd för bädda kapita-

vara att lismen i uppsättning demokratiska mekanismer och procedurer.

Ingen dessa åtgärder kan emellertid lägga grunden för

av ensam ändamålsenlig demokratisk reglering såvida de inte för det femte

är fast förenade med åtgärder för utvidga demokratiska for- - att

och utöver territorialgränserna. En sådan positiv

mer processer

politik för demokratisering skulle kunna börja i nyckelregioner skapa större och redovisningsskyldighet hos

genom att transparens ledande beslutsfattande I Europa skulle det innebära ökad

centra.

makt för Europaparlamentet minskning det demokra-

och en av tiska underskottet i alla EU:s institutioner. På andra håll i världen skulle det inbegripa omstrukturering FN:s säkerhetsråd, så

en av

DAVID HELD

att utvecklingsländer fick större inflytande över beslutsfattandet,

en fördjupning av redovisningsformerna inom ledande internatio-

nella och transnationella offentliga förstärkning möj-

organ, en av

ligheterna att upprätthålla regler för mänskliga rättigheter både

socioekonomiska och politiska och, i sinom tid, skapandet

av en

demokratisk andra kammare i FN. Sådana mål visar hur ny, man

kan lägga grunden till olika former redovisningsskyldighet

global nivå. De är, i korthet, nödvändiga inslag i vad jag tidigare

kallade kosmopolitisk demokrati. I framtiden måste med-

borgarna, som lever i överlappande ödesgemenskaper, bli aktiva

medborgare inte bara i sina samhällen utan också i de regioner

egna där de bor och i bredare, global ordning.

Slutsatser

Om globalisering syftar de förstärker

processer som en om-

vandling hur mänskliga angelägenheter organiseras så

av att mänsklig verksamhet binds och vidgas till omfatta

samman att interregionala och interkontinentala för förändring och

ramar utveckling, då måste många våra omhuldade politiska idéer

av mest

tidigare nationalstaterna i stöpas En - som satte centrum - om.

ingående belysning dessa frågor faller utanför för

mer av ramen denna korta uppsats, lever i värld kännetecknas

men om en som

alltfler former för global politik och styrning alltfler nivåer, av står de nationella demokratiska och rättsliga traditionerna inför

djupgående utmaning. Oavsett hur denna utmaning beskrivs

mer konkret, bygger den insikten det finns samband

om att ett mellan demokratins och kvalitet i givet samhälle å den

natur ett ena sidan, och och kvaliteten de demokratiska relationerna

naturen av mellan samhällen å den andra, och rättsliga och

om att nya organisatoriska mekanismer måste skapas demokratin och de

om politiska samhällena själva skall blomstra.

Det vore fullständigt vilseledande att detta dra slutsatsen

av att politiken i lokala samhällen, eller i nationella demokratiska

samhällen, kommer eller borde ersättas krafter i den poli-

att av nya tiska globaliseringen. Antar det, har missförstått regio-

man man

KAN GLOBALISERINGENREGLERAS

nala och globala mycket komplexa, föränderliga och

processers ojämnt fördelade effekter det politiska livet. Vissa problem och

politiska kommer naturligtvis också fortsättningsvis att

program falla helt kommuner och nationalstaters andra

ansvar, men kommer Visa sig angelägna för särskilda regioner och åter

att vara

andra miljöfrågor, global säkerhet, världshälsofrågor

- som t.ex. och ekonomisk reglering kommer kräva institutionella

- att nya

för kunna lösas. Tester för extensitet, intensitet arrangemang att och komparativ effektivitet kan användas för sålla och fördela

att politiska frågor till olika styrnivåer Held, 1995:236-7, men

hur sådana frågor sållas, är dagordningen för politisk teori

oavsett

rörande regionala och globala förändringar klart uppställd.

Det demokratiska politiska tänkandets historia och tillämpning har kännetecknats två övergångar. Den första ledde till

av stora att större medverkan och redovisningsskyldighet infördes för städer under antiken och, ånyo, i renässansens Italien. Den andra medförde förankring demokratin områden och tids-

av över stora

perioder, införandet representativ demokrati. Från tidig

genom av modern tid till slutet 1800-talet, kunde geografi i princip utan

problem förenas med platser hade politisk makt och myndig-

som het. I dag står tröskeln till tredje övergång jfr Dahl,

en stor 1989. Antingen kan demokratin förankras i städer, nationalstater och bredare, regionala och globala fora, eller komma betraktas

att

nationellt styrelseskick blev alltmer otidsenligt för som ett som det tjugoförsta århundradet. Valet är, är, fortfarande vårt.

som tur

Författarpresentation

David Held föddes 1951 i Storbritannien där han tillbringat större delen sin barndom. Han utbildade sig också i Frankrike,

av Tyskland och Förenta staterna.

Han har varit gästforskare i USA, Australien, Canada och Spanien bland andra platser. De senaste fem åren har han regelbundet hållit föreläsningar i många länder kring frågor demo-

om krati, internationell rätt och globalisering.

DAVID HELD

David Helds huvudsakliga forskningsintresse inkluderar demo-

kratiteoretiska och empiriska analyser transnationell och internationell nivå samt studier inom globalisering och global demokra-

tisk påverkan och styrning.

Bland hans böcker kan nämnas: Demokratimodeller: från klassisk demokrati till demokratisk

autonomi. och utvidgada upplaga. Göteborg: Daidalos

2., rev.

1997. Political theory ana the modern state. Polity Press and Stanford

University Press, 1987. Democracy and the Global Order: From the Modern

State to

Cosmopolitan Governance, Polity Press and Stanford University

Press, 1995. Models Democracy, fully revised, second edition, Polity Press

and Stanford University Press, 1996. Politics the Millennium: Essays Democracy and International

at on

Affairs, Polity Press, forthcoming 1999. Global Transformations: Politics, Economics and Culture, co-auther,

Polity Press and Stanford University Press, forthcoming 1999.

Redigerad bok:

Re-imagining Political Community, with D. Archibugi and M.

Köhler, Polity Press and Blackwell Publishers, 1998. References

KAN GLOBALISERINGENREGLERAS

Referenser

Abu-Lughod, 1989, European Hegemony. Oxford:

Before

Oxford University Press. I Archibugi, D., Held, D., and Köhler, M. eds 1989, Re-

imagining Political Community: Studies in Cosmopolitan

Democracy. Cambridge: Polity Press.

Dahl, R. A. 1989, Democracy and Its Critics. New Haven, CT:

Yale University Press.

Fernández-Armesto, F. 1995, Millennium. London: Bantam. Ferro, M. 1997, ColonizationrA Global History. London:

Routledge.

Goldblatt, D., Held, D., McGrew, A. G. and Perraton, 1997,

Economic globalization and the nation-state: shifting balances

of Soundings, 61-77. i

power. Gray, 1998, False Dawn. London: Granta. Held, D. 1995, Democracy and tbe Global Order: From tbe

Modern State to Cosmopolitan Governance. Cambridge: Polity

Press. Held, D. 1996, Models Democracy. Second Edition.

Cambridge: Polity Press.

Held, D. and McGrew, A. G. 1998, The end of the old order

Review International Studies, Special Issue: 219-242. Held, D. and McGrew, A. G., Goldblatt, D. and Perraton,

1999, Global Transformations: Politics, Economics and

Culture. Cambridge: Polity Press.

Hirst, P. and Thompson, G. 1996, Globalization in Question.

Cambridge: Polity Press.

Keohane, R. 1995, Hobbess dilemma and institutional change in

world politics: sovereignty international society. In Holm,

H. H. and Sorensen, G. eds., Wløose World Order Boulder

Col.: Westview Press.

DAVID HELD

Linklater, A. 1998, The Transformation ofPolitical Community.

Cambridge: Polity Press.

Mann, M. 1986, The Soarces ofSocial Power, v01. Cambridge:

Cambridge University Press.

Mann, M. 1997, Has globalization ended the rise and rise of the

nation-state Review International Political Economy, 4,3: 472-96.

Ohmae, K. 1990, The Borderless World. London: Collins. Perraton, Goldblatt, D., Held, D. and McGreW, A. 1997, The

globalization of economic activity. New Political Economy,

22: 257-277. Sassen, 1998, Globalization ana its Discontents. New York:

The New Press. Watson, A. 1992, The Evolution International Society. London:

Routledge.

Kan internationella

organisationer vara

demokratiska

En skeptikers synvinkel1

Robert A. Dahl

Kan internationella organisationer, institutioner och

processer vara demokratiska Jag hävdar de inte kan det. Alla argument i den

att riktningen väcker frågan Vad är demokrati" eller, "Vad

snarare

jag med demokrati Om jag kan tala vad demokrati är, menar om kan jag rimligen också säga vad demokrati inte är eller, med andra ord, vad inte är demokrati Kort sagt: internationell

som en organisation är inte och kan troligen aldrig bli demokratisk.

Demokrati

Att säga vad är demokrati och inte, är långt svårare än skulle

som vilja det Detta har många orsaker; här skall jag tre.

att vore. ta upp

l Jag vill tacka Martin Gilens för data opinionen i USA och Bernt

om Hagtvet och Rune Premfors skickat mig publicerade och opublice-

som rade artiklar folkomröstningarna EU-medlemskap i de nordiska

om om länderna och Österrike. 2För frågan, Philippe C. Schmitter och Terry Lynn

en annan syn se Karl, What Democracy Is... And Not, journal Democracy No. 3 spring 1991.

KAN INTERNATIONELLA ORGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA

För det första har begreppet demokrati, alla använts

som vet,

och används fortfarande urskillningslöst Även ordet - - om oftast används för att beteckna form är det inte be-

en av styre, gränsat till det. Dessutom, är begreppet i sig mycket oklart.

styre Det är inte bara har styrelser, det har också företag,

stater som

fackföreningar, universitet, kyrkor, frivilliga organisationer och andra mänskliga organisationer i ändlös rad, från familjer och

en stammar till internationella organisationer, ekonomiska, militära, juridiska, kriminella organisationer, Också när ordet demo-

osv.

krati tillämpas regeringar och begränsas till regeringar,

staters har begreppet flera komplexa dimensioner Begreppet används

alltså i dagligt tal med oerhört många olika innebörder, faktiskt så många att det också använts för att beteckna diktatur

För förklara varför internationella institutioner och

att pro-

kommer att odemokratiska, ska jag här enbart behandla cesser vara två demokratins otaliga aspekter. Dessa är demokrati

av som ett

för folklig kontroll över regeringspolitik och beslut och system

demokrati ett system grundläggande rättigheter.

som av

3I förbisedd utomordentlig analys innebörden i begreppet

en men av demokrati, gerjens Christophersen dussintals olika tillämpningar,

oss flera från berömda författare, och många är inbördes oförenliga. Jens A. Christophersen, The Meaning ofDemocmty Oslo: Universitetsforlaget, 1966. 4I mitt eget arbete tycks det mig minimalt sammanhängande

som om en och ändamålsenlig bedömning kräver beskrivningar ideala kriterier,

av deras moraliska rättfärdigande, olika former existerande politiska

av institutioner som kallar demokratiska dvs. eller mindre demo-

mer kratiska jämfört med idealet, främst demokratisk polyarki, och några omständigheter eller missgynnar reella demokratiska politiska

som gynnar systems framväxt och stabilitet. 5"Det tydligaste exemplet", enligt Christophersen, "är Babeufs påstående att begreppen demokrati och Robespierrism identiska och det

var att senare betecknade revolutionär diktatur, eller ett strikt och skonings-

en löst styre i revolutionärt nödläge, där det gällde krossa allt stod

ett att som i vägen för revolutionens seger. Ibid., 304. Lenin och hans anhängare

s. satte också likhetstecken mellan proletariatets diktatur och demokrati, eller proletär demokrati.

ROBERT A. DAHL

När betraktar demokratin den första och troligen

ur van-

ligaste synvinkeln, tillskriver begreppet innebörden styre

genom folket, eller demos, med ett styre är lyhört

snarare genom som för folkets önskemål och ansvarigt inför det; suverän myndig-

het fattar beslut i viktiga politiska frågor antingen direkt i

som

folkförsamlingar eller indirekt

genom sina representanter som lottats fram eller, i moderna demokratier, röstats fram.

När betraktar demokratin den andra synvinkeln, tolkar

begreppet något stor mängd rättigheter minst

som som ger en av två olika slag. består rättigheter, friheter och möjlig-

Det ena av heter är avgörande för folklig kontroll och de demokratiska

som institutionernas funktion, exempelvis yttrande- och mötesfri-

som het. Det andra utgörs brett rättigheter, friheter

av ett panorama av och möjligheter även inte kan säga de är absolut

som, om man att nödvändiga för demokratiska institutioner skall fungera, tende-

att

utvecklas hos ett folk styr sig självt demokratiskt. Det rar att som

handlar då rättigheter t.eX. rätt till privatliv, egendom,

om som minimilön, frihet från diskriminering i arbetslivet och liknande.

Man kan värdesätta demokratin båda dessa synpunkter eller,

ur troligare, från båda, och givetvis också många andra skäl. Oav-

vilket, kommer jag här främst det första perspeksett att ta upp tivet, dvs. demokratin för folklig kontroll över

som system en regerings politik och beslut° och jag ska lägga fram flera skäl till varför jag vilken slags styrform dominerar i

menar att oavsett som internationella organisationer så kommer de inte kunna betrak-

att

demokratiska i meningen underkastade folklig kontroll. tas som Det berömda "demokratiunderskottet har diskuterats så

som mycket kommer knappast att bli mindre i EU och andra håll kommer underskottet att bli långt större.

nog

Det andra problemet när vad är demokrati och

man anger som inte, är avgöra hur och skall sätta gränsen. Det är inte

att var man särskilt meningsfullt att behandla demokrati skulle

som om kunna skarp, tydlig skiljelinje mellan demokrati och icke-

ange en

6 Även ingående analys skulle vinna skarpare distinktioner,

om en mer kommer jag att använda begreppen politik, beslut och policybeslut som

synonymer.

KAN INTERNATIONELLA ORGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA

demokrati. Ponera att hade två skalor för demokrati, ungefär

har för mäta Den skulle från som att temperatur. ena starta ett teoretiskt system är perfekt, eller idealmodellen för demokra-

som

och sluta teoretiskt är fullständigt odemokra-

ett system som tiskt. Den andra skulle från faktiska eller i dag befintliga

system,

som i tillräckligt hög grad uppfyller de ideala demokratiska

kriterierna för kunna kallas demokratier, till de

att mest extrema icke-demokratiska kunnat observera i mänsklig

system som erfarenhet. Som jämförelse kan tänka sig för

man en termometer

mätning lufttemperatur och går från absoluta

av en annan som

nollpunkten till kokpunkt. Om skulle lägga dessa två

vattnets "demokratitermometrar bredvid varandra, skulle i

system toppen

termometern mäter faktisk demokrati med största säkerhet av som ligga under det högsta värdet för idealdemokrati.

termometern På sätt skulle det tvivel i botten. Var skalan

samma utan se ut kan rimligen sätta gränsen skiljer demokratiska politiska

som system från icke-demokratiska Tyvärr är det inte lika lätt

att fastställa gränsen mellan demokrati och icke-demokrati, det

som är att ange vattnets fryspunkt. Icke desto mindre, och även

gränsvärdet är ganska otydligt, vill jag påstå internationella

att system kommer att hamna under alla rimliga gränsvärden för demokrati.

En tredje svårighet när det gäller att definiera demokrati

uppstår därför praktiskt alla demokratiska kanske

att taget system, med undantag för några mycket små kommittéer, behöver, till

och med kräver delegering makt och myndighet. Medborgarna

av delegerar vissa beslut till andra. Storlek och komplexitet gör

delegering absolut nödvändig. Trots alla sina ansträngningar

att bibehålla stormötets auktoritet till och med

var atenarna tvungna att ta till delegering. I moderna, representativa demokratier, eller vad jag ibland kallar polyarkier, förekommer delegering

i en

oerhörd utsträckning. I teorin löper delegeringen från folket till

dess valda och vidare till administratörer

representanter toppnivå för sedan vandra den omfattande byråkratiska

att ner genom hierarkin. Frågan i vilken utsträckning folket faktiskt kon-

om trollerar viktiga beslut har naturligtvis mycket omstridd

varit en

empirisk, för att inte säga avgörande ideologisk fråga. Jag

en tror

ROBERT A. DAHL

ändå kan överens i praktiken kan delegeringen

vara om, att vara så långtgående den driver det politiska systemet över det

att demokratiska gränsvärden

Jag detta sannolikt är vad sker i internationella

tror att som organisationer och institutioner, inklusive Europeiska unionen

EU.

Problemet

En demokrat kanske skulle mitt antagande kan visas

säga att om

riktigt, så kan inte med samvete stödja demokratiska vara gott länders delegering makt och myndighet till internationella

av organisationer och institutioner. Men det svaret duger inte. Både i demokratisk teori och praktik lurar här grundläggande dilem-

ett

till hälften dolt och vanligen precis utom synhåll. Om allt ma,

hålls eller mindre oförändrat, mindre demokraannat mer ger en

tisk enhet den vanliga medborgaren större möjligheter till med-

verkan i ledningen än vad större enhet gör. Men mindre en-

en heten är, desto troligare är det den inte har förmåga effek-

att att

tivt sig flera frågor betydelse för medborgarna. För att

ta an av hantera sådana bredare frågor, måste den demokratiska enheten

utvidgas, då minskas medborgarens möjligheter till reell med-

men Verkan. För uttrycka det friare, kan säga även din

att man att om styrelse får större kontroll över problemet, minskar din för-

egen måga att kontrollera styrelsen.

I extremfallet, exempelvis demokratisk enhet 20

en om perso-

skulle kunna varje medlem obegränsade möjligheter till ner, man ge medverkan i beslutsfattandet och det skulle bara behövas be-

gränsad någon delegering. Flertalet de problem är

om ens av som

angelägna för medlemmarna skulle sådan styrform mest en emellertid inte kunna hantera effektivt. I den andra extremen,

7Guillermo ODonnel skiljer mellan demokratiskzf där ämbets-

system männen ställs till väljarna allmänna val å sidan, och

ansvar av genom ena "delegerade där ämbetsmännen är ansvariga inför varandra.

system Delegative DemocracyÅjoz/trnal ofDemocmcy no. 1 January 1994:

56-69.

KAN INTERNATIONELLA ORGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA

skulle världsregering kunna skapas för hantera problem

en att av universell omfattning, fattigdom, svält, hälsovård, utbildning

som och miljö. Men den skulle innebära den vanlige medborgarens

att möjligheter att effektivt delta i världsregeringens beslutsfattande skulle bli näst intill obefintliga. Att i sådant fall tala

ett om att delegera myndighet skulle bara slå blå dunster i ögonen

vara att

folk, till nytta enbart för de styrande

Optimister och skeptiker

Under delen 1900-talet har detta dilemma återuppstått

senare av

grund den ökande användningen internationella organisatio-

av av

institutioner och för hantering frågor ligger

ner, processer av som bortom enskilda länders regeringars förmåga. Därmed uppstår alltså frågan: i vilken utsträckning kan de idéer och metoder,

som ligger till grund för demokratiskt överföras internatio-

styre, nella organisationer, institutioner och processer De

som tror att demokratin kan utvidgas till den internationella sfären

ger ett optimistiskt svar. Internationella institutioner inte bara bör, utan kan faktiskt demokratiseras Den ståndpunkten intas

motsatta av skeptiker Phillipe Schmitter, hävdar inte inom

som som att ens den framväxande europolitiken definitivt är det

som mest lovande internationella området för demokratisering är det troligt

det kommer utvecklas demokratiskt politiskt att att ett system

8För min tidigare forskning kring detta dilemma, "The City the

se Future of Democracy iAmerican Political Science Review 61, 5

nr December 1967; 953-970. Robert A. Dahl och Edward R. Tufte, Size and Democracy Stanford: Stanford University Press, 1973 13ff. Democracy and Its Critics New HavenzYale University Press, 1989: 317 och passim. "A Democratic Dilemma: System Effectiveness Citizen

versus Participation i Political Science Qnarterly 109 Spring 1994: 23-34. 9 Daniele Archibugi och David Held eds., Cosmopolitan Democracy, An Agendafora New World Order Cambridge: Polity Press, 1995 och David Held Democracy ana the Global Order, From the Modern

State to Cosmopolitan Governance Stanford: Stanford Univeristy Press, 1995.

ROBERT A. DAHL

också kan erkännas sådant. Av skäl jag här komsom som som

delar jag Schmitters skepsis, även jag går mer att presentera om en delvis väg för nå likartade slutsatser.

annan att

Min skepsis gäller inte bara EU, i än högre grad internatio-

utan nella organisationer i allmänhet. Jag inte att bör förneka

menar fördelarna med internationella organisationer och institutioner. Fördelarna kan ibland också inbegripa stöd för utveckling

av demokrati i odemokratiska länder. Jag tror emellertid att öppet måste erkänna internationellt beslutsfattande inte kommer att

att

demokratiskt. Svaret frågan huruvida kostnaderna, mätt vara om i förlust demokratiska värden, uppvägs vinster mäts med

av av som andra värderingar, och kanske även vinster i fråga

av om demokratisering odemokratiska länder, beror naturligtvis bl.a.

hur värderar demokrati. Övergripande bedömningar blir

man rimligen antingen urvattnade eller högst kontroversiella. Den enda poäng jag vill framhålla här är emellertid att internationella policybeslut normalt inte kommer fattas i demokratiska former.

att

Mitt är rakt och enkelt. I demokratiska länder, där

argument demokratiska institutioner och metoder är väletablerade sedan lång tid tillbaka och där det, så vitt efter bästa förmåga kan bedöma, finns tämligen stark demokratisk, politisk kultur, är det välkänt

en att medborgarna har svårt att utöva effektiv kontroll över många

avgörande utrikespolitiska beslut. Vilka skäl har då för

att tro, att medborgare i olika länder ingår i internationella system

som någonsin ska kunna grad inflytande och kontroll över

samma av besluten där, de i dag har i sina länder

som egna

mPhilippe C. Schmitter, It really Possible to Democratize the Euro-Polity januari 1996, opubl.

undvika överbelastning definitioner utesluter jag diskurs

För att en av en

vad jag med ett "demokratiskt land". Olika forskare som anom menar vänder liknande inte identiska kriterier tenderar att enas om samma

men lista över länder. Jag använder här begreppet helt enkelt med hänvisning till de 20 länder där de politiska, polyarkiska institutionerna, jag

ca som beskrivit dem annat håll, funnits sedan 1950 eller längre och andra länder där de befinner sig ungefär nivå i dessa "gamla

nu samma som demokratier.

KAN INTERNATIONELLA ORGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA

Utrikespolitik och folklig kontroll:

standardversionen

Forskare och andra kommentatorer har länge utövandet

sett att av folklig kontroll över utrikespolitiska beslut innebär oerhörda

problem. Ta USA exempel. I standardversionen 12ligger utrikes-

som

politiken bortom de vanliga medborgarnas liv, erfarenheter och kunskaper. Även små, uppmärksamma kan finnas,

om grupper inför vilka elitens diskussioner och kontroverser utspelar sig"

finns det oerhört många medborgare saknar kunskaper

som om

utrikespolitik, i synnerhet talar djupare kunskaper.

om man om Konkret erfarenhet, personlig kännedom, sociala och yrkesmässiga kontakter, kunskap relevant historia, data och trender saknas

om helt eller är och ersätts, alls, förbiflimrande bilder

svaga om ens av från radio, TV och tidnin Dessutom innebär internationella frågors komplexa natur ofta att de hamnar utanför många medborgares, eller de flestas, omedelbara fattningsförmåga. Slut-

satsen är att avgörande utrikespolitiska beslut vanligen fattas

12Den klassiska och fortfarande relevanta studien detta har gjorts

av av Gabriel Almond i The American Peopleana Foreign Policy New York: Harcourt Brace, 1950. 13 undersökningarI i USA från 1930-1994, ställdes 553 frågor rörande

utrikespolitik. Av dessa besvarades 14% korrekt fjärdedelar

av minst tre av de utfrågade... Ytterligare 28 % frågorna besvarades korrekt mellan

av av hälften och tre fjärdedelar de tillfrågade. .Mer än hälften frågorna

av av

. besvarades mindre än hälften de tillfrågade. Enbart fjärdedel till

av av en hälften de utfrågade kände till de områden frågorna gällde. På 1940-

av talet, fanns bland frågorna sådana gällde Sveriges och Jugoslaviens

som styrelseskick... och att USA skickade militär hjälp till Grekland. Nästan

fjärdedel frågorna, slutligen, kunde besvaras färre än 25% de en av av av tillfrågade. Bland förhållanden föga kända ingick kunskap

som var om att USA 1940-talet delade med sig information atombomben till

av om England och Kanada, hur många soldater dödats i Vietnam 1960-

som talet, hur stor andel den federala budgeten går till internationellt

av som bistånd 1970-talet.." Michael X. Delli Carpini and Scott Keeter, What Americans Know About Politics and Why Matters New Haven: Yale University Press, 1996:82-86.

ROBERT A. DAHL

politiska eliter utan större påverkan från, eller ansvarsskyldighet

gentemot, majoriteten av medborgarna.

USAzs beslut i slutet 1993 att anta NAFTA-avtalet stäm-

mycket väl med mönstret. En vecka innan omröstningen mer om

NAFTA skulle ske i representanthuset, 79% de tillfrågade i

var av

CBS/New York Times-undersökning osäkra, eller visste inte, en

deras kongressledamot för eller emot NAFTA. om var

Vissa amerikaner hade starka känslor i fråga NAFTA. Men den

majoriteten sig förstod eller brydde sig tillräckligt stora vare om avtalet för bli väl insatta i det. Som följd det, neutrali-

att en av serades den allmänna opinionen effektivt och fick föga inflytande över det slutliga beslutet.

Amerikanarna inte unika." Är det realistiskt vänta sig

är t.ex. att

medborgare i europeiska länder ska bilda sig välgrundade

att uppfattningar den Europeiska monetära unionen och dess önsk-

om värdhet I ledare i The Economist noterades nyligen att

14Jag kommer använda begrepp politiska eliter, policyeliter och

att som politiska ledare och aktiva trots att de saknar precision. Almond urskiljer fyra eliter inom utrikespolitiken: politiska eliter, administrativa

typer av och byråkratiska eliter, intresseeliter och kommunikationseliter 139 ff. Den bredare politisk klass" i utsträckning används i

termen som stor Italien Classepolitica, och skulle användbar, används alltför

som vara sällan i engelska språket för till hjälp här.

att vara 5 NAFTA North American Free Trade Agreement; frihandelsavtal mellan Kanada, USA och Mexiko. Övers. anm. ll Neil Newhouse and Christine L. Mathews, NAFTA Revisited: Most Americans Just Werent Deeply Engaged, The Public Perspective, A Roper Center Review ofPublic Opinion and Polling January/February 1994: 31- 32. Guy Molyneux, "NAFTA Revisited: Unified Opinion Leaders Best

a Reluctant Public", Ibid.: 28-30. 17Det är svårt avgöra amerikanarna är mindre informerade i ut-

att om rikespolitiska frågor än medborgare i vissa europeiska länder, eftersom skillnaderna i medborgarnas kunskap i olika länder tycks såberoende

vara

vilka frågor det gäller. Se tabell 2.8 och tabell 2.9 i Delli Carpini och av Keeter, s. 90-91.

KAN INTERNATIONELLA ORGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA

den offentliga debatten EMU har varit sorgligt liten över

hela Europa. I stället för att diskutera med argument, har för- och

motståndarklanerna helt resolut ignorerat varandra.

Ett denna standardredovisning skulle kunna Än se°n

svar vara då" Om den genomsnittlige medborgaren inte är intresserad

utrikespolitiska frågor och inte kompetent att bilda sig under-

byggda uppfattningar, är det väl lika bra överlämna frågorna till

att politiska ledare och aktiva Det finns emellertid minst två svårigheter med det svaret.

Vi kan det ett axiom att praktiskt alla beslut

se som taget som alla regeringar fattar, också demokratiska regeringar, är till nackdel för vissa Om de leder till fördelar de också nackdelar.

personer. ger Om resultatet utbytet mellan för- och nackdelar desamma

av vore för alla, skulle bedömningar i samband med kollektiva beslut

vara

eller mindre identiska med dem ligger till grund för indimer som viduella beslut. Men utbytet är inte detsamma för alla. Normalt fördelar sig vinster och förluster ojämnt bland dem påverkas

som

ett beslut. Därmed ställs inför de eviga frågorna: Vilket är det av bästa beslutet Vem är bäst lämpad att avgöra det Hur

En del det eviga svaret är att de rätta kriterierna för

av regeringsbeslut är det allmänna bästa, allmänhetens intresse, det

bästa och andra liknande, kanske inte i strikt gemensamma men

mening likvärdiga formuleringar. Som vet är det emellertid

oerhört svårt att definiera det allmänna bästa och hur det ska uppnås.

Föreslagna lösningar problemet med det allmänna

bästa ser ut att kunna fördelas mellan två kategorier: Den utgår

grovt ena från innehåll substansen, den andra från proceduren. Substantiella lösningar erbjuder kriterier lycka, välfärd, välstånd,

som t.ex. nytta eller liknande, ett meter- eller viktmått kan

som summeras eller läggas för berörda och fördelnings-

samman personer, en princip för att avgöra vad utgör rättvis eller motiverad för-

som en

delning det goda mellan individerna. Procedurlösningar erbjuder

med hjälp det är möjligt att fatta och Validera been process vars

18The Wrong Design", The Economist, December 14, 1996, 17.

ROBERT A. DAHL

slut, t.ex. majoritetsstyre eller fullständig demokratisk

en process, förmyndarskap eller domstolsbeslut Vid närmare gransk-

osv. en ning finner emellertid det inte går tala antingen

man att att om

substanslösningar eller procedurlösningar. De förutsätter nämligen varandra. Substantiella lösningar förverkligar inte sig själva, de

kräver procedurer för det innehållsmässigt bästa resultatet skall

att läggas fast, och eftersom procedurer, demokratiska sådana inräknade, är medel för nå mål och inte mål i sig själva, är deras be-

att

rättigande beroende procedurbaserade värderingar.

av mer än rent

I praktiken ifrågasätts alla substantiella lösningar, till och med i

mycket hög grad. Ingen lösning blir allmänt accepterad, kanske

med undantag för formellt, Paretos optimalitet, eller

rent som t.ex. det bästa möjliga för det största antalet. I frånvaron fullständig

av enighet substantiella kriterier tenderar många människor i

om demokratiska länder betrakta procedurlösningar tillräck-

att som liga, åtminstone för det Det vill säga inte kan

mesta. att om komma överens, får majoriteten inte direkt så

avgöra, om genom våra representanter. För godtagbart krävs majoritets-

att vara att beslutet inte bara fattas föreskrivet också faller inom

sätt utan några allmänt accepterade gränser för rättigheter, friheter, minimistandard för rättvisa etc.

Som praktiskt problem, skulle svårigheten fastställa det all-

att männa bästa lättare att lösa i politisk enhet innehåller

vara en som

ytterst homogen befolkning. Vid fullständig homogenitet

en skulle skillnaderna ifråga effekten kollektiva beslut för-

om av

svinna. Absolut homogenitet nås naturligtvis sällan, någonsin,

i så liten enhet familjen. Under alla förhållanden, går ens en som en politisk enhets Växande storlek vanligen hand i hand med ökan-

en de mångfald intressen, mål och värderingar bland människorna i

19Diskussionsprocessen i demokratiskt beslutsfattande, uppmärk-

som sammats alltmer av demokratiteoretiker, kan avgörande

ses som en procedur, nödvändig för demokratiska beslut ska kunna rättfärdigas

att innehållsmässigt. Se Amy Gutmann och Dennis Thompson, Democracy and Disagreement Cambridge: Harvard University Press, 1996, och James Fishkin, Democracy and Deliberation New Haven: Yale University Press, 1991.

KAN INTERNATIONELLA ORGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA

enheten. När demokratisk enhet utvidgas till omfatta

en att nya landområden och folk, är det därför troligt folket demos blir

att

heterogent. Mångfalden tenderar till öka antalet mer i sin tur att möjliga politiska intressen och klyftor baserade skillnader i

ekonomisk ställning, språk, religion, region, etnisk identitet eller

rasidentitet, kultur, nationell tillhörighet, historiska minnen,

organisationssympatier osv.

I takt med att antalet individer och mångfalden intressen

av ökar, blir begreppet det allmänna bästa, eller allmänintresset, allt

problematiskt. De kognitiva och emotionella hinder jag nämnmer de tidigare gör det svårare för medborgarna uppfatta och förstå

att andra medborgares förhållanden, villkor, behov, önskemål, mål och syften, när dessa andra är avlägsna från dem själva i avgörande aspekter. Även de bildar sig uppfattning i frågorna, är deras

om en motivering till förmån för de avlägsna andra eller

att agera svag obefintlig, ett sådant agerande skulle ske bekostnad

om egen eller medföra nackdelar. Altruism är ovanlig utanför gränserna för individernas privata intressen och hos många människor är

egna oegennyttan ett alltför bräckligt tillstånd för ska kunna

att man

räkna med den. Sammanfattningsvis är enighet omöjlig att uppnå i

större människor med olika och motstridiga mål, för-

grupper av

hoppningar, intressen och syften. Man kan vänta sig oenighet

vilken är den bästa politiken och medborgarmoralen är

som en alltför klen företeelse för att kunna väga tyngre än enskilda in-

tressen eller gruppintressen.

Om det gick rationellt visa det allmänna bästa när det

att

gäller utrikespolitiska frågor; eliterna, i Platonsk anda

om sann besatt nödvändig rationalitet och tillräcklig moral för

att agera enligt sin kunskap det allmänna bästa, och vanliga medbor-

om om

inte hade några uppfattningar eller hade uppfattningar

gare som

2°Jag har vidareutvecklat denna fråga i Dilemmas of Pluralist Democracy: The Public Good of Which Public i Peter Koslowski ed, Individual Liberty amd Democratic Decision-making Tübingen: .C.B. Mohr, 1987: 201-14 och "Is Civic Virtue Relevant Ideal in Pluralist Democracy" i

a a Susan Dunn och Gary Jacobsohn eds., Diversity and Citizensbip Lanham, Md.: Rowman and Littlefield, 1995.

ROBERT A. DAHL

kunde bevisas strida deras bästa, så skulle kunna

mot eget man argumentera för modell innebär att beslutsfattandet i

en som utrikespolitiska frågor överlåts till politiska ledare och aktiva. Men när det gäller internationella frågor kan det allmänna bästa logiskt

ifrågasättas, i lika hög grad när det gäller inrikespolitiska

som

frågor, och har ingen anledning att att eliternas uppfatt-

tro

ningar i någon bevislig mening objektivt korrekta. Ändå innebär

är

tyngden elitens konsensus och svagheten i övriga medborgares

synpunkter, att en stor grupp medborgares, troligen en majoritets,

intressen och perspektiv blir otillräckligt företrädda vid besluten.

Uppfattningar skulle kunna stärkas bland vanliga medborgare,

som

dessa uppfattningar fördes fram effektivt i politiska disom mer kussioner och debatter, förblir outtalade. Vanliga medborgare får knappast möjlighet att diskutera alternativen, även eliten gör

om det. Om medborgarna hade fått bättre förståelse för sina intressen och deras synpunkter utvecklats, uttryckts och mobiliserats i

om högre utsträckning, hade kanske besluten blivit andra.

Dessa förhållanden föreligger troligen oftare i utrikespolitiska

frågor än i inrikespolitiska. Ibland föredrar eliterna flera

ett av huvudalternativ; många medborgare är förvirrade, har

vaga uppfattningar eller inga alls, och de har någon kan föredra

som ett annat alternativ, politiska ledare och aktiva motsätter sig. Den

som allmänna debatten blir därför ensidig och ofullständig och i slutänden är det de politiska ledarnas och aktivisternas intressen

som väger tyngst.

Att tillfredsställande redogörelse för de empiriska bevis

ge en

styrker detta antagande skulle mycket omfattande

som vara ett

åtagande, i synnerhet ville försöka jämföra erfarenheter

om man från olika demokratiska länder. Det bästa jag kan erbjuda är flera,

smula spridda bevis. en

Som jag redan nämnt, tycks USA:s beslut NAFTA falla väl - om

in i mönstret.

KAN INTERNATIONELLAORGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA

Under perioden 1973-1991, stödet för Europa - var ett enat av-

sevärt större bland opinionsledare än bland icke-ledare i tolv

europeiska länder."

På grundval belägg för förändringar stödet över tid, drar

av av en författare följande slutsats:

för internationell styrning EG kan inte påräkna

ett system som

stöd det inte finns politiska ledare och aktiva, politiska partier

och uppmärksam allmänhet sig för det. Detta, i

en som engagerar

sin gör emellertid inte den europeiska integrationsprocessen

tur,

oberoende bred opinion. Tvärtom: eftersom det krävs stöd

av en och legitimitet måste eliter och politiska aktörer arbeta för att säkerställa detta."

Den reviderade standardversionen: tillfällig

aktivering

I standardversionen tenderar eliternas uppfattningar att dominera, i synnerhet när de är någorlunda överens. Men anta att den politik de är överens uppfattas skadlig för, eller ett hot mot

om som en stor mängd medborgares intressen, mål och välfärd. Vi behöver bara erinra Vietnamkriget, där USA:s politik från börjat utfor-

oss mades uteslutande "the best and the brightest, eliternas elit,

av tills dess slöseriet med människoliv och krigets meningslöshet

att blev så tydligt det skapade kraftigt motstånd hos allmän-

att ett heten och växande klyfta bland politiska ledare och aktiva. Vid

en sådana tillfällen är politiska ledare och aktiva djupt splittrade, de

vanliga medborgarna aktiva, tydlig ställning till

stora grupper tar

21Bernhard Wessels, "Support for Integration: Elite Mass Driven" i

or Oskar Niedermayer and Richard Sinnott, eds, Public Opinion and International Governance Oxford: Oxford University Press, 1995:137- 162. Tabellerna 7.2 och 7.3, 143-4.

s. 22Ibid., 162.

ROBERT A. DAHL

utrikespolitiken och den allmänna opinionen får utomordentligt inflytande över avgörande utrikespolitiska beslut.

stort

Det är missvisande att, exempelvis, säga att amerikanerna aldrig

sig i utrikespolitiska frågor. I svaren Gallups

engagerar standardfråga Vilket du det största problem landet står

anser vara

inför i dag placerade amerikanerna utrikespolitiken högst i ca en tredjedel de 150 opinionsundersökningar gjorts från 1935

av som till 1985. Minst gång artonde år under den femtioårsperio-

en vart

den, angav man utrikespolitiken som viktigast. Utrikespolitikens betydelse ökade naturligtvis kraftigt under krigen: andra världskriget, Koreakriget, Vietnam. Sammanfattningsvis var svaren

naturliga under de aktuella omständigheterna Medan stödet för krigsinsatsen under andra världskriget brett, både bland eliterna

var och allmänheten, sackade elitens uppfattning efter allmänhetens under krigen i Korea och Vietnam, åtminstone inom vissa mycket

inflytelserika kretsar.

23John H. Aldrich, John L. Sullivan, och Eugene Bordiga, "Foreign Affairs and Issue Voting: Do Presidential Candidates Waltz Before A Blind AudienceKV/lmericøm Political Science Review 83, Nr. 1 March 1989: 124-141. 24Under 1939 började den amerikanska allmänhetens intresse flyttas

att från inrikespolitik till utrikespolitik och hamnade första plats efter Hitlers invasion Polen. Frågan ersattes vid slutet andra världskriget

av av

inrikespolitiska frågor, vilka i sin tur ersattes av oro över Kalla kriget i av slutet 1940-talet. Från den tidpunkten till tidigt 60-tal dominerade

av utrikespolitiska frågor allmänhetens intresse och placerades först i 48 56

av undersökningar, ofta över 50 °/o de tillfrågade...1963 bröts utrikes-

av av politikens dominans den framväxande medborgarrättsrörelsen... tills

av den Vietnamkriget, återtog förstaplatsen 1965. Mellan

nytt, genom 1960 och 1970, dominerade Vietnamkriget och andra internationella frågor allmänhetens intresse. Det enda undantaget inträffade i augusti 1967, då raskravaller förde fram frågan samhällskontroll... Med några

om undantag har ekonomin fullständigt dominerat allmänhetens intresse under de senaste 10 åren 1974-1984, ofta för mer än 60 °/ av de tillfrågade. Tom. W. Smith, The Polls: Americas Most Important Problems, Part National and International Public Opinion Quarterly 49: 19851264-274.

KAN INTERNATIONELLA ORGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA

I Europa har frågor i samband med lands förhållande till

ett EG/ EU medfört delar väljarkåren aktiverats politiskt.

att stora av Heta känslor har väckts och djupa klyftor uppstått inom befolk-

ningen i allmänhet, ibland i opposition de uppfattningar

mot som härskat bland politiska ledare och aktiva. Den politiska mobilise-

ringen och de skarpa motsättningarna blev särskilt tydliga under

folkomröstningen medlemskap i EG i Norge år 1972, i folk-

om omröstningen om ratificering Maastrichtavtalet i Frankrike år

av 1992 och i både Norge och Sverige under folkomröstningarna

medlemskap i EU år 1994. I dessa fyra folkomröstningar med-

var borgarna lika djupt oeniga vad skulle bäst för dem

om som vara

själva och landet, de kan i olika inrikespolitiska frågor. I

som vara den franska folkomröstningen Maastricht fördelade rösterna

om sig nästan jämnt 51% för och 49% för nej, efter klass- och yrkestillhörighet. Norrmännen sade med liten majoritet nej till

en EG 1972 och till EU år 1994. I den allmänna debatten stod förespråkare för de ekonomiska, säkerhetsmässiga och kulturella fördelarna med EU i opposition till motståndare betonade

som sådana värden demokrati, frånvaro brysselskt byråkratiskt

som av

krångel, miljöskydd, välfärdsstatens värderingar och politik, mot-

kultur och jämställdhet. Analyser hur rösterna fördelade sig

av visar stora skillnader inom befolkningen i Norge. Nej"-rösterna

25Valdeltagandet i EU-omröstningen i Österrike 82%, vilket högre

var var än i det allmänna valet 1994. I Finland deltog 74 °/o väljarna, ungefär lika

av många vid valet 1991. I Sverige deltog 83,3%, 3,5% färre än vid de

som ca närmast föregående allmänna valen. I Norge Valdeltagandet 89%, högre

var än vid alla tidigare allmänna val. Detlef Jahn and Ann-Sofie Storsved, "Legitimacy Through Referendum The Nearly Successful Domino- Strategy of the EU. Referendums in Austria, Finland, Sweden and Norway West European Politics 18, 4 October 1995: 18-37.

nr. u "Nej"-rösterna uppgick till 70% bland lantarbetare, 62% bland bönder och 60 % bland okvalificerade arbetare i städerna. Bland lägre tjänstemän och yrkesutbildade samt småföretagare fördelade sig rösterna i stort sett jämnt. Personer i storföretag, företagsledningar, akademiker, forskare, lärare och anställda inom hälso- och socialvård röstade med övervikt

stor för. Michel Brulé, France After Maastricht, The Public Perspective

1 November-December 1992: 28-30.

ROBERT A. DAHL

koncentrerades framför allt till de och västra delarna

norra av

landet, till fiske- och jordbrukssamhällen, kyrkobesökare, kvinnor

och anställda i basindustrier eller i offentlig sektor, särskilt inom socialtjänst och offentlig hälsovård. "a"-rösterna kom främst från städerna, särskilt området kring Oslo, och från röstande med akademisk utbildning eller höga inkomster. De röstande iden-

som

tifierade sig anhängare till Kristelig Folkeparti, Senterpartiet

som eller Socialistisk Venstre till övervägande del motståndare till

var

EU-medlemskap, medan både Arbeiderpartiets och Höjres väljare starka anhängare. Folkomröstningen i Sverige tycks ha delat

var de röstande i efter linjer. Det bör för övrigt

stort sett samma note-

svenska undersökningar visade majoriteten för EU-

ras, att att medlemskap ett år hade krympt till minoritet, även

senare en om beslutet då redan fattat.

var

Den reviderade standardversionen för den allmänna opinionens

inflytande utrikespolitiken skulle alltså kunna uttryckas ungefär följer: Även medborgarna i demokratiska länder vanligen

som om

är mindre intresserade utrikespolitik än inrikespolitiska

av av frågor, kan de under vissa omständigheter bli aktiva och spela

en viktig, eller till och med avgörande, roll för beslut iviktiga utrikes-

politiska frågor. En politisk fråga kan aktivera medborgarna

antas

den orsakar, eller hotar upphov till, så allvarlig skada om att ge

minoritets, eller till och med majoritetens intressen, mål en stor och välfärd, medborgarna börjar protestera, politiska aktivister

att träder fram för deras talan och politiska ledare själva är

som om

splittrande inbördes. Frågan börjar då bli ganska lik mycket

omstridd inrikespolitisk fråga. Om de hotande politiska kostna-

derna är tämligen uppenbara, konkreta och omedelbara, medan

27Cf. Per Arnt Pettersen, Anders Todal Jenssen, and Ola Listhaug, "The 1994 EU Referendum in Norway: Continuity and Change", Scandinavian Political Studies 19, Nr. 3 1996: 257-281. Tore Hansen, "The Regional Basis of Norwegian EU-Resistance" 1996. Tor Björklund, Change and Continuity: The No Majority the 1972 and 1994 Referendum Concerning Norwegian Membership the EU" ms. Även de olika

om faktorerna tenderar att Överlappa varandra, visar multipla regressionsanalyser de tagits med hade signifikanta oberoende effekter.

att som

KAN INTERNATIONELLA ORGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA

vinsterna är abstrakta, teoretiska och avlägsna, kan ledare som

stödjer politiken till sist förlora.

Även i denna reviderade standardversion sådana frågor är emellertid sällsynta. I Vietnam det förlusten soldaters liv var av väckte allmänheten till insikt kostnaderna, medan de som om utlovade vinsterna, som t.ex. att dominobrickorna i Syd- och Sydostasien hindrades från falla, avlägsna, ovissa och högst att var teoretiska för de flesta amerikaner. När det gäller frågan medlemom skap i EU ställs sätt löften långsiktiga och ganska samma om abstrakta vinster för vissa européer specifika och påtagmot mer liga förluster för andra.

Utrikespolitiska beslut dessa allt ovanliga. Inte

som är trots ens NAFTA aktiverade många väljare motståndarnas ansträngtrots ningar att skapa rädsla för avtalets effekter. Resultatet blev de att flesta amerikaner brydde sig föga det. Faktum beslutet om är att fattades politiska ledare och aktiva någon större påverkan av utan

från vanliga medborgare.

Internationella organisationer och

processer

Om folklig kontroll är utomordentligt svår till stånd i demoatt kratiska länder måste naturligtvis problemen ännu svårare vara att lösa i internationella institutioner. Om Norge hade gått med i EU, är det då tänkbart deras medborgare skulle kunna utöva liknanatt de inflytande och kontroll över besluten i Bryssel och Strasbourg de har över besluten deras riksdag och regering som som egen fattar Svenska medborgare kan ha större inflytande över nu policybeslut i EU än vad norrmännen har, kan någon påstå men att

de kan påverka EU-parlamentet i lika hög grad sin riks-

som egen dag Kan danskarna Att det rör sig små och relativt homoom länder förstärker bara Storlek och heterogenitet gena argumentet. spelar roll. Men fråga kan också ställas för större land samma ett Storbritannien. som För att uppnå folklig kontroll nivå i någon mening en som närmar sig den redan uppnåtts i demokratiska länder, skulle som

ROBERT A. DAHL

internationella organisationer bli lösa många problem

tvungna att ungefär lika bra regeringar i demokratiska länder gör. Politiska

som ledare skulle tvingas skapa politiska institutioner med-

som ger borgarna tillfällen till politisk medverkan, inflytande och kontroll i

ungefär utsträckning och med grad effektivitet

samma samma av

vad de redan har i demokratiska länder. För dra nytta som att av

dessa möjligheter, skulle medborgarna behöva bry sig ungefär lika

mycket, och lika mycket politiska beslut i internationella

veta om

organisationer de i dag regeringsbeslut i sina län-

som vet om egna der. medborgarna skulle kunna hålla sig informerade, måste

För att politiska eliter och mediaeliter ägna sig åt den allmänna debatten och diskussionen alternativ sätt skulle kunna väcka all-

av som mänhetens intresse och För att säkerställa allmän

engagemang. en debatt, skulle det nödvändigt skapa internationell mot-

vara att en svarighet till den nationella politiska konkurrensen mellan partier och kandidater till olika poster. Valda representanter eller deras motsvarigheter oavsett vilka de skulle vara, skulle tvungna

vara

kunna utöva ungefär lika kontroll över viktiga internatioatt stor

nella byråkratier riksdagar och regeringar i demokratiska

som länder i dag utövar över sina byråkratier.

egna

Frågan hur för hypotetiskt internationellt

om representanter ett folk demos skulle fördelas bland folken i olika länder utgör ett ytterligare problem. Med hänsyn till de stora skillnaderna i

folkmängd mellan olika länder, finns det inget representations-

system skulle kunna varje medborgares röst lika stor tyngd

som ge och samtidigt hindra de små länderna från att alltid bli nedröstade

de stora. Alla lösningar är godtagbara i mindre demokratier av som skulle alltså motverka politisk jämlikhet mellan medlemmarna i det större demos. Liksom i USA och i andra federala kan

system

acceptabla lösningar pusslas ihop; det är vad skett i EU. Men

som

vilken kompromiss sig kan den lätt bli oavsett man enar om, en

28Även Ramon Vargas-Machucas slutsats är något optimistisk än

om mer min, behandlar han några problemen i How To Be Larger and More

av Accountable. The Paradoxical Challenge of European Political Parties, en

vid för samhällsforskning vid Juan uppsats som presenterats centrum March Institute, Madrid, 15-17 december 1994.

KAN INTERNATIONELLA OHGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA

källa till inre motsättningar, i synnerhet det inte finns någon

om stark identitet.

gemensam

Det är ännu troligare att motsättningar uppstår eftersom,

som jag redan sagt, nästan alla beslut, precis i nationella demokra-

som tier, nödvändigtvis kommer att betraktas skadliga för vissa

som

intressen. Detsamma blir fallet i internationella organipersoners sationer. Särskilda regioner eller länder kan bära den

grupper, tyngsta bördan vissa beslut. En politisk kultur stöder de

av som specifika institutionerna kan till hjälp, eller kanske till och

vara med krav, motsättningarna ska kunna överlevas. Men det

ett om tar tid utveckla politisk kultur, kanske flera generationer.

att en Om politiska beslut ska brett stöd och kunna göras gällande

förlorarna, blir det troligen dessutom nödvändigt gentemot att också utveckla någon form identitet, motsvarande

av gemensam den finns i dagens demokratiska länder. Av hittills tillgängliga

som uppgifter att döma, har inte européerna i dag

ens en gemensam identitet. Hur kan då rimligen vänta sådan ska Växa

oss att en fram någon annanstans

Sammanfattningsvis: det är svårt för vanliga med-

om nog

borgare att utöva något större inflytande över utrikespolitiska be-

slut i de länderna, bör inte sluta till att hindren kommer

egna oss

mycket större i internationella organisationer Kommer att vara inte medborgarna i länder är anslutna till internationell

som en organisation att delegera reell kontroll till internationella politiska eliter, sätt medborgare i demokratiska länder dele-

samma som

gerar viktiga policybeslut till nationella politiska eliter Och

kommer inte omfattningen delegeringen till internationella

av organisationer att med stor marginal hamna andra sidan

om varje godtagbar demokratitröskel

29Europa ekonomisk, politisk och administrativ konstruktion fram-

som kallar uppenbarligen kritiska attityder, inte reell samhörighetskänsla

men en

det slag upplevs i nationsstater. Om EU i framtiden kan skapa ett av som nytt system för samhörighet, är det svårt att utifrån vad vet i dag föreställa sig hur det skulle se ut."..."För närvarande är den europeiska identiteten ett förtruppsfenomen." Sophie Duchesne and André-Paul Frognier, There European Identityä i Niedermayer and Sinnott: 193-2262223.

ROBERT A. DAHL

Slutsatser

Att säga att internationella organisationer inte är och troligen aldrig kommer att bli demokratiska är inte detsamma att säga

som att de inte är önskvärda. Det förefaller uppenbart att de är nödvändiga för många de mänskliga behov och mål demokratian-

av som

hängarna hävdar bäst kan tillgodoses demokratiska regeringar.

Internationella organisationer kan, jag nämnt inledningsvis,

som ibland bistå odemokratiskt land i den svåra Övergången från

ett ett ytterst odemokratiskt till ett demokratiskt styre. Dessutom

mer

kan internationella organisationer hjälpa till att utvidga mänskliga

rättigheter och rättssäkerhet, de andra viktiga aspekterna demokrati jag betonat tidigare. Även till priset viss förlust

som av av demokratisk kontroll, utgör dessa viktiga potentiella vinster.

Trots dessa möjliga fördelar jag ingen anledning klä

ser att internationella organisationer i demokratisk dräkt bara för

en att

dem ökad legitimitet.

deras styrelser inte kan rättfärdigas demokratiska,

Men om som hur kan då rättfärdiga dem I dagens värld finns det alterna-

man tiv till demokrati källa till legitimitet. Autonoma hierarkier är

som svåra motivera, även motiv finns. Företagens hierarkier

att om legitimeras ändamålsenliga för driften till största delen

som av privat ägda marknadsekonomier, i dag i nästan hela världen

som

föredra framför alla andra tänkbara alternativ. anses vara att Andra hierarkier i den privata eller ideella sektorn i demokratiska

länder inklusive universitet, forskningsinstitut, sjukhus, vissa religiösa organisationer m.fl. rättfärdigar de odemokratiska aspekterna i sina styrformer som nödvändiga grundval av att

3°Jag håller med att det i demokrati inte finns några möjliga alterna-

om en tiv till till största delen men inte helt marknadsorienterad ekonomi.

en Jag också existerande företagshierarkier inte är sig nödvändiga

tror att vare eller legitima, och argumenten till deras förmån tycks mig otillfredsställande. Sebl.a. min bok A Preface to Economic Democracy Berkeley: University of California, 1985. För närvarande är det utan tvivel bara

en ganska liten minoritet hyser den uppfattningen, eller idéer i linje med

som den. Skulle den komma att bredare stöd i framtiden, skulle naturligtvis ledningarna i de flesta existerande företag hamna i stora svårigheter.

KAN INTERNATIONELLA ORGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA

ledarna besitter mycket större kunskap och erfarenhet än de

som leds, och bästa sätt arbetar för dessas välfärd.

Så länge idén demokrati och utövandet folkstyre

som om av existerat, till och med ännu längre, har det också funnits ett alternativt synsätt hävdar styrelse bestående elit

som att en av en

väktare, besitter överlägsen kunskap och moral, är klart av som bättre demokrati. Även försvarar demokrati förkas-

än om som

det synsättet när det tillämpas och tar en stats styre, styrningen nation eller ett land, skulle det då inte möjligt att

av en vara

tillämpa för väktarskap styrning internationella

argumenten av

organisationer Om inte, och det, jag

om som menar, inte går att uppnå demokrati i sådana organisationer, vilka alternativ finns då kvar Eller kanske jag ska säga, vilket alternativ skulle det

vara rätta

Även jag inte något tydligt den frågan, skulle jag

om ser svar

Vilja antyda delar

av ett svar:

Vi bör akta för avträda demokratisk legitimitet till

oss att odemokratiska Under 1900-talet har redan många

system. sett försök att klä odemokratiska i demokratins mantel. Vi har

system sett autentisk demokrati, sann demokrati, proletariatets demokrati, "folkets" demokrati, aktieägarnas demokrati och många fler. Samtliga i realiteten odemokratiska former för

var byråkratiskt, hierarkiskt eller auktoritärt Om internationella

styre. organisationer inte är demokratiska, är då inte tala

tvungna att klartext dem

Men ledningarna i internationella organisationer inte är

om demokratier, vad är de då Jag föreslår att behandlar dem

som

byråkratiska förhandlingssystem. Precis härskarna i de flesta

som auktoritära ledningar i någon mån och något sätt inte kan underlåta lyhörda för sina undersåtars meningar och

att vara

önskemål inte bolagsdirektörer kan i längden ignorera sina

ens

anställdas önskemål kan ledare i byråkratiska förhandlingssystem

inte hur länge helst bortse från de gränser ställs

som som upp av opinioner och önskemål hos de styrda. Om, å andra sidan, sådan

en starkt uttunnad form lyhördhet tillräcklig för att göra ett

av vore

ROBERT A. DAHL

, politiskt "demokratiskt", kan jag inte hur något

systern se som helst politiskt kan kallas odemokratiskt.

system

När prövar det önskvärda i byråkratiska förhandlings-

man system i internationella organisationer måste kostnaderna

som drabbar demokratin klart och med i beräkningen. Även

anges tas

kommer till slutsatsen vinsterna, eller de förväntade om att

vinsterna, finns det ingen anledning ignorera

väger tyngre, att kostnaderna helt. Det demokratiunderskotf beskrivits

som av

kritiker användningen det byråkratiska förhandlingssystemet

av av för styrningen EU, bör betraktas trolig kostnad be-

av som en att tala för all internationell styrning.

Demokratins anhängare bör motstå säger

argumentet som att

kraftig minskning nationella och sub-nationella enheters fören av

måga sig själva är oundviklig därför globalisering är

att styra att oundviklig. Det är visserligen krafterna leder till Ökad

sant att som

internationalisering det mänskliga livets ekonomiska, politiska,

av militära, sociala och kulturella områden oerhört

ser ut att vara mäktiga. Jag kan emellertid inte hur säkert kan i vilken

se veta

utsträckning globaliseringen är oundviklig eller oviss. De senaste

tre århundradena är kyrkogårdar överfulla oundvik-

av resterna av liga" utvecklingar. I stället för inför de triumferande

att ge upp anspråken på oundviklighet, bör bedöma varje situation dess

egna meriter.

Om att viktiga mänskliga behov kräver internatio-

anser en nell organisation, trots kostnaderna för demokratin, bör inte bara granska och kritisera de odemokratiska aspekterna

hos organisationen, utan också försöka utforma förslag till åtgärder för ökad demokratisering och insistera att de förverkligas.

6. Slutligen, och internationell organisation fortsätter att

om en

ett odemokratiskt byråkratiskt system utan att något görs åt vara

31Sådana förslag har också forskare är optimis-

presenterats av som mer tiska beträffande möjligheterna demokratisera internationella organisa-

att tioner än vad jag är. Set.ex. David Held, Democracy and the Global Order Stanford: Stanford University Press, 1995, kap. 12.

KAN INTERNATIONELLA ORGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA

det, är då inte skyldiga att utveckla kriterier för bedöma den

att Det finns några användbara kriterier med hjälp kan avgöra

vars hur väl regering uppfyller demokratiska även kan

en normer, om

detaljerna. Men vilka kriterier ska använda för vara oense om att granska internationell organisation funnit nödvän-

en som vara dig, trots de demokratiska kostnaderna dess ledning i form

som

ett byråkratiskt förhandlingssystem medför På vilka grunder

av ska rättfärdiga alternativa kan komma föreslå

normer som att Dessa frågor kan svåra och till och med obehagliga, jag

vara men tror inte att ska undvika dem att beskriva odemokratiska

genom system demokratiska.

som

Författarpresentation

Robert A. Dahl är professor emeritus i statsvetenskap vid Yale University i USA. Han är världens mest inflytelserika och

en av produktiva demokratiforskare. En hans många böcker har just

av utkommit svenska, Demo/eratin och dess antagonister Stockholm: Ordfront 1999. Hösten 1999 skall han medverka vid Demokratiutredningens seminarium demokratiteori.

Politik och styrning i

den moderna världen

Bengt Jacobsson

I uppsats från början seklet politiken kall

en av om som ett menade Max Weber att politik både förutsätter passioner och

perspektiv Att enbart ha kunskaper och förmåga begripa

en att vad är möjligt och omöjligt skapar kanhända innovativ

som en

byråkrat, knappast någon duglig politiker. Den å andra

men som sidan bygger sin verksamhet brinnande saknar

engagemang men förmågan att inse vad är möjligt åstadkomma, blir heller

som att

knappast särskilt framgångsrik politiker. För att lyckas skall

som politiker både veta åtminstone ungefär vad de vill, och ha insikter

vad är möjligt åstadkomma. om som att

Det sägs ha blivit svårare politiker, åtminstone i

att vara staten.

Argumenten brukar att internationaliseringen och globalise-

vara ringen framförallt när det gäller de finansiella marknaderna gör

- nationalstaterna ännu beroende omvärlden än tidigare

mer av

Strange 1998. Framväxten den europeiska gemenskapen har

också inordnat Sverige i regler och organisationer

ett system av

i hög grad påverkar villkoren för vad är möjligt göra

som som att nationellt Jacobsson 1997.

l Jag vill tacka för synpunkter jag har fått Göran Sundström och

som av Anders Ivarsson-Westerberg. Mångårigt samarbete med Nils Brunsson, Barbara Czarniawska, Björn Rombach och Kerstin Sahlin-Andersson förklarar de förtjänster eventuellt kan finnas i Uppsatsen

som uppsatsen. är skriven inom för ett forskningsprogram Transnationell

ramen om reglering och statens omvandling är finansierat Humanistisk

som av Samhällsvetenskapliga forskningsrådet HSFR.

POLITIK OCH STYRNING DEN MODERNAI VÄRLDEN

Sedan tid har det förts ganska omfattande diskussion

en en om

vad internationaliseringen och globaliseringen betyder för

stater.

Den tidigare vanliga spådomen skulle vittra bort i

att staterna

korstrycket mellan regioner och överstatliga organisationer har

definitivt kommit skam. Den underskattade staternas styrka. Ändå händer någonting med verksamheter vävs in i

stater vars samarbeten med andra med överstatliga och med internatio-

stater, nella organisationer. Staters roll förändras globalisering och

av europeisering jfr Sassen 1999; autonomi vävs in i

staters en omgivning delvis är annorlunda än tidigare Evans 1995.

som

Jag har i sammanhang hävdat invävdheten leder till

annat att att olika delar i allt mindre grad blir kopplade till varandra.

av staten Staterna blir alltmer fragmenterade. Varje fragment tenderar att bli unikt invävt omvärld internationella organisationer,

i sin egen av

andra stater, företag och intresseorganisationer. Mer än en sam-

manhållen får skärvor Samtidigt leder interna-

stat, av en stat.

tionalisering och europeisering till tämligen kraftfulla försök att

hålla samman och samhället, dvs. till strävanden att

staten

minska fragmenteringen Jacobsson 1999.

Hur organisering och politikens villkor förändras i den

staters

världen är inget är naturgivet. Globalisering och europei-

nya som

sering tas visserligen ofta förevändning för intressen att

som en

för sådant alltid har velat göra, exempelvis att propagera som man

sänka skatter, skärpa miljöregler, förbättra för handikappade eller

något Vi känner igen argumenten: globaliseringen kräver

annat. att..., "som medlemmar i EU måste vi...", vi själva till

gör oss åtlöje i världen inte..." Ofta överdrivs nödvändigheten

om osv.

göra vissa saker. Det finns för det handlingsav att mesta ett utrymme när skall införa och tillämpa, exempelvis EU-direk-

man tiv.

Å andra sidan går det inte blunda för komplexiteten in-

att att

många områden samhället har Ökat följd det om av som en av att nationella, det europeiska och det globala har kommit att vävas

Politiken står inför utmaningar. Jag skall i den här samman. stora

diskutera hur globalisering och europeisering påverkar

uppsatsen

villkoren för politik, och de svårigheter finns för politiker

som

BENGT JACOBSSON

har ambitioner att styra. Det är svårigheter visserligen som som

inte är är angelägna än någonsin allvar.

nya, men som mer att ta

Visst kan det så allt inte är styrbart, marknader är

vara att att Viktiga, att byråkratin sällan kan förbigås och det ofta kan

att vara media bestämmer dagordningen. Kanske håller klyftan mellan

som vad politiker får för och vad de kan påverka bli större

ansvara att än tidigare. Det finns också tendens regleringen samhället

en att av i allt högre grad överlåts till Jag hävdar ändå politiken

experter. att

dvs. vad politiker säger och gör, hur de försöker organisera och reglera inte bara bör också att den kan spela roll. Och

- men en

min utgångspunkt är att åtminstone del politikens legitimitet

en av handlar den skall betyda något.

om att

Regleringen de globala finansmarknaderna utgör det kanske

tydligaste åtminstone storskaliga exemplet hur politiken

utmanas. När världens sju ledande industrinationer träffades i februari 1999 föreslogs ett världsomspännande finansiellt stabilitetsforum för följa den ekonomiska utvecklingen global basis

att DN 990221. Enligt den tyske riksbankschefen, Hans Tietmeyer, var skapandet sådan expertgrupp bättre lösning än den

av en en

världsomspännande myndighet några politiker hade före-

som

slagit. Globaliseringen skapar uppenbarligen efterfrågan

en ny form reglering. Aven åtminstone stater och

av om stater stora

politiker är betydelsefulla i den tydligt former

processen, ser nya

expertbaserad reglering växa fram.

Möjligen kan problematiseringen svårigheterna för politiker

att styra tyckas smula otidsenlig. Debatten har tid gällt

- en en den offentliga sektorns storlek, och de dominerande idéerna har mestadels handlat att begränsa politikens räckvidd. Jag behand-

om lar dock här inte explicit frågan vad politikens domäner bör

Frågorna "är och "bör" hänger självklart ihop. En iaktvara. om tagelse är dock att sådana teoretiskt förmår att begripa vad

som

är möjligt att göra inte har ägnat det normativa särskilt som stort intresse, samtidigt sådana fokuserar vad politiken bör

som som göra sällan har varit särskilt väl rustade för förstå organise-

att

ringens praktik.

Det är önskvärt kan undvika såväl alltför voluntaris-

om man tiska alltför deterministiska tolkningar. Allt är definitivt inte

som

POLITIK OCH STYRNING I DEN MODERNA VÄRLDEN

möjligt göra, varken för eller för politiker. Det finns

att stater betydande restriktioner för den politiker vill Å andra

som styra. sidan är det sällan nödvändigt att helt sig efter vad

anpassa omgivningen kräver". Sådana krav kan ofta tolkas mycket olika sätt. Stater är dessutom såpass komplexa organisationer det

att finns goda möjligheter kreativt översätta de krav finns i

att som omvärlden de det själv önskar. Inte alltid,

så att passar som man

rimligt ofta.

men

Jag skall inledningsvis i uppsatsen ta tre viktiga aspekter

upp

när det gäller politisk styrning: för det första hur politik skapas

reaktivt i utbytet med andra, för det andra relationen mellan

om reglering och politik och, för det tredje, hur verksamheters

organisering både skapar möjligheter och begränsningar för den politiker vill Argumentet lever i samhälle

som styra. är att ett

är reglerat, där regleringen också sker vid sidan av polisom men

tiken. Avslutningsvis skall jag diskutera politikens förutsättningar i

värld karakteriseras europeiskt och globalt marknadsen som av

skapande, och ökad tilltro till expertkunskaper.

av en

Uppsatsen är skissartat försök flerdimensionellt

ett att ett sätt förstå styrning. Avsikten är öppna diskussion kring

mer att en politik och styrning, formulera några färdiga slutsatser.

än att

Genomgående betonas politik något i hög grad är invävt i

som som

andra samhälleliga Politisk styrning sker i det vardagliga

processer. utbytet med andra, regler skapas för andra och

genom att genom

verksamhetsområden organiseras. Också andra än politiker att -

förvaltningar, företag, internationella organisationer, intresse-

t.ex.

i utbytet med andra. Också andra än politiker grupper - agerar reglerar och organiserar verksamhetsområden.

Politik och styrning

Jag kommer delvis utgå från sätt förstå politik och

att ett annat att styrning än det vanligtvis möter i läroböcker och media.

som en Det gör det nödvändigt att göra mina utgångspunkter relativt tydliga. Det här avsnittet kan form modellbygge,

ses som en av

försök begripa villkoren för politisk styrning inom

som ett att

BENGT JACOBSSON

verksamhetsområden i allt högre grad har kommit på-

som att

verkas globala och europeiska krafter. Inspirationen har huvud-

sakligen hämtats från Organisationsteori

Jag tar således min utgångspunkt i medvetet förenklad

en - -

bild politisk styrning. En sådan bygger politiker fattar be-

av att slut förändringar. Genom dessa beslut politiker Be-

om tar ansvar. sluten tänks vägledas idéer och föreställningar vad är

av om som önskvärt. Politiker vad de vill. Innan politiker fattar beslut

vet förutsätts de reda konsekvenserna olika handlingslinjer;

ta av allt för att kunna välja den i någon mening bästa. Det skall, enligt

detta politik, finnas beslutsunderlag möjlig-

sätt att se ett som ger heter att välja mellan alternativ förnuftigt sätt. Den politiska

ett ledningen delegerar del beslut till andra. I så fall förutsätts dessa

en i sitt beslutsfattande styrda, mål, regler eller

vara t.ex. genom finansiella Det finns också kontroll i efterhand,

ramar. en t.ex. genom revision, att de styrda har skött sig.

Den här bilden politik och styrning är poängfylld. Besluts-

av fattande, delegering, försök målstyra, försök i efterhand

att att kontrollera år alla aktiviteter är betydelsefulla. Men det finns

som också del problem för den vill begripa styrningens villkor

en som

med dessa utgångspunkter. Ett politiken överordnad

är att ses som samhället. Världen tänks kretsa kring politiska beslut

som mer

eller mindre lyckosamt implementeras. Att politiska organisa-

tioner år invävda i sammanhang där det också finns andra organisationer tar initiativ, fattar beslut och vill för åstad-

som styra att komma förändringar glöms lätt bort.

Även politiska organisationer utrustade med formell

om är en auktoritet finns det också andra vill föränd-

att styra, som styra

ringar, och andra kan vilja än politikerna. Något

som annat som kan leda till konflikter. En del dessa kan hanteras hierarkiskt,

dvs. den politiska ledningen säger förvaltningen vad

genom att

2Det finns i den löpande oförtjänt referenser, bl.a. till Ahrne

texten 1998, Brunsson 1989, Cyert och March 1963, Czarniawska och Sevön 1996, March 1981, March och Simon 1958, Meyer och Rowan 1977, Perrow 1986, Powell och DiMaggio 1991 Sahlin-Andersson 1989, Scott 1992 och Weick 1976.

POLITIK OCH STYRNING I DENMODERNA VÄRLDEN

den skall göra. Andra går inte hantera detta sätt. Det är ofta

att

svårt den förvaltningen, problemen blir be-

nog att styra egna men tydligt större ifall det finns andra inom eget område också

ens som har ambitioner Det händer inom ett område är

att styra. som mestadels följd agerande vill något.

en av av många som

Politiskt agerande kan ofta reaktivt än proaktivt

ses som snarare Jacobsson 1989. Politiker händelser och initiativ i sin

reagerar omvärld. Det betyder inte den är mindre betydelsefull. Där-

att

den reaktiva modellen bild politikens dynaemot ger en annan av mik än den proaktiva. Att är att ta dvs. att

reagera ansvar, svara

krav kan komma exempelvis från medborgare

an som men

också från andra. Och denna responsivitet och lyhördhet kan

ses

rimligt inslag i politikers agerande. Jag skall nedan lite

som ett en utförligare diskutera politikens reaktiva inslag, och vilka hinder och möjligheter det den vill styra.

som ger som

En grundläggande kritik den inledningsvis presenterade

mer av modellen än den bygger att det finns konflikter mellan

som olika intressen handlar vad handlandet. Politiker

om som styr lever alla andra i värld är osäker och svår att förutsäga.

som en som Det är inte så lätt låta sitt handlande bygga logik där

att en man inte bara måste känna till konsekvenserna olika handlings-

av alternativ, utan också hur dessa konsekvenser skall värderas i framtiden. Ofta är det enklare bygga sitt handlande att följa

att regler och Olsen 1989. Att följa regler kan reducera kom-

March

plexitet. Man gör det är tvingad att göra eller det många

man som

uppfattar bör göra.

att man

Också sådana följer framtidsinriktad logik dvs.

som en mer

följer regler instrumentell rationalitet använder sig sätt som om av

hantera komplexitet. Vanligt inte försöka hitta den bästa att är att

lösningen nöja sig med tillräckligt bra. Ledningen for-

utan att en mulerar lämplig ambition den vill uppnå, och när det har

en som skett så är den nöjd. Alla ledningar kan detta sätt sträva efter

tillräckligt bra lösningar, än efter de bästa. Man brukar säga

snarare

de är begränsat rationella. Sökandet efter något nytt aktiveras att framförallt när inte tycker uppnår det vill.

man att man som man

Man söker inledningsvis nära de befintliga lösningarna, ifall

men -

BENGT JACOBSSON

det inte lyckas allt längre bort från det redan kända March och

- Simon 1958, Cyert och March 1963.

Så länge resultatet politiken är rimligt bra kan således

av man förvänta sig att politiken inte förändras särskilt mycket. När resultaten blir sämre och de lösningarna inte leder till förbättringar,

nya blir läget I sådana fall kan det hända politiken för-

ett annat. att skjuts ett mycket drastiskt sätt. Innebörden i detta är att vad den politiska ledningen vill inte alls behöver särskilt stabilt

vara över tiden. Det kan förändras konsekvens resultatet.

som en av Men det kan också förändras andra skäl, t.ex. därför att vissa

av regler i samhället har kommit att framstå allt självklara

som mer

att följa för den politiska ledningen.

Som ansvarsfull politiker i Europa under 1990-talet det

var

exempelvis självklart att följa de regler den europeiska

som gemenskapen EU hade skapat för länder önskade med i den

som vara monetära unionen. Dessa s.k. konvergenskriterier för del

var en

tvingande regler skulle följas och för andra regler

som som man

frivilligt följde. Likaså kan det viktigt att följa de FN-regler

vara

finns miljöarbete och de regler för handel komsom om som man

överens inom WTO. Det finns således i den omvärld mer om som

politiker befinner sig i hel mängd regler kan styra det

en som egna arbetet.

Så här kan skissera komplicerad bild politisk

man en mer av

styrning än den inledningsvis presenterades. Politiker är be-

som gränsat rationella. Konflikter är vanliga. Politiker interagerar med andra vill annat, och också har de använder

som som resurser som för Det finns regler både vad är lämpligt

att styra. som styr som att

vilja, och det är lämpligt Regleringen möjliggör visst

vem att vara. agerande, gör samtidigt svårare. Politiker tänks styra

men annat

med hjälp regler, de gör det inom för reglerat

av men ramen ett

och organiserat system.

Verksamheter har efterhand kommit att bli organiserade ett sätt gör att frågor har lättare eller svårare att hamna dag-

som

ordningen. Organiseringen påverkar både skapandet och mottagandet regler. Delvis kan organiseringen följd att

av vara en av politiker har velat styra för att åstadkomma förändringar, och

därför t.ex. skapat myndigheter, beslutsordningar etc..

nya nya

POLITIK OCH STYRNING I DEN MODERNA VÄRLDEN

Delvis kan den följd andra, företag, intresseorgani-

vara av att t.ex. sationer, internationella organisationer och andra, har försökt

att organisera för att tillvarata sina ambitioner.

Jag har bilden politiker aktörer med färdiga

tonat ner av som intressen. Jag har i stället betonat invävdheten vidare

i ett samman-

hang. Det är regleringen och organiseringen i hög grad skapar

som både aktörer och intressen jfr Powell och DiMaggio 1991. Också

vad är möjligt vilja och spela strategiskt i utbytet

som att att ut

mellan exempelvis företag och politiska organisationer, påverkas i hög grad hur verksamheter är reglerade och organiserade. Jag

av skall i de avsnitt följer lite djupare kring huvud-

som resonera elementen i den skisserade modellen: hur politik skapas reaktivt i utbytet med andra; vilken roll politiker kan ha i regleringen

som av verksamheter, och hur verksamheters organisering både skapar

möjligheter och begränsningar för den politiska styrningen.

Politikens reaktiva mönster

Empiriska studier har visat att politiker leder organisationer

som är länkade till andra organisationer, och där initiativen till förändringar ofta kommer från andra Brunsson och Jönsson 1979. Politiker ägnar sig oftare krav kommer uti-

att reagera som

från, dvs. från intresseorganisationer, företag, internationella organisationer etc., än utifrån initiativ Jacobsson

att agera egna 1989. Det behöver inte problem, eftersom politiken

ses som ett

tänks både lyhörd och responsiv. Att responsiv med-

vara vara mot borgarna eller mot gräsrötter i det partiet, kan ett

egna ses som

naturligt inslag i politikerrollen. Risken finns förstås politiska organisationer år lyhörda

att mer gentemot vissa. Politiker befinner sig ibland i starka beroendeförhållanden, t.ex. gentemot stora företag. Det är närmast självklart i ett ganska litet land med begränsat antal företag dessa

ett stora att

företag har -i form möjligheter skapa

resurser av pengar, att arbeten politikerna beroende Även beroendet

etc. som är av. om

också är det motsatta, dvs. att företag ofta har nytta stats

av en

är det knappast förvånande företag ställer krav och resurser, att att

BENGT JACOBSSON

politiker så de kan strävar efter infria dessa krav. Denna

gott att lyhördhet sker ofta bakom kulisserna Selznick 1949.

Det tycks så att politikens mekanismer ofta är sådana att

vara det är händelser i omvärlden uppmärksammade i media

- - som

vad sägs och görs. Politiken handlar hantera de styr som om att krav uppstår. Når det dyker problem försöker

som upp ett man lösa det. Sedan väntar att nästa problem skall dyka upp.

man Politiska organisationer hanterar ofta krav i Jag skall kort

ett taget. skissera hur de reaktiva mönstren kan Analysen bygger

se ut. en studie relationen mellan departement och företag inom

av ett

näringspolitiken Jacobsson 1989.

Först försökte politiker avvisa de krav uppstod,

att som t.ex.

hävda andras företags, förvaltningens, indivi-

genom att ansvar dernas etc.. Man försökte medvetet manövrera sig in i positioner där inte skulle kunna när det gäller företag i

man reagera, t.ex.

kris att hävda att regeringen inte är en företagsakut.

genom Politikerna försökte reglera reaktionen krav.

i nästa steg att Man hanterade inte krav flexibelt och fritt sätt, följde i

ett utan stället de regler fanns. Man kan den politiska organi-

som säga att

sationen gjorde sig själv till vanlig" organisation, dvs.

en en organisation där handlandet olika reglerat.

sätt var

Ytterligare ett sätt att att försöka påverka de krav

agera var som i ett skede kunde komma att ställas politikerna. Detta

senare kunde göra dels olika former symbolisk politik;

man genom av

att försöka skapa andras intressen. Ofta sådant prat i genom var den studien här refereras till det prat både begränsade

som var om

statliga och Vikten livskraftiga regioner det kanske

resurser om av viktigaste instrumentet för politiker. Det förutsatte dock poli-

att tiker hade där de uppmärksammades och de kunde fram-

arenor att

ställa sig själva några lyssnade på.

som som man

Den modell politik jag har skisserat här är där för-

av som en

ändringar ofta drivs "utifrån": från företag, intresseorganisationer,

EU Kraven måste hanteras, åtminstone något sätt. Försök

etc..

avvisa krav, att reglera reaktionen krav och att påverka görs att förväntningar hos potentiella kravställare. Politikerna hanterar ofta

kraven stegvis. Först reagerar ministrar genom prat, t.ex. genom

hävda "så här får det inte till... J: n måste till att detta att att se

POLITIK OCH STYRNING I DEN MODERNA VÄRLDEN

inte x det här måste över..." och så Vidare. Dessa

upprepas... ses

, reaktioner kan tillfredsställa kravställarna, lovar också ofta

men

framtida substantiella handlingar än prat.

mer

Politiker försöker hitta tillräckligt bra reaktion de krav

de ställs inför. Delvis konsekvens den stegvisa som som en av

hanteringen krav kan det uppstå skillnader mellan vad sägs

av som

och vad görs. En del kraven går nämligen tillfredsställa

som av att

enbart att prata, annat kräver Den här bilden poli-

genom mera. av

tik bygger politikens invävdhet och att politiker är beroende

andra. Den utgår ifrån initiativ oftast kommer utifrån eller av att

nerifrån, inte det i första hand är politiker skapar föränd-

att som

ringar. Det är däremot ingen nedvärdering politik. Skulle inte

några beroende politikerna skulle inga krav riktas mot dem.

vara av

Reagerandet kan också relativt stort handlingsutrymme.

Det är således missvisande betrakta reaktivt handlande

att som

sämre slags styrning än det "ideala" initiativtagandet och be-

slutsfattandet. Politikens invävdhet och världens oförutsägbarhet

gör i viss utsträckning det omöjligt att komma ifrån att stor del

politiken alltid kommer handla kortsiktighet och reakav att om

tion. Och det finns del möjligheter är kopplade till de reak-

en som

tiva handlingsmönstren. Det framstår möjligt efterhand

som att

lära sig vad vill uppnå. Det blir möjligt låta kunskaper på-

man att

verka den viljan. Genom och gradvis komma

egna att reagera

underfund med vad har gjorts, vad verkar möjligt, vad

som som

andra vill kan komma fram till uppfattning.

man en egen

Det är heller inte nödvändigt i förväg ha tänkt igenom olika

att

handlingsalternativ. Det är möjligt skaffa sig själv visst andrum

att

och rådrum. Genom den stegvisa hanteringen blir det möjligt

att

efterhand hitta lämplig blandning åtgärder. Man kan hitta

en av

tillfredsställande och tillräckligt bra lösningar de problem

som

finns. Under denna hantering händer det också problemen för-

att

svinner, och då behöver inget göras. Det reaktiva handlandet

mera

kan ett ganska flexibelt sätt att hantera krav utifrån. Det gör

vara

BENGT JACOBSSON

det också lite lättare att hantera motstridiga krav, eftersom det blir

möjligt att ta sig ett krav i taget

Sammanfattningsvis tycks mestadels politik handla

snarare om

än att proaktivt ta initiativ. Det är bild politik som att reagera en av betonar och lyhördhet, att andra intressen kan styra politi-

ansvar ken, och att politik ofta handlar att hantera motstridiga intres-

och krav. Jag har också visat hur denna interaktion också skasen

möjligheter för den politiska ledningen. Politikerna har också

par möjlighet regler påverka villkoren för andra, vilket är

att genom temat för nästa avsnitt.

Reglering och politik

Jag beskrev logik där följer regler. Regelföljande

ovan en man aktualiserar frågor identitet och belägenhet March och Olsen

om 1989, Brunsson och Jacobsson 1998. För att exemplifiera i

anslutning till reaktiva mönster. Ett företag

resonemangen ovan om lägger fabrik inom region där det finns hög arbetslöshet

ner en en

fråga: vad år det för situation Krav riktas mot ministern

svar

att han/hon borde göra något fråga: är jag.

svar vem

Ministern hävdar att det finns vissa regler måste följa i

som man den situationer fråga: vad skall sådan jag

typen av svar en som

göra i situation dennaP. Det är ett typexempel regel-

en som

följande.

Det här logik skiljer sig från den använder när

är en som handlar efter våra önskemål framtiden. Enligt den "intentio-

om nella logiken är det våra intentioner och vår bedömning fram-

av tiden vårt handlande. Med sådan logik ställer andra

som styr en frågor: vad kommer jag tycka i framtiden, vilka handlings-

att om alternativ har jag, vilka konsekvenser får olika handlingsalternativ och vilket handlingsalternativs konsekvenser bäst mina

passar framtida önskemål. Intentionell logik blickar framåt vad

som

3Ett utförligt politik reaktion finns i boken Konsten

resonemang om som

Jacobsson 1989. Boken blev omsorgsfullt diskuterad och att reagera kritiserad Jonas Hinnfors i boken "På dagordningen Svensk politisk

av stil i förändring Hinnfors 1995.

POLITIK OCH STYRNING l DEN MODERNA VÄRLDEN

kommer ske, medan regelföljandets logik bygger historien

att och det finns. som Regler förenklar livet för de flesta, eftersom inte behöver man tänka det bästa. De är också viktiga för samordna, de kan ut att bra för andra eller bra för alla. Det finns också olika vara t.o.m.

slags regler. Man kan skilja olika slags regler: direktiv,

tre noroch standarder Brunsson och Jacobsson 1998. Direktiv är mer regler är utfärdade med syftet tvinga andra till vissa handsom att lingar, och därför vanligen har någon form sanktioner som av knutna till sig. Den kan utfärda direktiv med någon förhoppsom ning att de skall följas måste ha auktoritet eller makt. Det kan stor

t.ex. vara frågan om politiker, det kan också gälla ledningar

men

för andra organisationer.

Normer framstår för det självklara och oproblemesta som matiska, både för dem handlar efter och för dem som normer som observerar dessa handlingar, åtminstone så länge bägge tillparter hör kulturella gemenskap. Det är först när någon bryter samma

den märks. Normer är tvingande i betydelsen

mot en norm som att det är svårt att bryta mot dem, och frivilliga i betydelsen det att verkar följer dem därför vill det och inte därför som om att att utsätts för något tryck. Det kan finnas demoyttre normer om

krati, jämställdhet och miljö alla följer eller de föl-

som säger att jer, eftersom sådana värden samhälle vid viss genomsyrar ett en

tidpunkt.

En tredje slags regler utgör standarder. De är liksom direktiv

explicita och har tydlig upphovsman. De skiljer sig från direktiv

en de utfärdas med hänvisning till de är frivilliga. De har genom att att inga explicita sanktioner knutna till sig. Standarder kan sägas vara ett slags råd till andra vad de kan göra. Råden kan gälla om snart sagt vad helst, från vilka dimensioner skruvar skall ha till hur som skall bygga organisationer och leva sina liv. Om man upp standarder följs beror i första hand vill följa om mottagaren standarden. Standarder motiveras ofta mycket explicit och tydligt med att de ligger i mottagarnas intresse. Det är förstås inte lätt i praktiken att skilja mellan dessa typer regler. Det är ett tvingande direktiv för kan friav som en vara en villig standard för För politiker finns det en annan. normer som

BENGT JACOBSSON

talar hur de skall göra i vissa situationer, de skall

om t.ex. att vara lyhörda, de skall de skall lägga sig Allt detta kan

att styra, att verka självklart och det är först när politiker hävdar att de inte skall lyssna, eller lägga sig i det visar sig hur institutio-

styra som naliserade dessa regler är jfr Blomqvist 1994.

Det finns också tvingande regler för hur skall

man agera som

politiker. Det kan exempelvis gälla får lägga förslag i riks-

när man dagen, vilka relationer får ha med företag, hur får

som man man bedriva sin representation. Det finns standarder för politiker,

som kan gälla allt från hur leder förvaltningar ett effektivt sätt

man målstyrning, kvalitetssäkring etc. till vad det är för verksamheter

skall finnas att skall ha arbetsmarknadspolitik,

som man en en

miljöpolitik och förvaltningspolitik. Politiker dessa

en styrs av

regler, de är också med och skapar regler.

men

Regelskapande har betraktats det kanske viktigaste instru-

som

den politiska ledningen har. Exempelvis försöker poli-

ment som

tiker införa regler hur budgetprocedurer skall

styra genom att om utformas, regler säger att alla myndigheter skall ägna sig att

som producera mål och resultat, regler definierar hur mycket barn-

som bidrag skall få, och så vidare. De skapar därigenom

som en person regler andra skall följa. Framförallt inte enbart ägnar sig

som men

politiker att skapa regler som är tvingande. Att förvaltningen är

regelstyrd har garanti för rättssäkerhet och mot

setts som en

godtycke.

del regelskapandet i samhället sker vid sidan poli-

En stor av av tiken. Så kallade managementidéer, dvs. regler för hur verksam-

heter skall organiseras, har spridits och uppfattas i hög grad som

självklara. Få i dag när förvaltningar konstruerar sig

reagerar som

riktiga organisationer med ledningar, strategier, redovisnings-

Kvalitetssäkring växte fram standarsystem, styrsystem etc.. som der förespråkades många standardiserare, t.ex. formella

som av standardiserare ISO och SIS också statliga myndigheter,

som men

konsulter Efterhand, när kvalitetssäkring började

etc.. ses som självklar, skapades direktiv. Det skrevs in i hälso- och sjukvårdslagen att alla vårdgivare skulle kvalitetssäkra sina verksamheter jfr Erlingsdöttir 1999. Politiska organisationer är några bland många

POLITIK OCH STYRNING I DEN MODERNA VÄRLDEN

reglerare, och det är viktigt relationen mellan olika slags att se

regler och olika reglerare.

Inom den europeiska unionen har det utvecklats intressant ett samband mellan direktiv och standarder. För att skapa den inre marknaden skrivs ramdirektiv, och sedan refereras till standarder Bundgard-Pedersen 1997. EU överlåter till de europeiska

standardiseringsorganisationerna CEN, CENLEC och ETSI att

fylla direktiven med innehåll. Att följa frivilliga standarder blir

således ett sätt att följa tvingande direktiv. Gränserna mellan olika typer regler blir inte särskilt tydliga. Och politikerna överlämnar av

del möjligheterna till privata standardise-

en stor av att styra

ringsorganisationer. Ofta innebär det kallas avreglering huvudsakligen verk-

som att samheter omregleras. Att Skolverket inte försöker staten genom

den gamla skolöverstyrelsen gjorde, gör inte verksam-

styra som heten i skolor och klassrum oreglerad. Men regleringen sker

annat sätt. Att verksamheter tidigare har bedrivits som som nationella monopol håller avregleras inom Europa betyder att inte det uppstår oreglerade marknader. Reglerna kan förstås att eller mindre detaljerade och de kan skapas många olika vara mer sätt, marknader är alltid reglerade något sätt. Exempelvis men kan regleringen formas i nätverk mellan företag och

Axelsson

Easton 1992. Sammanfattningsvis sådana aktiviteter brukar kalla styrs som

för politik ofta regler. Den är politiker har följa olika

av som att slags regler för att sköta sin uppgift i specifika situationer. Det finns dock oftast ett handlingsutrymme. Reglerna definierar sällan exakt vad skall göras och det finns ofta möjligheter välja som att

vilka regler skall koppla sig till. Den politiska ledningens

som man

viktigaste instrument att påverka kan skapa regler för

vara att andra. Men regleringen i samhället sker också vid sidan poliav tiken, och i ett samspel mellan politiker och andra reglerare. När bedömer vilka möjligheter finns för politiken man som att

reglera bör således uppmärksamma vilka andra reglerare

man som

finns vid sidan de politiska organisationerna. Exempelvis är den

av Europeiska Unionen viktig reglerare både med direktiv och en standarder också internationella organisationer, professio- - men

BENGT JACOBSSON

ner, sammanslutningar av organisationer, vetenskap, företag etc.

kan betydelsefulla reglerare inom område. Och det finns

vara ett många förmedlar regler, är media betydelsefulla. Verk-

som t.ex. samheter är ofta reglerade andra sätt än politik.

genom

Politik som organisering

Verksamheter inom sektorer är organiserade ett sätt som gör att vissa frågor öppet diskuteras, medan andra systematiskt hålls borta från dagordningen. Vissa aktörer, lösningar och problem har lättare

hitta varandra än andra. Det finns faktorer gör vissa att som att

aktörer och vissa frågor aldrig får uppmärksamhet Gaventa 1987. Somliga frågor organiseras in, och andra organiseras I denna

ut.

organisering är det uppenbart att politiker ibland kan spela

en betydelsefull roll. Delar är ofta viktiga för verksamheters

av staten organisering, och för det sker inom för denna organise-

som ramen

ring jfr Skocpol 1985.

Jag har i ett annat sammanhang beskrivit organisering ett

som

viktigt sätt för politiker att åstadkomma förändringar Jacobsson

1984. Genom skapa organisationer för tillvara vissa in-

att att ta

till dessa är kopplade till nätverk andra tressen, genom att se att av organisationer, förse dessa nätverk med olika slags

genom att

är det möjligt göra det sannolikt något skall hända resurser, att att

än inte exakt föreskriva vad. Politik handlar att ibland om att om definiera sig själv i dessa nätverk, och ibland att definiera ut sig själv från dessa nätverk. På detta sätt påverkar politikerna aktivt sannolikheten för att vissa frågor skall komma den politiska

upp

dagordningen. Ibland kan politiker ha små möjligheter att direkt påverka

enskilda ärenden, däremot ha legitimitet för att förändra

men organiseringen verksamheter. Naturligtvis kan det svårt ibland

av vara att förutsäga konsekvenserna, att organiseringen styr är

men sannolikt. Men det är heller inte så att politiker är de enda som

påverkar organisering, precis de inte är de enda reglerarna. En

som

del organiseringen företagande och marknader sker

stor av av

POLITIK OCH STYRNING I DEN MODERNA VÄRLDEN

exempelvis vid sidan politiken, privata organisa-

av t.ex. genom tioner eller i samarbete mellan företag.

Organiseringen följs ofta indirekt och i hög grad in-

av en mer

formell styrning. Ifall politikerna har organiserat sig själva

ut vilket de mestadels gör för inte Överbelastas ärenden kan de

att av ändå påverka dels uttalanden i massmedia, dels

genom genom informella kontakter med förvaltningar, företag och intresseorganisationer. Den mer övergripande organiseringen hindrar sällan sådant. Mycket styrning sker informellt och via

av massmedia. Politiker får dock försiktiga inte det informella

vara så att gör att ingen längre fäster tilltro till den formella organiseringen.

Under år har organiseringen inom den europeiska

senare

unionen i hög grad påverkat politikernas

utrymme att styra. Arbetsmiljö exempel. Även under 1970-talet föreskrif-

är ett var

terna för arbetsmiljön delegerade till och den statliga

parterna myndigheten. Nu är de delegerade till kommissionen och till de

privata standardiseringsorganisationerna i Europa. Det finns också en europeisk arbetsmiljömyndighet med begränsat inflytande. Såväl regleringen organiseringen är sådan för

som att utrymmet nationell politik i hög grad har reducerats. På liknande sätt har utvecklingen varit inom andra områden.

Organiseringen påverkar skapandet av regler. Genom att inrätta myndighet inom exempelvis miljöområdet skapas förutsätt-

en ningar för det kommer produceras regler inom just detta

att att

område. Genom skapa organisation inom jämställdhets-

att en området och skapa direktiv gör det sannolikt

genom att man att

jämställdhetsfrågor kommer att finnas dagordningen. Genom att skapa kommission för förvaltningspolitiken gör det

en man

sannolikt dels förvaltningspolitiska frågor kommer disku-

att att teras, dels att det kommer fram förslag regler inom

om nya området.

Genom organisering påverkas också regelföljandet. Om politikerna producerar direktiv så bör också skapa organisation

man en

tillämpar direktiven JämO i exemplet ovan. Om politikerna

som decentraliserar skolfrågor till självständiga kommuner, skapar de samtidigt ett behov att kontrollera dessa självständiga kommuner. Det måste finnas regler kommuner skall följa och det måste

som

BENGT JACOBSSON

finnas kommuner följer reglerna. I fallet med skolan skapades

som dessutom typ standardiserare det Skolverket

en ny av nya som inte skulle arbeta med direktiv gamla skulle

som utan som skapa standarder kommunerna fick följa de själva ville.

som om

Frågan är förstås varför politiker vill organisera visst sätt,

ett

varför i viss tid vill att frågor miljö, jämställdhet och

man en om marknadsekonomi skall uppmärksammas. i enlighet med

Jag menar det tidigare resonemanget att sådana uppfattningar skapas utbyteti med andra företag, internationella organisationer, media etc. och att det skapas de föreställningar finns i ett samhälle vid

av som en viss tidpunkt. Politikerna har det lättast de tror det alla

om som andra också tror på. Om alla redan är övertygade värdet

om av en

miljö och jämställdhet, är det stor sannolikhet att det kommer ren

att skapas organisering och reglering stöder dessa

en som

föreställningar.

Jag har således lämnat den inledningsvis skisserade grund-

modell politisk styrning betonar det strategiska agerandet,

av som

bygger det finns aktörer med givna och insom att resurser tressen. Politiker styr gör det enligt den modellen för att

som - -

de har tillgång till strategiska t.ex. och kunskap.

resurser, pengar Förmågan att kontrollera kritiska och begränsade

resurser ses som avgörande. Modellen förutsätter alla i förväg känner till såväl

att alternativ, konsekvenser vad de själva vill. Modellen har sina

som

poänger, den har samtidigt svårt att fånga politikernas vardag.

men

I hög grad växer såväl viljor fram i pågående

som resurser pro-

Det gäller också politiker. Politiker sällan särskilt exakt cesser. vet varken vad de vill eller vad utgör viktiga Modellen

som resurser.

bortser från att politiker i omgivning är reglerad

agerar en som

ett sätt i hög grad definierar vad uppfattas möjligt

som som som och legitimt att säga och att göra. Politiker är således invävda i

en reglering och organisering de delvis har varit med att

en som om

själva skapa. Den regleringen och organiseringen gör vissa saker möjliga, begränsar samtidigt vad är möjligt att göra. Nu

men som skall jag med dessa utgångspunkter återknyta till den inledande diskussionen de villkor politiker står inför.

om nya som

POLITIK OCHSTYRNING l DENMODERNA VÄRLDEN

Förändrade villkor för politik och styrning

Politiken har alltid varit invävd samhälle där det också finns

i ett

andra organiserar, andra skapar regler. Denna invävdhet

som som håller å att innebörd i och med eiserin och

P en ny euro P g en

globaliseringen.. Vad vill. politiker. . skapas . allt högre grad

man som l

utb med andra, kan internationella och eiska i ett te som vara euro p organisationer.o Framförallt är det skapandet europeiskao och

av globala marknader innebär utmaning för den nationella

som en

politiken, och för politiker vill styra.

som

En växande klyfta mellan makt och ansvar

Politisk styrning svenska har länge byggt att reducera kom-

plexitet med stöd den svenska förvaltningsmodellen

genom att - av

trycka frågor till förvaltningen, till intresseorganisationer och

- ner till kommuner Jacobsson 1984. Samtidigt har det oftast varit

möjligt att ta till sig frågor när de uppfattats viktiga. Poli-

som tikens mekanismer har så sätt blivit reaktiva, dvs. ända tills

något händer får förvaltningar, kommuner och intresseorgani-

sationer hand sköta verksamheter. Den demokratiska

egen legitimiteten har klarats det för det alltid har varit

genom att mesta

möjligt att ta tillbaka frågorna och att göra politik". Globalisering och europeisering idéer formas och regler

gör att skapas allt längre bort ifrån den nationella och lokala politiken.

Såväl idéskapandet regleringen tycks också i allt högre grad ha

som

kommit ske vid sidan politiken i privata eller halvprivata

att av -

organisationer. Regler för hälsa, miljö och säkerhet skapas i privata standardiseringsorganisationer på EUzs uppdrag. Regler för företags redovisning skapas i en global standardiseringsorganisation

IASC regler EU i hög grad bygger på. Internationella

som vars

skiljedomsförfaranden och privata kreditvärderingsinstitut har

blivit allt viktigare Sassen 1999, för att ta några exempel.

Framförallt kanske det är europeiseringen har förändrat

som

förutsättningarna för politiken. Det är den europeiska dag-

som ordningen är också den svenska, och sättet att diskutera och att

reglera inom arbetsmarknad, näringspolitik, miljö, polis och andra

BENGT JACOBSSON

sektorer styrs i hög grad det händer inom EU. Den svenska

av som politiken och den svenska administrationen håller inom många verksamheter att vävas med det europeiska. Som

samman nämndes inledningsvis leder inte detta till det: nationella för-

att svinner. Marknadsskapandet förutsätter nationella regelverk. Europeiseringen har också skapat omfattande försök reda

att ta vad vill svenskar.

som

Politikers viljor formas i utbytet med andra aktörer

- andra som exempelvis kan globalt verkande företag, EU-tjänstemän,

vara partivänner i andra länder, börsmäklare Wall Street och journalister Financial Times. Vi kan visserligen fortfarande

prata om

svensk konkurrenspolitik, den konkurrenspolitiken är

en men densamma EU:s. Vi kan prata svensk arbetsmarknads-

som om en

politik, europeiseringen den i allt högre grad jämförs

men gör att med och kanske börjar likna andras. Vi kan

t.o.m. prata om en

svensk förvaltningspolitik, den likheter med

men rymmer stora

andra länders förvaltningspolitik.

Det finns således i dessa utbyten och jämförelser med andra tendenser verkar blir alltmer lika varandra.

som mot att man Notera dock det kan finnas möjligheter både skydda

att stora att den existerande verksamheten och att "översätta" regler

som kommer utifrån kreativt sätt. Europeiseringen innebär så-

ett ledes inte regler införs, och helt

att ett nytt system av momentant ersätter det gamla. Europeiska regler översätts och tolkas i

en svensk praktik. Omfattande europeisk integration är kanske enbart

möjlig ifall de tvingande reglerna är såpass generella de

att ger stora

möjligheter för dem skall följa reglerna översätt-

som att genom

ningar dem till sin praktik.

anpassa egen

Konsekvensen europeiseringen och skapandet inre

av av en marknad är ändå att det blir svårare till sig frågor och

att ta att göra politik". När något händer kanske det inte längre

går att "ta tillbaka frågorna. När arbetarskyddsfrågorna hamnade i fokus i slutet 1960-talet det möjligt för regeringen

av var att agera en

mängd olika sätt. Man organiserade omreglerade och skapade

om,

så sätt förutsättningar för aktivt arbetsmiljöarbete. I

ett mer mitten 1990-talet är stor del det områdets reglering inte

av en av

POLITIK OCH STYRNING DEN MODERNAI VÄRLDEN

alls påverkbar för de nationella politikerna. Det är andra regle-

som

och organiserar.

rar

Dagordningar sätts i allt mindre utsträckning nationellt. Såväl

diskussionerna den svenska postservicen, penningpolitiken,

alkoholpolitiken miljöregleringen för några exempel-

som - att ta formas i hög grad andra än de nationella. Politiker får ta

arenor

för sådant de inte i princip har möjligheter att ansvar som ens

Nationella politiker får för förändringar växer

styra. ta ansvar som fram bortom den nationella politikens räckvidd. Ansvaret finns

således kvar, möjligheterna att styra -i meningen organisera,

men reglera och sätta dagordningen har reducerats.

Den reglering finns inom den Europeiska Unionen är åt-

som minstone inom Vissa områden mycket omfattande och den omöj-

liggör särnationell reglering verksamheter. Medlemskapet i

en av den inre marknaden och i den Europeiska Unionen kan detta

sätt skapa betydande legitimitetsproblem för den nationella poli-

tiken. Frågan är väl i vilken grad det är möjligt skapa legitimitet

att för där politiker inte får eller där de inte kan

ett systern styra,

Med framväxten nätverkande över nationsgränser styra. av många olika nivåer inkluderande såväl företag, intresseorganisa-

tioner förvaltningar kan klyftan mellan och styrning bli

som ansvar

omöjlig att överbrygga. Ytterligare risk är att de där problem och lösningar

en arenor dryftas, där frågor initieras och diskuteras och där kunskapen

om vad bör göras växer fram, inte enbart europeiseras eller

som globaliseras de teknokratiseras och blir allt mindre pub-

utan att

lika. Det finns genomtänkt dynamik inom den Europeiska

en Unionen går reducera för politik. Man kan

som ut att utrymmet visserligen försvara detta med det i stället

att är experter som tar

fram de bästa lösningarna, exempelvis i europeiska riksbanker och i standardiseringsorganisationer. Expertstyret har dock sina egna

legitimitetsproblem, vilka jag skall diskutera i nästa avsnitt.

BENGT JACOBSSON

Experter och utrymmet för politik

Lekmän är enligt ordböcker de "profana, och de är "oin-

som vigda". Enligt det grekiska laikos är lekman hörande till folket". Lekmän tillhör således inte prästerskapet, sig detta präster-

vare skap består präster, jurister eller ekonomer. Man kan säga

av att lekmän är sådana är oinvigda i det vid viss tidpunkt

som som en eller situation den auktoriserade kunskapen. Lekmän i

anses vara domstolar är inte utbildade jurister, lekmän i kyrkan är inte

utbildade präster, lekmän vid universiteten är inte akademiker. Den allmänna betydelsen är lekman är icke fackman

att en en - en amatör.

Experten är lekmannens det är inte så lätt

motsats, men att definiera vad är. I vissa situationer finns det givna kate-

en expert gorier människor kallas kallas sådana

av som experter, t.ex. som

sitter i standardiseringsgrupper Tamm Hallström 1998.

experter

I offentliga utredningar skiljer mellan experter och sakkun-

man

niga. Det vanliga är dock och expertis kunskap

att experter den som experter har är något konstrueras. Att framställa sig

som som expert är att göra anspråk att vara invigd i något att veta

något som de oinvigda lekmännen inte Ifall sådana anspråk

vet. accepteras inom något område kan tala det finns

om att experter. När det gäller konsulter kan det finnas bra sådana och dåliga

t.ex. sådana, det gäller knappast En dålig är helt

men experter. expert enkelt ingen

expert.

Expertis och EU:s reglering verkar hänga ihop. Jag beskrev

ovan att regleringen bl.a. inom EU i allt högre grad har kommit

att förlita sig till Standardisering, dvs. till formellt frivillig regle-

sett

ring. Standardisering form reglering skiljer sig från

är en av som andra styr- och samordningsformer, marknader och hierarkier

som Brunsson 1998. Marknaden legitimeras utifrån idén alla

att aktörer har makt att påverka sina utbyten, och ingen aktör kan

att bestämma över den andre. Hierarkier brukar legitimeras med

att ledningarna utses ett sätt som gör att de har rätt att dirigera

en andra. Standardisering brukar i stället legitimeras med hänvisning

till några bäst. Expertkunskapen är viktig, liksom

att vet argument

POLITIK OCH STYRNING DEN MODERNAI VÄRLDEN

teknik och rationalitet. Experter tar fram lösningar är bra om som för alla.

Dagligen kan expertkunskap efterfrågas. Sådan kun-

se att

skap bristvara när viktiga överväganden skall göras.

ses som en Eller så bristande expertkunskap, eller inte har lyssnat

ses att man

de har funnits tillgängliga, förklaring i

experter som som en efterhand till felaktiga beslut har fattats Haas 1990. Vi vet

att visserligen från studier organisationer att det inte är säkert att

ofta omsorgsfullt insamlad information kalkyler, beslutsunderlag

etc. alls används, den kan ha signal- och symbol-

utan att mest ett värde och March 1981. Trots detta finns det ändå

Feldman en

stark efterfrågan det har säga. Och det finns

som experter att många exempel att den efterfrågan verkar öka.

I diskussionen reglerna kring den Europeiska Monetära

om Unionen EMU hävdade exempelvis svensk professor i natio-

en nalekonomi även andra viktiga avgöranden inom ekonomi,

att trafik, sjukvård, bostadssektorn etc. borde kopplas loss från politiken för i stället skötas En kommunal miljö-

att av experter. tjänsteman i Höganäs ansåg i diskussion kring en ny miljölag-

stiftning att stora miljöfrågor borde avgöras av en "kompetent miljööverdomstol med lagen grund", eftersom politikerna

som

enligt denne tjänsteman nästan aldrig tänker miljön i första

hand. Det finns i moderna samhällen tilltro till att några vet

en stor bäst, sig det är ekonomer, jurister eller andra definieras

vare som

som kompetenta.

I tidigare skeden historien kunde det, enligt Giddens 1990,

möjligt för individer både i princip och praktik att "... strunta i vara prästers, vise mäns och trollkarlars förklaringar och i stället hålla tillgodo med rutinerna i det dagliga livet. Men så är inte fallet i den

moderna världen, med dess expertkunskap." Giddens, 1990, s. 84. Det har blivit allt svårare bara göra saker. Expertkunskapen

att är mycket påtaglig och svår att undkomma. Experterna

numera spelar viktig roll i reflektionen över vad händer i organisa-

en som tioner och samhällen.

Den ökade tilliten till expertkunskap bygger delvis

att världen globaliseras. Problem, lösningar och aktörer över

reser större avstånd. Vardagar i världen vävs Den globala

samman.

BENGT JACOBSSON

integrationen har dock inte följts någon politisk integration.

av Det finns ingen världsstat, precis det inte finns någon som europeisk stat. Vi har inga kan utfärda direktiv gäller i hela som som världen. Standardisering kan sätt reglera i situases som ett att en tion där det inte finns något auktoritativt Vi får slags centrum. ett symboliskt och sekulariserat samhälle bygger följer som att man sådant är förankrat i auktoriserad expertkunskap. Europa och som världen ordnas i någon mån, i alla fall..., ingen kan men egent-

ligen hållas ansvarig för regleringen.

Över det fram gränser växer grupper av experter, som skapar sina egna dagordningar och ofta hämtar byggstenar till sina som

kunskapsanspråk ur vetenskapen. Deras legitimitet hämtas

kopplingen till vetenskap, den kopplingen i praktiken kan

även om vara ganska svag Meyer 1997, Furusten 1998. Det är viktigt att uppmärksamma denna globala standardiserare och grupp av experter som åtminstone ibland har möjligheter påverka, stora att mestadels inte inför någon. men som ansvarar Dessa grupper har bl.a. i litteraturen kring internationella organisationer kallats för epistemic communities", definierat av Haas 1990 som "... sammansatt professionella är av som gemensamt förpliktigade kausal modell och samling politiska av en av en

värderingar. De hålls sanningen i sin modell

samman av en tro och strävan efter översätta denna sanning till politiska av en att åtgärder, och de är övertygade välfärden för människor om att stärks ett resultat detta" Haas 1990, 41. Deras kunsom av s.

skapsanspråk gäller både procedurer och innehåll. Kopplingen till

vetenskap framhålls mycket starkt. En del forskare inom detta område bekymrar sig hur mest över det kommer sig organisationer och ofta har så svårt att stater att ta till sig de råd och idéer har utvecklats bland dessa som experter. Bilden tycks ungefär den i dessa s.k. epistemic communivara att ties utvecklade kunskapen i alltför liten grad tillåts påverka ett

politiskt liv huvudsakligen kännetecknas trögheter och

som av vanemässigt handlande. Experterna kallas ibland in, när men mest politiker tycker att det deras intressen, i samband med passar egna

kriser den reaktiva politiken här vanligt problem

ses som som ett

POLITIK OCH STYRNING I DEN MODERNA VÄRLDEN

eller när det uppenbarligen finns bättre lösningar uppfattade

problem någon annanstans.

Lösningen, enligt Haas, finns bland annat i vetenskapen

vars

språk kan fungera "... transideological and transcultural

som ett signification system" Haas 1990, s 46. Betoningen av veten-

skapens roll möjliggörare förändringar är intressant, men

som av det är väl naivt betrakta de kunskapsanspråk finns inom

att som vetenskapen detta okritiska sätt. Precis all expertkunskap är

som

den vetenskapliga sällan fri från värderingar. Särskilt gäller det när

diskuterar frågor miljö, ekonomisk politik, arbetsmark-

som

nadsfrågor Jag det är viktigt att betona de problem

etc. menar att

följer den växande tilltro till experter och expertis som som av verkar finnas: avpolitisering, teknifiering och risken att det växer

fram reglering ingen kan hållas ansvarig för.

en som

Teknifieringen av politiken

Man kan visserligen lösa problemen med att hävda att expert-

är nödvändigt för åstadkomma handling, och också styre att att handlingskraft är viktigt för demokrati. Genom definiera

en att om

demokratibegreppet blir det möjligt att förena marknadslösningar,

och demokrati jfr K. Jacobsson 1997. Jag hävdar expertstyre dock klyftan mellan vad de nationella politikerna får

att ta ansvar för och vad de har möjligheter att styra växer, och detta är i sig ett viktigt problem för demokratin. Man kan förstås tänka sig lös-

ning med ett europeiskt demos och ansvariga europeiska politiker, den lösningen bekant sina legitimitets-

men rymmer som egna

problem. Diskussionen problemen för politiker bör

om att styra vara central i debatt kring demokratin. Politikerna tycks vilsna när

en det gäller de försöken Också inom området styrning

egna att styra. finns det modeller har vuxit fram bland rätt gissat experter

som - -

styrning. Det är modeller definierar hur och vad politiker

som skall när de politiker. Den modell för mål- och

styra agerar som

resultatstyrning har dominerat svensk förvaltningspolitik

som under decennier definierar i hög grad politik for-

ett par som att

BENGT JACOBSSON

mulera mål och i efterhand utvärdera, inte lägga sig i att men att verksamheten. Det modell styrning i hög grad defiär en av som nierar bort politiker från politiken, eller åtminstone ganska som exakt bestämmer vad politiker får och inte får göra.

Tilltron till abstrakta och generella modeller Expertår stor.

kunskap tenderar över lekmannamässigt sätt

att ta ett mer att tänka kring verksamheter. Det gäller både modeller inom speciali-

serade områden, också modeller för ledning, kvalitetsutveckmen

ling och styrning. De oinvigda sig de är medborgare eller

- vare politiker har inte så mycket att komma med. Vad kan då poli- tikerna göra En möjlighet är den är inbyggd i modellerna, som dvs. politiker inte skall lägga sig i stället distans till att utan se att verksamheterna fungerar. I sådan tankevärld skall politiker en ägna sig åt att formulera mål och till det finns tillsyn, se att revision, kvalitetssäkring och utvärdering verksamheter. av Vi känner alla igen lösenorden i den moderna världen och det är svårt att argumentera emot sådana talar för utvärdering, komsom petens och kvalitet. Dessa aktiviteter tenderar dock skapa sina att dagordningar. Vi får utvärderare, tillsynsmän, kvalitetsegna experter, övervakare och certifierare och alla dessa måste i sin tur legitimeras och ackrediteras något sätt. De måste också hitta

något att tillse, kvalitetssäkra och övervaka, vilket leder till att man

skapar aktiviteter i organisationerna är mätbara och tillsyns-

som bara Power 1997. Risken blir det skapas lager att ett nytt av människor mellan politikerna och verksamheten som är experter revision, kvalitet, utvärdering och tillsyn. Något tvivelsutan som kan göra det ännu svårare för politiker.

Det finns både intressant och märklig dubbelhet i diskussioen nerna om styrning. Politiken är i praktiken mestadels reaktiv. Politikerna måste göra något, hoppa alla

metaforiska tåg, svara

krav utifrån etc. Samtidigt är det sättet tänka kring mesta av att

politik så tydligt proaktivt. De flesta inklusive alla politiker

- skulle gärna vilja att politiken visionär, långsiktigt målinriktad var Men så är det sällan. Dessa besvikelser beror dock kanske osv. mera att har bristfälliga modeller och teorier världen än om att det finns brister hos politikerna.

POLITIK OCH STYRNING I DEN MODERNA VÄRLDEN

Det verkar heller inte särskilt klok idé bygga och

vara en att an-

vända sig modeller i onödan begränsar politikers möjlig-

av som heter. De decenniernas försök att formalisera styrningen

senaste

mellan riksdag, regering och förvaltning har bidragit till

nog mera

försvåra för politiker vill styra än att underlätta jag menar att som dessutom de har skapat mindre effektiv förvaltning, den

att en men diskussionen ligger utanför den här uppsatsen. Att för

styra politiker är svårt "det egna" reformerandet förstärker

nog, utan att

teknokratisk och snäv inriktning. För återvända till Weber, en att

de brukade styrmodellerna varken perspektiv eller väcker några ger

lustar. Vem talar i dag passionerat för rnål- och resultatstyrning

Politisk styrning och demokrati

Integrationen i världen och i Europa sker i hög grad mark-

genom nader, framförallt integrationen de finansiella markna-

genom av

derna. Därutöver förskjuts idéskapandet alltmer till privata regle-

olika områden geografiskt kan befinna sig rare, experter som långt borta. Stater inte för sund politik i enlighet med

som en kriterier definierade inom skrån experter drabbas kapital-

nya av av flykt, med konsekvenser i den reella ekonomin. Vi riskerar att en allt större klyfta mellan vad dessa kan och vad de får ta

styra ansvar

för. Är situation med icke-offentlig reglering

väg mot en en

sker kombinerad med ansvarig men i hög grad som utan ansvar, en

maktlös politik

Jag har inte här diskuterat de normativa implikationerna av

dvs. vad bör göra. Att begripa vad händer resonemangen, man som

är i sig utmaning för samhällsvetenskapen. Jag hävdar att

en stor diagnoserna över demokratins problem bör kunna del

rymma en

funderingar kring för Det är också viktigt att

utrymmet att styra. inte i onödan "teknifiera" politiken, att använda sig styr-

genom av instrument ytterligare begränsar för de politiker ändå vill

som som

åstadkomma förändringar. Som framgått finns det ändå tillräckligt

med problem förenade med kunna styra. När det gäller de

att

grundläggande problemen med och makt kan lösningarna

ansvar sökas i olika riktningar.

BENGT JACOBSSON

En första lösning skulle kunna lokalisera politiken, dvs.

vara att

att föra så mycket möjligt avgöranden så nära med-

ner som av borgarna möjligt. En andra lösning är försöka behålla och/

som att eller föra tillbaka makt till den nationella

nivån, t.ex. genom att strategiskt översätta" EU-regler så att de det "vi själva vill.

passar En tredje lösning skulle kunna försöka skapa demokratiskt

vara att

ansvariga politiker en europeisk nivå. En fjärde lösning är att

försöka skapa demokratiska motkrafter till marknaden och till

expertstyre global nivå. På olika sätt kan således

man resonera kring hur klyftan mellan makt och skulle kunna över-

ansvar bryggas. Lösningarna balanserar olika sätt mellan det möjliga och det önskvärda, och de kan förstås komplettera varandra.

Jag att varken kan hämta särskilt mycket stöd i eller

menar kan återgå till klassiska modeller för styrning dvs. de modeller

kritiserades tidigare i uppsatsen. Politikerna verkar inte som fritt" från andra intressen. Varken politikerna eller är

staterna autonoma. Politiken verkar i värld där det också finns andra

reglerar och andra organiserar. Marknader är alltid som som

reglerade, och frågan är väl i vilken utsträckning den regleringen

sker och bör ske vid sidan politiken och i vilken utsträckning

av den sker och bör ske politik. Eller, rättare hur

genom sagt, blandningen stat och marknad, offentligt och privat, och,

av expertlekmannastyre ut i dag, och bör i framtiden.

ser se ut

Det tycks dock den här typen diskussioner kring

som om av politik och styrning inte riktigt "passar" dagens demokratidebatt. Som mest handlar medborgarna, folkets relation till sina

om om

företrädare och den påstådda klyftan mellan medborgare och

om förtroendevalda. Medborgarnas förtroende för sina politiker sägs

ha minskat; det civila bristvara. Männi-

engagemanget ses som en skor tittar fotboll, går surfar nätet och mekar med

gym, bilen i stället för Aktuellt, besöka fullmäktigemöten,

att se ordna studiecirklar och uppsöka torget för diskutera. Och den

att

ändå tar sig till torget märker folksamlingarna där utgörs som att

bingolottoförsäljare, köande kunder vid Systembolaget och

av medborgare köper lösgodis för fem och nittio hektot. Och

som

inte som så gärna skulle vilja medborgare dryftar

- - som

gemensamma angelägenheter.

POLITIK OCH STYRNING I DEN MODERNA VÄRLDEN

Det finns också föreställning växande klyfta mellan

en om en

medborgare och politiker. Politikerna framställs mäktiga

som men lite opålitliga. De har lågt förtroende hos medborgarna väntar

som

sig politikerna. Jag mot bakgrund diskussio-

mera av menar - av

detta både överskattar politikernas makt och nerna ovan - att nog underskattar deras pålitlighet. Är det några framförallt väntar

som

sig politikerna, så är det politikerna själva. Klyftan

mer av nog finns kanske inte i första hand mellan politikerna och medborgar-

De flesta politiker är lika pålitliga de flesta na. nog som av oss andra. Och ungefär lika vilsna.

Det naturligtvis värre ingen längre hade några förvänt-

vore om

ningar politikerna. Misstron kan smula hoppfull. Det

ses som en

kan förstås bekymmersamt politiker hålls ansvariga för

vara att

sådant de i praktiken inte har så stora möjligheter att påverka.

som Klyftan mellan och möjligheter bör inte bli

ansvar att styra nog alltför Problemet kan hanteras att ansvaret minskar,

stor. genom

också inte försöker förbättra men genom att man ger upp utan förmågan Det förutsätter dock begriper såväl

att styra. att

politikens möjligheter dess begränsningar i den värld där

som nya det nationella, det europeiska och det globala i allt högre grad vävs

Häri ligger stor utmaning för samhällsvetenskapen.

samman. en

Författarpresentation

Bengt Jacobsson är professor i förvaltningsekonomi. Han är verkforskningsledare mångdisciplinärt forsk-

sam som vid Score; ett

ningscentrum samarbete mellan Handelshögskolan i

som är ett Stockholm och Stockholms Universitet. Han har forskat poli-

tisk styrning och komplexa beslutsprocesser, bl.a. redovisat i

böckerna Har styrs förvaltningen Studentlitteratur 1984, Kraftsamlingen Doxa 1987 och Konsten Carlssons 1989.

att reagera Han har under tid studerat europeiseringen statsförvalt-

senare av ningen, bl.a. i boken Europa och staten SOU 1997:30. Han leder f.n. tillsammans med Kerstin Sahlin-Andersson ett forsknings-

Transnationell reglering och statens omvandling, med program om stöd HSFR.

BENGT JACOBSSON

Referenser

Ahrne, G. red, 1998, Stater organisationer. Stockholm:

som

Nerenius 8CSantérus. Axelsson, B. och G. Easton red, 1992, Industrial Networks: A

New View of Reality. London: Routledge.

Blomqvist, C., 1994, Beställar-utförarmodellen möter politiken. Ur

Jacobsson, B. red, Organisationsexperiment i kommuner och

landsting. Nerenius 8CSantérus. Brunsson, N., 1989, The Organization of Hypocrisy: Talk,

Decision and Action Organizations. Chichester: Wiley. Brunsson, N., 1998, Standardisering social form. Ur

som Brunsson, N. och Jacobsson, B., Standardisering. Stockholm: Nerenius 8CSantérus.

Brunsson, N. och Jacobsson, B. red, 1998, Standardisering.

Stockholm: Nerenius 8CSantérus. Brunsson, N. och Jönsson, S., 1979, Beslut och handling. Om

politikers inflytande över politiken. Stockholm: Liber.

Bundgard-Pedersen, T., 1997, The Europeanisation of

Standardisation. Technical Standards and Multi Level Governance in Europe. Köpenhamn: Köpenhamns universitet.

Cyert, R. M. och G. March, 1963, A Behavioral Theory of the

Firm. Englewood Cliffs, N Prentice Hall. Czarniawska, B. och Sevön, G., red, 1996, Translating

Organizational Change. Berlin: de Gruyter.

Erlingsdöttir, G, 1999, Kvalitetssäkringars översättning. Ur

Zeuthen Bentsen, E., Borum, F., Erlingsdöttir, G. och Sahlin- Andersson, K., 1999, Når styringsambitioner møder praxis.

Handelshøjskolens Forlag.

Evans, P., 1995, Embedded Autonomy. States and Industrial

Transformation. Princeton University Press. Feldman, M. och March, G., 1981, Information

Organizations as Signal and Symbol. Administrative Science

Qiøarterly, vol. 26, 171-186. Gaventa, 1987.

POLITIK OCH STYRNING DEN MODERNAI VÄRLDEN

Furusten, S., 1998, Kunskap och standard. Ur Brunsson, N. och

Jacobsson, B., Standardisering. Stockholm: Nerenius 8C

Santérus. Gaventa, 1987, Makt och deltagande. Ur Petersson, O. red, Maktbegreppet. Stockholm: Carlssons. Giddens, A., 1990, The Consequences of Modernity. Stanford: Stanford University Press. Haas, E. B., 1990, When Knowledge Power. Three Models of

Change in International Organizations. Berkeley: University of

California Press. Hinnfors, 1995, På dagordningen Svensk politisk stil i förändring. Stockholm: Nerenius 8CSantérus.

Jacobsson, B., 1984, Hur styrs förvaltningen Myt och verklighet kring departementens styrning ämbetsverken, Lund:

av Studentlitteratur.

Jacobsson, B., 1987, Kraftsamlingen. Politik och företagande i

parallella processer. Doxa. Jacobsson, B., 1989, Konsten Intressen, institutioner

att reagera. och näringspolitik, Stockholm: Carlssons.

Jacobsson, B., 1997, Europa och Europeiseringens betydel-

staten.

för svensk statsförvaltning. SOU 1997:30. se

Jacobsson, B., 1999, Europeiseringen och statens omvandling. Ur

Goldmann, K. red, Politikens internationalisering. Lund: Studentlitteratur.

Jacobsson, K., 1997, Så demokrati. Om demokratifrågan i

gott som EU-debatten. Umeå: Boréa. March, G., 1981, Footnotes to Organizational Change. Administrative Science Quarterly, vol. 26, 563-577.

s. March, G. och Olsen, P., 1989, Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics. New York: The Free Press. March, G. och Simon, H., 1958, Organizations. New York: John Wiley 8CSons.

BENGT JACOBSSON

Meyer, W., 1997, Cultural Conditions of Standardization.

Arbetspapper presenterat SCANCOR/SCORE standardi-

seringskonferens, Arild, 18-20 september.

Meyer, LW. och Rowan, B., 1977, Institutionalized Organizations:

Formal Structure Myth and Ceremony. American journal

Sociology, volym 83, s. 340-363.

Perrow, C.B., 1986, Complex Organizations. A Critical Essay.

New York: Random House. Powell WNV. DiMaggio, PJ. red, 1991, The New

Institutionalism Organizational Analysis. The University of Chicago Press.

Power, M., 1997, The Audit Society. Rituals of Verification.

Oxford: Oxford University Press. Reed, M. 1996, Expert Power and Control in Late Modernity:

An Empirical Review and Theoretical Synthesis. Organization

Studies, vol. 17, s. 573-597. Sahlin-Andersson, K, 1989, Oklarhetens strategi. Lund:

Studentlitteratur. Sassen, S., 1999, Det globala förankrat i det nationella.

Konsekvenser för roll. I denna volym.

statens Scott, W. R., 1992, Organizations: Rational, Natural and Open

Systems. Tredje upplagan. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall

ursprungligen publicerad 1981.

Selznick, P., 1949, TVA and the Grass Roots. A Study of Politics

and Organization. University of California Press.

Skocpol, T., 1985, Bringing the State Back in, Ur Evans ed,

Bringing the State Back in. New York: Cambridge University

Press.

Strange, S., 1998, Mad Money. When Markets Outgrow

Governments. Ann Arbor: University of Michigan Press. Tamm Hallström, K., 1998, Att organisera standardisering. Ur

Brunsson, N. och Jacobsson, B., Standardisering. Stockholm: Nerenius 8CSantérus.

POLITIK OCH STYRNING DEN MODERNAl VÄRLDEN

Weick, K, 1976, Educational Organizations Loosely Coupled

as Systems. Administrative Science Quarterly, vol. 1-19.

21, s.

l-UNGLHBL

1999 -05- 2 6 STOCKHOLM

Därför anordnar vi offentliga semi-

narier i landet.

nmt om

Till seminarierna bjuder in fors-

kare och idédebattörer att bidra med

sin kunskap och sina värderingar kring

de frågor tycker är värdefulla att sam--

tala kring.

Varje seminarium dokumenteras i

form av en skrift.

är adressen till Demokratiutredningens

webbplats. Här finns möjlighet att föra

fri debatt kring demokratin demo-

en -

kratitorget är öppet för alla.

Ett antal krönikörer kommer att

kommentera demokratiproblem och

andra demokratidebatter.

Här kan Du också informera dig

och föra dialog kring utredningen.

Direktiv i fulltext, arbetsplan och

utredningens protokoll är dokument Demolcratiutredningen kommer kan hämta hem.

man fortlöpande under arbetets gång att Här informerar också fortlöpanpublicera skriftserie med essäer, de aktuella skrifter och seminarier.

en om debattartiklar, seminarieinlägg och Man kan dessutom ta del av debattforskarantologier. inlägg vid seminarier samt beställa

Den omfattande demokratiforsk- utredningens skrifter. ning bedrivs vid våra universitet Länkar finns till andra delar av nätet

som och högskolor ställs detta vis till för- där demokratifrågor dryftas olika fogande för alla är intresserade satt.

som av demokratifrågor.

Information om titlar, utgivningsdag, finns utredningens

priser m.m. frågor och lämnar

Vi svarar gärna webbplats.

ytterligare information om utredning-

ens arbete. Adress och telefonnummer

till utredningens kansli finns nästa

n av utre gens uppgi er ar a sida.

s mulera det offentliga samtalet.

Demokratiutredningens

skriftserie

Redaktör Erik Amnå

Demokratins räckvidd. Dokumentation från ett seminarium SOU 1998:55 En god affär i Motala. Journalisternas avslöjanden och läsarnas etik SOU 1998:63 Att rösta med händerna. Om stormöten, folkomröstningar och direktdemokrati i Schweiz SOU 1998:85 Gör barn till medborgare Om barn och demokrati under 1900-talet SOU 1998:97 Det unga medborgarskapet. Dokumentation från ett seminarium SOU 1998:101 Lekmannastyre i experternas tid. Dokumentation från ett seminarium SOU 1998:102 Demokrati på europeisk nivå SOU 1998:124 Läsarna och demokratin. Ett brev till det läsande Sverige SOU 1998:134 Lokala Demokratiexperiment. Exempel och analyser SOU 1998:155 10. På Marginalen. En intervjubok från Socialtjänstutredningen SOU 1998:161 11. Allas frihet. Demokratin möter marknaden. Tre ronder SOU 1998:164

DEMOKRATIUTREDNINGENS SKRIFTSERIE

12. EU ett demokratiprojekt Dokumentation från

ett seminarium SOU 1998:145 13. Invandrarskap och medborgarskap.

Dokumentation från ett seminarium SOU 1999:8 14. Att slakta ett får i Guds namn. Om religionsfrihet

och demokrati SOU 1999:9 15. Etik och demokratisk statskonst.

SOU 1999:13 16. Elektronisk demokrati. SOU 1999:12 17. Den skyddade provinsen. En essä om demokratins

värde och värdighet SOU 1999:22 18. Lobbning SOU 1998:146 19. Demokratin i den offentliga sektorns

förändring. Dokumentation från ett seminarium SOU 1999:40

20. Bemäktiga individerna. Om domstolarna, lagen och

de individuella rättigheterna i Sverige SOU 1998:103 21. Bör demokratin avnationaliseras

Den parlamentariskt sammansatta Demokratiutredningen

Q el: analyserar den svenska folkstyrelsens förutsättningar inför ZOOOJralet.Det sker l ljuset av bla. globaliseringen, EU-

förändringarna i medlelandskapet, den " medlemskapet, .nya lT-tekniken, förnyelsearbetet inom offentlig förvaitnlngfotkrörelsernas förändringar och det siunkande valdeltagandet

V Vid sekelskiftet ska utredningenpresentera en sammanvâgd 1

v. analys i ett siutbetänkande.

Utredningen vill redan under arbetets gång .bidratill att fördjupa demokratidebatten genom - offentliga seminarier runt om i landet 0 webbpfatsen wwwxiemokratiforgezñgox/.se med fria

debatter och möjligheter att informera sig om och föra f

dialog kring Demokratluüedningen l

. .

skriftserie med essäer, debatta semlnarieinlä - en

och forskarantologier. f

- r

t 671,00.

Te1b8-587 Fax08-587671

V Box6430,11382Stockholm

order@fakrainf0.seMvwfaktainfose