Konkurrensneutral energibeskattning

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

KONKURRENSNEUTRAL

EN ERGIBESKATTNING

Betänkande av utredningen om översyn av reglerna om skattenedsättning för industrin och växthusnäringen m.m.

SOU 199190

KE Ck.

Statens offentliga utredningar

saw 199190

g Finansdepartementet

Konkurrensneutral

energibeskattning

Betänkande

av Inredningen om översyn av reglerna om

skattenedsättning för industrin och växthusnäringen m.m. Stockholm 1991

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget, som också uppdrag av regeringskansliets förvaltningskontor ombcsöxjer mmissutsändningar av dessa publikationer.

Adress Allmänna Förlaget Kundtjänst 106 47 Stockholm Tel 08f 39 96 30 Telefax 08fl39 95 48

Publikationema kan också köpas i Informationsbokhandcln, Malmtorgsgatan Stockholm.

ISBN 91-38- 10902-6 Printed byGraphic Systems AB,Göteborg 1991

SOU 199190 3

Till

Statsrådet Bo Lundgren

Med stöd av regeringens bemyndiganden 21 juni 1990 förordnades den 26 oktober 1990 professor Lennart Hjalmarsson från Nationalekonomiska institutionen vid Göteborgs universitet att särskild som utredare göra en översyn av reglerna skattenedsättning för industrin om och växthusnäringen m m. Experter i utredningen har varit departementssekreterare Gunnar Balsvik, direktör Holger Carlsson, direktör Karl-Axel Edin, departementssekreterare Göran Gustavsson, förbundsekonom Claes Hellgren, departementssekreterare Sten Kjellman, professor Sven-Olof Lodin,

docent Stefan Lundgren, departementssekreterare Pontus Melander fr

o m 1991-01-16, departementsråd Gunnar Skarell, kammarrättsassessor Marianne Svanberg, förbundsdirektör Christer Wohlström, samt o rn 1991-08-01 kammarrättsassessor Agneta Bergqvist och avdelningsdirektör Lars Lundholm.

Som sekreterare förordnades byråchef Per Anders Bergendahl fr o m 1990-12-01 och avdelningsdirektör Maria Gerholm fr 1991-

o m 01-01 och som bitr sekreterare att för utredningens kansli ansvara institutionssekreterare Eva Jonason.

Utredningen Fi 199010 ÖS-91.

antog namnet Statistiska centralbyrån har på uppdrag utredningen genomfört av

energikostnadsberäkningar branschnivå för olika skattealternativ.

Författningsförslaget har utarbetats kammarrättsassessorerna av Agneta Bergqvist och Marianne Svanberg och avdelningsdirektör Lars Lundholm. Den engelska översättningen sammanfattningen har av utförts av Steve Mugerwa. För utskrifter har förste byråsekreterare Ingela Loubier svarat. Utredningen får härmed efter avslutat arbete överlämna sitt betänkande.

Göteborg i november 1991.

Lennart Hjalmarsson Per Anders Bergendahl Maria Gerholm

SOU 199190

InnehåH

Sammanfattning

Författningsförslag 27

Inledning 41 1.1 Uppdrag 41 1.2 Kommentar till direktiven 42 1.3 Disposition 1.4 Statens inkomster från energiskatteområdet 45 1.5 Industrins energianvändning och energikostnader 47 1.6 Växthusnäringens energianvändning och energikostnader

Nuvarande energiskatter en översikt - 2.1 Inledning 2.2 Mervärdeskatt 2.3 Allmän energiskatt, bensinskatt m rn 2.4 Koldioxidskatt

2.5 Övriga miljöskatter och avgifter

2.6 Total punktskattebelastning 2.7 Registrering och uppbörd

Skatteplikt och nedsättningsbestämmelser 3.1 Inledning 3.2 Undantag från skatteplikt 3.2.1 Elkraft

3.2.2 Bränslen utom bensin

3.2.3 Bensinskatt 3.3 Skatteavdrag 3.3.1 Avdrag för skatt bränsle 3.3.2 Särskilda bestämmelser om kraftvärmeanläggningar m m 3.3.3 Avdrag för skatt 3.4 Nedsättning av energiskatter 3.4.1 Huvudregeln 3.4.2 Nedsättning av skatt för växthusuppvärmning 3.4.3 Nedsättning av skatt vid industriell tillverkning 3.5 Sammanfattning

6 SOU 199190

Energibeskattning i andra länder 79 4.1 En översikt 79 4.2 Harmonisering inom EG 89 4.2.1 Bakgrund 89 4.2.2 Mervärdeskatten 89 4.2.3 Punktskatter 91 4.2.4 Styrskatter 92

Utgångspunkter för beskattning 97 5.1 Motiv för beskattning 97 5.2 Skatter och effektivitetskostnader 97 5.3 Mervärdeskatt och punktskatter på energi 100 5.3.1 Effektivitetsaspekter 100 5.3.2 Energiskatter och utrikeshandel 101 5.4 Skatter styrmedel 103 som 5.4.1 Beroendeförhållanden och risker 103 5.4.2 Effektiv hushållning med energi och andra resurser 105 5.4.3 Miljömål och styrmedel 108

Energibeskattningens effekter på produktionskostnader, produktion och regional sysselsättning 111 6.1 Inledning 111 6.2 Energibeskattningens betydelse för produktionskostnadcrna 112 6.2.1 Växthusnäringen 112 6.2.2 Stålindustrin 113 6.2.3 Skogsindustrin 115 6.2.4 Energiskatter och användningen av träñberråvara 117 6.2.5 Produktion av valstråd ett exempel 119 - 6.3 lndustriproduktion och punktskatter några modellkalkyler 120 6.3.1 Effekter av nedsättning 120 6.3.2 Konsekvenser för skogsindustrin 122 6.3.3 Effekter på den regionala sysselsättningen 123 6.3.4 En kompletterande kalkyl 124 6.4 Avslutande kommentarer 127

Internationell ekonomisk samverkan 129 7.1 Inledning 129 7.2 GAII‘ 131 7.3 EFTA 133 7.4 EG 135

SOU 199190

överväganden och Förslag 141

8.1 Avgränsningen av sektorer 141 8.2 Sammanfattande utgångspunkter 142 8.3 Brister i dagens system för nedsättning, avdrag och undantag 144 8.4 Skattemodeller 145 8.4.1 Ingen nedsättning 146 8.4.2 Energi som obeskattad insatsvara 147 8.4.3 EGs punktskatter och aviserade energi- och koldioxidskatter 148 8.4.4 En konkurrensneutral energibeskattning 150 8.5 Former för energibeskattning inom industri och växthusnäring 152 8.5.1 Differentierade energiskattesatser 153

8.5.2 Återföring av energiskatterna 155

8.6 Statsñnansiella konsekvenser och kompletterande åtgärder 159 8.7 Utredningens förslag 164

Summary 167

Bilaga 1 Kommittédirektiv 187

SOU 199190 Sammanfattning 9

Sammanfattning

Bakgrund och direktiv

I juni 1990 beslöt regeringen att en särskild utredare skulle få i uppdrag att se över frågan om energibeskattningen av industrin och växthusnäringen, speciellt nedsättningsreglerna. Bakgrunden till uppdraget var framförallt strävan att etablera rimliga konkurrensvillkor för svensk industri, samt att nuvarande nedsättningsregler riskerar att komma i konflikt med Sveriges handelspolitiska åtaganden i gällande frihandelsavtal liksom i framtida avtal med EG. De senaste årens omfattande förändringar i den svenska energibeskattningen motiverar också en översyn. I enlighet med direktiven ska utredningen pröva det med om, hänsyn till framför allt industrins internationella konkurrensförutsättningar, kan motiverat att ha kvar någon form nedsättningsanses av regler. Förslagen bör utformas mot konkurrensneutralitet och icke-diskriminering och förenliga med våra handelspolitiska förpliktelser vara och de regelsystem som gäller inom GATT, EFTA och EG. Vidare bör förslagen utformas så att de stimulerar till energihushållning och minskade utsläpp av miljöskadliga ämnen och så att reglerna blir administrativt mer lätthanterliga. Sedan utredningen påbörjade sitt arbete har dock förutsättningarna kraftigt förändrats. Sverige har ansökt medlemskap i EG, samtidigt om som EG-diskussionen bidragit till ökad förståelse för att även vissa för konkurrenskraften centrala skatter måste anpassas till nivån i konkurrentländerna, om inte den ekonomiska aktiviteten ska förskjutas från Sverige till andra länder. Vidare har trepartiuppgörelse träffats en om den framtida energipolitiken, vilken innebär att kärnkraftsava vecklingen skjutits framtiden. Den långsamma ekonomiska tillväxten och produktivitetsfrågorna har allt mer hamnat i fokus för det politiska intresset liksom kostnadskrisen i industrin.

Förslag

Huvudförslaget från utredningen är att

Gällande nedsättningsregler för industrin och växthusnäringen tas bort.

Ett system med särskilda energi- och koldioxidskatter införs för industri SNI 2 och 3 och växthusnäring.

10 Sammanfattning SOU 199190

Energi- och koldioxidskatterna för industri och växthusnäring anpassas till EGs punktbeskattning och framtida energi- och miljöbeskattning.

Vidare föreslås att energivaror som utgör råvaror i processer heller fortsättningsvis beskattas. Utredningen föreslår också, för att undvika snedvridningar i värmeproduktionen, en nedsättning av skatten på ingående bränsle i fjärrvärmeproduktionen beräknad utifrån dels den värme som levereras till industri och växthusnäring, dels de skattesatser ska gälla för som industri och växthusnäring. Skatten bränslen för drift av motorfordon berörs inte av utredningens förslag Reformen innebär att skattesatserna differentieras mellan växthusnäring och industri å sidan och övriga energiförbrukare å den ena andra. Som alternativ har utredningen undersökt förutsättningarna för att göra vissa delar av energiskatterna avlyftbara analogt med ingående mervärdeskatt inom ramen för mervärdeskattesystemet enligt den modell som tillämpas i Danmark. Utredningen pekar även möjligheterna att inordna hela jordbrukssektorn SNI 1 i området för särskild energi- och koldioxidbeskattning. Utredningen föreslår vidare att lämpligaste teknik för att skilja mellan eldningsolja och dieselolja färgning eller märkning annan utreds i särskild ordning. Reformen medför ett skattebortfall 4 miljarder kronor brutto ca som, om det finansieras inom energiområdet, lämpligen finansieras genom en likformig höjning av den allmänna skatten elenergi och

i första hand eldningsolja som förbrukas utanför industri och växt-

husnäring. Detta skulle innebära ca 4,5 örekWh i elskattehöjning

respektive 300 krm3 i oljeskattehöjning. En sådan finansiering skulle

inte medföra förändrade relativpriser mellan och olja och alltså inte leda till några större snedvridningar.

Energibeskattningens karaktär och syfte

Sverige har, vid en internationell jämförelse, en exceptionellt hög beskattning av energivaror. Traditionellt har energibeskattningen främst haft ett fiskalt syfte. De framförda motiven kan ha skiftat, men höjningar av energiskatterna har nästan alltid genomförts i samband med behov statsbudgetförstärkningar, samtidigt allokeringsefav som fekterna i form snedvridningar industristrukturen motverkats av av genom nedsättningsregler för de mest energikostnadskänsliga företagen. Den på våra komparativa fördelar uppbyggda svenska exportindustrin är mycket energiintensiv och konkurrerar marknader med hög priskänslighet, varför de samhällsekonomiska kostnaderna för en generell energibeskattning av industrin är höga. Den tunga industrin är också lokaliserad till regioner med ensidig näringsstruktur och relativt hög arbetslöshet, vilket ytterligare accentuerar dess sårbarhet.

SOU 199190 Sammanfattning 11

De energi- och miljöpolitiska motiven för särskild beskattning en av energi har emellertid successivt ökat i styrka. När mervärdebeskattningen utökades till att omfatta även energivaror bibehölls i stor utsträckning punktbeskattningen av energi, i form av s k allmänna energiskatter, visserligen av fiskala skäl, därefter infördes men miljörelaterade pålagor 1991 i form koldioxidskatt och svavelskatt. av Vidare finns en lag om införande avgifter utsläpp kväveoxider av av från och med 1992. Den nuvarande svenska koldioxidskatten, som i sin tillämpning jämställs med den allmänna energiskatten, är i huvudsak att betrakta som en fiskal skatt. I samband med införandet koldioxidskatten 1991 av halverades de tidigare allmänna energiskattesatserna olika bränslen. Trots detta innebar den beslutade skatten koldioxid, 25 örekg koldioxid, ökning skattebelastningen för alla importerade en av bränslen. Särskilt ökade skattebelastningen för kol, gasol och naturgas.

Avdrags- och nedsfittningsbestdmmelser

Eftersom energimarknaderna är svåra att avgränsa från andra råvarumarknader, och olika delmarknader är starkt inbördes beroende, med stora substitutionsmöjligheter mellan olika energivaror och mellan energi och andra råvaror, är det inte överraskande att stora bieffekter uppstår och ökar i styrka allteftersom energibeskattningen skärps. De mycket höga punktskatterna energi i Sverige har reducerats via ett antal olika bestämmelser, för att förhindra att svenska producenter i alltför hög grad skulle missgynnas i jämförelse med sina utländska konkurrenter. Dessa nedsättningsregler har mildrat energiskattebelastningen för de mest energiintensiva företagen. För att motverka olika icke avsedda eller icke önskvärda effekter har således olika regler införts. Till detta har också kommit de skiftande och delvis oklara awägningarna mellan miljö-, energi- och budgetpolitik. Sammantaget finns ett komplext och svåröverskådligt system av undantags- och modifieringsregler komplement till den som allt högre generella beskattningen. Enligt huvudreglerna rörande nedsättning och avdrag för industri och växthusnäring gäller följande

Avdrag får göras för energivaror förbrukats eller sålts för som förbrukning för annat ändamål än energialstring.

Vid beräkning nedsättning energiskatt för industriell tillav av verkning begränsas energi- och koldioxidskatten, efter ansökan hos regeringen, för närvarande till 1,7% de tillverkade produkternas av försäljningsvärde fritt fabrik. En stor del skatten olja ingår av dock i nedsättningsunderlaget.

Vid beräkning nedsättning energiskatt för uppvärmning inom av av växthusnäringen begränsas energiskatten till 15% av den nominella skattenivån.

12 Sammanfattning SOU 199190

Nedsättningen energibeskattningen till 1,7 % omsättningen av av kan tolkas som att de företag som faller under nedsättningsreglerna egentligen betalar en energiskatt utan en extra bolagsskatt baserad en viss andel av energiförbrukningen. Energiskatten får karaktären av en extra liskal beskattning av dessa företag som enbart bidrar till att öka kostnaderna och reducera rörelseöverskotten, dvs energiskatten leder inte direkt till snedvridningar i teknologival utan endast till att företagen dräneras rörelsekapital på grund av att de har en hög energikostnad. Eftersom detta leder till lägre expansionstakt inom den energitunga basindustrin kommer dock teknologivalet för industrin som helhet att bli mindre energiintensivt än vad det skulle blivit utan den extra skattebelastningen på de energiintensiva företagen. Energikostnadernas andel av saluvärdet för industrin uppgick i genomsnitt till 2,8 % 1989. Motsvarande siffra för andel av föräd- Iingsvärdet var 6,4 %. I ett antal branscher utgör emellertid energikostnaderna betydligt en större andel. Andelen är störst i gruvor och mineralbrott, där ca 9 % av förädlingsvärdet utgörs av kostnader för energi, och i massa- och pappersindustrin, där motsvarande siffra uppgår till ca 8 %. I delbranscher och vissa arbetsställen förekommer ännu högre siffror. För budgetåret 199091 beräknades skattenedsättningen uppgå till ca 900 miljoner kronor. Industrins faktiska energiskatteinbetalningar, dvs när hänsyn tagits till nedsättning, avdragsmöjligheter samt undantag från skatteplikt, uppgick till ca 6 miljarder kr budgetåret 199091. Den yrkesmässiga växthusodlingen är också en mycket energikrävande och energiintensiv verksamhet. Energikostnaden utgör i allmänhet mellan 15 och 25 % av den totala produktionskostnaden i företag med året-runt-produktion. Den genomsnittliga energiskattebelastningen, efter nedsättning med 85 %, är 2,4 %. Värdet av nedsättningen av energiskatt vid yrkesmässig växthusodling uppskattas till ca 90 milj.

Encrgibeskattrzirzgen i andra länder

Frågan om energibeskattningens utformning i andra länder, särskilt när det gäller beskattningen av näringslivet, är central för frågeställningarna i denna utredning. Av särskild vikt är utvecklingen inom EG. Följande huvuddrag kan urskiljas när det gäller energibeskattning i andra länder

I regel är energivarorna belagda med mervärdeskatt.

Industrins användning av elenergi beskattas endast undantagsvis. Detsamma gäller växthusnäringen.

I flertalet länder förekommer vid sidan mervärdeskatten - av acciser punktskatter eldningsoljor. Endast Danmark och Italien har högre punktskatt olja än Sverige. I Danmark gäller emellertid att näringslivet har avdragsrätt inom mervärdeskattesystemet

SOU 199190 Sammanfattning 13

även för acciserna. I andra länder ligger acciserna på mycket lägre nivåer än i Sverige.

Samtliga länder i Västeuropa har höga acciser på bensin. I Nordamerika är drivmedelsbeskattningen låg.

Miljörelaterade pålagor för olika bränslen förekommer endast undantagsvis, även om införandet av sådana diskuteras inom flera länder liksom inom EG.

Är energiskatter lämpliga

En väsentlig slutsats från teorin för optimal beskattning är att det i

allmänhet med undantag för beskattning lägesräntor är ineffektivt

av att beskatta insatsfaktorer som används i produktionen av andra varor. Sådana skatter innebär att användaren av en beskattad insatsvara betalar ett pris som är skilt från det pris som producenten erhåller, vilket leder till en ineffektiv allokering produktiva av resurser. Neutraliteten i utrikeshandeln upphävs, och beskattningen utgör ett försök att beskatta utländska konsumenter. Dessa är ofta priskänsliga och kan därför förväntas övervältra skatterna högskattelandets konsumenter. Denna övervältring tar sig uttryck skattesystemet en av betingad, omlokalisering av investeringar och andra produktiva resurser från högskatteländer till lågskatteländer, samt internt inom landet en omfördelning av resurser från produktiva till mindre produktiva mera sektorer. Det betyder förenklat uttryckt att den totala kaka - - som produceras i högskatteekonomin, blir mindre än vad den annars skulle ha blivit. Konsumtionsskatter har också effektivitetskostnader, dessa är men i allmänhet betydligt lägre eftersom konsumenternas rörlighet och därmed valmöjlighet i allmänhet är mera begränsad än företagens.

Beskattningen av arbetskraft insatsfaktor skiljer sig härvidlag

som från övriga insatsfaktorer, eftersom skatt arbetskraft i stor en utsträckning övervältras lönerna, varför de totala lönekostnaderna knappast påverkas lång sikt arbetskraftsbeskattning. Vid given av en tillgång på arbetskraft i ekonomi kommer konkurrensen denna en om att på lång sikt resultera i ett jämviktspris inklusive löneskattcr. Detta utesluter inte att höjda löneskatter på kort sikt har kostnadshöjandc en verkan, eller att en sänkning löneskatter kan utnyttjas för att av påverka kostnadsläget i ekonomi. en Effekterna av en sänkning av energibeskattningen är dock av annan karaktär med klart positiva effekter ekonomins utbudssida på såväl kon lång sikt. En sänkning energibeskattningen har därför som av karaktären av en utbudspolitisk åtgärd för att såväl bromsa en förväntad utflyttning svensk industri att stimulera till ökade av som investeringar i Sverige. Sannolikheten för att skattesänkningen övervältras i högre löner är låg. Däremot indikerar modellberäkningar, som utredningen refererar, att vedpriserna kan förväntas öka något,

14 Sammanfattning SOU 199190

men samtidigt kan detta förväntas leda till ett högre utbud av vedråvara till en expanderande skogsindustri. Ur samhällsekonomisk synvinkel gäller således att beskattning av energi som insatsvara i industrin utgör en relativt dyr skatteform, speciellt jämfört med en generell konsumtionsbeskattning men också jämfört med en beskattning av energi i konsumentledet. En särskild beskattning av energi som insatsfaktor i produktionen måste därför motiveras annat sätt. I direktiven anges dels miljöpolitiska målsättningar, dels incitamenten för energihushållning.

Miljörelaterade skatter

Kopplingen mellan energianvändning och miljöeffekter är ofta stark, och i motsats till beskattning av bränslen och finns det principiella argument för att utnyttja skatter för att påverka utsläppen av miljöskadliga ämnen i samband med energikonsumtion. Avgifterna svavel och kväveutsläpp är därför naturliga inslag i en effektiv miljöpolitik. Den i Sverige införda koldioxidskatten har dock en annan karaktär.

För det första handlar det om ett äkta globalt och i tiden osäkert

miljöproblem, nämligen växthuseffekten, som endast kan lösas genom en bred internationell samverkan och som ytterst marginellt påverkas av en ensidig svensk beskattning. Till en del kan koldioxidutsläpp reduceras genom övergång till andra energislag, dock saknas idag lönsamma teknologier för separation och lagring koldioxid. En av ensidig svensk beskattning är endast styrande i så motto att utsläppen

från svenska källor minskar till följd av utflyttning av industrier. De

globala utsläppen reduceras emellertid inte. I den bemärkelsen är skatten att betrakta fiskal, något även understryks som som av nuvarande tillämpning av nedsättningsreglerna.

Effektiv Imshållnizzg med energi

Enligt direktiven ska utredningen utforma sina förslag så att de också stimulerar till energihushållning. Jag tolkar direktiven så sätt att med energihushållning avses en samhällsekonomiskt optimal awägning mellan användningen energi och andra produktionsfaktorer inom av industrin och växthusnäringen. Ur samhällsekonomisk synvinkel är nämligen distinktionen mellan energihushållning och energisparande viktig. En effektiv resurshushållning definieras då som den awägning mellan användningen av samtliga resurser som ger högst utbyte i termer av total faktorproduktivitet och potentiell välfärd. En effektiv energihushållning är således avhängigt användningen av andra resurser, dvs den optimala energianvändningen är en funktion av den relativa knappheten samtliga produktionsfaktorer, energi, arbete, kapital och råvaror. En överdriven resursinsats för att åstadkomma energisparande är dålig resurshushållning. Det frågan egentligen gäller är närmast om företag är mindre rationella i sin energianvändning än i sin kapital-, råvaru-, eller arbetskraftsanvändning.

SOU 199190 Sammanfattning 15

Den statliga produktivitetsdelegationen SOU 199182 har framförallt koncentrerat sitt intresse hur effektivt företagen utnyttjar arbetskraft och kapital. Det visar sig, som man kanske kunde förvänta sig, att företagen inte utnyttjar sin arbetskraft och sitt kapital fullständigt rationellt. Andra analyser visar att företagen också skulle kunna rationalisera användningen av råvaror inom många områden. Det saknas dock därvid belägg för att hävda att företagen skulle vara mindre rationella i sin energianvändning än i sin användning andra av produktionsfaktorer. Vidare finns det lite talar för att Sveriges som problem, med den långsamma utvecklingen av arbetsproduktiviteten och den låga kapital- och råvaruproduktiviteten, skulle kunna lösas genom ökade skatter för att mera sparstimulerande priser på arbetskraft, kapital och råvaror. Min slutsats är därför att skatter som incitament till energihushållning inom industrisektorn snarast leder till en samhällsekonomisk kostnad i termer av alltför låg kapital- råvaruoch arbetsproduktivitet. När emissionerna av svavel- och kvävedioxider redan beskattas är det egentligen endast koldioxiden som skulle kunna motivera en speciell beskattning av fossila bränslen. Konsekvenserna att låta av en extrem svensk koldioxidbeskattning verkligen en styreffekt det svenska näringslivet skulle bli kraftig utslagning den bränsleintenen av siva industrin med en omlokalisering av produktionen till andra länder med en ofta lägre energiproduktivitet i denna typ produktion. av Globalt skulle koldioxidutsläppen sannolikt öka marginellt, och

om än

eftersom koldioxidproblemet är globalt framstår därför sådan politik en inte endast mycket dyrbar för landet, utan dessutom som som

motverkande sitt eget syfte. En effektiv politik för begränsning koldi-

av oxidutsläpp kräver bred internationell uppslutning. en

Energibeskattningerzs effekter på svensk ekonomi

Sverige är ett litet land för sin välfärd är synnerligen beroende som av sin utrikeshandel. De energiintensiva och exportberoende förädlingskedjorna, som baseras malmen och skogen, är starkt känsliga för energibeskattningen. Efterfrågan dess produkter är i allmänhet mycket priskänslig. Svenska exportörer dominerar sällan marknaderna som prisledare, utan får oftast pristagare marknader med agera som hård konkurrens. Om den utländska efterfrågan ett lands exportvaror är mycket prisokänslig både kort och lång sikt blir snedvridningarna av en råvaru- eller energiskatt små. Omvänt kan det uttryckas så att det som föreligger betydande förutsättningar att beskatta konsumenterna i andra länder. Om å andra sidan priskänsligheten är hög i utlandet ett lands exportvaror är förhållandet det omvända. En råvaruskatt innebär här att landet genom en ofördelaktig skattepolitik råvaru- eller energibeskattning försämrar sina komparativa fördelar och avhänder sig potentiella marknadsandelar exportmarknaderna. Empiriskt är också

16 Sammanfattning SOU 199190

detta fall det mest relevanta; det är sällan ett litet land med som framgång lyckas beskatta andra länder, särskilt inte under någon längre tid. Skatterna kommer därför att i sista ändan få betalas av de inhemska konsumenterna via ett lägre utrymme för reallöneökningar. Dessa teoretiska får också ett starkt stöd i empiriska resonemang effekter svensk industri. Resultaten analyser av energibeskattningens k allmänna jämviktsanalyser indikerar att ett avskaffande av av s punktskatterna på energi skulle resultera i produktionsökning i en industrin, framförallt inom basindustrin, med 20 miljarder kr i 1991 ca års prisnivå motsvarande en sysselsättningsökning, med regionalt fördelning, i industrin på ca 10 000 anställda. gynnsam Utöver kvantitativt beräkningsbara effekter tillkommer också effekter beskattningen, inte lika direkt låter sig uppskattas i av som siffror, men som ändå kan representera betydande ef fektivitetsförluster. Osäkerheten framtida energipolitik och energiskatter torde ha varit om en nog så väsentlig faktor i beslutsöverväganden rörande investeringslokalisering under senare år som faktiska nivåer dessa storheter. Dagens nedsättningsregler energiskatteområdet bidrar givetvis till att mildra effektivitetsförlusterna av energibeskattningen. Samtidigt skapar emellertid systemet av diskretionära särbestämmelser i sig osäkerhet framtida kostnadsnivåer och konkurrensvillkor. I tillägg om till marknadsriskerna ska också politikriskerna beaktas. Förväntade variationer i de senare torde ofta vara av större betydelse för den framtida lönsamheten investering än förväntade variationer i av en framtida faktorpriser exklusive skatter och andra politikingripanden. Det är knappast överraskande lokaliseringsvalet vid investeringar om starkt påverkas av såväl nivån energibeskattningen som stabiliteten i spelreglerna inom energiområdet. Genom den successiva höjningen de svenska energiskatterna har av dessa kommit att få en allt större betydelse för produktionskostnaderna och företagens relativa konkurrenssituation på cxportmarknadcr och i konkurrensen med importen. Utöver effekterna för de energitunga branscherna visar det sig speciellt, att de senast beslutade energi-

skattehöjningarna lett till att många nya företag, t ex inom livsme-

delsindustrin och verkstadsindustrin, fått en kraftigt ökad energiskattebclastning. Utredningen har varit i kontakt med ett antal företag, vilka har uteslutit nyinvesteringar i Sverige och överväger, för att överleva, utflyttning av produktionen till länder med lägre encrgibeskattning. En faktor i viss mån, motverkat alltför tydliga utllyttningssom, tendenser har varit den tidigare relativt låga allmänna elprisnivån. De senaste våtårens tillfälligt goda tillgång avkopplingsbara elleveranser till mycket låga, och tidigare skattefria, priser har verkat i samma riktning. Å andra sidan elenergin till den elintensiva industrin gynnas prismässigt i många konkurrentländer, medan detta inte sker samma sätt i Sverige. Dessa förhållanden är emellertid oftast reglerade i konfidentiella kontrakt och framgår inte av ytliga jämförelser av officiella eltariffer. Konkurrenssituationen för många företag i Sverige

SOU 199190 Sammanfattning 17

med elintensiv produktion framstår därför, så vitt kan bedöma, man ofördelaktig jämfört med andra konkurrentländer Nordamerika, som Norge, Tyskland, Frankrike m. Den allmänna svenska prisnivån för m elenergi torde, kärnkraften bibehålls, dock i stort sett kunna om komma att bestå tills omfattande integrering kommer till en mera stånd mellan de skandinaviska och kontinentala elmarknaderna. Långsiktiga principer för energibeskattningen bör dock baseras förutsättningen framtida utjämning av elpriserna i Europa. om en

Handelspolitiken och nedsättningsreglema

En av de främsta orsakerna till att en översyn av nedsättningsreglerna inom energibeskattningen ansetts som starkt angelägen är just de problem dessa nedsättningsregler lett till i handelspolitiken problem som successivt accentuerats speciellt för svensk stålindustri. Som avtalspart har Sverige bl åtagit sig att följa vissa riktlinjer vad a gäller utnyttjandet subventioner och andra statliga stödåtgärder. av GATT ställer upp relativt vida ramar för ett stort antal länder i världen, medan EFTA-avtalet liksom frihandelsavtalen med EG innehåller förhållandevis långtgående regler för ett begränsat antal länder i Europa. Genom att Sverige sannolikt kommer att bli fullvärdig medlem i den europeiska gemenskapen underställs Sverige därtill direkt EGs interna bestämmelser. Framförallt syftar regelsystemen till att förhindra att subventioner och andra stödåtgärder används, på ett sådant sätt att förutsättningarna för internationell handel snedvrids och hämmas. Därtill skärps nu regelsystemen eller dessas tillämpningar i syfte att begränsa konkurrenssnedvridande statsstöd. Det som är av särskilt intresse för denna utredning är just reglerna för nedsättning av den energiintensiva industrins energibeskattning, vilka kan uppfattas som subventioner via awikelser från en generell skattenorm. En subvention föreligger i allmänhet då viss verksamhet åtnjuter en

skattenedsättning i förhållande till vad som gäller generellt tax con-

cession. Undantag från generella skatter är att betrakta subsom ventioner och därmed otillåtna och oförenliga med våra handelspolitiska förpliktelser. Analysen i utredningen visar att de nuvarande svenska nedsättningsreglerna, såvitt man nu kan bedöma, kommer att falla inom definitionen av otillåtna stödåtgärder såväl vad gäller GATT EG. Enligt som utredningens uppfattning kan man således inte längre bibehålla nuvarande system för nedsättning av energiskatter. Dessa nedsättningsregler har också alltmer kommit att uppmärksammas i viktiga konkurrentländer, och inom vissa branscher är djup för vad ett bibehåloron lande av nuvarande nedsättningsregler skulle kunna komma att innebära i form av handelspolitiska motåtgärder från andra länders sida. När nu energibeskattningen måste reformeras är det angeläget att ett nytt skattesystem är förenligt såväl med GATT-reglerna som med

18 Sammanfattning SOU 199190

utvecklingen inom EG. Detta gäller i första hand industrin SNI 2 och 3, men kan på sikt också gälla jordbruket inkl växthusnäringen SNI Även växthusnäringen ännu inte erfarit några handelspolitiska om problem med nuvarande nedsättningsregler kan sådana mycket väl uppstå i framtiden.

Hamzoniseringen av energibeskattningen inom EG

Ett huvudkrav på ett nytt energiskattesystem är att det ansluter till utvecklingen inom EG. Inom EG bedrivs f n ett omfattande arbete med att samordna de indirekta skattesystemen och, åtminstone delar av, miljöpolitiken. Arbetet vad gäller den indirekta beskattningen, som hittills resulterat i direktivförslag från kommissionen samt vissa principbeslut hittills utan bindande direktiv, omfattar såväl men skattesystemens utformning, vad gäller skattebaser och system för uppbörd, kontroll förslag på miniminivåer för mervärdeskatm m, som ten liksom för vissa skattebelagda varugrupper. För hela det indirekta skatteområdet, dvs mervärdeskatt, punktskatter och vägtrafikskatt, finns nu direktivförslag från kommissionen och en kompromissuppgörelse mellan finansministrarna harmonisering om av de indirekta skatterna 24 juni 1991. För punktskatterna föreslås

inte någon övergångsperiod som för mervärdeskatten, utan tanken är

att ett definitivt system ska träda i kraft 1993. När det gäller det aktuella arbetet inom EG harmoniseringen av punktskatterna enades ministerrådet i juni 1991 att överge idén om om skatteintervall för diesel och eldningsoljor och istället låta kommissionen under hösten utarbeta direktiv enbart innehåller minisom miskattesatser för alla mineraloljeprodukter. För bensin finns även de sedan tidigare föreslagna målskattesatserna, länderna sikt bör som sträva efter att anpassa sig till. En minimiskattenivå för tung eldningsolja 100 kronor m3 kommer därvid ca per att etableras. En viktig fråga är hur olika miljöskatter ska kunna tillämpas inom ramen för den gemensamma marknaden. Här föreligger ett första nu förslag, som har lämnats till ministerrådet, åtgärder mot klimatpåom verkan, som kommissionen enades i september 1991. om Även motsättningarna inom viss konsensus om EG är stora synes en

föreligga om en kombinerad energi- och COZ-beskattning med

en

skattenivå 3 USD per fat olja motsvarande ca 130 kr per m3 att

införas 1993. Enligt förslagstexten ska skatten sedan höjas successivt till

nivån 10 USD ca 420 kr slutmål år 2000. Energiskattedelen

som anges till högst 50 %. Eftersom det endast föreligger ett första principförslag är osäkerheten stor, och förslaget är många punkter oklart exempelvis vad gäller behandlingen den energiintensiva industrin. av

EG-kommissionens principförslag energi- och COz-skatter tar

om nämligen upp möjligheten till skydd för vissa konkurrensutsatta energiintensiva branscher, samt skattebefrielse för förnybara energikällor och för bränslen används råvaror, utan att i detalj som som hur sådana avsteg ska konstrueras. Kommissionen har av

SOU 199190 Sammanfattning 19

miljöministrarna fått i uppdrag att utarbeta utförligt förslag ett mer om en kombinerad energi- och koldioxidskatt till ministerrådet före 1991 års utgång.

Utredningens överväganden

Enligt min uppfattning måste energiskattepolitiken del ses som en av den långsiktiga tillväxtpolitiken, och reformeringen denna bör av således inte leda till att ytterligare förvärra Sveriges långsiktiga

produktivitetsproblem. Detta innebär att samhällsekonomiska effektivi-

tetsaspekter bör ges stor tyngd vid reformering energibeskatten av ningen. Denna tillhör enligt utredningens uppfattning de för samhällsekonomin mest skadliga skatterna.

Att klara konkurrensen investeringarnas lokalisering i om en framtida integrerad världsekonomi med stor rörlighet för realkapital, teknologi och management kommer att vara av avgörande betydelse för den långsiktiga produktivitetsutvecklingen och därmed löne- och

standardutvecklingen för ett enskilt land eller i ett framtida gränslöst - Europa enskilda regioner. Denna konkurrens utgör stark be- - en gränsning enskilda länders möjligheter beskatta näringslivet. att Möjligheterna till skatteflykt omlokalisering realkapital ökar genom av

successivt. Tillkomsten NIC-länder i Östeuropa skärper

av nya ytterligare konkurrensen realkapitalet och försämrar Sveriges om konkurrensläge också när det gäller arbetsintensiv produktion. Arbetskraften är i hög grad regionalt bunden och är den får bära som bördan misslyckad konkurrens- eller skattepolitik, medan realav en kapitalet söker sig till de områden där avkastningen efter skatt är

högst. Enligt min uppfattning har den svenska energibeskattningen nått

en sådan nivå att den, i kombination med mobilitetshöjande en strukturomvandling ägarsidan, kan förväntas leda till gradvis utflyttning från Sverige såväl delar den industrin av av tunga som

kostnadskänsliga företag inom andra branscher. En ökad internationali-

sering och utländskt ägande i företagen leder till ökad information om relativa produktivitets- och kostnadsskillnader och underlättar omlokaliseringar av produktion mellan länder.

Enelgiskattemodeller

Vilka tänkbara modeller kan då övervägas när det gäller den framtida energibeskattningen Det är främst fyra modeller priori framstår som a som aktuella

1 Att behålla nuvarande skattesatser avskaffa nedsättningsmen reglerna.

2 Växthusmodellen med generell nedsättning med viss procentsats för vissa branscher.

20 Sammanfattning SOU 199190

3 Att avskaffa nuvarande energibeskattning för industri och växthusnäring.

4 EG-harmonisering med låga bränsleskatter och ingen elskatt.

Ett isolerat avskaffande nedsättningsreglerna i energibeskattav ningen framstår enligt utredningens uppfattning orimligt med som hänsyn till de sannolikt mycket höga kostnaderna för samhällsekonomin sådan åtgärd skulle leda till i form av utslagning och omsom en lokalisering till andra länder tung svensk industri. Energisparandet av i Sverige skulle visserligen stimuleras men bekostnad av en god hushållning såväl med energi andra resurser. Globalt skulle som koldioxidutsläppen sannolikt öka om än marginellt. De inhemska snedvridningseffekterna skulle ytterligare förstärkas, och strävandena att förbättra produktivitetsutvecklingen i den svenska ekonomin motverkas. Detta alternativ kan därför avföras från fortsatta överväganden. Växthusmodellen uppfyller kraven på administrativ enkelhet, men den har flera nackdelar. Ur samhällsekonomisk effektivitetssynpunkt har den hög grad godtycke över sig. Vidare är en modell med en av differentierad nedsättning mellan olika branscher inom industrin inte förenlig med våra handelspolitiska förpliktelser. Eftersom växthusmodellen så tydligt anknyter till dagens system, och eftersom det är enkelt att förändra procentnivåer, skulle den knappast bidra till att stabilisera förväntningsbildningen. Den skulle i hög grad representera en fortsättning den diskretionära energiskattepolitik som kännetecknat Sverige under de senaste decennierna. Industri- och handelspolitiskt har detta förslag uppenbara nackdelar. Enligt min uppfattning bör därför även detta förslag avföras från diskussionen. Det tredje alternativet med ett fullständigt avskaffande av beskatt-

ningen energi dock utan att detta berör svavelskatten eller

av kväveoxidavgiften som insatsfaktor i industrin och växthusnäringen, framstår däremot samhällsekonomisk synvinkel som mycket ur attraktivt med klart positiva effekter tillväxttakten i den svenska ekonomin. Administrativt skulle det innebära en stor förenkling. Statsfmansiellt innebär det ett bortfall av energi- och koldioxidskatt

drygt 5 miljarder kronor. Netto blir dock bortfallet för statskassan

mindre när beaktar effekterna andra skattebaser samt man dynamiska effekter. Modellen med fullständig nedsättning är dock inte helt förenlig med EGs krav minimiskattesatser och heller inte förenlig med EGs aviserade särskilda energi- och koldioxidbeskattning. Det skall dock noteras att fullständig nedsättning skulle innebära en anpassning en såväl till dagens danska förhållanden som till skatteförhållandena i vissa andra konkurrentländer.

SOU 199190 Sammanfattning 21

E G-hannonisering

En EG-harmoniscring framstår, givna orsaker, också som ett mycket av attraktivt alternativ. Huvudproblemet med detta alternativ är att dess exakta innebörd ännu är oklar. Med hänsyn till att stor oklarhet råder om när denna osäkerhet kommer att upplösas enligt vissa bedömare kan det dröja mellan 1 och 2 år, och med beaktande av det angelägna i en skyndsam reformering av energibeskattningen utifrån bl a handelspolitiska motiv, anser jag det i denna modell rimligt att föreslå alternativet med reformerad bränslebeskattning motsvarande, en initialt, fat olja, dvs 1993-nivån i EG-förslaget i avvaktan 3 USD per utvecklingen inom EG. Jag förutsätter att skattenivån sedan anpassas till utvecklingen inom EG. De utifrån EG-förslaget beräknade skattenivåerna anges i tabell 8.1. Jag har här utgått från att alla fossila bränslen, dvs eldningsoljor, kol, naturgas och gasol, belastas med skatt. Statslinansiellt innebär förslaget ett skattebortfall på totalt ca 4 miljarder kr brutto. Fossilbaserad elproduktion kan komma att beskattas i framtiden, men formerna för detta, bl a med hänsyn till kravet öppnare elmarknader, är idag mycket oklara. Detsamma gäller för den diskuterade beskattningen av kärnkraft och vattenkraft. I avvaktan på att utvecklingen inom EG klarnar föreslår jag därför ingen speciell skatt på el. Detta är också konsistent med förhållandena i de flesta konkurrentländer såväl inom som utom EG. För att undgå snedvridningar inom industrin bör motsvarande skattenivå tillämpas bränsleinsatsen i fjärrvärmen för den fjärrvärme som levereras till industrier och växthus. I EG-förslaget lämnas utrymme för att vissa undantag kan komma i fråga. Det torde gälla att energi som råvara inom industrin skulle a undantas från beskattning, vilket jag här utgår ifrån. Konsekvenserna för t ex den petrokemiska industrin och stålindustrin skulle eljest bli orimliga. Under förutsättning att energi- och koldioxidbeskattningen verkligen

införs inom EG, och att den vilket inte är självklart tillämpas på

växthusnäring ocheindustri, är det utredningens uppfattning att denna modell leder till rimliga internationella konkurrensvillkor för den svenska industrin och växthusnäringen det kvarstår viss - även om en snedvridning visavi andra handelspartners. Eftersom växthusnäringen utgör en del av jordbrukssektorn är denna sektor mindre problematisk handelssynpunkt, och ur en skattebefrielse av växthusnäringen torde i varje fall inte, inom de närmaste åren, leda till några problem när det gäller GATT-reglerna. Däremot kan problem komma att uppstå i samband med ett EG-medlemskap. Enligt utredningens uppfattning finns det starka skäl att överväga att inkludera hela sektorn jordbruk m rn SNI 1 i en ny energiskattemodell. Jordbrukets avreglering och sänkta gränsskydd utgör ett motiv för att inkludera hela jordbrukssektorn, även om nedsättningen framförallt har betydelse för växthusnäringen. Gräns-

22 Sammanfattning SOU 199190

dragningsproblemen mellan jordbruks- och livsmedelssektorn kan också förväntas öka i samband med jordbrukets fortsatta avreglering och avrnonopoliseringen av livsmedelsindustrin. Denna kan förväntas resultera i mera småskalig livsmedelsproduktion i direkt kombination med jordbruksdrift med ökade gränsdragningsproblem mellan jordbruk och industriell verksamhet. Dessa gränsdragningsproblem kan gälla t ex klassificeringen gårdstorkar, gårdsslakterier, gårdsmejerier och av gårdssågverk och kanske också intensiv kött- eller äggproduktion. Med en kraftig skillnad i energibeskattningen för jordbruk och livsmedelsindustri ökar incitamenten att verksamhet klassiñcerad industriell som tillverkning. Utredningen har också övervägt möjligheterna att inkludera el- och värmeproduktionssektorn SNI 4 i modellen, avstått härifrån. men Även översyn beskattningen om en av för denna sektor kan synas mycket angelägen, finns det starka skäl att avvakta utvecklingen mot en avreglerad energimarknad inom EG, samt vad händer beträffande som EG-kommissionens skatteförslag, ytterligare någon tid. Snedvridningseffekterna i andra delar näringslivet torde av vara av relativt begränsad omfattning, varför jag avstår från förorda någon att förändring härvidlag, bl med hänsyn till de statsfmansiella konsekvena serna. Med undantag för transportsektorn, knappast berörs som av förslaget, är de aktiviteter det här gäller relativt hårt nationellt bundna, varför effektivitetsförlusterna inte torde skilja sig så mycket från de som uppstår i hushållssektorn. En EG-harmonisering skulle med stor sannolikhet bidra till en

påtaglig stabilisering av förväntningsbildningen ifråga den framtida

om energiskattepolitiken, bromsa utllyttningen och påverka gynnsamt företagens incitament att investera i Sverige. Stabiliteten i spelreglerna torde härvidlag större betydelse än mindre variationer i vara av skattenivåerna. Det är försäkringar att den framtida energiom skatteutvecklingen kommer att följa utvecklingen inom EG som bidrar till att stabilisera förväntningarna och påverka industriklimatet. Jag ser

en sådan stabilisering av förväntningsbildningen mycket angelägen

som efter de senaste decenniernas kortsiktiga svängningar och frekventa

politikomläggningar, vilka lett till många investeringsmisslyckanden

såväl inom energiproduktionssektorn inom övriga delar som av näringslivet. Medan kostnaderna för sådana felinvesteringar inom energiproduktionssektorn i många fall kunnat övervältras konsumenterna genom högre energipriser gäller inte detta inom konkurrensutsatta sektorer. Enligt min uppfattning bör valet modell baseras de långsiktiga av konsekvenserna respektive alternativ och speciellt alternativens av effekter förväntningsbildningen. Med det jag framförsenare avser allt alternativens grad robusthet med avseende tillfälliga av svängningar i energi- och miljöpolitiken. En reformerad energibeskattning kommer också att kunna bidra till att mildra den dagsaktuella kostnadskrisen inom svensk industri. Jämfört med en sänkning arbetsgivaravgifterna, har sänkning av en av

SOU 199190 Sammanfattning 23

energiskatterna inte endast kortsiktigt effekter utan därtill gynnsamma mycket påtagligt långsiktiga sådana, medan det senare inte på samma sätt är fallet med sänkta arbetsgivaravgifter. Med avseende såväl långsiktiga kortsiktiga effekter framstår som EG-modellen som mycket attraktiv. Denna utgör alltså mitt huvudförslag.

Administrativa aspekter

Den av mig förordade modellen innebär att punktskatter bränslen kommer att vara kvar och därmed också de skatteadministrativa problem som är förknippade med redovisning, uppbörd och kontroll. Det existerar för Sveriges vidkommande två tänkbara administrativa modeller, dels särskilda energiskattesatser, dels direkt eller indirekt återföring av energiskatterna. Den första av dessa båda modeller innebär helt enkelt att skattesatserna för industri och växthusnäring särskiljs från skattesatserna för övriga sektorer så att något kompletterande system för nedsättning inte krävs. Den andra modellen innebär att skatten avräknas inom ramen för ett förfaringssätt är generellt i sin tillämpning, t den typ som ex av som tillämpas i Danmark. Ett system baserat att olika skattesatser tas ut för energileveranser till olika kundkategorier har den fördelen att skattebördan direkt drabbar rätt skattesubjekt, utan att några skattemedel måste avräknas eller återföras via den statliga skatteadministrationen. Detta system förutsätter dock att leveranserna till industri och växthusnäringen å ena sidan och övriga konsumenter å andra sidan kan särskiljas med en tillräckligt hög grad precision. När det gäller elenergi av fungerar redan idag uppbörden så att skatten differentieras av elleverantören beroende verksamhetsområde. Ett motsvarande förfaringssätt vad gäller naturgas är också tänkbart, medan olika alternativ för skatteuppbörden andra bränslen diskuteras i kapitel

När det gäller indirekt återföring har utredningen funnit det intressant att undersöka det tillämpas i Danmark, och system som som

innebär att energiskattenedsättningen görs inom för mervärde-

ramen skattesystemet. Den allmänna uppfattningen detta i om system Danmark tycks vara att det hittills fungerat väl. Utredningen har studerat den danska nedsättningsmodellen i relation till de krav som ställs skattesystemet vad gäller systemets omfattning och rätten till nedsättning av de generella skattesatserna. Vidare har utredningen inhämtat RSVs synpunkter hur ett system efter dansk förebild skulle fungera i Sverige. Därvid har vissa skillnader påtalats, som övergångsvis skulle försvåra, inte omöjliggöra, tillämpning i men en Sverige. För det första hanteras punktskatterna på energi resp mervärdeskatten av två olika myndigheter i Sverige, till skillnad från av en gemensam i Danmark. För det andra skulle ett system i Sverige avgränsas till att enbart gälla växthusnäring och industri, till skillnad

24 Sammanfattning SOU 199190

mot i Danmark där i stort sett hela näringslivet är berättigat till

nedsättning. För det tredje skulle avdragsrätten begränsas till att endast gälla den del av energiskatten som överstiger den konkurrensneutrala nivån och inte fullständig i Danmark. RSVs uppfattning vara som om dessa faktorer är att de utgör klara invändningar mot ett snabbt införande av ett avräkningssystem av dansk modell i Sverige, medan däremot inga väsentliga hinder finns för ett snabbt genomförande av en beskattningsmodell baserad ett system med särskilda energiskatter. Till detta måste läggas den stora osäkerhet som finns om huruvida momsmodellen är förenlig med EGs regelsystem framöver. Jag vill därför förorda att ett system med särskilda energiskatter för industriell verksamhet samt växthusnäring införs baserat på nuvarande organisering av skatteadministrationen.

Statsfinansiella konsekvenser

För staten innebär förslagets genomförande ett direkt bortfall av skatteintäkter som beräknas till ca 4 miljarder kronor. När det gäller de totala effekterna på statsbudgeten är problemen att beräkna dessa effekter stora. Kortsiktigt finns osäkerhet ligger i att bedöma en som hur stor del av de sänkta energiskatterna som återförs till statskassan i en annan form, skatt lön, vinst eller konsumtion. Det beror som på hur de frigjorda medlen kommer att utnyttjas ute på företagen. Med gällande vinstskatt etc skulle man överslagsmässigt kunna anta att ca 30 % återkommer till statskassan i en eller annan form. Till detta ska läggas s k dynamiska effekter som här beaktas. I diskussionen nedan utgår jag emellertid i mina fmansieringsförslag från ett behov, kortsiktigt, motsvarande ca 4 miljarder kronor. Utredningen har studerat vilka förändringar inom energiskattesystemet som skulle kunna vara aktuella i syfte att finansiera förslaget. Här vill jag peka tre möjliga finansieringskällor

i höjning av elskatten för bostäder, service, m m

höjning av skatten på eldningsolja för bostäder, service, m m

iii höjning av bensinskatten

I tabell 1 redovisas överslagsmässigt vilka effekterna är för statskassan av att höja dessa skatter.

SOU 199190 Sammanfattning 25

Tabell 1 Ökade statsinkomster till följd förändringar i energiav Skattesatser för bostäder, service m m samt för bensin

Energislag Höjning av skattesats Effekter för statskassan

El 1 örekWh 700 miljoner kronor

E0 1-5 100 krm3 350400 miljoner kronor

Bensin 1 örel 55-60miljoner kronor

Enligt min uppfattning har samtliga dessa skatter små snedvridande effekter på resurshushållningen. Regionalpolitiska och fördelningspolitiska skäl kan dock tala emot höjningar av bensinskatten. För likformiga höjningar av el- och oljeskatt torde fördelningseffekterna vara små. Som diskuteras i avsnitt 4.2 har man inom EG för avsikt att arbeta för höjda bensinskatter genom att målskattesatser angivits som referenspunkter. Ett införande av bensinskatter motsvarande EGs målskattenivâer skulle generera skatteintäkter i storleksordningen 2

miljarder beroende vilken anpassning som skulle uppstå när det

gäller val av bensintyp och total bensinförbrukning och alltså till stor del kunna finansiera utredningens förslag. Enligt min uppfattning bör dock en eventuell förändring av bensinskattens nivå ske i samband med en, sannolikt nödvändig, översyn av hela drivmedelsbeskattningen. Som huvudalternativ till finansiering föreslår jag därför likformig en höjning av skatten och olja. El och olja konkurrerar inom värmeförsörjningen, och korspriskänsligheten mellan och olja är relativt hög. Det finns enligt min uppfattning mycket starka skäl att inte nu förändra konkurrensförhållandet mellan och olja, speciellt som energiomvandlingssektorn SNI 4 lämnats utanför utredningens Överväganden. En eventuell relativprisförskjutning bör därför anstå till en översyn av beskattningen för denna sektor genomförs, vilket lämpligen bör ske när utvecklingen inom EG klarnat. Dessutom skulle en förskjutning i relativpriset mellan och olja återigen förändra lönsamheten för ett stort antal investeringar i uppvärmningssystem i hushåll och service m m. Konkret skulle detta innebära höjning elskatten med ca 4,5 en av

kWh och oljeskatten med kr m3.

öre per 300 per Slutligen vill jag påpeka att en finansiering utanför energiskattesystemet, liksom besparingar, givetvis, skulle kunna utgöra ett fjärde alternativ.

26 Sammanfattning SOU 199190

Utredningens förslag

Sammanfattningsvis föreslår jag att ett system med särskilda energioch koldioxidskatter för industri SNI 2 och 3 och växthusnäring ersätter gällande nedsättningsregler. Jag föreslår vidare de särskilda att energi- och koldioxidskatterna till kommande förhållanden anpassas inom EG.

EGs särskilda energi- och koldioxidbeskattning är emellertid ännu

inte specificerad vad skattesatser eller skattebaser. En fullständig avser anknytning till dessa nivåer kan därför inte ske innan dessa skattesatser och skattebaser är fastlagda. Mot bakgrund dagens europeiska av skattenivåer, EG-kommissionens förslag, förestående förhandlingar om svenskt EG-medlemskap och kravet att åstadkomma rimliga konkurrens-villkor och tillväxtförutsättningar för svensk industri föreslår jag att skatterna inledningsvis sätts till de skattesatser i tabell som anges Skatt fordonsbränslen berörs inte utredningens förslag. av

Tabell 2 Utredningens förslag till energiskattesatser för industri och

växthusnäring kronor

Utredningens förslag innebär förändringar i de nuvarande reglerna för avdrag, undantag och nedsättning har sin tillämpning som industriell verksamhet och växthusodling. Dessa förändringar framgår

av bilagda författningsförslag.

SOU 199190 Författningsförslag 27

Författningsförslag

l Förslag till Lag om ändring i lagen 1957262 allmän energiskatt

om

Härigenom föreskrivs i fråga lagen 1957262 allmän om om

energiskatt1

dels att nuvarande 10 § skall betecknas 9 dels att den nya 9 § samt 2 10, 11, 12, 14, 24, 25 och 26 §§ a, skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2

Skatt utgår icke för inhemska fasta bränslen. Skatt utgår inte heller för Skatt utgår inte för elektrisk elektrisk kraft, som kraft, som

a framställs inom landet producent, förfogar över

av som en installerad generatoreffekt mindre än 100 kilowatt och inte av som yrkesmässigt distribuerar elektrisk kraft,

b till lägre effekt än 50 kilowatt utan avgift levereras av producent

eller distributör till någon, som inte står i intressegemenskap med producenten eller distributören,

c framställs eller förbrukas fartyg eller annat transportmedel,

d nyttiggörs inom rörelse för produktion eller distribution av

elektrisk kraft eller bortgår till följd av förluster vid överföring, transformering eller omformning hos producent eller distributör, eller

e framställs i ett reservkraftsaggregat.

1 Lagenomtryckt 1984994.Senastelydelse lagensrubrik av 1975272.

2 Senaste lydelse 1991837.

28 Författningsförslag SOU 199190

2a§°

Skatt utgår inte för Skatt utgår inte för

a inhemskt framställd metan a framställs

metan, som genom biologiska processer,

b naturgas, som bortgår till följd av förluster vid transport eller

omformning hos producent eller distributör,

c stadsgas, bensin eller gasol som används för framställning av

stadsgas,

d flygfotogen,

e jetbensin,

f flygbensin och sådana produkter är skattepliktiga enligt lagen

som 1961372 om bensinskatt,

g oljeprodukter som tillhandahålls i särskild förpackning om högst

fem liter.

6§

skattskyldig är den som inom landet producerar skattepliktigt bränsle eller förbrukar sådant bränsle för framställning av därmed likvärdig vara, den som har registrerats den har registrerats som enligt 7 § andra stycket enligt 7 § andra eller tredje som återförsäljare eller förbrukare stycket som återförsäljare eller av skattepliktigt bränsle, förbrukare av skattepliktigt bränsle, den som för annat ändamål än som avses i 24 § återförsäljer eller förbrukar bränsle, som förvärvats utan skatt eller med nedsatt skatt mot försäkran enligt 26

den som förvärvat gzil för den förvärvat ett skatsom annan användning än för drift tepliktigt bränsle för annan av motorfordon men som an- användning än för drift av vänder gasolen för drift av motorfordon använmen som motorfordon, der detta bränsle för drift av motorfordon, den förbrukar flygfotogen för annat ändamål än drift som av flygplan. Den för räkning skattepliktig naturgas införs till landet vars anses som producent.

3 Senastelydelse 19901085.

4 Senastelydelse 19901085.

SOU 199190 Författningsförslag 29

Den är skattskyldig enligt 6 § första stycket 1 skall vara som registrerad hos riksskatteverket. Den i verksamhet i huvudsak medför skattskyldighet enligt som som lagen 1968430 mervärdeskatt i större omfattning återförsäljer om eller förbrukar skattepliktigt bränsle eller håller sådant bränsle i lager kan registreras hos riksskatteverket återförsäljare eller förbrukare som av sådant bränsle.

Den som inom landet förbrukar skattepliktigt bränsle för produktion av värme och som levererar värme för förbrukning i industriell verksamhet eller för växthusuppvärmning vid jgkesmässig växthusodling kan, oavsett omfattningen av sin förbrukning, registrevara rad hos riksskatteverket som förbrukare av skattepliktigt bränsle.

Den har registrerats skattskyldig återförsäljare eller som som förbrukare enligt denna lag, lagen 1990582 koldioxidskatt eller om lagen 1990587 svavelskatt, skall registrerad motsvarande om anses sätt enligt de två andra lagarna i den mån förutsättningar att bevilja sådan registrering föreligger. Den har varit registrerad enligt andra stycket och därefter som som avregistrerats får åter medges registrering enligt andra stycket tidigast ett år efter avregistreringen.

9§3

Skatten tas ut med i bilaga 1 Skatten tas ut med i bilaga 1 angivet belopp för vikt- och angivet belopp för vikt- eller volymenhet. I fall i 8 volymenhet inte annat fölsom avses om § första stycket 3 tas dock jer 10 I fall som avses i av skatten ut med ett belopp 8 § första stycket 3 tas dock som motsvarar skillnaden mellan skatten ut med ett belopp som skatt gasol används för motsvarar skillnaden mellan som drift motorfordon och skatt bränsle som används av annan gasol. för drift motorfordon och av annan förbrukning.

5 Senastelydelse 1991170.

6 10 § 1991675. Senastelydelseav förutvarande

30 Författningsförslag SOU 199190

För oljor får volymen räknas till 50 C när skattskyldigheten om inträder. Till miljöklass 1 hör oljor som har ett kokintervall destillationsinter-

vall av olika bredd mellan 180 och 285 C vid 95 procent destillat, en

densitet mellan 800 och 820 kilogram kubikmeter vid 15° C och per som innehåller högst 0,001 viktprocent svavel och högst 5 volymprocent aromatiska kolväten. Sådana oljor får inte innehålla klart mätbara polycykliska aromatiska kolväten och måttet på den naturliga tändvillig-

heten cetanindex får inte understiga 50.

Till miljöklass 2 hör till miljöklass 1 inte hänförliga oljor har ett som

kokintervall destillationsintervall av olika bredd mellan 180 och 295° C

vid 95 procent destillat, densitet mellan 800 och 820 kilogram en per kubikmeter vid 15° C och innehåller högst 0,005 viktprocent svavel som och högst 20 volymprocent aromatiska kolväten. Halten polycykliska aromatiska kolväten får inte överstiga 0,1 volymprocent och måttet

den naturliga tändvilligheten cetanindex får inte understiga 47.

Till miljöklass 3 hör övriga oljor.

10§

På bränsle som förbrukas i industriell verksamhet och för växthusunpvärmning vid vrkesmässig växthusodling och som inte används för drift motorav fordon tas skatt ut med 45 kr per ton kolbränsle, 65 kr m3 oljeprodukter, per 65 kr 1000 m3 per naturgas samt 75 kr per ton gasol.

SOU 199190 Författningsförslag 31

skattskyldig är skattskyldig är den som inom landet yrkes- den inom landet yrkessom mässigt distribuerar eller för- mässigt distribuerar eller förbrukar av honom producerad brukar honom producerad av skattepliktig elektrisk kraft eller skattepliktig elektrisk kraft eller yrkesmässigt distribuerar av yrkesmässigt distribuerar av annan producerad dylik kraft, producerad dylik kraft, annan 22h den som för annat ändamål den för annat ändamål som än som avses i 25 § återför- än som avses i 25 § återförsäljer eller förbrukar elektrisk säljer eller förbrukar elektrisk kraft, förvärvats utan skatt kraft, förvärvats utan skatt som som eller med nedsatt skatt mot eller med nedsatt skatt mot försäkran enligt 26 försäkran enligt 26 § Qc_l_1 den som har registrerats enligt fjärde stycket. Vid tillämpningen av denna lag skall den för räkning elektrisk vars kraft överförs till landet och den utan att betala avgift tar emot som

elektrisk kraft för vilken skatt skall betalas, anses ha producerat

kraften. Den som är skattskyldig enligt första stycket 1 skall vara registrerad hos riksskatteverket producent eller distributör elektrisk kraft. som av

Den som inom landet förbrukar skattepliktig elektrisk kraft for produktion av värme för förbrukning i industriell verksamhet och för växthusuppvärmning vid yrkesmässig växthusodling kan registrevara rad hos riksskatteverket som förbrukare elektrisk kraft. av

12$’

Skattskyldighet inträder för den som är skattskyldig enligt 11 § första stycket då den elektriska kraften distribueras till förbrukare, inte är registrerad som

enligt 11 § skattepliktig distribution eller då den skattskyldige använder

kraften i den egna rörelsen skattepliktig egenförbrukning,

7 Senastelydelse1984154.

8 Senastelydelse1984154.

32 Författningsförslag SOU 199190

för den är skattskyldig för den som är skattskyldig som enligt 11 § första stycket då enligt 11 § första stycket då elektrisk kraft levereras till elektrisk kraft levereras till köpare eller tas i anspråk för köpare eller tas i anspråk för annat ändamål än försäljning. annat ändamål än försäljning 0ch för den som är skattskyldig enligt 11 § första sggcket då elektrisk kraft förbrukas i den egna rörelsen.

14§°

Skatten utgår med 2,2 öre per Skatten tas ut per kilowattimkilowattimme för elektrisk kraft me med som förbrukas i kommuner i bilaga 2 till denna a O öre för elektrisk kraft som som anges lag och med 7.2 öre Der kilo- förbrukas i industriell verksamwattimme i övriga fall. I fråga het och för växthusunnvärmsådan kraft förbrukas i ning vid ;gkesmässig växthusodom som industriell verksamhet utgår li.ngdock skatten med 5 öre per kilowattimme. b 2.2 öre för annan elektrisk kraft än som avses under a och som förbrukas i kommuner som anges i bilaga 2 till denna Eg-

c 5 öre för elektrisk kraft som förbrukas för el-, gas-, värmeoch Vattenförsörjning i andra kommuner än de som anges i bilaga 2 till denna lag,

d 7,2 öre för elektrisk kraft

som förbrukas i övriga fall.

9 Senaste lydelse 19891028.

SOU 199190 Författningsförslag 33

I deklaration som avser bränslen får avdrag göras för skatt på bränsle som

a i beskattat skick förvärvats för återförsäljning eller förbrukning i

egen rörelse,

b återtagits i samband med återgång av köp,

c förbrukats av eller försålts till kommunikationsföretag för bandrift

eller därmed likartat ändamål,

d förbrukats eller försålts för förbrukning i luftfartyg eller i fartyg,

när luftfartyget eller fartyget inte används för fritidsändamål eller annat privat ändamål,

e av den skattskyldige eller för hans räkning utförts riket eller

ur förts till svensk frihamn för annat ändamål än att förbrukas där,

f förbrukats eller försålts för förbrukning för annat ändamål än

energialstring,

g förbrukats för framställning av bensin eller i bilaga 1 angivet

bränsle eller för produktion av annan skattepliktig elektrisk kraft än sådan som avses i 25 § första stycket d,

h förbrukats för produktion värme vid samtidig produktion

av av värme och skattepliktig elektrisk kraft i kraftvärmeanläggning, en

10Senastelydelse 1991837.

34 Författningsförslag SOU 199190

i försålts med förlust för den i försålts med förlust för den

skattskyldige, i den mån för- skattskyldige, i den mån förlusten hänför sig till bristande lusten hänför sig till bristande betalning från köpare. betalning från köpare, j förbrukats för produktion av värme som levererats för förbrukning i industriell verksamhet och för växthusuppvärmning vid yrkesmässig växthusodling till den del skatten motsvarar skillnaden mellan den i bilaga 1 angivna skattesatsen och den i 10 § angivna skattesatsen för ett och samma bränsle i den mån avdrag inte har gjorts enligt h. Avdrag får. i den mån avdrag inte har gjorts enligt första stycket även göras för kolbränslen som förbrukats eller forsålts för förbrukning i metallurgiska processer, vari även skall anses ingå den och gasvärmeproduktion som sker till foljd sådana av processer.

Avdrag enligt första stycket i får göras med belopp mot

som svarar så stor del av skatten förlusten visas utgöra försäljningssom av varans pris. Har sådant avdrag gjorts och inflyter därefter betalning skall redovisning åter lämnas för skatten det bränsle betalningen som avser.

I deklaration som avser elektrisk kraft får avdrag göras för skatt elektrisk kraft, som

a förbrukats av eller levererats till kommunikationsföretag för

bandrift eller därmed likartat ändamål eller överförts till annat land,

b förbrukats eller försålts för förbrukning för annat ändamål än

energialstring eller för användning i omedelbart samband med sådan förbrukning eller vid framställning bensin eller i bilaga 1 angivet av skattepliktigt bränsle, .

c försålts med förlust för den redovisningsskyldige, i den mån

förlusten hänför sig till bristande betalning från förbrukare eller icke registrerad distributör elektrisk kraft, av

11Senastelydelse 1991837.

SOU 199190 Författningsförslag 35

d producerats i en kraft- d producerats i en kraftvär-

värmeanläggning och för- meanläggning och förbrukats brukats i egen industriell verk- för el-, värme- och vatgas-, samhet. tenförsörining i den verkegna samheten.

Avdrag får göras för skatt elektrisk kraft som förbrukats för produktion av värme som levererats för förbrukning i industriell verksamhet och för växthusuppvärmning vid Ekesmässig växthusodling i den mån avdrag inte har gjorts enligt första stycket d.

Avdrag enligt första stycket c får göras med belopp mot

som svarar så stor del skatten förlusten visas utgöra den elektriska av som av

kraftens försäljningspris. Har sådant avdrag orts och inflyter därefter betalning skall redovisning åter lämnas för skatten den kraft som

betalningen avser.

Avdrag får även göras för skatt bensin eller i bilaga 1 angivet bränsle, som förbrukats vid produktion skattepliktig elektrisk kraft av

i den mån avdrag inte orts enligt första stycket d eller 24 § första stycket g denna lag eller enligt 7 § 1 första stycket f lagen

mom. 1961372 bensinskatt. om

Avdrag får även göras för skatt bensin eller i bilaga 1 angivet bränsle, som förbrukats vid produktion sådan värme i av som avses

7 § 1 mom. första stycket h lagen 1962372 bensinskatt eller

om

24 § första stycket h den inte kan medges registrering

av som som skattskyldig förbrukare bensin eller i bilaga 1 angivet bränsle. av

36 Författningsförslag SOU 199190

Annan än den som är Annan än den som är registrerad får köpa in bränsle registrerad får köpa bränsle eller elektrisk kraft utan skatt eller elektrisk kraft utan skatt mot avgivande försäkran eller med nedsatt skatt mot av en till leverantören att bränslet avgivande av en försäkran till eller kraften skall användas för leverantören att bränslet eller ett sådant ändamål som avses i kraften skall användas för ett

24 § första stycket c, d eller sådant ändamål avses i

som

f eller andra stycket eller 25 § 24 § första stycket c, d, f

första stycket eller b. eller 25 § första stycket a eller

a

b. Detsamma gäller den som köper bränsle för förbrukning i industriell verksamhet och för växthusupnvärmning vid vrkesmässig växthusodling.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1992.

12Senaste lydelse 1990583.

SOU 199190 Författningsförslag 37

2 Förslag till Lag om ändring i lagen 1990582 om koldioxidskatt;

Härigenom föreskrivs att 2 och 3 §§ lagen 1990582 koldioxidom skatt skall ha följande lydelse.

2 §

Koldioxidskatt tas ut för Koldioxidskatt tas ut för bränslen som avses i 1 § första bränslen i 1 § första som avses stycket med i bilagan angivet stycket med i bilagan angivet belopp för vikt- eller volymen- belopp för vikt- eller volymenhet. För varuslag som är het, om inte annat följer av skattepliktiga enligt 1 § andra andra stycket. För varuslag som stycket tas skatt ut med 58 öre är skattepliktiga enligt 1 § per liter. andra stycket tas skatt ut med 58 öre per liter. På bränsle som förbrukas i industriell verksamhet och för växthusuppvärmning vid Ekesmässig växthusodling och som inte används för drift av m0torfordon tas skatt ut med 55 kr. per ton kolbränsle, 65 kr. m3 oljeprodukter, per

45 kr. per 1000 ma naturgas

samt 65 kr. per ton gasol.

38 Författningsförslag SOU 199190

3§‘

I fråga om bränslen som avses I fråga bränslen om som i 1 § första stycket tillämpas i 1 § första stycket avses 2 § första stycket, 2 6--8 §§, tillämpas 2 6--8 §§, 2 § andra 10 § andra stycket, stycket, 24 § utom första

24 § utom första stycket h, stycket h ggj, 25 § fjärde

25 § tgijç stycket, 26, 27, 32 stycket, 26, 27, 32 och 33 §§ och 33 §§ lagen 1957262 om lagen 1957262 allmän om allmän energiskatt. energiskatt. I deklaration får avdrag göras för skatt bränsle som förbrukats för produktion av värme som levererats för förbrukning i industriell verksamhet och för växthusunpvärmning vid gkesmässig växthusodling till den del skatten motsvarar skillnaden mellan den i bilagan angivna skattesatsen och den i 2 § andra stycket angivna skattesatsen för ett och samma bränsle.

I fråga om varuslag är skattepliktiga enligt 1 § andra stycket som tillämpas lagen 1961372 bensinskatt utom 1 2 § första och om andra styckena och 7 § 1 mom. första stycket h. Bestämmelserna om bensin i nämnda lag gäller de varuslag som är skattepliktiga enligt 1 § andra stycket denna lag.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1992.

1 Senastelydelse 1991838.

SOU 199190 Författningsförslag 39

3 Förslag till Lag om upphävande av lagen 1974992 om nedsättning allmän energiskatt och koldioxidskatt

av

Härigenom föreskrivs att lagen 1974992 om nedsättning av allmän energiskatt och k0ldioxidskatt1 skall upphöra gälla vid utgången att av juni 1992.

Lagen tillämpas fortfarande i fråga förhållanden som hänför sig om till tiden före den 1 juli 1992.

1 Lagen omtryckt 1984996.

SOU 199190 Inledning 41

Inledning

1.1 Uppdrag

Under 1990 infördes mervärdeskatt på ett antal varugrupper och tjänster som tidigare undantagits från mervärdesbeskattning. Att utöka konsumtionsbeskattningen till att omfatta fler varugrupper och tjänster ingick som en del av finansieringen av de sänkta statliga inkomstskatterna. Energivaror utgör en av de tidigare undantagna varugrupperna som numera är belagda med mervärdeskatt. Flertalet energislag belastas emellertid liksom tidigare även med punktskatter, s k allmänna energiskatter. Dessa skatter har huvudsakligen fiskal karaktär. Dessutom infördes miljörelaterade pålagor 1991 i form av koldioxid-

skatt koldioxidutsläpp vid förbränning av olika bränslen utom vad

gäller inhemska fasta bränslen samt svavelskatt i förhållande till bränslets svavelhalt som vid reningsåtgärder berättigar till restitution. Vidare finns en lag om införande av avgifter utsläpp av kväveoxider från och med 1992. I samband med införandet av koldioxidskatt halverades de tidigare

allmänna energiskatterna olika bränslen exkl bensin. Trots detta

innebär den beslutade skatten på koldioxid, 25 örekg koldioxid, en ökning av skattebelastningen för alla importerade bränslen. Särskilt ökade skattebelastningen för kol, gasol och naturgas. I och med etablerandet av dessa nivåer ligger energiskatterna i Sverige mycket hög nivå i jämförelse med de flesta andra länder. en

Redan före omläggningen av energiskattesystemet hade de, jämfört

med andra länder, höga punktskatterna energi föranlett att man, främst för industrin, infört ett antal olika bestämmelser för att förhindra att punktskattesystemet inom energiområdet medförde att svensk industri i alltför hög grad skulle missgynnas i jämförelse med sina utländska konkurrenter. Detta relativt komplexa system, som innehåller såväl undantag från skatteplikt, avdragsmöjligheter vid

deklaration, som nedsättningsregler för branscher bl a generellt

nedsättning för trädgårdsnäringen eller industriföretag individuellt behöver nu revideras av olika skäl. Bakgrunden till uppdraget var härvid framförallt strävan att säkerställa rimliga konkurrensvillkor för svensk industri samt att nuvarande nedsättning riskerar att komma i konflikt med Sveriges handelspolitiska åtaganden i gällande frihandelsavtal liksom i kommande avtal. De senaste årens omfattande förändringar i den svenska energibeskattningen motiverar också en översyn.

42 Inledning SOU 199190

I enlighet med direktivenl juni 1990 ska utredningen

1 Pröva om det för att ge industrin rimliga internationella konkurrensförutsättningar kan motiverat att ha kvar någon form anses av nedsättningsregler.

2 Bedöma effekterna ett slopande reglerna för berörda av av industrier och växthusodlare.

3 Inrikta förslag med hänsyn till framför allt industrins konkurrenskraft.

4 Inrikta sina förslag mot konkurrensneutralitet och ickediskriminering.

5 Utforma förslag så att de stimulerar till energihushållning och åtgärder för minskade utsläpp miljöskadliga ämnen med av bevarande av rimliga internationella konkurrensvillkor för den energiintensiva industrin.

6 Utforma förslag så att de blir administrativt lätthanterliga. mer I synnerhet bör undvikas att nedsättning föregås särskilda av regeringsbeslut.

7 Bedöma nuvarande och föreslagna regler handelspolitisk ur synvinkel med hänsyn till främst GATTs, EFTAs och EGs regelsystem.

1.2 Kommentar till direktiven

Det senaste årets utveckling några för utredningen centrala områden, däribland energipolitiken, har föranlett utredningen att inrikta arbetet mot grundläggande frågor kring konkurrensneutraliteten i beskattningen av industrin och växthusodlingen. I januari 1991 presenterades resultatet från socialdemokraternas överläggningar om energipolitiken med folkpartiet liberalerna och centerpartiet. Trepartiöverenskommelsen kom sedan att ligga till grund för den energiproposition som riksdagen antog i juni år. Målet för energipolitiken samma fastslogs här till

att kort och lång sikt trygga tillgången och annan energi med omvärlden konkurrenskraftiga villkor.

1 Se bilaga 1

SOU 199190 Inledning 43

Vidare berördes utvecklingen elmarknaden framöver. En europeisk elmarknad kan, menade man, leda till att elpriserna i de berörda länderna utjämnas sikt. Man konstaterade även

I en internationalisering ligger också att beskattningen av elproduktionen i ett enskilt land inte kan utformas så att den väsentligt höjer totalkostnaden för konkurrensutsatt verksamhet.

När det gäller åtgärder mot koldioxidutsläpp från elproduktion framhölls att Sverige bör eftersträva sådana internationella Överenskommelser som möjliggör en ökad användning av gentemot omvärlden konkurrensneutrala koldioxidskatter. Om de pågående diskussionerna inom EG inte inom rimlig tid resulterar i beslut sådan en om en beskattning anges emellertid att ensidiga svenska åtgärder bör vidtas, som t ex en höjning av skatten vid annan användning än industriell verksamhet och växthusuppvärmning vid yrkesmässig växthusodling. I fråga om arbetet med att minska de negativa effekterna klimatet i övrigt poängteras att koldioxidproblematiken global är av karaktär. Sverige bör verka för att tillsammans med i första hand EFTA och EG etablera som ett mål att de samlade koldioxidutsläppen år 2000 inte överstiger nuvarande nivå. Riksdagens beslut år 1988, med innebörden att de svenska utsläppen koldioxid inte borde öka utöver av 1988 års nivå, är, konstaterar man, redan Överskridet och ersätts med ett program med inriktning mot minskningar längre sikt. Beträffande kärnkraftavvecklingen konstateras att

Omställningen energisystemet måste, vid sidan säkerav av hetskraven, ske med hänsyn till behovet av elektrisk kraft för

upprätthållande av sysselsättning och välfärd. När kärnkraftav-

vecklingen kan inledas, och i vilken takt den kan ske, avgörs av resultaten av hushållningen med tillförseln från miljöacav ceptabel kraftproduktion och möjligheterna att bibehålla internationellt konkurrenskraftiga elpriser. Partierna är ense om dessa utgångspunkter.

Trepartiöverenskommelsen låg till grund för energipropositionen 19909188, riksdagen antog i juni 1991. I denna återkommer de som grundläggande utgångspunkterna för energipolitiken från trepartiöverenskommelsen tillsammans med förslag åtgärder inom kraftvärme, energihushållning När det gäller nedsättningsreglerna m m. för industrin framhålls väsentligt att dessa regler utformas så att som de stimulerar till energihushållning, utan att detta resulterar i ökade totala kostnader för industrin. Som en allmän målsättning att anges Sverige bör aktivt verka för begränsningar av utsläpp av koldioxid även från sektorer är beroende att konkurrera internationell som av en marknad. Långtgående sådana begränsningar förutsätter emellertid, enligt propositionen, internationellt samarbete.

44 Inledning SOU 199190

I juli 1991 lämnade Sverige in sin ansökan om medlemskap till EG. Möjligen kan förhandlingar inledas under 1993, och tidigast torde som Sverige kunna bli medlem 1995. I samband med förhandlingarna kommer konkurrensfrågor att tas upp. Det är mer än troligt att det nuvarande systemet för nedsättning av energiskatter i Sverige skulle komma att kritiseras utifrån principer om konkurrensneutralitet på grund av nedsättning för enskilda företag efter individuell ansökan hos regeringen och definitioner av statsstöd inom EG på grund av att nedsättning ges till individuella företag

och eller vissa branscher. Enligt utredningens mening, efter kontakter

med EG-kommissionen i Bryssel, är det därför nödvändigt att nuvarande system för nedsättning förändras, och det tämligen omgående, i syfte att inte försvåra förhandlingarna om medlemskap eller att inte i dessa förhandlingar tvingas acceptera för svenskt vidkommande mindre fördelaktiga lösningar nedsättningsproblemen. Vid revideringar av skattesystemet finns därvid som en utgångspunkt de tankegångar som presenterades i trepartiöverenskommelsen om energipolitiken. Sammantaget innebär utvecklingen enligt ovan att förutsättningarna för utredningens arbete avgränsats ytterligare i förhållande till det läge som rådde då direktiven gavs.

1.3 Disposition

I följande avsnitt i detta kapitel redovisas statens inkomster från energiskatteområdet samt industrins respektive växthusnäringens energianvändning och energikostnader. I kapitel 2 presenteras nu gällande svenska energiskatter inklusive miljörelaterade pålagor. Kapitel 3 innehåller Översikt gällande ncdsättningsregler, en av undantagsbestämmelser samt avdragsmöjligheter inom energiskatteområdet. Energibeskattningen i andra länder, med tonvikt Europa, presenteras översiktligt i kapitel Här presenteras även utvecklingen på området inom EG. I kapitel 5 diskuteras beskattning av energi utifrån principiella utgångspunkter. I kapitel 6 belyses effekter av den nuvarande beskattningen i ett antal olika branscher. Dessutom redovisas överslagsmässiga kalkyler över förändringar i industriproduktion, sysselsättning rn m till följd awecklade punktskatter respektive EG-anpassade punktav skatter energi. I kapitel 7 redovisas de regler som gäller för

subventioner och skattelättnader till näringslivet enligt de avtal

Sverige ingått med GATT, EFTA och EG, liksom utvecklingen inom EG området. I kapitel 8 redogörs för utredningens överväganden och förslag till förändrad energibeskattning av industri och växthusnäring. i

SOU 199190 Inledning 45

1.4 Statens inkomster från energiskatteområdet

Budgetåret 199091 uppgick statens inkomster från energiskatten till 14,8 miljarder kr. Därav kom 6,2 miljarder kr från elkraft och 8,6 miljarder kr från bränslen. Under budgetåret togs förutom energiskatt en särskild skatt för oljeprodukter ut. Denna skatt uppgick till 1,2 miljarder kr och är o m 1991 avskaffad som särskild skatt och ingår i den allmänna energiskatten. Bensinskatten uppgick samma år till 15,4 miljarder kr. Av tabell 1.1 framgår hur statens inkomster från energiområdet utvecklats sedan 198687.

Tabell 1.1 Statens inkomster från energiområdet 198687- 199091, miljoner kr

198687 198788 198889 198990 199091

Energiskatt 12 133 13048 13 737 16 065 14 836

Särskild skatt för oljeprodukter m m 1 607 1 287 1 231 1 250 577

Källa Statensfinanser 1990, riksrevisionsvcrket samt uppgifter från riksskatteverket.

Riksrevisionsverket har genomfört beräkningar av inkomsterna för budgetåren 199192 och 199293 med hänsyn till a omläggningen av energiskattesystemet den 1 januari 1991. Vid beräkning av nedsättning

av energi- och koldioxidskatt för industriell tillämpning har energi-

skatten begränsats till 1,7 % av de tillverkade produkternas försäljningsvärde fritt fabrik. För skatterna olja gäller att hänsyn bara får till 473 m3 för energi- och koldioxid-

tas kr 1991. Industrins faktiska

skatteinbetalningar, dvs när hänsyn tagits till nedsättning, avdragsmöjligheter samt undantag från skatteplikt, uppgick till ca 6 miljarder kr budgetåret 199091.

Energiskatt på elkraft

Inkomsten av energiskatt elkraft uppgick under budgetåret 199091 till 6 203 milj kr. I tabell 1.2 presenteras en sammanställning av beräkningen av energiskatt elkraft för budgetår 199192. Energiförbrukningen baserar sig statens energiverks prognoser för energiförbrukningen 1990-11-06.

46 Inledning SOU 199190 Tabell 1.2 Beräknad energiskatt på elkraft 199192, milj kr

skattepliktig förbrukning terawattimmar TWh 199192 Inom industrin 59,2 - Inom övrigsektom 69,1 - Totalt 128,3 Uppbörd, milj kr - För industrin 2 959 För övrigsektom 4 979 - Summabruttouppbörd 7 938 Avgâr Reducerad skatt inom vissa kommuner i norra 300 - Sverige

Källa Inkomstbcräkning hösten 1990,Riksrevisionsverket

Energiskatt på andra bränslen än bensin

Inkomsten av energi- och koldioxidskatt bränslen utom bensin uppgick till 8 633 milj kr under budgetåret 199091. I tabell 1.3 presenteras sammanställning energiskatten en av bränslen för budgetåret 199192. Under våren 1991 har RRV reviderat uppgifterna för den totala ner energiskatten 199192 med 1,2 miljarder kr. Detta beror minskad energiförbrukning skattesatser för oljeprodukter gäller samt nya som från och med 1992. Totalt beräknas skatten uppgå till 17,6 miljarder nu kr. För budgetåret 199293 beräknar RRV inkomsterna energi- och av koldioxidskatt till 17,5 miljarder kr, 6,1 miljarder kr från skatt varav och 11,4 miljarder kr från skatt bränsle.

SOU 199190 Inledning 47

Tabell 1.3 Beräknad energiskatt på bränslen 199192, miljoner kr

skattepliktig förbrukning och försäljning 199192 Kolbränslen, 1 000 ton 4 014 m3 - Eldningsoljor, motorbrännoljor, 1 000 10494 m3

Uppbörd, milj kr - Kolbrânslen 3 412 - Eldningsoljor, motorbrännoljor 11 425 - Gasol för motordrift 3 Gasol för annat ändamål 378 - Naturgas 530 - Summabruttouppbörd 15748 Avgån

-

Summanettouppbörd 12 662

Källa Inkomstberäkning hösten 1990,Riksrevisionsverket

1.5 Industrins

energianvändning och energikostnader

Energiskatternas betydelse för industrin beror hur stor andel av produktionskostnaderna är relaterade till inköp energivaror. som av Detta varierar mellan branscherna. Statistiska centralbyråns industristatistik redovisar bl a uppgifter industrins inköp energi. om av Två branscher svarar tillsammans för hälften industrins ca av

energianvändning. Massa-, pappers- och pappersvaruindustrin

svarar

48 Inledning SOU 199190

för 30 % medan järn-, stål- och ferrolegeringsverkens förbrukning ca uppgår till ca 20 %. Även livsmedels-, kemikalie-, tegel-, cement- och kalkindustrin för betydande delar energiinköpen. Industrins inköp av olika svarar av

energivaror inkl lutar 1989 framgår av tabell 1.4.

Av tabellen framgår att även vad beträffar industrins inköp av elenergi svarar massa-, pappers- och pappersvaruindustrin tillsammans med järn-, stål- och ferrolegeringsverken för ca 50 % av den totala

elanvändningen inom industrin dvs drygt 25 TWh. Massa-, pappers-

och pappersvaruindustrin svarar ensam för hela 40 % av industrins elanvändning. Två andra branscher, kemikalie-, plast och plastvaruindustrin och annan kemisk industri samt verkstadsindustrin, är också elkrävande och svarar för ca 13 % var av industrins elanvändning. Energikostnadernas andel av saluvärdet inom industrin uppgick i genomsnitt till 2,8 % 1989. Motsvarande siffra för andel av förädlingsvärdet var 6,4 %. I ett antal branscher utgör emellertid energikostnaderna en betydligt större andel, som mest i gruvor och mineralbrott där hela 9,1 % av saluvärdet 1989 utgjordes av kostnader för energi. I delbranscher och vissa arbetsställen förekommer än högre siffror. Även i massa, pappers- och pappersvaruindustrin utgör kostnaderna för energi betydande andel saluvärdet, drygt 8 %. Även här är en av spridningen mellan företag stor. I vissa företag är andelen över 20 %. I tabell 1.5 redovisas de branscher och delbranscher där energikostnaderna uppgick produktionens saluvärde

till minst 6 % av ocheller

minst 14 % av produktionens förädlingsvärde år 1987.

SOU 199190 Inledning 49

Tabell 1.4 lndustrins användning av inköpt energi 1989, GWh

Bransch Kol, Diesel Gasol Natur- inhemska Fjärr- El bränslcnl koks E0 1 E0 2-5 gas värme

Gruvor och 749 365 738 0 0 0 0 2273 mineralbrott

Livsmedels-, 428 867 1787 172 1069 0 312 2527 dryckesvaru-, tobaksindustri

Textil, beklädnads-, 0 115 333 94 0 0 S6 418 läder- och lädervaruindustri Trävaruindustri 0 568 396 2 0 0 28 1874

Massa-, pappers- 875 461 4890 235 0 36274 24 20361 och pappersvaruindustri

plastind, annan kemisk, plastvaruindustri

Pclroleumraffina- 0 69 90 11 0 0 l 577 dcrier. Smörjmedel, asfalts- och kolproduktsindustri

Jord- och stenvaru- 3179 534 1466 545 O 0 16 1345 industri

Järn-, stål- och 11059 572 2529 1293 0 12 32 4892 ferrolegeringsverk

Icke-järn metallverk 574 187 169 205 0 0 196 2698

Verkstadsindustri 254 1730 1280 555 950 23 2407 6782

Annan lillverk- 0 18 7 0 11 6536 8 41 ningsindustri

TOTALT, GWh 17183 5876 14612 3165 2754 43322 3998 50933

Iinkl

lutar Källa SCB

50 Inledning SOU 199190

Tabell 1.5 Särskilt energikrävande branscher 1987

Salu- Föräd- Energi- Energikostnad i Antal Antal sysselsatta värde lings- kostnad procent som syssel- vid energkrävande Milj kr värde Milj kr arbetsstälenl andel av satta Milj kr

Salu- Föräd- A B värde ling;värde

Gruvor och 6462 3808 676 11 18 8467 6737 5424 mineralbrott

Massa-och 50599 19350 4612 9 24 39416 31213 32496 pappersindustri

Kemisk 21287 9823 1324 6 14 17923 67.51 5209 basindustri

Jord- och sten- 12740 7488 883 7 12 20865 7099 4529 varuindustri

Järn-, stâl- och 28522 10798 2661 9 25 31050 18780 19864 ferrolegeringsverk Icke-järnmetall- 10386 3011 523 5 17 8726 1205 40372 industri

All industri 575302 252204 17568 3 7 753558 89085 96553

TAcnergikostnad 6 % saluvärdet,Benergikostnad

av 14 % av förädlingsvärdet.

zlnkl

SNI 37204,Gjuteri för ickejärnmetall. Källa SCB

Statistiken i tabell 1.5 är baserad uppgifter arbetsställen. om Flertalet av de arbetsställen är energikrävande enligt kriterierna som

ovan återfinns i de branscher som finns med i tabell 1.5. Ca 80 % av

alla sysselsatta vid energikrävande arbetsställen arbetade 1987 i dessa branscher. Inom branscherna finns även arbetsställen är mindre energikräsom vande. 1987 gällde att ca 300 av totalt 822 arbetsställen inom dessa

branscher kunde klassificeras som energikrävande definierat att

som energikostnadernas andel av saluvärdet vid arbetsstället översteg 6 %. Omkring 70 000 arbetade vid dessa arbetsställen. personer

SOU 199190 Inledning 51

1.6 Växthusnäringens energianvändning och

energikostnader

Enligt Statistiska centralbyråns trädgårdsräkning

fanns år 1990 1 460 växthusföretag med 328 ha växthusareal. Exakta uppgifter om värdet växthusnäringens produktion saknas. av Sveriges lantbruksuniversitet uppskattade det totala produktionsvärdet år 1987 till 1 753 milj krz. Växthusnäringen ca är koncentrerad till södra Sverige. Drygt hälften av växthusarealen utnyttjades för grönsaksodling 1990, varav odlingen av tomat och gurka svarade för 70 %. Av prydca nadsväxterna finns enbart arealuppgifter för snittblommor

i huvudsak

rosor och krysantemum, där siffran är 30 ha. Det skall emellertid ca understrykas att växthusen till stora delar utnyttjas till kultur mer än en per år, varför den effektiva arealen på årsbasis betydligt överstiger ovan angivna 328 ha markyta. I tabell 1.6 redovisas den uppvärmda växthusarealen och energiförbrukningen för växthusproduktion 1981-1987. En överslagsberäkning

Tabell 1.6 Uppvärmd växthusareal och energiförbrukning för växthusproduktion 1981-1987

Energibärare 1981 1985 1987 1987 %1 andel

Uppvärmd växthusarealha 329 293 304 100

El GWh 66,7 65,3 160,5 10,1 i

Ved 1000 m3

7,1 8,4 19,4 1,2

Övriga bränslen 1000 m3

- - 3,1 0,7

1Bcr5kning basis

av uppskattat energiinnehåll Källa Statistiska centralbyrån

2 Christensson,Persson Trädgårdsodlingen i Sverige1981-1987.Alnarp 1989.

52 Inledning SOU 199190

grundad på energivarornas uppskattade energiinnehåll vid handen ger energiförbrukningen uppvärmd växthusyta var ca 15 % högre att per 1987 än 1981. Samtidigt har avkastningen ytenhet ökat för de per flesta växtslag odlas i växthus. som Under år har användningen ved, kol och koks samt senare av fjärrvärme ökat, och elförbrukningen nästan tredubblades mellan 1984 och 1987. Mellan åren 1984 och 1987 har också tillkommit en be-

tydande användning främst i Malmöhus län. av gas,

Den yrkesmässiga växthusodlingen är energikrävande och en energiintensiv verksamhet. Som beskrivs i kapitel 3 är modellen för nedsättning energiskatterna än vad gäller för industrin av en annan som

i det endast 15 % den generella skattesatsen dvs för allmän

att av energiskatt och koldioxidskatt sammantaget tas ut. Energikosmaden utgör i allmänhet mellan 15 och 25 % den totala produktionsav kostnaden i företag med året-runt-produktion. Detta betyder att energiskatteuttaget beräknas uppgå till mellan 2 och 8 % av försäljningsvärdet. Den genomsnittliga energiskattebelastningen är 2,4 %. Värdet nedsättningen energiskatt vid yrkesmässig växthusodav av ling uppgick till 90 milj kr 1987 och 87 milj kr 1988. ca ca

SOU 199190 Nuvarande energiskatter 53

Nuvarande energiskatter översikt

- en

2.1 Inledning

En allmän energiskatt infördes i Sverige år 1957. Den korn då att omfatta elkraft, fasta bränslen, eldningsolja, bensin, motoralkohol och motorbrännolja. Bensin och motoralkoholer hade dock tidigare beskattats sedan 1929 och elkraft sedan 1951. Energibeskattningen utvidgades 1964 till att omfatta gasol för drift av motorfordon. Sedan 1974 finns en lag om nedsättning av allmän energiskatt. Energiskatterna relativt konstanta till 1979. Under 1980-talet var genomfördes successivt kraftiga höjningar av oljeskatten och vissa övriga energiskatter. Se figur 2.1.

Emenkwh - En5orekW|I Kol brekWh -

Figur 2.1 Utvecklingen av energiskatt 1978-1991 löpande priser

Arbetet med reformering av det svenska skattesystemet, och med en ökad användning ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken, har nu en av lett fram till att det vid sidan allmän energiskatt även utgår av mervärdeskatt och miljöskattcr. I detta kapitel redogörs översiktligt för de olika skatteformerna närvarande gäller. och de skattesatser som för I efterföljande kapitel redovisas bestämmelser rörande skatteplikt, avdrag, nedsättning m m. De lagar som omfattas av beskrivningen är

lagen 1968430 om mervärdeskatt, lagen 1957262 om allmän energiskatt EL, lagen 19821201 skatt viss elektrisk kraft SBL, om

54 Nuvarande energiskatter SOU 199190

lagen 19831104 om särskild skatt för elektrisk kraft från kärnkraftverk LAE, lagen 1961372 om bensinskatt BL, lagen 1974992 om nedsättning allmän energiskatt och koldioxidav skatt NEL, lagen 1990582 om koldioxidskatt, lagen 1990587 om svavelskatt samt lagen 1990613 kväveoxidavgift. om

2 Mervärdeskatt

Indirekta skatter i form k punktskatter har funnits av s under lång tid i Sverige. Skatterna på drycker, tobak och de k lyxskatterna s har ett tidigt Redan på 1940-talet fanns också under några år ursprung. en form av allmän omsättningsskatt. Det stora antalet indirekta skatter som förekommer i Sverige tas ut med stöd relativt omfattande lagar, av i vilka särskilt de och tjänster, skall omfattas anges varor som av beskattningen. År 1960 infördes en mer generell allmän varuskatt i form av omsättningsskatt. Ganska snart blev dock hela området föremål för översyn, dels den allmänna skatteberedningen, dels den k av av s översynsutredningen. Huvuduppgiften att tekniskt konstruera var en

generell konsumtionsbeskattning enligt mervärdeskatteprincipen

som ersättning för den allmänna varuskatten och andra indirekta skatter. På grundval översynsutredningens förslag infördes mervärdeskatten i av Sverige den 1 januari 1969. Samtidigt avskaffades den allmänna varuskatten. I samband med övergången från allmän varuskatt till mervärdeskatt eftersträvades att övergången inte skulle leda till någon skärpt

beskattning av den inhemska privata konsumtionen. Det innebar de

att flesta undantag som gällde den allmänna varuskatten också kom att gälla mervärdeskatten. Hela energiområdet, inklusive värme,vundantogs från mervärdeskatten ett k kvalificerat undantag, vilket genom s

innebär att den yrkesmässigt omsätter energi har

som rätt till avdrag för den ingående mervärdeskatt belastar investeringar och andra som förvärv för verksamheten utan att för den skull behöva redovisa någon utgående skatt. Den tidigare införda allmänna energiskatten och bensinskatten behölls dock. Under 1987 tillsattes tre kommittéer med uppgift tillsammans att föreslå en omfattande och samordnad reformering det av svenska skattesystemet. En dessa kommittéer kommittén för indirekta av var skatter KIS med uppdrag den indirekta att se över beskattningens omfattning och utformning. I kommitténs betänkande SOU 198935 förordades att mervärdeskatten i princip skulle träffa all yrkesmässig omsättning av varor och tjänster. Detta innebar flera de att av dåvarande undantagen från den generella skatteplikten slopades. Undantaget för energivaror föreslogs därvid upphävas, så att även energin skulle beläggas med mervärdeskatt.

SOU 199190 Nuvarande energiskatter 55

Riksdagen fattade på grundval 19899050 beslut av prop om skattereformens första steg. Däri innefattades att energivarorna skulle beläggas med mervärdeskatt. Sedan den 1 mars 1990 är energiområdet, med undantag för flygfotogen och flygbensin, belagt med mervärdes-

katt. För fjärrvärmen ordes dock ett temporärt undantag, och denna

belades med mervärdeskatt först från och med den 1 januari 1991.

2.3 Allmän energiskatt, bensinskatt

m m

Enligt lagen 1957262 om allmän energiskatt EL skall energiskatt erläggas för kolbränsle, fotogen, motorbrännolja, eldningsolja samt andra oljeprodukter, med undantag för smörjoljor och smörjfetter som inte används för energialstring, naturgas och gasol. Energiskatt inte tas ut för biobränslen eller torv. För bensin och motoralkoholer utgår sedan 1 januari 1985 endast bensinskatt. Dessförinnan utgick även allmän energiskatt på dessa bränslen. Bensinskatten regleras i lagen 1961372 bensinskatt om BL. Elektrisk kraft är enligt EL skattepliktig. Därutöver är viss elektrisk kraft även skattepliktig enligt andra författningar. Skattepliktig är således, enligt lagen 19821201 om skatt viss elektrisk kraft SEL, elkraft som produceras i ett Vattenkraftverk med installerad en generatoreffekt minst 1 500 kilowatt. Ett förslag till omläggning av av denna skatt presenterades av KRAV-utredningen i januari 1991 SOU 19918. Vidare skall för elkraft framställs i ett kärnkraftverk som särskild skatt erläggas enligt lagen 19831104 särskild skatt för om elektrisk kraft från kärnkraftverk LAE. Nedsättning av utgående skatt enligt EL får i vissa fall ske. Dessa

är när elkraft eller bränsle används för växthusuppvärmning eller

industriell tillverkning. Reglerna för denna nedsättning återfinns i lagen 1974992 nedsättning allmän energiskatt och koldioxidskatt om av NEL. Nedsättning av energiskatt kolbränslen förbrukas vid som drift av värmeverk kan medges det finns särskilda skäl 2a §. om I samband med införandet koldioxidskatt den 1 januari 1991 av reducerades energiskattenivån. Den allmänna energiskatten kol, fotogen, motorbrännolja, eldningsolja, och gasol för naturgas annat

ändamål än drift av motorfordon sänktes då med 50 %. Energiskatten

gasol, används för drift motorfordon, sänktes också. som av

2.4 Koldioxidskatt

Riskerna för klimatförändringar till följd utsläppen klimatpåav av verkande gaser, s k växthusgaser är ett miljöproblem uppmärksamsom mats allt mer under år. De mest betydelsefulla växthusgaserna senare är koldioxid, CFC-föreningar freoner,

s k metan och dikväveoxid.

I partiöverenskommelsen energipolitiken jan 1991, och i om regeringens proposition om energipolitiken 1990 9188, deklareras att det grund av koldioxidutsläppens klimatpåverkan är angeläget att i

56 Nuvarande energiskatter SOU 199190

största möjliga utsträckning undvika eldning med fossila bränslen. Detta förklaras kunna ske genom ökat utnyttjande av förnybara energislag inte något nettotillskott av koldioxid till atmosfären. som ger Vid behandlingen av koldioxidutsläpp från elproduktion anges vidare, att Sverige bör eftersträva sådana internationella överenskommelser som möjliggör en Ökad användning av gentemot omvärlden konkurrensneutrala koldioxidskatter. Den koldioxidskatt Sverige har idag är en följd av ett förslag från miljöavgiftsutredningen MIA. Miljöavgiftsutredningen föreslog nämligen att en koldioxidskatt skulle införas på vissa bränslen, motsvarande 25 öre per kg koldioxidutsläpp, och att den allmänna energiskatten på bränslena samtidigt skulle sänkas med 50 %. Koldioxidskattens storlek, i kronor per enhet, beräknades med utgångspunkt i bränslenas genomsnittliga kolinnehåll enligt tabell 2.1.

Tabell 2.1 Redovisning av skatten på kolinnehållet i vissa bränslen

Bränsle Vännevärde COZ-utsläpp COz-utsläpp CO2-skatt kWhcnhct kgMJbr a kgcnhet b krenhet c 1 2 3 4

i kwhm3 kgm3 krm3

E01 9 900 0,077 2 744 686 d

E05 10 700 kWhm3 0,077 2 966 kgm3 724 krm3 d

Kol 7 500 kWhton 0,092 2 484 kgton 621 krton m3 m3 m3 Naturgas 10 800 kWhIOOO 0,055 2 138 kg1000 535 kr1000

Gasol e 12 790 kWhton 0,065a 3 002 kgton 748 krton

Bensin 8 720 kWhm3 0,074 2 323 kgm3 581 krm3

a MJbr är lika med megajoulebränsle. Kolumn 3 erhålls genom att kolumn 1 multipliceras medkolumn 2 ochdärefter med en emräkningsfaktor 3,6 MJbrkWh c Kolumn dvs koldioxiskatten i kr per enhet, erhålls genom att kolumn 3 multipliceras med 0,25 krkg CO2.

d Medelvärdet för skatten E01 och E05 är 714 krm3.

e Avser gasol som används för annat ändamål än drift av motorfordon. Skatten gasol för drift av motorfordon är avrundat 40 örel, och beräknas enligt följande. 1 kg gasol motsvarar ca 2 l gasol.3 kg COz-utsläppl ger då 1,5 kg COZ-utsläppl som multiplicerat med 0,25 krkg C02 blir 40 örel.

SOU 199190 Nuvarande energiskatter 57

Det skall dock noteras att utsläppen inte enbart varierar mellan bränsletyperna utan även mellan bränslekvaliteter. De värden som anges i tabellen är typvärden för bränslets energiinnehåll för de bränslen används i Sverige. som I enlighet med regeringens proposition 198990111 beslutade riksdagen införande koldioxidskatt i Sverige. Koldioxidskatt utgår om av sedan den 1 januari 1991 enligt tabell 2.2.

Vid förbränning av andra bränslen biobränslen, torv mm utgår

ingen koldioxidskatt. Vid uttagande av koldioxidskatt på bränsle och bensin tillämpas samma bestämmelser som gäller för allmän energiskatt och bensinskatt. Koldioxidskatten andra bränslen än bensin ingår också i underlaget för industrins nedsättning av skatt energi.

Tabell 2.2 Koldioxidskatten på bränslen

Bränsle Koldioxidskatt

oljeprodukter 720 krm3

kol 620 krton m3 naturgas 535 kr1000

gasol för drift av motorfordon 0,40 krl

gasol annan användning 750 krton

bensin 0,58 krl

2.5 Övriga miljöskatter och avgifter

I miljöavgiftsutredningens inledande skede ingick uppgiften att överväga

en skatt utsläpp av svavelföreningar vid oljeförbränning. En sådan skatt föreslogs också i miljöavgiftsutredningens första delbetänkande SOU 198921 Sätt värde miljön. Svavelskatteförslaget kom i det andra delbetänkandet att utvidgas till att också gälla utsläpp från förbränning kol och torv. I enlighet med regeringens proposition av 198990111 beslutade riksdagen införande svavelskatt. om av Svavelskatt utgår sedan den 1 november 1991. Skatten uppgår till 30 kr per svavel i kol- och torvbränsle. För olja är skatten 27 kr per m för varje tiondels viktprocent svavel i oljan. För olja med en svavelhalt högst 0,1 viktprocent utgår ingen skatt. Då svavelutsläppen reducerats i förhållande till ingående svavelinnehåll medger RSV återbetalning med 30 kr svavel inte utgjort utsläpp. per som Svavelskatten fungerar därigenom som enutsläppsskatt. Miljöavgiftsutredningen lämnade också förslag till avgift utsläpp av kväveoxider. Som angavs av utredningen är utsläppen av kväveoxider

58 Nuvarande energiskatter SOU 199190

emellertid inte enbart konsekvens kväveinnehållet i bränslet. en av Utsläppen beror även förbränningsförhållandena, varmed den av avses reaktion som sker mellan det och kväve finns i luften. syre som Utredningen ansåg därför utsläppsavgift kväveoxider att en måste grundas på direkta mätningar utsläppen från varje enskild av panna. Samtidigt ansågs det inte rimligt att införa avgiftssystem med krav ett att dyrbar mätutrustning skulle installeras även för mindre pannor. Miljöavgiftsutredningen föreslog sammanfattningsvis avgift att en

införs på utsläpp av kväveoxider från stora förbränningsanläggningar.

Avgiften föreslogs 40 kr kg utsläpp, räknat kvävedioxid, vara per som och föreslogs omfatta de ca 150-200 har årlig energipannor som en produktion på minst 50 GWh och tillförd effekt minst 10 MW. en av För att inte missgynna produktionen i föreslogs samtidigt stora pannor en kompensation till dessa, beräknad med den nyttiggjorda energin från

pannorna som fördelningsgrund. Genom fördelningen kommer av-

giftsmedlen att fördelas mellan de avgiftsskyldiga. Riksdagen har

om beslutat miljöavgift utsläpp kväveoxider vid energiprodukom en av tion i enlighet med denna modell

se SFS 1990613. Lagen träder i

kraft den 1 januari 1992.

2.6 Total punktskattebelastning

Den totala punktskattebelastningen på olika bränslen den 1 per november 1991 framgår tabell 2.3. Till detta kommer för vissa bränslen av den ökade belastningen till följd svavelskatten. Dessutom tillkommer av den mervärdeskatt som införts den 1 1990 och beräknas mars som energipriset inkl punktskatter.

SOU 199190 Nuvarande encrgiskattcr 59

Tabell 2.3 Punktskattebelastning exkl svavelskatt på bränslen november 1991

Bränslcslagenhet Energiskatt resp Koldioxid- Total skattcbelastning bensinskattinkl skatt omvandlad särskild skatt kr kr kr örekWh

Oljeprodukterm3

Gasol

för drift av motorfordl 0,85 0,40 1,75 18,4 annatton 105 750 855 6,7 - Bensinl

blyfri 2,37 0,58 2,95 33,9 - - blyad 2,68 0,58 3,26 36,2

1Enligt krm3

beslut sänksskattesatsenför miljöklass 1 till 90 och

miljöklass 2 till 290 krm3 den januari 1 1992.

212örekWh avser en genomsnittlig beskattning för tunna och tjocka cldningoljor. Skatteintcrvallet ligger inom 11,8 12,7örekWh. -

60 Nuvarande energiskatter SOU 199190 Skatten elkraft är den 1 november 1991

i 2,2 öre per kWh vid förbrukning i följande kommuner i norra

Sverige

Län Kommuner Norrbottens län Samtliga kommuner Västerbottens län Samtliga kommuner Jämtlandslän Samtliga kommuner Västernorrlands län Sollefteå Ånge Örnsköldsvik Gävleborgs län Ljusdal Kopparbergslän Malung Mora Orsa Älvdalen Värmlands län Torsby

7,2 öre per kWh vid förbrukning i övriga landet

iii 5 öre per kWh vid förbrukning i industriell verksamhet.

Med industriell verksamhet avses i iii arbetsställen som är

hänförliga till huvudgrupperna 3 och 4 enligt Svensk standard för näringsgrensindelning SNI. I de fall flera olika verksamheter bedrivs vid ett arbetsställe är principen att verksamheten som har den största kraftförbrukningen är att anse som den huvudsakliga och därvid avgörande för vilken skattesats som skall tillämpas.

2.7 Registrering och uppbörd

Generellt gäller att den som producerar eller distribuerar skattepliktig elkraft är skyldig att vara registrerad hos RSV, som är beskattningsmyndighet. skattskyldighet inträder när den registrerade själv förbrukar kraft eller levererar kraft till någon som inte är registrerad. Skatten deklareras och betalas till RSV av den som är registrerad. Vad gäller skattepliktiga bränslen är huvudprincipen att den som inom

landet producerar sådant bränsle eller förbrukar för framställning av

likvärdig vara är skattskyldig och skyldig att vara registrerad hos RSV.

SOU 199190 Nuvarande energiskatter 61

skattskyldig är även den som köpt skattepliktigt bränsle utan skatt eller med nedsatt skatt. Den som i större omfattning återförsåljer, förbrukar eller lagrar bränsle kan efter ansökan registreras hos RSV. Skattskyldighet inträder när skattepliktigt bränsle levereras till Oregistrerad köpare eller levereras till eget försäljningsställe för detaljförsäljning. Om en skattepliktig vara förs i landet av någon som inte är registrerad betalas skatten till tullmyndigheten. Vid införsel av naturgas skall den, för vars räkning införseln sker, anses som producent och därmed vara skattskyldig. Redogörelsen är översiktlig beskrivning av de olika ovan en skatterna inom energiområdet. För fullständig redovisning av en mer den nuvarande energibeskattningen måste emellertid de gällande särbestämmelserna som är denna utrednings problemområde - tillföras bilden. En sådan genomgång görs i nästa kapitel.

SOU 199190 Skatteplikt 63

Skatteplikt och nedsättningsbestämmelser

3.1 Inledning

Bestämmelserna som reglerar skatteplikt, avdragmedsättning kan m m indelas i tre huvudtyper

reglerna för undantag från skatteplikt finns i de olika som lagarna på energiskatteområdet

reglerna för avdrag för skatt i deklaration finns beträffande som de olika punktskatterna på energiområdet

reglerna för nedsättning allmän energiskatt och koldioxidav skatt.

I detta kapitel ges en fullständig redogörelse för dessa tre typer av bestämmelser. Tonvikten i utredningsuppdraget, liksom analysen i följande kapitel, ligger dock de områden regelverket direkt av som påverkar industrins och växthusnäringens energiskatter och konkurrenskraft.

3.2 Undantag från skatteplikt

3.2.1 Elkraft

skattepliktig elkraft är i princip sådan kraft förbrukas inom landet

som oavsett om den produceras inom landet eller överförs till landet. Fyra undantag finns från denna skatteplikt. Dessa har funnits i lagen om allmän energiskatt EL sedan lagens tillkomst. Det första undantaget gäller elkraft producerad i små kraftverk som undantas från skatteplikt följande förutsättningar är uppfyllda om

i elkraften framställs inom landet

producenten förfogar över installerad generatoreffekt en av mindre än 100 kW

iii producenten distribuerar inte kraften yrkemässigt.

Bestämmelsen om att s k frikraft är skattefri är det andra undanta-

get. skattefrihet föreligger i detta fall följande förutsättningar är om uppfyllda

i elkraften levereras till lägre effekt än 50 kW

elkraften levereras utan avgift fast eller rörlig

64 Skatteplikt SOU 199190

iii mottagaren av kraften står inte i intressegemenskap med pro-

ducenten eller distributören.

Det tredje undantaget gäller att elkraft inte är skattepliktig om den

framställs eller förbrukas på fartyg eller annat transportmedel. Till andra transportmedel hör t ex bilar, flygplan, tåg och spårvagnar. Ett fjärde undantag utgörs av bestämmelsen rörande egenan-

vändning och förluster. Enligt 2 § andra stycket d EL är elkraft, som

nyttiggörs inom rörelse för produktion eller distribution av elkraft eller bortgår till följd av förluster vid överföring, transformering eller omformning hos producent eller distributör, skattefri. Riksskatteverket RSV har som exempel vad som skall menas med nyttiggörande angivit kraft för drift av pumpar och fläktar i kraft- och transformatorstationer samt kraft för belysning och uppvärmning av lokaler som används för produktion eller distribution av elkraft, t ex kontor och lager.

3.2.2 Bränslen utom bensin

Allmän energiskatt tas ut olika bränslen enligt redogörelsen i kapitel De skattepliktiga bränslena kan delas upp i fasta, flytande och gasformiga bränslen. De skattepliktiga bränslena framgår nedanav stående uppställning.

Fasta bränslen Stenkol - Stenkolsstybb - Briketter och liknande fasta bränslen av stenkol eller brunkol - Koks - Koksbriketter - Koksstybb -

Flytande bränslen Fotogen -

Motorbrännolja, eldningsolja samt andra oljeprodukter med

undantag för smörjoljor och smörjfetter inte används för som energialstring Gasol -

Gasformiga bränslen Naturgas -

Undantagna från skatteplikt är enligt 2 § första stycket EL inhemska fasta bränslen, t ex Höganäs-kol. Koks som erhållits vid gasframställning inom landet anses av RSV inte utgöra inhemskt fast

bränsle se riksskatteverkets rekommendationer m rn RSV 19912 S. .2.

SOU 199190 Skatteplikt 65

Undantagen från skatteplikt är vidare, enligt 2a § EL, inhemskt framställd metan. Exempel på sådan metan är metan från torvmossar, reningsverk, avfallsanläggningar och den petrokemiska industrin. Naturgas, som försvinner till följd förluster vid transport eller av omformning hos producent eller distributör, är också undantagen från skatteplikt. Stadsgas, bensin eller gasol, används för framställning som av stadsgas, är undantagen från skatteplikt. Den gasol som avses här är gasol använd i spaltgasverk. Likaså är flygfotogen, jetbensin, flygbensin och sådana produkter som är skattepliktiga enligt lagen bensinskatt om undantagna från skatteplikt. Vidare är oljeprodukter, tillhandahålls som i särskilda förpackningar högst 5 liter, undantagna från skatteplikt. om Som framgår av den tidigare redovisningen är i stort sett alla oljeprodukter numera skattepliktiga. Skattepliktsbestämmelserna är desamma för både energi- och koldioxidskatt bränslen.

3.2.3 Bensinskatt

Följande varuslag omfattas skatteplikten enligt 1 § BL av

i bensin avsedd för motordrift och andra motorbränslen som

innehåller minst 70 viktprocent bensin ur tulltaxenummer 27.10

med undantag för flygbensin

metanol, etanol och högre alkoholer samt andra än under i

avsedda blandningar som innehåller sådan alkohol tulltaxenumur mer 22.07, 29.05 och 38.23 tulltaxelagen, allt under förutsättning att

varorna är avsedda för motordrift s k motoralkoholer med

undantag för motoralkoholer som tillhandahålls i särskild förpackning om högst en liter.

Det skattepliktiga varuområdct omfattar inte lösningsmedelsbcnsin eller flygbensin. Med lösningsmedelsbcnsin till exempel k avses s industribensin. Med flygbensin de speciella kvaliteter avses som används till flygplan. De vanligaste sorterna brukar betecknas 80 avgas respektive 100 LL. Sådan bensin hänförs till tullstatistiskt nummer 27.10.151, som benämns flygbensin för kolvmotorer. Till försvarets jetplan används i stället jetbensin 27.10.200. De bensinskattepliktiga motoralkoholerna är undantagna från koldioxidskatt. I övrigt är skattepliktsbestämmelserna desamma. Mineraloljeprodukter, införs till landet för att användas vid ett som oljeraflinaderi uteslutande råvaror vid tillverkning bensin, är som av undantagna från skatteplikt.

3.3 Skatteavdrag

Regler för avdrag för skatt i deklaration finns för de olika punktskatterna energiområdet. Några reglerna är generella och gäller inte av

66 Skatteplikt SOU 199190

bara för flertalet energiskatter utan också för flertalet andra punktskatter. Andra regler är specifika. I detta avsnitt redogörs översiktligt för avdragsbestämmelserna rörande skatt på bränsle skatt på el. resp

3.3.1 Avdrag för skatt på bränsle

Avdrag får enligt 24 § första stycket för skatt bränsle

c EL göras

förbrukats eller försålts till kommunikationsföretag för bandrift

som eller därmed likartat ändamål. Dessa avdragsbestämmelser berör i första hand järnvägs- och lokaltrafikföretag. Motsvarande bestämmelse

bensinsidan finns i första stycket c BL. Enligt den

7 § 1 mom bestämmelsen får avdrag göras för skatt bensin som förbrukats eller sålts för förbrukning för framdrivande av tåg eller andra järnvägsfordon. Dessa bestämmelser innebär således att spårbunden trafik i kommunikationsföretag, inte belastas med någon landet, som bedrivs av

skatt på bränsle och bensin eller elkraft, se vidare nedan, och att

spårbuden trafik, inte bedrivs av kommunikationsföretag, t ex tåg

som

på torvmossar inte belastas med någon skatt på bensin.

Avdrag får även ske för bränsle förbrukats eller sålts för som förbrukning i Iuftfattyg eller i fartyg, när farkosterna inte används för fritidsändamål eller annat privat ändamål. Avdragsrätten gäller därvid för fartyg används bl a för yrkesmässig sjöfart, yrkesmässigt fiske, som militära ändamål, användning inom tullen, användning inom sjöfartsverket, användning bogserbåtar, användning skolfartyg och som som användning livräddningsbåt. Som exempel kan nämnas att som regeringsrätten i utslag RÅ 19601951 har funnit mudderverk ett att inte är att hänföra till sådana fartyg för vars drift avdrag för bränsle

medges. RSV har mot bakgrund av detta regeringsrättsavgörande

beslutat att avdrag endast kan medges för bränsle som sålts för förbrukning till fartyg vars huvuduppgifter är att befordra gods eller

passagerare.

Enligt 24 § första stycket a får avdrag i deklaration göras för skatt

på förvärvats skick för återförsäljning eller bränsle, som har i beskattat förbrukning i egen rörelse. Exempel på sådant förvärv är bränsle som förvärvats innan den skattskyldige blev registrerad hos RSV eller förvärvas från någon inte är registrerad hos RSV. Avsikten med som

bestämmelsen är att förhindra dubbelbeskattning se prop 196171 s

55. För att ett avdrag för inköpt beskattat bränsle skall kunna medges, krävs, enligt RSVs praxis, att bränsleförvärvet kan styrkas med exempelvis inköpsfaktura eller liknande handling. Det är den skatt en har redovisats till RSV vid försäljningen i ett tidigare led som får som dras och inte skatt enligt den skattesats som gäller vid inköpstidav punkten. För utförsel bränsle, den skattskyldige eller av annan för hans av av räkning, riket eller till svensk frihamn för annat ändamål än att där ur förbrukas, får avdrag göras. Utförseln bör styrkas handling som genom

visar att bränslet förts ut 24 § första stycket e EL.

SOU 199190 Skatteplikt 67

Har säljaren återtagit bränsle i samband med återgång köp får av avdrag medges under förutsättning att bränslet sålts i beskattat skick och köpeskillingen återbetalts eller krediterats med fulla beloppet inklusive skatt. RSV har anvisat att ett schablonavdrag för spillolja får göras enligt

24 § första stycket a EL. Detta får göras av den skattskyldige som

utvinner eldningsolja vid raffinering av spillolja för den del oljeavav fallet som härrör från beskattad olja. Syftet med bestämmelsen är även här att hindra att dubbelbeskattning uppkommer. RSV godtar, utan att någon utredning behöver presenteras, att 25 % den återvunna oljan av härrör från beskattade oljeavfallsprodukter. Om den skattskyldige yrkar högre avdrag, får han styrka avdraget genom en utredning. Det av RSV framräknade schablonavdraget 25 % grundar sig vissa uppgifter om

som har framkommit vid en undersökning orts naturvårdsver-

som av ket. Undersökningen omfattade 20 000 företag och avsåg produktion av miljöfarligt avfall.

Enligt 24 § första stycket f EL får avdrag i deklaration göras för

bränsle som har förbrukats eller försålts för annat ändamål än energialstring. RSV har i RSV 19912 anvisat, förbrukning för att som annat ändamål än energialstring anses tillverkning av vissa produkter utan att någon förbränning av bränslet äger rum. Bränslet skall således ingå kemiskt oförändrat i produkten. Som exempel sådana bränslen nämns oljor som används för dammbindning, skumdämpning eller liknande. Tanken är således att avdrag medges för skatt sådant bränsle som inte direkt eldas utan används på något annat upp som sätt. Avdrag medges även för skatt fasta bränslen som används som reduktionsmedel vid elektrotermiska t tillverkning processer, ex av kiselmetall, kiselkrom och kalciumkarbid. RSV medger även avdrag för bränsle förbrukats kemisk reaktion vid kemiska som genom en processindustrier, t ex vid krackning eldningsolja vid bensintillverkav nmg. Avdragets värde uppgick 1988 till 60 milj kr, 35 milj kr ca varav belöpte sig på olja och 25 milj kr kol. Avdrag får göras för kolbränslez förbmkats eller försålts för som förbrukning i metallurgiska processer 24 § andra stycket EL. RSV har

anvisat vad som skall med metallurgiska Detta

avses processer. begrepp skall skiljas från metallurgisk produktion, är ett vidare som begrepp. Metallurgiska förekommer inom järn- och processer stålindustrin och utgör den del börjar med sintertillav processen som verkning och slutar med göt, ämnen eller gjutgods. Den fortsatta tillverkningen, i värmnings- eller värmebehandlingsugnar, berättigar t ex inte till avdrag. För icke järnmetaller och ferrolegeringar omfattar avdragsrätten processteg innebär sintring, smältning eller som reduktion. Bränning av kalksten och dolomit hör inte till den metallurgiska processen. Avdrag bör medges för allt kolbränsle erfordras som för den metallurgiska processen, oavsett det biprodukt om som en uppstår gas och värme kan användas annat sätt än i den som metallurgiska processen. Avdraget får dock inte omfatta större kvantitet

68 Skatteplikt SOU 199190

än den för den metallurgiska processen maximalt erforderliga mängden kol. För överskjutande mängd kol bör avdrag inte medges. Avdraget infördes 1984 och motiverades med att skatt kol och koks som används i en metallurgisk process helt saknar styreffekt,

eftersom dessa råvaror inte kan ersättas med andra råvaror prop

19838428 s 27. Värdet av avdraget beräknades för 1988 uppgå till ca 630 milj kr.

Enligt 24 § första stycket g EL får i deklaration för skatt

bränsle avdrag göras för bränsle som förbrukats för framställning av bensin, eller skattepliktigt bränsle enligt EL, eller för produktion av annan

skattepliktig elkraft än egenproducerad sådan som producerats i en

kraftvfinneanltigrzing och som förbrukas i egen industriell verksamhet. Avdrag enligt denna bestämmelse kan komma i fråga t ex vid kraftproduktion, vid framställning bensin och energiskattepliktiga av bränslen samt vid framställning i koksverk.

3.3.2 Särskilda bestämmelser om kraftvärmeanläggningar m m

Med kraftvärmeproduktion förstås bränslebaserad samtidig en produktion av elkraft och värme där båda produkterna nyttiggörs. Kraftvärmeproduktion kan ske med olika teknik. En sådan teknik är mottrycksteknik, vilken innebär att upphettad vattenånga driver en ångturbin i sin tur driver elgenerator. Den återstående värmen som en i ångan efter ångturbinen används t ex som processånga i industriell en process eller värmer vatten som cirkulerar i ett tjärrvärmesystem. Ett exempel en annan kraftvärmeteknik, framför allt används i som mindre elproduktionsanläggningar, är dieselkraftvärmeteknik. Vid en sådan teknik används en dieselmotor, driver elgenerator, som en samtidigt som värme tas tillvara från smörjolja och kylvatten. avgaser, Med kondenskraft avses en teknik för elproduktion som i mångt och mycket liknar mottryckstekniken, skiljer sig så sätt att men som värmeinnehållet i ångan efter ångturbinen kyls bort utan att tas tillvara. Eftersom värmen inte nyttiggörs vid kondenskraftproduktion uppfyller den inte definitionen kraftvärme. Skatten redovisas för den förbrukningen elkraft och bränsle. egna av Under de tider som elkraft inte produceras i ett kraftvärmeverk redovisas skatt för hela den uppmätta förbrukningen elkraft och av skattepliktigt bränsle. Har elproduktion skett i kraftvärmeanläggning, och har elkraften en förbrukats i egen industriell verksamhet, får avdrag göras antingen för skatten den förbrukade egenproducerade elkraften 25 § första stycket EL eller för skatten det bränsle går för sådan som elproduktion 25 § tredje stycket EL. Genom dessa bestämmelser ges således en möjlighet att välja mellan att göra avdrag för skatt elkraft eller skatt bränsle. Valmöjligheten tillkommer endast kraftvärmeproduktion som används i egen industriell verksamhet. I båda fallen görs avdrag i deklaration för elkraft. Avdrag får däremot inte göras för skatten elkraft om elproduktionen används i icke industriell egen

SOU 199190 Skatteplikt 69

verksamhet eller i stället för att egenförbrukas levereras till någon som inte är registrerad. I detta fall kan dock avdrag för skatten på bränsle göras valfritt i deklaration för elkraft eller bränsle. Detsamma gäller om elproduktionen sker i ett kondenskraftverk. Enligt en dom i regeringsrätten den 23 april 1991 mål nr 995-1989 anses allt bränsle som används i ett dieselkraftvärmeverk förbrukat för elproduktion. Bränslet är därför avdragsgillt i sin helhet. Viss del av producerad elkraft anses nyttiggjord inom en rörelse för produktion eller distribution av elkraft. Någon skatt skall inte redovisas för den delen. För den del av produktionen som är skattepliktig redovisas skatt i vanlig ordning, den förbrukas i icke inom egen dustriell verksamhet eller levereras till icke registrerad köpare. RSV ger i anslutning härtill följande rekommendationer. Vid samtidig produktion av elkraft och värme i ett kraftvärmeverk behöver den gemensamma elförbrukningen, erfordras för kraftvärmeprosom duktionen fördelas el- respektive värmeproduktion, eftersom förbrukningen för elproduktion inte är skattepliktig. Ingår kraftvärmeproducerad elkraft, som används för t ex drift av pumpar och fläktar, i uppmätt bruttoproduktion får, om inte annat visas, andelen icke skattepliktig elkraft anses schablonmässigt uppgå till 3 % av elproduktionen, om kraftvärmen produceras med mottryckskraft. Elförbrukningen för värmedistribution är skattepliktig och beräknas genom att uppmätt elproduktion först reduceras och att därefter uppmätt utmatning från kraftvärmeverket dras av. Vid kraftvärmeproduktion, med undantag för dieselkraftvärmeproduktion och motsvarande tekniska lösningar t ex elgeneratorer som drivs med ottomotor eller gasturbin, får den del av bränsleåtgången som är hänförlig till elproduktionen beräknas enligt följande. Den totala bränsleåtgången fördelas el- och värmcproduktion i förhållande till uppmätt elproduktion respektive värmeproduktion. Det innebär således, att om t ex en tredjedel av den totala energiproduktionen består elkraft, lika stor andel bränsleåtgången av anses en av vara hänförlig till elproduktion. Vid produktion av elkraft i ett kondenskraftverk den icke anses skattepliktiga delen produktionen elkraft, annat inte visas, av av om schablonmässigt uppgå till 5 %. Avdrag vid sådan produktion får därför göras för energiskatten respektive koldioxidskatten, enligt lagen om koldioxidskatt, med 95 % av det bränsle förbrukas. som Används olika skattepliktiga bränslen samtidigt för elproduktion bör vid avdragsberäkningen en proportionering göras efter de energimässigt insatta kvantiteterna. Används däremot bränslen inte är energisom respektive koldioxidskattepliktiga, t ex avfallslutar, råvaruavfall eller sopor, samtidigt skattepliktiga bränslen för elproduktion i som en kraftvärmeanläggning anses, såvitt annat inte visas, i första hand de skattepliktiga bränslena förbrukade för elproduktion. Ett avdrag för värmeproduktion, som endast gäller den allmänna energiskatten, har införts från och med den 1 juli 1991. Enligt ordalydelsen i lagtexten får avdrag endast göras vid samtidig produktion

70 Skatteplikt SOU 199190

av värme och elkraft. Det innebär att avdrag inte får göras när elproduktionen är avstängd och enbart värmeproduktion pågår. Med kraftvärmeanläggning förstås i detta sammanhang en anläggning, vilken är avsedd för bränslebaserad samtidig produktion av elkraft och värme, där båda produkterna framställs i mer än obetydlig omfattning och båda nyttiggörs. Vid bedömningen om framställning av elkraft och värme har tillräcklig omfattning, bör hänsyn kunna tas till vald produktionsteknik och andra omständigheter som är av betydelse. Vid produktion av kraftvärme genom mottrycksteknik menar RSV, att elproduktionen bör anses ske i mer än obetydlig omfattning om för-

hållandet mellan el- och värmeproduktionsförmågan a -värdet uppgår

till minst 0,3, om värmen i huvudsak nyttggörs i form hetvatten. Med av förmåga förstås det konstruktivt högsta möjligaa-värdet och inte vad som produceras momentant. Om värmen i stället i huvudsak nyttiggörs i form av ånga bör a-värdet uppgå till minst 0,05.

3.3.3 Avdrag för skatt på

Avdrag får enligt 25 § första stycket a första ledet EL göras för skatt

elkraft, som levererats till kommunikationsföretag för bandrift eller

därmed likartat ändamål. Denna bestämmelse berör i första hand järnvägs- och lokaltrafikföretag, och innebär således att spårbunden trafik i landet, som bedrivs av kommunikationsföretag, inte belastas

med någon skatt på elkraft eller bränsle, jämför ovan.

Till bandrift räknas järnvägar, spårvägar och liknande. Hit räknas även drift av signaler, växeluppvärmning och säkerhetsanordningar utefter banlinjen. Bangårdsbelysning räknas däremot inte till bandrift. Leveranserna av elkraft till kommunikationsföretag för bandrift eller liknande beräknades för 198889 uppgå till 2,6 TWh, vilket motsvarar ett skatteavdrag på elsidan med ca 187 milj kr. Störst förbrukare är Statens Järnvägar SJ. Avdraget har också stor betydelse för övrig spårbunden trafik, dvs i huvudsak lokaltrafikföretagen i Stockholm, Göteborg och Norrköping.

Avdrag får vidare göras för elkraft förbrukats eller sålts för

som

förbrukning för annat ändamål än energialstring 25 § första stycket b

första ledet EL. RSV anser att förbrukning vid tillverkning genom elektrolysförfarande, med undantag för metallraffinering ,och galvaniska förfaranden, är att anse som förbrukning för annat ändamål än energialstring. Med galvaniska förfaranden avses t ex förgyllning, försilvring, förkromning och förnickling. Exempel elektrolysförfarande är framställning av klor-alkali, klorat, aluminium och vätgas. Stora producenter av klor-alkali är Eka Nobel Bohus och Norsk Hydro Plast. Klor-alkali förekommer t ex inom cellulosa- och pappersindustrin. Klor används främst för blekning eller papper, och alkali ingår av massa som råmaterial, i de lutar i vilka veden kokas vid framställning av kemisk Klorat tillverkas bl a av Eka Nobel och används för massa.

SOU 199190 Skatteplikt 71

tillverkning av tändstickor eller blekkemikalier. Vätgas utgör en biprodukt vid framställning av klor-alkali och klorat. Kammarrätten i Stockholm har funnit att viss del av förbrukad elkraft vid tillverkning av ferrovolfram är att hänföra till förbrukning för annat ändamål än energialstring. En sådan framställning är att hänföra till s k elektrotermiska processer se bl a dom 1980-06-10, mål nr 660-1978 Gullspångs Kraftaktiebolag. RSV beräknade i detta sammanhang skatten för förbrukning av elkraft vid tillverkning av ferrovolfram vid kraftbolaget efter en skattesats av 2 öre per kWh. Kraftbolaget yrkade i besvär att skatten på förbrukningen skulle beräknas efter en skattesats av 0,67 öre per kWh. Kammarrätten fann att skatten skulle beräknas efter den skattesats kraftbolaget yrkat och yttrade Utredningen i målet ger icke stöd för annat antagande än att den elektriska kraften vid ifrågavarande tillverkning av ferrovolfram förbrukats till ungefär två tredjedelar för s k direktreduktion eller alltså för annat ändamål än energialstring. RSV har mot bakgrund av denna dom gjort den bedömningen att även kraft, som förbrukas vid framställning genom andra elektrotermiska processer, är att anse som förbrukning för annat ändamål än energialstring för vilken avdrag får göras. Med elektrotermisk process förstås i allmänhet produktion där elkraft används för erforderlig uppvärmning av råvaror, halvfabrikat och annat produktionsmaterial i industriell verksamhet. Den största kraftförbrukningen för elektrotermiskt ändamål avser smältning av metaller vid framställning av främst ferrolegeringar. Med ferrolegeringar avses regelmässigt en grupp legeringar mellan järn och ett eller flera grundämnen, t ex kisel eller krom. Ferrolegeringen används inom stålindustrin för att legera järn eller stål vid framställning av specialkvalitet. Exempel elektrotermiska processer är, förutom framställning av ferrolegeringar, framställning av kisel och kalciumkarbid. Kisel används bl a inom elektronikindustrin. Kalciumkarbid används bl a som avsvavlingsmedel och för framställning av acetylen. De största tillverkarna av ferrolegeringar och kalciumkarbid har nedsättning enligt

lagen om nedsättning av allmän energiskatt, NEL se nästa avsnitt.

Enligt det andra ledet i 25 § första stycket b EL får avdrag även

göras för skatt elkraft som förbrukats eller sålts för användning i

omedelbart samband med förbrukning för annat ändamål än energi-

alstring. RSV se RSV 198412 har angett att belysningskraft, kraft

för drift av fläktar, pumpar, traverser, kompressorer o d utgör exempel på sådan kraft. Det är praktiska skäl som motiverar att sådan kraft beskattas på samma sätt som den i produktionen förbrukade elkraften.

I det tredje ledet i 25 § första stycket b EL anges att avdrag får

göras för skatt på elkraft som förbmkats eller sålts för användning vid

framställning av bensin eller energiskattepliktiga bränslen. Denna avdragsbestämmelse kan t ex komma i fråga för koksverk och oljeraflinaderier. Normalt tillämpas inte denna avdragsbestämmelse av koksverken, i stället gör avdrag för kolbränslen som förbrukats i som

metallurgiska processer se 24 § andra stycket EL.

72 Skatteplikt SOU 199190

Förbrukningen och försäljningen för förbrukning elkraft för av annat ändamål än energialstring beräknas uppgå till 2 TWh årligen, vilket motsvarar ett skatteavdrag på 100 milj kr. Avdraget har främst ca betydelse för elektrolysförfarande, eftersom elektrotermiska processer normalt används av sådan elintensiv industri åtnjuter nedsättning som enligt NEL. Då elproduktion skett i en kraftvärmeanläggning, och elkraften förbrukats i egen industriell verksamhet, finns vidare, som ovan nämnts, möjligheten att göra avdrag för skatten på den egenproducerade elkraften 25 § tredje stycket EL. Slutligen skall erinras om de generella avdragsbestämmelser som gäller för alla punktskatter och som således även gäller avdrag för skatt på elkraft. Hit hör avdrag för export, avdrag för skatt för vilken vara skattskyldighet inträtt tidigare, avdrag för skatt har varor som återtagits i samband med återgång köp och avdrag för kundförluster. av

3.4 Nedsättning energiskatter

av

3.4.1 Huvudregeln

Enligt lagen 1974992 om nedsättning allmän energiskatt och av koldioxidskatt NEL får skatt utgår på elkraft och bränsle i vissa som fall sättas ned. Huvudfallen är

i uppvärmning av växthus vid yrkesmässig växthusodling

industriell tillverkning.

Bestämmelserna för växthusnäringen och industrin är olika. Vad gäller elkraft och bränsle används för växthusuppvärmning vid som yrkesmässig växthusodling tas allmän energiskatt enligt NEL ut efter en skattesats motsvarar 15 procent den skattesats enligt som av som EL gäller för elkraft eller ifrågavarande bränsle. Beträffande industriell tillverkning finns två bestämmelser, varav enbart den ena hittills har haft praktisk relevans. Den bestämmelse, som före 1991 inte kommit att aktiveras, innebär att för elkraft eller bränsle som förbrukas vid industriell tillverkning tas skatt ut med ett sådant belopp att skatten inte överstiger tre procent de tillverkade av produkternas försäljningsvärde fritt fabrik för företagen inom en bransch eller för en grupp av företag med likartad tillverkning. Det är RSV som skall besluta denna nedsättning. Före 1991 har inte något om sådant beslut fattats. Under våren 1991 har emellertid sådan en ansökan inkommit. Skälet att de från 1991 gällande synes vara skattesatserna givet denna regel aktualitet, eftersom hela oljeskatten en därvid får räknas in i nedsättningsunderlaget. Utöver vad RSV kan besluta om kan regeringen, särskilda skäl om föreligger, medge nedsättning skatt för industriell tillverkning för av visst företag. Det är denna bestämmelse har betydelse i praktiken. som

SOU 199190 Skatteplikt 73

I det följande redogörs mer ingående för bestämmelser och nedsättningens omfattning vad avser växthusnäringen resp industrin.

3.4.2 Nedsättning av skatt för växthusuppvärmning

Enligt 1 § lagen om nedsättning av allmän energiskatt och koldioxidskatt NEL tas allmän energiskatt ut elkraft och energi- och koldioxidskatt på bränsle, som används för växthusuppvärmning vid yrkesmässig växthusodling, enligt en skattesats som svarar mot 15 procent den skattesats gäller enligt EL. Även koldioxidskatten, av som som infördes från och med den 1 januari 1991, omfattas av denna bestämmelse om nedsättning. Skälet till denna bestämmelse är att svenska trädgårdsodlare möter konkurrens den svenska marknaden från utländska odlare, i hemlandet erhåller ekonomiskt stöd i olika som

former, bl a grund av de höjda oljepriserna se prop 197477 s 16.

Problematiken beträffande denna form nedsättning främst av avser frågan vad växthusuppvärmning omfattar. Avgörande är härvid om elkraften kan anses ha åtgått direkt till sådan uppvärmning. I annat fall kan nedsättning inte medges, t ex då kraften används för bostadsuppvärmning eller för uppvärmning olja, för drift och fläktar av av pumpar

i ett växthus se t ex RSVs svar 1981-12-02, dnr 747681-41364 till

Motala Ströms Kraft Aktiebolag. Om ett abonnemang omfattar både förbrukning för uppvärmning av växthus och t ex bostad, får den gemensamma förbrukningen fördelas efter skälighet. - Ett särskilt problem har de lampor vållat som används både som värme- och ljuskällor. Användningen av lampor för belysning, när t ex olja används för uppvärmning, utgör inte grund för nedsättning. Då lampor används för både uppvärmning och belysning får nedsättning ske för den elkraft används för uppvärmningsmomentet. RSV har som därvid förklarat att 75 % av den tillförda energin till lamporna kan anses använd för uppvärmning av växthus. Fördelningen mellan lampor som används för uppvärmning och belysning har varit föremål för

prövning i kammarrätten KRNs dom 1983-04-15, mål 476-1982.

nr Målet gällde kvicksilverlampor, glödlampor och halogenlampor. RSV beräknade att 75 % av den tillförda energin kunde ha åtgått till anses uppvärmning av växthus. Kammarrätten ansåg att schablonberäkning fick användas, samt att tillämpad schablon skälig. var Vid leverans av fjärrvärme för växthusuppvärmning har regeringen, efter ansökan i det enskilda fallet, medgett att skatten för bränsle eller elkraft förbrukas fjärrvärmeproducenter får sättas ned till den som av del det motsvarar värmeleveransen till växthuset. Nedsättningen har skett med stöd 9 kap 4 § lagen 1984151 punktskatter och prisav om regleringsavgifter LPP. Förekommer det flera slag av bränslen i fjärrvärmeverket får, enligt ett beslut av regeringen för Köpings kommun, bränslefördelningen också användas när den nedsatta skatten skall beräknas för värmeleveransen till växthuset. I okomplicerade ärenden har sedermera RSV också medgett nedsättning.

74 Skatteplikt SOU 199190

Som tidigare angivits uppgick värdet av nedsättningen av energiskatt vid yrkesmässig växthusodling till ca 90 milj kr år 1987 och ca 87 milj kr år 1988.

3.43 Nedsättning av skatt vid industriell tillverkning

Allmän energiskatt elkraft och energi- och koldioxidskatt bränsle som förbrukas vid industriell tillverkning tas ut med sådant belopp att skatten inte överstiger 3 % av de tillverkade produkternas försäljningsvärde fritt fabrik 2 § första stycket NEL. RSV beslutar sådan om nedsättning och tar därvid hänsyn endast till den genomsnittliga storleken skatten i förhållande till försäljningsvärdena för företag inom en hel bransch eller för en grupp företag med likartad av tillverkning 3 § NEL. RSV hade under perioden fram till och med 1990 inte meddelat några sådana beslut men har under våren 1991 fått åtminstone ett ärende att behandla. Enligt 2 § andra stycket NEL kan regeringen medge nedsättning för visst företag utöver vad RSV kan besluta om. För nedsättning enligt 2 § andra stycket NEL görs ansökan hos regeringen finansdepartementet. Regeringens beslut är f utformat n så, att det gäller för ett kalenderår i taget. I vissa beslut medges en nedsatt preliminär skattesats. RSV underrättar berörda leverantörer om den skattesats som skall tillämpas enligt beslutet. Först därefter får leverantören tillämpa den nedsatta skattesatsen för det bränsle eller den elkraft som säljs för industriell tillverkning. Av praktiska skäl koncentreras skattejämkningen ofta till utdebiteringen av elskatt. Regeringens beslut har sedan 1987 inneburit att den sammanlagda nedsättningsberättigade energiskatten för elkraft och bränslen begränsats till 1,7 procent av de tillverkade produkternas faktiska eller beräknade försäljningsvärde fritt fabrik. Hela energiskatten och koldioxidskatten på elkraft, kolbränslen, gasol och naturgas är nedsättningsgrundande. För olja gäller från och med den 1 januari 1991

att endast 473 krm3 av skatten olja får inräknas i nedsättnings-

underlaget. Nedsättningen omfattar främst cement-, kalk- och tegelindustrin, massa- och pappersindustrin, järn- och stålindustrin samt kemi- och gruvindustrin. Om sökande lämnat felaktiga uppgifter, eller om felräkning, misskrivning eller annat uppenbart förbiseende föranlett att ett felaktigt belopp utbetalats, är sökanden skyldig att till statsverket inbetala det oriktigt erhållna beloppet 5 § NEL. Som tillverkare upptas det företag och den företagsenhet som angetts i regeringens beslut. En blankett lämnas för varje sådan enhet. Om tillverkning bedrivs i skilda fabriker, anläggningar eller dylikt arbetsställen lämnas blankett för varje sådant arbetsställe. Förbrukning av bränsle och elkraft avser de energimängder som förbrukats vid den egentliga tillverkningsprocessen för de produkter och under den tid som anges i regeringens beslut om nedsättning. Vad som gått för uppvärmning av tillverkningsstället får anses förbrukat

SOU 199190 Skatteplikt 75

vid den egentliga tillverkningsprocessen. Detta gäller däremot inte förbrukning för transport med fordon, även om transporterna utförts inom arbetsstället. Skatt som betalas för egenproducerad elkraft och värme i en kraftvärmeanläggning, och som används för nedsättningsberättigat ändamål, får tillgodoräknas. Enligt 2a § NEL, som infördes från och med 1 januari 1987, får regeringen medge nedsättning av energiskatten för kolbränslen som förbrukas i värmeverk, om det finns särskilda skäl till det. Bestämmelsen infördes på förslag från näringsutskottet med instämmande av skat-

teutskottet SkU 19858638, som i samband med behandlingen av regeringens förslag prop 1985 86140 om höjningar av energiskatten,

ansåg att höjningen av kolskatten kan orsaka problem för kommuner som under senare år gjort stora investeringar i kolvärmeanläggningar med modern reningsteknik. Regeringen har ännu inte bifallit några ansökningar den paragrafen. med stöd av nya Som nämnts kan nedsättningen av energi- och koldioxidskatt vid industriell tillverkning enligt NEL medges antingen branschvis av RSV eller för enskilda företag efter särskild prövning av regeringen. För perioden fram till och med 1990 har endast den senare möjligheten utnyttjats. Sedan NEL började tillämpas den 1 juli 1975 har antalet företag beviljats nedsättning, liksom värdet dessa nedsättningar, som av varierat. Dessa variationer beror framför allt två faktorer; dels har energiskattesatserna ändrats vid flera tillfällen, dels har den andel av saluvärdet utöver vilken regeringen beviljat skattebefrielse ändrats vid tillfällen. ett par Den nämnda gränsen för nedsättning har successivt höjts efter år 1975. Regeringen medgav nedsättning till 1 % av försäljningsvärdet för tiden från och med 1 juli 1975 till och med 1976. Perioden 1977- 198384 var nedsättningsgränsen 1,3 %; för företag förädlar som skogsprodukter höjdes den dock till 1,6 % år 1982. Den generella nedsättningsgränsen höjdes till 1,5 % är 1984 och till den nuvarande nivån 1,7 % år 1987. Tabellerna 3.1 och 3.2 är sammanställningar av de skattenedsättningar som beviljats under perioden 1978-90. I tabell 3.1 anges antalet företag som beviljats nedsättning. I tabell 3.2 redovisas uppgifter rörande nedsättningens storlek fördelat olika branscher. Uppgifterna i tabellen visar de nedsättningar som beräknats av regeringen vid beslutstillfällena. De kan skilja sig något från de slutliga avräkningarna, som dock inte är tillgängliga för redovisning. Från och med år 1984 till och med 1989 medgavs preliminär nedsättning för två år i taget.

76 Skatteplikt SOU 199190 Tabell 3.1 Antal företag som beviljats nedsättning av allmän energiskatt 1978-1990

tegel m m Foder 11 8 5 5 7 8 7 Övriga 10 14 13 17 23 16 16 SUMMA 122 123 123 119 146 115 103

Tabell 3.2 Nedsättning av allmän energiskatt 1978-1990, miljoner kr

Bransch 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 Papper, massa 123,2 234,1 295,9 176,1 396,6 359,0 330,3 m m

4 tegel m m

Foder 0,3 0,3 5,3 0,3 0,8 2,2 1,8

Övriga 7,0 26,5 43,0 20,4 98,0 98,7 82,6

SUMMA 185,4 419,5 550,0 333,1 696,5 718,6 693,7

Det totala nedsättningsbeloppet ökade vid några tillfällen markant som en följd av skattehöjningar exempelvis mellan åren 1979 och 1980 och mellan åren 1984 och 1986. Vid andra tillfällen motverkades skattehöjningarnas effekter nedsättningsbeloppet av höjda gränser

SOU 199190 Skatteplikt 77

för nedsättning. Det är förklaringen till att nedsättningsbeloppet är lägre 1984 än 1982. Gruppen övriga i tabellen inkluderar bl a och industrin för tillverkning grañtelektroder.

ickeåârnmetallindustrin

av 1990 beviljades 100 företag nedsättning energiskatt. Värdet r ca av av nedsättningen har uppskattats till ca 700 milj kr. Möjligheterna att erhålla skattenedsättning skall inte vara beroende av produktionens organisation eller ägandestruktur. Ett företag kan därför söka nedsättning för någon eller för några av de produkter företaget tillverkar. Företagets totala energikostnader och saluvärde måste i sådana fall fördelas på de aktuella produkterna. Riksskatteverket har att kontrollera uppgifternas riktighet. Ansökan om nedsättning för viss del av företagets verksamhet kan i många fall ge nedsättning av energiskatt när sådan inte skulle medges för företagets hela verksamhet. Det förutsätter dock ett mer omfattande arbete av det ansökande företaget. Industrins förmåga att utnyttja dispensmöjligheterna torde ha ökat med åren.

3.5 Sammanfattning

Som framgått av ovanstående genomgång är det ett antal olika regler och bestämmelser med olika detaljeringsgrad som nu är föremål för översyn. I tabell 3.3 sammanfattas översiktligt huvuddragen i de olika bestämmelserna. Där anges även gällande skattesatser allmän

energiskatt och koldioxidskatt för och olika bränslen.

Tabell 3.3 Energi- och koldioxidskatter samt undantags-, avdragsoch nedsättningsregler 1 november 1991

BRÃNSLEN EL

Fasta Flygande Gaser Allmän energiskatt Hush o öv 7,2 örekWh Kol Eldningsolja Naturgas

och bensinskatt Ind 5 örekWh 230 krton 540 krm3 175 Hushåll Bensin kr1000m3

i kommuner norra i Torv 0 Sverige 2,2 örekWh Ved 0 237-268 Gasol örel 105 krton

Koldioxidskatt 0 örekWh Kol Eldningsolja Naturgas

620 krton 720 krm3 535

1O00m3 Torv 0 Bensin kr Ved O 58 örel Gasol 750 kr ton

78 Skatteplikt SOU 199190

Fans. tabell 3.3 BRÄNSLEN EL

Undantag från -100 kW -inhemskt producerat metan skatteplikt -s k fri kraft -inhemskt producerat kol Höganäs kol -transportmedel -förluster hos prod eller distr naturgas -förluster hos prod eller distr -stadsgas -oljeprod max 5 l förpackning -flygfotogen, flygbensin -mineraloljor för tillverkning av bensin

Avdrag för skatt -bandrift generellt viss verksamhet förbrukats eller sålts -för bränsle till elprod -el som till annat ändamål än energi- -för bränsle till värme i kraftvärmeverk alstring -bandrift -el för anv i omedelbart -förbrukning i luftfartyg eller i fartyg sambandmed förbr för annat yrkesmässigt ändamål -bränsle som förvärvats i beskattat skick för -el för framställning av bensin återförsäljning eller rörelse eller skattepliktiga bränslen -utförsel av bränsle -egenproducerad kraft i en -återgång av köp kraftvärmeanläggning som -bränsle som förbrukats för framst av bensin användsi egen industriell -bränsle som förbrukats eller sålts till annat verksamhet ändamål än energialstring specifikt -kolbränslen som förbrukats eller sålts för förbrukning i metallurgiskaprocesser -schablonavdragför spillolja i raffinaderier

Nedsättningsregler Uttag av skatt Uttag av skatt för växthusuppvärm- 15% av allmän energiskatt 15% av allmän energiskatt + CO2-skatt ning yrkesmässig viss begränsning för till belysn

Nedsättningsregler Nedsättningsgrundande nedsättningsgrundande för industrin 1,7% allmän energiskatt allmän energiskatt + CO2-skatt av försäljningsvärdet för eldningsoljor dock endast 473 kr av allmän fritt fabrik efter be- energiskattoch CO2-skatt gäran hos regeringen

a. 3% av fsg-värdefritt allmän energiskatt allmän energiskatt + COZ-skatt fabrik

SOU 199190 Energibeskattning i andra länder 79

Energibeskattning i andra länder

4.1 En översikt

Frågan om energibeskattningens utformning i andra länder, särskilt när det gäller beskattningen av näringslivet, är central för frågeställningarna i denna utredning. I tidigare kapitel har redovisats den skattebelastning som är förknippad med förbrukning av energivaror i Sverige, och de nedsättningsregler och avdragsmöjligheter som gäller för svensk industri och växthusnäring. Orsaken till att dessa regler införts har varit önskemål om att skapa ökad konkurrensneutralitet för svenska företag i utländsk konkurrens såväl exportmarknaden som hemmamarknaden. Om andra länder hade haft energibeskattning med en liknande utformning och samma nivå som i Sverige skulle nedsättningsregler etc ha spelat ut sin roll. Utvecklingen i omvärlden på det här området är med andra ord nödvändig att belysa för att kunna analysera dessa reglers vara eller icke vara framöver. Av särskilt intresse är utvecklingen inom EG. Följande huvuddrag kan urskiljas när det gäller energibeskattningen i andra länder

i I allmänhet är energivarorna belagda med mervärdeskatt.

Industrins användning av elenergi beskattas endast undantagsvis. Detsamma gäller för växthusnäringen.

iii I flertalet fall förekommer vid sidan av mervârdeskatten

- acciser punktskatter eldningsoljor. Endast Danmark och

Italien har högre punktskatt olja än Sverige dvs jämfört med

allmän energiskatt och koldioxidskatt sammantaget. I Danmark gäller emellertid att näringslivet har avdragsrätt även för acciserna. I andra länder ligger acciserna mycket lägre nivåer än i Sverige.

iv Samtliga länder i Västeuropa har höga acciser bensin. I

Nordamerika är drivmedelsbeskattningen låg.

Slutligen skall sägas att ekonomiska styrmedel i form av miljörelaterade pålagor i förhållande till innehållet av miljöpåverkande ämnen i olika bränslen endast undantagsvis förekommer i andra länder, även om det diskuteras inom flera länder liksom inom EG. Nedan beskrivs huvuddragen i de enskilda ländernas energibeskattning. Dessa avslutningsvis i jämförande översiktstabell. summeras en

80 Energibeskattning i andra länder SOU 199190

Belgien

Då det gäller uttaget av mervärdeskatt har man i Belgien tillämpat tre Skattesatser inom energiområdet. Den lägsta skattesatsen 6 % används för kol för hushållsbruk, den högsta 25 % används för bensin. Alla övriga energislag beskattas efter normalskattesatsen 17 %. Det finns undantag beträffande avdragsrätten för mervärdeskatt den är begränsad till maximalt 50 % i den mån den motorbränsle avser för bilar däremot inte för truckar.

På mineraloljor uttas dessutom skatt på bensin med 2,53 krliter

och eldningsolja 302 krm3 för hushåll.

Råolja säljs för användning i raffinaderier eller används som som

som råvara i industrin är skattefri. Detta gäller även olja, naturgas och

kol som används i elproduktionen. Det tas ut vissa smärre lokala skatter energi.

Danmark

Danmark är det land inom EG tillsammans med Italien, har den som, högsta beskattningen energi såväl totalt för ett stort antal av som enskilda energivaror. Mervärdeskatten i Danmark är bland de absolut högsta i Europa, och i landet tillämpas endast skattesats 22 %. en Vidare utgår acciser praktiskt taget all energi. Avdragsrätt medges emellertid inom mervärdeskattesystemet för de acciser industrin som och flertalet andra mervärdeskatteskyldiga har att erlägga. De kumulativa verkningarna blir därför svaga. EGs beslut om minimiacciser på mineraloljor påverkar troligtvis Danmark. I den mån andra EG-länder kraftigt avviker i sina energiskattesatser tvingas Danmark anpassa sina skattesatser konkurrensav

skäl s k skattekonkurrens. Med andra ord skulle ett betydande

inkomstbortfall troligen uppkomma för danska staten. Någon möjlighet att ta igen detta via höjning mervärdeskatteprocenten föreligger inte, av eftersom även denna sikt måste Oklarheter när det gäller anpassas. EGs miljöpolitik och eventuella miljöskatter komplicerat bilden

ytterligare se nedan.

Mervärdeskatten utgår på fasta och flytande bränslen, liksom på naturgas och annan gas, elektricitet och drivmedel för motorfordon. Vid sidan mervärdeskatten utgår acciser de vanliga energiav råvarorna. Danmark har infört speciell avräkningsanordning även en för acciser energi. Industrier och andra mervärdeskatteskyldiga

med vissa undantag får sålunda avdrag vid sin mervärdeskatteberäk-

ning för de acciser som de erlagt vid inköp olja, och kol. av gas Sådana skattskyldiga kan också ersättning för den indirekta avgiftsbelastning t ingår i värme från ett tjärrvärmeverk. Sådan som ex återbetalning ges emellertid inte till alla mervärdeskatteskyldiga yrkesgrupper. De danska acciserna energi har höjts ett flertal gånger under de

senaste åren. I juli 1990 gäller följande skatter kr

SOU 199190 Energibeskattning i andra länder 81

tjockolja 1940ton

lättare eldningsolja 1724ton

stenkol och koks 749ton

elektricitet 0,32kWh

bensin 2,84l

bensin blyfri 2,20 l

gas och dieselolja 1,72l

Naturgas beskattas i paritet med lätt eldningsolja. För bensin finns en obligatorisk lagringsavgift f är 0,8 öreliter. I Danmark har som n även diskuterats att införa miljöavgifter svaveldioxid och koldioxid.

Finland

I Finland tas en allmän omsättningsskatt 20,48 % ut vid försäljning

av varor och vissa tjänster. Såsom varor behandlas bränsle med

undantag av inhemska bränslen och energiprodukter i allmänhet. Exempelvis beläggs eldningsolja med den allmänna omsättningsskatten. För att undvika kumulativa effekter medges avdrag för den skatt som belastat varan vid inköpet. Genom dessa specialregler fungerar omsättningsskatten vad gäller energivaror som en mervärdeskatt. - - Denna beskattningsform introducerades 1986, då Finland övergav sin tidigare punktbeskattning. Import av råolja och naturgas är skattefri. Vid sidan av drivmedel

förekommer inga acciser. Accisen bensin är 1,42 krliter 1,07 kr för

blyfri. Från och med 1 januari 1990 infördes koldioxidavgifter i form av skatt på importerade fossila bränslen. För diesel och blyad bensin är skatten 18 resp 20 öreliter, för lätt och tung eldningsolja 1,3

öreliter, för naturgas 0,7 örems och för kol 10,7 krton.

Frankrike

Det franska systemet för beskattning energi är ett de av av mer komplicerade inom EG. Många undantag från vad som kan kallas normala regler återfinns i den franska lagstiftningen. På mervârdeskat-

teområdet normal skattesats 18,6 % har t ex sedan länge rätten till

avdrag för ingående mervärdeskatt olika oljeprodukter varit inskränkt. Avdragsrätten har emellertid successivt ökat sedan 1982, och avsikten är att inskränkningar denna art skall undanröjda till av vara

1992. På tung olja tas ut skatt motsvarande 140 krm3.

I Frankrike finns det också speciella skatter i kommuner och departement. Denna beskattning har reglerad maximigräns. typ av en Lokala skatter utgår bl elektricitet. a

82 Energibeskattning i andra länder SOU 199190

Beträffande de lokala skatterna kan nämnas att kommunernas maximiskattesatser är 8 % och departementens 4 %. För mindre konsumenter upp till 36 kVA tas skatten ut 80 % av priset och för konsumenter mellan 36 och 250 kVA på endast 30 % av priset. För större konsumtion uttas ingen lokal elskatt. Från och med november

1988 sänktes mervärdeskatten de fasta avgifterna vilka utgör ca 30 % av kostnaderna för hushållen till 5,5 %. Rörliga avgifter debiteras

emellertid med hela mervärdeskatten. Avdragsreglerna för ingående mervärdeskatt på olika oljeprodukter ett mycket splittrat intryck. För vissa produkter och användningsger områden medges full avdragsrätt, t ex tjockolja som används i industriföretag och petroleumprodukter som används som råämne. I andra fall finns enbart en begränsad avdragsrätt vilket exempelvis gäller dieselolja. Från och med 1988 är emellertid dieselolja som används för internationella transporter fullt avdragsgill. I flera fall finns dessutom ingen avdragsrätt alls, vilket t ex gäller eldningsolja oberoende av användningsområde.

Irland

Irland tar ut mervärdeskatt med 10 % de flesta bränslen samt elektricitet. Mervärdeskatten utgår med högre procenttal 21% bensin och diesel. I princip föreligger inga begränsningar i avdragsrätten. Vid sidan av mervärdeskatten tas vissa acciser ut för oleprodukter.

Accisen tjockolja och eldningsolja är 72 resp 373 krm industrin

och 592 kr m3 hushåll.

Italien

Mervärdeskatten i Italien tas i normalfallet ut efter en skattesats 19 %. Vid sidan därav finns lyxskattesats 38 % samt två en reducerade skattesatser en 2 % och en 9 %. Energivarorna följer normalt standardskattesatsen, men för vissa typer av energi, nämligen elektricitet, kol och naturgas, gäller den lägre skattesatsen 9 %. Beträffande avdragsrätten för ingående mervärdeskatt har Italien hittills haft samma ordning som flertalet EG-länder. Enligt uppgift skulle dock viss inskränkning göras i avdragsrätten för ingående en mervärdeskatt vad gäller vissa bränslen. Vad gäller drivmedel är regeln idag att avdragsrätten endast gäller diesel och inte bensin och LPG.

På utgår speciella skatter. Hushåll betalar 2 örekWh och industrier 2 örekWh för de första 200 MWhmånad. Därefter är

skatten halverad. Skatten är reducerad till hälften för konsumenter i södra Italien och öarna. Dessutom förekommer lokala skatter både för hushåll och industrier. I genomsnitt betalade industrin under

1989 ca 5 örekWh och hushållen ca 15 örekWh i skatt.

SOU 199190 Energibeskattning i andra länder 83

Även oljeprodukter är belagda med särskilda acciser. Skatten å lätt

eldningsolja har ökat från 1340 krm3 1987 till 2512 krm 1990 industri och för hushåll från 1790 krm3 1987 till 3259 krm3 1990.

Noteras bör dock att industrins användning lätt olja är obetydlig. av

Skatten tung olja ökade under motsvarande period från 50 krton

till 450. Skatten bensin uppgår till 5,50 krl inkl moms. På kol och

naturgas utgår endast mervärdeskatt på 9 %. De höga acciserna, även för industrin, och lätt eldningsolja gör att Italien intar en särställning när det gäller beskattning energivaror inom EG. av

Japan

I J apan introducerades en allmän konsumtionsskatt 3 % den 1 april 1989. Alla oljeprodukter har rafñnerats i Japan är belagda med som en

accis på 87 kr m3. Även naturgas är belagd med accis på 31 krton.

en

Import av råolja påförs en särskild skatt på 14,70 krm3. På bensin

läggs accis uppgår till 1,92 krliter. Den skatten är kombinerad en som med en särskild vägskatt på 0,35 krliter. Diesel är underkastad en accis 1,02 krliter. Elektrisk kraft är belagd med en speciell skatt uppgår till 2 som

örekWh för främjande av nya elproduktionsanläggningar.

Kanada

I Kanada har sedan någon tid planer att införa federal man en mervärdeskatt som skulle fungera i stort sett sätt de samma som europeiska. Veterligen föreslås det ingen specialbestämmelse i den kanadensiska mervärdelagstiftningen för olika energislag. Inte heller lär det finnas några speciella begränsningsregler för avdragsrätten för den ingående skatten. Det finns acciser drivmedel, både federala och provinsiella. Den federala accisen normalbensin och flygbensin är 60 öreliter. Skatten diesel uppgick 1989 till 86 öreliter. Dessutom tas i delstaterna ut skatter på bensin och diesel, varierar från stat till som stat. Vissa stater torde för övrigt inte ta ut någon skatt dessa varor.

Nederländerna

I Nederländerna tas mervärdeskatt ut de olika energislagen efter en skattesats på 18,5 %. Mervärdeskatten fungerar på vanligt sätt. Vid sidan mervärdeav skatten finns acciser. Bensinskatten uppgår till 2,95 krl. På diesel är skatten 1,35 krl. Skatt på tung eldningsolja utgår också med 163

krtoe 1990. Skatten på lätt eldningsolja för industrin uppgick 1988 till

482 kr toe. Skatten på naturgas för hushållen 375 krtoe. Miljö-

var skyddsavgifter tas ut för naturgas. För industrin och elproduktion är

dessa obetydliga. För hushållen uppgår de till 107

18 kr kcal. Avgiften

sexdubblades i början 1990. av

84 Energibeskattning i andra länder SOU 199190

Norge

Mervärdeskatten är normalt 20 %. I Norge tillämpas en speciell regel beträffande mervärdeskatt på elektrisk kraft. I stället för att det verkliga priset tas mervärdeskatt ut på ett beräknat standardpris per kWh. Detta pris är för närvarande 31 örekWh. Anledningen till denna konstruktion är att kraftpriserna varierar starkt mellan olika delar landet. Syftet är därför att i viss mån av utjämna skattebelastningen mellan olika landsdelar. En åtgärd i samma riktning är att normalskattesatsen sänks till 17 % respektive höjs till 23 % motvikt mot varierande prisnivå. Någon mervärdeskatt uttas som inte på elförbrukning i Nordnorge Nordland, Tromsö och Finnmark. På elområdet skall vidare noteras den särskilda elavgift som tas ut

med 4 örekWh 1991. Skatten är lika för hushåll och industrin. I vissa

fall tas elavgift dock inte ut. Vissa energitunga industrier har åtnjutit nedsättning i elavgiften. Detta gäller ferrolegeringsindustrin, har fått en nedsättning med som 0,6 öre kWh, aluminium, och diverse metallföretag fått en som nedsättning med 0,2 örekWh. Sammanlagt uppskattas att cirka 20 % den totala industriförbrukningen av berättigar till sådan nedsatt av elavgift. För andra bränslen än mineraloljor uttas endast mervärdeskatt. Accisen tjockolja 1990 207 krton, därtill kom en svavelskatt var utgick med 35 kr för varje 0,25 % viktprocents svavelinnehåll. som ca m3 m3

Skatten eldningsolja 1 var 345 kr för industri och ca 700 kr

för hushåll inkl moms.

1991 infördes koldioxidavgifter eldningoljor 30 öre l och bensin

60 örel. På kol och koks till industrin utgår varken punktskatt eller

COz-avgift. COZ-avgiften naturgas 60 örem3 tas endast ut vid off-

shore användning.

Bensinskatten 3,65 krl 1991 för blyad bensin inkl C02-

är ca avgift och 50 öre lägre för blyfri. I Norge tillämpas liksom i Sverige ca kilometerbeskattning. Accisen dieselolja motsvarar skatten en eldningsolja

Schweiz

Schweiz hade i slutet 1970-talet folkomröstning om mervärdeskatt av en skulle införas eller inte. Svaret blev negativt. I Schweiz förekommer omsättningsskatt i detaljhandeln som en utgår med 9,3 %. Normalt utgår inte omsättningsskatt energivaror med undantag för drivmedel. Däremot har specialskatter olika energiprodukter. På lättman

och tjockolja är accisen 17 krm3. Därtill kommer beredskapsavgift

en

137 kr. Bensinaccisen uppgår till 2,56 krliter för blyad respektive 2,21 kr liter för blyfri bensin. En särskild beredskapsavgift utgår med

7 öre liter.

SOU 199190 Energibeskattning i andra länder 85

Spanien

I Spanien infördes mervärdeskatt så sent som den 1 januari 1986. Normalskattesatsen är 12 %, den reducerade skattesatsen 6 % och lyxskattesatsen 33 %. Mervärdeskatten omfattar energiområdet, och lagstiftningen har i stort anpassats till vad de olika direktiven inom EG angivit. Innan mervärdeskattereformen hade genomförts litade Spanien för sina inkomster till ett stort antal punktskatter, ofta på nödvändig-

hetsvaror och däribland energi. Övergångsvis finns en del sådana

punktskatter kvar, de flesta avskaffades i samband med mermen värdeskattereformen.

Energiacciserna är för tjockolja 102 kr ton och för lätt eldnings-

ca

olja ca 601 krm3. Bensinaccisen är 2,62 krliter. På naturgas tas en

kommunalskatt motsvarande högst 1,5 % ut. Den såväl tas ut av industrier hushåll. som av

Storbritannien

Mervärdeskattelagstiftningen i Storbritannien uppvisar flera speciella drag. I likhet med Danmark har man i Storbritannien endast en skattesats, 15 %. Det bör emellertid erinras om att Storbritannien också använder sig av en O-skattesats O-moms för mycket stora varugrupper. Till dessa hör livsmedel, barnkläder, böcker, tidningar och även flera av de viktigaste energivarorna, t ex elektricitet, gas och värme. På accisområdet har i princip inga andra varor skattebelagts än de vanligaste oljetyperna drivmedel till motorfordon. Å andra sidan samt är acciserna på just drivmedel relativt låga i Storbritannien och lägre än i närmaste grannland Irland, vilket lär vålla vissa gränsproblem.

Accisen tjockolja är ca 92 krm3 och lätt eldningsolja ca 130 krm3. Bensinaccisen är 3,14 krliter för blyad och 2,77 krliter för

blyfri bensin.

Tyskland f d Västtyskland

Inledningsvis bör framhållas att kolsektorn fortfarande har en särställning i den f d västtyska ekonomin. Sedan länge ges omfattande subventioner och skattelättnader till den tyska kolbrytningen. Under 1986 uppgick dessa stöd till ca 20-25 miljarder kr. Mervärdeskatten på energivarorna är 14 %. Vid sidan av denna tas acciser ut framför allt mineraloljor. Viss användning av mineraloljor är dock skattefri. Regleringen härav finns i tullbestämmelserna. Bl a är mineraloljor används för annat än motorbränsle, smörjoljor eller som uppvärmning undantagna.

Skattesatserna är 113 krton för tjockolja och 220 krm3 för lätt eldningsolja inom industrin och 492 krm3 för hushållen. Dessutom

utgår beredskapsavgifter motsvarande 33 krton för lätt eldningsolja

86 Energibeskattning i andra länder SOU 199190

och 28 krton för tung olja. För olja till elproduktion är skatten 208 kr ton.

På elektricitet utgår förutom mervärdeskatten två särskilda punktskatter. För det första en avgift som utgör stöd till den tyska kolindustrin. Denna speciella skatt är i genomsnitt 7,75% av priset. De tyska elproducenterna är vidare bundna till användning av inhemskt kol

motsvarande 87 % av användningen genom långsiktiga kontrakt.

Beslut har emellertid under 1991 fattats om att reducera subventionerna till kolindustrin med ca 6 miljarder DM. För det andra förekommer, i syfte att utjämna elektricitetspriserna inom olika regioner, en speciell skatt som varierar med prisnivån i den aktuella delstaten. Denna skatt ligger mellan 5,5 och 8,1 %.

USA

I USA finns federala acciser diverse varor, bl a tobak, alkohol och drivmedel till motorfordon. Dessutom har de olika delstaterna någorlunda fritt val att själva pålägga skatter såväl allmänna - omsättningsskatter som specialskatter. Många stater har också använt sig av dessa möjligheter. Vad avser federala acciser kan noteras bl a följande

På petroleum tas en accis ut ca 30 krm3.

-

För kol tas en accis ut 3 krton resp 1,5 krton om kolen

kommer från ovanjordsgruvor. För drivmedel gäller att såväl diesel som bensin beläggs med - en accis till staten 10-20 öreliter.

De delstatliga omsättningsskatterna brukar ligga i intervallet 3-6 %, vartill i vissa fall kommer accis t ex drivmedel. I genomsnitt uppgick dessa skatter 1990 till 0,23 kr Delstatliga omsättningskatter på 2-6 % brukar även tas ut elektricitet och naturgas. Sammanfattningsvis gäller för USA att beskattningen av oljeprodukter och energivaror spelar en betydligt mindre roll än i Europa.

Österrike

Mervärdeskatt tas i Österrike ut med normalskattesats 20 %. en Den omfattar energivaror och tillåter avdragsrätt för inköp inom mervärdeskattesystemet normalt sätt. Vid sidan av mervärdeskatten tas det dels ut olika acciser, dels speciella oljeproduktavgifter och avgifter för obligatorisk lagerhållning. Acciserna avser framför allt mineraloljeprodukter. Acciserna på

tjockolja och eldningsolja 1 för hushåll 105 krm3

är ca resp 38

kr100 kg. Bensinaccisen är ca 1,90 krl. Övriga energislag är endast

underkastade mervärdeskatt. I tabell 4.1 sammanfattas energibeskattningen år 1990 i de olika länderna.

SOU 199190 Energibeskattning i andra länder 87

Tabell 4.1 Energibeskattning 1990 i olika länder

Land Moms Moms-satser Acciser kr energi Tung eo Lätt eo El Bensin m3 m3 liter kWh

Belgien] 17 % 6 %, 25%, 0 0 ind 0 2,53

33 % 6 % kol till 302 hush hushåll 25 % bensin S0 %-ig avdragsrätt 17 % övrig energi

el, kol och naturgas Japan nej konsumtions- 87 87 5 % 2,35 skatt 3 % Kanada nej planerar 0 0 0 0,60 federal moms inkl energi Neder- 18,5% 6 % 154 402 O 2,95 ländernas

Norgeö 20 % på 307 345 ind 0,038 2,80

till konstruerat 700 hush pris Schweiz7 2,56 nej 9,3 % oms 154 154 0 -inte energivaror med undantag för drivmedel

88 Energibeskattning i andra länder SOU 199190

Forts. tabell 4.1

Land Moms Moms-satser Acciser kr energi Tung eo Lätt eo El Bensin m3 m3 kWh liter

Spanieng

0,022kommuner norra i Sverige 0,05ind

Tyskland 14 % 7 % 133 248 ind 7,75% kolstöd 3,08 f d Väst- 520 hush 5,5-8,1 % ut-

tyskland10

jämning regionalt

USA delstatlig 30 30 0 0,1-0,2 3-6 %

Österrike 20 % 105 ind tillg 0 1,90 319 hush Källa Energy Prices and Taxes. Third quarter 1990.OECD.

1Vissa

lokala skatter.

2Acciser avdragsgillaför näringslivet med vissa undantag.

3Omläggning till energi 1986.Koldioxidavgifter från med 1990 bensin0,42 öreI,

moms och lätt och tung eld-

ningsolja 30 krm3, 15 krm3 och kol 25 krton.

naturgas, Lokal elbeskattningzkommunema max 8 %, departementen max 4 %.

5Milj6skyddsavgifter har införts För industri obetydliga, för hushåll 17 krm3

naturgas.

6Nedsättning elavgift för energitunga industrier. CO2-avgifterinfördes 1991.Avgifter uppgår

av tung olja nu till 800 kr. Undantag för kol och koks till industrin.

7Momsförslag nedröstat i folkomröstning.

8M0ms infördes 1986.

gNedsättningsregler

för energibeskattninginom industrimsvavelavgiftermotsvarande 30 krkg svavel tas ut. Återbetalning medges vid rening.

oMincraloljor för andra ändamål än motorbränsle, smörjolja och uppvärmning är undantagna från accis. Olja till elproduktion 200 krm3.

ca

Delstatliga skatter motsv 2-6 % elektricitet och

tas ut naturgas.

SOU 199190 Energibeskattning i andra länder 89

4.2 Harmonisering inom EG

4.2.1 Bakgrund

Inom EG bedrivs f ett omfattande arbete med att samordna de n indirekta skattesystemen liksom miljöpolitiken. Arbetet vad gäller den indirekta beskattningen, hittills resulterat i direktivförslag från som kommissionen samt vissa principbeslut inga bindande direktiv, men omfattar såväl skattesystemens utformning vad gäller skattebaser och system för uppbörd, kontroll förslag miniminivåer för m m som mervärdeskatten liksom för vissa skattebelagda varugrupper. En orsak till den vikt dessa frågor ges inom EG är deras som direkta koppling till avskaffandet av gränshindren 1993. För hela det indirekta skatteområdet, dvs mervärdeskatt, punktskatter och vägtrafikskatt, finns nu direktivförslag från kommissionen. Beslut måste fattas under 1991 för att den gemensamma marknaden ska kunna börja fungera 1993. l de nyss avslutade förhandlingarna mellan EFTA och EG EES-

avtalet har frågorna om de indirekta skatterna inte varit föremål för

någon större uppmärksamhet. En anledning till detta är avsaknaden av bindande direktiv inom EG området. Avtalet inkluderar dock vissa skattebestämmelser i Rom-fördraget går ut att ett lands som Skatteregler inte får diskriminera import och export jämfört med intern handel. Enligt artikel 95 i Rom-fördraget får importerade varor inte belastas, direkt eller indirekt, med skatter som inte utgår på likartade inhemska produkter. Importvaror får inte heller utsättas för beskattning medför ett indirekt skydd för andra produkter. som Likartade bestämmelser finns även i frihandelsavtalen med EG samt inom GATT, dessa regler inte är lika långtgående. EG-regeln även om har givit upphov till omfattande praxis, utvecklad av EG-domstolen. När det gäller svenska punktskatter kan man konstatera att vissa energiskatteregler direkt strider mot artikel 95. Bl a är inhemska fasta bränslen skattefria, medan importerat kol skattebeläggs.

4.2.2 Mervärdeskatten

Inom mervärdeskatteområdet har samordningen när det gäller skattemodell redan nått långt. Skattebasen är i stort sett harmoniserad genom det k sjätte mervärdeskattedirektivet. Vissa undantag finns s dock beräknas avskaffade till 1993. Dessutom återstår vissa som vara frågor ännu inte lösts, t beskattning internationella som som ex av resor, finansiella tjänster m m. Målsättningen för kommissionen är att ett slutligt system för mervärdebeskattning inom EG ska finnas o m 1997. EG-området ska då i princip fungera som ett land ur mervärdeskattesynpunkt, frånsett clearingmekanism och kvarstående skattesatsskillnader. Under en ev åren 1993-96 är en övergångsordning tänkt att gälla.

90 Energibeskattning i andra länder SOU 199190

Denna övergångslösning för momssystemet accepterades i princip vid finansministermöten i slutet 1990. Import- och exportbegreppen av upphör 1993, men principen om beskattning i konsumtionslandet gäller under övergångsperioden. Ministerbeslutet innebär också att privatpersoner fritt kan införa i annat EG-land beskattade 1993 varor 0 m

med vissa undantag under en övergångsperiod. Ministermötena tog

dock inte närmare ställning till den slutliga momsordningen för 1997 eller ett definitivt beslut att övergångsordningen upphör 1996. om Oklarhet råder alltså den momsordning gäller efter 1996. om som Enligt kommissionens förslag skall all inom-EG handel ske på samma sätt som nu gäller för inomstatlig handel, dvs beskattning sker i det land där en vara köps in. Principen måste emellertid nämnts som kompletteras med ett administrativt clearingförfarande mellan olika länder. Även vad gäller skattesatser för mervärdeskatten har initialt funnits andra riktlinjer än de som nu kommer att gälla. I december 1989 fattade ministerrådet beslut att fram till 1993 skall ländernas om normala mervärdeskatt inte ändras så sätt att skattesatsen understiger 14 % resp överstiger 20 %, i enlighet med kommissionens direktivförslag från 1987. I direktivförslaget ingick även ett intervall på en lägre nivå, 4-9 %, för vissa I det lägre intervallet varugrupper. föreslogs i huvudsak ingå

livsmedel med undantag alkoholhaltiga drycker - av energi för uppvärmning eller belysning samt vatten tillhandahållande läkemedel - av tillhandahållande av böcker, tidningar och tidskrifter - - passagerartransporter.

Förslagen har rönt kritik från olika håll. I juni 1989 lämnades därför ett reviderat förslag med inriktning mot ökad flexibilitet. Vad gäller normalskattesatsen föreslogs att man eventuellt skulle begränsa kravet samordning att minimiskattesats. För den reduceragenom ange en de skatten vidhöll man däremot principen om ett intervall. Problemet här gäller snarast att definiera vilka och tjänster bör ingå. varor som I juni 1991 nådde man slutligen en politisk överenskommelse ministernivâ att införa 15 % minimiskattesats för normala om som varor och en frivillig minimiskattesats 5% för särskilt specificerade varugrupper. De länder som i januari 1991 tillämpade ännu lägre skattesatser än 5 % kan fortsätta med detta under övergångsperiod. en Detta ska nu utgöra grund för slutlig utformning direktiv och av formella ministerrådsbeslut. Man kan notera att EG-ländernas momssatser börjat närma sig varandra. Irland, som tidigare haft den högsta normalskattesatsen med 25 %, har sänkt denna till 21 % med EG-samordningen motiv. som Vidare har Frankrike börjat över sina specialskattesatser och se planerar att till 1993 endast ha kvar två skattesatser, 18,6 % resp 5,5 %.

SOU 199190 Energibeskattningiandra länder 91

4.2.3 Punktskatter

I 1987 års direktivförslag föreslog kommissionen fullständig utjämning av skattenivåerna, beräknat som medelvärden av de inom medlemsländerna tillämpade skattesatserna. Förslaget korn att kritiseras bl a för bristande flexibilitet. T ex framfördes vissa medlemsländers behov av att kunna använda skatteinstrumentet i bl a hälsopolitiken. Kommissionens förslag från 1989 innebar att minimiskattesatser införs för sprit, vin, öl samt bensin. Dessutom definierades en något högre målskattesats som riktmärke för de enskilda medlemsländerna på sikt. För diesel och eldningsoljor föreslogs ett snävt intervall för tillåten skattenivå. Konkurrensskäl framhölls som orsaken till att inte minimiskattesatser räcker. I juni 1991 enades emellertid ministerrådet om att överge idén om skatteintervall för diesel och eldningsoljor och istället låta kommissionen under hösten utarbeta direktiv som enbart innehåller minimiskattesatser för alla oljeprodukter. För bensin finns härvid även de sedan tidigare föreslagna målskattesatserna, som länderna på sikt rekommenderas att anpassa sig till genom att inga förändringar av beskattningen får införas som innebär att man avlägsnar sig från dessa skattesatsen I tabellen nedan redovisas EG-kommissionens punkt skatteförslag inom energiområdet juli 1991.

Tabell 4.2 Punktskatter på oljeprodukter inom EG fr o m 1993

- 1Ki|ometerskatt tillkommer Källa EG-kommissionen

För gasol och metan till fordonsdrift kommer förslag under hösten

1991. Tidigare har föreslagits 0,64 krl som miniminivå. I Sverige är

skatten gasol f n 1,25 krl. För punktskatterna föreslås inte någon övergångsperiod som på moms-området, utan tanken är att ett definitivt system ska träda i kraft 1993. För vissa länder finns dock undantagslösningar. Införandet av minimiskatter innebär att det står enskilda länder fritt att införa högre skatter om de så önskar. Ingen gränskontroll ska emellertid före-

92 Energibeskattning i andra länder SOU 199190

komma, utan inom den gemensamma punktskatteordningen varorna alkoholhaltiga drycker, tobak och oljeprodukter ska kunna cirkulera i obeskattat skick och tas till beskattning i konsumtionslandet, när varan säljs till slutkonsument. En fråga i sammanhanget är hur olika miljöskatter ska kunna tillämpas inom ramen för den gemensamma marknaden. Därvid har tidigare anförts att skatter inte får konstrueras så att de kräver gränskontroll, eller så att de strider mot de föreslagna skattesatserna punktbeskattade varor. Centralt för EG vid införande av miljörelaterade skatter är att den gemensamma marknaden kan upprätthållas.

4.2.4 Styrskatter

I oktober 1990 antog EGs energi och miljöministrar som ett mål för den inre marknadens totala utsläpp av koldioxid, att dessa år 2000 inte ska överstiga 1990 års nivå. För att åstadkomma detta fordras enligt de dokument som utarbetats inom kommissionen dels åtgärder som är gemensamma för hela den inre marknaden, dels att dessa kompletteras nationell nivå utifrån de skiftande nationella förutsättningarna. De gemensamma åtgärder som länge diskuterats utgörs av såväl regleringar som forskning och information liksom miljörelaterade skatter eller avgifter. Syftet är att åtgärderna ska minska utsläppen av CO2 inom den gemensamma marknaden, samtidigt som den vetenskapliga osäkerhet som fortfarande finns om klimateffekterna beaktas genom att föreslagna åtgärder även ska uppfylla ekonomiska krav ökad flexibilitet, säker energitillförsel Detta benämns nom m. som regret-strategin. Vissa av länderna inom gemenskapen, däribland Nederländerna, Danmark och Tyskland, har redan beslutat införa, eller har långt gående planer att införa, energiskatter i syfte att reducera nya utsläpp av CO2. Detta verkar pådrivande på kommissionens arbete. Det finns två uttalade syften bakom de nu diskuterade styrskatteförslagen. Dels sig vilja dämpa energiförbrukningsökningen säger man generellt med hänsyn till främst försörjningstryggheten nära hälften av energin som förbrukas inom gemenskapen utgörs av olja, dels vill man reducera utsläppen av CO2 p g a klimatriskerna. Kommissionen har redan tidigare föreslagit införande av målskattesatser för punktbe-

skattningen av bensin, där ett tillägg för koldioxidutsläpp ingår se

tabell 4.2. Tillägget uppgår till 45 ECU100 liter 0,34 kr liter, vilket sägs motsvara en koldioxidavgift 65 ECUton kol. Skattesatsen för

blyfri bensin är generellt 38 öreliter lägre än för blyad bensin. De målskatter som föreslagits innebär en mycket hög beskattning av bensinen, även vid en svensk jämförelse.

SOU 199190 Energibeskattning i andra länder 93

Förslag till klimatstrategi

I september 1991 enades EG-kommissionen att anta ett förslag till om klimatstrategi, diskuterats längre tid1. Förslaget har närmast som en karaktären ett diskussionsunderlag till ministerrådet, där i första av hand miljö- och senare även energiministrarna ska försöka enas om principerna. Först därefter får kommissionen i uppdrag att utarbeta ett mer fullständigt förslag. Ministerrådet måste höras igen innan juridiskt bindande direktiv tas fram. I septemberförslaget påpekas bl EGs möjlighet att, via ett a fullföljande av sina tidigare utfästelser, ta initiativet till att adekvata åtgärder blir antagna i samband med den internationella klimatkonferensen sommaren 1992. Den strategi som föreslås utgör en kombination enligt ovan av icke-fiskala åtgärder gemensamma för den inre marknaden forskning och utveckling m m, fiskala åtgärder, däribland en kombinerad energi- och koldioxidskatt för hela den inre marknaden samt åtgärder på nationell nivå. På ministerrådets uppmaning är det sedan kommissionens uppgift att kontakta EGs viktigaste handelspartners i avsikt att få deras medverkan till att vidta liknande åtgärder i världen. andra delar av Utnyttjandet av ekonomiska styrmedel bedöms som centralt för att kostnadseffektivitet ska kunna uppnås framöver. Alla aktörer marknaden får samma signaler till anpassning om enhetliga skatter eller avgifter, som speglar externa kostnader för energianvändningen, tas ut. I syfte att åstadkomma den önskade stabiliseringen C02av utsläppen ett effektivt sätt är det därför, enligt kommissionsförslaget, nödvändigt form beskattning kommer till stånd. En att en ny av gemensamt utformad skattepolitik sägs här leda till att man undviker separata åtgärder från individuella medlemsländer, som skulle kunna medföra konkurrenshinder och försvåra för den inre marknaden att fungera. Vidare påpekas betydelsen av att upprätthålla fiskal neutralitet då skatten införs. Företag och hushåll ska därför, enligt förslaget, kompenseras via skattesänkningar andra områden. Beträffande konstruktion av skatten understryks betydelsen av att kostnaderna inte stiger avsevärt för vissa särskilt energikrävande och konkurrensutsatta industribranscher. Här nämns särskilt järn och stål-, kemi-, icke-järnmetall-, cement-, glas- samt pappers- och massaindustrin. Såvida inte de viktigare konkurrentländerna utanför EG vidtar liknande åtgärder, aktualiseras enligt förslaget behovet av specialregler för speciellt drabbade branscher. Dessa uppges kunna utformas olika sätt, via

lCommunication from the Commission the Council A Community Strategy

to . to Limit Carbon Dioxide Emissions and to Improve Energy Efficiency. 7 oktober 1991.

94 Energibeskattning i andra länder SOU 199190

kompletta eller delvisa undantagsbestämmelser, tillämpande 0av skattesatser eller andra skattelättnader alternativt reducerade arbetsgivaravgifter. Här att behov ytterligare utredning föreligger, uppges av även om kommissionens uppfattning för tillfället pekar mot att en 0skattenivå kan bli den bästa lösningen. Enligt förslaget bör skatten baseras dels energiinnehåll dels utsläpp av C02 vid förbränning. Energiskattedelen bör inte överstiga 50 %. Förnybara energikällor föreslås bli undantagna från energiskatte-

delen och därmed bli skattefria då de inte heller belastas med någon koldioxidskatt liksom energivaror som används som råvaror inom

industrin. Elproduktion uppges också komma att omfattas av skatter, även kärnkraft och vattenkraft. Den tekniska utformningen av dessa skatter måste emellertid övervägas ytterligare. Av betydelse här är att inte integreringen elmarknaderna inom EG motverkaå. av I förslaget påpekas betydelsen av att företag och hushåll får möjlighet till gradvis anpassning. Detta för att minimera anpassningskostnaderna. Skatten föreslås därför införas successivt. Enligt förslaget

införs skatten nivån 3 USDfat 1993 för att därefter stiga med

en

dollar per år till 10 USDfat år 2000. När skatten införts i sin helhet

kommer energiskattedelen uppgå till 30 ECUtoe krtoe

att ca 222 och koldioxidskatten till 36 ECUton ca 266 krton kol,

d v s vid relationen 5050 mellan energiskatt och koldioxidskatt. Energi- och koldioxidskatten flytande bränslen införs med största sannolikhet inom ramen för punktskattesystemet. Detaljer kring skatten måste utformas i samverkan med medlemsländerna, med hänsyn till de krav som den inre marknaden ställer liksom till internationella åtaganden. I tabell 4.3 och 4.4 redovisas skatterna olika fossila bränslen i 3 respektive 10-dollarfallet utredningens beräkningar. egna Den nivå som energi- och koldioxidskatten skulle komma att hamna efter anpassningsperiodens slut, dvs runt år 2000, redovisas i Tabell

4.4. Skatterna i denna tabell gäller således skattenivå 10 USD fat

en olja, vilket med den givna fördelningen energi- respektive koldioxid-

skatt motsvarar 30 ECUtoe respektive 36 ECUton kol.

EGs miljöministrar enades i oktober 1991 om att behov av en särskild skatt föreligger. Däremot föreligger olika uppfattningar om nivån för skatten. Kommissionen har emellertid fått i uppdrag att utarbeta ett mer detaljerat förslag till december.

2För en diskussion av sådana aspekter, se Beskattning av kraftförctag, SOU 19918.

SOU 199190 Energibcskattning i andra länder 95

Tabell 4.3 Beräknad initial energi- och koldioxidskatt för olika

bränslen kr1

Bränsleslag Enhet Energidel Koldioxiddel Energi-och koldioxidskatt m3

närmastehela 10-tal kronor. Vid beräkningen av skattebelastningen har 3 USD fat olja som energiskatt jämställts med 18 ECUtoe. 1 toe ton oljeekvivalent har antagits motsvara 11630 kWh. l fördelningen mellan energi- och koldioxidskatt har vidare antagits att 50 % energiskatt motsvarar 9 ECUtoe och att 50 % koldioxidskatt motsvarar 10,8ECU per ton kol carbon. 1 kg kol har i sin tur beräknats motsvara 3,67kg koldioxid. Vid beräkningarna av energi- resp koldioxidskatt för olika bränslen har utnyttjats debränslespeciñkauppgifterna rörandevärmevärde ochkoldioxidutsläpp som återfinns i tabell 2.1 i kapitel Underlag EG-kommissionen

Tabell 4.4 Beräknad energi- och koldioxidskatt för olika bränslen

vid skattenivâ motsvarande 10 USDfat olja kr1

en

Bränsleslag Enhet Energidel Koldioxiddcl Energi-och koldioxidskatt m3

beräknade sammanlagdaenergi- och koldioxidskatten har avrundats till närmastehela 10-taIkronor. Underlag EG-kommissionen

96 Energibeskattning i andra länder SOU 199190

Förslagets framtid

Enligt utredningens uppfattning är osäkerheten den framtida miljöom och energiskattepolitiken inom EG betydande. Även ett införande om av den diskuterade initiala skattenivån på 3 USD fat förefaller sannolik, är det omöjligt att, när detta skrivs, ha någon klar uppfattning om den slutliga utformningen av de mer utförliga förslag till åtgärder som EG-kommissionen kommer att utarbeta framöver. Osäkerheten gäller bl a i vilken utsträckning olika bränslen och elproduktion verkligen kommer att omfattas av skatter, liksom huruvida de undantag för vissa energiintensiva branscher som nu föreslås verkligen kommer att kunna realiseras. Dylika undantagsregler måste dels konsistenvara ta med EGs interna konkurrens- och Skatteregler, dels i övervara ensstämmelse med EGs konsensusavtal med USA liksom med GATTreglerna. Inte heller behovet undantagsbestämmelser är givet, utan av till stor del beroende av den politik på området som kommer att föras i andra delar världen. av Det som framförallt talar för att en skatt på 3-dollarnivån verkligen införs är att denna nivå relativt väl motsvarar den faktiska genomsnittliga skattenivån för stor del industrin i EG-länderna. en av Förslaget innebär då harmonisering än höjning snarare en av existerande skatter. Om undantagsregler för den energiintensiva industrin införs, skulle energibeskattningen för industrin inom EG om ett par år hamna i intervallet 0-3 USD fat. Huruvida förslaget, om en successiv höjning av 3-dollarnivån till 10-dollarnivån, verkligen kommer att realiseras är däremot svårbedömt.

SOU 199190 Utgångspunkter 97

Utgångspunkter för beskattning

5.1 Motiv för beskattning

Tre samhällsekonomiska motiv kan anföras skäl för beskattning.

som Det första är det statsfinansiella motivet. Stat och kommun måste ta in skatt för att finansiera sina aktiviteter och upprätthålla samhällsekonomisk balans. Det andra motivet är det fördelningspolitiska. Syftet är då inte primärt att erhålla skatteintäkter utan att omfördela inkomster mellan olika grupper i ekonomin. Slutligen har det allokeringspolitiska motivet. Då införs skatten för att förbättra ekonomins funktionssätt i vid mening genom påverkan av produktionen eller konsumtionen av vissa varor och tjänster. Ett exempel är beskattning av negativa externa effekter i form av miljöpåverkan. Inte heller denna typ av beskattning syftar primärt till att generera skatteintäkter, utan till att påverka resursanvändningen i samhället. Indirekta skatter, det vill säga beskattning i samband produktion eller försäljning och tjänster, medför i allmänhet i likhet med av varor andra former av beskattning samhällsekonomiska kostnader. Man kan särskilja tre olika slag av kostnader

effektivitetskostnader inkomstfördelningskostnader uppbördskostnader -

5.2 Skatter och

effektivitetskostnader

En effektiv beskattning innebär att summan av uppbörds- och effektivitetskostnader till följd beskattningen bör så låga som möjligt av vara för ett givet finansieringsbehov. Beskattning ger nästan alltid upphov till s k skattekilar, vilket innebär samhällsekonomiska effektivitetsförluster. Indirekta skatter och tjänster leder till en skillnad varor mellan det bruttopris inklusive skatt som är relevant för köparna, och det nettopris efter skatt som är relevant för producenterna. Effektivitetskostnader uppstår när skillnaden mellan köparnas pris och säljarnas pris, den s k skattekilen, ändrar jämviktskvantiteten marknaden jämfört med situationen utan skatt. I två fall förändras emellertid inte jämviktskvantiteten. Om varuefterfrågan är helt prisokänslig, påverkas inte den efterfrågade kvantiteten ett högre konsumentpris efter skatt. Skatten övervältras av helt konsumenterna. På samma sätt gäller att om varuutbudet är helt prisokänsligt, så påverkas inte den utbjudna kvantiteten av ett lägre producentpris efter skatt. Skatten övervältras helt producenterna.

98 Utgångspunkter SOU 199190

I inget av dessa fall uppkommer någon effektivitetskostnad, därför att den marknaden omsatta kvantiteten är densamma före och efter skatt. I det första fallet minskar konsumenternas reala inkomst med skatteintäkten, och i det andra fallet minskar producenternas inkomster med skatteintäkten. Men samhällsekonomiskt uppstår ingen nettoförlust, eftersom konsumenternas eller producenternas inkomstförluster motsvaras av en lika hög skatteintäkt. Det mest sannolika är emellertid att både utbudet och efterfrågan i viss utsträckning är priskänsliga. Ett högre konsumentpris efter skatt torde medföra en lägre efterfrågad kvantitet, och ett lägre producentpris efter skatt torde leda till ett minskat utbud. Slutresultatet blir en mindre producerad kvantitet av varan i fråga. Det är denna produktionsminskning som utgör den samhällsekonomiska effektivitetskostnaden för varuskatten. Produktionsminskningen samhällsär en ekonomisk förlust, därför att konsumenternas värdering av varan, dvs konsumentpriset, är högre än den samhällsekonomiska marginalkostnaden för att producera varan, nämligen producentpriset. Effektivitetskostnader av ovanstående slag utgör beskattningens indirekta kostnader. I engelskspråkig skattelitteratur används de mer uttrycksfulla begreppen excess burden och dead-weight loss. Förekomsten av effektivitetskostnader utgör naturligtvis inget argument mot beskattning och offentlig verksamhet. De innebär dock att värdet av ett visst offentligt utgiftsprogram måste vägas såväl mot de direkta, som de indirekta, kostnaderna för dess skattefmansiering. Underlåtenhet att ta hänsyn till effektivitetskostnaderna innebär överskattning en av lönsamheten hos offentliga utgiftsprogram. Skatter som minimerar effektivitetskostnaderna för given en skatteintäkt kallas för optimala skatter. Två förhållanden är särskilt viktiga att notera i sammanhanget. Det första är att optimala skatter i allmänhet inte är neutrala mellan olika och tjänster. Det andra varor är att det i allmänhet är ineffektivt att beskatta insatsvaror i produktionen. Med neutrala skatter brukar man mena skatter som inte förändrar de relativa priserna mellan olika varor, det vill säga skatter utgår som med samma procentsatser för alla Varor och tjänster ingår varor. som i mervärdeskattesystemet är neutralt beskattade i förhållande till varandra. Punktskatter som utgår i kronor per enhet leder ofta till olika beskattning av olika varor och är således icke-neutrala. I allmänhet är det samhällsekonomiskt effektivt med en icke-neutral beskattning. Optimala skatter ska nämligen minimera välfärdsförlusterna beskattningen leder till. Med helt neutrala skatter, dvs som samma procentuella skatt samtliga skattebelagda blir varor, välfårdsförlusten större för priskänsliga än för mindre priskänslivaror ga varor. Det kan då mycket väl vara så, att man kan minska värdet av de totala välfärdsförlusterna genom att sänka skatten något

priskänsliga där skatten ger stor effekt omsatt kvantitet, och

varor, istället öka skatten mindre priskänsliga varor där kvantitetseffekterna är mindre.

SOU 199190 Utgångspunkter 99

De optimala skattesatserna beror således på efterfrågans och utbudets priskänslighet. I princip är de optimala skatterna komplicerade funktioner egenpris- och korspriselasticiteter. Eftersom i av praktiken har mycket dåliga empiriska kunskaper om sådana storheter, ger teorin för optimala skatter en begränsad vägledning vid utformningen av ett faktiskt indirekt skattesystem. Men lärdomen är denna att skatter är neutrala mellan olika varor innebär inte nödvändigtvis att de ger låga effektivitetskostnader. Den andra väsentliga lärdomen från teorin för optimal beskattning är att det i allmänhet är ineffektivt att beskatta produkter som ska användas i produktionen av andra varor. Sådana skatter innebär att användarna av en beskattad insatsvara betalar ett pris är skilt från som det pris som producenterna erhåller, vilket leder till ineffektiv en allokering av produktiva resurser. Det betyder förenklat uttryckt att - den totala kaka produceras i ekonomin blir mindre än vad den som annars skulle ha blivit. Denna aspekt är av central betydelse i en diskussion av energibeskattningens konsekvenser. Få teorier har allmän giltighet och det gäller även här. Under vissa förutsättningar kan det vara lämpligt att också beskatta produktionsfaktorer. Detta gäller produktionsfaktorer typ naturtillgångar med lägesräntor eller knapphetsräntor olja, naturgas, vattenkraft, mineraler, skog etc; för en diskussion av detta, se Beskattning av kraftföretag, SOU 19918. Beskattning av arbetskraft intar en form av mellanställning. Vid en given tillgång arbetskraft i ekonomi bestäms arbetskraftskosten naderna på lång sikt av konkurrensen om arbetskraften. På kort sikt leder visserligen ökade arbetsavgifter till försämrad konkurrenskraft för företag, men några års sikt kan man räkna med att större delen av en arbetsgivaravgift övervältras arbetskraften. Detta bekräftas också i empiriska undersökningar.

F érdelningseffekter

Effektivitetskostnader är emellertid, nämnts, inte de enda som kostnader som beskattning upphov till. Olika alternativ för ger indirekta skatter är i allmänhet förknippade med olika inkomst- och förmögenhetsfördelningseffekter. En ur effektivitetssynpunkt optimal punktbeskattning av varor innebär att varor med låg priskänslighet, sk nödvändighetsvaror eller basvaror, beskattas relativt hårt, medan med hög priskänslighet, varor t ex lyxvaror, beskattas relativt lågt. En ur fördelningssynpunkt optimal beskattning innebär å andra sidan ungefär motsatsen, med låg beskattning har en av varor som höga inkomstandelar för låginkomsttagare och relativt hög been skattning av varor med höga inkomstandelar hos höginkomsttagare. På grund av höga samhällsekonomiska kostnader med fördelningspolitiskt motiverade skatter torde i allmänhet det statsfinansiella

100 Utgångspunkter SOU 199190

motivet överväga i beskattningen inom de flesta områden, medan andra medel, främst transfereringar utnyttjas i fördelningspolitiken.

Uppbördskostnader

På motsvarande sätt kan det föreligga en motsättning mellan låga effektivitetskostnader och låga uppbördskostnader. De senare är kostnaderna för administration av ett skattealternativ, dvs kostnader för insamling och kontroll av skatteuppbörden. Ett skattealternativ kan till exempel ha låga effektivitetskostnader, därför att skatten är differentierad mellan olika och tjänster efter deras priskänslighet. En starkt varor differentierad indirekt beskattning kan dock medföra högre uppbördskostnader än en mer enhetlig indirekt skatt. Förekomsten fördelnings- och uppbördskostnader kan betraktas av restriktioner valet optimala skatter. När det gäller beskattsom av ningen av energi är fördelnings- och uppbördskostnaderna av relativt liten betydelse. Energibeskattningen har endast en svagt regressiv effekt, och uppbördskostnaderna är låga; se Skatt på energi, SOU 198217. Vi kommer därför att koncentrera analysen energibeskattningens effektivitetseffekter.

5.3 Mervärdeskatt och punktskatter på energi

5.3.1 Effektivitetsaspekter

Dagens energibeskattning utgörs av ett system av mervärdeskatt, punktskatter och miljöskatter. I detta avsnitt behandlas effektivitetsaspekter mervärdeskatten och punktskatterna utifrån förutsättningen att dessa är fiskalt motiverade. Punktskatterna energi är inte neutrala, dvs den relativa skattesatsen varierar mellan olika energislag och i förhållande till alla andra varor. Mot bakgrund av diskussionen ovan kan en sådan differentiering i konsumtionsledet i och för sig vara motiverad ur effektivitetssynpunkt. Samtidigt beskattas energi emellertid också insatsvara som i produktionen i systemet med punktskatter, vilket i förlängningen också

innebär att företagens export beskattas, dvs som diskuteras nedan

energibeskattningen utgör ett försök att beskatta utländska konsumenter. Det som karakteriserar dagens punktskatter energi är just att de tas ut oavsett om energin används för slutlig konsumtion eller om den utnyttjas i produktionen av andra varor. Beskattningen i produktions ledet träffar, som nämnts, i förlängningen också exporten. Detta innebär att punktskatterna ger upphov till effektivitetsförluster genom att snedvrida såväl konkurrensförhållandena med utlandet som allokeringen av produktiva resurser inom landet. I frånvaro av nedsättning etc skulle denna effekt vara ännu större. Givet att mervärdeskatten har generell omfattning är den neutral en vad avser

SOU 199190 Utgångspunkter 101

konsumtionsvaror, där beskattningen blir likformig om skattesatsen är enhetlig, konkurrensen mellan företag, eftersom dessa inte beskattas, och utrikeshandeln, eftersom mervärdeskatt inte tas ut vid export, men påläggs importerade varor.

Punktskatterna på energi tas emellertid ut oavsett om energin används för slutlig konsumtion eller som insatsvara i produktionen av andra med reservation för de här aktuella nedsättningsbevaror stämmelserna. I den mån reglerna om undantag från skatteplikt, som avdrag och nedsättning inte neutraliserar punktskatterna, påverkas insatsvarornas relativa priser och företagens produktpriser. Mervärdebeskattning innebär däremot att företagens energianvändning blir skattefri eller med andra ord att insatsvarornas relativa priser inte snedvrids. En skatt insatsvara skiljer sig från den mer renodlade been skattningen faktorinkomster vid inkomstkällan resp i konsumav tionsledet. En skatt på insatsvara är inte direkt hänförlig till en en inkomst. En skatt på energi insatsvara kan snarare jämställas med som en râvaruskatt även om energiskatten påläggs först i senare förädlingsled, dvs med skatt på oförädlade järn, trä, olja en varor som etc. Det finns i vissa fall administrativa fördelar med dylik beskattning. Kontroll och uppbörd är relativt enkel, då det rör sig om ett förhållandevis begränsat antal företag vilket också synes vara fallet vad gäller punktbeskattningen av energin.

5.3.2 Energiskatter och utrikeshandel

Mervärdeskatten är skatt förädlingsvärdets användningssida, som en på ett enkelt sätt undantar exportvaror från beskattning och medför att importvaror beskattas samma sätt som inhemska. Härigenom leder mervärdeskatten till neutralitet i utrikeshandeln. Neutralitet i utrikeshandeln är endast hypotetiskt möjligt med en râvaruskatt eller punktskatt energi. I princip skulle man då en

behöva uppskatta värdet av den energi eller råvara som kommit till

användning vid produktionen importvarorna och lägga en imav portskatt basis härav. På liknande sätt skulle behöva uppskatta man energi- eller råvaruinnehållet i olika exportvaror och betala tillbaka skatt i motsvarande utsträckning. Ett dylikt förfaringssätt faller inte i första hand att det strider mot internationella handelsöverenskommelser utan sin praktiska orimlighet. Till sist skulle ett sådant egen system också nödvändiggöra schabloniseringar i omfattning som en ändå skulle innebära snedvridna prisrelationer. Om den utländska efterfrågan ett lands exportvaror är mycket prisokänslig både på kort och lång sikt blir snedvridningarna av en råvaru- eller energiskatt små. Omvänt kan det uttryckas som att det föreligger betydande förutsättningar att beskatta konsumenterna i andra länder. En sådan politik kan åtminstone kortsiktigt vara - -

102 Utgångspunkter SOU 199190

lyckosam för exportlandet -länderna, vilket illustreras oljeprishöjav ningarna på 70-talet. På hemmamarknaden gäller sak. Om samma priskänsligheten är låg för de inhemska produkter är producerade som med relativt stora insatser av den beskattade råvaran, blir skattens snedvridande effekt ringa. Om å andra sidan priskänsligheten är hög i utlandet på ett lands exportvaror är förhållandet det omvända. I detta fall medför en råvaruskatt eller punktskatt på energi, att konkurrensförhållandet för de exportvaror använder den beskattade insatsvaran intensivt blir som klart försämrat. Marknadsandelarna på exportmarknaderna blir följaktligen mindre än vad hade varit fallet utan råvaruskatten. En som råvaruskatt innebär här att landet ofördelaktig skattepolitik genom en råvaru- eller energibeskattningen försämrar sina komparativa fördelar och avhänder sig potentiella marknadsandelar på exportmarknaderna. Annorlunda uttryckt innebär det att de utländska konsumenterna övervältrar skatten de svenska konsumenterna. Denna övervältring är kanske inte så lätt att uppfatta, den men innebär att de svenska konsumenternas köpkraft reduceras genom en långsammare tillväxt i ekonomin. Investeringar utifrån skillnader som i komparativa fördelar mellan länder egentligen borde lokaliserats till Sverige, lokaliseras på grund av energibeskattningens snedvridande effekter till andra länder. Aktuella exempel för svenskt vidkommande kan härvid MoDos investeringar i Frankrike och Gotthard vara Nilssons i Danmark. Samma sak gäller den importkonkurrerande sektorn hemma marknaden, i den mån det handlar relativt råvaru- eller energiinom tensiv produktion. En hög priskänslighet för de aktuella varugrupperna innebär konkurrensnackdel för den importkonkurrerande industrin en och mindre marknadsandelar i förhållande till importen än vad - - som annars hade varit fallet. Råvaruskatten eller energiskatten öppnar hemmamarknaden för konkurrerande import att försämra den genom inhemska industrins konkurrenskraft. Generellt gäller följaktligen att

effektivitetsförlusterna insatsvarubeskattning råvara eller energi

av en ökar med priskänsligheten utlands- respektive hemmamarknaden och med den andel insatsvaran representerar i färdigprodukterna. De tillväxthämmande effekterna snedvridande insatsvarubeav en skattning är emellertid svåra att kvantiñera. Väsentliga aspekter är här de allmänna effekterna kapitalbildning och förväntade konkurrensvillkor, liksom produktivitetsförluster via snedvridningar i teknologival. Till detta ska läggas ett försämrat utnyttjande landets av komparativa fördelar i det internationella handelsutbytet. Omvänt gäller att lättnader i snedvridande insatsvarubeskattning en ger dynamiska effekter på arbetsproduktivitetsutveckling, kapitalbildning och tillväxt vilka motsvarande sätt är svåra att kvantifiera. - Ett försök till sådana kvantifieringar med hjälp modell presenteav en ras i kapitel En sådan skattejustering dels engångseffekt på ger en tillväxten, dels en mer långsiktig ökning nationalinkomsten via de av -

SOU 199190 Utgångspunkter 103

ökade marknadsandelar som genereras i förhållande till utländska konkurrenter. Sverige är ett litet land som för sin välfärd är synnerligen beroende sin utrikeshandel. De energiintensiva och exportberoende förädav lingskedjorna, baseras på malmen och skogen, är mycket känsliga som för energibeskattningen. Efterfrågan på dess produkter är i allmänhet starkt priskänslig. Svenska exportörer dominerar sällan marknaderna prisledare, utan får oftast pristagare på marknader med som agera som hård konkurrens. Den exceptionellt höga svenska energibeskattningen saknar i stort sett sin motsvarighet i konkurrentländerna. I vissa av dessa beskattas energi som insatsvara överhuvudtaget inte, medan andra länder har relativt låga punktskatter acciser. Den pågående harmoniseringen den indirekta beskattningen inom EG är också av av stor betydelse för Sverige, men de energiskattenivåer som där diskuteras kommer inte nämnvärt att påverka konkurrensförutsättningarna för vår tunga basindustri. Av effektivitetsskäl finns således klara principiella argument för en begränsad eller obefintlig fiskal energibeskattning i produktionssystemet. För en liten öppen ekonomi som den svenska kan effektivitetsförlusterna annars förväntas bli stora. Nuvarande nedsättnings-, undantags- och avdragsregler kan härvid ses som ett försök att reducera energibeskattningens samhällsekonomiska kostnader.

5.4 Skatter styrmedel

som

Distinktionen mellan fiskalt syftande beskattning och skatter som styrmedel är mycket viktig. En fiskalt betingad skatt ska, som ovan diskuterats, generera skatteintäkter med så små effektivitetsförluster möjligt för samhället, dvs påverkan resursanvändningen skall som minimeras. Effektiva styrmedelsskatter har däremot syfte att som påverka en konsumtions- eller produktionsstruktur men denna påverkan bör ske till låga kostnader, i form av så små bieffekter, som möjligt. Genom skattestyrning korrigeras marknadens utfall. En sådan påverkan kan i ett extremfall tänkas innebära att det inte blir några skatteintäkter alls, dvs när skatten är så hög att alla aktiviteter som skatten påverkar helt upphör. Skatten är då liktydig med ett förbud. Vi kommer här att diskutera tre olika syften med en styrmedelsbeskattning av energi, nämligen

styrmedel i beredskapspolitiken - som som styrmedel i energihushållningspolitiken som styrmedel i miljöpolitiken -

5.4.1 Beroendeförhållanden och risker

Internationell handel gör det möjligt för ett land att dra fördelar av handelsutbyte och specialisering medför samtidigt risk för ommen ställningsproblem vid störning i leveranserna och kraftiga prisvariaav -

104 Utgångspunkter SOU 199190

tioner importerade varor och tjänster. De ekonomiska konsekven- serna av sådana störningar kan bli mycket omfattande, vilket 1970talets oroligheter på oljemarknaden vittnar Behovet främst om. av livsmedels- och energiberedskap har i olika grad och vid olika tidpunkter också påverkat utformningen svensk jordbruks- och av energipolitik. Osäkerhet i en ekonomi medför kostnader för företag och hushåll, varför det kan ligga ett stort värde i en reducerad osäkerhet den om framtida prisutvecklingen. Man kan därför fråga sig varför regeringen inte griper in och reducerar osäkerheten om den framtida prisutvecklingen och hjälper företagen att förbättra sin framförhållning och fatta kloka investeringsbeslut att åtminstone lägga fast oljepriset. genom Lite eftertanke säger att detta kanske trots allt inte så oss vore klokt. Regeringen har dock faktiskt försökt och misslyckats. Vid början av 1980-talet bestämde riksdagen, förslag regeringen och av i stor parlamentarisk enighet, att det reala oljepriset i Sverige skulle stiga med minst 2 procent år. Detta beslut hindrade inte oljepriset, per som bestäms på världsmarknaden, från att sjunka kraftigt under mitten av 1980-talet. Kostnaderna för att garantera den framtida oljeprisutvecklingen visade sig givetvis bli alltför höga. För att få en uppfattning om de samhällsekonomiska kostnaderna för generell politik en som går ut på att på politisk väg bestämma priserna produktions-

faktorerna erbjuder Östeuropa tillräckligt med pedagogiska

men avskräckande exempel för att förslaget att te sig mindre klokt. En effektiv riskspridning i samhället helhet befrämjas att som av varje energianvändare för de risker tar ett eget ansvar som förknippas med enskilda investeringsbeslut det gäller såväl privata och offentliga företag likaväl hushållen. Varje investerare skall i sin bedömning som och awägning vara väl medveten om osäkerheter och risker och själv ta ansvar för och avgöra sin gardering. Den svenska energipolitiken har, genom sin starka utformning styrning prisförväntningar av genom skatteutfästelser, i hög grad bidragit till att vid olika tidpunkter strömlinjeforma förväntningarna och därmed teknologivalet. Marknadsriskerna har ersatts väl så stora politiska risker. svängningarna av de internationella energimarknaderna har regel varit mindre som av omfattning än svängningarna i energipolitiken. Medan vissa investeringsmisslyckanden inom energiområdet under det senaste decenniet torde kunna skyllas felslagna förväntningar den internationella om energiprisutvecklingen, torde ändå många misslyckade energirelaterade investeringsprojekt vara orsakade förändringarna i den inhemska av energipolitiken. I sammanhanget skall också noteras att bilden importberoende av är helt annorlunda idag än den på 1970-talet. Oljan idag för var svarar en betydligt lägre andel den totala energitillförseln. Samtidigt är av oljeimporten spridd andra länder, och Nordsjöoljan för svarar nu en betydande andel. Erfarenhetsmässigt kan också konstatera, att den största risken för leveransavbrott i ekonomi beror inhemska en faktorer, främst strejker och prisregleringar.

SOU 199190 Utgångspunkter 105

Sammanfattningsvis gäller att såväl teoretiska argument som empiriska erfarenheter talar för att risken för politikmisslyckanden inom det här diskuterade området är väl så stora som de nackdelar som kan vara förknippade med marknadsriskerna. Det är därför svårt att finna argument för att utnyttja energibeskattningen i detta sammanhang.

5.4.2 Effektiv hushållning med energi och andra resurser

Enligt direktiven ska utredningen utforma sina förslag så att de också stimulerar till energihushållning. Utredningen tolkar direktiven på så sätt att med energihushållning avses en samhällsekonomiskt optimal avvägning mellan användningen av energi och andra produktionsfaktorer inom industrin och växthusnäringen. Ur samhällsekonomisk synvinkel är nämligen distinktionen mellan energihushållning och energisparande viktig. För att renodla framställningen diskuteras i detta avsnitt endast hushållningen med energi som knapp produktionsfaktor. Miljöaspekterna diskuteras nedan. I detta perspektiv är en effektiv energihushållning liktydigt med den energianvändning som följer effektiv resurshushållning i stort. En av en effektiv resurshushållning definieras då den awägning mellan som användningen av samtliga resurser som ger högst utbyte i termer av välfärd. En effektiv energihushållning är således avhängigt användningen av andra resurser, dvs den optimala energianvändningen är en funktion den relativa knappheten samtliga produktionsfaktorer, av energi, arbete, kapital och råvaror. Vi bör naturligtvis hushålla med energi, god hushållning är inte men nödvändigtvis liktydigt med kraftiga insatser för sparande. Vi bör också hushålla med råvaror, arbete och kapital. Om ensidigt går för att spara energi, så kommer den totala hushållningen med att resurser försämras. Om vill uppnå god hushållning med samtliga man en knappa resurser, måste en awägning ske mellan energisparande och annat sparande. Distinktionen mellan energihushållning och energisparande är därför viktig. En överdriven resursinsats för att åstadkomma energisparande är faktiskt inte någon god resurshushållning. Hur långt ska energisparandet då drivas innan sparandet övergår i resursslöseri Det är i svaret denna fråga uppfattningarna som skiljer sig. Bakom de skilda uppfattningarna ligger skilda uppfattningar om energimarknadernas funktionssätt. Medan här har förutsatt i stort sett väl fungerande marknader för energi är det just denna förutsättning som ifrågasätts många, att energisparandet av som anser måste drivas längre än vad marknadspriserna stimulerar till. Företagen, utanför energiproduktionssektorn, beter sig enligt utbredd en uppfattning, inte rationellt utan tillämpar alltför höga avkastningskrav sina investeringar. Detsamma gäller för hushållen. Priserna bör därför vara mera sparvånliga. En ekonomi fungerar aldrig perfekt i alla avseenden, och detta gäller givetvis också energiområdet. Med mycket stor sannolikhet

106 Utgångspunkter SOU 199190

existerar det ett stort antal lönsamma investeringsprojekt inom företagen egentligen borde genomföras även utifrån en kalkyl som baserad företagens egna värderingar av alla kostnader och intäkter. Företag är nog inte fullt rationella i denna betydelse, men här är det lätt att glida in i semantik. Såväl tid som managementkapacitet är ofta begränsande faktorer i ett företag som det gäller att hushålla med, och för ett företags långsiktiga utveckling är det viktigt att de mest lönsamma investeringarna genomförs och det är inte säkert att dessa gäller just energisparprojekt. Mera fruktbart än att spekulera över detta, är det att fråga sig om företag är mindre rationella i sin energianvändning än i sin kapital-, råvaru-, eller arbetskraftsanvändning. Den statliga produktivitetsdelegationen SOU 199182 har framförallt koncentrerat sitt intresse på hur effektivt företagen utnyttjar arbetskraft och kapital. Det visar sig att företagen utnyttjar sin arbetskraft och sitt kapital mindre effektivt. Andra analyser visar att företagen också skulle kunna spara på användningen av råvaror inom många områden. Men lite talar för att Sveriges problem, med den långsamma utvecklingen av arbetsproduktiviteten och den låga råvaruoch kapitalproduktiviteten, skulle kunna lösas genom mera sparstimulerande priser arbetskraft, kapital och råvaror. Om Sveriges produktivitetsproblem vore så lättlöst skulle det inte existera och kostnadskrisen förbytas i sin motsats. Dock är det denna metod som många förespråkar när det gäller företagens energiproduktivitet. Energispartänkandet har många aspekter och infallsvinklar. Den kanske viktigaste faktorn bakom den utbredda sparoptimismen är observationen att det inom de flesta områden existerar ett stort avstånd mellan bästa och genomsnittlig teknik. Det gäller allt från små motorer till stora massaanläggningar, och ofta redovisas omfattande energisparpotentialer utifrån dessa produktivitetsgap. Ny teknologi är mycket mindre energikrävande än den genomsnittliga teknologi utnyttjar i de flesta industribranscher. Genom att över till modern teknologi kan mycket väl klara en ökad tillväxt, utan att energiförbrukningen ökar. En hög energibeskattning skulle bidra till en snabbare övergång till mera energisnål teknologi. Det är mycket som kan sägas om detta resonemang, och tänkesättet är inte nytt. Det utgör faktiskt grunden för en stor del av det industripolitiska tänkandet under efterkrigstiden i Sverige; se Hjalmars-

son 19911. Den industripolitiska debatten från mitten av 1940-talet

till i början av 1970-talet dominerades just av frågan om möjligheterna att med ekonomisk politik påskynda strukturomvandlingen i olika branscher och reducera eller eliminera produktivitetsgapen mellan gammal och ny teknik. Om produktivitetsgapen kunde reduceras eller

1 The SwedishModel of Industrial Policy. Publicerad Diverging Paths i A - Century of Latin-American and ScandinavianDevelopment. Eds, Blomström M and Meller P. Johns Hopkins, 1991.

SOU 199190 Utgångspunkter 107

elimineras så skulle en betydande andel av arbetskraften, bunden i mindre effektiva anläggningar, frigöras för mera produktiva ändamål. Fram till mitten av 1970-talet var intresset inriktat på att spara arbetskraft och först därefter energi. att spara Observationen att det inom nästan alla områden av en ekonomi existerar ett, ofta betydande, gap mellan den bästa tekniken och den genomsnittliga är givetvis helt korrekt. Det man som lekman kan undra över är varför företagen inte utnyttjar den bästa tekniken. Intuitivt förefaller det orimligt att utnyttja gammal ineffektiv teknik, när det finns ny och effektiv tillgänglig. Men även här leder oss intuitionen fel. Orsaken till att äldre anläggningar överlever och har sitt existensberättigande, är att det är lönsamt också samhällsekonomiskt att behålla dem så länge som intäkterna överstiger de löpande kostnaderna för råvaror, energi och arbetskraft; för analys sådana problem en av se

Hjalmarsson 19732 samt Försund och Hjalmarsson 19873.

Den bästa tekniken kommer alltid att finnas i nya anläggningar och kapitalföremål. Och den bästa tekniken blir ständigt bättre. Att eliminera produktivitetsgapet ett enda år skulle endast leda till en temporär reduktion i energiförbrukningen. För att permanent komma ned en bana med lägre energiförbrukning skulle kapitalstocken i näringslivet behöva bytas ut i stort sett varje år. Att försöka eliminera produktivitetsgapet för energi är i realiteten liktydigt med att påskynda strukturomvandlingen i ekonomin, att ersätta gammalt kapital med nytt. Eftersom den tekniska utvecklingens karaktär vanligen är sådan att nytt energisnålt kapital också är snålt arbetskraft frigörs inte enbart energi vid utslagningen gammalt av kapital utan också betydande mängder arbetskraft. Såväl själva strukturomvandlingen som sådan som utnyttjandet den frigjorda av arbetskraften kan förväntas leda till en ökad tillväxttakt i näringslivet. Även den kapitalstocken är mycket energisnål i beom nya mera tydelsen energiåtgång per producerad enhet är det högst osannolikt att den totala energianvändningen skulle sjunka under en sådan utveckling. Endast vid mycket kraftiga höjningar relativpriset mellan energi och av arbetskraft kan den totala energianvändningen förväntas sjunka; för en

analys av sådana processer, se Hjalmarsson och Försund 19914. Det

paradoxala är således att en övergång till bästa teknik överallt i

2 HjalmarssonL. Optimal Structural Change and Related Concepts,Swedish Journal of Economics,1973.

3 Forsund F. and Hjalmarsson L. Analysesof Industrial Structure A Putty-Clay Approach. Almqvist Wiksell International, 1987.

4 Forsund F. and Hjalmarsson L. When Does Best-PracticeBecomeAverage Practice Technique Choice and Energy Demand a Vintage Model. Published in - Sterner, T. Ed, International Energy Modelling, Chapman and Hall, 1991.

108 Utgångspunkter SOU 199190 . näringsliv och hushåll sannolikt skulle leda till en ökning av den totala energianvändningen i ekonomin. Även med hänvisning till energihushållningsargument är det svårt att finna rationella motiv för en särskild beskattning av energi som insatsvara i produktionen.

5.4.3 Miljömål och styrmedel

God resurshållning innebär också att värdet av god miljö och miljöpåverkan beaktas. Eftersom marknader ofta saknas för miljötjänster kommer efterfrågan god miljö inte till uttryck via vanliga marknadsmekanismer. Därför finns inget pris som visar knappheten på och människornas betalningsvilja för god miljö. I marknadstermer kan uttrycka det följande sätt. På producentsidan innebär noll-pris god miljö att utbudet blir för litet, och efterfrågesidan innebär nollpris god miljö att efterfrågan blir för stor. Det synliga resultatet av efterfrågeöverskott marknad är köer och ransoneringar. På en marknaden för god miljö tar köerna form av protester och opinionsbildning. För att användningen av samhällets resurser också skall svara mot efterfrågan god miljö krävs det ingrepp från samhället. Det finns olika sätt för samhället att påverka de miljöförstörande utsläppen lagstiftning, regleringar och olika slags ekonomiska styrmedel. När inte höga transaktionskostnader för mätning och registrering lägger hinder i vägen har ekonomiska styrmedel, t ex i form av avgifter och överlåtelsebara utsläppsrättigheter, klara fördelar ur produktivitetssynpunkt. Den produktivitet som här avses är alltså i produktionen av miljötjänster. En avsevärd del av de miljöförstörande utsläppen i världen kommer från energiomvandling för uppvärmning, industriproduktion och transporter. Principiellt är därför avgifter sådana emissioner

effektiva men i praktiken lite utnyttjade inslag i miljöpolitiken. De

högre produktionskostnaderna, och därmed produktpriserna, bidrar till att minska efterfrågan produkter med relativt stort innehåll av skadlig miljöpåverkan. Den anpassning som följer i industristrukturen är då ett uttryck för konsumenternas preferenser. För miljömål, liksom för andra mål, gäller i princip att välja det styrmedel som ger en viss effekt till lägsta samhällsekonomiska kostnad, eller omvänt ger största möjliga effekt till en given kostnad. Svavelskatten kan tjäna som exempel för att illustrera principerna för en miljöskatt. Ett restitutionsförfarande för anläggningar som använder svavelrening tillämpas så långt det är möjligt, så att svavelskatten skall fungera som en utsläppsskatt. Kostnaderna för att sänka svavelhalten varierar mellan olika aktörer beroende vars och ens handlingsalternativ. Utsläppsskatter kan här styra ett kostnadseffektivt sätt i jämförelse med generella regelsystem, genom att varje minskning av svavelinnehållet värderas lika av samhället. I det fall kostnaden för en marginell sänkning av svavel-

SOU 199190 Utgångspunkter 109

utsläppet överstiger inbesparad svavelskatt vidtas i princip inga åtgärder, medan utsläppsreduktion blir ekonomiskt fördelaktig om inbesparad svavelskatt kompenserar kostnadsökningen. I princip skall svavelskatten på ett kostnadseffektivt sätt styra mot minskade utsläpp i Sverige. Jämfört med exempelvis gränsvärden som styrmedel bör svavelskatt leda till att reduktionerna sker där det är billigast. För en liten och öppen ekonomi är dock problemen större än för en stor och sluten ekonomi. För de geografiskt gränsöverskridande föroreningarna kan stora effektivitetsproblem uppstå med en isolerad nationell miljöpolitik. Det är t ex troligt att man för en viss summa pengar skulle kunna åstadkomma en större utsläppsminskning, som också kan kostnadseffektiv snäv svensk synvinkel, av svavelförovara ur

reningar genom insatser i våra grannländer i Central- eller Östeuropa.

Å andra sidan sådan aktivt gränsöverskridande miljöpolitik skulle en leda till komplicerade strategiska awägningar grund av den påverkan incitamenten att bedriva aktiv miljöpolitik i grannlänen derna som den skulle ge upphov till. Med hänsyn härtill kan, trots allt, en inhemsk skatt på vissa gränsöverskridande emissioner utgöra det lämpligaste alternativet. Problemet med gränsöverskridande utsläpp ställs på sin spets när

det gäller koldioxiden. Här handlar det om ett globalt och i tiden

osäkert miljöproblem, nämligen växthuseffekten. En effektiv politik mot klimatpåverkan ställer därför krav en så bred internationell uppslutning som möjligt. Sverige kan här, bl a som en föregångare vad gäller koldioxidbeskattning, sägas ha bidragit till att åtgärder mot klimatpåverkan lyfts fram internationellt. Samtidigt utgör emellertid en isolerad nationell politik med höga skatter koldioxidutsläpp ett tomt, dyrbart, slag i luften. Eftersom tung svensk industri i många fall men har en hög energiproduktivitet skulle en av koldioxidbeskattning genererad omlokalisering av bränsleintensiv svensk industri till och med kunna leda till globalt ökade utsläpp av koldioxid om än marginellt. - En effektiv koldioxidpolitik måste därför ut att verka för kollektiva internationella lösningar, eftersom nationella lösningar till och med kan motverka sitt eget syfte. Till del kan koldioxidutsläppen reduceras genom övergång till en andra energislag, dock saknas idag lönsamma teknologier för separation och lagring av koldioxid. Detta innebär att den svenska koldioxidskatten inte kan förväntas minska att effektiva reningsmetoder genom

tas i bruk att produktion lokaliseras utanför landet vilket

- utan genom inte ger någon positiv effekt utsläppen. Koldioxidskatten är därvid i huvudsak att betrakta som en fiskal skatt. I tillämpningen har den också i stort sett jämställts med den allmänna energiskatten i det att den berättigar till nedsättning, avdrag etc. Koldioxidskatten omfattar heller inte koldioxidutsläpp från förbränning av alla bränslen. Samtidigt avgifterna svavel- och kväveemissiogäller att genom har effekterna dessa föroreningar internaliserats i ekonomin. ner av Detta innebär att om en förändrad energibeskattning skulle leda till en

110 Utgångspunkter SOU 199190

förändrad energianvändning, så är utsläppen av svavel och kväveföroredessa skatter och avgifter. ningar ändå styrda genom

SOU 199190 Energibeskattningens effekter 111

Energibeskattningens effekter på

produktionskostnader, produktion och regional sysselsättning

6.1 Inledning

Efter den teoretiska genomgången i föregående kapitel belyses i detta kapitel mera konkret effekterna den svenska energibeskattningen på av produktionskostnader, produktionsvolym och sysselsättning. Genom den successiva höjningen av de svenska energiskatterna har dessa kommit att få en allt större betydelse för produktionskostnaderna och företagens relativa konkurrenssituation exportmarknader och i konkurrensen med importen. Utöver effekterna för de energitunga branscherna skogsindustrin, järn- och stålindustrin, och kemisk gruvor

industri visar det sig speciellt att de senast beslutade energiskattehöj-

ningarna lett till att många nya företag, inom livsmedelsindustrin

t ex och verkstadsindustrin, fått kraftigt förändrad energiskattebelastning. en Typiskt för sådana företag är att energikostnaderna utgör mycket en liten andel av det totala försäljningsvärdet mycket hög andel men en av förädlingsvärdet, varför dessa företag inte har någon möjlighet att erhålla nedsättning. På en marknad med begränsad konkurrens och differentierade produkter behöver inte energiskatterna någon större effekt

konkurrensförmågan. På en marknad med hård konkurrens och

homogena produkter kan även små kostnadsskillnader leda till stora effekter försålda volymer. Det typiska för de företag, här som uppmärksammar med ett kalkylexempel, är just konkurrenssituationen. Även kostnaderna justerade för skillnader i produktivitet för om arbetskraften är något lägre i Sverige, kompenserar inte detta de högre energikostnaderna. Möjligheterna att ekonomiskt överleva med

produktion i Sverige utan orealistiskt stor kompenserande

en sänkning av lönekostnaderna är därför små och sannolikheten för en utflyttning produktionen till länder med lägre energibeskattning av därmed hög. I detta kapitel belyses först energibeskattningens betydelse för produktionskostnaderna på några enskilda områden. Därefter redovisas resultat från kalkylmodell illustrerar effekter produktion och en som sysselsättning av att energibeskattningen i Sverige påtagligt avviker från den i konkurrentländerna. Avslutningsvis i avsnitt 6.4 några ges mer generella kommentarer.

112 Energibeskattningens effekter SOU 199190

6.2 Energibeskattningens betydelse för produktionskostnadema

I detta avsnitt redovisas energiskatternas betydelse för produktionskostnaderna inom växthusnäringen och vissa delar av industrin. Först presenteras växthusnäringens situation, och därefter belyses översiktligt förhållandena inom stål- och skogsindustrin. Marknads- och priseffekenergibeskattningen illustreras med exempel från träñberutredter av ningens betänkande SOU 199122. Därpå följer redovisning av en energiskatternas betydelse i ett företag som tillverkar valstråd.

6.2.1 Växthusnäringen

Statistiska centralbyrån genomför vart tredje år räkningar av växthusytor, arealer och volymer för olika växter m m. Den senast tillgängliga inventeringen avser 1990. Växthusarealen var detta år 328 ha och antalet företag ca 1 460. Växthusodlingen är mest omfattande i Skåne som 1987 svarade för drygt hälften växthusarealen. Arealen har under de senaste åren av ökat i Stockholm, Kristianstads, Hallands och Norrbottens län, medan den varit oförändrad eller minskat i övriga län. Drygt hälften av växthusarealen utnyttjades för grönsaksodling 1990, varav odlingen av tomat och gurka svarade för ca 70 %. Av prydnadsväxterna finns

enbart arealuppgifter för snittblommor i huvudsak rosor och krysante-

mum, där siffran är 30 ha. Det skall emellertid understrykas att ca växthusen till stora delar utnyttjas till än en kultur per år, varför mer den effektiva arealen årsbasis betydligt överstiger 328 ha markyta. Inhemskt producerad gurka för drygt hälften konsumtiosvarar av i landet, medan importen däremot svarar för en större andel av nen tomatkonsumtionen 65 %. Vad gäller snittblommor import

ca svarar

och inhemsk produktion för lika delar. För krukväxter är importandelen 30 %. Den yrkesmässiga växthusodlingen är energikrävande och en energiintensiv verksamhet. Som angivits tidigare i utredningen är modellen för nedsättning energiskatterna en annan än vad som av gäller för industrin eftersom, endast den generella skattesatsen 15 % av tas ut. Energikostnaden utgör i allmänhet mellan 15 och 25 % av den totala produktionskostnaden i företag med året-runt-produktion. De högre skattesatser gäller sedan 1 januari 1991 har medfört som högre energikostnader för producenterna. Relativt sett har kostnaderna för kolanvändning ökat mest. Ett exempel från en tomatodling visar därvid energikostnader i storleksordningen 25-30 % av försäljningsvärdet. Det kan illustrativt att notera att kalkylmässigt skulle full vara energiskatt energikostnader motsvarande 35-50 % av försäljningsge värdet. Som tidigare nämnts beräknas energiskatteuttaget med gällande nedsättningsregel uppgå till mellan ca 2 och 8 % av försäljningsvärdet. Skillnaderna beror vilka olika bränslen används, och den högsta som siffran, dvs 8 %, gäller stokerkol. En beräkning av Trädgårdsnäringens

SOU 199190 Energibeskattningens effekter 113

riksförbund att den genomsnittliga energiskattebelastningen är anger ca 3 % av försäljningsvärdet vid gällande nedsättningsregler. Marknadspriserna trädgårdsprodukter i Sverige bestäms till övervägande del av importen, och avråkningspriserna för de svenska produkterna funktion dessa. De främsta konkurrentländerna är en av vad gäller trädgårdsprodukter är idag Holland och Danmark. I båda dessa länder är energiskattebelastningen, som tidigare framgått, en helt annan än i Sverige. För de danska odlarna utgår ingen energiskatt, medan en viss miljöavgift utgår för de holländska odlarna. Naturgas är det dominerande bränslet för både de holländska och danska odlarna. Den miljöavgift som åläggs naturgasen i Holland uppgår till ca en

femtedel av den naturgasskatt som belastar odlaren i Sverige dvs efter

nedsättning med 85 %. I sammanhanget kan parentetiskt nämnas att yrkesinspektionen inte givit svenska odlare möjlighet att utnyttja rökgaserna för förstärkt koldioxidtillförsel i motsats till de möjligheter odlarna har i - som konkurrentländerna. Svenska odlare är därför hänvisade till köp av koldioxid på marknaden till ett pris f ligger runt 2,50 krkg som n samtidigt som de belastas med koldioxidskatt och allmän energiskatt, om än nedsatt. Under våren 1991 har dock en naturgaseldad an-

läggning givits tillstånd att utnyttja rökgaserna för COZ-tillförsel.

Sammanfattningsvis kan noteras att den svenska växthusnäringen även vid gällande skattenedsättningsregler har komparativa nackdelar av energibeskattningen i jämförelse med odlarna i de närmaste konkurrentländerna.

6.2.2 stålindustrin

Produktionen av handelsfärdigt stål inkl ämnen var ca 3,9 milj ton år

1990, varav ca 2,7 milj ton exporterades. Av förbrukningen samma år ca 3 milj ton importerades ca 1,9 milj ton. Antalet anställda inom stålindustrin uppgick 1990 till ca 27 000, vilket innebär halvering en sedan 1975. Produktionen färdigprodukter låg emellertid åter av samma nivå som toppåret 1974. Energiförbrukningen per ton handelsfärdigt stål beräknas i dagsläget ligga drygt 4 000 kWh ton, vilket kan jämföras med siffran

8 000 kWh ton vid mitten av 70-talet. Det är i huvudsak den tekniska

utvecklingen stränggjutning m m som förklarar den ökade energieffektiviteten. På ett antal områden eller marknadssegment är svenska stålföretag världsledande. Vad gäller rostfritt stål är exempelvis Sandvik f störst n i världen sömlösa rör. Avesta har inom rostfritt samma dominerande roll vad gäller svetsade rör och grovplåt. Fagersta Stainless är en av de två största i världen rostfri valstråd, medan Kloster Speedsteel är störst snabbstål, Kanthal Höganäs elektrisk motståndstråd resp järnpulver, och Uddeholm Tooling är tillsammans med Böhler störst verktygsstål. Den internationella orienteringen inom stålindustrin innebär vidare att företagen ofta har konkurrerande lokaliserings-

114 Energibeskattningens effekter SOU 199190

alternativ då expansion och eller sammanslagning övervägs. Det ökade

utländska ägandet, med Böhlers köp Uddeholm Tooling, Rautaruukav

kiNorsk Jern Holdings köp av Fundia och det franska företaget

Commentryennes köp Kloster Speedstål som aktuella exempel, av illustrerar dessa förhållanden. Merparten den svenska exporten handelsfärdigt stål går till av av EG-området. I sammanställning från Jernkontoret visas att en energiskatten ton handelsfärdigt stål är betydligt högre i Sverige än per vad gäller inom EG-området. Dessa uppgifter återges i tabell 6.1. som

Sverige varav -

parentes

ZPga spccialstålcts höga försäljningsvärde ingen nedsättning

ges Källa Jernkontoret

Siffrorna för svensk stålindustri 1990 visar ett försäljningsvärde 28 miljarder kr och vinst på 0,9 miljarder kr. Energikostnaden ca en för året till 2,6 miljarder kr, varav energiskatten uppgår till ca 0,4 anges miljarder kr. För 1991 prognosticeras en väsentlig resultatförsämring och högre energiskattekostnad. Sammantaget torde branschen ett negativt resultat och energiskatterna beräknas komma att innebära en kostnad för industrin ca 500 milj kr när hänsyn tagits till de regelsystem rörande nedsättning, avdrag beskrivs ovan i m m som kapitel I tabell 6.1 den energiskatt som belastar det handelsfärdiga angavs stålet. Skatten insatsvaran energi påverkar givetvis stålföretagens konkurrenskraft export- och hemmamarknaden liksom de internationellt orienterade stålföretagens lokaliseringsplaner. Samtidigt har de gällande nedsättningsbestämmelserna rörande energibeskattningen stor betydelse för företagen jämfört med situation utan dessa been stämmelser. i Inom ramen för befintliga och kommande internationella handelsavtal och stödnormer har frågan statligt stöd till stålindustrin en om central ställning. Bl har denna fråga fått stor betydelse i USA i a

SOU 199190 Energibeskattningens effekter 115

samband med genomförandet av president Bushs stålprogram. I consensusavtalet mellan EG och USA relativt klara riktlinjer. anges Dessa frågor rörande internationell ekonomisk samverkan behandlas vidare i kapitel

6.2.3 Skogsindustrin

Inom skogsindustrin tillverkas ett brett spektrum av produkter där energikostnadernas relativa betydelse varierar kraftigt. Elkraftkostnaden är exempelvis hög vid produktion av mekanisk avsalumassa och papper för dagstidningar, Veckotidningar och trycksaker i stora upplagor, medan den är låg vid produktion av avsalumassa typ sulfat och sulñt. Vid produktion ñnpapper, kartong, förpackningspapper och av mjukpapper ligger elkraftskostnaden mellan dessa höga resp låga värden. Vidare är bränslekostnaden hög då papperstillverkningen baseras på externt tillförd pappersmassa eller returpappersmassa, medan den är lägre då massa- och papperstillverkningen sker i en integrerad process. Branschen som helhet utnyttjar stora mängder elkraft och bränslen

för omvandlingen drygt 40 miljoner m3 fub vedråvara år till

av per massa och för vidareförädlingen till pappers- och kartongprodukter. 1990 utgjordes den externt tillförda energin av preliminära värden

elkraft exkl elpannekraft 15,2 TWh

eldningsolja m3 440 000 kol 122 000 ton milj Nm3 naturgas 33

gasol 34 000 ton

Angivna externt tillförda bränslen tillsammans med en viss mängd avkopplingsbar elpannekraft beräknas ha täckt 25 % det totala ca av värmebehovet. Stora mängder värme kommer också från vedmaterial

returlutar, bark, vedavfall och återvinningen från tillverknings-

genom processerna. Ca 15 % av elkraftbehovet täcks genom mottryckskraft kopplat till fabrikernas värmebehov. Vid planering av nya investeringar baseras dessa förväntningar om kostnadsförutsättningarna 10-15 år framåt i tiden. Investeringar lokaliseras till Sverige högre lönsamhet kan förväntas uppnås än vid om investeringar i andra länder. Efter det läge skapades devalvesom av ringarna 1982-83 kom 1980-talets del att osedvanligt senare vara gynnsam för branschen. Under denna tid steg efterfrågan stadigt på världsmarknaden. Sedan slutet 1980-talet har emellertid situationen av påtagligt försämrats genom dollarns gradvisa fall, större kostnadsökningar i Sverige jämfört med omvärlden och en global överkapacitet efter 1980-talets investeringsvåg.

116 Energibeskattningens effekter SOU 199190

Svensk skogsindustri exporterar 80 % produktionsvolyrnen, ca av varvid huvuddelen går till Västeuropa. Priserna avsättningsmarknaderna i Västeuropa bestäms därvid i konkurrensen mellan producenter i flera länder. Reglerna för nedsättning av energiskatterna till f n 1,7 % av saluvärdet har medfört nedsättningsbelopp skiftande storlek i olika av branscher. Massa- och pappersindustrin är därvid den bransch som erhållit störst nedsättning i kronor räknat. Samtidigt har begränsningarna rörande nedsättningsberättigad skatt kommit att medföra högre skatteuttag än 1,7 % inom ett antal produktområden, vilket illustreras i tabell 6.2.

Tabell 6.2 Energiskatt för vissa produktområden inom massa- och pappersindustrin prognos för 1991

Produktområde År Skatt, miljoner kronor Skatt i procent av försäljningsvärde efter nedsättning

före efter nedsättning nedsättning

En av branschföreträdare företagen preliminär bedömning för 1991 att vid den kraftiga försämringen företagens ekonomiska anger av resultat kommer energiskatterna inom massa- och pappersindustrin att

motsvara över 40 % skogsindustriföretagens vinst efter planenliga

av avskrivningar och finansnetto. Summa energiskatt anges därvid till 1,2

SOU 199190 Energibeskattningens effekter 117

miljarder kr och företagens resultat till ca 3 miljarder kr. Under de goda åren under 80-talets senare hälft var motsvarande siffra ca 10 %. Den höga, än varierande, energiintensiteten inom massa- och om pappersindustrin, tillsammans med branschens stora roll i den svenska ekonomin, innebär att energibeskattningen är en central faktor. Som för andra energiintensiva näringar medför energibeskattningen därvid en minskad konkurrenskraft på avsättningsmarknaderna, lägre förräntning av investerat kapital och en relativt ökad lönsamhet i investeringar utanför landet. Som illustreras av modellkalkylerna i nästa avsnitt kan det till följd av branschens storlek handla om stora siffror sysselsättning. i termer av produktionsvärde eller

6.2.4 Energiskatter och användningen av träfiberråvara

Interdependensen mellan olika marknader är också en viktig faktor att beakta vid en analys av energibeskattningens effekter. Ett exempel är att höga skatter på kol och olja kan påverka Sveriges marknads- eller förhandlingssituation och driva upp importpriserna på naturgas och el. Eftersom de flesta energiråvaror också har en alternativ användning som råvaror i tillverkningsprocesser får energibeskattningen också konsekvenser för råvarumarknaderna konsekvenser också tar sig - som uttryck i samhällsekonomiska effektivitetsförluster. Det går inte att isolera energimarknaderna från råvarumarknaderna. Ett sådant exempel kan hämtas från skogssektorn och gäller efterfrågan skogsråvara för olika ändamål. Diskussionen i träfiberutredningens SOU 199122 betänkande är härvidlag belysande. En uppgift för träfiberutredningen var att se över träfiberlagen, som syftar till att administrativ väg motverka råvarubrist inom skogsindustrin. I utredningens uppdrag ingick att bedöma i vilken utsträckning ekonomiskt stöd till biobränslen samt skatter och avgifter andra bränslen kan komma att öka bränslesektorns anspråk på industriellt förädlingsbara råvaror och därmed försvåra industrins råvaruförsörjning. Diskussionen i utredningen är belysande för de konsekvenser energibeskattningen kan andra marknader och för att kompen- serande regelsystem erfordras.

I betänkandets problembeskrivning noteras sid 46

Jag utgår ifrån att riskerna för den svenska skogsindustrins råvarutillförsel och lönsamhet inte har bedömts vid de beslut som gäller energistyrmedlen.

och vidare

Bränsle säljs inte, som skogsindustriprodukterna, i internationell konkurrens utan en marknad där villkoren är inhemskt bestämda. Samhället beslutar energiskatter och avgifter om bl a för att öka och upprätthålla biobränslenas konkurrenskraft gentemot andra bränslen. De stora bränsleköparna är ofta

118 Energibeskattningens effekter SOU 199190

kommunala värmeverk eller andra offentliga företag. Dessa måste visserligen minimera kostnaderna, men de kan ta ut täckande avgifter av sina kunder, t ex hushåll, som inte har något egentligt alternativ till de offentliga värmeleverantörerna.

De nämnda förhållanden kan knappast betecknas som naturliga marknadsförutsättningar som bör ha fritt spelrum. Enligt min uppfattning ingriper samhällets energipolitiska beslut i och rubbar de normala marknadsvillkoren för skogsråvarorna.

I utredningens sammanfattning påtalas explicit de konsekvenser energibeskattningen kan få via kopplingen genom prissystemet till

andra marknader sid 6

Energipolitiska styrmedel tillkommer för att öka intresset nu för biobränslen, bl a trädbränslen. Energi- och miljöskatter olja, kol och samt stöd till användning biobränslen kan gas av komma att kraftigt driva upp efterfrågan och pris framför allt spån, eftersom det blir mycket konkurrenskraftigt gentemot andra bränslen. Även priset skulle fördubblas, skulle det om vara lägre än för det billigaste bränslealternativet, blir kol. som Prisökningen kan väntas slå igenom även på priset spån för industriell förädling, framför allt sker i träskiveindustrin. En som så drastisk kostnadsökning skulle hota denna industris existens. I så fall upphör också tillförseln av svenska skivor till byggnads-, snickeri- och möbelindustrin. Min uppfattning är att denna utveckling är oönskad, inte minst av handels- och regionalpolitiska skäl, och att den är en oförutsedd effekt av de energipolitiska åtgärderna.

Utredaren lyfter fram tre olika stödmodeller, vilka syftar till att kompensera för energibeskattningens konsekvenser. Den första modellen är formad ett stöd motsvarande den skatt koldioxid som som gäller för fossila bränslen ett slags negativ koldioxidskatt. - Utredaren finner emellertid inte denna modell ändamålsenlig, bl mot a bakgrund av att den öppnar för möjligheten för motsvarande resonemang vid produktion av varor baseras andra träfiberråvaror. som Den andra stödmodellen som aktualiseras utgörs av att ett engångsbelopp betalas som motsvarar en del av kapitaliserade, förväntade kostnadsökningar spån. Denna stödform avförs med motiveringen att den inte tar hänsyn till lokala prisvariationer och bygger på osäkra antaganden om den framtida prisutvecklingen. Den tredje aktualiserade stödmodellen förordas utredaren. Den av modellen går ut på att stöd skall kunna medges med ett belopp som motsvarar skillnaden mellan det av energistyrmedlen påverkade spånpriset och ett normalt industrispånpris framräknas med hjälp som av ett virkesprisindex. Systemet skall inte automatiskt restitution, ge

SOU 199190 Energibeskattningens effekter 119

utan enbart då kan konstatera bränslerelaterad prisökning på man en spånråvaran. Sammanfattningsvis illustrerar utredningen tydligt konsekvenser av energibeskattningen följer olika marknaders inbördes beroendesom av förhållanden. Diskussionen kring de olika stödmodellerna med syfte att kompensera för energibeskattningens sekundäreffekter är i sig en illustration eller mindre komplicerade särbestämmelser av att mer framtvingas och att dylika särbestämmelser lätt kan kedjekarak- - en tär. Mer implicit ligger också förhållandet att särbestämmelser rörande kompenserande stöd kan förväntas bli alltför avgränsade och skapa nya icke förutsedda effektivitetskostnader.

6.2.5 Produktion av valstråd ett exempel -

Produktion valstråd är exempel tillverkningsprocesser där av energikostnaderna och energiskatterna för en ansenlig del av svarar kostnaderna i förädlingsledet. Samtidigt utgör emellertid kostnaderna i förädlingen till valstråd enbart mindre del av produktvärdet, en eftersom råvarukostnaden är den helt dominerande posten. Det senare förhållandet innebär att sådana producenter ofta inte kan komma i åtnjutande av skattenedsättning. Ett konkret företag producerar valstråd kan tjäna som som exempel. Företaget uppskattas producera 17 000 ton aluminiumvalstråd 80 000 ton kopparvalstråd år. Priserna på råvarorna, dvs resp per aluminium koppar, är världsmarknadsbestämda och fluktuerar resp därvid normalt i stor utsträckning. I genomsnitt utgör emellertid råvarukostnaden 90-95 % av produktvärdet. I det aktuella fallet, som ca utredningen tagit del produktvärdet för aluminiumvalstråd till av, anges

10 700 kr aluminiumkostnaden utgör 9 500 kr. Produktvär-

ton, varav det för kopparvalstråden är analogt 15 940 krton, varav hela 15 000 kr är kostnaden för råvaran koppar. El och gasol utnyttjas i produktionsprocessen. För att producera ett ton aluminiumvalstråd åtgår 220 kWh och 85 gasol. Motsvaca rande insats för produktion ett ton kopparvalstråd är 55 kWh resp av

40 gasol. Energipriserna uppskattas till 0,38 krkWh för varav

0,05 kr skatt och 3,005 krkg för gasol 0,855 kr är skatt.

är varav

Energikostnaden blir därvid 339 kr för produktion av ett ton

aluminiumvalstråd, 84 kr är skatt. För ett ton kopparvalstråd är varav energikostnaden 141 kr, 37 kr är skatt. Vid ovan angiven produkvarav tionsvolym blir den totala energiskattekostnaden 4,4 milj kr för ca företaget. Till följd de höga råvarukostnaderna motsvarar detta av endast 0,3 % företagets saluvärde, varför någon skattenedsättning ca av inte aktualiseras vid gällande bestämmelser. Då metallförädlingen eller legotillverkning blir ses som är en emellertid energibeskattningens konsekvenser synbara. Förädlingen mer till aluminiumvalstråd åsamkas ett energiskattepåslag som motsvarar ca 7,5 %, och skattepåslaget för kopparvalstråden blir 4 %. Energica skattekostnader i den storleksordningen är långtifrån negligerbara för

120 Energibeskattningens effekter SOU 199190

ett företags möjligheter att konkurrera på marknaden särskilt då det som i detta fall handlar om standardiserade homogena produkter. En jämförelse med produktionskostnaderna i t Danmark visar att ex stora kostnadsbesparingar skulle uppnås omlokalisering genom en av produktionen, och den idag förlustbringande verksamheten skulle bli vinstgivande. För närvarande är ca 200 personer sysselsatta vid det företag som utgör grund för räkneexemplet. En betydande del företagets av produktion säljs på export. I ett annat större företag med samma produktionsinriktning uppgår sysselsättningen i Sverige till 1 500 ca anställda.

6.3 Industriproduktion och punktskatter några modellkal-

-

kyler

6.3.1 Effekter av nedsättning

Som underlag för energiverkets momsutredning gjorde professor Sören Wibe en utredning som syftade till att kvantitativt belysa konsekvenserna för svensk industri av awecklade punktskatter energi. Rapporten publicerades 19881.

Den centrala utgångspunkten i de kalkyler ordes att

som var världsmarknadsefterfrågan för flertalet svenska energiintensiva produkter i allmänhet kan bedömas mycket priskänslig. I studien som redovisas bl a kvantitetsanpassningar på längre sikt för olika industribranscher som skulle följa awecklade punktskatter, eller med av andra ord en fullständig nedsättning. Med utgångspunkt från Wibes beräkningar har energiverket även beräknat förändringar i kvantiteter på medellång sikt för olika industribranscher. Resultaten från dessa beräkningar i termer av

kvantitetsanpassningar medellång respektive lång sikt, redovisas i

tabell 6.3 Priset hemmamarknaden förväntas stiga i de flesta branscher medellång sikt. Det innebär att den inhemska efterfrågan dessa produkter kan väntas minska. På den utländska marknaden kommer däremot priserna att falla, vilket leder till efterfrågeökning. Enligt en beräkningar kommer denna efterfrågeökning att innebära ökning en av exporten med nära 4 miljarder kronor. På hemmamarknaden innebär

lSören Wibe Förändrad energibeskattning.Statensenergiverk 198816. Redovisningen här av Wibes studie följer i huvudsaksammanfattningen densammai av energiverkets huvudrapport Statens energiverk 19888 Moms energi.

SOU 199190 Energibeskattningens effekter 121 det däremot en minskad produktionsavsättning motsvarande 0,6 miljarder kr. Tabell 6.3 Tillväxt i industriproduktion vid fullständig nedsättning 1986 års prisnivå Andel av prod som Medcllång sikt Lång sikt går till

industri

industri

På längre sikt förväntas såväl hemmamarknadspriser som exportpriser komma att falla. Effekten efterfrågan och industriproduktionen uppgår till drygt 14 miljarder kr. Denna effekt är mycket markant för basnäringarna, och järn och stål, vilkas gruvor, massa papper, produktion beräknas växa med mellan 7 och 8 %. Effekten på verkstadsindustrins produktion beräknas bli något lägre relativt sett, nämligen 1,7 %. I värdetermer blir det dock och näst massa- pappersindustrin den största produktionsökningen, då produktionsvärdet beräknas stiga med 3,6 miljarder kr.

122 Energibeskattningens effekter SOU 199190

6.3.2 Konsekvenser för skogsindustrin

En aweckling av punktskatterna fullständig nedsättning innebär ett betydligt förbättrat konkurrensläge för den skogsförädlande industrin. För massa- och pappersindustrin beräknas effekten av en sådan skatteomläggning leda till produktionsökning såväl medellång en lång sikt. I absoluta termer beräknas effekten till 1 respektive 4 som miljarder kronor. Inom trävaruindustrin bedöms motsvarande ökning till 200 respektive 700 miljoner kronor. Denna utveckling är en följd av att företagens utbud ökar då produktionskostnaderna minskar med den delen som idag utgörs av nettoenergiskatten. Samtidigt ökar den utländska efterfrågan företagens produkter då priset sjunker. I resultaten visades produktionsökningar för hela skogsbranovan schen, dvs såväl massa- och pappers- som trävaruindustrin. Utvecklingen i de enskilda delbranscherna och framför allt för de olika produkterna är givetvis olika till följd av ett begränsat utbud av råvaran och av att det, vad avser vissa virkeskvaliteter, råder konkurrens om råvaran. Hur produkternas inbördes förhållanden påverkas till följd av skatteomläggningen analyseras på ett övergripande plan i Wibes rapport. I rapporten redovisas de pris- och kvantitetsförändringar som skatteomläggningen kan resultera i för sex av skogsindustrins produkter, nämligen ved, sågade trävaror, mekanisk massa, kemisk massa, tidningspapper och övrigt papper. Utgångsläget för beräkningarna var 1980-talets senare hälft var en gynnsam period för skogsindustrin. som F n är läget för branschen inte alls lika ljust, vilket dock å andra sidan kan innebära att marknaden kan reagera förhållandevis kraftigare. De sammanfattande resultaten från beräkningarna, som framgår av tabellerna 6.4 och 6.5, kan emellertid sägas belysa effekternas storleksordning.

Tabell 6.4 Prisförändringar för skogsindustrins produkter, procent av ursprungspriset

Hemma- Utländska marknad marknader

papper

SOU 199190 Energibeskattningens effekter 123

Som framgår av tabellen beräknas virkespriserna i landet stiga med nära 5 %, vilket beror på den ökade utländska efterfrågan skogsprodukter. Även de övriga priserna kommer att stiga hemmamarknaden. För tidningspapper beräknas prisstegringen uppgå till drygt 2 %. Priseffekterna är stora för tidningspapper och övriga medan papper effekterna massasidan och sågverkssidan beräknas bli relativt små. De beräknade kvantitetsförändringarna redovisas i tabell 6.5. Av resultaten i tabellen framgår att den förväntade expansionen inom skogssektorn kommer att ske utlandsmarknaden med tonvikt på pappersprodukter, dvs en ökad grad av vidareförädling inom landet.

Tabell 6.5 Kvantitetslörändringar, procent

Hemma— Utländska marknad marknader

papper

Sammanfattningsvis innebär modellresultaten att massa och pappersindustrins export beräknas öka med ca 5 % på medellång till lång sikt. För hela skogssektorn beräknas exportökningen bli 3 %.

6.3.3 Effekter på den regionala sysselsättningen

Den energiintensiva och exportinriktade industrin beräknas komma att gynnas mest vid en fullständig nedsättning av punktskatterna. Denna industri har till följd av olika faktorer främst etablerats i Norrland och Bergslagen. Det är således intressant närmare på utvecklingen att se av sysselsättningen i ett regionalt perspektiv, vilket också görs iWibes underlagsrapport. Det antagandet som görs i kalkylerna är att varje bransch i varje region förväntas utvecklas enligt mönster riksgenomsnittet. samma som Vad beträffar sysselsättningen är ett grundläggande antagande att produktionens expansion får mindre än genomsnittligt genomslag i sysselsättningen. I kalkylerna antas närmare bestämt att den marginella sysselsättningen är hälften av den genomsnittliga, vilket t ex innebär att en lO-procentig expansion i en bransch endast medför en S-procentig

124 Energibeskattningens effekter SOU 199190

ökning av sysselsättningen. Dessa resultat redovisas i tabell 6.6 och avser hela industrin medellång och lång sikt. Som framgår av tabellen är skillnaderna mellan länen tämligen små.

Allmänt gäller dock att län med stor andel bas- ocheller exportindu-

stri gynnas mest av omläggningen. Det framgår också att effekterna är tämligen måttliga den största effekten nås i Norrbotten där sysselsätt- ningen ökar med ca 2,5 % på lång sikt, medan Jämtland och Blekinge ökar minst med 0,8 % på sikt. Totalt sett ökar sysselsättningen i industrin i hela landet med ca 0,4 % på medellång och ca 1,5 % på lång sikt. Dessa uppskattningar refererar enbart till kalkylerade direkta effekter via efterfrågans priskänslighet. Indirekta effekter, kan följa som exempelvis via ändrat investeringsbeteende hos företagen till följd av minskad osäkerhet om energiskatter m m, omfattas däremot inte av kalkylerna. Sänkta energiskatter innebär alltså att den tunga basindustrins konkurrensförmåga ökar, med regionalt gynnsamma effeker som följd. I vilken omfattning som den totala sysselsättningen i landet också ökar beror, liksom vid traditionell regionalpolitik, i vilken utsträckning som annars arbetslösa bereds sysselsättning vid den stimulerade regionala utvecklingen.

6.3.4 En kompletterande kalkyl

Vissa frågor i statens energiverks utredning Moms på energi kom

att studeras närmare i en efterföljande utredning Åtgärder i samband

med en övergång till moms på energi Statens energiverk 1988-12-01.

En av de frågor som där belystes var konsekvenserna för industrin av en punktskattebelastning i nivå med de 1987 inom EG föreslagna punktskattesatserna. De punktskattesatser som därvid utgjorde underlag för bedöm-

ningen var 365 krm3 för eldningsolja 120 krm3 för eldningsolja 5

och 80 kr per ton för kol. För bensinen antogs den svenska skattesatsen. I en kompletterande kalkyl tillfogades miljöskatter, som punktskatter bränslena olja och kol, ungefärligen en nivå något lägre än dagens svavelskatt. I utredningen betonades i detta sammanhang betydelsen av att reducera osäkerheterna om energiskatterna, att någon kvantitativ men uppskattning av dylika indirekta effekter knappast var möjlig. Ovan redovisas räkneexempel från verkets huvudutredning som utgör uppskattningar av direkta priseffekter. Dessa beräkningar pekade betydande förbättringar för den svenska industrin och särskilt basindustrin exportmarknaderna. I runda tal skulle den årliga industriexporten sikt öka med ca 14 miljarder kronor. En fråga för den kompletterande utredningen var då i vilken utsträckning dessa effekter skulle bestå med punktskatter av ovan angiven storleksordning.

SOU 199190 Energibeskattningens effekter 125 Tabell 6.6 Regionala sysselsfittningseffekter vid fullständig nedsättning Ökning i antal sysselsatta Ökning i procent Medellång sikt Lång sikt Medellång sikt Lång sikt

126 Energibeskattningens effekter SOU 199190

De kalkyler som ordes visade på att effekterna exporten skulle

bli betydande också i detta fall. De prismässiga effekterna blir även här relativt stora i de traditionella basnäringarna, dvs för gruvindustrin, massa- och pappersindustrin, jord- och stenvaruindustrin och järn- och stålindustrin. De antagna punktskatterna skulle således endast till en mindre del neutralisera de positiva priseffekter den renodlade som moms-modellen uppskattats ge. De kvantitativa effekterna på exporten har beräknats utifrån gängse antaganden rörande efterfråge- och utbudsförhållanden. I tabell 6.7 redovisas de uppskattade effekterna på exporten.

Tabell 6.7 Beräknade effekter på exporten, miljarder kr i 1988 års prisnivå

Bransch Nuvarande Exportökning export

Fullständig Punktskatt Punkt- och

dustri Massa-och pap- 38,9 5,14 4,75 4,36 persindustri

industri Järn- och stålindu- 23,7 3,79 3,20 2,72 stri Verkstadsindustri 125,7 2,50 2,25 2,10 Hela industrin 265,2 13,8 12,3 11,0

Som framgår av tabellen ovan skulle den totala exporteffekten bli någonstans mellan 11 och 13,5 miljarder kronor eller mellan 4 och 5 % av nuvarande exportvärde. De i tabellen redovisade kvantitetseffekterna ett 4-5-årigt perspektiv. Totalt beräknas exporten öka avser

SOU 199190 Energibeskattningens effekter 127

med 5 %. För de typiska basnäringarna uppskattas emellertid ca exportökningen komma att ligga mellan 10 och 15 %. Norrland och Bergslagen skulle därvid mer än andra landsändar, eftersom gynnas beskattningen energi insatsvara ett så betydande sätt berör av som just basindustrin. Det skall observeras att modellkalkylerna ovan baseras de förutsättningar gällde Förhållandena har försom 1986 resp 1988. ändrats sedan dess och bl har flera energiskatter höjts betydligt. a

6.4 Avslutande kommentarer

Principiellt gäller, diskuterades i kapitel 5 ovan, att en väsentlig som lärdom från teorin för optimal beskattning är att det i allmänhet är ineffektivt att beskatta ska användas i produktionen av andra varor som Den ineffektiva allokering produktiva en sådan varor. av resurser som beskattning upphov till innebär att utrymmet för standardförger bättringar blir mindre än det annars skulle varit. Ju högre en snedvridande insatsvarubeskattning är, desto större blir också kostnaden i produktionsförluster. I avsnitt 6.2 ovan illustrerades effekter produktion och sysselsättning i kvantitativa termer. Det rörde sig här översiktligt om att punktskalterna energi som insatsvara före de senaste höjningarna upphov till ett bortfall på 15 miljarder kr i produktionsvärde och gav ca ca 10 000 arbetstillfällen inom industrin med regionalt gynnsam fördelning. Utöver kvantitativt illustrerbara kostnadskonsekvenser enligt avsnitt 6.2 kommer också effekter som inte lika direkt låter sig åskådliggöras i siffror, ändå kan representera betydande effektivitetsförmen som luster. Hit hör sådana indirekta kostnader följer osäkerheter som av och negativa förväntningar och som inte nödvändigtvis har sitt ursprung i rådande skatte- och prisrelationer. Osäkerheten om framtida elpriser, elskatter och energiskatter kan t vara en nog så väsentlig faktor i ex beslutsöverväganden rörande investeringslokalisering, som aktuella skillnader i dessa storheter. Dessa förhållanden är naturligtvis särskilt aktuella för företagsenheter med en energiintensiv produktion. För alla företag kan emellertid betydelsen vara större än vad som motsvaras kostnadssidan, i det att osäkerheten och negativa förväntningar energiområdet kan tas som ett mer allmänt uttryck för näringsförutsättningarna. Kombinerat med andra osäkra faktorer, som exempelvis förhållandet till EG, accentueras dessutom benägenheten att awakta eller investera utanför landet. I en studie av bestämningsfaktorerna bakom investeringarnas lokalisering mellan Sverige och EG tre huvudfaktorer marknadsanges

faktorer, politiska faktorer och infrastrukturella faktorer I gruppen

2 Se P Braunerhjelm Effekten den svenska industristrukturen av EG 1991. Ekonomisk debatt 19908.

128 Energibeskattningens effekter SOU 199190

marknadsfaktorer ingår t ex närhet till kund marknad, förväntad tillväxt på resp marknad m m, medan politiska faktorer i första hand just avser energipolitiken och osäkerheten angående den framtida relationen till EG. Av utredningen framgår att de politiska faktorerna markant talar för att investeringarna förläggs till EG. Sammanfattningsvis konstateras att företagen anser att riskexponeringen ökar om produktionen behålls i Sverige. Dagens särbestämmelser på energiskatteområdet som redovisades i kapitel 3 ovan uppfyller naturligtvis, åtminstone i delar, syftet att mildra effektivitetsförlusterna. Samtidigt skapar emellertid systemet av särbestämmelser i sig osäkerheter, olika konkurrensvillkor och andra effektivitetshinder. I fallet med företaget producerar valstråd noteras att försom ädlingen till valstråd, som är företagets verksamhet, belastas med ett energiskattepåslag i storleksordningen 4 7,5 %. Genom det ingående metallvärdets helt dominerande inflytande det utgående produktvärdet valstråden, kan ifrågavarande företag och andra företag i samma situation inte tillgodogöra sig skattenedsättning enligt nuvarande bestämmelser. Eftersom metallerna upphandlas på världsmarknaden torde möjligheterna närmast obefintliga att vara övervältra energiskatterna bakåt dvs att kompensera sig lägre - genom metallpriser än konkurrerande uppköpare. Genom att valstråden är en så standardiserad produkt torde vidare möjligheterna att övervältra energiskatterna framåt på köparna vara ringa. Innebörden detta är av att företagets konkurrenskraft hämmas ett kraftigare sätt än vad som indikeras av energiskatternas relativa andel saluvärdet. av Exemplet belyser härvid att nuvarande nedsättningsregler inte förmår att generellt mildra energibeskattningens konsekvenser. Redogörelsen ovan från träñberutredningens betänkande illustrerar i princip samma sak, fast det i detta fall handlar indirekta mera om effekter som uppkommer via olika marknaders koppling till varandra genom prissystemet. Utredningen här också ett exempel på de ger kompensationsbehov som uppkommer till följd energibeskattningens av effekter. Genomgången här har illustrerat att modellen med att lindra energibeskattningens konsekvenser via ett nätverk särbestämmelser av ger upphov till ofullständigheter, olika konkurrensvillkor och andra effektivitetshinder. En slutsats är följaktligen att mer generellt verkande modeller är angelägna. Generella regler och likformighet liksom stödbegränsningar är också ledstjärnan i internationell ekonomisk samverkan i syfte, att så långt det är möjligt, bereda vägen för likartade konkurrensvillkor och därigenom en internationell resursfördelning i linje med de komparativa fördelarna. I nästa kapitel behandlas regelsystemen och dess utveckling inom GATT, EFTA och EG.

SOU 199190 Internationell ekonomisk 129

l

Internationell ekonomisk samverkan

7.1 Inledning

Genom att länder specialiserar sig på produktion sådana varor där av de har komparativa fördelar och tillgodogör sig fördelarna av det internationella handelsutbytet uppnås högre levnadsstandard. Teorin en komparativa fördelar och vinster handel har utgjort kärnan i utom av vecklingen internationella handelsöverenskommelser och ekonoav miska sammanslutningar. De potentiella vinsterna från fri handel en

var också utgångspunkten för bildandet av GATT General Agreement

on Tariffs and Trade 1947.

Internationaliseringsprocessen genom GATT och andra internationella överenskommelser EG och EFTA har emellertid långt ifrån som varit utan problem. En liberalisering handeln har ofta fördelningsav effekter. Protektionism alltid upphov till olika former av ekonomisger ka överskott, k economic rents, vissa grupper i samhället. s som gynnar De branscher eller verksamheter åtnjutit högt tullskydd får vid en som handelsliberalisering se sin relativa konkurrenskraft försämrad. S k rent seeking blir mindre lönsam. Det finns därför ofta intressegrupper med starkt politiskt inflytande på olika vägar driver fram öppna eller som förtäckta handelshinder på bekostnad av den nationella välfärden. Protektionistiska åtgärder är också mycket frestande att tillgripa i konjunkturpolitiskt syfte. Det är därför inte överraskande att kortsiktiga nationella politiska åtgärder av protektionistisk natur varit vanligt förekommande bekostnad den långsiktiga tillväxttakten. - av För att motverka olika försök till öppen eller mera dold protektionism och binda länder till ett långsiktigt handlande har upp

därför omfattande regelverk utvecklats. Sådana regelverk utgör viktiga

för den ekonomiska politiken och utgör ofta ett effektivt skydd normer mot olika intressegruppers påtryckningar. De regelsystem som främst berör Sverige är de som utformats inom

i GATT

EFTA, och

iii EG

Som avtalspart har Sverige bl åtagit sig att följa vissa riktlinjer vad a gäller utnyttjandet subventioner och andra statliga stödåtgärder. av BETA-avtalen och frihandelsavtalen med EG innehåller förhållandevis långtgående regler för ett begränsat antal länder i Europa. EGs regelverk får också i mångt och mycket sin tillämpning inom EFTAländerna i och med EES. Genom att Sverige sannolikt kommer att bli fullvärdig medlem i den europeiska gemenskapen underställs Sverige därtill direkt EGs interna bestämmelser. GATT ställer upp något

130 Internationell ekonomisk SOU 199190

vidare ramar för stor mängd länder i världen samtidigt är också en här en revidering av reglerna gång i den pågående k Uruguays rundan. Framförallt syftar regelsystemen till att förhindra att subventioner och andra stödåtgärder används så att förutsättningarna för internationell handel snedvrids och hämmas. För att nå detta huvudmål anger regelverken, dels mer eller mindre precist vilken typ stöd kan av som anses tillåtna resp otillåtna, dels vilka motåtgärder eller sanktioner som kan användas mot stater bryter mot reglerna. Två frågor är som således centrala

i vad kan betraktas som en subvention

vad är en otillåten subvention

Subventioner eller konkurrenssnedvridande åtgärder kan vara av olika slag. Det kan gälla direkt överföring medel till viss verksamhet av eller överföring av Öronmärkta medel via någon fond. En subvention föreligger också då viss verksamhet åtnjuter skattenedsättning i en förhållande till vad som gäller generellt. Riktad offentlig upphandling av varor och tjänster är också att subvention då det sker på se som marknadsmässiga villkor liksom omvänt att staten förser viss verksam- het med varor eller tjänster. Vissa exportkrediter och andra mjuka lån klassificeras även som subventioner. Denna allmänna strukturering mer av olika subventionsformer utvecklas eller mindre utförligt i de mer olika regelverken. Det som är särskilt intresse för denna utredning av är reglerna rörande differentierad beskattning subventioner via avvikelser från generell skattenorm varför redogörelsen i det en följande koncentreras kring denna fråga. Det handlar här om att staten underlåter att ta in skatteintäkter från vissa skattekällor i förhållande till generell skattenorm. I en engelskspråkig litteratur finns åtminstone tre termer beteckning som denna typ av subvention. Termen tax expenditure uttrycker att det just handlar uteblivna skatteinkomster och så sätt utgör utgift om en för det offentliga även om den inte bokföringsmässigt representeras av en budgetpost. Termen tax concessions är också vanlig, och den uttrycker att det handlar om särskilda undantag för vissa verksamheter eller skattesubjekt i förhållande till generell Begreppet tax en norm. subsidies används också, och det hänvisar till att sådana begränsningar i skatteuttaget de facto subventionerar viss verksamhet och därvid påverkar beteendet. Fortsättningsvis används i huvudsak de svenska begreppen skattefördel och skattelättnad.

Beträffande den andra frågan vad är otillåten subvention

ovan en skiljer sig de olika regelverken något i sin toleransgrad. Huvudlinjen och inriktningen är dock helt samstämmig det handlar att - om garantera att statligt stöd inbegripet skattefördelar inte utgör handelshinder som skapar snedvridna orättfärdiga konkurrensvillkor. De nordiska länderna har vidare inom för Nordiska ministerramen rådet behandlat frågorna statsstöd. En rapport lämnades till om

SOU 199190 Internationell ekonomisk 131

Nordiska ministerrådet i juni 1986 av arbetsgruppen om skattelättnader

the Nordic Working Group on Tax Expenditure. I rapporten angavs bl a att skattelättnader tax expenditure definieras avvikelse

som en från det normala skattesystemet en avvikelse t viss - som gynnar ex en industribransch eller ett företag. Det konstaterades vidare att skattelättnader används i samma syften som direkt statsstöd, och att stöd i form av skattelättnader skiljer sig från direkt statsstöd endast att det genom inte explicit kommer till uttryck i statsbudgeten. I rapporten påtalas samtidigt att skattelättnader kan ett verkningsfullt instrument för vara att påverka resursallokeringen i ekonomin. Parallellt noteras emellertid att val av skattelättnader som medel i vissa fall kan snarare vara en följd av institutionella förhållanden än rationella överväganden. Kraven uppföljning och utvärdering torde exempelvis inte lika starka vara rörande effekterna av skattelättnader vad gäller direkt statsstöd. som I rapporten nämns också problemen med ett större skattesystem av lättnader i det att hela systemet blir komplext, vilket inbjuder till skatteplanering och även bedrägerier och därigenom ställer krav en onödigt stor kontrollapparat. I det följande beskrivs de olika regelsystemen översiktligt med koncentration de delar är direkt relevans för utredningen. som av

7.2 GATT

Jämfört med EG- och EFTA-reglerna kan GATTs subventionsregler sägas ha inneburit något vidare för statliga stödåtgärder. GATT ramar omfattar också ett betydligt större antal länder, eftersom över hundra länder är anslutna. Bland dessa återfinns flertalet stora handelsnatioexkl Sovjetunionen och Kina ansökan anslutning dock för

ner, vars om

närvarande är under behandling. GATTs huvudregler om subventioner finns i avtalets artiklar VI och XVI. Enligt dessa förbjuds subventioner till industriproexport av

dukter med vissa undantag för u-länder. Därtill vidare att

anges inhemsk industri kan skadas grund andra subventioner än av exportsubventioner i andra länder, vilket länder rätt att vidta ger motåtgärder i form k utjämningstullar. av s Huvudreglerna preciseras i GATTs k subventionskod har s som

undertecknats av 25 stater, däribland OECD-länderna inkl EG,

Förenta staterna och Sverige samt flera större u-länder Brasilien, som Indien och Sydkorea. En ny subventionskod torde innebära en stramare subventionsdisciplin. Jämfört med EG- och EFTA-reglerna är GATT-reglerna och subventionskoden oprecisa vad gäller subventionsbegreppet. mer Allmänt kan sägas att reglerna tolkas så, att åtgärder är generella som anses tillåtna, medan åtgärder specifikt riktar sig till ett enskilt som företag eller en viss bransch kan mötas med utjämningstullar eller bli föremål för tvistlösning. Närmare bestämt gäller att subventioner är

speciñcika de inte är allmänt tillgängliga, automatiska dvs utan

om ges prövning eller baserade k objektiva kriterier. I praktiken avgörs s

132 Internationell ekonomisk SOU 199190

subventioners natur ofta i efterhand med utgångspunkt från om subventionen de facto har haft specifik natur är det t ex enbart en en viss sektor åtnjutit subventionen. I framtiden kan dagens som tillämpningspraxis komma att kodifieras. Subventionskoden ger emellertid också viss ytterligare vägledning att ange exempel på genom såväl exportsubventioner som andra subventioner. Bland exempel förbjudna exportsubventioner i subventionskoden u-länder undantagna märks direkta statliga subventioner till ett

företag eller sektor är knutna till export dvs villkoret för

en som subvention är att exporteras, stöd till transport av exportvara varan icke-generell befrielse från direkta eller indirekta skatter eller samt sociala avgifter. Subventionskoden också att inhemska subventioner kan vara anger legitima medel för att nå sociala och ekonomiska mål. Exempel på sådana mål är regional utjämning och omstrukturering industribav en ransch under socialt acceptabla former. Det påpekas emellertid även att specifika interna subventioner kan skada producenter i andra länder och negativt påverka normala konkurrensvillkor. GATT-signatärer skall undvika upphov till sådana verkningar. Om subvention så att ge en ges att den i GATT-kodens mening skadar producenter i andra länder har

dessa rätt att begära skydd i form utjämningstull mot den

av skadevållande importen. Om å andra sidan importlandet själv subventionerar sin industri och därmed undantränger export, så får de som att deras rättigheter under GATT har kränkts vända sig till anser kodens tvistlösningsförfarande. GATTzs regler subventioner är f n föremål för översyn i om handelsförhandlingen inom ramen för GATT den s k Uruguay- rundan. Förhandlingarna subventioner syftar dels till att modifiera om subventionsdisciplinen för att minska de negativa effekterna på den internationella handeln, dels till att modifiera reglerna för införande av utjämningstullar. Vad skall definieras subventioner torde komma att bli mer som som preciserat än tidigare. I denna definition ligger då skattefördelar av den

typ angavs i inledningen ovan s k tax expenditures. I samman-

som

hanget skall noteras att det enligt artikel XVI i GATT är normalt dvs inte är att betrakta subvention att export inte åläggs inhemska

som

konsumtionsskatter moms eller punktskatter.

Enligt uppgift diskuteras i Uruguay-rundan modell för klassificeen ring subventioner i tre kategorier i GATTs subventionskod av förbjudna subventioner rött ljus, subventioner som är möjliga att vidta åtgärder mot gult ljus samt tillåtna subventioner grönt ljus. Osäkerheten sådan ansats verkligen kommer att tillämpas är om en dock betydande. Vad skall klassificeras som tillåtna subventioner om en sådan som lista överhuvudtaget upprättas kontroversiell och därför svår- - är en bedömbar fråga. Förbjudna subventioner skulle sådana som direkt vara kan härledas till syften att främja export eller att diskriminera import

till förmån för inhemsk tillverkning. Övriga subventioner skulle i

SOU 199190 Internationell ekonomisk 133

princip vara möjliga att vidta åtgärder mot, och sanktionsåtgärder skulle särskilt komma ifråga det kan visas att aktuella subventioner om skadar annat lands inhemska industri eller intressen. Detta gäller i princip redan idag, men disciplinen kan i framtiden skärpas via bl a effektivare sanktionsåtgärder.

7.3 EFTA

Enligt de grundläggande bestämmelserna om statsstöd i EFTA-konventionens artikel 13 är stöd till export till andra medav varor lemsländer förbjudet. Även andra stödåtgärder är förbjudna, i den mån

de motverkar de fördelar som andra medlemsländer är berättigade till under avtalet. Om reglerna överträds kan EFTA-rådet auktorisera sanktioner. 1988 antog EFTAs råd nya och mer precisa riktlinjer för hur artikel 13 ska tolkas. Beslutet fattades för att dels öka stöddisciplinen inom EFTA, dels närma EFTAzs regler till de regler för statsstöd som gäller inom EG. Således ansluter nytolkningen artikel 13 till EGs av tolkning av motsvarande bestämmelser i Romfördraget. Huvudlinjen i artikel 13 är enligt EFTA-rådet att

The aim of the rules contained in Article 13 that to ensure government aids do not constitute barriers to trade by promoting unfair conditions of competition between Member States. recognized that government aids distort may competition through their effects third markets markedly on as

as on bilateral trade flows. Annex to EFFACI‘E 1288

EFTA-rådet fastslog här också att vad klassificeras som som statsstöd är nettotransfereringar medel från staten till mottagaren av genom direkta subventioner eller genom uteblivna skatteinkomster via skattelättnader. På ett liknande sätt rörande GATT kategoriseras som stöd med avseende på det är tillåtet, ifrågasättbart normalt om men tillåtet eller förbjudet. Tillåtet är exempelvis krediter och lån marknadsmässiga villkor och tillskott ägarkapital förräntningen av om åtminstone kan förväntas motsvara kostnaderna för statlig upplåning. Statsstöd som normalt är tillåtet är exempelvis stöd till forskning, utveckling och innovation, förutsatt att det klart syftar till att stimulera sådana aktiviteter och att det rör sig åtgärder i tidigt skede i om en produktcykel pre-competitive level. Närmare bestämt avses tillämpad forskning och utveckling fram till och med utvecklandet av en första prototyp. Sådant stöd skall kunna till motsvarande 50 ges upp % av projektkostnaderna direkt subvention eller skattelätt- - som som nad. Grundforskning kan stödjas i större utsträckning. Principen är att närmare marknaden ett projekt befinner sig, desto lägre skall graden av subvention vara. Temporärt stöd för att understödja rationaliseringar och anpassningsåtgärder i branscher med överkapacitet är normalt tillåtet,

134 Internationell ekonomisk SOU 199190

förutsatt just att stödet är begränsat i tiden. Allmänt stöd till exportfrämjande åtgärder industrimässor och liknande är också normalt som tillåtet, givet att stödet inte är företagsspecifikt. Regionalt utvecklingsstöd tillåts också normalt, under förutsättning att sådant stöd inte skadar konkurrensbetingelserna. Ändamålet med

ett sådant stöd skall vara att likställa de ekonomiska förutsättningarna i ett stödområde med vad som gäller i landet i övrigt. Principerna för att definiera vad som klassificeras som regionala utvecklingsområden

inkl områden med sviktande industriell bas är fortfarande enligt

EFTA en nationell fråga, även om varje land skall informera skälen om för en sådan klassificering av ett område. Stöd i form av allmänna offentliga tjänster, inte särskilt som gynnar vissa branscher eller företag, godkänns normalt också. Allmänt sysselsättningsstöd är också normalt tillåtet, förutsatt att det inte gäller

nya arbetstillfällen i sektorer med överkapacitet dvs någon

som förtäckt form industristöd. av Stöd till miljöförbättrande åtgärder tillåts normalt också givet, att den allmänna polluter-pays-principle tas i beaktande på sikt, vilket innebär att kostnaderna för nedsmutsning skall bäras de företag av som år förorsakande. Investeringar specifikt syftar till att minska som miljöförstöringen kan erhålla stöd till 25 % eller med motsvarande upp belopp i form av skattelättnad. Småföretagarstöd är normalt också tillåtet, stödet ifråga direkt om syftar till att motverka nackdelar härrör från företagens relativt som ringa storlek. Med små företag sådana har mindre än 150 avses som anställda och omsättning är mindre än 75 milj kr 10 milj en som ca ECU. Bland sådant stöd som normalt inte är tillåtet finns stöd till täckande av företags förluster vare sig det gäller direkt stöd, att normala -

betalningar till det offentliga som skatter inte utdebiteras, eller

tillskott av ägarkapital med verkan. Stöd till problembranscher samma med överkapacitet är normalt heller inte tillåtet, det inte har om en klart begränsad varaktighet och åtföljs ett strukturanpassningsproav gram. Stöd som en räddningsåtgärd specifika företag är inte tillåtet, om det inte direkt syftar till att skapa handlingsfrist för att utarbeta en långsiktiga lösningar eller för att undvika akuta sociala problem. Det är vidare normalt inte tillåtet att vidta stödåtgärder ett sådant sätt att det diskriminerar till förmån för inhemsk produktion eller inhemska företag i jämförelse med produktion företag i resp andra medlemsländer. Med dylika stödåtgärder kan även avses formerna för den indirekta beskattningen. Som en ytterligare komponent i EFTAzs stödregim har regler om ökad transparens avseende statsstöd införts. Enligt dessa krävs notifiering medlemsländerna, dels kontinuerligt rörande planerade av nya stöd och förändringar av befintliga stöd, dels årligen i form av en uppföljning befintliga stöd. Notifikationerna skall vartefter underav kastas granskning. I sammanhanget skall nämnas att EFTA och EG

SOU 199190 Internationell ekonomisk 135

har enats om att sinsemellan öka transparensen området. Detta sker bl a genom utväxling av notiñkationer. Ett viktigt steg i samarbetet mellan EFTA och EG togs i december 1989, då BETA-ländernas och EGs ministrar fattade beslut om att inleda förhandlingar om ett brett upplagt EES-avtal. EES-avtalet kommer att leda till att Sverige och övriga EFPA-länder i huvudsak övertar EGs subventionsregim. Det skall träda i kraft samtidigt med fullbordandet av EGs inre marknad, dvs den 1 januari 1993. per

7.4 EG

Huvudregeln i EGs regelverk, liksom i frihandelsavtalen mellan Sverige och EG, är ett allmänt förbud mot statliga stödåtgärder som snedvrider konkurrensförhållanden mellan medlemsländer parter. resp Det finns i och för sig undantag från denna huvudregel, allmänt men sett anges relativt snäva för statlig stödpolitik. Därtill kommer ramar att utvecklingen inom EG, mot striktare tillämpning och överen vakning av gemenskapens regler statstöd, är entydig. Riktlinjerna om för det gemensamma arbetet mellan EFTA och EG mot EES har också varit strikta regler avseende statsstöd. Frihandelsavtalen mellan Sverige och EG innehåller regler som nära ansluter till dem som gäller inom EG. I frihandelsavtalet mellan Sverige och EEC stadgas således förbud mot offentliga stödåtgärder som förvanskar eller hotar att förvanska konkurrensen att genom gynna vissa företag eller viss produktion. För att omfattas av förbudet ska en åtgärd påverka handeln mellan Sverige och EG-länderna. Om en av avtalets parter anser att motparten ger regelvidrigt statsstöd kan ärendet tas upp inför den k blandade kommittéen s som upprättats av parterna. Kommittéen kan, om den är enig, utfärda rekommendation och fatta beslut. Om en påtalad åtgärd inte undanröjs kan den klagande parten vidta skyddsåtgärder. EG har gjort en ensidig förklaring gällande frihandelsavtalets regler om stödåtgärder. Enligt denna avser EG, vid eventuell tvist med en Sverige, att tillämpa sina interna, utarbetade, regler. mer Vad gäller EG-samarbetet i sig och bildandet av den inre marknaden är konkurrensbetingelserna helt centrala. EGs konkurrenspolitik kan i vid mening sägas omfatta alla åtgärder som syftar till att främja integrationen inom EG och avveckla konkurrenshinder för att understödja effektiviteten olika marknader. I snävare mening en brukar emellertid med konkurrenspolitik inom EG avses åtgärder och regler som syftar till att hindra att konkurrensen snedvrids genom statligt stöd och offentliga företags agerande samt åtgärder och regler som skall motverka kunkurrensbegränsningar inom näringslivet. I EG-kommissionens vitbok från år 1985 understryks också konkurrensreglernas centrala betydelse för bildandet den inre marknaden. av Vad gäller näringslivet framhålls särskilt, att det är viktigt, att inte konkurrensbegränsningar leder till andra eller former lokal nya av protektionism eller delning av marknader. Typer av konkurrensbe-

136 Internationell ekonomisk SOU 199190

gränsningar som kommissionen försökt ingripa mot är säljvägran, produktionskvotering,geografiskmarknadsuppdelning,prisoverenskommelser, prisdiskriminering, bruttoprissättning m m. Två inslag i tillämpningen av EGs konkurrensbegränsningsregler är den s k effektprincipen resp principen om ekonomisk enhet. Effektprincipen innebär att konkurrensreglerna tillämpas mot alla konkurrensbegränsningar med verkan EG-marknaden. Principen om ekonomisk enhet innebär bl a att ett moderbolag utanför EG hålls ansvarigt för ett dotterbolags handlande inom EG. Reglerna inom EG rörande statliga stödåtgärder syftar också till att skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens, utnyttjande av komparativa fördelar och vinster från handel. EGs grundregler avseende statsstöd återfinns i artiklarna 92 och 93 i Romfördraget, som ligger till grund för den Europeiska ekonomiska gemenskapen EEC. Enligt artikel 92 är statliga stödåtgärder av vad slag det vara må som förvanskar eller hotar att förvanska konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion oförenliga med den gemensamma marknaden och därmed förbjudna de påverkar om handeln mellan EG-medlemmar. Förbudet är begränsat till företags- eller branschspecifika åtgärder. Allmänna, generellt tillgängliga, stödformer omfattas inte. Stöd som inte påverkar handeln inom gemenskapen ligger också utanför reglernas täckning. Kontrollen av statliga stödåtgärder har hög prioritet inom EG i tillskapandet den inre marknaden. I vitboken från år 1985 i av anges 158 § att

discipline on state aids be rigorously enforced. There are tendencies to spend large amounts of public funds state aids on to uncompetitive industries and enterprises. Often they not only distort competition but also the long undermine efforts run to increase European competitiveness. They represent drain a on scarce public and they threaten to defeat efforts to resources build the internal market. As the physical and technical barriers inside the Community are removed, the Commission will to see that a rigorous policy pursued regard to state aids that so public resources are not used to confer artificial advantage to some firms over others. An effective Community discipline will make possible to ensure that available resources are directed away from nonviable activities towards competitive and job creating industries of the future.

EG-kommissionen har vidare uttalat att statsstöd kan begränsa vinsterna av den fria konkurrensen inte bara snedvridningen genom av resursallokeringen utan också genom att statsstöd kan ha samma effekt som tullar och andra slag av protektionism.

SOU 199190 Internationell ekonomisk 137

Som statsstöd räknas finansiellt bistånd som statliga organ ger direkt eller indirekt till inhemsk industri. Statsstöd är därvid direkta

subventioner och skattelättnader tax expenditure men också krediter

och kreditgarantier på gynnsammare villkor än marknadens, tillhandahållande av varor, tjänster och riskkapital särskilt gynnsamma villkor, förlustgarantier etc. Därtill gäller att vad som karakteriseras som statsstöd skall ha en avgränsad krets av mottagare och därvid skilja sig från allmänna åtgärder. För att en åtgärd skall falla inom ramen för Romfördragets artikel 92, krävs att stödet genom att gynna viss verksamhet eller produktionen av vissa varor, stör eller hotar att störa konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstater. De avgränsade former av stöd som faller inom ramen för artikel 92 innebär en åtskillnad i förhållande till andra, allmänna, åtgärder. När dylika allmänna åtgärder skadar konkurrensen, i sådan utsträckning att störningen påkallar krav att bli eliminerad, faller det inom ramen för Romfördragets artiklar 101 och 102. Allmänna åtgärder omfattar härvid statlig intervention som tillämpas enhetligt i ekonomin och som inte särskilt gynnar vissa företag eller sektorer. EG-kommissionens huvudregel är att statligt stöd inte är förenligt med den marknaden det finns undantag. gemensamma - men Om stöd skall accepteras ställs krav på att det är i linje med gemenskapens intentioner fri konkurrens, så att konkurrensstörom ningarna blir begränsade. Det krävs också att stöd skall transvara parent, selektivt, temporärt, avpassat till regionen etc. Vidare krävs att det inte får leda till att industrinedgång och arbetslöshet överflyttas till andra EG-länder. Stöd till FoU-verksamhet accepteras som positiva åtgärder av kommissionen om det handlar grundforskning med lång väg till om tillämpning och marknad. Ju närmare marknaden stödet ligger, desto mer tveksamt bedöms det. Vad gäller sektorstöd menar kommissionen att sådant endast kan medges i undantagsfall. Styrkan i insatserna mot statsstöd hämtas ur kravet att ineffektiva företag inte skall hållas under armarna till men för konkurrens och företag i andra medlemsländer. Viktigt är här, som nämnts, att industriproblem och arbetslöshet inte exporteras till andra medlemsländer. Regionalstöd kan beviljas enligt artikel 92 om det handlar om regioner med särskilt låg levnadsstandard eller särskilt allvarlig arbetslöshet. Kommissionen beslutade särskilda kvantitativa 1987 om kriterier för utvärdering regionalstöd. Regioner BNP capita av vars per värderad enligt specifika principer är högst 75 % genomsnittet för av gemenskapen kvalificerar enligt dessa kriterier för regionalstöd. En uppskattning är att ca 20 % av befolkningen inom EG bor i dessa områden. I en förteckning från 1988 anges de områden kvalificeras som enligt artikel 92.3a. Det är Grekland, Portugal och Irland nationer som samt delar av Frankrike icke-kontinental, Storbritannien Nordirland, Italien och Spanien. Dessutom kan det enligt artikel 92.3c utgå regionalstöd enligt kvalitativa kriterier. Om det inom ett land finns

138 Internationell ekonomisk SOU 199190

regioner som t ex av demografiska skäl glesbygd, avstånd till markna-

der osv är i behov av stöd, kan sådant stöd utgå under förutsättning

att det inte snedvrider konkurrensen inom EG. EGs medlemmar är skyldiga att notifiera stödåtgärder, liksom nya ändringar i gamla åtgärder, till Kommissionen. Kommissionen prövar därefter om åtgärden står i överensstämmelse med Romfördraget. Så länge denna prövning pågår får åtgärden inte verkställas. Romfördraget stadgar härutöver att Kommissionen tillsammans med medlemsstaterna, kontinuerligt ska granska alla stödåtgärder inom gemenskapen. Om Kommissionen finner att en viss åtgärd är regelvidrig kan den besluta att medlemsstaten ska avskaffa, eller ändra, åtgärden eller återkräva utbetalt stöd. Om ett sådant beslut följs kan den subventionerande medlemmen stämmas inför EG-domstolen. Särskilda regler gäller för stöd till stålindustrin enligt fördraget om den Europeiska kol- och stålgemenskapen CECA. Även här gäller, med vissa undantag, numera förbud mot statligt stöd. Under 1980-talets första hälft gavs omfattande strukturstöd till stålindustrin inom den europeiska gemenskapen. Sedan dess har emellertid stödberättigade ändamål, liksom stödens omfattning, stegvis begränsats. De stödberättigade ändamålen är avgränsade och definierade under huvudrubrikerna forskning och utveckling, miljöskydd, nedläggningsstöd och allmän regionalstöd. Exempelvis får det totala stödet till FoU inte överstiga 35 % av de kostnader är direkt hänförliga som till grundläggande industriell forskning enligt definition. Då det handlar om tillämpad FoU är stödet maximerat till 25 % FoUav kostnaderna. Som FoU-kostnader räknas kostnader relateras till som industriella tillämpningar eller kommersiellt utnyttjande resultaten. av CECAs stödkod har därtill fått vidare betydelse i och med att en den kommit att ligga till grund för consensus-överenskommelsen mellan EG och USA, och för behandlingen stålomrâdet i EESav förhandlingarna. Det skall noteras att det även i consensus-avtalet uttryckligen pekas på skattebefrielser och skatteförmåner som stödformer. Generellt har kommissionen pekat på risken för att medlemsländer, genom stödåtgärder, söker kompensera företag drabbas negativt som av den ökade konkurrensen. Kommissionen har därvid framhållit att en sådan utveckling är oacceptabel, och att är beredd att använda man sina befogenheter för att vidta åtgärder mot medlemsländer bryter som mot gällande regler. Under senare år har Kommissionen också visat att varit man beredd att från ord till handling avseende övervakningen EGs av regler statsstöd. Ökad vikt har således fästs vid kraven angående om notifikation och verkställighetsförbud. I några fall har stödmottagare tvingats återbetala regelvidrigt utbetalade medel. Som en del av genomförandet av den interna marknaden ska även energimarknaderna, inklusive elmarknaden, integreras. Ett prioriterat delmål är att öka transparensen vad gäller priset till stora kunder.

SOU 199190 Internationell ekonomisk 139

Detta som ett led i strävan att komma till rätta med de snedvridningar av konkurrensen som dessa specialavtal kan upphov till. ge Det s k Pechiney-fallet i Frankrike gav en fingervisning EGom kommissionens ambitionsnivå och färdriktning vad gäller specialavtal. Fallet gäller ett avtal som tecknats mellan den statliga elleverantören

Electricité de France EdF och aluminiumtillverkaren Pechiney.

Avtalet gav Pechiney rätt att köpa fördelaktiga villkor. Pechiney°s konkurrenter hävdade, att de avtalade elpriserna snedvred konkurrensförhållandena på ett otillbörligt sätt, och uppmärksammade Kommissionen på fallet. Hösten 1989 slog Kommissionen fast att priserna under en period av det 25-åriga avtalet låg under vad kunde som bedömas vara kommersiellt befogat. EdF och Pechiney ålades att ändra villkoren i avtalet. Avslutningsvis kan sägas att hela EG-samarbetet i sig och bildandet av den inre marknaden handlar om konkurrensbetingelserna. För att tillskapa gemensamma och effektiva marknader skall konkurrenshinder av olika slag tas bort eller motverkas. Man kan här urskilja tre huvudområden vad gäller åtgärder syftar till att förbättra marknasom dernas funktionssätt och likställa konkurrensbetingelserna. För det första handlar det om de åtgärder, regel- och kontrollsystem som syftar till att motverka konkurrensbegränsningar inom näringslivet. Med dylika konkurrensbegränsningar prisöverensavses kommelser, marknadsuppdelningar, inköpsbindningar, prisdiskriminering etc. På detta område finns ett välutvecklat regelverk eftersom EGs gemensamma politik här haft en stark ställning under längre tid. Vad gäller kontrollen företagsförvärv inom gemenskapen har av betydande steg nu tagits för att hindra konkurrensstörande marknadsdominans. Det regelsystemet på detta område trädde i kraft nya som

i september 1990 innebär bl skärpt notifikationsskyldighet och ökade

a möjligheter för kommissionen att intervenera. Det andra huvudområdet rör åtgärder som syftar till att tillskapa konkurrensbetingelser inom sådana områden traditionellt varit som nationellt orienterade. Hit hör sådana sektorer åtminstone i något som, led, har inslag av naturligt monopol via kraven på infrastruktur. Det gäller således transporter, telekommunikation, radio, TV och energimarknader som och naturgas. EG-kommissionen har uttryckligen angivit, att förverkligandet den inre marknaden kräver, att också av dessa verksamheter bedrivs under konkurrens. Det tredje huvudområdet handlar åtgärder och regler syftar om som till att hindra att konkurrensen snedvrids statliga stöd och genom offentliga företags agerande. Mycket det statsstöd tidigare av som tolererats möts allt oftare motåtgärder i tillskapandet den inre av av marknaden. Som ett led i arbetet mot ökad tillsyn och kontroll av statsstöd pågår inventering de statsstöd förekommer inom en av som EG. Denna inventering har hittills resulterat i två arbetsrapporter

FirstSecond Survey on State Aids in the European Community.

Uttalat anger kommissionen att tiden är att systematiskt nu mogen mer

140 Internationell ekonomisk SOU 199190

utnyttja artikel 93 för att hindra att statsstöd hämmar handeln mellan länderna inom gemenskapen. I EES-avtalet har EFTA-länderna åtagit sig att överta EGs regler dessa tre huvudområden. Som exempel på att den striktare attityden mot statsstöd också får genomslag i praktiken kan tas agerandet i förhållande till notifikationerna 1989. Under 1989 registrerades 296 notiñkationer rörande statsstöd. 22 av dessa stödpropåer förbjöds eller återtogs frivilligt. Vidare beslöt kommissionen under året att olagligt stöd skulle återbetalas i åtta fall. Ytterligare exempel på den skärpta kontrollen av konkurrensstörande statsstöd finns i ett förbud mot exportfrämjande skattelättnad i Grekland, ett förbud mot driftsstöd till pappersindustrin i Italien och ett förbud mot regionalstöd till okvaliñcerade områden i Tyskland och Frankrike. Sammanfattningsvis kan sägas att EG i utvecklingen mot den inre marknaden påtagligt skärpt beslutsamheten att begränsa konkurrensstörande statsstöd.

SOU 199190 överväganden och förslag 141

överväganden och förslag

I detta kapitel sammanfattas först utredningens utgångspunkter för energibeskattning och nedsättningsregler samt avgränsningen av sektorer. Därefter diskuteras bristerna i dagens system för nedsättning, avdrag och undantag. I följande avsnitt behandlas en modell utan någon nedsättning, en modell utan någon skatt energi som insatsvara, EGs givna och aviserade Skatteregler samt en konkurrensneutral energibeskattning. Avsnitt 8.5 ägnas former för särskild energibeskattning inom industrin och växthusnäringen, varefter statsfinansiella konsekvenser och kompletterande åtgärder behandlas i avsnitt 8.6. Avslutningsvis presenteras utredningens förslag.

8.1 Avgränsningen sektorer

av

De modeller som diskuteras avser industrin SNI 2 och 3 och växt-

husnäringen del SNI 1 och således inte hela näringslivet. Av-

av gränsningen till industrin torde dock med stor säkerhet förenlig vara med GATTs regler, eftersom skattedifferentieringen inte kan sägas handla stöd till exportorienterade eller importkonkurrerande delar om av industrisektorn titan omfattar hela dessa två sektorer. Inom ramen för sitt relativt vida tillämpningsområde kan en modell utan energibeskattning av industrin betraktas som allmänt tillgänglig, konkurrensneutral och icke-diskriminerande. Att särbehandla de energiintensiva delarna av industrin är däremot inte förenligt med en konkurrensneutral handelspolitik, varför förslaget omfattar hela industrisektorn; se diskussionen i kapitel Eftersom växthusnäringen utgör del av jordbrukssektorn är en denna sektor mindre problematisk ur handelssynpunkt, och en skattebefrielse av växthusnäringen torde i varje fall inte, inom de närmaste åren, leda till några problem när det gäller GATT-reglerna. Däremot kan problem komma att uppstå i samband med ett EGmedlemskap. Enligt utredningens uppfattning finns det skäl att överväga att inkludera hela sektorn jordbruk m m SNI 1 i en ny energiskattemodell. Jordbrukets avreglering och sänkta gränsskydd utgör också ett motiv för att inkludera hela jordbrukssektorn, även om nedsättningen idag framförallt har betydelse för växthusnäringen. Gränsdragningsproblemen mellan jordbruks- och livsmedelssektorerna kan också förväntas öka i samband med jordbrukets fortsatta avreglering och avmonopoliseringen av livsmedelsindustrin. Denna kan förväntas resultera i mera småskalig livsmedelsproduktion i direkt kombination med jordbruksdrift med ökade gränsdragningsproblem mellan jordbruk och industriell verksamhet. Dessa gränsdragningsproblem kan gälla klassificeringt ex gårdstorkar, gårdsslakterier, gårdsmejerier och gårdssågverk och en av

142 överväganden och förslag SOU 199190

kanske också intensiv kött- eller äggproduktion. Om betydande skillnader uppstår i energiskattebelastning mellan industri och jordbruk m m kommer incitamenten att klassificera verksamheter som livsmedelsindustri istället för jordbruk att starkt öka. Utredningen vill därför peka möjligheten att vidga området för särskild beskattning till en att omfatta hela jordbrukssektorn SNI Utredningen har också övervägt möjligheterna att inkludera el- och värmeproduktionssektorn SNI 4 i modellen, men avstått härifrån. Även översyn beskattningen för denna sektor kan om en av synas angelägen, finns det starka skäl att awakta utvecklingen inom EG ytterligare någon tid. Snedvridningseffekterna av energibeskattningen i övriga delar av näringslivet torde vara av relativt begränsad omfattning, varför utredningen med hänsyn till bl a de statsfinansiella konsekvenserna avstår från att förorda någon förändring härvidlag. Med undantag för transportsektorn, som knappast berörs av förslaget, är de aktiviteter det här gäller relativt hårt nationelltbundna, varför effektivitetsförlusterna inte torde skilja sig så mycket från de som uppstår i hushållssektorn.

8.2 utgångspunkter

Sammanfattande

I kapitel 7 noterades avslutningsvis att EG i utvecklingen mot den ovan inre marknaden påtagligt skärpt beslutsamheten att begränsa konkurrensstörande statsstöd. Som statsstöd räknas härvid direkta subventioner, skattelättnader och andra icke-marknadsmässiga villkor. För att karakteriseras statsstöd gäller vidare att stödet skall som avse en avgränsad krets av mottagare och därigenom skilja sig från allmänna åtgärder. Motsvarande restriktioner ingår numera även i de särskilda regler som antagits för stöd till stålindustrin enligt fördraget för den Europeiska kol- och stålgemenskapen CECA. Dessutom har CECAs stödkod fått vidare betydelse, i och med att den kommit att ligga till en grund för consensusöverenskommelsen mellan EG och USA, där det uttryckligen pekas på skattelättnader som stödform. GATTzs regler om subventioner är f föremål för översyn i den n s k Uruguay-rundan. Reglerna för subventioner, inkl skattelättnader, kommer därvid sannolikt att bli mer preciserade än tidigare. Förbjudna subventioner skulle då vara sådana som direkt kan härledas till syften att främja export eller att diskriminera import till förmån för inhemsk tillverkning. Utrymmet för tillåtna subventioner torde samtidigt snävas in, så att det blir möjligt att vidta åtgärder mot de flesta av de subventioner som inte är direkt förbjudna. Ett krav som måste ställas på reglerna för energibeskattning inom industri och växthusnäring m m i Sverige är följaktligen, att de är förenliga med åtagandena i dessa internationella överenskommelser. Av speciell vikt är givetvis EGs bestämmelser. Enligt dessa är statliga åtgärder, som innebär att vissa företag eller viss produktion gynnas med påföljd att konkurrensen snedvrids eller riskerar att snedvridas,

oförenliga med principerna för den gemensamma marknaden artikel

SOU 199190 överväganden och förslag 143

92 i Rom-fördraget. Reglerna skall i denna mening generella, vara konkurrensneutrala och icke-diskriminerande. I den mån generella åtgärder skulle hota att skada konkurrensen aktualiseras andra artiklar i Rom-fördraget 101 och 102. Vidare anges i Rom-fördragets artikel 95 att importerade inte varor får belastas, direkt eller indirekt, med skatter inte utgår som likartade inhemska produkter. Importvaror får heller inte utsättas för beskattning medför ett indirekt skydd för andra produkter. som Dessutom bedrivs inom EG ett omfattande arbete med att samordna de indirekta skattesystemen liksom de miljöpolitiska styrmedlen. Detta omfattar såväl skattesystemens utformning vad gäller skattebaser och system för uppbörd, kontroll nivåer intervall m m som för mervärdeskatt, punktskatter etc. En orsak till den vikt dessa som frågor ges inom EG är deras direkta koppling till avskaffandet av gränshindren den 1 januari 1993. EGs givna och aviserade skatteregler beskrivs ovan i kapitel Reglerna för skatter inom EG utgör enligt utredningens uppfattning central utgångspunkt för det svenska en regelsystemets utformning. Som tidigare behandlats i utredningen huvudslutsats är en från teorin för optimal beskattning att det generellt är ineffektivt att beskatta insatsvaror, dvs t energi, skall användas i varor, som ex som produktionen av andra För att minska de samhällsekonomiska varor. förlusterna av den svenska energibeskattningen har nedsättningsregler införts, vilka reducerat energiskattebelastningen för de mest energiintensiva företagen. Snedvridningen i utnyttjandet våra komparativa av fördelar har därmed begränsats. Den gradvis skärpta energibeskattningen har också fått en alltmer negativ inverkan på företagens konkurrenskraft och marknadsutveckling inom andra delar av industrin, utanför den energiintensiva industrin. Som illustrerades i kapitel 6 handlar det valstrådsproduktiot ex om nen och spånskiveindustrin. Andra exempel kan hämtas från textilindustrin och livsmedelsindustrin. Diskussionen i kapitel 6 belyste i detta sammanhang problemen förknippade med att lindra energibe skattningens konsekvenser via ett nätverk av särbestämmelser, vilka ger

upphov till ofullständigheter, osäkerheter, olika konkurrensvillkor och

andra effektivitetskostnader och särbestämmelser, En slutsats nya var här att flera faktorer orsakar effektivitetskostnader automatiskt som försvinner regelsystemen görs generella. Att i största möjliga om utsträckning till stånd konkurrensneutrala och icke-diskriminerande regler är därvid en utgångspunkt för utredningens förslag, vilket också anges i utredningens direktiv. Ett krav som skall ställas beskattning och regelsystem är att de ger låga effektivitetskostnader. Detta innebär att regelsystemet skall befrämja en god tillväxt och produktivitetsutveckling, eller med andra 0rd en god resurshushållning. I förutsättningarna för effektiv en resurs-

hushållning ligger också betingelserna för en effektiv energihushållning,

och vidare att en god miljö utgör del välfärden. en av

144 överväganden och förslag SOU 199190

I utredningens direktiv framhålls att reglerna, för i varje fall industrins nedsättning, bör tekniskt utformas så att tillämpningen blir väsentligt enklare än för närvarande. Explicit att strävan bör anges en att undvika att rätten till nedsättning skall behöva föregås av vara särskilda regeringsbeslut nedsättning för varje enskilt företag. om Sammantaget kan dessa punkter uttryckas ett krav att uppsom bördskostnaderna skall vara låga. Ett ytterligare krav utredningen är att den bör anvisa möjliga och lämpliga alternativa finansieringskällor i den mån en föreslagen modell är förenad med ett större bortfall av skatteintäkter. Sammanfattningsvis ställer utredningen i enlighet härmed följande krav på reglerna för energibeskattning inom industri, växthusnäring m m

i att de är förenliga med åtagandena i internationella överens-

kommelser GATF, EFTA och EG, att de är förenliga med beskattningsreglerna inom EG,

iii att de är allmänna, konkurrensneutrala och icke-diskrimineran-

de, . att de låga effektivitetskostnader, ger de stimulerar till energihushållning och åtgärder för minska-

v att

de utsläpp av miljöskadliga ämnen,

vi att de medför låga uppbördskostnader, och

vii att budgetkonsekvenserna beaktas.

8.3 Brister i dagens system för nedsättning, avdrag och undantag

Det kan först noteras att dagens systern med speciella regler för undantag från skatteplikt och speciella skatteavdragsregler inte är en modell med generellt verkande bestämmelser. Utan att närmare de olika reglerna och för sig, kan konstateras att flera av var en bestämmelserna kan anses gynna vissa företag eller viss produktion. Sådana bestämmelser snedvrider eller riskerar att snedvrida konkurrenoch torde därför oförenliga med såväl EGs som GATfzs sen vara regelsystem. Ju snävare krets erhåller specifik skattelättnad, som en desto större är också sannolikheten att det kan komma att betraktas otillåtet statsstöd. Bestämmelser av denna typ uppfyller inte kravet som att allmänt tillgängliga, konkurrensneutrala och icke-disvara kriminerande. I utredningens direktiv anges att bestämmelserna rörande undantag från skatteplikt för inhemska fasta bränslen och inhemskt framställd metan bör granskas i förhållande till Sveriges handelspolitiska åtaganden. Man kan här konstatera att dessa båda energiskatteregler direkt strider mot artikel 95 i Rom-fördraget. Enligt dennas innebörd kan inte inhemska fasta bränslen undantas från skatteplikt, medan importerat kol skattebeläggs. Samma gäller metan. Utredningen anser

SOU 199190 överväganden och förslag 145

därför att de bestämmelser i lagen om allmän energiskatt som medför en särbehandling av inhemska bränslen måste utgå. Vidare är den k 1,7 %-rcgeln, med dess särskilda prövningsförs farande, en modell som inte uppfyller kraven att vara allmänt tillgänglig, konkurrensneutral och icke-diskriminerande. De flesta de av icke-nedsättningsberättigade företag som uppmärksammats av utredningen torde kunna hävda att de, marknads- och konkurrensur synpunkt är ungefär lika energipriskänsliga som de flesta av de företag som erhåller nedsättning. Mot den bakgrunden kan detta nedsättningsförfarande enligt utredningens mening inte anses vara hållbart på sikt. För växthusnäringen tillämpas ett särskilt nedsättningsförfarande enligt lagen nedsättning allmän energiskatt och koldioxidskatt om av NEL den s k växthusmodellen. Denna modell innebär att allmän energiskatt och koldioxidskatt och bränsle utgår med en skattesats som svarar mot 15 % av den skattesats som enligt lagen gäller för elektrisk kraft eller för ifrågavarande bränsle. En reducerad energibeskattning för industrin skulle kunna utformas något av de sätt som behandlas nedan i avsnitt 8.5. I dessa alternativ ingår inte växthusmodellen. Denna modell med generell nedsättning med viss procentsats för vissa branscher uppfyller kraven administrativ enkelhet, men den har flera nackdelar. Ur samhällsekonomisk effektivitetssynpunkt har den hög grad godtycke över sig. Vidare en av är en modell med differentierad nedsättning mellan olika branscher inom industrin inte förenlig med våra handelspolitiska förpliktelser. Eftersom växthusmodellen så tydligt anknyter till dagens system, och eftersom det är enkelt att förändra procentnivåer, skulle den knappast bidra till att stabilisera förväntningsbildningen. Den skulle i hög grad representera en fortsättning den diskretionära energiskattepolitik som kännetecknat Sverige under de senaste decennierna. Industri- och handelspolitiskt har detta förslag uppenbara nackdelar. En sådan nedsättningsmodell torde överges vid ett svenskt medlemskap i EG. Enligt utredningens uppfattning bör därför även detta förslag avföras från diskussionen. Sammanfattningsvis kan konstateras att nuvarande system av regler för nedsättning m m inte är förenligt med de krav, bör ställas som ett framtida system. Detta gäller också sådana varianter i grunden som utgår från nuvarande regelsystem.

8.4 Skattemodeller

I detta avsnitt behandlas olika skattemodeller i relation till de krav som sammanfattades ovan i avsnitt 8.2. De modeller diskuteras som avser industrin SNI 2 och 3 och växthusnäringen. Detta innebär bl att de a särskilda skatteregler som gäller för elproduktion, kraftvärme, fjärrvärme etc SNI 4 inte direkt omfattas i övervägandena. Mot bakgrund av de förändringar som föranleds av anpassningen till EGs skatteregler, samt utvecklingen avreglerad energimarknad inom mot en

146 överväganden och förslag SOU 199190

EG, vill utredningen emellertid framhålla vikten av en framtida översyn när utvecklingen inom EG klarnat.

8.4.1 Ingen nedsättning

Det befintliga systemet med regler för nedsättning, avdrag och undantag har tillkommit för att mildra de effektivitetsförluster som uppkommer på grund av att energi beskattas som insatsvara. Denna aspekt har blivit alltmer betydelsefull mer energiskatterna har höjts. Som belystes i kapitel 6 ger dagens nedsättningsförfarande och skattenivåer ändå upphov till försämrade konkurrensförutsättningar för stora delar av svensk basindustri. Energibeskattningens utformning skapar därtill avsevärda konkurrensproblem, osäkerheter och olika konkurrensvillkor också inom flera andra branscher. Enligt de översiktliga kalkyler som presenterades i kapitel 6 ger dagens energibeskattning i industrin upphov till betydande negativa konsekvenser för regional sysselsättning och produktion. Med ett system utan nedsättning, undantag och avdrag och således kraftigt höjda energikostnader skulle de negativa konsekvenserna förstärkas. De mest utsatta delarna av näringslivet är härvid den energiintensiva förädlingsindustrin, dvs skogs-, stål-, kemi- och jordoch stenvaruindustrin rn m. Sammantaget torde beskattning med en dagens skattesatser utan någon nedsättning upphov till allvarliga ge återverkningar näringslivet och dess konkurrenskraft. Annorlunda uttryckt innebär detta att en modell utan någon nedsättning inte ger industrin rimliga internationella konkurrensförutsättningar och därför i förlängningen inte heller är förenlig med kravet låga effektivitetskostnader. Dylika villkor skulle innebära mycket starkt försämrade förutsättningar i konkurrensen industrins lokalisering, speciellt i om förhållande till den attraktiva industrimiljö, med fri rörlighet för varor, tjänster och produktionsfaktorer, som växer fram i Europa. Följden torde bli nedläggningar och utflyttningar från Sverige. Vad gäller de statsfinansiella effekterna har denna modell visserligen kortsiktigt gynnsamma effekter, de långsiktigt dynamiska men effekterna, med försvagad tillväxt, kommer att negativ en ge en statsfmansiell effekt. Beträffande kravet att regelsystemet skall stimulera till energihushållning och åtgärder för minskade utsläpp av miljöskadliga ämnen, gäller att svavelskatten och kväveoxidavgiften inte berörs förslaget. av Vi betraktar således inte dessa energiskatter utan miljöskatsom som ter. Koldioxidskatten har däremot i sin nuvarande form en fiskal karaktär. Till en del kan koldioxidutsläppen reduceras övergång genom till andra energislag, dock saknas idag lönsamma teknologier för separation och lagring av koldioxid. Miljökonsekvenserna koldioxav idutsläpp är globala. En isolerad svensk koldioxidbeskattning, i som huvudsak enbart skulle till följd att produktion lokaliseras till andra länder, har därför inga positiva miljökonsekvenser i detta avseende. I den mån sådan omlokalisering leder till lägre energieffektivitet i pro-

SOU 199190 överväganden och förslag 147

duktionen och minskade miljöhänsyn i övrigt innebär det istället negativa miljöeffekter. Det finns således anledning att förvänta, att en

isolerad svensk energi- och koldioxidbeskattning

en modell utan

nedsättning kan leda till globalt ökade koldioxidutsläpp och globalt sämre energihushållning, än marginellt, och därför motverka sitt om syfte. Vad gäller energiförbrukningen har tidigare betonat distinktionen mellan energihushållning och energisparande. En energi- och koldioxidbeskattning på dagens nivå utan någon nedsättning leder till försämrad konkurrenskraft och långsammare tillväxt, vilket särskilt gäller den energiintensiva basindustrin. I den utsträckning del en av den energiintensiva industrin slås ut är det uppenbart det direkt och att indirekt leder till att den totala energiförbrukningen inom landet minskar. Som diskuteras i kapitel 5 är emellertid effektiv energien hushållning inte sak låg energiförbrukning, samma som en utan en effektiv energihushållning är konsistent med den energianvändning som följer effektiv resurshushållning i stort. En modell svåra av en som ger återverkningar näringslivet och dess konkurrenskraft är inte liktydig med att tillgängliga används bästa sätt. resurser I relation till övriga krav utredningen ställer reglerna för energibeskattning kan noteras att modellen nedsättning, dvs med utan enhetliga skatter inom landet, är allmän och konkurrensneutral inom landet. Denna modell torde vidare medföra låga uppbördskostnader i och med att beskattningen blir enhetlig. En enhetlig beskattning är även förenlig med åtagandena i GATT. Likaså är den förenlig med EGs beskattningsregler där dessa är utformade, respektive kommer att utformas, som krav minimiskatter. I annat fall kan oförenlighet en med EG uppkomma. Sammanfattningsvis är utredningens bedömning beskattning att en med dagens skattesatser utan någon nedsättning får svåra återverkningar på näringslivet och dess konkurrenskraft med höga kostnader för samhällsekonomin följd. För industrin rimliga insom att ge

ternationella konkurrensförutsättningar, och därmed reducera kost-

naderna för samhällsekonomin, utredningen det nödvändigt anser att något sätt begränsa beskattningen industri och växthusnäring. av

8.4.2 Energi som obeskattad insatsvara

En modell med energi som obeskattad insatsvara innebär att industrin och växthusnäringen belastas med energi- och koldioxidbeskattning. Ur samhällsekonomisk synvinkel är detta modell är i överen som ensstämmelse med principen att det generellt är ineffektivt beskatta att insatsvaror. Det kan vidare noteras att energi obeskattad insom satsvara är den modell som tillämpas för näringslivets energibes-

kattning i t ex Danmark se vidare avsnitt 8.5.

Modellen utan någon skatt på energi är dock inte alla områden förenlig med EGs krav minimiskattesatser och heller inte förenlig med EGs aviserade särskilda energi- och koldioxidbeskattning. I detta

148 överväganden och förslag SOU 199190

nedsättning heller inte konkurrensneutral perspektiv vore en fullständig i förhållande till EGs givna och aviserade krav den vore här att se konkurrensfördel. Det skall dock noteras att en fullständig nedsom en sättning skulle innebära neutralitet i relation till dagens danska förhållanden och ett klart närmande till skatteförhållandena i andra konkurrentländer. Statsfmansiellt skulle fullständig skattefrihet innebära ett bruttobortpå drygt 5 miljarder kronor. Netto blir fall av energi- och koldioxidskatt bortfallet för statskassan mindre, beaktar effekterna andra när man skattebaser. Lägre kostnader får effekter löner och vinster vilka också beskattas. Om överslagsmässigt antar att ca 40 % av det man ursprungliga bortfallet återkommer till statskassan via inkomst och företagsbeskattningen etc skulle nettobortfallet uppgå till drygt 3 mdr kronor statiskt sett. De dynamiska konsekvenserna för statskassan är svårbedömbar, det skall noteras att de är två slag. Ökad mer men av produktion och tillväxt ökande skatteintäkter, samtidigt som genererar ökad sysselsättning i regionala problemområden minskar behovet av en regionalpolitiskt stöd. Vad gäller stimulans till energihushållning innebär modellen med energi obeskattad insatsvara att relativpriserna mellan olika som produktionsfaktorer kommer att spegla relativa kostnader. Beträffande

stimulans till åtgärder för minskade utsläpp av miljöskadliga ämnen, så

kvarstår effekterna svavelskatten och kväveoxidavgiften oförändrade. av Däremot skulle modellen innebära att Sverige skulle försöka undandra sig de europeiska strävandena och strategierna för en samlad och därmed kostnadseffektiv politik mot växthuseffekten. Sammanfattningsvis skulle denna modell ge industrin och växthusnäringen goda internationella konkurrensvillkor. Modellen är emellertid inte förenlig med EGs givna och aviserade krav energi- och koldioxidbeskattning.

8.4.3 EGs punktskatter och aviserade energi- och koldioxidskatter

Som beskrivs i kapitel 4 innebär överenskommelsen vid EGs ministermöte den 24 juni 1991, att det införs minimiskattesatser oljeprodukter att gälla från och med 1 januari 1993. För bensin har dessutom angivits rekommendationer om målskattesatser. Det kan härvid noteras samordning härav för svensk del innebär att skatten dieselolja att en skall höjas och åtskiljas från beskattningen av eldningsolja samtidigt kilometerskatten awecklas. Vidare överstiger dagens svenska som skattesatser bensin EGs minimiskatter, men de understiger målskattesatserna. En samordning innebär här för svensk del att endast höjning de svenska bensinskatterna är möjlig eller status quo tills av vidare. Det skall dock noteras att motorbränslena inte kommer ifråga för nedsättning. Inom för nedsättningssystemet aktualiseras dock de ramen stipulerade minimiskattesatserna för eldningsolja. För lätt eldningsolja

den 96 m3 för

är minimiskattesatsen medan är 13 ECU ca kr per

SOU 199190 Överväganden och förslag 149

tung eldningsolja. Detta innebär att skatten på tung eldningsolja till industrin Belgien, Irland, Storbritannien och måste höjas i länder som

Danmark. I andra länder Spanien, Tyskland och Österrike har

som ansökt om medlemsskap ligger skatten redan på eller strax över denna

nivå. I Frankrike och Nederländerna är skatten högre ca 140-150 krm3 och i Italien betydligt högre ca 450 krm3.

En samordning med EG det svenska systemet för energibeskattav ning och nedsättning innebär följaktligen att också den svenska skatten på tung eldningsolja skall uppgå till minst 13 ECU eller ca 96 kr per m3. relation till principen insatsvaror inte skall beskattas fiskalt I att innebär detta en avvikelse. Med hänsyn till att det handlar om en anpassning till europeiska förhållanden erhålls dock konkurrensneutralitet med förhållandena inom EG-området. Samtidigt kan skatten betraktas som ett nödvändigt krav på Sverige, och som EG-medlem måste Sverige räkna med att konkurrensneutralitet mellan EG och utomstående länder eller handelsblock utgör en gemensam EG-fråga. Som beskrivs i kapitel 4 har EG ministernivå antagit som mål att begränsa utsläppen av koldioxid. EG har också allmänt förklarat att man skall främja effektiv energihushållning och tryggad energien en försörjning. Mot denna bakgrund har ett första kommissonsförslag, om bl a en kombinerad energi- och koldioxidskatt, utarbetats och framlagts

för ministerrådet i september 1991. I det dokument Communication to the Council vari förslaget presenteras, framförs bl a uppfattningen

att miljörelaterade skatter bör vara gemensamma för den inre marknaden som helhet för att de billigaste åtgärderna till anpassning skall bli genomförda. Genom att alla aktörer inom den inre marknaden får samma signaler skall alltså kostnadseffektiv anpassning realien seras. Man menar här också att förutsättningarna för det fria varuutbytet den inre marknaden bäst understöds av att miljöskatter är gemensamma. Vad gäller koldioxidproblematikenväxthuseffekten betonas att det handlar om ett globalt miljöproblem, där utsläppskällornas lokalisering är helt betydelselös för utsläppens miljöpåverkan. Detta är en väsentlig skillnad i förhållande till lokalt, regionalt eller interregionalt mer betingade utsläpp och miljöpåverkan. En samordning av koldioxidskatter internationellt är i detta perspektiv ett effektivt medel i strävan att motverka växthuseffekten. Enligt EG-kommissionens principförslag är EGs strävan också att med sig länder utanför gemenskapen i arbetet med att minska klimatpåverkan. I regeringens proposition energipolitiken 19909188, efter om trepartiöverenskommelsen energipolitiken i januari 1991, framförs om också denna linje. I samband med behandlingen av koldioxidutsläpp från elproduktion anförs att Sverige bör eftersträva sådana internationella överenskommelser som möjliggör en ökad användning av gentemot omvärlden konkurrensneutrala koldioxidskatter. Ur effektivitetssynpunkt är två faktorer centrala, då en så stor ekonomisk enhet den europeiska gemenskapen utarbetar som en energi- och koldioxidbeskattning. Det är för det första strävan att

150 överväganden och förslag SOU 199190

bredda skatteharmoniseringen också utanför gemenskapen, vilket i första hand gäller stora handelspartners och viktiga industrinationer som USA, Kanada och Japan. För det andra är det samordningen inom gemenskapen. Utan sådan uppkommer effekter investeringarnas en lokalisering som inte är betingade skillnader i komparativa fördelar av utan av skillnader i beskattning. En låg beskattning kan alltså utnyttjas som ett konkurrensmedel. EG-kommissionen har fått i uppdrag av miljöministrarna att utarbeta ett mer utförligt förslag kombinerad energi- och om en koldioxidskatt till ministerrådet före 1991 års utgång. I det förslag som presenterats påpekas betydelsen av att skatten införs successivt, så att företag och hushåll får möjlighet till en gradvis anpassning. Detta skall leda till att anpassningskostnaderna minimeras. En diskuterad utgångsnivå för skatten är, som anges i kapitel att

den initialt skulle komma att ligga motsvarande 3 USDfat olja.

Skatten förutsätts också bli uppdelad i komponent relaterad till en energiinnehåll och en komponent relaterad till utsläpp koldioxid. av Fördelningen häremellan torde bli att 50 % skatten relaterar till av energiinnehåll och att 50 % relaterar till koldioxidutsläpp. I förslaget lämnas emellertid utrymme för att vissa undantag kan komma i fråga. Det skulle a kunna gälla att energi råvara inom som industrin undantas från beskattning. I förslaget också att anges energiintensiva branscher järn- och stålindustrin och och som pappersmassaindustrin skulle kunna komma att undantas från beskattning. Som nämnts i kapitel 4 råder emellertid oklarhet vilka energislag om som kommer att omfattas och hur beskattning skall utformas. en

8.4.4 En konkurrensneutral energibeskattning

Den ovan refererade ansatsen till energi- och koldioxidbeskattning en inom EG-området syftar till att främja god hushållning med energi en och till att motverka en negativ klimatpåverkan. Genom att denna miljörelaterade beskattning läggs en gemensam nivå ges samma signaler till alla aktörer den inre marknaden. Under förutsättning att energi- och koldioxidbeskattningen verkligen införs inom EG och att den tillämpas industri och växthusnäring, vilket inte är självklart, är det utredningens uppfattning att det är liktydigt med rimliga internationella konkurrensvillkor för industrin och växthusnäringen att också svenska producenter belastas med denna skatt framöver. I dagsläget är dock utformningen den diskuterade energi- och av koldioxidskatten fortfarande osäker. Det råder oklarhet bl och a om, i så fall i vilken utsträckning, industrin skall undantas. En beskattning av energianvändningen inom svensk industri och växthusnäring på den nivå som representeras EGs k 3-dollarnivå skulle emellertid i stort av s sett innebära en anpassning för svensk industri till dagens genomsnittliga europeiska förhållanden. Med andra ord innebär sådan en skattenivå, åtminstone i relation till dagens svenska situation, grovt sett konkurrensneutrala förhållanden för företag verksamma i Sverige. En

SOU 199190 överväganden och förslag 151

anknytning till 3-dollarnivån innebär också ett stöd för internationell en koldioxidpolitik och en anslutning till de viljeyttringar som hittills avgivits av EG. En sådan beskattning är också enligt utredningens bedömning förenlig med kravet låga effektivitetskostnader. Denna modell uppfyller per definition också kravet att förenlig med vara EGs beskattningsregler. I och med skattens allmänna tillämpning är det också utredningens bedömning att en dylik skattemodell är konsistent med de krav som uppställs inom GATI‘. Den skattenivå som enligt dessa linjer inledningsvis skulle tillämpas industri- och växthusföretag framgår sammanfattningsvis tabell av

8.1. Utredningen har här utgått från utgångsnivån 3 USD fat olja. Av

praktiska skäl är det svårt att särskilja lätt och tung eldningsolja varför i tabell 8.1 förutsatt skatt. I och med att energi- och samma en koldioxidskatt på oljeprodukter inom EG sannolikt kommer att utdebiteras inom punktskattesystemet skulle skatt på 130 kr m3 en per

eldningsolja motsvarande 17,5 ECU även tillgodose det kommande

ca minimikravet på tung eldningsolja 13 ECU. En anpassning till om

energi- och koldioxidskatter inom EG och ev undantagsrcgler när

sådana föreligger och en följsamhet till kommande höjningar under anpassningsperioden fram till sekelskiftet är vidare viktig föruten sättning för att konkurrensneutralitet skall vidmakthållas.

Tabell 8.1 Skatt på olika bränslen och för industri och växthusnäring kr

Utredningen anser också att motsvarande skattenivå bör tillämpas bränsleinsatsen i fjärrvärmen, för den fjärrvärme levereras till som industrier och växthus. En alternativ möjlighet är att enligt särskild författning utbetala generell skattekompensation till alla fjärrvärmeen verk, som levererar till industrier och växthus. Enligt utredningens beräkningar skulle sådan skattekompensation i dagsläget uppgå till en ca 4 öre per kWh levererad till industri och växthusnäringen. Detta skulle bl innebära förstärkning biobränslenas konkurrenskraft a en av i ljärrvärmesektorn. Det är i dagsläget oklart vilka effekter den föreslagna energi- och koldioxidskatten kommer att när det gäller beskattningen av

152 överväganden och förslag SOU 199190

framöver. Vid beskattning av inom EG måste hänsyn även tas till de krav öppen och integrerad elmarknad medför. Enligt utsom en redningens mening är det lämpligt att awakta utvecklingen inom EG innan en svensk översyn av beskattningen av elproduktionen genomförs; denna har för övrigt nyligen delvis analyserats i utredningen Beskattning av kraftföretag, SOU 19918. Som framgick av kapitel 4 är till industrin obeskattad i de flesta länder inom den inre marknaden. Utredningen förslår därför, i awaktan utförliga och allmänt accepterade förslag elbemer skattning från EG, att som insatsvara inom industrin och växthusnäringen beskattas. Utredningen vidare att det, med hänsyn till konkurrensanser förhållanden och skatteharmonisering, tills vidare är nödvändigt att bibehålla reglerna om att energi som utgör råvara exempelvis olja som råvara i petrokemisk industri och delar av kolanvändningen i metallur-

giska processer beskattas.

De kalkylerade statsñnansiella konsekvenserna av beskattningsmodellen redovisas nedan i avsnitt 8.6.

8.5 Former för energibeskattning inom industri och växthusnäring

Enligt redogörelsen tidigare finns flera viktiga krav bör beaktas vid som utformningen det framtida systemet för energibeskattning. Nya av bestämmelser bör ha generell omfattning, i motsats till särbestämen melser som avgränsar omfattningen till vissa företag eller viss produktion. I bestämmelserna skall heller inte göras någon åtskillnad mellan varor med avseende ursprung. Bestämmelserna skall också vara utformade så att de i minsta möjliga utsträckning ger upphov till oklarheter och osäkerheter såväl hos företag som skattemyndigheter. Sammanfattningsvis kan utredningens krav på skattemodellen anges i följande punkter

i Modellen avser industri och växthusnäring, medan beskattningen

av övriga sektorer ligger utanför.

Energi- och miljöskatter som belastar industrin och växthusnä-

ringen ska anpassas till den nivå som gäller eller kommer att

gälla inom EG.

iii Neutralitet ska råda mellan alla industri- och växthusföretag

inom landet, dvs givna och lika skattesatser för alla företag inom SNI 2 och 3 samt växthusnäringen.

Modellen måste vara anpassningsbar när det gället valet av

skatteobjekt beskattade energislag och skattenivåer, beroende

den oklarhet som idag råder när det gäller delar av EGs energi- och miljöskattepolitik.

SOU 199190 överväganden och förslag 153

Mot denna bakgrund aktualiseras två principiella modeller

i differentierade energiskattesatser och

direkt eller indirekt återföring av energiskatter.

Enligt vad utredningen erfarit är båda dessa modeller möjliga vid en omläggning energibeskattningen i Sverige framöver. Då konseav kvenserna av en tillämpning är så pass olika i de två fallen, har utredningen valt att presentera alternativen relativt ingående. Den första av dessa båda modeller innebär helt enkelt att skattesatserna ändrasdifferentieras, så att något kompletterande system för nedsättning inte är påkallat. Den andra modellen innebär att beskattningen reduceras inom ramen för ett förfaringssätt som är generellt i sin tillämpning. Ett sådant system för nedsättning av energiskatter finns i Danmark. Den modell väljs bör förenad med låga som vara uppbördskostnader, vilket innebär att den skall vara relativt enkel att administrera.

8.5.1 Differentierade energiskattesatser

Ett systern baserat att olika skattesatser tas ut för energileveranser till olika kundkategorier har den fördelen, att skattebördan direkt drabbar rätt skattesubjekt, utan att några skattemedel måste fördelas tillbaka via den statliga skatteadministrationen. Detta system förutsätter dock att skatterna kan differentieras mellan olika köpare med tillräckligt hög grad precision. Energileveranen av törerna måste i princip kunna ombesörja att skatten differentieras med avseende på köpare, energiskattskyldiga förbrukare ombesörjer emellertid själva sina skatteinbetalningar till RSV. För ledningsbundna energislag torde inte detta innebära några större problem. När det gäller elenergi fungerar redan idag uppbörden så sätt att skatten differentieras av elleverantören beroende abonnentens verksamhetsområde. Klassificeringen baserar sig uppgifter från abonnenten, men leverantören är ansvarig gentemot RSV för eventuella felaktigheter i klassiñceringen. Ett motsvarande förfaringssätt torde utan större problem kunna tillämpas vad gäller naturgas. När det gäller ledningsbunden energi, dvs bränslen, är situationen mer komplicerad. Ett problem är att köparen här kan välja mellan flera olika leverantörer. Kopplingen leverantör-kund är därmed svagare, och leverantörernas kännedom om användningsområdet kanske ofta mindre. När det gäller kolbränslen är situationen dock relativt enkel, eftersom de endast utnyttjas industrier, växthusnäring av och värmeverk. Ett annat problem är att bränsle kan återförsäljas till annan slutanvändare. Det är därmed svårt för skattemyndigheten att kontrollera att rätt skatt verkligen debiteras i de fall nedsättningsberättigad en leverans återförsäljs till en nedsättningsberättigad verksamhet. Problemet finns till viss del redan idag rätten till skattebefrielse genom

154 överväganden och förslag SOU 199190

för vissa typer av användningsområden t ex för olja som används

som fartygsbränsle. . För att ett system ska fungera måste bränsleleverantörernas ansvar för att rätt skatteuttag sker på något sätt klart definieras. Till skillnad mot vad som gäller vid differentieringen av elskatt idag, bör köparen kunna göras ansvarig om RSV har invändningar mot viss verksamen hets klassificering. Det är inte rimligt att ålägga leverantörer olja av och gasol ett strikt ansvar för att rätt skatteuttag sker på alla typer av leveranser till olika köpare användningsområden. När det gäller den praktiska hanteringen av skatteuppbörden på bränslen kan ett antal olika alternativ eller kombinationer aktualiseras. För större förbrukare gäller redan idag att de kan registreras som skattskyldiga, och de är därmed ansvariga för att rätt skatteinbetalningar sker till RSV, då bränslet levereras i obeskattat skick. Gränsen för registrering är f 5 000 m3 oljaår alt kolår. n 7 500 ton Cirka 300 företag är idag registrerade storförbrukare. Om gränsen som sänktes skulle fler industrier köpare bränsle själva bli ansvariga som av för skatteinbetalningarna till RSV. I SCBs industristatistik finns uppgifter oljeanvändningens om fördelning på arbetsställen. Ett arbetsställe definieras att antalet som anställda är minst fem. I genomsnitt uppgick oljeförbrukningen per arbetsställe år 1988 till 208 m3 eldningsolja Antalet sådana arbets- 1-5. ställen totalt inom SNI 2 och 3 uppgick till 9 230. I tabellen nedan redovisas hur förbrukningen var fördelad inom industrisektorn 1988.

Tabell 8.2 Antal arbetsställen 1988 efter årsförbrukning av eldningsolja 1-5, m3

Årsförbrukning m3

-50 51-349 350-499 500 Summa

SNI 2 3 + 7078 1492 160 500 9230 Gruvor och mineralbrott samt tillverkningsindustri antal arbetsställen

m3 Förbrukning av E0 1-5, 59625 196729 67220 1598757 1922331

Genomsnittlig förbrukning av 8 132 420 3198 208 m3 E0 1-5, Källa SCB

Att registrera oljeanvändare inom industrin med en årsförbrukning överstigande m3 år skulle innebära 500 per enligt ovan att ca 500 företag själva kunde ombesörja skatteinbetalningar för 83 % ca av

industrisektorns oljeanvändning exkl småindustri med mindre än 5

SOU 199190 överväganden och förslag 155

anställda. Om gränsen för registrering sänktes till 50 m3 skulle på

motsvarande sätt drygt 2 000 arbetsställen för inbetalningar för svara hela 97 % av industrins totala oljeförbrukning vid arbetsställen. Om gränsen för registrering sätts lägre än idag fångar således man upp en större del av oljeförbrukningen. För de företag ligger som under denna gräns skulle man kunna komplettera med ett liknande förfaringssätt som det idag tillämpas för växthusodlarna. Dessa som lämnar försäkran användningsområdet till RSV registrerad en om av leverantör. Därmed har köparen det juridiska ansvaret för att endast 15 % av gällande skattesats på bränsle och elkraft tillämpas. Detta förfaringssätt skulle alltså kunna användas för mindre registrerade användare av olja och gasol inom industrin. Valet nedre gräns för av registrering beror på kostnader, tillförlitlighet, kontrollaspekter m m för registreringsförfarandet respektive försäkran-systemet. Ett möjligt tillvägagångssätt för att förenkla hanteringen förav säkranden och minska behovet av kontroll skulle eventuellt att vara årligen ut med förtryckta blanketter till de företag troligen är som berättigade till lägre energiskatt. Därvid skulle RSV kunna utnyttja SCBs företagsregister BASUN, kontinuerligt uppdateras, och som ombesörja att endast företag med branschkod inom SNI 2 och 3 samt växthusnäringen, på ett enkelt sätt möjlighet att lämna in ges en försäkran till sin bränsleleverantör. Köparen bränsle skulle fortav farande i och med försäkran juridiskt ansvarig för att verksamvara heten verkligen är att betrakta industri eller växthusnäring, och som vara skyldig att anmäla eventuella felaktigheter till följd brister i av SNI-kodningen. Företag sig berättigade till nedsättning som anser men finns kodade inom SNI 2 och 3 samt växthusnäringen får inkomma till RSV med motivering och begäran försäkransblankett. Med en om detta förfarande torde riskerna minska för att verksamheter utanför SNI 2-3 samt växthusnäringen får bränsleleveranser till lägre energiskatt.

8.5.2 Ãterföring energiskatterna

av

I ett system där alla leveranser energi beskattas fullt ut kan av man

tänka sig två principer för hur delar energiskatterna

av skulle

återföras till vissa energianvändare. Antingen kan direkt återbeen talning av skattemedel ske efter ansökan och individuell prövning, eller också berättigar energianvändning inom vissa verksamhetsområden till

skatteavdrag. Återföringen sker i det senare fallet indirekt, och den

totala skattebördan i ett företag minskar med delar den inbetalade

av

energiskatten. På grund antal företag skulle beröras av som av utredningens förslag har utredningen bedömt det orealistiskt att som ha ett komplett direkt återföringssystem för alla energislag och alla företag med industriell verksamhet. Systemet skulle i stället möjligen kunna komplettera ett system baserat på i huvudsak differentierade energiskatter.

156 överväganden och förslag SOU 199190

När det gäller indirekt återföring har utredningen sökt ett förfaringssätt som är generellt i sin tillämpning. Ett sådant förfaringssätt är det som tillämpas i Danmark, och som innebär att energiskatten avräknas inom ramen för mervärdeskattesystemet.

Det danska systemet för energiskatterestitution

Som framgick av redovisningen om energibeskattningen i andra länder i kapitel 4 är behovet av skattenedsättningsregler för industrin litet eller obefintligt i flertalet europeiska länder. Detta beror helt enkelt på att

energiskatterna förutom på drivmedel generellt ligger en låg nivå.

Den marginella betydelsen av punktskatter på oljeprodukter exkl drivmedel inom EG framgår av det faktum att beskattningen av bensin och diesel tillsammans svarar för över 90 % av punktskatteintäkterna oljeprodukter totalt inom EG. Det land inom EG vars situation mest påminner om den svenska är Danmark. Här ligger energiskatterna på en hög nivå och inbringar 15- 20 miljarder till statskassan varje år. Detta motsvarar ca 10 % av de totala statsintäkterna. De danska energiskatterna presenterades i tabell 4.1. I Danmark, liksom i Sverige, är emellertid näringslivet till stor del utsatt för internationell konkurrens. Behov av låga energiskatter för konkurrensutsatt verksamhet föreligger alltså även i Danmark. En fråga man därför kan ställa sig inför översyn av de svenska reglerna är hur man valt att hantera dessa problem i Danmark; ett land som dessutom tillhör EG. Redan år energiavgifterna infördes, 1977, samma som bestämdes att dessa avgifter skulle inordnas i mervärdeskattesystemet.

I en särskild paragrafi energiavgiftslagen som särbehandlar kol-, olje-

resp elavgifter anges att verksamheter som är momsredovisningsskyldiga kan få tillbaka energiavgiften dels inköpt primärenergi, dels den indirekta skattebelastningen fjärrvärme. Fjärrvärmeverken särredovisar därvid energiskatternas andel av förbrukarnas inköpspriser som alltså kan dras av. redovisningsskyldiga slutanvändare betalar emellertid fjärrvärmepriser, där energiskatter bränslen i fjärrvärmeproduktionen ingår. Elproduktion betraktas däremot som en återbetalningsberättigad verksamhet, och följaktligen är elproduktion skattebefriad, och istället beskattas den producerade elenergin. Dessa avgifter 33 öre kWh utom för elvârmda bostäder med en förbrukning

överstigande 4 000 kWh där avgiften är 29,5 örekWh är i likhet med

bränsleskatterna möjliga att tillbaka för momsredovisningsskyldiga skattebetalare.

Slutsatsen av detta är att större delen av det danska näringslivet

de facto inte betalar några energiavgifter alls exklusive drivme-

delsavgifter, trots de generellt höga energiskattesatserna. Den allmänna uppfattningen om detta system i Danmark tycks vara att det hittills fungerat väl. I och med kopplingen till mervärdeskattesystemet föreligger inga speciella tolkningsproblem eller klassificeringsproblem. Inte heller måste energileverantörer hålla reda vilken typ

SOU 199190 överväganden och förslag 157

av slutanvändning som leveranserna går till. Systemet följer så att säga den gängse uppbörden av mervärdeskatt, i och med att skyldigheten att redovisa mervärdeskatt, är väldefinierad, också definierar rätten som till återförande energiavgifter. Det finns dock några undantag när av det gäller återförande av elavgifter, där energiavgiftslagen inskränker rätten till återbetalning för några momsregistrerade verksamheter i ett särskilt tillägg, t ex för advokater, arkitekter, mäklare och revisorer. Totalt omfattar dessa undantag i lagtexten nio typer av verksamheter. Systemet med återbetalning via momssystemet har inte föranlett någon större debatt om det önskvärda i alternativa system med differentierade energiskatter för olika verksamheter. Inte heller har systemet kritiserats i handelspolitiska sammanhang såsom varande liktydigt med statsstöd och därigenom kunnat sägas medföra konkurrensfördelar för dansk industri. Enligt vad utredningen erfarit görs emellertid nu bedömningen att systemet inte självklart är förenligt med kommande krav från EG. Jämfört med de svenska nedsättningsreglerna är det danska systemet mer heltäckande. De danskajordbrukarna och växthusodlarna, som är momsredovisningsskyldiga, betalar ingen energiskatt alls. På samma sätt omfattas också stora delar av handels- och tjänstesektorerna av skattebefrielsen. Utanför mervärdeskatteområdet ligger sjukvård, social omsorg, utbildning, stora delar av kulturområdet, vissa sportaktiviteter, postväsendet, uthyrning av fast egendom, försäkringsverksamhet och

delar av bankväsendet, författares och kompositörers verksamhet

samt resebyråer och turistkontors informationsverksamhet. Mervärdeskatteområdet definieras alltså ungefär sätt i Sverige. samma som

Ãterföring genom momssystemet i Sverige

Flera frågor uppkommer om en restitutionsmodell av dansk typ skulle tillämpas i Sverige, d energiavgifter skulle berättiga till återbev s om talning via mervärdeskatteredovisningen. En fråga gäller systemets omfattning. Skulle återbetalningsrätten kunna begränsas till vissa verksamheter inom mervärdeskatteområdet Är det möjligt att begränsa restitutionen till att endast gälla delar energiskatten av Utredningen har studerat den danska återföringsmodellen i relation till de krav som ställs på skattesystemet vad gäller systemets omfattning och rätten till restitution av de generella skatterna. En restitution inom mervärdeskattesystemet måste utformas så att rätt till restitution medges motsvarande skillnaden mellan de erlagda generella skatterna och den energi- och koldioxidskatt enligt som förslaget ska utgå. Denna del den allmänna energi- och koldioxidav skatten, låt fortsättningsvis kalla den särskild energi- och koldioxidoss skatt, skulle avräkningsbar mot utgående mervärdeskatt vara samma sätt som ingående mervärdeskatt. För att detta ska vara möjligt för företagen erfordras att den, särskilda, avräkningsbara skatten särredovisas del den totalt som en av

158 överväganden och förslag SOU 199190

erlagda, allmänna, energi- och koldioxidskatten. Samma krav måste ställas från den kontrollerande myndighetens sida. Skattskyldiga energiförbrukare skulle eventuellt i en särskild lag eller tillägg till gällande lag kunna medges rätten att till RSV leverera skattebelopp motsvarande de avräkningsbara delarna de allmänna energi- och av koldioxidskatterna. I annat fall, d utifrån gällande lag, är den v s

energiskattskyldige ansvarig för att full skatt d v s den allmänna i det här fallet betalas in till RSV, och han skulle sedan, som alla andra, få

yrka avdrag för den särskilda i sin mervärdeskatteredovisning. Kontrollen av avdragna belopp kan göras analogt med kontrollen av ingående moms. Systemet har den fördelen att avdraget sker hos energianvändaren, har full information användningsområdet som om och kan avkrävas strikt vid eventuellt undanhållande skatt. ansvar av Energileverantörerna behöver inte administrera än skattesats mer en per energislag, måste särredovisa den särskilda energiskattens men

andel av den allmänna på fakturan i förekommande fall.

För att rätten till avdrag ska kunna begränsas till vissa delar av mervärdeskatteområdet fordras att avdragsberättigade energiförbrukare inom mervärdeskatteområdet på ett enkelt sätt kan utestängas från systemet. I annat fall uppstår behov av kontroll alla mervärdesav katteskyldiga. Detta kan hanteras på flera sätt. Ett alternativ är att datoriserade kontrollsystem hos ansvariga myndigheter utnyttjas, där SNI-kodning för alla företag yrkar avdrag kontrolleras. Företagen som ges därvid möjlighet att klaga felaktigheter i SNI-kodningen. I och

med att hela SNI 2 och 3 samt växthusnäringen skulle omfattas är

troligtvis den SNI-kodning som sker idag tillräckligt bra för att tjäna som urvalsinstrument. Dessa svårigheter är till viss del analoga med vad som utförligt redogjordes för vid behandlingen mer ovan av modellen med differentierade skatter. En nackdel med modellen rundgång skattemedel, till är en av skillnad mot ett system där rätt skatt belastar köpare redan vid

inköpstillfället. En annan, och kanske viktigare, är att företag i awaktan

skatteavdraget förlorar ränteinkomster. En konsekvent tillämpning av modellen skulle bl a förutsätta att den skattedifferens finns som idag mellan hushåll m m och industriell verksamhet skulle upphöra och

en allmän energiskatt på idag 7,2 öre kWh infördes med avdragsrätt

i mervärdeskattesystemet för industrier och växthusnäring. Detta skulle medföra betydande ränteförluster för berörda företag. Som en möjlighet framstår då att låta rätten till avdrag i mervärdeskattesystemet endast omfatta ledningsbundna energislag, medan det för de ledningsbundna energislagen tillämpas differentierade energiskattesatser. Den allvarligaste invändningen mot momsmodellen är emellertid enligt utredningens mening, att det råder osäkerhet huruvida denna om typ av nedsättningsmodell är möjlig inom EG framöver jmf situationen i Danmark. Utredningen har vidare inhämtat RSVs synpunkter hur ett system efter dansk förebild skulle fungera i Sverige. Därvid har de

SOU 199190 överväganden och förslag 159

skillnader som föreligger i jämförelse med tillämpningen i Danmark påtalats som väsentliga, vilket skulle försvåra omedelbar tillämpning en i Sverige. För det första hanteras punktskatterna energi respektive mervärdeskatten inom två olika skattesystem två olika delar samt av av skatteförvaltningen i Sverige, till skillnad i Danmark. mot en gemensam Detta betyder att kontroll och administration systemet skulle av kompliceras. För det andra skulle ett system i Sverige behöva avgränsas till att

enbart gälla industriell verksamhet samt växthusnäringen, vilket enligt

RSV skulle ställa stora krav kontroll och medföra helt arbetsnya moment för mervärdeskatteadministrationen. En fråga är även om den kompetens finns de lokala länsskattemyndigheterna idag är som tillräcklig för detta. De idag administrerar energiskattelagen är som däremot vana vid att hantera de typer problem enligt RSV av som skulle uppstå. För det tredje skulle avdragsrätten, i och med att den skulle vara begränsad till att endast gälla del energiskatten, ställa stora krav en av att tillsynsmyndigheten kan kontrollera de avdrag görs är om som berättigade. RSVs uppfattning dessa faktorer är att de utgör allvarliga om komplikationer i jämförelse med ett system baserat differentierade energiskatter. De problem uppstår i ett system med differentierade som energiskatter uppges vara möjliga att lösa på ett tillfredsställande sätt genom att utnyttja de erfarenheter som finns hos skatteadministrationen från administrationen dagens energiskattesystem. Utredningen av föreslår därför att energibeskattningen industrin och växthusnäringen av utformas ett system med differentierade energiskatter för som industriell verksamhet och växthusnäring.

8.6 Statsfinansiella konsekvenser och kompletterande åtgärder

Tidigare i kapitlet tabell 8.1 redovisas de skattenivåer enligt

som utredningens förslag ska gälla för företag med industriell verksamhet

inkl växthusnäring. För att beskriva vilka kortsiktiga skattemässiga

effekter förslaget får presenteras i detta avsnitt konsekvenserna dels för olika branscher, dels för statens intäkter från energiskatteområdet. Jämförelser görs därvid med ett referensfall utgörs dagens som av skattenivå med gällande nedsättnings- och avdragsregler. nu Dessutom diskuteras, mot bakgrund analysen i kapitel aspekter av de långsiktiga effekterna vad såväl statens intäkter avser som utgifter. Som framkom i detta kapitel är det utredningens uppfattning

att tillväxteffekterna och därmed de indirekta positiva statsfinansiella effekterna förslaget upphov till är betydande. Dessa utgör i

som ger själva verket ett av huvudmotiven för utredningens förslag. Trots de invändningar följaktligen kan ha mot att ett kortsiktigt man statslinansiellt perspektiv tillämpas, uppfattar utredningen det som nödvändigt att diskutera de kortsiktiga finansieringsbehov enligt som

160 överväganden och förslag SOU 199190

de statiska beräkningarna skulle uppkomma och peka alternativa finansieringskällor för att kompensera bortfallet statsinkomster. Här av ska emellertid observeras att delar av bortfallet i energiskatteintäkter återkommer till statskassan i form av skatt löner, konsumtion och vinster, i enlighet med vad diskuteras i avsnitt 8.4. som SCB har uppdrag utredningen genomfört beräkningar av hur av skattebelastningen för branscherna inom industrin förändras i ett system med energi- och koldioxidskatter enligt tabell 8.1. Skattebelastningen jämförs med en beräkning över hur dagens skattebelastning fördelar sig, d 1991 års energiskatter med gällande avdrags- och v s nedsättningsregler. Alla beräkningar appliceras energiförbrukningen

1989 senaste år för vilket detaljerad statistik finns tillgänglig. Hur

skattebelastningen skulle förändras för industrin helhet och för som några olika branscher framgår av tabell 8.3.

Tabell 8.3 Skatteutfallet i miljoner kronor för industrin 1991 enligt utredningens förslag och enligt referensfall

plattindustri

och industriellt mottryck

lExkl pctroleumraffinadcrier och koksverk

I beräkningarna ovan avseende utredningens förslag förutsätts undantag gälla för energivaror används för icke-energiändamål. som För SNI 37 har t i förslaget antagits att 20 % kolkoksförex av brukningen är att betrakta energivara. Resterande del, som alltså som är skattebefriad, betraktas råvara då det kan anses gå för som

SOU 199190 överväganden och förslag 161

reduktion järnet. För SNI 35 gäller att petroleumraffmaderier och av koksverk exkluderats från de redovisade branschsummorna men ingår i totalsumman, varvid de avdragsregler som för närvarande tillämpas för dessa verksamheter även antagits gälla i förslaget. Vid beräkningen skattebelastningen inom fjärrvärmesektorn har av skatteintäkterna reducerats med kWh levererad till industri 4 öre per och växthusnäring vilket motsvarar uppskattat genomsnittligt skatteavdrag inom fjärrvärmesektorn. För motorbränslen gäller de

generella skattesatserna

Samtliga redovisade industribranscher erhåller i varierande omfattning minskad skattebelastning. För växthusnäringen är situationen något annorlunda, i och med att de skatter tas ut i referensfallet är begränsade till 15 % av som gällande skattesats. Räknat på bränslen innebär det att de skattesatser enligt utredningens förslag skulle gälla för naturgas och gasol som något skulle överstiga de som gäller för branschen idag. Totalt sett för branschen som helhet innebär förslaget dock att skattebelastningen skulle minska med ca 10 milj kr. SCB har även på uppdrag utredningen beräknat det totala av bortfallet av skatteinkomster när hela SNI 1 omfattas av förslaget. I dessa beräkningar har jordbrukens hushållsel liksom fordonsbränsle inom jordbruket belastats med de generella skattesatserna, medan energiförbrukningen i rörelsen beskattas samma sätt som inom SNI 2 och

Skulle hela SNI 1 jordbruk, skogsbruk och fiske beskattas

sätt SNI 2 och 3 medför detta ett ytterligare bortfall för samma som

statskassan i storleksordningen 175 milj kr i tillägg till bortfallet 10

milj kronor från växthusnäringen. För staten, slutligen, innebär förslagets genomförande en minskning av skatteintäkterna som enligt tabell 8.3 uppgår till drygt 4 miljarder. Utredningen vill dock påpeka att statiska partiella kalkyler av detta slag blir missvisande vad gäller totala slutliga effekter. Detta gäller naturligtvis även för individuella branscher efterfrågemönster och vars totala produktion, och därmed även energiskatteutgifter, kommer att påverkas. När det gäller de totala effekterna statsbudgeten finns två centrala faktorer att ta hänsyn till. För det första är det osäkert hur stor del de sänkta energiskatterna återförs till statskassan i en av som annan form, via de direkta effekterna andra skattebaser, dvs som skatt lön, vinst eller konsumtion. Det beror hur de frigjorda medlen kommer att utnyttjas i företagen. Med gällande vinstskatt etc skulle man överslagsmässigt kunna anta att ca 30% återkommer till

2För bensin baseras beräkningarna 40 % andel blyfri bensin. Skatten diesel liksom eldningsolja i referensfallet har beräknats utifrån miljöklass Detta antagande för eldningsolja påverkar jämförelsen mellan referensaltemativetoch utredningensförslag referensaltemativets intäkter överskattastroligen därmed.

162 överväganden och förslag SOU 199190

statskassan i eller form. Denna skillnad mellan brutto- och en annan nettobortfall har naturligtvis betydelse vad gäller finansieringskrav. I diskussionen nedan utgår dock utredningen i sina finansieringsalternativ från ett bortfall, kortsiktigt, motsvarande 4 miljarder kr. ca Den andra faktorn att ta hänsyn till är de effekter uppkommer som på lite längre sikt, till följd av att aktörerna i ekonomin sig till anpassar nya förutsättningar, vilket får konsekvenser för ekonomins tillväxt. Vi har tidigare i utredningens kapitel 6 belyst vilka effekter industriproduktion, sysselsättning ett förslag i linje med utredningens kan osv som tänkas få. I det här sammanhanget ska noteras att effekter den typ av som diskuteras i kapitel 6 påverkar statsbudgeten på två sätt. För det första medför ökad industriell tillväxt att beskattningsbara löner och vinster ökar i omfattning. För det andra tillkommer effekter av en ökad sysselsättning i ekonomiskt områden och regioner på svaga behovet av arbetslöshetsersättningar och statliga insatser i övrigt för att mildra effekterna av regional arbetslöshet. Enligt kalkylerna i kapitel 6 skulle antalet tillkommande arbetstillfällen inom industrin, företrädesvis i utsatta delar landet, kunna uppgå till drygt 10 000 sikt. av I en skrift från industridepartementet statens kostnader för att uppges skapa ett nytt arbetstillfälle budgetåret 198990 till i genomsnitt 174 000 kr i form lokaliseringsbidrag, lokaliseringslån m3. Det av m är svårt att ha någon bestämd uppfattning hur många beräknade om av arbetstillfällen som utgör arbetstillfällen i regioner, låt nya svaga men oss för att illustrera anta att antalet uppgår till 3 000. En minskning av antalet arbetslösa med 3 00 skulle alltså hypotetiskt kunna reducera dessa anslag i statsbudgeten med 500 milj kr. Till detta skulle också ca

komma minskade behov kontantersättning till arbetslösa.

av Diskussionen ovan syftar till att belysa att de effekter för såväl statens inkomst- som utgiftssida förslaget skulle kunna få lite som sikt inte är obetydliga. Inte desto mindre uppfattar utredningen direktiven så att det finns ett krav att utredningens förslag även kortsiktigt ska kunna finansieras motsvarande det omedelbara bortfallet i statsinkomster. I denna fråga utgår utredningen från det tidigare redovisade bortfallet på 4 miljarder kr. ca Om en utgångspunkt för finansieringen är att denna ska ske inom energiområdet finns några alternativ utredningen granskat som närmare

i höjning av elskatten för bostäder, service

m m höjning av skatten eldningsolja för bostäder, service m m

iii höjning av bensinskatten

Det är utredningens uppfattning att samtliga dessa skatter har små snedvridande effekter resurshushållningen. Regionalpolitiska, och möjligen fördelningspolitiska, skäl kan dock tala emot höjningar av

3Svenskt

näringsliv och näringspolitik. Industridepartmentet, 1991.

SOU 199190 överväganden och förslag 163

främst bensinskatten. Vad gäller likformiga höjningar Övriga av energiskatter torde emellertid fördelningseffekterna små. I vara tabellen nedan redovisas vilka effekterna är för statskassan, i ett statiskt perspektiv, av att höja dessa skatter.

Tabell 8.4 Ökade statsinkomster till följd av förändringar i energiskattesatser på och eldningsolja till bostäder, service m m, samt bensin

Energislag Höjning av skattesats Effekter för statskassan

El 1 örekWh 700 miljoner kr ca

E0 1-5 100 krm3

ca 350-400miljoner kr

Bensin 1 öreliter 55-60miljoner kr ca

I enlighet med vad presenterades i avsnitt 4.2 har inom som man EG för avsikt att arbeta för höjda bensinskatter, vilket understryks av att målskattesatser aviserats. Dessa innebär att medlemsländer inte kan förändra sina skattesatser framöver utan att minska avståndet till dessa nivåer. Anledningen till preciseringen målskattesatser inom EG är av främst miljöskäl. Ur konkurrenssynpunkt bedöms dessa skatter inte ha några snedvridande effekter. Ett införande i Sverige EGs målskattesatser skulle innebära av höjningar blyad bensin med 40 öreliter och med 34 öreliter för blyfri bensin. Ett införande bensinskatter motsvarande av EGs målskattenivåer skulle skatteintäkter i storleksordningen 2 generera miljarder kr och alltså till betydande del kunna finansiera utredningens förslag. Ett andra finansieringsalternativ är höjning skatten till en av bostäder, service med förslagsvis 4,5 öre till 11,5

m m örekWh 6,5

öre i kommunerna i Sverige vilket tillsammans med samtidig norra en

höjning av oljeskatten med ca 300 krm3 skulle uppskattningsvis

ge ca 4 miljarder kr i direkta skatteintäkter. Det kan påpekas hushållens att elpriser ligger låg nivå jämfört med de flesta andra länder i en

Europa4.

El och olja konkurrerar inom värmeförsörjningen och korspriskänsligheten mellan och olja är relativt hög. Detta beror främst

att många hushåll har möjlighet att välja mellan och olja samt

eventuellt inhemska bränslen i sina kombipannor eller konvertera

41989 var elpriserna för hushåll ca 50 öre i Sverige,90 öre i Danmark varav skatt 33 öre, Belgien, Tyskland, Spanienoch Österrike. I Frankrike, Irland, Italien, Nederländernaoch Storbritannien låg priserna i intervallet 60-80 örekWh. l Norge, som ett av lågprisländer, låg elpriserna för hushållen ca 40 öre varav 3,5 öre skatt.

164 överväganden och förslag SOU 199190

mellan och olja. Det är enligt utredningens uppfattning starkt angeläget att inte åter igen förändra relativpriserna och därmed konkurrensförhållandena värmemarknaden för hushåll m m. Utredningen vill därför understryka vikten av att åstadkomma en likformig höjning av el- och i första hand oljeskatten. Slutligen vill utredningen påpeka finansiering utanför energi att en skattesystemet liksom utgiftsnedskärningar givetvis skulle kunna utgöra ett tredje alternativ.

7 Utredningens förslag

Utredningen huvudförslag är att energi- och koldioxidbeskattningen för industrin SNI 2 och 3 och växthusnäringen till förhållandena anpassas inom EG med avseende energislag, skattesatser och eventuella undantagsregler. En särskild energi- och koldioxidbeskattning inom EG är emellertid ännu inte beslutad och heller inte specificerad vad avser skattesatser eller skattebaser. En fullständig samordning kan därför inte ske innan dessa skattesatser och skattebaser är fastlagda ett arbete som kan ta flera år. Mot bakgrund av dagens europeiska skattenivåer, EGkommissionens förslag, förestående förhandlingar om svenskt med-

lemskap i EG och kravet att åstadkomma rimliga konkurrensvillkor och

tillväxtförutsättningar för industri och växthusnäring i Sverige föreslås att skatterna för industrin SNI 2 och 3 och växthusnäringen inledningsvis sätts i enlighet med de skattesatser som anges i tabell 8.5. Dessa skattesatser ansluter till EG-kommissionens propå. Kopplingen till en kommande energi- och koldioxidbeskattning inom EG innebär enligt utredningen också ett stöd för en internationellt samlad koldioxidpolitik och förutsättningar för god hushållning med energi en och andra resurser i ett internationellt perspektiv. Förslaget innebär att särskilda energi- och koldioxidskatter tillämpas för industri och växthusnäring och att regleringen av detta sker i lagen om allmän energiskatt och lagen om koldioxidskatt. Skatten bränslen för drift av motorfordon berörs inte av utredningens förslag.

SOU 199190 överväganden och förslag 165

Tabell 8.5 Utredningens förslag till energiskattesatser för industri och växthusnäring kr

Det bör ankomma på finansdepartementet att bevaka utvecklingen området inom EG skattesatser, skattebaser, avdrags- och undanev tagsregler och lägga fram de förslag till ändringar som kan bli påkallade av beslut i EG. Utredningen föreslår också en begränsning skatten på ingående av och bränsle i fjärrvärmeproduktionen. Denna begränsning skall ha sin utgångspunkt dels i de skattesatser i tabell 8.5, dels i som anges industrins och växthusnäringens andel av leveranserna från respektive fjärrvärmeverk. Utredningen vill i detta sammanhang även peka möjligheten att förstärka obeskattade energislags relativa konkurrens-

kraft bl a biobränslen genom att istället enligt särskild författning

utbetala en generell skattekompensation till fjärrvärmeverk som levererar till industrier och växthus.

Utredningen föreslår att fjärrvärmeverk motsvarande företag skall

beredas möjlighet att registrera sig skattskyldiga förbrukare för att som kunna reglera den föreslagna begränsningen av skatten ingående och bränsle. Utredningens förslag innebär i första hand att samtliga paragrafer

utom 2a § och den generella 5 § utgår i lagen om nedsättning av

allmän energiskatt och koldioxidskatt NEL. Utredningen föreslår att hela lagen NEL upphävs, eftersom utredningen vid genomgång funnit att 2a § i praktiken aldrig utnyttjats. Mot bakgrund av utredningens förslag och förväntade EG-krav rörande vägtrafikbeskattningen föreslår utredningen att lämpligasm m te teknik för att skilja mellan eldningsolja och dieselolja färgning eller dylikt utreds i särskild ordning. I detta arbete bör samordningen området inom EG beaktas. Utredningen vill även framhålla möjligheten att låta de särskilda energiskatterna gälla hela jordbrukssektorn SNI 1 och inte bara växthusnäringen. Jordbrukets avreglering och sänkta gränsskydd och med ökade gränsdragningsproblem mellan jordbruks- och livsmedelssektorn, utgör motiv till detta. Härigenom skulle också problemet med särbehandling av växthusnäringen som en del av en sektor undgås.

166 överväganden och förslag SOU 199190

Utredningen vill vidare påtala behovet översyn beskattav en av ningsreglerna för el- och värmeproduktionen SNI 4. Innan detta sker bör dock utvecklingen området inom EG awaktas. Utredningen föreslår att de bestämmelser gäller energi som som råvara i processer bibehålls. Mot bakgrund härav, samt med beaktande av handelspolitiska riktlinjer och krav, utredningen också att den menar

särskilda avdragsbestämmelse i lagen allmän energiskatt, EL

om som avser förbrukning i metallurgiska bör utgå. processer

Utredningen anser också att de allmänna bestämmelser i EL

som medför en särbehandling inhemska bränslen måste utgå. av Sambanden mellan el- och värmesektorn och industrisektorn i lagtexterna har vidare föranlett utredningen att föreslå vissa följdändringar och allmänna redaktionella ändringar. Utredningen lämnar mot denna bakgrund bilagda förslag till förändringar av författningarna på området.

SOU 199190 Summary 167

Summary

Background

In June 1990, the government decided to appoint special investigator a to review the taxation of energy use in industry and the horticultural sector, emphasis being put the provisions for tax reduction. The on need for this investigation not only from the wish establish came to reasonable competitive conditions for industry but also from the concern that the current provisions risked collision with Swedens trade policy obligations, arising from the existing free-trade agreements as well as future EC commitments. The far-reaching changes in Swedish energy taxation in recent few also call for revision. years In accordance with the terms of reference, the investigation shall examine whether, with respect to the industry’s international competitiveness, appropriate to maintain some form of provision for tax reduction. The recommendations should be designed such a way as to lead to neutral competitive conditions and non-discrimination and should be consistent with trade-policy obligations and with the our regulatory systems in GATT, EFTA and the EC. Further, the ~ recommended measures should help stimulate and the energy economy reduction of environmentally harmful emissions. Furthermore, they should also be easily manageable. Since embarking on the investigation, the assumptions have radically changed, however. Sweden has applied for membership to the EC, at the same time as the domestic debate membership has made on clear that economic activity not to shift from Sweden, away some taxes will have to be reduced to levels prevailing in competitor countries. Further, an agreement, involving three political parties, was reached on future energy policy. Its key ingredient the postwas ponement of the dismantling of nuclear energy. The slow economic growth, productivity and the cost crisis in industry have concern more and more become the focus of the political interest.

Recommendations

The main recommendations from the investigation the following are

That the current provisions for tax reduction in both industry and the horticultural sector be removed.

A set of energy and carbon dioxide taxes, general to industry SNI 2 and 3 and the horticultural sector, should be established

168 Summary SOU 199190

The and carbon dioxide taxes in industry and the horticultuenergy ral sector should be adjusted to the EC’s excise taxes and future energy and environmental taxation.

Further, recommended that energy products which are raw material inputs in production should be exempted from taxation. In order to avoid distortions, the investigation also recommends the tax the fuel used input in the production of district heating to on as an be reduced. This reduction should be based on the delivery to industry and the horticultural sector well as on the tax rates for industry and as the horticultural sector. The tax motor vehicle fuels however, not on affected by the recommendations of this investigation. This reform would imply that the tax rates are differentiated between horticulture and industry, on the one hand, and other energy the other. The prerequisites to make energy taxes reimbursable use on

in analogy with value added taxes within the framework of a value-

added tax system in Denmark have been considered alternaas as an tive model. The investigation also emphasizes the possibility of covering the whole agricultural sector SNI 1 within the framework of industrial and carbon dioxide taxation. energy The investigation recommends further that suitable technique to a distinguish between heating oil and diesel oil using pigmentation or

some other marker should be studied seperately.

The reform implies tax loss of about SEK 4 billion gross a revenue which, financed within the energy area, would call for uniform increases in the general taxes electric energy and heating oil. on

The purpose and structure of energy taxation

In international comparison, Sweden has exceptionally high taxes on an products. Traditionally, taxation has had mainly fiscal energy energy goals. While the declared motives could have shifted from time to time, increases in energy taxes often coincided with the need for improvements in the government budget. At the same time, the unfavourable

allocation impacts the structure of industry have been

resource on countered via provisions for tax reduction for industries that are most vulnerable to increased energy costs. The Swedish export-oriented industry, that has evolved from our comparative advantage, very energy intensive and competes on highly price-sensitive markets. Thus the socio-economic costs of the same taxation of energy use industry as in the household sector are high. This further accentuated the fact that, heavy industry located in regions with relatively high unemployment. The demands in the energy and environmental policy areas have increased the political pressures to impose special taxes on energy. When VAT extended to also include energy products, the excise was taxes on energy, were reduced. However, this was accompanied

SOU 199190 Summary 169

environmentally motivated surcharges in the form of a carbon dioxide and a sulphur tax. Further, there legislation for the introduction of charges on emissions of nitrogen oxides beginning with 1992. The current Swedish carbon dioxide tax, which in its application equivalent to the energy tax, should also be seen as a fiscal tax as explained below. When was introduced in 1991, the earlier general tax rates on the various fuels were reduced by half. In spite of this, the

legislated carbon dioxide tax, set at 25 örekg appr 4 US Cents,

implied an increase in the rate of taxation all imported In on energy. particular that for coal, liquefied petroleum gas and natural gas. The total energy and carbon dioxide taxes as of 1 January, 1991, presented in Table On top of this should be added, the increased burden of taxes on sulphur emissions. The Swedish parliament has legislated an environmental tax on emissions of nitrogen oxides in energy production, which will come into effect January 1992. On top of all this the value-added tax, currently at 25%, which calculated on the basis of the price of energy, including energy taxes.

Table 1 Energy taxes excluding sulphur tax on fuels, 1991

Fuel typeunit Energy tax Carbon Total tax or petrol dioxide tax load tax ECU ECU ECU

Oil productsm3

highest quality diesel 25,7 97,3 123,0 oil

high quality diesel oil 52,7 97,3 150,0 —

LPG motor vehicle fuel 0,115 0,054 0,169 othcrtonne 14,2 101,4 115,6 - Gasolinel - non-leaded 0,324 0,078 0,402 — leaded 0,357 0,078 0,435

170 Summary SOU 199190

Provisions for energy tax reduction

Since energy markets are not easily isolated from other commodity markets and the various submarkets are strongly mutually interdependent, with large substitution possibilities between different energy products and between energy and other raw materials, not surprising that large side effects arise, with increasing impacts, as energy taxation tightened. Even before the reorganisation of the energy taxation system, the, in comparison to other countries, high excise taxes on energy in Sweden, had necessitated the introduction of a number of measures to ensure that the taxes did not unduly disadvantage Swedish producers in comparison to their foreign competitors. These provisions for tax reduction have reduced the energy-tax load for the most energy-intensive firms. T0 contain various non-desirable effects, number of regulations a have been introduced. Contributing factors also have been the shifting and far from clearcut trade-offs between environmental, and energy budgetary policies. The final product has been complex system of a exemptions and modifications to supplement the main legislation for industry and the horticultural sector. According to the main provisions, the following should hold

Energy commodities used as raw material, i for other e purposes than energy, are deductible.

In calculating the energy tax reduction in industry, following an

application to the government, the tax liability at present

confined to 1.7% of the factory sales value of the manufactured ex products. A large portion of the tax on oil however, not included the provisions for tax reduction.

In calculating the rate of reduction for the horticultural energy sector, the energy tax confined to 15% of the nominal tax level.

The reduction of the taxation to 1.7% of turnover implies energy that those firms which fall under the tax reduction provisions fact do not pay an energy tax but rather additional tax based an company on energy use. The energy tax thus takes the form of additional fiscal an tax on these companies which only serves to increase costs and to reduce profitability other words, while the tax does not - energy directly lead to distortions in the choice of technology, drains the firms’ working capital owing to its impact costs. Since this on energy lowers the rate of expansion in the intensive base industry, the energy ’choice of technology’ for the industry as a whole tends to become less energy intensive than what should have been in the absence of increased energy taxation. The share of energy costs in total industry sales reached an average of 2.8% 1989. The comparable figure for the share of value added

SOU 199190 Summary 171

was 6.4%. In a number of sectors, however, costs account for energy a much larger share, notably mines and quarries, where about 9% of the sales value made of costs for and the pulp and up energy, paper industry, where the corresponding figure 8%. In subsectors and some companies, higher figures have been recorded. In 1990, about 100 firms were allowed reductions of the tax. energy The value of the reduction has been estimated at SEK 700 million. The industry’s actual tax payments, that after taking the tax reduction provisions, allowances and tax exemptions into estimated account, was at about SEK 6 billion for the 199091 budget The tax reduction year. for the different industries shown in Table Professional horticulture also energy-demanding and a very energy-intensive industry. Energy costs usually account for between 15 to 25% of total production costs companies with all-year-round production. The average tax burden, after the 85% reduction, 2.4%. The value of the tax reduction the professional horticultural industry estimated at about SEK 90 million.

Table 2 Reduction of the general tax 1978-1990, energy millions SEK

bricks

Energy taxation in other countries

The way energy taxation, especially that regarding the industrial sector, formulated other countries crucial the questions addressed to in this investigation. Of special interest being developments in the EC. The following the main features of taxation in other are energy countries

As a rule energy products are subject to value-added tax

172 Summary SOU 199190

The industry’s of electricity taxed only exceptional cases. use This also applies to the horticultural sector.

In most countries excise duties imposed on heating oils. are only Denmark and Italy that have higher excise taxes on oil than Sweden. In Denmark, however, these excise deductible for taxes are business. In other countries, excise duties are much lower than in Sweden.

All countries of Western Europe have high excise duties on petrol. In North America taxes on motor fuels are low.

Environmentally motivated taxes for the different fuels are used y only exceptionally, although the imposition of such taxes being considered a number of countries and the EC.

To illustrate the importance of energy taxation for Swedish companies, Table 3 presents the tax per tonne of finished steel energy

after all eventual tax reductions in Sweden in comparison to some

countries in the EC.

Table 3 Energy tax per tonne finished steel SEK tonne

Countryyear 1990

Sweden 115 14o1

Sweden special steel 265 360 - I

TFigurcs in parentheses estimated values for 1991.

are 2 Due to the high sales‘value for specialsteel, no tax reductions are given. Source Jernkontoret

Are energy taxes appropriate

A major conclusion from the theory of optimal taxation that generally inefficient to tax inputs in production. Such taxes imply that the of the taxable input pays a price which differs from that which user the producer gets. This leads to an inefficient allocation of resources. Neutrality in international trade eroded and the tax becomes an effort to tax foreign The latter often very price sensitive consumers. are

SOU 199190 Summary 173

and would indirectly pass on the tax to domestic consumers. This process of incidence takes the form, of tax imposed relocation of a investments and other production from high to low tax resources countries. And at the same time, there internally a relocation of resources from more to less productive sectors. Put simply, this means that the total cake produced smaller than could otherwise have been. Consumption taxes also have efficiency costs, but these are generally much lower. On the other hand, the effect of the taxation of the labour input differs from that of other factor inputs. This because tax labour a on to a large extent passed on to wages. Thus the long run total wage costs are hardly affected by a tax on labour. With labour supply in the economy given, competition for leads the long run to an equilibrium price including taxes This does not exclude the on wages. possibility that raising taxes on wages has cost—increasing effect the a short that reduction of taxes could be used to run nor a on wages reduce the cost level in the economy. The effects of a reduction of energy taxation are, however, of another character, with clearly favourable effects on the supply side both in the short and long run. A reduction of energy taxes has, therefore, the character of a supply~side measure to both reduce the expected relocation of Swedish industry to abroad and the stimulation of increased investments the country. The probability that the reduced taxes lead, instead, to higher small. On the other wages hand, model simulations used the study show that timber prices can be expected to increase a bit 4-5%. This should lead to increased supply of timber expanding forest based industry. to an From the socio-economic point of view, clear that taxation of energy as an input in industry a relatively costly form of taxation especially when compared to a general tax on consumption, but also comparison to energy taxes imposed on household consumption. The rationale for special tax factor of production must a on energy as a therefore be motivated differently. In the directives for this investigation for instance, included environmental considerations and are, energy conservation.

Environmentally related taxation

The connection between energy use and environmental effects often strong and, in contrast to the taxation of fuel and energy, easy to find based principle for using taxes to reduce the emissions, reasons on that are related to energy consumption. Surcharges sulphur and on nitrogen oxide emissions therefore natural ingredients the are environmental policy. At the time this that this type of same means environmental effects has already been internalized through these surcharges. The carbon dioxide tax introduced Sweden however, of another character. First, deals with a real global though uncertain

174 Summary SOU 199190

time environmental problem, the greenhouse effect, which could

only be solved a broad international cooperation and on which

Swedish taxation independently undertaken has only a marginal

effect. T0 some extent, carbon dioxide emissions can be reduced by resorting to other energy types, although there today lack of a cheap technology for the seperation and storage of carbon dioxide. A unilateral Swedish taxation would only be effective in so far as

reduced emissions from Swedish sources as the result of the moving

of Swedish firms to abroad. The global emissions would not have been reduced. In the light of this, the tax has a merely fiscal function. This view seems strengthened by the current application of the provisions for tax reduction.

Economizing with energy

According to the directives, the investigation should formulate its recommendations in such a way that they also contribute to energy economy. I interprete energy economy, as used here, to mean a socially optimal balance between the of and other inputs in use energy industry and the horticultural sector. From the socio-economic point of view, the distinction between and energy economy mere energy

saving important. An efficient economizing energy use would then

be defined as that balance between the use of all resources that gives the highest return in terms of total factor productivity and potential

welfare. An efficient allocation of energy resources thus dependent

on how other resources are used. In other words the optimal use of energy a function of the relative scarcity of all production factors, energy, labour, capital and raw materials. Too much resources to the realisation of energy savings would be bad economy. What all boils down to whether firms are less rational in their use of energy than they are the use of capital, raw materials or labour. The official Commission on productivity SOU 199182 concentrated its interest on how efficient companies use labour and capital. has been observed that firms are not perfectly efficient in their use of labour and capital. Further analyses have shown that substantial savings could be made in the use of raw materials in many areas. There thus no evidence to support the view that firms are less rational energy use than that of other inputs. however, yet to be suggested that the solution to the slow labour productivity and the low capital and raw material productivity to be found increases of factor taxation order to stimulate savings on labour, capital and raw materials. My conclusion therefore that taxes as incentives for energy conservation in the industry sector lead instead to a socioeconomic cost in terms of a too low capital, raw material and labour productivity. Since sulphur and nitrogen oxide emissions are already taxed, only carbon dioxide which could justify the imposition of a special tax on fossil fuels. The consequences of actually letting this tax ’bite’ would

SOU 199190 Summary 175

be the elimination of the fuel intensive industry and relocation of a production to other countries but which usually have lower energy productivity in this type of production. Globally, carbon dioxide emissions would probably increase though the margin. In the light - on of this, such a policy would not only be costly for the country but since

carbon dioxide emissions global problem would also obstruct are a its goals. A successful policy for the reduction of carbon dioxide own emissions demands broad international effort. a

’I71e effects of taxation the Swedish

energy on economy

Sweden a small country which for its welfare dependent very on international trade. The intensive and dependent energy export companies which rely the processing of iron and forest products on ore are sensitive to taxation. The demand for their products energy generally very price sensitive. Moreover, Swedish hardly exporters dominate markets and often have price takers markets to act as on with stiff competition.

When the foreign demand for countrys price a exports very insensitive, both in the short and long the distortionary effects of run, a raw material or energy tax will be small. Put differently be can argued that there exist good possibilities for taxing other countries’

consumers. on the other hand, price sensitivity high in foreign markets for the country’s exports, the situation reversed. A materials tax on raw would here imply that the country via unfavourable policy

an tax raw

material and taxation its comparative advantage and

energy worsens looses potential market shares the export markets. Empirically, this on also the most relevant not often that small case a country successfully taxes other countries, when does, for long. never That the taxes in fact paid domestic via diminare consumers ished real wage increases.

These theoretical arguments have also from empirical support analyses of the effect of taxation Swedish industry. Results energy on from general equilibrium analyses indicate that removal of excise a taxes on energy would lead to increased industrial production, especially the base industry, to the tune of around SEK 20 billion

1991 prices and corresponding to increase industrial employ- - an ment about 10 000 people.

On top of the quantitatively measurable effects be added others can which though less tangible imply nevertheless considerable efficiency losses. Uncertainty about future policy and has energy energy taxes most likely had much influence the location of investments as on new as has the actual policy outcome.

The current provisions for reduction naturally reduce of the some efficiency losses of taxation. At the time, of energy same a system

discretionary rules meanwhile creates uncertainty about future

cost levels and the competition environment. Along with market risk also

176 Summary SOU 199190

the added effects of political risk. Expected variations in the latter are often of importance for the future profitability of the investment more variations in future factor prices, excluding and than are expected taxes other political interventions. thus hardly surprising that the decisions for investment strongly influenced by the level of energy are

taxation well by the stability of the rules of the game in the

as as energy area. Via succession of increases, taxes have assumed increasing a energy importance in Swedish production costs and in the firms’ relative competitiveness the export markets and with respect to imports. on Beside the energy-intensive industrial sectors, particularly the case that the recently legislated tax increases have, for many ’new’ energy firms, for example the food and machine-tool industries, led to a

radically changed energy-tax burden. Companies with which the investigation has been in contact, have all excluded the possibility of investments in Sweden and in fact new considering, in order to survive, a relocation of production to are countries with lower taxes. A factor which to some extent has energy counteracted the relocation tendencies, has been the relatively low general electricity prices. The recent period of wet has had the years effect through the low and until recently tax-free prices on same very certain deliveries. On the other hand, electric energy to the electricityintensive industry delivered at favourable prices many competitor countries, while this does not happen to the extent in Sweden. same However, these conditions most often confidential and not available are through public statistics. The competition environment Sweden in this perspective, not favourable for Swedish companies with an many energy-intensive production. The general Swedish prices for electricity nuclear kept, remain at the current level until a may, power broader integration of the Scandinavian and continental electricity markets takes place. Long-run principles for taxation should, energy however, be based the assumption of more unified European on electricity prices the future.

Trade policy and the provisions for tax reduction

The perhaps most important why looking over the current reason provisions for tax reduction thought so crucial because energy was of the problems that these provisions have caused trade policy problems which have been successively accentuated. Sweden has reached agreements in which bound to follow a number of stipulations regarding the use of subsidies and other government support packages. The GATT has set rather broad guidelines up for large number of countries in the world while EFTA and the freea trade agreement with the EC include relatively far-reaching regulations for limited number of European countries. Since Sweden may a become full-fledged member of the European Community, will a directly under the EC’s internal regulations. Above all, the come

SOU 199190 Summary 177

system of regulations seeks to prevent the use of subsidies and other support which lead to distortions in international trade. On measures top of this, there has been some tightening of the regulations or their application in order to limit the distortionary impacts of government competition. subsidies on Of special interest for this investigation are the provisions for reduction for the energy-intensive industry’s energy taxes which, since they deviate from the general tax norms, could be regarded as subsidies. A subsidy general, said to exist when a particular economic activity enjoys a tax concession in comparison to general practice. Exemptions from general taxation seen as subsidies and are, are thereby, not sanctioned by current trade policy commitments. our The analysis in investigation shows that the current Swedish our provisions for tax reduction will be, as far as one can see with regard to the stipulations of the GATT and the EC, included within the definition of prohibited subsidies. thus the view of this investigation that the current provisions for energy tax reduction should not be preserved. These tax reduction regulations have become the focus of increasing interest in many competitor countries. In some Swedish branches, there deep concern for the implications of their preservation in view of potential counter measures from the competitor countries. Now when energy taxation must of necessity be reformed, important that the new tax system compatible with the GATT stipulations well consistent with the situation and developments as as in the EC. This especially important for industry SNI 2 and 3, but could in the long run also include agriculture and horticulture SNI 1. Even though the horticultural sector yet to encounter trade policy related problems emanating from the current provisions for tax reduction, these could very well arise in the future.

Harmonisation energy taxation within the EC

The main demand on a new tax system that conform to developments the EC. Within the community, there the strategy to, somehow, harmonize indirect taxation and environmental policy. The work so far done on indirect taxation, which has resulted in direct recommendations from the European Commission together with other agreements which are yet to have legal effect, both the formulacovers tion of the tax system, in the matter of tax bases and systems for tax collection, control etc. as well as recommending minimum levels for value-added tax and other taxable products. For the whole area of indirect taxes, that valued—added tax, excise taxes and road transport taxes, there are now direct recommendations from the Commission and compromise agreement between finance a

ministers for the harmonisation of indirect taxes reached 24 June

1991. For excise taxes, no transition period as the case of value-

178 Summary SOU 199190

added tax has been suggested, rather the idea to introduce a

definitive, though relatively low-constrained, system by 1993. With regard to the actual work on the harmonisation of excise taxes the EC, was agreed by the Council of Ministers in June 1991 to abandon the plan of introducing tax intervals for diesel and heating oil. Instead, was left to the commission to draft directives that would include only minimum tax rates for all mineral—oil products. For petrol, there are already a number of earlier recommended target tax rates towards which members should strive. A minimum tax of about SEK 100 per cubic meter will thereby be imposed on heavy fuel oil. Even though there has been considerable disagreement in the EC, a degree of consensus with regard to a combined energy and carbon

dioxide taxation at a tax level of USD 3 per barrel of oil the equivalent of SEK 130 per cubic meter should be introduced in 1993.

According to the text of the recommendations, the tax will be raised

successively to USD 10 about SEK 420 per cubic meter in the target

year 2000. The energy tax share set at a maximum of 50%. But since all this yet to become legally binding the degree of uncertainty rather large. Furthermore the recommendations are far from explicit many areas for example with regard to the treatment of the energy intensive industry. The commission’s recommendations on energy and carbon dioxide taxation take up the question of protecting internationally competing energy-intensive industries, together with tax exemptions for renewable energy sources and for fuels that are used as raw materials, but without any details on how such exemptions will be constructed. The commission has been instructed the Ministers of the environment to formulate more detailed recommendations for a combined energy and carbon dioxide tax in time for the Council of Ministers meeting before the end of 1991.

Main findings the investigation

In my judgement, energy taxation policy must be seen as part of the long-run growth policy and should not, therefore, contribute to a further worsening of Sweden’s long-run productivity problems. This means that economic efficiency should be given greater weight in the course of an energy tax reform. The investigation maintains that from the socio-economic point of view, taxation belongs to of energy some the most harmful taxes. To survive the ensuing competition over the location of investments a future world economy, which will be increasingly integrated with large movements of real capital, technology and management, going to be of crucial importance for the long-term development and thereby wage and the standard of living improvements for individual countries or a borderless future Europe individual regions. This competi- - tion a strong constraint on each countries capacity to tax the business sector. The possibilities for ’tax avoidance’ via a relocation of real capital are increasing. The rise of the ’new NICs’ Eastern Europe

SOU 199190 Summary 179

have further sharpened the competition for real capital while at the same time worsening Sweden’s competitiveness with respect to labourintensive production. Labour for the most part less mobile and thus bears the burden of an unsuccessful competition or tax policy while real capital finds its way to areas where the returns after tax are highest. In my view, Swedish energy taxation has reached such level a that combined with mobility enhancing structural change in ownership, can be expected to lead to gradual relocation from a Sweden of both parts of the heavy industry well cost-sensitive as as Swedish industry firms in other branches. Increased internationalisation and foreign ownership in companies leads to increased information on relative productivity and cost differences and simplifies the relocation of production between countries. What possible models could then be considered with regard to future energy taxation There are mainly four models which priori a have a degree of actuality

To keep the current tax rates but drop the provisions for reduction.

’Horticulture’ model with a general reduction of certain a percentage for certain branches.

To abandon the current taxation of industry and the energy horticultural sector.

Harmonisation with the EC with, at present, in general low fuel taxes and no electricity taxes.

A unilateral removal of the provisions for tax reduction in energy taxation seems to me to be unreasonable especially in view of the probably high socio-economic cost which such would lead a measure to the form of the destruction and relocation to other countries of heavy Swedish industry. Energy saving in Sweden would probably increase but at the expense of good both terms of economy energy as well as other Globally, carbon dioxide emissions would resources. probably increase, only marginally. The domestic distortionary effects would probably be strengthened further and the ambition of improving productivity growth in the Swedish would be countered. This economy alternative thus be eliminated from further consideration. can The ’horticulture model’ satisfies the demands for administrative simplicity, but has number of disadvantages. From the point of a view of economic efficiency, the model fairly ad hoc. And various reductions for different industrial sectors cannot be regarded consistent with our trade policy obligations. Since would be to manipulate, easy and to alter the percentage levels, would hardly contribute to the stabilisation of the formation of expectations. would, large

measure, represent a continuation of the discretionary element that seems to have characterised Swedish energy policy the past decades.

180 Summary SOU 199190

With regard industrial and trade policies, this alternative would to have definite disadvantages. I therefore conclude that this model even should be discarded. The third alternative, comprising complete removal of energy a

taxation with the exception of the environmental charges on

pure factor input in industry and horticulture, in contrast very energy as a attractive, with potentially positive impacts economic growth on Sweden. Administratively, would imply considerable simplification. a In of public finances the removal of energy and carbon dioxide terms

would imply decrease of SEK 5 billion. Net impacts on the

taxes a finances would be less, especially with respect to impacts on other tax

bases and the dynamic effects. The model with complete tax reduction however, not consistent with the EC’s demand for minimum tax levels nor in line with the EC’s announced special taxes and carbon dioxide. should on energy be observed nonetheless that complete tax removal would imply a adjustment towards conditions similar to those currently prevailing Denmark well to those in number of competitor countries. as as a our

EC harmonisation

Harmonisation with the EC stands, for obvious reasons, as a very attractive alternative. Its main problem, however, that today its exact implications far from clear. Since also equally unclear when are this element of uncertainty will be removed and with respect to the need for speedy handling of the energy-tax reform in order to meet, a others, the trade policy obligations, I think appropriate among within this model framework to suggest the alternative with a reformed fuel taxation equal to, initially, USD 3 barrel of oil, other words per with the EC recommendations while waiting for further developat par in the EC. I that the taxes will be adjusted to EC ments presume conditions in due time. The rates deriving from the EC recommendations are given tax Table 8.1. I have here assumed that all fossil fuels, that to say heating oils, coal, natural and liquefied petroleum gas would be gas taxable. Fossil-based electricity production could also be taxable the future but the forms this will take, other concerns with respect among to the demand for electricity markets, today still unclear. more open The applies to the planned taxation of nuclear and hydro energy. same While waiting for developments within the EC to become clearer, I suggest that special tax be imposed electricity. This would also no on be consistent with the situation most of the competitor countries,

both within and outside the EC. T0 avoid distortions the industry, similar tax levels should be imposed fuel inputs district heating which delivered to on industries and houses. In terms of public finance, this recommengreen dation implies tax loss of SEK 4 billion gross. a revenue

SOU 199190 Summary 181

In the EC proposal Communication to the Council some room

has been left for a number of exceptions that might arise. could for instance be the case that materials in industry would not energy as raw be subject to taxation, which presumption here. my Under the assumption that and carbon dioxide taxation energy are actually introduced in the EC, and that applied horticulture and on industry, the opinion of this investigation that this tax model also leads to an internationally reasonable competition environment for the Swedish industry and horticultural sector even an element of distortion vis-a-vis some other trade partners would remain. Since horticulture part of agriculture, this sector less problematic from the trade policy point of view. An industry tax in the horticultural sector would thus not, at least in the next few years, lead to any problems with regard to the GATT regulations. On the other hand, problems could arise in connection with EC membership. In my opinion, there a strong for considering the inclusion of the case whole of the agricultural sector SNI 1 in the tax model. new energy Agricultural deregulation and the reduction of border protection create a motive for the inclusion of the whole of the agricultural sector, even though tax reduction today, above all, has implications for the horticultural sector. Drawing the fine line between agriculture and the food sector bound to be increasingly problematical, with the continued deregulation of agriculture and demonopolisation of the food industry. This can be expected to lead to more small-scale food producing units in direct combination to agriculture. This will further stress the boundary problems between agriculture and industrial activity. These would for instance include farm based butcheries, dairies, sawmills and intensive production of meat and Given sharp egg. difference between taxation rates for agriculture and the food energy industry, incentives for reclassifying the activities to industrial will be created. The investigation has also considered the possibilities of including electricity and heating SNI 4 in the model, but decided against For even though a revision of energy taxation in this sector could seem very important, there are strong for awaiting the of the reasons progress current developments towards a deregulated market in the EC and those with regard to the Commission’s tax recommendations. The distortionary impacts the other of the should on areas economy be relatively limited. Therefore, I would of and with due regard as now, to public finances, advice change in the current stipulations. Apart no from the transport sector, which not touched by the investigation, the activities referred to here are relatively domestically oriented. The efficiency costs would thus not differ markedly from those that would arise the household sector. Harmonisation with the EC would greatly contribute visible to a stabilisation of the formation of expectations related to future energy taxation policy, reduce relocation and positively improve the incentives for firms to invest in Sweden. Stability in the rules of the game seems

182 Summary SOU 199190

here to be important than small Variations in tax rates. more that the future taxation policy will follow closely that assurances energy in the EC which contribute to the stabilisation of expectations and influence the entrepreneurial climate. I see such a stabilisation of expectations crucial, especially after the short-run swings and as frequent policy adjustments of the past decades. These have led to investment failures both within energy production and industry many at large. While costs for such failures in energy production have, in been passed to consumers via higher prices, this has many cases, on not been possible in the internationally competing sector. In estimation, the choice of model should be based on an my assessment of the long-term of the different alternatives, consequences especially with regard to the formation of expectations. The latter refers especially to each alternative’s degree of robustness with respect to temporary swings in and environmental policy. energy A reformed taxation will also contribute to the relaxation of energy the current cost crisis Swedish industry. Compared to a reduction of the employers’ contributions, reduction of energy taxes not only has a favourable short-run effects but considerable long-run impacts too. The however, be said of reduced employers’ contributions. latter cannot, Thus with respect to the short and long-run effects, the EC harmonisation model clearly attractive. also my main very recommendation.

Administrative aspects

The model just described implies that excise taxes on fuel will remain and along with them the problems of tax administration with which they related accounting, payments and the control of the latter. are

For the Swedish circumstances, there two possible administrative

are models based direct tax rates and direct or one on energy one on indirect reimbursement. The first of these models implies simply that the tax rates for industry and horticulture removed from those for the other sectors are that the need for control system for tax reimbursement does not so a arise. The second model implies that taxes partly are reimbursed, for example through the type of system used Denmark. A system based two different tax rates imposed on the energy on deliveries to the different categories of customers has the advantage that the tax burden falls the right tax object without the need for on recalculation that of reimbursement via the tax authorities. The or however, that taxes could, with high degree of system presupposes, a precision, be seperated between those imposed industry and the on horticultural sector and those other consumers. When comes to on electricity, there already place system of payment which used a the supplier to differentiate customers the basis of activity on categories. A similar approach with regard to natural gas possible,

SOU 199190 Summary 183

while the different alternatives for tax payments for the other fuels are discussed in chapter Regarding direct reimbursement, the investigation has found necessary to take a closer look at the system used Denmark and which implies that tax reduction undertaken within the framework of value—added tax system. A general assessment of the system used in Denmark that has, so far, worked well. The investigation has studied the Danish model in relation to the demands imposed on in terms of the scale of the system and with regard to the right to reduce the general tax rates. Further, the investigation has got views from the Swedish tax authorities on how a system, like the Danish could be one, expected to perform in Sweden. First, excise taxes and value energy added taxes are, respectively, administered by two seperate bodies in Sweden in contrast to a single administrator in Denmark. Second, the system would in Sweden be limited application to only industry and

the horticultural sector. In Denmark all almost production sectors has

a right to tax reduction. Third, the tax allowance would be limited to only that part of the energy tax which exceeds ‘neutral-competition a level’ and would not be complete in Denmark. The Swedish tax as as authorities thought that these factors implied that swift adoption of a the Danish type of billing system in Sweden should not be expected soon. On the other hand, there to be impediments in the seem no way of a quick implementation of taxation model based system of a on a direct taxes. To this should be added the current uncertainty on whether the ‘value-added model’ consistent with the EC’s future regulation system. Therefore, I would like to suggest that system of a special taxes for industry well the horticultural sector be set as as up on the basis of the present organisation of the tax administration.

Fiscal implications

For the government, the implementation of the recommendations

implies a tax loss of about SEK 4 billion in static

revenue a perspective. But when comes to the impact the overall budget, the on problems of assessment rather huge. In the short there are run considerable uncertainty regarding the size of the tax reduction that nevertheless returns to the government in one form or the other, for example, as taxes on wages, profits consumption. This depending or on how the ‘liberated’ funds utilised the firms. Given the current are tax rates, one could estimate that roughly 30% of the reduced tax payments actually end up in the state coffers in form the other. one or On top of this should be added the dynamic effects, which have not been considered in this fiscal assessment. In the discussion below, where I present suggestions for the financing of recommendations, my I have assumed financing however, equivalent to about SEK 4 a gap, billion.

184 Summary SOU 199190

The investigation has looked at the changes that are necessary the tax system to enable the financing of the recommendations energy above. Below, I present three possible sources of finance

Increase of taxes on petrol Increase of taxes on heating oil for housing and services Increase of taxes on eletricity for housing and services

Table 4 presents rough estimates of the effects on government finances of increases in the above taxes.

Table 4 Increased government revenue due to changes in energy tax rates for housing, service etc as well as petrol

Energy Increasein tax rate Effects on revenue WP‘

Electricity 1 örekWh 700 SEK Million

Eo 1-5 100 SEKm3 350400 SEK Million

Petrol 1 öreI 55-60SEK Million

In my judgement, all these taxes have small distortionary effects on allocation. However, regional and distributional considerations resource discourage increases in petrol. On the other hand, uniform taxes on adjustments of electricity and oil taxcs should have relatively small distributional effects. As discussed in section 4.2, there are plans for increased petrol taxes in the EC, making the target tax rates the recommended points of reference. Introduction of petrol taxes at par with the EC’s target levels would generate tax estimated at SEK 2 billion revenues depending on the type of adjustment undertaken with regard to petrol class and total petrol consumption and would thus, to a large extent, finance this investigation’s recommendations. my view, however, that a change in the level of petrol taxes should be undertaken in relation to probably necessary, review of the whole of the motorfuel taxation. As the main financing alternative, with reference to the energy sector, I suggest the use of uniform increase the tax electricity a on and oil. Electricity and oil compete in the supply of heating and the cross-price elasticity between them relatively high. To prevent realignments the relative prices for electricity and oil, which would alter profitability for a large number of investments heating systems, crucial that the tax on the two energy types uniform.

SOU 199190 Summary 185

In Concrete terms, this would imply an increase the tax on electricity by about 4.5 kWh and oil by SEK 300 cubic ore per on per meter. Finally, can be noted that financing the recommendations outside the energy tax system would, naturally, comprise third alternative. a

The investigation recommendation

In summary, I recommend that a system of direct and carbon energy dioxide taxes on industry SNI 2 and 3 and the horticultural sector should replace the current provisions for tax reduction. Further, that these taxes should be realigned with future developments the EC. The EC’s special taxes on energy and carbon dioxide however, are, not yet specified with regard to rates and tax bases. A full adjustment towards EC levels cannot be done until this the Against the case. background of the current European tax levels, the proposal of the EC commission, the approaching negotiations Swedish membership, and on the demand for a reasonable competition environment and improved growth prospects for Swedish industry, I recommend that the taxes should, in the initial phase, be set to levels given in Table The tax on motor fuel not affected by these recommendations.

Table 5 The investigation’s recommendation for tax rates for energy industry and the horticultural sector SEK

Fuel type Unit Energy tax Carbon Total tax dioxide m3

petroleum gas

Electricity kWh 0 0 0

The investigation’s recommendations taxes imply on energy a dismantling of current regulations for tax allowances, exemptions and the tax reductions for industrial activity and horticulture - and some other associated adjustments. The associated constitutional recommendations are given an annex.

SOU 199190 Bilaga 1 187

Kommittédirektiv

Utredningen om översyn av reglerna om skattenedsättning for industrin och växthusnäringen m.m.

Dir. 199041

Beslut vid regeringssammanträde den 21 juni 1990.

Statsrådet Åsbrink anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av nuvarande regler om skattenedsättning för den energiintensiva industrin och växthusnäringen. Utredaren bör också bedöma om det för att ge industrin rimliga internationella konkurrensförutsättningar finns ett fortsatt behov av sådana regler inom ett skattesystem energiområdet med mervärdeskatt och allmän energiskatt, med koldioxidskatt, svavelskatt och andra miljörelaterade pålagor. Utredaren bör, om behov av nedsättning finns, föreslå en i administrativt hänseende bättre och enklare lösning än den nuvarande för framför allt den energiintensiva industrin. Vidare bör utredaren göra en översyn av de speciella skatteavdragsregler tillämpas av främst industrin. I uppdraget bör som också ingå att utreda hur reglerna om undantag från skatteplikt förhåller sig till Sveriges handelspolitiska åtaganden. Utredaren bör redovisa sina överväganden i denna fråga senast den 31 maj 1991.

Bakgrund

Energiintensiv industri och växthusodlare har i dag möjlighet att särskild nedsättning av den allmänna energiskatten. Reglerna finns i lagen 1974992 om nedsättning av allmän energiskatt NEL. Har elkraft eller bränsle förbrukats vid industriell tillverkning tas enligt 2 § första stycket NEL skatt ut med sådant belopp att skatten inte överstiger tre procent av de tillverkade produkternas försäljningsvärde fritt fabrik. Det är riksskatteverket RSV som skall besluta om denna nedsättning. Vid bedömningen av skattebelastningen tas enligt 3 § NEL hänsyn endast till den genomsnittliga storleken av skatten i förhållande till försäljningsvärdet av de tillverkade produkterna för företagen inom en bransch eller för en grupp av företag med likartad tillverkning. Hittills har dock inte något sådant beslut fattats av RSV. Enligt 2 § andra stycket NEL kan regeringen, om det finns särskilda skäl, medge nedsättning för visst företag utöver vad RSV kan besluta om. Regeringen har alltsedan 1975 utnyttjat denna möjlighet och medgett den energiintensiva industrin nedsättning av energiskatten. Ansökan görs hos finansdepartementet. Besluten har under senare tid vanligtvis varit utformade så att de gällt för två kalenderår i taget med

188 Bilaga 1 SOU 199190

årlig avräkning. Regeringens beslut har under 1988 och 1989 en inneburit att den sammanlagda energiskatten på elkraft och bränslen begränsats till 1,7 % de tillverkade produkternas faktiska eller av beräknade försäljningsvärde fritt fabrik. Hela energiskatten elkraft, kolbränslen, naturgas och gasol har därvid beaktats vid beräkningen av m3 skattebelastningen. För olja har dock gällt att endast 291 kr per av skatten beaktats. Hänsyn har inte fått tas till den särskilda skatten på olja och kol. Regeringen har beslutat motsvarande nedsättning även om för år 1990. Nedsättningen beräknas motsvara skattelättnad under en år 1990 700 milj. kr. ca Nedsättningen för industriell tillverkning omfattar främst cement-, kalk- och tegelindustrin, och pappersindustrin, järn- och massastålindustrin samt kemi- och gruvindustrin. Enligt 1 § NEL tas allmän energiskatt ut på elkraft och bränsle, används för växthusuppvärmning vid yrkesmässig växthusodling, som enligt skattesats mot 15 % av den skattesats som gäller en som svarar enligt lagen 1957262 energiskatt EL. Den särskilda skatten för om olja och kol betalas däremot fullt ut. Nedsättningen för 1988 har uppskattats till 87 milj. kr. Regler för avdrag för skatt i deklaration finns för de olika punktskatterna energiområdet. Flera av reglerna är generella och gäller inte bara för flertalet energiskatter utan också för flertalet punktskatter. Till sådana generella avdrag hör bl.a. avdrag för skatt vara som kundförluster och återtagits i samband med återgång av köp, avdrag för avdrag för export. De skattespeciñka avdragsbestämmelser är aktuella för som industrin och som därmed aktualiseras i denna utredning finns i EL samt i lagen 1990582 om koldioxidskatt och lagen 1990587 om svavelskatt. Däremot saknas sådana bestämmelser i lagen 1961372 om bensinskatt. Beträffande den allmänna energiskatten bränslen

och elkraft finns aktuella bestämmelser i 24 § första stycket f och i 25 § första stycket b EL. Enligt dessa bestämmelser får avdrag göras för

energiskatten på bränsle resp. elkraft som förbrukats eller sålts för

förbrukning för annat ändamål än energialstring. Enligt b nämnda

bestämmelse föreligger avdragsrätt även för skatt elkraft som används i omedelbart samband med sådan förbrukning. Dessutom finns en bestämmelse i 24 § andra stycket EL som innebär att avdrag får göras för skatten kolbränslen förbrukats eller försålts för som förbrukning i metallurgiska processer. Dessa bestämmelser skall enligt lagen om koldioxidskatt tillämpas också då koldioxidskatt tas ut. I 4 § lagen om svavelskatt finns vissa avdragsbestämmelser som motsvarar 24 § EL. Avdrag får göras för svavelskatt bränsle, som förbrukats eller försålts för förbrukning för annat ändamål än energialstring samt för bränsle som förbrukats eller sålts för förbrukning i metallurgiska processer eller processer för framställning av varor av andra mineraliska ämnen än metaller, eller i sodapannor eller lutpannor.

SOU 199190 Bilaga 1 189

Undantagsregler hån skatteplikt finns i alla lagar energibeskattningens område. De undantagsbestämmelser aktualiseras i detta som utredningsuppdrag finns i EL och i lagen koldioxidskatt. om När det gäller allmän energiskatt bränsle och koldioxidskatten på bränsle finns det två bestämmelser som bör granskas. I 2 § första stycket EL undantas inhemska fasta bränslen från skatteplikt. Dess-

utom undantas inhemskt framställd metan i 2a § a EL.

Flera utredningar har framför allt under 1989 presenterat förslag

som anknyter till energibeskattningen. Kommittén för indirekta skatter

Fi 198706, KIS, har i betänkandet SOU 198935 Reformerad

mervärdeskatt m.m. behandlat bl.a. den framtida energibeskattningen och därvid föreslagit att bl.a. energiområdet mervärdeskattebeläggs. Detta betänkande utgör en del underlaget till reformerad indirekt av beskattning. KIS har vidare behandlat skatteavdragsreglerna och funnit att de generella skatteavdragen är väl motiverade. När det gäller flertalet de skattespecifika avdragen har KIS inte kunnat bedöma av effekterna ett slopande reglerna. När det gäller elpannekraft av av menar KIS att bestämmelsen bör utvärderas inom några år. Miljöavgiftsutredningen ME 198803, MIA, har arbetat med att analysera förutsättningarna för miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel inom miljöskyddsområdet. MIA har lämnat två delbetänkanden, SOU 198921 Miljöavgifter svavel och klor, och SOU 198983 Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken Energi och trafik. - MIA har bl.a. föreslagit att en svavelavgift på olja, kol och torv och en koldioxidavgift på bl.a. olja, kol, naturgas och gasol införs, samtidigt som den allmänna energiskatten reduceras med 50 %. MIA har ansett att en koldioxidavgift därför bör ingå i nedsättningsunderlaget så att den konkurrensutsatta industrin kan behålla sin konkurrenskraft, i avvaktan att internationella överenskommelser nås syftar till som samordnande åtgärder för att minska koldioxidutsläppen. MIA har vidare ansett det värdefullt nedsättnings- och avdragsbestämmelserom na kan förändras så att de stimulerar till energihushållning. Utredningen om konkurrensvillkoren för elintensiv industri ME 198805, EL 90, har i delbetänkandet SOU 198982 Nedsättning av energiskatter efter tilläggsdirektiv dir. 198934 utrett nedsättningsreglernas utformning och betydelse för industrin. EL 90 konstaterar bl.a. att det i och för sig är möjligt med utformning en annan av nedsättningsreglerna. En grundläggande förändring skulle dock mer medföra konsekvenser av varierande slag och omfattning för de företag som berörs. EL 90 har förklarat att det inte varit möjligt för utredningen att under den korta tid stått till förfogande konstruera som och bedöma sådana alternativa nedsättningssystem och eventuell att en genomgripande förändring nedsättningssystemet bör föregås ett av av särskilt utredningsarbete. EL 90 har härutöver velat framhålla att en koldioxidskatt bör inkluderas i sin helhet i nedsättningsunderlaget, i awaktan att motsvarande åtgärder till de olika pålagor Övervägs som här i landet genomförs i viktiga konkurrentländer till svensk industri.

190 Bilaga 1 SOU 199190

EL 90 har även pekat behovet av att bedöma nedsättningsreglerna handelspolitisk synvinkel. ur Flera de remissinstanser yttrat sig över nämnda betänkanav som den har framhållit nödvändigheten av att en översyn görs av nedsättningsreglerna så att anpassning sker till den beskattningen en nya energiområdet. Energiområdet under mervärdehar genom riksdagsbeslut inordnats beskattningen från den prop. 19899050, SkU 10, rskr. 1 mars 1990 96, SFS 19891027. Samtidigt har skatten elkraft sänkts generellt med 2 öre kilowattimme kWh, vilket bl.a. innebär en skattesats per 5 öre kWh för elkraft förbrukas i industriell verksamhet. per som Härutöver har skatten sänkts med ytterligare 4 öre per kWh i vissa kommuner i Sverige för förbrukning än den industriella norra annan SFS 19891028. I 198990111 reformerad mervärdeskatt m.m. har prop. om behandlats flertalet de skatteförslag KIS och MIA lagt fram i av som sina betänkanden. I propositionen har föreslagits bl.a. att en koldioxidskatt införs på vissa oljeprodukter, kol, naturgas och gasol, samtidigt den allmänna energiskatten reduceras med 50 %, samt att en som svavelskatt införs på kol, torv och olja. Det innebär en ökad total skattebelastning för dessa bränslen. I propositionen har föreslagits i fråga nedsättningsreglerna att nedsättning också skall omfatta om koldioxidskatten. Där sägs också att det finns starka skäl att göra en fullständig den energiintensiva industrins skattenedsättningsöversyn av regler och motsvarande regler för växthusnäringen. Riksdagen även av har beslutat i enlighet med propositionen.

Uppdraget

Energibeskattningen får de i 198990111 behandlade genom prop. ändringarna starkare miljöproñl än dagens beskattning. Den en nuvarande tillämpningen nedsättningsreglerna för industrin kan iviss av mån, åtminstone för andra energislag än olja, sägas innebära att när en tröskelnivå väl har passerats så får energibeskattningen mycket liten en betydelse i energipolitiskt hänseende. Den nuvarande utformningen av nedsättningsreglerna har bl.a. kritiserats för bristande styrning mot lägre energiförbrukning och miljövänligare bränslen. För företagen är dock kostnaden för energi fortfarande betydande. Det är mot denna bakgrund nödvändigt att effekterna för berörda industriföretag och växthusodlare ett energiskattesystem med mervärdeskatt och allmän av energiskatt samt koldioxidskatt, svavelskatt och andra miljörelaterade pålagor utreds. Utredningen bör pröva det för att ge industrin om rimliga internationella konkurrensförutsättningar kan anses motiverat att ha kvar någon form nedsättningsregler. En utgångspunkt i av ställningstagandet bör därvid att så långt möjligt eftersträva vara som konkurrensneutrala och icke diskriminerande regler. Utredningen bör vidare bedöma vilka effekter ett slopande reglerna skulle för av berörda industriföretag och växthusodlare samt om utredaren anser -

SOU 199190 Bilaga 1 191

att ncdsättningsregler i någon form bör behållas vilken utformning de bör ha med hänsyn till framför allt industrins konkurrenskraft. Nedsättningsreglerna bör i så fall utformas så att de stimulerar till energihushållning och åtgärder för minskade utsläpp av miljöskadliga ämnen med bevarande av rimliga internationella konkurrensvillkor för den energiintensiva industrin. Reglerna för i vart fall industrins nedsättning bör också tekniskt utformas så att tillämpningen blir väsentligt enklare än för närvarande. En strävan bör vara att undvika att rätten till nedsättning skall behöva föregås av särskilda regeringsbeslut om nedsättning för varje enskilt företag. En särskild utredare bör tillkallas för detta ändamål. Utredaren bör vidare bedöma om de ovan redovisade skatteavdragsbestämmelserna tillämpas av främst industrin samt de som om undantag från skatteplikt som avser inhemska produkter i EL och motsvarande bestämmelser i lagen om koldioxidskatt bör behållas av miljö-, energi- och industripolitiska skäl och utreda effekterna av om dessa bestämmelser slopas. I utredningsuppdraget bör också ingå att bedöma nuvarande och eventuella förslag om nya nedsättningsregler samt nämnda avdrags- och undantagsregler handelspolitisk synvinkel och då med hänsyn till ur framförallt GATTzs, EFTAs och EGs regelsystem. Utredaren bör beakta arbetet med att utarbeta en energipolitisk proposition som regeringen avser att lägga fram hösten 1990. Utredaren bör senast den 31 maj 1991. till regeringen redovisa sina överväganden.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om beskattning

att tillkalla en särskild utredare omfattad av kommittéförord- ningen 1976119 med uppdrag att göra en översyn av reglerna Aom skattenedsättning för industrin och växthusnäringen m.m.,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

Finansdepartement

Statens

offentliga

utredningar

Kronologisk förteckning

Flykting- ochimmigrationspolitiken.A. 33.Brandenpå Sally Albatross. Den 9-12januari 1990. . Finansielltillsyn. Fi. Fö. . Statensroll vid främjande av export. UD. 34.HIV-smittade ersättning för ideell skada.Ju. . - Miljölagstiftningen i framtiden.M. 35.Någrafrågor i anslutningtill en arbetsgivarperiod . Miljölagstiftningen i framtiden.Bilagedel. inom sjukpenningförsäkringen. . Sekretariatetskartläggningochanalys.M. 36.Ny kunskapoch förnyelse.C.

O Utvärdering av SBU. StatensBeredningför Ut- 37.Räkna med miljön Förslag till och . naturvärdering av medicinskmetodik. miljöräkenskaper.Fi.

Sportsligochekonomiskutvecklinginom trav- 38.Räkna med miljön Förslagtill natur- och

ochgaloppsporten.Fi. miljöräkenskaper.Bilagedel.Fi.

Beskattning av kraftföretag.Fi 39.Säkrareförare.K.

Lokala sjukförsäkringsregister. 40.Marknadsanpassade service ochstabsfunktioner ny - 10.Affärstidema.C. organisation stödet till myndigheteroch av rege- ILAffäIStidema. Bilagedel.C. ringskansli.C.

12.Ungdomoch makt. C. 41.Marknadsanpassade service-ochstabsfunktioner ny - 13.Spelreglema arbetsmarknaden. A. organisation av stödettill myndigheteroch rege- 14.Denregionalabil- och körkortsadministrationen.K. ringskansli.Bilagedel.C.

l5.Inforrnationensroll som handlingsunderlag 42.Aborteradefoster, - m.m. styrningochekonomi. 43. Den framtida länsbostadsnämnden. Bo.

16.Gemensamma regler lagstiftning,klassifikationer 44.Examination kvalitetskontroll i högskolan.U. - som och informationsteknologi. 45.Påföljdsfrågor.Frigivning från anstalt, Ju. m.m. l7.Forskning och utveckling epidemiologi,kvalitets- 46.Handikapp,Välfärd, Rättvisa. säkringoch Sprisutvecklingsprojekt 47.På väg exempelpå förändringsarbeten inom - 18.Inforrnationsstrukturför hälso-ochsjukvården en verksamheterför psykiskt störda utvecklingsprocess. 48.Bistånd genom internationellaorganisationer.UD.

19.Storstadenstrafiksystem. överenskommelser 49.Bistånd internationellaorganisationer. om genom trafik ochmiljö i Stockholms-Göteborgs-och Annex Det multilateralabiståndetsorganisationer.

Malmöregionema.K. UD.

20.Kapitalkostnaderinom försvaret.Nya former för 50.Bistånd genom internationellaorganisationer.

finansiellstyrning.Fö. Annex 2. Sverigeoch u-ländemai FN en återblick. - 21.Personregistrering inom arbetslivs-,forsknings-och UD.

massmedieområdena, m.m. Ju. 51.Bistånd genom internationellaorganisationer. 22.Översyn lagstiftningen träfiberråvara. Annex av om Särstudier.UD. 23.Ett nytt BFR Byggforskningen 90-talet.Bo. 52. Alkoholbeskattningen.Fi. - 24.Visst gårdet an Del 2 och C. 53.Forskningoch teknik för flyget. Fö.

25.Frikommunförsöket.Erfarenheter försökenmed av 54.Skola skolbarnsomsorg en helhet.U. - en friare nämndorganisation.C. 55.Sverigesnationalrapporttill FNskonferens miljö om 26.Kommunalaentreprenader.Vad är möjligt En och utveckling UNCED 1992.M. analys av rättslägetoch det statligaregelverkets 56.Kompetensutveckling utmaning.A. - en roll. C. 57.Arbetslöshetsförsäkringen finansierings- - 27.Kapitalavkastningeni bytesbalansen. Tre systemet. A.

expertrapporter. Fi. 58. Ett nytt turistråd.

28.Konkurrenseni Sverige en kartläggning av konkur- 59.Konkurrensför ökad välfärd. Del rensförhållandena i 61 branscher.Del 1och2. C. Konkurrensför ökadvälfärd. Del

29.Periodiskahälsoundersökningar i vissastatliga, Konkurrensför ökad välfärd. Bilagor. C.

kommunalaoch landstingskommunala anställningar. 60.Olika ändålika. Om invandrarungdomaridet men C. mångkulturellaSverige.C.

30.Särskolan -en primärkommunalskola.U. 61.Statensbostadslaeditnämnd organisation och - 3l.Statensarkivdepåer.En utvecklingsplantill år 2000. dimensionering.Bo.

U. 62.Vissasärskildafrågor beträffandeintegritets-

32.Naturvårdsverketsuppgifterochorganisation.M. skyddet ADB-området.Ju.

Statens 1991

Offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

63.Tillsynen över hälso-och sjukvården. 64. Att förvalta kulturmiljöer. U. 65.En samordnat vuxenstudiestöd. U. 66. Hemslöjd samverkan. i 67. Samhalli gär. idag, i morgon. A. 68. Fxikommunförsöket. Erfarenheter av försöksverksamheten med avsteg från statlig reglering m.m. C. 69. Frikommunförsöket. Erfarenheter av försöksverksamhetenmedavsteg från statlig reglering m.m. Särskild bilaga. C. 70.Ombudsman för bamoch ungdom. 7l.Teatems kostnadsutveckling 1975-1990 med särskildastudier av Operan, Dramaten och Riksteatern. U. 72.En kreativ studiemiljö högskolebiblioteket som pedagogisk resurs. U. 73. Vänersjöfanen.K. 74. Krediter för utveckling.UD. 75. Organiseradrasism.A. 76.Miljön och förpackningarnaM. 77. Miljön och förpackningarna. Livscykelanalyser för förpackningsmaterial beräkning av miljöbclasming. Bilaga. M. 78.Krav förändring synpunkter frän —psykiskt stördaoch anhöriga S. 79.Det framtidatrafiksäkerhetsarbetet. K. 80. Kommunaltpartistöd. C. 81. Fastighetsleasing. Ju. 82.Drivkrafter för produktivitet och välstånd. 83.FoU för industriellutveckling. Svensk kollektivforskning 1991. 84.smuggling och tullbedrägerimFi. till friköpslag. Ju. 85.Historiskaarrendenförslag 86.Ny hyreslag. Bo. 87.Yrkesofñceramas pensionsålderoch åldersstruktur. Fö. 88.Stödoch samordningkring psykiskt störda ett kunskapsunderlag. S. - 89. Försäkringsrörelse i förändring Fi. 90. Konkurrensneutral energibeskatming.Fi.

Statens 1991

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Ombudsman för barnoch ungdom. [70]

Krav förändring synpunkterfrån psykiskt Personregistrering inom arbetslivs-,forsknings- och stördaoch anhöriga. [78] massmedieområdena, m.m. [21] Stödoch samordning kring psykisktstörda HIV-smittade ersättning för ideell skada. [34] - kunskapsunderlag.[88] Påföljdsfrågor.Frigivning från anstalt, [45] - ett m.m. Vissasärskilda frågorbeträffandeintegritetsskyddet Kommunikationsdepartementet på ADB-området. [62]

Fastighetsleasing. [81] Den regionalabil- och körkortsadministmtionen.[14] Historiskaarrenden förslagtill friköpslag. [85] Storstadens trafiksystem. överenskommelser om trafik och miljö i Stockholms- Göteborgs- och Malmö-

regionerna.[19] Utrikesdepartementet Säkrareförare [39] Statensroll vid främjande av export. [3] Vänersjöfarten[73]

Bistånd genom internationella organisationer.[48] Det framtida trafiksäkerhetsarbetet. [79]

Bistånd genom internationellaorganisationer.Annex

Det multilateralabiståndetsorganisationer. [49] Finansdepartementet

Bistånd genom internationella organisationer. Annex Finansiell tillsyn. [2] Sverige och u-ländema i FN en återblick. [50] - Sportsligoch ekonomisk utvecklinginom trav- och Bistånd genom internationellaorganisationer.Annex galoppsponen.[7] Särstudier.[51] Beskattningav kraftföretag.[8] Krediter för utveckling.[74] Kapitalavkastningeni bytesbalansen.

Tre expertrapporter. [27] Försvarsdepartementet Räknamed miljön Förslag till natur- och miljö-

Kapitalkostnaderinom försvaret.Nya former för räkenskaper.[37] Räknamed miljön Förslagtill natur- och miljöfinansiell styrning.[20] 1990.[33] räkenskaper.Bilagedel. [38] Brandenpå Sally Albatross.Den 9-12januari [53] Alkoholbeskatmingen. [52] Forskningochteknik för flyget. [87] Smugglingoch tullbedrägeri.[84] Yrkesofñceramaspensionsålder och åldersstmktur. Försäkringsrörelse i förändring [89]

Konkurrensneutral energibeskattning. [90]

Socialdepartementet

Utvärdering SBU. Statens Beredning för Ut-värde- Utbildningsdepartementet av ring av medicinskmetodik.[6] Särskolan primärkommunal skola. [30] -en Lokala sjukförsäkringsregister[9] arkivdepåer.En utvecklingsplantill år 2000. Statens Inforrnationensroll som handlingsunderlag styrning [31] och ekonomi.[l5]. kvalitetskontroll i högskolan.[44] Examinationsom Gemensamma regler lagstiftning, klassifikationer och Skola skolbarnsomsorg helhet. [54] - - - en informationsteknologi.[l6]. förvalta kulturmiljöer. [64] Att Forskning och utveckling epidemiologi, kvalitetssä- [65] - Ett samordnat vuxenstudiestöd. kring och Spris utvecklingsprojekt. [17]. kostnadsutveckling 1975-1990 Teaterns Infonnationsstrukturför hälso- och sjukvården en med särskildastudier Operan,Dramaten - av utvecklingsprocess.[18]. [71] ochRiksteatern. Några frågor i anslutningtill en arbetsgivarperiodinom En kreativ studiemiljö högskolebiblioteket - som sjukpenningförsäkringen. [35] pedagogiskresurs. [72] Aborteradefoster, m.m. [42]

Handikapp, Välfärd,Rättvisa.[46]

På exempelpå förändringsarbeteninom väg verksamheterför psykisktstörda.[47]

Tillsynen över hälso-och sjukvården.[63]

Statens

offentliga

utredningar

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet Olika men ändålika. Om invandrarungdomari det mångkulturellaSverige.[60] Flykting- och immigrationspolitiken. [1] Spelreglemapä arbetsmarknaden. Frikommunförsöket.Erfarenheter försöksverk- av [13] samhetenmed avsteg från statlig reglering m.m. [68] Kompetensutveckling en utmaning.[56] - Frikommunförsöket.Erfarenheter försöksverk- Arbetslöshetsförsäkringenñnansieringssystemet. [57] av - samhetenmed från statlig reglering Samhalli gär, i dag,i [67] avsteg m.m. morgon. Särskildbilaga. [69] Organiseradrasism.[75] Kommunaltpartistöd.[80]

Bostadsdepartemntet Miljödepartementet Ett nytt BFR Byggforskningenpâ90-talet.[23] - Den framtida länsbostadsnämnden. Miljölagstiftningen i framtiden.[4] [43] Miljölagstifmingen i framtiden.Bilagedel. Statensbostadskreditnämndorganisationoch - Sekretariatetskartläggning analys.[5] dimensionering.[61] och Naturvårdsverketsuppgifteroch organisation.[32] Ny hyreslag.[86] Sverigesnationalrapporttill FNs konferens om miljö ochutveckling UNCED 1992.[55] - Industridepartementet Miljön och förpackningarna.[76]

Översyn av lagstiftningen träñberrávara.[22] Miljön och förpackningarna. Livscykelanalyser om Ett nytt turistrâd.[58] för förpackningsmaterial beräkning av - Hemslöjdi samverkan[66] miljöbelastning.Bilaga. [77]

Drivkrafter för produktivitet ochvälstånd.[82] FoU för industriell utveckling.Svenskkollektivforskning1991.[83]

Civildepartementet

Aftärstidema.[10] Aftärstidema.Bilagedel. [11] Ungdomoch makt.[12] Visst gärdetan Del 2 och [24] Frikommunförsöket.Erfarenheter försökenmed av en friare nämndorganisation.[25] Kommunalaentreprenader.Vad är möjligt En analys av rättslägetoch det statligaregelverketsroll. [26] Konkurrenseni Sverige en kartläggning av konkur- rensförhällandenai61 branscher.Del 1och [28] Periodiskahälsoundersökningar i vissastatliga, kommunalaoch landstingskommunala anställningar.[29] Ny kunskapoch förnyelse.[36] Marknadsanpassade service-ochstabsfunktioner ny organisation av stödettill myndigheteroch regeringskansli.[40] Marknadsanpassade service-ochstabsfunktioner ny organisation av stödettill myndigheteroch regeringskansli.Bilagedel. [41] Konkurrensför ökad välfärd.Del Konkurrensför ökadvälfärd.Del Konkurrensför ökadvälfärd.Bilagor. [59]

NU §. € .L-. Bliâii

1991 -11- 2 8

srorgijoi..m

ALLMÄNNA FÖRLAGET

BESTÄLLNINGARZ ALLMÄNNAFÖRLAGET, KUNDTJÄNST, 106 47 STOCKHOLM, TELE08-73996 30, FAX 08-739 48. 95 INFORMATIONSBOKHANDELN, MALMTORGSGATAN 5 vu BRUNKEBERGSTORG, STOCKHOLM.