Demokrati på europeisk nivå?

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

EMUKRATI

Utredningen

Demokrati på

nivå

europeisk

SATATENSOF TLIGÃ" UTREDN AR

ÅÃÄâ/I

Öcc 549

Demokrati

europeisk mva

Hans Agne Mats Lundström G/andomen/co Majone Fritz VV.Scharpf

Demokratiutredningens skrift 7

nr

7 m;

STATENS OFFENTLIGA

UTREDNINGAR

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst

106 47 Stockholm

Orderfax: 08-690 91 91

Ordertel: 08-690 91 90

E-post: fritzes.order@liber.se

Internet: www.fritzes.se

Omslag, foto: Alexander Ruas Grafisk formgivning: Susan Nilsson, Jupiter ISBN 91-38-21027-4 Elanders Gotab, Stockholm 1998 ISSN 0375-25OX

Förord

Kommittén skall överväga pä vilket sätt Sverige inom för

- ramen

nuvarande beslutsformer kan förbättra de svenska med- E U :s -

borgarnas inflytande över och delaktighet i samarbetet inom E U. I

uppgiften bör också ingä att belysa pa°vilket sätt erfarenheterfrän kommunal och regional verksamhet kan tillföras E U -arbetet

Sveriges E U -medlemskap har skapat förutsättningar för

nya

det politiska arbetet och därmed för förhållandet mellan väljare

och valda. E U ökade möjligheter att pä europeisk nivä finna

ger lösningar pä olika samhällsproblem, över de traditionella nationsgränserna. Kampen mot miljöförstöringen är ett sådant exempel

i dagens samhälle kräver samverkan mellan länder för att som

varaktiga resultat skall uppnås. Samtidigt är medborgarnas möjligheter begränsade att utkräva för de överstatligt bestämda

ansvar

delarna unionens beslutsfattande.

av

Sveriges inträde i E U har förändrat samarbetet och kontakter-

med andra länder. Sverige, liksom många andra västländer, är na samtidigt pä väg frän industrisamhället mot det kallats kun-

som

skaps- eller informationssamhället. Dessa förhållanden har päver-

kat hur medborgarna uppfattar sig själva och sin kulturella identi-

liksom hur medborgarna förhåller sig till människor med tet,

kulturell identitet. Kommittén bör analysera dessaförannan hällanden.

Direktivet till Demokratiutredningen formulerar flera demokrati-

problem med anledning det svenska EU-medlemskapet. Inför

av sitt ställningstagande vill kommittén bidra till offentlig debatt.

en Det sker bla. denna småskrift med fyra olika ståndpunkter

genom kring EU och demokratin.

FÖRORD

Skriften inleds med kommentar till såväl den svenska

en som den europeiska EU-debatten Hans Agné, forskarstuderande vid

av Stockholms universitet. I sin granskar han mycket kritiskt

uppsats några förslag hur det s.k. demokratiska underskottet skulle kunna avskaffas. Han introducerar också de två utländska inlägg

återfinns i skriftens del. som senare

I det följande kapitlet lanserar de Agné

en av statsvetare som

polemiserar emot, Mats Lundström i Uppsala, betydligt

en annan,

positiv tolkning det svenska EU-medlemskapets demo-

mer av

kratiproblem. Han skäl för sin ståndpunkt demokratin

ger att tillåter att makt delegeras till icke-demokratiska institutioner.

Slutligen har översatt två inlägg i den europeiska demokratidebatten. De är skrivna italienaren Giandomenico Majone och

av tysken Fritz W. Scharpf. De har olika vad det är för slags

syn

demokratiproblem EU skapar. I ett politiskt starkt EU

som styrt

Scharpf ett skydd för medborgarnas rättigheter och välfärds-

ser statens värderingar mot ekonomiska krafter ett verktyg för

- att bevara välfärdsstaten. Genom EU kan politikerna lägga fast

en

för olika välfärdspolitiska modeller i medlemsgemensam ram staterna. Majone å sin sida att EU varken är eller bör

menar Vara

något politiskt omfördelningsprojekt. Genom att tvärtom göra EU oberoende folkopinioner och valda politiker han

mer av menar

att EU kan höja kompetensen inom politiken och samtidigt effek-

tivisera marknaden.

Demokratiutredningens ledamöter har inte tagit ställning till

författarnas synpunkter.

Erik Amnå Huvudsekreterare

Innehåll

Demokrati på europeisk nivå

Hans Agné 7 EU-inträdet och demokratin i Sverige

Mats Lundström 45 Regleringarnas legitimitet

Giandomenico Majone 75 Välfärdsstaten, den ekonomiska integrationen och demokratin

Fritz W. Scharpf 103

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

Demokrati på

nivå

europeisk

Hans Agné

Inledning

De allra flesta vill kalla sig demokrater. Men den Europeiska

av oss unionen EU, offentliga maktutövning lyder under, har

vars inte i sig någon demokratisk uppbyggnad, i alla fall

inte om man ställer kravet att de politiska makthavarna ska väljas och bytas

ut som en följd opinionsbildning och allmänna val den nivå där

av maktutövningen sker. Hur går detta ihop Eller går det överhuvudtaget ihop Har inträdet i EU avskaffat väsent-

genom en

del den politiska demokratin med följden formuleringen

av att

själva demokrater förvandlats till potemkinkuliss av oss som en Eller står inför typ organisation kan rättfärdigas

en av som demokratiskt trots att folket inte kan utkräva sina politikers

ansvar

den nivå där maktutövningen sker Kan det till och med så

vara

demokratin har stärkts följd samarbetet europeisk att som en av nivå

Olika helt skilda vilket fick tydlig

statsvetare ger svar, en

illustration ett meningsutbyte Svenska Dagbladets

genom debattsida, Brännpunkt, under våren och 1998. Agne

sommaren Gustafsson, verksam vid Statsvetenskapliga institutionen i Lund,

inledde debatten och påstod att regeringsformens portalparagraf

att All offentlig makt i Sverige utgår från folket inte längre om gäller, eftersom så många lagar och förordningar beslutas i

numera Bryssel. Vad just sker i skarven mellan den europeiska

som nu

politiken och den svenska europapolitiken påstods "en

vara

manipulativ deformeringsprocess" håller att förvandla

som

DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ

grundlagens paragrafer folkstyre till reliker från demokratins

om århundrade. Aningen tillspetsat skulle kunna sammanfatta

man Agne Gustafssons inställning så svenskarna att rösta

att genom till EU gjorde sig med väsentliga delar den nationella demo-

av av kratin.

En sådan analys tillfredsställer emellertid inte något vis Mats Lundström, verksam vid statsvetenskapliga institutionen i Uppsala, besvarar Agne Gustafssons artikel. Enligt honom är

som det inget demokratiskt problem EU stiftar lagar och fattar be-

att slut enligt procedur kliniskt studerad hänsyn till det

en som, utan övriga politiska systemet, förvisso är odemokratisk, eftersom

Lundström tolkar rättsläget så att Sveriges medlemskap i EU kan

upphävas enkelt beslut den alltjämt demokratiskt

genom ett av tillsatta riksdagen. Att det för tillfället varken sker eller planeras för svenskt utträde måste enligt Lundström tolkas så att

ett folkets representanter använder sin makt till att inte EU

ur -

Bryssel dikterar vilka beslut riksdagen skall fatta. inte så att som Således kan de svenska medborgarna utkräva det politiska ansvaret

för politiken europeisk nivå riksdagens ledamöter,

av som möjliggör för EU att stifta lagar gäller svenskt territorium.

som Lundströms uppfattning skulle, till Gustafssons, kunna

i motsats sammanfattas så att EU är ett politiskt redskap svenska folket

som har beslutat att använda sig för att i demokratisk ordning

av upp-

fylla sina mål i så stor utsträckning möjligt.

som

Vad den här meningsmotsâttningen bland annat visar är att forskningsläget det område där befinner demokrati-

nu oss teori i europeisk och internationell kontext är långt ifrån till-

en fredsställande. Förklaringen är historisk. Utvecklingen den

av representativa demokratin har både idé och praktik i första

som hand ägt bakgrund nationalstat med ett

rum mot av en autonom något så när entydigt maktcentrum. När teorier har lagts fram

om

demokratins möjligheter och begränsningar, exempelvis ifråga

om

vilken beslutsdelegering är demokratiskt acceptabel

typ av som och vilka sektorer samhället staten måste kunna kontrolle-

av som

har de konkreta exemplen vanligtvis hämtats från hur enskilda ra, länder Vad den politiska teorin däremot inte har sysselsatt

styrs. sig med i någon nämnvärd utsträckning förstå demokratin i

är att

HANS AGNE

internationaliserad värld, där det inte går att peka ut något en tydligt maktcentrum och där enskilda autonomi hotas

staters av svåröverskådliga och gränsöverskridande beroendeförhållanden

av ekonomisk, teknisk, juridisk och politisk Ingen forskare är

natur.

med andra 0rd riktigt utföra demokratianalys de

van att en av historiska och institutionella förhållanden EU representerar.

som Man befinner sig område just har börjat undersökas och

ett som där felaktigheter i enskilda argument är svårare att upptäcka än andra områden, eller formulerat i mindre absoluta termer:

ett område inte har lagt fast sin kanon.

som

Situationen är mycket frustrerande. Demokratin utgör

ett av den politiska kulturens högsta värden, anledningen till att både

andra världskriget och det kalla kriget utkämpades. En förlust

av demokratin skulle hota inte bara politikens mening utan även den personliga tillvarons. Och så visar det sig plötsligt den

att sam-

hällsvetenskapliga expertisen har svårt att bestämma sig för

om en

väsentlig del den offentliga maktutövningen i nuvarande poli-

av tiska överhuvud uppfyller demokratins minimikrav.

system taget Det är med andra ord inte alls säkert i dag eller några år

att om kommer att leva i ett demokratiskt system.

Som demokrat och medborgare känner sig villrådig, för-

man visso beredd göra något, innan vad saken gäller

att men man vet -

EU går utifrån demokratisk synpunkt eller om att acceptera en inte blir det inte irrationellt så i alla fall problematiskt att

- om förorda någon särskild politik. Vad är då klokt att göra

Om håller till den intellektuella aspekten och bortser från

oss den praktiskt politiska skulle jag rekommendera tre mycket allmänna och gränsen till intetsägande strategier. För det första bör inte förneka tvärtom framhäva frågornas komplexi-

man utan

och svårighetsgrad. En bra början är då att medvetandegöra sig

tet

de mest Väsentliga punkter skiljer det europeiska politiska

om som

från det traditionellt nationella. För det andra bör systemet man själv för sin argumentation och inte räkna med att någon

ta ansvar

har lösningen. Utgångspunkten att området är mycket out-

expert forskat innebär sannolikt får nöja sig med ofullständig

att man en analys, något torde likväl kunna sågas. För det tredje bör

men man aktivt söka reda och förstå de verkar sysselsätta

personer som

DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ

sig med dessa frågor största möjliga allvar och med förutsättningar att säga något klokt, vad intuitivt känner inför oavsett man deras politiska slutsatser. I nuvarande forskningsläge kan syftet inte att lyfta fram någon enstaka auktoritet, vilket emellertid vara inte ska hindra från att ta hjälp varandra för förstå saken oss av att bättre.

Dessa tre strategier också dispositionen för den fortsatta anger

framställningen. Först lyfter jag fram del punkter där EU skiljer

en sig från de nationella systemen. Därefter vidtar analys det en av konstitutionella förhållandet och jag frågar vari demokratiproblemet ligger och hur det kan lösas eller avfärdas skensom ett problem Till sist introducerar jag två internationellt framträdande forskare i denna skrift bidrar med varsin artikel, nämligen som Fritz W. Scharpf och Giandomenico Majone.

Komplikationer i demokratianalysen

Individer utan kollektiv identitet

En demokratiteorins centrala föreställningar är den politisav mest

ka jämlikheten. Alla medborgare ska ha rätt och möjlighet

samma

påverka den offentliga maktutövningen. Detta innebär i sin

att tur minoritet måste beredd vika sig för majoritetens beatt en vara att slut. Om minoriteten rätt framför majoriteten skulle de indigavs viduella rösterna inom minoritetsgruppen värderas högre än de individuella rösterna inom majoritetsgruppen, vilket principen om

politisk jämlikhet förbjuder. I princip har majoriteten alltid rätt

l Analysen utgår från den konstitutionella situation föreligger i dag. som Därmed beaktas inte de ändringsförslag återfinns i det ännu som ratificerade Amsterdamfördraget. 2 Ett flera undantag brukar majoritetsprincipen av som nämnas mot är att majoriteten inte kan fatta beslut hotar själva demokratin, vilket får som motivera ett särskilt skydd för några grundläggande fri- och rättigheter; Dahl, Robert 1982 Dilemmas ofPluralist Democracy. Autonomy vs. Control. New Haven 49 och 195-205. För diskussion det enkla s. en av argumentet för majoritetsprincipen Dahl, Robert 1989 Democracy se

HANS AGNE

Varför minoriteten att följa majoritetens beslut Om

accepterar

godtar premissen demokratiska varken hotar eller man att stater förtrycker sina medborgare torde standardsvaret att minorite-

vara

majoritetens beslut eftersom båda ingår i ten accepterar grupperna

kollektiv identitet I miljö kollektiv identitet är det inte en en av bara personliga önskemål avgör hur individerna väljer att

som handla. Därutöver väljer individerna hänsyn också till vad

att ta deras omgivning tycker och alltså det politiska kollektiv i

anser, vilket individen utgör del. Under vilka förhållanden uppstår

en

denna kollektiva identitet möjliggör majoritetsprincipen När

som är det meningsfullt tala ett folk

att om

Det ideala den kollektiva identiteten uppstod efter

vore om en likaledes kollektiv insikt att folket har problem

om gemensamma

hantera. Men majoritetsprincipen skulle accepteras natioatt att nell nivå följd medborgarnas rationella kalkyl vilka

som en av om problem medborgaren delar med har jag svårt att tro på.

som vem, Min gissning jag inte något vis tror mig ensam om

- som vara skulle i stället den kollektiva identiteten uppstår

vara att genom folkets upplevelse historia, ett gemensamt språk

av en gemensam och kulturarv, liksom upplevelsen fiender och

av gemensamma

broderfolk. Förklaringen till majoritetsprincipen är tillämplig i

att bland Sverige skulle med andra ord ligga i den

annat gemensamma nationen, att förväxla med staten

Hur förhåller det sig då med den kollektiva identiteten europeisk nivå I nuläget finns det inget talar för att frans-

som män, engelsmän eller svenskar skulle finna sig i röstas ned

att av en majoritet européer. Vissa beslut vill alla länder fatta utan att andra länder ska lägga sig vilket gäller till exempel de franska kärn-

and its Criticis. 136ff. eller Hermansson, Jörgen 1990

New Haven. s. S elteorins tta. Stockholm. 220ff. P ny s. 3Exempelvis Scharpf, Fritz 1996a Positive and Negative Integration", Governance in the European Union. red. Marks, Gary m.fl. London. s. 26-

27. 4 Observera jag med detta inte vill säga något under vilka

att om omständi heter minoritet bör finna i att röstas ned av en majo-

g som en g ritet.j

DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ

den svenska säkerhetspolitiken eller fördelningen

vapenproven, av

ekonomiska Utifrån hypotesen tillräcklig

resurser. ovan om att en kollektiv identitet uppstår den nationen är genom gemensamma ett sådant tillstånd också helt naturligt. Om nationaliteten innebär

att medborgarna talar språk och upplever

samma ett gemensamt kulturarv så kan knappast tala någon europeisk nation. I man om och för sig gör EU sitt bästa för bygga europeisk identiatt upp en generösa bidrag till allehanda projekt inom kultur och tet, genom vetenskap som intresserar sig för den europeiska dimensionen. Fast denna offentliga produktion kulturella symboler kan likväl av inte sägas ha uppvägt de europeiska nationalstaternas historia av hård och bitvis förintande rivalitet, eller för den delen frånvaron av

ett europeiskt språk.

Det nationella politiska skiljer sig alltså från det systemet europeiska att det nationella verkar i politisk miljö genom en av djupgående kollektiv identitet, komplikation ställmer en att ta

ning till inför demokratianalys europeisk nivå. Ställnings-

en tagandet kan till exempel innebära lägger fram teori att man en om hur kulturella identiteter formas, eller avstånd från att man tar demokrati normativt ideal europeisk nivå, eller som ett att man

lägger fram teori varför de europeiska medborgarna borde

en om och kan majoritetsbeslut de inte delar nationaliacceptera trots att tet, eller nytolkar innebörden politisk jämlikhet, eller att man av något helt jag inte kommer tänka just annat som att nu. En alternativ förklaring till minoriteten lyder majoritetens att beslut skulle, antyddes den demokratiska som ovan, vara att staten är beredd att förtrycka sin minoritet och därmed avskräcker den från Jag uppfattar inte de nuvarande omständigatt protestera.

heterna så, inte än i marginellt och från systemperspektivet

mer ett försumbart avseende. För den emellertid lutar denna maktsom orienterade ståndpunkt utgör frånvaron kollektiv identitet av

europeisk nivå ingen särskild svårighet. Det demokratiska proble-

met inom EU beror då frånvaron tillräckligt stark snarare av en och avskräckande statsapparat, vilket förvisso också utgör skillen nad i jämförelse med den nationella nivån.

HANS AGNE

Frånvaro av formell konstitution

Massmedierna talar ibland EUzs konstitution och grundlagar. om Ambitionen att använda något så när välkänd vokabulär för en att beskriva centrala politiska förhållanden är naturligtvis lovvärd.

Men i det här fallet har förenklingen drivits väl långt. En viktig

skillnad mellan nationella och det europeiska är det system att i formell mening saknar konstitution, reglerar senare en egen som

hur den offentliga maktutövningens kompetens kan förändras.

Ibland sägs det EU saknar kompetens-kompetens att

I Sverige anger regeringsformen vilka procedurer

genom som lagar och grundlagar får stiftas och ändras. Om det svenska folket

vill förändra den offentliga maktutövningens kompetens,

så att staten åtar sig fler uppgifter eller frånsäger sig några den redan som har, regeringsformen hur besluten ska fattas. anger

De europeiska "grundlagarna" skiljer sig från de nationella

genom att de inte någon procedur för hur den offentliga anger kompetensen ska ändras, helt enkelt eftersom det europeisk nivå inte ska finnas någon möjlighet förändra den offentliga att

kompetensen. Den lagstiftning och normbildning sker i

som ministerrådet, kommissionen och EG-dornstolen förutsätts ligga

inom ett nationellt beslutat kompetensområde.

Utifrån nationell realpolitisk synvinkel är denna ordning

en en självklarhet. Om den europeiska nivån kunde besluta i man kompetensfrågor skulle den nationella suveräniteten bevara att endast direkt maktkamp, utesluter den utopiska genom en om möjligheten att två maktcentrum alltid vill detsamma. Makt är

ingen oändlig Två aktörer kan inte samtidigt vilja

resurs. motsatt

5Att EU saknar kompetens-kompetens formell skillnad i förhållanär en de till medlemsländerna. I realiteten är skillnaden emellertid inte lika klar, eftersom i första hand EG-domstolen synnerligen kreativ tolkgenom en ning fördragen har inlemmat i den europeiska maktutövningens komav petens en rad uppgifter inte explicit i fördragstexterna. Utsom anges trycket kompetens-kompetens kommer från uppmärksammad dom i en den tyska författningsdomstolen slog fast Maastrichtfördraget är som att förenligt med tysk grundlag. Setill exempel Shaw, Jo 1996 Law oftbe European Union. London. 62-103. s.

DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ

sak och för sig ha makt förverkliga sina intentioner. Den

var att makt måste någon lämna ifrån sig, så länge

som någon tar annan

inte dittills obearbetat område. Detta vet de natioman avser ett nella parlamenten och därför till att inte lämna ifrån sig kom-

ser

petens-kompetensen till europeisk nivå.

Från demokratisk synpunkt är denna skillnad mellan natio-

en

nell och europeisk nivå både möjlighet och ett problem. Möj-

en ligheten skulle denna skillnad kan hänvisa till

vara att man genom

politiken har sitt i det nationella politiska systemet. att ursprung

ändra kompetens ligger kvar nationell nivå kunde Om rätten att

den normgivning sker europeisk nivå i prin-

man påstå att som cip är godkänd nationell nivå, vilket skulle demokra-

garantera tin. De beslut fattas inom EU tolkas då ett rent tekniskt

som som verkställande redan har fattats i de nationella parla-

av beslut som

En sådan tolkning politiken europeisk nivå får

menten. av visserligen problem den skulle konfronteras med situation

om en där nationellt parlament inte stödjer beslut fattas

ett ett som europeisk nivå. Men möjligen kan hävda det nationella

man att

parlamentet egentligen stödjer alla beslut fattas inom EU,

som

även parlamentsmajoritet skulle påstå eftersom

om en motsatsen, parlamentet borde ha fattat beslut utträde.

annars om

Det demokratiska problemet å andra sidan, uppstår EU mot

om

bakgrund dess historiska och realpolitiska betydelse, skulle

av

börja uppfattas styrelseform i sin rätt. Om de

som en egen europeiska folken vill ändra handlingsutrymmet för denna sin styrelseform borde de i demokratisk anda fria göra det, vilket

vara att man emellertid inte är under nuvarande konstitutionella former, efter-

varje kompetensförändring måste godkännas av samtliga

som nationella parlament och således kan mycket liten

stoppas av en

minoritet till exempel i Luxemburgs parlament som representerar

mindre än procent Europas folk.

en av

Kunde inte detta problem lösas påstående att det

genom ett faktiskt finns beslutsprocedur i kompetensfrågor också den

en europeiska nivån, denna till sin natur är sådan att den tar

men att hänsyn till förhållanden också andra nivåer

Inom integrationsforskningen är det inte ovanligt att söka förstå styrelseformen i EU samtidigt hänsynstagande till

genom ett

HANS AGNE

både lokal, regional, nationell och internationell nivåf och jag vill inte utesluta att ett sådant flernivåperspektiv kan erbjuda tillen fredsställande lösning det demokratiteoretiska problemet ovan. Men ännu så länge har det mig veterligen inte något presenterats arbete godtagbart sätt förklarar demokratin i polisom ett ett tiskt system just med styrelsen sträcker sig över flera nivåer. att

Den fria marknadens resursfördelning

Inom nationalstat tillåter regel inte medborgarnas en man som levnadsmöjligheter att variera alltför mycket över den geografiska

ytan.7 Om Mellansverige inte kan producera elektrisk energi i till-

räcklig omfattning, bistår den landsändan för detta norra som ändamål har bättre När tillväxten sjunker i Norrland naturresurser. hämtas motsvarande från andra delar landet för sätt resurser av hjälpa situationen. Även verkligheten också kan att upp om se mycket annorlunda är detta målsättning för centralstaten. ut en På den europeiska nivån har inte ambitioner man samma att

jämna ut medborgarnas levnadsmöjligheter över den geografiska ytan. Att till exempel europeiska medborgare portugisiskt

territorium generellt har mindre ekonomisk handlingskraft än

europeiska medborgare tyskt territorium, utgör inget omedel-

bart politiskt problem, eftersom EU saknar kompetens etablera att

bestämd resursfördelning

en Det från demokratisk synpunkt säregna med den europeiska nivån är att den politiska oviljan fördela kombineras att resurser med mycket intensiv vilja låta marknaden fördela en att resurser.

6 Marks, Gary m.fl. 1996"Competencies, Cracks and Conflicts: Regional

Mobilization the European Union, The Governance in the European Union. red. Marks, Gary m.fl. London. 41. s. 7Vi begränsar då till sådana levnadsmöjligheter resonemanget som beror offentlig resurstilldelning. av 8 Stödet till jordbruk och enskilda regioner inom EU är försumbart. Den

europeiska budgeten får i sin helhet under 1998 inte överskrida 1,26% av medlemsländernas samlade BNP att jämföra med 30-50°/o nationell nivå.

DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ

Ta exempel Portugal fattar ett beslut öppnar möjlig-

som att som heten för sämre arbetsmiljö och innebär att bland annat

en som den tyska konkurrenskraften sänks. Därmed kommer i för-

längningen den ekonomiska resursfördelningen mellan tyska och portugisiska medborgare ändras, följd den inre mark-

att som en av

nadens fria rörlighet där företag placerar sina investeringar efter kostnadsläge. Om utgångspunkten första händelsen i

antar att

förloppet utgjordes Portugals arbetsmarknadspolitiska beslut så

av

tvingas tyskarna till endera två möjliga utfall: antingen går

av man med sänka sin konkurrenskraft, eller får arbets-

att man ta ett

marknadspolitiskt beslut motsvarar Portugals

som

Resonemanget är mycket förenklat fäster ändå uppmärk-

men

samheten viktig aspekt: i värld där nyttigheter byts mellan

en en aktörer olika sidor nationell gräns, utan att någon stat

om en detaljreglerar hela eller dess resultat, kommer den

processen grupp

medborgare fattar beslut inte att vara samma grupp som tar av som beslutets fulla konsekvens. Även land fattar beslut under

om ett demokratiska former, till exempel arbetsmiljöområdet, så på-

verkar beslutet ifråga också andra länder, medborgare inte

vars deltog i den demokratiska procedur föregick beslutsfattandet,

som vilket innebär demokratisk komplikation med avseende

en helhet, eftersom inte alla berörda subjekt hade möj-

systemet som

lighet delta i beslutsproceduren. Den demokratiska komplika-

att tionen uppstår eftersom det inte finns någon

som sagt stat som kontrollerar resursfördelningen hela det territorium mark-

som nadens aktörer utnyttjar, vilket skiljer den europeiska nivån från

den nationella, där frihandel kombineras med fördelningspolitik,

regionalpolitik och generella produktionsvillkor.

9Aningen ekonomistiskt kunde emellertid påstå att fördelningen

man av välfärd, till skillnad från fördelningen ekonomiska förblir in-

av resurser, takt mellan de båda territorierna, eftersom den portugisiska arbetsmiljön

försämras relativt den tyska.

HANS AGNE

Maktlöshet på nationell nivå

Första steget i demokratianalys utgörs att lokaliserar

en av man makten i vilket det gäller. Från demo-

systemet, oavsett system kratisk synpunkt intresserar sig för den grad i vilken med-

man borgare bestämmer över sig själva, inte för medborgare eller deras institutioner i största allmänhet.

Mot bakgrund bland miljöförstöringen och det inter-

av annat nationaliserade kapitalet görs ibland gällande att den politiska makten inte längre går att utöva nationell nivå. Möjligheterna

föra självständig politik sägs starkt begränsade. Det

att en vara europeiska samarbetet däremot, skulle enligt kliché möjlig-

samma

ökad politisk kontroll de hade göra en av processer som annars avgjort politiken. Den makt har förlorats nationell nivå

som skulle med andra ord att återvinna den europeiska nivån, även

där måste jämka sin nationella politiska linje med andra om man staters.

Om resonemanget ska bli något mindre klichéartat måste

man specificera vilken makt har försvunnit från den nationella

som nivån och undersöka just den makten har återvunnits eller kan

om återvinnas den europeiska. Så är inte alltid fallet. Ett klagomål

ofta framförs gäller till exempel den förlorade möjligheten som att bedriva keynsiansk ekonomisk politik nationell nivå. Den

en makten återvinner inte EU. Centralbanken är politiskt

man genom fristående och i stort sett existerar ingen samordnad finanspolitik.

En historia av krig

Den europeiska integration, preciserar termen till att gälla

om

den utveckling tog sin början i och med Europeiska kol- och

som stålgemenskapen 1951 och i dag har lett fram till EU, har från

som första början haft målsättning bevara freden i Europa. Den

som att

O En sådan position intas bland Fritz Scharpf, tydligare

annat av ett annat ställe än i den artikel föreligger i denna skrift. Se Scharpf, Fritz

som 1996b Democratic Policy in Europe", European Lawfoømal, vol 2. s. 136-155.

DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ

historiska bakgrunden är välkänd. Vid tre tillfällen låg Frankrike och Tyskland i krig med varandra under loppet sjuttio år. För

av

bryta det historiska mönstret ville i första steg ställa att man ett

produktionen krigsråvaror, kol och stål, under

av gemensam myn-

dighet.

demokratiska inte krigar med varandra. På

Det sägs att stater en nationell nivå skulle därmed två sociala önskemål sammanfalla, för det första att länderna ska ha demokratisk styrelseform och för

en det andra att länderna ska slippa krig. Den europeiska nivån är emellertid tragisk, i den meningen de båda önskemålen,

mera att fred och demokrati, förefaller rivalisera med varandra. Freden tänker sig ska bevaras att de europeiska folken integre-

man genom

i allt närmare samarbete. Om handeln över gränserna är tillras ett räckligt kommer ländernas intresse god ekonomi att

stor av en hindra dem från att i krig med varandra, eftersom ett krig skulle stoppa betydande del landets produktion. Den avgöran-

en av egen de frågan blir då hur demokratisk kontroll maktutövningen

en av

europeisk nivå skulle inverka integrationsprocessen. Utan att alltför mycket föregripa dernokratianalysen i följande avsnitt vill

jag påstå att demokratisk kontroll den europeiska myndig-

en av

hetsutövningen skulle försvåra integrationsprocessen; varje beslut

skulle då behöva godkännas i samtliga nationella parlament, eller åtminstone alla länders företrädare, så länge inte de nationella

av parlamenten överger sin suveränitet till förmån för

egen en ny

europeisk. Från synpunkten politiska beslut verkligen ska

att komma fattas och integrationen ska drivas vidare förefaller

att att

demokratiseringen försvårande omständighet. Och vidare

vara en förefaller demokratiseringen då också att inverka negativt freden.

Den europeiska nivån aktualiserar alltså del spännande

en

Är demokrati alltid bra tvingas välja mellan

värdefrågor. Om man

till exempel fred och demokrati, eller för att ta ett i dag aktu-

mer ellt exempel, tvingas välja mellan ekonomisk tillväxt och

om man demokrati, vilket beslut ska då tas För den allvarligt intresse-

som

sig för demokratin återfinns dessa frågor naturligtvis också rar

den nationella den europeiska integrationens

nivån. Men genom

HANS AGNE

historiska uppdrag ställs frågorna sin spets och det blir omöjligt

krypa undan direkt ställningstagande till olika värden. att ett

Demokratin på nivå

europeisk

Ett demokratiskt underskott

Den populära formuleringen att EU dras med ett demokratiskt

om underskott, eller att organisationen saknar demokratisk uppbyggnad, är inte särskilt svår förstå. Den representativa demokratin

att förutsätter symmetriskt förhållande mellan makt och

ett ansvar. Där den offentliga makten utövas ska det politiska ansvaret att utkräva. Och i detta avseende uppfyller inte EU den demokratiska

Där utövas offentlig makt politiska normen. av organ vars ansvar inte går att utkräva. Ministerrådet stiftar lagar inte behöver

som

godkännas de nationella parlamenten för att bli gällande rätt

av medlemsländernas territorium, även ministerrådet inte går att

om

allmänna val eller misstroendeförklaring

avsätta genom genom en från ett folkvalt parlament.

Det är förmodligen ett häftigt provocerande påstående att EU

inte har någon demokratisk uppbyggnad. Demokrati är inte bara benämningen viss styrelseform utan dessutom den i vår

en kultur kanske främsta symbolen för politiskt värde. Påståendet

att EU saknar demokratisk uppbyggnad skulle därför kunna tolkas

en

det något fel EU. Så kan det i och för sig Men som att vore vara.

inte nödvändigtvis. Att demokratin viktig symbol för poli-

är en tiskt värde betyder inte att alla samhällets institutioner måste

organiseras efter demokratins principer. Vare sig privata företag,

universitet eller domstolar har någon demokratisk uppbyggnad, definierad maktens inför folkmajoriteten eller folkets

som ansvar

även de spelar viktig roll i alla demokratier. representanter, om en

11Utöver detta konstitutionella förhållande finns flera andra idéer vad

om det demokratiska underskottet innefattar, till exempel att politikerföraktet är utbrett och att det saknas ett gemensamt europeiskt språk för politisk diskussion. Dessa aspekter skjuter jag emellertid sidan av utrymmesskäl.

DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ

Således är det fortfarande genuint öppen fråga det demokra-

en om tiska underskottet definierat ett asymmetriskt förhållande

- som mellan makt och kräver någon åtgärd. Nedan redogörs för

ansvar ett antal sinsemellan helt olika sätt att intellektuellt förhålla sig till insikten EU har demokratiskt underskott. Listan är inte

att ett uttömmande.

Det demokratiska underskottet ska avskaffas

Principiellt finns det två möjligheter välja mellan för den

att som vill avskaffa det demokratiska underskottet, enligt förstått

ovan

obalans mellan makt och ansvarsutkrävande: 1 som en man etablerar mekanism för ansvarsutkrävande den nivå där

en makten i dag ligger, det vill såga instiftar ett folkvalt parla-

man

till skillnad från det nuvarande Europaparlamentet tillment som delas makt att kontrollera hela den överstatliga lagstiftningen och de exekutiva 2 etablerar lagstiftningsmakten den

organen; man nivå där mekanismen för ansvarsutkrävande redan finns, det vill säga avskaffar den nuvarande överstaten och Varje

man ger nationellt parlament rätten lägga sitt veto mot alla beslut.

att

I det första fallet upprättar europeisk federation, järn-

man en förbar med Tyskland och USA, har suveränitet gent-

som egen

andra Detta innebär EU skulle kompetens emot stater. även att ges

ändra den maktutövningens kompetens. Talet

att egna om en

europeisk grundlag skulle inte längre tveksam förenkling

vara en

adekvat uttryck för den statsbildning då har ägt utan ett nya som

Enskilda delstater skulle inte någon vetorätt i samfälligrum. ges

heten. Beslut skulle fattas enligt majoritetsprincipen, förmodligen i

tvåkammarsystem där den kammaren väljs direkt hela ett ena av folket och den andra nationell basis.

utses

I det andra fallet avskaffar hela den nuvarande överstaten

man

i dag återfinns inom den första pelaren", det vill säga frågor som

har med handel och fri rörlighet över gränser göra. Makten som att återförs från de europeiska till de enskilda länderna

organen som måste komma överens inför varje beslut. EU skulle återgå till att

i raden internationella organisationer, till exempel vara en av som

HANS AGNE

FN eller OECD. Det räcker emellertid fatta alla beslut inte att nya med stöd de nationella parlamenten. Därutöver måste av man se över de beslut redan har fattats och för varje som ge utrymme parlament avvikande åsikt, eventuellt med fördragsatt ange en

mässiga konsekvenser. Det blir också nödvändigt tidsbegränsa

att varje beslut inom EU, för inte majoriteten inom visst land, att ett sitt agerande i ministerrådet, ska kunna binda framtida genom en majoritet från land. samma Båda dessa lösningar är "korrekta utifrån strikt synpunkt. en Varje person som utövar offentlig makt kan avsättas genom en rättvis beslutsprocedur där medborgarna behandlar varandra som fria och jämlika i politiskt avseende. I den mekanismen mån som för att utse och avsätta makthavare fungerar i praktiken, genom ett

jämlikt och fritt deltagande, kan tala folkviljan

man om att genom-

syrar myndighetsutövningen.

Båda lösningarna brukar emellertid också invändmötas av ningar inte säkert kan avfärdas. Den första lösningen, jag som som härefter kallar federalisering, brukar konfronteras med den ovan refererade problematiken kring frånvaron kollektiv identitet. av

Enligt det kunde principen politisk jämlikhet

resonemanget om

och majoritetsstyre inte appliceras styrelse har be-

en som att stämma över individer saknar upplevelsen kulturell, språksom av och historisk gemenskap. Alltså skulle invändningen sluta sig är federalisering ingen lösning det demokratiska underskottet inom EU.

Är invändningen korrekt Om

mot federalisering invändningen

tolkas deskriptivt kan hämtas från vanlig enkätundersöksvaret en ning eller folkomröstning. Det är inte så svårt reda att ta om nationella folk kan tänka sig röstas ned europeiska majoriteatt av ter och den nationella suveräniteten. Och i sådan tolkge upp en ning är det klart att invändningen är korrekt: Det finns i dag inget stöd för överge den nationella suveräniteten. att Men läget är inte helt hopplöst för federalisten. Enligt en undersökning som publicerades i 1997 års rapport från SNS Demokratiråd framgick att de svenska medborgarna inte i första hand identifierar sig med Sverige med den kommunen. utan egna För europeisk federalist skulle detta hoppfullt så sätt en vara att

DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ

EU kunde i symboliskt förbund med den kommunala nivån och

så sätt ytterligare eliminera medborgarnas identifikation med nationen, avvecklande därmed har inlett. På sätt

vars man samma kunde tolka och utnyttja samarbetet mellan EU och Europas

man regioner och minoritetsfolk.

Invändningen federalismen skulle emellertid också kunna

mot tolkas normativt och då innebära den politiska jämlikheten och

att majoritetsprincipen inte bör appliceras i multikulturell kontext.

en

I sådan tolkning vill jag påstå att invändningen är felaktig. Som

en motivering räcker det hänvisa till situationen i dagens europeis-

att ka länder. Den etniska och kulturella mångfalden är så omfattande

vill behandla alla medborgare med respekt och att om samma omtanke går det inte lita till några romantiska föreställningar

att

vissa människor historiska band hör än om att genom mer samman andra. Vad i stället borde fasta på, när kommer överens

man ta man

viss fråga bör beslutas kollektivt, och i så fall vilket om att en av kollektiv, är den grad i vilken frågan utgör en gemensam ange-

lägenhet. Hela tiden måste fråga egentligen berörs

man vem som

det aktuella beslutet och tillräckligt modig för applicera

av vara att

principen politisk jämlikhet över hela den mängd berörs.

om som Självfallet sådan teoretisk utgångspunkt kritiseras för dess

kan en vaghet berörs vad. Fast det problemet är inte större än

- vem av motsvarande kopplas till den nationalromantiska och mörker-

som mytiska föreställningen bestämt folk vilka är och vilka

om ett är de andra. Sammanfattningsvis skulle jag säga den federalistis-

att ka lösningen det demokratiska underskottet inte verkar helt

omöjlig.

Den andra principlösningen, jag härefter kallad åter-

som nationalisering, skulle i huvudsak konfronteras med invändningen

det är ekonomiskt oförsvarbart avskaffa överstaten och låta att att de nationella parlamenten ställning till varje beslut. Valutamark-

ta naden skulle löpa amok och företagen fly till Asien och överallt skulle arbetslösheten stiga och välfärden sjunka. Att den

grunden ifrågasätta åternationaliseringen innebär inte nödvändigt-

vis förnekar allvaret i det demokratiska underskottet,

att man men allra minst i det aktuella fallet värderar välfärd och ekono-

att man misk tillväxt högre än demokratin styrelseform.

som

HANS AGNE

Att ta ställning till i vad mån den grad ekonomisk effektivi-

av

i dag råder inom EU resulterar från den befintliga övertet som

och därmed vidhängande fördjupad integration, sträcker sig

staten bortom min kompetens. Men jag den ekonomiska

upprepar att om effektiviteten till stor del visar sig bero helt andra faktorer, och

av

kommer fram till överstaten kan avskaffas den om man att utan att ekonomiska effektiviteten sjunker, då försvinner denna invändning

åternationalisering. Den artikel Scharpf jag

mot en av som senare

ska introducera utgår från påståendet åternationalisering

att en skulle hota den ekonomiska effektiviteten.

Det demokratiska underskottet kan bevaras

Det förekommer alltså del invändningar de båda princip-

en mot lösningarna att federalisera och åternationalisera det europeiska

att systemet. Men därav ska inte dra slutsatsen invändningarna

man att nödvändigtvis underförstår ett alternativt ideal för den europeiska institutionsstrukturen. jag bedömer vanligaste

Den som uppfattningen skulle i stället i provocerande och renodlad

vara, en variant, att det från demokratisk synpunkt inte spelar någon roll vilken institutionell uppbyggnad EU har. Om besluten fattas i

som ministerrådet, Europaparlamentet, Kommissionen, EG-domstolen eller i Europeiska centralbankens direktion spelar ingen helst

som roll. Man skulle till och med kunna tänka sig att all makt europeisk nivå koncentrerades till enda det

en person, utan att skulle uppstå något demokratiskt problem. Från demokratisk

synpunkt är det oviktigt avskaffar eller bevarar det demo-

om man kratiska underskottet europeisk nivå, preciserat obalans

som en mellan

makt och ansvar.

Mats Lundström, kort presenterades i inledningen, är

som en av

dem intar sådan position. Ställningstagandet motiveras

som en

12Lundström är inte något vis först eller sådan

ensam om en uppfattning. Den tyska författningsdomstolen följer helt snarlik

en argumentationslinje i sin uppmärksammade dom fastslog att Maastricht-

som fördraget kunde ratificeras enligt den tyska grundlagen se fotnot 5. Denna uppfattning övertogs också den svenska regeringen i proposi-

av

DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ

med det är den demokratiskt tillsatta riksdagen be-

att ytterst som stämmer ska med i EU eller Så länge riksdagen

om vara ur. har den högsta makten är demokratin inte i fara, minister-

även om rådet, politiska inte utkräva inom det befintliga

vars ansvar går att

stiftar lagar gäller i Sverige. Att det odemokratiskt systemet, som organiserade EU utövar viss offentlig makt över svenska med-

en borgare blir då inte konstigare än förekomsten odemokratiskt

av organiserade domstolar och företag. I båda fallen är det ytterst den demokratiskt tillsatta riksdagen och därför

som styr som måste ta

för helheten. Den grundläggande idén makten har ansvar är att

delegerats inte slutgiltigt överlåtits till EU.

men

Är det verkligen så enkelt Kan sluta bekymra de

oss om konstitutionella demokratifrågorna i EU efter insikten riks-

att dagen har makt fatta beslut och driva igenom ett utträde Har

att alla febrilt diskuterar det demokratiska underskottet ägnat sig

som

skenproblem eller kategorimisstag ställa krav

ett genom att

internationell organisation vilka borde ställas endast stat en en Är allt behövs regelbundet återkommande och allmän

som en debatt huruvida Sverige ska med eller inte

om vara

Det förvisso lockande dessa frågor. Då

vore att svara skulle fri demokratiska bekymmer delegera makt

man vara att utan till internationella organisationer kunde ta över policyutform-

som ningen i Sverige. internationaliserad värld finns det många

I en

fördelar sådan ordning. Miljöfrågorna, flyktingpolitiken,

med en

ekonomin och säkerhetspolitiken påverkas i högsta grad också

av det händer andra sidan nationell gräns. Mycket möj-

som av en ligt skulle internationellt självfallet skulle

ett organ, som represen-

också svenska intressen, kunna driva samordnad och tera en mer effektiv politik än vad är möjligt för enskilt land. Demo-

som ett kratin skulle då till och med kunna förbättras, följd

som en av en

ökad handlingskraft i det politiska systemet.

Men ska inte formulera demokratimodell i syfte att

nu en

legitimera viss politik, tvärtom fråga vilken politik

en utan som

tionen anslutning till EU prop. 1994/95219, del 1 sidan 34. Den

om kritik eventuellt träffar Lundström träffar både den svenska och den

som tyska statens position.

HANS AGNE

inom redan given demokratimodell, där minimivillkor ryms en ett

makthavarnas ska kunna utkrävas folket eller deras är att ansvar av valda Och då finns det skäl att förhålla sig skeptisk.

representanter. Det verkar Mats Lundström och hans meningsfränder

som om kommer undan demokratiproblematiken för enkelt sin

genom

hänvisning till möjligheten att träda

ur. Samarbetet inom EU sträcker sig över så många politikområden det inte kan avslutas bara för att folkopinionen svänger. Så

att länge det politiska ansvarsutkrävandet förutsätter ska lämna

att organisationen kommer det inte utnyttjas annat än i helt

att en

situation. Vår belägenhet inför EU skiljer sig därmed i hög extrem grad från vad borde gälla enligt demokratins där

som norm, mekanismen för ansvarsutkrävande utlöses när minst halva befolkningen i allmänna val visar missnöje med den förda politiken. Demokratin skulle därmed tendera att förvandlas till kuliss.

en

Skendemokratin uppstår problem eftersom riksdagen,

som betraktad aktör inom den internationella politiken, inte

som en själv kontrollerar sin dagordning. Beroende situation kan valet mellan med och att inte med i EU uppfattas ett

att vara vara som val mellan och kolera. Och till vad gäller den

pest i motsats som nationella kan riksdagen i sådant läge inte tvinga fram ett

arenan ett tredje alternativ dagordningen, eftersom varje alternativ måste godkännas de andra länderna ingår i samarbetet.

av som Skendemokratin blir reell fara eftersom riksdagen i ett inter-

en nationellt sammanhang inte själv kan formulera beslutsalternativen. Som politiskt styrmedel blir ansvarsutkrävandet betydligt trubbigare än vad borde fallet.

som vara

Skillnaden mellan nationell och internationell politik medför

ytterligare problem för den vill rättfärdiga EU demokratiskt

som med hänvisning makten endast skulle delegerad

till att vara men inte överlåten. Staten definieras traditionellt organisation

som en med våldsmonopol över ett visst territorium och suveränitet

vars erkänns dess medborgare och andra När staten använder

av stater. sin makt över nationella förhållanden är den således fullt suverän och kan i sista hand tvinga igenom sin politik. Oavsett hur mycket universitetslärarna eller lantbrukarna protesterar mot den eller

ena andra reformen så har staten i princip möjlighet att driva igenom

DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ

sin politik med folkmajoritetens stöd tänker demo-

om oss en kratisk stat. När använder sin makt över internationella

staten förhållanden tvingas den dock konfronteras med andra

att stater, det vill säga andra suveräna organisationer. För då ska

att staten kunna genomdriva sin linje måste den komma överens med andra

stater alternativt utsätta de andra staterna för våld eller hot

om

våld, varmed den försvinner. Exempelvis kan ingen

svagare staten stat tvingas att lämna internationellt eftersökt förbrytare

ut en om

inte staten ifråga har godkänt ett utlämningsavtal efter sin

egen

ordning.

Skillnaden mellan nationell och internationell politik kan belysas ytterligare med distinktionen mellan formell och reell makt. Som jag redan har sagt många gånger är demokratin förenlig med odemokratiska organisationer. Ett exempel den nationella nivån är arbetsmarknadens parter trots odemokratiska organisatio-

som

har för samhällets lönebildning. Den demokratiska ner ansvaret staten har emellertid både formell och reell makt ändra

en en att lönebildningens struktur, folket skulle kräva det i allmänna val.

om Den formella makten innebär att staten kan stifta lag för-

en som bjuder eller tillåter det eller andra. Den reella makten innebär

ena att staten genom sitt våldsmonopol i sista hand kan tvinga fram sin

politik.

På den internationella nivån förhåller det sig annorlunda. EU blir då vårt exempel odemokratisk organisation utövar

en som

viss makt, i det här fallet kan lämpligen fokusera konen

kurrenslagstiftningen, eftersom svenska medborgare kommer

att

påverkas denna myndighetsutövningen sker i

av oavsett om Normandie eller Norrland. Också i detta fallet har

svenska staten kvar sin formella stifta lagar. I sista hand kan upphäva

rätt att man anslutningslagen till EU och därefter stifta konkurrenslagar efter eget huvud. Men någon reell möjlighet genomdriva sådant

att ett beslut finns inte, eftersom det skulle förutsätta svenskt vålds-

ett monopol inte bara i Norrland också i Normandie

utan alternativt

skulle kunna isolera landet och eliminera handeln med bland

man annat Normandie, någon sådan möjlighet verkar i alla fall inte

men Mats Lundström vilja räkna med.

HANS AGNE

alltså viktig skillnad mellan odemokratiska organisa-

Vi ser en tioner nationell och internationell nivå. Den policy ut-

som

odemokratiska organisationer nationell nivå har vecklas genom den demokratiska både formell och reell makt ändra på.

staten en Den policy utvecklas odemokratiska organisationer

som genom internationell nivå har den demokratiska staten ingen reell makt att

ändra så länge det handlar gränsöverskridande politikom-

om råden och inte är beredd att isolera landet.

man

Som jag det blir slutsatsen odemokratiska organisationer

ser att

internationell nivå inte kan rättfärdigas utifrån demokratisk

en synpunkt givet restriktionen i ovan. Sådan makt

parentesen som

från avtal mellan saknar demokratisk emanerar ett suveräna stater legitimitet inte varje substantiellt beslut inom den internatio-

om nella regimen ratificeras de aktuella parlamenten. Varje icke

av ratificerat beslut innebär maktutövning inte kontrolleras

en som demokratiskt och i realiteten inte kan återkrävas till demo-

som en kratiskt organiserad nivå. Och slutsatsen i nästa led blir att inte kan komma undan det demokratiska underskottet inom EU som

demokratiskt problem. Utifrån demokratisk synpunkt krävs ett en det de nationella parlamenten godkänner alla beslut inte är

att som

teknisk karaktär, eller detta blir för svårt: federaliseav rent om en ring. Annars får öppet erkänna demokratin inte behöver

man att

upprätthållas alla politikområden.

Ovanstående säger inte att det bättre att stå

resonemang vore utanför EU eller organisationen borde åternationaliseras. Pro-

att blemet med sådan slutsats skulle mängd frågor skulle

en vara att en riskera överhuvud inte bli föremål för politiskt besluts-

att taget fattande förutsatt inte överväger nationell isolering.

att man en Vad däremot sägs är den demokratiska legitimiteten är

som att synnerligen problematisk i status quo.

Välstånd och fred är bättre än demokrati

Ett enklare för den inte omedelbart vill

sätta att resonera som åtgärda det demokratiska underskottet är att sätta andra värden högre än värdet demokratisk procedur. Från ett tidigare

av en

DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ

avsnitt minns att freden länge har betraktats sådant

som ett värde. Huvudsaken i det europeiska samarbetet är inte etablera

att

demokratiskt kontrollerad handelspolitik europeisk nivå en

folken ska slippa krig.

utan att

I dag är det emellertid vanligare hänvisa till välfärd och eko-

att nomisk effektivitet, Övergripande värden för det europeiska

som samarbetet. Ett exempel där ekonomisk effektivitet har värderats över demokratisk beslutsprocedur är skapandet den Europe-

en av iska valutaunionen EMU. Alla nationella och europeiska politiska

organ förbjuds enligt Maastrichtfördraget att påverka ledningen

för Europeiska centralbanken ECB, och omförhandling

en av

hela fördraget kräver godkännande från samtliga nationella parlament. Möjligheten för valda politiker den europeiska

att styra penningpolitiken är med andra ord minimal. En sådan demokratisk förlust kan emellertid den ekonomiska effek-

man acceptera om tiviteten värderas över demokratin i den politiska och ekonomiska

situation föreligger, givet är överens i sak, den

som att man att ekonomiska effektiviteten verkligen ökar i viss omfattning,

en som

en följd politiskt oberoende penningpolitik. Kanske är det inte

av så viktigt fatta penningpolitiska beslut under demokratiska

att former. Kanske är den ekonomiska förtjänsten fristående

av en penningpolitik mycket stor. Att värdera ekonomisk effektivitet över den demokratiska styrelseformen lösning det demo-

är en kratiska underskottets problematik jag återkommer till i

som kommentaren till både Majone och Scharpf.

-

Att denna argumentationslinje i princip avstånd från demo-

tar kratin universellt ideal utgör ingen omedelbar anledning till

som

Eftersom makthavarna den europeiska nivån är oro. samma

makthavarna den nationella nivån, är det inte personer som osannolikt att politiken kommer bedrivas utifrån liknade

att

grundvärden båda ställena. Även den europeiska myndig-

om hetsutövningen inte mot demokratins krav så utövas

svarar upp den likväl andra nivåer handlar och tänker i

av personer som demokratiska banor. Förhoppningen jag själv är väl-

- som tror grundad skulle odemokratisk konstitutionell struktur

- vara att en kunde kompenseras välutvecklad demokratisk kultur.

av en

HANS AGNE

Den europeiska demokratin är unik i sitt slag

Som har sett finns det betydande skillnader mellan politik nationell och europeisk nivå. Av detta förhållande har viss rikt-

en ning inom Europaforskningen dragit slutsatsen att EU måste för-

stås någonting och i sitt slag unikt den politiska

som nytt kartan. Ofta säger att EU måste studeras objekt sui

man som ett generis, vilket i radikal tolkning kan betyda objektet inte

en att

lämpar sig för jämförelser med andra objekt och måste

att man ändra innebörden befintliga begrepp och teorier, eller konstru-

av

helt för att ska förstå vad den saken rör sig era nya, man nya om.

Vanligast är denna utgångspunkt inom forskning med enbart de-

skriptiva anspråk, så smått börjar den också fäste inom

men demokratiforskningen och övergripande normativ diskussion.

mer Följden blir att också demokratibegreppet måste omprövas för

att

i det radikalt och hittills okända sammanhanget. passa nya Kanske måste överge de välkända kännetecknen för demo-

man krati, ansvarsutkrävande där makten utövas, och allmänna och

som rättvisa val.

Misstänksamheten är befogad denna forskning

gentemot om EU som en i sitt slag unik politisk formation. I synnerhet när den

spekulerar i omtolkning demokratins begrepp måste

en av man vara sin vakt. Risken finns att all kritik politiken

annars mot inom EU och den nuvarande institutionella strukturen diskvalificeras irrelevant, den har makten föra ordet

som om som att anser kritikens begrepp "gamla och inte "nya i tillräcklig omfatt-

vara ning, liksom helst kan avfärda uppenbar politisk fördel

vem som en

europeisk nivå med kommentaren värderingsskalan härrör

att från den nationella nivån. Med utgångspunkten EU har i sitt

att en slag unik struktur kan det alltså blir problematiskt skilja bra

att

politik från dålig.

På det normativa och demokratiteoretiska området har det hittills inte formulerats några klara ståndpunkter vad det eller

om nya i sitt slag unika skulle innebära. Det är till och med svårt hitta

att

DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ

någon kategoriskt ställning för sådant demokrati-

som tar ett teoretiskt perspektiv. Men något kan ändå sägas.

Nätverket populärt begrepp bland dem vill formulera

är ett som demokratin sätt. Verkligheten i det moderna samhället

ett nytt sägs då så komplicerad, och politiken har hantera

vara som att denna verklighet så differentierad, det inte är möjligt att

att urskilja några klara hierarkier säger gör vad och

som vem som vem

för vilket område. I stället utmärks politiken översom ansvarar av lappande kompetenser och personliga, ofta informella initiativ

som avgör gör vad. Kontakter knyts från lokal till global nivå

vem som

till exempel under arbetet med Agenda 21 efter miljökon-

som

ferensen i Rio eller från regional till europeisk nivå regionkommittén eller länens representationer i Bryssel, liksom kontakter

uppstår mellan intresseorganisationer, fria företagare, och

experter politiker. Att tala i nätverk är försök formulera

termer av ett att

politiken även dess verklighet mycket komplex och

om tros vara differentierad.

Den demokratiska potentialen i nätverket ligger i dess eventuella öppenhet och tillgänglighet. Om alla beslut i samhälle

ett fattas inom skilda nätverk så kan den har ett särskilt intresse

som eller särskild kunskap visst området i det aktuella

en ett nätverket, för så sätt delta i det aktuella beslutsfattandet,

att varmed form direktdemokrati skulle uppstå. Man ska

en av emellertid uppmärksam nätverket kan fungera också

vara att rakt vis, och hindra deltagandet ipolitiken, de

motsatt genom att

redan befinner sig i nätverket har möjligheten att ignorera som

de tycker inte in. De personliga kontakternas personer som passar

tyranni är inte självfallet bättre än den offentliga maktens.

Även det inte finns någon utarbetad position vad nät-

om om verksdemokratin i praktiken skulle innebära så kan gissa att

man den i sin betoning informellt och nära samarbete inte så lätt kan

av uppfylla kravet politiskt ansvarsutkrävande; det meningsfulla

13En sammanställning forskningen detta område finns i Angé, Hans

av 1998 Europeisk demokrati sui generis. En ofta antydd aldrig ut-

men arbetad och intagen position, arbetspapper ventilerat seminarium för Europaforskning, Uppsala 24-26 augusti 1998.

HANS AGNE

ansvarsutkrävandet förutsätter kunskap har fattat

om vem som beslut. Dess fördel skulle emellertid organisation där

vara en man arbetar probleminriktat och har lättare förmedla sakkunskap

att

över ideologiska skiljelinjer än vad är fallet i till exempel den

som

parlamentariska modellen.

Lobbying är ett fenomen i Sverige skulle jag till

som - tro - stor

del förknippas med mygel och den rikes möjlighet köpa makt.

att Från europeisk horisont är innebörden emellertid Att

en en annan. diskutera och del lobbyisternas material är viktigt sätt för

ta av ett politiker i Europaparlamentet och tjänstemän inom kommissio-

byråkrati att ta del forskningsrön och förstå hur olika nens av nya

intressegrupperingar och tycker.

resonerar

För den vill tolka fram demokratibegrepp,

som ett nytt som

den europeiska nivån i till den nationella, ligger det passar motsats nära till hands att hänvisa till lobbyverksamheten inom EU

som ett

sätt för folkviljan utöva inflytande den politiska dagord-

att ningen. På europeisk nivå är det kommissionen initiativ till

som tar lagstiftning, och det är också kommissionen står i för

som centrum lobbyverksamheten, både för tilldrar sig störst

att man uppmärksamhet från lobbyisternas sida och för öppet och

att man

medvetet organiserar lobbyverksamheten kring sig i informella

nätverk. I stället för folkvalds församlings formella rätt

en att initiera beslut, förhandlar enskilda medborgare och intressegrupperingar med beredande ämbetsmän.

An gång vill jag dock påminna det saknas

en om att en utarbetad ståndpunkt vad europeisk demokrati mi generis inne-

om

bär, varför inte vetenskapliga grunder väl politis-

man men

ka kan avfärda problematiken kring det demokratiska underskottet med sådan hänvisning.

en

M Kohler-koch, Beate 1997 "Organized Interests in European

Integration: The Evolution of New Type of Governance, Participation

a ana Policy-Making the European Union. Wallace. red. Helen och Young, Alisdair R. Oxford. 55; Andersen och Eliassen 1996 "EU-Lobbying:

s. Between Representativity and Effectiveness", T/øeEuropean Union: How Democratic It. red. Andersen, Svein och Eliassen, Kjell A. London.

s. 46.

DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ

Demokratins uttolkare på europeisk nivå

I den följande kommentaren till Fritz W. Scharpf och Giandomenico Majone föreslår jag antal kritiska infallsvinklar ett till deras respektive artiklar. Syftet med kritiken är självfallet inte

avfärda några ståndpunkter utan att så mycket som möjligt

att

väl förtjänar uppmärksammas, för

Öppna upp texterna, som att en fortsatt diskussion.

Effektivitet och expertstyre

Den artikel Giandomenico Majone publiceras i föreligganav som

de skrift trycktes första slutkapitel i boken Regulating

gången som

Europe. Den ursprungliga framställningen både fallstudier

rymmer och teoretiska avsnitt, beskriver utvecklingen inom den som europeiska politiken under de decennierna. Vad Majone och senaste ser förklarar är politik till allra största delen ägnar sig att en som

eliminera marknadsmisslyckanden, till exempel snedvriden kon-

kurrens och monopolförhållanden, medan socialpolitik och omför-

delningar får stå tillbaka. av resurser Genomgående arbetar Majone utifrån ett så kallt public choiceperspektiv, vilket innebär förklarar den politiska utveckatt man lingen antagandet alla aktörer handlar rationellt för att genom att maximera den vinningen. Ett sådant perspektiv ger, samma egna när det används inom nationalekonomin, rika möjligheter sätt som för forskaren uttrycka sina personliga åsikter i objektiva teratt forskaren "av händelse" tillskriver betydelsemer, genom att en fulla aktörer sina preferenser. En de aktörer jag skulle egna av som bär fram Majones politiska åsikter är folkef påstås ha tro som tröttnat den traditionella välfärdsstaten och resursomfördel-

ningar.

15Intressant ska längre fram Fritz W. Scharpf, även han nog seatt som utnyttjar public choice-perspektiv, påstår motsatsen, det vill säga att ett folkef vill ha välfärdspolitik förr. I båda verklighetsbesamma som skrivningarna kan gott läsa in politiska intressen. man

HANS AGNE

Den viktiga Majone driver marknaden inte ska

tes som är att regleras valda politiker, och inte heller är

av av personer som an-

svariga inför valda politiker, politiskt oberoende myndig-

utan av heter och I här föreligger översatt han

experter. texten som antar

uppgiften att förklara hur de oberoende marknadsreglerande

myndigheterna, han kommer att utmärka den europeiska

som menar

politiken under överskådlig tid, kan rättfärdigas demokratiskt.

Är maktdelning demokrati

En stor del vad jag hittills har det demokratiska under-

av sagt om skottet skulle väcka Majones häftiga protester. När jag tar fasta de folkvaldas möjlighet utkräva det politiska för den

att ansvaret

offentliga maktutövningen, Majone detta bara är

svarar att en demokratimodell åtminstone två möjliga. Den andra demokrati-

av modellen, han själv bekänner sig till, utgår i stället från prin-

som cipen att makten ska delas, specifikt mellan mängd oberoen-

mer en de myndigheter och inte kan bli föremål för politiskt

experter som ansvarsutkrävande binds varandra nätverks-

men som av i en liknande struktur. Observera att Majone med maktdelning inte

syftar den klassiska indelningen efter Montesquieu, i lagstiftan-

de, verkställande och dömande makt. Inget hindrar enligt Majones

dessa tre funktioner återfinns inom myndighet, teori att samma

maktutövning dock begränsas till ett mindre område. vars

Ett illustrativt exempel oberoende myndighet i Majones

en mening är Europeiska centralbanken ECB kommer att

som verkställa penningpolitiken i alla länder deltar i den Europe-

som iska monetära unionen EMU, trots att Maastrichtfördraget inte

någon möjlighet för de nationella parlamenten, och inte heller ger deras regeringar sammansatta i ministerrådet, att återta eller styra

16Den demokratimodell Majone förespråkar kallar han bland

som annat för the madisonian model och hänvisar med denna benämning till Robert Dahls diskussion den amerikanske grundlagsfadern James Madison.

av Enligt Dahls analys är Madison emellertid gränsen till odemokratisk

en teoretiker, vilket Majone retoriskt glömmer att nämna. SeDahl, Robert 1956 A Prefaceto Democratic Theory. Chicago. 32.

s.

DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ

det penningpolitiska beslutsfattandet. Från Majones perspektiv får ECB sin demokratiska legitimitet institutionen ingår i

genom att ett politiskt system där mängd oberoende myndigheter delar

en offentlig makt mellan sig. Därutöver betonar han att oberoende experter ska arbeta under juridiskt uppfylla vissa mål-

ansvar att sättningar, i fallet ECB utgörs prisstabilitet. Att folkvalda

som av

politiker inte kan styra den penningpolitiska inriktningen är där-

ovidkommande. emot

Den första frågor ska ställa sig under läs-

gruppen av som man

ningen Majone är uppenbarligen mycket grundläggande. Är

av

demokrati verkligen liktydigt med maktdelning mellan juridiskt

ansvariga och kunniga ämbetsmän Eller bör därutöver kräva

man

att politiken ska bedrivas i enlighet med folkrepresentationens

önskemål Finns det några skäl att acceptera maktdelning hellre än politiskt ansvarsutkrävande den europeiska nivån Tycker att det demokratiska underskottet blir ointressant fråga efter in-

en sikten att makten i EU delas eller kommer kunna delas mellan

att olika för sig oberoende organ

var

Vem ska bestämma

En andra frågor gäller den målsättning ska

grupp av som styra expertens beslutsfattande. I fallet ECB är målsättningen upprätt-

hållen prisstabilitet ratificerad i alla nationella parlament. Enligt

den principen skulle kunna tänka sig att valda politiker hade

man kvar möjligheten fatta politiska beslut, i strid med Majones

att tes,

att ställa mycket precist angivna mål, dessutom

genom upp som skulle kunna ändras efterhand. Denna slutsats måste Majone undvika, eftersom hans "fel" beslut skulle fattas valda

poäng är att av politiker. Men dessutom torde han vilja undvika den

motsatta extremen, att det är experterna själva avgör politikens hela

som innehåll, eftersom då skulle erodera folkets deltagande

expertstyret helt och hållet. Vart leder denna dubbelhet Vilken är egentligen den oberoende expertens makt och vilken makt är politikerns Vem ansvarig för politiken visst område Majone

är ytterst ett

inga tydliga dessa frågor och kan bara spekulera i

ger svar man

orsaken. Möjligen han utgångspunkten demokrati

menar att om

HANS AGNE

maktdelning inte kräver något påstående viss makt som om var en

ligger huvudsaken är ingen utövar all makt, inte ytterst - att att någon utövar viss makt. Eller vill han kanske antyda möjlig-

en heten att experterna åtminstone i vissa frågor borde bestämma

även politikens målsättning.

Går politiskt oberoende att förena med ansvar

I kapitel föregår den här översatta har Majone för-

ett som texten klarat varför vald politiker är olämplig beslutsfattare inom

en som

EU. Enkelt är anledningen att politikerrollen inte möjligheter

ger för långsiktighet i beslutsfattandet, dels eftersom framtida

en majoritet aldrig kan bindas, dels eftersom politiker enligt Majone inte längre än till nästa val. Men även hans alltså är

ser om tes att folkvalda politiker inte ska fatta beslut inom EU så hävdar han

att den oberoende beslutsfattaren är ansvarig. Hur ska förstå

man detta Är inte själva innebörden ansvarighet, särskilt

av i ett sammanhang där diskuterar politisk makt och demokratisk

man legitimitet, att den ansvarige aktören ytterst ska kunna avsättas från sin han inte handlar i linje med önskemålen hos den

post om instans inför vilken han är ansvarig Måste inte ansvarig makt-

en havare kunna tvingas att lämna sin den han

post av som ansvarar inför

Uppmärksamheten kan riktas mot hur Majone använder begreppet När han mot slutet artikeln hävdar

om ansvar. av att ansvarighet går förena med politiskt oberoende beslutsfattare så

att syftar han något än det demokratiteoretiska

annat ansvar som innebär att makthavaren måste lämna sin han saknar stöd

post om hos folket eller dess valda Vad han i stället syftar

representanter.

är väl inte direkt glasklart, rimligen rör det sig något slags

men om ansvarsfullt handlande, egenskap skulle utmärka kompeten-

en som

ämbetsmän och fattar beslut under juridisk och ta experter som

offentlig granskning.

DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ

Är effektivitetskravet politiskt neutralt

Traditionellt skillnad mellan politikens procedur och dess

görs en innehåll, där innehållet utgörs vilka beslut fattas och

av som proceduren utgörs vilken ordning används för fatta be-

av som att sluten. Likaså traditionellt ordet demokrati till att be-

reserveras

viss procedur. Att politikens innehåll ignoreras demo-

nämna en av kratibegreppet är emellertid ingen teoretisk brist viktig

utan en poäng. Genom inte ställning till vilka beslut bör fattas,

att ta som och att koncentrera arbetet kring frågan hur oenigheter

genom om ska lösas för alla inblandade rättvist sätt, kan demo-

ett parter kratin i bästa fall etableras för alla acceptabel

som en

överideologi.

Majone accepterar emellertid inte sådan utgångspunkt, att

en innehållet i besluten skulle ovidkommande när den demokra-

vara tiska ordningen förklaras. Enligt honom får bara

en viss typ av beslut fattas inom för den institutionella ordning han

ramen som föreslår. I koncentrat är hans uppfattning oberoende myndig-

att heter får fatta bara sådana beslut höja den ekonomis-

som avser att ka effektiviteten i inte beslut flytta

systemet, som avser att resur-

från medborgare till

ser en grupp av en annan.

Den klassiska invändningen innehållsliga demokratidefini-

mot

tioner de mycket väl kan uppfattas politisk partsin-

är att som en laga. Vilka beslut kan inte fattas Vad innebär kravet effektivi-

tetshöjande politik får besluta om Går det poli-

att man att ge en

tiskt neutral tolkning effektivitetsbegreppet

av

.y-r Majone använder sagt både termen demokrati och

som ansvar

sätt skiljer sig från min användning tidigare i framställ-

ett som ningen. Om jag emellertid tillät mig att aningen oartigt behålla den

tidigare terminologin, också i dialog med Majone

som annars föreslår begreppslig förändring, då skulle slutsatsen bli att han

en ignorerar det demokratiska underskottet med hänvisning till att maktdelning och ekonomisk effektivitet är viktigare än demokratisk styrelseform oavsett vilken ekonomisk och politisk situation

17Tingsten 1945 Demokratiens problem. Stockholm.

HANS AGNE

föreställer oss. För Majone är EU bäst verktyg för

som ett att uppnå kompetens i det offentliga beslutsfattandet och därmed ekonomisk effektivitet.

Demokrati som kompromiss mellan ekonomi och

folkstyre

Den tyska statsvetaren Fritz W. Scharpf ligger teoretiskt inte så alldeles långt ifrån sin italienska kollega. Båda utgår från ekono-

att min är verklighet till stor del styr och måste styra de

en som politiska besluten. Ingen förordar sig federalisering eller

vare en åternationalisering lösning det demokratiska underskottet.

som

Båda utnyttjar delvis ett public choice-perspektiv. Ingen dem

av

håller sig till strikt procedural demokratisyn också den

en utan ger ekonomiska effektiviteten demokratisk betydelse.

en

Den stora skillnaden mellan Scharpf och Majone återfinns

det politiska området. Syftet med Scharpfs analys är från början till

slut att förklara möjligheten fortsatt välfärdspolitik, han

av en som utgår ifrån att staterna ska bedriva nationell nivå. Vidare han

tar

utgångspunkt att demokratin förutsätter både det europeiska som samarbetets ekonomiska effektivitet och politiskt

ett ansvarsutkrävande. Att staten inte har ekonomisk kraft bedriva aktiv

att en

välfärdspolitik är enligt Scharpf ett demokratiskt problem

sätt frånvaro mekanismen för ansvarsutkrävande. samma som av

Bakgrunden till Scharpfs analys EU har integrerat sina

är att länders ekonomier inte deras politik. Den fria rörligheten

men av

kapital, och tjänster är etablerad och djupgående personer, varor

motsvaras inte offentlig politik. För den men av en gemensam som vill i uppgift bedriva omfattande välfärdspolitik

ge staten att en innebär denna obalans mellan ekonomisk och politisk integration ett problem. Om företag och kapital kan färdas fritt över nationella gränser, samtidigt det inte finns några

som gemensamma regler för hur till exempel socialpolitiken ska utformas, då föreligger uppenbar risk att varje land skär ned sina sociala utgifter

en

för finansiera skattesänkningar för näringslivet och därmed

att locka till sig investeringar från utlandet eller åtminstone behålla

DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ

vad redan finns i landet. Om varje land måste skapa fördel-

som

aktigast möjliga villkor för det rörliga kapitalet är misstanken

att statens välfärdsåtaganden måste minska. Men det är just här

som Scharpf vill säga nej och förklara hur välfärdspolitiken fortfarande är möjlig finansiera nationellt, den rationalistiska

att trots att mekanismen i marknadsekonomin bevaras.

Är folkstyrelsen en kompromissvara

Scharpf försöker formulera sina ståndpunkter i ett teoretiskt mycket trångt Klar Över demokratin förutsätter

utrymme. att möjligheten att utkräva de offentliga makthavarnas

ansvar erkänner han lösningen det demokratiska underskottet för-

att

utsätter federalisering eller åternationalisering. Men likväl kan

en han inte godta dessa båda principlösningar: federalise-

någon av ringen förutsätter europeiskt folk med kollektiv identitet vilket

ett

inte finns, och åternationaliseringen är inte försvarlig utifrån farhågan ekonomisk tillbakagång. Dessa båda problem med

om en

respektive demokratiseringsstrategi är för Scharpf också demo-

kratiska invändningar. Ingen demokrati låter sig etableras

utan ekonomisk effektivitet och kollektiv identitet. Således har han för-

sig i teoretisk position enligt vilken den fullgoda demokrasatt en tin i dag frånvarande alternativ. Vad enligt honom får

är ett man nöja sig med bästa möjliga kompromiss, förvisso kom-

är en som

att behäftad med svåra demokratiska problem. Resonemer vara

i uppfattning politiken ska utgå från

manget mynnar ut en att

och inte överväga någon genomgripande konstitutionell status quo omvandling sig inom EU eller medlemsländerna.

vare

Att den demokratiseringsstrategin, åternationaliseringen,

ena förkastas Scharpf grund dess förmodade ekonomiska kon-

av av sekvens, föranleder del frågor folkstyrelsens

en retsamma om

18Det ekonomiskt åternationalisering betonar han hårdare

oansvariga i en i artikel, Scharpf, Fritz W. 1996b "Democratic Policy en annan Europe", European Lawfonmal.

HANS AGNE

moraliska status. Hur mycket är folkstyrelsen värd i kronor

räknat Kan tänka styrelseform där medborgarna inte

oss en betraktas politiska jämlikar bara därmed tjänar, säg, tio

som miljarder året eller i veckan Eller är folkstyrelsen fråga

om en som

inte är beredda kompromissa med Exakt Vilka individer är

att det vi, för den samlade ekonomiska vinningens skull,

annars som inte ska lyssna till när det fattas beslut rör alla Och varför

som just dessa individer

Varför envisas med statliga välfärdsåtaganden

Scharpf förklarar med del historiska exempel statliga väl-

en att färdsåtaganden har haft svårt att samexistera med djupgående ekonomisk integration stater. Han påpekar också att sådan

av en utveckling är enkel förutse och många förutsåg den efter

att att att Europeiska enhetsakten hade slutits 1986. Men detta

om nu var en välkänd konsekvens folkligt förankrade beslut Enhetsakten är

av

alla andra fördrag ratificerad i samtliga nationella parlament som kunde folket har önskat byta inriktning det socio-

man säga att ekonomiska systemet. Varför ska staten då överhuvud syssla

taget med välfärdsåtaganden Sådana tjänster kunde väl distribueras via marknaden sätt de flesta andra Den

samma som som uppriktigt fri marknad och vill avskaffa handelshindren

tror en kunde också löpa linan ut och låta folk för sina liv helt

ta ansvar och hållet själva.

Hur ineffektiva är de nationella parlamenten

Scharpf skiljer mellan inflöde input och utflöde oumut i

en demokrati. Metaforen syftar till att beskriva, i det första fallet, hur folket fattar beslut och, i det andra fallet, vad i praktiken blir

som

lgJag använder här fol/estyrelse jag tidigare har

termen samma sätt som använt termen demokrati, för att undvika sammablandning med det

som Scharpf kallar demokrati, det vill säga styrelseform med ett fungerande

en ansvarsutkrävande och där folket har en viss ekonomisk handlingskraft.

DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ

resultatet beslutsfattandet. Med denna terminologi skulle jag

av under största delen den föregående framställningen ha ägnat

av mig det demokratiska systemets inflöde. Scharpf å andra sidan koncentrerar sig i föreliggande artikel det demokratiska syste-

utflöde och undersöker demokratiskt fattat beslut mets hur ett kan omsättas till demokratisk politik.

en

Men dröjer ögonblick vid demokratins inflöde åter-

om man ett står del frågor. Vi föreställer åternationalisering, det vill

en oss en säga situation där de nationella parlamenten har möjlighet

en att kontrollera alla beslut fattas i EU och även kan säga nej till

som enskilda lagar det territoriet. Då skulle inflöde

egna systemets uppfylla demokratins krav. Här finns alltså alldeles ofrånkomlig

en demokratisk vinst göra. Scharpf emellertid för givet

att tar att denna vinst skulle uppvägas förlust utflödessidan, och

av en

sammanlagt skulle åternationaliseringen leda till ett demokratiskt

minusvärde. Måste det så Måste den ekonomiska effektivi-

vara

bli så mycket mindre bara för att de nationella parlamenten teten kan lag de inte vill ha Om det handlar att

stoppa en som nu om öka effektivitet, är det då inte ganska troligt att

en gemensam parlamenten faktiskt kan komma överens i ganska utsträck-

stor

ning

På dessa frågor skulle Scharpf möjligen att åternationa-

svara liseringen inte bara hotar den ekonomiska effektiviteten, utan också möjligheten att etablera den politik

gemensamma euro-

peisk nivå krävs för att skydda välfärdspolitiken. Genom att

som inte alla beslut i ministerrådet kräver enighet, och inget

genom att beslut i ministerrådet behöver godkännas de nationella parla-

av menten för att bli gällande rätt i respektive land, ökar möjligheten

integrera även de europeiska ländernas politik. Den odemokra-

att tiska ordningen skulle då motiveras att den möjliggör

av en euro-

peisk policy rad områden, arbetsmarknadspolitik,

en som

socialpolitik, hälso- och sjukvårdspolitik, vilket har avgörande

en betydelse för marknadsekonomin inte i förlängningen ska

att

hindra statens välfärdsåtaganden. Men detta Scharpfs

om vore svar

frågorna skulle han samtidigt säga att vissa europeiska

ovan,

folk bör finna sig offentlig maktutövning dessa politikom-

i en råden de själva inte har lämnat sitt godkännande. På Vilka

även om

HANS AGNE

grunder kan sådan hållning försvaras På vilket sätt kan be-

en man

folk inte vill finna sig i och betala skatt för politik möta ett som en

varken de själva eller deras representanter har godkänt som

Vilken är den kollektiva identitet som kräver

Scharpfs invändning federaliseringen är det sak-

mot som sagt att

tillräcklig kollektiv identitet europeisk nivå. Ytterligare

nas en problematisk blir den europeiska nivån att det saknas

genom euro-

peiska partier, europeiska debatter och breda folkliga ställningstaganden till frågor den framtiden. Scharpf

om gemensamma argu-

också för detta tillstånd inte måste för evigt. menterar att vara Människan formar sin identitet över tid. Bara det faktum att under några decennier grälar hur demokratin ska förverkligas

om inom EU kunde resultera i den känsla gemenskap krävs för

av som

majoritetsprincipen ska kunna användas vid kollektiva beslut. att Men frågan är den kollektiva indentiteten över huvud är

om taget

fruktbar utgångspunkt efter nationalstatens fall. Går Önskeen

målen någonsin uppfylla i mångkulturellt samhälle Hur

att ett kommer uppfatta och behandla de människor tvingas att

att som

söka skydda här önskemålet upplevd gemenskap Är den

om är en kollektiva identiteten verkligen så nödvändig

Den politiska framtid Majone såg, utmärktes i allt mindre ut-

som

sträckning omfördelande välfärdspolitik, både europeisk

av en och nationell nivå. Trots likartade teoretiska utgångspunkter

ser

Scharpf något helt I linje med Demokratiutredningens mål-

annat.

sättning utveckla teoribildningen detta ännu så länge relativt

att obearbetade område är förhoppningen att texturvalet ska ställa

frågor förhållandet mellan politik och vetenskap.

bland annat om

Vilken teori är förenlig med given politik Vilken politik är

en möjlig motivera inom för given teori Leder

att ramen en nya politiska förhållanden till behovet politisk teori eller ska

av en ny

klokare bygga vidare vad redan finns Frågorna ställs man som

i Majones och Scharpfs artiklar, använder liknande

sin spets som

DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ

teoretiska utgångspunkter förenas i politisk ståndutan att en punkt. Slutsatsen kan bli både att vetenskapliga teorier är oberoende politisk uppfattning och endera Majone eller Scharpf av att

skulle ha kunnat göra respektive framställning övertygande

mer och konsekvent förändring antingen den teoretiska genom en av

eller den politiska ståndpunkten.

Författarpresentation

Hans Agné är doktorand i statsvetenskap vid Stockholms Universitet.

Referenser

Andersen, Svein och Burns, Tom 1996 The European Union and the Erosion of Parliamentary Democracy: A Study of Postparliamentary Governance", Tbe European Union: How Democratic It. red. Andersen, Svein och Eliassen, Kjell A. London Andersen, Svein och Eliassen, Kjell A. 1996 EU-Lobbying: Between Representativity and Effectiveness", Tbe European Union: How Democratic It. red. Andersen, Svein och Eliassen, Kjell A. London Börzel, Tanja A. 1997 "Whats So Special About Policy Networks - An Exploration of the Concept and Its Usefulness in Studying European Governance, European Integration Online Papers, 16, nr.

vol.1. Nätadress: http://eiop.or.at/eiop/

Dahl, Robert 1956 A Prefaceto Democratic Theory. Chicago Dahl, Robert 1982 Dilemmas Pluralist Democracy. Autonomy v5. Control. New Haven Dahl, Robert 1989 Democracy and its Criticis. New Haven Gustavsson, Sverker 1998 Sökandet efter tredje lösning , Den en europeiska unionen idag, red. Bernitz, Ulf m.fl. Stockholm

HANS AGNE

Gustavsson, Sverker 1998 Varför överstat utan demOkratiP", Europaperspe/etiv. Årsbok för europaforskning. Stockholm Haaland Matláry, Janne 1997 Democratic Legitimacy and the Role of the Commission, Democracy and the European union. red. Föllesdal, Andreas och Koslowski, Peter. Berlin Hermansson, Jörgen 1990 Spelteorins nytta. Stockholm: Almqvist 8C Wiksell Jachtenfuchs, Markus 1997 "Democracy and Governance the European Union", Democracy and the European union. red. Föllesdal, Andreas och Koslowski, Peter. Berlin Kohler-koch, Beate 1997 "Organized Interests European Integration: The Evolution of New Type of Governance,

a Participation and Policy-Making the European Union. red. Wallace, Helen och Young, Alisdair R. Oxford Majone, Giandomenico 1996 Regulating Europe. London Marks, Gary m.fl. 1996 "Competencies, Cracks and Conflicts: Regional Mobilization the European Union", The Governance in the European Union. red. Marks, Gary m.fl. London Petersson, Olof m.fl. 1997 Demokrati över gränser. Stockholm Scharpf, Fritz W. 199621 Positive and Negative Integration, The Governance in the European Union. red. Marks, Gary m.fl. London Scharpf, Fritz W. 1996b "Democratic Policy Europe, European Lawjournal, vol 136-155.

s. Schmitter, Philippe C. 1997 Is Possible Democratize the Euro-

to Polity", Democracy and the European union. red. Föllesdal, Andreas och Koslowski, Peter.Berlin Shaw, Jo 1996 Law ofthe European Union. London SOU 1996:156 EMU-utredningen Tingsten, Herbert 1945 Demo/eratiens problem. Stockholm

DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ

Wessels, Wolfgang och Diedrichs, Udo 1997 Kind of

"A new

Legitimacy for New Kind of Parliament The Evolution of the

a -

European Parliament", European Integration Online

Papers, nr.

vol.1. Nätadress: http://ei0p.or.at/ei0p/

Debatten mellan Agne Gustafsson och Mats Lundström fördes Brännpunkt i Svenska dagbladet 6/5, 4/6, 16/6, 26/6 och 15/7.

EU-inträdet och

demokratin i Sverige

Mats Lundström

Folket måste ha suverän möjlighet att fatta beslut avgör

en som vilka frågor som ska och inte ska bestämmas via den proceduriella demokratins metoder. Robert Dahl1

Hans Agné inleder sin essä i denna volym med påståendet

Europeiska unionen EU offentliga maktutövning lyder

vars under, har inte i sig någon demokratisk uppbyggnad". Den sista bisatsen instämmer jag med. Men mot den första har jag grund-

en läggande invändning kommer att utvecklas i denna uppsats:

som Vi lyder inte under EU:s maktutövning, utan den svenska statens

maktutövning, dvs. regering och riksdag. Det faktum Sveriges

att

riksdag, efter folkomröstning, delegerat normgivningsrätt till

en EU, innebär inte lyder under EU. All offentlig makt i

att Sverige utgår fortfarande från folket.

polemik med Agne Gustafsson i Svenska Dagbladet hävda-

I en de jag EU-inträdet inte strider regeringsformen och inte

att mot heller mot den politiska demokratins principer Därmed inte sagt att EU-inträdet skulle oproblematiskt demokratisk

vara ur synvinkel, vilket jag närmare kommer diskutera i mitt slutord.

att

Hans Agné för intressant diskussion min ståndpunkt

en om

intet sätt är unik. Han hävdar att Lundström och

som

1 Dahl 1992:43. 2 Lundström 1998.

EU-INTRÄDET OCH DEMOKRATIN I SVERIGE

hans meningsfränder kommer undan demokratiproblemet alltför

enkelt hänvisning till möjligheten att träda ur 25.

genom

Jag skall i denna essä behandla frågor med anledning Agnes

tre av

polemik:

Är delegation makt till ickedemokratiska förenlig med

av organ demokrati Strider EU:s organisation mot demokratins principer Är EU-inträdet förenligt med Sveriges demokratiska

statsskick

1. Är delegation makt till ickedemokratiska

av organ förenlig med demokrati

Vad är egentligen demokrati Ofta definieras demokrati i termer

procedur för politiskt beslutsfattande. handlar av en Men ytterst demokrati fördelning makt i politisk enhet

om en av Det man

kallar demokratiska procedurer syftar till att upprätthålla

en

maktordning också innefattar kontroll beslutsprocedurer

- som av

lägre nivå.

Låt utgå ifrån den amerikanske statsvetaren Robert Dahls

oss demokratidefinition, ofta åberopas i svensk demokrati-

som diskussion. l Det han kallar full proceduriell demokrati måste

upp-

fylla följande villkor

Politisk jämlikhet Effektiv delaktighet

Upplyst förståelse

Slutlig kontroll agendan

av

Inklusivt demos.

3 Set.ex. Barry 1974. 4Se SNS Demokratiråds

rapporter. 5 Dahl 1992:63.

MATS LUNDSTRÖM

Dessa fem punkter utgör s.k. idealtypsdefinition, dvs.

en en renodling demokratins innebörd så den fungerade i den

av som

klassiska, Atenska stadsstaten. Grundprincipen är politisk jämlikhet mellan medborgare. Genom lika politiska rättigheter kollektiv

i en beslutsprocess ges varje medborgare lika stor makt över vilka beslut tas i den högsta politiska församlingen och därmed över

som

vilka åtgärder vidtas statsmakten. Majoritetsprincipen är

som av demokratins grundläggande beslutsprincip, eftersom den innebär att alla lika makt över vilket beslut tas.° Demokrati

ges stor som innebär dock inte, ibland hävdas, folkviljan genomförs

som att med avseende förverkligande politiska mål.

av

I den atenska demokratin utgjordes medborgarna fria

av vuxna män. Därmed rådde inte den inklusion Dahl stipulerar i sin

som

idealtypsdefinition. Han kräver nämligen alla

att vuxna som permanent lyder under de lagar stiftas skall utgöra demos.7 Dahls

som demokratibegrepp därmed statsrättslig innebörd. Demo-

ges en kratisk maktutövning är knuten till politisk enhet har

en som suverän makt över gällande rätt i ett begränsat territorium.

Full proceduriell demokrati förutsätter suveränitet. I Rousseaus demokratikonception, liksom Dahls utgår från den Atenska

som stadsstatens demokrati, ersätts den absoluta furstemaktens suveränitet med folkets suveränitet I fråga objektet för maktutöv-

om

ningen skiljer sig inte folksuveränitetsprincipen från den absoluta

furstemaktens princip. Suveräniteten makt över inte

avser en stat makt över sakförhållanden i största allmänhet autonomi.°

Vad är då stat Vanligen brukar stat betraktas

en som en

rättsordning som vanligen upprätthålls med ett våldsmonopol.

° Dahl 1989:139f.

Se t.ex. 7 Dahl 1992; 49. 8 Rousseau 1994. 9 Vanligen görs distinktion mellan suveränitet och

en staters staters autonomi. Effektiv suveränitet handlar faktiska kontroll över sitt

om en stats territorium. Om staten är erkänd och därmed rättsligt oberoende andra

av stater råder legal suveränitet. Autonomi handlar däremot stats

om en förmåga att realisera politiska mål i kraft sin suveränitet. Se Carlsnaes

av 1993:73. Se Newman 1996 för diskussion.

en

EU-INTRÄDET OCH DEMOKRATIN | SVERIGE

Ytterst handlar statsmakt makt över gällande rätt inom ett

om territorium. Om demokrati folket suveränitet innebär demo-

ger krati folkets makt över gällande rätt i stat. Man kan säga att

en

demokratins subjekt är medborgarkollektivet och dess objekt är

en

Statsmakten kan användas för de syften beslutar att stat. man -

upprätthålla marknad eller att införa planekonomi. Demot.ex. en kratibegreppet stipulerar inte vilka mål statsmakten skall

som genomföra, vilka skall utöva makten i valet målsätt-

utan som av

ningar.

De storheter kan sägas demokratiska eller odemokra-

som vara tiska är således enligt detta synsätt stater, inte sammanslutningar i allmänhet. Att demokratibegreppet till stater, dvs. ett

reservera statsskick, är dominerande språklig konvention bland stats-

en Vetare. Det handlar inte bara eller

om att vara trogen en mer

mindre godtycklig språkregel, logisk. Eftersom

utan om att vara demokrati betecknar fördelning suverän makt kan inte

en av demokrati sägas råda i sammanslutning lyder under

en som en stat."

Dahls fem punkter kan betraktas operationell de-

ovan som en finition demokrati. Den proceduriella demokratin

av anger en

metod för medborgares jämlika maktutövning. Men den antika

stadstatens direkta demokrati kan dock inte genomföras i

en modern demokrati. Där motsvaras hans fem kriterier sju insti-

av tutionerz

Valda makthavare

Fria och rättvisa val

Allmänna val

Allmän valbarhet

Yttrandefrihet

Informationsfrihet

Organisationsfrihet.

10Se Ross 1968:82 och Nxss 1968:12.

t.ex.

Ross 1968:82. 12Dahl 1989:222.

MATS LUNDSTRÖM

En full proceduriell demokrati i modern tappning är

en stat som

folkvald församling med full kontroll agendan under styrs av en av

iakttagande demokratiska fri- och rättigheter.

av

Dahls proceduriella demokratikonception företräds också, även

den formuleras annorlunda, andra centrala demokratiom av teoretiker Alf Ross, Herbert Tingsten, och Brian Barry. De

som definierar alla demokratitermer procedur med-

av en som ger borgare lika makt över rättsordning, dvs. stat. Demokrati-

en en

begreppet därmed deskriptiv innebörd. När

ges en man säger att en

är demokratisk uttrycker inte värdeomdöme den stat man ett om

ordning gäller. Om sammanslutning inte är

som man säger att en demokratisk uttrycker inte heller värdering.

man en

Att demokratibegreppet till maktfördelning istøzter

reservera en kan verka inskränkt. Ofta används "demokratisk för att

termen karakterisera andra sammanslutningar, kommuner och för-

t.ex. eningar. Även internationella sammanslutningar EU har be-

som skrivits i demokrati eller, vilket är vanligare, avsaknad

termer av -

demokrati. Demokratins principer har måttstock av använts som

mängd sammanslutningar Är detta orik-

en som inte är stater. tigt och inkonsekvent Nej, inte skiljer mellan proceduri-

om man

ell demokrati ifullstándig mening och proceduriell demokrati i snäø mening.

Just denna åtskillnad gör Robert Dahl. Fullständig proceduriell demokrati råder alla fem Villkoren uppfylls ovan. Pro-

om se

ceduriell demokrati i snäv bemärkelse råder bara de två första

om

villkoren är uppfyllda. En viss personkrets tillämpar demokratiska beslutsprinciper begränsad agenda. kommun tilläm-

en Om en

demokratisk beslutsregel majoritetsprincipen direkt eller

par indirekt i avgörande beslut rör den kommunala verksam-

som heten kan den sägas demokratisk i inskränkt mening. Men

vara en

13Dahl betecknar moderna demokratiska för "polyarkier" för

stater att markera modern demokrati inte innebär folkstyre i bokstavlig

att en bemärkelse, maktväxling mellan eliter enligt demokratiska

utan en procedurer. SeDahl 1971. MSe Ross 1968, Tingsten 1945 och Barry 1991. 15Se Lundström 1997 för diskussion.

en

EU-INTRÃDET OCH DEMOKRATIN ISVERIGE

kommuns medlemmar kan inte fatta vilka beslut helst. Dess

som agenda begränsas statsmaktens delegation beslutanderätt. Det

av av råder med andra ord inte folksuveränitet i kommun. En kom-

en

är inte fullständig proceduriell demokrati. Av skäl mun en samma begränsas demokratin i demokratiskt styrda föreningar. Stats-

makten sätter gränser deras dagordning rättsliga regler.

genom

Delstaternas förhållande till centralmakten i federativa

stats-

bildningar t.ex. Tyskland och USA kan beskrivas analogt

ett sätt. Delstaterna är proceduriella demokratier i begränsad mening eftersom de inte har fullständig kontroll agendan. Men även

av centralmakten kan sakna fullständig kontroll agendan. Så är

av fallet i Tyskland konstitution har "evighetsparagrafer" röran-

vars

de mänskliga rättigheter och det federativa statsskicket. Dessa paragrafers giltighet kan således inte föras dagordningen. I

upp

Dahls terminologi är därmed Tyskland inte fullständig

en proceduriell demokrati. Folksuveräniteten är begränsad s.k.

av

materiella rättsstatsprinciper.

Jag skall inte här fördjupa mig närmare i förhållandet mellan demokrati och materiell rättsstat, utan bara framhålla fullstän-

att

dig proceduriell demokrati accepterar inga begränsningar i vilka

frågor kan föras dagordningen. Detta krav är centralt

som upp i suveränitetstanken och därmed i demokratibegreppet.

Konsekvensen det logiska sambandet mellan demokrati och

av suveränitet är att en demokrati kan inte underordnad

var en annan demokrati. hierarki sammanslutningar kan bara den högsta

I en av

fullständig proceduriell demokrati. De underordnade kan vara en

sin höjd proceduriella demokratier i snäv mening eller

vara -

odemokratiska principer. styras genom

En delstat, kommun eller förening kan inte full-

en en vara en ständig proceduriell demokrati. Inte heller internationella

16För diskussion skillnaden mellan formell

en om och materiell rättsstat, seFrändberg 1986. 17Barry 199125 kräver dock i sin definition demokrati inte får

att avskaffas. För diskussion, Lundström 1997.

en se 8 På denna punkt jag SNS demokratiråd misstag det häv-

tror gör ett när dar att samma demokratiska grundkrav gäller alla territoriella nivåer.

MATS LUNDSTRÖM

sammanslutningar kan fullständiga proceduriella

mellan stater vara demokratier, med mindre de faktiskt blir stater t.ex. federa-

än att tioner. I förhållande till den fullständiga proceduriella demokratins krav måste det råda demokratiskt underskott i

ett samman-

slutningar är underordnade sammanslutning. Graden

som en annan

demokrati kan inte maximeras alla nivåer samtidigt. Men av graden demokrati i den överordnade sammanslutningen påver-

av kas inte graden demokrati i de underordnade sammanslut-

av att av ningarna minimeras. Om de svenska kommunerna förlorade sitt demokratiska självstyre demokratiskt beslut nationell

genom

nivå skulle inte den fullständiga proceduriella demokratin i Sverige

upphävas. Folksuveränitet råder fortfarande enligt Dahls kriterier.

2. Strider EU:s organisation mot demokratins principer

Dahls distinktion mellan proceduriell demokrati i fullständig och snäv bemärkelse leder till intressant fråga det kallas

en om som EU:s demokratiska underskott. Är måttstocken proceduriell demokrati i fullständig eller i snäv bemärkelse

Bristen "ansvarsutkrävande" är centralt i tesen ett

om demokratiskt underskott Man kräver att de fattar bin-

som dande beslut för medlemsländerna skall kunna avsättas av ett parlament är valt medlemsstaternas samlade demos.

som av

Men kravet på "ansvarsutkrävande är i sig både för vagt och otillräckligt för i sig kunna tillfredsställa kravet fullständig

att proceduriell demokrati. Politiska makthavare kan utkrävas

ansvar

kraven kontroll agendan, politisk jämlikhet och

utan att av

inklusivt demos är uppfyllda. Parlamentarismen uppfyller kravet ansvarsutkrävande. Men parlamentarism är inte

samma sak demokrati. Parlamentarismens princip genomfördes innan

som

demokratins genombrott i England och Sverige.

Demokratirådet kräver med andra ord att kommuner, svenska staten och EU skall uppfylla demokratiska krav. Se Petersson mfl. 1997:64.

samma 19Set.ex. Gustavsson 1998.

EU-INTRÄDET OCH DEMOKRATIN | SVERIGE

Att ge EU-parlamentet befogenhet att stifta lagar och avsätta

EU-kommisionen skulle minska det demokratiska underskottet. Men fortfarande råder demokratiskt underskott vilket

ett stort -

sällan hör talas Den politiska jämlikheten i det demos man om.

väljer EU-parlamentet saknas. De små länderna, däribland som

Sverige, har oproportionerligt representation i EU-

en stor parlamentet. Ett åtgärdande detta demokratiska underskott

av kräver antalet delegater från respektive medlemsland görs

att

proportionell mot landets befolkningsmängd. Då skulle politisk

jämlikhet uppnås individnivå i ett europeiskt demos.

Principen om politisk jämlikhet skulle också kunna tillämpas

medlemsstaternas demos. Då skulle kravet röstmakten i

vara att EU-parlamentet fördelades lika mellan alla medlemsstater. Principen jämlikhet mellan medlemsstaternas demos och principen

om

jämlikhet mellan individer i europeiskt demos kan komom ett

bineras i federativ uppbyggnad EU. I ett tvåkammarsystem,

en av ungefär i USA, kan både medlemsstaternas demos och

som

medborgarna i ett europeiskt demos representeras jämlik

basis."

Ett system för ansvarsutkrävande i enlighet med någon eller

en

kombination dessa politiska jämlikhetsprinciper skulle minska

av det demokratiska underskottet i EU. Men EU skulle bara förbli

en

proceduriell demokrati i inskränkt mening, så länge de

representativa saknar kontroll agendan, dvs. suveränitet. Om

organen av agendan begränsas till ett antal sakområden avtalats i EU-

som traktaten och medlemsstaterna är fördragets herrar, råder

om ett demokratiskt underskott i förhållande till den fullständiga

proceduriella demokratins krav. För EU skall bli fullständig

att en proceduriell demokrati krävs det brukar kallas kompetens-

som kompetens för dess lagstiftande EU måste med andra ord

organ. bli

en suverän stat.

20Det bör direktrepresentation medlemsstaternas demos

noteras att av inte sak som direktrepresentation medlemsstaternas

är samma av regeringar, så det är i ministerrådet.

som nu 2 SeFöllesdal 1997 för diskussion.

en

MATS LUNDSTRÖM

Frågan är hur långt skall i reduktionen det demo-

man av kratiska underskottet. Det finns i princip alternativ. Att nöja

tre sig med den nuvarande ordningen. Att göra EU till

en proceduriell demokrati i inskränkt mening. Att göra EU till

en proceduriell demokrati i fullständig mening. De två första alternativen kan genomföras samtidigt statsförbund, medan det

som EU är ett sista alternativet innebär EU blir

att en stat.

Om är anhängare fullständiga proceduriella demokra-

man av tins principer de formuleras Dahl är, vill jag påstå, är alla

som av

alternativ tillgängliga. Det tredje alternativet är, det är möjtre om ligt, teoretiskt oproblematisk. De två första är däremot kom-

mer plicerade. Om förutsätter att medlemsstaterna är demokratier innebär de två första alternativen makt delegeras enligt demo-

att kratiska procedurer. I det fallet till "odemokratisk" organi-

ena en sation, i det andra fallet till demokratisk organisation.

en

Det kan tyckas det andra alternativet föredra

som om är att framför det första demokratisk synpunkt, eftersom det innebär

ur

demokratisering EU. Men utgår ifrån den procedu-

en av om man riella demokrati råder i medlemsländerna är det inget

som som hindrar att de delegerar makt till odemokratiska organ.

Om konsekvent håller till Dahls demokratikonception är

oss

det fullt legitimt delegera makt till inte fungerar

att organ som enligt demokratiska principer. Demokratiska stater delegerar också makt till både inom och utom landet, inte fungerar en-

organ, som

ligt demokratiska principer. Förvaltningsmyndigheter och dom-

stolar arbetar inte enligt demokratiska principer. Internationella

FN eller Europadomstolen, fungerar inte enligt demo-

organ, som

kratiska principer.

Så länge ickedemokratiska maktutövning i sker

organs en stat inom för demokratisk statsskick är det fullt förenligt

ramen ett

med den fullständiga proceduriella demokratins principer. Dahl

liknar demokratisk stat vid "kinesisk ask". I stat råder en

en en en

hierarki olika regulativa principer. Avgörande för demokratins

av existens är den största asken, dvs. den regulativa princip

att att som befinner sig högst i makthierarkin är utformad enligt den

fullständiga proceduriella demokratins princip. Huruvida beslut

lägre nivå tas enligt demokratiska principer är en fråga som avgörs

EU-INTRÄDET OCH DEMOKRATIN ISVERIGE

demokratisk Väg i den största asken". Om folket verkligen har makt över staten, har de makt även över procedurer lägre nivå.

genomföra vissa mål kan odemokratiska beslutsformer För att vara de effektiva. Demokratins princip förbjuder inte delegation

mest

makt till odemokratiska i syfte att nå sakpolitiska mål av organ

bestäms i demokratisk ordning." Att i demokratibegreppet

som

stipulera demokratiska procedurer skall vägleda hela

att stats-

maktens organisation exempel det iTingstens efter-

är ett som följd kallats innehållslig demokratidefinition Med hjälp

en av

demokratidefinition driver politisk sakfråga inte en man en som har med demokrati att göra.

Men hur förhåller sig det med odemokratiska procedurer i

organisationer är "överstatliga EU Strider det mot

som som demokratins princip Vi, Agné uttrycker det, lyder under

att som under organisation "som inte har någon demokratisk uppbygg-

en

nad". Avgörande är vad lyder under" betyder. Är det fråga

om

delegation makt eller uppgivande makt Om det är fråga

av av om

delegation är det inget demokratiskt problem. Sveriges riksdag och

regering förbjöds stänga kärnkraftsverket i Barsebäck

att av rege-

ringsrätten 1998. Men det betyder inte att regeringen

sommaren

lyder under" regeringsrätten, den lyder riksdagen.

snarare att

Riksdagen har nämligen delegerat beslut lagtillämpning

om

inklusive EG-rätten till regeringsrätten.

Dahl sätter i princip ingen gräns för rätten att delegera makt via demokratiska beslut. Folket självt avgör vilka beslut skall

som

delegeras och inte delegeras. 24Avgörande är att det är delegation och inte uppgivande alienation makt. Men delegerar

av om man makt över instrumenten för statsmaktens utövande, dvs. dom-

22Dahl 1990:72 skriver i polemik dem likställer folkstyre med

mot som demokratiska procedurer ... rule the people requires not only

one form but forms, including, paradoxically, nondemocratic forms of

many delegated authority. Yet, the error of thinking about democracy as a single form has led to catastrophe the past; I fear vill lead to disaster in the future. 23SeElvander red 1975. 24Secitatet inleder min

som text.

MATS LUNDSTRÖM

stolar, polis och militär går över gräns i praktiken

man en som innebär ett uppgivande suveräniteten. Demokrati handlar

av ytterst makt över statsapparat med ett avgränsat territorium

om en

för sin jurisdiktion.

Att demokratisk delegerar makt till ickedemokratisk

en stat en

internationell organisation är i princip sak delegera

samma som att makt till ett ickedemokratiskt inom landet. Delegationen

organ görs i syfte nå vissa mål. Det kan handla både effekti-

att upp om

vitet i förvaltningen och skydda rättigheter. Det faktum

om att att delegationen sker till ligger utanför landets gränser

ett organ som

spelar ingen roll. Det avgörande är att den delegerade makten ut-

övas inom för medlemsstatens demokratiska konstitution.

ramen

Den internationella organisationens maktutövning i Sverige utgör

mindre ask i det stora kinesiska asken. Så länge inte demokratin en upphävs är det tillåtet att använda sig odemokratiska organisa-

av tionsformer för nå demokratiskt beslutade mål även det

att - om sker internationellt samarbete i organisationer med

genom norm-

givande befogenheter.

Om konsekvent tillämpar Dahls modell är således slut-

man

EU:s demokratiska underskott är egalt den svenska satsen att ur demokratins synvinkel förutsatt att det handlar delegation

- om av makt vilket jag återkommer till nedan. Det demokratiska underskottet i EU skapar inget demokratiskt underskott i Sverige. Den nuvarande beslutsordningen många funktionell givet

anses av vara de mål Sverige och andra medlemsstater har med sitt EU-

som

medlemskap. Bekämpning arbetslöshet, miljöförstöring, infla-

av tion kan bedömas bli framgångsrik det råder

m.m. mest om ett demokratiskt underskott i EU. Att öka inslaget demokratiska

av procedurer i EU skulle kanske minska effektiviteten i både be-

sluts- och genomförandeledet. FN är exempel organisation

en

odemokratiska beslutsregler säkerhetsrådet har

som genom

25 Parijs 1997 hävdar EU:s demokratiska underskott inte enbart

van att skall formella demokratiska principer, de mål

mätas mot utan mot som EUzs demokratiska stater har med sitt medlemskap. I detta konsekvensialistiska perspektiv kan den nuvarande ordningen optimalt demokra-

vara tisk.

EU-INTRÄDET OCH DEMOKRATIN I SVERIGE

permanenta medlemmar med vetorätt formellt kan utöva tvång mot medlemsstater bryter FNrstadgan och ålägga medsom mot lemsstater delta i fredsbevarande uppdrag be lov att utan att om av deras folkvalda församling. Denna odemokratiska beslutsordning har motiverats utifrån FNzs målsättning: bevara världsfreden. att Det faktum detta mål är okontroversiellt gör inte denna att

delegation demokratisk än delegation.

mer annan Demokratins princip sådan pekar inte någon särskild sorn ut organisatorisk princip för mellanstatligt samarbete. Precis när om

det gäller interna förvaltningsmyndigheters uppbyggnad är det

mellanstatliga samarbetets uppbyggnad fråga för demokratiska en beslut i respektive Skillnaden är är hänvisad till stat. att man ytterst utträde inte godtar formerna för internationellt om man ett samarbete. Men i båda fallen har makt avgöra vilka organisaman att tionsformer vill använda sig för nå vissa mål. Att göra man av att EU till proceduriell demokrati i snäv bemärkelse eller bevara en att är således sakpolitisk fråga varje demos i medstatus quo en som lemsländerna dvs. traktatets herrar har ställning ytterst att ta till. Alternativet upplösa medlemsstaterna och omvandla EU till att

en fullständig proceduriell demokrati kan, ytligt sig det

sett, te som mest demokratiska förhållningssättet till det demokratiska underskottet i EU. 15 ersätts med 1 Den fullständigt stater stat.

proceduriella demokratins principer genomförs i politisk

en ny enhet. Skillnaden är demosindelningen. 15 demos slås ihop till ett demos. Demokratibegreppet pekar dock inte ut någon princip för

demosindelning." Den proceduriella demokratins principer för-

2° Bring 1997:249 27Dahl 1983:105 skriver: "The fact that decide from one cannot within democratic theory what constitutes unit for the a proper democratic Like the majority principle, the democratic process. process presupposes a unit. The criteria oftbe democratic the righzfulness presupposes oftbe unit itself. the unit rightful unit, then not a proper or cannot be made rightful simply democratic procedures." Seockså Whelan 1983.

MATS LUNDSTRÖM

utsätter det finns politisk enhet stat med jurisdiktion att en en viss personkrets. Dahls krav inklusivt demos säger inget över en indelningen gränser. Däremot kräver han alla om av staters att

stadigvarande lyder under dvs. dess lagar, skall

vuxna som en stat, ingå i det demos utövar makt över staten. Dahls demossom

begrepp är statsrättsligt; finns inget demos. Huruvida

utan en stat Viss gränsdragning mellan är lämplig måste bedömas en stater ur ett utomdemokratiskt perspektiv. Man måste söka i övergripande normativ teori försvar en som klarar varför demokratisk är värdefull. Om i demokrati en stat man instrument för medborgare kontrollera sina livsbetingelser ett att kan större bättre än mindre. Kravet systemser en stat vara en demos bör i demos. Å kapacitet kan göra att ett ingå ett större andra sidan kan mindre demos föredra syftet med ett vara att om statsbildning bekräfta och bevara kulturell identitet. en är att en Normativ politisk filosofi erbjuder skiftande frågan: svar "Vilket demos Det viktiga är att hålla isär frågan stats om en

2 Dahl 1992:49. 29I den sk. no demos-tesen formulerad Robert Weiler 1997:267f av hävdas dock i motsättning till Dahl, att ett demos kan existera utan att det finns demokratisk Utan ett demos råder dock ingen demokraen stat. hävdar Weiler. Med "demos" tycks Weiler den människor mena grupp kan majoritetsprincipen för politiska beslut. Att lägga in ett som acceptera sådant normativt kriterium i definitionen av "demos" innebär att en utomdemokratisk princip införs definitionen demokrati, vilket får orimliga av konsekvenser. Det faktum att folk accepterar majoritetsprincipens utett slag kan bero att de utgör ett demos i statsrättslig mening. Om EU de facto skulle förmodligen den övervägande majoriteten vore en stat acceptera demokratins principer. Den tes som Weiler driver är att Europas folk inte vill bli demos, inte att de inte är ett demos. Han kunde lika ett gärna hävda Europas folk inte vill EU blir demokrati och att att att en därför inte bör göra EU till demokrati. En sådan tes är mycket man en rimlig, det är onödigt att Via definition demos" för att driva men en av den. Detta leder till cirkelresonemang. Om demos i demokratisk ett ett en vill upplösa demokratin finns inte demokrati, vilket innebär att de vill stat avskaffa något inte råder, vilket är absurt. som 30Dahl och Tufte 1975. Se Barry 1974 för diskussion. en

EU-INTRÄDET OCH DEMOKRATIN ISVERIGE

demokratiska ifrån normativa principer dess gränser.

status om Både kravet kulturell identitet och systemkapacitet ligger utanför demokratibegreppet sådant. Graden demokrati

som av bestäms graden folklig kontroll vilka

av av av en stat - oavsett

grunder dess gränser är fastlagda.

Även Dahls kriterier demokrati inte

om stipulerar en viss avgränsning stater, kan hans normativa demo/eratiteori göra det.

av Enligt Dahl kan demokrati försvaras det han kallar the

av strong principle of equality Demokrati är moraliskt försvarbar därför

den lika och maximal möjlighet för människor förverkatt ger att liga sina livs beslut autonomi. Individers själv-

genom egna bestämmande och måluppfyllelse är demokratins mål. Systemkapa-

citet kan därför viktig faktor hänsyn till när

vara en att ta man avgränsar demokratisk stat. Men graden demokrati bestäms inte

en av

av systemkapacitet, utan graden folklig kontroll 32

av av av staten.

3 Dahl 1989: kap. 32Ofta sammanblandas demokratisk nivå i stat med dess förmåga

en att genomföra medborgarnas preferenser i största allmänhet. SNS Demokratiråd definierar "demokrati" i handlingskraft, vilket betyder

termer av "medborgarnas förmåga kollektivt agerande under demokra-

att genom tiska former förverkliga mål". Petersson m.fl. 1997:42.

gemensamma Detta är ett av många kriterier demokrati. Kriteriet innebär bl.a.

ett krav "tillräckliga och tillgänglig resurser". Konsekvensen

är att mer skuldsatt ett land är desto mindre demokratiskt är det. Att införa

ett sådant effektivitetskriterium demokrati får orimliga konsekvenser. Om man definierar demokrati i termer av systemkapacitet skulle, Brian

som Barry 1974 påpekat, England ha blivit mindre demokratiskt när det förlorade sina kolonier eftersom dess ekonomiska minskade.

resurser Sveriges stora statsskuld innebär graden demokrati i Sverige mins-

att av kat, enligt Demokratirådets språkbruk. Man kan naturligtvis definiera demokrati det sätt Demokratirådet gör, det leder till

som men en olycklig begreppsförvirring. Konsekvensen kan ha maximal

är att en stat grad medborgarstyre vilket definieras enligt Dahls proceduriella

av kriterier samtidigt graden demokrati reduceras grund

som av av avsaknad av resurser att genomföra "gemensamma mål. Demokratirådet definierar också "dem0krati i liberala institutioner makt-

termer av som delning och rättsstat, vilket ytterligare förvirrar begreppen. Tingstens

MATS LUNDSTRÖM

Här kan dilemma uppstå. I minskar graden

ett en stor stat av folklig kontroll makthavare. Men stor stat kan

av en vara en

fullständig proceduriell demokrati i den överförda mening

som Dahl med de sju institutioner ska finnas ovan.

anger som se

Om hävdar politiskt deltagande är värde kan litet

man att ett ett demos föredra. Om hävdar att måluppfyllelse har ett

vara att man värde kan ett större demos att föredra. Men ett negativt

vara samband mellan politiskt deltagande och storleken ett demos är

inte givet. Det positiva sambandet mellan systemkapacitet och

storleken kan också ifrågasättas. kan

en stat Små stater genom mellanstatligt samarbete och normsystem öka sin

gemensamma

systemkapacitet.

Om det är så utövandet demokratiska rättigheter minskar

att av

europeiskt demos och vill maximera graden demoi ett om man av krati talar detta göra EU till Ett demokratiskt

emot att en stat. underskott skulle ersättas med annat. Visserligen finns möjlig-

ett heten till ansvarsutkrävande, utnyttjandet denna möjlighet

men av skulle försvåras. Förutsättningarna för fungerande demokratiska

i Europa är allt döma dåliga. Om vill processer ett enat av att man maximera graden demokrati i Europa är därför bevarad demo-

av krati i EU:s medlemsstater att föredra.

Men, vilket är min huvudpoäng, demokrati i medlemsstaterna utesluter inte EU med demokratiskt underskott. Demo-

ett ett kratin tillåter delegation makt till ickedemokratiska organisa-

av tioner.

kritik innehållsliga demokratidefinitioner kan riktas mot SNS Demo-

av kratiråd. Man använder termen "demokrati företeelser som kan vara möjliga utfall demokrati, "demokrati" vanligen definieras. Se

av så som Lundström 1996 och 1997 för kritisk diskussion.

en 33SeDahl 1994. 34Dahl 1989:kap. 23 skisserar demokratisk framtidsvision där med-

en borgarna använder sig modern data- och teleteknik för att delta i poli-

av tiska i "the third transformation", dvs. demokratins expansion

processer över nationalstatens gränser.

EU-INTRÄDET OCH DEMOKRATIN I SVERIGE

3. Är EU-inträdet förenligt med Sveriges

demokratiska statskick

Det svenska statsskicket överensstämmer i hög grad med Dahls kriterier proceduriell demokrati. Grunderna för Sveriges

statsskick, de formuleras i regeringsformen, föreskriver de

så som

institutioner Dahl nödvändiga för fullständig

som anger som en proceduriell demokrati i modern stat. Se 48 ovan.35

en s.

Även medborgarnas makt utövas indirekt valda

om genom

är medborgarna suveräna makthavare över staten. representanter

Vår representativa demokrati bygger att "All offentlig makt i

Sverige utgår från folket det står i regeringsformens

som

portalparagraf RF 1:1.

Denna formulering anledning till två principiella kommentarer:

ger

Maktutövning och beslutsfattande sammanfaller inte. Folket

har suverän makt Maktutövningen sker

utan att styra staten.

legal möjlighet hindra genom avsättning

genom en att repre-

ifrån att genomföra viss politik. sentanter en

Folket har makt över det offentliga", dvs. den rättsordning

staten utgör och upprätthåller.

som

Folkets Valda ombud i riksdagen grundlagsskyddad ensamrätt

ges

stifta lag. Den offentliga maktens bundenhet de lagar att av som

stiftas i den s.k. legalitetsprincipen: "Den offentliga makten

anges utövas under lagarna RF 1:1. Denna formella rättsstatsprincip

juridiskt instrument för statens och därmed medborgaranger ett

maktutövning. Staten är, som påpekats, en Våldsmonopol

nas

grundad rättsordning kan användas för de syften

som som

medborgarna demokratiska procedurer beslutar

genom om.

Medborgarna också, särskild procedur, makt över

ges genom en

grundlagsförändringar, dvs. kompetens-kompetens. Vårt stats-

skick tillåter i princip vilka förändringar helst statsskicket,

som av

så länge de följer den författningsenliga proceduren.

35Dahl 1989:222.

MATS LUNDSTRÖM

Folksuveräniteten begränsas bara procedurregler, inte några av av substantiella begränsningar. Demokratin kan avskaffas ett

författningsenligt sätt.

Frågan det har påståtts, EU-inträdet har medfört är om, som en

grundläggande förändring Sveriges statsskick. När disku-

av man terar statsskick, och rättsregler i allmänhet, bör skilja forman mell rätt och reell eller positiv rätt. Vad gäller och papperet

vad gäller i verkligheten Låt börja med det formella perspektivet. Anslutningen till

oss EU gick till så att riksdagen hösten 1994, efter folkomröstning, en antog en anslutningslag SFS 1994:1500. För att inte anslutnings-

lagen skulle grundlagsstridig krävdes förändring

vara en av regeringsformen RF 10:5. Tidigare tilläts bara överlåtelse av norm-

givningsmakt i begränsad omfattning. Nu ingen gräns för

anges

överlåtelse normgivningsmakt dock med avgörande undan-

av - ett

tag: Riksdagen får inte överlåta normgivningsmakt över Sveriges

grundlag och riksdagsordning. Inte heller tillåts överlåtelse beav

slut begränsning de medborgerliga fri- och rättigheter

om av som

stipuleras i regeringsformens andra kapitel.

Beslut överlåtelse normgivningsmakt måste med om av tas kvalificerad majoritet. Men, Vilket är viktigt demokratisk ur syn-

vinkel, återtagande normgivningsmakt kan med enkel majo-

av tas

ritet. Eftersom anslutningslagen vanlig lag kan den upphävas

är en

enligt regler gäller för andra vanliga lagar. Den rätten

samma som garanteras av att grundlagarna inte ändrats. Men, vilket vållar en

viss förvirring, så länge anslutningslagen gäller har EG-rätten företräde framför både vanlig lag och grundlag i Sverige.

Det gör anslutningslagen speciell är den är lag

som att en som har konsekvenser för andra lagars giltighet, samtidigt den har som samma status som vanlig lag. Anslutningslagen kan sägas konvar stitutionell till sitt innehåll, grundlag. En långt utan att vara en

gående normgivningsrätt överlåtits till EU. Men riksdagen kan,

vilket med omedelbar verkan upphäva denna är Värt att upprepa, rätt genom ett enkelt riksdagsbeslut.

36Se Agne Gustafssons artikel Brännpunkt i SVD 6/5 1998. 37SeMelin och Schäder 1998:59.

EU-INTRÄDET OCH DEMOKRATIN ISVERIGE

Det har hävdats det svenska EU-inträdet innebär

att att rege-

ringsformens portalparagraf All offentlig makt i Sverige utgår

från 1:1 inte längre gäller. Skälet EU-inträdet

f0lket"RF är att

innebär brott paragraf, nämligen den säger

ett mot en annan som

Riksdagen stiftar lag RF 1:4. Lagar stiftas ministeratt nu av rådet. Om riksdagen stiftar lag går minister-

en som emot en av rådet stiftad lag får den inte laga kraft. EU-inträdet skulle därmed

vara grundlagsvidrigt.

Om detta är riktigt också den förändring regeringsfor-

var av

RF 10:5 genomfördes för möjliggöra EU-inträdet

men som att grundlagsvidrig, eftersom därmed tillåter brott mot RF 1:1

man och RF 1:4. Grundlagen skulle med andra ord ha blivit inkonsistent. Man borde också ha upphävt RF 1:1 och RF 1:4. Riksdagen måste antingen varit irrationell eller medvetet infört mot-

en

sägelse i regeringsformen i syfte att manipulera opinionen mot

EU. Men det rimliga riksdagen handlade rationellt

är att anta att åtminstone infördes ingen inkonsistens i regeringsformen.

Ytligt kan det tyckas EU-anslutningen strider

sett som om

regeln riksdagen stiftar lag. En instans stiftar emot att annan lagar har företräde framför de lagar riksdagen stiftar.

som som Samtidigt kan inte EU ändra regeringsformen, i vilken det står att

riksdagen stiftar lag. Denna paradox upplöses inser att

om man

regeringsformen stipulerar en grundlagsskyddad normgivningsrätt

medan anslutningslagen stipulerar icke grundlagsbunden norm-

en

givningsrätt. Regeringsformen riksdagen suverän ensamrätt att

ger stifta lag Sverige.i Denna rätt upphävs inte EG-rätten. Minister-

av rådet har ingen grundlagsstadgad stifta lag i Sverige. Det

rätt att har rätt stifta lag i Sverige i kraft vanlig lag, bara

att av en som

riksdagen kan stifta och upphäva.

Det är ingen motsägelse påstå ministerrådet har rätt att

att att

stifta lagar i Sverige, utan att ha grundlagsstadgad rätt att göra

en

det. Grundlagen tillåter att riksdagen genom vanlig lag delegerar

normgivningsrätt till inte har grundlagsstadgad rätt att

organ som stifta lag. betänker skillnaden mellan vanlig lag anslut-

Om man

ningslagen och grundlag, inser riksdagens stifta

man att rätt att

38Se Agne Gustafssons artikel Brännpunkt i SvD. 6/5 1998.

MATS LUNDSTRÖM

lag är överordnad EG-rätten. EG-rätten är giltig i Sverige därför att riksdagen har ensamrätt stifta lag, inte därför denna att att ensam-

rätt har upphävts.

Det hävdas ofta det faktum EG-rätten har direktverkanatt att de giltighet innebär riksdagens makt inskränks. Men frågan att är

det skulle avgörande skillnad riksdagen fick möjlig-

om vara en om het ratificera varje EG-lag för sig. att I nuläget ställs riksdagen inför beslut EU eller ett att ur acceptera den lag ministerrådet stiftar det inte som om antar att

någon dispens eller möjlighet obstruera, vilket i realiteten ges att är

fallet. Om riksdagen hade möjlighet ratificera varje lag för sig

att skulle beslutsalternativen annorlunda. Man behöver inte godta vara alla lagar eller går bara godta de lagar tycker bra. ur, utan man är Men riksdagens makt över gällande rätt i Sverige är lika i båda stor fallen. Det är skillnad i beslutsaltemativ inte i

en maktbefogen-

heter.

Givet det faktum EG-rätten har direktverkande giltighet i att medlemsländerna ställs vi, går med i EU, inför alternativen om att acceptera lag eller att Om inte kan godta det been ur. slutsalternativet borde inte gått med. Men det är inte demomer kratiskt undvika svåra beslutsalternativ att än att acceptera dem så

länge det inte handlar avskaffa demokratin. om att Det kan i praktiken svårt EU hävdas det ofta, vara att ur vilket betyder det kan komplicerat och kostsamt. Grönatt vara land har visat det är möjligt. Demokratiska principer förbjuder att dock inte beslut det är kostsamt ändra på. De som att som är anhängare av EU kan hävda att ett beslut inte med är kostatt mer samt och lika svårt ändra på. Att beslut är svåra tillbaka att att ta innebär inte grunderna för styrelseskicket ändrats. Demokratisatt

39Jacobsson 1997:185f hävdar dessutom direktverkande lagar strider att mot folkrätten. Hon det är likna vid inblandning i menar att att yttre en stats inre angelägenheter. Detta förbiser helt "inblandresonemang att ningen går via vanlig lag riksdagen kan upphäva. I kommande en som en artikel med titeln Så demokrati i Statsvetenskaplig tidskrift gott som diskuterar jag närmare Jacobsson 1997.

EU-INTRÄDET OCH DEMOKRATIN l SVERIGE

ka principer kräver medborgarnas maktbefogenheter inte tas

att bort, skall undvika svåra beslutssituationer. inte att man Beslutet EU-intrdde ställde inför svår beslutssituaom oss en tion, skulle väl allvar hävda det odemokratiskt men ingen att var ställdes inför den beslutssituationen. Även långsiktiga beslut att

energiförsörjning t.ex. kärnkraften får långsiktiga kon-

om sekvenser det är mycket kostsamt ändra på. Men besluten som att blir inte odemokratiska det skälet. av Detta kan sig formalistiskt, det är viktigt resonemang te men föra därför det visar EU-inträdet inte upphäver folkatt att att suveräniteten i Sverige. De hävdar att ett EU-medlemskap som inskränker, eller till och med avskaffar den politiska demokratin, i

medlemsstaterna gör ofta två misstag.

För det första förväxlas beslutsfattande med maktutövning.

Den fattar beslut behöver inte utöva makt och den utsom som makt behöver inte fatta beslut. Politisk makt brukar definieras övar dominønsrelation mellan politiska aktörer. Om A har makt som en B kan A hindra B ifrån uppnå vissa mål. Makt kan, Över att generellt beskrivas kontrafaktisk kapacitet försett, som en att hindra något inträffar. Om A har konstitutionellt reglerad att en makt B kan A i kraft denna rätt hindra B ifrån utöva över av att makt i Så kan beskriva den svenska riksdagens fören stat. man hållande till EU. EU-inträdet har inte inskränkt riksdagens grund-

makt över den svenska eftersom Sveriges

lagsstadgade staten,

demokratiska författningen inte har ändrats.

40Detta maktbegrepp formuleras Beitz 1989:10 såhär: Power a av counterfactual notion. In attributing imply that power to someone, we there possible world in which her action or omission Will change some the future of converting outcome she does not want, course events an but that would occurred she had acted or had acted otherwise into not she Having she has the potential to make a an outcome wants. power, difference. However, the world in which 0nes makes difference power a need be the actual world have and exercise without not - one can power getting what and what wants without one wants, one can get one exercising by exercising superfluosly: when the desired power or would have occurred anyway. En liknande tanke formuleras av outcome Barry 1992:272. Jfr Dahl 1982:22.

MATS LUNDSTRÖM

För det andra förväxlas ofta demokrati med maximalt hand-

lingsutrymme. handlingsutrymme vid given tidpunkt

Men ett stort behöver varken demokratiskt eller rationellt än ett

vara mer mer

litet handlingsutrymme. Avgörande genomför åtgärder

år att man

förverkligar de målsättningar har. Om hela

som man tror man man tiden vill ha fri minskar i själva verket handlingsutrym-

ryggen met.

EU-anslutningen innebär otvivelaktigt att riksdagens utrymme

stifta lagar har begränsats. Att stifta lag strider mot EGatt en som rätten går inte så länge är med i EU. Men begränsningen

- av

handlingsutrymmet är reversibel och självvald. Om de

antar att

röstade för EU-medlemskap är rationella ansåg de att de som ett lagar ministerrådet stiftar tjänar ett syfte är värt att

som som uppnå. Skälet till att riksdagen inte stiftar lag går emot EG-

en som rätten är, den är rationell, den föredrar EG-rätten framför

om att andra lagar. Riksdagen föredrar också EG-rätten får direktver-

att kande effekt framför med ratificering Varje lag. Även

ett system av

denna ordning kan motiveras rationalitetssynpunkt.

ur

I stället för varje lag för sig väljer fort-

att acceptera man att löpande alla lagar, eftersom beslutsalternativen är att

acceptera

eller Man kan ha olika åsikter de mål acceptera att ur. om som denna ordning syftar till nå, kan inte hävda demo-

att men man att kratin kräver riksdagen bör förhindras sätta sig i sådan

att att en beslutssituation. Avgörande riksdagen inte utsätts för tvång

är att

lagar sig det gäller enskilda lagar eller

att acceptera - vare ett

paket" lagar. Något tillspetsat kan EU-anslutningen liknas vid

av

långtidsprenumeration tidning. I stället för att köpa lös-

en en

betalar för många utan att känna till innenummer man nummer hållet. Naturligtvis risk ibland får något

tar man en att man man inte vill ha.

EU kan beskrivas koordinationsprojekt mellan stater

som ett

mål och medel kan ha olika åsikter om. I syfte att nå

vars man

vissa sakpolitiska målsättningar samordnar stater sin lagstiftning.

Det ligger i sakens denna samordning kräver att staterna

natur att gör sig beroende varandra. Men beroendet bygger inte stats-

av rättsligt tvång, utan demokratiskt sanktionerad självbindning.

EU-INTRÄDET OCH DEMOKRATIN I SVERIGE

Demokrati utesluter internationellt beroende i strävanden

inte ett

realisera politiska mål. att

Medlemsstaterna har fortfarande territoriell suveränitet både i

-

statsrättslig och realpolitisk mening. EG-rättens giltighet i med-

lemsländerna är underordnad medlemsstaternas författningar och de har tillgång till våldsmonopol för gällande rätt inom

ett att styra sitt territorium.

Den svenska riksdagen ansvarig för vilka lagar får

år ytterst som laga kraft i Sverige. Kravet ansvarsutkrävande för konsekvenser-

EG-rättens tillämpning i Sverige måste därför riktas mot na av

riksdagen. Antag EU "tvingar legalisering narko-

att oss en av tikaanvändning, vilket leder till svåra sociala och medicinska följder. Vilken instans skall ställa till moraliskt och

man ansvar -

politiskt Rimligen den hade makt att förhindra legaliseringen

som

narkotika, dvs. riksdagen. Exemplet visar det är den suveräna av att makten det politiska moraliska ansvaret, inte den

som ger och delegerade beslutsrätten. Väljarna kan utkräva hos riksdagen

ansvar

för varje EG-lag tillämpas i Sverige.

som

Men skulle verkligen polis och domstolar lyda riksdagen om

den beslutade annulera EG-lag genom upphäva anslut-

att en att ningslagen Vi kommer därmed frågan EU-inträdet har

om förändrat gällande rätt. I kritiken EU-inträdet har det hävdats

av

Sveriges skrivna författning inte längre stämmer med den verkatt liga, levande författningen Analogt med hur det före den

var

författningen från 1974 skulle vi ha obsolet författning

nya en

inte åtlyds. Den gamla författningen föreskrev att kungen

som

hade politiska maktbefogenheter. Men i realiteten skulle riksdag, regering och hela statsförvaltningen ha vägrat lyda kungen han

om

utnyttjade sina författningsenliga befogenheter. Man skulle bryta

den skrivna författningen under hänvisning till levande mot en

författning.

Är det så har levande författning

att nu en som motsvarande sätt undanröjer den skrivna författningens krav att

riksdagen stiftar lag Mitt tidigare syftade till att Visa

resonemang

4 Melin och Schäder 1998:24. 42Agne Gustafsson Brännpunkt i SvD 6/5 1998.

MATS LUNDSTRÖM

att EU-inträdet formellt inte upphäver den skrivna författningen. Men även det inte är så kan rättsvårdande myndigheter om tro att det är så och därför vägra lyda riksdagen. Vad är gällande rätt bestäms vilka lagar faktiskt som av som efterlevs i samhälle och den normkälla ämbetsmän i ett som staten erkänner legitim. Om det så den skrivna författsom vore att ningen inte motsvarar gällande rätt skulle tjänstemän, domstolar, polis och militär vägra lyda riksdagens beslut och tvinga medborgarna att följa andra beslut. Men det faktum att statsapparaten nu rättar sig efter EG-rätten inte riksdagen rätt stifta som ger att en motstridande lag är inte bevis för den underkänner riksdagen att som norrnkälla. Bara den vägrade lyda riksdagens beslut om att annulera EG-rätten skulle kunna hävda den skrivna förman att fattningen har "levande" författning underkänner ersatts av en som riksdagens normgivningsrätt. Att sådan obstruktion riksen mot dagen skulle ske är mycket osannolikt. Den hävdar det saknar som

helt empiriska belägg.

De som påstår att det i praktiken" är omöjligt återta EU:s att

normgivningsrätt i Sverige kan inte åberopa så spekulativ

en tes. Om man med praktiken" utträde innebär kostnaavser att stora der förväxlar de sakpolitiska svårigheter med konstitutionella för-

ändringar.

Som argument för riksdagen inte delegerat makt, slutatt utan giltigt överlåtit makt har anförts det inte finns någon paragraf i att anslutningsavtalet reglerar medlemsstaternas utträde EU. som ur Dessutom har hänvisat till folkrätten kräver måste man att att hålla internationella avtal Wienkonventionen, artikel 26.

Men att anslutningsavtalet inte utträdesprocedur

anger en innebär inte utträde är förbjudet. Aven det så skulle att om Vore

riksdagen ensidigt kunna avtalet eftersom riksdagen bara

säga upp

är bunden Sveriges grundlagar. Anslutningsavtalet är,

av som

påpekats, inte inskrivet i grundlagen i vanlig lag. Inte heller

utan

folkrätten är inskriven i grundlagarna. Riksdagen kan bryta

mot folkrätten vilka konsekvenser det får i det internationella - oavsett samfundet. Om, å andra sidan, EU bryter avtalet och utvidgar mot

43Se Hart 1961:59

EU-INTRÄDET OCH DEMOKRATIN | SVERIGE

området för delegerad normgivningsrätt, kan Sverige med stöd

av folkrätten ensidigt avtalet. säga upp EU-avtalets förhållande till folkrätten är dock oklart. Men när

bedömer konsekvenserna internationella avtal för demoman av kratisk maktutövning i Sverige måste hänsyn till hur olika man ta förhåller sig till varandra. Riksdagen bara normsystem är ytterst

bunden vår författning. Sveriges grundlagar är överordnade både

av anslutningslagen och folkrätten. Brott internationella avtal mot kan resultera i skadeståndskrav eller andra bestraffningar. Men det

inte det internationella samfundet inskränka demokrager rätt att tin i Sverige. Att bryta internationella avtal är i sig varken odemo-

kratiskt eller författningsvidrigt. Hans Agné tycks godta delegation makt är förenlig med

att av demokrati. Men han det är avgörande skillnad mellan menar att en delegera makt till ickedemokratiska internationella och att organ delegera till ickedemokratiska nationella Skälet att organ. är, menar

den "policy" i Sverige utvecklar kan riksdagen

Agné, att som organ ändra på, medan den "policy internationella utvecklar som organ kan inte riksdagen ändra på.

Agné exemplifierar skillnaden med EU:s konkurrenslagstift-

ning påverkar svenska medborgare både i Norrland och i som

Normandie. Sverige kan visserligen ändra konkurrenslagtiftningen

i Norrland, inte i Normandie. men För det första har jag svårt förstå demokratin i Sverige att att kräver utöva makt över svenska medborgares ekonoen rätt att miska villkor i främmande länder. Avgörande för den svenska

folksuveräniteten kan påverka konkurrenslagstiftningen

är att man i Norrland inte i Normandie. För det andra har jag svårt att förstå demokratisering EU skulle det svenska medatt en av ge borgarkollektivet större makt över de lagar stiftas i EU. som

Sveriges är i minoritet i EU-parlamentet. Om röst-

representanter makten där dessutom görs proportionell mot Sveriges befolkning

så det blir större politisk jämlikhet mellan EU-medborgare

att skulle Sveriges makt över EU:s politik bli ännu mindre. Även åternationaliserar beslut lagar, så att de måste om man om ratificeras riksdagen, uppstår det problem som Agné menar av följer delegerat makt till EU. Vi kan inte hindra att av att man

MATS LUNDSTRÖM

EG-rätten ratificeras andra länder och därmed påverkar de

av svenska medborgare verkar där.

som

När riksdagen delegerar makt till EU delegerar den makt till

EU över Sverige, inte över Frankrike. Eftersom Sverige visserligen har makt i EU får Sverige viss makt över Frankrike så länge är med i EU. Men denna makt över Frankrike går förlorad

att om utträder EU kan knappast demokratiskt problem. Att

ur vara ett svenska medborgare verkar i Frankrike innebär riksdagen

inte att

bör han makt över fransk konkurrenslagstiftning.

Jag kan inte någon principiell skillnad mellan delegation

se av makt till utomnationella och inomnationella

organ organ - oavsett

de styrs demokratiska procedurer dvs. är proceduriella

om genom demokratier i snäv mening eller sätt. EU:s

styrs annat ministerråd är maktutövning i Sverige är underord-

ett organ vars nad svensk grundlag. På sätt förhåller det sig med myndig-

samma

heter i Sverige. Det avgörande är att deras politiska maktutövning i Sverige kan upphävas.

Om Agné vill hävda att riksdagen lättare kan kontrollera de samhälleliga konsekvenserna den makt utövas inom landet

av som än utom landet har han rätt bara delvis. Konsekvenserna

- men av lönepolitiska beslut arbetsmarknadens i Sverige kan

av parter vara svåra ändra på. Även kommuner, demokratiskt, kan

att som styrs fatta beslut konsekvenser det är svårt ändra på. Men demo-

vars att kratisk maktutövning handlar, påpekats, makt över

som om en stat, inte makt över samhälleliga förhållanden. Kravet kon-

om troll agendan innefattar inte krav faktisk måluppfyllelse.

av ett Staten kan användas för försöka samhällsutvecklingen

att styra nationellt eller vilket har Varit för EU-anslutningen

- ett argument

internationellt. Men graden demokrati bestäms inte - av av om

lyckas eller lyckas i sakpolitiska strävanden.

man

44SeJacobsson 1997.

EU-INTRÄDET OCHDEMOKRATIN I SVERIGE

5. Slutord

Min analys EU:s förhållande till demokratins principer har varit

av begreppslig och formell. Syftet har inte varit att plädera för

en

svensk EU-anslutning, utan att lyfta fram viktiga principfrågor. Det kan intryck "principrytteri och okänslighet inför demo-

ge av kratins reella villkor. Men eftersom termen "demokrati är så värdeladdad är det oerhört viktigt vad talar när

att veta man om

påstår att något "strider emot demokratins principer. man

På 1960- och 70-talen förde Herbert Tingsten polemik mot

en dem använde demokratisk för att beteckna sak-

som termen en politisk ståndpunkt inom demokratisk Överideo-

som ryms en logi. Frågan svensk EU-inträde är, enligt min mening,

om ett en

sakpolitisk fråga inom demokratisk överideologi.

vars svar ryms en De är för EU-intråde är inte mindre demokratiska än de

som ett som är emot.

Men även EU-inträde är förenligt med både demokra-

om ett

tins principer och med Sveriges författning, kan dess empiriska

konsekvenser vålla problem för demokratins ställning i Sverige.

Det allvarligaste problemet är EU-anslutningens stöd i den

svaga svenska väljarkåren. Brist kunskap och känsla maktlöshet

av inför EU kan överföras till bristande tilltro till demokratin i

en Sverige. Men EU-beslutet är inte unikt i detta avseende. Medborgare känner sig maktlösa och oförstående inför många beslut

regering och riksdag Flera inrikespolitiska beslut har

som tar. skapat misstro för politiker och många beslut har varit svåra att riva införandet löntagarfonder och kärnkraft.

upp - t.ex. av

EU:s bristande demokratiska legitimitet i den svenska väljarkåren handlar, enligt min mening, primärt den svenska demo-

om kratins problem. Dahls krav upplyst förståelse" kunde

upp-

fyllas bättre. Om beslut är dåligt förankrade i väljarkåren skapas

en känsla maktlöshet. Men denna känsla behöver inte bero att

av EU-anslutningen strider demokratiska principer, utan att

mot man

egentligen den delegation makt EU-inträdet

är emot av som innebär. I Finland har EU-inträdet avsevärt större stöd. Det

ett principiella förhållandet mellan EU-inträdet och demokratin i Finland är dock inte annorlunda än i Sverige. Ett lågt stöd för EU i

MATS LUNDSTRÖM

Sverige efter folkomröstningen signalerar ett "demokratiskt

underskott" i den svenska demokratins praktiska genomförande.

Delegationen normgivningsmakt till EU minskar otvivelak-

av

tigt inslaget demokratiska procedurer i styrningen den

av av svenska vilket dock inte strider demokratiska principer. I

staten mot kombination med stöd för EU kan detta bidra till poli-

ett svagt en tisk apati och passivisering, vilket är till skada för demokratins reella innehåll. Medborgare kan sluta utnyttja sina demokra-

att

tiska rättigheter vilket det låga Valdeltagandet i det riks-

senaste

dagsvalet antyder. EU-anslutningen kan leda till "negativ

en demokratisk fostran", sikt undergräver demokratin i

som

Sverige. Empiriska konsekvenser detta slag är enligt min mening det

av

största problemet med EU-anslutningen. Men är det den

ytterst svenska väljarkåren för konsekvenserna

som måste ta ansvar av sina beslut. Man kan inte hindra medborgarna ifrån fatta

egna att beslut kan till för tilltron till demokratin i fram-

som vara men tiden. Att i demokratins sätta restriktioner sådana

namn upp mot beslut skulle minska tilltron till demokratin Väljarkåren

ännu mer. måste tillåtas göra misstag även misstag det kostar ändra

- som att på.

Huruvida EU-anslutningen dyrköpt misstag i demo-

är ett en kratisk läroprocess är öppen fråga inte kan besvaras

en som nu.

Det viktiga är att inte inplantera föreställning hos väljarna

en att demokratin i Sverige har begränsats i och med EU-inträdet. Det kan förvärra de negativa konsekvenserna EU-anslutningen i

av onödan.

Författarpresentation

Mats Lundström är forskarassistent i Statskunskap vid Uppsala

Universitet.

EU-INTRÄDET OCH DEMOKRATIN I SVERIGE

Referenser Barry, B. 1974 Size and Democracy", Government and Opposition.

1974. Vol. No. 492-503. Barry, B. 1991 Democracy ana Power. Oxford: Clarendon Press Beitz, C. 1989 Political Equality. Princeton, NJ.: Princeton

University Press Bring, O. 1997 FN -stadgan och oarldspoliti/een, Stockholm:

Norsteds juridik Carlsnzs, W. 1993 Sweden Facing New Europe: Whither

NeutraIityP, European Security. No. 71-79 Dahl, R. 1971 Polyarcby. New Haven: Yale University Press. Dahl, R. 1982 Dilemmas ofPluralist Democracy. New Haven: Yale

University Press Dahl, R. 1983 "Federalism and the Democratic Process." Nomos, 25,

95-108. Dahl, R. 1989 Democracy ana its Critics. New Haven: Yale

University Press Dahl, R. 1990 After the Revolution. New Haven: Yale University

Press. Dahl, R. 1992 Demokrati procedur i Dahl. R. mfl. Idéer om

som

demokrati. Stockholm: Tiden. Dahl, R. 1994 "A Democratic Dilemma: System Effectiveness

versus

Citizen Participation. Political Science Quarterly. 109, 23-34 Dahl, R. 8CTufte, E. R. 1973 Size and Democracy. Stanford: Stanford

University Press. Elvander. N. red 1975 Demokrati och socialism. Stockholm: Rabén

8CSjögren. Frändberg, 1986 "Rättsstatens organisation, i Needham, P. 8C

Odelstad, Changing Positions, Essays Dedicated to Lars Linda/al

the Occasion His FzlftietbBirthday. Department of

on

MATS LUNDSTRÖM

Philosophy, Uppsala University. Föllesdal, A. 1997. Democracy

and Federalism the European Union", i Föllesdahl, A. och

Koslowski, red 1997. Föllesdal, A. och Koslowski, P. red 1997 Democracy and the

European Union. Berlin: Springer Verlag Gustavsson, 1998 Sökandet efter tredje möjlighet i Bernitz

en

m.fl. EU idag. Stockholm: SNS Förlag Hart, H. L. A. 1961 The Concept ofLaw. Oxford: Clarendon Press. Jacobsson, K. 1997: Sa demokrati. Umeå: Bodeá

gott som Lundström, M. 1996 Varför bör demokratin fÖrdjupaSP". Svensk

Tidskrift. Årg. 83, 1996.

nr. Lundström, M. 1997 The Moral Standing Democracy. Uppsala

universitet. Statsvetenskapliga institutionen. Opublicerat manus. Lundström, M. 1998 Demokratins Spelregler gäller fortfarande".

Svenska Dagbladet. 4/6 1998. Melin, M. och Schäder, G. 1998 EU:s konstitution. Stockholm:

Norstedts Juridik. Naess. A. 1968 Demokratisk styreform. En presiseringsmeny. Oslo:

Universitetsforlaget.

Newman, M. 1996 Democracy, Sovereignty and the European Union.

London: Hurst 8CCompany. Parijs. P 1997 "Should EU become democratic" i

van more

Föllesdahl, A. och Koslowski, P red 1997. Petersson. O. m.fl.. 1997 Demokrati över gränser. Stockholm: SNS

Förlag. Rousseau, I-J. 1994 1762 Om samhallsfördraget. Stockholm: Natur

och Kultur. Ross, A. 1968 1946 Varför demokrati Stockholm: Tidens Förlag. Tingsten, H. 1945 Demokratins problem. Stockholm: Bonniers.

EU-INTRÄDET OCH DEMOKRATIN I SVERIGE

Weiler, 1997 Does Europe need Constitution Reflections

a on

Demos, Telos and Ethics in The German Maastricht Decision, i

Gowan. P och P. Anderson red. The Question ofEurope. London: Verso

Whelan, F. G. 1983 "Prologuez Democratic Theory and the

Boundary Problem. Nomos XXV.

Regleringarnas legitimitet

Giandomenico Majone

INLEDNING

1980-talets avregleringsdebatt har betonat sådana brister i regle-

ringsprocessen frånvaron fungerande budgetdisciplin

som av en

och därav följande tendens till alltför många regler, paragraf-

en rytteri och onödigt komplicerade bestämmelser, bristande flexibi-

litet i förhållande till tekniska och ekonomiska framsteg och

nya

bristande samordning mellan reglerande myndigheter. Den ihärdigaste och mest grundläggande kritiken fristående myndig-

av heters lagstiftande har handlat mindre tekniska problem än

om om

normativa frågor om offentligt och demokratisk legitimitet.

ansvar Det förefaller därför lämpligt avsluta denna bok, handlat

att som

om uppkomsten av europeisk lagstiftning, med diskussion kring

en

dessa frågor.

Reglerande myndigheter har makt är varken valda

enorm men eller direkt ansvariga inför folkvalda befattningshavare Hur ska

. deras maktutövning kontrolleras Det är, i nötskal, den fråga

ett står inför. I detta kapitel hävdar vi i slutänden beror

att svaret vilken demokratimodell väljer utgå ifrån. Enligt majori-

man att tetsmodellen är det inför väljarna eller deras valda ombud

ansvaret

är den huvudsakliga inte enda källan till legitimitet. Om

som om

använder det måttet, kan fristående myndigheter bara betrakman

"konstitutionella anomalier inte särskilt väl tas som som passar inom för traditionella kontroller och motvikter

ramarna

Veljanovski 1991:16, ens som utmaningar mot de grundläggande

REGLERINGARNAS LEGITIMITET

principerna för konstitutionalism och demokratisk teori Teitgen-

Colly 1988.

Vidare utgår debatten det demokratiska underskottet i om EG:s beslutsfattande från principer har sitt i som ursprung majoritetsmodellen. Kritikerna pekar det är ministerrådet att och kommissionen för lagstiftningen och inte som ansvarar

Europaparlamentet. Den byråkratiska kommissionen

grenen ovanligt stark i förhållande till den politiska anses vara grenen ministerrådet, medlemmar i sista hand är underkastade vars kontroll sina respektive nationella parlament. I slutänden, och av grund av att europeisk lagstiftning tar över nationella lagar, kan medlemsstaternas regeringar, samlas i ministerrådet, konsom trollera sina parlament i stället för kontrollerade egna att vara av dem Vaubel 1995. Det demokratiska underskottet kan därför bara minskas utvidgning det europeiska och de genom en av nationella parlamentens roll i EG:s policyskapande verksamhet.

De som förespråkar demokrati "icke-majoritetsmodell" är

av överens att det finns problem beträffande regleringslegiom ett timitet både nationell och europeisk nivå, förnekar det men att

går att lösa med högre grad politisering reglerings-

en av av processen. "Icke-majoritetsmodellen" är särskilt inriktad att

skydda minoriteter från majoritetens tyranni och freda de lag-

stiftande, exekutiva och administrativa funktionerna från representativa församlingar och från lättrörliga allmänna opinioner

se

The Federalist, 48, 49 och 71 för klassiska uttalanden från förenr trädare för denna linje. I stället för samla all makt i majoriteatt tens händer, söker modellen begränsa och sprida makten mellan olika institutioner. Delegering för policybeslut av ansvar oavsett de är nationella eller transnationella, betraktas positivt och om som som ett viktigt sätt att sprida makt. Enligt modellen kan sådan en spridning effektivare form för demokratisk kontroll än vara en direkt väljare eller folkvalda befattningshavare ansvar mot . Flertalet demokratiska statsskick bygger utsträckning i stor

icke-majoritetsprinciper och institutioner. Lijphart 1984, 1991,

Lijphart, Rogowski och Weaver 1993 har till och med presen-

terat omfattande empiriska bevis för majoritetsdemokrati är

att undantag än regel och den främst finns i Storbritannien snarare att

GIANDOMENICO MAJONE

och i länder är starkt påverkade brittiska traditioner. Trots

som av det, är uppfattningen att majoritetsstyre är den enda källan till

om demokratisk legitimitet fortfarande allmänt accepterad. Denna paradox kan delvis förklaras med historiska och kulturella faktorer

t.ex. betydelsen brittisk praxis och traditioner, i det som av men följande föreslås allmän förklaring. Av skäl kommer

en mer som

diskuteras vidare nedan, under alla förhållanden är att men som

tämligen självklara, kan fördelningspolitik demokrati bara

i en

legitimeras genom majoritetsbeslut. Den enorma betydelse som fördelningspolitiska åtgärder olika slag tidigare haft för den

av moderna välfärdsstaten, förklarar tendensen till tillämpning

av majoritetsnormer för att legitimera alla policybeslut.

Välfärdsstatens kris har minskat fördelningspolitikens betydelse i förhållande till politiska åtgärder syftar till öka den totala

som att välfärden, normativa standards har inte förändrats i

men motsvarande grad. I detta kapitel hävdas att så länge så inte sker,

kommer regleringars legitimitet fortsätta svårfångat

att vara ett begrepp både nationell nivå och inom EU och hindra sökandet

efter lämpliga former för offentligt och politisk kontroll.

ansvar

Icke-majoritetsinstitutioner och demokratisk teori

Med icke-majoritetsinstitutioner fristående regleringsorgan

avses

t.ex. oberoende centralbanker, domstolar, förvaltningsdomsom stolar eller EG-kommissionen. Det rör sig, med andra 0rd,

om offentliga sin utformning inte är direkt

organ som genom an-

svariga sig inför väljarna eller folkvalda befattningshavare

vare

. Sådana institutioners växande betydelse i alla demokratiska länder Visar för många ändamål hellre förlitar sig kvaliteter

att man

som expertkunskap, professionell omdömesförmåga, politisk

koherens, rättvisa eller självständighet i beslutsfattandet än

direkt politiskt

ansvar.

Samtidigt består emellertid tvivlen legitimiteten hos ickemajoritetsorgan. Tvivlen Ökar till och med i direkt proportion till deras växande betydelse. Det troligen viktigaste skälet till att debatten tenderar bli oavgjord, är inte inser den

att att man att

REGLERINGARNAS LEGITIMITET

normativa klassificeringen icke-majoritetsmekanismer kan

av som

betraktas antingen klara brott demokratiska principer som mot eller legitima instrument för demokratiskt styre är helt besom roende vilken demokratimodell väljer. av man Demokratiteoretiker skiljer mellan två olika tolkningar av demokrati. Båda är förenliga med Abraham Lincolns tolkning av folkstyrelsen för folket och folket. Den första, av som representeras av majoritetsmodellen eller den folkliga demokratimodellen, tenderar att samla all politisk makt i majoritetens händer. Enligt denna tolkning är det majoriteten skall "kontrollera hela som regeringen den lagstiftande, den verkställande och, den så - om vill, också den rättsskipande makten". På så sätt kontrollerar majoriteten allt kan påverkas med politik. Inget belyser som

majoriteternas fullständiga ombytlighet bättre än deras förmåga

att

ändra eller för legitimitet Spitz 1984, i Lijphart

anpassa normerna 1991:485. Även majoritetsstyre här betraktas själva om som

i demokratin, medger i praktiken vanligen

essensen man att majoritetens vilja måste begränsas minoritetens rättigheter. Vid av

strikt tillämpning majoritetsmodellen måste emellertid denna

en av begränsning informell fråga historisk tradition och vara - en om politisk kultur än formell och konstitutionell och omöjlig - snarare för enkla majoriteter att ändra. Modellen innebär också att

styrelseskicket bör enhetligt och centraliserat för

vara att garantera att det inte finns några geografiska eller politiska områden som regeringen och dess parlamentariska majoritet inte kan kontrollera Lijphart 1991:486.

I motsats till detta, syftar icke-majoritetsmodellen eller,

som Dahl, 1956, säger, den Madisonska" till

demokratimodelled att

fördela, sprida, delegera och begränsa makten flera olika sätt.

Det övergripande målet är, med Madisonskt språkbruk, skydda

att minoriteterna mot "majoritetens tyranni och skapa skyddsmekanismer fraktionalism", dvs. mäktiga mot mot att grupper

lägger beslag regeringsmakten för intressen och det hot

egna den utgör den republikanska deliberativ demosom mot tron

krati. Särskilt delegering icke-majoritetsstrategi spelat

- en som en

l Efter James Madison, upphovsmännen till USA författning. en av

GIANDOMENICO MAJONE

viktig roll i vår analys, särskilt kapitel 4 syftar till att begränsa

se -

majoritetsstyret att överlåta offentlig maktutövning till

genom tjänstemän har begränsat eller inget sig

som ansvar mot vare politiska majoriteter eller minoriteter.

Nyligen presenterad, empirisk forskning ytterligare bevis

ger för tesen att mekanismer för beslutsfattande i icke-majoritetsform

är bättre lämpade för komplicerade, pluralistiska samhällen, än

mekanismer koncentrerar makten i händerna den politiska

som majoriteten. Lijphart definierar pluralistiska samhällen sådana

som

är "tydligt indelade, efter religion, ideologi, språk, kultur,

som etnicitet eller i praktiskt taget åtskilda sub-samhällen, har

ras, som

sina egna politiska partier, intressegrupper och massmedia

Lijphart 1984:22. De bevis Lijphart och andra forskare

som samlat för sambandet mellan behovet hantering klyftorna i

av av sådana samhällen och icke-majoritetsmekanismer är förhållandevis starka Lijphart, Rogowski och Weaver 1993.

Denna forskning är mycket intressant studerar den

när man

europeiska integrationen Taylor 1991. Flera djupa klyftor skär igenom Europeiska unionen; den tydligaste går mellan och

stora

små medlemsstater. Språkliga, geografiska Nord-Syd och ideologiska klyftor mellan protektionister frihandelsanhängare och

vs.

diverse "låt-gå-lände spelar också betydelsefull roll i

en europe-

isk politik. gemenskapernas icke-majoritetsinslag kan

Många av

bäst förklaras strategier för hantering dessa motsättningar.

som av Med alla sina brister har strategierna varit avgörande för fram-

stegen i den europeiska integrationen. En strikt tillämpning

av majoritetsprinciper skulle bara kunnat leda till dödläge och kanske också sönderfall.

Det är därför överraskande många de förslag

att se, att av som förs fram för att öka de europeiska institutionernas demokratis-

nu

ka legitimitet t.ex. att knyta Europaparlamentet till utnämningen

-

kommissionsmedlemmar, göra kommissionen mindre genom av

inte alla medlemsstater längre skulle representerade, att vara

generalisera och förenkla användningen majoritetsomröstning i

av rådet, reformera ordförandeskapet sätt de facto skulle

ett som begränsa de små ländernas roll pekar i riktning för-

- mot en

REGLERINGARNAS LEGITIMITET

stärkning majoritetsinslagen i det europeiska politiska systemet

av

Dehousse 1995.

Sådana förslag kan bara förstås inom för ett synsätt

ramen som jämställer demokrati med majoritetsstyre. Detta synsätt har,

som

nämnd forskning visat, både teoretiska och empiriska ovan svagheter och det är särskilt olämpligt när det gäller den europeiska unionen. Unionen är inte, och kommer kanske aldrig att bli,

en stat i modern mening. Den är, mest, "reglerande stat

som en eftersom den uppvisar några kännetecken bara inom det

av staters betydelsefulla, begränsade området ekonomiska och sociala

men regleringar. Som visats i föregående kapitel, har emellertid för

man dessa områden överallt föredragit använda icke-majoritets-

att institutioner som styrinstrument.

Regleringslegitimitet i Amerika

Ytterligare insikt i problemen i samband med icke-majoritets-

institutioners legitimitet kan från den pågående ameri-

man kanska debatten "den oberoende fjärde statsmakten; ett

om uttryck används både och jurister för att

som av statsvetare beteckna den federala regeringens reglerande Många de

gren. av

i dag framförs i Europa, när kritiserar eller argument som man försvarar reglerande självständighet, fördes först fram i den

organs amerikanska debatten. Den så sätt användbar historisk

ger en bakgrund till den aktuella debatten i Europa. Den är också lärorik

ytterligare ett skäl. Det är väl känt att den nordamerikanska av

författningen innehåller rad principer har sitt i

en som ursprung den Madisonska regeringsfilosofin åtskillnad och fördelning

- av makt, kontroll och motvikter, presidentens Dessa känne-

veto osv.

tecken icke-majoritetsmodellen i det amerikanska politiska

är förklaringen till där först med utveckla systemet att man var att

tradition rättslig prövning och lagstiftning i domstolar, lik-

en av

med upprätta fristående regleringsorgan. Trots dessa som att traditioner och trots allmänt sett författningsfilosofi,

en gynnsam består tvivlen den demokratiska legitimiteten hos icke-majoritetsorgan. Sådana tvivels beständighet visar hur komplicerad frågan

GlANDOMENlCO MAJONE

också hur djupt förankrat sambandet mellan demokrati är, men

och majoritetsstyre är.

Från början användes uttrycket "den fjärde statsmakten polemiskt, för understryka vad redan 1930-talet betrakatt som tades de största bristerna med de fristående regleringssom kommissionerna independent regulatory commissions; IRC, dvs. kränkningen principen åtskillnad makten, avsaknad av om av av

politiskt och bristande samordning. Enligt Committee

ansvar on Administrative Management Brownlow-kommittén, tillsom president Franklin Roosevelt 1936, de fristående sattes av var kommissionerna

i själva verket oberoende miniatyrregeringar, skapats för att som hantera järnvägsproblemen, bankproblemen och radioproblemen. De utgör ledarlös fjärde statsmakt", slumpmässig samling av en en

och osammanhängande befogenheter. De strider

oansvariga organ den grundläggande tanken bakom den amerikanska författmot ningen säger statsmakten skall delas tre, och bra tre som att grenar. Brownlow Committee, i Litan och Nordhaus 1983:50

Nästan generation uttryckte liknande

en senare en statsvetare oro med klara språk: samma

Kommissionens oberoende vilar teori är ett allvarligt hot en som utvecklingen politisk demokrati i USA. Dogmen obemot av om roende uppmuntrar till stöd för den naiva tanken att man kan om slippa politiken och ersätta folkets röst med experternas Kommissionen har betydande antidemokratiska implikationer.

Bernstein 1955:293

Oberoende regleringsorgan är mycket riktigt ett problematiskt område, bakgrund presidentens författningsenliga ställning

mot av chef för den exekutiva och dess myndigheter. Liberala som grenen forskare har traditionellt hävdat stark presidentmakt behövatt en hålla reglerarna demokratiskt ansvariga. De hävdade des för att vidare, Bernstein, sådana oberoende isolering som t.ex. att organs från presidentämbetet leder till bristande politiskt stöd och detta

REGLERINGARNAS LEGITIMITET

politiska vakuum medför reglerarna kan komma konatt att trolleras industrier de reglera. För övrigt har av antas argumentet risken för politiskt vakuum också använts motståndarna till om av bildandet europeiskt kartellkontor; kapitel 12. av ett se Under tid har forskare hävdat presidentens senare en annan att kontroll tillåter regeringen förändringar i allmänna att reagera opinionen, vilket betyder minskad risk för politiken blir rutinatt artad och byråkratiserad Sunstein 1987. Men vad händer, förom

ändringar i allmänna opinionen leder till väljer president

att man en

liksom president Reagan, är mycket positiv till avregle-

som, en

ringspolitik En viktig tanke bakom skapandet oberoende kon-

av trollkommissioner stabilitet i politiken var att garantera genom att avskärma desamma från de potentiellt störande effekterna de av cykliska valen. På grund den liberala kritiken IRC, kom de av mot flesta regleringsorgan skapades 1970-talet Environsom t.ex. mental Protection Agency, EPA ung. Miljövårdsverket, Occupational Safety and Health Administration ung. Arbetarskyddsstyrelsen eller National Highway Traffic Administration Väg-

trafikverket att organiseras myndigheter leddes

som som av en

generaldirektör som antingen rapporterade direkt till presidenten

som miljövårdsmyndigheten eller ingick beslutskedja

i en som ledde från presidenten den exekutiva hierarki. ner genom grenens När Reagan väl valts till president, försökte han använda sin kontroll över budgetprocessen för dra verksamheten i att ner EPA och andra regleringsorgan, och minska takten i

genomförandet antitrustlagstiftning. Samtidigt ville kongressen

av

inte särskilt pådrivande när det gällde genomföra 1970-

vara att talets lagar, eftersom där bekymrad över de ökande kostman var naderna för social kontroll och därav följande hot arbetslöshet om och negativa effekter den amerikanska industrins internationella konkurrenskraft.

Ställda inför motsträvig kongress och president

en en som motsatte sig alla slags regleringar, började vissa liberala forskare och företrädare för representerade allmänintressen grupper som att kräva att inte bara IRC:s också sociala kontrollmyndigheter utan skulle betraktas fristående från regeringen, som utan ansvar vare

GIANDOMENICO MAJONE

sig inför kongressen eller presidenten. I stället skulle deras verk-

samhet övervakas domstolarna. Som Shapiro skriver: av

Om inte litar kongressen och presidenten är man vet att en fiende, finns då kvar kan älska och vårda hälsovårds-, vem som skydds- och miljölagarna från 1960- och 70-talen Allt finns som kvar är byråkraterna i de federala anställts helt nya organen, som nyligen, och har kvar sin entusiasm för de uppgifter de som anställts för att sköta. De vill allmänhetens vägnar reglera till skydd för de höga idealen hälsa, säkerhet och miljö. Det om ren blir därför attraktivt för regleringsförespråkarna göra den att om federala byråkratin till fristående statsmakten. Den en gren av grenen skulle fri från både åttiotalets president och kongress, vara men lojal mot sextio- och sjuttiotalens generaliserande vara lagtexter.

Shapiro 1988:108

Det är emellertid viktigt att kornma ihåg, kontrollorganens

att oberoende är relativt. Till och med oberoende är oberoende organ bara i den meningen de kan utanför presidentens hierarki att agera och att deras chefer inte kan avsättas de inte instämmer genom om

i presidentens policy. Alla kontrollorgan har emellertid skapats lagar stiftats kongressen. Deras arbetsuppgifter

genom som av

definieras och begränsas sådana lagar; deras juridiska

av befogenheter, mål och ibland även medlen för uppnå dessa mål, att

återfinns i fullmaktslagstiftning.

Dessa organs möjligheter till beslut är också hårt begränegna sade procedurkrav. Sedan Federal Administrative Procedures av

Act lagen federala förvaltningars förfaranden infördes, 1946,

om följd Freedom of Information Act APA och Government in av the Sunshine Acts lagar offentliga möten 1976, har regleom ringsorganens beslutsfattande kommit alltmer jämställas med att domstolsförfaranden. Genom APA, fick myndigheters besluts-

fattande utformning så de liknade domstolarnas beslutsen att fattande; där förekommer hörande tvistande och t.o.m. av parter

krav skriftlig dokumentation underlag för myndighets-

som beslut. Dessa och andra liknande procedurkrav har tvivel i utan

hög grad underlättat rättsliga prövningar förvaltningsbeslut.

av

REGLERINGARNAS LEGITIMITET

Å andra sidan är APA:s krav för införande regler mindre

av strikta. Innan myndighet utfärdar bestämmelse eller regel,

en en måste den först informera regeln förbereds och tillfälle

om att ge

till synpunkter. I samband med promulgering, måste myndigheten kort redovisning bestämmelsens grunder och syfte. Be-

ge en av stämmelsen kan upphävas domstol enbart den är

av om egen-

mäktig, godtycklig eller utgör myndighetsmissbruk. Skillnaderna

mellan kraven för beslut och reglering spelade ingen större roll, så

länge största delen regleringen bestod taxesättning och till-

av av ståndsgivning och därför till stor del vilade beslut. Ökningen

av social reglering under 1960- och 70-talen t.ex. införande

av

standards gjorde regelgivningen mycket viktigare. Domstolarna

började därför utveckla omfattande procedurregler och strikta

standards för rättslig tillsyn över regleringsförfarandena; föl-

se

jande stycke. Genom att regleringsförfaranden alltmer kommit jämställas

att med domstolsförfaranden, har argumenten till förmån för ett

system med fristående regleringsmyndigheter ökat i trovärdighet,

eftersom myndigheterna och liknar domstolar. När allt

mer mer kommer omkring, domstolarnas viktigaste kännetecken

är ett av just deras oberoende. Om det är fel för presidenten eller kon-

en gressledamot lägga sig i domstolsbeslut, borde detsamma gälla

att beslut fattats domstolsliknande myndigheter. Det betyder

som av

naturligtvis inte att regleringsbeslut ska fattas i ett politiskt och

institutionellt vakuum. Kongressens makt breda politiska

att ange mål och presidentens för att samordna hela reglerings-

ansvar

för att garantera intern koherens, ifrågasätts inte. processen, Snarare hävdar förespråkarna för fristående fjärde statsmakt,

en liksom vissa de vill starkare presidentmakt,

av som se en som Sunstein, att domstolarna bör spela större roll i kontrollen

en av

fristående myndighetsutövning, prövning

organs genom av procedurer och införande regler Ackerman och Hassler, 1981;

av Shapiro 1988; Edley 1990; Sunstein 1990; Rose-Ackerman 1992.

Om president är anhängare avregleringar kan till

en som av

frontalangrepp sociala regelverk och kongressledamöterna

om är så upptagna med att arbeta för att bli omvalda, de inte bryr

att sig ifall lagar och bestämmelser hänger är det bara

om samman,

GIANDOMENICO MAJONE

domstolarna kan den nödvändiga kontinuiteten i regle-

som ge ringsprocessen. De är, än någon del statsmakten,

mer annan av förpliktigade att till att kontinuiteten i lagars och förordningars

se innebörder behålls. Det här föreslås partnerskap mellan

som är ett reglerande myndigheter och domstolarna. Domstolarna bör,

procedurregler och förordningar, och särskilt genom genom

lagtolkning, kräva opolitiska ämbetsmän regulators fortsätter

att

med kraft driva arbetet de mål kongressen ställde att mot som upp på 1960- och 70-talen, andra politiska krafter försöker

även om

använda nyvalda kongressmedlemmar och presidenter för att minska regleringen i den ekonomiska utvecklingens Shapiro

namn 1988;127. I gengäld bör domarna slå vakt ämbetsmännens

om oberoende.

Men vad händer med det politiska ansvaret Är utövande

av regeringsmakt via domare och teknokratiska experter förenlig med demokratiska principer De författare är aktuella här är väl

som medvetna hur viktiga dessa frågor är, framhåller att ett

om men styre genom valda politiker också har ett antal brister disku-

som

utförligt bl.a. public choice-teoretiker Mueller 1989. terats av

Lagstiftare söker omval ägnar sig t.ex. annonsering och

som profilering i olika frågor, i stället för seriöst politiskt arbete,

eller så stiftar de lagar erbjuder dem rika möjligheter hjälpa

som att

specifika Väljargrupper. I båda fallen får "omvalstrycket allvarliga

konsekvenser för lagstiftningens kvalitet. Forskare, före-

som språkar reglering, å andra sidan, ställer retorisk fråga: Blir

en

ämbetsmännen the regulators nödvändigtvis mindre ansvariga än valda politiker, domstolarna kräver att regleringsprocessen

om skall öppen för allmänhetens insyn och kontroll och att den

vara ska baseras kompetenta analyser Rose-Ackerman 1992:34.

Under alla förhållanden börjar värdet myndighetsansvar

av inför politiska huvudmän sig tveksamt, när väl inser

att te man att

politiska krafter kan utsätta både kongressen och presidenten

nya för påtryckningar för att minska den sociala regleringen. Under

sådana omständigheter kan kontinuitet med tidigare politiska

en beslut bara bevaras hävdar New Deals

genom att man nytt tro

den reglerande statsmaktens oberoende. Medan anhängarna

av New Deal emellertid betraktade domstolarna med skepsis, de

ser

REGLERINGARNAS LEGITIMITET

förespråkarna för fristående fjärde statsmakt domstolarnas nya en

granskning den effektiva garantin för reglerarnas

som mest ansvar

allmänheten. gentemot

Procedurlegitimitet

Den amerikanska debatten den reglerande statsmaktens

om

legitimitet avslöjar två skilda dimensioner frågan: procedur-

en dimension och innehållslig dimension för liknande distink-

en en tion inom för EG-institutionerna, Weiler 1992 och

ramen se

kapitel 5 ovan. Procedurlegitimitet innebär bl.a. att myndigheter skapas demokratiskt stiftade lagar myndighetens

genom som anger

rättsliga befogenheter och mål; ämbetsmän regulators

att utses

valda politiker; att förfarandet vid beslut reglering följer av om formella bestämmelser, vilka ofta kräver allmänhetens medverkan;

myndighetsbeslut ska motiveras och Öppna för rättslig

att vara

granskning. Den innehållsliga legitimiteten, å andra sidan, gäller sådana särdrag i regleringsprocessen policy-konsekvens, ämbets-

som

männens expertkunskap och problemlösningsförmåga, deras

förmåga att skydda intressen och, framför allt, att gränserna

svaga inom vilka ämbetsmännen skall arbeta är tydliga. Den innehållsliga

legitimitetens rättsliga dimension diskuteras i följande avsnitt. Här skall granska procedurdimensionen, med fokus kraven

insyn och redovisningsskyldighet gentemot allmänheten, eftersom

det är det område där de europeiska regleringsorganens demo-

kratiska underskott, såväl nationell nivå för

som EG, är mest

tydliga.

Det enklaste och effektiva sättet Öka öppenheten och

mest att

är kräva att ämbetsmännen the regulators redovisar ansvaret att skälen till sina beslut. Det skulle i sin tur utlösa ett antal andra

mekanismer för kontroll myndighetsbeslut, rättslig

av som t.ex. prövning, allmänhetens medverkan och debatt, myndighets

annan

granskning, policyanalyser för rättfärdiga prioriteringar i regle-

att ringen Att redovisa skäl är, med Shapiros ord 1992:183

osv. "ett sätt öka det demokratiska inflytandet över förvaltningen

att

GIANDOMENICO MAJONE

genom att göra maktutövningen transparent. Den administramer tör redovisar sina skäl kommer troligen fatta rimligare som att beslut än vad han eller hon skulle och för annars göra, är mer utsatt allmänhetens vakande Öga." Den nämnda Administrative ovan Procedures Act är utmärkt exempel den potential ligger ett som i kravet motivering. APA två grundläggande modeller för anger

förfaranden i regleringsfrågor: "rättegångsmodellenÅ

dvs. närmast domstolsförhandlingar före formellt beslut, och remissmodellen" för informella regelbeslut. I det fallet sker

senare ingen rättegångs-

liknande förhandling och beslutet protokollförs inte, eftersom en myndighet inte behöver basera sina beslut enbart de skrivna

synpunkter som kommit in, får hänsyn också till utan ta annan information den relevant. som anser Informella regler måste emellertid, åtföljas som nämnts, av en kortfattad allmän förklaring grunderna för besluten och deras av

syfte. De får inte godtyckliga eller egenmäktiga

vara eller utgöra maktmissbruk. Med utgångspunkt i sådana allmänt hållna och

synbarligen menlösa krav, har federala domare lyckats formulera principer för förbättra insynen och rationaliteten i infornya att

mell regelbildning. De har exempelvis krävt både avgörande

att faktauppgifter som regeln bygger på, och den metod använts som vid övervägandena fram till den föreslagna regeln, skall redovisas

för synpunkter när regleringsförslag läggs fram. En

myndighets redovisning de fört kring grunderna för och

av resonemang man

syftet med regeln måste de olika i myndighetens tän-

ange stegen kande och de fakta baserat sig på. Viktiga synpunkter man som kommer in under remissperioden måste besvaras regeln slutnär

ligen promulgeras Pedersen 1975. I dag måste informell reglering därför åtföljas protokoll och utredningar

av som är mycket mer

detaljerade och genomarbetade än ursprungligen avsåg för

man formella beslut. I utsträckning har dessa strikta procedurkrav stor uppnåtts genom vidareutveckling APA:s krav motivering av Shapiro 1992:185.

Betydelsen av detta krav har inte undgått Romfördragets upphovsmän. Enligt artikel 190 i fördraget, skall ministerrådets och kommissionens regler, direktiv och beslut

ange bakomliggande

skäl". Vidare säger artikel 15 i Parisfördaget, vilket genom

REGLERINGARNAS LEGITIMITET

Europeiska Kol- och Stålunionen skapades, "Den höga

att myn-

dighetens tidigare benämning kommissionen beslut, rekom-

av mendationer och yttranden skall skälen de bygger på, medan

ange

artikel 5 i fördrag Europeiska gemenskaperna

samma säger att skall offentliggöra motiven för sina åtgärder". Det är intressant

det i de flesta medlemsstater saknas generellt krav att se, att

motivering. Gemenskapernas bestämmelser härvidlag och är

var, till viss del fortfarande, inte bara annorlunda utan också

mer avancerade än nationella lagar Hartley 1988.

I Beas-målet 1968, införde EG-domstolen distinktion

en som påminde APA:s, mellan kraven strikt redovisning

om av motiven för formella beslut och de begränsade kraven för

mer

regelgivning. När det gäller lagstiftning med allmän tillämpning

reglering räcker det, enligt domstolen, de allmänna

att ange omständigheter lett till att lagen införs och de allmänna mål

som

att uppnå med den. Detta beror att "det är orimligt man avser

kräva redovisning skall de olika omständigheterna att att en ange -

ofta är otaliga och komplicerade ligger till grund för

som - som

regleringen, eller eller mindre fullständig bedömning

att en mer av fakta ska göras afortiori . Mål 5/67, Beus Hauptzollamt

vs. München 1968 ECR 83:95. Å andra sedan kan och bör

mer ut-

förlig motivering när det rör sig enskilda åtgärder beslut

ges, om där alla relevanta omständigheter är kända.

En fråga fortfarande är omstridd bland forskare i rätts-

som vetenskap är EG-domstolen kommer att använda sig Rom-

om av fördragets artikel 190 ett Världens centrala instrument för att

- av

rättsligt hävda byråkratisk transparens Shapiro 1992:220 för

att utöver formella krav, mot materiell domstolsprövning

av

beslutsfattande i regleringsfrågor inom EU. Enligt Shapiro utgör

den modell domstolen använt i mål 24/62 Germany

som nr vs. Commission 1963 ECR 63, för att uttrycka kravet trans-

"en övergång från procedurargument till rättsligt grundade

parens, argument har slående likheter med den amerikanska över-

som gången från procedurenlig till lagenlig rättssäkerhet i det berömda Minnesota Rate-målet Shapiro 1992:201.

Oavsett detta, råder det föga tvivel EU med fördel

om att skulle kunna utnyttja USA:s långa erfarenhet regleringsför-

av

GIANDOMENICO MAJONE

faranden för kontroll byråkratisk omdömesförmåga. Införandet

av

lag administrativa procedurer ett slags europeiskt APA

av en om skulle gemenskaperna ett unikt tillfälle till beslut vilka slags

ge om regler bäst skulle rationalisera beslutsfattandet, i vilken

som om-

fattning och vilket sätt intressegrupper skulle tillgång till

ges

regleringsprocessen och möjligheterna föra dialog med

att en kommissionen, och hur rättslig prövning skulle kunna under-

om lättas. Den växande floran kommittéer, arbetsgrupper och

av myndigheter visar hur akut behovet regler vilka

är av som anger procedurer ska iakttas när regleringsbeslut skall fattas. Det

som snabbt ökande antalet sådana nära ett tusen, enligt Vissa

organ uppskattningar, det faktum deras verksamhetsområden över-

att

lappar varandra och motsättningarna mellan de regler

som styr deras verksamhet skapar reell brist transparens Dehousse et

en al. 1992:30. I sådan situation, där det är svårt för medborgarna

en inom EU att avgöra vilken myndighet det är har för

som ansvar

beslut gäller dem, blir regleringarnas legitimitet försvinnande

som liten. Som tidigare kapitel visat, finns det behov större

av transparens och i beslutsfattandet regleringar också i de enskilda

ansvar om medlemsstaterna. Om regleringslegitimiteten förefaller ett

vara

akut problem Europanivå beror det också reglerings-

mer att funktionen, jämfört med regerings andra funktioner, är vik-

en tigare här än nationell nivå. En europeisk APA skulle därför inte bara bidra till att legitimera EU:s policyskapande system utan också användbar modell för alla EU:s medlemsstater.

vara en

Substantiell legitimitet

Som redan nämnts, har tillit till kvaliteter expertkunskap,

som trovärdighet, rättvisa och oberoende alltid ansetts viktigare än tilltron till politiskt bara för vissa syften. Den reella

ansvar - men

legitimiteten hos icke-majoritetsinstitutioner avgörs helt hur

av konkret dessa syften formuleras. Det beror i grund och botten

resultatansvar inte kan utmätas när organisations mål är för att en

eller för Vida. I detta avsnitt hävdar jag att den välbekanta vaga

REGLERINGARNAS LEGITIMITET

skillnaden mellan effektivitet och omfördelning kapitel se 2 ger

en god begreppsgrund för beslut ifall delegering policy-

om av

skapande befogenheter till oberoende regleringsmyndighet

en åtminstone har prima facie legitimitet.

Den svenske 1800-talsekonomen Knut Wicksell 1967 1896

var troligen den förste forskaren betonade betydelsen som av denna skillnad och behovet hantera policy för effektivitet av att och omfördelning i kollektiva I

separata, beslutsprocesser. en

demokrati kan offentliga beslut omfördelning inkomst och om av kapital endast fattas majoritetsbeslut, eftersom alla

genom frågor

som oundvikligen innebär konflikt skulle röstas när beslut en ner

måste enhälliga. Omfördelning är nollsummespel eftersom

vara ett den samhällsgruppens vinst är förlust. Effektivitetsena en annans frågor, å andra sidan, kan betraktas plussummespel, där som ett alla kan vinna om man hittar rätt lösning. Sådana frågor kan därför

i princip avgöras enhälliga beslut. Krav enhällighet

genom garanterar att resultatet kollektiva val blir effektiva i Paretos av mening, eftersom alla skulle drabbas negativt skulle kunna som lägga in veto.

Enhällighet är naturligtvis närmast omöjlig i statsbild-

en stor ning, det finns alternativ är nästan lika bra. Bland dem men som finns flera mekanismer för icke-majoritet strategier som t.ex. som främjar förhandlingar mellan eliter bestående relativt välorganiav

serade supermajoriteter och delegering problemlösande

grupper, av uppgifter till oberoende Lijphart 1984. Detta sista expertorgan alternativ särskilt intresse i föreliggande sammanhang. är av Den huvudsakliga uppgift delegeras till fristående som myndigheter gäller korrigeringar marknadens skevheter för öka av att den totala välfärden. Det är viktigt använder att notera att om man sig effektivitet den standard vilken

av som mot regleringsmyndig-

heter skall utvärderas, innebär det bl.a. regleringsinstrument att inte skall användas för omfördelning. liksom all

Regleringspolitik, offentlig politik, har omfördelningskonsekvenser, för ämbets-

men mannen the regulator ska sådana konsekvenser utgöra been gränsning snarare än ett mål för verksamheten. Bara sätter om man effektiviteten, dvs. maximering den totala välfärden, i första av rummet och utkrävs efter resultat, kan ämbetsmännens om ansvar

GlANDOMENlCO MAJONE

politiska oberoende legitimeras rättsligt. Av skäl kan beslut

samma

innebär betydande omfördelning från

som av resurser en samhällsgrupp till inte fattas med legitimitet oberoende en annan, av bara valda politiker eller administratörer som är experter, utan av

direkt ansvariga inför folkvalda befattningshavare

. En kritik ofta riktas mot dessa normativa argument är att som effektivitet och omfördelning eller "värdeskapande och "värde- krävande för använda den suggestiva terminologi används att som

förhandlingsforskare och Sebenius 1986 i praktiken inte

av Lax -

kan särskiljas. Om så skulle Wicksells analytiska distinktion vore,

faktiskt ha begränsad politisk betydelse. Men de två frågorna kan

åtskiljas under villkor ekonomer lyckats specificera med som

tillräcklig precision Milgrom och Roberts 1992; 35-9.

Huvudvillkoret kan formuleras inga förmögenhetseffekter som: wealth effects, vilket innebär alla beslutsfattare betraktar no att varje tänkbart resultat fullständigt likvärdigt med att eller som betala belopp i och han eller hon har tillräckliga ut ett pengar, att

för kunna absorbera alla förmögenhetsminskningar

resurser att krävs för betala för växling från det mindre önskvärda som att en önskvärda alternativet. till det mer När det inte finns några förmögenhetseffekter, kan värdeskapande creation och "värdekrävande value claiming

value

behandlas olika och åtskiljbara så Wicksell som processer, som förordade. Med andra ord, påverkas inte beslut resurstilldelom ning eller institutionella åtgärder parternas förmögenheter, om av

tillgångar eller förhandlingsstyrka; resultatet avgörs helt

av effektiviteten. Bara beslutet hur intäkter och kostnader skall om fördelas påverkas eller makt. av parternas resurser Det är lätt tänka sig situationer där villkoret "inga föratt om mögenhetseffekter" inte kan uppfyllas, dvs. där det val som faktiskt beroende beslutsfattarens förmögenhet. T.ex. görs är av en fattig eller nation har kanske inte för att vidta person resurser åtgärder rikare eller skulle välja. När samma som en person stat beslutsfattarna organisationer eller rika länders regeringar, är stora

antagandet inga förmögenhetseffekter ska finnas

är om att

emellertid rimligare. Möjligheterna ökar då att skilja mellan effektivitet och fördelningshänsyn. Den europeiska integrationens

REGLERINGARNAS LEGITIMITET

historia visar sådan åtskillnad är både möjlig och användbar. att en

Ett slående kännetecken i integrationsprocessen alla viktigare

är att strategier för ökad effektivitet från tillkomsten den - av gemenmarknaden till den ekonomiska och monetära unionen samma åtföljdes åtskilda omfördelningsåtgärder till förmån för de av fattigare medlemsstaterna. Det handlade Europeiska socialom

fonden, Europeiska investeringsbanken, fonden för regional

utveckling, strukturfonderna och slutligen fonden för koherens, om

som Maastrichtfördraget uttryckligen kopplar till de justeringar

som den monetära unionen kräver. På detta sätt har det varit

möjligt att uppnå anmärkningsvärt hög grad ekonomisk

en av integration, som de rikare medlemsstaterna har särskilt intresse av, samtidigt förmånerna sprids sätt fått alla medlemssom ett som stater att delta.

Jag har betonat möjligheterna skilja mellan åtgärder för

att effektivitet och omfördelning därför sådan åtskillnad att en är av-

görande för regleringspolitikens rättsliga legitimitet. Än gång:

en Delegeringen till oberoende institutioner viktiga befogenheter av för politiskt beslutsfattande är demokratiskt försvarbart endast när det gäller effektivitetsfrågor, där tilltron till expertis och ett problemlösningsinriktat beslutsfattande är viktigare än tilltron till

direkt politiskt När det gäller åtgärder för omfördelning,

ansvar.

kan legitimitet endast majoritetsbeslut.

garanteras genom

Samma argument tyder storskaliga politiska omfördel-

att

ningsåtgärder europeisk nivå är uteslutna, inte bara grund

av

EU:s begränsade budget se kapitel 4 utan också grund

av omsorgen sådana besluts demokratiska legitimitet. EU förblir, om jämfört med socialpolitiken i de enskilda medlemsstaterna, en välfärdens eftersläntrare samtidigt unionen fortsätter som att

spela huvudroll i utvecklingen sociala regleringar. Denna

en av skenbara paradox diskuteras i följande avsnitt.

Effektivitet, omfördelning och demokratiunderskottet

Tanken med europeisk välfärdsstat, något sätt uppstår en som som en transnationell nationella välfärdssystem, har syntes av

GIANDOMENICO MAJONE

diskuterats upprepade gånger under år. Förespråkarna för

senare den är i allmänhet motiverade historiska jämförelser, i av men synnerhet av omsorg sociala förmåners framtid i integrerad om en Europamarknad; rädsla för konkurrensen mellan olika natioav att nella välfärdsmodeller i allt större utsträckning integrerad en marknad skulle kunna leda till regelshopping, social

dumping och avreglering.

Jämförelsen görs med socialpolitikens integrativa roll för

utveckling nationalstaten i 1800-talets Europa. Historiskt har av sett socialpolitiken givit ett viktigt bidrag till nationalstaters framväxt

genom att den överbryggat mellan och samhälle. Natiogapet stat

nella försäkringar, socialförsäkringar, utbildning, hälsa och välfärdstjänster samt bostadsprogram och är i utsträckning

var, stor fortfarande, mäktiga symboler för nationell solidaritet. Det hävdas

att den övernationella välfärdsstaten borde utgöra lika stark en demonstration Europatäckande solidaritet. av Hur realistiska är de förhoppningarna Bör det bli europeisk en välfärdsstat eller åtminstone sammanhängande övernationell en

socialpolitik Den aktuella utvecklingen gör inga framsteg i den

riktningen. Frågan avsaknaden framsteg bara beror är om av

budgetbegränsningar eller också, djupare

som antytts ovan,

liggande legitimitetsproblem.

Till börja med, bör komma ihåg det råder att man att om-

fattande tvetydighet kring innebörden europeisk social-

av en

politik redan i Romfördraget. Avsnittet socialpolitik Kapitel

om - III i fördragets tredje del innehåller uppräkning antal - en av ett

sociala områden sysselsättning, arbetsmarknadslagstiftning, arbetsvillkor, yrkesutbildning, socialförsäkringar, hälsovård och arbetarskydd, kollektiva förhandlingar och föreningsrätt där

medlemsstaterna bör ha nära samarbete 118, EEC. I

ett Artikel

följande artikel medlemsstaterna garantera och uppmanas att

därefter upprätthålla tillämpning principen och

av om att män kvinnor skall ha lika lön för lika arbete". I kapitel III samma etablerades också Europeiska socialfonden i syfte förbättra att

sysselsättningsmöjligheterna och underlätta arbetskraftens

geogra-

fiska och yrkesmässiga rörlighet.

REGLERINGARNAS LEGITIMITET

Den socialpolitiska bestämmelse kan sägas den vik-

som vara

tigaste i Romfördraget socialförsäkringsbestämmelserna för migrantarbetare återfinns inte i kapitlet socialpolitik i det

om utan

tjänsters och kapitals fria rörlighet. Ett målen om personers, av

med den jordbrukspolitiken, enligt artikel 39b i

gemensamma fördraget, slutligen, är att garantera rättvis levnadsstandard för den jordbrukande befolkningen, särskilt öka inkomster-

genom att

för ägnar sig jordbruk.

na personer som

För författarna fördraget innebar socialpolitik alltså inte bara

av socialförsäkringar och fördelning inkomster mellan individer,

av

åtminstone för vissa löntagargrupper, utan också interregional omfördelning, delar industri- och arbetsmarknadspolitiken

av

yrkesutbildning, åtgärder för förbättra arbetskraftens rörlig-

att het och social reglering i första hand arbetarskydd och lika be-

handling män och kvinnor. Uppräkningen vad ligger

av av som

inom socialpolitiken enligt artikel 118, och den begränsade roll

kommissionen tilldelas enligt kapitel III, visar det socialsom att

politiska området, med det undantag angivits

som ovan, ursprungligen ansågs ligga utanför gemenskapernas institutioners korn-

petens.

Kommissionens verksamhet inom det socialpolitiska området och för social reglering i själva verket mycket liten mellan 1958

var

och slutet 1970-talet, med miljöpolitiken anmärknings-

av som ett

värt undantag. Som framgått i kapitel finns begreppen "miljö och "miljöskyddå, inte med i Romfördraget bristen

ens men trots

klar rättslig grund, har miljöpolitik för EU vuxit sig stark

en sedan 1967. Europeiska enhetsakten Single European Act, SEA

unionen rad befogenheter det sociala området. De ger en nya

huvudsakliga utvecklingslinjerna för arbetet detta område börjar bli tydliga: de handlar regional utveckling nytt Kapitel V,

om Ekonomisk och Social koherens och sociala regleringar artiklarna 100a och 118a och det kapitlet VII, Miljö. Enligt artikel 118a

nya

arbetarskydd, kan direktiv tidigare krävde enhällighet i

om som ministerrådet, rådet kvalificerad majoritet och

nu antas av genom utan att det måste bevisas att de är nödvändiga för att den inre marknaden skall bli fullständig. Som tecken de framsteg

som bara några år nåtts när det gäller sociala regleringar, bör också

GIANDOMENICO MAJONE

nämna artikel 110a3 i Europeiska enhetsakten,

som säger att kommissionen bör utgå från hög skyddsnivå i frågor rörande

en hälsa och säkerhet liksom miljö- och konsumentskydd.

Slutligen innehåller Maastrichtfördraget ett nytt stycke

om

konsumentskydd. Där införs kvalificerad majoritetsomröstning för

de flesta miljöskyddsåtgärder. Man lägger till och med till

transportsäkerhet bland gemenskapernas regleringsuppgifter. Men

avtalet säger inget de flesta områdena för traditionell social-

om

politik. Utvecklingen Visar att EU-politiken det sociala området

växer fram längs helt andra linjer än de följs medlems-

som av staterna. Nationella historiska traditioner har givit upphov till

ett finmaskigt välfärdsinstitutioner omfattar de flesta

nät av som

medborgare från till medan Europeiska

vaggan graven, gemenskaperna förblir, och troligen kommer fortsätta "en

att att vara välfärdens eftersläntrare". När det gäller sociala regleringar har, som sett i kapitel framstegen emellertid varit så anmärkningsvärda att vissa nyligen införda direktiv till och med går längre i skyddsnivåer än de mest avancerade nationella

systemen.

Här kan invända att den imponerande ökningen

man av

anslagen för regional omfördelning under

senare år visar att en europeisk socialpolitik inte helt saknas. Det är emellertid inte givet, att regional omfördelning skall betraktas social-

som ett politiskt instrument än extraförmån" för att

snarare som en stimulera medlemsstaterna med vissa effektivitetshöjande

att åtgärder. Problemet med den första tolkningen det finns

är att en viktig distinktion mellan att minska skillnaderna mellan individer socialpolitikens främsta uppgift och minska olikheter mellan regioner. Eftersom de flesta regioner innehåller blandning

en av rika och fattiga människor, kan syftar till omför-

ett program som

delning till region där genomsnittinkomsten är låg,

av resurser en kanske bara leda till att skattesatsen sänks. De främst

som gynnas

programmet blir då de rika i fattiga regioner Musgrave och av Musgrave 1976. Problemet med att försöka förbättra individers inkomster omfördelning regional nivå är särskilt svåra i

genom federala eller kvasifederala Majone 1993. Till och med i

system USA, där den federala regeringen betalar fjärdedelar kost-

tre av naderna för välfärdsinsatser, framhärdar delstaterna

i att ange

REGLERINGARNAS LEGITIMITET

behovsstandard och bidragsnivåer. Som följd det, är nivåen av skillnaderna i de olika delstaternas välfärdssystem till och stora; skillnaderna i lönenivåer eller levnadskostnader med större än och 1990. Även i Europa är regeringarna i den

Peterson Rom

södra delen, med Spanien i motståndare till individuaspetsen, liserade transfereringar EU-medel. av

Avslutningsvis har varje demokrati sedan industrialiseringens

ställts inför "den kompromissen mellan ekonomisk

gryning stora

effektivitet och rättvisare fördelning nationalprodukten. Dagens av resultatet forna strider hur den nationella

socialpolitik är av om

produktionen skall fördelas. De mycket svåra Värderingar som av-

den lämpliga balansen mellan effektivitet och rättvisa gör som uttrycker, kan bara legitimeras inom relativt homo-

socialpolitiken

samhällen. Det är svårt hur beslut allmänt godtaggena att se om bara nivåer för omfördelning inkomster skulle kunna fattas av centralt i samfund nationer ekonomiska utvecklingsett av vars nivåer och och rättsliga traditioner fortfarande är så olika

politiska

och där majoritetsprinciper bara kan spela begränsad roll. En

en aktiv roll för EU i omfördelning inkomsterna skulle därför mer av minska unionens demokratiska underskott, många skulle inte som vilja i stället förvärra det. tro, utan

Slutsats: förena oberoende med att ansvar

Icke-majoritetsinstitutioner kommer med nödvändighet att spela

allt viktigare roll i Europa. Ökningen antalet regleringsmynen av nationell nivå och i EU klart tecken denna

digheter är ett trend, lika talande ökningen rättsliga prövningar och

men är av

domstolarnas allt viktigare roll i den politiska beslutsprocessen.

Domstolarna sin policyskapande roll växa, därför att allmänser heten betraktar dem för rättsligt förankrande likaväl som garanter för procedurmässiga demokratiska ideal, när väljarnas möjligsom utkräva inom traditionella regeringsområden förehet att ansvar faller tillbakagång 1992. På sätt har

vara Volcansek samma

tillväxten antalet oberoende myndigheter underlättats den av av Vitt regeringsmakten är för koncentre-

spridda uppfattningen att

GIANDOMENICO MAJONE

rad, att offentlig politik saknar trovärdighet och resultatansvar att inte är tillräckligt utvecklat inom den offentliga sektorn. I land efter land har väljarna uttryckt sitt motstånd mot en okontrollerad tillväxt välfärdsstaten och därmed ifrågasatt av legimiteten hos demokratimodell förvandlat politik till en som ett

nollsummespel mellan omfördelningskoalitioner. Det majori-

som teten av väljarna verkar vilja är emellertid inte allmänna se, statens reträtt utan snarare en ny definition dess funktion och arbetssätt av större transparens och större vikt vid effektivitet och - mer ansvar,

tydligare åtskillnad mellan policies och politik. På grund

en av att de står vid sidan partipolitik, har expertkunskap och är förav pliktigade till ett problemlösande beslutsfattande, kan oberoende

regleringsmyndigheter och andra specialorgan förefalla bättre

rustade tillgodose väljarnas krav än vad myndigheter

att nya är som

lyder direkt under regering.

en Reglerarna kan, till skillnad från domarkåren, emellertid inte

stödja sig fast grundad legitimitet. Regleringsorgan tenderar

en att betraktas konstitutionella anomalier i länder där delegering som statsmakt till fristående institutioner allvarligt hot av ses som ett

mot demokratin, parlamentets överhöghet och den heliga princip

som säger att offentlig politik bara ska föras är av personer som direkt ansvariga inför väljarna. Dessa traditionella principer an-

vänds för rättfärdiga ministerinblandning i myndigheters be-

att slutsfattande och för behålla betydande regleringsmakt hos att

regeringsmyndigheter.

Mot dessa försök att etablera politisk kontroll medel genom

strider myndigheternas existensberättigande, måste

som mot nytt hävda de centrala för denna bok: Regleringsett av temana

legitimitetens grundproblem i Europa i dag är inte det finns för

att mycket oberoende, i stället det ständigt närvarande hotet utan om politiskt motiverade ingripanden. Större oberoende borde åtföljas

av större ansvar. I detta sammanhang bör erinra sig erfarenheterna från man förstatligade industrier. Som nämndes i kapitel ledde ministeri-

detaljerade ingripanden i de statliga företagsledarnas besluts-

ernas fattande Vanligen informella och till och med hemliga vägar

till blev närmast försumbart. Vem kunde hållas att ansvaret an-

REGLERINGARNAS LEGITIMITET

svarig, det oklart för besluten låg hos före-

om var om ansvaret

tagsledarna eller hos regeringen, och de många och luddiga

om målen med förstatligandet gjorde det omöjligt klara

att ange

kriterier för utvärdering Faran i dag de maktbefogenheter

är att

regeringar har över myndigheter kan missbrukas så som att

ämbetsmännen the regulators utsätts för påtryckningar

av

slag de drabbade förstatligade företags ledare

samma som som

Prosser 1989.

Den verkliga frågan är därför hur myndigheters oberoende och

inför allmänheten kan göras till värden kompletterar ansvar som och förstärker varandra i stället för varandras

att vara motsatser.

och sekelgammal erfarenhet amerikanska regle- Våra argument, av ringsförhålladen, tyder att oberoende och kan förenas

ansvar

kombination kontrollmekanismer än genom en av snarare genom

tillsyn utövad från någon fast plats i det politiska spektrumet. Klara och avgränsade stadgeenliga mål för tydliga för

att ge normer verksamheten, krav motivering beslut och transparens

av som underlättar rättslig prövning och allmänhetens medverkan/ insyn;

rättsliga procedurregler garanterar rättvisa mellan reglerings-

som beslutens oundvikliga vinnare och förlorare och professionalism att stå emot yttre påverkan och minska riskerna för godtyckligt bruk myndigheters maktutövning. När ett sådant flerkontroll-

av

system fungerar väl är det, Terry Moe 1987 påpekat, ingen

som

kontrollerar myndighet, myndigheten är ändå under som en men

kontroll. Då har problemen med regleringslegitimitet till del

stor lösts.

Författarpresentation

Giandomenico Majone är professor vid European University Institute, Florens, Italien. Han har varit gästprofessor vid bl.a. .F. Kennedy School of Government vid Harvard i USA, Yaleuniversitetet, USA samt vid Wissenschaftszentrum i Berlin. Hans forskning har bl.a. gällt teorier kring beslutsfattande och ekonomisk och social reglering.

GIANDOMENICO MAJONE

Referenser Ackerman, B.A. and Hassler, W.T. 1981 Clean Coal, Dirty Air, New Haven CT: Yale University Press. Bernstein, M. 1995 Regulating Business Independent Commissions, Princeton NJ: Princeton University Press. Dahl, R.A. 1956 A Prefaceto Democratic Theory, Chicxago: The University of Chicago Press. Dehousse, R., Joerges, C., Majone, G., Snyder, F. And Everson, E. 1992 "Europe after regulatory strategies EUI

1992: new Working Paper, Law 92/31. Dehousse, R. 1995 Institutional reform in the European Community: there alternatives the majoritarian avenue

are to Florence: European University Institute, EUI Working Paper, Robert Schuman Centre, RSC 95/3. Edley, C.F. 1990 Administrative Law: Rethin/eingfudicial Control Bureaucracy, New Haven CT: Yale University Press. Hartley T.C. 1988 The Foundations European Community Law, An Introduction to the Constitutional and Administrative Law the European Community 2"d edition Oxford: Clarendon Press.

Lax, P.A. and Sebenius, LK. 1986 The Manager Negotiator:

as Bargaining for Cooperation and Competitive Gain, New York: The Free Press. Lijphart, A. 1984 Democracies: Patterns Majoritarian and Consensus Government in Twenty-one Countries. New Haven CT: Yale University Press. Lejphart, A. 1991 "Majority rule in theory and practice: the tenacity of flawed paradigm, International Social Science journal

a 129/1991: 483-93. Lijphart, A., Rogowski, R. And Weaver, R.K. 1993 "Separation of

and cleavage management, in Weaver and Rockman eds powers

REGLERINGARNAS LEGITIMITET

D0 Institutions MatterP, Washington DC, The Brookings

Institution Litan, R.E. and Nordhaus, WD. 1983 Reforming Federal Regulation,

New Haven CT Yale University Press. Majone, G. 1993 The European Community between social policy

and social regulation, journal Common Market Studies 31, 2:

153-70. Milgrom, P. and Roberts, 1992 Economics, Organizations and

Management, Englewood Cliffs: Prentice-Hall International. Moe, T. 1987 Interests, institutions and positive theory: the politics

of the NLRB", Studies in American Political Development 236- 99.

Mueller, D. 1989 Public Choice H, Cambridge: Cambridge

University Press. Musgrave, KA. and Musgrave, P.B. 1976 Public Finance in Theory

and Practice 2nd edition, New York: Mc Graw-Hill. Pedersen, W.F. 1975 Formal records and informal rule-making,

Yale Lawjournal 85: 38-88. Peterson, P.E. and Rom, M.C. 1990 WelfareMagnets, Washington

DC: The Brookings Institution. Prosser, T. 1989 Regulation of privatized interprises: institutions

and procedures, in Hancher and Moran eds Capitalism, Culture

and Economic Regulation, Oxford: Claredon Press. Rose-Ackerman, 1992 Rethin/eing the Progressive Agenda: the

Reform the American Regulatory State, New York: The Free Press.

Shapiro, M. 1988 Who Guards the Guardians Athens GA:

University of Georgia Press. Shapiro, M. 1992 The giving-reasons requirement", Chicago: The

University Chicago Legal Forum, 180-220.

GIANDOMENICO MAJONE

Spitz, E. 1984 Majority Ruie, Chatham NJ: Chatham Publishers. Sunstein, C.R. 1987 Constitutionalism after the New Deal, Harvard Law Review 101: 4221-510. Sunstein, C.R. 1990 After the Rights Revolution: Reconceiving the Regulatory State, Cambridge MA: Harvard University Press. Taylor, P. 1991 The European Community and the state: Assumptions, theories and propositions, Review oflnternational Studies 17, 2: 34-47. Teitgen-Colly, C. 1988 Les autorités administratives indépendantes: histoire d une institution", in Colliard and Timsit eds Les autorités administrativa indépendantes, Paris: Presses Universitaires de France. Vaubel, R. 1995 The Centraiization Western Europe, London: Institute of Economic Affairs, IEA Hobart Paper 127. Veljanovski, C. 1991 The regulation game, in Veljanovski

ed

Regulators ana the Market, London: Institute of Economic Affairs. Volcansek, M.L. 1992 "Judicial policies and policy-making Western Europe, special issue of Western European Politics 15, Weiler, 1992 After Maastricht: Community legitimacy post-1992 Europe in Adams ed Singular Europe, Ann Arbour: The University of Michigan Press. Wicksell, K. 1967 1896 "A principle of just taxation in new Musgrave and Peacock eds Classies in the Theory Public Finance, London: Macmillan.

Texten är hämtad från Giandomenico, Majone 1966 Regulating Europe, s. 284-301. Förlag: Routledge Ltd, London Svensk översättning: Kerstin E. Wallin, Språkbruket, Uppsala

Välfärdsstaten, den

ekonomiska

integrationen och

demokratin

Fritz W. Scharpf

ABSTRACT Artikeln granskar de europeiska välfärdsstaternas svårigheter under den europeiska ekonomiska integrationen. Av erfarenheterna från territoriella områden i ekonomiskt integrerade federala döma, tycks slutsats ekonomisk

stater att en vara att konkurrens förhindrar välfärdsstaters regleringar lägger olika

som stora bördor kapitalinkomster och rörliga företag, och

att effektiv Välfärdspolitik är beroende centralregeringarnas makt.

av Det skulle därför tyda på socialpolitiken behöver europeiseras.

att På europeisk nivå hindras välfärdsstaternas politik inte bara det

av europeiska demokratiunderskottet också djupt rotade

utan av konflikter mellan medlemsstaternas ekonomiska

intressen och av välfärdsstaternas vitt skilda strukturella kännetecknen. Artikeln granskar också vad denna konstellation betyder för den demokratiska legitimiteten. I det avslutande avsnittet fokuseras de nationella socialpolitiska valmöjligheter fortfarande kan finnas och

som europeiska strategier kan tänkas minska den ekonomiska

som konkurrensen mellan välfärdsstaterna.

De europeiska välfärdsstaternas nuvarande svårigheter sägs ofta bero ekonomisk "globalisering, dvs. den världsomfattande

integreringen av kapital-, och tjänstemarknaderna, har

varu- som upphävt den nationella kontrollen över gränsöverskridande eko-

VÄLFÄRDSSTATEN, DEN EKONOMISKA INTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN

nomiska transaktioner och därför utsätter nationella produ-

som center för världsomfattande konkurrens. Sanningen är emellertid

att globalisering i ordets egentliga mening är fullt genomförd bara för spekulativa kapitaltransaktioner. Det är visserligen den

sant att internationella konkurrensen har intensifierats även alla andra ekonomiska Verksamhetsområden och företagen har mycket

att

bredare möjligheter att flytta sin tillverkning mellan länderna i

världen. Men inte under GATT:s och WlTOzs liberala regler,

ens

har regeringarna helt sig möjligheterna till gränskontroll

avsagt och världshandelns frihet kringgärdas fortfarande antal

av ett stort tullar, kvoter, "frivilliga restriktioner och andra slag.

murar av

Allt detta är annorlunda inom EU, där nationella regeringar delegerat kontrollen över de handelsförbindelserna till

externa unionen och faktiskt avhänt sig gränskontrollen över ekonomiska transaktioner inom den inre europeiska marknaden. Företagen är därför garanterade deras tillträde till hemmamarknaden inte

att riskeras flyttar tillverkning mellan länder inom Europa.

när man

Det oundvikliga trycket de europeiska välfärdsstaterna kommer

därför från regleringskonkurrensen" inom unionen och den frustration demokratiska regeringar i Europa känner har sitt

som

främst i det faktum att utbudet tänkbara policyval ursprung av

kringskurits nationell nivå, samtidigt policyskapandet

som europeisk nivå fortfarande saknar demokratisk legitimitet. Jag

börjar med att granska denna sista fråga.

DET EUROPEISKA DEMOKRATIUNDERSKOTTET

Allmänhetens över det demokratiska underskottet i EU

oro är ett nytt fenomen. Det började uppmärksammas i samband med

mot-

sättningarna ledde till folkomröstningarna Maastricht-

som om avtalet i Danmark och Frankrike, och upphöjdes till grund-

rang av

läggande konstitutionell fråga den tyska federala grundlags-

genom domstolens Maastrichtbeslut. Om frågan betraktas utifrån demokratisk teorisynpunkt är debatten emellertid bristfällig eftersom den handlar det demokratiska underskottet inom Europeiska

om unionen, i stället för det demokratiska underskottet i Europa.

om

FRITZ W. SCHARPF

Man med andra 0rd, demokratin fortsätter blomstra antar, att att nationell nivå och underskottet skulle försvinna bara den att om nationella suveräniteten kunde försvaras fortsatt utvidgmot en

ning europeisk överhöghet. Enligt min mening är detta synsätt

av

felaktigt, eftersom det bygger ofullständig föreställning om

en vad demokrati är. Demokrati syftar till kollektivt självbestämmande. Den måste således uppfattas tvådimensionellt begrepp, relaterar som ett som

till det politiska Inflöde inputs och Ulflöde outputs.

systemets

På insatssidan kräver självbestämmandet policybeslut direkt

att eller indirekt härrör från medborgarnas autentiska preferenser och

regeringarna därför måste hållas ansvariga inför sina medborga-

att På resultatsidan innebär självbestämmandet emellertid effektiv re. kontroll över ödet fate control. Demokratin skulle bli

effective en

meningslös ritual regeringarnas policybeslut inte kunde öka

om effektiviteten när det gäller uppnå mål och undvika faror att som medborgarna kollektiv bryr sig Inflödesautenticitet och som om. resultateffektivitet är därför lika viktiga delar demokratiskt av

självbestämmande.

Den pågående debatten är bristfällig eftersom den uteslutande

handlar svagheterna i EU:s infZöde-strukturer och dessa är

om

uppenbara Europaparlamentet är direktvalt, dess in-

nog. men

flytande europeisk mycket begränsat. Ännu

över lagstiftning är

viktigare är, även parlamentets lagstiftande makt utökades

att om så skulle det inte till hjälp, eftersom de strukturella förvara stor utsättningarna för autentisk demokratisk också saknas. en process

Det finns ännu så länge inga europeiska politiska partier, inga europeiska politiska ledare och inga media för politisk kommuni-

kation täcker hela Europa. Som följd detta har inte som en av heller några för hela Europa offentliga motsättningar gemensamma och debatter politiska frågor och alternativ. Inte heller har om någon europeisk konkurrens regeringsposter skulle kunna om som demokratiskt garantera ansvar. Allt detta är och skulle redan i sig tillräckligt för att sant vara

påstå inga majoritetsbeslut europeisk nivå kan göra anspråk

att att demokratiskt legitima samma sätt som majoritetsbevara

VÄLFÄRDSSTATEN, DEN EKONOMISKA INTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN

slut i nationellt parlament Men den aktuella debatten förs ett

också djupare nivå där "gemenskapsargument" ibland glider

en över i etnisk nationalism. Det går svårighet analytiska utan att grunder Visa att majoritetsstyre i allmänhet inte är välfärdseffek-

tivt, individuella väljare rationellt för maximera om antas agera att

sitt egenintresse Scharpf 1997: kap. 7 och 8. För

att vara normativt godtagbar i välfärdsteoretiska termer måste majoritetsprincipen därför utgå från förutsättningen väljarna åtminstone att delvis uppfattning det bästa"; styrs av en om gemensamma en

uppfattning naturligtvis beror avgränsning

som en som anger vem som skall och inte skall omfattas respektive "gemen- - - av

skap.

Denna avgränsning kan inte göras godtyckligt eller i rent teknokratiska För exempel Joseph Weiler termer. att ta ett som 1995, 1996 använt: Om Danmark något sätt slogs samman med Tyskland, skulle det knappast övertyga danskarna de om att borde majoritetsbeslut i den större demoacceptera staten som

kratiskt legitima Med andra ord, är majoritetsstyrets förmåga

att

skapa legitimitet i sig beroende den känsla gemenskap

av av gemensam historia, öde eller gemensamt gemensam identitet finns dessförinnan, och inte kan skapas enkelt som som genom ett dekret. På denna punkt kommer emellertid förargument som nekar det finns europeiskt demos farligt nära att ett folk att hävda etnisk och språklig homogenitet bör betraktas nödatt som

vändig förutsättning för demokratisk legitimitet, och antyder

fatalistiskt det europeiska demokratiunderskottet aldrig går att att avskaffa.

l Det visserlingen de flesta beslut är sant att som fattas i nationella parlament utformats efter förhandlingar mellan regeringsorgan och berörda intressenter. Den parlamentariska majoriteten utgör ändå beredskapsen styrka kan inskrida för hindra enskilda intressen får för som att att stort inflytande över politiskt särskilt viktiga frågor. 2 Samma argument skulle hindra europeiska folkomröstningar föresom slagits tänkbara botemedel det demokratiska underskottet Zürn som mot 1966; Grande 1996.

FRITZ W. SCHARPF

Jag delar inte den uppfattningen. Ovanför den primära gruppnivån skapas kollektiva identiteter socialt ofta mycket heteroav Fosterlandskärleken i USA eller Schweitz är inte gena grupper.

grund för politisk integration än den är i etniskt

svagare som mer homogena nationsstater. Ett exempel är det allmänna motannat ståndet i Tyskland alla försök ändra delstaternas territorimot att ella de, för bara femtio år sedan, skapades de gränser trots att av allierades militärledningar några helst hänsyn till historiska utan identiteter i de områden slogs samman. På samma sätt som som människor spelar tillsammans kan bilda lag, kan politiska som identiteter skapas när människor lever under regering och samma deltar i politiska Av det skälet är unionens samma processer. institutionella struktur långt ifrån oviktig för den framtida ut-

vecklingen identitet.

av en gemensam Inte alla konstgjorda blir emellertid effektiva i sitt team sam-

arbete och delningen Tjeckoslovakien, liksom svårigheterna i

av Canada och Belgien, visar inte alla institutionellt skapade att politiska identiteter håller ihop. Under alla förhållanden finns det ingen hävdar Europeiska unionen i sin nuvarande form, som att betraktad medborgarnas i medlemsstaterna perspektiv, redan ur uppnått grad politisk identitet något sätt är jämförbar en av som med den råder i nationalstater bildades för länge sedan. som som Det är därför helt riktigt att framhålla att majoritetsprincipen eninte kan demokratisk legitimitet och att även Europasam ge om parlamentet hade lika stor makt ett nationellt parlament, som skulle dess beslut inte kunna legitimera politiska program som strider intressen eller djupt rotade uppfattningar hos medmot borgarna medlemsstaterna. Detsamma skulle naturligtvis i några av

gälla i ännu högre grad för majoritetsbeslut i ministerrådet.

Begränsningen erkänns tids teorier framhåller av senare som

europeiska policybesluts icke-møjoritetsgrundade källor till legiti-

mitet Majone 1994a, 1994b. I stället för demokratiskt är ansvar, det lagens myndighet och, generellt, tekniska experters auktomer ritet det spelar roll. Enligt detta synsätt skall som antas vara som

Europeiska unionen inte uppfattas ofullgången demokra-

som en

tisk regeringsform utan "regleringsstat som utövar

som en

befogenheter liknande de fristående regleringsorgan har i

som

VÄLFÄRDSSTATEN, DEN EKONOMISKA INTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN

USA, genom författningsdomstolar eller oberoende centralav banker. Giandomenico Majone, den författare lämnat som de mest djupgående bidragen till denna modell, har emellertid påpekat att den icke-demokratiska legitimitetens potentiella räckvidd har sina givna gränser. En förutsättning är normativt samförstånd vissa orn giltighet, eller det önskvärda i vissa resultat, och det normers måste också finnas professionella standards professionellt - ett diskurssystem Majone 1989 med hjälp kan bedöma - vars man tolkning och tillämpning dessa och de tekniska instruav normer används för uppnå de målen. Majone ment som att gemensamma

antar att detta gäller för europeiska regler produktsäkerhet,

om

miljönormer och konkurrensregler3 och för den Europeiska

centralbankens roll i framtida valutaunion. en Som normativt argument är det övertygande, även kan om man

diskutera den empiriska klassificeringen vissa policyområden.

av För de ändamål är aktuella här har Majones bidrag emellertid som ännu viktigare innebörd i och med de inte bara pekar en att att det finns icke-demokratiska källor till legitimitet också utan

policyområden som skiljer sig i fråga legitimeringsbehov.

om Detta är fråga inte behöver diskuteras när det gäller senare en som demokratiska författningar nationell nivå, är men som av stor betydelse för EU och alla andra institutioner för transnationell

ledning.

I ljuset det latinska måttot volenti iniuria har frivilliga av non överenskommelser mellan berörda inneboende legitimitet. parter Vad behöver legitimeras är införandet ofrivilliga förluster som av och tvång handla, eller avstå från handla, sätt strider att att som intressen eller normativa preferenser. De Europeiska mot ens egna

gemenskaperna hade således inga större behov politisk legitimi-

av

tet så länge deras åtgärder och regelverk uppfattades i

som vara allas intresse, och det faktum unionen utformad att var som ett förhandlingssystem där beslut inte kunde fattas nationella mot

3Det också intressant den första allvarliga konflikt där legitiär att se att miteten i europeiska beslut direkt ifrågsatts i Tyskland, gällde tillämpningen av avtalets konkurrensregler, i synnerhet artikel 92, punkt subventioner från den östtyska delstaten Sachsen till Volkswagen.

FRITZ W. SCHARPF

regeringars garanterade de beslut togs ifråga

veto, att som om

handelsliberalisering och jordbruk inte stred mot några de

av intressen hade politiskt inflytande nationell nivå Weiler

som 1981.

Detta förändrades när gemenskaperna försökte driva integratio-

utöver gränsen för tullunion och därför måste itu med nen en ta problem rörande andra handelshinder, dvs. frågor rörande nationell hälsovård, säkerhet och miljöregler skilde sig från land till

som land. Eftersom syftet med Europamarknad inte

en gemensam kunde uppnås så länge varje land hindrade import inte

som upp-

fyllde landets regler, försökte gemenskaperna harmonisera

egna dessa regler. Även alla länder intresserade större

om var av en marknad, de dock nationella regler skulle

var oense om vems som

bli Europastandard. I spelteoretiska kunde dessa konstella-

termer, tioner beskrivas " könskampsproblemen" the battle of the

som

Sexes, är utomordentligt svåra att lösa enligt regler

som som

kräver enhällighet Héritier et al. 1996.

för den marknaden lanserades

När programmet gemensamma år 1986, stod det därför klart att dödlägen rörande harmonisering

nationella produktnormer måste brytas. De bröts också, med av

tvådelad Ä sidan kunde direktiv i hjälp av en strategi. ena nu antas ministerrådet, beslut med kvalificerad majoritet. Å andra

genom sidan skulle dessa rådsdirektiv bara grundläggande principer,

ange medan detaljerna i tekniska standards skulle definieras expert-

av

Produkter uppfyllde dessa standards kunde då säljas organ. som

fritt inom hela gemenskapen. dessa procedurmässiga

Det var ny-

skapelser tillsammans möjliggjorde framgången med

som pro-

för den marknaden, i slutet 1992 grammet gemensamma som av hade lyckats i utsträckning vida översteg de flesta observa-

en som

törers förväntningar.

I och med gick över till beslut med kvalificerad majori-

att man

kom dock debatten det europeiska demokratiunderskottet tet om också framträdande plats. Det kanske inte berätti-

att en mer var

bara programmet för den marknaden i sig. gat av gemensamma Den kunde, vilket jag redan antytt, rättfärdigas grundval

av allmänna nationella intressen möttes i kampen för kon-

som

VÄLFÄRDSSTATEN, DEN EKONOMISKA INTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN

stellationer könskampsmodell, eller kunde legitimeras

av som de grunder utvecklats Giandomenico Majone.

som av

Detta rättfärdigande kunde emellertid, vilket Majone också framhåller, inte gälla för områden där intressen inte sammanfaller

och där policybeslut i avgörande grad påverkas fördelnings-

av konflikter eller ideologiska eller normativa motsättningar. Här

av

är "nästan-enhälliga överenskommelser knappast möjliga nå

att och de tekniska experternas auktoritet är inte tillräckligt för

att lösa konflikterna auktoritativt sätt. Om sådana beslut alls

ett skall fattas måste de därför i sista hand legitimeras demokratiskt

vilket inte åtminstone ännu är möjligt Europanivå.

Det är med andra ord felaktigt diskutera det demokratiska

att underskottet det allmänt problem. Det drabbar

som om vore ett inte allt europeiskt beslutsfattande bara vissa politik-

utan typer av områden där intressekonflikter och ideologiska motsättningar är endemiska. Enligt de nuvarande grundläggande institutionella reglerna, kräver nästan enhälliga beslut, kan sådana politik-

som områden inte behandlas unionsnivå. Om grundreglerna skulle ändras och majoritetsbeslut tillåtas, skulle sådana beslut ändå inte godtas som legitima. De måste överlåtas till medlemsstaterna vilket också är vad sker i dag.

som

Men betyder detta att allt är bra det är, eftersom sådana

som politiska beslut unionen kan fatta och fattar allmänt kan

som sett legitimeras, medan beslut inte skulle kunna uppnå legitimitet i

som praktiken utesluts rådande institutionella strukturer Det är

av en slutsats kan dra bara autenticitetsdimensionen i det demo-

man om kratiska självbestämmandet beaktas och det ungefär den slut-

var

den tyska författningsdomstolen kom fram till. Slut-

sats som

blir emellertid när efe/etivitetsdimensionen också

satsen en annan tas med i beaktande. Här beror allt hur effektivt nationalstat

en fortfarande kan hantera sådana policyproblem inte bör, eller

som inte kan, hanteras Europanivå.

Policyområden i Majones analys är helt beroende

som av demokratisk legitimitet, och därför skall överlämnas till med-

som lemsstaterna, omfattar alla fördelningspolitiska beslut rör

som

kapital och arbete och, allmänt, alla politikområden gäller

mer som välfärdsstaten. Det Majone emellertid inte hänsyn till, är

som tar

FRITZ W. SCHARPF

att de nationella välfärdsstaternas möjligheter fortleva in i att framtiden direkt hotas den europeiska ekonomiska

av integratio-

nen, som ett drastiskt sätt minskar i det demo-

effektiviteten

kratiska självbestämmandet nationell nivå. För närvarande är

detta, enligt min mening, själva det kärnproblem demokra-

som tiska styrelseskick i Europa står inför.

DEN EKONOMISKA INTEGRATIONENS MAKT

De Europeiska gemenskaperna har från första början varit inrikta-

de både ekonomisk och politisk integrering,

men framgången

har varit mycket större i det förra än i det avseendet. Framsenare gången beror till del EG-domstolen, givit grundlagsen som

kraft fördragsbestämmelserna förbjuda medlems-

genom att staterna att inkräkta de ekonomiska transaktionernas mellan-

statliga frihet och rörlighet Weiler 1981. Framgången med

Jacque Delors för enda marknad, både utlovade program en som och ledde till att den europeiska inre marknaden blev realitet i en slutet 1992, år den andra viktiga faktorn. av Som följd detta, och för göra lång historia kort en av att en Scharpf 1996, har inom Europeiska unionen, ekononu, ett miskt integrerat område inom vilket juridiska och administrativa

begränsningar och kapitals fria rörlighet avskaffats, där av varors inskränkningar i den fria konkurrensen mellan tjånsteleverantörer snabbt håller undanröjas och där rättsliga hinder för arbetsatt kraftens och studenters rörlighet många till och med sätt är färre än de gäller i federala USAJ Desssom mogna stater som

utom hävdas reglerna "negativ integration" med kraft alla

om mot kvarvarande nationella handelshinder och nationella snedvrid-

ningar den fria konkurrensen, inte bara Europeiska av av

4 T.ex. delstatsuniversiteten i USA måste mycket högre avgifter från ta ut studenter från andra medan EG-domstolen beslutat inga stater, att avgifter får tas ut från studenter från andra medlemsstater i EU, inte i ens sådana fall där inhemska elever måste betala avgifter.

VÄLFÄRDSSTATEN, DEN EKONOMISKAINTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN

kommissionen och EG-domstolen också nationella

men av domstolar i normala administrativa och civila mål.

För alla praktiska ändamål har kapitalet därför frihet att flytta

till platser erbjuder de högsta vinsterna och företag kan obe-

som hindrat flytta sin tillverkning och FoU-arbete helst inom

vart som unionen något sätt riskera sitt tillträde till hemmamark-

utan att naden vilket däremot inte är fallet när det handlar orter utan-

om för EU. följd detta har nationella regeringars möjlig-

Som en av heter skydda inhemska företag konkurrenter,

att mot som producerar utomlands under andra regelsystem, helt försvunnit inom industrin och håller snabbt försvinna också för tjänste-

att

sektorn, tidigare varit offentlig. Regeringarnas förmåga att be-

som

skatta och reglera inhemskt kapital och företagande begränsas

nu

rädslan för kapitalflykt och utlokalisering produktion. Alla

av av nationella regeringar inom Europeiska unionen är alltså tvungna

nu

konkurrera inbördes för dra till sig, eller behålla, rörligt att att

kapital och företagande. I den meningen är deras situation

nu

jämförbar med den gäller för delstatsregeringar inom enhet-

som liga nationella marknader i federala USA, Canada,

stater som

Förbundsrepubliken Tyskland eller Schweiz.

I dessa federala stater har regionala regeringar stater, provin-

-

Länder eller Kantoner länge haft kämpa med det faktum ser, - att

deras territoriella jurisdiktion är snävare än marknadens att egen

i praktiken nationella gränser och med att de författningsenligt måste respektera företagens och kapitalets frihet flytta över

att gränserna. Man kan därför vänta sig att den traditionella fördelningen styrande funktioner mellan centrum och regionerna i

av federala avspeglar det faktum kapital och företag alltid

stater att varit rörliga inom den nationella marknadens gränser. Av detta kan

dra viktiga lärdomar när det gäller fördelningen styrande

av funktioner inom Europeiska unionen CEPR 1993.

Den mest renodlade lösningen finner i Förbundsrepubliken Tyskland, där regleringskonkurrens mellan delstaterna områden kan påverka kapitalets och företagens lokaliseringsval nästan

som helt undanröjts. Alla skatter, också sådana går till delstaterna,

som beslutas i enhetlig federal lagstiftning och detsamma gäller alla avgifter och förmåner i socialförsäkringen även de betalas

som

FRITZ W. SCHARPF

över de lokala regeringarnas budgetar. På sätt är alla regler

samma

rörande arbetarskydd och miljö, kan tänkas påverka företag,

som enhetliga över hela landet och detsamma gäller bolagslagstiftning,

arbetsmarknadslagstiftning, lagar för kollektiva förhandlingar och,

kollektivavtal förhandlats fram mellan landsomi stort sett, som fattande förbund och arbetsgivarorganisationer. På så vis är del-

statsregeringarnas ekonomiska uppgift den främja företagande

att

tillhandahålla offentlig infrastruktur, inklusive utgenom att bildning, industriinriktade forskningsresurser och tjänster

genom institutioner för teknologiöverföring, medan finansiellt företags-

stöd regleras i nationell lagstiftning.

I internationell jämförelse är graden central reglering i

en av Tyskland ovanlig. Icke desto mindre har alla federala ställts

systern

inför val mellan antingen flytta för policybeslut

samma att ansvaret

rör kapitalinkomster och produktionskostnader i rörliga före-

som

"uppåt i den nationella hierarkin, eller att helt undvika dem. tag Ett illustrativt historiskt exempel finns i lagstiftningen barn-

om arbete i USA under 1900-talets första årtionden. På den tiden

var

delstaterna förbjudna ingripa i mellanstatlig handel, medan

att

regleringen produktionsvillkoren betraktades fråga

av som en som låg utanför den federala regeringens befogenheter. De stater som

försökte begränsa användningen barn i industriproduktion fann

av därför deras industrier blev utkonkurrerade import från

att av

fortfarande tillät barnarbete. Som följd detta, stater som en av kunde barnarbete fortgå obehindrat också i de mest progressiva

till dess att New Deals grundlagsreform slutligen staterna, medgav reglering federal nivå efter 1937 Graebner 1977.

Socialpolitiken och välfärdsstaten har därför förblivit när

svag den lämnats i händerna delstatsregeringars och där de är välutvecklade i federala har de antingen nationaliserats eller, i de

stater,

5 Kritiker centralisering eller harmonisering policy pekar det

av av faktum att Schweiz kunnat bibehålla ett långt decentraliserat system för skatter och välfärd fullständigt integrerad marknad Feld och

trots en Kirchgässner 1995. Men den andel BNP totalt avsätts för välfärd

av som är lägre i Schweiz än i något annat europeiskt land jämförbar ekonomisk utvecklingsnivå Eurostat l995ztabell 3.31.

VÄLFÄRDSSTATEN, DEN EKONOMISKAINTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN

fall där de formellt ligger kvar delstatsnivå i Canada, så

som

har de kommit bli så starkt beroende nationella bidrag att

att av

det reella politiska också ligger hos centralregeringen.

ansvaret

Den lärdom alltså kan dra erfarenheterna från federala

av

tycks peka i exakt riktning mot den professor

stater motsatt som Majone föreslår. På medlemsstatsnivå frustreras välfärdspolitiken

-

helt klart skulle ha majoritetslegitimitet i allt större utsom sträckning ekonomisk konkurrens den integrerade

av europeiska marknaden. Som effekt det, förlorar nationella

en av regeringar legitimitet resultatsidan, eller effektivitetsdimensionen.

Det därför för fördelningspolitiken måste

ser ut som om ansvaret flyttas från den nationella nivån till europeisk nivå, effektivt

om självbestämmande skall bibehållas. Europa bör, med andra ord,

väg federala gjort och utveckla sin sociala stadga samma som stater

Charter till innebära heltäckande europeiskt väl-

Social att ett

färdssystem eller åtminstone undanröja den förödande kon-

kurrensen mellan nationella välfärdsstater att harmonisera

genom medlemsstaterna välfärdssystem Liebfried 1992; även Leibfried

se och Pierson 1995.

DEN POLITISKA INTEGRATIONENS SVAGHET

Om denna väg skulle väljas, måste det politiska ansvaret emellertid flyttas till nivå där demokratisk legitimitet ännu inte finns,

en och där beslut inte skulle kunna fattas med majoritetsomröstning i

Europaparlamentet och demokratiskt legitimerad Europa-

av en regering. Besluten skulle fortsätta beroende överens-

att vara av kommelser mellan nationella regeringar i ministerrådet och Europeiska dessa beslut skulle fortfarande kräva

rådet. Många av enhällighet för och även där det krävs kvalificerad majori-

att antas

skulle motstånd från några länder blockera europeiska tet,

åtgärder. Det är naturligtvis Europeiska kommissionen spelar

sant att en viktig roll den dagordningen och det är också sant

som som anger

Europaparlamentets inflytande har ökat betydligt under det

att

årtiondet. Det ändrar ändå inte unionens karaktär försenaste av

FRITZ W. SCHARPF

handlingssystem det bara ökar antalet spelare med veto och

förlänger raden intressen måste beaktas och komplicerar

av som

därför de europeiska politiska förhandlingarna

ännu mer.

I ministerrådet kan intressen har inflytande över berörda

som nationella ministerier inte Kommissionen använder

röstas ner. ett

brett nätverk expertkommittéer och intresseorganisationer för

av

att utforma sina förslag och Europaparlamentet berömmer sig

egna

att representera sådana brett förankrade intressen har svårt av som

att själva organisera effektiva påtryckningsgrupper. Kort det

sagt, är inte troligt att majoritetsintressen kommer ignoreras i det

att

europeiska förhandlingssystemet. Det borde öka legitimiteten i de

beslut kan fattas, minskar också möjligheterna nå

som men att överenskommelser.

I praktiken är Europeiska unionen därför kapabel

att agera effektivt bara områden där de majoritetsintressen berörs

som antingen sammanfaller eller kompletterar varandra.

Sådana områden finns, och de stämmer också i huvudsak överens med de

områden för regleringspolitik diskuterats professor

som av Majone. Socialpolitik och välfärd är emellertid inte dem.

ett av

Skillnaderna i ekonomisk utveckling mellan medlemsstaterna är ett av skälen till detta. Med sin nuvarande sammansättning

omfattar unionen de högst utvecklade nationella ekonomier-

några av

i världen och några tills helt nyligen betraktades na som som "tröskelekonomier. Om använder bruttonationalprodukten

BNP som ett mått ekonomisk produktivitet, nådde

en Danmark 1994 till över 28 000 USD, medan Portugal låg

upp under 8 800 USD. Den skillnaden är större än skillnaderna mellan delstaterna i de flesta federationer. kunna konkurrera

För att Europas inre marknad måste portugisiska företag betala

löner som inte bara ligger långt under de betalas i Danmark; andra kost-

som nader än löner t.ex. skatter, miljöavgifter och andra pålagor

måste också mycket lägre. Med hänsyn till den disponibla

vara att inkomsten ligger mycket lägre nivå, kan sådana kostnader

en inte flyttas från företagen till hushållen. Kort de ekonomiskt

sagt, mindre utvecklade medlemsstaterna har helt enkelt inte råd

att belasta sina företag, arbetare eller konsumenter med välfärdskost-

VÄLFÄRDSSTATEN, DEN EKONOMISKAINTEGRATIONEN OCHDEMOKRATIN

nader, eller miljökostnader i nivå med vad medborgare i de hög-

utvecklade medlemstaterna kommit kräva eller acceptera.

att

Som följd detta varierar den andel BNP går till

en av av som den totala välfärdsbudgeten mellan 17,6 °/o i Portugal, 33 °/o i Nederländerna och 40 °/o i Sverige. Om dessa skillnader skulle

utjämnas lägre nivå, skulle naturligtvis välfärdssystemen i de

en

utvecklade förstöras. Om de i stället skulle utjämnas mer staterna

högre nivå, skulle ekonomierna i de mindre utvecklade

en

raderas precis den östtyska ekonomin slogs ut när staterna ut, som

västtyska infördes.

normer

Även nord-syd-konflikten inom unionen skulle kunna

om neutraliseras något sätt, skulle harmoniseringen av Europas

en välfärdsstater utomordentligt svår, för att inte säga omöjlig.

vara De största svårigheterna är faktiskt inte ekonomiska struktu-

utan rella och institutionella. börja med strukturella skillnader

För att utgiftssidan, använder Italien 50 °/o sin välfärdsbudget till ålders-

av pensioner, medan pensioner utgör mindre än 30 °/o de totala

av utgifterna i Tyskland och mindre än 25 °/o i Irland. I den andra

änden finns sjukvårdskostnaderna, i Tyskland tar 30 °/o av

som BNP bara 20 °/o i Storbritannien och 18,5 °/o i Danmark. I

men Danmark går emellertid 10,3 % BNP till familjebidrag, post

av en

bara 5,5 °/o BNP i Nederländerna och 3,6 °/o i Italien som tar av BMA 1995:14.

Päfinansieringssidan, betalas 87 % välfärdskostnaderna i

av Danmark med skatteintäkter medan skatteintäkter bara bidrar med

18 °/oi Frankrike. Arbetsgivaravgifterna täcker 53 °/o de totala

av utgifterna i Frankrike bara 24 % i Nederländerna och mindre

men än 8 °/o i Danmark. Löntagarna bidrar med 48 °/o välfärdskost-

av naderna i Nederländerna, 29 °/o i Frankrike, 16 °/oi Italien och bara

5 °/o i Danmark BMA 1995:13.

Ser den institutionella dimensionen, slutligen, har de

europeiska välfärdsstaterna utvecklats mycket heterogent sätt

1990. Ta skillnaden mellan allmänna väl-

Esping-Andersen t.ex.

färdssystem de i de skandinaviska länderna, å sidan, och

som ena de korporativa i kontinentala Europa å den andra. De

systemen förra har lagt tyngdvikten vid social service, de vid betalning

senare

sociala transfereringar. De förra har skattebaserade folkpensioav

FRITZ W. SCHARPF

i kombination med avgiftsbaserade eller "fonderade" tilläggsner

pensioner, medan de har "betala-efter-användning"-

senare ett systern finansieras andra arbetskraftskostnader än

som genom lönerna. De skandinaviska länderna och Storbritannien har nationella hälsovårdssystem medan de flesta länder den europeiska

kontinenten har försäkringsbaserade hälsovårdssystem där privata

läkare ersätts via besöks- och behandlingsavgifter. Listan kan göras längre och skillnaderna skulle Visa sig ännu större också

vara om tog med systern för relationer arbetsmarknaden Crouch 1993 i vår definition välfärdsstatens institutioner.

av

Under dessa omständigheter skulle alla försök till europeisk harmonisering kräva grundläggande strukturella och institutionella förändringar de flesta nationella finns, och

av system som nu skulle kunna våldsamma konflikter kring vilken de

vänta oss av nationella modellerna borde europeisk nivå. I de

som antas länder förlorade den striden skulle det bli nödvändigt

som att

eller i grunden omorganisera, och mäktiga organisa-

rasera, stora tioner hundratusentals anställda deras uppehälle och

som ger vars tjänster och transfereringar delar väljarkårerna kommit

stora av att bli beroende De politiska svårigheterna med harmonisera de

av. att institutionella strukturerna i välfärdsstat skulle, med

en mogen andra ord, bli så överväldigande det är fullständigt klart varför

att

ingen sig regeringar eller oppositionspartier, arbetsgivare-

- vare föreningar eller fackförbund för närvarande kräver harmoni-

- att

sering socialpolitiken skall föras den europeiska dagord-

av upp

ningen.

I stället regeringar och fackföreningar i alla medlems-

ser att stater kämpar med följderna den ekonomiska konkurrensen

av den inre marknaden. Överallt har godtagit löne-

fackföreningar

sänkningar och regeringarna avreglerar och sänker skatterna

företagande och kapitalinkomster, medan offentliga tjänster,

välfärdsförmåner och pensionsbetalningar minskas. Storbritannien går i spetsen här; Frankrike stod inför utmaning hösten

samma 1995 och i april 1996 formulerade den tyska regeringen efter-

krigstidens hårdaste åtstramningsprogram. Sverige följde efter

några veckor Det kan fortfarande finnas ideologiska

senare. skillnader mellan regeringar välkomnar de påtryck-

som yttre

VÄLFÄRDSSTATEN, DEN EKONOMISKAINTEGRATIONENOCHDEMOKRATIN

ningarna skäl sänka nivån omfördelning och välfärdssom att

regleringar, å sidan, och regeringar motvilligt vika för

ena som ger det ekonomiska tvånget, å den andra, effekten är trots det men densamma. I och med den europeiska inre marknaden är etablerad, konatt kurrerar alla medlemsstater inbördes för dra till sig eller benu att hålla internationellt rörliga produktionsfaktorer -i första hand

investeringskapital, tillverkningsföretag, FoU och annan högpro-

duktiv service. Som följd det alla sig själva som tvingade en av ser minska reglering och skatter kapital och företag S. Sinn att 1993; H.-W. Sinn 1994.° Av skäl måste de öka skattebörsamma dan löntagare och konsumenter och de måste stå och emot minska kraven från de de sjuka, de arbetslösa och de gamla, unga, dvs. från är beroende offentliga tjänster och grupper som av

välfärdstransfereringar.

4. ÄR DETTA SLUTET FÖR DEMOKRATIN

Trots allt fortsätter Välfärdsstaten ha brett politiskt stöd i att Europa, åtminstone döma vad i opinionsundersökatt av ser ningar, massdemonstrationer, proteststrejker och valresultat och Scarbrough 1995. De nuvarande nedskärningarna i

Borre

välfärden tolkas alltså i allmänhet inte resultat demokrasom av tiskt legitima politiska beslut. I stället fattar och försvarar alla

regeringar sådana beslut med hänvisning till tvingande yttre ekonomiska omständigheter. Dessa omständigheter har emellertid inte uppstått av en slump;

de skapades politiska beslut i syfte liberalisera världsgenom att

6Jag vill inte påstå regleringskonkurrens europeiserade eller globala att marknader alltid måste leda till avreglering. Länder kan, liksom företag, sig inte bara åt pris- eller kostnadskonkurrens också åt kvaliägna utan tetskonkurrens. Det där höga nivåer reglering är förmånliga för är sant av konsumenter eller investerare. Den internationella konkurrensen har faktiskt bidragit till nationella regler för bank- och börsväsendet så sätt att skärpts. Men det är ingen tröst när det gäller regler rörande socialpolitik innebär kostnader för konsumenter och investerare. och skatter, som

FRITZ W. SCHARPF

handeln och kapitalmarknaderna, avreglera finansiella och andra tjänster och, framför allt, skapa den europeiska inre marknaden att 1986 års Enhetsakt, ratificerades praktiskt genom som taget utan opposition alla nationella parlament. Det inte svårt i förav var att väg inse vilka svårigheter skulle uppstå för befintliga reglesom ringssystem nationell nivå och många gjorde korrekta förutsägelser i det avseendet. Vi måste därför svårigheterna anta, att var tänkta vägas den inre marknadens ekonomiska fördelar att upp av

eller, tvärtom, de påstådda "kostnaderna för icke-Europa".

av ett I vilket fall helst är den europeiska marknaden integrerad som nu och det är knappast möjligt backa de ekonomiska konsekvenatt och det verkar heller inte finnas någon allvar föreserna som språkar att Europa skall återvända till modell med skyddade en nationella marknader. Om detta är riktigt, måste resolut itu med det dilemma ta som uppstått politiska beslut fattade demokratiskt genom av an-

svariga nationella regeringar och parlament. Genom den inre

att marknaden införts, kan nationella regeringar inte längre fortsätta att driva den social- och välfärdspolitik deras medborgare som kommit för given och fortsätter kräva. På nationell nivå att ta att har det demokratiska självbestämmandet därför förlorat sin effektivitet. Samtidigt skulle försök harmonisera socialett att politiken europeisk nivå sakna autentisk demokratisk legitimitet och är därför inte politiskt genomförbar inom unionens nuvarande institutionella strukturer. Här skulle kanske lika gärna ansluta till

oss Jean-Marie

Guéhenno 1993 och "demokratins död i Europa. Om utropa inte vill göra det riktigt ännu, måste också granska vårt demo-

kratibegrepp nytt. Vi har definierat självbestämmande

som autenticitet plus effektivitet, vilket skulle innebära demokraatt tiska regeringar effektivt skall förverkliga medborgarnas oförvanskade önskningar. Men skulle tillämpa den definitionen om individuellt självbestämmande, skulle beskriva förväntningarna hos ganska Det saknas är det en omogen person. som som

Sigmund Freud kallade realitetsprincipen" balanserar

som modererar barnets fantasier allmakt med realistiska bedömom

ningar de möjligheterna och begränsningarna.

om egna

VÄLFÄRDSSTATEN, DEN EKONOMISKAINTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN

I den politiska världen är visserligen idéer folkens och om

parlamentens suveränitet lätta knyta med begreppet

att samman allsmäktighet, särskilt i enhetliga nationalstater Storsom britannien, där politiska beslut inte begränsas sig författav vare ningsdomstolar eller federala strukturer och inte heller någon av fristående centralbank. Även där har det naturligtvis funnits inskränkningar i de internationella och militära relaexterna tionerna, i demokratisk teori har dessa områden antingen men eller betraktats anomalier. Å andra sidan, och

ignorerats som

medan inskränkningarna i utövandet politisk makt är väl kända i av

länder har grundlagsförklaring Bill of Rights, författ-

som en ningsenlig maktdelning och federala strukturer, skulle dessa institutionella kontroller och motvikter kunna något som ses som demokratiska härskare själva ålagt sig, för bättre kunna att strukturera och kontrollera sina myndigheter. Det finns alltså, än gång, ingen teoretisk motsättning mellan det demokratiska en

självbestämmandets dubbla postulat. De ekonomiska inskränkningarna nationella regeringar

som arbetar under den inre marknaden har karaktär. De en annan inte allmänt normativt legitimerade, det accepteras som även om finns nyliberal och Hayekisk teori argumenterar till fören som mån för "ekonomisk konstitutionalism förutsätter en som

regleringskonkurrens mellan territoriellt avgränsade jurisdiktioner

Mestmäcker 1994, Streit 1996. Dessa inskränkningar är heller inte givna någon slags naturlag. De fanns inte alls för tjugo, eller av till och med tio år sedan; de orsakades de ackumulerade effekav politiska val och de bör fortfarande kunna förändras, även terna av till mycket höga kostnader, samordnad politisk om genom

handling.

Med andra ord finns det begränsningar kringskär valfrisom heten i politiskt handlande sätt vare sig är entydigt norsom

mativa eller empiriskt oundvikliga och dessutom inte fungerar

som i utkanten det politiska området i själva hjärtat välfärdsav utan av Denna omständighet skiljer sig också från det alltid staten. som karakteriserat demokratin lokal och regional regeringsnivä. Där

har demokrati vanligen uppfattats skapad delegering

som genom från den demokratiska härskaren nationell nivå och under vilken

FRITZ W. SCHARPF

under alla förhållanden kunde problem, inte man anta att som kunde hanteras effektivt lokal eller regional nivå, kunde överlåtas nationella politiska med större demokratisk

processer

legitimitet.

I stället har situation där valfriheten i demokratiska

en pro-

nationell nivå kraftigt begränsas område är cesser ett som av centralt politiskt intresse, medan den högre nivån den europeiska

-

där åtgärder skulle kunna effektiva är eller - vara svagare obefintlig. I korthet har vi punkt där det demokratiska

nått en styrelseskickets överlevnad kräver att normativ politisk teori och praktik kan sig i kast med villkoren för demokrati utan

ge allmakt.

Detta är svåra villkor tvingar att inse i hur hög grad

som oss även "realistiska" demokratiteorier har byggt antagandet

om allmakt stöd för den behagliga övertygelsen de väster-

som om att ländska demokratiernas tillämpning politik kan

av anses vara en

pragmatiskt tillräcklig approximering till demokratiska ideal.

Demokratisk autenticitet förutsätter i princip att alla medborgare har förmåga delta eller åtminstone del allmänna diskus-

att ta av,

sioner kring policybeslut. Detta verkar inte helt omöjligt så länge

sådana debatter i första hand handlar värderingar, politiska mål

om eller önskvärda politiska resultat och mindre frågor

om om

genomförbarhet. Ännu viktigare är det bara är när regeringar

att

betraktas allsmäktiga det är rimligt att basera politiskt

som som ansvar väljarnas bedömning. De kan, med stöd sina

av egna erfarenheter, bedöma det önskvärda i aktuella eller utlovade

politiska resultat, än policybeslut: tekniska kvalitet i ljuset

snarare

tänkbara alternativ. Med andra ord, valmöjligheterna av mer

begränsas, och framträdande frågorna genomförbarhet

mer om blir, desto svårare blir det hävda makt för vanliga medborga-

att att

så bara i den urvattnade rollen väljare i allmänna val re om som automatiskt leder till goda regeringar och därmed till effektivt

självbestämmande.

Det skulle emellertid inte heller möjligt hävda och

vara att Majone gör mycket riktighet inte heller det att teknisk expertis i

sig kan utgöra tillräcklig grund för legitimitet för hela skalan

av

policybeslut regeringar för. Även frågor

som måste ta ansvar om

VÄLFÄRDSSTATEN, DEN EKONOMISKA INTEGRATIONEN OCHDEMOKRATIN

genomförbarhet får allt viktigare roll, kommer konflikter om en

önskvärdhet verka återhållande. I idealtillståndet tvingas om att därför de demokratiska väljarna likaväl regeringar och opposi-

som

tionspartier att debattera operativa preferenser i ljuset vad

av som är genomförbara ambitioner under rådande begränsningar

yttre

och väljarna måste regeringarnas prestationer i ljuset av

reagera

kriterier. Innebörden demokratisk autenticitet samma är att om skall bibehållas, i avsaknad antagen allmakt, måste kraven

av information demokratiska öka avsevärt. Alternativet

om processer

realistiska demokratiska teorier faktiskt skulle tvingas dra är att slutsatsen att effektiv politik bara kan bedrivas bakom offentlig

en rökridå bestående symbolpolitik handlar

av som om personer, skandaler och trivialiteter. Om så är, skulle möjligheterna att förhindra rövarstyre predatory rule, Levi 1988 utövat ledare

av

i eget intresse, precis så små vissa public som agerar vara som choice-teoretiker hävdat Riker 1982.

Ändå skulle inget detta spela någon reell roll

av om genomförandet den europeiska inre marknaden faktiskt skulle innebära

av att alla mål och förhoppningar tidigare varit knutna till väl-

som färdsstaten i demokratier verkligen går intet. Även

europeiska om

demokratiskt självbestämmande inte kan jämställas med allom

makt eller uppfyllande önskningar, betyder det att policybeslut

av

områden med politisk betydelse, i politiskt flernivå-

stor ett system måste förbli tillgängliga de nivåer där autentisk demokratisk medverkan är möjlig.

På den nationella nivån är det därför viktigt undersöka

att om och i så fall hur det är möjligt att sträva efter att nå välfärdsstatens ambitioner under de ekonomiska villkor den europeiska inre

som marknaden kan väntas ställa På sätt är det nödvändigt

upp. samma

att granska vilka bidrag kan väntas från den europeiska policy-

som

Europeiska unionen inte kan bli område för processen om ett politiska majoritetsbeslut, fortsätter åtminstone tills vidare

utan -

att vara ett komplicerat förhandlingssystem.

-

I båda fallen måste omdefiniera de ursprungliga målen och strategierna i ljuset vad nationalstaten fortfarande kan åstad-

av komma och vad den europeiska unionen i sin

i termer av nuvarande institutionella form är förmögen eller oförmögen att uppnå.

FRITZ W. SCHARPF

Men detta görs, är jag helt övertygad det fortfarande

om om att finns ett utrymme för signifikanta val, är mycket större än vad

som

hävdas i den politiska hysteri kring kostandsnedskärningar

som och åtstramningar i välfärden för närvarande över alla

som sveper

europeiska länder.

Brist utrymme gör att jag inte här kan redovisa de konkreta

konsekvenserna kan följa realitetsprincipen tillämpad

som av detta sätt. Icke desto mindre är det nödvändigt med några exempel

för att illustrera potentialen. Jag börjar med några strategiska

valmöjligheter fortfarande finns nationell nivå.

som

0 Först och främst, och även balansen mellan kapital och

om arbetskraft vägt över till kapitlets fördel, måste politiska partier och fackföreningar fortfarande är fullt engagerade i arbetet

som

för jämlikhet flytta sin uppmärksamhet från löne- och skattepolitik till fördelningen kapitaltillgångar. För detta det

av vore användbart att tillbaka till tidigare versioner Rudolf

av Meidners plan för de svenska löntagarfonderna dvs. sådana de

-

innan de överlastades med den socialdemokratiska 70var talsvänsterns alla antikapitalistiska ambitioner. Man skulle kunna försäkra sig företagens stöd att öronmärka

om genom en del den normala lönehöjningen i kollektivavtalen för köp"

av

aktier i företagen. Ãganderätten till dessa aktier skulle sedan av överlåtas till investeringsfonder. För att undvika att modellen skulle hindra rörligheten och för att sprida konkursriskerna, kunde de enskilda anställda sedan bli aktieägare i investeringsfonderna i stället för i de företag där de är anställda. På medelläng sikt skulle därefter arbetsinkomsterna kompletteras med

kapitalinkomster.

0 För det andra: Om skatte- och lönesänkningar inte är

accep-

tabla konkurrensstrategi, måste fackföreningar och

som regeringar koncentrera sig hjälpa till andra vägar

att att höja lönsamheten i företagen. Det innebär näringspolitik

en och relationer arbetsmarknaden bidrar till att höja

som

produktiviteten och innovationsförmågan, än till

snarare att

skydda befintlig sysselsättning och företagen mot marknads-

krafterna. Det är emellertid viktigt framhålla sådana

att att

VÄLFÄRDSSTATEN, DEN EKONOMISKAINTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN

insatser bara kan lyckas varje land utgår från de komparativa

om fördelarna i sina institutionella strukturer i stället för att

resp. försöka importera de senaste modeflugorna utifrån. Om Storbritannien alltså skulle hitta sina konkurrensfördelar i avreglerade och flexibla arbetsmarknader, är det ingen anled-

ytterst ning för Tyskland att avskaffa sina institutionella fördelar,

egna

ligger i ett förtroendefullt samarbete mellan företagsledsom

ningar, banker och organiserade löntagare.

För det tredje: Om finansiering välfärdskostnaderna

av genom skatter företag och andra arbetskraftskostnader än löner resulterar i kapitalflykt, minskade investeringar och förlorad sysselsättning, måste större del välfärdsbördan flyttas

en av över till konsumtionsskatt. Som jag tidigare nämnt, är det vad

redan till del gjort i Danmark, där 87 °/o välfärdsman stor av budgeten finansieras med allmänna skatteintäkter inklusive höga Danmark förefaller därför att ett de

momssatser. vara av

länder där välfärdsstaten knappast alls påverkas den aktu-

av ella upphetsningen över internationell konkurrenskraft. En konsekvens är naturligtvis Europeiska unionen i så fall inte

att får införa övre gräns för och att försöken att växla

en momsen

från destinationslandsprincipen till ursprungslandsprincipen

definitivt överges.

En ännu radikalare lösning skulle att generalisera den

vara schweiziska modellen för finansiering hälso- och sjukvård. I

av den är roll begränsad till krav alla privata försäk-

statens att tar ringar för de vanligaste sociala riskerna och subventioner

av

låginkomstgruppernas försäkringsavgifter. Eftersom detta

skulle flytta den största delen kostnaderna till den privata

av konsumtionen, upphör välfärdsstatens storlek och kostnader att stor offentlig eller ekonomisk fråga.

vara en

I båda fallen är det uppenbart problemen i samband

att med övergången från ett system till ett annat skulle bli

enorma och variera kraftigt från land till land, beroende de förhållanden råder när övergången inleds. Detta är på-

som en annan

minnelse att europeisk harmonisering inte kan lyckas

om

FRITZ W. SCHARPF

socialpolitikens område och de enskilda länderna måste om att

arbeta fram sina situationsanpassade lösningar.

egna,

Till sist: Om välfärdsstaten tvingas till konkurs grund hög av och ökande arbetslöshet, kan regeringarna försöka öka välfärds-

utgifternas sysselsättningsinnehåll. Det kan ske

genom att man t.ex. subventionerar låglönearbeten i stället för heltidsarbetslöshet.

I mycket begränsad mening är detta vad sker

en som "earned income credit" ung. intjänad återbäring genom tax inkomstskatten i USA. Den vanligaste och många sätt den tilltalande lösningen skulle negativ inkomstskatt", mest vara

skulle alla grundinkomst samtidigt incitament

som ge en som till att söka avlönad sysselsättning bibehålls. Med hänsyn till de finansiella begränsningar alla regeringar för närvarande som arbetar under, är det emellertid osannolikt något allmänt att det slaget kan komma införas under program av att den närmaste framtiden. En attraktiv modell, skatte- och mer ur

arbetsmarknadssynpunkt, är riktade med gradvis

program en minskande inkomstsubvention betalas till alla anställda som med löner ligger eller under existensminimum. som Ett sådant skulle stimulera framväxten lågprogram av en lönearbetsmarknad något för närvarande inte finns i de - som europeiska välfärdsstaterna, med undantag för Storbritannien.

Det är inom den sektorn avsevärd del USA:s "sysselsom en av sättningsmirakel" har skett. Om sysselsättningen skall öka i

större omfattning, kan inte längre ignorera dessa lågavman lönade arbetstillfällen för människor med låga kunskapsnivåer.

Lönesubventioner skulle tillåta dessa arbetstillfällen att utnyttjas utan att man samtidigt ger upphov till stor en grupp "arbetande fattiga är tvingade arbeta heltid för insom att komster ligger under existensminimum. Om sådana som problir framgångsrika, skulle subventionerna till dem betala gram sig själva genom de minskade kostnaderna för heltidsarbetslöshet. Det kraftigaste motståndet modellen kommer därför mot från fackföreningarna fortfarande håller fast vid principen som

VÄLFÄRDSSTATEN, DEN EKONOMISKAINTEGRATIONENOCH DEMOKRATIN

bara "riktiga" jobb ska tillåtas i de europeiska välfärdsstateratt det betyder hög arbetslöshet. även om att man accepterar na -

Listan kan längre, det är inte min avsikt här. jag vill bara göras men kunna visa, även det socialpolitiska området, sägs vara att som det direkt för konkurrens den inre marksom är mest utsatt naden, finns det fortfarande ekonomiskt möjliga alternativ

nationell nivå; alternativ skulle innebära avsevärda skillnader som jämfört med mål och jämställdhet alltid för-

solidaritet som

knippats med välfärdsstaten.

På sätt är det europeiskt beslutsfattande inom samma sant att det socialpolitiska området hindras höga krav konsensus av mellan vitt skilda intressen. Icke desto mindre är det möjligt att

omdefiniera några målen för social reglering europeisk nivå så av överenskommelser underlättas och europeiska regler skulle att kunna användas för minska eller begränsa skadan orsakas att som den inre marknadens förödande konkurrens mellan nationella av

regler och välfärdssystem. Återigen begränsar jag mig till några

förslag bara syftar till illustrera det grundläggande som att an-

greppssättet:

För det första: Om konflikter kring miljö- och andra lagar har 0 sin huvudsakliga i skillnader mellan medlemsstaternas ekorot nomiska utvecklingsnivåer, skulle överenskommelse haren om

monisering ändå kunna uppnås, med regler dubbla

som anger standarder: ambitionsnivån för de högst inen som anger dustrialiserade och förorenade länderna och annan som mest en definieras nivå de ekonomiskt mindre utvecklade en som har råd med. staterna

För det andra: Om intressekonflikter främst uppstår grund 0 strukturella och institutionella skillnader mellan medlemsav skulle överenskommelse det kunna nås röranstaterna, en trots de harmonisering kvantitativa insatsnivåer. jag har tidigare av institutionella skillnader, skilda modeller för finansihävdat att

ering välfärdsstaten och olika betoning vissa typer välav av av färdskostnader mellan medlemsländerna utesluter harmonise-

ring Europanivå. Samtidigt är emellertid skillnaderna i de

FRITZ W. SCHARPF

totala utgifterna för välfärden inte lika och

stora mycket mer regelbundna. I stort sett avsätter de rikare europeiska länderna

större andelar BNP för välfärden än fattiga länder. av Medan välfärdsutgifterna inte är helt proportionella till rikedom, mätt i BNP/ capita, är de ändå korrelerade. Om nära jämför välfärdskostnader andel BNP

som av Eurostat

1995:tabell 3.3, siffror från 1992 med BNP/capita från

siffror

1994, låg de tolv medlemsstaterna alla ganska nära regressionslinjen. Bland de länder använde än sin normala andel som mer BNP för välfärd fanns Nederländerna och, märkligt av nog efter 17 år konservativ välfärdsnedrustning, Storbritannien. av Lika anmärkningsvärt är bland länderna de lägre nivåatt finner inte bara Portugal och Irland erna utan också Väst Tyskland, med dess påstått alltför välfärdsbörda. tunga Figur 1 antyder ett latent samförstånd mellan EU:s medlemsstater, vilket strukturella och institutionella skill- - oavsett nader innebär välfärdsstaten bör växa i relativ betydelse i - att takt med att länderna blir välmående. Diagrammet visar mer också möjligheten detta latenta samförstånd skulle kunna av att utvecklas till uttryckligt samförstånd, till stöd för ett en europeisk konvention förödande konkurrens välfärdens mot område. Det krävs är bindande överenskommelse enligt som en vilken alla länder skall undvika neddragningar i välfärden som skulle sänka deras totala välfärdskostnader under lägsta en gräns, kan läggas vid, eller under, den nivå där länder som strax med de lägsta kostnaderna, enl. figur befinner sig Om nu. en sådan regel i kraft i dag, skulle Tyskland inte kunna dra vore ner sina välfärdsutgifter för minska underskottet i den offentatt liga sektorn, det skulle både Nederländerna och Stormen britannien fortfarande kunna göra. Med andra 0rd, regeln skulle bara begränsa användningen sänkta välfärdskostnader av som ett medel öka den internationella konkurrenskraften, att men lämna länderna fria vidta vilka strukturella och instituatt tionella reformer de vill, inom dessa övergripande kvantitativa

ramar.

VÄLFÄRDSSTATEN, DEN EKONOMISKAINTEGRATIONENOCH DEMOKRATIN

30-

20-

15-

10,000 15,000 20.000 25,000 30.000

Figur 1 BNP och vdlfärdsutgzfer iprocent. BNP 1994 i USD

- nedre gräns - - - -

skulle överenskommelse lägre gräns för väl-

0 Slutligen en om en färdsutgifter inte heller förhindra konkurrensfrämjande

en

sänkning arbetsgivarnas avgifter. I viss mening är sådan

av en sänkning oundviklig. Länder traditionellt finansierat stora som

delar sin välfärdsbudget arbetsgivaravgifter är inte

av genom bara handikappade i den internationella konkurrensen utan drar

också den allmänna sysselsättningen en följd av höga

ner som sammanlagda arbetskraftskostnader. Att hindra dem från att

flytta välfärdsbördan till andra finansieringskällor vore att mot-

verka sina egna syften. Det i stället skulle önskvärt harmonisesom vara vore en ring över hela Europa, kanske också i proportion till BNP/

skatter företagande och kapitalinkomster. Efter-

capita, av nationella skattesystem och för skatteindrivning är

som system så olika, skulle det troligen utomordentligt svårt att uppnå vara

harmonisering för enskilda skatteslag. Det ändå skulle

som kunna möjligt, återigen, är överenskommelse en vara en om

FRITZ W. SCHARPF

kvantitativ regel den lägsta andelen de totala

som anger av

skatteintäkterna land får in från alla slags skatter

som ett ta

företagande och kapitalinkomster.

Detta skulle, gång, lämna de enskilda länderna fria

än en att

förändra sina skattesystem de själva vill, minska

så som men

cknin från den eiska marknadens rörli ka ital

p ry garna euro p ga p till förmån för skattesänkningar konkurrensfördelar och

som för ttnin hela den finansiella bördan från ka ital till

en Y g av p arbete och konsumtion.

Dessa uppräkningar är varken uttömmande eller definitiva. Men de antyder att det, även under de villkor fullt integrerad

som en marknad i Europa skapar, fortfarande finns möjligheter till betydande och effektiva policyval nationell nivå. de

Det är sant att inte tillåter att lösningar varit framgångsrika och haft demo-

som kratiskt stöd under efterkrigstiden fortlever. De kräver betydande

strategiförändringar blir särskilt kännbara för fackföreningar

som

och vänsterpartiet. Men de betyder inte demokratin kapitulerar

att

inför de överväldigande kapitalistiska marknaderna.

Samtidigt kan EU inom den närmaste framtiden inte förvandlas till demokratisk statsbildning och kan inte heller fullgöra

en en nationell välfärdsstats uppgifter. Men EU:s institutioner kan

an-

vändas för möjliggöra och främja nationella politiska lösningar

att

som skyddar medborgarnas rättigheter och välfärdsstatens värde-

ringar mot krafterna den integrerade marknaden. Om dessa möjligheter utnyttjas, är demokratins framtid i Europa inte långa vägar så mörk den nuvarande debatten ofta låter på-

som skina.

Författarpresentation

Professor Fritz W. Scharpf är direktör vid Max Planck-institutet

för samhällsforskning i Köln, Tyskland. Han har tidigare Varit

verksam vid bl.a. Wissenschaftszentrum i Berlin, Tyskland och Yale-universitet, USA. Hans forskning har bl.a. handlat federa-

om

lism och europeisk integration.

VÄLFÄRDSSTATEN, DEN EKONOMISKAINTEGRATIONENOCH DEMOKRATIN

Referenser BMA 1995 Euro-Atlas. Soziale Sicberbeit im Vergleicla, Bonn: Bundesrninisterium für Arbeit und sozialordnung. Borre, Ole and Scarbrough, Elinor eds 1995 Beliefsin Government. Volume Three. The Scope Government, Oxford: Oxford University Press. CEPR 1993 Making Sense Subsidiarity. How Much Centralization for Europe London: Centre for Economic Policy Research. Crouch, Colin 1993 Industrial Relations and European State Traditions, Oxford: Clarendon Press. Esping-Andersen, Gosta 1990 The Three Worlds Welfare

Capitalism, Cambridge: Polity Press.

Eurostat 1995 Statistiscbe Grundzalalen der Europaiscben Union, 32. Ausgabe. Luxembourg: Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften. Feld, Lars P. and Kirchgässner, Gebhard 1995 "Fiskalischer Wettbewerb der EU: Wird der Wohlfahrtsstaat ZuSammenbrechenP", Wirtscbaftsdienst10: 562-8. Graebner, William 1977 Federalism the progressive era: a structural interpretation of reform, journal American History 64: 331-57. Grande, Edgar 1996 Demo/eratiscbe Legitimation und europaiscbe Integration. Ms Köln: Max-Planck-Institute for the Study of Societies. Guéhenno, Jean-Marie 1993 La fin de démocratie, Paris: Flammarion. Héritier, Adrienne, Knill, Christoph and Minges, Sussanne 1996 Ringing the Change in Europe. Regulatory Competition and Redefinition the State: Britain, France, Germany, Berlin: de Gruyter.

FRITZ W. SCHARPF

Leibfried, Stephan 1992 Europes could-be social state: social policy in European integration after 1992, William James Adams ed., Singular Europe Economy and Polity the European

- Community after 1992, Ann Arbor: University of Michigan Press, pp. 97-1 18. Liebfried, Stephan and Pierson, Paul eds 1995 European Social Policy: Between Fragmentation and Integration, Washington, DC: Brookings Institution. Levi, Margaret 1998 Of Rule and Revenue, Berkeley: University of California Press. Mâjone, Giandomenico 1989 Evidence, Argument and Persuasion in the Policy Process, New Haven: Yale University Press. Mâjone, Giandomenico 1994a The European Community: an "Independent Fourth Branch of Government" in Gert Brüggemeier ed., Verfassungen fur ein ziviles Europa, Baden- Baden: Nomos, pp 23-43. Mâjone, Giandomenico 1994b The rise of the regulatory state in Europe, West European Politics 17:77-101. Mestmäcker, Ernst-Joachim 1994 "Zur Wirtschaftsverfassung in der Europäischen Union, in Rolf H. Hasse, Josef Molsberger and Christian Watrin eds, Ordnung in Freiheit, Festgabe für Hans Willgerodt 70. Geburtstag, Stuttgart: Fischer.

zum Riket, William H. 1982 Liberalism Against Populism. A Confrontation Bet-zoeenthe Theory Democracy and the Theory Social Choice, San Francisco: W.H. Freeman. Scharpf, Fritz W. 1996 Negative and positive integration the political of European welfare states", Gary Marks,

economy Fritz W. Scharpf, Philippe C. Schmitter and Wolfgang Streeck eds, Governance in the European Union, London: Sage, pp. 15- 39.

VÄLFÄRDSSTATEN, DEN EKONOMISKA INTEGRATIONENOCH DEMOKRATIN

Scharpf, Fritz W. 1997 GamesReal Actors Play, Actor-centered Institutionalism in Policy Research, Boulder, CO: Westview Press

fortcoming.

Sinn, Hans-Werner 1994 "Wieviel Brüssel braucht Europa Subsidiarität, Zentralisierung und Fiskalwettbewerb im Lichte der ökonomischen Theorie, Staatswissenscbaftenund Staatspraxis 155-86. Sinn, Stefan 1993 "The taming of Leviathan. Competition among governments, Constitutional Political Economy 177-221. Streit, Manfred E. 1996 Competition Systems, Harmonisation among and European Integration, Jena: Max-Planck-Institute for Research into Economic Systems, Diskussionsbeitrag 01-96. Weiler, 1981 "The Community The dual character of system. supranationalism", Yearbook European Law 1:257-306. Weiler, .H.H. 1995 Does Europe need constitution Reflections a demos, telos and the German Maastricht decision" European on

Lawfournal 219-58.

Weiler, J.H.H. 1996 European neo-constitutionalism: in search of foundations for the European constitutional order", Political Studies 44: 517-33. Zürn, Michael 1996 Uber den Staat und die Demokratie im europäischen Mehrebenensystem, Politiscbe Vierteljabresscbrift 37: 27-55.

Texten är hämtad från: journal European Public Policy, 4:1 Mars 1997, Economic integration, democracy and the welfare Fritz W. state, Scharpf s. 18-36. Förlag: Routledge Ltd, London Svensk översättning: Kerstin E. Wallin, Språkbruket, Uppsala

agge

%

så

arLbVetarL

Demokratiuüedningen analyserar den Till seminarierna bjuder in fors-

isvenskafolkstyrelsens förutsättningar kare och idédebattörer att bidra med

inför 2000-talet. Det sker i ljuset sin kunskap och sina värderingar kring av bl.a. globaliseringen,EU-medlem- de frågor tycker är värdefulla att sam-

skaper, förändringar-nn medieland- tala lcring.

skapet, IT-telcniken, förnyel- Varje seminarium dokumenteras i den nya searbetet inom offentlig förvaltning form skrift. av en och folkrörelsemas Vid

sekelskiftet skall utredningen presen- WWW

tera sammanvägd analysi form av

en ett slutbetänkande. gov.se Utredningen vill redan under adressen till Demokratiutredningens är arbetets gång bidra till att fördjupa webbplats. Här finns möjlighet föra att demokratidebatten genom fri debatt kring demokratin demoen - 0 skriftserie kratitorget för alla. en är öppet 0 offentliga seminarier Ett antal krönikörer kommer att 0 webbplats för debatt och demokratiproblem och en kommentera information andra demokratidebatter.

Här kan Du också informera dig

och föra dialog kring utredningen. om Direktivi fulltext, arbetsplan och a Demokratiutredningen kommer utredningens protokoll är dokument

fortlöpande under arbetets gång att kan hämta hem. man publicera skriftserie med essäer, Här informerar också fortlöpanen debattartiklar, seminarieinlägg och de aktuella skrifter och seminarier. om forskarantologier. Man kan dessutom del debattta av Den omfattande demolcratiforsk- beställa inlägg vid seminarier samt ning som bedrivs vid våra universitet utredningens skrifter. och högskolor ställs detta vis till för- Länkar finns till andra delar nätet av fogande för alla som är intresserade av där demokratifrågor dryftas olika demokratifrågor. satt. Information titlar, utgivningsom finns utredningens dag, priser m.m. webbplats. V1 frågor och lämnar svarar gärna ytterligare infonnation utredningom arbete. Adress och telefonnummer ens En av utredningens uppgifter är att sti- till utredningens kansli finns nästa mulera det offentliga samtalet. sida. Därför anordnar offentliga semi-

narier i landet. nmt om

entré-divan.gen: samm anféaäftlstlittn

t

Ordförande Per Gustafsson c Olle Schmidt fp Bengt Göransson irgñmzationscbd" utredningxrelereterare fd. statsråd tel: 08-787 tel: 64

40 040-34 10 tel: 08-453 41 04 alt.

044- 13 33 00

Jeanette Hilldjng m

Kommittéledamöter företagare Per Unckel m

tel: 1-88 ledamot riksdagen Elisa Abascal Reyes mp 043 300 av ledamot av riksdagen tel: 08-786 44

Gunnar Larsson s tel: 08-786 46 26

klubbordföiande Pernilla Zethraeus v

tel 031-703 73 07 . . âd Stefan Attefall kd

tel: 026-17 81

cbáedaktär 22

Eva Marcusdotter s tel: 08-612 00 05

ñiløzm/eøibønt

Britt Bohlin tel: 019-36

s

ledamot :w riksdagen tel: 08-786 47 80

Experter sekretariat Wanja Lundby-Wedin lndseheterare Semmariearxsvarig LOzs andra ordförande Erik Amnå, dr Anders Ljunggren

tel: tel: 08-405 16 54

019-30 30 Elisabeth Rynell författare Biträdande sekreterare Assistent

Margareta Meyer Helena Svensson Marcus Storch

tel: 08-405 16 tel: 08-405 04

Lars Bryntesson

Inrikesdepaneønentet

Anita Johansson Ifulturdepøneønentet

EMUHBATI

Utredningen

POSTADRESS:103 33 Stockholm. BESÖKSADRESS:Regeringsgatan 30-32

TEL: 08-405 49 16.FAX: 08-411 24

E-POST: margareta.meyer@justice.mi1üstry.se

Demokratiutredningens

skriftserie

Redaktör Erik Amnå

1. Demokratins räckvidd. Dokumentation från ett

seminarium SOU 1998:55 2. En god affär i Motala. Journalisternas avslöjanden

och läsarnas etik SOU 1998:63 3. Att rösta med händerna. Om stormöten, folkom-

röstningar och direktdemokrati i Schweiz SOU 1998:85

4. Gör barn till medborgare Om barn och

demokrati under 1900-talet SOU 1998:97

Det unga medborgarskapet. Dokumentation från ett

seminarium SOU 1998:101 6. Lekmannastyre i experternas tid. Dokumentation från

ett seminarium SOU 1998:102 7. Demokrati på europeisk nivå

Den parlamentariskt sammansatta Demokratiutredningen analyserar den svenska folkstyrelsens förutsättningar inför 2000-talet. Det sker ljuseti av bl.a. globaliseringen, Etlmedlemskapet, förändringarna i medielandskapet, den lT-tekniken, förnyelsearbetet inom offentlig förvaltning nya och folkrörelsernas förändringar. Vid sekelskiftet ska utredningen presentera sammanvägd analys etti sluten betänkande. Utredningen vill redan under arbetets gång bidra till att fördjupa demokratidebatten genom offentliga seminarier runt om i landet 0 webbplatsen wwwdemokratitorgetgovse med fria 0 debatter och möjligheter att informera sig om och föra dialog kring Demokratiutredningen skriftserie med essäer, debattartiklar, seminarie- - en inlägg och forskarantologier.

Vilken teori är förenlig med en given politik Vilken politik är möjlig att motivera inom ramen för en given teori Leder politiska förhållanden till ett behov av nya politisk teori eller är det klokare att bygga vidare en ny på vad som finns Det viktiga är att inte inplantera en föreställning hos väljarna att demokratin i Sverige har begränsats i och med EU-inträdet. Det kan förvärra de negativa EU-anslutningen i onödan. konsekvenserna av l den här skriften presenterar först två svenska debattörer två mycket olika synsätt på EU:s betydelse för demokratin. Den är betydligt mer oroad än den ene andre. Sedan följer inlägg av några av de mest framstående europeiska debattörerna på området, en tysk italienare. Till glädje för den som vill bilda sig och en uppfattning finns här en rad argument i olika rikten ningar samlade. Den gemensamma frågan är om EU möjlighet att vidga demokratin över natioinnebär en nalstatens gränser så att folkstyrelsen blir slagkraftirättsstaten starkare och marknaden effektivare. gare,

FRITZES

OFFENTLIGA I lJIiLIK1llNl§l{

POSTADRESS: 47106 STOCKHOLM FAX:08-690 9x91,TELEFON:08-690 9190 E-POST:FRITZES.ORDER@LXBER.SE INTERNET:WVVW.FRITZES.SE

m i