Klimatförändringar i trafikpolitiken : slutbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

K|imç1tföröndnn CII i trafikpoüti en

SLUTBETÄNKANDE AV TRAFIK OCH KLIMATKOMMITTEN SOU 1 995264

M riv Statens offentliga utredningar WW 1995:64 w Kommunikationsdepartementet

Klimatförändringar

i

trafikpolitiken

slutbetänkande Trafik- och klimatkommittén av Stockholm 1995

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets forvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrâdsberedningen, 1993. En liten broschyr underlättar arbetet för den som skall svara pá remiss. - som Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Arkiv- och informationsenheten 103 33 Stockholm Fax: 08-790 09 86 Telefon: 08-405 24 81

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-139804 Stockholm 1995 ISSN 0375-250x

Till statsrådet och chefen för

Kommunikationsdepartementet

Genom beslut den 22 april 1993 bemyndigade regeringen chefen för Kommunikationsdepartementet att tillkalla kommitté med uppdrag att en ta fram ett samlat förslag till åtgärder kan reducera trafikens som utsläpp av koldioxid m.m. I uppdraget ingick också att utreda förutsättningarna för att införa miljözoner i vissa tätorter för fordon med nollutsläpp.

Med stöd av bemyndigandet förordnades den 14 maj 1993

som ledamöter professor Lars Nordström, tillika ordförande, generaldirektör Agneta Dreber, professor Arne Jernelöv och direktör Nils Erik Åhmansson. Som biträda experter att kommittén förordnades samma dag karnmarrättsassessor Agneta Bergqvist, kammarrättsfiskal Tomas Dahlman, avdelningschef Carl-Johan Engström, avdelningsdirektör Jan Karlsson, avdelningsdirektör Gunnar Kinbom, direktör Olof Nordell och departementssekreterare Claes Unge. Som experter förordnades

också den 4 juni 1993 civilingenjör Bengt Skagersjö och den 18 augusti

1993 dep artementssekreterare Harald Perby. Till sekreterare förordnades den 13 maj 1993 avdelningsdirektör

Göran Friberg, den 2 juli 1993 forskningsledare Per-Ove Hesselbom,

den 9 augusti 1993 hovrättsassessor Anita Seveborg och den 18 augusti planeringschef Mats Henriksson. Kommittén beslöt anta namnet Trafik- och klimatkommittén. Regeringen beslöt den 17 1994 att Trafik- och klimatmars ge

kommittén tilläggsdirektiv med uppgift att utreda förutsättningarna för

samt lämna förslag om hur kollektivtraftkens konkurrenskraft kan stärkas, utreda för- och nackdelar med sektorsspecifika miljömål för

transportområdet samt lämna förslag till tidsmässigt anpassade miljömål för olika trafikslag för arbetet både på kort och lång sikt utreda

samt och lämna förslag till åtgärder syftar till att klarlägga och som ansvar befogenheter mellan myndigheterna i frågor rör detta omrâde. som Enligt tilläggsdirektiven stod det kommittén fritt fördjupa sitt att

utredningsarbete och i slutredovisningen den 31 maj 1995 lämna

kompletterande förslag beträffande uppgifterna i de ursprungliga direktiven. Kommittén överlämnade den 8 juni 1994 två delbetänkanden som

behandlade frågorna i de ursprungliga direktiven: Trafiken och koldioxiden Principer för att minska trafikens koldioxidutsläpp SOU

- 1994:91 samt Miljözoner för trafik i tätorter SOU 1994:92.

SOU 199564

överlämnandet delbetänkandena har följande förändringar Sedan av kommitténs sammansättning skett. Kammarrättsñskal Tomas Dahlman i

entledigats den 23 juni 1994. Samma dag förordnades byrâdirektör

Lemieszewski, dåvarande avdelningschefen Karl-Otto Sicking, Stefan

fil dr. Stig Sjöberg och miljöchef Jan Westerberg att inga som experter

i utredningen. Som expert förordnades också kammarrättsassessor Jan

den 24 augusti. Departementssekreterare Claes Unge entlediga-

Olsson des den 1 februari 1995. Samma dag förordnades departementssekreterare Peter Huledal som expert.

för planeringschef Mats Henriksson, förordnande

Som ersättare vars upphörde den 1 juni 1994, förordnades den 7 november 1994 utvecklingschef Katarina Lindgren som sekreterare. Under arbetets har kommittén haft kontakt med andra

gang med angränsande uppgifter och flera olika intresseorganisa-

utredningar tioner. överlämnar härmed slutbetänkandet Klimatförändringar i Vi . Betänkandet innehåller redovisning

trafikpolitiken en uppdragen i såväl de ursprungliga direktiven som tilläggsdirektiven.

av Till betänkandet har fogats reservation ledamoten Nils-Erik av

Åhmansson och särskilda yttranden experterna Agneta Bergqvist,

av Stig Sjöberg och Bengt Skagersjö.

Stockholm den 15 juni 1995

Lars Nordström

ernelöv Nils Erik Åhmansson Agneta Dreber Arne J

Göran Friberg

Per-Ove Hesselbom

Katarina Lindgren

Anita Seveborg

Innehållsförteckning

Förkortningar 13

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattning 17

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Summary 25

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Utgångspunkter och inriktning 35

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.1 De ursprungliga direktiven och tilläggsdirektiven 35

. . . . 1.2 Två delbetänkanden har lämnats och remissbehandlats 35

1.2.1 Trafiken och koldioxiden 36 . . . . . . . . . . . . . 1.2.2 Miljözoner 36 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.3 Ändrade förutsättningar för kommitténs arbete

38 . . . . . 1.4 Hotbilden 40 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.5 Avgränsning, frågeställningar och uppläggning 41

. . . . .

2 Utvecklingstendenser betydelse för trafikens miljöstömingar 45

av 2.1 Trafiken 47 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.1.1 Framtida trafikmängder 47

. . . . . . . . . . . . . . 2.1.2 Informationsteknik, resande och trafik 49 . . . . . 2.2 Fordon och drivmedel 51 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2.1 Vägtrafik 51

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 2.2.2 Spårburen trafik 62 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2.3 Sjöfart 63

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 2.2.4 Luftfart 64 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Hur mycket skall utsläppen växthusgaser från

av transportsektorn minska 65 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.1 Hur mycket skall de totala svenska utsläppen minska 66

3.1.1 Svenska utsläppsmål lång sikt 66

. . . . . . . .

3.1.2 Svenska utsläppsmål kort och medellång sikt 68

3.2 Nödvändiga insatser för att klara redan gjorda åtaganden 69

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.2.1 Hur stora neddragningar krävs 69

. . . . . . . . .

3.2.2 Kostnader för utsläppsneddragningar i

transportsektom och i övriga sektorer 71

. . . . .

3.3 Energi- och koldioxidskatternas utformning 72

. . . . . . .

3.3.1 Utvecklingen energi- och koldioxid-

av

beskattningen 72

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.2 Motivet för att särbehandla industrin 72 . . . . . .

3.3.3 Möjligheten till återföring 73

. . . . . . . . . . . . . 3.3.4 Fiskala koldioxidskatter 74 . . . . . . . . . . . . . .

SOU 19952154

3.4 Val strategi och málniváer for reduktionen av av koldioxidutsläppeni transportsektorn 74 . . . . . . . . . . . 3.4.1 Lång sikt 74 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.4.2 Kort och medellång sikt 76 . . . . . . . . . . . . . .

Samband med andra avgasutsläpp risker for suboptimering 79

- 4.1 Inledning 79 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

42 Behovet simultan analys olika avgasutsläpp 81

av en av . .

4.3 Den trafikpolitiska styrningen 83

. . . . . . . . . . . . . . . .

4.3.1 Idén med marginalkostnadsprissättning 83

. . . . .

4.3.2 Den trañkpolitiska prissättningen 83

. . . . . . . .

4.4 Den miljöpolitiska styrningen 85

. . . . . . . . . . . . . . . . 4.5 Värderingen emissioner 86 av . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6 Avvägningar i samband med investeringsplaneringen 87 . 4.7 Sammanfattning 87 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Samhällsstruktur och transporter 89 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1 Uppdraget 89 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Kapitlets inriktning och innehåll 90 . . . . . . . . . . . . . . 5.3 Samband mellan samhällsstruktur och bilresande 91 . . . . 5.3.1 Allmänt 91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.2 Mindre bilresande i vissa stadsregioner 91 . . . . 5.3.3 Mindre bilresande i koncentrerad och blandad

bebyggelse 92 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.4 Tillgängligheten till kollektivtrafik har

betydelse 93

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.5 Externa köpcentra ökar bilresandet 93 . . . . . . . 5.3.6 Socioekonomiska Förutsättningar for

bilresandet 94 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.7 Samhällsbyggandets effekter 94

. . . . . . . . . . . 5.4 De framtida reskostnadernas inverkan på

samhällsstrukturen 95 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.1 Allmänt 95 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.4.2 Strukturens anpassning vid oförändrad

reskostnadsnivá 96 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.3 Anpassning strukturen i kombination med av höjda reskostnader 97 . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.4.4 Samspel mellan infrastruktur, bebyggelse och

trafik beror på reskostnader och som

tillgänglighet 98

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5 Förändringar i samhällsstrukturen som kan dämpa

COz-utsläppen 99 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

,

5.5.1 Allmänt 99 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5.2 Påverkan på det samlade transportbehovet 100 . 5.5.3 Fördelning och samspel mellan olika

kommunikationssätt 106 . . . . . . . . . . . . . . . 5.5.4 Effektivare transporter och trafik 109 . . . . . . .

5.5.5 Miljöanpassad infrastruktur och lokalisering

av

bebyggelse 111

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.5.6 Karaktäristiska strukturanpassningar för COZ-minskning 113

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.6 Kan de önskvärda förändringarna förenas med andra

miljö- och samhällsmál 114 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6.1 Transportsnála samhällsstrukturer är möjliga i

stadsregionerna 114 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6.2 Landsbygdens näringar kan minska C02 utanför

transportsektorn 115 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6.3 I vissa stadsregioner kan transportökningen bli

lägre 116 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6.4 Samlade åtgärdspaket är angelägna 116 . . . . . .

6 Planering infrastruktur, markanvändning och trafik 119

av . . . . 6.1 Uppdraget 119 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.2 COZ-frágans behandling i samhällsplaneringen 120

. . . . . 6.2.1 Allmänt 120 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.2 Aktuella planeringsformer 120 . . . . . . . . . . . . 6.2.3 COZ-âtgärder ofta behandlas iplanerna 121 som . 6.2.4 COZ-effekter gällande planer 122

av

. . . . . . . . 6.2.5 COz-átgärder i MKB 123 . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.6 Kommunikationskommittén 123 . . . . . . . . . . .

6.2.7 Översiktsplaneringen stärks 124

. . . . . . . . . .

6.2.8 Miljöskyddskommittén 125

. . . . . . . . . . . . . .

6.2.9 Planmonopolet och kommunernas strategier 125

.

6.3 Planeringstörutsättningar kan hindra

som

klimatanpassning 126

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.3.1 statsmakterna inriktning 126

ger en grov . . . . .

6.3.2 Frågor som påverkar C02-utsläppen faller

mellan olika ansvarsområden 126 . . . . . . . . . . 6.3.3 Konsekvenser för bebyggelse behandlas

knapphändigt i planerna för infrastruktur 127

. .

6.3.4 Infrastruktur och följdexploateringar behandlas

knapphändigt i översiktsplanerna 128

. . . . . . . . 6.3.5 Oklart hur trañkverken skall utreda och

prioritera

S0 U 1995. 64

6.3.6 Åtgärder för att komma till rätta med brister

ivägkapaciteten 130 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.7 Brister i kopplingen markanvändning -

kollektivtrafik och gáng- och cykeltrafik 130

. . . 6.3.8 Konkurrens externhandel 131 om . . . . . . . . . .

6.3.9 Länsstyrelsens roll är inte tydlig 131

. . . . . . . .

6.3.10 Miljökonsekvensbeskrivningar och

samhällsekonomiska bedömningar 133 . . . . . . .

6.3.11 Planernas páverkansmöjligheter är oklara 133

. .

6.3. 12 Otydlig koppling mellan planer för infrastruktur

och investeringar 135 . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4 Slutsatser och rekommendationer om framtida

planeringsprinciper 136

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.1 Allmänt 136 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.2 Statsmaktemas signaler till trafikverk,

kommuner m.fl. behöver bli tydligare 136

. . . . 6.4.3 Planering av strukturen behöver stämmas av nrt

andra styrmedel såsom höjd COz-skatt 137

. . . . 6.4.4 Planeringen behöver breddas och integreras 137 .

6.4.5 Utveckling trafikverkens planering 140

av . . . .

6.4.6 Utveckling kommunernas planering 141

av . . . .

6.4.7 Sikte på regionala plankontrakt 141

. . . . . . . . .

6.4.8 Principer i delbetänkandet 142

. . . . . . . . . . . . 6.4.9 Riktlinjer för val av åtgärder mot

COZ-utsläppp 143 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.1O Riktlinjer for ett utvecklat samarbete 144 . . . . .

6.5 Åtgärder på kort sikt 145

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kollektivtrafik 149 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1 Uppdraget 149 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Resandets utveckling 149 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3 Varför kollektivtrafik 150 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4 Kollektivtrafikens kostnadsansvar 151 . . . . . . . . . . . . .

7.5 Faktorer påverkar kollektivresandet 152

som . . . . . . . .

7.6 Kollektivtrafikens organisatoriska förutsättningar 153

. . .

7.7 överväganden 154

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Drivmedelsskattens utformning 157 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.1 Utgångspunkt 157

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.2 Författningsreglering 157

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.2.1 Gällande lagstiftning 157

. . . . . . . . . . . . . . .

8.2.2 Ändringar i gällande lagstiftning 159

. . . . . . . .

8.3 Överväganden 159

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3.1 Koldioxidskatten och EU 159 . . . . . . . . . . . . 8.3.2 Alternativ till höjd koldioxidskatt 162 en . . . . . 8.3.3 Trañksektoms avgränsning 163 . . . . . . . . . . . 8.3.4 Möjligheter och skäl att beskatta drivmedel

inom spårtrañk, luftfart och sjöfart 165 . . . . . .

8.3.5 Miljöklassning drivmedel 170

av . . . . . . . . . .

8.3.6 Återföring av skattemedel 171

. . . . . . . . . . . . 8.3.7 Alternativa ekonomiska styrmedel avseende

spårtrafik, luftfart och sjöfart. 172 . . . . . . . . .

8.3.8 Sammanfattning kapitlet 172

av . . . . . . . . . . .

9 Koldioxidskattens fördelningseffekter 175

. . . . . . . . . . . . . . . 9.1 Inledning 175 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2 Vilka inkomst- och fördelningseffekter uppstår om koldioxidskatten höjs 176 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2.1 Den direkta effekten på hushållen 176 . . . . . . 9.2.2 Effekter via höjda transportkostnader 177 . . .

9.2.3 Effekter på nybilsforsäljningen 178

. . . . . . . . .

9.2.4 Hushållens bensinförbrukning 178

. . . . . . . . . 9.2.5 Olika hushållskategoriers utgifter för drivmedel179

9.2.6 Anpassningsmöjligheter 180 . . . . . . . . . . . . . 9.3 Skatteneutralitet och olika metoder för återföring 181 . . . 9.3.1 Skatteneutralitet 181 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.3.2 Olika metoder för återforing 182

. . . . . . . . . .

9.4 Möjligheterna att påverka det fördelningsmässiga

resultatet 183 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.4.1 Vad vill uppnå 7 183

man . . . . . . . . . . . . . . . 9.4.2 Kompletterande åtgärder 183 . . . . . . . . . . . . . 9.4.3 Val av andra styrmedel 185 . . . . . . . . . . . . . . 9.4.4 Infasning 185 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.5 Sammanfattning 186

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10 Andra kompletterande styrmedel 189 . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.1 Informationsinsatser 189 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.1.1 Informationsinsatsers roll 190 . . . . . . . . . . . . 10.1.2 Aktörerna 190 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.1.3 Synen på miljöproblemen 190

. . . . . . . . . . . .

10.l.4 Synen på styrmedel 191

. . . . . . . . . . . . . . . .

10.1.5 Infonnationsstrategier 191

. . . . . . . . . . . . . .

10.2 Styrmedel ñr att öka bränsleeffektiviteten hos bilar 192

nya

10.2.1 Förslag från Miljöklassutredningen 193

. . . . . .

10.2.2 Arbetet inom EU med COz-krav för personbi1a1i93

10.2.3 Förslag från Konsumentverket 194 . . . . . . . . .

l0.2.4 Förslag från VTI 194

. . . . . . . . . . . . . . . . .

10.2.5 överväganden 195

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.3 Beskattning bilförrnån 196 av . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.3.1 Beskattningssystemets utformning 196

. . . . . . . l0.3.2 Några data 197 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.33 Företagens hantering av tjänstebilar 197

. . . . . . l0.3.4 Argument för och emot systemet 198 . . . . . . .

l0.3.5 Förmånsbilarnas betydelse från miljösynpunkt 198

10.3.6 Tänkbara lösningar 199 . . . . . . . . . . . . . . . .

10.3.7 överväganden 201

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.4 Reseavdrag 203

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.4.1 Gällande regler 203 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.4.2 Reseavdragens omfattning i Sverige 203

. . . . . .

10.4.3 Räkneexempel i Göteborgsregionen 204

. . . . . .

l0.4.4 Effekter ändrade reseavdragsregler 205

av . . .

10.4.5 överväganden 205

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.5 FoU-behov 206 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

ll Miljömål för transportsektorn 209

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.1 Uppdraget 209 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.2 Varför sektorsspeciñka miljömål och hur skall de

ansättas 210 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.3 Några begrepp 212

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.4 Avgränsning transportsektorns miljöpåverkan 215

av . . .

11.5 Målparametrar 216

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.6 Förslag till miljömål 218 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.6.1 MaTs-samarbetet 218 . . . . . . . . . . . . . . . . .

1l.6.2 Vägverket 219

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ll.6.3 Banverket 220 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

l1.6.4 Royal Commission on Environmental

Pollution 220 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.7 överväganden 220

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12 Ansvar och befogenheter 223

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12.1 Uppdraget 223

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12.2 Berörda myndigheter och deras ansvar och befogenheter223

12.3 Innebörden i sektorsansvar ñr miljöfrågor 230

. . . . . . . 12.4 Trañkverkens och Kommunförbundets syn på

sektorsansvaret 232 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12.4.1 Vägverket . 233

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

: 11

l2.4.2 Banverket 234 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.4.3 Sjöfartsverket 234 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.4.4 Luftfartsverket 235 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.4.5 Kommunerna 235 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12.5 överväganden 235

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13 överväganden, förslag och effekter 239

. . . . . . . . . . . . . . .

13.1 överväganden 239

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.1.l Uppgift och avgränsning 239 . . . . . . . . . . . . .

l3.1.2 Hur mycket skall utsläppen minskas 239

. . . . .

13.1.3 Utvecklingstendenser och potential 241

. . . . . .

13.1.4 Strategi för att minska koldioxidutsläppen 242

. .

l3.1.5 Planering 243

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13.1.6 Avgift i miljözon 244

. . . . . . . . . . . . . . . . . 13.1.7 Kollektivtrafik 245 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13.1.8 Drivmedelsskattens utformning 245

. . . . . . . . .

13.1.9 Fördelningseffekter 247

. . . . . . . . . . . . . . . . 13.l.10 Informationsinsatser 248 . . . . . . . . . . . . . . . 13.1.1l Bränsleeffektivitet hos bilar 248 nya . . . . . . . .

13.l.12 Beskattning bilförmän 248

av . . . . . . . . . . . .

13.l.13 Reseavdrag 249

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13.1.14 Miljömål för transportsektorn 249

. . . . . . . . .

13.l.l5 Ansvar och befogenheter 250

. . . . . . . . . . . . 13.2 Förslag 251 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13.3 Effekter av förslagen i 259

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13.3.1 Miljöeffekter 259

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

13.3.2 Kostnader, skatteintäkter och fördelningseffek-

ter 260 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.3.3 EU 261 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14 Författningsförslag 263

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14.1 Författningsförslag avseende höjd koldioxidskatt 263

. . .

14.1.1 Förslag till lag ändring i lagen 1994:1776

om

om skatt på energi 263

. . . . . . . . . . . . . . . . .

14. 1.2 Specialmotivering till författningsförslag höjd

om koldioxidskatt 267 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Reservation och särskilda yttranden 269 . . . . . . . . . . . . . . . . .

Referenser 289 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilagor 295

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Förkortningar

ASB Aktiebolaget Svensk Bilprovning BanV Banverket BFR Byggforskningsrádet BoV Boverket CAFE Corporate Average Fuel Economy Regler i USA ñr

bränsleförbrukning hos nya bilar

CARB California Environmental Protection Agency, Air Resources Board CBA Cost-Beneñt-Analys CEMT Conference Européenne des Ministres des Transports C02 Koldioxid DI Direktinsprutning DPU Delegationen for prognos- och utvecklingsverksamhet inom transportsektorn FoU Forskning och utveckling HC Kolväten IDI Indirekt insprutning IEA International Energy Agency INRETS Institut National de Recherche les Transports et leur sur Sécurité IPCC Intergovemmental Panel Climate Change FN expertoron :s gan för klimatfrågor

Informationsteknik ITS Institute of Transportation Studies University of California,

Davis

Kommunikationsforskningsberedningen KTH Kungliga Tekniska Högskolan LFV Luftfartsverket lst länsstyrelsen LTA Länstrañkanläggning MaTs Samarbete mellan myndigheter och industri som syftar till att åstadkomma handlingsplan för ett miljöanpassat transen portsystem MHN Miljö- och hälsoskyddsnämnd MISTRA Stiftelsen för miljöstrategisk forskning MKB Miljökonsekvensbeskrivning MTC Motortestcenter ASB:s avgaslaboratorium iJordbro utanför

Stockholm

Mton Miljoner ton N20 Dikväveoxid lustgas N O, Kvävedioxid NOX Kväveoxider NUTEK Närings- och teknikutvecklingsverket OECD Organisation for Economic Co-operation and Development PAH Polyaromatiska kolväten

RME Rapsmetylester Riksrevisionsverket RSV Riksskatteverket SCB Statistiska centralbyrån SCR Selektiv katalytisk rening SEI Stockholm Environment Institute SjöV Sjöfartsverket SLTF Svenska Lokaltrañkföreningen SNV Statens naturvårdsverk S02 Svaveldioxid STOSEB Stor-Stockholms Energi AB VTI Väg- och transportforskningsinstitutet VV Vägverket VOC Flyktiga organiska föreningar

Sammanfattning

Uppdraget

Trafik- och klimatkommittens huvuduppgift är föreslå att åtgärder för att reducera utsläppen koldioxid och andra klimatpåverkande av gaser från transportsektorn. I de ursprungliga direktiven ingick också att utreda förutsättningarna ñr att införa miljözoner i vissa tätorter. Kommittén ñck tilläggsdirektiv senare genom ytterligare uppgifter inom trafikmiljöområdet. Dessa uppgifter kollektivtrafikens konkuravser renskraft, sektorsspecifika miljömål för transportområdet åtgärder samt för att klarlägga och befogenheter när det gäller ansvar myndigheternas arbete med trañkens miljöproblem. Kommitténs uppgifter alla trafikslag. I diskussionen hur avser om transportsektorns utsläpp av koldioxid skall kunna minskas ligger dock tyngdpunkten på vägtrafiken. Det beror framför allt på att intemationelavtal m.m. hindrar Sverige från att beskatta drivmedlen inom luftfart och sjöfart på sätt inom vägtrafiken. Ett samma som annat skäl är att vägtrafikens andel av transportsektorns utsläpp är stor.

Hur mycket skall

koldioxidutsläppen minskas

Den svenska transportsektorns klimatpåverkan domineras helt av utsläppen av koldioxid. Flera olika visar koldioxidutprognoser att släppen från transportsektorn kommer att Öka framöver 5-15 % mellan år 1990 och 2000, inga ytterligare åtgärder vidtas. om Enligt IPCC finns det starka skäl att minska de globala utsläppen av växthusgaser till betydligt lägre nivåer än dagens. Det kan dock diskuteras hur omfattande åtgärderna i den svenska transportsektorn bör vara i förhållande till åtgärder i andra länder och andra sektorer. När det gäller utsläppsreduktioner i Sverige på kort sikt har

riksdagens beslutat att koldioxidutsläppen från fossila utsläpp i

enlighet med klimatkonventionen bör stabiliseras år 2000 på 1990 års nivå för att därefter minska. De svenska utsläppen är små i förhållande till de globala utsläppen. Svenska insatser blir därför meningsfulla först när de sätts in i ett internationellt klimatpolitiskt sammanhang. Det finns ännu inte något internationellt avtal utsläppsreduktioner på om längre sikt. Det är därför ännu inte möjligt att låsa något långsiktigt utsläppsmål för Sveriges del.

Kraven på utsläppsminskningar i transportsektorn efter sekelskiftet är i hög grad beroende av den framtida energipolitiken. Energikommissionens slutsatser kommer att ha stor betydelse för bedömningen av hur åtgärder for att minska koldioxidutsläppen bör fördelas på olika sektorer. Transportsektom för stor del utsläppen. Om det svarar en av kommer att krävas avsevärda utsläppsminskningar i framtiden, kommer därför utsläppsminskningar i transportsektorn att vara nödvändiga. Trots snabbt stigande marginalkostnader finns det flera energibesparande åtgärder kan vidtas inom transportsektorn till relativt låga kostsom nader. Det finns således anledning att påbörja anpassningsåtgärder redan Tills vidare bör gälla att koldioxidutsläppen från transportnu. sektorn åtminstone inte skall öka till år 2005. Energikommissionens slutsatser, beslut den framtida energipolitiken samt kommande om internationella avtal kan innebära att detta riktmärke behöver ändras. Vidare behöver ett mål på längre sikt formuleras.

Hur skall koldioxidutsläppen minskas

Koldioxidutsläppen från trafiken kan minskas genom två typer av åtgärder; minskning energianvändningen och introduktion av av drivmedel med lägre innehåll fossilt kol. Inom alla transportslag av finns stor teknisk potential när det gäller ökad bränsleeffektivitet och en alternativa drivmedel och drivformer. Även förändintroduktion av ringar i beteendet resvanor, färdsätt, beläggningsgrad, körsätt, fordonsunderhåll m.m. kan bidra till minskade utsläpp. Den grundläggande principen för val av styrmedel är att de skall leda till kostnadseffektiva åtgärder. Den principen leder till slutsatsen att ett generellt styrmedel i form av en höjd koldioxidskatt bör utgöra grunden inte det enda styrmedlet i strategi för att minska

men en

trafikens koldioxidutsläpp. Ett generellt verkande styrmedel leder till flera olika typer omställningar, där anpassningsbesluten fattas av av aktörer med god kännedom om kostnader. Anpassningarna väntas därför i första hand ske där de kostar minst. Strategin kan dock inte enbart baseras på koldioxidskatt. Det behövs kompletterande en styrmedel önskad styreffekt skall kunna uppnås och oönskade om effekter undvikas.

Höjd koldioxidskatt

Kommittén föreslår höjning drivmedelsskatten. Tidigare been av räkningar har visat att bensinpriset behöver höjas med krona ca en per liter, om koldioxidutsläppen från personbilstrafiken år 2000 inte skall

överstiga 1990 års nivå. Om höjningen skall ske i flera behöver steg, prishöjningen år 2000 bli högre. En successiv höjning drivmeav delsskatten förordas. Höjningen bör dimensioneras så att koldioxidutsläppen år 2000 och 2005 inte överstiger 1990 års nivå. Kommitténs

bedömning är att bensinpriset bör höjas årligen med 40 liter öre per från och med den 1 januari 1997 och fyra år framåt för detta mål att skall kunna klaras. Effekten är beroende vilka förväntningar av om framtida prishöjningar råder. För beslut som att ett om stegvis prishöjning skall uppfattas som trovärdigt, kan det finnas skäl att avvakta med beslut tills Energikommissionen lämnat sitt betänkande och energipolitiken lagts fast. Närmare sekelskiftet torde det stå klarare vilka de nationella åtagandena enligt klimatkonventionen kommer att vara, varvid skattenivån bör justeras med hänsyn till kravet på framtida utsläppsminskning.

Skattehöjningen bör ske genom att koldioxidskatten höjs för alla fossila drivmedel. Från kostnadseffektivitetssynpunkt bör skattehöj-

ningen ske på ett likformigt sätt i alla sektorer. Om skattehöjningen skall begränsas till trafiksektorn, måste den i lagstiftningen avgränsas som en särskild koldioxidskattenivå för denna sektor. För att möjliggöra kostnadseffektiva anpassningar inom trafiksektorn bör Sverige internationellt driva linjen att även de drivmedel används inom som flyg- och sjöfarten kan beskattas på samma sätt i vägtrafiken. Sverige bör som inom EU driva linjen att drivmedlen beskattas efter innehållet fossilt av kol och att miniminivån för drivmedelsskatten höjs. Under tiden bör Sverige försöka få tillstånd EG-rådet att tillämpa sådan beskattav en ning. Tills vidare bör regeringen generöst använda sig möjligheten av enligt mineraloljedirektivet att bevilja undantag för pilotprojekt med alternativa drivmedel. Regeringen bör därvid positivt på de flottförse sök som pågår och planeras när det gäller etanoldrift och naturgasdrift

det senare sett som en inkörsport till biogasdrift.

Kommittén vill peka på möjligheten återföra den att höjda koldioxidskatten i någon form, så att det totala skattetrycket inte ökar och hushållens köpkraft inte minskar. Kommittén har övervägt återförett

ingssystem av Ekobonus-typ. Ett sådant erbjuder vissa

system möjligheter att styra återföringen den höjda koldioxidskatten. Den av lagtekniska lösningen skulle emellertid med nödvändighet bli komplicerad. Det finns inga enkla schablonmässiga lösningar för att kompensera

precis de grupper man avser. Kommittén förordar att en återföring övervägs i samband med förslag om skatteväxling.

Planering av infrastruktur, markanvändning och

trafik

Som enskilt styrmedel har den fysiska planeringen begränsad effekt på kort och medellång sikt. l detta tidsperspektiv är planeringens främsta roll i en politik för minskade koldioxidutsläpp att underlätta anpassningar av resvanor, bosättningsmönster, lokalisering av verksamheter m.m till högre transportkostnader. På lång sikt har planering av markanvändning och bebyggelse större betydelse.

Översiktsplaneringen är därvid ett viktigt instrument. Vissa

lokaliseringsfrågor måste samordnas och lösas på regional nivå. Ett ökat samarbete mellan olika planeringsorgan bör därför komma till stånd. Detta kan ske genom s.k. plankontrakt. Kommittén föreslår ett antal lagändringar och uppdrag som syftar till bättre samordning mellan olika planeringsorgan och som innebär att frågan om trafikens koldioxidutsläpp ges större tyngd i planeringen.

Trafikverkens planering behöver samordnas bättre än vad som sker

i dag. Den långsiktiga planeringen bör innefatta samtliga insatser, dvs. inte bara infrastrukturåtgärder, som krävs för att uppnå de mål, inldusive miljömålen, som statsmakterna ställt upp för transportsektorn. Vid bedömning av olika alternativ i trafikverkens planering bör särskild vikt läggas på långsiktiga effekter för bebyggelseutveckling och transporter. För att säkerställa att sådana bedömningar görs i rätt skede i planeringen bör det lagregleras att projektplaneringen sker i flera steg så som sker vid planering enligt plan- och bygglagen. Det traditionella sättet att lösa kapacitetsproblem i vägnätet är utbyggnad av vägar. Detta bör ske med större urskiljning och genom att andra alternativ övervägs, t.ex. trafikstyrning, ny informationsteknik, ökad kollektivtrafikstandard och anpassning av trafikutbudet till trañkanternas behov. Standardförbättringar ikollekrivtrajiken har som enskild åtgärd oftast liten påverkan på bilresandet. En ökning av bilkostnaderna är den åtgärd som ger störst effekt när det gäller att öka kollektivtrafikens konkurrenskraft gentemot bilen. I kombination med ett höjt drivmedelspris kan förbättringar av kollektivtrafikens standard dock vara både effektivt och nödvändigt.

Möjligheten att tillhandahålla en bra kollektivtrafik är beroende av hur markanvändningen utvecklas. Reglerna bör därñr förtydligas så att kollektivtrafikens intressen kan utgöra grund ñr länsstyrelsernas prövning av kommunala beslut enligt plan- och bygglagen. Staten bör ta ett större ansvar när det gäller utvecklingsfrågor inom kollektivtrafiken och avsätta ñr detta. Stöd till trañkmer resurser huvudmännen behövs när det gäller utveckling planeringsmetoder av m.m. Statistik över resande med olika färdsätt behöver ñrbättras. Det är också viktigt att åstadkomma teknisk utveckling så att kollektiven trafiken i högre grad blir ett miljövänligt alternativ i förhållande till bilen. Vägverket bör omfördela i syfte att stärka kollektivtrafiresurser kens konkurrenskraft och bygga bättre kompetens inom kolupp en lektivtrañkområdet. Kommittén har tidigare föreslagit att det införs möjlighet för en kommunerna avgift för

att ta ut en biltrafik i miljözon som kan

differentieras med hänsyn till fordonens miljöklasstillhörighet. Förslaget

skall ses som ett komplement till möjligheten enligt vägtrafikkungörelsen att utfärda förbud ñr vissa fordon att trafikera särskilt miljökänsliga områden. Kommittén lämnar i detta betänkande ett exempel på en tänkbar lösning.

FoU-behov

Kommittén har konstaterat att kunskaperna inom ett antal delområden är bristfälliga. Satsningar på vissa forskningsområden viktig del är en

i en strategi för att minska utsläppen växthusgaser från trafiken. De

av områden som kommittén särskilt har uppmärksammat är samband mellan infrastruktur, markanvändning och trafik, förbättrat statistiskt underlag för resande och godstransporter, kostnadseffektiv produktion av förnybara drivmedel samt utveckling drivsystem och fordon med av låga utsläpp av både koldioxid och skadliga luftñroreningar.

Andra kompletterande styrmedel

Det ñnns ett antal faktorer motverkar kostnadseffektiva som anpassningar till ett höjt drivmedelspris. Exempel på sådana faktorer är nuvarande regler ñr reseavdrag och beskattning bilförmån. Det av finns också marknadsbrister gör att hushållen underlåter vidta som att privatekonomiskt lönsamma åtgärder. Sådana kan delvis undanröjas

informationsinsatser och incitament för att minska nya bilars genom bränsleförbrukning. Information, miljöklassning och förmånsregler kan också möjligheter att underlätta för individer och företag att ses som ändra beteende i miljövänlig riktning. Det finns flera energibesparande åtgärder som kan vidtas inom transportsektorn till relativt låga kostnader. När det gäller biltrafiken finns det åtgärder är lönsamma redan med dagens drivmedelsprisom Ett eventuellt beslut höjd drivmedelsskatt kommer att öka ser. om en efterfrågan på sådan information. Vägverket bör, i samarbete med Naturvårdsverket och efter samråd med Konsumentverket, fullfölja sina planer på information till privatbilister och yrkesförare om hur dessa själva kan bidra till att minska vägtransportemas miljöpåverkan. I detta bör ingå insatser för att öka kunskapen om hur bränsleförbrukningen och skadliga avgasutsläpp hos de egna fordonen kan minskas. En uppenbart kostnadseffektiv anpassning till ett högre drivmedelspris är att bränslesnálare bilar kommer ut på marknaden. För att säkerställa sådan omställning bör det finnas incitament för minskad en bränsleförbrukning hos nya bilar. Systemet med miljöklassning av bilar har stor betydelse för sammansättningen av den framtida fordonsparken. Det bör därför kompletteras med någon parameter är beroende av som bränsleförbrukningen och därmed också koldioxidutsläppen. Miljöklassutredningens idé om ett cOzutrymmesindex är värt att pröva. Förslaget bör vidareutvecklas och lanseras inom EU. Incitamentet bör införas samtidigt med en höjd koldioxidskatt så att de båda styrmedlen kan samverka. Som enskilt styrmedel har det begränsad effekt, eftersom en lägre bränsleförbrukning innebär lägre driftskostnader och därmed ett ökat resande. Det nuvarande systemet för beskattning av bilförmdn är ett hinder för kostnadseffektiva omställningar till högre drivmedelspris genom att förmånstagaren inte känner av några rörliga kostnader vid privat körning, förmånen inkluderar fri bensin. Förmånsvärdet bör göras om beroende av den privata körsträckan och arbetsgivaren göras ansvarig för att uppge den anställdes privata körsträcka. Systemet innebär emellertid också möjligheter att påverka bilparkens sammansättning i miljövänlig riktning. Förmånsvärdet bör därför göras beroende några parametrar har betydelse för bilarnas trafiksäav som kerhets- och miljöegenskaper. Vidare bör extrautrustning som förbättrar bilens miljö- och säkerhetsegenskaper inte räknas in i förmånsvärdet. Vid medverkan i flottñrsök, stöds med statliga medel för att som pröva, demonstrera eller införa ny teknik, bör förmånsvärdet kunna sättas ned. De som gör reseavdrag drabbas inte fullt ut av prishöjningar på

drivmedel, om avdragsbeloppet följer med prisändringen. Principen om trafikens kostnadsansvar gör att reseavdragen kan ifrågasättas. Som ett rimligt alternativ till att avskaffa reseavdraget föreslår kommittén att

avdragsbeloppet inte höjs när den föreslagna koldioxidskattehöjningen

sker. Om reseavdragen skall behållas bör i längre man ett perspektiv överväga att göra dem oberoende färdsätt. av Vissa tekniska omställningar för minska

att koldioxidutsläppen kan

leda till att andra miljöproblem ökar. Kompletterande åtgärder behövs för att undvika sådana effekter. Sverige bör därför verka inom EU för en bättre koppling mellan fordon och bränslen i samband med diskussion om framtida avgaskrav. Ett miljöklassystem för biobränslen och blandningar där biobränslen ingår bör utredas. En sänkning av fordonsskatten för lätta dieseldrivna fordon bör övervägas när den tekniska utvecklingen nått så långt att de hälsoskadliga utsläppen inte är högre än vad som krävs av bensindrivna bilar.

Miljömål

Sektorsspeciñka miljömål för transportsektorn kan fungera som vägledning för olika aktörer inom trafikmiljöområdet. De kan också utgöra instrument för styrning trafikverken när det gäller deras av sektorsansvar för miljöfrågor. Fördelningen sektorsmål av bör ske med utgångspunkt i olika åtgärders samhällsekonomiska kostnader. Då kunskaperna om åtgärdskostnader är bristfälliga, bör fördelningen ske i en iterativ där preliminära miljömål och process, testas omprövas. Det s.k. MaTs-samarbetet har presenterat förslag till preliminära miljömål som kan användas underlag för scenariostudier inom som MaTssamarbetet samt för trañkverkens miljörapporter och åtgärdsplaner. De preliminära målen bör därefter utvärderas. Regering och riksdag bör ta ställning till slutresultatet av processen.

Ansvar och befogenheter

I några olika riksdagsbeslut har det s.k. Sektorsansvaret för miljöfrågor framhållits angeläget. Itrafikverkens instruktioner som anges ett sådant ansvar som en del i det generella ansvaret för utvecklingen inom respektive trafikslag. Innebörden är dock oklar och behöver förtydligas. Sektorsansvaret för miljöfrågor bör definieras så det innebär att ett ansvar att redovisa respektive trafikslags miljöpåverkan, föreslå

sektorsplaner och åtgärdsprogram för att miljömålen skall klaras samt driva på och följa utvecklingen. Trañkverkens långsiktiga planering bör i inte begränsas till infrastrukturåtgärder utan bör omfatta fortsättningen alla de för de statsmakterna fastställda målen åtgärder som krävs att av skall nås. De föreslagna åtgärderna bör inte begränsas till sådana som utförs eller finansieras trañkverken. Det bör också ställas krav på av samordning mellan trafikverken i deras arbete med sektorns och transportslags utveckling. Vidare bör Naturvårdsverket respektive uppdras i nära samverkan med trafikverken, ansvara för ajouratt, emissionsfaktorer. När det gäller uppgifter utsläpp i hållning av om samband med produktion och distribution drivmedel bör motsvaranav de ansvar ligga på NUTEK.

Summary

The remit

The main task of the Trafñc and Climate Committee was to propose measures for reducing emissions of carbon dioxide and other greenhouse gases from the transport sector. The original terms of reference alsoincluded studying the feasibility of introducing in certain eco-zones urban areas. Subsequently, through additional terms of reference, the Committee entrusted with further tasks in the trafficenvironment was sector. These refer to the competitive capacity of public transport, environmental objectives specific to the transport sector and measures to clarify responsibilities and powers for official action with regard to the environmental problems posed by vehicular traffic. The tasks of the Committee relate to all types of traffic, but the main emphasis of the discussion concerning of reducing carbon ways dioxide emissions from the transport sector road traffic. This on mainly because Sweden prevented by international agreements etc. from taxing fuels for air traffic and shipping in the those same way as for road transport. Another reason the large share of emissions in the transport sector for which road traffic responsible.

How far are carbon dioxide emissions to be

reduced

The climatic impact of Swedens transport sector entirely dominated by carbon dioxide emissions. Several different forecasts have shown C02 emissions from the transport sector will increase in future by 5- . 15% between 1990 and 2000 unless further action taken. According to the IPCC, there are strong reasons for restricting global emissions of greenhouse to much lower levels than at gases present. open to discussion, however, how extensive in measures the Swedish transport sector ought be relation taken to to measures by other countries and other sectors. As regards emission reductions Sweden in the short the term, Riksdag parliament has resolved that carbon dioxide emissions from fossil exhausts ought, in accordance with the Climate Convention, to be

stabilised in 2000 the 1990 level and reduced thereafter. Emissions at

in Sweden are small in relation to global emissions, and so measures taken Sweden only be meaningful when placed in intematioby can an nal of climate policy. As yet, international agreement exists

context no

concerning emission reductions in the longer term, and so not yet

possible finalise long-term emission target for Swedens part. to any

Requirements concerning emission reductions in the transport sector

after the turn of the century will to a great extent hinge on the energy

policy of the future. The conclusions arrived at by the Energy Commission will make important basis for the assessment of how

an for the reduction of carbon dioxide emissions ought to be measures

distributed between different sectors. A large part of those emissions from the transport sector. If, therefore, heavy reductions of

come

emissions stipulated in future, reductions in the transport sector will

are

be Despite rapidly rising marginal costs, there several

necessary. are

energy-saving which can be taken within the transport sector,

measures

at relatively low cost. Thus there cause for adjustment measures to be inaugurated here and The rule for the time being should be

now. that there least be increase in CO, emissions from the at to no

transport sector by 2005. The conclusions reached by the Energy Commission, decisions future policy and coming intematio-

on energy necessitate amendment of this benchmark and nal agreements may an

make possible the formulation of a more long-term objective.

How are carbon dioxide emissions to be

reduced

CO, emissions from traffic be reduced by measures of two kinds:

can reduction of and the introduction of fuels with less fossil energy use, carbon content. In all branches of transport, there a great technical

potential for improved fuel efficiency and the introduction of alternative

fuel and systems. Behavioural changes with regard to travelling

power

habits, mode of travel, capacity exploitation, style of driving, vehicle

maintenance etc. also help to reduce emissions.

can

The basic principle governing the choice of policy instruments that they must lead to cost-efñcient This principle leads to the

measures.

conclusion that general instrument in the form of an increased C02

a

should form the basis but not the sole instrument of a strategy for

tax

reducing C0, emissions from traffic. A generalised instrument will lead adjustments of several different kinds, decided on by players with a

to

close knowledge of costs. Adjustments, accordingly, are expected to occur primarily where they least expensive. This however,

are strategy,

carmot be based exclusively C0, on a tax. Supplementary policy

instruments needed in order

are for the desired steering effects to be

obtainable and undesirable effects be avoidable. to

Higher C02 tax

The Committee recommends

raising the tax on fuel. Previous cal-

culations have shown that the price

of petrol needs to be raised by

about SEK l litre CO, emissions from per car traffic in 2000 not are

to exceed the 1990 level. If the price increase to be made by several stages, will need to be higher still in 2000.

A successive increase in the tax on fuel proposed. This increase should be gauged so as to prevent carbon dioxide emissions in 2000 and 2005 from

exceeding the

1990 level. The Committee ñnds that the price of petrol should be

raised annually by SEK 0:40 per litre with effect from lst January 1997 and for four subsequently, in order

years for this aim to be achieved.

The effect will depend on current expectations regarding future price rises. To lend credibility to decision favour a of successive price

rises, there be to defer decision

may cause a until the Energy Commis-

sion has submitted its and

report energy policy has been finalised.

When the turn of the century closer, national commitments comes under the Climate Convention should be clearer, and the level of taxation

should then be adjusted to the emission reduction

needed for the future.

The tax increase should be effected by raising

CO, tax on all fossil vehicle fuels. For the sake of

cost-efñciency, the increase should be uniforrnly introduced in all sectors. If the increase be conñned

to to

the traffic sector, the legislation deñne must as a special C02 taxation

level for that sector. To facilitate cost-efficient

adjustments in the traffic

sector, Sweden should intemationally

take the line that fuels used in air

traffic and shipping also be taxed in the

can same way as those for road trafñc. Within the EU, Sweden should take the line that transport fuels

are to be taxed according to their fossil carbon

content and that the minimum level of vehicle taxation should be raised. Meanwhile Sweden should seek to obtain permission from the EU Council

to apply such a

form of taxation. In the meantime, the Government

should generously avail itself of the possibility, under the Mineral Oils

Directive, of

using alternative fuels. In this granting exceptions for pilot projects should take positive view of the vehicle connection the Government a demonstration in and plan with regard to ethanol fleet projects progress fuelling latter has staging post to biogas fuelling.

and natural gas the a

The Committee wishes to draw attention to the possibility of

the increased CO, in form, so that the total pressure retuming tax some

increase and household purchasing power will not

of taxation will not Committee has considered eco-bonus type of be reduced. The an A of this kind offers certain opportunities of refund system. system of the increased C0, tax. In a technical, legal steering the repayment however, this would inevitably be a complicated arrangement. sense, standardised of compensating exactly the There are no simple, ways intended. The Committee recommends that a refund be groups considered in connection with tax change proposals.

of infrastructure, land and traffic

Planning

use

individual policy instrument, has only a Physical planning, as an effect in the short and medium term. In this chronological limited the foremost task of planning in policy for reducing CO, perspective, a facilitate of travelling habits, patterns of emissions to adjustments industrial localisation to higher transport costs. The settlement, etc. of land and settlement important in the long term. plarming use more planning important instrument in this connec- Comprehensive an Certain localisation issues have to be co-ordinated and resolved at tion. closer co-operation should therefore be established regional level, and various planning bodies. This be achieved through what between can are known as planning contracts. Committee number of legislative amendments and The proposes a aimed improving co-ordination between different planning remits at emphasis in the plarming context CO, bodies and implying greater on emissions from traffic. the authorities needs be better co-ordinated. Planning by trajiic to should include all inputs and not only those Long-term plarming infrastructure -which in order to achieve the relating to are necessary environmental objectives included, defined by the Govemobjectives, for the sector. When assessing different ment and Riksdag transport options in the planning activities of trafñc authorities, special importanbe attached long-term effects urban development and ce should to on To that assessments of this kind are made at the right transport. ensure

stage of planning, the law should stipulate that project planning to proceed by more stages, in plarming procedures under the as Planning and Building Act. Building new roads the traditional remedy for problems of road

network capacity. This should be done with discrimination and greater by considering other options, traffic control, information e. new technology, a higher standard of public transport and adjustment of

transport amenities to passengers needs.

Improvements to the standard of public transport, when taken on their own, usually have little effect private motorism. on Increasing the cost of motorism the most effective of means enabling public transport to compete better with the Improvements to the standard car. of public transport, however, be both effective and when can necessary combined with higher fuel prices. The possibility of providing good public transport hinges on the development of land use. The rules ought therefore be elucidated, to so that the interests of public transport form basis for the can a assessment of municipal decisions county administrations, pursuant to the Plarming and Building Act.

The State should assume a greater share of responsibility for public transport development issues and should set aside for more resources this purpose. Transport providers require for the support development of plarming methods etc. Statistics concerning travellers by different modes of transport need to be improved. also important achieve to technical progress, so as to make public transport environa more mentally appropriate alternative to the The National Road car. Administration should reallocate with view

resources a to improving the

competitive strength of public transport and

building up better compe-

tence in the public transport sector. The Committee has previously recommended introducing a faculty whereby municipalities will be able to levy charge private a on motor

traffic in the eco-zone, which can be differentiated according the

to environmental classiñcation of the vehicles. That proposal to be

regarded as an adjunct to the possibility, under the Road Traffic

Ordinance, of excluding certain vehicles from of areas outstanding ecological sensitivity. An example of conceivable solution presented a by the Committee in this report.

RD needs

The Committee has noted the deficient state of knowledge in a number

of sub-sectors. Investment in certain research fields an important part of for reducing emissions of greenhouse gases from trafñc. a strategy Fields which the Committee has paid special attention are the to connection between infrastructure, land use and trafñc, improved

statistical documentation concerning passengers and goods transport, of renewable fuels and the development of cost-efficient production and vehicles with lower emissions of both carbon propulsion systems dioxide and harmful air pollutants.

Other policy instruments supplementary

A number of factors stand in the of cost-efficient adjustments to way fuel include the existing rules travel deductions higher prices. They on and the taxation of There are also market imperfections company cars. which households omit take which would be cause to to measures in economic Those imperfections be profxtable a private context. can elirninated through information and incentives for partly measures consumption in Information, environmental reducing fuel new cars. Classification and rules perquisites also be viewed as possible on can making easier for individuals and companies to alter their means of behaviour in environmentally appropriate direction. an several conservation which can be taken There are energy measures in the relatively low cost. In the case of car traffic, transport sector at there which already profitable with fuel prices at their are measures are present-day level. Any decision to raise the tax on fuels will increase demand for this kind of information. The National Road Adminipartnership with the National Environmental stration, acting in Protection and in consultation with the National Board for Agency Consumer Policies, should pursue its plans for informing private

motorists and commercial drivers of ways in which they themselves can reduce the environmental impact of road transport. This should help to include improve knowledge of in which fuel measures to ways in and harmful exhaust emissions from ones vehicle consumption own can be reduced. One obviously cost-efficient adjustment to a higher fuel price the

the market of leaner To ensure such a readjustappearance on cars. incentives ought exist for reducing the fuel consumption of ment, to

new cars. The system of eco-classification for has cars a very important

bearing on the make-up of the vehicle

tleet of the future. T0 should therefore be added dependent a parameter on fuel consumption and,

accordingly, on carbon dioxide emissions. The idea of a COZspace index, put forward by the Environmental

Classification Commission,

worth testing. The proposal should be further developed and

launched xvithin the EU. The incentive should be introduced simulta-

neously with a rise in C02 tax, that the policy instruments

so two can

interact. As a single policy instrument will

have limited effect, because lower fuel consumption lower means running costs and,

consequently, more travelling.

The present system of company car taxation an obstacle to costefficient adjustments to higher price of fuel,

a in that the beneficiary unaffected by Variable in connection with any costs private driving

the perquisite includes free petrol. The assessed value of the perquisite should be made dependent private mileage, on and declaration of the

employees private mileage should be made the employers responsibili-

ty.

But the system also opportunities

presents for influencing the

composition of the vehicle fleet in

an enviromnentally positive

direction. The assessed value of company car perquisites should therefore be made to depend number on a of parameters with hearing a

on the road safety and environmental properties of the

cars. Furthermore, extra equipment which improves the environmental

and safety

performance of the should be included car not in the assessed value. The assessed value should be made reducible for participation in vehicle

fleet demonstration projects supported

State funding, for testing, demonstrating or introducing techniques.

new

Employees making tax deductions for travel do

expenses not bear the full brunt of fuel price increases the amount deductible follows the change in price. Given the principle

of the cost liability of traffic, fare

deductions are to question. As open a reasonable alternative to

abolishing these deductions, the Committee

proposes not raising the deductible amount when the proposed

C02 tax increase introduced.

If travel expense deductions be retained,

are to then in a longer term

consideration should be given

to making them independent of the mode

of travel.

Certain technical adjustments

for reducing C02 emissions lead

may

to a growth of other environmental problems. Supplementary measures

are needed in order to avoid such effects, and Sweden should therefore

act within the EU to bring about closer a linkage between vehicles and fuels in discussions concerning future stipulations on vehicle exhausts.

should be made concerning system of eco-classiñcation An inquiry a and for mixtures in which biofuels are included. A for biofuels light diesel vehicles should be considered reduction of vehicle tax on technical has reached point where harmful emissions when progress a

higher than stipulated for petrol-fuelled cars.

are no

Environmental objectives

environmental objectives for the transport sector can furnish Specific various players in the trafficenvironmental sector. They guidance to instruments for steering transport authorities with can also constitute their sectorial responsibilities for environmental issues. regard to should be allocated with reference to the socio- Sectorial targets of different Where knowledge concerning the economic cost measures. deficient, allocation should proceed by an iterative cost of measures environmental objectives tested and process, in which preliminary are MaTs partnership has presented proposals for reappraised. The environmental objectives which be used as supportive preliminary can

documentation for scenario studies within the MaTs partnership

scheme and for environmental reports and action plans by the transport authorities. The preliminary objectives should be evaluated thereatter end result of the decided by the Government and and the process on

Riksdag.

Responsibilities and powers

number and variety of policy resolutions by the Riksdag have A referred the of sectorial responsibility for environmental to urgency The instructions of the authorities refer to issues. standing transport this kind of their general responsibility for responsibility of as part in each of The exact meaning, however, developments type transport. be clarified. Sectorial responsibility for environmental issues needs to duty of declaring the environmental should be defined so as to imply a of each kind of traffic, proposing sectorial plans and action impact for meeting the environmental objectives and accelerating programmes developments. In future, the long-term planning of the and observing authorities should not be confined to infrastructural measures transport but should include all the necessary for achieving the measures by the Government and Riksdag. The measures objectives laid down

proposed should not be confined to those carried funded out or by the transport authorities. Stipulations should also be made concerning cooperation between the transport authorities in their work on the development of the sector and of each type of transport. Furthermore, the National Environmental Protection Agency should be instructed, acting in close co-operation with the transport authorities, to take charge of the updating of emission factors. With regard particulars to concerning emissions in connection with production and distribution of vehicle fuels, a similar responsibility should be incurred by NUTEK

the National Board for Industrial and Technical Development.

2 15-0567

l

Utgångspunkter och inriktning

1.1 De

ursprungliga direktiven och tilläggs-

direktiven

Trafik- och klimatkommitténs ursprungliga direktiv Dir. 1993:40, se bilaga 1 fastställdes regeringen den 22 april 1993. De innebar av att kommittén skulle lämna ett samlat förslag till åtgärder för reducera att utsläppen av koldioxid och andra klimatpåverkande från alla gaser

trafikslag. Kommittén skulle också utreda förutsättningarna för

att införa miljözoner i vissa tätorter for fordon med nollutsläpp.

Genom regeringens beslut den 17 1994 tillläggsdirektiv mars om Dir. 1994:18, se bilaga 2 fick kommittén dessutom till uppgift att föreslå åtgärder för att stärka kollektivtrafikens konkurrenskraft,

sektorsspecifika miljömål for transportområdet, åtgärder för

samt att

klarlägga ansvar och befogenheter när det gäller myndigheternas arbete

med trafikens miljöproblem.

1.2 Två delbetänkanden

har lämnats och remissbehandlats

Trafik- och klimatkommittén överlämnade den 8 juni 1994 två

delbetänkanden till chefen for Kommunikationsdepartementet.

I det ena delbetänkandet SOU 1994:91, Trafiken och koldioxiden

Principer för att minska trafikens koldioxidutsläpp, behandlades

vissa principiella frågor hur skall kunna åstadkomma om man en

kostnadseffektiv minskning trafikens klimatpåverkan. Det lämnades

av

också ett förslag till huvudinriktning for en klimatpolitik inom transportsektorn. Ett antal delfrågor uppsköts med avsikt behandlas

att i samband med uppdragen i tilläggsdirektiven.

I det andra delbetänkandet SOU 1994:92, Miljözoner for trafik

i tätorter, redovisades uppdraget miljözoner. om

delbetänkandena remissbehandlades under sommaren hösten Båda har sig över SOU 1994:91. 70 remissin- 1994. 47 remissinstanser yttrat 1994:92. Remissutfallet redovisas

stanser har yttrat sig över SOU översiktligt i det följande.

1.2.1 Trafiken och koldioxiden

Betänkandet

den ökning växthuseffekten i Bakgrunden till detta uppdrag är av

utsläpp växthusgaser befaras leda till. atmosfären som människans av med antal andra länder undertecknat

Sverige har tillsammans ett stort

klimatförändringar, där industriländerna bland annat en konvention om visar hur utsläppen växthus-

förpliktar sig att upprätta program som av minskas. I Sverige transportsektorn för en stor del av

gaser kan svarar

När det gäller transportsektorns klimatpå-

utsläppen av växthusgaser. verkan är koldioxid den viktigaste växthusgasen.

delbetänkandet föreslås generell koldioxidskatt på fossil-

I att en

drivmedel skall utgöra det viktigaste styrinstrumentet i en stra-

baserade

koldioxidutsläppen från trañken. Vägledande för tegi för att minska

önskemålet strategin skall leda till kostkommitténs förslag var att

nadseffektiva omställningar, varför ett generellt verkande styrmedel

konsument- och trañkantbeteendet valdes.

som i första hand påverkar

Strategin kan dock inte enbart baseras på koldioxidskatt, om en

skall kunna uppnås och oönskade effekter undvikas. önskad styreffekt Därför föreslås i delbetänkandet också ett antal kompletterande styrmedock de närmare preciseras. Som kompletterande styrmedel

del, utan att

differentierad törsäljningsskatt på lätta fordon med

föreslås bland annat

bränsleförbrukningen, miljöklassning biobränslen och

hänsyn till av biobränslen ingår, ökade informationsinsatser, ökade blandningar där

satsningar på forskning och utveckling samt ändrade regler för

reseavdrag och beskattning av bilförmån.

Förslagen baseras på förutsättningen att koldioxidutsläppen från

2000 inte skall överstiga 1990 års nivå for transportsektorn i Sverige år därefter minska. Förslagen i första hand åtgärder inom

att avser

Kommittén betraktar uppdraget en del av Sveriges Sverige. som klimatkonventionen. Syftet är att visa hur utsläppen åtaganden enligt minskas från den svenska transportsektorn. Förslagen kan

skulle kunna vid diskussioner i olika internationella

användbara som underlag

vara

klimatförändringarna skall kunna hejdas med

hur de befarade fora om

hjälp av den internationella samverkan

som är en förutsättning för att

några påtagliga resultat skall kunna uppnås. Sverige kan därvid påvara drivande genom att visa goda exempel och förslag. Frågan om hur mycket transportsektorns utsläpp skall minskas i framtiden är beroende av vilka åtgärder vidtas i andra länder som och i andra sektorer, vilket i sin tur beror kostnader, kommande internationella av avtal, nya

kunskaper om växthuseffekten

m.m.

Remissvaren

Flera remissinstanser, framförallt myndigheter och miljöorganisationer,

stöder principen att höjd koldioxidskatt bör utgöra grunden i

en en

strategi för att minska trafikens koldioxidutsläpp. Några

varnar emel-

lertid för suboptimering till följd kommitténs av att förslag varit

begränsade till transportsektorn

vilket också var uppgiften. För att en

minskning av koldioxidutsläppen skall kunna ske på kostnadseffek-

ett tivt sätt måste avvägningar göras mellan åtgärder i olika sektorer.

Vidare kan det också innebära suboptimering

en att enbart utreda

trafikens koldioxidutsläpp inte andra om miljöstörningar samtidigt

beaktas.

Andra remissinstanser är negativa till kommitténs principförslag.

Det gäller främst industri- och motororganisationer.

Huvudinvändningen är

att en höjd drivmedelsskatt endast skulle ytterligare vara en pålaga på bilismen i syfte att förstärka statskassan utan att medföra några

miljöförbättringar. En höjd drivmedelsskatt också flera leda till

anses av

oönskade fördelningseffekter att den genom missgynnar låginkomsttagare och befolkning i glesbygd.

Miljözoner

Betänkandet

I dag har kommuner möjlighet att med stöd av vägtrafikkungörelsen 1972:603 förbjuda trafik i särskilt miljökänsliga områden

med tunga fordon inte tillhör viss miljöklass. som en Kommittén föreslår i delbetänkandet att denna möjlighet utvidgas till att omfatta alla typer av

bilar. Avgränsningen miljökänsligt område av miljözon föreslås ske i kommunal översiktsplan. Som alternativ

eller komplement till förbud

föreslås att kommunerna möjlighet

ges att ta ut avgifter för bilar som

framförs inom en miljözon. Avgiften föreslås kunna differentieras med hänsyn till bilarnas miljöklasstillhörighet. Något lagförslag om avgift länmas dock inte i delbetänkandet.

Remissvaren

Många remissinstanser tycker att det är bra att kommunerna får utvidgade möjligheter att använda miljözon. Särskilt kommunerna välkomnar detta, samtidigt som de ogillar förslagen om krav på samråd och att miljözon skall anges i översiktsplan. I flera svar framhålls olika praktiska problem såsom övervakningsmöjligheter, dispenser, system för avgiftsupptagning. Avgift ñr trafik i miljözon anser några vara ett intressant alternativ. En samordning med Vägtullsutredningen anses angelägen. Några remissinstanser anser att kommittén inte visat att det finns miljömässiga motiv för att införa miljözoner och att det därför inte finns anledning kommunerna utvidgade möjligheter. Några pekar att ge på att miljözoner ibland kan medföra negativa miljöeffekter. I en del

yttranden framställs miljözoner med förbud eller avgift som orättvisa,

då de som inte har råd att betala avgiften eller skaffa nyare bil utestängs från zonen.

1.3 Ändrade för kommitténs förutsättningar

arbete

Regeringen beslöt den 22 december 1994 att tillsätta en parlamentarisk kommitté Kommunikationskommittén med uppdrag att utarbeta en

nationell plan för kommunikationerna i Sverige Dir 1994: 140. Planen

skall baseras på en helhetssyn och ha en sådan inriktning att den främjar såväl ett miljöanpassat transportsystem som trafiksäkerhet, välfärd, tillväxt och regional balans. Några av Kommunikationskommitténs deluppgifter sammanfaller med de frågor Trafik- och klimatkommittén arbetar med. Som exempel kan nämnas att Kommunikationskommittén, i likhet med Trafik- och klimatkommittén, skall analysera hur skatter och avgifter kan användas för att främja ett miljöanpassat

transportsystem och hur en styrning till allmänna kommunikationsmedel

skall kunna ske.

Första fasen i det s.k. MaTs-samarbetet, som syftar till att utforma

ett handlingsprogram ñr att åstadkomma ett miljöanpassat

transportsystem MaTs, presenterades 1994 i form sommaren av en

ñrstudie Naturvårdsverket,

1994. Huvudstudien startades under hösten 1994 och involverar flera aktörer inom nu trañkområdet. Det ñnns flera beröringspunkter med Trañk- och klimatkommitténs arbete. Bl.a. skall man inom MaTs-samarbetet ge förslag till miljömål för transportsektorn. Ett förslag till preliminära miljömål för olika transportslag har redovisats under våren 1995.

En annan utredning med nära anknytning till Trafikoch klimatkommittén är Energikommissianen, bl.a. skall som lägga fram förslag om program ñr omställning energisystemet. Kommissionen av skall göra sina överväganden mot bakgrund av nödvändigheten av att

begränsa klimatförändringarna till för samhället och

en naturen hållbar nivå. En utgångspunkt ñr arbetet är Sveriges åtaganden enligt klimatkonventionen. De föreslagna åtgärderna skall vara kostnadseffektiva och koncentreras där de är effektivast. Kommittén har kunnat utnyttja en del av kommissionens underlag i samband med diskussion om transportsektoms roll när det gäller klimatpolitiken.

Bland övriga utredningar kan särskilt nämnas

Miljbklassutredningen och Vagtullsutredningen, båda har lämnat

som delbetänkanden med förslag som haft betydelse för Trañk- och klimatkommitténs arbete. I bilaga 3 visas en sammanställning olika aktiviteter av som har beröringspunkter med Trañk- och klimatkommitténs område.

Sveriges medlemskap i EU medför begränsningar i Sveriges

möjligheter att på egen hand genomföra några av de forslag som skisserades i delbetänkandena. Det gäller bl.a. fordonskrav och

differentierad beskattning drivmedel.

av Medlemskapet innebär att vissa av kommitténs förslag i stället får formuleras

som en handlingslinje som

bör drivas internt i EU. Vid miljöministermötet i EU den 15-16 december 1994 diskuterades möjligheterna att införa en gemensam koldioxidskatt. Man kunde emellertid inte då komma överens att om införa en sådan skatt. Den 12 maj 1995 lämnade EG-kommissionen ett

ñrslag till EG-direktiv om frivilligt införande i medlemsstaterna

av en kombinerad koldioxid- och energiskatt på bränsle, är relaterad till som

både koldioxidutsläppen och

energiinnehållet. Klimatkonventionens första partskonferens hölls i Berlin kring månadsskiftet mars-april 1995. Vid mötet diskuterades bl.a. frågan om protokoll ñr åtaganden

om utsläppsminskningar i olika länder. Ett

sådant protokoll kan dock vara aktuellt tidigast några år. om

1.4 Hotbilden

delbetänkandet SOU 1994:91 Trafiken och koldioxiden gavs en I

kortfattad beskrivning växthuseffekten och andra miljöhot samt

av

till dessa hot. Den beskrivningen uppdateras i det

trafikens bidrag

med material publicerats efter det att delbeföljande hjälp av som tänkandet färdigställdes. IPCC Intergovemmental Panel Climate Change har inför den

on

första partskonferensen enligt klimatkonventionen gjort en förnyad

växthuseffekten IPCC, 1994. slutsatserna är refererade bedömning av

Klimatdelegationen, 1994. Där i Klimatdelegationens årsrapport

atmosfärens halt koldioxid och

konstateras bl.a. att en ökning av av

leder till global temperaturhöjning. En för-

andra växthusgaser en atmosfärens koldioxidhalt skulle enligt ett stort antal dubbling av

medföra ökning jordens medeltemperatur med

beräkningar en av råder dock osäkerhet hur lång tid en sådan 1,5-4,5°C. Det om

förändring skulle bl.a. beroende på att det sker en fördröjning

ta,

mellan ökningen halten växthusgaser och ökningen av jordens

av av medeltemperatur. Även accepterar en halt i atmosfären som är om man dubbelt så hög i dag, skulle det krävas att utsläppen så småningom som

understiger 1990 års nivå. För Sveriges del bedöms effek-

väsentligt

mindre temperaturhöjning bli mindre allvarliga än för

terna av en

många andra delar världen. Om koldioxidhalten betydligt mer än

av

fördubblas, det emellertid inte uteslutet att Golfströmmen på

anses som sikt kan komma förändras, vilket skulle innebära dramatiska

längre att

klimatförändringar. SOU 1994:91 redovisades ett antal prognoser för I delbetänkandet

från transportsektorn. Samtliga visade att utsläppen koldioxidutsläppen framöver, inga ytterligare åtgärder vidtas. Sedan

kommer att öka om två redovisats, i Sveriges

dess har ytterligare prognoser varav en nationalrapport klimatförändringar Miljö- och naturresursdeparte-

om

1994 och iTrafikverkens miljörapport för 1993 Vägverket,

mentet, en

Samtliga beräkningar visar på ökning koldioxidutsläppen 1994. en av mellan 5 och 15 år 2000 jämfört med 1990. från transportsektorn på Under hösten 1994 publicerade Naturvårdsverket en rapport över ett redovisa miljöarbetet i landet bl.a. i uppdrag från regeringen att förhållande till de mål uppställts riksdagen Naturvårdsverket,

som av

konstateras målen avseende utsläpp koldioxid,

1994. I rapporten att av

kväveoxider och flyktiga organiska ämnen V OC inte klaras. Riktvärhalter koloxid, svaveldioxid och sot klaras redan i dag i

dena för av

tätortema. Riktvärdet för kvävedioxid bedöms komma att klaras till år 2000 i små och medelstora tätorter, problem kvarstår nå målet men att i storstadsområdena. Trafikverkens miljörapport visar transportsekatt torns utsläpp av koldioxid, kväveoxider och svaveldioxid inte kommer att minska så mycket att de nationella målen

avseende alla källor

uppnås.

1.5 Avgränsning, frågeställningar och uppläggning

Föreliggande betänkande är en slutredovisning uppdragen både enligt av de urspungliga direktiven och tillläggsdirektiven. Trafik- och klimatkommittén konstaterar att ett antal miljöhot har identifierats på både global, regional och lokal nivå. Trafiken bidrar i stor utsträckning till flera av dessa miljöhot, varmt miljöarbetet inom transportsektorn måste drivas vidare. När det gäller de storskaliga miljöhoten kan man dock diskutera hur omfattande åtgärderna i den svenska transportsektorn bör i förhållande till åtgärder i andra vara länder och andra sektorer. Trañk- och klimatkommittén konstaterar också det finns att ett stort antal utredningar som behandlar liknande och närliggande frågor. Bl.a. skall, som tidigare nänmts, parlamentarisk kommitté en ny Kommunikationskommittén upprätta en nationell plan för kommunikationerna och därvid arbeta med flera de frågor ligger inom Trafikav som och klimatkommitténs område. Trañk- och klimatkommittén konstaterar Synpunkterna på att kommitténs förslag i delbetänkandena varierar mycket. Kommittén har emellertid inte funnit några skäl för frångå huvudprincipen att att åtgärder för att minska trafikens koldioxidutsläpp skall kostnadsvara effektiva. Principen leder till slutsatsen generellt att ett styrmedel bör utgöra grunden inte

men det enda styrmedlet i en strategi för att

minska trafikens koldioxidutsläpp. Kommittén har dock

tagit fasta på varningarna för suboptimering att uppdraget varit begränsat till genom transportsektorn. Frågan om kostnadseffektivitet och åtgärder i olika sektorer behandlas därför i särskilt avsnitt i detta ett betänkande kapitel 3. Kommitténs uppgift har varit att visa hur utsläppen skall kunna minskas. Kommittén vill emellertid peka på att nettoutsläppen av koldioxid också kan minskas ökat kol i genom upptag av skog och torv

m.m. Kostnaden för att åstadkomma sådana s.k. sänkor är lägre än för att minska utsläppen. En minskning av nettoutsläppen genom upptag i biomassa kan dock endast ske under en begränsad tid. En invändning mot förslaget om höjd drivmedelsskatt är de negativa fördelningseffekter som kan väntas uppkomma. Kommittén har därför velat peka på möjligheten att återföra den höjda skatten i någon form, så att det totala skattetrycket inte ökar och hushållens köpkraft inte minskar. Olika möjligheter att göra detta behandlas i ett särskilt avsnitt kapitel 9. Kollektivtrafikens konkurrenskraft är de frågor som tas upp i en av tilläggsdirektiven. Det har därför givits ett särskilt avsnitt kapitel 7. I delbetänkandet behandlades infrastruktur- och markanvändningsplanering mycket översiktligt med avsikten att fördjupa behandlingen av dessa frågor tillsammans med kollektivtrafikfrågoma. Frågor om samhällsstruktur och planering i kapitlen 5 och tas upp De övriga två uppgifterna i tilläggsdirektiven, sektoriella miljömål och myndigheternas ansvar och befogenheter, behandlas i kapitlen 11 och 12. I såväl de ursprungliga direktiven som tilläggsdirektiven avgränsas kommitténs arbetsområde till transportsektorn. Frågan om hur transportsektorn skall avgränsas innehåller många detaljfrågor. Dessa diskuteras närmare i avsnitten om mål och ansvar och befogenheter. Enligt de ursprungliga direktiven skall kommitténs förslag syfta till att reducera utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser. Uppgifterna i tilläggsdirektiven berör däremot alla de miljöproblem som transportsektorn bidrar till. Frågan om vilka miljöproblem som är relevanta i samband med transportsektorn diskuteras i avsnittet om mål. De avsnitt som är föranledda av tilläggsdirektiven tar upp alla miljöfrågor som berör transportsektorn. I de avsnitt som innehåller en fördjupning av vissa frågor som har med de ursprungliga direktiven att göra läggs störst vikt vid trafikens koldioxidutsläpp. Även här måste dock risken för suboptimeringar uppmärksammas. Ett antal målkonflikter kan identifieras, inte bara mellan miljömål och andra mål utan ibland också mellan olika miljömål. Dessa frågor behandlas i kapitel I diskussionen om hur transportsektorns utsläpp av koldioxid skall kunna minskas ligger tyngdpunkten på vägtrafiken. Det beror framför allt på att internationella avtal m.m. hindrar Sverige från att beskatta drivmedlen inom luftfart och sjöfart på samma sätt som inom vägtrafiken. Ett annat skäl är att vägtrañekns andel av transportsektorns utsläpp är stor. I bilaga 10 visas ett exempel på en tänkbar lösning på den i delbetänkandet SOU 1994:92 föreslagna möjligheten för kommunerna att

ta ut en differentierad avgift för bilar framförs inom miljözon. som en I bilaga 4 redovisas hur arbetet med utredningen har genomförts.

2 Utvecklingstendenser av betydelse

för trafikens

miljöstömingar

I delbetänkandet SOU 1994:91 redovisas en genomgång av tänkbara omställningar för att minska trañkens utsläpp av växthusgaser. De typer av omställningar som behandlas är förändringar i trañkarbete, färdmedelsfördelning, nya och befintliga fordons bränsleförbrukning samt användning av alternativa drivmedel och drivformer. Dessa faktorer har också betydelse för andra miljöeffekter som härrör från trafiken. Sedan delbetänkandet överlämnades har i olika sammanhang redovisats en hel del ytterligare material om dessa faktorer. Avsikten med den följande framställningen är att ge en uppdaterad bild av utvecklingstendenser och möjligheter att åstadkomma miljöförbättringar med olika omställningar. I trañkverkens miljörapporter redovisas bedömningar av trañkens miljöstörningar i framtiden. Trañkverkens bedömning av de framtida

avgasutsläppen se tabell 2.1 baseras pä senaste trafikprognos och på

hittills fattade beslut beträffande avgasluav. Enligt NUTEK:s energirapport NUTEK, 1994 var den totala

energianvändningen är 1993 i Sverige 441 TWh inklusive förluster.

Detta var något mindre än är 1970. Under perioden 1970-1993 har de inrikes transporterna ökat sin andel av energianvändningen från 15 till 22 %.

Tabell 2.1 Beräknade emissioner till luft

Källa: Trañkverkens miljörapport 1993

KOLVÄTEN HC tusentals ton

KOLDIOXID C02 miljoner ton

ÅR VÄG SJÖ LUFT SPÅR MÅL SUMMA

som hade gamla F28-motorer.

2.1 Trafiken

2.1. l Framtida

trafikmängder

I delbetänkandet SOU 1994:91 redovisas utvecklingstendenser när det gäller resvanor. Redovisningen baseras huvudsakligen på analyser, utförda av Wilhelmsson 1990, den riksomfattande resvaneunderav sökning som gjordes 1985. Där konstateras bl.a. att en viktig orsak till det ökade resandet är den ökade förflyttningshastigheten och den ökade geografiska räckvidd och ökade valmöjligheter som denna givit. Om exempelvis tillgången till bil ökar kan man därför vänta sig ett ökat resande i framtiden. Tillgången till snabbare färdsätt har således lett till ökat resande, främst i form ökade reslängder i viss mån också i form Ökat av men av

antal resor. Många bilförflyttningar sker på korta avstånd. Ökningen

har i första hand gällt i samband med fritidsaktiviteter. resor Under 1994 startade en ny riksomfattande resvaneundersökning, som kommer att pågå dagligen under fem år. En rapport från det första årets

undersökningar kommer att publiceras av SCB Statistiska centralbyrån

i slutet våren 1995. Undersökningen kommer möjliggöra ökade av att kunskaper om resandet. I dag råder det brist på sådana kunskaper, och det är därför angeläget med ökade forskningsinsatser inom detta område. Trafikprognoser utgör ett viktigt underlag vid utsläppsberäkningar och planering av infrastruktur. Trafikprognoser baseras på mängd en antaganden, av vilka flera är mycket osäkra. Av grundläggande betydelär antaganden den ekonomiska tillväxten. Ökad ekonomisk se om aktivitet väntas leda till ett ökat resande och ökade transporter. Ökade inkomster möjliggör bl.a. ett ökat bilinnehav, vilket i sig tenderar att öka bilåkandet. Ett arman faktor är bestämmande för utfallet i som trafikprognoser är antaganden om framtida drivmedelspris. Som underlag till utsläppsberäkningarna i trafikverkens senaste miljörapporter har använts en prognos som har utarbetats gemensamt av Banverket, Vägverket och VTI och i samråd med Luftfartsverket och

Sjöfartsverket Banverket m.fl., 1993. Prognosen baseras på ett an-

tagande om en genomsnittlig årlig BNP-tillväxt på 1,5 % fram till år 2020. Bensinpriset antas öka till 8,73 krliter år 2005 och till 9,90 krliter år 2020 1993 års prisnivå. Till grund för ligger prognosen också trafikverkens planer ñr investeringar i infrastrukturen. Tabell 2.2 visar den utveckling av transportarbetet beräknats i som prognosen.

Tabell 2.2 Prognos för transportarbetet Källa: Banverket m.fl., 1993

persontransporter

miljarder personkm 1990 2005 2020

godstransporter

miljarder tonkm

Ii

Antaganden om beläggningsgrader och lastfaktorer har stor betydelse vid bedömningar av miljöeffekter av överföringar av trafik mellan olika transportslag. I den ovan nämnda prognosen har antagits att beläggningsgraden i bilar minskar nagot.

Den framtida trafiken kommer också att påverkas samhällsstrukav turens utveckling. Den utveckling som skett under 1970- och 1980-talen har förutsatt och medfört en högre rörlighet. Dessa frågor behandlas närmare i kapitel 5.

2.1.2 Informationsteknik, resande och trafik

Informationsteknik förkortat IT är sammanfattande benämning på en den teknik som används för insamling, lagring, bearbetning, överföring och presentation av data, text, bild och tal. Telekommunikationer ingår som en central del i IT-området. Förbättrade telekommunikationer brukar ibland ses som ett alternativ till vissa transporter och skulle därigenom kunna bidra till att minska de trängsel- och miljöproblem som trafiken orsakar. En sådan utveckling kan dock väntas påverka trafiken på olika sätt. Trañk- och klimatkommittén har uppdragit REAB AB att sammanställa befintlig kunskap om hur utvecklingen av informationsteknologin kan påverka resandets omfattning i tid och rum. I uppdraget har också ingått att se i vilken mån informationsteknologin kan ersätta eller tjänsgenerera teresor, pendlingsresor och resor under fritid. Den följande framställningen om informationsteknologins betydelse för resandet bygger huvudsakligen på REAB:s rapport Engström och Johansson, 1995. Den tekniska utvecklingen inom IT-området går mycket fort, och kostnaderna för IT-hjälpmedel sjunker. I Sverige är tillgången till sådana hjälpmedel stor jämfört med de flesta andra länder. Den nya tekniken innebär att en mängd funktioner underlättas avsevärt och att nya skapas. Framför allt innebär den att relationerna mellan olika funktioner blir mindre bundna i tid och rum, vilket möjliggör en ökad flexibilitet. Förbättrade telekommunikationer innebär att kontakter i form av fysisk närvaro blir mindre nödvändig. De skulle därför bl.a. kunna ersätta vissa sammanträden och därmed leda till minskat resande i tjänsten. Samtidigt innebär förbättrade telekommunikationer allmänt sett förbättrade möjligheter till kontakter, vilket kan leda till att fler möten arrangeras. För de flesta människor innebär arbete och arbetsresande stark en bundenhet i tid och rum. Förbättrade telekommunikationer ökar möjligheterna till telependling och distansarbete, vilket innebär att vissa anställda inte behöver resa till arbetet varje dag. Utvecklingen av telependlingen i Sverige har hittills varit i huvudsak spontan på den enskildes initiativ. Den har inte pressats fram med några riktade

styrmedel från myndigheter eller strävanden hos företag att minska sina lokalkostnader. Sådana drivkrafter kan bli aktuella framöver, varför telependling kan förutses öka i framtiden. Försök med att bygga upp arbetsmiljöer anpassade för telependlare pågår. Vissa arbets- och skatterättsliga frågor återstår att lösa. Vidare behöver nya former för arbetsledning utvecklas. En ökad telependling skulle kunna leda till att trafiken minskar och att de trañktoppar som arbetsresor orsakar kan jämnas ut. Det kan å andra sidan uppmuntra till ett boende på större avstånd från arbetsplatsen, vilket innebär att de arbetsresor som ändå görs blir längre. Om det också leder till ett glesare boende, blir det svårare att erbjuda en kollektivtrafik med hög standard till rimliga kostnader. Det kan emellertid också innebära en ökad långpendling, som kan tillgodoses med snabba tågförbindelser. En annan effekt av telependling kan vara att individen disponerar sin tid i större uträckning efter egna önskemål. Detta kan i sin tur ge upphov till ett ökat resande för fritidsändamål. Med IT kan man också klara av en del andra aktiviteter som tidigare har krävt förflyttningar, t.ex. inköp, penningtransaktioner, biljettbokningar m.m. Frågan är om IT-utvecklingen kommer att leda till ett minskat totalt resande. Erfarenheterna hittills tyder inte på det. Informationsöverföring med hjälp av telekommunikationer respektive resande är komplementära kontaktforrner. Någon generell minskning av resandet i framtiden som en direkt följd av IT-samhällets expansion är därför inte att vänta. Däremot är det troligt ñrtlyttningsmönster successivt framatt nya träder. Det pågår ett omfattande utvecklingsarbete när det gäller att utnyttja informationsteknologi för att på olika sätt påverka vägtrafiken Väginforrnatik. På europeisk nivå har arbetet inom detta område bedrivits inom projekten DRIVE och PROMETEUS, där Sverige har medverkat aktivt. I Sverige leder Vägverket ett stort samarbetsprojekt med flera inblandade intressenter ARENA. Väginformatik kan bl.a. utnyttjas till att på olika sätt styra trafiken i syfte att möjliggöra ett jämnare körsätt. Det kan också användas till att hjälpa bilförare att välja en rationell färdväg. Väginformatiken kan härigenom bidra till minskade utsläpp genom bättre flyt i trafiken och kortare färdvägar. Samtidigt innebär sådana åtgärder en ökning av vägkapaciteten, vilket i sin tur kan leda till en ökad trafik och därmed ökade utsläpp.

2.2 Fordon och drivmedel

Genom teknisk forskning och utveckling finns det en stor potential för

minskade utsläpp av växthusgaser och skadliga ämnen inom alla trans-

portslag. Den tekniska potentialen finns såväl när det gäller ökad bränsleeffektivitet som introduktion av alternativa drivmedel och drivformer. När det gäller alternativa drivmedel är det i första hand de biobaserade som under vissa förutsättningar kan innebära stor en potential för minskning av nettoutsläppen av koldioxid.

2.2.1 Vägtrañk

Brdnsleförbrukrzingkoldioxidutsläpp

Sedan kommitténs delbetänkande SOU 1994:91 överlämnades har

Konsumentverket redovisat ytterligare en lägesrapport om personbilars

bränsleförbrukning Konsumentverket, 1994. Där konstateras att

förbrukningen inte har minskat sedan 1987. Utvecklingen påverkas av

ett antal varandra motverkande faktorer. Den tekniska utvecklingen har lett till effektivare motorer. Avskaffandet av kilometerskatten har tillfälligt gynnat dieseldrivna bilar

fram till det att fordonsskatten för dem höjdes kraftigt, varför deras

andel av nybilsförsäljningen har ökat kraftigt. Dessa faktorer verkar i riktning mot en minskning av den genomsnittliga bränsleförbrukningen.

De motverkas dock av ett antal andra faktorer, vars utveckling tenderar

att öka bränsleförbrukningen.

En sådan faktor är att andelen stora bilar med hög motoreffekt ökar. Det ñnns ett genomsnittligt samband mellan effekt och bränsleförbrukning i bilparken som innebär att bränsleförbrukningen ökar med effekten. Det finns dock undantag från detta samband beroende på vilken teknik som valts. Tekniska lösningar turboteknik och som förñnad elektronisk styrning kan utnyttjas både för att öka effekten och

att minska bränsleförbrukningen. En hög motoreffekt behöver inte nödvändigtvis innebära hög

en

bränsleförbrukning vid den körcykel som används vid den standar-

diserade mätningen. En sådan bil möjliggör dock ett körsätt med hög

bränsleförbrukning.

Marknaden har efterfrågat egenskaper hos bilarna indirekt som

förskjuter nybilsförsäljningen mot större bilar. Höga säkerhetskrav är

en sådan egenskap. Olika typer av extrautrustning Lex. luftkonditione-

ring, extraljus tenderar också att öka bränsleförbrukningen. Samtidigt visar enkät utförd Motormärmens Riksförbund att missnöjet med en av bilars bränsleförbrukning är ganska stor bland bilköparna. Ca 15 % nya de tillfrågade bilköparna 1993 års modeller angav att bilen inte av av motsvarat förväntningarna när det gäller bränsleförbrukningen. De årens lågkonjunktur har medfört kraftig minskning i senaste en bilförsäljningen. Detta har å andra sidan inneburit att andelen bilar som sålts till företag har ökat, vilket i sin tur har inneburit att den genomsnittliga bilstorleken har ökat. Utvecklingen bränsleförbrukningen hos nya bilar har varit i stort av sett densamma i flera andra länder de senaste tio åren. Figur 2.1 visar hur fordonsparkens bränsleförbrukning har förändrats i några länder. I de europeiska länderna har det inte skett några större förändringar. I USA har effekten bränslesnålare personbilar motverkats av att det av skett förskjutning i nybilsförsäljningen från personbilar till lätta en lastfordon används för persontransporter. Som framgår av figuren som skiljer sig den absoluta nivån på den specifika förbrukningen mellan olika länder, vilket bl.a. kan förklaras skillnader i bränslepriser. av Konsumentverket har haft överläggningar med billeverantörerna bl a. . för att få veta vilka planer finns när det gäller att minska bilarnas som

bränsleförbrukning. Överläggningarna visar att flera tillverkare har

uppställt mål för detta. Konsumentverket bedömer dock att det inte är möjligt att nå någon frivillig överenskommelse om när och hur mycket bilarnas bränsleförbrukning skall minska. De europeiska biltillverkarna har i samband med överläggningar med

CEMT Conference Européenne des Ministres des Transports angivit

har ambition minska bilarnas bränsleförbrukning med att man en att 10 % på 10 år teknisk utveckling. Tillverkarna anser att genom regeringarna kan verka för ytterligare reduktion genom att uppmuntra mindre bilar, ökad dieselandel, bättre bränslekvalitet samt bättre infrastruktur och trañkplanering. Det finns stor teknisk potential för att minska bränsleförbruken ningen hos lätta fordon, inte vill göra avkall på bilarnas även om man prestanda. Potentialen ligger främst i minskad vikt och minskat rulloch luftmotstånd. Nya generationer dieselmotorer och tvåtaktsmotoav rer, som är både energisnåla och har låga utsläpp av skadliga änmen,

är under utveckling. Det är dock osäkert om och när sådana motorer kommer att finnas på marknaden.

-I- US 134 France -ü Germany a - Italy imgHJO km -0- Great Hmmm

1 r I I l l ixiilliil [1

1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 19861988 1990

Figur 2.1 Genomsnittlig bränsleförbrukning i bilparken i några länder Källa: Royal Commission on Environmental Pollution, 1994

En överenskommelse mellan Vita Huset och de tre stora biltillver-

karna i USA om FoU-samarbete Partnership for a New Generation of

Vehicles har som mål bl.a. att inom en tioårsperiod åstadkomma bilar

med en bränsleförbrukning som är en tredjedel av dagens nivå med bibehållna prestandakrav. Utfallet av denna överenskommelse är ännu

svår att förutsäga. Från biltillverkarhåll har dock framhållits att prototyper med de önskade egenskaperna kan finnas framme redan tidigare än inom tio år. I president Clintons åtgärdsplan för att minska utsläppen av

växthusgaser Climate Change Action Plan, presenterad hösten 1993

aviserades tillsättandet av en kommitté med uppgift att överväga åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser från lätta fordon. Kommittén har tillsätts och väntas avlägga rapport tidigast i september 1995. När det gäller tunga fordon är efterfrågan på låg bränsleförbrukning betydligt högre än för personbilar. Företrädare för den svenska bilindustrin anser att minst 15 % minskning av bränsleförbrukningen hos lastbilar är fullt möjlig inom en tioårsperiod. Detta kan ske med minskat rull- och luftmotstånd och med hjälp av motormodiñeringar, trots att väntade skärpningar av avgaskraven förutsätter åtgärder som tenderar att öka bränsleförbrukningen. Enligt EG:s bestämmelser får lastbilarnas längd inte överstiga 18 meter. Det är i dag ovisst i vilken utsträckning de svenska reglerna kommer att behöva anpassas till EG:s. Demker m.fl. 1994 har uppskattat att koldioxidutsläppen från den långväga lastbilstrañken i Sverige skulle öka med ca 12 %, om 24 metersgränsen ersätts av en 18 metersgräns.

Konflikt: mellan minskad bränsleförbrukning och ökad trafiksäkerhet

Många bilköpare värderar bilens säkerhetsegenskaper mycket högt, vilket har medfört en tendens till kraftigare konstruktioner av chassin och karosser och att många bilar försetts med Sidokrockskydd, airbag och bältesförsträckare. Detta medför i sin tur tyngre bilar och därmed ökad bränsleförbrukning. Med dagens teknik finns det således ett samband mellan den enskilda bilens säkerhetsnivå och vikt. Sambandet är emellertid inte entydigt i den meningen att hög vikt skulle garantera hög säkerhet. Bilar i samma viktsklass kan ha väsentligt olika säkerhetsegenskaper. Ju fler tyngre bilar som trafikerar vägarna desto farligare blir det att aka i en lättare bil. Från säkerhetssynpunkt finns det ingen anledning att uppmuntra en kapprustning som driver en utveckling mot allt tyngre och kraftigare bilar. Snarare bör man eftersträva att minska skillnaderna i vikt mellan olika bilar. Fordonsvikter över ca 1,5 ton är inte motiverade av säkerhetsskäl. Med de material som finns tillgängliga i dag kan det emellertid vara

svårt att klara högt ställda säkerhetskrav med en låg vikt på bilen. Bl.a. krävs en viss minsta volym för att få plats med erforderliga deformationszoner. På längre sikt, då material kan väntas finnas tillnya gängliga, finns dock inte samma uppenbara samband mellan säkerhet och vikt. Bränsleeffektivitetsmålet för Partnership for a New Generation of Vehicles förutsätter sannolikt att bilarna görs lättare. Man bör också notera att minskad vikt inte är det enda sättet att åstadkomma en minskad bränsleförbrukning. Lägre motorstyrka leder också till minskad bränsleförbrukning. Detta torde snarast ha positiv en effekt på trafiksäkerheten.

Utsläpp av skadliga ämnen

Skärpta avgaskrav och teknisk utveckling har medñrt att utsläppen av reglerade föroreningar från både lätta och tunga fordon har minskat. Sverige har tidigare valt att följa utvecklingen i USA och tillämpa den

lagstiftningen efter viss anpassning till svenska förhållanden. Övriga

EFTA-länder har valt samma linje. I samband med EES-avtalet och medlemskapet i EU måste Sverige i stället anpassa avgaslagstiftningen till motsvarande EG-direktiv. Inom EU har skärpta avgaskrav beslutats för införande år 1996. För närvarande pågår arbete inom EU med underlag till ytterligare kravskärpningar med sikte på år 1999-2000. Förslag väntas föreligga under hösten 1995. Arbetet med nästa generation avgaskrav i EU sker ett genom

samarbete mellan EG-kommissionen och bil- och oljeindustrin The

Tripartite Initiative on Air Quality, Emissions, Fuels and Engine Technologies. Tanken med detta arbete är att man skall utgå från behovet av att förbättra luftkvaliteten i städerna. Med utgångspunkt i luftkvalitetsmål skall kostnadseffektiva lösningar identifieras för att klara målen. Det innebär att man frångår principen om bästa tillgängliga teknik, vilket anses ha varit den gällande principen hittills när det gäller fastställande av avgaskrav. Målet är att hitta en kostnadseffektiv mix av åtgärder gäller fordonsteknik, bränslekvalitet, förbättrat som underhåll samt icke-tekniska åtgärder. Även har finns om stora förbättringar uppnåtts det fortfarande möjligheter att åstadkomma ytterligare utsläppsminskningar. Det gäller inte minst att åstadkomma att bilarna har låga utsläppsnivåer under hela sin livslängd. Inom EU diskuteras införande av ansvar för tillverkaren

för hållbarheten när det gäller emissionsegenskapema. För lätta fordon övervägs också krav avseende utsläpp vid kallstarter, ämnen som hittills inte varit reglerade, felsökningssystem m.m. Det pågår också arbete med att ta fram en ny mätmetod som bättre

svarar mot verkligt körsätt. Vid INRETS Institut National de Recher-

che sur les Transports et leur Sécurité i Frankrike drivs ett omfattande projekt med syfte att ta fram underlag för en ny körcykel. Med hjälp av 58 bilar studeras körsättet i 6 olika europeiska städer. I projektet har man bl.a. konstaterat att den europeiska körcykeln har ñr låga accelerationer i förhållande till verkligheten. För tunga dieseldrivna fordon är det främst utsläppen av kväveoxider och partiklar som fortfarande är problem. Enligt bilindustrin finns det möjlighet att minska dessa utsläpp betydligt redan till år 2000. Miljöklassutredningen har lämnat förslag till hur det svenska miljöklassystemet skall kunna vidareutvecklas för att uppnå miljöförbättringar. Utredningen föreslår bl.a. att Sverige skall verka inom EU för ett miljöklassystem med tre klasser och för att en särskild miljöklass för stadsbil införs. Utredningen föreslår också att miljöklassystemet kompletteras med kravnivåer för vissa i dag oreglerade ämnen.

Nya drivmedel och driiformer

I delbetänkandet SOU 1994:91 redovisas utvecklingstendenser och för- och nackdelar med olika biobränslen. Där konstateras att en storskalig introduktion av biobaserade drivmedel under vissa förutsättningar kan medföra betydande minskningar av fossila utsläpp av koldioxid. De kan emellertid medföra andra negativa miljöeffekter, vilket måste motverkas bl.a. genom att fordonen anpassas till de nya bränslena. Teknisk anpassning är fullt möjlig men kräver ytterligare utvecklingsarbete om högt ställda miljökrav skall kumia uppfyllas. Vid KFB Kommunikationsforskningsberedningen fortsätter genomförandet av programmet för utveckling och demonstration av alkohol och biogas som drivmedel. En stor del av medlen avser drift med ren alkohol. En mindre del av medlen används till projekt avseende blandbränslen och biogas. Flera av projekten bedrivs i form av flottförsök. Slutrapportering av biodrivmedelsprogrammet kommer att ske under 1997. Många kollektivtrafilcföretag i Sverige bedriver eller planerar försöksverksamhet med alternativa drivmedel i bussar, se bilaga 5. I Malmö och Göteborg finns sammanlagt nära 80 bussar drivs som med naturgas. Under 1995 introduceras 24 naturgasdrivna bussar i

Lund. Under 1995 kommer också ett antal naturgasdrivna lastbilar att levereras i Sverige. Naturgasens miljöfördelar jämfört med dieseldrift består främst i lägre utsläpp av kväveoxider och partiklar. Koldioxidutsläppen är något lägre. Naturgasen kan ses som inkörsport till en framtida introduktion av biogas. Det pågår försök med biobränslen i många länder. I Frankrike används mycket biobränslen ñr transporter, i första hand rapsmetylester RME och etanol. Huvudskälet till satsningen på dessa bränslen är att man därigenom stöder jordbruket. Man räknar däremot inte med att biobränslen skall lösa problemet med oljeberoendet, då den totala potentialen för alternativa drivforrner i Frankrike har beräknats till endast ca 20 %. Fortfarande är kostnaderna det största hindret ñr en introduktion av biobränslen. Omfattningen av biobränsleanvändningen i Frankrike har möjliggjorts av att beskattningen är reducerad. Uppgifter om merkostnader för biobränslen varierar mycket. I en rapport från OECDIEA 1994 anges att kostnaden för att minska COZ-utsläppen genom att

införa bränslen baserade på jordbruksgrödor etanol eller RME är

minst S300 ton C0, i Europa. Metanol från skogsråvara bedöms bli per billigare, när väl produktionstekniken finns utvecklad.

Sommaren 1994 presenterade STOSEB Storstockholms Energi AB

i rapporten Framtidens bilar En energi- och miljöstudie STOSEB, - 1994 en analys av olika drivformers miljöegenskaper från lokal och global synpunkt. Beträffande eldrift konstateras att de storskaliga effekterna av en introduktion av elbilar är helt beroende av hur elektriciteten produceras. Med dagens svenska produktionsmix är ñrdelarna mycket stora. För kolbaserad elproduktion ger elbilen inga miljöfördelar när det gäller de totala utsläppen. I rapporten drar man också slutsatsen att elbilar ger positiva miljöeffekter indirekt genom det tryck de skapar för att ñrbättra förbränningsmotorns miljöegenskaper. I USA har Lovins och Lovins 1995 lanserat begreppet hypercar. Med det menas en bil som har mycket låg vikt och lågt rull- och luftmotstånd, som drivs med elmotorer vid hjulen med möjlighet att återvinna bromsenergi och där elenergin produceras ombord med något bränsle. Enligt Lovins och Lovins kan en sådan konstruktion medföra en tiodubbling av bränsleeñelrtiviteten och därmed bli mycket attraktiv. I Sverige pågår olika aktiviteter för att stimulera introduktion av elbilar. Under åren 1995-1997 uttas inte försäljningsskatt tor el- och hybridfordon. Det teknikupphandlingsprojelrt som NUTEK tagit initiativ till kan komma att resultera i att uppemot 150 eldrivna personbilar kommer ut på marknaden. Ett antal flotttörsök kommer att genomföras med stöd

av medel från KFB:s elfordonsprogram, främst i de tre storstäderna där ett antal elfordon redan varit i drift sedan en tid. En mycket viktig förutsättning för introduktionen av elbilar är Kaliforniens lågemissionsprogram, som bl.a. innebär att de stora

biltillverkamas de som säljer mer än 30 000 bilar per år i Kalifornien

försäljning måste utgöras minst 2 % nollemissionsfordon år 1998. av År 2003 skall denna andel minst 10 för alla biltillverkare. Vid vara den senaste omprövningen av planen våren 1994 beslöt CARB

California Environmental Protection Agency, Air Resources Board att

kravet på nollemissionsfordon år 1998 skulle ligga fast. De flesta inblandade aktörer förefaller vara inställda på att planen kommer att genomföras. Många företrädare för myndigheter och forskning är övertygade om att 2 % av de stora biltillverkarnas försäljning kommer att utgöras av elbilar och att det kommer att vara bra bilar. Det råder dock osäkerhet om när en introduktion i större skala kan komma att ske. Flottförsök med elfordon pågår på många håll i världen. Ett av de större projekten i Europa äger rum på Rügen, där ca 60 elfordon av olika typ används i daglig drift för olika ändamål. I försöket ingår både personbilar, lastbilar och bussar. Olika batterityper och laddningssätt provas. I Frankrike försöker man få många städer intresserade av att medverka i pilotprojekt. År 1993 startade piloprojekt i La Rochelle ett med 50 elbilar. Skattelättnader och andra incitament diskuteras för att stimulera introduktion av elbilar och få städer intresserade. Redan i dag finns det avskrivningsregler som är förmånliga för elbilar jämfört med bilar med förbränningsmotor. Målet med ytterligare incitament är att en elbil inte skall kosta mer än en bensindriven bil. Tekniken med bränsleceller kan ses som en naturlig uppföljning av tekniken med eldrivna fordon med batterier. Den tekniska utvecklingen

går fort på detta område. Professor Daniel Sperling vid ITS Institute of Transportation Studies, University of California, Davis bedömer att

bränsleceller snart kommer att kunna konkurrera med bensindrift på grund av enklare konstruktion och högre bränsleeffektivitet. Sperling bedömer att tekniken kommer att vara kommersiellt tillgänglig för bussar år 2003 och för bilar år 2008. År 2015 kommer bränsleceller att vara dominerande teknik, enligt Sperling. Enligt andra bedömare kommer detta att inträffa betydligt senare. Det finns också de som menar att bränsleceller aldrig kommer att få något stort genomslag.

Dieseldriftens för- och nackdelar

I Sverige har förändringar i drivmedels- och fordonsbeskattningen lett

till en åtminstone tillfällig ökning andelen dieseldrivna personbilar av

av nybilsförsäljningen. Från att tidigare ha legat under 1 % steg

andelen till 3,1 % år 1993 Bilismen i Sverige, 1994. I del andra

en länder är motsvarande andel betydligt högre. I Storbritannien är den ca 20 % och i Frankrike strax under 50 %. På grund av dieselmotorns högre verkningsgrad har dieseldrivna

personbilar i genomsnitt en lägre bränsleförbrukning än jämförbara

bensindrivna bilar. Trots dieseloljans högre kolinnehåll är även

koldioxidutsläppen per körsträcka lägre. Dessutom är energiförbrukningen lägre vid framställning av dieselolja jämfört med bensin. Dessa

förhållanden talar för ökad andel dieseldrivna bilar bör att en efter-

strävas. Å andra sidan medför dieseldrift andra nackdelar från miljösyn-

punkt. Det som främst har uppmärksammats är de hälsorisker som

dieselavgaser i tätorter befaras orsaka.

I delbetänkandet SOU 1994:91 konstaterades att underlaget för en avvägning mellan dieseldriftens för- och nackdelar behöver förbättras. Kommittén har därför uppdragit Motortestcenter vid AB Svensk Bilprovning, att sammanställa material belyser denna fråga. som Materialet från Motortestcenter innehåller resultat från mätningar utförda i samband med produktionskontroll lätta bilar enligt de av nya svenska bilavgasbestärnmelserna, mätningar vid olika temperaturer samt mätningar av andelen kvävedioxid N02 kväveoxider NOX i av avgaserna. Materialet visar att utsläppen från bensindrivna personbilar i nya allmänhet håller god marginal till de gränsvärden gäller enligt de som avgaskrav som infördes i Sverige fr.o.m. 1989 års modeller miljöklass 3. Endast liten andel 3 %

en ca av de provade bensindrivna

bilarna underkändes vid De dieseldrivna personbilarna har i proven. genomsnitt lägre utsläpp av koloxid CO, kolväten HC och koldioxid C02 än de bensindrivna, medan utsläppen kväveoxider N 0, och av

partiklar är högre. Dieseldrivna lätta bilar har haft svårt att uppfylla de obligatoriska avgaskraven miljöklass 3. Mer än en tredjedel de die-

av

seldrivna bilarna underkändes vid de produktionskontrollmätningar

som

redovisas i rapporten. I samtliga fall berodde det på för höga kväveoxidutsläpp. I ett par fall var även partikelutsläppen för höga.

Medelvärdena visas i tabell 2.3.

Tabell 2.3 Genomsnittliga utsläppsvärden vid produktionskontroller

Källa: ASBMotortestcenter

-

Prov med bensindrivna bilar enligt standardiserad körcykel ger mycket olika resultat beroende på vid vilken temperatur mätningen genomförs. Vid -7°C är koloxidutsläppen mellan 4 och 6,5 gånger större än vid +22°C, beroende på vilken körcykel som används. För dieseldrivna bilar är motsvarande faktor endast ca Av Motortestcenters material framgår vidare att andelen NO, av NO, är ungefär densamma för bensindrivna och dieseldrivna lätta bilar. En rapport från den engelska konsultfirman Ricardo 1994 visar följande. Jämfört med bensindriven bil kan en motsvarande en dieseldriven bil med indirekt insprutning ha upp till 20 % lägre bränsleförbrukning räknat bränslevolym per körsträcka. Med som direktinsprutning kan skillnaden uppgå till 40 %. Dagens dieseldrivna personbilar har å andra sidan högre utsläpp av kväveoxider och partiklar än motsvarande bensindrivna bilar. Dieseldrivna bilar med direktinsprutning har i sin tur ännu högre utsläpp än bilar med indirekt insprutning. Vid kall motor är utsläppen betydligt lägre från en dieseldriven bil jämfört med en bensindriven. Eftersom tlyktigheten hos dieselolja är lägre än hos bensin, är avdunstningen från en dieseldriven bil lägre. Jämfört med bensindrivna bilar har dieseldrivna lägre utsläpp koloxid högre utsläpp polycykliska aromatiska kolväten av men av PAH. Det finns tekniska möjligheter att få ned utsläppen hos nya dieselmotorer. I de inom EU beslutade avgaskraven för personbilar från 1996 är gränsvärdena för NOX+ HC mindre långtgående för dieseldrivbilar än för bensindrivna. För dieseldrivna bilar med direktinsprutna ning är kraven ännu lindrigare än för bilar med indirekt insprutning. 1996 års EU-krav tyder på att man inte väntar sig några stora tör-

bättringar på kort sikt, se tabell 2.4. Tabell 2.4 1996 års avgaskrav i EU for personbilar

utsläppen i gkm, körcykel enligt europeisk provmetod

Från och med l januari 1995 kan dessa värden användas för avgasgodkärmande i miljöklass 2 i Sverige. Tidigare har endast de

svenska gränsvärdena för miljöklass motsvarande 1994 års krav i

USA varit tillämpliga. De svenska gränsvärdena gör ingen skillnad på dieseldrivna och bensindrivna bilar. De svenska kraven innehåller separata gränsvärden för N O, och HC. Den europeiska konstruktionen med kombinerat gränsvärde för N OX+HC innebär ytterligare lättnad ñr dieseldrift jämfört med de svenska kraven. Fram till l januari 1995 har inga dieseldrivna personbilar certifierats enligt kraven i miljöklass Enligt Ricardo finns det tekniska möjligheter att för båda typerna av dieseldrivna personbilar till är 2000 nå till 0,5 gkm för

ner NOX-l-HC

och till 0,04 gkm för partiklar. Sammanfattningsvis visar olika undersökningar att, med dagens teknik, dieseldrift har följande fördelar framför bensindrift i lätta fordon: lägre bränsleförbrukning, lägre utsläpp koldioxid, koloxid av och kolväten, lägre utsläpp vid kall motor, lägre flyktighet hos bränslet samt lägre energiförbrukning vid drivmedelsframställningen. I gengäld är utsläppen av kväveoxider, partiklar och PAH högre. Problemen att

hålla nere kväveoxidutsläppen är uppenbara. Det är svårt uppfylla

att den svenska kravnivån med dieseldrift. År 2000 räknar med man att dieseldrivna bilar skall kunna klara den nivå för kväveoxider som bensindrivna bilar klarar redan med dagens teknik. Enligt Royal Commission on Environmental Pollution 1994 förhindrar försiktighetsprincipen att övergång till dieseldrift i större en skala uppmuntras, innan de föreslagna avgaskraven för år 2000 träder i kraft. Det främsta skälet för kommissionens bedömning är att höga utsläpp av kväveoxider och partiklar medför allvarliga hälsorisker i

tätorter. I Sverige används i stoi utsträckning dieseloljzi av miljöklass 1 och Dessa kvaliteter medför lägre avgasutsläpp än vad som visas vid standardiserade tester i Sverige, då standardkvalitet används.. I andra

länder är dieselkvaliteten i allmänhet sämre från miljösynpunkt Detta

förhållande gör att effekterna, när det gäller utsläpp av skadliga ämnen, ökad andel dieseldrivna bilar blir mindre besvärande i Sverige än av en i de flesta andra länder.

2.2.2 Spårburen trafik

Sedan delbetänkandet SOU 1994:91 överlämnades har nya mätningar och beräkningar energiförbrukning och luftföroreningar av

av järnvägstrafik redovisats av KTH:s Kungl. Tekniska Högskolan

avdelning för järnvägsteknik Andersson, 1994. I rapporten framhålls

vikten att avgränsningen av transportsystemet och energiomvand-

av

lingsprocessen sker på ett likartat sätt i de olika trarisportslagen när

jämförelser mellan dem skall göras. Skall till exempel belysning och

drift av fasta anläggningar ingå De redovisade resultaten avser eldriven järnvägstrafik, som svarar för ca 95 % av transportarbetet på järnväg i Sverige. Jämfört med uppgifter som tidigare har redovisats av VTI Lenner, 1993 visar KTH:s beräkningar 30-50 % lägre specifik energiförbruk-

ning för snabbtåg och godståg och ungefär lika mycket högre för-

brukning för lokaltåg. Avvikelserna sägs bero på att tidigare uppgifter om tågs energiförbrukning och verkningsgrader vid elproduktion och eltransmission varit osäkra eller felaktiga. När det gäller framtida tågtrafik går utvecklingen mot allt högre hastigheter, vilket skulle öka energiförbrukningen om inga förändringar sker i tågmaterielen. Här sker dock en omfattande teknisk utveckling

i syfte att minska energiförbrukningen, bl.a. i form av bättre aerodyna-

misk utformning och återmatning av bromsenergi. Den tekniska

utvecklingen på detta område kan göra att energiförbrukningen inte ökar med nästa generation snabbtåg för persontrafik, trots de högre

av hastigheterna. För nya tåg i lokal och regional trafik väntas en kraftig minskning av energiförbrukningen. Kommande snabbgående godståg

väntas dock få en något högre förbrukning än dagens normalgodståg. En viktig fråga är vilken elproduktionsmix som skall användas vid beräkningar av framtida utsläpp. I KTHzs studie har genomsnittliga

värden från en framtidsbild av svensk elproduktion utan kärnkraft

använts. Andra hävdar att man bör använda en genomsnittlig europeisk

mix vid en helt avreglerad elmarknad eller marginellt tillkommande

som produceras med fossila bränslen. Det alternativet senare

tillämpades vid Koncessionsnämndens för miljöskydd beslut

1993 om

tillstånd till flygverksamhet vid Arlanda flygplats, där även utsläppen

från transporterna till och från flygplatsen skulle räknas in i de totala utsläppen från verksamheten. Ca 5 % av transportarbetet med järnväg sker med dieseldrift. Av energiinsatsen i järnvägstrañken utgörs emellertid 15 % diesel. ca av

Utsläppen av luftföroreningar från den järnvägstrañk är

som nu dieseldriven väntas minska till följd att några sträckor är under elektav

riñering. Banverket har fått i uppdrag regeringen att föreslå

av avgaskrav för spårbuma motorfordon.

Sjöfart

Under senare tid har ett omfattande utvecklingsarbete bedrivits för att

öka energieffektiviteten hos fartyg. Vissa tekniska lösningar kan

appliceras även på existerande fartyg. Det gäller framförallt nya typer av propellrar. Enligt rapport från Sjöfartsverket 1994 kan en en kombination av olika tekniska åtgärder innebära reduktion en av

bränsleförbrukningen på ett konventionellt fartyg med emot 30 %.

upp

En minskning av hastigheten kan också stora bränslebesparingar.

ge

Samtidigt sker emellertid en utveckling mot fartyg kan gå i höga

som hastigheter, vilket ger upphov till ökade energibehov. De ökade hastig-

heterna kan emellertid innebära en ökad konkurrensyta andra

gentemot

transportslag, vilket kan vara fördelaktigt från energiförbruknings-

synpunkt.

Sjöfarten svarar i dag för del de totala utsläppen

en stor av av svaveldioxid och kväveoxider. Inom detta område finns möjligstora

heter till tekniska förbättringar. Bunkeroljor omfattas inte några krav

av

på högsta svavelinnehåll. Förhandlingar pågår med olika Östersjöiänder för att åstadkomma bilaterala avtal högsta svavelinnehåll i Östersjö-

om

området. Med katalysatorrening SCR-teknik är minskning

en av

kväeoxidutsläppen från fartyg med över 90 % möjlig.

Även när det gäller motorer för fritidsbåtar har en teknisk utveckling

initierats för att åstadkomma högre bränsleeffektivitet och minskade utsläpp föroreningar. En generation tvåtaktsmotorer

av ny av med di-

rektinspruming för marint bruk är under utveckling. Utmärkande för tvåtaktsmotorerna har varit den dåliga bränsleeffektiviteten och de höga koloxid- och kolväteutsläppen. Inom ett år räknar med

par man att

kunna introducera tvåtaktsmotorer från dessa synpunkter är väl så

som

Jämfört med dagens tvåtaktsmotorer innebär

bra som fyrtaktsmotorer.

det ökad bränsleeffektivitet med ca 35 % och minskade koloxid- och en

kolväteutsläpp med minst 70 %.

2.2.4 Luftfart

Utmärkande för flygtrañken är att den ökar kraftigt samtidigt som energiförbrukningen per transportarbete är hög. Genom utvecklad motorteknik, material och förbättringar i den

nya

aerodynamiska utformningen kan flygplanens bränsleförbrukning reduceras avsevärt. Nuvarande trend tyder på att en halvering av bränsleförbrukningen är möjlig på 20 års sikt. Den positiva utvecklingen när det gäller energiförbrukning kan motverkas det blir ett genombrott för en ny generation av Överljuds-

om

flygplan, är mycket energikrävande. Det är dock mycket osäkert

som sådan utveckling kommer till stånd. om en

Teknik för att avsevärt minska kväveoxidutsläppen har utvecklats så

långt att sådana motorer kan introduceras. Några internationella nu emissionskrav motsvarar denna tekniknivå har ännu inte beslutats. som

Swissair har dock nyligen frivilligt tagit på sig merkostnad för att få

en plan med tvästegs brännkammare, vars kväveoxidutsläpp endast är ca

hälften vad släpps ut av ett normalt modernt flygplan av mot-

av som svarande typ.

3 Hur

mycket skall utsläppen av växthusgaser från transportsektorn

minska

För att stimulera fram kostnadseffektiv minskning koldioxiduten av släppen från transportsektorn har kommittén i delbetänkandet SOU 1994:91 föreslagit ett styrmedelspaket där för olika trafikslag en likformig koldioxidskatt ingår som ett väsentligt element. Eftersom det inte klarlagts hur mycket sektorns utsläpp skall minskas kunde inte

något definitivt förslag till dimensionering koldioxidskatten

av ges. Kommitténs förslag att höja koldioxidskatten baserades på antagande ett om att utsläppen från sektorn vid sekelskiftet skulle nedbringas till 1990 års nivå. I tilläggsdirektiven till kommittén framställs oklarheten vilka om miljömål som skall gälla på kort och lång sikt ett problem som som borde undanröjas. Kommittén har i enlighet därmed fått i uppdrag att

utreda för- och nackdelar med sektorsspeciñka miljömål för

trans-

portornrådet samt lämna förslag till tidsmässigt anpassade miljömål för

olika trañkslag på både kort och lång sikt.

I detta kapitel belyses först i avsnitt 3.1 förutsättningarna på

a - att

olika sikt precisera mål för koldioxidutsläppen i Sverige, dels för utsläppen totalt, dels för trañkscktorns utsläpp. Avsnitt 3.2 behandlar

frågan hur stora utsläppsreduktioner krävs i trañksektorn för som att

klara redan gjorda åtaganden. Energi- och koldioxidskattesystemets betydelse för uppnåendet av kostnadseffektiv mellansektoriell

en

fördelning av utsläppsreduktioner diskuteras i avsnitt 3.3. Mot denna bakgrund dras i avsnitt 3.4 slutsatser lämpliga kort- och långsiktiga

om

ambitionsnivåer för klimatpolitiken i transportsektorn. En strategi för att beakta rådande naturvetenskapliga och politiska osäkerheter skisseras

aven. Kommittén återkommer till frågan sektorsspeciñka miljömål i om kapitel ll.

3 15-0567

3.1 Hur mycket skall de totala svenska utsläppen minska

Utgångspunkten för dagens internationella klimatpolitiska diskussion är hotet globala uppvärmningseffekter ett resultat av ökande om som mängder växthusgaser. En bild av en trolig global uppvärmningseffekt bedöms skäl att agera utifrån den s.k. försiktighetsprincipen. vara Bristen på övertygande naturvetenskapliga bevis bedöms inte vara ett tillräckligt motiv för att avstå från klimatpolitiska motåtgärder i dag eftersom, Klimatdelegationen framhållit, en eventuell förändring som klimatet blir kvar ett halvt sekel eller och en omställning av av mer mänsklig verksamhet markant kan minska utsläppen av växthussom tar årtionden i anspråk för att genomföras. Detta förhållningssätt gaser till klimatproblemet som anammats av riksdagen bör vara styrande - för bedömningen av svenska klimatpolitiska åtaganden. Målet för det internationella klirnatarbetet är att finna former för en mellan olika länder koordinerad insats syftande till en Stabilisering av växthusgashalten i atmosfären vid nivå och inom en tidsram som inte en hotar livsmedelsproduktion och så att ekosystemen kan anpassas på ett naturligt sätt. Som i klimatpropositionen bör de globala utsläppen anges därför minska med 50-80 % inom 50-årsperiod. Frågan är vad det en betyder för nivåbestärnning och tidssättning svenska utsläppsav reduktionsmål.

3.1.1 Svenska utsläppsmål på lång sikt

De svenska utsläppen klimatgaser är små i förhållande till de globala av utsläppen 0,3 %. Inte de svenska utsläppen föll bort helt och

ens om

hållet skulle någon påvisbar effekt på halten växthusgaser i atmosfäav kunna uppnås. Detta förhållande leder emellertid inte kommittén till ren slutsatsen att svenska insatser är meningslösa. Svenska insatser är meningsfulla de sätts in i ett internationellt klimatpolitiskt sammanom hang. För att kunna bestämma hur mycket de svenska utsläppen av koldioxid skall minska på längre sikt är det också nödvändigt att relatera till den pågående internationella samarbetsprocessen. På lång sikt framstår det lämpligt att låta den svenska insatsen som bestämmas framtida internationella klimatavtal syftar till att av som halten växthusgaser skall stabiliseras vid en långsiktigt hållbar nivå. av Den utsläppsreduktion Sverige kommer att få göra går dock inte som förutse med någon precision i dag. Den beror på hur det intematioatt

nella avtalet utformas. Av betydelse är hur många och vilka länder som kommer att deltaga liksom även vilka kriterier kommer som att utnyttjas för att bestämma ländernas åtaganden. Det kan t.ex. förutsättas spela roll för Sverige kraven till

stor om kopplas per capita-utsläppen,

till BNP eller till historiska utsläpp och hänsyn till skillnader i om tas medverkande länders marginella åtgärdskostnader. Det är också viktigt för Sverige åtaganden kommer att om avse neddragningar av utsläpp eller om de kommer att ett kostnadsanavse svar för utsläppsreduktioner skulle kunna ske utomlands. Riosom överenskommelsen har även öppnat för åtgärder innebär kostsom nadsansvar för att öka kolupptaget utomlands. Möjligheterna att utnyttja olika totalkostnadssänkande mekanismer som joint implementation och handel med utsläppsrätter i den ses

internationellaklimatpolitiskadiskussionensompotentielltbetydelsefulla

eftersom olika länders marginella åtgärdskostnader uppvisar stora skillnader. Motsvarande kostnadssänkande effekter skulle också kunna åstadkommas genom system med internationellt samordnad koldioxidbeskattning förutsatt att transfereringar skatteintäkter mellan av länder kan utnyttjas. Vid FN :s klimatkonferens i Berlin som ägde våren 1995 korn rum de deltagande länderna överens att under 90-talet pröva joint om implementation under en pilotfas. De svårigheter som måste övervinnas för att denna mekanism skall kunna utnyttjas i större skala anses vara betydande. svårigheterna ligger i att kunna verifiera utsläppsreduktioner och att inkludera länder utan reduktionsåtaganden

ofta med låga

åtgärdskostnader. System med säljbara utsläppsrätter och system med koordinerade koldioxidskatter kommer knappast att kunna implementeras inom de närmaste åren. Till detta skall läggas att den naturvetenskapliga osäkerheten om klimateffekter alltjämt är stor. Det är osäkert hur alltjämt stor uppvärmningen blir då halten av växthusgaser i atmosfären ökar, vilka skadeverkningar som följer med en viss uppvärmning och vilka möjligheter som finns att dämpa skadeverkningarna olika slags genom anpassning. Det är därför inte orimligt att anta att de avvägningar som görs mot bakgrund av dagens kunskap kommer att ändras då ny information framkommer. Det går alltså inte att i dag förutse hur stora neddragningar de av svenska växthusgasutsläppen kommer att bli nödvändiga i som framtiden. Förekomsten ovannämnda osäkerheter talar starkt av emot att låsa sig för vissa bestämda åtminstone långtgående långsiktiga

svenska utsläppsreduktionsmål. Något definitivt ställningstagande till svenska utsläppsmål långt efter sekelskiftet bör därför inte heller göras.

3.1.2 Svenska utsläppsmål på kort och medellång

sikt

De svenska insatserna i ett kortsiktigt perspektiv skall främst ses med utgångspunkt från ett behov att enskilda länder agerar i dag för att påskynda mot omfattande framtida internationellt en process mer koordinerade satsningar. Redan gjorda åtaganden inom ramen för klimatkonventionen och riksdagens uttalanden som avser utsläppsnivåer efter sekelskiftet skall ses i detta perspektiv. Sverige deltar i det internationella klimatarbetet och är ett av de ca 130 länder ratificerat den s.k. klimatkonventionen. Detta som nu innebär ett åtagande att upprätta ett åtgärdsprogram som kan leda till att utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser i respektive land kan återgå till den nivå rådde år 1990. Den i klimatpropositionen som föreslagna strategin är att koldioxidutsläppen från fossila bränslen stabiliseras i enlighet med klimatkonventionen. Detta definierar det svenska utsläppsmålet på kort sikt. FN klimatkonferens i Berlin föranledde framtagande av nya :s konkreta förslag till framtida åtaganden. Två dokument har tjänat som grund för diskussionen: ett utkast till protokoll som presenterats av alliansen av små östater AOSIS och ett tyskt ñrslag. AOSIS-förslaget innebär att industriländema skall åstadkomma reduktion av koldioxen idutsläppen med 20 % till år 2005. Det tyska förslaget innebär en

stabilisering OECD-ländernas utsläpp efter sekelskiftet se Silveira,

av 1995. I Berlin fastslogs att målet från Riokonferensen år 1992 är otillräckligt. De långtgående förslag framförts fick dock inte mer som nu stöd de deltagande länderna. Mötet resulterade i ett mandat ñr att av ta fram ett nytt klimatprotokoll till år 1997. Förslaget skall innehålla mål, strategier och tidsgränser för att minska utsläppen av nya nya nya växthusgaser. Någon internationell överenskommelse avseende utsläppsnivåer andra sidan sekelskiftet finns alltså inte. En andra förhandling med översyn protokollalternativ som skulle kumia leda till nya utav släppsmål planeras äga rum år 1998. Slutsatsen är att det är svårt att finna stöd ñr bestämda svenska målnivåer också i ett medellångt perspektiv.

Frågan om vilka mål Sverige skall uppnå på andra sidan sekelskiftet diskuteras dock även från andra utgångspunkter än de förpliktelser som väntas följa med framtida internationella överenskommelser. Natur-

vårdsverket har till kommittén överlämnat rapporten Åtgärdsmål för

transportsektorn preliminära utgångspunkter bl.a. innehåller - som formuleringar av s.k. åtgärdsmål för att begränsa klimatpåverkan. Rapporten har överlämnats som ett bidrag till kommitténs arbete att utreda lämpligheten av sektorsvisa miljömål för transportsektorn. Som nationellt slutmål anges i rapporten att utsläppen koldioxid av av fossilt ursprung skall minskas med 80 96. Detta har kommit man fram till genom att utgå ifrån att svenska capita-utsläpp i per ett sluttillstånd skall lika med de globala. De angivna etappmålen är vara en minskning med 20 till år 2020 och med 60 till år 2050 jämfört med år 1990. Dessa målnivåer relateras till krav kan som läggas på ett i-land och bortser från möjligheten att utnyttja kostnadssänkande mekanismer som joint implementation och handel med utsläppsrätter. Som kommittén framhållit i delbetänkandet SOU 1994:91 kan det vara viktigt att Sverige går före genom att visa aktiv inupp en ternationell profil inom klimatområdet. Men det är inte klarlagt att självpålagda utsläppskrav får de demonstrationseffekter förutsätts. som Andra insatser än långtgående utsläppsreduktionsåtaganden skulle mer kunna vara att ñredra. Det kan vara mer ändamålsenligt att satsa på informationsinsatser i andra länder, t.ex. iutvecklingsländer i samband med biståndsinsatser. Sverige satsar också redan på olika samprojekt biobränsleprojekt under ledning NUTEK i Baltikum och Östeuroav pa.

3.2 Nödvändiga insatser för att klara redan gjorda åtaganden

3.2.1 Hur stora krävs

neddragningar

Sverige har ratiñcerat klimatkonventionen och riksdagsbeslut genom åtagit sig att hålla utsläppen av växthusgaser vid 1990 års nivå år 2000. Riksdagen har dessutom uttalat att de svenska utsläppen koldioxid av skall minska efter sekelskiftet. Detta definierar miniminiva för hur en långt de svenska klimatpolitiska insatserna bör leda sett i ett kortare

perspektiv. Vilka insatser krävs för att klara detta Hur stora neddragningar måste göras i transportsektorn

Enligt Naturvårdsverkets rapport Åtgärder mot klimatförändringar, till vilken tidigare refererats se delbetänkandet, s. 56 ökar

de totala utsläppen i Sverige från 60 miljoner ton år 1990 till drygt 66 miljoner ton år 2000. I NUTEK:s klimatrapport R 1994:64 bedöms de totala utsläppen koldioxid från det svenska energisystemet öka av med två miljoner ton, från 52,2 till 54,2. De totala utsläppen uppges till år 2005 ha ökat med 5,4 Mton, alltså till 57,5 miljoner ton. De ökade utsläppen till år 2005 anses bero på en ökad användning av kol och olja inom el- och värmeproduktionen och på ökad användning av bensin och diesel i transportsektorn. Utsläppen från sektorn Transporter uppges till år 2000 öka från 21,1 till 23,8 Mton. Utsläppen från transportsektorn år 2005 bedöms vara 25,5 Mton. Klimatdelegationen räknar med att utsläppen år 2005 kommer att ligga på 67,9 Mton, 4 Mton över nivån för år 2000. Motsvarande ca extrapolerade utsläppsvärde för år 2010 ligger högre, 72,0 Mton Analys frågor i anslutning till klimatkonventionen, 1995-02-20. av

Även utsläppen från transportsektorn inrikes transporter fortsätter

denna öka efter sekelskiftet. År 2005 har de ökat till enligt prognos att 26,7 Mton, år 2010 till 28,1 Mton. Enligt Klimatdelegationens bedömning finns dock förutsättningar att nå det uppsatta målet att stabilisera utsläppen på 1990 års nivå till sekelskiftet. ökar transportsektorns utsläpp medan andra I prognosen sektorers utsläpp minskar. Efter sekelskiftet väntas de totala utsläppen öka snabbt inte ytterligare åtgärder vidtas. om Flertalet prognoser visar på en ökning av koldioxidutsläppen till år 2000 i förhållande till jämförelseåret 1990. Redan för att uppnå oförändrade utsläpp till år 2000 kan alltså krävas vissa ytterligare insatser. Men det är också tänkbart att åtagandet till år 2000 kan infrias utan sådana insatser. För trañksektorn visar olika entydigt på att utsläppen till prognoser år 2000 kommer att ha ökat jämfört med utsläppen år 1990. Vill man undvika att utsläppen av koldioxid från trafiken ökar bör följaktligen långtgående insatser än hittills göras. mer Eftersom de totala utsläppen efter sekelskiftet enligt tillgängliga kommer att öka kraftigt krävs mer långtgående insatser ñr prognoser att långsiktigt förhindra en ökning av utsläppsnivån. Utsläppsökningens storlek är beroende när en kärnkraftsavveckav ling påbörjas. Enligt NUTEKzs bedömning skulle det tillkommande kraftbehovet beroende på hur kraften tillgodoses kunna öka - koldioxidutsläppen med upp till 4,5 Mton per år till 2005. De krav på

utsläppsminskningar som kommer att riktas mot transportsektorn efter

sekelskiftet blir såleds beroende utformningen den framtida av av energipolitiken.

3.2.2 Kostnader för

utsläppsneddragningar i trans-

portsektorn och i övriga sektorer

Det är förenat med betydande svårigheter att på central nivå peka

ut vilka sektorer som till lägsta samhällsekonomiska kostnad kan bidra

med neddragningar av koldioxidutsläppen. Det hävdas dock ibland att det kostar mindre att minska koldioxidutsläppen i andra sektorer än

transportsektorn. NUTEK framhåller t.ex. i sitt remissvar på kommitténs delbetänkande, att det är kostnadseffektivt ersätta fossila mer att bränslen med biobränslen inom el- och värmesektom än inom transportsektorn. Men det kan finnas många andra omställningar inom transportsektorn som kostar mindre än att ersätta fossila drivmedel med biobaserade drivmedel. Det finns t.ex. potential for ökad en stor bränsleeffektivitet. Det finns dock klara indikationer på att åtgärdskostnaderna för att minska utsläppen av koldioxid på marginalen i dag är högre i transportsektorn än for industrin. Transportsektorns utsläpp ökar sålunda i NUTEK:s prognos betydligt mer än industrins, trots de utsätts för att en högre beskattning. Enligt NUTEK:s analys har också den lägre be-

skattningen av energianvändning inom industrin medfört att koldioxidutsläppen från industrin ökat något. Detta belyser samtidigt energi- och koldioxidbeskattningens betydelse för uppnåendet av en kostadseffektiv fördelning olika

av sektorers utsläppsreduktion. I nästa delavsnitt redogörs för utform-

ningen av energi- och koldioxidbeskattningen och för möjligheterna

att

övergå till ett system som kan leda till likabehandling utsläpp

av av koldioxid från olika sektorer,

3.3 Energi- och koldioxidskatternas utformning

3.3.1 Utvecklingen av energi- och koldioxidbeskattningen

Den koldioxidskatt infördes i Sverige år 1991 var generell och lika som med 0,25 kr per kg utsläpp. Men eftersom nedsätmingsregler gällde för industri- och växthusnäringen var det ändå fråga om en differentiering skatten. Nedsättningsreglerna innebar i praktiken att varken energiav eller koldioxidskatt togs ut om energianvändningens andel av saluvärdet översteg en viss nivå. I samband med avvecklingen den allmänna energiskatten för av industrin år 1993 slopades i stort sett nedsättningsreglerna, så i princip all energianvändning kom att beskattas. I samband därmed differentierades koldioxidskatten mellan olika användningsområden med en lägre koldioxidskatt ñr industrin än för övriga sektorer. Fr.0.m. år 1993 var den fulla skattesatsen 0,32 krkg, medan den ñr industrin sattes till en fjärdedel, dvs. till 0,08 krkg utsläpp. Den fulla koldioxidskattesatsen har därefter räknats upp med index. Vid årsskiftet 199495 höjdes den till 0,342 krkg. För att finansiera den svenska EU-avgiften föreslog regeringen i kompletteringspropositionen våren 1995 en rad skattehöjningar. I regeringens proposition 199495:203 Finansiering medlemskapet i av

Europeiska unionen föreslogs höjning av den generella koldioxid-

en skatten. Riksdagen beslutade enligt propositionen att höja koldioxidskatten till 0,36 kr per kg utsläppt koldioxid. För industrin blir skatteuttaget 0,09 kr per kg.

3.3.2 Motivet för att särbehandla industrin

Det politiska intresset att söka minska koldioxidutsläppen har i Europa i hög grad kommit att riktas mot transportsektorn. Detta är naturligt mot bakgrund av att transportsektorns utsläpp utgör en stor och växande andel. Det är också allmän uppfattning att transportsektorns utsläpp en måste hållas tillbaka kraftigt ñr att de utsläppsminskningar som bedöms nödvändiga på lång sikt skall kunna åstadkommas. En ny rapport som från DRIMcGraw-Hill att transportsektorn står ñr hela 80 % av anger

den väntade ökningen av de totala koldioxidutsläppen mellan åren 1990 och 2000 och mer än 40 % den ökning förväntas därefter fram av som till år 2015. Men detta innebär inte att politiken borde riktas ensidigt mot transportsektorn. Utsläpp från olika sektorer är lika skadliga och minskningar är möjliga i alla sektorer. För att kunna styra mot ett kostnadseffektivt resultat krävs i klimatpolitiken likabehandlar att man olika sektorer. Endast då kan utsläppsneddragningarna fördela sig så att de marginella åtgärdskostnaderna i olika sektorer blir lika. De internationella avtal som kan tänkas bli aktuella längre fram uttrycks

följaktligen inte i sektorstermer. Neutralitet mellan sektorer

är en självklar förutsättning. Problem vid likabehandling av olika sektorer kan emellertid uppstå så länge som olika länder bedriver klimatpolitik på hand. En egen ensidig nationell politik leder då till förskjutningar i konkurrensförhållanden som kan innebära att utsläppen exporteras i stället för att minska. Detta är motivet till att industrin särbehandlas tillämpgenom ning av en lägre skattesats. Industrins konkurrensutsatthet åberopades också i den debatt som föregick regeringens förslag till höjning av koldioxidskatten våren 1995.

I budgetpropositionen aviserades först fördubbling industrins

en av

koldioxidskattesats. Men regeringen gjorde därefter bedömningen att vissa företag skulle drabbas allt for hårt och föredrog höjning

en av koldioxidskatten på samtliga skattepliktiga bränslen skulle som ge

samma inkomstförstärkning.

Möjligheten till återföring

För att undvika ogynnsamma internationella konkurrenseffekter har den

svenska energibeskattningen anpassats mot nivåer gäller iutlandet.

som

Detta har samtidigt förhindrat likabehandling beskattningen

en av av

olika sektorers koldioxidutsläpp. Politiken har skattedifferentie-

genom

ringen främst riktats mot sektorer ansetts skyddade från utländsk

som konkurrens.

I princip skulle emellertid kostnadseffektiv minskning

en av

koldioxidutsläpp från industrin genom olika slags tekniksubstitution och

produktutveckling kunna åstadkommas ide konkurrensutsatta branscherna utan att resultatet blir att utsläppen exporteras. För att neutralisera befarade internationella konkurrenseffekter generell nationell av en

koldioxidskatt skulle någon form återföringssystem kunna utnyttjas.

av Med detta avses ett system där skatteintäkterna återförs branschvis

kompletterande transferering. Problemet skulle även kunna genom en angripas med hjälp av s.k. skatteväxling, om denna görs branschspecifik. Möjligheten att införa återföringssystem som kan neutraliseav konkurrenseffekter likformig energibeskattning har ra ogynnsamma av tidigare behandlats i olika utredningar, bl.a. av Miljöavgiñsutredningen

se SOU 1989:83, s. 272 ff.

3.3.4 Fiskala koldioxidskatter

Rent principiellt kan hävdas att koldioxidskattens roll som styrmedel borde utgångspunkten vid diskussioner om hur den borde vara utformas. Kolinnehållet ibrånslet är knappast en ideal fiskal skattebas. Diskussionen kring införandet av koldioxidskatten i samband med skattereformen år 1991 och i samband med ñrslaget att höja skattesatför industrin våren 1995 tyder emellertid på att koldioxidskatten sen delvis har en fiskal funktion. Den fråga främst intresserar oss är utformningen av den del av som koldioxidskatten har till uppgift att minska utsläppen av koldioxid. som För att kunna avgöra hur hög koldioxidskatt som är motiverad från

styrsynpunkt krävs en precisering av utsläppsmålet alternativt av hur

mycket utsläppsminskningar på marginalen högst får kosta.

3.4 Val målnivåer för

av strategi och reduktionen av koldioxidutsläppen i transportsektorn

3.4.1 Lång sikt

På lång sikt bestäms de svenska klimatpolitiska insatserna av åtaganden enligt framtida internationella avtal. Konstruktionen av ett sådant avtal får stor betydelse för behovet av svenska insatser. För att minska kostnaderna förutsätts Sverige liksom andra länder utnyttja de kostnadssänkande mekanismer som erbjuds inom ramen för avtalet. Dessa kan komma att avse kostnadsansvar för utsläppsreduktion ocheller kolbindning i utlandet som alternativ till inhemska utsläppsneddragningar. Även möjligheten till att binda kol inom landet får betydelse. Av detta följer att det inte är meningsfullt att 1351512 vid bestämda reduktionsmål för utsläppen efter sekelskiftet. Osäkerheten är stor och

det kan vara förenat med betydande kostnader att behöva stå fast vid gjorda ensidiga utfästelser förutsättningarna radikalt kommer om att ändras. Detta gäller i ännu högre grad målnivåer bestäms för som utsläppen från enskilda sektorer, transportsektorn. Osäkerheten bör som

ingå i planeringsförutsätmingarna så att den kan beaktas inför investe-

ringsbeslut. Den t.ex. anledning att välja flexibla lösningar för ger

investeringar med lång livslängd. Den även anledning att skjuta

ger upp vissa beslut, som kan anstå, för att dra fördel den bättre kunskap av om vad framtida åtaganden kommer att innebära kanske finns som om några år. Men även om det saknas anledning att låsa sig vid bestämda

långsiktiga målnivåer ñmis skäl att basera investeringsbeslut i dag på förväntningar om utsläppsreduktioner som Sverige i framtiden behöver göra. Osäkerheten hur stora utsläppsminskningar verkligen

om som

kommer att behövas måste då beaktas, så att planeringen blir tillräckligt flexibel. statsmakterna kan alltså ha anledning att informera ekonomins

aktörer hushåll, företag och kommuner etc. sin förväntnings- - - om bild, men knappast att binda aktörerna vid bestämda utsläppsreduktionsmål. Informationen hur staten bedömer framtiden skulle kunna om förmedlas i termer förväntad nivå på internationell koldioxidskatt av en

givet samtidigt deklarerad förmodan om sannolik världsmarknadspri-

sutveckling på olja för att nå de utsläppsreduktioner bedöms - som

nödvändiga globalt. Visst underlag för sådana uttalanden finns.

På lång sikt förväntas att en mellan olika länder harmoniserad

energi- och koldioxidbeskattning möjliggör likabehandling olika

av sektorer. Det finns då ingen anledning att särbehandla industrin och att som i dag låta andra sektorer som transportsektorn gå före. Det kan också finnas skäl att för den långsiktiga planeringen bestämma reduktionsmål. Underlaget för att bestämma sådana mål är

dock ännu bräckligt bl.a. därför åtgärdskostnadema för neddrag-

att

ningar av olika storlek och i olika tidsperspektiv inte närmare har belysts. Det fortsatta arbetet inom MaTs-samarbetet kan komma

att ge

visst underlag för målformuleringar. De mål angivits för

som nu

utsläppsreduktion i transportsektorn t.ex. slutmålet minskning med

-

60 % till år 2050 är preliminära och skall ingångsvärden i

- ses som

konsekvensanalyser där åtgärdskostnader och andra konsekvenser

kommer att belysas.

3.4.2 Kort och medellång sikt

I det kortare perspektivet skall de svenska insatserna ses med ut-

gångspunkt från gjorda åtaganden inom klimatknventionen och riksdagens uttalanden. De svenska utsläppen skall enligt riksdagen vid sekelskiftet hållas vid 1990 års nivå för att därefter minska. En möjlig strategi är att i dag rikta in sig ensidigt mot åtagandet att hålla de totala utsläppen vid 1990 års nivå till år Tillgängliga intrycket att ett konstanthållande till år 2000 är möjligt prognoser ger utan några långtgående insatser. En viss neddragning av de totala

utsläppen krävs sannolikt. Utsläppen från trafiksektorn skulle eventuellt

kunna tillåtas öka något. Ingen, eller endast en mindre, höjning av bensinpriset skulle då vara omedelbart aktuell. En sådan strategi förefaller dock oförenlig med riksdagens ambition att utsläppen inte skall få öka efter sekelskiftet. För att utsläppen efter sekelskiftet inte skall öka krävs enligt tillgängliga prognoser och bedömningar i övrigt aktiva insatser bl.a. i transportsektorn. För att sänka de samhällsekonomiska kostnaderna för anpassningen kan det då vara en fördel att skärpa politiken redan nu.

Problemet är att osäkerheten om hur stora utsläppsreduktioner som kommer att behövas är betydande redan i ett sådant perspektiv. Delvis

är dock osäkerheten eliminerbar. Det gäller t.ex. inriktningen av den

framtida energipolitiken och frågan om kärnkraftens avveckling som

kan antas få stor betydelse för hur stora neddragningar av transportsektorns koldioxidutsläpp kommer att behövas. Detta talar för som att vänta med långtgående målangivelser till dess ett energipolitiskt mer beslut föreligger. Industriutsläppen bör på sikt beskattas lika med utsläppen från andra sektorer. Kraven på utsläppsreduktioner i transportsektorn skulle då kunna sänkas. Förutsättningarna för att införa ett återföringssystem för att skydda den konkurrensutsatta industrin bör utredas. En tänkbar strategi att basera kommitténs förslag till koldioxnu idbeskattning på den miniminivå som kan antas krävas för att konstant-

hålla utsläppen koldioxid från transportsektorn för något inte alltför

av avlägset målår på andra sidan sekelskiftet. Beräkningar VTI tidigare genomfört på kommitténs uppdrag, som att oförändrade utsläpp från bensindrivna personbilar till år anger - - 2005 kan uppnås bensinpriset i ett steg höjdes till ca 9 kronor per om liter. För att uppnå ett motsvarande konstanthållande av utsläppen till år 2010 skulle krävas en höjning till ca 10 kronor per liter. NUTEKs beräkningar visar att transportsektorn vid en kostnadsef-

fektiv fördelning av reduktioner mellan sektorer t.ex. åstadkommen

genom likabehandling i beskattningen kommer att minska sina utsläpp relativt lite. Detta beror då på att marginella âtgärdskostnader stiger relativt snabbt i transportsektorn och att övriga sektorer därför borde större del totalt nödvändiga utsläppsreduktioner. Detta kan tala ta en av för att i dag bör inrikta sig på att konstanthålla utsläppen från man transportsektorn och inte nu kräva minskningar jämfört med basåret 1990. Oavsett om man väljer att omedelbart genomföra den höjning av bensinpriset som krävs för att klara ett konstanthällande till något bestämt målar efter sekelskiftet fimis skäl att i den långsiktiga investeringsplaneringen redan nu arbeta med kalkylvärden som korresponderar mot det högre bensinpris som krävs. Detta är angeläget med hänsyn till infrastrukturinvesteringars livslängd.

4 Samband med andra

avgasutsläpp - risker för suboptimering

4.1 Inledning

De åtgärder planeras för att minska trañkens koldioxidutsläpp kan som förutses leda till effekter även på andra miljö- och trañkpolitiska målvariabler än utsläppen av koldioxid. En höjd koldioxidskatt på drivmedel beräknas medföra ett minskat trañkarbete och en minskad bränsleförbrukning. Ett minskat trañkarbete minskar utsläppen generellt. En generell minskning av utsläppen uppnås också vid användning motorvärmare. Även anpassningar för att av av motorer minska bränsleförbrukningen får effekter på andra utsläpp än koldioxid. Vilka effekter man får och vilken riktning de har beror på vilken motormodiñkation det är fråga om. En höjd koldioxidskatt på fossila bränslen stimulerar också till ökad användning av icke-fossila bränslen, något som påverkar utsläppen av andra ämnen. Negativa trafiksäkerhetseffekter uppträder om bilköparna för att minska sina bränslekostnader skulle välja lättare och mindre fordon. Omvänt kan åtgärder som främst syftar till att minska andra problem få effekter på koldioxidutsläppen. Införandet av blyfri bensin innebar t.ex. en viss ökad energianvändning i rafñnaderiledet. Anslutning av en reningsutrustning i någon form till en motor innebär att energiåtgången ökar på ett eller annat vis, i form sänkt effektivitet p. g.a. reducerad av förbränningstemperatur, för att övervinna motståndet när avgaserna skall passsera en katalysator ocheller för att förbrärma partiklar i en partikelfälla. Effekterna på bränsleförbrukning av åtgärder riktade mot andra ämnen är dock normalt relativt svaga och svåra att entydigt bestämma. Katalysatorns inverkan på bensinförbrukningen bedöms som liten. Enligt Konsumentverket ökade inte nybilarnas specifika bränsleförbrukning under de år då katalysatorbilarna introducerades. En tänkbar styransats är att hålla sig till sådana klimatpolitiskt motiverade anpassningar, som inte antas några negativa sidoeffekter. En sådan ansats skulle dock vara onödigt restriktiv. Ansatsen inbjuder till suboptimering. En minskning av koldioxidutsläppen skulle kunna

motivera vissa försämringar med avseende på möjligheter att uppnå andra trañkpolitiska delmål. Utgångspunkten bör därför att vara avvägningar skall kunna ske. Kommittén har i delbetänkandet SOU 1994:91, avsnitt 5.2.3 varnat för de suboptirneringsrisker ligger i att låta bedömningen som av åtgärder ñr att minska koldioxidutsläppen utgå från enstaka aspekt, en som exempelvis energiåtgång. I stället borde hela koncept bedömas. Av samma skäl bör bedömningen även inkludera andra extemeffekter, bl.a. inverkan på trafiksäkerheten. En snäv systemavgränsning eller partiella åtgärdsanalyser omfattande en eller ett begränsat antal aspekter riskerar också att leda till suboptimering. Problemet kompliceras av att även samband på effekt- eller skadekostnadssidan t.ex. samverkanseffekter mellan olika ämnen som omvandlas i atmosfären kan behöva beaktas. Till detta kommer de risker for suboptimering uppträder därför som att synfältet begränsats till transportsektorn. För att kunna bedöma det samhällsekonomiska värdet av elbilar t.ex. är det nödvändigt att inkludera extemeffekter uppkommer vid produktionen el. som av Risken är att en ökad mängd elfordon främst leder till geografisk en omfördelning av utsläppen. Transmissionsförluster kan dessutom bidra till att begränsa den totala utsläppsminskningen. Förutsättningarna att åstadkomma avvägningar som kan leda till

optimala val varierar för olika typer av beslut och för styrning olika

av typer av beslutsfattare. När det gäller styrningen av olika privata aktörer hushåll och företag handlar det främst att uttrycka - - om relevanta ramvillkor för marknadsaktöremas handlande. Detta sker i dag inom ramen för miljöpolitiken genom regler för bränslekvalitet och avgasutsläpp gränsvärden ñr reglerade ämnen och genom ett system med miljöklasser till vilka ekonomiska styrmedel i form av skatter och bidrag kopplats. System ñr miljöklassning utnyttjas i dag för olika typer av fordon differentiering av ñrsäljningsskatten, nedsättning av

fordonsskatten och bränslen differentierad beskattning av olika diesel-

och bensinkvaliteter. Styrning sker också utkrävandet ett s.k. genom av kostnadsansvar inom ramen ñr trañkpolitiken. I detta kapitel behandlas samband mellan anpassningar minskar som

koldioxidutsläppen och andra avgasutsläpp. Syftet med genomgången

är dock inte främst att belysa sambandens karaktär eller styrka, utan att se i vilken utsträckning som särskild hänsyn behöver tas till samverkanseffekter då koldioxidpolitiken skall utformas. Ett försök till att identifiera viktiga samband görs i avsnitt 4.2, som bygger på material från en studie som kommittén låtit Väg- och transportforskningsinstitutet VTI uñra. VTI-studien innehåller även

en analys som syftar till att illustrera vilka övergångar till alternativa motor- och bränsleval som en höjd koldioxidskatt på fossila bränslen skulle kunna leda till. Effekter av den trañkpolitiska styrningen behandlas i avsnitt 4.3, effekter av den miljöpolitiska styrningen i avsnitt 4.4. Problemet att värdera emissioner i avsnitt 4.5. Bedömningen tas upp av utsläppseffekter i samband med trafikinvesteringar berörs kortfattat i avsnitt 4.6. I avsnitt 4.7 görs en sammanfattande bedömning vilka av suboptimeringsrisker som föreligger och vad som kan vara ett lämpligt sätt att korrigera för dem. Sambandet mellan klimatpolitiska åtgärder och trafiksäkerheten behandlas vidare inte i kapitlet. Det har belysts i avsnitt 2.2 ovan.

4.2 Behovet simultan

av en analys av olika avgasutsläpp

VTI har tidigare utvecklat beräkningsmodeller ñr olika typer av konsekvensbeskrivningar. Dessa modeller anses ge goda möjligheter att beskriva konsekvenserna olika förändringar avseende fordon, av vägutformning, trafikreglering och körbeteende. Möjligheter att beskriva inverkan höjd koldioxidskatt på olika reglerade ämnen av en i bilavgaser med VTI:s beräkningsmodeller och dataunderlag har redovisats i Hammarström 1995. Framställningen i detta avsnitt

bygger på en studie som VTI genomfört på kommitténs uppdrag

Jönsson m.tl., 1995. Syftet med den nu aktuella VTI-studien är

att göra en kvalitativ sammanställning av tänkbara konsekvenser av -

olika förändringar och

att konstruera ett antal tänkbara utvecklingslinjer och utvärdera dem i en kalkyl inriktad mot ekonomi i bilvalet och miljöeffekter

VTI:s emissionsmodell EM94 används för att beräkna emissionsoch trañkdata för en framtida sammansättning fordonsparken. av Tillsammans med emissionsdata för alternativa bränslen och fordon konstrueras ett antal tänkbara utvecklingslinjer utvärderas dels från som miljösynpunkt i form av konsekvenser vid alternativa teknikval

avseende fordonsparken, dels i ekonomisk kalkylmodell. Den valda

en

kombinationen av miljöeffektredovisning och ekonomisk kalkyl gör det

möjligt att simultant redovisa de potentiella privatekonomiska effekterna bilvalet vid olika nivåer för koldioxidskatten och de miljömässiga av

effekterna emissioner av reglerade ämnen och koldioxidutsläpp.

I tabell 4.1 sammanfattas förändringarna i emissioner per kg minskning av koldioxidutsläppen vid övergång till olika analyserade alternativa bränsle-lmotortyper.

Tabell 4.1 Förändringar i emissioner av NO HC och C0 per kg:s minskning av COz-utsläppen Källa: Jönsson mil., 1995

Diesel

Bensin- -0,3 -0,2 0,1 - OttoE85

Bensin- 0,2 0,5 25,2 DieselE90

Analysen illustrerar hur NOx-emissionerna förväntas öka om andelen konventionella dieselbilar ökar. Av rapporten framgår också hur C02-

skatten ökar den relativa privatekonomiska lönsamheten för diesebilval

särskilt vid långa årliga körsträckor. Kombinationen med högre C02skatter och ökad dieselbilanvändning utgör en potentiell suboptimeringsmöjlighet, med reducerade COz-utsläpp, men med ökade N Ox-utsläpp. Även partikelutsläppen skulle öka. Analysen illustrerar även hur samtliga emissioner minskar om fler ottoESS-bilar introduceras på marknaden. HC-emissionerna bedöms samtidigt vara av mindre allvarlig art vid etanoldrift. Enligt kalkylen skulle privatekonomisk lönsamhet uppnås redan vid dagens nivå på koldioxidskatten. Introduktion av ett stort antal ottoE85-bilar skulle alltså vänta. Ökade utsläpp aldehyder här risk. vara att av ses som en Vid övergång till diese1E90-bilar väntas svagt minskade NO,emissioner samt ökade HC-utsläpp. HC-utsläppen bedöms här vara mindre allvarliga än vid användning konventionella bränslen. Även av

i detta fall beräknas privatekonomisk lönsamhet erhållas vid höga C02skatter och vid långa årliga körsträckor. Kombinationen är alltså gynnsam både från C02- och NOK-synpunkt, samt for partiklar. Användningen av motoralkohol som fordonsbränsle medför här risk för

utsläpp av aldehyder.

Rapportens övergripande slutsats är att: Ett införande av en fossilbaserad Cüz-skatt på drivmedel kan leda

till att det framtida bilvalet styrs över till fordonstyper resulterar

som i ökade utsläpp av andra reglerade ämnen HC, CO och NOX. Huruvida en sådan förändring skulle leda till icke-optimala lösningar

beror på värderingarna av emissionerna och andra samhällsförändringar

som följer.

4.3 Den trañkpolitiska styrningen

4.3.1 Idén med

marginalkostnadsprissättning

Genom att sätta nyttjandepriser lika med samhällsekonomisk marginalkostnad vill man få till stånd en avvägning mellan externa kostnader och övriga faktorer baserad på befolkningens preferenser så att utfallet blir samhällsekonomiskt effektivt. Koldioxidskatten skulle då leda till önskad avvägning mot andra effekter. Det är först marginalvärdeom ringen av andra effekter ändras, efter de anpassningar följer med som

en ändrad koldioxidskatt, som det finns anledning att sig över

oroa en suboptimeringsrisk.

4.3.2 Den

trafikpolitiska prissättningen

Grundprincipen för den svenska trafikpolitiska modellen är fullt kostnadsansvar: de avgifter tas ut trafikanterna skall täcka som av trafikens totala samhällsekonomiska kostnader. Debitering skall ske via

en tvådelad tariff: rörliga trafikavgifter skall tas ut för att täcka

trafikberoende kostnader inklusive externa kostnader för olyckor och

miljöpåverkan medan fasta avgifter fordonsskatt

skall täcka resten av den totala samhällsekonomiska kostnaden. De rörliga avgifterna skall i princip sättas lika med s.k. samhällsekonomisk marginalkostnad. De skall motsvara marginella summan av

skadekostnader i optimum. Värdet minskade koldioxidutsläpp skall

av läggas ovanpå denna summerade skadekostnad

I praktiken är utrymmet för skattedifferentiering starkt begränsat. Drivmedelsskatten kan väljas så att den motsvarar nivån för de totala externa kostnaderna i landsbygdstrañk per liter använt drivmedel. Skillnaderna i externeffekter mellan bensindrivna och dieseldrivna fordon skulle också kunna komma till uttryck. Dessa möjligheter har inte helt utnyttjats i den faktiska drivmedelsbeskattningen. Beräkningar som Kommunikationsdepartementet låtit genomföra visar att bensindrivna bilar, vid hittills använda värden för externeffekter, täcker sina samhällsekonomiska kostnader i landsbygdstrañk. Efter införandet av de skärpta avgaskraven har nyare bensindrivna bilar beräknade externa kostnader per förbrukad liter bensin som är betydligt lägre än bensinskatten. För äldre bilar, utan katalysator, har skattenivån för ett genomsnittligt fordon de individuella awikelsema måste förutsättas vara betydande ansetts ligga i paritet med beräknad extern kosmad. Se uppgifter i Ds 1992:44. Skatten på dieselolja uppges vara betydligt lägre än den uppskattade

externa kostnaden per liter diesel. Risken finns därför att den ökade

andel dieselfordon som kan väntas bli resultat av en höjd koldioxidskatt genom dieselmotorns högre energieffektivitet är omotiverad sett i - ett samhällsekonomiskt perspektiv. Jfr framställningen i avsnitt 2.2 ovan. Den trafikpolitiska styrmodellen avviker viktig punkt från det på en teoretiska idealet. Genom att beskatta drivmedel ges incitament till förbrukarna att hushålla med drivmedel, inte att minska de olika effekter man vill styra. Teorin förutsätter avgifter kopplade till det problem man vill styra bort från utsläppsavgift 0.1.. Skattebasen drivmedel är ofullständigt, ofta bara svagt, korrelerad till de externeffekter man vill komma åt. Det är egentligen bara koldioxidutsläppen som är nära kopplade till drivmedelstörbrukningen. Problemet blir särskilt tydligt för sådana utsläpp vars effekter beror starkt på geografiskt läge. För att komma dessa krävs någon form av lokalt styrmedel. Slutsatsen är alltså att den internalisering av externa effekter som sker genom trafikpolitisk prissättning inte är av sådan art att den tar bort riskerna ñr suboptimering. Här kan också erinras om de begränsningar i energiskatternas utfornming gäller. Den nya lagen om energiskatt innebär en som nu fullständig anpassning till det s.k. mineraloljedirektivet. Alternativa drivmedel skall enligt detta beskattas på samma sätt som konventionella, något som förhindrar att en koldioxidskatt enbart knyts till användning av fossilbränslen. Detta motverkar naturligtvis möjligheterna att nå kostnadseffektiva utsläppsminskningar.

4.4 Den

miljöpolitiska styrningen

Avgasemissionsgränsvärden finns för kväveoxider NOX, kolväten HC, koloxid CO samt för partiklar. Gränsvärdena minskar riskerna för oönskade ökningar av andra utsläpp i samband med anpassningar som väljs för att dra ned koldioxidutsläppen. Frågan är hur stora restutsläppen är och hur skadliga ökningar upp till gränsvärdesnivån skall anses vara. Utsläppen från bensindrivna och dieseldrivna fordon håller olika stor marginal till gällande gränsvärden. Bensindrivna bilar klarar oftast fastställda värden med god marginal när det gäller NOX-utsläppen. Dieselfordon har i allmänhet mindre marginal upp till detta värde. Fr.o.m. år 1996 tillämpas strängare krav inom EU ñr personbilar. Dessa krav är olika för bensin och diesel. Större HC+NO,-utsläpp tillåts från dieselfordonen. Miljöklassningen av fordon utnyttjas för att snabba upp introduktionen av bilar som uppfyller kommande obligatoriska avgasgränsvärden. Till klasserna har kopplats ekonomiska incitament. Miljöpolitiska åtgärder som inriktats mot bränslen har också stor betydelse. Vid sidan av minimikrav på bränslekvalitet ñmis system för miljöklassning för diesel och bensin. Detta beaktar bl.a. bränslets innehåll av bensen och aromater förutom av svavel. Systemen bidrar till att minska suboptimeringsriskema ytterligare. En rad av de tänkbara sidoeffekter som kan uppstå av klimatpolitiska insatser förhindras eller dämpas av den miljöpolitiska styrning sker som genom obligatoriska avgaskrav och genom miljöklassningen av fordon och bränslen. Vissa problem kvarstår dock. Även ökning en av

utsläppen i gram per fkm av reglerade ämnen upp till gränsvärdesni-

vån kan vara skadlig. Behov ñnns också att differentiera nivåerna för t.ex. olika kolväten med hänsyn till skillnader i farlighet. Ett problem är att gränsvärdena inte omfattar alla de skadliga ämnen som skulle behöva regleras. Aldehyder är ett uppmärksammat exempel. Utsläppen av formaldehyd skulle öka vid en övergång till metanol och acetaldehyd vid en övergång till etanol. Det är en brist att miljöklassystemet för bränslen inte utvecklats för biobränslen och blandningar där biobränslen ingår utan enbart för diesel och bensin.

4.5 emissioner

Värderingen av

En samhällsekonomisk avvägning förutsätter att effekterna kan värderas. Monetära värden för olika extemeffekter behövs dels för samhällsekonomisk bedömning av investeringar, dels i samband med dimensioneringen av styrmedel riktade mot trafikens externeffekter. Oftast diskuteras värderingsproblemen i samband med det trañkpolitiska kostnadsansvaret och problemet att prissätta efter marginalkostnad, men monetära värden behövs för att kunna dimensionera även andra former av styrmedel. Skadekostnader är dock svårbestämda och det är oklart i vilken grad de värden man i dag refererar till speglar befolkningens uppfattning om skaderisker och miljöpåverkan. Det kan också ifrågasättas om den ekonomiska värderingsansatsen är tillämplig. På senare tid har en miljöpolitisk ansats syftande till att formulera miljömål i kvantitativa termer vunnit terräng. Medan den trafikpolitiska modellen fokuserar de externa kostnaderna för att kunna ta ut kostnadsansvaret, fokuserar miljöpolitiken det miljömässiga resultatet. Miljöpolitiska etappmål formuleras med sikte på slutmål som skall vara förenliga med långsiktigt hållbar utveckling etc. Jfr framställningen i kapitlen 3 och 11. För att trañkpolitiken skall bli förenlig med fastlagda miljöpolitiska mål krävs alltså en modifierad värderingsansats som tar sin utgångspunkt i miljöpolitiska mål. Marginella åtgärds- eller undvikandekostnader för givna målnivåer skulle då kunna ersätta marginella skadekostnader som utgångspunkt för miljöprissättningen. Eftersom det ännu saknas avvägda mål som skulle kunna läggas till grund för politiska ställningstaganden jfr diskussionen i kapitlen 3 kan det finnas skäl att åtminstone tills vidare utgå från de monetära värderingar som gäller idag som grund för den miljöpolitiska prissättningen och för trafikverkens investeringsplanering. Beslut om reviderade sådana parametervärden för kalkylberäkningar har nyligen fattats DPU, 1995. Arbetet med att ta fram långsiktiga miljömål är dock högt prioriterat inom Kommunikationskommittén, varför en modifiering av framtagna parametervärden snart kan komma att aktualiseras. De kalkylvärden som används i dag kan visa sig systematiskt underskatta värdet av utsläppsreduktioner.

4.6 Avvägningar i samband med investeringsplaneringen

Vid styrning av offentliga aktörer t.ex. trafikverken ñr att styra av investeringsinrikmingen och kommuner för att styra markanvändning m.m. tillkommer vissa styrproblem. Också vid centrala beslut i samband med statliga resursinsatser för t.ex. olika infrastrukturprojekt och vid fastställande av teknikkrav, gränsvärden m.m. är det angeläget att väga in alla betydelsefulla effekter om suboptimeringar skall kunna undgås. Samhällsekonomiska bedömningar CBA som tillämpas inom väg- och järnvägsinvesteringsplaneringen syftar till att vara ett hjälpmedel för detta. I CBA söker man identifiera, kvantifiera och värdera alla effekter som är betydelsefulla för att få ett mått på s.k samhällsekonomisk effektivitet. Även här innebär oklarheter miljövärden och mâlnivåer alltså om ett problem. Samtidigt bör det framhållas att resultat av CB-analyser inte ñljs konsekvent. Andra grunder används också för prioriteringen olika av projekt. I sena planeringsskeden är det t.ex. vanligt att ett flerdimensionellt beslutsunderlag efterfrågas. Vilken vikt som då de facto läggs på olika miljöfaktorer bestäms indirekt i en politisk förhandlingsprocess.

4.7 Sammanfattning

Minskning av utsläpp av skadliga ämnen i avgaserna har hittills åstadkommits främst genom avgasrening. Eftersom koldioxidutsläppen inte minskas genom rening har det varit möjligt att låta utforma de klimatpolitiska åtgärderna utan hänsyn till effekterna av dessa åtgärder. För att åstadkomma ytterligare minskningar av de skadliga ämnena i avgaserna krävs åtgärder som också får effekter på koldioxidutsläppen. Ett exempel på detta är användning av motorvärmare. De åtgärder som planeras för att minska trañkens koldioxidutsläpp kan antas leda till vissa icke försumbara effekter på andra malvariabler än utsläppen av klimatgaser. En höjd koldioxidskatt leder till ett minskat trafikarbete som minskar avgasutsläppen generellt. Anpassningar av motorer som syftar till ökad bränsleeffektivitet kan också komma att förändra utsläppen av andra ämnen. Vilka effekter man får

beror på vilken typ av motorrnodifikation det är frågan om. Generellt gäller att vissa utsläpp minskar medan andra ökar. Sambandet anses dock generellt vara svagt utom för dieselfordon, där NOx-utsläppen

förväntas kunna öka påtagligt. Även dieselbilarnas partikelutsläpp

är ett

problem i sammanhanget. Men ökade NO; och partikelutsläpp måste vägas mot att C0- och HC-utsläppen minskar. Mindre problem i

samband med kallstarter och avdunstning talar också till dieselfordonens fördel. Oönskade effekter kan också uppträda vid övergång till biobränslen.

Ökningen av aldehydutsläppen måste beaktas vid övergång till metanol

och etanol. Att anpassningar som följer på en koldioxidskatt inverkar på andra utsläppsproblem bör naturligtvis beaktas. Men ett sådant samband leder inte till slutsatsen att en högre skattenivå skall väljas för att minska

dessa andra problem. De andra problemen är i allmänhet svagt korrelerade med drivmedelsförbrukningens storlek varför en kostnadseffektiv lösning förutsätter att flera styrmedel används. För att kostnadseffektivt begränsa såväl koldioxidutsläppen som utsläppen av

andra ämnen förutsätts ex. avgaskrav i kombination med en koldi-

oxidskatt. Analysen i detta kapitel pekar närmast mot att andra utsläppsproblem liksom även trafiksäkerhetseffekterna bäst hanteras med andra styrmedel. Det behövs flera välavvägda styrmedel i kombination.

önskemålet att begränsa utsläppen koldioxid på kostnadseffekav ett tivt sätt tillgodoses genom att en koldioxidskatt läggs ovanpå den drivmedelsskatt som bedömts vara motiverad med hänsyn till övriga externeffekter från trafiken. Summan av skatterna blir dock med den indirekta ansats som valts för att värdera reduktioner koldioxidutav släpp i praktiken oberoende av hur andra trafikberoende externeffekter värderas.

Diskussionen i kapitlet visar också på betydelsen av att fastlägga

målbilden. Optimering förutsätter att olika slags utsläpp kan värderas.

De värden som nu används för prissättnings- och investeringsbedömningar framstår inte som tillförlitliga. De är inte heller förenliga med de utsläppsmål som formulerats hittills.

5 Samhällsstruktur och transporter

l Uppdraget

I samband med riksdagens klimatpolitiska beslut refererade J ordbruksutskottet att den enda åtgärd som varaktigt kan minska risken för klimatförändringar är en global minskning av koldioxidutsläppen med 50-80% inom en SO-årsperiod. De beslut som på såväl lång som kort sikt blir nödvändiga för att uppnå detta mål kommer att även for Sveriges del innebära en omfattande omställning samhällsstrukturen av och öka kraven på en kostnadseffektiv utformning av klimatpolitiken. Som anfördes i propositionen skall åtgärdsprogram för att minska utsläppen av växthusgaser utgöra en integrerad del av det framtida samhällsbyggandet och i arbetet med att miljöanpassa olika samhällsaktiviteter. Klimataspekterna bör beaktas ingående infor energi- och transportsystemens framtida utbyggnad samt bostädernas och arbetsplatsernas lokalisering och utformning och bli en drivkraft för den tekniska utvecklingen. Regeringen pekade både i klimatpropositionen och i direktiven till Trafik- och klimatkommittén behovet av en strategi för utveckling av investeringar i bebyggelse och transportinfrastruktur samt åtgärder

för att främja övergång till miljövänliga transportsätt. I beslutet om hållbar utveckling Prop 199394: l 1 l antog riksdagen

en inriktning vad gäller utveckling bebyggelse och transporter: av Betydelsen av sambanden mellan bebyggelse och trafik har uppmärksammats alltmer i kommunernas och de statliga myndigheternas arbete för en god miljö. Genom att utveckla kunskaperna om dessa samband skapas en grund for de åtgärder som behövs för en samhällsutveckling som både minskar behovet av transporter och. trans-

portsektorns miljöpåverkan. Det gäller således att vända den bebyggelseutveckling som inneburit ett ökat transportarbete.

Trafik- och klimatkommittén har sökt belysa förutsättningarna för nu en anpassning på lång sikt av lokalisering och utformning av bebyggelse

och infrastruktur med hänsyn till klimatstrategin. Om verkningsfulla

styrmedel införs kan den utglesning av den rumsliga strukturen som den

ökade levnads- och bostadsstandarden medfört under de senaste trettio åren komma att förändra inriktning. Möjligt är att strukturen förändras så att kollektivtrafikens konkurrensförmåga förbättras och trafiktillväxten med bil bromsas upp jämfört med tidigare bedömningar.

5.2 och innehåll

Kapitlets inriktning

Strukturfrågornas betydelse hänger samman med att storleken på C02utsläppen i hög grad har med våra resmönster att göra. Sätten att resa hänger i sin tur samman med livsstil och näringsstruktur, liksom med transportsystemens uppbyggnad. I detta kapitel förs en diskussion om tendenser och möjligheter vad gäller förändringar i den fysiska sam-

hällsstrukturen. Utgångspunkt tas i det landbaserade transportsystemet

med vägar, spår, flygplatser och hanmar. Tillgången på kunskaper om

godstransportema är begränsad, varför det största utrymmet ägnas

vardagslivets persontransporter på regional och lokal nivå. Syftet år att öppna för möjligheten att trafikanterna utifrån kommande generationers välfärdsbegrepp kan tänkas gå över till mer miljövänliga transportsätt

än traditionell biltrafik eller stimuleras att på annat sätt ändra sitt

resbeteende. Även frågor vad kan lämplig trafikering tas

om som vara

med i resonemanget vid sidan om infrastruktur och bebyggelseutveck-

ling. Kapitlet inleds med en diskussion om vilka samband mellan

bebyggelse och trafik är kända i dag. Den övergripande frågan är

som om det kan finnas en samhällsutveckling med ett modernt produktionsoch konsumtionsmönster som samtidigt minskar resursförbrukningen

och rörlighetens skadliga effekter på miljön. Vilken potential har

lokaliseringsmönster minskar transporterna och vilka faktorer som

måste uppfyllda för att transportsnåla strukturer och livsstilar

vara faktiskt ska utvecklas Vilka åtgärder i infrastruktur, bebyggelse och

trafik bidrar till minskade COz-utsläpp och hur väl kan dessa åtgärder gå att förena med olika lokala och regionala mål för samhällsutveck-

lingen i övrigt

5.3 Samband mellan samhällsstruktur och

bilresande

5.3.1 Allmänt

Kostnadsnivån på transporter påverkar den totala transportvolymen, men också trafikanternas och transportköparnas resmönster och val av färdmedel. Sättet att resa och välja färdmedel i olika situationer präglas också av den rumsliga strukturen på lokal, regional och nationell nivå. För utsläppen av växthusgaser är det intressant att belysa vilka effekter på den rumsliga samhällsstrukturen ändringar i resandet som med bil, kollektivtrafik samt gång- och cykeltrañk kan få. Även ändringar i godstransportema och om de sker med bil, järnväg eller båt kan påverka den rumsliga strukturen. Vi kommer då in på frågan om hur efterfrågan på och resor transporter påverkas av den tillgänglighet till olika målpunkter den som rumsliga strukturen ger förutsättningar för. Anledning ñnns även att beröra det omvända förhållandet, hur den fysiska strukturens uppbyggnad och förändring påverkas av behovet av resor och transporter. Vissa samband mellan rumslig struktur, transportbehov och val av färdmedel är ännu inte så väl kända, men forskning pågår för att öka kunskaperna om dessa samband. Andra samband är klarare, bl.a. vad gäller persontrafikens relationer till ortsstorlek, bebyggelsekoncentration och markanvändning. Uppgifterna dessa samband utgångsom ger punkter för den diskussion som kommittén för möjligheterna till om anpassning av den rumsliga strukturen.

5.3.2 Mindre bilresande i vissa

stadsregioner

Det finns många studier gjorda över sambandet mellan bebyggelsestruktur och transportbehov. Kommittén sammanfattar nedan resultatet av några av de svenska studierna. I delbetänkandet SOU 1994:91 redovisas några resultat utförligt. mer Studierna visar att vissa regionala strukturer för markanvändning och bebyggelse är mer transportsnåla än andra. Vad gäller bilresor är medelstora städer och storstäder de snålaste bebyggelsestrukturema personkmår. I de medelstora städerna svarar förflyttning till fots eller med cykel för en större andel de totala persontransporterna än på av andra håll i landet. I storstadsområdena Stockholm och Göteborg finns ett större inslag av kollektivtrafik. Sett till det totala resandet med bil-

och kollektivtrafik tillsammans storstadsområdena mer reskrävande än de medelstora städerna. Småorter och glesbygd är mest intensiva vad gäller persontransporter. Det gäller inte bara Norrlands inland, utan även södra Sverige. I småorter och glesbygd reser invånarna 30-5596 mer med bil än i de medelstora och stora städerna. Endast en femtedel av befolkningen bor i småorter och glesbygd. Utvecklingen under 1970- och 80-talen med en utglesning av stadsbebyggelsen till förortsområden och mindre orter eller landsbygd i städernas pendlingsomland förstärkte skillnaderna ibilresandet mellan olika regioner. I dag förutsätter samhällsstrukturen en större transportvolym för att fungera än den vi hade för 30 år sedan när inflyttningen till städerna pågick som mest. Samtidigt har expansionen av resor och transporter varit intimt förknippad med välfärdsutvecklingen.

5.3.3 Mindre bilresande i koncentrerad och

blandad bebyggelse

De skillnader mellan orter som beskrivits ovan speglar också att variationer i transportvolym och fárdmedel har med bebyggelsetätheten att göra. I delbetänkandet SOU 1994:91 nämner kommittén ett antal studier visar på bebyggelsetäthetens betydelse. Där framgår att som drivmedelsförbrukningen eller det totala resandet per individ kan vara 2-5 gånger högre i områden med gles bebyggelse, jämfört med riktigt tät stadsbebyggelse. Särskilt stora kan skillnaderna vara inom stadsregionerna. Tydligt är också att koncentrerad bebyggelse i bandformig stadsbebyggelse ger bäst förutsättningar för kollektivtrafiken. Centraliserade städer mellanstorlek möjliggör att förflyttningar i större av utsträckning kan ske till fots eller med cykel. Det är inte enbart tätheten i den fysiska strukturen som har betydelse för transportarbetet.. Viktigt är också att marken används på. en mångfald olika sätt vad gäller boende, arbete, service och fritid. Detta är också fallet i städerna. I glesbygd behöver de boende i allmänhet resa längre för att nå alla önskvärda målpunkter.

Tillgängligheten till kollektivtrafik har betydelse

Andelen personer som åker kollektivt är större i stora städer än i små. I exempelvis Storstockholm svarar kollektiva transportmedel för 21% av resandet mot bara 5 % i mindre tätorter och glesbygd. Storstockholm har den högsta andelen kollektivresande i landet och samtidigt det lägsta bilinnehavet. Trañk- och klimatkommittén har uppdragit professor Bengt Holmberg vid Lunds universitet att kartlägga faktorer som påverkar kollektivtrafikens konkurrensförmåga. Av studien framgår att kollektivtrafiken har bäst förutsättningar där bebyggelsen har en viss täthet och struktur, så att möjlighet finns att erbjuda hög turtäthet och annan god standard. Med bilen har kollektivtrañken lättare att konkurrera på lite längre avstånd. Där den rumsliga strukturen gör att skillnaden i resstandard mellan bil och kollektiva färdmedel är måttlig är det lättare att konkurrera med bilen. Också på detaljerad nivå är den fysiska strukturen betydelsefull. Det kan gälla utformningen av terminaler och hållplatser samt körfält där bussen eller tåget ges förkörsrätt. Om vissa begränsningar samtidigt införs för biltrafiken kan den fysiska strukturen och trafikeringen få stor betydelse för det totala resandet. Kollektivtrafiken behandlas mer utförligt i kapitel

5.3.5 Externa köpcentra ökar bilresandet

Arbetsresoma står för en allt mindre del de totala av personresoma, samtidigt som andelen fritids- och serviceresor ökar. Serviceresor kan exempliñeras med det kombinerade resandet som har med inköp, barntillsyn m.m. att göra. De utgör för närvarande 25% av de totala personresoma. Storstockholm skiljer sig tydligt från övriga orter i landet genom en mindre andel resor för service och fritid och en högre andel tjänsteresor. Ett inslagen i de ökande serviceresoma är att av livsmedelshandeln i många mellan- och sydsvenska städer på senare år kompletterats eller ersatts med marknader för dagligvaror i utkanten av städerna. Forskare vid Chalmers tekniska högskola Forsberg m.fl. 1994 har , analyserat sådana externa handelscentra som etablerats under 1980-talet i sex sydsvenska kommuner. Resultatet visar att etableringar av stormarknader bidrog till att mer än tredjedel av hushållen förändraen de sina inköpsvanor efter det att den externa handelsanläggningen etablerades. Bil användes i högre grad och körsträckan mångdubblades

i de flesta fallen. I en av kommunerna var det fråga om nästan en sexdubbling av biltrafikarbetet for inköpsresor.

5.3.6 socioekonomiska förutsättningar

för bilresandet

Egenskapema hos de hushåll och företag som verkar i bebyggelsen kan påverka resandets omfattning i än större grad. Den socioekonomiska bakgrunden präglar aktiviteterna, hur stort resbehovet är och valet av bostad och arbete. Svenska resvaneundersökningar visar exempelvis att variationer i resvanor mellan olika befolkningsgrupper i vissa fall är större än skillnader mellan olika typer av orter och fysiska strukturer. Det kan anses klarlagt att livsstilarna har stor betydelse för valet av transporter och hur mycket vi reser. Hur mycket den fysiska strukturen och livsstilen avgör för inte klarlagt. Även mellan olika var sig är befolkningsgrupper finns stora variationer. Exempelvis är skillnaderna större mellan medelålders män och kvinnor än mellan stad och land.

5.3.7 Samhällsbyggandets effekter

Att satsa på infrastruktur har ofta varit liktydigt med att satsa på tillväxt, ökad livskvalitet och säkerhet. Motorvägarna har exempelvis gjort det möjligt för företagen att konkurrera med varuleveranser just in time i stället för traditionell lagerhållning med mindre flexibilitet och högre lagerkostnader. På liknande sätt har de allt bättre vägarna bidragit till att många människor kommit att använda bilen för resor till arbete och service på längre avstånd än tidigare. Möjligheter har öppnats för en större och mer varierad arbetsmarknad och ett stort utbud service och kultur. Bilen har på detta sätt varit styrande för av städernas utglesning och utveckling i landsbygd och mindre samhällen. Detta har i sin tur lett till en ytterligare ökad rörlighet med mera transporter och längre restider. Utvecklingen av bebyggelse och förändringar i resmönstret har på detta sätt förstärkt varandra på senare år. Utglesningen av människor och jobb har följts av en ökande

uppdelning av bostad, arbete och service. Ökningen av resandet har

skyndats på också genom ökad koncentration till färre och större enheter butiker, sjukhus m.m. Mest påtagliga är de stora skillnader av i bilresande som uppstått mellan regionernas centrum och periferi. Transportsystemet har haft betydelse för hur bebyggelsen på detta sätt formats i stadsregioner i olika delar av landet. Bilen har gett en

ökad tillgänglighet till intressanta målpunkter över större regioner än tidigare. Även med gles och spridd en placering av bostäder, arbete och service har det blivit möjligt att transporter kan ske snabbt och bekvämt till olika målpunkter och att tärdmedlen kan nås på ett lätt tillgängligt sätt. Utvecklingen av transportsystem och färdmedel har vidgat ramarna för vad som menas med märmiskors livsmiljö. Att bo i kommun, en arbeta eller utbilda sig i få sin service tillgodosedd i tredje en annan, en kommun o.s.v. har gjort det till en utmaning ñr politiker på lokal och regional nivå att bedriva samhällsbyggnadspolitik och samarbete inom regionerna. En medveten vilja och en hög kompetens har blivit viktiga för att kunna överblicka hur bebyggelseförändringar, utbyggnad av infrastruktur och trañkens förutsättningar i övrigt samspelar med varandra och med människors önskemål i det regionala perspektivet. Några kommuner har tagit sig an den politiska utmaningen. Andra har ofta hänvisat till rörligheten och friheten att få bosätta sig vill. var man

5.4 De framtida reskostnadernas inverkan

på

samhällsstrukturen

5.4.1 Allmänt

Det finns en rad nyligen gjorda kunskapsöversikter inom ämnesområdena infra- och bebyggelsestmktursatsningar samhällsutveckling: -

Ett samspel mellan bebyggelse och transporter VTI, 1994

Sambandet mellan väginvesteringar och samhällsutveckling Miljövårdsberedningen, 1994

Resmönster i glesbygd och olika tätorter Transportframtidsstudien,

Forskningsgruppen ñr miljöstrategiska studier, 1994.

Översikterna visar många att undersökningar pekar på en ömsesidig påverkan mellan investeringar i transportinfrastruktur och boende var och verksamheter lokaliseras. Kommitténs framställning stöder sig i huvudsak på dessa kunskapsöversikter.

Reskostnaden påverkar rörligheten och därmed hur tillgängliga olika målpunkter blir. Frågan den rumsliga strukturens utveckling blir är om väsentligt annorlunda i en framtid med höjda reskostnader jämfört med situation där de ligger kvar på dagens nivå. en

5.4.2 Strukturens anpassning vid oförändrad

reskostnadsnivå

En befolkningsutveckling i glesbygd, mindre tätorter och fritidshusområden runt de större städerna har ägt rum under de senaste årtiondena, vilket kan ses som ett tecken på att transportkosmaderna varit tillräckligt låga för att medge ett småskaligt och natumära boende. En förnyelse bebyggelse och infrastruktur sker kontinuerligt. De av förändringar som sker genom funktionsomvandling i befintlig struktur påverkar resandet mer än själva nytillskottet. Om takten i den ekonomiska utvecklingen blir låg samtidigt som reskostnadsnivån ligger kvar kan aktivitetsmönstret komma att ändras inom ramen för den bebyggelsestruktur vi redan har. Det kommer att gå trögt att byta bostad, arbete och färdmedel med tanke på arbetslösheten och de höga kostnaderna för nyproducerade bostäder. I de större stadsregionema kommer den ventil för bostadsbyte att användas som innebär att permanentbosättning kan ske i fritidshusområden i regionernas utkanter. En fortsatt ökning av bilresandet kan då bli svår att komma ifrån i dessa regioner. Om takten i den ekonomiska utvecklingen blir högre och kostnadsnivån ñr nyproducerade bostäder och kontor mer gynnsam än i dag kommer tröskeleffekterna att vara mindre. Betydelsefullt blir också vilka resurser och vilken investeringsbenägenhet som kommer att finnas hos stat och kommun. Om kommunerna fortsätter med dagens ambitionsnivå kommer den ökade rörligheten med bil att generera en utspridd bebyggelse även i fortsättningen. Bilresandet kan fortsätta att öka i relativt hög takt. Det kan bli svårare än i dag att hålla en tillräcklig standard på kollektivtrafiken och risken för fortsatt minskning av kollektivresandet är stor. Statliga och kommunala organ har hittills avsatt relativt stora belopp årligen till investering och drift av infrastrukturen. Vid en oförändrad nivå på res- och transportkostnadema i framtiden fimis särskilt stor anledning att utnyttja offentliga medel till infrastrukturen för att kanalisera rörligheten, så att ökningstakten i det totala bilresandet blir långsammare. Även det inte handlar återgång, utan främst om om en om att dämpa ökningstakten, så förutsätter det en kraftfull anpassning

av den statliga och kommunala politiken för hur bebyggelse och anläggningar lokaliseras och de rumsliga strukturerna utvecklas regionalt. En oförändrad kostnadsnivå kan således innebära fortsatt en hög ökningtakt i bilresandet och ytterligare försämringar i kollektivtrafikens standard och konkurrensförmåga.

Anpassning av strukturen i kombination med

höjda reskostnader

Om kostnaderna för bilresor ökar högre priser för drivmedel genom påverkas hushåll och företag att minska sin bränsleñrbrukning för biltransporter. Vissa typer av hushåll och företag är priskänsliga mer eller har tillgång till alternativ gör att de kommer förändra sitt som att beteende mer än andra. Behovet reskomfort inverkar också på av benägenheten till förändringar. För dem som har ekonomi och en svag för dem som kan avstå från att använda bil för arbets- och fritidsresor kommer bilen att användas mindre. Särskilt i de fall goda alternativ finns i form av tåg eller buss kommer resandet med bil främst att avta, för lite längre resor. Ett ökat inslag samåkning och bättre av planering och effektivisering av varudistributionen kan också följa. De har som

stort behov av komfort kan mindre förändringsbenägna.

vara Tunga lastbilstransporter kan komma att effektiviseras ytterligare eller flyttas över till järnväg, sjöfart eller kombinerade transporter. Även här har transportstandarden betydelse. På längre sikt kan högre reskostnader

förstärka incitamenten att införa logistiksystem.

nya För kollektivtrafiken kan resandeunderlaget öka för lite längre resor eller resor där skillnaderna i resstandard biltrafiken inte för mot är stora. Även attraktiviteten hos externa köpcentra och friluftsanläggningar kan minska. Höjda reskostnader kan därför innebära förändrade förutsättningar i mark- och traflkpolitiken redan på kort sikt. Höjdareskostnader kan bli ett incitament att ändra på resvanor som sikt kan bidra till förskjutningar i efterfrågan jämñrt med tidigare. Exempelvis kommer troligen fler att efterfråga arbetsplatser och bostäder som ligger relativt centralt i arbetsmarknadsregionema. Det kan inte uteslutas att bostäder i småorter och glesbygd kan komma att bli något mindre efterfrågade. De senaste årens expansiva befolkningsutveckling i glesbygd och småorter kan komma att mattas något, av exempelvis i lägen där pendling via tåg, buss eller telenät har bristande konkurrenskraft. Mindre känsliga relativt är sett tjänsteresor med bil

4 15-0567

Ändrade regler för beskattning kan dock och lättare godstransporter. förändra även dessa förutsättningar. Sammantaget kommer sådan utveckling med ökning av efteren frågan på bostäder och arbetsplatser i städer och kollektivtrañkstråk att positiv ñr att reducera cOz-utsläppen, eftersom förändringarna vara tenderar minska bilresandet i vissa fall. Samtidigt kan enskilda att åtgärder i infrastrukturen både samverka med och motverka denna utveckling.

5.4.4 mellan infrastruktur, bebyggelse och Samspel trafik som beror på reskostnader och

tillgänglighet

Det ñnns många aspekter på det dynamiska samspelet mellan transoch markanvändning. När satsningar görs i infrastrukturen porter medför detta att kostnaderna för att resa minskar framförallt genom minskad restid. Samtidigt bidrar detta till att områden med lägre fastighetspriser blir tillgängliga och exploateringsintressena tenderar att flytta dit. Större satsningar i infrastrukturen bidrar på detta sätt till ett

ändrat bebyggelsetryck speglar de nya mönstren i tillgänglighet.

som Om kommunen låter exploateringstrycket slå igenom i faktiskt byggande, kan detta i sin tur upphov till trañk på sikt. ge mer successivt kan ökning trafiken leda till trängsel och ökade en av reskostnader på nytt. Transportsystemet påverkar även det sätt på vilket aktiviteter bedrivs i den redan byggda miljön. Effekter av enskilda väginvesteringar är svåra att bedöma. Många faktorer inverkar och förändringar sker först lång sikt. Satsningar i hela trafilmät kan dock effekter på på ge markanvändningen. En princip för transportsnål lokalisering är att verksamheter med många besökare placeras vid knutpunkter i kollektivtrañknätet och täta arbets- och bostadsområden nära stationer och hållplatser. Utformningen bytespunkterna och valet standard på trañkeringen har av av också betydelse.

En slutsats kan dras samspelet är att reskostnader kostnad

som om och tid, fastighetsvärden och förändringar i infrastrukturen kan både samverka och motverka varandra. Tillsammans tenderar de att förändra

bebyggelsemönstret i bostads- och arbetsmarknadsregionen i en viss

riktning utifrån de lokala förutsättningarna. En enskild kommun kan med eller mot och därmed påverka framtida resmönster och agera efterfrågan på transporter. Vi kan därför bara i allmänna ordalag antyda

vilka föärndringstendenser höjda reskostnader

som kan få i samspelet

med åtgärder i transportsystem och bebyggelse. I praktiken kommer

effekterna i samhällsstrukturen

att skilja sig mellan olika regioner och

kommuner.

koldioxidskatt tillgänglighet Å @ reskostnad bebyggelsemönster transwmrbew astighets- mönsterrytmhast värden

kolljörutsättn. bebyggelsemönster transportarbete, mönster, hastighet

aktivitetsmönster

Figur 5.1 Förenklad illustration av samspelet C0,-skattny in-

frastruktur-trarlsporter-bebyggelseaktivitetsmönster-transporter

Källa: Royal Commission Environmental Pollution,

on 1994

5.5 Förändringar i samhällsstmkttlren som

kan dämpa

OCZ-utsläppen

5.5.1 Allmänt

Ovan konstaterades att den framtida reskostnadsnivân och de regionala

förutsättningarna kommer att påverka den inriktning den

som rumsliga

samhällsstrukturen kan på sikt. I detta avsnitt diskuteras vad som

skulle kunna göras i infrastruktur, trafik och bebyggelse för att anpassa

och kanalisera trafikantemas framtida beteende

och efterfrågan på

biltransporter. Avsnittet ska främst som en inventering av möjliga ses åtgärder. Resonemanget är medvetet fokuserat på COZ-frågan, även om ha allmängiltiga syften. I praktiken måste åtåtgärderna kan mer också relateras till andra miljö- och samhällsmål innan beslut gärderna fattas. I efterföljande avsnitt 5.6 berörs därför hur åtgärderna vanligtvis samverkar med eller motverkar andra mål. Cofutsläppen kan hållas tillbaka trafikanter och transportköpare om med låga eller inga COZ-utsläpp eller de oftare väljer transportslag om effektiviserar transporterna ökad beläggningsgrad på varje genom kan också så att det mindre utsläpp. Alla fordon. Körsättet anpassas ger förändringar med denna inriktning, i första transportslag berörs av men och spårtransportema faktaruta 5.1. För

hand de landbaserade väg- se

och luftfarten kommer anpassningen att ske internationellt i högre sjögrad. Naturvårdsverket har fem insatsområden för samhällets angett

omställning till ett mer miljöanpassat transportsystem MaTs rapport

4341, 1994, rubrikerna ungefärliga:

A Påverkan på det samlade transportbehovet.

B Fördelning och samspel mellan olika kommunikationssätt.

C Effektivare transporter och trañk.

D Miljöanpassad infrastruktur och markanvändning

E Miljöanpassade fordon och bränslen.

Dessa områden bra även för diskussion om insatser enligt passar och framtida OCZ-utsläpp. Omställklirnatstrategin dämpningen av till miljöanpassade fordon och bränslen E behandlas ningen mer Trañk- och klimatkommitténs betänkande och utförligt i andra delar av i delbetänkandet SOU 1994:91. Här följer diskussion om möjliga en omställningsåtgärder inom de förstnämnda områdena A-D.

5.5.2 Påverkan på det samlade transportbehovet

aktuella ü mycket stort mellan den önskvärda Enligt prognoser gapet reduktionen OCZ-utsläpp från trafiksektom och den situation som av uppstår inga åtgärder vidtas. om

Faktaruta 5.1

C0,-inriktade åtgärder i infrastruktur, trafik och bebyggelse

Vagtrafik

ombyggnadutbyggnad vägar och skyltning för jämnare trafik av m.m. trañkstyrning, t.ex. dator- och sensorstyrda signal- och navigeringssystem logistik miljözoner

.Sbánrajik

utbyggnadombyggnad ñr högre medelhastigheter logistik och trafikinformation

.Sia- och lufgfart

Åtgärder för bättre samspel med andra transportslag,

t.ex. kombiresor med järnväg till större målpunkter Undanröjande av flaskhalsar i farleder och hamnar

Persontrafik

Infax1s-, anslumings- och samåkningsparkeringar

Resecentrum för byten mellan bil, tåg och buss Lokal anpassning kollektivtrafiksystemen av Utbyggnad och höjd standard på kollektivtrafik samt gång- och cykelvägnät Infrastruktur stärker kollektivtrafiken som

Godstrajik

Kombicentralermulti-modal freight centres

Logistikcentrumspeditionscentralertransportbörs

Informationssystem för tomma lastutrymmen

Översyn av transittrañken

Iransportslagsövergripande åtgärder och bebyggelseutveckling

Gemensamma utvecklingsprogram för transportslagen Samverkan mellan väg och järnväg i transportstråk Transportminimerande lägen för bostäder, ñretag, service

Trañkknutpunkterbytespunkter mellan transportslag Infrastruktur för altemativbränslen, etanol- och laddningsstationer

t.ex. Trafikledningscentraler för just in time matchning -

Biltrañken för i sett alla COz-utsläpp från det landsvarar stort

baserade transportsystemet. Trañkverken utgår i sina miljörapporter

1993 från beräkningen transportarbetet kommer att öka fram till år

att

2020 med i storleksordningen 33 % för personbilar personkm och 42 % ñr lastbilar tonkrn, tabell 2.2. Utsläppen CO, beräknas öka

se av

i nästan takt fram till år 2010. Till grund för beräkningarna

samma planer för investeringar i infrastrukturen och olika

ligger trafikverkens antaganden den framtida utvecklingen av bensinpris, beläggnings-

om -

grad och lastfaktor samt BNP.

Sättet beräkna det framtida transportarbetet har satts i fråga av att bl.a. Naturvårdsverket 1994 med hänvisning till att sambanden mellan

utvecklingen ekonomin och utvecklingen transportarbetet kan

av av komma att förändras.

Osäkerheten framtida förändringar i rörligheten och bilresandet

om

måste för det ska möjligt att bedöma och hur uppskattas att vara om klimathänsyn eller inte. Från renodlad klimatsynpunkt är det positivt

tas

den totala volymen biltransporter ökar långsammare än trafikver-

om

kens bedömningar, åtminstone vad gäller transporter med fordon som

släpper ut C02 fossilt och andra växthusgaser. av ursprung Vad trolig nivå för ökningstakten i det totala transsom är en bil förändringar i bensinpris, skatter och

portarbetet med avgörs av avgifter, BNP takten i den utsläppsminskning som kommer att

samt åstadkommas teknikutveckling fordon och bränslen. genom av Vid sidan ekonomi och teknik finns andra mer kvalitativa om

transportbehovet. Det gäller frågor blivit allt viktigare aspekter på som i regioner bekvämlighet, pålitlighet och dag när vi rör oss över större säkerhet. Bakom efterfrågan på transporter döljer sig behov eller önskemål är olika starka och i vissa fall bara kan tillgodoses

som som enda sätt. I andra fall finns flera möjliga sätt att tillfredsställa på ett

efterfrågan på vilka är eller mindre utbytbara. Det

transporter, mer

finns också transporter på kort sikt är relativt nödvändiga genom

som

dagens bebyggelsestruktur sätter villkoren, som kan ersättas på

att men lång sikt.

Transportefterfrågan kan benas i flera delar med olika möjlig-

upp

heter tillgodose det. För biltransporter kan vi tala om följande:

att

A Nödvändigt behov biltransporter med viss standard.

av B Biltransporter kan övergå till kollektivtrafik, gång- och som

cykeltrañk eller telekommunikationer. C Efterfrågan på transporter kan tillgodoses i gemensamma

som bilar. D Efterfrågan på biltransporter på sikt kan kanaliseras i nya som

mönster genom att målpunkterna ändras och blir kortare resorna eller färre.

För en enskild trafikant eller transportköpare kan gränsen mellan

olika

typer transportefterfrågan ofta flytande. Efterfrågan och behov

vara

varierar också i styrka från tid till

arman. Insatsområdet Påverkan på det samlade transportbehovet kan

preciseras och efterfrågan riktas också de övriga insatsområdena.

mot

Efterfrågan på transporter enligt kombination A-B behandlas inom

insatsområde B Fördelning

och samspel mellan olika kommunikations-

sätt. Transporter enligt kombination A-C behandlas inom insatsområde C och Transportbehov A-D behandlas inom insatsområde D.

För att illustrera detta några

resonemang ges exempel på hur det

totala transportarbetet i region kan variera en med olika typer av

förändringar. Länsstyrelserna har haft regeringens uppdrag att analysera hur

trans-

portsystemet i länen kan bli mer miljöanpassat. Boverket ställer

samman

länsstyrelsernas analyser och skall redovisa resultatet till regeringen den

1 september 1995. Några länsstyrelser har inom ñr ramen uppdraget studerat påverkan på OCZ-utsläppen alternativa

av regionstrukturer

Länsstyrelsen i Östergötland, 1995 och Länsstyrelsen i Stockholm,

1995. Dessa studier visar att höjda reskostnader och ändrat trañkantbeteende kan få stora effekter på bilresandets

omfattning. Länsstyrelserna

har inte närmare berört hur detta påverkar

utnyttjandet av bebyggelsestrukturen långsiktigt

se 5.4.3. Länsstyrelsernas studier har främst

gällt att analysera effekterna olika regionala

av strukturer för det samlade bilresandet.

Resultaten indikerar att bebyggelsestruktur

och trañknät kan

utvecklas med en annan inriktning än i dag, vilket kan leda till

att

bilresandet stannar på lägre nivå än i trañkverkens

prognoser. Studierna visar att den mest transportsnåla strukturen

för bebyggelse och transportsystem kan medföra ett 15-2096 lägre bilresande i länen

år 2020 än det resande blir

som följden om nu gällande planer för infrastruktur, bebyggelse och trafik förverkligas. Men

strukturföränd-

ringarna kan också bli sådana att bilresandet ökar

mer än prognoserna.

De strukturella egenskaper är

som mest avgörande ñr den trans-

portsnåla respektive transportslösande strukturen är hur trañknätet

ser

ut och hur kraftigt tillskott bebyggelse sker i av som regionens periferi,

där kollektivtrafiken ofta är sämre och får

man långa bilresor. Med lämpliga ändringar i

trafiknatet kan upp till tre gånger så stor dämpningseffekt erhållas på bilresandet med den

som mest trans-

portsnåla bebyggelsestmkturen. Att bebyggelse och trafiknät är väl

avstämda varandra och sarnspelar bra utifrån regionala behov har

mot

också stor betydelse för att bilresandet ska bli måttligt och inte öka i onödan. Förändringar behövs för att tillgodose det nödvändiga

som med bil handlar oftast att komma till rätta med

transportbehovet om flaskhalsar där kapaciteten och standarden i vägnätet är dålig. M typer åtgärder är aktuella: Att bygga ut och bredda vägar och att utnyttja

av

transportinformatik.

Faktaruta 5.2

Alternativa scenarier för Stockholm år 2020 I bilaga 6 presenteras ett exempel från Stockholm stad med analys av olika faktorers inverkan på biltrafikarbetet. Där kan läsas ut att det

totala resandet med personbil personresor under max-timmen

beräknas öka med 50 fram till år 2020. I beräkningama förutsätts ca bl.a. hela Dennispaketet ingår med kringfartsleder och bilavgifter. att

Detta rderensscenario eller rrendscenario innebär att takten i

befollcningsökningen blir densamma som under de senaste trettio åren.

Med hjälp flera miüäscenarier görs bedömningen att huvuddelen av

av ökningen 40 96 kan utebli effekterna av olika typer av om förändringar samverkar. Ett fördubblat bensinpris och dubbla viigtullar antas den största dämpningen bilresandet. De kan innebära en ge av dämpning i förhållande till trañkprognosema som âr nära tre gånger så

den hänger med hur trafiknätet utvecklas med

stor som som samman

bättre kollektivtrafik Vâster- och Österled. Om

eller utan samt trafiknâtet skulle ändras på det mest fördelaktiga sättet kan bilresandet komma dämpas in tre gånger så mycket den dämpning att mer som med variationer i bebyggelsestmkturen. som hänger samman Vid jämförelse med hela Stockholms lin variationer i trafiknåt en ger och bebyggelsestruktur större effekt på bilresandet än man enbart om till i Stockholm stad. En slutsats är att variationer i ser bebyggelsestrukturen inverkar på bilresandets omfattning för dem mer bori förortskommunema. Även variationer i turtåtheten på tåg och som bussar kan få större dâmpningseffekt på bilresandet i dessa kommuner, jämfört med i Stockholm stad.

Att bygga ut och bredda vagar

Huvuddelen samhällets investeringar i vägtransportsektom har

av

använts för att investera i eller utbyggda vägar. Det är det

nya

vanligaste sättet att förbättra kontaktnätet och komma till rätta med brister i trafiksäkerheten och vägkapaciteten. Kapacitetsbrister uppstår främst i stadsregionema där det finns lokal mycket och regional trafik och främst under msningstid. Erfarenheter från Europa och USA har lett till att sådana åtgärder börjar ifrågasättas alltmer de lämpligaste som för att komma till rätta med trängselproblematiken och dess konsekven-

ser. Utvärderingar som gjorts, bl.a. i Kalifornien Sveriges tekniska attacheer, 1995 visar att försöken bygga sig bristen att ur på vägkapacitet endast har fungerat kortsiktigt. På längre sikt genereras mer trafik. Andra metoder än vägutbyggnader krävs därför ñr att lösa kapacitetsproblemen i trafiken på längre sikt. Även i flera europeiska länder, t.ex. Schweiz, Storbritannien och Danmark aktualiseras i allt större utsträckning alternativa sätt att kanalisera trafiken eller att prioritera nyttotrañken så att den övriga trafiken väljer andra vägar eller begränsas. Om en större restriktivitet skulle intas även i Sverige till exempelvis

kringfartsleder, förbifarter och vägbreddningar kan detta möjligt

vara främst där trängselproblemen kan hanteras på visar annat sätt som sig samhällsekonomisk lönsamt. Möjliga alternativ diskuteras nedan.

Transportinfonnatik

En del av de medel i dag används för som investeringar i vägnätet skulle kunna satsas på att påskynda introduktionen av transportinformatik i det svenska transportsystemet. Utvecklingen informationsav

tekniken lI skapar snabbt nya möjligheter som vi i dag har svårt att

överblicka. IT kommer att integreras i allt och transportsystemet mer kan på sikt förändra hela samhällsstrukturen. En ökad användning av modern informationsteknik kan också bidra till ökad effektivitet och säkerhet i transportsystemet. Både vägutbyggnader och Pf-satsningar kan öka kapaciteten på vägnätet och möjliggör därmed trafikökning. Där alternativa lIafikleder finns kan IT-lösningen flexibel än vara mer vägutbyggnader genom att trafiken kan strypas vid behov, vilket underlättar anpassningen om transportbehovet skulle komma att dämpas i framtiden. Om utbyggnader

av informationssystem baserade på modern IT

prövas i större utsträckning går det kanske komma till med att rätta brister i vågkapaciteten i vissa fall. Det kan situationer vara där

moderna informationssystem är möjliga använda för ställa

att att om trafiken. IT-lösningar på kort sikt bör kunna prövas är enklare som

former trafikstyming och trafikantinformation. Med hjälp av av exempelvis elektroniska skyltar kopplade till en trañkledningscentral kan trafiken kanaliseras till vissa vägsträckor, filer eller tider på dygnet. Trafikantema kan upplysas andra färdvägar där trängseln för om tillfället inte är lika stor. Potential för transportinformatik av detta slag kan finnas exempelvis där vägarna har mycket lokal och regional trafik enbart gäller under högtrafiktid. Även eller där trängselproblemen samåkning skulle kunna stimuleras särskilda informationscentragenom ler, med eller utan IT. Enstaka delfunktioner i sådana telematiska system finns färdiga att tillämpas. Regeringen vill också Vägverket möjligheter att snabbt ge införa tekniska lösningar i dagens trañksystem. IT-lösningar kan nya för kommunerna. En särskilt tillsatt delegation för också vara aktuella informationsteknologins användning i trafik- och transportsystemet Delegationen för transporttelematik har fått till uppgift att bl.a. studera strategier för införandet av avancerad transportinformatik och föreslå hur den kan utnyttjas i den svenska trafikpolitiken. Också inom EU finns särskilt för forskning och utveckling av transett program porttelematik.

5.5.3 Fördelning och samspel mellan olika

kommunikationssätt

För vissa trafikanter och transportköpare är bilen det enda tänkbara alternativet transportera och gods. För andra är det möjligt att personer och tänkbart under vissa premisser gå över till buss och tåg eller att andra miljövänliga kommunikationssätt. I dessa fall fungerar de mer olika kommunikationssätten eller mindre som kommunicerande mer kärl. Hur potentialen är att spilla över varierar mellan målgrupstor också mellan olika stråk och regioner. När utgångspunkter perna, men och problembild sammanfaller för de olika kommunikationsslagen. förbättras möjligheterna att finna åtgärder som innebär ett hänsynstagande till miljön även regionalt och globalt sådant samarbete finns i Öresunds- Ett exempel på ett regionalt Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket, Luftfartsverket regionen. Där har och SJ på regeringens uppdrag utarbetat en gemensam strategi. I denna ingår bl.a. problembild och ambition att minska en gemensam en trafikens omfattning i regionen. Medborgare och företag som nyttjar viktiga utgångspunkter och medaktörer i transportsystemet ses som i Öresundstrañkverkens miljöarbete Miljöanpassat transportsystem regionen, 1994.

För att få till stånd ett samspel mellan olika kommunikationssätt som fungerar bra för trafikanter och transportköpare kan följande åtgärder vara lämpliga områden för olika insatser: Enkla och riktade standardhöjningar i miljövänliga kommunikationssätt, ökad stimulans av kombitrañk samt förstärkning av svaga transportlänkar.

Enkla och riktade standardhöjningar i miljövänliga kommunikationssatt

Om utgångspunkter tas i resenärernas och transportköparnas behov och önskemål och de enskilda trafikhuvudmännens perspektiv kommer i andra hand, förbättras möjligheterna att finna de situationer eller sträckor där två eller flera transportslag är relativt likvärdiga vad gäller trafikekonomi och kvalitet, men skiljer sig vad gäller utsläpp av C02 och andra miljöeffekter. Marknadsanalyser och resvaneundersökningar ger utgångspunkter för att finna de områden är mest lämpliga för som åtgärder. Med relativt enkla, men flera kombinerade standardhöjningar i det miljövänligare transportslaget kan trafikanten fås att i större utsträckning välja detta på åtminstone en del av sin transportsträcka. Både buss- och tågtrafik har vid normala beläggningsgrader mindre COz-utsläpp per transportarbete än biltrafik. Förändringar som kan få bilresenärer att byta färdsätt får lättast framgång de koncentreras till om platser där bebyggelsestrukturen är relativt tät och ger möjligheter till gena linjesträckningar och bekväma, välplacerade hållplatser. Erfarenheten visar Holmberg, 1995 att bilresenärer lockas bäst över till bekväma alternativ på längre sträckor. Bandstäder eller orter i pärlband ger de bästa förutsättningarna. Bättre utformning i de fysiska detaljerna i kombination med trañkantinformation, bättre tidpassning, trafikstyming etc. är också åtgärder som kan ge effekt. Erfarenheten visar också att förbättringar i kollektivtrafiken får störst effekt när de sker i kombination med begränsningar för biltrafiken, t.ex. fotgängar- och cykelgator och miljözoner. Dessa frågor behandlas vidare i kapitel 7. Ett aktuellt svenskt exempel på de goda möjligheterna att öka kollektivtrafikens konkurrenskraft finns järnvägsförbindelsen mellan Malmö och Karlskrona via HässleholmKristianstad med en nytillkommen gren till Helsingborg, den s.k. Kustpilen. Med ett nytt samlat koncept med bl.a. nya och välutrustade vagnar, större turtäthet, inga byten, upprustade stationer samt god service och marknadsföring har Länstrafiken i Blekinge och SJ lyckats öka antalet resande med 350% under en treårsperiod. Marknadsandelen har höjts från 12% till 22%.

för utveckling tågtrafik är goda i detta fall med en. Förutsättningarna av koncentration befolkning längs banan. Fortsatt utveckling stor av planeras, bl.a. vad gäller banans tekniska standard. Även andra regioner i landet kan förutsättningarna för att höja inom regionaltågens konkurrenskraft förhållandevis goda, exempelvis i vara Mälardalen och Götalandsbanestråket. I Boverkets vision Halland, 2009, 1995 diskuteras förutsättningarna for en utveckling av Sverige regionaltågstrafiken. Banverket arbetar sedan tidigare med att göra transporter på järnväg

konkurrenskraftiga. Av det inrikes godstransportarbetet tonkm

mer De viktigaste konkurrensmedlen för sker en tredjedel med järnväg. transportkapacitet, tillförlitlighet och möjlighet till godstrafiken är hög transportlösningar. På motsvarande sätt är de viktigaste skräddarsydda konkurrensmedlen ñr persontrafiken vid sidan om prissättning snabbhet, hög frekvens och punktlighet. är trafikeringsfrågoma, turtäthet, En slutsats av exemplen ovan att tidtabeller över och veckan, tidhållning, inmatchning av dygnet Trafikeringsfrågoma behöver lösas i

formation etc. är betydelsefulla.

med åtgärder i strukturen, helst i form av samlade kombination åtgärdspaket. Även utbyggnad cykelleder på regional nivå kan vara av en av sådant övergripande cykelvägnät binder samman olika intresse. Ett och leder kringliggande orter. Ett lätt tillgängligt och stadsdelar ut mot attraktivt kan alternativ för vissa bilister, främst cykelvägnät vara ett tider på året. Den upplevda säkerheten är härvid en under vissa regeringens skrivelse 199495 120 har förbättringar av nyckelfråga. I : och villkor uppmärksammats ett instrument

gång- cykeltrafikens som

i miljöpolitiken.

Ökad stimulans av kombitrafik

Satsningar på buss- eller tågtrafik kan ske med särskild inriktning på att locka biltrafikanter. Satsningar på tågtrafiken kan i helt eller delvis utsträckning ske även så godstransporter flyttas över från luftökad att och Med utgångspunkt från trafikantemas och transportsjötrañk. och med på komma till rätta med köparnas behov inriktning att mellan transportslagen kan kombitrafiken stimuleras. Det övergångar för bättre tidspassning, för att komma till kan vara fråga om åtgärder vid lokalisera och utforma terminaler som rätta med trögheter byte, underlättar etc.

Trafikverken har i sin rapport Öresundsregionen

gemensamma om

Banverket m.fl., 1994 föreslagit ett projekt i en av de större tätortema

i Skåne där möjligheter till samordning av godstransportema studeras. Exempel på frågor som kan behandlas är en gemensam transportbörs för förmedling av transportuppdrag, samordning och organisation av dagligvarudistibution. Möjliga förändringar i den fysiska strukturen kan gälla lokalisering och utformning av terminaler där flera transportmedel är berörda.

Förstärkning av svaga transponlankar

Den svagaste länken i transportkedja är dimensionerande ñr en standarden och avgör vilket transportslag som väljs, exempelvis om väntetiderna är besvärande eller tidspassningen dålig. Det kan handla om stråk där skillnaderna i res- och väntetid inte är stora, men där de ändå upplevs som besvärande hinder av trafikanter och transportköpare. För persontrañken kan det handla om att samlat studera möjliga åtgärder i sådana stråk där lite längre kollektivresor har möjlighet att med relativt små förändringar få påtagligt ökad konkurrenskraft. Med detta sätt kan det vara möjligt att vinna nya resenärer bland bilistema. Förändringar i turtätheten på tider när behovet är som störst kan också ha god effekt på benägenheten att resa kollektivt. Verkningsfullt kan också att reservera körfält eller hela gator för kollektivtrafiken, vara förbättra terminaler och hållplatser samt förkorta hållplatstidema, prioritera kollektivtrafiken i signaler, ge bättre information m.m. Dessa åtgärder är många gånger viktigare än att sänka biljettpriset eller korta själva färdtiden. Satsningen på Kustpilen är exempel på sådana åtgärder där tågbyten slopades, stationer och bansträckor rustades upp, handikappanpassning gjordes m.m. Andra exempel på lyckade satsningar finns i bl.a. Zurich, Besancon och Frankfurt. När det gäller godstrafiken kan motsvarande studier göras. Det kan gälla för SJ att vidta ytterligare åtgärder ñr att åstadkomma bättre tidspassning och minskade terminaltider vid byten med lastbilstrafiken. Därvid kan möjligheterna förbättras att konkurrera om andra godsvolymer än de som idag går på järnväg.

5.5.4 Effektivare transporter och trafik

Ett sätt att hålla tillbaka det totala trañkarbetet kan vara att stimulera en effektivare användning av varje fordon och varje resa. Det kan ske genom satsningar bl.a. inom följande områden: Transportinforrnatik för

bl.a. tratikstyrning samt logistik- och samåkningsfunktioner.

Transportinfomiatikför bl. a. trajikstyming

Huvuddelen godstransportema på väg 95 % sker på sträckor av mindre än 30 mil. Till skillnad från alla de undersökningar som finns persontrañken, är kunskaperna resmönster och preferenser hos om om godstransportörerna mycket knapphändiga. Genom konkurrensutsättningen har både speditionsñretagen och SJ tvingats till ett kvalitetstänkande. Många lastbilar går dock tomma, särskilt på korta sträckor och från Stockholm och söderut. Omlastningar dyrbara och undviks därför många gånger genom att transportanses köparna väljer lastbil hela sträckan. Förändrade bränslekostnader kan komma åkerier och speditionstöretag anledning att pröva olika att ge höja lastfaktorn, åtminstone för tyngre transporter. Detta kan i sätt att sin tur antas pressa tidspassning m.m. i järnvägslänkarna.

Logistik- och samálcrtingsjitnldioner

Trañkverken konstaterar i sin gemensamma rapport om miljöanpassat

transportsystem för Öresundsregionen Banverket mil., 1994 att

betydande potentialer ñr minskade miljöstömingar finns inom godstransportområdet. Det är viktigt bl.a. att miljöfrågorna sätts in i sitt logistiska sammanhang. Ett angeläget område för fortsatta studier är terminalers utveckling och lokalisering. Dessa frågor är viktiga för att förbättra möjligheterna att föra över lastbilstransporter till miljövänligatransportmedel, möjligheter till samlastning, övergång till miljövänlire distribution i tätorterna, styrning godsströmmarna m.m. Genom gare av utvecklade informationssystem kan samordning underlättas och därmed effektivisering transporterna, trafikverken i sin rapport om av menar

Öresundsregionen.

Några större försök att organisera samåkning vid enskilda personhar inte genomförts i Sverige. Undersökningar som gjorts visar resor många föredrar att åka kollektivt i stället för att samåka. I Kaliforniatt har myndigheterna begränsat parkeringsanläggningarna och därmed en bidragit till företag tar på sig att organisera samåkning för sina att anställda. Stimulans åtgärder i infrastruktur och markanvändning genom kan handla att inrätta samålmingsparkeringar och samordningsom centraler.

Trañkverken har i rapporten om Öresundsregionen föreslagit att ett

SOU 1995.64 l l l

demonstrationsproj ekt genomförs en större arbetsplats där personalen ges stöd ñr att organisera samåkning.

5.5.5 Miljöanpassad infrastruktur och lokalisering av bebyggelse

Att en väg eller ett spår ska miljöanpassas betyder för de flesta att de direkta skadeverkningarna på miljön från anläggningen eller trafiken ska hållas på en låg nivå eller undvikas. Miljöanpassning kan också handla om att den mark som en bana tar i anspråk behöver minska eller undvikas. Den miljöanpassning som har med COZ-effekterna att göra är vidare. Eftersom det gäller att bedöma de totala och långsiktiga effekterna på bilresandet är det också fråga om följande förändringar: Undvikande av olämpliga följdexploateringar, anpassning mellan bebyggelsestruktur och transportsystem samt utformning av trafikknutpunkter.

Undvika olämpliga följdexploateringar

Ett stort antal av projekten i väghållningsplanema gäller förbifarten En ny väg utanför en ort kan, förutom en bättre framkomlighet och en bättre miljö inne i orten, också generera ny bebyggelse i form av stormarknader, kontor m.m. Om bebyggelse kommer till kan detta redan på kort sikt medföra en påtaglig ökning av trafiken. Forsberg m.fl. 1994 har visat att bilresandet för dagligvaruinköp i ort kan en öka påtagligt och t.o.m. fördubblas efter lokalisering av en stormarknad i sådana externa lägen. Den nya trafik som stormarknadslokaliseringen innebär härrör oftast till större delen från ortsbefolkningen och de lokala transporterna.

Anpassning mellan bebyggelsestrulaur och transportsystem

Bebyggelse- och markanvändningsåtgärder kan ge effekter på transportarbetet med bil totalt sett. På kort sikt är det främst lokaliseringen av stora transportalstrande anläggningar utanför tåtorterna som kan påverka transportbehovet. På längre sikt kan de fysiska strukturerna få större betydelse. Det beror dels på att bebyggelsens omloppstid är lång, i allmänhet 50-100 år. Den långa sikten hänger också samman med de bakomliggande livsstilar som bebyggelsestrukturen och transportsyste-

met speglar. Livsstilen grundläggs tidigt i livet och först om två till tre generationer kan det bli fråga om större förändringar. Som vi har sett i föregående avsnitt är bebyggelsens täthet och blandningen av olika sätt att använda marken av avgörande betydelse för att de flesta skall ha möjlighet att välja något annat transportmedel än bil för transporter till olika målpunkter.

Ändringar i bebyggelsestrukturen har olika stor effekt på bilresandet

beroende på utgångsläget. Om bebyggelsen är relativt koncentrerad och blandad som i städerna finns inte så många platser att bygga nytt eller tätare. I halvcentrala delar av regionerna är möjligheterna i allmänhet bättre. Med högre reskostnader kan efterfrågan på bostäder och arbetsplatser komma att öka i centrala och halvcentrala lägen. Anpassningsåtgärder i bebyggelsen kan effekter på längre sikt än åtgärder i bilar och bränslen. Störst effekt får dock ändringar i bebyggelsestrukturen då de är väl avstämda mot det regionala transportsystemet, t.ex. satsningar på regionaltåg i kombination med utbyggnader av bostäder och pendlarparkeringar i stationssamhällena, i vissa fall kanske också utbyggnad av arbetsplatser i dessa lägen.

Åtgärder i transportsystemet får effekter snabbare än bebyggelseåt-

gärder. På längre sikt kan förändringar i trafiknätet få större effekter på bilresandet än satsningar i bebyggelsen. Troligen handlar det inte så mycket om satsningar i ny infrastruktur, utan om att förnya och förvalta den infrastruktur som redan finns kombinerat med ett kraftfullt utnyttjande av IT och ett bättre trafikutbud. Transportsystemet behöver samspela bra med bebyggelseutvecklingen. Det kan handla både om att bygga i strategiskt viktiga kommunikationslägen och att undvika bebyggelse i lägen som alstrar biltrafik som inte var

Uçfonnning av trafikknutpunkzer

samspelet mellan olika transportslag och markens användning nära stationer där transportslagen möts kan vara mycket strategiska förändringsområden när det gäller att stimulera och stödja trafikanter och transportköpare som kan tänkas gå över till kollektivtrafik eller kombitransporter. Utformningen av själva bytespunkten där transportslagen möts kan vara betydelsefull. Marken kring knutpunkten eller stationen kan förbehållas sådan bebyggelse som har ett intensivt utnyttjande och skrymmande stormarknader för sällanköpsvaror kan undvikas. Trafikknutpunkter innefattar därför en rad strategiska frågor som inte kan lösas inom trañkplaneringens ram. De kräver stort mått av samordning med bl.a. markanvändningsplaneringen och faller lätt

mellan olika ansvarsområden.

5.5.6 Karaktäristiska

strukturanpassningar för COZ-minskning

Den gjorda genomgången och exemplifieringen av möjliga förändringar som kan bidra till en måttlig ökning bilresandet sammanfattas i av följande punkter:

Förändringar som innebar att transportinformatik introduceras som komplement eller ersättning för vissa utbyggnader i det lokala och regionala vägnätet.

Förändringar i vissa stråk eller transportkorridorer som stärker

kollelaivtrajikens konkurrenskraft gentemot bilen.

En utveckling av bebyggelsen med en selektiv koncentration och strategiska lokaliseringar av terminaler och trafikknutpunkter som samverkar med det regionala transportsystemet pá lämpligt sätt.

I många fall handlar det inte om stora fysiska förändringar, utan punktvisa förändringar och anpassningar i strategiskt viktiga strukturoch trafikeringsfrágor. Ett typiskt drag när transportsystemet anpassas till miljön är att kringanläggningar och kringsystem till vägen, spåret, hamnen och flygplatsen blir viktiga. Det hänger samman med att kraven på komfort och transportstandard ökar från trañkanternas och transportköparnas sida. Som vi har sett ovan kan det vara kringanläggningar i form av IT-baserade informationssystem och trañkregleringar, bytespunkter, terminaler m.m. Ett karaktäristiskt drag är också att det i högre grad än tidigare behöver bli fråga om kombinerade transportslag, kombinerade transport- och bebyggelsemönster samt kombinerade åtgärder i infrastruktur och trafik.

5.6 Kan de önskvärda

förändringarna förenas med andra miljö- och samhällsmål

Klimatanpassningen av transportsystemet kommer att baseras på en avvägning mellan COz-målet och önskan att utveckla transporterna för att möta 2000-talets behov, dvs. de övriga trafik- och samhällspolitiska målen. Frågorna om minskat transportarbete kan därvid formuleras på följande sätt:

Finns moderna samhällsstriddurer som medger långsammare ökning en eller en minskning av bilresande och biltransporter

Vilken potential för förändringar finns i ett lokaliseringsmönster

som kanaliserar eller minskar biltransponerna så att det totala trajikarbetet dämpas

Behövs särskilda åtgärder för de fysiska strukturerna till att anpassa

framtida förändringar i res- och transponmönster

5.6.1 Transportsnåla samhällsstrukturer är i

möjliga

stadsregionerna

Den övergripande frågan i detta kapitel är om en samhällsutveckling är möjlig där ett modernt produktions- och konsumtionsmönster fungerar väl även om transportbehovet kanaliseras så att det totala transportarbetet stannar på lägre nivå. Många experter bedömer att rörligheten kommer att fortsätta öka och pendlingsregionema utvidgas i samband med att snabbjärnvägar, motorvägsbussar och telekommunikationer kommer till användning mer frekvent. Som inslag i framtidsbedömningarna anges också en trend med ökande inslag småskalig och av mer lokal produktion och konsumtion och uppfattningar att resbehovet om kan bli mindre i dessa fall. Utvecklingen av informations- och datatekniken ger möjligheter till ökade inslag av telependling. Denna utveckling kommer att förändra resandet för alla, men kanske främst för dem verkar i glesbygd som och småorter och har långa avstånd att Trañk- och klimatresa. kommittén har anlitat REAB AB Engström m.fl. 1995 för beskriva att den informationstekniska utvecklingens effekter på framtida resbehov och resmönster. Av rapporten framgår bl.a. att mycket talar för att

rutinmässiga förflyttningar, framför allt arbetspendling i storstadsregioner och vissa glesbygsområden, kommer att dämpas. Nya

förflyttningsmönster uppstår men det är inte troligt att resandet totalt sett minskar. Resultatet av studien beskrivs mer utförligt i kapitel 2. De samhällsstrukturer som kan anpassas till att bli mer transportsnåla än övriga finns framför allt i stadsregioner med en mångfald av verksamheter och service samt goda Förutsättningar för kollektivtra

fik samt gång- och cykeltrañk. Hur rörligheten kommer att anpassas

beror i hög grad på hur de som bor i glesbygd och småorter kommer att agera. De som inte har anknytning till det lokala näringslivet utan pendlar till arbeten i större orter är en grupp som kan komma att reagera på förändringar. Dessa pendlare reser särskilt mycket med bil. Hur deras resande kommer att förändras i framtiden beror i hög grad på de regionala förutsättningarna. Graden av anpassning av resmönstret beror också på hur den grundläggande livsstilen kommer att inverka på rörligheten samt på valet av transportmedel, bostad och arbete m.m. Svaret på frågan om det finns en samhällsstruktur som medger en långsammare ökning av biltransporterna är att det är tänkbart att stadsregionerna kommer att få en mer transportsnål samhällsstruktur. Men där finns också en annan mer transportslösande struktur som är möjlig. Det är i stadsregionerna som potentialen att spara på trans-

porterna genom anpassningar av bebyggelse och transportsystem är

störst.

5.6.2 Landsbygdens näringar kan minska C02 utanför transportsektorn

På den rena landsbygden utanför städernas pendlingsomland gör de långa avstånden att en fortsatt ökning av biltransporterna blir trolig. Många som bor i dessa regioner i landet har sin näringsverksamhet lokalt och påverkas därför mindre av höjda reskostnader jämfört med dem som långpendlar med bil till arbeten på arman ort. En ökad

telependling kan stärka landsbygdens attraktionskraft, men det är

osäkert om biltransporterna av detta skäl kommer att minska totalt sett. De som har sin näringsverksamhet knuten jord- och skogsbruket kommer att ha de främsta möjligheterna att bidra till reduktionen av C02 inom andra sektorer än transportsektorn, t.ex. genom odling av biomassa.

5.6.3 I vissa stadsregioner kan

transportökningen

bli lägre

Frågan är vilken omställning som kan följa om samhället aktivt skulle underlätta förändringar i mönstret av infrastruktur, bebyggelse och trañk. Kanske kan trañken och valet av tärdmedel kanaliseras så att ökningstakten i bilresandet blir måttlig och övergången till kollektivtrañk, järnvägstrañk och andra mer miljövänliga transportsätt förenliga med en god ekonomisk utveckling och bibehållen välfärd. Sett som isolerade företeelser kan förändringar i bebyggelsestruktur och transportsystem bidra till att biltrafiken dämpas i viss utsträckning. Exempel från länsstyrelsemas arbete med miljöanpassat transportsystem antyder att en sådan potential kan finnas i vissa stadsregioner bilaga 6. Sarnstämda åtgärder i trañknät och bebyggelse kan hålla cOz-utsläppen på 25-3596 ökningsnivä mellan åren 199094 och 2020 i stället för 40- 5096 ökning som bedömts trolig utifrån hittills fattade beslut. Möjligheterna att dämpa bilresandet är beroende av de regionala förutsättningarna och troligen inte möjlig i alla län.

5.6.4 Samlade åtgärdspaket är

angelägna

Förändringar i den rumsliga strukturen har som enskilda företeelser begränsade effekter för att underlätta anpassningar av resvanor, bosättningsmönster, lokalisering av verksamheter till högre m.m. transportkostnader. Detta är särskilt tydligt på kort och medellång sikt

då bebyggelse och infrastruktur med lång livslängd endast ändras

marginellt. Andra omställningsåtgärder blir viktiga på kort sikt, exempelvis högre bensinpris m.fl. åtgärder som gäller bilar och bränslen. De olika typerna av omställningsåtgärder kan stämmas av mot varandra och ingå i en samlad strategi för att minska trafikens C0,utsläpp. I delbetänkandet SOU 1994:91 beräkningsresultat för anges erforderligt bensinpris. Beräkningarna för år 2020 är osäkra och används här som exempel på hur rumsliga strukturförändringar och prispolitik kan stämmas av mot varandra. Beräkningarna i delbetänkandet indikerar att bensinpriset kan behöva fördubblas till år 2020 för att nå den ytterligare dämpningsnivå på cOz-utsläppen som behövs som komplement till förändringar i transportsystem och bebyggelse. Om takten i den ekonomiska tillväxten blir högre än de antaganden som gjorts eller om en utvecklingsstrategi för anpassning av infrastruk-

tur och bebyggelse inte är möjlig, exempelvis politiska skäl, behöver

av

förändringarna vad gäller bilar och bränslen vara betydligt större.

Beräkningsresultaten i delbetänkandet pekar på att bensinpriset skulle behöva tredubblas, som enskild åtgärd. Slutsatsen är att framtida strukturförändringar kan få stor betydelse

underlätta omställningen. Anpassningsåtgärder i bebyggelse och

för att infrastruktur kommer att bli betydelsefulla i vissa stadsregioner, även

grunden i strategin är åtgärder i bilar och bränslen. Åtgärderna i

om den rumsliga strukturen behöver då vara väl avstämda mot de generella, prispolitiska åtgärderna Möjligheterna att underlätta anpassningen resvanor, bosättningsav mönster skiljer sig dock från region till region. Om strukturen m.m. redan är transportsnål, t.ex. centraliserad och relativt tät struktur genom med blandad markanvändning, har strukturförändringar mindre effekt.

Prispolitiken får då större betydelse, relativt sett, i dessa regioner. Också förändringar och åtgärder i bebyggelse och transportsystem

behöver stämmas sinsemellan utifrån de regionala förutsättningarna. av Innan åtgärder vidtas skall de också avvägas mot andra trañkpolitiska delmål och mot trafikpolitikens roll för att förverkliga andra samhällsmål. En övergripande inriktning för åtgärder i den fysiska samhällsstrukturen skulle därvid kunna vara följande:

Att och transportmönstret modifieras så att det totala behovet av

resbilresande hålls tillbaka utan att samhällsutvecklingen i övrigt hindras

pd ett otillbörligt sätt. Trafiken kanaliseras till olika málpunkter, buss-

och spârtrajikens standard höjs selektivt och bostad-arbete-service

lokaliseras utifrân de regionala transporzförutsättningarna.

6 Planering av infrastruktur, markanvändning och trafik

6.1 Uppdraget

Riksdagen uttalade redan i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut en inriktning om tätortsplanering och transportbehov: Tätorterna bör i framtiden planeras allt tydligare utifrån uppsatta miljökrav. Genom god planering kan bl.a. behovet av transporter minska. I samband med riksdagens beslut om klimatpolitiken refererade Jordbruksutskottet att de beslut som på såväl lång kort sikt blir som nödvändiga för uppnå detta mål

att om en minskning av koldioxiduts-

läppen med 50-80% inom en SO-årsperiod kommer även för Sveriges del att innebära en omfattande omställning sarnhällsstrukturen... av Härvidlag utgör en långsiktig planering ett nödvändigt instrument för att underlätta omställning och minska omställningskostnadema. Samhällsplaneringen berörs av flera av de åtgärdsbehov som regeringen angett som bakgrund till direktiven till Trañk- och klimatkommittén och där avvägningar måste ske mellan olika samhällsmål.

Regeringen har även i senare års budgetpropositioner nämnt sam-

hällsplanering som ett av flera medel för att genomföra klimatstrategin inom transportsektorn. Kommittén har sökt bedöma vilka konsekvenser de föreslagna klimatpolitiska åtgärderna inom trañksektorn kan få för planeringsformer, myndigheter och planeringsorgan. Den övergripande frågan är hur planeringsverksarnheten behöver för att underlätta C0,anpassas strategins genomförande. I slutet på kapitlet sammanfattas slutsatserna och rekommendationer framtida planeringsinriktning. ges om

6.2 COZ-frågans behandling i samhällsplaneringen

6.2.1 Allmänt

Den uppgift som planering i olika former kan ha i klimatstrategin och den roll planeringen kan spela avgörs av hur transporter med fossila bränslen och andra mer miljövänliga transporter behandlas i planeringen och vilka aktörers handlingar som påverkas. I ñljande avsnitt söker kommittén belysa på vilket sätt och hur mycket som samhällsplaneringen kan bidra.

6.2.2 Aktuella planeringsformer

De planeringsprocesser som främst är aktuella vad gäller förändringar i den fysiska strukturen är dels den ekonomiska planeringen av transportinfrastrukturen samt underhålls- och driftsåtgärder i denna, dels vägplaneringen enligt väglagen och dels planering enligt plan- och bygglagen. För de större kommunerna kan det vara fråga även om en särskild trañkplanering. Också planeringen för försörjning med kollektiv länstrañk är aktuell i sammanhanget. Förutom dessa olika planeringsprocesser finns början till ett besluts- och planeringssystem även i EG-sammanhang. I bilaga 7 beskrivs de svenska planeringsformerna relativt utförligt. I bilaga 8 ges utdrag från rapporter där beslut och planeringsformer utvärderats och i bilaga 9 ges en inblick i planeringen i några europeiska länder. I Transeuropean Network ska både EU och medlemsländerna bidra med pengar. Under åren 1995-1998 kan EG-kommissionen komma att fördela drygt 26 miljarder kronor 2,5 mdr ECU. Samarbetet gäller den internationella trafiken med satsningar bl.a. transeuropeiska nätverk med höghastighetståg, motorvägar och kombitransporter, nya där gods från långtradare lastas till järnvägar vissa sträckor. om Öresundsbron och väg- och järnvägsförbindelsen Oslo-Köpenhanm- Stockholm-Oslo finns bland de projekt som ska högsta prioritet i ges fråga om byggande och medelstilldelning ur EU:s fonder och andra finansiella institutioner. För att genomföra transportpolitiken är det också nödvändigt med en decentralisering, säger kommissionen. Beslut som inte måste vara gemensamma ska genomföras på nationell eller lokal nivå. EU:s institutioner ska utfärda direktiv och gemensamma rekommendationer m.m.

Ministerrådet i EG har enats ett principdokument transportom om och miljöfrågor. Innebörden är att Europasamarbetet ska drivas på ett sätt som medverkar till att främja långsiktigt hållbar utveckling i en Europa i enlighet med EGzs femte mil jöhandlingsprogram och vitboken om transporter. Regeringen förbereder särskild svensk miljöstranu en regi i vilken trafiksektorn ingår. EU-strategier som berör trafikområdet utvecklas även i arbetet med

en gemensam europeisk policy för fysisk planering och regional

utveckilng, European Spatial Development Perspective ESDP. Infrastruktur är ett de tre huvudområden där strategier och handav lingsprogram utarbetas informellt på initiativ de ansvariga planav ministrarna. Hittills har problembild tagits fram utifrån en gemensam

kända förhållanden och redan fattade beslut, t.ex. rörande investeringar

i ny infrastruktur. När det gäller Stadsutveckling, European Sustainable Cities pågår ett expertsamarbete som behandlar frågor bl.a. rörlighetsmönster och om stadsutvecklling.

COz-âtgärder som ofta behandlas i planerna

Första tanken på vad planeringen skulle kunna bidra med för minska att

COz-utsläppen från trafiken går ofta till utbyggnader vägar, spår och

av bebyggelse. Dessa frågor har sedan länge behandlats i kommunernas

och de statliga myndigheternas planering. När CO2-perspektiv ska

läggas på infrastruktur och bebyggelse kan utbyggnader i vissa fall

komma att ske med en annorlunda lokalisering och inriktning.

I kapitel 5 har beskrivits även andra typer åtgärder kan bidra av som

till att COz-utsläppen minskar. För del dessa åtgärder är det inte

en av lika naturligt och självklart att de har med aktuella former planering av att göra. Några typer av åtgärder gäller markanvändning och aktiviteter i samspel med transportsystemet. Dessa frågor behandlas relativt sällan i planerna. Som exempel på sådana åtgärder är mindre vanliga i som

planeringssammanhang kan nämnas följande:

Samspel mellan transportslag

Trañkknutpunkter Anläggningar för kombitrañk, logistik och samåkning

Trafikstyrning

Gemensamt för dessa frågor är att de utgår från tänkt förflyttning

en som kan komma att ske från målpunkt till De är en en annan. mer ett

uttryck för en systernsyn och ett samhällsvetenskaplig synsätt än vad

kommunernas och de statliga myndigheternas planering normalt representerar. Att dessa frågor har blivit viktiga hänger samman med de ökade kraven på tidseffektivitet, pålitlighet och bekvämlighet. De kan sägas ett uttryck för att rörligheten i samhället har blivit vara viktigare och att den materiella levnadsstandarden har nått en nivå där individuell valfrihet är ett mål för välfärden. Andra åtgärder för direkt eller indirekt COZ-minskning som också nämndes i föregående avsnitt handlar mer om organisation och verksamhet fysisk form och funktion. Som exempel på sådana än om åtgärder kan nämnas ñljande:

Transportinfonnatik Effektivisering av transporterna

Längre fram i kapitlet förs en diskussion om hur planeringen kan utvecklas för att ta hänsyn även till dessa frågor.

6.2.4 COZ-effekter av gällande planer

I trafikverkens planer för infrastruktur och kommunernas översiktsplaoch trafikplaner behandlas åtgärder som ger förutsättningar för ner framtida trañkökning och som kan få effekter på framtida COz-utsläpp. Från olika håll, bl.a. Boverket och Naturvårdsverket, har framförts tveksamhet till vad framtida satsningar i infrastrukturen med samma inriktning i dag kan leda till på sikt. Farhågor finns att bebyggelsesom och transportstrukturen permanentas på ett sätt som inte är långsiktigt hållbart. Det finns också forskare Jansson, 1993; IM Gruppen, 1994 som menar att om målet verkligen är att minska trafiken så är det i längden ohållbart att i tätortemas och framförallt storstädernas infrastruktur vidta åtgärder innebär utvidgning av väg- och som gatunätet. I flera länsstyrelsers redovisning av regeringens uppdrag om miljöanpassat transportsystem görs bedömningen att det kan bli svårt att nå det nationella målet om minskade OCZ-utsläpp efter år 2000 med nuvarande planer för infrastruktur och bebyggelse och redan fattade beslut. För att nå målen är det angeläget att åtgärder vidtas även i fordon och bränslen. Liknande bedömningar framgår av trañkverkens

rapport om Öresundsregionen Banverket m.tl., 1994.

Vägverket har beräknat att den nationella och de regionala väghållningsplanema för perioden 1994-2003 leder till en ökning av koldioxidutsläppen med 1% jämfört med dagens vägnät, framförallt genom höjda hastigheter. De förhandlingsuppgörelser som gjorts för

transportsystemen i storstadsområdena med leder, kollektivtrafiksatsningar och avgifter bedöms liten effekt på totala mängden utsläpp av bl.a. C02. Inför den översyn planerna har påbörjats i Kommuav som nikationskommitténs regi kommer ytterligare underlag finnas att tillgängligt med anledning av verkens redovisningar olika projekt av och Kommunikationskommitténs arbete.

OCZ-åtgärder i MKB

De flesta miljökonsekvensbeskrivningar utarbetas i dag behandlar

som

effekter från trañkanläggningen i form cOz-utslåpp. Enligt reglerna

av skall även alternativ till föreslagna trañkprojekt miljökonsekvensbeskrivas, bl.a. ett s.k. nollaltemativ. Dessa alternativ, Lex. till en ny väg, är sällan valda för att utröna hur stor potential för COz-reduktion som exempelvis en vägutbyggnad respektive alternativa åtgärder har.

6.2.6 Kommunikationskommittén

Den av regeringen tillsatta kommunikationskommitténs förslag blir

avgörande ñr beslut om samhällets investeringar i kommunikationer

under nästa planeringsperiod, 1998-2007. Kommitténs förslag skall ersätta de inriktningsdokument tidigare har utarbetats Vägverket som av och Banverket. Kommittén skall befatta sig med rad de frågor har med en av som samhällsstrukturen och planeringsformema att göra. Kommittén skall analysera hur trañkarbetet kan minskas inom ramen för önskemålet om fri rörlighet och goda kommunikationer. Även informationstekniken och dess effekter för behoven rörlighet skall analyseras liksom ITav utvecklingens effekter ställas i relation till utbyggnaden trañkens av infrastruktur. Kommittén skall bl.a analysera sambanden mellan nationell en plan för kommunikationerna och planeringen för miljöanpassat och säkert ett transportsystem i landets större tätorter och tätortsregioner. Kommittén skall vidare analysera hur investerings-, underhålls- och driftåtgärder kan bidra till att uppfylla bl.a. miljömålen. För stärka kollektivtrafiatt kens konkurrenskraft skall även åtgärder ligger utanför som själva infrastrukturen analyseras.

Översiktsplaneringen

6.2.7 stärks

Regeringen har lagt fram förslag en förstärkt kommunal överom siktsplanering enligt plan- och bygglagen m.m. prop. 199495:230. bedömer översiktsplaneringen bör utvecklas ett led Regeringen att som arbete ñr hållbar utveckling. Anspråken på ökad i kommunernas en bör tillgodoses inom för översiktsplanens olika miljöhänsyn ramen

funktioner styrinstrument för bebyggelseutveckling, ett samlat

som ett beslutsunderlag för lokaliseringsprövning och ett stöd för det lokala starkaste drivkraften i sådan utveckling är den miljöarbetet. Den en enskilda kommunens viljeyttring. Regeringen anser att bestämmelserna kan göras tydligare och utvidgas utan att kommunens utrymme att välja inriktning och innehåll för planeringen begränsas. Regeringens förslag innebär bl.a. vissa förändringar i fråga om de materiella grunderna för den fysiska planeringen, översiktsplanens redovisning, förfarandet samt länsstyrelsens roll och uppgifter. De allmänna bestämmelserna i PBL föreslås preciserade med

innebörden att lämplig bebyggelsestruktur skall utvecklas inom

en för miljömålen. En grundläggande utgångspunkt skall därvid ramen enligt PBL, med beaktande natur- och vara att planläggning av kulturvärden, skall främja ändamålsenlig struktur av bebyggelse, en grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar. Kraven på främja goda miljötörhållanden och en långsiktigt god husatt med mark- och vattenområden och med energi och råvaror hållning bör enligt regeringens mening uttryckligen framgå. Därigenom skapas exempelvis diskutera hur bebyggelse och utgångspunkter för att anläggningar kan lokaliseras så att transportbehov minimeras. Vidare föreslås viss skärpning av kraven på översiktsplanens en innehåll och redovisning allmärma intressen och miljö- och riskav faktorer kommunens anser bör beaktas. Förslaget ger inte utrymme som för statliga myndigheter att ställa krav på vilka olika miljöfrågor som skall redovisas i översiktsplanen. Däremot är det naturligt att statliga m.fl. redovisar underlag och synpunkter, t.ex. med stöd myndigheter de miljöanalysema. Vidare skall översiktsplanens innebörd av regionala och konsekvenser kunna utläsas utan svårighet. Regeringen anser det uppenbart att konsekvensbeskrivningar bör ingå i beslutsunderlaget vara vid omfattande förslag till förändringar mark- och vattenanmer av sammanhållen bebyggelse eller trañkleder. vändningen såsom ny tydliggör också konsekvensbeskrivningar bör utvecklas Regeringen att stegvis under hela planeringsprocessen. förstärkt översiktsplanering stämmer i Regeringens förslag om en huvudsak överens med plan- och byggutredningens bedömningar SOU

1994:36. Plan- och byggutredningen hänvisade bl.a. till att tunga

investeringar ofta rör flera kommuner och ställer allt större krav på mellankommunal samverkan och på tidiga bedömningar den av påverkan som olika utbyggnadsaltemativ kan få på miljön. När miljöproblemen i hög grad kommit att hänga med människors samman rörelsemönster och livsstil ökar behovet att förstå sambanden mellan av miljöförändringar globalt lokalt och sättet att leva i det moderna samhället. Här ger den fysiska planeringen goda möjligheter att beskriva komplexa samband och göra tydligt även vilka de indirekta effekterna är i flera led olika handlingsalternativ. Plan- och av byggutredningen konstaterade vidare att den fysiska planeringstraditionens tvärsektoriella och rumsligt orienterade metod att söka kunskap kan ge en särskild styrka det lokala miljöarbetet.

Miljöskyddskommittén

Miljöskyddskommitténs förslag till ny miljöbalk innebär att plan- och bygglagen, väglagen, luftfartslagen, farledslagen m.fl. lagar ansluts till miljöbalkens paraplybestämmelser. Generella aktsamhetsregler och s.k. miljökvalitetsnormer föreslås tillämpade vid plan- och tillståndsbeslut enligt lagarna. Med miljökvalitetsnormer kan vilka störningar i anges miljön som kan godtas utifrån vad naturen tål, exempelvis för utsläpp av C0, och HC. Miljökvalitetsnormer utfärdas grund för den som

statliga och kommunala planeringen av Naturvårdsverket eller

regeringen. Att miljökvalitetsnormer skall kunna direkt verkan ges ligger i linje med att EG-direktiven för miljön innehåller sådana

normer.

Planmonopolet och kommunernas strategier

Kommunernas detaljplaner har rättsverkan ingen garanti men ger för att ett område verkligen byggs ut enligt planen. För planen ska bli att verklighet behöver en rad faktorer beaktas. Det kommunala planmonopolet kan också användas för hindra bygginitiativ att som kommunen bedömer olämpliga. Sådana ambitioner kan som vara aktuella när kommunen vill undvika köpcentra och bostadsomexterna råden längs nya förbifarten Det kan också gälla villagrupp en som ligger långt från kommunal service och där vatten- och avloppsfrågan kan vara svårlöst.

6.3 Planeringsförutsättningar som kan hindra

klimatanpassning

6.3.1 statsmakterna ger en grov inriktning

I avsnitten 5.1 och 6.1 har redovisats statsmakternas inriktning när det gäller klimatstrategin. I regeringens skrivelse 1994952120 Miljön -

vårt gemensamma ansvar anges behovet av att förtydliga miljömålen

för trañksektom.. En inriktning anges för en bättre miljöanpassning av transportsystemet. Längre fram i kapitlet föreslås ett antal riktlinjer för det fortsatta planeringsarbetet hos kommuner och statliga myndigheter. Dessa principer bör kunna som förtydliganden i vissa avseenden av ses statsmakternas mål och inriktning.

6.3.2 Frågor som påverkar COz-utsläppen faller

mellan olika ansvarsområden

Transsportsystemets uppbyggnad, bebyggelsens lokalisering och samspelet mellan dessa faktorer har betydelse för trafikens utsläpp av C02 m.m. Statliga myndigheters planer för transportinfrastrukturen och kommunernas planer för bebyggelse och markanvändning behandlar trañkens miljöproblem på ett sätt gör det svårt att stämma av dem som mot varandra. Men behovet kombinerade åtgärder gäller inte enbart infrastruktur av och bebyggelse. Även samspelet mellan olika typer infrastruktur av som de olika trafikverken har sitt sektorsansvar för behöver utvecklas. Ytterligare frågor lätt faller mellan olika ansvarsområden eller där som planerna är bristfälligt avstämda mot varandra gäller kombinationen av åtgärder för trafiken och åtgärder i infrastrukturen. Exempelvis är s.k. kombinationsresor svåra att hantera när infrastrukturplaneringen sker uppdelat för varje transportslag och när trañkeringsfrågor behandlas skilt från investeringsplanema. Sektoriseringen ansvaret mellan flera trañkverk med var sitt transportslag, av mellan ansvariga för infrastrukturen och ansvariga för trafikeringen m.m. gör att det lätt sker en suboptimering för varje transportslag.

6.3.3 Konsekvenser för

bebyggelse behandlas knapphändigt i planerna för infrastruktur

Vid planeringen av infrastruktur tas i normala fall såväl befintliga som planerade bebyggelseområden med i bedömningen av tilltänkta större

utbyggnader. Åtminstone gäller detta framtida transportbehov

på väg. Svårare att beakta är sekundära effekter på resandet och miljön. Som exempel kan nämnas spontan randbebyggelse kan komma till i som attraktiva lägen längs planerade transportleder. Sådana sekundäreffekter

uppmärksammas sällan i infrastrukturplaneringen. Vägarna byggs

primärt för att förbättra kontakten mellan olika målpunkter, inte för att

få bebyggelse kring sig.

Om kommunen i sin översiktsplan inte har angett utbyggnader längs vägen så får detta inte generellt tolkas som ett ställningstagande till

frågan om de vill eller inte vill släppa fram bebyggelse kring vägen.

För att bebyggelse skall kunna hindras behöver kommunen tydlig vara på att man t.ex. aktivt vill bevara området kring vägen för grönområden eller friluftsliv eller att man hävdar kravet på detaljplan eller naturvårdsförordnande.

Om kommunen är positiv till att bebyggelse utvecklas längs vägen

och detta angetts i en plan, tar Vägverket med i beräkningen den

ökning av transportbehovet och den påverkan på resmönstret som bebyggelseutvecklingen väntas medföra. Det kan exempelvis gälla

externlokaliserad handel längs en ny förbifart till tätort. en Om kommunen inte är positiv och inte grannkommunerna heller behöver Vägverkets hänsynstagande anpassas till hur kommunen u behandlat frågan i sin översiktsplan. Om kommunen angett är att man villig att vidta särskilda skyddsåtgärder för att bebyggelsen inte skall komma till, behöver Vägverket inte ta med framtida bebyggelse i sin

kalkyl. Om kommunen däremot är otydlig på den punkten vilket är

vanligt och inte redovisar i översiktsplanen vilken markanvändning som önskas längs vägen eller hur kommunen avser att bemöta framtida

anspråk på att bygga bör Vägverket ändå kalkylera med framtida

bebyggelse och den trafikökning som följer denna. av Det finns brister när det gäller bedömningen de strukturella av

effekterna och kopplingen till bebyggelseplaneringen samt även när det gäller effekter i andra och tredje led trafiksatsningarna. I förstudie

av och vägutredning kan Vägverket arbeta strukturellt och över mer gripande och avgöra vilken vägkorridor skall väljas för fördjupat som studium i arbetsplan. Dessa instrument används inte alltid och förs ibland inte fram för samråd. I Vägverkets och Boverkets gemensamma

rapport 1994 rekommenderas ett förfaringssätt i förstudievägutred-

ningssskedet som ökar kraven på att sådana studier görs.

behand-

6.3.4 Infrastruktur och följdexploateringar las knapphändigt i Översiktsplanerna

Imarkanvändningsplaneringen klarläggs infrastrukturens linj esträckning och detaljutformning, faktorer har stor betydelse ñr om trafiksom politikens olika delmål kan förenas eller inte. Ibland har översiktsplaneringen följt i planeringsskeden etter det att ett projekt första gången kom med i långsiktig investeringsplan. I investeringsplanema en

diskuteras principer och ekonomiska ramar. Utbyggnadstidpunkter har

i allmänhet lagts fast. Många kommuner har uppfattat infrastrukturplaredovisningssätt styrande inte enbart på stråknivå, utan även nernas som de är styrande ñr enskilda investeringsprojekt. Först när den att tilltänkta trañkanläggningen behandlas i översiktsplan finns förut-

sättningar att belysa effekter på omgivande miljö och bebyggelseutveckling. Översiktsplanerna är oftast inte tydliga på den punkten.

Vägverkets planeringssystem har även efter det att kravet på infördes och den omläggning ägt på 1990-talet miljöhänsyn som rum fortsatt styrande för planering och programarbete på regional att vara och lokal nivå. Ett problem är hur kommuner och länsstyrelse skall kunna stort hindra bebyggelse i de fall det är önskvärt. Kommunerna har behandla samspelet mellan transportslagen i sin markanmöjlighet att vändningsplanering på ett sätt är mångsidigt än trafrkverken som mer kan i planeringen infrastruktur. Det är också möjligt att där behandla av samspelet mellan infrastruktur och bebyggelse. Eftersom mycket resande sker över kommungräns skulle kommunernas planering behöva ske i ett mellankommunalt eller regionalt perspektiv.

6.3.5 Oklart hur trañkverken skall utreda och prio-

ritera

Kraftfulla förändringar i trañkverkens sätt att arbeta har ägt rum under längre tid. Bl.a. hänsynstagandet till miljön och stråktänkandet har en förändrat verkens sätt att arbeta mot större öppenhet och dialog. Från några myndigheters och forskares sida finns dock kritiska synpunkter hänger samman med verkens sätt att prioritera vilka som med i planerna för investeringar infrastruktur. De projekt som tas av utvärderingar finns dokumenterade gäller främst bedömningarna som i väg- och spårplaneringen bilaga. En typ synpunkter hänger samman med möjligheterna att av precisera det framtida transportbehovet, dels svårigheter med tanke på

genuina osäkerheter framtiden och dels bristande

om hänsyn till det

regionala och lokala transportbehovet Boverket, 1994a, Jansson, 1993,

Sinova, 1994. Att trafikverken redan utgångspunkt

som för planeringen försöker komma fram till bedömning behovsnivån

en av och osäkerheterna i denna är grundläggande svårighet, liksom

en att det saknas

alternativa bedömningar vad gäller framtida samhällsekonomi

och nytta.

Metoderna är inte utvecklade för att kunna bedöma vilka transportbehov

inom regionala stråk eller system kan tillgodoses som med alternativa

kommunikationssätt.

En annan typ invändningar har göra med

av att att ekonomiska

ramar för varje transportslag läggs fast tidigt och snarare är en

utgångspunkt än en följd planeringsprocessen. Det gör

av att en stor del

av prioriteringarna sker mellan olika vägprojekt respektive olika spårprojekt frikopplat från prioriteringen mellan olika

transportsätt. De

ekonomiska ramarna, framförallt regionalt, skulle kunna variera mellan

transportslagen med hänsyn till alternativa inriktningar miljö,

regional balans, säkerhet och effektivitet Dessa etc. möjligheter finns inom

ramen för anslaget till länstrafikanläggningar.

En tredje typ synpunkter från

av forskningsinstitutioner och

myndigheter gäller de samhällsekonomiska

bedömningamas roll som grund för prioriteringar i beslutsunderlag och beslutsfattande. Syn-

punkterna innebär att projekten många gånger prioriteras utifrån en

felaktig bild av den samhällsekonomiska Detta

nyttan. gäller i första

hand tätoiternas och framförallt storstädernas infrastruktur. Enligt bl.a.

Jansson 1993 är cost-benefit-analys otillräcklig

i dessa områden för att

styra mot den goda staden. Riksrevisionsverket 1994

menar att

tidiga principbeslut vilka projekt ska prioriteras

om som ibland fattats

på felaktiga bedömningar den samhällsekonomiska

av nyttan. Det är därför viktigt

att se cost-benefit-analysema som endast ett besluts-

underlag, där ytterligare underlag och bedömningar kan komma till.

En fjärde typ synpunkter gäller av nya vägar som byggs som

förbifarter. Bland annat Jansson 1993 menar att myndigheterna inte

i tillräcklig utsträckning beaktar både kringfarter,

att ringleder och det

initiellt avlastande vägnätet inne i en ort alstrar ny trafik, vilket

motverkar det primära syftet med investeringarna. Även

Boverket

1994a är uppmärksamt på frågan. Framtida

exploateringstryck och

den långsiktiga utvecklingen av bebyggelsstrukturen beaktas inte i tillräcklig omfattning. Vägens uppgift hand förbifartstrafiken

att ta om

överbetonas på bekostnad dess regionala och lokala av funktioner.

Verket menar att det finns anledning att ifrågasätta den regelmässiga utbyggnad av kringfartsleder sker i landet. Om målet är

som att minska

trafiken är det i längden ohållbart vidga

att gatunätet, menar Jansson

1993.

5 15-0567

I flera de utvärderingar gjorts av infrastrukturplaneringen av som har och Banverket fått ett gott omdöme. Verken har lyckats Vägverket med utveckla planeringsprocessen och mot statsmakternas att svara upp ambitionshöjning alltför stora förseningar av tidplanema. De utan brister har konstaterats har främst med det statliga finansieringssyssom göra. Återkommande synpunkter hänger också samman med temet att lokala behovsanpassningen. Detta är mindre brister i den regionala och lämpligt, med tanke på att huvuddelen biltrafiken är regional eller av lokal.

i

Åtgärder

6.3.6 för att komma till rätta med brister

vägkapaciteten

Kapacitetsökningar på väg tar dels bort flaskhalsen och uppmuntrar en ökad trafik utöver den funnits tidigare. Med tanke på detta dels till som det finnas anledning i högre grad än tidigare sätta i fråga om kan att vägkapaciteten i alla lägen är överbedet är lämpligt att bygga ut som

lastade eller exempelvis trafikstyrningsåtgärder med kontroll av

om kan lika bra eller bättre från samhällsekonomisk trañkflödena vara miljösynpunkt. Att bygga ut vägen löser i allmänhet synpunkt och kapacitetsproblemet enbart på kort sikt. traditionella sättet att höja transporternas effektivitet och komma Det till rätta med flaskhalsar och trafikstockningar är att höja vägens standard eller ñrbifart till eller punkten där att bygga en orten uppstår. Även i EU-sammanhang påpekas att åtgärder i stockningen gatusystemet inte alltid är att rekommendera.

kol-

6.3.7 Brister i kopplingen markanvändning lektivtrafik och gång- och cykeltrafik

Kollektivtrafikens förutsättningar styrs mycket genom bebyggelseplane-

Bland forskare och experter finns mycket kunskap om faktorer ring. påverkar människors val färdmedel. Studier har även gjorts av som av hur potential olika förbättringar i kollektivtrafiken, dess stor typer av struktur och anläggningar har för att locka fler trafikanter Holmberg, 1995. De kunskaper dessa studier har resulterat i är inte så väl som kända och använda bland planeringsorgan och beslutsfattare.

6.3.8 Konkurrens extemhandel

om

Merparten av kommunerna har eller har tidigare haft en restriktiv inställning till externt lokaliserade handelscentrum. Forskare vid Chalmers tekniska högskola Forsberg mil., 1994 har som resultat av en enkät till landets samtliga kommuner visat att det skett en viss svängning hos kommunerna till en positiv attityd under de senaste åren. Kommuner som har accepterat en extern handelslokalisering har gjort det för att öka eller hålla kvar köpkraften inom kommunens gränser. Resultatet har blivit att grannkommuner har kommit att konkurrera med varandra om samma köpkrañsunderlag. Forskarna karaktäriserar utvecklingen som ett Svarte-Petter-spel där det gällt att inte vara den sista kommunen i kedjan som får stå med ett negativt köpkraftsflöde. En annan effekt som beskrivits tidigare i kapitlet är hur detaljhandelslokaliseringar i externa lägen bidragit till att serviceresoma med bil mångdubblats hos en betydande del av hushållen i de aktuella kommunerna. Tidigare hade kommunerna målet om en levande stadskärna som vägledning för förändringar i detaljhandelslokaliseringarna. Det bidrog till att tillgängligheten till stadscentrum för bilistema successivt försämrades från och med 1970-talet, under en period då det saknades konkurrens om köpkraft från externa handelscentrum. Forskarna menar att det nu saknas kunskap och metodik för att bedöma alternativa sätt att genom stadsbyggande och trafikplanering tillfredsställa både handelns krav på förnyelse, konsumenternas krav på biltillgänglighet, målet om en levande stadskärna samt de krav som en långsiktigt hållbar Stadsutveckling ställer. Problemet med ökat bilresande till stormarknader har också uppmärksammats i andra länder. Ett exempel är brittiska myndigheter som under senare år har stoppat tre fjärdedelar av ansökningarna om att få bygga storköp vid kringfartsleder Short, generalsekreterare i CEMT, 1994.

Länsstyrelsens roll är inte tydlig

I Trañk- och klimatkommitténs betänkande SOU 1994:91 anges att plan- och bygglagen och naturresurslagen kan behöva sesöver för att förtydliga hänsynstagandet till miljöfrågor: Det ñnns också möjligheter att ñrtydliga lagstiftningen så att klimatfrågorna ingår bland de frågor som staten kan påverka i den fysiska planeringen. Dessa frågor är i dag enligt PBL: Hälsa, säkerhet, mellankommunala frågor och riksintressen.

i samordningen planeringen på regional nivå är att Ett problem av olika indelningar, vilket försvårar gemensam överblick trañkverken har och därmed samarbetet mellan aktörerna. Av gjorda utvärderingar framgår att förväntningarna på länsstyrelsen delvis oförenliga. I vaghdllningsplaneringen anser många länsstyrelär inflytande har minskat under den senaste

ser och kommuner att deras

bl.a. blivit otydlig och

planeringsomgången, genom att processen

Regional kompetens ibl.a. miljöfrågor har komplicerad Sinova, 1994. halt svårt att göra sig gällande. översiktsplanenta har länsstyrel-

I arbetet med de kommunomfattande

haft svårigheter att självständigt samordna de statliga intressena serna

1992. Enligt plan- och byggutredningen SOU

i planeringen Boverket, länsstyrelserna ibland har haft svårigheter att med 1994:36 anses att anspråken från de olika sektorsmyndigtillräcklig tyngd ifrågasätta de sarnmanvägningar krävs. När det gäller heterna och att göra som har arbetet med översiktsplanema varit vägars närmare lokalisering mer hänsyn till miljön och bebyggelsen än vägplanering fördelaktigt för

enligt väglagen. Erfarenheten är att miljö- och stadsbyggnadssynpunkter

gällande planeringsprocessen är tydlig med har lättare att göra sig om

flera steg för samråd och synpunktslärnnande.

väglagen har inflytandet från länsstyrelse och I vagplaneringen enligt ändå ökat något jämfört med tidigare, bl.a. genom arbetet kommuner

med miljökonsekvensbeskrivningar. En försvarande omständighet är att

roll ñr utveckla

synen på miljökonsekvensbeskrivningarnas att

och få olika parter att successivt uppmärksamma planeringsprocessen under arbetets gång inte har slagit igenom hos och beakta miljöaspekter

alla inblandade aktörer. Synen att miljökonsekvensbeskrivningen är ett

belyser miljökonsekvenser och miljörelaterade åtgärder dokument som viss exploatering dominerar hos bl.a. trafikverk som motiveras av en ñreträdare för miljösektom. Länsstyrelsen i Stockholm, 1995. och Några slutsatser kan dras ovanstående synpunkter är att som av roll för öka hänsynen till miljö och trañk regionalt, länsstyrelsemas att konflikter och samordna inte är tydlig för inblandade för att förebygga vilka förväntar sig andra synsätt och insatser från länsstyrelseraktörer,

sida. I länsstyrelseförordningen finns länsstyrelsemas uppdrag

nas övergripande sätt, bl.a. att verka för att statlig, formulerat på ett landstingskommunal verksamhet i länet samordnas och kommunal och

efter de övergripande miljö- och regionalpolitiska målen samt

anpassas kravet på långsiktigt god hushållning med naturresurserna. en kommunala planer enligt plan- och När det gäller prövning av

och godkännande miljökonsekvensbeskrivningar uppfattas

bygglagen av Möjligheterna pröva kommunala länsstyrelsens roll mer tydligt. att frågor rör flera kommuner inte har planer med hänvisning till att som

samordnats på lämpligt sätt förutsätter enskild kommun eller att en ett landsting särskilt har påtalat behovet samordning, För att komma till av rätta med denna inskränkning i länsstyrelsens roll är möjlighet en att utvidga samordningsansvaret så att propåer från enskild kommun inte behövs för ingripande.

6.3.l0

Miljökonsekvensbeskrivningar och samhälls-

ekonomiska bedömningar

Tidigare i kapitlet har visats att det finns anledning att vidga beskrivningen av konsekvenserna ñr miljön till att omfatta även sekundä-

ra effekter på bebyggelseutvecklingen vägutbyggnad. Detta

av en anges bl.a. i Vägverkets föreskrifter

om miljökonsekvensbeskrivningar

MKB. Det vidgade perspektivet behövs för COZ-frågan främst för att få med även effekter i tredje led den trañkökning och de ändringar av i resmönstret som kan uppstå till följd bebyggelsen på 10-20 års sikt. av

En svårighet i detta sammanhang är att trañkplaneringen ofta präglas kvantitativa ansatser

av som cost-benefit-analyser och tlödesmodeller Miljövårdsberedningen, 1994. Stadsbyggnads- och markanvändnings-

perspektiven är i hög grad resonerande och kvalitativa. I infrastrukturplaneringen finns i allmänhet en kalkyldel och miljökonsekvensbeen

skrivning. Stadsbyggnads- och markanvändningsperpektivet behandlas i miljökonsekvensbeskrivningen. Kalkyldelen och

processen kring den

och miljökonsekvensbeskrivningen har hittills inte fått inriktning

en som skapar förståelse hos kommuner och markanvändningsplanerare. I de kommunala markanvändningsplanerna är tyngdpunktsñrhållandet det omvända. Den samhällsekonomiska ansatsen med cost-beneñt-analys har inte fått lika stor vikt den resonerande och kvalitativa som beskrivningen. Från trafikplanerarnas sida kan översiktsplanema många gånger uppfattas som otydliga. En särskild fråga är därför hur kvantitativa och kvalitativa resonemang kan kombineras i de olika beslutsprocessema.

6.3.11 Planemas

påverkansmöjligheter är oklara

Planemas styrverkan är tydligast när planeringsorganet även fattar investeringsbesluten. Flera av de åtgärder planerna behöver som behandla vid miljöanpassning transportsystemet är sådana en av som andra aktörer än planeringsorganet har eller ñr ansvar resurser att

genomföra. Detta gäller både infrastrukturplaneringen och kommuner-

bebyggelseplanering. När planerna behandlar sådana miljöanpassan-

nas de åtgärder ligger utanför den egna beslutssfären är redovisningen som ofta försiktig och ofullständig. Till en del kan detta bero på att kunskaperna är begränsade förhållanden och spelregler som ligger om utanför det ansvarsområdet. Till del beror det givetvis också på egna en aktör inte kan direktiv för någon annan, utan i första hand att en ge vad är önskvärda åtgärder från den andra aktörens sida. ange som Trafikverkens planer har som sektorsplaner en tydlig koppling mellan plan och beslut infrastmkturutbyggnader. Mot denna om bakgrund har dessa planer styrverkan i större utsträckning än kommuplaner. Det är därför brist att trañkverkens planer inte har nernas en utnyttjats fullödigt ñr diskussion möjligheterna att utveckla mer en om trafiknätet så att bl.a. Coz-utsläppen reduceras. Kommunernas Översiktsplaner har ett brett perspektiv på markanvändningen och behandlar många frågor trañknät, bostäder, arbets- -

platser markanvändning och miljö i övrigt. Översiktsplanerna är

samt tänkta ha strategisk roll när det gäller planering och beslutsatt en fattandet i samhällsbyggandet. Kopplingen mellan plan- och bygglagen och naturresurslagen innebär att översiktsplanerna skall vara utgångspunkter för trafikverkens planer och beslut enligt väglagen,

farledslagen, luftfartslagen Det är tänkt att myndigheterna skall

m.m. utgångspunkt i översiktsplanerna i planer och beslut och att de bör ta beaktas. För vägledning förutsätts att översiktsplanerna är väl att ge underbyggda och nyanserat utformade, exempelvis genom att olika behov och alternativa lokaliseringar för utbyggnader i infrastrukturen analyseras. Denna koppling mellan kommun och trañkverk är i allmänhet inte tydlig i den första generationen Översiktsplaner som nu

finns. När det gäller andra typer åtgärder än de som kommunen själv av är huvudman för vägar och gator inom tätort, hamnar och mindre flygplatser sker ofta samverkan med tänkbara byggherrar. Kommunens planmonopol, med huvudansvar för markanvändningen och vilken bebyggelse får komma till eller inte, används i dessa övriga m.m. som fall främst ñr att initiativ från andra investerare än reagera kommunen själv. Kommunernas översiktplaner är ofta outvecklade för att ta sådana strategiska angreppsätt kan hantera osäkerheter i genomföranmer som det. Sådana angreppssätt behövs när vägledning skall ges för andra aktörer har att besluta och genomföra. Brister i översom ansvar siktsplanerna finns också vad gäller vägledningens konkretiseringsgrad och samstämmigheten mellan kommunen och de andra aktörerna. Externa köpcentra och kontor kommer lätt i konflikt med andra ambitioner kommunen har, t.ex. att förbättra den kommunala som

ekonomin. Genom att skatteunderlaget i kommunen kan öka när företag

och boende från andra kommuner flyttar in kan det vara svårt för

kommunen att säga nej till lokaliseringen. Ett dilemma är att det kommunala planmonopolet

successivt fått en

förändrad styrverkan den samhällsutveckling

genom som varit där bostad-arbete-fritid allt oftare finns i olika kommuner. Kommunernas möjligheter att påverka det totala resandet gäller därför fler aktörer än tidigare. Även förhållandet

att godstransporterna blivit alltmer långväga och internationella försvårar kommunens möjligheter förbereda

att

önskvärda infastrukturanläggningar.

Behovet av effektiv resursanvändning i den kommunala sektorn gör också att kommunerna förlitar sig på enskildas arbetsinsatser mer och initiativ. Kommunerna är också beroende förbättra av att sitt skatte-

underlag genom att locka företag och boende till kommunen. Eventuella ambitioner om att undvika vissa mindre lämpliga lokaliseringar, t.ex.

externa köpcentra och bostadsområden längs förbifarter kan därför nya få ge vika ibland i ambitionen att förbättra den kommunala ekonomin.

Otydlig koppling mellan planer för infrastruktur och investeringar

Kommunernas styrmöjligheter i den fysiska planeringen överskattas många gånger av trafikverken. Genom att många hänsyn skall och

tas ett stort antal aktörer är inblandade är det många diskussioner som behöver föras och beslut ska fattas innan planerna kan som sätta spår

i verkligheten. Förutsättningarna för den kommunala planeringen och infrastrukturplaneringen skiljer sig väsentligt, både vad gäller mångfald, kunskapsssyn och styrmöjligheter. Även i

infrastrukturplaneringen

varierar möjligheterna till påverkan mellan olika

typer av åtgärder. För

förändringar i infrastrukturen är styrmöjligheterna större när den

planerande myndigheten även behärskar genomförandet. Skillnaden är

stor mot anläggningar där olika transportslag ska mötas. Än svårare kan det vara att sig in på frågan hur marken ge runt omkring skall användas, om det skall tät eller gles bebyggelse, friluftsområden

vara etc. Behov av åtgärder i trañkverkens planer för infrastruksom anges turen förutsätter i vissa fall att andra aktörer vid och genomför tar dessa åtgärder.

6.4 Slutsatser och rekommendationer om

framtida planeringsprinciper

6.4.1 Allmänt

beror i hög grad på i vilken takt det totala Trañkens COZ-utsläpp trañkarbetet kommer att växa i framtiden. Hur stor del av trafiken som ske med fordon små eller inga COz-utsläpp får också stor kan som ger Transportplaneringen behöver anpassas till tänkbara betydelse. förändringar i framtiden. slutsatser och rekommendationer begränsas till möjlig- Följande minska transportsektorns utsläpp växthusgaser och öka heterna att av kollektivtrafikens konkurrenskraft. Annan miljöpåverkan såsom buller och kulturmiljön ñnns beaktade i de fall de kan och skador på naturi konflikt med utsläppsmålen eller när de behöver behandlas komma med andra frågor i beslutsunderlaget för att ge möjligheter gemensamt till politiska avvägningar. huvudfråga på halvlång sikt är hur infrastrukturplaneringen kan En till trafikens C0,-utsläpp minskar. Vad kan göras på kort bidra att som sikt inför den översyn skall göras de nationella och regionala som av för perioden 1998-2007 kommer Kommunikationskommitten planerna att arbeta med.

till trafikverk, kom-

6.4.2 Statsmaktemas signaler m.fl. behöver bli tydligare

muner

hittills det mindre lämpligt att

Svenska myndigheter har ansett vara

lägga band på tillväxten den motordrivna trafiken. Från statsav inställningen inte helt entydig, även flera beslut maktemas sida är om riksdag och regering med inriktning på dämpad trañktillhar tagits i

växt, bl.a. med hänsyn till tätortsmiljön. I USA främst Kalifornien

och inom EU arbetar i flera länder med att på olika sätt begränsa man omfattning. Även i flera andra europeiska länder är transportemas policyn inte så tydlig. i riksdagens miljöbeslut år 1991 uttalades mål för att Redan stora i tätortsplaneringen. Riksdagens beslut med minska transporterna RIO-konferensen utvecklade målet. Riksdagen ställde sig anledning av bakom önskemålet att åtgärder behövs för en samhällsutveckling som både minskar behovet transporter och transportsektorns miljöpåverav led i detta är statliga myndigheter och kommuner söker kan. Ett att

vända den bebyggelseutveckling inneburit ett ökat transportarbete.

som

Utvecklade kunskaper betydelsen sambanden mellan bebyggelse

om av och trafik bör ett led i detta arbete prop. l99394:ll1. vara Av betydelse för kommunernas och de statliga myndigheternas arbete är att riksdagens hittills antagna mål och inriktningar för en minskning av transportbehovet och transportsektorns miljöpåverkan preciseras ytterligare. Statsmakternas signaler behöver tydligare vara för att kommuner och statliga myndigheter skall kunna omsätta målen i de olika formerna planering. av Längre fram i detta avsnitt redovisar Trafik- och klimatkommittén

förslag till ett antal planeringsriktlinj statsmakterna bör lägga fast

er som

som förtydligande av mål och inriktning utifrån bl.a. klimatstrategin.

Planering av strukturen behöver stämmas av mot andra styrmedel såsom höjd COz-skatt

Det finns anledning att försöka bedöma vilka frågor de olika planeringsformerna är mest lämpade för att behandla. En röd tråd i detta kapitel har varit att peka på behovet kombinerade åtgärder och

av planerings-

former kombinationer ändringar i och bebyggelse, - av transportsystem kombinationer av åtgärder i olika transportslag, kombinationer av åtgärder i kollektivtrafiken och biltrafiken kombinationer samt av

trafikeringsåtgärder och infastruktursatsningar. Samhällsplaneringens bidrag kan stärkas att väl avstämd

genom vara

mot den generella prispolitiken och aktuella investeringar i infrastruktur

och bebyggelse. Utifrån klimataspekterna på transport- och bebyggel-

seutvecklingen är det samhällsplaneringens möjligheter åstadkomma

att dialog och formulera synteser mellan olika aktörers intressen som kan konkretisera den nationella politiken.

Planeringen behöver breddas och integreras

De olika planeringsformerna beskrivs närmare i bilaga Planeringsin-

strumenten skall tillgodose många syften, vilka CO2-målet av är ett.

Mot denna bakgrund har Trafik- och klimatkommittén inte funnit anledning att ifrågasätta deras lämplighet. Planernas inriktning och arbetsformerna behöver ändå kontinuerligt över och utvecklas

ses

vidare. Av avgörande betydelse är tillräckligt bra att förutsättningar

skapas för att behandla åtgärder behövs i situation med höjd som en COz-skatt m.m.

Planeringen behöver tydligare utgå från framtidsbedömningar

gärna alternativa sådana där det framtida transportarbetet översätts i -

Coz-utsläpp. Åtgärder som kan påverka COZ-utsläppen behandlas i

planeringen redan i dag, sällan med inriktning på att minska dessa. men I framtiden behöver de göra det på ett sådant sätt att det inte motverkar effekterna andra styrmedel for COZ-utsläpp. Det kan gälla att av satsningar på vägar, bebyggelse, externlokaliserad detaljhandel m.m. behöver tonas ned i vissa lägen, kollektivtrafik och bebyggelsetörtätning tonas upp i andra lägen. Möjligheterna att åstadkomma ett effektivare samspel mellan olika transportsätt är också fråga lämpligen behandlas i planeringen, en som exempelvis där kollektivtrafiken kan konkurrera med biltrafiken och där trafikanterna har realistiska möjligheter att avstå från biltransporter för i stället åka kollektivt eller cykla. Inom ett och samma åtgärdspaket att kan ingå satsningar från trafikhuvudmannens sida på att selektivt förbättra turtätheten och tidspassningen på kollektivtrafiken. Samtidigt kan kommunen satsa på trafikstyming och trafikantinformation med införa och miljözoner. Även hjälp av IT samt parkeringsrestriktioner infarts-, anslutnings- och samåkningsparkeringar är exempel på sådana åtgärder gör att fordonen kan utnyttjas effektivt. De behöver ofta som ordnas i ett regionalt samarbete. Erfarenheten från flera städer i Europa, bl.a. Zürich, visar att man med kombinerade åtgärder i vissa fall kan åstadkomma en omfattande reduktion biltrafiken och stor ökning resandet med kollektivtav en av rafik. I flertalet europeiska städer är det tvärtom, biltrafiken ökar kraftigt och kollektivtrafiken stagnerar. Några svenska modellbe-

räkningar som gjorts på senare år Länsstyrelsen i Östergötland,

Länsstyrelsen i Stockholm, 1995 indikerar möjligheter att med kombinerade åtgärder i bebyggelse och infrastruktur dämpa biltrafikarbetets omfattning med 15-20% fram till år 2020, jämfört med planer 5.5.2. Även i delbetänkandet SOU 1994:91

gällande se

redovisas modellberäkning för Mälardalen som Trafik- och en klimatkommittén och Boverket låtit göra. Vid långväga transporter där kollektivtrafik eller järnväg finns tillgänglig kan kommun och trafikverk sätta in åtgärdspaket som stimulerar företagen att helt eller delvis gå över till gods på järnväg eller båt. Samtidigt kan kommun och trañkverk införa gemensam trafikstyming med IT och samverka med speditionsföretag och trañkhuvudmän i tillkomsten av s.k. kombiterminaler eller logistikcentrum. Om planeringen inte skall fortsätta medverka till ett ökat bilresande, så måste vissa vägsatsningar sättas i fråga och kanske ersättas av satsningar i kollektivtrafik, transportinforrnatik m.m. Bebyggelsen måste planeras tätare och närmare kollektivtrafikstråk. Kommunerna måste hålla tillbaka bebyggelse i en del områden som är sämre ny

belägna sett i relation till det regionala transportarbetet. De senaste

årens ändringar i plan- och bygglagen och dess tillämpning har bidragit till oönskade effekter vad gäller resandet och OCZ-utsläppen. Det gäller bl.a. handel och bostadsbyggandet utanför tätorterna. Kommunerna

behöver få ändrade signaler.

Vissa åtgärder kan påverka COQ-utsläppen behandlas inte i

som planeringen i dag, planeringen skulle kunna utvecklas för men att inrymma detta. Exempelvis måste behovet göras tydligt beskrivatt ningar av miljökonsekvenserna och samhällsekonomiska analyser skall

beakta effekter på bebyggelseutveckling och trafik i andra och tredje led av vägutbyggnader m.m. Det är inte tillräckligt att sätta generellt

ett

pris på dessa effekter i objektanalysen. Utveckling kan också behövas

av hur klimatfrågor och andra frågor metodmässigt kan behandlas i

beslutsunderlaget så att förutsättningarna förbättras för politiska

avvägningar mellan alternativa förslag.

Förslagen till utbyggnader kringsfartsleder och förbifarter

av behöver tydligt avstämda mot kommunernas mark- och planpolitik vara

samt markanvändningsplaneringen enligt plan- och bygglagen. Att konsekvenser för bebyggelseutveckling och trafik beskrivs

på ett tydligare sätt i översiktsplanerna är också angeläget.

Både infrastrukturplanering och markanvändningsplanering är bra

arbetsformer som bör kunna användas för förebygga konflikter mer att där olika intressen eller mål står emot varandra. Båda dessa planerings-

processer kan även användas för samordning åtgärder, transportslag

av

och olika anspråk på markanvändningen. I detta sammanhang finns

anledning att se hur skilda åtgärder kan medverka till nå flera mål att samtidigt eller om åtgärder för att nå målen för reduktion växthusav

gaser tenderar att motverka andra mål för bärkraftig utveckling,

en

t.ex. vad gäller energiförbrukningen. Även andra samhällsmål kan komma i motsatsställning.

Kommunernas traditionella styrmöjligheter är begränsade i den

fysiska planeringen i dag. Styrningen med till infrastruktur

pengar och

trafik är starkare. Om planeringen infrastruktur och av markanvändning

på ett tydligare sätt än hittills kombineras med varandra och med

investerings- och prispolitiken bör dock Ökade möjligheter finnas till

påverkan. Av särskilt intresse är därvid kommunernas

att fysiska planering i stor utsträckning kan handla om att skaffa handlingsberedskap för

en att

reagera på andra aktörers investeringsinitiativ. Det är fördelaktigt olika styrmedel gäller infrastruktur,

om som

markanvändning och trafik samspelar på ett bra sätt. Planering i olika

former kan bli ett naturligt uttryck för stämma olika markatt av och

trafikpolitiska insatser lokalt och regionalt. Planeringen kan också

ge

handlingsberedskap ñr långsiktiga insatser i politiken. I en mer planeringen kan belysas vilka möjligheter som finns att förena grundläggande transportbehov med ett transportsystem som inte ger långsiktiga och bestående skador på människor, natur, kulturmiljö och klimat. Planering tydligt kopplas till ekonomiska beslut kan också som stimulera och skapa förutsättningar för att dessa beslut skall bidra till bl.a. effektivare transporter med förbättrade möjligheter till att ge samtransport och omlastning så att ökad beläggningsgrad kan erhållas per transport.

6.4.5 Utveckling av trañkverkens planering

I vissa fall behandlas varje transportslag med fördel var för sig. I andra fall behöver de behandlas i ett trañkantperpektiv eller ett transportslagsövergripande perspektiv som rör samhällsstrukturen i stort. Exempelvis behöver valet mellan olika mdmedel behandlas till frågan om typer av vissa delar samlat ñr persontransporter respektive godstransporter på de olika transportslagen gemensamt planeringsunderlag för som trañkverk och kommuner. COZ-påverkande åtgärder i de olika transportslagen behöver stämmas av mot varandra, t.ex. utbyggnader

motorvägar högre utsläpp och snabbtåg mindre utsläpp i samma

av stråk. Här finns också kopplingar till den nationella planeringen och Kommunikationskommitténs arbete. Med tanke på utvecklingen av bebyggelse och kollektivtrafik i vissa transportkorridorer är det främst i det regionala perspektivet förutsättningarna för konkurrens mellan som transportslagen kan göras tydliga sett ur trafikanternas perspektiv. Den långsiktiga planeringen infrastrukturen behöver utvidgas till av långsiktig planering transportsystem. Planering av infrastrukturen i av ett transportsystem med låga COz-utsläpp behöver omfatta både kommunikationsanläggningen och olika typer utrustning eller av kring denna, terminaler och informationssystem.

anläggningar t.ex.

Aven fordons- och trafikantåtgärder behöver koordineras med dessa

åtgärder. Utbyggnadsaltemativ kringfartsleder och förbifarter kan

om behöva jämföras samhällsekonomiskt med O-altemativ ñr vägar som kombineras med satsningar på kollektivtrafik och telematik. Sedan år 1992 skall jämñrelser med O-altemativ alltid göras i vägarbetsplaner, alternativen gäller sällan åtgärder utanför vägsektom för att men komma till rätta med aktuella trañkproblem. Möjligheterna att inkludera åtgärder ñr signalsystem och transportinformatik i väghållningsplaneringen behöver därför göras tydliga.

I väg- och spårplaneringen behöver även effekterna på användningen av mark och vatten i andra och tredje led ingå, inte bara intrång i natur- och kulturmiljöområden. Även möjligheterna behandla frågor att om gemensamma knutpunkter i väg- och spårplaneringen behöver klarläggas. Infrastruktur och miljö, trafikering och trañkantbeteende är centrala begrepp för planering och drift av ett transportsystem som anpassats till klimatstrategin. Det är således en rad samverkande åtgärder som behövs för att påverka aktörerna i riktning mot en ökad miljöanpassning.

6.4.6 Utveckling kommunernas av planering

Med översiktsplanen som arbetsform kan möjligheter ges att belysa och finna sätt att bemöta effekterna ökade reskostnader eller att dämpa av onödigt bilresande på markanvändning och trañk. Arbetet kan också vara lämpligt att förena med kommande etapper i det lokala Agenda 21arbetet. En lokal politik för en minskning OCZ-utsläpp och andra av växthusgaser blir verkningsfull främst när olika aktörer kan fås att

samverka och när markanvändningsplanering, trañkplanering och

kommunalekonomisk politik är väl samspelta med varandra. Kommittén kan vidare konstatera att flera de förslag Planav som och byggutredningen och Miljöskyddskommittén lagt fram kommer att förbättra förutsättningarna ytterligare. Kommunernas översiktsplanering är en viktig bas eftersom konflikter mellan olika mål gör avvägningar nödvändiga. Även trañkplaneom ringen breddas så kommer den att fortsätta att vara en planering i första

hand ñr vägsektom. Miljöhänsynen i översiktsplan avgörs i hög

en grad av den enskilda kommunens resurser och politiska ambitioner. Tydliga riktlinjer bör uttalas med utgångspunkt från de principer och rekommendationer som föreslås i det följande.

6.4.7 Sikte

på regionala plankontrakt

Som vi sett ovan behöver trañkverkens och länsstyrelsemas infrastrukturplanering på ett tydligare sätt än hittills samordnas med den kommunala planeringen. Eftersom resandet i allt större utsträckning blir regionalt andelen resor över kommungräns ökar stadigt, behöver också samordningen i det regionala perspektivet bli starkare. Det är en fördel även om det regionala samordningsarbetet kan ske på ett mindre uppsplittrat sätt än i dag och med större samordning även resursmässigt. Vad som behövs är en organiserad regional dialog mellan

kommuner och regionala organ. Länsstyrelser, landsting och berörda kommuner i stadsregionema behöver utveckla sitt samspel så att det leder fram till ömsesidiga åtaganden och överenskommelser. I Vision 2009 har Boverket i samverkan med Naturvårdsverket och NUTEK presenterat ett förslag till s.k. plankontrakt för att kodiñera överenskommelser mellan kommuner och regionala organ m.fl. Plankontraktets innebörd är att de ingående parterna i en öppen process klargör de lokala, regionala och nationella villkoren för att genomföra ett givet investeringsprogram och att de förbinder sig att utifrån respektive ansvarsområde bidra till programmet ekonomiskt och med administrativa beslut . Kontraktet bör vara slutprodukten i en offentlig fysisk planeringsprocess som innehåller altemativsökning, konsekvensanalyser och sammanvägningar och där parterna gemensamt bidrar till de strategiskt viktiga investeringarna. Kommunerna kan t.ex. förskottera medel för att utbyggnader ska kunna tidigareläggas eller för utbyggnader där investeringskostnadema senare kan täckas via lägesavgifter. Det bör också vara möjligt att i ordnade former ompröva kontraktet då förutsättningarna förändras. Vissa europeiska länder har utvecklat sådana plankontrakt för att kodifiera överenskommelser mellan stat och kommun. Också villkoren för utbetalningar från EG:s strukturfonder liknar dessa plankontrakt.

6.4.8 Principer i delbetänkandet

I kommitténs delbetänkande SOU 1994:91 pekas på att olika slags direktiv kan behöva aktualiseras om beslutsregler och beslutsunderlag för den statliga planeringen för transportinfrastrukturen: För det första kan det vara önskvärt att instruera Vägverket om hur skillnader i koldioxidutsläpp för olika vägdragningar, och utfomming i andra dimensioner, skall behandlas. För det andra är det uppenbart angeläget att modiñera trañkprognoser vid lönsamhetsbedömningar så att de är förenliga med trañksektorns klimatpolitiska mål så att de beaktar klimatpolitikens trañkminskande effekter. Genom regler ñr vilka typer av anläggningar som kan erhålla statsmedel kan kommunala beslut påverkas motsvarande sätt.

6.4.9 för

Riktlinjer val av åtgärder mot COz-ut-

släpp

Trañk- och klimatkommittén har bedömt att såväl den ekonomiska planeringen som de olika formerna av rumslig planering för transportsystem och bebyggelse behöver få tydligare inriktning med en hänvisning till klimatstrategin. I föregående avsnitt konstaterades att åtgärder som minskar COZ-utsläppen också kan bidra till bättre miljö en i andra avseenden. Många gånger sammanfaller planeringsprinciperna för CO2-minskning även med principer för hantering andra av samhällsmål som skall tillgodoses i planeringen. Ibland kan olika mål komma i motsatsställning till varandra. Valet åtgärder behöver i av dessa fall ta utgångspunkt i regionala och lokala förhållanden. Följande riktlinjer behöver kompletteras bl.a. för att beakta möjligheterna att ta hänsyn till värden och kvaliteter i natur- och kulturmiljön.

Att berörda planeringsorgan kommuner, länsstyrelser, trafikverk och länstrañkbolag i sitt arbete lägger ökad vikt på hur be- -

byggelsemánster, infrastruktur och trafik samspelar och kan

utvecklas, bl.a. med sikte på att begränsa transportbehovet. Ökad vikt läggs på att åstadkomma lösningar med korta avstånd till olika dagliga aktiviteter och med kombinationer av olika transportsätt, så att övergångar kan ske snabbt och bekvämt. Hänsyn tas till nationelmål och normer för utsläpp bl.a. C02 och HC miljökvaav litetsnormer.

Att trañkverken i samråd med länsstyrelser, länstrañkbolag och kommuner värderar andra alternativ för komma till rätta med att kapacitetsproblem i vägnätet på ett likvärdigt sätt för vägutsom byggnader. Alternativ kan exempelvis vara insatser för trafikstyming och bättre kollektivtrafik.

Att trañkverk, länsstyrelser och kommuner i högre grad satsar på transportinfonnatik och transportslagsøvergripande åtgärder, t.ex. gemensam trafikstyrning och trañkterminaler. Trafikstyrning och

kollektivtrañksatsningar bör studeras som alternativ till utbyggnad

av törbifarter, kringfartsleder m.m.

Att trafikhuvudmän, Vägverk, Banverk, kommuner och SJ lägger

ökad vikt på modern kollektivtrafik i form snabba regionaltåg och

av snabba bussar på motorvägar m.m.

Att kommuner och trafikhuvudmän i regioner och stråk där kollektivtrafiken kan konkurrera anger ett huvudnatför kollektivtrafiken. Genom att lägga ökad vikt på trañkerings- och utfornmingsstandard, restriktioner för biltrafiken, bebyggelseplanering m.m. förbättras förutsättningarna ñr kollektiva transportsätt.

Att kommunerna lägger vikt på att selektivt utnyttja möjligheterna

till ökad koncentration av utbyggnader i tätorternas bebyggelseområden. I samråd med trafikhuvudmärmen koncentreras nytillkommande bebyggelse i större utsträckning inom gångavstånd från stationer och andra knutpunkter på kollektivtrafikens huvudnät.

Att kommunerna i sina beslut om lokalisering av regionala serviceanlaggningar med hög besöksfrekvens utgår från en regional helhetsvärdering som passar befintlig eller planerad struktur för servicecentrum och knutpunkter i kollektivtrafiken.

Att kommuner och lokaliseringsprövande statliga myndigheter i sina beslut enl. PBL, ML m.m. rörande verksamheter som genererar tunga transporter beaktar möjligheterna till lokalisering i anslutning till järnväg, hamnar eller huvudvägnät.

Att kommunerna lägger ökad vikt på att skapa förutsättningar för gdng- och cykeltrafik.

6.4.1O för samarbete

Riktlinjer ett utvecklat

För att den nämnda inriktningen av planeringsarbetet skall kunna förverkligas år det angeläget även att själva planeringsprocessen vidareutvecklas. Detta är viktigt inte minst för att åstadkomma en god förankring i den demokratiska processen kring kommunernas översiktsplaner. Planeringsarbetets uppläggning påverkar också möjligheterna att ta vara på värdefull kompetens i olika trañk- och miljöfrå- Följande principer anges för samspelet mellan olika planeringsorgor. gan och beslutsfattare samt för arbetet med beslutsunderlag:

Kommuner, trafikverk, länstrafikbolag och länsstyrelser samt

eventuellt landsting lägger ökad vikt på att organisera och genomföra sin planering så att markanvändning och transportsystem samordnas bättre, enligt ovan nämnda prioriteringsprinciper. Ett utvidgat samarbete ingår som en del i det samråds- och remissñrfarande som redan sker enligt lagar och förordningar.

Samarbetet siktar på att åstadkomma plankontrakt for gemensamma miljöanpassning av trañk- och bebyggelseutvecklingen, särskilt i de större stadsregionema. Principer för utbyggnadsstruktur med bl.a. avgränsning av stads- och tätortsområden, struktur för centrum, service, trañkknutpunkter och terminaler samt transportsystemets

olika huvudnät bör behandlas i plankontraktet. Åtaganden vad gäller

investeringar, bebyggelseutveckling, principer för trafikstyrning och trafikutbud ingår. Principerna utarbetas och följs i växelverkan upp mellan den kommunala planeringen och olika former regionalt av prograrnarbete eller regional planering.

Länsstyrelser eller eventuellt landsting har rollen att ta initiativ och

driva pá samordningsarbetet. I delar landet kan samarbete ske av också över läns- och nationsgränsema. Där regionplaneorgan finns har detta framträdande roll i samordningsarbetet. en

Planeringen i kommuner och län läggs så att åtgärder kan vidtas upp med utgångspunkt från studier alternativa lösningar på av utbyggnadsmönster och transportsystem. Konsekvenserna de olika av alternativen för COz-utsläpp och andra miljöförhållanden, samhällsekonomi m.m. bedöms och särskild vikt läggs på långsiktiga effekter för utvecklingen av bebyggelse och transporter.

Antagna markanvandningsplaner som utgår från ovan nämnda principer läggs till grund för statliga medel och lån till större utbyggnader och transportanläggningar samt för myndigheternas tillståndsprövning, inom ramen för de spelregler i övrigt gäller som för dessa åtgärder och beslut.

Åtgärder

6.5 kort sikt

på

Huvuddelen av de nämnda principerna kan grund för att utveckla ge en planeringsarbetet inom ramar som redan finns lagar och genom förordningar. För att stimulera introduktionen ett klimattänkande i av planeringsarbetet listas nedan ett antal forslag till mer konkreta insatser som bör kunna föra arbetet med klimatstrategin framåt hos kommuner, länsstyrelser och trañkhuvudmän.

Transporterna och trafikhuvudmannens planering

Utbyggnadsprojekt i den ekonomiska infrastrukturplaneringen bör vara behandlade i kommunernas översiktsplanering. Satsningar på 5-10 års sikt behandlas i kommande översiktsplan. Berörda

förordningar ändras se bilaga 7.

Trañkverken ges i uppdrag att utveckla kunskapsunderlag och planeringshjälpmedel när det gäller påverkan av infrastrukturinvesteringar på bebyggelse, transportbehov och trafikutveckling.

Trañkmyndigheterna i stadsregionerna regioner i storstäder och andra större bostads- och arbetsmarknader bör utreda om trans-

portvolymen regionalt riskerar att öka onödigt mycket i förhållande till vad som är rimligt med hänsyn till awägningen mellan en god miljö, välfärd och ekonomisk tillväxt. Berörda förordningar ändras

se bilaga 7.

De tidiga skedena i vägplaneringen med förstudie och vägutredning bör forrnaliseras, liksom samrådsförfarande och utställning. Väglagen ändras.

Vägverket och Banverket i uppdrag att i samråd med berörda ges myndigheter och organisationer utreda förutsättningarna for att i väg- och spårplaneringen enligt aktuella lagar behandla frågor om gemensamma bytespunkter.

Trañkverken i uppdrag att ägna ökad uppmärksamhet åt CO,ges målet vid valet av alternativ och miljökonsekvensbeskrivningar MKB. Möjligheterna beaktas att kanalisera trafiken så att det totala transportarbetet med fossila bränslen reduceras. Verken uppdras även att i MKB och samhällsekonomiska analyser utveckla beskrivningar av effekter på bebyggelse och framtida transportbehov.

kommunernas planering

i Uppdra kommunerna i stadsregionerna att redovisa hur man i sin planering enligt plan- och bygglagen avser att tillgodose CO,minskning från transporter.

Genomför Plan- och byggutredningens förslag om förstärkt översiktsplanering.

SOU 1995.°64 147

Utveckla beskrivningar trañkkonsekvenser i av översiktsplaneringen

Boverket utvecklar metoder och genomför seminarier

Genomför möjligheten att utfärda miljökvalitetsnormer, förse men kommunerna dessförinnan med regionalt

planeringsunderlag

Ldnsstyrelser och eventuellt landsting

Uppdra länsstyrelser eller eventuellt landsting att arbeta vidare

med trafik- och miljöanalyser i länen med hänsyn till bl.a. CO,málet RES etapp i samråd med kommuner och trañkverk

Uppdra Länsstyrelser eller eventuellt landsting förmedla

att underlag för översiktsplanering till kommunerna i de större stadsregionerna med underlag, så att ovarmänmda principer kan tillämpas.

Gör det möjligt att använda länstrañkanslagen till regionala

samarbetsprojekt om knutpunkter och kombicentraler. Förordningen ändras.

Boverket

Uppdra Boverket att vidareutveckla tanken plankontrakt, i om samråd med berörda myndigheter och organisationer.

7 Kollektivtrafik

7.1 Uppdraget

Enligt tilläggsdirektiven skall Trañk- och klimatkommittén utreda förutsättningarna för samt lämna förslag om hur kollektivtrañkens konkurrenskraft kan stärkas. Bakgrunden till uppdraget är enligt direktiven att resandet med kollektiva fárdmedel har sjunkit flera år i rad. Detta inger enligt regeringens bedömning oro, då det på längre sikt försvårar möjligheterna att nå hittills fastlagda etappvisa miljömål inom transportsektorn. Med anledning av denna deluppgift har Trañk- och klimatkommittén uppdragit åt prof. Bengt Holmberg vid Institutionen ñr trañkteknik vid Lunds universitet att kartlägga vilka faktorer som påverkar kollektivtrafikens konkurrensförmåga i förhållande till bilen samt hur viktiga olika faktorer är. I uppdraget har också ingått att ge förslag till åtgärder.

7.2 Resandets

utveckling

Antalet kollektiva resor i lokal och regional trafik uppgick enligt

SLTF:s Svenska Lokaltrañkföreningen statistik till ca 1,1 miljarder

resor under åren 1985 1990 med mycket små variationer. Mellan åren - 1990 och 1992 minskade antalet med 6 %. Utvecklingen varierar resor mycket mellan olika regioner. I Stockholmsregionen ökade resandet. Av det totala resandet med kollektivtrafik är det bara resandet med buss i stadstrañk som har minskat. Mellan åren 1985 och 1992 minskade denna trañk med 21 %. Samtidigt ökade resandet med tåg, tunnelbana spårväg och landsbygdsbuss. Under samma period minskade även bilresandet något. Det innebär att kollektivtrañkens marknadsandel inte minskat lika mycket som antalet kollektivresor. Enligt SLTF:s statistik för år 1993 har resandet sjunkit ytterligare och var då ca 1 miljard resor. SLTF:s bedömning är dock att den faktiska minskningen inte är så stor, beroende på att man i nästan alla län har

introducerat elektroniska biljettmaskiner och därmed erhållit mer tillförlitlig resandestatistik. Manuella mätmetoder har tenderat att ge en överskattning antalet resor. En del av minskningen i antalet av registrerade kan enligt SLTF förklaras detta förhållande, dock resor av inte hela. Med hänsyn till att det är i stadstrañken som resandet med kollektivtrafik har minskat på senare år, begränsas den följande framställningen till lokala och regionala resor.

7.3 Varför kollektivtrafik

Samhällets satsningar på kollektivtrafik kan motiveras av flera skäl. Den grundläggande uppgiften för kollektivtrafiken är att bidra till att skapa god tillgänglighet genom att möjliggöra förflyttningar till olika aktiviteter även för personer som inte har tillgång till bil. Andra skäl är att förmå bilister att byta fárdmedel för att därigenom få miljöstörningar och trängselproblem att minska. Dessa senare syften uppnås dock inte kollektivtrafiken konkurrerar med gång- och cykeltrafik om

för kortare resor. Ett sådant konkurrensförhållande råder också mellan

bil och gångcykel, då många bilförflyttningar sker på korta avstånd. Över 80 % befolkningen i Sverige tillhör hushåll har tillgång av som till bil. Många av de som tillhör dessa hushåll kan dock inte självständigt utnyttja bilen beroende på att de inte har körkort eller att bilen för ändamål. År 1994 hade 60 % befolkningen utnyttjas annat ca av körkort Bilindustriföreningen, AB Bilstatistik, 1994. För många är således inte bilen något alternativ. Det rör sig oftast om politiskt och ekonomiskt svaga grupper barn, äldre, låginkomsttagare. Det finns således starka sociala och fördelningspolitiska skäl att upprätthålla kollektivtrafik med en viss minimistandard. En övergång från bilresande till kollektivresande ger under vissa förutsättningar positiva miljöeffekter. Enligt Lenner 1993 har kollektivtrafiken lägre energiförbrukning och därmed lägre koldioxidutsläpp per personkilometer vid sådana beläggningsgrader som förekommer genomsnittligt i dag. Det innebär inte att varje överflyttad

bilresa skulle medñra en vinst när det gäller koldioxidutsläppen. Den

största vinsten erhålls sannolikt om den överflyttade bilresan leder till ökat kapacitetsutnyttj ande de kollektiva färdmedlen. Däremot är det av ingen miljöfördel om ett nytt fordon måste sättas in för ett fåtal resenärer. Effekten är därför beroende förutsättningarna i det enskilav da fallet.

Enligt Lenner 1993 är kväveoxidutsläppen per personkilometer vid kortväga i dag storleksordning för en dieseldriven buss resor av samma för personbil genomsnitt för dagens fordonspark med dagens som genomsnittliga beläggningsgrader. Beläggningen i busstrafiken varierar emellertid mycket mellan olika orter och tider. Med de beläggningar ñrekommer under stor del dygnet i de större städernas som en av innerstäder är kollektivtrafiken från utsläppssynpunkt betydligt bättre än personbilen. Trots dieselmotorer successivt introduceras i bussparken att renare kommer utfallet jämförelse mellan buss och bil när det gäller av en kväveoxidutsläppen knappast att förändras, eftersom bilparken också förnyas och inslaget katalysatorbilar ökar. Om kollektivtrafiken i av högre grad skall kunna utgöra ett miljövänligt alternativ till bilen, måste förbättringen av bussarnas miljöegenskaper påskyndas eller bussarnas genomsnittliga beläggningsgrad öka. Som redan nämnts i kapitel 2 finns emellertid på längre sikt stor potential för förbättringar av dieselmoen torns emissionsegenskaper. På kortare sikt kan förbättringar erhållas att använda andra drivmedel som gas och etanol i busstrafiken. genom

Försök med sådana drivmedel pågår eller planeras på flera håll se

bilaga 5. Med eldriven kollektivtrafik kan miljövinstema bli mycket stora. En övergång till kollektivresande i främst storstadsområden kan innebära ett väsentligt lägre ytbehov, för transporterna. Därigenom kan kapaciteten ökas och frigjorda trafikytor användas till andra ändamål. De olika motiven till kollektivtrafiksatsningar innebär en målkonflikt. Att skapa tillgänglighet för alla innebär i regel att tyngdpunkten måste läggas på andra åtgärder än om syftet är att försöka locka bilister att resa kollektivt.

7.4 Kollektivtrafikens kostnadsansvar

I samband med investeringar i infrastruktur är samhällsekonomisk lönsamhet den vägledande bedömningsgrunden. Detta synsätt har inte på samma sätt fått genomslag vid trafikering med kollektivtrafik. Några trafikhuvudmän gör dock samhällsekonomiska bedömningar i samband med kollektivtrafikplaneringen, vilket innebär att man inte bara beaktar kostnader och intäkter utan även tidvinster och effekter på miljö och trängsel. Det finns flera skäl till att drift av kollektivtrafik åtminstone till viss del bör skattefinansieras. Ett skäl är att det kan ifrågasättas om det är

just kollektivtrafikanterna som skall betala för att de sociala eller miljömässiga syftena med kollektivtrafiken skall uppnås.

Den gällande trafikpolitiken bygger på att prissättningen för transporter skall grundas på de externa marginalkostnaderna, vilket syftar till att åstadkomma samhällsekonomisk effektivitet vid transportbeslut. När marginalkostnadsprissättning tillämpas ikollektivtrañk, kommer inte de

totala kostnaderna att täckas. Samhällsekonomisk effektivitet förutsätter därför delvis skatteñnansiering. Jansson 1991 har angivit att det

optimala tillskottet för lokal och regional busstrafik ligger mellan 30

och 50 %.

7.5 Faktorer kollektivresandet

som påverkar

Resandet med kollektivtrafik påverkas dels av ett antal socio-ekono-

miska faktorer, dels standarden och kostnaderna i kollektivtrafiken av i förhållande till biltrafiken. De viktigaste socio-ekonomiska faktorerna

är inkomst, bilinnehav, sysselsättning och folkmängd. När det gäller

kollektivtrafikens egenskaper är det främst restiden, kostnaden och komforten som påverkar resandet.

Den viktigaste faktorn för valet av färdsätt är tillgången till bil. Ju bättre tillgång till bil har, desto mindre reser man kollektivt. I takt

man med att körkortsinnehav och bilinnehav ökar, kan därför underlaget för

kollektivtrafiken befaras minska. Den ökade bilanvändningen möjliggör

utspridd bebyggelsestruktur, vilket gör det svårare att tillhandahålla en en kollektivtrafik med god standard, vilket i sin tur kan leda till ytterligare minskning av kollektivresandet. Möjligheterna att med standardförbättringar locka bilister över till kollektivtrafik är beroende av hur stor standardskillnaden mellan de båda färdsätten är i utgångsläget. Om standardskillnaden är stor till

bilens fördel, krävs mycket stora förbättringar av kollektivtrafikens standard om någon överflyttning skall kunna åstadkommas. Annars är en eventuell ökning av kollektivresandet sannolikt främst orsakad av att tidigare kollektivresenärer börjat resa mer eller att tidigare gående och cyklister börjat åka kollektivt.

I flera studier har undersökt effekten på bilresandet av restidsförman bättringar och prissänkningar i kollektivtrafiken. Effekterna varierar

beroende på förutsättningarna i det enskilda fallet. I allmänhet är

effekterna på biltrafiken små. Effekterna är större vid långa resor än

vid korta. Åtgärder som ökar bilkostnaderna ger betydligt större effekt

på bilresandet än vad sorii kan åstadkommas med åtgärder i kollektivtra-

ñksystemet. För att effekterna skall bli påtagliga krävs en kombination av båda typerna av åtgärder. Kollektivtrafikens attraktivitet påverkas ett stort antal faktorer. av Dess grundläggande svagheter jämfört med bilen är dålig flexibilitet och långa restider. Det är inte ovanligt att de totala restidema med kollektivtrafik är dubbelt så långa med bil. Gångtider, väntetider som och byten upplevs oña besvärande. Vid längre är kortare som resor restid och frånvaro av byten de viktigaste parametrarna. Vid kortare restid är högre turtäthet viktigast vid jämförelse med bilen. För en arbetsresor är hög turtäthet och hög reshastighet viktigast. För andra typer av resor är gångavstånden viktigast. Olika grupper av trafikanter har olika värderingar. Dessa förhållanden gör att det är svårt att skapa ett linjenät som är attraktivt för alla grupper och alla resändamål. Det finns flera erfarenheter som visar att det är lättare att attrahera bilister med tågtrafik än med busstrafik, även restidsstandarden om mellan de båda kollektiva färdsätten är lika. Orsaken kan tåget vara att har högre utrymmesstandard och att dess gångegenskaper gör det lättare att låsa m.m. Tung spårburen kollektivtrafik kan också ha struktureen rande effekt på bebyggelsen, vilket i sin tur gör det lättare att få och behålla ett bra underlag för kollektivtrafiken. Studier i Norge och Tyskland har visat att det finns ett antal barriärer hos bilister mot att använda sig kollektivtrafik. En typ barriär är av av rent praktiska hinder som gör att kollektivtrafik helt enkelt inte kan användas för det aktuella ändamålet med Men det finns också resan. barriärer som har att göra med bilisters ofta mycket dåliga kunskap om kollektivtrafiken och med uppfattningar kollektivtrafikens image om jämfört med bilens.

7.6 Kollektivtrafikens förut-

organisatoriska sättningar

Jämfört med biltrafiken har den lokala och regionala kollektivtrafiken en mycket svagare uppbackning från staten och olika intressegrupper. Ansvaret för kollektivtrafiken vilar på ett stort antal trafikhuvudmän som var och en har begränsade resurser både när det gäller kompetens och ekonomi. Kollektivtrafikens branschorganisationer har förhållandevis små resurser och har därför begränsade möjligheter att bedriva utvecklingsarbete. Det har t.ex. inte funnits resurser ñr att gemensamt ta fram metoder för planering och drift, sammanställa erfarenheter, utveckla handböcker m.m. Inom kollektivtrafikområdet saknas också en

tillfredsställande statistik över investeringar, drift m.m. I dag är kunskapen om utvecklingen av resandet på lokal och regional nivå med olika fárdmedel på många håll bristfälligt. Kommunikationsforskningsberedningen har dock vissa medel for utveckling av kollektivtrafik. Vägverket har sektorsmyndighet ansvar ñr vägtrañkens som utveckling. Där finns, följd väghållarrollen, en stor samlad som en av kompetens och övriga resurser till utveckling när det gäller både byggande anläggningar och drift. I sektorsansvaret ligger inte bara av ansvar ñr biltrafiken utan också för den vägbuma kollektivtrafiken. På senare tid har resurser och kompetens inom detta område börjat byggas upp men är ännu så länge mycket blygsamma. Biltrañken har starka intressegrupper i samhället, både på tillverkaroch konsumentsidan. Några motsvarigheter finns inte för kollektivtrafiken.

7.7 överväganden

Det finns flera skäl för samhället att engagera sig i kollektivtrafiken. Det kan gälla att åstadkomma tillgänglighet för olika grupper eller att

av miljö- eller trängselskäl få bilister att åka kollektivt om inte gång

eller cykel är rimliga alternativ. Syftet påverkar valet av åtgärder. Det finns samhällsekonomiska skäl för att drift av kollektivtrafik åtminstone delvis skall finansieras skattevägen. Ett samhällsekonomiskt synsätt bör på alla nivåer prägla hanteringen av kollektivtrafiken, på samma sätt som sker i dag när det gäller investeringar i infrastruktur. En ökning av bilkostnaderna, t.ex i form av höjd drivmedelsskatt eller ändrade regler ñr reseavdrag och beskattning av bilförmån, är den åtgärd som ger störst effekt när det gäller att öka kollektivtrafikens konkurrenskraft gentemot bilen. Standardförbättringar i kollektivtrafiken har bilresandet. vissa fall,

som enskild åtgärd oftast liten påverkan på I

särskilt vid längre resavstånd, kan dock effekten vara påtaglig. I kombination med prisstyrning kan förbättringar av kollektivtrafikens standard vara både effektivt och nödvändigt. Kollektivtrafikens attraktivitet påverkas av flera olika faktorer. Det finns en omfattande kunskap om vilka komponenter i kollektivtrafikens standard som är viktigast att förbättra om syftet är att locka över bilister. En sådan kunskap finns i allmänhet hos trañkhuvudmän och trafikñretag. För staten och kommunerna handlar det om att skapa ñrutsättningar ñr trañkhuvudmän och trafikföretag att förbättra standarden.

Möjligheten att tillhandahålla bra kollektivtrafik är beroende av en hur markanvändningen utvecklas. Kunskapen om hur markanvändningen påverkar kollektivtrafikens förutsättningar finns sedan lång tid

tillbaka får inte alltid genomslag i den fysiska planeringen.

men Kollektivtrafikens intressen måste därför beaktas på ett tidigt stadium i planeringsprocessen. Kollektivtrafikens intressen skulle också kunna

tas till vara bättre genom ett sammanhållet regionalt planeringsunderlag

för trafikplaneringen. Detta skulle bl.a. kunna öka möjligheterna för att de järnvägsinvesteringar som nu görs också används för regional trafik, där tillräckligt underlag finns. Kommuner och Vägverket kan som väghållare bidra till bättre förutsättningar för kollektivtrafiken genom reserverade körfält,

bussgator och bussprioriterade signaler så att kollektivtrafiken bättre

kan konkurrera med bilen vad gäller restider. Andra åtgärder är att bygga ut hållplatser och terminaler med god standard samt parkeringsmöjligheter i anslutning till regionaltåg, expressbussar m.m. Det är viktigt att kollektivtrafiken i högre grad blir ett miljövänligt alternativ i förhållande till bilen. För att detta skall vara möjligt för busstrafik vid normala beläggningsgrader, måste fordon med låga emissioner av framför allt kväveoxider och partiklar användas. Detta kan leda till ökade kostnader, och därmed sämre möjligheter att erbjuda en hög trafikstandard, om det inte finns ekonomiska incitament att använda renare fordon. Staten bör ta ett större ansvar när det gäller utvecklingsfrågor inom kollektivtrafiken. Det innebär att resurser bör avsättas för att utveckla tillfredsställande statistik över investeringar, drift m.m. och till att en ta fram planeringsmetoder, handböcker m.m. Statistiken över resande med olika färdsätt behöver förbättras. Vägverket bör omfördela sina resurser så att resurser och kompetens på kollektivtrafikområdet ökar på både central och regional nivå. Ytterligare medel bör avsättas för utvecklingsprojekt och till investeringar i fordon med låga emissioner.

Informationssystemen i kollektivtrafiken behöver förbättras och

vidareutveckla Här bör medel för länstrafikanläggningar och informationsteknologisatsningar kunna användas.

1995:64 157 SOU

8 Drivmedelsskattens utformning

8.1 Utgångspunkt

Trañk- och klimatkommittén har i sitt delbetänkande SOU 1994:91 Trafiken och koldioxiden, Principer för att minska trafikens koldioxidutsläpp, föreslagit att koldioxidutsläppen inom trafiksektom främst

skall minskas med hjälp av ett generellt ekonomiskt styrmedel. För att koldioxidutsläppen år 200 skall stabiliseras till 1990 års nivå bör priset marknadspris, energiskatt, koldioxidskatt och mervärdesskatt på

bränsle används som drivmedel inom trafiksektom vara högre än som

idag. Kommittén föreslog i delbetänkandet att denna prishöjning i första

hand skall ske successivt till och med år 2000 och att den tas ut genom

höjning koldioxidskatten på fossila bränslen. Detta kan antas leda till

av minskning bränsleförbrukningen och trañkarbetet, men också en av stimulera användandet av icke-fossila bränslen som inte ger något

nettotillskott till koldioxidutsläppen. Enligt kommitténs senaste beräkningar bör priset på bensin, vid en successiv höjning under åren

1997 till och med år 2000, höjas med cirka 40 öre per år eller toltalt

1 kr och 60 öre. Den föreslagna höjningen av priset inkluderar

mervärdesskatt på omsatt bensin.

8.2 Författningsreglering

8.2.1 Gällande lagstiftning

Riksdagen antog beslut den 20 december 1994 Lagen

genom

1994:1776 skatt på energi. Lagen trädde i kraft den 1 januari

om

1995. Motiven till lagen finns i regeringens proposition 199495 254 Ny lag skatt på energi och i Skatteutskottets betänkande

om m.m.

199495:4. Motiven överensstämmer i stora delar med Energiskatteutredningens betänkande SOU 1994:85 Ny lag om skatt på energi, men skiljer sig i några avseenden.

Den nya lagen ersatte lagen om energiskatt, lagen om koldioxidskatt, lagen om svavelskatt, lagen dieseloljeskatt och användningen av om

vissa oljeprodukter och lagen om bensinskatt. Lagen om miljöskatt på

inrikes tlygtrañk ansågs så olik de nyss nämnda drivmedelsskattema att bestämmelserna fick ñnnas kvar i en egen lag. Allmän energiskatt, bensinskatt och dieseloljeskatt sammanfördes till en energiskatt med olika skattenivåer. Benämningarna koldioxidskatt och svavelskatt

behölls.

Gällande nivåer ñr energiskatt och koldioxidskatt inom trañksektom från och med den 1 januari 1995 framgår av följande tabell:

Energiskatt Koldioxid- Summa

Bränsleslag

skatt

Bensin:

miljö- 3 kr 22 öre 79 öre 4 kr 01 öre

klass 2 liter per liter per liter per

miljö- 3 kr 28 öre 79 öre 4 kr 07 öre

klass 3 liter per liter per liter per

blyad 3 kr 81 öre 79 öre 4 kr 60 öre

bensin per liter per liter per liter

Dieselolja: 1

med märkäm- 58 öre 98 öre 1 kr 56 öre nen per liter per liter per liter

utan märkämnen

miljöklass 1 1 kr 44 öre 98 öre 2 kr 42 öre

per liter per liter per liter

miljöklass 2 1 kr 64 öre 98 öre 2 kr 62 öre

liter per liter per liter per

miljöklass 3 l kr 91 öre 98 öre 2 kr 89 öre

per liter per liter per liter

Gasol 90 öre 5 l öre 1 kr 41 öre per liter per liter per liter

Metan och 1498kr 725 kr 2223kr

naturgas 1000 m 1000 m3 l 000 m3

per per per

1 Skatten för dieselolja anges per m i lagen om energiskatt. I tabellen

angivna belopp är därför omräknade för jämtörelsens skull. Skatten för metan och naturgas dock på samma sätt som i lagtexten. anges

Enligt mervärdesskattelagen 1994:200 tas mervärdesskatt med vissa

undantag ut enligt en skattesats om 25 procent vid omsättning av varor och tjänster. I beskatmingsunderlaget ingår påförda punktskatter. Beskattningsunderlaget utgör alltså tjugo procent av ersättningen för den omsatta varan inklusive punktskatter.

8.2.2 Ändringar i gällande lagstiftning

Regeringen har i propositionen l99495:203 lämnat förslag till åtgärder skall finansiera Sveriges medlemskap i Europeiska unionen EG. som Förslaget innebär att den högre energiskattenivån för trafiksektom skall samtliga motordrivna fordon, vilket i praktiken medför en höjning avse av energiskatten för jordbrukstraktorer, motorredskap och terrängmotorfordon. Vidare föreslås att koldioxidskatten generellt höjs till 36 öre

per kilogram koldioxid. Ändringarna föreslås i huvudsak träda i kraft

den l januari 1996. Höjningen av energiskatten på bränsle som förbrukas i arbetsfordon föreslås dock i princip träda i kraft den 1 juli 1995. Riksdagen har den 13 juni 1995 beslutat att ändring av lagen om skatt på energi skall ske i enlighet med den lämnade propositionen.

Ändringama innebär att koldioxidskatten höjs till 84 öre per liter för

bensin, till l ln och 03 öre per liter för dieselolja, till 54 öre per liter för gasol samt till 770 kr 1 000 m3 för metan och naturgas. per

8.3 Överväganden

8.3.1 Koldioxidskatten och EU

Skatt på bränsle tas idag ut i form av energiskatt, koldioxidskatt och svavelskatt. Om Trafik- och klimatkommittén föreslår att man som priset på drivmedel skall höjas, kan man välja att höja en eller flera av dessa skatter. Ur koldioxidsynpunkt ger koldioxidskatten den bästa

styreffekten.

En avsikt med koldioxidskatten är att den skall styra mot minskade utsläpp av koldioxid. Skatten utgår med ett visst belopp per kilogram utsläppt koldioxid och skattesatserna beräknas genom att multiplicera detta belopp med den genomsnittliga mängd koldioxid som släpps ut vid

förbränningen respektive bränsle. Den utsläppta mängden koldioxid

av beror i sin tur på kolinnehället i bränslet. Koldioxidutsläppen per enhet

för olika bränslen framgår av föjande tabell.

Bränsleslag COzutsläpp i kg per enhet

Bensin 2,3 kgl

Dieselolja 2,7 kgl

Naturgas 2,1 kgm

och metan Gasol 1,5 kgl

Etanol 1,5 kgl

Tanken är vidare att icke-fossila bränslen, s.k. biobränslen, skall kunna befrias från koldioxidskatt. Dessa medför visserligen koldiox-

idutsläpp vid själva förbränningen, återväxt kan luftens

men genom

koldioxid bindas och något nettoutsläpp sker därför inte. I delbe-

tänkandet kom kommittén till slutsatsen att skattebefrielsen bl.a. bör metanol och etanol dessa alkoholer, vilka framställts avse samt etrar av ur icke-fossila råvaror.

Ett problem Sveriges medlemskap i EG är Sverige

är att genom

bundet EG:s mineraloljedirektiv och direktivet tillåter inte att

av koldioxidskatt endast tas ut på fossila bränslen. Någon skattelättnad på

längre sikt för exempelvis etanol och metanol som framställts ur skogsprodukter tillåts därför inte enligt mineraloljedirektivet. EG:s direktiv medger i princip inte heller att skattesatserna differentieras

mellan de olika slagen bränsle med hänsyn till storleken av av

kolinnehållet. Differentiering kan dock ske mellan bensin, dieselolja, gasol och metannaturgas, eftersom skilda minimiskattenivåer är knutna till dessa bränsleslag. Koldioxidskatten kan dock, som situationen är

idag, inte differentieras ñr alternativa bränslen. Direktivet medger dock

skattelättnader för pilotprojekt, vilket innebär att ingen eller lägre bränsleskatt kan tas ut för miljövänliga bränslen i en introduktionsfas. I den svenska energiskattelagen kommer detta till uttryck genom att regeringen har rätt att i dessa fall meddela dispens från föreskrifterna

om uttag av skatt. Trafik- och klimatkommittén menar att en koldioxidskatt är det mest

ändamålsenliga sättet att styra mot minskad användning av bränslen

en

medñr höga koldioxidutsläpp. Kommittén föreslår därför i första

som

hand att beteckningen koldioxidskatt behålls och att denna skatt höjs

för trafiksektom.

På grund av begränsningarna i EG:s direktiv innebär förslaget att differentiering av koldioxidskatten med hänsyn till kolinnehållet endast kan ske mellan de bränsleslag där EG:s direktiv har skilda minimiskattenivåer. Differentiering kan exempelvis göras mellan bensin och dieselolja så att koldioxidskatten blir högre för dieselolja, eftersom dieseloljan har ett högre kolinnehåll. Likaså kan koldioxidskatten vara lägre för gasol, eftersom detta bränsle har ett lägre kolinnehåll. Tills vidare kommer dock alla bränslen och bränsleblandningar att drabbas av koldioxidskatt enligt någon av de tillåtna skattesatserna, oavsett hur stort kolinnehållet är och oavsett de upphov till nettoutsläpp om ger av koldioxid eller inte. Sverige bör därför med koldioxidskatten grund som försöka få till stånd en beskattning drivmedel inom EU och av

internationellt, som är relaterad till bränslenas koldioxidutsläpp. Sverige

kan möjligen också försöka få tillstånd från EG-rådet till svensk en

tillämpning under tiden. Det kan dock anmärkas att när denna fråga fördes på tal under Sveriges medlemskapsförhandlingar med EU det

sas från EU:s sida att Sverige inte kunde räkna med att få tillstånd till ett sådan undantag. Det pågår ett arbete inom EU att utforma ett direktiv lägre om beskattning av s.k. biobränsle, genom undantag från mineraloljedirektivet. Det är dock inte endast med tanke på koldioxidustläppen som en skattelättnad övervägs. Arbetet har ännu inte lett till något ställningstagande. Vidare pågår det ett arbete inom EU för att skapa regler för en samordnad koldioxidskatt på bränsle. Detta arbete har lett till att EGkommissionen den 12 maj 1995 lämnade ett förslag till EG-direktiv om frivilligt införande i medlemsstaterna av en kombinerad koldioxid- och energiskatt på bränsle, som är relaterad dels till koldioxidutsläppen och dels till energiinnehållet. Skatten skall tas ut på bränslen avsedda för

motordrift och uppvärmning, utöver den skatt skall tas ut enligt

som

mineraloljedirektivet. Förslaget innehåller en minimiskattenivå för

koldioxidskatten och för energiskatten och tillåter alltså inte en en särskild koldioxidskattenivå för trañksektorn. Detta står i strid mot Trafik- och klimatkommitténs förslag att höja koldioxidskatten endast för trañksektorn. Kommittén dock att på längre sikt är menar en

höjning av koldioxidskatten inom alla sektorer det skall eftersträvas

som

för att få kostnadseffektiv minskning koldioxidutsläppen.

en av

Kommitténs förslag får därför sägas förutsätta att så sker efterhand.

Vidare innebär EG-kommissionens förslag till direktiv Sverige får att

svårt att räkna den svenska koldioxidskatten skatt enligt

som en

mineraloljedirektivet och därmed uppfyller inte Sverige miniminivåerna

enligt detta direktiv. Detta måste i så fall lösas på något sätt, kanske genom att en del av koldioxidskatten görs till energiskatt. I ett om

6 15-0567

avseende går EG-kommissionens förslag i den riktning som Trafik- och

klimatkommittén förespråkat, nämligen att koldioxidskatten inte skall

tas ut på biobränsle.

8.3.2 Alternativ till en höjd koldioxidskatt

Höjd energiskatt

Koldioxidskatten kan alltså för närvarande inte differentieras mellan bränsleslag de för vilka särskilda minimiskattesatser finns andra än föreskrivna. Det innebär differentiering mellan de bränsleslag där

differentierad. En höjning energiskattesatsema kan energiskatten är av därför i praktiken resultat höjning av koldioxidskat-

ge samma som en ten.

För det fall åtgärder mot koldioxidutsläppen endast skall avse

att

trafiksektorn har höjning energiskatten för trañksektom den

en av

fördelen det redan finns energiskattenivå är avgränsad till

att en som

trañksektom. På så sätt uppfylls kravet på att skattehöjningen endast skall trañksektorn. Någon uppdelning koldioxidskatten i olika

avse av nivåer behöver då inte göras, vilket innebär en viss förenkling av

skattesystemet. En höjning energiskatten inom trafiksektorn kan

av

förväntas leda till minskad bränsleförbrukning generellt sett.

en

Nackdelen sådan skattehöjning inte är relaterad till koldiox-

är att en

idutsläppen och att det därför inte samtidigt blir någon styrning mot

användande alternativa bränsleslag lägre koldioxidutsläpp. av som ger

vidare efter vilken princip höjningen energi-

En annan fråga är av skattesatsema i så fall skall bestämmas. Ett sätt är att grunda skattehöj-

pris på utsläppt koldioxid, på sätt gäller för ningen på ett höjt som koldioxidskatten, ut höjningen i form energiskatt. Ett annat

men ta av

sätt är höja samtliga skattesatser med samma belopp. Ett tredje sätt

att

med visst procenttal, motsvarande är att höja respektive skattesats ett energiskattesatsen höjs för bensin.

den procent som

Höjd energiskatr och koldioxidskatt begränsad till trafilcveldorn

önskar behålla koldioxidskatten grund för framtida

Om man som

beskattning leder kravet avgränsning till trafiksektom möjligheter till

koldioxidskatten måste begränsas till bränsle som

att höjningen av

används inom denna sektor, dvs. används drivmedel. Koldioxidsom skatten måste då ha två nivåer, liksom energiskatten, en högre för

trañksektom och en lägre för andra sektorer. Dessutom måste avgränsningen av trafiksektorn vara densamma som för energiskatten för att inte komplicera skattekontrollen. Detta problem skulle dock lösas om koldioxidskatten höjdes inom alla sektorer, vilket är en kostnadseffektiv lösning, om även andra sektorer skall minska sina koldioxidutsläpp. Om åtgärder skall vidtas endast för trañksektorn kan ett alternativ vara att endast ta ut koldioxidskatt inom denna sektor. Nuvarande koldioxidskatt skulle i så fall i sin helhet föras över till energiskatten och endast den föreslagna höjningen av koldioxidskatten skulle utgöra koldioxidskatt. Därmed skulle dock styrning mot bränslen som ger mindre koldioxidutsläpp i andra sektorer försvinna. Fortfarande skulle trafiksektom av kontrollskäl få avgränsas med hänsyn till avgränsningen för den högre energiskatten. En fördel skulle vara att det lagtekniskt sett blir det enklare att specialdestinera koldioxidskatten. En sådan specialdestination synes dock för närvarande vara avlägsen. Vidare skulle energiskatten på egen hand uppfylla minimiskattenivåema i EG:s mineraloljedirektiv.

8.3.3 Trafiksektorns avgränsning

Trafikslagen

Kommitténs förslag skall som sagt vara begränsat till trafiksektorn. Att ett generellt styrmedel i form av en koldioxidskatt dock i princip borde avse alla sektorer har kommittén påpekat vid flera tillfällen. Vid en begränsning till trafiksektom uppstår frågan vad denna skall omfatta. Trafik- och klimatkommitténs förslag endast drivmedel för de avser olika trafikslagen, dvs fordonstrafik, spårtrafik, luftfart och sjöfart. Vad som är fordon framgår av figur 8.1 som bygger på indelningen enligt fordonskungörelsen 1972:595 och bilregisterkungörelsen 1972:599. När det gäller fartyg definierar sjölagen l891:35 skepp och båtar. Indelningen avser fartygens storlek. Någon annan legal definition av fartyg finns inte. Någon legal definition av luftfartyg finns inte. Järnvägssäkerhetslagen 1990:1157 delar in spåranläggningarna i järnväg, tunnelbana eller spårväg, men någon definition av spårfordonen finns inte.

Fordon

, I iz Slâpfordon Motordrivna fordon m.m.

n l I I l i TefTang- Motorfordon Traktorer Motorredskap motorl l fordon

l

l Terrång- Terräng- . Motor-Mopeder Tratik- Jordbruks- Klass Klass anar cyklar traktorer traktorer 30km ;som vagnar skotrar Iüm Itim .l

i l | i Sossar Lastbilar Personbilar

Figur 8.1 Indelning av fordon

Fordonstrafik

När det bränsle används drivmedel inom fordonsslagen

gäller som som lastbilar, bussar och trañktraktorer tas idag ut högre personbilar, en

energiskatt. Den högre skattenivån omfattar inte bränsle som används

drivmedel för fordonsslagen mopeder, motorcyklar, jordbrukstrak-

som

terrängmotorfordon och motorredskap. På bränsle som används

torer,

drift dessa fordonsslag skall betalas energiskatt, enligt den

för av men

nivån, koldioxidskatt. När det gäller oljeprodukter görs lägre samt åtskillnad mellan hög- och lägbeskattad olja tillsats av märkärn-

genom

i bränslen som beskattas med den lägre energiskatten.

nen

Om vid höjning koldioxidskatten ñr bränsle som används

man en av

för drift fordonstrafik skulle göra en annan avgränsning av det

av

vad gäller för energiskatten medför detta högbeskattade området än som skattenivå, nämligen den användning drivmedel en tredje som avser av med energiskatt med hög koldioxidskatt. Det skulle då fordras låg men märkning för kunna särskilja detta bränsle,

en ytterligare typ av att

vilket i sin ytterligare skulle komplicera kontrollen. Vidare fordras

tur

undantagsbeståmmelser särskild skattenivä att mineraloljedirektivets om

för bränsle för drift arbetsfordon kan åberopas. Riksdagens av m.m.

beslut den högre energiskattenivân skall utvidgas till att avse

att

samtliga motordrivna fordon innebär att problemet med avgränsningen

av det högbeskattade området löses vad avser fordonstrañken. Vad som kan föranleda en viss tveksamhet är att samtliga motordrivna fordon inte är registrerade i bilregistret och att de sanktionsbestämmelser som är kopplade till skatteplikten då inte alltid kan avse en registrerad ägare. Detta kan innebära att det ställs ökade krav på ägarutredningar då ansvar skall utkrävas i fall där fordonet inte är registrerat. Det är dock möjligt att det är relativt få fall där oklarhet råder om ägarförhållandena och att man därför kan bortse från invändningen. Då det är i överensstämmelse med principen att drivmedel som används inom trafiksektorn skall beskattas lika så långt möjligt ansluter sig Trañk- och klimatkommittén till förslaget att den högre energiskattenivån skall avse samtliga motordrivna fordon och föreslår att detta skall gälla även den högre koldioxidskattenivån. När det gäller frågan om hur drivmedel som används inom trañkslagen spårtrañk, luftfart och sjöfart skall beskattas kvarstår dock problem. Att sådan användning inte beskattas eller endast beskattas delvis beror dock inte så mycket på problemet att avgränsa trafiksektorn som på internationella förpliktelser och trañkpolitiska överväganden.

8.3.4 Möjligheter och skäl att beskatta drivmedel inom spårtrañk, luftfart och sjöfart

Allmänt

En tillämpning av principen om lika beskattning av drivmedel som används inom samtliga trañkslag borde medföra att även drivmedel som används för spårtrañk, luftfart och sjöfart skall beskattas på samma sätt som drivmedel som används för drift fordonstrafik. Möjligheterna av att beskatta användningen drivmedel inom dessa trañkslag är dock av begränsade av flera skäl. En fråga är ñrst vilka möjligheter till beskattning som finns. En annan fråga är vilka olägenheter en beskattning som är begränsad till vissa delar av trañkslagen medför.

Spártrajik

Enligt gällande lagstiftning är principen att skatt inte betalas på elkraft och andra drivmedel när dessa används för drift av tåg och andra spårbundna transportmedel. Skattebefrielsen sker genom avdrag ñr skatt i leverantörens deklaration och skattefria inköp genom försäkran

köparen. Bensin används för spårbundna transportmedel av som beskattas dock. Några internationella överenskommelser som hindrar beskattning av drivmedel används ñr drift tåg och liknande finns inte. som av det beskattning elkraft för spårtrañk finns dock andra När gäller av hinder kombinera elskatt och koldioxidskatt, så att koldioxidskatten att endast elkraft används för drift spårtrafik och som avser som av förbränning fossila bränslen. En beskattning av producerats genom av de fossila bränslen används vid produktionen elkraft strider mot som av slutprodukten skall beskattas för undvikande principen att endast av dubbelbeskattning. För det andra skulle sådan beskattning avse en användning inom alla sektorer, eftersom det, vid den tidpunkt då skattskyldigheten inträder, inte går att avgöra hur elkraften kommer att användas. Detta andra problem skulle dock falla bort om beskattningen gällde alla sektorer och inte bara trañksektom. Istället ñr beskattning använt bränsle skulle beskattningen då kunna verksamheten vid av avse och kraftverk. För det fall frihandeln med elkraft ökar kol- oljeelddade uppstår dock problem med beskattningen elkraft som införts från av EU-länder eller importerats från tredje land, om denna inte beskattas på sätt. Om å andra sidan användaren skulle skyldig betala samma vara elskatt elkraften används inom trañksektorn uppstår det problemet om det inte går att avgöra den använda elkraften framställts genom att om fossila bränslen. Det alternativ till beskattning som då förbränning av finns beskatta all elkraft används för drift spårtrafik, är att som av hur den producerats. En sådan beskattning skulle dock kunna ha oavsett återhållande effekt på den generella elförbrukningen vid drift av en spårtrañk. De sammantagna koldioxidutsläppen som kan hänföras till spårtrafiken är relativt sett mycket små, även i beaktande av de koldioxidutsläpp sker vid produktionen elkraften. Om elkraften i högre grad som av

förbrärming fossila bränslen ökar dock koldiox-

produceras genom av idutsläppen. Fortfarande skulle dock spårtrañken ha relativt sett mindre koldioxidutsläpp än andra trañkslag.

När det gäller spårtrafiken kan hävdas att denna konkurrerar med

trañkslag, på de korta sträckorna huvudsakligen med samtliga andra fordonstrañken och på de långa sträckorna med fordonstrafiken, luftfarten och i viss mån sjöfarten. En överflyttning av transporter från spårtrafiken koldioxidsynpunkt inte önskvärd i de övervägande är ur antal fallen. En höjd energi- och koldioxidskatt på bränsle som används för drift spårtrañk skulle kunna försämra dennas konkurrenskraft, av

särskilt inte den yrkesmässiga luftfarten och sjöfarten kan beskattas

om i motsvarande mån.

Den spårtrañk är mest tveksam som ur koldioxidsynpunkt är den dieseldrivna tågtrafiken för persontransporter. Sådan spårtrañk finns i glesbygdsområden och har en låg beläggning. Koldioxidutsläppen per personkilometer är därför lika stora för busstrafiken som och högre än för personbilstrañken, vilka torde den trafik vara som huvudsakligen konkurrerar med den dieseldrivna tågtrafiken. En överflyttning av persontrafiken till bussar och lastbilar skulle därmed inte medföra en

försämring av koldioxidutsläppen. Vad godstranportema med

avser dieseldriven tågtrafik är läget annorlunda på grund bättre av beläggning

och koldioxidutsläppen från denna är i allmänhet

lägre än ñr lastbilstrafiken räknat tonkilometer. per Om den dieselolja används för tågdriñ belastas som med både energiskatt och koldioxidskatt torde det vara en stor risk att den dieseldrivna tågtrafiken försvinner i vart fall på persontransportsidan på grund av bristande lönsamhet. Detta behöver i och ñr sig inte innebära någon nackdel ur koldioxidsynpunkt, andra värden, men som exempelvis möjligheten att välja kollektivtrafikmedel i glesbygden, går förlorade. På godtransportsidan skulle möjligen investeringar i elektrifiering och energisnålare teknik lönsam. Alternativet anses att belasta dieseloljan med endast koldioxidskatt kan möjligen vara genomförbart genom att avdragsrätten för skatt på bränsle som används inom spårtrafiken begränsas till energiskatten. Detta är förenligt med EG:s mineraloljedirektiv, eftersom detta medger att bränsle som används för spårtrafik helt eller delvis undantas från beskattning. Det är dock osäkert detta skulle medföra om en annan bedömning av förväntade effekter.

Sammanfattningsvis gör Trañk- och klimatkommittén följande bedömning. Kravet på att, för drivmedel avsett för spårtrañk, skall

tas ut samma energiskatt och koldioxidskatt för drivmedel för som avsett fordonstrafik, kan ñr det första endast uppfyllas vad bränsle för avser den dieseldrivna spårtrafiken. Att kombinera skatten på elkraft med en koldioxidskatt avgränsad till trafiksektorn kan som sagt knappast ske. Det är dock möjligt att koldioxidskatt kan för tas ut produktionen av elkraft ñr användning i alla sektorer. Vidare har spårtrañken generellt

sett sådana fördelar koldioxidsynpunkt det inte

ur att är önskvärt att spårtrañkens konkurrensförhållanden försämras. Kommitténs slutsats blir därför att beskattningen drivmedel tills vidare av inte bör utvidgas till att avse drivmedel för spårtrañk.

Luftfart

energiskattelagen flygbensin och flygfotogen, är de Enligt är som bränslen används flygbränsle, inte skattepliktiga om de som som används ñr drift flygplan. Dessutom betalas enligt lagen inte någon av skatt för flygbränsle, i stort sett gasol för varmluftsballonger, om annat

det används i yrkesmässig verksamhet. Däremot tas miljöskatt ut enligt

lagen 1988:1567 miljöskatt på inrikes flygtrañk som bedrivs om omfattar bland skatt på utsläpp koldioxid.

yrkesmässigt. Denna annat av

När det gäller luftfarten är det formellt möjligt att i vart fall beskatta drivmedel används för nöjesflygning, i princip inte drivmedel som men

används för yrkesmässig flygning. Möjligen kan flygbensin

som

beskattas även om det används som drivmedel i yrkesmässig verksamhet. Anledningen till att den yrkesmässiga luftfarten inte beskattas är

dess internationella karaktär, bland annat innebär konkurrens med som från andra länder möjligheter att tanka drivmedel utomlands. flyg samt Enligt EG:s mineraloljedirektiv och internationella överenskommelser får den yrkesmässiga luftfarten inte beskattas. EG:s mineraloljedirektiv begränsar dock förbudet till att avse flygfotogen, dvs. drivmedel som

används for reaplan. EG:s mineraloljedirektiv föreskriver däremot att drivmedel som används for nöjesflygning skall beskattas. Ett flertal medlemsländer har dock fått tillstånd att undanta även nöjesflygningen från beskattning. föreslog i sitt betänkande i vart fall de

Energiskatteutredningen att

drivmedel används för privatflygning skulle beskattas. Remissinsom avstyrkte förslaget. Regeringen ansåg i sin proposition stansema Ny lag skatt på energi, att skattefriheten för 199495 z54 om om m.m. flygbensin och flygfotogen skulle behållas, eftersom beskattning av drivmedel för privatflygning skulle skapa stora kontrollmässiga och administrativa problem. Detta gäller i vart fall användningen av flygbensin, eftersom de mindre flygplan som drivs med flygbensin inte sällan används för såväl privata yrkesmässiga ändamål. Därtill som kommer länderna i Sveriges närmaste omgivning inte beskattar att

flygfotogen och flygbensin. Regeringen anförde dock att fortsatta

ansträngningar bör göras för att söka skapa ett praktiskt genomförbart

för beskattning allt flygbränsle som inte används inom

system av

yrkesmässig luftfart.

De totala utsläppen koldioxid från den civila luftfarten kan idag av till cirka 1400 kiloton år. Av dess utsläpp torde endast uppskattas per mindre del komma från nöjesflyget. Effekten ensidig svensk en av en beskattning det motordrivna nöjesflyget kan snarast förväntas bli att av denna trafik minskar i omfattning än energisnål teknik tas att ny mer fram. Detta är i och för sig ingen nackdel ur koldioxidsynpunkt.

Problemet är sagts de olägenheter vid som ovan som uppstår en

drivmedelsbeskattning som är begränsad till en viss användning.

En möjlighet att undgå problemen med gränsdragning mellan privat och yrkesmässig användning skulle helt enkelt beskatta vara att flygbensin oavsett användningsområde. Detta är i och för sig tillåtet enligt EG:s mineraloljedirektiv. Däremot kan inte som sagt flygfotogen beskattas på detta sätt. En ensidig svensk beskattning medför dock problem med tankning i grannländerna problem med konkurrens samt från verksamhetsutövare i grannländema för sådan yrkesmässig flygtrañk som använder flygbensin, exempelvis taxiflyg. Ett annat alternativ skulle möjligen att låta lagen vara om miljöskatt på inrikes flygtrañk omfatta samtliga inrikes flygningar. Därmed skulle möjligheterna att kringå beskattningen minska. Frågan är dock de om utländska bolag, i princip har rätt bedriva inrikes som att flygtrañk i Sverige också kan beskattas. Om inte skulle svenska bolag en oacceptabel konkurrensnackdel. En sådan utvidgning skulle vidare fordra att den genomsnittliga bränsleförbrukningen per tlygsträcka finns tillgänglig för samtliga flygplanstyper samt det enkelt går att att kontrollera vilka flygningar sker. Trafik- och klimatkommittén som befarar dock att ett sådant system skulle alltför vara resurskrävande och svårt att genomföra vad avser privattlyget och troligen även den yrkesmässiga luftfarten med mindre flygplan.

Frågan är vilken effekt den höjda beskattningen fordonstrafiken

av har om inte luftfarten beskattas i motsvarande mån. När det gäller luftfarten kan förutsättas att de transporter eventuellt som överflyttas från fordonstrañken till flyget sker inom den yrkesmässiga trafiken. Denna överflyttning får dock antas vara av begränsad omfattning, eftersom fordonstrañken inte kan den antas vara huvudsakliga konkurrenten till flyget. Det ovan sagda leder till att, även kommittén om menar att den högre drivmedelskatten i princip borde tas ut även inom luftfartens område, så kan en sådan beskattning knappast genomföras ensidigt av Sverige, utan detta fordrar internationella överenskommelser. Därvid

borde beskattningen drivmedel lika det

av vara oavsett om används för privatflygning eller ñr yrkesmässig flygning. Det skulle i och för sig möjligt höja den koldioxidskatt vara att som ingår i miljöskatten. Lagen har i gällande utformning dock ett snävt tillämpningsområde, vilket kan medföra risk för oönskade styreffekter, och enligt vad kommittén erfarit övervägs det dessutom att lagen skall slopas. Kommittén finner därför inte heller anledning att föreslå en sådan höjning. Kommittén återkommer nedan till frågan om andra ekonomiska styrmedel skulle kunna användas istället ñr en koldioxidskatt.

Drzft av fartyg

Enligt den energiskattelagen beskattas all privat användning av nya drivmedel för drift fartyg, dvs. skepp och båtar. När det gäller av betalas däremot inte skatt på drivmedel

yrkesmässig drift av fartyg

eller kan ägaren efter ansökan erhålla kompensation för erlagd skatt. Anledningen är, liksom vad luftfarten, sjöfartens internationella avser karaktär och de internationella överenskommelser som finns på

sjöfartens område. EG:s mineraloljedirektiv medger i och för sig beskattning av

drivmedel används för drift fartyg som används i yrkesmässig

som av trafik på insjöar och andra inre vattendrag. Vid särbeskattning enligt det det dock vissa problem att avgränsa den trafik skall sagda uppstår som beskattas från den inte skall beskattas så att skauekontroll kan ske som enkelt sätt. Vid registreringen görs exempelvis ingen skillnad på på ett används endast på inre vattenvägar eller i internationell om fartygen sjöfart. En möjlighet beskatta, i vart fall den inrikes sjöfart som bedrivs att yrkesmässigt, skulle att införa miljöskatt motsvarande den som vara en finns ñr inrikes flygtrañk bedrivs yrkesmässigt. Kommittén som bedömer dock att det inte heller finns förutsättningar ñr en sådan

beskattning. En ensidig beskattning fordonstrañken torde inte medföra att av någon större överflyttning sker det trañkarbete som sker med fordon av till den sjöfart sker på inre vattenvägar, eftersom konkurrensen som dem emellan torde vara av mindre omfattning.

8.3.5 Miljöklassning av drivmedel

Omärlrta högbeskattade oljeprodukter är indelade i miljöklasser med olika skattesatser. Om samtliga motordrivna fordon skall drivas med högbeskattat bränsle, riksdagen beslutat i enlighet med regeringens som proposition l994l95z203, innebär det att oljeprodukter som skall användas för drift dessa är indelade i miljöklasser. Däremot är av flygfotogen inte indelat i miljöklasser och inte heller den lågbeskattade

märkta dieselolja som används ñr spårtrañk och yrkesmässig sjöfart

med skepp. När det gäller bensin är däremot all bensin utom flygbensin indelad i miljöklasser.

Återföring

av skattemedel

Ekobonus

Det finns önskemål att de medel uppbärs den om som genom högre koldioxidskatten skall användas för minska de inte önskvärda att fördelningseffekter som en höjd drivmedelsbeskattning kan leda till. Ett

sätt är att återñra medlen till ñrbrukarna. En tänkbar utformning av ett sådant system behandlas i kapitel Ett sådant fordrar system särskilda författningsföreskrifter.

Föreskrivs inget annat kommer de medel som höjningen av koldioxidskatten inbringar att redovisas inkomster i som statsbudgeten. Riksdagen har därvid i och för sig möjlighet att besluta vissa medel att skall användas för återföring till förbrukarna. Enligt gällande praxis bör

dock medel som redovisas som inkomst i statsbudgeten inte förbehållas visst ändamål. Skall medel från höjningen koldioxidskatten av för motorbränsle användas till särskilda ändamål och inte ingå i statsbudgeten måste medlen redovisas separat. Frågan blir då hur höjningen skatten skall kunna redovisas på av detta sätt. En lösning som nämnts tidigare är helt enkelt överföra att dagens koldioxidskatt till energiskatten och sedan låta endast höjningen av skatten utgöra koldioxidskatt, på så sätt skulle bli som ett rent styrmedel. Eftersom koldioxidskatten tas ut även för bränsle som används inom andra sektorer än trañksektorn skulle dock i så fall även beskattningen av dessa sektorer beröras. Ett annat alternativ är att ta ut höjningen koldioxidskatten i form av av en särskild koldioxidskatt för trañksektom redovisas särskilt som och betalas in på särskilt konto.

De särskilt redovisade medlen skulle kunna tillföras fond en

ekobonusfond. Från fonden skulle sedan tillgodoñrande ske enligt

särskilda föreskrifter.

Skanevaxling

Ett annat sätt att återföra medlen är s.k. skatteväxling. I detta genom fall är det inte nödvändigt med föreskrifter om specialdestination av intäkterna från den höjda koldioxidskatten. Beslutet om en sådan höjning skall dock i så fall kombineras med beslut ett om sänkning av andra skatter. Trañk- och klimatkommitténs överväganden i denna del ñnns i kapitel 9.

8.3.7 Alternativa ekonomiska styrmedel avseende spårtrafik, luftfart och sjöfart.

det luftfarten pågår arbete med att försöka differentiera När gäller ett Luftfartsverkets landningsavgifter. Ett sådant styrmedel har dock den nackdelen det knappast går att differentiera avgiften med hänsyn till att faktiska drivmedelsñrbrukningen. Nackdelen är också att de den drivs kommuner och andra inte omfattas av flygplatser som av Luftfartsverkets och avgiftens storlek begränsas av att landtaxa att inte får överstiga kostnaderna för flygplatsens drift. En ningsavgiftema fördel är dock styrmedlet kan tillämpas även på den utrikes stor att Att reglera avgifterna för de flygplatser inte drivs av flygtrafiken. som ställer sig svårare. Det måste dock antas att den Luftfartsverket delen flygtrafiken sker med användande Luftövervägande av av fartsverkets I brist på beskattning luftfartens flygplatser. en av drivmedel detta i fall framkomlig väg. Trafik- och tycks vart vara en klimatkommittén föreslår att avgifterna i så fall differentieras med

hänsyn till koldioxidutsläppen. motsvarande sätt använda differentierade hanmavgifter medför Att på också Hamnarna drivs till övervägande del kommuner svårigheter. av och privata ägare och hanmavgifcema är idag oreglerade. Det måste vidare klarläggas vilka kriterier skall gälla för differentieringen. som Enligt kommitténs mening återstår det arbete innan en sådan mer reglering hamnavgitterna kan ske. av Även vad spårtrafiken finns möjligheter att differentiera avser drittsavgifterna miljöskäl. Redan idag tar banverket ut en dieselavgift av för den dieseldrivna tågtrafiken. Spårtrafikens driftsavgifter skulle relateras till koldioxidutsläppen. Den eventuella möjligen kunna dieseldrivna spårtrañk inte använder banverkets spår omfattas inte, som torde vara försumbar. men

8.3.8 Sammanfattning av kapitlet

Koldioxidskatt

Beteckningen koldioxidskatt behålls. Koldioxidskatt bör tas ut på allt fossilt bränsle enligt enhetlig skattenivå, uttryckt per kilogram en koldioxid. Sverige bör därför inom EU och internatioutsläppt annars nellt driva frågan generell beskattning av bränslen som är om en relaterade till koldioxidutsläppen. Icke-fossila bränslen, såsom metanol och etanol framställt skogsprodukter samt etrar med dessa, och ur

SOU I995.64 173

eventuellt vegetabiliska oljor, bör därvid vara befriade från koldioxidskatt. Sverige bör försöka få tillstånd från EG-rådet till beskattning en

av koldioxidutsläppen i enlighet med anförda principer.

Högre skatt för drivmedel används inom trafikslaget

som fordonstrafik

Trafik- och klimatkommittén föreslår att koldioxidskatten höjs för drivmedel som används inom trafiksektorn. Den högre skattenivän borde i princip avse samtliga trafikslag. I avvaktan pá att internationell

överenskommelse nås om en generell beskattning koldioxidutsläpp

av

inom trafiksektorn och helst inom alla sektorer föreslår kommittén att

den högre koldioxidskattenivån skall fordonstrafiken, dvs avse motordrivna fordon. I och med den beslutade lagändringen på grundval av regeringens proposition 199495:203 undviks de kontrollproblem som skulle uppstå om trafiksektorn avgränsades på olika sätt för energiskatt respektive koldioxidskatt. Motordrivna fordon skall alltså drivas med högbeskattat bränsle inte innehåller märkämnen. som

Internationella överenskommelser bränslesskatt för drivmedel om som används inom lujifart och sjöfart

Vad gäller drivmedel för drift av fartyg och flygplan är Trafik- och klimatkommitténs slutsats att Sverige i internationella sammanhang först

måste försöka få gehör för en internationell beskattning drivmedel av som används inom luftfart och sjöfart. Vad idag möjligen kan som göras inom dessa trafikslag är att utforma driftsavgifter för trafikanlägg-

ningar, såsom flygplatser och hamnar så att dessa differentieras med hänsyn till koldioxidutsläppen.

Avvakta beskattning av drivmedel för spárrrajik

En beskattning av drivmedel för spärtrafik skulle innebära att bränslen

som används för driften av spårbundna transportmedel beskattas i enlighet med vad som gäller fordonstrafiken och att koldioxidskatt pá använd elkraft tas ut produktionsskatt på produktionen vid genom kraftverk som eldas med fossila bränslen, varvid den sistnämnda skatten

inte kan begränsas till trafiksektorn. Med hänsyn till de relativt sett små koldioxidutsläpp som spårtrañken generellt sett upphov till har

ger kommittén dock tills vidare ansett det mindre angeläget föresla att beskattning av drivmedel som används vid sådan trafik. Ur koldioxid-

synpunkt bör detta trañkslags konkurrenskraft inte försämras, utan stärkas. Man bör enligt kommitténs mening avvakta med att snarast utvidga beskattningen vad drivmedel som används för spártrafik avser till dess fordonstrafiken anpassat sig till den högre skattenivan och kanske till dess möjlighet finns att beskatta bränsle används inom som luñ- och sjöfart.

Höjd koldioxidskatt i samtliga sektorer

Trañk- och klimatkommittén har vid ett flertal tillfällen påpekat att en kostnadseffektiv minskning koldioxidutsläppen fordrar att dessa av beskattas likformigt inom samtliga sektorer. Flera av i kapitlet redovisade problem skulle då undanröjas.

Vidta átgarderför att minska oönskade fördelningsefeláer

Förslag till åtgärder behandlas i kapitel

Författningwrslag

Författningsförslag finns i kapitel 14.

SOU 1995.64 175

9 Koldioxidskattens

fördelningseffekter

9.1 Inledning

Kommittén har i delbetänkandet SOU 1994:91 föreslagit koldioxid-

en

skatt på drivmedel del i ett styrmedelspaket syftande till

som att

begränsa utsläppen av koldioxid från trañken. Huvudargumentet är att

en sådan skatt ger incitament till kostnadseffektiva anpassningar.

Förslaget sammanhänger alltså med önskemålet att hålla den sänkning

av konsumtionsstandarden krävs för att åstadkomma minskade som

koldioxidutsläpp nere till ett minimum. Lämpligheten förslaget kan

av

dock inte avgöras enbart med hänsyn till effekten på kollektivet

av hushåll. Även rättvise- och

fördelningseffekter måste beaktas. Invändningarna mot kommitténs förslag har främst varit inriktade mot rättvise- och tördelningseffekterna bensinprishöjning. Det har

av en

hänvisats till att många hushåll glesbygdshushåll, också andra

- men kategorier är starkt bilberoende och utan realistiska transportme- delsaltemativ för merparten sitt resande. Vissa har pekats av grupper

ut som särskilt utsatta, bl.a. barnfamiljema. Bensinprishöjningar till föreslagen nivå har ibland alltså setts som ett hot mot välfärden för

olika bilberoende hushåll.

De återkommande fördelningspolitiska invändningarna

mot en

koldioxidskatt på drivmedel gör det angeläget att belysa fördelningskonsekvenserna av förslaget närmare. Men staten bestämt sig för

om att

på något sätt minska koldioxidutsläppen i transportsektorn, är den

relevanta jämförelsen då inte mellan höja koldioxidskatten och

att att

låta bli, utan mellan att höja koldioxidskatten och göra något

att annat

som ger motsvarande utsläppsreduktioner. Det är också viktigt att komma ihåg höjd koldioxidskatt i

att en -

motsats till en prishöjning på råolja inte leder till att resurstillgången

-

i Sverige minskar. Skattehöjningen skapar ett realekonomiskt

utrymme

för att öka konsumtionen andra och tjänster. Detta kompense-

av varor

rar, om än ofullständigt, för den minskade konsumtionen drivmedel.

av

Skattehöjningen skapar dessutom ett fiskalt utrymme ñr kompense-

rande åtgärder från statsmakternas sida. Det förutsätts att nettoinákterhöjd koldioxidskatt återgår till hushållen på något sätt så att na av en statsinkomstema hålls oförändrade. Effekten på det enskilda hushållet beror följaktligen på två deleffekter effekten av att summan av koldioxidskatten höjs och effekten av en viss kompenserande skattesänk-

ning eller transfereringsökning.

En genomgång vilka fördelningseffekter som skulle följa av en av höjd koldioxidskatt i transportsektorn redovisas i avsnitt 9.2. Effekterna på olika hushållskategorier belyses empiriskt med hjälp av data från den senaste hushållsbudgetundersökningen från SCB, Hushållens utgifter HUT 1992. Nettoeffekten på hushållen vid en återföring av nettoskatteintäkten höjd koldioxidskatt samt olika metoder för återföring av en behandlas i avsnitt 9.3. I avsnitt 9.4 undersöks inte ett bättre totalresultat skulle kunna om nås att antingen 1 kompletterade höjningen koldioxidgenom man av skatten med kompenserande återföring nettoskatteintäkten eller 2 av valde andra styrmedel för att reducera utsläppen. Avsnitt 9.5 är en sammanfattning. Analysen i kapitlet bygger i vissa delar på material från en rapport Per Kågeson utarbetat på kommitténs uppdrag. Kågeson har bl.a. som belyst olika hushållsgruppers drivmedelskostnader med utgångspunkt i HUT 1992. Han har också studerat effekter av olika system för återföring. Rapportens centrala del behandlar hur det schweiziska förslaget till s k ekobonus skulle kunna utformas för svensk tillämpning i samband med större höjning skatten på diesel och bensin. en av

9.2 Vilka inkomst- och fördelningseffekter

uppstår om koldioxidskatten höjs

Höjningen av koldioxidskatten leder till höjda priser på bensin och diesel. Detta påverkar hushållen direkt genom höjda utgifter ñr olika slags resor och indirekt genom att höjda transportkostnader inverkar på priserna på olika konsumentvaror

9.2.1 Den direkta effekten hushållen

på

Enligt HUT 1992 disponerar fyra av fem hushåll bil medan tre av fyra hushåll har utgifter för bensin. Flertalet hushåll träffas alltså direkt av höjningen av priset på drivmedel. Kostnaden ñr bilanvändning ökar.

Kostnadshöjningar för resor med andra färdmedel får också viss betydelse. Taxi- och busstaxorna höjs då trañkföretagen övervältrar sina

ökade kostnader för drivmedel på resenärerna. Hushållens samlade utgifter för lokalresor med kollektivtrafik och med taxi utgör dock en mindre andel av de totala reseutgiñerna, 5 % Motsvarande andel för ca . drivmedel är betydligt större, 22 96. Den viktigaste direkta effekten av ökade drivmedelspriser är därför effekten på kostnaden för användning av egen bil.

Den totala försäljningen av beskattade drivmedel uppgick 1992 till 8 mdr liter, ñrdelat på 5,9 mdr liter bensin och 2,1 mdr liter diesel

motsvarande siffror för 1993 är 5,6 respektive 2,2 mdr liter. Andelen

personbilar som använder diesel uppgår endast till 3 % samtliga av bilar. En del av dessa ägs företag, och andelen försåld diesel av som används för privata vägfordon kan därför mycket liten. anses vara

9.2.2 Effekter via

höjda transportkostnader

Merparten av dieseloljan används för lastbilstransporter. Ett ökat pris på dieselolja höjer kostnaderna för lastbilstransporter något som kommer att inverka på prisrelationema mellan olka konsumentvaror. Varor med stort transportinnehåll kan förutsättas bli dyrare. Bensin utgör en så liten post i produktionssystemet, att den indirekta effekten

av att bensinpriset stiger kan antas vara försumbar. Hur betydelsefull från fördelningssynpunkt är den höjda kostnaden för lastbilstransporter Enligt Engström och Wikberg 1991, som Kågeson refererar till, utgör transportkostnaderna i genomsnitt 4 % ca av den totala produktionskostnaden för företagen. Beräkningen omfattar såväl lejda som företagens transporter. En betydande del egna av transportvolymen sker dock med transportslag som inte kommer att omfattas av en förhöjd koldioxidskatt.

Kågeson uppskattar i ett räkneexempel att en höjning priset på av diesel med 2,40 + moms, skulle prishöjning vid på som ge en pump ca 43 %, skulle öka genomsnittsföretagets transportkostnader med 5 - 7 %. Detta motsvarar 0,15 0,20 samtliga kosmader. Det - av förutsätts då att 15 20 % näringslivets nuvarande transportkost- - av nader utgörs av kostnader för beskattade fordonsbränslen inkl. skatt.

Dieselprishöjningens indirekta effekter på inkomsttördelningen kan

i praktiken vara försumbar. Olika hushållskategorier kan bli antas drabbade på ett likartat sätt. Fördelningseffektema torde dessutom inte

bli mycket annorlunda andra styrmedel väljs för åstadkomma om att utslåppsreduktionerna.

Om den totala efterfrågan på godstransporter minskar skulle följden kunna bli att anställda och företagare inom speditionsbranschen drabbas. En höjning av dieselpriset påverkar speditionsföretagens konkurrenskraft. Järnvägs- och sjötransporter skulle vinna på bilspeditöremas bekostnad. Som Kågeson anger kommer dock endast en mindre del av anpassningen till den högre skatten att ta sig uttryck i byte av transportslag. Det är inte heller troligt att drivmedelsprishöjningar av den storleksordning som föreslagits skulle höja transportpriserna särskilt mycket.

9.2.3 Effekter på nybilsförsäljningen

Till detta kommer en tänkbar effekt på bilñrsäljningen i Sverige att av hushållen kan komma att minska sina nybilköp då bensinpriset höjs. Effekten på de svenska bilföretagens försäljning skulle kunna bli märkbar om bilköparna i högre grad än tidigare skulle komma att rikta sin efterfrågan mot mer bensinsnåla bilmodeller. Resultatet skulle kunna bli en nedgång i bilförsäljningen, som medför temporära produktionsoch sysselsättningsstörningar i bilindustrin.

9.2.4 Hushållens

bensinförbrukning

Det är inte känt exakt hur stor del av bensinförsäljningen är att som hänföra till hushåll respektive ñretag, organisationer och myndigheter. Statistiken anger att ca 87 % av alla bilar är registrerade på hushåll och att tre fjärdedelar av övriga 13 % är leasingbilar. Ungefär hälften av de senare var föremål för törmånsbeskatming. Jansson och Wall 1994 anger att dessa bilar körs 2 000 mil per år l 800 till 1 850 mil varav ñr privata ändamål. Den årliga körsträckan för fordon som enbart används i tjänsten bedöms kunna vara betydligt högre. Den årliga bränsleförbrukningen i sådana bilar kan antas uppgå till 3 00 liter per bil. På basis dessa av siffror antar Kågeson att ca 85 av personbilarnas bensinförbrukning avser privat körning. Det går att i detta sammanhang bortse från dels den lilla del den av skattepliktiga dieseln som används av hushållen, dels från de företagsägda små lastbilar och bussar som går på bensin. Antagandet innebär att 85 av 5,9 mdr liter, dvs. 5,0 mdr liter inköpts av hushållen, medan resterande 0,9 + 2,1 mdr upphandlats företag och av institutioner. Den övervägande delen av bensinñrsäljningen går alltså till personbilar.

9.2.5 för

Olika hushållskategoriers utgifter

drivmedel

Regionala skillnader

Längre avstånd mellan orter, längre avstånd till arbetsplatser, affärer och andra servicenäringar liksom sämre tillgång till kollektiva transportaltemativ har kopplats samman med ett starkare beroende av privata biltransporter. Hushåll i glesbygd, i Sverige etc skulle alltså norra kunna förmodas ha relativt höga utgifter för bensin. Hur väl överensstämmer detta med uppgifterna i det tillgängliga empiriska materialet Av Kågesons genomgång framgår att det finns en viss variation i genomsnittlig bränsleförbrukning för olika s.k. H-regioner. Förbrukningen är störst i Norra glesbygden, lägst i Stockholm. Skillnadermellan glesbygd och tätbygd framstår dock som måttliga. Räknat på na enbart hushåll med bil har Stockholm 84 % den för hela landet av genomsnittliga årliga privata körsträckan. För Norra glesbygden är motsvarande tal 110 %. Som kommittén framhöll i delbetänkandet, med hänvisning till Vilhelmson 1990, den fria tidens resor för mer än hälften av svarar resandet, medan arbetsresorna utgör ca en fjärdedel. Den resterande delen utgörs av resor i samband med inköp, vård och omsorg. Mönstret gäller hela landet. Även arbetsresorna med bil är ungefär lika långa i glesbygden som i Stockholm. Den största skillnaden i bilberoende föreligger inte mellan Norrland och övriga landet utan mellan Stockholm och övriga landet. Dessutom finns betydande skillnader mellan större tätorter och ren glesbygd inom ett och samma län.

Skillnader mellan socio-ekonomiska grupper

Betydelsefulla skillnader finns också mellan olika socio-ekonomiska Genomsnittshushållets utgifter for drivmedel är enligt HUT grupper. 1992 lika med 6 850 kronor. Den genomsnittliga utgiften skiljer ca 4 000 kr för tjänstemän som har de högsta och för pensionärer som har de lägsta utgifterna. Även lantbrukare har relativt låga utgifter. Skillnaderna i den andel av hushållens utgifter som används för inköp av bensin är små. Arbetarhushåll använder en något högre andel av sin inkomst till bensin jämfört med andra grupper. Skillnaden mellan högsta och lägsta andel är dock mindre än en procentenhet.

Viktigare än de skillnader för medelhushåll tillhörande olika grupper redovisats kan dock de individuella variationema vara. Det kan som finnas betydelsefulla skillnader mellan olika konsumentgrupper som inte framträder i de kategorier hushåll särskiljs i hushållsbudgetav som materialet.

Skillnader mellan hushåll i olika inkomstlagen

Hur mycket betyder höjningen bensinpriset i relation till de totala av utgifterna för olika hushållskategorier Drivmedelsutgiftema utgör 3,5 de totala utgifterna. En höjning av bensinpriset med två kronor skulle leda till att utgiftsandelen, vid av oförändrat konsumtionsmönster, ökade till 4,2 %. Om man ser till enbart bilhushållen blir bränsleförbrukningen per medelhushåll något

högre. För genomsnittsbilhushållet skulle höjningen inte bli särskilt

kännbar. Som Kågeson framhåller varierar bensinkostnademas andel av hushållens disponibla inkomst endast ibegränsad utsträckning. Andelen

är relativt låg i de två lägsta inkomstgrupperna vid decilindelning.

Dessa har också ett lägre bilinnehav än övriga. Andelen grupper minskar i de högsta decilema vilket antas sammanhänga med att törmånsbil är vanligare i dessa inkomstlägen.

9.2.6 Anpassningsmöjligheter

Behovet kompenserande åtgärder bör inte enbart diskuteras utifrån av uppgifter förbrukningens storlek och totala utgiñsandelar. Beom räkningar grundade på rådande konsumtionsmönster kan bara förväntas skilda Även grov uppskattning av effekterna på hushållsgrupper. ge en hushållens anpassningsmöjligheter behöver vägas in. Tidsperspektivet har avgörande betydelse för möjligheterna till anpassning. Olika s.k. ekonometriska studier pekar samstämmigt mot betydande långsiktig bensinpriskänslighet. De värden som vanligen en hänvisas till innebär tioprocentig bensinprishöjning på lång sikt att en leder till till åttaprocentig förbrukningsminskning. Den relativt en sexhöga priskänsligheten antas sammanhänga med att hushållen har möjlighet att investera i mer bränslesnåla bilar, att byta transportsätt, att byta lokalisering för arbete, bostad och fritidsaktiviteter etc. På kort sikt är möjligheterna till anpassning normalt betydligt mer begränsade. De värden brukar anges för den kortsiktiga prissom

känsligheten tyder på att en tioprocentig bensinprishöjning leder till en en- till treprocentig törbrukningsminskning. Elasticitetstalen beskriver dock endast reaktionen på bensinprisförändringar från hushållssektom som helhet. De säger inget om priskänsligheten för olika hushållsgrupper, än mindre för enskilda hushåll. Användbara uppgifter om hur priskänsligheten varierar för olika grupper av hushåll har inte tagits fram. Skillnader i priskänslighet skulle dock knappast påverka resultatet särskilt mycket för medelhushåll. Effekten på olika statistiska medelhushåll beror i första hand på storleken på förbrukningen i utgångsläget. Men skillnader i priskänslighet på individuell nivå skulle kunna vara utslagsgivande.

9.3 Skatteneutralitet och

olika metoder

för

återföring

9 3 l Skatteneutralitet

. .

Syftet med att höja koldioxidskatten på drivmedel är att minska utsläppen av koldioxid i transportsektorn, inte att öka skatteuttaget från hushållen eller att minska hushållens efterfrågan generellt. För att skattetrycket skall vara totalt sett oförändrat förutsätter vi därför att andra skatter sänks, alternativt att transfereringarna ökar. Det är nettoeffekten av två ñrändringar, en höjd koldioxidskatt och viss en sänkning av andra skatterviss höjning av transfereringarna, det är som intressant att belysa. Den förstärkning av statsinkomstema följer på höjd som en koldioxidskatt beror på bensinefterfrågans priskänslighet. Effekterna kan illustreras med hjälp av ett exempel baserat på aktuella bensinprisoch skattenivåer. Antag att bensinpriset är 7,50 krl och att den totala mängd bensin som efterfrågas av hushållen vid detta pris är 5,0 mdr liter. Koldioxidskatten höjs så att bensinpriset stiger med tre kronor. Antag att bensinpriselasticiteten är -0,7. Höjningen av koldioxidskatten, i kombination med den åtföljande momsökningen, då skatteintäkger nya ter lika med 10,8 mdr. Minskningen bensinförbrukningen innebär av samtidigt ett bortfall av skatteintäkter. Om den totala skatten på bensin före höjningen är i dag, dvs. drygt 5 kronor, får vi skattebortsom ett fall på 6,9 mdr kronor. Nettoeffekten blir då ökning en av statens skatteintäkter med 3,9 mdr. Det är denna skatteökning skall som neutraliseras genom återföring.

93.2 Olika metoder för

återföring

Dm nettoskatteökning som följer höjd koldioxidskatt kan av en neitraliseras genom att andra skatter sänks eller att transgenom feleringama ökar. En möjlighet är att låta nettointäkten finansiera sänkning en av imomstskatten. Detta skulle kunna ske ökning det s.k. genom en av gnndavdraget. En andra möjlighet är att sänka mervardesskatten. Bägge dessa möjligheter är administrativt enkla att genomföra. En tredje möjlighet är att sänka andra trafikrelaterade skatter. När de gäller vägtrafiken finns möjlighet att sänka antingen försäljningsslatten på nya fordon eller fordonsskatten. För vägtrafiken skulle det dåbli fråga om en omfördelning frän beskattning fordonsinnehav till av bskattning av fordonsutnyttjande. En kommitté Förutsättningar för ökad miljörelatering - en av skattesystemet Dir. 1994:11 har tillsatts ñr att analysera de mljöstyrande inslagen i nuvarande skattelagstiftning. Baserat på en inedande utvärdering befintliga energi- och miljöskatters, inkl. av mljöavgifters, samhällsekonomiska effekter, skall kommittén analysera förutsättningarna för och effekterna av olika slag av skatteväxling. En hwuduppgift är att belysa förutsättningarna att växla snedvridande mt rättvridande skatter. Hittillsvarande debatt har främst utgått från sänkningar av socialjörsakrings- och arbetsgivaravgifter. A Möjligheter finns också öka att transfereñngama. Detta skulle kunna sk: genom justering befintliga system barnbidrag Men det av som etc. kan också finnas anledning överväga modell där enskilda meden bagare kompenseras via ett särskilt system för dterföñng skattemedav lei. Ett argument för detta är att med ett sådant system kan göra man nettoeffekten tydlig för hushållen. Förutsättningarna för sådant ett system s.k. ekobonus har, som nämndes i kapitlets inledning, utretts - ax Kågeson. I nästa avsnitt diskuteras och hur olika möjliga för om system ätarföring av nettoskatteintäkten skulle kunna användas för att dämpa ogynnsamma fördelningskonsekvensema av en höjd koldioxidskatt. Dirigenom aktualiseras differentiering av återföringen för att skydda särskilda grupper.

1995:64 183 SOU

för-

9.4 Möjligheterna att påverka det delningsmässiga resultatet

9.4.1 Vad vill man uppnå

Det är inte klart hur försämringar för olika grupper skall vägas mot varandra. Fördelningsmålet har inte preciserats från statsmaktemas sida. Samtidigt är sådan precisering nödvändig för att man skall kunna en välja lämpliga kompensationsåtgärder. För den fortsatta genomgången har följande allmänt formulerade mål urskiljts: 1 låginkomsttvå mer hushåll och andra särskilt utsatta grupper skall skyddas och 2 försämringar för de mest bilberoende hushållen skall dämpas. Hänsyn till tördelningseffekter kan tas på flera sätt. Ett är att komplettera höjning av koldioxidskatten med särskilda kompenseranen de åtgärder. Ett annat är att avstå från att höja koldioxidskatten helt eller delvis och välja andra styrmedel för att åstadkomma önskade utsläppsreduktioner. Ett tredje sätt är att höja koldioxidskatten i flera steg infasning. De olika möjligheterna kommenteras nedan.

9.4.2 Kompletterande åtgärder

Schablonmassig áterjöring till alla hushåll

Det administrativt enklaste sättet att återföra nettoskatteintäkten av en höjd koldioxidskatt är att anpassa mervärdesskatten eller att sänka inkomstskatten. Sådana skattesänkningar skulle bidra till att dämpa inkomsteffektema på hushållen generellt. Men de skulle inte särskild kompensation till ge de hushåll man i första hand vill stödja. Många hushåll hushåll utan bil främst skulle dessutom komma att överkompenseras. Samma typ av

invändning kan riktas mot schablonmässig återñring lika belopp per hushåll, per individ etc inom ramen för ett system av ekobonustyp.

Inte heller skatteväxling, innebär att socialtörsäkrings- eller en som arbetsgivaravgiñer sänks, skulle bidra till att lösa de specifika ñrdelningsproblem som sammanhänger med en höjning av bensinpriset.

Möjligheterna till riktad dterföring

en

där hushållen kompenserades i förhållande till sin bensinför-

Ett system brukning skulle kunna önskad differentiering. Beloppen skulle ge

alternativt kunna relateras till utgifter för bensin eller till den privata körsträckan. En förutsättning är då att man kan bestämma beloppen på förhand, dvs. oberoende av kommande förbrukning bensinutgifter,

körsträcka. Men det är svårt att hur någon dessa varianter skulle se av

kunna tillämpas i praktiken.

Vissa praktiska möjligheter till differentiering kopplad till skillnader i hushållens bilutnyttjande finns dock. Kågeson nämner t.ex. möjligheten regional differentiering, återspeglar skillnader i privat

av en som körsträcka i olika delar av landet. Ett enklare sätt att kompensera är att sänka fordonsskatten. Då intäkter till hushåll bil. Även undviker man att återföra utan en

återföring sänkt försäljningsskatt på nya bilar skulle begränsa

genom

återföringen till bilhushållen. En sänkning av försäljningsskatten framstår dock godtycklig än sänkt fordonsskatt från

som mer en

fördelningssynpunkt. För att uppnå rimlig precision krävs emellertid andra lösningar är entydigt riktade till de grupper man särskilt

som mer vill kompensera.

Flera möjligheter till geografisk differentiering ñmts. Kågeson nänmer differentiering grundavdraget. Kommuner med många

en av

glesbygdshushåll skulle t.ex. kunna få skatteavdrag. Andra möjligheter diskuterats är regional differentiering reseavdragen och en

som en av

utvecklad regional differentiering av fordonsskatten.

Ännu möjlighet ligger i att differentiera bensinskatten mellan

en olika regioner. En sådan differentiering skulle kunna fånga upp en del

de rumsliga skillnaderna i beroendet av bilen. Kågeson menar att

av skulle kunna sänka skatten med till 25 öre länsgräns i man upp per

området Dalälven utan att riskera särskilt mycket av s.k.

norr om

bensinturism. En sådan regionalisering bensinskatten skulle innebära

av att skatten i Norrbotten krona lägre än i mellersta Svealand. Med var en

ett sådant system utjämnas dock inte, Kågeson också påtalar, de

som

betydelsefulla skillnader i bilberoende som föreligger mellan

mer

Stockholm och övriga landet. Systemet kan inte heller neutralisera

effekterna skillnader i bilberoende mellan större tätorter och ren av

glesbygd inom ett och samma län. För att skydda kan antas komma att falla under

grupper som

acceptabla minimistandardnivåer då bensinpriset stiger, exempelvis låginkomsthushåll generellt och barnfamilj er, förefaller det ändamålsenligt att utnyttja traditionella instrument för kompensation. Hänsyn till effekterna på låginkomsthushåll skulle kunna tas genom en justering av

inkomstskatten och hänsyn till effekterna barnfamiljer genom en höjning av barnbidraget. Problemet att undvika att kompensera grupper som inte får någon försämring kvarstår dock Ett generellt problem med riktade åtgärder bör nämnas är att de som tenderar att försvaga incitamentet till utsläppsreduktioner eftersom man kopplar kompensationen till bilberoendet. Ett annat problem kan vara att avveckla de kompensationssystem väljs. Kompensationen bör som helst vara tidsbegränsad så att incitamenten till omställningar ñr att långsiktigt minska utsläppen inte ñrsvagas.

9.4.3 Val andra

av styrmedel

Huvudaltemativet till en höjd koldioxidskatt på drivmedel är att reglera, eller med andra ekonomiska styrmedel stimulera fram, lägre speciñk en förbrukning hos nya bilar. Det handlar då om att driva fram en förbättring av fordonens genomsnittliga bränsleekonomi är som mer långtgående än den som skulle följa vid en höjning av drivmedelspriset. Genom att låta bensinpriset oförändrat undviks kännbara vara utgiftshöjningar för hushåll med stor och svårsubstituerbar bensinanvändning. Ett problem är dock att bilisterna generellt tvingas till mer kostsamma omställningar för att dra ned förbrulmingen. Incitamentet att avstå från de lägst värderade saknas bl.a. resorna Bilarna kan dessutom antas bli dyrare att utvecklingen mot ökad av bränsleekonomi forceras. En effekt detta skulle bli att nybilsköpare av drabbas av högre kostnader. Ett överdrivet betonande bränsleekonoav min kan också leda till att trafiksäkerhetsproblemet ökar. Andelen småbilar skulle nämligen komma att öka än i fallet med höjd mer koldioxidskatt. Generellt gäller att ñrdelningseffekterna regleringar av är svåra att kartlägga. Typiskt ñr många regleringar är dock att de kan antas drabba vissa grupper koncentrerat. mer

Infasning

Staten skulle också ñr att dämpa fördelningseffektema kunna välja att fasa in skattehöjning successivt, i stället för höja skatten i en att ett steg. Hushållen skulle då visserligen sakna tillräckliga incitament till att dra ned resandet omedelbart, men incitamentet till långsiktig anpassning genom bilval, val av målpunkter mr fritid och serviceresor, arbetsplats-

och bostadslokalisering etc bevaras i princip. Möjligheterna till

anpassningar som ger ett mer transportsnålt konsumtionsmönster kan vara betydande på lång sikt. Motiv finns också att i investeringsplaneringen bestämma vilka projekt och projektutformningar som är långsiktigt motiverade. För att skapa förutsättningar för detta skulle kalkylvärdet för koldioxid behöva höjas över den nivå som motsvaras skatten. av Infasning kan även dämpa återverkningar på företag och anställda i transportföretagen och på företag som tillverkar och säljer bilar för den den svenska marknaden. Eventuella sysselsättningsstömingar skulle då kunna mildras. Ett problem vid infasning är dock att få de planerade skattehöjningarna att framstå som trovärdiga för bilägare och andra aktörer så att de långsiktiga anpassningar som är önskvärda verkligen blir av. För att förvarningar skall uppfattas och tas på allvar kan det krävas betydande informationsinsatser och mycket tydliga deklarationer från statsmaktemas sida.

9.5 Sammanfattning

En begränsning av trafikens utsläpp av koldioxid uppnås till priset av en sänkning av den reala konsumtionsstandarden för kollektivet av hushåll. Valet av koldioxidskatt styrmedel syftar till att få denna som sänkning att bli så liten som möjligt. Lämpligheten av styrmedlet bör dock bedömas också med hänsyn till effekterna på olika enskilda trafikant- eller hushållskategorier. Samtidigt som det kan hävdas att medelhushåll i olika statistiska kategorier inte träffas särskilt hårt i förhållande till inkomsten av en sådan höjning av koldioxidskatten föreslagits, är det klart som att skillnader mellan olika hushåll i fråga bensinförbrukning och i om möjligheter att minska denna är betydande. För trafikant- och konsumentkategorier som på olika sätt gjort sig starkt beroende bilen, av skulle redan relativt små höjningar koldioxidskatten kunna bli av kärmbara. Till detta kommer att det finns är sårbara för grupper som små höjningar av drivmedelspriset utan att starkt bilberoende. vara Detta kan t.ex. gälla ñr många barnfamiljer och för låginkomsttagare generellt. En höjning av koldioxidskatten bedöms nettoskatteintäkter till ge staten. Eftersom koldioxidskattehöjningen inte har till syfte att höja skattebelastningen förutsätts att en motsvarande sänkning andra av skatter sker. Alternativt kan transfereringarna öka. För kunna att

bedöma effekter på olika kategorier av hushåll är det alltså nödvändigt att beakta hur staten väljer att hantera nettoskatteintäkten. Hänsyn till fördelningseffekter tas bäst genom särskilda åtgärder och inte genom val av andra styrmedel. Hänsyn till effekterna på låginkomsthushåll skulle exempelvis kunna tas via en justering av inkomstskatten och hänsyn till effekterna på barnfamiljer genom en höjning av barnbidraget. Gruppen starkt bilberoende hushåll, med hög bensinñrbrukning och små möjligheter till att minska denna, är heterogen och svår att identifiera. Därför är det också svårt att finna kriterier för skatteåterñring som kan vara lämpliga för att dämpa effekterna på denna grupp. Schablonmässig återföring som är lika per hushåll, per individ etc. ger låg träffsäkerhet och kan leda till att vissa icke-bilberoende hushåll - överkompenseras. En riktad återföring är mer lämplig. En sänkning av fasta fordonsskatter kan vara att föredra. Förutsättningarna att genomföra en ytterligare geografisk differentiering av fordonsskatten bör utredas närmare liksom förutsättningarna för en geografisk differentiering av reseavdragen. Ett problem som då måste beaktas är att sådana riktade åtgärder delvis eliminerar incitamentet till förändringar som minskar utsläppen. Som alternativ till att genomföra en höjning av koldioxidskatten omedelbart och i ett steg skulle en infasning kunna övervägas. Genom förvarningen skulle hushållens anpassningsproblem kunna mildras, samtidigt som incitament till anpassning behålles. Poängen med s.k. ekobonus är att nettoeffekten blir tydlig för hushållen. Att kombinera en höjning av koldioxidskatten på drivmedel med ekobonus kan ha en gynnsam psykologisk effekt och skapa bättre förutsättningar för att politiskt genomföra en höjning av koldioxidskatten. Systemet är dock förknippat med nackdelar. Det framstår som onödigt komplicerat. Slutlig ställning till vad som skall anses som lämpliga kompensationsåtgärder kan inte bedömas på transportsektorsnivå. Fördelningseffekterna av olika energi- och klimatpolitiska insatser som planeras komma att vidtas i olika sektorer under de närmaste åren bör bedömas samlat. Bedömningen bör även innefatta förändringar som kan beräknas bli följden av det kommande förslaget till skatteväxling.

10 Andra

kompletterande styrmedel

I delbetänkandet SOU 1994:91, avsnitt 5.4.4 konstateras att det finns ett antal faktorer som motverkar kostnadseffektiva anpassningar till ett höjt drivmedelspris. Faktorer som behandlas är reseavdragen och systemet med beskattning av tjänstebilñrmån. Därutöver behandlas marknadsbrister som gör att hushållen underlåter att vidta privatekonomiskt lönsamma åtgärder. I det sammanhanget nämns informationsinsatser och incitament för att minska bilars bränsleförukning nya som tänkbara styrmedel. I delbetänkandet kommittén att dessa frågor angav skulle tas upp i slutbetänkandet. De nämnda styrmedlen kan ses som metoder att undanröja hinder för kostnadseffektiva omställningar vid styrning med priset på drivmedel. Information, miljöklassning och bilförmånsregler kan emellertid också ses som möjligheter att underlätta för individer och företag att ändra beteende i miljövänlig riktning. Många människor värderar miljöfrågor högt och är beredda att göra vissa uppoffringar för bättre miljö, en förutsatt att motiven och signalerna från samhällets sida är tydliga och att det finns konkret och trovärdig information olika alternativ och om deras effekter. Även inom näringslivet har miljöfrågoma fått en allt större betydelse. En miljövänlig proñl har i många fall blivit viktig en del av affärsidén. I delbetänkandet anfördes också att forskning och utveckling är en viktig del i en strategi för att minska utsläppen växthusgaser från av trafiken.

10.1 Informationsinsatser

I delbetänkandet SOU 1994:91 föreslås ökade informationsinsatser, bl.a. för att stimulera privatekonomiskt lönsamma omställningar som bränslesnålare körsätt, val bränslesnålare bilar, ökad användning av av motorvärmare Ökade informationsinsatser ñreslås också för ökad m.m. förståelse av vilka problem befarad växthuseffekt kan medföra. en Inom MaTs-samarbetet genomförs studie hur information kan en om användas som styrmedel för att uppnå ett miljöanpassat transportsystem.

Arbetet skall avrapporteras den 31 oktober 1995. Trafik- och klimatkommittén har bidragit till finansieringen av projektet och har därvid haft möjlighet att ta del av preliminära resultat. Muntliga redovisningar och diskussioner om framtaget material utgör underlag till den följ ande framställningen.

l0.l.1 Informationsinsatsers roll

Informationsinsatser ñr att ändra beteenden ses ibland som ett alternativ till tvingande regler och skatter. Erfarenheten visar emellertid information j att sällan är verkningsfullt som enskilt styrmedel. Det kan däremot vara ett viktigt och ibland nödvändigt komplement till andra styrmedel. Ett exempel på det senare är att upplysa berörda om ändringar i lagstiftning m.m. Information kan också användas med syfte att få förståelse hos

befolkningen för motiven till vissa mindre populära lagändringar.

Ett tredje användningsområde är att legitimera miljövänlig ny teknik genom miljömärkning, miljöklassificering och liknande.

10.1 Aktörerna

Inom trafikmiljöområdet finns många aktörer som driver olika ståndpunkter. Olika aktörer riktar sina aktiviteter i olika grad mot allmänhet och beslutsfattare. De viktigaste aktörerna är vissa centrala verk främst Naturvårdsverket och trafikverken, miljöengagerade rikspolitiker, lokala opinionsbildare, miljö- resp. motorjournalister, miljöorganisationer, motororganisationer, Bilindustritöreningen, Svenska Petroleuminstitutet, Vägföreningen, Rail Forum. Aktörerna kan mycket grovt sorteras i sådana stöder respektive motsätter sig som åtgärder som genom ökade kostnader eller på annat sätt begränsar rörligheten med bil. I vissa enskilda frågor behöver dock inte motsättningar ñreligga.

l0.l.3 Synen på miljöproblemen

Både hos allmänheten och olika organisationer råder olika uppfattningar om hur allvarliga de miljöproblem är trafiken bidrar till. Mest som omstridd är växthuseffekten. Starka intressen att rädslan för menar växthuseffekten är överdriven i Sverige. Hos allmänheten år begreppet växthuseffekten rätt så väl känt och även accepterat. Hos många är

dock hotet alltför diffust och avlägset för att påverka det kortsiktiga handlandet. Mer påtagliga miljöproblem som buller och lokalt höga luftföroreningshalter utgör i allmänhet starkare handlingsincitament.

10.l.4 Synen på styrmedel

Ingen aktör torde vara motståndare till att trañkens miljöproblem minskas med hjälp av teknisk utveckling. Det råder däremot olika uppfattning om i vilken mån denna utveckling kommer till stånd utan kraftfulla styrmedel och huruvida teknisk utveckling kan lösa alla de miljöproblem som trañken ger upphov till. För många är det svårt att se kopplingen mellan vissa styrmedel som beslutas på nationell nivå och några påtagliga positiva miljöeffekter. Det gäller inte minst höjda drivmedelsskatter och sänkta hastighetsgränser. Eftersom dessa styrmedel samtidigt innebär synbara kostnadsökningar eller frihetsinskränkningar, är det svårt att få gehör för sådana förslag, även om man teoretiskt kan påvisa deras positiva effekter. Trovärdigheten när det gäller motiven till sådana styrmedel försämras av om det samtidigt fattas en mängd beslut som verkar i motsatt riktning, t.ex. en kraftig utbyggnad av vägnätet. Beslut som fattas på lokal nivå och som leder till märkbara miljöförbättringar i den lokala miljön ser en stor del av allmänheten positivt på. Många åtgärder av detta slag har, förutom de positiva miljöeffekterna, ett symbolvärde som kan förbättra kommunens image som kommun med miljöproñl och framtidstro.

10. 1

Informationsstrategier

Nationellt upplagda mediasatsningar som syftar till att långsiktigt öka allmänhetens kunskapsnivå om t.ex. växthuseffekten, för att därigenom åstadkomma ändrade beteenden eller större beredvillighet att acceptera impopulära styrmedel, är inte alltid framgångsrika, framför allt inte om de genomförs fristående från andra aktiviteter. Sådana satsningar år dessutom mycket kostsamma. Det finns dock exempel på framgångsrika kampanjer där beteendeförändringar har åstadkommits. Informationsinsatser från centrala myndigheter har större möjlighet att få effekt om de inriktas på att förse lokala opinionsbildare med faktaunderlag till lokala kampanjer. En ñrutsättning för att beteendeförändringar skall kunna åstadkommas med nationella kampanjer är att det beteende skall som framkallas är avgränsat, distinkt och av sådan art att det inte bryter mot

,

192 sov 1995:64

några gruppnormer eller värderingar av typen frihet och manlighet. Kampanjer som innehåller råd om att man bör åka kollektivt eller byta ut sin bil mot en som är bränslesnålare riskerar att motsatt effekt. Neutrala tekniska uppgifter om bilars bränsleförbrukning och miljöklasstillhörighet torde däremot uppfattas av många som angelägen information. Sådan information ges årligen ut av Konsumentverket. En typ av beteendeförändring som kan vara möjlig att åstadkomma med hjälp av nationella kampanjer är en bränslesnål hantering av den

egna bilen genom ett lugnare och mjukare körsätt, förbättrat underhåll

och en ökad användning av motorvärmare. Ett slagkraftigt argument för ett sådant beteende är under vissa förutsättningar kan att man spara pengar. I Konsumentverkets broschyr om bränsleförbrukning och miljöklasser finns numera information om hur man kan minska bränsleförbrukningen. Även körkortsutbildningen innehåller moment med sådant innehåll. Informationen behöver dock backas upp av en kampanj för att få ordentligt genomslag. Många aktörer kan förväntas ha ett gemensamt intresse att sådan kampanj genomförs. Inom av en MaTs-samarbetet kommer denna fråga att penetreras ytterligare. Vägverket planerar att gå ut med information till privatbilister och yrkesförare om hur de själva kan bidra till att minska vägtransportemas miljöpåverkan. Ett beslut om en höjd drivmedelsskatt kommer att öka efterfrågan på information om hur bilist kan sänka sina bilkostnader man som genom en bränslesnål hantering av bilen. En sådan information bidrar till att kostnadseffektiva omställningar till följd det höjda drivmedelspriset av kommer till stånd.

10.2 för öka bränsleeffektivite-

Styrmedel att

ten hos bilar nya

I delbetänkandet SOU 1994:91 föreslås att, ett komplement till som en höjd drivmedelsskatt, försäljningsskatten ñr lätta fordon differentieras med hänsyn till bränsleförbrukningen. Motivet till förslaget är man därigenom skulle försäkra sig om en uppenbart kostnadseffektiv omställning som förbättrad bränsleekonomi hos fordon. nya l delbetänkandet föreslås att utformningen den differentierade av försäljningsskatten anpassas till de förslag som diskuteras inom EU. Samtidigt konstateras att det finns mycket som tyder på att det kommer att ta tid innan något EG-direktiv om detta fastställs. Sverige föreslås därför avisera att man avser införa ett eget system i avvaktan på en

gemensam europeisk lösning. Samarbete föreslås sökas med Neder-

länderna, som har deklarerat liknande planer. l delbetänkandet aviseras att kommittén återkomma avser med ett detaljerat förslag i slutbetänkandet, något EG-direktiv om inte då finns fastställt.

Förslag från Miljöklassutredningen

Miljöklassutredningen skall enligt sina direktiv dir. 1993:64 bl.a. överväga om en komplettering miljöklassema för

av bilar med

hänsynstagande till utsläpp koldioxid är ett verkningsfullt och från

av olika utgångspunkter ekonomiskt försvarbart sätt att minska dessa

utsläpp och i så fall föreslå sådana kompletteringar. delbetänkandet

I SOU 1995:31 Ett vidareutvecklat

miljöklassystem i EU lämnar Miljöklassutredningen ett principförslag till lösning. Förslaget innebär att miljöklasstillhörigheten också görs beroende koldioxidutsläppen

av

eller bränsleförbrukningen i förhållande till bilens inre

volym, där volymen mäts enligt standardiserad metod

utrymmesindex. Utred-

ningen föreslår att Naturvårdsverket och Konsumentverket får i uppdrag

att vidareutveckla förslaget och att förslaget lanseras från

svensk sida i EU.

102.2 Arbetet

inom EU med CO-Z-krav för

person-

bilar

Inom en arbetsgrupp under EG-kommissionen har

olika förslag till

utformning av ett system för differentierad skatt med hänsyn till C02-

utsläpp från lätta fordon diskuterats. Utgångspunkten har varit att

ansätta ett gränsvärde för koldioxidutsläpp, enligt

som en fastställd plan

skulle skärpas årligen. I några förslag

har gränsvärdet gjorts beroende av fordonsvikten och i andra inte. För

modeller med utsläpp över

gränsvärdet skulle särskild skatt antingen vid

en tas ut, försäljningen

eller årligen.

Det senaste förslaget från arbetsgruppen lämnades

i september 1993.

I enlighet med direktiv bygger gruppens förslaget på en differentierad årlig fordonsskatt på COz-utsläpp. Ett

tidigare förslag november 1992

byggde på en differentierad försäljningsskatt. I båda fallen har

man valt

att relatera skatten till COz-utsläpp km,

per oberoende av fordonets

vikt. Ett annat förslag tidigare har

som presenterats i gruppen, och där

Sverige har medverkat i utformningen, innebär att gränsvärdet för C02-

utsläppen görs beroende fordonets vikt.

av Syftet med ett sådant förslag

7 15-0567

är att COZ-utsläppsminskningen i första hand skall åstadkommas med hjälp av teknisk utveckling snarare än att marknaden i större utsträckning börjar efterfrågar mindre och lättare bilar d0wnsizing. Denna konstruktion har kritiserats därför att den kan leda till den paradoxala effekten att en liten bil som har lägre COZ-utsläpp än en större bil i vissa fall påförs en högre cOz-skatt än den större bilen. Arbetsgruppen har velat undvika denna effekt i sina två senaste förslag. Arbetsgruppen föreslår att gränsvärdet sätts till 160 g C02 per km det första året. Gränsvärdet föreslås minska med 5 gkm årligen under en tioårsperiod. En fråga som gruppen inte tar ställning till är om värdet endast skall gälla vid tidpunkten för bilens första registrering och skatten därmed vara konstant under bilens livslängd eller om skatten skall höjas årligen ñr bilar i bruk. EG-kommissionen har ännu inte kunnat enas om något förslag.

10.2.3 Förslag från Konsumentverket

Konsumentverket har i några olika sammanhang framfört förslaget att Sverige skall införa ett system liknande de s.k. CAFE-reglerna i USA

alternativt att Sverige skall verka för ett sådant system i Europa.

CAFE-regler Corporate Average Fuel Economy har funnits för lätta fordon i USA sedan år 1978. De innebär att den genomsnittliga bränsleeffektiviteten for alla personbilar eller lätta lastfordon i en tillverkares försålda fordonsflotta måste överstiga det gränsvärde som gäller för det aktuella modellåret, förutsatt att antalet sålda bilar överstiger en viss volym. Om gränsvärdet inte klaras, utsätts tillverkaren för ekonomiska sanktioner. Som alternativ till CAFE-regler har Konsumentverket föreslagit att miljöklassystemet för bilar kompletteras med gränsvärden for CO,utsläpp.

102.4 Förslag från VTI

I sitt remissvar på Trafik- och klimatkommitténs delbetänkande SOU 1994:91 föreslog VTI Väg- och transportforskningsinstitutet två former av kompletterande styrmedel:

Differentierad årlig progressiv fordonsskatt för personbilar och lätta lastbilar beroende på kvoten motoreffekttjänstevikt när kvoten överskrider en viss nivå exempelvis 8 hk per 100 kg tjänstevikt räcker ñr alla transportbehov med personbil med gällande hastig-

hetsgränser. Skatten bör lämpligen öka med ett konstant belopp vid brytpunkten, exempelvis vid 8 hk 100 kg.

Differentierad årlig progressiv fordonsskatt for personbilar beroende

på tjänstevikt när den överskrider en viss nivå exempelvis 1300 kg

som är ett värde strax under det oviktade genomsnittsvärdet för 1992 års bilmodeller. Skatten bör lämpligen öka med ett konstant belopp

vid brytpunkten.

överväganden

Miljöklassningen av bilar har flera funktioner. Den utgör i dag grund

för differentierad försäljningsskatt mellan miljöklass 3 och 2 respekti-

ve fordonsskatt mellan miljöklass 2 och l. Den utgör också grund for

kommunernas möjligheter att införa miljözoner med stöd av gällande regler i vägtrafikkungörelsen. Trafik- och klimatkommitténs förslag till

utvidgade möjligheter att införa miljözoner baseras också på bilarnas miljöklasstillhörighet. Miljöklassningen har också betydelse som

vägledning för individer och företag som anser att bilarnas miljöegenskaper väger tungt vid valet av bil, oavsett de styrmedel är som kopplade till klassningen. Med hänsyn till miljöklassningens viktiga roll

för sammansättningen av den framtida fordonsparken anser Trafik- och

klimatkommittén att systemet bör kompletteras med någon parameter

som är beroende av bränsleförbrukningen och därmed också CO,-

utsläppen.

Utformning av regler för bränsleförbrukning COz-utsläpp bör iförsta hand införas som gemensamma inom EU. Det tycks emellertid hittills

ha varit svårt att enas om något förslag inom EU. Miljöklassutred-

ningens idé om ett COzutrymmesindex är värd att pröva. Förhopp-

ningsvis kan den vara ett fruktbart bidrag till diskussionen inom EU. Förslaget har den fördelen att det stimulerar till ökad bransleeffektivitet även hos mindre bilar. Det innebär inget incitament till att minska

bränsleförbrukningen genom att minska bilstorleken, vilket är en fördel från säkerhetssynpunkt.

Förslaget bör vidareutvecklas och lanseras inom EU. Eftersom det

inte finns några EG-regler om begränsning bränsleförbrukning eller

av

CO,-utsläpp finns det inget hinder för Sverige att ensidigt införa

sådana, om man inte kan komma överens inom EU.

10.3 bilförmân

Beskattning av

Det nuvarande systemet för beskattning av bilförmän är ett hinder för kostnadseffektiva omställningar till högre drivmedelspris genom att ñrmánstagaren inte känner av några rörliga kostnader vid privat körning, om ñrmänen inkluderar fri bensin. Utformningen förmånsbeskattningen har emellertid också stor av betydelse för den svenska bilparkens sammansättning, eftersom ca hälften av nybilstörsäljningen sker till ñretag. Det innebär att det ñmns möjligheter att utnyttja systemet till att påverka bilparkens sammansättning i miljövänlig riktning.

l0.3.1 Beskattningssystemets utformning

Med tjänstebil menas en bil som ägs eller hyrs av ett företag och som används för bade privat körning och körning i tjänsten. Den som fär använda tjänstebil för privat bruk skall beskattas för denna förmån. I anvisningarna till 42 § kommunalskattelagen finns bestämmelser om hur värdet av biltörmänen skall beräknas. De Skatteregler som gäller i dag trädde i kraft den l januari 1994. De innebar vissa förändringar i det regelsystem som infördes 1986. Dessutom har Riksskatteverket utfärdat tillämpningsföreskrifter för beräkning av förmånsvärdet. Nedanstående uppgifter gäller för är 1994. Förmänsvärdet för bilar som är fem är eller yngre, och som kostar mellan 123 100 och 205 400 kr, beräknas genom att addera 70 procent av ett basbelopp 35 200 kr med 20 procent av bilens pris enligt RSV:s prislista och 20 procent av inköpspriset på all extrautrustning som finns på bilen. Bilar som enligt RSV:s lista kostar mer än 205 400 kr fär ett förmansvärde pä 32 procent av listpriset. För bilar som kostar mindre än 123 100 kr är ñrmánsvärdet 40 procent av listpriset. I båda fallen skall det fulla värdet av eventuell extrautrustning vara inräknad i priset. Bilar som är äldre än 6 är fär ett generellt törmänsvärde på 48 400 kr. Beskattningen är baserad på schablonen att törmånshavaren kör bilen l 500 mil privat. Förare som kör mycket i tjänsten kan sitt törmänsvärde järnkat. Detsamma gäller förare av personbilar som är utformade som arbetsredskap. Förmänsvärdet kan sättas ned om föraren själv svarar för vissa kostnader, t.ex. bensin för privat körning. Fr.o.m. 1994 behöver man inte skatta alls för biltörmän, om den privata körningen understiger 100 mil per är.

Ett alternativ till tjänstebil är att den egna bilen används för i

resor tjänsten. Den som använder bil i tjänsten får dra de utgifter egen av som uppkommer vid bilens användande i tjänsten. Bestämmelserna om

detta ñnns i 33 § kommunalskattelagen. Avdrag får dock ske med högst

13 kr per körd mil punkten 3 i anvisningarna till 33 §. Erhålls

c

kostnadsersättning från arbetsgivaren, skall denna tas upp som intäkt av tjänst enligt 32 § kommunalskattelagen.

10.3.2 Några data

Antalet registrerade personbilar i Sverige är i dag drygt 3,5 miljoner.

Av dessa ägs ca 450 000 av juridiska Av dessa i sin tur är personer. ca

160 000 tjänstebilar som beskattas bilförmån. Detta antal har

som minskat med ca 100 000 sedan 1988.

För närvarande nyregistreras ca 150 000 personbilar år. Av

per

dessa säljs ca 70 000 till företag, dvs. knappt hälften. Bilar som ägs av juridiska personer är i genomsnitt betydligt

yngre

än bilar som ägs av fysiska Enligt material från Skandia

personer. var

i september 1994 den genomsnittliga åldersskillnaden mellan bilar

av

dessa två ägarkategorier drygt 5 år. Tjänstebilar körs i genomsnitt 3 115 mil år enligt uppgift från

per

Merkantil Releasing AB. 1,6 miljoner privatägda bilar används för i tjänsten.

resor År 1993 hade 80 % bilförmånsinnehavarna

av en statligt beskatt-

ningsbar förvärvsinkomst som var större än 200 000 kronor. Av det

totala antalet inkomsttagare hade 13 % inkomst över 200 000

en kronor. Bilförmånsinnehavamas medianinkomst låg strax under 300 000 kronor och deras medelinkomst strax över. 87 bilförmånsinav nehavarna var män.

10.3.3 Företagens hantering av tjänstebilar

Det kan från skattesynpunkt attraktivt att låta fri eller delvis fri bil

vara

utgöra en del av lönen. För både företag och anställd kan det finnas både praktiska och ekonomiska fördelar med bil utnyttjas

att samma

både i tjänsten och privat. Skattereglemas utformning är dock

av-

görande för i vilken utsträckning lösningen är ekonomiskt intressant. Tjänstebilar kan medföra tillräckligt stora kostnader för företagen för

att det skall finnas starka incitament till att minska kostnaderna.

Det finns olika sätt är företagen att begränsa kostnaderna. Löneavdrag som kompensation för privat körning är vanligt förekommande.

Ett annat sätt är att låta den anställde själv svara for vissa kostnader. Olika former av begränsningar tillämpas också, t.ex. av vilka som får utnyttja bilen, området där bilen får användas, val av bilmodell och extrautrustning. Många företag har utarbetat en policy för sin hantering av tjänstebilar. I många fall har i sådan policy bestämt vilka miljö- och man en säkerhetskrav bilarna skall uppfylla.

lO.3.4 Argument för och emot systemet

I den allmänna debatten har ett antal miljöargument för en översyn av reglerna framförts. Den främsta invändningen mot systemet är att det innebär incitament till ökat privatåkande med törmånsbil och att ekonomiska styrmedel, som t.ex. höjd drivmedelsskatt, inte har någon verkan på den privata körningen med förmånsbeskattade bilar. Systemet är istrid med den grundläggande trañkpolitiska principen om marginalkostnadsansvar. Vidare innebär systemet inte något incitament till att välja bränslesnåla och miljövänliga bilar och inte heller till ett bränslesnålt körsätt. Som försvar för systemet har sagts att fler tjänstebilar innebär att fordonsparken tillförs fler miljövänliga och säkra bilar. Det privata meråkandet till följd av skattesystemets konstruktion anses vara marginellt.

10.3.5 Förmånsbilarnas från

betydelse miljösynpunkt

När man skall bedöma törmånsbilarnas betydelse från miljösynpunkt finns det huvudsakligen två aspekter att beakta. Den ena frågan gäller

i vilken utsträckning förmånsbilar körs längre sträckor och därmed

bidrar till ökade miljöstömingar förmånen inkluderar fri bensin. om Den andra frågan gäller om systemet med förmånsbilar leder till att bilparken tillförs miljövänligare och säkrare bilar jämfört med om systemet inte funnes. För att bedöma detta ñnns följande fakta att utgå ifrån: Tjänstebilar är betydligt nyare än bilparken i övrigt - Nyare bilar har i genomsnitt längre körsträckor än äldre bilar - Tjänstebilar har i genomsnitt längre körsträckor än andra bilar av samma ålder Tjänstebilar är i genomsnitt större och starkare än andra bilar - Tyngre bilar år i allmänhet trañksäkrare än lättare bilar för dem -

som åker i den tyngre bilen

Nyare bilar har i genomsnitt lägre utsläpp reglerade föroreningar - av än äldre bilar Bränsleförbrukningen hos nya bilar minskade från slutet av 1970- talet fram till 1987 och har i stort sett legat stilla sedan dess Bränsleförbrukningen ökar med bilens ålder - Knappt hälften av nybilsñrsäljningen sker till ñretag. -

En tänkbar förändring systemet är att till att den rörliga av se kostnaden ñr privat körning inte längre är noll. Detta bör medföra att omfattningen av den privata körningen minskar. Hur stor den totala effekten av en sådan förändring blir går inte att säga, eftersom det saknas uppgifter om omfattningen privat körning med tjänstebilar. av För några hushåll kan följden bli avstår från andra bil, att man en varvid en del resor i stället kommer att ske med kollektiva färdmedel. Om förmånsreglema ändras så att det blir dyrare med bilñrmån, kommer sarmolikt antalet förmånsbilar att minska. Det ñnns knappast någon anledning att tro att omfattningen bilkörning i tjänsten därmed av kommer att förändras nänmvärt. Det kommer i stället att i större utsträckning ske med privatägda bilar och bilar som enbart används för tjänsteärenden. Frågan är om detta kommer att leda till att det säljs färre nya bilar ocheller bilar i genomsnitt är sämre från miljö- och som

trafiksäkerhetssynpunkt. Det skulle också kunna bli tvärtom. Resultatet

är beroende av ntilersättningens storlek och vilka möjligheter till finansiering av köp av bilar med hög standard erbjuds den som anställde. Om förmånsbilama försvinner, och därmed den samordningsvinst som det innebär att använda bil till tjänsteresor och privata samma resor, bör behovet av bilar i själva verket öka. Det finns olika bedömningar vilka effekter minskning av en av antalet förmånsbilar, eller avskaffande

ett av bilförmånssystemet, skulle

få på bilförsäljningen och bilparkens miljö- och säkerhetsegenskaper. Om systemet behålles, kvarstår möjligheten att utnyttja för systemet att påverka bilparken i miljövänlig riktning.

l0.3.6 Tänkbara

lösningar

Följande diskussion tar utgångspunkt i de två olika aspekter på

bilförmånssystemet som behandlats tidigare i detta kapitel: som ett

hinder för kostnadseffektiva anpassningar respektive möjlighet som en att påverka bilparken i miljövänlig riktning. Den från miljösynpunkt vanligaste invändningen mot nuvarande system är att beskattningen av bilförmån baseras på schablon en beträffande den privata körningen och att ñrmånsinnehavarens rörliga

kostnad därför är noll. Det har i olika sammanhang föreslagits att

i stället skulle baseras på den verkliga körsträckan, där beskattningen omfattningen i så fall skulle behöva styrkas med någon form av

sådan lösning har varit att det körjoumal. Huvudargumentet mot en skulle medföra komplicerad administration. Andra har pekat på att en det finns tekniska hjälpmedel gör att hanteringen av körjoumaler som

kan bli mycket enkel. har även framförts andra förslag till lösningar som syftar till att Det

lägga rörliga kostnader på bilföraren:

Öka nedsättningen förmånsvärdet för den som väljer att själv av betala drivmedlet för privat körning

schablonbeloppet för privat körning så mycket att bilñrmån i Höj de flesta fall blir ointressant Höj den skattefria schablonen för milersättning så att användning av privat bil i tjänsten blir intressantare Stimulera företag förmånliga lån till anställda för inköp av att ge privat ägd bil kan användas i tjänsten

som

ev. del bil till anställd med syfte att

Stimulera företag att ge av

bilen skall kumia användas i tjänsten

När det gäller fömzánliga lån står det i punkten 10 av anvisningarna

till 32 § kommunalskattelagen att räntefria eller räntesubventionerade

lån arbetsgivare arbetstagare medför att värdet av förmånen som ger skall beskattas hos arbetstagaren inkomst tjänst. Med sådant lån som av likställs lån arbetsgivaren har förmedlat. Gåvor som ges av som skall gåvobeskattas enligt lagen och juridiska personer om arvs-

gåvoskatt. Ett från miljösynpunkt väl så viktigt argument ñr en förändring av

systemet är att tjänstebilar utgör en så stor andel av nybilsförsäljningen.

Om väljer ha skattesystemet så att tjänstebilar kommer att man att finnas även i fortsättningen, ñnns det skäl att utforma systemet så att

dessa bilar blir så miljövänliga och bränslesnåla som möjligt. Dessa

strävanden bör dock inte komma i konflikt med önskemålet om att

bilarna också skall trañksäkra. En sådan styrning skulle kunna vara åstadkommas låta ñrmånsvärdet beroende av någon genom att vara

eller några av följande parametrar:

Miljöklass - Bränsleförbrukning någon har direkt

alternativt parameter som

-

för bränsleförbrukningen, cylindervolym, effekt,

betydelse Lex.

kvoten efTekttjänstevikt

Tjänstevikt det bilar väger så lite att de

dock så att styr mot som

inte kan betraktas som trañksäkra

Någon parameter som utgör mått på bilens trafiksäkerhetsegenska- -

per, t.ex. förmågan att klara framtida obligatoriska krocksäker-

hetsprov

Ett kompletterande förslag är att extrautrustning förbättrar

som bilens miljö- och säkerhetsegenskaper inte räknas in i förmånsvärdet. Exempel på sådan extrautrustning är motorvärmare, bränsleförbrukningsmätare och airbag. Det pågår utveckling automatiska en av

växellådor som syftar till att bränsleförbrukningen skall bli lägre än vid

manuell växellåda. I framtiden kan därför automatiska växellådor vara ännu ett exempel. Ytterligare en möjlighet är att uppmuntra företag att med sina tjänstebilar medverka i flottförsök, stöds med statliga medel för att som pröva, demonstrera eller införa ny teknik.

10.3 .7 Överväganden

Om man vill hitta ett system gör att alla förare kärmer de som av rörliga kostnaderna, är den enklaste lösningen att ändra reglerna så att

förmånsbilslösningen blir ekonomiskt ointressant. Systemet skulle då

ersättas av att tjänsteresor sker med företagsägda bilar får

som användas privat och med privatägda bilar används i tjänsten. som Privatåkandet kommer att minska något och delvis ersättas av resor med kollektiva färdmedel. Genom att höja den skattefria schablonen för

milersätming och eventuellt ändra skattereglema för lån och gåvor, ökar

möjligheterna att tjänsteresorna sker med bilar hög miljö- och av säkerhetsstandard.

Om man finner att näringspolitiska och andra motiv talar för att

behålla systemet med förmånsbilar, kan andra lösningar övervägas.

Huvudargumentet mot att beskattningen skulle baseras på den

verkliga privata körsträckan är att systemet då skulle kräva körjoumal, vilket anses medföra komplicerad administration. Ett sätt komma en att undan detta är att låta en del förmånsvärdet direkt beroende av vara av den totala körsträckan. Fördelningen kostnaderna för privat- och av

:jänstekörning blir då en fråga mellan arbetsgivare och anställd. Ett

annat sätt är att överlåta åt arbetsgivaren att till Skattemyndigheten

ange den anställdes privata körsträcka. För att kunna göra preliminär en beskattning, måste i dessa fall en uppskattad körsträcka beräknas i

:örväg och eventuellt justeras i efterhand. Det viktigaste miljöargumentet för förändring är

en av systemet

emellertid att tjänstebilarna har så stor betydelse för den totala

en

bilparkens sammansättning. Förmånsvärdet bör därför göras beroende

av några parametrar som har betydelse för bilarnas trafiksäkerhets- och miljöegenskaper. En möjlighet att ta hänsyn till bilens trafiksäkerhetsegenskaper är att göra förmånsvärdet beroende av om fordonet klarar framtida obligatoriska krocksäkerhetskrav eller inte. I övrigt bör systemet inriktas mot att miljöambitionen inte leder till trafikfarligare bilar. Detta skulle kunna ske genom att göra ñrmånsvärdet mindre gynnsamt mer fordonets tjänstevikt understiger ett tröskelvärde, t.ex. l ton. För att inte försämra krocksäkerheten för andra trafikanter, bör på samma sätt ñrmånsvärdet göras mindre gynnsamt mer fordonets tjänstevikt överstiger ett tröskelvärde, t.ex. 1,5 ton. Frågan är vilken parameter som är bäst relaterad till den verkliga bränsleförbrukningen. Den bränsleförbrukning som uppges i bränsledeklarationen är den som uppträder vid den standardiserade körcykeln. En bil med hög effekt i förhållande till vikten kan å ena sidan ha en låg förbrukning vid körning enligt körcykeln men kan å andra sidan framföras på ett sätt som medför betydligt högre förbrukning. Detta förhållande talar för att parametern effekttjänstevikt bör användas. Nackdelen är att den lösningen inbjuder till manipulationer. Uppgift om bränsleñrbrukningen är lättare att förstå och är därför att föredra av pedagogiska skäl. Som framgår av avsnitt 10.2 har Miljöklassutredningen föreslagit att bilarnas miljöklasstillhörighet också görs beroende av bränsleförbrukningen eller OCZ-utsläppen i förhållande till bilens inre volym. Förslaget bör vidareutvecklas. När en sådan parameter införts i miljöklassystemet, behöver inte bränsleförbrukningen längre vara en särskild parameter för bestämning av förmånsvärdet. Sammanfattningsvis anser Trañk- och klimatkommittén att följande egenskaper bör utgöra grund m: bestämning av ñrmånsvärdet:

Miljöklasstillhörighet - Bränsleförbrukning enligt bränsledeklarationen så länge det inte finns någon parameter som är relaterad till bränsleñrbrukningen i miljöklassystemet Tjänstevikt överstigande 1,5 ton - Tjänstevikt understigande 1 ton - Förmåga att klara framtida obligatoriska krocksäkerhetsprov. -

Vidare bör extrautrustning som förbättrar bilens miljö- och säkerhetsegenskaper inte räknas in i förmånsvärdet. Vid medverkan i flottförsök, som stöds med statliga medel för att pröva, demonstrera eller införa ny teknik, bör förmånsvårdet kunna sättas ned.

10.4 Reseavdrag

Reseavdrag innebär att kostnader för resor till och från arbetet under vissa förutsättningar får dras av inkomsten i samband med inkomstbeskattningen. De som är avdragsberättigade drabbas därigenom inte fullt ut av prishöjningar på drivmedel, om avdragsbeloppet följer med prisändringen. De nås också bara delvis av de signaler beträffande de samhällsekonomiska kostnaderna som de trafikpolitiska principerna förutsätter för att optimala transportbeslut skall fattas. För att kunna belysa reseavdragens betydelse för färdmedelsvalet har Trañk- och klimatkommittén uppdragit Transek att studera reseavdragens omfattning i dag och att analysera i vilken utsträckning som ändrade avdragsregler skulle kunna begränsa bilanvändningen och stimulera ett ökat resande med kollektiva färdmedel. Framställningen i detta kapitel bygger huvudsakligen på Transeks arbete Tegnér m.fl., 1995.

lO.4.1 Gällande regler

Avdrag medges för resor mellan bostad och arbete med individuellt eller kollektivt färdmedel, om kostnaderna överstiger 4 000 kronor per år. Arbetsplatsen måste vara belägen minst 2 km från bostaden. Avdrag ñr resor med bil eller motorcykel förutsätter i regel ett avstånd på minst 5 km och att tidsvinsten regelmässigt är minst 2 timmar dag per jämfört med att använda allmänna kommunikationsmedel. Om den skattskyldige behöver använda bil för resor i tjänsten under minst 60 dagar och minst 300 mil under ett år, medges också avdrag ñr resor till och från arbetet. Bilreseavdraget uppgår till 13 kronor per mil taxeringsåret 1994. Avdrag kan också göras för tjänsteresor och för dubbel bosättning.

Reseavdragens omfattning i Sverige

Reseavdragen för resor till och från arbetet uppgick år 1992 till 12 miljarder kronor i hela landet.

Var sjätte inkomsttagare 1,1 miljoner personer gjorde reseavdrag

år 1992. Av dessa andelen kvinnor 41 96. 20 % de manliga och var av 13 av de kvinnliga inkomsttagarna gjorde reseavdrag till och från arbetet.

Andelen med bilreseavdrag varierar mycket mellan olika

arbetsresor

län fran 14 % i Östergötlands län till 39 % i Kristianstads län.

-

Medelvärdet för hela Sverige uppgick år 1994 till 24 %.

10.4.3 Räkneexempel i Göteborgsregionen

Andelen inkomsttagare med reseavdrag var år 1992 ungefär densamma i Göteborgsregionen i hela riket. Variationen mellan olika

som

kommuner mycket stor mellan 2 och 38 %. Andelen var störst i

var de iska förortskommunema.

1989 genomfördes en omfattande resvaneundersökning i

r

Göteborgsregionen. Av den framgick bl.a. följande:

Arbetsresor utgjorde 30 % antalet Hälften av biltrañk-

av resor. -

arbetet utgjordes av arbetsresor.

63 % arbetsresorna skedde med bil. 66 % de som akte bil till av av -

arbetet tjänade än 2 timmar per dag jämfört med att åka

mer kollektivt.

Restidsvinsten medianvärdet uppgick till 188 minuter dvs. mer än

-

tre timmar dag bland de bilister som gjorde bilavdrag.

per

Med hjälp färdmedelsvalsmodell och data frän resvane-

av en undersökningen år 1989 har bilreskostnadens effekter på färdme-

delsvalet berälmats. Den genomsnittliga bilreskostnaden uppgick till ca

34 kr dag för bilpendlare. I denna kostnad är hänsyn tagen till

per

möjligheten att dra kostnaden i deklarationen bilreseavdraget. Om

av samtliga bilpendlare skulle berättigade till bilreseavdrag, skulle vara

bilreskostnaden minska från 34 till 31 kr dag. Detta beräknas

ca ca per

medföra ökad andel bilpendlare med 10 % 13 400 bilresenärer

en ca

i Göteborgsregionen. Skulle å andra sidan reseavdragen helt slopas,

skulle bilreskostnaden öka frän 34 till 39 kr dag. Under denna per

förutsättning beräknas bilandelen minska med 10 %. En sådan för-

ca

ändring beräknas medföra minskning kväveoxidutsläppen från

en av

persontrañken i Göteborgsregionen med 1 % och av koldioxidutsläp-

ca pen med ca 2 %.

Den beräknade effekten ett slopande av bilreseavdraget

ovan av förutsätter att avdraget betraktas en skatterabatt per kilometer, som som minskar driftskostnaden för att använda bilen som färdsätt vid arbets-

Det är emellertid också fullt tänkbart att avdraget av manga

resor.

betraktas fast subvention gang är, dvs. på samma sätt

som en en per

inkomstökning. Inkomstelasticiteten för bilresandet är lägre än

som en

priselasticiteten, vilket innebär att bilreseavdragen har mindre betydelse

för färdmedelsvalet för dem som betraktar avdragen som en fast subvention. Det innebär i sin tur att den ovan beräknade effekten sannolikt är överskattning och därmed utgör en trolig övre gräns för en effekten.

10.4.4 Effekter ändrade reseavdragsregler

av

I föregående avsnitt redovisades den beräknade effekten i Göteborgsregionen av att ge alla bilpendlare rätt till reseavdrag respektive att slopa avdraget helt. Transek har också överslagsmässigt beräknat effekterna för hela landet av några tänkta ändringar i gällande regler. Följande resultat erhölls: En ändring av avdragsbeloppet från 13 till 10 kr per mil skulle medföra minskning av andelen bilresor med ca 5,5 %. Det totala en avdragsbeloppet skulle minska med ca 3,2 miljarder kr per år. Den

finansiella besparingen skulle uppvägas till ungefär hälften av en

kostnadsökning inom kollektivtrafiken. En ändring av kravet på restidsvinst från 2 till 3 timmar skulle medföra en kraftig minskning av antalet avdragsberättigade. Effekten på fárdmedelsfördelningen har dock inte kunnat uppskattas för hela landet. Det totala avdragsbeloppet skulle minska med ca 1,5 miljarder kr per år. En ersättning av dagens tidsgräns med ett kriterium som tar hänsyn till möjligheten att ersätta bilresan med kollektiva fardmedel skulle även i Göteborgsregionen leda till att fler blir berättigade till avdrag, om kriteriet är högst 500 meters gångavstånd från en kollektivlinjes hållplats och där hållplatsen trafikeras av linjer med minst 30 minuters turtäthet under högtrañktid.

10.4.5 överväganden

Enligt Transeks beräkningar ger olika förändringar i reglerna för

reseavdrag en relativt liten effekt på fårdmedelsfördelningen vid

arbetsresor. Även reseavdragen skulle slopas helt, minskar andelen om bilresor med högst 10 % 5 procentenheter i Göteborgsregionen. Utanför storstadsområdena blir effekten sarmolikt mindre, då möjligheterna att välja kollektivtrafik vid arbetsresor är sämre. Den ökning av kollektivtrafikutbudet som behövs för en Ökad platskapacitet måste vid försämringar av reseavdragen ske i sådana områden som i dag är svåra

och dyra att försörja med kollektivtrafik.

På längre sikt kan man dock vänta sig en anpassning när det gäller val av läge för bostad och arbetsplats och i förlängningen också en förändring av bebyggelsestmkuren så att en försörjning med kollektivtrafik underlättas. Transeks beräkningar visar att en förändring av reseavdragen inte bör ses som ett isolerat styrmedel för att åstadkomma en minskad användning av bil vid arbetsresor. Principen om att priset för transporter skall spegla den sarnhällsekonomiska marginalkostnaden gör att avdragsråtten kan ifrågasättas. En höjning av drivmedelsskatten skulle inte fullt ut drabba de avdragsberättigade, om avdragsbeloppet följer med skatteändringen. Ett omedelbart avskaffande av reseavdraget kan innebära svåra omställningar för vissa, framför allt i områden med dålig eller ingen försörjning med kollektivtrafik. Transeks räkneexempel, där tidsgränsen skulle ersättas med ett kriterium ñr kollekivtrafikstandard, visar att kriteriet måste mycket låg standard timmes turtäthet

motsvara en en

under högtrañktid ñr att antalet avdragsberåttigade skall bli färre än i dag. Om en ñrändring av reseavdragen skall ses som ett komplement till en höjd drivmedelsskatt, kan ett rimligt alternativ till att avskaffa reseavdraget vara att systemet behålles men att avdragsbeloppet inte höjs när drivmedelsskatten höjs. Om reseavdragen skall behållas bör man i ett längre perspektiv överväga att göra dem oberoende av färdsätt.

10.5 FoU-behov

Forskningsverksamhet pågår inom flera delområden som har anknytning till frågor om trafikens klimatpåverkan. Detta ämnesområde berörs i flera forskningsprogram, bl.a. sådana som utarbetats vid SNV, NUTEK, KFB, BFR, MISTRA. Klimatdelegationen 1994 har i sin årsrapport gjort en genomgång av svensk klimatrelaterad forskning. Trafik- och klimatkommittén har därför inte haft ambitionen att upprätta något eget progam som täcker det aktuella området. Vid behandlingen av de olika delfrågoma i uppdraget har kommittén emellertid kunnat konstatera att kunskaperna inom vissa delområden är bristfälliga och att ytterligare satsningar på forskning inom dessa områden är angelägna.

I kapitlet om planering infrastruktur, markanvändning och trafik

av konstateras att den fysiska strukturen har betydelse för biltrafikens omfattning. Inom detta område pågår och har genomförts en del forskning, både i Sverige och i andra länder. Sambanden är emellertid komplicerade och kunskaperna inom området behöver förbättras.

Dataunderlaget när det gäller resande och godstransponer har stora brister och behöver ñrbättras. Det gäller framför allt godstransporter. Statistiken över resandet med kollektivtrafik har förbättrats något under senare tid men behöver fortfarande förbättras. Den nya riksomfattande resvaneundersökningen kommer att leda till förbättrade möjligheter att öka kunskaperna om resandet. Det krävs dock forskningsinsatser ñr att bearbeta materialet.

Inom fordonsindustrin pågår arbete med att utveckla fordon med

lägre bränsleförbrukning och lägre utsläpp av skadliga ämnen i syfte att kunna möta kommande miljökrav. Statliga insatser inom detta område kan inte bli särskilt omfattande i ñrhållande till de resurser som satsas inom fordonsindustrin. Punktinsatser inom tekniska delområden där Sverige har särskilt goda ñrutsättningar kan dock ge signaler om statsmaktemas viljeinriktning. Vidare kan staten bidra till att skapa marknad för nya tekniska lösningar genom stöd till demonstrationsprojekt och teknikupphandling. Inom ramen för olika delprogram pågår flera projekt inom detta område med stöd från NUTEK och KFB. Områden som kommittén finner särskilt angelägna ñr vidare satsningar för kostnadseffektiv produktion ñrnybara drivmedel, är processer av långsiktig utveckling av drivsystem och fordon med låga utsläpp av både koldioxid och skadliga luftñroreningar. NUTEK bör uppdras att, i samråd med berörda myndigheter och svenskt näringsliv, se över och lämna förslag till en långsiktig FoU-strategi avseende dessa frågor. När det gäller forskning inom transportområdet generellt bör forskningsprogram och planering av forskningsprojekt i större utsträckning än vad som är fallet i dag präglas av miljöhänsyn.

J

ll för transportsektorn Miljömål

l l Uppdraget

Enligt tilläggsdirektiven skall Trañk- och klimatkommittén ... utreda för- och nackdelar med sektorsspeciñka miljömål för transportornrådet samt lämna förslag till tidsmässigt anpassade miljömål för olika trafikslag för arbetet på både kort och lång sikt. Bakgrunden till uppdraget är enligt direktiven att de miljömål som riksdagen hittills fattat beslut om är utformade som nationella miljömål utan koppling till olika sektorer. Samtidigt har ansvariga myndigheter ålagts ett sektorsansvar för miljöarbetet. De fyra trafikverken har inom ramen för detta sektorsansvar fått i uppdrag att årligen lämna miljörapporter till regeringen. I dessa miljörapporter har de nationella miljömålen tillämpats som miljömål också för transportsektorn. Enligt direktiven skall kommittén i sina förslag till sektorsspecifika miljömål utgå från de av riksdagen uppställda miljömålen. Uppdraget miljömål omfattar därmed inte bara utsläpp av växthusgaser utan om alla miljöproblem som trafiken bidrar till. Inom det s.k. MaTs-samarbetet pågår ett arbete med att utarbeta kvantitativa miljömål för transportsektorn. Under våren 1995 har ett förslag till preliminära åtgärdsmål redovisats. De är avsedda att användas underlag till olika framtids- och systemstudier inom som MaTs-samarbetet. I dessa studier kommer förslaget att utvärderas med hänsyn till kostnaderna för de åtgärder som krävs för att målen skall kunna klaras. Det slutliga förslaget till mål från MaTs-samarbetet kan därför komma att avvika från det förslag som nu har redovisats. MaTssamarbetets förslag har också tillställts Trafik- och klimatkommittén.

11.2 Varför

sektorsspeciñka miljömål och hur

skall de ansättas

Den svenska trafikpolitiken, som fastlades i 1988 års trañkpolitiska beslut, baseras på övergripande mål och antal delmål

ett ett se

faktaruta 11.1. Inriktningen innebär att det skall ske en avvägning mellan olika krav som ställs på transportsystemet. När det gäller miljöfrågor sägs allmänt att transportsektorn skall bidra till att de nationella miljömålen uppnås. Samtidigt är det en grundprincip i den svenska trafikpolitiken att priset för transporter skall spegla den samhällsekonomiska marginalkostnaden ñr att samhällsekonomisk effektivitet i transportbeslut skall säkerställas. Ett problemen med denna princip är svårigheten att av ange monetära värden för olika miljökostnader. Principen är också svår att förena med att ett antal delmål, som inte är awägda mot varandra, skall uppfyllas. Hittills har principen tillämpats i endast begränsad omfattning.

Faktaruta 11.1

1988 års trañkpolitiska beslut

I 1988 års trañkpolitiska beslut prop. 198788:50, TU 1987- 88: 13, rskr. 159 antogs ett övergripande mål för trafikpolitiken: Att erbjuda medborgarna och näringslivet i landets olika delar en tillfredsställande, säker och miljövänlig trañkförsörjning till lägsta samhällsekonomiska kostnader. Det övergripande målet vidareutvecklades i fem delmål: Transportsystemet skall utformas så att medborgarnas och näringslivets grundläggande transportbehov tillgodoses. Transportsystemet skall utformas så att det bidrar till ett effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet. Transportsystemet skall utformas så att det motsvarar högt ställda krav på säkerhet i trafiken. Transportsystemet skall utvecklas så att en god miljö och en långsiktigt god hushållning med naturresurser främjas.

- Transportsystemet skall byggas upp så att det bidrar till

regional balans.

Om principen om marginalkostnadsansvar vore helt genomförd, så att priserna på ett korrekt sätt återspeglade bl.a. miljökostnadema, skulle man kunna hävda att kvantiñerade sektorsspecifika miljömål vore överflödiga. Transportkostnaderna skulle därigenom ge signaler till aktörerna att genomföra optimala anpassningar. Alla aktörer agerar dock inte utifrån ett företagsekonomiskt perspektiv. För de som inte gör det kan sektorsspeciñka miljömål fungera som vägledning. Frågan om sektorsspeciñka miljömål hänger också samman med frågan om det s.k. sektorsansvaret för miljöfrågor. Innebörden i detta diskuteras närmare i kapitel 12. Den myndighet som ålagts ett sektorsansvar behöver ha mål som riktpunkter ñr sitt agerande. Sektorsspeciñka miljömål kan på så sätt fungera som ett medel att styra sektorsmyndighetema. Miljömålen kan härledas på olika sätt. Ekonomansatsen innebär att man utgår från en avvägning mellan marginella skade- och åtgärdskostnader. MaTs-samarbetets arbete med kvantitativa miljömål,

liksom riksdagens beslut om nationella miljömål faktaruta 11.3, utgår

i stället från en bedömning av vad som bör uppnås på längre sikt med hänsyn till vad människan och naturen tål. De samhällsekonomiska åtgärdskosmaderna bör därvid vara utgångspunkt när etappmålen skall formuleras. Enligt direktiven skall kommitténs utgångspunkt vara de av riksdagen fastställda målen. En huvudprincip för en fördelning av målen på sektorer bör vara att de skall leda till att sådana åtgärder vidtas som är kostnadseffektiva från samhällsekonomisk synpunkt. Fördelningen bör därför ske med utgångspunkt i uppgifter om samhällsekonomiska kostnader och andra effekter till följd olika åtgärder. Problemet med den ansatsen är att av kunskaperna om åtgärdskostnader är mycket bristfälliga. Kostnadsuppskattningar som kan hittas i litteraturen är ofta mycket olika, främst därför att de baseras på olika beräkningsförutsätmingar. Fördelningen måste därför baseras på mycket grova bedömningar. Trañkverken har regeringens uppdrag att utarbeta årliga miljörapporter. Ett av de ursprungliga syftena med miljörapportema var att de skulle bilda underlag för miljömål för de olika trafikslagen. Miljörapporteringen har dock kommit att få en något annorlunda inriktning. I samband med arbetet med trafikverkens miljörapporter har Naturvårdsverket föreslagit att de sektoriella miljömålen utarbetas i en iterativ process selrtoriseringscirkeln. Den innebär att Naturvårdsverket i samarbete med trafikverken formulerar preliminära miljömål för de olika trañkslagen med utgångspunkt i nationella miljömål och översiktlig kunskap om kostnader för åtgärder i olika sektorer. De preliminära målen utgör sedan underlag för trañkverkens arbete med

åtgärdsprogram, där möjligheterna att uppnå målen analyseras. Trafikverken följer upp åtgärdsprogrammen, varefter Naturvårdsverket stämmer resultatet mot erfarenheterna i andra sektorer. Utvärderingav detta arbete bildar, tillsammans med nya kunskaper om miljöen av problem, grund för översyn de preliminära målen. en av Det främsta användningsområdet för utkast till miljömål är i samband med planering av åtgärder. Den årliga miljörapporteringen är ett annat tillfälle. Några trañkverk har dessutom fått andra uppdrag, där miljömålen kan testas. I regleringsbrevet för budgetåret 199495 har Vägverket fått i uppdrag att kvantiñera de trañkpolitiska målen bl.a. miljömålet när det

gäller utsläppen NO, och CO, samt antalet bullerstörda personer

av och att komplettera investeringsplanen för perioden 1994-2003 med en särskild åtgärdsplan för att uppnå miljö- och trañksäkerhetsmålen. Även Banverket fick i sitt regleringsbrev i uppdrag att kvantifiera ett Verksamhetsmål ñr miljö. Vidare skall Banverket föreslå avgasregler för spårbuma motorfordon som trafikerar det svenska järnvägsnätet. Vägverket och Banverket lämnade förslag till mål den 1 november

1994 se avsnitt 11.6.

11.3 begrepp Några

Övergripande miljömål definieras i Naturvårdsverkets aktionsprogram

Miljö 93 sådana mål i allmänna termer anger vilken som som miljösituation som är önskvärd i olika ekosystemområden och ñr människors hälsa. Som övergripande mål har i flera olika sammanhang använts

uttrycket en långsiktigt eller varaktigt hållbar utveckling. Uttrycket,

som på engelska är sustainable development, härrör från FN :s miljörapport Var gemensamma framtid, den s.k. Brundtlandrapporten. Det betecknar där en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra möjligheterna för framtida generationer att tillfredsställa sina. Ibland används uttrycket synonymt med en miljöanpassad utveckling, innebär att olika verksamheter skall anpassas till vad människa och som natur tål. [handlingsprogrammet Agenda 21, som antogs vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro år 1992, anges målet att en materiell utveckling skall åstadkommas där full miljöhänsyn tas, bl.a. genom att miljöhänsynen integreras i olika sektorers verksamheter.

SOU 1995.°64 213

Miljökvalitetsmál anger ramarna för vad människan och naturen tål, dvs. ett tillstånd då samhället är miljöanpassat. De tar sin utgångspunkt i olika miljöhot 11.2. kan definiera önskvärt

se faktaruta De ett

slutligt tillstånd eller en maximal förändringshastighet för att människan och naturen skall kunna sig. Mdl beträfande belastning eller anpassa fysisk påverkan uttrycker vilken tillförsel av en förorening eller vilken fysisk påverkan som högst kan accepteras om övergripande miljömål och kvalitetsmål skall säkras.

Faktaruta 11.2

13 miljöhot identifierade av Naturvårdsverket:

Klimatpåverkande gaser Uttunning av ozonskiktet Försurning av mark och vatten Fotokemiska oxidantermarknära ozon Tätorternas luftföroreningar och buller

Övergödning av mark och vatten

Påverkan genom metaller Påverkan genom organiska miljögifter Introduktion och spridning av främmande organismer Nyttjande av mark och vatten som produktions- och försörjningsresurs

Exploatering av mark och vatten för bebyggelse, anläggningar

och infrastruktur Anspråk mot särskilt värdefulla områden Brutna kretslopp, avfall och miljöfarliga restprodukter

Med átgärdsmál det resultat som en uppsättning åtgärder skall menas leda till inom en bestämd tidsperiod. De kan vara formulerade som

slutmål eller etappmål.

Transportsektorn bidrar i hög grad till flera miljöhot. Därför är

åtgärder inom transportsektorn stor betydelse för möjligheten att

av

åstadkomma en miljöanpassad utveckling. Man brukar därför använda

begreppet miljöanpassat transportsystem som ett uttryck för vilka ramar transportsektorns miljöproblem bör hållas inom, för att det skall vara

möjligt att åstadkomma ett miljöanpassat samhälle. För att ett miljöan-

passat transportsystem skall kunna definieras, måste miljömål för transportsektorn finnas formulerade. Som steg på vägen mot en långsiktigt hållbar utveckling har riksdagen beslutat vissa miljömål faktaruta 11.3. De beslutade

om se

målen ñr reduktion utsläpp av luftföroreningar avser alla källor av inom landet. Lokala miljöproblem som buller och höga luftföroreningshalter är dock i allmänhet kopplade till bestämd källa. en

Faktaruta 11.3

Av riksdagen beslutade miljömål

cancerogena ämnen -50% 1988-2005, -90% på längre sikt, avser utsläpp i tätorter

CO,NO, Naturvårdsverkets riktvärden för luftkvalitet skall klaras i tätortema senast år 2000

CFC avvecklas till år 1995

buller Naturvårdsverkets förslag till riktvärden utgör målsätt-

ning på lång sikt

11.4 transportsektorns Avgränsning av miljöpåverkan

Man brukar ofta hävda att trafikens miljöproblem bör behandlas med utgångspunkt i hela kedjan produktion användning skrotning av - fordon och infrastruktur. De effekter som uppkommer vid produktion av drivmedel bör också beaktas. När man skall formulera miljömål för transportsektorn måste man dock mer precist klara ut vilka delkällor till miljöstömingar som skall omfattas av målen. Om målen skall kunna fungera som styrning av olika myndigheter i deras utövande av sektorsansvaret, bör målavgränsningen diskuteras parallellt med avgränsningen av sektorsansvaret. Följande lista över fordon och anläggningar kan bilda utgångspunkt för en diskussion om vad som skall hänföras till transportsektorn:

bilar, mc, mopeder, cyklar traktorer, motorredskap, terrängfordon motorsågar, gräsklippare, kompressorer last- och passagerarfartyg, fritidsfartyg, ñskefartyg, arbetsfartyg, vägfärjor tåg, spårvagnar, tunnelbanor flygplan, luftballonger vägar, järnvägar, flygplatser, hanmar, farleder drift- och underhållsanläggningar -

Några definitioner: Traktorer är motordrivna fordon som inte är bil och är avsedda att dra andra fordon eller arbetsredskap. Terrängfordon är motordrivna fordon avsedda att användas för person- och godstransport i terräng. Motorredskap är motordrivna fordon som är inrättade som arbetsredskap eller till kortare förflyttning av gods. Traditionellt avgränsas transportsektorn till användningen av fordon och drivmedel samt byggande och drift av infrastruktur. Produktion av fordon och drivmedel liksom skrotning ingår därmed i andra sektorer. Arbetsmaskiner och redskap hänförs med denna avgränsning till de sektorer där de används. Itrañkverkens rniljörapporter redovisas luftföroreningsutsläppen från fordonen endast ñr driftsfasen, dock med undantag för järnvägstrañk, där även elproduktionen tas med. Motorcyklar, mopeder, arbetsredskap och militär verksamhet redovisas inte. Hanmverksamhet finns inte med i Sjöfartsverkets redovisning.

Den traditionella avgränsningen transportsektorn borde innebära av motorcyklar och mopeder medräknas. Produktion av fordon och att drivmedelel bör inte inräknas i sektorsmålen för transportsektorn. Inom transportsektorn fattas inte beslut om hur produktion av fordon och drivmedelel sker. Däremot sker val fordonstyp och drivmedel, av inom för det utbud som finns på marknaden, inom transportsekramen Vissa åtgärder ñr att klara miljömål för transportsektorn kan tom. innebära miljöproblem flyttas till sektor. Introduktion av att en annan biobaserade drivmedel är ett exempel på det. Fördelningen av miljömål mellan olika sektorer måste därñr successivt anpassas till utvecklingen.

11.5 Målparametrar

En för uppdraget är de riksdagen uppställda nationella utgångspunkt av Det innebär åtminstone följande parametrar bör miljömålen. att behandlas.

Klimatpdverkan Totala utsläpp av CO,

Uttunning ozonslciktet av Användning CFC, HCFC, halon, 1,1,1-trikloretan, koltetrakloav rid, metylbromid

Försurning av mark och vatten Totala utsläpp NO, och SO, av

Fotokemiska oxidantermarlmara ozon Totala utsläpp av NO, och VOC

Tätorternas luftföroreningar och buller Utsläpp cancerogena ämnen i tätorter ämnena preciserade av Halter angivande percentiler och medelvärdestider C0,

med av av

N02, S02, sot och partiklar

Bullemivåer i form ekvivalentnivåer dBA för dygn och

av

maximalnivåer dBA under natt för buller från olika källor

Koldioxid är den viktigaste klimalpáverkande gasen. Andra viktiga växthusgaser är dikväveoxid, stabila tluorföreningar och ozon. metan,

Idag bidrar transportsektorns utsläpp metan och dikväveoxid i av mycket liten utsträckning till växthuseffekten. Vid val av åtgärder för att minska koldioxidutsläppen bör dock observant på att dessa man vara inte leder till att utsläppen metan och dikväveoxid ökar så att av nettoeffekten blir negativ. inverkan stabila fluorföreningar och av

marknära ozon i sin tur orsakad utsläpp NO, och VOC är

av av mycket osäker. Reduktionsmål för dessa ämnen finns av andra miljöskäl. När det gäller uttunning av ozonskiktet finns redan avvecken lingsplan. Något ytterligare mål i detta avseende för transportsektorn är inte befogat. En stor del av den cancerogena verkan hos luftföroreningar härrör från ämnen som är bundna till partiklarna. Därför kan partikelutsläppen utgöra en indikator på utsläppen ämnen. Sarnmanav cancerogena sättningen kan dock variera mycket mellan olika varför partiavgaser, kelutsläppen är ett för grovt mått. Det bör kompletteras med utsläpp av vissa specifika kolväten. Exempel på sådana är vissa flyktiga organiska ämnen som eten, butadien, propen, aldehyder samt polyaromatiska kolväten PAH. För cancerogena ämnen kan det också lämpligt vara

att använda dos halt x exponeringstid som mått.

För [Luftföroreningshalter och buller kan etappmål högsta som anges

antal märmiskor för vilka nivån utanför eller i bostaden ligger

över en viss nivå. Till lokala miljöproblem hör också trafikens förorening mark och av vatten. Den lokala påverkan bör inte medföra överskridande av fastställda miljökvalitetsmål när det gäller tungmetaller, stabila organiska änmen, partiklar från slitage av däck och vägbana m.m. saltning, , bekämpningsmedel, impregneringsmedel, syretärande ämnen, gödande

ämnen fosfor och kväve. Här ingår också skydd mot skador från

olyckor med farligt gods. Transportsektorns bidrag till övergödning mark och vatten sker av främst genom utsläpp kväveoxider till luft. av Transportsektorns påverkan på miljön genom metaller och organiska miljögifter kan minskas genom en ökad kretsloppsanpassning av transportsystemet. Ett mått på detta är återvinningsgraden olika av änmen i fordon och infrastruktur. Nya trafikanläggningar medför alltid någon form av intrång i en befintlig miljö och innebär ofta konflikt med kulturhistoriska, naturvetenskapliga eller rekreationsintressen. Att uttrycka intrång i kvantitativa mått är svårt och kanske heller inte alltid lämpligt. Målen bör snarare uttryckas i form av restriktioner för ianspråktagande olika biotoper, av objekt, landskap och kulturhistoriska miljöer, principer för hur anlägg-

ningar inlemmas i känsliga miljöer utan att deras värden försämras samt ambitioner när det gäller planeringsprocessen.

11.6 Förslag till miljömål

11.6.1 MaTs-samarbetet

Förslagen från MaTs-samarbetet avser åtgärdsmål för transportsektorn. De är formulerade som etappmål, baserade på slutmål som i sin tur är härledda från det naturvetenskapligt baserade önskvärda miljötillståndet. För de flesta parametrarna skall slutmålet ha nåtts omkring år 2020. Fördelningen av mål mellan sektorer och trañkslag har inte skett med utgångspunkt i några analyser av åtgärder och kostnader. Detta kommer att ske genom scenariostudier. Beträffande de totala utsläppen av vissa ämnen sammanfattas förslagen i tabell 11.1.

Tabell 11.1 MaTs-samarbetets förslag till preliminära åtgärdsmål för totala utsläpp minskning i % jämfört med basårets utsläpp

Beträffande övriga parametrar innebär förslagen följande:

Klimatpåverkan av andra gaser än C02 skall år 2050 vara 60% lägre än år 1990 Utsläpp av gaser som kan skada det stratosfäriska ozonskiktet avvecklas enligt tidigare beslutad nationell awecklingsplan Naturvårdsverkets riktvärden för luñkvalitet vad avser koloxid, kvävekioxid, svaveldioxid, sot och partiklar skall år 2000 klaras i

svenska tätorter bilaga

se ll

Utsläppen av polycykliska aromatiska kolväten i gas- och partikelfas, benzoapyren, formaldehyd, acetaldehyd, eten, propen och butadien

skall i tätorter minska med 50 % till år 2005 jämfört med 1988 års nivå Indikatorer: partiklarPM10, bensen, eten och formaldehyd Buller i tätorter skall på sikt minska så att det kommer att ligga under Naturvårdsverkets riktlinjer. År 2000 skall Naturvårdsverkets

förslag till kortsiktiga mål vara uppfyllda se bilaga ll.

Utsläpp av metaller och organiska miljögifter begränsas enligt nationella mål. Närmare mål ñreslås utvecklas inom ramen för

kretsloppsanpassning av transportsystemet Oavsiktlig introduktion av främmande arter skall inte förekomma - Tratikmyndighetema skall implementera regler och metoder för att anpassa byggande och drift av trafikanläggningar till de miljökvalitetsmål som kan uppställas till skydd för naturmiljön och kultur-

landskapet År 2020 är transportsektorn anpassad till en långsiktig hushållning med naturresurser avseende materialanvändning och exploatering av naturmark av betydelse för rekreation, särskilt i tätortsnära lägen Transportsystemet skall anpassas efter de restriktioner som har ställts upp till skydd för naturmiljön och kulturmiljön

Transportsystemet i vid mening är anpassat till de naturliga kretslop- pen av energi och material. Kretsloppet inom teknosñren har

avgiftats.

11.6.2 Vägverket

Som svar på uppdraget från regeringen att kvantiñera miljömålet

lämnade Vägverket följande förslag till miljömål ñr vägtrafiken:

Utsläppen av kväveoxider skall minska med 50 % mellan år 1980 och 2000

Koldioxidutsläppen skall inte öka mellan år 1990 och 2000 - Inga personer längs befintliga vägar i det statliga vägnätet skall år - 2003 utsättas för buller över 65 dBA vid fasad eller 35 dBA inomhus. Inom ramen för särskilt regeringsuppdrag kommer

Vägverket att redovisa åtgärdsbehov och kostnader för att klara dessa nivåer även längs kommunala vägar.

l1.6.3 Banverket

Banverket har som svar på sitt uppdrag hänvisat till Stomnätsplanen 1994-2003. Där anges mål för buller- och vibrationsstömingar. Bullerstömingar i befintlig miljö skall åtgärdas när fastigheter utsätts för över 60 dBA maxirnalnivå i sovrum nattetid. Vibrationsstömingar skall åtgärdas när fastigheter utsätts ñr vibrationsnivåer över 5 mms medelmaxvärde i sovrum nattetid. Målen skall uppnås till år 2000.

1l.6.4

Royal Commission on Environmental

Pollution

I en omfattande rapport om trafik och miljö lämnar Royal Commission

on Environmental Pollution 1994 förslag till miljömål för trafiken i

Storbritarmien. Förslagen återges i översättning i bilaga 12. På vissa punkter är målen mycket precisa. Trots det omfattande underlaget har de preciserade miljömålen inte motiverats med hjälp av något resonemang om kostnadseffektivitet.

överväganden

11.7 Trafik- och klimatkommittén anser att trafikslagsvisa miljömål är befogade. De kan utgöra instrument ñr att styra trañkverken när det gäller deras sektorsansvar för miljöfrågor. De kan också tjäna som vägledning för andra aktörer inom respektive transportslag. Frågan om mål för minskning av transportsektorns koldioxidutsläpp har diskuterats i kapitel Där drar kommittén slutsatsen att utsläppen åtminstone inte bör öka till år 2005 jämfört med år 1990. Kraven på utsläppsminskningar i transportsektorn är beroende av kommande internationella avtal och den framtida energipolitiken i Sverige. När det gäller utsläppen av koldioxid, svavel, kväveoxider och flyktiga kolväten bidrar transportsektom till del de totala en av utsläppen. De siffror som angivits i MaTs-samarbetets förslag baseras på vad som bedömts som möjliga åtgärder för att få ned utsläppen. Någon awägning mellan sektorer eller transportslag, grundad på

kostnadsjämförelser, har inte gjorts. En sådan utvärdering ske i avses samband med MaTs-samarbetets scenariostudier. Trafik- och klimatkommittén bedömer att MaTs-samarbetets förslag till preliminära åtgärdsmål för utsläppen av koldioxid, svavel, kväveoxider och flyktiga kolväten är rimliga att använda utsom gångspunkt i scenariostudiema. Dessa studier får sedan visa om den preliminära avvägningen behöver justeras. Det är dock viktigt att, man i scenariostudierna beaktar sambanden mellan de olika målen. Olika vägar att klara ett mål kan på olika sätt påverka möjligheterna att nå de andra målen. I analysen bör därför olika åtgärders effekter på alla mål beaktas. När det gäller lokala miljöproblem har man inte samma problem att fördela målen på olika källor. I regel är miljöproblemen hänförliga till huvudsakligen en källa.

Åtgärder för att klara målen för luftkvalitet i tätorter finns inom

räckhåll. Det bör dock observeras att målet för utsläpp av cancerogena ämnen inte är baserat på något tröskelvärde under vilket inga effekter konstaterats eller väntas uppträda. Varje exponering för sådana ämnen ger upphov till cancerrisk. Inriktingen bör därför vara en mycket långtgående reduktion på längre sikt. De preliminära miljömålen bör också kunna utgöra underlag för Kommunikationskommitténs arbete, Vägverkets särskilda plan för miljö och trafiksäkerhet, Banverkets arbete med förslag till avgasregler samt trafikverkens miljörapporter. Trafik- och klimatkommittén anser således att metoden med sektoriseringscirkeln är ett riktigt arbetssätt. Processen bör ske i ett nära samspel mellan sektorsmyndigheterna och Naturvårdsverket. Slutresultatet av en sådan process bör kunna bli miljömål som är fördelade mellan trafikslag med hänsyn till kostnadseffektivitet och är som avvägda mot andra trafikpolitiska mål. Dessa mål bör därigenom kunna utgöra grund för värdering av trafikens miljökostnader. När processen

är genomförd, bör regeringen och riksdagen besluta sektorsspeciñka

om miljömål.

SOU 1995.°64 223

12 Ansvar och

befogenheter

12.1 Uppdraget

Enligt tilläggsdirektiven skall Trafik- och klimatkommittén ... föreslå åtgärder i syfte att klarlägga ansvar och befogenheter mellan myndigheterna i frågor som rör miljöarbetet inom transportsektorn. Bakgrunden till uppdraget beskrivs på följande sätt: Trafikverken, Statens naturvårdsverk, Riksrevisionsverket samt andra berörda myndigheter har till regeringen redovisat att ansvar och befogenheter inom transportsektom när det gäller miljöarbetet är oklara. Myndigheternas instruktioner är inte heltäckande och inte heller samordnade.

12.2 Berörda

myndigheter och deras ansvar och befogenheter

Miljöarbetet inom transportsektorn berör ett stort antal aktörer. Berörda myndigheter deltar i arbetet i olika roller. De viktigaste myndigheterna och deras roller visas i faktaruta 12.1. Militär verksamhet är inte medtagen här. Ansvaret och befogenhetema vad avser den militära verksamheten inom transportsektorn regleras särskilda begenom stämmelser i lagar och förordningar. Det är Försvarsmakten har som det huvudsakliga ansvaret enligt dessa bestämmelser. Myndigheternas ansvar och befogenheter är reglerade i de olika myndigheternas instruktioner och en mängd lagar och förordningar. Trañkverken har enligt sina instruktioner och regleringsbrev ett mer eller mindre generellt ansvar för utvecklingen inom sina respektive trañkslag. I detta ansvar ingår ett miljöansvar och ansvar för viss forskning. Det ñnns även andra myndigheter som enligt sina instruktioner har ett visst ansvar rör transportsektorn, där inriktningen i som olika grad berör miljöfrågor. Några särskilda befogenheter eller ekonomiska medel är inte knutna till detta Exempel på ansvar. miljöansvar enligt några myndigheters instruktioner framgår av faktaruta 12.2.

Enligt miljöskyddslagen 1969:387 är utövaren av verksamhet vid fast anläggning generellt ansvarig för verksamhetens miljöstömingar. innebär det ligger på väghållare V äg- För transportsektorn att ansvaret kommuner, flygplatsägare Luftfartsverket, kommuner, verket,

hamnägare oftast kommuner och ägare av järn- och spårvägar oftast

Banverket. För väg och järnväg innebär detta att ansvaret för hela trañken ligger på den äger anläggningen. För flyg och sjöfart har som endast för den del trafiken sker anlâggningsägaren ansvaret av som inom och i direkt anslutning till anläggningen. Några särskilda befogenheter för utövarnaanläggningsägama miljöskyddslagen. Naturvårdsverket, länsstyrelserna och framgår inte av

kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder har däremot vissa be-

fogenheter är kopplade till dessa myndigheters tillsynsansvar enligt som miljöskyddslagen.

Härutöver har myndigheterna vissa preciserade uppgifter och

befogenheter i särskilda lagar och förordningar. Flera av dessa bestämmelser skyddet miljön eller innebär att miljöhänsyn avser av skall Vissa befogenheter inte direkt skyddet för miljön, men tas. avser kan ändå användas styrmedel i detta syfte. Några av de viktigaste som bestämmelserna är följande. 1987: 12 hushållning med naturresurser innehåller Lagen om m.m. allmärma riktlinjer för hur mark och vattenområden skall användas. Den på de planerande myndigheterna att göra sådana lägger ett ansvar avvägningar i sin planering medför en från allmän synpunkt god som hushållning. Den ålägger också myndigheterna att till att ett underlag se belyser hushållningsfrågan ñnns tillgängligt vid tillämpning av som lagen. Boverket är central tillsynsmyndighet.

Faktaruta 12.1

Myndighetuochandnorgmimüiöartetetinommmpomektomochdaumüu

Utøvare,infrastruktur-ägare,planerade organ Vägverket VV Luftfartsverket LFV SjöfartsverketSjöV BanverketBanV Kommuner

IIILryn, kontroll, underlag, inför-rundan StatensnaturvñrdsverkSNV Koncessionsnimndenför miljöskydd KN länsstyrelser Landsting Kommunernasmiljö- och hilsoskyddsnimnderMHN Boverket BOV KemikalieinspektionenKemi SocialstyrelsenSocS KonsumentverketKV SISMiljömärkning Riksantikvarieämbetet RAÃ RikspolisstyrelsenRPS KommerskollegiumKK RiksskatteverketRSV StatenslivsmedelsverkSLV StatistiskacentralbyrånSCB Delegationenför prognos- och utvecklingsverksamhetinom transportsektorn DPU Arbetar-skyddsstyrelsen ASS

FoU Kommunikationøforskningsberedningen KFB NUTE ByggforskningsrñdetBFR NaturvårdsverketSNV Trafikverken VV, LFV, SjöV, BanV Vig- och transportforskninginstimtetVII Universitet, högskolor Institutetför miljömedicin IMM Institutetför vatten och lultvårdsforskning IVL AB SvenskBilprovningMotortesteenterASBMTC

8 15-0567

Faktaruta 12.2

miliöansvar enligt några myndigheten instruktioner Exempel på

Vägverket skall främja ett miljöanpassat vägtrafiksystem och en Instruktion till VV: miljöanpassad fordonstrafik.

till BanV: Banverket skall främja miljöanpassad järnvägstraük. Instruktion en

Luftfartsverket skall för skyddet av miljön mot ñroreningar Instruktion till LFV: svara skall särskilt för att de krav beaktas som ställs på från civil lultfan. Styrelsen svara verksamheten med hänsyn till miljöpolitiken.

Sjöfartsverket har hand skyddet ñr miljön mot föroreningar från Instruktion üll Sj6V: om ñr de krav beaktas ställspå verksamheten fartyg. Styrelsen skall särskilt svara att som medhänsyn till miljöpolitiken.

Kommunikationsforskningsberedningen har till uppgift att planera, Instruktion till H73: övergripande forskning utveckling och demonstrationsverkinitiera, stödjaoch samordna kommunikationernas betydelse ñr miljön samhetsom rör

skall främja näringslivets tillväxt och ñmyese och Instruktion üll NUTEK: NUTE utvecklingen energisystemet. NUTE skall ta initiativ till ansvara för den långsiktiga av stödja forskning och utveckling bl.a. med sikte på miljöanpassning. och

SNV: Naturvårdsverket skall i förhållande till sektorsmyndigheterna samt Instruktion till myndigheter arbeta med mil, vägledning, samordning och regionala och lokala uppföljning som berör miljöarbetet.

Boverket skall i samverkan med de centrala trañkverken öka Instruktion till 80V: utveckla planerings- och beslutsprocesser som främjar en insatserna när det gäller att ändamålsenlig infrastrukturutbyggnad.

länsstyrelserna: Länsstyrelsen skall särskilt med beaktande av fastställda Instruktion till verka för statlig, kommunal och landstingskommunal verksamhet i länet nationella mal att ener de övergripande miljö- och regionalpolitiska målen samt samordnas och anpassas kraven pa långsiktig, god hushållning med naturresurser-na. en

hushållningsbestämmelser skall tillämpas i flera

Naturresurslagens

betydelse när det gäller trañkens speciallagar, av vilka följande är av och bygglagen 1987:10, miljöskyddslagen miljöfrågor: plan- 1964:822, väglagen 1971:948, luft- 1969:387, naturvårdslagen och lagen 1983:293 inrättande, utvidgning fartslagen 1957:297 om farled och allmän hamn. Detsamma gäller den och avlysning av allmän föreslagna banlagen. 1987:10 kommunen för

Enligt plan- och bygglagen ansvarar

mark och inom kommunen samt för att miljö-

planläggningen av vatten i Boverket är central tillsynsmyndighet. hänsyn tas planläggningen.

Inom områden med detaljplan och områdesbestämmelser är kommunens

planläggning bindande för andra plan- och

tillståndsmyndigheter.

I kommunens enligt hälsoskyddslagen

ansvar 1982:1080 ingår

skyldighet att utföra mätningar det kan om antas att av Naturvårdsver-

ket utfärdade gränsvärden för luftkvalitet kan komma att överskridas.

I de fall gränsvärdena överskridits skall

resultatet av mätningarna

redovisas till Naturvårdsverket.

Väglagen 1971:948 innehåller bestämmelser om byggande och

underhåll av allmänna vägar. Det är Vägverket som beslutar om byggande av vägar och för som svarar Vägarnas underhåll. Vägverket

skall därvid ta hänsyn till miljön. Banverket får

ett liknande ansvar

enligt den föreslagna banlagen. Fordonskungörelsen 1972:595 och terrängtrafikkungörelsen 1972:594 ger Vägverket möjligheter att meddela vissa kompletterande

föreskrifter fordonens beskaffenhet och

om utrustning med undantag

av avgasutsläppen. Föreskrifter avseende dessa får meddelas av Natur-

vårdsverket enligt bilavgaslagen 1986: 1386

och bilavgasförordningen

1991:1481. Naturvårdsverket har också tillsynsansvaret.

Enligt

vägtrafikkungörelsen och terrängtrafikkungörelsen är det kommunerna och länsstyrelserna huvudsakligen

som får meddela bestämmelser om fordonens framförande. I några fall finns möjligheter att utforma

bestämmelserna hänsyn till miljön.

av

När det gäller beskaffenheten hos spårfordon och deras framförande

meddelar Banverket kompletterande föreskrifter

och utövar tillsyn enligt

järnvägssäkerhetslagen 1990:1157, bestämmelserna sikte

men tar på

säkerhetsfrågor och något preciserat mandat att utkräva miljöhänsyn

finns inte.

Enligt luftfartslagen 1957:297 och

luftfartsforordningen 1986:171

ger Luftfartsverket tillstånd och meddelar föreskrifter vad avser

inrättande flygplatser. Ett visst miljöansvar

av kan antas ingå i kravet

att Luftfartsverket skall beakta

att störningar av verksamheten inte uppkommer för omgivningen. Luftfartsverket

meddelar också före-

skrifter och utövar tillsyn

med avseende på flygplanens luftvärdighet

och miljövärdighet. Luftfartsverket kan också ta vissa miljöhänsyn vid bestämmandet flygvägar.

av

Sjöfartsverket har möjligheter att meddela föreskrifter vad avser

byggande av allmänna hamnar och farleder enligt lagen 1983:293

om

inrättande, utvidgning och avlysning allmän

av farled och allmän hamn.

Ett visst miljöansvar får ingå i föreskriften

anses att hänsyn skall tas till

naturresurslagens bestämmelser.

Fartygssäkerhetslagen 1988:49 och

lagen 1980:424 åtgärder om mot vattenförorening från fartyg

innehåller vissa bestämmelser

om fartygens egenskaper. Sjöfartsverket får meddela kompletterande föreskrifter och utövar tillsyn. Några

till luft finns dock inte, beroende särskilda bestämmelser om utsläppen

internationella överenskommelser. När det gäller på avsaknad av

framförande har Sjöfartsverket och Länsföreskrifter om fartygens

meddela föreskrifter enligt sjötrañkförstyrelsen möjligheter att

Länsstyrelsen har därvid vissa möjligheter att ordningen 1986:300.

sammanställning myndig-

meddela föreskrifter av miljöhänsyn. En av

olika befogenheter finns i faktaruta 12.3. heternas

Faktaruta 12.3

Sammanställning av några olika myndigheters befogenheter

Miliöskyddalagen1969:387 - tillstånd: KN, lst - tillsyn: SNV, lst, MHN

l-lilsoskyddalagen1982: 1080 - ñreskriñer: SNV, MHN - tillsyn: SocS,SNV, MHN

Lagen om kemiskaprodukter 1985 2426 - ñreskrifier: SNV, Kemi, BoV, SLV - tillsyn: SNV, Kemi, MHN, lat, BOV, SLV, ASS

Lagen om Ivavelhaltigt bränsle1976:1054 - fdreariñer: regeringen,SNV, kommun - tillsyn: SNV, lst, kommun

Plan-och bygglagen1987:10 - fysisk planering: kommun - tillsyn: BoV, lst

Fordonakungörelsen1972:595 - ñreskrifler: VV - kontroll: riksprovplata,polismaneller polisinspektör

Bilavgaslagen1986:1386 - fireskrilter: SNV - tillsyn: SNV - kontroll: ASB

Viglagen 1971:948 - byggandeoch hållande av allmännavigar: VV

Vigtnfikkungörelsen 1972:603 - föreskrifter: VV, lst, kommunaltrafiknimnd - övervakning:polismyndighet

Lagen om tillfälligt bilñrbud 1990:1079 - ñreskriñer: regeringeneller kommun f.n. Göteborg - övervakning:polismyndighet

Marknadañringslagen1975:1418 - niringsñrbud: marknadsdomstolen - tillsyn: KV

Lagen om ñrsiljningsakatt på motorfordon 1978269 Lagen om skattpå energi 1994:1776 Lagen om miljöskatt pa inrikes flygtrafik 1988:1567 Fordonukattelagen1988:327 - föreskriñer: RSV - tillsyn: PSV

Faktaruta 12.3 forts.

Lultfartalagen 1957:297 tillatånd: LFV tillsyn: LFV

Terringtrañkkungözelaen 1972:594 ñreskriñer: VV, lat, kommunal trañknimnd övervakning: poliamyndighet Lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn 1988:293 :mmm: SjöV föreskriñer: SjöV -

12.3 Innebörden i sektorsansvar för miljöfrå-

gor

I riksdagens miljöpolitiska beslut 1988 prop. 198788:85, JoU 23, rskr. 373 gavs sektorsansvaret för miljöfrågor en stor tyngd. Där fastställdes att alla samhällssektorer har ett miljöansvar inom sitt verksamhetsområde. Enligt beslutet bör varje samhällssektor ansvara för miljöproblem undviks och att existerande problem i möjligaste att nya man löses. Miljövårdsmyndighetema på alla nivåer har därvid en stor uppgift att vara pådrivande och att förse övriga statliga myndigheter, kommuner, organisationer och företag med aktuell och relevant kunskap och information. I 1991 års miljöpolitiska beslut prop. 199091:90, JoU 30, rskr. 343 ökat sektorsansvar och ökad decentralisering som en av angavs huvudlinjema för den fortsatta miljöpolitiken. Det angavs också att de generella miljömålen skulle omformas till sektorsmål för olika verksamheter. Enligt beslutet bör det ingå i sektorsansvaret att utarbeta sektorsplaner och åtgärdsprogram med preciserade mål för miljövården och naturskyddet. Frågan vad sektorsansvaret egentligen innebär har sedan dess om diskuterats mycket. Den har behandlats i ett antal utredningar, bl.a. Statskontoret 1993 och Riksrevisionsverket 1994. Några konkreta förslag till preciseringar har dock inte lämnats. I direktiven till Trafik- och klimatkommittén sägs att ansvar och befogenheter är oklara. I detta torde ligga att sektorsmyndighetsrollen

inte är tydligt definierad och möjligen också att det skulle finnas

ett

besvärande glapp mellan och befogenheter.

ansvar För trafikverkens del ingår sektorsansvaret för miljöfrågor som en del i det generella sektorsansvaret. I verkens instruktioner är formuleringen av ansvaret inte särskilt precis. Vägverket och Banverket skall

främja en miljöanpassning, medan Luftfartsverket skall för och

svara

Sjöfartsverket ha hand skyddet för miljön mot föroreningar. Frågan

om är vad som ligger i dessa begrepp och de innebär någon skillnad för om de olika trafikverken. Förutom det generella ansvaret i trañkverkens instruktioner har verken fått specifika uppgifter vilka några kan del av ses som en av sektorsansvaret.

Ett exempel på en sådan uppgift är verkens uppdrag från regeringen att utarbeta årliga miljörapporter. I denna uppgift ingår redovisa

att

respektive trafikslags miljöpåverkan, jämföra utvecklingen med

förekommande miljömål samt föreslå åtgärder för målen skall kunna att nås. Förslagen kan då också innefatta åtgärder inte ligger inom den som egna verksamheten eller inom de befogenheterna. egna Därutöver har Vägverket i regleringsbrevet för budgetåret 199495

fått i uppdrag att komplettera investeringsplanen för perioden 1994-

2003 med en särskild plan för miljö och trafiksäkerhet. Uppgiften är att

med utgångspunkt i den nationella väghållningsplanen föreslå de ytterligare åtgärder som krävs för att vägtrafiksektorn ska nå målen för

miljö och säkerhet. Trafikverken förfogar inte över alla de styrmedel kan tänkas som ingå i ett åtgärdsprogram för att minska trafikens miljöstörningar. Exempelvis är den allmänna trafikpolitiken, skatter frågor för m.m. regering och riksdag. Vissa styrmedel ligger på andra myndigheter än

trafikmyndighetema. Exempel på detta är bilavgaslagstiftningen och de

delar i lagen om kemiska produkter egenskaper och som avser hantering av drivmedel, där Naturvårdsverket är ansvarig myndighet.

Andra exempel är den fysiska planeringen och lokala trafikföreskrifter,

där kommunen är beslutande instans. I den mån kommunen är egen

väghållare, flygplatsägare eller harnnägare har den också befogenheter

enligt de rollerna. Se vidare faktaruta l2.3.

Sammanfattningsvis kan sägas att trafikverkens tillgång till åtgärder

ligger dels i deras egen verksamhet planering och byggande av

infrastruktur samt trafikutövning, dels i deras befogenheter

som

myndighet. Därutöver finns också befogenheter för flera myndigheter att utnyttja styrmedel som inte direkt regleras i lagstiftning, t.ex. ställa miljökrav vid upphandling, genomföra informationskampanjer. När sektorsansvaret för miljöfrågor skall avgränsas kan första

en

ansats vara att alla delar i kedjan produktion användning skrotning

- -

bör ingå för inte skall riskera att viktiga problem hamnar att man utanför allas Med sektorsansvar skulle då menas att myndigansvar. hetens agerande, när det gäller såväl den verksamheten som vid egna kontakter med andra aktörer inom transportornrådet, genomgående skall präglas att få den politiskt beslutade utvecklingen av sektorn till av stånd, bl.a. från miljösynpunkt. Med detta synsätt bör exempelvis trafikverken för att även fordonstillverkningen liksom tillverkning agera och hantering av drivmedel sker med minsta möjiga miljöstömingar. synsättet innebär att överlappningar accepteras. Redovisningen miljöpåverkan skulle därmed också avse hela av Områden ligger utanför avgränsningen målen beskrivs kedjan. som av i så fall mer översiktligt. sektorsansvar för trafikrnyndighetema skulle innebära att allt Om ett

miljöansvar delas upp mellan olika aktörer, finns det risk för att vissa

inte blir omhändertagna. Det kan också innebära tendens från frågor en ett helhetstänkande när det gäller miljöfrågor. Ett exempel svårigheten att avgränsa sektorer och dela upp miljöansvaret mellan olika myndigheter är sambandet mellan transportsektorn och energisektom. NUTEK har ett ansvar för rapportering energianvändningen och dess miljöeffekter. Transporterna utgör en av

energianvändningen och ingår därmed i energisektorn.

del av I Naturvårdsverkets roll ligger att ha kunskap och överblick över miljöproblemen samt påvisa åtgärdsbehov. Verket skall vara pådrivande i miljöfrågor och agerar därvid gentemot olika sektorer i samhället. Målet för dessa aktiviteter är att försöka integrera miljöhänsynen i alla verksamheter. I dessa kontakter kan inte sektorerna avgränsas snävt. Ett annat förhållande som gör en strikt uppdelning av miljöansvaret

mellan olika sektorer olämplig ansvarets fördelning mellan olika

nivåer i samhället riksdag regering centrala myndigheter län - - - kommuner. Exempelvis har kommunerna ett generellt ansvar för att miljöfrågoma beaktas i den fysiska planeringen, samtidigt som Vägverket har ett generellt sektorsansvar för vägtrafiken.

12.4 Trañkverkens och Kommunförbundets

på sektorsansvaret

syn

Under utredningsarbetets gång har trafikverken och Kommunförbundet bidragit med synpunkter sektorsansvarets innebörd och utformning. Synpunkterna sammanfattas i det följande.

l2.4.1 Vägverket

Vägverket utgår från följande formulering i regleringsbrevet för budgetåret 199495: Vägverket har ett samlat ansvar för att åstadkomma ett effektivt vägtransportsystem som uppfyller högt ställda krav på trafiksäkerhet med hänsyn tagen till miljö och regional balans. Verket tolkar sektorsansvaret som ett ansvar gentemot regeringen ñr att följa upp och driva på utvecklingen av vägtransportsektom så att den effektivt bidrar till en samhällsutveckling i enlighet med fattade politiska beslut. sektorsansvaret bör enligt Vägverkets uppfattning inte ta sin utgångspunkt i enstaka politiska mål utan måste inriktas på att bidra till hela målbilden för sektorn och till den i stort eftersträvade samhällsutvecklingen. Följande uppgifter anges som viktiga i sektorsansvaret: att analysera och rapportera sektorns utveckling samt fortlöpande samla den information som krävs för detta att söka skapa enighet om utvecklingsinriktning och åtgärdsprogram att i ett nätverk informera, engagera och driva på övriga aktörer, så att de gör sin del.

Verket anser att sektorsansvaret inte inbegriper ett direkt ansvar för genomförande av de verksamheter och åtgärder som krävs för att sektorn skall utvecklas i enlighet med fattade politiska beslut. Däremot har den sektorsansvariga myndigheten vanligtvis andra uppgifter, utöver sektorsansvaret, som innebär ett eget ansvar för delar av genomförandet. Vägverket är ett bra exempel på detta. Verkets ansvar för den statliga väghållningen och verkets övriga uppgifter utöver sektorsansvaret innebär att verket självt kan genomföra viktiga delar av det som totalt krävs ñr att säkra den politiskt beslutade utvecklingen av vägtransportsektom, bl.a. när det gäller säkerhet och miljö. Vägverket och Naturvårdsverket har träffat en överenskommelse om fördjupat samarbete för att anpassa vägtransportsektorn till en varaktigt hållbar utveckling. Där behandlas bl.a. verkens inbördes ansvarsfördelning. Enligt Vägverkets tolkning innebär sektorsansvaret således att uppföljning och åtgärdsförslag omfattar hela sektorn inklusive åtgärder som ligger på andra aktörer. Här behöver således inte området för ansvar och befogenheter sammanfalla. När det gäller väghållarrollen anser dock verket att det bör finnas en överensstämmelse mellan ansvar och befogenheter, vilket det enligt verkets mening inte gör i dag. Vägverket anser att dess möjligheter att som väghållare vidta adekvata åtgärder för att lokalt minska miljöpåver-

kan från trafiken på det egna vägnätet är begränsade. Problemet är i första hand trañklagstiftningen.

12.4.2 Banverket

Banverket anser att i begreppet sektorsansvar ligger att trañkverkens arbete mot att nå miljömålen skall omfatta både den egna verksamheten och andra aktörer inom sektorn. I sektorsansvaret bör ligga att använda de medel som trafikverken har till förfogande för att driva på utvecklingen mot att klara de nationella miljömålen. Medlen kan vara egna åtgärder, genom ekonomiska styrmedel påverka trafikutövare eller information om möjligheter. Redovisningen av sektorns miljöpåverkan och.tänkbara åtgärder i trafikverkens årliga miljörapporter ses som en del av Sektorsansvaret.

12.4.3 Sjöfartsverket

Sjöfartsverket pekar på att miljöansvaret enligt instruktionen är väl avgränsat och preciserat till att avse föroreningar från fartyg. Verksamheten skall bedrivas med inriktning huvudsakligen på handelssjöfarten, men fiskets, fritidsbåtstrañkens och marinens intressen skall beaktas. Utöver föroreningar från fartyg skall verket också ta miljöhänsyn när det gäller den egna verksamheten vad avser farleder, lotsning, sjökartläggning m.m. Sjöfartsverket menar att kajkanten är gränsen för verkets ansvarsområde. Verksamheten i hanmarna ingår således inte.

12.4.4 Luftfartsverket

Luftfartsverket uppfattar sitt sektorsansvar på miljöområdet så att det inom ramen för de styrmedel det förfogar över och sammanvägt med andra huvuduppgifter bidrar till att de nationella miljömålen uppnås. - I detta ingår att göra ekonomiska och tekniska avvägningar, fastställa handlingsprogram med tillhörande tidsplaner samt ta fram relevant statistik. Luftfartsverkets sektorsansvar omfattar hela den civila luñfarten. Sektorsansvaret för miljöfrågoma sker genom internationellt arbete med miljönormer, övervakning av att reglerna följs, beslut rörande flygplatser enligt luftfartslagen, ekonomiska styrmedel

bullerrelaterade landningsavgifter samt arbetet med de årliga miljörap-

porterna.

Luftfartsverket har också ett miljtâansvar enligt miljöskyddslagen i egenskap av flygplatshållare.

12.45 Kommunerna

Kommunerna har ett miljöansvar enligt miljöskyddslagen i deras

egenskap av väghållare, indirekt ansvariga för vissa järnvägar, hamnägare och flygplatsägare. Plan- och bygglagen och naturresurslagen ålägger kommunerna ett miljöansvar vid beslut om användningen av mark och vatten i Översiktsplaner, detaljplaner, områdesbestämmelser och bygglov. Kommunerna miljö- och hälsoskyddsmärrmd eller

motsvarande är tillsynsmyndigheter enligt miljöskyddslagen av bl.a.

trafikanläggningar, dock med undantag för större flygplatser. Kommunförbundet anser att uppföljning och utvärdering av nationella mål, som kommunernas förväntas uppfylla, inte skall göras av statliga myndigheter. Det bör i stället ske hos något politiskt organ knutet till riksdagen. Statliga detaljregleringar bör undvikas. Av-

vägningar bör ske på lokal nivå. Statliga myndigheter bör ha som främsta uppgift att svara för kunskapsuppbyggnaden och i mindre

utsträckning utarbeta krav som riktas mot kommunerna.

12.5 Överväganden

En tolkning av innebörden i sektorsansvaret är att trañkverken skall ha ett generellt ansvar för respektive sektors miljöpåverkan. Detta innebär ett ansvar att redovisa miljöpåverkan, föreslå sektorsplaner och åtgärdsprogram för att miljömålen skall klaras samt driva på och följa upp utvecklingen. De föreslagna åtgärderna kan också avse andras verksamheter och befogenheter inom sektorn. Någon fullständig överensstämmelse mellan ansvar och befogenheter behöver med en sådan tolkning inte finnas. Vägverket och Banverket har tolkat sektorsansvaret på detta sätt, medan Sjöfartsverkets och Luftfartsverkets

tolkningar begränsas till egen verksamhet och egen myndighetsutöv-

ning.

I direktiven anges att ansvar och befogenheter är oklara. Med ovanstående tolkning av sektorsansvaret är några förändringar när det

gäller olika myndigheters befogenheter inte nödvändiga. Däremot bör

ansvaret definieras tydligare. Vidare bör frågan om hur samordning och

överblick skall åstadkommas i kombination med ett sektorsansvar diskuteras.

Därutöver kan det ñnnas anledning att överväga förändringar som ger myndigheterna större möjligheter att klara sitt ansvar ñr den egna verksamheten enligt miljölagstiftningen. Här har Vägverket pekat på brister i trafiklagstiftrxingen. Det brukar ibland hävdas att det inte går att utkräva ett sektorsansvar om den ansvariga myndigheten inte har tillgång till alla befogenheter som krävs för att angivna mål skall kunna uppnås. Ett konsekvent genomfört sektorsansvar med fullständig överensstämmelse mellan ansvar och befogenheter skulle teoretiskt innebära att trafikverken förfogar över alla tänkbara styrmedel som har betydelse för trañkens miljöstömingar, inklusive skatter och avgifter. Verken skulle då krävas på ersättning för externa effekter, exempelvis skador till ñljd av miljöstömingar. I en sådan modell skulle trafikverken också ha tillgång till instrument som påverkar markanvändningen. Modellen är knappast realistisk, då den bl.a. innebär att riksdagen skulle avhända sig skatteinstrumentet. Vidare skulle kommunerna inte kunna ha samma inflytande över markanvändningsplaneringen som i dag. Ett annat ytterlighetsaltemativ är att helt avskaffa sektorsansvaret för miljö och endast behålla ansvar för den egna verksamheten. Detta skulle innebära att man överger idén om att trañkverken skulle ha ansvar för överblicken av respektive trañkslags miljöpåverkan. Någon skyldighet att föreslå åtgärdsprogram som omfattar åtgärder utöver den egna verksamheten och de egna befogenhetema skulle inte finnas. Det skulle medföra ett ökat ansvar för tillsynsmyndigheter och liknande att se till att miljöfrågorna integreras i alla verksamheter i samhället, oavsett vilka sektorer de kan tänkas hänföras till. Några sektorsmål

skulle inte behöva finnas. Åtgärdskraven bör dock ställas med hänsyn

till samhällsekonomisk kostnadseffektivitet. Brist på helhetstänkande och överblick har anförts som en nackdel med att för de enskilda trafikverken precisera ett sektorsansvar ñr miljö. Ett sätt att minska risken för detta är att sektorsansvaret ñr miljö samordnas i ett särskilt organ för transportsektorn. Ansvaret för överblick, rapportering och åtgärdsförslag skulle då läggas pâ detta organ, som därigenom skulle tilldelas ett sektorsansvar för hela transportsektorns miljöpåverkan. Huvudansvaret för de årliga miljörap-

portarna skulle därvid ligga på denna nivå. Åtgärdsprogram skulle utgå

från miljömål för transportsektorn som helhet, fastställda av regering och riksdag. Trañkverkens miljöansvar skulle då begränsas till de egna verksamheterna och de egna befogenheterna samt till att förse det samordnande organet med underlag till miljörapportering och årgärdsprogram. Den samordnande uppgiften skulle kunna läggas på ett helt nytt organ. Uppgiften skulle också kunna läggas på Naturvårdsverket, som

redan i dag i sin roll som pådrivande i miljöfrågor har tagit initiativ till ett omfattande utredningsarbete om hur man skall kunna nå ett miljöanpassat transportsystem MaTs-projektet. En tredje möjlighet är att komplettera DPU:s uppgifter med ett övergripande miljöansvar. DPU:s nuvarande roll är att ta fram gemensamma planeringsförutsättningar för trafikverkens investeringsplanering. Den 1 juli 1995 blir DPU myndighet. Fördelen med att lägga sektorsansvaret för miljöfrågor på ett samordnande är att ansvaret förenas med en bättre överblick över organ åtgärdsmöjlighetema inom transportsektorn, vilket innebär ökade möjligheter att föreslå kostnadseffektiva lösningar för att uppnå givna mål ñr transportsektorn. Det finns dock nackdelar med att införa en beslutsnivå mellan centrala verk och regeringen. Den nära kontakten mellan trafikverken och de aktuella aktörerna talar för att sektorsansvaret även i fortsättningen bör ligga på trafikverken. Ett annat argument är att miljöarbetet bör ske integrerat med övrig verksamhet i de olika sektorerna. Inom trafikverken finns kompetens verksamheten inom sektorn. Där finns också en organisation med om enheter i olika delar landet, vilket möjliggör att sektorsansvaret kan av utövas på olika nivåer i verksamheten. .Erfarenheterna från Vägverkets roll som sektorsmyndighet inom trañksäkerhetsområdet visar att goda resultat kan uppnås, om vissa förutsättningar är uppfyllda. En sådan förutsättning är att sektorsansvarets innebörd görs tydligare i verkens instruktioner. Om avgränsningen av ansvar och befogenheter förtydligas i instruktionerna, kan osäkerheten om dessa frågor minskas och motivationen hos verken att leva upp till sektorsansvaret öka. Av instruktionerna bör framgå att sektorsansvaret innebär ett ansvar att redovisa respektive transportslags utveckling jämfört med uppsatta miljömål, att föreslå eller upprätta sektorsplaner och åtgärdsprogram som visar hur de politiskt beslutade målen, inklusive miljömålen, skall nås samt att driva på och följa utvecklingen inom sektorn. upp För att säkerställa helhetstänkande och överblick bör trafikverken i sina instruktioner åläggas samordning när det gäller sektorsansvaret. en Därutöver behövs en samordning på departementsnivå när det gäller utvärdering och åtgärdsförslag. Trafikverkens långsiktiga planering bör i fortsättningen inte begränsas till infrastrukturplanering utan bör omfatta alla de åtgärder krävs för att transportsektorn skall utvecklas i enlighet med de av som statsmakterna fastställda målen. De föreslagna åtgärderna bör inte begränsas till sådana som utförs eller finansieras av trafikverken. Naturvårdsverket bör även fortsättningsvis delta i detta arbete som samordnande, pådrivande och kontrollerande organ.

Kommunerna är en väsentlig aktör när det gäller trañkens miljöpåverkan. Kommunerna har ett tydligt ansvar enligt olika lagar och i deras olika roller som väghållare, infrastrukturägare, planeringsorgan och tillsynsmyndighet. Det finns varken möjlighet eller anledning att därutöver tilldela kommunerna något sektorsansvar för trañkens miljöfrågor, då de inte kan betraktas som någon sektorsmyndighet. DPU har en samordnande roll genom sin uppgift att utarbeta ett för trañkslagen gemensamt underlag för prognoser och värderingar av olika effekter. Det är dock oklart vilken myndighet har för som ansvar ajourhållning av underlag för beräkning av de olika trañkslagens utsläpp av luftföroreningar emissionsfaktorer. Som töreskrivande myndighet enligt bilavgaslagstittningen har Naturvårdsverket sedan lång tid tillbaka en hög kompetens inom området, framför allt när det gäller bilavgaser. Kunskap om dessa frågor finns emellertid även på trañkverken och VTI. Någon myndighet bör ges ansvaret för att emissionsfaktorerna vid behov uppdateras och att det sker samordnat för de olika trafikslagen. Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att ta initiativ till och samordna detta arbete. Det är dock viktigt att trafikverken inom ramen för sin sektorsroll också deltar aktivt i arbetet. När det gäller uppgifter om utsläpp i samband med produktion och distribution av drivmedel bör NUTEK ges huvudansvaret.

Överväganden,

13 och effekter

förslag

13.1 Överväganden

13.l.l och avgränsning

Uppgift

Trañk- och klimatkommitténs huvuduppgift är att föreslå åtgärder för att reducera utsläppen av koldioxid och andra klimatpåverkande gaser från transportsektorn. I de ursprungliga direktiven ingick också att utreda förutsättningarna för att införa miljözoner i vissa tätorter. Kommittén fick genom tilläggsdirektiv ytterligare uppgifter inom senare trafikmiljöområdet. Dessa uppgifter avser kollektivtrañkens konkurrenskraft, sektorsspeciñka miljömål för transportområdet samt åtgärder for att klarlägga ansvar och befogenheter när det gäller myndigheternas arbete med trafikens miljöproblem. Kommitténs uppgifter avser alla trafikslag. I diskussionen om hur transportsektorns utsläpp av koldioxid skall kunna minskas ligger dock tyngdpunkten på vägtrafiken. Det beror framför allt på att intemationelavtal m.m. hindrar Sverige från att beskatta drivmedlen inom luftfart och sjöfart på samma sätt som inom vägtrafiken. Ett annat skäl är att vägtrafikens andel av transportsektorns utsläpp är stor.

13.l.2 Hur skall utsläppen minskas mycket

Den svenska transportsektorns klimatpåverkan domineras helt av utsläppen av koldioxid. Dessa utsläpp har en stark koppling till energianvändningen, då koldioxidutsläppen inte kan renas bort. Utsläppen kan således bara minskas genom att minska energianvändningen ocheller använda drivmedel med lägre innehåll av fossilt kol. Sveriges koldioxidutsläpp var ca 60 Mton C02 år 1990. Av dessa

kom ca 22 Mton från transportsektom exklusive arbetsmaskiner.

Vägtrañken svarade för ca 16 Mton. Flera olika prognoser visar att koldioxidutsläppen från transportsektorn kommer att öka framöver 5- 15 % mellan år 1990 och 2000, om inga ytterligare åtgärder vidtas.

Enligt IPCC Intergovemmental Panel on Climate Change finns det starka skäl att minska de globala utsläppen av växthusgaser till betydligt lägre nivåer än dagens. Kommittén konstaterar att det också finns behov av att minska flera andra miljöproblem, av vilka flera åtminstone delvis orsakas av transportsektom. Det gäller bl.a. totala utsläpp av kväveoxider, svaveldioxid och flyktiga kolväten samt buller och föroreningshalter av vissa ämnen i tätorter. Miljöarbetet inom transportsektorn måste därför drivas vidare. Flera olika miljöproblem återstår att lösa. När det gäller de storskaliga miljöhoten kan det dock diskuteras hur omfattande åtgärderna i den svenska transportsektom bör vara i förhållande till åtgärder i andra länder och andra sektorer. En viktig utgångspunkt för frågan om hur mycket utsläppen av växthusgaser skall minska är riksdagens beslut med anledning av klimatpropositionen, där det sägs att koldioxidutsläppen från fossila utsläpp i enlighet med klimatkonventionen bör stabiliseras år 2000 på 1990 års nivå för att därefter minska. För att hålla nere ökningstakten för den globala medeltemperaturen, bör de globala koldioxidutsläppen minska med 50-80 % inom en 50-årsperiod. Det är i dag svårt att förutse vad detta kan komma att betyda för Sverige. De svenska utsläppen är små i ñrhållande till de globala utsläppen 0,3 %. Svenska insatser blir därför meningsfulla först när de sätts in i ett internationellt klimatpolitiskt sammanhang. Det finns ännu inte något internationellt avtal om utsläppsreduktioner på längre sikt. Olika tänkbara principer kan bli styrande för ett sådant avtal. Det är därför ännu inte möjligt att låsa något långsiktigt utsläppsmål för Sveriges del. Kommitténs uppgift har varit att visa hur koldioxidutsläppen från trañken skall kunna minskas. Nettoutsläppen av. koldioxid kan emellertid också minskas genom ökat upptag av kol i skog och torv m.m. Kostnaden för att åstadkomma sådana s.k. sänkor är lägre än för att minska utsläppen. En minskning av nettoutsläppen genom upptag i biomassa kan dock endast ske under en begränsad tid. En annan fråga är hur stor del av framtida utsläppsreduktioner i Sverige som bör ske inom just transportsektorn. Utgångspunkten bör vara att utsläppsminskningarna skall ske på ett kostnadseffektivt sätt, dvs. de skall i första hand ske med åtgärder kostar minst. Analyser som har visat att de marginella åtgärdskostnaderna stiger snabbt i transportsektom. Exempelvis är det kostsammare att minska koldioxidutsläppen genom att på kort sikt introducera biobaserade drivmedel i transportsektom jämfört med att göra det i energisektorn. Det finns dock flera energibesparande åtgärder som kan vidtas inom transportsektorn till relativt låga kostnader. Dessutom svarar transportsektorn för en stor del av utsläppen. Om det krävs avsevärda utsläppsminskningar i framtiden, kommer därför minskningar i transportsektom

att vara nödvändiga. Det kan således finnas skäl att påbörja anpassningsåtgärder redan nu. Ett rimligt krav att utsläppen till sekelskiftet åtminstone inte skall öka från transportsektorn. Vad som kan komma att krävas efter sekelskiftet är i hög grad beroende av Energikommissionens slutsatser och den framtida energipolitikens utforrrming. Ett långsiktigt utsläppsmål för transportsektorn bör således inte läggas fast förrän ett internationellt avtal om olika länders åtaganden föreligger och den svenska energipolitiken lagts fast. Tills vidare bör inriktningen vara att utsläppen från transportsektorn åtminstone inte bör Öka till åren kring sekelskiftet for att därefter minska. Inom MaTssamarbetet studeras konsekvenserna av målet att utsläppen skall minska med 10 % till år 2020 jämfört med 1990 års nivå. Konsekvenserna av ett reduktionsmål för vägtrafiken på 20 % till år 2020 kommer också

att analyseras. Som underlag för samhällsekonomiska kalkyler i

samband med investeringsbeslut behövs ett värde på koldioxidutsläppen som motsvarar ett långsiktigt reduktionsmål.

13.13 Utvecklingstendenser och potential

Flera olika tänkbara omställningar kan leda till minskade utsläpp från

trafiken. En stor potential för minskade utsläpp av växthusgaser och

skadliga ämnen finns i den tekniska utvecklingen. Inom alla transportslag finns en teknisk potential när det gäller ökad bränsleeffektivitet, reningsåtgärder och introduktion av alternativa drivmedel och effektiva drivsystem. Även förändringar i beteendet resvanor, färdsätt, be läggningsgrad, körsätt, fordonsunderhåll m.m. kan bidra till minskade utsläpp. När det gäller personbilar pekar nuvarande trender inte på någon minskning av bränsleförbrukningen. Bilköparna har prioriterat andra egenskaper hos bilarna. Olika forskningsinsatser liksom uttalanden från biltillverkarhåll tyder på att bilarna kan komma att bli bränslesnålare i framtiden. Det är emellertid osäkert när en introduktion av bilar med mycket låg bränsleförbrukning kan komma att ske. För tunga fordon,

fartyg, flygplan och tåg finns fortfarande en marknadsefterfrågan på

ökad bränsleeffektivitet, varför en viss förbättring kan väntas. När det

gäller utsläpp av skadliga ämnen kan skärpta eller nya, där det ännu

inte finns några krav väntas inom alla transportslag. Omfattande forsknings- och försöksverksamhet med andra drivmedel och drivformer pågår på olika håll. Fortfarande är kostnaderna det största hindret för genomslag av olika alternativ. Vissa tekniska omställningar för att minska koldioxidutsläppen kan leda till andra problem, t.ex ökade utsläpp av skadliga ämnen och

negativa effekter på trafiksäkerheten. Exempel på sådana konsekvenser är ökade utsläpp av kväveoxider och partiklar till följd av en ökad andel dieseldrivna bilar, ökade utsläpp av aldehyder till följd introduktion av av alkohol som drivmedel, svårigheten att uppfylla långtgående trañksäkerhetskrav med lätta fordon. Genom fortsatt utveckling och forskning kan dessa olägenheter helt eller delvis undanröjas i framtiden. De förbättringar som kan förutses beträffande fordonens och drivmedlens miljöegenskaper motverkas att trañkarbetet ökar. Här av har den ekonomiska tillväxten stor betydelse. Ökad ekonomisk aktivitet väntas leda till ett ökat resande och ökade Ökade inkomster transporter. möjliggör bl.a. ett ökat bilinnehav, vilket i sig tenderar att öka bilåkandet. I analyser av tidigare resvaneundersökningar konstateras att en viktig orsak till det ökade resandet är en högre förflyttningshastighet, som i sin tur bidragit till större geografisk räckvidd och fler valmöjligheter. Om exempelvis tillgången till bil ökar kan man därför vänta sig ett ökat resande. Informationsteknikens IT utveckling framhålls ibland som en faktor som kan minska resbehovet genom att ersätta resandet med andra former för kommunikation. Erfarenheterna hittills tyder dock inte på att någon generell minskning av resandet till följd av IT-utvecklingen är att vänta. Däremot kan nya förflyttningsmönster uppträda. Vidare kan ny informationsteknik användas till att styra trafiken och därigenom åstadkomma lugnare körmönster och kortare fárdvägar.

l3.1.4

Strategi för att minska koldioxidutsläppen

I delbetänkandet SOU 1994:91 föreslog kommittén strategi för att en minska koldioxidutsläppen från trafiken. En minskning dessa utsläpp av kan åstadkommas genom två typer av åtgärder; minskning energianav vändningen och introduktion av drivmedel med lägre innehåll av fossilt kol. Den grundläggande principen ñr val av styrmedel är att de skall leda till kostnadseffektiva åtgärder. Den principen ledde kommittén till slutsatsen att ett generellt styrmedel i form höjd koldioxidskatt av en

bör utgöra grunden men inte det enda styrmedlet i strategi för att

en minska trafikens koldioxidutsläpp. I samband med remissbehandlingen stödde flera instanser, framñr allt myndigheter och miljöorganisationer, kommitténs förslag till strategi. Hos dem som var negativa till förslaget var de främsta invändningarna att en höjd drivmedelsskatt leder till oönskade fördelningseffekter genom att den missgynnar låginkomsttagare och befolkning i glesbygd och att den heller inte skulle leda till några miljöförbättringar.

Kommittén har emellertid inte funnit några skäl till att frångå den strategi redovisades i delbetänkandet. Ett generellt verkande som styrmedel leder till flera olika typer av omställningar, där anpassningsbesluten fattas av aktörer med god kännedom om kostnader. Anpassningarna väntas därför i första hand ske där de kostar minst. Riktade styrmedel, som t.ex. regler om högsta tillåtna bränsleñrbrukning hos bilar, innebär sannolikt högre omställningskosmader. Det internationella beroendet förhindrar också i många fall ett ensidigt införande av sådana regler. Ett antal internationella studier, av vilka några redovisas i European Conference of Ministers of Transport 1993, har visat att det är svårt att åstadkomma några påtagliga minskningar av koldioxidutsläppen från trafiken om inte drivmedelspriset används som instrument. Strategin kan dock inte enbart baseras på en koldioxidskatt. Det behövs kompletterande styrmedel om önskad styreffekt skall kunna uppnås och sådana oönskade effekter som bl.a. påtalats i ett antal remissvar skall kunna undvikas. Kommittén har övervägt i vilken mån planering av infrastruktur, bebyggelse och trafik samt åtgärder i kollektivtrafiken kan bidra till minskade utsläpp. Möjligheter att kompensera för de negativa effekterna av en höjd drivmedelsskatt har också studerats. Vidare finns ett antal faktorer som motverkar kostnadseffektiva anpassningar till ett höjt drivmedelspris. Exempel på sådana faktorer är nuvarande regler ñr reseavdrag och beskattning av bilförmån. Det finns också marknadsbrister som gör att hushållen underlåter att vidta privatekonomiskt lönsamma åtgärder. Sådana kan delvis undanröjas informationsinsatser och incitament ñr att minska nya bilars genom bränsleförbrukning. Information, xniljöklassning och ñrmånsregler kan också möjligheter att underlätta ñr individer och företag att ses som ändra beteende i miljövänlig riktning. Även dessa frågor har behandlats.

13.1.5 Planering

Planering av infrastruktur, bebyggelse och trafik nämns ofta som ett viktigt styrmedel för att minska energiförbrukningen i transportsektorn. Vissa regionala strukturer för markanvändning och bebyggelse är mer transportsnåla än andra. Som enskilt styrmedel har planering dock begränsad effekt på kort och medellång sikt. Planeringens främsta roll i politik för minskade koldioxidutsläpp från trafiken är i ett sådant en tidsperspektiv att underlätta anpassningar av resvanor, bosättningsmönster, lokalisering av verksamheter m.m. motiverade av högre trans-

portkostnader. Planeringen bör därför väl avstämd mot den vara generella prispolitiken inom transportsektorn. På lång sikt kan en god planering av markanvändning och bebyggelse peka ut färdriktningar och sätta det dagliga beslutsfattandet inom ramen för en önskvärd utveckling. I den kommunala planeringen finns det flera faktorer bör som beaktas i detta sammanhang, såsom lokalisering av bostäder, arbetsplatser och serviceanläggningar, bebyggelsetäthet, möjligheter till kollektivtrafikförsörjning samt förutsättningarna för gång- och cykeltrañk. Här är översiktsplaneringen ett viktigt instrument, även om planernas styrverkan är begränsad. Vissa lokaliseringsfrågor måste samordnas och lösas på regional nivå. Ett ökat samarbete mellan olika planeringsorgan bör därför komma till stånd, så att den kommunala planeringen i ökad utsträckning kan ske inom gemensamma ramar för regionen. Länsstyrelser, landsting och berörda kommuner i stadsregionerna behöver utveckla sitt samspel så att det leder till ömsesidiga åtaganden och överenskommelser. Detta kan ske i form av s.k. plankontrakt. Trafikverkens planering behöver samordnas bättre än vad skett som hittills. Samverkan behöver ske mellan olika transportslag vid planering av transportkorridorer och knutpunkter. Vid bedömningarna av olika alternativ i trafikverkens planering bör särskild vikt läggas på långsiktiga effekter för bebyggelseutveckling och transporter. För att säkerställa att sådana bedömningar görs i rätt skede i planeringen bör det lagfástas att planeringsprocessen sker i flera steg. Det traditionella sättet att lösa kapacitetsproblem i vägnätet är utbyggnad av vägar. Detta bör ske med större urskiljning och att genom andra alternativ övervägs, t.ex. trafikstyming, ny informationsteknik, ökad kollektivtrafikstandard och anpassning trafikutbudet till av trafikanternas behov.

l3.1.6 Avgift i miljözon

I kommitténs delbetänkande SOU 1994:92 Miljözoner för trafik i tätorter föreslogs att kommunernas möjlighet enligt vägtrañkkungörelsen att ñrbjuda fordon som inte tillhör viss miljöklass i särskilt miljökänsliga områden utvidgas till att omfatta alla typer av bilar. Kommittén föreslog också att det som kompletterande åtgärd till en förbud införs en möjlighet att ta ut en differentierad avgift för bilar som framñrs inom en miljözon. Ett exempel på en tänkbar lösning redovisas i bilaga 10.

1995364 245 SOU

13. l Kollektivtrafik

Det finns flera skäl för samhället sig i kollektivtrafiken. att engagera Det kan gälla att åstadkomma tillgänglighet för olika grupper eller att miljö- eller trängselskäl få bilister att åka kollektivt. Ett samav hällsekonomiskt synsätt bör prägla hanteringen av kollektivtrafiken, på sker i dag det gäller investeringar i infrastruktur. samma sätt som när En ökning bilkostnaderna, t.ex. i form av höjd drivmedelsskatt av eller ändrade regler for reseavdrag och beskattning av bilförmån, är den åtgärd störst effekt när det gäller att öka kollektivtrafikens som ger konkurrenskraft gentemot bilen. Standardförbättringar i kollektivtrafiken har enskild åtgärd oftast liten påverkan på bilresandet. l komsom

bination med prisstyming kan förbättringar kollektivtrafikens

av standard dock vara både effektivt och nödvändigt. Möjligheten att tillhandahålla bra kollektivtrafik är beroende av en hur markanvändningen utvecklas. Kollektivtrafikens intressen måste därför beaktas på ett tidigt stadium i planeringsprocessen. Kollektivtrafikens intressen skulle också kunna tas till vara bättre genom ett sammanhållet regionalt planeringsunderlag for trafikplaneringen. Staten bör ta ett större när det gäller utvecklingsfrågor inom ansvar kollektivtrafiken och avsätta mer resurser till detta. Vägverket bör omfördela i syfte att stärka kollektivtrafikens konkurrenskraft resurser kompetens inom kollektivtrafikområdet. Stöd och bygga upp en bättre till trafikhuvudmännen behövs när det gäller utveckling av planeringsmetoder Statistik över resande med olika färdsätt behöver m.m. förbättras. Idag är kunskapen om utvecklingen av resandet på lokal och regional nivå med olika färdmedel på många håll bristfällig. Det är också viktigt att åstadkomma teknisk utveckling på fordonssidan så en att kollektivtrafiken i än högre grad blir ett miljövänligt alternativ i förhållande till bilen.

13. l Drivmedelsskattens utformning

Om koldioxidutsläppen från trafiksektorn skall minskas, bör som

tidigare nämnts, enligt kommitténs bedömning, drivmedelsskatten höjas.

Detta bör ske i form höjd koldioxidskatt, som är differentierad av en med hänsyn till olika bränslens innehåll av fossilt kol. Från kostnadseffektivitetssynpunkt bör sådan ökning ske på ett likformigt sätt en i alla sektorer. Att höja skatten inom endast en sektor leder till högre omställningskostnader. Om höjd koldioxidskatt ändå skall begränsas till trafiksektorn en måste den avgränsas i energiskattelagstiftningen. Från kostnadseffektivi-

.

tetssynpunkt bör skattehöjningen ske på ett likformigt sätt i alla trafikslag. Olika begränsningar, bl.a. i form internationella avtal, av omöjliggör dock ett omedelbart tillämpande av en sådan princip. Sverige bör driva denna fråga i internationella sammanhang. Principen om en differentierad koldioxidskatt är inte heller möjlig att genomföra konsekvent på grund reglerna i EG:s mineraloljedirekav tiv. Enligt direktivet måste alternativa drivmedel beskattas på samma sätt som de drivmedel de ersätter. Den svenska lagen energiskatt är om anpassad till mineraloljedirektivet i bl.a. detta avseende. Sverige bör inom EU driva linjen att det skall möjligt att beskatta drivmedlen vara efter innehållet av fossilt kol. I avvaktan på möjligheter till sådan en differentiering bör en särskild koldioxidskattenivå införas besom gränsas till trañksektom och som tills vidare inte är differentierad med hänsyn till att biobaserade drivmedel inte innehåller fossilt kol. Tidigare beräkningar har visat att bensinpriset behöver höjas med ca en krona per liter, om koldioxidutsläppen från personbilstrañken år 2000 inte skall överstiga 1990 års nivå. Om höjningen skall ske i flera steg, behöver prishöjningen år 2000 bli högre. Beräkningarna byggde bl.a. på antaganden att den ekonomiska tillväxten måttlig och om var att introduktionen av biobaserade drivmedel till följd prishöjningen av skulle bli försumbar. Den framtida energipolitiken i Sverige och kommande internationella avtal om utsläppsminskningar blir avgörande för hur starka styrmedlen inom transportsektorn bör Energikommissionens slutsatser vara. kommer att ha stor betydelse för bedömningen hur åtgärder för av att minska koldioxidutsläppen bör fördelas på olika sektorer. Ett beslut om storleken på skattehöjningen på drivmedel inom transportsektorn bör därför avvakta beslut om energipolitiken. En signal om att åtminstone vissa omställningar kommer att bli nödvändiga bör emellertid ges så snart som möjligt efter det att den framtida energipolitiken fastlagts. En successiv höjning koldioxidav skatten förordas. Avgörande ñr utvecklingen är vilka förväntningar om framtida prisförändringar råder. Beslut innebär stegvisa som som prishöjningar under en följd av år måste uppfattas trovärdiga som om de skall få avsedd effekt. Detta är ytterligare ett skäl att avvakta med beslut om prishöjning tills den framtida energipolitiken lagts fast och kraven på utsläppsminskningar i transportsektorn framstår tydligare. Möjligheten att klara målet år 2000 är beroende införandetidpunkt av och höjningens storlek. År 2000 börjar komma och nära, kortsiktiga fluktuationer i ekonomin gör det svårt precis vilken prisnivå att ange som leder till en Stabilisering koldioxidutsläppen just år 2000. av Höjningen bör inledningsvis dimensioneras så att den pekar mot en Stabilisering år 2000 för att därefter åtminstone inte öka.

Beräkningar utförda av VTI 1995 pekar på att en årlig bensinprishöjning på 40 öre under perioden 1997 2000 skulle kunna leda till att utsläppen år 2000 och 2005 inte överstiger 1990 års nivå. Kommitténs bedömning är därför att skattehöjning som leder till en sådan en prishöjning är nödvändig för att klara Stabilisering av utsläppen till en år 2005. För övriga drivmedel som används i vägtrañken, t.ex. dieselolja, bör koldioxidskatten höjas till samma nivå, uttryckt som kr per kg koldioxid. Energikommissionens slutsatser, beslut om den framtida energipolitiken samt kommande internationella avtal kan innebära att målet om en Stabilisering av utsläppen år 2005 behöver ändras. Närmare sekelskiftet torde det stå klarare vilka de nationella åtagandena enligt klimatkonventionen kommer att vara, varvid skattenivån bör justeras med hänsyn till kravet på framtida utsläppsminskning. Hänsyn bör då också tas till nivån på drivmedelspriset i Sverige i förhållande till andra länder. I dag är priset högre i ett antal andra länder bl.a. Norge. Vidare bör hänsyn tas till den faktiska utvecklingen beträffande priset på råolja.

13 l 9 Fördelningseffekter

. . En invändning mot förslaget om höjd drivmedelsskatt är de negativa tördelningseffekter som kan väntas uppkomma. Kommittén vill peka på möjligheten att återföra den höjda koldioxidskatten i någon form, så att det totala skattetrycket inte ökar och hushållens köpkraft inte minskar. Kommittén har därför övervägt olika sätt att återföra intäkterna så att de negativa effekterna i största möjliga utsträckning undviks. Ett återtöringssystem, liknande det som föreslagits i Schweiz Ekobonus, är möjlighet kommittén studerat. Från teoretisk synpunkt en som erbjuder ett sådant system vissa möjligheter att styra återföringen, samtidigt som en styrning mot lägre koldioxidutsläpp kan åstadkommas. Den lagtekniska lösningen skulle emellertid med nödvändighet bli komplicerad. Det finns inga enkla schablonmässiga lösningar för att kompensera precis de grupper man avser. Då är andra mer selektiva instrument att föredra. Kommittén förordar att en återtöring av den höjda koldioxidskatten övervägs inom ramen för ett samlat förslag till skatteväxling eller i någon annan form. Detta bör ingå i Skatteväxlingskommitténs uppgifter.

13. 1 10 Informationsinsatser

. Informationsinsatser ñr att ändra beteenden ibland ett ses som alternativ till regler och skatter. Nationellt upplagda mediasatsningar är ofta kostsamma och inte alltid framgångsrika, framför allt inte de om genomförs fristående från andra aktiviteter. Det finns dock exempel på framgångsrika kampanjer där beteendeförändringar har åstadkommits. Informationsinsatser visar hur kan minska bränsleförbruksom man ningen hos den egna bilen genom ett lugnare och mjukare körsätt, förbättrat underhåll och ökad användning motorvärmare bör en av kunna ge resultat. Ett eventuellt beslut om en höjd drivmedelsskatt kommer att öka efterfrågan på sådan information.

l3.l.11 Bränsleeffektivitet hos bilar nya

En uppenbart kostnadseffektiv anpassning till ett högre drivmedelspris är att bränslesnålare bilar kommer ut på marknaden. För att säkerställa en sådan omställning bör det finnas incitament för minskad bränsleförbrukning hos nya bilar. Systemet med miljöklassning av bilar har stor betydelse för sammansättningen av den framtida fordonsparken. Det bör därför kompletteras med någon parameter som är beroende av bränsleförbrukningen och därmed också koldioxidutsläppen. Miljöklassutredningens idé om ett COZutrymmesindex är värt att pröva. Förslaget bör vidareutvecklas och lanseras inom EU. Incitamentet bör införas samtidigt med en höjd koldioxidskatt så att de båda styrmedlen kan samverka. Som enskilt styrmedel har det begränsad effekt, eftersom en lägre bränsleförbrukning innebär lägre driftskostnader och därmed ett ökat resande.

13.1.l2 bilförmån

Beskattning av

Det nuvarande systemet för beskattning av bilñrmån är ett hinder for kostnadseffektiva omställningar till högre drivmedelspris att genom förmånstagaren inte kärmer av några rörliga kostnader vid privat körning, om förmånen inkluderar fri bensin. Systemet innebär emellertid också möjligheter att påverka bilparkens sammansättning i miljövänlig riktning. Om man vill ha ett system som gör att alla förare känner av de rörliga kostnaderna, är den enklaste lösningen att ändra reglerna så att ñrmånsbilslösningen blir ekonomiskt ointressant. Om man finner att näringspolitiska och andra motiv talar ñr att behålla systemet med förmånsbilar, kan andra lösningar övervägas. För-

månsvärdet skulle då kunna göras beroende av den privata körsträckan. Förmånsvärdet bör då också göras beroende av några parametrar som har betydelse för bilarnas trafiksäkerhets- och miljöegenskaper. Vidare bör extrautrusming som förbättrar bilens miljö- och säkerhetsegenskaper inte räknas in i ñrmånsvärdet. Vid medverkan i flottförsök, som stöds med statliga medel för att pröva, demonstrera eller införa ny teknik, bör ñrmånsvärdet kunna sättas ned.

13.1.13 Reseavdrag

De som gör reseavdrag drabbas inte fullt ut av prishöjningar på drivmedel, avdragsbeloppet följer med prisändringen. De nås också om bara delvis signaler beträffande resornas samhällsekonomiska av kostnader. Olika tänkbara förändringar av reseavdragsreglema ger en relativt liten effekt på kort sikt på fárdmedelsfördelningen vid arbets- På längre sikt kan dock vänta sig anpassning av val av resor. man en läge för bostad och arbetsplats och i förlängningen också en förändring bebyggelsestrukturen. En förändring reseavdragen bör dock inte av av ett isolerat styrmedel för att åstadkomma en minskad anses som vändning av bil vid arbetsresor. Principen trafikens kostnadsansvar gör att reseavdragen kan om ifrågasättas. Om förändring av reseavdragen skall ses som ett en komplement till höjd drivmedelsskatt, kan ett rimligt alternativ till en att avskaffa reseavdraget vara att systemet behålles men att avdragsbeloppet inte höjs när den föreslagna koldioxidskattehöjningen sker. Om reseavdragen skall behållas bör man i ett längre perspektiv överväga att göra dem oberoende av färdsätt.

13.1.14 Miljömål för transportsektorn

I den svenska trañkpolitiken finns en grundprincip om att priset för transporter skall spegla den samhällsekonomiska marginalkostnaden. Om denna princip helt genomförd skulle man kunna hävda att vore kvantiñerade sektorsspecifika miljömål överflödiga. Hittills har vore dock principen tillämpats endast i begränsad utsträckning. Sektorsmål kan därför fungera vägledning för olika aktörer inom trafiklsom miljöområdet. De kan också utgöra instrument för styrning av trafikverken när det gäller deras sektorsansvar för miljöfrågor. En huvudprincip när nationella mål skall fördelas på sektorer bör de skall leda till att sådana åtgärder vidtas är kostnadsefvara att som fektiva från samhällsekonomisk synpunkt. Fördelningen bör därför ske

med utgångspunkt i olika åtgärders samhällsekonomiska kostnader. Kunskaperna om åtgärdskostnader är emellertid mycket bristfälliga. Fördelningen bör därför ske genom en process inleds med att som preliminära mål formuleras. De preliminära målen får sedan utgöra underlag ñr åtgärdsprogram, där möjligheterna att uppnå målen analyseras och de preliminära målen omprövas. Slutresultatet av en sådan process bör kunna bli miljömål är fördelade mellan som trafikslag med hänsyn till kostnadseffektivitet och är avvägda andra som mot trañkpolitiska mål. Mål som gäller t.ex. intrång i natur- och kulturvärden biologisk samt mångfald bör anpassas till regional eller lokal nivå och bör därmed bli ett regionalt eller kommunalt ansvar.

13.1.l5 Ansvar och

befogenheter

Miljöarbetet inom transportsektorn berör ett stort antal aktörer. Trafikverken har sina instruktioner generellt för genom ett ansvar utvecklingen inom sina respektive transportslag, det s.k. sektorsansvaret. I sektorsansvaret ingår ett miljöansvar. I några olika riksdagsbeslut har ett ökat sektorsansvar för miljöfrågor framhållits angeläget. som Sektorsansvarets innebörd har dock varit oklar. Det ñnns olika alternativ till att lägga sektorsansvaret för miljöfrågor på trafikverken. Ett alternativ som kommittén har övervägt är låta att ett samordnande organ ha detta Kommittén har dock bedömt ansvar. att fördelarna med att trafikverken har sektorsansvaret överväger nackdelarna. Irmebörden i sektorsansvaret bör dock göras tydligare i verkens instruktioner. Det bör där framgå att sektorsansvaret innebär ett ansvar att redovisa respektive transportslags utveckling jämfört med uppsatta miljömål, att föreslå eller upprätta sektorsplaner och åtgärdsprogram som visar hur de politiskt beslutade målen, inklusive miljömålen, skall nås samt att driva på och följa utvecklingen inom sektorn. upp Rapporteringen av transportslagens utveckling bör tills vidare ske både

som en del av trafikverkens ordinarie årsredovisning till regeringen och

i form av en mer utñrlig nxiljörapport. Sektorsplaner och åtgärdsplaner inriktade mot miljöfrågor kan tas fram i särskild ordning och i nära samarbete mellan sektorsmyndigheter och miljömyndigheter. Trañkverkens långsiktiga planering bör i fortsättningen inte begränsas till

infrastrukturplanering utan bör omfatta alla de åtgärder krävs för

som att transportsektorn skall utvecklas i enlighet med de statsmakterna av fastställda målen. De föreslagna åtgärderna bör inte begränsas till sådana som utförs eller finansieras trañkverken. I utövandet av av

sektorsansvaret och den långsiktiga planeringen bör trañkverken åläggas högre grad av samordning än vad som hittills varit fallet. en DPU har en samordnande roll genom sin uppgift att utarbeta ett för trañkslagen gemensamt underlag för prognoser och värderingar av olika effekter. Det är dock oklart vilken myndighet som har ansvar för ajourhållning underlag ñr beräkning de olika trañkslagens utsläpp av av av luftföroreningar emissionsfaktorer. Som föreskrivande myndighet enligt bilavgaslagstifmingen har Naturvårdsverket sedan lång tid tillbaka en hög kompetens inom området, framför allt när det gäller bilavgaser. Kunskap dessa frågor ñnns emellertid även på trafikverken och om VTI. Ansvaret för ajourhållning av emissionsfaktorer bör ligga på Naturvårdsverket. Arbetet bör ske i nära samverkan med trafikverken. När det gäller uppgifter om utsläpp i samband med produktion och distribution av drivmedel bör motsvarande ansvar ligga på NUTEK.

13 .2

Förslag

I det ñljande redovisas de förslag Trafik- och klimatkommittén vill framlägga med ovanstående överväganden som grund.

COZ-mdl för transportsektom

Transportsektom står för en stor del av de svenska utsläppen av koldioxid. Framtida krav på utsläppsminskningar kommer därför att innebära att minskningar måste ske även i transportsektorn. Marginalkostnadema för åtgärder inom transportsektorn stiger snabbare än inom t.ex. energisektorn. En alltför långtgående anpassning i transportsektorn kan därñr innebära Å andra sidan kan omställningssuboptimering. kostnaderna för en minskad koldioxidemission i transportsektorn på längre sikt reduceras genom att en anpassning påbörjas i god tid. Målet för utsläppsminskning i transportsektorn påverkas således av olika faktorer och måste utformas olika for kort, medellång och lång sikt. Då det ännu inte finns något internationellt avtal om framtida utsläppsreduktioner, är det inte lämpligt att binda sig vid något långsiktigt utsläppsmål för Sveriges del. Det kan dröja flera år innan något sådant avtal slutits. Målet på medellång sikt är i hög grad beroende av hur den svenska energipolitilem kommer att utformas. Energikommissionens slutsatser är därvid av stor betydelse.

På kort sikt bör målet vara att åstadkomma förändrad inriktning en

av transportsystemets utveckling för att undvika framtida utsläppsökningar. Syftet med det kortsiktiga målet är att minska omställningskost-

naderna i transportsektorn på lång sikt.

Tills vidare bör gälla att C0,-utsläppen från transportsektorn åtminstone inte skall öka till år 2005. Den långsiktiga energipoli-

tiken och kommande internationella avtal kan innebära att

riktmärket behöver ändras. Vidare behöver ett mål på längre

sikt formuleras.

Drivmedelsskatt

Drivmedelsskatten bör på kort sikt höjas så att koldioxidutsläppen år

2000 och 2005 inte överstiger 1990 års nivå. Höjningen bör ske stegvis. För att ett beslut om en fortsatt successiv höjning skall bli trovärdigt, bör ställningstagandet till höjningens storlek avvakta beslut om energipolitikens framtida inriktning. Kommitténs bedömning är att bensinpriset bör höjas årligen med 40 öre liter från och med 1997 per

och fyra år framåt dvs. med totalt 1:60 kr per liter för att

ovan nämnda mål skall kunna klaras.

Om skattehöjningen skall begränsas till trafiksektorn, måste den i

lagstiftningen avgränsas som en särskild koldioxidskattenivå för denna

sektor. För att möjliggöra kostnadseffektiva anpassningar inom

trafiksektorn bör Sverige internationellt driva linjen att även de drivmedel som används inom luftfart och sjöfart kan beskattas på samma sätt som i vägtrafiken. Sverige bör inom EU driva linjen att drivmedlen beskattas efter innehållet fossilt kol och att miniminivån av

för drivmedelsskatten höjs. Under tiden bör Sverige försöka få tillstånd av EG-rådet att tillämpa en sådan beskattning. Tills vidare bör

rege-

ringen generöst använda sig av möjligheten enligt mineraloljedirektivet att bevilja undantag för pilotprojekt med alternativa drivmedel. Regeringen bör därvid se positivt på de flottförsök pågår och planeras

som

när det gäller etanoldrift och naturgasdrift det sett in-

senare som en

körsport till biogasdrift.

Höj koldioxidskatten i trafiksektorn från och med år 1997 enligt

bifogat lagförslag. Avvakta dock med ställningstagande till höjningens storlek tills energipolitiken har lagts fast. Driv internationellt linjen att det ska möjligt att beskatta alla

vara

trafikslag likformigt. Driv inom EU linjen att drivmedlen

beskattas efter innehållet fossilt kol och att miniminivån för av

drivmedelsskatten höjs. Pröva på nytt skattehöjningens storlek när ett internationellt avtal utsläppsminskningar föreligger. om

Överväg återföring av den höjda koldioxidskatten i samband

med förslag skatteväxling. Uppdra åt Skatteväxlingskommitom tén att utreda hur en återföring skall kunna ske.

Informationsinsatser

Det finns flera energibesparande åtgärder som kan vidtas inom transportsektom till relativt låga kostnader. Når det gäller biltrañken finns det åtgärder är lönsamma redan med dagens drivmedelsprisom Ett eventuellt beslut höjd drivmedelsskatt kommer att öka ser. om en efterfrågan på sådan information.

Vägverket bör, i samarbete med Naturvårdsverket och efter samråd med Konsumentverket, fullfölja sina planer på information till privatbilister och yrkesförare om hur dessa själva kan bidra till att minska vägtransporternas miljöpåverkan. I detta bör ingå insatser för att öka kunskapen om hur bränsleförbrukningen och skadliga avgasutsläpp hos de egna fordonen kan minskas.

Ökad bränsleejfeldivitet hos bilar nya

För att säkerställa att bränslesnålare bilar kommer ut på marknaden bör det finnas incitament för minskad bränsleförbrukning hos nya bilar. Miljöklassutredningens idé om ett COzutrymmesindex är värd att pröva. Incitamentet bör införas samtidigt med en höjd koldioxidskatt så att de båda styrmedlen kan samverka.

Komplettera miliöklassystemet med ett C0,utrymmesindex enligt Miljöklassutredningens förslag. Uppdra åt Naturvårdsverket och Konsumentverket att utveckla detaljerna. Verka inom EU för ett sådant system.

Beskattning av bilförmán

I enlighet med den trañkpolitiska principen om kostnadsansvar bör beskattningen göras så att förmånstagaren känner av de rörliga

kostnaderna, även då förmånen inkluderar fri bensin. Systemet bör också utnyttjas till att påverka den svenska bilparken i miljövänlig riktning.

Låt en del förmänsvärdet bli beroende den privata körav av sträckan. Ge arbetsgivaren ansvaret att uppge den anställdes privata körsträcka. Låt också förmánsvärdet bli beroende av miliöklasstillhörighet, bränsleförbrukning enligt bränsledeklarationen så länge det inte finns någon parameter är kopplad som till bränsleförbrukningen i miljöklassystemet, tjänstevikt över 1,5 ton resp. under 1 ton samt fömtåga att klara framtida krocksäkerhetsprov. Räkna inte in extrautruistning som mmmrar bilens miljö- och säkerhetsegenskaper i fönnånsvärdet. Ge möjlighet till nedsättning av förmânsvärdet vid medverkan i flottförsök, som stöds med statliga medel för att pröva, demonstrera eller införa ny teknik.

Reseavdrag

De som gör reseavdrag drabbas inte fullt ut prishöjningar av drivmedel, om avdragsbeloppet följer med prisändringen. Principen om trafikens kostnadsansvar gör att reseavdragen kan ifrågasättas. Kommittén har emellertid bedömt följande alternativ rimligt. som

Höj inte avdragsbeloppet för nuvarande

reseavdrag när den

föreslagna koldioxidskattehöjningen sker. Overväg att göra

reseavdragen oberoende av färdsätt.

Åtgärder för att undvika suboptimeringar

Vissa tekniska omställningar ñr att minska koldioxidutsläppen kan leda till att andra miljöproblem ökar. Exempelvis innebär höjd koldioxiden skatt att kostnadsrelationen mellan dieseldrift och bensindriñ ändras till dieseldriftens fördel, vilket med dagens teknik medför ökade utsläpp av kväveoxider och partiklar. Kompletterande åtgärder behövs för att undvika sådana effekter.

Verka inom EU för en bättre koppling mellan fordon och bränslen i samband med diskussion framtida avgaskrav. om Utred ett nüliöklassystem för biobränslen och blandningar där biobränslen ingår. En sänkning fordonsskatten för lätta av

dieseldrivna fordon bör övervägas när den tekniska utvecklingen nått så långt att de hälsoskadliga utsläppen inte år högre än vad som krävs av bensindrivna bilar.

Planering av infrastruktur, markanvändning och trafik

Den fysiska planeringen kan bidra till att koldioxidutsläppen och annan miljöpåverkan av transporter kan minskas genom att underlätta anpassningar av resvanor, bosättningsmönster, lokalisering av verksam-

heter m.m. Översiktsplaneringen är därvid ett viktigt instrument. En

gemensam ram för den kommunala planeringen behöver ñnnas på regional nivå. Den statliga infrastrukturplaneringen och den kommunala planeringen behöver samordnas bättre. Statsmakternas signaler till trañkverk, länsstyrelser och kommuner om behandlingen av koldioxidutsläppen i planeringen behöver förtydligas.

Uppdra åt kommunerna att i översiktsplan redovisa hur koldioxidutsläppen och annan miljöpåverkan från transporter kan minskas. Förstärk översiktsplaneringen enligt förslag från Plan- och byggutredningen. Inför krav på beskrivning av trafikkonsekvenser i översikts- och regionplanerna. Uppdra åt tratikverken att vidareutveckla kunskap, planeringsunderlag och planeringshjälpmedel när det gäller påverkan av infrastrukturåtgärder på bebyggelse och därav följande transportbehov och trafikutveckling. Utforma planeringsförordning och direktiv för nästa omgång av trafikverkens långsiktiga planering så att planerna skall innefatta samtliga insatser, dvs. inte bara infrastrukturåtgärder, som krävs för att uppnå de mål, inklusive miljömålen, som statsmakterna ställt upp för transportsektorn. Kraven på samordning mellan trafikverken bör därvid ställas högre ån vid senaste planeringsomgång 1994-2003. Detta gäller i synnerhet gemensamma bytespunkter och gemensamma stråk for olika transportsått, både när det gäller person- och godstransporter. Vidga användningsområdet för anslagen för länstrafikanläggningar LTA så att medel även kan avsättas för satsningar inom IT-området och samarbetsprojekt om trafikknutpunkter och kombioentrala. Inför i väglagen och den eventuellt kommande banlagen en lagreglerad indelning av projektplaneringen i faser på ett liknande sätt som finns i plan- och bygglagen. Den indelning i

förstudie, vägutredning och arbetsplan tillämpas som av Vägverket kan därvid tas som utgångspunkt. Ny väg- eller bansträckning bör ha behandlats i den kommunala översiktsplaneringen innan beslut fattas. Uppdra åt ansvariga regionala att arbeta vidare med organ regionala trafik- och miljöanalyser bl.a. med hänsyn till koldioxidutsläppen. Uppdra också åt de regionala att förse organen kommunerna i de större stadsregionerna med underlag for översiktsplanering med hänsyn till koldioxidutsläpp och annan miljöpåverkan från trafiken. Regionala och kommunla planeringsorgan bör utveckla sitt samspel så att det leder till ömsesidiga åtaganden och överenskommelser i form av s.k. plankontrakt. Uppdra åt Boverket att i samråd med berörda myndigheter och organisationer ge förslag till hur plankontrakten kan utvecklas.

Avgift i miljözon

Kommittén har tidigare föreslagit att det, kompletterande åtgärd som en till förbud enligt vägtrafikkungörelsen för vissa fordon att trafikera särskilt miljökänsliga områden, införs en möjlighet för kommunerna att ta ut en avgift som kan differentieras med hänsyn till fordonens miljöklasstillhörighet. Ett exempel på en tänkbar lösning redovisas i bilaga 10.

Kollektivtrafik

Möjligheten att tillhandahålla en bra kollektivtrafik är beroende hur av markanvändningen utvecklas. Kollektivtrafikens intressen måste därför beaktas på ett tidigt stadium i planeringsprocessen. Staten bör ta ett större ansvar när det gäller utvecklingsfrågor inom kollektivtrafiken. Det är också viktigt att åstadkomma teknisk utveckling en så att kollektivtrafiken i högre grad blir ett miljövänligt alternativ till bilen.

Förtydliga reglerna så att kollektivtrafikens intressen kan utgöra grund för länsstyrelsernas prövning kommunala beslut enligt av

Plan- och bygglagen PBL. Ålägg Vägverket att genom om-

prioriteringar öka resurser och kompetens på kollektivtrafikområdet på både central och regional nivå. Avsätt ytterligare resurser för utveckling av planeringsmetoder, utvecklingsprojekt och till investeringar i fordon med låga emissioner.

F0 U-behov

Vid behandling av de olika delfrågorna i uppdraget har kommittén kunnat konstatera att kunskaperna inom vissa delomåden är bristfälliga och att satsningar på vissa forskningsområden är en viktig del i en strategi ñr att minska utsläppen av växthusgaser från trafiken. Kommittén har dock inte haft ambitionen att upprätta något heltäckande program för detta utan nöjer sig med att konstatera att det finns kunskapsluckor. Därutöver anser kommittén att forskningsprogram och planering av forskningsprojekt i större utsträckning än vad som är fallet i dag bör präglas av miljöhänsyn.

Stimulera ökade forskningsinsatser när det gäller de långsiktiga sambanden mellan infrastruktur, markanvändning och trafik och om hur dessa kunskaper skall omsättas i praktisk planering Förbättra det statistiska underlaget när det gäller resande och godstransporter. Stimulera forskning och utveckling av processer för kostnadseffektiv produktion av förnybara drivmedel och långsiktig utveckling av drivsystem och fordon med låga utsläpp av både koldioxid och skadliga luftföroreningar. Uppdra åt NUTEK att, i samråd med berörda myndigheter och svenskt näringsliv, se över och lämna förslag till en långsiktig FoU-strategi avseende alternativa drivmedel och insatser för effektivare fordon.

Miljömål

Sektorsspecifika miljömål för transportsektorn kan fungera som vägledning för olika aktörer inom trafikmiljöområdet. De kan också utgöra instrument för styrning av trafikverken när det gäller deras sektorsansvar för miljöfrågor. Fördelningen av sektorsmål bör ske med utgångspunkt i olika åtgärders samhällsekonomiska kostnader. Då kunskaperna om åtgärdskostnader är bristfälliga, bör fördelningen ske i en iterativ process, där preliminära miljömål testas och omprövas. Denna process bör ske i ett nära samspel mellan sektorsmyndigheterna och Naturvårdsverket. MaTs-samarbetet har presenterat preliminära miljömål.

Använd MaTs-samarbetets förslag till preliminära trafikslagsvisa miljömål som underlag för scenariostudier inom MaTs-samarbetet samt för trafikverkens miljörapporter och åtgärdsplaner.

9 15-0567

Ompröva därefter de preliminära målen. Regering och riksdag bör ta ställning till slutresultatet av processen.

Ansvar och befogenheter

I några olika riksdagsbeslut har det s.k. sektorsansvaret ñr miljöfrågor framhållits som angeläget. I trafikverkens instruktioner anges ett sådant del i det generella ansvaret för utvecklingen inom ansvar som en respektive trañkslag. Innebörden är dock oklar och behöver ñrtydligas. Behovet av samspel mellan sektorsmyndigheterna och miljömyndigheterna behöver markeras. Ansvaret för ajourhållning av emissionsfaktorer behöver preciseras.

Förtydliga trañkverkens instruktioner när det gäller innebörden i sektorsansvaret för miljöfrågor. Definiera sektorsansvaret så att det innebär ett ansvar att redovisa respektive trafikslags miljöpåverkan, föreslå sektorsplaner och åtgärdsprogram för att miljömålen skall klaras samt driva på och följa utvecklingen inom sektorn. Vidta de åtgärder som krävs för att sektorns utveckling i förhållande till uppsatta miljömål ingår som en naturlig, integrerad men samtidigt urskiljbar del av verkens ordinarie planering och resultatredovisning. Förslag till åtgärder beträffande trañkverkens långsiktiga planering har redovisats under avsnittet om planering av infrastruktur, markanvändning och trafik. Ställ krav på samordning mellan trafikverken i deras arbete med sektorns och respektive transportslags utveckling. Uppdra åt Naturvårdsverket att, i nära samverkan med trafikverken, ansvara för ajourhållning av emissionsfaktorer. Ge NUTEK ett motsvarande uppdrag när det gäller uppgifter om utsläpp i samband med produktion och distribution av olika drivmedel.

13.3 Effekter av förslagen

13.3.1 Miljöeffekter

Kommitténs ursprungliga huvuduppgift är att föreslå åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser från trañken. Den svenska transportsektorns klimatpåverkan domineras helt utsläppen av koldioxid. av

En höjd koldioxidskatt föreslås utgöra grunden för strategi för att en minska koldioxidutsläppen. Den föreslagna höjningen av koldioxidskatten är tänkt att leda till att koldioxidutsläppen från trafiken år 2000 åtminstone inte skall överstiga 1990 års nivå för att därefter leda mot en minskning av utsläppen med 20 % till år 2020. Några av de kompletterande styrmedel som diskuteras och föreslås får ses som medel att underlätta kostnadseffektiva anpassningar till det höjda drivmedelspriset och därmed också ett sätt att öka sannolikheten att den avsedda effekten uppnås. styrmedel som avser informationsinsatser, incitament för bränslesnålare bilar, beskattning av bilförmån, reseavdrag, planering av infrastruktur, markanvändning och trafik, kollektivtrafiksatsningar kan leda till anpassningar som gör att den drivmedelsprishöjning som krävs för att åstadkomma en minskning av koldioxidutsläppen på lång sikt inte behöver bli så stor som beräknats. De anpassningar som styrmedlen kan väntas leda till är av olika slag. Det kan röra sig om minskat transportarbete, ändrat färdmedelsval, bränslesnålare hantering av den befintliga fordonsparken, bränslesnålare nya fordon, introduktion av alternativa bränslen och drivformer. Vissa anpassningar kan leda till att andra miljöproblem förvärras, om inte särskilda åtgärder vidtas. De förslag som anges under rubriken För att undvika suboptimeringar är avsedda att parera för sådana negativa effekter. Eftersom EG:s mineraloljedirektiv förhindrar att alternativa drivmedel beskattas på annat sätt än de drivmedel de är avsedda att ersätta, begränsas möjligheten att skattevägen stimulera en introduktion av biobaserade drivmedel. Det kan ännu så länge endast ske genom dispenser i samband med pilotprojekt. Av bl.a. detta skäl är en storskalig introduktion av sådana drivmedel knappast att vänta inom den närmaste tiden. Om det i framtiden blir möjligt att generellt undanta biobränslen från koldioxidskatt, och om detta skulle leda till en storskalig introduktion av sådana drivmedel i transportsektorn, måste de negativa miljöeffekter som kan uppstå i samband med produktionen av dessa drivmedel beaktas, för att deras potentiella miljöfördelar skall kunna tas tillvara. Detta kan bl.a. ske genom en likformig beskattning i alla sektorer. Kommitténs förslag avser emellertid endast åtgärder inom transportsektorn. En överföring av resande från biltrafik till kollektivtrafik leder vid normalt förekommande belåggningsgrader till lägre energiñrbrukning per personkilometer. När det gäller utsläpp av kväveoxider och partiklar kan beläggningsgraden i vissa fall behöva öka, för att en genomsnittlig dieseldriven buss skall bli ett miljövänligt alternativ till bilen. För att motverka eventuella negativa miljöeffekter ett ökat av

kollektivresande är det viktigt med satsningar på fordon med låga emissioner i kollektivtrafiken. Styrning genom miljömål och precisering av trafikverkens sektorsansvar för miljöfrågor förväntas underlätta arbetet för olika aktörer inom transportsektorn med att bidra till att de övergripande miljömålen uppfylls .

13.3.2 Kostnader, skatteintäkter och

fördelningseffekter

Det höjda drivmedelspriset medför ökade transportkostnader. Ett generellt verkande styrmedel, vilket en höjd drivmedelsskatt är, väntas emellertid leda till att anpassningar i första hand sker där de kostar minst. Den stegvisa höjningen väntas på kort sikt leda till olika anpassningar som minskar energiförbrukningen med förhållandevis låga kostnader. Prishöjningen på drivmedel väntas leda till att drivmedelskonsumtionen minskar. Enligt tillgängliga kunskaper om samband mellan pris och efterfrågan på drivmedel kommer den procentuella minskningen av konsumtionen att vara mindre än den procentuella höjningen av priset. Det innebär att den höjda koldioxidskatten kommer att tillföra staten ett nettotillskott av skatteintäkter. Olika kompensationsmöjligheter har studerats. Möjligheterna till kompenstion begränsas av att kompensationsåtgärdema minskar incitamenten till drivmedelshushållning. Något system där intäkterna öronmärks för att tydliggöra en återñring av medlen föreslås inte. De ökade skatteintåktema ger dock utrymme för selektiva ñrdelningspolitiska åtgärder. Kommittén föreslår att möjligheterna till återföring övervägs i samband med förslag om skatteväxling. Kommitténs ñrslag väntas leda till att efterfrågan på bränslesnålare bilar successivt kommer att öka. Bränslesnålhet är i dag inte den mest utmärkande egenskapen hos bilar från de svenska tillverkarna, varför en viss omställning kommer att krävas. Förutsättningen för en långtgående svensk klimatpolitik är emellertid att insatser sker på ett internationellt plan, vilket i sin tur torde medföra en ökad efterfrågan på bränslesnålare bilar även i andra länder. De svenska biltillverkarna har goda förutsättningar att med teknisk utveckling åstadkomma bränslesnåla och säkra bilar som i framtiden är konkurrenskraftiga. Om tillverkarna kan tillmötesgå den ökade efterfrågan på bränslesnålare bilar, och den disponibla inkomsten inte minskar genom att den höjda koldioxidskatten återföres i någon form, är det inte sannolikt att ett höjt drivmedelspris leder till att försäljningen av nya bilar minskar.

Kommitténs förslag om informationsinsatser, utveckling inom kollektivtrafikomradet och ökade forskningsinsatser förutsätts ske inom befintliga budgetramar och därmed inte medföra några ökade utgifter för staten.

13.3.3 EU

Några av kommitténs förslag är direkt berörda av gällande EG-direktiv. Det gäller förslagen om koldioxidskatt, styrmedel för minskad bränsleñrbrukning hos nya bilar och utformningen av framtida avgaskrav. Inom dessa områden är handlingsfriheten att införa egna lösningar begränsad. Förslagen är i de fallen formulerade så att de skall vara möjliga att genomföra inom ramen ñr gällande direktiv. För vissa frågor har angivits en viljeyttring om vilken linje kommittén anser bör drivas inom EU.

V i

;ev å° - - r

Q

14 Författningsförslag

14.1 Författningsförslag avseende höjd

koldioxidskatt

l4.1.1 Förslag till lag i

om ändring lagen 1994:1776 om skatt på energi

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 § skall ha följande lydelse,

Lydelse enligt prop. 199495203

2 kap l §

Energiskatt och koldioxidskatt skall för år 1995, om inte annat följer av andra stycket, betalas för följande bränslen med angivna belopp:

KN-nr Slagav himla Simming Etniska Koldiaxüøhu Sinan:hu

271111727,Basin,dockine 2710M29 flyghemin, man eller wpfyllerknvfor 271111192 nmiljöldmz 3h225n 84 ön: 4h-Mön psrlihr perlilcr pstlilør

bhniljöldaui Jhüöm 845m 4h12öra petliler perlilcr partner

227100034 Aunnhmuin Shâlön 845m 4h65ön elbt Susanna: privat perlilcr prlihr 27HID36 mierLdock iueñygbemin

1271M55, Bdninpolja, 271mm, dicuclbrilnolja. eller mnnfanpnin TINIITM- Oyglaop,nun. 27100073 aan

nhnrñnemmed 577hperm° 11.80 hpern 1607 hpern nnrliunanellør prmiuiminkä

volyuprocut danill vid 350°C,

annanstans; mndmirkiunmodapr minøtüvolyupuocun dcuiIhIvidSSOC, nä. miljökhul Imhpørm 1030 hpctm Zlnhperm nüIjÖHauZ iwhpmn 1030 apan 2674hporuf nailjökiauii niohprue laiOhpcrnz ZDOkrpcrm

4.ur2711l2l1- Guoloanmviuh 271119M En

odrihuv möøupørülør .Slörepcrlibr lkrllölcpr penaiiLlulhl, liter hnqlnñktnhonfnny; :nunnan

wannlizndunll ll2krper [Owhpcr zman innomuweø Hulk; 10001.; 10mm; under:

541107112 Metannanmvinds

ndrillavpenm- [mh-per 77Dkrper 2268krpcr biLlulhiLbuo, 111mm Iünm 111mm tnñhnhonfany; elbrhmfuny;

Uamnzindanül l87krpr 957kxpcr intensiva: 111mm nooom under:

627111111, Naumann-mina 2711210 för

odrütnvpeum- lmhpør 2268hper biLluthiLhu. Hmm 1111111 lnñhnhonfnnyg eller

lülnullnhull 187hpar 7Mhp9r 957krper hanarna Nilla lamm 1GB III nästa

7.2D1.2702 Kolbriulen Aâhpar ü5hper 1140 hper ensamt 1000:; lüñkg 10001.;

8.271310 Pambunhoh Aâhpør 895hpcr llwhper 2713121 ioook; IGUR; 10001;

I fall i 4 kap. l § första stycket 7 och andra stycket samt

som avses

12 § första stycket 4 och andra stycket tas skatt ut med ett belopp som

motsvarar skillnaden mellan de skattebelopp som gäller för bränslets olika användningssätt.

För kalenderåret 1996 och ejierjöüande kalenderår skall de i första

stycket angivna skattebeloppen räknas om enligt 10

Föreslagen lydelse

Energiskatt och koldioxidskatt skall för år 1995, om inte annat följer av

andra stycket, betalas för följande bränslen med angivna belopp:

KN-nr 311g av briml: Shnøbcltpp Etniska KoHiaxünhll Smnma skall

271XXY27,Basin,dock im: 2710029 flygbensirs, san eller gfyllc krav 271XX32 för

ami1jö1dau2 Ãåkxüöm 2b070rø 5b296re per lila per lim per liter

bhniljöklusi 31cr28öm 2k707öre 5b356re per lulcr per liter per liter

2.27lXX34, Annan bcmsin 3kr81ön: 2b 07 äre 5b 88 Dr: eller ellerin man:Vau per iller per 111m pet litar 27HID36 under dock int:flygbcnsin

27lXX55, Eldningsolja, 27l0X69, dicaclbrimiolja, eller :man fotogøn än 271X074- llygfotogax, m.m. 271XX78 som

üharförsclumød 577krperm3 1G30hpcruf 1607krpcrm° :näthinnan eller p: mindre in 85 volymprvccm dealillul vid 350°C,

b int:ha:lönen; med mirkiummod: ger min 85 volymprocam dealillnl vid 350°C, üllhörig miljöldnul l442krpcrn 2492kxpcrnf 3934krpcrm miljökilnas2 1644kxpcrm° 2492krperuf 4I36krpum miljöklaull l9l0kxpcrnf 24921upcrm° l402krpcrnf

4. 27111211- u: Guol som använda W111i för

ndáñnvmøtør- 905m 1b35öre Zblførø drivefärden, pc: litar pc: liter pet liter fartygeller luñfnrtyg

mamnlindauül ll2lupcr Iüwhpøz I192krpcr in sanavses 1XX k; l XX k; 1 II kg under:

54127112 Melmnanauvirdn för odriflavmotør- I4Whpcr Iüübpør 3%bpø Mverfwdrm, lamm HXDuP lamm fnnygcller hmmm wanntindandl l87krper map: 957hper inumavic Ninna, lama 1o0om under: 6.27111100, Naturgas nanmvindø 271l21® lör ndrillavmator- IÅWkxpr Iüöbpør Jübpø aintandan, 10mm 10mm ialla futygclhr Mmm; Uuunlirdmál l87krper TUhpat 9S7kxpet humana lamm 101311 Nilla man: 7.21, 2702 Kolblinøhn 245hper $5hper Ilükrpet cUcrZXM 1000:; Mink; 10001; 8.27131111 Petmhmknh A5 hper UShpcr IMOhper 271311 1000:; 10001.; länk;

I fall som avses i 4 kap. l § forsta stycket 7 och andra stycket samt

12 § första stycket 4 och andra stycket tas skatt ut med ett belopp

som motsvarar skillnaden mellan de skattebelopp som gäller för bränslets olika användningssätt. För kalenderåret 1996 och efterföljande kalenderår skall de i första stycket angivna skattebeloppen räknas om enligt 10

SFS xxxx:xxxx Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

Koldioxidskatt som tas ut på bränsle enligt 2 kap. l § första stycket

3b, 4a, 5a och 6a i den nya lydelsen skall

till utgången av år 1997 tas ut med skattesatser mot 55 - som svarar procent, till utgången av år 1998 tas ut med skattesatser mot 70 - som svarar procent, till utgången av år 1999 tas ut med Skattesatser mot 85 - som svarar procent,

av de koldioxidskattesatser enligt den lydelsen gäller för

som nya

respektive bränsle.

De nya skattebeloppen i 2 kap 1 § förstastycket 3b, 4a, 5a och

6a skall innan de tillämpas den 1 januari 1997 omräknas på sätt som anges i 2 kap. 10

l4.l.2 Specialmotivering till författningsförslag om höjd koldioxidskatt

2kap.l§

Paragrafen reglerar skattepliktens omfattning, dvs vilka bränslen som beskattas, samt de olika skattesatserna för dessa. Trafik- och klimatkommittén föreslår att koldioxidskatt skall tas ut enligt en högre nivå ñr bränsle som används som drivmedel inom trafiksektorn, dvs bensin och andra lätta oljeprodukter, gasol, metan och naturgas samt produkter kan användas ersättning för dessa. Till trañksektom räknar som som kommittén i princip alla slag av fordon samt tåg och andra spårbundna transportmedel, fartyg och luftfartyg. Den högre koldioxidskattennivån begränsas dock, skäl som framgår av den allmänna motiveringen, till av att avse bränsle används som drivmedel i fordon och i fartyg och som luftfartyg som används privat, dock inte flygfotogen och flygbensin. Riksdagen har beslutat att den högre skattesatsen för energiskatten skall utvidgas till att avse bränsle för drift alla motordrivna fordon av i enlighet med regeringens proposition 199495 :203. Den högre nivån för energiskatt respektive koldioxidskatt kommer därmed att avgränsas på sätt. Enligt Trafik- och klimatkommitténs förslag skall priset samma på bensin höjas med totalt 1 kr och 60 öre eller cirka 40 öre per år under åren 1997 till 2000. Prishöjningen skall ske genom en höjning av koldioxidskatten, varvid dock hänsyn skall tas till att tjugo procent av beloppet kommer att utgöras av mervärdesskatt koldioxidskattehöjningens andel blir uttryckt i kronor 1 kr och 28 öre per liter bensin. Detta innebär att skatten uttryckt kilogram utsläppt koldioxid höjs per med totalt 56 öre. Utgångspunkten för de koldioxidskattesatser som gäller från den l januari 1995 SFS 1994:1776 är cirka 34 öre per

kilogram utsläppt koldioxid. Den sammanlagda skatten uttryckt per

kilogram utsläppt koldioxid blir 90 öre. Med denna utgångspunkt beräknas koldioxidskattesatsema för övriga bränslen. Denna skattenivå skall dock som sagt införas succesivt, vilket innebär att koldioxidskatten år 1997 skall motsvara 55 procent av koldioxidskatten år 2000 för att årligen höjas med 15 procent. Den årliga höjningen av koldioxidskatten uttryckt per kilogram utsläppt koldioxid blir då ungefär 14 öre. Detta kräver att särskilda Övergångsbestämmelser införs att skattehöjningen träder i kraft succesivt. Ett alternativ är som anger att riksdagen fattar årliga beslut om skattens höjning till dess angiven nivå uppnåtts. Det senare förfarandet kan dock ge utrymme för osäkerhet och på så sätt försvaga skattehöjningens trovärdighet.

Bestämmelsen i paragrafens tredje stycke innebär att i första stycket

angivna skattesatser skall räknas om årligen med hänsyn till förändring-

ar i det allmärma prisläget.

Reservation av ledamoten

Nils-Erik Åhmansson

Inledning

Jag delar utredningens uppfattning att det är nödvändigt att effektivisera energianvändningen inom transportsektorn. Minskade koldioxidutsläpp blir följden minskad energiförbrukning. Enligt min bedömning finns av det stor potential att minska koldioxidutsläppen från trafiken genom en positiva åtgärder, utöver miljövinster andra samhälleliga och som ger privatekonomiska fördelar. Av törsiktighetskäl bör prioritera åtgärder där det finns uppman enbara miljövinster, och där man dessutom kan få andra gynnsamma effekter på folkhälsan och hushållsekonomin samtidigt. Exempel på detta är att:

underlätta för gång och cykeltrafikanter genom att bygga ut sammanhängande cykelleder och upplysta gångstråk. uppmuntra bilägarna att montera elektriska motorvärmare vilket sänker bränsleförbrukning, minskar avgasutsläppen och minskar risken att sjukdomar förvärras genom kyla och avgaser. tag bort straffskatten på dieselbilar med låga koldioxidutsläpp. gör det ekonomiskt fördelaktigt att arbeta på distans med hjälp av IT-teknik. Dagens skattesystem är direkt diskriminerande för dem som väljer att arbeta från bostaden vissa dagar. underlätta för medborgarna att kommunicera med myndigheterna förbättrad telefonservice och elektronisk post. Om Sverige genom skall göra sig gällande som ett föredöme i internationella sammanhang måste vi utveckla en klimatstrategi som ger konkreta resultat med bibehållen internationell konkurrenskraft och levnadstandard. Jag förordar att Sverige för att en trovärdighet intematioagerar nellt anpassningar är kostnadseffektiva och där man genom som undviker felbeslut suboptimeringar. Sektorvisa mål kommer med nödvändighet att motverka att de mest kostnadseffektiva utsläppsminskningarna genomförs först. En mer trovärdig strategi innebär att man genomför åtgärder för att effektivisera energianvändingen och att vi förbereder att ersätta fossila bränslen i de anläggningar som har de lägsta omställningskosmaderna. Enligt Nutek så är ornställningskostnaderna högre inom transportsektorn än inom andra

sektorer. Därmed bör strategin att effektivisera fordonen och

vara

minska det ofrivilliga resandet i första hand.

Av denna anledning motsätter jag mig förslag har tveksamma

som

miljöeffekter, medför skador på samhällsekonomin, sänker hushållens

levnadstandard och som därtill gör samhället sårbart. Det mera ger

heller ingen trovärdighet när enbart föreslår skattehöjningar

man som

endast drabbar vägtrafiken. Man bör skapa samhällstruktur

en som

klarar förändringar och gör livet lättare att leva ñr medborgarna.

Därñr reserverar jag mig mot:

förslaget att höja bensinskatten. 2. förslaget att vidhålla den ñrhöjda skatten på dieselbilar

med lå g a

koldioxidutsläpp.

ökade kostnader för tjänstebilar. . försämrade reala reseavdrag. .

förslaget att ensidigt gynna kollektivtrafiken utan hänsyn till

. resenärernas behov och landets ekonomi.

2. Positiva

åtgärder för att minska utsläppen i stället för att höja bensinskatten

2.1. Förbättra för

cyklister och gångtrañkanter.

Det är nödvändigt att kommunerna vidtar åtgärder för stimulera att

ökad användning av cykel, spark och andra emissionsfria, klimatanpassade transportmedel för korta ärenden. Cykeln har oöverträffat bra miljöegenskaper. Men för att cykeln ska kunna användas allmänt

mera

i våra städer krävs investeringar i särskilda cykelbanor, planskilda korsningar och möjligheter att parkera cyklar i stöldsäkra utrymmen. Dessa åtgärder bör vägas mot investeringar i kollektivtrafik och

nya motorleder. Av samtliga bilresor är 50 % kortare än 5 km. Genom direktiven cza

har vi kommit att inrikta på frågan hur kollektivtrafiken skall

oss om

gynnas. Men kollektivtrafiken har dålig konkurrenskraft mot bilen på

dessa korta sträckor. Om vi minskar antalet korta med hälften resor

genom kraftfulla satsningar på cykel och uppmuntrar gångtrafik enligt ovan skulle enligt en schablonmässig beräkning antalet bilresor kunna minska med 700 miljoner år, vilket med genomsnittlig bränsle-

per en

förbrukning 0,5 liter resa en möjlig årlig bränslebesparing av per ger i storleksordningen 1.000.000 ton koldioxid.

2.2. Modernisera bilbeståndet gamla bilar har

-

högre bränsleförbrukning och större

än

utsläpp nya

Den svenska bilparken kommer med nuvarande försäljning av nya bilar

att bli Europas äldsta. Vi kan se en tendens att bilarna håller på att få

privatekonomisk livslängd på 25 år. Detta är mycket högre ålder än

en vad bilarna år konstruerade för, och avviker markant från andra

i-länder. Enligt AB Svensk Bilprovning har den tekniska konditionen

på bilparken blivit avsevärt sämre det senaste året. Denna utveckling är

djupt oroande både trafiksäkerhets- och miljösynpunkt.

ur

Gamla bilar hade redan när de var fabriksnya högre bränsleförbrukning än dagens. De gamla bilarna är idag slitna och i många fall i dåligt

skick, därför kan bränsleförbrukningen i många fall vara 20-30 % högre än för nya bilar med dagens teknik i samma viktklass. Det är också väl känt att utsläppen av hälsovådliga änmen som kolväten och kolmonoxid ökar med tilltagande ñrslitning av motorn.

Det gäller särskilt de bilar som har brister i tändsystem och bränslesystem. Utsläppen blir då mycket stora, särskilt vintertid. Det framgår exvis mätningar som IVL genomfört att cza 5 % av bilparken svarar

av

för 12 totalutsläppen av kolmonoxid och kolväten. Bilar med

av

katalytisk rening har normalt högst 1 10 så höga utsläpp som gamla bilar utan rening. Ur miljösynpunkt bör därför försäljningen av nya bilar stimuleras så att fler gamla kan skrotas tidigare. Nya bilar har även mycket bättre passiv och aktiv säkerhet än gamla bilar varför betydande trañksäkerhetsvinster kan nås genom en föryngring av

bilbeståndet.

Utredningens majoritets förslag att höja bensinskatten, kan i

om

rådande konjukturläge medföra att nybilsförsäljningen stannar och

upp

bilparkens mediana bränsleförbrukning liter denna anledning inte

per av

minskar. På kort sikt kan detta naturligtvis ökade skatteintäkter för staten, men det ger inga miljövinster.

BensinprisÖrelJQQA-árs penningvärdeochbilförsäljning1 OOO-tal Ovel |OO0-lal bilar 900-- 600-- 700. 600-- 500-- 400.. °°°-- 2°° o-r a. 100... 0 I u | I v I r I I 1 u år 19801981 1982 1963 1984 1985 1986 1987 1988 19891990 19911992 1993 199.:

Figur Bensinpris nybilvörsdüning

Det förefaller finnas ett statistiskt samband R -0,84 mellan

bensinpris och försäljningen av nya bilar.

2.3.

Slopa den förhöjda skatten på personbilar

med låga koldioxidutsläpp.

Moderna dieselbilar har 20-30 % lägre specifik bränsleförbrukning

ca

än motsvarande bensindrivna bilar. Lägsta förbrukningen har bilar med direktinsputade dieselmotorer. Dagens skattesystem har motiverats med att det skall motverka kostnadseffektiva anpassningar från bilägarna,

se citatet nedan. Det ska kilometerkostnad köra personbil vara samma att oavsett om man väljer en bränslesnálare motortyp.

Årlig fordonsskatt för några biltyper med diesel- och bensinmotor

Typ årlig fordonsskatt i Sverige

Audi A6 2,6 bensin 1031kr

Audi A6 2,5 TDI

diesel 4971 kr

VW Passat 1,8

bensin 851 kr

VW Passat TDI

diesel 4071 kr

Som jämförelse en ledbuss: c:a 23 ton 1405 kr

En VW Passat med dieselmotor betalar ca 5 gånger högre fordonsskatt än motsvarande modell med bensinmotor. Den beskattas tom 3 ggr högre än en 23 tons ledbuss med dieselmotor av samma typ.

I Lagrådsremissen prop 9293: 124 som utgjorde beslutsunderlaget

för den nuvarande femfaldigt höga fordonsskatten på dieselbilar framhöll statsrådet Bo Lundgren det rent fiskala intresset bilägaren ska inte skall tjäna ekonomiskt på välja en bil som ger låga koldioxidutsläpp. Personbilar med dieselmotor har avsevärt lägre utsläpp av kolväten och kolmonoxid i samband med kallstarter än motsvarande personbilar med katalysator. Som bekant arbetar inte katalysatorreningen under de första 100 sekunderna efter en kallstart. Ur miljösynpunkt vore det kanske bäst dieseldrivna bilar användes privatpersoner som ofta om av kör många korta sträckor. Taxi borde däremot stimuleras att köra

bensinbilar med katalysator, eftersom de i praktiken endast gör en kallstart per dygn. De senaste modellerna av direktinsprutade personbilsdieslar är sä

bränslesnåla att potentialen att minska bränsleförbrukningen genom

övergång till sådana motorer ger en potential att spara upp till 30 % av bränslet jämfört med motsvarande bensinmotorer. Ett ökat antal

dieselbilar kommer utan tvekan att påverka utsläppen av koldioxid i positiv riktning. I exemplen Frankrike och Spanien utgör dieselbilarna

30-50 % av nybilsförsäljningen.

2.4. Alternativ till

förslaget om ändrad skatt på tjänstebilar

Kostnaden för att ha tjänstebil i Sverige torde bland den

numera vara högsta i världen. Sedan 1987 har förmånsvärdet för tjänstebilar ökat:

1987-89 22 av nybilspriset 1990-91 30 % nybilspriset

av

1991-93 35-42 % av nybilspriset + extrautrustning över 20 000

kr

1994-95 32-40 % av nybilpriset inkl all extrautrustning.

Från inkomståret 1989 till inkomståret 1991 höjdes ñrmånsvärdet för

tjänstebilar med mer än 50%. Det nuvarande skatteuttaget är högre än

vad de faktiska kostnaderna för förmånsbilen. Det har medfört att antalet törmånsbilar minskar med 10 % år. ca per

Tjänstebilar används i stor utsträckning för småskaliga varutransporter i kunskaps och tjänsteföretag. skärper skatten på tjänstebi-

man

lar, fimis en risk att underblåser trenden småföretag

man att av

skatteskäl använder lätta lastbilar och Skåpbilar, med sämre miljöprestanda och högre bränsleförbrukning än personbilar. Det har framkommit under utredningens gång att tjänstebilarna är nyare och därmed har betydligt bättre miljöprestanda än privatägda bilar. Tjänstebilarna är därmed betydligt trañksäkrare än genomsnittsbilen. Att ytterligare öka pålagoma på de hushåll löser bilfrågan

som

genom tjänstebilar torde med säkerhet innebära att antalet bilar

nya minskar och ersätts med bilar är sämre miljösynpunkt. Detta som ur

innebär även att det blir färre fordon med goda miljöprestanda

som kommer ut på andrahandsmarknaden.

Bakgrundsdata från Skandias försäkringsbestånd

Skandias sakförsäkringsrörelse är uppdelad i två divisioner

-

företag och konsument. Vi har gjort ett uttag några stickprov

av bestående av totalt 58.000 bilar september 1994. Inom som avser

parentes är data från en tidigare datakörning i november 1992.

medelårsmodell medtälkörsträcka Företag 90,2 89,0 22060 km 21880 Konsument 84,6 83,6 13120 km 13200

Den privatägda personbilen i medeltal är 10 år gammal. Den företagsägda personbilen är i medeltal 4,5 år gammal. över 80 % av företagsbilarna har katalytisk avgasrening. När det gäller bilar ägda av juridiska så är medelkörsträckan 22000 km. Den personer mediana körsträckan är något kortare 16500 km. Privatägda bilar körs i medeltal 13000 km, medianvärdet är 10000 km.

Slår man ut tjänstebilssystemet innebär det företagen får ökade

att kostnader måste tillhandahålla bilar för tjänsteärenden. Det finns - man inget som tyder på att det förekommer överkonsumtion är en som ett

reellt miljöproblem. Enligt kommunalskattelagen skall förmån

en beskattas motsvarande den verkliga kostnaden. Jag reserverar mig även mot förslaget att vältra över kostnaden för kontrollen antalet körda privatmil på näringslivet. Enligt RSV skulle av det för kontrollen i statlig regi åtgå cza 1000 årsarbetskrafter. I de flesta

företag med tjänstefordon finns uppföljning kostnader för fordon.

en av Men det skulle sannolikt krävas ännu fler årsarbetskrafter inom

näringslivet än inom skatteförvaltningen, företagen åläggs

om rent fiskala kontrollåtgärder under straffansvar. Detta på grund av det stora antalet företag. Svensk bilindustri har varit framgångsrik med att utveckla bilar som har hög trafiksäkerhetsnivå och mycket goda miljöprestanda. Det har man kunnat göra genom att man konkurrerar i marknadssegment, där

bilarna är tyngre och därmed har högre bränsleförbrukning än små bilar. Genom att den svenska skattepolitiken missgynnar personbilar

med dieselmotor och motorgasdrift, har svensk bilindustri inte haft något incitament att utveckla bilmotorer med låga koldioxidutsläpp för hemmamarknaden. De svenska bilarna är anpassade för svenska förhållanden: dvs långa avstånd, delvis dålig vägstandard och vinterkli-

mat under stora delar året. Om industrin ska tvingas till nyoriente-

av ring bör man ge signaler innebär att industrin får rimlig som omställningstid.

Kommitten föreslår att tjänstebilsförmånen skall delvis rörlig. vara Föraren skall genom arbetsgivaren redovisa sin privata körsträcka, som underlag för beskattning. Jag tror inte detta några mätbara ger miljövinster. Majoriteten anser själva att tjänstebilarna främst har en symbolisk betydelse.

2.5. Låt

reseavdragen anpassas efter pendlarnas verkliga kostnader

Utredningens majoritet föreslår att reseavdragen realt ska minska, och på sikt bli färdmedelsneutrala. Som framgår bl.a. Transeks utredning av till kommittén så är det ovisst minskade reseavdrag över huvud om taget ger mindre bilresande. De flesta som gör reseavdrag har så stora tidsvinster pga. att det saknas kollektivtrafikaltemativ annat än i vårastorstäder. Det är få personer som väljer att pendla flera timmar om dagen för nöjes skull. De som bosätter sig perifert gör det ofta p.g.a. lägre inkomster. Oförändrade eller realt försämrade reseavdrag kommer enligt min mening att påverka arbetsmarknaden negativt och även medföra kraftigt förändrade fastighetsvärden. Det staten långt större skatteintäkter ger om fler personer kan motiveras att ta arbeten även långt från hemmet.

2.6. Ta bort de institutionella hindren

mot distansarbete

Intresset för distansarbete ökar. Fler och fler företag väljer att satsa på distansarbete. Fördelarna är många. Lokalbehoven i citylägen minskar, flexibiliteten i organisationerna ökar och produktiviteten ökar. Improduktiv restid kan ersättas med effektiv arbetstid. IT kommer att påverka arbetslivet radikalt. Nya branscher och arbetstillfällen kommer att skapas. Samtidigt kommer andra arbeten sannolikt att försvinna. Den typ arbetsuppgifter framförallt av som kommer att försvinna är de monotona, rutinartade och lågbetalda uppgifterna. Arbetsuppgifter inom t.ex. inom vård och handel kommer att kunna ges ett rikare innehåll. Distansarbete behöver inte bara datapendling. Nya debiteringsvara former som gör det möjlighet att ringa eller besvara tjänstesatntal i hemmet förväntas t.ex. få stor betydelse. På sätt kan IT-system samma som gör det möjligt att ta emot internmeddelanden från arbetsm.m.

platsens datanät öka andelen distansarbetare. Jag tror att potentialen för distansarbete är myckt stor. Ur klimatpolitisk synpunkt är det därför nödvändigt att göra en översyn av reglerna för distansarbete bl.a. skattesynpunkt. ur

2.7. Låt

miljözoner bli motorvärmarzoner

Kommitténs i och för sig positiva på motorvärmare tycker jag bör syn utvecklas. Den största delen av de skadliga bilavgasema bildas vid kallstarter. Det gäller för både bilar med och utan katalysator. Om varje bil i medeltal gör 400 kallstarter år, blir det 1.500 miljoner per kallstarter år i Sverige. Även moderna bilar med per katalysator, kräver en a två minuters uppvärmningstid innan de effektivt renar avgaserna. Vid 0C bildas exempelvis 80 % alla föroreningarna vid den av mediana resan under den första kilometem efter kallstart. I bostadsområden och kring arbetsplatser och fritidsanläggningar är flertalet kallstarter koncentrerade till några timmar på dygnet. Då kan halterna av luftföroreningar bli hälsovådligt höga. Utredningen har i föregående betänkande redovisat uppgifter från Vägverket visat att motorvärmare även betydande minskningar ger av bränsleförbrukningen vid kallstarter. Man räknar med att det finns en potential att spara över 500.000 ton koldioxid år vid oñrändrat per antal resor om motorvärmare användes av alla bilister.

För att denna stora minskning av luftföroreningarna skall kunna

realiseras krävs att man skapar förutsättningar att använda motorvär-

mare på allmän plats. I så fall skapas också förutsättningar att på längre

sikt införa elbilar. De kommuner planerar att införa miljözoner för som lätta fordon eller Agenda 21-anpassning bör enligt min mening prioritera utbyggnad elektrisk infrastruktur, för att underlätta för av elbilar och ökad användning motorvärmare. av

2.8. Infomera bilisterna värdet rätt

om av

underhåll och körsätt

Det har inte bedrivits några omfattande informationskampanjer mer om hur man sparar bränsle i trafiken sedan oljekrisen på l970talet. Konsumentverket och Vägverket är de myndigheter har bäst som förutsättningar för att trovärdigt kunna informera bilisterna hur de om bör underhålla sina fordon och sitt körmönster för anpassa att spara bränsle, därmed minska koldioxidutsläppen.

Med enkla billiga åtgärder kan man minska bränsleförbrukningen hos befintliga personbilar. Några exempel:

Rätt däcktyp och lufttryck ger cza 5 % bränslebesparing Kör inte med takräcketakbox när det inte behövs. 10-20 % Gör föreskriven service med rätt intervall 10 %.

Detta är åtgärder en omedelbar vinst för privatekonomin. som ger Därtill vinner vi trañksäkerhetsvinster. Mycket det bristande av underhållet beror på bilägarens bristande kunskaper.

Människornas behov ska vara styrande i

samhällsplaneringen

För att kunna vidmakthålla intresset för miljöfrågor, måste man skapa delaktighet och även kunna visa på konkreta fördelar ñr hushållen och företagen. De företag är framgångsrika med att förbättra miljön som gör detta att motivera och engagera sina artställda. På genom genom sätt måste medborgarna engageras och förmås ta ansvar för att samma samhället skall utvecklas i miljövänlig riktning. I kapitel 5 och 6 diskuteras hur samhällsplaneringen skall kunna påverkas för att gynna kollektivtrafiken. Jag anser att det är resenäintressen måste sättas främst. Kollektivtrafiken är ett medel rernas som vissa sammanhang är rationellt, i andra fall inte. Som framgår av som underlagen är det inte säkert att den är mera miljövänlig än privatbilismen. Kollektivtrafiken får inte bli ett självändarnål. I ett glesbebyggt högskatteland som Sverige är det olämpligt att föreslå höjda skatter, för att bygga ut transportsystem som kan visa sig vara icke ändamålsenliga. Man riskerar att ta hand om ännu mer av medborgarnas pengar och även ta i anspråk deras fritid. Det framgår av Transeks studier, att tidsvinsterna för dem som har reseavdrag för arbetsresor med bil är så stora, att övergång till kollektivtrafik ger en tidsuppoffring är jämñrbar med en återgång till 56 timmars en som arbetsvecka. Utredningen konstaterar utifrån bl.a. Holmbergs analyser att kollektivtrañken har bäst förutsättningar bebyggelsen grupperas längs om stråken. Koncentrerad bebyggelse i bandformig stadsbebyggelse ger bäst ñrutsättningar ñr kollektivtrafiken. Samtidigt konstaterar man att centraliserade städer av mellanstorlek är bäst för cyklister och gående. De flesta normala städer har vuxit organiskt kring ett ursprungligt centrum. Det innebär att de i de flesta fall är inneslutna i en cirkel. I

ett runt samhälle har alla nära till olika servicefunktioner. Att bygga en stad som ser ut som en långsmal rektangel innebär med nödvändighet att den genomsnittliga reslångden ökar. Även detta skulle om gynna kollektivtrañkens förutsättringar, så innebär det totalt medelsett att resan blir längre. Framförallt blir det mycket mindre för gynnsamt gång och cykeltrañken. Därför jag att bandståder är något bör anser som undvikas.

Särskilt yttrande av experten Agneta Bergqvist

I betänkandet har förslag lämnats särskild koldioxidskatt bör om att en inñras som begränsas till transportsektorn. Den hittillsvarande principen att en enhetlig koldioxidskatt tas ut ett visst belopp kg utsläppt koldioxid bör även som motsvarar per fortsättningsvis behållas. Något bärkraftigt skäl för att slopa denna

princip har inte redovisats av utredningen. För det fall vill åstadkomma höjning priset på drivmedel man en av med hjälp skatter så bör detta ske genom en höjning av energiskatten av på bensin dieselolja. En sådan ändring kan enkelt begränsas till resp. fordonssektorn eftersom energiskatten på olja redan i dag är differentie-

rad så lägre skatt tas ut när oljan används för uppvärmning och att en högre skatt tas ut när oljan används för fordonsdrift. Genom en en höjning energiskatten på bensin resp. högbeskattad olja uppfylls av således avsikten rikta skattehöjningen till transportsektorn. Därmed att uppnås effekt kommitténs förslg syftar till utan att samma som skattesystemet ytterligare behöver kompliceras.

Särskilt

yttrande av experten Stig Sjöberg

Med utgångspunkt från kommitténs betänkande har jag funnit det befogat att särskilt yttra mig beträffande:

samhällsstruktur och transporter samt planering infrastruktur, av markanvändning och trafik ansvar och befogenheter, allmänt och i samband med miljözoner avgift i miljözon effekter av kommitténs förslag.

Samhällsstruktur och

transporter samt planering av infrastruktur, markanvändning och trafik

I dessa delar har jag inga synpunkter på kommitténs förslag i avsnitt 13 men däremot på innehållet i avsnitten 5 och 6 i betänkandet. Dessa avsnitt har utarbetats i ett sent skede. Det har påverkat kvalitén och även experternas möjligheter att bidra till betänkandets innehåll i denna del. Avsnitten 5 och 6 ger, enligt min uppfattning, inte i alla stycken en allsidig och rättvisande bild. Jag vill speciellt framhålla följande:

I Sverige ger förbättring och utbyggnad av vägnätet i allmänhet inte upphov till nygenererad trafik i någon större omfattning. J an-Owen

Jansson belyser detta i VTI rapport nr 701. Ökningen av transport-

arbetet i landet kan till ca 85 % bero på andra faktorer än anses vägåtgärder. I storstäderna kan dock vägåtgärder i vissa fall ha en starkare trañkgenererande effekt.

Tillskapande av förbifarter och ökad vägstandard bör inte bedömas enbart ur ett klimatperspektiv, utan även med utgångspunkt från påverkan på den lokala miljösituationen i stort och påverkan på säkerhet och framkomlighet. En fortsatt satsning på förbifarter är väl motiverad bl.a. ur miljösynpunkt.

Vägplanering enligt väglagen ligger, både i ett nationellt och ett internationellt perspektiv, långt framme när det gäller samspelet mellan olika aktörer, samordningen med annan planering och hanteringen av miljöfrågor. Jag anser inte att betänkandet ger en rättvisande bild i detta avseende. Jag delar dock kommitténs uppfattning att en fortsatt utveckling av beslutsprocessen är motiverad. Sådan vidareutveckling pågår.

Planeringens roll som styrinstrument är viktig, men bör ses som ett av flera medel att öka medborgarnas och företagens möjligheter att bidra till minskad miljöpåverkan från bl a trafiken. Avsnitten 5 och 6 ger uttryck ñr en övertro till planeringens möjligheter

Betänkandet utgår till stor del från planeringssituationer med flera transportaltemativ. Detta kan vara realistiskt när det gäller större tätorter och transportintensiva relationer, men avspeglar inte den gängse situationen i övriga delar av Sverige.

Ansvar och befogenheter

Det är enligt min uppfattning motiverat med en översyn av trafiklagstiftningen, i forsta hand vägtrafikkungörelsen, med syfte att skapa balans mellan statens ansvar som väghållare för miljö och trafiksäkerhet och befogenhetema att vidta åtgärder. Denna fråga behandlas i kommitténs betänkande, vilket hade varit motiverat med tanke på kommitténs uppdrag. Nuvarande vägtrafikkungörelse ger som regel kommunen befogenhet att vidta lokala trañkregleringar, även när det gäller statliga vägar. Dessa regleringar är verkningsfulla medel för att öka trafiksäkerheten och för att minska trafikens miljöpåverkan lokalt. Miljölagstiftningen innebär att väghållaren ansvarar för trañkens miljöpåverkan. Väghållaransvarets fördelning mellan stat och kommun har nyligen renodlats utifrån principen att staten bör ansvara för landsbygdsvägar och större genomfartsleder och kommunerna för övriga allmänna vägar. Mot denna bakgrund bör vägtrafikkungörelsen ses över så att befogenheten att vidta lokala trañkregleringar som regel ges väghållningsmyndigheten. Det betyder att kommunen bör besluta om trañkregleringar på kommunala vägar och att staten, genom Vägverkets regionala enheter, bör besluta beträffande statliga vägar. Detta skulle inte förändra kommunernas starka roll som planmyndighet enligt planoch bygglagen och som tillsynsmyndighet enligt miljölagstiftningen. Däremot skulle det innebära att stat och kommun som väghållnings-

myndigheter skulle ges likvärdiga möjligheter att aktivt ta sitt miljöoch trafiksäkerhetsansvar.

Avgift i miljözon

När det gäller avgift i miljözon har kommittén valt att presentera ett exempel på en tänkbar lagteknisk lösning i stället för ett förslag. Detta exempel innebär en komplicerad lagstiftning och är föga realistiskt i sin ambition att ge kommunerna möjligheter att avgift även på ta ut en statliga vägar i en miljözon. Enligt min uppfattning beror kommitténs svårigheter i detta hänseende på att både nuvarande lagstiftning vägtrafikkungörelsen och kommitténs tidigare delbetänkande miljözoner bygger på felaktiga om principer ñr ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter

se

föregående avsnitt

. Min syn när det gäller miljözon stämmer med den redovisas i som Vägverkets yttrande över kommitténs tidigare delbetänkande rörande miljözoner yttrande 1994-10-14, Kommunikationsdepartementets diarienr K9415274. I korthet jag att miljözon inte bör beslutas anser med stöd av vägtrañkkungörelsen utan med stöd plan- och bygglagen av alternativt miljölagstiftningen. Vägtrafiklrungörelsen bör i detta fall begränsas till att reglera de kommunala och statliga väg- och trafikmyndigheternas befogenheter att vidta åtgärder för att trafiken på det kommunala respektive det statliga vägnätet ska de svara upp mot miljökrav som miljözonen innebär. I respektive väghållares befogenheter bör då ingå att på sitt vägnät förbjuda alternativt ta ut avgift

av fordon som inte hör till viss miljöklass.

Effekter av kommitténs förslag

Betänkandet innehåller inte tillfredsställande beskrivning vilka en av effekter kommitténs förslag sammanfattningsvis kan förväntas leda till vid ett genomförande. Detta är allvarlig brist måste beaktas vid en som beslut om åtgärder på grundval kommitténs betänkande. av Regionalpolitiska konsekvenser och konsekvenser för det svenska näringslivets konkurrenskraft beskrivs inte alls i avsnitt 13, Överväganden, förslag och effekter. Beskrivningen konsekvenserna för av hushållen i avsnitt 9 gäller enbart höjd koldioxidskatt och borde en gjorts mer differentierad och givits en tydligare geografisk och regionalpolitisk dimension. Det är enligt min uppfattning uppenbart att

glesbygden skulle drabbas hårdare än tätortsomráden av kommitténs samlade förslag. Inte heller när det gäller miljön är konsekvensbeskrivningen särskilt ingående utan i huvudsak inriktad på klimatpåverkan.

Särskilt yttrande av experten Bengt Skagersjö

Trañk- och klimatkormnittén behandlar i sitt slutbetänkande flera områden och förslag som berör kommunerna och deras verksamhet. Bl.a. lämnas ñrslag avseende planering infrastruktur, markanav vändning och Irañk, förslag till avgifter i miljözoner samt kollektivtrañk. Jag vill anmäla avvikande uppfattning i följande avseenden.

Planering av infrastruktur, markanvändning och trafik

Planeringsavsnittet redovisar en alltför ensidig statlig på planeringsyn en. Enligt min uppfattning andas skrivningarna allmänt sett dessutom en övertro på planeringens möjlighaer. I många avseenden redovisas också en misstro mot kommunernas sätt att sköta sin fysiska planering. Kommittén lämnar förslag till styrning kommunerna i olika av avseenden, ramar för enskilda kommuners planering, ñrfattningsreglering av innehåll i vissa kommunala planer Kommunerna osv.

föreslås alltså styras med planeringsförutsättningar, författnings-

ändringar och plankontrakt medan statliga myndigheter däremot endast ges i uppdrag att lägga ökad vikt vid vissa frågeställningar. Krav ställs på demokratisk förankring i kring komunernas processen översiktsplaner, men motsvarande krav diskuteras inte vad gäller demokratiaspekter och politisk förankring i trañkverkens planeringsoch beslutsprocess. synsättet att en planering skulle bli bättre för att den genomförs med ett större mått av expertinflytande och längre ifrån de demokratiska samhällsinstitutionerna är enligt min uppfattning helt felaktig och dessutom förlegad. Kommittén anger tio principer för prioritering åtgärder mot C02. av Jag har i stort inte något att erinra dem. Däremot har jag inmot vändningar mot de fem principer för ett utvecklat samarbete som kommittén redovisar. Generellt innebär principerna ökad styrning av kommunerna i stället ñr samverkan och samarbete. Kommittén antyder en ny roll ñr landstingen, bl.a. ett samordnings-

ansvar ñr översiktsplanering i kommunerna. Förslaget avstyrks. I de

fall frågor om användningen mark och vatten berör flera kommuner av och behöver utredas gemensamt eller flera kommuners översiktliga om planering inte kan samordnas på annat sätt, bör detta också i fortsättningen ske på det sätt som nu regleras i plan- och bygglagen PBL. PBL ger kommunerna en möjlighet att formalisera sin samverkan

genom kommunalñrbund regionplaneförbund. Där regionplanering

behövs, bör den dock i första hand grundas på kommunernas sam-

verkan i fria former. I förarbetena till PBL förutsätts också att regionplanering i regel förväntas komma till stånd i tillräcklig omfattning i fria former. Regionplanering bygger på kommuner i samverkan, ger en nära som koppling till kommunernas övriga fysiska planering och säkerställer en god effekt av de sammantagna planeringsinsatsema. Jag är också tveksam till tanken på s.k. plankontrakt i de större stadsregionema. Med hänvisning till vad jag anñrt ovan verkar syftet uppifrån styra kommunerna än att åstadkomma ömsesidiga mer vara att åtaganden i enlighet med intentionerna bakom PBLNBL-reforrnen. Kommittén förslår att möjligheten att utfärda miljökvalitetsnormer i den kommunala planeringen ska genomföras. Enligt min uppfattning riskerar miljökvalitetsnormer att minimera uitrymmet för lokala bedömningar till förfång för det kommunala självstyret. Det kan också leda till feloptimeringar till nackdel för miljön som helhet. Förslaget bör avvakta miljöbalksutredningens resultat

Miljözoner

I kommitténs delbetänkande Miljözoner för trafik i tätorter SOU 1994:92 att kommittén avsåg att återkomma med ett förslag till angavs lag skulle kommunerna möjlighet att införa differentierad avgift som ge för biltrafik i miljözon, vilket Kommunförbundet tillstyrkte. Kommittén har dock valt att i bilaga till slutbetänkandet endast redovisa ett exempel på lagteknisk lösning. Jag har accepterat denna uppläggning. Enligt min uppfattning innehåller införandet sådan avgiftsmöjligav en het så många problem och frågeställningar olika art att förslaget först av måste bli föremål för betydande vidareutveckling och förankring. en Jag vill också i sammanhanget understryka det förbundet angav i remissytrtrandet, nämligen att kommunerna i sådana fall måste få förfoga över styrmediet, dvs. att det utformas som en kommunal avgift. Det är också viktigt att ett absolut förbud för viss trañk ett tydligt sätt särskiljs från ett avgiftssystem. Avgifter som styrmedel får inte uppfattas möjlighet att köpa sig fri från miljökraven. som en

Kollektivtrafik

Kommittén det finns skäl för samhället att engagera sig i anger att kollektivtrafiken. Jag delar denna uppfattning. Det är också angeläget

att kommunerna i sin planering lägger ökad vikt vid att organisera och genomföra sin planering så att markanvändningoch transportsystem samordnas på ett ändamålsenligt sätt. Kommittén antyder kollektivatt trafikens intressen bör lyftas fram överprövningsgrund för som en ny komunala beslut enligt PBL. Jag är dock inte beredd detta. att acceptera Jag anser att nuvarande lagstiftning är tillfyllest i detta avseende.

Referenser

Andersson E 1994 Energiförbrukning och luftföroreningar av svensk

eldriven järnvägstrañk KTH, avd. för

järnvägstrañk

Banverket 1994 Miljörapport 1993

Banverket m.fl. 1993 Transportprognos år 2005 och 2020 BV P 1993:4, VV 1993:063

Banverket m.fl. 1994 Miljöanpassat Öresundstransportsystem i regionen

Bilindustriföreningen, AB Bilstatistik 1994 Bilismen i Sverige 1994

Bilindustriföreningen, AB Bilstatistik 1994 Nyregistreringsstatistik

Bilindustriñreningen, AB Bilstatistik 1995 Nyregistreringsstatistik

Boverket l994a Genomförande

av infrastrukturpropositionen

Boverket 1994b Kommunernas arbete

med Agenda 21 stencil

Demker G m.fl. 1994 Miljöeffekter av transportmedelsval för godstransporter KFB rapport 1994:6

Dreborg m.fl. 1994 Sambandet mellan bebyggelse och transporter

Miljövårdsberedningen

Engström M G och Johanson R 1995 Den

informationstelmologiska

utvecklingens effekter på framtida resbehov och resmönster REAB

Energiskatteutredningen 1994 Ny lag skatt på

om energi SOU 1994:85

Eriksson G 1994 I stället för biltullar

Naturskyddsföreningen

10 15-0567

Conference of Ministers of Transport 1993 Transport Policy European and Global Warming CEMTOECD

m.fl. 1994 Emissions- och energivärderingsprinciper för

Flodström E transportsystem KFB rapport 1994:9

H, Hagson A, Torberg S 1994 Effekter av externa köp- Forsberg centrum

for miljöstrategiska studier 1994 Transportfram- Forskningsgruppen tidsstudien

Samspel mellan bebyggelse och transporter VTI Gustavsson E 1994 meddelande nr 730 1994 -

IPCC 1994 Radiative Forcing of Climate Change

Jansson J 0 1993 Hur välja rätt investeringar i transportinfrastrukturen Finansdepartementet Ds 1993:22

1994 Rapport från Klimatdelegationen 1994 SOU Klimatdelegationen 1994: 138

SNV 1995 Analys frågor i anslutning till Klimatdelegationen och av Klimatonventionen Delrapport 1995-02-20

Kommittén för internationellt miljösamarbete 1994 Gemensamt Hur kan Sverige samarbeta med andra länder för att genomförande. uppfylla åtaganden enligt klimatkonventionen SOU 1994:140

Kommunikationsdepartementet 1992 Trañkavgifter på samhällsekonomiska villkor DS 1992:44

Konsumentverket 1994 Personbilars bränsleförbrukning

Energiförbrukning och avgasemission for olika

Lenner M 1993 transporttyper VTI 7181993

Lovins A B och Lovins L H 1995 Reinventing the wheels The

Atlantic Monthly, January 1995

Luftfartsverket 1994 Miljörapport 1993

Länsstyrelsen i Stockholm 1995 Miljö väg Rapport 1995:07

MaTs 1995 Åtgärdsmål för transportsektorn preliminära utgångs-

-

punkter Naturvårdsverket

Miljöavgiñsutredningen 1989 Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken.

Energi och trañk SOU 1989:83

Miljö- och naturresursdepartementet 1994 Sveriges nationalrapport om

klimatförändringar Ds 1994: 121

Miljöklassutredningen 1995 Ett vidareutvecklar miljöklassystem i EU

SOU 1995:31

Miljöskyddskommittén 1993 Miljöbalk SOU 1993:27

Miljöskyddskommittén 1994 Följdlagstiftning till miljöbalken SOU 1994:96

Miljövårdsberedningen 1994 Sambandet mellan våginvesteringar och samhällsutveckling

Naturvårdsverket 1994 Miljöanpassning av transportsystemet Naturvårdsverket rapport 4341 och 4342

Naturvårdsverket 1994 Hur har det gått

Redovisning av myndig-

heternas miljöarbete mot 9 miljömål Naturvårdsverket rapport 4366

Naturvårdsverket 1995 Åtgärdsmål för

transportsektorn preliminära -

utgångspunkter MaTs-samarbetet

NUTEK 1994 Energilåget 1994

NUTEK 1995 scenarier över energisystemets utveckling år 2020. Rapport till sekretariatet för Energikommissionens för expertgrupp Samhällsekonomi och miljö

Reviderad version 95-03-10

OECDIBA 1994 Biofuels

Plan- och byggutredningen 1994

Miljö och fysisk planering SOU 1994:36

Ricardo 1994 Automotive Diesel Engines the Future

Riksrevisionsverket 1993 Trañkverkens sektorsansvar för miljö F 1993:31 Riksrevisionsverket 1994 Infrastrukturinvesteringar RRV 1994:23

Commission Environmental Pollution 1994 Eighteenth Royal on

Report: Transport and the Environment Cm 2674, HMSO: London

Silveira S 1995 Breaking the Impasse between Developed and Countries in the negotiations of the Climate Convention Developing

Environment Institute, discussion document Stockholm

1994 Utvärdering planeringsprocessen för väghåll- Sinova AB av ningen 1994-2003

Åtgärder Luftföroreningar från den marina

Sjöfartsverket 1994 sektorn

Sjöfartsverket 1994 Miljörapport 1993

Statistiska centralbyrån 1994 Hushållens utgifter 1992

1994 Sektorsmyndigheternas roll och sektorsprincipen Statskontoret

inom miljöområdet Dnr 3694-5

Storstadstrañkkommittén 1989 Storstadstrañk Bilavgifter SOU 1989:43 STOSEB 1994 Framtidens bilar En energi- och miljöstudie - Sveriges tekniska attachéer, meddelande 1995

Trafik- och klimatkommittén 1994 Miljözoner för trafik i tätorter SOU 1994:92

Trañk- och klimatkommittén 1994 Trafiken och koldioxiden minska trafikens koldioxidutsläpp SOU 1994:91 Principer för att

Transportrådet 1992 Erfarenheter av översiktsplanearbetet, delrapport I

VTI 1995 Kompletterande beräkningar

Vägtullsutredningen 1994 Vägtullar i Stockholmsregionen SOU 1994:142

Vägverket 1994 Miljörapport 1993

Vägverket och Boverket 1994 Samverkan ñr bra vägar

Boverket

Rapport 1994:5

Vägverket mil. 1994 Trafikverkens miljörapport 1993 Vägverket Publ 1994:92

Walsh M P 1995 Global Trends in Diesel Particulate Control - a 1995 update SAE#950149

U.S. Congress, Office of Technology Assessment 1994 Saving Energy in U.S. Transportation, 0TA-EII-589 Washington, DC: U.S. Government Printing Office, July 1994

sov 1995:64

Bilaga 1

Kommittédirektiv m

Dir. 1993:40 Utredning att begränsa utsläppen koldioxid om av m.m. från trafiken

Dir. 1993:40

Beslut vid regeringssammanträde1993-04-22

Tf. chefen för Kommunikationsdepanementet,statsrådetDavidson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en kommitté tillkallas meduppgift utreda att möjligheterna att begränsa utsläppen av koldioxid från trafiken. m.m. Kommittén skall lämna ett samlat förslag till åtgärder kan reducera som utsläppen av koldioxid och andra klimatpåverkande gaser från alla trafikslag. Förutsättningarna för att införa miljözoner i vissa tätorter skall utredas.

Bakgrund

Trafikens utsläpp av koldioxid är betydande i förhållande till de totala utsläppen av växthusgaseroch väl dokumenteradesåväli svenskasom internationella studier. En omfattande rapportering finns såväl behovet om av, som förslag till åtgärder som kommer att krävas för minska att miljöproblemen. Utvecklingen av transportsystemethar genom hela historien gått hand i hand med samhällsutvecklingen i övrigt. De tekniska och ekonomiska förutsättningarna som i olika utvecklingsskeden begränsattransportmöjligheternahar samtidigt satt bestämda gränserför vad som kunnatåstadkommas andra samhällsområdenoch starkt påverkat möjligheterna attt tillgodose olika materiella, sociala och kulturella behov. Nationella miljömål och internationella åtagandenställer krav på att omfattande åtgärder vidtas som skall avvägas mot andra trafikpolitiska delmål och mot trañkpolitikens roll för att förverkliga andra satmhällsmål.

De nyligen inledda förhandlingarna till följd av den svenska ansökan om medlemskapi EG kräver särskilda hänsynstaganden.

Behov av åtgärder

Sverige år liksom flertalet andra industriländer mycket starkt beroende av bilen. Mer än 80 % alla persontransporter sker med bil. Sverige har av sin storlek och den förhållandevis ringa befolkningen ett genom genom särskilt beroende bilen transportmedel. Bilen är i dag en starkt av som integrerad del i livsföringen. Detta har dock inneburit ett mycket starkt oljeberoende inom transportsektorn och successivt ökande utsläpp av miljöfarliga ämnen. Allt sedan 1988 års trañkpolitiska beslut, då riksdagen för första gången lade fast miljömål för transportsektorn, har ett omfattande utredningsarbete bedrivits. Ett flertal åtgärder har också vidtagits, vilka bidrar till att begränsa miljöeffekterna från trafiken, bl.a. har särskild koldioxidskatt införts på en Koldioxidskatten har höjts den l januari i år. Några mer drivmedel m.m. omfattande åtgärder utanför skatteområdet har inte vidtagits för att begränsa utsläppenav koldioxid. Samtidigt kännetecknas miljöarbetet på transportområdet av förhållandevis starka målkonflikter. Vi står enligt min mening inför frågan hur det är möjligt att förena grundläggande resebehov i vårt dagliga liv och andra fundamentala transportbehov med transportsystem inte ger långsiktiga och bestående skador ett som människor, natur och klimat. Vad vi måste åstadkomma år ett transär varaktigt hållbart och inte lämnar en miljöskuld till portsystem som kommande generationer. För att åstadkomma ett sådant miljöanpassat är det, utöver åtgärder som avser fordon och bränslen, transportsystem nödvändigt att lägga fast strategi för utvecklingen av investeringar i en bebyggelse och transportinfrastruktur samt åtgärder för att främja övergång till miljövänliga transportsätt. Som framförts i 1992 års budgetproposition prop. l99l92:100 bil. 7 22 regeringen att det är en fördel om miljöarbetet transportoms. anser rådet kan baseras bred politisk enighet i Sverige. en Regeringen har i sin proposition om åtgärder mot klimatpåverkan m.m. prop. 199293: 179 bil. 2 redovisat sin syn de svårigheter vi står inför när det gäller att minska koldioxidutsläppen från trafiken. åtgärder år enligt min mening omfattande och de kommer att Behoven av beröra de flesta medborgare. Jag förutser även att avvägningar kommer att behövagöras mellan olika samhällsmål. Dessa awägningar måste enligt min uppfattning göras bredast möjliga sätt. Sverige befinner sig i dag också i en ny situation genom sin ansökan om medlemskap i EG. De kommande svenska åtgärderna måstevid ett eventuellt

medlemskapinordnas i ett samlat EG-arbete. Jag har därför kommit till slutsatsen att en kommitté bör få för att ansvar bereda dessafrågor.

Uppdraget

Kommittén bör lämna ett samlat förslag till åtgärder för att reducera utsläppen av koldioxid och andra klimatpåverkande från alla trafikslag. gaser Hänsyn skall därvid tas till gällande miljömål och till Sveriges eventuella medlemskapi EG. Kommittén bör analysera redan lämnade förslag till åtgärder inom vägtrafiken, sjöfarten, luftfarten, jämvägstrafiken och den lokala och regionala kollektivtrafiken samt överväga huruvida och i så fall på vilket sätt dessaskulle kunna förverkligas. Då så är påkallat, bör kommittén ta initiativ till ytterligare studier och utredningar. l uppdraget ingår också att utreda förutsättningarna för att införa miljözoner i vissa tätorter för fordon med nollutsläpp. I regeringensproposition prop. 199293: 179 om åtgärder mot klimatpåverkan m.m. redovisar regeringen långsiktig strategi för hur koldioxiduten släppen från trafiken skall reduceras.Denna strategi bör utgöra en utgångspunkt för uppdraget. Kommittén bör lämna sitt förslag senast den l juni 1994. Kommittén skall samrådamed andra pågående,för dessafrågor relevanta statliga utredningar samt övriga berörda. För arbetet gäller regeringens kommittédirektiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om utredningsförslagens inriktning dir. 1984:5, regeringens direktiv till kommittéer och särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten dir. 1988:43 och regeringens direktiv till kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenserdir. 1992:50.

Hemställan

Med hänvisning till vadjag nu har anfört hemställerjag att regeringen bemyndigar chefen för Kommunikationsdepartementet att tillkalla en kommitté omfattad kommittéförordningen 1976: l 19 - av med uppdrag att ta fram ett samlat förslag till åtgärder kan reducera som trafikens utsläpp av koldioxid m.m., att utse en av ledamöterna att vara ordförande samt att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och biträde annat kommittén.

Vidare hemställerjag att regeringen beslutar att kostnadernaskall belasta sjätte huvudtitelns anslag Utredningar m.m. Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hemstâllan. Kommunikationsdepartementet

Bilaga 2

Kommittédirektiv

Dir. 1994:13

Tilläggsdirektiv till Trafik- och klimatkommittén

K 1993:01 avseende kollektivtrafikens konkurrens-

kraft samt sektorsspeciñka miljömål och

ansvars-

frågor

Dir. 1994:18

Beslut vid regeringssammanträde den 17 1994 mars

Sammanfattning uppdraget av

Trañk- och klimatkommittén K 1993:01 skall

utreda förutsättningarna för samt lämna Förslag hur - om kollektivtrafikens konkurrenskraft kan stärkas,

utreda för- och nackdelar med sektorsspeciñka miljömål för transportomrádet samt lämna förslag till tidsmässigt anpassade miljömål för olika trafikslag för arbetet både på kort och lång sikt,

utreda och lämna förslag till åtgärder som syftar till att klarlägga ansvar och befogenheter mellan myndigheterna i frågor som rör detta område.

Bakgrund

Utredningen om att begränsa utsläppen koldioxid från av m.m. trafiken, som antagit namnet Trafik- och klimatkommittén K 1993:01, har till uppgift att lämna ett samlat förslag till åtgärder, som kan reducera utsläppen koldioxid och andra av

klimatpåverkande från alla trafikslag. Förutsättningarna gaser för att införa miljözoner i vissa tätorter skall utredas. Kommittén skall lämna sitt förslag senast den 1 juni 1994. Regeringens motiv för att tillsätta utredningen framgår av direktiven dir. 1993:40. Regeringen har i 1994 års budgetproposition prop. 199394:100 bil. 7 145-156 redovisat behoven av att s. bredda utredningsarbetet. Regeringen anser att tre frågor kräver ytterligare genomlysning. Den första frågan rör kollektivtrafiken. Det kollektiva resandet i Sverige är i dag på tillbakagång. Den expansion av skedde på 1980-talet har upphört. Framför allt resandet som

har den lokala trafiken stadstrafiken stagnerat, däribland

till och från arbetet. Resandet med kollektiva fárdmedel resorna har sjunkit flera år i rad. Kollektivtrafiken i Stockholms län bibehåller fortfarande sin ställning med väsentligt högre reseandel än i övriga Sverige, men även här har resandet minskat. -Detta inger enligt regeringens bedömning oro, då det på längre sikt försvårar möjligheterna att nå hittills fastlagda etappvisa miljömål inom transportsektorn. Den andra frågan berör transportsektoms miljömål. De svenska miljömålen är i dag endast fastställda som nationella miljömål. För transportsektorn fattade riksdagen i enlighet med regeringens proposition En god livsmiljö prop. 199091:90, bet. 199091:JoU30, rskr. 19909l:338 beslut om att införa sektorsansvar för miljöarbetet. Regeringen har i flera beslut gett ansvariga myndigheter uppgiften utforma detta sektorsansvar samt lämna årliga att miljörapporter. Vägverket, Banverket, Sjöfartsverket och Luftfartsverket årligen miljörapporter till regeringlämnar numera en. Hittills har rapporteringen byggt på att nationella miljömål även är miljömål för transportsektorn. Formellt har dock riksdagen i sitt beslut angett att transportsektorn allmänt sett skall bidra till de nationella miljömålen uppnås. De natioatt nella miljömålen är samtidigt kortsiktiga och medger inte långsiktig planering. Oklarheten vilka miljömål på kort och inte minst på om som lång sikt skall gälla för transportsektorn bör undanröjas. nu Utredningen skall därvid utgå från de av riksdagen uppställda miljömålen. Den tredje frågan handlar och befogenheter. om ansvar Trafikverken, Statens naturvårdsverk, Riksrevisionsverket samt

andra berörda myndigheter har till regeringen redovisat att ansvar och befogenheter inom transportsektorn när det gäller miljöarbetet är oklara. Myndigheternas instruktioner är inte heltäckande och inte heller samordnade. Statens naturvårdsverk har i sitt s.k. Aktionsprogram Miljö -93 redovisat vilka myndigheter som har delansvar för trafikens miljöarbete. Dessutom har Boverket en särskild roll i trafiksektorns miljöarbete bl.a. i enlighet med sitt regleringsbrev för budgetåret 199394. Sammanlagt är ett tiotal myndigheter direkt involverade. Därtill kan läggas kommuner och länsstyrelser. Regeringen bemyndigade den 7 april 1993 chefen för Miljöoch naturresursdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till sådana organisationsförändringar som behövs med anledning av förslaget till en miljöbalk dir. 1993:43. Utredningen har antagit namnet Miljöorganisationsutredningen M 1993:04. Regeringen har i januari 1994 i anslutning till det nämnda utredningsarbetet även gett Statskontoret i uppdrag att göra en översiktlig kartläggning och analys av sektorsmyndighetema och sektorsprincipen inom miljöområdet. Redovisningen skall ske senast den 14 mars 1994.

Uppdraget

Trafik- och klimatkommittén ges tilläggsdirektiv, som innebär att kommittén utöver redan fastställda direktiv skall lämna - -

ett samlat förslag till åtgärder som syftar till att stärka kollek-

tivtrañkens konkurrenskraft. Kommittén skall i denna del av sitt tillläggsuppdrag höra företrädare för den nationella, regionala och lokala kollektivtrafiken i Sverige. Kommittén skall utreda för- och nackdelar med sektorsspecifika miljömål för transportområdet samt lämna förslag till tidsmässigt anpassade miljömål för olika itrafikslag för arbetet på både kort och lång sikt. Kommittén skall föreslå åtgärder i syfte att klarlägga ansvar och befogenheter mellan myndigheterna i frågor rör som miljöarbetet inom transportsektorn. Kommittén bör samråda med Miljöorganisationsutredningen M 1993:04. Arbetet bör ske i samråd med berörda myndigheter.. Kommittén bör särskilt

beakta regeringsbeslutet från den 27 februari 1992 om trafikverkens årliga miljörapporter inkl. bilagor. Kommittén skall enligt direktiven dir. 1993:40 redovisa sitt samlade förslag senast den l juni 1994. De uppgifter kommittén ges genom tillåggsdirektiven, skall redovisas senast den 31 maj 1995. En delrapport skall lämnas senast den 1 februari 1995 avseende förslag till sektorsspeciñka miljömål. Det står samtidigt kommittén fritt att fördjupa sitt utredningsarbete och i redovisningen den 31 maj 1995 lämna kompletterande förslag i de delar i direktiven dir. 1993:40. som anges

Kommunikationsdepanementet

Bilaga 3

Pågående och nyligen genomförda utredningar av betydelse för

Trañk- och klimatkommitténs arbete

Kommunikationskommittén Utarbeta en nationell plan för kommunikationerna i Sverige 1 december 1996.

MaTs-samarbetet Utforma ett handlingsprogram för att åstadkomma ett miljöanpassat transportsystem i ett 25-30 års perspektiv 1997.

Energikommissionen Lägga fram förslag om program med tidsangivelser ñr omställning av energisystemet bl.a. mot bakgrund av nödvändigheten av att begränsa klimatförändringarna till en för samhället och naturen hållbar nivå 1 december 1995.

Kommittén för internationellt miljösamarbete Utreda möjligheterna och formerna för ett gemensamt genomförande av klimatkonventionen och vissa andra internationella miljökon-

ventioner oktober 1994.

Energiskatteutredningen

Teknisk översyn och EG-anpassning energibeskattningen juni av 1994.

Sveriges nationalrapport om klimatförändringar Rapport utarbetad i enlighet med FN:s konvention om klimatförändringar september 1994.

Klimatdelegationen

Årsrapport 1994 september 1994.

Miljöklassutredningen Vidareutveckling av systemet med miljöklasser för bilar m.m. Tre delbetänkanden har lämnats april 1994, juli 1994 och 1995. mars

Vägtullsutredningen Utfomming av system för vägtullar. Ett delbetänkande om vägtullar

i Stockholmsregionen har lämnats november 1994.

Trañkverken

Årliga miljörapporter september 1994, september 1995.

Miljöorganisationsutredningen Enligt direktiv Dir. 1994:134 skall bl.a. ett nytt förslag till nya miljöbalk inrymmande fler av de nuvarande miljöanknutna lagarna lämnas. Organisationsfragor skall också behandlas 1996.

sommaren

KFB Program ñr biobaserade drivmedel och elfordon.

NUTEK Teknikupphandling av elfordon.

Skatteväxlingskommittén Undersöka förutsättningarna för ökad miljörelatering av det svenska skattesystemet. 31 juni 1996.

Delegationen för transporttelematik Utreda frågor om informationsteknologins trañkpolitiska konsekvenser och behovet av att utforma ett regelverk kring informationsteknologins användning i trafiken samt bereda förslag till särskilda insatser för att främja sådan teknologi i transportsektorn 31 december 1996.

Regeringsuppdrag till Boverket, länsstyrelserna, Vägverket, Banverket, SJ, Riksantikvarieämbetet, Naturvårdsverket med anledning av infrastrukturplanen.

Bilaga 4

Utredningens genomförande

Sedan kommittén började arbetet har arton sammanträden hållitsUnder första året anordnades idédiskussionsdag och tre hearings. Under en andra året anordnades ett seminarium beskattning biltörmån. om av Därutöver har särskilda möten hållits med flera olika intressentgrupper. Kommittén har haft ett nära samarbete med det s.k. MaTs-samarbetet när det gäller kommitténs uppgift att föreslå sektorsspeciñka miljömål. I övrigt har kommittén haft kontakt med följande utredningar: Miljöklassutredningen, Vägtullsutredningen, Energikommissionen, Skatte-

växlingskommittén samt Miljöorganisationsutredningen.

studieresor, där ordföranden ocheller medlemmar i sekretariatet deltagit, har gjorts till följande orter.

Första året dvs. fore överlämnandet av delbetänkandena: Washing- ton, Boston, Bryssel, Haag, Bonn, Berlin och Frankfurt. Andra året dvs. efter överlånmandet av delbetänkandena: Los - Angeles, Sacramento, San Fransisco, Paris, Lyon samt Geneve

Kommittén har anlitat konsulter inom flera olika delområden. Konsultuppdragen har resulterat i följande konsultrapporter:

Första dret

Brandel M 1994 Alternativa drivmedel för hållbar utveckling på en transportomrádet IVL rapport B 1131

Olausson A 1993 Japans mål och handlingsprogram beträffande trafikens klimatpåverkan Sveriges Tekniska Attachéer, Tokyo

Walsh M 1994 The US Respons to Global Warming in the Transportation Sector

Berger S m.fl. 1993 Kriterier för infrastrukturinvesteringsbeslut i ett miljöanpassat transportsystem IM Gruppen AB

Tegnér G 1994 Kollektivresandets utveckling 1985-1992

Transek

Pilo C 1994 Användning drivmedel i Europa SDAB 941 av nya

Asplund Ö m.fl. 1994 Trafik- och miljökonsekvenser en vidgad av region INREGIA

Swahn H m.fl. 1994 Transportsektoms COz-utsläpp Prognoser och styrmöjligheter via COZ-avgifter V I[ rapport nr 3951994

Hesselbom PO och Jönsson H 1994 Effekter olika styrmedel ñr av reduktion av COZ-utsläpp VTI

Markung B m.fl. 1994 Studie av utvidgade bestämmelser för miljözon med tillämpning på Göteborg VBB VIAK

Falkemark G 1994 Storstadstrañk, makt och miljö

Andra året

AB Svensk BilprovningMotortestcenter 1995 Sammanställning av

material belyser skillnader i avgasutsläpp mellan dieseldrift och som bensindrift

Engström M G och Johanson R 1995 Den informationsteknologiska utvecklingens effekter framtida resbehov och resmönster REAB AB

Kågeson P 1995 Koldioxidskatt med Ekobonus. Ett system för återtöring av intäkterna från transportsektorn

Jönsson H m.fl. 1995 Behovet av en simultan analys av olika avgasutsläpp VTI

Tegnér G m.fl. 1995 Reseavdragens betydelse för fárdmedelsvalet vid arbetsresor en översiktlig analys -

Holmberg B 1995 Ger bättre kollektivtrafik bättre miljö Lunds

tekniska högskola

Bilaga 5

Miljöambitioner hos trañkhuvudmän och

trañkföretag

I augusti 1994 tillskrev SLTF alla trañkhuvudmän och kommunala trafikföretag samt Swebus och Linjebuss och bad dem att till Trafikoch klimatkommitténs sekretariat skicka miljöprogram och andra dokument som kan belysa deras miljöambitioner. Följande har skickat material: Länstrafiken i Norrbottens, Värmlands, Västerbottens, Malmöhus, - Hallands, Kronobergs, Blekinge och Skaraborgs lån

Trañkföretagen i NorrköpingLinköping, Gävle, Örnsköldsvik, Karl-

stad, Umeå, Göteborg och Stockholm Swebus och Linjebuss -

Flera av de som svarat uppger att de har eller arbetar med ett müjöprogram eller en miljöpolicy Malmöhus, Skaraborg, Göteborg, Stockholm, Swebus, Linjebuss. Ett vanligt uttryck för en miljöambition hos huvudmän och företag är kravet på att dieselbussar skall köras på dieselolja miljöklass l av Värmland, Västerbotten, Malmöhus, Kronoberg, Blekinge, Skaraborg, Karlstad, Göteborg, Stockholm, Linjebuss. I flera fall ställs höga miljökrav de bussar används i som

kollektivtrafiken, bl.a. att kräva bästa tillgängliga reningsteknik

genom vid inköp av dieselbussar Malmöhus, Blekinge, Karlstad, nya Göteborg, Stockholm. I några fall har genomförts eller planeras ombyggnad av befintliga dieselbussar till miljövänligare utförande

Gävle, Ömsköldsvik.

Försök med etanoldrift pågår sedan tid i Örnsköldsvik, Stockholm

en och Skaraborgs län. I samtliga fall planeras övergång till etanoldrift en i stor skala. Under 1994 inköptes några etanoldrivna bussar även till Umeå och Norrköping. Etanoldrift diskuteras även i Gävle, Norrbotten och Värmland. Försök med biogasdrift pågår i Linköping. I Malmöhus län och Göteborg drivs ett flertal bussar med naturgas med sikte på framtida en övergång till biogas. I Stockholm pågår försök med hybriddrift med sikte på introduktion i större skala.

Bilaga 6

Transportsnåla strukturer - några svenska

studier för år 2020

I denna bilaga presenteras tre studier av hur olika rumsliga strukturer kan komma att inverka på det framtida bilresandet. Bedömningsåret är 2020. Olika scenarier för satsningar i transportsystem och bebyggelse belyses och effekterna på bl.a. utsläppen av C0, beräknas. Med utgångspunkt från olika antaganden och grundscenarier i studierna har strävats efter att renodla vissa typer av förändringsfaktorer som kan ha betydelse för trañkarbetet och transportemas miljöpåverkan. De inriktningar som valts är i huvudsak kollektivtrafiksatsningar och andra satsningar i trañknåtet samt bebyggelselokalisering med olika förutsättningar för försörjning med gäng-, cykel- och kollektivtrafik. Dessa miljöscenarier jämförs med trendscenarier där inga särskilda åtgärder vidtas utöver vad som redan är beslutat. Trañkens emissioner, bl.a. OCZ-utsläppen beräknas och jämförs i de olika scenarierna. Vissa av miljöscenariema innebär långt gående förändringar i nuvarande handlingsmönster och den planeringsinriktning som dominerat de senaste åren.

Samtliga studier är baserade på kända resvaneundersökningar och

bästa tillgängliga kunskap om faktorer som inverkar på människors resande och val av färdmedel. Beslutade miljökrav på fordonssidan och dess betydelse för scenariema har beaktats. Förväntade förändringar i

resande och färdmedel ligger till grund för framräkning av ett s.k.

trendscenario för år 2020. Utifrån detta scenario genereras övriga scenarier genom alternativa antaganden resmönster och färdmedel. om

De båda studierna för Östergötlands och Stockholms län har tagits

fram av länsstyrelserna som led i regeringsuppdraget om miljöanpassat transportsystem. Arbeta i Stockholm hänger samman också med förberedelserna ñr landstingets kommande regionplanering och

Stockholms stads nästa översiktsplan. Studierna för Östergötlands län

är baserade på forsknings- och utvecklingsarbete inom Väg- och transportforskningsinstitutet VTI. För Stockholms län och Stockholms stad är studierna baserade på utvecklingsarbete inom Institutet för regional analys INREGIA och baserade en kombination av modellerna IMREL för markanvändning och TRIM för trañkanalys. Studierna skiljer sig något när det gäller antaganden om den

ekonomiska utvecklingen. I Östergötland har bedömningar gjorts för två

310 SOU 1995.°64

alternativ när det gäller framtida ekonomisk utveckling, 1,5% respektive 2,3% per år. Studierna i Stockholms län har utgått från 2,0%.

I Östergötlands lån har det totala biltrafikarbetet under året

beräknats, inklusive godstransporterna. I Stockholms län och stad gäller beräkningarna persontransporter under högtrafiktid.

I Östergötland har hänsyn tagits till viss teknikutveckling av fordon

och bränslen samt effektivisering av godstransporterna. [Stockholms

län tas utgångspunkt i Naturvårdsverkets emissionsfaktorer, vilka utgår från dagens tekniknivå. I Stockholms stad belyses olika tekniknivåer. Dessa skillnader i studierna gör att de kan komplettera varandra. Det bör noteras att det framförallt är tendensema i materialet som är intressanta.

Exemplet Östergötland

Inom ramen för länsstyrelsens arbete med regeringsuppdraget Regional samhällsplanering för ett miljöanpassat transportsystem har uppdragits åt VTI att genomföra studier av ett antal alternativa scenarier för den

framtida utvecklingen av transportsystem och trafik i Östergötlands län

fram till år 2020. Resultatet presenteras i rapporterna En framtidsbild

av kollektivtrafik och tätortsutveckling i Östergötland 2020, Länssty-

relsen, mars 1995, samt Framtidsscenarier avseende trafik- och

godstransportarbete i Östergötland och deras inverkan på emissio-

ner..., VTI, 1995.

Irendscenariet C0,-utslappen ökar med 45 70% - -

Scenariet innebär att nuvarande trender i samhället fortsätter. De transportpolitiska besluten och planerade infrastruktursatsningar är utgångspunkter. scenariot omfattar en fortsättning av de senaste decenniemas utveckling avseende bostads- arbetsplats- och handelslokalisering. Bostäderna lokaliseras i områden med ökande avstånd från tätortemas centrum, som kräver ett successivt ökande persontransportarbete för arbetspendling, inköpsresor och fritidsresor. En ökad andel av arbetsplatserna placeras med närhet till större befolkningscentra och med tillgång till goda godstransportmöjligheter. Större köpcentra lokaliseras utanñr de större tätortemas centrala delar med ett ökat trafikarbete som resultat. Kollektivtrafiken tillgodoser en minskande andel av det totala persontransportbehovet därför att den totala uppoffringen för bilan-

vändning i form av kostnad och tid är mindre än för användning av kollektiva transportmedel. Beräkningarna för trendscenariet visar att ökningen av växthusgasen CO, blir omfattande. Det beror dels på det ökade trañkarbetet, dels på den aktuella tendensen att utvecklingen avseende specifik bränsleförb-

rukning har avstarmat. Ökningen av cOz-utsläppen från år 1994 till

2020 uppgår till ca 45% respektive 70% för det låga respektive höga tillväxtaltemativet. För enbart beräknas 49% respektive personresor 75% ökning av trañkarbetet för personbilar, Mc och moped samt 41 resp 65 % ökning av COZ-utsläppen .

Kollektivtrafik och bebyggelsestrulaurscenarienza COZ-utsldppen ökar

minst med 25 45% -

Kollektivtrañkscenariet innebär en stark satsning på lokal och regional kollektivtrafik mellan och inom tätorter. Resandet fördubblas i de större tätortema och fyrdubblas på de trafikstarkare stråken på lite längre avstånd. Bebyggelsestrukturscenariet innebär en ny fysisk struktur med en ökad koncentration av arbetsplatser och ny bebyggelse nära existerande Centrumbildningar och kollektivtrafikmöjligheter, speciellt den kommande pendelstågstrafiken på södra stambanan och trafiken på den upprustade Stångådalsbanan. I dessa scenarier kan ökningen av Coz-utsläppen från 1994 till 2020 begränsas till ca 25% i ett lågtillväxtaltemativ vid en kraftfull satsning på kollektivtrafik, ett bostadsbyggande koncentrerat till tätorter med god kollektivtrafik samt begränsad extern handel med dagligvaror. I högtillväxtalternativet begränsas ökningen till cirka 45%. Dessa scenarier förutsätter kraftfulla styrmedel för att kunna förverkligas.

Beteendescenariet OCZ-utsläppen ökar minst med 15 30% - -

Nya värderingar och IT ger i detta scenario nya sätt att bo och leva, med en minskad energiåtgång för resandet. Bl.a. analyseras effekter av att människor i ökad utsträckning väljer mycket energisnåla fordon. I detta scenario kan reduktionen av trafikens emissioner som följd av förändrade värderingar och beteeenden bli mer omfattande än de

effekter som en miljömedveten samhällsplanering kan ge. Ökningen av

CO,-utsläppen från år 1994 till 2020 kan som följd av antagna

beteendeförändringar begränsas till storleksordningen 15% i lågtillväx-

talternativet. Med stor sannolikhet krävs insats kraftfulla ekonomiska av

styrmedel för att nå detta resultat. I högtillväxtaltemativet beräknas ökningen bli ca 30%. Om enbart genom prisstyming vill stabilisera COz-utsläppen till man 1990 års nivå beräknas att bränslepriset behöver mer än fördubblas i lågtillväxtalternativet och nästan tredubblas i högtillväxtalternativet. För att CO,-utsläppen skall minska jämfört med 1990 års nivå krävs ytterligare höjning, red. anm. Höjda bensinpriser bedöms ge en minskad bränsleförbrukning främst ökade inslag av fordon med genom låg bränsleförbrukning.

Länsstyrelsens slutsatser

Trendscenariet illustrerar behovet av de krafttag som behövs i länet för att långsiktigt värna om miljön. Scenarierna med satsningar på kollektivtrafik och anpassad bebyggelsestruktur illustrerar potentialen för att reducera trañkens utsläpp genom höga andelar kollektivtrafik mellan och inom tätorter. Likaså illustreras en tätortsutveckling anpassad till kollektivtrafik och därmed betydelsen av fysisk samhällsplanering för att långsiktigt värna om miljön. Scenariet beteendeförändringar ger en helhetsbild av möjligheterna att uppnå de nationella miljömålen till följd antaganden om förändrade värderingar och av beteenden hos människor. Några strategiska slutsatser länsstyrelsen dragit med anledning som av regeringsuppdraget är

att en miljömedveten fysisk samhällsplanering är viktig, men tillräcklig för att uppnå miljömålen. I nästa generation Översiktsplaner kan avgöras om en mer miljömedveten utveckling kan inledas. Likaså de stora satsningar som länets trafikhuvudman gör under 90-talet i om form av regionala och mellanregionala pendeltåg, resecentra, nya stationer och expressbusslinjer kan tas till vara. Samhällsplaneringen behöver genomgå en positionsförändring för att planera rätt saker.

att det blir en stor uppgift för organisationer, kommuner, regionala företrädare och staten att främja en opinionsbildning om miljömedvetna sätt att bo och leva.

att långtgående styrmedel premierar miljöhänsyn är nödvändiga för som att nå miljömålen. Utveckling av dessa styrmedel är en viktig uppgift för forskning och utveckling på nationell nivå.

Metod

VTI:s analyser i de alternativa scenarierna utgår från följande komponenter. Flera olika grundscenarier och kombinerade scenarier har analyserats.

Trañkarbetets fördelning på ärende och färdmedel från personresor från resvaneundersökningar. Godstransportema på våg behandlas gemensamt med en effektiviseringsfaktor.

Olika prognosaltemativ, låg respektive hög ekonomiskt tillväxt, avseende trañkarbetet år 2020.

Specifika emissionsfaktorer för C0, m.m. år 1994 och med nivåer år 2020 baseras på existerande bränslepriser och en avstannad minskning av den specifika bränsleförbrukningen.

Exemplet Stockholms län

Länsstyrelsen i Stockholms län har redovisat regeringens uppdrag om regional samhällsplanering för ett miljöanpassat transportsystem Miljö på väg, 1995. I rapporten visas hur framtidens resande, främst bilresandet, kan komma att påverkas genom förändrad bebyggelse och alternativa trafiknät. Bakgrundsstudien har gjorts gemensamt med landstingets regionplane- och trafikkontor, presenterat i rapporten Regionala strukturstudier, 1995.

Trendscenariet visar nära 50% biltrafikölazing

Trendscenariet innebär en utbyggnad enligt de planer på bebyggelse och investeringar i vägar och kollektivtrafik som utformats av kommuner, trañkverk och landsting. Det innebär att Dennispaketet fullföljs samt en del ytterligare satsningar på bl.a. spårtrafik. Bebyggelsestrategin innebär satsningar på nya kärnor med goda kommunikationer och arbetsplatser, centralt belägna bostadstillskott samt återhållsamhet med ñretagsetableringar centralt och norrut längs E4. I regionplanen avgränsas en bebyggelsezon för vad som är regionalt lämpligt för utbyggnad utanñr tätortema med hänsyn till möjligheterna att ordna bl.a. god kollektivtrafik. Om dessa planer på bebyggelse och investeringar genomförs samt om vi antar en fortsatt hög utvecklingstakt beräknas bilresandet i

regionen att öka med 50% fram till år 2020. Detta förklaras främst av de prognosantaganden som görs om förväntad befolkningsutveckling och en ekonomisk utvecklingstakt som liknar de senaste trettio åren. Det är främst ökad befolkning och ökade inkomster som är orsaken till den stora biltrafikökningen, men även förbättringarna på vägnätet bidrar. Bilavgiftema och Ringen håller tillbaka Ökningen i innerstaden. Mest ökar bilresandet i de yttre förorterna. Medelrestiden ökar något och medelhastigheten ökar.

OCZ-utsläppen väntas öka ungefär lika mycket som biltrafiken ökar, med 51% till år 2020, såvida inte bränsleåtgången minskar drastiskt eller en påtaglig Övergång till andra än fossila bränslen äger rum. För

att behålla oförändrade utsläpp i trendscenariet skulle exempelvis krävas

att den genomsnittliga bensinförbrukningen för personbilar minskar från

dagens 0,83 litermil till ca 0,55 litermil år 2020.

Kollektivtrajikscenariet ger minst 38% ökning av bilresandet

Kollektivtrafikscenariet innebär en större satsning på kollektivtrafiken

än i trendscenariet. Kollektivtrafikscenariet är särskilt inriktat på att trafiken förbättras till och från kransområdena runt storstadens kärna.

En ny järnvägslinje över Kungsholmen och fördubblad turtäthet på

flertalet buss- och tåglinjer ingår. Biltrafikarbetet under maxtimme beräknas öka med 38 %, om bebyggelsen utvecklas enligt gällande planer. Även COz-utsläppen beräknas öka mindre i motsvarande grad.

Scenariet vagmin ger minst 30% ökning bilresandet av

Scenariet vägmin har kollektivtrafiken utbyggd i huvudsak som

scenariet ovan, men mindre vägar genom att Oster- och Västerleden

har byggts ut. Biltrafikarbetet beräknas öka med 30%.

Scenariet tät bebyggelse minst 45% ökning bilresandet

ger av

Scenariet tät bebyggelse innebär att en omfattande förtätning sker i

regionens centrala delar, framförallt inom tunnelbanomas influensom-

råden. Genom utbyggnad stadsmässiga flerbostadshusprojekt i

av innerstaden eller dess närhet utvidgas den täta stadskärnan. Det halvcentrala bandet blir alltmer innerstadslikt. I allt väsentligt sker

tillväxten i de zoner som redan är bebyggda. Den successiva ut-

bredningen av Storstockholm allt längre ut i regionen avstannar. En tätare bebyggelse ger en ökning av biltrañkarbetet med 45% år 2020, om det kombineras med trañkscenario trend.

Scenariet .spdrstaden ger minst 54% ökning bilresandet av

Scenariet spårstaden innebär en kraftig satsning på tät bebyggelse inom gångavstånd till nuvarande eller kommande kollektivtrafik, både centralt i regionen och i ytterkommunema. Framförallt utnyttjas och nya befintliga stationslägen och lägen med direktbussar till innerstaden. Beräkningar visar att biltrañkarbetet ökar något mer än i trendaltemativet, ca 54%.

Scenariet spridd bebyggelse till 60% ökning bilresandet ger upp av

Scenariet med en spridd bebyggelsestruktur innebär att stor del en av kommande bosättning kommer att ske i Storstockholms ytterområden, bebyggelse på glesbygden i mindre grupper, eller i permanentade fritidshusområden ofta mycket långt från tätortem. Bostadsbyggandet sker till övervägande delen som småhus och markbostäder. I Storstockholm sker endast mindre bostadskompletteringar inom redan ianspråktagna områden. Beräkningar för detta alternativ visar att biltrañkarbetet kan öka med

60% jämñrt med trendscenariet. Ökningen blir mindre om den spridda

bebyggelsen utvecklas i kombination med andra trañknät än trendalternativets.

Kombinerade scenarier för och

trafiknat bebyggelse

Beräkningarna ovan visar att alternativa trafiknät ger den största

effekten på bilresandet. Ändringar av trañkaltemativen uppvisar en

spännvidd mellan det sämsta och det bästa alternativet som ger större inbördes skillnader än alternativa bebyggelsestrukturer. Som bäst hålls ökningen av bilresandet på 30% om det mest fördelaktiga trañkscenariet

från C0,-synpunkt väljs vägmin, vilket skall jämföras med trendalter-

nativets 50%-iga biltrafikökning. Alternativa bebyggelsestrukmrer kan som isolerad åtgärd nå den lägsta ökningstakten 45% i det mest fördelaktiga alternativa tät. En större spridning av bebyggelsen

alternativ spridd än vad som anges i nuvarande regionplan och

Översiktsplaner kan göra att bilresandet accelererar snabbare än utfallet av nuvarande planer till 60% år 2020. Skillnaderna blir större när vi studerar variationema i biltrafikarbetet på olika geografiska områden i länet. De som bor i länets ytterkommuner kommer att öka sitt bilresande mest jämfört med idag. Med ett spritt byggande kan de som bor i dessa kommuner komma att resa dubbelt så mycket med bil som idag, medan innerstadsboma snarare får minskning bilresandet jämfört med idag. Även i övriga scenarier en av bedöms bilresandet öka mer än genomsnittligt för dem som bor i länets ytterkommuner. För dem som bor centralt eller halvcentralt differentierar bilresandet i de olika bebyggelse- och trafikscenariema i mindre grad.

Länsstyrelsens slutsatser

Den lägsta bilanvändningen får man om den nya bebyggelsen till stora delar läggs i regionens inre delar tät och om betydande satsningar görs på kollektivtrafik samt att vissa vägobjekt tas bort, i första hand Österleden och Västerleden. Den största bilanvändningen får med man en spridd bebyggelse och med ett trafiknät som motsvarar dagens planerade. Alternativen är utformade som extremaltemativ i syfte att tydliggöra deras konsekvenser. Skillnaderna mellan ytteraltemativen innebär att ökningen av biltrafiken under maxtimmem ligger som lägst på 30% och som högst på 60% ökning jämfört med idag. En så stor variation i förhållande till prognoserna är mycket. För att verkligen minska biltrafiken i förhållande till dagsläget skulle det behövas helt andra styrmedel, främst ekonomiska sådana. Även om biltullar och bensinpris fördubblades skulle biltrafiken öka.

Metod

Analyserna har bedrivits stegvis. Det första steget har gått ut på att genomföra relativt grova analyser av ett stort antal alternativ. Därefter har ñrdjupade analyser gjorts av ett mindre antal speciellt utvalda alternativ. Analyserna har genomförts med hjälp av två modeller inom modellsystemet SYNERGIA: TRIM modell för trafikanalys och IMREL modell för markanvändning. I det första steget genomförs IMREL-analyser baserade på indata från TRIM, d.v.s. förändringar i trafiksystemet utlöser förändringar i lokaliseringsmönstret. I det andra steget sker en fullständig återkoppling mellan de båda modellerna.

Utsläppsberäkningar har genomförts på basis av fördjupade trafikeffektberäkningar av fem alternativa regionala strukturer. Beräkningarna har genomförts med emissionsfaktorer som naturvårdsverket presenterat som utgångspunkt för länsstyrelsemas arbete.

Exemplet Stockholms stad

I förberedelserna till arbetet med Översiktsplan 96 för Stockholm har

en studie utförts som ett första steg i försöken att definiera ett miljöanpassat och långsiktigt hållbart transportsystem för Stockholmsregionen. Studien går främst ut på att söka finna vilka kombinationer trafiksysav tem, markanvändning, vägtullar, bensinpriser, tillväxt av ekonomi, sysselsättning och befolkning i regionen samt utveckling av fordon och bränslen som klarar miljömålen på lång sikt. Se vidare Ett långsiktigt hållbart trafiksystem år Stockholmsregionen, Stockholms stadsbyggnadskontor, 1995. Sex scenarier har studerats. För att underlätta jämförelse med de andra studierna har scenarierna här givits andra beteckningar än i rapporten.

Scenariet trend ger 50% ökat bilresande

Trendscenariet för planerad markanvändning och trañksystem följer Regionplan 91. Biltrañkarbetet beräknas öka med 50% vid snabb tillväxt 296 per år. Tillväxten i ekonomi och befolkning är orsaken till huvuddelen av ökningen. Till en mindre del ökar biltrafikarbetet också till följd av de tillkommande trafikledema, medan det å andra sidan minskar genom den utökade kollektivtrafiken och vägtullarna.

Scenariet kollektivtrafik ger 44% ökat resande med bil

Kollektivtrañkscenariot förutsätter mycket omfattande ytterligare en satsning på kollektivtrafiken. Biltrafikarbetet dämpas till 44% ökning jämfört med trendscenariot. Att minskningen inte är större beror på att även trendscenariot innefattar stora förbättringar av kollektivtrafiken. Dessutom innebär den redan idag höga kollektivandelen i länet att det krävs mycket ñr att vinna ytterligare marknadsandelar.

Scenariet vägmin dämpar biltrafiken till 39% ökning

Kollektivtrafik Väster- och Österleden. Biltrafikarbetet dämpas utan ytterligare, jämfört med kollektivtrafikscenariot. Minskningen beror främst på att Västerleden, som uppmuntrar till längre bilresor, inte är med.

Scenariet tat bebyggelse dämpar biltrafiken ytterligare till 36% ökning

I scenariet tät bebyggelsestruktur förutses regionens tillväxt ske enligt scenario tät, vilket innebär fler lägenheter i Stockholms stad jämfört med regionplanens förslag. Biltrañkarbetet dämpas ytterligare till 36% ökning. Med de förändringar av trafiknät, kollektivtrañkutbud och lokalisering av bebyggelse som förutsätts i detta scenario kan alltså trafikarbetet i länet minska jämfört med grundscenarierna. Den största betydelsen har därvid åtgärderna i trañksystemet. I länsstyrelsens studie har även bebyggelsestruktur sparstad och spridd ingått i studien. Dessa har tagits med i Stockholms stads redovisning, då dessa alternativ endast innebär smärre variationer för Stockholms stad.

Scenariet dubbla vdgtullar dämpar ytterligare till 32% ökning

Vägtullarna längs Ringen och på Västerleden är i detta scenario ñrdubblade jämfört med de övriga scenarierna ovan. Detta minskar biltrafikarbetet ytterligare till 32% ökning.

Scenariet fördubblat bensinpris dämpar till 8%-ig biltrafikölazing

Fördubblat bensinpris. I detta scenario förutsätts att bensinpriset fördubblas. Biltrañkarbetet dämpas då väsentligt till endast 8% ökning. Ekonomiska styrmedel har således en betydande potential att minska bilresandet.

Tre scenarier för utveckling av fordon och bränslen dämpar ytterligare

Stockholms miljöförvaltning har tagit fram tre scenarier för utveckling fordon och bränslen, Trañkfrägorna inför ÖP 96, 1994-09-23. av se Dessa teknikscenarier nämns sannolik utveckling -låg miljöambition , Sannolik utveckling hög miljöambition och Tekniskt möjlig -

utveckling. Det som skiljer de olika scenariema är ambitionsnivån vad gäller införande av ny miljövänlig fordonsteknik och miljövänligare och förnyelsebara drivmedel. Det förutsätts att alternativa bränslen finns tillgängliga i tillräckliga kvantiteter när motor- och fordonstekniken är utvecklad. En infasning av ñrnyelsebar energi kan betyda såväl en inblandning i den enskilda bensintanken att bestämd del som en av fordonsparken körs helt och hållet på fomyelsebart bränsle. För varje scenario redovisas fordonens emissioner, energiåtgång och utrymmesbehov samt olika energibärares effekter för emissioner och resursåtgäng. Scenario sannolik utveckling låg miljöambition innebär den - att genomsnittliga bränsleförbrukningen i lätta och tunga fordon minskar långsamt, med ca 0,5% per år. Viss introduktion av miljöklassade fordon sker. Scenariet sannolik utveckling hög miljöambition innebär att den genomsnittliga bränsleförbrukningen minskar med 1% per år fram till år 2005 och att miljöklassade fordon introduceras relativt snabbt. Fossila bränslen utfasas i större skala så att 20% energitillförseln till av fordonen antas ske med biobränslenicke fossila energibärare. En ny emissionsbegränsande teknik har fått genomslag i 40% biltrañkav arbetet med lätta fordon och 25% med tunga fordon. Scenariet Tekniskt möjlig utveckling innebär att kraftiga styrmedel införts ñr att främja bränslesnåla fordon och fasa fossila bränslen. ur Den tekniska potentialen bedöms vara en genomsnittlig minskning av bränsleñrbrukningen med till 0,5 lmil för lätta fordon och 1,5% per år fram till år 2005 för tunga fordon. År 2020 täcks 80% av energibehovet för lätta fordon och 60% för tunga fordon biobränslenicke av fossila bränslen. Fordon med lågemitterande teknik står for 75% ny av biltrafikarbetet med lätta fordon och 50% med tunga fordon. Beräkningarna av emissioner visar att scenarier med låg miljöambition och alternativ trafik- och bebyggelsestruktur COz-utsläpp ger som motsvarar -6 till +4 av den nivå gällde år 1993, beroende på komsom binationen med övriga förändringsåtgärder. Scenariet med hög miljöambition ger en minskning till 22-30% där den lägre nivån motsvarar teknikutveckling som isolerad förändringsåtgärd. Scenariet Tekniskt möjlig utveckling har beräknats kunna minska utsläppen till 70-73% av nivån år 1993. -

Slutsatser

Studien visar att åtgärder i transportsystem och fysisk struktur kan medföra att biltrafikarbetet i länet ökar med 35% fram till år 2020 i stället för 50% enligt trendscenariet. De olika kombinationerna av de fysiska, ekonomiska och tekniska förutsättningarna ger scenarier som ñr utsläppen av CO, i Stockholms

län innebär allt ifrån en ökning med 30% trendseenariet till en minskning med 80% tekniskt möjlig utveckling av fordon och

bränslen.

Metod

De använda analysmodellerna TRIM och IMREL är desamma som använts i länsstyrelsens studie. Stockholm har dessutom gjort beräkningarför olika teknikscenarier vad gäller fordon och bränslen.

Bilaga 7

Beskrivning av aktuella planeringsformer

för

infrastruktur, markanvändning och

trafik

I denna bilaga beskrivs de olika planeringsformema för infrastruktur, markanvändning och trafik på nationell, regional och kommunal nivå.

Det gäller investeringsplaneringen för vågar inklusive underhållsåt-

gärder, väghållningsplanering. Det gäller den fysiska planeringen enligt

plan- och bygglagen och vägplaneringen enligt väglagen. Även

planeringen för trafiktörsörjning, drift och underhåll ingår. Den senare är inte så formaliserad, inte heller järnvägsplaneringen. Det finns flera olika planeringsformer, i stort men sett samma aktörer turas om huvudmän respektive samrådspartners. som som Länsstyrelse och kommun är inblandade i flertalet av processerna. Planeringsformerna har olika syften och tidsperspektiv, vilket medför att flera olika planeringsprocesser kan pågå parallellt och i växelverkan. De primärt ansvariga för väghållning och transportinorganen vesteringar i övrigt är Vägverket, Banverket och Länsstyrelsen. Kommunerna har huvudansvaret för planering markanvändningen, av Vägverket sköter vägplaneringen enligt väglagen. Länstrañkbolagen

sköter trañkförsörjningsplaneringen för kollektivtrañken. Banverkets

planering av järnvägar är än så länge informell och marken görs åtkomlig genom expropiationsförfarande. Sjöfartverket och Luftfartsverket har form investeringsen av planering som är 3-4 årig. När anläggningar ska byggas ut sker typ en av informell planering med sikte på att anläggningen ska senare tillståndsprövas.

ll 15-0567

infrastruktur nationell nivå

Planeringen av på

Den statliga investeringspolitiken

Det övergripande transportsystemet syftar främst till att tillgodose övergripande behov för hela landet, bl.a. de långväga transporterna på interregional och internationell nivå. I praktiken dominerar dock de lokala och regionala transporterna på detta vägnät. Den nationella trañkpolitiken gäller den övergripande inriktningen för detta transportsystems utveckling och statliga medel för investeringar, drift och underhåll till olika trañkslag i skilda delar av landet. Riksdagen för besluten investeringarnas inriktning och ansvarar om ekonomiska för väg- och jämvägsnåtet på nationell nivå, liksom ramar de större flygplatserna. Vid sidan planeringsprocessen som beskrivs om nedan brukar hel del fördelas från regering och riksdag i en pengar

särskilda sysselsättningsskapande anslag till trañkverken inte minst

under senare år.

Nationella planer för infrastruktur och trafik

De nationella planerna växer fram i växelverkan mellan beslut som fattas riksdag, regering och trafikverk. Andra parter deltar också i av t.ex. länsstyrelser, kommuner och statliga verk. Den processen, nationella planeringen investeringar, underhåll och drift av transav portinfastrukturen mr åren 1994-2003 bedrevs i följande ordning: Trajikverken utarbetade ett underlag som beskrev konsekvenserna av alternativa investeringsinriktningar, t.ex. effektivitet, säkerhet, miljö och regional balans. Mot bakgrund av trafikverkens underlag utformade regeringen proposition med förslag till övergripande en riktlinjer för utbyggnaden infrastrukturen. Riksdagen beslutade mot av bakgrund regeringens förslag investeringsinriktning och om av om en ekonomiska planeringsramar. Utifrån riksdagens beslutade investeringsnivå uppdrog regeringen till Vägverket och Banverket att upprätta 10-åriga investeringsplaner. Luftfartsverket och Sjöfartsverket ñck i uppdrag att redovisa långsiktiga investeringsplaner. Trañkverkens planer anger vilka trañkanläggningar ska byggas och vilka ekonomiska ramar som bör gälla ñr fortsatt som

planering och byggande samt för vägar även drift och underhåll under

de närmaste tio åren.

Åtgärder Tids- Upp- Godper- :intas känns spektiv av fastställa av

Riks- statliga 10 år Vig- Regeticlcan- vägar, 3 år verket ringen de vig- bygganhåll- de, nings- drilt, plan väg- M11ning: anslag

n Stom- ny- och l0 år Ban- Rega nits- ombygg- 3 år verket ringen plan nader lör jimvågar

Sjö- 3 år Sjö- Rega fatta farta- ringen plan verket

Luñ- 3 år Lult- Regefarts- farta- ringen plan verlet

Figur: Den nationella planeringen för infrastruktur och trafik Det B-årigatidsperapektivet för investeringabealuten kommer fr.o.m. planeringsomgangen 1998-2007 att bli 4-årigt

Vägverket upprättade en rikstäckande vaghállningsplan SFS 1991:1809, d.v.s. en plan för de nationella stamvägarna, d.v.s. Europavägar och viktigare riksvägar. Banverket utarbetade plan för

en

stomjarnvdgarna SFS 1988:1379 och 1989:67, i princip alla järnvägar. Efter inhämtande synpunkter från länsstyrelser, trañkhuvud-

av

män, kommuner mil. redovisade verken planerna ñr regeringen

som

godkände dem. Investeringsplanerna för väg och järnväg har hittills reviderats vart tredje år. Från och med nästa planeringsomgång kommer revidering att ske vart fjärde år, vilket innebär att en förnyad prövning gällande planer skall ske år 1997 för planeringsperioden av 1998-2007. Även Sjöfartsverket och Luftfartsverket upprättade planer för investeringar och verksamhet med ett treårigt tidsperspektiv och med revidering varje år. Regeringen redovisade de nationella planerna för riksdagen som därefter fattar beslut ekonomiska för tre år i taget. Planerna om ramar ligger sedan till grund för trafikverkens treåriga budget och den fysiska planeringen.

Kommunikationskømminén

Inför den kommande planeringsomgången 1998-2007 har särskild en Kommunikationskommitté tillsatts. Kommitténs uppgift är bl.a. att ta fram förslag till inriktning för kommunikationsbesluten under den kommande tioårsperioden. Kommittén ska bl.a. analysera olika transportscenarier och utarbeta en nationell plan för kommunikationerna i Sverige. Kommitténs förslag ska ersätta de inriktningsdokument som tidigare har utarbetats Vägverket och Banverket. av

Länsstyrelsens och kommunernas roll i den nationella infrastrukturplaneringen

Hur länsstyrelser och kommuner medverkar i planeringen av infrastruktur på central nivå i flera förordningar, SFS 19991: 1809, anges 1988:1379 och 1989:67. Vägverket ska från länsstyrelsen m.fl. hämta underlagsmaterial och synpunkter. När förslag till plan föreligger inhämtas yttrande från länsstyrelser och rad centrala verk, bl.a. en Naturvårdsverket och Boverket. Även kommunerna bereds tillfälle att sig. Liknande regler inhämtande yttrande förslag till yttra om av plan finns även för stomnätet för järnvägar.

nivå

Planering av infrastruktur på regional

Trafikverk, länsstyrelser och länstrañkbolag planerar utifrån olika regionala indelningar. Vägverket har sju väg- och trafikregioner och

Banverket har fem regioner. Sjöfartsverket har tolv regioner som innebär sammanslagna län, indelning. SJ har fem regioner utan en egen med egen indelning. Luftfartsverket har fyra distrikt innebär som sammanslagna län. Alla trañkverken har således regioner som täcker flera län. Länsstyrelser och länstrañkbolag arbetar inom respektive län, 24 länsstyrelser och 19 länstrafikbolag.

Investeringsbeslut med regional inriktning

Ett karaktäristiskt drag ñr planeringen på regional nivå är att den främst bedrivs av regionala aktörer för att underlag för ekonomiska ge beslut på statlig nationell eller kommunal nivå. Länsstyrelsen exempelvis fastställer planen ñr länstrafikanläggningar och Vägverket fattar beslut om enskilda investeringar i huvudsak enligt planens angelägenhetsordning. De aktörer som deltar i planeringen infrastruktur, trafik och av markanvändning regionalt är statligt-regionala och kommunalt-regionala organ. Olika organisatoriska blandforrner mellan de olika aktörerna förekommer, i första hand där kommunerna samarbetar med landsting och i vissa fall även privata företag. Vägverkets och Banverkets regionala planering ger underlag för

Regeringens och trafikverkens beslut om medel till byggande och drift

av vägar, spår, flygplatser och farleder. Regeringen beslutar om trañkslagsvisa ramar nationellt och Vägverket och Banverket beslutar om regionvisa ramar för statliga vägar och järnvägar. Länsstyrelserna är huvudmän för planeringen av länstrafikanläggningar och i denna egenskap underlag för Regeringens och ger Vägverkets beslut om hur statliga medel ska fördelas till vägar, järnvägar och kollektivtrafikanläggningar. Regeringen beslutar total om ram för länstrafikanläggningar och Vägverkets styrelse länsvisa om planeringsramar och enskilda investeringsbeslut. Länstrafikbolagens trafikförsörjningsplanering gäller kollektiv- Trafikens omfattning och kostnadsfbráelningen mellan kommunema i länet, landstinget och staten.

Årligen fördelas med stöd av planering på regional nivå statsmedel

till investeringar, underhåll och drift vägar och spår i storleksav ordningen 10 miljarder kronor. De samlade trafikinvesteringama inkl. åtgärder för regional väghållning uppgår till i storleksordningen 5,3 miljarder kronor enligt de regionala planerna. På regional nivå uppgår driften för trañkförsörjningen till 4,1 miljarder kronor.

Regionala planer för infrastruktur och trafik

I de sju Väg- och Trañkregionerna upprättades regionala vdghdllningsplaner för de riksvägar som inte ingår i nationell plan, regionala planer for ökad bärighet på broar samt en plan för bidrag till enskilda

m.m.

vägar, dvs. små vägar utanför tätortema. Dessa regionala planer godkändes av Vägverket, som också gett kompletterande direktiv och

för upprättandet med utgångspunkt från regeringens förordning

ramar och direktiv.

Under arbetet med de regionala väghållningsplanerna inhämtades underlag och synpunkter från länsstyrelser, kommuner och andra som bedömdes ha ett väsentligt intresse planen. Planen fastställdes av

av

Vägverket.

Åwirdcr Tidaper- Upprätta Godkänn apr-hiv av fastställs av

Regio- :men 10år Vig- a; Vägverket ul vighålL- 3 år tnñhegion vighåll- byggande, nincr- driñ. plan vighilhåmüg. andraupsystem

Birig- Malldi- Vk- l

F

heuplm höjande tnümgion n

Haider

Phu tar vi.- a cukildn müregion vägar

Liu- liuvigar, 10år Lhutylel- Liunytuñk- linsjim- 3 år ne :che Reg mligg- vigu, ningn- andra plan kolLml. perron- â god:tnü end.bn:

Figur: Plnneringsfomncr för infrastruktur och trañk på regional nivå.

Vid väghållningsplaneringen på regional nivå inhämtade Väg- och

trañkregionen Vägverkets regionala enhet underlag och synpunkter

från länsstyrelser, kommuner m.fl. berörda i inledningen planeringsav arbetet. När förslag till plan fanns utarbetad inhämtades yttrande från länsstyrelsen. Även kommunerna ñck tillfälle lämna att synpunkter. De tjugofyra länsstyrelserna upprättade länsvisa planer för s.k. länstrañkanläggningar. Här ingår länsvägarna och länsjärnvägarna samt bidrag till investeringar i kollektivtrañkanläggningar av regional karaktär och regionala flygplatser. Efter samråd med berörda trañkverk och kommuner, mil. fastställdes planerna för länstrañkanläggningar av länsstyrelserna. Länsstyrelsen inhämtade underlag och synpunkter på motsvarande sätt i arbetet med länstrañkanläggningar från Väg- och trañkregionen, trafikhuvudmannen, kommunerna m.fl. berörda. När förslag till plan förelåg yttrande från de centrala trafikverken, naturvårdsverket m.fl.

Regionplanering

Plan- och bygglagen möjlighet att utarbeta regionplan, där detta ger bedöms angeläget. Frågor om markanvändningen angår flera som kommuner kan behöva utredas gemensamt och utrednings- och samordningsverksamheten bedöms inte komma till stånd på annat sätt. Det kan exempelvis handla om trañkanläggningar kräver töljdinsom vesteringar och andra åtgärder i flera kommuner, t.ex. utbyggnadsom-

råden och bevarandezoner. Regionplanering bedrivs enbart i Stockholms

län. I Göteborgs och Bohus län finns också regionplaneorgan utsett. I exempelvis Stockholms län är Landstinget utsett regeringen att av

bedriva regionplanering. I regionplanen hur regionplaneorganet

anges anser att marken ska användas från regional synpunkt. I Stockholms län har landstinget SL även för kollektivtrafiken. Investeringgenom ansvar ar finansieras till nära hälften landstinget och till lika stor del av av

staten via länstrafikanläggningsplanen.

Kommuner och länsstyrelser får tillmle att lämna synpunkter på ett förslag till regionplan i samband med samråd och utställning. I samband med utställningen länsstyrelsen ett granskningsyttrande avger där eventuella invändningar mot hur regionplanen behandlat riksintressen för kommunikationer ingår. Regeringen tog in Regionm.m. plan 1991 för prövning, yttrade sig och lämnade planen i övrigt utan åtgärd.

Vägplanering enligt väglagen

Före år 1988 hade framförallt Vägverket utvecklat ett avancerat planeringssystem kommit att starkt styrande ñr övrig som vara planering på regional och lokal nivå. Redan på 1960- och 1970-talen hade vägplaneringen vidgats, bl.a. vad gäller investeringarnas effekter på bebyggelseutveckling och social miljö. När kommunernas och länens planering utvecklades blev närmare samordning mellan egen en planeringsformerna nödvändig. 1970- och 1980-talens vägplanering präglades i hög grad denna strävan till samordning med nya aktörer, av inte bara med allt starkare och kompetenta kommuner, utan också mer med intressegrupper med synpunkter på planeringen. Huvudprinciper for den nuvarande planeringen av transportsystemet lades fast i 1988 års trañkpolitiska beslut. Året innan hade krav på hänsyn till miljön och hushållningen med naturresurserna i beslut om markanvändning och fysiska planer införts i väglagen, plan- och bygglagen samt naturresurslagen. I Vägverkets markanvändningsplanering enligt väglagen anges var och när olika delar vägnätet skall byggas ut. En fastställd investeav ringsplan vägledning för beslut om de närmaste årens investeringar ger i väg- och trafikprojekt. Många av de projekt som ñnns i investeringsplanerna har funnits med länge i planeringsdiskussionema. Oftast har kommunerna också varit med i utarbetandet av investeringsplanen. För att klarlägga väg verkligen får komma till på en viss geografisk om en plats och med vilken huvudsaklig utformning måste anläggningen också

behandlas i planering enligt väglagen ocheller plan- och bygglagen.

Planeringens uppgift är att klara ut om vägen eller anläggningen är den låmpligaste markanvändningen på den aktuella platsen, sett från sociala, samhällsekonomiska och ekologiska synpunkter. Uppgiften är också att besvara vilken av studerade alternativa platser som är lämpligast vid sammanvägd bedömning. Planeringen ska ge svar på en frågan vägen verkligen ska byggas och om det ñnns en lokalisering om och utformning kan godtas sett mot samtliga berörda samhällsinsom tressen.

Vägverkets planeringspolicy

Vägverkets rekommendationer och föreskrifter till Väg- och trafikregionema är att all vägplanering ska inledas med en förstudie, där problem och tänkbara intressekontlikter inventeras för berört område.

När det gäller lokalisering och utformning av en tilltänkt väg görs en vägutredning som syftar till att hitta en vägkorridor som pä lämpligaste sätt uppfyller intressenternas önskemål och synpunkter. I utredningen studeras alternativa lägen för vägkorridoren och konsekvenserna för trafiken och miljön. Efter samråd med berörda kommuner, länsstyrelser och andra organ avgör Vägverket vilken vägkorridor som ska väljas för fortsatt arbete. Förstudie och vägutredning saknar formell förankring i väglagen och görs inte alltid, även om Vägverkets interna direktiv att förstudie anger alltid ska göras. Obligatorisk är dock arbetsplan som ger rätt att ta i anspråk mark

inom ett vägomräde. Samråds- och utställningsskyldighet för arbetsplan

regleras i väglagen och vägkungörelsen. Där finns även krav på

miljökonsekvensbeskrivningar sedan 1987. Länsstyrelse, kommuner,

markägare m.fl. bereds tillfälle att lämna synpunkter vid samråd och utställning.

Länsstyrelsens roll

I planering enligt väglagen ska samråd ske med kommun, länsstyrelse m.fl. Länsstyrelsens uppmärksamhet riktas mot avvägningen andra mot allmärma intressen, men också mot beskrivningen miljökonsekvenav serna. Vägverket faställer arbetsplanen eller underställer den regeringen ñr prövning, i de fall verket och Länsstyrelsen har olika uppfattningar. Naturvårdsverket, kommunen eller sakägare kan överklaga Vägverkets fastställelse till regeringen. Länsstyrelsen bereds tillfälle att lämna synpunkter på Vägverkets förslag till arbetsplan. Sedan är 1991 ska miüökonsekvensbeslcrivningen godkännas av Länsstyrelsen innan den ställs del arbetsut som en av planen. Om beskrivningen av miljökonsekvenserna inte vidareutvecklas på ett bra sätt under planeringsarbetets olika skeden för vägar exempelvis förstudie, vägutredning och arbetsplan kan Länsstyrelsen i arbetsplaneskedet vägra godkänna beskrivningen innan den törs vidare till utställning ñr allmänhet och närmast berörda.

Planering av järnvägar

För järnvägsutbyggnader brukar Banverket göra förstudie eller dylik en för att finna den lämpligaste sträckningen. Banverket har ännu inte möjlighet att göra planer med rättsverkan. För att komma mark när

frivillig överlåtelse inte är möjlig används tvångsinlösen genom expropiation och genom fastighetsbildningsåtgärder. En järnvägslag med en motsvarighet till väglagens arbetsplan med koppling till naturresurslagen och plan- och bygglagen håller på att tas fram. En lagrådsremiss planeras våren 1995 och lagen föreslås träda i kraft den l januari 1996.

Länstrafikbolagens planering

Länstrafikbolagenstrañkförsörjningsplaneringgällerfrämstkollektivtra-

fiken på väg, men också den regionala jårnvågstrañken. Frågor som klarläggs i planen är hur omfattande trafiken ska vara och hur kostnaderna för buss- och järnvägstrañken ska fördelas mellan kommunerna i länet, landstinget och staten. SFS 1978:438, 1988: 1017, 1991:1224, 1992:1473 och 1993:1094

Kommunernas nivå

planering på lokal

Den kommunala trañk- och markpolitiken

Kommunernas trañkinvesteringar uppgår årligen till ca 1,5 miljarder kronor för gator, vägar och annan infrastruktur SCB, 1993. De investeringar i mark, fastigheter och bebyggelse som kommunerna bekostar är ungefär dubbelt så stora och uppgår till ca 3 miljarder kronor. Drifts- och underhållskostnaderna för den kommunala väghållningen är ca 3,3 miljarder när bidrag och intäkter är frånräknade. Kommuemas satsningar på drift och underhåll mark och bebyggelse uppgår till ca av 1,8 miljarder årligen.

Översiktsplaneringen

Sedan år 1987 är kommunerna huvudansvariga för planering av

markanvändningen enligt plan- och bygglagen. Översiktsplanema har

strategisk funktion i arbetet med den framtida markanvändningen. en Varje kommun visar i sin äversiktsplan vilken markanvändning och bebyggelseutveckling önskas i stort. Det kan handla om bostäder, som arbetsplatser och trafik, men också om miljöintressen såsom rekrea-

tionsområden och kulturlandskap. Översiktsplanen ska helst på ett

nyanserat sätt ge besked om de allmänna intressen som gör sig gällande inom olika områden och helst också de prioriteringar och avvägningar som enligt kommunens mening bör göras där intressena

konkurrerar med varandra. Översiktsplanen är vägledande och kan inte

göras bindande för efterföljande beslut. Normalt återfinns väg- och spårprojekt som tagits med i de statliga 10-årsplanema för investeringar också i översiktsplanema och vice versa. sträckningen av vägen eller spåret bestäms i IO-årsplanema. När de återfinns i översiktsplan tolkas det att kommunen har som godtagit väg- eller spårsträckningen principiellt och bedömt att den kan förenas med andra intressenters önskemål om markutnyttjandet. Det kan exempelvis gälla att sträckningen kan förenas med strävan att hålla nere

störande luftutsläpp i den byggda miljön. Översiktsplanen innebär också

att kommunen på ett övergripande sätt tagit ställning till var bebyggelse får lokaliseras med hänsyn bl.a. till möjligheterna att ordna trafik och annan samhällsservice.

Översiktsplanens koppling till vägplanering enligt väglagen

Vid beslut om arbetsplan enligt väglagen och även andra lagar är - som anknutna till naturresurslagen anges om beslutet är förenligt med gällande kommunala översiktsplan. Om översiktsplanen dessutom är väl underbyggd exempelvis genom att olika behov och möjliga lokalise- ringar för utbyggnader av infrastrukturen analyseras bör den få inflytande på vägbeslut och andra beslut om mark- och vattenanvändningen och kan även vara vägledande för dessa.

Översiktsplanens koppling mot efterföljande beslut är formellt sett

svagare än den som gäller detaljplan eller arbetsplan och beror en dessutom på Översiktsplanens kvalitet. Kommunen kan göra en fördjupning av översiktsplanen för ett område där väg ska en ny lokaliseras eller för en stadsdel, tätort eller annat avgränsat område som behöver bedömas närmare i ett sammanhang. Möjligheten att med bindande verkan säkerställa syftet med översiktsplanen i områdesbestämmelser, t.ex. genom att binda markens användning till kommunikationsled, har utnyttjats mycket sällan och bara i något enda fall i landet.

Detaljplan och bygglov

Den formella rätten att bebygga ett område skapas först när kommunen gör en detaljplan eller direkt beviljar bygglov. För trafikanläggningar i eller intill tätbebyggda områden upprättar kommunen oftast en detaljplan även om Vägverket är huvudman och gör en arbetsplan annars, t.ex. på landsbygden, görs enbart arbetsplan. I detaljplan anger kommunen markens användning till gata, väg, spår och bebyggelse etc. Andra möjligheter i detaljplan är att ange vilka högsta trafikmängder ska tillåtas eller att enbart avsätta marken som som reservat för allmän trafik på sikt. Det är således först i de bindande prövningarna genom detaljplan, områdesbestämmelser, arbetsplan eller expropriation som frågan om vägens eller spårets sträckning slutligen avgörs.

Trafik- och översikts- och detaljmiljöhänsyn i planeringen

I markanvändningsplaneringen söker kommunerna den lokalisering av trafikanläggningar och bebyggelse m.m. som fungerar bäst. Arbetet utgår från de allmänna bestämmelserna i plan- och bygglagen 2 kap. PBL Kommunerna är även ålagda att ta hänsyn till regionala och nationella trafik- och miljöintressen i översiktsplaneringen. I praktisk tillämpning blir hmynstagandet till trafik och miljö i markanvändningsplaneringen ofta begränsat till kommunens möjligheter att vidta mer operationella åtgärder för att påverka livsmiljö och näringslivsbetingelser lokalt. Vid lokalisering bebyggelse i översiktsplanema beaktar kommuav nerna i varierande grad möjligheterna att ordna trafik och samhällsservice m.m. Exempelvis sambanden mellan transporter och bebyggelse är oftast knapphändigt belysta. Där bebyggelsen är mer samlad är det vanligt att de större kommunerna utformar bebyggelsemiljön med hänsyn till behovet trañkförsörjning och god trafikmiljö. Det kan i av sällsynta fall handla att beakta olika trañkantgruppers behov, bl.a. om så att goda förutsättningar skapas ñr rationell linjesträckning för kollektivtrafiken och gena färdvägar för resenärerna. De trañkpolitiska beslut som kommunerna fattar i annan ordning kan på detta sätt ta sig uttryck i markanvändningsplaneringen och vice versa. Hänsynen till trafik och miljö kan fördjupas även genom den obligatoriska uppläggningen av översiktsplanarbetet med flera skeden där planeringsunderlag förmedlas, samråd och utställning hålls och trafik- och miljöintres-

sentema m.fl. ges möjlighet att bidra med kunskaper och synpunkter vid upprepade tillfällen.

Trafikplanering

Kommunernas ñr väghållningen av gator och vägar omfattar ansvar ungefär hälften så mycket våglängd som staten genom Vägverket är väghållare för. Nära en fjärdedel av den kommunala väghållningen baseras på statsbidrag till enskilda vägar på landsbygden. En mindre del den kommunala väghållningen gäller gator som tidigare varit av

statskommunala. Resten ligger på Vägverket.

När det gäller spártrafiken äger vissa kommuner industri- och hamnspår ibegränsad omfattning. Kommunernas huvudmannaskap för hamnar hänger med den egna ortens utveckling. Hamnen har samman ofta betydelse också som infrastruktur för en större region. Bland det 50-tal hamnar finns i landet drivs de flesta som hel- eller delkomsom munala bolag. Kommunerna är också huvudmän för ca 25 flygplatser i landet. Andra flygplatser för det s.k. allmänflyget är gemensamma angelägenheter för kommun, landsting eller enskilda.

Ansvaret ñr kollektivtrafiken fullföljs framförallt genom lmtrañk-

bolagen där kommunerna vanligtvis delar huvudmarmaskapet med landstingen. För de större och medelstora städerna i landet exempelvis - Sundsvall och Umeå bedrivs ofta trañkplanering parallellt med markanvändningsplanering och stadsbyggnadspolitik. För kommunerna i övrigt behandlas strukturfrågorna vanligtvis i direkt anslutning till markanvändning och bebyggelseutveckling i översiktsplanema. Investeringsfrågoma i kommunernas ekonomiska planering har varierande tidsperspektiv och kan vara allt ifrån ettåriga till fleråriga.

Trafikreglering

Trañksaneringsåtgärder är ofta inriktade på att begränsa biltrafiken lokalt, i stadskärnor och centrumområden. Även åtgärderna främst om syftar till att förbättra den lokala miljön, får de betydelse för CO,utsläpp och andra växthusgaser regionalt och globalt. Detta gäller inte minst genom uppmuntran till ökad användning av gäng- och cykel samt kollektivtrafik. Även andra kan införas. Även miljözoner och zonsystem begränsningar gatu- och parkeringsutrymmena och en selektiv av strypning av kapaciteten för biltrafik är möjliga åtgärder.

Med administrativa regleringar kan förbud införas selektivt, under vissa tider eller ñr obehörig trafik. Som ekonomiska styrmedlen används vanligen parkeringsavgifter, men vägtullar och bilavgifter blir allt vanligare förslag i den trañkpolitiska debatten, framförallt i storstadsområden.

Länsstyrelsens roll i kommunal planering

Nät det gäller regionala och nationella hänsyn i kommunernas oversiktsplaner och detaljplaner har länsstyrelsen en särskild roll. Det kan gälla behandlingen i planerna av trañkanläggningar och annan markanvändning som fordrar kontinuitet och sammanhang över kommungränsema. Även trañkanläggningar bedöms som vara av nationell betydelse eller som utgör strategiskt viktiga passager i ett regionalt vägnät får en särställning i länsstyrelsemas behandling. Miljöhänsynen i en översiktsplan avgörs i hög grad av den enskilda kommunens resurser och politiska ambitioner. När ett mark- eller vattenområde i översiktsplanen berörs av en tilltänkt trañkanläggning och där anläggningen eller berörda markomraden bedömts vara av riksintresse, mellankommunalt intresse eller berör hälso- och säkerhetsaspekter fäster Länsstyrelsen särskild vikt vid avvägningen mot andra allmärma intressen, bl.a. mot bakgrund av att länstyrelsen senare kan pröva en kommuns beslut att vägen är lämplig på den aktuella platsen eller ska godkänna Vägverkets miljökonsekvensbeskrivningar för vägarbetsplaner. I planering enligt plan- och bygglagen har kommunen en stark ställning. När det gäller regionala och nationella frågor samt frågor som rör hälsa och säkerhet har länsstyrelsen således möjlighet att ingripa. Länsstyrelsen har en grund för att i vissa fall pröva kommunernas detaljplaner enligt plan- och bygglagen. Grundtanken är dock att detta så långt möjligt bör undvikas.

Den samordnade bedömningen när avvägningar ska göras i de olika formerna av planering för infrastruktur, bebyggelse och trafik

Trañkpolitikens mal och inriktning är att planeringen av trañkens infrastruktur skall baseras pä en avvägning mellan behovet av tilväxt och regional balans samt behovet av att miljöanpassa trañken. Samtidigt

som infrastrukturens betydelse för tillväxt och regional balans skall uppmärksammas skall en miljömässigt hållbar utveckling eftersträvas. Konflikter mellan olika mål gör avvägningar nödvändiga. Trañkverkens uppdrag har varit att lyfta fram målkonflikter i inrikmingsplaneringen för att göra tydligt vilka avvägningar som måste göras. Av prioriterade mål har tillväxt och möjligheterna att tillgodose näringslivets grundlägande transportbehov samt trafiksäkerhet pekats ut som de viktigaste enligt riksdagsbeslutet 1994. Samtidigt skall hänsyn tas till miljöfalrtorer och möjligheterna att uppnå regional balans. Trañksystemet måste utformas så att konsekvenserna för miljön blir acceptabla. I detta sammanhang är det intressant att analysera hur tydliga planerings- och beslutsunderlagen är vad gäller målkonflikter och helhetsgrepp för att göra awägningar möjliga mellan olika alternativ.

Samhällsekonomisk lönsamhet,

kalkyler

En fråga som kommittén ställt är om prognoser, beslutsregler och beslutshjälpmedel för satsningar i infrastrukturen är adekvata. Får exempelvis miljöpolitiska mål genomslag i bedömningarna av det framtida transportarbetet Tas hänsyn till klimateffektema på ett tillfredsställande sätt i analysen av investeringsbehov och andra åtgärder I svenska objektsanalyser för vägar har hänsynstagandet till NOX, HC, C0, gjorts genom att en kostnadsuppskattning angivits vid beräkning den sarnhällsekonomiska lönsamheten. Andra nordiska av länder har följt denna svenska modell.

Beskrivning av miljökonsekvenser

För samtliga transportslag utom järnvägar utarbetas miljökonsekvensbeskrivningar MKB enligt riksdagens beslut om ändringar i naturresurslag och planeringstörordningar år 1992. För vägar har detta gjorts med väglagen som grund sedan år 1987. I praktiken görs också MKB ñr järnvägar, även om detta ännu inte är lagreglerat. Metodiken liknar den som används ñr vägar. I ett gränsöverskridande sammanhang är användningen av MKB som ett instrument för att bedöma miljöpåverkan av betydelse inte enbart för Sverige. Genom EES-avtalet åtog sig Sverige att uppfylla direktivet om bedömningen av inverkan på miljön av vissa projekt. Sverige har även anslutit sig till Esbo-konventionen om MKB ifråga om gränsöverskri-

dande miljöstörningar. EU-kommissionen har lämnat ett förslag till ändringar av direktivet i syfte bl.a. att precisera kriterierna för vilka projekt som skall omfattas och utvidga antalet projekt. I den nationella väghållningsplanen 1994-2003 beskrevs miljökonsekvenser av vägtransportsektorns utveckling och risker för konflikt med nuvarande markanvändning i samband med nya vägsträckningar. Arbetet med planen omfattade även metodutveckling för miljökonsekvensbeskrivningar på systemnivå. Vägverkets planer för 1994 är fortsatt utveckling av MKB, dels generellt, dels på systemnivå. Enligt Vägverket har planeringen för vågar förändrats så att bedömning av miljökonsekvenser och samråd med andra intressenter kan ske i ett tidigt skede. Metoderna för miljökonsekvensbeskrivningar har vidareutvecklats och fler aspekter tas med i bedömningen. För arbetsplan som regleras i väglagen och vägkungörelsen fimis, som redan nämnts, även krav på miljökonsekvensbeskrivningar sedan 1987, för vilka Vägverket har gett ut föreskrifter och handböcker. Arbete med att införa bestämmelser MKB för järnvägar pågår. om Ett förslag till järnvägslag införs och kopplas till naturresurslagen på samma sätt som för övriga transportslag vägar, flygplatser, farleder och hamnanläggningar. Sjöfartsverket utarbetat MKB när det gäller planering av farleder, t.ex. Rödkobbsleden genom Stockholms skärgård. Luftfartsverket tar fram MKB för utbyggnad och tillståndsprövning av flygplatser.

Bilaga 8

Några utvärderingar av planeringsprocessen

Resultatet av de senaste årens planering infrastruktur, bebyggelse av och trafik har i flera olika sammanhang följts och utvärderats upp av myndigheter och forskningsinstitutioner. Följ ande aktuella rapporter har varit värdefulla utgångspunkter för Trañk- och klimatkomntitténs överväganden: Väghållningsplaneringen 1994-2003 Vägverket, 1994 Genomñrande av infrastrukturpropositionen konsekvenser för övrig samhällsplanering Boverket, 1994 Kriterier för beslut om infastruktur i ett miljöanpassat transportsystem IM Gruppen AB, 1994 Hur välja rätt investeringar i transportinfrastrukturen Jansson, 1993 Infrastrukturinvesteringar i plan och utfall Riksrevisionsverket, 1994 Snabbare genomförande av väg- och järnvägsinvesteringar Finansdepartementet, 1993 Samverkan för bra vägar Vägverket och Boverket, 1994 Plan- och byggutredningen SOU 1994:36 Kommunernas arbete med lokala Agenda 21 Boverket, 1994 Erfarenheter av översiktsplanearbetet Boverket, 1992 Trafikinvesteringar i städer NVF, 1992 Storstadstrañk, makt och miljö Falkemark, 1994 Kommittén ger nedan exempel på slutsatser de nänmda utvärderingsav projekten. Redovisningen görs huvudsakligen i punktform och kan

därför ge bild av rapporternas analys och slutsatser som inte är helt en rättvisande.

1994-2003

Väghållningsplaneringen

Vägverket har genom konsultföretaget SINOVA utvärderat den senaste 1994-2003. Över 120 aktörer planeringsomgången för väghållningen utanför Vägverket medverkade i enkäter och intervjuer representanter för kommuner, länsstyrelser, lokala trañkhuvudmän, statliga verk Kommunikationsdepartementet m.fl.. Resultatet av utvärderingen visar bl.a. att de flesta av de intervjuade aktörerna är tämligen nöjda med Vägverkets agerande. Ett antal områden återkommer dock i de kritiska kommentarerna. Flera intervjuade också att regionala vägplaner borde vara en del i en anser plan för regionens utveckling. Många anser också att finansieringssystemet behöver över, bl.a. så att möjlighet till omfördelning mellan ses anslag medges och att sättet att fördela anslag blir tydligt även för dem som inte jobbar i systemet. Nedan sammanfattas några positiva respektive mindre positiva erfarenheter från planeringsprocessen i punktform. Fylligare information finns i rapporten Utvärdering planeringsprocessen för av väghållningen 1994-2003 slutrapport till Vägverket, SINOVA AB, - 1994:

Positivt i vaghállningsplaneringen

+ Målbeskrivning. + Nationellt grepp. + Helhetssyn. + Stråkñlosoñn. + Större engagemang och öppenhet från Vägverket. + Oftast konstruktiv dialog mellan Vägverk och andra aktörer. + intresseförskjutning från väg till människa och transportsystem. + Läsbarhet hos underlagsmaterial och andra dokument.

Mindre positivt i vaghállningsplaneringen

Efterlyses alternativ till planförslagen som utgår från alternativa sätt att bedöma framtida transportbehov, samhällsekonomi, nytta etc.

Alla inriktningsaltemativ utgår från lika stora ekonomiska - ramar enligt direktiven. Otydliga målkonflikter och deras hantering, t.ex. mellan miljö och tillgänglighet. Otydliga konsekvensanalyser. - Kommunernas och länsstyrelsemas inflytande mindre i demia planeringsomgång. Kommuner och länsstyrelser är kravmaskiner, tar inte kostnadsan- svar. Svårt för politikerna att bedöma följderna - av alternativa prioriteringar. I dialogen mellan Vägverket och andra aktörer har i del fall - en annan kompetens, bl.a. i regionala miljöfrågor, och andra synsätt haft svårt att komma fram.

Genomförande

av infrastrukturpropositionen -

konsekvenser för övrig samhällsplanering

Länsstyrelserna har haft regeringens uppdrag att analysera hur samhällsplaneringen kan bidra till att transportsystemet blir mer

miljöanpassat. I en första etapp skulle länsstyrelserna i samband med

det remissarbete som pågick hösten 1993 analysera Ban- och Vägverkens investeringsplaner från övergripande regionala planeringssynpunkter. Boverket har ställt samman dessa analyser från länsstyrelserna och remissvaren till Ban- och Vägverken. Nedan redovisas några av de slutsatser Boverket presenterat för regeringen i skrivelse 1994som 02-03:

Finansieringssystemet styr länsstyrelserna agerande mycket hårt. Länsstyrelsernas beskrivningar av konflikterna är försiktiga.

Det finns stora risker att sådana ñrhandlingsöverenskommelser som Dennispaketet blir starkt styrande för de enskilda projektens utformning och att det blir svårt att göra ändringar i de enskilda projekten även om de är samhällsekonomiskt motiverade. Banverkets stomnätsplan innehåller uppgifter kostnader och om tidplaner som kan uppfattas som bindande. I den nationella väghållningsplanen anges målstandarden till motorväg för ca 100 mil motorväg där denna standard enligt översiktliga bedömningar inte är samhällsekonomiskt motiverad. I projekteringen uppfattas målstandarden som given och jämförelser

görs med alternativ med lägre standard även om kalkylerna pekar

på att målstandarden inte är lönsam. I flera kommunikationsstråk kommer investeringar i järnvägar och vägar att göras parallellt. Erfarenheter från pågående planering visar att det är svårt att uppnå en samordning mellan järnvägsoch vägplaneringen.

Många av objekten i Väg- och Banverkets planer berör tätorter. Valet mellan utbyggnaden skall ske i befintlig sträckning

om eller i lägen utanför tätorterna görs ofta utan att sambandet med tätortens utvecklingsmöjligheter blivit tillräckligt belyst. Trafikan-

läggningens betydelse för fjärrtrafiken betonas ofta på bekostnad av

betydelsen för den regionala och lokala trafiken.

Kriterier för beslut om infrastruktur i ett miljöan-

passat transportsystem

Trafik- och klimatkommittén har uppdragit IM Gruppen AB att utveckla och diskutera möjliga kriterier for beslutsfattande och prioritering beslut om infrastrukturinvesteringar inom ramen for ett av miljöanpassat transportsystem. I studien diskuteras några beslutskriterier

och deras lämplighet utifrån olika konkreta fall. Några av IM Gruppens

slutsatser anges nedan:

Mindre positivt i planeringen av infrastruktur

Det finns ett behov av en övergripande avvägning mellan trafiksla- gen, på främst nationell nivå, men metoderna att nå systematikdenna avvägning saknas. En stor del de samlade prioriteringarna sker mellan olika objekt - av oberoende av en prioritering mellan trañkslag.

Möjligheterna att uttrycka och mäta behov av kommunikationer och

att omsätta detta behov till transporter och investeringar i in-

frastrukturen har brister vad gäller precisering till regionala stråksystem samt specifisering av hur det ouppfyllda tar sig uttryck

exempelvis i trängsel på tåg, dålig interaktion mellan näraliggande

arbetsmarknader, möjligheter att överföra en viss typ av ouppfyllt

transportbehov till transporter som nyttjar arman infrastruktur, telekommunikation eller samordning boende-arbete.

Stamnätsplanema för respektive trafikslag behandlas i huvudsak

åtskilt från varandra.

Den regionala väghållningsplanen tilldelas en ram för enbart vägin- vesteringar utifrån det nationella perspektivet. Belysningen av investeringarnas konsekvenser för C02 brister i - MKB. Otydlig rollfördelning mellan dem som uttrycker behov, dem som fattar beslut och dem som producerar infrastruktur.

Hur välja rätt investeringar i transportinfrastrukturen

I en rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi har Jan Owen Jansson, verksam vid Väg- och trafikinstitutet, behandlat olika kalkylmetoder för effekter från investeringar i infrastrukturen. Rapporten har formen av en uppsats där författaren gör en teoretisk genomgång av olika metodproblem, illustrerar empiriskt hur effekter kan beräknas samt ger sin syn på när olika kalkylmetoder är lämpliga respektive mindre lämpliga: Hur välja rätt investeringar i transportinfrastrukturen Finansdepartementet Ds 1993:22. Några av slutsatserna , redovisas nedan i punktform:

Positivt i analyser av infastrulcturbeslut

+ Nuvarande vägtrafikbeskattning är ett billigt och välfungerande prissystem, i meningen att den prisrelevanta marginalkostnaden återspeglas hyggligt, åtminstone vad gäller bensindrivna fordon på vägnätet utanför de större tätortema. + För landbygdens infrastruktur mr transporter har man kommit en bit på väg mot idealet, med cost-benefit-analys objektsanalys i kombination med rådande system för prissättning av vägtjänster och bantjänster samt flygplatsavgifter.

Mindre positivt i analyser av infrastrukturbeslut

Tätortemas och framförallt storstädernas infrastruktur för transporter är besvärligare att hantera både vad gäller investeringspolitik, prispolitik och finansiering. Enligt ett synsätt är biltullar en avgiñ om de öronmärks för ñnan- siering av bestämda väginvesteringar. Om detta får genomslag skulle på kort sikt fel prissignaler ges till trafikanterna vid vägval och färdmedelsval. Långsiktigt blir prioriteringen av investeringar i

transportinfrastrukturen lidande när finansieringsfrågan överordnas de realekonomiska bedömningarna.- Det svåraste problemet med väginvesteringar för närvarande är hur man skall undvika svåra miljöintrång. Enbart med cost-benefit-analys klarar man inte säkert att styra mot den goda staden. Motiven för investeringar i stadstrafikleder är främst att avleda -

trafik från tätbebyggt område. Men både nya kringfarter och

ringleder liksom det initiellt avlastande gatunätet i innerstaden alstrar

ny trafik, vilket motverkar det primära syftet med investeringarna.

Om målet verkligen är att minska trafiken är det i längden ohållbart att vidga gatunätet.

Infrastrukturinvesteringar i plan och utfall

Riksrevisionsverket har granskat större infrastrukturinvesteringar inom Vägverket och Banverket. Femton projekt i riksväg- och stomjärnvägsnätet har följts upp vad gäller kostnadsutvecklingen från de första planerna till avslutat byggande. Projekten sträcker sig flera år bakåt i tiden. Vissa av de problem som uppmärksammats kan förväntas minska eller elimineras med den nya planeringsprocess som numera införts, medan andra närmast accentueras. Resultatet av studien är att det är mycket vanligt att kostnaderna för

stora investeringsobjekt underskattas i det tidiga planskedet. Underskattningarna är mest markanta inom Vägverket där den genomsnittliga ökningen från första långtidsplan till avslutat bygge är 86 procent,

medan motsvarande siffra för Banverket är 17 procent. Kostnadsökning-

arna orsakas av flera faktorer, där de interna orsakerna inom

trafikverken klart dominerar över de externa. Nedan sammanfattas några av erfarenheterna i punktforrn. För ytterligare läsning hänvisas

till rapporten Infrastrukturinvesteringar Riksrevisionsverket 1994:23: ,

Erfarenheter av genomförda projekt

Processen tar ofta tio år till klart bygge

Objekten sträcker sig över en tid då kraven på standard, träffsäkerhet

och miljö generellt sett höjts i samhället.

Större objekt omprövas sällan från samhällsekonomisk synpunkt,

varför det framför allt har gällt nålsögat.. att passera

Mindre positiva erfarenheter

Osäkerheten vid det första berälmingstillfället avspeglas inte i kostnadsberäkningarna. Tidiga principbeslut riskerar att fattas på felaktiga grunder. Att fel objekt prioriterats utifrån en felaktig bild av den samhällsekonomiska nyttan. Internt beslutade standardhöjningar och i viss mån även ändrad sträckning och miljöskyddande åtgärder ökar kostnaderna. Externa krav på utformning, miljöskydd, arkeologiska utgrävningar m.m. bidrar liksom ändrade normer beroende på teknisk utveckling, höjda säkerhetskrav eller annat.

Snabbare genomförande av väg- och järnvägsinvesteringar

Landshövding Ingemar Eliasson har haft regeringens uppdrag att analysera förutsättningarna ñr genomñrande av beslutade infastrukturprojekt. I utredningsarbetet har möjligheterna berörts och åtgärder övervägts dels för att reducera tidsutdräkten för beslut, planering och genomförande av investeringsobjekten, dels ñr att investeringanpassa arna i infrastruktur till stabiliseringspolitiska mål. Några av de förslag som framförs i utredningen är ñrkörsrätt för vissa ärenden och en effektivare ordning för miljöprövningen vägav

och järnvägsprojekt. Åtgärder för att anpassa infrastrukturprojekt till

stabiliseringspolitk m.m. Ds 1993:89 samt Kartläggning pågående av infastrukturprojekt, Ds 1993:7:

Positiva erfarenheter

+ Vägverket och Banverket har lyckats mycket väl med att höja projektberedskapen och svara mot statsmaktemas ambitionshöjning. + Försening jämñrt med planer har skett i förhållandevis liten utsträckning.

Mindre positiva erfarenheter

Den formella prövningen av ett vägprojekts miljökonsekvenser sker mycket sent, även om samråd och miljökonsekvensbeskrivning sker successivt under hela projekteringsprocessen Behov finns av en formaliserad prövning tidigt. i vägprojekteringen, t.ex. förstudie och lokaliseringsutredning. Förseningar i vägprojekten beror på planbesvär och geotekniska ñrhållanden. Förseningar i järnvägsprojekten beror på svårigheter med marktill- träde, markanskaffning och tillståndsgivningsprocess. Planeringsprocessen för järnvägar är inte lagreglerad på samma sätt som på vägsidan.

Samverkan för bra

vägar

Vägverket och Boverket har gemensamt utvärderat markanvändningsplaneringen för vägar på regional och lokal nivå. Några av slutsatserna i utvärderingen är att samspelet mellan vägplanering enligt väglagen och kommunernas markanvändningsplanering enligt plan- och bygglagen präglas påtagligt av om vägen funnits med i en investeringsplan eller inte och om utbyggnaden ligger nära eller långt fram under den tioåriga planeringsperioden. Eftersom studien gällt vägprojekt som befunnit sig i ett sent planeringsskede vägutredning, arbetsplan eller byggskede ingår ingen utvärdering av de nya inslag i vägplanering enligt väglagen som tillkommit under 1990-tala. Det gäller exempelvis införandet av förstudie och nya föreskrifter om miljökonsekvensbeskrivningar. Nedan ges ett axplock av de positiva och negativa erfarenheter som kommit fram i utvärderingen, se vidare Samverkan för bra vägar erfaren- heter och rekommendationer med utgångspunkt från tio exempel, Vägverket och Boverket, rapport 1994:5:

Positiva erfarenheter

+ Om arbetet bedrivs i samförstånd kan de båda planeringssystemen komplettera varandra och bidra till ett bra resultat, oberoende av om det är Vägverket eller kommunen som aktivt driver väglokaliseringen.

+ Planering enligt plan- och bygglagen formaliserad och följer är mer inarbetade rutiner, vilket ökar möjligheterna för respektive part att få förankring i den egna organisationen.

Mindre positiva erfarenheter

Om arbetet inte drivs i samförstånd finns risk för att lokaliseringen inte blir slutgiltigt avgjord förrän i ett mycket sent skede. Det medför risk för merkostnader, onödiga motsättningar mellan berörda parter, senareläggning eller att tidspress tvingar fram dåliga beslut.

Den interna samverkan hos kommuner, länsstyrelser och Vägverk när det gäller planering enligt väglagen medför större problem än planering enligt plan- och bygglagen. Vägplaneringen har blivit bättre, men relativt sett inneburit sämre möjligheter för miljö- och stadsbyggnadskontor att hävda sina synpunkter och har lett till motsägelsefulla beslut.

Plan- och

byggutredningen

Plan- och byggutredningen redovisar i sitt betänkande SOU 1994:36 Miljö och fysisk planering några generella erfarenheter av kommunernas arbete hittills med översiktsplaneringen. Utredarens slutsats är bl.a. att anspråken på översiktsplanen måste öka när det gäller möjligheterna att främja en ökad miljöhänsyn i den fysiska planeringen.

Till grund för denna redovisning finns ett antal rapporter utarbetade av

myndigheter och forskningsinstitutioner. Vi återger nedan några av slutsatserna:

Erfarenheter

samspelet mellan översiktsplanering och arman planering och andra kommunala verksamheter är outvecklat. Det gäller t.ex. kommunens utvecklingsmöjligheter i ett regionalt perspektiv. Många Översiktsplaner redovisar ett relativt brett underlag om allmänna intressen enligt naturresurslagen. Frågor som har betydelse från miljösynpunkt har dock behandlats i begränsad omfattning. Arbetet med de första översiktsplanema har bidragit till att nya former för samverkan mellan stat och kommun har utvecklats.

Länsstyrelsen har haft svårigheter att självständigt samordna de statliga intressena i planeringen. Planeringsarbetet har bedrivits under skilda former i kommunerna. Det har varit svårt att väcka intresse för översiktsplaneringen bland kommuninvånare. Det har även varit svårt att få en tillräckligt politisk förankring under planprocessen.

Kommunernas arbete med lokala Agenda 21

Boverket har telefonintervjuer samlat erfarenheter av ett fyrtiotal genom kommuners arbete med olika projekt i Agenda 21-arbetet. Alla dessa är kommuner som sommaren 1994 hade kommit förhållandevis långt i arbetet. Några slutsatser kring frågor som har med miljöanpassade transportsystem att göra är följande:

Erfarenheter

Nästa alla kommuner driver projekt om ñrändrade konsumtionsmönster. Två tredjedelar de svarande kommunerna behandlar växthuseffekav ten och minskningen av den genom bättre trafik och energiplanering, mindre utsläpp av växthusgaser och bättre bränsle ñr fordon och energiframställning. Utveckling av kostnadseffektiva, mindre ñrorenandetransportsystem behandlas i drygt hälften av de kommuner som svarat. Det handlar bl.a. om att minska trafiken genom cykelkampanjer och projekt om alternativa drivmedel. Kollektivtrafik i stad behandlas i ca hälften av svaren; Genom att göra resvaneundersökningar och satsa på tätare turer på bussar hoppas man att fler väljer kollektivtrafiken. Bussarna drivs ofta av alternativa drivmedel. Cykelbanor vill kommunerna också satsa på. Kollektivtrafik på landsbygd är något vanligare än i stad. Arbetet innehåller ungefär samma satsningar som i stad, men dessutom ingår järnvägsfrågor. Informationsteknologiska frågor behandlas i drygt en tredjedel av de kommuner som svarat. Det gäller t.ex. betydelsen för landsbygdsutveckling och hemarbete.

Erfarenheter av Översiktsplanearbetet

Boverket har i rapporten Erfarenheterna översiktsplanearbetet av beskrivit översiktsplaneläget våren 1992 och analyserat inriktning och innehåll i de första översiktsplanema. Vid sidan erfarenheter om som Plan- och byggutredningen redovisat SOU 1994:36 kan slutsatser dras i några särskilda frågor:

Tätonsstrulctur och regionala perspektiv

Ett antal stora väg- och järnvägsprojekt lanserades i syfte att förverkligas i ett skede när de flesta kommuner klara eller nästan var klara med sin första översiktsplan. Detta medförde att många översiktsplaner fort blev inaktuella. Skillnaderna i olika kommuners redovisning stmkturfrågor är av betydande. Det är oftast i enbart enklare, okontroversiella frågor längs kommungränserna som samråd har skett genom översiktsplanema. Samråd kring en regional bostads- och arbetsmarknad har inte skett, utan det uppfattas snarast som konkurrensfrågor kommunerna emellan. Länsstyrelserna har inte uppfatta ett mandat att agera i dessa frågor. I ett län som särskilt studerat regionens bostads- och arbetsmarkna der i förhållande till bl.a. länets kommunikationer framgår att sambanden mellan bebyggelseutveckling, transportbehov och färd-

medelsval är knapphändigt belysta i översiktsplanema. Den planerade bebyggelseutvecklingen styrs mer av kommungränser än

av regionala hänsyn.

Kollektivtrafik

Som ett led i Boverkets samlade redovisning till regeringen av erfarenheterna av de första översiktsplanema gjorde Transportrådet en särskild utvärdering av kollektivtrafikens behandling i 26 kommuner. Erfarenheter översiktsplanearbetet, delrapport I, 1992: av

+ Det finns en tendens i materialet tyder på att de större kommusom nerna eller kommuner i storstadsområdena hanterar kollektivtrafiken bättre än övriga kommuner.

+ Mer än hälften kommunerna har utnyttjat underlag om kollektivtav rañken för sin plan. I huvudsak har regionalt och kommunalt planeringsunderlag använts, t.ex. länsrapporter och olika former av trafikpolitiska handlingsprogram. Även transportvisioner eller investeringsplaner ñr riksvägar, stomnät och länstrañkanläggningar har utnyttjats. Från den kommunala nivån har trafikförsörjningsplaner utnyttjats underlag för att beskriva kollektivtrafisom kens intressen. + Flertalet kommuner behandlar infrastrukturfrågorna relativt ingående. Förklaringen till kollektivtrafikens behandling i övriga kommuner står sannolikt att fimia i en deñnitionsmässigt otydlig avgränsning av kollektivtrafikensintresseområdegentemotinfrastrukturens intressen. De kommuner behandlar infrastrukturfrågoma relativt ingående som kanske därmed att även kollektivtrafikens intressen är tillanser godosedda.

i städer

Transportinvesteringar

Nordiska vägtekniska förbundet har ställt samman erfarenheter från transportinvesteringar i städer, Veg, buss eller bane, Virkninger av transportinvesteringar i större byer, NVF Rapport nr l5:1992 Nielsen. slutsatserna om hur olika åtgärder påverkat biltrafiken, gångoch cykeltrafiken samt kollektivtrafikresor är bl.a. följande:

Det går inte att bygga bort kö- och miljöproblemen med mer vägar, eftersom detta leder till en omstrukturering av bebyggelse och verksamheter, längre avstånd, sämre underlag för kollektivtrafik ger etc. och på sikt sämre framkomlighet och miljöstörningar.

En helhjärtad satsning på kollektivtrafik bidrar till att uppfylla mål om bättre framkomlighet och miljö och kan leda till en positiv utveckling av staden.

Det är viktigt att styra markanvändningen för att minska transportefterfrågan.

Aktörerna måste påföras kostnader som står i relation till trängseloch miljöeffekterna.

Storstadstrañk, makt och miljö

Trafik- och klimatkommittén har anlitat Gunnar Falkemark för att studera varför bara vissa av storstadskommitténs förslag SOU 1990: 16 har kommit att genomföras. Till kategorin förverkligade intentioner hör satsningar på avlastande kringfartsleder och utbyggd kollektivtrafik i Stockholmsområdet. Till kategorin icke-uppfyllda intentioner hör övervikten ñr vägsatsningar i Dennispaketet, ökad regional planering, ändrad tjänstebilsbeskatming och regionala miljöavgifter. Nedan redovisas några punkter från den redovisade rapporten:

I den samlade form som Dennispaketet innebär fick kollektivsidan

ett större påslag än vad som annars sannolikt skulle blivit följden.

Den stora motorvägssatsningen drog med sig en betydande kollektivtrafiksatsning. Intresseorganisering och lobbyism förklarar varför vägsidan fick större resurser än kollektivsidan. Att förslaget om regionplanering inte har förverkligas kan förklaras av intressemässig organisering från kommunemaskommunförbundets sida att försvara den kommunala självstyrelsen. Tjänstebilsñrslaget föll i viss mån pga. de dministrativa svårigheter som skulle uppstått. I första hand det dock bilbranschens var temporära kris och lyckosamma lobbygverksarnhet som gjorde förslaget alltför svårsålt. Den regionala miljöavgiften förverkligades inte, dels därför att kommittén direkt gick emot givna utredningsdirektiv och dels därför att andra vägtullssystem blivit aktuella.

Bilaga 9

Planering i europeiska länder - några exempel

Följande exempel på beskrivningar av trafik- och miljöpolitik samt samhällsplanering i några europeiska länder stöder sig i huvudsak på några nyutkomna publikationer:

Makten över marken tillämpning regler för förändrad - om av markanvändning och bebyggelse i fem länder i Europa, Hans Fog mfl., Svenska kommunförbundet, 1994.

Regionplanering i praktiken, en jämförelse mellan London, Paris, Köpenhamn och Stockholm, Regionplane- och trafikkontoret i Stockholm, 1995:1,

Studieresa trafik och miljö, Länsstyrelsen i Stockholms län, om 1994:19.

Royal Commission on environmental pollution, Great Britain, 1994.

Redovisningen nedan är sammanfattningar och kortfattade utdrag ur nämnda rapporter.

Holland

Holland är mycket tätbefolkat med många nära liggande städer i ett omfattande jordbruks- och odlingslandskap. Landet har den högsta befolkningstätheten, biltätheten och energi-

konsumtioneniVästeuropa. Utbyggnadsintressen och jordbruksintressen

kommer lätt i konflikt med varandra. Hamnen i Rotterdam och flygplatsen Schipol är viktiga lmutpunkter i den ekonomiska utvecklingen. Transportaxlar som knyter samman dessa med stadsringen Randstad Amsterdam, Rotterdam, Utrecht mil. städer är viktiga. I Holland står transportsektorn för 15 COz-utsläppen. av

Trafik- och miljöpolitik

I Holland har staten det starkaste styrinstrumentet genom att bekosta utbyggnaden av den strategiska infrastrukturen i järnvägar, motorvägar och projekt i de större städerna. Statens intentioner beträffande de långsiktiga investeringarna redovisas tydligt i syfte att skapa intresse och stimulera till gemensamma projekt där privat och allmänt kapital samverkar i en investering. Staten satsar också på viktiga, strategiska projekt rör natur, landskap och friluftsliv. Byggandet av bostäder, som kontor sker med privat kapital. Staten subventionerar i viss m.m. utsträckning utbyggnad av bostadsområden av sociala skäl. Den holländska klimatstrategin är en del i de nationella miljöplaner antagits åren 1989, 1990 och 1994. Den första planen orsakade som regeringens avgång i samband med ett förslag om försämrade skatteförmåner för bilresor till arbetet. En strukturplan för transporter 1990 och policyskrift fysisk planering 1990 ger också riktlinjer. en om Dessa har introducerats i lokaliseringspolitiken och utvecklingen av infrastruktur med sikte på att stärka kollektivtrafikens konkurrenskraft. Exempel på riktlinjer är följande:

Valet transportsätt ñr personresor måste resultera i lägsta möjliga av energiförbrukning och lägsta möjliga utsläppsnivå. På basis av bästa tillgängliga teknik betyder detta att kollektivtrafik och cykeltrafik behöver prioriteras under de närmaste årtiondena. Stor uppmärksamhet måste också riktas mot att minska energiförbrukningen och utsläppen från godstransporterna.

Platser för boende, arbete, service och fritidsaktiviteter skall koordineras på ett sådant sätt att transportbehovet blir så litet som möjligt

Som kommentar till den förstnämnda riktlinjen anges att bilresandet delvis är onödigt eftersom meningsfulla alternativ finns till uppemot hälften alla bilresor. Alternativ kan vara kollektivtrafik och av

cykeltrafik, bilpooler eller telekommunikationer. Hälften av alla bilresor

sker också inom cykelavstånd eller gångavstånd. Ett långsiktigt och övergripande mål är att hålla tillbaka ökningen av biltrafiken till 35%. Utan åtgärder beräknas biltrafiken öka med 70%. I enstaka regioner, t.ex. Rotterdam finns mål om att hålla ökningen på 15% nivå till år 2015.

Ett förestående ställningstagande till ett mål om att minska C02utsläppen med 5 % till år 2000 med åñljande höjning av energiskatten, anges bli beroende av hur den internationella klimatpolitiken utvecklas. Parallellt med genomförandet av de politiska riktlinjerna på regional och lokal nivå sker också en omfattande diskussion om miljö- och trañkpolitiken direkt med ñretag och hushåll.

Planeringssystem

En generell strävan i det holländska parlamentet är att i största möjliga utsträckning nå consensus, d.v.s. breda majoriteter och enighet kring beslut. Detta gäller alla nivåer staten, regionen, provinsenlänet och kommunerna. Det gäller såväl vertikalt som horisontellt. I en form av ñksplanering anges övergripande riktlinjer för befolkningstillväxt, hushållstorlek, markbehov för byggande av nationella vägar, bostäder, industri och större rekreationsanläggningar i ett 25 30-årsperspektiv. Markens användning anges för transportlän- kar och stråk, urbana ytor och utvecklingsinrikmingar, natur, lantbruk, högeffektiv odling och blandat utnyttjande. Riksplaneringen går djupt i detaljer. Regionplanering har tidigare bedrivits av de tolv politiskt direktvalda provinsema. I de större städerna har det varit svårare att hävda regionplanen jämfört med landsbygdsområdena. Det regionala styret har nyligen organiserats om 1994, så att provinserna förts samman till sju regionala organ bestående av kommunpolitiker. I dessa regioner läggs fokus på storstadsområdena som nyckelområden i den översiktliga fysiska planeringen. De regionala organen bedriver nu regionplanering på försök under en fyraårsperiod. Tanken är att se hur den nya regionindelningen fungerar. Arbetsuppgifterna gäller regionala frågor om kommunikationer, bostäder, markanvändning och ekonomisk inriktning. Inom varje region upprättas en regional strukturplan, en miljöplan och ett miljöprogram. Exempelvis Randstadområdet består av fyra regionala organ. Dessa har dessutom frivilligt samarbete i frågor. Även ett gemensamma tidigare fanns ett samarbete inom Randstadområdet. Kommunerna gör slutligen de jfysiska planer efter vilka utbyggnad kan ske. Denna plan är det enda legala instrument som binder medborgarna. Som komplement till dessa planeringsformer pågår elva särskilda utvecklingsprojekt i landet kring viktiga miljö- och strukturfrågor. Initiativet till projekten togs av staten i slutet av 1980-talet som då insåg att sektoriseringen av myndigheterna gjorde att konflikterna mellan

12 15-0567

utveckling och miljö inte kunde hanteras på ett bra sätt. Ett sådant projekt gäller exempelvis utvecklingen av Rotterdams hamn och stadsregion och levnadsvillkoren i hela transportkorridoren längs Rhens mynning. I projektet strävas efter att få alla aktörer att enas kring en gemensam strategi. Det gäller såväl myndigheter på central, regional och kommunal nivå som töretagarorganisationer handelskanirnare, sjöfartsintressen etc. Merparten av pengarna i projektet är statliga och uppföljningar görs varje år i Progress Reports.

Schweiz

Trafik- och

miljöpolitik

l Schweiz har allmänheten och kommunerna stark roll en genom inslaget av lokala folkomröstningar för alla investeringar som är av en viss storleksordning. Exempel därför från Zürich. Genom folkomges röstningar har allmänheten tvingat politikerna att säga nej till byggandet av en planerad tunnelbana och i stället höja skatten för att finansiera en upprustning kollektivtrafiken. Även ñrslag av om att bygga parkeringshus har blivit nedröstade i folkornröstriingar. Zürich s trañk- och miljöpolitik kan karaktäriseras på följande sätt: Inga nya vägar byggs och i stället rustas det befintliga gatunätet upp. Trafiken styrs så att kollektivtrafiken med spårvagnar och bussar prioriteras i det existerande gatunätet. Kollektivtrafiken har grön våg genom alla trafiksignaler och tidtabellerna hålls Ett avancerat noga.

övervaknings- och informationssystem har byggts upp. Biltrañken

koncentreras till befintligt gatunät så att tysta och säkra bostadskvarter erhålls. Parkeringsplatser tas bort i centrum och biltrafiken minskas. Den politiska hållningen i dag är att satsningar på kollektivtrafik stärker den ekonomiska utvecklingen, förutsatt att följande villkor

uppfylls: Fri rörlighet inom hela transportsystemet ointressant om

besökaren kommer med bil eller taxi, goda levnadsomständigheter och god miljö. Folkomröstriingarna har flera gånger skett i opposition mot politikers och trafikplanerares uppfattningar. Det började för 20 30 år sedan när förslaget tunnelbana blev nedröstat. Även i den folkomom senaste röstningen som handlade om satsning på kollektivtrafiken och bilrestriktioner, rekommenderade politikerna att allmänheten skulle rösta mot förslaget, men det röstades igenom. Driften av kollektivtrafiken betalas till hälften via skatt. Investeringarna i stadens kollektivtrañknät bekostas huvudsakligen kommunen av

själv. Endast ett mindre bidrag erhålls från staten. Kollektivtrafikenär samordnad med järnvägstrañken i regionen. Trañkeringen av denna finansieras till hälften via biljettintäkter och resterande del gemensamt av kommunerna och kantonen regionen. Kantonen står för basutbudet. Vill kommunen ha ett större utbud får man själv betala ñr det. Kantonen står ñr huvuddelen av investeringskostnadema.

Planeringssystem

Zürichs planeringskontor är ansvariga för trañkplaneringen, som sker som en del av stadsplaneringen. En samarbetsorganisation finns mellan staden, kollektivtrañkbolaget och polisen både politisk ledningsgrupp, chefsgrupp och arbetsgrupp.

Storbritannien

Trafik- och miljöpolitik

Staten har ett avgörande inflytande. Riktlinjer och direktiv utfärdas av regeringen. Finansiering av infrastrukturen sker efter regeringsbeslut med statliga medel antingen direkt till byggnadsföretaget eller via bidrag till respektive kommun eller transporthuvudman. De regionala organen har ingen del i finansieringen och inget kostnadsansvar. Royal commission on environmental pollution har presenterat en rad förslag till inriktning av trañk- och miljöpolitiken och planeringen av infastruktur, trafik och bebyggelse.

Planeringssystem

Den centrala statsmakten ger via regeringen ut riktlinjer för den regionala och kommunala planeringen. Ansvaret för strategiska utvecklingsfrågor är delat mellan departementen för transporter, handel och näringsliv med miljödepartementet som samordnare. Miljödepartementet är aktivt i arbetet med riktlinjer som dels kan vara av övergripande natur, t.ex. att utveckla transporter och högprioritera miljön, dels kan ange vilken utveckling en viss del av regionen bör ha. Regeringen begär också in kommunplaner och godkänner dem. En form av regionplanering kan bedrivas på frivillig väg genom särskilda kommittéer som valts för att representera kommuner och

landsting i en region. Flera sådana kommittéer kan verka parallellt, vilket är aktuellt exempelvis för Londonområdet. Den ena kommittén ansvarar för planeringen av de centrala delarna av London och den andra kommittén för kransområdet. Kommittéerna har till uppgift att utveckla miljö och transporter inom sina områden. De råd till ger kommuner och landsting om hur regeringens riktlinjer ska tolkas och efterlevas samt hur kommunplanema ska utformas. Sådana strategiska planeringsrildlinjer PPS är rådgivande ñr kommunernas planering. Om regionplaneringen sker utifrån statsmaktemas direktiv kan kommunernas planer bli enhetliga så att de tillsammans utgör regionplan. Ett exempel på regionala planeringsriktlinjer från London motsvarar närmast en skiss till regionplan med visioner och mål. Aktuella i detta fall är mål om att minska behovet av biltransport och förbättra kollektivtrafiken och göra promenader och cykling attraktivare. I en vision om uthållig miljö anges att de ofta stömingsskapande målen om byggande för utveckling och transporter får balanseras mot miljömålen. Kommunerna har det direkta planeringsansvaret. De tar fram en form av kommunplaner, Unitary Development Plans, som skall godkännas av regeringen.

Frankrike

Trañk- och

miljöpolitik

Det politiska ansvaret är idag delat mellan staten, regionen och kommunerna. Inkomstskatten tillfaller till största delen har staten som en minskande, men fortfarande betydande roll när det gäller infastrukturinvesteringar och finansiering av bostadsbyggande. Även regionen får en andel av inkomstskatten. Regionen har rätt att ta ut bilavgift på motorvågsnätet och att avgiñsbelägga nya kontor. I Parisregionen byggs en utvecklingsfond upp av avgifter på nybyggda kontor och kommunavgiñer som svarar mot den ekonomiska potentialen hos respektive kommun. Regionalt valda politiker och kommunpolitiker avgör hur medlen i utvecklingsfonden skall fördelas mellan regionala och kommunala investeringar i infrastruktur. Kommunerna är ekonomiskt sett svaga, eftersom inkomstskatten till största delen tillfaller staten. Kommunerna har också vissa möjligheter att ta ut särskild löneskatt för större företag inom kommunen. Detta

sker exempelvis i staden Lille, där de anställda i de aktuella företagen i gengäld får åka gratis med kollektiv färdmedel.

Planeringssystem

Statens befogenheter begränsar sig numera till deltagande i samråd och

remissförfarande vid utarbetande av kommunala och regionala planer

samt rätt att i efterhand granska kommunala beslut. Regionema har uppgiften att utveckla ekonomi, sociala och

kulturella förhållanden och att utföra fysisk planering. Inom varje region finns ett antal län départements, t.ex. åtta för Parisregionen.

På regional nivå och på länsnivå finns såväl statlig representation som folkvalda organ. Mellan staten och den folkvalda regionala admini-

strationen sluts avtal contrat de plan där överenskommelser görs

beträffande infastrukturutvecklingen i regionen I Parisregionen har regionplanediskussioner under de senaste åren förts av såväl staten som det folkvalda landstinget. I landstingets

regionplanering har uttalats behov bl.a. av att lokala utvecklingsprojekt

startas av kommunerna, att en regionplan utarbetas, att regional en

utvecklingsfond upprättas samt ytterligare stöd från staten i form av en myndighet som klarar transportproblematiken. Regeringen har nu utarbetat ett lagförslag, enligt vilket landstinget i Parisregionen skall upprätta och anta regionplan för framtiden. Fyra olika typer av planer kan upprättas på lokal och regional nivå,

en översiktlig plan för stadsområden med än 10 000 invånare, mer en

detaljerad markanvändningsplan för kommunerna obligatorisk för de

kommuner som har en översiktlig plan, en utbyggnadsplan för

genomförande av större stadsbyggnadsprojekt och plan för bevarande

en av kulturhistoriska värden. de statlig på regional nivå och organen länsnivå är kontrollinstanser och remissinstanser för de kommunala och

regiona planeringsmyndighetemas verksamheter.

Bilaga 10

Avgift i miljözon

Utgångspunkt

Utgångspunkten är att kommuner enligt gällande föreskrifter i vägtrañkkungörelsen får inrätta s.k. miljözoner genom att förbjuda trafik med dieseldrivna bussar och lastbilar, som inte tillhör viss miljöklass, i en särskilt miljökänsliga områden av tätorter. Denna möjlighet är alltså ett kommunalt styrmedel. I kommitténs direktiv sägs att kommittén skall utreda förutsättningarna för att inrätta miljözoner ñr 0-emissionsfordon. Kommittén har i första hand tolkat detta så att kommittén skall undersöka om kommunens möjlighet att förbjuda trafik kan utvidgas till att avse alla fordon som inte tillhör de bästa ur utsläppssynpunkt. Kommittén lämnade därför i delbetänkande 1994:92 Miljözoner ñr trafik i tätorter ett förslag som innebär att kommunen får rätt att förbjuda trafik i miljözon med alla slag av bilar som inte tillhör en viss miljöklass. Kommittén frågade sig om en sådan möjlighet att meddela förbud istället skulle kunna ersättas av ett ekonomiskt styrmedel. För att ett sådant skall kunna användas som ett likvärdigt alternativ till förbud fordras att kommunen förfogar över styrmedlet. Som i angavs delbetänkandet krävs då att styrmedlet är utformat avgift. som en Kommittén lovade i delbetänkandet att försöka återkomma med ett förslag till lagstiftning om avgifter i miljözoner.

Skatt, avgift och ekonomiskt styrmedel

Penningpålagor kan enligt gällande svensk rättstillämpning ske genom skatt eller avgift. Båda är avsedda för finansiering, medan skatten men är avsedd ñr att finansiera statliga eller kommunala utgifter i allmänhet, är en avgift avsedd att finansiera specifik motprestation. Skatter en och avgifter kan ges en styreffekt. Problem uppstår dock vill om man införa ett ekonomiskt styrmedel inte är kopplat till finansiering. som en Ett sätt att undgå detta är att söka återföra medlen till dem betalat, som som exempelvis sker enligt lagen 1990:613 om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion. Där detta inte är möjligt måste

finansiering utgöra motivet till skatten eller avgiften. Hur intäkterna en används blir då avgörande för pålagan är en skatt eller avgift. om Att styrmedlet är avgift är förutsättning för att kommunen en en skall kunna besluta detsamma. När det gäller skatter är det däremot om endast riksdagen får meddela föreskrifter. som

för i

Vilken prestation kan en avgift trafiken miljözon motsvara

Kommittén har i delbetänkandet försökt utforma ett ekonomiskt styrmedel för biltrafiken i miljözoner, så att det så långt möjligt motsvarar avgiftsbegreppet. Utgångspunkten har varit att penninguttaget skall kopplat till kommunens prestation gentemot bilistema att vara tillhandahålla det kommunala gatu- och vägnätet inom särskilt miljökänsliga delar tätorter, s.k. miljözon. Tillhandahållandet av gatuav och vägnätet i dessa delar tätorter för trafik med bilar medför av samhällsekonomiska merkostnader för miljöstömingar, som inte ersätts befintliga skatter och avgifter for trafiken. Dessa merkostnader genom skall bilistema betala. Resonemanget bygger på Storstadstrañkkommitténs delbetänkande SOU 1989:43 Storstadstrañk 3 Bilavgifter. Kommunens befogenhet att förbjuda trafik i miljözon avser inte endast det kommunala gatu- och vägnätet, utan samliga gator och vägar inom miljözonen. När det gäller avgift finns som sagt dock en problemet att avgiften måste kopplad till en motprestation. vara Tillhandahållande det kommunala gatu- och vägnätet inom miljözoav kan konkret motprestation från kommunens sida. Ett nen ses som en problem uppstår dock om det område som år aktuellt för miljözon även omfattar vägar där staten är väghållare. Man kan då fråga sig om inte staten genom Vägverket i dessa fall borde ha rätt att ta ut ersättning ñr merkostnaderna vad trafiken på dessa vägar. Frågan är om det avser går att ha ett system där kommunen och vägverket var och en på sitt håll har rätt att meddela föreskrifter om avgifter inom miljözonen. I så fall skulle avgiftsplikten och avgiftstaxan kunna variera inom miljözonen beroende på vem som är väghållare.

Ett sätt att lösa problemet är att ta ut en statlig skatt en skatt

behöver inte vara kopplad till en viss motprestation av exempelvis en väghållare sedan fördelas mellan väghållarna, vilket bland annat som skulle underlätta ett samordnande med Vägtullsutredningens förslag i delbetänkande SOU 1994: 142 Vägtullar i Stockholmsregionen. Detta innebär dock, framgår att riksdagen för varje miljözon skall som ovan, beluta uttag skatt och meddela föreskrifter. En sådan skatt kan om av

SOU 1995.64 361

därmed knappast tillämpas som ett likvärdigt alternativ till trafikförbud meddelat av kommunen enligt vägtrafikkungörelsen. Ett annat sätt att lösa problemet är att försöka definiera prestationen så att den inte är kopplad direkt till kommunens väghållaransvar. Möjligen skulle prestationen istället kunna bestämmas som de skydds-

åtgärder kommunen måste vidta, som ansvarig för miljö och hälsa i

kommunen, för att förhindra eller minska de olägenheter som framförande bilar i miljözonen medför. Det kan också vara rimligt att av att det i huvudsak är kommunen som skall ha det samhällsekonoanse miska kostnadsansvaret för trafiken i tätorter. Befogenhet att ta ut avgift skulle då inte nödvändigtvis behöva vara kopplad till prestationen att upplåta gatu- och vägnätet eller till väghållaransvaret. Problemet är dock hur detta skall kunna ses som en prestation gentemot de avgiftsbetalande bilisterna. Ett resonemang skulle vara att bilisterna kan anses skyldiga att vidta skyddsåtgärder på grund de miljöolägenheter de av orsakar och att de betalar kommunen för att vidta åtgärderna eller också skaffar de miljövänligare bilar.

Hur skall bestämmas

avgiften

Återstår då problemet med bestämma avgiftens storlek så att den blir att rimlig i förhållande till motprestationen. Det typiska för en avgift är, som sagts ovan, att den är avsedd för finansiering av en specifik

prestation. Vidare skall en avgift enligt den s.k. självkostnadsprincipen motsvara kostnaden för prestationen. I fallet med miljözonsavgifterna

skulle detta innebära att kommunen, redan då avgiften tas ut, bestämt vilka åtgärder som skall vidtas och beräknat kostnaden för dessa. Kommittén har i sitt delbetänkande utgått från att avgiften skall bestämmas på detta sätt. Genom differentiering av avgifterna med

hänsyn till bilarnas miljöklass kan styrning ske mot miljövänligare

en bilar. Det kan påpekas att det i kommitténs direktiv står att kommit-

tén skall undersöka förutsättningarna att införa miljözoner för O-

emissionsfordon. För att tillgodose detta krav förutsätts att avgiften kan differentieras så att det sker en styrning mot sådana fordon. En sådan differentiering kan motiveras med att mer miljöstörande emissioner ett fordon ger upphov till, större blir miljöolägenheten och kostnaden för att åtgärda denna. Ett annat sätt att bestämma avgiften är att exempelvis uppskatta hur mycket det skulle kosta att minska trafiken med miljöstörande fordon till viss nivå eller vad det skulle kosta att åstadkomma en viss nivå en på luftföroreningar och buller. Om avgiften utformas efter sådana mål

förstärks styrmedelsfunktionen, men pålagans avgiftskaraktär försvagas, eftersom penningpålagan i mindre grad kommer att motsvara kostnaden för en specifik prestation. När det gäller parkeringsavgifter får visserligen avsteg göras från självkostnadsprincipen och avgifterna användas i trafikreglerande syfte. Med tanke på de invändningar som kan riktas redan mot att anse att en specificerad motprestation föreligger vid framförande av bil i miljözon, har dock kommittén valt att inte ytterligare försvaga avgiftskaraktären genom att också medge avsteg från självkostnadsprincipen. Kommittén är således medveten att det finns argument mot att om anse att betalningen för att få köra bil i miljözonen anses som en avgift. Kommittén har ändå valt att visa hur ett alternativ med avgifter i miljözon skulle kunna se ut, eftersom kommittén velat utforma en möjlighet ñr kommunen att välja mellan avgifter och förbud mot biltrafik. Det avgörande argumentet har varit att intäkterna används till åtgärder mot de miljöolägenheter som bilistema orsakar i miljözonen

genom att använda bil där. Åtgärderna kan avse allt från bullerdämpan-

de vägbeläggning och skyddsplank inom miljözonen till byggande av Cykelleder eller kringfartsleder runt miljözonen för att minska luftfööroreningsproblemen i denna. Det kan vara fråga byggande om av parkeringar och ñrbättring av kollektivtrafikens omfattning samt miljöegenskaper eller inrättande av motorvärmare och möjligheter till laddning av elbilar på parkeringsplatser. Med den ändrade utgångspunkten att prestationen skall anses bestå av de åtgärder kommunen vidtar ñr att skydda miljön i miljözonen, kommittén att menar befogenheten att ta ut miljözonsavgift inte behöver begränsas till det kommunala gatu- och vägnätet, utan kan framförande överhuvudavse taget inom miljözonen.

Gemensam reglering

Utgångspunkten är att kommunerna själva skall ha rätt att meddela föreskrifter avgift för framförande bilar i miljözon. Det behövs om av dock ett antal föreskrifter reglerar kommunernas gemensamma som befogenheter och avgiftssystemets utformning.

Kommunens införa avgiftsplikt i befogenhet att miljözon

Kommittén har i tidigare i delbetänkande SOU 1994:92 föreslagit att kommunen skall avgränsa miljözonen i översiktsplanen. Anledningen är att kommunen i samband med införande av miljözonen skall göra en samlad bedömning av konsekvenserna. Kommunen är exempelvis skyldig att i sin planering se till att kommunikationerna fungerar trots miljözonen. Om miljözonen skulle utgöra hinder för nödvändig genomfartstrafik måste kommunen planera för en annan lösning för genomfartstrafiken eller undanta genomfartsleden från miljözonsrestriktionema. Om miljözonsrestriktionema kräver en utbyggnad av kollektivtrafiken måste kommunen planera för en sådan utbyggnad osv. Kommittén föreslår vidare i delbetänkandet att syftet med att ta ut avgift skall vara att minska eller förhindra trafikens olägenheter i miljözonen och att intäkterna skall användas till åtgärder som medför att syftet kan uppfyllas. Däremot får kommittén avgöra om miljösituationen är sådan att olägenhetema behöver förhindras eller minskas och vilka åtgärder som skall vidtas. Förutsättningen är dock att åtgärderna som avgiften används till kan förväntas förhindra eller minska olägenheterna. En fråga som uppstår är om miljözon skall kunna införas på grund olägenheter i form av trängsel. Som kommitténs direktiv är utformat av omfattar det inte frågan om trängsel. Uppdraget är att utforma styrmedlet miljözon så att användande av renare fordon kan stimuleras. Med den utgångspunkten skulle kommunen inte få införa miljözon om det enda miljöproblemet är trängsel. Kommittén ifrågasätter dock det lämpliga att utesluta möjligheten att ta ut avgift vid trängselolägenheter. Kommittén anser att en möjlighet att införa avgiftsplikt i miljözon bör kunna ges en så generell utformning att även trängsel kan anses som en

sådan miljöolägenhet kan beaktas vid inñrande miljözon med

som av avgifter.

Avgiftspliktens omfattning

Kommittén har utgått från att avgiñsplikten skall avse bilar. Kommunen bör kunna bestämma vilka slag bilar avgiftsplikten skall omfatta. av Genom särskilda bestämmelser bör kommunen dessutom, i likhet med vad som föreslogs vad avser trafikförbud i miljözon, ha möjlighet att meddela generella undantag för vissa bilistgrupper, såsom handikappa-

de. Kommittén menar att om det är nödvändigt kan det införas en begränsning av kommunens möjlighet att besluta om sådana undantag.

Elektronisk övervakning

I kommitténs delbetänkande konstaterades att det inte är rimligt att använda polisens resurser för övervakning av avgiftssystem mr miljözoner. Kommittén lovade att återkomma i frågan om hur övervakningen skulle kunna utformas. Kommittén har lämnat tanken på övervakning genom kommunala parkeringsvakter eller kommunala trañkövervakare därhän. Det har framförts invändningar om bristande effektivitet och rättsäkerhet och att det skulle innebära alltñr stora störningar av trafiken. Någon tillfredsställande lösning på dessa invändningar har inte framkommit. Kommittén utgår därför ifrån att övervakningen skall vara elektronisk. Elektronisk övervakning sker, som redovisats i kommitténs delbetänkande, med hjälp av övervakningskameror. En kamera registrerar alla bilar som passerar en avgiftsstation och informationen jämförs med erlagd avgift. Om rätt avgift inte betalats vid passagen sänds information till videokameror som fotograferar bilarna och deras registreringsskyltar. Vissa gemensamma föreskrifter hur överom vakningssystemet och även sanktionssystemet skall vara utformat behövs enligt vad som framgår nedan.

Debitering

En elektronisk övervakning kan förenas med olika debiteringssystem. Betalning kan ske i förskott genom att automatiskt avdrag sker från kort vid passage, kontant vid eller i efterskott eller passage per passage genom fakturering för en viss period. Vid fakturering kan betalning ske

genom inbetalning eller genom automatiskt avdrag från konto. Automatisk debitering vid passage av kontrollstationer tar minst

utrymme i anspråk och stör inte fordonens framförande och kan därmed också anses som fördelaktigast miljösynpunkt. Detta fordrar dock ur avgiftsstationer med en kommunikationsdel och en datordel samt en sändarmottagarenhet i den passerande bilen. Debitering kan sedan ske genom nedräkning av behållningen på ett kort i fordonsenheten. Detta medger en anonym betalning. Tekniken finns bland annat beskriven i Vägtullsutredningens delbetänkande SOU 1994:142 Vägtullar i Stockholmsregionen. Vidare har Naturskyddsföreningen i april 1994

upprättat en rapport, I stället för biltullar Eriksson, 1994, utgår som från ett system med automatisk debitering. I rapporten beskrivs närmare hur fordonsenheten i bilen kan ut och vad den kostar att anskaffa. se Ett problem är dock att de som endast tillfälligt trafikerar miljözonen kan ha svårt att betala på detta sätt, även om viljan att betala fimts, eftersom en fordonsenhet till bilen måste anskaffas. Tillfälliga besökare kan i och for sig ges möjlighet att betala i efterskott att genom en inbetalningsavi sänds till bilens ägare. Detta fordrar dock att bilens passage videofotograferas och bilens ägare identifieras, samt att dessa

uppgifter bevaras i datorsystemet till dess betalning skett. Eftersom

detta kan anses som integritetskränkande har det bland annat ställts krav

på att betalning även skall kunna ske kontant vid Detta är dock

passage. förenat med nackdelar, att det vid avgiftsstationen som passagen av antingen måste finnas dubbla körfält eller att trafiken stoppas när upp

kontantbetalning skall ske för ett fordon. Det torde i många fall vara

svårt att ha dubbla körfält i de områden där miljözoner kan bli aktuella. Frågan är hur den tillfällige besökaren skall kunna få tillträde till miljözonen utan att besöket registreras. Ett sätt är givetvis att anordna

bra möjligheter till infartspakering och kollektiva vidaretransporter. För besök med bil föreslår Naturskyddsföreningen i omnämnda

ovan rapport att det skall gå att låna en fordonsenhet för tillfälliga i resor miljözonen med bil. Kommittén menar att kommunen i och för sig skall kunna välja

debiteringssystem i form av automatisk betalning eller kontant

betalning. För det fall kommunen väljer ett system med helautomatisk

debitering är det dock nödvändigt med föreskrifter,

gemensamma som

ger tillfälliga besökare möjlighet att betala en viss tid i efterskott innan

någon sanktion inträder. Det kommer i så fall att åligga kommunerna att avgöra om, och i så fall vilka, åtgärder som behövs för att bilister utan fordonsenhet skall kunna välja att besöka miljözonen utan att registrering av besöket sker, exempelvis att besökarna genom ge möjlighet att låna fordonsenheter. Möjlighet att anordna kontant

betalning där så kan ske, bör dock finnas. Ett automatiskt debiteringssystem också möjlighet för fakturering

ger

och betalning i efterhand för viss period. Detta kan ske att

genom

faktura sänds till bilägaren eller att beloppet automatiskt dras från ett konto. Om bil ofta miljözonen kan det enklare

en passerar vara att

tillåta en sådan debitering. För att sådan debitering skall kunna ske

måste de gemensamma föreskrifterna sanktioner beakta att om

fakturering kan ske i efterskott även för en tidsperiod. Den tekniska utformningen det elektroniska övervaknings- och

av

debiteringssystemet bör vara enhetligt för alla kommuner och regering-

en bör därför kunna utfärda föreskrifter i detta avseende.

Sanktionssystem

Sanktion skall som sagt inträda när en avgiftskontroll passerats utan att rätt avgift erlagts. Detta innebär att även i de fall en för låg avgift erlagts skall sanktion inträda. Vägtullsutredningen har i sitt delbetänkande SOU 1994: 142 Vägtullar i Stockholmsregionen föreslagit att sanktionen vid överträdelse bestämmelserna om vägtull skall kallas av förhöjd vägtull. Trañk- och klimatkommittén menar att detta sätt att beteckna sanktionen är lämplig och att motsvarande bör gälla vad avser sanktionen för obetald miljözonsavgift, så att sanktionen av en överträdelse benämns förhöjd avgift. Systemet fordrar ett strikt ägaransvar för bilens ägare, eftersom bilens förare inte kommer att kunna identifieras med den föreslagna videofotograferingen av bilen. Eftersom systemet skall ge möjlighet till betalning även i efterskott, i enlighet med vad som tidigare anförts, skall sanktionen inträda först sedan den betalningsskyldige bilägaren erinrats om sitt betalningsansvar och erhållit viss tid på sig att fullgöra detta och betala. För bilar försedda med fordonsenhet skall det vid passagen kunna begäras fakturering för viss period genom att bilägaren tillsänds faktura eller en genom att beloppet automatiskt dras av från ett konto. I dessa fall kan givetvis inte sanktionen inträda förrän faktura sänts ut, eller försök till debitering av kontot ägt rum och betalning inte skett. Kommunen skall ha rätt att bestämma hur stor den förhöjda avgiften skall vara. Kommittén har dock ansett att uttaget av förhöjd avgift på något sätt måste begränsas ñr att förhindra att enskilda bilägare drar på sig orimliga kostnader. Detta kan ske genom att det föreskrivs att sanktion inte kan inträda än ett viss antal gånger under en mer tidsperiod, vilket gäller vid parkeringsöverträdelser. Ett annat sätt är att förhöjd avgift alltid utgår, att den förhöjda avgiften sätts relativt men lågt för varje överträdelse. Det sistnämnda torde vara det mest lämpliga vad avser överträdelser som inte sker kontinuerligt utan vid de tillfällen då en viss passage sker. Ju fler olovliga passager högre straffavgift. En fråga är möjlighet skall finnas att differentiera den förhöjda om avgiften för olika typer av förseelser. Det kan exempelvis göras gällande att en överträdelse som sker med en tung bil innebär en större miljöolägenhet än överträdelse som sker med en lätt bil. Kommittén en menar att en sådan differentiering bör vara möjlig. Detta resonemang kan också, anförs nedan, tillämpas vid en differentiering av den som ordinarie avgiften som tas ut om betalning sker i tid.

Tillstånd att använda

övervakningskameror m.m

För användande av övervakningskameror krävs tillstånd enligt lagen 1990:484 om övervakningskameror m.m. Sådant får meddelas om sökanden kan ha ett befogat intresse använda övervakningsanses av att kamera och övervakningen inte kan tillgodoses lika bra på sätt. annat Att övervaka en lokal trafikföreskrift borde ett befogat anses vara intresse. Det är också svårt hur övervakningen skulle kunna ske att se lika enkelt och effektivt på annat sätt. För tillstånd fordras dock dessutom antingen att den integritetskränkning som den övervakade utsätts för är ringa eller att intresset att av kunna genomföra övervakningen är så starkt att det skall ha företräde. Om tillståndet skall förenas med rätt att bevara och behandla bilder får

tillstånd endast ges där risken för integritetskrånkning är ringa eller för

att tillgodose vissa ändamål såsom att förebygga brott, förhindra olyckor eller för något annat jämförligt ändamål. Elektronisk övervakning av avgiftssystem för trafik med bilar i miljözon fordrar att passerande bilar videofotograferas avgift inte om erläggs, att bilderna bevaras och används för information registreom ringsnummer och miljöklassmärkning. Kommittén att ändamålet menar med övervakningen kan jämställas med de särskilda ändamål där lagen medger att tillstånd ges även att bevara och behandla bilder. I några sådana fall, exempelvis hastighetsövervakning polismyndighet, har av i lagen ñreskrivits undantag från tillstånd. Vägtullsutredningen har om i sitt delbetänkande SOU 1994:142, skäl för att undantag skall som gälla ñr övervakning vägtullar, anfört att vägtullssystemet förutav sätter användande av videokameror och att huvudmannen för över-

vakningen en myndighet, nämligen Vägverket. Detsamma kan åberopas

vad gäller miljözonsavgifter, även det är kommunen skall ha om som rätt att övervaka med hjälp av övervakningskameror och att göra videoupptagningar.

Vägverket skall sköta uppbörden och pröva

ärenden i

om avgift miljözon

Trafik- och klimatkommittén att kommunen skall för menar ansvara övervakningen av lokala trafimreskrifter avgiftsplikt i miljözon. om När det gäller uppbördsförfarandet består detta först utskick av av

betalningsanmaningar, sedan beslut om att ta ut förhöjd avgift vid

utebliven betalning och krav på betalning den förhöjda av avgiften samt

slutligen, då inte heller denna betalas, överlämnande av ärendet till koronofogdemyndigheten ñr indrivning. Trafik- och klimatkommittén att uppbördsñrfarandet blir enklare och smidigare om en och menar myndighet har hand om hela uppbördsförfarandet. Dessutom samma bör inte polismyndigheter och allmänna domstolar belastas med prövning av ärenden om avgift i miljözon. Som jämförelse kan nämnas att, när det gäller överträdelser av lokala trafikföreskrifter om avgiftsplikt för parkering, är det kommunen som delar ut parkeringsanmärkningar, betalning skall ske till Vägverket som skickar ut krav men och lämnar ärendet till indrivning. Det är däremot polismyndigheter och

allmänna domstolar som har hand om den rättsliga prövningen av

anmärkningarna avseende felparkeringsavgift och slutligt fastställer

uttaget av felparkeringsavgifterna.

Frågan är då det kan accepteras att verkställbara beslut om uttag om förhöjd avgift i ärenden om avgift i miljözon fattas av en förav istället för allmän domstol. Överträdelser valtningsmyndighet av en av övriga lokala trafikföreskrifter, inklusive föreskrifter om avgiftsplikt vid parkering, prövas allmän domstol. Trafik- och klimatkommittén av har utgått ifrån att prövning av förvaltningsmyndighet kan accepteras. Kommittén att i så fall bör Vägverket vara den myndighet som menar har hand uppbörden avgifter i miljözon. Det innebär flera om av fördelar Vägverket kan administrera uppbörden. Avgiften skall då om betalas till och samma myndighet, vilket är samma myndighet som en

uppbär felparkeringsavgifter. Prövningen av ärendena kan förväntas bli

enhetlig och samma myndighet handhar den. Vägverket är om en dessutom central registermyndighet för bilregistret. Det borde då inte föranleda sä stora betänkligheter att ge denna myndighet rätt att upprätta register över videofotograferade registreringsnummer och att samköra uppgiftema med bilregistret som att ge flera enskilda kommudenna möjlighet. Kommittén menar därför att, för det fall avgift ner inte betalats i samband med passage, skall de videofotograferade uppgifterna lämnas till Vägverket skall sköta uppbörden. Det blir som i så fall Vägverket beslutar om debitering av avgift och att förhöjd som avgift skall tas ut vid utebliven betalning. Vägverkets beslut om uttag förhöjd avgift skall utgöra verkställbara exekutionstitlar. Besluten av kan överklagas i enlighet med ñrvaltningsrättsliga principer. På detta sätt behöver kommunerna tillåtas att använda övervakningskameror, göra videoupptagningar och lämna uppgifterna till Vägverket. Vägverket skall få upprätta ett register över de videofotograferade registreringsnumren och samköra uppgifterna med bilregistret. Inbetalade avgiñsmedel skall utbetalas till kommunen. Vägverket skall ersättas för sina administrationskostnader.

Områdesavgift

Avgifter för framförande av bilar inom ett visst område kan utformas så att endast de som passerar in i området betalar avgift. Om någon endast färdas inom miljözonen kommer denne i så fall inte att betala avgift och kommer därmed inte att påverkas av styrmedlet. Idealet är att alla som kör bil i miljözonen skall kunna påverkas. Vid elektronisk övervakning innebär detta att avgiftsstationer måste finnas inte bara vid infarterna till miljözonen utan även inom denna. Naturskyddsföreningen har i sin ovan omnämnda rapport ett förslag till hur stationerna skulle kunna placeras, om ett avgiftssystem införs i Stockholm, så att även de som färdas endast inom det avgiftspliktiga området skall betala avgift. Förslaget innebär dessutom att vid genomfart av det avgiftspliktiga området skall flera avgifter betalas och därmed ett högre sammanlagt belopp än vid kortare inom en resa miljözonen. En sådan utformning med flera s.k. gränssnitt inom en miljözon torde dock i många fall utesluta att betalning kan ske kontant. När avgiften skall beräknas måste dessutom uppskattning göras en av hur många avgiftsstationer en bilist i genomsnitt kan tänkas passera vid varje resa, eftersom kostnaden skall slås ut på flera avgiftsstationer. Kommittén har ansett att en avgift avseende framförande inom miljözonen, och inte bara in i denna, är det mest ändamålsenliga, samt att kommunen i princip skall bestämma avgiftsstationemas utforming och placering. Om det föreskrivs att det otillåtna beteendet är att färdas i miljözonen och utan att ha betalat avgift, torde det i många fall vara nödvändigt med avgiftsstationer inom miljözonen. Annars finns risken

att de som endast färdas inom zonen i och för sig är avgiftspliktiga,

men inte har möjlighet att betala avgift och inte heller kan kontrolleras.

Differentiering av avgifter

Eftersom kommitténs uppdrag egentligen styrmedel kan avser som stimulera användande bilar med O-utsläpp, eller i vart fall så små av utsläpp som möjligt, är det angeläget att avgiften kan differentieras med hänsyn till bilarnas miljöklass. Det bör därför föreskrivas att kommunerna får differentiera avgifterna på detta sätt. Kontroll förutsätts kunna ske genom att övervakningskameran avläser bilens miljöklassmärke. Som sagts tidigare kan det göras gällande att tunga bilar bör betala en högre avgift än lätta bilar eftersom de tunga bilarna medför större miljöolägenheter. Det år möjligt att föreskriva en sådan differentiering. Även kommittén i första hand måste prioritera om en differentiering

l3 15-0567

efter miljöklass, så menar kommittén att det är en fördel om även bilens vikt kan påverka avgiftens storlek. Slutligen medför kommunens möjlighet att välja debiteringssystem,

att avgiften måste kunna differentieras med hänsyn till betalsätt. Automatisk betalning i förskott måste kunna prioriteras för att undvika

att alltför många väljer att inte ha fordonsenhet och betala i efterskott

efter identifiering bilägaren, med de nackdelar detta innebär. Även

av eventuell kontantbetalning och fakturering vid passage har också sådana

nackdelar att betalningssättet bör begränsas genom högre avgiftsnivå.

Överklagande

Vägverkets beslut i enskilda fall att debitera förhöjd avgift får över-

klagas enligt förvaltningslagens bestämmelser, om inget annat före-

skrivs. Enligt förvaltningslagen är huvudregeln att ett överklagande skall ha kommit in inom tre veckor från det den klagande fick del av beslutet. Vägtullsutredningen menar i sitt delbetänkande SOU 1994:142 att

kravet på delgivning skulle vara alltför betungande med hänsyn till den

mängd beslut som kan förväntas. Detsamma måste anses gälla miljözonsavgifter. Vägtullsutredningens förslag att överklagandefristen bör vara två månader och räknas från den dag beslutet meddelades förefaller lämplig lösning. Även vägtullsutredningens förslag att vara en prövningstillstånd skall krävas vid överklagande av länsrättens beslut till kammarrätten förefaller lämpligt. Trafik- och klimatkommittén menar att motsvarande föreskrifter kan gälla för överklagande av beslut om miljözonsavgifter. Det bör föreskrivas att Vägverkets beslut skall prövas av en förvaltningsrättslig domstol.

Inkomstbeskattning och mervärdesskatt

Vägtullsutredningen har i sitt delbetänkande SOU 1994: 142 behandlat frågan om hur vägtullar skall behandlas vid inkomst- och mervärdesbe-

skattning. Motsvarande problem uppstår också vad avser eventuella

miljözonsavgifter. Vid inkomstbeskatmingen görs skillnad mellan kostnader för resor

i tjänsten och kostnader för privata resor. På grund av principen att

kostnader för förvärvande av inkomst är avdragsgilla, får avdrag ske för kostnader för resor som sker i tjänsten, men inte för kostnader för

privata resor. Ett undantag är även privata att resor är avdragsgilla om det är fråga om till och från arbetet. Principen medför också resor att då resor sker med tjänstebilar, så skall ersättning från arbetsgivaren för vägtullar, vägavgifter och dylikt tas förmånsvärde endast upp som om den avser privata resor med tjänstebilen. Trañk- och klimatkommittén för avgiftens menar att att styreffekt i sin helhet skall få avsedd verkan borde avdrag vid inkomsttaxeringen i princip inte få ske. Det alltså önskvärt med vore avdragsförbud även för miljözonsavgifter betalas vid tjänsteresor. Det är dock som svårt att överblicka vilka konsekvenser på längre sikt ett sådant avdragsförbud skulle få för exempelvis taxi- och åkerinäringen. Risken finns också att ett avdragsñrbud ñr miljözonsavgifter Öppnar ñr andra undantag från

huvudprincipen. Trafik- och klimatkommittén är liksom Vägtullsutred-

ningen tveksam till undantag från den skatterättsliga principen om avdragsrätt för kostnader för inkomstens förvärvande. Att begränsa avdragsrätten för resor till och från arbetet till att inte miljözonsavavse gifter, möter inte lika stort hinder. Avdrag bör alltså i fall inte få vart ske för miljözonsavgifter betalas i samband med som resor till och från arbetet. I likhet med andra sanktionsavgifter skall den förhöjda avgiften vid överträdelse inte avdragsgill. vara Mervärdesskatt skall enligt

mervärdesskattelagen 1994:200 betalas

vid yrkesmässig omsättning eller änster. av varor Enligt Vägtullsutredningen är upplåtande av väg mot ersättning sådan tjänst att anse som en för vilken mervärdesskatt skall betalas.

Vägtullsutredningen anser vidare att ett undantag från beskattning

strider mot EG:s sjätte mervärdesskattedirektiv. Trafikoch klimatkommittén menar dock att miljözonsavgiften snarast är att anse som ett

led i myndighetsutövning, i vilket fall mervärdesskatt

inte skall utgå.

Avgifter för trafik och EU

Det finns inga EU-direktiv direkt reglerar frågan som om att avgiftsbelägga fordonstrafik på föreslaget sätt. Av de allmänna principerna om varors och tjänsters fria rörlighet följer dock att åtgärden inte får vara diskriminerande eller fordra gränskontroll. Det kan som vara problem

är den föreslagna differentieringen med hänsyn till bilarnas

miljöklassning. Om det inte finns möjlighet köpa utländska bilar att som motsvarar kraven enligt de svenska miljöklassema skulle det kunna hävdas att avgiften är diskriminerande. Att beakta är dock att avgifterna endast kommer att begränsade områden och därför avse inte generellt

kommer avgörande för val bil. Troligt är också att utatt vara av på bilar inom EU kan antas leda till krav vecklingen av miljökraven bestämmelser. Systemet med motsvarande de som ställs enligt svenska miljözoner borde därför kunna accepteras EU-synpunkt. avgifter för ur klimatkommittén regeringen vid utfärdande av Trañk- och menar att teknisk utformning elektronisk övervakning och föreskrifter om av bör till utvecklingen och standardiseautomatisk debitering ta hänsyn

ringsarbetet inom EU.

skall författningsreglering ske

Hur

föreskrifter avgift för framförande bilar i Vid utformningen av om av vissa jämförelser göras med föreskrifter om parkes.k. miljözon kan

ringsavgift. När det gäller parkeringsavgifter beslutas parkeringsvillko-

skall avgiftsbeläggas, tidsbe-

ren, såsom vilka parkeringsplatser som

lokala trafikföre-

gränsning av parkering och parkeringsförbud, genom Vägtrañklrungörelsen kommuskrifter enligt vägtrafikkungörelsen. ger

både utforma lokala trafikföreskrifter och medge nerna vida ramar att är trañlmämnden beslutar om lokala undantag från dem. Det som trafikföreskrifter. Beslut ut avgift och avgiftens storlek bestäms att ta däremot föreskrifter utfärdats med stöd av lagen 1957:259 genom som ñr kommun avgift för vissa upplåtelser å allmän om rätt att uttaga den s.k. kommunala avgiftslagen. För att få ta ut en avgift plats, m.m., den enskilde måste nämligen riksdagen som innebär ett åliggande för i lag. Vidare regleras kontroll- och sanktionssyste-

ge sin bemyndigande met i lagen felparkeringsavgift 1976:206.

om Trafik- och klimatkommittén redovisar nedan ett möjligt författningssammanfattas följande. Genom särskild lag förslag som kan enligt en kommunen besluta avgift och grunderna för bemyndigas att om uttag av avgiñsuttaget, såsom avgiftens belopp och dess differentiering. Lagen innehåller också föreskrifter övervakning, sanktion och överom

klagande. Genom kommunala trafikföreskrifter enligt vägtrañkkungörel-

får trafiknämnden meddela bestämmelser om placeringen av sen kontrollstationer, omfattning och undantag från avgiñspliktens om Förutsättningen för sådana lokala trafimreskrifter är,

avgiftsplikten.

dels det särskilt miljökänsliga området där avgift skall tas ut att i kommunal översiktsplan, dels att kommunfullmäktige avgränsats avgift i området. De lokala trañkföreskritterna beslutat om uttag av

och utmärks i enlighet med bestämmelserna i vägtrafik-

antas, kungörs kungörelsen. övervakningskameror görs undantag från kravet på I lagen om m.m. tillstånd att använda övervakningskameror m.m.

Införande av avgiftsplikt i miljözon innebär också vissa föratt

fattningsändringar behöver ske i kommunalskattelagen vad

avser behandlingen av miljözonsavgift och sanktionsavgift vid inkomstbeskattningen.

Författningsföreskrifter avseende miljözoner

Förslag till lag rätt för kommun om att ta ut avgift för

trafik med bilar m.m.

Härigenom ñreskrivs följande

Beslut om uttag avgift av m.m.

l § I syfte att vidta åtgärder för att förhindra eller minska miljöstörningar fär kommunen ta ut avgift för trafik med bilar inom sådana

särskilt miljökänsliga områden inrättats

som enligt 147 § l stycket 1 punkten vägtrafikkungörelsen 1972:602. Störningarna kan avse

luftföroreningar, buller, trängsel och andra betydande miljöolägenheter.

2 § Sedan medel avsatts till kostnaderna för avgiftssystemet, skall intäkterna användas till åtgärder förhindra som avser att eller minska miljöstörningar i områden i l som avses

3 § Grunderna för avgiftens bestämmande beslutas av kommunfullmäktige. Avgiften fâr bestämmas särskilt för bilar tillhör viss som

miljöklass enligt bilavgasförordningen 1991:1481. Avgiften får också

bestämmas särskilt för tunga och lätta bilar. Vidare får avgiften bestämmas särskilt med hänsyn till

om betalning sker i förskott, kontant

eller i efterskott.

Övervakning m.m.

4 § Regeringen eller den myndighet regeringen bemyndigar får utfärda föreskrifter den tekniska utformningen om av elektroniska system för uttag av avgift och övervakning enligt denna lag.

§ Användande övervakningskameror regleras i lagen 1990:484 5 av om övervakningskameror m.m

Sanktion m.m.

Föreskrifterna sanktioner i denna lag är tillämpliga pä före- 6 § om meddelats med stöd 147 § l stycket l skrifter om avgiftsplikt som av

punkten vägtrafikktmgörelsen.

Bilens för att avgift betalas. Med bilens ägare 7 § ägare ansvarar

avses överträdelsen skedde antecknad ägare i den som när var som det militära fordonsregistret eller den senare har bilregistret eller som antecknats där ägare vid tiden för överträdelsen som i bilar brukas med stöd saluvagns-, turistvagns-, fråga om som av eller interomlicens, den vid samma tid innehade exportvagns- som licensen.

föreskriven avgift inte betalas eller faktureras, senast vid 8 § Om eller avgiftsstation inom miljözonen, skall passage in i miljözonen av i brev att inom viss tid betala avgiften. Brevet bilens ägare uppmanas skett. Även för skall skickas inom fyra dagar från det olovlig passage fall fakturerat belopp inte betalas inom föreskriven tid skall det att bilens ägare i brev att inom viss tid betala avgiften. uppmanas

9 § Betalas inte avgift inom tid anges i betalningsuppmaning som skall avgift Den förhöjda avgiften fär inte enligt 8 förhöjd tas ut. högre än femhundra kronor för varje olovlig passage av avvara giftsstation. Beloppet fär varieras med hänsyn till om olovlig passage

skett med tung eller lätt bil. betalas inom månad frän dagen för Förhöjd avgift skall senast en beslutet om förhöjd avgift. och den förhöjda avgiften kan jämkas eller efterskänkas om Avgiften det med hänsyn till omständigheterna framstår som oskäligt att ta ut

avgiften.

Uppbörd m.m.

10 § Vägverket är uppbördsmyndighet för avgift enligt denna lag.

ll § Vägverket får inrätta register med ett hjälp av automatisk

databehandling över registreringsnumren på de bilar videofotogra-

som ferats vid passage avgiñsstation. Detta register får samarbetas av med bilregistret. Datainspektionen får meddela närmare föreskrifter Râr registret och dess handhavande.

Överklagande

12 § Vägverkets beslut enligt denna lag far överklagas till länsrätten.

överklagandet skall ha kommit in inom två månader från

dagen för beslutet. Prövningstillstand krävs för överklagande till kammarrätten.

Överklagande inverkar inte pa skyldighet att betala avgift.

Indrivning

13 § Om den förhöjda avgiften inte betalas inom föreskriven tid skall den lämnas för indrivning enligt lagen 1993:891 om indrivning av

statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet ske

enligt utsölmingsbalken.

Denna lag träder i kraft den

till förodning ändring i vägtrafikktfngörelsen

Förslag om

1972:603

147, 148 159, 160 och 164 §§ vägtrafik- Regeringen föreskriver att a, kungörelsen 1972:603 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Särskilda ñr viss väg eller vägsträcka eller ñr samtliga trafikregler en

visst område meddelas lokala trafikföreskrifter vägar inom ett genom i de fall i 151 och 154 §§. utom som avses

meddela lokala trafikföreskrifter

Nedan angivna myndigheter får om

följande.

Föreskrifter Myndigheter

Förbud mot trafik med Kommunen

fordon visst slag eller fordon

av med last viss beskaffenhet av

eller, i särskilt miljökänsliga

områden tätortenmed sådana av dieseldrivna bussar med en totalvikt över 3,5 ton eller dieseldrivna tunga lastbilar som

inte enligt bilavgasförordningen 1991:1481 tillhör en viss

miljöklass

Körriktning Kommunen

Föreslagen lydelse

147 §

Särskilda trafikregler ñr en viss väg eller vägsträcka eller för samtliga

vägar inom ett visst område meddelas genom lokala trafikföreskrifter utom i de fall som avses i 151 och 154 §§.

Nedan angivna myndigheter får meddela lokala trafikföreskrifter

om följande.

Föreskrifter Myndigheter

Förbud mot trafik med Kommunen fordon visst slag eller fordon av med last av viss beskaffenhet eller, i särskilt miljökänsliga områden av tätorter, som avgransats i kommunal oversiktsplan; med sådana bilar som inte enligt bilavgas rordningen 1991:1481 tillhör eller visats motsvara kraven för en viss miljöklass; avgiftsplikt

för trafik med bilar, eller bilar

som inte enligt bilavgasfbrordningen 1991:1481 tillhör eller visats tillhöra viss miljöklass, i sådana områden.

Körriktning Kommunen

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

148a§

Kommunen skall under be- Kommunen skall under beredningen ärenden redningen av ärenden om av om lokala trafikföreskrifter enligt lokala trafikföreskrifter enligt denna kungörelse samråda denna kungörelse samråda med polismyndigheten och, i med polismyndigheten och, i ärenden har principiell ärenden som har principiell som betydelse, med vägverket. betydelse, med vägverket. Vidare skall statlig väghåll- Vidare skall statlig väghållningsmyndighet eller enskild ningsmyndighet eller enskild väghållare som berörs beredas väghållare som berörs beredas tillmle att yttra sig. tillfälle att yttra sig.

Vid beredning av ärenden om lokala trafilçföreshzfter om förbud mot eller avgifisplikt

för trafik ;med bilar i särskilt

miljökänslliga områden av tätorter ernligt denna kungörelse skall i :stället gälla följande. Kommunem skall upprätta en konsekventsbeslcrivning. I konsekventsbeslaivningen skall anges föreeskriftens omfattning samt vilkezn inverkan den kan förväntas .ha på miljön och människans hälsa samt övriga förhållanden av betydelse. Vidare skzall kommunen samråda med Vägverket, länsstyrelsen, potlisntyndigheten, sådan huwudman som avses i lagen 1978:438 om huvudmannaskagp för viss kollektiv

persontrajñk trafikhuvudman

samt intillliggande kommuner som kan beröras föreskrifav ten. Andrta som väsentligt kan beröras awföreslaiften skall beredas tiillfälle att yttra sig.

I nedan angivna fall får undantag medges följaande myndigheter. av

Bestämmelser Undantaget rör Myndiighet

20 § första stycket En kommun Kommunen

Utom i fråga om undantag Utom i frtåga undantag om fran 106 107, 109 eller 139- från 106 107, 109 eller 139- , ,, 144 § eller från lokala trafik- 144 § eller från lokala trañkföreskrifter om parkering skall iöreskriftcer parkering eller om undantag avse ett visst ända- förbud mcot eller avgiftsplikt mal. för

trafik med bilar i särskilt

miljökånstliga områden av tätorter imom en kommun skall

undantag avse ett visst ändamål.

Skall fråga undantag enligt denna paragraf prövas av kommunen, en om kan inte kommunens beslut avvaktas utan olägenhet, ankommer det men

i stället på polismyndigheten att pröva frågan. Polismyndigheten prövar

också frågor undantag från lokala trafikföreskrifter om transport av om

farligt gods, när länsstyrelsens beslut inte kan avvaktas utan olägenhet.

I fråga undantag för rörel- I fråga om undantag för rörelom sehindrade från sådana bestäm- sehindrade från sådana bestämmelser eller lokala trafikföre- melser eller lokala trafikföreskrifter stannande skrifter stannande som avser som avser

och parkering ñnns bestämmel- och parkering eller förbud mot

ser i 159 a eller avgijisplikt för trafik med

bilar i särskilt miljökánsliga

delar av tätorter finns bestämmelser i 159 a

Frågor undantag för rörel- Frågor om undantag för rörelom sehindrade från sådana bestäm- sehindrade från sådanabestämmelser eller lokala trafikföre- melser eller lokala trafikföreskrifter stannande skrifter som avser stannande som avser

eller parkering eprövas eller parkering eller förbud mot

eller avgiftsplikt för trafik med

när undantaget skall gälla bilar i sarslált miljökansliga generellt för person, av den områden av tätorter prövas en kommun där sökanden är folkbokförd eller, sökanden inte när undantaget skall gälla om är folkbokförd i riket, där han generellt för person, av den en vistas, samt kommun där sökanden är folkbokförd eller, om sökanden inte när undantaget skall gälla for är folkbokförd i riket, där han ett visst ändamål, av kommu- vistas, samt nen eller, om undantaget berör

än kommun inom ett när undantaget skall gälla för

mer en

län, länsstyrelsen eller, om ett visst ändamål, av kommu-

av undantaget berör än ett eller, om undantaget berör mer nen

län, länsstyrelsen i något av mer än en kommun inom ett

av

de län berörs. län, av länsstyrelsen eller, om

som

Även utan medgivande enligt undantaget berör än mer ett första stycket får ett fordon län, av länsstyrelsen i något av stannas eller parkeras utan de län som berörs. hinder av förbud som har meddelats lokala trafikföre- Även genom utan medgivande enligt skrifter när det används för första stycket får ett fordon transport av sjuka och rörelse- stannas eller parkeras utan hindrade. Detta undantag gäller hinder av förbud som har meddock endast omständig- delats lokala trafikñreom genom heterna kräver det och särskild skrifter när det används för försiktighet iakttas. transport av sjuka och rörelsehindrade. Detta undantag gäller dock endast om omständigheterna kräver det och särskild försiktighet iakttas. Vad som nu sagts galler även framförande

av fordon i strid mot förbud eller avgifisplikt för trafik med

bilar i särskilt miüökansliga områden av tätorter.

Vägverket får meddela föreskrifter om hur i annan stat utfärdade parkeringstillstånd för rörelsehindrade skall gälla här i riket.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Till penningböter döms Till penningböter döms

förare av utryckningsfordon förare utryckningsfordon av som lyder anvisning som som lyder anvisning som avses i 6 i 6 avses

16. den som bryter mot andra 16. den bryter mot andra som lokala trafikföreskrifter än lokala trafikföreskrifter än sådana som rör stannande eller sådana som rör stannande eller parkering eller som belagts med parkering eller avgijisplikt för

straff i 2 eller 15, trafik med bilar i särskilt miljo-

kansliga områden av tätorter eller som belagts med straff i 2 eller 15,

Lag om ändring i lagen 1990:484 om övervakningskameror m.m.

Genom riksdagens beslut föreskrivs att 4 § lagen 1990:484 om övervakningskameror m.m. skall ha följande lydelse

Tillstånd att använda övervak- Tillstånd att använda övervakningskamera krävs för att en ningskamera krävs ñr att en sådan kamera skall få vara sådan kamera skall få vara uppsatt så att den kan riktas uppsatt så att den kan riktas mot en plats ditt allmänheten mot en plats ditt allmänheten har tillträde. Detta gäller dock har tillträde. Detta gäller dock inte en övervakningskamera inte en övervakningskamera som som av trañksäkerhetsskäl eller av trafiksäkerhetsskäl eller för säkerheten i arbetsmiljön är för säkerheten i arbetsmiljön är uppsatt på fordon, maskin eller uppsatt på fordon, maskin eller liknande ñr att förbättra sikten liknande för att förbättra sikten för ñrraren eller användaren, för förraren eller användaren, är avsedd ñr skydd av en är avsedd för skydd av en anläggning eller ett område anläggning eller ett område som enligt 4 § 2--5 eller 5 § som enligt 4 § 2--5 eller 5 § lagen 1990:217 om skydd för lagen 1990:217 om skydd ñr samhällsviktiga anläggningar samhällsviktiga anläggningar m.m. har förklarats utgöra m.m. har förklarats utgöra skydsobjekt, skydsobjekt, används av en polismyndig- används av en polismyndighet vid automatisk hastighets- het vid automatisk hastighets- Övervakning, övervakning, används vid automatisk övervakning av lokal trafilgöre-

skrift om avgifisplikz för trafik

med bilar i områden som avses i 147 § I stycket 1 punkten vagtrajikkzangørelsen.

En polismyndighet eller den som är räddningsledare enligt räddningstjänstlagen 1986:1102 får under viss tid, högst fjorton dagar, ha en övervakningskamera uppsatt så som sägs i första stycket utan att söka

tillstånd, om användning av kameran är oundgämgligen nödvändig vid olyckshändelse eller överhängande fara for em sådan eller för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Umder förutsättning att ansökan om tillstånd görs inom fjorton dagar får kameran vara uppsatt utan tillstånd även för tid därefter, så länge amvändningen är oundgängligen nödvändig för ändamålet och länsstyrrelsen inte har prövat ansökningen.

Specialmotivering

Lag om ratt för kommun att ta ut avgift för trafük med bilar, m.m.

1 §

Paragrafen bemyndigar kommunen att ta ut avggift i miljözon. Det är kommunfullmäktige som beslutar att ta ut avgifft och som bestämmer avgiftsnivån. Jämför vidare vad kommittén amfört i den allmänna motiveringen under rubrikerna Kommunens lbefogenhet att införa miljözon samt Hur skall ñrfattningsreglerimg ske. Möjligheten att ta ut avgift är begränsad till bil1ar, bland annat därför att rniljöklassningen i bilavgasförordningen endast bilar. När det avser gäller fordon som motorcyklar och mopeden kan det dessutom ifrågasättas om det tekniska systemet klarar en eiffektiv videofotografering. Det är vidare omöjligt att identifiera mmpeder eftersom dessa

saknar registreringsnummer. Det som får avgiftslbeläggas är framföran-

det av bilarna.

2§

Paragrafen reglerar användningen medlen. Syystemet skall bära sina

av egna kostnader. Vad som kan disponeras die medel återstår som sedan kostnaderna för drift och administration lbetalats. Det krävs att medlen används till åtgärder som är till fördel förr miljön i miljözonen.

3§

Paragrafen reglerar hur avgiften får differentieraas. En princip som gäller för kommunala avgifteer är likställighetsprincipen, dvs att det inte skall finnas någon godtycklig differentiering av avgiñema. Det behövs därför föreskrift lhurr differentieringen får om

ske. Jämför vidare vad kommittén anfört i den allmänna motiveringen under rubriken Differentiering av avgifter.

40ch5 §§

Det förutsätts att övervakning skall ske med hjälp av övervakningskameror och att debitering främst kommer att ske automatiskt med hjälp av annan teknisk utrustning. Det tekniska systemet bör lämpligen utformas likartat inom kommunerna. Bilarnas kommunikationsenheter och betalkorten bör kunna användas i alla kommuner som har system med avgifter i miljözon. Även andra samordningsbehov kan finnas.

Dessa behov kan tillgodoses genom att regeringen utfärdar föreskrifter

om den tekniska utfommingen. I 5 § erinras om att regler om hur övervakningskameror får användas finns i en särskild lag.

6§

Paragrafen upplyser om att det är lokala trafikföreskrifter enligt

vägtrafikkungörelsen om avgiftsplikt i miljözon som sanktioneras genom lagens bestämmelser.

7§

Paragrafen innebär att det är bilens registrerade ägare som är ansvarig för att föreskriven avgift betalas oavsett vem som kört bilen. Ansvaret är utformat med ledning av hur bestämmelserna om ägaransvar är utformat i lagen 1976:206 om felparkeringsavgift. Det strikta ägaransvaret är en förutsättning, eftersom föraren av bilen inte kommer att kunna identifieras.

8§

Paragrafen reglerar förfarandet för det fall att avgift inte betalas eller

faktureras vid passage av avgiftsstation. När det gäller avgiftstationerna

vid infarterna till miljözonen skall avgift givetvis endast betalas eller

faktureras vid infart. I de fall där det finns avgiftsstationer inom

miljözonen skall däremot avgift betalas eller faktureras vid varje

passage. När avgiftssnitt finns inom miljözonen delas alltså avgiften för

en resa upp på flera avgiftsstationer. På detta sätt ökar reskostnaden

med den sträcka som bilen framförs inom miljözonen.

Betalas eller faktureras inte avgiften på föreskrivet sätt skall ett brev med betalningsuppmaning skickas till den betalningsskyldige bilägaren.

Av anmaningen skall framgå när betalning skall ske och senast att sanktionen är förhöjd avgift. Föreskriften är utformad med tanke på det skall finnas att viss möjlighet att betala i efterskott utan att sanktion inträder. Eftersom

efterskottsbetalning inte är eftersträvansvärt med hänsyn till det

merarbete och de merkostnader detta medför, har kommunen enligt 3 § fått möjlighet att i dessa fall differentiera avgiften och kan då ta ut avgift enligt en högre taxa.

9§

Paragrafen anger att sanktion inträder när utskickad

betalningsanmaning

inte betalats inom föreskriven tid och sanktionen består att av en förhöjd avgift. Att sanktionen är knuten till underlåtenheten betala att

betalningsanmaning beror som påpekats tidigare att möjlighet skall finnas till efterskottsbetalning. Angående den

förhöjda avgiftens utformning jämför även vad som anförts i den allmänna motiveringen

under rubriken Sanktionssystem.

Den ñrhöjda avgiften påförs ett särskillt beslut skall genom som

skickas ut till den betalningsskyldige bilägaren. Av beslutet skall

framgå hur överklagande sker samt när den förhöjda avgiften senast skall betalas för att den inte skall lämnas till indrivning. Det kan finnas situationer, exempelvis nödsituationer, eller bilen att varit stulen, som gör att avgift inte bör tas ut. Möjlighet efterskänka att eller jämka avgiften bör därför finnas.

l0§

Paragrafen föreskriver att vägverket skall ha handl uppbörden.

om Jämför även vad anförs i den allmänna som motiveringen under rubriken Vägverket skall sköta uppbörden. Detta innebär att det år Vägverket som skall tillämpa föreskrifterna i 6-9 §i§.

l1§

Ett elektroniskt

övervakningssystem fordrar att ett register upprättas

över registreringsnumren på de bilar aivgiftsstationen som passerat utan att avgift erlagts på föreskrivet sätt. Detta register måste sedan kunna samarbetas med bilregistret så uppgifter biläigama kan att om tas fram. Sådana åtgärder kräver dock tillstånd av Datainspektionen eller att det

finns en författningsföreskrift

som medger att åtgärderna får vidtas. Om Vägverket skall ha hand uppbörden behöver tillståndet eller om föreskriften att upprätta dataregister samköira samt att uppgifterna med

bilregistret endast avse Vägverket. Föreskrift om upprättande av dataregister m.m. finns i 11 Inbetalade medel för sedan betalas ut till kommunerna. Särskilda

verkställighetsñreskrifter kan behövas avseende ersättningen till

Vägverket ñr dess administrationskostnader.

12§

Paragrafen innehåller föreskrifter överklagande. Till de beslut som om kan överklagas hör bland annat beslut om att ta ut förhöjd avgift och att inte medge befrielse frän avgift. Vägverkets beslut bör prövas domstol och med hänsyn till att av fraga är ett förvaltningsrättligt beslut bör prövningen ske av om länsrätten. Om inte annat föreskrivs gäller förvaltningslagens bestämmelser överklagande. Dessa innebär bland annat att endast den om är skyldig att betala förhöjd avgift har rätt att överklaga ett beslut. som rubriken Överkla- Som anförts i den allmänna motiveringen under gande kan det antas att ärendenas mängd gör det nödvändigt med särskilda föreskrifter meddelande av beslut och tiden för överom Meddelande beslut bör ske att beslutet sänds i klagande. av genom vanligt brev, utan krav på delgivning. Med hänsyn härtill bör överklagandetiden förlängas till tva månader, sä att det är rimligt att anta att den betalningsskyldige bilägaren kunnat fä del av beslutet. Ärendenas art och mängd gör att vägverkets och länsrättens prövning i princip bör kunna tillräcklig. Det kan dock finnas fall anses där prövning bör ske kammarrätten, exempelvis när det rör sig en av om mycket stora belopp. Med tanke på att det är fråga massärenden fordras det att om uppbördssystemet är sä effektivt möjligt. Det bör därför föresom skrivas att den förhöjda avgiften skall betalas även om överklagande sker. Vid bifall till överklagandet får erlagd avgift betalas tillbaka.

l3§

Paragrafen innehåller föreskrifter indrivning. Eftersom Vägverket om är uppbördsmyndighet bör reglerna om indrivning av statliga fordringar kunna tillämpas.

Förordning om ändring i vdgtrajikkungörelsen

147 §

Paragrafen ger kommunen befogenhet lokala trafikföreatt genom skrifter förbjuda trafik med fordon. Sådant förbud kan inom särskilt miljökänsliga områden av tätorter, s.k.miljözoner, begränsas till lastbilar och bussar inte tillhör viss som en miljöklass. I sin delbetänkande SOU 1994:92 Miljözoner för trafik i tätorter föreslog Trafik- och klimatkommittén att möjligheten att förbjuda trafik med miljöovänliga bilar i miljözoner skall utvidgas till att gälla även lätta bilar. Samtidigt föreslogs att miljözonen skall i avgränsas kommunal översiktsplan. Genom tillägg till den där föreslagna lydelsen av första punkten kommunen möjlighet meddela lokala trafikges att föreskrifter även avgiftsplikt för trafik med bilar i om miljözon. Avgifisplikten kan avse alla bilar eller begränsas till endast att avse vissa slag av bilar ocheller till att endast bilar tillhör viss avse som en miljöklass. Beslut om avgiftens storlek och hur differentiering skall om

ske fattas kommunfullmäktige

av enligt föreslagen lag om rätt för kommun att ta ut avgift för trafik med bilar, m.m.

l48a§

Pragrafen innehåller bestämmelser om samråd vid meddelande lokala av trafikföreskrifter. Kommittén har i sitt tidigare delbetänkande SOU 1994:92

föreslagit särskilda bestämmelser konsekvensbeskrivning och

om samråd vid meddelande lokala trafikföreskrifter förbud av om mot biltrafik i miljözon. De föreslagna ändringarna skall avse även lokala trafikföreskrifter avgiftsplikt för trafik med bilar om i miljözon.

159 §

Paragrafen reglerar möjligheten att meddela undantag från lokala trafikföreskrifter. Det vanliga är att ett undantag endast fär avse ett särkilt ändamål. När det gäller lokala trafikföreskrifter om parkering far dock kommunen meddela vissa generella undantag. Kommittén har i sitt tidigare delbetänkande SOU 1994:92 föreslagit att möjligheten att meddela generella undantag skall gälla även lokala trafikföreskrifter förbud biltrafik i om mot miljözon. Denna möjlighet skall finnas även vad även lokala trafikföreskrifter avser om avgifisplikt för trafik med bilar i miljözon.

159a§

Paragrafen innehåller särskilda bestämmelser om vilken kommun som

rörelsehindrad skall få parkeringstillstånd och

skall pröva om en undantag från lokala trafikföreskrifter stannande och medges om parkering. En rörelsehindrad kan nämligen få ett medgivande som i alla kommuner. I det fall är det den rörelsehindrades gäller generellt hemkommun utfärdar tillståndet. som Bestämmelsen skall gälla även medgivande till undantag från lokala trafikföreskrifter avgift ñr trafik med bilar i miljözon. om

164§

innehåller straffbestämmelser vid överträdelser lokala Paragrafen av trañmreskrifter. Påföljden är böter. Eftersom sanktionen för överträdelse av föreskrift om avgiftsplikt för trañk med bilar i mijözon inte skall böter utan en förhöjd avgift vara mäste undantag göras från vägtrañkkungörelsens straffbestämmelser.

Förslag till lag ändring i lagen om övervakningskameror m. m. om

4 §

Paragrafen undantar viss användning övervakningskameror från av tillstándsplikt. Av skäl utvecklats i den allmänna motiveringen under rubriken som TIllstånd att använda övervakningskameror m.m. bör även anövervakningskameror vid övervakning föreskrifter vändningen av av om avgiftsplikt för trafik med bilar undantas från tillstândsplikt.

Bilaga 11

Naturvårdsverkets riktvärden för luftkvalitet i tätorterna

Ämne Riktvärde Medelviirdestid Anmärkning

Koloxid 6 mgm 8 timmar 98-percentil lär halvår

Kvävedioxid ll0 ugm3 l timme rigmi l dygn rigm halvår Artimetisktmedelvärde Svaveldioxid 200 pigm3 l timme 98-percentil lär halvår l00 pgm3 l dygn

50 pgm3 halvår Animaliskt medelvärde Sot 90 pgm3 l dygn 98-percentil halvår

40 pgm3 halvår Artemetiskt medelvärde

För partiklar anges följande bedömningsgrunder:

TSP ll5 ;iQW l dygn 98-perrentil lör halvår

rigm halvår Högsta värde

PMm 100 ugm3 l dygn Högsta värde

rigm halvår Högsta värde

angivna värdena rekommenderas vidbedömning av mätvärden lörpartiklar ISP totala mängden svävande partiklar Mm inandningsharo partärlar ISP-värdena gäller ovan tak medan Mm-värdena avser mer belastade platser gaturniliö t.ex.

Naturvårdsverkets miljömål för buller, dBA

Bullernivä Vägtrafik Spärtralik Flyg

2000: Ekvivalentnivåute Ekvivalentnivåinne 35 Maxnivå inne 45 50

lång sikt:

Ekvivalentnivåute Ekvivalentnivåinne 30 30 Maxnivå ute

l För llyg llyglsullelnivå WN-nivå, en ekvivalentnivä vikta:medhänsyn när dygnet bullret anges som lörekommer.

Bilaga 12

för i

Miljömål transportsektorn

Storbritannien

Källa: Royal Commission on Environmental Pollution 1994 Eigh-

teenth Report: Transport and the Environment Cm 2674, HMSO: London

Regeringens ram för en hållbar trafikpolicy:

att finna den rätta balansen mellan transportsystemets förmåga att stödja ekonomisk utveckling och förmåga att skydda miljön och upprätthålla framtida livskvalitet

att tillgodose ekonomiska och sociala behov av tillgänglighet med mindre resbehov

att vidta åtgärder som reducerar trañkens miljöpåverkan och påverkar trafikens tillväxt

att säkerställa att användare betalar den fulla sociala och miljömässiga kostnaden deras transportbeslut för att det sättet förbättra besluav tens samhällsekonomiska effektivitet och därigenom åstadkomma miljömässiga fördelar

Miljömål ñr transportsektorn formulerade av Royal Commission on

Environmental Pollution:

A. Att säkerställa att en effektiv trafikpolitik på alla beslutsnivåer

är integrerad med markanvändningspolitik och prioriterar

enminskning av transportbehovet och ökar andelen resor med transportslag som medför mindre miljöstömingar

B. Att uppnå luftkvalitetskrav som skyddar mot skadliga effekter på människans hälsa och miljön

Bl att år 2005 uppfylla WHO:s rekommendationer ñr luftkvalitet när det gäller trañkrelaterade föroreningar

B2 år 2005 i tillämpliga områden upprätta luftkvalitetskrav

att baserade på sådana kritiska belastningsgränser som är nödvändi-

ga för att skydda känsliga ekosystem

C. Att öka livskvaliteten, särskilt i tätorter, genom att minska

biltrañkens dominans och att tillhandahålla alternativa möjlig-

heter till tillgänglighet

Cl minska andelen tätortsresor med bil från 50 i Londonomatt rådet till 45 % år 2000 och 35 år 2010 och från 65 % i andra tätortsområden till 60 % år 2000 och 50 % år 2020

D. Att öka andelarna och godstransporter med mindre

personresor

miljöstörande trañkslag och att på bästa sätt använda existerande

infrastruktur

D1 öka andelen personkilometer med kollektivtrafik från 12 %

att år 1993 till 20 % år 2005 och 30 % år 2020

D2 öka andelen tonkilometer med tåg från 6,5 år 1993 till att 10 år 2000 och 20 år 2010

D3 öka andelen tonkilometer med sjöfart från 25 år 1993 till

att 30 % år 2000 och åtminstone behålla den andelen därefter

E. Att hejda varje förlust av mark till transportinfrastruktur i

områden är värdefulla med hänsyn till bevarande, kultur,

som skönhet eller trivsel, såvida inte användningen av marken för

det ändamålet har visats det bästa alternativet från miljö-

vara

synpunkt

Följande principer rekommenderas:

strikt skydd de speciella områden för bevarande som regleras

a. av

EU:s direktiv om Habitats and Species

av

varje ytterligare förlust eller förstörelse av naturliga och halvnaturliga miljöer eller arkeologiska fynd måste reduceras till

ett absolut minimum

där förlust av en naturlig eller halvnaturlig miljö inte kan undvikas, måste exploatören åläggas att tillhandahålla någon ersättning genom att skapa en lämplig ny miljö i närheten

där mark har tydligt trivselvärde används för annan som transportinfrastruktur, måste exploatören åläggas att tillhandaoch med lika hålla en likvärdig mark med likvärdigt trivselvärde god tillgänglighet för allmänheten

där föreslagen väg eller järnväg befaras medföra allvarlig en miljöskada, bör det noga övervägas att placera den i en tunnel

Att minska utsläppen av koldioxid från transportsektorn

Fl att minska utsläppen av koldioxid från markbundna transporter år 2020 till att inte överstiga 80 % av 1990 års nivå

att begränsa utsläppen av koldioxid frän Imarkbundna transporter år 2000 till 1990 års nivå

F3 att öka den genomsnittliga bränsleeffektiviteten hos nya bilar som säljs i Storbritannien med 40 % mellan 1990 och 2005, hos lätta lastfordon med 20 % och hos tunga fordon med 10 %

Att märkbart minska den efterfrågan som transportinfrastruktur och fordonsindustri har på icke förnybara material

Gl att öka den viktsandel hos skrotade bilar som återvinns, eller

används till energiproduktion, från nuvarande 77 % till 85 % år 2002 och 95 år 2015

G2 att öka andelen bildäck återvinns, eller används till som energiproduktion, från nuvarande mindre än en tredjedel till 90 % år 2015

G3 att år 2000 fördubbla andelen återvunna material som används vid byggnad och reparation av vägar oclh år 2015 fördubbla den igen

Att minska bullerstömingarna från tramsportsektom

H1 att minska exponeringen under dagtid för väg- och järnvägsbuller till högst 65 utomhus vid bostäder

dBLMm

H2 att minska exponeringen under nattetid ñr väg- och jämvägs

buller till högst 59 dBLM, utomhus vid bostäder

Statens

offentliga

utredningar

Kronologisk förteckning

Ett renodlatnäringsförbud.N. 40 .Älvsäkerhet. K. . Arbetsföretag En ny möjlighet för arbetslösa.A. 41.Allmän belhöriglnet för högskolestudier. U. . - Grön diesel miljö- ochhälsorisker.Fi. 42.Framtidsanpassard Gotlandstrañk.K. . - Längtidsutredningen1995.Fi. 43.SambandetRedovisning Beskattning.Ju. . - Várdenssvåraval. 44.Aktiebolagetsorganisation.Ju. . slutbetänkande Prioriteringsutredningen.S. av 45.Gnmdvattenskydld. M.

Muskövarvetsframtid. Fö. 46.Effektivarestyrning och rättssäkerhet . Obligatoriskaarbetsplatskontakter för arbetslösa.A. iasylprocessen.A. . Pensionsrättigheter och bodelning.Ju. 47.Tvângsmedel enlligt27 och 28 kap. RB . Fullt ekonomisktarbetsgivaransvar.Fi. samt polisliagen.Ju. ..Översyn av skattebrottslagen. Fi. .EG-anpassade kiörkortsregler. K.

.Nya konsumentregler.Ju. .Prognoser över sstatens inkomster och utgifter. Fi.

Mervärdesskatt Nya tidpunkterför - .Kunskapsläget på kämavfallsomrádet1995.M.

redovisningoch betalning.Fi. Elförsörjnimgi mfred. N,

Analys av Försvarsmaktens ekonomi.Fö. Godtrosförvärv :av stöldgods Ju.

Ny Elmarknad + Bilagedel.N. Samverkan för ifred. Den rättsligaregleringen.Fö.

Könshandeln.S. Fastighetsbildnimg en gemensam uppgift för stat - Socialtarbete mot prostitutioneni Sverige.S. ochkommlun.MI.

Homosexuellprostitution.S. Ett samlatverksaamhetsansvar for asylärenden.A.

Konst i offentlig miljö. Ku. Förmånerochsanktioner

Ett säkraresamhälle.Fö. utgifter lför administration. Fi. - Utan stannar Sverige.Fö. Förslag om ett iintemationellt flygsäkerhets- . .Stadenpå vattenutanvatten. Fö. universiteti Norrköping-Linköping. U.

.Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne.Fö. .Kompetensoch kunskapsutveckling yrkes- - om .Brist på elektronikkomponenter.Fö. roller och arbetsfältinom socialtjänsten.

.GasmolnlamslårUppsala. Fö. .Ohälsoförsäkring och samhällsekonomi

.Samordnadoch integreradtågtrafik pá - olika aspekterpå modeller, finansiering

Arlandabananoch i Mälardalsregionen. K. och incitament. s.

26. Underhállsbidragoch bidragsförskott, 60.Kvinnofridl Del A+B. S.

Del A och Del B. S. 6l -Myndiâhettsutövming vid medborgarkontor.C.

27. Regionalframtid + bilagor. C. 62 .En renar Skåne. M 28. Lagen om vissainternationella sanktioner 63 .Översyn av skatttereglerrta för stiftelser och ideella

- en översyn. UD. föreningar; Fi.

29. Civilt bnik av försvarets 64 Klifnâifäfäñdriñigar i trañkpolitiken. resurser- K. regelverken,erfarenheter,helikoptrar. Fö. 30. Alkylat och Miljöklassning av bensin.M.

31. Ett vidareutvecklatmiljöklassystemi EU. M.

32. IT och verksamhetsfömyelse inom rättsväsendet.

Förslagtill nya samverkansfonner.Ju.

33. Ersättningför ideell skadavid personskada.Ju.

34.Kompetensför strukturomvandling.A.

35 Avgifter inom handikappomrádet. . 36 Förmåneroch sanktioner en samladredovisning. . - Fi.

37 Vän dagligablad stödtill svenskdagspress.Ku. - . 38 Yrkeshögskolan Kvalificeradeftergymnasial . yrkesutbildning.U.

39. Someretlections on SwedishLabourMarket

Policy. A.

Någrautländskaforskares syn svensk

arbetsmarknadspolitik.A.

Statens offentliga utredningar 1995

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Kommunikationsdepartementet

Pensionsrättigheter och bodelning.[8] Samordnadoch integreradtågtrafik på Nya konsumentregler. [ll] Arlandabanan och Mälardalsregionen.[25] i IT och verksamhetsfömyelse inom rättsväsendet. Ãlvsäkerhet. [40] Förslagtill nya samverkansformer.[32] Framtidsanpassad Gotlandstrafik.[42] Ersättningför ideell skadavid personskada.[33] EG-anpassade körkortsregler. [48] SambandetRedovisning Beskatming.[43] Klimatförändringar trafikpolitiken. i [64] - Aktiebolagetsorganisation.[44]

Tvängsmedelenligt 27 och 28 kap. RB Finansdepartementet

samt polislagen.[47] Grön diesel miljö- ochhälsorisker.[3] - Godtrosförvärv av stöldgods [52] Längtidsutredningen1995. [4] Fullt ekonomisktarbetsgivaransvar.[9] Utrikesdepartementet Översyn av skattebrottslagen.[10] Lagen om vissainternationellasanktioner Mervärdesskatt Nya tidpunkterför en översyn. [28] redovisningoch betalning.[12] - Förmåneroch sanktioner en samladredovisning.[36] - Försvarsdepartementet Prognoser inkomsteroch utgifter. [49] över statens Muskövarvetsframtid. [6] Förmåneroch sanktioner Analys av Försvarsmaktens ekonomi. [13] utgifter for administration.[56] - Ett säkraresamhälle.[19] Översyn av skattereglema för stiftelseroch ideella Utan stannar Sverige.[20] föreningar. [63] Staden vattenutanvatten. [21] Utbildningsdepartementet Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne. [22] Brist på elektronikkomponenter.[23] Yrkeshögskolan Kvalificerad eftergymnasial - Gasmolnlamslár Uppsala.[24] yrkesutbildning. [38] Civilt bruk av försvarets Allmän behörighetför högskolestudier.[41] resurserregelverken,erfarenheter helikoptrar. [29] Förslag om ett internationellt flygsäkerhets- , Samverkanför fred. Den rättsligaregleringen.[53] universiteti Norrköping-Linköping.[57]

Socialdepartementet Arbetsmarknadsdepartementet

Vårdenssvåraval. Arbetsföretag En ny möjlighet för arbetslösa. [2] - Slutbetänkande Prioriteringsutredningen.[5] av Obligatoriskaarbetsplatskontakter för arbetslösa.[7] Könshandeln.[15] Kompetensför strukturomvandling.[34] Socialtarbete mot prostitutioneni Sverige. [16] Some reflections on SwedishLabourMarket Homosexuellprostitution. [17] Policy. [39] Underhållsbidrag och bidragsförskott, Någrautländskaforskares syn svensk Del A och Del B. [26] arbetsmarknadspolitik.[39] Avgifter inom handikappomrâdet.[35] Effektivare styrningoch rättssäkerhet Kompetens och ktmskapsutveckling om yrkes- i asylprocessen.[46] roller och arbetsfältinom socialtjänsten. [58] Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden.[55] Ohälsoförsäkringoch Samhällsekonomi

olika aspekter modeller, finansiering Kulturdepartementet

och incitament.[59] Konst i offentlig miljö. [18] Kvinnofrid. Del A+B. [60] Vårt dagligablad Pstödtill svenskdagspress.[37] -

Näringsdepartementet

Ett renodlat näringsförbud.[l] Ny Elmarlmad + Bilagedel.[14] Elförsörjning i ofred. [51]

Statens offentliga 1995 utredningar

Systematisk förteckning

Civildepartementet

Regionalframtid + bilagor. [27] Myndighetsutövningvid medborgarkontor.[61]

Miljödepartementet Alkylat och Miljöklassning av bensin.[30] Ett vidareutvecklatmiljöklassystemi EU. [31] Grundvattenskydd.[45] Kunskapsläget kämavfallsomrâdet1995. [50] Fastighetsbildning en gemensam uppgift för stat och kommun.[54] Ett renat Skåne.[62]