Trafiken och koldioxiden : principer för att minska trafikens koldioxidutsläpp : delbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Trciii ken och

køiciimdcien

För minska trafikens

Principer

att

koidioxidutsiöpp

DELBETÄN KLIMATKOMMITTEN KANDE AV TRAFIK- OCH

Mmm:

än

m Statens offentliga utredningar

WW 1994:91

w Kommunikationsdepartementet

Trafiken och koldioxiden

för minska trañkens

- Principer att

koldioxidutsläpp

Delbetänkande Trañk- och klimatkommittén av Stockholm 1994

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvalmingskontor

Beställningsadress: Fritzes ktmdtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-13723-2 Stockholm 1994 lssN 0375-25ox

TiII statsrådet och chefen för

Kommunikationsdepartementet

Genom beslut den 22 april 1993 bemyndigade regeringen chefen för Kommunikationsdepartementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att ta fram ett samlat förslag till åtgärder som kan reducera trafikens utsläpp av koldioxid m.m. Enligt direktiven skall kommittén också

utreda förutsättningarna för att införa miljözoner i vissa tätorter för

fordon med nollutsläpp. Kommittén skall enligt dessa direktiv vara klar

den 1 juni 1994.

Med stöd av bemyndigandet förordnades den 14 maj 1993

som ledamöter professor Lars Nordström, tillika ordförande, generaldirek-

tör Agneta Dreber, professor Arne Jernelöv och direktör Nils Erik

Åhmansson. Som biträda kommittén förordnades experter att samma dag kammarrättsassessor Agneta Bergqvist, karnmarrättsfiskal Tomas Dahlman, avdelningschef Carl-Johan Engström, avdelningsdirektör Jan Karlsson, avdelningsdirektör Gunnar Kinbom, direktör Olof Nordell och departementssekreterare Claes Unge. Som experter förordnades

också den 4 juni 1993 civilingenjör Bengt Skagersjö och den 18 augusti 1993 departementssekreterare Harald Perby. Till sekreterare förordnades den 13 maj 1993 avdelningsdirektör Göran Friberg, den 2 juli 1993 forskningsledare Per-Ove Hesselbom,

den 9 augusti 1993 hovrättsassessor Anita Seveborg och den 18 augusti 1993 planeringschef Mats Henriksson. Berith Kindgren vid Kommunikationsdepartementet har biträtt sekretariatet vid redigeringen av betänkandet. Kommittén beslöt att anta namnet Trafik- och klimatkommittén. Regeringen beslöt den 17 mars 1994 att ge Trafik- och klimatkom-

mittén tilläggsdirektiv med följande uppgifter

utreda förutsättningarna för samt lämna förslag om hur kollektivtra-

fikens konkurrenskraft kan stärkas

utreda för- och nackdelar med sektorsspecifika miljömål för trans-

-

portområdet samt lärrma förslag till tidsmässigt anpassade miljömål för olika trafikslag för arbetet både på kort och lång sikt

utreda och lämna förslag till atgärder som syftar till att klarlägga

-

ansvar och befogenheter mellan myndigheterna i frågor rör

som detta område.

Enligt tilläggsdirektiven står det kommittén fritt att fördjupa sitt utredningsarbete och i slutredovisningen den 31 maj 1995 lämna kom-

pletterande förslag beträffande uppgifterna i de ursprungliga direktiven.

Vi överlämnar härmed delbetänkandet Trafiken och koldioxiden -

Principer för att minska trafikens koldioxidutsläpp . I detta delbetänkande behandlas vissa principiella frågor hur

om man skall kunna åstadkomma en kostnadseffektiv minskning trafikens av

klimatpåverkan. Det lämnas också ett förslag till huvudinriktning för en klimatpolitik inom transportsektorn. Kommittén avser att återkomma till några av frågorna i samband med behandlingen av tilläggsuppdra-

gen. Uppdraget om miljözoner redovisas separat i ett annat delbetänkande.

Stockholm den 8 juni 1994

Lars Nordström

Agneta Dreber Arne J ernelöv Nils Erik Åhmansson

/Göran Friberg

Mats Henriksson

Per-Ove Hesselbom

Anita Seveborg

SO U 1994:91 5

Innehållsförteckning

Sammanfattning 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Summary 25

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Utgångspunkter, avgränsning och genomförande 39

. . . . . . . . . 1.1 Kommitténs direktiv 39 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Innehållet i detta delbetänkande 39 . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Klimatkonventionen 40 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4 Andra utgångspunkter 41 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5 Avgränsning av uppdraget och utredningens genomförande 43

2 Miljöproblem och miljömål 45 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Växthuseffekten 46 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Trafikens bidrag till utsläpp av växthusgaser 47 . . . . . . . . 2.2.1 Utsläpp av koldioxid och andra

växthusgaser hittillsvarande utveckling 47

- . . . . . . 2.2.2 Faktorer som påverkar utvecklingen av transporterna

och utsläppen 51 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.3 Några beslutade och genomförda åtgärder

av betydelse för transportsektorns koldioxidutsläpp 55

2.2.4 Utsläppen i framtiden 56 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.3 Miljömål 60

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.4 Hur mycket skall transportsektorns utsläpp av

växthusgaser minskas 64 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Sveriges förutsättningar i ett internationellt perspektiv 67 . . . . . 3.1 Program i andra länder 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.2 En svensk politik för ett globalt problem 68

. . . . . . . . . .

4 Tänkbara ornställningar för att minska trafikens utsläpp av växthusgaser 71

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.1 Minska trafikarbetet/omfördela mellan trafikslag 72

. . . . . .

4.2 Markanvändningens betydelse för trafiken 77

. . . . . . . . . .

4.2.1 Studier av samband mellan bebyggelsestruktur

och resande 78 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.2 Studie av samband mellan framtida

bebyggelsestrukturer, kollektivtrafiksatsningar och drivmedelskostnader i Mälarregionen 81

. . . . . . . . .

4.2.3 Förändringar av resmönster vid etablering

av externcentra 84 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.2.4 Sammanfattande synpunkter 84

. . . . . . . . . . . . . . 4.3 Minska bränsleförbrukningen i fordonsparken 85 . . . . . . . 4.3.1 Omsättningen i fordonsparken 85 . . . . . . . . . . . . . 4.3.2 Motorvärmare 86 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.3.3 Underhåll 86 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.3.4 Körsätt 87 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.4 Minska bränsleförbrukningen hos nya fordon 88 . . . . . . . . 4.5 Introducera alternativa bränslen och anpassa fordonen

till dessa 90 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.5.1 Olika bränslens miljöegenskaper 91

. . . . . . . . . . . . 4.5.2 Användning av olika drivmedel i Sverige 94 . . . . . . 4.5.3 Tillverkning av biobaserade bränslen 95 . . . . . . . . . 4.5.4 Drivkrafter och hinder 97 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5.5 Alternativa drivmedel i andra länder 99 . . . . . . . . . 4.5.6 Hur skall alternativa drivmedel introduceras 100 . . . 4.6 Andra drivformer 101 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.6.1 El- och elhybridfordon 101

. . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6.2 Framtida drivformer 103 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5 Styrmedel för att minska trafikens utsläpp av växthusgaser 105

. . . 5.1 Att styra trafiksektorns utsläpp av växthusgaser 105 . . . . . .

5.1.1 Styrning privata och offentliga aktörer 105

av . . . . . .

5.1.2 Vad kan påverkas 106

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.3 Förhållanden som bör vara beaktade infor

ett styrmedelsförslag 107

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.4 Direktiven 110 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

5.2 Hur kan styrningen utformas 112

. . . . . . . . . . . . . . . . .

5.2.1 Tänkbara styrmedel 112

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.2.2 Styrningens inriktning och styrmedelsalternativ i olika

fall 114 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.3 Olika styransatser 116 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3 Åtgärdsprioritering efter kostnadseffektivitet 118

. . . . . . . .

5.4 Pris- resp. kvantitetsbaserad generell styrning 119

. . . . . . .

5.4.1 Prisbaserad styrning den trafikpolitiska modellen 119

- 5.4.2 Prisgaranti 122 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.4.3 Kvantitetsbaserad styrning 122

. . . . . . . . . . . . . . . 5.4.4 Hinder för kostnadseffektivitet 123 . . . . . . . . . . . . . 5.5 Förutsättningar för och vissa erfarenheter av olika

styrmedel 126

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.5.1 Regleringar 126

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

5.5.2 Energi- och vägtrafikbeskattning 130

. . . . . . . . . . .

5.5.3 Förhandling 132

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.5.4 Begränsningar i möjligheterna att använda olika styrmedel 133

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.6 Styrning av kommunerna och tratikverken 135

. . . . . . . . . .

5.6.1 Påverkan av den lokala/regionala planeringen 136

. .

5.6.2 Inriktning av infrastrukturbeslut 136

. . . . . . . . . . . .

5.7 Erforderliga styrinsatser empirisk belysning 137

- . . . . . . .

5.7.1 Hur högt måste drivmedelspriset vara 137

. . . . . . . .

5.7.2 Effekter olika prisstymings- och

av regleringsalternativ 140 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.8 Sammanfattning 142

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6 överväganden 147

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.1 Uppgift och avgränsning 147

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Mål 147 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.3 Strategi för val av styrmedel 148

. . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4 Val av metod för att styra fordonens specifika utsläpp 150 ..

6.5 Behov av fler kompletterande styrmedel 151

. . . . . . . . . . .

6.6 Erforderlig styrka på styrinsatserna 153

. . . . . . . . . . . . . .

6.7 Andra transportslag 156

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.8 Motiv och förutsättningar för självständig

en

svensk klimatpolitik riktad mot transportsektorn 157

. . . . . .

7 Förslag 161 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8 Effekter av förslagen 167

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Referenser

Bilagor

Förkortningar

ACEA Association des Constructeurs Européen dAutomobiles ASB Aktiebolaget Svensk Bilprovning CAFE Corporate Average Fuel Economy USA:s regler om genomsnittlig bränsleeffektivitet i en tillverkares försâlda

fordonsflotta

i CASH Canada America Sweden Hydrolysis

CEMT Conference Européenne des Ministres des Transports CEN Comité Européen de Normalisation

CFC Klorfluorkarboner freoner

CHAP Concentrated Hydrochloric Acid Process

C02 Koldioxid

DPU Delegationen för prognos- och utvecklingsverksamhet inom

transportsektorn

EPA Environmental Protection Agency motsvarande Naturvårds-

verket i USA

ETBE etyl-tertiär-butyl-eter

GWP Global Warming Potential, ett ämnes effektivitet som växthusgas

HCFC Ofullständigt halogenerade klorfluorkarboner

INC Intergovernmental Negotiating Committee mellanstatlig

kommitté tillsatt av FN för att förhandla fram klimatkon-

ventionen

IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change FN :s expert-

organ för klimatfrågor

FoU Forskning och utveckling

FUD Forskning, utveckling och demonstration Kommunikationsforskningsberedningen kton tusen ton MTBE metyl-tertiär-butyl-eter MTC Motortestcenter ASB:s avgaslaboratorium i Jordbro utanför

Stockholm

Mton miljoner ton mp8 miles per gallon N20 Dikväveoxid lustgas N 0x Kväveoxider kvävemonoxid, NO och kvävedioxid, N02 NRL N aturresurslagen NUTEK Närings- och teknikutvecklingsverket OICA Organisation Intemationale des Constructeurs dAutom0biles PBL Plan- och bygglagen SIS Standardiseringskommissionen i Sverige SN V Statens naturvårdsverk STEG Storstädernas elfordonsgrupp RME Rapsmetylester RSV Riksskatteverket UNEP FN :s miljövårdsprogram

S0 U 1994:91 VTI Statens Väg- och transportforskningsinstitut

WMO FN :s Världsmeteorologiska Organisation

Sammanfattning

Trafik- och klimatkommitténs uppgifter är, enligt kommitténs ursprungliga direktiv, att bl.a. föreslå hur utsläppen av växthusgaser från transportsektorn skall kunna minskas. Kommittén fick under våren

1994 tilläggsdirektiv bl.a. innebär att vissa frågor rörande trañsom kens samlade miljöproblem skall behandlas. Utvidgningen av ärrmesområdet innebär större möjligheter att i förslagen undvika sådana suboptimeringar, som skulle kunna bli följden av att koncentrera för-

slagen enbart till hur utsläppen av växthusgaser kan minskas.

Kommittén har ändå valt att nu lämna ett delbetänkande, där vissa

principiella frågor om hur man skall kunna åstadkomma en kostnadsef-

fektiv minskning av trafikens utsläpp av växthusgaser behandlas. Ut-

släppen kan minskas genom många olika typer av förändringar i be-

teenden och produkter. Likaså finns flera olika typer av styrmedel för att åstadkomma sådana förändringar, där insatserna av de olika styrmedlen är beroende varandra. I detta delbetänkande förs en disav

kussion om i vilken mån olika typer av styrmedel leder till kostnads-

effektiva omställningar. Diskussionen leder till slutsatsen att förutsättningarna att åstadkomma detta är störst med sådana generella styrme-

del, framför allt ekonomiska styrmedel, som i första hand påverkar

konsument- och trafikantbeteenden. Behovet av kompletterande styrmedel diskuteras också. De förslag som tas upp i detta delbetänkande skall ses som förslag

till principer när det gäller användningen av skatter som styrmedel i kombination med andra styrmedel. Kommitténs uppgift är emellertid att lämna ett samlat förslag till åtgärder för att minska utsläppen av

växthusgaser från alla trafikslag. Kommittén avser att i sitt slutbetänkande återkomma med mer detaljerade förslag samt med en för-

djupad behandling av andra typer av styrmedel såsom t.ex. fysisk

planering och insatser när det gäller kollektivtrafik och infrastruktur liksom åtgärder inom andra transportslag än vägtrafik.

Växthuseffekten, klimatkonventionen och

klimatpropositionen

Utsläpp som orsakas av människans verksamheter antropogena utsläpp har ökat halten av växthusgaser i atmosfären. Detta befaras leda till en ökning av medeltemperaturen, vilket i sin tur kan medföra att

havsytan stiger, extrema klimatförhållanden blir vanligare, klimatzonerna förskjuts, förutsättningarna för jordbruk och skogsbruk för-

ändras, ökenspridningen tilltar m.m. Sambanden är dock osäkra. Inom IPCC råder emellertid stor enighet bland forskarna att risken för om en ökning av den globala medeltemperaturen är stor med nuvarande utveckling av utsläppen av växthusgaser. Sverige har tillsammans med 153 andra länder undertecknat en konvention om klimatförändringar. Parterna förpliktar sig bl.a. att minska utsläppen av växthusgaser. Industriländema ledande roll ges en när det gäller att upprätta för att begränsa utsläppen. Trafikprogram och klimatkommitténs uppdrag beträffande växthusgaser kan ses som en del av Sveriges åtagande enligt klimatkonventionen. Riksdagen beslöt i juni 1993 att i huvudsak godkänna innehållet i den s.k. klimatpropositionen prop. 1992/932179. Beslutet innebar ett godkärmande av klimatkonventionen och en strategi för minskad klimatpåverkan. För transportsektorn innebär strategin tre huvudlinjer: öka energieffektiviteten, öka användningen av biomassebaserade bränslen samt öka kollektivtrafikens marknadsandelar. En ökad användning av ekonomiska styrmedel och utökad forsknings-, utvecklings- och demonstrationsverksamhet nämns också som viktiga element. I riksdagsbeslutet preciserades målet att koldioxidutsläppen från fossila bränslen bör stabiliseras år 2000 på 1990 års nivå för därefter att minska.

Trafikens utsläpp av växthusgaser

Koldioxid är den viktigaste antropogena växthusgasen. Andra viktiga växthusgaser är metan, dikväveoxid, stabila fluorföreningar och ozon. Av transportsektorns utsläpp av växthusgaser svarar koldioxidutsläppen för den helt dominerande delen av klimatpåverkan. De totala koldioxidutsläppen i Sverige år 1990 60 miljoner var ca ton. Av dessa svarade transportsektorn för ca 22 miljoner ton, av vilka vägtrafiken står för den dominerande delen. Sveriges andel de totala av koldioxidutsläppen i världen är ca 0,4 % inkl. bidrag från biobränslen om biobränslen frånräknas är andelen 0,3 %. - ca Under 1980-talet har de totala koldioxidutsläppen i Sverige minskat kraftigt, medan transportsektorns utsläpp har ökat. Sverige har låga specifika utsläpp jämfört med andra industrialiserade länder. Den främsta förklaringen är att elproduktionen i stor utsträckning sker med vattenkraft och kärnkraft. Transportsektorns andel är därför hög jämfört med andra industrialiserade länder. Flera olika beräkningar transportsektorns framtida koldioxidutav släpp har gjorts. Resultaten varierar beroende på olika antaganden. Enligt den prognos som VTI har gjort på kommitténs uppdrag skulle utsläppen öka från år 1990 till år 2000 med 8-13 % och till år 2005

med 16-27 % beroende på olika antaganden om den ekonomiska tillväxten och transportarbetets ökning.

Hur mycket skall transportsektorns utsläpp

av växthusgaser minskas

Kommitténs uppgift är att föresla hur utsläppen av växthusgaser från transportsektorn skall kunna minskas. Något mål för hur mycket utsläppen från transportsektorn skall minskas har inte lagts fast. Kommittén har som utgångspunkt för sina överväganden valt att tills vidare tillämpa riksdagens mål avseende de totala utsläppen även på transportsektorn. Det innebär alltså att utsläppen vid sekelskiftet inte skall överstiga 1990 års nivå för att därefter minska. Hur stor den framtida minskningen bör vara är i dagens läge mycket osäkert och beror av eventuella nya rön om behovet att minska utsläppen, utformningen av kommande internationella avtal, hur kärnkraftsavvecklingen sker samt i vilken utsträckning andra länder minskar sina utsläpp.

Sveriges förutsättningar i ett internationellt perspektiv

En förutsättning för att några påtagliga globala effekter skall kunna erhållas är att program utarbetas och genomförs även i andra länder. En inventering av vad som pågår i andra länder har visat att Sverige inte är ensamt om att anstränga sig för att hitta lösningar som kan bidra till att utsläppen minskar. De handlingsprogram som finns har mycket olika innehåll och karaktär. Inom EU och dess medlemsländer ges diskussionen om gemensamma lösningar beträffande fordonskrav och ekonomiska styrmedel stor tyngd. Man har dock haft svårt att enas om förslag som har betydelse för trafikens koldioxidutsläpp. I USA betraktas ökad bränsleeffektivitet hos bilar som en av de viktigaste åtgärderna, och man har där aviserat en kraftfull satsning på forskning och utveckling i samarbete med bilindustrin för att åstadkomma en sådan utveckling. Argument för att ligga före andra länder kan vara att man därigenom kan fungera som förebild. Det kan också innebära konkurrensfördelar att i god tid anpassa sig till en situation där utsläppen kan behöva minskas drastiskt. Att ligga alltför långt före, utan att andra länder vidtar motsvarande åtgärder, innebär å andra sidan uppoffringar utan att någon märkbar miljöeffekt uppnås.

Tänkbara omställningar för att minska trafikens utsläpp av växthusgaser

Koldioxidutsläppen kan minskas genom att energianvändningen minskas eller att drivmedel som medför lägre fossila koldioxidutsläpp används. För att åstadkomma detta måste olika aktörer i samhället förmås att ändra sitt beteende i olika avseenden. Detta kan ske med olika typer av styrmedel. Med omställningar menas här förändringar i olika aktörers aktiviteter, t.ex. att biltillverkare gör bränslesnålare bilar, resenärer väljer kollektivtrafik i stället för bil, bilägare efterfrågar och köper andra bränslen. Med styrmedel menas lagkrav, skatter, information, planering, FoU m.m. som påverkar aktörerna. Olika typer av omställningar rymmer olika möjligheter potential att minska koldioxidutsläppen. Koldioxidutsläppen är direkt beroende av trajikarbetet och de specifika utsläppen för de olika transportslagen. Ett minskat trafikarbete kan åstadkommas t.ex. genom att resorna eller transporterna blir färre eller kortare, att bilister samåker mer och att godstransporterna effektiviseras. Utsläppen minskar också om fler cyklar eller går i stället för att åka med motordrivna fordon. En överföring av personresor och godstransporter från bilar till andra transportsätt kan också minska utsläppen, men resultaten är beroende av vilka förutsättningar råder när som det gäller emissionsfaktorer och beläggningsgrader eller lastfaktorer i olika delar av de möjliga förflyttningskedjoma i de enskilda situationerna. Trafikens omfattning och fördelning på färdmedel är i hög grad beroende av bebyggelsens struktur och hur olika aktiviteter är lokaliserade. På kort sikt kan den genomsnittliga bränsleförbrukningen i fordonsparken sänkas t.ex. genom att användningen av motorvärmare ökar, fordonen underhållas bättre och genom att fordonen framförs på ett bränslesnålare sätt lägre hastighet, jämnare körmönster. Det finns stora tekniska förutsättningar att minska bränsleförbrukningen hos olika typer av fordon. Det gäller framför allt nya personbilar, där en bränsleeffektivitet som är tre gånger högre än dagens förefaller möjlig, särskilt om man är beredd att göra avkall på del en krav när det gäller bilarnas prestanda. Dieseldrivna lätta fordon har lägre bränsleförbrukning än bensindrivna. De har dock högre utsläpp av vissa andra änmen. Ett sätt att minska nettoutsläppen av koldioxid kan vara att använda

bränslen med lägre innehåll av fossilt kol. En storskalig introduktion

av biobaserade drivmedel kan medföra betydande minskningar av

fossila utsläpp av koldioxid. Den bedömningen gäller under vissa

förutsättningar även när hänsyn tas till utsläppen under drivmedlens hela livscykel från produktion till användning. Introduktion av biobaserade drivmedel kan emellertid medföra andra negativa miljöeffekter, vilket måste motverkas bl.a. genom att fordonen anpassas till de nya bränslena. Teknisk anpassning är fullt möjlig men kräver ytterligare utvecklingsarbete om fordon anpassade till andra drivmedel också skall kunna uppfylla högt ställda miljökrav. Svårigheten ligger närmast i att åstadkomma en stabil efterfrågan på sådana fordon. Biltillverkarna måste tro på att det kommer att finnas en sådan marknad inom överskådlig tid. För att en efterfrågan på altemativa drivmedel och fordon som är anpassade till dessa skall kunna uppkomma måste båda dessa finnas på marknaden. En introduktion av bränsleflexibla bilar kan vara ett sätt att få i gång en sådan utveckling. Det största hindret för en introduktion av biobaserade drivmedel i större skala är de höga kostnaderna för framställning. Bland de biobaserade drivmedlen är motoralkoholer det alternativ som har störst förutsättningar för en storskalig introduktion. På kort och lång sikt kan en introduktion av motoralkoholer tänkas ske i form av låginblandning eller blandbränsle. En låginblandning skulle möjliggöra att hela den befintliga fordonsparken använder bränslet. Flera tekniska skäl talar för en låginblandning i form av etrar. Andra drivmedel som vegetabiliska oljor och biogas är i första hand aktuella i begränsade fordonsflottor.

På längre sikt kan nya dritfonner få stor betydelse. Eldrivna fordon

kan innebära en stor potential för minskning av koldioxidutsläppen under förutsättning att elproduktionen inte sker med uteslutande fossila bränslen. Fortfarande kvarstår en del tekniska frågor att lösa för att eldrivna fordon skall vara ett attraktivt alternativ till konventionell teknik. Det krävs ytterligare omfattande utvecklingsarbete innan bränsleceller och vätgas som drivmedel kan bli aktuella för introduktion.

Styrmedel för att minska trafikens utsläpp

av växthusgaser

De olika typer av styrmedel som diskuteras i betänkandet är regleringar, ekonomiska styrmedel, direkta resursinsatser från staten, förhandlingar, upphandling samt instruktioner och direktiv till myndigheter och planeringsorgan. Regleringar kan ske på olika nivåer. De kan t.ex. avse den totala drivmedelsförbrukningen och utformas som begränsningar av mängden

drivmedel som får saluföras på marknaden eller som ransonering i konsumentledet. Regleringar kan också specifik drivmedelsföravse

brukning eller specifika utsläpp. Ytterligare en form av reglering är

olika lagkrav när det gäller bränslens egenskaper.

Ekonomiska styrmedel i form av skatter, avgifter eller subventioner

kan vara kopplade till fordons användning drivmedelsskatt eller kilometerskatt, inköp differentierad försäljningsskatt, innehav differentierad fordonsskatt eller förvaring parkeringsavgift.

Med direkta resursinsatser avses när staten går in och finansierar en

viss verksamhet som annars inte skulle komma till stånd. Det gäller i första hand forsknings-, utvecklings- och demonstrationsverksamhet.

Olika informationsinsatser genom utbildning och kampanjer räknas också hit.

Staten kan genom förhandlingar med t.ex. bilindustrin åstadkomma frivilliga överenskommelser. Exempel på detta är dåvarande Trans-

portrådets överenskommelse år 1978 med billeverantörema att den om

genomsnittliga bränsleförbrukningen hos nya personbilar skulle min-

ska. Ett annat exempel är president Clintons överenskommelse med de tre stora biltillverkarna i USA om kraftfulla FoU-insatser för att öka

den amerikanska bilindustrins konkurrensförmåga bl.a.

genom en

avsevärd förbättring av bilarnas bränsleeffektivitet.

Staten kan hjälpa till att skapa en marknad för teknik ännu ny som

inte fått något kommersiellt genombrott s.k. teknikupphandling.

genom NUTEK bedriver för närvarande en sådan verksamhet för elfordon.

Beslut om den fysiska planeringen fattas främst på lokal kommunal nivå. Den styrs dock av olika lagar och kan påverkas informa-

genom tion och rekommendationer från statliga verk. Trafikverkens infrastruk-

turplanering kan styras med direktiv och regler om vilka anläggningar

som kan erhålla statsmedel.

Vilka styrmedel som bör väljas beror bl.a. på vilka beslut skall

som tas i den politiska beslutsprocessen och vilka skall lämnas till som

marknadsaktörema själva. Staten kan välja antingen planeringsansats

en

som förutsätter detaljerade politiska ingrepp eller decentraliserad

en

ansats där statsmakterna nöjer sig med att bestämma ramvillkoren. Genom att formulera ramvillkor och därigenom låta hushåll och företag själva finna en väg att reducera utsläppen skapas i princip förutsättningar att uppnå kostnadseffektiva ornställningar. Ofullkomlig-

heter på marknaden gör dock att kostnadseffektivitet inte uppnås i

praktiken. Exempel på sådana ofullkomligheter är dagens beskattning

av fönnånsbilar samt regler för reseavdrag.

Ramvillkor kan utformas med hjälp priser eller reglering den

av av

totala bränsleförbrukningen eller de totala koldioxidutsläppen. Båda styrformerna har förutsättningar att leda till kostnadseffektiva

anpass-

ningar och är i princip likvärdiga från fördelningssynpunkt.

Om prisstyrning skall användas för att minska koldioxidutsläppen bör den för att ge avsedda signaler vara kopplad till drivmedelsförbrukningen och dessutom vara differentierad med hänsyn till drivmedlets innehåll av fossilt kol. Den nuvarande koldioxidskatten har en sådan utformning. Storleken på koldioxidskatten kan bestämmas med utgångspunkt från ett mål om hur mycket koldioxidutsläppen bör minska till en viss tidpunkt. Beräkningar som kommittén låtit göra visar att bensinpriset, med antagande om måttlig ekonomisk tillväxt i landet, skulle omgående behöva höjas till mellan ca 8,50 och 9,50 kronor i 1994 års prisnivå om koldioxidutsläppen från personbilarna år 2000 inte skall överskrida 1990 års nivå. Sådana prishöjningar skulle i första hand leda till omställningar som har med den specifika ñrbrukningen hos befintliga och nya fordon att göra. En viss påverkan på resbeteende och transportmönster kan också förutses.

Begränsningar för en nationell politik

Som tidigare nämnts är det angeläget med en internationell samordning av åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser. Det finns argument både för och emot att Sverige skulle ligge före andra länder med åtgärder. Det ñmis praktiska och formella hinder för Sverige att ensidigt besluta om vissa åtgärder. Ett exempel på praktiskt hinder är att bensinpriset i Sverige knappast kan avvika alltför mycket från omgivande länder, då det kan ge upphov till en omfattande gränshandel och andra sätt att kringgå de högre priserna. EES-avtalet innebär formella begränsningar att införa vissa styrrnedel. Det innebär bl.a. att Sverige från och med den l januari 1995 inte får hindra import av fordon som är godkända inom EU. I EU finns flera direktiv som avser bilavgaser. De innehåller begränsningar i möjligheten att använda ekonomiska styrmedel. De reglerar dock inte koldioxidutsläpp eller bränsleförbrukning. För närvarande diskuteras inom EG-kommissionen olika möjligheter till koldioxiddifferentierad beskattning för personbilar. Eftersom det således inte finns några gemensamma EG-regler för koldioxidutsläpp eller bränsleförbrukning, föreligger inte något formellt hinder, annat än de allmänna begränsningar som följer av EES-avtalet resp. Romfördraget, för Sverige att införa ett eget system för beskattning i avvaktan på att direktiv om detta fastställs. I Nederländerna planerar regeringen att föreslå ett nationellt system. EG:s s.k. mineraloljedirektiv innebär dock begränsningar i möjligheten att differentiera skatten mellan olika typer av drivmedel. Det

finns möjlighet att skattebefria eller ta ut lägre skatt för vissa produkter, t.ex. biobaserade drivmedel, om de används i pilotprojekt för

utveckling av mer miljövänliga produkter. Ett förslag om reducerad

skatt för biobaserade drivmedel behandlas för närvarande inom EU.

överväganden

I det följande koncentreras diskussionen till vissa principiella frågor när det gäller styrmedel som riktas mot fordons- och bränsleproducen-

ter och styrmedel som kan påverka beteendet hos konsumenter och trafikanter. Styrmedel som riktas mot olika planeringsorgan och myndigheter kommer att tas upp i ett senare betänkande. Sambanden mellan olika styrmedels verkan gör att de överväganden som kommittén kan komma att göra i det senare betänkandet kan modifiera slutsatserna

av den diskussion som förs här. Härav följer att kommittén inte vill

nu

komma med ett preciserat förslag när det gäller koldioxidskatten. Det kortsiktiga målet beträffande transportsektorns utsläpp av koldi-

oxid bör vara att utsläppen vid sekelskiftet inte skall överstiga 1990 års nivå för att därefter minska. Att på detta sätt ett reduktionsmål ange innebär ett avsteg från huvudprincipen i den svenska trafikpolitiken att externa kostnader skall internaliseras i transportkostnaden. Motivet för detta är att skadekostnaden för en eventuell växthuseffekt knappast kan beräknas.

Hur stor minskningen av koldioxidutsläppen bör vara på längre sikt

är mycket osäkert och beror på många faktorer. Det måste dock for-

muleras en utgångspunkt för dimensionering olika styrmedel

av som

införs på kort sikt som möjliggör en minskning av utsläppen efter

sekelskiftet.

Vägledande vid valet av styrmedel bör vara att de skall leda till kostnadseffektiva omställningar. De skall tillräckligt stor reduktion

ge

av koldioxidutsläppen utan att försämra möjligheterna att uppnå andra

miljömål.

En generell prisstyrning är nödvändig inte tillräcklig för att nå

men

kostnadseffektiva omställningar. Kommittén anser det angeläget med

en

ökad energieffektivisering inom transportsektorn. En viktig del i detta är en förbättring av fordonens bränsleeffektivitet. För att försäkra sig om en sådan anpassning bör en styrning mot minskad bränsleförbrukning hos framför allt lätta nya fordon införas. Ett sådant system kan

införas i Sverige men bör vara anpassat till ett system kan förutses som

komma inom EU. En försäljningsskatt är differentierad med hän-

som

syn till koldioxidutsläppen torde vara det system störst effekt.

som ger

Miljöklassutredningen har i uppgift att överväga en komplettering av miljöklasserna med hänsyn till koldioxidutsläpp. I detta sammanhang

bör det övervägas om motorvärmare skall ingå i definitionen av miljöklasser. Sverige bör driva frågan om styrning mot bränsleeffektivare

bilar i EU oavsett medlemskap.

Eftersom dieseldrivna bilar är bränslesnålare än bensindrivna, innebär såväl en differentierad försäljningsskatt som ett höjt drivmedelspris att kostnadsrelationen mellan de två drivformerna ändras till dieseldriftens fördel. Dieseldrivna lätta fordon har i dag en betydligt högre fordonsskatt än bensindrivna, Kommittén anser att det inte är befogat att nu ändra på detta förhållande. Dieseloljan beskattas lägre än bensinen. Dieseldrift medför andra nackdelar från miljösynpunkt jämfört med bensindrift, bl.a. i form av högre utsläpp av partiklar och kväveoxider. Underlaget för en avvägning mellan dieseldriftens ñroch nackdelar behöver förbättras. Insatser behövs också för att informera hushåll och företag om den privatekonomiska lönsamheten av olika val. Syftet kan vara att öka människors kunskaper om alternativa färdsätt, olika fordons bränsleeffektivitet och hur skötsel och framföringssätt av fordon påverkar bränsleförbrukningen. Viktiga aktörer i detta sammanhang är trafikverken, Konsumentverket och Naturvårdsverket. En introduktion av biobaserade drivmedel är en fördel från växthuseffektsynpunkt, men det är inte självklart att det är en fördel med hänsyn till andra miljöeffekter. Oönskade effekter bör därför pareras med kompletterande styrmedel. Om introduktionen av biobaserade drivmedel lämnar försöksstadiet, måste kraven på fordonen ställas så att de är anpassade till de bränslen de är avsedda för och att utsläppen av skadliga ämnen inte ökar. Dessa frågor Övervägs också av Miljöklassutredningen. Det är angeläget med fortsatt stöd till forskning, utveckling och demonstrationsprojekt som syftar till att få fram fordon som drivs med alternativa bränslen och som uppfyller långtgående miljökrav i övrigt. När tekniken är mogen bör teknikupphandling kunna användas som metod för att påskynda introduktion av alternativt drivna fordon. Kommitténs bedömning är att en höjd drivmedelsbeskattning så långt möjligt likformigt genomförd i alla transportslag är en nödvändig ingrediens i en uppsättning styrmedel för att åstadkomma kostnadseffektiva minskningar av trafikens koldioxidutsläpp. Idealet är att låta skatten vara differentierad efter drivmedlens fossila kolinnehåll, dvs. en koldioxidskatt. Vid ett EU-medlemskap innebär mineraloljedirektivet dock hinder for en sådan differentiering, om introduktionen av biobaserade drivmedel blir av en sådan omfattning att det inte längre är att betrakta som pilotprojekt. Den föreslagna höjningen av koldioxidskatten bör dimensioneras så att koldioxidutsläppen från transportsektorn år 2000 inte överstiger

1990 års nivå. Skatten bör differentieras efter kolinnehållet i bränslet, oberoende av inom vilket trafikslag bränslet används och i vilka blandningar bränslet ingår. Om en höjd koldioxidskatt skulle införas för att koldioxidutsläppen även efter år 2000 inte skulle överskrida 1990 års nivå, skulle den erforderliga höjningen vara mycket kraftig om den infördes momentant. En sådan lösning skulle medföra höga anpassningskostnader för hushåll och näringsliv. En successiv höjning av skatten, med inriktning att dimensioneringsmålet skall klaras, möjliggör en mjukare och därmed inte lika kostnadskrävande anpassning. Det möjliggör också en successiv anpassning av nivån till utvecklingen och framtida klarlägganden om hur mycket utsläppen från den svenska transportsektorn skall behöva minska. Likaså kan hänsyn tas till vad som sker i andra länder och vad andra styrmedel ger för effekter. Ett bibehållande av dagens system för beskattning av bilförmån innebär att den erforderliga skattenivån skulle bli högre än vid ett system där formånstagaren känner av kostnaderna för drivmedelsanvändningen. Ett reviderat system är för närvarande under beredning inom regeringskansliet. Kommittén vill ta tillfället i akt att peka på möjligheterna att låta förmånsvärdet vara beroende av bilens miljöegenskaper och bränsleförbrukning. Extrautrustning som bränslemätare och motorvärmare skulle kunna stimuleras med hjälp av beskattningens konstruktion. Styrmedel för att minska trafikens koldioxidutsläpp kraftigt innebär uppoffringar och kan leda till oönskade fördelningseffekter. Det fimis dock möjligheter att vidta åtgärder som kan kompensera för detta. Kommittén återkommer till detta i slutbetänkandet.

Sammanfattning av kommitténs förslag

Vägledande för kommitténs forslag till strategi för val av styrmedel har varit önskemålet att styrmedlen skall leda till kostnadseffektiva omställningar. Detta har lett till slutsatsen att en huvudinriktning bör vara en generell ansats. Det innebär att besluten om vilka anpassningar som skall göras fattas av marknadsaktörerna, medan statsmakterna anger ramvillkoren. En generell koldioxidskatt har därför valts som styrinstrument. Strategin kan dock inte enbart baseras på en koldioxidskatt, om önskad styreffekt skall kunna uppnås och oönskade effekter undvikas. Det krävs ett samspel mellan åtgärder som påverkar konsumentoch trafikantbeteende och åtgärder som avser trañksystemets uppbyggnad och underhåll, bebyggelseutveckling, kollektivtrafikens konkurrenskraft, forskning och utveckling samt internationell samverkan.

Syftet med de förslag som lämnas i det följande är att peka ut en huvudinriktning som kommittén avser återkomma till i sitt slutbetänkande. Förslagen skall ses som en plattform för en diskussion om hur ett nödvändigt ändrat konsumentbeteende skall kunna uppnås. För närvarande pågår en mängd olika diskussioner i olika internationella fora som även inom den närmaste tiden kommer att kunna påverka ett ställningstagande till vilka åtgärder bör och kan vidtas i som Sverige. Den föreslagna koldioxidskattehöjningen är därför närmast att betrakta som ett räkneexempel avsett att i gång diskussion en om hur koldioxidutsläppen från transportsektorn skall kunna minskas. Kommitténs uppdrag är att föreslå åtgärder inom transportsektorn. Det är naturligtvis nödvändigt att föreslagna åtgärder inom transportsektorn ställs i relation till åtgärder inom andra samhällsområden som energiproduktion och industrins energibehov. Det ligger utanför kommitténs uppgift att göra en sådan bedömning, kommittén kommer men även i det fortsatta arbetet att vara uppmärksam på denna problematik. Kommitténs principförslag till styrmedel är följande. Höj koldioxidskatten i transportsektorn årligen så att koldioxidutsläppen år 2000 inte överstiger 1990 års nivå. Det innebär utveckling en av bensinpriset så att det år 2000 blir minst 9,50 kronor liter i per 1994 års prisnivå. Lägg inte höjningen av koldioxidskatren pä biobaserade bränslen, heller på alkoholdelen, om den är biobaserad, i etrarna ETBE och MTBE. En sådan skattebefrielse kan dock utlovas bara så länge omfattningen av användningen kan hänföras till pilotprojekt. Ldt koldioxidskatten vara liltformig så långt det är möjligt oberoende av i vilket trafikslag bränslet används och oberoende bränslet av om används rent eller ingår i blandning med andra bränslen.

Dijferentiera färsäljningsskatten för lätta fordon med hänsyn till

bränsleförbrukningen. Anpassa utformningen till de förslag som diskuterats inom EG. Komplettera nuvarande miljöklassystem för bränslen så att även biobränslen och blandningar där biobränslen ingår kan miljäklassas. Låt framtida skärpningar av avgaskraven inkludera en direkt kopp-

ling mellan fordonen och de bränslen de är avsedda för. Fordon bör

endast få köra på de bränslen de är certifierade för. Öka infomzationsinsatserna, bl.a. ñr att stimulera privatekonomiskt lönsamma omställningar som bränslesnålare körsätt, val bränslesnåav lare bilar, ökad användning motorvärmare Öka även informaav m.m. tionsinsatserna för ökad förståelse vilka problem befarad växtav en huseffekt kan medföra. Öka satsningarna pä forskning och utveckling för att få fram fordon och drivsystem med låg energiförbrukning, kan drivas biobasesom av

rade drivmedel och samtidigt uppfylla långtgående miljökrav när det

gäller utsläpp skadliga änmen. Öka också insatserna för att utveckla av

och demonstrera produktion av biobaserade drivmedel till låg kostnad.

Undanröj förhållanden som förhindrar kostnadsefektiva anpassning-

ar. Kommittén avser återkomma till frågor om reseavdrag och beskattning av bilformån.

Stärk kollelaivtrajikens konkurrenskraft. Denna fråga ingår i kommit-

téns tilläggsdirektiv. Ge det internationella samarbetet hög prioritet. Sverige bör i olika

internationella fora verka för att alla länder lever upp till åtagandena enligt klimatkonventionen. Sverige bör också fortsätta att ha en drivande roll i olika internationella sammanhang. I enlighet med de tilläggsdirektiv som kommittén fått, kommer flera olika frågor att behandlas under det kommande året. Som en uppfölj-

ning av de principförslag som lämnas i detta delbetänkande avser

kommittén behandla ett bredare spektrum av styrmedel. Åtgärder

beträffande infrastruktur, fysisk planering och kollektivtrafik kommer

därvid att ges stor tyngd. Det kommer då att bli möjligt att göra preciseringar i förslagen när det gäller nivån på drivmedelsbeskattningen. Vidare kommer möjligheterna att vidta åtgärder för att kompensera för oönskade fördelningseffekter att tas upp. Olika förslag till återföringssystern kommer att granskas.

Tilläggsdirektiven innebär också att kommittén skall diskutera miljömål för transportsektorn och hur ansvar och befogenheter bör fördelas mellan berörda myndigheter. I det sammanhanget avser kommittén också ta upp frågor om informationsåtgärder och FUD.

Summary

One of the tasks of the Traffic and Climate Committee, as defined in its original terms of reference, to propose means of reducing emissions of greenhouse from the transport sector. In the spring of gases

1994 the Committee was issued with supplementary instructions, requiring other things to address certain questions relating to the

among total of environmental problems associated with vehicular traffic. sum

This expansion of the subject field augmented the possibilities of avoiding, in the Committees recommendations, sub-optimisations of

the kind which could result from attention being concentrated exclusi-

vely on ways of reducing emissions of greenhouse gases.

Nevertheless, the Committee has now chosen to present an interim

report certain questions of principle, concerning ways of achieving

on a cost-efficient reduction of traffic emissions of greenhouse gases.

Emissions can be reduced through behavioural and product-related changes of many different kinds. Similarly, there are several different types of policy instrument for bringing about such changes, and the different instruments are interdependent. This interim report discusses

the extent to which different types of instrument lead to cost-efficient adjustments. The discussion leads to the conclusion that these adjust-

ments likeliest to be achieved with general instruments, above all

are

of economic nature, which primarily affect consumer and road-user

an

behaviour. The need for supplementary instruments also discussed.

The proposals put forward in this interim report are to be viewed as

recommendations of principle concerning the use of taxation as one of

combination of instruments. The Committees task, however, to a propose a complete set of measures for reducing emissions of greenhouse from traffic of all kinds. In its final report the Committee gases

plans to present more detailed proposals and a closer study of other types of instrument, physical planning and inputs relating to mass

e. g. transit and infrastructure, well measures relating to types of as as transport other than road traffic.

The greenhouse effect, the international Convention on Climate Change and the Climate

Bill

Anthropogenic emissions, i.e. emissions caused by human activity, have raised the concentration of greenhouse gases in the atmosphere.

feared that this will lead to rise in average temperature, which in a

turn can result in the sea level rising, extreme climatic conditions

becoming more common, climatic zones shifting, conditions for agriculture and forestry changing, desert accelerating and

creep so on.

These relations are uncertain, but within the IPCC there widespread

agreement among researchers that, with greenhouse gas emissions

developing as they are at present, there serious risk of global

a

warming. Sweden and 153 other countries have signed the International Convention on Climate Change which, other things, they pledge

among themselves to reduce emissions of greenhouse The industrialised gases.

nations are allotted a leading role in drawing for

up prograrnmes

limiting emissions. The Traffic and Climate Committees remit

con-

cerning greenhouse gases can be viewed as part of Swedens commit-

ments under the Convention.

In June 1993 the Swedish Riksdag parliament approved the main provisions of the Governments Climate Bill Prop. 1992/93:179, endorsing the International Convention on Climate Change and

a

strategy for the reduction of climatic impact. For the transport sector, this strategy represented three main lines of action: improvement of energy efficiency, greater use of fuels derived from biomass, and

an increase in the market shares of mass transit. Increased of use econo-

mic instruments and a widening of research, development and demonstration activities are also mentioned important elements. The Riks-

as

dag resolution set the aim of stabilising carbon dioxide emissions from fossil fuels at the 1990 level 2000 and reducing them thereafter.

Traffic-related emissions of greenhouse

gases

Carbon dioxide the main anthropogenic greenhouse Other

gas. important greenhouse gases are methane, nitrous oxide, stable fluorine compounds and ozone. Where greenhouse emissions from the gas transport sector are concerned, carbon dioxide emissions account for

the overwhelming bulk of climatic influence.

Carbon dioxide emissions in Sweden totalled about 60m. in tonnes 1990. This included about 22m. tonnes from the transport sector,

mostly from road traffic. Swedens share of the worlds total emissions

of carbon dioxide about 0.4 % with contributions from biofuels

included biofuels deducted, Swedens share about - are comes to 0.3 %.

Total carbon dioxide emissions in Sweden fell steeply during the

1980s, but emissions from the transport sector increased. Sweden has low specific emissions compared with other industrialised nations,

mainly because a relatively large proportion of its electricity

gene-

SO U 19941:91 27

rated by means of hydropower and nuclear power. This why, compared with other industrialised nations, the transport sector in Sweden accounts for such a big share of total emissions. A large number and variety of calculations have been prepared concerning future carbon dioxide emissions from the transport sector. The results vary, depending on the assumptions made. The forecast prepa-

red for the Committee by VTI the Swedish Road and Transport

Research Institute indicate a growth of emissions by between 8-13 % from 1990-2000 and by 16-27 % for the period ending 2005, depending on various assumptions with regard to economic growth and amount of traffic.

By how much are greenhouse gas emissions from

the transport sector to be reduced

The Committees task to suggest ways of reducing greenhouse gas emissions from the transport sector. No target has been defined concerning the magnitude of the reduction. As a starting point for its deliberations, the Committee has for the time being chosen to apply to the transport sector the overall emission target defined by the Riksdag. In other words, emissions at the turn of the century are not to exceed the 1990 level, and after the turn of the century they are to be reduced. very uncertain at present how great the future reduction ought to be; this will hinge possible findings concerning the need for on new reducing emissions, the structure of impending international agreements, the manner in which nuclear power phased out and the extent to which other countries reduce their emissions.

Swedens conditions an international

perspective

The achievement of tangible global effects will partly depend on prograrnrnes also being prepared and implemented in other countries. An inventory of current developments in other countries has shown that Sweden not alone in its effort to devise solutions which help to can reduce emissions. The existing prograrnrnes vary a great deal in content and character. Within the EU and its member states, considerable weight attached to the discussion of common solutions regarding vehicle requirements and economic instruments, but has been difficult to secure agreement proposals with real hearing carbon on a on

dioxide emissions from the transport sector. In the USA, improvements to the fuel efficiency of vehicles are regarded as one of the most important measures, and the authorities there have announced a vigorous programme of research and development in collaboration with the motor industry, aimed at achieving development of this kind. Setting a good example can be one argument in favour of being ahead of other countries, but there are also competitive advantages to be gained by adjusting in good time situation where emissions to a may need to be drastically reduced. Being too far ahead, without corresponding measures being taken by other countries, can on the other hand mean sacrifices of no appreciable benefit to the environment.

Conceivable adjustments for reducing traffic emissions of greenhouse

gases

Carbon dioxide emissions be reduced by reducing by can energy use or using fuels with smaller emissions of fossil carbon dioxide. To achieve this, various agents in society must be induced to alter their behaviour in a variety of respects. This can be done through variety of policy a instruments. The term adjustments refers here to changes in the activities of various agents, e. g. motor manufacturers making more energy-efficient vehicles, travellers opting for mass transit instead of motorism, car owners demanding and purchasing other fuels. The term instruments refers to statutory requirements, taxes, information, plarming, RD etc. by which the agents are affected. Different types of adjustment have different potentials for reducing carbon dioxide emissions.

Carbon dioxide emissions depend directly the amount of trajfic

on and on the specific emissions of the different types of transport. A reduction of the amount of traffic can be achieved, for example, by journeys or transport operations becoming fewer in number or shorter, by an increase in car-pooling and by improving the efficiency of goods transport operations. Emissions will also decline more people cycle or walk instead of travelling in motor vehicles. A transfer of passenger journeys and goods transport operations from road vehicles to other

modes of transport can also reduce emissions, but this will depend

on the conditions prevailing as regards emission factors and loading levels or load factors in different parts of the possible transport chains in the individual situations. The volume of traffic and its distribution between modes of transport

are very much dependent on the structure of settlement and the

on location of different activities.

S0 U 1994:91 29

In the short term, average fuel consumption in the vehicle fleet can

be reduced, e.g. by increasing the use of engine heaters, improving vehicle maintenance and driving vehicles with greater fuel efficiency lower speeds and more consistent driving patterns. There are great technical opportunities for reducing the jitel consumption of different vehicles. Above all this applies to new cars,for which a tripling of present-day fuel efficiency appears possible, especially one prepared to relinquish some demands relating to vehicle performance. Light diesel vehicles are more economical of fuel than petrol-driven but they have heavier emissions ones, of certain other substances. One way of reducing net emissions of carbon dioxide may be to use

fuels containing less fossil carbon. Large-scale introduction of biobased fuels may lead to heavy reductions of fossil emissions of carbon

dioxide. This view also holds good certain when allo-

on conditions

wance made for emissions during the entire life cycle of fuels, from production to use. Introduction of bio-based fuels, however, may have other environmental effects of a negative kind, which will have to be counteracted partly by adapting vehicles to the new fuels. Technical adaptation perfectly possible but will require further development work vehicles adapted to other fuels are also to be capable of conforming to high environmental standards. The main difficulty lies in achieving stable demands for such vehicles. Motor manufacturers must believe in the existence of such a market throughout the foreseeable future. In order for demand to develop for alternative fuels and for vehicles adapted to them, both must be commercially available. An introduction of flexible fuel vehicles may be of triggering this kind of development. one way High production costs are the main obstacle to the wider introduction of bio-based fuels. Where bio-based fuels are concerned, motor alcohols that have the best prospects of large-scale introduction. In the short and long term, introduction of motor alcohols conceivable in the form of low admixture or mixed fuels. Low admixture would make possible for the fuel to be used by the whole of the existing vehicle fleet. Several technical considerations are given favour of low admixture in the a form of ethers. Other fuels such vegetable oils and biogas prias are marily to be considered for limited vehicle fleets. New modes of powering become highly important in the longer may term. Electrically powered vehicles can represent a big potential for reducing carbon dioxide emissions, so long as electricity production not presumed to be based entirely fossil fuels. There still on are a number of technical questions which will have to be resolved before

electrically powered vehicles can be an attractive alternative to conventional technology. Further comprehensive development work will be required before fuel cells and hydrogen as propellants can be placed on the market.

Policy instruments for reducing traffic emissions of greenhouse gases

The various types of instrument discussed in this report are regulatory economic instruments, direct resource inputs by the State, measures, negotiations, procurement and instructions and terms of reference to national authorities and planning bodies. Regulatory are possible at various levels. They can, for measures example, refer to total fuel consumption and take the form of restrictions the amount of fuel which may be sold in the market or of on rationing at consumer level. They may also refer to specific fuel consumption or specific emissions. Another form of regulatory measure comprises various statutory requirements concerning fuel properties. Economic instruments in the form of taxes, charges or subsidies can

be linked to vehicle use fuel tax or mileage tax, vehicle purchases differentiated sales tax, vehicle ownership differentiated vehicle tax

or vehicle storage parking fees. Direct resource inputs mean the State funding a certain activity which would not otherwise materialise. This applies above all to research, development and demonstration activities. Various inforrnation measures, through education and campaigns, also come under this head. Through negotiations, e.g. with the motor industry, the State can reach voluntary agreements. One such example the agreement concluded in 1978 by the then Board of Transport with vehicle suppliers, concerning a reduction of average fuel consumption in new passenger cars. Another example President Clintons agreement with the three main motor manufacturers in the USA on vigorous RD inputs to make the American motor industry more competitive, e. g. by greatly improving the fuel efficiency of vehicles. Through technology procurement, the State can help to create a market for new technology which has not yet achieved its commercial

breakthrough. NUTEK the National Board for Industrial and Tech-

nical Development at present conducting activities of this kind for electrically powered vehicles. Physical platming decisions are made mostly at local, municipal level, but this plarming governed by various laws and can be influenced by information and recommendations from national authorities.

S0 U 1994:91 31

The infrastructure plarming of traffic authorities be governed by

can

directives and rules making certain facilities, but not others, eligible for State funding. The appropriate choice of policy instruments depends which deci-

on

sions are to be taken in the political and which be

process ones are to

left to the players in the market. The State opt either for plan-

can a

ning approach which requires detailed political intervention decen-

or a

tralised approach in which Government and Riksdag content themsel-

ves with deñning a framework.

By formulating framework conditions and in this allowing

way

households and undertakings to reduce emissions through their

own

devices, one creates, in principle, opportunities for achieving costefñcient adjustrnents. Cost efficiency not achieved in practice, however, due to imperfections of the market. Those imperfections include, for example, the present-day taxation of and rules for

company cars the deduction of travel expenses.

Framework conditions can be set with the aid of pricing regula-

or tion of total fuel consumption total carbon dioxide emissions. Both or

types of instrument are capable of leading to cost-efficient adjustrnents

and can be constructed so as to lead to the distributive effect. same

If price to be used as a means of reducing carbon dioxide emis-

sions, then in order to convey the signals intended, should be linked

to fuel consumption and, should be differentiated according

moreover,

to the fossil carbon content of fuel. The existing carbon dioxide tax

constructed on these lines. The size of the be determined with tax can

reference to a carbon dioxide reduction target for certain period.

a

Calculations performed the Committees behalf show that, subject

on

to certain assumptions concerning national economic growth, the price of petrol would need to be raised to about SEK 8:50 1994 prices

and other fuel prices to corresponding degree carbon

a to prevent

dioxide emissions from the transport sector in 2000 exceeding the 1990

level. Price increases of this kind would in the first instance lead to

adjustments regarding the specific consumption of existing and

new

vehicles. A certain impact travel behaviour and transport

on patterns can also be foreseen.

Limitations of a national policy

As stated earlier, measures to reduce emissions of greenhouse gases urgently in need of international co-ordination. There are arguare ments both for and against Sweden being ahead of other countries where reduction measures are concerned, but there are also practical and formal objections to unilateral action by Sweden. One practical objection that the price of petrol in Sweden carmot really deviate too much from prices in neighbouring countries, because this would give rise to extensive transboundary trade and other expedients for evading the higher prices. The EEA Agreement imposes formal restrictions on introducing certain policy instruments. Among other things, this means that, with effect from 1st January 1995, Sweden will not be able to prevent imports of vehicles approved within the EU. There several EU directives on vehicle exhausts. These contain are restrictions the of economic instruments, but they do not reguon use late carbon dioxide emissions or fuel consumption. The European Commission currently discussing various possible forms of carbondioxide-differentiated taxation of passenger cars. In this absence of EU rules carbon dioxide emissions or fuel consumption, common on there no formal objection, other than the general restrictions entailed by the EEA Agreement and the Treaty of Rome, to Sweden introducing taxation systern of its own, pending the adoption of a direca tive the subject. The Dutch Government has plans for proposing a on national system. The so-called Mineral Oil Directive of the EU, however, limits the for tax differentiation between different types of fuel. Certain scope products, bio-based fuels, be exempted from tax or taxed less e. g. can heavily they used in pilot projects for the development of more are environment-friendly products. A proposal concerning reduced tax on bio-based fuels currently being processed within the EU.

Deliberations

The main emphasis the following discussions will be on certain on questions of principle regarding policy instruments aimed at vehicle and fuel producers and instruments capable of influencing the behaviour of consumers and road users. Policy instruments aimed at various plarming bodies and national authorities will be dealt with in a subsequent report. The effects of different policy instruments are interconnected in such that the Committees deliberations in the a way

subsequent report can have a bearing on the present discussion. For this reason the Committee unwilling at the present time to put forward a definite proposal on carbon dioxide tax. The short-term aim concerning emissions of carbon dioxide from the transport sector ought for the time being to be for emissions not to exceed the 1990 level at the turn of the century and to be reduced thereafter. This indication of a reduction target a departure from the

main principle of Swedish traffic policy, whereby external costs are to be internalised in the cost of transport. This departure prompted by the fact of the damage entailed by a possible greenhouse effect being

more or less incalculable. The extent to which carbon dioxide emissions should be reduced in

the longer term highly uncertain and hinges on many factors. A

starting point has to be formulated, however, for gauging various

short-term policy instruments to make possible a reduction of emis-

sions after the turn of the century.

The criterion for choosing policy instruments should be that they must lead to cost-efficient adjustments. They must bring sufficient reduction of carbon dioxide emissions without impairing the attainabiliof other environmental objectives. General pricing control a necessary but insufñcient of

means

achieving cost-efficient adjustments. The Committee sees an urgent need for greater energy efficiency in the transport sector. Improving the fuel efficiency of vehicles an important part of that process. To guarantee this kind of adjustment, controls aimed at reducing fuel

consumption should be introduced, above all where new light vehicles are concerned. A system of this kind can be introduced in Sweden but

should be adapted to a system which can be expected to materialise

within the EU. A sales tax differentiated according to carbon dioxide

emissions probably the most effective system. The Environmental

Classification Commission has been instructed to consider an augmentation of the existing environmental classes with reference to carbon dioxide emissions. In this connection should be considered whether engine heaters are to be included in the definition of environmental classes. Sweden should press the issue of steering in favour of more

fuel-efficient vehicles in the EU regardless of membership. Because diesel-powered vehicles are more fuel-efficient than petroldriven ones, both differentiated sales tax and a higher fuel price

mean that the cost relation between the two forms of propulsion will be

altered in favour of diesel power. Diesel-powered light vehicles today incur much heavier vehicle tax than petrol-driven The Committee

ones.

sees no justification at present for altering this state of affairs. Diesel oil less heavily taxed than petrol. Diesel propulsion has different

2 14-0847

environmental drawbacks from petrol fuelling, e.g. heavier emissions of particles and nitrogen oxides. The input data for balancing the advantages and disadvantages of diesel propulsion need to be improved. Measures are also needed to inform households and businesses of the private-economic profitability of different options. The aim may be to improve peoples knowledge of alternative modes of travel, of the fuel efficiency of different vehicles and of how fuel consumption affected by vehicle maintenance and driving behaviour. The traffic authorities, the National Board for Consumer Policies and the National Environmental Protection Agency are important agents in this connection. An introduction of bio-based fuels an advantage from the greenhouse viewpoint but not necessarily where other environmental effects are concerned. Undesirable effects should therefore be parried with supplementary policy instruments. If the introduction of bio-based fuels proceeds beyond the experimental stage, vehicle requirements will have to be defined with reference to the fuels they are intended for and in such a way as to avoid any increase in emissions of toxic substances. These questions are also being studied by the Environmental Classification Commission. There an urgent need for continuing support of research, development and demonstration projects aimed at developing vehicles running on alternative fuels and complying with far-teaching environmental requirements in other respects. When the technology mature, technology procurement should be a feasible method of hastening the introduction of alternatively fuelled vehicles. The Committee believes increased taxation fuels applied as uniformas possible to all types of transport to be a necessary ingredient of an array of policy instruments for achieving cost-efficient reductions of carbon dioxide emissions from traffic. The ideal for the tax to be differentiated according to fossil carbon content of the fuels, i.e. a carbon dioxide tax. In the event of EU membership, however, the mineral oil directive will stand in the way of this type of differentiation, the introduction of bio-based fuels comes to be of such proportions that can no longer be regarded as a pilot project. The proposed increase in carbon dioxide tax should be gauged in such a way that carbon dioxide emissions from the transport sector in the year 2000 will not exceed the 1990 level. The tax should be differentiated according to the carbon content of fuel, regardless of the type of traffic for which the fuel used the mixtures in which the fuel or included. A carbon dioxide tax increase also aimed at preventing carbon dioxide emissions from exceeding the 1990 level after 2000 would need to be very heavy introduced all at A solution of this kind once.

would involve households and enterprise in heavy expenditure on adjustment. A successive tax rise, with view to meeting the reference a target, will make possible a gentler and, consequently, less costly adjustment. will also make possible a successive adjustment of the level of taxation to developments and to future elucidations of the extent to which emissions from the Swedish transport sector need to be reduced. In this way too, allowance be made for developments in can other countries and for the effects of other instruments. Retention of the present-day system of company taxation will car demand a higher taxation level than a system whereby the beneficiary made to bear the marginal cost of fuel use. A revised system currently being drafted in the Government Offices. The Committee wishes to take this opportunity of indicating the possibilities of pinning the taxable value of company cars to their environmental properties and fuel consumption. Taxation could be constructed to so as encourage such extra equipment as fuel and engine heaters. gauges Instruments for heavily reducing carbon dioxide emissions from traffic entail sacriñces and lead to unwanted distributive effects. can Compensatory measures are possible, however, and the Committee will be returning to this subject in its final report.

Summary of the Committees recommendations

In its recommendations concerning strategy for the choice of policy a instruments, the Committee has been guided by the desire for the instruments to result in cost-efficient adjustments. This has led the to conclusion that a general approach ought to predominate. This means decisions on the adjustments to be made being left to the players in the market, with the Government and Riksdag detining the frame conditions. A general carbon dioxide tax has therefore been chosen as steering instrument. The strategy, however, cannot be based solely on a carbon dioxide tax the steering effect desired to be achieved and unwanted effects are to be avoided. Interaction needed between measures affecting consumer and road-user behaviour and measures relating to the structure and maintenance of the traffic system, urban development, the competitive capacity of mass transit, research and development and international co-operation. The recommendations given below aimed at indicating of the are one main directions of policy to which the Committee will be returning in its final report. The recommendations to be thought of basis are as a for discussing ways of achieving change in a necessary consumer behaviour.

An immense number and variety of discussions are now in progress

in various international bodies and, within the immediate future, may very well come to influence a decision as to which measures can and

should be taken in Sweden. For the time being, therefore, the proposed increase carbon dioxide tax best regarded as a specimen calcula-

tion, the purpose of which to trigger a discussion of possible ways of reducing carbon dioxide emissions from the transport sector. The Committees task to recommend measures for the transport sector. Those measures will of course have to be viewed in relation to

measures in other sectors of society, such as energy production and

industrial energy demand. An assessment of this kind does not come within the Committees remit, but the Committee will be mindful of the problem in its further deliberations.

The Committee recommends the following principles with regard to

the choice of instruments.

Raise carbon dioxide tax in the transport sector armually, so that

carbon dioxide emissions in 2000 will not exceed the 1990 level. That

implies a movement in the price of petrol so that in 2000 will be at

least 9:50 SEK per litre in 1994 prices. D0 not impose the carbon dioxide tax increase on bio-based jitels, nor on the alcohol component, bio-based, of ETBE and MTBE

ethers. Tax exemption of this kind, however, can only be promised for as long as the extent of use can be referred to pilot projects.

Make carbon dioxide tax as uniform as possible, regardless of the

type of traffic in which the fuel used and regardless of whether the fuel used neat or mixed with other fuels.

Dijferentiate sales tax on light vehicles with reference to fuel con-

sumption. Adapt the construction of this tax to the proposals discussed within the EU.

Augment the existing systern of environmental classes for fuels, so

that biojitels and mixtures including them can also be environmentally classifled.

Make future escalations of exhaust regulations include a direct link

between the vehicles and the fuels they are intended to run on.

Vehicles should only be allowed to run on the fuels for which they are

certified.

Intensify information measures, partly in order to encourage adjust-

ments which are proñtable to the individual, such as more fuel-efñci-

ent driving, preference of more fuel-efficient vehicles, increased use of

engine heaters etc. In addition, step up information measures for

enhanced public understanding of the problems which global warming can create.

Intensify RD so as develop vehicles and propulsion systems with low energy consumption which can run on bio-based fuels and also

meet far-teaching environmental requirements concerning emissions of

harmful substances. At the same time, intensify efforts to develop and

demonstrate production of bio-based fuels at low cost.

Remove conditions that prevents c0st-ej7icient adjustments. The Committee will back to questions concerning the rules applying

come to travel deductions and taxation of company cars. Make public transport more competitive. This question included in

the Committees supplementary terms of reference. Give high priority to international co-operation. Sweden should campaign, in various international bodies, for the fulñlment by all

countries of commitments under the International Convention Clion

mate Change. Sweden should also continue to play leading part in

a various international connections.

In keeping with the supplementary terms of reference issued to the Committee, several different questions will be considered during the coming year. As a sequel to the proposals of principle made in this

interim report, the Committee intends to discuss wider spectrum of a

instruments, with special emphasis concerning infrastruc-

on measures

ture, physical plarming and mass transit. Reñnement of the Commit-

tees recommendations will then become possible regards the level as

of fuel taxation. The possibilities of taking steps to offset unwanted

distributive effects will also be considered. Various proposals concerning redistribution systems will be scrutinised.

The supplementary terms of reference also that the Committee

mean to discuss environmental targets for the transport sector and the appropriate allocation of responsibilities and between the authopowers rities concerned. In this connection the Committee also intends raise to questions concerning information and research, development measures and demonstration.

1 Utgångspunkter, avgränsning

och genomförande

1 Kommitténs direktiv

I mars 1993 överlämnade regeringen till riksdagen proposition

en om

åtgärder mot klimatpåverkan m.m. prop. 1992/932179. Riksdagen beslöt i juni 1993 att i huvudsak godkärma innehållet i propositionen

bet. 1992/93:JoU19 och 1992/93:NU28, rskr. 1992/932361.

I Kommunikationsdepartementets bilaga aviseras särskild utred-

en

ning i syfte att minska utsläppen av koldioxid från trafiken. Aviseringen följdes upp genom regeringens beslut den 22 april 1993

om direktiv och tillsättande Trafik- och klimatkommittén. Direktiven

av se

bilaga l innebär att kommittén skall lämna ett samlat förslag till åt-

gärder för att reducera utsläppen av koldioxid och andra klimatpåver-

kande gaser från alla trañkslag. Kommittén skall också utreda förut-

sättningarna för att införa miljözoner i vissa tätorter för fordon med

nollutsläpp. Genom regeringens beslut den 17 1994 tilläggsdirektiv fick mars om

kommittén följande tilläggsuppgifter

se bilaga 2:

utreda förutsättningarna för samt lämna förslag hur kollektivtra-

- om fikens konkurrenskraft kan stärkas

utreda för- och nackdelarna med sektorsspecifika miljömål för trans-

-

portområdet samt lämna förslag till tidsmässigt anpassade miljömål för resp. trafikslag för arbetet både på kort och lång sikt

utreda och länma förslag till åtgärder syftar till att klarlägga

- som

ansvar och befogenheter mellan myndigheterna i frågor rör

som detta område.

1.2 Innehållet i detta delbetänkande

Tilläggsdirektiven innebär bl.a. att trafikens samlade miljöproblem skall behandlas. Utvidgningen ämnesområdet innebär större

av

möjligheter att i förslagen undvika sådana suboptimeringar, skulle

som

kunna bli följden att koncentrera förslagen till hur utsläppen av av

växthusgaser kan minskas. Åtgärder som minskar utsläppen av

koldioxid leder visserligen i många fall till att även andra miljöstörningar minskar, det är inte alltid så. Trafikens utsläpp av växthusmen

gaser måste därför behandlas som ett av flera miljöproblem.

Kommittén har ändå valt att nu lämna ett delbetänkande, där vissa principiella frågor hur skall kunna åstadkomma en kostnadsom man effektiv minskning av trafikens utsläpp av växthusgaser behandlas. Utsläppen kan minskas många olika typer av förändringar i begenom

teenden och produkter. Likaså kan flera olika typer av styrmedel tänkas för att åstadkomma sådana förändringar, där insatserna av de olika styrmedlen är beroende av varandra. I detta delbetänkande förs en diskussion i vilken mån olika typer av styrmedel leder till kost-

om nadseffektiva omställningar. Diskussionen leder till slutsatsen att förut-

sättningarna att åstadkomma detta är störst med sådana generella styrmedel, framför allt ekonomiska styrmedel, som i första hand påverkar

konsument- och trañkantbeteenden. Behovet av kompletterande styrmedel diskuteras också.

De förslag som tas upp i detta delbetänkande skall ses som förslag till principer när det gäller användningen av skatter som styrmedel i kombination med andra styrmedel. Kommitténs uppgift är emellertid att lämna ett samlat förslag till åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser från alla trafikslag. Tilläggsdirektiven ger möjlighet till fördjupning utredningsarbetet och att återkomma med kompletteran-

av de förslag. Kommittén därför att i sitt slutbetänkande återkomma avser

med mer detaljerade förslag samt med en fördjupad behandling av andra typer av styrmedel såsom t.ex. fysisk planering och insatser när

det gäller kollektivtrafik och infrastruktur. Det huvudsakliga motivet för att införa miljözoner i tätorter är att

minska lokala miljö- och hälsoproblem. Uppdraget om miljözoner behandlas därför som ett separat uppdrag utan något direkt samband med huvuduppgiften att föreslå åtgärder för att minska trafikens utsläpp

växthusgaser. Uppdraget om miljözoner redovisas separat i ett annat av delbetänkande.

1.3 Klimatkonventionen

En ramkonvention om klimatförändringar undertecknades av 154

nationer under FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro år 1992.

Enligt konventionen förpliktar sig parterna att minska utsläppen av

växthusgaser, att öka upptagen av sådana gaser i sänkor och att under-

lätta ekosystemens successiva anpassning till klimatförändring.

I konventionens artikel 3 slås ett antal principer fast, bl.a. den s.k.

försiktighetsprincipen. Den innebär att avsaknaden av fullständig vetenskaplig säkerhet inte bör användas som förevändning för att uppskjuta

åtgärder för att förutse, förhindra eller minimera orsakerna till klimat-

förändring och motverka dess skadliga effekter. Åtgärder för att mot-

verka klimatförändringar skall vara kostnadseffektiva och ta hänsyn till

olika socioekonomiska förhållanden. Åtgärder skall kunna genomföras

gemensamt i samverkan mellan flera parter.

Varje land skall rapportera och publicera sina utsläppsdata för växthusgaser och upptagen i sänkor. Parterna skall genomföra program i

syfte att begränsa utsläppen av växthusgaser. I detta sammanhang ges industriländerna en ledande roll.

Riksdagens beslut att godkänna klimatpropositionen innebar också ett

godkännande av klimatkonventionen. Efter det att 50 länder ratificerat konventionen, trädde den i kraft den 21 mars 1994. Inom ett halvår efter detta datum skall den första rapporteringen ske. Klimatkonventionen lägger grunden för det fortsatta internationella samarbetet på klimatområdet. Förberedelserna inför den första parts-

konferensen pågår i den förhandlingsgrupp Intergovernmental

Negotiating Committee, INC som förhandlade fram klimatkonventio-

nen. Förberedelserna gäller bl.a. metoder för rapportering, kriterier för gemensamt genomförande och finansieringsfrågor. En viktig part i det internationella samarbetet är FN klimatpanel,

:s Intergovermnental Panel on Climate Change IPCC. Den bildades av

FN:s Miljövårdsprogram U NEP och Världsmeteorologiska Organisa-

tionen WMO år 1988. Dess uppdrag var att klarlägga lcunskapsläget rörande växthusgaserna samt att beskriva effekterna av ett varmare klimat på jorden och vilka åtgärder som kan vidtas för att begränsa

utsläppen av klimatpåverkande gaser. Panelens utvärdering utgjorde

underlag för INC:s förhandlingsarbete inför klimatkonventionen.

1.4 Andra

utgångspunkter

I klimatpropositionen redovisas en nationell strategi för minskad klimatpåverkan och förslag till åtgärder inom olika sektorer. I Kommunikationsdepartementets bilaga framhålls att åtagandena enligt klimatkonventionen innebär att det behövs strategi för reducering

en av

koldioxidutsläppen inom transportsektorn. Tre huvudlinjer för en sådan strategi anges: öka energieffektiviteten, successivt öka användningen av

biomassebaserade bränslen samt öka kollektivtrafikens marknadsan-

delar. En ökad användning av ekonomiska styrmedel och utökad

forsknings-, utvecklings- och demonstrationsverksamhet nämns också som viktiga element. En utgångspunkt i kommitténs ursprungliga direktiv är nödvändigheten av att åstadkomma ett transportsystem som är varaktigt hållbart och inte lämnar en miljöskuld till kommande generationer. I utredningen skall hänsyn tas till gällande miljömål och till Sveriges eventuella medlemskap i EG. Den långsiktiga strategi för hur koldioxidutsläppen från trafiken skall reduceras, redovisas i klimatpropositionen, skall som också vara utgångspunkt för utredningen. Behoven av åtgärder för att åstadkomma ett miljöanpassat transportsystem är enligt direktiven omfattande. Utöver åtgärder som avser fordon och bränslen är det nödvändigt att lägga fast strategi för en utvecklingen av investeringar i bebyggelse och transportinfrastruktur samt åtgärder för att främja övergång till miljövänliga transportsätt. Enligt direktiven skall kommittén analysera redan lämnade förslag till åtgärder inom olika trafikslag. I klimatpropositionen behandlades förslag lämnade av Biobränslekommissionen Biobränslen för framtiden, SOU 1992:90, Naturav

vårdsverket Åtgärder mot klimatförändringar, SNV rapport 4120 och

av trañkverken i samband med deras miljörapportering år 1992. Sedan dess har Naturvårdsverket överlämnat Ett miljöanpassat samhälle Aktionsprogram Miljö 93 till regeringen. Trañkverken har överlänmat ytterligare en omgång miljörapporter i september 1993. Därutöver har flera andra utredningar länmat åtgärdsförslag har som betydelse för trafikens utsläpp av växthusgaser. En sammanställning av utredningar som innehåller åtgärdsförslag visas i bilaga Av betydelse för kommitténs arbete är också riksdagens beslut med anledning av propositionen l992/93:176 om investeringar i trafikens infrastruktur m.m. Beslutet innebär investeringar i vägar och järnvägar för sammanlagt 98 miljarder kronor under perioden 1994-2003. De flesta förslag lämnats inom detta område är inte särskilt som preciserade. Någon klar distinktion mellan styrmedel och de anpassningar man önskar få till stånd har heller inte alltid gjorts. En sammanställning av olika förslag som lämnats visas i bilaga 4. i Därutöver pågår ett antal utredningar och FUD-verksarnhet inom områden som berör frågan om trafikens klimatpåverkan, bilaga se I klimatpropositionen aviserades att regeringen skulle tillsätta en vetenskaplig samordningsgrupp för klimatrelaterad forskning och utveckling. Regeringen beslöt den 1 juli 1993 att tillkalla en delegation för klimatfrågor. Delegationen har i uppgift att samordna den svenska klimatrelaterade forskningen. Delegationen skall också för vissa svara kontakter med nationella och internationella forskningsorgan svensk om forskning inom området och om viss rapportering.

1 .5

Avgränsning av uppdraget och utredningens genomförande

Förslag till hur utsläppen av växthusgaser skall minskas skall enligt

direktiven avse alla trafikslag. Dit hör vägtrafik, flygtrafik civil och

militär, sjöfart inkl. mindre fartyg som fritidsbåtar, fiskefartyg och arbetsfartyg, spårburen trafik. Arbetsfordon och arbetsredskap räknas normalt inte till transportsektorn, även om de ibland ingår i redovisningar av transportsektorns utsläpp av luftföroreningar. Några av förslagen berör indirekt arbetsfordon och arbetsredskap. De exempel som redovisas i kapitlen 4 och 5 avser oftast vägtrafik. Förslagen avser primärt styrmedel som kan minska trañkens klimatpåverkan utsläpp koldioxid, och dikväveoxid. Även av metan andra hälso- och miljöeffekter har beaktats men kommer att behandlas utförligare i samband med tilläggsuppdragen. Utsläpp av ozonnedbrytande ämnen som CFC och HCFC har dock inte behandlats, då sådana ämnen är föremål för särskilda awecklingsplaner. Förslagen avser i första hand åtgärder inom Sverige. Förslagen får ses som en del av Sveriges åtaganden enligt klimatkonventionen. Några globala effekter kan naturligtvis inte erhållas om åtgärder bara vidtas i Sverige, varför förslagen förutsätter att motsvarande handlingsprogram utarbetas och genomförs även i andra länder. Sverige kan vara pådrivande med hjälp av goda exempel. Sedan kommittén började arbetet har åtta sammanträden hållits. Direkta kontakter med olika intressenter har tagits under arbetets gång. Samråd med trafikverken och bilindustrin har via ägt rum särskilda referensgrupper. En idédiskussionsdag samt tre hearings med olika intressenter har arrangerats i samarbete med Statens naturvårdsverk. Studieresor, där ordföranden och/eller medlemmar i sekretariatet deltagit, har gjorts med besök i Washington, Boston, Bryssel, Haag, Bonn, Berlin och Frankfurt, se bilaga Kommittén har anlitat konsulter inom flera olika delområden. En förteckning över konsultrapporter visas i bilaga 7.

S0 U 1994:91 45

2 Miljöproblem och miljömål

I Naturvårdsverkets aktionsprograrn Miljö 93 identifieras ett antal

miljöhot. Trafiken bidrar till flera av dessa.

TRETTON MILJÖHOT NATURVÅRDSVERKETS

ENLIGT

AKTIONSPROGRAM MILJÖ 93

Klimatpåverkande gaser Uttunning av ozonskiktet Försurning av mark och vatten m.m. på grund av nedfall av försurande luftföroreningar

Fotokemiska oxidanter/marknära ozon Tätorternas luftföroreningar och buller

Övergödning av våra hav, sjöar och vattendrag

Påverkan genom metaller Påverkan genom organiska miljögifter

Introduktion och spridning av främmande organismer Nyttjande av förnybara naturresurser jord- och skogsbruks-

-

mark, vatten samt utarnming av naturtyper, biotoper och arter

Nyttjande av ändliga naturresurser berg, grus, torv och mineraler

Exploatering av mark och vatten för bebyggelse, anläggningar

och infrastruktur Avfall och miljöfarliga restprodukter

Trafikens miljöpåverkan bör behandlas med utgångspunkt i hela kedjan produktion användning skrotning av fordon och infrastruk-

- -

tur. De effekter som uppkommer vid produktion av drivmedel bör också beaktas. Huvuddelen av miljöpåverkan, sett i ett livscykelper-

spektiv, sker dock under användningsfasen. Huvuduppgiften för denna utredning är att lämna förslag till åtgärder

för att minska klimatpåverkan från trafiken. Den följande problem-

redovisningen handlar därför i första hand om växthuseffekten och i

vilken mån transportsektorn bidrar till detta problem. En översikt av

övriga miljöproblem som trafiken bidrar till lämnas i bilaga

2.1 Växthuseffekten

Följande redovisning baseras huvudsakligen på Naturvårdsverkets underlag till klimatpropositionen Naturvårdsverkets rapport 4120. Den naturliga växthuseffekten, är följd att naturligt före-

som en av kommande växthusgaser i atmosfären absorberar värmestrålning från

jordytan, medför att klimatet på jorden är varmare än det armars skulle ha varit. Utsläpp från mänskliga verksamheter antropogena utsläpp

har ökat halten av växthusgaser i atmosfären. Detta förstärker växthuseffekten, vilket i sin tur kan leda till ökad temperatur. en

Koldioxid är den viktigaste antropogena växthusgasen. Andra viktiga växthusgaser är metan, dikväveoxid, stabila fluorföreningar och ozon. Förutom att vara växthusgaser har CFC- och HCFC-föreningar

en

nedbrytande effekt på ozonet i stratosfáren, som i sin tur resulterar i

en minskad växthuseffekt. IPCC har bedömt att dessa motverkande effek-

ter kan vara av samma storleksordning. Andra stabila fluorföreningar har hög växthuspotential, men då utsläppen är förhållandevis små, är deras bidrag till växthuseffekten liten. Växthuseffekten det marknära

av

ozonet, som huvudsakligen bildas av utsläpp av kväveoxider och kolväten, har bedömts som mycket osäker. Det finns emellertid andra starka miljöskäl än växthuseffekten som talar för att utsläppen dessa ämnen

av

bör minskas se bilaga 8.

Koldioxid svarar för mellan 60 och 80 % den samlade växthusav

effekten från de globala antropogena utsläppen. När det gäller de

an-

tropogena utsläppen i Sverige svarar koldioxiden för ca 80 % av växt-

huseffekten, sett i ett l00-årsperspektiv.,För metan, dikväveoxid och icke ozonnedbrytande fluorföreningar är motsvarande andelar 14 %,

4 % resp. 2 %.

Nettotillskottet av koldioxid i atmosfären orsakas förbrärming

av av

fossila bränslen 80 % och ändrad markanvändning skogsawerk-

som

ning utan återväxt 20 %. Förbrärming av biobaserade bränslen

ger

inte något nettotillskott under förutsättning att biomassan ersätts

av ny.

Om skogstillväxten är större än virkesuttaget fungerar skogen

som en sänka för koldioxid.

Sedan år 1950 har de globala koldioxidutsläppen ökat med nära tre

gånger. Industriländerna svarar för merparten av utsläppen. Koldioxidhalten i atmosfären har ökat med 28 % under det senaste århundraca

det, och ökningen uppgår till 0,5 % år.

nu ca per

Metanhalten i atmosfären ökar med ca 1 % per år, dikväveoxid 0,2-0,3 % och CFC 3-4 %. Uppgifterna om haltökning avser år 1990. Den globala medeltemperaturen på jorden har ökat med 0,3-0,6°C under de senaste drygt hundra åren. Modellberäkningar visar att den

globala medeltemperaturen skulle öka med omkring O,3°C per decen-

nium under nästa sekel, om inga ytterligare åtgärder vidtas. Förändringarna skulle bli olika stora i olika regioner. En förhöjd temperatur kan medföra olika effekter som att havsytan stiger, extrema klimatförhållanden blir vanligare, klimatzonerna förskjuts, förutsättningarna för jordbruk och skogsbruk förändras, ökenspridningen tilltar. Växthusgaserna har läng livslängd i atmosfären. Det tar därför lång tid innan eventuella åtgärder ger någon effekt. sambanden är mycket komplicerade, och modellberäkningarna är därför osäkra. Inom IPCC råder dock stor enighet bland forskarna om att risken för en ökning av den globala medeltemperaturen är stor med nuvarande utveckling av utsläppen av växthusgaser.

2.2 Trafikens bidrag till utsläpp av

växthusgaser

2.2.1 Utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser hittillsvarande

-

utveckling

De totala koldioxidutsläppen i Sverige var år 1990 ca 60 miljoner ton. Av dessa svarade vägtrafiken, flyget, sjöfarten och den spârburna trafiken för tillsammans ca 22 miljoner ton. Vägtrafikens utsläpp dominerar. Arbetsmaskiner bidrog med drygt 4 miljoner ton. Under 1980-talet har de totala koldioxidutsläppen minskat kraftigt. År 1980 de 82 svarade var miljoner ton. Därav transportsektorn och arbetsmaskinerna för tillsammans ca 22 miljoner ton. Transportsektorns utsläpp har ökat under 1980-talet, och dess andel av utsläppen har ökat markant. En viss minskning av bränsleförbrukningen, och därmed koldioxidutsläppen per körsträcka, hos motorfordon har kunnat noteras, men den har kompenserats av den allmärma trafikökningen. Uppgifterna om koldioxidutsläpp har hämtats frän Naturvårdsverkets

rapport 4120, Åtgärder mot klimatförändringar. Uppgifter om kol-

dioxidutsläpp finns även i ett antal andra publikationer, bl.a. från trafikverken, NUTEK och VTI. Uppgifterna varierar något beroende på att olika sätt att beräkna utsläppen har använts. I enlighet med klimat-

konventionen kommer Sverige att lämna rapport om sina utsläpp senast

den 21 september 1994. Naturvårdsverket har ett sammanhållande ansvar för statistiken. Delegationen för prognos- och utvecklingsverksamhet inom transportsektorn DPU ansvarar för statistiken när det gäller transportsektorns utsläpp. Statistiken har ännu inte redovisats.

De globala utsläppen av koldioxid har beräknats till ca 6 miljarder ton per år uttryckt som ton kol, vilket motsvarar ca 21 miljarder ton C02. De industrialiserade länderna, med ungefär 25 % jordens

av

befolkning, svarar för ungefär 75 % av koldioxidutsläppen. Sveriges andel av de totala utsläppen i världen är 0,4 % inkl. bidrag från

ca biobränslen om biobränslen frånräknas är andelen ca 0,3 %. -

Virkesförrådet i den svenska skogen ökar för närvarande, bl.a. till följd av en omfattande återplantering. Skogstillväxten tillsammans med

tillväxt av torv m.m. innebär att nettoupptaget kol motsvarar av nu

ungefär de samlade koldioxidutsläppen från fossila bränslen i Sverige.

Skogstillväxten kan dock endast pågå under en begränsad tid. I klimatpropositionen avvisas förslag som går ut på att åtgärder för att minska

koldioxidbelastningen enbart borde riktas mot att öka upptaget av kol i

den svenska skogen och utveckla andra sänkor.

Sverige har låga specifika utsläpp jämfört med andra industrialisera-

de länder se tabell 1. Den främsta förklaringen är att elproduktionen

i förhållandevis stor utsträckning sker med vattenkraft och kärnkraft.

Av samma skäl är transportsektorns andel koldioxidutsläppen hög

av

jämfört med andra industrialiserade länder.

Tabell Specifika koldioxidutsläpp för olika länder år 1989

Källa: Naturvårdsverkets rapport 4120

C02 per capita ton/invånare USA 21,1

Östeuropa exkl. Sovjet 16,8

Tabell 2 visar utsläppen av de viktigaste växthusgaserna koldioxid, metan och dikväveoxid från transportsektorn jämfört med de totala utsläppen i Sverige. Av transportsektorns utsläpp av växthusgaser ger koldioxiden det helt dominerande bidraget till växthuseffekten.

Tabell 2. Transportsektorns utsläpp av växthusgaser i Sverige

jämfört med andra sektorer år 1990 Källa: Naturvårdsverkets rapport 4120

Koldioxid Metan Dikväveoxid Mton kton kton

Vägtrafik 15 ,7 20 1,2 Flyg 3,1 0,1

- Sjöfart 2,8 1,5 -

Spår 0,1

- -

COz-ekvivalenter

Mton

transportsektorn 25,9 0,49 0,35 alla sektorer 59,1 10,3 3,0 -

Andel av växthus-

effektbidraget %

transportsektorn 97 2 1 alla sektorer 80 14 4 -

1 varav p-bilar 11,0, lätta lb 1,4, tunga 1b 2,5 och bussar 0,6 enligt Miljö 93 2 tillkommer stabila fluorföreningar med 2 %

Som jämförelse kan följande sägas om utvecklingen när det gäller

utsläpp av andra föroreningar. Under 1980-talet minskade kväveoxid-

utsläppen inom de flesta sektorer. Inom transportsektorn skedde emel-

lertid en viss ökning. Till följd skärpta avgaskrav har utvecklingen

av

vänt, så att utsläppen minskar kraftigt, trots att trafiken ökar. Även kolväteutsläppen minskar till följd av skärpta avgaskrav också

men

beroende på krav på återtagning avdunstat bränsle vid bensinstatio-

av

ner. De totala svavelutsläppen minskar kraftigt, främst till följd

av

sänkta svavelhalter i olja. Svavelutsläppen minskar även i transportsek-

torn, men utvecklingen släpar efter jämfört med andra sektorer. Eftersläpningen beror framför allt på att större delen transportsektorns

av

5 1

svavelutsläpp kommer från sjöfarten, vars bränslen ännu inte är föremål för lika hårda miljökrav som vägtrafiken och flyget.

2.2.2 Faktorer som påverkar utvecklingen av

transporterna och utsläppen

Utsläppen

Utsläppen beror av det trafikarbete antalet fordonskilometer som

utförs med olika transportslag och fordonstyper. De enskilda fordonens utsläpp beror av den tekniska utformningen bränsleeffektivitet, avgasrening och dess hållbarhet samt på vilket sätt fordonen framföres. Utsläppen av reglerade föroreningar från motorfordon minskar, som tidigare nämnts, till följd av att avgaskraven skärpts. Några motsvarande krav har ännu inte ställts på de andra trañkslagen, varför någon motsvarande minskning inte heller skett. De specifika utsläppen av koldioxid hos såväl lätta som tunga fordon har minskat något under 1980-talet, dock inte tillräckligt för att kompensera för den ökade trafiken. Den teknik som används för att tillmötesgå avgaskraven för lätta motorfordon, katalytisk avgasrening för bensindrivna bilar, har lett till viss ökning utsläppen av dikväveoxid från denna fordonskategoen av ri.

Persontransponer Källa: VTlzs Transportstatistik Persontransportarbetet har ökat stadigt sedan lång tid tillbaka. Samtidigt har andelen persontransportarbete i bil ökat och uppgick år 1992 till 77,6 %. Den senare tidens utveckling visar tillfälliga nedgångar år 1990 och år 1993, dvs. de år då kraftiga ökningar av bensinpriset skedde. År 1993 minskade också den privata konsumtionen med 4,5 %.

Resvanor Bygger främst på Vilhelmson B, Vår dagliga rörlighet, TFB-rapport

1990:16. Övriga källor: AB Bilstatistiks Nyregistreringsstatistik och

Transek AB, Kollektivresandets utveckling 1985-1992 Sedan i början på 1950-talet har det genomsnittliga resandet i Sveri-

ge ökat från ca 1 mil till drygt 4 mil per dygn. Avser år 1985, då den

senaste riksomfattande resvaneundersökningen gjordes. Med resande avses alla förflyttningar som är längre än 200 meter och som utförs med samtliga färdmedel, även till fots, av personer mellan 15 och 84 år. Samtidigt har den tid som avsätts till resande, i genomsnitt ca 80

minuter per person och dygn, inte ändrats och är dessutom i stort sett

densamma oavsett om bil används eller inte.

Det är personbilen som nästan helt och hållet har svarat för ökningen av resandets omfattning. Bilanvändare reser dubbelt så långt

per

dygn som de som inte använder bil.

Mer än hälften av resandet avser den fria tidens aktiviteter,

dvs. besök hos släkt och värmer och olika fritidssysslor. Denna

andel har ökat. Arbetsresorna utgör ungefär fjärdedel. Den en

resterande fjärdedelen utgörs i anslutning till hushålls-

av resor göromål, vård och omsorg.

Resandets omfattning är mycket ojämnt fördelat. Under ett genomsnittsdygn reser tre fjärdedelar av befolkningen mindre än

40 km. Hälften av befolkningen mindre än 14 km. Endast

reser en tiondel reser mer än 100 km, och dessa för än svarar mer

hälften av persontransportarbetet. Observera att uppgifterna

gäller resandet under ett genomsnittsdygn det är alltså inte

samma märmiskor som reser långt varje dygn. Observera också

att resandet under ett dygn kan bestå av flera resor. Arbetsresorna med bil är lika långa i glesbygd i Stock-

som

holmsregionen. 80 % av arbetsresorna är under 3 mil. I Stock-

holmsregionen sker 40 % av arbetsresorna alla färdsätt inräk-

nade även gång och cykel med bil. I glesbygd är motsvarande

andel 60 %. I medelstora tätorter är arbetsresorna kortare än i

såväl storstadsregioner som glesbygd.

Personbilsresorna svarar för två tredjedelar av den totala reslängden men bara hälften av antalet resor. För kollektivtrafiken är motsvarande andelar en femtedel resp. en tiondel.

20 % av befolkningen har tillgång till än bil i sitt

mer en

hushåll, 60 % har tillgång till bil och 20 % tillhör hushåll

en som inte har bil.

Den viktigaste drivkraften bakom det ökade resandet är den ökade förflyttningshastigheten och den ökade geografiska räckvidd och ökade valmöjligheter som denna givit. Vinsten av att ha tillgång till ett snabbare färdsätt har inte lett till att den totala tidsåtgången för har

resor

minskat utan har i stället utnyttjats till ökat resande i form ökade

av

reslängder och ökat antal resor. Ökningen av resandet gäller främst

aktiviteter som är kopplade till den fria tiden. Rörligheten beror med

andra ord i hög grad av vad vi gör på fritiden.

Tillgång till personbil är således avgörande för rörligheten. I dag har

nästan alla hushåll som består av sammanboende bil. vuxna

Antalet hushåll med två bilar har ökat. Detta kan till viss del förklaras att större andel av kvinnorna har körkort och förvärvsav en arbetar jämfört med tidigare. Även pensionärer har körkort i allt större utsträckning. Hushållens ekonomiska förutsättningar har mycket stor betydelse för tillgången till och användningen av bil. Utjämningen i olikheter när det gäller möjlighet att disponera bil är en stark drivkraft för ett framtida ökat resande. En jämförelse med USA visar att det fimis en stor potential för en ökad biltäthet i Sverige. Bilen har många egenskaper av såväl praktisk som symbolisk karaktär gör att det ofta ligger mycket nära till hands att välja bilen som som färdsätt om man har tillgång till den.

Drygt 3,6 miljoner personbilar är i dag i trafik i Sverige. Ökningen

av personbilsbeståndet har stagnerat sedan år 1990 beroende på att antalet nyregistrerade bilar har minskat från ca 344 000 år 1988 till ca 124 000 år 1993, dvs. under samma period som den svenska ekonomin

sysselsättning, BNP, privat konsumtion har varit på nedåtgående.

Trenden tycks dock ha vänt. Sedan oktober 1993 har antalet nyregistrerade personbilar varje månad varit större än motsvarande månad föregående år. I en PM från Handelns Utredningsinstitut år 1994 hävdas att det under 1990-talet börjar framträda en långsiktig tendens till sjunkande nettotillskott till personbilsbeståndet. Samtidigt som bilresandet ökar, minskar resandet med kollektivtrafiken. Mellan år 1985 och år 1992 har resandet med buss i stadstrafik minskat med 21 %. Enligt en analys som Transek gjort på kommitténs uppdrag Tegnér 1994 är den viktigaste förklaringen till denna stora minskning att vädret under vinterhalvåret under denna period varit mildare än vanligt, vilket lett till att många tidigare kollektivtrafikanter har övergått till att cykla eller gå. Andra viktiga förklaringar är att priserna på kollektivresor har ökat samtidigt som bensinpriserna har

minskat realt sett. Vidare ökar andelen körkortsinnehavare och allt

fler har möjlighet att disponera bil. Den ökade rörligheten har lett till anpassningar i den fysiska strukturen och samhällets organisation. Det har möjliggjort en yrkesmässig specialisering av sådana sysslor som tidigare traditionellt skedde i hushållen. Delar av arbetslivet har blivit av ambulerande karaktär. Avstånden har ökat. Dessa anpassningar ställer i sin tur krav på ytterligare ökad rörlighet hos befolkningen. Den ökade rörligheten kan därför sägas vara utslag av såväl fritt val som strukturellt tvång. Det finns en stor potential för en ökad rörlighet i framtiden, främst grund av att allt fler får tillgång till bil. Nuvarande trender pekar mot en genomsnittlig reslängd på mer än 50 km per person och dygn

år 2020. I första hand är det den fria tidens resor som kommer att öka. Snabbare transportmedel liksom utbyggd infrastruktur för effektivisering av transporterna leder sarmolikt till en ökad rörlighet snarare än att den frigjorda tiden används för annat ändamål än En bebygresor. gelsestruktur som möjliggör kortare resor kan av samma skäl inte som isolerad åtgärd väntas leda till ett minskat resande. Om vill åstadman komma anpassningar som innebär en begränsning av resandets omfattning är därför styrmedel som gör transporterna långsammare eller dyrare de som återstår. Eftersom resandets förändringar i första hand rör den fria tidens aktiviteter har eventuella framtida förändringar i värderingar och livsstilar stor betydelse för hur resandet kommer att utvecklas. Utvecklingen av telekommunikationerna kommer att ha betydelse för resandet. Hittills har den fysiska rörligheten utvecklats parallellt med utvecklingen av telekommunikationer. De långsiktiga sambanden är dock okända Boverket, 1994.

Godstransporter Källor: VTlzs Transportstatistik, Svenska Åkeriforbundets Fakta om åkerinäringen och AB Bilstatistiks Nyregistreringsstatistik

Tabell 3. Det inrikes godstransportarbetets utveckling sedan år 1960

Källa: Svenska Åkeriförbundet, 1991

miljarder tonkm

Godstransportarbetet har minskat under perioden 1990-1992. Minskningen utgörs till största delen av minskade godstransporter med lastbil, som svarar för drygt hälften det totala godstransportarbetet. av Minskningen hänger samman med den allmänekonomiska utvecklingen. Antalet lastbilar i trafik i Sverige är i dag drygt 0,3 miljoner. Ökningen har stagnerat sedan år 1990, beroende på att antalet nyregistrerade lastbilar har sjunkit kraftigt, från 43 000 år 1989 till 7 700 ca ca år 1993. Den senaste statistiken tyder på att den nedåtgående trenden kan ha upphört.

Under 1980-talet har den transporterade godsmängden inte ökat lika snabbt transportarbetet. Tänkbara orsaker är en utveckling mot som större produktionsenheter och förändrad materialadministration en "just-in-time. Av den transporterade godsmängden svarar lastbilarna för en betydvad gäller för transportarbetet. År 1990 transligt större andel än som porterades 455 miljoner 388 miljoner ton med lastbil. Det ton varav förklaras att det mesta lastbilsgodset transporteras korta sträckor. av av Endast drygt 5 % av den transporterade godsmängden på lastbil körs längre än 30 mil.

2.2.3 genomförda åt- Några beslutade och

betydelse för transportsekgärder av torns koldioxidutsläpp

Kilometerskatten på dieselfordon

Kilometerskatten på dieselfordon slopades hösten 1993 och ersattes med dieseloljeskatt på 1,30 kr per liter. Detta innebar en sänkning en de rörliga kostnaderna. Samtidigt höjdes emellertid fordonsskatten. av Avskaffandet av kilometerskatten har inneburit en förändring av kostnadsrelationerna mellan bensindrivna och dieseldrivna bilar. Av statistiken över nybilsförsäljningen framgår att de dieseldrivna bilarnas andel personbilsförsäljningen ökar. av

Höjd bensinskatt och koldioxidskatr Bensinprisnivån har sjunkit något mellan år 1990 och år 1993 uttryckt i 1990 års priser, trots att skatten höjts kraftigt och kronan fallit betydligt i värde gentemot US dollarn. Det beror på att råoljepriserna uttryckt i US dollar under samma period sjunkit med ca 26 % och att inflationen under perioden uppgick till ca 17 %.

Transportrádets avtal med billeverantärer Enligt överenskommelse mellan dåvarande Transportrådet och en billeverantörerna skulle den genomsnittliga vägda bränsleförbrukningen hos personbilar minskas från 0,93 liter per mil år 1978 till 0,85 nya liter mil år 1985. Målsättningen uppnåddes, men det råder olika per uppfattningar det följd av överenskommelsen eller om bilarom var en na ändå hade haft den förbrukningen.

Utsläppen i framtiden

Bedömningar av hur stora utsläppen kommer att bli i framtiden är med nödvändighet alltid osäkra då de måste bygga på antaganden rad

om en faktorer. För att kunna formulera strategi för hur

en utsläppen skall

kunna minskas, måste emellertid utgå från någon

man bedömning av

hur framtiden kan komma att För

se ut. att tydliggöra att bedömningen bygger på en serie antaganden brukar ibland använda begreppet

man scenario i stället för då ordet för många

prognos, prognos ger intrycket av att det rör sig trolig utveckling.

om en Enligt Naturvårdsverkets rapport 4120 väntas de totala koldioxidut-

släppen i Sverige öka från 60 till drygt 66 miljoner ton mellan år 1990 och år 2000. Det innebär ökning med drygt

en 10 %. Under samma

period väntas transportsektorns koldioxidutsläpp öka med

ca 15 %.

Flera olika beräkningar transportsektorns framtida koldioxidut-

av

släpp har gjorts. Resultaten varierar beroende på olika antaganden beträffande ekonomisk utveckling, utveckling specifik bränsleför-

av

brukning, utveckling av drivmedelspriser samt olika typer elasticite-

av

ter. En jämförelse mellan några olika visas i tabell För

prognoser att

underlätta jämförelsen något har utsläppen år 1990 till 100.

satts

Tabell 4. Jämförelse mellan olika för prognoser transportsektorns

koldioxidutsläpp

1990 2000 2005 2010 2015 2020

186 VTI lägre 100 108 116 146 Johansson B 100 1 17

VHJS prognos har genomförts på Trafik- och klimatkommitténs uppdrag och används som referensprognos för analyser hur kol-

av

dioxidutsläppen påverkas av olika drivmedelspriser. Två alternativ har använts som referensprognos:

"måttlig: BNP växer med 1,5 % år i genomsnitt åren

per

1990-2020 troligt med hänsyn till erfarenheterna från

de senaste

decenniemas svenska utveckling

"hög: BNP växer med 2,25 % år i genomsnitt åren 1990-2020, per

optimistiskt

I båda alternativen antas bensinpriset utvecklas enligt följande in-

dex:

om

medel, beläggning i personbil, genomsnittlig bensinförbrukning

m. m.

Prognos för personbilstrañk 1990-2020 Trañkarbete två i scenarier 80 70 60 C O bO NC C O 1990 1995 2000 2010 2015 2020

g ScenMånga Scen

resor Ijkorta resor

E23 många resor ScenH/korta resor

- lägre tmväqgt+1,5 %/år 90-2020 H Hogrenllvan + 2,25%/år 90-2020 -

Figur Trafikarbete med personbil i två scenarier

Källa: Swahn, 1994

Prognos för godstrafigk väg 1990-2020 på. scenario-I: -lägré tillväxt +1,5 %/âr 90-2m0 12

§8 -

§6

z á

E

24- ;I

0 1990 1995 2000 2010 2015 2020

Emma Långlb uu Bum

lb

Figur 2. Referensprognos för godstrafik på väg lägre tillväxt

- Källa: Swahn, 1994

Prognos för godstrafik på våg 1990-2020 ScenarioH -högre tillväxt +2,3 %/år 90-2020

O

1990 1995 2000 2010 2.015 2020

2205 Exønlb Låuglb Utllb Kluunb

Figur 3. Referensprognos för godstrañk på väg högre tillväxt

- Källa: Swahn, 1994

TOTALA C02 EMlSSlONEFl FRÅN TRANSPORTSEKTORN Endast"trendmässiga"förändringar 50

bO

8 l

O l

1990 1995 2000 2005 D10 2015 2020 år mSoenario lågtillv Scenariohög till 9Miljörapp. 1992 Nutek låg Nutek hög 4 A

Figur 4. Totala C02-utsläpp från transportsektorn i de två refe-

rensscenarierna Källa: Swahn, 1994

Emissioner av C02 per trafikslag Scenariomåttligtillväxt 20

15 8 ..S å å 10

g

o . 1990 2000 2005 2020 år Epersoubnar Lastbilstrañk Sjöfart KlLurtran

Figur 5. Transportsektorns C02-utsläpp fördelade på trafikslag

för scenariot lägre tillväxt Källa: Swahn, 1994

Naturvårdsverket har redovisat utsläppsscenarier för växthusgaser från transportsektorn exkl. arbetsmaskiner, tabell

se

Tabell 5. Scenarier för utsläpp luftföroreningar från

av transportsektorn Källor: SNV rapport 4120 och Miljö 93

1990 2000 2005 2010 2015

180 kolväten kton 78 50 41

Samtliga tillgängliga eller prognoser scenarier visar att kol-

dioxidutsläppen från transportsektorn kommer att öka, det inte om vidtas några ytterligare åtgärder.

2.3 Miljömål

Det övergripande miljömålet, såsom det har formulerats i riksdagens miljöpolitiska beslut år 1988, är att långsiktigt hållbar en utveckling skall åstadkommas, vilket innebär verksamheterna skall att anpassas till vad märmiska och natur tål.

Vid FN:s konferens miljö och utveckling i Rio de Janeiro om år 1992 antogs handlingsprogrammet Agenda 21. Programmet innehåller mål och riktlinjer for att uppnå hållbar utveckling en genom att utrota fattigdom och undanröja hoten mot miljön. Några viktiga principer

lades fast, bl.a. Polluter Pays Principle den förorenat skall betala

som

för de skador utsläppen orsakar och försiktighetsprincipen avsaknaden

av fullständig vetenskaplig säkerhet bör inte användas förevändsom ning för att uppskjuta kostnadseffektiva åtgärder. Förbrukning av naturresurser som orsakas av en ohållbar konsumtion måste uppmärksammas. Användningen av naturresurser måste stå i överensstämmelse

med målsättningen att minimera förbrukning och minska

föroreningar.

Kretsloppssamhällets betydelse understryks. En miljömässigt sund

prissättning är viktig. Priser och andra marknadssignaler måste spegla de miljökostnader energiförbrukning och som förbrukning av naturresurser medför. Användning ekonomiska styrinstrument rekommenav deras. Det är angeläget att regeringar och andra beslutsfattare integrerar miljö- och utvecklingshänsyn på planerings- och ledprogram-, ningsnivå.

6 1

I EG:s vitbok om transportpolitiken används begreppet sustainable mobility. Någon tydlig definition av vad som avses med begreppet ges inte, men det anges att en del av den övergripande strategin är att man vidtar åtgärder for att säkerställa att utvecklingen av transportsystemen bidrar till ett hållbart utvecklingsmönster genom att ta full hänsyn till miljön och medverka till att lösa de mest akuta miljöproblemen såsom begränsningen av OCZ-utsläppen. Följande citat kan också ge en bild av vad som kan ligga i sustainable mobility.

Utmaningen för gemenskapens transportsystem ligger hur man så effektivt som möjligt skall kunna leverera de transporttjänster som krävs för att den inre marknaden i fortsättningen skall kunna fungera ändamålsenligt och den enskilde resenärens rörlighet garanteras, samtidigt som man kommer till rätta med jämvikts- och effektivitetsbrister i systemet och skyddar både människor och miljö mot de skadliga effekterna av det ökade antalet transporter.

Klimatkonventionens mål anges i artikel där det sägs att det slutgiltiga målet är att stabilisera halten av växthusgaser i atmosfären vid en sådan nivå och inom en sådan tidsram att livsmedelsproduktionen inte hotas och att ekosystemen kan anpassa sig på ett naturligt sätt. Samtidigt fastslås att vidtagna åtgärder skall möjliggöra hållbar ekonomisk utveckling. Enligt artikel 4 skall industriländema rapportera om den nationella klimatpolitikens inriktning, åtgärdsprogram liksom projicerade utsläpp och upptag i sänkor. Syftet med åtgärdsprogrammen är att utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser bör återgå till den nivå som rådde år 1990. Industriländema skall beräkna effekterna av att vidta åtgärder för att nedbringa utsläppen av växthusgaser till 1990 års nivå vid slutet av seklet. I klimatpropositionen formuleras följande mål för den svenska klimatpolitiken:

Utsläppen av samtliga klimatpåverkande gaser skall begränsas. -

Sverige bör genomföra kostnadseffektiva insatser såväl nationellt som internationellt.

En nationell strategi bör vara att koldioxidutsläppen från fossila bränslen stabiliseras i enlighet med klimatkonventionen till 1990 års nivå år 2000.

62 S0 U 1994:91

Åtgärdsstrategier för de totala metanutsläppen och för övriga växt-

husgaser bör anstå till dess att kompletterande ny kunskap tagits fram om förekomst m.m. samt om respektive växthusgas potentiella betydelse i klimatsammanhang.

Beträffande utvecklingen efter år 2000 skall åtgärdsprogram för att minska utsläppen av växthusgaser utgöra en integrerad del av det framtida sarnhällsbyggandet och i arbetet med att miljöanpassa olika samhällsaktiviteter. Klimataspektema bör beaktas ingående inför energi- och transportsystemens framtida utbyggnad, bostädernas och arbetsplatsernas lokalisering och utformning och bli en drivkraft för den tekniska utvecklingen.

En begränsning av klimatförändringarna till vad naturen tål uppskat- tas innebära att ökningen av den globala medeltemperaturen inte bör överstiga 0,1 grad per decennium eller 2 grader sedan industrialismens början. För att stabilisera koldioxidhalten i atmosfären och för att motverka allvarliga effekter bör de globala utsläppen minska med 50-80 % inom en 50-årsperiod. Dessa angivna nivåer bör läggas till grund för den svenska klimatpolitiken. Det bedöms dock inte som meningsfullt att fastställa ytterligare kvantitativa mål vid sidan av att stabilisera utsläppen fram till år 2000.

I riksdagens beslut med anledning av klimatpropositionen preciserades målet beträffande koldioxidutsläpp på följande sätt: Koldioxidutsläppen från fossila utsläpp bör i enlighet med klimatkonventionen stabiliseras år 2000 till 1990 års nivå för att: därefter Ininska. Riksdagen ansåg också att det är av vikt att snarast fastställa mål för klimatarbetet efter år 2000 och utarbeta förslag om åtgärder för att nå dessa mål. Flera andra länder har fastställt mål för reduktion av utsläppen av växthusgaser. En sammanställning av mål för ett urval av länder visas i tabell se även bilaga

S0 U 1994:91 63

å

2 2 2

.ä .a å

x

N x x x

x x x x ak x x x x o o o O o o o o N x o

.W H

64 SOU 19911:91

En anpassning till vad människa och natur tål har i olika samman-

hang konkretiserats på vissa punkter, t.ex. i form av högsta acceptabla

temperaturhöjning, kritiska belastningsgränser för nedfall av svavel och kväve, riktvärden för luftkvalitet och buller. Som steg på vägen mot en

långsiktigt hållbar utveckling har riksdagen i Sverige beslutat om vissa

etappmål. De beslutade målen för reduktion av utsläpp av luftförore-

ningar alla källor inom landet. Vissa lokala miljöproblem är

avser

dock ofta kopplade till bestämd källa, t.ex vägtrafikbuller. Frågan

en

målen beträffande de totala utsläppen bör brytas ned på sektoriella

om

miljömål ingår i kommitténs tilläggsdirektiv och behandlas därför i ett

kommande betänkande. I Miljö 93 redovisar Naturvårdsverket förslag till preliminära miljömål för transportsektorn. För koldioxid att utsläppen år 2000 anges

inte skall överstiga utsläppsnivån år 1990 för att därefter minska. Ett

syftena med trafikverkens miljörapporter är att bilda underlag för

av sektorsmål. Något sådant underlag finns dock inte ännu.

2.4 Hur mycket skall transportsektorns utsläpp av växthusgaser minskas

Kommitténs uppgift är att föreslå hur utsläppen av växthusgaser från transportsektorn skall kunna minskas. Sverige har, liksom många andra länder, undertecknandet klimatkonventionen åtagit sig att

genom av upprätta åtgärdsprogram för att minska utsläppen av växthusgaser.

Uppgiften kan därför ses som en del av Sveriges åtagande. Frågan är således hur, och inte utsläppen skall minskas. Det betyder att de

om,

förslag lämnas också måste innebära någon form av uppoffringar.

som

Uppgiften är att finna förslag gör dessa uppoffringar så lite

som kärmbara som möjligt.

För att kunna diskutera vilka styrmedel som bör användas måste dock ha uppfattning hur mycket utsläppen från transport-

man en om sektorn bör minskas.

När det gäller frågan om hur mycket de totala utsläppen i Sverige skall minskas bör följande utgångspunkter beaktas:

Enligt IPCC:s bedömningar finns det ett behov att pá längre sikt

av

50 år minska de globala koldioxidutsläppen med 50-60 % för att långsiktigt hållbar utveckling skall kunna uppnås. För att detta

en skall möjligt har det bedömts att industriländerna skulle behöva vara minska sina utsläpp med till 80 %. Bedömningarna är osäkra. upp

Försiktighetsprincipen, som slogs fast i klimatkonventionen, säger

dock att avsaknaden fullständig vetenskaplig säkerhet inte bör av användas förevändning för att uppskjuta kostnadseffektiva åtsom

gärder. Nya kunskaper om växthuseffekten kan leda till nya bedömningar av behovet av att minska utsläppen. Klimatkonventionen följs nu upp med förhandlingar i INC som kan leda till internationella avtal om hur stora utsläppsminskningar som olika länder skall åta sig. Konventionen ger möjlighet till s.k. joint implementation gemensamt genomförande åtgärder. Kriteav rier för joint implementation diskuteras för närvarande i INC. Joint implementation behandlas också av en särskild utredning Utredningen om möjligheterna och formerna för ett gemensamt genomförande av klimatkonventionen och vissa andra internationella miljökonventioner. Med joint implementation skulle Sverige, som har relativt höga marginella kostnader för utsläppsreduktion, kunna välja att minska utsläpp i andra länder i stället för hemma för att sänka sina totala klimatpolitiska kostnader. Konstruktionen kommande av avtal, där joint implementation kan utgöra en del, påverkar bedömningen av vilka mål som bör gälla för utsläppsminskningar i Sverige på längre sikt. På kortare sikt är utgångspunkten det riksdagen beslutade av målet att koldioxidutsläppen i Sverige år 2000 inte skall överstiga utsläppsnivån år 1990 för att därefter minska. Stabiliseringsmålet för år 2000 måste ses som ett etappmål som, med hänsyn till IPCC:s bedömningar, är helt otillräckligt på längre sikt.

När det gäller utsläppen från transportsektorni Sverige bör följande utgångspunkter beaktas:

Riksdagen har tidigare slagit fast att transportsektorn skall bidra till att de nationella miljömålen uppnås, dock utan att några mer precisa transportsektorsspecifika mål har angivits. Riksdagens beslut om kärnkrajiens avveckling har stor betydelse för hur mycket utsläppen från transportsektorn kommer att behöva minskas. Avvecklingen innebär att man bör ha en beredskap för att en stor del av den erforderliga minskningen måste ske inom transportsektorn. Eftersom det i dag är oklart hur kärnkraften kommer att ersättas, går det dock inte att säga hur mycket kärnkraftsavvecklingen kommer att betyda för kravet på utsläppsminskningar inom transportsektorn.

Några övergripande bedömningar av hur det nationella utsläppsmålet skall fördelas på olika sektorer har inte gjorts. Inte heller har några utredningar, som motsvarar Trafik- och klimatkommittén, tillsatts för att behandla andra sektorer. I avsaknad av sådant underlag har kommittén valt som utgångspunkt för övervägandena att riksdagens mål av-

3 14-0847

seende de totala utsläppen av koldioxid i Sverige tills vidare tillämpas även på transportsektorn. Utgångspunkten är alltså att transportsektorns utsläpp av koldioxid vid sekelskiftet inte skall överstiga 1990 års nivå för att därefter minska. Hur stor minskningen efter sekelskiftet bör vara är i dagens läge mycket osäkert och beror av eventuella nya rön om behovet av att minska utsläppen, utformningen av kommande internationella avtal, hur kärnkraftsawecklingen sker samt i vilken utsträckning andra länder minskar sina utsläpp. Utvecklingen kan komma att innebära större krav på minskning av utsläppen från transportsektorn än från övriga sektorer. I kapitel 5 redovisas några alternativa mål för utsläppsreduktionen och hur starka styrmedel som krävs för att nå dessa mål. Att på detta sätt fastlägga ett mål för hur mycket transportsektorn skall minska sina utsläpp innebär ett avsteg från den gällande trafikpolitiken, enligt vilken miljökostnaderna skall internaliseras för att uppnå samhällsekonomisk effektivitet. Någon uppskattning av kostnaderna för skadeverkningarna av växthuseffekten till följd av koldioxidutsläppen från den svenska trafiken är dock inte möjlig att göra. Osäkerheten om framtida konsekvenser av en global temperaturhöjning är stor samtidigt som det frmis risker för mycket stora välfardstörluster i ett långt perspektiv. Skadekostnadsansatsen är inte tillämplig i detta fall, eftersom de målnivåer som diskuteras för de globala utsläppen relateras till en törsiktighetsprincip och inte till en traditionell ekonomisk avvägning mellan marginella skade- och åtgärdskostnader. Tillgängliga prognoser visar att koldioxidutsläppen från transportsektorn kommer att öka under de närmaste årtiondena, om inte åtgärder vidtas. Uppgiften är därför att föreslå hur utsläppen år 2000 skall kunna nedbringas till 1990 års nivå för att därefter kunna minska. Hur stor den framtida minskningen bör vara är som framgår ovan mycket osäkert. Det måste dock formuleras en utgångspunkt för dimensioneringen av de styrmedel somföreslås införas på kort sikt så att de möjliggör en minskning av utsläppen efter sekelskiftet. De styrmedel som väljs bör därför vara möjliga att anpassa med hänsyn till de effekter de visar sig ge, hur andra länder agerar samt det framtida långsiktiga behovet av utsläppsminskningar. Vid valet av styrmedel måste även andra miljöstömingar beaktas så att möjligheterna att klara andra miljömål inte försvåras. Om endast hänsyn tas till behovet av att minska utsläppen av växthusgaser, finns det risk för suboptimeringar. En annan viktig utgångspunkt är att målen avser utsläppen under hela kedjan produktion användning skrotning av fordon och in- - frastruktur samt produktion av drivmedel.

3 Sveriges förutsättningari ett

internationellt perspektiv

3.1 Programi andra länder

Arbete med handlingsprogram för att minska trafikens klimatpåverkan pågår eller har genomförts i flera andra länder, ofta ett led i som åtagandena enligt klimatkonventionen. Kommittén har samlat in uppgifter om aktuella mål, aktiviteter och planer konsultuppgenom drag, studieresor och en enkät. Materialet sammanfattas i bilaga Handlingsprogrammens innehåll och karaktär varierar mycket mellan olika länder. Inom EU och dess medlemsländer ges diskussionen om gemensamma lösningar beträffande fordonskrav och ekonomiska styrmedel stor tyngd. Man har dock ännu inte lyckats nå någon enighet när det gäller förslag om en koldioxid/energiskatt, skattereduktion för biobaserade drivmedel eller koldioxiddifferentierad beskattning personbilar. av Storbritannien har beslutat höjda drivmedelsskatter. I Nederlänom derna fimis ett liknande förslag. I Japan och USA är krav på ökad bränsleeffektivitet hos fordon en en av de viktigaste åtgärderna.

En viktig del i Danmarks, Nederländernas och i viss mån även

USA:s handlingsprogram är åtgärder får lokala resp. delstatliga som planeringsmyndigheter att upprätta lokala och regionala för program minskad klimatpåverkan och att i övrigt beakta klimatfrågorna i den lokala och regionala planeringen. Schweiz program består huvudsakligen information och kampanav jer for att minska energiförbrukningen i trafiken. Aktiviteter för att introducera alternativa drivmedel pågår såväl i Japan, USA som inom EU, men syftet har hittills inte i något fall varit

att minska koldioxidutsläppen från trafiken utan främst minska

att lokala miljöproblem, minska beroendet importerad olja av eller att vara ett led i jordbrukspolitiken.

3.2 En svensk politik för ett globalt

problem

Det globala problemet växthuseffekten kan naturligtvis inte lösas om bara enstaka länder minskar sina utsläpp. Inventeringen av vad som pågår i andra länder har emellertid visat att Sverige inte är ensamt om att anstränga sig för att hitta lösningar som kan bidra till att utsläppen minskar. Program för enskilda länders klimatpolitik kan utgöra en inspirationskälla för andra länder och vara utgångspunkt för gemensamma lösningar. Ett nationellt åtgärdsprogram kan också vara underlag för att förmå även andra länder att vidta åtgärder. En fråga som ofta uppkommer är i vilken mån ett litet land som Sverige skall gå före när det gäller åtgärder som minskar utsläppen. Ett argument för att ligga före andra länder är att Sverige på det sättet kan fungera en förebild och få andra länder med sig. Om man utgår som från att utsläppen kommer att behöva minskas drastiskt i framtiden, kan det på längre sikt innebära konkurrensfördelar om man påbörjat anpassningen till dessa förhållanden i god tid. Att ligga alltför långt före, med alla uppoffringar som det innebär, kan å andra sidan ses som onödigt självplågeri utan att någon egentlig miljöeffekt uppnås. Som framgår av avsnitt 2.2.1 har Sverige låga specifika koldioxidutsläpp jämfört med andra industrialiserade länder. Transportsektorns andel är hög, vilket beror på att utsläppen från andra sektorer minskat kraftigt på senare tid. Jämfört med andra länder har Sverige höga marginella kostnader för ytterligare utsläppsminskningar. Den övervägande delen av resandet och godstransporterna i Sverige sker på korta avstånd inom tätortsområden. En mycket stor del av Sveriges yta är emellertid glesbefolkad. Sveriges struktur innebär att en viss del av transportarbetet måste ske över stora avstånd. Detta gör att åtgärder som fördyrar transporter är särskilt kännbara för ett land som Sverige. De förhållandevis höga marginalkostnaderna för utsläppsminskningar i Sverige gör att eventuella framtida möjligheter till s.k. joint implementation gemensamt genomförande av åtgärder med andra länder är av särskilt stort intresse. Detta gäller inte minst om sådana avtal möjliggör att koldioxidupptag till följd av skogstillväxt m.m. inkluderas. För ett litet land som Sverige är möjligheten att med egna åtgärder påverka den tekniska utvecklingen på fordons- och bränslesidan relativt begränsad. Sverige är en för liten marknad för särskilda tekniska lösningar. Sverige kan dock vara drivande i internationella diskussioner om framtida tekniska krav. I övrigt är en nationell politik för minskning av fordonens koldioxidutsläpp hänvisad till styrmedel som påverkar konsumentbeteendet såsom fordonsval, körsätt osv.

Sveriges handlingsutrymme för en nationell politik är också begrän-

sat av internationella regler och avtal. Exempelvis innebär EES-avtalet

formella begränsningar när det gäller att införa vissa styrmedel. Detta

behandlas närmare i avsnitt 5.5.4.

Ett exempel på praktiskt hinder för Sverige att ensidigt besluta

om

att ligga långt före med vissa åtgärder är att bensinpriset knappast kan avvika alltför mycket uppåt jämfört med omgivande länder. Det skulle kunna ge upphov till en omfattande gränshandel och andra sätt att kringgå de högre priserna. Sammanfattningsvis kan sägas att utsläppen av växthusgaser i första

hand bör minskas med åtgärder som baseras på internationellt samarbete och internationella avtal. Det finnas dock skäl för ett land Svesom

rige att gå före på vissa punkter för att påbörja nödvändiga framtida

anpassningar i god tid. Det finns dock flera formella och praktiska

begränsningar för Sverige att föra självständig nationell klimatpoli-

en tik.

4 Tänkbara för

omställningar att minska trafikens utsläpp av växthusgaser

Koldioxidutsläppen kan minskas genom att minska energianvändningen eller att använda drivmedel medför lägre fossila koldioxidutsläpp. som Avgasrenande åtgärder påverkar inte koldioxidutsläppen inte om bränsleförbrukningen påverkas. Transportsektorns bidrag till utsläppen av andra växthusgaser, som metan och dikväveoxid, är litet. Utsläppen dikväveoxid tenderar av dock att öka till följd av införande av katalytisk avgasrening. Vidare kan produktion av biomassa för bränslen innebära ökad gödsling och därmed ökad NZD-avgång från mark. För att åstadkomma en minskning av utsläppen växthusgaser av måste olika aktörer i samhället förmås att ändra sitt beteende i olika avseenden. Detta kan ske med olika typer styrmedel. av Med omställningar menas här förändringar i olika aktörers aktiviteter, t.ex. att biltillverkare gör bränslesnålare bilar, resenärer väljer kollektivtrafik i stället för bil, bilägare efterfrågar och köper andra bränslen. Med styrmedel menas lagkrav, skatter, information, planering, FoU m.m. som påverkar aktörerna. Vissa omställningar kan leda till att koldioxidutsläppen från fossila bränslen minskar från transportsektorn samtidigt de leder till som en

ökning av utsläppen inom andra sektorer eller i andra länder. Intro-

duktion av elfordon är ett exempel på detta, då utsläppen flyttas från trañk- till energisektorn. Ett annat exempel är introduktion biobaseav rade drivmedel, som innebär minskade fossilbaserade koldioxidutsläpp från trafiken samtidigt framställningen drivmedlen kräver som av energi inom industrisektorn där energibeskattningen är lägre. Import av drivmedel flyttar utsläppen i samband med framställningen från Sverige till det land där tillverkningen sker. Eftersom växthuseffekten är ett globalt problem, bidrar viss utsläppsmängd koldioxid lika en av mycket till problemet oberoende var det släpps ut. Systemavgränsningen för vad som är transportsektorns resp. Sveriges utsläpp är viktig att klara ut så att inte några utsläpp faller bort räknas

eller dubbelt i

redovisningarna. I betänkandet har tidigare slagits fast att reduktionsmålen bör avse de sammanlagda utsläppen under hela kedjan produktion användning -

skrotning. Det gör exempelvis att när effekten av en viss introduk- tion biobaserade drivmedel beräknas, bör även utsläppen under av utvinning, tillverkning och distribution tas med.

I detta avsnitt behandlas olika typer av anpassningar av olika aktörer i samhället. Styrmedel för att åstadkomma anpassningar hos aktörerna behandlas i kapitel

4.1 Minska trafikarbetet/omfördela mellan

trafikslag

Koldioxidutsläppen är direkt beroende av trafikarbetet och de specifika

utsläppen för de olika transportslagen. Ett minskat trañkarbete eller

-

överföring av trañkarbete till transportslag med lägre koldioxidutsläpp

kan åstadkommas på olika sätt, t.ex. genom att -

fler aker kollektivt i stället för bil,

fler cyklar i stället för att åka med motordrivna fordon,

bilister samåker mer,

resorna/transporterna blir färre och/eller kortare,

godstransporterna sker i större utsträckning med tåg eller båt, samt

godstransporterna effektiviseras högre lastfaktor.

I VTI meddelande 718/1993 Lenner, 1993 redovisas beräkningar

av utsläpp per transportarbete gram per personkilometer och gram per tonkilometer för olika transportmedel och under olika antaganden.

Den framtida utvecklingen av Coyutsläppen har beräknats enligt ta-

bell Se även figur

S0 U 1994:91 73

Tabell 7. Koldioxidutsläpp per transportarbete for olika transportslag Källa: VTI meddelande 718/1993

beläggn. 1990 1995 2000 2010 Personresor g/pkm

Godstransporter g/tonkm

cm kmnnkm Framtiden Personresor - 250 Z ;"°""°°' : I. nunnan zoo mg: 7

150-

100- Fotoalbum.: A

:inkomna

50- /i

:munnen g

o . nano u.. 1005 2000 N10

Figur Koldioxidutsläpp per personkilometer för olika trans-

portslag Källa: VTI meddelande 718/1993

Beräkningarna utsläppen vid drift avgasröret för alla

avser ur

transportslag utom för eldriven järnväg, där utsläppen vid elproduktionen är medräknad.

Ovanstående värden är helt beroende vilka beräkningsantaganden

av

som gjorts och får därför ses som exempel. Uppgifterna om belägg-

ninsgrad bygger pa en uppskattning av förhållandena i dag. Andra

antaganden om beläggningsgrader medför andra resultat. I figur 7 visas utsläppen vid några alternativa antaganden om beläggningsgrader.

SOU 1994.91 75

Avgasutsläpp gram l Ipersonkilometer Kortväga persontransport Om ;Indiana

:so I f i f m / I r r i 150 / I i I f 100 f f z u: Hbgtullk r z Ilcllantnllk 5,, z ugmnu I I I f o Pmonbll Buss Pendeltåg Svimøn

Figur 7. Koldioxidutsläpp per personkilometer vid olika beläggningsgrader

Källa: VTI meddelande 718/1993

Någon ökning av bränsleeffektiviteten hos nya fordon har inte förut-

satts. För eldriven järnväg utgår beräkningarna från dagens svenska elproduktionsmix för år 1990, att 50 % av kärnkraftsproducerad har

ersatts av fossilbaserad år 2000 samt att all kärnkraftsbaserad har

ersatts av fossilbaserad år 2010. Från järnvägstrafikens synpunkt är detta ett pessimistiskt antagande. Kärnkraftsawecklingen kan naturligt-

vis tänkas ske på annat sätt.

Sjöfartens utsläpp har beräknats utifrån existerande teknik på fartygssidan och de hastigheter som förekommer i dag. Ett sätt att belysa vilka motiv det finns att överföra trafik från personbil till kollektiva transportmedel är att jämföra koldioxidutsläppen från personbil och buss. Dessa jämförelser bygger-på -de beräkningar som gjorts i Ecotraffic 1992 och som tar hänsyn till koldioxidutsläppen hela bränslets väg från utvinning till användning. Om jämför

man

dagens bensindrivna personbil, beläggning 1,5 bil, med

personer per en dieselbuss så behöver det bara sitta ca 7 i bussen för att personer

koldioxidutsläppen per person skall vara lika. Det är bara i extrema lågtrafiktider som beläggningen i busstrafiken är lägre. Med alternativa drivmedel för bussar blir det erforderliga antalet personer per buss

mindre, se figur

Sammløldøümlippferbtmwnlürwwibühumüioáinspøwbü

a i

blood Naim: El-ldupa RME-npt Blog Etanol MetanolEl-svuloo

Figur 8. Erforderlig beläggning för dieseldriven buss för att koldioxidutsläppen per personkilometer inte skall överskrida

motsvarande utsläpp från bensindriven personbil med

1,5 personer Bygger på uppgifter i Ecotraffic 1992

Om man inför biobränslen för personbilar t.ex. metanol blir motsva-

rande jämförelse för dieselbussar att det behöver vara ca 35 personer i bussen. Denna beläggning kan sägas motsvara högtrafiktid. Beläggning

för övriga alternativa drivmedel framgår av figur

Sinail Maanantai personbil uuhnoldvlvuu och1,5perl/NI

Bind unna: EHuuuuRME-rapu Nagu Etanol Htünd EI-tvcrlgø

Figur 9. Erforderlig beläggning för dieseldriven buss för att koldioxidutsläppen per personkilometer inte skall överskrida motsvarande utsläpp från metanoldriven personbil med 1,5 personer Bygger på uppgifter i Ecotrafñc 1992

Dessa beräkningar och jämförelser visar att det med dagens bränslen

finns starka skäl från koldioxidsynpunkt att försöka flytta över resande

från personbil till kollektivtrafik. Aven biobränslen skulle införas om

för personbilar så är t.0.m. dieselbussen konkurrenskraftig sett från koldioxidsynpunkt under högtrañktid. Alternativa drivmedel för bussar förbättrar denna jämförelse avsevärt. Valet färdsätt är beroende reskostnader och standard hos de av av olika transportslagen. Reglerna för reseavdrag och beskattning av bilförmån har betydelse för i vilken mån prisskillnaden mellan bil och kollektivtrafik påverkar fårdmedelsvalet.

4.2 för

Markanvändningens betydelse

trafiken

Bebyggelsens struktur dvs. dess fysiska organisation, täthet och hur aktiviteter är lokaliserade har stor betydelse för trafiken. Det gäller dess omfattning och möjligheterna att åstadkomma en god försörjning med kollektivtrafik. Det innebär att bebyggelsestrukturens utformning också påverkar trafikens fördelning på trañkslag. Bebyggelsestrukturen påverkas i sin tur av många faktorer bl.a. av kostnadsnivån på transporter och naturligtvis av den fysiska planeringen. Låga transportkostnader, den tekniska utvecklingen och ett ökat välstånd har lett till att både bostadsyta och stadsbyggnadsyta per person har Ökat. Detta är delvis en följd av de ökade ekonomiska möjligheterna att äga och använda bil. När transportkostnaderna ligger på en förhållandevis låg nivå under lång tid leder det lätt till att folks bostadsönskemål påverkar den fysiska planeringen så att ett utspritt boende accepteras. Motsvarande effekter finns också för godstransporter. Transportkostnadema är bara en av de faktorer som påverkar den fysiska planeringen. Bosättningsplats och arbetsplats väljs i stor utsträckning efter vilka övriga kvalitéer de har men transportkostnaderna är viktig grundförutsättning för vilka alternativ som kan överen vägas. Följden av detta resonemang blir att om transportkostnaderna långsiktigt skulle ligga på en väsentligt högre nivå än i dag t.ex. på grund av att man inkluderar miljöeffekterna mer än i dag så påverkas bebyggelsestrukturen. Personers och företags lokaliseringsval och den fysiska planeringen kommer på sikt att ta hänsyn till detta.

4.2.1 Studier samband mellan

av

bebyggelsestruktur och resande

Det finns många studier och faktasammanställningar visar på

som

sambanden mellan olika bebyggelse- och trañkparametrar har stor

som

betydelse för trañkens avgasutsläpp.

Houston

70 - 0 Phoenix

0 Detroit

Denver American

60 0 Los Angeles

g 0 San Francisco

o Boston Washington DC 50 - 3 Chicago B

9 0 New York

L z 40 9

E

å penh Toronto . 30 " ° b

0 Ãâbâüâue Australian -

å . Adelaide . Sydney

O

L 20 7 Euro

z P ea n

3 Harpburgø Fmnkfmt

Stockholm O m ° Brussels

Pans. Muhich Aslan -

10 - . L ondon V

o Copenhagenmnsterdaä Tokyo

Eve uerlna

er ln Hong Singapore . 0 l l I | O 20 40 60 80 100 4

Figur 10. Samband mellan boendetäthet och drivmedelsforbrukning per person i ett antal städer i världen Källa: Department of the Environment and Department of

Transport, 1993; refererar i sin tur till Newman and Kenworthy, Cities and Automobile Dependence

Jämförelser mellan olika städers boendetäthet och drivmedelsför-

brukning per person visar på mycket starka samband. Det är framförallt städer i USA, Australien och Kanada har låga boendetäthe-

som

ter, ofta under 20 personer per hektar. För dessa städer är drivmedelsförbrukningen och därmed koldioxidutsläppen ca två till fem gånger större än for städer med den täthet som är vanlig i städerna i Europa och Asien. Där varierar boendetätheten mellan 30 och 100 boende per hektar. Det finns en allmän tendens till utglesning av boendet, som till stor del sker genom en successiv ökning av bostadsytan per person. Det kan ske på många olika sätt, t.ex. att föräldrarna bor kvar i samma bostad när barnen flyttar hemifrån. Utglesningen av boendet påverkar många samhällsfunktioner, exempelvis underlag för butiker, skolor m.m. samt möjligheten att utforma en kollektivtrafik med god tillgänglighet. Effekterna för Stockholms del visas i figur 11.

86 Hela 72% 55%

Hela regionen

r ionen

mkt. inncrs adens løaiolkn. Inkl. innerstadens bcfolk"

Figur 11. Andelen hushåll som har direktförbindelse med kollektivtrañken till city i Stockholm Källa: Storstadstrañkkommittén, SOU 1989:79

I Göteborg har man studerat reslängden i olika delar av regionen. Studierna visar att antalet körda fordonskilometer per boende och dygn är ca tre gånger så stort i de yttre delarna av regionen jämfört med de inre delarna.

Samband mellan läge i regionen och reslängder i Göteborg 20 15 Fordonskm per 10 boende 5 o .-: .:-:-:-:-:1: .-:-:-:-:-:-: .-:-:-:-:-:centralort Centralort Övriga Övriga inre yttre Göteborg regionen

Figur 12. Samband mellan läge i regionen och reslängd i Göteborg

Källa: Miljöprogram för trafik i Göteborg Studier av hur långt en genomsnittsperson reser med olika fardmedel varje dag i olika delar av landet visar att reslängden är störst i storstä-

derna och pá landsbygden. Kortast resor görs i medelstora städer.

Kilometer per dag Hela landet Landsbygd norr Landsbygd söder Mindre orter Större orter Göteborg Stockholm 0 10 20 30 40 50

Figur 13. Reslängder i olika delar av Sverige

Källa: Boverket, Naturvårdsverket och NUTEK

Det har också gjorts studier dessa samband i England. Även här

av

visar det sig att sambandet mellan boendetäthet och reslängder är starkt. Det som är mest tydligt är att reslängden för bilresor minskar

påtagligt med ökad boendetäthet.

Samband reslangd ochboendetatheti England

150 E Övriga kmNecka Gång 100 I: Spår ll Buss Bil 50

under1 1till 5 5till 15 15till 30 30till50 ever 50 Snitt Personer hektar per

Figur 14. Samband mellan reslängd och boendetäthet i England Källa: Department of the Environment and Department of Transport, 1993

4.2.2 Studie av samband mellan framtida

bebyggelsestrukturer, kolIektivtrafiksatsningar och drivmedelskostnader i Mälarregionen

Tillsammans med Boverket har kommittén låtit studera hur några

framtida alternativa bebyggelsestrukturer påverkar resandet i Mälarregionen. Även kollektivtrafikens standard och drivmedelspriset har

varierats för att belysa hur dessa faktorer kan påverka reslängder och andel kollektivtrafikresor och därmed också koldioxidutsläppen. Studien gäller långsiktiga bebyggelsetörändringar, jämforelseåret är

år 2020. Scenarierna har medvetet konstruerats med extrema antagan-

den för att tydligt belysa olika faktorers betydelse. Det är också viktigt att påpeka att de är att betrakta som rena räkneexempel. Befolkningen i Mälarregionen har i studien antagits öka från i dag ca 2,5 miljoner till 3,0 miljoner invånare, en ökning med 20 %. Tre olika markan-

vändningsstrukturer studeras, enkärnig-BAS, fåkärnig-FÅ och mångkärnig-MÅNG.

I grundantagandet förutsätts trafiksystemet utbyggt enligt aktuella investeringsplaner. Beräkningsantagandena leder till att resandet ökar mycket kraftigt, mellan 50-70 %. Koldioxidutsläppen ökar i BAS med 90 % och i FÅ med 80 %. MÅNG Uppgifter om saknas. Detta visar att en utveckling enligt beräkningsantagandena är oförenlig med det nationella målet för minskning av de totala koldioxidutsläppen. Med utgångspunkt från FÅ har beräkningar gjorts vad av en kraftigt utökad kollektivtrafik och en höjning av drivmedelspriset med 50 % innebär. Effekten blir att kollektivtrañkandelen ökar från 19 till 35 %. Motsvarande siffror för MÅNG är från 20 till 43 %. Detta leder i sin tur till att koldioxidutsläppen minskar jämfört med grundantagandet, i alternativ FÅ med 17 % vid enbart satsning på kollektivtrafiken och en med 29 % om man dessutom höjer bensinpriset med 50 %. Beräkningarna avser maxtimmen. Effekterna på dygnstrafiken, och därmed de totala koldioxidutsläppen, höjt bensinpris bedöms inte bli av lika stor.

Koldioxidutsläpp

200 -- 180 - 160 ä ä ä 8 8 e 8 9

Figur 15. Koldioxidutsläpp vid olika strukturalternativ, satsningar på kollektivtrafik och bensinpris i Mälardalen

Källa: INREGIA, 1994

Förklaringar: Nuläge är ett jämförelsealtemativ som avser är 1990. Jämfört med Nuläge har alla alternativen ar 2020 ett väg- och spårsystem enligt aktuella investeringsplaner. Regionaltåg med 30-

minutersintervall. Skillnaderna mellan alternativen är:

BasStruktur: Enkärnig bebyggelseutveckling. Nuvarande bensinpris. FåStruktur: Fåkärnig bebyggelseutveckling. Nuvarande bensinpris. FäKollmaxz Fäkärnig bebyggelseutveckling. Bensinpriset höjt med 50 %. Regionaltäg ZO-minuterstrafik. Utökad buss- och regionaltâgstrañk. Enhetstaxa på kollektivtrafiken. Sänkta hastighetsgrän-

ser.

FåBensin: Samma som FåKollmax men med nuvarande bensinpris. Mång-Kollmax: Mångkärnig bebyggelseutveckling. Bensinpriset höjt med 50 %. Regionaltåg 30-minuterstrafik. Utökad kollektivtrafiksatsning. Enhetstaxa på kollektivtrafiken. Sänkta hastighetsgränser.

De slutsatser man kan dra av dessa studier är att de faktorer som varierats, dvs. bebyggelsestmkturen, kollektivtrafikens omfattning och drivmedelspriset, påverkar färdmedelsñrdelningen och koldioxidutsläppen. Vid en jämförelse mellan den enkärniga strukturen och den fåkärniga strukturen med extrasatsning på kollektivtrafiken och höjt drivmedelspris så minskar koldioxidutsläppen totalt med en tredjedel på grund av dessa faktorer.

Förändringar av resmönster vid etable-

ring av externcentra

Resmönster påverkas av var service och andra verksamheter är lokaliserade. I några olika städer har resandet före och efter det att ett externt centrum etablerats undersökts. Studierna genomfördes som intervjuundersökningar och i efterhand gjordes beräkningar av hur reslängderna påverkades av beteendetörändringarna. I Vänersborg visade dessa studier att 40 % av hushållen ökade sitt bilresande i samband med livsmedelsinköp med i genomsnitt 470 % Studien visar också att den andel av befolkningen som kan nå en närbutik inom 200 meter minskat från ca 50 % år 1980 till ca 25 % år 1990. De som har en nätbutik inom 400 meter minskade från 75 % till 60 %. Hagson och Forsberg, 1993. Lagstiftningen PBL har under senare år ändrats för att främja större konkurrens i livsmedelshandeln vilket underlättat för lågprisaffärer att lokalisera sig i externa lägen. Den ovan nämnda studien visar att detta kan leda till oönskade effekter för miljön.

Sammanfattandesynpunkter

Man kan konstatera att det ñmis starka samband mellan bebyggelsens struktur och trafikens omfattning. Detta innebär följaktligen att sambanden mellan bebyggelseplanering och koldioxidutsläpp är starka. Förändringar av bebyggelsens struktur sker oftast långsamt och i små steg som inte verkar betydelsefulla var för sig. Effekterna visar sig först på lång sikt. Detta leder till att översiktsplanering och bebyggelseplanering måste både ha ett långsiktigt perspektiv och ha med

effekter på utsläppen av växthusgaser i planövervägandena. De största möjligheterna att minska trafikens miljöstömingar uppnås genom samverkan mellan bebyggelseplanering, ett välutvecklat kollektivtrafiksystem och att miljökostnadema inkluderas i transportkostnaderna. Regler for reseavdrag, där avdraget är avståndsberoende, har betydelse för val av bosättning vilket i sin tur påverkar underlaget för kollektivtrafik. Nuvarande regelsystem har dessutom starka effekter på färdmedelsvalet. Lokalisering av trañkalstrande verksamheter kan ge stor inverkan på trafikmängder även på kort sikt. Frågor om planering och kollektivtrafik kommer att behandlas närmare i ett kommande betänkande. Det finns ett behov av att utöka forskningen om sambanden mellan bebyggelsemönster, trafik och miljöstörningar. Kommittén avser att återkomma även till detta.

4.3 Minska bränsleförbrukningen i

fordonsparken

Den genomsnittliga bränsleförbrukningen i fordonsparken kan sänkas genom att

fordonsparken förnyas fortare ökad skrotning,

användningen av motorvärmare ökar,

fordonen underhålles bättre, samt

fordonen framförs på ett bränslesnålare sätt hastighet, körmönster.

4.3.1 i

Omsättningen fordonsparken

Effekten av att fordonsparken förnyas fortare är beroende av i vilken utsträckning nya fordon är bränslesnålare än äldre. Vägverket har beräknat att om skrotningen tidigareläggs tre år, skulle koldioxidutsläppen minska med 70 000 ton per år. För att åstadkomma detta uppskattas att ett bidrag till sista ägaren för att skrota en bil skulle behöva uppgå till 10 000 kronor. Beräkningarna bygger på förutsättningen att 1996 års modell och framåt drar ca 10 % mindre än 1987 års modeller. Beräkningen avser utsläppen under användningsfasen. En ökad

omsättning i fordonsparken leder till en ökad miljöbelastning i produk-

tions- och skrotningsfasen.

4.3.2 Motorvärmare

En motor drar mer bränsle när den är kall jämfört med när den är

varmkörd. Skillnaden ökar vid kall väderlek. Mätningar vid ASB

Motortestcenter visar att vid -2° C drar bensindriven bil än en mer

dubbelt så mycket bränsle under den första kilometerns körning med kall motor som när motorn nått normal arbetstemperatur. Mätningarna

visade också att, vid samma temperatur, motorvärmaren medförde en

bränslebesparing på 0,4 liter vid körning enligt den testkörcykel som används i Sverige. Den ekonomiska besparingen är betydligt större än elkostnaden för motorvärmaren. Dessutom uppnås andra betydande vinster vid användning av motorvärmare. Utsläppen skadliga ämnen

av

minskar kraftigt genom att kallkörningsfasen minskar. Detta är särskilt påtagligt for katalysatorbilar. Trañksäkerheten ökar genom snabbare defrosterverkan. slitaget på motorn minskar.

Tabell 8. Bränsleförbrukning hos bensindrivna personbilar vid

olika temperaturer och driftförhållanden

Källa: Laveskog, 1990

liter/mil

Stadskörcykel A12 +20° C 1,07

-2° C 1,16 -2° C, motorvärmare 1,11

1:a km i A12 +20° C 1,72 -2° C 2,25 -2° C, motorvärmare 1,80

VTI har beräknat att av de totalt 5,4 miljoner m3 bensin förbru-

som

kas av personbilar år i Sverige utgör 0,37 miljoner m3 den extra

per

bensin som, med dagens användning motorvärmare, förbrukas på

av

grund av kallstart s.k. kallstartstillägg. Eftersom motorvärmare

en

inte värmer motorn ända upp till arbetstemperaturen, kan inte hela kallstartstillägget sparas in ens om alla alltid skulle använda motorvärmare. I sin miljörapport har Vägverket beräknat att kallstartsutsläp-

om

pen minskade med 75 %, skulle koldioxidutsläppen minska med

550 000 ton per är.

4.3.3 Underhåll

En illa underhållen bil drar ofta mer bränsle än en bil som regelbundet genomgår service. En undersökning vid ASB visade att för ett antal bilar som underkänts vid tomgångsprov CO-halt och HC-halt och som därefter fått genomgå service, minskade bränsleförbrukningen med ca 10 %. Kompetensen vid verkstäderna är avgörande för resultatet.

4.3.4 Körsätt Bränsleförbrukningen vid ett jämnt körmönster är betydligt lägre än då ett fordon framförs på ett ryckigt sätt med ett stort inslag av stopp och accelerationer. Bränsleförbrukningen, och därmed koldioxidutsläppen, kan vara upp till dubbelt så hög vid stadsköming som vid landsvägskörning. Vägverket har beräknat att om ett jämnare körmönster kunde åstadkommas i trañken, skulle det kunna leda till en minskning av koldioxidutsläppen med upp till 500 000 ton år 2000. Bränsleförbrukningen är också beroende av hastigheten. Vägverket har beräknat att om hastighetsgränserna inte överträddes alls av personbilar skulle koldioxidutsläppen minska med 500 000 ton per år. Tabell 9 visar bränsleforbrukningens beroende av hastigheten enligt mätningar vid ASB Motortestcenter.

Tabell 9. Bränsleförbrukning hos bensindrivna personbilar vid olika körförhållanden Källa: Laveskog, 1990 liter/mil Stadskörcykel A12 1,07 Landsvägskörcykel HWFET 0,70 konstant hastighet

ASB/MTC:s mätningar visar också att valet av växel har stor betydelse för bränsleförbrukningen.

Tabell 10. Bränsleförbrukning hos bensindrivna personbilar, 50 km/tim, konstant hastighet och olika växelval

Källa: Laveskog, 1990

liter/mil

4.4 Minska

bränsleförbrukningen hos nya

fordon

Konsumentverket lämnade i april 1993 en lägesrapport om nya

personbilars bränsleförbrukning Konsumentverket 1993. Av rapporten

framgår att den genomsnittliga vägda bränsleförbrukningen minskade från 0,93 liter per mil år 1978 till 0,82 liter mil år 1987 och har i per stort sett legat stilla sedan dess. Den genomsnittliga tjänstevikten hos nyregistrerade bilar har ökat. Andelen stora bilar har ökat. Beskattningen bilförmån stora av gynnar bilar. Lågkonjunkturen har medfört att färre bilar har sålts. Minskningen har till större del skett i de enskilda hushållens bilköp, vilket är en ytterligare förklaring till att andelen stora bilar har ökat. En annan förklaring till att bränsleförbrukningen inte har minskat är att motoreffekten har ökat. Den genomsnittliga motoreffekten för nya bilar av 1986 års modell var 79 kW. För 1990 års modeller hade den ökat till 96 kW och för 1993 års modeller till 109 kW. Vidare har bilarna extra utrustningsdetaljer i allt större utsträckning. Fabrikanterna har prioriterat utvecklingen av bilarnas kvalitet, säkerhet, motoreffekt och komfort framför minskad bränsleförbrukning, främst därför att dessa egenskaper har efterfrågats i första hand. Det bör också påpekas att det finns bilar med låg bränsleförbrukning på marknaden att tillgå för de bilköpare som prioriterar den egenskapen. Saab har som exempel på utvecklingen presenterat jämförelse en mellan en bil från 1950-talet och en från 1990-talet när det gäller prestanda och bränsleförbrukning. Slutsatsen jämförelsen är att det av om gick att sälja en bil i dag med l950-talsprestanda, skulle dess bränsleförbrukning ligga på ca 0,3 liter per mil. Den genomsnittliga förbrukningen för nya dieseldrivna personbilar är 0,67 liter per mil. Trots att dieseloljan har ett högre kolinnehåll än bensin, och således medför ett högre utsläpp koldioxid liter av per bränsle 2,61 kg COz/l jämfört med 2,36 kg COz/l, är koldioxiutsläppen per körsträcka i genomsnitt lägre på grund av den lägre bränsleförbrukningen. Dieseldrivna bilar har dock högre utsläpp av andra

S0 U 1994:91 89

ämnen och har exempelvis svårt att klara avgaskraven i miljöklassema

l och 2 för motorfordon se kapitel 5. Detta avspeglas i de avgaskrav

för personbilar kommer att införas år 1996 i EU, där kravnivåersom för bensindrivna bilar är jämförbara med nivåerna i Sveriges miljöna klass 2 samtidigt separata och mindre långtgående kravnivåer som anges för dieseldrivna bilar. VTI har i underlagsrapport till Konsumentverket räknat med en en högsta potential för reduktion den genomsnittliga bränsleförbrukav ningen på 3,1 % per år Jönsson, 1993. Detta skulle leda till en genomsnittlig bränsleförbrukning för bilar på 0,54 liter per mil år nya 2005. I USA har Vita Huset träffat en överenskommelse med de tre stora biltillverkarna Ford, GM och Chrysler om ett FoU-program med målet att ta fram bilar som drar en tredjedel så mycket bränsle som

dagens bilar, med bibehållna prestanda. överenskommelsen, som har

kallats Partnership for New Generation of Vehicles, innebär att stora a överflyttas till denna sektor från tidigare prioriterade områden. resurser Huvudsyftet med initiativet är att stärka den amerikanska bilindustrins konkurrenskraft och kan därför komma att få betydelse för hur andra biltillverkare i världen agerar. Inom ramen för den europeiska transportministerkonferensen CEMT har ett tiotal europeiska regeringar påbörjat överläggningar med företrädare för både den internationella bilindustriorganisationen OICA och de europeiska biltillverkarnas organisation ACEA. Syftet är att söka finna en gemensam utgångspunkt för arbetet med att begränsa bränsleförbrukningen hos fordon. Det amerikanska initiatinya vet har påverkat överläggningarna. Bränsleförbrukningen för tunga fordon har minskat. Bilarna har blivit större, samtidigt har marknadens press på biltillverkarna att men

öka bränsleeffektiviteten varit och är fortfarande stor. Förutom att

dieselmotorernas specifika bränsleförbrukning har minskats, har den minskade bränsleförbrukningen åstadkommits genom minskat rullmotstånd och luftmotstånd. Vidare har andelen nyttolast av totalvikten liksom tillgänglig lastvolym ökat. Enligt uppgifter från Saab-Scania minskar bränsleförbrukningen med en halv procent per år enbart till följd utvecklingen på motorsidan. Under de senaste 20 åren har av minskat rullmotstånd medfört en minskning av bränsleförbrukningen med 17 % och minskat luftmotstånd minskning med 5-20 %. Det en finns fortfarande stor potential för förbättringar, inte minst när det en gäller utformningen däck och deras inverkan på rullmotståndet. av Johansson B 1993 har i sin rapport Kan transporterna klara miljömålen beskrivit tre scenarier för år 2015 när det gäller den tekniska utvecklingen inom transportsektorn:

Genomsnittligt såld teknik, energieffektiviteten motsvarar

- genom-

snittliga värden for fordon sålda ar 1989 GST.

Bästa sålda teknik är 1989 BST. -

Effektivitetsförbättrad teknik, endast prototyp är 1989 EFT. - som

Figur 16 visar de beräknade koldioxidutsläppen i de olika scenarier-

na. Endast scenariot effektivitetsförbättrad teknik leder till minsken

ning av utsläppen jämfört med år 1989.

MtonCO2/ár 30

25 AmbitionsniváA U Övrigt Sjöfart Lastbil Buss I Personbil AmbitionsniváB e--

1989 GST BST EFT

Figur 16. Årliga emissioner koldioxid från transportsektorn år

av 1989 och i scenarier för år 2015 vid användande av konventionella drivmedel och olika tekniknivåer Källa: Johansson, 1993

4.5 introducera

alternativa bränslen och

anpassa fordonen till dessa

I detta avsnitt diskuteras bränslevalets betydelse för koldioxidutsläppen och andra miljöeffekter. Av redovisningen framgår introduktion

att en

av biobaserade bränslen under vissa förutsättningar kan medföra betydande minskningar av nettoutsläppen av koldioxid. De biobaserade bränslen som främst är aktuella, och behandlas i det följande, är

som

9 l

motoralkoholer metanol, etanol och etrar som MTBE och ETBE, vegetabiliska oljor rapsolja samt biogas.

4.5.1 Olika bränslens miljöegenskaper

Ett sätt att minska nettoutsläppen av koldioxid kan vara att använda bränslen med lägre innehåll av fossilt kol. Koldioxidutsläppen till följd av ett visst transportarbete är emellertid också beroende av bränslets energiinnehåll och verkningsgraden hos den motortyp som bränslet används I tabell 11 finns en kolumn som visar koldioxidutsläpp per kWh bränsle för några olika bränslen vid fordonsdrift, dvs. utsläppen genom avgasröret. Exempelvis ger både diesel och naturgas lägre utsläpp per energimängd än bensin. Störst potential för minskning av koldioxidutsläppen har emellertid biobaserade bränslen, som i användningsfasen inte medför några nettoutsläpp. Vid bedömningen av olika bränslens bidrag till växthuseffekten måste emellertid utsläppen från bränslets hela livscykel medräknas. Det betyder att hela kedjan från utvinning, transport, omvandling, distribution till användning måste beaktas. Ett flertal olika beräkningar av utsläppen har genomförts med detta angreppssätt i syfte att jämföra olika bränslens betydelse för bl.a. koldioxidutsläppen. Olika beräkningar uppvisar olika resultat beroende på olika antaganden, exempelvis om i vilken utsträckning fossila bränslen används i samband med produktionen av biobaserade bränslen. Tabell 11 är ett exempel på en sådan beräkning. I tabellen har en avräkning för de förnybara energislagen gjorts. De avräknade värdena anges inom parentes. Ett annat exempel visas i figur 17 som visar hur stor spärmvidden i resultaten kan vara beroende på vilka antaganden som görs beträffande produktionsfasen och osäkerhet i beräkningarna.

Tabell ll. Koldioxidutsläpp från källa till användning, gram per kWh bränsle Källor: Bygger på Ecotraffic 1992, tabellen fimis redovisad i Brandel 1994 och NUTEK:s Energirapport 1993.

Metanol

naturg. 42 248 291

Metanol biom. 374 324 248 248 50 Etanol

Greenhouse GasEmissionRanges fromAlternative-Fuel Cars

Reformulated Gasoline 100

Relormuloled Gasoline ..r

I I l T

susanna | I I . . I

Diesel : z I

| I i i I CNG LNG of I 7 j i I Melhanol fromNatural Gas l I I l

Mono fromwood n I I I

| I | I EtanolromMain I

I

n

Evhanol fromwood l

I I

l n E|eclric Vehicle/Nudeor Power I I : w ,,.l, l l I ,,,_ , , , i H O 50 100 150 200

Figur 17. Spännvidd beträffande utsläpp av växthusgaser från

olika bränslen

Källa: OECD/IEA 1993

Trots de stora variationerna och osäkerheten i beräkningarna kan

ändå några generella slutsatser dras:

Jämfört med bensin kan diesel- och, under vissa förutsättningar, fossilbaserad gas- och metanoldrift medföra lägre koldioxidutsläpp.

Beroende på vilken insatsenergi som används i produktionsledet kan biobaserade bränslen innebära en stor potential för minskning av nettoutsläppen av koldioxid. Störst förutsättningar har alkoholer tillverkade ur skogsråvara samt vegetabiliska oljor RME.

Energiförbrukningen i samband med produktion av biobaserade alkoholer är hög i förhållande till energiutbytet. Möjligheten att undvika fossilbaserad insatsenergi är därför avgörande för nettoutsläppen av koldioxid. Med vissa antaganden kan etanol tillverkad ur jordbruksprodukter öka utsläppen av växthusgaser väsentligt.

Den totala energiförbrukningen från källa till användning av vegeta- biliska oljor är något högre än för fossilbaserade bränslen.

Fördelen med RME från växthuseffektsynpunkt har ifrågasatts i en

studie från det tyska naturvårdsverket Umweltbundesamt 1993. Där

framhålls att den ökade avgången av dikväveoxid från marken vid rapsodling kompenserar effekten av de minskade utsläpp av fossilbaserad koldioxid som användningen av rapsolja innebär. Dessa slutsatser har i sin tur ifrågasatts av bl.a. Svenska Lantmärmens Riksförbund. När olika bränslen skall jämföras från miljösynpunkt måste även andra utsläpp som produktion och användning ger upphov till beaktas. Om ett bränsles miljöfördelar skall kunna tas till vara, är en grundregel att bränslet skall användas i motorer som är optimerade för det bränslet. Många av de mätningar som gjorts för att jämföra utsläppen från olika bränslen är inte gjorda med fordon som är anpassade för bränslen som inte finns på marknaden i dag, varför miljöfördelarna för sådana

bränslen ibland kan bli underskattade eller miljönackdelarna överskat-

tade. I Ecotraffic 1992 redovisas också utsläppen av svavel- och kväveoxider från olika bränslen. Jämfört med dieseldrift kan användning av gas och motoralkoholer medföra lägre utsläpp av kväveoxider, framför allt i användningsfasen. Rapsmetylester RME kan i stället leda till högre utsläpp. Den främsta miljönackdelen med motoralkoholer är att de leder till ökade utsläpp av aldehyder. Dessa ämnen har irriterande effekt på en luftvägarna och är dessutom cancerframkallande. De bidrar också till bildningen av fotokemiska oxidanter. Vid inblandning av alkoholer i bensin ökar bränslets flyktighet, vilket leder till ökad avdunstning.

Detta problem minskar om alkoholen blandas in i form av en eter som MTBE eller ETBE. Ett antal undersökningar har genomförts av utsläppen vid användning av RME som motorbränsle, både som ren RME och som ingående i blandning med dieselolja. Sammantaget visar undersökningarna att RME inte har några påtagliga miljöfördelar jämfört med dieselolja utöver minskade fossila koldioxidutsläpp. Vissa föroreningskomponenter tenderar snarare att öka. Speciellt gäller det partiklar och i någon mån även kväveoxider. Utsläppen av kolmonoxid, kolväten och PAH tenderar att minska något. Av betydelse för utsläppen från ett fordon under dess livslängd är bränslets inverkan på hållbarheten hos motorn och de avgasrenande anordningarna. För fordon som inte är anpassade till bränslen som alkoholer och RME kan användningen av dessa bränslen innebära en snabbare förslitning och därav följande ökning av utsläppen av skadliga änmen. Detta understryker vikten av att fordonen är anpassade till de bränslen som skall användas. Det är också viktigt att kraven på bränslenas egenskaper preciseras i standarder.

4.5.2 Användning av olika drivmedel i Sverige

I Sverige svarar i dag transportsektorn för drygt 50 % av landets samlade oljeanvändning. I början av 1980-talet var motsvarande andel omkring 25 %. Expansionen beror dels på att transportsektorns användning har ökat, dels på att andra sektorers användning har minskat. År 1992 användes inom transportsektorn 5,9 miljoner m3 bensin och 2,1 miljoner m3 dieselolja. Omfattningen andra drivmedel är liten. av Alkoholer kan användas som motorbränsle i ren form eller i olika inblandningar i bensin eller dieselolja. Med blandbränsle avses inblandningar på ca 15-25 % och med låginblandning avses inblandningar på upp till 5-7 %. Alkoholinblandning i bensin kan också ske i form av etrar som ETBE och MTBE.

Svensk standard för bensin medger en inblandning motsvarande upp

till 2 % syre, vilket är en nivå som alla fordon i den befintliga fordonsparken bedöms kunna klara utan att några negativa effekter i form av körbarhetsproblem eller ökade utsläpp skall behöva uppkomma. Bilar med katalysator och klarar inblandning motsyresensor en som svarar blandbränsle. Högre inblandning i bensin eller renalkoholdrift av ottomotorer kräver en fordonsanpassning. Kommunikationsforskningsberedningen KFB har ett anslag på sammanlagt 120 miljoner kronor för stöd till utvecklings- och demonstrationsprojekt rörande användning av motoralkoholer och biogas. Pro-

grammet startade år 1991 och genomförs i samverkan med Naturvårds-

verket och NUTEK. Det har hittills varit inriktat på renalkoholer. Sedan mitten på 1980-talet har tlottförsök med etanoldrivna bussar bedrivits med 32 bussar i Stockholm, 15 bussar i Skövde/Mariestad

samt 6 bussar och 2 lastbilar i Örnsköldsvik. Flottförsök med bland-

bränslen planeras i Stockholm och Nyköping.

Försöksverksarnheten med etanolbussarna i Stockholm avsluär nu

tad. SL har köpt in ytterligare 20 etanolbussar. För närvarande går således 52 etanolbussar i ordinarie drift i Stockholm. Om fem år planerar SL att ha 150 renetanolbussar och 220 el/etanolhybridbussar i drift. I Göteborgsområdet finns ett bränsle under nanmet Aspen Taxi,

som har framställts av Aspen Petroleum AB. Aspen Taxi är utvecklat för

katalysatortörsedda bilar och är avsett som ett specialbränsle för vissa

definierade fordonsflottor i tätorter, t.ex. taxi och fordon i kommunal

verksamhet. Bränslet har inblandning etanol på 15 %. Det

en av ca

används av något hundratal taxibilar i Göteborgsområdet. Rapsolja kan efter omförestring till rapsmetylester RME användas

som drivmedel i dieselmotorer. RME kan användas rent eller som

inblandning i dieselolja. RME används som komponent med inbland-

ning 35 % ibränslet SCAFI 101. Inom ramen för KFB:s och NUTEK:s FUD-program pågår ett flott-

försök med 5 biogasdrivna bussar i Linköping. Ett större flottförsök planeras i Linköping. Naturgas används drivmedel i ett antal

som

bussar i Göteborg, Malmö, Lund och Sundsvall, där försöken kan

utgöra ett steg på väg mot biogasdrift.

Tillverkning av biobaserade bränslen

Etanol Etanol tillverkas från biomassa som innehåller direkt jäsbart socker, stärkelse eller cellulosa.

I Lidköping finns en anläggning för demonstration produktion

av av

etanol ur spannmål. Anläggningen är dock inte i drift för närvarande. Det främsta skälet är att det är svårt att få tillverkningen lönsam. Världsmarknadspriset har sedan flera år varit pressat, bl.a.

som en

följd av det överskott uppkommer destillering över-

som genom av skottsvin inom EU.

Etanol tillverkas också ur skogsråvara. I dag produceras etanol från skogsråvara i Domsjös sulfitlutfabrik i omfattning 10 000-12 000

en av

ton per år. För närvarande sker en snabb utveckling metoder för

av

tillverkning av etanol ur cellulosa. I bl.a. Örnsköldsvik och Växjö planeras anläggningar bygger på den s.k. CASH-processen.

som

Studier har också gjorts av förutsättningarna för framställning av

etanol ur sorterat hushållsavfall och returpapper. I Stockholm planeras

en anläggning som bygger på den s.k. CHAP-processen.

Motoralkoholkommittén 1986 beräknade att den totala möjliga

etanolproduktionen spannmål 275 000 m3. Om i stället

ur var ca man använder biobränsle från skogen eller i form av energiskog skulle teoretiskt större delen av den svenska drivmedelsanvändningen kunna baseras på biobaserad alkohol.

För närvarande bedriver NUTEK ett forsknings- och utvecklingsprogram för att öka effektiviteten vid cellulosabaserad etanolproduktion.

Metanol Det traditionella sättet att tillverka metanol är med naturgas och kol. På senare tid har utvecklats tekniker för förgasning av torv och trädbränslen för metanolproduktion. Om produktionen av metanol ur biomassa sker i större skala finns det, enligt olika analyser, förutsättningar för att kostnaden för metanol kan bli densamma som eller lägre än för

etanol. Miljökonsekvensutredningar, bl.a. inom IEA, visar dock på högre koldioxidbelastning vid produktion av metanol ur cellulosa.

Vegetabiliska oljor Vegetabiliska oljor kan framställas ur en rad olika växter. I Sverige används raps och rybs. Rapsolja är vanligast. Rapsolja har en betydligt högre viskositet än dieselolja och kan därför inte utan vidare användas i dieselmotorer. Genom omförestring erhålles rapsmetylester RME

som är bättre anpassad till dieselmotorer. För närvarande produceras drygt 5 000 m3 rapsolja per år i Sverige för sådan användning. Totalt

skulle närmare 100 000 m3 rapsolja för förädling till drivmedel m.m.

kunna produceras i Sverige.

Biogas

Energigrödor med högt vatteninnehåll, t.ex. ensilage och sockerbetor, kan omvandlas till gas genom mikrobiologisk nedbrytning under syrefria förhållanden. Biologisk förgasning kan också användas för att utvinna energi den våta fraktionen sorterat avfall. Även växt-

ur av grödor kan användas som råvara. Det har beräknats att biogasgrödor

skulle kunna ersätta ett par procent av den totala bensinanvändningen i

Sverige.

Var skall biobränslen användas Potentialen för biobränslen är begränsad. Den möjliga inhemska produktionen skulle möjligen räcka till att ersätta all fossilbaserad energianvändning i Sverige i dag. En konflikt mellan olika användningsområden kan dock komma att accentueras i samband med att kärnkraften avvecklas. Förädlingen av biomassa till motorbränslen är energikrävande. Det framhålls därför ofta att biomassa av energieffektivitetsskäl i första hand bör användas i andra sektorer än transportsektom. På längre sikt kan det emellertid bli nödvändigt av olika skäl att användningen av fossila bränslen upphör inom alla sektorer. En beredskap för detta måste därför finnas även inom transportsektorn. Den begränsade tillgången på biomassa tillsammans med den stora energiåtgången vid framställning av biobaserade drivmedel gör att en nödvändig förutsättning för en storskalig introduktion av sådana drivmedel är att energieffektiviteten förbättras avsevärt både i produktions- och användningsledet. Jämfört med de flesta andra länder har Sverige unika förutsättningar för framställning av motoralkoholer ur skogsråvara. Häri ligger den stora potentialen för en storskalig introduktion av biobränslen i transportsektorn. Biogas och vegetabiliska oljor kan endast få en marginell användning som nischbränslen i lokala fordonsflottor.

4.5.4 Drivkrafter och hinder

De främsta drivkrafterna för FUD-insatser när det gäller introduktion av alternativa drivmedel har tidigare varit energihushållnings- och beredskapsfrågor. Dessa drivkrafter har på senare tid fått en mer undanskymd roll i förhållande till miljöpolitiken, där Önskemål om en ökad introduktion av biobaserade bränslen motiveras ambitionen att av minska utsläppen av växthusgaser. Jordbruks- och skogsbrukspolitiken utgör också en väsentlig drivkraft för utvecklingen av alternativa drivmedel. I en gemensam rapport från Jordbruksverket, Skogsstyrelsen och NUTEK 1993 framhålls jordbruket och skogsbruket som viktiga resurser i klimatarbetet genom produktionen av biomassa. Från bilindustrins sida har hållningen varit awaktande, bl.a. på grund av osäkerhet om vilka bränslen som kan väntas finnas på marknaden i framtiden. En viktig faktor är också det internationella beroendet som begränsar möjligheterna till svenska särlösningar. Ett stort hinder för en introduktion av alternativa drivmedel i större skala har varit de höga kostnaderna för framställning. Till viss del avspeglas detta i världsmarknadspriserna för etanol och bensin, som i dag är ca 2,75 resp. 1 krona per liter.

4 14-0847

Kostnadsuppskattningar som kan hittas i litteraturen är mycket olika och baseras på olika förutsättningar, varför det är svårt att ange några entydiga uppgifter. I OECD-rapporten Cars and Climate Change visas spann över olika uppskattningar av bränslekostnaden för kund utan

skatt per inbesparad mängd koldioxidekvivalent ñr att gå över från

bensin till andra drivmedel.

Alternative Fuels Cost-Effectiveness for Greenhouse Gas Abatement, 2000 1987 US S per metric ton of C02 equivalent

400 -- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - å 300 -- .- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 3 q 200 - - - - - - - - - - - - - - " " .

-06 100 - - - - - - - - - - - ° å E | 0 å

5 I

s |oo . . . . - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - . . - .. g .200 - - - - - - - - -- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ä U .300 - . - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - " " - - - - - - 40° i I i i i Gosoline CNG Evhanol fromWood Diesel Melhono| fromWood Liquid Hydrogen Electricily rom

Figur 18. Kostnad per inbesparad koldioxidekvivalent Källa: OECD/IEA 1993

I NUTEK:s energirapport år 1993 redovisas uppgifter hämtade ur

Ecotrafñc, 1992 om bränslekostnad och kostnad per körsträcka för

olika drivmedel. Uppgifterna visar bränslekostnad med och utan CO,skatt. Den skattedifferens som i dag finns i Sverige mellan fossila bränslen och biobränslen, när även hänsyn tas till bensinskatt, energiskatt och dieseloljeskatt, innebär att alkoholer och RME kostnadsmässigt ligger i närheten av att kunna konkurrera med bensin och diesel.

För alkoholer i etrar finns inte samma skattefördel.

Inblandning av alkohol i bensin medför en del tekniska problem i lagring och hantering, vilket också utgjort ett av hindren för en introduktion. Ett sätt att lösa hanteringsproblemet är att blanda in alkohol i bensin i form av en eter, som MTBE eller ETBE. Härigenom undviker man risken för fasseparation i distributionsledet. Etrar är redan en stor produkt på raffinaderimarknaden och deras användning väntas

öka. I dag används främst naturgasbaserad MTBE, men biobaserade alkoholer kan lika gärna användas, om kostnaderna medger det. Enligt en förstudie om oxygenater i motorbensin NUTEK R 1994:5 kan användning av ETBE komma i gång inom några års sikt. Investeringar i raffinaderier och lager behöver klarläggas ytterligare liksom frågor som berör miljöklasser för bensin. Ett annat hinder för en introduktion av biobaserade drivmedel är de Övriga miljöeffekter de kan orsaka. Som tidigare nämnts är det viktigt att fordonen är anpassade till de bränslen som skall användas. Kommande förändringar av miljökraven i miljöklassystemet för fordon bör därför ha med parametrar som gör att sådana negativa effekter kan förhindras. Framtida miljöklassystem för bränslen bör också inkludera system för miljöklassning av alternativa bränslen, och blandningar där dessa ingar, för att stimulera sådana biobränslen som medför låga utsläpp av skadliga ämnen.

4.5.5 Alternativa drivmedel i andra länder

Försök med alternativa drivmedel pågår i flera andra länder. Oftast ses inte en introduktion av alternativa drivmedel i första hand som ett sätt att minska utsläppen av växthusgaser. Andra viktigare motiv är försörjningstrygghet, jordbruksstöd eller andra miljöproblem än växthuseffekten. Inom ramen för IEA:s FoU-samarbete har samverkan etablerats mellan ett tiotal länder, däribland Japan, Kanada, USA, Italien och Sverige inom områdena Alternative Motor Fuels. Samarbetet omfattar såväl produkter som användning av alternativa drivmedel som alkohol och gas STU 1990. Nordiska ministerrådet har kartlagt pågående flottförsök rörande

alternativa drivmedel och drivsystem i världen Nordisk Ministerråd

1993. Vanligast förekommande är försök med motorgas, etanol och naturgas/biogas. I EU:s strategi för att minska koldioxidutsläppen ingår emellertid att öka andelen förnyelsebara energikällor. Inom programmet ALTENER planeras flottförsök för att underlätta introduktion av biodrivmedel. Vidare ges finansiellt stöd till jordbruksprodukter som kan användas som råvara till biobränslen. Stöd till produktionsanläggningar ges också. Det finns ett förslag till EG-direktiv om lägre skatter för biobränslen. Bland EU-länderna är intresset för biodrivmedel störst i Frankrike. Där är användning av etanol från jordbruksprodukter, ETBE och RME förhållandevis vanliga som inblandningskomponenter i bensin resp. diesel. Man överväger att göra inblandning av ETBE i bensin och

RME i dieselolja obligatoriska. Beträffande RME används 5 % in-

blandning avsedd att kunna säljas vid stationer och 20-100 % för fordonsflottor. Omfattande försök med RME-inblandning har gjorts.

Biobränslen undantas från petroleumskatt, vilket gör etanolen konkur-

renskraftig med bensin. I Frankrike sker också en satsning på utveckling av naturgasfordon. I övriga EU-länder är hållningen till biodrivmedel mer avvaktande,

även om viss försöksverksamhet sker.

I Österrike marknadsförs RME under ÖKO-Diesel, vilken

namnet

följer specifikation kallad ÖNORM C 1190. RME har en en betydande

skattereduktion. Även bioetanol har lägre skatt.

I Japan och USA sker betydande satsningar på utveckling av fordon

för alternativa drivmedel. Det sker dock inte i första hand med bioba-

serade drivmedel i sikte. Metanol och naturgas är här de viktigaste

alternativen.

4.5.6 Hur skall alternativa drivmedel

introduceras

Som visats ovan kan en övergång till drivmedel med lägre kolinnehåll

eller biobaserade drivmedel under vissa förutsättningar leda till minskade nettoutsläpp av växthusgaser. Den största potentialen finns i

en introduktion av biobaserade drivmedel.

Det främsta hindret mot en sådan introduktion är de höga kostnaderna för framställning av drivmedlen. Men det finns också tekniska problem i såväl hanterings- som användningsledet. Vidare kan biobaserade drivmedel orsaka andra icke önskvärda miljöeffekter.

Potentialen för en storskalig användning biobränslen finns i av första hand hos motoralkoholer. RME och biogas är främst intressanta som nischbränslen i fordonsflottor.

På kort och medellång sikt kan en introduktion av motoralkoholer tänkas ske i form av låginblandning eller blandbränsle. En låginblandning skulle möjliggöra att hela den befintliga fordonsparken använder bränslet. Flera tekniska skäl talar för en låginblandning i form etrar.

av

På längre sikt kan utveckling mot fullständig övergång till alter-

en

nativa drivmedel tänkas ske. Detta måste dock föregås en omfattan-

av

de satsning på forskning, utveckling och demonstration för att få fram

fordon som både är bränsleeffektiva, är anpassade till de bränslena nya och har mycket låga utsläpp av skadliga föroreningar. Som en mellanform, i perspektivet 5-15 år, för att underlätta introduktionen av alternativa drivmedel kan satsning på bränsleen flexibla fordon Sådana fordon kan köras

på en godtycklig blandning av t.ex. bensin och metanol. De blir med nödvändighet en

kompromisslösning där en fullständig optimering mot ett bränsle inte kunnat ske. För att bränsletlexibla fordon skall vara en framkomlig väg krävs omfattande utvecklingsarbete, om de skall kunna bidra till att även utsläppen av andra ämnen än växthusgaser skall kunna minskas.

4.6 Andra drivformer

4.6.1 EI- och elhybridfordon

Miüöefelcter Med eldrivna fordon kan lokala luftföroreningsproblem minskas kraftigt. Vid ren eldrift kommer inga avgaser från fordonen. Eldriftens betydelse för de totala luftfororeningsutsläppen är beroende av hur elkraften produceras. När miljöeffekterna av elfordon skall beräknas måste antaganden göras om en rad olika parametrar som har betydelse för resultatet. Det gäller bl.a. elproduktionssystem, fordonstyp, verkningsgrad, kupévärmare, andel tid med eldrift hybridbilar. NUTEK har i en rapport 1993 redovisat beräkningar med ett stort antal kombinationer av beräkningsantaganden. När det gäller elproduktionssystemet är fyra alternativ studerade; oljekondenskraft, naturgaskondenskraft, blandning av naturgas, vattenkraft och biobränslebaserad kraftvärme samt den nuvarande svenska produktionsmixen. NUTEK:s beräkningar visar att om elen produceras som oljekondenskraft, kan för eldriften ogynnsamma kombinationer antaganden av om verkningsgrad och bränsleförbrukning för personbil elhybrid en innebära högre koldioxidutsläpp för eldrift jämfört med bensindrift. Detta gäller i ännu högre grad då ett lätt lastfordon används som exempel och jämförelsen görs med ett dieseldrivet fordon. Med naturgaskondenskraft blir eldriften mer gynnsam när det gäller koldioxidutsläppen. För de övriga studerade elproduktionsaltemativen innebär eldrift betydligt lägre koldioxidutsläpp jämfört med bensin- eller dieseldrift. Elforsk 1993 presenterar beräkningar emissionsfaktorer för bl.a. av koldioxid som underlag för beräkningar av miljöeffekterna av en ökad elanvändning i transportsektorn. Om elen produceras med kolkondens,

anges följande emissionsfaktorer för personbil g COz/personkm:

En sammanfattande slutsats är att eldrivna fordon kan innebära en stor potential för minskning av koldioxidutsläppen under förutsättning att elproduktionen inte antas ske med uteslutande fossila bränslen.

Användning av elfordon i Sverige

Antalet elfordon i drift är ärmu så länge mycket begränsat. Det främsta skälet är de höga kostnaderna, vilket i sin tur beror på små tillverkningsserier och höga batterikostnader, och elbilarnas begränsade räckvidd och övriga prestanda. För den enskilde bilköparen har eldrift hittills inte varit något konkurrenskraftigt alternativ. Det sker dock en snabb teknisk utveckling inom området, och för vissa användningsområden kan elbilar mycket snart bli attraktiva. På flera håll finns ambitioner att öka elbilsanvändningen. Det huvudsakliga skälet är att minska lokala luftföroreningsproblem. Stockholm, Göteborg och Malmö har ambitiösa program för introduktion elforav don och har bildat en samarbetsgrupp STEG för att effektivisera arbetet. Hittills har några tiotal fordon provats inom ramen för dessa program. KFB har ett anslag på 120 miljoner kronor för att stödja utvecklingsoch demonstrationsprojekt när det gäller elfordon. NUTEK har medel för stöd till teknisk forskning inom området. NUTEK har också satt i gång en teknikupphandling av elfordon, där två beställarkonsortier har bildats. En offertförfrågan har gått ut till tillverkare. Teknikupphandlingen kan leda till beställningar av några hundratal eldrivna personbilar och lätta lastbilar.

Drivkrafter och hinder

Det främsta hindret för introduktion av elbilar är höga kostnader och låga prestanda jämfört med konventionell drift. I båda fallen är batterierna det stora problemet, varför utvecklingen på batterisidan är avgörande för elbilens möjligheter. Det är också först när produktionen kan ske i större skala batterikostnaderna kan bli tillräckligt låga som för att göra elbilen intressant. Den största drivkraften är elbilens miljöfördelar på den lokala nivån. Om antalet batteribyten under bilens livslängd kan hållas kan nere, elbilens låga driftkostnader också utgöra drivkraft. en Problemet med kort räckvidd kan minskas hybriddrift. genom Från biltillverkarhåll har åtminstone utåt sett, hållit sig något man, awaktande när det gäller elfordon. Samtidigt har de aviserade kraven

i Kalifornien gjort att de flesta tillverkare ändå har viss beredskap en för att leverera eldrivna bilar mot slutet av 1990-talet. Elfordon finns i dag att köpa på marknaden, även om det är i begränsad utsträckning. Det gäller i första hand fordon som tillverkas av mindre företag vid sidan om de etablerade biltillverkarna, elvars bilsproduktion uteslutande tillhandahålls i samband med flotttörsök.

Elfordon i andra länder

Flottförsök med el- och elhybriddrift pågår på många håll. De mest omfattande flottförsöken i Europa sker på Rügen och i Rochelle. I Rügen skall 60 elfordon av olika typ provas i vardaglig användning under en period av 4 år. I försöket skall olika fordonstyper, tekniker och användningssätt provas. Demonstrationsprojektet i Rochelle omfattar 25 st. Citroên Ax och 25 st. Peugeot 106 och skall pågå i 19 månader. Liknande verksamhet pågår även i Japan och USA. Inom IBA-samarbetet har även ett samarbete påbörjats inom området Electric Vehicles. Bland deltagarländerna kan nämnas Japan, Italien, Nederländerna och Sverige.

Hur skall elfordon introduceras

Som nämnts pågår redan en omfattande verksamhet som syftar till att påskynda en introduktion av eldrivna fordon. En viktig drivkraft är lagstiftningen i Kalifornien, men för att elbilen skall kunna bli attraktiv, krävs ytterligare forsknings-, utvecklings- och demonstrationsverksamhet. För detta finns redan resurser, pågående verksamhet och planer vid NUTEK och KFB. För att stärka elbilens konkurrensförmåga kan olika stimulansåtgärder behöva sättas in. Miljöklassutredningen har som ett av flera uppdrag att överväga hur en komplettering av miljö-

klassystemet för bilar med en miljöklass eventuellt fler med mycket

långtgående miljökrav kan ske som en del i ett program för att påskynda introduktionen av fordon som genererar mycket låga utsläpp. En sådan miljöklass kan innefatta el- eller elhybridfordon där miljökraven specificeras. Hur en sådan miljöklass skulle kunna användas i den lokala trafikplaneringen behandlas i Trafik- och klimatkommitténs delbetänkande om miljözoner.

4.6.2 Framtida drivformer

Bränsleceller syftar primärt till att producera el. Under tid har senare intresset av att använda bränsleceller i fordon ökat. Användningssättet bygger på bränslecell kopplat till ett batteri som driver en elmotor. Trots att utveckling pågått länge återstår många problem innan tekniken kan introduceras i större skala varav de viktigaste är bränsleceller-

nas känslighet for vissa föroreningar i bränslet, relativt höga kapitalkostnader och begränsad livslängd. Ett annat problem i samband med bränsleceller är material- och korrosionsproblem vilket kräver ytterligare FoU for att kunna lösas. Valet av bränsle har fått stor uppmärksamhet. I flera projekt utpekas väte som bästa alternativet, medan man i andra projekt huvudsakligen studerar metanol. Väte är ett för bränsleceller mycket attraktivt bränsle men i detta fall krävs en helt ny infrastruktur för transport och lagring. Logistikfrágoma kommer att kunna lösas lättare med metanol, men problemet vid användning ökar avsevärt. Vargas kan antingen användas i kolvmotorer eller i bränsleceller. Vätgas är inte en primär energiform utan i likhet med ett transportoch distributionsmedium för energi. Olika studier pekar på att vätgas och tillsammans kan bli de viktigaste energibärama mot slutet av ZOOO-talet. Både vätgas och kan produceras ur ett flertal bränslen vilket ger en betydande flexibilitet. Omfattande FoU erfordras för att introducera vätgas. Det gäller bl.a. systemteknik för hela bränslekedjan, motorutveckling, energilagring kryo- och hydridteknik m.m.. Lagring av vätgas uppvisar samma typ av teknikproblem som lagring av i elbilar, dvs. det utgör ett avgörande hinder för att i dag möjliggöra en introduktion i större skala. Bland andra alternativ till dagens konventionella förbrärmingsmotor märks främst insatser pä gasturbinomrädet i USA, Japan och i viss män Sverige.

S0 U 1994:91 105

5 Styrmedel för att minska trafikens utsläpp av växthusgaser

5.1 Att styra trafiksektorns

utsläpp av

växthusgaser

Styrning av privata och offentliga

aktörer

Statsmaktema förfogar över olika typer styrmedel för att driva fram

av

önskade minskningar av trafiksektorns utsläpp växthusgaser.

av

Eftersom merparten av de beslut som påverkar utsläppen växthus-

av

gaser från trafiksektorn tas på lokal nivå enskilda hushåll och

av

företag på i princip privatekonomiska eller företagsekonomiska

-

grunder är den indirekta styrningen dessa aktörer särskild

- av av

betydelse. Denna styrning kan ta formen av regleringar och ekonomiska styrmedel.

Därutöver finns skäl för staten att söka påverka kommunerna och trafikverken eventuellt också andra statliga verk så att trafikens - -

klimatpåverkan kan komma till adekvat uttryck i samhällsplaneringen. Kommunernas beslut rörande trafiken och den fysiska planeringen kan påverkas med indirekta metoder av nyssnämnt slag, medan investering-

ar i transportinfrastrukturen som planeras av trafikverken, och som beslutas direkt i den politiska processen, i huvudsak får styras med

andra metoder. Staten kan också välja att styra direkta

genom egna resursinsatser.

Syftet med detta kapitel är att beskriva och jämföra olika typer

av

styrmedel som föreslagits för klimatpolitiken i trafiksektorn. I första hand behandlas olika former för den indirekta styrningen hushåll

av och företag.

5.1.2 Vad kan påverkas

Statens styrning kan påverka konsumentbeteendet i form av

anskaffande/innehav av fordon

val av fordon och fordonsutrustning inkl. val av fordonsbränsle -

val av hastighet och körsätt -

fordonsunderhåll -

vilka transporter/resor antal och längd som skall företas

-

val av färdmedel för olika transporter/resor -

avställning/försäljning/skrotning av fordon. -

Samhällsplaneringsåtgärder kan utnyttjas för att minska efterfrågan på transporter långsiktigt. Denna påverkan av konsumentbeteendet kan åstadkommas inom ramen för en ensidig nationell politik. Möjligheten att styra teknikutvecklingen med enbart svenska insatser är mer begränsad. Orsaken är att den svenska avsättningsmarknaden i de flesta fall inte är tillräckligt betydelsefull för att kraven för denna skall kunna påverka teknikutvecklingen hos utländska eller svenska fordonstillverkare. Till detta kommer vissa begränsningar i möjligheterna att använda olika styrmedel. De svenska avgaskraven har t.ex. fått begränsas till sådana krav som gäller i andra länder med betydligt större fordonsmarknader än den svenska. Diskussionen om skärpta avgaskrav/sänkta gränsvärden handlar därför snarast om vilka utländska regler USA- eller EU-krav vi skall anpassa oss till och i vilken takt detta skall ske. En översikt av vad dessa begränsningar innebär ges i avsnitt 5.5.4 nedan. Samtidigt är det klart att den svenska klimatpolitiken bör läggas upp med hänsyn till en förväntad teknikutveckling i utlandet. Sveriges möjligheter att nå framgång i sin klimatpolitik är starkt beroende av teknikutvecklingen i utlandet och av möjligheten att tillgodogöra sig utländska tekniska framsteg. Sverige kan t.ex. komma att dra fördel av att bränsleekonomin hos nya bilar förbättras till följd politik i länder av med stora avsättningsmarknader. Jfr president Clintons överenskommelse med de stora amerikanska biltillverkarna hösten 1993 Partnership for a New Generation of Vehicles.

S0 U 1994:91 107

5.1.3 Förhållanden bör beaktade

som vara inför

ett styrmedelsförslag

Styrningen skall ge avsedda utsläppsminskningar Den primära uppgiften för kommittén är att komma fram till ett förslag som kan ge avsedda styreffekter, dvs. tillräckliga begränsningar av trafiksektorns klimatgasutsläpp. Ett problem är att det inte angivits hur stor begränsning som eftersträvas för trafiksektorns del. Riksdagens mål avser alla sektorer sammantagna. Avsaknaden av ett sektorsmål har medfört att vi i detta delbetänkande som grund för räkneexempel visar hur kraftfulla in- - som satser som kan komma att behövas valt att formulera flera alternativa mål med utgångspunkt från det av riksdagen uttryckta målet. Kommittén har i tilläggsdirektiv fått i uppdrag att behandla frågan om sektorsspecifika mål och avser därför att återkomma till frågan hur man skall se på det klimatpolitiska målet för trafiksektom.

Kostnadsaspekren Oavsett hur målet för sektorns utsläpp av klimatgaser slutligen formuleras bör styrningen utformas på ett sätt som gör det möjligt att undvika resursslöseri, dvs. styrningen skall helst utformas så att uppoffringarna för landets befolkning blir så små möjligt. Ett nödvändigt som

villkor för en sådan kostnadsefeldiv styrning är att utsläppsminskning-

arna fördelas så att de på marginalen blir lika kostsamma för olika typer av omställningar och för trafiksektorns olika delmarknader. Vad som skall avses med en kostnadseffektiv politikinriktning i samband med en ensidig svensk klimatpolitik är dock inte omedelbart klart. Eftersom det rör sig om ett globalt miljöproblem med verkningar av utsläpp som är oberoende av var och när utsläppen sker krävs för kostnadseffektivitet att politiken awägs inte bara mellan sektorer inom ett land utan även mellan olika länder. Frågan kostnadseffektivitet om för klimatpolitiska åtgärder skall ytterst ses i ett internationellt, helst globalt, sammanhang. Olika länders åtgärdskostnader för att stabilisera utsläppen koldiav oxid till 1990 års nivå uppvisar mycket stora skillnader, bl.a. till följd av att energikostnaderna är eller har varit kraftigt subventionerade i vissa länder. Sverige har i jämförelse med flertalet andra länder hög en marginalkostnad för att åstadkomma en Stabilisering koldioxidutsläpav pen på 1990 års nivå. Enligt analyser som EG-kommissionen låtit

utföra refererade i Kågeson 1994 kan EU-ländema genomsnitt

som uppnå målet om oförändrade utsläpp till kostnad motsvarande en ca

75 % av den svenska nivån. För ett genomsnittligt Östeuropeiskt land är motsvarande procenttal väsentligt lägre. Sverige skulle alltså kunna sänka kostnaderna för sin klimatpolitik genom att byta insatser på hemmaplan mot billigare utsläppsminskande resursinsatser i andra länder. Kostnadseffektiva utfall förutsätter samordnade insatser från många länder. Förutsättningarna att komma fram till internationella överenskommelser har också utretts intensivt under senare år, men utan att något tillämpbart system framkommit. Vissa möjligheter till s.k. gemensamt genomförande joint implementation bedöms dock kunna finnas redan på kort sikt. Ett krav på att den nationella klimatpolitiken skall vara kostnadseffektiv förutsätter att denna möjlighet utnyttjas. Kostnaden för att uppnå minskningar av de svenska utsläppen höjs på grund av att styrningen för att få effekter på målvariabeln måste - begränsas till verksamheter som är skyddade från utlandskonkurrens. Detta förklarar avgränsningen av nuvarande politik mot skyddade sektorer, som trafiksektom. En likformig behandling av från utlandskonkurrens utsatta resp. skyddade sektorer är alltså för närvarande i frånvaro av samordnade internationella satsningar inte - förenligt med kostnadseffektivitet. Därmed inte sagt att nuvarande regler för koldioxidbeskattning med högre skattesatser för hushåll, handel och transporter än för industrin är förenliga med kostnadsef- fektivitet. Med dessa komplikationer i minne är kommitténs uppgift att finna former för att nå en kostnadseffektiv minskning av utsläppen inom trafiksektorn.

Efekter pá andra utsläpp

Styrmedel som sätts in för att minska trañksektorns klimatgasutsläpp kan ofta antas få betydelsefulla effekter på utsläppen även av andra

skadliga änmen. Åtgärder som leder till att trafiken minskar innebär

t.ex. samtidig minskning av flera andra avgasutsläpp. Partiella åtgärdsanalyser inriktade på ett ämne kan därför bl.a. ge upphov till - dubbelräkning av åtgärdskostnader. För att undvika suboptimeringar kan det dessutom i vissa fall vara nödvändigt att beakta beroenden mellan olika ärrmen på effekt- eller skadekostnadssidan. Kommitténs tilläggsuppdrag ger möjligheter att behandla dessa frågor på ett systematiskt sätt. Frågan kommer att analyseras mer i det fortsatta arbetet.

Politikens färdelningswelder Ett styrmedelsñrslag skall kunna uppfattas som rättvist, dvs. det bör vara välavvägt också från fördelningspolitisk synpunkt. Detta behöver förtydligas. Den i sammanhanget intressanta frågan är inte om ett givet mål är acceptabelt från fördelningssynpunkt. Den awägningen måste förutsättas ha skett innan målet lades fast. Målnivån måste antas vara fastlagd med hänsyn till ofrånkomliga och för vissa grupper möjligen oacceptabla effekter på inkomstfördelningen. Den kvarstående frågan gäller i princip hur målet skall uppnås. Det är inte närmare utsagt hur försämringar för olika grupper skall vägas mot varandra. Det kan dock antas att politiken inte bör leda till oproportionerliga försämringar för vissa särskilt utsatta grupper. Sålunda kan det fördelningspolitiska hänsynstagandet i detta sammanhang innebära särskilt skall beakta kompensera ñr effekter på att man - vissa bilberoende hushåll, särskilt de i glesbygdsområden, och möjligen även låginkomsthushåll allmänt. Samtidigt kan det finnas anledning att beakta de förbättringar som klimatpolitiken inom trañksektorn kan innebära för vissa t.ex. för kollektivtrafikresenärer i områden grupper, där kollektivtrafiken förbättras genom ökad turtäthet. Oavsett på vilken nivå som målet läggs och oavsett hur man vill göra de fördelningspolitiska avvägningarna finns skäl att styra mot kostnadseffektiva lösningar. Normalt betyder det att hänsyn till fördelningskonsekvenser bäst tas genom särskilda kompletterande åtgärder. Exempel på sådan åtgärd kan vara återföring av skattemedel en som uppkommit genom en styrande skatt i kompensationssyfte. - För att mildra fördelningseffekten skulle man också kunna välja att skärpa styrinsatserna gradvis över tiden. Möjligheten av en sådan infasning tas upp i avsnitt 5.7 nedan. Det bör samtidigt påpekas att klimatproblemet är långsiktigt vilket innebär att det finns god tid att förbereda och sätta in ñrdelningspolitiskt motiverade kompletteringsåtgärder. Förhållandena är helt annorlunda i en akut krissituation som den som förekom i bl.a. Sverige under den s.k. oljekrisen år 1974. statsmakterna valde då att införa en drivmedelsransonering i syfte att styra de knappa drivmedelskvantiteterna på ett rättvist sätt. Frågan om konsumtionsñrdelningens effektivitet kom då i bakgrunden. Kommittén avser att i det fortsatta arbetet ingående belysa fördelningsproblematiken i samband med en klirnatpolitik riktad mot trafiksektorn och då särskilt effekterna av olika sätt att kompensera hushållen. Avsikten är att jämföra olika metoder och principer för användning av skatteintäkter inkl. olika förslag från senare tid rörande s.k. ekobonus och skatteväxling.

Krav pá oförändrade statsinkomster Förslag bör vara neutrala från fiskal synpunkt, dvs. de skall beräkge

nat oförändrade statsinkomster. Detta kan tala för differentiering i

stället för nivåändringar av skatter, men kravet kan också klaras genom att man låter intäkterna från skattehöjningar i styrsyfte åtföljas av antingen motsvarande återföringsbelopp eller motsvarande skattesänkningar inom andra sektorer. Intäkterna från exempelvis höjd koldien oxidskatt skulle även kunna finansiera klimatpolitiska insatser inom eller utanför trafiksektorn t.ex. åtgärder fixering koldisom ger en av oxid i sänkor. Kravet på stabilitet i statsinkomstema försvårar möjligheterna att använda sig av kontroll av drivmedelspriset eftersom en sådan förutsätter skattesänkningar för att motverka effekten ett höjt världsmarkav nadspris på olja, se vidare diskussionen prisgaranti i avsnitt 5.4.2. om

Administrativ enkelhet Styrmedel bör inte medföra betydande administrativa kostnader. Anknytning till befintliga administrativa rutiner bör därför sökas.

5.1.4 Direktiven

Enligt direktiven som återges i sin helhet i bilagorna 1 och 2 bör - kommittén lämna ett samlat förslag till åtgärder för att reducera utsläppen av koldioxid och andra klimatpåverkande från alla gaser trafikslag. I direktiven sägs också att kommittén bör analysera redan lämnade förslag till åtgärder inom vägtrafiken, sjöfarten, luftfarten, järnvägstrafiken och den lokala och regionala kollektivtrafiken samt överväga huruvida och i så fall på vilket sätt dessa skulle kunna förverkligas. Den av regeringen i propositionen om. åtgärder mot klimatpåverkan m.m. prop. 1992/932179 redovisade långsiktiga strategin för hur koldioxidutsläppen från trafiken skall reduceras bör enligt direkti- ven vara en utgångspunkt för uppdraget. - Strategin för att långsiktigt minska koldioxidutsläppen från trafiken anges av regeringen syfta till att uppnå följande anpassningar:

En ökad användning av biobränslen. -

Energieffektivisering. -

Förbättrad kollektivtrafik. -

S0 U 1994:91 111

Regeringen uttalar sig också om möjliga styrmedel. Förutom en utökad forsknings-, utvecklings- och demonstrationsverksamhet framhåller regeringen sålunda att ekonomiska styrmedel bör komma till ökad användning.

Det anges

att en översyn av skatter och avgifter inom alla trafikslag bl.a. bör ha som inriktning att ytterligare stimulera miljöanpassade alternativ

att nivån för de rörliga vägtrafikskatterna i tillägg till trafiksäkerhet och slitage skall bestämmas utifrån målet att begränsa utsläppen av koldioxid

att skatter på drivmedel även i fortsättningen skall vara ett styrmedel för att bidra till att koldioxidmålet nås.

a.a. s. 158

Ekonomiska styrmedel i form av differentierade skatter för olika miljöklasser för fordon och bränslen anges vidare som ett medel att uppnå kostnadseffektiva åtgärder för att minska koldioxidutsläppen a.a. s. 154. I samband med regeringens diskussion av utformningen av trafikens kostnadsansvar nämns ytterligare en möjlighet, nämligen omfördelningar av skatteuttaget inom transportsektorn i syfte att förbättra miljöstyrningen. Särskilt noteras möjligheten att omfördela från yrkestrañk till privattrafik s.157. Direktiven innehåller alltså en klar anvisning om att de ekonomiska styrmedlen skall prioriteras. Samtidigt är det klart att det bland de redan lämnade förslagen till åtgärder, som kommittén skall analysera, förutom ekonomiska styrmedel finns såväl olika regleringar som andra statliga insatser av tidigare nämnt slag. Kommittén har därför som utredningsansats valt att ta upp alla nämnda typer av styrmedel men att utgå ifrån och lägga viss tonvikt vid de ekonomiska styrmedlen och då särskilt vid en generell prisstyming via energi- eller vägtrafikbeskattning.

112 SOU 1994.91

5.2 Hur kan

styrningen utformas

5.2.1 Tänkbara styrmedel

Staten förfogar över en rad olika styrmedel skulle kunna utnyttjas som för att åstadkomma minskade utsläpp av växthusgaser från trafiksektorn. Styrmedlen kan något förenklat uppdelas i följande tre huvudkategorier:

Regleringar eller administrativa styrmedel,

-

ekonomiska styrmedel och -

direkta statliga insatser. -

Regleringar är tvingande styrmedel. Exempel på regleringar är

förbud, normer standarder och påbud som tvingar konsumenter att välja eller välja bland vissa konsumtionsalternativ eller producenter att välja bland vissa produktionsprocesser eller produktutformningar

som de eljest av hänsyn till beräknad privatekonomisk olönsamhet - inte skulle välja. Exempel på regleringar som används för eller som föreslagits i syfte att påverka transporternas förbrukning av fossilbränslen eller trafikens utsläpp av växthusgaser är

gränsvärden för fordons specifika utsläpp

krav på bränsledeklaration

krav på viss fordonsutrustning t.ex. bränslemätare, motorvärmare

krav på viss inblandning av alkoholer i bränslen

skärpta hastighetsgränser.

Ransonering, alltså en begränsning den mängd får av av en vara som bjudas ut på marknaden, är ett annat exempel. System för ransonering av drivmedel som finns i beredskap för olika slags krissituationer - skulle kunna spela en roll i transportsektorns klimatpolitik. Ekonomiska styrmedel verkar via prispåverkan, medför att den som relativa lönsamheten för olika handlingsalternativ förskjuts. Hit hör olika former av skatter och avgifter och subventioner bidrag men

också direkt prisstyrning, t.ex. genom taxesättning. Ekonomiska styrmedel kan kopplas till fordonen och avse t.ex.

hur mycket fordonen används drivmedelsförbrukning eller körsträcka

inköp försäljningsskatten

innehav fordonsskatten

förvaring parkeringsavgifter

beskattningen av tjänstebilsförmån.

Ekonomiska styrmedel kan också riktas mot val av bränsle och mot val av färdmedel. Gränsen mellan regleringar och ekonomiska styrmedel är inte knivskarp kostnaderna som följer med införandet av en reglering innebär ofta en motsvarande prispåverkan som bidrar till styreffekten. Bland styrmedlen finns dessutom blandade system som överlåtbara utsläppsrätter ett styrmedel som innebär en marknadsbestämd allokering inom ramen för en reglerad total kvantitet. Staten kan också gå in och styra genom olika slag av direkta insat-

ser. Exempel på detta är resursinsatser för information och utbildning.

styreffekter av informations- och utbildningsinsatser kan antas uppstå främst i de fall fordonsköpare och -användare saknar tillräckliga kunskaper om innebörden av olika handlingsalternativ. Informationen kan t.ex. avse nya bilars bränsleförbrukning, körbeteendets betydelse för bränsleförbrukningen. Insatserna är då närmast att betrakta som ett alternativ till regleringsåtgärder.

Information kan också göras till föremål för reglering eller för ekonomisk styrning. En möjlighet är krav på eller bidrag till installa-

tion av bränslemätare i fordonen. Besläktad med insatser för information och utbildning är insatser för attitydpáverkan. Sådan påverkan kan bidra till styreffekter genom långsiktig förändring av trafikbeteendet. Direkta statliga resursinsatser för forskning, utveckling och demonstration FUD skulle kunna spela en roll också inom klimatpolitiken. Vissa resultat bör också kunna uppnås genom samordning av marknadsaktörernas agerande, t.ex. genom att förutsättningar skapas för introduktion av t.ex. ny fordonsteknik och nya bränslen. Som exempel på detta förfarande kan nämnas den upphandling av elfordon som för

l 14

närvarande prövas i regi av närings- och teknikutvecklingsverket NUTEK. Staten kan vidare in och förhandla, exempelvis med fordonstillverkare å konsumentkollektivets vägnar. Förhandlingar syftar till överenskommelser med marknadsaktörerna på frivillig väg. Konsumentverkets överläggningar med billeverantörema syftande till överenskommelser om att öka den genomsnittliga bränsleeffektiviteten för nya personbilar är exempel på detta. Statliga resursinsatser skulle kunna finansieras på olika sätt anting- en över statsbudgeten eller med specialdestinerade skatter eller avgifter. Sådana skatter och avgifter är då att betrakta finansieringsinsom strument snarare än som styrmedel. Till detta kommer att staten kan ha anledning att styra besluten rörande infrastrukturinvesteringama inom trafiksektom. Då handlar det främst om att ge statliga aktörer, främst trafikverken, instruktioner så att man i prognosmetoder och beslutshjälpmedel av annat slag t.ex. nyttokostnadskalkyler på ett adekvat sätt beaktar de klimatpolitiska ambitionerna.

Styrningens inriktning och

styrmedelsalternativi olika fall

Frågan om styrningens utformning kan sägas innefatta två delfrågor. Den första gäller vad man skall styra mot, alltså till vad styrmedlet skall kopplas. Den andra frågan gäller val styrmedel eller av styrmetod. En första möjlighet är att rikta styrningen direkt mot utsläppen. Man kan utgå från förbrukningen fossilbränslen är av som proportionell mot koldioxidutsläppen. Metoden att styra utsläppen eller fossilbränsleanvändningen kan vara antingen kvantitets- eller prisbaserad. Det totala utbudet fossilbränsav len på marknaden kan kontrolleras med hjälp ransonering. Altemaav tivt kan man sätta pris på utsläppen eller fossilbränsleanvändningen så att den efterfrågade kvantiteten begränsas. En andra möjlighet är att rikta styrningen mot de specifika utsläppen eller mot den specifika bränsleförbrukningen alltså beräknade - - mot värden för utsläpp eller bränsleförbrukning fordonskilometer. per Utgångspunkten kan då de certifierade värdena för fordon. vara nya Metoden kan också här antingen reglering eller prispåverkan, vara men det ñmis även plats ñr informations- och utbildningsinsatser. En reglering kan ta formen ett krav ett gränsvärde avseende antingav - -

en enskilda fordon obligatoriska krav eller ett genomsnitt fordon,

av t.ex. ett vägt genomsnitt av den specifika förbrukningen för leveranen

törs modeller ett visst år. Den prispåverkande styrningen kan ta olika former, bl.a. skulle försäljnings- och fordonsskatten kunna differentieras.

En tredje möjlighet är att knyta styrningen till faktorer som är korre-

lerade till de specifika utsläppen eller till den specifika förbrukningen. Såväl regleringar som ekonomiska styrmedel kan inriktas mot t.ex. fordonets vikt, motorstyrkan eller typ av däck. Styrningen skulle också kunna kopplas till fordonsutrustning bränslemätare, motorvärmare etc.. En fjärde möjlighet är att rikta styrningen mot valet av bränsle. Bränslevalet skulle t.ex. kunna styras efter kalifornisk förebild genom

krav på att viss andel fordon som säljs fr.o.m. ett visst år skall ha

"nollutsläpp" eller gå på alternativbränslen. En annan möjlighet är att ställa krav på viss inblandning. Ekonomisk styrning kan ske genom beskattning som gynnar icke-fossila bränslen. Styrningen kan även riktas mot trafiken. Bl.a. kan hastigheten begränsas genom ökad övervakning och genom att införa strängare hastighetsgränser. Körbeteendet skulle kunna påverkas genom informations- och utbildningsinsatser. Väg- och bilavgifter kan tillsammans med olika slags trafikregleringar utnyttjas för att begränsa trafikvolymen. Styrningen kan riktas mot att öka beläggningsgraden, dvs. mot att mobilisera delar av den befintliga transportkapaciteten, i fordonsparken. Beläggningsfaktorn skulle sålunda kunna ökas genom insatser organisatoriska t.ex. för att åstadkomma samåkning. Samordningsin- satser skulle på motsvarande sätt kunna minska tomdragningen vid lastbilstransporter. Till detta kommer möjligheten att styra direkt mot färdmedel med relativt låg specifik förbrukning. Persontransporterna skulle t.ex. kunna styras över till kollektivtrafiken genom satsningar som ökar kapacitet/ turtäthet eller kvalitetsfaktorer av annat slag. Återstår styrning syftande till påverka fysisk planering, framför att allt olika strategiska lokaliseringsbeslut, och planeringen av vägar och annan transportinfrastruktur. Dessa möjligheter tas kortfattat upp i avsnitt 5.6 nedan. Det är alltså lätt att ge exempel på olika styrinriktningar och styrmedel som skulle kunna bidraga till att minska trafikens utsläpp av växthusgaser. Samtidigt bör det sägas att en styrning som inte riktar sig direkt mot utsläppen utan mot någon med utsläppen korrelerad faktor, mot vissa transportformer osv. ger osäkra nettoeffekter på målvariabeln eftersom många tänkbara anpassningar kan förekomma. Styreffekten är osäker. Exempelvis kan styrning av de specifika utsläppen förväntas leda till ett ökat trafikarbete då transportkostnaden per fordonskilome-

ter sänks. Detta pekar mot att man bör försöka styra mot utsläppen direkt. Eftersom en given önskad styreffekt skulle kunna nås på många olika sätt är det inte motiverat att argumentera för viss styrmöjlig- - en het bara därför att den kan förväntas rättriktade effekter på målge variabeln. Det föreligger en valsituation och uppgiften är att försöka finna en styrmetod som har förutsättningar att upphov till kostnadsge effektiva anpassningar. Möjligheterna att uppnå kostnadseffektiv en styrning utifrån olika ansatser skall nu behandlas.

5.2.3 Olika styransatser

I diskussionen om lämpliga styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser från trafiken finns olika synsätt representerade. Det rör sig framför allt om två styransatser med helt olika utgångspunkt. Den ena utgår från att lösningen helt, eller åtminstone till betydande del, en ligger i på förhand kända men outnyttjade möjligheter till energihushållning. Den andra mer generella tar sin utgångspunkt i - ramvillkoren och avstår från att peka ut vissa bestämda anpassningsmöjligheter.

Utnyttja den tekniska potentialen Den första ansatsen tar sin utgångspunkt i förekomsten outnyttjade av möjligheter till energihushållning. Framför allt argumenteras för utnyttjandet av en teknisk potential för energieffektivisering. Olika argumentationslinjer förekommer. En utgår från förekommande skillnader i specifik energiåtgång - per person- eller tonkilometer för olika transportalternativ. Det förekom- mer t.ex. att järnvägens överlägsenhet framför vägtransporter motiveras med hänvisning till låga energiåtgångstal. Energiåtgångstal är emel-

lertid en otillräcklig grund för åtgärdsprioritering. Övergång till

energisnåla alternativ medför inte bara förändrad energiförbrukning eller förändrade utsläpp av klimatgaser utan även förändringar i andra av berörda hushåll och företag värdesatta avseenden. Ett transportmedel har dessutom egenskaper gör att det bör bedömas olika för olika som typer av transportuppgifter. Kriteriet maximal energieffektivitet leder därför normalt till ett resultat med olika marginalvärdering, dvs. till resursslöseri sett i ett samhällsekonomiskt perspektiv. Kriteriet inte ger

vägledning för utformning av en kostnadseffektiv politik. Se vidare

Bohm 1977. Vissa forskare hävdar emellertid att det finns betydande teknisk en potential för lönsam energihushållning vid rådande energipriser. En

S0 U 1994:91 117

viss sådan potential hävdas även finnas inom trafiksektorn. Styrningen borde därför inriktas mot att realisera denna. För att kunna utforma adekvat styrning är det nödvändigt att en förstå orsakerna till att de potentiella möjligheterna inte tagits till vara. Rena informationsinsatser borde här kunna ges en roll då det gäller att locka fram åtgärder som bedöms som privatekonomiskt lönsamma. Underlåtenhet från enskilda marknadsaktörers sida att vidta de lönsamåtgärderna kan emellertid bero på annat än brist på information. ma Det kan finnas irrationell faktor styr konsumentbeteendet t.ex. en som i samband med val fordon, körsätt osv. Ofta hänvisas till ett payav back syftande på marknadsaktörerna, särskilt hushållen, inte

gap att

tillräckligt förstår att värdera framtida energibesparingar i samband med olika typer investeringsbeslut. Informationsinsatser kan då av bedömas otillräckliga. För att realisera hela energihushållningssom potentialen krävs kraftfulla styrmedel. Förutsättningarna att med mer olika stynnedel realisera potentialen för energieffektivisering behandlas ingående i Schipper och Meyers 1992. I den klimatpolitiska diskussionen har intresset kommit att koncentill energieffektiviseringsåtgårder. Detta gäller inte minst för treras trañksektorn där fordonens bränsleekonomi blivit en huvudfråga. Förgenerellt belysa kostnadseffektivitet för olika åtgärder har sök att mer också gjorts. En undersökning av detta slag som genomförts av Transportrådet kommenteras i avsnitt 5.3 nedan.

Staten anger ramvillkoren Utgångspunkten för den andra styransatsen är att utsläppsminskningar innebär samhällsekonomisk kostnad och att statens uppgift är att en fastställa ramvillkor som ger marknadsaktörerna en signal om hur statsmakterna värderar utsläppsminskningar, dvs. hur mycket som åtgärder högst får kosta. Staten kan antingen direkt sätta ett pris på utsläpp eller hur stora utsläpp totalt sett kommer att tillåtas. ange som Marknadens aktörer får sedan själva avgöra genom vilka anpassningar som önskade utsläppsminskningar skall åstadkommas. Eftersom avvägningar tillåts ske på den beslutsnivå där kostnaderna för anpassningar uppträder och den bästa informationen om anpassningskostnader finns skapas förutsättningar för kostnadseffektiva avvägningar. Samtidigt är det klart att det i verkligheten kan föreligga flera hinder för marknadens funktionssätt som motverkar att marknadsutfallet blir kostnadseffektivt. Det rör sig dels om politikbestämda hinder som förekomsten av förmånsbeskattning och regler för reseav- drag dels marknadsbrister sammanhängande med informa- - om rena tionsbrist För att närma sig ett kostnadseffektivt resultat kan då osv. krävas olika slag kompletterande insatser. Bl.a. kan det finnas skäl av

att försäkra sig om att vissa energieffektiviseringsåtgärder, be-

som

döms vara lönsamma, verkligen genomförs. De bägge

styransatserna

har i så fall en viktig beröringspunkt.

Uppställande av ramvillkor genom pris- kvantitetsbaserad resp.

styrning behandlas i avsnitt 5.4.

Åtgärdsprioritering

5.3 efter

kostnadseffektivitet

Effekter på trafikutveckling och emissioner olika åtgärdskom-

av

binationer har beräknats i olika utredningar, t.ex. TFB:s utredning

se

angående ett miljöanpassat transportsystem TFB 1990. Denna form av analys kan utnyttjas for att se om ett visst bestämt åtgärdsaltemativ ger den nödvändiga reduktionen emissioner eller omvänt för

av att - bestämma hur kraftfulla åtgärder behövs för att åstadkomma som en

viss reduktion. Utan uppgifter om åtgärdskostnader, dvs. samhällseko-

nomisk kostnad för att uppnå viss emissionsminskning, har resultat

från sådana studier dock ett begränsat värde för politikutfornming.

Regeringens uppdrag våren 1990 till Transportrådet kartlägga de att

samhällsekonomiska kostnaderna för att reducera miljöproblemen, bl.a. koldioxidutsläppen, med olika åtgärder innebar en höjning ambi-

av tionsnivån för utredningar på området och förutsatte visst utveckett

lingsarbete. Den av utredarna valda metoden beräkning s.k. lägsta

- av

miljövärdering i termer av s.k. NOX-ekvivalenter tillåter dock inte

-

någon beräkning av kostnaden för åtgärder att begränsa utsläppen

av

koldioxid.. De av TPR föreslagna åtgärdspaketen för att minska koldioxidutsläppen baserades inte heller på beräknade kostnader utan på

-

åtgärdernas energisparpotential och vissa andra ofullständigt redovi-

sade överväganden.

I arbetet med att ta fram underlag för regeringens klimatpolitik på transportområdet spelar beräkningar åtgärdskostnader viktig roll.

av en Uppgifter om åtgärdskostnader behövs

l som underlag för avvägning av hur högt målet för begränsning

av

utsläppen av klimatgaser skall sättas och i vilken takt minskningar

som

av utsläppen skall ske och

2 för att kunna prioritera olika enskilda åtgärder i syfte att uppnå

kostnadseffektivitet.

Det kan alltså finnas anledning att vidareutveckla beräkningsmetoder

för åtgärdskostnader.

S0 U 1994:91 119

Ett försök gjordes i samband med ett projekt vid TFB utfört på Kommunikationsdepartementets initiativ Strategi för att begränsa vägtrafikens koldioxidutsläpp TFB-rapport 1992:29. Avsikten var bl.a. att ta fram underlag för att formulera långsiktiga målnivåer för reduktion koldioxidutsläppen från vägtrafiken. Resultatet blev nedav slående så till vida att framtagna kostnadsuppgifter inte bedömdes kunna något säkert och pålitligt svar på frågan vilka förändringar ge är kostnadseffektiva. Resultaten är behäftade med stora osäkersom heter och vissa analyser är delvis motsägelsefulla. Det pekas särskilt på svårigheter på grund ständigt förändrad kostnadsbild genom av en teknikutveckling för fordon och drivmedel. Utredarens slutsats är därför marknadsansats, baserad på generella ekonomiska styrmeatt en del, kan vara att föredra framför en åtgärdsprioritering byggd på planering a.a. avsnitt 2.2.

5.4 Pris- resp. kvantitetsbaserad generell styrning

5.4.1 Prisbaserad styrning den

-

trafikpolitiska modellen

Valet av skattebas Eftersom skador till följd av avgasutsläpp uppkommer på grund av att fordonen används är det näraliggande att knyta försök att reducera utsläppen till någon rörlig eller trafikberoende skatt. Men för att en sådan rörlig skatt skall kunna styra mot kostnadseffektivitet krävs att Skattebasen är nära relaterad till det miljöproblem man vill styra bort från. I första hand handlar det om ett val mellan två skattebaser drivmedelsförbrukning och körsträcka. Eftersom systemet med kilometerbeskattning nyligen avskaffats handlar det i praktiken om att utnyttja någon form av drivmedelsbeskattning. Skattebasen drivmedelsförbrukning är dock som regel ofullständigt, ofta bara svagt, korrelerad till de avgasutsläpp man önskar reducera. Det är då möjligt att en differentierad fast fordonsskatt är att föredra från effektivitetssynpunkt. I samband med ett av Kommunikationsde-

partementet initierat projekt benänmt Översyn av ekonomiska styrrne-

del inom transportsektorn VII-notat nr 2 1994 drogs slutsatsen att differentierad drivmedelsskatt kan vara lämpligast då man önskar en komma till rätta med miljöproblem som sammanhänger med skadliga komponenter i bränslet medan en differentierad försäljningsskatt, alter-

nativt en differentierad fordonsskatt, kan lämpligast för minska

vara att miljöproblem sammanhängande med fordonet.

Förhållandet mellan drivmedelsförbrukning och utsläpp koldioxid

av är dock direkt och stabilt varför drivmedelsskatt kan det bästa en vara sättet att minska just utsläppen koldioxid. För kunna få kostav att ett nadseffektivt resultat krävs dock att skatten, såsom sker i

dag, differen-

tieras med avseende på skillnader i bränslets kolinnehåll.

Koldioxidskatten, är utformad som en punktskatt. Administrativt har deklaration och uppbörd skatten samordnats med de

av system som redan finns vad gäller bensinskatt och energiskatt. De administrativa

kostnaderna för koldioxidskatten och andra punktskatter är i jämförelse med direkta skatter mycket låga. Eftersom det inte innebär några väsentliga administrativa merkostnader att låta energibeskattningen

ta formen av en efter kolinnehållet differentierad koldioxidskatt kan denna

anses som den lämpligaste från kostnadseffektivitetssynpunkt.

Koldioxidskatten har redan den önskade utformningen så till vida

att

den per liter bränsle är lägre för bensin än för diesel produkt med

- en

högre kolinnehåll. För att skatten skall slå helt likformigt fossilt

mot kolinnehåll skulle den dock behöva utvecklas i avseenden. För ett par

det första bör skatten så långt möjligt göras oberoende hur

- som - av bränslet används. För det andra bör skatten bort

tas på alkoholdelen i

etrarna MTBE och ETBE förutsatt den

att är biobaserad när de är

blandade med bensin.

Valet av skattesats

Grundprincipen för den svenska trafikpolitiska modellen är fullt kost-

nadsansvar, dvs. de avgifter tas ut trafikanterna skall täcka som av

trañkens totala samhällsekonomiska kostnader. Debitering

sker via en tvådelad tariff: rörliga avgifter i form drivmedelsskatt skall av tas ut för att täcka trañkberoende kostnader inkl. kostnader externa för

olyckor och miljöpåverkan medan fasta avgifter

fordonsskatt skall

täcka resten av den totala samhällsekonomiska kostnaden. De

rörliga avgifterna skall närmare bestämt sättas lika med s.k. samhällseko-

- -

nomisk marginalkostnad. Därigenom vill få till stånd

man en avväg-

ning mellan externa kostnader och övriga faktorer med utgångspunkt i befolkningens preferenser så att utfallet blir samhällsekonomiskt effek-

tivt.

Tanken är att konfrontera trafikanterna med trañkavgifter

som överensstämmer med den marginella skadekostnaden

i optimum där denna

kostnad överensstämmer med marginell åtgärdskostnad. Frågan är

dock om en kostnad ñr koldioxidutsläpp låter

sig bestämmas på detta

sätt.

Till detta kommer att klimatpolitiken uttryckligen baseras på s.k.

en

försiktighetsprincip snarare än på ett resonemang kostnader. Medan

om

S0 U 1994.91 121

den trañkpolitiska skattebestämningen fokuserar på de externa kostnaderna för att kunna ta ut kostnadsansvaret, fokuserar miljöpolitiken på det miljömässiga resultatet. För att trañkpolitiken skall vara förenlig med de klimatpolitiska ambitionerna krävs därför en modifierad värderingsansats som tar sin utgångspunkt statsmakterna uttryckt målangivelse. Statsmakteri en av kan välja att uttrycka målet antingen som en utsläppsnivå som får na överskridas eller som ett värde som anger hur höga åtgärdskostnader som tillåts. I förstnämnda fall kan hävdas att det fastlagda utsläppsmålet implicerar ett skuggpris som indirekt uttrycker värdet av marginellt minskade utsläpp. Nivån på koldioxidskatten i dag 33,3 öre per kg utsläpp är ett - uttryck för statsmakternas värdering av minskade koldioxidutsläpp. Miljöavgiftsutredningen, som föreslog skatten då 25 öre per kg ut- släpp antog att skatten tillsammans med vissa kompletterande styrme- -

del skulle vara tillräcklig för att nå riksdagens mål om oförändrade

utsläpp till år 2000. Flera beräkningar, bl.a. av NUTEK, tyder dock på att den valda nivån är otillräcklig för att nå nämnda mål. TFBstudien Strategi för att begränsa vägtrañkens koldioxidutsläpp TFBrapport 1992:29 uppger också att koldioxidskatten skulle behöva höjas kraftigt till ca 1 krona per kilo utsläpp för att ett mål om oföränd- - rade utsläpp från bensindrivna personbilar skall kunna klaras. Kommittén gör därför bedömningen att nivån för dagens koldioxidskatt enbart skall ses som en undre gräns för statsmakternas värdering av vad åtgärder som begränsar koldioxidutsläppen i trafiksektorn skall kosta. Det av riksdagen fastlagda klimatpolitiska målet är uttryckt i kvanti-

tativa termer. Något mål specifikt för trafikrektorn har emellertid inte

uttryckts. Inte heller tims det angivet vad utsläppsminskande åtgärder inom sektorn eller generellt får kosta. Strängt taget saknas alltså i - -

dag underlag för att beräkna värdet av minskade svenska koldi-

oxidutsläpp. Avsaknaden av ett av statsmakterna sanktionerat direkt eller in- direkt värde för koldioxidutsläpp är dock knappast ett skäl att avstå från att söka finna lämplig dimensionering av den koldioxidrelateraen de energi- eller trañkbeskattningen. Ett provisoriskt värde kan här vara till viss hjälp. Näraliggande är då att tills vidare tolka riksdagens mål så att det också gäller för trafiksektom. Därigenom skulle ett provisoriskt värde kunna bestämmas. Vi redovisar i avsnitt 5.7 nedan resultatet av en sådan bestämning grundad på en prognos för utsläppsutvecklingen inom trañksektorn.

5.4.2 Prisgaranti

Uttrycket prisstyrning syftar på en prisbaserad styrning som sker med hjälp av drivmedelsskatten. Valet av skattesats kan bestämmas med hänsyn till önskemålet att uppnå en viss styreffekt eller ett givet utsläppsmål. Men styreffekten beror på drivmedelspriset förutom som av skatten bestäms det på världsmarknaden bestämda oljepriset

av i

US dollars. Noga räknat är det förväntningarna prisutvecklingen om som kan antas vara styrande för investeringsbesluten. Eftersom osäkerheten om den framtida prisutvecklingen på oljemarknaden är stor råder en motsvarande osäkerhet om utvecklingen det av svenska drivmedelspriset. Tanken har därmed väckts, att stabilisera det senare med hjälp av en rörlig beskattning. Frågan är dock prisom en garanti i form av ett visst pris eller viss prisutveckling, alternativt - en i form bottenpris inte skall

av ett som underskridas - är önskvärd

för att minska osäkerheten och om priset i praktiken går att kontrollera på detta sätt. Svaret på den senare frågan är oklart. I början 1980-talet bestämav de visserligen riksdagen på förslag regeringen och under stor parlaav mentarisk enighet, att det reala oljepriset i Sverige skulle stiga med minst två procent per år. Men skatten anpassades inte sedan för att motverka det kraftiga oljeprisfallet på världsmarknaden sedan som inträffade vid l980-talets mitt. För- och nackdelar med ett bottenpris på olja har behandlats i Hesselbom 1983. För kritik prisgaranti en av som styrmedel se även SOU 1991:90 104.

5.4.3 Kvantitetsbaserad styrning

statsmakterna förfogar över två alternativa sätt att utforma ramvillkoren, pris- och kvantitetsstyrning. I ekonomisk teori framställs pris- och kvantitetsstyrning i viss som mening likvärdiga styrmedel. För att en kvantitetsreglering skall kunna konkurrera med en prisstyrning i form koldioxidskatt - av en som begränsar efterfrågad mängd till den reglerade kvantiteten krävs dock att tillgänglig kvantitet kan fördelas på ett effektivt sätt mellan olika användare. Detta uppnås normalt inte då en myndighet centralt fördelar tillgänglig mängd med hjälp av icke-konvertibla vid ransoner, som traditionell drivmedelsransonering. Men det skulle kunna åstadkommas på olika sätt med eller utan ransonering i konsumentledet. - I samband med en ransonering i konsumentledet skulle effektiv en fördelning mellan olika användare kunna nås genom att ransonerna gjordes konvertibla köp- och säljbara. Då skulle under vissa förutsättningar ett järnviktspris på utsläppstillstånd etableras.

De båda styrformerna ger i teorin inte bara effektiv fördel- - - en ning av en given mängd mellan användare. De kan dessutom utformas så att effekterna på inkomstfördelningen blir lika. Fördelningseffekterna blir olika i prisstymingsfallet beroende på hur skatteintäktema används/vilka kompenserande skattesänkningar som väljs och i kvantitetsstyrningsfallet fallet med utsläppstillstånd beroende på hur - tillstånden fördelas initiellt mellan olika emittenter. Men for varje given användning av skatteintäktema finns en motsvarande fördelning av tillstånd som ger samma fördelningsresultat. I den meningen skulle alltså alternativen kunna betraktas som likvärdiga. Lärdomen av detta är att hänsyn till fördelningseffekter inte talar for något bestämt av styrmedlen. Förutsatt att valfria skattekompensationer resp. tillståndsfördelningar kan ske är metoderna likvärdiga från fördelningssynpunkt samtidigt som båda styrmetodema stimulerar till kostnadseffektiva anpassningar. Skillnaden mellan metoderna ligger främst i att man inte vet riktigt hur marknaden reagerar på en viss skatt och att den faktiska utsläppsnivån är osäker medan man vid kvantitetsstyrning får en säker styregüfeld.

Om det bedöms som angeläget att uppnå eller inte överskrida en viss

total utsläppsnivå har alltså kvantitetsbaserad styrning en principiell fördel. Betydelsen av detta kan vara ringa om Sverige, i dag, som bedriver sin klimatpolitik på egen hand, därför att uppställda mål har långsiktig karaktär och en olämplig skattesats kan modifieras efter hand. Emellertid förväntas på längre sikt klimatpolitiken bli internationellt samordnad. Om internationella avtal då ställer krav på att länderna inte får överskrida givna utsläppsnivåer och överskridanden dessutom innebär sanktioner kan det finnas skäl att välja kvantitetsstyrning. Samtidigt blir det då önskvärt att utgå från en kvot för alla sektorer sammantagna och inte som nu för transportsektorn enskilt. Värdet av överlåtbara utsläppstillstånd som medel att styra Sveriges utsläpp av koldioxid har behandlats i Bohm och Lind 1991.

5.4.4 Hinder för kostnadseffektivitet

Vid en pris- eller kvantitetsbaserad styrning bestämmer staten ramvillkoren, medan utsläppens fördelning mellan olika emittenter bestäms på marknaden. I teorin kan då ett kostnadseffektivt utfall uppnås under vissa förutsättningar. I verkligheten föreligger olika hinder som motverkar ett sådant resultat och som skulle kunna motivera kompletterande insatser. I detta delavsnitt uppmärksammas några faktorer som kan försvåra kostnadseffektiva anpassningar personbilsresandet i av samband med en pris- eller kvantitetsbaserad generell styrning.

Systemet med beskattning av tjänstebilsfömtdn En viktig förutsättning för ett effektivt utfall är att hushåll och företag har anledning att ta med de samhällsekonomiska kostnaderna för fordonsutnyttjandet i sina beslut. Detta villkor är inte uppfyllt för privat resande med tjänstebil. Med nuvarande system för beskattning av tjänstebilsförmån är det vanligt att företaget står för rörliga bilkostnader inkl. drivmedelskostnaden. Detta ger incitament till ett visst meråkande utöver vad är samhällsekonomiskt motiverat - som - en effekt som förstärks av incitamentet för tjänstebilsinnehavaren att välja större bilar med högre specifik förbrukning. En viss effekt kvarstår alltså efter det att tjänstebilen efter ett par år övergår till privat - ago. Användare av tjänstebil privat kan välja att ta hela förmånsvärupp det i deklarationen och då åtnjuta fri bensin eller att betala bensinen för den privata körningen själv och då endast ta upp 80 % av förmånsvärdet. Det har beräknats att det sällan lönar sig för förmånstagaren att betala bensinen själv om denne kör mer än 600 mil privat år. per Jansson och Wall ESO 1994 har försökt att kategorisera trafikarbetet i syfte att ge en mer nyanserad bild av bensinskatteförändringars effekter på trañkefterfrågan, än vad en aggregerad analys skulle kunna ge. Författarna uppger att endast ungefär hälften det totala av trafikarbetet med personbil helt bekostas privatpersonerna själva. av Wall 1991 anger dessutom att bilar ägda av juridiska personer uppvisar lägre körsträckeelasticitet än bilar ägda fysiska av personer. I den miljöpolitiska debatten har förmånssystemet ofta setts ett som hinder för att minska koldioxidutsläppen från personbilarna. Det har också förekommit förslag syftande till att öka kostnaderna för privatkörningsdelen så att denna kan begränsas. Bl.a. har ett system som bygger på körjournal föreslagits. Det är svårt att bestämma omfattningen det faktiska privatresanav det med tjänstebil bl.a. därför att begreppet tjänstebil inte är entydigt och därför att privatmilsandelen kan antas variera starkt för olika grupper av tjänstebilsinnehavare. Sålunda kan utrymmet för meråkande hävdas vara starkt begränsat för den andel tjänstebilsinnehavare som använder bilen främst som arbetsredskap i tjänsten medan detta kan vara avsevärt större för den andel som har bilen som löneförmån. Klart är dock att avtalskonstruktioner som innebär att bilisterna inte betalar sina rörliga kostnader ger incitament till längre privata körsträckor. Kommittén har inte kunnat finna något empiriskt material gör som anspråk på att belysa omfattningen det privata resandet med tjänsteav bil. Orsaken tycks vara avsaknaden primärdata. Därför vet vi inte av heller hur mycket tjänstebilssystemet i dag verkligen leder till privat

meråkande. Överslagsmässiga kalkyler baserade på rimliga antagan-

den om hur mycket tjänstebilar används privat har därmed ett visst

intresse tills vidare. I en av de underlagsrapporter som VTI tagit fram på kommitténs uppdrag görs ett försök att beräkna den betydelse

som

förmånssystemet har med utgångspunkt från två olika antaganden om andelen privatresande av det totala resandet med tjänstebil. Resultatet

återges nedan under avsnitt 5.7.2.

Reseavdragen Privatresandet stimuleras också att statsmakterna tillåter avdrag i

av

deklarationen för resor till och från arbetet. Avdrag beviljas med 13

kronor milen vid 1994 års taxering utöver ett schablonavdrag på

4 000 kronor. Jansson och Wall har räknat ut att bilisternas trañkarbete för arbetsresoma uppgår till 8 miljarder fordonskilometer och 22 % att ca av det privata trafikarbetet med egen bil består av skattesubventionera-

de resor till och från arbetet a.a. s. 38. Medan den genomsnittliga körsträckan för landets ca 3 miljoner bilister ligger på l 225 mil år

per

uppges den för bilister med reseavdrag ligga på l 675 mil.

Reseavdragen för pendlingsresor kan öka bilresandet och därmed utsläppen dels genom att resorna blir längre incitament till närlokali-

sering av bostad i förhållande till arbetet t.ex. försvagas, dels

genom

att kollektivresandets konkurrensförmåga försämras. Problemen med reseavdragssystemet kan sägas vara av två slag: Det

styr fárdmedelsvalet och det är avståndsberoende. För att lösa det första problemet kan man låta avdraget utgå oberoende fárdmedel. av För att lösa det andra skulle avdraget kunna göras oberoende den av faktiska körsträckan.

Flera förslag till reformering av avdragssystemet har väckts. Utredningen om reformerad inkomstbeskattning RINK, SOU 1989:33 föreslog att avdragsrätten skulle göras mer restriktiv. Avdrag skulle endast medges för kostnader för den del färdsträckan översteg

av som tre mil enkel resa och att reseavdraget skulle göras oberoende tidsav

vinst och färdsätt. Avdragsbeloppet föreslogs bli 6 kronor mil.

per Förslaget innebar också att kostnaderna skulle dras vid sidan det av av

dåvarande schablonavdraget under inkomst av tjänst. RINK:s förslag kritiserades därför att det skulle medföra kraftiga kostnadsökningar för personer som var beroende av bil för resorna mellan bostaden och arbetsplatsen och hade lång resväg eller

som

saknade tillgång till allmänna kommunikationer. Principerna för

av-

dragsrätten kom bl.a. mot den bakgrunden inte att ändras i samband med 1990 års skatterefonn. Se vidare Utredningen tjänsteinkomst-

om

beskattning, SOU 1993:44, som föreslagit en modifiering den

av av-

dragsmodell som RINK föreslog.

Kommittén avser att i det fortsatta arbetet genomföra en egen analys av olika föreslagna system.

Marknadsbrister Till hindren hör också marknadsbrister som inte hänger med samman bieffekter av statlig politik utan med marknadsbeteendet i sig. Av särskild betydelse i sammanhanget kan vara att hushållen underlåter att investera tillräckligt i energieffektiviseringsåtgärder. Ofta uppges kortsynthet som en förklaring till de i praktiken tillärnpade korta pay-off-tiderna. Men osäkerheten om framtida priser och om teknikutveckling kan innebära att det för hushållen är rationellt med korta avskrivningstider och att det inte rör sig om något egentligt marknadsmisslyckande som behöver korrigeras. Förutom informationsinsatser skulle en styrning av fordonens specifika förbrukning kunna vara motiverad för att försäkra sig om vissa kostnadseffektiva omställningar. Styrning det slaget av senare synes särskilt motiverad i samband med ett bevarande nuvarande system av för förmånsbeskattning och bilavdrag.

5.5 för

Förutsättningar och vissa

erfarenheter av olika styrmedel

I detta avsnitt belyses hittillsvarande användning av vissa styrmedel som skulle kunna ges eller redan har givits en roll i klimatpolitiken - på trafikområdet. Dessutom uppmärksammas de begränsningar som gäller för användningen av styrmedlen med hänsyn till EU-krav och EES-avtal.

5.5.1 Regleringar

Vi skall se på följande tre regleringsalternativ:

Kvantitetsreglering/ransonering -

reglering av specifika utsläpp eller specifik energiförbrukning och -

reglering av bränslekvaliteten. -

Kvantitetsreglering De totala utsläppen eller den totala förbrukningen drivmedel kan av begränsas genom reglering av den totalt utbjudna kvantiteten fossila transportbränslen. Detta skulle i princip kunna åstadkommas ge- - -

nom att man begränsar den mängd drivmedel som får saluföras marknaden. Regleringen skulle kunna riktas mot antingen producent-, grossist- eller konsumentledet. I den svenska beredskapsplaneringen ingår förberedelser för att kunna parera ett plötsligt bortfall av drivmedel på den svenska marknaden. Bl.a. har ett system för drivmedelsransonering förberetts. Det hittillsvarande systemet bygger på hantering med papperskuponger men NUTEK förbereder ett mer modernt system baserat på s.k. smart cards. Jfr. NUTEK l993c. Ett liknande ransoneringssystem skulle kunna användas i klimatpolitiken inom transportsektom. Traditionella system för drivmedelsransonering bygger på icke Överlåtbara ransoneringskuponger. Ett problem med ett sådant system är att bestämma tilldelningen i konsumentledet. För att undvika effektivitetsförluster finns anledning att kombinera kvantitetsstyrning detta slag av med någon form av prisallokering. Denna möjlighet diskuterades i avsnitt 5.4.3.

Reglering av specifika utsläpp eller specifik energiförbrukning De regleringar som här i första hand är aktuella är krav kopplade till koldioxidutsläpp eller till bränsleeffektivitet, alltså funktionskrav inriktade mot enskilda fordon. Sådana krav skulle kunna införas via en utvidgning av bilavgaslagstiftningen. Bilavgaslagen 1986:1386 innehåller bestämmelser om rening av avgaser från motordrivna fordon. För vissa motordrivna fordon gäller krav på avgasgodkännande. Dessa särskilda krav finns upptagna i bilavgasförordningen 1991:1481 och avser bilar med förbränningsmotorer. Bilar med krav på avgasgodkärmande skall från och med 1993 års modeller delas in i miljöklasser. En biltillverkare kan ansöka om ett avgasgodkärmande enligt en av de tre miljöklasser definiesom ras i bilavgasförordningen, där miljöklass 3 utgör den nivå alla som fordonstyper måste uppfylla. Miljöklassema med längre gående miljökrav miljöklass l och 2 premieras med lägre törsäljningsskatt, se vidare avsnitt 5.5.2. Bestämmelserna i bilavgasförordningen avser utsläpp koloxid, av kolväten, kväveoxider och partiklar samt avdunstning. Utsläpp av koldioxid regleras således inte. Bestämmelserna skulle kunna kompletteras med regler om koldioxidutsläpp eller bränsleförbrukning. Redan i dag anges dessa uppgifter i ansökan avgasgodkännande. om Utredningen om vidareutveckling av systemet med miljöklasser för bilar m.m. dir. 1993:64 har bl.a. i uppdrag att överväga komom en plettering av miljöklassema med hänsynstagande till utsläpp av koldioxid är ett verkningsfullt och från olika utgångspunkter ekonomiskt

försvarbart sätt att minska dessa utsläpp och i så fall föreslå sådana kompletteringar. I EU finns flera direktiv som avser bilavgaser. Inte heller dessa reglerar koldioxidutsläpp eller bränsleförbrukning. Sådana regler har diskuterats men är inte aktuella för närvarande. Däremot diskuteras olika möjligheter till koldioxiddifferentierad beskattning för personbilar. Reglering av utsläpp eller energiförbrukning behöver inte avse enskilda fordon. Krav kan också kopplas till genomsnitt av fordon eller motorfamiljer för olika tillverkare och importörer. Därigenom kan en viss flexibilitet uppnås samtidigt som kravnivån kan höjas. Ett exempel på detta är reglerna i USA om tillåten genomsnittlig bränsleförbrukning Corporate Average Fuel Economy eller CAFE. CAFE-regler har funnits för lätta fordon i USA sedan år 1978. Reglerna administreras av Department of Transportation. De innebär att den genomsnittliga bränsleeffektiviteten för alla personbilar eller lätta lastfordon i tillverkares försålda fordonsflotta måste överstiga en det gränsvärde som gäller för det aktuella modellåret. För personbilar har gränsvärdet inte skärpts sedan år 1985 27,5 mpg, och någon skärpning är inte att vänta inom den närmaste tiden. För lätta lastfordon har de förändringar av gränsvärdet som skett närmast kunnat ses som en anpassning till den faktiska bränsleeffektiviteten och därmed inte alls varit styrande. På senare år har effekten av CAFE-reglerna förtagits av en kraftig förskjutning i nybilsñrsäljningen från person-

bilar till lätta lastbilar vans som används för persontransporter.

CAFE-reglerna har utsatts för kritik från flera håll. Från biltillverkare har framförts att de missgynnar tillverkare som har ett begränsat sortiment med huvudsakligen stora bilar. EPA menar att reglerna är för statiska och inte uppmuntrar till teknisk utveckling. Konsumentverkets riktlinjer för information om nya personbilars bränsleförbrukning är ett exempel på en annan typ av reglering. De ställer inte några funktionskrav på produkten, utan syftar till att underlätta för bilköpare att ta hänsyn till bränsleförbrukningen vid val av bil. Riktlinjerna är utgivna med stöd av marknadsföringslagen 1975: 1418. De innebär att en bil som är utställd på eller i anslutning till säljställe skall vara försedd med en bränsledeklaration på bilens framruta eller på annan framträdande plats. På säljstället skall det också finnas en översikt med uppgifter om bl.a. bränsleförbrukningen för varje saluförd modellvariant. Uppgifter om bränsleförbrukning skall också finnas vid marknadsföring genom broschyrer, instruktionsböcker, film och andra medier. Konsumentverket ger varje år ut en sammanställning över nya personbilars bränsleförbrukning. Enligt EES-avtalet kommer alla bilar som är godkända enligt EG:s bilavgasdirektiv att kunna säljas i Sverige. Sådan bilar är testade enligt

S0 U 1994:91 129

den mätmetod som anges i EG-direktiven och som är annorlunda än den som de nuvarande svenska reglerna baseras på. Det innebär att även uppgifter om bränsleförbrukning kommer att baseras på en annan mätmetod än som hittills varit fallet, och värdena kan inte jämföras med varandra. Under en övergångsperiod kommer informationsvärdet i bränsledeklarationen därför att vara begränsat. Från år 1997 kommer bränsledeklaration att bli obligatoriskt även inom EU. Bränsleförbrukningen skall därvid dokumenteras i samband med typgodkärmandet. Regleringar av specifika koldioxidutsläpp eller bränsleförbrukning kan väntas leda till minskningar av utsläppen samtidigt som det är klart att effekten motverkas av att kostnaden per fordonskilometer minskar transportarbetet tenderar att öka.

Reglering av bränslens egenskaper Som framgår av avsnitt 4.5 har vissa egenskaper hos de bränslen som används betydelse för koldioxidutsläppen. Det gäller främst bränslenas innehåll av fossilt kol men också egenskaper som påverkar bränsleeffektiviteten. Bränslenas egenskaper i detta avseende skulle kunna styras genom lagregler eller standardisering. Grundläggande regler om bränslen fimis i lagen 1985:426 om

kemiska produkter. Lagens syfte är att förebygga att skador på männi-

skors hälsa eller i miljön förorsakas av kemiska ärnnens inneboende egenskaper. Det åligger särskilt den som tillverkar eller importerar en kemisk produkt att genom egna undersökningar eller på annat sätt se till att det finns tillfredsställande utredning för bedömning av vilka hälso- eller miljöskador som produkten kan orsaka. Förordningen 1985:838 om motorbensin reglerar innehållet av bly och bensen i bensin. De grundläggande reglerna i lagen förhindrar tillverkare, importörer och försäljare att tillhandahålla bränslen som leder till ökade utsläpp av skadliga ämnen, även om de skulle leda till minskade utsläpp av koldioxid. För oljeprodukter finns tre miljöklasser definierade i lagen 1957:262 om allmän energiskatt. Definitionema innehåller inte någon pararneter som har betydelse för koldioxidutsläppen. Syftet är främst att med hjälp av skattedifferentiering styra bränslenas egenskaper så att utsläppen av skadliga ärrmen minskar. Ett förslag till ett liknande system för bensin bereds för närvarande inom regeringskansliet. Vissa frågor rörande miljöklassningen av blandbränslen ses över av Utredningen om vidareutveckling av miljöklasser m.m. Utöver den rena lagregleringen av bränslen sker ett standardiseringsarbete inom SIS. Således finns svenska standarder för bensin och dieseloljor, och arbete pågår med standarder för alternativa bränslen.

5 14-0847

Sverige deltar tillsammans med övriga EU- och EFTA-länder i standardiseringsarbetet inom CEN Comité Européen de Normalisation. Standardiseringskommissionen i Sverige SIS har genom sin medverkan i det arbetet förbundit sig att införa sådana standarder som fastställs inom CEN. Sverige kan normalt inte förhindra saluföring av bränslen som uppfyller fastställd CEN-standard. Något sanktionssystem finns dock inte. Den svenska standarden, liksom europastandarden, för bensin medger inblandning av oxygenater upp till en viss nivå. I den svenska standarden motsvarar nivån 2 % syreinnehåll. Europastandarden ansluter till ett EG-direktiv 85/536/EEC, som säger att ett medlemsland inte får förhindra försäljning av bensin som har en oxygenatinblandning upp till motsvarande 2,5 % syre.

5.5.2 Energi- och vägtrafikbeskattning

Särskilda skatter på drivmedel och bränslen förekommer i ett flertal länder. Skatternas syfte har traditionellt varit av fiskalt slag. Men efter 1974 års oljekris har energiskatter inte sällan givits en energipolitisk motivering. Koldioxid- och energibeskattningen utgör i dag ett viktigt styrmedel för att begränsa utsläppen av koldioxid och för att främja effektiviteten i energisystemet och användningen av förnybara energislag, t.ex. biobränslen. Skatterna på drivmedel inom ramen för vägtrafikbeskattningen betraktas dessutom i Sverige sedan länge som styrmedel avsedda att påverka vägutnyttjandet. Genom 1988 års trafikpolitiska beslut slogs fast att också miljökostnaderna vid sidan av kostnader för vägslitage och olycksfall skulle internaliseras i drivmedelsskatten. - En särskild koldioxidskatt infördes den 1 januari 1991 i samband med skattereformen. Koldioxidskatten regleras i lagen 1990:582 om koldioxidskatt och tas ut som en punktskatt på olja, kol, naturgas, gasol och bensin. Inledningsvis motsvarade skatten 25 öre per kg koldioxid för alla bränslen. Den 1 januari 1993 infördes differentieen ring sådan att skattesatsen för tillverkningsindustrin blir 8 öre per koldioxid medan skatten för övriga sektorer utgår med 32 öre per kg koldioxid. Samma datum slopades uttaget av allmän energiskatt för industrin. Samtidigt slopades det tidigare systemet med nedsättning av energi- och koldioxidskatt för industrin. Efter uppräkning beslut finns om indexering t.o.m. år 1998 är skattesatsen fr.o.m. den 1 ja- nuari 1994 33,3 öre. Miljö- och naturresursdepartementet har i en utredning Så fungerar

miljöskatter Ds 1994:33 låtit utvärdera effekter av införda miljö-

skatter, bl.a. koldioxidskatten. Man har funnit det svårt att särskilja

effekter av den sammantagna energibeskattningen och beskattningen av drivmedel, men anser sig dock kunna identifiera vissa effekter på kort sikt med utgångspunkt från ändrade prisrelationer för olika typer av bränslen. Utredningen framhåller att koldioxidskatten hittills haft styreffekter inom framför allt fjärrvärmeområdet. Byten från fossila bränslen anses ha skett i befintliga anläggningar samtidigt som valet av bränsle påverkats för nya anläggningar. Inom trafik- och transportsektorn är enligt departementsutredningen de tekniska och ekonomiska förutsättningarna för bränslebyten mer begränsade bl.a. till följd av att framställningskostnaderna för alternativa bränslen är relativt höga.

Den årliga fordonsskatten beräknas för personbilar i relation till fordonens vikt. Den är nedsatt med 384 konor för personbilar i vissa

glesbygdskommuner. För lastbilar och bussar är totalvikten avgörande. Skatten för lastbilar är differentierad efter antalet fordonsaxlar.

Försäljningsskatten accisen utgår på nya fordon efter vikt och

fr.o.m. 1993 års modeller efter fordonens miljöklasstillhörighet. Den viktrelaterade skatten är för personbilar och lätta lastfordon 6.40 kronor per kg. Miljöklass som innehåller de fordon som certifierats mot gällande obligatoriska krav, betalar ett tillägg på 2 000 kronor. Klass l-fordonen, som är renast, får ett avdrag på 4 000 kronor. Klass 2fordon får varken tillägg eller avdrag. För tunga fordon utgår ingen försäljningsskatt för miljöklass Klass 2-fordonen betalar beroende på vikt 6 000 kronor eller 20 000 kronor och klass 3-fordonen 20 000 eller 65 000 kronor. När det gäller lätta fordon finns i dag flera modeller med avgasgodkärmande enligt miljöklass Ett modeller är även godkända enligt par miljöklass Några tunga fordon i miljöklass 1 eller 2 har dock ännu inte kommit ut på marknaden. Ett skäl till detta är differentierad att en försäljningsskatt med hänyn till miljöklasstillhörighet har införts först fr.o.m. den l april 1994. Ett annat skäl är att biltillverkarna inte ansett sig kunna uppfylla de svenska hållbarhetskraven med tillhörande tillverkaransvar för tunga fordon i miljöklasserna 1 och Varken försäljningsskatten eller fordonsskatten är i dag differentierad med avseende på utsläpp av koldioxid eller bränsleförbrukning. EG:s bilavgasdirektiv innehåller begränsningar i möjligheten att använda ekonomiska styrmedel för att påskynda introduktionen bilar av som uppfyller mer långtgående miljökrav. Eftersom det ännu inte finns några gemensamma regler inom EU koldioxidutsläpp eller bränsleom förbrukning, torde de inte omöjliggöra användning av ekonomiska styrmedel som baseras på dessa egenskaper. Inom en arbetsgrupp under EG-kommissionen har emellertid olika förslag till utformning av ett system för differentierad skatt med hänsyn till koldioxidutsläpp från lätta fordon diskuterats. Utgångspunkten har

varit att ansätta ett gränsvärde för koldioxidutsläpp, som enligt en

fastställd plan skulle skärpas årligen. I några förslag har gränsvärdet

gjorts beroende av fordonsvikten och i andra inte. För modeller med

utsläpp över gränsvärdet skulle en särskild skatt tas ut, antingen vid försäljningen eller årligen. EG-kommissionen har ännu inte kunnat

enas om något förslag. Inom EU har Nederländerna verkat för att man

skulle använda både försäljningsskatten och fordonsskatten för differentiering. Nederländerna planerar att införa ett eget sådant system i

avvaktan på att beslut fattas inom EU.

I lagen 1957:262 om allmän energiskatt anges olika skattesatser för de tre olika miljöklasserna för oljeprodukter. De parametrar som deñnierar miljöklassema saknar dock betydelse för koldioxidutsläppen. Vegetabiliska och animaliska oljor är undantagna från energibeskatt-

ning. I lagen 1961:372 om bensinskatt anges skattesatser för bensin och motoralkoholer. Skatten på etanol och metanol är lägre än för bensin. Oblandad etanol är skattebefriad. Etrar beskattas däremot som bensin,

liksom dieselolja som blandas med alkoholer. Energiskatteutredningen har i uppgift att överväga en ändring av beskattningen av bränsleprodukter bl.a. med hänsyn till ett EU-med-

lemskap.

5.5.3 Förhandling

Staten skulle som alternativ till en politik baserad på regleringar -

och/eller ekonomiska styrmedel kunna pröva frivilliga överens-

kommelser med fordonstillverkare eller fordonsleverantörer efter förhandling. För att en styreffekt skall kunna erhållas måste då förutsättas att staten kan göra hot om åtgärder eller sanktioner vid avtalsbrott trovärdiga. Såväl inhemska som utländska exempel på användningen av detta styrmedel finns. Det inhemska avser en överenskommelse om genomsnittlig bensin-

förbrukning med billeverantörerna en variant av de amerikanska s.k.

-

CAFE-reglema. Dåvarande Transportrådet träffade år 1978 en överenskommelse med billeverantörema att den genomsnittliga bränsleförbrukningen hos nya personbilar skulle minskas från 0,93 liter per mil till 0,85 liter per mil år 1985. Regeringen gav år 1991 Konsumentverket i uppdrag att förhandla med billeverantörerna ytterligare

om

minskad bränsleförbrukning. Efter att ha utarbetat två lägesrapporter med analys av utvecklingen och tänkbara mål för minskning

av person-

bilarnas bränsleförbrukning, påbörjade Konsumentverket överläggningar med biltillverkare om minskad bränsleförbrukning, introduktion

av

alternativa drivmedel och el/hybridbilar. Överläggningarna är ännu inte

SOU 1 994.91 133

avslutade, och det är oklart om de kommer att resultera i någon ny överenskommelse. I USA har president Clinton träffat en överenskommelse med de tre

stora biltillverkarna GM, Ford och Chrysler. överenskommelsen,

som har kallats Partnership for a New Generation of Vehicles eller Clean Car Initiative, går ut på att med kraftfulla FoU-insatser öka den amerikanska bilindustrins konkurrensförmåga genom förbättrad

produktionsteknik och avsevärd förbättring av bilarnas bränsleeffek-

en tivitet. Målet är att inom tio år få fram prototyper med en bränsleeffek-

tivitet som är upp till tre gånger högre än dagens motsvarande bilar,

samtidigt som kommande krav när det gäller säkerhet och utsläpp av

skadliga luftföroreningar skall klaras. I Europa förbereds diskussioner mellan transportministrarna CEMI och bilindustrin i syfte att åstadkomma liknande överenskommelser.

5.5.4 Begränsningar i möjligheterna att

använda olika styrmedel

I tidigare avsnitt har nämnts vilka begränsningar ett närmande till EU innebär för möjligheten att använda vissa styrmedel. Här följer en bredare sammanställning av sådana begränsningar när det gäller styrmedel som kan vara aktuella för att minska trafikens utsläpp av

växthusgaser. De EG-direktiv, internationella konventioner samt svenska författningar som rör de frågor som är föremål för kommitténs beaktande har sammanställts ibilaga 10.

På varuområdet har EG direktiv med gemensamma regler bl.a. vad

avser begränsning av avgasutsläppen från motorfordon. Genom EES-

avtalet, som trädde i kraft den 1 januari 1994, är Sverige bundet av

dessa direktiv. De svenska avgaskraven finns i bilavgaslagen och bilavgasförord-

ningen. EG:s direktiv innebär att Sverige inte ensidigt kan skärpa de

obligatoriska svenska avgaskraven. EG:s direktiv begränsar också möjligheterna att använda ekonomiska

styrmedel, i form av differentierad försäljningsskatt, för att underlätta introduktionen av bilar som motsvarar högre ställda krav än de obligatoriska. I princip får skattestimulanser endast ges till sådana bilar som i förtid uppfyller redan beslutade framtida gemensamma EG-krav.

Danmark kan t.ex. i dag ge skatterabatter för bilar som redan i dag

uppfyller kraven i direktiv 94/12/EEG om avgaskrav för personbilar

från år 1996.

Enligt övergångsbestärmnelserna till EES-avtalet får Sverige dock fortsätta att tillämpa nationell lagstiftning, fär inte hindra importen men

av fordon som uppfyller kraven i EG:s direktiv. Dessa bestämmelser innebär, enligt svensk uppfattning, att Sverige kan fortsätta att ha lägre försäljningsskatt för bilar i de svenska miljöklasserna l och Genom tillägg till EES-avtalet har dock Övergångsbestämmelserna kompletterats med bestämmelser om utformningen ekonomiska styrmedel.

av

Dessa innebär att styrmedlen inte får snedvrida konkurrensen inom

EES eller hindra fri cirkulation. För närvarande pågår diskussioner mellan EFTA och EG om införlivande direktiv 94/12 i EES-avtalet. av

Vid ett medlemskap i EU kan däremot differentiering skatten

en av

för närvarande inte ske vad avser miljöklass l för personbilar eller för

miljöklass 1 och 2 vad avser lätta lastfordon. Nya bestämmelser för personbilar skall dock antas senast den l januari 1996. Dessa krav kan

för år 2000 förväntas motsvara den svenska miljöklassen Minskade utsläpp koldioxid kan uppnås minskad bräns-

av genom en

leförbrukning. EG:s direktiv om motorfordon innehåller inga krav på bränsleförbrukningen. EG:s allmänna regler om fri rörlighet för

varor

är dock tillämpliga. Enligt dessa får nationella bestämmelser avseende varor införas endast om det finns behov att skydda människor, djur

eller växter. Sådana bestämmelser får dock inte utformas så att de blir

godtyckligt diskriminerande eller fordrar gränskontroll. Under åberopande av behovet att minska koldioxidutsläppen borde

Sverige, även vid medlemskap i EU, kunna införa bestämmelser egna

om krav på bilarnas bränsleförbrukning eller lägre försäljningsskatt

om eller fordonsskatt för bränslesnåla bilar. Inom EU arbetar visserliman

gen med ett förslag till gemensamma bestämmelser om en koldioxidskatt för bilar. Det råder dock stor oenighet inom kommissionen

om

hur ett sådant förslag skall se ut.

Inom EU finns gemensamma bestämmelser, förutom vad avser

differentieringen av försäljningsskatten, beträffande bl.a. mineralolje-

produkter. EES-avtalet omfattar inte bestämmelserna skatt på dessa om

produkter. Bestämmelserna skall dock tillämpas i Sverige vid ett med-

lemskap i EU.

Enligt mineraloljedirektivet är medlemsstaterna skyldiga att ta ut

skatt för de oljeprodukter för vilka minimiskatteniváer angetts. Vidare

gäller att skatt skall tas ut för andra produkter de används för

om

motordrift. Skatt skall då för den skattepliktiga tas ut som oljeprodukt

som ersätts.

Bestämmelserna i mineraloljedirektivet innebär att de gällande

svenska skattelättnaderna vad vegetabiliska och animaliska oljor samt avser

metanol och etanol inte kan behållas vid storskalig introduktion

en av

dessa som motorbränsle. Så länge omfattningen användandet kan

av

anses utgöra pilotprojekt för framtagande av miljövänliga drivmedel är det dock möjligt att göra undantag från mineraloljedirektivet. Inom EU diskuteras ett förslag till särskild beskattning av biobränslen för motordrift, men det råder oenighet om förslaget, varför det inte går att säga när ett sådant förslag kommer att antas. Det går dock ut på att skatten på biobränslen får vara minst 10 % av skatten på det motorbränsle som ersätts. Skatten skall sedan höjas till 50 %. Mineraloljedirektivet tillåter inte att skatt tas ut på bränslen som förbrukas för drift luftfartyg och fartyg i yrkesmässig trafik. Dock av får undantaget, vad avser luftfartyg, begränsas till flygfotogen. När det gäller sjöfart får skatt tas ut på bränsle som förbrukas för drift av fartyg som trafikerar inre vattenvägar, dvs. flod- och kanaltrafik. Det är tillåtet att ta ut skatt för drift av järnvägsfordon. Bestämmelserna hindrar inte en höjning av skattenivån, eftersom de avser lägsta tillåtna skattenivåer. Inom områden där EU saknar gemensamma Skatteregler har medlemsländerna frihet att behålla eller införa nationella bestämmelser, så länge de inte hindrar den fria handeln, kräver gränskontroll, eller är diskriminerande. Sverige har exempelvis frihet att utforma beskattningen av bilförmåner. Möjligheten att ställa krav eller beskatta internationell luftfart eller sjöfart begränsas också av bestämmelser i internationella konventioner. Dessa tillåter dock att landnings- och hanmavgifter tas ut för driften av flygplatser och hanmar. Det anses att bestämmelserna inte hindrar att sådana avgifter differentieras med hänsyn till miljöegenskaper om bara de totala avgifter som tas ut inte överstiger kostnaderna för driften av flygplatsen eller hamnen. GATT-avtalet innebär bl.a. att importerade varor skall behandlas som inhemska när det gäller beskattning och reglering av varor. Undantag medges dock om det är nödvändigt med åtgärder för att skydda märmiskor, djur eller växter eller för att bevara uttömliga naturtillgångar. På grund av att bestämmelserna är allmänt hållna och inte är rättsligt sanktionerade har de inte tillmätts samma betydelse som EG:s regler.

5.6 Styrning av kommunerna och

trafikverken

De ramvillkor som statsmakterna fastställer för klimatpolitiken inom trafiksektom, t.ex. genom energi- och vägtrafikbeskattningen får betydelse även för kommunala beslut och för trafikverkens planering. Statsmaktema kan emellertid finna anledning till ytterligare påverkan. Möjligheter av detta slag skall här kortfattat belysas. Kommittén

kommer i det fortsatta arbetet att lägga stor vikt vid denna del av klimatpolitiken.

5.6.1 Påverkan den

av lokala/regionala

planeringen

Besluten om den fysiska planeringens innehåll fattas främst på lokal kommunal nivå. Planeringen skall följa de krav finns i natursom resurslagen NRL och plan- och bygglagen PBL. Dessa lagar ställer redan i dag krav på att hänsyn skall tas till miljöfrågor, lagarna men kan behöva ses över för att förtydliga detta hänsynstagande. Det finns också möjligheter att förtydliga lagstiftningen så att klimatfrågorna ingår bland de frågor som staten kan påverka i den fysiska planeringen. Dessa frågor är i dag enligt PBL: Hälsa, säkerhet, mellankommunala frågor och riksintressen. Den kommunala fysiska planeringen kan också påverkas att genom det från centrala verk som Boverket och Naturvårdsverket utarbetas information och rekommendationer om hur klimathänsyn kan tas i planeringen. De förändringar som varje år görs i den fysiska planeringen är små men kan summerade över en längre tidsperiod vara betydande. - - Detta framgår tydligt om man blickar tillbaka på trafiken och bebyggelsestrukturen för 20 till 30 år sedan. Man kan säga att klimatpolitiken och den långsiktiga fysiska planeringen har samma tidsperspektiv. Förändringar genom fysisk planering skulle därför på lång sikt kunna ge ett väsentligt bidrag till den önskade begränsningen av växthusgasutsläpp från trafiken.

5.6.2 Inriktning av infrastrukturbeslut

För att styra trafikverkens infrastrukturplanering och -beslut aktualiseras främst olika slags direktiv beslutsregler och -underlag. om För det första kan det vara önskvärt att instruera Vägverket hur om skillnader i koldioxidutsläpp för olika vägdragningar, och utformning i andra dimensioner, skall behandlas. För det andra är det uppenbart angeläget att modifiera trafikprognoser vid lönsamhetsbedömningar så att de är förenliga med trafiksektorns klirnatpolitiska mål. Genom regler för vilka typer anläggningar kan erhålla statsav som medel kan kommunala beslut påverkas på motsvarande sätt.

5.7 Erforderliga styrinsatser - empirisk belysning

Vi har ovan redogjort för hur staten med hjälp av olika styrmedel skulle kunna åstadkomma minskade klimatgasutsläpp från trafiken. Vi har också behandlat olika styrmedel från kostnadseffektivitetssynpunkt. Det återstår att belysa hur verkningsfulla olika styrmedel är, dvs. hur stor effekt på målvariabeln som en viss styrning kan beräknas få, alternativt hur stark styrning som behövs för att uppnå en viss reduktion. Ett huvudsyfte med denna typ av beräkning är att skapa ett underlag som gör det möjligt att bestämma erforderlig styrinsats, givet olika önskade minskningar av sektorns utsläpp. Samtidigt kan beräkningar av detta slag utnyttjas för att beräkna marginella åtgärdskostnader. Uppgifter av det senare slaget kan vara användbara vid fastläggande av sektorsspecifika mål då mellansektoriell kostnadseffektivitet eftersträvas. Utgångspunkten for kommitténs beräkningar är resultat från två utredningar som Väg- och transportforskningsinstitutet VTI utfört på kommitténs uppdrag. I den första Swahn, Björketun och Eriksson -

1994 ställs frågan hur hög koldioxidskatt eller -avgift eller,

- mera exakt, hur höga bestående drivmedelspriser som krävs för att uppnå olika givna målnivåer för trafiksektorns koldioxidutsläpp på olika sikt. Den andra Hesselbom och Jönsson 1994 som behandlar enbart - personbilarna har som huvudsyfte att jämföra olika styrmedel, i första hand en generell prisstyrning med en reglering fordonens av genomsnittliga specifika bränsleförbrukning. Materialet utnyttjas även till att belysa effekter av systemet för beskattning av bilförmån. Utredningarna baseras på ett gemensamt prognosunderlag, men utnyttjar delvis olika beräkningsantaganden.

5.7.1 Hur måste

högt drivmedelspriset vara

För att kunna beräkna erforderliga styrinsatser i förhållande till ett i

kvantitativa termer angivet sektorsmål måste en referensbana tas fram,

som beskriver storleken på utsläppen inga ytterligare åtgärder om vidtas. Som framgick av avsnitt 2.2.4 finns flera olika beräkningar av transportsektorns framtida koldioxidutsläpp. Samtliga visar att utsläppen från sektorn skulle komma att öka. Skillnaderna i resultat, som framgår av tabell beror bl.a. på olika antaganden ekonomisk om tillväxt, förändring specifik förbrukning och utveckling drivav av medelspriser.

VTI:s beräkningar avser två referensscenarier, ett for låg och ett för hög ekonomisk tillväxt. I det förra antas BNP växa med 1,5 % per år under perioden 1990-2020, i det med 2,25 % under senare samma period. Eftersom Konjunkturinstitutets aktuella bedömning ligger nära VTI:s alternativ låg, bör detta i dag ses som huvudalternativet. Det högre tillväxtantagandet är mycket optimistiskt. Beräkningarna är konsistenta med oljeprisprognosen i NUTEK:s energirapport 1993. Oförändrade drivmedelsskatter förutsätts i referensscenariema. Enligt VTI:s beräkningar skulle utsläppen från trañksektorn år 2000 i alternativet låg tillväxt ligga 8 % över de faktiska utsläppen jämförelseåret 1990. För år 2005 har en ökning med 16 % beräknats, for år 2020 en ökning med 46 %. I alternativet med högre tillväxt har motsvarande utsläppsökningar beräknats till resp 13, 27 och 86 %. Eftersom något utsläppsmål för sektorn inte har angivits har kommittén låtit VTI räkna på olika tänkbara målnivåer för olika målår. Det förutsätts att det klimatpolitiska målet för sektorn i kvantitetsanges termer, dvs. i termer av totalt tillåtna utsläpp för ett givet eller olika givna målår. Beräkningar har genomförts för åren 2000, 2005 och 2020 för målnivåerna oförändrade utsläpp och minskning utsläppen av med 10 %. För år 2005 och år 2020 har beräkningar även gjorts för ett tredje alternativ: minskning av utsläppen med 25 %. Genom att ställa antagna målnivåer mot utfallen referensprognoav serna får vi veta hur stora minskningar som krävs för måluppfyllelse under olika antaganden. Nästa steg är att söka avgöra hur stark styrning som krävs, givet att ett visst styrmedel skall användas. Här spelar antaganden om drivmedelsefterfrågans priskänslighet en viktig roll för resultatet. Som betonas i Goodwin 1992 förmår de modeller använts för som att beräkna priselasticiteter inte fånga hela anpassningsprocessen efter en prisändring. Tidsseriebaserade studier uppges fånga ca fem års anpassning eller ca halva tidsperioden som studeras. Inte heller tvärsnittsstudierna anses ta hänsyn till långsiktiga effekter på teknikutveckling, lokalisering etc. Den verkliga långsiktiga priselasticiteten som belyser förändringen till ett nytt jämviktsläge är alltså sarmolikt större. Å andra sidan kan svårigheterna att komma teknikutvecklingsfalctorn ses som ett mindre problem så länge vi förutsätter en isolerad svensk prishöjning. Vad som då främst är viktigt att fånga är anpassningen till lägre bensinförbrukning genom ändrad sammansättning fordonsparav ken givet nuvarande bilmodellprogram. Merparten denna anpassning av kan antas fångad i de empiriskt bestämda elasticitetstalen. I beräkningarna har hänsyn tagits till att fordonsparken till år 2000 på grund av för kort anpassningstid politiken sätts in med början år 1995 inte hinner omsättas helt.

S0 U 1994:91 139

Beräkningsresultaten återges i tabell 12. Den lägre priselasticiteten, som ligger till grund för den nedre delen av tabellen, och den högre,

som ligger till grund för den övre delen, motsvarar gränsvärden för

empiriskt belagda långsiktiga elasticiteter för personbilstrafiken med avseende på bensinpriset. Beräkningarna avser en likformig koldioxid-

skatt eller -avgift för hela transportsektorn. I tabellen anges beräk-

ningsresultaten i termer av de bensinpriser som skulle krävas från och med 1995 för att klara olika givna utsläppsmål till olika målår.

Tabell 12. Erforderligt bensinpris för att uppnå olika stora begränsningar i koldioxidutsläppen till olika målår. Kr/liter. 1994 års prisnivå

Målår Procentuell begräns- Procentuell begräns-

ning jämfört med ning jämfört med 1990 års nivå 1990 års nivå Låg tillväxt Hög tillväxt 0 -10 -25 0 -10 -25

2000 9.10 11.80 10.20 13.30 - - Hög priskänslig- 2005 10.40 12.50 16.40 12.50 14.7018.9O het 2020 17.10 19.80 24.90 24.10 27.40 34.60

2000 9.90 14.30 11.70 16.90 - -

Låg pris-

känslig- 2005 11.30 13.90 18.60 13.80 16.60 21.50 het 2020 19.30 22.50 28.60 27.60 31.40 41.10

Beräkningsresultaten säger att man för att stabilisera koldioxidut-

släppen från trañksektorn till år 2000 bör ha bestående bensinpris-

en

nivå på ca 9 kr/liter, givet den högre priselasticiteten och vid ett an-

tagande om låg tillväxt. För att med antaganden konstanthålla samma

utsläppen till år 2005 krävs en höjning till ca 10,50 kr/liter. Med antaganden om hög ekonomisk tillväxt är motsvarande priser drygt 10

resp. ca 12,50 kr/liter.

Med den lägre elasticiteten krävs ett pris på ca 10 kr/liter för att hålla utsläppen oförändrade till år 2000 och på drygt ll kr/liter ut-

om

släppen skall vara oförändrade år 2005. Med antagande om hög tillväxt måste priset sättas ca 2 resp. 3 kronor högre. Beräkningarna anger också att man för att minska utsläppen med 10 % till år 2000 förutsatt låg tillväxt och hög elasticitet skulle - behöva höja bensinpriset till knappt 12 kr/liter. Motsvarande prisnivå för år 2005 är ca 12,50 kr/liter, för år 2020 ca 20 kr/liter. Intrapolering ger ett motsvarande pris för år 2010 på ca 14 kr/liter. Beräkningarna visar också att priset skulle behöva ligga någonstans mellan 15 och 20 kronor per liter för att utsläppen skall kunna minskas med 25 % år 2005. För att uppnå en så stor minskning till år 2020 skulle priset behöva ligga betydligt högre.

5.7.2 Effekter av olika prisstyrnings- och

regleringsalternativ

Den andra VTI-studien som genomförts på kommitténs uppdrag innehåller jämförande beräkningar som visar hur kraftfull styrning som krävs för att nå olika antagna utsläppsmâl vid användning av olika typer av styrmedel under olika beräkningsñrutsättningar. En avgränsning har gjorts till utsläpp från bensindrivna personbilar. De styrmedel som behandlas är:

Prisstyrning. -

Reglering av genomsnittlig specifik förbrukning. -

Reglering av specifik förbrukning kombinerad med en prisstyrning som gör att trafikarbetet inte ökar.

Beräkningar har gjorts med olika antaganden om ekonomisk tillväxt och bensinpriskänslighet. Erforderlig styrrnedelsstyrka för att nå oförändrade utsläpp jämfört med basäret 1990 har beräknats för åren 2000, 2005 och 2010. Beräkningarna avser genomgående två fall utan resp. med infasning. Styrningen sätts in med start år 1995. Förutsättningen vid infasning är att styrningen skärps med lika stor absolut förändring per år med start år 1995. Med prisstyrning i lågtillväxtalternativet utan infasning av styr- medlet krävs ett bensinpris på ca 10 kr/liter vid antagande om hög och drygt 13 kr/liter vid antagande om låg bensinpriskänslighet för att utsläppen av koldioxid från bensindrivna personbilar skall bibehållas år 2010. Motsvarande värden vid antagande om hög tillväxt är drygt 12 kr/liter resp. knappt 20 kr/liter.

Med reglering den specifika bränsleförbrukningen krävs i motsvaav rande fall 0,65 liter/mil vid höga elasticiteter och 0,69 liter/mil vid ca låga. Motsvarande värden vid hög tillväxt är drygt 0,53 liter/mil resp. knappt 0,58 liter/mil. Att införa styrmedlen etappvis kräver högre bensinpris resp. hårdare krav på specifik bränsleförbrukning. Även effekterna systemet med förmånsbeskattning tjänstebil av av har studerats. Slopandet av tjänstebilsförmån antas ge upphov till två slags anpassningar:

En större andel bilparken utgörs av privatköpta, bränslesnålare - av

bilar andelen företagsägda bilar minskar något och

större andel av trafikarbetet utförs av bilister som reagerar på - en bensinprisförändringar genom ett minskat trafikarbete.

Genom att slopa systemet med tjänstebil skulle det erforderliga bensinpriset för att bibehålla utsläppen på 1990 års nivå år 2010 minska något. Exempelvis skulle priset kunna sättas ca 0,2-0,4 kr/liter lägre i lågtillväxtalternativet beroende på antagande om priskänslighet. Vid hög tillväxt skulle prisskillnaden uppgå till 0,3-0,8 kr/liter. Utan tjänstebilssystem kan kraven på specifik förbrukning ställas lägre, skillnaderna är små. Skillnaderna förklaras delvis av att men trafikarbetet minskar något när änstebilsförmånen tas bort. I de fall då tjänstebilsinnehavare antas ha samma privata körsträcka som övriga privatpersoner ökar kravnivåema något jämfört med basfallet. Analysen visar att ett krav på bränsleekonomi måste vara betydligt långtgående än den bränsleekonominivå som följer med prisstyrmer ningen. Skillnaden bestäms av den beräknade ökning av trañkarbetet som följer med en lägre specifik förbrukning. För att nå en given minskning av utsläppen med infasning måste dimensioneringen av styrmedlet hårdare vid målåret än då styrningen sker i ett steg. vara

Beräkningarna visar också att det genomgående för olika fall krävs

starkare styrning för att konstanthålla personbilarnas utsläpp till år en 2010 än till år 2005 eller år 2000. För att konstanthålla utsläppen till år 2000 krävs under förutsättning hög priskänslighet, låg tillväxt - av och utan infasning exempelvis en höjning av bensinpriset till ca 8,50 eller reglering bränsleekonomin till ca 0,73 liter/mil att jämföra en av med ett pris på 10 kronor och reglering på ca 0,65 liter/mil för ca en år 2010. För målåret 2005 har motsvarande värden beräknats till knappt 9 kr/liter och 0,72 liter/mil.

Med infasning krävs ett högre pris målåret än utan infasning. För att med infasning nå oförändrade utsläpp år 2000 krävs t.ex. ett slutpris på ca 9,50 kr/liter.

5.8 Sammanfattning

Den primära uppgiften för kommittén är att komma fram till förslag ett som kan begränsa utsläppen av klimatgaser från trañksektom. Avsaknaden ett sektorsmål innebär att det i dag inte går hur av att ange stor begränsningen skall vara. Men redan ett relativt försiktigt definierat mål som att konstanthålla sektorns utsläpp till sekelskiftet, jämfört med basåret 1990, förutsätter mot bakgrund tillgängliga - av prognoser för sektorns utsläpp ytterligare styrinsatser från - statens sida. Om vi i dag skall utforma en politik som har goda förutsättningar att åtminstone konstanthålla utsläppen även nästföljande decennium krävs betydligt mer kraftfulla insatser. De beräkningar som VTI gjort på kommitténs uppdrag visar bl.a. att det för att uppnå förväntat oförändrade utsläpp från transportsektorn år 2000 krävs i ett lågtillväxtalternativ skattehöjning - - en som ger ett bestående bensinpris på mellan 9 och 10 kronor dagens prisnivå. För att konstant hålla utsläppen för personbilarna skulle det i motsvarande beräkningsalternativ räcka med att priset höjdes till 8,50 ca kronor. För att uppnå detta resultat i transportsektorn i fall med ett högre ekonomisk tillväxt och åtföljande högre

trañkvolym skulle det

krävas att bensinpriset var ytterligare 1 á 2 kronor högre. Om utsläppen skall hållas konstanta också till år 2005, behöver bensinpriset vara ytterligare kronor högre. ett par Förhållandet mellan drivmedelsförbrukning och utsläpp koldioxid av är direkt och stabilt, varför drivmedelsskatt kan sätt en vara ett att styra mot kostnadseffektivitet. Regeringen tar i kommittédirektiven ställning för att skatter på drivmedel skall ett styrmedel för att vara bidra till att koldioxidmålet nås. Generell prisstyrning i form drivav

medelsbeskattning har också av många föreslagits som huvudmetod för

att styra trafilrutsläppen. För att nå ett kostnadseffektivt resultat krävs att skatten differentieras efter skillnader i olika bränslens kolinnehåll. En koldioxidskatt skall i princip tas ut oberoende inom vilket trafikslag bränslet av används och i vilka blandningar bränslet ingår. Biobaserade drivmedel skall i princip inte åsättas någon koldioxidskatt. En skattedifferentiering är dock bara möjlig så länge sådana drivmedel används i begränsad omfattning i enlighet med undantag om pilotverksamhet i EG:s mineraloljedirektiv. Om en höjd koldioxidskatt leder till storskalig en mer

introduktion av biobaserade bränslen, medger EG:s mineraloljedirektiv inte att dessa bränslen hålls skattefria eller att lägre skatt tas ut for dem. Systemet for beskattning bilförmån och reglerna för reseavdrag av gör att prisets styrförmåga avtrubbas samtidigt som möjligheterna att nå kostnadseffektivt utfall försvåras. Detta aktualiserar modifieett en ring inte total omprövning, av dessa system. En möjlig av, om en modifiering som skulle minska styrproblem sammanhängande med bilförmånssystemet är att differentiera förmånsbeskattningen med avseende på bilarnas bränsleeffektivitet. Prisstyrning kan antas ett verkningsfullt styrmedel. Studier av vara bensinefterfrågan anger samstämmigt en betydande priskänslighet på lång sikt. Anpassningarna till prisförändring antas då främst ge en utslag högre grad bränsleeffektivitet hos fordonen. Trafigenom en av ken uppges vara mindre priskänslig. Sverige får ensidigt höja punktskatter på drivmedel. Men drivmedelspriset i Sverige kan inte avvika mycket från drivmedelspriset i andra länder utan att gränshandel och annat snedvridande konsumentbeteende uppträder. Hur mycket det svenska priset kan avvika utan att besvärande anpassningseffekter uppträder är dock svårt att ange. Mot prisbaserad styrning kan tala att styreffekten är osäker, de en ekonomiska efterfrågestudiernas samstämmighet till trots. Givet att ett visst utsläppsmål skall klaras är det också ett problem att drivmedelspriset påverkas av förändringar i världsmarknadspriset olja. Utfástelser från statens sida om att hålla priset vid en viss nivå prisgaranti framstår å andra sidan vara förenade med ett samhällsekonomiskt risktagande förutom att de mot bakgrund tidigare erfaren- - av heter kan svåra att göra trovärdiga. - vara Dessa problem med en prisbaserad styrning kan tala för att man i stället bör välja att begränsa det totala utbudet av fossilbränslen på marknaden genom en kvantitetsbaserad styrning. Genom att utnyttja någon form prisallokering av tillgänglig totalkvantitet kan prislösav ningens principiella företräden från styrsynpunkt bevaras. Styrning med pris och styrning med kvantitet är i princip också likvärdiga från fordelningssynpunkt. En kvantitetsbaserad styrning är förenad med vissa administrativa problem skulle slippa vid prislösning. Fördelen att få en som man en säker styreffekt kan emellertid under vissa förutsättningar vara sådan att den motiverar merkostnaden. En sådan situation kan uppkomma då klimatpolitiken i framtiden blir internationellt samordnad på ett sätt innebär att olika länder inkl. Sverige binder sig för att hålla utsom släppen under en viss nivå.

Alternativet till en generell pris- eller kvantitetsbaserad styrning - -

är en central åtgärdsprioritering åtföljd riktade styrmedel syftande

av till att genomföra de på förhand identifierade åtgärderna. Ofta fram-

hålls den tekniska potentialen för energieffektivisering. Hittillsvarande försök pekar dock mot betydande svårigheter att centralt avgöra vilka

åtgärder som är kostnadseffektiva. Informationsinsatser kan spela roll för att åstadkomma sådana en

förändringar som redan är lönsamma från privatekonomisk synpunkt. Ekonomiska styrmedel för att till viss gräns stimulera öns-

- upp en -

kade omställningar kan att föredra framför tvingande styrning

vara

regleringar då kostnaderna för omställning är svårbedömda.

Eftersom en betydande del kostnadseffektiv omställning kan

av en

antas ha att göra med energieffektivisering främst övergång till

- mer

bränslesnåla fordon finns anledning att försäkra sig att dessa

- om

omställningar kommer till stånd. Styrning riktad mot specifik förbrukning kan därför vara angelägen. Detta gäller också, än i mindre

om

grad, då politikens huvudelement är generell pris- eller kvantitets-

en styrning.

Styrning mot lägre specifik bränsleförbrukning kan ske på flera sätt. Krav kan kopplas till genomsnitt fordon eller motorfamiljer för

av

olika tillverkare och importörer. Därigenom kan viss flexibilitet

en uppnås samtidigt som kravnivån kan höjas. Det mest flexibla, bland

många föreslagna system att minska genomsnittlig specifik förbruk-

ning, det brittiska förslaget baserat på överlåtbara utsläppskrediter,

framstår som det mest lämpliga. De begränsningar EES-avtalet innebär i fråga kravet på fri

som om cirkulation av EG-godkända bilar kan göra ett nationellt svenskt system

av denna typ mindre verkningsfullt. Ett alternativ dock med osäkrare

styreffekt kan därför att utnyttja möjligheten till skattedifferenti- - vara

ering. Även här finns många föreslagna varianter. Av administrativa skäl bör man dock i första hand hålla sig till differentierad försälj-

en

nings- eller fordonsskatt. Denna typ av styrning kan utformas så att den leder till vissa för-

väntade minskningar utsläppen samtidigt det är klart effekav som att ten motverkas av att kostnaden per fordonskilometer minskar trans- -

portarbetet tenderar att öka. En generell styrning pris- eller kvanti-

-

tetsbaserad är nödvändig om man skall kunna undvika sådana effek-

ter.

VTI har i en av kommitténs underlagsrapporter gjort jämförande beräkningar som visar hur kraftfulla insatser krävs vid val

som av

olika typer av styrmedel. Reglering personbilars specifika förbruk-

av

ning har jämförts med en prisstyrning som beräknas effekt

ge samma

på den totala bensinförbrukningen. Analysen visar bl.a. att bränsleekonomikravet måste betydligt långtgående än den bränsleekono-

vara mer

S0 U 1994:91 145

minivå följer med generell prislösning. Skillnaden bestäms av som en den beräknade ökning av körsträckan som följer med lägre specifik förbrukning. Koldioxidutsläppen skulle även kunna minskas genom ändrade regler för bränslens egenskaper. Hänsyn till andra miljöeffekter liksom till internationella avtal försvårar emellertid i dag utnyttjandet av denna styrmöjlighet.

Äçäftw, ... v.,I Å7n./u A. .. fi 2 ,tå ,.

üåzñäêêñêå,ä°ñ§igêüäååwäâfâääååêâwzåü m.

. ..

üwøagáäzéäênâeä:s ..t3§5§ ;âäüeâaáêáwáâiê

ååh utiäl gÖnçwCzêit 12:; f

Fru: w , .

" i

- i aüiå-wi-LAL 4:;

v

f nxç-enfåâl-f .xzsçaäziwz:zag,iö Amaåssnáfázzá

v

Wågjrüüziüá-âåâfåâwâiefc L A

ä

Wåâiiiâfiäåxf som :Mm :T fsfswrw varar

. ñâtagxwxrês. TTR :i: v I

ä V .fb M. i H . n.: a V

å? .ifmêtg an. åugaêäfswf-a

håmñ

âzâäørtáxwát; :ä: øaøaággqa; §4.: iäeiiáåg,

.Wp

7 "gáäiiâyfiwâå wrgáeøüeázâäüzøsâf :1-4§r:;-§:;§; :si:

w @.755.2- äkg.á,§éeê'7ê$éx ägt 95,; wggçág ".35 iizwi1i;2es§,:% .w12:. iliüsizesli .-§;i%,%:aa: 35515. -

i§§§äåitüi3nâ iøasxzxisaeêmmmät-aän

ayrgzzåág ma: 23.52%agussxizäk rm mä :nen

" . L c 32m xappäaá §Aä§â giavraan; Yu - i

art ücä åmxsruksz:

A ° u asizg-ssziçesit;

"iågá sem: :maa

z ä f . ;. .

i 5§3;;r..%3§i häxa

. ,

m Resa-xxx ;så m

x j uwâi ŧ§§.Ã1Q.Qü;§:á- " Warez

" ;masa aina .så-ia -nagaiw sswäiäâlâüetfáå , .

äiyäâ-ñáäât v ifran - vara: Wg5§f§x$1$ t4årsfêåzå§äååfå$i§iháftáaliå-

i ;ásüäááagâw zeegqssaáwáavcafw

° W374

4 Å

Wüâilvât L

i

Wñzêtåüiâ. 93m

liALlgsäsäszixtâas ÄVÅI5ÅiåKTÅFM$ by3fåfä g: syffgyå;

L" Ä 2

Å

6 Överväganden

6.1 Uppgift och avgränsning

Kommitténs uppgift är, enligt direktiven, att föreslå hur utsläppen av

växthusgaser från transportsektorn skall kunna minskas. Som framgår avsnittet 2.2 trafikens utsläpp av växthusgaser svarar utsläppen av om koldioxid från fossila bränslen för det helt dominerande bidraget. av

Huvuduppgiften är således att föreslå hur transportsektoms utsläpp av koldioxid från fossila bränslen skall kunna minskas. Tillgängliga visar att koldioxidutsläppen från transportsektorn kommer

prognoser att öka under de närmaste årtiondena, om inte åtgärder vidtas.

I det följande koncentreras diskussionen om styrmedel till dels

sådana riktas mot fordons- och bränsleproducenter och dels sådana som

kan påverka beteendet hos konsumenter och trafikanter. Styrmedel

som riktas mot olika planeringsorgan kommer att tas upp i ett senare som

betänkande. Sambanden mellan olika styrmedels verkan gör att de

överväganden kommittén kan komma att göra i det senare besom tänkandet kan modifiera slutsatserna den diskussion som förs nedan. av

6.2 Mål

Frågan hur mycket utsläppen bör minskas diskuterades ingående i om avsnitt 2.4. Slutsatsen diskussionen är att kostnaderna för skadeverav växthuseffekten inte kan beräknas och således heller inte inkan av ternaliseras i priset för att uppnå samhällsekonomisk effektivitet, vilket

är huvudprincipen i den svenska trafikpolitiken. I stället bör fastställas ett mål för hur mycket utsläppen skall minskas och åtgärder för att uppnå kostnadseffektiva anpassningar föreslås. Som kortsiktigt mål har kommittén valt att tillämpa det av riksdagen fastställda målet för de totala utsläppen av koldioxid i Sverige även på

transportsektorn. Det innebär att transportsektorns utsläpp av koldioxid

vid sekelskiftet inte skall överstiga 1990 års nivå för att därefter min-

ska.

Hur stor minskningen bör vara pd längre sikt är mycket osäkert och

beror bl.a. på följande faktorer:

Eventuella nya rön om behovet av att minska utsläppen. -

Utformningen av kommande internationella avtal hur utsläppen om av växthusgaser skall minskas.

Omfattningen av åtgärder som vidtas i andra länder.

Åtgärder som vidtas inom andra sektorer i Sverige, bl.a. på vilket

sätt avvecklingen av kärnkraften genomförs.

Även det är osäkert hur om mycket utsläppen bör minskas i framtiden måste det formuleras utgångspunkt för dimensioneringen de en av styrmedel som föreslås införas på kort sikt så att de möjliggör en minskning av utsläppen efter sekelskiftet. Detta behandlas längre fram i övervägandena.

6.3 Strategi för val av styrmedel

I avsnitt 5.1.3 redovisas en genomgång av vilka förhållanden bör som vara beaktade i ett styrmedelsförslag. En viktig utgångspunkt är att styrningen skall utformas så att uppoffringarna för landets befolkning blir så små som möjligt. Ett annat sätt att uttrycka detta är att styrmedlen bör leda till kostnadseffektiva omställningar. Från teoretisk utgångspunkt skapar ett generellt angreppssätt de bästa förutsättningarna för att åstadkomma kostnadseffektiva omställningar. Ett generellt angreppssätt innebär att besluten vilka anpassningar om som skall ske lämnas till marknadsaktörerna genom att statsmakterna formulerar ramvillkor. Generella styrmedel kan reglering den vara av totala kvantiteten bränsle som förbrukas i landet eller styrning med hjälp av priset. Båda styrmetoderna i teorin kostnadseffektiva ger utfall. Kommitténs bedömning är därför att strategi för att minska koldien oxidutsläppen från transportsektorn bör baseras på en generell decent-

raliserad styrning. Alternativet kvantitetsstyming framstår intres-

som sant i en situation där Sverige går in i ett bindande internationellt avtal utgående från att givna utsläppsbegränsningar skall uppnås till vissa givna årtal, eftersom hög grad styrprecision kan uppnås. En en av styrning med hjälp av koldioxidbeskattning av bränslet är dock att föredra i dag, dels därför att det redan finns ett sådant instrument, dels därför att internationella avtal givna utsläppsbegränsningar ännu om framstår som avlägsna.

En generell styrning är dock flera skäl otillräcklig, varför strate-

av

gin bör innehålla flera kompletterande styrmedel. I praktiken förekommer marknadsbrister som gör att en generell styrning inte automatiskt leder till kostnadseffektivitet. Exempelvis

medför vissa inslag i inkomstbeskattningen, främst reglerna för reseav-

drag och beskattning bilförmån, att visst privatåkande med personbil

av

inte träffas drivmedelsskatten. En förutsättning för att en generell

av i form drivmedelsskatt skall leda till kostnadseffektiva

styrning av anpassningar är således att sådana marknadsbrister undanröjs. Strategin bör också leda till att utsläppen minskar tillräckligt mycket.

En höjning koldioxidskatten kan väntas medföra flera olika typer av av

anpassningar. Den kan påverka allt från resvanor, transportmönster,

bilunderhåll, motorvärmaranvändning till efterfrågan och utbud körsätt, bränslesnålare fordon och biobaserade drivmedel. Osäkerheten om av vilka effekterna blir är stor. Med hänsyn till denna osäkerhet anser

kommittén att det är angeläget att man med kompletterande styrmedel försäkrar sådana anpassningar är uppenbart kostnadseffeksig om som tiva och där risken för suboptimeringar är liten. En sådan anpassning förbättrad bränsleekonomi hos fordonen. Styrmedel direkt

är en som

riktas sådan anpassning bör därför användas.

mot en

Det hävdas ofta att hushållen underinvesterar i energieffektivitet,

bl.a. därför inte tillräckligt förstått att värdera framtida bränsatt man lekostnadsbesparingar. Detta talar för att olika informationsinsatser är befogade.

Olika begränsningar i möjligheterna att bedriva en nationell klimat-

skatteinstrumentet knappast kan användas fullt ut för att

politik gör att eftersträvade utsläppsminskningarna. Även detta talar

åstadkomma de

för att också andra styrmedel måste utnyttjas. Som nänmdes kan flera typer anpassningar till en höjd

ovan av

koldioxidskatt förutses, vilket i sin tur kräver kompletterande åtgärder för att kompensera för vissa oönskade effekter. Exempelvis kan ett

minskat bilåkande leda till ökad efterfrågan på kollektivtrafik, som en

i så fall behöver byggas ut för att inte resstandarden skall behöva minska på grund otillräcklig kapacitet. Vidare kan en ökad bräns-

av leeffektivitet hos fordon liksom introduktion biobaserade driven av

medel leda till andra miljöproblem, måste begränsas med komplet-

som

terande styrmedel.

styrmedelsstrategi måste också ingå åtgärder för att kompensera

I en

för oönskade fördelningseffekter.

6.4 Val

av metod för att styra fordonens specifika utsläpp

I kapitel 5 analyserades effekter olika tänkbara former av för att styra fordonens specifika utsläpp, alternativt specifika

bränsleförbrukning.

Valet av styrform bör här bestämmas av syftet: att försäkra sig om en viss förbättring bränsleekonomin för bilar. av nya I princip bör denna anpassas till vad som kan beräknas lönsamt vid det vara drivmedelspris som följer på en optimal koldioxidskatt. Flexibla system inriktade på att den styra genomsnittliga specifika

förbrukningen eller de genomsnittliga specifika

utsläppen bedöms

från kostnadseffektivitetssynpunkt överlägsna sådana

som obligatoriska krav som riktas mot enskilda fordon. Därvid kan olika former för styrning övervägas. En möjlighet är att reglera den genomsnittliga specifika förbrukningen. De amerikanska CAFE-reglema är exempel ett på ett dylikt system. CAFE-reglema bestämmer i princip vad enskilda biltillverkare skall klara för genomsnitt för de bilmodellema. egna Kommittén har övervägt möjligheterna att i Sverige införa generellt ett system av detta slag baserat på utsläppskrediter. Som förebild skulle då stå det system

tradeable credits som utarbetats i Storbritannien för tillämpning på

europeisk nivå. Ett sådant system förutsätter att Sverige kan bibehålla kravet på att biltillverkare skall ha i en representant Sverige. Kommitténs bedömning är att ett system med CAFE-regler i Sverige inte är förenligt med principen om fri cirkulation EU-godkända bilar av enligt EES-avtalet. På grund direktimport bilar av att av kan väntas öka i omfattning blir ett separat svenskt CAFE-system heller inte så verkningsfullt. Vi kan däremot verka för sådant ett system inom ramen för EU.

En annan möjlighet är skattedzferentiering efter skillnader

i nya fordons bränsleekonomi. En rad olika varianter har föreslagits under de senaste åren bl.a. på EU-nivå och på nationell nivå i olika länder. Den amerikanska bensinslukarskatten

gas guzzler tax är ett system

som prövats i praktiken. Eftersom syftet är att försäkra sig om kostnadseffektiva anpassningar av fordonens bränsleekonomi kan det fördel vara en att välja något av

regleringsalternativen framför de med hänsyn till

styreffekten osäkrare

skattedifferentieringsalternativen. Utsläppskrediter i enlighet med det

engelska förslaget är den mest flexibla formen av ett sådant system och framstår den bästa lösningen ekonomisk

som ur synvinkel de admini-

strativa merkostnader kan förknippade som vara med systemet ändrar knappast på detta förhållande.

S0 U 1994:91 151

Å andra sidan kan det fördel det föreslagna systemet vara en om

överensstämmer med lösningar kan komma att föreslås inom EU.

som

Detta skulle för närvarande kunna peka i riktning mot de inom EU lanserade förslagen differentiering försäljningsskatten eller

om av fordonsskatten med hänsyn till koldioxidutsläpp. Man har emellertid inte kunnat ett förslag inom EG-kommissionen, varför det kan enas om tid innan något beslut fattas. Kommittén anser att Sverige bör gå ta

före på denna punkt. En differentiering av försäljningsskatten torde

den lösning störst effekt. Skatten bör utformas så att den vara som ger mot ökad bränsleeffektivitet utan att det görs avkall på säkerhet. styr

En intensiv diskussion om hur personbilarnas och övriga lätta for-

bränsleförbrukning skall kunna minskas har pågått i USA sedan

dons

den första oljekrisen på 1970-talet. Två skolor finns företrädda. Den förordar åtgärder direkt inriktas mot att förbättra fordonens

ena att

bränsleekonomi. Den andra förordar en generell prislösning i form av

höjda bränsleskatter.

Dessa båda styrmedel bör som komplementära. Regleringslös-

ses

ningen bör inte användas i stället för prislösningen utan för att kom-

plettera den.

6.5 Behov av fler kompletterande

styrmedel

Kommittén alltså generell prisstyrning som nödvändig men

ser otillräcklig för att nå kostnadseffektiva anpassningar. Ovan har särskilt

argumenterats för någon form av styrning av fordonens specifika

bränsleförbrukning. Kommittén anser att flera riktade insatser behövs.

Insatser kan behövas för att informera hushåll och företag om den

privatekonomiska lönsamheten olika val. Syftet med informationsin-

av

satser t.ex. i form kampanjer kan vara att öka människors kun-

av alternativa färdsätt, olika fordons bränsleeffektivitet och hur skaper om

skötsel och framföringssätt fordon liksom användning av motorvär-

av

påverkar bränsleförbrukningen. Bränslemätare i fordon har be-

mare

tydelse för ett bränsleekonomiskt körsätt och bör därför uppmuntras.

På lastbilssidan är behovet informationsinsatser mindre, eftersom av

köparna där redan är väl medvetna om bränslekostnadernas betydelse. Möjligheter påverka märmiskors attityder och kunskaper om olika

att

livsstilars betydelse för miljön bör också tas till vara. Kommittén avser återkomma vilket som bör åligga olika berörda myndig-

om ansvar heter.

En generell koldioxidskatt innebär att bränslen skall beskattas efter sitt innehåll fossilt kol. Om koldioxidskatten behöver höjas för att

av

uppnå de uppställda målen, innebär det bränslen med lågt kolinneatt håll liksom biobaserade bränslen kommer att gynnas i högre grad än i

dag. Från växthuseffektsynpunkt är det fördel, det

en men är inte självklart att en ökad introduktion biobaserade bränslen fördel av är en

med hänsyn till andra miljöejfekrer. Som framgår avsnitt 4.5 medför

av

motoralkoholer högre utsläpp aldehyder. Inblandning alkohol i

av av

bensin ökar tlyktigheten och därmed avdunstningen och kan dessutom medföra kallstartsproblem. Användning vegetabiliska av oljor i dieselfordon som är anpassade till dieselolja försämrar hållbarheten och kan därför efter tid öka utsläppen vissa änmen. Sådana

en av oönskade

effekter bör pareras med kompletterande styrmedel. Om introduktionen av alternativa drivmedel lämnar försöksstadiet, måste kraven

på fordonen ställas så att de är anpassade till de bränslen de är avsedda för och

att utsläppen av skadliga ämnen inte ökar.

Eftersom dieseldrivna bilar är bränslesnålare än bensindrivna, in-

nebär såväl en differentierad försäljningsskatt höjt drivme-

som ett delspris att kostnadsrelationen mellan de två drivformerna ändras till dieseldriftens fördel. Dieseldrivna lätta fordon har i

dag en betydligt

högre fordonsskatt än bensindrivna. Kommittén anser att det inte är

befogat att nu ändra på detta förhållande. Dieseloljan beskattas

lägre än bensinen. Dieseldrift medför andra nackdelar från

miljösynpunkt jämfört med bensindrift, bl.a. i form högre av utsläpp av partiklar och kväveoxider. Underlaget för avvägning mellan dieseldriftens

en föroch nackdelar behöver dock förbättras. Dieseldriftens

miljöegenskaper styrs med hjälp av miljöklassning av fordon och bränsle.

Staten kan spela en viktig roll för att underlätta introduktion av nya bränslen. Man skulle t.ex.

genom teknikupphandling kunna medverka

till att skapa marknader. NUTEK bedriver

nya för närvarande en sådan verksamhet när det gäller elfordon. Denna metod skulle kunna använ-

das för att påskynda introduktionen även andra

av tekniker som är

angelägna för att minska utsläppen växthusgaser, fordon

av t.ex. som drivs med alternativa bränslen, bilar kan köras som på olika bland-

ningar av bränslen flexible fuel vehicles eller på två alternativa bränslen dual fuel vehicles. Vid sådan

en upphandling bör dock mycket

långtgående krav ställas på fordonens miljöegenskaper

i andra avseenden.

Fortsatt stöd till forskning, utveckling och

demonstrationsprojekt som

syftar till att få fram fordon drivs med alternativa bränslen eller

som

andra drivformer och uppfyller långtgående som miljökrav i övrigt,

bör föregå en teknikupphandling. För biobaserade drivmedel

att skall

kunna bli konkurrenskraftiga krävs också insatser för

att utveckla och demonstrera produktion sådana drivmedel till

av låg kostnad. Slutligen bör det också poängteras att de klimatpolitiska ambitionerna måste komma till uttryck i

trafikinvesteringsplaneringen, särskilt

SO U 1 994.91 153

på vägsidan. I första hand handlar det då om att revidera trajilqørogså att de beaktar klimatpolitikens trafikminskande effekter. noserna Den fysiska planeringens roll för att långsiktigt ändra transportvolymer och transportmönster är också viktig. Samtidigt är det långtifrån klart vilka transportkostnader som bör ligga till grund för den långsiktiga planeringen. Kommittén återkommer i ett senare betänkande till infrastrukturplaneringens och den fysiska planeringens roll i klimatpolitiken.

6.6 på styrinsatserna Erforderlig styrka

Som tidigare framhållits finns i dag inte några utsläppsmål för transportsektorn att utgå från. Kommittén har dock valt att låta det av riksdagen fastställda målet för de totala koldioxidutsläppen gälla även för transportsektorn. Kommittén har uppdragit VTI att utföra beräkningar hur starka styrinsatser som behövs för att utsläppen av från transportsektorn skall hållas konstanta resp. minska efter år 2000 jämfört med 1990 års nivå. VTI:s beräkningar visar bl.a. för att uppnå förväntat oförändrade att utsläpp från transportsektorn år 2000 krävs i ett lågtillväxtalternativ en skattehöjning som ger ett förväntat bestående bensinpris på mellan 9 och 10 kronor 1994 års prisnivå. För att uppnå detta resultat i ett fall med högre ekonomisk tillväxt och åtföljande högre trafikvolym skulle det krävas att bensinpriset var ytterligare l-2 kronor högre. Om utsläppen skall hållas konstanta också till år 2005, behöver bensinpriset ytterligare ett par kronor högre. Om utsläppen dessvara utom skall minskas med 25 % år 2005, behöver bensinpriset ligga någonstans mellan 15 och 20 kronor per liter. Om målet begränsas till att avse oförändrade utsläpp från personbilar, är det erforderliga bensinpriset mellan ca 8,50 och 9,50 kronor. VTI har också gjort jämförande beräkningar som visar hur kraftfulla insatser som krävs vid val av olika typer av styrmedel. Reglering av personbilars specifika förbrukning har jämförts med en bensinskatt som beräknas ge samma effekt på den totala bensinförbrukningen. Analysen visar bl.a. att bränsleekonomikravet måste vara betydligt mer långtgående än den bränsleekonominivå som följer med skattelösningen. Skillnaden bestäms av den beräknade ökning av körsträckan som följer med lägre specifik förbrukning. Ett sätt att bestämma koldioxidskatten är att beräkna den med utgångspunkt från det drivmedelspris som krävs för att nå det mål som valts för transportsektorn. Koldioxidskatten kan bestämmas som skillnaden mellan detta pris och priset i utgångsläget. Samtidigt bör, som

nu, koldioxidskatten differentieras efter kolinnehållet i bränslet. Koldioxidskatt bör tas ut oberoende av inom vilket trafikslag bränslet an-

vänds och i vilka blandningar bränslet ingår. Möjligheten att renodla detta är dock begränsad, bl.a. med hänsyn till ett eventuellt medlem-

skap i EU.

Den föreslagna principen innebär att biobaserade drivmedel,

som

används som rena bränslen eller komponent i blandbränslen, inte

som bör åsättas någon koldioxidskatt. Så länge sådana drivmedel används i

begränsad omfattning är sådan skattedifferentiering möjlig med

en

hänsyn till undantaget om pilotverksamhet i EG:s mineraloljedirektiv. Om en höjd koldioxidskatt leder till en mer storskalig introduktion

av

biobaserade bränslen, medger EG:s mineraloljedirektiv inte att dessa bränslen hålls skattefria eller att lägre skatt tas ut för dem. Det finns i och för sig såväl statsñnansiella miljöpolitiska skäl att successivt

som

införa en skatt på biobaserade bränslen, vid storskalig användning,

en

som har motsvarande funktion som exempelvis bensinskatten, dvs. täcka de externa marginalkostnaderna. Ett medlemskap i EU innebär dock att när omfattningen användningen biobränslen lämnat

av av pilotprojektstadiet så måste biobränslena beskattas annat motorsom

bränsle, vanligen bensin eller dieselolja. Det kan dock anmärkas att möjligheten till en vid tolkning av vad som är att anse som försöksprojekt för närvarande tillämpas inom EU. Så länge EU inte beslutat

om

direktiv som ger medlemsstaterna möjlighet att generellt tillämpa lägre skattesatser för biobränslen, finns det ingen möjlighet att differentiera skatten på energi utöver vad som framgår mineraloljedirektivet.

av

Genom enhälliga beslut av ministerrådet att tillåta avvikelser från direktivet kan det dock finnas möjlighet till viss skattedifferentiering, under förutsättning att konkurrensen på den inre marknaden inte störs

och att skattesatserna överstiger angivna miniminivåer. I dag läggs en bensinskatt på metanol och etanol med 80 öre per liter, oavsett om de framställts bioråvara eller fossil råvara. När ur ur ren etanol används som motorbränsle är det befriat från bensinskatt, också oavsett hur den framställts. Etrar beskattas bensin när det som blandas i bensin, likaså oavsett alkoholdelen i dem är biobaserad om

eller inte. Vegetabiliska och animaliska oljor och estrar från sådana oljor är undantagna från koldioxidskatt och energiskatt. Kommittén föreslår följande strategi för förändring koldioxid-

en av

skatten. Under pilotprojektstadiet belastas inga biobaserade bränslen

med koldioxidskatt och inte heller med bensinskatt allmän resp. ener-

giskatt och dieseloljeskatt. Det gäller även alkoholdelen i etrar, den

om är biobaserad. För fossila bränslen dimensioneras koldioxidskatten

inledningsvis så att koldioxidutsläppen år 2000 inte överstiger 1990 års nivå under antagande måttlig ekonomisk tillväxt ungefär

om motsva-

rande Konjunkturinstitutets nuvarande bedömning trolig utveck-

om

S0 U 1994:91 155

ling, att någon nämnvärd introduktion av biobaserade bränslen inte sker samt att dagens system för beskattning av bilförmån finns kvar. Om den erforderliga koldioxidskatten skulle införas omgående, skulle det innebära en momentant kraftig höjning av drivmedelspriset. En sådan lösning skulle medföra onödigt höga anpassningskostnader för hushåll och näringsliv. En successiv höjning skatten, med inriktav ningen att dimensioneringsmålet skall klaras, möjliggör en mjukare och därmed inte lika kostnadskrävande anpassning. Lösningen kan också motiveras av att växthuseffekten är ett långsiktigt, och inte ett akut, miljöproblem som inte kräver omedelbara omställningar. En successiv höjning gör det också möjligt att anpassa nivån i takt med att informationen om behovet av minskning ökar och till den konstaterade effekten av prishöjningen. Ett ytterligare skäl för en successiv höjning är de problem med gränshandel av drivmedel som skulle kunna uppstå om skillnaden mellan bränslepriserna i Sverige och omgivande länder är för hög. Det ökar också möjligheten till att samordna insatserna med andra länder. Beslut om en successiv höjning av drivmedelsskatten har fattats i Storbritarmien. Som framgår av resultaten av de räkneexempel som redovisats i kapitel 5 innebär ett bibehållande av dagens system för beskattning av bilförmån att den erforderliga skattenivån blir högre än vid ett system där förmånstagaren känner av marginalkostnaderna för drivmedelsanvändningen. Ett reviderat system är för närvarande under beredning inom regeringskansliet. Kommittén vill ta tillfället i akt att peka på möjligheterna att låta förmånsvärdet vara beroende av bilens miljöegenskaper och bränsleförbrukning. Extrautrustning som bränslemätare och motorvärmare skulle kunna stimuleras med hjälp beav skattningens konstruktion. Med tanke på Sveriges ansökan om medlemskap i EU, och på de EG-anpassade förslag till energibeskattning som diskuteras inom Energiskatteutredningen, synes det inte finnas anledning att för närvarande föreslå andra möjligheter att ha en lägre skatt för biobränslen än vid pilotprojekt. Därvid bör kunna beaktas de förslag som läggs i detta betänkande när det gäller skattelättnader. Kommittén finner i detta läge inte anledning att föreslå några utökade kontrollmöjligheter att av

skattereglerna efterlevs. Kontrollen sker i dag genom tillsynsmyndig-

heternas kontroll främst vid skatterevisioner. Tillsynsmyndigheterna måste dock få tillgång till en metod att mäta det biobaserade innehållet i bränsle. Så kan ske genom k0l-14 metoden.

6.7 Andra

transportslag

Övervägandena har hittills i stor utsträckning skett med utgångspunkt

från vägtrafiken. Förslaget när det gäller koldioxidskatten bör dock även beröra övriga transportslag. Bränsle som används för arbetsfordon och arbetsredskap är inte undantaget från koldioxidskatt. Dieseloljeskatt utgår däremot inte. En del av den svenska järnvägstrañken är dieseldriven och eventuellt bensindriven. För energiskattlbensinskatt samt koldioxidskatt på dieselolja och bensin som används för drift järnvägsfordon får avdrag ske av i deklarationen. Det finns inga formella hinder för att ta bort denna avdragsmöjlighet. Bakgrunden till avdragsmöjlighetema har angetts vara lönsamhetsproblem. I dag beskattas i princip inte flygbränsle, oavsett om det används i yrkesmässig verksamhet eller inte. Något formellt hinder att beskatta flygbränsle som används vid flygning för fritidsändamål finns inte. Energiskatteutredningen överväger en ändring som innebär att sådan användning av flygbränsle skall beskattas. EG:s direktiv tillåter vidare att bränsle i form av flygbensin beskattas oavsett hur det används. Flygbensin används så gott som uteslutande i små plan. Dessa används i viss omfattning i yrkesmässig verksamhet, men omfattas inte av den särskilda miljöskatten för inrikes yrkesmässig luftfart. Det torde vara möjligt att utan begränsning ta ut skatt på flygbensin, men de praktiska konsekvenserna kan behöva utredas ytterligare. Bränsle som används i fritidsbåtar belastas med koldioxidskatt men dieseloljeskatt. EG:s mineraloljedirektiv tillåter att skatt tas ut på bränsle för drift av fartyg som används i flod- och kanaltrafik. Denna möjlighet synes vara av försvinnande liten betydelse i Sverige. Det

finns också eventuellt möjlighet att ta ut en särskild miljöskatt dock

bränsleskatt på den inrikes sjöfarten, motsvarande den för inrikes yrkesmässig luftfart. Ett skäl som talar mot en sådan beskattning är att sjöfarten är relativt sett energieffektiv i förhållande till andra transportslag. När det gäller den internationella luftfarten och sjöfarten finns det bestämmelser i internationella avtal som hindrar beskattning. Enligt dessa avtal finns det dock möjlighet att ta ut landnings- och hamnavgifter. Sådana avgifter kan alltså tas ut både för inrikesfart och utrikesfart. Det har ansetts att det inte föreligger några hinder att differentiera dessa avgifter, exempelvis med hänsyn till koldioxidutsläppen, så länge de sammanlagda avgifterna inte överstiger flygplatsens eller hanmens drift. När det gäller landningsavgifter är det Luftfartsverket medsom delar föreskrifter om avgifter för användning av allmänna flygplatser. Luftfartsverket har redan infört differentierade landningsavgifter vad avser buller. I instruktionen för Luftfartsverket står att det ingår i

verkets uppgifter att svara för skyddet av miljön mot föroreningar från civil luftfart. Någon anledning att särskilt föreskriva att Luftfartsverket skall tillämpa miljörelaterad differentiering av landningsavgifter finns inte. När det gäller innehavare av enskilda flygplatser kan detta dock vara behövligt. Detsamma gäller innehavare av hamnar eftersom dessa till största delen innehas av kommuner och privatägda företag. Sverige har en aktiv roll i det internationella samarbetet när det gäller miljöfrågor inom sjöfart och luftfart. Frågor om den internationella sjöfartens och luftfartens miljöproblem måste lösas på internationell nivå. Sverige bör därför även fortsättningsvis aktivt driva frågor om koldioxidbeskattning och miljörelaterade hanm- och landningsavgifter i olika internationella fora.

6.8 Motiv och för

förutsättningar en självständig svensk klimatpolitik riktad

mot transportsektorn

Förutsättningarna för en självständig svensk klimatpolitik inom transportsektorn påverkas av vilka motsvarande insatser som görs i andra länder. Vid utformningen av politiken fimts en rad komplikationer att beakta. För det första tenderar effekten av ensidigt nationell politik att bli svag. Svenska insatser kan t.ex. vara verkningslösa då det gäller att nå vissa typer av anpassningar, t.ex. att driva fram mer bränslesnål teknik därför att den svenska marknaden är för liten. Effekterna av vissa styrmedel kan också begränsas av möjligheter att kringgå dem oavsiktligt konsument- eller producentbeteende, något som har att göra med att styrmedlen mellan länder inte är harmoniserade. Sålunda är utrymmet för uppåt avvikande svenska bensinpriser

begränsat av olika slags anpassning. Gränshandel petrol tourism är

en välkänd företeelse särskilt i små länder på kontinenten med låga bensinpriser. Stora skillnader i priser mellan närbelägna länder kan skapa förutsättningar för en mer systematisk parallellimport av drivmedel. Det finns också begränsningar i fråga om vilka styrmedel som får användas, dels med hänsyn till vad som anses utgöra hinder för internationell handel GATP-regler o.d., dels med hänsyn till EG-harmoniseringskrav faktiska, förväntade eller möjliga. - För att hålla kostnaden för den svenska klimatpolitiken så låg som möjligt är det viktigt att inte låta åtgärderna begränsas till vissa sektorer. Kostnadseffektivitet förutsätter att åtgärderna fördelas så att åtgärdskostnaden blir densamma på marginalen i alla sektorer. Ändå - -

riktas merparten av de nationella klimatpolitiska ambitionerna mot ett begränsat antal sektorer, däribland transportsektorn. Anledningen är bl.a. att det är svårt att rikta åtgärder mot internationellt konkurrensut-

satta verksamheter eftersom resulterande anpassningar då kan motverka sitt syfte resultatet kan bli att utsläppen klimatgaser exporteras

- av

till konkurrerande anläggningar i andra länder. Även för möjligheterna

att åstadkomma kostnadseffektivitet mellan sektorer kan internationella

avtal spela en betydelsefull roll. En viktig slutsats av detta är att Sverige i väntan på ett framtida

-

internationellt avtal aktivt bör verka for att samordning

- en av

klimatpolitiken med andra länder. En samordning skulle väsentligt

kunna sänka kostnaderna för att minska utsläppen. Men det kan också finnas motiv för Sverige att gå före på hand. egen

För det första kan det vara en fördel för Sverige att redan påbör-

nu

anpassningen mot framtida mer långtgående målnivåer. T.ex. kan man välja att investera i åtgärder som sänker kostnaderna för att minska koldioxidutsläppen i framtiden. Detta förutsätter då att tror sig

man

veta att målnivåema kommer att skärpas i framtida internationella

avtal.

Det bör samtidigt betonas att anpassningen inom transportsektorn

inte bör drivas längre än vad motsvaras kostnadseffektiv som av en

nivå givet den nivå Sverige skall klara enligt ett kommande väntat

internationellt klimatavtal.

För det andra finns ett demonstrationsmotiv. En framgångsrik

mer

långtgående nationell politik som t.ex. visar på lägre åtgärdskost-

-

nader än som tidigare antagits skulle kunna leda andra länder att ta

-

efter och därigenom påskynda mot internationell samordning

processen och ett internationellt avtal. Det finns även ett rationalitetsmotiv. Vissa åtgärder som minskar

koldioxidutsläppen leder även till en rationalisering och effektivisering

inom transportväsendet med sänkta kostnader och ökad konkurrenskraft som följd.

Riksdagens beslut om att de svenska utsläppen inte skall överstiga

1990 års nivå vid sekelskiftet baseras på FN :s klimatkonvention. Flera av de undertecknande länderna har beslutat om åtgärder, skall som

göra det möjligt att klara ett sådant mål. Internationell samverkan reglerat slag är dock nödvändig

av mera

för att minska de totala kostnaderna för klimatpolitiken. Proportionella utsläppsminskningar är inte något eftersträvansvärt eftersom olika länder har olika förutsättningar att minska utsläppen åtgärdskostna-

derna uppvisar stora internationella skillnader. Därför förs också en diskussion som går ut på att finna former för framtida internationella

klimatavtal mellan länder som ger möjligheter till kostnadseffektiva

lösningar.

Dagens svenska klimatpolitiska insatser görs under osäkerhet om hur

långtgående insatserna till följd av gällande överenskommelser verkli-

gen blir i andra länder och om när samordnade satsningar i riktning

mot kostnadseffektivitet kan påbörjas.

Det är dock viktigt att den svenska klimatpolitiken utformas med

hänsyn till möjligheten till sådana framtida internationella avtal.

S0 U 1994:91 161

7 Förslag

Den befarade växthuseffekten är ett globalt och långsiktigt problem som måste lösas i internationell samverkan och med hjälp av åtgärder som verkar på såväl kort som lång sikt. En långsiktig omställning till ett samhälle, där transportsystemets bidrag till koldioxidutsläppen är väsentligt lägre än i dag, kräver att ett stort antal åtgärder av olika slag börjar vidtas redan nu samtidigt som samhället ger tydliga signaler om inom vilka ramar utvecklingen bör ske. I detta delbetänkande har kommittén valt att koncentrera diskussionen kring styrmedel som på kort och lång sikt påverkar beteendet hos konsumenter och trafikanter, som Lex. resvanor, körsätt, bilunderhåll och val av fordon. Konsumenternas preferenser när det gäller fordon påverkar indirekt det utbud fordonstillverkarna erbjuder. I ett litet land som Sverige, som med eller utan medlemskap i EU är nära sammanlänkat med övriga Europa, är förutsättningarna att ensidigt införa styrmedel, som direkt riktar sig mot tillverkare, små. I exempelvis USA är förutsättningarna helt annorlunda. USA har också varit föregångsland när det gäller ställa Å att miljökrav på biltillverkare. andra sidan har de politiska möjligheterna att använda skatteinstrumentet för att påverka konsumentbeteendet varit mycket små. Vägledande för kommitténs förslag till strategi för val av styrmedel har varit önskemålet att styrrnedlen skall leda till kostnadseffektiva omställningar. Detta har lett till slutsatsen att en huvudinriktning bör vara en generell ansats. Det innebär att besluten om vilka anpassningar som skall göras fattas av marknadsaktörerna, medan statsmakterna anger ramvillkoren. En generell koldioxidskatt har därför valts som styrinstrument. Strategin kan dock inte enbart baseras på en koldioxidskatt, om önskad styrning skall kunna uppnås och oönskade effekter undvikas. Det krävs ett samspel mellan åtgärder som påverkar konsument- och trafikantbeteende och åtgärder som avser trafiksystemets uppbyggnad och underhåll, bebyggelseutveckling, kollektivtrañkens konkurrenskraft, forskning och utveckling samt internationell samverkan.

6 14-0847

Syftet med de förslag som lämnas i det följande är att peka ut en huvudinriktning som kommittén avser återkomma till i sitt slutbetänkande. Förslagen skall ses som en plattform för en diskussion om hur ett nödvändigt ändrat konsumentbeteende skall kunna uppnås. I enlighet med de tilläggsdirektiv som kommittén fått, kommer flera olika frågor att behandlas under det kommande året. Som uppföljen ning av de principförslag som lämnas i detta delbetänkande avser

kommittén behandla ett bredare spektrum av styrmedel. Åtgärder

beträffande infrastruktur, fysisk planering och kollektivtrafik kommer då att ges stor tyngd. Det kommer då att bli möjligt att göra ytterligare preciseringar i förslagen när det gäller koldioxidskatten. Vidare kommer möjligheterna att vidta åtgärder för att kompensera för oönskade fördelningseffekter att tas upp. För närvarande pågår en mängd olika diskussioner i olika intemationella fora som även inom den närmaste tiden kommer att kunna påverka ett ställningstagande till vilka åtgärder som bör och kan vidtas i Sverige. Den föreslagna koldioxidskattehöjningen är därför tills vidare närmast att betrakta som ett räkneexempel avsett att få igång en diskussion om hur koldioxidutsläppen från transportsektorn skall kunna minskas. Varje förslag om hur utsläppen skall kunna minskas innebär uppoffringar i någon form som måste ställas mot den miljöeffekt som eftersträvas och de åtaganden Sverige gjort i internationella sammanhang. Det kan finnas konkurrensfördelar med att påbörja nödvändiga omställningar i god tid. En skattehöjning på drivmedel upplevs emellertid självfallet som en mycket påtaglig uppoffring av trafikanterna. Omställningar som åstadkommes med mer riktade styrmedel är dock sannolikt mer kostsamma. Även skatteinstrumentet det om är styrmedel som väntas leda till kostnadseffektiva omställningar, kan det leda till oönskade fördelningseffekter. I det fortsatta arbetet kommer kommittén att studera möjligheterna att kompensera för oönskade ñrdelningseffekter. Kommitténs uppdrag är att föreslå åtgärder inom transportsektorn. Det är naturligtvis nödvändigt att föreslagna åtgärder inom transportsektorn ställs i relation till åtgärder inom andra samhällsområden som energiproduktion och industrins energibehov. Det ligger utanför kommitténs uppgift att göra en sådan bedömning, kommittén kommer men även i det fortsatta arbetet att vara uppmärksam på denna problematik. Detta delbetänkande och de förslag som presenteras i det följande skall ses som inslag i en mycket långsiktig beslutsprocess. Under hela 90-talet kommer koldioxidfrågoma att vara mycket aktuella i olika politiska beslutssystem. Ett genomförande av de olika förslag som kommittén presenterar nu och i kommande betänkande bör samordnas med vad som sker i omvärlden.

S0 U 1994:91 163

Kommittén har bedömt att ekonomiska styrmedel är en nödvändig ingrediens i en uppsättning styrmedel för att minska koldioxidutsläppen från transportsektorn. Bedömningen gäller med de förutsättningar som råder i dag. Vetskapen om att sådana styrmedel diskuteras kan vara tillräcklig för att vissa omställningar hos såväl konsumenter/trafikanter som fordonstillverkare sker utan skattehöjningar av den omfattning som anges i förslagen. Som princip för dimensionering av koldioxidskatten föreslår kommittén att den inledningsvis sätts så att den med vissa angivna beräkningsantaganden leder till oförändrade utsläpp från transportsektorn år 2000 jämfört med år 1990. Beräkningsantagandena är pessimistiska från koldioxidsynpunkt, bl.a. förutsätts inte någon nämnvärd introduktion av biobaserade drivmedel ske under perioden. En höjning av koldioxidskatten förutsätts ske successivt för att minska anpassningskostnaderna och för att underlätta en anpassning av skattenivån med hänsyn till utfallet när det gäller flera osäkra faktorer. Sådana osäkra faktorer kan vara följande:

Koldioxidskattens effekt på energianvändningen. -

Koldioxidskattens effekt på introduktionen av biobaserade bränslen. -

Utformningen av kommande internationella avtal om hur utsläppen " av växthusgaser skall minskas.

Utformningen av kommande EG-direktiv som berör detta område. -

Andra länders beslut om åtgärder. -

Drivmedelsprisutvecklingen i grannländerna. -

Eventuella nya vetenskapliga rön beträffande behovet av att minska utsläppen.

Förändring av systemet med beskattning av bilförmån. -

Förändring av reglerna för reseavdrag. -

Ersättning av kärnkraften i Sverige. -

Kommitténs principförslag till styrmedelsval är följande.

1 Höj koldioxidskatten Höj koldioxidskatten i transportsektorn. Den föreslagna höjningen skall motsvara den bensinprishöjning som behövs för att koldioxidutsläppen från personbilstrañken år 2000 inte skall överstiga 1990 års nivå, med antagande om måttlig ekonomisk tillväxt, försumbar introduktion av biobaserade drivmedel och att nuvarande system för beskattning av bilförmån finns kvar. Den erforderliga bensinprishöjningen är beroende av om höjningen sker i ett steg eller genom en successiv årlig höjning. De båda alternativen leder till följande minirninivåer på det erforderliga

bensinpriset kronor per liter i 1994 års prisnivå:

Om utsläppen inte heller år 2010 skall överstiga 1990 års nivå, krävs, enligt de beräkningar kommittén låtit göra, omgående benen sinprishöjning till ca 10 kronor. Om samma effekt skall uppnås genom en successiv höjning, måste den göras så att priset år 2010 blir ca 10,50 kronor. Om utsläppen år 2010 skall 10 % lägre än år 1990 vara har det erforderliga bensinpriset beräknats till ca 13 kronor, förutsatt att höjningen sker i ett steg. Kommittén förordar att koldioxidskatten höjs årligen så att utsläppen år 2000 inte skall överstiga 1990 års nivå. Det innebär således en prishöjning med ca 2 kronor till ca 9,50 kronor år 2000. Koldioxidskatten höjs i motsvarande grad för andra fossilbaserade drivmedel än bensin. Kommittén avser återkomma med en översyn dimensioneringen av på kort och lång sikt av koldioxidskatten i samband med behandlingen av tilläggsdirektiven.

2 Ingen koldioxidskatt på biobränslen Lägg inte höjningen av koldioxidskatten på biobaserade bränslen, heller på alkoholdelen, om den är biobaserad, i etrarna ETBE och MTBE. En sådan skattebefrielse kan dock utlovas bara så länge omfattningen av användningen kan hänföras till pilotprojekt. Om biobränslen skulle introduceras i stor skala, kan EG:s mineraloljedirektiv göra det nödvändigt att beskatta sådana bränslen på samma sätt fossila som bränslen. Denna begränsning gäller förutsatt att Sverige blir medlem i EU och att EU inte beslutar om att införa möjlighet till reducerad skatt för biobränslen. Även denna om begränsning inte skulle gälla, kommer

S0 U 1994:91 165

biobränslen vid storskalig introduktion sannolikt att behöva belastas en med skatt motsvarar den kostnadsansvarsfunktion som bensinen som skatten, dieseloljeskatten och den allmänna energiskatten har.

3 Beskana trafikrlagen lilçfonnigt Låt koldioxidskatten vara likformig så långt det är möjligt oberoende i vilket trafikslag bränslet används och oberonde av om bränslet av används rent eller ingår i blandning med andra bränslen. Det innebär bl.a. att koldioxidskatten skall vara densamma oavsett om bränslet används for motorfordon, spårburen trafik, båtar och flyglan som används för fritidsändamål, yrkesmässig inrikes sjöfart och luftfart, arbetsfordon eller arbetsmaskiner. Internationella avtal förhindrar dock beskattning bränsle används i internationell sjöfart och luftfart. av som Kommittén avser återkomma med lagförslag till hur denna princip kan utformas och till hur en avgränsning mot andra sektorer skall ske.

4 Dzjferentieraförsäljningsskattenför lätta fordon

Differentiera försäljningsskatten ñr lätta fordon med hänsyn till bränsleförbrukningen. Anpassa utfornmingen till de förslag som diskuterats inom EU. Mycket tyder på att det kommer att ta tid innan något EGdirektiv detta fastställs. Sverige bör därför avisera att man avser om införa ett eget system i avvaktan på gemensam europeisk lösning. en Samarbete bör sökas med Nederländerna, har deklarerat liknande som planer. Kommittén avser återkomma med ett detaljerat förslag under nästa år, om något EG-direktiv inte har fastställts.

5 Inför miljäklassystemför biobränslen Komplettera nuvarande miljöklassystem för bränslen så att även biobränslen och blandningar där biobränslen ingår kan miljöklassas. Ett sådant system kan motverka negativa miljöeffekter av en introduktion biobränslen. Enligt Miljöklassutredningen behövs mer underlag för av att ett sådant system skall kunna föreslås. En särskild utredning bör tillsättas för detta ändamål.

6 Skärp kraven på vilka bränslen som får användas Låt framtida skärpningar av avgaskraven inkludera en direkt koppling mellan fordonen och de bränslen de är avsedda ñr. Fordon bör endast få köra på de bränslen de är certifierade för. Detta är en förutsättning för att framtida fordon skall kunna både ha låga koldioxidutsläpp och samtidigt uppfylla långtgående miljökrav i andra avseenden.

7 Öka

informationsinsatserna

Öka informationsinsatserna, bl.a. för att stimulera privatekonomiskt lönsamma omställningar som bränslesnålare körsätt, val bränslesnåav lare bilar, ökad användning motorvärmare Öka även informaav m.m. tionsinsatsema för ökad förståelse vilka problem befarad växtav en huseffekt kan medñra. Viktiga aktörer när det gäller information är trafikverken, Naturvårdsverket och Konsumentverket. Kommittén avser återkomma med förslag när det gäller rollfördelningen mellan olika myndigheter.

8 Öka satsningarna pá forskning och utveckling Öka satsningarna på forskning och utveckling för att få fram fordon och drivsystem med låg energiförbrukning, kan drivas biobasesom av rade drivmedel och samtidigt uppfylla långtgående miljökrav när det gäller utsläpp skadliga änmen. Öka också insatserna för utveckla av att och demonstrera produktion biobaserade drivmedel till låg kostnad. av Kommittén avser återkomma med förslag när det gäller rollfördelningen mellan olika myndigheter.

9 Undanröj förhållanden förhindrar

som kostnadseffektiva anpassningar

Se över reglerna för reseavdrag och beskattning bilförmån så de av att bidrar till att minska koldioxidutsläppen från trafiken. Kommittén avser återkomma till dessa frågor.

10 Stärk

kollektivtrafikens konkurrenskraft

I en samlad strategi för att minska koldioxidutsläppen och förbättra miljön ingår kollektivtrafiken som en viktig del. Kommittén kommer att i sitt slutbetänkande redovisa förslag hur kollektivtrafikens om konkurrenskraft kan stärkas.

11 Ge det internationella samarbetet hög prioritet Sverige bör i olika internationella fora verka för att alla länder lever upp till åtagandena enligt klimatkonventionen. Sverige bör också fortsätta att ha en drivande roll i olika internationella sammanhang. Många av de omställningar behandlats kan bara åstadkommas som genom internationellt samarbete. Särskilt gäller det åtgärder inom internationell sjöfart och luftfart. Sverige bör fortsätta driva dessa att frågor. Sverige bör också på olika sätt verka för gemensamma lösningar inom EU bl.a. när det gäller koldioxiddifferentierad beskattning av lätta fordon och differentiering drivmedelsskatten med hänsyn till av innehåll av fossilt kol.

S0 U 1 994.91 167

8 Effekter

av förslagen

Miljö Huvudsyftet med förslagen är att åstadkomma en minskning av koldioxidutsläppen. De föreslagna styrmedlen är tänkta att inledningsvis dimensioneras sä att koldioxidutsläppen år 2000 inte skall överskrida 1990 ars nivå. Beräkningarna av styrmedlens effekter är mycket osäkra, varför det förutsätts att styrmedlen successivt kan anpassas till behovet. De anpassningar som styrmedlen kan väntas leda till är dels en minskad energianvändning i transportsektorn, dels en ökad användning av biobaserade drivmedel. Alla anpassningar leder inte självklart till en minskning av även andra miljöstömingar. Därför har förslagen kompletterats med åtgärder för att parera för negativa miljöeffekter. Exempel på tänkbara negativa miljöeffekter är ökad flyktighet och ökade aldehydutsläpp till följd av alkoholinblandning i bensin, ökade kväveoxid- och partikelutsläpp till följd av ökad andel dieseldrift. Kommittén avser återkomma med en redovisning av effekterna av det samlade förslaget i slutbetänkandet.

Kostnader Drivmedelspriset och transportkostnaderna ökar i takt med koldioxidskatten. Anpassningar görs till kostnader upp till det höjda drivmedelspriset. Koldioxidskatten tillför staten skatteintäkter. Intäkterna begränsas av drivmedelsefterfrågans priskänslighet på lång sikt. Förslaget kan göras skatteneutralt om koldioxidskatteökningen kompenseras med en motsvarande återföring till skattebetalarna.

EU Förslagen är konstruerade sä att de skall vara möjliga att genomföra inom ramen för gällande och i vissa fall förväntade EG-direktiv. Om en höjd koldioxidskatt leder till en introduktion av biobaserade bränslen i stor skala, möjliggör gällande mineraloljedirektiv inte att biobränslen är skattebefriade.

Förslaget om en försäljningsskatt för personbilar som är beroende av bränsleförbrukningen är möjlig att genomföra med hänsyn till gällande EG-direktiv. Det dock önskvärt med samordning på denna vore en punkt. Förslaget får därför ses som ett förslag till lösning gemensam inom ramen för EU.

Fördelningseüláer De lämnade förslagen får ses som principförslag inte är preciserasom de. Fördelningseffektema kan därför inte belysas på ett detaljerat sätt. Det måste dock påpekas att en minskning av koldioxidutsläppen från trafiken innebär kostnader. Den ansats kommittén har valt innebär ett försök att hitta styrmedel som leder till kostnadseffektiva anpassningar, vilket i sin tur kan innebära att oönskade fördelningseffekter kan uppkomma. Som nämnts ovan avser kommittén att ta dessa frågor i upp

det kommande arbetet. Olika förslag till återföringssystem kommer att

granskas.

Referenser

Följande lista upptar titlar till vilka det refereras i texten. Referenser görs också till de titlar som upptas i bilaga 3 Utredningar som innehåller åtgärdstörslag som har betydelse för trafikens utsläpp av växthusgaser, Bilaga 7 Förteckning över konsultrapporter som utförts på Trafik- och klimatkommitténs uppdrag och bilaga 9 Mål och handlingsprogram i några olika länder beträffande utsläpp av växthusgaser från transportsektorn.

AB Bilstatistik 1994 Nyregistreringsstatistik

Bohm P 1977 Styrning av energiförbrukningen inom samfárdselssektorn, bilaga 28, bilagedel styrmedel för en framtida energihushåll-

ning, Ds 1977:18

Bohm P och H Lind 1991 överlåtbara utsläppstillstånd för koldioxid:

Beskrivning av ett möjligt system och förslag till ett försök Statens

energiverk

Boverket, Naturvårdsverket och NUTEK 1992 Sverige 2010, Två framtidsbilder av transporter och miljö

Boverket 1994 Sverige 2009, En skiss till en nationell vision Samrådsmaterial februari 1994 -

Ecotrafñc 1992 The Life of fuels TPB-rapport 1992:8

Department of the Environment and Department of Transport 1993 Reducing Transport Emissions Through Planning HMSO

EG-kommissionen 1992 Den framtida utvecklingen av den gemen-

samma transportpolitiken svensk översättning utgiven av

Kommunikationsdepartementet

Finansdepartementet 1991 Konkurrensneutral energibeskattning, betänkande av utredningen om översyn av reglerna om skattenedsättning för industrin och växthusnäringen m.m. SOU 1991:90

Elforsk 1993 El för framtidens transporter Elforsk Rapport 93:3

Göteborgs stad 1994 Miljöprogram för trafik i Göteborg Trafikkontoret rapport nr 1994

" 14-0847

Hagson Forsberg 1993 Stormarknader till vilken nytta Bygg- forskning 93, 7-8

Handelns Utredningsinstitut 1994 Personbilar till år 2015 - prognos

Hesselbom P-O 1994 Ekonomiska styrmedel för begränsning av vägtrafikutsläppen VTI-notat nr 2 1994

Hesselbom P-O 1983 Bottenpris på olja, i Carling A red. Försörjningskriser och ekonomisk politik, Energiforskningsnämnden

Investeringar i trañkens infrastruktur m.m. prop. 1992/93:176

Jansson J O och Wall R 1994 Bensinskatteförändringars effekter ESO, Finansdepartementet, Ds 1994:55

Johansson B 1993 Kan transporterna klara miljömålen TPB-rapport 1993: 1 1

Jönsson H 1993 Mål för nya personbilars genomsnittliga bränsleförbrukning VTI rapport nr 386

Konsumentverket 1993 Personbilars bränsleförbrukning lägesrap- port

Kágeson P 1994 Miljö och ekonomi i samspel Naturskyddsförening-

en

Laveskog A 1990 Emissions at regulated and regulated test non cycles ASB Motortestcenter, report MTC 9001

Lenner M 1993 Energiförbrukning och avgasemission för olika transporttyper VTI meddelande 718/1993

Newman and Kenworthy 1989 Cities and Automobile Dependence

Miljö- och naturresursdepartementet 1994 Sa fungerar miljöskatter

Ds 1994:33

Nordisk Ministerråd 1993 Drifterfarenheter från projekt med altema-

tivt drivna tunga fordon Nordiske Seminar- och Arbejdsrapporter

1993:548

17 1

NUTEK 1993a Consequences and environment associated on energy

with electric and hybrid vehicles NUTEK R 1993:17

NUTEK l993b Energirapport 1993 NUTEK B 1993:6 NUTEK l993c Ransonera med intelligens IC-kort för drivme- -

delsransonering informationsbroschyr

NUTEK 1994 Oxygenater i motorbensin NUTEK R 1994:5

OECD/IEA 1993 Cars and Climate Change

STU 1990 Alternative Motor Fuels STU info 817-1990 Storstadstrañkkommittén 1989 Storstadstrafik 4 Ytterligare bak- grundsmaterial SOU 1989:79

Svenska âkeriförbundet 1991 Fakta om åkerinäringen

Transportforskningsberedningen 1990 Ett miljöanpassat transportsys-

tem T FB-rapport 1990:14

Transportrådet 1990a Trafik miljö kostnader TPR Rapport

- - 1990:8

Transportradet 1990b Trafik, energi och koldioxid strategier för att

-

reducera bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp TPR Rapport

1990: 1 1

Utredningen om reformerad inkomstbeskattning SOU 1989:33

Vilhelmson B 1990 Vår dagliga rörlighet IFB-rapport 1990:16

Väg- och transportforskningsinstitutet 1993 VTI Transportstatistik nr

2 och 3

Wall R 1991 Bilanvändningens bestämningsfaktorer VTI-meddelande

648/1991

Åtgärder mot klimatpåverkan m.m. prop. 1992/93: 179

Bilaga 1

å

Kommittédirektiv

å E

Dir. 1993:40 Utredning att begränsa utsläppen koldioxid m.m. från om av trafiken

Dir. 1993:40

Beslut vid regeringssammanträde 1993-04-22

Tf. chefen för Kommunikationsdepartementet, statsrådet Davidson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en kommitté tillkallas med uppgift att utreda möjligheterna att begränsa utsläppen av koldioxid m.m. från trafiken. Kommittén skall lämna ett samlat förslag till åtgärder som kan reducera utsläppen av koldioxid och andra ldimatpåverkande gaser från alla trafikslag. Förutsättningarna för att införa miljözoner i vissa tätorter skall utredas.

Bakgrund

Trafikens utsläpp av koldioxid är betydande i förhållande till de totala utsläppen av växthusgaser och väl dokumenterade såväli svenska som internationella studier. En omfattande rapportering finns om såväl behovet av, som förslag till åtgärder som kommer att krävas för att minska miljöproblemen. Utvecklingen av transportsystemet har genom hela historien gått hand i hand med samhällsutvecklingen i övrigt. De tekniska och ekonomiska förutsättningarna som i olika utvecklingsskedenbegränsat transportmöjligheternahar samtidigt satt bestämda gränser för vad som kunnat åstadkommas andra samhällsområdenoch starkt påverkat möjligheterna att tillgodose olika materiella, sociala och kulturella behov. Nationella miljömål och internationella åtaganden ställer krav på att omfattande åtgärder vidtas som skall avvägas mot andra trañkpolitiska delmål och mot trañkpolitikens roll för att förverkliga andra samhällsmål.

De nyligen inledda förhandlingarna till följd av den svenskaansökan om medlemskapi EG kräver särskilda hänsynstaganden.

Behov av åtgärder

Sverige är liksom flertalet andra industriländer mycket starkt beroendeav bilen. Mer än 80 av alla persontransporter sker med bil. Sverige har genom sin storlek och genom den förhållandevis ringa befolkningen ett särskilt beroende av bilen som transportmedel. Bilen är i dag starkt en integrerad del i livsföringen. Detta har dock inneburit ett mycket starkt oljeberoende inom transportsektorn och successivtökande utsläpp av miljöfarliga ämnen. Allt sedan 1988 års trafrkpolitiska beslut, då riksdagen för första gången lade fast miljömål för transportsektorn, har ett omfattandeutredningsarbete bedrivits. Ett flertal åtgärder har ocksåvidtagits, vilka bidrar till att begränsa miljöeffekterna från trafiken, bl.a. har en särskild koldioxidskatt införts drivmedel m.m. Koldioxidskatten har höjts den januari l i år. Några mer omfattandeåtgärder utanför skatteområdethar inte vidtagits för att begränsa utsläppen av koldioxid. Samtidigt kännetecknasmiljöarbetet på transportområdet förhållandevis av starka målkonflikter. Vi står enligt min mening inför frågan hur det är möjligt att förena grundlägganderesebehovi vårt dagliga liv och andrafundamentalatransportbehov med ett transportsystem som inte ger långsiktiga och beståendeskador på människor, natur och klimat. Vad vi måste åstadkomma är ett transportsystem som är varaktigt hållbart och inte lämnar miljöskuld till en kommande generationer. För att åstadkomma ett sådant miljöanpassat transportsystem är det, utöver åtgärder som avser fordon och bränslen, nödvändigt att lägga fast en strategi för utvecklingen investeringar i av bebyggelseoch transportinfrastruktur samt åtgärder för att främja övergång till miljövänliga transportsätt. Som framförts i 1992 års budgetproposition prop. l99l/92:l0O bil. 7 s. 22 anser regeringen att det är fördel miljöarbetet på en om transportområdet kan baseraspå en bred politisk enighet i Sverige. Regeringen har i sin proposition om åtgärder mot klimatpåverkan m.m. prop. 1992/93:l79 bil. 2 redovisat sin syn på de svårigheter vi står inför när det gäller att minska koldioxidutsläppen från trafiken. Behoven av åtgärder är enligt min mening omfattande och de kommer att beröra de flesta medborgare. Jag förutser även att awägningar kommer att behövagöras mellan olika samhällsmål. Dessaawägningar måsteenligt min uppfattning göras på bredast möjliga sätt. Sverige befinner sig i dag också i en ny situation genom sin ansökan om medlemskapi EG. De kommandesvenskaåtgärdernamåstevid ett eventuellt

sov 1994:91 175

medlemskap inordnas i ett samlat EG-arbete. Jag har därför kommit till slutsatsen att en kommitté bör få ansvar för att bereda dessa frågor.

Uppdraget

Kommittén bör lämna ett samlat förslag till åtgärder för att reducera koldioxid och andra klimatpåverkande från alla trafikslag. utsläppenav gaser skall därvid tas till gällande miljömål och till Sveriges eventuella Hänsyn medlemskap i EG. Kommittén bör analysera redan lämnade förslag till åtgärder inom vägtrafiken, sjöfarten, luftfarten, jämvägstrañken och den lokala och regionala kollektivtrafiken samt överväga huruvida och i så fall vilket sätt skulle kunna förverkligas. Då så är påkallat, bör kommittén ta initiativ dessa till ytterligare studier och utredningar. uppdraget ingår också att utreda förutsättningarna för att införa I miljözoner i vissa tätorter för fordon med nollutsläpp. regeringens proposition prop. 1992/93:179 åtgärder mot klimatpå- I om redovisar regeringen långsiktig strategi för hur koldioxidutverkan m.m. en släppen från trafiken skall reduceras. Denna strategi bör utgöra en utgångspunkt för uppdraget. Kommittén bör lämna sitt förslag senast den 1 juni 1994. Kommittén skall samråda med andra pågående, för dessa frågor relevanta statliga utredningar samt övriga berörda. arbetet gäller regeringens kommittédirektiv till samtliga kommittéer För och särskilda utredare utredningsförslagens inriktning dir. 1984:5, om regeringens direktiv till kommittéer och särskilda utredare angående be- EG-aspekter i utredningsverksamheten dir. 1988:43 och regeaktande av ringens direktiv till kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag har anfört hemställer jag att regeringen benu myndigar chefen för Kommunikationsdepartementet tillkalla kommitté omfattad kommittéförordningen 1976: l 19 att en - av med uppdrag att ta fram ett samlat förslag till åtgärder som kan reducera trafikens utsläpp av koldioxid m.m., att utse en av ledamöterna att vara ordförande samt sekreterare och annat biträde åt att besluta om sakkunniga, experter, kommittén.

176 SOU 1994.-91

Vidare hemställerjag att regeringen beslutar att kostnadernaskall belasta sjätte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hemstållan. Kommunikationsdepartementet

HEGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTHAL Stockholm 1993

Bilaga 2

Kommittédirektiv

Dir. 1994:13

Tilläggsdirektiv till Trafik- och klimatkommittén

K 1993:01 avseende kollektivtrafikens konkurrens-

kraft samt sektorsspecifika miljömål och ansvarsfrågor

Dir. 1994:18

Beslut vid regeringssammanträde den 17 mars 1994

ammanfattning av uppdraget Trafik- och klimatkommittén K 1993:01 skall utreda förutsättningarna för samt lämna förslag om hur kollektivtrafikens konkurrenskraft kan stärkas, utreda för- och nackdelar med sektorsspeciñka miljömål för transportomrádet samt lämna förslag till tidsmässigt anpassade miljömål för olika trañkslag för arbetet både på kon och lång sikt, utreda och lämna förslag till åtgärder som syftar till att klarlägga och befogenheter mellan myndigheterna ansvar i frågor som rör detta område.

Bakgrund Utredningen att begränsa utsläppen av koldioxid m.m. från om trafiken, som antagit namnet Trañk- och klimatkommittén K 1993:01, har till uppgift att lämna ett samlat förslag till åtgärder, som kan reducera utsläppen av koldioxid och andra

klimatpåverkande från alla trafikslag. Förutsättningarna gaser för att införa miljözoner i vissa tätorter skall utredas. Kommittén skall lämna sitt förslag senast den 1 juni 1994. Regeringens motiv för att tillsätta utredningen framgår av direktiven dir. 1993:40. Regeringen har i 1994 års budgetproposition prop. 1993/94:100 bil. 7 145-156 redovisat behoven av att s. bredda utredningsarbetet. Regeringen att tre frågor kräver anser ytterligare genomlysning. Den första frågan rör kollektivtrafiken. Det kollektiva resandet i Sverige är i dag på tillbakagång. Den expansion av skedde på 1980-talet har upphört. Framför allt resandet som har den lokala trafiken stadstrañken stagnerat, däribland till och från arbetet. Resandet med kollektiva färdmedel resorna har sjunkit flera år i rad. Kollektivtrafiken i Stockholms län bibehåller fortfarande sin ställning med väsentligt högre reseandel än i övriga Sverige, även här har resandet men minskat. Detta inger enligt regeringens bedömning oro, då det på längre sikt försvårar möjligheterna att nå hittills fastlagda etappvisa miljömål inom transportsektorn. Den andra frågan berör transportsektoms miljömål. De svenska miljömålen är i dag endast fastställda som nationella fattade riksdagen i enlighet med

miljömål. För transportsektorn

regeringens proposition En god livsmiljö prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/912338 beslut om att införa sektorsansvar för miljöarbetet. Regeringen har i flera beslut gett ansvariga myndigheter uppgiften utforma detta sektorsansvar samt lämna årliga att miljörapporter. Vägverket, Banverket, Sjöfartsverket och Luftfartsverket lämnar årligen miljörapporter till regeringnumera en. Hittills har rapporteringen byggt på att nationella miljömål även är miljömål för transportsektorn. Formellt har dock riksdagen i sitt beslut angett att transportsektorn allmänt sett skall bidra till de nationella miljömålen uppnås. De natioatt nella miljömålen är samtidigt kortsiktiga och medger inte långsiktig planering. Oklarheten vilka miljömål på kort och inte minst på om som lång sikt skall gälla för transportsektorn bör nu undanröjas. Utredningen skall därvid utgå från de riksdagen uppställda av miljömålen. tredje frågan handlar och befogenheter. Den om ansvar Trañkverken, Statens naturvårdsverk, Riksrevisionsverket samt

SO U 1 994.91 179

berörda myndigheter har till regeringen redovisat att andra och befogenheter inom transponscktom när det gäller ansvar miljöarbetet är oklara. Myndigheternas instruktioner är inte heltäckande och inte

heller samordnade. Statens naturvårdsverk har i sitt s.k. Aktionsprogram Miljö -93 redovisat vilka myndigheter har delansvar för som miljöarbete. Dessutom har Boverket särskild roll trafikens en i trafiksektoms miljöarbete bl.a. i enlighet med sitt regleringsbudgetåret 1993/94. Sammanlagt är ett tiotal myndigbrev för heter direkt involverade. Därtill kan läggas kommuner och

länsstyrelser. Regeringen bemyndigade den 7 april 1993 chefen för Miljönaturresursdepartementet att tillkalla särskild utredare och en

med uppdrag att lämna forslag till sådana organisationsföränd-

ringar behövs med anledning förslaget till en miljöbalk som av 1993:43. Utredningen har antagit namnet Miljöorganisadir. tionsutredningen M 1993:04. Regeringen har i januari 1994 i anslutning till det nämnda utredningsarbetet även gett Statskontoret i uppdrag att göra en översiktlig kartläggning och analys sektorsmyndighetema av och sektorsprincipen inom miljöområdet. Redovisningen skall

ske senast den 14 mars 1994.

Uppdraget

Trafik- och klimatkommittén tilläggsdirektiv, som innebär ges kommittén utöver redan fastställda direktiv skall lämna att - samlat förslag till åtgärder syftar till att stärka kollekett som tivtrafikens konkurrenskraft. Kommittén skall i denna del sitt tilläggsuppdrag höra föreav för den nationella, regionala och lokala kollektivtrafiken trädare i Sverige. skall utreda för- och nackdelar med sektorsspeci- Kommittén miljömål för transportområdet samt lämna förslag till tidsfika mässigt anpassade miljömål för olika traftkslag för arbetet på

både kort och lång sikt. Kommittén skall föreslå åtgärder i syfte att klarlägga ansvar befogenheter mellan myndigheterna i frågor som rör och miljöarbetet inom transportsektorn. Kommittén bör samråda

Miljöorganisationsutredningen M 1993:04. Arbetet bör

med med berörda myndigheter. Kommittén bör särskilt ske i samråd

beakta regeringsbeslutet från den 27 februari 1992 trafikom

verkens årliga miljörapporter inkl. bilagor.

Kommittén skall enligt direktiven dir. 1993:40 redovisa sitt samlade förslag senast den 1 juni 1994. De uppgifter kommittén ges genom tillåggsdirektiven, skall redovisas senast den 31 maj 1995. En delra port skall lämnas senast den l februari 1995 avseende förslag till sektorsspeciñka miljömål. Det står samtidigt kommittén fritt att fördjupa sitt utredningsarbete och i redovisningen den 31 maj 1995 lämna kompletterande förslag i de delar som anges i direktiven dir. 1993:40.

Kommunikationsdepartementet

Bilaga 3

Utredningar som innehåller âtgärdsförslag

som har betydelse för trafikens utsläpp av

växthusgaser

Biobränslen för framtiden SOU 1992:90 -

Åtgärder mot klimatförändringar SNV rapport 4120

- Trafikverkens miljörapporter 1992 - Alkoholer som motorbränsle SOU 1986:51 -

Åtgärder för ökad användning av miljövänliga fordon TPB-rapport

- 1992:7

Strategi for att begränsa vägtrafikens koldioxidutsläpp TFB-rapport

- 1992:29

Lagar och förordningar som påverkar utvecklingen av elfordon

- STEG

Miljöbalk SOU 1993:27 - Storstadstrafik 5 SOU 1990:16 -

Översyn av tjänsteinkomstbeskattningen SOU 1993:44

-

Beskattning av bilförmán Ds 1993:53

-

Ett miljöanpassat samhälle Aktionsprogram Miljö 93 SNV

- - Trañkverkens miljörapporter 1993 -

Jordbruket och skogsbruket som resurs i klimatarbetet regerings-

-

uppdrag till Jordbruksverket, Skogsstyrelsen och NUTEK 1993

Åtgärder luftföroreningar från den marina sektorn regeringsupp-

- drag till Sjöfartsverket 1994

Med raps i tankarna SOU 1994:64

-

Wüåüâåâüm

:s:;w§::a.§:$n§.;{:sg får L ;

na ragmnzbexiu

1 ;y . nä: , A wQxyjf i { .

j L V

c§:ñé§:iáás:áa

f

A i 33155379 f i W

SgÄIøzäVÖÅIE ,i

u

:tog " s.

Qsme:

msbwâls i

vs zwgailáasvm mahsxråq dm .mami

w L EIEITEE L . -

-gv-sz-âw: amy iIsdüUáM w

anwa ma; imsummzzmz -

MaEQQI 13012. üâgüinüsáøâtüåüâüâtzäüiâáåâ v3 uyaaavö

-

ålåzêêiâf aøäflijivgümüziâxiva müaxxaiaeä

W348 EQ Öiüld mtgoixqaøoâtáñ zzairlägiürsa wwzüwüiüm 3:3

s -

Eêêå amámgvnmsx

m Mamma i awwzmøs m tsaizndbwl

.áüüi IWUM 5190. .wâäâüâaámøäüai gmbqqu

mantra: i; mbmiågiÅ

w V

{ mmwwøsáz ;tm gm

.

:www: i ma: baM

-

Bilaga 4

Sam manställning checklista över

redovisade tänkbara

åtgärder

Naturvårdsverkets klimatrapport Åtgärder mot klimazjörändringar,

rapp ort 4120 CO2-krav för lätta fordon Utveckla systemet med miljöklasser för bilar med tillhörande ekonomiska styrmedel Miljörelaterade landningsavgifter Miljörelaterade hanmavgifter Stimulera användning av elfordon ställningstagande till introduktion av motoralkoholer i större skala bör göras när TFB:s motoralkoholprogram har utvärderats Miljöanpassat hastighetssystem Förändra tjänstebilsförmäner och regler för reseavdrag Utarbeta en samlad strategi för utbyggnad av kollektivtrafik och miljövänlig trafik i övrigt

Övergripande planer for infrastruktursatsningar och stora in-

vesteringar i enskilda projekt liksom kommunala trafikplaner och andra fysiska planer som är av betydelse från miljösynpunkt bör miljökonsekvensbedömas Avvakta med åtgärder beträffande N20

Naturvårdsverkets Miljö 93 Säkerställ det reala bensinpriset genom bensinskatten Se över regler for tjänstebilstörmän och reseavdrag Gör det möjligt att införa bilavgifter även i mellanstora städer Vidareutveckla miljöklassystemet för bilar Större resurser till flottförsök med el- och elhybridfordon Förbättra kontrollen av fordon i bruk Inför avgaskrav + ekonomiska styrmedel för arbetsfordon Utvidga bilavgaslagen så att den även omfattar små bensindrivna motorer Öka användningen icke fossila av oxygenater Genomför Naturvårdsverkets förslag till miljöklassning av bensin Utvidga förordningen om motorbensin till att gälla samtliga motorbränslen

Inför miljörelaterade landningsavgifter för flyget Inför nordiskt förslag till miljörelaterade hamn- eller farledsavgifter när det föreligger Fortsätt arbetet med bilaterala överläggningar kvaliteten på om bunkeroljor Ge Banverket i uppdrag att utarbeta förslag till miljörelaterade trañkavgifter på järnväg Skriv in kravet på årliga miljörapporter i trafikverkens instruktioner Inför krav på att beslut som rör trafiksystemets utformning åtföljs av en MKB Inför en banlag som är knuten till NRL Utveckla miljöstatistik och emissionsfaktorer Utarbeta ett miljöanpassat hastighetssystem på landsvägsnätet

Trajikverkens miljörapporter 1992 5,5 % etanolinblandning Ändrade reseavdragsregler Ändrade regler tjänstebilsförmåner Etanoldrift i lokalbussar Energiekonomiskt körsätt Elektronisk hastighetsövervakning Avgifter + nya trafikleder

Trañksignaloptimering Kollektivtrañkutbyggnad i Stockholm

Förbättrat fordonsunderhåll Motorvärmare Program 0,65 l/mil Energioptimering lastbilar Introduktion etanolbilar Introduktion elbilar Vägmiljöåtgärder Automatisk trafikstyrning Fordons effekt/kraft Verka för en introduktion internationella regler inom sjöfarav ten rörande miljöklassificering och användning ekonomiska av styrmedel inom HELCOM och IMO Miljöavgifter för att stimulera introduktion bästa tillgängliga av teknik inom luftfarten Biobaserad flygfotogen introducerad internationellt Öka järnvägens andel det totala trafikarbetet av Motorbyten m.m. inom järnvägen Elektrifiering av järnväg

Trafikverkens miljörapporter 1993

Kort sikt: Infrastruktursatsningar

Bättre bebyggelseplanering

Bygg ut kollektivtrafiken

Öka cykeltrafiken ökade investeringar i cykelvägar

genom Trafikledningscentraler och effektivare trafiksignaler

Högre utnyttjande av lastbilars lastkapacitet

Utskrotning av bilar med höga utsläpp Minska kallstartsutsläppen Bättre skötsel och kontroll av fordon

Minskade avdunstningsutsläpp vid körning

Renare bränslen

Lâginblandning alkohol i bensin

av Etanol i lokal busstrafik Miljödiesel i lokal busstrafik J ämnare körmönster Öka efterlevnaden hastighetsgränserna av

samhällsekonomiskt rätt bensinpris

Förändrad beskattning av bilförmán

Bilaterala avtal avgasrening för sjöfarten och svavelhalt i

om

bunkerolja

Bättre drivmedel till fritidsbåtar

Miljöklassning av fritidsbátsmotorer Miljödifferentierade landningsavgifter

Tekniska åtgärder på 10k och arbetsfordon Elektrifiering av järnväg Bygg ut järnvägen Lång sikt: Skärpta avgaskrav Bränsleeffektivare bilar Nytt tonnage Internationell standard för bunkerolja

Avgasrening på fartyg Stimulera användning av lágsvavlig olja i sjöfarten Miljöindex för fartyg Skärpta NOx-normer för flyg

IFB

Inrätta en teknikupphandlingsfond Investeringsstöd till anläggningar för drivmedelsdistribution

Översyn av drivmedelsskatter, höjd COz-skatt

Inför COz-krav i miljöklasserna för motorfordon

8 I4-0847

Inför en miljöklass O Sänkt förmånsbeskattning klass O-tjänstebilar

av

Energirelaterad försäljningsskatt pá fordon

Miljözoner Differentierade biltullar COZ-direktiv till trañkverken

Bilaga 5

Pågående utredningar och FuD inom områden som berör frågan om trafikens klimatpåverkan

KFB:s program för motoralkoholer och biogas resp. elfordon Utveckling och teknikupphandling av miljöanpassade fordon och

drivmedel, NUTEK Utredning om vidareutveckling av miljöklasser för bilar m.m. redo-

visas i juli 1994 och oktober 1994

Utredning om möjligheterna och formerna för ett gemensamt genomförande av klimatkonventionen och vissa andra internationella

miljökonventioner Transportframtidsstudier temaprogram som Institutionen för system-

ekologi vid Stockholms universitet sökt medel for

Energiskatteutredningen

Nästa omgång av trafikverkens miljörapporter redovisas september

Nationell vision, regeringsuppdrag till Boverket redovisas våren

Ett miljöanpassat transportsystem Naturvårdsverket

S0 U 1994:91 189

Bilaga 6

Besök vid studieresor

Besök vid studieresa i USA i 1994

mars Washington: House Subcommittee on Energy and Power Thomas Runge, Susan Lachelier

Department of State, Office of Global Change Jonathan Pershing

Environmental Protection Agency EPA Donald Zinger, Paul Stolpman mil.

National Resources Defence Council NRDC Dan Laschof

Department of Energy DOE, Transportation Technologies

Richard Moorer, John Russell mfl.

Department of Energy DOE, Office of Policy, Plarming and Program

Evaluation Barry McNutt, Lewis Fulton

Department of Transportation DOT, Federal Highway Administration Donald Symmes, Robert Shelton, Orron Kee

Environmental Defence Fund EDF Michael Replogle

Boston: Northeast States for Coordinated Air Use Management NESCAUM

Michael Bradley m.fl.

Besök vid studieresa till Bryssel och

Haag i april

1994 Bryssel, EG-kommissionen:

DG III industri

Richard Wright Patrick Norroy

DG VII transport Graeme Preston

DG XI miljö Prudencio Perera Reggie Hernaus Ian Clark

DG XVII energi Armand Colling Umberto Tiberi Emmanuel Xenakis

DG XXI skatter

Charles Depoortere

Haag: Miljöministeriet V ROM Paul Hofhuis Jos Cozijnsen

Besök vid studieresa till Tyskland i maj 1994

Bonn: Trañkministeriet Herr Rau Helmut Krämer Ursula Einsfelder

Miljöministeriet Gordon J ain

Berlin:

Naturvårdsverket Umweltbundesamt

Paul Klippel

Frankfurt am Main:

Staden Frankfurts miljökontor Frau Michel

Kontor för trafikövervakning m.m.

Frau Allekotte

Herr Tietjens

19 1

Bilaga 7

Förteckning över konsultrapporter som utförts på Trafik- och klimatkommitténs uppdrag

Brandel M 1994 Alternativa drivmedel för hållbar utveckling på en transportomrádet IVL 1131

rapportlB

Olausson A 1993 Japans mål och handlingsprogram beträffande

trafikens klimatpåverkan Sveriges Tekniska Attachéer, Tokyo

Walsh M 1994 The US Response to Global Warming in the Transportation Sector

Berger S m.fl. 1993 Kriterier för infrastrukturinvesteringsbeslut i ett

miljöanpassat transportsystem IM Gruppen AB

Tegnér G 1994 Kollektivresandets utveckling 1985-1992 Transek

Pilo C 1994 Användning av .nya drivmedel i Europa SDAB 94/1

Asplund Ö m.fl. 1994 Trañk- och miljökonsekvenser av en vidgad

region INREGIA

Swahn H m.fl. 1994 Transportsektorns COZ-utsläpp Prognoser och

-

styrmöjligheter via CO2-avgifter VTI

Hesselbom PO och Jönsson H 1994 Effekter av olika styrmedel för

reduktion av COz-utsläpp VTI

Markung B m.fl. 1994 Studie av utvidgade bestämmelser för miljö-

zon med tillämpning på Göteborg VBB VIAK

Bilaga 8

Andra miljöproblem som trafiken bidrar till

Nedbrytning av ozonskikret i stratmfären beror på en ökande halt av klor och brom i stratosfären, vilket i sin tur orsakas av utsläpp av CPC-föreningar och andra klorerade och bromerade änmen. Dessa ämnen används inom transportsektorn främst som köldmedium för kyltransporter och luftkonditionering samt vid tillverkning av plast-

detaljer i fordon. Även dikväveoxid bidrar till nedbrytningen

av ozonskiktet.

Försurning av mark och vatten är ett allvarligt miljöproblem som medfört omfattande biologiska störningar i Sverige. Den orsakas av

nedfall av försurande ämnen, vilket i sin tur i första hand beror på

utsläpp av svavelföreningar. Utsläpp av kväveföreningar har också betydelse. Transportsektorn bidrar till svavelutsläppen genom att sva-

veldioxid bildas vid forbrärming av svavelhaltiga bränslen och till kväveutsläppen genom att kväveoxider bildas vid forbrärmingen genom oxidation av luftens kväve. Kritiska belastningsgränser för nedfall av svavel och kväve överskrids på många håll i landet, främst i södra och

västra Sverige. Sverige svarar själv för 10-20 % av nedfallet av för-

surande ämnen. Resten kommer från andra länder.

Övergödning av mark och vatten orsakas bl.a. av utsläpp av kväve-

oxider. Nedfallet är i dag på många håll större än vad som långsiktigt

kan omsättas i ekosystemet. Det innebär att ekosystemen blir kväve-

mättade, vilket bl.a. leder till läckage av nitrat till vatten.

Fotokemiska oxidanter främst marknära ozon bildas genom atmos-

färskemiska reaktioner mellan främst kolväten och kväveoxider. Dessa kan orsaka skador på skog och grödor och orsaka negativa hälsoeffek-

ter, främst i form av påverkan på andningsorganen. Det är vanligt med

halter på en sådan nivå då både växtskador och hälsoeffekter kan vän-

tas. Episoder med höga ozonhalter uppträder i allmänhet i mycket stora

regioner, ofta förstärkta i av tätortskärnor.

Lokala lufzföroreningsproblem i tätorterna påverkar människors hälsa. Föroreningarna kan öka risken för t.ex. luftvägsinfektioner, påverka hjärt- och kärlsystemet och bidra till allergi. Vissa ämnen i

luftföroreningarna kan även ge upphov till cancer. De gränsvärden för koloxid och kvävedioxid som utfärdats av Naturvårdsverket, och som tar hänsyn till allmäntoxiska effekter, överkänslighet och olägenheter, överskrids på många platser. Närmare 300 000 personer bor vid gator

där gränsvärdena för kvävedioxid överskrids. Den cancerrisk som bedöms vara en följd av luftföroreningarna ligger betydligt över den

risk som eftersträvas inom strålskyddet. Många kulturminnen och kulturforemål har allvarligt skadats av luftföroreningarna. Vissa alternativa bränslen kan medföra ökade utsläpp av hälsopåverkande ämnen aldehyder och nitriter. Ökad irritation och dålig lukt kan också

som förekomma.

Många människor är utsatta för höga bullerniváer från olika trafik-

slag. Effekter av buller kan vara allt från medicinska hälsorisker till

obehagsupplevelser. 55 dBA som ekvivalentnivå utomhus för dygn är

den vägtrafikbullernivå som inte bör överskridas störningar skall

om

undvikas. 1-2 miljoner människor utsätts för högre buller från vägtrañk vid sin bostad. För flygbuller och tågbuller är motsvarande antal

60 000 resp. 500 000.

Vibrationer från vägar och järnvägar är ett lokalt problem kan

som

vara störande for märmiskor och orsaka skador på byggnader. T rafikanläggningars intrång i orörd natur skapar ofta konflikter med

naturvårdens, kulturvårdens och friluftslivets intressen. Stora anläggningar innebär ofta ingrepp i landskapsbild och stadsbild och kan bilda barriärer for människor och djur. Trafikolyckor räknas normalt inte miljöfråga är oneklisom en men

gen ett stort folkhälsoproblem. Antalet dödade i trafikolyckor är for

närvarande ca 700 per år och totala antalet skadade ca 20 000 år. per

S0 U 1994.91 195

Bilaga 9

Mål och handlingsprogram i några olika

länder beträffande utsläpp av växthusgaser från transportsektorn

Danmark

Mål C0, totalt: Stabilisering år 2000. 20 % reduktion år 2005. 50 %

reduktion är 2030. Basár 1988.

Mål C0, transportsektorn: Stabilisering år 2005 25 % reduktion år

. 2030. Basär 1988.

Handlingsprogram: Regeringens transporthandlingsplan for miljø og

udvikling 1990. Innehåller en genomgång av tänkbara åtgärder och

styrmedel och deras möjligheter att minska trafikens miljöstörningar, där klimatpåverkan behandlas som ett av flera problem. Styrmedel som

nämns är internationella fordonskrav, ekonomiska styrmedel, investe-

ringar i infrastruktur, fysisk planering, kampanjer, mer forskning och bättre statistik. Handlingsplanen innehåller också en förteckning över ett stort antal initiativ regeringen avser ta. Exempel på initiativ som har betydelse för utsläppen av växthusgaser:

I olika internationella organisationer, bl.a. EG, verka for normer -

och ekonomiska styrmedel för att minska cOz-utsläppen från fordon, Standardisering inom järnvägen som medger energibesparande mate-

riel, harmoniserade drivmedelsavgifter för att minska energiförbruk-

ningen inom olika trañkslag, miljömärkning av fordon som uppfyller

långtgående miljö- och energieffektivitetskrav.

Stärka den kollektiva fjärr- och regionaltrafiken.

-

Stödja kommuner när det gäller att främja kollektivtrafik och cykel-

trafik.

Kräva att större kommuner gör lokala handlingsplaner.

-

Överväga att göra det möjligt att införa bilavgifter.

-

Stöd till energi- och miljöriktig teknik i busstrafik. -

Stöd till kombitrafik. -

Genom kontakter med relevanta organisationer säkra att existerande energibesparingspotential i godstrañken utnyttjas.

Kampanjer för att få bilister att köra bränslesnålare. -

En uppföljning av handlingsplanen presenterades av regeringen i december 1993: Trafik 2005 Problemstillinger, mål og strategier. - Där slås fast att det är regeringens uppfattning att målen från Transporthandlingsplanen skall hållas fast. En Stabilisering år 2005 väntar man sig kunna uppnå till viss del genom de initiativ som annonseras i Transporthandlingsplanen, som antas leda till en överflyttning av transportarbete från bil till kollektivtrafik och gång och cykel samt en högre beläggning i personbilar. Därutöver krävs en differentiering av fasta avgifter till förmån för mer energieffektiva fordon samt höjning en av drivmedelspriserna fram mot år 2005 på mellan l5 och 20 % i förhållande till den väntade utvecklingen. Därutöver har man tittat på vad som skulle krävas för en minskning av koldioxidutsläppen med 20 % år 2010. Förutom det som skulle krävas för en Stabilisering år 2005 består ett sådant åtgärdspaket av introduktion av biobränslen 5 % av transportsektorns energiförbrukning, ökat kapacitetsutnyttjande hos lastbilar, införande av lätta bussar samt en koldioxidavgift som motsvarar en höjning av drivmedelspriset med mellan 30 och 40 %. Det påpekas att en koldioxidavgift av en sådan storleksordning måste ske inom ramen för ett internationellt avtal. Danmark avser verka för att minimiskatterna för drivmedel inom EU ökas och att det införs en koldioxidavgift.

Finland

Mal C0, totalt: Stabilisering år 2000. Därefter minska. Basår 1990. Mål C0, transportsektorn: Stabilisering år 2000. Därefter minska. Basår 1990. Handlingsprogram: Allmätma riktlinjer i regeringens energistrategi från år 1992 och regeringens energibesparingsprogram. Transportministeriet arbetar med ett aktionsprograrn för att minska trafikens miljöstörningar, bl.a. utsläppen av växthusgaser. Beträffande COZ-utsläpp skall aktionsplanen utgå från ovan nämnda mål. En COZ-kommission är tillsatt för att utreda hur Finland skall uppfylla klimatkonventionen. Programmen är inte fastställda ännu.

S0 U 1994:91 197

Japan

Mål C02 totalt: Stabilisering år 2000 av utsläppen per capita. An-

strängningar skall också göras att stabilisera de totala COz-utsläppen.

Basår 1990. Mal andra växthusgaser: Utsläppen skall öka.

Handlingsprogram: Action Program to Arrest Global Warming

1990. Programmet sträcker sig från är 1991 till år 2010.

Eftersom Japan är mycket beroende av oljeimport för sin energiför-

sörjning, speciellt inom transportsektorn, har det ända sedan 1970-

talets oljekriser satsats mycket på att effektivisera energianvändningen och ersätta oljan med andra energislag. Tidigare stsningar har främst

gällt bilarnas bränsleeffektivitet, alternativa drivmedel och kollektivtrafik.

Aktionsprogrammet innehåller följande huvudpunkter:

Lagkrav om minskad bränsleförbrukning för personbilar.

-

Förmånliga skattevillkor för högeffektiva fordon.

-

Stöd till flottförsök med och användning av alternativt drivna fordon -

el, metanol, CNG hybridbilar.

Program for uppbyggnad av páfyllnings- och laddningsstationer för

alternativt drivna fordon.

Uppbyggnad av system för att föra över godstransporter mellan

-

städer från lastbilar till tåg och fartyg.

Ekonomiskt stöd till containerfrakt. -

Stöd till effektivisering av kortväga lastbilstransporter. -

Utbyggnad av kollektivtrafik.

-

Förbättra vägnätet och öka utnyttjandet av informationsteknologi för

att minska trañkstockningarna.

Nederländerna

Mål C0, totalt: Stabilisering år 1994/95. 3-5 % reduktion år 2000.

Basar 1989/90.

Mål C0, transportsektorn: Stabilisering år 1995 på 1989/90 års nivå. Stabilisering år 2000 på 1986 års nivå. 10 % reduktion år 2010

med 1986 som basår. Med 1989/90 basar innebär detta 8 %

som reduktion år 2000 och 18 % reduktion år 2010. Målen gäller endast vägtrafik

Handlingsprogram: National Environmental Policy Plan Plus 1991. Innehåller följande åtgärder/styrmedel inom transportsektorn:

Minska reseavdragen för arbetsresor med bil, använda medlen för -

skattereduktion för kollektivtrafik och samåkning samt för vissa trañkplaneringsåtgärder.

Höjd drivmedelsskatt, COz-skatt.

-

EG-harmoniserad energirelaterad fordonsbeskattning.

-

Ökade

investeringar i kollektivtrafik, medel från COz-skatten.

-

Uppmuntra företag med mer än 50 anställda att upprätta frivilliga

planer för att minska trafikarbetet.

Introduktion av vägtullar och trängselavgifter. -

Diskussioner med lokala och regionala myndigheter för att få till

-

stånd fysisk planering och lokalisering av verksamheter for att minska bilanvändningen.

Anmoda kommuner att tillämpa restriktivare parkeringspolitik.

- en

Underlag om åtgärder finns i Transport and Climate Change

- Report of the Dutch working Transport and Climate Change group 1991.

National Environmental Policy Plan Plus från år 1991 följdes i

upp

december 1993 med National Environmental Policy Plan 2 NEPP 2. NEPP 2 är ett program regeringen presenterat för parlamentet.

som

När parlamentet sagt sin mening om programmet utgör det ett underlag för kommande propositioner lagändringar, skatter

om m.m.

Det tidigare målet för minskning transportsektorns koldioxidut-

av

släpp har inte ändrats. Det är dock inte helt klart det skall gälla för

om hela transportsektorn eller bara för vägtrafiken. Man bedömer att det är möjligt att klara målet när det gäller personbilstrafiken de disom

kuterade styrmedlen genomförs. För godstransporter och övriga trafikslag skall särskilda aktionsprogram upprättas.

S0 U 1994:91 199

Nederländerna NL har pushat hårt för att få till stånd en lösning inom EU beträffande koldioxiddifferentierad beskattning av personbilar. NL anser att man bör använda både försäljningsskatten och fordonsskatten för differentiering. NL tänker inte vänta på en EUlösning, eftersom det tycks dra ut på tiden. Man planerar därför att införa ett eget system tills vidare. Regeringen kommer troligen att lägga ett förslag om en bränsleförbrukningsrelaterad koldioxidrelaterad försäljnings- och fordonsskatt. NL är motståndare till förslaget inom EU om reducerad skatt för biobränslen. Huvudargumenten är att miljöeffekterna är tveksamma, att åtgärden inte är kostnadseffektiv och att det kan leda till negativa effekter för jordbruket. Däremot pågår en del forskning om alternativa drivmedel och andra drivformer som t.ex. eldrift. Man arbetar för närvarande med ett Övergripande förslag när det gäller olika drivformer. Förslaget kan komma att innehålla olika ekonomiska styrmedel. I NEPP 2 föreslås att drivmedelsskatten skall ökas med 50 % i ett par steg fram till år 2000. Det framhålls särskilt att det bör finnas en koordination mellan prishöjningarna för vägtrafiken och för kollektivtrafiken. Bilavgifter har diskuterats länge i NL. I NEPP 2 diskuteras ett system med bilavgifter i rusningstid för att minska trafikstockningarna. Ett sådant system kräver att kollektivtrafikens kapacitet ökas.

Övriga styrmedel som diskuteras i NEPP 2 är bl.a. investeringar i

höghastighetståg, ökad övervakning av hastighetsgränser, hastighetsbegränsare på personbilar, informationskampanjer. Det satsas redan en hel del resurser på kampanjer. I NL är reseavdragen beroende av avståndet mellan bostad och arbetsplats. För bilresor gäller avståndsberoendet dock bara upp till ett visst avstånd.

Norge

Mål C02 totalt: Stabilisering år 2000. Basår 1989. Preliminärt mål. Handlingsprogram: Arbete pågår med en handlingsplan beträffande utsläppen av växthusgaser samlat från alla sektorer. Planen, som är en uppföljning av klimatkonventionen, skulle enligt planerna vara klar vid årsskiftet 1993/94 men är försenad och har ännu inte färdigställts. Underlag om styrmedel och åtgärder finns i Drivhuseffekten, virkninger og tiltak Rapport fra Den Interdepartementale Klimagruppen - 1991, där underlaget till avsnittet transportsektorn i sin tur är om Miljøavgifters Virkning på samferdselen TøI rapport 0077/1991.

Schweiz

Mål C02 totalt: Minst Stabilisering år 2000. Därefter minska. Basår 1990. Handlingsprogram: Aktionsprograrmnet Energy 2000 1992. Arbetet leds av Transport-, kommunikations- och energidepartementet med deltagande av många olika intressenter. Arbetet med aktionsprogrammet utförs av fyra arbetsgrupper, där Aktionsgruppe Treibstoffe är den som har till uppgift att försöka dämpa ökningen av drivmedelsförbrukningen. Huvudsakliga aktiviteter skall vara information, råd och utbildning. Första årliga rapport från Aktionsgruppe Treibstoffe kom i september 1993. Den innehåller en detaljerad redogörelse för pågående aktiviteter i tre huvudgrupper: Information/utbildning om bränslesnålt körsätt, uppmuntra energibesparande resbeteende samåkning m.m., information om bilars bränsleförbrukning. Under de närmaste tre åren planeras fortsatt arbete inom dessa tre grupper av aktiviteter.

Storbritannien

Mal växthusgaser totalt: Stabilisering år 2000. Basår 1990. Handlingsprogram: En samlad strategi för alla sektorer har nyligen fardigställts: Climate Change The UK Programme. Den för trans- portsektorn viktigaste åtgärden har redan beslutats: Skatten på alla drivmedel för vägtrafik höjs med 8-10 % och skall därefter i kommande budgetar höjas årligen med minst 5 % över inflationen. Vissa förändringar i beskattningen av företagsbilar har beslutats. Regeringen har upptagit samtal med biltillverkare och importörer för att få till stånd en ökad bränsleeffektivitet hos de bilar som säljs. I programmet hänvisas också till ett antal andra initiativ som kommit till stånd av andra skäl men som även kommer att ha betydelse för koldioxidutsläppen, bl.a. vägavgifter, ökade satsningar på kollektivtrafik, ökad hastighetsövervakning, råd till lokala planeringsmyndigheter, informationskampanjer, m.m.

Tyskland

Mal C0, totalt: 25-30 % reduktion år 2005. Basår 1987. Mål växthusgaser totalt: 50 % reduktion COz-ekvivalenter år 2005. Basår 1987 .

S0 U 1994:91 201

1993 hade man nått en minskning med ca 17 % av de totala CO,-

utsläppen. Minskningen beror främst på omstruktureringen av energi-

försörjning och industri i gamla Östtyskland.

Handlingsprogram: I augusti 1993 redovisades Environment Policy Climate Protection in Germany, som är en redovisning enligt åtagan-

-

dena i klimatkonventionen. Enligt programmet är följande åtgärder/-

styrmedel aktuella eller under diskussion inom transportsektorn:

Emissionsrelaterad fordonsskatt har införts för lastbilar, baseras på

vikt och miljöklass EURO I och II,

begränsning av COz-utsläpp från personbilar arbete inom EG,

COz-skatt EG,

trañkskatt, samt

öka miniminivån för drivmedelsskatt inom EG.

Därutöver pågår arbete med att utveckla ett paket med ytterligare åtgärder/styrmedel:

Förändrad fordonsskatt, -

åtgärder för öka nyttjandegraden av fordon,

-

infrastruktursatsningar, -

öka attraktiviteten i lokal kollektivtrafik, -

utöka park-and-ride-anläggningar,

-

utöka cykelvägnätet,

-

trafikflödeskontroll, -

utbildning m.m., -

ytterligare möjligheter att använda ekonomiska styrmedel.,

-

satsning på kombitrañk järnväg/lastbil bl.a. genom att bygga ut

-

omlastningterminaler, samt

användaravgifter på Autobahn, samordnas mellan fem länder; Tysk-

land, Danmark, Belgien, Nederländerna, Luxemburg. Avses införas den 1 januari 1995 för lastbilar.

USA

Mål växthusgaser totalt: Stabilisering år 2000. Basår 1990.

Handlingsprogram: I oktober 1993 presenterade president Clinton en

åtgärdsplan för att minska utsläppen växthusgaser Climate Change

av Action Plan. Planen avser främst åtgärder verkar på kort sikt för som

att kunna klara målet att utsläppen år 2000 inte skall överskrida 1990 års nivå. Viss komplettering kommer att ske inför rapporteringen till INC i september 1994. Det aviseras också arbetsgrupp skall

att en tillsättas för att utarbeta förslag till åtgärder skall effekt även som ge efter år 2000. Planen omfattar ett femtiotal aktiviteter i första hand baseras på som

frivillighet. Endast fyra aktiviteterna transportsektorn:

av avser

Lagstiftning som gör det möjligt för anställda att få kontant ersätt-

ning av sin arbetsgivare i stället för fri parkeringsplats.

Råd och hjälp från EPA och DOT till delstater och lokala myndig-

heter när det gäller åtgärder för att minska trafikens omfattning

främst ekonomiska styrmedel och infrastruktursatsningar.

Uppmuntra ökad användning av telekommunikationer.

-

Införa krav på bränsleekonomideklaration för bildäck. -

I planen aviseras också tillsättandet kommitté skall överav en som

väga ytterligare åtgärder för att på kort sikt minska utsläppen

av

växthusgaser från lätta fordon. I kommittén skall ingå representanter för olika intressen. Kommittén skall lämna ett förslag inom ett år.

Innan åtgärdsplanen presenterades, annonserade presidenten att en överenskommelse med de tre stora biltillverkarna GM, Ford och

Chrysler hade ingåtts. överenskommelsen, som har kallats

"Partnership for a New Generation of Vehicles eller Clean Car

Initiative, går ut på att med kraftfulla FoU-insatser öka den amerikan-

ska bilindustrins konkurrensförmåga förbättrad produktionstek-

genom

nik och en avsevärd förbättring av bilarnas bränsleeffektivitet. Målet är

att inom tio år få fram prototyper med en bränsleeffektivitet är som

upp till tre gånger högre än dagens motsvarande bilar, samtidigt

som

kommande krav när det gäller säkerhet och utsläpp av skadliga luftföroreningar skall klaras.

Den kommitté som skall föreslå åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser från lätta fordon, och som ibland kallas för Car Talks, skall förutsättningslöst diskutera olika tänkbara åtgärder för att återföra

utsläppen till 1990 års nivå vid tre alternativa målar: 2005, 2015 och 2025. Som exempel på åtgärder som kommer att tas upp har nämnts:

Vidareutveckling av styrmedel som finns, t.ex. drivmedelsskatt, CAFE-regler, gas guzzler tax,

nya styrmedel, t.ex. feebates, pay-at-pump insurance, tradeable permits,

olika styrmedel i trañkplaneringen, främst marknadsbaserade men

-

även fysisk planering, som kan minska trañkmängderna VMT

Vehicle Miles Travelled,

introduktion av alternativa drivmedel,

Kaliforniens lågemissionsprogram, samt -

FoU. -

EU

Mål C0, totalt: Stabilisering år 2000. Basår 1990.

Handlingsprogram: Det finns ett förslag till bördefördelning som

innebär att Spanien, Irland, Grekland och Portugal inte behöver minska sina utsläpp i samma grad som övriga länder. I EG-kommissionens vitbok om transportpolitiken anges som del i den övergripande strate-

gin att man ska vidta åtgärder for att säkerställa att utvecklingen av

transportsystemen bidrar till ett hållbart utvecklingsmönster genom att

ta full hänsyn till miljön och medverka till att lösa de mest akuta miljöproblemen såsom begränsningen av cOz-utsläppen. Miljöskyddet skall vara en integrerad del av den gemensamma transportpolitiken.

Följande åtgärdsområden nämns i vitboken:

Effektiv prissättningspolitik, -

successivt skärpta fordonskrav, -

204 SOU 1994.91

ekonomiska styrmedel för att påskynda introduktion av miljövänlig

teknik t.ex. energirelaterad skatt på motorfordon, nedsättning av punktskatt på biobränslen, samt

åtgärder som påverkar transportefterfrågan eftersom andra åtgärder

-

inte bedöms som tillräckliga, t.ex. främjande av kollektivtrafik.

I juni 1993 fattade ministerrådet ett beslut kallat the Monitoring Decision". Beslutet innebär krav på medlemsstaterna att upprätta na-

tionella program för att begränsa koldioxidutsläppen i syfte att bidra till att EU:s mål, att utsläppen år 2000 inte skall överskrida 1990 års nivå, uppnås. Kommissionen har genomfört en utvärdering av redan existerande program och funnit att de ser mycket olika ut. En särskild kom-

mitté har bildats för att ge råd och för att försöka åstadkomma en överenskommelse om hur programmen skall utformas. Man håller också på att utarbeta en metod för hur de nationella programmen skall utvärderas.

Inom DG XI arbetar man med en policy för trafik och miljö i syfte att försöka integrera den i EU:s transportpolicy. Ett särskilt dokument om transportsektorns koldioxidutsläpp väntas komma i sommar eller

början på hösten. Dokumentet kommer att innehålla diskussion en om

trafikens kostnadsansvar och en genomgång av olika styrmedel. Man strävar också efter att lyfta fram trafiken i monitoring-mekanismen.

I samband med senaste INC-mötet diskuterade medlemsländerna möjligheten att få till stånd ett särskilt protokoll om transporter. Frågan avses tas upp vid nästa INC-möte.

Förslaget om en koldioxid/energiskatt på fossila bränslen och

ligger för närvarande hos ministerrådet. Flera medlemsländer är motståndare till en sådan skatt, och den allmänna bedömningen tycks vara att det inte kommer att hända något i denna fråga under den närmaste tiden.

Inom kommissionens expertgrupp för bilavgaser MVEG har diskuterats ett antal förslag till koldioxidrelaterad skatt på personbilar. Enligt ett direktiv från år 1991 skulle ett beslut om detta ha fattats

redan under år 1992. Kommissionen har emellertid ännu inte kunnat

enas om något förslag, trots att trycket på kommissionen att komma med ett förslag så snart som möjligt har varit stort. DG XI förespråkar en koldioxidrelaterad försäljningskatt, eftersom det alternativet anses ge störst effekt. DG III och DG XXI kan bara tänka sig att den årliga

fordonsskatten används för detta ändamål, eftersom att man menar

försäljningsskatten har negativ inverkan på bilindustrin och därmed den ekonomiska utvecklingen samt fördröjer omsättningen av bilparken. DG III betraktar reglering av t.ex. CAFE-typ helt otänkbart.

som

Ingen förespråkar reglering, inte ens flexibla varianter med överlåtbara

tillstånd, tidigare har föreslagits inom MVEG. Koldioxidskatt på som

personbilar förefaller vara en mycket kontroversiell fråga, där posi-

tionerna är låsta mellan direktoraten. Den allmärma bedömningen är att det kommer att dröja länge innan något beslut kommer att fattas. Om

det blir något beslut, verkar det inte troligt att lösningen blir differentierad försäljningsskatt. DG XXI tror att det kan komma ett förslag om

differentierad fordonsskatt inom ett år. På DG XI funderar man på andra möjligheter att påverka konsumentbeteendet.

Kommissionens förslag om reducerad beskattning av biobränslen har

behandlats positivt parlamentet, som har lämnat ett modifierat förav slag. Frågan ligger nu hos ministerrådet, där flera medlemsländer är emot förslaget. Vid senaste rådsmötet kunde inte något beslut tas. Argument som rests mot en reducerad skatt på biobränslen är att det leder till minskade skatteintäkter, att miljöeffekterna är tveksamma och

att det inte är kostnadseffektiv åtgärd. Fortsatta diskussioner i rådet

en kommer att påbörjas under andra halvan av år 1994. Bedömningarna

av vad som kommer att hända med förslaget är olika. På DG XXI tror

man inte på att det blir någon lösning. På DG XVII är man något mer

optimistisk. Vissa medlemsstater har reducerad eller ingen skatt på biobränslen i dag, men det sker inom ramen för mineraloljedirektivets undantag för pilotprojekt.

Det finns målsättning att 5 % av drivmedelsanvändningen inom en vägtrafiken skall utgöras av biobränslen år 2005. Enligt DG XVII är det omöjligt att uppnå denna målsättning, om inte biobränslena gynnas skattemässigt. Det pågår dock en omfattande försöksverksamhet med biobränslen, främst inom ramen för programmen ALTENER och THERMIE. Försöken avser biodiesel VME och bioetanol. Ett nätverk av biomass centers planeras för att koordinera verksamheten.

Kommissionen har nyligen presenterat ett förslag till specifikation av biodiesel. Miljöeffekterna av biobränslen är omstridda och anses långt

ifrån fárdigutredda. På DG VII är inställd på att koldioxidmålet skall uppnås och att man transportsektorn skall bidra till det, dock inte i högre grad än andra

sektorer. Åtgärdsförslag som diskuteras inom DG VII:s område är

bl.a. hastighetsgränser, effektivisering av godstransporter, överföring

av transporter från väg till järnväg som man dock bedömer ha liten

potential samt bättre fordonsunderhåll.

207 .

Bilaga 10

Vissa internationella regler och deras motsvarighet i svensk lagstiftning

EG och EES-avtalet

Allmänt EG Europeiska gemenskapen bildades genom Romfördraget år 1957. Fördraget innehåller principer för det ekonomiska och politiska samarbetet mellan de avtalsslutande staterna. Med stöd av detta avtal har utfärdats bestämmelser för olika områden. De bestämmelser som utfärdats i form av direktiv är medlemsstaterna skyldiga att rätta sig efter. Omfattande ändringar har gjorts genom Maastrichtfördraget år 1992.

Genom EES-avtalet Avtalet om europeiska ekonomiska samarbets-

området, som trädde i kraft den l januari 1994, skall de EG-regler som syftar till en fri handel mellan medlemsstaterna gälla även Sveri- Avtalet innebär också att samarbete skall ske inom vissa områden, ge. bl.a. miljöområdet.

Avgasutsldpp från motordrivna fordon omfattas av EES-avtalet

De svenska bestämmelserna avgasutsläpp från motorfordon finns i om bilavgaslagen 1986: 1386 och bilavgasförordningen 1991:1481. Rådets direktiv 70/220/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om åtgärder mot luftföroreningar genom avgaser från motorfordon innehåller regler om utsläpp av avgaser och andra ämnen från lätta bilar, dvs. personbilar och lastfordon med en totalvikt på högst 3,5 ton. Rådets direktiv 9l/44l/EEG innehåller ändringar i direktivet 70/220/EEG som medför att EG:s obligatoriska avgaskrav på personbilar i stort motsvarar de obligatoriska svenska avgaskraven, dvs. miljöklass Rådets direktiv 93/59/EEG innehåller ändringar i direktivet 70/220/EEG som innebär att EG:s avgaskrav på lätta lastfordon i stort kommer att motsvara den svenska miljöklassen Kraven blir obligatoriska för vissa fordon från den l januari 1996 och for andra från den 1 januari 1997. Rådets direktiv 94/12/EEG innehåller ändringar i direktivet 70/220/EEG som innebär att EG:s avgaskrav på personbilar i stort

motsvarar kraven i den svenska miljöklassen Kraven blir obligatoriska från den l januari 1997. Rådets direktiv 88/77/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om åtgärder mot utsläpp av gasformiga föroreningar från dieselmotorer som används i fordon innehåller regler om utsläpp av gasformiga föroreningar från motorer i dieseldrivna fordon med en totalvikt över 3,5 ton. Rådets direktiv 91/542/EEG innehåller ändringar av direktivet 88/77/EEG som medför att EG:s obligatoriska avgaskrav för tunga lastfordon ungefär motsvarar den svenska miljöklassen Från år 1995 gäller krav som ungefär motsvarar den svenska miljöklassen 2 och Rådets direktiv 72/306/EEG om tillnärrnning medlemsstaternas av lagstiftning om åtgärder mot utsläpp av föroreningar från dieselbränsle som används i fordon innehåller s.k. röktäthetskrav för fordon med dieselmotor som är avsedda för vägtrafik och konstruerade för en hastighet över 25 km/tim. Bestämmelserna har ändrats genom direktivet 89/491/EEG. Rådets direktiv 77/537/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om åtgärder mot utsläpp av föroreningar från motorer som används i jordbruks- eller skogsbrukstraktorer med hjul innehåller röktäthetskrav for traktorer med dieselmotorer. De svenska avgasreningskraven avser inte traktorer.

Branslekvalité omfattas av EES-avtalet

Rådets direktiv 75/716/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om svavelhalten i vissa flytande bränslen innehåller bestämmelser om strategier och principer för att begränsa luftföroreningar. Direktivet avser i stort sett samma oljeprodukter, tunn eldningsolja och dieselbrärmolja, som lagen 1976: 1054 om svavelhaltigt bränsle och förordningen 1976:1055 svavelhaltigt bränsle. om Rådets direktiv 85/210/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om blyhalten i bensin innehåller bestämmelser om tillåtna mängder bly och bensen i bensin för frarndrivning av fordon. Bestämmelserna har ändrats genom direktivet 87/416/EEG. Den svenska lagstiftningen utgörs av lagen 1985:426 om kemiska produkter, förordningen 1985:835 om kemiska produkter och förordningen 1985:838 om motorbensin. Rådets direktiv 85/536/EEG om inbesparing råolja av genom användning av ersättningskomponenter i bensin innehåller bestämmelser om inblandning av motoralkoholer oxygenater i bensin. Bestämmelserna har ändrats genom direktivet 87/44l/EEG. Svensk lagstiftning innehåller inga regler om begränsning av användandet av motoralkoholer.

S0 U 1994:91 209

EG-kommissionen har i maj 1993 framlagt ett förslag till direktiv om specifikation på vegetabilolje-metyl-estrar VME motorsom bränsle.

Ekonomiska styrmedel avseende motordrivna fordon omfattas av EESavtalet

Direktiven om skärpta krav avgasutsläpp från motorfordon

91/441/EEG, 91/542/EEG och 93/59/EEG innehåller även bestäm-

melser om utformningen av skattelättnader för att stimulera introduktionen av fordon som uppfyller beslutade men ännu inte obligatoriska krav. Svenska bestämmelser finns i lagen 1978:69 om försäljningsskatt på motorfordon. I februari 1994 har EFTA-statema beslutat om ett tillägg till EESavtalets Övergångsbestämmelser om bl.a. utforrrmingen av ekonomiska styrmedel vad gäller introduktionen av nya bilar med lägre avgasutsläpp.

Skatt pa mineraloljeprodukter m.m. EG:s direktiv om skatt på mineraloljeprodukter består av direktiv 92/81/EEG om harmoniserade regler för grunderna för beskattningen av mineraloljor m.m och 92/82/EEG om minimiskattenivåer. Det finns även beslut av EG-rådet 92/510/EEG varigenom medlemsstater fått tillstånd att införa regler som avviker från direktiven. Direktiv 92/12/ EEG innehåller bestämmelser om förfarandet vid omsättningen och beskattningen av bränsle. De svenska bestämmelserna om beskattning av energi finns i lagen 1957:262 om allmän energiskatt, lagen 1961:372 om bensinskatt, lagen 1990:582 om koldioxidskatt, lagen 1992:1438 om dieseloljeskatt och användning av vissa oljeprodukter samt lagen 1990:587 om svavelskatt. EG-kommission har upprättat ett förslag till en energi/koldioxidskatt som skall avse all fossil energi som används som bränsle, COM92 226 final. Inom EG råder dock fortfarande oenighet mellan medlemsstaterna om förslaget. Kommissionen har också upprättat ett förslag till särskild beskattning biobränslen. Även detta förslag vilar tills vidare. av På begäran av EG-kommissionen håller en arbetsgrupp på att utreda möjligheterna att vidta åtgärder for att minska utsläppen av koldioxid från bilar. Arbetsgruppen lämnade i september 1993 rapport röranen de differentiering av den årliga fordonsskatten med hänsyn till bilarnas koldioxidutsläpp. De svenska bestämmelserna finns i fordonsskattelagen 1988:327.

210 SOU 1994.91

Gatt-avtalet

GATT General Agreement on Tariffs and Trade är ett internationellt

avtal som syftar till att undanröja handelshinder. Avtalet innehåller inga bestämmelser om sanktioner. GATT-avtalet gäller ännu så länge

endast handel med varor. Ett nytt avtal har träffats som innebär att

ytterligare områden kommer att omfattas av reglerna. Det nya avtalet

medför att GATl omvandlas till en organisation, World Trade Organization WTO.

CEN

Den europeiska standardiseringskommissionen, CEN, upprättar stan-

darder för varor European Norms. Dessa är inte juridiskt bindande. I

vissa fall grundar sig en standard på ett EG-direktiv ramkaraktär.

av Dessa standarder kallas harmoniserade standarder. Standarden presu-

meras uppfylla EG-direktivets krav.

Internationella konventioner om Iuftfart och

sjöfart

Chicagokonventionen från år 1944 reglerar bl.a. inrättandet av internationella civila luftfartsorganisationen ICAO. Organisationen fastställer normer för den utrikes luftfarten i form av bihang till Chicagokon-

ventionen. På skatteområdet har ICAO år 1966 utfärdat ICAO:s Policies on taxation in the Field of International Air Transport.

Den svenska regleringen av luftfarten sker i luftfartslagen

1957:297 och luftfartsförordningen 1986:171 samt föreskrifter från Luftfartsverket. Luftfartsverkets luftfartstaxa, publicerad i Luftfartsverkets författningssamling AIC A 16/93, innehåller föreskrifter om av-

gifter för användning av allmänna flygplatser.

FN :s havsrättskonvention, som träder i kraft i november 1994, innehåller bestämmelser om vilka åtgärder enskilda länder får vidta vad gäller internationell sjöfart.

MARPOL Marine Pollution 73/78 innehåller föreskrifter om ut-

släpp till vatten från fartyg. Avtalet har utarbetats av den internatio-

nella sjöfartsorganisationen, International Maritime Organization IMO. IMO har sedan år 1989 arbetat med att utarbeta ett annex till konventionen MARPOL 73/78, som behandlar krav på reduktion utav

släpp till luft från sjöfarten. Några svenska föreskrifter om utsläpp till luft från fartyg finns inte.

Statens offentliga utredningar 1994

Kronologisk förteckning

Ändradansvarsfördelningfor denstatliga 35. Vår andes ochandras. . stämma-

statistiken.Fi. Kulturpolitik ochinternationalisering.Ku.

Kommunerna,Landstingenoch Europa 36. Miljö och fysisk planering.M. . + Bilagedel.C. 37. Sexualupplysning ochreproduktivhälsa under

Mäns föreställningar om kvinnor ochchefskap. S. 1900-taleti Sverige.UD. . Vapenlagenoch EG. Ju. 38.Kvinnor, barnocharbetei Sverige1850-1993.UD. . Kriminalvård och psykiatri. Ju. 39 Gamla år ungasom blivit äldre.Om solidaritet . Sverigeoch Europa.En samhällsekonomisk mellangenerationerna. Europeiskaäldreåret1993. . konsekvensanalys. Fi. 40. Långsiktigstrålskyddsforskning. M.

EU, EESoch miljön. M. 4l. Ledighetslagstiftrtingen en översyn.A. . - Historisktvägval Följdemaför Sverigei utrikes- 42. Statenochtrossamfunden.C. ochsäkerhetspolitiskthänseende av att bli, 43. Uppskattadsysselsättning om skattemasbetydelse respektiveinte bli medlemi Europeiskaunionen.UD. för denprivatatjänstesektom.Fi.

Förnyelseochkontinuitet om konstochkultur 44. Folkbokföringsuppgiñema i samhället.Fi. . i framtiden.Ku. 45. Grunden för livslångtlärande.U.

Anslutningtill EU Förslagtill övergripande 46. Sambandetmellansamhällsekonomi, transfereringar . lagstiftning.UD. ochsocialbidrag.S.

Om kriget kommit... Förberedelser för mottagande 47. Avveckling av denobligatoriskaanslutningen . av militärt bistånd1949-1969 Bilagedel.SB. + till Studentkåreroch nationer. U.

12.Suveränitetochdemokrati 48. Kunskap för utveckling + bilagedel.A.

+ bilagedelmed expertuppsatser. UD. 49. Utrikessekretessen. Ju.

JlK-metoden, m.m. Fi. 50.Allemanssparandet en översyn. Fi. . - Konsumentpolitiki enny tid. C. 51.Minne ochbildning. Museemasuppdragoch . På väg. K. organisation bilagedel.Ku. + . Skoterköming jordbruks- på ochskogsmark. 52.Teaternsroller. Ku. . Kartläggningochåtgärdstörslag.M. 53. Mästarbrevför hantverkare.Ku.

Års- ochkoncernredovisningenligtEG-direktiv. 54. Utvärdering av praxisi asylärenden.Ku. . Del och I Il. Ju. 55. Rätten till reformeratbilstöd. S. ratten- Kvalitet i kommunalverksamhet-nationell 56. Ett centrum for kvinnor som våldtagitsoch . uppföljning ochutvärdering.C. misshandlats.S.

Renaroller i biståndet- styrningocharbetsfördelning57.Beskattning fastigheter,del av Principiella . i en effektiv biståndsförvaltrting.UD. utgångspunkterför beskattning fastigheter av m.m. 20. Reformerat pensionssystem. Fi

Reformeratpensionssystem. BilagaA. 58. 6 Juni Nationaldagen.Ju. . Kostnaderoch individeffekter. 59. Vilka vattendragskall skyddas Principeroch

22. Reformerat pensionssystem. BilagaB. förslag. M.

KvinnorsATP ochavtalspensioner. 59. Vilka vattendragskall skyddas Beskrivningarav

23. Förvaltabostäder.Ju. vattenområden.M.

24. Svenskalkoholpolitik en strategiför framtiden. 60. Särskildaskäl utformningoch tillämpning - - av 25. Svenskalkoholpolitik bakgrundochnulåge. 2 kap. 5 § och andrabestämmelseri - 26. Att förebyggaalkoholproblem.S. utlänningslagen.Ku.

27. Vård av alkoholmissbrukare. 61. Pantbankernas kreditgivning. N.

28. Kvinnor ochalkohol. 62.Rationaliseradfastighetstaxering,del Fi.

29. Barn Föräldrar Alkohol. 63.Personnummer integritetocheffektivitet. Ju. - - - 30. Vallagen..lu. 64.Med raps i tankarna M.

Vissamervärdeskattefrågor III Kultur m.m. Fi. 65. Statistikoch integritet,del 2 Lag . - - om 32. Mycket UnderSammaTak. C. personregisterför officiell statistik Fi. m.m. Vandelnsbetydelsei medborgarskapsårenden, m.m. 66. Finansiellatjänsteri förändring. Fi. . Ku. 67.Räddningstjänst i samverkanoch entreprenad.

34. Tekniskt utrymme för ytterligareTV-sändningar.Ku. Fö.

68.Otillbörlig kurspåverkanochvissainsiderfrågor. Fi.

Statens 1994

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

69. On the GeneralPrinciplesof Environment Protection.M. 70. Inomkommunalutjämning. Fi. 71.Om intyg och utlåtanden som utfärdas av hälsooch sjukvårdspersonaliyrkesutövningen.S. 72. sjukpenning,arbetsskadaoch förtidspension förutsättningaroch erfarenheter. - 73. Ungdomarsvälfärd ochvärderingar en under- sökning om levnadsvillkor, livsstil och attityder. C. 74. Punktskatternaoch EG. Fi. 75. Patientskadelag.C. 76.Trade and the Environment towards a sustainableplaying field. M. 77.Tillvarons trösklar. C. 78.Citytunnelni Malmö. K. 79.Allmänhetensbankombudsman. Fi. 80. iakttagelser under en reform Lägesrapportfrån - Resursberedningens uppföljningvid sex universitet och högskolor av det nya resurstilldelningssystemet för grundläggande högskoleutbildning.U. 81.Ny lag om skiljeförfarande.Ju. 82.Förstärkta miljöinsatseri jordbruket svensktillämpning av EGzs miljöprogram. Jo. - 83. Övergång verksamheterochkollektivauppav sägningar.EU och densvenskaarbetsrätten.A. 84.Samvetsklausulinom högskoleutbildningen. U. 85.Ny lag om skattpå energi. En teknisk översyn och EEG-anpassning. Motiv. Del - Författningstextoch bilagor. Del ll. Fi. - 86.Teknologi och vårdkonsumtioninom sluten somatiskkorttidsvård 1981-2001.S. 87. Nya tidpunkter för redovisningochbetalning av skatteroch avgifter. Fi. 88. Mervärdesskattenoch EG. Fi. 89.Tullagstiftningenoch EG. Fi. 90.Kart- och fastighetsverksamhet finansiering. samordning och författningsreglering.M. 91. Trafiken och koldioxiden Principerför att minska trafikeraskoldioxidutsläpp.K. 92. Miljözoner för trafik i tätorter. K.

Statens offentliga utredningar 1994

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Sambandet mellansamhällsekonomi, transfereringar

ochsocialbidrag.46 Om kriget kommit...Förberedelserför mottagandeav militärt bistånd1949-1969 Bilagedel.1 l Rättentill ratten reformeratbilstöd. 55 + - Ett centrum för kvinnor som våldtagitsoch

Justitiedepartementet misshandlats.56

Om intyg ochutlåtanden som utfärdas av hälso- VapenlagenochEG 4 ochsjukvårdspersonal i yrkesutövningen.7 l Kriminalvård ochpsykiatri. 5 sjukpenning,arbetsskada och förtidspension Års- ochkoncemredovisningenligt EG-direktiv. - förutsättningaroch erfarenheter.72 Del och l Il. Ju. 17 Förvaltabostäder.23 Teknologiochvárdkonsumtioninom sluten

somatiskkorttidsvárd1981-2001.86 Vallagen.30

Utrikessekretessen. 49

Kommunikationsdepa rtementet

6 Juni Nationaldagen.58 På väg. 15 Personnummer integritet och effektivitet. 63 - Ny lag skiljeförfarande.81 Citynmnelni Malmö. 78 om Trafiken ochkoldioxiden Principerför att minska -

Utrikesdepartementet trafikenskoldioxidutsläpp.91

Miljözoner för trafik i tätorter. 92 Historisktvägval Följdemaför Sverigei utrikes-och

säkerhetspolitiskthänseende av att bli, respektiveintebli

Finansdepartementet

medlemi Europeiskaunionen.8 Anslutningtill EU Förslagtill övergripande Ändradansvarsfördelningför denstatligastatistiken.l lagstiftning.10 Sverigeoch Europa.En samhällsekonomisk

Suveränitetochdemokrati konsekvensanalys. 6

bilagedelmed 12 JIK-metoden, m.m. 13 + expemrppsatser. Renaroller i biståndet- styrningocharbetsfördelning Vissamervärdeskattefrågor III Kultur m.m. 31 i Uppskattadsysselsättning om skattemasbetydelse en effektiv biståndsförvaltning.19 - Sexualupplysningochreproduktivhälsaunder1900-talet för denprivatatjänstesektom.43

i Sverige.37 Folkbokföringsuppgiñemaisamhället.44

Allemanssparandet en översyn. 50 Kvinnor, barnocharbetei Sverige1850-1993.38 - Beskattning fastigheter,del av Principiella - Försvarsdepartementet utgångspunkter för beskattning fastigheter av m.m. 57

Rationaliseradfastighetstaxering,del Fi. 62 Räddningstjänstisamverkanoch entreprenad.67 Statistikoch integritet,del 2

Lag om personregisterför officiell statistik 65

Socialdepartementet - m.m.

Finansiellatjänsteri förändring. 66 Mänsföreställningar om kvinnor ochChefskap.3 Otillbörlig kurspåverkanochvissainsiderfrágor. 68 Reformeratpensionssystem. 20 Inomkommunalutjämning.70 Reformeratpensionssystem. BilagaA. Punktskattemaoch EG. 74 Kostnaderochindivideffekter.21 Allmänhetensbankombudsman. 79 Reformeratpensionssystem. BilagaB. Ny lag om skatt energi. Kvinnors ATP och avtalspensioner. 22 En teknisköversynoch EG-anpassning. Svenskalkoholpolitik en strategiför framtiden.24

av skatteroch avgifter. 87 Kvinnor ochalkohol.28 Mervärdesskatten och EG. 88 Barn Föräldrar Alkohol. 29 - - Tullagstiftningenoch EG. 89 Gamla är ungasom blivit äldre. Om solidaritetmellan

generationerna. Europeiskaäldrearet 1993. 39