Miljöstyrande vägavgifter i tätort

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Statens offentliga utredningar

WW 1998: 169

€ 33

Kommunikationsdepartementet

Miljöstyrande

i

Vägavgifter

tätort

Ett förslag till lagstiftning

SBM

Betänkande av Utredningen med uppdrag att lämna förslag till en lagstiftning för miljöstyrande vägavgifter i tätort Stockholm 1998

67:7

Ow

5 C

fr;

Statens offentliga utredningar WW 1998:169

w Kommunikationsdepartementet

Miljöstyrande

i

vägavgifter

tätort

Ett förslag till lagstiftning

Betänkande Utredningen med uppdrag att lämna förslag av till en lagstiftning för miljöstyrande vägavgifter i tätort Stockholm 1998

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar SOU och Ds av svarar Fritzes Offentliga Publikationer uppdrag av Regeringskansliets forvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90 E-post: fritzes.order@liber.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall på remiss. - svara Broschyren kan beställas hos: Information Rosenbad Regeringskansliet 103 33 Stockholm Fax: 08-405 42 95 Telefon: 08-405 47 29

Omslag: Grindslanten av August Malmström Foto: Daniel Philipson, Bukowskis

Stockholm 1998 ISBN 91-38-21101-7 Tryck: Elanders Graphic Systems AB, Göteborg 1999 ISSN O375-25OX

SOU 1998: 169

Till statsrådet och chefen för

Näringsdepartementet

Regeringen bemyndigade den 28 augusti 1997 chefen för Kommunika-

tionsdepartementet att tillkalla särskild utredare med uppdrag att en

lämna förslag till lagstiftning för miljöstyrande vägavgifter i tätort,

en dir. 1997:98. Samma dag förordnades lagmannen Anders Iacobaeus till särskild utredare. Till att biträda utredningen förordnades den 29 oktober experter 1997 kammarrättsassessom Petter Classon, Finansdepartementet,

departementssekreteraren Katarina Elofsson, Miljödepartementet, departementssekreteraren Åsa Johannesson, Finansdepartementet,

kanslirådet Ulf Lundin, Kommunikationsdepartementet, civilingenjören Bengt Skagersjö, Svenska kommunförbundet, samt hovrättsassessom Jan Stålhandske, Kommunikationsdepartementet. Katarina Elofsson entledigades den 9 november 1998. Samma dag förordnades

departementssekreteraren Björn Nilsson, Miljödepartementet, till

expert. Till sekreterare förordnades den 1 november 1997 hovrättsassessom Christina Brockmeyer.

Utredningen har haft fortlöpande kontakter med företrädare för

Vägverket. Mitt uppdrag är slutfört och jag får härmed överlämna betänkandet

Miljöstyrande vägavgifter i tätort, ett förslag till en lagstiftning.

har lämnats Petter Classon och Åsa

Särskilda yttranden av Johannesson samt av Bengt Skagersjö.

Stockholm i januari 1999

Anders Iacobceus

/Christina Brockmeyer

SOU 1998: 169 Innehåll 9

13.5 Konsekvenser för brottsligheten och det brottsföre-

byggande arbetet dir. 1996:49 104

13.6 F öretagsregler 104 14 F örfattningskommentar 107 14.1 Lag om miljöstyrande vägavgifter i tätort 107

Bilaga 2 Sammanfattning engelska 133

ll

Sammanfattning

Utredningen presenterar ett förslag till en lagstiftning om miljöstyrande

vägavgifter i tätort. I det följande sammanfattning av betänkanges en

det. Sammanfattningen följer betänkandets avsnittsindelning.

Utredningens direktiv m.m.

Utredningens uppdrag har varit att lämna förslag till en generell lagstiftning för miljöstyrande vägavgifter i tätort samt att överväga och lämna förslag till hur denna generella lagstiftning kan kompletteras med särskilda regler för miljöstyrande vägavgifter i enskild tätort.

en

Utgångspunkten för uppdraget har varit att lagstiftningen bör vara

utformad så att det klart framgår att införandet ett avgiftssystem av skall ske respektive kommuns beslut och att det också är genom respektive kommuns att utforma och förändra avgiftssystemet ansvar inom de lagen ställer Den centrala uppgiften har varit att ramar upp.

analysera de konstitutionella förutsättningarna för ett miljöstyrande

vägavgiftssystem, särskilt för att kommunerna rätt att besluta om ge

miljöstyrande vägavgifter. En uppgift har varit att belysa hur

annan

integriteten för den enskilde kan säkras vid tillämpning av en sådan

lagstiftning.

rörande för biltrafik

Tidigare överväganden avgifter

l avsnitt 2 redovisar vi kortfattat olika överväganden som gjorts tidigare angående avgifter för biltrafik framför allt i tätortema. Vi redogör för

uttalanden i bl.a. 1987/88:50 trafikpolitiken inför 1990-talet

prop. om och Storstadstrafikkommitténs delbetänkande Storstadstrafik

Bilavgifter, SOU 1989:43, samt Kommunikationskommitténs slutbetänkande Ny kurs i trafikpolitiken, SOU 1997:35. Vidare redovisas EG-kommissionens grönbok För rättvis och effektiv prissättning av

en

transportsektom och vitboken Rättvisa trafikavgifter: En modell för

12 Sammanfattning SOU 1998: 169

ett stegvist införande av gemensamma avgiftsprinciper för transport-

infrastruktur i EU.

Termer och begrepp

I avsnitt 3 förklaras några vanliga benämningar på olika avgiftsprinciper, betalningsmetoder, kommunikationstekniska lösningar m.m. Några av dessa benämningar är följande.

T illträdesavgift eller passageavgift, som innebär att trafikanten

betalar för att få tillträde till ett vägavsnitt såsom gatunätet i stad, en en motorväg, en bro eller en tunnel. Vistelseavgzft, som innebär att trafikanten betalar för att vistas inne i ett definierat område.

Färdvägsrelaterad avgifl, som innebär att trafikanten fortlöpande

betalar för körd vägsträcka. Fordonsenhet, är elektronisk enhet inne i fordonet som en som

möjliggör elektronisk kommunikation med omvärlden.

Internationell utblick

Innehållet i avsnitt 4 syftar till att ge en kort utblick över vad som sker

utomlands. Avsnittet är uppdelat enligt följande. Avgifter för motorvägsutnyttjande ——

Avgiftsupptagning i städer

- Forsknings-, utvecklings- och försöksprojekt - -Initiativ inom EU

Standardisering

- Hannonisering - Nya planer. - Avgifter för användande vägtransportsystem är fråga står av en som

högt på dagordningen internationellt, inte minst inom EU. Det senaste

initiativet inom EU är de uttalanden som görs i den angivna ovan vitboken i vilken det framhålls som angeläget att utveckla metoder för system med differentierade vägavgifter i städerna.

Olika syften med vägavgifter

I avsnitt 5 redogör vi för de olika syften man kan ha för att ta ut

avgifter för rätten att få framföra fordon en väg. I de diskussioner

som förs och som har förts tidigare om sådana avgifter kan två

SOU 1998: 169 Sammanfattning 13

huvudsakliga syften urskiljas, nämligen finansiering och miljöstyming intemalisering vägtrafikens externa kostnader. Praktiskt taget genom av samtliga existerande avgiftssystem i Europa har till syfte att nu åstadkomma finansiering. När talar att intemalisera vägtrafikens externa kostnader man om

med hjälp avgifter försöker åstadkomma att de

menar man att man av enskilda trafikantema får bära samtliga eller i vart fall merparten av de

kostnader vägtrafiken upphov till. Utöver de kostnader som

som ger direkt belastar de enskilda trafikantema, dvs. interna kostnader, medför

vägtrafiken kostnader för infrastruktur, olyckor och negativ påverkan

miljön. Genom intemalisering görs även sådana kostnader interna.

Det kan emellertid konstateras att genomförandet av en intemalisering innebär hel del praktiska problem. Ett annat, mer praktiskt

en tillvägagångssätt, är att i stället basera värderingen miljön på redan av

bestämda miljömål. Vårt uppdrag handlar att använda avgifter för att påverka

om trafiken. En förändring bör ske i riktning mot de miljömål som man vill Hittills har dock, bortsett från något enstaka undantag, inte

uppnå. något avgiftssystem med detta sitt primära syfte tagits i bruk. Det

som

pågår emellertid flera utredningar i bl.a. europeiska länder om hur

sådana system skulle kunna utformas. Fördelen med sådana avgiftssystem är att de inte ställer några krav på intäkter och att de i princip inte kräver att man tar att generera hänsyn till andra faktorer än sådana leder till just det resultat man som

vill uppnå. För skall möjligt att genomföra är det

att ett system vara

emellertid viktigt att även bestämmandet av avgifterna uppfyller vissa andra krav och då framför allt att avgifterna upplevs som ändamåls-

enliga.

Krav på ett system för milj östyrande vägavgifter

I avsnitt 6 redovisas de krav utredningen att ett system för som anser miljöstyrande vägavgifter bör uppfylla, framför allt för att man skall uppnå acceptans för avgifterna. Vi framhåller att systemet bl.a. skall lätt att förstå och använda vara för trafikantema och det skall innebära rimliga kostnader. Det skall att

dessutom uppfylla erforderliga krav trafiksäkerhet, rättvisa och

personlig integritet m.m.

14 Sammanfattning SOU 1998: 169

Konstitutionella aspekter på milj östyrande vägavgifter

Utredningen har som en av sina främsta uppgifter haft att analysera de konstitutionella frågor som ett system med miljöstyrande vägavgifter ger upphov till. Denna analys görs i avsnitt Den första konstitutionella frågan är om den miljöstyrande vägavgiften skall definieras som en skatt eller en avgift. Gränsen mellan skatter och avgifter är flytande, men en skatt kan karaktäriseras ett som tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation medan en avgift är en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. Det som är avgörande för om de miljöstyrande vägavgiftema kan betraktas som avgifter i statsrättslig mening är om den aktuella motprestationen, dvs. rätten att föra bil på gator och vägar inom ett visst omrâde, kan anses vara av sådan art att den miljöstyrande vägavgiften kan betraktas avgift. Med som en hänsyn bl.a. till att motprestationen ifråga inte kan anses vara tillräckligt specificerad och individuellt bestämd anser utredningen att den miljöstyrande vägavgiften inte kan definieras som en avgift utan måste betraktas som en skatt. Främst med hänsyn till att en kommun inte har rätt att beskatta andra än sina egna medlemmar är det inte möjligt att ha miljöstyrande vägavgifter som kommunala skatter vilket gör att endast alternativet statliga skatter kvarstår. Enligt 8 kap. 3 § regeringsformen skall föreskrifter om bl.a. skatter meddelas genom lag och därmed beslutas av riksdagen. Eftersom det inte är möjligt för riksdagen att delegera beslutanderätt avseende skatter får det konstateras att delegation inte är någon framkomlig väg för att ge kommunerna inflytande över de miljöstyrande vägavgiftema. I ett avseende har delegation skett redan genom bestämmelserna i regeringsfonnen. I 8 kap. 13 § första stycket stadgas att regeringen genom förordning får besluta föreskrifter om verkställighet av lag. Genom tillämpning av 5 § samma kapitel kan en kommun genom lag få samma befogenheter som regeringen beträffande kommunala angelägenheter. Frågan är vilken grad av beslutanderätt över de miljöstyrande vägavgiñema en kommun skulle kunna erhålla genom rätten att besluta om verkställighetsföreskrifter. En genomgång av olika exempel leder till slutsatsen att utrymmet för att med hjälp av verkställighetsföreskrifter ge någon annan än lagstiftaren ett direkt inflytande på lagen om miljöstyrande vägavgifter får anses vara mycket begränsat. Genom verkställighetsföreskrifter kan det endast bli fråga om beslut i så begränsad omfattning som sådana taxeändringar som endast utgör anpassningar till det allmänna prisläget och om tillfälliga inskränkningar av det avgiftsbelagda området på grund av anläggningsarbeten eller andra förhållanden som kan medföra störningar i trafiken. Det är

SOU 1998: 169 Sammanfattning 15

uppenbart rätt för kommunerna att meddela sådana verkställig-

att en

hetsföreskrifter inte skulle kommunerna det önskvärda inflytandet

ge över avgiftssystemet. En möjlighet att kommunerna ett avgörande inflytande över ge

är att utforma lagstiftningen på så sätt att det är den kommun i

systemet

vilken det är aktuellt att införa miljöstyrande vägavgifter som får

initiera att lagen får tillämpas inom kommunen. Det bör då anges att

kommunen, vägtrafiken orsakar betydande olägenheter inom

om

kommunen, får anmäla detta till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Därefter får samråd ske med övriga berörda kommuner och myndigheter huruvida det föreligger förutsättningar

om

införa lag miljöstyrande vägavgifter i den kommun som har

att en om gjort anmälan. Om det föreligga sådana förutsättningar skall anses lokala bestämmelser utarbetas för kommunen i fråga. Dessa lokala bestämmelser får sedan godkännas riksdagen och fastställas i lag. av

Milj öaspekter

Avsnitt 8 innehåller redogörelse för miljöproblemens samband med

en

vägtrafiken och vilken betydelse ett system med miljöstyrande vägavgifter skulle kunna ha för att påverka miljöproblemen i en

riktning. Utredningens slutsatser är att ett system med gynnsam

miljöstyrande vägavgifter kan förväntas medföra påtagligt positiv

en

effekt på trängseln och därmed även på luftföroreningama i tätortema. Beträffande olycksfrekvens och bullemivåer får avgifterna i sig anses innebära tämligen begränsade effekter. Inverkan olyckor och buller

erhålls framför allt indirekt att vetskapen om den övervakning genom medför kan ha effekt trafikantemas som systemet en gynnsam

körsätt. Med den kunskap vi har i dag framstår de eventuella negativa effekter på den yttre miljön de tekniska anordningama för

som övervakning och registrering kan medföra, samt eventuella hälsorisker

med den mikrovågsteknik används i detta sammanhang, som i det

som närmaste försumbara.

Integritetsaspekter på miljöstyrande vägavgifter registrering, övervakning och kontroll

I avsnitt 9 behandlar vi de integritetsaspekter som uppstår vid den

registrering och kontroll erfordras för att efterlevnaden av ett som

för miljöstyrande vägavgifter skall kunna upprätthållas. De

system

bestämmelser därvid är aktuella finns i regeringsforrnen,

som

16 Sammanfattning SOU 1998: l 69

sekretesslagen 1980:100, sekretessförordningen, personuppgiftslagen 1998:204 och lagen 1998:150 allmän kameraövervakning.

om

Utredningens förslag innebär att betalning eventuellt inte kan ske anonymt, vilket dock godtagbart från integritetssynpunkt.

anser vara

Skatterättsli konsekvenser

ga

De slutsatser som redovisas i avsnitt 10 är att det inte skall medges avdrag för kostnaderna för miljöstyrande vägavgifter vid till och resor från arbetet däremot vid i tjänsten och i näringsverksamhet. men resor Eftersom den miljöstyrande vägavgiften statlig är en skatt faller den utanför mervärdesskattelagens räckvidd.

Utformning av system för miljöstyrande vägavgifter

-

tre tänkbara principer

I avsnitt 11 beskrivs tre olika metoder för hur ett avgiftssystem för miljöstyrande vägavgifter kan utformas samt vilka för- och nackdelar som är förenade med dessa. Den avgörande skillnaden mellan de olika

metoderna är avgiftsprincipen, dvs. vad avgiften baseras på. Som har

redogjort för i avsnitt 3 skiljer mellan tillträdesavgift eller man

passageavgift, vistelseavgift och färdvägsrelaterad avgift. Utredningen

konstaterar att man i vart fall inte inledningsvis bör välja ett

avgiftssystem som bygger på färdvägsprincipen att tillträdes-

men

principen och vistelseprincipen får anses som likvärdiga. Det som bör

vara avgörande för vilket dessa alternativ bör välja är framför av man

allt de lokala förhållandena, varför inte bör låsa fast sig vid

man en

avgiftsprincip i den generella lagstiftningen.

Utredningens förslag till lagreglering av miljöstyrande vägavgifter

Utredningen föreslår att lagstiftningen skall bestå dels lag

av en som

innehåller generella bestämmelser om miljöstyrande vägavgifter, dels

av lagar som innehåller lokala bestämmelser för respektive kommun. Detta utvecklas närmare i avsnitt 12. Den lag innehåller de som generella bestämmelserna skall behandla frågor allmän eller av mera formell karaktär som bör enhetligt reglerade, såsom lagens syfte, vara

under vilka förutsättningar den kan tillämpas, regler för hur de lokala

bestämmelserna kommer till och ändras, för att vem som svarar

SOU 1998: 169 Sammanfattning 17

avgiften erläggs och vad som gäller om avgiften inte betalas m.m. De

lokala bestämmelserna föreslås reglera frågor som inte är möjliga att reglera i generell lag såsom t.ex. avgränsningen av det avgiftsen belagda området, avgiftemas storlek och därmed sammanhängande

frågor kräver utredningar och beräkningar utifrån de lokala

som förhållandena. Dessutom får de lokala bestämmelserna innehålla vissa avvikelser från vad som anges i den generella lagen, såsom föreskrifter vilka fordon som omfattas av avgiftsskyldigheten och undantag om därifrån. Utredningens förslag innebär att endast bilar omfattas av avgiftsskyldighet i den generella lagen och att de undantag som föreskrivs knyts till bilens registrering och inte till användningsområdet. De lokala bestämmelserna får innehålla avvikelser i dessa hänseenden. De lokala bestämmelserna får även innehålla differentieringar i olika hänseenden, t.ex. olika avgifter för olika sorters bilar beroende

hur stora miljöproblem de orsakar eller en tidsmässig differentiering.

Utredningen föreslår att det inte skall finnas något krav att

trafikanten skall kunna erlägga betalning av avgiften i direkt samband

med att betalningsskyldigheten uppstår att skall sträva efter så men man många betalningsställen möjligt. Betalning skall även kunna ske i som efterskott samt automatiskt med hjälp av fordonsbundna eller centrala konton. Kontrollstationema videokameror och bör vara utrustade med både elektronisk utrustning för kommunikation med fordonsenheter. Fotografering registeringsskylten på de bilar beträffande vilka sker av det inte kan konstateras att betalning har erlagts. Om betalning inte

erläggs i rätt tid sänds en faktura med en betalningsanmaning till den är registrerad ägare till bilen med en upplysning om att

som som

förhöjd vägavgift kommer att påföras betalning inte sker inom en

om viss angiven tid efter färden. Det är Vägverket som i första instans skall fatta beslut i frågor om miljöstyrande vägavgifter. Länsrätten är överinstans.

SOU 1988:169

Författningsförslag

1 Förslag till lag om miljöstyrande vägavgifter i tätort

Lagens syfte

l§ Syftet med denna lag är att ge kommunerna möjlighet att införa

miljöstyrande vägavgifter för att förebygga, undanröja eller minska

skador i miljön som orsakas av vägtrafiken i tätort.

miljöstyrande vägavgifter anmälan Behov av --

2§ Om vägtrafiken inom tätort ger upphov till skadeverkningar i en

form trängsel, buller, utsläpp av miljöskadliga ämnen eller olyckor

av och det finns anledning att anta att dessa skadeverkningar kan

miljöstyrande vägavgifter, får den eller de kommuner

begränsas genom där tätorten är belägen anmäla behovet av miljöstyrande vägavgifter till regeringen eller till den myndighet som regeringen bestämmer.

Anmälan får också göras när det till följd av planerade eller annars

förutsägbara förändringar vägtrafiken i tätorten riskerar att av uppkomma sådana skadeverkningar. Regeringen får meddela närmare föreskrifter om handläggningen av anmälan enligt första stycket och samrådsförfarandet i anledning en om av en sådan anmälan.

Lokala bestämmelser

3§ Om de förutsättningar i 2 § är uppfyllda får regeringen som anges eller den myndighet regeringen bestämmer utarbeta bestämmelser som

miljöstyrande vägavgifter i den eller de kommuner som har anmält

om

behov enligt 2 § lokala bestämmelser. De lokala bestämmelserna skall

regeringen underställas riksdagen for prövning och fastställas i lag. av

20 Författningsförslag SOU 1988: 169

4 § De lokala bestämmelserna skall ange en avgränsning av det

avgiftsbelagda området samt innehålla uppgifter om avgiftsprincipen

och om vägavgiftens och den förhöjda vägavgiftens belopp. I de lokala bestämmelserna får även meddelas föreskrifter om vilka fordon skall omfattas av eller undantas från avgiftsskyldigheten. som

Ändringar i lokala bestämmelser

5§ Om kommun för vilken lokala bestämmelser har godkänts av en riksdagen och fastställts i lag anser att de lokala bestämmelserna bör ändras får anmälan ske till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. På en sådan anmälan skall 3 § tillämpas.

Upphävande av lokala bestämmelser

6§ Om kommun för vilken lokala bestämmelser har godkänts av

en riksdagen och fastställts i lag anser att de lokala bestämmelserna skall upphöra att gälla får uppsägning ske. Uppsägning skall göras till regeringen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall skyndsamt utarbeta en plan för avveckling av avgiftssystemet. När en sådan plan har utarbetats skall regeringen till riksdagen lämna förslag om upphävande av de lokala bestämmelserna.

De avgifter som inflyter från och med den första dagen i den månad

följer på uppsägningen och under högst 18 månader därefter skall som tillfalla staten. Därefter skall vad som sägs i 8 § åter gälla.

Generella regler om miljöstyrande vägavgifter

7 § Bestämmelserna i 8-16 skall tillämpas på miljöstyrande

vägavgifter och förhöjda vägavgifter enligt lokala bestämmelser som

har prövats och godkänts av riksdagen.

Avgifternas användning

8§ Av de miljöstyrande vägavgifterna och de förhöjda vägavgifterna betalas inom en kommun eller inom ett avgiftsbelagt område som

som omfattar flera kommuner skall ett belopp motsvarande tre fjärdedelar av avgifterna tillfalla kommunen eller kommunerna i fråga. Om uppsägning har skett gäller dock vad som sägs i 6

SOU 1988: 169 F örfattningsförslag 21

Avgiftsskyldigheten

9 § För färd med bil in i ett avgiftsbelagt område eller inom ett avgiftsbelagt område skall miljöstyrande vägavgift betalas till staten.

Med bil avses i denna lag detsamma som i 3 § fordonskungörelsen

1972:595. I de lokala bestämmelserna får föreskrivas att avgiftsskyldighet föreligger även för andra fordon än bilar. Vad utgör avgiftsbelagt område framgår av lokala bestämmelsom ser.

Vem som är avgiftsskyldig

10 § Fordonets ägare svarar for att miljöstyrande vägavgift betalas. Som fordonets ägare anses den vid tidpunkten för den avgiftsbelagda färden var införd som som ägare i bilregistret eller motsvarande utländska register eller i det militära fordonsregistret, eller den som senare har införts i sådant register som ägare vid den aktuella tidpunkten, i fråga om fordon som används med stöd av saluvagns, turistvagns-, exportvagns- eller interimslicens, den som vid den aktuella tidpunkten innehade licensen.

Generella undantag från avgiftsskyldighet

11 § Miljöstyrande vägavgift betalas inte för

bilar är registrerade ägare som enligt lagen 1976:661 om som

immunitet och privilegier i vissa fall är undantagna från skatteplikt, bilar som är registrerade som utryckningsfordon och

bilar är registrerade på funktionshindrade som beviljats som

parkeringstillstånd med stöd av vägtrafikkungörelsen 1972:603. Anm. Vägtrafikkungörelsen kommer att ersättas av trafikförordningen

1 998.12 76 träder i kraft den 1 oktober 1999.

som I de lokala bestämmelserna får föreskrivas ytterligare undantag från

avgiftsskyldigheten.

Tillfälliga undantag från avgiftsskyldighet

12§ Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får

besluta tillfälliga inskränkningar av det avgiftsbelagda området på om

22 Författningsförslag SOU 1988:169

grund anläggningsarbeten eller andra förhållanden som kan medföra av störningar i trafiken.

Vägavgiftens storlek

l3§ De belopp med vilka miljöstyrande vägavgift tas ut framgår av lokala bestämmelser. Beloppen anpassas årligen till det allmänna prisläget och skall därvid beräknas till belopp som motsvarar de i de lokala bestämmelserna angivna beloppen multiplicerade med det jämförelsetal som anger förhållandet mellan det allmänna prisläget i juli månad året före det år beräkningen och prisläget det år då de avser lokala bestämmelserna träder i kraft.

14 § Regeringen fastställer före oktober månads utgång de belopp som enligt 13 § skall tas ut under påföljande kalenderår. Beloppen avrundas till hela kronor.

Beskattnings- och uppbördsmyndighet

15§ Vägverket är beskattnings- och uppbördsmyndighet för miljö-

styrande vägavgift.

F örhájd vägavgift

16 § Har föreskriven vägavgift inte betalats inom tre dygn efter färden, skall fordonets ägare genom skriftlig anmaning ges viss tid, minst 14

dagar efter färden, att betala vägavgiften. Betalas vägavgiften inte inom den tid angetts i betalningsanmaningen, påförs i stället förhöjd som vägavgift. Förhöjd vägavgift får dock inte påföras om det finns anledning att anta att fordonets ägare har mottagit betalningsanmaningen så sent att han inte fått skälig tid sig att betala inom den angivna tiden. Förhöjd vägavgift får påföras för högst en färd per fordon och dygn. Om vägavgift betalats för sent eller med otillräckligt belopp, skall inbetalt belopp avräknas från den förhöjda vägavgiften. Förhöjd vägavgift skall betalas senast inom en månad från dagen för beslutet om förhöjd vägavgift.

SOU 1988: 169 F örfattningsförslag 23

Eftergifi och återbetalning av avgift

17 § Vägverket får besluta att vägavgift eller förhöjd vägavgift helt eller

delvis inte skall tas ut i den mån det skulle framstå som uppenbart

oskäligt att ta ut sådan avgift. Beslutar Vägverket att förhöjd vägavgift

inte skall tas ut, kvarstår skyldigheten att betala vägavgift, om annat inte bestäms.

Betald vägavgift eller förhöjd vägavgift återbetalas

i den utsträckning det följer av beslut enligt första stycket, betalningsansvaret har undanröjts genom beslut som har om annars vunnit laga kraft, eller

det är uppenbart att avgiften inte borde ha tagits ut.

om

Överklagande

18 § Vägverkets beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Verkställighet

19§ Om den förhöjda vägavgiften inte betalas inom föreskriven tid,

skall den lämnas för indrivning enligt lagen 1993:891 om indrivning statliga fordringar Vid indrivning får verkställighet ske enligt av m.m.

utsökningsbalken.

Överklagande inverkar inte på skyldigheten att betala föreskriven

avgift.

Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

24 F éifatmingsférslag SOU 1988:169

2 till förordning miljöstyrande vägavgifter i Förslag om

tätort

1 § Anmälan enligt 2 § lagen om miljöstyrande vägavgifter i tätort skall göras till länsstyrelsen. Denna anmälan skall innehålla en redovisning de miljöeffekter kommunen att uppnå med hjälp av av avser

miljöstyrande vägavgifter, vilken utformning avgiftssystemet bör ha

samt vilka samhällsekonomiska och övriga samhälleliga konsekvenser avgiftssystemet kan förväntas medföra. När en sådan anmälan har gjorts

skall länsstyrelsen samråda med andra berörda geografiskt närliggande kommuner, Vägverket, Naturvårdsverket och polismyndigheten rörande

förutsättningarna att införa lag miljöstyrande vägavgifter lokala

en om bestämmelser i den eller de kommuner som har gjort anmälan. Om en kommun med vilken samråd skall ske ligger inom ett annat län, skall även länsstyrelsen i det länet delta i samrådsförfarandet.

2§ Om länsstyrelsen efter samrådsförfarande enligt l § anser att de förutsättningar i 2 § lagen om miljöstyrande vägavgifter är som anges

uppfyllda och att det även i övrigt föreligger förutsättningar för att

införa lokala bestämmelser i den eller de kommuner som gjort anmälan skall länsstyrelsen i samråd med Vägverket och kommunen eller kommunerna ifråga utarbeta sådana. Länsstyrelsen skall redovisa de lokala bestämmelserna för regeringen.

3 § Anmälan enligt 5 § lagen miljöstyrande vägavgifter i tätort skall

om göras till länsstyrelsen. När anmälan har skett skall länsstyrelsen i samråd med dem angetts i 2 § denna förordning utarbeta ändringar som i de lokala bestämmelserna. Länsstyrelsen skall redovisa ändringarna i de lokala bestämmelserna för regeringen.

4§ Vid uppsägning enligt 6§ lagen miljöstyrande vägavgifter i om tätort skall länsstyrelsen i samråd med dem som har angetts i 2§ i denna förordning utarbeta plan för avgiftssystemets avveckling. en Länsstyrelsen skall redovisa avvecklingsplanen för regeringen.

5§ Den del avgifterna enligt 8§ lagen om miljöstyrande

av som

vägavgifter i tätort skall tillfalla kommuner överförs av Vägverket.

SOU 1988: l 69 F örfattningsförslag 25

6§ Följande myndigheter får fatta beslut enligt l2 § lagen om miljö-

styrande vägavgifter i tätort. Väghållningsmyndigheten eller polismyndigheten såvitt gäller

allmänna vägar.

Kommunen eller polismyndigheten såvitt gäller gator för vilka

kommunen är huvudman.

Denna förordning träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

26 F örfattningsförslag SOU 1988:169

3 Förslag till lag om ändring i lagen 1993:891

om

indrivning av statliga fordringar m.m.

Härmed föreskrivs i fråga om lagen 1993:891 om indrivning av statliga fordringar m.m. att 2 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 § Under indrivningen gäller bestämmelserna i 7 kap. 14 §utsökningsbalken om företrädesrätt vid utmätning av lön för böter och viten samt för fordringar som påförts enligt bestämmelserna i lagen 1972:435 om överlastavgift, lagen 1976:206 om felparkeringsavgift, lagen 1976:339 om saluvagnsskatt, lagen 1984:151 om punktskatter och prisregleringsavgifter eller författning som anges i 1 kap. 1 § första stycket 1 samma lag, fordonsskattelagen 1988:327, lagen 1991:591 om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta artister m.fl., lagen 1994:419 om lagen 1994:419 om brottsofferfond, eller skattebetal- brottsofferfond, eller skattebetalningslagen 1997:483 eller ningslagen 1997:483 skattebetalningslagen skattebetalningslagen 1997:483, eller 1997:483, lagen 1997:1137 om lagen 1997:1137 om vägavgift för vissa tunga fordon. vägavgift för vissa tunga fordon, eller 10. lagen 0000:000 om miljöstyrande vägavgifter i tätort.

Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

SOU 1988: l 69 F örfattningsförslag 27

4 Förslag till lag om ändring i lagen 1998:150 om

allmän kameraövervakning

Härigenom föreskrivs i fråga lagen 1998:150 om allmän

om kameraövervakning att 7 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 § Tillstånd krävs inte för allmän kamerövervakning när övervakningen sker med en övervakningskamera som av trañksäkerhetsskäl eller för säkerheten i arbetsmiljön är uppsatt fordon, maskin eller liknande för att förbättra sikten för föraren eller användaren vid övervakning utförs vid övervakning som utförs som

Vägverket vid trañköver- Vägverket vid trafik-

av av vakning eller övervakning eller vid övervakning enligt lagen 0000:000 om

miljöstyrande vägavgifter i tätort

eller när övervakningen sker i sådana fall i 4§ första som avses stycket.

Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

1 Utredningens direktiv m.m.

I direktiven dir. 1997:98 till uppdraget anges att utredaren skall, med

utgångspunkt från målet att avgiftssystemet skall styra vägtrafiken till

gagn för miljö och framkomlighet analysera de konstitutionella förutsättningarna för ett miljöstyrande ~ vägavgiftssystem, lämna förslag till en generell lagstiftning för miljöstyrande väg- avgifter, lämna förslag till hur den generella lagstiftningen kan kompletteras -

med särskilda regler för miljöstyrande vägavgifter i en enskild tätort.

Direktiven i sin helhet är intagna som bilaga Här skall endast nämnas att de innehåller en redogörelse för vägtrafikens negativa effekter framför allt i tätortema och att det framhålls att det därför krävs lokalt inriktade styrmedel för att komma tillrätta med problemen. De problem som framhålls är trängsel, olyckor, buller och utsläpp av giftiga ämnen.

Utgångspunkten för utredningsuppdraget finns i prop. 1996/97:l60

Långsiktigt hållbara trafiklösningar i Stockholm och Göteborg i vilken

regeringen uttalade att den avsåg att tillkalla en särskild utredare med

uppdrag att utreda och lämna förslag till en lagstiftning för miljöstyrande vägavgifter i tätort. Staten skulle därmed göra det möjligt att införa system med miljöstyrande vägavgifter när önskemål om sådana framställs i en viss kommun. I propositionen framhölls att sådana avgiftssystem förutsätter blocköverskridande majoriteter i regionerna eftersom systemen skall fungera under lång tid framöver. Samtidigt som regeringen tillkallade den särskilde utredaren fick Vägverket och Riksskatteverket i uppdrag att utreda de tekniska förutsättningarna för införandet av avgiftssystemet. Vägverkets utredning skulle omfatta: redovisning av miljömål för trafiken i respektive stad, -

förslag till en teknisk lösning för ett miljöstyrande avgiftssystem,

en miljökonsekvensbeskrivning av det föreslagna systemet inklusive en redovisning av hur framkomligheten påverkas av förslaget,

en fördelningspolitisk analys samt en tidsplan för införandet av

-

miljöstyrande avgiftssystem i Göteborg respektive Stockholm.

30 Utredningens direktiv SOU 1998: 169 m.m.

Dessutom ställdes det kravet förslaget att principerna och de

tekniska lösningarna skulle utformas så att de kunde användas även i

andra tätorter i Sverige. Vägverket och Riksskatteverket skulle succes-

sivt redovisa resultatet utredningsarbetet till den särskilde utredaren. av I början 1998 återkallade regeringen Vägverkets och Riksskatteav

verkets uppdrag att utreda och lämna förslag till hur ett miljöstyrande

avgiftssystem för biltrafiken i Stockholms innerstad skulle utformas. Som skäl för beslutet att det efter överläggningar med uppgavs representanter för Stockholms stad och Stockholms läns landsting framkommit det inte fanns blocköverskridande majoritet för att att införa ett sådant system i Stockholm.

Det fattades inte något motsvarande beslut angående Göteborg men något förslag till avgiftssystem för Göteborg utarbetades inte av

Vägverket. Denna utrednings förslag till reglering miljöstyrande vägavgifter av således utarbetat utan tillgång till det tekniska underlag som är

Vägverkets utredning ursprungligen tänkt att varför komplette-

var ge, ringar torde erfordras i detta hänseende. En fortsatt utredning av

konsekvenserna införande miljöstyrande vägavgifter torde

av ett av också komma att krävas. Dessa brister kan dock i viss mån kompende utredningar måste göras i samband med att lokala seras genom som bestämmelser utarbetas.

2 rörande

Tidigare överväganden

för biltrafik

avgifter

1 Inledning

Vägtrafikens negativa effekter har uppmärksammats länge och har

under senare år föranlett flera diskussioner om vilka åtgärder som bör vidtas för att man skall kunna komma till rätta med trafiksituationen i samhället i allmänhet och i storstadsområdena i synnerhet. I det följande lämnas en redogörelse för överväganden som gjorts tidigare inom områden som är relevanta för den nu aktuella utredningen.

2.2 1987/88:50

Proposition om

inför 1990-talet

trafikpolitiken

I prop. 1987/88:50 om trafikpolitiken inför 1990-talet gjordes vissa uttalanden storstadstrafiken, som i huvudsak innehöll följande. om Trafiktillväxten i landets tre storstadsregioner, Stockholms-,

Göteborgs- och Malmöregionema, har utvecklats i en sådan riktning att

transportsystemen inte längre klarar de växande transportbehoven, vilket lett till överbelastningar i vägtrafiksystemet med trängsel, dålig framkomlighet och allvarliga miljöstömingar som följd. Det krävs åtgärder för att minska biltrafiken framför allt i de centrala delarna av storstadsområdena och för att förbättra framkomligheten för den biltrafik och busstrafik som är nödvändig för att klara innerstädemas försörjning. För att lösa storstadsområdenas trafik- och miljöproblem

krävs stora investeringar i kollektivtrafiksystem och vägar. Möjlig-

heterna att komma till rätta med problemen är helt avhängiga av att finansieringsfrågoma kan lösas. Ett sätt att skapa nya finansieringskällor för erforderliga investeringar kan vara att ta ut särskilda avgifter av trafiken i tätortema.

32 Tidigare överväganden rörande avgifter för biltrafik

STORK

2.3 Storstadstrañkkommittén,

De växande trafik- och miljöproblemen i storstadsregionema ansågs så

betydande att regeringen i maj 1988 beslutade att tillsätta en kommitté med uppdrag att ta fram ett samlat underlag för att begränsa trafikens hälso- och miljöeffekter i storstadsområdena. I direktiven uttalades bl.a. målsättningen borde att vägtrafiken i tätortema skulle betala för

att vara

sina samhällsekonomiska marginalkostnader och att möjligheten att använda områdesavgifter eller andra former av färdavgifter borde över-

vägas. Kommittén antog namnet storstadstrafikkommittén, STORK.

I kommitténs delbetänkande Storstadstrafik Bilavgifter, SOU 1989:43, föreslogs lagstiftning skulle möjliggöra ett införande

en som

bilavgifter för att minska trängseln gatunätet och förbättra miljön

av

i storstäderna. Kommittén tog frågan bilavgiftemas konstitu-

upp om tionella ställning och diskuterade huruvida de skulle definieras som skatter eller avgifter och det konstaterades att det fanns skäl som talade för båda ståndpunktema att inte någon dem kunde anses stå i men av

direkt strid mot regeringsfonnen. Kommittén förordade slutligen att bilavgiftema skulle betraktas avgifter och att kommunerna skulle

som huvudmän för avgiftssystemet. vara

2.4 Storstadsöverenskommelserna m.m.

Regeringen beslutade i april 1990 att utse förhandlare för de tre storstadsregionema med uppdrag att utarbeta överenskommelser med berörda i respektive region för att åtgärder i det samlade

parter genom

trafiksystemet förbättra regionens miljösituation, öka tillgängligheten

skapa bättre förutsättningar för regionens utveckling. Till samt förhandlingsman i Stockholmsregionen förordnades Bengt Dennis, i

Göteborgsregionen Ulf Adelsohn och i Malmöregionen Sven

Hulterström. De överenskommelser sedan kom att träffas inom respektive som region innebar investeringar i kollektivtrafik- och vägtrafiknya

anläggningar skulle finansieras av staten och regionen samt, såvitt

som

avsåg Stockholms- och Göteborgsregionema, även genom avgifter på

biltrafiken. Kommunikationsdepartementet utredde därefter de legala

förutsättningarna för att ta ut sådana avgifier. Detta utredningsarbete utmynnade i promemoria Ds 1993:52 innehållande en modell av

en

förslag till lag vissa vägtullar i Stockholms län. Promemorian

ett en om remissbehandlades och ett med hänsyn till remissutfallet reviderat

förslag presenterades i början 1994. Detta förslag innebar endast

av

SOU 1998: 169 Tidigare överväganden rörande avgifler för biltrafik 33

smärre justeringar i vissa detaljer som det här saknas anledning att redogöra närmare för.

2.5 och

Vägtullsutredningen bakgrunden till utredningen om miljöstyrande vägavgifter i tätort

Våren 1994 tillsattes en utredning med uppdrag att överväga införandet

av vägtullar i Stockholms- och Göteborgsregionema. Det lagförslag som utredningen ledde fram till presenterades i delbetänkandet SOU

1994:142. Utredaren behandlade bl.a. vägtullamas rättsliga natur och kom, i motsats till STORK, fram till att de var att definiera som skatter. I maj 1996 lade regeringen fram ett lagförslag som i allt väsentligt överensstämde med utredningens. Förslaget remitterades till lagrådet men något lagförslag kom aldrig att läggas fram för riksdagen. Däremot konstaterade regeringen i prop. 1996/972160 Långsiktigt hållbara trañklösningar i Stockholm och Göteborg att de tidigare

planerade vägtullssystemen inte skulle genomföras. För Stockholms del

var orsaken till denna ändrade inställning framför allt att det planerade systemet dels inte ansågs tillräckligt lätt att förstå och acceptera för den

enskilde trafikanten, dels var bristfälligt utformat genom att placeringen av tullstationema inte ledde till en önskvärd minskning av genom-

fartstrañken i innerstaden. Orsaken till att systemet inte längre ansågs aktuellt i Göteborg var att den gemensamma överenskommelse mellan staten och de regionala företrädarna som införandet byggde inte längre accepterades av de regionala företrädarna. Regeringen uttalade att den hade för avsikt att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och lämna förslag till en lagstiftning för miljöstyrande vägavgifter i tätort.

2.6 Trafik- TOK

och klimatkommittén,

Samtidigt pågick sedan våren 1993 en utredning om att begränsa utsläppen av koldioxid m.m. från trafiken. l uppdraget ingick bl.a. att utreda förutsättningarna för att införa miljözoner i vissa tätorter. Kommittén, som antog namnet Trafik- och klimatkommittén, avgav delbetänkandet Miljözoner för trafik i tätorter, SOU 1994:92. Kommittén ansåg att begreppet miljözon skulle användas för att beteckna ett område av en tätort som är särskilt känsligt för störningar från trafiken och där restriktioner skulle gälla för trafiken. Kommitténs

34 Tidigare överväganden rörande avgzfler för biltrafik SOU 1998: 169

förslag gick ut på att kommunerna med stöd av vägtrafikkungörelsen

1972:603 skulle få rätt att förbjuda fordon som inte uppfyllde vissa

miljökrav att framföras inom miljözonen. Som komplement eller

alternativ till förbud föreslogs ekonomiska styrmedel i form av

miljöavgift eller miljöskatt. Kommittén framhöll att det förelåg fördelar

med att utforma systemet som en avgift och inte som en skatt. Ett avgiftssystem skulle lättare kunna anpassas till eventuella andra åtgärder beslutas lokalt. En fördel framhölls var att som annan som intäkterna skall gå direkt till det ändamål de tas ut för. Det fördes också

ett i frågan hur den motprestation skulle preciseras som

resonemang om är nödvändig för att systemet skulle kunna klassificeras som en avgift. I slutbetänkandet, SOU 1995:64, redovisade kommittén ett exempel på tänkbar lösning avseende avgifter för fordonstrafik i miljözon. en Kommitténs förslag har inte föranlett några ytterligare överväganden.

2.7 Kommunikationskommittén,

KOMKOM

I detta avsnitt skall även redogöras för Kommunikationskommitténs

förslag angående vägavgifter. Kommittén, tillkallades i slutet av

som 1994, hade bl.a. till uppgift att utarbeta nationell plan för kommunien kationerna i Sverige. I slutbetänkandet, SOU 1997:35, Ny kurs i trafikpolitiken, förordades ett system med differentierade bilavgifter i stället för vägtullar. Kommittén framhöll att den stora skillnaden mellan biltullar och differentierade bilavgifter är att tullsystemet bygger att betalar när gräns medan differentierade man man passerar en

bilavgifter innebär att betalar för den sträcka man kör. Kommittén

man lämnade inte något förslag hur ett sådant system skulle utformas om utan föreslog att frågan skulle utredas vidare.

EG-kommissionens För

2.8 grönbok en rättvis och effektiv prissättning av transportsektom

En grönbok är ett diskussionsunderlag i normalfallet sänds ut för som

yttrande till berörda inom EU och till medlemsländerna. Ibland

organ resulterar dessa diskussioner i vitbok med förslag till handlingsproen

Den i rubriken angivna grönboken publicerades av kommissio-

gram. år 1995 och behandlar frågan prissättningen inom transportnen om

SOU 1998: l 69 Tidigare överväganden rörande avgifter för biltrafik 35

sektorn. I boken konstateras att det i stor utsträckning saknas en rimlig relation mellan de priser som betalas av de enskilda konsumenterna och de kostnader som resorna ger upphov till. Vissa kostnader, som är knutna till miljöproblem, olyckor och trängsel, täcks endast delvis eller inte alls. En rad åtgärder föreslogs för att komma tillrätta med dessa problem och åstadkomma en rättvis och effektiv prissättning. Ett exempel på en sådan åtgärd är införande av vägtullar i överbelastade eller känsliga områden.

Sverige konstaterade i sitt remissyttrande över grönboken att de principer för prissättningen av transporter som förordas i grönboken i stort sett överensstämmer med den trañkpolitik som gäller i Sverige. I yttrandet framhölls vikten av att samtliga styrmedel inom transportsek-

torn behandlas i ett sammanhang för att åstadkomma en helhetssyn.

2.9 EG-kommissionens vitbok Rättvisa

trañkavgifter: En modell for ett stegvist införande av gemensamma avgiftsprinciper for

EU

transportinfrastruktur i

EG-kommissionens grönbok har lett fram till kommissionens vitbok av den 22 juli 1998 om principer för uttag av avgifter för användning av infrastruktur, Rättvisa trafikavgifter: En modell för ett stegvist

införande gemensamma avgiftsprinciper för transportinfrastruktur i

av EU. I Vitboken presenteras ett handlingsprogram bl.a. för hur man skall åstadkomma att de kostnader som transporterna för med sig för miljön och andra externa faktorer täcks av den enskilde. Som ett led i

detta handlingsprogram framhålls utvecklandet av metoder för

differentierade vägavgifter i städerna. Vitboken har sänts remiss till medlemsländerna.

3 Termer och begrepp

3.1 Inledning

I diskussionerna om vägavgifter och olika avgiftssystem förekommer

rad benämningar på avgiftsprinciper, betalningsmetoder, kommunien kationstekniska lösningar och därmed sammanhängande termer och begrepp. Nedan följer redogörelse för några av de vanligast föreen kommande benämningama.

3.2 Road Pricing

Road Pricing är ett vanligt förekommande begrepp i vägavgiftssammanhang som används i olika betydelser. Det används dels som beteckning på avancerade tekniska system för vägavgifter, dels som samlingsbegrepp för hela vägavgiftsområdet. En annan användning av

begreppet är för att beteckna avgiftssystem som syftar till att styra efterfrågan och där avgiften beräknas utifrån de samhällsekonomiska marginalkostnader genereras av den individuella transporten. som Eftersom innebörden begreppet inte är entydig kommer vi inte att av använda oss av det.

3.3 Intemalisering

Intemalisering är ett annat ofta förekommande begrepp. Att intemalivägtrafikens externa kostnader innebär att man med hjälp av

sera

avgifter låter de enskilda trafikantema svara för de kostnader som vägtrafiken upphov till i samhället i övrigt, dvs. kostnader för

ger

miljöpåverkan, trängsel, olyckor och liknande kostnader.

38 Termer och begrepp SOU 1998: 169

3.4 för

Principer avgiftsupptagning

Avgiftsprincipen för ett system kan definieras med utgångspunkt från den händelse som avgiften baseras på. De olika avgiftsprinciper som används är följande. T illträdesavgift eller passageavgift innebär att trafikanten betalar för att få tillträde till ett vägavsnitt såsom gatunätet i en stad, en motorväg, bro eller tunnel. Avgiftsupptagningen är således relaterad till det

en en betalsnitt som deñnierats, vanligen passage av en gräns. Denna

avgifisprincip tillämpas i dag på olika håll i världen. Vistelseavgifi innebär att trafikanten betalar för att vistas inne i ett

definierat område. Det kan gälla att färdas inom området eller att ha sitt fordon inom området. Det finns, såvitt vi känner till, inga exempel sådana system i världen idag.

Färdvägsrelaterad avgift innebär att trafikanten fortlöpande betalar för körd vägsträcka. Det finns, såvitt vi känner till, inga exempel på

sådana system i världen idag.

3.5 Betalningsmetoder

Med betalningsmetod avses en specifik kombination av betalnings-

medel, t.ex. sedlar eller kontokort, betalningssätt, dvs. om man betalar före, under eller efter det att tjänsten tas i bruk och betalningsområde, dvs. det som betalningen avser.

Det finns två grundläggande system för hur trafikanten förvarar sina

värderättigheter, nämligen trafikanten förvarar själv sitt värde, t.ex. kontanter eller elektronisk

-

börs. En tillämpning elektronisk börs är smart kort, smart card eller

av

IC-kort Integrated Circuit card.

värdet förvaras ett centralt konto, t.ex. kontokort. - som

Betalning med hjälp elektronisk börs och centrala konton

av

förutsätter användning s.k. fordonsenhet, som är en elektronisk

av en enhet inne i fordonet möjliggör elektronisk kommunikation med som omvärlden. Fordonsenheter kan allt från enkla elektroniska brickor vara endast identitet till avancerade fordonsdatorer som utför som anger en

olika former av operationer.

SOU 1998: 169 Termer och begrepp 39

3.5.1 Manuell betalning

Detta avser betalningsmetoder där användaren inte använder någon egen teknisk utrustning. Man kan skilja mellan betalning i kassa,

betalning i penningautomat och olika former av tidsbegränsade

värdekort.

3.5.2 Elektronisk börs

En elektronisk börs är ett kort med särskilda egenskaper för att lagra och hantera information. Betalning med hjälp av en elektronisk börs går till så sätt att trafikanten lagrar ett elektroniskt värde ett speciellt smart kort. Genom kommunikation mellan det smarta kortet, fordonsenheten och betalningssystemets utrustning dras avgiften från det smarta kortet.

3.5.3 Centralt konto

Med hjälp av en fordonsenhet identifieras en unik identitet för trafikanten som hör till ett centralt konto. Avgiften dras sedan från det centrala kontot enligt samma princip som för vanliga kontokort. Kontot regleras antingen genom att trafikanten betalar pengar i förskott till kontot eller genom fakturering i efterskott. Det i dag vanligaste sättet att uppge identiteten är genom korthållskommunikation mellan en fordonsenhet och antenner vid vägsidan. Detta kallas ofta AVI, dvs.

Automatic Vehicle Identification.

3.6 Kommunikationsteknik

Identifiering och registrering av fordonen i ett avgiftssystem förutsätter någon form av kommunikationsteknik. I detta sammanhang förekommer följande begrepp. GPS är en förkortning för Global Positioning System som är en satellitbaserad infrastruktur för positionsbestämning. Genom signaler från ett antal satelliter kan en GPS-enhet bestämma sin position enligt ett standardiserat koordinatssystem. Det är inte satelliterna som har kontroll GPS-enheten utan tvärtom. Satellitema vet inte var enheten befinner sig.

40 Termer och begrepp

GSM, som är en förkortning for Global System for Mobile

Communications, är ett exempel på cellradioteknik som kan användas kommunikationslänk mellan fordon och betalningssystem. som Korthållskommunikation, dvs. den svenska benämningen Short Range Communication, är olika sätt att kommunicera mellan fordon

och vägsida över förhållandevis korta avstånd 5-25 meter på kort tid

ca tiondels sekund. De vanligaste medierna är mikrovågor eller

en infraröda vågor. Denna typ kommunikation är lämplig där av kommunikationen skall ske väl avgränsade ställen, t.ex. i samband

med biltullar eller vägskyltar.

4 Internationell utblick

1 Inledning

Avgifter för användande vägtransportsystemet är en fråga som står av högt på dagordningen internationellt, inte minst inom EU. Detta har senast aktualiseras EG-kommissionens så kallade vitbok om genom

avgifter i transportsektorn Rättvisa trafikavgifter: En modell för ett stegvist införande av gemensamma avgiftsprinciper för transport-

infrastruktur i EU.

Vidare har det sedan länge funnits system för avgiftsupptagning för

motorvägar i Europa och resten världen samt en hel del forskning, av

utveckling och försök ny teknik för avgiftsupptagning. Europas

om enda avgiftssystem för stadstrafik finns i Norge.

Frågor rörande vägavgifter är således inte nya i en europeisk och

internationell omgivning. Intresset för frågorna har ökat mot bakgrund

de stora trafikproblem finns i stora delar av Europa och behovet av som att hitta lösningar på dessa problem. av nya Detta avsnitt syftar till kort internationell utblick över vad att ge en sker utomlands. För ökad förståelse och läsbarhet är avsnittet som

uppdelat enligt följande. Avgifter för motorvägsutnyttjande

- Avgiftsupptagning i städer - F orsknings-, utvecklings- och försöksprojekt — -Initiativ inom EU Standardisering - Harmonisiering -

Nya planer.

-

42 Internationell utblick SOU 1998: 169

4.2 för motorvägsutnyttjande Avgifter

I södra Europa, t.ex. i Frankrike, Spanien, Portugal, Italien och Grekland, finns sedan lång tid system för avgifter för motorvägs-

utnyttjande. Det förekommer både privatägda och offentligt ägda vägar och system. Syftet med avgiftssystemen är nästan uteslutande att finansiera byggnation, drift, underhåll, vägtrafikledning m.m. I gengäld

är vägarna god kvalitet och har oftast god framkomlighet. av

Betalning sker vanligen manuellt i avgiftsbås vid speciella tullstatio-

Även automatiska betalningsmetoder förekommer. Antingen ner. betalar fast avgift för att komma upp motorvägen eller en man en avgift baserad på den sträcka man har kört. Manuell betalning görs med kontanter eller betalkort i bemannade bås. Det förekommer även myntmaskiner. Automatisk betalning sker oftast enligt den s.k. AVI-principen. En fordonsenhet kommunicerar med hjälp mikrovågor med vägsidan och identifierar ett konto från av

vilken avgiften dras. Övervakning sker med video, i Frankrike även

med bommar. Det finns förhållandevis få betalstationer men de tar mycket stor plats. Manuell betalning tar längre tid och kräver många körfält för att kunna släppa igenom tillräckligt många fordon. Dessa betalstationer är vanligen alldeles för stora för att i stadsmiljö. rymmas Även på andra håll i världen finns det liknande system, bl.a. i Latinamerika, Nordamerika och Sydostasien.

I Norden finns också varianter på denna typ av avgiftssystem för speciella vägavsnitt, t.ex. broar. Avgiftssystemen i Norge och Stora

Bältförbindelsen i framtiden vid Öresund är exempel på detta. samt

städer

4.3 Avgiftsupptagning i

Det har talats mycket att införa system för avgiftsupptagning i

om stadsmiljö under de senaste 10-15 åren. Trots detta är det i dag endast Oslo, Bergen och Trondheim har sådana system. Det finns även som

icke-elektroniska betalsystem i andra norska städer. Avgiftssystemen i

Oslo och Trondheim togs i drift åren 1990-1991 och fungerar enligt följande principer.

Betalning avgift för in i staden under vissa tider på

—- av en passage dagen.

-Ingen avgift för att köra ut staden en s.k. tullring.

ur Tariffdifferentiering mellan olika fordonsklasser bil, lastbil, motor- ——

cykel, tidpunkt dagen samt betalningsmetod.

SOU 1998: 169 Internationell utblick 43

Manuell betalning, myntautomater samt AVI-betalning. Hög andel automatiskt betalande.

Övervakning med videofotografering.

- Avgiftssystemen är tekniskt enkla och förhållandevis billiga i drift. Tack att så många använder sig av automatisk betalning tar de vare ganska lite markutrymme i anspråk jämfört med vanliga motorvägs-

avgiftssystem. Tekniken baseras mikrovågskommunikation och

enkla fordonsenheter i bilarna. Systemet skall dock bytas ut i slutet av år 2000 mot ett system som överensstämmer med europeisk standard, 5,8 GHz-länken, och kan komma att möjliggöra interoperabilitet som inom EU med första tillämpning inom Norden. en

Syftet med de norska systemen är främst att finansiera vissa trafik-

investeringar i städerna men även att styra trafiken. Utöver de norska systemen är det endast systemet i Singapore som är baserat på automatiska betalningsmetoder. I Singapore ersatte man 1998 det 20 år gamla manuella systemet, som utgjordes av periodbiljetter i vindrutan, med ett automatiskt system. Detta möjliggörs bl.a. i Singapore kräver att alla fordon inkl. motorcyklar är av att man utrustade med fordonsenheter. Därför behövs inga alternativa betalningsmetoder för ickeutrustade fordon. Denna lösning får betraktas som mycket speciell för Singapore.

4.4 Forsknings-, utvecklings- och försöksproj ekt

Forskning, utveckling och försök kring ny teknik för vägavgifter har

pågått ganska aktivt i Europa sedan slutet l980-talet. Man har av framför allt försökt att hitta enklare lösningar för själva avgiftsupptagningen såsom smarta kort i stället för centrala konton eftersom

sådana innebär ett bättre skydd för den personliga integriteten och

mindre administration. Man har också försökt att utveckla metoder för att få fria fordonsflöden utan avgränsade körfält, vilket ger en bättre trafikmiljö. Dessutom har i olika projekt undersökt möjligheterna till mer man avancerade eller omfattande system för t.ex. betalning hela det tyska motorvägnätet eller differentierade avgifter i tätorter. Nedan följer en kort genomgång några de viktigare projekten under senare år. av av

44 Internationell utblick SOU 1998: 169

4.4.1 Telepass, Italien

På motorvägsnätet i Italien har vägavgifter funnits sedan en lång tid tillbaka. Man har i dag över halv miljon användare av automatiska en betalningsmetoder. Tekniken är baserad AVI-principen men med smarta kort bärare identiteten. Systemet har kontinuerligt som av uppdaterats, senast med fritt f0rd0nsf1öde vid vissa betalstationer.

4.4.2 TIS, Frankrike

TIS, Télépéage Inter Société, är ett projekt för modernisering och harmonisering betalsystem franska motorvägar. Man har tagit av fram ett nytt system, är förberett även för smarta kort och har som under hösten 1998 gjort större beställning fordonsenheter till en av systemet. Det systemet skall tas i drift år 2000. nya

4.4.3 Rekening Rijden, Spitsbijdrage,

Nederländerna

I Nederländerna började redan under 1980-talet att undersöka man

möjligheterna till avgiftsupptagning på motorvägnätet. Projekt

Spitsbijdrage idé gick ut att avgiftsbelägga rusningsvar en som trafiken och att i stället för fordonsenhet ha endast ett virtuellt

periodkort kopplat till registreringsnumret. Nuvarande projekt,

Rekening Rijden, är tänkt att bli ett rent styrande system utan fmansieringsavsikt för att dämpa rusningstrafiken och därmed effektivisera utnyttjandet vägnätet. Projektet består av tullringar runt av de fyra största städerna i Nederländerna och innehåller mer än 500 000 fordonsenheter. Systemet skall tas i drift år 2001 och innehåller bara automatiska betalningsmetoder, dvs. inga manuella alternativ.

4.4.4 Tauernautobahn, Ökopunkte, Österrike

sträcka Tauernautobahn i Österrike finns ett avgifts-

På en specifik

system för tunga fordon i mindre skala tar ut avgifter i ett fritt som f0rd0nsf1öde med användning smarta kort. Systemet var ett av de av första i sitt slag att testas i verklig drift.

Projektet Ökopunkte är ett parallellt projekt for att avgiftsbelägga

trafik hela Österrike. tung genom

SOU 1998: 169 Internationell utblick 45

Friñödesstationen Tauemautobalm, ca 10 mil söder om Salzburg i Österrike, installerades år 1995 och var världens första i sitt slag där bilistema inte behövde stanna eller ens sakta farten för att betala vägavgiñen Foto: Combitech Traffic System.

4.4.5 A 5 55-försöken Bonn/Köln, Tyskland

I Tyskland utreddes tidigare möjligheten att skapa ett system för

avgiftsupptagning som skulle omfatta hela det tyska motorvägnätet.

Under åren 1994-1995 testades därför vid motorvägen A 555 mellan

Bonn och Köln ett tiotal olika system för vägavgifter baserade

korthållskommunikation eller GSM/GPS. Man fann dock att tekniken ännu inte för ett storskaligt införande att man skulle gå var mogen men vidare med system för tyngre fordon. De tyska försöken är sannolikt de mest omfattande jämförande teknik/systemtester som genomförts.

4.4.6 Storbritannien

I Storbritannien genomfördes under åren 1996-1997 liknande försök som i Tyskland men med endast två deltagande leverantörer. Syftet var liksom i Tyskland att testa tillämpbarheten hos olika tekniker för

avgiftsupptagning.

46 Internationell utblick SOU 1998: 169

4.4.7 Gemensamma F

oU-proj ekt

Ett antal gemensamma FoU-projekt har genomförts, framför allt inom ramen för de europeiska forskningsprogrammen. De hade tidigare stor

betydelse för framväxten av nya koncept för vägavgifter men har i dag en mindre central roll. Ur floran av sådana projekt kan följande nämnas. PAA/IELA/ADEPT I+II, som var en serie projekt med tester för — användning av mikrovågslänk för vägavgifter och andra tjänster i

trafiken. Göteborg var en betydelsefull försöksplats inom detta projekt

åren 1992-1995 samt åren 1997-1998, projekt ADSW. GAUDI/CONCERTI som ägnade sig försök med gemensamma betalningssystem i trafiken främst baserade smarta kort. Ett flertal

försöksplatser i Europa ingick under åren 1992-1997.

CASH/MOVE IT, som hade till syfte att etablera samsyn mellan operatörerna kring avgiftssystem och dess funktionalitet. Utöver de försök som beskrivs ovan har omfattande produkttester genomförts internt av de tillverkare som är aktiva området. Detta arbete har demonstrerats vid flera anläggningar i världen. Ur gruppen av tillverkare i Europa kan nämnas några av de centrala aktörerna: Combitech Traffic Systems S, Micro Design N, Bosch D, Siemens D, Alcatel F, CS Route F och CGS-Marconi I.

4.5 Initiativ inom EU

4.5.1 EG-kommissionen vitbok Rättvisa

En modell för

trañkavgifter: ett stegvist

införande avgiftsprinciper

av gemensamma

för EU

transportinfrastruktur i

EG-kommissionens grönbok För en rättvis och effektiv prissättning av

transportsektom ledde så småningom fram till kommissionens vitbok

av den 22 juli 1998 om principer för uttag av avgifter för användning infrastruktur, Rättvisa trafikavgifter: En modell för ett stegvist

av införande av gemensamma avgiftsprinciper för transportinfrastruktur i EU. Vitboken innehåller bl.a. följande. Principen för avgiftssystemet bör vara att användaren betalar, vilket innebär att alla som använder transportinfrastruktur skall stå för alla kostnader, inklusive kostnader för miljöeffekter och andra externa effekter, som de orsakar. Den stora mängden olika system för infrastrukturavgifter både mellan olika transportslag och mellan medlemsländerna undergräver det europeiska

SOU 1998: 169 Internationell utblick 47

transportsystemets effektivitet och hållbarhet varför det är nödvändigt

med gradvis harmonisering principerna för uttag av avgifter för

en av

alla viktiga kommersiella transporter i hela gemenskapen. Arbetet med

åstadkomma denna harmonisering är tänkt att äga rum i tre steg. I att

det första, skall pågå åren 1998-2000, bör ramen för avgifterna

som fastställas. I steg två, omfattar åren 2001-2004, skall kommissiosom

och medlemsstaterna börja avgiftssystemen för att genom-

nen anpassa föra I steg tre, omfattar tiden därefter, skall övergången ramen. som

fullbordas och alla transportslag omfattas avgiftssystem baserade

av

marginalkostnader. Kommissionen har för avsikt att utveckla ett omfattande vägavgifts-

system för tunga lastfordon och kommersiella passagerartransporter,

vilket också skall förenligt med vägavgiftssystem i städerna.

vara

Medlemsstaterna uppmuntras att utveckla vägavgiftssystem i städerna för hantera stadstrafikens extema kostnader, inklusive trängsel-

att kostnaderna. Det är inte lämpligt att organisera sådana system på

gemenskapsnivå, även kommissionen kommer att fortsätta att

om

finansiera forsknings- och demonstrationsprojekt som rör vägavgifter i

städerna. All gemenskapslagstifining som kan tänkas hindra genom-

förandet sådana avgiftssystem skall ses över i syfte att undanröja

av

sådana hinder. Det sägs vidare att det är angeläget att åstadkomma ett interoperabelt system för elektronisk avgiftsbetalning inom Europa,

vilket kommer att utvecklas närmare i ett meddelande från kommissio-

driftkompatibel betalning av avgifter i Europa.

nen om Vitboken har sänts ut på remiss till medlemsländerna och till nu EU:s olika instanser. Något beslut i ministerrådet kan inte väntas förrän

i slutet av år 1999.

4.5.2 Eurovinj ettsystemet

Lagen 1997:1137 vägavgift för vissa tunga fordon överens-

om med EU-rådets direktiv 93/89/EEG den 25 oktober 1993 stämmer av

medlemsstaternas tillämpning skatter på vissa fordon som

om av

används för godstransporter på väg och tullar och avgifter för användningen vissa infrastrukturen Av direktivets artikel 7 följer att

av

vägtullar och trafikavgifter inte får tas ut samtidigt för användandet av och vägavsnitt, vilket i och för sig skulle kunna uppfattas

ett samma

hinder ta ut miljöstyrande vägavgifter den fordons-

som ett mot att av

kategori omfattas den angivna lagen. I artikel 10 b före-

som av ovan skrivs emellertid att direktivet inte hindrar medlemsstaternas tillämp-

ning särskilda stadstrafikavgifier. Eftersom avgifter enligt lagen om

av

48 Internationell utblick SOU 1998: l 69

miljöstyrande vägavgifter i tätort måste anses utgöra form sådana en av

särskilda avgifter är lagen inte oförenlig med direktivet.

4.6 Standardisering

Standardisering av vägavgiftssystem sker europeisk nivå inom standardiseringsorganet CEN/TC278 CENC0mité Européen de

Norrnalisation och TCTechnical Committe samt global nivå inom

ISO/TC204. Det finns dock ett avtal mellan dessa att inte organ om dubbelarbeta vilket medfört att arbetet koncentrerats till CEN-gruppen och att även USA och Japan har experter i denna grupp. Olika arbetsgrupper, WGs WGWorking Group, arbetar med olika saker.

WGl standardiserar själva avgiftsupptagningen, WG9 kommunika-

tionslänken och WGl2 identifiering av fordon. En annan kommitté inom CEN, TC224, standardiserar smarta kort och dess användning. Standardiseringsarbetet har varit svårt och långsamt vilket till stor del har berott på nationellt betingade läsningar i befintliga system på hemmaplan och meningsskiljaktigheter om önskvärd teknik. Efter flera omröstningar finns nu i varje fall ett antal standarder klara. De behandlar kommunikationslänken och dess applikationsgränssnitt, själva

betalningsapplikationen samt integrerad betalning.

På grund av de stora meningskiljaktigheter som förekommit innefattar dessa standarder ett brett spektrum olika lösningar. Flera av parametrar är valfria. För att uppnå interoperabilitet på ett tekniskt plan måste det till ytterligare specifikationer. Detta arbete pågår i dag dels genom samarbete mellan tillverkare, dels inom pågående projekt bl.a. i Norge och Österrike. Fortfarande kvarstår vissa andra delar standardema att fastställa. av

4.7 Harmonisering

Harmonisering av betalsystem i Europa är mycket angelägen uppgift en for EU. EG-kommissionen har varit aktiv for att underlätta harmoni-

sering särskilt avseende s.k. interoperabilitet, dvs. systemens förmåga

att verka tillsammans med varandra. Det handlar bl.a. om att kunna använda en fordonsenhet från ett land då man skall betala avgift i ett annat och att kunna vidarebefordra penningkrav mellan olika system. Interoperabilitet har flera sidor såsom teknisk interoperabilitet, dvs. datahastighet, frekvenser, etc. och kontraktuell interoperabilitet, dvs. att

ett kontrakt som är ingånget i ett system accepteras i andra system samt

Internationell utblick 49

procedurell interoperabilitet, dvs. hur systemen hanterar kunder och avvikare. Alla dessa punkter måste vara lösta för att interoperabilitet

skall uppstå.

CARDME, Concerted Action for Research on Demand Management

in Europe, startades av EG-kommissionen år 1994 i syfte att tackla dessa frågeställningar. På grund av svåra nationella låsningar har CARDME inte löst mer än ett fåtal frågor. Ett annat exempel på EU-samarbete är INIT INdustry Initiative T0 Introduce Automatic Tolling In Vehicles in Europe, som

har till uppgift att till stånd interoperabilitet mellan vägavgiftssystem baserade på mikrovågskommunikation och system är satellit-

som

baserade. Den huvudsakliga uppgiften när det gäller att åstadkomma

detta är att utveckla fordonsenheter som går att använda i båda typerna av kommunikationssystem. Av stort intresse är det nordiska projektet för harmonisering av avgiftssystem i trafiken, MÅNS, ll/Älinriktat Nordiskt Samarbete. MÅNS skapades vägverken i Danmark, Finland, Norge och Sverige av

för att tackla interoperabilitet ett nationellt beställarperspektiv. Syftet

ur är att ta fram förslag till harmoniserade betalningsmetoder för de

nordiska länderna för först och främst vägavgifter även för

men senare t.ex. kollektivtrafik och parkering. MÅNS är även viktig del i en CARDME-projektet. MÅNS arbete är inte klart i skrivande stund men projektet kommer att leverera förslag rörande interoperabilitet och harmonisering av manuella och automatiska betalningssätt, övervakning, klassificering, procedurer och användarinformation. MÅNS har även en viktig roll i att stödja det norska projektet med uppdatering av avgiftssystemen i Oslo och Trondheim. I detta sammanhang bör också nämnas EU-rådets resolution av den

l juni 1997 om utveckling telematik inom sektorn för vägtranspor-

av

ter, särskilt elektronisk avgiftsbetalning 97/C 194/03 som framhåller

vikten av att arbetet inom CARDME och MOVE IT påskyndas.

4.8 Nya

planer

På senare tid har man börjat att diskutera utarbetandet och införandet

av avgiftssystem med andra syften än finansiering, vilket resonemanget

i den ovan nämnda vitboken är ett exempel på. Ett annat exempel är Norge där man sedan ett antal år tillbaka har finansierande vägavgiftssystem i Oslo, Bergen och Trondheim, s.k. bompengeavgifter. Dessa avgifter har som enda syfte att finansiera vissa bestämda väginvesteringar och kan inte lagligen användas i trafikreglerande eller andra liknande syften. När vägprojekten är färdig-

50 Internationell utblick SOU 1998: 169

finansierade, vilket kommer att vara fallet några år 2000-talet skall därför de nuvarande vägavgiftssystemen upphöra. Man planerar att ersätta dessa avgiftssystem med avgifter för att reglera trafiken, s.k.

vegprising. Det är tänkt att avgifterna skall tidsdifferentierade på

vara så sätt att de skall högre i rusningstid med hänvisning till att de vara trafikanter orsakar den höga belastningen i rusningstid är de som som

förorsakar behovet utbyggnad vägarna med de kostnader som

av av detta medför. Tidsdifferentieringen anses bl.a. leda till att den tillgäng-

liga vägkapaciteten fördelas ett bättre sätt och till miljömässiga

fördelar. En proposition med ett förslag till en lag om vegprising

kommer att läggas fram för stortinget någon gång under år 1999.

Även i Storbritannien har börjat att diskutera införandet av man denna typ vägavgifter. Av den brittiska regeringens vitbok om av

transportfrågor A New Deal for Transport: Better for Everyone framgår att regeringen planerar att utarbeta lagstiftning som skall göra

en

det möjligt för lokala beslutsorgan att avgiftsbelägga trafiken för att

reducera trängseln och därigenom minska trafikens negativa effekter såsom luftföroreningar och buller.

5 Olika

syften med vägavgifter

1 Inledning

Uttagandet avgifter för rätten att få framföra ett fordon en väg av kan ha olika syften. I de diskussioner som förs och som har förts

tidigare om sådana avgifter kan två huvudsakliga syften urskiljas,

nämligen finansiering och intemalisering av vägtrafikens externa kostnader. I det följande kommer vi att närmare redogöra för vissa

faktorer är utmärkande för avgiftssystem avsedda att tillgodose

som dessa två syften för att belysa i vilken utsträckning systemen möjliggör miljöhänsyn. Vi kommer också att närmare definiera vår uppgift som är att åstadkomma ett regelverk som bygger intemalisering av externa kostnader såsom de kommer till uttryck i vissa politiskt bestämda miljömål.

5.2 Finansiering

Det i särklass vanligaste syftet är finansiering. Eftersom avgiftemas

enda funktion i ett sådant system är att generera inkomster får detta till

följd att man i princip kan bortse från eventuella nackdelar från

miljösynpunkt. Dit hör t.ex. de nackdelar som är förenade med att fordonen måste stanna för att erlägga betalning. De köbildningar detta kan leda till med därmed sammanhängande tidsförluster för trafiken och ökade avgasutsläpp med negativa effekter på miljön påverkar inte intäkterna i och för sig. En annan möjlighet med ett strikt ekonomiskt synsätt är att införa ett progressivt inslag i avgifts-

differentieringen för att på detta vis kunna öka intäkterna. Detta innebär

att trafikanter med stor ekonomisk bärkraft får betala högre avgifter än andra utan att detta är motiverat av miljöhänsyn. Det är dessutom svårt att hitta ett användbart samband mellan fordonet och den ekonomiska bärkraften. Finansieringssyftet ger inte något incitament att ta ut högre

avgifter på fordon som har brister ur miljösynpunkt. Det kan alltså

52 Olika syfien med vdgavgifler SOU 1998: l 69

konstateras att avgiftssystem med finansiering som enda syfte inte

nödvändigtvis har positiva effekter miljön. Positiva miljöeffekter är

naturligtvis inte för den skull uteslutna. Så gott samtliga existerande avgiftssystem i Europa har till som nu syfte att åstadkomma finansiering av av vägar, broar eller tunnlar. Såsom har framgått tidigare avsnitt har det för svenskt vidkommanav

de varit svårt att få politiska majoriteter för att införa sådana avgifter.

5 Intemalisering

När talar att intemalisera vägtrafikens externa kostnader menar

man om att med hjälp avgifter försöker åstadkomma att de enskilda man man av trafikanterna får bära samtliga eller i vart fall merparten av de kostnader vägtrafiken ger upphov till. Utöver de kostnader som som direkt belastar de enskilda trafikanterna, dvs. interna kostnader, medför vägtrafiken kostnader for infrastruktur, olyckor och negativ påverkan miljön. Genom intemalisering görs dessa externa kostnader interna. EG-kommissionens grönbok För rättvis och effektiv prissättning en

transportsektom behandlar hur man med hjälp av prissättningen

av inom transportsektorn kan åstadkomma att de verkliga kostnaderna för transporterna betalas konsumenterna. I grönboken konstateras att det av i fråga många råder en synnerligen bristande överensom resor stämmelse mellan de priser betalas av de enskilda transportsom konsumenterna och de kostnader resorna ger upphov till. som Kostnaderna betalas sällan i direkt anslutning till transporten och de priser betalas avspeglar sällan de verkliga kostnaderna för den. som

Vissa kostnader är knutna till miljöproblem, olyckor och trängsel

som täcks endast delvis eller inte alls. I vilken utsträckning infrastrukturkostnader täcks varierar kraftigt både inom och mellan olika transportsätt. Vissa transportkonsumenter betalar för mycket och andra för litet vilket är både orättvist och ineffektivt. EG-kommissionens vitbok Rättvisa trafikavgifter: En modell för ett

stegvist införande av gemensamma avgiftsprinciper for transport-

infrastuktur i EU innehåller ett handlingsprogram för hur med man

hjälp stegvis harmonisering principerna för uttag av avgifter

av en av

för alla viktiga kommersiella transporter skall bemöta dessa problem.

Kommunikationskommitténs slutbetänkande Ny kurs i trafikpoliti-

ken, SOU 1997:35, innehöll ett förslag att genomföra ett system för

om differentierade bilavgifter i tätorter for att intemalisera de externa effekterna biltrafiken. Förslaget, inte gavs någon slutlig av som utformning, har krititerats för komplicerat och sårbart. Något att vara sådant avgiftssystem har inte tagits i bruk någonstans i världen.

SOU 19981169 Olika syflen med vcigavgifter 53

I prop. 1997/98:56 Transportpolitik för en hållbar utveckling framhöll regeringen vikten av att transportpolitiskt motiverade skatter

och avgifter motsvarar de samhällsekonomiska marginalkostnader som trafiken ger upphov till samt att de externa marginalkostnadema för

olika transporter intemaliseras. När det gäller drivmedelsskattema konstaterade regeringen att sådana skatter, även om de kan inkludera en viss differentiering med avseende på miljöeffekter, utgör trubbiga instrument för intemalisering eftersom skattesatserna av praktiska skäl måste lika oavsett i landet drivmedlet säljs eller till vem. Detta vara var medför att man inte kan ta hänsyn till skillnaderna i externa effekter mellan landsbygd och tätort eller mellan egenskaperna hos olika fordon. Drivmedelsskattema lämpar sig därför bäst för att intemalisera miljöeffekter som är direkt relaterade till bränsleförbrukningen och oberoende bilen körs. Koldioxid är ett exempel ett utsläpp där av var drivmedelsbeskattningen fungerar som ett bra styrmedel. Graden av miljöpåverkan har ett direkt samband med koldioxidutsläppen, som är proportionella mot den förbrukade mängden bränsle. Eftersom koldioxid påverkar atmosfären och på sikt även klimatet är miljöeffekten koldioxid densamma oavsett var förbrukningen sker. av En väl genomförd intemalisering får till följd att miljöpolitiken bedrivs på ett för samhället effektivt sätt. Det innebär att man skall hitta den punkt där det marginella värdet av skadekostnaden på miljön är lika stor marginalkostnaden för rening av utsläppen. Genom att som bestämma nivån på avgiften så att detta uppnås åstadkommer man en överensstämmelse mellan priset för en enskild transport och samhällets totala kostnader för transporten i fråga. Konsumenterna påverkas kostnadsstrukturen att välja det transportsätt som medför lägst genom kostnader för samhället, vilket innebär en styrning mot mera miljövänliga transportsätt.

Att genomföra en intemalisering av de externa effekterna innebär dock hel del praktiska problem. Internalisering förutsätter en hög

en både mellan och inom olika grad av differentiering i prissättningen transportsslag. Orsaken är att kostnaderna för transporterna kan variera mellan bl.a. tätorter och landsbygden samt mellan olika fordon. Det erfordras ett mycket omfattande inhämtande av data som ibland inte finns tillgängliga för att på ett korrekt sätt kunna beräkna de externa

kostnaderna. Långtgående antaganden och generaliseringar måste göras

för att det skall möjligt att uppskatta det ekonomiska värdet av vara

olika miljöstömingar. Beräkningarna blir med nödvändighet komplice-

rade och det kan svårt att åstadkomma den transparens som vara behövs för att få dessa avgifter allmänt accepterade. Det är alltså svårt

att praktiskt tillämpa intemaliseringsprincipen eftersom många miljö-

54 Olika syften med vägavgzfter SOU 1998: 169

problem är svåra att värdera i ekonomiska termer, vilket gör det svårt att få ett bra underlag för de avgifter som skall bestämmas.

utifrån fastställda

5.4 Intemalisering miljömål

En annat, praktiskt tillvägagångssätt, är att vid intemaliseringen

mer basera värderingen miljön på politiskt bestämda miljömål. av Riksdagen har fastställt vilka mål gäller för olika utsläpp eller som sektorer. I 1997/98:56 Transportpolitik för hållbar utveckling prop. en

fyra olika etappmål för utsläpp luftföroreningar och klimat-

angavs av gaser för transportsektorn: Utsläppen koldioxid från transporter bör år 2010 ha stabiliserats på - av 1990 års nivå. Utsläppen kväveoxider från transporter bör år 2005 ha minskat - av med minst 40 procent jämfört med 1995 års nivå. Utsläppen svaveldioxid från transporter bör år 2005 ha minskat - av med minst 15 procent jämfört med 1995 års nivå. Utsläppen flyktiga organiska ämnen från transporter bör år 2005 - av

ha minskat med minst 60 procent jämfört med år 1995 se a. prop. s.

27. Vidare att de etappmål avseende buller som tidigare angavs beslutats riksdagen bör ligga fast. av En generell redovisning miljömål återfinns i prop. mera av

1997/98: 145 Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige. De riksdagen angivna miljömålen indirekt en värdering av

av ger

miljön och miljöeffekterna. En avgift kan bestämmas så att det miljömål angetts uppnås, vilket innebär att avgiften blir ett uttryck

som för samhällets värdering miljön. Därmed utgör avgiften ett pris på av utsläppet. Även i detta fall kan det svårt att beräkna vilken avgift vara behövs för att uppnå miljömålet. Värderingen miljön är dock i som av detta fallet redan gjord och det gäller i stället att hitta åtgärder, bl.a. ekonomiska styrmedel, ett kostnadseffektivt sätt kan leda till att som målet uppnås.

En fördel med ett system primära syfte är att vara miljöstyrande

vars det inte ställer några krav att intäkter. Det är dock är att generera viktigt de mål har satts är samhällsekonomiskt godtagbara, dvs. att som bör när bestämmer miljömål tillse att värdet av den åsyftade man man miljöförbättringen är minst lika stort de kostnader som uppstår för som att målet skall uppnås.

SOU 1998: 169 Olika syfien med vcigavgifler 55

Vårt uppdrag handlar att använda avgifter för att styra om trañkarbetet. Bakom denna önskan styrning ligger de olika om miljömål vill uppnå. Hittills har dock, bortsett från något som man

enstaka undantag, inte något avgiftssystem med detta som sitt primära

syfte tagits i bruk. Det pågår emellertid flera utredningar i bl.a. europeiska länder hur sådana system skulle kunna utformas. om

Om måluppfyllelse är det primära bör styrmedlen utformas så att på bästa sätt kan uppnå det uppställda målet. Som exempel på vad

man detta skulle kunna innebära kan nämnas att Naturskyddsföreningen har

beräknat att avgiftemas storlek, i stort sett oavsett nivå, förväntas ha så liten styreffekt yrkestrafiken att miljöhänsyn inte motiverar att dessa

fordon tas med i ett sådant avgiftssystem. Det är sedan annan sak att en sådan lösning kan olämplig med hänvisning till att man bör en anses utforma ett system har den största möjligheten att få acceptans hos som alla trafikanter. För att ett system skall vara möjligt att genomföra är det viktigt att även bestämmandet avgifterna uppfyller de krav som av behandlas i avsnitt 6 och då framför allt att avgifterna upplevs som ändamålsenliga.

Sammanfattningsvis kan målsättningen för utredningens arbete sägas

att utforma ett regelverk för ett avgiftssystem som

vara

påverkar trafiken i tätort och leder till förändringar som bidrar till att fastställda miljömål kan uppnås och

kan accepteras och förstås användarna och samhället i övrigt. av

6 Krav för

på system milj Östyrande vägavgifter

1 Inledning

I detta avsnitt avser vi att redogöra för de egenskaper som ett system med miljöstyrande vägavgifter bör ha för att vara förenligt med den i det föregående avsnittet angivna målsättningen. De här redovisade egenskaperna har framför allt betydelse för att man skall uppnå acceptans för avgifterna eftersom detta är första förutsättning för att en systemet skall kunna införas och bibehållas. Ett införande av ett systern för att avgiftsbelägga rätten att färdas vägar innebär en genomgripande förändring i samhället som kräver politisk enighet över lång tid för att medföra erforderlig styreffekt med därmed sammanhängande positiva effekter miljön. Det krävs att systemet är i bruk under en avsevärd tid för att man skall uppnå den förändring av trafikarbetet som

fordras för att den skall leda till påtaglig minskning av vägtrafikens

en

negativa effekter. Det är därför viktigt att avgiftssystemets uppbyggnad

är förenlig med värderingar och behov är bestående och inte alltför som snabbt växlar från en tid till en annan. Konkret innebär detta enligt vår mening att följande krav bör beaktas och så långt det är möjligt uppfyllas av systemet.

6.2 skall lätt förstå och

Systemet vara att

använda för trafikanterna

Att ta ut avgifter för att få använda vägar har praktiskt taget inte

förekommit tidigare i vårt land och innebär således något helt nytt för den största delen befolkningen. Detta innebär att det åtminstone i av inledningsskedet måste ställas stora krav på att avgiftssystemet är enkelt och okomplicerat. Med hänsyn härtill är det t.ex. inte lämpligt att

58 Krav på system för miljöstyrande vägavgifter SOU 1998: 169

välja ett avgiftsystem som redan från början ställer krav att alla

fordon utrustas med fordonsenheter eller liknande.

6.3 skall innebära

Systemet rimliga

kostnader

För att ett miljöstyrande vägavgiftssystem skall accepteras får det inte

innebära alltför stora ekonomiska påfrestningar för de enskilda trafikantema eller för det allmänna. Eftersom syftet med ett miljöstyrande vägavgiftssystem är att med hjälp av ekonomisk styrning påverka trañkantema i något ur miljösynpunkt önskvärt hänseende måste systemet naturligtvis innehålla ett ekonomiskt incitament för den enskilde att agera detta önskvärda sätt. Detta innebär inte att systemet kan tillåtas vara alltför kostsamt för trafikanterna eller innehålla pålagor som inte kan härledas direkt till syftet med avgifterna. Man kan också uttrycka det så att systemets

fördelningspolitiska konsekvenser inte får uppfattas som stötande. Vad sedan gäller kostnaderna för det allmänna kan man utgå från att avgiftssystemet inte skulle accepteras om det dessutom medför kostnader för det allmänna som överstiger intäkterna och som därmed slutligen skulle innebära ytterligare en pålaga de enskilda medborgarna utöver själva avgiften.

6.4 skall trafiksäkert

Systemet vara

Ett krav bör ställas ett miljöstyrande vägavgiftssystem är att det

som bidrar till att minska risken för trafikolyckor. Detta kan uppnås redan

att trafiken blir glesare så att framkomligheten ökar. Det är

genom samtidigt väsentligt att systemet inte är konstruerat ett sätt som medför köbildningar och trañkstockningar. Det är därför inte lämpligt att ha ett system innebär att fordonen måste stanna för att erlägga som betalningen.

6.5 skall rättvist

Systemet vara

De eventuella differentieringar och prisskillnader som avgiftssystemet kan innehålla bör grundas omständigheter som är direkt hänförbara till syftet med systemet, dvs. att minska vägtrafikens negativa påverkan

miljön. Avgiftssystemet får inte innebära att vissa trafikanter

SOU 1998: 169 Krav på system för miljöstyrande vdgavgifier 59

drabbas av högre kostnader än som är motiverat av miljöhänsyn eller att vissa, av skäl som uppfattas som godtyckliga, får lägre kostnader eller helt eller delvis undantas från avgiftsskyldigheten. Även de om kostnader som trafikanterna drabbas av inte nödvändigtvis behöver motsvara de kostnader som vägtrafiken ger upphov till bör det inte finnas alltför stora skillnader mellan det som en enskild trafikant får betala och den kostnad som den enskildes transporter verkligen ger upphov till.

6.6 Systemet skall vara effektivt och pålitligt

Systemet bör uppfylla högt ställda krav driftsäkerhet och teknisk utformning. Särskilt automatisk betalning ställer stora krav att trafikanterna inte utsätts för felaktiga debiteringar eller liknande. Ett annat väsentligt krav är att systemet i möjligaste mån skall förhindra att

trafikanter oriktigt undgår betalningsskyldighet eller manipulerar

systemet så att någon annan åläggs en felaktig debitering.

skall innebära

6.7 Systemet erforderliga hänsyn till kraven på personlig integritet

Den kontroll efterlevnaden avgiftsskyldigheten som är nödvändig av av

får inte innebära otillbörliga kränkningar av trafikantemas personliga integritet. Den enda praktiskt tänkbara övervakningsmetoden är användning videokamera. Särskilt med hänsyn till den omfattande

av användning som sådan övervakning har fått inom andra områden

saknas det anledning att inte acceptera övervakning med hjälp av videokamera för att tillgodose ändamålet med lagen om miljöstyrande vägavgifter, jämför avsnitt Videofotograferingen kan inriktas

fordon och registreringsnummer och inte på personerna i fordonet. Det är fördel registrering inte behöver ske av de fordon som redan en om

före färden har erlagt korrekt avgift.

60 Krav på system för miljöstyrande vc1’gavgifler

6.8 Systemet skall vara utvecklingsbart och

flexibelt

Ett krav bör ställas är att avgiftssystemet är så tekniskt utformat att som det tämligen enkelt går att till nya tekniska lösningar och anpassa ytterligare differentieringar. Eventuella inledande problem skall vara enkla att rätta till. Systemet bör så flexibelt att man kan införa vara olika taxor för t.ex. olika tider under dygnet och för olika fordonstyper. Den lagtekniska konstruktionen bör sådan att den inte försvårar vara eller hindrar införandet teknik eller liknande. Det är heller inte av ny

lämpligt med reglering innebär att varje sådan förändring av

en som systemet kräver lagändringar. Det är rimligt att anta att trafikantemas intresse av att skaffa fordonsenheter och därmed tillhörande konton kommer att öka i takt med att trañkantema blir förtrogna med systemet. Det bör därför mer ställas krav på att trafikanterna på ett enkelt och smidigt sätt kan skaffa sådan utrustning och att kan använda olika typer av konton. man

6.9 Systemet skall tillåta ett lokalt

inflytande

En viktig förutsättning för att ett miljöstyrande vägavgiftssystem skall

accepteras trafikanterna och samhället i övrigt är att initiativrätten av

till ett införande avgiftssystemet inom ett visst område tillkommer

av dem i första hand berörs systemet. Det är inte bara invånarna i som av

den kommun grund miljöproblem vill införa avgiftssystemet

som av

berörs utan även boende i grannkommuner som t.ex. dagpendlar

som

till den kommun i vilken det tas ut avgifter. Det är därför angeläget att det förekommer någon form regional samverkan innan man inför ett

av avgiftssystem.

6.10 Sammanvägning

De i detta avsnitt angivna önskvärda egenskaperna är inte uppställda i någon inbördes rangordning. Om egenskaperna inte går att helt förena

kan det bli nödvändigt att något önskemål får stå tillbaka för att något

annat skall kunna tillgodoses. I sådana situationer måste man givetvis

göra en prioritering.

SOU 1998: 169 Krav på system för miljéstyrande vägavgifter 61

De krav som ett systern med miljöstyrande vägavgifter måste uppfylla och som framhålls i utredningens direktiv, nämligen att det uppfyller de konstitutionella förutsättningarna för att ge kommunerna rätt att besluta om avgifterna,

önskemålet om att förebygga, undanröja eller minska de skador i

miljön som orsakas av vägtrafiken i tätortema och

erforderliga krav på skydd för den personliga integriteten

kommer att utvecklas närmare i de tre följande avsnitten. I avsnitt 7 redovisar vi hur kommunerna skall kunna få den önskvärda beslutande-

rätten över avgifterna och avsnitten 8 och 9 behandlar miljö- och

integritetsfrågor.

7 Konstitutionella

aspekter på miljöstyrande vägavgifter

1 Inledning

Enligt direktiven bör en lagstiftning om miljöstyrande vägavgifter vara så utformad att det klart framgår att införandet av ett avgiftssystem skall ske genom respektive kommuns beslut och att det är respektive kommuns ansvar att utforma och förändra avgiftsystemet inom de ramar lagen ställer upp. Utredningen skall särskilt analysera de konstitutionella förutsättningarna för detta.

7.2 vägavgifter skatt eller Miljöstyrande — avgift

Den första konstitutionella frågan är om den miljöstyrande vägavgiften skall definieras som en skatt eller en avgift. Svaret denna fråga har betydelse bl.a. för vem som har rätt att fatta beslut och meddela föreskrifter pålagan. Inledningsvis kan konstateras att valet av om benämning skatt eller avgift saknar betydelse för den statsrättsliga - -

definitionen se prop. 1973:90 s. 219 f..

Begreppen skatt och avgift är inte närmare definierade i regeringsformen eller i förarbetena. I propositionen framhöll departementschefen att gränsen mellan skatter och avgifter är flytande men att en skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation medan en avgift är en penningprestation som betalas för

specificerad motprestation från det allmänna se a. prop. s. 213 och

en 219. Det har konstaterats i olika sammanhang att gränsdragningen

mellan skatter och avgifter ibland är svår att göra. En svårighet är att det är oklart vad en motprestation måste bestå i för att det skall vara

fråga om en avgift. Avgiftsbegreppet har emellertid ansetts kunna omfatta även fall där motprestationen inte är individuellt bestämd utan

64 Konstitutionella aspekter på miljöstyrande vägavgifter SOU 1998: 169

utgörs s.k. kollektiv motprestation. Ett sådant fall föreligger när av en

penningprestationen tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin

helhet tillförs näringsgrenen i fråga enligt särskilda regler se a. prop. s.

219. Exempel på avgifter med sådant syfte är de som utgår som ett led

i prisregleringen inom jordbruket och fisket. Kännetecknande för dessa

fall är att avgifterna inte redovisas i statsbudgeten. Ett annat fall där det förekommer avgifter med kollektiv motprestation är olika kontrollavgifter för att finansiera kontroll och tillsyn av inspektioner. Exempel på sådana är avgifter för Socialstyrelsens läkemedelskontroll och avgifter till Bankinspektionen. Beträffande sådana avgifter har man ansett att de skall omfatta myndigheternas kostnader i samband med prövning samt tillsyn och kostnader i anmälningsärenden men att en

viss schablonisering vid utformningen av avgiftsförordningama är

nödvändig 1997/98:45 932 f..

se prop. s.

Det är avgörande för de miljöstyrande vägavgifterna kan

som om betraktas avgifter i statsrättslig mening är den aktuella som om

motprestationen, dvs. rätten att föra bil gator och vägar inom ett

visst område, kan sådan art att den miljöstyrande anses vara av

vägavgiften kan betraktas avgift. Detta är tveksamt när det

som en gäller det befintliga väg- och gatunätet eftersom trafikanterna redan får

ha betalat för det beskattningen se de argument som

anses genom anfördes i SOU 1989:43 108, där slutligen kom fram till att s. men man de föreslagna bilavgiftema statsrättsligt kunde betraktas avgifter. som Denna aspekt gör sig inte gällande beträffande trafikleder som tillkommer efter det att har infört lag om miljöstyrande man en vägavgifter. I stället uppkommer svårigheten att bestämma de kostna-

täcka. Om avgiften beräknas med utgångspunkt

der som avgiften skall från kostnaderna för de trafikledema innebär det att den nya

motprestation därvid erhålls inte är individuellt bestämd utan utgör

som del i vad tillhandahålls trafikanterna som kollektiv. Såsom ovan en som anförts har avgiftsbegreppet ansetts godtagbart i regelsystem med

kollektiva motprestationer när avgiften tas ut i näringsreglerande syfte. Syftet med lagen miljöstyrande vägavgifter är emellertid inte att

om

reglera trafiken näringssynpunkt utan att åstadkomma en bättre

ur

trafikmiljö miljöskäl. Med hänsyn härtill och då möjligheten att

av

behandla pålaga avgift i de fall någon specificerad, individu-

en som en

ellt bestämd motprestation inte utgår bör utnyttjas restriktivt, anser utredningen att den miljöstyrande vägavgiften inte bör definieras som

en avgift utan som en skatt.

SOU 1998: 169 Konstitutionella aspekter på miljöstyrande vägavgifter 65

7.2.1 Statlig eller kommunal skatt

I l kap. 4§ andra stycket och 7§ andra stycket regeringsformen

stadgas att riksdagen beslutar om skatter till staten och att kommunerna

har rätt att ta ut skatt för skötseln sina uppgifter. Begreppet sina

av uppgifter innebär en begränsning i kommunernas kompetens så till vida att en kommun endast har rätt att ägna sig och ta ut skatt för sådant som utgör kommunala angelägenheter. Den närmare innebörden av vad som är kommunala angelägenheter är inte klart definierad och har gett upphov till en omfattande domstolspraxis. Det syfte man vill uppnå med hjälp av miljöstyrande vägavgifter, dvs. att förbättra miljön inom ett visst område, kan i och för sig anses vara en kommunal angelägenhet. Detta medför emellertid inte att man kan överlåta kommunerna att handha den beskattningsrätt uttagandet som av

avgifterna innebär eftersom en kommun inte har rätt att beskatta andra

än sina egna medlemmar. Eftersom en sådan begränsning inte kan accepteras när det gäller de miljöstyrande vägavgiftema är det inte möjligt att låta dem vara kommunala skatter. Detsamma gäller för

landstingskommuner. Ett utvidgande av den kommunala beskattnings-

rätten till att avse andra än kommunmedlemmar skulle innebära en grundlagsändring och kräva ett omfattande utredningsarbete avseende

skatterättsliga och därmed sammanhängande konstitutionella frågor,

vilket måste anses ligga utanför denna utrednings uppdrag.

7.2.2 Slutsatser

Det anförda leder till att utgångspunkten för det fortsatta arbetet är att

den miljöstyrande vägavgiften skall anses vara en statlig skatt som beslutas av riksdagen. Enligt 8 kap. 3 § regeringsfonnen skall föreskrifter om bl.a. skatter meddelas genom lag. Av 7§ samma kapitel följer att riksdagen utan hinder av denna bestämmelse lag kan

genom bemyndiga regeringen att genom förordning meddela föreskrifter om bl.a. trafik. Denna delegationsmöjlighet gäller endast föreskrifter om annat än skatt. I ll § samma kapitel stadgas att riksdagen i ett sådant delegationsbeslut kan medge att regeringen i sin tur överlåter förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet. Lagen om miljöstyrande vägavgifter avser otvivelaktigt trafik och det är en tilltalande tanke att tillförsäkra kommunerna inflytande

över den med tillämpning av dessa delegationsbestämmelser. Det är emellertid svårt för att inte säga omöjligt att tänka sig en konstruktion

där man med stöd av dessa bestämmelser ger kommunerna rätt att meddela föreskrifter utan att komma i konflikt med förbudet mot att

66 Konstitutionella aspekter på miljöstyrande vdgavgzfler

delegera beslutanderätt avseende skatter. Ett införande av en sådan

delegationsmöjlighet skulle kräva en grundlagsändring vilket utred-

ningen anförda skäl anser sig förhindrad att föreslå. Det får av ovan således konstateras att möjligheterna till delegation enligt 8 kap. ll § regeringsfonnen inte är någon framkomlig väg för att ge kommunerna

inflytande över de miljöstyrande vägavgiftema.

7.3 Verkställighetsföreskrifter - en väg till kommunalt inflytande

I ett avseende har delegation skett redan genom bestämmelserna i regeringsformen. I 8 kap. l3§ första stycket stadgas att regeringen förordning får besluta föreskrifter om verkställighet av lag. genom Genom tillämpning 5 § kapitel kan en kommun genom lag få av samma befogenheter regeringen beträffande kommunala angesamma som

lägenheter se Holmberg-Stjemquist, Grundlagama s. 267 och

Strömberg, Förvaltningsrättslig tidsskrift 1976 s. 66. Frågan är då vilken grad beslutanderätt över de miljöstyrande vägavgiftema en

av kommun skulle kunna erhålla rätten att besluta om verkställiggenom hetsföreskrifter.

7.3.1 Definition verkställighetsföreskrifter

av

Med verkställighetsföreskrifter enligt förarbetena i första hand

avses

tillämpningsföreskrifter rent administrativ karaktär. Det framhålls

av emellertid att det i viss utsträckning får anses ofrånkomligt att en

verkställighetsföreskrift medför att lagregel fylls ut i materiellt

en hänseende att förutsättningen för detta måste vara att den lag som men kompletteras är så detaljerad att den inte tillförs något väsentligt nytt

verkställighetsföreskriften. Något som kan uppfattas som ett

genom nytt åliggande för enskilda eller något som kan betraktas som ett tidigare föreliggande ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden får inte beslutas i denna form 1973:90 211.

se prop. s.

Detta bör tolkas så att materiella verkställighetsföreskrifter är tillåtna

endast den lagregel skall kompletteras någon princip om som anger

skall vägledande vid utformningen av verkställighets-

som vara

föreskriften Strömberg, Norrngivningsmakten enligt 1974 års

se

regeringsform, 2 uppl. 153. I förarbetena till regeringsformen anges

s. inga konkreta exempel på vad kan föremål för verkställigsom vara hetsföreskrifter. Det är emellertid inom den offentligrättsliga lagstift-

SOU 1998: 169 Konstitutionella aspekter på miljöstyrande vdgavgzfier 67

ningen som verkställighetsföreskrifter har sin största betydelse se

Strömberg, a. a. s.133 och lagrådets yttrande i prop. 1986/87:166 s. 239. I lagrådets yttrande framhölls att den större delen av den detaljinriktade normgivningen inom det offentligrättsliga lagområdet, däribland skattelagstiftningen, sker genom verkställighetsföreskrifter och att denna vidsträckta användning har godtagits av riksdagen.

7.3.2 på Exempel godtagna verkställighetsföreskrifter

Ett exempel ett område inom skattelagstifiningen där materiella verkställighetsföreskriñer har fått stor betydelse är fastighetstaxeringen Strömberg, 141 och SOU 1979:32 167. Enligt 7 kap. 7 §

se a. a. s. s.

fastighetstaxeringslagen 1979:1152 skall regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer besluta om närmare föreskrifter om indelning i värdeområden, klassindelning värdefaktorer, klassindelav ningsgrunder, värdeserier och värdetabeller för i lagen angivna byggnadstyper och ägoslag. Som exempel på administrativa verkställighetsföreskrifter kan anges 12 kap. 44 § sista stycket jordabalken där det föreskrivs att regeringen eller myndighet regeringen bestämmer fastställer formulär till som vissa i lagrummet angivna underrättelser och meddelanden. Ett exempel på verkställighetsföreskrifter som har accepterats fanns i anslutning till den tidigare gällande lagen 1978:478 om avgift för innehav televisionsmottagare. I lagtexten föreskrevs avgiftsskyldigav het för den som var innehavare av sådan mottagare. I verkställighetsföreskrifterna föreskrevs att avgiftsskyldigheten kvarstod även för tid efter det att innehavet upphört om inte skriftlig avanmälan hade gjorts. Huruvida denna föreskrift rymdes inom för vad som kan vara ramen föremål för verkställighetsföreskrifter har prövats och godtagits i flera rättsfall RH 22:83, NJA 1984 s. 886 och NJA 1987 s. 916. Dessa bedömningar har skarpt kritiserats Håkan Strömberg, som har uttalat av att bestämmelsen i hög grad har överskridit gränsen för vad som kan regleras verkställighetsföreskrifter Strömberg, Förvaltnings-

genom se

rättslig tidskrift 1988 s. 54 ff.. När lagen ersattes med den nu gällande lagen 1989:4l TV-avgift gjordes den ändringen att innehållet i om verkställighetsföreskriften flyttades till lagen. Den konstitutionella lämpligheten verkställighetsföreskriften berördes emellertid inte. av

68 Konstitutionella aspekter på miljöstyrande vdgavgifler

7.3.3 på icke godtagbara Exempel verkställighetsföreskrifter

Till verkställighetsföreskrifter inte kan godtas hänförs i

som förarbetena till regeringsformen bestämmelser om vem som är

skattskyldig, på vad skatten skall utgå samt skattesats se prop. 1973:90

302. Andra sådana exempel är verkställighetsföreskrifter som

s.

innehåller straffbestämmelser eller andra sanktioner se lagrådets

yttrande i prop. 1987/88:3 s. l94 och 198.

Ytterligare exempel verkställighetsföreskrifter som inte ansetts

godtagbara fanns i den tidigare utformningen av växtförädlarrättslagen

1971:392. När det gällde vilka objekt som omfattades av växförädlar-

rätten föreskrevs i lagtexten att lagen var tillämplig på växtsorter tillhörande sådant växtsläkte eller sådan växtart som regeringen bestämde. Dessa växtsläkten och växtarter angavs i en bilaga till växtförädlarrättskungörelsen. Föreskrifter som avser privaträttsliga förhållanden kan efter tillkomsten 1974 års regeringsform endast av

uppfattas som verkställighetsföreskrifter eftersom annan delegering av normgivningsmakten inte är möjlig. I samband med vissa ändringar i lagen gjordes på grund av att en av Sverige antagen konvention

som

reviderades, konstaterades att det inte var förenligt med kravet på lagform i 8 kap. 2§ regeringsformen att genom verkställighetsföre-

skrifter tagna på regeringsnivå avgränsa lagens tillämpningsområde i ett så väsentligt avseende. Eftersom det inte heller ansågs möjligt att

avgränsa tillämpningsområdet någon allmän beskrivning av

genom dessa växtsorter blev resultatet att förteckningen över skyddade växter

togs bilaga till lagen se Strömberg, Normgivningsmakten s.

som en 137, prop. 1981/82:136 s. 27 och SFS 1982:991.

Principen att en verkställighetsiöreskrift inte får innebära något nytt

har fastställts i praxis inom skatteområdet. Regeringsrätten har i flera rättsfall konstaterat att anvisningar och föreskrifter som efter bemyndigande meddelats av bl.a. Riksskatteverket har inneburit inskränkningar i vad har föreskrivits i lagtext och därför stått i som

strid med 8 kap. 3 § regeringsformen RÅ 1988 ref. 151, RÅ

se t.ex.

1988 ref. 146 och RÅ 1996 ref. 5. I det sistnämnda rättsfallet fanns det

visserligen stöd för innehållet i förordningen i lagens förarbeten men

regeringsrätten fann trots detta uppenbart att förordningen gick utöver vad som kunde inrymmas i lagtexten.

SOU 1998: 169 Konstitutionella aspekter på miljöstyrande vägavgifter 69

7.3 Slutsatser

Genom de exempel som redogjorts för kan konstateras att det knappast

är möjligt att se någon klar gräns mellan godtagbara och icke

godtagbara verkställighetsföreskrifter. En av orsakerna till detta är

givetvis att det är svårt att få någon konkret vägledning av förarbetena till regeringsformen. En annan anledning är att många bestämmelser härstammar från tiden före 1974 års regeringsform då gränsen mellan

lag och föreskrift verkställighet av lag var tämligen flytande se

om

Strömberg, a. a. s. 131. En genomgång av bl.a. de ovan redovisade

exemplen tyder emellertid att i lagstiftningsarbetet numera man

förefaller att i högre grad från en reglering genom verkställig-

hetsföreskrifter till att reglera direkt i lagen. Utredningen finner att utrymmet för att med hjälp av verkställig-

hetsföreskrifter ge någon annan än lagstiftaren ett direkt inflytande lagen om miljöstyrande vägavgifter får anses vara mycket begränsat. Genom verkställighetsföreskrifter kan det endast bli fråga om beslut i

så begränsad omfattning som sådana taxeändringar som endast utgör

anpassningar till det allmänna prisläget och om tillfälliga inskränkningar av det avgiftsbelagda området på grund av anläggningsarbeten

eller andra förhållanden som kan medföra störningar i trafiken. Det är

uppenbart att reglering som endast skulle medföra att kommunerna

en

fick rätt att meddela sådana verkställighetsföreskrifter inte skulle ge kommunerna det inflytande över avgiftssystemet som anges i

direktiven till utredningen.

7.4 Utredningens förslag till kommunalt

inflytande lokala bestämmelser

- Såsom det redogjordes för i inledningen till detta avsnitt anges i direktiven att införandet av ett avgiftssystem skall ske genom respektive kommuns beslut och att det skall vara respektive kommuns att utforma och förändra avgiftsystemet inom de ramar lagen ansvar ställer upp.

En möjlighet kommunerna så avgörande beslutanderätt

att ge en

över lagen miljöstyrande vägavgifter är att utforma lagen så sätt

om att det är den kommun i vilken det är aktuellt att införa miljöstyrande

vägavgifter som får initiera att lagen får tillämpas inom kommunen. Det bör då anges att kommunen, om vägtrafiken orsakar betydande olägenheter såsom trängsel, olyckor, buller eller utsläpp av miljöskad-

liga ämnen inom kommunen, f°ar anmäla detta till regeringen eller den

70 Konstitutionella aspekter på miljöstyrande vägavgifter SOU 1998: 169

myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen eller denna myndighet får därefter samråda med närmast berörda kommuner och

myndigheter om huruvida det föreligger förutsättningar att införa en lag

miljöstyrande vägavgifter i den kommun som har gjort anmälan. om Om det efter ett sådant samrådsförfarande anses föreligga förutsättningar för att införa miljöstyrande vägavgifter i kommunen skall lokala bestämmelser utarbetas som får reglera bl.a. det avgiftsbelagda området och vägavgiftens belopp. Härvid får kommunerna möjlighet att direkt påverka utformningen av bestämmelserna mot bakgrund av de

förhållanden är speciella för kommunen. För att man inte skall

som komma i konflikt med förbudet mot att delegera beslutanderätten om skatter krävs det att dessa lokala bestämmelser godkänns av riksdagen och fastställs i lag. Om kommunen av någon anledning inte är nöjd med utformningen de lokala bestämmelserna är det ingenting som hindrar av att kommunen dessförinnan återtar sin anmälan att införa om miljöstyrande vägavgifter. En kommun inom vilken lagen miljöstyrande vägavgifter om tillämpas kan även initiera att avgiftssystemet upphör eller ändras. Detta åstadkoms att kommunen begär detta hos regeringen eller genom den myndighet regeringen bestämmer. Avgiftssystemets uppsom

hörande eller ändringar i avgiftssystemet får sedan beslutas av

riksdagen och fastställas i lag.

7.4.1 En lagstiftning i två steg

Det beskrivna förfarandet medför visserligen att frågan om att ovan tillämpa lagen i enskild kommun måste underställas riksdagen på en

nytt efter det att beslut har fattats om att införa den generella lagen,

vilket kan kritiseras för omständligt förfarande. Å andra att vara ett

sidan är utformningen av det avgiftsbelagda området inte möjlig att göra i allmänt hållen lag. Även avgiftemas storlek är i hög grad

en beroende den lokala trafiksituationen och kräver att det görs av beräkningar utifrån förhållandena inom den aktuella regionen vilket medför att inte heller detta går att fastställa i generell lag. Det kan en sammanfattningsvis konstateras att det är nödvändigt med särskilda bestämmelser för varje kommun och att dessas närmare utformning inte kan bestämmas utan att det företagits erforderliga utredningar utifrån de lokala förhållandena. Sådana specifika utredningar för var och en av

de kommuner i vilka det kan aktuellt att införa lagen om miljö-

vara

styrande vägavgifter är inte möjliga att genomföra inför ett förslag till

en generell lagstiftning.

SOU 1998: 169 Konstitutionella aspekter på milj0styrande vdgavgifier 71

Även kommunerna får initiativrätten till att lagen

om om miljöstyrande vägavgifter tillämpas inom kommunen kommer de fortsatta övervägandena att ske i samråd med andra berörda och man åstadkommer därmed att hänsyn tas även till sådana aspekter som inte endast rör den enskilda kommunen. Denna möjlighet att väga andra faktorer än vad som föranleds av förhållandena i den aktuella kommunen kan värdefull inte minst när det gäller att bedöma vara vägavgiftemas totala miljöeffekter.

7.4.2 Intäkterna tillförsäkras kommunerna

Syftet med en lagstiftning om miljöstyrande vägavgifter är visserligen

inte att det skall intäkter men det är otvivelaktigt att ett ge avgiftssystem med största säkerhet kommer att generera ansenliga intäkter. En väsentlig fråga för en kommun som överväger att införa ett avgiftssystem måste därför får disponera intäkterna. Det vara vem som

förhållandet att avgifterna konstitutionellt definieras som statliga

skatter behöver inte innebära ett hinder mot ett kommunalt inflytande över intäkterna från avgiftssystemet. Ett sätt att tillförsäkra kommuner-

ett sådant inflytande är att ange i lagtexten att det överskott som

na

avgiftssystemet ger, vilket kan förväntas uppgå till tre fjärdedelar av

avgifterna, skall tillfalla kommunerna. I många sammanhang brukar det emellertid framställas invändningar mot att statens inkomster destineras på detta sätt. I utredningens direktiv är det dock ett starkt uttalat önskemål att det är kommunerna som skall ha beslutanderätten över de miljöstyrande vägavgiftema. Eftersom det inte finns något hinder mot detta och med hänsyn till att det även i övrigt framstår som lämpligt föreslår utredningen att det regleras i lagen att den största delen av de

miljöstyrande vägavgiftema tillfaller kommunerna. Anser man inte att

sådan bestämmelse bör införas återstår för kommunerna att tillse att en det i samband med utarbetandet de lokala bestämmelserna träffas av avtal att kommunerna skall få del av inkomsterna. om En tänkbar invändning mot den föreslagna lagregleringen är annan att den inte föreskriver att kommunerna skall ta del i kostnaderna för att

bygga avgiftssystemet. Eftersom kommunerna endast tillförsäkras

upp intäkter skulle man kunna riskerar att de lokala bestämmelserna sägs utan att dessa kostnader är täckta. Ett införande av ett avgiftsupp system innebär emellertid genomgripande förändring för en en kommun och föregås omfattande utredningar och överväganden. Det av

får därför förutsättas att ett beslut att införa ett avgiftssystem är så

om väl underbyggt och förankrat att det bibehålls under en lång tid.

8 Milj öaspekter

8.1 Inledning

I direktiven till utredningen framhålls att vägtrafiken svarar för en betydande påverkan miljön och på människors hälsa och att dessa problem bl.a. utgörs trängsel, olyckor, buller och utsläpp av giftiga av ämnen. Vi skall i detta avsnitt redogöra närmare för de angivna miljö-

problemens samband med vägtrafiken och vilken betydelse ett system med miljöstyrande vägavgifter skulle kunna ha för att påverka miljöproblemen i riktning.

en gynnsam

8.2 Trängsel

I slutbetänkandet Kommunikationskommittén SOU 1997:35, Ny av

kurs i trafikpolitiken, görs följande uttalanden trängsel. Trängsel

om vägnätet är i första hand ett problem i Stockholmsregionen och i viss

utsträckning i Göteborgsområdet. Låg framkomlighet med trafikstock-

ningar och köer medför stora kostnader i form av fördyrade varutransporter, förlängda restider och ökade avgasutsläpp. I betänkandet sägs vidare att hastigheten på vägsträcka snabbt en

sjunker när trafiken närmar sig vägens kapacitetsgräns. Teoretiskt kan för stad Stockholms storlek beräkna att restiden är omkring

man en av 40 procent längre när trafikvolymen är 50 procent av den maximala

kapaciteten. Vid ett flöde på 98 procent kapaciteten kan restiden

av

vara sju gånger så lång som under lågtrafik se s. 285.

Det kan således konstateras att trängsel har en mycket stor effekt

restidema och att spridning trafikmängden över tiden skulle få en av påtagliga positiva effekter i detta hänseende. Ett system med miljö-

styrande vägavgifter kan innebära sådana effekter antingen genom att avgiftsbelägger endast rusningstrafiken eller differentierar

man avgifterna tidsmässigt.

74 Miljéaspekter SOU 1998: 169

8.3 Olyckor

I prop. 1996/97:137, Nollvisionen och det trafiksäkra samhället, konstaterade regeringen att risken för att skadas och dödas till följd av trafikolyckor är väsentligt högre inom vägtransportsystemet än inom andra trafikslag. Vidare konstaterades att antalet dödade och skadade i trafiken ökade under 1980-talet och minskade under första hälften av 1990-talet vilket till största delen förklarades av en motsvarande ökning

respektive minskning av trafikarbetet. När det gäller riskerna for

oskyddade trafikanter hänvisades till studier i vilka man kommit fram till att fordonshastigheten är den helt avgörande faktorn för vilka skador dessa trafikanter riskerar att drabbas av. Som exempel detta omnämndes en undersökning i USA enligt vilken en fotgängare löper 40-80 procents risk att dödas vid en påkömingshastighet 50 kilometer i timmen medan risken är knappt 10 procent vid en hastighet

på 30 kilometer i timmen se s. 10 och 32 f..

Det kan alltså konstateras att det är trafikmängden och hastigheten

som har betydelse för olycksrisken. Frågan är vilken betydelse miljöstyrande vägavgifter kan ha för att minska antalet olyckor i

vägtrafiken. I den mån ett avgiftssystem kan bidra till att minska den

totala trafikmängden torde man uppnå positiva effekter olycks-

statistiken. Enligt uttalanden från experter inom området krävs det emellertid orealistiskt höga avgifter för att man skall åstadkomma en sådan minskning varför det i stället är lämpligare att använda vägavgifter för att få till stånd tidsmässig utjämning av trafiken. en

Som vi konstaterade kan miljöstyrande vägavgifter bidra till att

ovan trängseln i trafiken minskar vilket får till följd att hastigheten ökar. Med

hänsyn till den negativa inverkan högre hastigheter har antalet olyckor är det svårt att hävda att ett avgiftssystem i sig skulle kunna

innebära några fördelar. I detta sammanhang är det emellertid viktigt att

framhålla den positiva inverkan trafikantemas beteende som erhålls

den kameraövervakning kommer att användas för att genom som kontrollera efterlevnaden de miljöstyrande vägavgiftema. Det finns av undersökningar utvisar att vetskapen om denna övervakning gör som att trafikantemas körsätt blir lugnare och mjukare vilket påverkar

olycksfrekvensen i en gynnsam riktning.

8.4 Buller

Buller definieras icke önskvärt ljud. Kommunikationskommitténs som slutbetänkande innehåller följande buller. Buller berör i någon form om nästan alla människor. De negativa effekterna vår hälsa är av vitt

sou 1998:169 Miljöaspekter 75

skilda slag. Förutom direkta hörselskador kan buller ge psykiska

störningar, sömnrubbningar, förhöjt blodtryck, stress och koncentra-

tionssvårigheter. Vägtrafiken är den dominerande källan till bullerstömingar. Cirka 1,5 miljoner människor beräknas vara utsatta för

trafikbuller utomhus överstiger 55 dBA, vilket enligt prop.

som 1996/97:53, Infrastrukturinriktning för framtida transporter, föreslås det riktvärde inte bör överskridas när man bygger nya som som bostäder eller trafikanläggningar. Regeringen föreslår i samma

proposition ett åtgärdsprogram i första etapp omfattar bostads-

som en miljöer utomhus vid fasad är utsatta för vägtrafikbuller med en som

genomsnittslig bullemivå överstigande 65 dBA. För vägtrafikens vidkommande omfattar det åtgärdsprogram som föreslås i 1996/97:53 bl.a. åtgärder som sätter ned hastigheten

prop.

korta sträckor samt avskärmande åtgärder. De omfattande bullerstömingama från vägtrafiken har uppmärk-

sammats i ett stort antal utredningar och forskningsarbeten. Av t.ex.

SOU 1993:65, Handlingsplan mot buller, framgår att vägtrafikbullret består två huvudsakliga komponenter, nämligen drivenhetsbuller

av

och däck/vägbanebuller. Det förstnämnda kommer från själva fordonet

och den sistnämnda från däckens rullning mot vägytan. I SOU 1993:65

uttalas att det är däck/vägbanebullret som dominerar vägtrafikbullret

vid alla hastigheter 40 km/tim och detta kan minskas med över ca att

cirka fem-sju dBA bl.a. lägre hastighetsgränser som möjliggör

genom användandet smalare däck tillverkade av mjukare gummi samt av

tystare vägbeläggningar. För både drivenhetsbullret och

genom

däck/vägbanebullret innebär en hastighetsfördubbling en ökning av den ljudnivån med cirka 10 dB 111, 127 och bilaga

maximala se s. s.

41.

För det fall att ett system med miljöstyrande vägavgifter skulle leda till allmän trafikminskning kan givetvis förvänta sig en

en man

minskning vägtrafikbullret. Denna minskning är emellertid inte

även av

på något sätt proportionell utan det är fråga om synnerligen begränsade

effekter. Det kan nämnas att halvering trafikmängden reducerar en av bullemivån med endast cirka tre dBA och att en trafikreduktion 20

procent sänkning cirka dBA se a. SOU bilaga 11 s. 87.

ger en en

Det kan alltså konstateras att en minskning av trafikmängden har en tämligen begränsad effekt bullemivåema. Effekten begränsas ytterli-

det förhållandet allmän trafikminskning tenderar att leda gare av att en till ökade hastigheter vilket i sin tur leder till ökat buller. Däremot kan det tänkas att allmän minskning trafiken minskar bullrets en av varaktighet.

Såsom vi redogjorde för angående olyckor har vetskapen om

ovan kameraövervakningens existens positiv inverkan trafikantemas en

76 Miljöaspekter SOU 1998: 169

körsätt. Det förhållandet att körsättet blir lugnare och mjukare leder till att trafiken blir jämnare vilket i sin tur reducerar bullret.

8.5 Utsläpp giftiga

av ämnen -

luftföroreningar

Halterna av luftföroreningar i tätorterna har i de flesta avseenden minskat under den senaste tioårsperioden. Utbyggnad av fjärrvärme och rening av utsläpp från fasta källor har haft stor betydelse för

förbättringarna liksom övergången till renare bränslen och den

katalytiska avgasreningen se SOU 1997:35 s. 283. Trots denna

minskning luftföroreningama är halterna fortfarande så höga att de av bidrar till en försämrad hälsa för många människor. Astmatiker och barn är de känsligaste grupperna och det är i första hand luftvägama som drabbas. Vissa ämnen i föroreningarna medverkar till uppkomsten av cancer och luftföroreningar misstänks kunna förvärra allergiska besvär På miljöanpassat slutrapport

se väg mot ett transportsystem,

från MaTs-samarbetet, Naturvårdsverkets rapport 4636 s. 21. De luftföroreningar som härrör från vägtrafiken utgörs framför allt

av koldioxid, kväveoxid, svaveldioxid och flyktiga organiska ämnen,

VOC, lättflyktiga organiska kolväten. Såsom har redogjorts för i avsnitt5 har regeringen i prop. 1997/98:56, Transportpolitik för en hållbar utveckling, uttalat följande etappmål för i vilken omfattning utsläppen av dessa ämnen bör minska. Utsläppen koldioxid från transporter bör år 2010 ha stabiliserats på - av 1990 års nivå. Utsläppen kväveoxider från transporter bör år 2005 ha minskat —— av med minst 40 procent jämfört med 1995 års nivå.

Utsläppen av svaveldioxid från transporter bör år 2005 ha minskat

med minst 15 procent jämfört med 1995 års nivå. Utsläppen av flyktiga organiska ämnen från transporter bör år 2005 -

ha minskat med minst 60 procent jämfört med år 1995 se a. prop.

s. 27. Av propositionen framgår att regeringens ställningstaganden

beträffande dessa etappmål till stor del grundar sig Kommunika-

tionskommitténs förslag vilka i sin tur bygger resultatet av det ovan nämnda MaTs-samarbetet, som är ett samarbete mellan Banverket, Bilindustriföreningen, Boverket, Kommunikationsforskningsbered-

ningen KFB, Luftfartsverket, Naturvårdsverket, NUTEK, Sjöfarts-

verket, Statens Institut för Kommunikationsanalys SIKA, Svenska Petroleum Institutet SPI och Vägverket. Det övergripande syftet med

Miljöaspekter 77

detta samarbete, påbörjades hösten 1994, var att skapa en

som

plattform för dessa aktörer att utgå ifrån i sitt arbete med att

gemensam åstadkomma ett miljöanpassat transportsystem. I slutrapporten från

samarbetet framhålls att det krävs långtgående utsläppsminskningar från vägtrafiken för att de långsiktiga målen skall kunna nås i de tätorter i dag har luftkvalitetsproblem, dvs. framför allt i

som

Stockholm och Göteborg se s. 21-22.

I detta sammanhang bör nämnas att Miljöbalken, trädde i kraft

som

den 1 januari 1999, i kap. 5 innehåller föreskrifter om miljökvalitets- Av bestämmelserna följer att dessa normer skall ange de

normer. föroreningsnivåer eller stömingsnivåer människor, miljön eller som kan belastas med utan fara för olägenheter och att regeringen naturen

får överlåta till myndighet att meddela de miljökvalitetsnormer som

en

följer Sveriges medlemskap i Europeiska unionen vilket innebär en

av

hänvisning till de EG-direktiv som finns om gränsvärden för luftföroreningar. I 5 kap. 5 § Miljöbalken att ett åtgärdsprogram skall

anges

upprättas det behövs för att miljökvalitetsnorm skall uppfyllas

om en

eller ett sådant krav följer Sveriges medlemskap i Europeiska

om av

unionen. I ett sådant åtgärdsprogram skulle miljöstyrande vägavgifter

kunna aktualiseras. Trots luftföroreningama har minskat insatser inom olika att genom områden är det fortfarande angeläget med fortsatta åtgärder för att förbättra luften framför allt i tätortema. Frågan är vilken betydelse ett

med miljöstyrande vägavgifter skulle kunna ha i detta avseende.

system Bland de åtgärder föreslås i slutrapporten från MaTs-samarbetet som omnämns s.k. Road Pricing ett användbart ekonomiskt styrmedel som

för minska de lokala miljöproblem vägtrafiken ger upphov till.

att som Enligt bör ett sådant avgiftssystem innebära att fordon som rapporten förorenar bör betala fordon kör i områden där många mer mer, som

människor utsätts för hälsovådliga och där bullerproblemen är

avgaser

störst bör betala och att priset bör vara högre i rusningstid när

mer

avgasproblem 46 f..

trängsel och är som störst se s.

MaTs-rapportens förslag till avgiftssystem innebär således ett

tämligen komplicerat system med differentieringar i flera olika hänseenden. Enligt utredningens uppfattning är det tveksamt om det är praktiskt möjligt att införa avgiftssystem med ett så stort antal variabler. Även det är tekniskt genomförbart torde ett sådant system

om ställa så krav trafikantema att det är tveksamt man skulle få stora om Som vi har utvecklat närmare i avsnitt 6 är det acceptans för systemet.

väsentligt krav ett avgiftssystem är enkelt att förstå och använda

ett att

för trafikantema, åtminstone i inledningsskedet. Man kan emellertid förvänta sig positiva effekter luftföroreningshalterna med ett enklare utformat avgiftssystem under förutsätt-

även

78 Miljöaspekter SOU 1998: 169

ning att det medför att trängseln vägnätet minskar. Såsom har

anfört ovan är trängseln ett stort problem i tätortema med längre restider och en därmed sammanhängande ökning avgasutsläppen. av

För att trängseln skall minska är det tillfyllest med tidsdifferentiering

en av avgifterna. Om avgiftsbelägger vissa vägar kan det dess utom man få till följd att trafikanterna väljer andra resvägar vilket medför en

förflyttning eller spridning av utsläppen.

8.6 Den

yttre miljön

Vid redovisningen och bedömningen av de miljöstyrande vägavgifter-

nas inverkan miljön bör även den yttre miljön beaktas. Såsom det kommer att redogöras närmare för i avsnitt 9 förutsätter ett väl fungerande avgiftssystem anläggningar för övervakning och registrering av fordonen. Dessa videokameror med tillhörande utrustning innebär onekligen ett ingrepp i stadsmiljön i likhet med den skyltsättning som systemet måste medföra. Med hänsyn till den omfattande skyltsättning och andra anläggningar för trafiken redan som finns i städerna torde emellertid den påverkan avgiftssystemet som innebär vara i det närmaste försumbar. Detta förutsätter dock att man väljer att införa avgiftssystem inte kräver kraftiga portaler eller som bommar och i förekommande fall medger att diskreta mobila som anordningar används. Det finns ytterligare en effekt på den yttre miljön bör beaktas, som nämligen det förhållandet att den minskade trängsel som avgiftssystemet kan leda till påverkar behovet av markanvändning för

vägtrafikanläggningar. Det kanske är väl optimistiskt att förvänta sig att

behovet av mark kan minska men man kan åtminstone förvänta sig att

inte behöva ta ytterligare mark i anspråk för vägtrafikanläggningar. Det

anförda innebär att ett avgiftssystem kan bidra till att det miljökvalitetsmål som ställts upp angående en god, bebyggd miljö kan uppnås.

Se prop. 1997/98:145, Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart

samhälle s. 141, där det framhålls som angeläget att man begränsar behovet ytterligare transportanläggningar och undviker intrång i av

värdefull stadsmiljö.

8.7 Mikrovågor

I avsnitt 3.6 har vi redogjort för att identifiering och registrering av fordonen i ett avgiftssystem förutsätter någon form av kommunikationsteknik. Den teknik som används i vägavgiftssammanhang är

SOU 1998: 169 Miljöaspekter 79

mikrovågskommunikation, högfrekvent och kortvågig radiosom är en kommunikation upprättas att signal sänds från en antenn som genom en till i fordonet omformar signalen och vägsidan en mottagare som skickar den tillbaka. Begreppet mikrovågor används för att beteckna elektromagnetisk strålning i frekvensområdet 100 MHz-300 GHz. Den internationella post- och teleunionen har reserverat en frekvens 5,8 GHz för vägavgiftssystem. Frågan är om denna mikrovågskommunikation används för vägavgifter kan medföra några hälsorisker. som Vi skall i det följande redogöra för del forskningsresultat inom en området. Det har fåtal undersökningar eventuell cancerrisk, bl.a. gjorts ett om på användare mobiltelefon, militär personal och befolkningsgrupper av bott i närheten sändare mikrovågor. En del undersökningar som av av antalet cancerfall medan andra inte har påvisat har tytt på en ökning av ökad risk för Resultaten har emellertid varit svårtolkade någon cancer. bl.a. på antalet undersökta har varit för få och att graden av grund av att exponering inte har varit helt fastställd. Det är fortfarande för tidigt att dra några säkra slutsatser och det kan sammanfattningsvis konstateras resultaten från de få undersökningar har gjorts endast har lett att som till begränsad information. det sedan gäller riskerna för missfall och för fosterskador har När vissa studier på ökade risker medan andra inte har visat på något tytt sådant samband. De företagna studierna kännetecknas emellertid av bristfälliga uppskattningar hur stor exponering mikrovågor det av av fråga i vissa fall ett litet antal undersökta varför det är varit om samt av svårt att dra några säkra slutsatser utan vidare studier. Det har kunnat fastställas att koncentrerad mikrovågsstrålning kan leda till ökning kroppstemperaturen med knappt en grad. en av visat temperaturhöjningar än till två Undersökningar har att mer en grader kan medföra negativa hälsoeffekter. Man har konstaterat att försämrar förmågan att lösa även enkla sådana temperaturhöjningar och de i kombination med bruk alkohol och arbetsuppgifter att av droger kan påverka kroppens värrnereglerande förmåga negativt. det särskilt gäller pulserande mikrovågsstrålning inom När frekvensområde 200 MHz-6,5 GHz är det välkänt att människor med normal hörsel kan fömimma ett surrande, klickande eller poppande ljud orsakas inverkan hörselcentrat i hjärnan. Upprepad eller som av

spänningsframkallande och därmed

långvarig exponering kan vara skadlig. redovisningen de olika studierna framhålls att forskningen på I av området är bristfällig och ofullständig, vilket har bekräftats av experter inom området har uppgett att det inte finns några säkra uppgifter som påverkan. På nuvarande kunskapsnivå kan därför om biologisk man

80 Aliljöaspekter SOU 1998: 169

inte fastställa om det är några hälsorisker förenade med mikrovågskommunikationen. Det är emellertid uppenbart att den mikrovågskommunikation är aktuell för ett system med miljöstyrande

som

vägavgifter inte innebär någon långvarig eller intensiv exponering.

8.8 Slutsatser

Det kan sammanfattningsvis konstateras att ett system med miljöstyran-

de vägavgifter kan förväntas medföra en positiv inverkan på trängseln

vilket kan bidra till att begränsa luftföroreningama i tätortema.

Beträffande olycksfrekvensen och bullemivåema får avgifterna i sig anses innebära tämligen begränsade effekter. Inverkan olyckor och buller erhålls möjligen indirekt den inverkan genom gynnsamma trafikantemas körsätt vetskapen själva övervakningen medför. som om Detta förhållande, närmast är att betrakta ett slags bieffekt till som som avgiftssystemet, är ytterligare ett skäl för att möjliggöra införandet av miljöstyrande vägavgifter i tätort. Med den kunskap vi har i dag framstår de negativa effekterna på den yttre miljön de tekniska av

anordningama för övervakning och registrering, liksom hälsoriskema med den aktuella mikrovågstekniken, i det närmaste försumbara.

som

SOU 1988:169 81

9 Integritetsaspekter på milj östyrande

avgifter - registrering, övervakning

och kontroll

1 Inledning

I detta avsnitt skall vi behandla de integritetsfrågor som uppkommer i samband med den registrering och kontroll som erfordras för att efterlevnaden av ett system för miljöstyrande vägavgifter skall kunna upprätthållas. Såsom har framgått av redogörelsen i avsnitt 3.5 finns det två huvudtyper av betalningsmetoder för vägavgifter, manuell eller automatisk betalning. Manuell betalning kan i sin tur ske antingen när betalningsskyldigheten uppstår, t.ex. vid passerandet av ett betalsnitt, eller på annan plats. Erläggs avgiften direkt när betalningsskyldigheten uppstår behövs inte någon registrering av bilen utan kan ske passagen helt anonymt. Manuell betalning annan plats och automatisk betalning förutsätter däremot en kontroll av att betalningsskyldigheten fullgörs vilket kräver dels att själva betalningen registreras, dels att fordonet identifieras och registreras i samband med att betalningsskyldigheten uppstår. Dessa betalningssätt kan med nuvarande teknik inte medge fullständig anonymitet, vilket kan nackdel. Å andra sidan är det stora anses vara en nackdelar förenade med ett avgiftssystem som är uppbyggt på att trafikantema skall erlägga betalning direkt när betalningsskyldigheten uppstår. Såsom vi kommer att redogöra för i avsnitt 11 förutsätter ett sådant system att avgiftsprincipen utgörs av tillträdesavgift eller passageavgift, vilket skulle innebära en icke önskvärd begränsning. En arman nackdel är att trañkantema måste stanna för att erlägga betalningen, vilket kan medföra köbildningar och trafikstockningar med risk för trafikolyckor och negativa effekter på miljön. Härtill kommer att anläggningar för manuell betalning kan vara olämpliga på grund av platsbrist eller av estetiska skäl.

82 Integritetsaspekter på miljöstyrande verksamhet SOU 1988: 169

Det kan sammanfattningsvis konstateras att det är ett flertal

nackdelar förenade med manuell betalning i direkt anslutning till att

betalningsskyldigheten uppstår och motsvarande fördelar med att betalning sker plats och automatisk betalning.

annan genom Frågan är med hänsyn till kravet skydd för den om man

personliga integriteten kan acceptera ett avgiftssystem som inte

möjliggör betalning, dvs. i direkt anslutning till att betalningsanonym skyldigheten uppstår, utan kräver att betalning sker annan plats som eller automatiskt.

Vämandet den personliga integriteten har gamla traditioner i

om svensk rätt. Redan under medeltiden hade ett sådant skydd vilket man hade djup, folklig förankring. Våra domstolar med sina tidvis mycket starka folkliga inslag har tradition hävdat den enskildes rätt mot av kränkningar både från andra medborgare och den s.k. överheten.

Integritetsfrågoma har tillmätts stor betydelse i olika sammanhang i

vårt land. Som ett exempel detta kan nämnas att Sverige så sent som

i mitten 1980-talet med något undantag var det enda landet i Europa av

hade lagstiftning skydd mot integritetskränkningar med

som en om

optisk apparatur på allmän plats se SOU 1987:74, Optisk-Elektronisk

Övervakning, Betänkande utredningen TV-övervakning m.m.

av om 15 och 43 f.. s.

De bestämmelser är aktuella for de integritetsfrågor som kan

som

uppstå i samband med lagen miljöstyrande vägavgifter finns i

om

regeringsformen, sekretesslagen 1980:100, personuppgiftslagen

1998:204 och lagen 1998:150 allmän kameraövervakning. om

9.2 Registrering

Av 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen följer att varje

medborgare i den utsträckning närmare anges i lag skall skyddas som

mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp automatisk databehandling.

av Den registrering måste göras fordonet vid betalning som inte som av

direkt när betalningsskyldigheten uppstår förutsätts ske genom

görs

automatisk databehandling. Denna registrering, måste innehålla

som

uppgifter fordonets registreringsnummer samt om datum och

om kommun för den betalningen bör göras i ett centralt resa som avser,

register upprättas Vägverket särskilt för lagen om miljöstyrande

som av

vägavgifter. Av 7 kap. l5§ sekretesslagen jämförd med l b§ sjätte punkten

sekretessförordningen framgår att sekretess gäller för Vägverkets bil-,

körkorts- och felparkeringsregister för uppgifter enskildas personli-

om

SOU 1988: 169 Integritetsaspekterpâ miljöstyrande verksamhet 83

ga förhållanden om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretessbehovet för de register som kommer att upprättas för de miljöstyrande vägavgiftema tillgodoses lämpligen genom att man gör ett tillägg i denna sekretessbestämmelse. I övrigt regleras uppgifterna i registret av personuppgiftslagen, som trädde i kraft den 24 oktober 1998 och som ersatte datalagen 1973:289. Med personuppgift avses enligt 3 § personuppgiftslagen all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till person en som är i livet. Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om när behandling av personuppgifter är tillåten. Där sägs också att personuppgifter som samlas för ett ändamål inte får behandlas för något annat oförenligt ändamål. Av 10 § e personuppgiftslagen följer att personuppgifter får behandlas om det är nödvändigt för att en arbetsuppgift i samband med myndighetsutövning skall kunna utföras. Eftersom registrering av att miljöstyrande vägavgift erläggs är nödvändig för att lagen skall fungera och helt klart avser myndighetsutövning föreligger inte något lagligt hinder mot registreringen. Med hänsyn till att det finns en omfattande reglering till skydd för den enskildes personliga integritet anser utredningen att den registrering som måste göras vid annan betalning

än direkt när betalningsskyldigheten uppstår får godtas. Hänsyn till den

personliga integriteten kräver således inte att avgiftssystemet möjliggör anonym betalning.

9.3 Övervakning

För att kontrollera efterlevnaden av lagen om miljöstyrande vägavgifter krävs inte bara registrering utan även någon fomi av övervakning. Den enda praktiskt tänkbara metoden for att identifiera fordon som färdas

en avgiftsbelagd plats utan att betala är videofotografering. Sådan

övervakning regleras i lagen 1998:150 om allmän kameraövervakning, som trädde i kraft den 1 juli 1998 och som ersatte den tidigare gällande lagen 1990:484 om övervakningskameror m.m. I förarbetena till lagen om allmän kameraövervakning uttalas att grundtanken bakom lagen är att övervakningskameror skall kunna användas när det finns ett samhälleligt intresse av övervakning och att intresset att förebygga brott, förhindra olyckor eller liknande bör av spela bör en mer framträdande roll än tidigare vid avvägningen mellan övervakningsintresset och integritetsintresset. Detta innebär en mindre

restriktiv linje vid tillståndsprövningen än tidigare se prop. 1997/98:64

28 f.. Lagen innebär dessutom att tillståndsfri användning av s.

84 Integritetsaspekter på miljöstyrande verksamhet SOU 1988: 169

övervakningskameror medges i större utsträckning och att den tillståndsfria användningen regleras i lagen. Av 7 § andra punkten lagen allmän kameraövervakning följer att om tillstånd inte krävs för allmän kameraövervakning som utförs av Vägverket vid trafikövervakning. Sådan trafikövervakning sker med

hjälp kameror som är uppsatta vid vissa motorvägsinfarter och i

av vägtunnlar. Bildmaterialet används underlag för trafikinformation som och varningar via radio samt för att dirigera om trafik eller rekommendera lägre hastighet vid trafikhinder i syfte att minska riskerna för trafikolyckor. Dessutom används bildmaterialet som underlag för bedömningar vilka räddningsinsatser som krävs vid av redan inträffade olyckor. I förarbetena framhålls att risken för

integritetsintrång måste betraktas som relativt begränsad med hänsyn

till de platser där kamerorna är placerade och att övervakningen kan ha

stor betydelse för att förhindra olyckor eller för att minska

skadeverkningama inträffad olycka se a. prop. s. 33.

av en Vid den kameraövervakning behöver ske för att kontrollera som

efterlevnaden av lagen om miljöstyrande vägavgifter erfordras endast

att fordonets registreringsnummer och fabrikat framgår av bildmaterialet. Detta åstadkoms att det vid fotograferingen sker en genom maskering så att varken förare eller passagerare syns på bilden. Fotografering sker endast de fordon beträffande vilka det inte direkt av kan konstateras att korrekt avgift har erlagts, således inte av fordon som är utrustade med fordonsenheter och för vilka betalningen sker via kommunikation med fordonsenheten eller fordon för vilka det via

kontakt med det centrala registret kan konstateras att korrekt avgift har erlagts. Visar det sig efter fotograferingen att avgift hade erlagts utan att den hade registrerats vid kontrolltillfállet förstörs fotografiet.

Detsamma sker betalning görs inom den tid inom vilken man har om rätt att betala i efterskott. När vet vilket avgiftssystem blir aktuellt, dvs. senast i man som samband med att lokala bestämmelser utarbetas, kan man också närmare reglera hur övervakningen ska gå till. Det kan då finnas anledning att föreskriva t.ex. sådan maskering som nyss nämnts eller en utgallring fotografier fordon för vilka avgift har erlagts. av av

Kameraövervakning är reglerad ett sådant sätt får anses

som

innebära begränsat intrång i den personliga integriteten. Det

ett

samhälleliga intresset att lagen om miljöstyrande vägavgifter

av efterlevs är sådant att avvägning mellan detta intresse och en integritetsintresset leder till att integritetshänsyn inte bör hindra att övervakning sker med hjälp videokamera. Eftersom det är av

Vägverket skall utföra övervakningen är det en lämplig lagteknisk

som

lösning att även denna kameraövervakning regleras i 7 § andra punkten

SOU 1988: 169 Integritetsaspekter på miljöstyrande verksamhet 85

lagen om allmän kameraövervakning, vilket innebär att även

övervakning enligt lagen om miljöstyrande vägavgifter får ske utan tillstånd. Ett ytterligare skydd för den personliga integriteten finns i 7 kap. 32§ sekretesslagen som föreskriver att sekretess gäller för sådan uppgift om enskilds personliga förhållanden som har inhämtats genom kameraövervakning som avses i lagen om allmän kameraövervakning om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom

närstående lider men om uppgiften röjs.

9.4 Övrig kontroll

Utöver registrering och övervakning är det ytterligare en kontroll som kan bli erforderlig vid automatisk betalning. Vid automatisk betalning sker avgiftsdebiteringen via kommunikation med fordonsenheten. Om avgiftssystemet innehåller olika avgiftsnivåer för olika fordonstyper krävs att fordonsenhetema är anpassade så att rätt avgift debiteras för dessa olika fordonstyper. För att förhindra att ett fordon som skall erlägga högre taxa är försedd med en fordonsenhet avsedd för en en

lägre taxa är det erforderligt med stickprovskontroller för att

kontrollera att bilarna är utrustade med rätt sorts fordonsenheter. En sådan kontroll kan eventuellt ske redan vid kameraövervakningen.

9.5 Slutsatser

Utredningen konstaterar att betalning eventuellt inte kommer att kunna ske anonymt. Avgiftssystemet som sådant kan dock inte anses innebära något ingripande intrång i den personliga integriteten och de kontrollåtgärder systemet erfordrar ligger inom ramen för vad som får som accepteras för att man skall kunna minska vägtrafikens skadeverkningar på miljön. Sammantaget anser därför utredningen att miljöstyrande vägavgifter är godtagbara från integritetssynpunkt.

10 Skatterättsliga konsekvenser

10. 1 Inledning

Såsom vi redogjort för i avsnittet konstitutionella aspekter om miljöstyrande vägavgifter är avgifterna statsrättsligt att definiera som statlig skatt. Vi skall i detta avsnitt kort redogöra för hur avgifterna en förhåller sig till skattesystemet i övrigt.

10.2 Avdragsrätt

10.2.1 Resor till och från arbetet

Enligt punkten 4 av anvisningarna till 3 kap. 33 §kommunalskattelagen 1928:370 medges avdrag för kostnader för resor till och från arbetet med bil under vissa förutsättningar. I femte stycket av denna egen bestämmelse stadgas att i de fall förutsättningarna för sådana avdrag är

uppfyllda även väg-, bro- och färjeavgifter är avdragsgilla med belopp

motsvarar den faktiska kostnaden. Frågan är de miljöstyrande som om

vägavgiftema utgör en sådan vägavgift som avses i bestämmelsen. I

förarbetena till den uttalas att till vägavgifter inte skall räknas sådan

avgift i rättslig mening är en skatt se prop. 1993/94:90 Översyn av

som

tjänsteinkomstbeskattningen, s. 106. Av detta följer att avdrag

m.m.

inte skall medges för kostnaderna för miljöstyrande vägavgifter.

10.2.2 Resor i tjänsten och i näringsverksamhet

Avdrag för kostnader för med bil i tjänsten samt med bil resor egen

används i näringsverksamhet medges enligt 3 kap. 20 § kommu-

som

nalskattelagen för kostnader i samband med person- och godsbefordran

och då bilen utgör tillgång i verksamheten. Denna avdragsrätt bör en

omfatta även kostnader för miljöstyrande vägavgifter. Den förhöjda

88 Skatterättsliga konsekvenser

avgiften, skall tas ut trafikanten inte betalar föreskriven som om

vägavgift, är däremot att betrakta som en s.k. sanktionsavgift för vilken avdrag inte bör medges.

1 0.3 Mervärdesskatt

Enligt 1 kap. 1 § första stycket första punkten mervärdesskattelagen 1994:200 skall mervärdesskatt betalas till staten vid sådan omsättning inom landet av varor eller tjänster som är skattepliktig och görs i en yrkesmässig verksamhet. Eftersom den miljöstyrande vägavgiften är en

skatt är det inte fråga omsättning i mervärdesskattelagens

om en

mening. Den miljöstyrande vägavgiften faller således utanför mervär-

desbeskattningens räckvidd.

11 Utformning av system för miljöstyrande vägavgifter

-tre tänkbara

principer

11.1 Inledning

I detta avsnitt skall vi kortfattat beskriva tre olika metoder för hur ett avgiftssystem för miljöstyrande vägavgifter kan utformas och redogöra för vilka för- och nackdelar är förenade med dessa. Den avgörande som skillnaden mellan de olika metoderna är avgzflsprincipen, dvs. vad avgiften baseras på. Som vi har redogjort för i avsnitt 3.4 skiljer man mellan tillträdesavgift eller passageavgift, som innebär att trafikanten betalar för att få tillträde till ett vägavsnitt såsom gatunätet i en stad, en motorväg, en bro eller en tunnel och vistelseavgifi‘, som innebär att trafikanten betalar för att befinna sig med sitt fordon inom ett avgränsat

område samt färdvägsrelaterad avgift, som innebär att trafikanten fortlöpande betalar för körd vägsträcka.

11.2 Tillträdesprincipen

T illtrddesavgzfi eller är den traditionella avgiftsprincipen

som förekommer på olika håll i världen i avgiftssystem med

fmansieringssyfte. Den innebär att man endast betalar för inträde i eller

utträde ur en zon vilket medför att trafikanter som inte lämnar zonen

inte betalar något. Det vanliga är att avgiften inte är beroende av hur lång sträcka man färdas inom zonen men även sådana avgiftssystem förekommer. I det följande utgår vi ifrån att avgiften inte varierar med

vägsträckan.

90 Utformning av system för miljöstyrande vägavgifter SOU 1998: 169

l l .2.1 Betalningsmetoder

Det finns inga praktiska eller tekniska hinder mot att använda sig av

flera olika betalningsmetoder, både manuella och automatiska. Manuell

betalning kan göras antingen i samband med att betalningsskyldigheten uppstår eller vid något annat tillfälle. Man kan utan problem tillåta att betalning sker i förskott eller i efterskott. För trafikanter med teknisk utrustning i fordonet, s.k. fordonsenhe-

ter, tillkommer möjligheten till automatisk betalning via centrala

konton eller via elektronisk börs.

l 1.2.2 Kontrollmetoder

Manuell betalning vid annat tillfälle, automatisk betalning och betalning i förskott eller efterskott förutsätter någon form av

övervakning eller registrering fordonet i avgiftssystemet för att man

av skall kunna kontrollera betalningen. Vid avgiftssystem som är konstruerade utifrån tillträdesprincipen är det naturligt att denna kontroll sker vid ett betalsnitt. De metoder som kan passagen av

användas är videofotografering av samtliga fordon som passerar ett

betalsnitt utan att det genast kan konstateras att korrekt avgift har

erlagts och stickprovskontroll. Den förstnämnda metoden innebär att registreringsskylten fotogra-

feras på de fordon utan att det konstateras att betalning som passerar har skett och att bilden förstörs om det senare framgår att betalning redan hade erlagts utan att det kunde konstateras vid passagen eller om betalning kommer in inom den tillåtna tiden för efterskottsbetalning. I

annat fall skickas faktura med en betalningsanmaning till

en fordonsägaren i vilken det att förhöjd avgift kommer att påföras anges betalning inte sker inom viss angiven tid. om en

bygger tillträdesprincipen går stickprovskontroll till

I system som

så sätt att videokameror placeras vid betalsnitten. Fotografering sker

inte de fordon har erlagt betalning vid passagen medan övriga av som

fordons registreringsskyltar fotograferas slumpmässigt. Om betalning

kommer inom den tillåtna tiden för efterskottsbetalning förstörs bilden. I annat fall faktureras fordonsägaren samma sätt som ovan.

Denna kontrollmetod förutsätter givetvis att stickprovsandelen är så

att det statistiskt sett inte är lönsamt att låta bli att betala den stor normala avgiften och i stället acceptera att ibland påföras en förhöjd avgift. Fordon är utrustade med fordonsenheter kontrolleras i stället som via kommunikation med fordonsenheten.

SOU 1998: 169 Utformning av system för miljöstyrande vdgavgifler 91

1 1.2.3 För- och nackdelar med tillträdesprincipen

Fördelarna med tillträdesprincipen är att den är enkel att förstå och

kontrollera. Den kräver inte att samtliga fordon utrustas med

fordonsenheter. Nackdelen är att avgift inte tas ut av trafikanter som endast trafikerar själva zonen utan att något betalsnitt.

passera

1 1.3

Vistelseprincipen

Vistelseavgift innebär i motsats till tillträdesavgift att den trafik som rör sig inom en zon är betalningsskyldig vilket innebär att det inte endast är de trafikanter som passerar en zongräns som betalar. Avgiftens storlek är inte beroende av hur långt man kör inom zonen.

1 1.3. 1 Kontrollmetoder

Skillnaden mellan vistelseprincipen och tillträdesprincipen är förutom

avgifcsprincipen det sätt på vilket betalningen kontrolleras. Kontrollen

kan inte som vid tillträdesprincipen ske vid passagen av ett betalsnitt eftersom även de fordon som trafikerar zonen utan att passera något betalsnitt är betalningsskyldiga. Eftersom det inte är förenligt med kraven på hänsyn till trafikantemas personliga integritet eller praktiskt möjligt att kontinuerligt övervaka samtliga fordon inom en zon är stickprovskontroll den enda rimliga kontrollmöjligheten som står till buds. skall kunna kontrollera de fordon endast färdas För att man som inne i zonen kan denna stickprovskontroll inte utformas det sätt som

redogjordes för i samband med tillträdesprincipen utan måste ut

att man använder sig av flyttbara videokameror. När det gäller fordon som är utrustade med fordonsenheter kan kontrollen ske med hjälp av kommunikation med dessa.

11.3.2 För- och nackdelar med

vistelseprincipen

Fördelen med vistelseprincipen är att avgift utgår även för dem som

trafikerar zonen utan att passera något betalsnitt. En nackdel är att

avgiften inte är beroende av hur långt man kör inom zonen vilket kan få

olyckliga konsekvenser för trafikanter som endast skall flytta sin bil en mycket kort sträcka eller göra en omparkering t.ex. grund av bestämmelser om datumparkering. Troligen bör sådana förflyttningar undantas från avgiftsskyldigheten, vilket medför att kontrollsystemet

92 Utformning av system för miljöstyrande vägavgifier

blir komplicerat och att det uppstår vissa gränsdragningsproblem

mera

skall bestämma gränsen för avgiftsbefrielse. Det är tänkbart att

när man dessa problem kan lösas samordning mellan avgiftssystemet genom en

och de regler gäller för parkering inom den aktuella zonen.

som

l 1.4 Färdvägsprincipen

Färdvägsrelaterad avgift innebär att betalning erläggs för det faktiska utnyttjandet väg så att trafikanten belastas för de kostnader som av en färden medför, vilket innebär intemalisering. Detta förutsätter att en färdvägen på något sätt kan mätas. Ett sätt kan vara att dela vägnätet eller gatunätet i mindre avsnitt eller zoner. För trafikant utan fordonsenhet två under en och en anses zoner den övre gränsen för vad som är acceptabelt och samma resa vara

begripligt. Eftersom fárdvägsprincipen tillämpad i stadsmiljö förutsätter

att antalet överstiger denna gräns kan det konstateras att denna zoner

avgiftsprincip förutsätter att samtliga fordon utrustas med fordonsen-

heter.

11.4.1 För- och nackdelar med fárdvägsprincipen

Fördelen med färdvägsprincipen är att trafikanten betalar för den

faktiska användningen väg och att avgiftens storlek är beroende av en hur långt kör. Nackdelen är att alla fordon måste förses med av man fordonsenheter.

11.5 Vilken föredra

princip

är att

Frågan är vilken de beskrivna metoderna som bör väljas för att man av

skall få till stånd ett avgiftssystem för miljöstyrande vägavgifter som är

förenligt med den i avsnitt 5.4 angivna målsättningen, dvs. att utforma

ett regelverk för ett avgiftssystem som

påverkar trafiken i tätort och leder till förändringar som bidrar till att fastställda miljömål kan uppnås och kan accepteras och förstås användarna och samhället i övrigt. av Som vi har konstaterat tidigare är det ett väsentligt krav att

avgiftssystemet är lätt att förstå och använda för trafikanterna. Det

måste därför ställas stora krav att avgiftssystemet är enkelt och

okomplicerat, varför det inte är lämpligt att välja ett system som redan

från början förutsätter att samtliga fordon utrustas med fordonsenheter.

SOU 1998: 169 Utformning av system för miljöstyrande vägavgzfier 93

Redan med hänsyn härtill kan det konstateras att man i vart fall inte inledningsvis bör välja ett avgiftssystem som bygger på färdvägsprincipen. Såsom har framhållits i avsnitt 6.8 bör emellertid den lagtekniska konstruktionen vara sådan att den inte försvårar eller hindrar införandet av ny teknik eller liknande. Lagtexten bör därför vara utformad så att den inte heller utesluter ett system baserat fårdvägsprincipen.

11.5.1 eller

Tillträdesprincipen vistelseprincipen

Såväl tillträdesprincipen som vistelseprincipen får anses uppfylla kraven på lättförståelighet och användarvänlighet. Även i övrigt framstår alternativen som likvärdiga. Att kontrollen av fordonen blir något mera komplicerad vid användning av vistelseprincipen jämfört med tillträdesprincipen och att man får utesluta vissa korta förflyttningar från avgiftsskyldighet innebär inte några stora problem. Dessa nackdelar kan anses uppvägda av att man uppnår en större rättvisa med vistelseprincipen eftersom alla som trafikerar zonen är betalningsskyldiga och inte bara de som passerar ett betalsnitt. bör avgörande för vilket de båda avgiftsaltemativen Det som vara av bör välja är framför allt geografiska förhållanden, den lokala man trafiksituationen, vilken typ av miljöproblem man vill att avgiftssystemet skall bidra till att minska samt andra förhållanden som varierar mellan olika tätorter som kan vara aktuella för miljöstyrande vägavgifter. De lokala förhållandena kan vara sådana att det är lämpligt med en kombination av tillträdesavgifter och vistelseavgifter eller zoner med olika avgiftsnivåer. Är fordonet försett med fordonsenhet ombesörjs en automatiskt att rätt avgift debiteras utan att trafikanten behöver medverka på något sätt. För trafikanter utan fordonsenheter kan ett sådant system bli tämligen komplicerat eftersom de själva måste hålla reda på vilka olika zoner en färd omfattar. Som framgår av vad som anförts om fårdvägsprincipen får antalet zoner därför begränsas så att en trafikant inte behöver passera fler än två zoner under en och samma färd eftersom man vid utformningen av avgiftssystemet har att utgå ifrån att inte samtliga fordon har sådan utrustning. Detta utgör givetvis en begränsning av hur stor hänsyn som kan tas till lokala förhållanden men det f°ar ändå konstateras att det innebär stora fördelar att fastställa både avgiftsprincip och eventuell zonindelning i de lokala bestämmelserna för respektive kommun och inte redan vid utformningen av den generella lagstiftningen för miljöstyrande vägavgifter. Ett annat skäl, utöver vad som har anförts om lokala förhållanden, för en sådan

94 Utformning system för miljöstyrande vdgavgifier

av

konstruktion är att åstadkommer en ännu högre grad av lokalt

man inflytande. En nackdel med att del kommuner har avgiftssystem som bygger en tillträdesprincipen medan andra kommuners system utgörs av

vistelseavgift kan att avgiftssystemen så sätt blir svårare att

vara förstå för trafikantema. Det kan dock ifrågasättas sådan olikhet om en har så stor betydelse med hänsyn till att de tätorter som kan vara

aktuella för miljöstyrande vägavgifter har en sådan storlek att de redan på grund härav har en trañksituation som inte är helt lättillgänglig för

trafikantema och i synnerhet inte för tillfälliga besökare. En nackdel kan att det torde krävas tämligen avancerade annan vara

fordonsutrustningar för att de skall kunna fungera i olika avgiftssystem.

Med hänsyn till den tekniska utvecklingen området utgör detta inte

något skäl för att i generell lagstiftning miljöstyrande vägavgifter

en om utesluta användandet det två lämpliga avgiftssystem. av ena av

1 1.5.2 Slutsatser

Sammanfattningsvis utredningen att fördelarna med att inte låsa anser

fast sig vid avgiftsprincip redan i den generella lagstiftningen

en

uppväger de nackdelar eventuell olikhet mellan avgiftssystemen i

en skilda kommuner skulle kunna innebära. Det förhållandet att den

generella lagstiftningen inte utesluter att sådana olikheter uppstår

innebär heller inte att olikheter måste uppkomma.

12 Utredningens förslag till lagreglering av miljöstyrande vägavgifter

12.1 för

Lagregler avgiftssystemet

Såsom har framgått av avsnitt 7.4 innebär utredningens förslag att det skall utformas lokala bestämmelser för den kommun som vill införa avgiftssystemet. Utredningen föreslår att lagstiftningen består dels av lag innehåller generella bestämmelser miljöstyrande en som om vägavgifter, dels av lagar som innehåller lokala bestämmelser för respektive kommun. Den lag som innehåller de generella bestämmelserna och som utredningen har lagt fram ett förslag till, behandlar frågor av mera

allmän eller formell karaktär som bör vara enhetligt reglerade såsom bl.a. lagens syfte, under vilka förutsättningar den kan tillämpas, regler

för hur de lokala bestämmelserna kommer till och ändras, är vem som avgiftsskyldig och vad som gäller om avgiften inte betalas m.m.

De lokala bestämmelserna föreslås reglera först och främst sådana frågor som inte är möjliga att reglera i en generell lag såsom t.ex. val av

avgiftsprincip, utformningen av det avgiftsbelagda området, avgiftemas

storlek och därmed sammanhängande frågor som kräver utredningar och beräkningar utifrån de lokala förhållandena. I den generella lagen anges att de lokala bestämmelserna skall reglera dessa frågor. Vidare anges att de lokala bestämmelserna därutöver får innehålla bestämmelser som innebär att man i vissa hänseenden avviker från vad som anges i den generella lagen, såsom föreskrifter om vilka fordon som omfattas av avgiftsskyldigheten och undantag därifrån. Vi skall i det följande redogöra för utformningen av det regelsystem vi föreslår och vad som bör regleras i den generella lagen respektive i lokala bestämmelser. Vi kommer också att redogöra för hur avgiftssystemet kan tänkas att fungera i praktiken och kommer därför den teknik som kan komma att användas. Vi har funnit att en sådan

96 Utredningens förslag till lagreglering avmiljc‘styrande vägavgifter SOU 1998: l 69

beskrivning kan vara av intresse i sammanhanget trots att det tekniska

underlaget, av skäl som anges i avsnitt kan vara ofullständigt.

12.2 Vilka fordon som omfattas av

betalningsskyldigheten

Ett system med miljöstyrande vägavgifter är i första hand avsett för

bilar. Med bilar avses enligt fordonskungörelsen personbilar, lastbilar

och bussar. Såsom har framhållits tidigare är det ett väsentligt krav på ett system för miljöstyrande vägavgifter att det är enkelt och okomplicerat, inte minst i inledningsskedet. Ett annat väsentligt krav är att avgiftssystemet är rättvist. Dessa krav talar för att så få bilar möjligt undantas från som

avgiftsskyldighet i den generella lagen. För att man skall undvika

besvärliga gränsdragningar och mer eller mindre skönsmässiga bedömningar är det lämpligt att de undantag som ändå görs i denna lag

knyts till bilens registrering och inte till användningsområdet.

Även utländska bilar bör omfattas avgiftsskyldigheten av även om det kan förväntas uppstå svårigheter i samband med kontroll och sanktioner vid utebliven betalning. Utredningens förslag innebär således att endast bilar omfattas av

avgiftsskyldigheten vilket innebär att motorcyklar undantas. Den

främsta orsaken till detta undantag är att tekniken för bl.a. övervakning och kontroll troligen ännu inte är så utvecklad att den klarar av att hantera motorcyklar även det i och för sig skulle kunna anses om önskvärt utifrån vissa miljöaspekter att även dessa omfattas av

avgiftsskyldigheten. Det bör därför vara möjligt att föreskriva detta

de lokala bestämmelserna. genom

Eftersom den miljöstyrande vägavgiften statsrättsligt är att betrakta

skatt bör bilägare som enligt lagen 1976:661 om immunitet som en och privilegier i vissa fall är undantagna från skatteplikt befrias från

avgiftsskyldighet i den generella lagen. Även bilar är registrerade utryckningsfordon och bilar

som som som är registrerade på funktionshindrade som beviljats särskilda parkeringstillstånd bör undantas från avgiftsskyldigheten. Skälet till dessa

undantag avgiftsskyldighet inte skulle få någon miljöstyrande

är att en effekt eftersom det trafikarbete som utförs med dessa fordon normalt sett inte kan utföras annat sätt.

Enligt utredningens uppfattning bör alla andra bilar omfattas av den generella lagstiftningen vilket innebär att även bussar som används i

kollektivtrafik omfattas avgiftssystemet. Eftersom det är önskvärt ur av

SOU 1998: 169 Utredningens förslag till lagreglering avmiljöstyrande vdgavgifler 97

miljösynpunkt att trafikanterna väljer att åka kollektivt kan ha

man vissa invändningar mot detta. Som argument för att inte undanta bussar i kollektivtrafik kan anföras att även dessa orsakar miljöproblem och inte är undantagna från övrig skattskyldighet. Om en kommun ändå anser att ett sådant undantag bör finnas kan detta åstadkommas genom en reglering i de lokala bestämmelserna. Ett annat sätt för kommunerna

att gynna kollektivtrafiken är att subventionera den med hjälp

av inkomsterna från avgiftssystemet.

12.3 Tänkbara

differentieringar

Det kan diskuteras om det är rimligt att det skall vara samma storlek avgifterna för alla bilar. Inte minst av miljöskäl kan det finnas

anledning att differentiera avgifterna efter hur stora miljöproblem olika

bilar orsakar. Med tanke på hur viktigt det är att avgiftssystemet är

enkelt och lätt att förstå i vart fall i inledningsskedet utredningen

anser

att en eventuell differentiering bör vara mycket enkelt utformad, t.ex.

med skilda taxor for fordon som över respektive understiger en viss vikt. Om en kommun anser att det är väsentligt med miljömässig en

differentiering är det i och för sig ingenting som hindrar att de lokala bestämmelserna innehåller en sådan reglering.

Eftersom trafikens omfattning varierar kraftigt under dygnet kan man även diskutera om det finns anledning att ha en tidsmässig differentiering. Det är främst under vardagamas morgontimmar och sena eftermiddagar som det uppstår köer och trängsel leder till som

utsläpp av miljöskadliga ämnen och andra problem. Ett argument emot

en sådan differentiering är att det framför allt av rättviseskäl kan

ifrågasättas om en sådan differentiering är lämplig med hänsyn till att

de flesta trafikanter förmodligen inte har möjlighet att anpassa sina arbetstider i så stor utsträckning att det skulle leda till någon större utjämning trafikintensiteten. Även sådan differentiering skulle av en emellertid kunna regleras i lokala bestämmelser.

l 2.4

Betalningsmetoder

12.4.1 Manuell betalning

Enligt utredningens förslag finns det inte något krav att man skall kunna erlägga betalning i direkt samband med att betalningsskyldigheten uppstår, dvs. vid tillträdesavgift i anslutning till ett betalsnitt.

98 Utredningens förslag till lagreglering avmiljöstyrande vägavgifier

Används vistelseprincipen tillkommer den aspekten att det inte finns några betalsnitt att placera betalstationema vid. För trafikanter utan

fordonsenheter är det därför nödvändigt att det finns möjlighet att erlägga betalning andra platser. För att avgiftssystemet skall vara användarvänligt bör man sträva efter att ha så många betalningsställen som möjligt. Betalning måste därför kunna erläggas många olika platser, både i automater och över disk i butiker, kiosker och bensinstationer, samt på olika sätt. Oavsett hur betalning sker måste trafikanten lämna uppgifter om

bilens registreringsnummer, vilket eller vilka datum avgiften avser och

inom vilken kommun man skall köra. De uppgifter som trafikanten har lämnat vidarebefordras till ett av Vägverket upprättat centralt register för miljöstyrande vägavgifter. Man skall även kunna betala i efterskott inom tre dygn efter färden. Inte minst för tillfälliga besökare och andra trafikanter som inte är förtrogna med systemet är det viktigt att det finns möjlighet att betala efter det att fått klart för sig vad som gäller. man

12.4.2 Automatisk betalning

Såsom har redogjorts för tidigare förutsätter automatisk betalning att bilen är utrustad med fordonsenhet. Betalning kan då ske med hjälp en fordonsbundna konton eller centrala konton. av Betalning med hjälp av ett fordonsbundet konto går till så sätt att trafikanten lagrar ett elektroniskt värde på ett smart kort som ansluts till fordonsenheten. När betalningsskyldighet uppstår dras automatiskt rätt avgift från kortet. Om inte vill ha ett fordonsbundet konto kan i stället man man använda sig ett centralt konto som identifieras av fordonsenheten. På av sätt vid ett fordonsbundet konto dras automatiskt rätt avgift samma som

från kontot när betalningsskyldigheten uppstår.

12.5 Kontroll av att betalning sker och

sanktioner vid utebliven betalning

Kontroll att betalning har erlagts kommer företrädesvis att ske vid av särskilda kontrollstationer och genom registerkontroll. Tillvägagångssättet kan vara följande. Kontrollstationerna bör utrustade med både videokameror och vara elektronisk utrustning för kommunikation med fordonsenheter. Om det

SOU 1998: 169 Utredningens förslag till Iagreglering avmiljöstyrande vdgavgifier 99

vid kommunikation med bils fordonsenhet kan konstateras att en

korrekt avgift har erlagts sker inte någon fotografering av registreringsskylten. När det gäller bilar utan fordonsenheter kan det

via kontakt med det centrala registret konstateras vilka som har erlagt

betalning redan före färden. Övriga bilars registreringsskyltar

fotograferas. Även bilar för vilka betalning har erlagts där

men

betalningen inte hunnit registreras blir fotograferade. Fotografering

sker antingen av samtliga bilar eller av vissa slumpmässigt utvalda

beroende på det är fråga tillträdesavgiñ eller vistelseavgift. Är

om om det vistelseavgift kan endast stickprovskontroll komma i fråga medan

man vid tillträdesavgift kan välja mellan att fotografera samtliga bilar för vilka betalning inte har registrerats och att göra stickprovs-

en kontroll. Kommer det betalning i rätt tid, dvs. inom den tid av tre dagar inom vilken man har rätt att betala i efterskott, eller konstateras det att betalning redan hade erlagts före färden förstörs bilden. Annars skickas

en faktura med en betalningsanmaning till den som är registrerad som ägare till bilen med en upplysning om att förhöjd avgift kommer att påföras om betalning inte sker senast inom 14 dagar efter färden. Om

betalning inte sker inom denna tid påförs i stället en förhöjd avgift. Detta innebär att den registrerade fordonsägaren har ett strikt ansvar

för betalningen av avgiften vilket är en förutsättning för att systemet skall fungera. Av samma skäl krävs inte att betalningsanmaningen delges. Eftersom dessa regler är tämligen stränga mot bilägaren och

den förhöjda vägavgiften får förutsättas innebära en betydelsefull

ökning av betalningsskyldigheten föreskrivs att förhöjd vägavgift inte får påföras om det finns anledning att anta att ägaren har mottagit betalningsanmaningen så sent att han inte fått skälig tid på sig att betala inom den angivna tiden. Dessutom får förhöjd vägavgift påföras för

högst en färd per bil och dygn. Som en ytterligare begränsning av sanktionens omfattning föreskrivs att Vägverket får besluta att vägavgift eller förhöjd vägavgift inte skall tas ut i den mån det skulle

framstå som uppenbart oskäligt att ta ut sådan avgift. Denna

begränsning är framför allt avsedd för situationer då bilen har stulits

eller använts i en nödsituation. Andra exempel på situationer där

eftergift kan komma i fråga är om det har begåtts något fel av

Vägverket eller någon annan myndighet vad gäller information eller

liknande samt om betalning kommer för sent grund av fel vid post- eller bankbefordring.

100 Utredningens förslag till lagreglering avmiljästyrande vägavgifier

12.6 Överklagande m.m.

Vägverket är den myndighet som ligger närmast till hands för att i första instans fatta beslut i frågor som kan uppkomma bl.a. om uttagande miljöstyrande vägavgift, påförande av förhöjd avgift eller av eftergift vägavgift och förhöjd avgift. Den lämpligast överinstansen av är länsrätt. Av 7 § förvaltningsprocesslagen 1971:291 följer att a Vägverket är klagandens motpart i domstolen. I enlighet med vad som är brukligt inom förvaltningsrätten bör överklagandefristen bestämmas till tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. Målen

angående miljöstyrande vägavgift är av sådan beskaffenhet att det bör föreskrivas krav på prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätt. Om den förhöjda vägavgiften inte betalas inom föreskriven tid skall

den lämnas för indrivning enligt lagen 1993:891 om indrivning av statliga fordringar Vid indrivning får verkställighet ske enligt m.m.

utsökningsbalken. Överklagande inverkar inte skyldigheten att

betala föreskriven avgift.

13 Generella kommittédirektiv

13.1 Inledning

För utredningens arbete gäller regeringens direktiv till kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden dir.l994:23, om om

att redovisa regionalpolitiska konsekvenser dir.l992:50, om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser dir.1994:124 samt om

att redovisa konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet dir. 1996:49. I tillämpliga delar skall även

principerna i regeringens beslut den 1 september 1994 en ordning

om

för systematisk genomgång i regeringskansliet av företagsregler beaktas. Särskilt skall beslutet beaktas vad gäller marknadseffektiviteten samt de i beslutet nämnda checklistoma. De generella direktiven har den l januari 1999 ersatts 14 och 15 kommittéförordningen

av SFS l998:1474.

13.2 Offentliga åtaganden dir. 1994:23

Enligt direktiven offentliga åtaganden skall vi förutsättningslöst om pröva det offentliga åtagande är föremål för vårt uppdrag bör om som offentlig angelägenhet. Om prövningen av åtagandet leder till vara en

bedömningen att det får offentlig angelägenhet skall

anses vara en

lämplig nivå för verksamheten t.ex. statlig eller kommunal anges.

Dessutom skall, det inte är orimligt eller irrelevant, effekterna av om besparingar, effektiviseringar och inkomstökningar inom utredningsområdet analyseras. Eftersom den miljöstyrande vägavgiften är en statlig skatt är den en

skall ombesörjas Även handhavandet angelägenhet som av staten. om

avgiftssystemet är förenat med kostnader kommer avgifterna att av medföra ett överskott för det allmänna. Vårt förslag innebär att detta överskott huvudsakligen skall tillfalla de kommuner för vilka det har antagits lokala bestämmelser.

102 Generella kommittédirektiv

13.3 Regionalpolitiska konsekvenser

dir. 1992:50

Direktiven rörande beaktandet av regionalpolitiska konsekvenser innebär att vi från ett antal olika utgångspunkter skall belysa de regionalpolitiska konsekvenserna vårt förslag till lagstiftning. Det av därvid skall beaktas är hur förslagen påverkar sysselsättningen och som den offentliga servicen i olika delar av landet, hur planerade förändringar taxor, avgifter, skatter och bidrag påverkar de av ekonomiska förutsättningarna för kommuner, näringsliv och personer i olika delar landet. Vid förslag till större och mer omfattande av

omorganisationer eller bildandet myndigheter eller motsvarande

av nya skall överväganden redovisas decentralisering och lokalisering om utanför Stockholmsregionen. Det finns skäl att utgå ifrån att förslaget till lagstiftning om miljöstyrande vägavgifter i tätorter är intresse endast för landets av större tätorter. I den mån förslaget kan medföra några regionalpolitiska konsekvenser får det förutsättas att sådana överväganden sker i samband med utarbetandet de lokala bestämmelserna för den eller av de kommuner önskar införa avgiftssystemet. som Enligt förslaget skall Vägverket vara beskattnings- och uppbörds-

myndighet för avgifterna. Vägverket skall även handha det centrala

register måste upprättas. Dessa uppgifter torde enligt vår som bedömning inte kräva någon större omorganisation inom Vägverket.

13.4 ämställdhetspolitiska konsekvenser

J

dir. 1994:124

Enligt direktiven jämställdhetspolitiska konsekvenser skall de

om förslag vi lägger fram föregås av en analys och innehålla en redovisning hur förslagen kan förväntas påverka, direkt eller av

indirekt, kvinnors respektive mäns villkor och därmed förutsättningarna

för jämställdhet mellan könen.

Kommunikationskommitténs slutbetänkande SOU 1997:35, Ny kurs

i trafikpolitiken, behandlar i kapitel 20 Ett jämställt transportssystem, trafikpolitiken utifrån ett jämställhetsperspektiv. Kapitlet innehåller

bl.a. redogörelse för skillnaderna mellan mäns och kvinnors resande en och attityder till trafikpolitiska åtgärder. Vidare redovisas vilka av kommitténs förslag har särskilt stor betydelse för jämställdheten. som Av kapitlet framgår bl.a. följande.

Generella kommittédirektiv 103

Män gör fler resor, reser längre sträckor och förbrukar tid mer

resor än kvinnor. Kollektivtrafikresor och gångförflyttningar är vanligare bland kvinnor än bland män. Flera attitydundersökningar

pekar på att kvinnor är intresserade miljön än män och beredda mer av

att göra större uppoffringar för att förbättra miljön. Kvinnor accepterar

restriktioner mot biltrafiken i större utsträckning än män vilket delvis kan förklaras med att kvinnor åker mindre bil än män, men det kan

även finnas bakomliggande skillnader i värderingar.

Kommittén föreslog ett antal trafikpolitiska åtgärder som uppgavs vara av särskild betydelse för jämställdheten, däribland ett avgiftssystem med differentierade bilavgifter i tätorter. Kommittén uttalade att

systemet skulle innebära en kraftig minskning av biltrafiken i de

hårdast belastade områdena vilket skulle gynna kollektivtrafiken och gång- och cykeltrafiken och att avgifterna skulle medföra kostnadshöjningar för biltrafiken i proportion till biltrafikens effekter på miljö,

säkerhet och trängsel samt hänvisade till studier enligt vilka det har konstaterats att områdena med högst avgifter till stor del trafikeras

av män med höga inkomster.

En lagstiftning som ger kommunerna möjligheter att införa

miljöstyrande vägavgifter innebär förmodligen inte att det införs avgifter med en så hög differentieringsgrad som Kommunikationskommittén föreslog. Kommitténs resonemang om att ett avgiftssystem skulle gynna kollektivtrafiken och gång- och cykeltrafrken på bekostnad av biltrafiken och att detta överensstämmer med kvinnors resvanor och värderingar förefaller att vara applicerbart även på miljöstyrande vägavgifter. Med Kommunikationskommitténs synsätt borde förslaget till en lag om miljöstyrande vägavgifter stämma överens med kvinnors

uppfattning om hur trafikpolitiken bör utformas. Men gynnar förslagetjämställdheten Detta kan ifrågasättas och blir

beroende på om man anser att kvinnors resande styrs huvudsakligen av ideologiska eller av socioekonomiska överväganden. Ur ideologisk jämställdhetssynvinkel kan det sålunda anses gynnsamt att ett av kvinnor i första hand valt resandesätt blir gynnat och därmed förhoppningsvis mer utnyttjat av både män och kvinnor. Om det däremot är så att den manliga dominansen i biltrafiken beror att kvinnor av ekonomiska eller andra skäl hindras från att ta bilen i önskad utsträckning kan befara att införandet vägavgifter man av

ytterligare förstärker denna tendens och leder till att den manliga

dominansen i biltrafiken blir ännu mera påtaglig. Avgiftssystemets effekter på jämställdheten är dessutom i hög grad beroende på den närmare utformningen av systemet, nivån på avgifterna och vilka differentieringar som görs, dvs. frågor som regleras genom de lokala bestämmelserna.

104 Generella kommittédirektiv

Effekterna lagstiftningen i jämställdhetshänseende får härmed

av belysta. Utredningen avstår från att göra en sammanfattande anses värdering.

13.5 Konsekvenser för och

brottsligheten det brottsförebyggande arbetet dir. 1996:49

De förslag läggs fram av kommittéer och särskilda utredare skall som alltid föregås analys och innehålla redovisning hur förslagen, av en av direkt eller indirekt, kan förväntas påverka brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Vid förslag till eller ändrad lagstiftning ny skall särskild uppmärksamhet ges till frågan om Förslagen uppmuntrar till missbruk och överträdelser. Eftersom lagstiftning miljöstyrande vägavgifter innebär att en om det införs betalningsförpliktelse för trafikantema är det en en

oundviklig följd lagstiftningen att intresset för att undgå denna

av förpliktelse kan medföra brottslighet. Den brottslighet man kan

förvänta sig torde bestå av olika försök att manipulera systemen för

kontroll och övervakning. Dessa system får förutsättas vara så avancerade och säkra att det inte kan bli fråga om någon mera omfattande brottslighet. Några särskilda brottsförebyggande åtgärder föreslås därför inte. Eftersom skattebrottslagen bara är tillämplig på avgifter om det särskilt föreskrivs är det inte någon brottslig handling att underlåta att erlägga avgift. Lagförslaget innebär således inte att någon ytterligare kriminalisering införs.

13.6 Företagsregler

I regeringens beslut ordning för systematisk genomgång av om en företagsreglema genomgång de regler som typiskt sett och avses en av påtagligt påverkar företagens beteende på marknaden, viljan att mer driva näring och marknadseffektiviteten eller som annat sätt påverkar betingelsema för företagandet. Reglerna kan t.ex. innebära skilda former marknadskontroll, företagsbeskattning, offentlig av produktion utan konkurrenstryck eller beröra arbets- och miljörätten. Syftet med genomgången företagsreglema är att förenkla, av förändra eller ta bort befintliga regler och ersätta dem med andra styrmedel i de fall reglerna orsakar för höga kostnader eller andra

Generella kommittédirektiv 105

problem att i onödan störa effektiviteten marknaden. genom Avsikten är att därigenom förbättra förutsättningarna för företagande och bekämpa kostnader som uppstår när effektiviteten på marknaden störs i onödan. Frågan är vilka konsekvenser ett system med miljöstyrande vägavgifter skulle få för företagen. Såsom vi redogjort för i avsnitt 10 om skatterättsliga konsekvenser föreligger avdragsrätt för miljöstyrande vägavgifter som betalas för med bil används i näringsverksamhet. resor som Även företagen har avdragsrätt för avgifterna innebär avgiftsom systemet kostnader och olägenheter i form av bl.a. en ökad administration. Ett exempel detta är införskaffande och installation av fordonsenheter för företag som vill använda sig av automatiska betalningsmetoder. För företag inom transportnäringen, t.ex. taxiröreltillkommer det förhållandet att de sammanlagda avgifterna för ett ser, företag kan uppgå till så stora belopp att man förvänta sig påverkan lönsamheten.

En effekt av avgiftssystemet är de följder ur konkurrens-

annan synpunkt det innebär om företag som konkurrerar med varandra som hamnar på varsin sida avgiftsgräns. Avgiftssystemet kan också om en ha betydelse för ett företag väljer att etablera sig. Om det i en sådan var valsituation finns två tänkbara platser den ena är belägen inom ett varav

område för miljöstyrande vägavgifter och den andra utanför området kan detta naturligtvis påverka valet. Det ovan sagda har framför allt

relevans för butiker.

SOU 1998: 169 107

14 Författningskommentarer

14.1 Lag om milj Östyrande vägavgifter i

tätort

Lagens syfte

I § Syftet med denna lag är att ge kommunerna möjlighet att införa miljöstyrande vdgavgifier för att förebygga, undanröja eller minska skador i miljön som orsakas av vägtrafiken i tätort.

Bestämmelsen, som är en portalparagraf eller en programförklaring, vill betona att lagen om miljöstyrande vägavgiñer har till syfte att uppnå effekt på miljön och inte är tillkommen för att skapa

en gynnsam inkomstkälla för det allmänna. en ny

Behov miljöstyrande vägavgifter anmälan av -

2 § Om vägtrafiken inom en tätort ger upphov till skadeverkningar i form

trängsel, buller, utsläpp miljöskadliga ämnen eller olyckor och det av av

finns anledning att anta att dessa skadeverkningar kan begränsas genom

miljöstyrande vägavgifter, får den eller de kommuner där tätorten är belägen anmäla behovet miljöstyrande vägavgifter till regeringen eller av till den myndighet regeringen bestämmer. Anmälan får också göras som när det till följd planerade eller annars förutsägbara förändringar av av vägtrafiken i tätorten riskerar att uppkomma sådana skadeverkningar. Regeringen får meddela närmare föreskrifter om handläggningen av en anmälan enligt första stycket och samrådsförfarandet i anledning av en om sådan anmälan.

I förordningen miljöstyrande vägavgifter anges i 1 § att en anmälan

om

behov miljöstyrande ,vägavgifter skall göras till länsstyrelsen. En

om av

sådan anmälan skall innehålla redovisning av de miljöeffekter som

en

108 F örfattningskommentarer SOU 1998: 169

kommunen vill uppnå med hjälp av avgifterna, vilken utformning avgiftssystemet bör ha samt en redovisning av vilka samhällsekonomiska och övriga samhälleliga konsekvenser avgiftssystemet kan förväntas medföra. När en anmälan har gjorts skall länsstyrelsen samråda med andra berörda geografiskt närliggande kommuner, Vägverket, Naturvårdsverket och polismyndigheten om förutsättningar-

för att införa lag om miljöstyrande vägavgifter lokala

na en bestämmelser i den eller de kommuner som har gjort anmälan. Att dessa uppgifter har lagts länsstyrelsen beror bl.a. de uppgifter åvilar länsstyrelsen enligt miljöbalken. I 6 kap. 4§ som miljöbalken föreskrivs att alla som avser att bedriva verksamhet eller vidta någon åtgärd kräver tillstånd eller liknande enligt som miljöbalken tidigt skall samråda med länsstyrelsen. Efter detta samråd skall länsstyrelsen besluta om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Om länsstyrelsen beslutar att det en kan fråga sådan betydande miljöpåverkan skall det enligt vara om en

6 kap. 5 § miljöbalken göras en miljökonsekvensbedömning. Med hänsyn till de uppgifter som länsstyrelsen har enligt

miljöbalken är det lämpligt att länsstyrelsen har motsvarande uppgifter enligt miljöstyrande vägavgifter. lagen om

Lokala bestämmelser

3 § Om de förutsättningar som anges i 2 § är uppjfvllda får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer utarbeta bestämmelser om som miljöstyrande vägavgifter i den eller de kommuner som har anmält behov enligt 2 § lokala bestämmelser. De lokala bestämmelserna skall av regeringen underställas riksdagen för prövning och fastställas i lag.

Om länsstyrelsen efter det samrådsförfarande som anges i 2§ i den

angivna förordningen att det finns förutsättningar för att ovan anser införa miljöstyrande vägavgifter i den eller de kommuner som har gjort anmälan skall länsstyrelsen i samråd med Vägverket och kommunen eller kommunerna ifråga utarbeta lokala bestämmelser för kommunen eller kommunerna. De lokala bestämmelserna skall sedan redovisas för

regeringen som i sin tur lägger fram ett lagförslag om de lokala bestämmelserna för riksdagen. Eftersom de miljöstyrande vägavgifter-

konstitutionellt är att definiera som statliga skatter är det endast na riksdagen kan besluta att en sådan lagstiftning skall införas. som

SOU 1998: 169 F örfattningskommentarer 109

4 § De lokala bestämmelserna skall ange en avgränsning av det avgiftsbelagda området samt innehålla uppgifter om avgiftsprincipen och om vägavgiftens och den förhöjda vägavgiftens belopp. 1 de lokala bestämmelserna får även meddelas föreskrifter om vilka

fordon som skall omfattas av eller undantas från avgiftsskyldigheten.

I första stycket anges vad de lokala bestämmelserna skall innehålla och i andra stycket vad de lokala bestämmelserna får innehålla därutöver. Detta får främst uppfattas som en anvisning för regeringens och länsstyrelsens arbete med att utarbeta förslag till lokala bestämmelser.

Det krävs omfattande utredningar och beräkningar för att utforma det avgiftsbelagda området och fastställa en lämplig nivå på avgifterna.

Hänsyn måste t.ex. tas till de miljöproblem man vill åtgärda med hjälp av avgifterna och till den trafiksituation samt de övriga förhållanden som råder inom det aktuella området. I detta sammanhang får bl.a. övervägas vilken avgiftsprincip som bör tillämpas, dvs. om det bör vara

tillträdesavgift, vistelseavgift eller färdvägsrelaterad avgift eller en

kombination av flera principer se närmare härom i avsnitt 11 samt

eventuella differentieringar av avgifterna. De differentieringar som kan vara aktuella är t.ex. skilda taxor för olika sorters bilar eller för olika

tider under dygnet se avsnitt 12.3.

Den förhöjda avgiften är en sanktion som påförs för det fall att den

föreskrivna avgiften inte betalas. De nämnare förutsättningarna för att

förhöjd avgift skall tas ut anges i 16 Avsikten är att den förhöjda avgiften skall innebära en betydande ökning av betalningsskyldigheten.

Av andra stycket följer i de lokala bestämmelserna får att man

föreskriva att även andra fordon än bilar skall omfattas av avgiftsskyldigheten eller att vissa bilar skall undantas från avgiftsskyldighet,

jämför 9 § tredje stycket och ll § andra stycket.

Ändringar i lokala bestämmelser

5 § Om kommun for vilken lokala bestämmelser har godkänts av

en riksdagen och fastställts i lag anser att de lokala bestämmelserna bör ändras får anmälan ske till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. På en sådan anmälan skall 3 § tillämpas.

Av samma skäl som angetts i kommentaren till 3§ måste även ändringar i de lokala bestämmelserna beslutas av riksdagen genom lag.

1 10 F örfattningskommentarer SOU 1998: 169

Upphävande av lokala bestämmelser

6 § Om kommun för vilken lokala bestämmelser har godkänts av en riksdagen och fastställts i lag att de lokala bestämmelserna skall anser upphöra att gälla får uppsägning ske. Uppsägning skall göras till regeringen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall skyndsamt utarbeta plan för avveckling av avgiflssystemet. När en en sådan plan har utarbetats skall regeringen till riksdagen lämna förslag om upphävande av de lokala bestämmelserna. De avgifter inflyter från och med den första dagen i den månad som följer på uppsägningen och under högst 18 månader därefter skall som

tillfalla staten. Därefter skall vad som sägs i 8 § åter gälla.

Det är endast riksdagen som kan besluta att de lokala bestämmelserna

skall upphöra att gälla. I 4 § förordningen om miljöstyrande vågavgifter att det är länsstyrelsens uppgift att i samråd med Vägverket och

anges

kommunen eller kommunerna ifråga utarbeta en plan för avgiftssystemets avveckling. Denna avvecklingsplan skall redovisas för regeringen i sin tur får lägga fram ett förslag om upphävande av de lokala

som bestämmelserna för riksdagen. Eftersom lagens syfte är att i största

möjliga utsträckning kommunerna inflytande över de miljöstyrande

ge

vägavgiftemas eller inte är det självklart att regeringen och

vara vara länsstyrelsen skall bedriva arbetet med avvecklingen så skyndsamt som möjligt. Utredningen har förutsatt att ett riksdagsbeslut utan svårighet

skall kunna tas inom ett drygt år från uppsägningen. Av 8 § följer att den större delen av intäkterna från de miljöstyran-

de vägavgiftema skall tillfalla kommunen eller kommunerna ifråga.

Efter det att uppsägning har skett bör avgifterna i stället tillfalla staten

och i första hand användas för att avveckla avgiftssystemet. Om det i något undantagsfall skulle ta längre tid än 18 månader innan de lokala

bestämmelserna är upphävda är det dock inte skäligt att samtliga

avgifter tillfaller staten. Detsamma blir fallet i den teoretiskt möjliga situationen att riksdagen mot kommunens uttalade vilja beslutar att de lokala bestämmelserna inte skall upphävas.

Generella regler miljöstyrande avgifter om 7 § Bestämmelserna i 8-16 §§ skall tillämpas på miljöstyrande vägavgifter och förhöjda vägavgifter enligt lokala bestämmelser som har prövats och godkänts av riksdagen.

SOU 1998: 169 F örfattningskommentarer 1 1 l

Avgifternas användning

8 § Av de miljöstyrande vägavgifterna och de förhöjda vcigavgifierna som

betalas inom en kommun eller inom ett avgiftsbelagt område som omfattar flera kommuner skall ett belopp motsvarande tre fjärdedelar av avgifterna tillfalla kommunen eller kommunerna i fråga. Om uppsägning har skett

gäller dock vad som sägs i 6

Även den miljöstyrande vägavgiften är statlig skatt är det rimligt

om en att de kommuner som vill införa avgiftssystemet får besluta om vad det

överskott som avgifterna kan förväntas ge skall användas till. Enligt

erfarenheter från bl.a. Norge kan detta överskott beräknas uppgå till ca 75 procent av avgifterna. Anser man att det är olämpligt att destinera en statlig skatt på detta sätt- en invändning som ibland förekommer- kan man i stället tänka sig den lösningen att kommunen och staten träffar avtal de ekonomiska följderna av ett avgiftssystem och att detta om avtal träffas i samband med utarbetandet de lokala bestämmelserna. av En annan tänkbar invändning mot den föreslagna lagregleringen är att den inte föreskriver att kommunerna skall ta del i kostnaderna för att

bygga upp avgiftssystemet. Eftersom kommunerna endast tillförsäkras

intäkter riskerar man att de lokala bestämmelserna sägs upp utan att kostnaderna för att bygga upp systemet är täckta. Ett införande av ett avgiftssystem innebär emellertid en genomgripande förändring för en kommun och föregås av omfattande utredningar och överväganden. Det får därför förutsättas att ett beslut om att införa avgiftssystemet är så väl underbyggt och förankrat att det bibehålls under en lång tid, vilket är förutsättning för att skall uppnå de avsedda effekterna av ett en man avgiftssystem.

Avgiftsskyldigheten

9 § För färd med bil in i ett avgiftsbelagt område eller inom ett avgiftsbelagt område skall miljöstyrande vägavgift betalas till staten. Med bil i denna lag detsamma som i 3 § fordonskungörelsen avses 1972:595. I de lokala bestämmelserna får föreskrivas att avgiftsskyldighet

föreligger även för andra fordon än bilar.

Vad som utgör avgiftsbelagt område framgår av lokala bestämmelser.

Bestämmelsen är utformad så att den skall passa vid olika typer av avgiftsprinciper, dvs. både vid tillträdesavgift och vistelseavgift samt

l 12 F örfattningskommentarer SOU 1998: 169

vid fárdvägsrelaterad avgift, även om den sistnämnda enligt vår mening

kan bli aktuell först längre fram i tiden se närmare i avsnitt ll.

Genom hänvisningen till 3 § fordonskungörelsen klargörs vilka fordon som i första hand bör omfattas av avgiftsskyldigheten, nämligen personbilar, lastbilar och bussar. Detta innebär bl.a. att även bussar som

används i kollektivtrafik omfattas av avgiftsskyldigheten, vilket man

kan ha invändningar mot miljösynpunkt. Eftersom även bussar ur orsakar miljöproblem och inte är undantagna från övrig skattskyldighet är det inte lämpligt att göra ett generellt undantag för dem. Av ll § andra stycket följer emellertid att det inte finns något som hindrar att föreskriver ett sådant undantag i lokala bestämmelser. I de lokala man bestämmelserna kan man även föreskriva olika avgifter för olika fordonstyper beroende hur stora miljöproblem de orsakar. Man kan t.ex. differentiera avgifterna utifrån fordonens vikt. Hänvisningen till 3 § fordonskungörelsen innebär att miljöstyrande vägavgift inte utgår för mopeder och motorcyklar. Detta kan vara en brist eftersom det kan ifrågasättas om det ur miljösynpunkt finns skäl

att undanta motorcyklar från avgiftsskyldighet. Det främsta skälet till

detta undantag är att tekniken för kontroll och övervakning troligen ännu inte är så utvecklad att den klarar av att hantera motorcyklar. Genom tredje stycket öppnas emellertid möjligheten att föreskriva i de

lokala bestämmelserna att även motorcyklar skall vara avgiftsskyldiga.

Vem som är avgiftsskyldig

l 0 § F ordonets ägare svarar för att miljöstyrande vdgavgifi betalas.

Som fordonets ägare anses

den som vid tidpunkten för den avgiftsbelagda färden var införd som ägare i bilregistret eller motsvarande utländska register eller i det militära fordonsregistret, eller den som senare har införts i sådant register som ägare vid den aktuella tidpunkten,

i fråga om fordon som används med stöd av saluvagns-, turistvagns,

exportvagns- eller interimslicens, den som vid den aktuella tidpunkten innehade licensen.

Innebörden bestämmelsen är att den registrerade fordonsägaren har

av

ett strikt för betalning avgiften, vilket är en förutsättning för

ansvar av

att avgiftssystemet praktiskt skall fungera. Genom hänvisningen till bilregistret blir ägarbegreppet i 7 § bilregisterkungörelsen 1972:599 tillämpligt. Även utländska fordon omfattas avgiftsskyldigheten.

av

SOU 1998: 169 F öifattningskommentarer 1 13

Generella undantag från avgiftsskyldighet

1 1 § Miljöstyrande vägavgift betalas inte för bilar som är registrerade på ägare som enligt lagen 1976:661 om

immunitet och privilegier i vissa fall är undantagna från skatteplikt,

bilar som är registrerade som utryckningsfordon och

bilar som är registrerade på funktionshindrade som beviljats

parkeringstillstånd med stöd av vägtrafikkungörelsen 1972:603. Anm. Vägtrafikkungörelsen kommer att ersättas av trafikförordningen

I 998.12 76 som träder i kraft den 1 oktober I 999.

I de lokala bestämmelserna får föreskrivas ytterligare undantag från avgiftsskyldigheten.

I första stycket anges de undantag från avgiftsskyldigheten som bör göras i den generella lagstiftningen. Undantagen är knutna till bilens registrering och inte till dess användning eftersom bilens användning i vissa fall är svår att definiera och kontrollera. Eftersom den miljöstyrande vägavgiften är en form av statlig skatt

bör den som enligt lagen om immunitet och privilegier i vissa fall är

undantagen från skatteplikt vara befriad även från denna skatt. Skälet till undantagen för utryckningfordon och bilar som är

registrerade på funktionshindrade är att dessa fordonskategorier utför

transporter normalt inte kan utföras annat sätt varför en som

avgiftsskyldighet inte skulle få någon miljöstyrande effekt. Vad som är utryckningsfordon definieras i 15§ bilregisterkun-

görelsen. Sådana fordon utgörs ambulansfordon och motorfordon av som är avsedda att användas endast av statlig brandkår eller kommunal räddningskår eller ett spårvägs- eller jämvägsföretag för att bereda av hjälp vid eller förhindra olycksfall eller för att undanröja trafikhinder, eller polis- eller tullpersonal vid kustbevakningen i brådskande av tjänsteutövning. Det förekommer emellertid att privata företag äger fordon som används i utryckningverksamhet. Även dessa fordon torde omfattas av 15 § bilregisterkungörelsen under förutsättning att verksamheten bedrivs i enlighet med avtal med stat eller kommun. Skulle detta inte fallet kan man tänka sig den lösningen att fordonsägaren efter vara

ansökan medges befrielse från avgiftsskyldighet se utformningen av

89 § fordonsskattelagen 1988:327.

Det hade förefallit naturligt att undanta även väghållningsfordon.

Orsaken till att dessa fordon inte bör undantas är att det endast är

väghållningsfordon som väger mera än 12 ton som är registrerade i bilregistret. Skall man undanta väghållningsfordon som väger mindre

kan således inte utgå från registreringen utan måste kontrollera man

1 14 F örfattningskommentarer SOU 1998: 169

användningssättet, vilket är praktiskt olämpligt eftersom en stor del av

dessa fordon används även för annat än Vägunderhåll. Av andra stycket följer emellertid att man är oförhindrad att föreskriva ytterligare undantag i de lokala bestämmelserna. I så fall blir man hänvisad till att utgå från fordonets användningsområde. Genom de lokala bestämmelserna kan man t.ex. undanta bussar som används i

kollektivtrafik eller särskilt miljövänliga bilar såsom elbilar.

Tillfälliga undantag från avgiftsskyldighet

12 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta tillfälliga inskränkningar av det avgiftsbelagda området på om grund av anläggningsarbeten eller andra förhållanden som kan medföra störningar i trafiken.

I 6 § förordningen om miljöstyrande vägavgifter föreskrivs beträffande allmänna vägar att det är väghållningsmyndigheten och polismyndig-

heten får meddela tillfälliga inskränkningar av det avgiftsbelagda som området. För gator för vilka kommunen är huvudman gäller dessa befogenheter för kommunen och polismyndigheten.

Begreppet väghållningsmyndighet förklaras i 6§ andra stycket

väglagen 1971:948 där det anges att Vägverkets regionala förvaltningar är väghållare för statens vägar och kommunala nämnder för kommunernas vägar.

Vägavgiftens storlek

13 § De belopp med vilka miljöstyrande vägavgift tas ut framgår av lokala bestämmelser. Beloppen anpassas årligen till det allmänna prisläget och skall därvid beräknas till belopp som motsvarar de i de lokala bestämmelserna angivna beloppen multiplicerade med det jämförelsetal förhållandet mellan det allmänna prisläget i juli månad året som anger före det år beräkningen avser och prisläget det år då de lokala bestämmelserna träder i kraft.

Av de skäl som redovisats i kommentaren till 4§ bestäms avgiftens nivå genom de lokala bestämmelserna.

Avgifterna omräknas årligen med hänsyn till den allmänna prisut-

vecklingen.

SOU 1998: l 69 F örfattningskommentarer l l 5

14 § Regeringen fastställer före oktober månads utgång de belopp som enligt 13 § skall tas ut under påföljande kalenderår. Beloppen avrundas till hela kronor.

Denna omräkning sker utan riksdagens medverkan.

Beskattnings- och uppbördsmyndighet

15 § Vägverket är beskattnings- och uppbördsmyndighet för miljöstyrande vägavgift.

Såsom redogjorts för i avsnitt 9.2 är registrering av att avgifterna

erläggs nödvändig förutsättning för att avgiftssystemet skall fungera. en Eftersom Vägverket är central registennyndighet för bilregistret är det lämpligt att Vägverket får upprätta de register som behövs för miljöstyrande vägavgifter och ges möjlighet att samköra dessa med

bilregistret. Även i övrigt är Vägverket lämplig myndighet för att

en

administrera uppbörden.

-

Förhöjd vägavgift

16 § Har föreskriven vägavgift inte betalats inom tre dygn efter färden, skall fordonets ägare genom skriftlig anmaning ges viss tid, minst 14 dagar

efter färden, att betala vägavgiften. Betalas vägavgiften inte inom den tid som angetts i betalningsanmaningen, påförs i stället förhöjd vägavgift.

Förhöjd vägavgift får dock inte påföras om det finns anledning att anta att

fordonets ägare har mottagit betalningsanmaningen så sent att han inte fått skälig tid på sig att betala inom den angivna tiden. Förhöjd vägavgift

får påföras för högst en färd per fordon och dygn.

Om vägavgift betalats för sent eller med otillräckligt belopp, skall inbetalt belopp avräknas från den förhöjda vägavgiften. Förhöjd vägavgift skall betalas senast inom månad från dagen för en beslutet om förhöjd vägavgift.

Betalning skall kunna erläggas inom tre dygn efter färden. Speciellt för trafikanter som är obekanta med avgiftssystemet är det av vikt att kunna betala i efterskott utan att drabbas av någon förseningspåföljd. Det strikta betalningsansvaret för fordonsägaren bör medföra att den

sanktion i form av förhöjd avgift som påförs när betalning inte erlagts

inom den tillåtna tiden för efterskottsbetalning utgår först sedan fordonsägaren har underrättats om betalningsskyldigheten och beretts

1 16 F örfattningskommentarer SOU 1998: l 69

tillfälle att betala. Betalningsanmaningen behöver inte delges. Det efterskottsmåste vara en viss tidsrymd mellan sista dagen för tillåten betalning och den frist som föreskrivs i betalningsanmaningen. Eftersom det är meningen att den förhöjda avgiften skall utgöra en betydelsefull ökning av betalningsskyldigheten är det väl strängt om förhöjd avgift skall utgå för det fall att fordonsägaren tar del av

betalningsanmaningen endast någon dag före fristens utgång och betalar med hjälp post- eller bankgiro med påföljd att betalningen

av kommer Vägverket tillhanda för sent. Med hänsyn härtill bör förhöjd avgift inte påföras om det finns anledning att anta att fordonsägaren mottagit betalningsanmaningen så sent att han inte fått skälig tid sig att betala inom den angivna tiden. En vecka bör anses vara skälig tid. Det förhållandet att förhöjd avgift endast tas ut för en färd per fordon och dygn innebär inte befrielse från skyldigheten att betala den ordinarie avgiften för övriga färder under samma dygn.

Eftersom skattebrottslagen inte är tillämplig miljöstyrande

vägavgifter utan särskild föreskrift är det inte någon brottslig handling

att underlåta att erlägga vägavgift eller förhöjd vägavgift.

Eftergift och återbetalning av avgift

I 7 § Vägverket får besluta att vägavgift eller förhöjd vägavgift helt eller delvis inte skall tas ut i den mån det skulle framstå som uppenbart oskäligt att ta ut sådan avgift. Beslutar Vägverket att förhöjd vägavgift inte skall tas ut, kvarstår skyldigheten att betala vägavgift, om annat inte bestäms. Betald vägavgift eller förhöjd vägavgift återbetalas 1 i den utsträckning det följer av beslut enligt första stycket, . betalningsansvaret annars har undanrajts genom beslut som har om vunnit laga kraft, eller det är uppenbart att avgiften inte borde ha tagits ut. om

Exempel på fall där avgift eller förhöjd avgift bör efterges är då bilen har stulits eller använts i nödsituation. Andra fall bör kunna vara om en

något fel har begåtts Vägverket eller någon annan myndighet

av beträffande t.ex. informationen till trafikanterna eller att betalningen av avgiften har försenats vid post- eller bankbefordringen.

SOU 1998: 169 F örfattningskommentarer 1 17

Överklagande

18 § Vägverkets beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Vägverket är klagandens motpart i domstolen. Av 23 § förvaltningslagen följer att överklagandefristen för en enskild part är tre veckor från den dag då klaganden ñck del av beslutet. Om det är Vägverket som är klagande är överklagandefristen i stället tre veckor från den dag då beslutet meddelades.

Verkställighet

19 § Om den förhöjda vägavgiften inte betalas inom föreskriven tid, skall den lämnas för indrivning enligt lagen 1993:891 om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet ske enligt utsökningsbalken. Överklagande inverkar inte på skyldigheten att betala föreskriven avgift.

Särskilda

yttranden

Särskilt

yttrande av experterna Petter Classon och

Åsa Johannesson

Den miljöstyrande vägavgift som utredningen föreslår är statsrättsligt att betrakta som en statlig skatt. Utredningen föreslår att tre fjärdedelar av avgiftsintäktema skall tillfalla kommunen i fråga. Resterande del av avgiftsintäktema skall redovisas statsbudgetens intäktssida. Staten skall stå för kostnaderna för avgiftssystemet, dvs. uppbyggnad, uppbörd, administration m.m. Genom budgetreglering bestämmer riksdagen enligt 9 kap. 3 regeringsformen till vilka belopp statsinkomstema skall beräknas och anvisar anslag till angivna ändamål. Riksdagen kan dock enligt 9 kap. 2 § regeringsforrnen bestämma att statens medel skall tas i anspråk i annan ordning än genom budgetreglering, s.k. specialdestination. Under lång tid har principerna om fullständighet och bruttoredovisning varit vägledande vid utformningen av statsbudgeten. Dessa principer bär upp lagen 1996:1059 om statsbudgeten. I lagen görs dock undantag från principerna om fullständighet och bruttoredovisning. Från fullständighetsprincipen sker detta genom att inkomster uppbärs och medel tas i anspråk för särskilda ändamål utanför statsbudgeten specialdestinering vid sidan av statsbudgeten. Som exempel kan nämnas verksamheter som bedrivs med krav på full kostnadstäckning. Undantag från bruttoprincipen görs genom nettoredovisning statsbudgeten specialdestination i anslutning till statsbudgeten. Det kan t.ex. röra sig om avgiftsinkomster i en verksamhet som i övrigt är avgiftsñnansierad. Utredningens förslag innebär att avgiftsintäktema specialdestineras till kommunen i fråga vid sidan statsbudgeten. Intäkterna av specialdestineras dock inte för något särskilt ändamål utan kommunen disponerar fritt över avgiftsintäktema. Utredningens förslag innebär därför indirekt att vissa kommuner får tillgång till en ny kommunal skattebas, som dessutom i princip omfattar invånare i andra kommuner än den egna. Det kan säkert finnas skäl att tillföra landets kommuner ytterligare resurser. Frågan är dock det bör ske att om genom kommunerna, låt vara efter beslut av riksdagen, får tillgång till en ny

120 Särskilda yttranden

kommunal skattebas möjligheten att införa miljöstyrande

genom

vägavgifter. Utredningens uppdrag har varit att ta fram ett avgifts-

system miljö och framkomlighet. Syftet har alltså inte varit som gagnar

avgiftssystemet skall intäkter till de kommuner väljer

att generera som

att införa miljöstyrande vägavgifter. Trots detta har utredningen valt att

lägga fram ett förslag kan komma att kommun, som inför som ge en

miljöstyrande vägavgifter, betydande intäkter. Vi har i och för sig förståelse för uppfattningen att kommunernas vilja att införa miljö-

styrande avgifter kommer att begränsad de inte får del av vara om

avgiftsintäktema. Vi dock att utredningen tillmätt frågan om

anser ekonomiska incitament för kommunerna alltför stor betydelse vid

utformningen förslaget och att miljöstymingen som en följd av detta

av hamnat i bakgrunden. Det finns därför risk för att kommunernas överväganden primärt kommer att styras fiskala skäl i stället för, av tanken miljöskäl. som var, av Utredningens förslag bör vidare i ljuset av att det för närvarande ses

inte finns någon statlig skatt specialdestineras vid sidan av stats-

som budgeten. Detta kan leda till ytterligare krav på att skatter skall

specialdestineras, vilket sikt kan undergräva de principer som bär

Det bör i det här sammanhanget påpekas upp lagen om statsbudgeten. att Finansutskottet avstyrkt motion att öronmärka en del av en om inkomsterna från reklamskatten för konsumentvägledning med motive-

ringen att sådan specialdestinering inte är förenlig med den

en bär budgetlagen bet. l996/97:FiUl 227.

bruttoprincip som upp se s.

Att specialdestinera skatter skapar dessutom risk för suboptimering av intäkter. Statens möjlighet att använda sina intäkter för de

statens

ändamål har högst prioritet inskränks intäkterna är destinerade

som om för vissa sektorer eller ändamål.

Förslaget generell fördelning intäkterna mellan kommun

om en av och kan också ifrågasättas. Staten skall enligt förslaget stå för stat

kostnaderna för avgiftssystemet. I lagförslaget föreskrivs att en fjärdedel avgiftsintäkterna skall tillfalla staten. Detta gäller oavsett

av

kostnaderna för systemet skulle överstiga en fjärdedel av intäkterna.

om

Det är därför tveksamt statens kostnader för uppbyggnaden av ett

om

avgiftssystem initialt kommer att täckas av avgiftsintäktema. En annan effekt den förutbestämda fördelningen av avgiftsintäktema är att det

av inte finns några ekonomiska incitament för kommunerna att förorda en kostnadseffektiv utformning avgiftssystemen. av

Mot bakgrund redovisade förhållanden och då särskilt

av ovan

risken för ytterligare krav specialdestinering av skatter ställer vi oss tveksamma till utredningens förslag. Vi anser därför att avgiftsintäk-

bör budgeteras och redovisas brutto statsbudgeten. tema

Särskilda yttranden 121

Särskilt yttrande

av experten Bengt Skagersjö

Behovet av vägavgifter

Enligt min uppfattning är miljöstömingama samt trängsel- och framkomlighetsproblemen i de svenska städerna inte generellt sådan av

omfattning att miljöstyrande vägavgifter för närvarande behöver

införas som styrmedel. Jag det viktigare att först utveckla och anser införa miljödifferentierade avgifter och skatter fordon och bränslen och inte minst ett nytt miljöklassningssystem. Att bilavgifter enligt utredningen är att betrakta som skatt innebär också att de från kommunal synpunkt är mindre intressanta.

Skatt eller avgift

Utredningen konstaterar att valet av benämningen skatt eller avgift saknar betydelse för den statsrättsliga definitionen. Jag anser dock att

det är av avgörande betydelse att avgiftssystemet verkligen blir

en avgift och inte statlig skatt för att ett införande skall intressant en vara från kommunal synpunkt. Det är enligt min mening vilseledande att

använda benämningen miljöstyrande vägavgift när det i realiteten är

fråga om en skatt till staten, låt vara att ett belopp motsvarande tre fjärdedelar av avgifterna föreslås tillfalla kommunerna utan öronmärkt användning.

Enligt direktiven bör en lagstiftning om miljöstyrande vägavgifter

vara så utformad att det klart framgår att införandet ett avgiftssystem av skall ske genom respektive kommuns beslut och att det är respektive kommuns ansvar att utforma och förändra avgiftssystemet inom de ramar som lagen ställer upp. Jag anser emellertid att utredningens

förslag inte svarar upp mot direktiven dessa avseenden. För att miljöstyrande vägavgifter skall vara av intresse för kommunerna måste kommunerna fullt ut förfoga över styrmedlet. Jag anser att en ordning bör eftersträvas där grundsystemet dvs.

infrastrukturen finansieras beskattning eller, vilket jag förordar, genom en väghållningsavgift för investering samt drift och underhåll med va-

lagstiftningen som modell, medan de extra kostnader i form av negativa miljöeffekter, trängsel, framkomlighetsbegränsningar m.m. som

motorfordonstrafiken förorsakar, tas ut dem väljer ett sådant av som transportmedel. Med denna extra avgift erhålls i utbyte rätten att färdas

122 Särskilda yttranden

inom området trots den högre samhällskostnaden. Rätten att köra bil i

miljöbelastade tätortsområden kan alltså enligt min mening utgöra ett

direkt vederlag för en avgift.

Grundlagsändring eller parkeringslagstiftningen som modell

Utredningen framhåller kommun inte har rätt att beskatta andra att en än sina medlemmar och att ett utvidgande av den kommunal egna beskattningsrätten till att andra än kommunmedlemmar skulle avse

innebära grundlagsändring. Jag detta ytterligare ett skäl

en anser vara

för definiera de miljöstyrande vägavgiftema som just en avgift som

att kommunerna exklusivt förfogar över styrmedel. Jag anser att det som

uppnå med vägavgiften, dvs. förbättra miljön inom ett

syfte man vill att visst område, definitivt kommunal angelägenhet och uppgift. Jag är en därför utredningen borde inriktat sitt förslag en kommunal anser att

avgift med parkeringslagstiftningen modell.

som

Utredningen faster med rätta vikt vid att införande av miljöstyrande vägavgifter sker med ett omfattande samråd och att detta måste författningsregleras. Jag delar dock inte uppfattningen om behovet av författningsreglering. Jag bedömer att kommunerna är kompetenta att

själva för att erforderligt samråd kommer till stånd. Det finns svara ingen anledning tro annat än att kommuner avser att införa att som miljöstyrande vägavgifter kommer att göra detta med erforderliga samråd statlig reglering. Införandet miljözoner i Stockholm, utan av Göteborg och Malmö är enligt min mening ett gott exempel detta. Det finns enligt min bedömning inga skäl att rikta några som helst anmärkningar mot hur dessa tre kommuner bedrivit sitt miljözons-

arbete. Ett omfattande utredningsarbete har gjorts, konsekvenserna har

beskrivits, samråd har skett, förslagen remissbehandlats och de slutliga

besluten tagits i respektive kommunfullmäktige. De tre kommunerna har samordnat sitt arbete i syfte att skapa enhetliga bestämmelser. Det finns enligt ingen anledning att tro att kommunerna generellt skulle

annorlunda sig det gäller införande miljözoner eller agera vare av

miljöstyrande vägavgifter.

En dubbel lagstiftning

Utredningen befarar det föreslagna förfarandet med generell lag att en plus frågan att tillämpa lagen i enskild kommun måste att om en underställas riksdagen på nytt kan kritiseras för att ett omständligt vara

förfarande. Jag delar helt denna uppfattning och befarar att förfarandet

Särskilda yttranden 123

knappast kommer att främja en kommunal tillämpning. Den dubbla lagstiftningen blir tillämplig såväl vid införande av avgifter som vid

ändringar och vid upphörande. Jag anser att den grundläggande generella lagen mycket väl skulle kunna innefatta befogenheter för

kommunerna att själva svara för den lokala utformningen och själva

utforma och besluta om de lokala bestämmelserna.

Upphävande av lokala bestämmelser

Om en kommun som infört miljöstyrande vägavgifter anser att

avgifterna skall upphöra, skall uppsägning enligt förslaget göras till regeringen. Det är sedan bara riksdagen som kan besluta att de lokala

bestämmelserna skall upphöra. Förslaget innebär teoretiskt att riksdagen kan tvinga kommunen kvar i avgiftssystemet. Detta är inte acceptabelt. Det strider mot grundsynen i direktiven att införandet av

ett avgiftssystem skall ske genom respektive kommuns beslut och det

är respektive kommuns ansvar att utforma och förändra avgiftssystemet. Jag att, likaväl som en kommun inte ska kunna tvingas ett anser avgiftssystem, måste kommunen också ha garanterad möjlighet att lämna detsamma om kommunen så finner riktigt. Jag finner vidare inga skäl för att, enligt min mening godtyckligt,

föreslå att de avgifter som under 18 månader inflyter från och med uppsägning av lokala bestämmelser i en kommun skall tillfalla staten.

Lokala bestämmelser

Jag tycker det är bra att kommunerna i de lokala bestämmelserna ges rätt att välja avgiftsprincip, att ange vilka fordon som ska omfattas av eller undantas från avgiftsskyldigheten samt att ange olika former av

differentiering av de miljöstyrande vägavgifterna. Jag vill dock

understryka att det i utredningsförslaget inte är kommunen ifråga som har beslutanderätten utan regeringen eller den myndighet som

regeringen bestämmer. Detta överensstämmer inte med min definition av ett kommunalt styrmedel.

Litteratur- och

källförteckning

Omslagsbilden August Malmström, Grindslantens målare och 1800-talets bildvärld,

akademisk avhandling för avläggande av filosofie doktorsexamen vid

Stockholms universitet av Tomas Björk, Konstvetenskapliga institutio- Stockholms universitet, Stockholm 1987 nen,

Avsnitt 2 Prop. 1987/88:50 trafikpolitiken inför 1990-talet om

Prop. 1996/97: 160 Långsiktigt hållbara trafiklösningar i Stockholm

och Göteborg SOU 1989:43 Storstadstrafik Bilavgifter SOU 1991:19 Storstadens trafiksystem SOU 1994:92 Miljözoner för trafik i tätorter SOU 1994: 142 Vägtullar i Stockholmsregionen SOU 1995:64 Klimatförändringar i trafikpolitiken SOU 1997:35 Ny kurs i trafikpolitiken Ds 1993:52 Lag om vissa vägtullar i Stockholms län Lagrâdsremiss med förslag till vissa vägtullar lag om

EG-kommissionens grönbok För rättvis och effektiv prissättning av

en

transportsektorn KOM 95 691 slutlig

EG-kommissionens vitbok Rättvisa trafikavgifter: En modell for ett

stegvist införande av gemensamma avgiftsprinciper för transportinfra-

struktur i EU KOM 1998 466 slutlig

Avsnitt 3 Vägverkets Nulägesbeskrivning, State of the Art, den 12 februari 1998

Avsnitt 4

Norsk veg- og vegtrafikkplan 1998-2007 Vägverkets Nulägesbeskrivning, State of the Art, den 12 februari

1998 Information från Transport Research Laboratory i England

126 Litteratur- och källförteckning SOU 1998: 169

Rapport från Vegprisingstesten TRON 2 från SINTEF Bygg og miljö-

teknikk i Trondheim

EG-kommissionen vitbok Rättvisa trañkavgifter: En modell för ett stegvist införande avgiftsprinciper for transportinfra-

av gemensamma struktur i EU KOM 1998 466 slutlig Conclusions and recommendations of the CARDME concerted action Rapporter från MÅNS-samarbetet Brittiska regeringens vitbok framtida transporter A deal nya om new

for transport, better for everyone

Avsnitt 5

Vägverkets Nulägesbeskrivning, State of the Art, den 12 februari

Prop. 1997/98:56 Transportpolitik för hållbar utveckling

en

Prop. 1997/981145 Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart

Sverige SOU 1997:35 Ny kurs i trafikpolitiken

EG-kommissionens grönbok För rättvis och effektiv prissättning av

en

transportsektorn KOM 95 691 slutlig EG-kommissionen vitbok Rättvisa trafikavgifter: En modell for ett stegvist införande avgiftsprinciper för transportinfra-

av gemensamma struktur i EU KOM 1988 466 slutlig

Avsnitt 7

Grundlagama, Holmberg-Stjemquist, Stockholm 1980 Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform, 2 uppl. Håkan

Strömberg

Förvaltningsrättslig tidsskrift 1976, Några reflektioner om normgiv-

ningsmakten i regeringsformen, Håkan Strömberg

nya

Förvaltningsrättslig tidsskrift 1988, Avgiftsskyldighet vid upphört TV-

innehav, Håkan Strömberg

Prop. 1973:90 Förslag till regeringsform

Prop. 1981/822136 ändring i växtförädlarrättslagen 1971:392 om

Prop. 1986/872166 om ny tullagstiftning m.m. Prop. 1987/88:3 om en ny fartygssäkerhetslag Prop. 1988/89:18 Om TV-avgiften

Prop. 1997/98:45 Miljöbalk SOU 1979:32 Fastighetstaxering 81 SOU 1989:43 Storstadstrañk Bilavgifter SOU 1994: 142 Vägtullar i Stockholmsregionen

Ds 1993:52 Lag vissa Vägtullar i Stockholms län om NJA 1984 s. 886 NJA 1987 s. 916

Litteratur- och källförteckning 127

RH 22:83

Avsnitt 8

Prop. 1996/97:53 Infrastrukturinriktning för framtida transporter

Prop. 1996/97: 137 Nollvisionen och det trafiksäkra samhället

Prop. 1997/98:56 Transportpolitik för en hållbar utveckling

Prop. 1997/98: 145 Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige

SOU 1993:65 Handlingsplan mot buller

SOU 1997:35 Ny kurs i trafikpolitiken Vägverkets miljörapport 1997 På väg mot ett miljöanpassat transportssystem slutrapport från MaTs- samarbetet Naturvårdsverkets rapport 4636 - Guidelines for limiting exposure to timevarying electric, magnetic and

electromagnetc fields up to 300 GHz, Health Physics, April 1998,

Volume 74, Number 4

Avsnitt 9 Vägverkets Nulägesbeskrivning, State of the Art, den 12 februari 1998 Prop. 1997/98:44 Personuppgiftslag Prop. 1997/98:64 Lag om allmän kameraövervakning

SOU 1987:74 Optisk-Elektronisk Övervakning

SOU 1989: 15 Storstadstrafik Bakgrundsmaterial SOU 1994: 142 Vägtullar i Stockholmsregionen

Avsnitt 10

Prop. 1993/94:90 Översyn av tjänsteinkomstbeskattningen, m.m.

Prop. 1994/95:57 Mervärdesskatten och EG Prop. 1996/97:19 Beskattning av bilförmån m.m. SOU 1994:142 Vägtullar i Stockholmsregionen Rådets sjätte direktiv av den 17 maj 1977 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättningsskatter- Gemensamt

system för mervärdesskattenhetlig beräkningsgrund 77/388/EGG

Talan mot Republiken Frankrike väckt den 30 juli 1997 Europeiska

av gemenskapernas kommission Mål C-276/97 Talan mot Konungariket Nederländerna väckt den 4 december 1997 av Europeiska gemenskapernas kommission Mål C-408/97

Avsnitt 13 SOU 1997:35 Ny kurs i trafikpolitiken

Bilaga l

/I1

Kommittédirektiv mm

Miljöstyrande vägavgifter Dir

1997:98

Beslut vid regeringssammanträde den 28 augusti 1997.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att lämna förslag till

en lagstiftning för miljöstyrande vägavgifter i tätort.

Utredaren skall med utgångspunkt från målet att avgiftssystemet skall styra vägtrafiken till gagn för miljö och framkomlighet

0 analysera de konstitutionella förutsättningama för ett miljöstyrande vägavgiftssystem,

0 lämna förslag till en generell lagstiftning för miljöstyrande vägavgifter,

0 lämna förslag till hur den generella lagstiftningen kan kompletteras med särskilda regler för miljöstyrande vägavgifter i en enskild tätort.

Bakgrund

Vägtrañken svarar för en betydande påverkan på miljön och på människors hälsa. Vägtrañkens negativa effekter varierar dock kraftigt mellan tätort och landsbygd. För att lösa de speciella tätortsproblemen som vägtrafiken orsakar, bl.a. trängsel, olyckor, buller och utsläpp giftiga ämnen, krävs särskilda av

130 Bilaga I SOU 19982169

lokalt inriktade styrmedel. Ett sätt att åstadkomma detta kan vara att införa miljöstyrande vägavgifter i tätorter.

Uppdraget

Utredaren skall lämna förslag till en lagstiftning för miljösty-

rande vägavgifter i tätort. Utgångspunkt för arbetet är att av-

giftssystemet skall vara till för miljö och framkomlighet.

gagn En annan utgångspunkt är att lagstiftningen bör vara så utformad att det klart framgår att införandet ett avgiftssystem av skall ske genom respektive kommuns beslut och att det också är respektive kommuns ansvar att utforma och förändra avgiftssystemet inom de ramar lagen ställer upp. De tekniska förutsättningarna för införandet av ett miljöstyrande avgiftssystem för biltrafiken i Stockholms innerstad och i Göteborgsregionen skall utredas Vägverket och Riksskatteav verket. Denna utredning skall bl.a. omfatta redovisning en av miljömål för trafiken, förslag till en teknisk systemlösning för ett miljöstyrande avgiftssystem, miljökonsekvensbeskrivning en samt en fördelningspolitisk analys. De tekniska förutsättningarna för ett miljöstyrande avgiftssystem för biltrafiken utgör ett viktigt underlag för den särskilde utredaren med uppdrag att lämna förslag till lagstiftning för miljöstyrande vägavgifter. en Vägverket och Riksskatteverket skall därför successivt redovisa resultatet sitt utredningsarbete för den särskilde utredaren. av Utredaren skall analysera de konstitutionella förutsättningarna för ett miljöstyrande vägavgiftssystem. Därvid skall särskilt de konstitutionella förutsättningarna för att ge kommu-

nerna rätt att besluta om miljöstyrande avgifter analyseras.

Andra aspekter som bör belysas är huruvida olika slag av diffe-

rentierade miljöavgifter för vägtrafiken är förenliga med

gällande lagstiftning, hur integriteten för den enskilde kan säkras vid tillämpning av miljöstyrande vägavgifter m.m. Utredaren skall överväga och lämna förslag till en generell lagstiftning för miljöstyrandc vägavgifter i tätort samt överväga

Bilaga 1 131

och lämna förslag till hur denna generella lagstiftning kan kompletteras med särskilda regler för miljöstyrande vägavgifter i en enskild tätort.

Övrigt

För arbetet gäller regeringens direktiv till kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden dir. 1994:23, att redovisa regionalpolitiska konsekvenser dir. om 1992:50, att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser om dir. 1994:124 samt att redovisa konsekvenserna för om brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet dir. 1996:49. I tillämpliga delar skall utredaren också beakta principerna i regeringens beslut den 1 september 1994 om en ordning for systematisk genomgång i regeringskansliet av företagsregler. Särskilt skall beslutet beaktas vad gäller marknadseffektiviteten samt de i beslutet nämnda checklistoma. Utredaren skall samråda med bl.a. Svenska kommunförbundet och med Vägverket och Riksskatteverket som fått i uppdrag regeringen att utreda de tekniska förutsättningarna för av införandet ett miljöstyrande avgiftssystem för biltrafiken i av Göteborg och Stockholm. Uppdraget skall redovisas senast den l februari 1999.

Kommunikationsdepartementet

Bilaga

2 Summary

The Commission proposing legislation on environmental control road

charges urban areas. A summary of the report given below. The summary presented in the same order as the report.

The Commission’s terms of reference, etc.

The Commission was assigned to provide proposals on general legislation for environmental control road charges urban areas and also to deliberate and make proposals on how this general

upon

legislation could be supplemented by special rules for environmental control road charges the case of a specific urban area. The starting point for the assignment that the legislation should be formulated

was that clearly indicates that the implementation of a charges system so will take place through decision of the respective municipality and a

that also the responsibility of the respective municipality to formulate and adjust the charges system within the framework laid

down by the act. The central task to analyse the constitutional was preconditions for an environmental control road charges system,

particularly how to empower the municipalities to decide on

environmental control road charges. Another task to consider how was

the integrity of the individual may be protected when applying such

legislation.

Previous deliberations relating to charges for

road traffic

In section 2 we briefly report on various deliberations previously conducted regarding charges for road traffic, primarily relating to urban

We describe the opinions presented in, inter alia, the

areas.

134 Bilaga 2

Government Bill 1987/88:50 Traffic policy for the 1990s and the City Traffic Commission’s preliminary report City Traffic Car Charges, Official Government Report SOU 1989:43, together with the - Communications Commission’s final report A New Direction for Traffic Policy, Official Government Report SOU 1997235. — Furthermore, the European Commission’s Green Paper "Towards fair and efficient pricing transport policy options for internalising the external costs of transport the European Union" and the White Paper "Fair Payment for Infrastructure Use: A phased approach to a common transport infrastructure charging framework the EU".

Terms and concepts

In section 3 some ordinary designations of various charges principles, payment methods, technical communications solutions, etc. are explained. These various designations include the following:

The boundary principle, which means that the traveller pays to obtain

access to a section of road such as a street network a city, a motorway, a bridge or a tunnel. The presence principle, which means that the traveller pays to stay within a defined area. The trajectory principle, which means that the traveller continuously pays for the length of road travelled. Vehicle unit, which means an electronic unit inside the vehicle to facilitate electronic communication with the surrounding world.

International reflections

The content of section 4 aims at providing a short reflection on current developments abroad. This section arranged as follows. Charges for motorway use - Collection of charges cities - Research, development and trial projects - Initiatives within the EU - Standardisation - Harmonisation - New Plans. - The issue of charges for the use of road transport systems placed high the international agenda, not least within the EU. The latest on initiative within the EU are the statements made the abovementioned

Bilaga2 135

White Paper, where stressed that the development of methods for

systems of differentiated road charges cities a pressing issue.

Various road charges systems

In section 5 describe various possible aims with the collection of we charges for the right to vehicle road. During discussions use a on a

currently and previously held concerning such fees, two main

objectives have been identified, namely, funding and environmental

control through intemalisation of the external costs of road traffic. At the moment, virtually charges system existing Europe has the

every objective of obtaining funding. Intemalisation of the external costs of road traffic means the intention, with the assistance of charges, that individual travellers will to ensure bear all, in the major portion, of costs caused by road or any case traffic. In addition to those costs that directly burden individual travellers, i.e. internal costs, the traveller causes costs relating to infrastructure maintenance, accidents and negative environmental effects. Through intemalisation such costs are also made internal. However, also be observed that the implementation of can

intemalisation involves considerable practical problems. Another, more practical, of proceeding instead to base the valuation of the

way

environment previously decided environmental goals.

on

Our assignment relates to using charges to influence traffic. A change

should take place towards the environmental goals that we wish to attain. Subject to isolated exceptions, to date, no charges systems some having such primary objective have been put into service, subject to a

isolated exceptions. However, several investigations are currently

some in within inter alia European countries, concerning how such progress, systems could be designed. The advantage of such charges systems that they do not impose any

demands generating revenue and that they, principle, do not

on

require other factors to be taken into account except those leading towards the particular result desired. However, order that a system should be possible to implement, important that the detemiination

of the charges also satisfies certain other demands and that connection that the charges, above all else, felt to be appropriate for are the purpose.

136 Bilaga 2 SOU l998:l69

Demands made on a system for environmental

control road charges

Section 6 reports on the requirements that the Commission considers

a system for environmental control road charges should fulfil, above all else, general acceptance of the charges. We are of the opinion that the system, other things, should be among easy for travellers to understand and use, and that the costs involved should be reasonable. Furthermore, should satisfy necessary requirements for road safety, fairness and personal integrity etc.

Constitutional aspects of environmental control

road charges

One of the primary tasks of the Commission was to analyse the constitutional issues that a system of environmental control road charges raises. This analysis made section The first constitutional issue whether environmental control road charges should be defined as a tax or a charge. The distinction between taxes and charges fluid, but a tax may be characterised as a compulsory contribution to the state without any direct return, while a charge monetary consideration paid for a specified return from the state. The determining factor for whether an environmental control road charge may be regarded as a charge, within the meaning of constitutional law, whether the return question namely, the right — to drive a car on streets and roads within a particular area can be -

regarded as of such a nature that the environmental control road charge

can be considered as a charge. Having regard, inter alia, to the fact that the return question cannot be regarded sufficiently specified and as individually decided, the Commission of the opinion that the environmental control road charge cannot be defined as a charge, but must be viewed as a tax. Primarily as a result of the fact that a

municipality not entitled to tax persons other than its own residents, not possible to impose environmental control road charges as municipal taxes, which means that the only remaining alternative a

state tax.

According to Chapter 8 Article 3 of the Instrument of Government,

regulations on, inter alia, taxes must be prescribed by law and

consequently decided by the Riksdag Swedish Parliament. As not

possible for the Riksdag to delegate decision-making powers concerning taxes, may be concluded that delegation of powers to the

Bilaga2 137

municipalities concerning environmental control road charges not a feasible option.

In one respect, delegation has already taken place through the

provisions of the Instrument of Government. By Chapter Article 13

first paragraph, provided that the Government may by ordinance

decide on regulations concerning the implementation of acts. By applying Article 5 of the same Chapter, a municipality can, relation to municipal affairs, be given the same powers as the Government by a

statute. The issue the extent to which the decision-making powers

concerning environmental control road charges a municipality could be achieved through the right to decide on implementation provisions. A review of various examples leads to the conclusion that the latitude to provide, by means of implementation regulations, any party other than the legislator direct influence on an environmental control road charges act considered to be very limited. Implementation

regulations only deal with issues concerning decisions of limited

can nature, such alteration in tariffs that only comprise adaptations to the as general development of prices and to temporary limitations of the areas subject to charges result of installation work or other as a circumstances involving disruptions to traffic. clear that the right

of municipalities to issue such implementation regulations would not provide municipalities with the desired influence on the charges

system.

One means of providing the municipalities with decisive powers

concerning the system to design the legislation such a manner that

the municipality which the introduction of environmental control

road charges question that may take steps to initiate the applicability of the act within the municipality. In that case should be

prescribed that, road traffic causes significant nuisance within the

municipality, then the municipality may report this to the Government

to the authority appointed by the Government. Following this,

or consultation would take place with other municipalities and authorities

concerned whether the preconditions exist to introduce an

on environmental control road charges act within the municipality that

made the report. If such preconditions are considered to exist, local provisions should be prepared for the municipality question. These local provisions would then be approved by the Riksdag and enacted by

statute.

138 Bilaga2

Environmental aspects

Section 8 contains report the connection between environmental a on problems and road traffic and what significance a system with environmental control road charges could have influencing

environmental problems a favourable manner. The conclusion of the

Commission that a system of environmental control road charges

be expected to produce manifestly positive effects concerning

may traffic congestion and also thereby air pollution urban areas. As on regards the frequency of accidents and noise levels, the charges may be considered to have rather limited effects. Effects on accidents and noise

primarily gained indirectly through knowledge that the monitoring

are involved in the system have favourable effects on the manner may which travellers drive. In the light of the knowledge we have today, the

possible negative effects the external environment that the technical

on equipment for monitoring and registration might involve, as well as any health hazards linked to the microwave technology used this connection, are virtually negligible.

Integrity aspects of environmental control road charges registration, monitoring and control

- Section 9 deals with the integrity aspects arising from the registration

and control to compliance with a system of

necessary ensure environmental control road charges. In this connection, the relevant provisions contained the Instrument of Government, the Secrecy are Act 1980:100, the Secrecy Ordinance, the Personal Data Act 1998:204 and the Public Camera Surveillance Act 1998:150. The

Commission’s proposals that might not be possible to make

mean

payment anonymously, although consider this to be acceptable from

we the viewpoint of integrity.

Revenue law consequences

The conclusions reported section 10 are that deductions should not

be allowed for costs of environmental control road charges connection with journeys to and from work but should, however, be allowable for journeys official business and for commercial on operations. As the environmental control road charge a state tax, does not fall within the ambit of the valued added tax.

Bilaga2 139

Designing a system of environmental control road charges three conceivable principles

—

Section 1 l describes three different methods for the design of a system of environmental control road charges together with the advantages and disadvantages associated with them. The decisive distinction between the various methods the charges principle, i.e. what the charges are based on. As we explained the part on terms and concepts above there differentiations between the boundary principle, the presence are principle and trajectory principle. The Commission concludes that, at least initially, a charge system should be chosen that not based on the

trajectory principle, but that the boundary principle and presence

principle may be considered to be equally suitable. The decisive factor for determining which of these alternatives should be chosen above all else, local circumstances, for which reason the general legislation should not bind itself charges principle. to a

The proposal of the Commission for statutory regulation of environmental control road charges

The Commission proposes that legislation should consist partly of an act containing general provisions on environmental control road charges and partly of acts containing local provisions for the respective municipality. The act containing the general provisions should deal

with issues of general formal nature that should be uniformly a more or

regulated, such the objective of the act, the preconditions for its

as

application, regulations on how the local provisions are to be laid down and amended, who responsible for payment of the charges and rules applicable the event that the charges are not paid, etc. proposed

that the local provisions regulate issues that are not possible to regulate

under general act such for example, delimitation of the extent of

a as,

the covered by the charge, the amount of the charges and issues

area

connected therewith requiring investigation and calculations based on local conditions. Furthermore, the local provisions may contain certain

deviations from that stated the general act, such as regulations about

which vehicles subject to the obligation to the charge and

are pay exceptions to the charge.

The Commission’s proposals mean that only cars are subject to the

obligation to the charge under the general act and that those pay exceptions prescribed linked to the registration of the car and not to are

140 Bilaga 2

the area of use. Local provisions may prescribe deviations this

respect. Those local provisions also contain differentiations various may

respects, for example, different charges for different sorts of cars

depending on the extent of the environmental problems they cause or a differentiation based on time aspects. The Commission proposes that there should not be any requirement that traveller should be bound to make payment of the charge direct a

conjunction with the obligation to pay arising, but that there should be

aim to provide payment points possible. should also be an as many as

possible to make payment later and also automatically by means of

accounts tied to the vehicle or linked centrally.

The control stations should be equipped with both video cameras and

electronic equipment for communications with vehicle units. The registration plates of those which cannot be concluded have cars

made payment are photographed. If payment not made the prescribed time, invoice with a demand for payment sent to the

an

person who registered as the owner of the car together with information that an increased road charge will be imposed payment not made within a specified time after the journey.

the National Road Administration that, the first instance, should make decisions issues concerning environmental control road on

charges. Appeal lies to the county administrative court.

Statens 1998

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Omstruktureringar ochbeskattning.Fi. 29. 1976 års lag om immunitet ochprivilegier i vissa . Tänderhelalivet fall en översyn. UD. . nytt ersättningssystem för vuxentandvård. 30. Utlandsstyrkan. Fö. b Välfärdensgenusansikte. A. 31. Det gäller livet. Stödoch vård till barn och . Män passar alltid Nivå- och organisationsspecifika ungdomarmedpsykiskaproblem. Bilaga.S. + . processer medexempel frånhandeln. A. 32. Rättssäkerhet, vårdbehov och samhällsskyddvid

Vårt liv som kön. Kärlek,ekonomiska resurser och psykiatrisk tvångsvård. S. . maktdiskurser.A. 33.Historia, ekonomiochforskning.

Ty makten är din Myten om detrationella Fem rapporter om idrott. In. . arbetslivetochdetjämställdaSverige.A. 34.Företagare med restarbetsfömiåga.

Översyn av rörelse-och tillsynsreglerför kollektiva 35. Förordningartill miljöbalken. + Bilagor. M. . försäkringar.Fi 36. Identifiering ochidentitet digitalamiljöer i

Alkoholreklarn.Marknadsföring av alkoholdrycker Referat från en hearingden 12 november 1997. . och Systembolagets produkturval. IT-kommissionens rapport 4/98. K.

Effektivitet- Skattebrott. Fi. 37. Den framtidaarbetsskadeförsäluingen. S. . Integritet- 10. Campusför konst.U. 38. Vad får vi för pengarna Resultatstyming av - 1 Friståendeutbildningarmed statligtillsyn statsbidragtill vissa organisationerinomdet sociala

inom olika områden. U. området.S.

12. Självdeklarationoch kontrolluppgifter 39. Det finsk-svenskagränsälvssamarbetet. M.

förenklade förfaranden. Fi. 40. BROTTSOFFER. - 13. Säkrare kemikaliehantering. Fö Vad hargjorts Vad bör göras Ju.

Läkemedelsinfomiationfor alla. 14.E-pengarnäringsrättsliga frågor. Fi. 41.

15. Grönanyckeltal Indikatorerfor ett ekologiskt 42. Försvarsmaktsgemensam utbildningför hållbartsamhälle.M. framtidakrav. Fö.

16.När åsikterblir handling. En kimskapsöversikt om 43. Hur skall Sverige måbättre

bemötande av personer medfunktionshinder. första stegetmot nationellafolkhälsomål. - 17. Samordning digitalmarksändTV. Ku. av 44. En samladvapenlagstiftning. Ju.

18.En gräns en myndighet Fi. 45. Sotningi framtiden. Fö. - 19. IT ochregionalutveckling. Om buggningochandrahemliga tvångsmedel. Ju. . 120 exempelfrån Sverigeslän.K. 47. Bulvaneroch annat. Ju.

20. IT-kommisionenshearing om infrastrukturen 48. Kontrollerad ochifrågasatt

för digitalamedier. Andrakammarsalen, intervjuer med personer med funktionshinder. - Riksdagen1997-10-24.K. 49. Konsekvenser av att taxfreeförsäljningen avvecklas

2 Problem med inbäddade system inför ZOOO-skiftet. inom EU. K. . Hearing anordnad av IT kommissioneni 50. De 39 stegen. Läkemedelsutredningar under

samverkan medIndustriförbundetoch Statskontoret 1900-talet och annat underlagsmaterial till

1997-11-14.K. Läkemedeli vård ochhandel,SOU 1998:28.S.

22. Försäkringsgaranti. 5 Vuxenutbildningochlivslångtlärande. . Ett garantisystemfor försäkringsersättningar. Fi. Situationeninför ochunderförsta åretmed

23. Statenoch exportñnansieringen. N. kunskapslyñet.U.

24. Fiskeriadministrationen i ett EU-perspektiv. S2. Utstationering av arbetstagare. A. Översyn ñskeriadministrationen Jo. Ta på möjligheternai Östersjöregionen. N. av m.m. . vara 25. Tre städer.En storstadspolitikfor helalandet. 54.Hur offensiv IT-användning kan skapatillväxt

+ st 4 bilagor. S. för mindre företag.Ett rådslag anordnat av

26. Frånhembränttill Mariakliniken. IT-kommissionenpåuppdrag av Kommunikations-

fakta om ungdomar ochsvartsprit. departementet, Närings- ochhandelsdepartementet - 27. Nya ledningsreglerför bankaktiebolagoch ochIndustriförbundet.

försäkringsbolag. Fi. Rotundan, Rosenbad 1997-11-l8.K.

28. Läkemedeli vård ochhandel.Om en säker,flexibel 55. Demokratinsräckvidd.Dokumentation från ett

ochsamordnadläkemedelsförsöijning. seminarium.Demokratiutredningens skriñserie.

SB.

1998 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

56.Avdragför ökadelevnadskostnader vid tjänsteresa 83.DUKOM Distansutbildningskommittén. ochtillfälligt arbete.Fi På distans utbildning,undervisningoch lärande. 57. DUKOM Distansutbildningskommittén. Kostnadseffektivdistansutbildning.U. distansutbildningsprojekt med 84.DUKOM Distansutbildningskommittén. Utvärderingav IT-stöd.U. Flexibelutbildning på distans.U. 58.IT och nationalstaten. Fyra framtidsscenarier. 85.Att rösta medhänderna.Om stormöten, lT-kommissionensrapport 6/98.K. folkomröstningar och direktdemokrati i Schweiz. 59.Räddningstjänsten i Sverige SB. Räddaoch Skydda. Fö. 86. Utvecklingssamarbete rättsområdet. - 60. Kring Hallandsåsen. M. Östeuropa.Ju. 61. Livsmedelstillsyni Sverige.Jo. 87.Premiepensionsmyndigheten. Fi. 62. Kampanjmed kunskaperochkänslor.Om 88. Domaren ochBeredningsorganisationen kämavfallsornröstningen i Malå kommun1997. M. utbildningoch arbetsfördelning. Ju. - 63. En godaffär i Motala.Joumalistemas avslöjanden 89.Greppet att vända en regionsutveckling. ochläsarnasetik. Demokratiutredningens skriñse- Rapport från Söderhamnskommittén. N. rie. SB. 90.Stegetföre. Nedslag detlokala i 64.Bättre och mer tillgänglig information. brottsförebyggande arbetet.Ju. Småtöretagsdelegationens rapport N. 91. Nya kommunal förnyelse ochkompetensgrepp- 65.Nya tider,nya förutsättningar... utveckling.In. IT-kommissionens rapport 8/98. K. 92.Goda idéer om småföretagochsamverkan. 66.FUNKIS funktionshindradeeleveri skolan.U. Småföretagsdelegationens rapport N. - 67. Socialavgiflslagen. 93. Kapitalförsörjningtill småföretag. 68. Kunskapsläget på kämavfallsområdet 1998.M. Småföretagsdelegationens rapport N. 69. Lâmplighetsprövning av personal inom 94. Förslagskatalog. förskoleverksamhet, skolaoch skolbamomsorg. U. Småföretagsdelegationens rapport 7. N. 70. Skolan, IT ochdet livslångalärandet. 95. Förstärktskydd av skogsmarkför naturvård. M. Hearing anordnad av Utbildningsdepartementet 96. NaziguldetochRiksbanken.Interimrapport.UD. ochIT-kommissionen, Rosenbad1997-12-04, 97.Gör barntill medborgareOm bam och demokrati IT-kornrnrnissionens rapport 7/98. K. under1900-talet.SB. 71.Den kommunalarevisionen ett demokratiskt 98. Konkurrenslagens regler om företags- kontrollinstrurnent.In. koncentration. + Bilaga. N. 72. Kommunala ñnansförbund. Fi. 99.acceptera Betänkande från dennationella sam- 73.Organisationer Mångfald Integration Ett framtida ordningskomrnitténför Europaåret mot rasism.In. system för statsbidragtill invandrarnas 100.Harrasismentagit slutnu Bilaga till betänkande riksorganisationer mfl. In. från den nationellasamordningskommittén för 74.Styrningen av polisen.Ju. Europaåret mot rasism.In. 75. Djurförsök. Jo. 101.Det unga medborgarskapet. Dokumentation från 76. Idrott ochmotionför livet. Statens stödtill idrotts- ett seminarium.SB. rörelsenochfriluftslivets organisationer.In. 102. Lekrnannastyre i experternas tid. Dokumentation 77.Kompetens i småföretag.Smâföretagsdelegation från ett seminarium.SB. ens rapport N. 103 Bemäktiga individerna. Om domstolarna,lagen och 78. Regelförenklingför framtiden. Småföretags- deindividuellarättigheternai Sverige.SB. delegationens rapport N. 104 Arbetsgivarensrehabiliteringsansvar. S. 79. IT och regionalutveckling. 105 Minskaregleringen av kommuneroch landsting. Erfarenheter från tre hearingar under mars 1998. In. IT-kommrnissionens rapport 9/98. K. 106.Ungai ohälsoforsäkringen. 80. BostadsrättsregisterJu. Tid för aktivitetoch utveckling. S. 81.Användningen vissa av statsflygplan, m.m. SB. 107 Främjandelagen en översyn. A. - 82. Försäkringsföreningar-ett reforrnerat regelsystem 108. Analysera mera. Jo. Fi.

1998 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

109. RättsinformationochIT. Rapport från två semi- 140.Effektivitet och kvalitet tvångsvården. i Fortsatt narier 1996 och 1998. IT-kommissionens rapport utveckling av Statens institutionsstyrelse SiS 10/98.K. + Bilagedel.S. 110. Makes arvsrätt, dödsboförvaltare ochdödförkla- 141. Medling ochlönebildning. + Bilagor. A. ring. Ju. 142.Ny svenskfilmpolitik. Ku. 111. E-plikt. Att säkradet elektroniskakulturarvet.U. 143.Ett tryggare Sverige.Ett gemensamt system for 112.Resurser på lika villkor U. mobil kommunikation.K. 113.I God Tro. Samhälletoch nyandligheten. 144. Automatspel.Fi. 114. Svenskani EU. Hur vi kanfrämja kvaliteten de 145.EU- ett demokratiprojekt Dokumentation från ett svenskaEU-textema. SB. seminarium. Demokratiutredningens skriftserie. 115. Distansarbete. A. SB. 116.Stoppreglema.Fi. 146. Från Magna Charta till Motionema.Om lobbning i l 17.Utgått USA, EU ochSverige. Demokratiutredningens 118."Sustainable Sweden" a SUCCESS story. skriftserie.SB. - Möjligheterochhinder for en internationalisering 147. Effektivare hantering EU:s av direktstödtill av ett svensktmiljöanpassat näringsliv. jordbruket.Jo. + Bilaga.N. 148. Rikstrafiken vissa principfrågor. K. —- 119. Kommunal uppdragsverksamhet 1998.In. 149. Att bilda försäkringskassa i Västra Götaland. 120.EñerlevandepensionEn anpassning till detrefor- 150. Utvidgatbalanskrav omfattandeverksamheti meradeälderspensionssystemet. S. kommunalaföretag.In. 12 Arbetsforhållandenochattityder. 151. Kosnadsutjärnning for kommuner ochlandsting. . professionellas möten med personer med En översyn av statsbidrags- ochutjänmings- funktionshinder.S. systemet.+ Bilaga.In. 122. E-pengar civilrättsliga frågor m.m. Fi. 152. vindkraften enren energikälla tar plats.M. - — - 123. Folkrättslig status m.m. Fö. 153.Hur skall man finansiera välfärdeni det 124.Demokrati europeisknivå Demokrati- globaliserade IT-samhället Ett samtal om ITutredningensskriftserie.SB. utveckling ochoffentlig ekonomi anordnat IT- av for världskultur.Ku. kommissionen och ESO. Rotundan, Rosenbad. 125.Statensmuseer 126.Beskattning utan taxfree.Fi. IT-kommissionens rapport 12/98. K. 127. Tullagens överklaganderegler m. m. vid en 154.OAS iframtiden. Lokalademokratiexperiment exempeloch omorganisationav Tullverket.Fi. 155. - 128. Forskningspolitik. U. analyser. Demokratiutredningens skriftserie.Ju. 129.Svensk sjöfartsnäringhot ochmöjligheter. K. 156. Alkoholpolitikensmedel.Införsel av och 130. Kämavfall ochSäkerhet. Rapport från ett partihandelmed spritdrycker, vin och starköl. seminarium om säkerhetsanalys slutforvaringen av 157.Biogas som fordonsbränsle. N. av använt kämbränsle.M. 158. Att komma oljeutsläppen.K. 131. CSN En myndigheti ständigförändring. U. 159. Kassaservice. Fi. - 132.En granskning av Estoniakatastrofen ochdess 160. Regleringochtillsyn av bankerochkreditföljder. K. marlmadsföretag. Fi. 133.Godetik nätet. IT-kommissionens rapport 161. Påmarginalen.En intervjubokfrån Socialtjänstl l/98 K. utredningen. Demokratiutredningens skriftserie. Ju. 134.Läsarna ochdemokratin ett brevtill detläsande 162. Vägtrafikregistrering. K. — Sverige.SB. 163. Bildandet av Skåne läns allmänna törsäkringskassa. 135. Domstolsorganisationen sammanställning av — grundmaterial från 1995 årsDomstolskommitté.Ju. 164.Allas frihet. Demokratin möter marknaden. Tre 136. Redovisningochaktiekapitali euro. Ju. ronder. Demokratiutredningens skriftserie. Ju. 137. Miljö grundochbotten i erfarenheter från 165. Validering av utländsk yrkeskompetens. U. -— Hallandsåsen. M. 166.Regional frihet ochstatligt ansvar en pricipiell - 138. Kvinnor, män och fimktionshinder. S. diskussion.In. 139.En särskild utsatthet. Ompersoner med 167. Överskottet på den regionala nivån mellannivåni funktionshinder från andraländer. S. Europa.In.

Statens offentliga utredningar 1998

Kronologisk förteckning

168. skéimingspunkten. I Landshövningarochden centralaochregionalasamordningen.In. 169. Miljöstyrandevägavgifter i tätort. Ett förslagtill lagstiftning.K.

1998 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Pâmaginalen.En intervjubok från Socialtjänst-

utredningen. Demokratiutredningens skriftserie.l 61 Demokratins räckvidd. Dokumentation från ett Allas frihet. Demokratin möter marknaden.Tre ronder. seminarium. Demokratiutredningens skriftserie.55 Demokratiutredningens skriftserie 164 En god affär Motala. i Joumalistemas avslöjandenoch

läsarnasetik. Demokratiutredningens skriftserie.63 Utrikesdepartementet

Användningen vissa av statsflygplan, m.m. 81 1976 årslag om immunitet ochprivilegier i vissafall Att rösta medhänderna.Om stormöten, en översyn. 29 folkomröstningar och direktdemokratii Schweiz.SB. - - Naziguldet ochRiksbanken. Interimrapport. 96 35 Görbamtill medborgare Ombam ochdemokrati under Försvarsdepartementet 1900-talet.97 Det medborgarskapet. Dokumentation från Säkrare kemikaliehantering. 13 unga ett 101 Utlandsstyrkan.30 seminarium. tid. Dokumentation från F örsvarsmaktsgemensam utbildningför Lekrnannastyre i experternas seminarium.102 framtida krav. 42 ett Bemäktiga individerna.Om domstolarna, lagenoch Sotningi framtiden.45

deindividuella rättigheternai Sverige. 103 Räddningstjänsten i Sverige RäddaochSkydda.59 - Svenskan vi kan främja kvalitetenpå de Folkrättsligstatusm.m. 123 i EU. Hur svenskaEU-textema. 1 14 Socialdepartementet Demokrati europeisk nivå Demokratiutredningens

skriftserie.124 Tänderhelalivet Läsarna ochdemokratin brev till detläsande nytt ersättningssystem för vuxentandvård.2 - ett - Sverige.134 Alkoholreklam. Marknadsföring av alkoholdrycker och

EU- ett demokratiprojekt Dokumentation från ett Systembolagets produkturval.8

seminarium. Demokratiutredningens skriftserie.145 När åsikterblir handling.En kunskapsöversikt om

Från Magna Chartatill Motionerna. Om lobbningi USA, bemötande avpersoner med funktionshinder.16

EU ochSverige. Demokratiutredningens skriftserie.146 Tre städer.En storstadspolitikför helalandet.

+ st 4 bilagor. 25 Justitiedepartementet Frånhembränttill Mariakliniken.

faktaom ungdomar ochsvartsprit.26 BROTFSOFFER. - 40 Läkemedeli vårdoch handel. Om en säker, flexibel Vad hargjorts Vad bör göras En samlad vapenlagstiftning.44 och samordnad läkemedelsförsörjning. 28

buggningochandra hemliga tvångsmedel.46 Det gällerlivet. Stödoch vårdtill bam och Om 47 ungdomarmed psykiskaproblem. + Bilaga.31 Bulvanerochannat. 74 Rättssäkerhet, vårdbehovoch sarnhällsskydd vid Styrningen polisen. av psykiatrisk tvångsvård.32 Bostadsrättsregister.80 på rättsområdet. Företagare med restarbetsförmåga. 34 Utvecklingssamarbete Östeuropa.86 Den framtida arbetsskadeforsäkringen. 37

BEREDNINGS- Vad får vi för pengarna Resultatstyming av DOMAREN OCH statsbidrag vissa till organisationer inom detsociala ORGANISATIONEN utbildningoch arbetsfördelning.88 området.38 — Stegetföre. Nedslag det lokala i brottsförebyggande Läkemedelsinformation för alla. 41

Hur skallSverige måbättre arbetet.90 dödsboforvaltareoch dödförklaring. förstastegetmot nationella folkhälsomål.43 Makesarvsrätt, - 110 Kontrolleradoch ifrågasatt

Dornstolsorganisationen sammanställning grund- intervjuer med personer med funktionshinder.48 - av materialfrån 1995 årsDomstolskommitté.135 De 39 stegen. Läkemedelsutredningar under

aktiekapital 136 1900-talet och annat underlagsmaterial till Redovisningoch i euro. exempeloch analyser. Läkemedeli vårdochhandel,SOU 1998:28.50 Lokalademokratiexperiment - Demokratiutredningens skriftserie.15 5 Socialavgiftslagen. 67

Arbetsgivarens rehabiliteringsansvar. 104

Statens offentliga utredningar 1998

Systematisk förteckning

Ungai ohälsoförsäkringen. erfarenheterfrån tre hear-ingar under mars 1998. Tid för aktivitet och utveckling.106 IT-kommissionens rapport 9/98.79 I God Tro. Samhälletochnyandligheten.113 RättsinformationochIT. Rapport från två seminarier Efterlevandepension. anpassningtill detreformerade En 1996och 1998.IT-kommissionens rapport 10/98.109 ålderspensionssystemet. 120 Svensksjöfartsnäringhot ochmöjligheter. 129 Arbetsförhållanden och attityder professionellas En granskning Estoniakatasrofen av ochdessföljder. möten med personer medfunktionshinder.121 132 Kvinnor, män ochfunktionshinder. 138 Godetik nätet. IT-kommissionens rapport 1198.133 En särskildutsatthet.Om personer medfunktionshinder Ett tryggare Sverige.Ett gemensamtsystem för mobil från andra länder.139 kommunikation.143 Effektivitet ochkvaliteti tvångsvården. Fortsatt Rikstrafiken vissa principfrågor. 148 utveckling av Statensinstitutionsstyrelse SiS Hur skall man finansieravälfärdeni detglobaliserade + Bilagedel.140 IT-samhället Ett samtal om IT-utveckling och offentlig Att bilda försäkringskassa i Västra Götaland. 149 ekonomianordnat IT-kommissionenoch av ESO. OAS i framtiden.154 Rotundan,Rosenbad. IT-kommissionens rapport 12/98. Alkoholpolitikens medel.Införsel av ochpartihandel 153 medspritdrycker,vin ochstarköl.156 Att komma oljeutsläppen.158 Bildandet av Skånelänsallmännaförsäkringskassa. Vägtrafikregistrering.162 163 Miljöstyrande vägavgifteri tätort. Ett förslagtill lagstiftning.169 Kommunikationsdepartementet Finansdepartementet IT ochregionalutveckling. 120 exempel från Sverigeslän. 19 Omstruktureringarochbeskattning.1 IT-kommissionenshearing om infrastrukturen Översyn av rörelse-ochtillsynsreglerför kollektiva för digitalamedier.Andrakammarsalen, försäkringar.7 Riksdagen1997-10-24.20 Integritet Effektivitet Skattebrott.9 Problemmedinbäddade system inför 2000-skiftet. Självdeklarationochkontrolluppgifter Hearing anordnad IT-kommissioneni av förenkladeförfaranden. 12 frågor. : samverkan med IndustriförbundetochStatskontoret E-pengarnäringsrättsliga 14 - 1997-11-14,21 En gräns en myndighet 18 - Identifieringoch identiteti digitalamiljöer. Försäkringsgaranti. Referat från en hearing den 12 november 1997. Ett garantisystemför försäkringsersättningar. 22 . - IT-kommissionens rapport 4/98. 36 Nya ledningsreglerför bankaktiebolagoch , Konsekvenser av att taxfreeförsäljningen avvecklas försäkringsbolag. 27 inomEU. 49 Avdragför ökade levnadskostnader vid tjänsteresa Hur offensivIT-användningkanskapatillväxt ochtillfälligt arbete.56 för mindreföretag. Ett rådslag anordnat av Kommunalafmansförbund.72 IT-kommissionen uppdrag av Kommunikations- F örsäkringsföreningar-ett reformeratregelsystem82 departementet, Närings- ochhandelsdepartementet Premiepensionsmyndigheten. 87 och Industriförbundet.Rotundan,Rosenbad1997-11- Stoppreglema.116 18.54 E-pengar civilrättsliga frågor m.m. 122 - IT ochnationalstaten. Fyra frarntidsscenarier. Beskattning utan taxfree.126 IT-kommissionens rapport 6/98. S8 Tullagensöverklaganderegler m. m. vid en Nya tider, nya förutsättningar... omorganisation Tullverket. 127 av IT-kommissionens rapport 8/98.65 Automatspel. 144 Skolan,IT och detlivslångalärandet. Kassaservice. 159 Hearing anordnad Utbildningsdepartementet av och IT-kommissionen, Rosenbad 1997-12-04, IT-kommissionens rapport 7/98. K. 70 IT ochregionalutveckling.

1998 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Regleringoch tillsyn av banker och kreditmarknads- Kulturdepartementet

företag.160 Samordningav digital marksänd TV. 17

Statensmuseer för världskultur.125 Utbildningsdepartementet Ny svensk ñlmpolitik. 142 Campusför konst10 Friståendeutbildningarmed statligtillsyn Närings- och handelsdepartementet

inom olika områden.1 l exportfmansieringen. 23 Staten och Vuxenutbildning och livslångtlärande. Östersjöregionen. 53 Ta vara möjligheternai Situationen infor ochunder forsta åretmed Bättre och mer tillgänglig information. kunskapslyftet.51 Småföretagsdelegationens 64 rapport DUKOM Distansutbildningskommittén. Kompetens i småföretag. Utvärderingav distansutbildningsprojekt med Småföretagsdelegationens rapport 77 IT-stöd. 57 Regelförenklingför framtiden. FUNKIS funktionshindrade eleveri skolan.66 - Småforetagsdelegationens rapport 4. 78 Lämplighetsprövningav personalinom Greppet att vända en regions utveckling. förskoleverksamhet, skolaoch skolbamomsorg. 69 - Rapport från Söderhamnskommittén. 89 DUKOM Distansutbildningskommittén. småföretag samverkan. Godaidéerom och Pådistansutbildning,undervisning och lärande. Småföretagsdelegationens rapport 92 Kostnadseffektiv distansutbildning.83 till småföretag. Kapitalförsörjning DUKOM Distansutbildningskommittén. 93 Småföretagsdelegationens rapport Flexibel utbildning distans.84 Förslagskatalog. E-plikt. Att säkradet elektroniskakulturarvet.111 Småföretagsdelegationens rapport 94 Resurser på lika villkor 112 Konkurrenslagens reglerom foretagskoncentration. Forskningspolitik. 128 + Bilaga. 98 CSN En myndigheti ständigförändring. 131 - "Sustainable Sweden" a SUCCESS story. 165 — Validering av utländskyrkeskompetens. Möjligheteroch hinder för internationalisering en av ett svenskt miljöanpassatnäringsliv. + Bilaga.1 18 Jordbruksdepartementet Biogassom fordonsbränsle. 157 Fiskeriadministrationen i ett EU-perspektiv. Översyn fiskeriadministrationen m.m. 24 Inrikesdepartementet av Livsmedelstillsyni Sverige. 61 Historia, ekonomiochforskning. Djurforsök.75 Femrapporterom idrott. 33 Analysera mera. 108 kommunalarevisionen demokratiskt Den - ett Effektivarehantering av EU:s direktstöd till kontrollinstmment. 71 jordbruket.147 MångfaldIntegration Ett framtida Organisationer system för statsbidragtill invandrarnas Arbetsmarknadsdepartementet riksorganisationer m.fl. 73 Välfärdensgenusansikte. 3 Idrott ochmotionför livet. Statens stöd till idrotts- Män passar alltid Nivå- och organisationsspecifika rörelsenoch friluftslivetsorganisationer.76

processer med exempelfrån handeln.4 kommunalförnyelse ochkompetens- Nya grepp- Vårt liv som kön. Kärlek, ekonomiska resurser och utveckling.91

maktdiskurser.5 acceptera Betänkande från den nationellasamordnings-

Ty makten din är Myten om det rationella kommitténför Europaåret rasism. 99 mot arbetslivetochdet jämställdaSverige.6 Har rasismen tagit slutnu Bilaga till betänkande från

Utstationering av arbetstagare. 52 den nationella samordningskommittén för Europaåret

Främjandelagen en översyn. 107 rasism.100 - mot Distansarbete. 115 Minskaregleringen kommuner ochlandsting.105 av Medling ochlönebildning.+ Bilagor. 141 Kummunal uppdragsverksamhet 1998. l 19

verksamhet kommu- Utvidgatbalanskravomfattande i

1998 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

nalaföretag. 150 Kostnadsutjänming för kommuneroch landsting. En översyn av statsbidrags-ochutjämningssystemet. + Bilaga. 151 Regionalfrihet ochstatligtansvar en pricipiell diskussion.166 Överskottet denregionala nivån mellannivån i - Europa. 167 I skämingspunkten. Landshövningar ochdencentrala ochregionalasamordningen. 168

Miljödepartementet Gröna nyckeltal- Indikatorerför ett ekologiskthållbart samhälle.15 Förordningar till miljöbalken. Bilagor. 35 + Det frisk-svenska gränsälvssamarbetet. 39 Kring Hallandsåsen. 60 Kampanj medkunskaperoch känslor. Om kämavfallsomrösmingen i Malå kommun1997.62 Kunskapsläget kämavfallsområdet1998.68 Förstärkt skydd av skogsmarkför naturvård.95 KämavfallochSäkerhet.Rapport från ett seminarium om säkerhetsanalys av slutförvaring av använt kärnbränssle.130 Miljö grundoch i botten erfarenheter från - Hallandsåsen. 137 Vindkraften enren energikälla tar plats.152 — -

POSTADRESS: 106 47 STOCKHOLM FAX 08-690 91 91, TELEFON 08-690 91 90 E—POST: fritzes.ordcr@liber.se INTERNET:www.fritzes.se