Demokratin i den offentliga sektorns förändring : dokumentation från ett seminarium

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

EMDKRATI

Utredningen

agg-III 4:1

F"

f e .aim

A L..

Iiiii|| LL

"""|

n

Illln mlll|l

Demokratin

iden offentliga

sektorns

förändring

w

STATENSOFFENTLIGA UTREDNINGAR

Demokratin

i den

offentliga

sektorns

förändring

dokumentation från ett seminarium

-

Demokratiutredningens skrift nr 19

TTTTTTTTTTTTTTT GA NNNNNNNNNAR

SOU och Ds ingår i 1999 års nummerserie kan köpas från Fakta Info Direkt. som För remissutsändningar SOU och Ds ingår i 1999 års nummerserie av som svarar Fakta Info Direkt på uppdrag Regeringskansliets förvaltningsavdelning. av

Beställningsadress: Fakta Info Direkt, Kundservice Box 6430, 113 82 Stockholm Tel: 08-587 671 OO,Fax: 08-587 671 71 E-post: order@faktainfo.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. -

Broschyren kan beställas hos: Information Rosenbad Regeringskansliet 103 33 Stockholm Fax: 08-405 42 95 Telefon: 08-405 47 29

Omslag, foto: Beppe Arvidsson Grafisk formgivning: Susan Nilsson, Jupiter ISBN 91-7610-959-3 Elanders Gotab, Stockholm 1999 ISSN O375-25OX

Förord

I regeringens direktiv till Demokratiutredningen betonas att arbetet bör koncentreras till att belysa de förutsättningar, problem nya och möjligheter folkstyret ställs inför med tanke bland som annat

förändringarna i den offentliga sektorn.

Den statliga verksamheten har minskat i omfattning, myndigheterna har förändrats, detaljstyrningen har minskat till förmån för mål- och

resultatstyrning, fler verksamheter drivs i bolagsform, budget-

en ny process har införts och Riksbankens oberoende har stärkts.

AV direktivens formulering kommitténs uppdrag framgår dessav utom:

Inom staten, landstingen och kommunerna har ett omfattande förand-

rings- och förnyelsearbete bedrivits under det senaste decenniet. En bidragande orsak till detta ar att det bekymmersamma ekonomiska laget ställde det politiska systemet inför situation. Det politiska en ny arbetet har till stor del handlat minska kostnaderna för verkom att samheten inom den offentliga sektorn. Medborgarnas förtroende för den offentliga sektorn har därmed påverkats. Utöver syftet att ratio-

nalisera och effektivisera har förandrings- och förnyelsearbetet också haft som mål att finna nya vägar att starka demokratin och öka

människors delaktighet i samhällsutvecklingen. Kommittén bör studera vilka resultat dessa stravanden har gett.

Demokratin i den offentliga sektorns förändring för det var temat offentliga seminarium, som Demokratiutredningen arrangerade i Gävle konserthus den 13 januari 1999. Den här skriften utgör en dokumentation de samtalen. av

FÖRORD

Demokratiutredningens ledamöter har inte tagit ställning till

skriftens innehåll. Erik Amnå Huvudsekreterare

Inledning

Pernilla Zethraeus, ledamot Demokratiutredningen

v av

Demokratiutredningens uppdrag sig arbetet med demo-

är att ta an

kratifrågorna bred front. Våra direktiv är att belysa följande områden: internationaliseringen ekonomin, ekonomi och demo-

av

krati i samspel, Sverige i den Europeiska unionen, kommu-

nya

nikationsmönster, informationstekniken, det medielandskapet,

nya

förändringar i den offentliga sektorn och utvecklingen inom folkrörelserna vilket också för dagens seminarium.

är temat

Vi har också fått tilläggsdirektiv utreda orsakerna till det

ett att

sjunkande Valdeltagandet och föreslå åtgärder för att öka med-

att

borgarnas delaktighet och i det demokratiska syste-

engagemang met.

Vårt arbetssätt är otraditionellt i den meningen att inte

som

vanlig statlig utredning nöjer med att gräva i ett

en oss ner oss

antal forskarrapporter, dra slutsatser och föreslå några lagändringar

i betänkande, är inriktade att bedriva diskussion, ett utan

debatt och föra forskningsarbete bred front och att lägga

ut

så mycket våra interna diskussioner möjligt i offentlig-

av som heten, Vilket bl.a. gör i form seminarier. av

Vi publicerar också löpande antal debattskrifter och

ett anto-

logier där enskilda forskare står för dess innehåll. Vi har hem-

en

sida heter wwwdemokratitorgengovse där kan delta i

som man en

offentlig debatt och information våra seminarier och

om aktiviteter.

I dag skall däremot förändringarna i den offent-

ägna oss

liga sektorn och dess konsekvenser för demokratin. Det har skett radikala förändringar under 1990-talet med ett antal reformer har påverkat kommun- och landstingssektorn. Vi har haft

som

kommunsammanslagningar, fått kommunallag banat

en ny som

Väg för radikala omorganisationer och kraftiga minskningar

av

INLEDNING

antalet förtroendevalda med former för beslutsfattande, målnya

och ramstyrning och i del fall beställare- och utföraremodeller.

en

Ibland kan det svårt hitta själva politiken även för de

vara att

förtroendevalda bland beslut budgetramar,

om styrsystem, procentsatser och allt vad det handlar om numera.

I den här kraftiga förändringen finner ändå människor många

vägar för De folkrörelserna har vuxit fram under engagemang. nya

90-talet parallellt med de förändringar har skett i den offent-

som

liga sektorn. Byalag, lokala demokratiexperiment och liknande

exempel kanske inte kan utgöra den mäktiga motkraft till avdemo-

kratiseringen som samhället så väl behöver, är förhoppnings-

men

vis ändå något större och något betydelsefullt än bara

mera att

reduceras till något slags demokratiskt alibi för det politiska etablissemanget. Hur helst så är experimentlustan intressant.

som

De formerna är väl värda studera och följa och det är kring

nya att

dessa dagens seminarium kommer röra sig. Vi skall

teman som att

försöka bena frågeställningen: vilka konsekvenser har 90-talets

ut

förändringar fått för demokratin, vad innebär de formerna för

nya

direktdemokrati och brukarinflytande för demokratin

Ni är än en gång välkomna hit och jag vill med det kasta mig direkt över till presentation dagens första föreläsare är

en av som

Peter Bogasson, som sedan 1991 är professor i förvaltning vid

Roskilde universitetscenter i Danmark.

Hans egna forskningsom-

råden är teorier lokal institutionell förändring. Man studerar

om

flera olika inriktningar kring hur olika kollektiva medborgar-

nya

initiativ lokal nivå växer fram element i offentlig

som ett nytt

sektor. Peter Bogasson och hans institution har också flera publikationer bakom sig kring det här ämnet så han kommer

nu att

föreläsa Demokratin i den offentliga sektorns förändring.

temat

Demokrati i den

offentlige sektors forandring

Peter Bogason, professor, Roskilde

Denne artikel diskuterer vilkårene for det lokale demokrati under vilkår, der udfordrer borgerne til aktive roller i den nye nye, offentlige service brugere. De roller skifter for den enkelte - som igennem livet. De er anderledes end i det traditionelle lokale demokrati, hvor de fleste vaelgere nogle den politiske var og elite. Flere flere bliver indblandet i den offentlige service og at gøre bedre. Det fordrer indsigt, tålmodighed tid. Artiklen viser og nogle udfordringer for politologernes teorier demokrati i lyset om samfundsudviklingen. Vi skal først nogle skift i samfundsforholdene reaktiose og i den offentlige sektors organisering. fat nerne Dernaest tager udviklingen henimod nye, lokale demokratiformer og saztter aendringerne i relation til teorier om demokrati. Endelig peges på, at de demokratiformer krsever forståelser for måder at på. nye nye agere Det udfordringer, kun kan løses ved aktiv indsats. er som

1. Fra moderne til postmoderne samfund

De vestlige samfund har i eller mindre grad i årraekke større en oplevet en udvikling, der kun vanskeligt kan opfattes som en direkte fortsaettelse udviklingen i det moderne samfund. Det var den samfundsform, der sin begyndelse med oplysningstiden, tog hvis hovedkendetegn finde i aendringerne fra landog var at

DEMOKRATI I DEN OFFENTLIGE SEKTORS FORANDRING

brugssamfund til industrisamfund. Udviklingen fascinerede de akademiske iagttagere såsom Marx, Durkheim Weber, og som var medvirkende til, at sociologien blev fast etableret akademisk som disciplin universiteterne.

Modernitet og effektivitet

Det moderne samfunds organisatoriske effektivitet er en hovedårsag til de vestlige samfunds velstand i dag. Der er høj effektivitet i organisationen den industrielle produktion, i for i kommunikation transportsystemet varer og personer, lande kontinenter, i organisationen tvaers og og statsapparater. Disse statsapparater har vxret bxrende for udviklingen markedet uovertruffen Organisationsform, har som staten vaeret for fair gennemførelse kontraktet mellem økonomiske garant en aktører. Nationalstaten har udviklet sig organisation, der som en demokratisk grundlag først etablerede infrastruktur for en samfundet, siden udviklede Velfaerdssystem, der brodden og et tog markedssamfundets blinde plet, den ulige fordeling materielle goder. Hver nationalstat har udviklet ganske staerke og praecise styringssystemer til kontrol eget territorium; udover den almindelige sikkerhed i det enkelte land internt og over for omverdenen gxlder det den fysiske udvikling i byområderne, den generelle udvikling i landenes økonomiske systemer, og en vis lighedsfremmende omfordeling goder mellem befolknings- Der blev etableret universelle rettigheder for borgerne, grupperne. startende med frihedsrettighederne valgretten, siden udvidet og og

med forskellige materielle goder inden for velfxrdsstatens

rammer. Der kan blandt forskere uenighed betydningen vaere nogen om detaillerne i ovenstående, generelt der nok enighed men er om udviklingens karakter retning til det, nogle kalder det højog moderne samfund: velstående samfund med høj sundhedsstandard, veluddannet sekulaert indstillet befolkning, god trafikal og en og en infrastruktur, demokratisk styreform materielt en og et set avanceret produktionsapparat.

PETER BOGASON

Men azndringerne i samfundene øjensynlig ikke med stopper det. Nogle de nxvnte forhold bliver yderligere raffinerede, andre aendrer karakter. Her hører enigheden blandt forskere andre og iagttagere Jeg vil sammenfatte denne videre udvikling med op. betegnelsen "postmoderne, vel vidende at begrebet ikke er vel-

defineret, at det omstridt Rosenau 1992, Hollinger 1994,

og er Fox and Miller 1995. Min forståelse det fremgår det følgende, og er begraenset til de faktorer, jeg naevner. Jeg ønsker altså ikke at blive opfattet andet end eksponent for de som netop track; der ligger i min diskussion ingen tilslutning til postmodernisme et politisk lene et stxrkt ønske at som program, om forstå disse tendenser i samfund i videnskab. og

Det postmoderne

Hvori består så disse postmoderne tendenser i de vestlige samfund Vi kan levere skitse baggrund karakteristikken en at oven for det moderne samfund. For det første udviklingen hen imod et informationsser samfund, hvor den nationale nedbrydes til fordel statens graenser for globale ubegraensede kommunikationsmuligheder. og stort set Det har voldsomme implikationer for den traditionelle

nationalstats muligheder for at styre inden for sit eget territorium, ikke mindst i sammenhaeng med liberaliseringen markeder set for såvel kapital- materielle goder. Det enkelte individs muligsom heder for orientere sig bliver uendelige. at naesten For det andet reduceres nationalstatens muligheder for autonomt at kontrollere territorium i kraft det øgede eget internationale politiske økonomiske samarbejde, hvor der og opstilles nye regimer menneskeretigheder, diverse økonomiske samarbejdsformer, overnationale politiske enheder som fx EU hvis regler den enkelte stat må følge. For det tredie medfører de menneskelige aktiviteter visse former for ukontrollerbare følger, der fx. sig gxldende gør formuleret miljøpolitiske problemstillinger, der desuden som

DEMOKRATI I DEN OFFENTLIGE SEKTORS FORANDRING

oftest går den enkelte Ofte anvendes tvaers stats grxnser.

udtrykket risikosamfundet. For det fjerde aendrer velfaerdsstaten karakter. I lyset de overvaeldende muligheder, der principielt kunne forfølges

til at

forøge ligheden mellem borgerne, nås der kapacitetsgrznser, er leder til modstand imod yderligere skattebetaling. Samtidig opstår der reaktioner imod den bureaukratiske styreform med sine manglende muligheder for tilpasning til specielle vilkår. Der opstår samarbejdsformer mellem stat samfund, hvor ikke-politiske

nye og

organiseringer bliver hyppigere; kan derfor tale

man om en

udvikling henimod velfaerdssamfund frem for velfazrdsstat.

et en

Endelig medfører udviklingen i velfaerdssamfundet, der bliver

at fokus det enkelte individ, dermed den mere og mere og

enkelte bruger velfaerdssamfundets tilbud. Nationalstaten udviklede borgeren borgerens demokratiske solidariske

og og

i trods alt relativt begraenset velfaerdsstat. Men efter-

ansvar en

hånden stort set alle sider borgerens dagligdag har affinitet

som

til den offentlige sektor, bliver kravene fra brugerne skzerpede med hensyn til disse forhold, ligesom Viljen til alle behandles

netop at

fundstaendig ens, uanset lokale forhold, bliver mindre. Velfzrdsstatens tilbud lighed bliver mødt med krav at tilgodese den

om om

enkeltes specifikke forhold.

De ovennxvnte fem tendenser netop det: tendenser. De er er

ikke nødvendigvis dominerende alle i samfundet. Vi har

or grupper

altså ikke et fuldstxndigt postmoderne samfund omkring det

os,

højmoderne samfund eksisterer stadig for nogle mennesker. Der er stadig nationalstater, omfattende industri, staerke styrings-

traditionelt demokrati i samfund. Der systemer og vores er svage

individer, der afhaengige velfaerdsstatens støtte. Men der

er er

nogle tendenser, der går i anden retning det disse tenden-

- og er

må iagttage, analysere forstå, hvis skal kunne med

ser, og vaere til forme fremtidens samfund. Vi skal kort enkelt at se en tendens: individualisme sikkerhed. og

PETER BOGASON

Borgernes sikkerhed

Under postmoderne betingelser stigende tendens til, at

ser man en

forkaster velfaerdsstatens lighedsidealer. Det viser sig i

man

udviklingen i de vaerdier, borgerne betoner vigtige under

som som

hhv. moderne postmoderne betingelser Inglehart 1997,

og mere

39-45. Baggrunden paradoksalt nok udviklingen sikker-

er - -

hedsnettet under modernitetens Velfxrdstat. I samfund med højere grad sikkerhed kan slxkke kravet om strenge regler for

man

adfaerd giver forudsigelighed. Derfor bliver der faerre

- som større

krav bestemte former for adfaerd -i politik økonomi,

om og men

også moralske religiøse områder. Hvis skal holde til

og os

økonomi politik, bliver der i det økonomiske felt lagt vaegt

og

høj livskvalitet, høj grad subjektiv Velvaere. Bagvedliggende

en

forhold ejendomsret til produktionsmidlerne bliver ikke

som

laengere der har høj prioritet, det resultatet

et tema, nogen er

produktionen, ikke selve produktionsformen, der interesse.

er

Inden for det politiske felt der sammenlignelig udvikling.

er en

Der laegges liden politisk autoritet, der laegges betydelig

vazgt og

mulighederne for participation for den enkelte, behovet

vaegt og

for kunne sine meninger udtrykt Der lyst til

at er stort. er en

eksperimentering, interesse for diskussion alternative

og stor vaerdisaet. I de nordiske lande sikkerheden stor, derfor der mange er og er

på, de postmoderne vaerdier slår igennem der

tegn at netop

Inglehart 1997. Man kan sige, befolkningerne rede til

at er

eksperimentering forventer gode muligheder for participation.

og

Spørgsmålet det slår igennem i diskussionerne om

er, om

indretningen den offentlige sektor. Det skal i nxste

se afsnit.

DEMOKRATI I DEN OFFENTLIGE SEKTORS FORANDHING

2. Forandringer i den offentlige sektor i Danmark og Sverige

Såvel Danmark Sverige har haft staerke aendringer i deres

som

offentlige sektorer i 1980erne 1990erne. Det overvejende de

og er

samme typer forandringer, men i forskellig takt med

og

forskellig tendenser i forløbene. Vi skal her fokusere de

kommunale forhold Bogason 1995.

Organisatoriske aendringer

Danmark startede sine aendringer i 1979-80 i lyset den

økonomiske krise, der affødt den 2 oliekrise. Kommunerne var

fik da staten pålagt vxksten i deres udgifter, det

at stoppe og

lykkedes stort set at opnå det i løbet kortere årreekke. Fra

en

midten 1980erne igangsatte Indenrigsministeriet omfattende

en

raakke forsøg med frikommuner. Forsøgene inspireret

var

Sverige, men var langt mere omfattende havde forskellige

og

udfald i forskellige kommuner; de enkelte kommuner skulle selv

finde "deres" forsøg individuelt tilladelse til

og ansøgte om at

at gennemføre dem. Disse muligheder for forskellighed har nok

vaeret gode katalysatorer til nytaenkning i hver enkelt kommune.

Udover frikommuneforsøgene startede nogle ministeriet raekke

en

forsøg i lokalsamfundene: Undervisningsministeriet gjorde det i

folkeskolen gymnasiet, Socialministeriet igangsatte forsøg

og og

med lokale aktivitetsprojekter, der kunne opfange nogle

mere

specielle ideer til anderledes social forsorg.

Skoleforsøgene ledte bl.a. til at brugerbestyrelser blev indført,

fra 1990 i folkeskolen, i løbet 1990erne kom børneog og

aaldreinstitutioner med. Socialforsøgene ledte frem til raekke

en

aendringer i lovgivningen, anledning til flere saerordninger

og gav at

blev initieret, saerlige tilskudspenge fra ministeriet.

støttet

Forsøg med udlicitering startede også så først løbet

småt, men i

1990erne tog det rigtigt fart. Sverige oplevede, modsat Danmark, ingen saerlig økonomisk krise i 1980erne, startede tidligere end Danmark med kom-

og

munale forsøg, i Sverige forsøgene i alle de kommu-

men var ens

PETER BOGASON

der deltog. Det klassisk tilgang, hvor kunne ner, var en mere man sammenligne de samme forsøg i en raekke kommuner. Sveriges kommuner eri gennemsnit betydeligt større end de danske, og derfor der ganske stor interesse for komundelsnämd, var en men ellers blev hovedinteressen rettet imod beställere-utförere modellerne udlicitering, da den økonomiske krise ramte og

Sverige. Det i forsøg at skabe økonomisk effektiv

var en mere offentlig sektor. "Bolagisering" korn ligeledes i fokus for

interessen i at aendre den offentlige sektor. Først fra midten

1990erne kom demokratiske aendringer i retning brugerbestyrelser dagsordenen. Lidt hårdt trukket kan sige, at de danske xndringer op man var

staerkt økonomisk orienterede før forøgsperioden satte ind.

Danmark havde fra midten 1980erne ganske god kontrol de over

offentlige udgifter. Da forsøgene kom, var de dels meget lokalt

forankrede, dels de meget forskellige fra kommune til komvar mune, og endelig inviterede de i højere grad til demokratiske forsøg. De svenske forsøg var mere centralt styrede, lagde ikke op til kommunal forskellighed, fra sidst i 1980erne staerkt og var praegede den økonomiske krise. Begraensning offentlige

udgifter kom derfor herunder

i centrum, og naturligvis markedslignende forsøg, og forsøg med demokrati i lokalsamfundet blev først interessante fra midt i 1990erne. Der har hele tiden stxrk i Sverige, medens der har vxret en stat vazret en staerkere retning henimod brug civilsamfundet i Danmark omend med ganske offentlige involveret. mange penge

Betydningen for demokratiet

Når i de vestlige lande taler demokrati, i reglen det om mener repraesentative demokrati, det har udviklet sig fra 1800-tallet, som hvor landene gradvis fik demokratiske konstitutioner. På nationalt

plan fik den parlamentariske institution tradition, lokalt

man og og blev der udviklet forskellige grader selvstyre, baseret et kommunalt valgt råd, lille lokalparlament, der dog i kraft sine et

administrative forpligtigelser ikke fik lov til udvikle sig

at

DEMOKRATI I DEN OFFENTLIGE SEKTORS FOHANDRING

måde det nationale parlament. Lokalt kunne det ikke samme som accepteres, kunne lamme den praktiske administration ved at man en "regeringskrise". De kommunale råd måtte virke i hele deres valgperiode. Det repraesentative demokratis idegrundlag baserer sig oplysningstidens opfattelser om en rationel diskurs mellem

oplyste borgere Habermas 1980, hvor den frie debat leder frem

til de for helheden rigtige løsninger faelles problemer; altså de problemer, som kraever kollektiv indsats for at blive løst. Forudsxtningerne for det repraesentative demokrati kan udover -

frihedsrettighederne forenklet siges at Vaere følgende. For det

første, der nationalstat, hvor den valgte elite inden at er en suverxn for territorium kan udviklingen i overensstemmelse med eget styre folkeviljen, som den udtrykkes ved valghandlingerne. For det andet, at der omfattende deltagelse fra folket i udvaelgelsen er en den styrende elite ved valgene, således der bred opbakning at er en

til styreformen fra størstedelen befolkningen. For det tredie,

at deltagelsen sker baggrund en bred og oplyst debat om de politiske forhold, her har den frie, partiorienterede men presse, traditionelt spillet staerk rolle formidler forskellige en som synsvinkler, således der i de enkelte lokalsamfund konat var kurrerende formidlere politiske synspunkter. Og for det fjerde, de politiske partier fungerer filtre synspunkter fra at som presse vaelgere, således der kunne opstå organisatoriske mekanismer og at til at håndtere de ofte modstridende krav fra samfundet mange og om politisk indsats. Konturerne et sådant konkurrencedemokrati udviklede sig

fra midten 1800-tallet har i de fleste vestlige lande fungeret i

og 1900-tallet, med afbrydelser forskellige diktatoriske perioder i raekke lande. Demokratiet gik godt i spaend med det moderne en samfunds udvikling, med industrialisering urbanisering, med og

omfattende uddannelse hele befolkningen, med udviklingen i

og

retning kernefamilien og sekularisering dagliglivet. Den

udvikling var støttet en staerk stat, der nok afspejlede staerke brydninger mellem arbejdsgivere og arbejdstagere, men samtidig samlede uenighederne til fazlles handling til alles bedste, i hvert fald i materiel forstand.

PETER BOGASON

Udgangspunktet for konkurrencedemokratiet minimalvar en der skulle sikre retstilstanden afbøde markedets stat, og vaerste konsekvenser, efterhånden udvikledes det moderne samfund men industrisamfundet, derefter velfaârdstaten dermed der i og og var princippet ingen for statens indgrebsmuligheder i samgraznser fundet. Den steerkeste udvikling i den retning i perioden fra er set anden verdenskrigs slutning til omkring 1980. For størstedelen befolkningen skifte fra usikkerhed til betød dette et gradvist sikkerhed. Med dette skifte aendredes synsvinklerne demkratiets funktionsmåder. For det første udviskedes forskellene mellem de politiske partier; alle velfaerdsstaten, stort set var støtter og man kunne kun finde uenigheder mellem marginaler i form forskellige indgreb; velfaerdsstatens fundamentale instrutyper der ingen, der ville drømme ved. Hermed menter er om at røre blev den politiske diskurs udvandet, politikernes position noget og styrende elite undermineret; konsekvensen blev vis traethed som en hos befolkningen mht. politikere, tenderende til politikerforagt. en Denne udvikling blevet understøttet aendring fra er pressens konkurrerende aviser til monopoliseret aviser mange, en presse; uden partipolitisk tilknytning, med stigende fokus politikerog personlige liv i stedet for fokus deres politiske synspunkter. nes Undermineringen politikernes magt blev forstxrket i de lande, hvor arbejdsgivere arbejdstagere via deres interesseorganisaog tioner fik staerk indflydelse den førte politik via et forhandlings-

den såkaldte neo-korporatisme, der inddrog statsfor-

system valtningen mere end den involverede politikerne i sine forhandlinger. Man har ikke love forkastet, hvis det ved fremset mange saettelsen blev meddelt, at "de relevante organisationer var enige i forslaget.

Forskning i udviklingen

Disse forhold har genstand for omfattende videnskabelig vazret en diskussion, ofte under betegnelsen velfaerdsstatens "krise"

Mouritzen and Nielsen 1991, eller overbelastning styret Lehner 1979, alt efter lagde begrxnsede

om man vxgt statens

I SOU /999140

DEMOKRATI I DEN OFFENTLIGE SEKTORS FORANDRING

muligheder for skaffe de nødvendige indtaegter til velfxrdsat

staten, eller betonede befolkningernes for stzerke krav

om man til velfaerdsydelser. Samtidig har der omfattende analyser vaeret samspillet mellem interesseorganisationer, med udgangsstat og punkt i den norske magtudrednings begreb forhandlingsom

økonomi Hernes 1978.

Men i løbet 1980erne 1990erne udviklingen forstaerket, og er kan her tale postmoderne tendenser, skal illustreres og om som med sine konsekvenser for politiske, herunder demokratiske, forhold. Et vaesentligt track her internationaliseringen eller er globaliseringen politik økonomi. Liberaliseringen Verdensog handelen har staerkt mindsket nationalstaternes muligheder for at kontrollere mobiliteten såvel kapital arbejdskraft, som og internationale regimer såsom EU FN med sine underorganisaog tioner vedtager regler, de enkelte medlemsstater trofast må som implementere; her mister staterne altså mulighed for selv at

fastlaâgge deres politik. I den henseende er de ansvarlige over for

kraefter uden for deres vaelgeres kreds. De fleste enkelte stater har i samme periode decentraliseret mange aktiviteter til lokalområderne, dermed mistet muligheden for styring og en mere taet disse forhold. Samlet konsekvensen udtømning det natioer en nale niveau, altså det klassiske parlament, til overnationale og lokale beslutningsfora. Den nationale politik bliver i stigende grad kendetegnet forskellige symboler frem for egentlige politiske standpunkter således personificeres politik mere og mere, sammenhaengende med TVs styrkelse i mediebilledet. Der

efterspørges politiske ledere med en god TV-profil mere end

ledere med interessant politik for fremtiden. en

Dermed sig af-ideologisering politikken. De

naermer man en klassiske skillelinier vaek, politiske indgreb drejer sig finer om en tuning det allerede eksisterende, der ingen uenigheder og er mellem politikerne fx ønskeligheden velfaerdsstaten. Der om er højst uenighed om nogle marginale aendringer. Men hvis man ser samfundets sammensaetning, vil den klassiske man se, at

skillelnie mellem offentlig privat vanskelig

og er mere og mere at opretholde og den skillellinie var en forudsxtningerne for -

PETER BOGASON

uenighederne mellem venstre og højre i fortidens politik. I dag er det enkelte individs velfaerd afhaengig lang rxkke forhold, en der har offentlig indbygget i sig det gxlder - og samme virksomhederne. Således kan det offentlige sikkerhedsnet bevirke, lønkravene kan seenkes; risikoen ved arbejdsløshed mindskes, og at derfor behovet for højere lønkrav reduceret. Et andet elsempel er virksomhedernes sociale ansvar, blot måde at er som er en ny reducere velfzerdsstaten til fordel for lokale løsninger, presset hvor virksomhederne opgiver deres traditionelle profitsøgen til fordel for former for sikkerhed; de kan til gengaeld krazve nye bedre forståelse for deres krav om beskyttelse imod ulige kon-

kurrence. Hernes udtryk "forhandlingsøkonomien Hernes

1978 relevant end nogensinde. Kapital går hånd i er mere og stat hånd for at sikre individets tryghed. I det offentlige apparat bliver skillelinierne mellem politik og forvaltning udvisket. For det første forudsaetter forhandlings-

økonomien omfattende indsats fra det formelt offentlige

en det kan ikke overlades til politikerne alene. I stedet får apparat, og embedsmxnd stadig staerkere roller i sammensmeltde ansatte ningen det offentlige det private. For det andet medfører og velfxrdsstatens vaekst i sig selv, at der skal professionel ekspertise til at håndtere de komplicerede problemstillinger. mange, Politikernes roller bliver derfor i stadig højere grad udstikke at generelle retningslinier, ellers bekraefte de ansatte embedsmaend og i deres orices frem mod Videreudvikling velfxrden. Nu da og er rollen sige nej, dermed klart signalere, hvor ikke skal at og at hen. Men det sker sjaeldent.

Tendensen til opbrydning skellet mellem forvaltning

og politik forstaerkes lokalt plan. Her har reduceret antallet man folkevalgte i de kommunale råd, dermed styrkes den for og oven beskrevne udvikling. Men samtidig ikke-politiske saetter man nu laegfolk ind i nye former for organer, herunder brugerbestyrelser, hvor de skal med til de lokale institutioners forhold Vaere at styre roller, der tidligere overladt til de Så politik forvar ansatte. og valtning får dimensioner i det lokale. Det interessant at nye er bemzrke sig, med den udvikling nedtones den traditionelle at dimension i loalpolitik, den territorielle: lokalpolitikkens som var

DEMOKRATI I DEN OFFENTLIGE SEKTORS FORANDHING

rolle at for lokalsamfundet i sin helhed. Nu bliver der i var sørge

stigende omfang bedt om stillingtagen til det, man kan kalde

funktionelle behov, altså skolen for sig, børneinstitutionen for sig,

xldreomsorgen for sig. De nye, indvalgte bestyrelser skal ikke se helheden, understøtte specialiseringen knyttet til den men enkelte institution. Meget tyder det på, at styrker engagementet, de fleste mennesker har vanskeligt ved helhedhensyn, at tage

medens de lettere kan forfølge specielle Det

sager. synes også at tilfxldet for de såkaldte hverdagsmagere Bang and Sørensen vaere 1998, diskuteret i Eva Sørens artikel i denne antologi. som er Der synes altså under postmoderne forhold at vaere tegn en

vis afstandstagen fra de nationale, politiske problemstillinger de

og traditionelle politiske partier. stigende, lokalt Der er betingede og ikke-partipolitiske engagementer at spore hos mange mennesker, et pragmatisk og ikke-ideologisk grundlag med henblik at

de lokale institutioner til fungere bedre relativt

at et snaevert grundlag, i hvert fald er det ikke et helhedsorienteret syn, der laegges til grund. Det giver til gengxld den staerkere indlevelse, som typisk for 1990ernes lokale hverdagsmager. er

3. Fra aggregativt til integrativt demokrati

Vi kan samle brudstykkerne fra diskussionerne for. nu oven Samfundet azndres med flere flere postmoderne tendenser, og nye eliter, der aktive ønsker indflydelse deres forhold, er og egne

også dem, der bestemmes den offentlige sektor. Traditionelle demokratiformer udviskes grund af-ideologisering. Skillelinierne mellem politik forvaltning aendres udviskes,

og og og

samtidig er den offentlige sektor under forandring. Det giVer

nye muligheder for indflydelse for borgere, specielt for de aktive og brugere service. Udviklingen henimod postmoderne tendenser samfund i vores har konsekvenser for, hvorledes kan forstå udviklingen i vores demokrati det for forskerne begreber - og er en opgave at sxtte

forandringerne. Det reprxsentative demokrati er indført under

helt andre vilkår den dem, der gaeldende: gået fra nu er er

PETER BOGASON

minimalstaten med dens oplyste, relativt fåtallige deltagere i den borgerlige offentlighed til maksimalstat med for enhver til

en ret at

blive hørt indflydelse. Måske kan sige, det blevet

og man at er

for kompliceret for den enkelte til kunne følge med i helhedens

at

demokratiske diskussioner. Man vzelger så i stedet -lidt med ulyst koncentrere den nationale politiske interesse lederskabets

- at om

rolle, det personlige engagement i offentlige sager kommer så i

og

stedet i det lokale. Her forfølges specifikke interesser i et samspil med ligesindede, i praktisk orienteret ånd hen imod opnå

en at

resultatet frem for politisk konflikt. Fokus et- begratnset

er -

fxllesskab. Vi kan karakterisere skiftet gående fra

som en

aggregativ til integrativ, demokratisk institution March 8C

en Olsen 1989, 118-119.

De fleste ikke helt fortrolige med dette skift. Vi

os er er

opdraget til konkurrencedemokratiet, eller det aggregative system, knyttet til den moderne samfundsform, hvor optraeder som individer, hver med sin må sig for opnå

stemme, som gruppere at

indflydelse; det antallet, der taeller. Nøgleproblemstillingen er at

er

til beslutning, der ikke kan

aggregere, at samle, stemmerne en skabes flertal imod. Vi klar til opnå resultatet ved købslå et er at at

frem, ved lave alliancer med andre til der opnåeL

os at grupper, er

flertal. Den grad orden, opnås herved, baseret vis

som er en

form for byttevirksomhed quid Vi ledelse,

- pro quo. accepterer en

der kan lede disse henimod enighed, klar til at

processer og er

godkende skift ledelse, hvis flertallet skifter; faktisk klar

et er

til at ethvert flertal kan vxre styrende. Vi er vant til, at

at acceptere,

den form for politik materielt baseret, grundlaget den

er er

autoritative fordeling goder, her må den enkelte aktør

og

forfølge den kurs, bedst for vedkommende, givet de

som synes

mulige former for resultat eller gevinst i det politiske spil. Men denne form for politik Det, lokalt

er retur. ser

plan, ved siden det aggregative udviklingen det, der

er system

virker bremse på, den enkelte kun integrative system for-

som at

følger sine individuelle mål. Processerne aendrer karakter,

og

sig lidt det gamle grzeske, republikanske system. Her

nxrmer mere

gruppeidentiteten vaesentlig, det faellesskabets overlevelse

er er

frem for den enkeltes tilfredshed, der danner grundlaget for

DEMOKRATI I DEN OFFENTLIGE SEKTORS FORANDHING

politikken. Derfor kan man ikke købslå sig til en løsning, der må i

stedet opnås konsensus via deliberativ Dermed en proces. opnås et

grundlag for orden, som baserer sig fornuft, og følgelig må ledelsen have karakter tilforordnet eller kurator, der bestyrer

en

neutralt, til alles bedste. Her det ikke for god

er anset tone at

presse noget igennem baseret et numerisk flertal, i den forstand er magtudøvelse staerkt normativt begraenset. I naesten logisk følge heraf samler interessen sig ikke fordelingen materielle goder

om

selv der faktisk sker sådan fordeling, i fokus i stedet,

om en er

hvorledes de fxlles formål bliver opnået. Disse formål knyttet til

er

opfattelser af, hvorledes fagligt eller professionelt rigtig løsning

en

ud, aktørerne må forholde sig til denne faglighed i stedet for

ser og

at forfølge personlige formål.

For klarhedens skyld kan opstille disse demokratiformer

to

dikotomi i figur.

som en

F ignr Aggregative integrative demokratiske institutioner og

Baseret på March G Olsen 1989, 118-119

Aggregativ institution Integrativ institution

Folket: klynge af individer en gruppe

Folkeviljen: købslået forhandiet Ordensgrundlag: bytte fornuft Ledelse: maegler tiltorordnet Forandring øjeblikkelig tilpasning Flertals roIIe: dominerende begraensetaf normer Politik-resultat: fordeling af goder feelles iormål og tillid incentivstruktur: gevinstmuligheder professionel integritet

I det omfang, skiftet hen imod integrativ demokratiform finder

en

sted, det udfordring for teoretiske praktiske for-

er en vores og

ståelse demokratiets funktionsmåcle. En rigtigere formulering

er måske: forståelse demokratiets funktionsmåder der flere - er nu

former spil samtidig, det nok forvirrende for de fleste

og er vant til kun txnke i konkurrencedemokratiet den os, som er at -

aggregative form.

PETER BOGASON

4. Udfordringen: Integration af såvel

borgere som brugere

Lidt tilspidset kan sige, det aggregative demokrati

man at er

knyttet til borgerrollen, den traditionelle rolle i det moderne samfund, hvor da sine kommunalpolitiske

man nu og stemmer

kandidater ved de kommunale valg. Til trods for det individuelle valg det alliancer i melem der kollektivets

er og grupper, vegne

skaber helheden. Det integrative demokrati knyttet til bruger-

er

rollen, hvor lokalsamfundets medlemmer skift påtager sig

en

tidsbegraenset funktionelt afgraenset rolle i forskellige service-

og

institutioner postmoderne rolle. Her kan brugeren

- en mere

tilsyneladende udfolde sin individualitet stxrkere, den

men demokratiske kanaliserer aktiviteterne henimod et proces kollektivt resultat.

Kravene fra den traditionelle borger til den offentlige sektor i

er

grunden få, de knyttet til konkurrencedemokratiet: Der

ret og er

skal åbenhed for deltagelse, således ingen kan eksklude-

vaere en at

fra kunne deltage grunelag forhold, der sagen

res at er er

uvedkommende såsom køn eller indkomst derimod der oftest

er

diskrimination basis alder bopael. Dernaest skal der

en og

gennemsigtighed i handlingerne, således at det er muligt at

vaere

følge med i beslutningsprocesserne adgang til dokumenter

og

forudsaetninger for beslutningerne. Og endelig skal

mv., som er

der lighed for dem, der har adgang, således ingen kan

vaere at en

favorisering bekostning andre. Brugeren fordrer også disse forhold, med den begraznsning at der diskrimineres basis brugerstatus: de, der ikke brugere

er

institutionen, har ingen indflydelse de konkrete

processer.

Brugerne hari tilgift razkke krav, der bunder i at der tale

en er om

service, der knytter sig til den enkelte forhold. Der skal

persons

tilgaengelighed, kan komme fysisk til stede,

vaere således at man

hvis det forudsztning for servicens levering. De behov, som

er en

brugeren har, forventes blive mødt med høj grad responsivi-

at

således brugeren oplever, velkommen i den kapa-

tet, at at man er

citet. Der forventes ligeledes vil tilpasningsevne til individuelle

en

forhold, således brugerens konkrete forhold til

at tages op

DEMOKRATI I DEN OFFENTLIGE SEKTORS FORANDRING

overvejelse. Den service, som leveres, skal baseret faglig

vaere

kompetence, således at kvaliteten højest mulig i forhold til

er

behovene. Og endelig forventer brugeren blive for

at praesenteret

en handledygtig organisation, således at der faktisk noget for

gøres

dem, der har behov. Den integrative demokratiform imødekomkravet responsivitet for den enkelte, støtteri den

mer om og

forstand den postmoderne individualisering. Men samtidig

inddacmmes de individuelle krav i der forhindrer mange processer,

den enkelte i udnytte udelukkende til

at systemet egen, snaever fordel. De deliberative sikrer faellesskab for indiviprocesser et dualiteten.

Kravene fra brugere borger kan let komme i opposition til

og

hinanden. For det første lukkes borgeren ude fra rxkke forhold,

en

hvor nok skattebetaler, ikke konkret bruger,

man er men og

dermed ikke kan påvirke de konkrete beslutninger. Problem-

stillingen er her, der sker den afvejning mellem omkost-

om rette

ninger og nytte. Borgeren må her sig gaeldende for den

gøre over

overordnede beslutningstager, altså det kommunale råd, skal

som

fastlaegge udgiftsrammen. For det andet må borgeren stille sig det

spørgsmål, om man ikke borger har interesse i det, der

som en

foregår i serviceinstitutionerne har ikke interesse

- man en at skolebørn laerer niveau, således "kan tale sprog samme at man

med hinanden i hele landet Men disse krav kan vanskelige

vxre

at frem til institutionen, når ikke bruger.

man er

Hertil kommer så, borgernes aggregative tilgang til

at systemet

let kan kollidere med brugernes integrative borgerrollen

proces;

tilsiger vis rå brug hvor brugernes langt

en magt, processer er

differentierede forudsaetter langstrakte

mere og processer.

PETER BOGASON

5. Brug for facilitatorer

Det integrative demokrati kompliceret at håndtere, fordi

er

kravene, så ovenfor, så meget større end i det aggregative

som er

demokrati. Når kravene risikoen for at slå fejl også

er store, er

Man kan sige, der brug for hjaelpende hånd. Der

stor. at er en kommer flere de lokale aktører ind i besluttende I nye organer.

gamle dage sørgede bl.a. de politiske partier for vis socialisering

en

de til fungere under aendrede vilkår. Men de beslut-

nye at nye

ningstagere dem typen, Eva Sørensen i sit

- mange er som

bidrag i denne antologi kalder hverdagsmagere ikke i så høj

- er

grad knyttet til politiske partier, dermed den kanal ikke

og er

brugelig. Eftersom den integrative demokratiform så knyttet til

er taet

forhold, der tidligere overvejende blev embedsvaerket,

varetaget

det vel naerliggende de ansatte facilitatorer.

er at pege som

Mange professionelle betragter de politikere med vis

nye en

skepsis. Men det kunne overvejelse vaerd i stedet dem

vaere en at se

velanbragte kanaler til brugerne, således der kan opstå

som at en

bedre dialog mellem brugere, professionelle og politikere. De må så specielt påtage sig at bindeled mellem

ansatte vaere

institution brugere, hjxlpe de til at

og og nye repraesentanter en

bedre arbejdssituation. Denne facilitator-rolle kraever egenskaber. Den fordrer

mange

til igennem komplicerede diskussioner mellem

evne at se

mennesker, der uenige måske har vanskeligt ved at forstå

er og

hinandens synspunkter. Den fordrer indsigt i de forhold,

som

teknisk set til debat, dvs. vis professionalisme. Men samtidig

er en

fordrer den til skue lxngere end den professionelle, at

evne at

kunne de positive muligheder i lokale ideer, der i hvert fald

se

umiddelbart bryde med de professionelle idealer.

synes at

Der måske nok del ligheder med den traditionelle

er en

embedsmandsrolle neutral, nxsten usynlig. Men det kun

- er

tilsyneladende. En facilitator må indimellem aktiv, måske

veere

provokerende for styrke debatten, åben for kunne foreslå

at og at

kompromisløsninger eller det klart for mindretal, de må

gøre et at

tilpasse sig flertallets meninger, samtidig til, flertallet ikke

og se at

DEMOKRATI | DEN OFFENTLIGE SEKTORS FORANDRING

overskrider det rimelige set ud fra det overordnede kollektivs praemisser. Det er vist, hvad man traditionelt kalder en politisk rolle.

Men det netop pointen her: skillelinien mellem forvaltning

er og politik bliver helt umulig at fastholde i den postmoderne, demokratiske praksis. Vi skal laere at txnke i andre baner - og skal ta-:nke højt. behov for åbne diskussioner de Der er om nye demokratiformer.

Referencer Bang, Henrik and Eva Sørensen. 1998. The Everyday Maker: A New Challenge to Democratic Governance. Working papers

1998:2. Ålborg: Department of Economics, Politics and Public

Administration. Bogason, Peter. 1995. "Changes in Local Government Scandinavia: Towards Organizational Differentiation In The European Yearbook Comparative Government and Public Administration Vol II, Joachim jens Hesse and Theo A Toonen. Baden Baden: Nomos. Fox, Charles and Hugh T Miller. 1995. Postmodern Public Administration. Towards Discourse. London: Sage Publications.

Habermas, Jürgen. 1980. Stru/eturwandel der Öfentlich/eeit.

Untersuchungen zu einer der Kategorien der bürgerlichen

Gesellschaft. Darmstadt: Luchterhand.

Hernes, Gudmund, ed. 1978. Forhandlingsøkonomi

og blandingsadministration. Oslo: Universitetsforlaget. Hollinger, Robert. 1994. Postmodernism and the Social Sciences. A Thematic Approach. London: Sage.

Inglehart, Ronald. 1997. Modernization and Postmoderization. Cultural, Economic and Political Change in 43 Societies. Princeton, NJ: Princeton University Press.

PETER BOGASON

Lehner, Franz. 1979. Grenzen des Regierens Kronberg, T5: Athenäum. March, James G, and Johan P Olsen. 1989. Rediscovering

I nstitntions. The Organizational Basis Politics. New York:

Free Press. Mouritzen, Poul Erik, and Kurt Houlberg Nielsen. 1991. Was There Fiscal Crisis In Poul Erik Mouritzen Ed: Managing a Cities in Aasteritji. Urban Stress in Ten Western Countries. London: SAGE. Rosenau, Pauline Marie. 1992. Post-Modernism and the Social Sciences. Insig/øts, Inroads and Intmsions. Princeton, NJ: Princeton University Press. Seibel, Wolfgang. Der Staatsstil für Krisenzeiten.

187.

Selbststeurung Offentlicher Aufgabenträger und das Problem der Kontrolle." Politiscbe Vierteljabresscbrzft 28: 197-219.

Är

byråkratin

demokratisk

Svante Nycander, DN:s förre chefredaktör

I regeringsformen sägs att all offentlig makt i Sverige utgår från folket. Även byråkratins makt utgår från folket. Om en tjänsteman Länsstyrelsen i Gävle beslutar om en åtgärd så ska man kunna legitimera detta demokratiskt. Det vedertagna sättet att göra det är att hänvisa till den s.k. demokratiska styrkedjan. Folkviljan fortplantar sig från väljarna valdagen till riksdagen, till regeringen, till länsstyrelsen till tjänstefattar beslutet. mannen, som Det ligger naturligtvis någonting väsentligt och riktigt i detta. Den demokratiska styrkedjan existerar. Men resonemanget är ensidigt och otillräckligt. För det första folkviljan eller mindre fiktion. Även är mer en när det finns relativt entydig majoritetsopinion är det oftast inte en den det statliga handlandet. Opinionen befattar sig sällan som styr med de målkonflikter och de sakliga och juridiska komplikationer alltid måste vägas i de statliga besluten. som För det andra den demokratiska styrkedjan ingen bra bild ger av hur öppet, demokratiskt samhälle fungerar. Demokratiska ett prokännetecknas påverkar varandra ömsesidigt. Styrcesser av att man ningen går inte, och bör inte gå, ensidigt i den riktningen. Av ena riksdagen och regeringen väntar inte bara att de förverkligar oss väljarnas önskningar också de utövar ledarskap. På femtioutan att talet röstade väljarna för vänstertrafik, bara några år 83 procent av beslöt riksdagen införa högertrafik, och det hördes inga senare starka invändningar mot det från demokratisk synpunkt. Det är en legitim uppgift för byråkratin ibland försöka regeringen och att

ÄR BYRÅKRATIN DEMOKRATISK

riksdagen att ändra mening. Och även förvaltningsmyndigheter kan ha opinionsbildande funktion. Påverkningarna går i alla en riktningar en gång. I Sverige har en fin tradition av självständighet hos våra ämbetsverk. Hur den ihop med den demokratiska passar styrkedjan Om ämbetsverkens uppgift bara är att verkställa beslut fattats den politiska nivån, varför ska de då självstänsom vara diga Om demokratisk legitimitet bara skapas genom den demokratiska styrkedjan blir statstjänstemannens främsta demokratiska dygd att vara lyhörd mot de politiska makthavarna. Det är inget bra saken. sätt att se Byråkratins maktutövning måste kunna legitimeras också annat sätt än den demokratiska kedjan, och jag återkommer genom till hur det kan ske. Detta är inte bara teoretisk fråga. Den strax en har stor betydelse bland för förhållandet mellan regering och annat

ämbetsverk, mellan politik och förvaltning. Många har talat

om vikten god förvaltningskultur. En sådan vilar till sist hur av en byråkratin själv uppfattar sin roll och sin legitimitet i demokratin. Under åren 1976-82 växte det fram frustration bland de en borgerliga partierna över att det så svårt att genomslag i förvar valtningsledet för nya politiska riktlinjer. Statsråden tyckte att de hade alltför litet inflytande över ämbetsverken, fortsatte som att under den tidigare socialdemokratiska regeringen. Man agera som tillsatte förvaltningsutredning, leddes folkpartisten en som av Daniel Tarschys och utmynnade i regeringens möjligheter som att att styra förvaltningen borde stärkas. Utredningen ansåg att den nya regeringsformen hade stärkt regeringens befogenheter gentemot förvaltningsmyndigheterna. När socialdemokraterna fick tillbaka regeringsmakten 1982 kände de behov ökade styrmöjligheter de borgerliga samma av som hade gjort. De tillsatte Verksledningskommittén med Sven Moberg ordförande, och resultatet blev det så kallade verksledningssom beslutet i riksdagen 1987. Den idémässiga grunden den demovar kratiska styrkedjan. Regeringen borde styra förvaltningsmyndigheterna handfast sätt ån hade skett tidigare. Beett mera som slutet innebar klarsignal för styrning informella konen genom takter mellan departement och myndigheter. Tidigare härskade en

SVANTE NYCANDER

konstitutionell doktrin förbjöd så kallat ministerstyre. Den som doktrinen avskaffades i praktiken verksledningsbeslutet genom utom i fråga lagtillämpning. om ren Ungefär samtidigt började regeringen och riksdagen delegera en mängd befogenheter till förvaltningsmyndigheterna, i praktiken till generaldirektörerna. Regeringen befriade sig själv från att besluta i alla möjliga detaljfrågor samtidigt försökte stärka det som man politiska greppet om myndigheterna i övergripande frågor. Måloch resultatstyrning skulle ersätta den tidigare styrningen genom detaljerade föreskrifter och anslagsvillkor. Denna styrning skulle till stor del utövas fortlöpande dialog mellan departegenom en menten och myndigheterna. Följden blev å ena sidan att regeringskansliet blev mera politiskt, å andra sidan att myndigheterna i sitt sätt att arbeta blev lika mera företag. Den statliga verksamheten skulle bli mera effektiv genom att generaldirektörerna fick ungefär samma befogenheter som verkställande direktörer i privata företag att utse chefer och medarbetare och att bestämma över organisationen och pengarna. Vi fick alltså den högsta nivån en ökad politisering, den lägre nivån ökad företagisering i båda fallen bekostnad en - av det traditionellt byråkratiska sättet och tänka. Detta är att agera en förändring och Både politiker och andra har förbisett gott ont. de negativa aspekterna det hänt. som 1995 tillsatte regeringen förvaltningspolitisk kommission en med Sten Wickbom ordförande. Jag blev medlem kommissom av sionen, det enda statliga uppdrag jag någonsin har haft. Vi lämnade slutrapport våren 1997. Ett år kom proposition och en senare en ett riksdagsbeslut, som tog upp en del av våra förslag. Kommissionen kritisk mot det tänkande hade präglat var som verksledningsbeslutet. Vi hade invändningar mot att man hade gjort förvaltningens styrbarhet, dvs. politikernas makt över förvaltningen, till den överordnade demokratiaspekten förvaltningspolitiken. Vi skrev:

En koncentration frågor om styrning och styrbarhet leder till en ensidig uppfattning av statsförvaltningen som en hierarki bekostnad frågor gäller förvaltningens förmåga till framförav som

ÄR BYRÅKRATIN DEMOKRATISK

hållning och initiativ, dess kunskap, erfarenhet, rättrådighet,

handlingskraft, kreativitet och förmåga till självförnyelse.

Kommissionen skrev ytterligare att kravet styrbarhet i och för sig måste ställas högt och tillade:

Medborgarnas anspråk och förväntningar statsförvaltningen är emellertid den myndigheterna och statstjänstemännen

av arten att samtidigt måste tillerkännas ett stort mått självständighet. Förav valtningen måste ha integritet.

I sägs demokrati, rättssäkerhet och effektivitet bör rapporten att

vara förvaltningspolitikens överordnade mål och att dessa mål måste i sitt inbördes sammanhang. Förvaltningens styrbarhet är

ses

demokratifråga, kraven rättssäkerhet och effektivitet

en men

sätter gränser för den politiska styrningen. Kommissionen säger 39 och detta central tankegång i

- är en rapporten:

Demokratin styrelseform syftar till att ge medborgarna ett så som

stort inflytande som möjligt över förhållanden som berör deras

tillvaro, direkt eller indirekt. Hur tjänar förvaltningen bäst egen detta ändamål Ställer frågan så, visar det sig återigen man att demokratikravet förvaltningen är sammanflätat med, eller sammanfaller med, de två andra överordnade målen, rättssäkerhet

och effektivitet. Förutsebarhet, likabehandling och hög etisk

standard liksom effektivitet och ansvarsfull hantering allmänna av medel underlättar för den enskilde planera och sin att styra egen tillvaro. Förvaltningstjänstemännens duglighet, kunskaper och

erfarenheter är i detta perspektiv demokrativärde. Statsför-

ett

valtningen och statstjänstemännen del det demokratiska

är en av systemet.

Detta alltså kommissionens försök förvaltningen

var att ge en demokratisk itimitet vid sidan den demokratiska rkedan. g av st y J Det är ett medbor ndi . heterna bara försöker g arintresse att m g inte

genomföra beslut och direktiv . . ovanifrån också

utan tar egna

SVANTE NYCANDER

initiativ, formulerar problem och försöker påverka agendan i samhällsarbetet. En sådan förvaltning stärker demokratin. Det finns schablonbild hur staten fungerar eller bör en av fungera. Enligt den år det regeringen, med riksdagen och väljarna bakom står för viljeinriktningen i statens verksamhet, ryggen, som medan förvaltningen enbart ägnar sig verkställighet. Den bilden

behöver korrigeras två sätt. Dels år regeringen inte bara polien tisk instans, den i det valet uttryckta som representerar senaste folkviljan. Regeringen är också den högsta förvaltningsmyndigheten, har lojalt tillämpa den under lång tid ackumulerade som att lagar, regler och rättsliga traditioner. Dels år förvaltmassan av ningen någonting än bara instrument för verkställighet mer ett av politisk vilja. Förvaltningen har påverkande funktion. Vi vill en en statstjänstemän har perspektiv, har förmåga att se som egna som upptäcka problem långt håll och också ibland tar initiativ som för bilda opinion och informera allmänheten. att Det synsättet försökte Förvaltningspolitiska kommissionen följa

i olika avsnitt betänkandet. En viktig del reformproupp av av handlar stärka regeringen och regeringskansliet i grammet om att funktionen högsta förvaltningsmyndighet. Nära statsrådet bör som i varje departement finnas hög opolitisk befattningshavare med en bred erfarenhet förvaltningen för att representera saklig kompeav tens och kontinuitet i ledningen av myndigheterna något av en permanent secratary, "sir Humphrey i TV-serien Yes, en minister". Samtidigt markerade kommissionen förvaltningssjälvständiga roll och Kommissionen skrev organens ansvar. exempelvis förvaltningen ska lojal regeringen och att vara mot riksdagen och verkställa de beslut fattats. Men i lojaliteten som ingår också, heter det, att granska besluten och förse regeringen och dess kansli med kritiska synpunkter. Kommissionen menade

allmånintresset ska styrande för hela statsförvaltningen; att vara betänkandet heter I medborgarnas tjänst", inte I regeringens

tjänst. Kommissionen polemiserade den informell styrning mot syn de båda tidigare utredningarna uttryck för och finns i som gett som riksdagens verksledningsbeslut. Vi föreslog en uppstramning av reglerna två sätt: För det första bör informell styrning förav

ÄR BYRÅKRATIN DEMOKRATISK

valtningen utövas bara ledningsnivå, mellan statsråd eller

stats-

sekreterare och verkschef. Samtal tjänstemannanivå mellan departement och myndigheter får inte ha karaktär styrning. För

av

det andra måste all informell styrning kunna dokumenteras, till

exempel genom att den redovisas offentligt eller

genom att man

fört anteckningar. Båda dessa krav saknades i verksledningsbeslutet

1987.

Det perspektiv förvaltningspolitiken jag har försökt beskriva

var en av grunderna för vad kommissionen skrev i ett kapitel

om

statstjänstemännens ställning och Den statstjänstemanna-

ansvar.

roll och den förvaltningsetik kommissionen

ville verka för har som

utgångspunkt att förvaltningen bör ha självständighet och integritet. Vad kommissionen skrev offentlighetsprincipen och

om stats-

tjänstemännens meddelarfrihet hade utgångspunkt. Stats-

samma

tjänstemännen har förpliktelser det allmänna inte kan

mot som

härledas enbart lydnadskravet i den statliga hierarkin, och de har

ur

rättigheter som ger dem särskilda möjligheter tjäna allmän-

att intresset.

Kommissionen kritiserade arbetsrätten tycks ha blivit vik-

att

tigare än förvaltningsrätten när det gäller bestämma

att stats-

tjänstemännens ställning. I regeringsformen talas statlig tjänst.

om

I den särskilda lag statlig tjänst enligt regeringsformen ska

om som

finnas har tjänst devalverats till anställning. Kommissionen föreslog en utredning om en ny reglering den offentliga tjänsten

av

med starkare betoning det förvaltningsrättsliga. Även detta

av var

en markering av statstjänstemannens särställning och

ansvar.

Nå, vad hade regeringen för uppfattning i den proposition

som

korn i fjol I de frågor jag har berört: nästan ingen alls. Propositionsförfattaren inte notis själva synsättet i kommissionens

tog om

rapport, och den bara läser propositionen får ingen kännedom

som

hur kommissionen tänkte. Betänkandet blev smörgåsbord,

om ett

där regeringen plockade sig bit här och bit där, det

en en men

mesta av sammanhanget gick förlorat. En del av det som rege-

ringen i och för sig säger till fick i praktiken innebörd

en annan

när det rycktes loss. Det gäller till exempel i fråga förvaltnings-

om kultur och etik.

SVANTE NYCANDER

I propositionen finns inledande avsnitt uppenbarligen är ett som tänkt utgöra portal, vilken läsaren ska ledas in i att en genom regeringens förvaltningspolitik:

Statsförvaltningen står inför tid. Vi har kommit bra bit en ny en väg i det långsiktiga arbetet med utveckla den statliga förvaltatt ningen. Vi har fått förvaltning står i större samklang med en som det svenska samhället och hävdar sig väl i internationell som en jämförelse. En god grund har skapats för effektiv förvaltning, en där rättssäkerheten för medborgarna är hög och där demokratin är

vitaliserad.

Detta är helt intetsägande, och när jag läste detta, drog jag slutregeringen inte vill säga någonting bestämt. I hela satsen att propositionen är det ont Principfrågor tar man om resonemang. ställning till bekänna sig till honnörsord kvalitet, genom att som kompetens, etik och rättssäkerhet. Det sägs att medborgaruppdraget förenar och håller vitt skilda verksamheter. samman statens Det är formulering också kommissionen hade kunnat en som använda då led i diskussion hur medborgar- - men som ett en om intresset förhåller sig till andra aspekter förvaltningen, till exempel uppdraget förverkliga statsmakternas beslut eller att myndigheternas självständighet. sådan diskussion saknas När en blir bekännelsen till medborgaruppdraget bara en fras. På några ställen i propositionen framgår det att regeringen håller fast vid grundtankarna i verksledningspropositionen 1987. Så här heter det: "statsförvaltningen verkställer statsmakternas beslut och är därmed grundsten i det svenska demokratiska samhället. Det en väcker frågan hur allt det förvaltningen gör eget initiativ genast förhåller sig till demokratin. Regeringen tycks betrakta den demokratiska styrkedjan den enda grunden för demokratisk som legitimitet i förvaltningen. Ett undantag finns. På ställe i propositionen används utett trycket viktig demokratifråga". Då handlar det att förvaltom ningen ska återspegla den arbetsföra befolkningens etniska

sammansättning".

ÄR BYRÅKRATIN DEMOKRATISK

Kommissionen föreslog utredning lag statlig

en om en ny om

tjänst skulle ersätta den nuvarande lagen offentlig anställ-

som om

ning LOA. Det sa regeringen nej till i propositionen:

Regeringen vill framhålla syftet med LOA inte primärt är

att

att reglera förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare

utan

att tillgodose de allmänintressen gör sig gällande vid

som

utförandet offentlig verksamhet.

av

Om slår LOA finner först några avsnitt lagens

man upp man om

tillämpningsområde och vissa begreppsbestämningar. Sedan kommer ett rent arbetsrättsligt kapitel heter "Arbets-

som konflikter och skadestånd", därefter i huvudsak förvaltett par

ningsrättsliga avsnitt om tjänstetillsättningar, tjänstgöringsskyldighet och bisysslor. Sedan kommer några kapitel blandat

av

arbetsrättslig och förvaltningsrättslig karaktär. Ett kapitel handlar

om turordning vid uppsägningar. I kapitlet disciplinansvar lyder

om

första paragrafen så här:

Sätter arbetstagare uppsåtligen eller oaktsamhet åsido vad

av som

åligger honom i hans anställning och är felet ringa, får disciplin-

påföljd åläggas honom för tjänsteförseelse. Disciplinpåföljd enligt

första stycket får dock i något fall åläggas arbetstagare

därför att

han har deltagit i strejk eller därmed jämförlig stridsåtgärd.

Observera detta gäller även otillåtna stridsåtgärder. Är tjänste-

att

förseelsen kollektiv upphör tjänsteansvaret. Exempelvis mask-

en

ningsaktion inom polisen ses enbart ett brott mot fredsplikten

som

i kollektivavtalet och får inte leda till disciplinpåföljd, vilka

oavsett

skador har uppstått. Detta uttryck för arbetsrätten

som är ett att

har trängt förvaltningsrätten åt sidan. Många förslag och i kommissionens har

resonemang rapport

regeringen inte berört. Det gäller till exempel frågan

om en sam-

ordnad organisation för de sociala transfereringssystemen. Det

gäller också frågan regeringens informella styrning för-

om av

valtningen och om förstärkning regeringskansliet i rollen

av som

ledare statsförvaltningen. Det mönster jag tycker mig är

av se att

regeringen har undvikit sådant skulle politiskt ömtåligt

som vara

SVANTE NYCANDER

eller aktualiserar förändringar i regeringens eget sätt att styra som och ställa med riket. Varken i medierna eller i riksdagen har förvaltningspolitiken under de åren väckt något nämnvärt intresse. Moderaterna senaste har talat förnyelse den offentliga sektorn, om en av men när propositionen skulle behandlas i riksdagen hade de inga synpunkter; de kommenterade bara den del propositionen som gällde inav formationsteknologin och byggde annan utredning. som en varje vecka får bevis brister och problem inom Så gott som statsförvaltningen. Tunnelkommissionen, utredde miljösom skandalen vid Hallandsåsen, är exempel, ett annat är de brister i ett tillsynen över samlingslokaler och restauranger som avslöjades

efter branden Hisingen. Rör det sig tillfälliga olycksfall i arbetet, eller finns det om underliggande generella orsaker Det kan fruktbart att fundera vara över det finns samband med dels överdriven politisering om ett och dels överdriven ekonomism och företagisering båda delarna bekostnad de goda traditioner med all rätt brukar av som anses utmärka den svenska statsförvaltningen. Ett förändringskrav borde sättas högt. par Statsvetaren Olof Petersson har påpekat att Sverige har en svag kontrollmakt. Vi är det enda landet inom EU saknar lagsom en stiftning med garantier för den statliga revisionens självständighet. I Sverige betraktas revisionen stabsfunktion hos som en regeringen, i de flesta andra länder ligger den under riksdagen. Förvaltningspolitiska kommissionen föreslog del revisionen att en stor av ska överföras från Riksrevisionsverket till statlig revisionsen ny myndighet med ungeför ställning Riksbanken, dvs. samma som under riksdagen med garanterad självständighet. Det skulle men markera vikten oberoende och professionalism i statens verkav samhet. Många har vittnat regeringskansliet är den länken i om att svaga den så kallade mål- och resultatstyrningen. Statsråden och statssekreterarna är oftast ganska ointresserade, och även de är om intresserade är kontinuiteten grund täta personskiften. svag av Departementen skulle behöva opolitiska chefstjänstemän med bred

erfarenhet förvaltningen för mål- och resultatstyrningen av att ge

ÄH BYRÅKRATIN DEMOKRATISK

ett bra innehåll. Det skulle stärka enheten i den statliga mång-

falden, motverka tendensen till fragmentisering. Det gäller att värna statsförvaltningens identitet, dess särart och

professionalism. Rollen som statstjänsteman bör uppgraderas, det måste bli någonting fint och förpliktande arbeta i medborgarnas

att tjänst.

Nya till lokal

vägar

demokratil

Stig Montin, universitetslektor, Örebro

Inledning

En bild det svenska samhället visar pågående avdemokra-

av en

tisering. Ekonomiska värden tränger undan demokrativärden i debatten, den praktiska demokratin blir allt fråga om

mer en

handlingskraft än folkstyre, politiskt beslutsfattande

snarare tenderar ske i eller mindre slutna förtroendet för att mer rum,

partier och förtroendevalda minskar bland medborgarna och Valdeltagandet minskar. En helt bild det svenska samhället visar engagerade

annan av

medborgare lokal nivå tar sig an gemensamma angelägen-

som

heter. Föräldrar sig i skolan, folk mobiliserar sig för att

engagerar

skapa positiv utveckling i hembygden och allt fler kommuner

en

genomför lokala demokratiutvecklingsprogram. Det är den senare

bilden skall förevisas i denna artikel som

Demokratiexperiment

Syftet med mitt bidrag till Demokratiutredningen är att ge en kritiskt granskande kunskapsöversikt förekommande demo-

av

kratiexperiment i kommunerna och dess betydelse för den

l I görs inga hänvisningar till litteratur För referenser texten m.m. se Montin, Stig 1998, Lokala demokratiexperiment exempel och analyser. - Demokratiutredningens skrift nr SOU 1998:155.

NYA VÄGAR TILL LOKAL DEMOKRATI

kommunala demokratins utveckling. I drag kan grova man säga att del experimenterande uteslutande rör den kommunala en egna organisationen eller i alla fall är tydligt initierat från kommunledningen, medan andra experiment initierats medborgare i lokalav samhället. Till den första kategorin kan föra sådant försom nyelse av fullmäktige, kommundels-/stadsdelsnämnder, områdesstyrelser och brukarinflytande. Till den andra kategorin kan föras framför allt de drygt 3 500 lokala utvecklingsgrupperna. I åtskilliga kommuner i landet utvecklas kan kallas något som för demokratipolitik, dvs. politikområde där demokratiska ett arbetsformer sådana uppmärksamhet. Runt i som ägnas stor om landet finns intresse bland medborgare i kollektiva ett stort att former ta sig lokala problem, den framan gemensamma trots trädande individualismen i samhällsutvecklingen.

Vi bör självklart inte överskatta dessa initiativ och förändringar.

Långt ifrån alla kommuner experimenterar med förnya fullatt mäktige. Alla brukare är inte intresserade att medverka i lokala av

skolstyrelser eller brukarråd. Lokala folkomröstningar har inte fått

något vidare genomslag i kommunerna. Valdeltagandet vid de exempel direktvalda lokala organ som förekommer t.ex. den

opolitiska nämnden i Svågadalen och en områdesstyrelse i Åre är inte särdeles högt 62 procent i Svågadalen och 47 procent i Åre.

Men bör inte heller underskatta dem. Det sker spridning en av idéer och de politiska partierna börjar alltmer inse de måste att sig till krav inflytande i lokalsamhället och med anpassa vara och utveckla former för lokal demokrati. nya

Politikens och demokratins explosion

Den partibaserade representativa demokratin och komutmanas pletteras. Uppdelningen mellan stat och civilsamhälle ifrågasätts i den praktiska politiken. Politiken exploderar. En del har övergått till EU och andra transnationella och transregionala medan organ, en del har spridits till olika nivåer och miljöer inom landet. Politiska avgöranden i utveckla regler för hantering termer av att av gemensamma problem och fördelning av gemensamma resurser

STIG MONTIN

fälls inom, mellan och utanför den representativa demokratins olika Gränsen mellan och civilsamhälle luckras organ. stat upp, inte minst lokal nivå. Lokala utvecklingsgrupper, byalag och

företagarföreningar sociala gemenskaper; de är politiska

är mer än gemenskaper. För det första är de i hög grad involverade i politiken både forma och genomföra lokal politik. För det genom att andra befolkas de människor med olika värderingar och inav samhandlar kring problem. Politikens tressen som ett gemensamt explosion betyder både att politiska avgöranden sprids och att

gränsen mellan det politiska kommunen och det sociala civil-

samhället luckras Politiken finns i det sociala. Allt fler upp. vardagspolitiska avgöranden fälls utanför de representativa organen funktionella och territoriella enheter med och det uppstår nya anspråk demokratiska och politiskt betydelsefulla. att vara Vi får uppsjö olika demokratier, dvs. där medborgaren av sammanslutningar formar ett slags styrelseskick över gemenangelägenheter. På sätt talar politikens samma samma som om explosion kan tala demokratins explosion. Det uppstår ett om antal partiella överlappande demokratier inom för större ramen en demokratisk enhet. I princip är det inget alla demokratier är nytt, partiella eftersom de inkluderar viss medborgare och en grupp exkluderar andra. Det antalet partiella demokratier Ökar nya är att och olika sätt den mindre partiella demokratin utmanar som kommun utgör. t.ex. en

Vardagsmakaren och brobyggaren

Ur perspektivet demokrati svenska, med förhoppningarna om väl fungerande representativ demokrati med hög legitimitet för en de etablerade demokratiska institutionerna, förefaller politikens och demokratins explosion utgöra minst sagt ett problem. Hur skall denna pluralism samordnas Hur skall de olika brukar- och medborgarsammanslutningarna fogas under demosamman en kratisk hatt där politisk helhetssyn är vägledande för en resursfördelningen Hur kommer relationen mellan den partibaserade

representativa demokratin demokratin och de olika den "stora

NYA VÄGAH TILL LOKAL DEMOKRATI

formerna medborgarorganisering sker i lokalsamhället

av som den "lilla demokratin utvecklas

att

Vissa identiteter bekräftar och förstärker arbetsdelning

en

mellan den lilla och den demokratin medan andra ifrågasätter

stora

och överbryggar den. Till det förra kan föras medborgaren

som

politisk konsument. Det identitet förknippas med

är en som att

oftast rösta, betala skatt och ge sitt oftast diffusa stöd till det

-

politiska systemet. Medlemskap i olika föreningar, däribland politiska partier, är vanliga medlemskapet är passivt. Identiteten

men

är vidare förknippad med utnyttja sina rättigheter med-

att som

borgare och mottagare/kund den offentliga servicen.

av

En annan politisk identitet bekräftar och stödjer arbets-

som

delningen mellan den lilla och den stora politiken är den liknöjde som sin höjd röstar, i övrigt föredrar ointresserad

men att vara

av politik. Den politiska aktiviteten är minimal och kan till del

stor karakteriseras åskådaridentitet eller består föraktfullt som en av ett betraktande. Denna identitet förekommer i litteraturen den som

private medborgaren fri från politik ägnar sig affärer,

som

kärlek, konst och litteratur i sin privata sfär. Politiskt

engagemang

och beslutsfattande är något andra får syssla med.

som

Båda dessa politiska identiteter är funktionella i förhållande till arbetsdelning mellan "massa och "eliter", mellan den lilla

en

och den demokratin. Det finns emellertid andra politiska

stora

identiteter inte är funktionella, ifrågasättande. Med

som utan

inspiration från dansk demokratiforskning skall två sådana poli-

tiska identiteter lyftas fram. Vardagsmakarens domän är den lilla politiken, i form

t.ex. av

ett föräldraråd daghemmet, lokal skolstyrelse eller byalag.

en ett

Han/hon är inte särskilt engagerad i den politiken. Sällan

stora

framställer emellertid vardagsmakaren den politiken i miss-

stora

nöjestermer eller i form likgiltighet. Han/hon relatio-

av ser mer

mellan den lilla och demokratin slags arbetsför-

nen stora som en

delning. Vardagsmakaren ser sig inte som underordnad eller i

svag förhållande till eller makthavare i allmänhet. experter

Däremot beskrivs partierna eller kanske partisystemet

snarare

ofta i negativa ordalag eller med viss skepsis. Det som vardagsmakaren sysslar med betraktar han/hon överhuvudtaget

inte som

STIG MONTIN

partipolitiskt relevant. Ofta uttrycks det med att det inte alls är

politik sysslar med. Partierna för den

man ses som representanter demokratin och dess ideologiska paket inte användstora anses bara i den lilla demokratin. Att från i den lilla demokratin i ett partiengagemang är inte något tilltalar Vardagsmakaren. Däremot engagemang som förekommer det ofta Vardagsmakaren har förtroendefulla att kontakter med vissa inom kommunen det är personer - men relaterat till specifika problem eller frågor. Det är den praktiska problemorienteringen år avgörande för inte som engagemanget, allmänna idéer demokrati eller det "goda samhället. Det är som inte någon sammansatt ideologi som utgör politisk organiseringsprincip, möjligen slags geografiskt avgränsad "platsideologi där en bygdens bästa eller våra barns bästa utgör den gemensamma grundläggande idén och drivkraften. Å sidan skapar vardagsmakaren konkretisering poliena en av tiken i målmedvetet och handlingsorienterat termer av engage- Han/hon expertpolitiken" utifrån sitt mang. utmanar engagei lokala kollektiva former. Vardagsmakaren engagerar sig i mang vardagslivets politik och är öppen för olika former gemenskaper av och Det multikulturella" uppfattas ofta inte engagemang. som något större problem, det handlar personliga relationer. mer om Å andra sidan handlar det vardagspolitiskt om ett engagemang fokuseras geografiskt och funktionellt näraliggande och som begränsade områden. Det är i hög grad den lilla politikens verk-

samhetsområde. Generella politiska spörsmål såsom miljöfrågor, sociala frågor har större geografisk och funktionell m.m. som en betydelse är inte lika intresse för Vardagsmakaren. Varav stort dagsmakaren är både individualistisk och kollektiv. Han/hon utgår från individuellt relaterade problem, behov och utmaningar, t.eX. sina barns förhållande i skolan eller för bygdens intresse, men sig gärna tillsammans med andra, med likartade syften engagerar för sitt och bildar organisation. Trots den engagemang, en pragmatiska hållningen till politik och ideologi är Vardagsmakaren angelägen den bildade organisationen skall konstitueras om att av demokratiska arbets- och beslutsformer.

NYA VÄGAR TILL LOKAL DEMOKRATI

Det finns med vardagsmakaren närbesläktad politisk idenen titet som kan kallas "brobyggare". Brobyggarens domän är också i första hand den lilla politiken, han/hon är också aktiv i den men stora politiken. Han/hon är medlem och aktiv i ett flertal för-

eningar, däribland en lokal partiförening. I vissa fall kan brobyggaockså egenföretagare. Genom sitt i flera

ren vara engagemang sammanhang skapar brobyggaren länkar mellan olika institutioner och organisationer. Han/hon är väl förtrogen med de regelverk och gäller i den lilla såväl i den demokratin normer som som stora och känner sig "hemma i flera institutionella sammanhang. Genom detta överlappande medlemskap och kan engagemang brobyggaren fungera som översättare mellan olika och grupper organisationer. Därmed kan t.ex. olika missförstånd förebyggas. Rykten om vad "kommunen" egentligen sysslar med, eller omvänt vad den lokala utvecklingsgruppen sysslar med kan därmed genom brobyggarens försorg klargöras innan det växer till misstroende och konflikter. Genom sin förtrogenhet med olika och normer regelverk kan brobyggaren kontakter med relevanta genom

experter, politiker, företagare etc. ett effektivare sätt mobilisera

olika resurser. Partianknytningen ger en ideologisk grundhållning, det är men lokalsamhället är det viktigaste. Han/hon har partiideologi som en

i botten arbetar huvudsakligen i likhet med vardagsmakaren

men efter platsorienterad ideologi, dvs. för lokalsamhällets - en mer bästa. Mycket det brobyggaren sig i vad gäller av som engagerar mobilisering av lokalsamhället betraktar han/hon inte partisom politiskt relevant. Till skillnad från vardagsmakaren är dock

större politiska frågor såsom miljöfrågor och sociala frågor

viktiga för brobyggaren. Båda dessa politiska identiteter kan frukt den sägas vara en av exploderande politiken. Allt fler vardagspolitiska avgöranden fälls inom olika välfärdsproducerande enheter och i lokalsamhället. Vad bland är intressant med dessa två politiska identiteter är som annat att de uttrycker konkretisering politiken. Det är de näraen av liggande kollektiva spörsmålen är startpunkten och slutsom punkten för engagemanget. De representerar också artikulenya

rade former brukar- och medborgarsammanslutningar

av som

STIG MONTIN

skiljer sig från kommunens territoriella demokratiska enhet. Det kan beskrivas spänning mellan artikulerade särintressen och som en det kommunala allmänintresset. Samtidigt utgör båda, framför allt brobyggaren, olika sätt länkar till den stora demokratin. Det är kanske just brobyggarens politiska identitet kan överbrygga som klyftan mellan den lilla och den stora demokratin.

Vitalisering, autonomisering eller kolonisering

Relationen mellan olika brukar- och medborgarorganiseringar såsom brukarråd, områdesstyrelser och lokala utvecklingsgrupper å sidan och kommunens politiska och administrativa organisaena tioner å den andra kan utvecklas flera sätt. Mot bakgrund de av

studier hittills är genomförda kan utvecklingslinjer teck-

som tre Vitalisering, autonomisering och kolonisering. nas: Den första utvecklingslinjen innebär att det uppstår autonoen misering. Medborgare och brukare utvecklar ett socialt kapital i lokalsamhället, de sig inte delaktiga i den kommunala men ser som politiken. I stället vill de bli så självständiga möjligt i sin by, som sitt bostadsområde, sin skola eller sitt daghem. De är inte intresserade den demokratin den hinder av stora utan ser mest som ett för den lokala utvecklingen. Därmed uppstår spänning egna en mellan de lokala självhävdande Vardagsmakarna och de kommunala aktörerna, samt mellan olika självhävdande enheter. Spänningen ökar i takt med människor värnar sin lokala att om egen gemenidentitet och problemlösningsförmåga. samma En andra linje innebär att lokala och andra organisegrupper ringar bland brukare och medborgare först utvecklar lokal en identitet sedan koloniseras den kommunala apparaten. De som av integreras i den politiska och administrativa organisationen och

avväpnas. Därmed förloras deras självständighet. Det växer fram

en klyfta mellan den elit som integreras med den kommunala apparaoch övriga medlemmar. Föräldrar väljs in i Skolråd blir ten som

halvprofessionella och börjar tala skolans språk och avståndet till

övriga föräldrar ökar.

NYA VÄGAR TILL LOKAL DEMOKRATI

Den tredje linjen är vitaliserirzg som innebär att relationen mellan den lilla och den stora demokratin leder till ömsesidig nytta och respekt. När medborgare och brukare samarbetar för att finna lösningar gemensamma angelägenheter skapas ett socialt kapital stärker deras demokratiska identitet och legitimitet. Förståelsom för den kommunala politikens olika avvägningsproblem ökar sen täta kontakter med politiker och tjänstemän. Den ömsesigenom diga respekten och nyttan leder till att de kommunala aktörernas politiska kapital växer. Relationen mellan lokala utvecklingsoch kommunen beskrivs ofta detta sätt och debatten grupper socialt kapital, medborgaranda innehåller ofta tanken att om m.m. den lilla demokratin kan skola och inkörsport till den vara en en stora demokratin. Engagemang i lokal brukarstyrelse leder till en blir intresserad den kommunala politiken i vidare att man av mening och engagerar sig i ett politiskt parti. Ett omfattande nätverk social handling i form föreningar av av

och organisationer socialt kapital medför inte automatiskt

att demokratin utvecklas i termer av demokratisk medborgaranda eller leder till de politiska och demokratiska institutionerna att ett bättre sätt förankras bland medborgarna. Ett starkt socialt kapital kan också leda till polarisering mellan olika och till fraggrupper mentering i samhället. Det avgörande för i vilken riktning det sociala kapitalet används är hur de politiska institutionerna fungerar, hur etablerade normer och regler kring gemensam problemlösning fungerar i relation till civilsamhällets olika organiseringar. Om inte de etablerade politiska institutionerna har förmåga att ett legitimt sätt möta olika medborgarorganiseringar finns en risk att det sociala kapitalet leder till odemokratisk utveckling en än demokratisk. Således kan inte demokratiska institusnarare en tioner såsom partier och representativa ersättas ett vittorgan av förgrenat nätverk av föreningar, lokala utvecklingsgrupper, brukarstyrelser och leda till ökad demokratisk medborgaranda. etc. en Det sociala kapital utvecklas i dessa organiseringar måste länsom kas till de politiska institutionerna för undvika fragmenteatt en ring.

STIG MONTIN

De olika demokratiexperimenten kan spridning

ses som en av

makt. Fler människor och utövar inflytande. Samtidigt

engageras

är det viktigt att påpeka denna maktspridning faktiskt innebär

att

lokala eliter framträder. Vardagsmakaren och brobyggaren

att nya

tillhör dessa eliter. Vad därmed är angeläget diskutera

nya som att och studera är hur dessa eliter andra i lokalsamhället representerar och hur deras kan utkrävas. ansvar

I några av experimenten kombineras den partibaserade demokratin med demokratiformer. Ett exempel är då områdes-

nya en

styrelse till hälften utses av fullmäktige och till hälften genom

direktval. Det är kanske sådana kombinationer utgör nästa som

i den lokala demokratiutvecklingen. På det sättet kan

steg var-

dagsmakaren och brobyggaren inordnas i en ansvarstruktur. Det finns anledning förhålla sig både nyfiken och kritisk till

att

olika former medborgar- och brukarinflytande växer fram i

av som

kommunerna vid sidan den partibaserade representativa demo-

av

kratin. Makt, och representativitet är viktiga aspekter

ansvar att ta

fasta på. Det bör också betonas flertalet medborgare inte är

att

aktiva i dessa demokratiexperiment. Den politiske konsumenten och den private medborgaren utgör majoritet befolkningen.

en av

Vardagsmakarna och brobyggarna är fåtaliga.

Varje tillskott demokratiformer bör något av nya ses som

positivt, även om det i viss mån hotar den partibaserade demokratin. Alternativet är troligen de etablerade partierna inte återfår

att

sin betydelse. Alternativet växande andel politiska

är snarare en

konsumenter, privata medborgare och växande maktlöshet.

en

i

Medborgermagt offentlig virksomhed

det danske eksempel

-

Eva Sørensen, lektor, Roskilde universitetscenter

1. Introduktion

Den måde det politiske i Danmark organiseret har

system er

xndret sig betragteligt i de seneste 30 år. Spørgsmålet er, hvilken betydning disse xndringer har for medborgernes magtposition empowerment for demokratiets vilkår. En belysning disse

og

spørgsmål må afsaet i redegørelse for aendringernes

tage en neermere form indhold. og

En kerne i forandringsprocessen de institutionstyper, der

er, at

knyttet til den parlamentariske styringskzede Lundquist, 1975

er institutioner, der tjener helt andre formål end dem at er trxngt

sikre, borgerne vxlger politikere, politikerne beslutter at

at at og

administratorerne implementerer. I dag valghandlingen ikke

er

nødvendigvis effektive vej til politisk indflydelse.

den mest

heller politikerne de deltagere i den politiske beslut-

er eneste

ningsproces forvaltningen neutralt vaerktøj i den politiske

og et

proces.

Det imidlertid ikke bare det politiske systems institutioner,

er

der under forandring. selve opfattelsen af, hvad god

er Det er også

samfundsstyring for hvordan den tilvejebringes. De

er noget og,

succeskriterier, der knytter an til den parlamentariske styrings-

kzede god samfundsstyring handler skabe Samfunds-

er, at om at

maessig enhed, sikre kontrol oppefra-og-ned, at tilvejebringe

at og

MEDBOHGERMAGT I OFFENTLIG VIRKSOMHED

samfundsmaessig stabilitet. Disse kriterier i dag udfordret

er

alternative succeskriterier: forskellighed ok, der brug for

at er at er

initativer nedefra-og-op, offentlige institutioner

og at er om-

stillings- og tilpasningsparat Sørensen, 1999.

Drivkraeften bag introduktionen disse alternative

succes-

kriterier at det politiske i 1970erne i begyndelsen

er, system og

1980erne ikke har i stand til indfri den stadigt

vxret at store og

stigende maengde styringsopgaver, det blevet pålagt. Man

som er

taler bølge governing failures Mayntz, 1993; Jessop,

om en

1998, der blandt organisationsudviklere Samfunds-

mange og forskere har medført med modernitetens tiltro til et opgør rationalitet instrumentalitet. Op 1980erne mistede og gennem

mange simpelthen troen på, at det muligt udvikle organisa-

er at

tionsformer, der sikrer effektiv top-down styring Lipsky, 1980;

Hull Hjem, 1987. og

Resultatet denne erkendelse langsom xndring den

er en

måde samfundsstyringen organiseret på. ändringen går fra

er

"governmentstyring" mod "governancestyring Sharpf, 1994;

Kooiman, 1993; Rhodes, 1996; Pedersen, 1994; Bogason, 1998.

Governmentstyringen er organiseret efter principperne i den parlamentariske styringskxde med vxgt hierarki, centralisering

og legalitetsorientering. Til forskel herfra er de organisations-

former, der governancestyringen netvxrk, lokal autonomi

przeger

og problemløsningsorientering.

Governanceforskere bred kam beskriver denne udover en

vikling som en overgang fra governmentstyring til

governance-

styring. Efter min opfattelse det imidlertid korrekt sige,

er mere at

at samfundsstyringen i dag, i modsaetning til tidligere, må forholde

sig til modsaetningsfyldte succeskriterier. Good Government"

er

blevet balancegang mellem forenelige målsactninger

en svatrt

Sørensen, 1999. Det netop udviklingen institutioner, der

er

balancerer omdrejningspunkter

fra både government- og

governancetxnkningen, der står i centrum i dag. Scharpf beskriver styringssituationen som netvxrk i skyggen hierarki" Sharpf,

1994.

Denne situation genfindes i udviklingen offentlige institu-

tioner både i Nordamerika i Vesteuropa, udviklingen

og men

EVA SøRENSEN

sig igennem forskellig vis afhaengigt de historiske sxtter og kulturelle forskelle i det politiske udvikling i de enkelte systems lande. I dansk sammenhaeng det i internationaliseringen en ses

herunder isaer udviklingen i EU i decentraliseringen til

og kommuner institutioner, der har ført til kraftig amter, og en lagdeling det danske politiske Endvidere det i system. ses fremvaeksten mangfoldighed gråzoneinstitutioner, der en opløser den skarpe mellem den offentlige den private graense og sektor Greve, 1998. I det følgende skal koncentrere den betydning os om som den omfattende decentralisering den offentlige sektor i Danmark har haft for medborgernes magtposition i forhold til den offentlige sektor. Man taler normalt om tre decentraliseringsbølger. Den første bølge den decentralisering fra stat til er kommune, sin begyndelse med kommunalreformen i som tog 1970erne. Denne decentralisering mest radikal inden for var social- undervisningsektoren. Denne bølge er i 1980erne og og 1990erne blevet videreført med spredte forsøg med lokalog bydelsråd. Den anden bølge fart i 1980erne. Her der tale tog er decentralisering styringsopgaver fra kommuner til om stat og offentlige institutioner. Eksempler er plejehjem daginstitutioner,

forvaltningsstyrelser og produktionsrettede institutioner. I nogle

tilfxlde de offentlige institutioners selvstyre opbygget efter er en Virksomhedsmodel statslige aktieselskaber, der i andre mens tilfaelde tale udvidelse medarbejderstyret model så er om en en den omfatter brugerne. Med den første form der tale er om en form for markedsmaessiggørelse den offentlige styring der mens med den anden form lzgger til bygge bro mellem stat op at og civilsamfund Greve, 1998; Sørensen, 1998. Den tredje decentraliseringsbølge, fra midten 1980erne frem det som tog og er stadig samarbejde mellem eller kommune den txttere stat ene ildsjazle eller frivillige oganisationer side og civilsamfundsaktører den anden. Samarbejdet organiseret således, at de offentlige er myndigheder financierer civilsamfundsaktørerne fastlaegger og indholde. Denne decentralsieringsform isazr opgavens naermere er slået igennem inden for social- voksdenundervisningsområdet. og Denne udvikling det blevet lovfaestet, idet er seneste

MEDBORGERMAGT I OFFENTLIG VlRKSOMHED

kommunerne har pligt til samarbejde med de frivillige nu at aktører omkring løsningen socialområdet. Man opgaver

kunne med god tale, fjerde form for decentralisering.

ret om en Her tzenker jeg den fremvaekst eeldreråd rundt i kommuom der netop blevet lovfazstet således alle kommuner nerne, er at pr. januar 1999 skal have oprettet xldreråd. fEldrerådene, der vaelges ved almene valg blandt kommunens aeldre har til blive hørt i ret at

alle kommunalbestyrelsessager, der kan siges berøre de aeldre

at Smed, 1997. Samlet må man sige,at de sidste 30 års decentraliseringsproces i Danmark har vxret omfattende.

Decentraliseringsprocessen har medvirket kraftigt til, at det politiske har skiftet karakter fra form for korporasystem ar vaere en tistisk lagkageparlamentarisme, hvor beslutninger blev truffet i et samarbejde mellem interesseorganisationer statslige, og enten amtslige eller kommunale myndigheder, til form for at vzere en netvaerksdemokrati in the shaddow of hierarki, hvor virksom-

heder, interesseorgainsationer, frivillige organisationer, offentlige

institutioner, borgergrupper myndigheder forskellige og niveauer indgår i beslutningsnetvaerk, der forhandler sig frem til beslutninger. De beslutninger, der kommer ud denne netvzerkshar i højere grad karakter kontrakter aftaler end proces og lovgivning. Set ud fra spørgsmålet medborgernes magtposition i om forhold til det politiske får decentraliseringen den effekt, system at den enkelte medborger får adgang til stigende antal indflydelseset kanaler, hvormed de kan påvirke den offentlige styring. Man har ikke laengere bare adgang til indflydelseskanaler i kraft sin rolle som borger. Der knyttet sig nu tillige indflydelseskanaler til det at kunde, medlem bruger. Disse indflydelseskanaler sig vxre og retter imidlertid først fremmest mod det lokale niveau i det politiske og system.

EVA SøRENSEN

2. Samfundsudviklingen og medborgernes magt empowerment

Nu det tid til Hvad betyder denne udvikling så for er at spørge: medborgernes magtposition i forholde til det politiske system I forskningsprojektet Demokrati fra Neden, der tilrettelagt er og udført mellem forskere forskningscenteret i et samarbejde

C05, Københavns Universitet, Ålborg Ujniversitet og Roskilde

Universitetscenter, har forsøgt at finde herpå. Vi har svar indsamling empirisk materiale søgt at beslyst den gennem sammenhzng mellem decentralisering empowerment. naermere og I dette studie har delt empowermentbegrebet i dele: op to Maegtiggørelse myndiggørelse. og Matgtiggørelse handler de indflydelseskanaler de poliom som tiske institutioner stiller til rådighed for Samfundets medlemmer. Set ud fra dette perspektiv kan konkludere, at befolkningens man muligheder for indflydelse blevet forebedrede i den at er forstand de i szerlig grad det lokale niveau har fået adgang at - til reekke indflydelseskanaler. De har både fået øgede exiten nye kanaler, dvs. mulighed for frit valg mellem alternative offentlige ydelser, øgede voicekanaler, dvs. mulighed for påvirke beslutog at ningsprocessen i det politiske system. Det imidlertid vaesentligt er at holde sig for øje, at prisen for disse indflydelsesmuligheder nye

har vaeret en svxkkelse den traditionelle borgerindflydelseskanal,

fordi politikerne bestemmer stadig mindre. Det er en logisk

konsekvens decentraliseringen. Skal vurdere effekten decentraliseringsprocessen man befolkningens politiske det imidlertid langt fra empowerment er tilstraekkeligt at maegtiggørelsen. Det er lige så centralt at se se

myndiggørelseseffekterne. Her taenker i Demokrati fra

Neden udviklingen i de politiske identiteter, dvs. den udvikling, der finder sted i befolkningens forestillinger om, hvad det vil sige samfundsborger i demokratisk samfund. Den politiske at vxre et identitet handler hvad samfundsmedlemmerne for om, anser at passende adfasrd selv for andre; hvem de for

vaere for en og anser

legitime politiske aktører og hvem der ikke er; hvem de

at vaere

MEDBORGERMAGT I OFFENTLIG VIRKSOMHED

for henholdsvis fjender; hvor de den anser venner og og mener at

poltiske enheds går hvem inde hvem ude.

graenser er og er Diskussionen mellem Alf Ross 1967 Hal Koch 1981 i og slutningen 1940erne handlede hvorvidt demokrati frem for om, alt styreform eller livsform. Skønt begge anerkender, er en en at både styreform livsform central betydningen for demokraog er tiets overlevelse laegger ingen dem i nzevnevaerdig grad vxgt overvejelser om samspillet mellem dem. Det vil i Demokrati fra Neden råde bod på. Efter opfattelse styreform gerne vores er

organisationsstruktur livsform politisk identitet uløseligt

og sammenknyttede, i det med James G. March Johan P. man og Olsen 1989, 1995 kan kalde politisk institution. March en og Olsen definerer politisk institution relativt stabile en som et sett regler, der fastlxgger, hvad der er passende adfaerd. Disse regler er indlejret i et nogenlunde sammenhxngende og stabilt meningsunivers, der betinger aktørernes forventninger til institutionen og

deres forestillinger hvad institutionen forventer dem. På

om, den måde kan sige, at institutionen udgør meningsman en og regelstruktur, som både er en eksistensbetingelse begraensog en ning for den enkelt. Den eksistensbetingelse i den forstand er en at institutionen skaber orden tilbud mening identifikaen - et om og tion i kaotisk verden. Men samtidig konstituerer denne orden - en en identitetsstruktur, der betinger såvel tilvalg fravalg. som Med udgangspunkt i denne forståelse forholdet mellem identitet institution kan parlamentarismen og man sige, at som politisk institution tilbyder befolkningen nogle ganske bestemte politiske identifikationsmuligheder: Den enkelte kan vaelge mellem politikeridentiteten, borgeridentiteten, sofavxlgeridentiteten eller udenomsparlamentarikeridentiteten. Med valg politikeridentiteten vaelger man politik profession. Skal udfylde denne som man identitet tilfredsstillende vis så kraever det, politik til at man gør sin hovedbeskxftigelse. Man bliver homo politicus. Opgaven som politikeren påtager sig er, at beslutte befolkningens med vegne henblik fremme almeninteressen. Veelger derimod at man borgeridentiteten så accepterer man at spille relativt passiv rolle en i det politiske liv. Man accepterer, primaere at ens opgave er at udpege de personer, der skal trzeffe beslutningerne for en gennem

EVA SøRENSEN

deltagelse i de almene valg til folketing kommunalbestyrelse. og Hertil kommer dog nogle supplerende deltagelsesformer menigt partimedlem deltager i den offentlige debat, der muliggør og en aktiv borgeridentitet. Undlader eller anden noget mere man en grund deltage i de almene valg bliver sofavaelger den der at man vxlger stå udenfor det politiske liv. Endelig har den muligat man hed blive udenomsparlamentariker homo politicus, der ikke at - en de inden for hvilke det etablerede politiske liv accepterer rammer udspiller sig. Eksistensen disse fire politiske identiteter haenger med den måde, hvorpå det parlamentariske snazvert sammen demokrati organiseret. Organisationsformen lacgger til, du er op at så passiv eller også temmelig aktiv, at du enten enten er ret er og er del eller kant med det etablerede politiske system. en Her det sin plads at understrege, at aktører ikke blot er og bart trxder ind i given identitet. Man underkaster den aktiv en en bearbejdning i identitetsdannelsesprocessen. Det kan medvirke til forklare, hvorfor det i de fleste tilfxlde viser sig at at vxre en vanskelig forandre institutioner. Det det fordi der opgave at er er identiteter i klemme, identitetsforandring yderst smerteog er en fuld de fleste kun nødtvungent kaster sig ud Det proces, som gaelder selvfølgelig i saerlig grad for de identiteter, der for alvor

fylder noget i den samling fragmenterede identiteter, som konstituerer det enkelte individ Bang Sørensen, 1997: 85. Det og for homo politicus at acceptere forandringer i politiske er svxrere institutioners meningsunivers, end det for de individer, hvis er politiske identitet er mere marginal. Det skulle stå klart, der samspil mellem nu at er et naert organisationsazndring identitetsdannelse. Det betyder, at et og studie medborgernes empowerment må sxtte fokus samspillet mellem maegtiggørelse myndiggørelse i fra og overgangen governmentstyring til governancestyring. Det den var opgave i Demokrati fra Neden. I forbindelse med et pilotstudie satte os politisk identitetsdannelse Indre Nørrebro i København faldt

i den forbindelse kimen til politisk identitet, over en ny som valgte kalde hverdagsmageren. at

MEDBORGERMAGT I OFFENTLIG VIRKSOMHED

3. Hverdagsmageren

Hverdagsmagerne er karakteriseret ved, at de interesserer sig relativt lidt for de principielle rammefastsaettende politiske

store og

problemstillinger. Den form for politik opfatter de typisk

som

politikernes bord. "Selvfølgelig stemmer jeg, politikerne

men er

nok bedst til trxffe de der beslutninger". Hverdags-

at store

fuldt tilfredse med laegfolk i forhold til det

magerne er at vaere

store demokrati, for egentlig interesserer det lokale mig mere". De ønsker at deltage med det de laegfolk kan bidrage med,

nu som

mens eksperterne tager sig det de gode til. Der altså

som er er

ingen måde tale om at politikerne opfattes som modstandere. De bare del det, der opfattes hensigtsmaessig

er en som en

arbejdsdeling. Politikerne tager sig de store spørgsmål

mens

hverdagsmagerne er optaget dagligdags anliggender det

- man

kan kalde hverdagens politik i skolen, arbejdet i bolig-

- og

området. Hverdagsmagerne altså langt fra passive. De aktivt

er er involveret i eller anden form for aktivitet, der har med en at gøre

konkret problemløsning i hverdagslivet. På den anden side de

er

langt fra heltidsengagerede i politisk arbejde. Politik

at vaere er

noget helt udramatisk sig i naturlig

man engagererer som en og

integreret del hverdagslivet i øvrigt. Det er ikke en altopslugende aktivitet mod frelse eller frigøre andre. Man

rettet at

deltager ad hoc eller deltid fordi det sjovt,

man synes er

udviklende eller nødvendigt. Denne opfattelse politik betyder, at politikken mister sin ideologiske principielle karakter.

og

Venstre-højre skalaen underordnes personlige lokale

mere og

overvejelser om, at politisk deltagelse skal give selv noget

een og

umiddelbar forskel i løsningen dagliglivet problemer.

gøre en Sammenfattende kan fire centrale träsk ved man pege

hverdagsmagernes politiske identitet: de har bred politikop-

en

fattelse der traeffes politiske beslutninger overalt i samfundet

og

ikke bare i det politiske de opfatter ikke det etablerede

system;

politiske system som en modstander, men som en nødvendighed; de deltager deltid eller ad hoc fordi politik lille vigtig del

er en men

deres identitet; deres politiske knytter til

og engagement an

konkret problemløsning i forbindese med deres hverdagsliv.

EVA SøRENSEN

Hverdagsmagernes politiske engagement og deltagelse knytter sig således specifikt til det kan kalde lille demokrati, hvis

man et

slagord er:

det selv gør det dér, hvor du gør er

det fordi du det sjovt eller nødvendigt

gør synes er det ad hoc eller deltid gør

det med løsningen konkret problem for øje

gør et

det ansvarligt med tillid til din beslutnings- og

gør og egen handlekraft

det i samarbejde med eksperter, når du har brug for det

0 gør

Nu det ikke sådan, baggrund de foreliggende

er at man,

resultater, kan konkludere, Danmark ved udvikle sig til

at er at en

nation hverdagsmagere. I hvor høj grad det tilfazldet må

er en

fremtidig forskningsindsats medvirke til at afdaekke. Ikke desto mindre der god grund til at gøre sig nogle spekulative over-

er

vejelser hvad hverdagsmageridentitet betyder for, med-

om, en

borgernes magtposition i det politiske systern. Sådanne overvejelden tendens som overvejelserne om maegtig-

ser støtter om

gørelsen ovenfor resulterede Overgangen fra governmentstyring til governancestyring betyder, befolkningens indflydesesmulig-

at

heder styrkes det lokale niveu mensned til gengaeld svxkkes højere niveauer i det politiske Overgangen fra borger-

system.

identitet til hverdagsmageridentitet i samme retning.

peger

4. Demokratiet og hverdagsmageren

Hvad betyder det så i givet fald for demokratiet Svaret at

er,

demokratiet båd står ansigt til ansigt med muligheder med

nye og

truende farer. LAd først mulighederne. Hverdagsmageriet

os se

betyder, befolkningen får mulighed for at vaelge politisk

at en

identitet, der hverken knytter til politikerrollen eller borger-

an

rollen. Et valg politikerrollen kraever, at man vaelger politik

fuld tid. Politik bliver altoverskyggende del

en nxrmest ens

selvforståelse. Alternativt betyder valget borgerrollen, at man

MEDBORGEHMAGT I OFFENTLIG VIRKSOMHED

indstiller sig primaert blive tilskuer til det politiske liv

at en som

det udspiller sig i folketinget rådhusene. Hverdagsmagerne

og

vxlger tredje vej. De insisterer ville indgå aktivt i

en at sam-

fundets politiske liv i kraft deres menige Samfunds-

status som

medlemmer. De har ikke taenkt sig blive andet end det. Og,

at kunne kernen i demokrati ikke det, man argumentere, er et netop

at ganske almindelige mennesker indgår aktivt i styringen

samfundet

Hverdagsmageriet varsler imidlertid også betydelige farer for demokratiet. deres manglende interesse for ideologier, abstrakte principper de spørgsmål signalerer fremvaeksten

og store et to-

delt demokrati: et lille demokrati vendt mod konkret problemløsning i det lokale, et stort demokrati vendt mod fastlaeggel-

og

sen nogle overordnede vzerdier principper for Samfunds-

og

styringen. Hverdagsmagernes manglende interesse for den store politik kan imidlertid ikke ligestilles med den saerinteressevaretagelse, som haevder at brugerdemokratiet vil føre til.

nogen

Faktisk hverdagsmageridentiteten på, brugerdemokratiet

peger at

og lignende decentrale deltagelsesformer i højere grad giver

rum

for individualitet end for individualisme. Individualisme udtryk

er

for selvtilstraekkelighed fravzeret bånd følelese

og tztte og en

ansvarlighed i forhold til det sociale. Individualitet derimod handler at den enkelte insisterer på sig selv i det sociale.

om, at vaere

Det betyder, at handlinger i de fleste tilfaelde tid

en og samme

har individuelt kollektivt perspektiv. Kollektive anliggen-

et og et

der opfattes vxsentlige for sig selv del

som man ser som en en

social sammenhaeng". Demokratiets problem derfor ikke så

er

meget kampen mellem faellesinteresse og saerinteresse. Det i

er

langt højere grad spørgsmålet om, hvorledes der skabes kobling

en

mellem det konkrete det principielle mellem det det

og - store og

lille demokrati. En mangelnde kobling mellem de demokratier

to

kan komme til betyde, almindelige menneskers politiske

at at

engagement retter sig mod de de nxre og håndterbare ting,

mens

de afstår fra stilling til de komplekse principielle

at tage store, og

spørgsmål. Det betyder, at beslutningsnetvxrkene selvstaendiggør sig i forhold til befolkningen, hvilket i retning udviklingen

peger

et elitedemokrati. En sådan udvikling truende for demokratiet

er

EVA SøRENSEN

fordi befolkningen eliternes til forstå kommunikere

og evne at og

med hinanden bliver begrxnset. Befolkningen får Ved at

svaert

forstå, de overvejelser, der liggerr til grund for eliternes håndtering forskellige herunder prioriteringer mellem forskellige

sager,

Eliterne deres side får kun vanskeligt indblik i de

opgaver. herunder den viden konkrete styreprocesser, som ressourcer, om

almindelige mennesker besidder. Spørgsmålet hvad der kan for høste de frugter

er, gøres at og

afveerge de farer for demokratiet udviklingen fra government

som

til herunder hverdagsmageriet, signalerer. Centralt

governance, er

det i den forbindelse nødvendigheden af, at der

at pege gøres

aktivt for organisere Samfundets institutioner måde,

noget at en der sikrer, det lille det demokrati bliver bundet at og store taettere Det imidlertid ikke den ambition, der de sammen. er przeger senere

års decentraliseringsproces i Danmark. Et de eksplicitte omdrejningspunkter for denne har vaeret det New public Manage-

proces

ment-inspirerede ønske at adskille politik produktion.

om og

Politikken skal fastlaegges i de traditionelle politiske organer, mens

de der decentraliseres til institutionerne alene handler opgaver, om

at omsaette politikken i konkret styring Finansministeriet, 1993. Med den begrundelse har indrettet de lokale institutuioner

man

således kontakten mellem politikere institutioner så be-

at og er

skeden mulig. Et eksempel herpå at oprettelsen bruger-

som er,

dominerede skolebestyrelser i folkeskolen 1990 blev fulgt

at en

nedlaeggelse skolekommissionerne et beslutningsorgan placeret

mellem kommune skoler med deltagelse kommunalpoliti-

og

kere, laerere brugere. Første skridt i retning

og en sammen-

binding det det lille demokrati krzver derfor

store og et opgør

med forestillingen det muligt meningsfyldt adskille

om, at er og at

politik produktion. De beslutninger, der traeffes institutions-

og

niveau også politik. Først den baggrund bliver det muligt at

er

etablere institutioner, der binder hverdagsmagere og politiske

eliter txttere sammen.

MEDBORGERMAGT I OFFENTLIG VIRKSOMHED

Litteraturliste:

Bang, Henrik P., Bolette M. Christensen, Allan Dreyer hansen, Jens Hoff Eva Sørensen 1997, Oplxg til pilotprojekt

og

Demo/eratiproje/etets Arbejdspapirserie, Demokrati

fra neden nr. Institut for Statskundskab, Københavns Universitet.

Bang, Henrik P. Eva Sørensen 1997, Fra grxsrødder til

og

hverdagsmagere Demo/eratiproje/etets Arbejdspapirserie,

Demokrati fra neden Institut for Statskundskab, nr. Københavns Universitet.

Bogason, Peter 1998, Bottom-up og nyere samfundsanalyser i

Bogason og Sørensen red: Samfundsfors/ening. Bottom Up, Gylling: Roskilde Universitetsforlag.

Greve, Carsten 1998, Den grå -fra offentlig til privat

zone

vir/esombed København: Jurist- økonomforbundets Forlag

og

Hull, Christoffer Benny Hjem. 1987, Helping Small Firms

og

Grow London: Croom Helm

Jessop, Bob 1998, The rise of and the risk of failure: governance

the of economic development i Social Science ournal,

case nr. 155, Blackwell Publishers: Unesco, side 9 45. -

Koch, Hal 1981 Hvad demokrati København: Gyldendals

er

Uglebøger.

Kooiman, Jan ed. 1993, Modern London: Sage.

governance,

Lipsky, Michel 1980, Street-level Bureaucracy. Dilemmas the

Individual in Public Services, New York: Russel Sage

Foundation.

Lundquist, Lennart 1975, Forvaltning i det politiske system

København: Akademisk Forlag.

March, James G. Johan P. Olsen 1989, Rediscovering

og

Institutions New York: Free Press.

March, James G. Johan P. Olsen 1995, Democratic

og

Governance New York: Free Press.

EVA SøRENSEN

Mayntz, Renate. 1993. Governing failures and the problem of governability: Some theoretical paradigm i

comments on a

Kooiman ed Modern Governance London: Sage side 9 24.

-

Pedersen, Ove K. 1994, Demo/eratiets Zette tilstand, København: Spektrum.

Rhodes, R.A.W. 1996, The Governing without

new governance: government, Political Studies XLIV, 652-667. pp

Ross, Alf 1967, Hvorfor demokrati København: Nyt Nordisk

Forlag Arnold Busck.

Sharpf, Fritz W. 1994, Games real actors could play: Positive and negative Coordination in Embedded negotiations, journal

T/øeoretical Politics, 6 1, 27 53. nr. pp -

Smed, Johan 1997, zfldreråd, politi/eere forvaltning. Roller

og og

irzdflydelse Frederikshavn: Dafolo.

Sørensen, Eva 1998, New forms of democratic empowerment:

Introducing user influence in the primary school system Denmark, Statsvetenskaplig Tidskrift, årgang 101, 2 side 129

nr. 143. -

Sørensen, Eva 1999, Associative Democracy; post-liberal

a model of democratic government in Greve, What constitates a

good society, under udgivelse.

Ãtstramningen och

folkviljan

Lennart Nilsson, universitetslektor, Göteborg

Ämnet för detta anförande är Ãtstramningen och folkviljan. Med

åtstramningen förstås den period under 1990-talet präglades

som

av budgetunderskott och växande statsskuld och innebar

som

minskade offentliga utgifter och höjda skatter. Folkviljan

avser

svenska folkets åsikter den offentliga sektorn och dess gränser

om

samt bedömningen av offentligt finansierad service inom olika

verksamhetsområden. De resultat kommer redovisas som att

bygger SOM-undersökningarna Samhälle Opinion Massmedia

som årligen genomförs vid Göteborgs universitet

Ãtstramningen

Växande BNP och offentliga inkomster översteg utgifterna

som

utgjorde det reala underlaget för ökade satsningar och refor-

nya

under första hälften 1970-talet. Den offentliga sektorn hade

mer av

då ett överskott och det finansiella sparandet motsvarade 3-5

pro-

BNP. Under slutet 1970-talet förändrade oljepris-

cent av av

chocken och den internationella lågkonjunkturen med stigande arbetslöshet förutsättningarna. Utgifterna, främst transfereringarfortsatte att Öka medan inkomsterna stagnerade. Budgetåret

na,

I SOM-undersökningarna genomförs nationell nivå årligen sedan 1986 och regional nivå i Göteborgsregionen sedan 1992. Se Holmberg, S och Weibull, L 1998 Opinionssam/øället och Nilsson, L 1998 Mångfaldbilder av en storstadsregion, SOM-institutet, Göteborgs universitet.

ÅTSTRAMNINGEN OCH FOLKVILJAN

1982/83 uppgick de totala offentliga utgifterna till 67 procent i

relation till BNP och underskottet motsvarade 7 procent av BNP.

Den följande långa högkonjunkturen, stigande skattekvot och

en

minskad statlig konsumtion bidrog till förbättrade offentliga

en

finanser och 1990 uppnåddes finansiellt överskott mot-

ett som svarade BNP. 4 procent av

Figur Den offentliga sektorns inkomster och utgifter procent

av BNP

50 Inkomster 45 å;

mar

40 " Skatteroch avgifter 35 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00

Källor. Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet, Prop. 1998/99:1, bilaga 2.

Under 1990-talets första år medförde emellertid sjunkande BNP åri följd, stigande arbetslöshet och sjunkande skattekvot

tre

ett snabbt växande mellan den offentliga sektorns in-

nytt gap

komster och utgifter; för 1993 redovisades rekordstort under-

ett

skott motsvarande 13,5 procent av BNP. Åtstramningen för att

LENNART NILSSON

skapa balans innebar minskade offentliga utgifter och höjda

skatter.

Medborgarroller och den offentliga sektorn

Som utgångspunkt för diskussion förhållandet mellan meden av

borgarna och den offentliga sektorn skall begreppet funktionella

medborgarroller användas. Begreppet urskiljer i vilka egenskaper medborgarna har relationer till det offentliga, nämligen som väljaskattebetalare, anställd och brukare offentlig service. re, som av Medborgarrollerna aktualiserar grader närhet eller berördhet av av det offentliga. Frågor den offentliga sektorns omfattning och inriktning är om centrala politiska frågor. Det gäller såväl den verksamhet drivs som i offentlig regi, avvägningen mellan offentliga och privata lösningar socialförsäkringssystemet. Som väljare tar medborgarna ställsom ning till dessa frågor att lägga sin röst ett parti genom vars proöverensstämmer med de åsikterna. Samhällsservicen är i gram egna utsträckning skattefinansierad och i egenskap skattebetalastor av har medborgarna också anledning att ha synpunkter re samhällets insatser och dessas finansiering. Dessutom har de anställda inom den offentliga sektorn eller visst serviceområde närhet ett en till och intresse verksamheten kan påverka inställningen ett av som till den offentliga sektorn och bedömningen dess service. av Människor utnyttjar de offentligt producerade och/ eller som offentligt finansierade tjänsterna har direkta erfarenheter, inte som bara påverkar i vilken utsträckning har åsikter utan också man om kan betydelse för vilken bedömning man gör av servicen. vara av Denna har många brukare, klient, kund, nyttjare grupp getts namn: och servicemottagare. Här skall det danska låneordet brukare användas. På motsvarande sätt kan de kommer i åtnjutande som av offentligt stöd eller bidrag i form av transfereringar tänkas påverkas den offentliga sektorn i allmänhet och de i sin syn speciella stödformerna. Hans Zetterberg har använt det värdeladdade uttrycket "kassaklienter pensionärer dem om samt som för sin försörjning är beroende bidrag arbetslösa och av som

ÅTSTRAMNINGEN OCH FOLKVILJAN

studerande. I detta sammanhang kommer brukare användas

att

som ett begrepp som också innefattar de som uppbär stöd eller bidrag. Relationerna mellan medborgarroller och den offentliga

sektorn illustreras i nedanstående översikt:

Väljare

Den Brukare offentliga Skattebetalare sektorn

Anställd

De olika rollerna skilda intressen delvis är representerar som mot-

stridiga t.ex. kan brukarnas intresse god service komma i kon-

av

flikt med skattebetalarnas intresse hålla betalningen i form

av att

skatter För välfärdsstatens legitimitet kan det

av nere. vara av stor

betydelse hur rollerna kombineras. Det har till exempel hävdats att den generella välfärdspolitiken innebär också de be-

som att som

talar mycket i skatt får utdelning bidrar till dess legitimitet, medan system med grundtrygghet innebär de betalar skatt inte får

att som

behovsprövade bidrag och de får bidragen inte betalar någon

som

skatt dvs. det uppstår klyfta mellan dem betalar och dem

en som

får. Det påverkar stödet för välfärdsprogrammen negativt,

som

trots att nivåerna kommer att ligga väsentligt lägre nivå än i

en

system med generell välfärdspolitik. På marknaden gör konsumenten sitt val och betalar själv. Det är

relation mellan kunden och den tillhandahåller eller en som varan

tjänsten. När det gäller den offentliga sektorn finns det flera intressenter har berättigad anledning ställning. Med-

som att ta

borgarna har såväl i rollen som väljare, skattebetalare, anställd och brukare skäl att göra sin bedömning. Varje individ har utifrån sin

ekonomiska och sociala position i rad avseenden ställning

att en ta

till den offentliga sektorn kombination medborgar-

genom en av roller. I välfärdsstater de skandinaviska bildar de mönster som som

LENNART NILSSON

blandning beroenden och frivillighet präglade representerar en av allmänintresse och egenintresse. av Den offentliga sektorns expansion de beslut medgör att som borgarna väljare kan med att påverka i dag är långt fler än som vara tidigare och skatten har 1930-talet skulle betraktats en nivå som bortom det möjligas gräns. Väljarrollen har sedan den allsom männa rösträtten infördes omfattat alla människor och vuxna skattebetalarrollen omfattar också praktiskt taget alla medborgare. Dessa roller har innebörd tidigare. Under servicesamma som demokratins epok är det främst brukarrelationerna till den offentliga sektorn fått helt betydelse än tidigare och som en annan samtidigt har i dag allt fler stat, landsting eller kommun arbetssom givare. Enligt den representativa demokratin skall väljarrollen ha överhöghet över de övriga medborgarrollerna, dvs. en man en röst skall fälla utslaget i de allmänna valen, då medborgarna skall utse sina representanter skall fatta de politiska besluten, så har inte som men alltid varit fallet. I för-demokratisk tid rösträtten bestämd var av och graderad utifrån förmågan att betala skatt. Den allmänna rösträtten innebar att alla kvinnor och män oavsett skatteförmåga skulle tyngd. Under 1960- och 1970-talen diskuterades ges samma hur och vilket sätt de anställda och de erfarenheter de representerade skulle möjlighet påverka besluten inte bara inom den ges att privata sfären utan också inom den offentliga. Medbestämmandelagen med möjligheten till förhandlingar före beslutsfattandet och rätten representerad i beslutande partssammansatta att vara organ två olika vägar prövades och i icke principiellt renodlad var som en form tillmättes betydelse, dock utan att väljarrollens primat allvar ifrågasattes. I dag har fokus förskjutits mot brukarrollen och olika vägar att särskilt beakta brukarnas intressen samråd genom eller representation i råd eller styrelser. Principfrågan gäller hur brukarinflytande skall förenas med den representativa demokratin. I många inlägg i dagens demokratidebatt betraktas brukarinflytande liktydigt med demokratiskt inflytande. som

ÅTSTRAMNINGEN OCH FOLKVILJAN

Opinionen om den offentliga sektorn

Under perioden fram till svenska folkets inställning till 1988 var den offentliga sektorns storlek förhållandevis stabil och polariserad med ungefär lika många ville bibehålla minska den. I som som slutet högkonjunkturen, då det förelåg ett överskott för den av konsoliderade År

offentliga sektorn, rasade opinionsstödet. 1990

det tre gånger så många ville skära sig var som ner som motsatte en sådan förändring. Därefter vände trenden, och 1993 då underskottet i den offentliga sektorns finanser störst, det var som var för första gången i SOM-undersökningarna övervikt för dem som motsatte sig en minskning. Sedan dess har det varit fler och fler

slutit bakom den offentliga sektorn. Hösten 1996

som upp var

gapet mellan dem vill bevara stor offentlig sektor och dem

som en som vill minska den rekordstort. Sett över hela perioden 1986-1997 är det opinionsförstora skjutningar som har ägt rum. I denna centrala vänster-högerfråga har också spännvidden mellan de positioner partiernas som sympatisörer intagit varit betydande, varierat över tid. Genommen gående har Vänsterpartiets sympatisörer varit positiva och mest Moderata samlingspartiets negativa till den offentliga sekmest storlek. Opinionsbalansen för de socialdemokratiska torns sympatisörerna var 1986 klart positivt; anhängare till mp och kds intog positioner mellan blocken med negativ inställning. en svagt Mittenpartiernas sympatisörer klar negativa, inte lika var men eniga skära moderaterna. om att ner som Under perioden 1986-1988 opinionen stabil inom de olika var partierna med undantag för kds, där sympatisörerna blev bemer minska. Därefter försköts positionerna inom alla partier nägna att mot en mer negativ inställning till den offentliga sektorn, och det främst Vänsterpartiets och Socialdemokraternas sympatisörer, var blev kritiska. År 1990 som mera var opinionsbalansen negativ inom samtliga partier. Det var främst sympatisörer till de partier som varit mest positiva till den offentliga sektorn hade närmat sig som de traditionella borgerliga väljarnas negativa positioner. För-

skjutningarna vänsterkanten var mycket stora mellan 1986 och 1990. På den borgerliga sidan förändringarna väsentligt mindre. var

LENNART NILSSON

Svens/en åsikter den ofentliga sektorn i SOM-

Figur folkets om

undersÖ/eningøzrna 1986-1997 procent

Procent 70-

50- Andelsom villminskaden 4-, offentliga sektorn 42 40 40 37 37

30 32 28 Andel som motsätter sigen 24 20A minskning av den oilentliga sektorn

o l I T l I I l I l l I I 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Kommentar Svarspersonerna fick ta ställning till förslaget att minska den offentliga sektorn och svarsalternativen var: Mycket bra förslag, ganska bra förs/ag, varken bra eller dåligt förslag, ganska dåligt förs/ag och mycket dåligt förs/ag. I procentbasen ingår samtliga svarspersoner utom de som avstått från att besvara hela frågan; i 1997 års undersökning 42 personer.

Därefter vände trenden ånyo och blev positiv till den offentliga

mer

sektorn, först inom och Året efter valet 1991 blev attityden

V s.

sedan positiv inom alla partier. Fram till 1993 fortsatte

mera

svängningen positiv inställning och förändringen

mot en mera var

starkast bland anhängare till de borgerliga partierna. Fortfarande balansmåtten för de borgerliga partiernas sympatisörer dock

var

negativa, dvs. det fler ville minska den offentliga sektorn än

var som

sig minskning. Under valåret 1994, och den starka

som motsatte en

fokuseringen budgetunderskottet och statsskulden,

var

ÅTSTRAMNINGEN OCH FOLKVILJAN

opinionen inom samtliga partier, utom något mindre kritisk till

mp,

nedskärningar än året innan och mp-sympatisörerna intog posi-

en

tion till vänster de socialdemokratiska sympatisörerna. Därefter

om

har samtliga partiers sympatisörer blivit kritiska till minsk-

än mer

ningar av den offentliga sektorn. Det enda undantaget utgör

vänsterpartisterna hela tiden varit negativa till nedskär-

som mest

ningar och under senare år legat nivå. Bland borgerliga

samma

sympatisörer har förändringarna varit mycket Åren 1996-97

stora.

är det bara bland Moderata samlingspartiets sympatisörer det

som

finns opinionsövervikt för minska den offentliga sektorn.

en att

opinionen om privatisering

I SOM-undersökningarna har ingått frågor förslag till privati-

om

sering sedan 1987. Mot bakgrund debatten valdes fem områden,

av

varav fyra ingått såväl 1987, 1988, 1990 som 1993-1997. De gäller sjukvård, skolor, äldreomsorg och statlig affärsverksamhet.

Tre av

dem avsåg en privatisering i betydelsen övergång till ökad andel

en

privat produktion:

Bedriva sjukvården i privat regi.

0 mer av

0 Oka antalet privatskolor/satsa friskolor.

mera

0 Låta privata företag för äldreomsorg.

svara

Det fjärde området avsåg utförsäljning statlig affärsverksamhet:

av

Överföra statlig affärsverksamhet, Telia/Televerket

0 t.ex. i privata händer.

De två undersökningsåren 1987 och 1988 kännetecknades

av stor

stabilitet i opinionen. Opinionen positiv till privatiseringar

var när

det gällde sjukvården, medan den negativ till privatiseringar

var när

det gällde affärsverksamhet, skola och särskilt äldreomsorg. Förändringen av attityden till privatisering 1987-1993 följer samma huvudmönster inställningen till den offentliga sektorn

som

helhet. Motståndet privatiseringar minskade 1988-1990.

som mot År fanns klart

1990 ett stöd för privatiseringar inom sjukvården

LENNART NILSSON

och statlig affärsverksamhet, medan det lika många för

av var som

privatiseringar inom skola och äldreomsorg. Därefter rasade

emot

opinionsstödet för privata alternativ. År 1993 motståndet

var mot

privata lösningar inom sjukvård, skola och äldreomsorg väsentligt större än 1987. På dessa områden majoritet avstånd från

tre tog en

ytterligare privatiseringar. För sjukvården förändringen särskilt

var markant.

F igar Svenska folkets inställning till förslag om privatisering av

offentlig verksamhet 1987-1997 balansmått

Opinionsbalans +40j

-50 l T I T I I T I T 1 I 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 19961997

I D 0 I V Ovoriou IIIHIQ Oka umnbt 50mm motav sjuk- uu annu Idaho Salu men pl allannnxwnhol pømukoâo: duon privat I v09: svin 161 un lmkolor | u: Telia/Talande amoovg püvlllhlndd

Kommentar: Svarspersonerna fick ta ställning till förslagen som redovisas i figuren och svarsalternativen var: Mycket bra förs/ag, ganska bra förslag, varken bra eller dåligt förslag, ganska dåligt förslag och mycket dåligt förslag. Balansmåttel anger andelen bra förslag minus andelen dåligt förslag.

ÅTSTRAMNINGEN OCH FOLKVILJAN

Under perioden 1993-1996 minskade motståndet privatise-

mot

ringar inom sjukvård, skola och äldreomsorg något, medan

synen

privatisering av Telia fluktuerat med övervikt

en svag mot

privatisering 1996, då frågan fick förnyad aktualitet. Privatiseringsvågen 1987-1990 försköt opinionen

alla om-

råden och inom flertalet partier, och rekylen 1990-1993,

som var

ännu starkare, berörde alla verksamheter och alla partier.

På samma

sätt som när det gällde inställningen till den offentliga sektorn

var

förändringarna 1987-1990 kraftigast bland sympati-

personer som

serade med Vänsterpartiet och Socialdemokraterna. Åsikterna hos

anhängare till de borgerliga partierna, i utgångsläget posi-

som var

tiva till privatiseringar, ändrades endast i begränsad utsträckning. Däremot var svängningen i privatiseringsnegativ riktning 1991-

1993 i flertalet fall större bland de borgerliga partiernas sympatisö- Sedan 1993 har det endast skett smärre förskjutningar med

rer.

något minskad spännvidd mellan partiernas positioner följd.

som

Förändringarna mellan 1996 och 1997 går i olika riktning och är svårbedömda. För statlig affärsverksamhet ökade andelen

mera

vill utförsäljning Telia, och 1997 det

som se en av var en svag över-

vikt i opinionen för privatisering.

en Inom skolans område har det under år skett svängsenare en

ning mot större stöd för alternativ till den kommunala skolan. I undersökningarna fram till 1996 fick de svarande ställning till

ta

förslaget att öka antalet privatskolor i 1997 års undersökning

men

hade förslaget ändrats till friskolor vilket för-

att satsa mera

svårar jämförelse. Förändringen frågan hade emellertid före-

en av gåtts att båda alternativen i 1996 års västsvenska SOMav testats

undersökning.

Det fanns hösten 1996 i Göteborg fler för

som var emot än

båda förslagen, balansmått -16 för privatskolor respektive -5 för

friskolor, och svarssambandet starkt, tau-b +0,57. Det fler var var för friskolor än för öka antalet som var att satsa som var att

privatskolor och framför allt sympatiserade med

var personer som

och mindre negativa till friskolor än till privatskolor. Om-

v, s mp

vänt Moderata samlingspartiets sympatisörer positiva till

var mer

privatskolor än till friskolor. I Göteborg med andel elever i

en stor

LENNART NILSSON

fristående skolor det 1997 övervikt för var en att satsa mera friskolor, balansmått +6.

För privat sjukvård är opinionsläget oförändrat, medan attityden till privat äldreomsorg negativ 1997 än året innan. Det

är mera

är denna situation bildar utgångspunkten för diskussionen

som om

mediernas påverkan opinionen hösten 1997.

Medieeffekter

Hösten 1997, då fältarbetet för den nationella SOM-undersök-

ningen pågick, skapades en närmast experimentliknande situation då Rapport inledde kritisk och mycket omfattande och intensiv

en

mediebevakning av privat äldrevård med ett reportage om förhållandena vid Polhemsgården. En femtedel hade besvarat enkäterinnan reportageserien startade. Genom att jämföra denna grupp

na

med dem svarade kunde undersökas vilken påverkan

som senare,

reportagen hade, hur länge effekten varade och den smittade

om av

sig attityderna andra områden skola, statlig affärsverk-

som

samhet och den offentliga sektorn helhet.

synen som

Måndagen den 13 oktober inledde Rapport sin kritiska granskning

förhållandena vid Polhemsgården:

av

Gokväll. mardröm Det är 50m en

Så sager s/eöters/eorna på ett nyöppnat vård/oem i Solna utanför

en av Stockholm. Personalen hinner knappt med patienterna den att ge

enklaste vård, Lex. att vända dom eller byta blöjor. Samtidigt har kommunen tjänat miljoner på att lagga at vården på privat

en

entreprenör. Men från de intagna börs nu ropen på hjälp. BANDE T

..

Kväll efter kväll återkom inslag Polhemsgården och äldre-

om

I reportageserien framträdde patienter, anhöriga,

omsorgen. per-

sonal och fackliga organisationer, socialministern och de andra partiernas talesmän i vårdfrågor, statsministern och andra partikommunförbundet, Landstings-

ledare, representanter för Svenska

förbundet och privata vård

ÅTSTRAMNINGEN OCH FOLKVILJAN

Reportagen fick ett mycket genomslag och fortplantades i

stort

andra medier och Rapports fick Stora Journalistpriset.

reporter

Under dryg månad ökar motståndet privatisering inom

en mot

äldreomsorg och sjukvård med tio balansmåttsenheter och förtroendet för sjukvården sjunker också under period. Efter

samma en

och halv månad är attityderna till privat äldreomsorg och sjuk-

en

vård desamma före reportageseriens början. Någon

som motsva-

rande effekt kan däremot inte registreras för andra undersökta

områden.

Tabell Inställningen till förslagen att låta privata företag för svara äldreomsorg, bedriva sjukvården i privat regi, satsa mer av mera friskolor, överföra statlig affärsverksamhet t.ex. Telia i privata händer samt förslaget att minska den offentliga sektorn vid fyra olika tidpunkter hösten 1997 balansmått

Före Efter 1 Efter 2 Efter 3 Totalt Område" 10.1o--14 15.10--31 11.01--28 12.01--1.29

Kommentar. Balansmáttet anger andelen bra förslag minus andelen dåligt förslag.

Grupper som var mest positiva till privat äldreomsorg och vård

ändrade uppfattning i större utsträckning än andra; det gällde

kvinnor, medelålders, privatanställda och borgerliga sympatisörer jämfört med män, pensionärer, kommunalt anställda och s- och

v-

sympatisörer som var mera kritiska i utgångsläget. Medieeffekter är inte bara fråga vad sker i speci-

en om som ett

ellt fall under avgränsad tidsperiod. Det handlar kompli-

en om ett

cerat samspel mellan mediernas utbud och hur det uppfattas,

människors erfarenheter det de åsikter egna av som tas upp, man

redan har och opinionsklimatet i samhället. Den viktigaste slut-

satsen som kan dras resultaten från denna studie är att även av en

omfattande medieexponering förhållanden inom verksam-

av ett

LENNART NILSSON

hetsområde i sig endast har begränsad effekt medborgarnas attityder. Det är väsentligen andra grundläggande faktorer mera som påverkar opinionsutvecklingen i samhällsfrågor.

Medborgarnas bedömning av service

1990-talets första år innebar dramatiskt ändrad ekonomisk en situation med sjunkande BNP under år i följd och snabbt tre ett växande budgetunderskott. Ett väsentligt inslag i saneringen av statsfinanserna har Varit begränsningar utgifterna, både av genom sänkningar bidragsnivåerna i transfereringssystemen och minskav ningar anslagen till serviceproduktionen. Eftersom kommuner av och landsting har huvudansvaret för tjänsteproduktionen är det

de regionala och lokala nivåerna åtstramningen varit mest som kännbar för den offentliga servicen. Mot denna bakgrund är det väsentligt kunna följa medatt borgarnas bedömning den offentligt finansierade servicen över av tid. Bedömningen service innebär att den faktiska servicen av som den uppfattats medborgarna sätts i relation till förväntningarna av service. Bilden den service erbjuds kan ha registrerats av som erfarenheter, personlig information från andra genom egna som har erfarenheter eller information annat sätt vanligen via medi- Även yrkesverksamhet inom berört område kan ha bildat er. egen underlag för ställningstagande för den som inte nyttjar tjänsterna. Denna koppling kan också tänkas ge andra utgångspunkter för bedömningen. I SOM-undersökningarna har bedömningen av service inom fem serviceområden följts under 1990-talet: barnomsorg och skola,

social fritid och kultur, kommunal infrastruktur samt omsorg, hälso- och sjukvård. Opinionen när det gäller olika serviceområden sammanfattas med hjälp balansmått, andelen av ett som anger mycket eller ganska nöjd minus andelen är mycket eller som ganska missnöjd och ingår i procentbasen. Värdet kan vet svaren variera från +100, alla är nöjda, till -100, alla är missnöjda om om och det påverkas två faktorer, hur många har bestämd av som en åsikt och differensen mellan andelen nöjda och andelen missnöjda.

ÅTSTRAMNINGEN OCH FOLKVILJAN

I det följande skall bedömningen service närmare granskas i

av

två avseende: bedömningen service med utgångspunkt från olika

av

medborgarroller samt bedömningen av service i olika ortstyper.

Medborgarroller och samhällsservice

Individernas ekonomiska och sociala förhållanden som kön, ut-

bildning och yrke ger skilda utgångspunkter för kontakterna med och beroendet samhällsservicen. I detta sammanhang skall dock

av

inte traditionella analyser skillnader mellan olika socio-ekono-

av miska och samhällsservice redovisas fokus skall i grupper utan

stället inriktas olika medborgarroller, diskuterats

som ovan.

I 1991 års SOM-undersökning fick de intervjuade de

ange om

själva eller nära anhörig utnyttjade servicen och de själva

om arbetade inom elva serviceområden.

LENNART NILSSON

Figur M edborgarroller och samhällsservice 1991 balansmått

Senior onvtdo

Bbiidok

Privdtandlikalo

Sjakhuavård

Vüdcomral

idvutunláqgning

Skola

Barnavüdwonual

Privatlaluare

Kolbktivtralik

Barnomsorg

°°"°'9 / Aumanhoaomz 17 43 Brulero Anhöriga Andel nöjd I I v I I I I r I minus andel 10 20 30 40 50 60 7

Huvudresultat brukarna genomgående är positiva i sin

är att mera

bedömning samhällsservicen än allmänheten. Differensen är

av

mycket när det gäller barnavårdscentraler, barnomsorg,

stor,

privatläkare, privattandläkare och bibliotek. Den är också betyd-

ande för äldreomsorg och kollektivtrafik, mindre för skola,

men

sjukhusvård, vårdcentraler och idrottsanläggningar. De anhörigas

bedömningar ligger genomgående mellan allmänhetens och

brukarnas område, sjukhusvård, där de anhöriga gör

utom ett

bedömning allmänheten. De har personlig

samma som som erfarenhet servicen, brukare, har inte bara åsikter servicen av som om

i större utsträckning än andra är också nöjda, medan de

utan mer

ÅTSTRAMNINGEN OCH FOLKVILJAN

är beroende indirekt information, främst media, som av genom-

gående är mindre nöjda. På de fem serviceområden där de anställda utgjort tillräckligt

en stor för att kunna särredovisas, gör de likartad något grupp en men

mera positiv bedömning än allmänheten servicen inom det

av egna

verksamhetsområdet. Det gäller barnomsorg, idrottsanläggningar, skola, sjukhusvård och vårdcentraler.

Det fanns 1991 bland svenska folket vissa skillnader i bedöm-

ningen av samhällsservicen nationell nivå beroende på vilket parti de svarande sympatiserar med. De mest positiva social-

var

demokraterna, är nöjda i sin bedömning än allmänheten

som mera

alla områden utom de två bedrivs i privat regi. Därnäst

som

mest positiva folkpartisterna. Skillnaderna mellan

var personer

med olika partisympati emellertid små. Mer detaljerade

var ana-

lyser i Västsverige visar att i väljarrollen gör medborgarna

samma

bedömning av service oberoende av partisympati. Ur ett skattebetalarperspektiv fanns 1991 inte några systematiska skillnader i bedömningen samhällsservice mellan olika

av

inkomstgrupper.

Bedömning av service i olika ortstyper

I kommuner och landsting är det de valda politikerna har

som att

fatta beslut service å den sidan och skatt och avgifter å den

om ena

andra. Avvägningen mellan vilka förmåner och rättigheter

som

skall beviljas medborgarna och vilka uppoffringar skall belasta

som

dem i form skatter och avgifter tillhör det politiska mandatets

av

kärna. Om den demokratiska fungerar väl skall den leda

processen

till att invånarna är nöjda med eller åtminstone resulta-

accepterar

tet av politiken givet de ekonomiska förutsättningarna, och det

an-

kommer väljarna i varje kommun ställning. I de nationella

att ta

SOM-undersökningarna har det inte varit möjligt att redovisa inställningen till den kommunala servicen i enskilda kommuner,

men

det är möjligt genomföra analys för olika I detta

att en ortstyper. avsnitt skall resultaten från sådan

en analys för 1992 presenteras.

LENNART NILSSON

Vid uppdelning olika ortstyper framträder ett intressant en mönster. Medborgarnas bedömning servicen varierade i stort av sett likartat mellan olika verksamhetsområden för alla ortstyper. Däremot fanns det stora skillnader mellan ortstyperna i hur positiv man var i sin bedömning. I de mindre tätorterna var invånarna mest nöjda med servicen. På inget av de elva kommunala och landstingskommunala serviceområden var opinionsbalansen negativ. På åtta de femton serviceområdena i 1992 års undersökning av tillhör medborgarna i denna ortstyp de är mest tillfreds med som samhällsservicen. Det gäller såväl den lokala välfärdsstatens servicefunktioner barnomsorg, barnavårdscentraler, socialvård och äldreomsorg skola, tillgång bostäder och miljövård. - som Därnäst är det invånarna i städer och större tätorter är mest som nöjda med samhällsservicen, främst bibliotek, idrottsanläggningar och den offentliga sjukvården. De boende landsbygden är jämfört med invånarna i andra nöjda med skolan, ortstyper men mindre tillfredsställda med bibliotek, idrottsanläggningar, den privata sjukvården samt framför allt kollektivtrafiken.

ÅTSTRAMNINGEN OCH FOLKVILJAN

Figar Medborgarnas bedömning av samhällsservice i olika ortstyper 1992 balansmått

Bibliotek Sjukhusvárd Vårdcentral Folktandvård idrottsanläggningar Prlvattandlákare Skola Bamavárdscentral Tillgång pá bostäder Privatläkare Barnomsorg Kollektivtrafik

Ãldreomsomsorg

Socialvárd Miljövård l l L l 1 l l l l I l I l -20 -10 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90100 Boendei mindretätort Boendei stad eller större tätort ALA o.o Boendepá ren landsbygd Boendei storstäderna. Stockholm,Göteborg och Malmö mio ø--åa Anmärkning. Balansmåttet anger andelen nöjda minus andelen missnöjda. Värdena i figuren anger högsta och lägsta ortstypsvärde för respektive serviceområde.

Storstadsborna kritiska. Det gäller 1992 inom tio fem-

är mest av

ton områden, särskilt folktandvård, skola, tillgång bostäder och äldreomsorg. På tre områden är storstadsborna mest nöjda, nämligen privattandläkare, privatläkare och kollektivtrafik. Det är i storstäderna den privata sjukvården kunnat bli verkligt

som ett

alternativ till Vårdcentraler och sjukhus. Det är också i de tätbe-

LENNART NILSSON

folkade storstäderna kollektivtrafiken erbjuder kommunika-

som

tioner kan konkurrera med privatbilismen.

som

Bedömningar och opinionstrender under

1990-talet

Medborgarnas bedömning den lokala välfärdsstatens service

av

uppvisar stabilitet under 1990-talet. Trots att nedskärningar

stor

genomförts inom flera områden är svenskarna inte negativa

mera

1995 än fem år tidigare i sin allmänna bedömning servicen inom

av

de undersökta verksamhetsområdena. Detsamma gäller västsvenskarnas bedömning både när det gäller de specifika verksam-

hetsområdena och kommunens service helhet. Det föresom kommer emellertid skillnader mellan olika verksamhetsstora områden och mellan olika kommuner och ortstyper.

Under 1996-1997 kan emellertid registreras något mindre

en

positiv bedömning offentlig service inom vård och skola. Med

av förbättrad ekonomi under år har också andelen vill en senare som

bibehålla den offentliga sektorn slutat öka. Trots det finns

att att

klar övervikt privatisering inom skola, sjukvård och fram-

en mot

förallt äldreomsorg har motståndet privata alternativ minskat

mot

något. I Göteborg där antalet barn i fristående skolor är stort och

har ökat under 1990-talet finns det 1997 för första gången överen

vikt för friskolor. Dessa resultat kan tyda

att satsa mera en

tendens delvis den offentliga sektorns roll i väl-

mot en ny syn

färdsstaten, där bedömningen service tillmäts större betydelse.

av

Medborgare är nöjda med servicen är också nöjda

som mera

med det sätt vilket demokratin fungerar i den egna kommunen än de är kritiska mot servicen. Inställningen till resultatet av

som

politiken är med andra ord betydelse för hur de styran-

av synen

de sköter sig och hur den kommunala demokratin fungerar. Kom-

för huvuddelen välfärdsstatens service och munerna har ansvaret av

hur de fullgör denna uppgift påverkar kommunerna och

synen

den kommunala självstyrelsen. För inställningen till den offentliga sektorn år väljarrollen, dvs. partisympati och ideologi, viktigast även också rollen

om som

ÅTSTHAMNINGEN OCH FOLKVILJAN

skattebetalare och anställd yrkessektor betydelse. Däremot

är av

har inte personer brukar offentliga tjänster och bidrag

som som

småbarnsföräldrar, pensionärer och arbetslösa den

en annan syn

offentliga sektorns storlek. Brukarrollen tycks mindre

vara av

betydelse för den allmänna attityden, den är avgörande

trots att

för bedömningen den konkreta servicen.

av

De stora svängningarna i inställningen till den offentliga sek-

torns storlek och till privatiseringar under de tio åren har

senaste

haft starkt genomslag i olika Kvinnor är genomgående

grupper.

positiva till den offentliga sektorn än män, och avståndet

mera mellan kvinnor och män har över tid varit i huvudsak oförändrat.

Det mest intressanta i detta sammanhang är emellertid det

att

också skett förändringar över tid inom partierna, bland

stora

partiernas sympatisörer, i synen den offentliga sektorn och

privatiseringar. Trenderna har varit de även fasförskjut-

samma om

ningar kan noteras och styrkan i förändringarna varierat mellan

partierna och över tid. Av betydelse för kunna förstå och för-

att

klara dessa opinionsförändringar är externa faktorer inter-

som

nationell påverkan, de nyliberala idéströmningarna från de

t.ex.

anglosaxiska länderna och skeendena i Östeuropa. viktig

En annan

utgångspunkt är den ekonomiska situationen och den förda politiken med avvägning mellan det ekonomiskt nödvändiga och

en

det ideologiskt önskvärda. I debatten återspeglas internationella strömningar, den ekonomiska verkligheten och ideologiska posi-

tioner, debatt är betydelse både för opinionsutveck-

en som av

lingen och de politiska besluten.

Perioden 1966-1995 kan indelas i skeden: De förvänttre stora

ningarnas missnöje, kritiken mot den offentliga sektorn och

upp-

slutningen bakom välfärdsstaten. De stora förväntningarnas miss-

nöje under expansionsåren får den första perioden,

ge namn som

sträcker sig från mitten 1960-talet till slutet 1970/ början

av av av

1980-talet. Det andra skedet sin början i mitten 1980-talet,

tar av

och kritiken den offentliga sektorn med krav avreglering

mot

och privatisering blommar under slutet detta decennium för

ut av

att nå sin höjdpunkt 1990. Därefter sker trendbrott och miss-

ett

nöjet kommer i stället de förändringar ekonomiska

att avse som av

LENNART NILSSON

och/ eller ideologiska skäl genomförs. Under detta skede ekono-

av

misk åtstramning sker uppslutning bakom välfärdsstaten.

en

Medborgarrätten och det lokala självstyrets

arrogans

Sune Sunesson, professor, Lund

Problemet jag skall idag är ganska begränsat. Det gäller som ta upp särskild aspekt frågorna kring rättigheter, lagstiftning och en av kommunal självstyrelse. Föredraget är förstudie till det antologibidrag jag lovat en som skriva till Demokratiutredningens skrifter under förvåren. en av Ämnet anknyter till vårt arbete Socialhögskolans forsknings-

avdelning i Lund, främst det övergripande forskningsprogrammet kring Välfärdsstatens tillbakadragande, också kontakterna men med mina danska doktorander och deras studier dansk socialav tjänst. Mycket fyrkantigt uttryckt skulle kunna det man säga att kännetecknat den svenska utvecklingen mellan 1992 och 1998 som är tilltagande selektivisering förmåner och service, alltså en av en övergång från generella till behovsprövade inslag i välfårdsstaten, medan det danska systemet tid uppvisat drag av residualisenare sering, de facto-urskiljande services for people" ett av poor som undantagits från den demokratisering och ökade responsivitet som berömmer sig Till vårt problem då: man annars av.

I Socialtjänstlagens sjätte paragraf läser vi:

Den enskilde har rätt till bistånd socialnämnden för sin av försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses sätt. Den enskilde skall biståndet annat genom

MEDBORGARRÄTTEN OCH DET LOKALA SJÄLVSTYRETS ARROGANS

tillförsäkras skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas en så att det stärker hans leva självständigt liv. resurser att ett

Socialtjänstens så kallade individ- och familjeomsorg organiseras i socialbyråer och socialkontor eller vad allt det kan heta i stads- delsorganiserade kommunförvaltningar. Dessa organisationer utformades i Socialutredningen 1975 och 1977 och i socialtjänstlagen, fr.o.m. uppföljare till det 1982, som gång hette den öppna socialvården, den svenska som en motsvarigheten till det internationella begreppet "outdoor relief, den

fattighjälp som inte sker inne institution eller anstalt. 6 §

Socialtjänstlagen gör biståndet till det sista skyddsnätet om den enskildes behov inte kan tillgodoses sätt, skall socialannat nämnden bistånd till försörjning. Den enskilde har rätt till det, ge står det. Men vad betyder det Har fyllt 65 år har rätt till folkpension för försörjningen. Den är högre än vad skulle fått socialnämnden, och den ut av utgår ovillkorligt, utan Villkor som har att göra med behovets täckning annat sätt, och ingen stadgar att den skall utformas något annat sätt än genom en utbetalning. Tydligen är den inte oförenlig med ett självständigt liv, och inga sidosyften anges. Villkoren för denna rättighet är alltså helt annorlunda. Villkor lever alltid med eller sätt. Helt och hållet ett annat universella och rättighetsbaserade förmåner finns inte för hela befolkningar Atkinson, 1993. Villkor i arbetslöshetsförsäkringen, villkor i sjukförsäkringen, villkor är det för vår lön, villkor är det för våra barns och barnbarns veckopengar. Ändå tycker de att de har rätt till dem. Vad betyder då rätt Vad betyder försörjning Vad betyder behov Vad betyder skälig Vad betyder bistånd Är sjätte paragrafen en moralutsaga Beskriver den ett faktiskt eller ett önskvärt tillstånd Är

försörjning det enda man har rätt till, ingen äldreomsorg Innebär rent rätten till försörjning att förlorar rätten till

av man något det med rösträtten gång Eller innebär den annat, som var en att får rätt till något just därför har rätt till man annat att man försörjning, med fri sjukvård i USA som

SUNE SUNESSON

Det är svårt, ännu svårare blir det när försöker reda man varför har "rätt". Det vanliga svaret brukar att den rätt man en vara som Socialtjänstlagen hänvisar till är medborgarrätten, och man Visar till Marshalls begrepp Social citizenship. Rätten till sociala försörjningsbidrag aspekt medborgarrätten, eftersom är en av autonomi och mänskliga rättigheter liksom utövandet politiska av medborgarrättigheter i praktiken förutsätter en viss materiell standard, enligt denna teori. Ett skälen att intresserar särskilt för detta är att av oss också vill fråga: Vilka konsekvenser för välfärdsstaten får för- - som systern ändringar i det sätt som rättigheter anvisas till medborgarna Jag skall förklara vad jag med det närmare när jag kommer så menar långt.

Men först måste närma begreppen rätt och rättighet. oss Begreppet rättighet, säger mina lexika, är ett viktigt och centralt begrepp, men ingen vill definiera det. Nationalencyklopedin smiter snabbt från definitionen till skillnaden mellan konventionella rättigheter, sådana är grundade i gällande lag, och t.ex. som en moraliska rättigheter, för vilka grundvalen är oberoende lag, av rättigheter för vilka grundvalen alltså måste hämtas någon annanstans, till exempel i något moraliskt system. Sådana moraliska är för det formulerade ett system mesta som där kan dra vissa moraliska slutsatser systern av satser, man om följer premisserna, som i sin tur kan vara grundade i en plikt man att följa viss princip, naturrätten, Gud, en inre röst etc., eller i en antaganden om handlingars konsekvens, t.ex. utilitarismen, alltså nyttomoralen. Föreställningen att rättigheter måste balanseras av plikter är en sådan moralisk teori. Själva denna uppdelning i rättsliga samhällsgivna rättigheter och moraliska rättigheter betyder mycket i dagens politik, där halsbrytande moralresonemang får allt större genomslagskraft. Med uppfattningen det är "rätt" skall kunna härledas att som ur överordnad princip är frågan försörjning och rättigheter en om också lätt att lösa. Finns det något att härleda rättigheten så är ur,

MEDBORGARRÄTTEN OCH DET LOKALA SJÄLVSTYRETS ARROGANS

det riktig", moralisk rättighet, inte är det bara verklig

en om en

rättighet. Det är inte lika fint. Andra tycker hela uppdelningen är felaktig eller be-

att rent av

fängd. Kritiken kommer dels från rättsmaterialister, nietzscheaner

och andra filosofer vill avsluta moralfilosofin, dels kommer som

den från sociologer. Filosofen Axel Hägerström gjorde i inledningen sitt arbete

av

den romerska rättens obligationsbegrepp viktig distinktion.

om en

Hägerström 1953: 5-6 fastslog att rätt och rättigheter alltid

är ideologiska begrepp, som inte i och för sig motsvaras av någon

materiell substans. Det faktum att någon hävdar "rätt innebär en

ingenting annat än att han uttrycker en värdering i ett socialt sammanhang. Men attfå rätt är något annat. Det bygger ett ingripande, där man kan sätta makt bakom kravet. Var makten verkligen ligger avgörs bara av de processer genom vilka rätt fås.

Jurister brukar kunna förklara att just därför det är att som

Hägerström säger, behöver också lagliga, konventionella rättig-

heter specificerade, utkrävbara och lokaliserade. För

vara att man

skall kunna tala rättighet inom förvaltningsrätten, bör

om en

denna preciserad i lag både vad gäller innehåll och

vara noggrant

förutsättningar, samt vara utkrävbar... säger en av våra svenska

professorer i offentlig rätt, Lotta Westerhäll 1996: 31. I sociologin är föreställningen rättigheten ett socialt

om

faktum, för tala med Durkheim. De sociologiska teorierna

att om

rättigheter utgår från att det talar rättigheter är institu-

om som

tionaliserade förväntningar, alltså väl förankrade antaganden

om vad skall hända socialt som i ett system.

Professorn i offentlig rätt Jan Fridthjof Bernt, rektor vid

Bergens universitet de rättslärda i Norden särskilt är en av som ,

försökt utreda den moderna välfärdsstatens lagliga reglering. För Bernt är det uppenbart, att diskussionerna rätt, rättvisa och

om

laglighet alltför ofta saknar insikt om det nödvändiga sambandet mellan de politiska värderingarna, såväl i kommuner bakom

som

lagstiftningen, den rättsliga normeringen och den förvaltnings-

mässiga praktiken. Bernt vill gör klart vad skyldigheter

att man

och rättigheter egentligen innebär. Bakom det svävande ramlags-

SUNE SUNESSON

begreppet och hänvisningarna till det, döljer sig mycket oreda och virrvarr, tyvärr också använder mot medborgarna.

som man

Ett svenskt exempel detta är kanske kommunernas vimsiga

förtjusning den materialiseras just i debatten den

som nu om nya -

socialtjänstlagen över tanken att ersätta "rättighetsbestämmel-

-

ser med "skyldighetsbestämmelser". I själva verket, påpekar

Bernt, kan rättighet och skyldighet ibland komma ett ut om medborgaren möjlighet utkräva rått eller att skyldighet

ges att en

uppfylls, inte försöker politiskt lansera totalt

men om man att en

relativiserad skyldighet, inte klart visar det bar

som Vem är som

skyldigheten och i förhållande till den skyldighet. Om

vem är en

kommunen får skyldighet visavi gör det inte nödvän-

en staten,

digtvis livet lättare för kommuninvånaren. Det år vanligt betrakta den svenska välfärdsstaten som

att

uppbyggd efter princip bygger vissa de facto-rättigheter,

en som

sig böra uppfylla, bl.a. försöka sträva efter att

som staten anser att

människor skall ha arbete, god bostad och Men finns det

omsorg.

då någon egentlig grund för betrakta den svenska modellen

att som

rättighetspräglad än andra

mer

Rent juridiskt är det inte så, vilket kan viktigt att påpeka.

vara

Bernt, jag nämnde, Asbjörn Kjönstad, norsk rättig-

som en annan

hetsjurist och flera andra har påpekat det är bara

att genom en

grundlagsförankring liknar det rättighetsskydd som egendom

som

har i regeringsformen, trygghetsrättigheter kan

som anses vara

säkrade Westerhäll, 1996:34. Om använder sociologiskt rättighetsbegrepp får lämna

ett

de socialpolitiska modellernas idealteorier. Men lämnar då också den tanketradition förenar T H Marshall och till exempel

som

Walter Korpi eller dem skrev socialtjänstlagen, eftersom den

som

utgår från den formella hänvisningen till medborgarskap som

att

grund för rättigheter faktiskt också normalt har materiell substans. För det sociologiska synsättet blir detta naturligtvis alltid

en

empirisk fråga. Jag skulle i stället föreslå det är de institutio-

att

nella förväntningarna rättigheter är sociala fakta.

som avgör om människor skäl så de sociala fakta. Är

Tror av goda systemet, är

alltså de socialpolitiska uppbyggda så att det finns

systemen en

klar möjlighet för medborgarna förstå vad kommer att

att som

MEDBOHGARHÄTFEN OCH DET LOKALA SJÄLVSTYRETS ARROGANS

hända dem i livets olika skiften, och kan de räkna med föratt

sörjningshjälp under sådana betingelser normalt kan inträda

som

Eardsley, Bradshaw m.fl. 1996 sammanställde för några år sedan ett jättematerial vad de kallar "Social assistance i

om OECD-länderna. Här utforskas inte bara det skulle kalla social-

bidrag, utan också en rad andra system, bostadsbidrag, system

som

är specialdestinerade till olika grupper Här undersöker

m.m. man

handläggningsformer, kvalifikationssystem, hur mycket bidrag

reduceras har andra inkomster, vilka särskilda situationer om man

som kvalificerar för förmåner Men också inplaceringen

osv. av

social assistance i hela socialpolitiken Vi redan

tas upp. vet

genom bl.a. Ivar Lødemels undersökningar 1992 den svenska

att

politiken är en mer enhetlig fattiglagspolitik än den är i något

annat land, dvs. att socialbidragssystemet är alldeles enhetligt, saknar disregards, dvs. rättigheten behålla Vissa inkomster eller

att

viss egendom och är helt uppbyggt försörjnings- och behovs-

prövning. Bradshawgruppens resultat är i linje med detta. Det svenska är effektivt i den meningen det relativt

systemet att ger

goda -inte alls högst i OECD inkomstkomplement för dem

-

får socialbidrag. Å andra sidan det som är omöjligt att utifrån bestämda typbehov vad skall i socialbidrag i Sverige

veta man

eller skall något över huvudtaget.

om man En våg kritik från kommunerna och Kommunförbundet av

föregick den urholkning av 6 § i socialtjänstlagen infördes 1

som

januari 1998. Här knäsättes två principer. Dels dekonstrueras det redan ihåliga begreppet "skälig levnadsnivå uppdelning

genom en

mellan komponenter, påminner den gamla socialhjälps-

som om

lagens bestämmelser "obligatorisk och "frivillig "socialhjälp

om

Vidare undantas flera bidragsbehov, i och för sig i lagen,

som anges

från överklagningsmöjlighet.

Kommunerna hänvisade till den kommunala självstyrelsen

att

måste förutsätta kommunerna också kunde och finge

att göra

lokala anpassningar allmänna principer.

av

Både innan och efter lagens införande undersöktes effekterna den lagens inriktning.

av nya

I en undersökning från Socialstyrelsen hösten 1997 Social-

styrelsen, 1997 demonstrerades att uppdelningen i obligatoriska

SUNE SUNESSON

och frivilliga delar försörjningsstödet innebar större sänkav en ning stödet för socialhjälpsberoende familjer i lång rad komav en än lO-procentig bruttosänkning av hela beloppen. I en muner en ca fortfarande opublicerad undersökning från Socialstyrelse samma visar det sig lagen från 1 januari 1998 redan under det första att året utnyttjats till förändra tolkningen vad människor ska att av socialbidrag till. Undersökningen visar en systematisk nedgång i tendensen bifalla de ansökningar inte kan överklaga. att som man De kommunala anpassningarna går alltså entydigt håll, neråt. ett Kommunförbundets länsavdelning i Lund publicerade under 1998 skrift Lagercrantz, 1998 driver gäck med den kända en som från CUS/Socialstyrelsen Hydén m.fl. 1995, tidigare

rapporten av

bl.a. Gustafsson m.fl. 1990 rapporterar den tredje repetisom om tionen undersökning om tillvägagångssätt vid utdelning av av en socialbidrag. Undersökningen visar än en gång att behandlingen av socialbidragsansökningar varierar våldsamt inte bara mellan olika kommuner och olika socialkontor, också mellan olika handutan läggare i korridor. Hos den får den sökande tusentals samma ene kronor än hos den andre. Den är berättigad till bistånd mer som blir utkastad hos den andre. hos den ene Kommunförbundstjänstemannen citerar däremot med gillande

tjänsteman läst och förkastat CUS-undersökningen. en som - - Vilka dumma forskare. Begriper de inte det är just så här det att skall i demokrati. Det här är så här kommunal självstyrelse vara en skall fungera Varför finns kommunal självstyrelse Hur förhåller den sig till medborgarskapet Om är medborgare i ett land, Sverige, man som väljer dela sig i kommuner, har då ingen rätt i de komatt upp man landet är uppdelat i muner som Det försöket åsidosätta medborgarrätt jag arrogantaste att som

hört tals om var kanske det moderatledda Ängelholms försök att

vägra inflyttning till potentiellt servicebehövande äldre människor för några år sedan, och denna häpnadsväckande gränspolitik, helt i enlighet med gammal fattiglagspraxis, försvarades givetvis med

hänvisning till det kommunala självbestämmandet. jag får till mina vänner, professorerna i offentlig en av nya

rätt. Den här gången är det Kaarlo Tuori, i Helsingfors:

MEDBORGARRÄTTEN OCH DET LOKALA SJÄLVSTYRETS ARROGANS

Om rätten till sociala tjänster och bidrag är nödvändig för att garantera kommuninvånarna privat och offentlig autonomi kan rättigheterna inte stå i strid med demokratiprincipen. Men de kan heller inte stå i konflikt med den kommunala självstyrelsen. Det centrala för kommunal självstyrelse är nämligen argumentet att åstadkomma demokratiska påverkningsmöjligheter lokalplanet. Den kommunala självstyrelsen är inte i första hand till för kommunala organisationer och byråkratier, för kommuninvånarna. utan

och så hänvisar han till Finlands grundlag, kan hänvisa till vår

författning Tuori, 1993.

När välfärdsstaten drar sig tillbaka, vilket är fallet i Danmark

och Sverige, förändras också förväntningarna, och därmed rättig-

heterna. Löftet rätt till arbete är i praktiken tillbakadraget, om en åtminstone för ögonblicket. Förväntningen rätten till äldreomom

kan inte uppfyllas den nivå verkade naturlig när de

sorg som i dag är 75 år gick i pension. som Historikern Anders Berge 1995 analyserade för något år

sedan socialförsäkringarna i Sverige fram till 1935. Han drar slut-

satsen att all rättighetsbaserad socialpolitik bygger interna och eller mindre utsagda motprestationer, politikkonmer som struktörerna bygger in i systemet. Socialpolitiken blir därför ett

medvetet genomfört folkuppfostringsprojekt, folkhemmet är

trevligt men disciplinerat. Det är intressant ståndpunkt, kanske är den tidvis en sann också. Problemet är bara den är ensidig. Den utgår bara från att statens politik, inte från de medborgare gjorde den möjlig som genom att tro den. Risken är kanske också att den är statisk. Rättighetspolitik bygger att den fortsätter rättigatt vara en

hetspolitik. Men om den inte är det längre

Den danska professorn i offentlig rätt Kirsten Ketscher 1996 påpekar i en kritisk kommentar till den danska Bistandsloven, nya att lagen inte längre är en rättighetslag, skyldigmen snarare en hetslag för medborgaren, inte för staten. Medborgaren besom höver hjälp har exempelvis plikt låta sig aktiveras. numera en att

Vad händer den fattige medborgaren inte vill låta sig

som om

SUNE SUNESSON

aktiveras framgår inte. Är aktivering i den kommunala mening som den föreslagna danska lagen också beundras vissa

som av svenskar verkligen en aktiv delaktighet som skapar förtroende för

social rättighet, skapar rättighet ett socialt faktum en som en som Jag citerar socialantropologen Marshall Sahlins och hans kända bok Stone Age Economics, Stenålderns politiska ekonomi. Det handlar Bemba, att de viktigaste folken i nuvarande Zambia. om av Bemba år kända för sina fördelningssystem. Jag citerar: Utdelningen föda är absolut avgörande sida hövdingsskapet, av en av liksom det är då det gäller auktoriteten i by eller familj. Fören en förråden i huvudstaden verkar för Bembas mågan att organisera uppfattning vara förbunden med hela stammens trygghet och välstånd. De viktigaste institutioner uppehåller det politiska som systemets enhet visar den nära sammankopplingen mellan auktoritet och förmåga att fördela livsmedel Sahlins, 1974:262. Bemba är inte kända idioter. De vet att det är de själva som som arbetat ihop förråden. Men de kräver fördelning stämmer en som överens med det de rätt. Det är det skall ha som anser vara man politiken till. Åter då och till slut till svenska socialpolitik. Socialigen vår bidragssystemet är befriat från alla rättighetsdrag, de materiella såväl de sociologiska. Liksom i Norge och Danmark ersätter som nyttomoraliska drag andra föreställningar om vad det innebär att berättigad. Men idag allt fler visar vara ser rapporter som att stigmatisering, självnedvärdering och obehag vidlåder allt fler de av andra vålfärdsordningarna, tidigare har framstått just som som rättighetsbaserade. Det är effekt både moralismens ökade en av insteg och välfärdsstatens eller i systemen, av tillbakadragande, med juristens ord Staten kan inte längre betraktas välsom en färdsstat, i vart fall i detta avseende, serviceutan snarare som en tillhandahåller bistånd i mån prioriteringar och ekonostat, som av miska val" Westerhäll, 1996: 32. Vilka systemeffekter, vilken påverkan samhället får om det människor trodde de berättigade till, bara försvinner Detta var jättelik uppgift för samhällsvetenskapen, och för Demokratiär en utredningen, som borde undersöka sambanden mellan valdeltagande och empiriska mått kommunal arrogans.

MEDBORGARRÄTFEN OCH DET LOKALA SJÄLVSTYRETS ARROGANS

Hövdingarna hos Bemba fick problem när grunden för

sam-

hällets trovärdighet rubbades. De är inte de enda får svårig-

som

heter bli trodda när basen för sammanhållningen rivs ned.

att

Citerade arbeten:

Atkinson, A 1993 On targeting social security. Discussion paper, LSE. London.

Berge, A 1995 Medborgarrätt och Lund.

egenansvar.

Eardsley, Bradshaw, 1996 Social assistance in OECD

countries, OECD/HMSO, London.

Gustafsson, B 1990 Beslut socialbidrag i storstäder FoU-

rn om

byrån, Stockholms socialförvaltning rapp. 141.

Hydén, L-C 1995 Beslut socialbidrag. En studiei II

m. om

kommuner. CUS skrift, Socialstyrelsen.

Hägerström, A 1953 Inquiries into the nature oflaw and morals.

Uppsala.

Ketscher, K 1996 Aktiv socialpolitik social service" i

og

danska Social Forskning 96:3.

Lagercrantz, K 1998 Skilda världar. FoU Skåne Skriftserie 1998:1.

Lødemel, I 1992 European poverty regimes. Konferenspaper,

Oslo, Nov. 1992.

Sahlins, M 1974 Stone economics. London. age

Socialstyrelsen 1997 Socialbidrag ändrade Villkor. Ann

Holmberg.

Socialstyrelsen 1998 Sveriges kommuner tillämpar "Bistånd i

andra fall Erika Borgny.

SUNE SUNESSON

Tuori, K 1993 Lagstiftningsstrategierna inom social- och

hälsovården". RetfeerdNordisk juridisk tidskrift nr 62, 1993, p

5-18.

Westerhäll, L 1996 Rättigheter grund för social trygghet

som

Retføerd 75, 1996, 30-34.

nr p

Vanmaktens möte med

folkstyret

Göran Ahrne, professor, Stockholm

De sociala rättigheterna är den tredje demokratisk konstituav en tions hörnpelare. Historiskt har de sociala rättigheterna utvecklats än de två övriga: medborgerliga rättigheter såsom likhet senare inför lagen och yttrandefrihet och politiska rättigheter såsom rösträtt och frihet etablera politiska partier. Frågan är huruvida att de sociala rättigheterna är lika utvecklade de två tidigare som Marshall, 1965. Samtidigt urskiljer dessa demokratins tre grundpelare som kan konstatera de är olika till sin karaktär och till sina funkatt tioner. De medborgerliga och politiska rättigheterna är fastare etablerade och har starkare stöd i det allmänna medvetandet än de sociala rättigheterna även i land Sverige. Få människor har ett som några starka invändningar mot den allmänna rösträtten, men många människor ifrågasätter det berättigade i omfattningen av sociala rättigheter arbetslöshetsersättning eller socialhjälp. som Och det ligger delvis i de sociala rättigheternas att de kan bli natur ifrågasätta, eftersom och mindre självmer de är mer komplexa klara till sitt innehåll än till exempel den allmänna rösträtten. Avståndet mellan de allmänna principerna i rättigheternas innehåll och status och deras omsättning i praktisk handling för varje medborgare är längre i fråga de sociala rättigheterna än om vad beträffar medborgerliga och politiska rättigheter. Inte heller de problem: Vad innebär i praktiken likhet inför lagen senare är utan och hur uppnår den allmänna rösträtten också alla man att ger människor lika möjligheter göra sig hörda I praktiken måste de att medborgerliga rättigheterna alltid institutionell och en

VANMAKTENS MÖTE MED FOLKSTYRET

organisatorisk form, som också påverkar deras innehåll. Men realiserandet de sociala rättigheterna är än komplicerat. Sociala av mer rättigheter formuleras i ekonomiska i betydligt större termer utsträckning än övriga rättigheter Barbalet, 1988. De sociala rättigheterna är i utsträckning avhängiga de stor andra medborgerliga rättigheterna och de formuleras i kollektivt politiskt handlande partier och liknande intressegruppegenom ringar. I dessa kan de sociala rättigheterna i dag processer se att oftare kommer till diskussion och omprövning än övriga upp

rättigheter, även inte heller dessa är färdigutformade och

om ständigt måste omförhandlas grund till exempel förändrade av

teknologiska förutsättningar för yttrandefriheten "internet.

som Men de sociala rättigheterna är ännu för både politiska mer utsatta och ekonomiska konjunkturförändringar och de har högre pris. ett Trots de sociala rättigheterna är kollektiva till sin och att natur erövrade i kollektiv politisk kamp måste varje medborgare själv en begära tillgång till sina sociala rättigheter. Och i denna situation står medborgaren ofta utlämnad inför övermakten. Den statliga offentliga maktutövningen är och sökarljuset är riktat anonym mot den enskilde individen/medborgaren jfr Foucault, 1987. De sociala rättigheterna är uttryck för medborgarnas kollektiva maktnär den enskilde individen ska utkräva sina sociala resurser, men rättigheter befinner sig hon eller han ofta i ett resursmässigt underläge gentemot myndigheterna. Det är i denna situation som mötet mellan folkstyret och vanmakten Som klient äger rum. befinner du dig antagligen i nödsituation och det kan en vara bråttom, för myndigheterna är det inte alltid lika bråttom. men Även kunskapsmässigt befinner klienten underläge: sig i ett Myndigheterna dina sociala rättigheter än du själv. vet mer om

Nedan ska jag diskutera och exemplifiera inslag i denna assymetriska relation mellan myndighet och medborgare, gör den som problematisk, trots att det i grunden handlar just rättigheter om och tillgångar. Ändå kan de i praktiken framstå förtryckande som och förnedrande. Jag ska göra detta med hjälp görs av utsagor som i två intervjuer publicerade i skrift från Demokratiutredningen en med titeln "På marginalen SOU 1998:161. Det är intervjuer

GÖRAN AHRNE

med två kvinnor deras erfarenheter sina kontakter med de om av

sociala myndigheterna i rapporten har de rubrikerna "Under

existensminimum samt "En framtid utan bidrag. Det rör sig i båda fallen två kvinnor utan allvarligare sociala problem om yngre

som missbruk eller kriminalitet. Det är försörjningsproblem,

främst grund arbetslöshet, lett dem till kontakt av som att ta med de sociala myndigheterna för att kräva sina rättigheter, men en de intervjuade kvinnorna säger att hon i fortsättningen vägrar av

vända sig till socialtjänsten: "Jag låter mig inte förolämpas fler

att gånger. Hellre lånar släktingar eller svälter. av Myndigheterna utgör, så att säga, folkstyrets baksida. De sociala rättigheterna har i de politiska manglande och processernas kohandel förvandlats till lagar, regler och föreskrifter. Somliga regler är mindre omstridda och därför ofta klarare formulerade, medan andra regler arbetslöshetsersättning och utbetalning som av bidrag från socialtjänsten Omstridda och ofta dunklare forär mer mulerade. Ju otydligare lagar och regler är desto större roll spelar de olika myndigheternas hantering ärendena. Från myndigheterav och de enskilda tjänstemännens sida måste de medborgare nas som vänder sig till dem omvandlas till fall. Deras situation måste tolkas i ljuset av rådande regler och praxis och hanteringen måste redovisas

i form fallbeskrivningar Johansson, 1992. För den enskilde

av medborgaren kan detta vara högst frustrerande. Myndigheterna/tjänstemännen måste ta reda åtskilliga personliga detaljer om klienternas liv samtidigt klienterna upplever att som tjänstemännen inte alls till dem individer. ser som Detta är tydligt i båda de intervjuer jag refererat till. Bemötandet upplevs mekaniskt och kvinnorna att tjänstesom en av menar männen borde till "människan och individen de träffar". se som Samtidigt begär tjänstemännen att de ska redovisa för detaljer i sina liv läkarkontakter och känslomässiga relationer till sin som närmaste familj. I regelverket för många sociala rättigheter ingår klientens att situation ska beskrivas i relation till hennes sociala position: familj, arbete, utbildning Det tycks sätt och vis ganska rimligt. etc. Samtidigt det får orimliga konsekvenser. I praktiken betraktas som

inte klienter individer. I intervju framgår tjänsteman

som en att en

VANMAKTENS MÖTE MED FOLKSTYRET

ifrågasatt det lämpliga i kvinna bestämt sig för flytta ifrån att en att sin sambo: jag dum det jag mig i den situavar om var som satte tionen eftersom jag inte hade någon inkomst. Hon då säger att fick hon enligt tjänstemännen skylla sig själv". Den omvandling från individuell medborgare till fall sker i konfrontationen som med de sociala rättigheternas regelverk är ofta smärtsam en erfarenhet gång upplevs både personligt närgången som en som och kyligt distanserande. Samtidigt skapar svårigheterna omvandla individer till fall att och tolka olika regelverk misstänksamhet att det finns att en om ett godtycke i behandlingen. En de intervjuade kvinnorna av menade att vissa får och vissa får inte". Om regler är otydliga och måste tolkas det för skillnader mellan hur olika ger utrymme tjänstemän hanterar sina "fall jfr Hvinden, 1994.

Trots att det är fråga om sociala rättigheter ligger bevisbördan

hon eller han är berättigad uppbära dessa rättigheter hos om att att den enskilde medborgaren. Hela tiden upplever misstroenman de och klienterna får vända och in sig själva. Klienterna ut

måste ha med sig hyreskontrakt och lönespecifikationer och det framgår också kvinna blev tvingad ansöka mindre

att en att om en lägenhet för kunna bidrag. När det gäller de sociala rättigatt ut heterna är förhållandet det motsatta i jämförelse med de medborgerliga rättigheterna, dvs. likheten inför lagen. När det gäller de sociala rättigheterna är varje klient i första hand misstänkt och måste bevisa att han/ hon har rätt. I domstol är det myndigen heterna har bevisbördan. Självklart har dessa olikheter sin som grund i rättigheternas olika innehåll, det är ändå slående men en kontrast förtjänar uppmärksammas även i retoriken de som att om sociala rättigheterna.

Ovan konstaterade att medborgerliga rättigheter i praktiken måste institutionell och organisatorisk form i interaktionen en mellan medborgarna. De sociala rättigheterna har dock inte bara en form, de har organiserats olika sätt i olika myndighetsutan strukturer. Deras handhavande har specialiserats och delats upp fler myndigheter och fler tjänstemän. Detta förhållande understryker kontrasten mellan den enskilde medborgarens problema-

GÖRAN AHRNE

tiska livssituation och hanteringen dessa olika fall för olika av som myndigheter. De olika myndigheterna kan ofta ha olika regler för

det den enskilde individen upplevs problem. som av som samma Det ofta hur människor skickas från försäkringsrapporteras om kassan till arbetsförmedlingen för de inte är tillräckligt sjuka att och de har viss restarbetsförmåga. På arbetsförmedlingen att en de dock alltför sjuka för de ska kunna hänvisas till anses som att

lediga arbeten jfr Ahrne, 1989. En liknande specialiseringseffekt

har närmast blivit klassisk inom detta område: för att kunna registrera sig arbetssökande arbetsförmedlingen måste en som kunna visa hon är tillgänglig för arbetsmarknaden, dvs. mamma att har daghemsplats för sitt barn, för att daghemsplats en men en måste hon ha förvärvsarbete. Sådana regler har dock blivit ett mindre vanligt förekommande. Specialiseringen mellan myndigheterna skapar ökad distans till medborgarna. en Frustrationen i samband med specialiseringen mellan myndigheterna uttrycks tydligt i de bägge intervjuerna: Som det är får nu jag känsla olika myndigheter inte tycker varandra. en av att om Arbetsförmedlingen, försäkringskassan och socialen säger tvärtom saker och ting. Det känns de inte jobbar ihop utan om som om mot varandra.

Den andra kvinnan har liknande erfarenheter när det gäller

administration ersättningar från olika myndigheter. Hon av efterlyste information regler och ekonomi, handmer om mer av ledning för kunna planera arbetssökande och utbildning bättre. att "Nu kan Övergångarna mellan lön och ersättningen från försäkringskassan och socialen bli både knepiga och förödande".

De båda intervjuade kvinnorna har förvånansvärt liknande synpunkter hur myndighetskontakterna skulle kunna bli bättre och värdigare. För det första efterlyser de mänskligare bemötande: ett "mer förståelse och inlevelseförmåga. En kvinnorna framav av håller också det skulle underlätta träffa socialatt att samma sekreterare varje gång, vilket hon inte minns hon någonsin att gjort. För det andra efterlyser de klarare regler och ett mycket bättre samarbete mellan olika myndigheter. Antagligen finns det

VANMAKTENS MÖTE MED FOLKSTYRET

ett samband här, kvinnorna Det är så vill som en av sa: man att

det ska till. Att de är trevliga, bestämda och rättvisa. Och det är

förmodligen betydligt lättare även för ansvariga tjänstemän

att vara

trevligare om reglerna är tydligare.

Jag ska här kort diskutera sätt förstärka de sociala tre att

rättigheterna ett sätt som också gör dem lättare administrera:

att

de bör strikt individuella vara

0 de bör bara tydliga och enkla

vara

bevisbördan läggs myndigheterna och kontrollen sker i

efterhand

Politiska rättigheter rösträtt är individuella. Det är den

som en-

skilde individens val gäller. Detta bör också gälla de sociala

som

rättigheterna. De sociala rättigheterna ska göra medborgarna självständiga och befria dem från beroendet till andra människor. Att de sociala rättigheterna individuella rättigheter skulle

se som också underlätta administrationen.

Tydligheten skulle förstärkas specialiseringen mellan

om myn-

digheter upphörde. De flesta frågor beträffande medborgarnas sociala rättigheter ligger i skärningspunkten mellan arbetslöshet, sjukdom och brist pengar. Frågor rör människors rehabili-

som

tering till arbetslivet är frågor typiskt hamnar mellan myndig-

som

heterna jfr Lindqvist, 1998. När allt fler människor blir fattiga

för de är arbetslösa, inte inordnas i arbetslöshetsförsäkatt men

ringen är det dags slå ihop de olika administrationssystemen till

att

en myndighet som har huvudansvaret för de sociala rättigheterna. Dessutom behövs större tydlighet vilka regler gäller

en om som och vilken finns. praxis som

Skulle det inte möjligt att tänka sig myndigheterna

vara att faktiskt i första hand litade de människor söker socialsom

bidrag Att bevisbördan ligger dem kräver sina sociala

som

rättigheter gör administrationen långsammare, vilket kan försvåra den sökandes situation och framför allt skapar detta förhållande

ett

maktmässigt underläge för den medborgare som söker stöd.

GÖRAN AHRNE

Det är dock klart till syvende och sist ligger styrkan i de att sociala rättigheterna i den demokratiska och i medborprocessen garnas politiska medvetande. Och när det gäller de sociala rättigheterna är det många människor i Sverige sig inför som stegrar tanken verkligen alla medborgare självklar grundatt garantera en trygghet i fråga om försörjning utan att att också kräver motman prestationer i form arbetstvång. Det tycks inte vågar av som om lita att alla medborgare verkligen är beredda arbeta för sin att

egen försörjning, utan att man måste kontrollera dem och förnedra

dem för att verkligen pröva deras arbetsvilja. Det är alltjämt nästan två tredjedelar av svenska medborgare i opinionsundersöksom ningar uttrycker misstankar att människor missbrukar sina om sociala rättigheter Svallfors, 1996. De sociala rättigheterna är inte fullt utvecklade. Människor har arbeten säger för det som mesta att de är glada för de har jobb och de trivs också sina att ett jobb. Ändå finns utbredd skräck för det skulle kunna finnas en att några smiter från sina plikter, och måste kontrollera som att dem i minsta detalj innan de kan visst stöd till sin förett sörjning. Är inte tiden överge denna skräckbild, eller mogen att är det så att många medborgare innerst inne känner det föregna värvsarbetet, sina plikter, så tung börda de inte vill egna som en att låta någon människa slippa undan detta hårda slit

Referenser:

Ahrne, Göran 1989 Byråkratin oc/ø inre gränser. statens Stockholm: Rabén 8C Sjögren.

Barbalet, M. 1988 Citizensbip. Milton Keynes: Open University Press.

Foucault, Michel 1987 Övervakning och straff. Arkiv: Lund.

Hvinden, Björn 1994 Divided against itself A study integration in welfare bareaacracy. Oslo: Scandinavian University Press.

Johansson, Roine 1992 Vid byråkratins gränser. Lund: Arkiv.

VANMAKTENS MÖTE MED FOLKSTYHET

Lindqvist, Rafael 1998 Gränser mellan organisationer - exemplet arbetslivsinriktad rehabilitering i Rafael Lindqvist red. Organisation och valfardsstat. Lund: Studentlitteratur. Marshall, Thomas, H. 1965 Class, CitiZens/øip and Social Development. New York: Anchor books. SOU 1998: 161. Pa marginalen. En intervjubo/efrån Socialtjänstutredningen. Demokratiutredningens skriftserie: Stockholm 1998.

Svallfors, Stefan 1996 Valfardsstatens moraliska ekonomi. Umeå:

Boréa bokförlag.

Vanmaktens möte med

folkstyret

Kerstin vinterhed, docent, Stockhom

När jag for till Amerika i slutet sextiotalet för skriva

av att om

president Johnsons krig mot fattigdomen drogs jag plötsligt in i en

demonstration Manhattan med slutmål Central Park enorm genom

för rätten till socialbidrag. Rörelsen hette Welfare rights

move-

ment och i demonstrationståget gick socialarbetarna sida vid sida

med sina klienter för kräva deras rätt till bistånd. Det stora att

problemet, ansåg de, att så utnyttjade sina rättigheter, att de

var inte visste de hade rätt till understöd. ens om att

Tanken svindlade lite när jag tänker tillbaka detta. Det

grann

skulle lika fantastisk otänkbar händelse i dag

vara en som om

svenska socialarbetare gjorde sak med sina klienter och

gemensam krävde bättre villkor för dem.

Låt mig förmedla ögonblicksbild. Denna gång gäller det

en annan

socialbidragstagarna i Marks kommun i Småland i mitten

som nittiotalet bildade Iris, uttytt, Individens rätt i samhället". Sjutton

demonstrerade utanför kommunalhuset och tvingade ut

personer

s-märkta kommunalrådet Jan-Åke Sjökvist trappan för att ta

Då hade Marks kommun infört den s.k. emot protesterna.

Uppsalamodellen för att försöka dra ned socialbidragskostnaderna. Modellen innebar sökte socialbidrag

att en person som

måste söka jobb först; ensamstående i skogen i Marks

en mamma

hade sökt 98 jobb vecka. Sen fick hon hjälp. Men absolut inte

en än minsta tänkbara, det såg till bevakade mer grannarna som noga

det inte någon karl hjälpte henne med ekonomin i

att var som

hemlighet.

VANMAKTENS MÖTE MED FOLKSTYRET

Ja, folk blir lite sig och kring sig när det är besvärliga tider. om Exemplet Marks kommun för tanken till Christina Lindgren Ekerö, också ensamstående flerbarnsmamma jag skrev när som om barntillägget drogs in för vuxenstuderande 1996, i Christinas fall ett plötsligt inkomstbortfall 4000 kronor i månaden. Aldrig har jag väl upplevt en sådan proteststorm den gången, för som Christina och hennes fyra fick fortfarande socialbidrag ungar enligt normen och kunde fortsätta att existera. Det tålde inte folk, inte vanligt folk gör rätt för sig. som

Jag kommer ihåg när den nuvarande socialtjänstlagen genomfördes i början åttiotalet, vår stolta lag med sina portalparagrafer om solidaritet, frivillighet, integritet och demokrati. Kanske den var inte då riktigt förankrad i folkdjupet; när det blev jobb ens ont om började den i alla händelser skaka i fogarna ordentligt. Då utvecklades socialtjänsten till för konflikten stat/kommun, nämen arena ligen vem som skulle bära kostnaderna för den ökade arbetslösheten, den kommunala socialtjänsten eller någon form allmänt av arbetslöshetsunderstöd. Där har kampen fastnat, fastän gradnog

vis med allt starkare förskjutning försäkringshållet. Det

en antydde i varje fall ordföranden i den sittande socialtjänstutred-

ningen, Inger Lundberg s socialpolitiska föreningens stora

konferens socialtjänsten i framtiden i Stockholm i höstas. Hon om

funderade bryta försörjningsfrågan socialtjänsten och

att ut ur hitta ett system för kostnadsfördelning mellan och kommun stat enligt dansk modell, riktigt hur fick jag aldrig klart för mig. Från Danmark kom den famösa iden avkräva annars om att ung-

domar arbete/studier i utbyte socialbidrag, högst dubiös

mot en lösning med starka inslag negativ särbehandling redan av som kritiserats starkt Tapio Salonen, socialbidragsforskare från av Lund.

Den viktigaste förändringen inom socialtjänstens område hittills gäller emellertid Överklaganderätten. Denna rätt är redan starkt urholkad och omfattar endast formalia när det gäller numera utom

rena försörjningsfrågor. Bara hälften av bidragslagarna känner till

rätten att överklaga, konstaterar Anne Hermodsson i en ny

KERSTIN VINTERHED

avhandling, Vision och verklighet. Hon befarar att demokra-

nu

tins hål socialtjänsten kommer växa ytterligare. Planen

svarta att

för närvarande tycks att helt ta bort socialtjänstlagens

ut

grundbult, detta är social rättighetslag, och göra den till

att en en

skyldighetslag för myndigheter slag hälso- och

av samma som

sjukvårdslagen, alltså rätt för den enskilda att föra sin sak

utan vidare i domstol.

Om detta sker då är socialtjänsten illa ute, som socialpolitiska föreningens ordförande Lars Grönwall i sitt inledningsan-

sa

förande i Stockholm. Ja, det kan lugnt säga. Det skulle

man vara

det definitiva slutet epok, då i Sverige satte före att

en oss

lagstifta jämlikhet också för samhällets mest utsatta och

om

ringaktade medlemmar.

Kommer ni ihåg Albyskandalen Det var åttiotalet i Alby i Botkyrka randkommun till Stockholm började med

en som man

den modellen "att ställa krav dem sökte socialbidrag. I

nya som stället för samtal där i förtroende ombads berätta sina ett man om

problem blev det fråga ett förhör, ett s.k. trepartssamtal

nu om -

metod också inom Uppsalamodellen där den sökande ställdes

en väggen och observatör antecknade allt sades vid mot en som

mötet. Den hjälpsökande fick det han själv

veta att var som var

skulden till sina problem och hade han ingen bostad kunde han väl tälta i parken. Modellen kom från USA och hette Tony

gurun Mannochio, 7000 kronor cash framträdande, en guru som tog per

rätt mycket den tiden. Men Alby gjordes till ett tillsynsärende socialstyrelsen, där Barbro Westerholm generaldirektör då,

av var

och det fastslogs rätten till bistånd lagfäst i Sverige och

att var

ingenting kunde villkoras.

som

Barbro Westerholm hade inte fullt stöd för denna uppfattning

i kommunerna, inte heller i de s-märkta. Och hon hade inte ute

den ansvariga ministerns stöd i regeringen. Gertrud Sigurdsen

s

höll kommunerna och talade deras självbestämmanderätt,

om just det håller knäcka hela socialvården. Det argument som att

är John Takman till mig i den sista intervjun han innan

som sa gav

han dog förra våren, det har alltid funnits två sorters socialdemokrater, dels de medkännande hyggliga sossarna som man

VANMAKTENS MÖTE MED FOLKSTYHET

kunde samarbeta med och dels småborgarna och renlevnadsmännen, moralisterna ansåg att måste göra rätt för sig

som man

och att de inte gjorde rätt för sig stod i Vägen för framsteget.

som

Den ambivalensen, den dubbelheten går igen i steriliseringsfrågan och den tycks ständigt återkomma i socialbidragsdebatten. Jag tror det är mycket viktigt och inse detta

att att se om man vill komma framåt. Det finns stark ambivalens i vårt lutheransen

ka samhälle mot den inte jobbar och gör rätt för sig och den

som

ambivalensen går i dagen i hårda tider. Då ska den inte kan

som

försörja sig själv plötsligt försörja sig själv och därmed jämt och inget dalt.

Men det finns också socialdemokratisk tradition och en annan

det är den är huvudfåran. Jag tänker den tidiga social-

som

demokratiska kampen för socialförsäkringar rättighet från

som en

socialdemokratiskt håll medan borgerligheten talade fattig-

om

kultur och folkuppfostran. Vi tillåter dra när

oss munnen millionärer recept konsten bli rik arbetssamge oss att genom

het och sparsamhet. Vi börja lite till mans inse att olyckliga sociala massföreteelser när allt kommer omkring måste ha andra grunder än sådana kunna avhjälpas predikan individuella

som genom om

dygder, sa Hjalmar Branting när striden om folkpensionen stod hetast. Hans ord ljuder ett eko bakom Tapio Salonens

som som

yttrande socialkongressen i Stockholm i höstas där han underströk att socialbidragssystemet hade fel det alltid haft:

samma som

det är skamligt, godtyckligt och sköts semiprofessionell kår.

av en Den insikten fanns hos civilminister Schotte 1913 också. Han

trodde aldrig fattigvården kunde bli värdig hjälpform och

att en

pläderade för folkpensionen just för att unvdika den personliga bankruttförklaring som var förutsättningen för att man alls skulle

kunna komma ifråga för fattighjälp.

Det är väl att märka det liberaler och socialdemokrater att var

ihop som lade grunden för det svenska socialförsäkringssystemet

och att den liberala statsministen, Karl Staaf, för sin del, beklagade att oppositionen mot pensionsreformen från Centralförbundet för

socialt arbete, CSA blivit så bitter och frän.

KERSTIN VINTERHED

Så delades alltså redan 1913 den svenska socialpolitiken i två delar, stark del, baserad rättigheter och baserad

en en svag

behov. 1982 års socialtjänstlag måste storstilat försök

ses som ett

att upphäva denna dualism försök kanske är väg

- ett som nu att

misslyckas. Jag säger kanske för jag är inte helt säker total kollaps

att en är slutet. Kanske är det i stället så insikt i de dilemman att en som

jag försökt åskådliggöra kan leda fram till nytänkande och

ett

kanske hamnar då där både Tapio Salonen och Inger

man nu

Lundberg tycks befinna sig och där befann också för snart

oss

trettio år sedan, nämligen i någon form minimiinkomst eller

av

inkomstgaranti, alltså en statligt garanterad försörjning också för

de i dag hamnar utanför det vanliga social-

stora grupper som

försåkringsystemet, dvs. ungdomarna, kvinnorna, de arbetslösa,

invandrarna.

En försäkring av något slag också för dessa grupper är till-

talande eftersom då slipper ifrån den individuella, godtyckliga

man

och förödmjukande behovsprövningen, risken är samtidigt

men

stor att dels lägger bidragsnivån så lågt det knappt går

man att att

överleva, att alltså skapar ett permanent B-lag, dels

man att man

försäkrar bort ett arbetslöshetsproblem, arbets-

att man ger upp

linjen inom svensk socialvård och därmed en massa människor.

- Är det inte här Danmark har gått före också Men där diskuterade

i varje fall ordentligt vad det innebar medvetet prioritera

man att

bort svåra missbrukare med flera från aktiva hjälpinsatser: det

var

ett moraliskt problem socialcheferna i Danmark och många

som

andra berörda brottades med länge. Men jag tror aldrig att de löste saken, jag det blev prioritering till slut mellan dem

utan tror att en värda och dem inte det. Precis här som var att satsa som var som

fast har aldrig haft någon öppen diskussion saken.

- om Och så finns förstås risken det existerar ändå att en grupp som inte klarar leva minimilönen heller och måste av att som man ta

hand något sätt och så är där igen Socialbyrån gick inte

om att stänga den här gången heller

VANMAKTENS MÖTE MED FOLKSTYRET

Alla behov gäller inte Jag ska avsluta mitt anförande pengar. med ett alldeles färskt exempel hur det känns att söka hemtjänst men inte någon, en mycket smärtsam upplevelse för en vanlig skötsam medborgare aldrig frågat förr. Det här är berättelsen som Margareta Sundström ringde mig strax före jul: om som

Det började lacka mot jul när Margareta Sundström, 70, plötsligt svimmade i sitt kök och slog bakhuvudet hårt i köksbordskanten. Hon fick hjärnskakning och har haft yrsel sedan dess en men någon hjälp att handla och städa har hon inte fått från hemtjänsten. Den där tryggheten, jag betalat skatt för i alla år, den - som fanns inte när jag behövde den, säger hon..

Margareta Sundström är bland många ensamstående, äldre en peri Stockholm. Hon lider astma och lågt blodtryck, soner av men hittills har hon klarat sig själv. Det gör henne ovanlig är att som hon blev så förbannad till sist. De flesta bara tiger och lider, men hon berättar sin historia. Jag står för vartenda 0rd, säger hon, även sociala inte tror mig. För det gör de inte, det märker om man. De tycker överdriver. att man När jag kvicknade till kravlade jag mig i sängkammaren, och mig sängen och berättar Margareta Sundström. När sov, jag vaknade dånade det i huvudet, jag blev rädd och åkte iväg till akuten KS. Där fick jag dygn, sedan skulle hemstanna ett tjänsten hjälpa mig, de. sa Men när jag ringde dit så hade de ingen hjälp Jag fick att ge. klara mig själv, de, och hade jag ingen eller släkting sa granne som kunde hjälpa till att handla Precis det jag inte ville, besvära andra människor mitt i som julbrådskan Nu ska jag till skatteverket och fråga om jag inte kan sätta mina banken i stället för att betala allt i pengar skatt. Jag vill ha slant till privatvård, jag skulle bli riktigt en om dålig. Margareta Sundström är bitter. Hon har arbetat heltid ända fram till pensionen för fem år sedan och alltid skattat enligt den högsta tariffen för ensamstående. Det begriper hon väl att skatten går till än hennes behov och hon går och annat egna gatorna

KERSTIN VINTERHED

åker kommunalt alla andra. Det är inte det. Nej, bara att det som

inte fanns någon hjälp alls för henne, när hon behövde det för

första gången.

Igår gick jag här och grät i min ensamhet, säger hon när hon

-

ringer DN.

När hälsar hos henne finner söt liten dam i knallblått, en

bosatt i trevlig lägenhet Gärdet. Men hon har det inte fett.

en

Pensionen är 8000 efter skatt och hyran går 5000 kronor. Resten räcker till mat, så mycket blir det inte.

mer

Tänk att hemtjänsten skulle kosta nittio kronor i timmen,

säger hon förskräckt. Nittio kronor för handla lite mat Jag att vet

inte jag hade haft råd jag händelsevis hade fått någon.

om om nu

Margareta Sundström arbetade i alla år landstingets regionplanekontor i Stockholm och det är inte mycket hon inte

vet om

stadens sjukhus. Att bara några sjukhusfabriker och

satsa stora

sedan dra pesonalen är vanvett, hon. Vid ett tidigare

ner anser tillfälle fick hon sitta nio timmar akutan och då fanns det inte

ens ett glas vatten inom räckhåll. Folk satt golvet med väggen

stöd. som

De hade bara 35 stolar, jag hade tid räkna dem, säger hon.

- att

Men personalen säger hon inget det är politikerna hon

ont om, vill åt.

Kan avskaffa politikerna, undrar hon Eller åtminstone

- man

tvinga dem till veckas praktik i sjukvården de får vad de

en så att se ställt till med. Sociala hon ännu mindre för. ger

-Jag skulle kunna ligga här och ruttna och dö i min ensamhet utan att någon brydde sig, säger hon. Ja, det är faktiskt sant. Man känner sig inte hade rätt att leva längre. Och det har

som man man

inte heller inte får någon hjälp i sådan här situation.

när man en Sedan ilsknar hon till.

I ringde de för första gången veckor då

- morse tre men var

jag så förbannad jag jag ingen hjälp ville ha. Man får inte

att sa att

trampa människas själ.

en

KUNGL MBL.

11999-cio5

r STÖAÖ7.;5Q,-A l L._..._.____________J

Därför anordnar offentliga seminarier nmt om i landet. Till seminarierna bjuder in forskare och idédebattörer att bidra med

sin kunskap och sina värderingar kring

de frågor tycker är värdefulla att sam-

tala kring.

Varje seminarium dokumenteras i form av en skrift.

är adressen till Demokratiutredningens

webbplats. Här finns möjlighet att föra en fn debatt kring demokratin demo- -

kratitorget är öppet för alla.

Ett antal krönikörer kommer att kommentera demokratiproblem och andra demokratidebatter.

Här kan Du också informera dig om och föra dialog kring utredningen.

Direktivi fulltext, arbetsplan och

utredningens protokoll är dokument

man kan hämta hem.

fortlöpande under arbetets gång att Här informerar också fortlöpan-

publicera en skriftserie med essäer, de aktuella skrifter och seminarier. om debattartiklar, seminarieinlägg och Man kan dessutom ta del debattav

forskarantologier. inlägg vid seminarier samt beställa

Den omfattande demokratiforsk- utredningens skrifter. ning som bedrivs vid våra universitet Länkar finns till andra delar nätet av

och högskolor ställs detta vis till för- där demokratifrågor dryftas olika

fogande för alla är intresserade sätt. som av

demokratifrågor.

Information om titlar, utgivnings-

dag, priser m.m. finns utredningens

Vi svarar gärna frågor och lämnar webbplats. ytterligare information om utredningarbete. Adress och telefonnummer ens till utredningens kansli finns nästa En av utredningens uppgifter är att sti- sida.

mulera det offentliga samtalet.

Ordförande

Bengt Göransson

fd. statsråd tel: 08453 41 04.

Abascal Reyes mp

0888 29

Demokratiutredningens

skriftserie

Redaktör Erik Amnå

Demokratins räckvidd. Dokumentation från ett seminarium SOU 1998:55 En god affär i Motala. Journalisternas avslöjanden och läsarnas etik SOU 1998:63 Att rösta med händerna. Om stormöten, folkomröstningar och direktdemokrati i Schweiz SOU 1998:85 Gör barn till medborgare Om barn och demokrati under 1900-talet SOU 1998:97 Det unga medborgarskapet. Dokumentation från ett seminarium SOU 1998:101 Lekmannastyre i experternas tid. Dokumentation från ett seminarium SOU 1998:102 Demokrati på europeisk nivå SOU 1998:124 Läsarna och demokratin. Ett brev till det läsande Sverige SOU 1998:134 Lokala Demokratiexperiment. Exempel och analyser SOU 1998:155 10. På Marginalen. En intervjubok från Socialtjänstutredningen SOU 1998:161 11. Allas frihet. Demokratin möter marknaden. Tre ronder SOU 1998:164

DEMOKRATIUTREDNINGENS SKRIFTSERIE

12. EU ett demokratiprojekt Dokumentation från ett seminarium SOU 1998:145 13. Invandrarskap och medborgarskap. Dokumentation från ett seminarium SOU 1999:8 14. Att slakta ett får i Guds namn. Om religionsfrihet och demokrati SOU 1999:9 15. Etik och demokratisk statskonst. SOU 1999:13 16. Elektronisk demokrati. SOU 1999:12 17. Den skyddade provinsen. En essä om demokratins värde och värdighet SOU 1999:22 18. Lobbning SOU 1998:146 19. Demokratin i den offentliga sektorns förändring. Dokumentation från ett seminarium

Den parlamentariskt sammansatta Demokratiutredningen analyserar den svenska folkstyrelsens förutsättningar inför 2000-talet. Det sker i ljuset av bl.a. globaliseringen, EU-medlemskapet, förändringarna i medielandskapet, den nya lT-tekniken, förnyelsearbetet inom offentlig förvaltning, folkrörelsernas förändringar och det sjunkande valdeltagandet. Vid sekelskiftet ska utredningen presentera en sammanvägd analys i ett slutbetänkande. Utredningen vill redan under arbetets gång bidra till att fördjupa demokratidebatten genom 0 offentliga seminarier runt om i landet - webbplatsen www. demokratitorgetgovse med fria debatter och möjligheter att informera sig om och föra dialog kring Demokratiutredningen 0 en skriftserie med essäer, debattartiklar, seminarieinlägg och forskarantologier.

Vad spelar den offentliga sektorn för roll för medborgarnas delaktighet och deltagande i samhällsutvecklingen Det är huvudfrâgan i denna småskrift från Demokratiutredningen. l följande åtta inlägg diskuterar svenska och danska samhällsforskare hur medborgarnas inflytande och rättssäkerhet kan stärkas:

0 Demokratin i den offentliga sektorns förändring 0 Är byråkratin demokratisk - Nya vägar till lokal demokrati 0 Medborgarmakt i Danmark Åtstramningen och folkviljan 0 0 Medborgarrätten och det lokala självstyrets arrogans 0 Vanmaktens möte med folkstyret

fakta info direkt

Tel 08-587 671 oo. Fax 08-587 671 71 Box 6430. 113 82 Stockholm ordcr@faktainfo. se wwwfaktainfose