Mindre kadmium i handelsgödsel

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Betänkande införande

av utredningen f ör av miljöavgift på kadmium i handelsgödsel

§©U

Statens offentliga utredningar

mm 199214

g Jordbruksdepartementet

Mindre kadmium i

handels

gödsel

Betänkande av utredningen om införande av miljöavgift på

kadmium i handelsgödsel Stockholm 1992

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget, som ocksåpå uppdrag av regeringskansliets förvaltningskontor ombesörjer remissutsändningar av dessapublikationer.

Adress Allmänna Förlaget Kundtjänst 106 47 Stockholm Tel 087 39 96 30 Telefax 087 39 95 48

Publikationema kan ocksåköpas i Informationsbokhandeln,Malmtorgsgatan Stockholm.

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91-38-l0976X Stockholm 1992 ISSN 0375-25OX

SOU 1992 14

Till statsrådet och chefen för

jordbruksdepartementet

Regeringen bemyndigade den 22 juni 1991 chefen för jordbruksdepartementet att tillkalla en särskild utredare för att utreda behov, möjligheter och konsekvenser av miljöavgifter på kadmium i handelsgödsel. I uppdraget har också ingått att beakta innebörden av ett eventuellt EES-avtal liksom andra handelspolitiska, näringspolitiska och beredskapsmässiga frågor och därvid överväga från vilken tidpunkt bestämmelserna om avgift och gränsvärde bör gälla. Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 12 september 1991 enhetschef Ola Jörnstedt, naturvårdsverket, som utredare. Till sekreterare utsågs den 26 september 1991 jur.kand. MariAnne Olsson. sekretariatet har biträtts av assistenterna Anita Börjesson och Doris Olsson vid departementens utredningsavdelning i Göteborg. Till experter förordnades den 28 oktober 1991 byråchef Eva Dietrichson, kemikalieinspektionen, direktör Stieg Edlund, Grossistförbundet Svensk Handel, agronom Jan Eksvärd, LRF, departementssekreterare Helen Holm, jordbruksdepartementet, byrådirektör Peter Melin, jordbruksverket, civilekonom Siv Näslund, miljödepartementet, överingenjör Björn Persson, Hydro Supra AB, kammarrättsassessor Marianne Svanberg, finansdepartementet, och avdelningsdirektör Björn Wallgren, natuvårdsverket. Jag får härmed överlämna betänkandet SOU 199214 Mindre kadmium i handelsgödsel. Till betänkandet har särskilda yttranden fogats av experterna Dietrichson, Edlund, Eksvärd, Persson och Wallgren. Mitt uppdrag är härmed slutfört.

Solna i januari 1992

Ola J örnstedt MariAnne Olsson

SOU 199214

Innehållsförteckning

sid.

Förkortningar 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Fackordlista 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattning 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Lagförslag 19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

l Inledning 25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Uppdraget 25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Miljöavgiftsutredningen visade vägen 26 . . . . . . . . . . 1.3 Den nya livsmedelspolitiken 27 . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4 Arbetets bedrivande 27 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5 Ändrade förutsättningar påverkar uppdraget 28 . . . . . . 1.6 Skatt eller avgift 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.7 Betänkandets disposition 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Enighet råder om minskad kadmium-

förbrukning 31 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Hälsorisker med kadmium 31 . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.1 Kadmiumbelastning på människor 31 . . . . . . 2.1.2 Hälsoeffekter 33 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.3 Hälsoriskerna med kadmium kan

vara större än väntat 34 . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Internationell utblick 35 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.1 Internationellt samarbete kring

kadmium 35 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2.2 Åtgärder mot kadmium inom EG 36

. . . . . . .

2.2.3 Åtgärder mot kadmium i Norden 37

. . . . . . . 2.3 EES-avtalet ger möjligheter att bibehålla

höga miljöskyddskrav 38 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.1 EES-avtalet och det svenska

miljöskyddet 39 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.2 särbehandling av kadmium

i handelsgödsel 39 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehållsförteckning SOU 199214

En minskad kadmiumtillförsel är angelägen 40 . . . . . . .

Kadmium i åkermark och handelsgödsel 43 . . . . . . . . . Kadmiumhalten i åkermarken 43 . . . . . . . . . . . . . . . Kadmiumtillförseln till svensk åkermark 45 . . . . . . . . . 3.2.1 Källor för kadmiumtillförsel 45 . . . . . . . . . . 3.2.2 Kadmium i handelsgödsel 46 . . . . . . . . . . . 3.2.3 Kadmiumtillförseln via luft 48 . . . . . . . . . . 3.2.4 Kadmium i stallgödsel 48 . . . . . . . . . . . . . 3.2.5 Kadmium och kalkning 48 . . . . . . . . . . . . . 3.2.6 Kadmium i slam 50 . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.7 Kadmium i aska 51 . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.8 kadmium i grödan 51 Upptag av . . . . . . . . .

3.3 Marknaden för fosforgödselmedel 52 . . . . . . . . . . . . . 3.3.1 Aktörer på den svenska marknaden

för Cd-haltig fosforgödsel 52 . . . . . . . . . . 3.3.2 Marknaden och förbrukare 54 . . . . . . . . . . 3.3.3 Val råvaror 55 av . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4 Kadmiumhalten i marken i ett långsiktigt

perspektiv 57 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Vägar till minskad kadmiumhalt i livsmedel 59 . . . . . . . Inledning 59 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Reningsteknik, kostnader 60 m.m. . . . . . . . . . . . . . . 4.2.1 Reningstekniker 60 . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.2 Gödselmedel tillverkade räfosfat 61 av . . . . . 4.3 Kostnader och resultat vid olika

reningsmetoder 63 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4 Val styrmedel 65 av . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4.1 Nuvarande avgifter på gödselmedel 65 . . . . . 4.4.2 Målet är 5 kadmium 67 g . . . . . . . . . . . . . 4.4.3 Miljöavgift eller reglering 67 . . . . . . . . . . 4.4.4 Styreffekten av en miljöavgift kan

ifrågasättas 68 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4.5 Gränsvärde ett alternativ till

miljöavgift 71 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Miljöskydd och handelspolitik 73 . . . . . . . . . . . . . . . Internationell ekonomisk samverkan 73 . . . . . . . . . . . Fri varucirkulation inom EG-EFTA-sfáren 75 . . . . . . . EG-harmonisering på skatteområdet 77 . . . . . . . . . . . .

sou 1992; 14 InnehâlLsförteckning

5.3.1 Allmänt om EGs harmonisering

av skatter 77 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.2 Indirekta skatter får inte ge upphov

till gränskontroll 78 . . . . . . . . . . . . . . . . .

6 Förslag till styrmedel m.m. 79 . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Inledning. 80 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Ett gränsvärde utan styrande avgift 82 . . . . . . . . . . . . 6.2.1 Nivå för ett gränsvärde 82 . . . . . . . . . . . . . 6.2.2 Dispensmöjligheter 85 . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 En styrande miljöavgift 86 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.1 Avgiftsnivå 86 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.2 Ett gränsvärde förhindrar

dumpning 88 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4 Uppbörd, kontroll 89 m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.1 Jordbruksverket bör svara för

övervakning och uppbörd 89 . . . . . . . . . . . 6.4.2 Den tekniska utformningen av

system för övervakning och

uppbörd 90 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.3 Uppföljning i anslutning till

förhandlingarna om medlemskap

iEG 94 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5 Tidpunkt för införande ett gränsvärde av resp. en avgift 95 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5.1 Tidpunkt för införande av ett

gränsvärde 95 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5.2 Tidpunkt för införande av en avgift 96 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.6 Lagreglering av mina förslag 96 . . . . . . . . . . . . . . . 6.6.1 Särskild lag eller befintlig

lagstiftning 96 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.6.2 Lagreglering av ett gränsvärde 98 . . . . . . . . 6.6.3 Lagreglering av avgift i

kombination med ett gränsvärde 99 . . . . . . .

Konsekvenser för den svenska marknaden 101 . . . . . . . Påverkas lönsamheten i det svenska

jordbruket av en Åmiljöavgift ocheller

gränsvärde 102 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehållsförteckning SOU 1992 14

7.1.1 Konsekvenser för svenska

användare 102 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1.2 Ökad internationell handel 105 . . . . . . . . . . 7.2 Den svenska marknaden för handelsgödsel 105 . . . . . . 7.2.1 Importörernas roll förändras

delvis 105 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.2 Marknadsmekanismerna kan också

styra mot lägre kadmiumhalter 106 . . . . . . . 7.2.3 Innehållsdeklarationer en

förutsättning för ett miljvänligt

val 106 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3 Försörjning med gödselmedel beredskaps- aspekter 107 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.1 Beredskapslagring gödselmedel 107 av . . . . . 7.3.2 Beredskapsaspekten vid ett svenskt

EG-medlemskap 108 . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4 Internationell samrordning 109 . . . . . . . . . . . . . . . .

Särskilda yttranden

Eva Dietrichson 111 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Stieg Edlund och Björn Persson 111 . . . . . . . . . . . . Jan Eksvärd 112 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Björn Wallgren 114 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 1 Direktiven 119 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

SOU 199214

Förkortningar

CAP Common Agricultural Policy EGs gemensamma jordbrukspolitik - CEN Comité Européen de Normalisation det västeuropeiska standardiseringsorganet - COM Commission Européenne EG-kommissionen - Dir. Kommittédirektiv DG Directorate General Generaldirektorat inom kommissionen - Ds Departementsserien EEC European Economic Community Europeiska ekonomiska gemenskapen - EES European Economic Space fr.0.m 1990 ändrat till European Economic Area, EEA det gemensamma europeiska ekonomiska samarbets- området EFTA Europeiska Frihandelssammanslutningen EG Europeiska gemenskapen FAO Food and Agriculture Organisation Fi Finansdepartementet FiU Finansutskottet g gram GATT General Agreement of Tariffs and Trade Allmänna tull- och handelsavtalet -

Förkortningar SOU 199214

ha hektar ISO Internationella standardiseringsorganet JoU J ordbruksutskottet kg kilogram kton kiloton LRF Lantbrukarnas Riksförbund OECD Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling PARCOM Pariskonventionens Sö 197614 högsta beslutande organ prop. Regeringens proposition till riksdagen rskr. Riksdagsskrivelse SCB Statistiska centralbyrån SJV Statens jordbruksverk SLR Sveriges Lantmännenföreningars Riksorganisation SLU Sveriges lantbruksuniversitet SLV Statens livsmedelsverk SNV Statens naturvårdsverk SOU Statens offentliga utredningar SÖ Sveriges överenskommelser med främmande stater USD US dollar WHO Världshälsoorganisationen 10

SOU 1992 14

Fackordlista

absorberas förmåga att ta upp ett ämne

ackumulering växters och marks upptagning ämnen av upptagna från omgivningen

biomassa substans bildats levande organismer som av

deposition process som för bort ett ämne luften till ur mark, vatten eller vegetation

extraktion metod att separera eller lösa ut bestämda beståndsdelar ur en blandning av ämnen genom att utnyttja den större lösligheten hos en eller flera av komponenterna i ett tillsatt extraktionsmedel lösningsmedel

gödsel giva gödsling anpassad till jordanalys och förväntad skördenivå

halveringstiden tid varefter hälften visst ämne sönderav ett fallit

incitament omständighet stimulerar till som viss verksamhet

kadmiuminducerade effekter framkallade kadmium av

#8 grekiska bokstaven m; betecknar här microgram

population maturlig grupp av företeelser kan göras som till föremål för undersökningar och beräkningar

punktskatt skatt på enstaka eller varor varugrupper

Fackordlista sou 1992 14

respirabelt som kan inandas standard fastställd norm för viss företeelses konstruktion, storlek eller utseende e.d. växtföljd ordningsföljd i vilken grödorna odlas på en åker

SOU 199214

Sammanfattning

Mitt uppdrag

Större mängder kadmium i miljön kan orsaka många olika störningar på det levande. Kadmium ansamlas i njurarna och kan även ge genetiska skador. Kadmium är ett grundämne och bryts därför aldrig ned. Nästan hela vårt kadmiumintag kommer med maten. Där svarar vegetabilier bröd, rotfrukter, grönsaker etc. för cirka tre fjärdedelar. Huvuddelen av intaget är därför direkt beroende av hur mycket kadmium grödorna tar upp ur åkermarken. Regeringen beslutade därför den 22 juni 1991 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda förutsättningarna för att införa en miljöavgift på kadmium i handelsgödsel. Uppdraget innebär att utreda behov, möjligheter och konsekvenser av att när nuvarande prisregleringssystem inom jordbruksområdet upphör, införa ett avgiftssystem för kadmium i handelsgödsel. Avgiften bör enligt direktiven sättas så att den styr mot en kadmiumhalt som är mindre än 5 gton. Ett avgiftssystem skall kombineras med en högsta tillåten kadmiumhalt i handelsgödsel ett s.k. gränsvärde.

Ändrade föreutsättningar påverkar uppdraget

Valet av medel för att nå det långsiktiga målet är inte givet. Sedan miljöavgiftsutredningen MIA i juni 1990 lade fram sitt slutbetänkande SOU 199059 Sätt värde på miljön Miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel, där MIA bl.a. angav riktlinjer för det fortsatta arbetet med att införa en miljöavgift på kadmium i handelsgödsel har förutsättningarna för att genom en avgift nedbringa kadmiumhalterna i handelsgödsel i flera avseenden förändrats. Det gäller speciellt på kort sikt

0 Hydro Supra AB har beslutat att lägga ned den enda svenska fabriken för tillverkning av fosforgödsel.

0 Sverige har officiellt sökt medlemskap i EG.

Sammanfattning SOU 1992 14

Ett preliminärt EES-avtal har framförhandlats som innehåller o särskilda möjligheter och begränsningar vad gäller begränsning av kadmiumhalten i handelsgödsel.

Flera EFFA-stater har redan bestämt- och notifierat gränsvärden 0 för kadmium i handelsgödsel.

Riskerna för negativa hälsoefekter kan uppstå vid lägre kadmiumintag

Kadmium är ett dokumenterat hälsofarligt ämne. En uppdatering av forskningsläget beträffande kadmium i födan ger vid handen att den aktuella svenska nivån inte innebär någon akut risk för folkhälsan. Samtidigt pekar färska studier på att negativa hälsoeffekter kan uppstå på lägre nivåer än man tidigare haft anledning att räkna med. Trots att Sverige jämfört med många andra länder ligger väl till när det gäller kadmiumhalten i åkermark, börjar det dagliga intaget av kadmium närma sig dessa senare risknivåer. Det finns alltså anledning att redan vidta åtgärder för att minska och efter hand upphöra med nu den pågående uppbyggnaden av kadmiumhalterna i svensk åkermark. Slutmålet måste vara att få ned kadmiumhalterna i marken till garanterat ofarliga nivåer. Här spelar förutom handelsgödsel också andra kadmiumkällör en viktig roll.

Enighet råder om lägre kadmiumhalter

Det internationella arbetet med att avveckla användningen av hälsooch miljöfarliga ämnen har kommit in i ett intensivare skede. Det nu råder enighet att användningen av kadmium på sikt bör upphöra. om Internationell samordning är en viktig del i detta arbete. Det är därför angeläget att driva frågan om möjligheterna att begränsa och på sikt avveckla bl.a. kadmium i fosforgödselmedel. I olika internationella organisationer såsom FN, OECD, PARCOM, EG och Nordiska rådet har initiativ tagits för att nå enighet om lägre kadmiumhalter. Även flera enskilda länder har vidtagit eller kommer att vidta åtgärder i syfte att minska kadmiumhalten i fosforgödsel. Möjligheterna till ett både breddat och fördjupat internationellt samarbete när det gäller att nedbringa kadmiumhalterna i fosforgödsel är därför enligt min bedömning goda.

SOU 1992 14 Sammanfattning

Styrefekten av en avgift kan ifrågasättas

Även mitt uppdrag i första hand varit utforma om att en avgift på kadmium i handelsgödsel som styrmedel medför de ändrade omvärldsförhållandena att jag för närvarande måste ifrågasätta ändamålsenligheten i en unik svensk avgift. Sverige är en relativt liten marknad för handelsgödsel, i ett europeiskt perspektiv t.0.m mycket liten. Vi kan därför knappast vänta oss att utländska tillverkare skall vidta särskilda och kostnadskrävande åtgärder för att tillgodose våra önskemål kadmiumfattigare om handelsgödsel. Genom att Hydro Supras fabrik i Landskrona läggs ned bortfaller också möjligheten att via svensk industri få till stånd ett utbud av renare handelsgödsel.

Gränsvärden införs från den 1 december 1992

Det faktum att ett antal EFTA-länder Finland, Norge och Schweiz redan deklarerat sin avsikt att införa gränsvärden under det närmaste året gör det enligt min mening naturligt att Sverige på kort sikt - väljer samma styrmedel och ambitionsnivå. På det viset står vi starkare gentemot såväl leverantörerna gödselmedel i av som en framtida förhandling med EG. Mitt förslag innebär att två gränsvärden införs för svensk del

0 ett på 50 g Cdton fosfor NPK- och NP-gödselmedel

o ett på 100 gram avsett för P- och PK-gödselmedel.

Det dubbla gränsvärdet motiveras av behovet att särbehandla P- och PK-gödselmedel, vars normalt högre kadmiumhalter skulle annars riskera att utestänga dem från marknaden. I det svenska jordbruket behövs dessa gödselmedel för att kunna tillgodose behovet av växtnäring på ett rationellt sätt. Gränsvärdena bör införas från 1 december 1992. En gradvis skärpning över några år ned till den föreslagna nivån hade varit att föredra, men jag har bedömt att EES-avtalet inte medger det.

Sammanfatming SOU 199214

En miljöavgiji på kadmium i handelsgödsel införs tidigast från den I juli 1995

I enlighet med direktiven lägger jag också fram ett alternativ med en avgift styrmedel. Avgiften har lagts på en nivå 30 krg Cd som - kan tänkas göra rening av fosforsyra från kadmium intressant, som den är inte så hög utebliven styreffekt rening skulle men att en behöva bli allvarlig belastning för det svenska jordbruket eller för en konsumenterna. För att inte riskera dumpning på den svenska smutsiga gödselmedelspartier bör avgiften kombineras marknaden av med ett gränsvärde på t.ex. högst 150 g Cdton fosfor. Även jag valt att förorda ett gränsvärde framför en avgift anser om jag det väl befogat att om några år när BETA-ländernas särbestämmelkadmium enligt EES-avtalet skall omförhandlas år 1995 eller ser om i samband med ett inträde i EG ånyo pröva möjligheten att använda avgift för att få ned kadmiumhalterna i gödselmedel till lägre en nivåer än vad är möjligt med gränsvärden. Om en avgift skall bli som meningsfull krävs att andra länder delar vår strävan att i stort sett eliminera tillförseln av kadmium till åkermark via handelsgödsel. För att uppnå internationell enighet för att reducera kadmiumtillförseln en jag det väsentligt med svenska ansträngningar på detta område. anser

Marknaden bör ta sitt ansvar

Statliga regleringar och ekonomiska styrmedel är emellertid inte tillräckliga för att uppnå lägre kadmiumhalter i handelsgödsel. Skall vi lyckas att hålla människans intag av kadmium via livsmedel på nere ofarliga nivåer måste också jordbruket liksom gödselmedels- och livsmedelsbranscherna hjälpa till med att ställa krav, informera, producera och marknadsföra rena gödselmedel.

Jordbruksverket blir ansvarig övervaknings- och kontrollmyndighet

Enligt direktiven skall avgiften tas ut av tillverkare och importörer av handelsgödsel och baseras på årliga deklarationer av de kadmiummängder som de levererat till den svenska marknaden. Redan i dag har jordbruksverket ett system för uppbörd av miljöavgifter och prisregleringsavgifter på handelsgödsel som även bör kunna användas

SOU 1992 14 Sammanfattning

för uppbörd av miljöavgifter på kadmium ocheller övervakning och kontroll av ett gränsvärde. Mot bakgrund av att sektorsansvaret för miljöfrågoma har lagts fast och att det därmed ankommer på jordbruksverket att verka för att jordbruket bedrivs med hänsynstagande till intresset att vårda bl.a. av miljön är det enligt min mening naturligt att jordbruksverket, även efter det att prisregleringsavgifterna avvecklats, blir ansvarig uppbördsmyndighet för miljöavgifter på bl.a. handelsgödsel. Härigenom kan ett gränsvärde också i framtiden kopplas till gödselmedelsavgiften och det nu gällande deklarationssystemet. Verkets nuvarande rutiner för uppbörd kan också användas om en avgift införs vid en senare tidpunkt. Jordbruksverket besitter den kunskap m.m. som behövs för att rätt kunna bedöma och avgöra såväl konsekvenser som effekter av både ett gränsvärde och avgift. en

SOU 1992 14

Författningsförslag

1 Förslag till

Lag om ändring i lagen 1984409 om avgift på gödsel-

medel

Härigenom föreskrivs att det i fråga om lagen 1984409 avgift om på gödselmedel skall föras in fyra nya paragrafer 1 8 8 b § a. a a w och 8 c § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 a § I gödselmedel hänförliga V till tulltaxenr 31.03 får innehållet av kadmium inte överstiga 100 gram kadmium per ton fogar. I gödselmedel hänförliga till tulltaxenr 31.05 får innehållet av kadmium inte överstiga 50 gram per ton fosfor.

8 a § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrijier om tilllämpningen av 1 a Tillsynen över ejierlevnaden av denna lag samt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall utövas av den myndighet som regeringen bestämmer.

F örfatmingjörslag SOU 199214

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 b § I fråga om tillsyn över efterlevnaden enligt 8 a § gäller 15 17 lagen 1985426 om kemiska produkter.

8 c § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får efter ansökan medge undantag från föreskrifterna i 1 a Avgift till staten får tas ut dels vid ansökningstillfället för varje parti som undantaget omfattar dispensavgzft, dels för varje gram som överstiger de i 1 a § fastlagda gränsvärderna. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter beräkning av avgifter enligt om andra stycket. Härvid skall iakttas att avgiften bör utjämna de ekonomiska fördelarna för den avgiftsskyldige av att gödselmedlet inte uppfyller uppställda krav.

Denna lag träder i kraft den 1 december 1992.

SOU 1992 14 F örfattningvörslag

2 Förslag till

Lag O0O000 om avgift pâ kadmium i handelsgödsel

m.m.

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Avgift miljöavgift skall erläggas till staten enligt denna lag vid omsättning inom eller efter införsel till landet för innehållet av kadmium i varor hänförliga till tulltaxenr 31.03 och 31.05 tulltaxelagen 19871068 i det följande benämnda gödselmedel.

2 § Omsättning inom eller införsel till landet får inte ske gödselmeav del enligt l § om innehållet av kadmium i dessa gödselmedel överstiger gram per ton fosfor.

3 § Avgift skall erläggas med 30 kronor per gram kadmium för gödselmedel hänförliga till tulltaxenr 31.05. Avgiften skall inte erläggas om andelen kadmium understiger en miljondel. För kadmium i gödselmedel hänförliga till tulltaxenr 31.03 skall avgift enligt första stycket erläggas endast för den del som överstiger 20 gram.

4 § Skyldighet att erlägga avgift inträder när ett gödselmedel levereras från tillverkare till köpare. ett gödselmedel förts in i landet av den som skall registrerad vara som importör eller motsvarande enligt 6 § lagen 1984409 avgift om på gödselmedel.

5 § I fråga om avgift enligt denna lag tillämpas 6 9 §§ lagen - 1984409 om avgift på gödselmedel. Regler för förfarandet vid uttag av avgifter enligt denna lag finns i lagen 1984151 om punktskatter och prisregleringsavgifter.

6 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela förskrifter om tillämpningen av denna lag. Tillsynen över efterlevnaden av denna lag samt föreskrifter har som meddelats med stöd av lagen skall utövas av den myndighet som regeringen bestämmer.

F örfattningyörslag SOU 199214 7 § I fråga tillsyn enligt 6 § gäller 15 17 §§ lagen 1985426 om om kemiska produkter.

Denna lag träder i kraft den

SOU 1992 14 F örfattningvörslag

3 Förslag till

Lagom ändring i lagen 1984409 om avgift på gödsel-

medel

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen 1984409 avgift på om gödselmedel dels att 1 a 8 a, 8 b och 8 c §§ skall upphöra att gälla, dels att 4 och 6 §§ skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Regler för förfarandet vid Regler för förfarandet vid uttag av avgifter enligt denna uttag avgifter enligt denna av lag finns i lagen 1984151 lag finns i lagen 1984151 om om punktskatter och prisreglerings- punktskatter och prisregleringsavgifter. avgifter. Då ett gödselmedel införs till landet av någon som inte är registrerad som importör enligt 6 § andra stycket, skall avgiften erläggas till tullmyndigheten. I sådana fall gäller tullagen 19871065 i fråga avgifom ten. Dessutom gäller 9 kap. 4 § lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter.

Senastelydelse 19871298.

Författningsförslag SOU 199214

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4§2 Med avgiftsskyldig i det Med avgiftsskyldig avses i det avses följande följande den inom landet yrkes- den som inom landet yrkessom mässigt tillverkar gödselmedel, mässigt tillverkar gödselmedel, 2. den har registrerats 2. den som har registrerats som importör eller motsvarande som importör eller motsvarande som enligt 6 § andra stycket. enligt 6

6§3 Tillverkare som avses i 4 § 1 Tillverkare eller importör som skall registrerad som avses i 4§ eller annan som vara avgiftsskyldig hos statens jord- inför gödselmedel till landet bruksverk. skall vara registrerad som avgiftsskyldig hos statens jordbruksverk. Den inför gödselmedel som till landet i större omfattning kan efter ansökan registreras som avgiftsskyldig hos jordbruksverket. Om det finns särskilda skäl kan även annan som inför gödselmedel registreras som avgiftsskyldig.

Denna lag träder i kraft den

2 Senaste lydelse 1984409.

3 Senaste lydelse 1991399.

SOU 199214

1 Inledning

1 1 Uppdraget

.

Målet med miljöpolitiken är att skydda människors hälsa, bevara den biologiska mångfalden, hushålla med naturresurser så att de kan utnyttjas långsiktigt samt skydda natur- och kulturlandskap. Större mängder kadmium i miljön kan orsaka många olika störningar på det levande. Kadmium ansamlas i njurarna och kan även ge genetiska skador. Kadmium är ett grundämne och bryts därför aldrig ned. Regeringen beslutade därför den 22 juni 1991 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda förutsättningarna för att införa en miljöavgift på kadmium i handelsgödsel. Direktiven 1991 65 återges i bilaga I direktiven framgår att tillförseln till åkermarken huvudsakligen sker genom fosforhaltig handelsgödsel, nederbörd och stallgödsel och bortförs med dräneringsvatten och skördeprodukter. Kadmium i åkermarken tas upp i grödan och påverkar via födan människors hälsa. I Sverige är det nuvarande intaget av kadmium via föda betydligt lägre än den av WHO rekommenderade tolerabla nivån. En fortsatt användning av kadmiumrika gödselmedel ökar successivt kadmiumhalterna i åkermarken och därmed i livsmedlen, vilket medför att kommande generationers hälsa kan äventyras. Även kadmiumhalten i handelsgödsel i det närmaste halverats om sedan 1970-talet är det angeläget att inte öka åkermarkens kadmiuminnehåll. Genom en övergång till i stort sett kadmiumfri handelsgödsel skulle det i princip vara möjligt att halvera kadmiumtillförseln till åkermarken. Teknik finns tillgänglig som skulle göra detta möjligt. Uppdraget innebär att utreda behov, möjligheter och konsekvenser av att när nuvarande prisregleringssystem inom jordbruksområdet upphör, införa ett avgiftssystem för kadmium i handelsgödsel. Avgiften bör enligt direktiven sättas så att den styr mot en kadmiumhalt som är mindre än 5 gton fosfor. I uppdraget ingår också att föreslå en högsta tillåten kadmiumhalt i handelsgödsel, ett s.k. gränsvärde.

Inledning SOU 1992 14

Vid utformningen av ett avgiftssystem skall innebörden av ett EESavtal liksom andra handelspolitiska, näringspolitiska och beredskapsmässiga frågor också beaktas. Dessa faktorer har betydelse för från vilken tidpunkt bestämmelserna om avgift och gränsvärde bör gälla.

1.2 Miljöavgiftsutredningen visade vägen

MIA

Miljöavgiftsutredningen MIA lämnade i sitt slutbetänkande l99059 Sätt värde på miljön miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel bl.a. riktlinjer för det fortsatta arbetet med att minska kadmiummängden i fosforgödsel så långt det är möjligt. I valet av åtgärd förordade utredningen en avgift. Den bör fastställas på en nivå så att styrning sker mot en kadmiumhalt fosforgödselmedel med mindre än 5 gton fosfor. Kadmiumavgiften skulle införas först efter så lång tid att tillverkarna dessförinnan haft möjlighet att installera utrustning för kadmiumrening eller vidta andra åtgärder för att kraftigt minska kadmiumhalten i fosforgödselmedlen. En sådan anpassning borde enligt MIA ha skett till är 1993.

Remissinstanserna

Remissinstanserna delade MIAs ställningstagande i fråga om att nedbringa användningen av kadmium inom jordbruksnäringen. Det rådde däremot delade meningar om tillvägagångssättet att uppnå detta. Flertalet såsom f.d. lantbruksstyrelsen, naturvårdsverket, Sveriges lantbruksuniversitet, f.d. styrelsen för teknisk utveckling, Lantbrukarnas Riksförbund och Grossistförbundet Svensk Handel tillstyrkte utredningens förslag att lägga en avgift på kadmium i handelsgödsel. Däremot rådde oenighet om vid vilken kadmiumhalt en sådan avgift skall tas ut. Flera remissinstanser, däribland Hydro Supra AB, förordade som alternativ till en miljöavgift ett gränsvärde. Ett sådant gränsvärde borde anpassas till de nivåer som finns i övriga Europa.

SOU 1992 14 Inledning

1.3 Den livsmedelspolitiken

nya

Riksdagen beslutade i juni 1990 om en ny livsmedelspolitik prop. 198990146, JoU 25, rskr. 327. Den livsmedelspolitiska reformen innebär att jordbruket i princip är underkastat samma villkor som övriga näringar. Jordbruket skall endast ersättas för efterfrågade varor och tjänster. Konsumenternas val skall styra produktionen. Samhället skall kunna köpa tjänster av jordbruket inom de områden där det saknas marknad, t.ex. en landskapsvård och beredskapsåtgärder för kriser eller krig. Ett av syftena med den livsmedelspolitiska reformen är att skapa förutsättningar för en bättre miljö, ett varierat odlingslandskap, mer en ökad genetisk mångfald och ett bevarande av landskapets kulturvärden. För att uppnå detta mål skall även riktade åtgärder användas. Vid behandlingen av den miljöpolitiska propositionen uttalade riksdagen sig för att när de övergångsvisa prisregleringsåtgärderna inom jordbrukssektorn upphör, bör det övervägas inte införande om av miljöskatter kan påskynda en minskad användning handelsgödsel av prop. 19909190, JoU 30 rskr. 338.

1.4 Arbetets bedrivande

Kadmiumtillförseln via handelsgödsel till åkermarken är inte ett ensidigt svenskt problem. För att en fördjupad kunskap behov, om möjligheter och faktiska förhållanden i fråga åtgärder om mot kadmiuminnehållet i fosforgödselmedel har utredningen haft kontakt med företrädare för statens livsmedelsverk, statens jordbruksverk, Sveriges lantbruksuniversitet, tullverket, närings- och teknikutvecklingsverket och statens naturvårdsverk. Utredningen har för att sätta in de svenska förhållandena och förslag till åtgärder i ett internationellt perspektiv också haft kontakt med företrädare för den danska miljöstyrelsen, de norska och tyska miljö-

och jordbruksdepartementen samt det norska lantbruksuniversitetet

NORAGRIC. Som svensk representant i en arbetsgrupp ekonomiska styrmedel om i miljöpolitiken under OECDs miljökommitté har jag via de övriga ländernas representanter i arbetsgruppen försökt informera mig om åtgärder mot kadmium i de övriga OECD-länderna, dessvärre med föga framgångsrikt resultat.

Inledning SOU 1992 14

Miljöattachén vid den svenska EG-delegationen i Bryssel har bistått utredningen med underlag såvitt avser åtgärder mot kadmium i handelsgödsel inom EG. Av särskilt intresse för utredningen har kända reningstekniker för avskiljning kadmium vid tillverkning av fosforgödselmedel varit, av bland dem den teknik som det tyska företaget Chemische Fabrik Budenheim utvecklat. Utredningen har därför varit i kontakt med Budenheim för en närmare redogörelse av företagets reningsprocess.

1.5 Ändrade förutsättningar påverkar uppdraget

Utgångspunkten för mitt uppdrag har varit de riktlinjer för det fortsatta arbetet med att införa en miljöavgift på kadmium i fosforgödselmedel MIA framförde i sitt slutbetänkande SOU som 199059. Förslaget byggde till stor del på den reningsteknik som Hydro Supra AB i Landskrona utvecklat. Företaget har emellertid i en skrivelse till regeringen den l7 oktober 1991 meddelat att fabrikerna för tillverkning av fosforsyra, superfosfatPK samt NPK vid Hydro Supras anläggning i Landskrona kommer att läggas ned. Nedläggningen är fastställd till våren 1992. EFTA-länderna och EG har i oktober 1991 slutit en principöverenskommelse ett Europeiskt Ekonomiskt Samarbetsområde EES. om Sverige blir i och med detta del av en större europeisk marknad där kapital, arbetskraft och tjänster skall röra sig fritt över varor, gränserna. Avtalet beräknas träda i kraft den l januari 1993. De delar EGs regelverk som förordningar, direktiv m.m. som är relevanta av för EES-samarbetet har därför integrerats i EES-avtalet. Avtalet omfattar däremot inte en gemensam jordbrukspolitik. Bland de direktiv omfattas av EES-avtalet ingår EGs gödseldisom rektiv 761l6EEC med ändringar 88183EEC, 89248EEC och 89530EEC. Direktivet reglererar innehållet av växtnäringsämnen i handelsgödsel. Däremot saknas bestämmelser om gränsvärden av kadmiumhalter i forsforgödselmedel. Flera EFTA-länder har emellertid redan nu infört gränsvärden för tillåtna halter. EES-avtalet medger därför EFTA-länderna rätt att behålla de begränsningar kadmiumhalten m.m. i handelsgödsel som finns i av dessa länders lagstiftning när EES-avtalet beräknas träda i kraft och kan innebära handelshinder. Undantagsklausulen skall omförhandsom las år 1995. Detta förhållande förskjuter, enligt min mening, tidsplanen för införande av en miljöavgift.

SOU 1992 14 Inledning

I juni 1991 lämnade Sverige in sin ansökan om medlemskap till EG. Möjligen kan förhandlingar inledas under år 1993 och som tidigast torde Sverige kunna bli medlem är 1995. Detta innebär att förutsättningarna för utredningens arbete förändrats ytterligare i förhållande till det läge som rådde när direktiven meddelades. En faktor av betydelse i detta sammanhang är hur det svenska jordbruket och dess konkurrenskraft kommer att påverkas vid ett svenskt medlemskap i EG. En första kartläggning har gjorts av jordbruksverket och redovisas i jordbruksnämndens och lantbruksstyrelsens rapporter 19915 Svenskt jordbruk i EG med bilagedel 19916. Jordbruksverket ifrågasätter i rapporterna miljöavgifternas fortsatta existens med Sverige som en del av EG, med hänsyn bl.a. till skillnader i produktionskostnader mellan det avreglerade svenska jordbruket och Gemenskapens jordbrukspolitik CAP. De ursprungliga förutsättningarna för att införa en miljöavgift har av nu redovisade skäl förändrats. Jag har emellertid funnit det angeläget att fullfölja uppdraget att utforma ett system för att minska kadmiumhalten i handelsgödsel.

1.6 Skatt eller avgift

Det bör påpekas att ekonomiska styrmedel är ett begrepp bl.a. som täcker in en stor mängd miljörelaterade pålagor. Ofta används begreppen avgift resp. skatt med varierande betydelse både inom nationer och internationellt. Jag har valt att i det följande generellt använda beteckningen miljöavgift oberoende av pålagans statsrättsliga natur.

1.7 Betänkandets disposition

Betänkandet är upplagt på följande sätt. I kapitel 2 redogör jag för de hälsoeffekter kadmium har och de nya riskbedömningar som kommit fram under utredningsarbetet. Här framgår även det internationella samarbete som pågår för att minska kadmiumanvändningen vid framställning av olika varor och hur det svenska målet kan komma att påverkas av detta. Kapitel 3 berör kadmiumtillståndet i den svenska åkermarken och konsekvenserna av en fortsatt användning av kadmiumrika gödselmedel i ett långsiktigt perspektiv liksom rådande

Inledning SOU 1992 14

marknadsförhållanden. Vägar att minska kadmiumtillförseln till åkermarken och mina överväganden om val av styrmedel framgår av kapitel 4. Jag tar i kapitel 5 upp våra handelspolitiska och andra internationella åtaganden och hur dessa kan komma att påverka handlingsfriheten vid valet av åtgärd. Mina förslag och andra åtgärder för att säkerställa en utveckling mot lägre kadmiumhalter i åkermarken återfinns i kapitel Slutligen behandlar jag i kapitel 7 konsekvenserav mina förslag för såväl jordbruksnäringen som importörerna och na försörjningsberedskapen.

SOU 1992 14

2 råder

Enighet om lägre kadmiumhalter

Min bedömning i sammanfattning

Intaget av kadmium via föda hos den svenska befolkningen innebär inte någon omedelbar risk för folkhälsan. Färska studier pekar emellertid på att hälsoeffekter kan uppstå vid lägre nivåer än man tidigare haft anledning att räkna med. Det finns därför skäl att redan nu vidta åtgärder för att minska och efter hand upphöra med den pågående uppbyggnaden av kadmiumförrådet i den svenska åkermarken. Målet måste vara att få ned kadmiumtillförseln till marken till garanterat ofarliga nivåer. Här spelar, förutom åtgärder mot kadmium i handelsgödsel, också åtgärder mot andra kadmiumkällor en viktig roll.

2.1 Hälsorisker med kadmium

2.1.1 Kadmiumbelastning på människor

Människan är utsatt för kadmium Cd från en mängd olika källor. Maten utgör i regel den dominerande exponeringskällan. I de flesta europeiska länder ligger i medeltal det dagliga intaget kadmium i av föda på 10 25 ;tg Cddag. Uppskattningar från de nordiska länderna har gett intag mellan 10 och 35 ,agperson och dag. Man har dock inte kunnat avgöra om skillnaderna beror på verkliga skillnader i dagsintag eller om de avspeglar skillnader i provtagningsteknik och analysnoggrannhet. Det bör dessutom betonas att stora individuella variationer i kadmiumintag kan förekomma beroende på skillnader i matvanor, rökning och åldersberoende energiintag.

Enighet råder om lägre kadmiumhalter SOU 199214

Tabell 21 Kadmium i människan förekommande intag, skadligt intag och riktvärden för intag

Norden 2 ldygn, 1ug1 2 0,1

Luft Utomhus 25-50 Norden Glesbygd 1 ngma 0,02 0,01 Tätorter 10 ngm3 0,2 0,1

Rökning v 20 cig per dygn 2-4 0,5-2 25-50

Skadligt intag

Föda Intag som ger 10 % av befolkningen tubolär proteinuri vid 45 års ålder 200 10 befolkningen 50 2,5 1 % av

Riktvärden för intag

Mat och dryck, WHOFAO 60-70 3-3,5

Dricksvatten 2 ldygn 5 ;rgl Norden m.fl. 10 0,5

Arbetsmiljön Sverige 20 pg respirabelt . kadmium 3m3 luft 160 40-50

Källa Kadmium i miljön; Bedömningsgrunder; SNV Rapport 3317, 1987

Av det kadmium människan tar in via mat och dryck absorberas i normalfallet endast 3 7 %. Studier på människor och djur visar att -

SOU 199214 Enighet råder om lägre kadmiumhalter

absorptionsgraden påverkas av olika näringsfaktorer. Således kan absorptionen öka hos individer med lågt järn-, kalcium- eller proteinintag. Förmågan att ta upp kadmium varierar mycket från växtslag till växtslag. Kadmiumhalterna i vissa livsmedel har analyserats av livsmedelsverket. I de flesta livsmedel är medelhalterna lägre än 0,02 mg Cdkg fárskvikt. Hit hör grönsaker, rotfrukter och potatis. Spannmålsprodukter innehåller något högre kadmiumhalter. Medelvärdet i rågmjöl ligger runt 0,02 mgkg och i vetemjöl 0,03 mgkg. På grund av den relativt höga konsumtionen av spannmålsprodukter ger dessa ett väsentligt bidrag till det totala kadmiumintaget via föda. Vissa födoämnen, t.ex. skaldjur, njure och lever kan innehålla högre halter och kan utgöra en hälsorisk om de konsumeras regelbundet. Rökning ger ett betydande tillskott till den dagliga kadmiumexponeringen. Genom att röka 20 cigaretterdag ökar kadmiumupptaget till det dubbla, eftersom upptaget är betydligt högre från lungorna än från mag-tarmkanalen.

2.1.2 Hälsoeffekter

Halveringstiden för kadmium hos de flesta djurarter och människan är mycket lång i storleksordningen 20 50 % den maximala - - av livslängden. Hos människan har funnit att halveringstiden för man kadmium är över 30 år i muskulaturen, 10 30 år i njurbark och - 5 15 år i lever. Dessa värden motsvarar 15 40 % livslängden. - - av Till följd av dessa långa halveringstider kommer ackumulering en av kadmium att pågå i njurarna under hela livstiden. Vid långvarig låg exponering av kadmium är njuren det kritiska organet. Det första symptomet är en ökad utsöndring äggviteämnen av i urinen tubulär proteinuri. Den bästa uppskattningen man för närvarande kan göra är att för 10 % av befolkningen ligger den kritiska koncentrationen vid omkring 200 mg Cdkg njurbark våtvikt, för l % vid omkring 50 Cdkg mg och för 50 % vid omkring 250 mg Cdkg. I en befolkning, där det genomsnittliga intaget kadmium via födan av uppgår till 200 ;tg Cddygn, kommer den genomsnittliga kadmiumkoncentrationen i njurbarken att vara ca 100 mgkg och tionde individ var kommer sannolikt att utveckla tubulär proteinuri före 45 års ålder. Man kan uppskatta att ett kadmiumintag 50 Cddygn kommer av ;tg att ge denna skada hos 1 % av befolkningen.

Enighet råder om lägre kadmiumhalter SOU 199214

Vid slutet av 1950-talet rapporterades från ett område i Japan att många äldre kvinnor utvecklade skeletturkalkning med smärtsamma frakturer. Sjukdomen kallades lokalt itai-itai, som betyder aj-aj, och visade sig bero på att kvinnorna ätit ris förorenat av kadmium. Kadmiets hälsovådliga effekter är således väl dokumenterade. Riskerna med kadmium som tillförs marken med handelsgödsel är att man på lång sikt får högre halter i marker och därmed via grödorna högre halter i livsmedlen. För människor som inte röker och som inte utsätts för kadmium i arbetet är födan därmed den största källan till kadmiumexponering. Det genomsnittliga intaget av kadmium i Europa uppgår till 25 50 % det av WHO rekommenderade maxvärdet 400 500 ;tg Cdvecka. av - Variationerna mellan olika individer är emellertid stora vad avser både kadmiumintag och känslighet för kadmium. Hos en population med lågt järn- och kalciumintag kan absorptionen överstiga 5 %. Det är därför möjligt att en viss del av befolkningen redan i dag har ackumulerat så mycket kadmium i njurarna att de första tecknen på njurskada kan uppträda. Om medelintaget av kadmium via kosten skulle öka, skulle denna andel av befolkningen stiga. Att medelintaget via kosten ligger på 25 50 % av det av WHOFAO rekommenderade maximivärdet kan därför inte tolkas så att vi har en flerfaldig säkerhet mot kadmiumskador.

2.1.3 Hälsoriskerna med kadmium kan vara större än väntat

En uppmärksammad studie utförd i Belgien Cadmibel tyder på att - kadmiuminducerade effekter på njurfunktionen kan uppkomma hos allmänheten vid lägre exponering för kadmium än vad som tidigare en visats. Studien har gjorts på en normalpopulation och väcker därför särskild uppmärksamhet. Den belgiska studien har refererats och kommenterats utifrån svenska förhållanden i en artikel i livsmedelsverkets tidskrift Vår Föda Pettersson och Oskarsson, 1991. Häri framgår att de effekter man funnit sannolikt inverkar inte på människans hälsa totalt sett, men är ett tecken på att njurarna utsätts för en belastning, och att ytterligare exponering kan ge upphov till njurskador.

Kvinnornas kroppsbelastning av kadmium var i denna studie högre än männens. Detta kan enligt författarna förklaras av att absorptionen kadmium i mag-tarmkanalen ökar vid järnbrist, vilket är vanligare av

SOU 199214 Enighet råder om lägre kadmiumhalter

hos kvinnor. I undersökningen observerades ett möjligt samband mellan utsöndring av kalcium och kadmium i urinen. Därmed kan en urkalkning av skelettet orsakas med ökad benskörhet följd. som Frekvensen lårbensbrott och kotfrakturer ökar, och är särskilt hög bland äldre kvinnor. Jämför även aj-aj-sjukan i Japan på 1950-talet. Kadmium-exponeringen är emellertid betydligt högre i Belgien - 15 ;tg Cddag mot i nuläget 8 10 ;rg Cddag i Sverige. - På uppdrag av kemikalieinspektionens toxologiska råd har professor emeritus Lars Friberg, Karolinska institutet, professor Carl-Gustaf Elinder, Karolinska sjukhuset, professor Gunnar Nordberg, Umeå universitet, och docent Agneta Oskarsson, livsmedelsverket, granskat den belgiska rapporten och bedömt vad resultaten kan betyda för den svenska befolkningen. De konstaterar bl.a. att resultaten den av belgiska studien bör inge oro inte bara i Belgien, utan även i Sverige. Sverige har dock redan vidtagit flera långtgående åtgärder mot kadmiumförekomsten i miljön. Forskarna hyser därför inte någon omedelbar oro för den svenska befolkningen, att kadmiummen anser belastningen på befolkningen i dag bör undersökas och följas. För att undvika hälsorisker bör intaget av kadmium i den svenska befolkningen hållas så lågt som möjligt, och inte öka från nuvarande, internationellt sett låga, nivå. Den belgiska studien visar också att det är angeläget att åtgärda alla större kadmiumkällor ökar kadmiumsom halten i marken och inte bara i handelsgödsel.

2.2 Internationell utblick

2.2.1 Internationellt samarbete kring kadmium

I flera internationella fora pågår ett arbete att uppnå gemensamma bestämmelser för hur man skall minska kadmiumtillförseln till miljön. Inom ramen för PARCOMs arbete har naturvårdsverket tagit fram en rapport om olika metoder att reducera kadmiumhalten i handelsgödsel m.m. Rapporten är ett led i det internationella samarbete som följer den s.k. Pariskonventionen SÖ 197614 förhindrande av om av utsläpp från landbaserade källor. Genom ett tilläggsprotokoll SÖ 198651 till konventionen har arbetet kommit koncentreras till att program och åtgärder i samband med utsläpp kvicksilver och av kadmium.

Enighet råder om lägre kadmiumhalter SOU 199214

Förutom de länder vars kuster gränsar till Nordatlanten och Nordsjön inkl. Skagerack och Kattegatt har även EG tillträtt såväl konventionen som tilläggsprotokollet. Även inom OECDs kemikalieprogram pågår ett arbete med att analysera möjligheterna till en riksreducering såvitt avser kadmium, bl.a. i handelsgödsel. Inom WHOsFAOs gemensamma organ för livsmedelsfrågor CODEX-Alimentarious Commission försöker man fastställa ett gränsvärde för kadmiumhalter i spannmål, ärt- och baljväxter. Det gränsvärde som diskuteras är för spannmål 0,1 mg Cdkg. Syftet med CODEX arbete är att skydda människor från ohälsa och underlätta handeln med livsmedelsprodukter. Sverige kommer, enligt uppgift från livsmedelsverket, sannolikt att ansluta sig till detta gränsvärde.

2.2.2 Åtgärder mot kadmium inom EG

Den gröna dimensionen av EGs inre marknad

Liksom i Sverige har miljöpolitiska hänsyn blivit allt viktigare bland EGs medlemsländer. Successivt har en gemensam miljöpolitik vuxit fram. Ett alltmer omfattande och ambitiöst regelverk med för medlemsländerna bindande föreskrifter har upprättats. Flertalet av de gemensamma miljöbesluten är av minimikaraktär. Detta innebär att medlemsländerna är oförhindrade att införa mer långtgående regler än de gemensamt överenskomna under förutsättning att dessa inte utgör förtäckta handelshinder jfr avsnitt 5.1.

Ekonomiska styrmedel inom EG

Hösten 1990 gav EGs miljöministrar EG-kommissionen i uppdrag att utarbeta konkreta förslag till en harmonisering på EG-nivâ inom följande områden; utsläpp av koldioxid, vatten- och havsföroreningar, föroreningar från jordbruket samt avfall. Arbetet har i ett första steg koncentrerats till koldioxidfrågor. l diskussionsunderlaget för det femte miljöhandlingsprogrammet som tar sikte på miljöâtgärder under 1990-talet pekar EG-kommissionen på behovet av en ökad harmonisering av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken för att säkra funktionen av den inre marknaden. Miljöavgifter bör utformas så att de genom att marknadsmekanismerna

SOU 199214 Enighet råder om lägre kadmiumhalter

styr, stimulerar till investeringar i och teknisk utveckling av renare produktionsmetoder.

Kadmiumprøgrammet

Även inom EG har kadmiets skadliga verkningar tagit sig konkreta

uttryckiett handlingsprogram 88C 3001 där EG-kommissionen fått rådets uppdrag att snarast utveckla gemensamma regler för att minska användningen av kadmium. Detta har hittills resulterat i ett

direktiv 91l57EEC med regler för återvinning och

gemensamma särskilt omhändertagande av nickelkadmiumbatterier. Direktivet 91338EEC begränsar användningen kadmium vid tillverkningen av av vissa varor. Detta direktiv kan jämställas med det svenska kadmiumförbudet från år 1982, som innebär att det inte är tillåtet att använda kadmium och kadmiumföreningar för ytbehandling eller som stabilisatorer i plaster och färgämnen. Som de planerade en av åtgärderna i EGs handlingsprogram ingår att utveckla metoder för en minskad kadmiumhalt i de råvaror som används för framställning av fosforgödselmedel. Svenska EEG-delegationen att det för närvarande inte finns uppger några planer inom EG på att införa avgift på kadmium i handelsen gödsel. Företrädare för generaldirektorat DG VI med för ansvar jordbruksfrågor och DG XI med för miljöfrågor enligt ansvar anser delegationen i och för sig det motiverat med gränsvärde för vara ett kadmiumhalten i handelsgödsel. Det är främst EGs handel med länder i tredje världen som kan försvåras genom ett gränsvärde och där EG genom den s.k. Lomé-konventionen åtagit sig ett särskilt Som ansvar. exempel kan nämnas att av Senegals utrikeshandel härrör 50 60 % av inkomsterna från handelsgödsel jfr även avsnitt 3.3.3.

2.2.3 Åtgärder mot kadmium i Norden

Samtliga de nordiska länderna anser att det miljö- och hälsoskäl är av angeläget att begränsa kadmiumhalten i handelsgödsel. Bestämmelser om gränsvärden finns i följande nordiska länder.

Enighet råder om lägre kadmiumhalter SOU 199214 Tabell 22 Gränsvärden för kadmium i handelsgödsel i Norden Land Gränsvärde Gäller Kommentarer gton från

fr.o.m. 1992-12-01

Sverige saknar bestämmelser om ett gränsvärde. Staten och Hydro Supra har emellertid träffat en överenskommelse om att företaget fortlöpande skall redovisa kadmiumhalterna i sina gödselmedel till naturvårdsverket. Snittvärdet för år 1989 uppgick till 60 g Cdton fosfor enligt uppgift från Hydro Supra. Detta gäller emellertid inte kadmiumhalten i det totala flödet. Naturvårdsverket genomförde år 1990 en enkät avseende kadmiumhalter i fosforgödselmedel. Resultatet denna visar att för åren 1988 och 1989 varierade kadmiumhalterna av mellan 0,5 220 g Cdton fosfor. Merparten av gödselmedlen låg inom intervallet 50 80 g Cdton fosfor. - I Finland tillverkas fosforgödsel av kadmiumsnål apatit, vilket innebär att det motsvarande genomsnittsvärdet endast uppgår till 12 Cdton fosfor. Finland tvingades år 1989 höja sitt tidigare g gränsvärde 30 g Cdton till 100 g av handelspolitiska skäl. Tillverkningen i Norge baseras på importerad råfosfat, bl.a. kadmiumfri apatit från Kolahalvön. Kadmium i handelsgödsel har behandlats av en gemensam arbetsgrupp för Nordiska rådets ämbetsmannakommittéer för ekonomi och finanspolitik resp. miljövårdsfrågor. Gruppen har i en nyligen publicerad rapport Nord 199127 Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken i Norden tagit fram kriterier för och förslag till nordisk samverkan på detta område. Gruppen anser att det är intressant att studera möjligheterna att som komplement till gränsvärden införa en miljöavgift på kadmium i handelsgödsel i Norden. I detta sammanhang bör även möjligheterna till ett bredare samarbete inom EFFA och EG undersökas. Den

SOU 199214 Enighet råder om lägre kadmiumhalter

praktiska utformningen av ett system med miljöavgift på kadmium en bör dock ske i de enskilda länderna.

2.3 EES-avtalet möjligheter bibehålla

ger att

höga miljöskyddskrav

2.3.1 EES-avtalet och det svenska miljöskyddet

Flera av EGs regler miljöbestämmelser är s.k. minimikaraktär, om av dvs. medlemsländerna är oförhindrade att införa långtgående mer regler. Till övervägande delen har Sverige liksom flertalet EFTA- länder redan likvärdiga och långtgående regler än dessa EG- - mer regler. Några problem att acceptera EGs regler på dessa områden föreligger alltså inte. Generellt sett bör harmoniserade regler på varuomrâdet på hög skyddsnivå eftersträvas. På områden inte är harmoniserade finns som möjligheter att införa ytterligare eller strängare nationella regler till skydd för miljön. Det kan t.ex. visa sig nödvändigt att länder inför enskilda förbud inom vissa användningsområden i olika takt. EESavtalet ger utrymme för sådana åtgärder under förutsättning att det ökade skydd för miljön som uppnås genom den vidtagna åtgärden står i proportion till den handelsrelaterade effekten.

2.3.2 särbehandling av kadmium i handelsgödsel

För mitt uppdrag är de harmoniserade reglerna inom handelsgödselområdet av särskild betydelse. EGs gödseldirektiv 76116EEC

med ändringar 88183EEC, 89284EEC och 89530EEC

har i första hand tillkommit för att underlätta den fria handeln inom EG. Miljöaspektema har också under år fått senare en ökad tyngd, vilket framgår av ändringarna av direktivet. Kadmiumhalten i fosforgödsel regleras däremot ännu inte. Jag vill därför pä erinra nytt om den avvikelse som finns intaget i EES-avtalet. EFTA-länderna har härigenom rätt att behålla de begränsningar kadmiumhalten av m.m. i handelsgödsel som finns i dessa länders lagstiftning, när EES-avtalet beräknas träda i kraft den 1 januari 1993, och kan innebära som ett handelshinder mellan de båda handelsblocken. Denna avvikelse skall omförhandlas år 1995 jfr även avsnitt 1.5.

Enighet råder om lägre kadmiumhalter SOU 199214

2.4 En minskad kadmiumtillförsel är angelägen

Kadmium är ett grundämne och bryts inte ned i naturen. Den nuvarande kadmiumtillförseln till miljön är större än den naturliga bortförseln, vilket innebär att kadmium ackumuleras inte bara i den svenska åkermarken utan i hela den svenska miljön. Kadmiumförbudet har hittills medfört att användningen av kadmium för ytbehandling, fárgämne och som stabilisatorer i plaster minskat från ca 100 ton som år 1982 till nuvarande ca 20 tonår. Med hänsyn till den ökande koncentrationen av kadmium i marken som är en följd av användningen av handelsgödsel, slam och atmosfariskt nedfall är det angeläget att minska halten vid källan. Ett sätt att inte öka kadmiuminnehållet i åkermarken är att så långt det är möjligt reducera kadmiummängden i tillförd handelsgödselfosfor. Målet måste vara att på sikt minimera den totala tillförseln till miljön. De möjligheter som finns för att minska kadmiumhalterna i handelsgödsel var för sig eller i kombination med varandra är

att kräva ett reningssteg av råfosfatfosforsyra -

att lägga fast ett gränsvärde för kadmiumhalten i handelsgödsel -

att kombinera olika råfosfater för att få ned kadmiumhalten -

att införa en miljöavgift för att ge incitament till utveckling av reningsmetoder

Det finns också flera skäl att samverka över nationsgränserna beträffande mål och medel inom miljöpolitiken. Globala miljöproblem, gränsöverskridande föroreningar, ökad handel och en starkare integration, framför allt i Europa är viktiga skäl för samverkan. I det föregående har jag redovisat de initiativ i såväl olika internationella organisationer som OECD, PARCOM, EG och Nordiska rådet som enskilda länder vidtagit i syfte att minska kadmiumhalten i fosforgödsel. Flera länder har eller kommer att införa gränsvärden på nivåer mellan 50 200 g Cdton fosfor. - Miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken kommer att bli ett allt viktigare medel för att uppnå samhällsekonomiskt effektiva lösningar på miljöproblemen. Svenska erfarenheter kan därför vara vägledande i det internationella samarbetet för en ökad användning och samordning av ekonomiska styrmedel i framtiden. Det

SOU 199214 Enighet råder om lägre kadmiumhalter bör också finnas goda förutsättningar för ett fördjupat internationellt samarbete kring olika vägar att minska kadmiumhalten i handelsgödsel.

SOU 199214

3 Kadmium i åkermark och handels

gödsel

Mina bedömningar i sammanfattning

Kadmiumtillförseln till den svenska åkermarken via fosforgödselmedel har minskat från 3,3 Cdha år 1970 till ca g i genomsnitt 0,6 gha och år. Kadmiumtillförseln till åkermarken sker inte bara genom handelsgödsel utan även nedfallet via luft har stor betydelse. Andra kadmiumkällor om än i betydligt mindre omfattning är slam, jordbrukskalk och foderfosfat. Kadmiumintaget via födan i Sverige ligger i dag på en sådan nivå att risken för negativa hälsoeffekter bedöms som små för den nu levande generationen. På längre sikt är tillförseln av kadmium till åkermarken enligt samtliga bedömare oacceptabel. Det är härvid angeläget att åtgärder vidtas inte bara mot kadmium i handelsgödsel utan även mot andra kadmiumkällor. Det bör också ligga i samhällets, jordbrukarnas och gödselmedelstillverkarnas intresse att framställa och använda sådana gödselmedel som inte resulterar i oåterkalleliga skador i vår miljö och riskerar vår hälsa på såväl kort som lång sikt.

3.1 Kadmiumhalten i åkermarken

En stor del av vårt kadmiumupptag kommer med maten. Där svarar vegetabilier bröd, rotfrukter, grönsaker etc. för tre fjärdedelar. ca Huvuddelen av intaget är direkt beroende hur mycket kadmium av grödorna tar upp ur åkerjorden. Kadmiumhalten i gröda odlats en som i en sur jord kan vara flera gånger högre än i gröda odlats i en som mindre sur jord. Kadmium ingår naturligt b i alla jordar. I svenska jordar är halterna ca 0,2 mgkg vilket motsvarar mängd 0,6 kgha i matjordsen av ca

Kadmium i åkermark och handelsgödsel SOU 199214

skiktet 0 20 cm. Flertalet odlade jordar har halter i intervallet 0,1 - - 0,6 mgkg, varvid mulljordar ligger vid den övre gränsen. Det är därför inte möjligt att producera helt kadmiumfria livsmedel. Kadmium kan nå livsmedelskedjan från jord genom upptag i växter via rotsystem och genom nedfall på växtdelar via luft. Den framtida jordbrukspolitiken kommer att medföra lägre priser på jordbrukets växtprodukter i allmänhet. Det blir därigenom inte lönsamt för den enskilde lantbrukaren att gödsla eller kalka mer än i dag. Behovet fosfor på den kvarvarande intensivt odlade arealen av kommer dock att kvarstå för att kunna upprätthålla den inhemska livsmedelsproduktionen.

Tabell 31 Kadmiumbalans för växtföljd utan stallgödsel i södra Sverige en med stallgödsel i Mellansverige gha och år och en

Utan Med Stallgödsel stallgödsel

Tillförsel

Fosforgödsel, 13 kg Pha resp.

Bortförsel

Källa Arne Andersson SLU, 1991

Den årliga överskottstillförseln 1,27 resp. 1,24 gha lagras upp i - matjorden och ökar halterna där med 0,21 %ár.

SOU 199214 Kadmium i åkermark och handelsgödsel

När det gäller eventuella effekter pá människors hälsa via livsmedlen och deras kvalitet av en ökad kadmiumtillförsel till miljön intar åkermarken och dess tillstånd en nyckelställning.

3.2 Kadmiumtillförseln till svensk åkermark

3.2.1 Källor för kadmiumtillförsel

Kadmium tillförs åkermarken huvudsakligen genom handelsgödsel och nedfall. Mindre mängder tillförs med slam och importerade fodermedel. Huvuddelen av det kadmium som tas upp av grödorna cirkulerar tillsammans med stallgödseln. Urlakningen är liten. Tillförseln av kadmium till åkermarken är cirka tio gånger större än bortförseln, vilket innebär en genomsnittlig ökning av halten i marken med knappt 0,3 %år. Kadmiumforlustema från åkermarken är mycket små.

Tabell 32 Kadmiumbalans för svenska åkrar

Tonår %

Tillfört

Bortfdrt

Källa Arne Andersson, SLU; Jan Eksvärd, LRF; naturvårdsverket 45

Kadmium i åkermark och handelsgödsel SOU 199214

I åkermarken finns l 740 ton. Nettotillförseln är 3,64 tonår och motsvarar 0,21 % ökningår. Vid en ökning på 0,25 %år fördubblas halten i åkermarken på 400 år. Förutsatt att nedfallet halverats till år 1995, att kadmiumhalten i fosforgödsel sänkts till 50 mgkg kalkningen fördubblats, kadmiumhalt i slam är oförändrad och utebliven spannmålsexport blir den ackumulerade mängden i åkermarken 2,4 tonår och ökningstakten 0,14 %, dvs. en fördubbling av halten på ca 700 år. Kadmiumintaget via födan i Sverige i dag ligger på en sådan nivå att risken för negativa hälsoeffekter bedöms som små för den nu levande generationen. På längre sikt är dock tillförseln enligt samtliga bedömare oacceptabel.

3.2.2 Kadmium i handelsgödsel

Tillförseln kadmium i åkermarken sker i första hand med fosav forgödselmedel som innehåller kadmium. Sådana tillverkas av råfosfat och apatit. Kadmiumhalterna varierar mellan olika fyndigheter och råfosfater. Apatiterna har i regel mycket låga kadmiumhalter men kan i gengäld ha höga halter arsenik. Fosfor kemiskt tecken P, kväve N och kalium K är huvudbeståndsdelarna i handelsgödsel. Gödslingsbehovet beror av markens näringsinnehåll och är olika för olika grödor. Därför finns såväl enkla gödselmedel innehåller endast ett näringsämne som sammansatta medel. De medel där fosfor förekommer är gödselmedlen PK, NP och NPK.

SOU 199214 Kadmium i åkermark och handelsgödsel

Figur 31 Kadmiumtillförsel medfoiførgødselmedel under 1990taIet

9Cdha,år 4

0 , 1901- 06 n. IG 21- 26 31- 36 41- 46- 51. 56 61- 66- 71- 76- 81- 86- 1905 to 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90h

Källa Jordbruksverket och miljön Ds 198949; utredningen

Förbrukningen av fosforgödselmedel i svenskt jord- och trädgårdsbruk nådde sitt hittills högsta värde i början av 1970-talet, drygt 70 000 tonår. Jordbruksmarken tillfördes då årligen i genomsnitt 3,3 ca g Cdha med dessa. Förbrukningen har därefter avtagit och uppgick för säsongen 199091 till drygt 25 000 ton. Fördelningen på olika gödselmedelstyper framgår av tabell 34. För närvarande innehåller fosforgödselmedlen i genomsnitt 60 ca mg Cdkg P och gödselgivorna motsvarar i genomsnitt 10 kg Pha och år, vilket innebär att tillförseln i genomsnitt uppgår till 0,6 Cdha ca g och år, dvs. en minskning med faktor 5 sedan början l970-talet. av En ytterligare minskning av kadmiumhalten att utnyttja genom lågkadmiumhaltiga råvaror torde inte möjlig. Någon form vara av avskiljning i tillverkningsprocessen blir därför nödvändig för att ned kadmiumhalterna till en ännu lägre nivå. Risken är emellertid att tillförseln av kadmium ånyo kommer att öka ännu större genom en andel import av handelsgödsel med högre kadmiumhalter från utländska tillverkare, när Hydro Supra lägger fosforsyraproduktioner nen, som är grunden för merparten av de svensktillverkade fosforgödselmedlen jfr figur 41. Redan sker 70 75 % nu - av kadmiumtillförseln till åkermarken med handelsgödseln i produkter från utländska tillverkare om även Norsk Hydro räknas dit Hydro

Kadmium i åkermark och handelsgödsel SOU 199214

Supra, 1988. Totalt tillförs den svenska åkermarken ca 1 600 kg Cdår 199091 med fosforgödselmedlen vilket motsvarar runt 40 % av den totala tillförseln tabell 32.

3.2.3 Kadmiumtillförseln via luft

Deposition med nederbörden är den andra stora tillförselkällan. Mängderna varierar med läget i landet från 1 1,5 g Cdha och år i södra till 0,2 0,5 g Cdha och år i norra delen av landet statens livsmedelsverk rapport 198915. Totalt deponeras knappt 2 300 kgår vilket motsvarar ca 57 % av den totala tillförseln tabell 32. Mätmetodiken när det gäller depositionsmätningarna medför att en del av torrdepositionen inte registrerats. Detta gör att den verkliga depositionen är något större 10 20 % än den redovisade. Mosskar- teringar visar att kadmiumdepositionen har minskat under senare år Monitor, 1987; SNV, 1987a. Danska undersökningar visar emellertid att nedfallet i genomsnitt svarar för 40 % av kadmiumhalten i spannmålskärnor.

3.2.4 Kadmium i stallgödsel

Mängden stallgödsel gör att den svarar för en jämförelsevis stor kvantitet kadmiumtillförsel till en viss åkermark. stallgödsel som kadmiumkälla är missvisande så till vida att det mesta här är att anse återcirkulation av sådant som tidigare bortförts i skördeprodukter. som Senare uppgifter visar att en del av kadmiuminnehâllet i stallgödseln kan härröra från importerat kraftfoder. Eftersom något analysarbete ännu inte inletts i större skala kan här endast nämnas att tillförseln via importerade fodermedel icke kan anses som försumbar.

3.2.5 Kadmium och kalkning

Försurning av åkerjorden orsakas främst av själva skörden, dvs. bortförseln av biomassa. Försurningen försämrar bördigheten och ökar kadmium i grödorna. Åkermark bör därför kalkas upptaget av regelbundet. Riktvärde för ett gott kalktillstånd i åkermark brukas anges till pH 6,5 på lerjordar och pH 6 på lätta, dvs. lerfria och lerfattiga jordar.

SOU 199214 Kadmium i åkermark och handelsgödsel

Högre pH kan orsaka fastläggning av mikronäringsämnen, framför allt mangan och zink. Otillräcklig kalkning kan leda till en sänkning av pH i åkermarken, särskilt i sandjordar. En sänkning av pH, i synnerhet till under pH 5,5, kan medföra ett ökat upptag av kadmium i grödan. Detta är relevant i första hand för potatis och fodergrödor, eftersom dessa även odlas på jordar med lågt pH-värde.

Figur 32 Några kulturvdxters tolerans för olika höga pH-värden

5.0 5.5 6.0 5.5 7,0 7.5 6.0 LUSERN man och vara BETOR ÃKERJBÖNJR i ÄRTER j-j RÖD och VITKLÖVER RÃG och snÄs

HAVRE och Po mus GULSÖTLUPIN

Källa Växtodlingens grunder Artur Granstedt Erik Högberg Lars Johansson Bengt Weidow

Vid de pH-värden som normalt råder i åkermark ökar upptaget av kadmium i de flesta grödor 2 3 gånger för varje pH-enhets sänkning. - En pH-sänkning med en enhet ökar alltså kadmiumupptaget i grödan lika mycket som ett flerfaldigande av markens kadmiumhalt. För att motverka en hög upptagning av kadmium i grödor bör pH i marken vara högre än Kadmium i miljön bedömningsgrunder, SNV - Rapport 3317, 1987. Sveriges lantbruksuniversitet har i en studie undersökt hur kadmiumhalten och några andra spårelement i mark och gröda långsiktigt 20 år påverkas av kalkning och handelsgödsel Levels of Cd and Some Other Trace Elements in Soils and Crops as Influenced by Lime and Fertilizer Level; Arne Andersson och Gyula Simån, SLU 1991.

Kadmium i åkermark och handelsgödsel SOU 199214

Studien visar att kalkningens effekter på kadmiumhalterna i gröda och kärna varierade på ett motsägelsefullt sätt. Ibland minskade kadmiumupptaget vid kalkning och vid några tillfällen ökade det. Forskarna drar därför den slutsatsen att det är uppenbart att kalkningens påverkan för kadmiumupptaget i korn inte är en helt pålitlig åtgärd för att minska eller förhindra förekomsten av kadmium i kornen. Däremot fanns det ett samband mellan en minskad kadmiumhalt i halm och vall och en ökad kalkning.

3.2.6 Kadmium i slam

De kända riskerna med rötslam på åkermark är tungmetaller, miljöfarliga lång- och kortlivade kemikalier och näringsläckage m.m. Därför ställs krav på innehållsdeklarationer och gränsvärden. Riktvärdet för halten kadmium i slam som skall användas i jordbruket är 4 Cdton torrsubstans TS. Värdet får dock överskridas g med det dubbla t.o.m. år 1994. Medianhalten kadmium i slam från större reningsverk 2,0 g Cdton T S år 1987. Med lägre var metallhalter kan förvänta en ökad användning av slam inom man jordbruket. De kommunala reningsverken producerar ca 180 000 ton slam per år räknat torrsubstans. Tidigare användes omkring hälften av som slammet inom jordbruket. Denna andel har sjunkit på senare år och Tillförseln till åkermarken av kadmium med avloppsslam uppgår till 280 kgår totalt, då relativt lite slam används inom jordbruket. För de jordar erhåller slam blir den faktiska Cd-tillförseln ca som 2,6 Cdha, dvs. ungefär 2,5 gånger mer än som skulle tillförts med g den handelsgödsel slammet ersätter. Riktvärdet för kadmiumhalten i slam kan också relateras till slammets innehåll av fosfor P. Fosforhalten är 3 3,5 % av torrhalten. Riktvärdet 2 gton är även medianvärdet för slam från de större reningsverken och motsvarar i detta fall en CdP-kvot av ca 60 gton P. CdP-kvoten i den handelsgödsel som används i Sverige är i genomsnitt 60 gton. Åkrar gödslas med slam tillförs därför som lika mycket Cd per ytenhet jämfört med åkrar som tillförs samma mängd P i form av handelsgödsel. Även inom EG har uppmärksammat problemet med tungman metaller i slam. Direktivet 86278EEC rör jordbrukets m.m. användning slam från reningsanläggningar. I direktivet fastställs av gränsvärden för koncentrationer av ett antal tungmetaller i marken

SOU 199214 Kadmium i åkermark och handeLsgödsel

bilaga I A, i slam för användning i jordbruket bilaga I B samt för den årliga mängd tungmetaller som enligt ett tioårigt genomsnitt får tillföras odlad jordbruksmark bilaga I C. De svenska riktvärdena för maximal halt i slammet tungmetaller, av däribland kadmium, är lägre i några fall betydligt lägre än EGs - gränser. På regeringens uppdrag utarbetar naturvårdsverket ett åtgärdsprogram med syfte att få fram ett slam som utan långsiktiga miljörisker kan användas inom jordbruket. Förutom åtgärder när det gäller tillförseln av organiska miljöfarliga ämnen till avloppssystemet kommer även åtgärder att föreslås för att minska tungmetalltillförseln. Anslutningsfrågor liksom striktare kemikaliekontroll kommer att bli de två viktigaste komponenterna i åtgärdsprogrammet. Programmet kommer att redovisas i två etapper dels den 1 juli 1992, dels per per den 1 juli 1993.

3.2.7 Kadmium i aska

Utöver slam produceras andra avfallsprodukter strävar efter som man att få ut på jordbruksmarken. Hit hör skogsaska har både som kalkverkan och växtnäringseffekter. Askan kan emellertid ge ett tillskott av icke önskvärda element, bl.a. kadmium. Användningen av aska kräver att den är försedd med innehållsdeklarationer och gränsvärden av ungefär samma typ som för närvarande gäller för slam. Bedömningarna av den framtida produktionen bioaska av som gjordes av naturvårdsverket i Miljöprogram för kadmium 1987 antyder att kadmiummängden i askorna kan bli storleksordningen av något ton per år. Enligt verket kan kadmiumkälla denna en ny av storlek inte accepteras samtidigt som man söker ned bidragen pressa från andra källor.

3.2.8 Upptag av kadmium i grödan

Avgörande för kadmiumupptaget i grödan är den mängd kadmium som finns i marken och markens pH-värde. Idag Ökar kadmiumhalten och pH-värdet sjunker långsamt i jordarna. Resultatet från odlingar med samma vetesort har visat att en ökning av halten i marken med 25 30 % under en period 90 år har ökat halten i kärnan med - av

Kadmium i åkermark och handelsgödsel SOU 199214

50 %. Den i avsnitt 3.2.5 nämnda studien Andersson och Siman visar att försök med olika mängd tillförd fosforgödsel under 20 år ger än snabbare ökning av kadmiumhalten i grödan. Författarna drar därför den slutsatsen att kadmium i fosforgödsel kan vara ett allvarligare problem än vad man hittills har ansett. Medelvärdet från 7 försöksplatser fördelade över landet visar att en ökning halten i marken med 7 % ökat halten i spannmålskärnan av med 70 %. Livsmedelsverkets rapport 198915 visar för vetekli en femprocentig ökning per är under åren 1979 1988. Antalet prover är dock för få för att ge signiñkans. Om nedfallet svarar för 40 % av kadmiuminnehållet i kärnan blir osäkerheten stor för de ovan nämnda siffrorna på grund av beläggning direkt på växtdelarna. Kadmiumhalten i kärna av höstvete och vårvete är i dag i genomsnitt 0,055 mgkg 0,075 mgkg. Det av WHOsFAOs gemensamma resp. för livsmedelsfrågor CODEX-Alimentarious Commisson föreorgan slagna gränsvärdet 0,1 mgkg ger för vårvete ett utrymme för en 30procentig ökning. Detta i sin tur med de ovan angivna halterna ger underlag utrymme för 15 resp. 3,5 % ökning i marken. En årlig som ökning i kadmiumhalten med 0,2 % innebär att det tar 75 marken av 20 år innan halten i vårvete överstiger det föreslagna gränsvärresp. det. Lantbruksuniversitetet och Lantmännen har kartlagt halten i vetekärna. Resultaten kartläggningen visar att spridningen av av halterna är stor och att i de flesta odlingsområdena i dag finns regioner där kadmiumhalten överstiger det i Codex föreslagna gränsvärdet 0,1 mg Cdkg.

3.3 Marknaden för fosforgödselmedel

3.3.1 Aktörer på den svenska marknaden för Cd-haltig fosforgödsel

Tillverkare

I Sverige finns i dagsläget endast producent på gödselomrädet, en Hydro Supra, ett i det närmaste helägt dotterbolag till det norska företaget Norsk Hydro AS. Verksamheten är koncentrerad till Hydro Supras två anläggningar i Landskrona och Köping. I Landskrona

SOU 199214 Kadmium i åkermark och handelsgödsel

produceras kvävegödselmedel, NPNPK-gödselmedel och PKgödselmedel. Hydro Supras produktion av gödselmedel har successivt minskat alltsedan mitten av l980-talet. Företagets totala produktionskapacitet för färdiga gödselmedel har sedan år 1985 minskat från l 425 000 ton till l 165 000 ton. Konsekvenserna den livsmedelspolitiken av nya med en minskad försäljning gödselmedel med 30 % under år 1991 av

f har enligt uppgift från Hydro Supra lett till den fosforbaserade

att gödselmedelsproduktionen vid anläggningen i Landskrona läggs ned våren 1992.

i

i Tillverkningen vid fabriken i Köping NPK- och N-gödselmedel

av i kommer dock att fortsätta. Framställningen kommer att ske med importerad fosforsyra.

Imporyöretag

Förutom import av Hydro Supra från Norge sker import från större fristående importörer av gödselmedel SLR, Solfer AB och AB som Skandinaviska Gödningsimporten. Samtliga lantmännenföreningar har l försäljning av importerade gödselmedel från såväl västländer i som öststater. Lantmännenföreningarna för 60 % den totala svarar ca av

importen exkl. Hydro Supras import. Övriga fem fristående

importörer svarade år 1989 för ca 20 % den resterande västimporav ten och ca 80 % av öststatsimporten. Importen fördelad på olika handelsblock m.m. framgår nedanstående sammanställning. av

Kadmium i åkermark och handelsgödsel SOU 199214

Tabell 33 Import handelsgödsel som innehåller fosfor kton av

Totalt EG EFTA Öststater NPK-gödselmedel Ktonande1

1990 NP-gödselmedel

- P-gödselmedel

PK-gödselmedel

-

Källa SCB Utrikeshandelsstatistiken

framgår tabell 33 importeras merparten av gödselmedlen som Som av innehåller fosfor från EGEFTA-länderna.

3.3.2 Marknaden och fdrbrukare

omfattande strukturomvandling den västeuropeiska gödsel- En av medelsindustrin har skett till följd ökad konkurrens på Europaav marknaden och ett ökat utbud handelsgödsel från de tidigare statsav handelsländerna under 1980-talet. Tillförseln handelsgödsel på den svenska marknaden uppgick av gödselåret 198990 till knappt 1 250 kton netto, uppskattningsvis motsvarande värde på drygt 2 miljarder kronor i jordbrukarleett ca det. Den årliga förbrukningen fosforsgödsel i Sverige i jordbruket av framgår figur 42 minskat under de senaste 20 åren. har som av Förbrukningsmönstret har också ändrat karaktär på så sätt att marknaden för enkla kvävegödselmedel successivt ökat samtidigt som

SOU 199214 Kadmium i åkermark och handelsgödsel

NP- och NPK-gödselmedlen minskat. Mängden fosfor i enkla gödselmedel uppgick gödselåret 198990 till 1 936 ton och i sammansatta gödselmedel till 28 210 ton. För gödselåret 199091 hade andelen sammansatta gödselmedel sjunkit till 23 200 ton, medan de enkla låg kvar på i stort samma nivå.

Tabell 34 Tillförsel av fosfor med handelsgödsel till svenskt jordbruk och trädgårdsbruk 198889 199091 -

Källa Statensjordbruksverk preliminärt

3.3.3 Val av råvaror

Fosforn kommer antingen från råfosfat eller apatit båda huvudsom sakligen består av kalciumfosfat. I råfosfat ligger kadmiumhalterna

vanligen mellan 30 och 400 ton fosfor se tabell 5. Apatiter

gram per innehåller endast några kadmium fosfor, gram per ton men kan i gengäld innehålla höga halter arsenik. Så är fallet med de svenska fosfortillgångarna i form av fosforrika järnmalmer. Den apatit som utvinns som biprodukt vid jämmalmshanteringen exporterades tidigare bl.a. till Norsk Hydro. Exporten har numera upphört. Huvuddelen av världens fosfattillgångar består råfosfat av med varierande kadmiumhalter. Störst andelar kommer från fosfatgruvor i Nordafrika och USA. Apatit finns främst i Sovjetunionen, Finland och Sydafrika. Av tabell 35 framgår den samlade världsexporten av råfosfat fördelad på land, mängd och normal kadmiumhalt per ton

Kadmium i åkermark och handelsgödsel SOU 199214

fosfor P år 1990. En medelhalt fosfor som kan utvinnas ur ren råfosfaten ligger på ca 14 %.

Tabell 35 Export av fosfat år 1990

kton råfosfat kadmiumhalt Land g Cdton P

Algeriet 750 Egypten 300 2 000 140 Israel 5 000 40 Jordanien 11 700 1 10-275 Marocko Nauru 900 1 400 350 Senegal 1 200 0 Sydafrika 1 400 60 Syrien 2 400 350 Togo 600 380 Tunisien 7 000 60-80 USA Sovjetunionen 2 600 0

Summa 40 000

Källa Hydro Supra, 1991

tabell 35 utgör apatit 0 Cd 10 % av världs- Som framgår av g ca är tillgången begränsad. Det är således inte möjligt handeln. Dessutom basera all fosforgödsling i Västeuropa på apatit. att t.ex. Hydro Supra säljer i dag dels produkter, dels produkter egna i Norge. För den svenska tillverkningen importerar Hydro tillverkade från Marocko, specialkvalitet Khouribga Kll med låg Supra fosfat en 60 70 Cdton samt Floridafosfat med 60 g Cd-halt, ca g - Cdton P. 55 % den fosforgödsel Hydro Supra säljer i Sverige Ca av som från Norge. Den fosfat används i dessa gödselmedel importeras som Israel, Marocko och Sovjetunionen Kola-apatit. kommer från Hydrokoncernen har nyligen investerat i en gruva på Kolahalvön och Kola-apatit förväntas därmed öka ytterligare. Härigenom importen av

SOU 199214 Kadmium i åkermark och handelsgödsel

kommer kadmiumhalterna i den norsktillverkade handelsgödseln att sjunka.

3.4 Kadmiumhalten i marken i ett långsiktigt perspektiv

Om nuvarande nettotillförsel med knappt 0,3 %år skulle bibehållas dröjer det knappt 500 år innan den nuvarande kadmiumhalten i åkermarken har fördubblats. En fördubbling av markinnehållet av kadmium innebär att vi kommer att ligga nära de nivåer 0,4 mgkg jord som finns i åkermarkerna i Nederländerna i dag. Trace elements in agricultural soils. Fluxes, balances and background; Arne Andersson 1991-12-02. Det föreslagna gränsvärdet i EG är 1 mg CDkg jord. Enligt beräkningar som gjorts vid Norsk Hydro Kongshaug kommer det att ta 450 år innan halterna i den norska åkermarken nått detta gränsvärde. Det är då förutsatt att den genomsnittliga kadmiumnivån i handelsgödsel uppgår till 170 g Cdton P. Inför man ett krav på 100 g Cdton P kommer det att ta 750 år innan ett gränsvärde på l mg CDkg jord uppnås. Även kadmiumhaltema i dagens åkermark om inte upplevs som något större problem måste grunden för människors intag via föda vara att det hålls på en så låg nivå som möjligt. Den belgiska studien Cadmibel visade också att tidigare gjorda riskbedömningar för skador på människan inte längre är hållbara. Det är därför angeläget att redan nu inrikta sig på att sänka kadmiumhalten i handelsgödsel. Det bör också ligga i samhällets, jordbrukarnas och gödseltillverkarnas intresse att använda och framställa sådana gödselmedel inte som resulterar i oåterkalleliga skador i vår miljö och riskerar vår hälsa på såväl kort som lång sikt. Världens nu samlade kända tillgångar av råfosfat bedöms till nuvarande prisnivå räcka i ytterligare 300 år. Fosfor är ett livsnödvändigt grundämne som inte kan ersättas i biologiska processer. Det kan därför också vara motiverat att av globala resurshushållningsskäl minska användningen av fosforgödsel.

SOU 1992 14

4 till

Vägar minskad kadmiumhalt

i livsmedel

Mina bedömningar i sammanfattning

Från maj 1992 kommer vi att i det närmaste vara helt beroende av importerad handelsgödsel i och med att Hydro Supra lägger ner fosforsyratillverkningen i Landskrona. Sverige kommer härigenom alltmer att integreras i Europamarknaden. Förbrukningen av fosforgödselmedel gödselåret 199091 uppgick till 25 kton. Detta 25 30 % motsvarar ca av en stor gödselmedelsfabrik i Västeuropa. Det finns mot denna bakgrund anledning att ifrågasätta styreffekterna av en svensk avgift på kadmium. Gödselmedelstillverkare som har tillgång till särskilt råvara ren som apatit kan tänkas omdirigera en del av sina renaste kvaliteter till den svenska marknaden. Detta är dock kortsiktig en lösning som gör att vi löser våra problem på andras bekostnad. Även de gränsvärden om som införts bl.a. i våra nordiska grannländer ligger betydligt högre än vad som är möjligt att uppnå med reningsåtgärder är ett gränsvärde att föredra som styrmedel i ett första steg för att reducera kadmiumhalten i handelsgödsel. Härigenom kan i princip garantera man att kadmiumhalterna i gödselmedel aldrig överstiger viss en gräns. Genom detta utestängs högkadmiumhaltiga gödselmedel, vilket i sin tur reducerar det totala kadmiumflödet. Ett gränsvärde ger däremot inte lika stort incitament som en mycket hög miljöavgift till att reducera kadmiumhalten ytterligare.

4.1 Inledning

Kadmium i fosforgödselmedlen härrör ytterst från råvaran. Halterna

i råfosfater varierar mellan olika fyndigheter. Därför kan halterna i

Vägar till minskad kadmiumhalt SOU 199214

handelsgödsel i viss mån styras genom valet av råvara. Som framgått tidigare har gödselmedeltillverkarna härigenom lyckats minska kadmiumtillförseln till åkermarken från 3,3 g Cdha och år till nuvarande 0,6 gha och år, dvs. en minskning med faktor 5 sedan början av 1970-talet. För att ökningen av odlingsjordens kadmiumhalter skall upphöra måste inte bara tillförseln med handelsgödsel minska utan också depositionen från luften som till stor del härrör från utländska källor. Utlandsberoendet gäller också fosforgödselmedlen på den svenska marknaden. Redan nu sker 70 75 % av kadmiumtillförseln till åkermarken med handelsgödsel från utländska tillverkare. Från maj 1992 kommer vi att i det närmaste vara helt beroende av importerade handelsgödselmedel. Förutsättningarna för mitt uppdrag har härigenom delvis förändrats. Valet av styrmedel är därmed inte heller lika givet på det sätt som direktiven anger. Jag redovisar andra lösningar i styrmedelsfrågan mot bakgrund av de ändrade marknadsförhållandena sist i detta kapitel.

4.2 Reningsteknik, kostnader m.m.

4.2.1 Reningstekniker

Gödselmedelsindustrin, universitet och forskningsinstitutioner har under de senaste decennierna arbetat med att utveckla processer för att göra det möjligt att avlägsna kadmium från handelsgödsel. Norsk Hydros databas innehåller närmare 100 patent och patentansökningar som rör kadmiumrening vid gödselmedelstillverkning Kadmium og andre tungmetaller Bidrag fra gjødselindustrien og muligheter for rensing, 1989; G.Kongshaug. Det är således teoretiskt möjligt att avskilja kadmium med en rad olika tekniker. Vid Norsk Hydros forskningscenter har man utprovat elva av dessa. Endast ett fåtal har råfosfaten som ursprung. Resterande baseras på fosforsyra eller delvis neutraliserad fosforsyra. Utgångspunkten för industrin när det gäller att införa ny teknik för rening av fosfor är att den är ekonomiskt genomförbar. Flertalet av de i laboratorieförsök framtagna processerna har fallit på detta krav. Den metod Hydro Supra i Landskrona har utvecklat och som provats i pilotskala, den s.k. Cadexprocessen, visar att kadmiumhalten har kunnat sänkas till 5 gton fosfor. En ytterligare utveckling av

sou 199214 Vägar till minskad kadmiumhalt

reningstekniken skulle i princip innebära att det är möjligt att komma ner till ett kadmiuminnehåll mycket nära noll. Andra reningsmetoder har utvecklats i bl.a. Danmark upphettning och Tyskland extraktion. Cadexprocessen kan användas till att producera i det närmaste kadmiumfria NP- och NPK-gödselmedel, vilket utgör ca 60 % av den handelsgödsel som används i Sverige. Resterande är i form av P- och PK-gödselmedel. Den hittills mest lovande metoden för rening av fosforsyra är extraktionsmetoden, som har utvecklats av Hydro Supra och det av tyska företaget Chemische Fabrik Budenheim. Hydro Supra utgår från råfosfaten och har egen fosforsyratillverkning medan Budenheim baserar sin reningsmetod på importerad fosforsyra.

Övriga tekniker är endast utprovade i laboratorieförsök

och inte som när det gäller Cadexmetoden Hydro Supra och Budenheimprocessen provade i pilotskala. De ekonomiska kalkyler som finns redovisade i litteraturen i fråga om de olika metoderna indikerar något högre kostnader än vad som angetts för Hydro Supras process och i ger många fall större avfallsmängder.

4.2.2 Gödselmedel tillverkade av råfosfat

I tabell 41 redovisas ett tänkbart framtida flöde av fosfor i gödselmedel från råvara till åker. Som framgår tabellen används del av en direkt i framställningen av gödselmedel, del via framställning en renas av fosforsyra och en del består av nitrofosfat-P som levereras från Norge och BelgienTyskland. Utgångspunkten är den totala förbrukningen för gödselåret 199091, dvs. 25 kton fosfor.

Vägar till minskad kadmiumhalt SOU 199214

Figur 41 Tänkbart fosfatflöde till Sverige 19921993

Råvarahalvfabrikat Tillverkning Användning Utlandet Sverige import

4 kt råfosfat-P ---- PK 9 kt P 5 kt fosforsyra-P --

5 kt fosforsyra-P -- NPK -- 5 kt P ----------------------------- ------------- Köping

3 kt fosforsyra-P -- NPK 3 kt P

8 kt nitrofosfat-P -- NPK 8 kt P

Summa 25 kt P

1kt1000t0n därav från fosforsyra 13 kt

Källa Hydro Supra 1991

Tillverkningsprocessen för P-gödselmedel baseras på två tredjedelar renad fosforsyra och en tredjedel råfosfat. Apatit används inte. Det innebär att om syran renats kvarstår ändå en tredjedel av råvaran. En ingående kadmiumhalt på 100 g Cdton P ger således en kadmiumkvot på drygt 30 g Cdton. Det är i och för sig möjligt att framställa ett P-gödselmedel helt rent från fosforsyra och kalk. Medlet skulle emellertid bli så mycket dyrare att ett krav på sådan reningsprocess i nuläget inte framstår en som ekonomisk försvarbar. PK-medel framställs genom att man blandar P-medel med kaliumsalter. Kadmiumhalten blir densamma som i de använda P-medlen. Det är enbart fosforsyra som kan renas till verkligt låga nivåer. De tre fosforsyraflödena till den svenska marknaden har olika ursprung och därmed varierande kadmiumhalter.

sou 1992 14 Vägar till minskad kadmiumhalt

Teoretiskt kan 13 av de 25 kton eller ca 50 % P-flödet av renas med den metod Hydro Supra har utvecklat jfr avsnitt 4.2.1 och figur 41. Hydro Supra uppger att den fosforsyra 5 kton fosfor - ca - som behövs for NPK-produktionen i Köping kommer att importeras, när tillverkningen vid Landskronafabriken upphör. Denna mängd motsvarar ca 5 % av produktionskapaciteten hos stor gödselmeen delsfabrik i Västeuropa och 20 % av det svenska gödselmedelsbehovet.

4.3 Kostnader och resultat vid olika reningsmetoder

Vid tillverkningen av handelsgödsel råvarorna för stor del svarar en av kostnaderna. Produktionskostnaderna är därför i hög grad beroende av inköpspriset härför. Eftersom flertalet råfosfater köps i utländska valutor, bl.a. USD, är tillverkningskostnaden även känslig för förändringar i växelkursen. Ett särskilt reningssteg för kadmium fördyrar produkten. Uppgifterna om hur mycket, varierar dock mellan 5 40 % till- - av verkningskostnaden for fosforgödsel. Dessa kostnader skall sättas in i ett sammanhang med hänsyn till

de kraftigt uttalade skadliga effekterna kadmium i miljön av

den speciella känsligheten hos det mottagande mediet, Lex. åkermark

kostnaderna som uppstår på andra områden för att reducera kadmiumutsläpp.

Med utgångspunkt från de uppgifter Hydro Supra lämnat till utredningen såvitt avser gödselmedeltillverkningen i Landskrona innehåller den ingående fosforsyran mest 50 60 kadmium, som - g vilket enligt uppgift från Hydro Supra motsvarar 300 Cdton fosfor g av kadmiuminnehållet i ingående råfosfat. Syran kan hålla l 2 % fastsubstans och ca 1 % organiskt material. Kostnaden för rening beror i högre grad på halten organiskt material än på kadmiumhalten enligt Hydro Supra.

Vägar till minskad kadmiumhalt SOU 199214

Den sannolikt billigaste reningsmetoden är Cadexprocessen, där från organiskt material och sedan extraheras med syran först renas ett aminsalt i fotogenlösning. Processen är provad i pilotskala. Den tekniska osäkerheten finns i hur mycket fotogen som kan följa med fosforsyra och skada gummerade tankar etc. Fosforsyratillverkningen vid Landskrona kommer att läggas ned våren 1992.

Tabell 41 Kostnadskalkyl för Cadexmetoden i 1989 och 1991 års priser

100 kt 100 kt 10 kt P20 -89 PzOs -91 P20 -91 krt P20, krt PZO5 krt P20,

450 krt P l 600 krt P

Källa Hydro Supra

Kapaciteten i den nuvarande svenska fosforsyrafabriken är två gånger större än den totala inhemska efterfrågan inkl. importen. Det innebär 100 kton tillverkad handelsgödsel förbrukas en tredjedel på den att av svenska marknaden eller knappt 40 kton medan två tredjedelar säljs på europeiska marknaden. Jag har också fått del den det tyska företaget Chemische av process Fabrik Budenheim utvecklat. Den kalkyl företaget sänt till utredningen är ofullständig i flera avseenden. Jag har därför inte jämförelse mellan kostnaderna för Cadexprocessen kunnat göra en och Budenheimprocessen jfr även avsnitt 6.3.1.

Det underlag som låg till grund för MIAs beräkningar.

SOU 199214 Vägar till minskad kadmiumhalt

4.4 Val styrmedel

av

4.4.1 Nuvarande avgifter på gödselmedel

Sedan år 1982 har en gödselmedelsavgift prisregleringsavgiften - tagits ut vid försäljning av handelsgödsel. De influtna medlen har fram till budgetårsskiftet den 1 juli 1991 använts till att via jordbruksregleringen finansiera ökade kostnader för marknadsreglerande åtgärder, bl.a. exportbidrag vid spannmålsexport. Den nya livsmedelspolitiken har inneburit bl.a. att den interna marknadsregleringen avskaffats med början den 1 juli 1991. Därmed har även de interna avgifterna som finansierat regleringen avvecklats. Inflytande införselavgifter vid import av jordbruksprodukter förs numera till statsbudgeten. Medlen skall tillföras jordbruket antingen höjningar genom av gränsskyddet eller genom budgetfinansiering av tidigare gemensamt finansierade verksamheter. Den tidigare lagen om prisreglering på jordbrukets område har ersatts av lagen 1990615 om avgifter på vissa jordbruksprodukter. Enligt promulgationslagen SFS 1990616 till nämnda lag anges vad beträffar avvecklingen av prisregleringen 6 § att avgift får tas ut under tiden den 1 juli 1991 den 30 juni 1995 tillverkare och - av importörer av bl.a. handelsgödsel. Avgiftsnivån har lagts fast i förordningen 1991133 om avveckling prisregleringen på av jordbrukets område 17 c Jordbruksverket skall bestämma avgiften så att den motsvarar 175 kr per 100 kilo kväve, 379 kr 100 kilo per fosfor och 179 kr per 100 kilo kalium. Då prisregleringsavgifterna avskaffas bör det enligt riksdagen övervägas införande om av en miljöskatt. Jfr prop. 19909190, JoU 30, rskr. 338. Riksdagen har i juni 1991 beslutat att prisregleringsavgifterna på bl.a. handelsgödsel efter den tillfälliga höjningen budgetåret 199091 skall sänkas med 20 % från den 1 juli 1992 jfr 19909ll91, prop. JoU 31, rskr. 365. År 1984 infördes speciell miljöavgift en på handelsgödsel som innehåller kväve eller fosfor enligt lagen 1984409 om avgift på gödselmedel. Syftet med den är att av miljöhänsyn minska användningen av sådana gödselmedel. Influtna avgifter på handelsgödsel har bl.a. använts för finansiering av de program för forskning, miljöätgärder m.m. inom jordbruksområdet som riksdagen beslutade om åren 1986 och 1988 jfr prop.

Vägar till minskad kadmiumhalt SOU 199214

19858674, JoU 13, rskr. 165 och prop. 198788128, JoU 24, rskr. 374. Avgifiens storlek m.m. Avgifterna utgår med följande örestal per kilogram näringsämne Prisregleringsavgift Miljöavgift

-

Avgiften uttrycks i kronor per 100 kg handelsgödsel och beräknas på näringsinnehållet av kväve, fosfor och kalium. Avgift tas ut på all handelsgödsel som innehåller minst 2 % av något ämnena kväve, fosfor eller kalium. Avgiftsplikten omfattar av inte gödselmedel i form tabletter, pastiller eller förpackningar om av högst 10 kg. Det klassas handelsgödsel kan också användas till annat som som än växtnäring. Man kan tillverka glas, hudkrämer och något företag använder det i kylsystem. Sådan handelsgödsel är inte avgiftsbelagd.

Konsekvenser för jordbrukama

Prisreglerings- och miljöavgiften har höjts successivt och uppgick budgetåret 199091 till sammanlagt ca 45 % av försäljningsvärdet till jordbrukarna. Detta är en väsentlig ökning från ca 7 % gödselåret 198283 då avgifter av detta slag först infördes. I dag sker inte någon styrning med miljöavgiften mot kadmiumfriare gödselmedel. Alla köpta fosforgödselmedel har drabbats lika de hittillsvarande avgifterna. Miljöavgifterna kan emellertid ha lett av till lägre givor eller utebliven gödsling och därmed mindre tillförsel av kadmium till åkermarken. Regeringen framhöll i prop. 19909190 En god livsmiljö att avgifterna på bekämpningsmedel och handelsgödsel bör konstrueras i samband med att prisregleringsavgifterna avvecklas. I anom slutning härtill borde en avgift på kadmium övervägas. Att även ta

sou 1992 14 Vägar till minskad kadmiumhalt

hänsyn till dessa avgifter ingår emellertid inte förutsom en av sättningarna för mitt uppdrag.

4.4.2 Målet är 5 kadmium g

Målet enligt direktiven är att reducera kadmiuminnehållet i fos-

forgödsel till högst 5 g Cdton fosfor. Detta är i princip möjligt

genom att införa en avgift på kadmium i handelsgödsel som stimulerar tillverkarna att investera i reningsteknik. En sådan en ny styrande avgift hade haft bättre förutsättningar effekt vid att ge en fortsatt fosforsyraproduktion i Sverige.

För att nå detta mål 5 g Cdton fosfor med ett gränsvärde skulle - detta behöva sättas på motsvarande nivå. Ett så lågt gränsvärde skulle

sannolikt innebära att produkter inte uppfyller dessa stränga krav som inte kommer att finnas tillgängliga på marknaden.

4.4.3 Miljöavgiñ eller reglering

Den hittills mest använda formen för att åtgärda miljöproblem har varit reglering i olika former, t.ex. förbud mot användning vissa av kemikalier DDT eller kvantitativa begränsningar utsläpp av uttryckt t.ex. som volymvikt-enhet för olika anläggningar.

Riksdagen har vid ett flertal tillfällen uttalat sig för ökad en användning av ekonomiska styrmedel jfr bl.a. JoU 19909130.

MIA har i sitt slutbetänkande lämnat utförlig redogörelse för en ekonomisk teori och ekonomiska styrmedel SOU 199059, 97 s. - 144, varför jag inte här närmare går in på det bakomliggande teoretiska resonemanget för olika styrmedel innebär som att marknadsmekanismerna får styra att ett pris sätts på utnyttjangenom de av miljön som mottagare av restprodukter.

Ekonomiska styrmedel anses åtminstone i teorin föredra vara att framför reglering i ett antal avseenden. En central egenskap hos ekonomiska styrmedel är att det överlåts till de enskilda hushållen och företagen att välja vilka konkreta anpassningar skall företas. som Ekonomiska styrmedel ger också kontinuerliga incitament till fortsatt

rening och bidrar därmed även till en snabbare utveckling av renare teknik. En reglering anses däremot konservera existerande struktur.

I MIA gjordes en utvärdering de två alternativen reglering av gränsvärde resp. ekonomiskt styrmedel miljöavgift för minska att

Vägar till minskad kadmiumhalt SOU 199214

kadmiumhalten i handelsgödsel utifrån kriterierna måluppfyllelse, kostnadseffektivitet, incitament till teknisk utveckling och fördelningseffekter. Slutsatsen blev avgift sannolikt är ett betydligt att en smidigare styrmedel än ett gränsvärde riktvärde för att styra kadmiumhalterna till låga nivåer. Skälen härför var att ett avgiftssysbör kostnadseffektivare än en reglering, bl.a. beroende på tem vara redan genomförda investeringar hos gödselmedeltillverkare kan att utnyttjas parallellt under övergångsperioden medan uppbyggnad och investeringar görs i effektivare utrustning. Detta leder till ny, flexibilitet vid tillverkning och vid val av råvaror och handelsgödselprodukter. Samtidigt utrymme för att minska tillförseln av ges kadmium till lägsta möjliga kostnad för samhället som helhet. En miljöavgift kadmium i handelsgödsel bör enligt MIA sättas på nivå motsvarar kostnaderna för att nå en så låg kadmiumen som med tillgänglig teknik. De två styrmedlen kan halt som möjligt givetvis också kombineras.

4.4.4 Styreffekten miljöavgift kan ifrågasättas av en

MIA redovisade olika beräkningar av hur en miljöavgift prishöjning olika storlek kunde förväntas påverka kvävegödslingens på kväve av omfattning. Genom att sambandet mellan gödsling och avkastning är väl studerat och dessutom påtagligt även på kort sikt finns goda förutsättningar för att studera priskänsligheten för kväve. För fosfor redovisas inte sådana beräkningar. Enligt vad jag har inhämtat från lantbruksuniversitetet finns i Sverige inte heller några studier över priskänsligheten på fosfor. Som tidigare framgått i avsnitt 3.2.2 har fosforgödslingen minskat kraftigt i Sverige sedan 1970-talet. Genom att grovt jämföra förbrukningen fosfor över tiden med marknadspriserna inkl. skatter av och avgifter går det åtminstone att en antydan om ett eventuellt samband mellan pris och efterfrågan, dvs. priselasticiteten. Se figuren 42.

SOU 199214 Vägar till minskad kadmiumhalt

Figur 42 Försäljning fosforgödsel mängd fosfor 197071

av ren - 198990 och priset nominellt och realt på fosforsuperfosfat. Index 197071 100. Priset gäller försjälning till jordbrukaren och inkluderar skatter och avgifier.

J mx 500

SOU

200 Prisnndex wIi n nomine -1 Prisindex 100 real i - I- Försäljn ingsindex

7071 7374'7577'79a0'- azaa asrss asiaeT

Källa Jordbruksstatistisk årsbok

Som framgår av figuren har efterfrågan på fosfor sjunkit kraftigt medan priserna ökat relativt kraftigt. Realt sett har dock priset på fosfor inkl. skatter och avgifter ökat måttligt under perioden. Det talar för att andra faktorer än priset ligger bakom den minskade efterfrågan. Även i Norge har fosforgödslingen gått tillbaka kraftigt. Enligt uppgift från norska miljödepartementet beror detta framför allt på en ökad kunskap om hur mycket fosfor behövs för odling och som en ökad medvetenhet om de fosformängder tillförs stallgödsom genom sel. En avgift på kadmiuminnehâllet i fosforgödsel på de nivåer MIA nämner 25 resp. 50 krg CD skulle öka priset på fosforgödsel - med 1 500 resp. 3 000 krton. Detta motsvarar 12 24 % räknat resp.

Vägar till minskad kadmiumtatt SOU 199214

på jordbrukarnas pris eller 12 500 krton inkl. prisreglerings- och miljöavgifter. Jag har då antagit att kadmiumhalterna antingen ligger kvar nuvarande nivå eller att de leverantörer som tillhandahåller fosfor justerar upp sina priser till en nivå som motsvarar renare produkter med normalt kadmiuminnehåll. Prisökningar av denna storlek medför i princip en fortsatt press nedåt efterfrågan på fosforgödsel, förutsatt att ingen form av av återföring avgiftsmedlen sker som är ägnad att neutralisera av fördyringen. Den från styrsynpunkt mest intressanta frågan är dock inte hur användningen fosforgödsel påverkas totalt utan om man med hjälp av avgift lyckas skapa ett utbud och en efterfrågan av fosforgödsel av en med ett väsentligt sänkt innehåll av kadmium. Sett från utbudssidan producentsidan blir den avgörande frågan avgift gör det lönsamt att bygga ut en reningsanläggning om en specifikt för den svenska marknaden. I en situation med en stor inhemsk tillverkare dessutom är marknadsledare och som har som erfarenhet av reningsteknik verkar en sådan utbyggnad inte osannolik. Genom nedläggningen av Hydro Supras fosforsyrafabrik i Landskrona har dock läget blivit ett annat. Hela den svenska marknaden för fosforgödsel till jordbruket på ca 25 000 ton alla produktvarianter inräknade motsvarar 25 30 % av stor fabrik på kontinenten. Genom att Landskronafabriken läggs en ned och Sverige alltmer integreras i Europamarknaden måste vi dessutom räkna med att allt fler länderleverantörer kommer att söka sig in på Sverigemarknaden. Enligt min mening finns mot denna bakgrund knappast anledning att tro att en rening av kadmium skulle komma till stånd tack vare en svensk avgift på kadmium. I takt med att allt fler länder inför gränsvärden eller vidtar andra åtgärder begränsar kadmiuminnehållet kommer det att bli svårare som att klara kraven med hjälp av kadmiumfattig råvara. Troligen kommer i varje fall större producenter att på sikt tvingas rena råvaran ocheller halvfabrikatet fosforsyra. I det läget är det mera troligt att avgifter på kadmium får en styrande roll, särskilt om flera länder skulle införa avgifter. Självfallet kan man tänka sig att de producenter i Europa, som t.ex. Norsk Hydro, med tillgång till en särskilt ren råvara apatit e.d. väljer att omdirigera en del av sina renaste kvaliteter till den svenska marknaden. Men detta är för svensk del en kortsiktig lösning som gör att vi löser våra problem på andras bekostnad. Om flera länder ställer krav på lägre gränsvärden eller inför miljöavgifter desto större

SOU 199214 Vägar till minskad kadmiumhalt

sannolikhet att en marknad uppstår för rening. Detta ökar i sin tur möjligheterna för att än fler länder skall tillgång till handelsgödsel med låg kadmiumhalt. Sett från efierfrågesidan förbrukarsidan är avgift heller inte en oproblematisk. Av tabell 34 framgår att huvuddelen den fosfor av P som är ett växtnäringsämne handelsgödsel ingår i olika blandningar med kväve N och kalium K. Endast 8 % förbrukningen av gödselåret 199091 utgjorde fosfor superfosfat. NPK utgjorde ren drygt 50 %, PK 30 % och NP 10 %. I flertalet dessa blandningar av utgör fosfom en vikt- och värdemässigt mindre del. Detta talar inte för att en avgift på kadmium i fosforgödsel skulle få något starkt genomslag på produktpriser eller efterfrågan.

4.4.5 Gränsvärde ett alternativ till miliöavgift

Flera av våra nordiska grannländer har infört eller kommer inom kort att införa ett gränsvärde på kadmium i handelsgödsel. Som framgår i avsnitt 2.3 ligger gränsvärdet på ca 100 g Cdton fosfor. Finland har aviserat en sänkning till 50 Cdton fosfor den 1 december g 1992. De rådande gränsvärdenagenomsnittvärdena ligger emellertid betydligt högre än vad som är möjligt att uppnå med reningsåtgärder. Ett lågt gränsvärde skulle innebära att en del produkter med en kadmiumhalt strax över gränsvärdet utestängdes från marknaden. Mindre konkurrens kan leda till att kvarvarande leverantörer höjer sina produktpriser på ett sätt som påtagligt fördyrar gödselmedlen. Gränsvärdefrågan har tidigare övervägts inom naturvårdsverket. Man fann då att ett gränsvärde troligen skulle behöva sättas betydligt högre än 5 g Cdton fosfor. Orsaken bl.a. att från tillverkarvar man håll anförde att det inte går att förutse vilka råvaror kunde bli som tillgängliga i framtiden. Därför kunde inte alltid man garantera att hålla ett lågt värde. Dessa överväganden utgick emellertid från det att eventuella gränsvärdet skulle införas relativt kort tid efter beslut och att man måste utgå från de produkter som då fanns på marknaden. Frångår man målet 5 g Cdton fosfor kan de olägenheter skulle som drabba den svenska marknaden, bristande tillgång på fosforgödselmedel och prishöjningar till följd av mindre konkurrens inte behöva bli så framträdande. Dessa problem kan dock komma att kvarstå även vid ett högre gränsvärde, förutsatt att ett sådant inte till den anpassas nivå som gäller i flera av våra grannländer.

Vägar till minskad kadmiumhalt SOU 199214

Ytterligare faktor talar för ett gränsvärde på en högre nivå en som mål direktiven är att Sverige inom nära framtid maj än det anger en 1992 kommer att helt beroende av importerade gödselmedel. vara Genom ett gränsvärde kan man i princip garantera att kadmiumhalterna i handelsgödsel aldrig överstiger en viss gräns. Härigenom fosforgödselmedel med höga halter kadmium, vilket i sin utestängs av reducerar det totala kadmiumflödet. Ett gränsvärde ger däremot tur inte incitament miljöavgift till att reducera kadmiumsamma som en halten ytterligare.

SOU 1992 14

5 Miljöskydd och handelspolitik

5.1 Internationell ekonomisk samverkan

Miljöproblemen har fått alltmer internationell karaktär. En del en stor av belastningen på den svenska miljön härrör från i den varor internationella handel. Beröringspunkterna mellan miljöpolitik och handelspolitik har också vuxit i antal under senare år i takt med att miljömedvetandet ökat. Det har i olika sammanhang framförts farhågor om att miljöåtgärder som påverkar handelsflödena kan innebära handelshinder och förtäckt protektionism. Detta gäller inte minst i Sveriges förestående samarbete med EG. Miljöpolitik och handelspolitik behöver emellertid inte vara varandras motsättningar, eftersom både miljöpolitik och handelspolitik i grunden syftar till en effektiv resurshushållning. I de internationella organ som reglerar avvecklingen handelshinav der för Sveriges del i första hand GATT, BETA-konventionen och sannolikt fr.o.m. den 1 januari 1993 EES-avtalet finns bestämmelser som under särskilda omständigheter medger undantag från förpliktelsema i fråga om tullar och kvantitativa restriktioner på handeln och åtgärder med motsvarande verkan. Om Sverige blir fullvärdig medlem i EG underställs Sverige därtill EGs interna bestämmelser. spelreglerna för den internationella handeln utformas i första hand i GATT, men även i OECD. I dessa fora har ett arbete inletts med att skapa gemensamma principer syftar till att åtgärder på miljöomsom rådet inte skall betraktas som handelshinder. Ett krav som måste ställas på utformningen miljöavgift på och av en ett gränsvärde för kadmiumhalten i handelsgödsel är att de är förenliga med de åtaganden Sverige gjort genom tillträde till olika intemationelavtal. Av speciell vikt är givetvis EGs bestämmelser på det här området.

GATT

Det handelspolitiska regelverk som styr den internationella handeln återfinns i GATT. Huvudregeln i GATT är från alla länder att varor

Miljöskydd och handelspolitik SOU 199214

skall behandlas lika och att importerade varor skall behandlas på sätt inhemska varor. Artikel XXb och g har ansetts vara samma som de bestämmelser på vilka åtgärder av miljöskäl har kunnat vidtas. Den att enskilda länder har rätt att ställa egna krav för att skydda anger människors, djurs och växters hälsa och liv och följaktligen kan ställa krav gentemot importerade varor. Kraven får inte vara samma diskriminerande eller innebära en dold restriktion på den internationelhandeln. Den s.k. Urugayrundan i GATT har jordbruket som en viktig punkt på dagordningen. I april 1989 enades de deltagande länderna bl.a. om att liberalisera handeln, förbättra konkurrenssituationen genom ökad disciplin och förstärkning av GATTs regler samt minimera negativa och fytosanitära föreskrifter. Bl.a. skall betydande effekter av Sanitära successiva minskningar stöd och skydd inom jordbruksområdet av genomföras. De svenska statsmakterna har uttalat att det inte skall ske någon ensidig svensk neddragning av gränsskyddet. Uruguayrundan är inne i sin slutfas. Utfallet av förhandlingsrundan är därför nu mycket osäkert. Inom GATT finns också den s.k. TBT-koden Technical Barriers to Trade innehåller bestämmelser om begränsning av tekniska som handelshinder uppstår till följd av skiljaktiga föreskrifter och som förhindra uppkomsten nya. Koden ger också förhållningsregler om av notifiering och konsultation samt en procedur för att bilägga tvister s.k. paneler. Även TBT-koden utpekat andra områden än genom om miljövård och miljöskydd bör frågan uppmärksammas bl.a. här. Från svensk sida har ett tjugotal förslag till åtgärder inom miljöområdet notiñerats sedan år 1980, varav de flesta efter år 1987, t.ex. skärpta avgaskrav inkl. krav på bensin. Finland har i november 1991 notifierat sänkning kadmiumhalten i fosforgödsel från 100 till en av 50 gton träda i kraft den 1 december 1992. Även Schweiz har att notifierat sänkning kadmiumhalten i fosforgödsel till SOgton. en av Alla EGs medlemsländer är medlemmar av GATT och därmed bundna GATTs regler. Gemenskapen är formellt inte GATTav medlem, företräder medlemsländerna i GATT i samtliga frågor men faller inom gemenskapens kompetens. I några av GATT-koderna som är enbart EG och inte medlemsländerna medlem. - -

SOU 1992 14 Miljöskydd och handelspolitik

EFTA

De handelspolitiska reglerna inom EFTA är i princip desamma som inom GATT.

EES-avtalet

De svenska målen för samarbete med och medlemskap i EG inbegriper fri rörlighet för varor, tjänster och kapital. Utpersoner, gångspunkten för varuområdet är att EES-avtalet mellan ETFAländerna och EG skall omfatta grundprinciperna för den fria varucirkulationen hämtade ur Romfördraget och är grundstesom en av narna för genomförandet av den inre marknaden. När EGs inre marknad upprättats år 1993 skall interna gränskontroller i princip ha avskaffats och handelspolitiken för vara gemensam EGs medlemsländer även i praktiken. Det är osäkert denna om målsättning verkligen kan hinna uppfyllas fram till år 1993, så men kan möjligen ske till år 1995 när en svensk EG-anslutning tidigast kan bli aktuell. EES-avtalet omfattar inte jordbrukspolitiken och handelspolitiken gentemot tredje land eller harmonisering av de indirekta skatterna. Gränsformaliteterna kommer därför att behållas avsikten är de men att skall förenklas. Harmoniseringsarbetet på varuområdet och avvecklingen tekniska av handelshinder inom EG kommer genom EES-avtalet att omfatta också Sverige och de övriga EFTA-länderna. Det kan emellertid visa sig nödvändigt att enskilda länder inför förbud inom vissa användningsområden i olika takt. På TBT-området kommer Sverige redan EES-avtalet genom att överta den övervägande delen av EGs regelverk. Speciallösningar och övergångsanordningar kommer dock att gälla i ett fåtal fall i syfte att upprätthålla väsentliga skyddsnormer för hälsa, miljö och säkerhet. Inom EG gäller att harmoniseringen tekniska regler rörande av hälsa, säkerhet, miljöskydd och konsumentskydd skall baseras på en hög skyddsnivå.

5.2 Fri varucirkulation inom EG-EFTA-sfáren

Romfördragets artikel 30 förbjuder kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan. Artikel 36 undantag från anger

Miljöskydd och handelspolitik SOU 1992 14

dessa regler motiveras hänsyn till bl.a. skydd för allmän hälsa, som av djur eller växter eller allmän ordning och säkerhet. Ett väsentligt förhandlingsmål på varuområdet har därför varit att så långt möjligt avveckla existerande tekniska handelshinder och förhindra uppkomsten problemområdena har varit EGs och EFTA-ländemas av nya. Ett av olika kravnivåer rörande miljö, hälsa och säkerhet inom vissa sektorer. I fråga harmonisering med EGs gödseldirektiv om en

76ll6EEC ändringar har EFTA-ländema medgivits

med senare behålla de bestämmelser kadmium i handelsgödsel, som finns om reglerade i den nationella lagstiftningen, när EES-avtalet träder i kraft. Jfr även avsnitt 1.5 och 2.3.2. Nationella skyddsåtgärder får vidtas efter information och viss konsultation på gemenskapsplanet men bara temporärt; så snart de trätt i kraft vidtar kommissionen åtgärder för en gemenskapsåtgärd i stället. Grunden för den fria varucirkulationen lägger fast principen om ömsesidigt erkännande grundad på det utslag som EG-domstolen fattade i rättsfallet Cassis de Dijon från år 1979, nämligen att varje är lagligen tillverkad och säljs i ett medlemsland fritt skall vara som importeras och säljas i andra länder, den s.k. Cassis de Dijonprin-

cipen. Åtgärder grundade på artikel 36 kan berättiga till undantag från

denna princip. Sådana hinder i de fria varurörelserna får dock inte utgöra medel för godtycklig diskriminering eller vara ett förtäckt handelshinder. Att miljöskyddshänsyn numera medger avvikelser från det formellt inte är tillåtet och från principen om fri varucirkulasom tion enligt artikel 30 visar EG-domstolens utslag i den s.k. danska flaskdomen, varigenom Danmark fick rätt att av miljöskäl under vissa villkor förbjuda försäljningen av drycker i engångsförpackningar. En förutsättning är dock att åtgärden i fråga verkligen syftar till att uppfylla legitima miljöskyddsbehov och att miljöintresset står i proportion till den handelshindrande effekten. Ett svenskt EG-medlemskap innebär att Sverige tar över alla relevanta grundbestämmelser i EGs samtliga fördrag samt alla övriga bestämmelser och praxis på handelspolitikens område. EES-avtalet kommer inte att omfatta handelspolitiken i sig även om EFTAländerna på några områden inom EES bl.a. tekniska handelshinder, immaterialrätt och finansiella tjänster kommer att anpassa sig i någon mån till EGs tredjelandsregim. Ett EG-medlemskap innebär därför på detta område något nytt, både formellt och beträffande politikens innehåll.

SOU 199214 [Xiljöskydd och handelspolitik

Sveriges möjlighet att på handelspolitikens område självagera ständigt mot tredje land upphör vid medlemskap i EG. Detta gäller framför allt ingående av avtal men även agerandet i internationella organisationer. EG har en särskild intern notifikationsprocedur för standarder och tekniska föreskrifter som syftar till att förhindra att enskilda medlemsländer inför egna standarder eller avvikande tekniska föreskrifter som försvårar handeln. Enligt detta system kan införandet av nya regler uppskjutas om ett EG-land eller kommissionen meddelat de att föreslagna reglerna medför handelshinder eller om förslaget berör ett harmoniserat område eller ett område, där kommissionen i getts uppdrag att utarbeta europastandarder. Kommissionen kan också uppskjuta införandet för att ta initiativ till harmoniseringsåtgärder. Sedan i november 1990 föreligger ett samarbete mellan EG och EFTA-länderna om notifiering av nya tekniska föreskrifter. Detta väntas bli ytterligare utvecklat genom EES-avtalet.

5.3 EG-harmonisering på skatteområdet

5.3.1 Allmänt om EGs harmonisering skatter av

Arbetet med att skapa vissa gemensamma regler på skatteområdet har pågått länge inom EG. Framför allt har inriktningen varit att harmonisera vissa delar den indirekta beskattningen. Även när det av gäller företagsbeskattning och kapitalbeskattning har harmoniseringsfrågor aktualiserats. I de nyss avslutade förhandlingarna mellan EFPA och EG har emellertid frågorna om de indirekta skatterna inte varit föremål för någon större uppmärksamhet. Härvid kan det vara av värde att erinra att Romfördragets artikel om 95 anger att importerade varor inte får belastas direkt eller indirekt med skatter eller avgifter som inte utgår på likartade inhemska produkter. Importvaror får inte heller utsättas for beskattning eller en en avgift som medför ett indirekt skydd för andra produkter. Dessutom pågår inom EG ett omfattande arbete med att samordna de indirekta skatterna, liksom vissa av de miljöpolitiska styrmedlen. Detta omfattar såväl skattesystemets utformning vad gäller skattesatser och system för uppbörd, kontroll m.m. som nivåer för mervärdeskatt, punktskatter etc. Den vikt dessa frågor inom EG är deras direkta ges koppling till avskaffandet av gränshindren.

Miljöskydd och handeLspolitik SOU 1992 14

5.3.2 Indirekta skatter får inte ge upphov till gränskontroll

För punktskatterna föreslås till skillnad från t.ex. mervärdeskatteområdet inte någon övergångsperiod. Tanken är att ett definitivt system för punktskatteuttag skall träda i kraft år 1993. Varorna inom den punktskatteordningen alkoholhaltiga drycker, tobak och gemensamma oljeprodukter skall kunna cirkulera i obeskattat skick och beskattas i konsumtionslandet när varan säljs till slutkonsument. Centralt för EG vid införandet av miljörelaterade skatter är att den gemensamma marknaden kan upprätthållas. I juni 1991 enades EGs ministerråd om att överge tanken på en fullständig utjämning skattenivåerna. Förslaget hade kritiserats bl.a. av för bristande flexibilitet, t.ex. så framfördes vissa medlemsländers behov att kunna använda skatteinstrument i bl.a. hälso- och av miljöpolitiken. Det innebär också att ministerrådet godtagit att andra punktskatter än de är föremål för en harmonisering, särskilt miljöskatter, som nu kan behållas om de är utformade på ett sådant sätt att de inte ger upphov till beskattningsåtgärder i samband med in- och utförsel. EES-avtalet berör skattefrågorna endast i liten omfattning. Regler motsvarande de tidigare nämnda artiklarna 95 98 i Romfördraget kommer dock att tillämpas även inom EES. Till stor del likartade regler finns även i frihandelsavtalen med EG samt i GATT. Den utvecklats inom EG i dessa frågor får dock betydelse för praxis som EES, och kan i vissa fall nödvändiggöra justeringar av svenska bestämmelser om indirekta skatter och avgifter. Vid ett svenskt medlemskap i EG erfordras däremot en anpassning det svenska skattesystemet till de regler som kommer att gälla inom av EG. Det gäller, åtminstone inledningsvis, särskilt de indirekta skatterna. Fråga kan dels vara om en anpassning till eventuellt kommande tvingande regler, dels om en anpassning som föranleds av marknadens krav. Eftersom EGs harmoniseringsregler på skatteomrädet ännu i stora delar befinner sig på förslagsstadiet, kan tills vidare endast preliminära bedömningar av det svenska anpassningsbehovet vid ett medlemskap göras. v Hur detta förhållande och våra internationella åtaganden i övrigt kommer att påverka mitt förslag till en miljöavgift på ocheller gränsvärde för kadmium återkommer jag till i kapitel 6 och

SOU 1992 14

6 Förslag till styrmedel m.m.

Mina förslag i sammanfattning

Som ett första steg i att reducera kadmiumhalten i handelsgödsel införs den 1 december 1992 ett gränsvärde på

50 g Cdton fosfor för NP- och NPK-gödselmedel -

100 g Cdton fosfor för P- och PK-gödselmedel. -

Gränsvärdena kombineras med dispensmöjlighet i enstaka en fall för högre kadmiumhalter. En avgift bör införas tidigast den l juli 1995 då nuvarande prisregleringsavgifter inom jordbruksområdet upphör. Avgiften tas ut med 30 krg Cd i NP- och NPK-gödselmedel och i Poch PK-gödselmedel per gram för den del överstiger som 20 g Cdton fosfor. För att inte riskera dumpning kadav miumrika gödselmedel på den svenska marknaden kombineras avgiften med ett gränsvärde för kadmiumhalten på högst 150 g Cdton fosfor. Jordbruksverket blir ansvarig övervaknings- och uppbördsmyndighet. Deklarationsförfarandet ligger till grund för som uppbörden av nuvarande prisreglerings- och miljöavgifter används för såväl enbart ett gränsvärde som ett avgiftssystem i kombination med ett gränsvärde. Tillverkare och importörer registrerade avgiftsskyldiga som hos jordbruksverket skall till sina regelbundet insända deklarationer över försålda kvantiteter gödselmedel foga ett analysintyg som anger kadmiumhalten i tillverkade och importerade gödselmedel för motsvarande period. Systemet med avgiftsbesked läggs om så att en ansökan skall ske för varje enskilt parti. Alla som tillverkar eller för in gödselmedel i landet skall vara registrerade som avgiftsskyldigâ hos jordbruksverket när ett avgiftssystem införs.

Förslag till styrmedel SOU 199214 m.m.

6. 1 Inledning

hand står till buds för att minska innehållet av De vägar som i första kadmium i handelsgödsel är

miljöavgift relaterad till innehållet av kadmium - en

förbjuder försäljning eller användning av ett gränsvärde som gödselmedel med kadmiumhalt över en viss nivå eller en en kombination dessa båda styrmedel. av

bör enligt min mening framför allt baseras på Valet av styrmedel följande förutsättningar

förväntade styreffekter på kort och lång sikt o

kostnader för samhället, konsumenterna och jordbruket 0 förväntade

möjligheterna smidigt administrera styrmedel inkl. kontroll 0 att

handelspolitiska konsekvenser framför allt i relation till en o - EG-anslutning. Hänsyn måste också tas till ett framtida svensk innehåller särskilda bestämmelser beträffande EES-avtal som kadmium i handelsgödsel.

råfosfat med låga kadmiumhalter särskilt på kort sikt. 0 tillgång på

kapitel 4 ifrågasatt möjligheten att uppnå en påtaglig Jag har redan i avgift och där redovisat motiven härför. I instyreffekt med en har jag också redogjort för de speciella möjligheter ett ledningen EES-avtal BETA-länderna när det gäller att reglera preliminärt ger kadmiuminnehållet i handelsgödsel och den knappa tidsram som satts eventuella åtgärder jfr avsnitt 1.5. Till detta för EFTA-ländernas Danmark EFTA-länderna Norge, Finland och kommer att såväl som Schweiz redan har infört eller kommer att införa bestämmelser om att

kadmiumhalten i handelsgödsel att utnyttja gränsvärbegränsa genom nedan. Enligt min mening talar detta för att också

den se tabell 61

väljer gränsvärde styrmedel i första etapp i strävan Sverige ett som en nedbringa kadmiumhalten i handelsgödsel. att

i, i SOU 1992 14 Förslag till styrmedel m.m.

Tabell 61 Gränsvärden i några andra länder s E Land Gränsvärde Anmärkning g Cdton P

Norge 100 Fr.o.m. 1992-02-01

Sverige Ingen Rapporterar nivå

Finland 100 50 Cdton fr.0.m. g 1992-12-01 Danmark 200 från 1990-07-01 150 från 1992-07-01 110 från 1995-07-01

Tyskland 200 Frivilligt

Österrike 275 1987 Från år

England ° -

Frankrike -

Holland -

Schweiz 50 Från 1993-01-01

Japan 340

Mot denna bakgrund kommer mina fortsatta överväganden och förslag att i första hand inriktas på gränsvärdesalternativet jfr avsnitt 6.2. Inte desto mindre har jag valt att i enlighet med direktiven även lägga fram ett förslag till avgift, där jag framhåller den potential som en avgift kan ha på längre sikt. Detta gäller i synnerhet om flera länder skulle vara intresserade av att begränsa kadmiumhalterna till så låga nivåer som 5 g Cdton handelsgödsel, både MIA och de som anges av direktiv jag har att utgå från.

Förslag till styrmedel m.m. SOU 199214

jag går in på lagreglering mina förslag vill jag framhålla Innan en av direktiven begränsat urvalet av styrmedel för att reducera att kadmiumhalterna i handelsgödsel. För egen del anser jag att en rationell och mindre administrativt omfattande åtgärd skulle ha varit eventuellt förbjuda tillverkning av gödselmedel av fosforsyra som att innehåller än 5 Cd. Med hänsyn till att Sverige saknar mer t.ex. g tillverkning krävs ett internationellt samgående i frågan nästan egen lägre kadmiumhalter, t.ex. mellan EG och EFTA-länderna. Flera om skäl talar för detta. Bl.a. så kan kostnaderna för ett särskilt reningssänkas betydligt sådan överenskommelse. steg genom en

6.2 Ett gränsvärde utan styrande avgift

6.2.1 Nivå för ett gränsvärde

Flera länder har eller är på väg att införa gränsvärden för kadmiumhalter i handelsgödsel, dock inte i kombination med en styrande miljöavgift. Som framgår tabell 61 har Finland och Schweiz av beslutat införa gränsvärden 50 Cdton fosfor. Det japanska att om g gränsvärdet ligger så högt på 340 I länder som England och som g. Frankrike saknas begränsningar. Det uppges att dessa länder avvaktar bestämmelser ett gränsvärde på EG-nivå. om Att med gränsvärde få ned kadmiumhalterna till den extremt låga ett nivå 5 Cdton fosfor i direktiven hoppas nå med en - g - som man avgift, är uppenbart orimligt, i varje fall på kort sikt. Utbudet av produkter med detta låga kadmiuminnehåll är så litet att tillförseln till den svenska marknaden gödselmedel allvarligt skulle försvåras. av Vidare är risken påtaglig att de få leverantörer som kan tänkas klara denna låga nivå skulle utnyttja sin ställning till att kraftigt höja priserna på de gödselmedel som innehåller fosfor. Min utgångspunkt för att välja nivå på ett gränsvärde har i stället en varit följande. Är det möjligt för Sverige att införa samma låga gränsvärden Finland och Schweiz, dvs. maximalt 50 g Cdton som fosfor Den nivån är blott hälften vad andra miljö- och hälsomedav länder bl.a. Norge och Danmark valt. Lägg till detta att vetna som Finland har tillgångar apatit och att Schweiz uppger sig ha egna av säkrat sin tillförsel kadmiumfattig handelsgödselråvara genom av särskilda avtal. 31 4 47 har spridningen kadmium till Som framgått av figur s. av svenska åkrar minskat mycket markant på senare år genom en

SOU 199214 Förslag till styrmedel m.m.

kombination av minskade fosforgivor och sänkta halter i handelsgödseln. De uppgifter naturvårdsverket inhämtat från ledande leverantörer av handelsgödsel i syfte att följa upp kadmiumhalterna i gödselmedlen visar också att man varit framgångsrik när det gällt att efter hand pressa ned kadmiumhalterna till internationellt sett låga nivåer.

Tabell 62 Kadrniumhalter 199091 i olika gödselmedel från de tre största leverantörerna på den svenska marknaden inkl. import

Leverantör Gödseltyp NPK NPK PK NP PK PKP P Medeltal 199091

Hydro Supra 48-72 50-60 62 Lantmännens 47 49 58 89 53 Solfer AB 85 48 140 79 109

Avser år 1990 och inkluderar import från Norsk Hydro.

De tre leverantörer som besvarat naturvårdsverkets enkät för svarar 90 95 % av den svenska marknaden. Av Lantmännens redovisning framgår att kadmiuminnehållet i importerade kvantiteter inte obetydligt ligger över genomsnittet. Vid valet av nivå för ett gränsvärde är det viktigt att hålla i minnet att de i tabellen redovisade halterna utgör ett genomsnitt. Vissa partier ligger alltså på en högre nivå, andra under. Ett alltför lågt gränsvärde kan innebära att gödselhanteringen finner andra vägar och därmed minska kontrollen över tillförseln till den svenska åkermarken. Det kan också innebära att det blir brist på nödvändiga fosforgödselmedel. Därmed drivs de inhemska priserna upp, vilket kan negativt för vara såväl den fosforfattiga svenska marken de svenska användarna som och deras konkurrensförmåga. Nya låga gränsvärden i en rad länder tillsammans med ökad en strävan i att skaffa fram kadmiumfattiga råvaror och gödselmedel kommer att skärpa konkurrensen på den internationella marknaden. Hydro Supra uppger att höjda kadmiumhalter i de relativt låghaltiga NPK- och NP-gödselmedlen kan bli följden i och med att tillverkare övergår till den s.k. nitrofosfatmetoden. I denna process är kadmiumhalten lika med den ingående råfosfatens halt jfr avsnitt 4.2.2.

Förslag till styrmedel m.m. SOU 199214

hänsyn till risken för kadmiumhalterna kan höjas på grund Med att ökad konkurrens jag det viktigt att ett gränsvärde av en m.m. anser sätts på sådan nivå att den bromsar denna utveckling. en Mot den här bakgrunden föreslår jag inte ett utan två gränsvärden

på 50 Cdton P kadmiumhalterna i NP- och NPKett g som avser gödselmedel

på 100 Cdton P kadmiumhalterna i P- och PKett g som avser gödselmedel.

gränsvärdet för NP- och NPK-gödselmedlen ligger i nivå Det lägre valt i Finland och Schweiz och med vad man hittills i med det man klarat i Sverige till följd medvetna ansträngningar att på stort sett av frivillig basis hålla kadmiumhalterna vid inköp av färdiga nere produkter och råvaror. Det högre gränsvärdet för P- och PK-gödselmedlen motiveras av att vi inte bör avstå från möjligheten att utnyttja P- eller PK-gödselmedel normalt innehåller högre kadmiumhalter än andra gödselmedel. som Genom P- och PK-gödselmedel kan behovet av växtnäring tillföras optimalt. Vi bör också undvika att ställa så hårda krav att vi i mer praktiken gör helt beroende en eller ett par stora leverantörer. oss av Schweiz övervägde tidigare att införa ett tvådelat gränsvärde enligt den modell jag föreslår innan slutligt valde ett enda. nu man Min uppfattning är att de föreslagna gränsvärdena på 50 resp. 100 Cdton P fyller dubbel funktion. Förutom att motverka en g en väntad ökning kadmiumhalten i NP- och NPK-gödselmedlen ges en av tydlig signal både tillverkare och användare om vikten av att minska kadmiumtillförseln till åkermark. Lägre nivåer än dessa kan det på kort sikt knappast bli tal Konkurrenshänsyn skulle kunna om. motivera något högre nivåer. Gränsvärdena skall gälla för varje enskilt parti. Den faktiska kadmiumhalten kommer detta sannolikt att ligga under genom gränsvärdenas nivå. Samma bedömning har också gjorts av Hydro

Supra. Gränsvärden på denna låga nivå kan emellertid innebära en viss risk fullt ut klara försörjningen gödselmedel. Jag har därför ansett att av det nödvändigt med ett dispensförfarande. Innan jag går in frågan möjligheten till dispens vill jag om framhålla just den brist på tillräckligt rena gödselmedel som kan att befaras till följd låga gränsvärden kan visa sig bli en pådrivande av

SOU 199214 Förslag till styrmedel m.m.

kraft när det gäller att få till stånd en rening av fosforsyran for den internationella marknaden med handelsgödsel.

6.2.2 Dispensmöjligheter

Sverige kommer framöver att vara nästan helt beroende av importerad handelsgödsel. Utvecklingen i vår omvärld går mycket snabbt. Den nu internationella scenen också osäkerhetsmoment är rymmer som oroande. Som framgår i det föregående sker råfosfat i exporten av flera fall från sådana områden där de politiska skeendena växlar snabbt. Det kan innebära att bristsituationer lågkadmiumhaltig av råvara kan uppstå och därmed ökad konkurrens om den råvara som finns att tillgå, särskilt om allt fler länder inför gränsvärden för kadmiumhalt i nivå med dem jag föreslagit för den svenska som marknaden. Med hänsyn härtill anser jag att det bör finnas en dispensmöjlighet för högre kadmiumhalter i handelsgödsel för att inte äventyra tillgången av fosforgödselmedel i utsatta lägen. Jag utgår från att en sådan handel kommer att ske i en mycket begränsad omfattning. Den har därför liten betydelse från hälso- och miljöskyddssynpunkt. Ingen bör emellertid ekonomiska fördelar genom att importera och sälja en handelsgödsel som inte uppfyller ett fastställt gränsvärde. Den som får dispens från gränsvärdet bör därför skyldig vara att betala en avgift till staten. Avgiften bör utformas så att den består fast och rörlig del, av en en fördelad så att t.ex. ansökningsavgiften täcker administrationskostnaderna och att den del som överstiger det fastställda gränsvärdet belastas med en avgift på 30 krg Cd under gödselåren 199293 och 199394. Därefter bör dispensavgiften höjas till 50 krg Cd. Jordbruksverket bör vara ansvarig myndighet för dispensförfarandet med hänsyn till att verket har den överblick över gödselmarknaden och jordbrukets behov av gödselmedel som krävs för att rätt kunna bedöma om undantag från gällande gränsvärden skall kunna meddelas jfr även avsnitt 6.4.

Förslag till styrmedel m.m. SOU 199214

6.3 En styrande milj öavgift

6.3.1 Avgiftsnivå

Avsikten med miljöavgift på handelsgödsel är att den skall en stimulera tillverkarna gödselmedel till att fosforsyra ned mot av rena mycket låg föroreningsnivå. Såväl MIA mina direktiv nämner en som nivå på 5 Cdton fosforgödsel som eftersträvansvärd. en g Som jag konstaterat i kapitel 4 skulle förutsättningarna för en styrande avgift varit bättre Hydro Supras tillverkning av fosforsyra om i Landskrona funnits kvar, där företaget dessutom i pilotskala utprovat den s.k. Cadexprocessen för rening av fosforsyran. Mina beräkningar för rimlig nivå på en miljöavgift utgår ifrån en följande.

Avgiften skall tillräckligt hög för att göra det ekonomiskt 0 vara acceptabelt för åtminstone någon större leverantör till den svenska marknaden bygga reningsanläggning i huvudsak kan att en som motiveras utifrån det svenska behovet av lågkadmiumhaltig

handelsgödsel.

Avgiften bör inte så hög att den riskerar att väsentligt fördyra 0 vara gödselmedlen eller jordbruksprodukterna i övrigt, antingen direkt via själva avgiften eller indirekt genom att avgiften ger utrymme för prishöjningar.

Avsevärt höjda gödselmedelspriser kan inte vara önskvärda så länge prisregleringsavgifterna gödselmedel består. Detta framgår även i direktiven. Vad skall väsentlig fördyring torde som anses vara en framför allt behöva bedömas med hänsyn till hur marginalen mellan jordbrukets intäkter och kostnader påverkas jämfört med vår omvärld vid miljöavgift på kadmium. Konsekvenserna av en avgift på en produktionskostnaderna redovisas översiktligt i avsnitt 7.1. Kostnaden för att fosforsyra är självfallet av stor betydelse när rena det gäller valet avgiftsnivå. Jag har dessvärre enbart haft tillgång av till enda trovärdig och genomarbetad kalkyl, nämligen den som en gäller för den s.k. Cadexmetoden jfr tabell 42. Utsikterna att längre fram ta del även de tyska erfarenheterna när det gäller kostnader av och möjligheter att bygga och driva relativt stor anläggning för upp en rening fosforsyra bör goda och ett bättre underlag för en av vara ge avgiftsnivå Budenheim.

SOU 199214 Förslag till styrmedel m.m.

Hydro Supra har uppskattat 1991 att rening fosforsyran från av kadmium skulle kosta ca 450 krton fosfor för framställning knappt av 40 kton fosfor per år 100 kton fosforsyra 05. Renas endast 10 kton fosforsyra blir kostnaden l 600 krton fosfor. En sådan anläggning kan rena fosforsyra som motsvarar 4,5 kton fosfor år. per Reningskostnaden beror emellertid obetydligt på fosforsyrans kadmiuminnehåll och i högre grad på halten organiskt material. Därför kommer reningskostnaden, utryckt kronor som per gram avskilt kadmium, att bestämmas kadmiumhalten i ingående av fosforsyra. I enlighet med de förutsättningar jag nu angett för avgiftskalkyl en har jag utgått från kostnaderna för en mindre anläggning, dvs. 10 kton fosforsyra per år motsvarande drygt 4 ton fosfor. - ren

Kostnaden per gram kadmium kommer då att uppgå till 27 krg. En

avgift som baserats på att kompensera kostnaderna för rening bör därför ligga på minst 30 krg Cd. Det bör understrykas att en avgift på den här nivån i första hand skulle kunna ha effekter på de gödselmedel som enbart baseras på fosforsyra. Om man utgår från en avgift på 30 krg Cd och reningskostnad en på 160 krkg fosfor l 600 krton kommer kostnaderna för rening resp. avgifter beroende på råvarans renhet och graden rening att av variera enligt följande.

Tabell 63 Merkostnader per ton handelsgödsel vid en avgift på 30 krg Cd och en reningskostnad på 1 600 krton som antas vara oberoende av halten av kadmium Cd i den fosforsyra som skall renas

ger en marginal tillverkaren om fosforsyra renas från 100 till 5 och g, en

Förslag till styrmedel SOU 199214 m.m.

positiv marginal den ingående fosforsyran håller liten men om 60 Cd. Om förutsätter att kadmiumhalten i fosforsyran inte g man nämnvärd roll för reningskostnaden lönar det sig spelar någon bäst ända ned till 5 Cd eller lägre i stället självfallet att rena syran g för att stanna vid t.ex. 20 g. De gödselmedel P + PK till del baseras på fosfat går inte som en sätt. Halten kadmium ingår i råfosfaten blir att rena på samma som gödselmedlet späds ut i relation till mängden tillförd kvar i men fosforsyra och dess kadmiumhalt. från kadmiumhalt i råfosfat på 60 och en blandning Utgår man en g med två delar helt fosforsyra erhålls en utgående halt av 603 ren 20 Cd. Bortser från användning av apatit år 100 g Cd i g man realistisk nivå. Kadmiumhalten i fosforgödseln blir råfosfaten en mer då ca 30 g Cdton. inte diskriminera gödselmedelsprodukterna P och PK skulle För att avgift således behöva ut från något högre nivå, förslagsvis en tas en 25 å 30 Cdton fosfor. Behovet att ha kvar P- och PK-gödselg av medlen på marknaden kommenteras i avsnitt 6.2.1. miljöavgift på kadmium i handelsgödsel kommer att drabba En inhemska och importerade produkter lika. Den inhemska tillverk-

dessutom i det närmaste att upphöra. ningen av gödselmedel kommer Såvitt jag kan bedöma står miljöavgift därmed inte i strid med de en åtaganden Sverige gjort i olika internationella handelsavtal och som jag redogjort för i kapitel Tvärtom bör handeln över gränserna

påverkas mindre avgift än genom ett förbud. genom en

6.3.2 Ett gränsvärde förhindrar dumpning

Avgiften skall enligt direktiven kombineras med ett gränsvärde för

högsta tillåtna kadmiumhalt. Avsikten är att ett gränsvärde skall

förhindra dumpning kadmiumrika gödselmedel. av I dag domineras den svenska marknaden av Hydro Supra som på

grund val råvara har möjligheter att framställa lågkadmiumav av haltiga gödselmedel. Situationen är likartad i Finland som har en stor producent Kemira och tillgång till apatit, vilket ger möjlighet egen tillverka gödselmedel med mycket låg kadmiumhalt. att Den i Sverige förbrukade fosforgödseln innehåller 50 150 g Cdton fosfor. Enstaka partier importerad handelsgödsel kan enligt uppgift ha

så höga nivåer 200 gCd ton kadmium. som

SOU 199214 Förslag till styrmedel m.m.

Det är inte rimligt att ett gränsvärde som har till främsta syfte att motverka dumpning av orena men marginella kvantiteter på den svenska marknaden läggs på en lika låg nivå som de gränsvärden jag har föreslagit i avsnitt 6.2. Ett sådant kompletterande gränsvärde bör snarare anpassas till de högre faktiska halter eller gränsvärden som finns i övriga Europa. Det är också viktigt att i detta sammanhang komma ihåg att den dispensmöjlighet för enstaka partier jag som föreslår för enbart gränsvärdena kommer att falla bort infor om man en avgift. Jag föreslår därför att en avgift kompletteras med ett gränsvärde på t.ex. 150 g Cdton fosfor eller den lägre nivå som gäller i övriga Europa när en avgift införs.

6.4 Uppbörd, kontroll

m.m.

6.4.1 Jordbruksverket bör för övervakning och uppbörd svara

Ekonomiska och andra styrmedel inom miljöpolitiken bör utformas så att de ger tillfredsställande resultat miljöpolitisk, administrativ, ur allmänt ekonomisk-politisk och internationell synvinkel. Detta har varit vägledande för mitt förslag till teknisk utformning såväl ett av avgiftssystem som ett gränsvärde. Ytterligare ett krav som måste ställas på utformningen av en miljöavgift på och ett gränsvärde för kadmiumhalten i handelsgödsel är att de är förenliga med de åtagande Sverige gjort i olika internationella överenskommelser, såvitt avser den fria handeln. Av speciell vikt är givetvis EGs bestämmelser på det här området. Enligt direktiven skall avgiften tas ut av tillverkare och importörer av handelsgödsel och baseras på årliga deklarationer de kadmiumav mängder som de levererat till den svenska marknaden. Dessutom skall avgiften kombineras med ett gränsvärde. Jag har för egen del förordat gränsvärden som ett första steg att minska kadmiumhalten i handelsgödsel. Redan i dag har jordbruksverket ett system för uppbörd av miljöavgifter och prisregleringsavgifter på handelsgödsel även bör kunna som användas för uppbörd av miljöavgifter på kadmium ocheller övervakning och kontroll av ett gränsvärde. I det lagförslag MIA lämnade såvitt avser miljöavgifter på handelsgödsel var utgångspunkten att avgiften skulle behandlas som en punktskatt med riksskatteverket som ansvarig myndighet. Vid

Förslag till styrmedel m.m. SOU 199214

remissbehandlingen framförde jordbruksnämnden det ologiska i att särskilja uppbörden miljöavgiften från den som gällde vid av prisregleringsavgiften. Mot bakgrund att sektorsansvaret för miljöfrågorna har lagts fast av och att det därmed ankommer på jordbruksverket att verka för att jordbruket bedrivs med hänsynstagande till intresset av att vårda bl.a. miljön är det enligt min mening naturligt att jordbruksverket, även efter det att prisregleringsavgifterna avvecklats, blir ansvarig uppbördsmyndighet för miljöavgifter på bl.a. handelsgödsel. Härigenom kan ett gränsvärde också i framtiden kopplas till gödselmedelsavgiften och det nu gällande deklarationssystemet. Verkets nuvarande rutiner för uppbörd kan också användas om en avgift införs vid tidpunkt. Jordbruksverket besitter den en senare kunskap behövs för att rätt kunna bedöma och avgöra såväl m.m. som konsekvenser effekter både ett gränsvärde och en avgift. som av

6.4.2 Den tekniska utformningen av system for övervakning och uppbörd

Nuvarande uppbördssystem

Utformningen ett förslag till gränsvärde liksom ett förslag till avgift av i kombination med ett gränsvärdet har skett efter samråd med jordbruksverket. För uppbörden nuvarande prisreglerings- och miljöavgifter gäller av att tillverkare och flertalet av dem som handlar med handelsgödsel är registrerade hos jordbruksverket som avgiftsskyldiga enligt lagen 1984409 avgift på gödselmedel. De avgiftsskyldiga erlägger om avgifterna direkt till jordbruksverket. De baseras på periodvis återkommande deklarationer. Antalet registrerade avgiftsskyldiga uppgår till mellan 15 och 20.

Övriga importerar handelsgödsel erlägger dessa avgifter enligt

som tullagen 19871065 direkt till tullen vid införseltillfállet eller, vid en senare tidpunkt enligt hemtagningssystemet jfr 8 § första stycket tullagen. Jordbruksverket skall efter ansökan från en importör som inte är registrerad avgiftsskyldig utfärda ett avgiftsbesked för att som fastställa den prisregleringsavgift som skall erläggas vid införseltillfållet. Ett sådant besked innehåller uppgifter om de prisregleringsavgifter skall utgå för den i ansökan uppgivna varan. Avgiftsbeskedet som

SOU 199214 Förslag till styrmedel m.m.

gäller för den halvårsperiod under vilken det söks. Tullverket uppbär därefter dels dessa avgifter enligt jordbruksverkets beräkningar, dels miljöavgifterna. Prisregleringsavgiften överförs till jordbruksverket, medan miljöavgiften levereras till riksskatteverket. Antalet avgiftsbesked uppgår till ca 100 per budgetår. Jag kommer att i avsnitt 6.6.1 föreslå att ett gränsvärde införs under år 1992. Av skäl som jag redovisat i avsnitt 6.1 kan ett avgiftssystem vara lämpligt att införa vid en senare tidpunkt. l det följande behandlar jag därför dels ett system för övervakning och kontroll av enbart ett gränsvärde, dels hur uppbörd och kontroll av en avgift kombinerad med ett gränsvärde kan utformas.

Gränsvärde

Det nuvarande deklarationssystemet för uppbörd av miljö- och prisregleringsavgifter innebär att en tillverkare eller importör som är registrerad som avgiftsskyldig hos jordbruksverket lämnar en deklaration varannan månad avseende importerade och försålda kvantiteter under perioden. Uppgifterna lämnas på heder och samvete. Jordbruksverket kontrollerar i efterhand att rätta avgifter betalats genom granskning av den avgiftsskyldiges redovisning, receptkontroll m.m. Dessutom lämnas en årlig sammanställning per den 30 juni som avser närmast föregående gödselår. Avgiften tas ut först vid försäljningstillfállet och relateras till kvantiteten försålda växtnäringsämnen. För att kunna övervaka att ett gränsvärde efterlevs är det enligt min mening mindre lämpligt att gödselmedlen skingrats när analys skall ske. Det skulle bli fallet om en uppgift om gränsvärdet skulle lämnas enligt det nuvarande systemet. I stället bör det åligga den avgiftsskyldige, med undantag för tillverkare, att vid varje deklarationstillfálle till deklarationen foga analysintyg för kadmiumhalten i de under perioden importerade gödselmedlen. Ett sådant intyg skall avse varje enskilt parti. Gödselmedelstillverkare bör låta analysera sina gödselmedel före försäljningstillfállet och bifoga intyget till deklarationen för den aktuella perioden. Eftersom kontrollen av kadmiumhalterna i gödselmedlen skall baseras på egenkontroll är det naturligt att analyserna bekostas av dem som handlar med gödselmedel. Förfarandet vid avgiftsbesked bör läggas om så att ansökan om ett sådant besked skall ske för varje parti som förs i landet. Beskedet om avgiftsuttaget skall kompletteras med ett analysintyg som anger

Förslag till styrmedel m.m. SOU 199214

kadmiumhalten i det avsedda partiet. Detta innebär i och för sig ett merarbete förjordbruksverket, företrädare för verket bedömer att men denna hantering kan inom den nuvarande verksamheten. rymmas Jag föreslår därför att alla som för in handelsgödsel till Sverige och inte är avgiftsregistrerade hos jordbruksverket liksom i dag skall som ansöka om ett avgiftsbesked hos jordbruksverket. Ett gränsvärde den modell jag nu föreslagit bygger i allt av väsentligt på egenkontroll. Jag har inte heller i det förslag till ändring i lagen avgift på gödselmedel velat ta bestämmelser som i detalj om reglerar hur övervakning skall utformas och hur överträdelser skall beivras. Jordbruksverket bör därför bemyndigande att meddela närmare föreskrifter hur detta närmare skall utformas enligt det om system jag nu föreslagit.

Avgift i kombination med gränsvärde

Som framgått tidigare har jag valt att nu lägga fram ett förslag till ett gränsvärde ett första steg i att reducera kadmiumhalten i som handelsgödsel. Jag har därmed inte uteslutit att en avgift skall kunna införas vid tidpunkt. I enlighet med direktiven lämnar jag en senare därför i det följande ett förslag till ett avgiftssystem. Enligt nuvarande uppbördssystem med deklarationer är registrering hos jordbruksverket som avgiftsskyldig tvingande för tillverkare men inte för importörer. Handelsgödsel förs även in av andra där uppbörden sker genom tullverkets försorg. Med Sverige medlem i EG skall det vara möjligt att handla som är i cirkulation inom den inre marknaden. Det innebär att varor som köpare kan välja han vill inhandla sina gödselmedel och föra en var in dem till Sverige utan tullkontroll. Handeln inom EG får inte heller upphov till gränsformaliteter att ett enskilt medlemsland ge genom inför särbestämmelser något slag, särskilt inte när det gäller de av indirekta skatterna jfr avsnitt 5.3. Redan MIA uppmärksammade behovet av att undvika gränsformaliteter i samband med sina förslag till miljöavgifter. MIA föreslog därför riksskatteverket som uppbördsmyndighet. Direktiven att ett avgiftssystem skall vara baserat på ett anger deklarationsförfarande. Genom att ålägga alla som för in handelsgödsel till Sverige från ett annat land att vara registrerade som avgiftsskyldiga hos jordbruksverket avlyfts tullverket sin del av det nuvarande uppbördsförfarandet. Uppbörden av avgiften ger därmed

SOU 199214 Förslag till styrmedel m.m.

inte upphov till några gränsformaliteter. Hur stor omfattning sådan en obligatorisk registreringsplikt kan få är emellertid osäker. Det rör sig i nuläget om ett tjugotal etablerade importörer och närmare hundratalet som erhåller avgiftsbesked. Utan tullverkets medverkan i sammanhanget kommer dock jordbruksverkets möjligheter att kontrollera importen väsentligt försvåras varför avgiftsbeläggningen i stora delar kommer att vila på frivillig grund. Förslaget skall enligt direktiven bygga på att importen avgiftsbeläggs och att avgiften avlyfts vid export. En sådan betämmelse kan komma i konflikt med den EG-reglering som förutsätter att köp från leverantör i annat land inte får hanteras på annat sätt än inköp av leverantör i hemlandet. Problemet kan eventuellt delvis undvikas genom att man avstår från exportavlyft. Någon svensk exportindustri som skulle missgynnas av ett sådant arrangemang föreligger inte i detta fall. I anslutning till uppbörden av avgiften bör det system jag nu föreslår för övervakning och kontroll av ett gränsvärde kunna bibehällas. Jag har i avsnitt 4.1 erinrat om att regeringen i prop. 19909190 om En god livsmiljö uttalat att även avgifterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel bör konstrueras om, i samband med att prisregleringsavgiften avvecklas. Som jag nämnt tidigare ingår denna del inte i förutsättningarna för mitt uppdrag. Jag har här därför endast velat visa på ett möjligt avgiftssystem för att via en miljöavgift reducera kadmiumhalten i handelsgödsel. Jag återkommer i avsnitt 6.6 med förslag till lagreglering av avgiftssystemet.

Analyser företas enligt internationell standard

En svensk standard saknas för analys av gödselmedel och kadmium. Det finns däremot internationella standarder för bestämning av kadmiumhalter i gödselmedel. De är för extraktion av kadmium ISOstandard 7497 1984 och för fastslående av kadmiumhalten ISOstandard 5961 1985. Enligt uppgift från SIS Allmänna standardiseringsgruppen STG har ett arbete nyligen påbörjats i CEN med Standardisering av gödselmedel. En vanlig metod i CENs arbete är att anta befintliga internationella standarder. Genom att Sverige medverkar i CEN blir en i CEN antagen standard även svensk standard. I avvaktan härpå bör enligt min mening de ISO-standarder jag nu redogjort för användas för bestämning av kadmiumhalten. De

Förslag till styrmedel m.m. SOU 1992 14

tillämpas i Danmark för bestämning kadmiumhalterna i de danska av gödselmedlen jfr Miljøministeriets bekendtgørelse nr. 223 af 5. april 1989. Det bör ankomma på jordbruksverket att övervaka och kontrollera att det inte säljs gödselpartier som överstiger de fastlagda gränsvärdena.

6.4.3 Uppföljning i anslutning till förhandlingarna om medlemskap i EG

Mina överväganden skall också ses i skenet av att en anpassning till EGs regler kan delas i två faser. Den första omfattar EES-avtalet och dess konsekvenser för den fria varucirkulationen, varvid gränskontroller, än i förenklad form, kommer att finnas kvar. om Jordbruksområdet är inte aktuellt i EES-avtalet. Därmed kommer jordbruksverket och tullen att under en övergångsperiod uppbära nuvarande miljö- och prisregleringsavgifter på handelsgödsel. Någon uppbördsförfarande har inte heller aviserats från ändring av nuvarande statsmakternas sida till följd av EES-avtalet. Miljöavgiften på kadmium bör därför inte komma i konflikt med EGs bestämmelser på skatteområdet. Förhållandet kan bli annorlunda vid ett svenskt EG-medlemskap beroende på hur de nationella reglerna utformas. Uppbörd och administration miljöavgifter liknande den avgift som här diskuteras av på kadmium i handelsgödsel måste ske genom en konstruktion som inte kräver gränskontroll och tullens medverkan. En förutsättning för införande av nationella särbestämmelser är att det inte finns motsvarande harmoniserade regler på EG-nivå. Jag har tidigare pekat de förutsättningar som gäller för punktskatteordningen i EG. statsmakterna har uttalat att nya skatter och styrmedel skall utformas så att de inte försvårar integrationen med EG. l finansplanen till 1992 års budgetproposition prop. 1991922100, bil. 1 8 sägs t.ex. att för svensk del inriktningen miljöområdet s. bör att inte införa sådana punktskatter på produkter som innebär vara att skatt debiteras vid import eller avlyfts vid export eller på annat sätt upphov till gränskontroller. Inriktningen bör i stället vara en ger produktbeskattning harmoniserad med EG-reglerna eller också att införa utsläppsrelaterade skatter eller avgifter, förutsatt att dessa ger avsedd effekt på miljön och är praktiskt genomförbara.

SOU 199214 Förslag till styrmedel m.m.

Detta skulle tala för att en miljöavgift av det slag som jag skisserat i princip inte skulle kunna behållas vid ett EG-medlemskap. Även jordbruksverket har ifrågasatt milj öavgifternas fortsatta existens vid ett svenskt inträde i EG, men av jordbruksekonomiska skäl och av konkurrenshänsyn. Min principiella uppfattning är dock att man genom en avgift bättre kan undvika faktiska handelshinder än genom ett gränsvärde. Avgifter är lättare att anpassa sig till än gränsvärden som till sin natur är absoluta. Mot bakgrund av de förändringar som föranleds av anpassningen till EGs Skatteregler samt en eventuell utveckling mot avreglerad en jordbruksmarknad inom EG, vill jag emellertid framhålla vikten av en framtida översyn när utvecklingen klarnat. Detta bör kunna ske antingen vid en omförhandling av EFTAländernas särbestämmelser om kadmium i förhållande till EGs gödseldirektiv år 1995 eller i anslutning till medlemskapsförhandlingarna.

6.5 Tidpunkt för införande ett gränsvärde

av

resp. en avgift

6.5.1 Tidpunkt för införande av ett gränsvärde

Av flera skäl, bl.a. med hänsyn till EES-avtalet har jag för att reducera kadmiumhalten i handelsgödsel valt att i ett första steg föreslå ett gränsvärde. Ett sådant bör, för förenligt med den att vara avvikelse EES-avtalet medger EFTA-länderna i fråga om särbestämmelser, vara infört i resp. lands nationella lagstiftning när avtalet träder i kraft, dvs. enligt nu kända tidplan den l januari 1993. Det innebär att en svensk åtgärd mot kadmium måste införas under år 1992. Förbrukningen av handelsgödsel sker under några vår- och höstmånader. Prissystemet är emellertid utformat för att sprida kundernas inköp över året. Systemet bygger på en prisskala där priset är lägst vid gödselårets början l juli 30 juni och högst vid dess slut då förbrukningstoppen ligger. Enligt vadjag har inhämtat från branschen bör eventuellt nya skatter och avgifter eller andra bestämmelser införas vid gödselårets början för att störa den normala rytmen i försäljningar och leveranser så litet som möjligt. Med hänsyn till att

Förslag till styrmedel m.m. SOU 199214

tiden är knapp fram till den 1 juli 1992 förefaller det dock motiverat senarelägga införandet för möjliggöra del anpassningar för att att en branschen inte skulle hinnas med. Jag därför den l som annars anser december 1992 ett bättre datum för införande av ett gränsvärde. vara

6.5.2 Tidpunkt för införande av en avgift

Avsikten enligt direktiven är avgift på kadmium i handelsgödsel att en skall införas när prisregleringssystemet upphör inom jordbruksområdet den l juli 1995. Detta är enligt min mening en väl vald tidpunkt till behovet tid för information, projektering, utom man ser av byggnad reningsutrustning, marknadsföring 0.d. OECD pekar i av sina riktlinjer januari 1991 för användning av ekonomiska verktyg i miljöpolitiken särskilt på behovet väl tilltagen tid mellan beslut av en och införande av miljöavgifter m.m. En viktig fördel med att vänta till tidigast år 1995 är att en annan kadmiumavgifts införande kan samordnas med att prisregleringsav-

gifterna på handelsgödsel upphör. Direktiven emellertid också att hänsyn skall tas till EESanger avtalet. Som jag påtalat, bl.a. i inledningen, har EFTA-länderna enligt avtalet rätt behålla nationella bestämmelser för kadmium i att handelsgödsel. Detta förutsatt att bestämmelserna finns i resp. lands nationella lagstiftning, när EES-avtalet, enligt nu kända tidsplan, beräknas träda i kraft den l januari 1993. För del jag emellertid att en avgift bör anstå till ett egen anser skede skäl jag redovisat i såväl kapitel 4 som avsnitt senare av som 6.1. Detta ökar enligt min mening möjligheterna till ett internationellt samarbete kring dessa frågor. Jag har därför i de förslag till lagregavgift kombinerat med gränsvärde inte föreslagit en lering av en ett tidpunkt för införande härav.

6.6 Lagreglering mina förslag

av

6.6.1 Särskild lag eller befintlig lagstiftning

Som framgått tidigare har jag valt lägga fram ett förslag till ett att nu gränsvärde ett första steg för att reducera kadmiumhalten i som handelsgödsel.

SOU 199214 Förslag till styrmedel m.m.

Jag har därmed inte uteslutit möjligheten att i ett senare skede införa en avgift på kadmium i handelsgödsel. Direktiven anger som lämplig tidpunkt den 1 juli 1995, när prisregleringssystemet upphör. I regeringens andra s.k. grönbok om Sverige och den västeuropeiska integrationen Redovisning av det svenska integrationsarbetet från april 1990 framgår att en svensk reglering i fråga om gödselmedel liknande den som finns i EGs gödseldirektiv saknas. En sådan koan dock komma att aktualiseras av miljöskäl. Det har inte heller under utredningsarbetet varit möjligt att få ett klarläggande om hur EGs gödseldirektiv påverkar behovet av en svensk lagstiftning på området. En bestämmelse om gränsvärden för kadmium i handelsgödsel hade naturligt hört hemma i ett sådant regelverk. I valet av lagrum för mina förslag till gränsvärden finns det två möjligheter. Den ena är att med stöd av lagen 1985426 om kemiska produkter i en särskild förordning ta in bestämmelser om gränsvärden m.m. I bl.a. Norge som har infört avgifter på gödselmedel som i allt väsentligt liknar våra svensk gödselmedelsavgifter har man valt att i samma författning även ta in bestämmelser om gränsvärdet för kadmiumhalten i fosforgödselmedel. Det är också enligt min mening av betydelse att lagar, förordningar och tillämpningsföreskrifter får en sådan utformning att inte några oklarheter föreligger beträffande innebörden av dessa regler. Lika viktigt är att i möjligaste mån utnyttja befintliga system för administration Som framgår i avsnitt 6.4.2 har jag valt att knyta m.m. bestämmelserna om gränsvärden till jordbruksverkets nuvarande rutiner för uppbörd av miljö- och prisregleringsavgifter. Sammantaget talar detta för att man i lagen 1984409 om avgifter på gödselmedel skall ta in bestämmelserna om gränsvärden. Det har blivit allt vanligare att ekonomiska pålagor för miljöändamål regleras i särskild lagstiftning. Så har skett med kväveoxidavgiften, en svavelskatten m.m. Jag har därför valt att lämna två förslag till lagreglering av mina förslag. Det ena rör gränsvärdet och de dispensmöjligheter jag föreslår i samband härmed. Det andra förslaget avser ett möjligt avgiftssystem i kombination med ett gränsvärde. Även i detta avseende bygger mina förslag på den befintliga lagstiftningen för att utnyttja existerande system för uppbörd och kontroll. Att reglera en avgift på kadmium i handelsgödsel i lagen avgift på gödselmedel hade emellertid inneburit så omfattande om förändringar i denna lag att jag i stället valt att upprätta ett särskilt

Förslag till styrmedel m.m. SOU 199214

lagförslag för denna avgift. Samtidigt anser jag att om det blir aktuellt med de nuvarande miljöavgifterna på handelsgödsel bör en översyn av det i detta sammanhang också övervägas en samordning med det förslag till lag jag föreslår för avgiften på kadmium. nu

6.6.2 Lagreglering av ett gränsvärde

l a § Bestämmelserna gränsvärden jag har föreslagit i avsnitt 6.2.1 om som tas en ny paragraf l a.

8 a § Ett generellt bemyndigande för regeringen att överlåta sin befogenhet att meddela föreskrifter bör tas i lagen. Eftersom den nuvarande lagen saknar bestämmelser om ett tillsynsförfarande för efterlevnaden lagen har jag ansett det befogat att ta in en sådan bestämmelse i av lagen. Det bör ankomma på regeringen att besluta om tillsynsmyndighet.

8 b § En tillsynsmyndighets uppgift är att med olika medel se till att företagen fullgör sina skyldigheter i fråga om gödselmedelshantering- De formella styrmedel som finns i lagen 1985426 om kemiska en. produkter en tillsynsmyndighet det utrymme som behövs för att ger effektivt kunna fullgöra de uppgifter som är kopplade till tillsynsansvaret. De nämnda lagrummen bör därför gälla även i fråga om tillsynen över bestämmelserna om gränsvärden för kadmium i handelsgödsel.

8 c § , Som jag anfört i avsnitt 6.2.2 kan det i inledningen behöva medge dispenser från de nya gränsvärdena, t.ex. när det gäller tillgången på lågkadmiumhaltiga gödselmedel. Även i andra fall kan marknaden av dispenser medges. Sådana fall kan vara att politiska oroligheter uppträder i områden som är stora exportörer av lämplig råfosfat. Dispenser skall enligt denna paragraf kunna förenas med en skyldighet för den som medgivits dispensen att betala en avgift vilket framgår av paragrafens andra stycke. Jag har i samma avsnitt angivit hur avgiften kan utformas.

SOU 199214 Förslag till styrmedel m.m.

Regeringen bör även i detta fall erhålla ett bemyndigande att överlåta sin befogenhet att meddela föreskrifter taxan för dispensförom farandet åt den myndighet regeringen bestämmer. Avgiftens storlek skall enligt paragrafens tredje stycke bestämmas så att de ekonomiska fördelarna för den avgiftsskyldige av att föreskriva gränsvärden inte uppfylls utjämnas.

6.6.3 Lagreglering av avgift i kombination med ett gränsvärde

Mitt förslag till reglering av en avgift i kombination med ett gränsvärde innebär att avgiften på kadmium och tillämpningsområde har tagits upp i en särskild lag medan det i fråga om uppbördsförfarande m.m. sker en hänvisning till lagen 1984409 om en avgift på gödselmedel. Härav följer att denna lag behöver ändras i vissa avseenden. I avsnitt 6.3 framgår min motivering för paragraferna l och 3 i förslaget till lag om avgift på kadmium i handelsgödsel m.m.

2 § Avgiften skall enligt direktiven kombineras med ett gränsvärde. I det förslag till ändring i lagen avgift på gödselmedel jag om som kommenterat i avsnitt 6.6.2 ingår l § innehåller en ny a som bestämmelser om gränsvärden. Det gränsvärde här i 2 § är som avses av en annan karaktär så till vida att det gäller för samtliga gödselmedel. I konsekvens härmed bör 1 a § upphöra att gälla.

4 § Även när det gäller uppbörden avgifterna det, särskilt av är med tanke på ett eventuellt svenskt inträde i EG, angeläget att undvika gränskontroller. Jag har därför ansett det befogat att samtliga handlar med som handelsgödsel skall vara registrerade hos jordbruksverket. I konsekvens härmed föreslås även en ändring av 3 och 6 §§ lagen om avgift på gödselmedel.

5 § Paragrafen innehåller förutom bestämmelser om det deklarationsförfarande som följer lagen 1984151 punktskatter och prisav om regleringsavgifter även en hänvisning till lagen om avgifter på gödselmedel i den del som jag föreslår att gemensamma bestämmelser skall gälla.

Förslag till styrmedel m. m. SOU 1992 14

6 och 7 §§ De i lagen avgift på gödselmedel intagna bestämmelserna om om bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela förskrifter och utöva tillsynen över efterlevnaden bestämmelserna gränsvärden m.m. som jag föreslagit av om i avsnitt 6.6.2 rör enbart kadmium i handelsgödsel. De bör därför föras över till den lagen avgift på kadmium i handelsgödsel nya om avgiftsförfarandet. I enlighet härmed upphör m.m. och även avse motsvarande bestämmelser i lagen om avgift på handelsgödsel. Konsekvenserna mina förslag till avgift och gränsvärde samt av dispensmöjligheter innebär att de nya paragrafer som föreslås föras in avgift på gödselmedel från den 1 december 1992 även i i lagen om övrigt upphör att gälla.

SOU 199214

7 Konsekvenser för den svenska

marknaden

Mina bedömningar och förslag i sammanfattning

För jordbrukskollektivet innebär miljöavgift på kadmium en i handelsgödsel en obetydligt försämrad konkurrenskraft i förhållande till bönder i andra länder. Resultatet GATTav förhandlingarna och ett medlemskap i EG kommer också att påverka lönsamheten. Lägre kadmiumhalter i åkermarken som innebär hälsosammare livsmedel kan därför ses som en konkurrensfördel på världsmarknaden. Innehállsdeklarationer på gödselmedelförpackningarna kan bistå de svenska jordbrukarna i att nå detta mål. Svenska tillverkare och importörer av handelsgödsel påverkas i högre grad av omställningen av den svenska livsmedelspolitiken och ett svenskt medlemskap i EG än av mina förslag till åtgärder mot kadmium i handelsgödsel. Mot bakgrund av att Hydro Supra lägger ner sin gödsel- Amedelstillverkning har ur beredskapssynpunkt snarare i fredstid förberedda krishandelsavtal med andra länder för att tillförsäkra det svenska jordbruket gödselmedel i utsatta lägen större betydelse än nu föreslagna åtgärder mot kadmium i handelsgödsel. I flera internationella fora pågår ett arbete med att bl.a. minska kadmiumhalter i handelsgödsel. Möjligheterna till ett både breddat och fördjupat internationellt samarbete kring denna fråga har därför sällan varit så goda som nu.

Konsekvenser för den svenska marknaden SOU 199214

7.1 Påverkas lönsamheten i det svenska jordbruket en miljöavgift ocheller gränsvärde

av

7.1.1 Konsekvenser for svenska användare

Avgiften och konkurrenskraften

Avgifter på produktionsmedel skall inte bara ställas mot miljöstörningen som produkterna kan förorsaka utan även mot det svenska lantbrukets konkurrenskraft. Marknader är sällan statiska eller oföränderliga. Effekterna av människors värderingar och preferenser växlar över tiden. En fungerande marknadsekonomi förutsätter att dynamiken som finns i det spel efterfrågan och utbud skapar tillåts verka utan alltför ofta som återkommande ingrepp, som upplevs som oförutsägbara. Genom avregleringen av jordbruket är avsikten att anpassa överproduktionen av jordbruksprodukter till den efterfrågan som finns i landet. Detta skall ske genom sänkta priser på produkterna. Lönsamheten att producera stora kvantiteter försämras för jordbrukarna. Resultatet av GATT-förhandlingarna och ett medlemskap i EG med anpassning till EGs interna stödnivåer, som i nuläget är lägre än de svenska, kommer också att påverka lönsamheten.

Avgiftens återverkningar på produktionskostnaderna

Sänkt inlösenpris för spannmål och anpassningen av gränsskyddet spelar enligt jordbruksverket en betydligt större roll för jordbrukarnas val av gödselgivor än en miljöavgift på kadmium. I det följande har en jämförelse gjorts mellan priserna på jordbruksprodukter med och utan en avgift på kadmium i handelsgödsel. Exemplet utgår från en på normal åker i södra Sverige GSS. Med en skörd av höstvete på 6 700 kgha, fosforgivan 26 kg och kadmiumhalten 25 mgkg blir kostnaden för kadmiumavgift 30 krg och reningskostnad l 60 krkg fosfor ca l örekg höstvete jfr avsnitt 6.3.1, dvs. 62 krha.

SOU 199214 Konsekvenser för den svenska marknaden Tabell 71 Nuvarande miljö- och prisregleringsavgifter på samma åker kronor Miljöavg. Prisregleringsavg. Gödselmedel

Källa LRF

Inkomststödet på 900 krha är inte inräknat i priserna i tabell 72. Miljö- och prisregleringsavgifterna motsvarar 2,0 resp. 7,3 örekg på höstvete. För att kunna bedöma hur konkurrensförhållandena i ett internationellt perspektiv för den svenske bonden till följd av en miljöavgift har jag valt att göra en jämförelse mellan den svenske och den danske bonden. Miljöavgifter på handelsgödsel saknas inom EG. En medansvarsavgift för att finansiera exportkostnader tas ut med ca 5 % på produktpriset, motsvarar 7,6 örekg i Danmark. De resterande exportkostnaderna betalas via en mervärdeskatt på 1,4 %. I de danska priserna är medansvarighetsavgiften på 5 % avdragen.

Tabell 72 Grundpriserna på vissa produkter i Sverige och Danmark 15 december 1991 kronor

Källa LRF 103

Konsekvenser för den svenska marknaden SOU 199214

Inkomststödet på 900 krha är inte inräknat i prieserna i tabell 72. Miljö- och prisregleringsavgifterna innebär merkostnad på 010 en krkilo höstvete och 018 krkg höstraps i södra Sverige. Det innbär den danske bonden har konkurrensfördel på ca 010 krkg för att en spannmål. Miljöavgiften på kadmium kan också relateras till övriga produktionskostnader för ett antal produkter. I tabell 73 framgår dessa kostnader för höstvete, höstraps och potatis i södra Sverige.

Tabell 73 Kadmiumavgift i relation till några andra produktionskostnader örekg skördad produkt

-

Varav avgifter på gödsel och bekämpningsmedel 92-01-01 9,3 17,9 3,3 miljöavgift på kadmium 1,0 1,9 0,4

Källa Ian Eksvärd, LRF

Exemplen visar att effekterna på produktionskostnaderna till följd av miljöavgift på kadmium motsvarar 1 örekg höstvete och 1,9 en och 0,4 örekg potatis. Årskostnaden för jordbrukskolörekg höstraps lektivet blir drygt 60 milj. krår. Mitt förslag till avgift bör därför inte nämnvärt försämra konkurrenskraften för det svenska jordbruket.

SOU 199214 Konsekvenser för den svenska marknaden

7.1.2 Ökad internationell handel

Syftet med den nya livsmedelspolitiken är att livsmedelsproducenterna skall bli mer lyhörda för marknadens signaler. För livsmedelssektorn är en ökad importkonkurrens att vänta om gränsskyddet avskaffas. Samtidigt som avreglering och ökad internationell handel medför en ökad importkonkurrens erbjuder en underlättad världshandel även nya möjligheter för den svenska livsmedelsindustrin. Lägre råvarupriser kan tillsammans med en anpassning till marknadens efterfrågan ge ökade exportmöjligheter. Produktutveckling, nischprodukter, miljöoch hälsoaspekter kan därför bli nyckelord för framtida exportsatsningar. Lägre kadmiumhalter i åkermarken som innebär hälsosammare livsmedel skulle därför kunna ses som en konkurrensfördel på världsmarknaden.

7.2 Den svenska marknaden för handelsgödsel

7.2.1 Importörernas roll förändras delvis

Koncentrationen på den svenska marknaden för handelsgödsel är hög både i producent-importledet och i âterförsäljarledet. Hydro Supra, den enda inhemska producenten av handelsgödsel, kommer att våren 1992 lägga ner gödselmedelstillverkningen i Landskrona och flytta den till Norge. Däremot kommer försäljningen och en viss tillverkning av kvävegödselmedel att bibehållas i Sverige. Fler fristående importörer antas härigenom kunna etablera sig på marknaden. En annan faktor av betydelse är i vilken utsträckning direktinköp av förbrukarna från gödselmedelstillverkare inom EG-EFTA-omrâdet kommer att Öka. Det som traditionellt betecknas som import och export mellan Sverige och EGs medlemsländer kommer att upphöra som begrepp när Sverige blir medlem i EG. Importörernas funktion kommer inte att helt försvinna med hänsyn till handeln med tredje land. Deras roll och funktion kommer dock i någon mån att förändras. Viktiga funktioner som en traditionell importör eller generalagent har haft inom EG är att se till att förtullning och typgodkännande fungerat. I takt med att det blir enhetliga normer för hela Europa och att det blir enklare att sända varor över gränserna, försvinner dessa delar av importörens funktion. Vissa av importörernas funktioner kommer att delas upp mellan kunden och leverantören. Behov av ett mellanled som importerar och håller ett lager kommer dock att finnas

Konsekvenser för den svenska marknaden SOU 199214

kvar för t.ex. företagare som inte har möjlighet att köpa stora kvantiteter. Nyetablering företag tillverkar handelsgödsel är inte trolig av som då stora initiala investeringar krävs och marknaden inte kan betecknas expansiv. Det visar inte minst Hydrokoncernens nedläggning av som Landskronafabriken. För del anser jag att de omständigheter jag nu har redogjort för egen i större utsträckning kommer att påverka den svenska marknaden för handelsgödsel än ett gränsvärde resp. avgift i kombination med ett gränsvärde på kadmium i handelsgödsel.

7.2.2 Marknadsmekanismerna kan också styra mot lägre kadmiumhalter

Sedan lång tid tillbaka har vi i Sverige erkänt jordbrukets positiva bidrag till miljön. Under de senaste decennierna har dock det moderna jordbrukets negativa effekter på miljön uppmärksammats. För att minska jordbrukets negativa konsekvenser ur miljösynpunkt på grund ökad användning insatsvaror infördes miljöavgiften på av en av handelsgödsel. Konkurrensen och marknadskrafterna har också verkat utifrån helt andra kriterier miljöanpassning. Det bör emellertid än en tid att överlåta marknaden att söka i floran av fosforgödselnu vara medel. Medvetna konsumenter och yrkesmässiga användare som får god information inför sitt produktval och sin hantering av farliga ämnen liksom en utvecklad kontroll och val av insatsvaror för jordbruket, är viktiga faktorer för att ansvaret att byta ut eller minska användningen farliga ämnen och produkter i verkligheten skall avkrävas av producenter och leverantörer. Ett ökat tryck på tillverkare, importörer och leverantörer för att leverera miljövänligare produkter kan bidra till att väsentligt öka självsaneringen på gödselmarknaden.

7.2.3 Innehållsdeklarationer en förutsättning for ett miljövänligt val

Redan framgår av innehâllsdeklarationer på gödselmedelsförnu packningarna hur växtnäringsämnena fördelar sig i olika gödselmedel. Detta har betydelse för att nå optimal gödselgiva. För att ge en jordbrukarna en möjlighet att i sitt val av insatsvara köpa ett handels-

SOU 199214 Konsekvenser för den svenska marknaden

gödselmedel med låg kadmiumhalt och framför allt lägre halter än vad som föreskrivs genom ett gränsvärde bör det åvila leverantörerna att även deklarera kadmiuminnehållet på samma sätt som sker för övriga näringsämnen. Kravet på tydlig märkning kadmiuminnehållet en av blir naturligtvis än viktigare om en avgift införs som huvudsakligt styrmedel. Jag vill här också erinra om att EGs gödseldirektiv 76116EEC innehåller bestämmelser om harmonisering av krav på tekniska karakteristiska för vissa gödselmedel i syfte att avskaffa handelshinder. Bestämmelserna rör definition, sammansättning, benämning, förpackning, märkning och analysmetoder av handelsgödsel. Eftersom svensk reglering av här angivet slag saknas för närvarande, men kan komma att aktualiseras när EES-avtalet träder i kraft, är jag inte nu beredd att föreslå att skyldigheten att deklarera innehållet av kadmium tas in i lag. Det bör också åvila tillverkaren eller importören att försäkra sig om att de fosforgödselmedel som säljs i Sverige är väl undersökta utifrån de krav som ställs på sådan handelsgödsel i Sverige. Genom ett samspel mellan förbrukare och leverantörer av handelsgödsel och genom att låta marknadsmekanismerna styra i handeln med gödselprodukter bör utsikterna att nå lägre kadmiumhalter vara goda. Myndigheternas åtgärder bör inriktas på att stödja jordbruksföretagen i deras agerande. Rådgivning, ökad kunskap, information och utbildning är effektiva medel för att uppnå målet att begränsa tillförseln av kadmium till åkermarken och därmed upptaget i grödan. Sådana åtgärder ryms lämpligen inom det program för att minska jordbrukets växtnäringsläckage som riksdagen beslutade om år 1988 prop. 198788128, JoU 24, rskr. 374.

7.3 Försörjning med gödselmedel

-

beredskapsaspekter

7.3.1 Beredskapslagring av gödselmedel

Livsmedelspolitikens mål vad gäller beredskapen skall vara att trygga landets livsmedelsförsörjning under kriser och krig. Beredskapen skall grundas på de fredstida resurserna inom livsmedelssektorn och dess förmåga till omställning kompletterad med särskilda beredskapsåtgärder.

Konsekvenser för den svenska marknaden SOU 199214

Motiven beredskapsskäl slå vakt om inhemsk produktion av att av gödselmedel har under de åren försvagats olika skäl. 1987 senaste av års försvarsbeslut, alltjämt står fast, förutser helt andra och större som möjligheter till krisimport samt avsevärt kortare varaktighet av en eventuell kris än i tidigare försvarsbeslut ett års förkrigsskede mot tidigare års avspärrning. En konsekvens härav är att beredtre skapslagring gödselmedel inte heller anses lika aktuell. av Beredskapslagring sker dessutom främst i form av kvävegödselmedel. De investeringar planeras för de närmaste åren avser enbart som kvävegödselmedel. Sverige kommer också att nästan helt beroende av importerade vara gödselmedel. Detta ställer antaganden om möjligheter till försörjning gödselmedel i krislägen och i krig i ett annat ljus. Samtidigt uppger av jordbruksverket är funktionsansvarig myndighet för funktionen som livsmedel inom den civila delen totalförsvaret, att en omställning av jordbruket under kriser och i krig inte nämnvärt påverkas av av tillgången på fosforgödselmedel.

7.3.2 Beredskapsaspekten vid ett svenskt EG-medlemskap

I dag finns inte någon EG-politik för att upprätthålla gemensam livsmedelsförsörjningen i kriser och krig. Det är därför varje EGlands enskilda angelägenhet att förbereda eventuella beredskapsåtgärder. Flertalet EG-länder bedriver sin beredskapsplanering inom för NATO-samarbetet. Beredskapen bygger på lagring av ramen produkter såsom insatsvaror, drivmedel och reservdelar. EGs interventionslager jordbruksvaror är betydande och har i sig utan av detta varit motivet för dess tillkomst stor beredskap inför olika att - en produktionsstörningar inom jordbruket.

Överstyrelsen för civil beredskap ÖCB har i förstudie rapport

en 19914 Svenskt medlemskap i EG Konsekvenser för försörjningsberedskapen identifierat problem och svårigheter, liksom behov och möjligheter för den civila delen totalförsvaret vid ett svenskt EGav

medlemskap. Överstyrelsen förmodar att NATO-medlemskap torde ha

viss betydelse för livsmedelssäkerheten i kriser och krig. De en NATO-anslutna länderna inom EG kommer enligt ÖCB sannolikt att prioritera sin till NATO-medlemmar före neutrala EGexport medlemmar. Detta förhållande kommer sannolikt att förändras med en försvarspolitik inom EG. eventuell gemensam

SOU 199214 Konsekvenser för den svenska marknaden

Ett svenskt EG-medlemskap medför att kanaler för handel upparbetas som kan främja importmöjligheter och livsmedelstrygghet. Samtidigt är transportmöjligheterna till och från och inom Sverige sådana att störningar inom denna sektor kan störa distributionen till och från EG. Under 1980-talet har ett arbete pågått med att redan i fredstid förbereda krishandelsavtal som ett sätt att stärka beredskapen. Bl.a. har Norge och Sverige enats om handel mellan de båda länderna i internationella krislägen. Hittills har ett trettiotal företagsavtal mellan importörerexportörer träffats för varor av väsentligt försörjningsintresse för Sverige. Ett sådant avtal skulle också kunna tillförsäkra det svenska jordbruket gödselmedel i utsatta lägen särskilt som Hydrokoncemen enligt uppgift kommer att koncentrera gödselmedeltillverkningen till Norge. Jag ser därför inte några hinder av beredskapsskäl mot att införa en avgift eller ett gränsvärde på kadmium i handelsgödsel.

7.4 Internationell samordning

Det internationella arbetet med att avveckla användningen av hälsooch miljöfarliga ämnen har som jag redovisat i avsnitt 2.3 nu kommit in i ett intensivare skede. Det råder enighet om att användningen av kadmium på sikt bör upphöra. Sverige har tidigt infört begränsningar på stora områden, t.ex. när det gäller nickel-kadmiumbatterier, som senare fått efterföljare i andra länder. Internationell samordning är en viktig del i detta arbete. Det är därför angeläget att driva frågan om möjligheterna att begränsa och på sikt avveckla bl.a. kadmium i fosforgödselmedel. I det föregående har jag redovisat de initiativ i såväl olika internationella organisationer, såsom OECD, PARCOM, EG, Nordiska rådet, som i enskilda länder som vidtagits eller kommer att vidtas i syfte att minska kadmiumhalten i fosforgödsel. Möjligheterna till ett både breddat och fördjupat internationellt samarbete när det gäller att nedbringa kadmiumhalterna i fosforgödsel är därför enligt min bedömning goda. Flera länder har redan infört eller kommer att införa gränsvärden för kadmiumhalter på nivåer mellan 50 200 g Cdton fosfor. Det finns flera skäl att samverka över nationsgränserna beträffande mål och medel inom miljöpolitiken. Globala miljöproblem, gräns-

Konsekvenser för den svenska marknaden SOU 199214

överskridande föroreningar, ökad handel och starkare integration, framför allt i Europa, är viktiga skäl för samverkan. Miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken kommer också att bli ett allt viktigare medel för att uppnå samhällsekonomiskt effektiva lösningar på miljöproblemen. Det bör under de närmaste åren därför finnas goda möjligheter för ett internationellt samarbete kring olika vägar att minska kadmiumhalten i handelsgödsel.

llO

SOU 1992 14

Särskilt yttrande av experten Eva Dietrichson

Jag delar utredningens uppfattning om behovet av ett system med gränsvärden för kadmium i handelsgödsel alternativt i kombination med miljöavgifter. Lagen 1985426 om kemiska produkter LKP ger utan ändring möjlighet till gränsvärden, kontroller och sanktioner såväl som avgifter for utjämning av fördelar vid dispens. Jag anser att LKP bör läggas till grund för ett system med gränsvärden. Eventuella miljöavgifter bör däremot tas ut med stöd av en ändrad lag 1984409 om avgift på gödselmedel.

Särskilt yttrande av experterna Stieg Edlund och

Björn Persson

Vi delar i stort de bedömningar som utredaren redovisar i sitt betänkande. Vi vill särskilt understryka att ett fördjupat internationellt samarbete erfordras för att uppnå lägre kadmiumhalter i handelsgödsel än vad som är fallet i dag. Här anser vi att man framför allt skall verka för att få gehör för ett europeiskt gränsvärde för högsta tillåtna kadmiumhalt. Kadmiumhalterna i svensk handelsgödsel är i dag mycket låga. Detta beror på att både leverantörer och köpare har strävat efter att hålla så låga halter av kadmium som varit praktiskt ekonomiskt möjligt. Utredaren konstaterar också att hans föreslagna gränsvärden är mycket ambitiösa. Ett gränsvärde är de facto ett takvärde och kan inte jämföras med årsmedelvärden. Om föreslagna takvärden på 50 g Cdton P i NPK fastställdes skulle svensk marknad bli helt beroende av apatitbaserade produkter. Apatitråvara till gödselmedelsframställning finns tillgänglig från ett fåtal länder, Ryssland och Sydafrika bl.a., och här kan inte uteslutas att tillgången långsiktigt kan vara osäker. Här har utredaren också påpekat att vi då löser problem på andra länders bekostnad. Det är viktigt att vi strävar efter att få till stånd stora fungerande marknader för produkter med låg Cd-halt. Sådana marknader kan skapas genom att vi exempelvis i Skandinavien fastställer likartade gränsvärden. I våra grannländer Norge och Danmark har man infört

i Särskilda yttranden SOU 199214

takvärden på 100 110 Cdton P. Dessa nivåer är väl övervägda resp. g och tar bl.a. hänsyn till att tillgången på rysk apatit Kola-apatit kan utsättas för störningar och att man då måste välja alternativa råvaror. Det är anförda skäl viktigt att Sverige väljer samma nivåer av ovan Danmark och Norge, dvs. 100 110 g Cdton för såväl PK som som - NPK. Ett sådant värde medelvärden på nivån 50 g Cdton och ger därunder. Den kortsiktigt snabbaste metoden att påverka kadmiumupptaget i grödor är kalkning. Vi att det är viktigt att denna metod inte anser glöms i diskussionerna om långsiktiga åtgärder. Av utredningen framgår att kadmiumproblemet inte är ett akut problem långsiktigt sådant. Detta gör det möjligt att vidta utan ett åtgärder successivt med hänsynstagande till praktiska realiteter. Vårt föreslagna värde 100 110 Cdton tar sådana hänsyn. Långom - g siktigt måste sedan ytterligare åtgärder vidtas i internationellt samarbete.

Särskilt yttrande experten Jan Eksvärd

av

Utredningen speglar tillgängligt underlag väl.

Delar förslagen kommer dock att öka kostnaden för det svenska av jordbruket och därmed försämra konkurrenskraften. Varje krona i ökad kostnad ökar risken för import av livsmedel odlade under betingelser och med produktionsmedel som är mer miljöstörande än vad de svenska bönderna redan i dag använder sig av. För svenskt jordbruk är det lika angeläget att bibehålla den internationellt sett låga kadmiumhalten i svenska livsmedel och våra produktionsmetoder att öka vår konkurrensförmåga. rena som

För låg gräns ökar kadmiumtillforseln

miljömedvetenhet har på frivillig väg halterna i Genom en hög svensk kadmiumgödsel sänkts hos de större tillverkarna och importörerna till medelvärdet 60 Cdton. Detta är lägre än g halterna i EG-länderna. Detta värde har uppnåtts utan kostnadskrävande administration.

sou 1992 14 Särskilda yttranden

Kadmiumbelastningen via fosforgödsel har minskat även genom lägre givorha. Denna minskning fortsätter, om spannmålspriser och inkomststöd minskar enligt regeringens beslut.

Det föreslagna takvärdet på 50 g Cdton för NP- och NPKprodukter motsvarar dagens medelvärde för dessa gödseltyper, dvs. cirka hälften av leveranserna ligger över gränsvärdet. 60 % av fosforn levereras i dessa typer av gödselmedel.

Konsekvensen blir att dispenser kommer att krävas på 30 % av alla gödselleveranser. Dispensavgiften och kadmiumavgiften innebär ökade kostnader. Dessutom kommer dispensen sannolikt att behöva följa varan i handelskedjan fram till bonden, vilket också ökar kostnaden.

Detta administrativa krångel för NP och NPK innebär sannolikt en omfördelning från NP och NPK till P- och PK-gödselmedel som innehåller högre halter kadmium. Resultatet medför en ökad kadmiumtillförsel i stället för en minskad.

Mot bakgrund av det kärva läget för jordbruket, den relativt sett låga kadmiumbelastningen i Sverige, de frivilligt uppnådda resultaten och risken för en omfördelning till medel med högre halter är det på kort sikt tillräckligt att hindra dumpning av billig vara med hög halt av kadmium. Ett gränsvärde med detta syfte kan införas omgående med minimal administration. Den kan gälla tills en nordisk eller EGöverenskommelse tagits fram när det gäller gränsvärden eller avgifter. Detta sker enklast med takvärdet 100 g Cdkg och en fortsatt frivillig inrapportering. En eventuell gräns för NP och NPK måste läggas avsevärt högre än 50 mg Cdkg. Avsikten skall vara att motverka en möjlig kommande import före år 1995 av NP och NPK tillverkat med nitrofosfatmetoden och kadmiumrika fosfater.

Alla bönder registreras

Under 6.6.3 paragraf 4 anges att samtliga som handlar med handelsgödsel, dvs. enligt uppgift även alla lantbrukare skall registreras för att uppbörd av avgift skall kunna genomföras. Om så är fallet, visar detta det orimliga i att införa avgifter i ett land separat från övriga

Särskilda yttranden SOU 1992 14

inom EG. Internationella långtgående beslut om kadmiumrening är den mest kostnadseffektiva vägen att reducera kadmiumhalten.

Internationella föroreningar

Eftersom all fosforsyra och fosfater importeras är vi beroende av att halterna begränsas hos tillverkarna i andra länder. Kostnaden för rening uppgår i stor skala till mellan 10 och 20 % av fosforpriset. Det mest kostnadseffektiva bör vara att rening och eventuella avgifter läggs på de få stora gödselmedeltillverkare som kommer att finnas inom EG om några år. Ett internationellt samarbete ger snabbast lägre halter i den importerade fosforgödseln genom den enda långsiktigt möjliga metoden, att rena råvaran. Nationella avgifter och administration ger högre kostnader och ett osäkert resultat. Att försämra det svenska miljövänliga lantbrukets konkurrensförmåga ger inte lägre kadmiumhalter i livsmedlen.

Särskilt yttrande av experten Björn Wallgren

Bakgrund

Kadmiumtillförseln till den svenska åkermarken är för närvarande ca 10 gånger större än bortförseln. Halterna i jorden stiger alltså för varje år. Kadmiet kommer att bli kvar i marken mycket längre. Sett iett mänsligt tidsperspektiv får kadmiumförorening av mark därför ses irreversibel. Kadmium har såvitt känt inget positivt värde för som något levande och det finns inga ofarliga kadmiumnivåer i mark eller mat. En fortgående irreversibel försämring av åkermarkens kvalitet kan självfallet inte accepteras. Kadmiumtillförseln till åkermarken måste därför bromsas; på sikt till under en tiondel av den nuvarande. Detta innebär emellertid inte att man måste vidta drastiska åtgärder genast- försämringen är visserligen irreversibel men den går långsamt avsnitt 3.3.1 i betänkandet. Fosforgödsel har under senare år svarar för en dryg tredjedel av kadmiumtillförseln till åkermarken tabell 32. Tillförseln har begränsats att den enda svenska tillverkaren, Hydro Supra AB i genom Landskrona, företrädesvis baserat sin tillverkning på jämförelsevis

SOU 199214 Särskilda yttranden

kadmiumfattiga råfosfat. Fosforgödsel kan emellertid åter komma att bli den dominerande källan, eftersom den svenska tillverkningen läggs ned år 1992, varefter vi blir helt beroende av importerade fosforgödselmedel. Jag anser det mycket angeläget att vi värnar om vår ännu relativt oförorenade åkermark; främst för att skydda folkhälsan och i nu framtiden, men också för att mat från jordar kan bli ett starkt rena försäljningsargument för jordbruket i Norden, kanske särskilt för bygdema i norr. Vi bör därför, bland mycket annat, verka för att vår åkermark inte förorenas ytterligare med kadmium.

Avgift

Miljöavgiftsutredningen MIA övervägde i sitt slutbetänkande olika styrmedel för att nedbringa kadmiumhalterna i den fosforgödsel som levereras till svensk marknad. MIA ansåg att en avgift vore bättre än ett gränsvärde, bl.a. eftersom ett gränsvärde i praktiken skulle behöva sättas på en betydligt högre nivå än de 5 g Cdton P som är ett möjligt mål för en avgift. Resonemanget utvecklades fylligt av MIA i avsitt 14.13.4 och jag upprepar det inte här. Jag vill tillägga att en avgift i detta fall skulle bli lätt att administrera antalet avgiftsskyldiga skulle bli måttligt och administrationen, såsom också utredningen föreslår, kunna samordnas med den redan existerande uppbörden av miljö- och prisregleringsavgifter. Utredaren ifrågasätter emellertid ändamålsenligheten i en unik svensk avgift på kadmium och anser att nedläggningen av den svenska tillverkningen av fosforgödselmedel och Sveriges närmande till EG ändrat förutsättningarna så att det nu blivit svårare att införa en kadmiumavgift. Jag delar inte den bedömningen. Mina skäl härför är följande

Styreffgktçn Jag anser det mycket troligt att avgift, förutsatt att en den sätts rätt, kommer att leda till kraftigt minskade kadmiumhalter ide fosforgödselmedel som säljs i Sverige. Om avgiften t.ex. sätts vid den nivå som utredaren nämner, 30 krg Cd, skulle ett gödselmedel med kadmiumhalten 100 gton P fördyras med 3 000 krton P. Denna kostnadsökning skall jämföras med kostnaden för rening, vilken för en fabrik i kommersiell skala har beräknats till knappt 500 krton. Den renade produkten skulle alltså kosta 2 S00 krton mindre än den orenade. Denna skillnad motsvarar en tredjedel av fosforpriset till

Särskilda yttranden SOU 1992 14

nuvarande pålagor frånräknade. Jag kan inte tänka mig jordbrukarna kostnadsskillnad skulle få ett genomslag på annat än att en så stor det skulle bli närmast omöjligt att sälja fosmarknaden, dvs. att forgödselmedel med de kadmiumhalter som i dag är vanliga. avgift, förmodan, skulle visa sig otillräcklig kan man Om denna mot höja den kraftigt meningen är att avgiften skall utan betänkligheter kadmiumhalter och då blir de totala avgifterna styra mot mycket låga avgiften är hög. Man kan dessutom tänka sig små även om per gram golv för avgiften strax över den kadmiumnivå som kan att lägga ett god teknik förslagsvis vid 5 Cdton dvs. den halt som nås med g Supra nådde i sin försöksanläggning. Om kadmiumhalten Hydro golvet skulle konsumenterna inte behöva betala någon ligger under endast belastas med den ungefär 5-procentiga avgift alls och skulle kostnadsökning kommer reningskostnaden. som av dessutom erinra att såväl finska som norska fabriker har Jag vill om kadmiumfattiga råvaror och därför redan i dag kan tillgång till mycket leverera fosforgödselmedel med låga kadmiumhalter. övrigt kraftig svensk avgift kommer att tjäna som Jag tror för att en tydlig signal till andra tillvverkare med innebörden att strängare en även i andra länder. Jag anser vidare att de bestämmelser är att vänta reningsmetoder utredaren redovisar gör det mycket uppgifter om som rening i skala skulle komma till stånd så fort sannolikt att stor realistiskt värde på kadmiumfattig handelsgödsel. marknaden satte ett

den svenska tillverkningen Så länge vi hade en Nçgläggningen av tillverkning fosforgödselmedel kunde man hävda att en svensk av kadmiumavgift skulle missgynna den svenske tillverkaren i förhållande

utländska fabriker bl.a. hos det norska moderbolaget som till sådana kadmiumfattig apatit. Avgiften hade därmed kunnat hota kan använda vid Landskronafabriken och landets försörjning med sysselsättningen inhemska fosforgödselmedel. endast kan använda råfosfat och som inte har Andra tillverkare, som till reningsteknik, skulle å andra sidan ha kunnat hävda att tillgång på otillbörligt sätt skulle den svenske tillverkaren, avgiften ett gynna kommit långt i utvecklandet reningsteknik för eftersom man där av

fosforsyra. den svenska tillverkningen fosforgödselmedel skall läggas När nu av möjliga komplikationer. Jag anser sålunda, i ned bortfaller dessa det därmed blivit lättare att i Sverige införa motsats till utredaren, att avgift på kadmium i handelsgödsel. en

SOU 199214 Särskilda yttranden

Närmandet till EQ Jag anser inte att utredaren visat att den svenska regeringens beslut hösten 1990 att ansöka om medlemskap i EG på något avgörande sätt skulle ha ändrat förutsättningarna för en svensk kadmiumavgift. Det bör för övrigt noteras att utredningen tillsattes sommaren 1991 och att en trolig EG-anslutning sålunda ingick bland förutsättningarna för utredningen.

Förslag

Jag föreslår att Sverige stiftar en lag som föreskriver att avgift skall tas ut på kadmium i handelsgödsel. Lagen kan lämpligen stiftas i år. Avgiftsnivån bör anges i lagen och vara så hög att den styr mot mycket låga kadmiumhalter; dvs. minst 30 krg Cd i nuvarande penningvärde. En så hög avgift bör inte införas genast, utan först efter så lång tid att de tillverkare som önskar sälja till den svenska marknaden ges möjlighet att sänka kadmiumhalterna i sina produkter innan avgiften börjar gälla. Jag föreslår därför att det föreskrivs att avgiften skall tas ut fr.e.m. år 1997. Eventuellt kan föreskriva att man avgift inte skall utgå om kadmiumhalten understiger en viss nivå. l så fall bör denna nivå, såsom utredaren föreslagit, läggas vid 5 Cdton g P för NP- och NPK-medel och vid 20 gton för P- och PK-medel. Jag anser att gränser för högsta tillåtna kadmiumhalt i fosforgödselmedel bör fastställas. Dessa bör sättas vid de nivåer som utredaren föreslagit, dvs. vid 50 g Cdton P i NP- och NPK-medel och vid 100 gton för P- och PK-medel. Gränsvärderna kan införas med kort varsel, eftersom gödselmedel med lägre kadmiumhalter finns på marknaden. Om, som jag föreslår, en avgift införs som styr mot halter kring 5 gton torde gränsvärdena därefter bli obehövliga. Det är självfallet angeläget att liknande bestämmelser införs i andra länder; dels för att detta skulle underlätta genomförandet, främst men för att skälen att minska kadmiumtillförseln till åkerjorden är lika starka eller kanske starkare där. Sverige bör därför agera internationellt i denna fråga; särskilt i det västeuropeiska samarbetet.

sou 1992;14 Bilaga 1

Kommittédirektiv

EM

w

Dir. 199165

Införande av miljöavgift på kadmium i handelsgödsel

Dir. 199165

Beslut vid regeringssammanträde 1991-06-20

Chefen för jordbruksdepartementet, statsrådet Hellström, anför.

Mitt förslag Jag föreslår att en särskild utredare tillsätts för att utreda behov, möjligheter och konsekvenser av mil jöavgifter kadmium i handelsgödsel. Utredaren bör senast den 31 januari 1992 redovisa resultatet av sitt arbete.

Bakgrund

Kadmium tillförs åkermarken huvudsakligen genom fosforhaltig handelsgödsel, nederbörd och stallgödsel och bortförs med dräneringsvatten och skördeprodukter. Beräkningar visar att tillförseln är ca tre gånger större än bortförseln. I Sverige är det nuvarande kadmiumintaget via föda betydligt lägre än den av WHO rekommenderade tolerabla nivån. Säkerhetsmarginalen för vissa grupper av befolkningen är dock inte stor och det är därför inte acceptabelt att kadmiumintaget ökar. Kadmium i föda kan bl.a. orsaka kroniska jurskador kan även genetiska skador. Kadmium i åkermarken n men ge är således framför allt ett hälsoproblem. Tillförsel av kadmium med handelsgödsel ökar successivt halterna i åkermarken och därmed i livsmedel, med påföljd att framtida generationers hälsa äventyras. En åtgärd för att inte öka åkermarkens kadmiuminnehåll är att reducera kadmiummängden i tillförd handelsgödsel. Genom en övergång till i stort sett kadmiumfri handelsgödsel skulle det i princip vara möjligt att halvera tillförseln av kadmium till åkermarken. Tillförseln av kadmium från handelsgödsel till åkermarken har ökat under 1900-talet men minskat de senaste åren. Det beräknas att totalt 15 ton kadmium tillfördes åkermarken år 1970. Motsvarande tal för år 1988 var ca 6,3 ton. Minskningen har bl.a.

Bilaga 1 SOU 199214

övergång till kadmiumfattigare råvaror i svensktillåstadkommits genom en handelsgödsel och minskad användning handelsgödsel. Även verkad en av depositionen kadmium har minskat under senare år. Innehållet av kadav mium i handelsgödsel måste dock begränsas ytterligare.

l miljöavgiftsutredningens slutbetänkande SOU 199059 föreslogs att en

avgift kadmium i handelsgödsel levereras till den svenska marknaden som skulle införas sikt.

Uppdraget

En särskild utredare bör i enlighet med riksdagens beslut den 4 juni 1991 prop. 19909190, JoU30, rskr. 338, tillkallas för att utreda behov, möjligheter och konsekvenser att, när nuvarande prisregleringsavgift upphör, av införa ett avgiftssystem på kadmium i handelsgödsel. Riktlinjerna för detta arbete bör vara att avgiften styr mot en kadmiumhalt i handelsgödsel som är mindre än 5 g per ton fosfor. Avgiften bör tas ut tillverkare och importörer av handelsgödsel och baseras årliga deklaraav tioner de kadmiummängder som de levererat till den svenska marknaden. av Gödselmedel exporteras bör däremot inte beläggas med avgift. Utredasom ren bör föreslå en lämplig utformning av ett avgiftssystem. Vidare bör utredaren föreslå en högsta tillåtna kadmiumhalt i handelsgödsel, ett s.k. gråinsvâirde. Utredaren bör beakta innebörden av ett eventuellt EES-avtal liksom andra handelspolitiska, näringspolitiska och beredskapsmässiga frågor och därvid överväga från vilken tidpunkt bestämmelserna om avgift och gränsvärde bör gälla. Utredaren bör redovisa uppdraget för regeringen senast den 31 januari l992.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för jordbruksdepartementet tillkalla särskild utredare omfattad av kommittéförordningen att en - 1976119 för att utreda möjligheterna att införa miljöavgift kadmium i handelsgödsel, att besluta sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde utreom daren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta nionde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

sou 1992 14 Bilaga 1

Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. Jordbruksdepartementet

-.::c:::. Elsas-.. i 1932 -05 O 5 -

Statens offentliga utredningar 1992

Kronologisk förteckning

Frihet - ansvar - kompetens. Grundutbildningens villkori högskolan. U. Reglerförrisker.Ett seminarium varförvi om tillåter mer föroreningar inne änute. M. 3.Psykisktstördas situationi kommunerna -en problcminventeringsocialtjänstens ur perspektiv. Psykiatrin i Norden -ett jämförandeperspektiv. Koncession förlörsäkringssammanslumingar. Fi. Nymervärdesskattslag. Motiv.Del - Författningstext bilagor. och Del Fi. - Kompetensutveckling nationellstrategi.A. - en 8. Fastighetstaxering Bostadsrätter. Fi. m.m.- Ekonomioch rätt i kyrkan.C. 10.Ett nytt bolag för rundradiosändningar. Ku. ll. Fastighetsskatt. Fi. 12.Konstnärlig högskoleutbildning. U. 13. Bundna aktier. Ju. 14.Mindre kadmium i handelsgödsel. Jo.

Statens offentliga utredningar 1992

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Bundna aktier.[13] Socialdepartementet Psykisktstördas situationikommunerna -en probleminventeringsocialtjänstens ur perspektiv. [3] Psykiatrin i Norden - ett jämförande perspektiv. [4] Finansdepartementet Koncession förförsäkringssammanslutningar. [5] Nymervärdesskattelag. Motiv.Del - Författningstext ochbilagor.Del [6] - Fastighetstaxering Bostadsrätter. [8] m.m.- Fastighetsskatt. [11] Utbildningsdepartementet Frihet- kompetens. Grundutbildningens villkor ansvari högskolan. [l] Konstnärlig högskoleutbildning. [12] Jordbruksdepartementet Mindrekadmiumihandclsgödsel. [14] Kulturdepartementet Ettnytt bolagförrundradiosändningar. [10] Arbetsmarknadsdepartementet Kompetensutveckling en nationell strategi. [7] - Civildepartementet Ekonomioch rätt i kyrkan.[9] Miljö- och naturresursdepartementet Reglerförrisker.Ettseminarium varförvi tillåter om mer föroreningar inne änute. [2]

ALLMÄNNA FÖRLAGET

BESTÄLLNINGAR ALLMÄNNA FÖRLAGET, KUNDTJÄNST, 106 47 STOCKHOLM, TEL 08-739 96 30, FAX 08-739 95 48. INFORMATIONSBOKHANDELN, MALMTORGSGATAN 5 v10 BRUNKEBERCSTORG, STOCKHOLM.

ISBN91-38-1 0976-X ISSN 0375-25OX