Förankring och rättigheter : om folkomröstningar, utträdesrätt, medborgarskap och mänskliga rättigheter i EU : fyra expertrapporter till EU 96-kommittén

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Förankxjin

och

rättlgheter

ÃOm

folkomröstningen,

jz/zttráidesráitt, medbor nrskap

j

gonc/ømänskliga "einer

ziEU

Å z Öga, S/-7’

l Statens offentliga utredningar WW 1996: 16 w Utrikesdepartementet

och

Förankring rättigheter

Om folkomröstningar, utträdesrätt, medborgarskap och mänskliga rättigheter i EU

till EU 96-kommittén Fyra expertrapporter Stockholm 1996

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 91 90

NORSTEDTS TRYCKERI ISBN 91-38-20174-7 AB Stockholm 1996 ISSN 0375-250X

statsrådet och chefen för Till

Utrikesdepartementet

Enligt Maastrichtfördraget skall EU-ländema under 1996 sammankalla en konferens med

företrädare för medlemsländemas regeringar. Konferensen skall undersöka vilka bestäm-

melser i fördraget behöver ändras för att de mål som står angivna där skall kunna som här fördraget skall också äga med sikte att EU skall uppfyllas. Den översynen av rum vill bli medlemmar, främst i Central- och Östeuropa. utvidgas med ett antal länder som

Regeringen tillsatte den 9 1995 parlamentarisk utredning inför 1996 års regemars en ringskonferens Dir. 1995:15. Kommittén har antagit namnet EU 96-kommittén. Ord-

förande är riksdagsman Berit Löfstedt s. Övriga ledamöter är Berit Andnor s, Birgit

Friggebo fp, Siv Holma v, Göran Lennmarker m, Helena Nilsson c, Mats Odell kds,

Marianne Samuelsson mp, Yvonne Sandberg-Fries s och Sten Tolgfors m.

sekretariat ingår departementsrådet Ingrid Larén Marklund huvudsekre- I kommitténs

terare och redaktör Anders Bolling pressekreterare.

uppdraget dels låta göra utredningar viktigare sakfrågor som kan Kommittén har att om behandlas vid regeringskonferensen, dels stimulera den offentliga debatten kring komma att

regeringskonferensens huvudfrågor och företrädare för olika åsiktsriktningar utrymme ge

att argumentera för sina uppfattningar.

Expertrapporter

för den första huvuduppgiften har EU 96-kommittén givit experter inom främst Inom ramen statsförvaltning, universitet och forskningsinstitut i uppdrag att närmare analysera ett antal

kan komma behandlas under regeringskonferensen. En viktig viktiga frågor som att expertuppdragen har varit bygga kompetens i Sverige kring målsättning med att upp en

framtidsfrågor inte minst i förhållande till övriga medlemsländer och EU:s EU:s stora — Därför har det krävts ganska brett utredningsfält. Uppdragen gäller i huinstitutioner. ett

vudsak följande frågekomplex:

insyn och öppenhet, framtida utvidgning såväl konsekvenser genomförande bl.a. behoven av EU:s - som anpassning, relationerna mellan små och stora stater och andra maktrelationer,

subsidiaritetsprincipen, demokratiska kontrollen Europaparlamentets och de nationella parlamentens roller, den maktbalansen mellan institutionerna och effektiviteten i beslutsfattandet,

för legitimitet folkomröstningar och möjligheten att säga upp EU:s fördrag, instrument - EU-medborgarskap och mänskliga rättigheter, miljöpolitik, jämställdhet, regionalpolitik, utrikes- och säkerhetspolitik, - gemensam

rättsliga och inrikes frågor. - Sammanlagt presenterar EU 96-kommittén runt tjugo expertuppsatser. Föreliggande skrift innehåller fyra rapporter. Den första, skriven av professor Rune Premfors, statsvetenskapliga institutionen vid Stockholms universitet, handlar om folkomröstningar i EU. I den andra redogör EU 96-kommitténs huvudsekreterare Ingrid Larén Marklund och kanslirådet Lena Stenwall vid Utrikesdepartementet för frågan om medlemsländers utträde och uteslutning ur EU. Rapport nummer tre beskriver EU-medborgarskapets innebörd och räckvidd och är skriven professor Ulf Bemitz, juridiska institutionen vid av Stockholms universitet, tillsammans med jur kand Hedvig Lokrantz Bemitz. Ulf Bemitz är delförfattare också till den fjärde rapporten, där han och jur kand Fredrik Bergström doktorand vid Stockholms universitet och Europeiska universitetsinstitutet i Florens behandlar mänskliga rättigheter i EU. Författarna svarar själva för innehållet i sina rapporter. Följande skrifter med expertuppsatser har också givits ut: SOU 1995:123, Subsidiaritetsprincipen i EU Magnus Jemeck. - SOU 1995:131, Enklare och effektivare. Om EU:s komplexitet och maktbalanser - Janerik Gidlund, Göran Lysén. SOU 1995:132, Utvidgning och samspel. EU:s Östintegration ur historiskt och ekono- miskt perspektiv. Förhållandet småstat-stormakt: svenskt identitetsbyte Mikael af Malmborg, Åke E Andersson, Bengt Sundelius. SOU 1996:6, Ett år med EU. Svenska statstjänstemäns erfarenheter av arbetet i EU - Statskontoret; projektledare Thomas Pålsson. SOU 1996:7, Av vitalt intresse. EU:s utrikes- och säkerhetspolitik inför regerings- konferensen Gunilla Herolf, Rutger Lindahl. SOU 1996:15, Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga och ekonomiska aspekter - EU:s sjätte utvidgning Jan Åke Dellenbrant, Rutger Lindahl, Kaj Hobér, Claes G av Alvstam, Ninna Rösiö. SOU 1996:42, Demokrati och öppenhet. Om folkvalda parlament och offentlighet i EU - Torbjörn Bergman, Gullan Gidlund, Magnus Isberg, Ulf Christoffersson, Nina Ersman. SOU 1996:43, Jämställdheten i EU. Spelregler och verklighetsbilder Margareta - Wadstein, Maria Oskarson.

Andra skrifter

Vid sidan expertuppsatsema kommittén ut en serie småskrifter, som i mer allmän av ger form presenterar olika problemområden inför regeringskonferensen och sammanfattar seminarier och hearingar kommittén arrangerat. Dessa skrifter är gratis och distribueras som bl.a. till landets alla bibliotek. Hittills har elva skrifter getts ut. De behandlar ämnen som EU:s tre pelare, unionens framtida utvidgning, institutionemas interna spelregler och debatten i andra EU-länder. Stockholm i april 1996

Berit Löfstedt Ordförande i EU 96-kommittén

Abstract

Should the proposals emanating from the pending Inter-Govemmental Conference IGC within the European Union be legitimated through a referendum so, what particular form should that referendum take This paper, titled Referendums and European Integration, tries to contribute to discussion of these questions. First, a brief but wide-ranging a discussion provided of the position of the referendum within the framework of democratic theory. Second, historical experiences are reviewed of the use of national referendums in general and, in a separate section, those relating to European integration in particular. Finally, granted that the IGC produces substantive proposals implying significant towards "an closer Union", recommended that national referendums be steps ever arranged in each and EU member country. A Union-wide referendum deemed every neither possible practical-political desirable in principle since the basic issue at terms nor stake will be that of national sovereignty an issue upon which only the existing demos — within each member country should legitimately decide.

och

Folkomröstningar europeisk integration

Rune Premfors

Inledning

Visionen om "en allt tätare Union an ever closer Union i Europa uppbärs främst av dess

politiska och ekonomiska eliter. Så har det varit under hela den moderna europeiska integrationprocessens nu halvsekellånga historia och så är det idag. Folkopinionen i medlemsländema har hela tiden befunnit sig efterkälken. När det senaste stora steget togs, i form Maastricht-fördraget, det mycket elitema snubblade. I många av var nära att medlemsländer särskilt, men ingalunda enbart, i Danmark, Frankrike och Storbritannien - visade sig tveksamheten i folkopinionen vara mycket stor, så stor att det mödosamt hopkomna fördraget höll att förkastas. Bara genom betydande innehållsliga eftergifter räddades brittisk och dansk medverkan. Tiden efter Maastricht har också kommit att kännetecknas av en betydande oro bland de pådrivande elitema. Man har i en process av självrannsakan på olika sätt försökt förstärka EU:s folkliga förankring. En del konkreta steg har exempelvis tagits mot ökad öppenhet i de olika beslutsorganens arbete. Och den allmänna ambitionen uttalas ofta att "få opinionen med sig", att "inte för hastigt fram". Den nyligen genomförda territoriella utvidgningen i form Österrikes, Finlands och Sveriges av medlemskap upplevdes säkerligen som en trösterik tillfällig framgång, även om det jämna resultatet i den svenska folkomröstningen och särskilt givetvis Norges nej utgjorde smolk i glädjebägaren. Inte minst manifesteras både oron och ambitionerna att folkligt förankra det s k EUprojektets vidare utveckling i de pågående förberedelserna inför IGC, den regeringskonferens som annonseras i Maastricht-fördraget Artikel N och som kommer att inledas i form av ett extra EU-toppmöte den 29 mars i Turin. På många punkter skiljer sig nu dessa förberedelser från motsvarande uppfart till Maastricht-förhandlingarna. Denna gång har man strävat efter att göra processen åtskilligt öppnare för att engagera vida kretsar av

medborgare i medlemsländerna. Ett grundligt offentligt samtal om konferensens huvudfrågor eftersträvas, i de enskilda länderna och europeisk nivå. Både ambitionerna och strategiema skiljer sig visserligen åtskilligt mellan medlemsländerna, men genomgående tycks ansträngningarna att demokratiskt förankra vara större denna gång SOU 1995:80. Uppgiften är inte särskilt lätt. Opinionsundersökningar konfirmerar kontinuerligt att endast liten minoritet i medlemsländerna känner sig som europamedborgare; i en aktuell en undersökning påvisas till och med en tillbakagång i detta avseende Parker 1995. I en särskild undersökning beställd EU-kommissionen visade det sig också att i december av 1995 kände bara femtedel medborgarna i medlemsländerna överhuvudtaget till den en av

kommande regeringskonferensen se t ex SvD 11/12.

IGC enligt Maastricht-fördraget mandatet att utvärdera och eventuellt revidera även ges grundläggande formuleringar i fördragstextema. Men förväntningarna och ambitionerna härvidlag varierar idag uppenbarligen starkt hos olika aktörer. Somliga förutsäger och/eller strävar efter en begränsad dagordning och bara små justeringar i fördragstextema. Andra söker göra IGC till ännu ett betydande steg mot "en allt tätare Union. Somliga vill helst uteslutande ägna konferensen institutionella frågor medan andra främst vill inrikta den sakfrågor. Motsättningarna i förberedelserna är uppenbara och stora. Den så kallade reflektionsgruppen bestående av representanter för såväl medlemsländerna som för - en grupp EU:s institutioner har illustrerat dessa djupgående motsättningar. Gruppens arbete med stora förväntningar. Man skulle inte förhandla utan tänka fritt och till och med omgavs visionärt för att dra upp "en strategi för Europa". När slutrapporten kom i mitten av november 1995 bestod den mest av en tämligen detaljerad genomgång av närmast tekniska problem i samband med en revision av Maastricht-fördraget. Ingen kan alltså, med anspråk att bli trodd, idag förutsäga vad som kommer att prägla regeringskonferensens reella dagordning, än mindre vad som blir resultatet. Trots denna genuina osäkerhet dagordningens utseende och utfallets karaktär har ganska många om redan i debatten förordat att EU:s medborgare bör ges chansen att i en folkomröstning nu uttala sig resultatet av regeringskonferensen. Det onekligen tyngsta inlägget med denna om innebörd har kommit från Europaparlamentet, som menar att man till och med bör överväga folkomröstning på uniønsnivå, med motiveringen att kommande fördragsförändringar en utgör ett kollektivt beslut påverkar hela Europa. Alternativt borde man, menar som Europaparlamentet, kunna om att samtidigt hålla nationella folkomröstningar i alla enas medlemsländer. Skulle ett medlemsland bestämma sig för att trots allt inte folkomrösta borde åtminstone, heter det, kunna fatta sitt ratifrcerande parlamentsbeslut om man fördragsförändringarna vid samma tidpunkt som andra länder folkomröstar SOU 1995:80. Det finns anledning tro att detta sistnämnda förslag framförts för att förebygga en upprepning den för europaparlamentarikema och andra kretsar av unionsanhängare så av plågsamt utdragna ratiñceringsprocess som följde Maastricht-överenskommelsen. Syftet med denna uppsats är att bidra till diskussionen om huruvida det är lämpligt och möjligt att folkomrösta om utfallet av IGC och om hur detta i så fall kan och bör till. - Sammanfattningsvis är argumentationslinjen denna: I närmast följande avsnitt görs en demokratiteoretisk betraktelse där slutsatsen är att om bara principiella argument beaktas så

ll

grundläggande förhållningssätten till folkomröstningsinstrumentet tämligen givna. är de Deltagardemokrater bör förorda frekvent användning folkomröstningar medan en av sin höjd bör betrakta dem ett nödvändigt ont. Men den historiska elitdemokrater som förskräcka även den mest uttalade deltagardemokrat. Folkomröstningspraktiken kan användning i allmänhet tredje avsnittet liksom i samband med den euroinstrumentets integrationen fjärde avsnittet utgör ganska beklämmande historia, där starka peiska en elitmanipulation varit legio. I uppsatsens avslutande avsnitt avvisas en unionsvid inslag av folkomröstning IGC:s resultat både praktiska och principiella grunder. Men om folkomröstningar bör hållas förutsatt givetvis att berget inte föder en råtta och ländervisa -

antal ganska stränga demokratiska anständighetskrav kan uppfyllas. att ett

Demokratisyner och folkomröstningar

begrepp i samhällsvetenskapen brukar kallas i grunden Demokrati tillhör de som

Omstridda". Kampen demokratin har till betydande del handlat om själva begreppet, om en med demokrati och begreppstolkning som skall tillåtas om vad som bör avses vems detta slag förutom demokrati är frihet och rättvisa goda exempel dominera. Begrepp av -

från den politiska sfären fungerar, det träffande uttryckts, likt semantiska magneter. - som attraktionskraft de samlar sig så många innebörder att de till slut blir närapå Deras gör att de betyder allt riskerar de att betyda ingenting. Detta implicerar i oanvändbara; om med trovärdigheten i behåll kan göra anspråk att det egna ordbruket praktiken att ingen betyder också varje seriös diskussion om demokrati måste är det enda rätta. Det att precisering och motivering för hur begreppet används. Och för att innehålla en rimlig av beträffande begrepp den typ demokrati utgör, är argumenten för ett sluta cirkeln av som visst begreppsligt innehåll alltid i grunden normativa.

fasta skillnader och konflikter i demokratidiskursen skillnader Dessa resonemang tar konsekvenser för hur ställer till bland annat önskvärdheten av folkomsom får oss Samtidigt det enligt min mening rimligt att identifiera en gemensam kärna, en röstningar. är det möjligt avgränsa demokrati från icke-demokrati. Denna kärna kan ges kärna som gör att följande innehåll: Demokratin bygger för det första idén om folksuveränitet. ungefär begreppsanvändning kan frigöra sig från principen att det är demos, det Ingen anständig sist och slutligen skall bestämma politikens innehåll. politiskt myndiga folket, som

vidare principen politisk jämlikhet. Alla medborgare skall alltså Demokratin grundas om

del i den politiska maktutövningen. För det tredje gäller majoritetsprincipen. ha lika enkelt värda än mindretalets. För det fjärde måste emellertid ett Flertalets åsikter är helt mer finnas. Minoriteten måste jämlika förutsättningar det följer effektivt minoritetsskydd ges jämlikhetens princip, förstärks toleransprincipen att en dag redan av den politiska men av Slutligen förutsätter demokratin informerade medborgare. Alla medborgare bli majoritet. möjligheter inhämta politiskt relevanta kunskaper för att kunna göra de måste ges lika att

medvetna val det demokratiska styrelseskicket kräver. som Även kärna alltså kan föreligga så är samtidigt om denna gemensamma anses historia enda lång illustration djupa kontroverser kring den demokratins diskursiva en av

närmare innebörden av principerna och deras praktiska tillämpning. Starkt förenklat kan vi härvid tala om att demokratins idéhistoria har plöjt två huvudfåror. Inga beteckningar är nöjaktiga, låt oss kalla dem liberal respektive radikal demokratisyn. Dessa båda demomen kratiuppfattningar kan, ytterst kortfattat och schematiskt, sammanfattas på följande sätt: Den liberala demokratisynen bygger en individualistisk, för att inte säga atomistisk, människouppfattning. Den enskilda människan har passioner och intressen som konstitueras autonomt, dvs utanför ett socialt sammanhang, och dessa kan och bör tillfredssställas främst i det civila samhället. Individens frihet definieras i huvudsak negativt, som frånvaron "yttre" hinder. Staten är ett nödvändigt ont. Det nödvändiga ligger i dess uppgift att av skapa den ordning och laglydnad utan vilka friheten blir en illusion. Det onda ligger i att den nödvändiga staten själv lätt kan bli ett hot mot individens fri- och rättigheter och mot det civila samhället inklusive och inte minst den fria marknaden. Staten måste därför vara bunden och begränsad. Till synsättet hör uppfattningen om det representativa styrelsesättet något nödvändigt och gott. Detta är nödvändigt för att få en fungerande demokrati i som den moderna nationalstaten, och det för det goda med sig att de styrande politikerna kan rekryteras bland medborgare med erforderlig kompetens, tid och intresse vilket man inte bör kräva av alla och att de kan ges den självständighet gentemot väljarna som besvärliga beslut i helhetens intresse kräver. Den andra huvudfåran i demokratins idéhistoria, här kallad den radikala demokratitraditionen, uttalat på demokratin som ett mål i sig och som en livsform. Individens ser mer upplevda intressen och önskningar är i allt väsentligt socialt bestämda, eller, snarare, formas i den dialektiska process som det sociala samspelet utgör. Människan är en social och politisk varelse. Till skillnad från vad som antas i den liberala synen, innebär individens frihetssträvan inte bara eller ens självklart främst ett försök till egoistiskt tillfredsställande av egna intressen. Det sociala samspelets karaktär påverkar istället i hög grad huruvida egoistiska eller altruistiska motiv dominerar. Ett centralt antagande i det som här kallas den radikala demokratisynen är att hos människor som handlar och samhandlar inom för demokratiska samlevnads- och beslutsforrner befordras individuella motivbilder ramen är allmänt altruistiska. Frihetsuppfattningen i denna tradition tenderar vidare att som mer understryka positiv frihet, alltså närvaron av sådana resurser som ger oss verkliga möjligheter att utnyttja valmöjligheter av skilda slag. För att vara fri behöver människan inte bara väg utan hinder, utan också förmågan att effektivt ta sig fram. Beträffande en demokratins institutionella utformning, slutligen, så privilegierar den radikala traditionen den direkta demokratin. I moderna nationalstater är emellertid det representativa styrelseskicket ett nödvändigt ont. Det är nödvändigt av praktiska skäl, men det onda ligger i att representanter aldrig riktigt kan representera folket. Därför gäller också att man bör söka binda och begränsa det representativa systemet. Hur kan i ljuset av dessa skisser se förhållandet mellan allmänna demokratisyner man och folkomröstningar Det övergripande svaret ter sig rättframt och enkelt. Det liberala idealet som ibland också ges namn som elitdemokrati eller ledardemokrati ser med nödvändighet på folkomröstningar som tämligen artfrämmande företeelser, att undvika eller tillgripa bara i extraordinära situationer. Principen om folksuveränitet tillfredsställs bäst

genom fri opinionsbildning och i de allmänna och återkommande valen av politiska representanter. I den radikala demokratitraditionen som också ibland kallas deltagardemokratisk eller populistisk demokratiuppfattning passar folkomröstningar onekligen avsevärt bättre. Åtminstone i teorin handlar det möjligheterna för demos att oförmedlat om en av av den dåligt representerande eliten bestämma politikens inriktning. Radikala demokrater värderar också folkomröstningen som ett forum eller tillfälle för skapande av den allmänanda bland medborgarna som man värderar så högt. Sammanfattningsvis: För en liberal demokrat är folkomröstningar antingen ett onödigt ont, eller sin höjd ett i extrema situationer nödvändigt ont. För en radikal demokrat handlar det om något nödvändigt och gott, vars användning främst begränsas av dei och för sig ofta stora praktiska restriktionema. Detta, menar jag, är det tämligen uppenbara demokratiteoretiska mönstret. Men teori är en sak, praktik ofta en annan. Vilka är de historiska erfarenheterna av folkomröstningar som demokratiskt instrument

Folkomröstningar: funktioner, former och

förekomst

Enligt bästa tillgängliga sammanställning har det förekommit drygt 600 folkomröstningar nationell nivå i världen sedan slutet av 1700-talet Butler Ranney 1994. För inte mindre än två tredjedelar av dessa, idag alltså drygt 400, svarar ett enda land naturligtvis - Schweiz. Nästa land denna speciella rankinglista är det lilla grannlandet till ledaren, Liechtenstein, med ett sjuttiotal omröstningar sedan den första ägde rum 1918. Australien kommer tredje plats, med ungefär en tiondel av det schweiziska antalet, eller drygt 40. Andra länder med tämligen många nationella omröstningar är Danmark, Irland, Italien och Nya Zeeland. Åtminstone fem bland de stabila demokratiema" Indien, Israel, Japan, - Nederländerna och USA har inte haft någon omröstning alls nationell nivå. - Folkomröstningama har totalt sett blivit vanligare under loppet av 1900-talet, både nationell och lokal nivå. Ökningstakten har dessutom tilltagit under de senaste decennierna. Särskilt förefaller avkoloniseringen, den europeiska integrationsprocessen och kommunismens fall ha bidragit till en ökad användning. Samtidigt gäller alltfort i ett övervägande flertal av världens länder att nationella folkomröstningar är sällsynta företeelser. Med statsvetaren Kris Kobachs 1993 terminologi kan vi tala två huvudanvändningar av sådana undantagsvisa omröstningar: dels om för att legitimera statsbildningar/lçonstitutioner state-defining referendums och dels nya för att bryta dödlägen i sakfråga deadlock-breaking referendums . De stater där en folkomröstningar utnyttjas ofta och regelbundet som ett integrerat led i statsstyrelsen governing referendums är alltså fåtaliga. Schweiz är kanske det enda självklara exemplet, också Australien, Irland, Italien, Liechtenstein och, måhända och nära håll, men Danmark, kan räknas till de länder där folkomröstningar fungerar som ett led i den nationella politikens utfonnning. I USA är folkomröstningsinstrumentet mycket flitigt an-

vänt i ett stort antal delstater, liksom lokal nivå, och där kan utan tvekan säga att institutet är ett integrerat led i det politiska beslutsfattandet Magleby 1994; Cronin 1989. Beträffande omröstningsfrågomas substans har en genomgång visat att konstitutionella spörsmål varit mest frekventa, följda av territoriella frågor och moralfrågor. Men exempel finns på snart sagt alla tänkbara och några nästan otänkbara ämnen. Allmänt gäller att sanningar om folkomröstningar förefaller universellt giltiga. Så här uttrycks det mot slutet av ett aktuellt standardarbete Butler Ranney, s 258:

Universaljudgments about their nature and impact must be avoided. As the preceding chaptershave shown, in most countriesreferendums are unique, both in origin and in consequences. There are no universalrules; at the most, there are some widely observed tendencies.

Bland de wide1y observed tendencies" som författarna ändå anser sig kunna hävda, är att etablerade politiker normalt ogillar folkomröstningar, helt enkelt därför att dessa innebär att man, om än tillfälligt och i enstaka frågor, överför makten till svårförutsägbara folkopinioner. Visserligen är en annan dominerande tendens att regeringar oftast får som de vill i folkomröstningar, men undantag har förekommit och förekommer. Användningen av folkomröstningar i diktaturer har diskrediterat instrumentet, men det har också och kanske med större effekter den mycket frekventa elitmanipuleringen av folkomröstningar i många stabilt och långvarigt demokratiska länder. En kort skiss av den svenska utvecklingen kan illustrera iakttagelsema om de politiska eliterna och deras hållning till folkomröstningsinstrumentet Wallin 1966; von Sydow 1989; Hermansson 1993; Ruin 1995. När frågan om inrättandet av ett folkomröstningsinstitut hamnade vårt lands politiska dagordning i slutet av 1800-talet, var det främst socialdemokrater och radikala liberaler som drev tanken. Så småningom skedde det tillsammans med dem som framförallt ville ha till stånd en folkomröstning om ett nationellt rusdrycksförbud. De principiella anhängarna återfanns alltså till vänster på den politiska skalan, fann också meningsfränder som drev en sakfråga, rusdrycksförbudet ofta, men man men inte alltid, förenades förstås de båda egenskaperna. Så småningom fick vi en lagstiftning om rådgivande folkomröstningar och en förbudsomröstning 1922. Redan då var det emellertid uppenbart att intresset för folkomröstningar svalnat bland ledande socialdemokratiska och liberala politiker; bara enstaka vänstersocialister framhärdar. Det är inte orimligt att tolka detta som en följd av det faktum att flertalet bland de tidigare entusiasterna nu själva blivit etablerade makthavare för samma tes, generaliserad till hela Västeueropa, se Bogdanor 1994. Under resten av mellankrigstiden var också debatten om folkomröstningar tämligen begränsad i vårt land. När frågan nytt ändå aktualiserades under den tidiga efterkrigstiden, finner ett tydligt mönster, som starkt avviker från situationen under tidigt l900-tal. Nu är det de borgerliga partierna, särskilt högern, som mest entydigt förordar folkomröstningar, medan socialdemokraterna utvecklats till tämligen principfasta motståndare Lewin 1985, särskilt Erlander-citatet s 293. På borgerligt håll var åtminstone en viktig bevekelsegrund att man detta sätt kunde få inflytande politiken under ett till synes evigt socialdemokratiskt regeringsinnehav. Herbert Tingsten drev i

Dagens Nyheter under många år en folkomröstningspositiv linje med direkt hänvisning till behovet att genom detta instrument stärka kontrollmakten gentemot regeringen Stuart av 1995. De borgerligas positiva inställning men också entusiasmens gränser manimer festerades efter det epokgörande regeringsskiftet 1976: fick nya regler om rådgivande folkomröstningar kommunal nivå 1977 och en grundlagsändring som tillförde möjligheten beslutande folkomröstningar om vilande grundlagsförslag 1980. av

I mitten 1990-talet är mönstret sammansatt se t ex Eriksson 1995; även KU:s

av mer betänkande 1995/96:KU6. Socialdemokraterna fortsätter att vara motståndare; vänsterpartiet och miljöpartiet de gröna se mot 1994/95:K205 är nu de största entusiastema; och de borgerliga, utom möjligen centerpartiet, är idag ljummare än tillföme. Det råder samtidigt ingen tvekan att aldrig så högtidliga och principiella deklarationer om folkomröstom ningars värde eller motsatsen ofta görs mot bakgrund av maktspelet i svensk politik kring både kärnkraft och EU, dvs de båda föremålen för våra senaste folkomröstningar och kanske också för våra kommande. Till berättelsen den svenska utvecklingen hör också att de fem rådgivande nationella om folkomröstningar ägt i vårt land i varierande grad har kännetecknats av som rum betydande inslag elitmanipulation. Det kanske mest iögonenfallande i denna genre var av användningen tre alternativ för folket att rösta i två ATP 1957 och kärnkraften 1980 av de fem fallen; det mycket sällsynt företeelse i folkomröstningarnas internationella av är en historia under efterkrigstiden finns veterligen bara ett parallellfall överhuvud taget, nämligen Danmarks omröstning om ändrad rösträttsålder 1953 och sannolikt finns ingen bättre metod underminera auktoriteten hos folkets röst. Men också andra starkt att manipulativa inslag har förekommit se exempelvis Rothstein, red., 1995, s 50f. Dessa hastiga nedslag i folkomröstningamas historiska praktik, lär oss dels att bedömningen folkomröstningar inte följer något entydigt mönster exempelvis enligt av värdet av vänster/höger-skalan eller enligt de olika politiska partiernas eller ländernas allmänna demokratisyn och dels att elitmanipulation är mycket vanligt förekommande. Vi kan konstatera att liksom är fallet med avseende andra inslag i vad som kan kallas konstitutionell politik, bestäms olika aktörers "folkomröstningspolitik" lika mycket eller allmänna maktpolitiska bedömningar än av överväganden som har att göra med mer av principiella demokratiuppfattningar jfr von Sydow 1989. Lägg därtill de upprepade erfarenheterna missbruk folkomröstningsintrumentet, och vi förstår bättre varför det av av demokratiteoriska kortfattat frilades i det förra avsnittet stämmer tämligen illa mönster som med den folkomröstningamas praktik som översiktligt skildrats i detta avsnitt. Mot karaktären hos verkligt existerande folkomröstningar" är det lätt att skruva bakgrund av förväntningarna folkomröstningar demokratiskt instrument, även för många i ner som utgångsläget principiellt positiva deltagardemokrater. För att tala med statsvetaren Gordon Smith 1976 torde folkomröstningar bara sällan ha fungerat anti-hegemoniskt; deras vanliga och verkliga funktion har typiskt varit pro-hegemonisk, även i demokratiema.

Folkomröstningar i den europeiska integrationsprocessen

Den efterkrigstida europeiska integrationsprocessen har föranlett åtskilliga folkomröstningar. Det rör sig om 16 eller 19, beroende hur räknar. man Den högre siffran fås om man inkluderar den schweiziska omröstningen 1972 om EFTA-medlemskap och de båda omröstningarna i Schweiz respektive Liechtenstein i december 1992 om EES-avtalet. Det rimliga är nog ändå att bara räkna in de 16 folkomröstningar som direkt handlat om EG/EU. I uppställningen nedan Tabell 1 beskrivs alla dessa kortfattat med avseende på tidpunkt, innehåll och resultat.

Tabell 1 Folkomröstningar med anknytning till europeisk integration

land Tidpunkt Fråga Andel ja-röster Valdelt Frankrike 23/4 1972 Territoriell 67.7 % 60.7 % utvidgning

64.5 % medlemskap Danmark 26/2 1986 Enhetsakten 56.2 % 74.8 % Irland 26/5 1987 Enhetsakten 69.9 % 44.1 % Italien 18/6 1989 "en effektiv 88.0% n.d. Union Danmark 2/6 1992 Maastricht 49.3 % 82.3 %

Irland 19/6 1992 Maastricht 57.3 % 68.7 % Frankrike 20/9 1992 Maastricht 51.0 % 69.7 % Danmark 18/5 1993 Maastricht 56.8 % 86.0 % Österrike 12/6 1994 Medlemskap 66.6% 82.4% Finland 16/10 1994 Medlemskap 56.9% 74.0% Sverige 13/11 1994 Medlemskap 52.8 % 82.4% Norge 28/11 1994 Medlemskap 43.1% 88.8%

Källor: Butler Ranney1994,AppendixA korrigerat meduppgifterfrån Luthardt 1994; tidningsuppgifter

för omröstningarnaunder1994.

De 16 folkomröstningama anknyter helt väntat till tydliga epoker i EEC/EG/EU:s utveckling. De första fyra handlade således om den territoriella utvidgning möjliggjordes som genom De Gaulles hastiga avgång främst föranledd av ett nederlag i i sig sakligt en

betydelselös folkomröstning 1969. I Irland, Danmark och Norge röstade man under 1972 medlemskap, i medlemslandet Frankrike samma år intressant nog om själva utvidgom ningen. Dåtida och nutida bedömare tolkar den franska omröstningen som närmast ett personligt, maktpolitiskt projekt i De Gaulles anda för president Georges Pompidou Luthardt 1994. Som bekant blev Irland och Danmark medlemmar, Frankrike accepterade utvidgningen, medan Norges folk röstade nej till medlemskap Gleditsch Hellevik 1977; Wyller 1992. Den brittiska omröstningen 1975 är udda åtminstone ett par sätt Butler Kitzinger 1976. En allmän bedömning har alltid varit att den brittiska parlamentarismen står helt främmande för folkomröstningar; i dess tradition talas aldrig om folksuveränitet utan om en suveränitet för The Queen-in-Parliament, idag i praktiken för Underhuset. Ändå obegränsad folkomröstade år 1975 fortsatt medlemskap den enda gång hittills som detta skett man om i något medlemsland. Parentetiskt kan dock påminnas om att Grönland folkomröstade 1982 fortsatt medlemskap, vilket majoriet motsatte sig; 1985 lämnade man EG. Att om en den brittiska omröstningen alls kom till stånd förklaras vanligen främst med hänvisning till de interna motsättningarna inom Labour-partiet, där premiärminister Harold Wilson allvarligt utmanades, i denna och andra frågor, av en fraktion under ledning av Tony Benn Bogdanor 1994. Nästa omgång folkomröstningar den decennielånga process som förvandlade avser Europeiska Gemenskapen till Europeiska Unionen. I en märklig och dramatisk scenförändring förbyttes euroskleros i eurofori vid mitten av 1980-talet. Det första viktiga den Europeiska Enhetsakten SEA, i flera avseenden stärkte "Bryssel" på steget var som medlemsländernas bekostnad, framförallt saluförde visionen om den fria inre men som marknaden. I Danmark 1986 och Irland 1987 folkomröstades, i det senare fallet med stor uppslutning och i det förra med åtskilligt stöd; återigen bekräftades och förstärktes svagare europaskepticismen hos stora delar av befolkningen i Danmark Borre 1986. Den italienska folkomröstningen 1989 smula udda, men bör ändå uppenbart ses var en ett led i europasamarbetets fördjupning. Initiativet till omröstningen togs av europasom federalistiska politiker och den fråga underställdes folket gällde "om EG skall bli en som effektiv union". Nästan nio tio italienska väljare tyckte att detta var en god idé Luthardt av 1994; Bogdanor 1994. I december 1991 undertecknades efter intensiva förberedelser och konfliktfyllda förhandlingar det kom kallas Maastricht-fördraget. I många avseenden var det fråga som att radikal fördjupning det västeuropeiska samarbetet. EG skulle bli EU. Till det om en av huvudsakligen ekonomiska samarbetet- i sig skulle göras än mer omfattande skulle som definitivt läggas ett politiskt samarbete, inkluderande utrikes- och försvarspolitik och samverkan kring brottsbekämpning, invandrarpolitik etc tredje pelaren. Storbritannien hade lyckats utverka undantag med avseende den k sociala dimensionen, men i övrigt s skrev regeringsföreträdama i alla länder under ett gemensamt, mycket omfattande och närmast oläsligt dokument. Nu återstod bara ratificeringsprocessen i medlemsländerna. Tre länder länder kom att hålla fyra folkomröstningar. Hade folken enligt opinionsundersökningar fått bestämma hade det skett i fler. Den första folkomröstningen, i Dan-

mark den 2 juni 1992, slutade som bekant med en mycket knapp seger 50,7 procent för Maastricht-motståndama Siune et 1992. I den andra, Irlands den 19 samma månad, segrade ja-sidan tämligen klart 57,3 procent. I den tredje, som president Mitterand med eftersträvad dramatik annonserat kvällen for den danska, och som kom att äga rum den 20 september 1992, vann Maastricht-anhängama mycket knappt 51,0 procent. Enligt franska presidenters tradition hade Mitterand genom en folkomröstning velat stärka sin politiska position; det var mycket nära att han härvid också upprepat De Gaulles misstag från 1969 Bogdanor 1994. 7 Särskilt den danska men också den franska folkomröstningen sände chockvågor genom det politiska EU-etablissemanget, i Bryssel och i medlemsländerna. Den kortsiktiga krislösningsstrategin bestod i förnyade regeringsförhandlingar som kulminerade i mötet med Europeiska Rådet i Edinburgh i december 1992, och som gav danskarna ett antal eftergifter, främst med avseende valutaunionen och det europeiska medborgarskapet. Med detta i bagaget, liksom med åtskilliga lärdomar av vad som fått folket att rösta fel i juni 1992, kunde den politiska ledningen åter till det danska folket den 18 maj 1993, och denna gång inregistrera en tydlig ja-seger 56, 8 procent Siune et 1994. Nästa serie folkomröstningar gällde förstås den senaste territoriella utvidgningen, då de 12 dåvarande medlemsländerna blev de nuvarande 15. I alla de fyra kandidatländema hölls folkomröstningar under loppet av några månader 1994. Som av en tillfällighet den slumpmässiga sannolikheten för en viss given turordning mellan fyra händelser är 1 på 24 . följde tidpunktema samma ordning som den i opinionsundersökningarna uppmätta graden avtagande folkligt stöd: Österrike, Finland, Sverige och Norge. Förhoppningen av var uppenbarligen från de medlemskapspositiva regeringarnas sida att den så kallade dominoeffekten skulle göra sig gällande. I tre drag höll det, om än med ganska liten marginal i Sverige. Bara den sista brickan vägrade som känt att falla på plats, när Norge liksom drygt tjugo år tidigare röstade nej till medlemskap. Vad finns att säga om folkomröstningars roll i den moderna europaintegrationen Vi kan först konstatera att ett knappt flertal, åtta av de nuvarande 15, bland medlemsländerna har haft åtminstone någon omröstning på detta tema. Danmark leder med fyra folkomröstningar, Irland har hållit tre, Frankrike två, medan Storbritannien, Italien, Österrike, Finland och Sverige föranstaltat om en vardera. De två återstående har förstås varit de norska nejen till medlemskap. Flertalet folkomröstningar, nio av 15, har gällt frågan om medlemskap. Sju av dessa har gällt inträde i EGIEU, medan två varit variationer temat: Frankrikes omröstning 1972 om den då aktuella utvidgningen och Storbritanniens 1975 om kvarstannande i Gemenskapen. Vi kan i sammanhanget notera att EG:s bildande inte föranledde folkomröstningar, och att inte heller den sydeuropeiska utvidgningen gjorde det; varken Spaniens, Greklands eller Portugals inträde föregicks av folkomröstningar. De återstående sju omröstningama kan alla sägas ha handlat om en fördjupning av samarbetet; två rörde Enhetsakten, fyra Maastricht och den italienska 1989 den allmännare frågan om önskvärdheten av en utveckling mot "en effektiv Union".

Varför har vissa länder folkomröstat i anslutning till den europeiska integrationen och andra inte Ett helt nöjaktigt denna fråga är svårt att ge; om det överhuvud taget går svar finna kräver det ingående studier varje enskilt beslut. Något kan dock sägas. För det att av första återfinns två allmänt folkomröstningsbenägna länder, Danmark och Irland, i topp. För båda dessa gäller också att deras konstitutionella regelverk bidragit till att några, men inte samtliga, omröstningar kommit till stånd se nästa avsnitt. För det annars mycket folkomröstningsbenägna Italien gäller däremot motsatsen: där förbjuder författningen faktiskt folkomröstningar internationella avtal vilket också naturligtvis förklarar den vaga om karaktären hos den italienska omröstningsfrågan 1989. För det andra är det uppenbart, och helt väntat, att flera folkomröstningar i betydande grad kan härledas till inrikespolitiskt maktspel, med eller utan direkt anknytning till konflikter europapolitiken. De mest tydliga exemplen torde utgöras av de båda franska om omröstningama, den brittiska och den italienska. Sannolikt bör den irländska om Enhetsakten 1987 också räknas hit. I dessa fall har det alltså främst handlat om politiska etablissemang drivits lockelsen att åstadkomma pro-hegemoniska uppvisningar. som av För det tredje, slutligen, visar det sig här, som i andra sammanhang, att även "kontrollerade" folkomröstningar dvs sådana där politikerna i slutändan bestämmer om de alls skall ske, när de skall äga och hur de i detalj skall utformas Smith 1976; Suksi rum Bogdanor 1994 innebär icke obetydliga risker. Den långa raden ja-resultat i tablån 1993; bryts nej Norge 1972 och 1994, Danmark 1992 och listan innehåller dessutom ovan av tre fall där ja-sidans utomordentligt knapp Frankrike 1992 och ett där ett seger var majoriteten ja-röster åtminstone inte särskilt imponerande Sverige 1994. var

Bör folkomrösta om IGC och i så fall

man -

hur

Osäkerheten vad kommer regeringskonferensen är alltså genuin. IGC kan bli om som ut av berget föder råtta, eller den kan sluta i betydande förändringar i EU:s "konstitution", som en dvs de grundläggande fördragen, inklusive Maastricht-överenskommelsen. Till det genuint osäkra hör också frågan hur på olika håll kommer att vilja "konstruera" resultatet. om man Här finns vanligt ett betydande utrymme för politiskt kreativa insatser: samma som fördragsförändringar kommer säkerligen att kallas såväl viktiga som oviktiga, både stora och små. Detta är helt väntat i situation där i själva verket strider om så en man fundamentala ting EU:s nutida och framtida identitet om vad EU är och bör vara som - Olsen 1995. Om vi ändå antar, för den fortsatta diskussionens skull, att IGC slutar enligt de optimistiska planerna skall denna tidpunkt infalla någon gång under våren 1997 i en överenskommelse mellan medlemsländernas regeringar som rimligen måste tolkas som fortsatta bestämda steg mot "en allt tätare Union", hur skall man då betrakta möjligheten och lämpligheten demokratiskt legitimera förändringarna genom folkomröstning av att Det förtjänar och ytterligare understrykas att den kanske främsta frågan för att upprepas regeringskonferensen, för hela den europapolitiska situationen idag, är just EU:s

bristande folkliga förankring. Detta är helt enkelt det överskuggande problemet. Det mesta diskuteras i dessa termer. En viss desperation kan onekligen skönjas på sina håll i "Bryssel". Förslaget om en unionsvid folkomröstning får nog räknas som ett utslag av detta aktuella stämningsläge. Förhoppningen är att omröstningen skall fungera legitimitetsförstärkande och pro-hegemoniskt. Enligt min bedömning är sannolikheten att en folkomröstning där demos utgörs av samtliga röstberättigade medborgare i alla EU-länder kommer till stånd mycket små. För det första krävs det att samtliga länder ställer upp bakom denna principmodell och för det andra fordras dess närmare former och dess innehåll frågan/frågoma. Är att man enas om det särskilt sannolikt att man ens kommer till skott den första punkten Vi har i förra avsnittet konstaterat att tron folkomröstningar som instrument i den europeiska integrationsprocessen har varierat kraftigt. Hur ser mönstret ut om vi vidgar perspektivet till att omfatta benägenheten att folkomrösta överhuvud taget bland de 15 medlemsländerna Låt oss börja med hur erfarenheterna ser ut, och därvid begränsa oss till efterkrigstiden. I följande lista Tabell 2 anges antalet folkomröstningar arrangerade i samtliga de nuvarande EU-ländema.

Tabell 2 Antalet folkomröstningari EU:s medlemsländer efter 1945

Källor: Butler Ranney1994,AppendixA, plustidningsuppgifter.

Den sneda fördelningen från de EU-anknutna folkomröstningarna till och med förstärks. Fyra medlemsländer Danmark, Frankrike, Irland och Italien har svarat för hela fyra - femtedelar 73 av de totalt 88 omröstningama. För alla de elva övriga medlemsländerna är folkomröstningar något högst exceptionellt, och för bara fyra av dessa har i sin tur europaintegrationen bedömts som tillräckligt viktig för att göras till föremål för folkomröstning.

Hur är det med de författningsmässiga förutsättningarna Samtliga EU-länder utom Storbritannien har skrivna författningar. Med avseende de övriga 14 har 12 regler om folkomröstningar i sina konstitutioner Bogdanor 1994. Belgien och Nederländerna holländama tillhör, som sett, de demokratier som aldrig har folkomröstat på nationell nivå van Holsteyn 1994 saknar båda helt sådana regler och har inte heller någon lagstiftning av lägre valör på området. De bestämmelser som finns bland de tolv länder som konstitutionellt reglerat sina folkomröstningsinstrument varierar stort till sitt innehåll. Det gäller de vanliga dimensionerna: obligatoriska fakultativa; bindande vs rådgivande; vem vs tillåts initiera; kvorumregler; typen av frågor man tillåter/anbefaller folkomröstning som etc. Här skall inte redogöras för dessa ofta mycket komplexa regler, bara konstateras om; att i endast två länder föga överraskande gäller det Irland och Danmark kommer med - visshetsgränsande sannolikhet omfattande fördragsförändringar till följd av IGC att behöva underställas folket i folkomröstning. I det allmänt så folkomröstningsbenägna Italien får nämnts enligt nuvarande författning inte ens underställa internationella man, som ovan, fördrag folkomröstning. I många övriga länder aktiveras olika delar av regelverket en beroende på hur frågan hanteras; främst handlar det om huruvida fördragsförändringar innebär tillägg till eller andra ändringar i den egna konstitutionen. djupgående analys, med olika tänkbara scenarier både för IGC:s resultat och den Utan en inrikes hanteringen frågan i medlemsländerna, är det omöjligt att få en nöjaktig av överblick över möjligheterna att genomföra en unionsvid folkomröstning. Vad som är alldeles klart är att det skulle handla om en mycket komplex och utdragen process, som i många fall måste inkludera konstitutionella förändringar. Min övertygelse är att man, även mycket stark politisk vilja funnes, inte skulle vara färdig denna sidan stundande om en sekelskifte. Det måste alltså bedömas som näst intill ogörligt redan av praktiska skäl att inom rimlig tid efter den kommande regeringskonferensens avslutning få till stånd en unionsvid omröstning. De tillkommande "politiska" skälen ter sig, enligt min mening, ännu starkare. Politiker ogillar normalt, som vi sett, de risker som trots allt är förenade med folkomröstningar. Inte ens annars övertygade deltagardemokrater är alltid beredda att ta dessa risker. Resultatet, när folkomröstningsinstitut ändå införs och när omröstningar ändå kommer till stånd, kännetecknas att försöker förebygga icke-hegemoniska utfall, av man manipulativa åtgärder. En folkomröstning unionsbasis, där alltså sällan genom starkt principen EU-medborgare röst tillämpas, kan sägas innebära ett dubbelt risktagande en - en för de etablerade politikerna. Det handlar som vid alla folkomröstningar om att överlämna suveräniteten till demos därutöver i detta fall till ett nykonstruerat och okänt demos. - men Vad ställs på sin spets är frågan om legitimeten hos detta nydefinierade demos. Det är som sak politiker i sitt eget beslutsfattande avgränsa detta imaginära folk, att en att som definiera dess rättigheter och skyldigheter i EU:s olika beslutsorgan. Det är en helt annan tillägga det absolut suveränitet i folkomröstning. Är politiker säg, Sverige, sak att en verkligen beredda att ge denna absoluta suveränitet, uttryckt som en medborgare en röst, inte bara de svenska väljarna utan än kvarts miljard andra Är exempelvis mer en

Tysklands politiker beredda att acceptera ett anti-hegemoniskt folkomröstningsresultat unionsnivå om det egna folket är starkt pro-hegemoniskt Men om man gör folkomröstningen rådgivande denna vanliga teknik för att skenbarligen förklara folket suveränt, men ändå för säkerhets skull inte tillåta det Problemet är förstås det bakslag som kan följa för hela EU-projektets legitimitet i om man praktiken går emot ett icke-hegemoniskt utfall. Ur askan i elden. Men om man skaffar sig territoriella spärrar å Schweiz dvs låter majoriteten beräknas både individer och medlemsländer Ett skulle med andra ord kräva majoritet EUen medborgare, därutöver också majoritet i ett visst antal länder. Även enighet kan men en om uppnås om det nödvändiga i att ha en sådan spärr, lär det inte bli alldeles lätt att komma överens om hur den bör se ut i praktiken. Det handlar om medlemsländernas politiska vikt i EU-samarbetet en minst sagt omtvistad fråga varom striden som bekant står het i alla andra sammanhang. Här har jag inte kommenterat en serie problem som kan tyckas mycket praktiska och möjliga att relativt lätt lösa: tidpunkt, frågans/frågomas formulering därtill många språk, rösträttsregler bl a ålder, regler för blankröstning, rösträkningsprocedurer, etc. Sådant skall man väl klara av Problemet är bara att ett nytt särskilt regelsystem kolliderar med gamla och etablerade nationella regelsystem, med normalt starkt för-givet-tagen karaktär. Visst kan man tänka sig vissa variationer, men om dessa av någon eller några aktörer med någorlunda stark röst i det offentliga samtalet bedöms för stora, uppstår lätt allmänt legitimitetsförsvagande debatter om det rättvisa och rimliga i det nya. Sammanfattningsvis bedöms det här som omöjligt att inom rimlig tid efter IGC:s avslutning kunna få till stånd unionsvid folkomröstning resultatet. Även den en om om politiska viljan funnes vilket alltså knappast är troligt är de principiella och praktiska - hindren så omfattande att man inte kan betrakta förslaget som seriöst. För egen del om det nu kan intressera någon läsare vill jag tillägga att jag inte heller - anser att det vore lämpligt. För motsatt ståndpunkt och argument för denna hos svenska statsvetare, se Rothstein, red., 1995, s 51f; jfr även Petersson 1995. Denna min ståndpunkt grundas främst i övertygelsen om att EU:s befolkning inte idag i någon rimlig mening konstituerar ett demos av en sådan karaktär och kvalitet att en deltagardemokrati EUnivå är möjlig. En elitdemokrati är förstås möjlig och är, vill jag hävda, just vad EUprojektet under nuvarande premisser syftar till. Det grundläggande problemet för en deltagardemokrat är då att denna utveckling innebär en urholkning av den folkliga suveränitet som varje nationellt, regionalt och lokalt demos erövrat i historisk kamp och som man nu om än i otillräcklig grad besitter. Att tillstyrka enstaka folkomröstningar på EU-nivå av så kallat kontrollerat slag och därför normalt endast aktuella i situationer där prohegemoniska utfall förväntas är att legitimera visionen om en elitdemokratisk Union. - Annorlunda förhåller det sig trots allt med ländervisa folkomröstningar om regeringskonferensens resultat. l-lär kan även om det blir omröstningar av den kontrollerade typen det offentliga samtalet och röstningen ske inom ramen för existerande demos. I denna kontext kan också den verkligt fundamentala problemställningen tillåtas stå i fokus, nämligen huruvida medborgarna i ett land är beredda att ta ytterligare steg mot "en allt

tätare Union, eller anser att demokratin i Europa kräver en annan politisk om man organisation, en annan utveckling än den som EU-projektet utstakar. På de ländervisa folkomröstningarna måste emellertid, i detta fall och alla andra, starka

krav ställas, krav så gott sig göra låter syftar till att minimera riskerna för det slags som som elitmanipulation vi sett alltför ofta har präglat den praktiska användningen av som folkomröstningsintrumentet. Verklig folklig suveränitet kräver egentligen författningsmässiga regler folkinitiativ, dvs möjligheten för medborgarna att själva få en om folkomröstning till stånd. Medveten att införandet av detta instrument åtminstone om kort sikt är ytterst orealistisk propå med avseende flertalet EU-länder -Italien har det en redan ordar jag inte mer om detta här. - Men även utan radikala förändringar i de existerande folkomröstningsinstrumenten kan här främst med utgångspunkt i ett deltagardemokratiskt perspektiv formulera en man - uppsättning demokratiska anständighetskrav. Det är av stor vikt, för det första, att man i de bestämmer sig för folkomröstningar följer Europa-parlamentets rekommedlemsländer som samtidiga omröstningar. Detta kan stöta både praktiska och politiskmendation om taktiska hinder, är utomordentligt angeläget. Ibland argumenteras för att det önskvärda men måste att medborgarna känner till så mycket som möjligt i de fall där andra länders vara beteende är relevant. Problemet är att denna förutsättning aldrig kan uppfyllas i särskilt

hög grad; några omröstningar måste föregå några andra. Bättre då att detta beslutsunderlag för väljarna "neutraliseras" rakt över. En vinsterna med samtidiga omröstningar av är vidare medborgarna besparas det ohöljda taktiserande elitnivå som kännetecknade att folkomröstandet om EU-medlemskap under 1994. Vidare, och för det andra, måste medborgarna få tillräcklig tid sig att diskutera. Det går inte bestämma exakt vad är "tillräckligt" i sammanhanget, men det bör handla att som minst halvår räknat från den tidpunkt då besluten tagits om att hålla folkomom ett röstningar. En alltid viktig fråga i folkomröstning gäller frågan eller frågorna. Ett tredje givet en anständighetskrav är att dessa formuleras så att svaret kan bli ja eller nej. Svårighetema härvidlag överdrivs många folkomröstningsmotståndare, ofta nog etablerade parlamenav tariker. Faktum är att många frågor kan besvaras med eller nej liksom med graviditeter inget mellanläge. Och i våra parlament sitter representantema och röstar eller nej ges utan intensitetsmätningar vad jag vet, dagarna i ända. Dessutom kan man faktiskt ställa flera sådana duala frågor vid ett folkomröstningstillfálle det görs redan nu runtom i världen. Besläktat med kriteriet att frågan otvetydigt skall kunna besvaras med eller nej är ytterligare ett krav: blankröstning medges, skall dessa inte räknas när majoritet och om minoritet bestäms. Av allra största vikt är, för det fjärde, att villkoren för information och propaganda är rimligt rättvisa. Här finns två problemområden. Dels handlar det att staten måste vara om neutral. Statliga och myndigheter och deras anställda under arbetstid och/eller med organ sina ämbetens auktoritet får inte för den eller andra sidan i en folkomröstning. agera ena Till "staten" måste i detta fall också räknas Bryssel; EU-institutionema kan inte tillåtas bedriva aktiv opinionsbildning i de enskilda medlemsländerna. Dels handlar det också om

att den totala fördelningen av resurser för opinionsbildning mellan alternativen inte kan tillåtas vara för skev. I den svenska omröstningen om EU-medlemskap 1994 disponerade ja-sidan omkring tjugo gånger så stora resurser som nej-sidan. I tid när opinionsbildning en faktiskt närapå stavas pengar, är en sådan situation orimlig, och den innebär ett allvarligt hot mot den demokratiska legitimiteten i hela folkomröstningsinstrumentet. Problemet är inte lätt att göra något åt, men det måste likväl ske. För det femte, och avslutningsvis, bör de ländervisa folkomröstningama vara bindande. Helst bör detta finnas stadfást i konstitutioner eller andra lagar, men i avsaknad av detta bör det åtminstone vara en offentligt deklarerad hederssak i folkomröstningar. Det handlar återigen om ett åberopande av den principiella ståndpunkten att suveränitetsöverlåtelsen till folket folkomröstningsdagen i den fråga det gäller bör vara absolut. Sammanfattningsvis: Om IGC:s resultat är rimligt konsekvensrikt dvs innebär en tydlig utveckling mot "en allt tätare Union och om de fem demokratiska anständighetskrav som — formulerats ovan kan tillgodoses, då bör medborgarna i vart och ett av EU:s medlemsländer ges möjlighet att folkomrösta om utfallet av regeringskonferensen.

Referenser

Bogdanor, V., Westem Europe, kap 3 Butler i Ranney se nedan. Borre, O., "The Danish Referendum on the EC Common Act, Electoral Studies, 1976, 189-193. Butler, D U. Kitzinger, The 1975 Referendum. Macmillan, 1976. Butler, D. A. Ranney, red., 1994 Referendums Around the World. The Growing Use of Direct Democracy. Macmillan, 1994. Cronin, Th., Direct Democracy. The Politics of Initiative, Referendum and Recall. Harvard UP, 1989. Eriksson, G., "Folkets röst inte alltid det bästa. Partierna demokratins vägar." oense om Dagens Nyheter 7.1 l 1995. Gleditsch, N. O. Hellevik, Kampen om EF. NAVF 1977. Hermansson, Politik som intressekamp. Parlamentariskt beslutsfattande och organiserade intressen i Sverige. Norstedts, 1993. van Holsteyn, J., "The Referendum Experience in the Netherlands: National Debates and Local Experience. ECPR Joint Sessions of Workshops, Madrid, 1994. Kobach, K., The Referendum: Direct Democracy in Switzerland. Dartmouth, 1993. Lewin, L., Ideologi och strategi. Svensk politik under 100 år. Norstedts, 1985. Luthardt, W., "European Integration and Referendums. Analytical Considerations and Empirical Evidence". ECPR Joints Sessions of Workshops, Madrid, 1994. Magleby, D., "Direct Legislation in the American States, kap 7 i Butler Ranney. Olsen, J.P., "The Changing Political Organization of Europe", ARENA, Universitetet i Oslo, 1995. Parker, G., "European identity declining, says EU survey, Financial Times, 31 July, 1995. Petersson, 0., Att författa en författning", Svenska Dagbladet 17.12 1995.

Rothstein, B., red., Demokrati som dialog. Demokratirådets rapport 1995. SNS, 1995. Ruin, O. Swedenz The referendum institution and the political parties. Statsvetenskapliga institutionen, Stockholms Universitet, manus 1995. Siune, K., Svensson, P. O. Toonsgaard, Det blev et nej. Politica, 1992 Siune, K., Svensson, P. O. Toonsgaard, Fra et nej til et ja. Politica, 1994. SOU 1995:80 EU och regeringskonferensen 1996 institutionernas rapporter - synpunkter i övriga medlemsländer. En rapport från EU 96-kommittén. Smith, G., "The Functional Properties of the Referendum, European Journal of Political Research, Vol No 1 March 1976, 1-23. Stuart, U., "Folkomröstningar hotar europapolitikens folkliga förankring, i C. Arvidsson, red., Sverige och det nya Europa. Ekerlids Förlag, 1995. Suksi, M., Bringing in the People. A Comparison of Constitutional Forms and Practices of the Referendum. Martinus Nijhoff, 1993. Sydow, B., Vägen till enkammarriksdagen. Demokratisk författningspolitik i Sverige von 1944-1968. Tiden, 1989. Wallin, G., "Folkomröstningsinstitutet, i Samhälle och Riksdag. Almqvist Wiksell, 1966. Wyller, Th., Skal folket bestemme Folkeavstemning som politisk prosess. Universitetsforlaget, 1992.

Abstract

The Community treaties and the Maastricht Treaty do regulate the question of not withdrawal. Guidelines must therefore be sought in the rules of international law and practice. In accordance with these, termination of an international agreement take may place under certain preconditions. Either the other member countries reach agreement to this effect or, under certain conditions, the principle of international law fundamentally on changed circumstances could be referred to. What would probably happen that, a member country wants to withdraw from the Union, accordance with the rules of international law and the Treaty provisions, the member countries would hold an intergovernmental conference and the Treaty amendments and other agree on consequences of the withdrawal. Thus, a special notice of termination clause and appears unnecessary may give the wrong impression of the nature of the cooperation, particularly a comparison made with the established goals in the treaties. However, clear that the political, legal and economic consequences of a withdrawal will be extensive. Nor do the treaties regulate the question of sanctions against expulsion of member or a country which does not comply with the principles of human rights democracy. Some or form of sanction, for example suspension of treaty provisions, could be introduced regarding a member country which has repeatedly been found guilty by the European Court of Human Rights of particularly serious breaches of the European Convention Human on Rights or which has been expelled from the Council of Europe. A treaty provision empowering the Council to decide on such sanctions could be introduced. However, to prescribe possibilities of expulsion from the Union in the Treaty to be farappears too reaching and would, for various reasons, be undesirable.

Att utträda eller

uteslutas ur Europeiska

unionen

Ingrid Larén Marklund

och Lena Stenwall

Sammanfattning

reglerar inte frågan utträde. Ledning får därför hämtas i De grundläggande fördragen om praxis. Enligt dessa kan uppsägning en internationell överensfolkrättens regler och av vissa förutsättningar. Antingen uppnås de övriga medlemsländemas kommelse ske under skulle under vissa omständigheter den folkrättsliga principen om fundasamtycke eller förhållanden kunna åberopas. Det sannolika är att medlemsländerna för det mentalt ändrade vill utträda unionen i enlighet med folkrättens regler och fall något medlemsland ur fördraget håller regeringskonferens och kommer överens om de bestämmelserna i en andra konsekvenser blir följd utträdet. En särskild uppfördragsändringar och som en av sig därför onödig och kan skapa fel intryck av samarbetets karaktär sägningsklausul ter jämför med de i fördragen fastställda målen. Klart är dock att de politiska, särskilt om man och ekonomiska konsekvenserna ett utträde blir omfattande. rättsliga av inte heller frågan sanktioner mot eller uteslutning av ett medlems- Fördragen reglerar om mänskliga rättigheter eller demokratiska principer. Någon form av land som inte iakttar suspension fördragsbestämmelser skulle kunna införas beträffande ett sanktioner, t.ex. av upprepade gånger fällts Europadomstolen för särskilt allvarliga brott medlemsland som av Europakonventionen mänskliga rättigheter eller uteslutits ur Europarådet. En mot om som

är de rådde i slutet januari 1996, då också en preliminär version av Sakuppgiflemai rapporten som av rapporten fanns tillgänglig.

fördragsbestämmelse som ger rådet bemyndigande att besluta sådana sanktioner skulle om kunna införas. Att i fördraget också föreskriva möjligheter till uteslutning ur unionen synes vara alltför långtgående och olika skäl inte önskvärt. av

Inledning

I samband med debatten i november 1994 inför folkomröstningen om Sveriges medlemskap i Europeiska unionen uppmärksammades frågan huruvida det möjligt för medom var en lemsstat att lämna unionen. Det gängse svaret att detta än inte rättsligt -i var var - om vart fall politiskt möjligt. Ofta hänvisades till att det i Storbritannien i mitten 1970-talet hölls av en folkomröstning om huruvida landet skulle kvarstå medlem i dåvarande EG och som att Grönland i mitten 1980-talet utträtt ur EG.

I Grundlagsutredningens betänkande behandlades frågan

om utträde från nationellt perspektiv på så sätt att det föreslogs att överlåtelse beslutsbefogenheter till Europeiska av gemenskapema skulle kunna återtas ett riksdagsbeslut med enkel majoritet genom för det fall att Sverige skulle vilja utträda samarbetet i Europeiska unionen. Riksdagen anslöt sig ur till utredningens förslag i denna del. Frågan behandlades inte i regeringens proposition EU2 om Sveriges medlemskap i och inte heller i Konstitutionsutskottets betänkandes med anledning av propositionen. I Utrikes-

utskottets betänkandet frågan motions

togs upp med anledning av en i vilken anfördes att Sverige vid ett EU-medlemskap saknar varje form säkrad rätt lämna av att unionen. I motionen krävdes att regeringen före eventuell ratifikation anslutningsavtalet borde en av begära en garanti från samtliga EU-medlemsstater med innebörd att Sverige skall kunna lämna Europeiska unionen efter en övergångstid om högst ett år. Utträdet skulle inte medföra skadestånd eller sämre handelspolitiska villkor än de som rådde före medlemskapet. Utskottet, som inte delade uppfattningen att Sverige borde begära sådana garantier, avstyrkte motionen. Utskottet konstaterade i samband därmed att frågan om utträde ur Europeiska unionen inte är reglerad i de fördrag som ligger till grund för unionen men att om frågan om ett utträde skulle uppkomma emellertid frågans politiska aspekter väl så vore viktiga som de juridiska. I Finland togs frågan upp i 1992 års Statsförfattningskommittés betänkande Euroom

peiska unionens inverkan på Finlands statsförfattningf I betänkandet

konstaterades att om en medlemsstat vill träda ut ur EU och inte längre delta i dess verksamhet kan de övriga medlemsstaterna inte förhindra detta. Det påpekades dock samtidigt att förhandlingar måste föras med de övriga medlemsstaterna och EU:s institutioner för uppklarande av finansiella

EG ochvåragrundlagarSOU 1993:14. Prop.1994/95:19,Sverigesmedlemskapi Europeiskaunionen. l994/95:KU17. 1994/95:UU5, 25. s. Mot. 1994/95:U24 mp. Kommittébetänkande1994:4.

och andra frågor och att utträdet kunde leda till avsevärda ekonomiska svårigheter till följd av att den utträdande staten måste omorganisera sitt näringsliv och sin handel. I samband med valet till Europaparlamentet i september 1995 och den förestående regeringskonferensen med EU:s medlemsstater för en översyn av fördraget om Europeiska unionen har sina håll frågan återigen kommit upp till debatt. Enligt en i december l995

genomförd opinionsundersökning önskar 55 % av svenska folket att Sverige lämnar

unionen. En fråga som inte uppmärksammats lika mycket i den allmänna debatten, i men som olika sammanhang berörts i samband med förberedelserna för 1996 års regeringskonferens är frågan om skyddet för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. Inför den förestående utvidgningen med ett stort antal nya medlemsländer diskuteras kraven unionens medlemsländer och eventuella sanktioner i form av suspension av fördragsbestämmelser eller uteslutning ur unionen för det fall något medlemsland visar sig inte respektera skyddet för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. Frågan har tagits upp i den s.k. reflektionsgruppens slutrapport till Europeiska rådets möte i Madrid i

1995.

december Frågorna om utträde eller uteslutning kommer ibland upp i samband med internationella konferenser och seminarier om EU:s framtid och om 1996 års regeringskonferens. Debatten rör bl.a. sådana till synes teoretiska frågor som huruvida de grundläggande fördragen är att anse som konstitutionella författningar eller mera traditionella internationella avtal och i vilken riktning utvecklingen bör i detta hänseende. Här kommer man, när försöker man karaktärisera gemenskapens rättssystem, ofta in sådana frågor som EG-rättens förhållande till den nationella rätten, den suveräna statens överlåtelse av beslutanderätt till gemenskapema och statens eventuella återtagande av sådan beslutanderätt. I denna rapport redogörs för gemenskapsrättens och folkrättens regler och praxis när det gäller frågorna om utträde, suspension och uteslutning. Denna genomgång leder till vissa slutsatser om de rättsliga möjligheterna att vidta sådana åtgärder. Vidare visas olika handlingsalternativ för det medlemsland som vill utträda ur unionen samt anges vilka grunder suspension eller uteslutning skulle kunna ske. Vissa politiska, rättsliga och ekonomiska konsekvenser berörs också. Slutligen behandlas också frågan ur den nationella rättens synvinkel.

7 Opinionsundersökningfrån Forskningsgruppenför samhälls-och informationsstudierFSI och artikel i Pågens Politik, torsdagenden 28 december 1995. Reflektionsgruppensslutrapportden5 december l995 till Europeiskarådets möte i Madrid den 15 och l6 decemberl995, Del två, p. 33.

Europeiska unionen

Inledning

Hitintills har inte någon medlemsstat utträtt ur gemenskapema eller unionen. I Storbritannien hölls år 1975 folkomröstning fortsatt medlemskap. Majoriteten röstade för en om medlemskapet och utträde blev inte aktuellt. På Grönland hölls år 1982, sedan Grönland fått självstyrelselag år 1979, folkomröstning varvid beslöts att Grönland skulle utträda ur en en gemenskapema. De grundläggande fördragen ändrades i enligt med bestämmelserna i dessa och efter det att medlemsländerna hade ratificerat ändringarna, trädde dessa i kraft. Därmed

associerat område

upphörde tillämpningen av fördragen Grönland som sedan dess är ett Reflektionsgruppen har inte tagit frågan om uppsägning av fördragen. I fråga om upp iakttagande mänskliga och grundläggande rättigheter konstaterar dock gruppen att det av finns ett brådskande behov, särskilt mot bakgrund av den förestående utvidgningen, att tillförsäkra att de mänskliga rättigheterna uppfylls både i relationerna mellan unionen och dess medlemsländer och i relationerna mellan medlemsländerna och enskilda individer. En majoritet inom att bestämmelse bör införas i Maastrichtfördraget, vilken gruppen anser en medger sanktioner mot varje medlemsland som begår allvarliga och upprepade brott mot mänskliga rättigheter eller grundläggande demokratiska principer. Det har t.0.m. diskuterats möjligheten utesluta ett sådant medlemsland unionen. De flesta i gruppen vill av att ur emellertid försiktiga när det gäller en sådan möjlighet, eftersom enbart en suspension vara rättigheter skulle kunna åstadkomma de önskvärda effekterna. Dessutom anser gruppen av det kan finnas risk att möjlighet till uteslutning kan sätta i fråga unionsatt en en

medlemskapets oåterkallelighet irreversibility.l°

De grundläggande fördragen

Europeiska gemenskapema upprättades genom tre grundläggande fördrag. Dessa fördrag är Fördraget upprättandet Europeiska kol- och stålgemenskapen Parisfördraget, - om av Fördraget upprättandet av Europeiska gemenskapen Romfördraget, - om Fördraget upprättandet Europeiska atomenergigemenskapen Euratomför- - om av draget. Genom Fördraget Europeiska unionen Maastrichtfördraget upprättades den euroom peiska unionen enligt fördraget skall grundad Europeiska gemenskapema samt som vara den politik och de samarbetsformer inrättas i och med fördraget, dvs. den gemensom utrikes- och säkerhetspolitiken och det rättsliga och inrikespolitiska samarbetet. samma Genom Maastrichtfördraget gjordes del ändringar i Parisfördraget och Euratomfördraget en

9 e artikel l36ai Romfördraget. Reflektionsgruppens slutrapport den 5 december1995till Europeiska rådets möte i Madrid den 15 och 16 december1995, Del två, 33. Förslag till fördragsbestämmelser om möjlighetför ett medlemsland att lämna unionen inte alla medlemsländer kanratificera ett nytt fördrag har lagts fram i ett förslagden 10 juni 1994 om konstitution för den europeiskaunionen. Se också Europaparlamentets resolution av den l7 maj 1995. om en

framför allt gjordes det omfattande ändringar i Romfördraget. Till de grundläggande men fördragen räknas också de tillägg till och ändringar i dem som har gjorts i senare fördrag

eller andra rättsakter. Såväl Romfördraget Euratomfördraget har ingåtts obegränsad tid, vilket framgår som artikel 240 208. Detta har ansetts naturligt mot bakgrund av att Parisfördraget av resp.

från för ikraftträdandet." Det är

enligt artikel 97 är begränsat i tiden till 50 räknat dagen inte sannolikt Parisfördraget kommer att förlängas när det löper ut år 2002. De att bestämmelser i fördraget bedöms nödvändiga för framtiden kan i stället komma att som

föras över till Romfördraget.

Maastrichtfördraget har Romfördraget och Euratomfördraget ingåtts samma sätt som på obegränsad tid, vilket framgår artikel Q. Inget av dessa fördrag innehåller regler om av medlemsstats möjligheter till uppsägning. Det förekommer inte heller bestämmelser om en medlemsstat kan bli föremål för suspension fördragsbestämmelser eller uteslutas att en av ur unionen. Några bestämmelser utträde, suspension eller uteslutning förekommer inte heller i om något de anslutningsfördrag de vid varje tidpunkt befintliga medlemsstaterna har av som ingått med länder vid varje utvidgning unionen med undantag av den utvidgning nya av som skedde vid Tysklands enande. Bestämmelser ändring de grundläggande fördragen finns i artikel N..Enligt denna om av får varje medlemsstats regering eller kommissionen förelägga rådet förslag till ändringar av unionen bygger på. Om rådet efter att ha hört Europaparlamentet och i de fördrag som förekommande fall kommissionen uttalar sig för att sammankalla en konferens med företrädare för medlemsstaternas regeringar, skall konferensen sammankallas av rådets ordförande i syfte i samförstånd komma överens om de ändringar som skall göras i föratt dragen. Ändringarna träder i kraft när de har ratificerats samtliga medlemsstater i enligav het med deras konstitutionella bestämmelser.

Tolkningen av de grundläggande fördragen

EG-domstolen är den högste uttolkaren de grundläggande fördragen. Detta kommer till av uttryck i artikel 164 i Romfördraget. I artikeln att domstolen skall säkerställa att lag anges och rätt iakttas vid tolkningen och tillämpningen av fördraget. Beträffande tolkningen eller tillämpningen fördragen har medlemsländerna enligt av artikel 219 i Romfördraget liksom i de två andra gemenskapsfördragen förbundit sig att inte lösa tvister tolkning och tillämpning fördraget annat sätt än som bestämts i om av detta. Enligt artikel L i Maastrichtfördraget skall bestämmelserna om domstolens kompegemenskapsfördragen tillämpas bl.a. artiklarna N, 0 och Q i Maastens i de tre trichtfördraget.

H Se Gulmann m. fl., s. 1420, not 67. Se prop. 1994/95:19 Del s. 99.

EG-domstolen har i ett antal mål successivt utvecklat sin ståndpunkt att EG-rätten är en rättsordning av eget slag sui generis. Den är självständig och samtidigt integrerad med medlemsländemas nationella rättssystem. I yttrandet om EES-avtalet uttalade domstolen att Romfördraget, ehuru ingånget i form av ett internationellt avtal, inte desto mindre utgör den konstitutionella stadgan för en rättsgemenskap: "In Contrast, the EEC Treaty, albeit concluded in the form of an international agreement, the less constitutes the none constitutional charter of a Community based on the rule of law. As the Court of Justice has consistently held, the Community treaties established a new legal order for the benefit of which the States have limited their sovereign rights, in ever wider fields, and the subjects of which comprise not only Member States but also their nationals see, in particular, the judgment in Case 26/62 Van Gend en Loos 1963 ECR 1. The essential Characteristics of the Community legal order which has thus been established are in particular its primacy over the law of the Member States and the direct effect of a whole series of provisions

which are applicable to their nationals and to the Member States themselves

Medlemsländema har i stor utsträckning accepterat detta synsätt, åtminstone såvitt avser konsekvenserna i fråga om EG-rättens förhållande till nationell rätt och dess företräde framför den nationella rätten. Tidigare synes den europeiska debatten ha rört sig i riktning mot ett konstitutionellt synsätt. Sedan den tyska författningsdomstolen i Karlsruhe avkunnade sin dom om Maastrichtfördragets förenlighet med den tyska konstitutionen har emellertid den suveräna

medlemsstatens möjligheter kommit i förgrunden. I domen uttalas att Tyskland är

en av "fördragens herrar", vilka kan återkalla sitt medlemskap. En förekommande uppfattning tycks numera vara att det ligger inom ramen för den suveräna medlemsstatens befogenheter

att kunna ensidigt återta givna beslutsbefogenheter.

EG-domstolen har inte uttalat sig om huruvida ett medlemsland kan utträda unionen, ur än mindre om möjligheten att vid fördragsbrott suspendera eller upphäva fördragsbestämmelsema. Domstolen har emellertid uttalat att fördragen inte kan ändras annat sätt än i enlighet med den procedur som föreskrivs i desamma, dvs. numera artikel N i

Maastrichtfördraget.

13 Yttrande l/9l den 14decemberl99l l99l EuropeanCourt ReportsECR l-6079. Seocksåmål 294/83 Gröna mot Europaparlamentet, 1986 ECR 1339. Se om Karlsruhe-domen:skriñen "Maastrichtfördragetoch dentyska grundlagen",Utrikesdepartementets handelsavdelning1994. Se också Negelius, Den tyskaforfattningsdomstolens godkännande Maastricht- av fördraget,FörvaltningsrättsligTidskrift 1-2/1994 53. s. Anförande av professorT.C. Hartleyvid Trier-akademiensårskongressden23 och 24 november1996;The Europeanlegal order-a constitutionalorder ProfessorJ-V Louis, La constitutionde l’Union européenne,s. distribueradvid samma kongress.Sebeträffandetidigareuppfattningar t.ex. Bathurst,m.fl., s. 144. Mål 43/75 Defrenne mot Sabena,1976 ECR 455 avsnitt 58 samt om ändring av fördragen, Hartley, s. 90

Unionen grundar sig folkrättsliga fördrag

Som nämnts under avsnittet De grundläggande fördragen upprättades de europeiska gemenskaperna och den europeiska unionen genom vissa fördrag. Dessa fördrag är att betrakta internationella överenskommelser, vilka har ingåtts av suveräna stater. Genom som de folkrättsliga överenskommelsema har dessa stater tilldelat gemenskaperna rättskapacitet och vissa beslutsbefogenheter. Som ett resultat av gemenskapernas förmåga att fatta beslut och ibland omedelbart tillämpliga, regler och EGom för medlemsstaterna gemensamma, domstolens rättspraxis har en ny rättsordning utvecklats. Gemenskapsrätten har, som nämnts, EG-domstolen i ett flertal mål karakteriserats som en ny rättsordning. av Även gemenskapsrätten bär vissa särpräglade drag och kan sägas utgöra en om rättsordning sui generis kan de folkrättsliga fördrag som upprättade gemenskaperna och unionen emellertid inte anses något oförklarligt sätt ha frikopplats eller utplånats från sin naturliga rättsmiljö i samma ögonblick som den nya rättsordningen tillkom. De folkrättsliga fördragen skapare av en ny rättsordning, vilken har företräde framför medlemsstaternas rättsordningar är förankrade i den traditionella folkrätten och kan inte sägas ha antagit den federativa konstitutionens karaktär även de i vissa avseenden har lånat drag från en om 17 sådan. För att närmare kunna analysera frågeställningen huruvida det är möjligt för en stat som är medlem i Europeiska unionen att utträda, suspenderas från fördragsbestämmelser eller uteslutas unionen bör, mot bakgrund av det nyss nämnda, vägledning sökas även utanför ur själva gemenskapsrätten. Eftersom inget av de grundläggande fördragen innehåller bestämmelser uppsägning eller uteslutning och heller inga bestämmelser som uttryckligen om förbjuder detta och då EG-domstolen inte har uttalat sig i dessa frågor måste fördragen tolkas enligt allmänna regler om tolkning av internationella överenskommelser. Därvid skall hänsyn tas bl.a. till överenskommelsens ändamål och syfte, parternas avsikt och till relevanta internationella rättsregler som är tillämpliga mellan parterna. Det finns därför anledning att närmare undersöka de internationella rättsregler som reglerar traktaträttsliga frågor.

Folkrättens regler och praxis

Inledning

Folkrättens regelverk kan främst sägas bestå av den allmänna folkrätten eller sedvanerätten, dvs. statspraxis har godtagits som gällande rätt och traktaträtten, dvs. internationella som överenskommelser. De två byggstenama utgör inte isolerade företeelser utan samverkar med och påverkar varandra ett sätt som gör att regelverket kan sägas vara allt annat än statiskt. Många internationella överenskommelser inom skilda ämnesområden har t.ex.

17 Se G. Lysén, Maktbalansen mellan EG/EU:s institutioner jämte medlemsstatemas ställning, s. 39f, publiceradi SOU 1995:131. Se också Hallström, Den EuropeiskaUnionen från reciprocitettill lojalitet, - Juridisk Tidskrift, 1994-95 Nr s. 271och 279.

l 5 2 16-0557

kodiñerat delar av den allmänna folkrätten. Ett exempel en sådan överenskommelse som har relevans i det här fallet är 1969 års Wienkonvention om traktaträtten. Konventionen anses ha kodifierat huvuddelen av den allmänna folkrättens regler om internationella överenskommelser. I Wienkonventionen finns t.ex. bestämmelser om tolkning av internationella överenskommelser eller traktater som är den benämning som används i konventionen. Vidare finns bestämmelser om uppsägning, suspension och upphörande av traktater.

Wienkonventionen om traktaträtten

Wienkonventionen om traktaträtten antogs 1969 men trädde i kraft först den 27 januari 1980. Samtliga nuvarande EU-medlemsstater förutom Frankrike, Irland, Luxemburg och Portugal har tillträtt konventionen. Sverige tillträdde Wienkonventionen år 1975. Av de tolv stater som närmast är aktuella för medlemskap i EU har Estland, Lettland, Litauen, Polen, Tjeckien, Slovakien, Ungern, Bulgarien, Slovenien och Cypern tillträtt konventionen.

Rumänien och Malta har ännu inte tillträtt konventionen Den allmänna folkrättens regler

traktaträttens område har, som nämnts, till stora delar kodiñerats i Wienkonventionen vidareutvecklats. men i vissa avseenden har reglerna Konventionen äger tillämpning traktater mellan stater. I konventionen förstås med benämningen traktat "en internationell överenskommelse sluten mellan stater i skriftlig form och underkastad internationell rätt, oavsett om den intagits i ett enda instrument eller i två eller flera Sammanhörande

instrument och oavsett dess särskilda beteckning Konventionen har ingen retroaktiv

verkan utan äger endast tillämpning traktater som stater ingår efter det att Wien-

konventionen i kraft för dem.2 Det främst bestämmelserna utträde,

trätt är som rör suspension och uteslutning som är av intresse här.

Utträde Nedan redogörs kortfattat för Wienkonventionens relevanta bestämmelser om utträde. I konventionen återfinns benämningamafrånzräde och uppsägning. a Enligt Wienkonventionen kan en part som huvudregel frånträda en traktat dels i enlighet med traktatens bestämmelser, dels med alla parters samtycke och efter samråd med statema. de övriga fördragsslutande Det är naturligt att avtalspartema samfállt kan komma överens om att ändra förutsättningarna i en av dem ingången överenskommelse eftersom de förfogar över avtalet. Då de grundläggande gemenskapsfördragen inte innehåller några bestämmelser om utträde är det av intresse att notera att traktaträtten uttryckligen anger att

18 Luxemburghar undertecknatkonventionen men inte ratificeratden.Uppgifterna är hämtade från Förenta tionemastraktatsektion. Se Sinclair, 5-28. s. 20 Sverigesöverenskommelsermed främmandemakter SÖ, numera Sverigesinternationella överenslzcpmmelser, SÖ, 1975:1, artiklarna och2.1 l a. Artikel 22 Artikel 54.

parterna när som helst kan komma överens om en parts frånträde. En förutsättning är att

samråd har skett med de övriga fördragsslutande staterna, dvs. de stater som har tillträtt

traktaten för vilka traktaten ännu inte har trätt i kraft. Man kom under men diplomatkonferensen, dvs. den konferens vid vilken Wienkonventionen förhandlades och

fram till att dessa stater hade rätt att bli konsulterade även om de inte ansågs ha antogs,

någon beslutanderätt Frånvaron uppsägningsklausul i traktat omöjliggör således

av en en inte i sig en parts frånträde av en traktat.

b Wienkonventionen anger även andra omständigheter som kan utgöra grund för en parts

frånträde trots att traktaten inte förutser möjligheten av en uppsägning. Huvudregeln är att

traktaten inte kan bli föremål För uppsägning eller frånträde om en bestämmelse därom

saknas i överenskommelsen. Kan det däremot fastställas att parterna hade för avsikt att

medge möjligheten uppsägning eller frånträde eller kan rätt till uppsägning eller frånav träde underförstådd grund traktatens natur så kan traktaten ändå bli föremål för anses av

uppsägning eller frånträda Enligt Wienkonventionen skall minst tolv månaders

parten ge

varsel sin avsikt uppsäga eller frånträda traktat och meddela de övriga parterna

om att en

anspråk i enlighet med artikel 65.26 Artikel 65, behandlar procedurfrågor, kom-

sitt som

menteras under avsnittet Förfaranderegler. Under folkrättskommissionens arbete med utkast till konventionstext framkom att några

kommissionsmedlemmar ansåg att i vissa typer av traktater, som t.ex. alliansfördrag, borde

underförstådd uppsägningsrätt kunna uttolkas om inget tydde på motsatsen. Kommisen sionens Förslag till konventionstext kom emellertid inte att innehålla denna grund då

majoriteten medlemmarna inte ansåg att man enbart grund av traktatens natur kunde av

sluta sig till uppsägningsrätt förelåg. Under diplomatkonferensen lades flera förslag

att en för att utvidga möjligheten till uppsägningsrätt, däribland det slutligen antagna om en

underförstådd rätt till uppsägning grund av traktatens natur. I doktrinen kan finna exempel traktater av vilkas natur anses följa att parterna inte man avsett att medge någon uppsägningsrätt. Som exempel denna t av traktater har angetts

fredsfördrag och traktater fastställer territoriella gränser. För alliansfördrag har som motsatsen ansetts gälla, dvs. att uppsägningsrätt varit underförstådd om inte något tyder en

motsatsen. Rena handelstraktater utgör bilaterala överenskommelser skulle

som grund sin natur kunna anses innefatta en underförstådd uppsägningsrätt därför numera av att dessa avtal med täta mellanrum behöver anpassas till ändrade villkor. Om emellertid

ytterligare frågor regleras parterna emellan och en särskild regim upprättas vad gäller

handeln mellan flera stater och lång sikt, har det i doktrinen framförts att man goda

Se prop. 1974:158, 59. s. Artikel 56.1. 25 Artikel 56.2. 26 SeSinclair, s. 187. 2,, Se Yearbookof International Law CommissionYBILC, 1966-II, 251. s. 28 Set.ex. Brownlie, 614. s. 29 Set.ex. Elias, s. 106.

grunder skulle kunna anta att ett sådant förhållande etablerats med avsikt att vara så länge

handel överhuvudtaget förekommer mellan de i avtalet reglerade statema.3°

som

c Även det föreligger hinder att fastställa att parterna hade för avsikt medge

om att uppsägning eller en uppsägningsrätt inte kan anses underförstådd grund av traktatens natur kan en stat i undantagsfall åberopa en oförutsedd fundamental förändring i de omständi heter som förelåg vid tiden för traktatens ingående som skäl till att frånträda l traktaten. En sådan förändring kan emellertid inte åberopas som skäl till att frånträda om inte två villkor är uppfyllda; dels skall dessa omständigheter ha utgjort en väsentlig förutsättning för parternas samtycke till att vara bundna av traktaten, dels skall förändringen ha verkningar som genomgripande ändrar omfattningen av de förpliktelser som återstår att fullgöra enligt traktaten. Wienkonventionen ger i den här bestämmelsen uttryck för den gamla folkrättsliga principen rebus sic stantibus ung. medan sakerna stod så, dvs. att ett fördrag inte längre är bindande när de omständigheter under vilka det tillkommit väsentligen har förändrats. Bestämmelsen anger bl.a. att en part inte kan åberopa principen om den fundamentala förändringen förorsakats av parten själv i strid med sina förpliktelser mot någon annan part i traktaten. Principen har i Wienkonventionen uttryckts i negativ form för att markera att denna

för frånträde natur. också

grund en traktats hävande eller parts är av exceptionell Det var en utbredd uppfattning bland delegationema under diplomatkonferensen att möjligheten att häva en traktat å grund av ändrade omständigheter borde betraktas som en undantagsbestämmelse. Under folkrättskommissionens arbete med förslag till konventionstext diskuterades frågan om det i artikeln skulle införas en bestämmelse som klargjorde att en ändring av en regerings hållning eller politik aldrig kunde åberopas som grund för en traktats upphävande eller suspension. Vissa kommissionsmedlemmar ville framhålla att en förändring i en regerings politik förvisso i normalfallet inte kunde åberopas som grund för principen men att det var att för långt att påstå att en förändrad politik aldrig under några förhållanden skulle kunna åberopas som grund för en traktats upphävande. Som exempel nämndes ett alliansfördrag och att politiska omständigheter skulle kunna göra det oacceptabelt för parterna att fortsätta en avtalsgemenskap. Kommissionens uppfattning var att definitionen av principen som den kommit till uttryck i konventionstexten borde vara tillräcklig för att utesluta oegentliga försök att häva en traktat enbart grund av en ändrad politik. Kommissionen anförde även att en traktat som är i kraft under en lång tid kan komma att lägga en oproportionerligt stor börda en av avtalspartema grund av fundamentala förändringar. Den omständigheten att folkrätten inte erkänner någon annan rättslig grund för att upphäva en traktat, om den andra parten motsätter sig detta, än ett upphävande

SeMcNair, s. 502ff. Artikel 62.1.se bilaga. Artikel 62.2.se bilaga. SeYBILC l966-ll, s. 259. Se prop. 1974:l58, 68. s. 5 SeYBILC, 1966-11, 259och s. prop. 1974:158, 67. s.

genom en senare överenskommelse mellan parterna skulle kunna leda till mycket ansträngda relationer för de inblandade staterna och den missnöjda staten skulle till slut se sig nödgad att agera utanför lagen. Det var i denna situation, menade kommissionen, som rebus sic stantibus-principen borde kunna fylla funktion. en Kommissionen fann inte heller anledning att göra en skillnad mellan traktater som inte innehöll någon bestämmelse om deras upphörande och traktater slutna för lång tid". Det kan sammanfattningsvis således konstateras att frånvaron av en utträdesklausul i ett fördrag inte i sig omöjliggör en parts frånträde av fördraget.

Suspension och uteslutning

Som nämnts i inledningen av avsnittet Europeiska unionen har reflektionsgruppen diskuterat om en bestämmelse som möjliggör sanktioner mot en medlemsstat som begår allvarliga och upprepade brott mot mänskliga rättigheter eller grundläggande demokratiska principer bör införas i Maastrichtfördraget. I diskussionen har frågan uppkommit om suspension och uteslutning av en medlemsstat.

I Wienkonventionen rättsverkan suspension traktat.

anges av en av en Bestämmelsen nämner bl.a. att om parterna inte överenskommer om annat skall en suspension traktat av en frita de parter mellan vilka traktaten suspenderas från förpliktelsen att fullgöra traktaten i deras inbördes förhållande under den tid suspensionen varar. Under den tid suspensionen varar skall parterna avhålla sig från handlingar som är ägnade att hindra återupptagandet av

traktatens tillämpning. Det kan alltså värt att notera att det endast är tillämpningen

vara av traktatens bestämmelser som suspenderas. Den part eller de parter i förhållande till vilka traktaten suspenderas är emellertid fortfarande parter i traktaten; avtalsförhållandet mellan parterna består. Även internationell överenskommelse inte reglerar frågan suspension om en om av överenskommelsen kan den suspenderas i förhållande till t.ex. en bestämd part enligt traktaträtten om vissa förutsättningar är uppfyllda. a Enligt Wienkonventionen kan naturligen en traktat suspenderas i förhållande till en bestämd part då alla parter är överens om detta och efter det att samråd har skett med de övriga fördragsslutande statema. bestämmelsenn Bestämmelsen motsvarar enligt vilken en part kan frånträda en traktat om alla parter är överens om detta se avsnittet Utträde. b En suspension kan vara tillåten på grund av avtalsbrott av en av avtalspartema. Ett väsentligt brott mot en traktat av någon av avtalspartema ger de övriga parterna rätt att gemensamt komma överens om att suspendera, eller upphäva, traktaten antingen endast i

förhållande till den felande avtalsparten eller mellan alla avtalsparter. Suspensionen kan

36 SeYBILC, l966-ll, s. 25a. Artikel 72. Artikel 72.1a. Artikel 72.2. 4 Artikel 57 Artikel 54 4 Artikel 60.2a.

hela traktaten eller endast delar av den. Vad som avses med väsentligt traktatbrott avse anges i samma artikel. Det är här bl.a. fråga om ett brott mot en bestämmelse som är

väsentlig för förverkligandet traktatens ändamål och syfte.

av Förarbetena till bestämmelsen lämnar få ledtrådar till hur skrivningen skall uppfattas. Det framgår emellertid att folkrättskommissionen valde lokutionen väsentligt material traktatbrott framför fundamentalt fundamental traktatbrott eftersom det senare skulle kunna leda tankarna till att bestämmelsen bara omfattade brott mot en traktats mest centrala syften. Även mindre centrala bestämmelser kunde av en part tillmätas stor betydelse för traktaten och kunde ha avgörande betydelse för stats vilja att ingå

tillämpningen av en

traktaten I doktrinen har framförts att en traktat bör kunna upphävas då en part brutit mot

bestämmelse i traktaten är så viktig important att övriga bestämmelser förlorar sin en som

den. Det har tillämpningen artikeln beror de icke

mening utan även ansetts att av felande parternas subjektiva bedömning bestämmelsens rekvisit, dvs. om brottet major av

minor påverkar förverkligandet traktatens ändamål och syfte. Samme författare

or av vidare att det inte krävs att staten agerat culpöst för att ett väsentligt traktatbrott skall menar för handen. Internationella domstolen i Haag har i sitt rådgivande yttrande om Namibia vara ansett att upprepade och avsiktliga brott mot en överenskommelse som tillintetgjorde

utgjorde väsentligt traktatbrott."

avtalets ändamål och syfte

c Det kan även finnas förutsättningar att grund för en suspension av en traktat

som åberopa fundamental förändring omständigheterna, dvs. rebus sic stantibus-principen. en av Kan part enligt artikel 62 i Wienkonventionen åberopa en fundamental förändring av en omständigheterna skäl till att upphäva eller frånträda en traktat så kan parten även som åberopa förändringen grund för att suspendera tillämpningen av traktaten punkten 3. som Det kan sammanfattningsvis således även i detta fall konstateras att frånvaron av en suspensions- eller uteslutningsklausul i ett fördrag inte i sig omöjliggör en suspension av

fördraget eller uteslutning av en part.

Förfaranderegler

För part inte alltför lättvindigt skall kunna befria sig från förpliktelsema i en traktat att en

att åberopa skäl till uppsägning frånträde eller suspension föreskriver Wienkon-

genom ventionen att vissa processuella regler skall följas. En part som åberopar ett skäl till uppsägning, frånträde eller suspension måste skriftligen underrätta de övriga parterna om

sitt anspråk Rätten, enligt artikel 60.2 a, att suspendera en traktat i förhållande till en

43 Artikel 60.3 YBILC I966-II, s. 255. 45 Se Jennings, s. 566. 46 SeVilliger, s. 372. Se Legal Consequences for States of the ContinuedPresence of South Africa Namibia South West Africa notwithstanding Security Council Resolution276 1970, Advisory Opinion, InternationalCourt of ;pstice ICJ Reports 1971, s. Artikel 56. Artiklarna 65.1 och67.1.

felande avtalspart förefaller inte vara underkastad dessa förfaranderegler. I det här fallet kan

de övriga parterna komma överens suspensionen eller upphävandet. Om ingen part har

om verkställas. framfört någon invändning inom en i bestämmelsen angiven tid kan åtgärden Om däremot invändningar framförs och en tvist uppstår aktualiseras frågan enligt vilket regelverk tvisten skall lösas se avsnittet Tvistlösning. -

Begränsningar av Wienkonventionens tillämplighet

Av redovisningen följer att även om ett fördrag saknar regler om utträde, suspension ovan och uteslutning så kan part, om vissa förutsättningar är uppfyllda, ändå frånträda, bli en föremål för suspension och uteslutas ur fördraget i enlighet med Wienkonventionen om traktaträtten. Det finns emellertid omständigheter som begränsar Wienkonventionens tillämplighet.

a De flesta EU-medlemsstater, men inte alla, har tillträtt konventionen. Konventionen

kan inte tillämpas gentemot de stater som inte har samtyckt till att vara bundna av den se avsnittet Wienkonventionen traktaträtten. Detta hindrar emellertid inte att dessa stater om kan bundna de allmänna folkrättsliga reglerna området, vilka binder alla stater. vara av Dessa regler kan motsvara bestämmelserna i Wienkonventionen, eftersom många av den allmänna folkrättens regler traktaträttens område har kodiñerats i konventionen, men de kan även betydligt mer oklara eftersom konventionen i vissa avseenden har vidavara reutvecklat den allmänna folkrätten. b Konventionen har, nämnts, ingen retroaktiv verkan. Den äger endast tillämpning som

dem. Sverige

traktater som stater ingår efter det att konventionen har trätt i kraft för tillträdde konventionen 20 år före tillträdet till anslutningsfördraget och i och med det de grundläggande fördragen. För flera medlemsstater har resp. tillträde skett i omvänd ordning. Detta utgör självfallet inte heller något hinder mot att allmänna folkrättsliga regler området i stället skall tillämpas. c Vissa medlemsstater har anmält reservationer mot konventionens bestämmelser. De reservationer är störst intresse i föreliggande fall är de som rör förfarande- och som av

förlikningsreglema i konventionen Reservationema kan leda till att vissa bestämmelser i

konventionen modifieras eller utesluts. Det nämnda leder till slutsatsen måste kunna ifrågasätta huruvida det är möjligt att man att tillämpa de redovisade bestämmelserna i Wienkonventionen i förhållande till samtliga EU-medlemsstater. I ett antal fall kan allmänna folkrättsliga regler måhända behöva tillgripas. I vilket avseende skiljer sig då Wienkonventionens regler om frånträde, suspension och upphävande från motsvarande allmänna folkrättsliga regler Såvitt först gäller frånträde kan rent allmänt sägas att bestämmelserna om att en part kan frånträda traktat med alla parters samtycke torde vara en grundläggande princip. Att en

Lokutionen åberopa som skäl saknas; se även Villiger, s. 371. Artikel 65.2. Se artikel 53 Artikel 66

parterna samfällt kan komma överens om att ändra förutsättningarna i en av dem ingången traktat måste anses utgöra en princip som äger giltighet även i den allmänna folkrätten. Vad sedan gäller frånträde grundat clausula rebus sic stantibus kan stöd för att principen även är accepterad i den allmänna folkrätten hämtas i uttalandet av Internationella domstolen i Haag i Fisheries Jurisdiction case. Med hänvisning till ett argument som rörde påstådda förändrade omständigheter uttalade sig domstolen följande sätt: "This principle, and the conditions and exceptions to which subject, have been embodied in Article 62 of the Vienna Convention on the Law of Treaties, which may many respects be considered as a codification of existing customary law on the subject of the termination of a treaty relationship on account of change of circumstances. Vad gäller bestämmelser om en traktats suspension eller upphävande till följd av ett väsentligt brott mot traktaten finns det även i dessa fall omständigheter som talar för att principerna har accepterats i den allmänna folkrätten. Internationella domstolen i Haag har i sitt rådgivande yttrande beträffande Namibia anfört följande om en traktats upphävande: The rules laid down by the Vienna Convention on the Law of Treaties concerning termination of a treaty relationship on account of breach adopted without a dissenting vote may many respects be considered as a codiñcation of existing customary law on the

subject Det förefaller mot bakgrund domstolens yttrande troligt att även bestämmel-

av sen om suspension till följd av ett allvarligt traktatbrott, såsom varande en mindre ingripande åtgärd än upphävande, skulle äga giltighet även i den allmänna folkrätten. Internationella domstolens i Haag uttalanden förefaller ge stöd tanken att de i Wienkonventionen ovan behandlade bestämmelserna motsvaras av regler inom den allmänna folkrätten, bindande för alla stater.

Tvistlösning

Om tvist skulle uppstå mellan EU:s medlemsländer om uppsägning, suspension eller upphävande uppkommer frågan vilken instans som är behörig att avgöra tvisten: EGdomstolen, Internationella domstolen i Haag eller annat tvistlösningsförfarande. EU:s medlemsstater har, som ovan nämnts se avsnittet Tolkningen av de grundläggande fördragen förbundit sig att inte lösa tvister om tolkning och tillämpning av fördragen annat sätt än som bestämts i dessa. Det kan ifrågasättas om tvister beträffande uppsägning, suspension eller uteslutning är frågor om tolkning och tillämpning av fördraget. Fördraget saknar bestämmelser om sådana frågor. Inte desto mindre torde man anse att medlemsländema genom artikel 219 i Romfördraget och L i Maastrichtfördraget se avsnittet Tolkningen av de grundläggande fördragen avsett att ge EG-domstolen en oinskränkt befogenhet i alla frågor som anknyter till medlemskapet eller villkoren i övrigt för tillämpningen av de grundläggande fördragen. Wienkonventionens förfaranderegler eller 54 FisheriesJurisdiction case, ICJ Reports1973, s. 18 och Sinclair, s. 20 och 195. Jfr emellertid Eek, Bring och Hjemer, s. 257 not 78 ... Wienkonventionenformellt är tillämplig endast traktater som ingåsefter dess rañträdandevarför rebus sic stantibus doktrineni allmän folkrätt har mera oklarakonturer." — ICJ Reports1971, 47. s.

internationellt tvistlösningsförfarande t.ex. Internationella domstolen i Haag torde annat därför inte bli tillämpliga i nu aktuella fall. fråga, skild från frågan behörig instans, är vilka rättsregler som kan tänkas En annan om tillämpade. I vad mån tillämpar EG-domstolen allmänna, erkända folkrättsliga principer bli Denna fråga berörs i följande avsnitt.

Slutsatser och överväganden

Utträde

de fundamentala principerna inom traktaträtten är den om pacta sunt servanda, En av mest dvs. avtal är bindande för parterna och skall fullgöras i god tro. Ett avtal som inte att ett möjligheten frånträde kan enligt huvudregeln inte frånträdas. Redoförutser av en parts visar dock denna grundläggande princip i folkrätten har undantag och att visningen ovan att under vissa förhållanden kan frånträda ett avtal trots att avtalet saknar en en part utträdesklausul. framförts i debatten mot att t.ex. Maastrichtfördraget skulle kunna Ett argument som det i fördraget att det har ingåtts obegränsad tid artikel Q. Det är sägas upp är att anges emellertid inte ovanligt internationella avtal, ehuru slutna obegränsad tid, ändå har en att uppsägningsklausul. De bilaterala s.k. Europaavtalen mellan EG, medlemsländerna och de baltiska innehåller alla tre bestämmelse om att avtalen är slutna staterna t.ex. en

obegränsad tid. Denna bestämmelse har kombinerats med en uppsägningsklausul. Samma

förhållande gäller beträffande flera andra internationella avtal i vilka man har velat markera solenna karaktär, fördraget förbud mot kärnvapenprov i atmosfären, i yttre avtalets t.ex. om

konstitution.

rymden och under vatten och Världspostföreningens Enbart det förhål-

Maastrichtfördraget, Romfördraget och Euratomfördraget är slutna obegränsad landet att alltså inte till intäkt för det inte skulle möjligt att frånträda fördragen. tid kan tas att vara det förhållandet saknar uppsägningsklausul kan tas till intäkt för att

Inte heller att fördraggn

ett frånträde inte skulle vara möjligt. Redovisningen innehållet i Wienkonventionen den allmänna folkrättens regler av resp. medlemsstat när helst kan frånträda traktat med alla fördragsparters visar att en som en samtliga samtycke föreligger uppstår frågan om parterna kan ha samtycke. Om inte parters medge uppsägningsrätt eller att sådan rätt kan anses underförstådd haft för avsikt att en en på grund fördragens Med tanke att de ursprungliga medlemsländerna hade som av natur. "lägga grunden till allt fastare sammanslutning mellan de europeiska målsättning att en Romfördragets ingress; målsättningen i ingressen till Maastrichtfolken" upprepas det knappast ha varit avsikt att, under ordinarie förhållanden, fördraget kan anses parternas möjligheten uppsägning eller frånträde. Det kan förmodligen inte heller anses medge av

1995/96:27; artikel 126, 1995/96128; artikel 127 och prop. 1995/96:29; artikel 127. Se prop. prop. SÖ 1963:63; artikel 58 SÖ 1962:24; artikel 9 och SÖ 1971 :48; artikel 10. SÖ 1966:36; artiklarna12 och33; se även t.ex. Se också Gulmann m.fl., s. 1420 not 67.

underförstått grund av fördragens natur att en sådan rätt skulle föreligga. Man skulle möjligen kunna argumentera att de grundläggande fördragen borde uppfattas som en form alliansfördrag till säkrande av freden i Europa men omständigheterna i övrigt, dvs. den av politiskt och ekonomiskt ständigt pågående integrationsprocessen, förefaller inte tyda att regelmässig uppsägningsrätt varit underförstådd. Grundfördragen måste snarare en uppfattas så sätt att avsikten varit att skapa ett mycket långsiktigt och integrerat samarbete. Men även om avsikten har varit att skapa ett sådant samarbete, och man därför inte i fördragen har velat skapa förutsättningar för uppsägning eller frånträde, måste man ifrågasätta detta inte skulle vara möjligt under exceptionella förhållanden. Det finns om ingen bestämmelse i fördragen som tyder motsatsen. Fråga uppstår då vilka förhållanden som kan vara av sådan art att de kan kvalificera som exceptionella förhållanden. Ett exempel detta torde vara oförutsedda fundamentala förändringar i de omständigheter som förelåg vid anslutningsfördragets ingående. Sådana fundamentala förändringar skulle kunna tänkas föreligga om ett medlemslands ratifikation anslutningsfördraget har föregåtts av en folkomröstning och det vid en senare folkomav röstning konstateras att majoriteten folket anser att en fortsatt unionsgemenskap inte av skulle acceptabel och därför vill utträda ur unionen. Den väsentliga förutsättningen för vara staten att samtycka till att bunden av grundfördragen är att folket står bakom beslutet. vara Då statsmakema inte längre har folkets förtroende och mandat att fortsätta unionsgemenskapen blir situationen och verkningarna av förändringarna ohållbar i ett demokratiskt statsskick. Regering och riksdag tvingas under sådana förhållanden att ändra sin politik. I förarbetena till Wienkonventionen om traktaträtten framkommer, som nämnts ovan, att kommissionsmedlemmama diskuterade huruvida en ändring av en regerings hållning eller politik skulle kunna åberopas grund för en traktats hävande. Vissa medlemmar ansåg som att det mycket väl kunde föreligga en situation där ändrade politiska omständigheter skulle kunna göra det ohållbart för parterna att fortsätta avtalsgemenskap, även om en ändrad en politik i normalfallet inte borde kunna åberopas som grund. Kommissionens uppfattning var inte heller att förhindra att en sådan särskild situation skulle kunna utgöra en grund för hävande, väl att förhindra oegentliga försök en regering att åberopa en ändrad men av politik som grund för ett hävande.

I sammanhanget kan inte heller Förenta nationernas stadga innehåller

nämnas att en utträdesklausul. Trots detta utträdde Indonesien organisationen. Frågan om en möjlighet ur till utträde FN skulle regleras i stadgan eller diskuterades ingående under konferensen ur i San Fransisco. Det särskilt mot bakgrund att stadgan kunde ändras genom två var av tredjedelars majoritet medlemmarna ledde till att krav ställdes en uttrycklig av som bestämmelse rätt till utträde. Kompromissen blev att det i en rapport till konferensen, om också kan spegla de vid konferensen närvarande staternas generella uppfattning i som anses frågan, togs kommentar som bl.a. angav att frånvaron av en utträdesklausul i stadgan en inte avsåg att försämra rätten till utträde, vilken varje stat ägde grundval av suveränitetsprincipen. Det var inte försvarbart att acceptera ett utträde som var ogrundat,

°° so 1946:1.

under vissa exceptionella omständigheter kunde en stat anse sig tvingad till att utträda. men Rapporten utmynnade i tolkningsförklaring med innebörden att om en medlemsstat på en grund exceptionella omständigheter ansåg sig tvungen att utträda så var det inte av organisationens avsikt att tvinga staten att fortsätta samarbetet i organisationen. Exempel omständigheter kunde grunda anspråk frånträdesrätt gavs i rapporten. Anledning som utträdeál saknades därför att i stadgan ta in bestämmelse som särskilt förbjöd eller tillät en I januari 1965 underrättade Indonesien formellt FN:s generalsekreterare om att Indonesien hade beslutat att under rådande omständigheter utträda ur FN. Efter det att generalsekreteraren hade erkänt mottagandet av den indonesiska noten och Storbritannien den lösliga grunden för utträdet Malaysias inval i säkerhetsrådet avveckinvänt mot - lades Indonesiens medlemskap i FN. Den ensidiga uppsägningen blev således allmänt

accepterad Inte heller Världshälsoorganisationens WHO stadga innehåller en utträdesklausul.

Detta har emellertid inte hindrat bl.a. vissa östeuropeiska stater från att åren 1949 och 1950 informera depositarien sina utträden. I samband med att WHO upprättades antogs också om deklaration uttalade att en medlem under i deklarationen närmare angivna omen som ständigheter kunde utträda organisationen. Organisationen erkände dock inte dessa utträur den saknade medel att tvinga staterna till samarbete. Frågan löstes så sätt att de men flesta redan efter några år blev medlemmar igen i organisationen efter att ha av staterna

uppséigning.

återkallat resp. Förarbetena till FN-stadgan och San Fransiscodeklarationen måste tolkas så att det, trots frånvaron reglering i stadgan, varit parternas avsikt att under särskilda förhållanden av en medge möjligheten till frånträde stadgan. Det kan starkt ifrågasättas, och gjordes också av Storbritannien, sådana förhållanden som anges i förarbetena och den nämnda deklaav om rationen verkligen förelegat i fallet Indonesien. Den enda rimliga slutsatsen borde vara att

det här inte frågan sådana exceptionella omständigheter. Trots detta blev Indo-

var om nesiens ensidiga uppsägning allmänt accepterad. När det gäller Europeiska unionen kan följande kommentar göras mot bakgrund av det nämnda. Varken vid ingåendet Romfördraget, Euratomfördraget eller Maastrichtav fördraget någon särskild tolkningsförklaring vad gällde frågan om möjlighet till avgavs utträde. Fråga uppstår därför detta skulle kunna tolkas så sätt att parterna därmed gav om uttryck för att inte godta sådan möjlighet. Den omständigheten att någon sådan deklaen ration inte kan inte tas till intäkt för att det därmed måste ha varit parternas avsikt att avgavs sådan möjlighet skulle förbjudas. Den enda slutsats som kan dras är att frågan inte heller en har reglerats i tolkningsförklaring. Det finns således ingen uttrycklig avsikt som särskilt en

6 särskilda tolkningsförklaringen UNCIO, s. 595-596och Goodrich, Hambrooch Simons, 74-76. Den s. om nträde benämns stundtalsSan Fransiscodeklarationen. SeSchermers och Blokker, 132 och 133. sö 1947:27. SeSchenners och Blokker, 126och 127 samt 131. Se Widdows, s. 100.

förbjuder eller tillåter utträde. Frågan är oreglerad. Under dessa omständigheter måste alltså, som tidigare nämnts, vägledning sökas i folkrättens regler och praxis. Om en stat, som önskade utträda, skulle åberopa sådana exceptionella omständigheter som anförs t.ex. oförutsedda fundamentala förändringar skulle de övriga medovan - lemsstatema med all sannolikhet godta de skäl åberopas för utträde. Det ligger i som sakens natur att det är statens egen uppfattning blir vägledande för vilka omstänsom digheter som utgör oförutsedda fundamentala förändringar. De övriga medlemsstaternas samtycke synes också vara en nödvändighet eftersom, som strax skall framgå, proceduren i artikel N i Maastrichfördraget måste tillämpas. Förhandlingar måste nämligen föras med de övriga medlemsstaterna om avslutande av relationerna med unionen. Fördragen kan i princip inte ändras annat sätt än som anges i artikel N. Detta innebär att det land vill som utträda får förelägga rådet förslag till de fördragsändringar som föranleds av utträdet. Rådet skall sedan höra Europaparlamentet och, om det behövs, kommissionen. Därefter kan rådet med enkel majoritet uttala sig för att sammankalla en regeringskonferens i syfte att i enhällighet komma överens de fördragsändringar behövs. Ändringama måste om som sedan, som framgått, ratiñceras av alla medlemsländerna. Genom proceduren i artikel N är man, även om det är åberopandet av rebus sic stantibus-principen som utlöst förfarandet, i princip tillbaka i huvudregeln att en traktat kan ändras med alla parters samtycke. De fördragsändringar som måste komma till stånd är till en början nödvändiga justeringar i de fördragstexter som berör den utträdande staten. För andra medlemsstater än de ursprungliga måste också verkningarna av resp. anslutningsfördrag elimineras. I samband med detta uppkommer komplicerade institutionella bl.a. nya röstregler och finansiella frågor. Det kan också tänkas att en avveckling av den ekonomiska integrationen medför att övriga medlemsländer framställer ersättningsyrkanden mot det utträdande landet. Även omförhandlingar av avtal som ingåtts av gemenskapema ibland tillsammans med medlemländema; i vilket fall det utträdande landet måste säga upp avtalet med utomstående länder måste ske till följd av ett utträde. Detta kan också medföra kompensationsanspråk från de utomstående avtalspartema i förhållande till gemenskapema och de kvarvarande medlemsländerna. Ett utträde får alltså med stor sannolikhet omfattande konsekvenser inte bara för det utträdande landet utan även för gemenskapema och kvarvarande medlemsländer. Det är just detta som är grundtryggheten i samarbetet; ett utträde kan inte rättfärdigas annat än under exceptionella förhållanden. De handelspolitiska relationerna måste också klargöras. Vilka förbindelser med unionen och de kvarvarande medlemsländerna skulle t.ex. Sverige ha efter ett utträde Även den om svenska regeringen formellt inte har sagt upp avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EES-avtalet och sålunda skulle kunna hävda att en återgång till EES-stadiet bör ske, måste sannolikt frågan om relationerna med gemenskapen/unionen först lösas politisk väg. En återgång till EES-stadiet skulle också innebära att Sverige bör ansluta sig till EFTA-konventionen och de avtal mellan EFFA-statema som ingåtts i anslutning till EES-avtalet bl.a. det s.k. övervakningsavtalet. Det kan i sammanhanget erinras om att Sverige inte heller har sagt upp frihandelsavtalen från år 1972 med Europeiska ekonomiska gemenskapen resp. Europeiska kol- och stålgemenskapen. Ett utträde skulle också medföra

måste vidtagas för säkerställa att rättigheter och skyldigheter som tillkommit att åtgärder att

grund Sveriges medlemskap i unionen kvarstår. Det kan nämnas enskilda och företag av

innehåller bestämmelse skydd för enskilda i samband med beslut om

att EES-avtalet en om

suspension. ensidig uppsägning sker att förfarandet i artikel N tillämpas och utan Om en utan medlemsstaterna finns teoretiskt risk för att det uppsägande samtycke från de övriga en

fördragsbrott och saken kommer inför EG-domstolen. Talan kan landet anklagas för att upp

landet antingen kommissionen enligt artikel 169 i Romriktas mot det uppsägande av

medlemsland enligt artikel 170 i Romfördraget. Om fördragsbrott fördraget eller av annat medlemslandet enligt artikel 171.1 i Romfördraget skyldighet att följa konstateras har detta anledning till fördragsbrottstalan, varvid landet domstolen. Om så inte sker ger en ny

Romfördraget kan ådömas betala ett penningbelopp. Mål om enligt artikel 171.2 i att

domar är sällsynta. Det finns heller inte något internationellt bristande implementering av

i stället det politiska trycket gör att medlemsländerna indrivningsförfarande. Det är som

trots allt rättar sig efter domstolens domar.

medlemsland ensidigt fördragen uppstår fördragsbrottstalan sagt upp Vid en mot ett som vilket sätt EG-domstolen skulle tillämpa allmänna folkrättsliga frågan om i vad mån och

rebus sic stantibus-principen. EG-domstolen hämtar inspiration principer och då särskilt det finns också tendens i domstolens praxis att från bl.a. folkrättsliga källor men en

EG-rätten.

användningen folkrätt, åtminstone i förhållande till den interna begränsa av bestämmelser uppsägning och utträde i fördragen är naturligtvis Att ta in uttryckliga om

folkrätten erbjuder vissa möjligheter till utträde och att förmöjligt. Mot bakgrund av att

förfaringssätt skall tillämpas vid ändring av fördragen draget i artikel N anvisar ett som uppsägning onödig. Dessutom skulle införandet en sådan särskild artikel om av vore en artikel felaktigt intryck unionssamarbetets karaktär. ge ett av

Suspension eller uteslutning

diskussion förts inte bestämmelse bör införas i I reflektionsgruppen har som nämnts om en sanktioner varje medlemsstat begår allvarliga Maastrichtfördraget, vilken medger mot som

rättigheter eller grundläggande demokratiska principer. och upprepade brott mot mänskliga

suspension medlemsstats rättigheter nämnts som ett exempel I detta sammanhang har av en

på sanktion för åstadkomma de önskvärda effekterna. en att framkommer kan suspension enligt folkrätten vara tillåten även utan ett Som ovan en på grund allvarligare avtalsbrott avtalspartema. För att uttryckligt traktatstöd av ett av en av

krävs det fördraget innehåller materiella bestämmelser, kunna tillämpa bestämmelsen att

vissa mänskliga fri- och rättigheter och att dessa bestämmelser t.ex. om iakttagande av

förverkligandet fördragets ändamål och syfte. I artikel F 2 i anses vara väsentliga för av

unionen skall allmänna principer respektera de grund- Maastrichtfördraget anges att som

Artikel 102 4.

Se Gulmann, m.fl., s. 1365.

läggande rättigheterna såsom de garanteras i konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihetema, den s.k. Europakonventionen om mänskliga rättigheter, och medlemsstaternas konstitugemensamma tionella traditioner. Denna bestämmelse, F kan emellertid inte ha karaktären att anses av förplikta fördragspartema och grunda skyldighet för medlemsstaterna måste en utan ses som en principbestämmelse som EG:s institutioner har att beakta när de tillämpar EGrätten. I fördraget skulle därför behöva införas materiell bestämmelse skulle kunna en som grunda skyldigheter för fördragspartema. Ett brott mot en sådan bestämmelse bör ankomma EG-domstolen att pröva, varför den materiella bestämmelsen enligt legalitetsprincipen måste kompletteras med fordragsändringar som ger domstolen rätt att suspendera. Ett alternativ till prövning i EG-domstolen är att förlägga ett beslut om suspension till rådet. Detta beslut, som i första hand kan omfatta sakområden inom den s.k. första pelaren, får då karaktären av ett politiskt beslut. Om rådet skall få denna beslutsfunktion krävs det enligt legalitetsprincipen även en reglering som förutom att rådet behörigheten att fatta ge beslut även reglerar vilket sätt detta beslut kan fattas, t.ex. med kvalificerad majoritet. En möjlighet att suspendera fördragen i förhållande till medlemsstat förutsätter därför en fördragsändringar. Samma resonemang kan föras vad gäller uteslutning medlemsstat. av en Fråga uppstår hur rekvisiten för brott mot mänskliga rättigheter eller grundläggande demokratiska principer skall utformas. Frågan är inte okomplicerad. En koppling skulle kunna göras till den s.k. Europakonventionen om mänskliga rättigheter och den katalog av fri- och rättigheter som anges där. Europakonventionen är en av medlemsstaterna allmänt accepterad standard vad gäller mänskliga fri- och rättigheter. Samtliga nuvarande EUmedlemmar är bundna av konventionen. Av de tolv stater som närmast är aktuella för ett medlemskap har samtliga förutom Estland och Lettland tillträtt. Samtliga de stater som har tillträtt konventionen har godkänt Europadomstolens jurisdiktion i fråga om tolkningen

och tillämpningen konventionen och kommissionens behörighet fram-

av att mottaga

ställningar från enskilda personer." Konventionen har kompletterats med elva protokoll,

vissa innehållande ytterligare rättigheter, t.ex. avskaffandet av dödsstraffet, medan vissa rör processuella frågor. Protokollen har inte tillträtts samtliga nämnda stater. Det av ovan ankommer Europadomstolen att pröva alla tvister uppstått med anledning som av tolkningen och tillämpningen av konventionen och har hänskjutits till den på sätt som

konventionen anger.

Om en koppling görs till Europakonventionen kan tänka sig att ett rekvisit knyts till man antingen ett visst antal fällande domar i Europadomstolen eller till karaktären kränkning av av konventionen. Det första alternativet förefaller inte realistiskt. Många EU-medlemsstater

68so 1952:35.

De sistnämnda två staterna har undertecknatkonventionen men inte ratificerat den. De kan emellertid rväntas göra dettaunderinnevarande år. Artikel 46. Artikel 25. Artikel 45.

har fällts ett flertal gånger av Europadomstolen för konventionsbrott. Den senaste statistiken visar Italien har fällts i ett 80-tal fall för kränkningar, Österrike, Frankrike att t.ex. och Storbritannien i ett 30-tal fall samt Belgien och Nederländerna i ett 20-tal fall. Sverige

fall. olika kon-

har fällts för brott mot konventionens fri- och rättigheter i 21 De ventionsbrotten uppvisar mångfald kränkningar olika svårighetsgrad, t.ex. från mål en av av rör rätten till domstolsprövning till mål tortyr. Man kan därför inte som ett rekvisit som om hänvisa till att ett visst antal konventionsbrott skall kvalificera medlemsstaten för suspension. I de fall Sverige har fällts för konventionsbrott kan kränkningen inte uppfattas som typiska fall brott mot de mänskliga fri- och rättigheterna. En eventuell anknytning till av Europakonventionen bör därför fokusera arten av kränkningen och bristen på snarare lyhördhet hos regeringen i staten i fråga att upprätthålla respekten för de mänskliga fri- och

rättigheterna. Det torde alltså fråga att lägga ribban vid allvarligare och systematiska brott mot vara om Europakonventionen. Om stat anmodas att utträda som medlem ur Europarådet t.ex. en skulle detta kunna omständighet i sig eller i kombination med rekvisitet vara en som allvarligare och systematiska brott mot Europakonventionen skulle kunna föranleda en suspension. En allvarlig nackdel med en anknytning till brott mot Europakonventionen är det kan finnas omständigheter nödvändiggör ett snabbare agerande från gemenatt som skapens sida. Det kan inte uteslutas att omständigheter, t.ex. ett plötsligt upphävande i en stat ett demokratiskt styrelseskick, kan inträffa som skulle kunna aktualisera ett av önskemål omedelbar suspension som påtryckningsmedel. om Samtliga bestämmelser i de grundläggande fördragen eller vissa delar av de grundläggande fördragen kan, nämnts, suspenderas i förhållande till en EU-medlemsstat. som Om samtliga grundläggande fördrag inte suspenderas kan t.ex. de bestämmelser som avser rätten till representation och bidrag upphöra att tillämpas mellan de övriga medlemsstaterna och den medlemsstat i förhållande till vilken bestämmelserna suspenderas. Även bestämdet handelspolitiska området kan tänkas suspenderas. Även hela fördraget melser om suspenderas i förhållande till medlemsstat innebär det, som tidigare nämnts, inte att en i fråga upphör att fördragspart utan avtalsförhållandet består också under den tid staten vara suspensionen varar. Det kan nämnas att såväl FN:s Europarådets stadga innehåller bestämmelser om som

suspension och uteslutning." Det vanligt förekommande att gemenskapens avtal

är numera med tredje land innehåller bestämmelser möjliggör suspension grund av kränkning som respekten för mänskliga rättigheter och demokratiska principer. Kommissionen, som av förhandlar gemenskapens avtal, har utarbetat rutiner när det gäller att i dessa avtal reglera möjligheten sanktionera kränkning respekten för mänskliga rättigheter och att en av demokratiska principer. Sålunda innehåller de flesta s.k. Europaavtalen och de s.k partnerskapsavtalen reglering i dessa avseenden. En part anser att den andra parten har en som underlåtit fullgöra ett åtagande enligt avtalet kan vidta lämpliga åtgärder. Sådana att

Domstolens domaroch beslutunder perioden 1990-1995. beträffande artiklarna5 och6 SÖ 1946:1 och Europarådet, artiklarna9 och8 SÖ 1949:38. Se FN,

åtgärder skall uppfattas som åtgärder i enlighet med folkrätten, dvs. exempelvis suspension. Suspensionsmöjligheten förekommer även i gemenskapens biståndsavtal. Frågan om en suspensionsklausul bör införas i grundfördragen kommer med största sannolikhet att diskuteras under 1996 års regeringskonferens med EU:s medlemsstater. Som nämnts har reflektionsgruppen också tagit upp frågan om uteslutning. De flesta företrädarna har emellertid varit tveksamma till att samtycka till sådan möjlighet. Även en om en reglering i fördraget om uteslutning ur unionen av en EU-medlem teoretiskt är fullt möjlig måste frågan ändå ställas om det är lämpligt med reglering denna punkt. en Unionen bygger medlemsstaternas föresatser att fortsätta för att skapa allt processen en fastare sammanslutning mellan de europeiska folken. Det kan därför ifrågasättas om möjlighet till uteslutning ligger linje med dessa föresatser. Eftersom regeringskonferensen

skall förbereda kommande utvidgning av unionen med länderna i Central- och Östeuropa

kan det dessutom anses politiskt olämpligt att föreslå en fördragsändring som skapar möjlighet att utesluta medlemsstat. Även vid uteslutning måste naturligtvis en en samma sätt som vid ett utträde handelspolitiska relationer klargöras och skydd för enskilda upprätthållas. Mot denna bakgrund förefaller det inte lämpligt att i det nya fördraget skapa möjligheter till uteslutning av en medlemsstat.

Nationellt återtagande av beslutsbefogenheter

EU:s medlemsländer har genom sina anslutningsfördrag överlåtit delar av sin nationella beslutskonpetens till de europeiska gemenskaperna och det är institutionerna inom dessa gemenskaper som har befogenhet att fatta sådana beslut som blir gällande i medlemsländerna. Inledningsvis har nämnts att Grundlagsutredningen behandlade frågan om återtagande av de överlåtna beslutsbefogenhetema. Utredningen ansåg att det borde vara en skyldighet för Sverige att som medlem lojalt verka för att det som gemensamt uppnåtts kan bevaras och vidareutvecklas. Samtidigt menade utredningen att man inte kunde utesluta möjligheten av att gemenskaperna i en avlägsen framtid utvecklas ett sådant sätt att Sverige finner anledning att dra sig ur samarbetet. Om Sverige skulle finna en sådan åtgärd nödvändig ansåg utredningen att de beslutsbefogenheter som överlåtits till Europeiska gemenskaperna skulle kunna återtas genom ett riksdagsbeslut med enkel majoritet. Utredningen ansåg att om medlemskapet i en sådan situation vore grundlagsreglerad fanns risk för att svenska domstolar trots riksdagsbeslutet skulle anse sig skyldiga att fortsätta ge gemenskapsrätten företräde. Utredningen ansåg därför inte att man genom grundlagsstadganden skulle begränsa Sveriges handlingsmöjligheter utöver vad som följer av den fördragsmässiga

lojalitetsplikten.

75Se ex. avtaletden4 november1995 om ändring av den fjärde Lomékonventionenpunkterna 3 och 65, seprop. 1959/96:36. 75Grundlagsutredningens betänkande EG ochvåra grundlagarSOU 1993:14, s. l7, 92, 93.

I lagen med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen har genom

bestämmelsen i 3§ överlåtits beslutsbefogenheter till Europeiska gemenskapema. Det konstitutionella stödet för bestämmelsen finns i 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen. Enligt denna kan riksdagen överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskapema så länge dessa har ett rättighetsskydd motsvarande det som ges i regeringsformen och i som Europakonventionen om mänskliga rättigheter. heller kan grunderna för Sveriges statsskick och andra grundläggande principer som bär upp det svenska konstitutionella systemet överlåtas utan samtidig ändring av grundlag. Enligt bestämmelserna i regeringsformen måste en ändring i anslutningslagen, om den innebär att ytterligare beslutsbefogenheter överlåts till Europeiska gemenskapema, beslutas med kvalificerad majoritet eller i den ordning föreskrivs för ändring av grundlag. som Lagen kan emellertid upphävas ett riksdagsbeslut med sedvanlig enkel majoritet. genom

Samma gäller för den danska tillträdeslagen."

Litteraturlista

Bathurst fl., Legal problems of enlarged European Community, 1972 m. an Brownlie, Ian, Principles of Public International Law, 1979 Eek, Bring och Hjemer, Folkrätten, 1987 Elias, T.O., The Modern Law of Treaties, 1974 Goodrich, Hambro och Simons, The Charter of the United Nations, 1969 Gulmann, C., m. fl. EU-Kamov, 1993 Hartley, T. C., The Foundations of European Community Law, 1988 Jennings, R.Y., Recueil des Cours, 1967-11 McNair, Lord, The Law of Treaties, 1961 Scherrners och Blokker, International Institutional Law, 1995 Sinclair, Ian, The Vienna Convention on the Law of Treaties, 1984 The United Nations Conference International Organization San Francisco, California, on April 25 to June 26, 1945, Selected Documents, 1946 Widdows, Kelvin, The unilateral denunciation of treaties containing no denunciation clause The British Yearbook of International Law, 1982 53 s. 83-114 Villiger, Mark E., Customary International Law and Treaties, 1985 Yearbook of International Law Commission, 1966-11

77 SFS 1994:1500.Lagen EU-lagen harockså publicerats i Europafördrag, Publica, andraupplagan1995. 78 Se Gulmann, m. ll., s. 23, not

Bilaga

Wienkonventionen

Artikel 62

F undamental förändring av omständigheter En fundamental förändring av omständigheter som inträffat i förhållande till dem som förelåg vid tiden för en traktats ingående och som icke var förutsedd av parterna kan åberopas som skäl till att sätta traktaten ur kraft eller frånträda den, såvida icke a förhandenvaron av dessa omständigheter utgjorde en väsentlig förutsättning för parternas samtycke till att vara bundna av traktaten; och b verkningarna av denna förändring genomgripande ändrar räckvidden av de förpliktelser som återstår att fullgöra enligt traktaten. En fundamental förändring av omständigheter kan åberopas som skäl till att sätta en traktat ur kraft eller frånträda den

a om traktaten fastställer en gräns; eller

b om den fundamentala förändringen är följden av ett brott av den part som åberopar den antingen mot en förpliktelse enligt traktaten eller mot någon annan internationell förpliktelse gentemot en annan part i traktaten. Om en part enligt de föregående bestämmelserna kan åberopa en fundamental förändring av omständigheter som skäl till att sätta en traktat ur kraft eller frånträda den, kan den också åberopa förändringen som skäl för suspendering av traktaten.

Abstract

The citizenship of the Union has two different objectives: to protect the individual and strengthen his rights, and to give the European Union a more state like dimension and strengthen its democratic legitimacy. A person who a citizen of a member State usually also a citizen of the Union. Only Member State nationals are citizens of the Union, and therefore impossible to get to or lose this citizenship without becoming a national or losing the nationality of a Member State. The Member States have exclusive competence to decide who are their nationals. The Community has no such competence, and in consequence no competence to decide which persons who are to be considered citizens of the union. In most Member States every national citizen also a citizen of the Union. But there are exceptions. Both United Kingdom and Germany has for exemple made declarations which they define who are their citizens for community purposes. The union citizenship a citizenship sui generis on a supranational level, and does not replace the national citizenships of a Member States. confers special rights upon the citizens of the Union, and these rights are additional to the civil rights in the Member States. Every citizen of the Union residing a Member State of which he not a national given the right to vote and to stand as a candidate in municipal elections and elections to the European Parliament. Every citizen of the Union also entitled to diplomatic and consular protection in third countries where his own country not represented. He has also got the right to petition the European Parliament and to apply to the Ombudsman. Every citizen of the Union expressly given the right to move and reside freely within the territory of the Member States. Third country nationals residing the Union have the right to petition the European Parliament and to apply to the Ombudsman. Citizens of th EEAcountries and a citizen of the Union’s family members also have the right to move freely within the Union. The weakness of the citizenship of the Union its dependence on the national citizenships of the Member States. The differences between the nationality laws of the Member States, and the fact that only nationals of the Member States benefit from most of the rights attached to the citizenship of the Union must therefore be discussed. But the differences between the Member States are of course difficult to harmonize. The question whether possible to make the existing and future rights of Community law independent of the national citizenships. This would give persons from third countries risiding in the Union the possibility to benefit from those rights.

EU

i

Medborgarskap

—

räckvidd innebörd

och

Ulf Bernitz

och Hedvig Lokrantz Bernitz

Inledning

är fullvärdig medborgare i ett EU-land är vanligen också unionsmedborgare. En person som Unionsmedborgarskapet är inte avsett att ersätta det nationella medborgarskapet, utan enskilde slags medborgarskap utöver medborgarskapet i hans tillkommer den som ett extra land. Unionsmedborgarskapet är alltså ett särskilt medborgarskap i EU och kan sägas eget sui generis för den enskilde individen. För den enskilde innebär unionsvara en rättighet han har vissa rättigheter, vissa riktar sig mot medlemsmedborgarskapet främst att varav staterna och andra mot EG.

Unionsmedborgarskapet infördes i EU genom Fördraget om Europeiska unionen som

kraft november 1993, och regleras huvudsakligen i art 8-8e RomF. Att trädde i 1 unionsmedborgarskapet placerats i RomF är stor betydelse eftersom det därigenom av inom EG-domstolens kompetensområde. Reglerna om unionsmedborgarskapet är ligger gäller i medlemsländerna utan att några särskilda åtgärder för direkt tillämpliga, dvs reglemas införlivande vidtas. alltså två olika medborgarskap är intresse i Europeiska unionen: det Det finns som av medborgarskapet i medlemsstaterna och Unionsmedborgarskapet. Unionsmednationella borgarskapet ligger övemationell nivå och ingår som en del i strävan att skapa ett en Avsikten föra EU närmare medborgarna i medlemsstaterna och Peoples’ Europe är att . politisk och social dimension. I preambeln till Unionsfördraget uttrycks saken att ge EU en "beslutna övergå till fas" i den europeiska integraså att medlemsstaterna är att en ny tionsprocessen och önskar "stärka solidariteten mellan sina folk". nationella medborgarskapet i medlemsländerna utgör grunden för unionsmed- Det Endast den är medborgare i ett medlemsland kan vara unionsborgarskapet. som

medborgare. Därför är medlemsländernas medborgarskapslagstiftningar vikt för av stor unionsmedborgarskapet. Det kan konstateras att det inte finns några enhetliga regler i medlemsstaterna hur om man får medborgarskap i de olika länderna. Såväl jus soli-principen dvs födelseplats avgör medborgarskapet som jus sanguinis-principen dvs släktskap avgör medborgarskapet används. I varje medlemsland har dock bam födda i staten, vars föräldrar är medborgare,

medborgarskap. Medborgarskapet kan också påverkas t äktenskapÄ skilsmässa,

av ex adoption. Dessa begrepp kan definieras olika i skilda medlemsländer vilket då kan leda till skillnader mellan medlemsstaternas medborgarskapslagstiftningar. Även relationer mellan medlemsstater och före detta kolonier och olika politiska ståndpunkter kan påverka medborgarskapet. Det finns inte heller några gemensamma regler i medlemsstaterna för hur en unionsmedborgare skall få medborgarskap i ett annat medlemsland än sitt ursprungsland. Det bör dock noteras att de svenska, finska och danska medborgarskapslagarna utarbetats i nordiskt samarbete. I art 82 RomF fastslås att "unionsmedborgarna skall ha de rättigheter och skyldigheter som föreskrivs i detta fördrag". Hänvisningen till detta fördrag torde vara en hänvisning till RomF i dess lydelse efter ändringarna som gjordes genom Unionsfördraget. Det är knappast möjligt att tolka detta fördrag som syftande hela Unionsfördraget, vilket skulle, utöver RomF, inkludera även det mellanstatliga samarbetet inom för andra och tredje ramen pelaren. Unionsmedborgarens rättigheter skulle då kunna begränsas mellanstatliga genom beslut och detta kan inte ha varit avsikten med stadgandet. Placeringen av unionsmedborgarskapet under RomF visar istället en önskan att ge EG kompetens området. I an 8a-8d RomF tillerkänns unionsmedborgaren en rad olika rättigheter: fri rörlighet och uppehållsrätt i medlemsstaterna, rösträtt och valbarhet i kommunala val och i val till Europaparlamentet, diplomatiskt och konsulärt skydd i tredje land, rätt att göra framställningar till Europaparlamentet och rätt att vända sig till ombudsmannen. Utöver dessa rättigheter, tillerkänns unionsmedborgaren också rättigheter på annat håll i RomF. Exempel finns i RomFs avdelning VIII sociala bestämmelser, utbildning, yrkesutbildning, avdelning IX kultur, avdelning X folkhälsa avdelning XI konsumentskydd och avdelning XVI miljö. I sin rapport om unionsmedborgarskapet 1993 skriver kommissionen att unionsmedborgarens rättigheter "are in effect granted constitutional by status being enshrined in the Treaties themselves. These rights are to be construed broadly and exceptions to them are to be construed narrowly, in accordance with the general principles of Community law recognised by the Court of Justice. Enligt an 82 RomF skall unionsmedborgaren också ha de skyldigheter föreskrivs i som RomF. Medborgerliga skyldigheter i ett land kan t röstplikt och värnplikt. RomF ex vara innehåller emellertid inte några egentliga skyldigheter för unionsmedborgaren rösträtten i art 8b är konstruerad som en rättighet. Vissa artiklar i RomF kan dock naturligtvis framstå som skyldigheter för den enskilde, t ex art 85 om förbud mot konkurrensbegränsande avtal.

1COM 93 702final

Den enskilde får gemenskapsrättsliga rättigheter i egenskap av unionsmedborgare. Unionsmedborgarskapet har tillkommit ett övemationellt plan och ersätter inte det nationella medborgarskapet. Eftersom rättigheterna i RomF har knutits till unionsmed-

borgarskapet ligger också dessa en överstatlig nivå, och är därmed av en annan natur än de nationella medborgerliga rättigheterna. De rättigheter som knutits till unionsmedborgarskapet tillkommer den enskilde utöver de rättigheter han har i sitt eget land. De kan därför sägas ett slags "paraply-rättigheter", som är gemensamma för alla unionsmedvara borgare. Vilka dessa rättigheter är bestäms inom ramen för EUs beslutsprocess och

rättstillämpning. Det inte självklart varje är unionsmedborgare får tillgång till alla de är att person som knutits till unionsmedborgarskapet. Som exempel kan nämnas Storbritanrättigheter som nien, där invånarna Isle of Man och Kanalöarna är brittiska medborgare och unionsmedborgare, uttryckligen undantagits från reglerna fri rörlighet för personer och men om tjänster. De någon gång har bott i Storbritannien under femårsperiod skall dock inte som en invånare Isle of Man eller Kanalöarna för detta ändamål. räknas som Några de rättigheter tillerkänns unionsmedborgarna gäller även för icke unionsav som medborgare. Sålunda har icke unionsmedborgare framställningsrätt till Europaparlamentet och klagorätt hos ombudsmannen att 8d, 138d, l38e RomF. Likaså tillkommer den fria rörligheten är medborgare i EES-ländema Norge, Island och Liechtenstein. personer som Detta följer dock EES-avtalet och inte gemenskapsrätten. Även unionsmedborgarens av av familjemedlemmar har, vilken nationalitet de än har, rätt till fri rörlighet och uppehållsrätt i

unionen. Enligt 8e får rådet enhälligt beslut förslag av kommissionen och efter att ha art genom hört Europaparlamentet anta bestämmelser för att stärka eller komplettera de rättigheter föreskrivs i art 8-8d RomF. Unionsmedborgarskapet har härmed fått en mycket som dynamisk karaktär och kan förändras och utvecklas i takt med att unionen förändras. Detta viktigt då det inte går att redan från början uttömmande reglera unionsmedborgarens är rättigheter i 8-8d RomF. Många de förslag till rättigheter som fanns med i art av förhandlingarna unionsmedborgarskapet sedan föll bort, t ex rätt till hälsosam om men som miljö, kan därför komma att införas. Också sociala rättigheter kan detta sätt senare knytas till unionsmedborgarskapet. Här alltså rådet möjlighet att förändra ges en unionsmedborgarens rättigheter att behöva använda beslutsprocessen i art N Unionsutan fördraget. Rådet kan dock bara bestämmelser för att stärka eller komplettera rättiganta försvaga rättigheterna måste den normala beslutsprocessen användas. Rådet heterna. För att kan inte använda 8e för att förändra unionsmedborgarens plikter och inte heller för att art bestämma är unionsmedborgare. Artikeln kan inte heller ligga till grund för en vem som harmonisering medlemsstaternas medborgarskapslagar. Rådet skall rekommendera av medlemsstaterna de bestämmelser beslutats om enligt art 8e. Detta skall ske i att anta som med varje medlemsstats konstitutionella bestämmelser. Rådets beslut är alltså inte enlighet automatiskt bindande utan medlemsstaterna har sista ordet. I en dansk förklaring om unionsmedborgarskapet uttrycker danskarna att "intet i Traktaten Den Europatiske om Union medfører umiddelbart eller lzengere sigt nogen forpligtelse til at skabe et

unionsmedborgerskab, der ligger linje med statsborgerskab i nationalstat. Spørgsen målet om Danmarks deltagelse i sådan udvikling opstår derfor ikke".2 Härmed vill en danskarna garantera att de kan kontrollera de åtgärder vidtas enligt art 8e RomF, för som att förhindra att det nationella medborgarskapet påverkas alltför mycket. Unionsmedborgarskapet består av två huvudsakliga delar, dels offentligrättsli del en mer g och dels en mer ekonomisk del. Man kan hävda att det rör sig två slags medborgarskap i om ett. Till den oflentligrdttsliga delen hör själva unionsmedborgarskapet, dvs förhållandet mellan den enskilde individen och unionen samt frågan om vem som är unionsmedborgare. Hit hör även merparten av unionsmedborgarens rättigheter. Till den ekonomiska delen hör främst unionsmedborgarens fria rörlighet och uppehållsrätt i andra medlemsstater.

Unionsmedborgarskapets utveckling och syften

Utveckling

Tanken att ytterligare närma de europeiska folken är inte Redan i preambeln till RomF ny. framgår syftet att "lägga grunden till en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken. Införandet av ett medborgarskap europeisk nivå har diskuterats inom EG sedan 1970talet. Vid förhandlingarna om upprättandet av en europeisk union kom unionsmedborgarskapet i fokus. Det främsta bidraget i utvecklingen av unionsmedborgarskapet gjordes av den spanska regeringen. I dokumentet Towards a European Citizenship hävdade den spanska regeringen att medborgare i andra medlemsstater inte behandlades något annat som än privilegierade utlänningar av medlemsstaterna. Den framhöll att den utveckling som skett runt RomF var otillräcklig och efterlyste ett europeiskt medborgarskap.

Kommissionen understödde idéerna ett unionsmedborgarskap.3 Detta gjorde även

om den danska regeringen. Danskarna förespråkade en rätt för unionsmedborgaren att rösta i lokala val i den medlemsstat där han är bosatt, samt upprättandet ett ombudsav mannainstitut.

Rådet menade att unionsmedborgarskapet skulle byggas kring tre grupper av rättigheter

Första gruppen rörde medborgerliga rättigheter deltagande i val till Europaparlamentet samt ett eventuellt deltagande i kommunala val. Den andra gruppen rörde sociala och ekonomiska rättigheter exempelvis fri rörlighet och likabehandling. Den tredje gruppen rörde diplomatiskt skydd för medborgarna i medlemsstaterna utanför EGs gränser. Vissa rättigheter, framför allt rätten för unionsmedborgare att delta i kommunala val i det land där de bor, motarbetades av flera medlemsländer. Unionsmedborgarskapet dock var inte någon speciellt kontroversiell fråga vid förhandlingarna om den Europeiska unionen. Danskarna röstade emellertid i en folkomröstning mot införandet av unionen vilket bl.a. ledde till flera förtydliganden av unionsmedborgarskapet. I dessa förtydliganden, Edin-

2Förklaringen är ett ensidigttilläggtill Edinburghöverenskommelsen, se vidare avsnitt3.1 3COM 90 600final 4Bull EC 12/90

burghdeklarationen och ett ensidigt danskt tillägg därtill, framkommer att unionsmedborgarskapet är natur än det nationella medborgarskapet, att det inte av en annan skall ersätta medborgarskap i medlemsländerna etc.

Unionsmedborgarskapets syfte

Ur preambeln till Unionsfördraget framgår att medlemsstaterna har föresatt sig att införa ett medborgarskap för medborgarna i sina länder. Här framgår också att länderna gemensamt sig fortsätta mot skapandet allt fastare sammanslutning har föresatt att processen av en de europeiska folken, där beslutet fattas så nära medborgarna som möjligt i enlighet mellan subsidiaritetsprincipen närhetsprincipen. Detta slås också fast i art A Unionsförmed I B Unionsfördraget fastslås att unionen skall ha som mål att stärka skyddet av draget. art medlemsstaternas medborgares rättigheter och intressen genom att införa ett unions-

medborgarskap. Unionsmedborgarskapets syften och målsättningar kan indelas i två olika delar. För det det skydda den enskilde individen och förstärka hans rättigheter. För det första avser att andra det unionen statslik dimension, bl a genom att låta unionsavser att ge en mer medborgama delta i det politiska livet. Genom unionsmedborgarskapet har den enskildes rättigheter i gemenskapen blivit star- Unionsmedborgaren har fått rättigheter både mot gemenskapen och mot medkare. lemsstaterna. Rätten röra sig och uppehålla sig fritt, rätten att delta i kommunala val och att Europaparlamentet och rätten till diplomatiskt och konsulärt skydd måste alla i val till i medlemsland eller ett medlemsland. En non-diskrimineringsprincip förverkligas ett av delta i val och för det diplomatiska och konsulära skyddet. Också den gäller för rätten att bygger non-diskriminering. Unionsmedborgaren har även fått rättigheter fria rörligheten gemenskapen. Den enskilde kan göra framställningar till Europaparlamentet i gentemot frågor gemenskapens verksamhetsområde. Han kan också framföra klagomål till som rör i frågor rör missförhållanden i verksamheten hos gemenskapens ombudsmannen som institutioner och organ. Unionsmedborgarskapet dock inte bara att stärka den enskildes rättigheter utan avser också skapa förhållande mellan den enskilde individen och unionen. att ett nytt Kommissionen skriver i sin unionsmedborgarskapet 1993 att "the Treaty has rapport om direct political link between the citizens of the Member States and the European created a existed with the Community, with the aim of fostering a sense of Union such as never with the Union".5 Unionsmedborgarna rätt att delta i det politiska livet i EU identity ges direkta val till Europaparlamentet, och insyn i EGs beslutsprocesser genom genom en framställningsrätten till Europaparlamentet och klagorätten hos ombudsmannen. Unions-

medborgarskapet att göra EU mer öppet för insyn. avser det stärkta skyddet för medborgarnas rättigheter och intressen är unionsmed- Utöver bidrag i utvecklingen mot ett demokratiskt EU. I Kommissionens borgarskapet ett mer

5 COM 93 702 final

förslag till fördragstext om unionsmedborgarskapet 1991 uttalas att unionsmedborgarskapet är en del i strävan att stärka gemenskapens demokratiska legitimitet, "both

supplementing and transcending the national citizenship.6 Kommissionen skriver

att unionsmedborgarens rättigheter skall avspegla den ekonomiska, politiska och sociala utvecklingen i unionen. Också i andra dokument har kommissionen uttalat unionsatt medborgarskapet motverkar det demokratiska underskottet och stärker den demokratiska legitimiteten inom EU.7 Rådet uttalade 1990 unionsmedborgarskapet "will att underpin the democratic legitimacy of the Union.3 Unionsmedborgarskapet måste också ses ur ett federalistiskt perspektiv. Det kan sägas vara ett försök att skapa ett "statsfolk" i EU. Den enskilde unionsmedborgaren vissa ges rättigheter som påminner om de medborgerliga rättigheterna i en stat. Hit hör t fri ex rörlighet och uppehållsrätt i unionen, diplomatiskt skydd i tredje land, visst skydd gentemot åtgärder vidtagna av gemenskapens institutioner samt rätt att delta i det politiska livet i gemenskapen genom rösträtt och valbarhet i val till Europaparlamentet. Ett "statsfolk" ger unionen en egen identitet skild från medlemsstaternas. Unionsmedborgarskapets federala drag är dock ganska Den enskilde individen i svaga. medlemsstaten äri första hand medborgare i en medlemsstat och inte i unionen. Rätten att delta i det politiska livet i det egna landet är betydligt starkare än de politiska rättigheterna inom EU, diplomatiskt skydd av den enskilde sker i första hand hans eget land etc. av Unionsmedborgarskapet är helt uppbyggt och beroende det nationella medborgarav skapet. Politiskt och symboliskt är dock unionsmedborgarskapet viktig del i en en federalistisk utveckling, inte minst därför att begreppet ger en känsla av samhörighet mellan folken. Själva ordet unionsmedborgarskap är i sig en stor federalistisk landvinning. Även om unionsmedborgarna inte i dagsläget är ett utan femton statsfolk finns det dock stora möjligheter att utveckla unionsmedborgarskapet vidare. Ju fler rättigheter tillerkänns som unionsmedborgaren och närmare den enskilde personen knyts till gemenskapen, desto mer kommer unionsmedborgarna att uppfattas som ett europeiskt folk.

Unionsmedborgarskapets struktur

Medlemsstaternas rätt att bestämma vem som är medborgare

"l, Ett unionsmedborgarskap införs härmed. Varje personsom är medborgarei en medlemsstat skall vara unionsmedborgare. Unionsmedborgarnaskall ha de rättigheter och skyldigheter som föreskrivs i detta fördrag." Art 8 RomF.

Endast den som är medborgare i en medlemsstat kan vara unionsmedborgare. Unionsmedborgarskapet bygger alltså på medlemsstaternas nationella medborgarskap och är helt

° Bull EC Suppl2/91 7COM 90 600 3Bull EC 10/90

beroende dessa. Medlemsstaterna har en ensidig kompetens att genom sin lagstiftning av bestämma är medborgare i de egna länderna. Eftersom endast den som är medvem som borgare i ett medlemsland kan vara unionsmedborgare, är det medlemsstaterna som avgör vilka är unionsmedborgare. Medlemsländema har inte överlämnat någon personer som kompetens till EG medborgarskapsområdet. Det finns därför inga regler i R0mF om hur får eller förlorar ett medborgarskap. Detta ligger helt i linje med folkrätten. Det en person stämmer också överens med EUs struktur. Medlemsstaterna är kärnan i EU och deras identitet skall respekteras. Att varje medlemsstat har ensidig kompetens att bestämma vem som är medborgare i

landet har även fastslagits EG-domstolen i Micheletti-fallet.9

av Herr Micheletti, medborgare i både Argentina och Italien, vägrades rätt att som var etablera sig i Spanien. Orsaken var att han tidigare bott i Argentina och därmed, enligt spansk lagstiftning, skulle anses ha argentinskt medborgarskap. Spanien förnekade att Michelettis medborgarskap i Italien hade några gemenskapsrättsliga konsekvenser. Spanien uppställde dessutom vissa krav bosättning i Italien inte hade någon motsvarighet i som italiensk rätt. Domstolen uttalade att definitionen av vem som är medborgare i ett land, villkoren för att få medborgarskap samt för att förlora medborgarskap, ligger inom den enskilda medlemsstatens kompetens. Micheletti-fallets konkreta innebörd är således att varje medlemsstat och gemenskapen måste acceptera att en annan medlemsstat givit en person medborgarskap. En medlemsstat har inte rätt att ensidigt införa villkor som försämrar t ex etableringsrätten för medlemsstats medborgare. Detta gäller oberoende av när och hur en annan medborgarskapet förvärvats, samt oberoende av om personen i fråga har ytterligare ett medborgarskap i tredje land. Något annat skulle enligt domstolen leda till att etableringsfriheten växlade från land till land. I Micheletti-fallet hänvisar domstolen till internationell rätt när den fastslår att varje medlemsland har rätt att själv fastställa förutsättningarna för att få medborgarskap resp förlora medborgarskap i landet. Hänvisningen till internationell rätt får anses vara en hänvisning till art 1 i 1930 års Haagkonvention för lösande av vissa konflikter mellan

medborgarskapslaganlo Här stadgas: "Envar stat är berättigad att genom sin lagstiftning

bestämma, vilka äro medborgare i staten. Denna lagstiftning bör erkännas av övriga som stater, såframt den står i överensstämmelse med internationella konventioner, internationell sedvänja och allmänt erkända rättsgrundsatser medborgarskapsrättens område. Principen att man måste acceptera en persons medborgarskap gäller även om personen är medborgare i två medlemsländer. En är medborgare i såväl medlemsstat A person som B, kan åberopa sitt medborgarskap i B mot A, även om han bott i medlemsland A i som hela sitt liv. Hur har fått medborgarskap är irrelevant när det gäller utövandet av RomFs en person rättigheter. Det spelar heller inte någon roll när personen fick medborgarskapet. Domstolen

° C-369/90 Micheletti 1992 ECR-4239 ‘° Av den 12april 1930,Prop 1933:133 " 292/86Gullung 1988 ECR 111

har fastslagit att det inte är möjligt att behandla medborgare i medlemsstater olika beroende på när och hur de fick medborgarskap, så länge de är medborgare i en medlemsstat vid den tidpunkt de vill utnyttja gemenskapsrätten. 12 I Förklaringen om medborgarskap i en medlemsstat, som finns under Unionsfördraget, har medlemsstaterna enats om följande:

"Konferensenförklarar att, när det i Fördraget om upprättandet Europeiskagemenskapen av hänvisastill medborgarei medlemsstatema, skall frågan om en persons medborgarskapi en viss medlemsstat avgöras uteslutandeunder hänvisning till den berörda medlemsstatens egen lagstiftning. Medlemsstaternakan upplysningsvis klargöra vilka personer som i förhållandetill gemenskapenskall ansesvara deras medborgare genom att inlämna en förklaring till ordförandeskapet; dekanvid behovändradennaförklaring. "

Förklaringen rör snarare folkrättsliga regler än speciella gemenskapsrättsliga regler. Att frågan om en persons medborgarskap i en medlemsstat skall avgöras uteslutande under hänvisning till denna stats egen lagstiftning, ligger helt i linje med den tidigare nämnda 1930 års Haagkonvention om medborgarskap. Detta är alltså ett uttryckligt erkännande av accepterade folkrättsliga principer. Ur förklaringen framgår att medlemsstaterna måste erkänna varandras medborgarskapslagstiftning, vilket innebär att varje medlemsstat skall acceptera att en person är medborgare i ett annat medlemsland. Medborgarskapet kan ifrågasättas. Ur förklaringen framgår vidare att gemenskapsrätten inte är tillämplig för att avgöra vem som är medborgare i ett medlemsland. Kommissionen skriver att förklaringen överensstämmer med domstolens utslag i Micheletti-fallet. I folkomröstning 1992 röstade danskarna mot förslaget om införande av Europeiska unionen. Ett ytterligare förtydligande av unionsmedborgarskapet gjordes i Edinburghöverenskommelsen, bl a för att övertyga danskarna om att rösta till unionen i nästa folkomröstning:

"Theprovisionsof Part two of the Treaty etablishingthe EuropeanCommunity relating to citizenshipof theUnion give nationalsof theMemberStatesadditionalrights andprotection as specified in that Pan.They do not any way take the placeof nationalcitizenship. The questionwhether an individual possesses the nationalityof a MemberStatewill be settled solelyby reference thenationallaw of theMemberState to concemedn

Här fastslås ytterligare en gång att frågan om en person har medborgarskap i en medlemsstat skall avgöras enbart av lagstiftningen i medlemsstaten ifråga. Här preciseras vidare att de rättigheter som följer med unionsmedborgarskapet gäller utöver de rättigheter som följer av det nationella medborgarskapet. Unionsmedborgarskapet skall inte något sätt träda i det nationella medborgarskapets ställe. Det bör noteras att Edinburghöverenskommelsen bara är en politisk förklaring över hur Unionsfördraget skall tolkas. Den

2 136/78 Auer 1979 ECR437 3 COM 93 702final " OJ 1992C 348/2

medför inga Förändringar i Unionsfördraget utan håller sig inom den ursprungliga

fördragstexten. Danmark gjorde även ett ensidigt tillägg till Edinburghöverenskommelsen:

l. Unionsborgerskab er et politisk og juridisk begreb, somer helt forskelligt fra begrebet n statsborgerskab i den betydning, hvori dette er anvendti Kongeriget Danmarksgrundlov og i det danske retssystem. lntet i Traktaten om Den Europatiske Union medfører umiddelbart eller på laangere sigt nogen forpligtelse til at skabe et unionsborgerskab,der ligger på linje med statsborgerskabi nationalstat. Spørgsmålet om Danmarks deltagelse i en sådan en udvikling opstårderforikke. 2. Unionsborgerskabgiver ikke nogen måde i sig selv en statsborgerfra en anden medlemsstat ret til at opnå dansk statsborgerskab eller nogen af de rettigheder, pligter, privilegier eller fordele, som følger af Danmarks forfatningsmaessige, juridiske og administrative regler. Danmark vil fuldt ud respektere alle specifikke rettigheder, der udtrykkeligt følger af Traktaten, og som gaelderfor statsborgere fra medlemsstateme."

Här unionsmedborgarskapet är helt karaktär än det nationella danska anges att av annan medborgarskapet. Det finns inte heller någon förpliktelse att skapa ett unionsmedborgarskap ligger i linje med ett medborgarskap i en nationalstat. Unionsmedsom borgarskapet inte rätt till danskt medborgarskap eller rättigheter, plikter, privilegier eller ger fördelar följer danska regler. Det är allmänt accepterat att den danska förklaringen som av bara bekräftar medlemsstaternas exklusiva kompetens att reglera medborgarskapet.

i medlemsstaterna för

Skillnader mellan medborgarskap

ändamål

nationella respektive gemenskapsrättsliga

viktigt i detta sammanhang skilja mellan den betydelse medborgarskapet i Det är att medlemsstaterna har det nationella planet och dess betydelse för gemenskapsrättsliga ändamål. I den förstnämnda funktionen reglerar medborgarskapet nationella rättigheter och skyldigheter i medlemsstaterna, rösträtt i parlamentsval och värnplikt. I den sistnämnda t ex betydelsen reglerar medborgarskapet vilka i medlemsstaterna som faller under personer gemenskapsrätten. Dessa är unionsmedborgare och har de rättigheter som finns i personer RomF. huvudregeln den är fullvärdig medborgare i ett medlemsland också Enligt är person som unionsmedborgare. Detta följer art 81 RomF, där det fastslås att varje person som är av medborgare i medlemsstat skall unionsmedborgare. Enligt kommissionen innebär en vara "automatically citizen of the Union.15 detta att varje medborgare i en medlemsstat är a Huvudregeln är lätt tillämpa i sådana länder i Europa där medborgarna är en klart att definierad människor och där det inte finns olika grader eller typer av medgrupp borgarskap. Så är fallet i Sverige. Som ett annat exempel kan nämnas Portugal där t ex huvudregeln varje är nationell medborgare också är unionsmedborgare att person som Även födda i Macao portugisisk förälder vara medborgare i tillämpas. personer av en anses

5 COM 93 702 final

Portugal från födseln, och utlänningar boende i Macao kan efter en viss tidsperiod, genom naturalisation, få medborgarskap i Portugal. Dessa personer är, trots att de har samband med Macao och inte Portugal, medborgare i Portugal för gemenskapsändamål. De får därmed tillgång till de rättigheter som tillkommer unionsmedborgare, t ex fri rörlighet. Detta kan bli av avgörande betydelse för invånarnas i Macao möjlighet att flytta till europeiska länder när Macao så småningom återlämnas till Kina. Det kan noteras att Hong Kongs invånare inte är unionsmedborgare. Hong Kong tillhör inte de OCT-områden Overseas Countries and Territories som behandlas i art 2273 RomF och är på denna grund uteslutet. I länder med mer komplicerade medborgarskapslagstiftningar, exempelvis Frankrike och Storbritannien, där även invånare i fd kolonier, protektorat etc har viss medborgarstatus, är huvudregeln svårare att tillämpa. För att undvika att alltför många personer, som endast har ett löst samband med en medlemsstat, blir unionsmedborgare tillåts undantag från huvudregeln. Medlemsstaterna kan definiera vilka personer som skall anses vara deras medborgare i förhållande till gemenskapen. Denna persongrupp kan definieras så att den inte nödvändigt är identisk med den som är medborgare för nationella ändamål. Det kan då vara skillnader mellan de persongrupper som har nationella medborgerliga rättigheter och skyldigheter resp gemenskapsrättsliga rättigheter. När medlemsstaten gör en förklaring av detta slag är den bunden av de grundläggande folkrättsliga reglerna för att ge och frånta någon medborgarskap. Stora grupper av personer, som har historiska eller andra samband med staten, kan inte anses vara medborgare för gemenskapsrättsliga ändamål. Inte heller kan medlemsstaten utestänga stora grupper av de egna medborgarna från rättigheter i gemenskapsrätten. Dessa kan då ev vända sig till EG-domstolen. Medlemsstaterna understryker i den ovan nämnda Förklaringen om medborgarskap i en medlemsstat sin rätt att definiera vilka som är medborgare för gemenskapsändamål. Här fastslås att medlemsstaterna har en frivillig möjlighet att upplysa övriga medlemsstater och gemenskapen om vilka personer som skall anses vara deras medborgare i förhållande till gemenskapen. En sådan förklaring kan vid behov ändras, och är alltså inte bindande för medlemsstaten. Att detta vis informera övriga medlemsstater om vem som är medborgare underlättar kraftigt den praktiska tillämpningen av de till unionsmedborgarskapet knutna rättigheterna. Någon förklaring av denna typ har ännu inte avgivits i samband med unionens införande. Sedan tidigare föreligger dock två viktiga förklaringar. Storbritannien och Tyskland gjorde, vid sina respektive inträden i EG, ensidiga förklaringar där de definierade den befolkningsgrupp som skulle få tillgång till EGs regelverk. Den tyska förklaringen innebär att alla de som i Grundgesetz definieras som tyskar skall omfattas av gemenskapsrättens regler. Detta innebär att inte bara tyska medborgare, utan också tyska flyktingar och personer från f.d. tyska områden kan utnyttja gemenskapsrätten. Definitionen av tysk är således vidare än enbart medborgarskap och inkluderar även personer som inte har något personligt eller territoriellt samband med Tyskland. Denna vida definition låg till grund för bestämmandet av den befolkningsgrupp som fick tillgång till gemenskapens regelverk. Förklaringen inbegrep således östtyska medborgare även före unifieringen Öst- och Västtyskland. av

Östtyskar tidigare i praktiken bara sådana flytt över gränsen har därmed alltid haft som tillgång till EGs rättigheter, t ex fri rörlighet. När Tyskland enades kunde utvidgningen av landet ske utan ändringar i RomF och det gamla DDRs invånare kunde direkt inkorporeras i EG. En brittisk förklaring ansågs nödvändig pga de komplicerade brittiska medborgarskapsreglema. Genom British Nationality Act 1983 fastslås att enbart brittiska medborgare, vissa brittiska undersåtar utan medborgarskap men med bosättningsrätt i Storbritannien och som skall undantas från immigrationskontroller, samt medborgare i British Dependent Territories som har samband med Gibraltar skall ses som brittiska

medborgare i förhållande till gemenskapsrätten. De personer som har någon form av

brittisk nationalitet men som inte omfattas av förklaringen skall jämställas med medborgare i tredje land för gemenskapsändamål. Här föreligger alltså skillnader mellan den persongrupp som har någon form av medborgarskap för nationella ändamål och den som är medborgare för gemenskapsrättsliga ändamål. Invånarna Färöarna, som är danska medborgare för nationella ändamål, är inte unionsmedborgare. Enligt det danska anslutningsfördraget från 1972 kan invånarna på förklaring, bli medborgare även för gemenskapsändamål. Någon sådan Färöarna, genom en förklaring har dock aldrig gjorts.

Gemenskapsrättens inverkan det nationella medborgarskapet

Gemenskapsrätten kan i viss mån inverka det nationella medborgarskapet. Medlemsstaterna är bundna av sina allmänna åtaganden gentemot gemenskapen, vilket kan begränsa deras handlingsfrihet. I an 5 RomF fastslås en lojalitetsplikt, enligt vilken medlemsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av RomF eller av åtgärder som vidtagits av gemenskapens institutioner. De skall även underlätta att gemenskapens uppgifter fullgörs. Medlemsstaten skall avstå från varje åtgärd som kan äventyra att RomFs mål uppnås. Lojalitetsplikten kan förhindra att medlemsstaterna vidtar åtgärder medborgarskapsområdet som helt strider mot gemenskapsrätten. I Michelettifallet fastslog domstolen att medlemsstaternas ensidiga rätt att bestämma vem är medborgare skall utövas med respekt för gemenskapsrätten. Vad som avses med som detta är inte helt klart. Man kan dock här tendens att låta RomFs regler och mål se en påverka definitionen av medborgare i medlemsstaterna för gemenskapsrättsliga ändamål. Det bör dock noteras att skyldigheten att handla med respekt för gemenskapsrätten inte återupprepades i Edinburghöverenskommelsen. Detta kan bero på att medlemsstaterna inte var beredda att släppa sin suveränitet området. Det kan också ha varit ett försök att lugna vissa stater, t ex Danmark. Trots att medlemsstaterna ensidigt bestämmer vem som är medborgare kan gemenskapen, när den vidtar åtgärder inom sitt eget kompetensområde, påverka medbor-

6 OJ 1983C 23/1

garskapslagstiftningarna i medlemsstaterna. Det kan t ex vara fråga åtgärder för att främja den fria rörligheten. Gemenskapen har här rätt att bestämma de gemenskapsrättsliga konsekvenserna av medlemsstaternas medborgarskap.

Unionsmedborgarens offentligrättsliga rättigheter

Rösträtt och valbarhet

"l. Varje unionsmedborgare som är bosatt i en medlemsstatdärhan inte är medborgareskall ha rösträtt och vara Valbar vid kommunalaval i den medlemsstatdär han är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten. Denna rätt får utövas om inte annat följer av de närmare bestämmelser som rådet före den 31 december1994skall antagenom enhälligt beslut förslag av kommissionenoch efter att ha hört Europaparlamentet; dessa bestämmelserkan föreskriva undantag om det är motiverat med hänsyn till särskilda problemi en medlemsstat. Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 138.3ochde bestämmelser som harantagits för att genomföra denna,skall varje unionsmedborgare som är bosatt i en medlemsstatdär han inte är medborgare ha rösträtt och vara valbar vid val till Europaparlamenteti den medlemsstat där han är bosatt, samma villkor som medborgarnai den staten. Denna rätt får utövas om inte annat följer av de närmare bestämmelser som rådet före den 31 december 1993 skall anta genom enhälligt beslut förslag av kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet; dessa bestämmelserkan föreskrivaundantag om det är motiveratmed hänsyn till särskilda problemi en medlemsstat."Art 8b RomF.

Rösträtt och valbarhet i kommunala val Rätt för medborgare i andra medlemsstater att delta i kommunala val i det land de bor har diskuterats länge inom EG. Det infördes genom Unionsfördraget art G och regleras i art 8b RomF. Detta är, tillsammans med rätten att delta i val till Europaparlamentet, i strikt mening de enda politiska rättigheterna i RomF. An 8b1 unionsmedborgare från ett annat medlemsland rätt att delta i kommunala ger val i den medlemsstat där de bor, samma villkor som medborgarna i den staten. Rättigheten måste förverkligas nationell nivå i medlemsstaterna, trots att den har införts som en del av gemenskapsrätten. Artikeln påverkar inte nationella regler om rösträtt och valbarhet för unionsmedborgaren i hans land direktiv 94/80 1. Inte heller krävs harmonisering medlemseget art en av staternas valordningar eftersom målet med art 8b1 is essentially to abolish the nationality requirement to which most Member States currently make the exercise of the right to vote and to stand candidate subject" preambeln direktiv 94/80. I preambeln framgår också as a att hänsyn måste tas till proportionalitetsprincipen i art 3b RomF. Gemenskapsrättslig lagstiftning får inte gå längre än vad som är nödvändigt för att uppnå målet med art 8b1.

7 OJ 1994 368/38 L

Undantag från reglerna om rösträtt och valbarhet kan göras om antalet EU-invandrare överstiger 20 % av befolkningen direktiv 94/80 art 12. Det finns två villkor som en person måste uppfylla för att få delta i kommunala val enligt gemenskapsrättsliga regler. För det första måste han vara unionsmedborgare såsom det definieras i art 8 RomF och för det andra måste han vara bosatt i medlemslandet i fråga utan att vara medborgare där. Unionsmedborgaren är valbar och har rösträtt på samma villkor som medborgarna i den stat där han bor. Enligt preambeln till direktiv 94/80 är rätten att delta i kommunala val "an instance of the application of the principle of equality and non-discrimination between nationals and non-nationals and a corollary of the right to move and reside freely enshrined in Article 8a. Medborgare i landet och unionsmedborgare från andra medlemsländer skall behandlas samma sätt i identiska eller liknande situationer. De kan bara behandlas olika om de befinner sig i olikartade situationer. Unionsmedborgaren måste uppfylla samma villkor som ställs för att en medborgare i staten skall ha rösträtt och vara valbar. Om det i bosättningslandet finns regler om att landets medborgare skall ha varit bosatta i landet under viss tid för att få delta i valet, skall en unionsmedborgare anses ha uppfyllt detta krav om han bott i en annan medlemsstat under motsvarande tidsperiod direktiv 94/80 art 4. Det kan konstateras att unionsmedborgarens rätt att delta i val i det medlemsland där han bor inte gäller i nationella val dvs parlamentsval, i regionala val dvs val i självstyrande områden eller i stater i en federation, eller i folkomröstningar. Det har inte ansetts möjligt att utsträcka unionsmedborgarens rösträtt och valbarhet till att gälla även i sådana val då dessa har alltför nära samband med varje lands suveränitet, och är ett uttryck för landets särprägel och identitet. De kommunala valen däremot anses inte göra intrång i den nationella suveräniteten varför utlänningar kan ges möjlighet att delta i dessa val. Frågan om unionsmedborgares deltagande i nationella val i andra medlemsstater än den egna, är känslig inom EU. Detta beror motsättningar mellan federalister och icke-federalister samt den fria rörligheten. Den fria rörligheten får som konsekvens att en medlemsstat inte kan kontrollera mängden inflyttande unionsmedborgare från andra medlemsländer och därmed inte bestämma hur många icke-medborgare som skulle ha rätt att delta i de nationella valen. I vissa medlemsländer har införandet av kommunal rösträtt och valbarhet för ickemedborgare skapat stora problem. Så är t ex fallet i Tyskland, Frankrike och Luxemburg. I andra länder, t ex Sverige, Danmark, Irland och Holland, har alla icke-medborgare, såväl unionsmedborgare som andra, även tidigare haft rätt att delta i kommunala val, under förutsättning att de uppfyllt vissa bestämda kriterier. I Sverige krävs att en utlänning, utöver att han är folkbokförd i kommunen i fråga, har varit folkbokförd i landet de tre åren närmast före valåret Kommunallagen 1991: 900 4 kap 2§. Sådana krav kan inte längre ställas unionsmedborgare från andra medlemsländer, om de inte också ställs på medborgarna i det egna medlemslandet. Detta följer av non-diskrimineringsprincipen. Icke unionsmedborgare påverkas dock inte av de gemenskapsrättsliga reglerna, varför villkor av detta slag kan finnas kvar för dem. I Storbritannien och Portugal har vissa specifika utlänningsgrupper haft kommunal rösträtt även tidigare. I Storbritannien har alla irländska medborgare och

3 16-0557

medborgare i samväldet kommunal rösträtt och i Portugal, enligt avtal, medborgare i portugisisktalande länder hittills dock bara Brasilien. Även Spanien kan ingå avtal om kommunal rösträtt med andra länder. Rätten att delta i kommunala val skall ha genomförts före den l jan 1996 och gälla alla unionsmedborgare. Undantag har gjorts för kommuner i Belgien och Luxemburg där antalet EU-invandrare överstiger 20%. Dessa kommuner har rätt att kräva en vistelse 6 år innan en unionsmedborgare från ett annat medlemsland får delta i de kommunala valen. Detta riktar sig huvudsakligen mot EU-funktionärema.

Rösträtt och valbarhet i val till Europaparlamentet I an 8b2 RomF stadgas att varje unionsmedborgare skall ha rösträtt och vara valbar i val till Europaparlamentet i det land där han är bosatt. Detta skall dock inte påverka tillämpningen art 1383 och de bestämmelser som vidtagits för att genomföra denna. Undantag av från rösträtt och valbarhet kan föreskrivas om det är motiverat med hänsyn till särskilda problem i medlemsstat. Undantag kan göras för sådana områden där mängden EUen utgör än 20% den röstberättigade befolkningen direktiv 93/109 art

invangcirare

mer av 14. I vissa medlemsländer hade EG-invandrama rösträtt redan före Unionsfördraget, i andra länder så inte fallet. I t ex Holland hade alla medborgare i medlemsländer rösträtt, men var bara holländska medborgare var valbara. Första gången unionsmedborgama i alla medlemsländer kunde utnyttja rätten att delta i valen till Europaparlamentet var 1994. I preambeln till direktiv 93/109 stadgas att art 8b2 är ett exempel tillämpning av icke-diskrimineringsprincipen och naturlig följd rätten att röra sig och uppehålla sig i en av andra medlemsstater, föreskrivs i art 8a RomF. Det stadgas också att tillämpningen av som an 8b2 inte förutsätter harmonisering av medlemsstaternas valsystem, samt att gemenskapens lagstiftning enligt proportionalitetsprincipen inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet i art 8b2. Unionsmedborgaren har bestämmelsen i art 8b2 fått möjlighet att välja om han genom vill rösta och ställa upp som kandidat i valet till Europaparlamentet i sitt ursprungsland eller i den medlemsstat där han bor. Ingen får dock rösta eller ställa upp som kandidat i mer en medlemsstat i val direktiv 93/109 art 4. Att även unionsmedborgare som inte är samma medborgare i ett land får representera detta land i Europaparlamentet står inte i konflikt med ordalydelsen i art 137 RomF, enligt vilken Europaparlamentet skall bestå av företrädare för folken i dei gemenskapen sammanslutna staterna. Unionsmedborgaren skall ha rösträtt och vara valbar på samma villkor som medborgarna i den stat han bor. I fall när medborgare i bosättningsstaten måste ha varit bosatta i statens valterritorium under viss tid för att delta i valet, skall unionsmedborgaren anses ha uppfyllt detta krav han varit bosatt i en annan medlemsstat under den tiden direktiv om 93/ 109 art 5. Om medborgare i bosättningslandet måste ha varit medborgare under viss tid

13 OJ 1993C 329

för att ha rätt att delta i valet, skall en unionsmedborgare anses uppfylla detta krav han om varit medborgare i en medlemsstat under denna tid direktiv 93/ 109 art 3. Rösträtten och valbarheten preciseras närmare i författningar i medlemsländerna. Den svenska lagen 1995:374 om val till Europaparlamentet gällde för valet i september 1995. Här föreskrivs att tillämpliga delar av vallagen 1972:620 om ordinarie val till riksdagen skall tillämpas om inte annat följer av lagen om val till Europaparlamentet.

I 5§ föreskrivs att den som har rösträtt i val till riksdagen hade rösträtt även i valet till

Europaparlamentet. Därutöver hade unionsmedborgare som fyllt 18 år och som var bosatta i Sverige rösträtt. En förutsättning var dock att unionsmedborgaren inte utnyttjade sin rösträtt i hemlandet i valen till Europaparlamentet som ägde rum i juni 1994. Var och en som hade rösträtt var enligt 7§ Valbar, men unionsmedborgare från andra länder måste visa att de inte förlorat valbarheten i sitt hemland. Vissa speciella personer var inte valbara. Hit hörde regeringsledamöter, ledamot av EU-kommissionen, domare i EG-domstolen m. fl. I an 8b2 RomF fastslås att tillämpningen av artikeln inte får påverka tillämpningen av art l383 RomF. I att l383 stadgas att Europaparlamentet skall väljas genom allmänna direkta val enligt en för alla medlemsländer enhetlig ordning. Detta har hittills visat sig omöjligt att genomföra. Sedan 1979 har dock valen varit direkta, men de sker ännu inte

enligt enhetliga regler utan enligt varje medlemsstats nationella regler. Det föreligger därför

stora skillnader mellan medlemsstaternas valsätt. I Storbritannien används t ex majoritetsval i enmansvalkretar. I övriga länder används någon form av proportionellt valsystem. Rätt att delta i val till Europaparlamentet tillkommer bara unionsmedborgare. Medborgare i tredje land bosatta i unionen har ingen sådan rättighet.

Rätt till diplomatiskt och konsulärt skydd

"Varje unionsmedborgareskall inom ett tredje lands territorium, där den medlemsstati vilken han är medborgareinte är representerad,ha rätt till skydd av varje medlemsstats diplomatiskaeller konsuläramyndigheter samma villkor som medborgarnai den staten. Medlemsstaternaskall före den 31 december1993komma överensom de inbördesregler som behövs och inleda de internationellaförhandlingar som krävs för att säkerställadetta skydd. An 8c RomF

Genom Unionsfördraget art G infördes art 8c RomF, enligt vilken unionsmedborgama skall ha rätt till diplomatiskt och konsulärt skydd i tredje land av andra medlemsländer än det egna. Detta är en helt ny rättighet i gemenskapsrätten. Det diplomatiska och konsulära skyddet ges av medlemsstater och inte av unionen eller gemenskapen. Skyddet är subsidiärt såtillvida att det bara kan utnyttjas i länder där unionsmedborgarens eget land inte är representerat. Det är alltså inte fråga om att ersätta det skydd den enskilda staten ger sina medborgare. Det är heller inte fråga om att göra tillägg till detta eller att skapa ett gemensamt europeiskt diplomatiskt och konsulärt skydd på överstatlig nivå. Rättigheten ligger istället mellanstatlig nivå och grundar sig avtal mellan de enskilda medlemsstaterna och avtal mellan medlemsstaterna och tredje land.

Förutsättningar för skydd

Art 8c RomF innebär att en medlemsstat låter andra medlemsstater skydda dess medborgare i länder där den inte är representerad. Det krävs inget direkt samband mellan den enskilde unionsmedborgaren och den skyddande medlemsstaten, inte ens genom bosättning e Det räcker båda tillhör unionen, den i egenskap unionsmedborgare, den andra i att ene av egenskap av medlemsstat. Den enskilde unionsmedborgaren har rätt att vända sig till vilket annat medlemsland som helst, representerat i det land där han vistas. Han har rätt till skydd samma villkor som medborgarna i det skyddande landet. Detta innebär medborgarna inte kan få som att om skydd i viss situation, kan inte heller unionsmedborgare från andra medlemsstater få en skydd i motsvarande situation. Mycket viktigt är att det diplomatiska och konsulära en skyddet gäller även på områden ligger utanför gemenskapens kompetensområde. som

Bestämmelsens mellanstatliga karaktär

Enligt folkrätten är medborgarskap vanligen en förutsättning för en stats befogenhet att ge diplomatiskt skydd inom andra staters områden och gentemot andra stater. I flera en person internationella konventioner erkänns dock rätten att samarbeta och rätten att överlåta de medborgarna till andra stater. skyddet av egna Det diplomatiska och konsulära skyddet unionsmedborgama i tredje land ligger inom av medlemsstaternas kompetensområde och samarbetet regleras genom mellanstatliga överenskommelser. Skyddet måste grunda sig avtal mellan medlemsstaterna, samt på avtal mellan medlemsstaterna och tredje land. För att garantera att medlemsstaternas samarbete fungerar krävs särskilt avtal med varje berört tredje land. Varken kommissionen eller ett institution inom EU har initiativrätt området. Redan innan Unionsfördraget någon annan trädde i kraft hade medlemsländerna utarbetat ett inbördes avtal samt en instruktion för ambassader och konsulat för att säkerställa det diplomatiska och konsulära skyddet. Här unionsmedborgaren skall ha rätt till diplomatiskt och konsulärt skydd i händelse fastslås att allvarlig sjukdom, olycksfall och dödsfall. Det gäller också till förmån för brottsoffer vid av allvarliga våldsbrott, vid fängslande eller arrestering samt slutligen vid hemsändande av nödställda. Vissa krav på kostnadstäckning ställs. EG-domstolens roll området är oklar. Vanligtvis faller mellanstatliga överenskommelser denna typ utanför domstolens kompetens. Här är det dock fråga om en rättighet av föreskrivs i reglerna unionsmedborgarskapet i RomF. Därmed kan frågor som rör som om diplomatiskt och konsulärt skydd väckas i domstolen, och domstolen skall då besluta om frågan faller inom dess kompetensområde eller Enligt art J Unionsfördraget skall medlemsstaternas diplomatiska och konsulära myndigheter och kommissionens delegationer i tredje land och vid internationella konferenser deras representationer vid internationella organisationer samarbeta för att säkerställa samt rådet beslutade ståndpunkter och gemensamma åtgärder följs och att av gemensamma

Se art 6 Wienkonventionen diplomatiska förbindelser 1961 prop 1966:148.Se äv art 8 Wientex om konventionen om konsulära förbindelser 1963 prop 1973:172 .

genomförs. De skall intensifiera samarbetet genom att utbyta information, göra gemensamma bedömningar och bidra till att genomföra de bestämmelser som avses i art 8c RomF. Det diplomatiska och konsulära skyddet är en rättighet som enbart tillkommer unionsmedborgare. Rättigheten påverkar inte situationen för de icke unionsmedborgare som bor i ett medlemsland. Det finns ingen grund i Unionsfördraget för att ge dessa personer diplomatiskt och konsulärt skydd i tredje land. Skyddet av dem skall säkerställas enligt folkrättsliga principer, alltså vanligen av det land i vilket personen är medborgare.

Rätten att göra framställningar till Europaparlamentet och rätten att vända sig till ombudsmannen

"Varje unionsmedborgare skall ha rätt att göra framställningartill Europaparlamentet enligt artikel 138d. Varje unionsmedborgare kan vändasig till denenligt artikel l38e tillsattaombudsmannen. Art 8d RomF.

Rätten att göra framställningar till Europaparlamentet och rätten att vända sig till ombudsmannen riktar sig, till skillnad från övriga rättigheter i art 8a-8d RomF, mot gemenskapen som sådan. Medan de övriga rättigheterna måste förverkligas mellanstatlig nivå eller i ett annat medlemsland, ges unionsmedborgaren här en rätt att vända sig direkt till två av EUs institutioner. Till skillnad från de övriga rättigheterna gäller rätten att vända sig till ombudsmannen och framställningsrätten till förmån för alla som är bosatta eller har sitt säte i ett medlemsland, vilket inkluderar även icke unionsmedborgare. Unionsmedborgare kan dock utnyttja rättigheterna var de än är bosatta, alltså även om de bor i tredje land. För icke unionsmedborgare krävs bosättning antagligen laglig sådan i ett medlemsland. Rättigheterna utgör ett demokratiskt inslag i EU. De är av stor betydelse för att föra den enskilde unionsmedborgaren närmare gemenskapen. De ger också den enskilde en möjlighet till insyn i gemenskapens beslutsfattande samt ett skydd för den enskildes rättigheter utan domstolsförfarande.

Rätten att göra framställningar till Europaparlamentet Unionsmedborgarens rätt att göra framställningar till Europaparlamentet härrör ursprungligen från Europaparlamentets Rules of Procedure. Detta är alltså inte någon ny rättighet. Genom Unionsfördraget art G har rättigheten införts i art 8dl RomF. Artikeln hänvisar till art 138d, där rätten att göra framställningar till Europaparlamentet utvecklas vidare. I art 138d stadgas att varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat skall ha rätt att ensam eller tillsammans med andra medborgare eller personer göra en framställning till Europaparlamentet i frågor som hör till gemenskapens verksamhetsområde och som direkt berör personen i fråga. Rättigheten gäller både för unionsmedborgare och för sådana icke unionsmedborgare som är bosatta eller har sitt säte i ett medlemsland. Den är alltså inte specifikt kopplad till unionsmedborgarskapet.

Rätten att göra framställningar till Europaparlamentet är inskränkt till att gälla frågor som faller inom gemenskapens verksamhetsområden. Detta kan innebära att vissa områden av betydelse för medborgarna faller utanför parlamentets granskningskompetens. En förutsättning är också att frågorna direkt berör den person som gör framställningen.

Rätten att vända sig till ombudsmannen Rätten att vända sig till ombudsmannen är, till skillnad från framställningsrätten till Europaparlamentet, en ny rättighet i gemenskapsrätten. Den infördes genom Unionsfördraget art G under art 8d2 RomF. Artikeln hänvisar till art 138e RomF, där ombudsmannens verksamhet preciseras närmare. Ombudsmannen utses av Europaparlamentet och skall vara fullständigt oavhängig i sin ämbetsutövning. I art 138e framgår att även denna rättighet, i likhet med framställningsrätten, gäller för såväl unionsmedborgare som varje annan fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat. Inte heller denna rättighet är således specifikt kopplad till unionsmedborgarskapet. Det finns inget krav att de förhållanden som är föremål för klagomål hos ombudsmannen direkt berör den klagande. Ombudsmannen skall ta emot klagomål om missförhållanden i gemenskapsinstitutionernas eller gemenskapsorganens verksamhet. Detta gäller dock domstolens eller förstainstansrättens verksamhet då de utövar sina domstolsfunktioner. Ombudsmannen skall företa de undersökningar han finner berättigade, antingen eget initiativ eller grundval av klagomål framförda direkt till honom eller genom en ledamot av Europaparlamentet. Detta gäller dock det påstådda förhållandet är eller har varit föremål för om domstolsförfarande. Konstaterar ombudsmannen att ett missförhållande har förekommit skall han hänskjuta frågan till den berörda institutionen, som inom tre månader skall komma med synpunkter. Ombudsmannen skall därefter lämna en rapport till Europaparlamentet och den berörda institutionen samt underrätta den klagande om resultatet av undersökningarna. Ombudsmannen påbörjade sin verksamhet under hösten 1995. Erfarenhet saknas alltså annu.

Unionsmedborgarskapet och den fria rörligheten och uppehållsrätten för personer

"L Varje unionsmedborgare skall ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstatemas territorier, om inte annat följer av de begränsningaroch villkor som föreskrivsi dettafördragochi bestämmelserna genomförande om av fördraget.

2. Rådet kan anta bestämmelseri syfte att underlättautövandet av de rättigheter somavses i punkt om inte annat anges i detta fördrag skall rådet besluta enhälligt förslag av kommissionenochefter samtycke av Europaparlamentet.Art " 8aRomF.

Inledning

Den fria rörligheten för personer har alltid varit en grundläggande princip inom EG. För den enskilde medborgaren innebär den främst en rätt till inresa och uppehållsrätt samt rätt att utöva verksamhet i medlemsstaterna. Den fria rörligheten och uppehållsrätten grundas på en rad stadganden i RomF. Domstolen har uttalat att den fria rörligheten för personer är en fundamental och grundläggande princip i EG.2° Domstolen har därför tolkat reglerna mycket vidsträckt och generöst och

gradvis utvecklat den fria rörligheten för personer. Undantagsregler har tolkats så

restriktivt som möjligt. Domstolen har också varit beredd att avvika från ordalydelsen i artiklarna för att uppfylla vad som ansetts vara reglernas bakomliggande syfte. I det pågående närmandet av de europeiska länderna är den fria rörligheten av mycket stor vikt, såväl ekonomiskt som politiskt. Avsikten är att så småningom alla personer som befinner sig innanför medlemsstaternas gemensamma yttre gräns skall röra sig fritt i hela unionen, oberoende av om de utövar någon ekonomisk verksamhet och oberoende av nationalitet. Detta skall även gälla för tredje lands medborgare. Gränskontrollema mellan medlemsstaterna skall tas bort och kontrollerna vid de yttre gränserna mot tredje land skall förstärkas. Denna fullständigt fria rörlighet för personer var avsedd att införas redan 1992, men så har ännu skett. Detta beror till stor del att man misslyckats med att förstärka den yttre gränsbevakningen. Genom schengensamarbetet har flera medlemsländer för avsikt att genomföra dessa målsättningar. Unionsmedborgarskapet är ett viktigt steg på vägen mot en fullständigt fri rörlighet. Genom Unionsfördraget infördes en ny regel om fri rörlighet och uppehållsrätt i art 8a RomF. Varje unionsmedborgare ges här rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstatemas territorier. Art 8a föreskriver således en generell fri rörlighet och uppehållsrätt som tillkommer alla medborgare i medlemsländerna. Det finns inte längre något uttryckligt krav i RomF att en person skall ha en speciell ställning eller funktion för att få utnyttja rättigheterna. Art 8a kan sägas utgöra grunden för de individuella rättigheter i RomF, som tillkommer den enskilde i egenskap av unionsmedborgare. Rätten till fri rörlighet utgör kärnan i unionsmedborgarskapet. Det är den självklara utgångspunkten för andra rättigheter som tillerkänns unionsmedborgaren. Utan fri rörlighet och uppehållsrätt blir andra rättigheter, t ex rösträtt, mindre betydelsefulla. Enligt art 8a2 RomF kan rådet anta bestämmelser i syfte att underlätta utövandet av rättigheterna. Beslut skall fattas enhälligt om inte annat följer av RomF. I de mer preciserade reglerna om fri rörlighet, art 49, 54, 56 och 57 RomF, föreskrivs att rådet dessa områden skall besluta i enlighet med medbeslutandeordningen i art 189b RomF. Gemenskapsrättens regler om fri rörlighet och uppehållsrätt är inte tillämpliga i rent interna nationella sammanhang. Medborgarna måste vanligen åberopa nationell rätt för att ha inrese- och uppehållsrätt i sitt eget land. Det är endast migrerande personer som får

"se t fall 167/73 Kommissionen mot Frankrike1974 ECR 359 samt 118/75 Watson Belmann1976 ex ECR 1185 2 t 139/85Kempf 1986 ECR 1741ochC-292/89Antonissen1991 ECR-745 se ex

åberopa de gemenskapsrättsliga reglerna. En unionsmedborgare kan dock åberopa RomFs regler inrese- och uppehållsrätt i sitt eget land, om han först migrerat i unionen för att om arbeta. En unionsmedborgare kan således lämna det egna landet för att arbeta i ett annat medlemsland och förlita sig på att samma regler gäller om han flyttar tillbaka till sitt eget land, han flyttar vidare till ett annat medlemsland. Personen har då samma som om andra migrerande arbetstagare har detta land. rättigheter i det egna landet som gentemot Hittills har domstolen bara behandlat frågan om gemenskapsrättens tillämplighet på arbete i det landet. Frågan utövande av annan ekonomisk aktivitet, exempelvis utnyttjande egna om den fria rörligheten för tjänster, gör de gemenskapsrättsliga reglerna tillämpliga i det av landet har ännu behandlats. Möjligen kan även dessa personer ha rätt att åberopa egna gemenskapsrättsliga regler inresa och uppehållsrätt i sitt eget land. Domstolen har varit om ovillig utvidga gemenskapsreglema till att gälla även för interna angelägenheter, då den att

sig i områden faller utanför gemenskapens kompetens

riskerar att lägga som Här skall först göras kort genomgång de grundläggande reglerna som finns i en av gemenskapsrätten inrese- och uppehållsrätt utöver art 8a, samt en kortfattad om personers genomgång rättighetemas utvecklingen fram till Unionsfördraget. En viss tyngdpunkt av kommer därvid att läggas på domstolens avgörande inflytande för rättigheternas utform-

ning. En åtskillnad kommer att göras mellan ekonomiskt aktiva personer, dvs personer som utövar någon form ekonomisk verksamhet i medlemsländerna, och ekonomiskt inaktiva av Till de ekonomiskt aktiva räknas inte bara de som själva utövar ekonomisk personer. verksamhet lönearbetande, med egen verksamhet etc utan också sådana personer personer rättigheter är helt beroende den ekonomiskt aktives. Hit hör exempelvis sådana vars av medföljande makar och bam, inte har egen rätt att migrera. Till de ekonomiskt inaktiva som räknas de inte utövar någon ekonomiskt aktivitet. Hit hör personer som lever personer som på olika former bidrag, frånskilda hemmafruar, arbetssökande som efter sex månader av fortfarande är arbetslösa, blivit pensionärer efter att ha arbetat i det egna personer som landet etc. Huvudsakligen kommer sådana regler som är av betydelse och intresse för

diskussionen unionsmedborgarskapet att beröras. om

den fria rörligheten för Grundläggande regler om personer

Ett principstadgande den fria rörligheten för finns i art 3c RomF. Här stadgas om personer hindren för fri rörlighet skall avskaffas mellan medlemsstaterna som ett led i den inre att marknaden. Principema i art 3 ingår bland de regler skall tillämpas i kombination med som andra artiklar i RomF. Genom Unionsfördraget gjordes mindre ändring i art 3c RomF, genom att artikeln en fördes under den inre marknaden. Den inre marknaden definieras i art 7a RomF art 8a före Unionsfördraget ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för varor, personer, som tjänster och kapital säkerställs i enlighet med bestämmelserna i RomF. Huvudsyftet med

2’ 1992 ECR I-4288 Set ex C-370/90Singh 23 t C-332/90Volker Steen 1992 ECR1-341 se ex

den inre marknaden är att fördjupa den ekonomiska integrationen, bl a genom konkurrensfrämjande och kostnadssänkande åtgärder. Genom att avskaffa hindren för fri rörlighet mellan medlemsstaterna avser EG att skapa en enda gemensam marknad, som så långt möjligt liknar en verklig nationell marknad. Den inre marknaden har således en ekonomisk grundton. Den inre marknaden skall enligt art 7a upprättas i enlighet med bl a art 8b och 8C RomF. En mycket viktig roll for att den fria rörligheten skall fungera spelar också art 6 RomF. Här stadgas att all diskriminering p g a nationalitet skall vara förbjuden. Förbudet avser såväl direkt som indirekt diskriminering. Diskrimineringsförbudet återfinns även i de mer preciserade reglerna om fri rörlighet i art 48, 52, 59, 60 RomF. Diskrimineringsförbudet har utvidgats av domstolen och ofta använts i kombination med andra artiklar och sekundärrätt för att utöka arbetstagarnas rättigheter. Non-diskrimineringsprincipen i art 6 utgör en synnerligen viktig utgångspunkt för den fria rörligheten. Utan diskrimineringsförbud skulle reglerna om fri rörlighet ha betydligt mindre genomslagskraft. Art 6 gäller dock bara inom detta fördrags tillämpningsområde" Detta har tolkats så att regeln endast kan åberopas av ekonomiskt aktiva personer. Alla viktiga stadganden om fri rörlighet för ekonomiskt aktiva personer samt mycket av den sekundära rätt som ansluter till dessa har av domstolen ansetts ha direkt effekt.

Den fria för

rörligheten ekonomiskt aktiva personer

Den fria rörligheten for ekonomiskt aktiva personer utvecklas vidare i RomF art 48-51 arbetstagare, art 52-58 etableringsrätt och art 59-66 tjänster. Dessa artiklar har sedan i sin tur utvecklats i sekundärrätten. Rättigheterna är "based on the same principles in so far as they concern the entry into and residence in the territory of Member States of persons covered by Community law and the prohibition of all discrimination between them on

grounds of nationa.lity.24 Artiklarna innehåller också möjligheter till begränsningar den

av fria rörligheten for att tillgodose vissa intressen i medlemsstaterna. Unionsfördraget innebar inga egentliga förändringar i reglerna om fri rörlighet i art 48, 52 och 59 RomF. Dessa regler gäller fortfarande enbart för de persongrupper de uttryckligen avser, dvs arbetstagare samt de som utnyttjar etableringsrätten och den fria rörligheten för tjänster. Artiklarna kan alltså enbart åberopas av ekonomiskt aktiva personer.

Arbetstagare Arbetstagarens rätt till fri rörlighet uttrycks direkt i RomF art 48. Arbetstagare har enligt art 483 rätt att fritt röra sig inom medlemsstaternas territorium for att anta erbjudanden om anställning, uppehålla sig i en medlemsstat för att inneha en anställning samt rätt att stanna kvar i värdlandet efter att ha avslutat sin anställning där. All diskriminering arbetstagare av från medlemsstaterna skall avskaffas vad gäller anställning, lön och övriga arbets- och

"48/75 Royer 1976 ECR497

anställningsvillkor. Detta innebär ett förbud mot åtgärder som kan försvåra den fria rörligheten och uppehållsrätten för arbetstagare. Begreppet arbetstagare har speciell gemenskapsrättslig innebörd och har definierats av en domstolen. En arbetstagare är ekonomiskt aktiv person som för en viss tid "performs en services for and under the direction of another person in return for which he receives renumeration.25 Rätten till fri rörlighet och uppehållsrätt enligt art 48 gäller bara utövande aktiviteter är verkliga och effektiva, vilket utesluter marginella aktiviteter och av som bisysslor. Också deltidsarbetande och praktikanter har av domstolen ansetts falla in under

begreppet arbetstagarezö

Domstolen har uttalat att uppräkningen i an 483 RomF inte är uttömmande. I Antonissen-fallet fastslog domstolen att art 483 inte bara ger rätt att migrera för att ta

arbete redan erbjudits. Den fria rörligheten för arbetstagare innefattar också en

som man rätt röra sig fritt mellan medlemsstaternas territorier för att söka arbete. Herr Antonissen, att belgisk medborgare, hade kommit till Storbritannien för att söka arbete. Efter ca som var månader i landet dömdes han till fängelse och utvisning för narkotikainnehav. sex Antonissen hävdade att han hade rätt att stanna i Storbritannien. Domstolen uttalade att en strikt tolkning reglerna i art 483 skulle äventyra en persons möjlighet att finna arbete i av annat medlemsland. Därför skall artikeln anses innefatta en rätt att migrera även för att ett söka arbete. Domstolen ansåg dock att medlemsländerna har rätt att sätta upp en tidsgräns inom vilken skall ha funnit arbete, eller i vart fall kunnat visa att han har en personen verklig möjlighet att finna arbete. Sex månader ansågs inte vara för kort tid.

Etableringsrätt

Etableringsrätten innefattar enligt art 52 RomF rätt att starta och utöva verksamhet som en egenföretagare samt rätt att bilda och driva företag inom gemenskapen. Artikeln förbjuder diskriminering nationalitet utgör en inskränkning i etableringsrätten. Art 52 är pga som grundad principer art 48 vad gäller rätten till inresa och rätt att uppehålla sig samma som på medlemsstats territorium. Rättigheterna är dock, till skillnad från art 48, uttrycken ligen inskrivna i artikeln. Etableringsrätten dock ganska meningslös utan dessa vore rättigheter och domstolen har uttryckligen fastslagit att art 52 innebär en rätt för medborfrån ett medlemsland att resa in i en annan medlemsstat. garna

Tjänster

Enligt an 59 skall inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster avvecklas. Rätten att tillhandahålla tjänster tillkommer medborgare i medlemsstater som har etablerat sig i en stat inom gemenskapen än mottagaren av tjänsten. En tjänsteutövare har alltså rätt att annan in i ett land och utöva sina tjänster där. Domstolen har fastslagit att den fria rörligheten resa för tjänster också innefattar rätt för tjänsten att migrera till andra meden mottagaren av

25 66/85 Lawne-Blum 1986 ECR 2121 2° 139/85 Kempf 1986 ECR 1741, C-3/90 Bemini 1992 ECR l-107l 27 C-292/89 Antonissen 1991 ECR 1-745

lemsstater för att utnyttja tjänster som tillhandahålls där without being obstructed by

restrictions, even in relations to payments.28 Därmed har domstolen utvidgat cirkula-

tionsrätten så att i princip alla medborgare i medlemsstaterna kan utnyttja den. Som mottagare av tjänst räknas turister, de som reser för medicinsk vård, i affärer eller i studiesyfte. Det kan konstateras att varje unionsmedborgare som befinner sig i en annan medlemsstat än den egna i vart fall potentiellt sett är en mottagare tjänst bor hotell av e d. Varje medborgare i en medlemsstat är därmed i princip berättigad att utnyttja den fria rörligheten såsom av mottagare tjänst. av Art 59 garanterar, liksom art 48 och 52, rätt till inresa och uppehållsrätt i medlemsstaterna. Såväl den som tillhandahåller, den utnyttjar tjänsten har rätt fritt röra som som att sig och uppehålla sig på medlemsstaternas territorier.

Sekundärrätt

Många viktiga sekundärrättsliga regler har skapats med utgångspunkt i nämnda ovan fördragsartiklar. Grundläggande regler om arbetstagares fria rörlighet finns i förordning 1612/6829. I direktiv 68/36030 säkerställs avskaffandet av restriktioner i den fria rörligheten och uppehållsrätten.I direktivet stadgas att en medlemsstat inte får kräva andra dokument av en medborgare från en annan medlemsstat än giltigt identitetskort eller art 3. pass Domstolen har fastslagit att personen inte behöver besvara frågor vid gränsen syftet om med resan, dess längd eller tillgängliga ekonomiska medel. Enligt direktivets 4 skall art medlemsstaten utfärda ett speciellt uppehållstillstånd för unionsmedborgaren. Uppehållstillståndet visar rätten att uppehålla sig men är inte i sig bärare av rätten. Medlemsstaten kan inte avvisa en medborgare från medlemsstat därför att han inte har en annan uppe-

hållstillstånd. Detta vore oförenligt med den fria rörligheten. I förordning 1251/7033

säkerställs arbetstagarens rätt att stanna kvar i den medlemsstat där han har arbetat, även efter det att han har avslutat sin anställning där. Grundläggande direktiv finns också för att tillvarata rättigheterna för den som utnyttjar den fria etableringsrätten och fria rörligheten för tjänster direktiv 73/148, 75/3434.

Utvecklingen av den fria rörligheten för ekonomiskt inaktiva

personer

Till de ekonomiskt inaktiva räknas, som ovan nämnts, inte utövar någon personer som ekonomisk verksamhet. Hit hör personer som lever bidrag t ex vissa handikappade, och personer som lever socialbidrag, arbetslösa som sökt arbete i ett annat medlemsland

2‘ 86/82,26/83Luisi Carbone1984 ECR377 2°OJ 1968L 257/2 3"OJ 1968L 257/13 3 C-68/89Kommissionen mot Holland1991 ECR l-2637 32157/79Pieck1980 ECR2171 3301 1970L 142/24 3 OJ 1978L 172/14,OJ 1975L 14/10

under än månader, barn inte migrerar tillsammans med en ekonomiskt aktiv mer sex som blivit pensionärer i det egna landet etc. person, personer som Ursprungligen tillkom den fria rörligheten och uppehållsrätten enligt RomF bara de ekonomiskt aktiva De ekonomiskt inaktiva hade inga sådana rättigheter i personerna. RomF. Genom domstolens praxis fick sedan även de ekonomiskt inaktiva personer som kunde bli involverade i ekonomisk verksamhet möjlighet att utnyttja rättigheterna. Begrepekonomisk aktivitet tolkades därvid mycket vitt. Exempel finns i det ovan nämnda pet rättsfallet Luisi Carbone där domstolen utvidgade den fria rörligheten för tjänster till att tjänster, dvs turister, de för medicinsk vård, i affärer omfatta även mottagare av som reser eller i studiesyfte. direktiv har de ekonomiskt inaktivas rättigheter ytterligare förstärkts. Direk- I tre viktiga tiven har utfärdats enligt 235 RomF direktiv 93/96 enligt art 6 före Unionsfördraget art art RomF. Direktiven behandlar uppehållsrätt i medlemsländerna för den sk "restgruppen" 7 andra regler direktiv 90/36435, uppehållsrätt för dvs personer som inte omfattas av ekonomiskt aktiva direktiv 90/36536, uppehållsrätt för personer som längre är samt studenter direktiv 93/9637. Direktiven skall endast tillämpas när personen inte har uppehållsrätt enligt andra regler i gemenskapsrätten. Även den migrerandes familj har uppehållsrätt och rätt att ta arbete an 22 direktiv 90/364, 90/365, 93/96. I direktiven uppställs villkor för rätten att uppehålla sig i ett annat medlemsland. Den som utnyttjar uppehållsrätten skall ha sjukvårdsförsäkring samt tillräcklig försörjning, för att en bli börda för värdlandets socialhjälpssystem i direktiv 93/96 är dock tillräcklig inte en försörjning inte krav. Det är således bara kan försörja sig utan arbete som ett personer som har uppehållsrätt enligt direktiven.

Unionsmedborgarens rätt att resa in och uppehålla sig på

medlemsstaternas territorier

Även ekonomiskt inaktiva hade, redan före Unionsfördraget, en väl utveckde personerna lad inrese- och uppehållsrätt medlemsstaternas territorier. Man kan därför hävda att art 8a RomF i praktiken inte har utvidgat den som kan utnyttja rättigheterna, utan persongrupp bara bekräftar och uttryckligen fastslår redan befintliga rättigheter. Kommissionen skrev rörlighet och uppehållsrätt för alla medborgare i medlemsstaterna "already flow 1992 att fri

from provisions of the Treaty and existing secondary legislation".38 Frågan om an 8a har

utökat den fria rörligheten utöver vad tidigare gällde är nu föremål för domstolens som

behandling.

An 8a:s främsta betydelse ligger i att den uttryckligen, direkt i RomF, tillerkänner varje unionsmedborgare fri rörlighet och uppehållsrätt. För de ekonomiskt aktiva personerna

3’ OJ 1990L 180/26 3° OJ 1990L 180/28 37 OJ 1993L 317/59, ersatte direktiv 90/366 3 Kommissionen No 2958/92, OJ 1993 C 264/4 3’ C-229/94 Adams

innebär artikeln inte några större förändringar. Dessa personers rättigheter grundar sig alltjämt i första hand på art 48-66. För de ekonomiskt inaktiva innebär dock art 8a en stor förbättring jämfört med tidigare. För första gången tillerkänns dessa personer i RomF fri rörlighet och uppehållsrätt. Den juridiska grunden för de ekonomiskt inaktivas rätt har därmed förskjutits från rättspraxis och sekundärrätt till RomF. I en rapport om unionsmedborgarskapet 1993, gjord enligt art 8e RomF, skrev kommissionen att medborgarna i medlemsstaterna "are to enjoy freedom of movement whether or not they belong to any of the categories expressly referred to the Treaty. In other words, the right of free movement conferred on all nationals of Member States by virtue of their citizenship of the Union".4° I kommissionens rapport fastslogs vidare att medlemsstaterna inte får utföra kontroller av unionsmedborgare, vare sig vid gränsen eller inne i landet, som är mer långtgående än de som görs av de egna medborgarna. Kommissionens uttalanden visar att även de ekonomiskt inaktiva skall kunna grunda fri rörlighet och uppehållsrätt direkt RomF. Något krav ekonomisk aktivitet finns inte längre. Det kan därför konstateras att införandet av art 8a bör ses som en förstärkning av den fria rörligheten och uppehållsrätten i RomF. Artikeln utgör grunden för den generella rätt som tillkommer alla medborgare i medlemsstaterna i egenskap av unionsmedborgare. Varje unionsmedborgare kan principiellt sett åberopa RomFs regler för att åtnjuta fri rörlighet och uppehållsrätt i medlemsstaterna. Härigenom har de icke ekonomiskt aktiva unionsmedborgarnas rätt fått en betydligt starkare grund än tidigare. Rådet skrev dock nyligen i rapport att tiden ännu inte är mogen för "practical implementation av en unionsmedborgamas fria rörlighet och uppehållsrätt enligt 8a.41 Vad rådet med art avser detta något oklart. Att tiden inte är mogen anges bero att genomförandet kräver synes samordnade åtgärder av medlemsstaterna och gemenskapen för att uppfylla kraven inre säkerhet i unionen.

Begränsningar i den fria rörligheten och uppehållsrätten

Begränsningar och villkor i RomF I art 8a RomF stadgas att unionsmedborgaren skall ha rätt att röra sig fritt och uppehålla sig i medlemsstaterna om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i detta fördrag och i bestämmelserna om genomförande av fördraget. Denna hänvisningen till begränsningar och villkor i RomF bör ses som en hänvisning till de speciella undantagsbestämmelser som finns i art 48 3,4 och art 55-56 RomF. Begränsningar i den fria rörligheten tillåts här med hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa, i offentlig tjänst, samti verksamhet förenad med ofientlig makt. Domstolen har tolkat dessa undantagsbestämmelser mycket snävt, med hänsyn till den fria rörlighetens fundamentala karaktär. Undantagen dock medlemsstaterna en möjlighet att behålla ett ger inflytande över vilka som skall tillåtas resa in och ut ur landet. Undantag med hänsyn till

4° COM 93 702 final 4 Report of theEU Council on the functioningof theEU Treaty SN 1821/95

allmän ordning och säkerhet får dock inte åberopas för att tjäna ekonomiska syften t ex för att motverka arbetslösheten. Varje åtgärd måste grunda sig personens eget uppförande, dvs handlingar som han själv råder över. Att personen i fråga tidigare dömts för brott rättfärdigar inte i sig undantag med hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Undantag med hänsyn till allmän hälsa får göras för vissa angivna sjukdomar dock drogmissbruk eller mentala sjukdomar. Undantaget för offentlig tjänst skall tolkas mycket restriktivt och gäller antagligen bara vid myndighetsutövning. Hänvisningen i art 8a innebär att dessa begränsningar och villkor i den fria rörligheten, som ursprungligen gäller för de ekonomiskt aktiva, även skall tillämpas dem som åberopar art 8a. Samma begränsningar och villkor gäller för alla, vare sig personen grundar sin fria rörlighet och uppehållsrätt art 8a eller art 48-66.

Begränsningar och villkor ibestämmelsema om genomförande av fördraget Begränsningar i den fria rörligheten och uppehållsrätten är också möjliga i bestämmelser om genomförande av fördraget, dvs i sekundärrättsliga regler till RomF. De sekundärrättsliga regler som tillkommit före Unionsfördraget och som närmare reglerar den fria rörligheten och uppehållsrätten fortsätter att gälla. Den sekundärrätt som skapats med utgångspunkt i art 48-66 RomF fortsätter att ha sin grund i dessa artiklar. Den sekundärrätt som gäller de ekonomiskt inaktiva kommer hädanefter att ha sin utgångspunkt i art 8a RomF oavsett vilken grund den har skapats. I sekundärrätten uppställs ibland långtgående villkor för fri rörlighet och uppehållsrätt. Detta gäller främst direktiven som behandlar de ekonomiskt inaktivas rättigheter. Dessa direktiv har enligt sina preamblar tillkommit som ett led i utvecklingen mot en inre marknad med helt fri rörlighet, i enlighet med art 3c och 7a RomF art 8a före Unionsfördraget. De villkor som uppställs i direktiven för rätten att utnyttja den fria rörligheten och uppehållsrätten motiveras, enligt preamblama, av att den migrerande personen inte får bli en alltför stor börda för värdlandets ekonomi. I direktiven fastslås bl a att enbart den som har sjukförsäkring och tillräcklig försörjning kan utnyttja uppehållsrätten Art 1 direktiv 90/364, 90/365. Personen skall kunna visa att han har en stabil inkomst eller att han är gift med en unionsmedborgare som har stabil inkomst, alternativt att han har en pension man kan leva av och att han kan försörja make och bam som inte har möjlighet att försörja sig själva. Härmed undviks att den migrerande personen blir en börda för värdlandets socialhjälpssystem. Denna typ av villkor blir i praktiken långtgående inskränkningar i den ekonomiskt inaktive unionsmedborgarens rättigheter. I White Paper on European Social Policy 1994 uppmärksammade kommissionen att grupper utan ekonomiska tillgångar, dvs arbetslösa utan bidrag, personer beroende av socialhjälp, vissa handikappade etc, inte ges möjlighet att utöva fri rörlighet enligt art 8a RomF.42 Kommissionen skrev det är viktigt reflektera över unionsmedborgarskapets att att innebörd och göra en genomgång av den sekundärrätt som reglerar den fria rörligheten och särskilt uppehållsrätten. En översyn av reglerna området är således att vänta.

"2COM 94 333final

uppehållsrätt

Fri för

rörlighet och personer som är medborgare i tredje land

Medborgarskapets betydelse för rätten till fri rörlighet och

uppehållsrätt

De artiklar i RomF som berör den fria rörligheten och uppehållsrätten är begränsade till att gälla endast medborgarna i medlemsstaterna. De speciella reglerna om fri rörlighet och uppehållsrätt innehåller alla ett nationalitetskrav. I artikel 52 och 59 RomF fastslås uttryckligen att artiklarna gäller enbart för medborgare i medlemsstaterna. Enligt art 59 kan dock rådet besluta att bestämmelserna om fri rörlighet för tjänster skall tillämpas även på medborgare i tredje land som har etablerat sig inom gemenskapen. Detta har dock aldrig utnyttjats. Art 481 RomF innehåller inte något uttryckligt nationalitetskrav. Här föreskrivs endast att fri rörlighet för arbetstagare skall säkerställas inom gemenskapen. I sekundärrätten och i rättspraxis har det dock förutsätts att regeln endast är tillämplig medborgare i medlemsstaterna. Också i art 8a RomF finns ett nationalitetskrav. Enligt art 8 är det endast den som har medborgarskap i ett medlemsland som får utnyttja de rättigheter som kopplats till unionsmedborgarskapet, däribland den fria rörligheten och uppehållsrätten. För medborgare i tredje land, bosatta inom unionen, finns idag ingen generell rätt till fri rörlighet eller uppehållsrätt enligt gemenskapsrätten. Deras situation regleras huvudsakligen av den nationella rätten i det medlemsland de bor. När den inre marknaden upprättas fullt ut och gränskontrollema mellan medlemsländerna avskaffas kommer emellertid var och en som befinner sig i unionen att en fullständigt fri rörlighet. Detta gäller såväl unionsmedborgare som personer från tredje länder. En sådan fullständigt fri rörlighet är dock ännu ganska avlägsen, även om är på väg mot ett sådant mål. Vissa specifika grupper medborgare i tredje land har redan givits viss fri rörlighet i unionen. Hit hör personer från vissa länder med vilka EU ingått speciella associationsavtal därom samt personer från tredje länder som har nära familjerelationer till en migrerande unionsmedborgare.

Fri rörlighet och uppehållsrätt för privilegierade personer från

tredje land

Genom associationsavtal mellan EG och vissa länder har grupper av utlänningar bosatta i unionen fått in och uppehålla sig i medlemsländerna. Även migrerande unionsrätt att resa medborgares familjer har givits en särställning. Dessa specifika persongrupper kan därför ses som en privilegierad grupp icke unionsmedborgare, en mellankategori mellan unionsmedborgaren som har tillgång till alla gemenskapsrättens rättigheter och de icke unionsmedborgare vars rättigheter huvudsakligen grundas nationell rätt i medlemsstaterna.

Familjemedlemmar

Enligt sekundärrättsliga regler har familjemedlemmar, vilken nationalitet de än har, rätt att följa med och rätt att uppehålla sig i ett medlemsland tillsammans med den migrerande

unionsmedborgaren. Denna rätt gäller make och släktingar i rakt uppstigande och

nedstigande led till den migrerande eller dennes make enligt direktiv 93/96 bara make och barn. Rättigheten gäller dock inte för sambo.44 Orsaken till detta kan att vara samboförhållanden inte i andra länder jämställs med äktenskap i samma utsträckning som i Sverige. Samboförhållanden är också svåra att kontrollera eftersom de är registrerade och deras varaktighet är typiskt sett ofta är kortare. Det kan därför synas naturligt att gränsen här dras mellan äktenskap och samboforhållanden. Genom införandet art 8a RomF fick alla icke ekonomiskt aktiva unionsmedborgare i av familjen en självständig rätt att migrera. De kan dock fortfarande migrera enligt ovan nämnda sekundärrättsliga regler, och då räknas som ekonomiskt aktiva, om de migrerar tillsammans med en ekonomiskt aktiv unionsmedborgare. För de familjemedlemmar som inte är unionsmedborgare gäller samma regler som före Unionsfördraget, vilket innebär att dessa har rätt att migrera tillsammans med en migrerande unionsmedborgare. personer Deras rättigheter är helt beroende av unionsmedborgarens och kan därmed inte existera självständigt. Kommissionen har dock uttalat att ett sådant beroende är otillfredsställande bör få självständig till uppehåll efter viss tid i landet. En och att utländska makar en rätt översyn reglerna kan därför vara att vänta. Redan nu finns dock undantag. Sålunda har av arbetstagares make rätt att behålla sin uppehållsrätt vid skilsmässa eller arbetstagarens en död. En unionsmedborgare har alltså möjlighet att ta med sin familj, bestående av medborgare i tredje land, han migrerar till ett annat medlemsland. Förhållandet regleras av gemenom skapsrätten. Om familjen väljer att bo i unionsmedborgarens eget land aktualiseras frågan om gemenskapsrättens tillämplighet där. I fallet Morsan behandlade domstolen frågan om fru Jhajans och fru Morsons, till uppehållstillstånd i Holland där deras döttrar bodde.45 medborgare i Surinam, rätt Döttrarna, holländska medborgare, hade aldrig utnyttjat sin rätt att arbeta i ett annat som var medlemsland än det Frågan ansågs därför vara av helt nationell holländsk karaktär. egna. Domstolen fastslog att gemenskapsrättens regler om fri rörlighet inte kan tillämpas i fall "which have no factor linking them with any of the situations govemed by Community law. Detta ansågs tveklöst vara fallet med arbetstagare som aldrig utnyttjat sin fria rörlighet i gemenskapen. Det var därför ett brott mot gemenskapsrätten att vägra mödrarna inrese- och uppehållsrätt i Holland. Detta innebär att om familjen väljer att bo i det medlemsland i vilket unionsmedborgaren är medborgare, regleras familjens uppehållsrätt av de nationella reglerna i det landet. Väljer

43 Förordning 1612/68,direktiv 73/148,direktiv 90/364,direktiv 90/365,direktiv 93/95 59/85Reed1986 ECR 1283 ‘SCOM 94 23 ñnal 35-36/82Morson 1982 ECR3723

familjen att migrera till ett annat medlemsland regleras familjemedlemmarnas uppehållsrätt i landet gemenskapsrätten. Detta kan leda till att olika regler om uppehållsrätt gäller, av beroende vilket medlemsland familjen väljer att bo För att kunna åberopa de gemenskapsrättsliga reglema i unionsmedborgarens eget land måste familjen först migrera. Det entydiga stadgandet i art 8 RomF, att unionsmedborgarskapets rättigheter bara tillkommer är medborgare i en medlemsstat, gör det omöjligt att föra in reglerna personer som fri rörlighet för familjemedlemmar i art 8a. Rättigheterna kommer därför även fortom sättningsvis att regleras i sekundärrätten.

Associationsavtal

Enligt art 238 RomF har EG möjlighet att ingå avtal om associering med utanförstående stater och internationella organisationer. EG har ingått flera sådana avtal som berör den fria rörligheten. Vissa avtal ger rätt till fri rörlighet och uppehållsrätt. Andra innehåller huvudsakligen regler om non-diskriminering. Här skall några få exempel avtal som EG har ingått med andra länder tas upp, för att visa att vissa medborgare i tredje land kan ha rättigheter i gemenskapen. Det mest utvecklade associationsavtalet är EES-avtalet. Det har ingåtts mellan EFTAstaterna utom Schweiz och EU och trädde i kraft den 1 jan 1994. Sverige, Finland och Österrike har övergått till att EU- och inte EFTA-stater och en ny EITA-stat, nu vara Liechtenstein, har tillkommit. Medlemmar i EES är alltså nu bara Norge, Island och Liechtenstein. EES syftar enligt preambeln till att upprätta ett dynamiskt och homogent europeiskt ekonomiskt samarbete. EES-avtalet innebär att de fyra frihetema, dvs fri rörlighet för tjänster och kapital, skall gälla inom hela EES, samma varor, personer, villkor inom EU. EES-avtalets artiklar liknar mycket artiklarna i RomF, såväl matesom riellt språkligt. Bestämmelser som motsvarar regler i EU skall tolkas i enlighet med som EG-domstolens avgöranden som meddelats före EES-avtalets undertecknande art 6. All diskriminering nationalitet skall enligt art 4 vara förbjuden. p g a EG har också ingått associationsavtal med andra länder. Dessa är dock inte lika långtgående EES-avtalet. Med Turkiet har EG gjort en överenskommelse om att successivt som

utveckla fri rörlighet för arbetstagare." Samarbetet är inspirerat av art 48, 49 och 50

en RomF. Även hindren för fri etableringsrätt och fri rörlighet för tjänster skall successivt avskaffas. En non-diskrimineringsprincip gäller arbetsvillkor och lön finns inskriven som i ett tilläggsprotokoll från 1970. Domstolen har avkunnat flera rättsfall som berör avtalet med Turkiet. Domstolen har bl a fastslagit att den har kompetens att tolka de stadganden i

fri rörlighet för arbetstagare. Domstolen har vidare fastslagit vissa

avtalet som berör att regler upprätthåller turkiska arbetstagares rätt har direkt effekt,5° klara och entydiga som att turkarnas rätt att ta arbete i ett medlemsland även innebär en rätt till uppehåll i samt

‘7 LAccord dAnkarade 1963 "‘ LAccord dAnkara an 12, 13, 14 ‘9 12/86 Demirel1987 ECR 3719 5° C-192/89Sevince 1990 ECR I-3461

landets Domstolen har vidare jämställt medlemsstaternas möjlighet begränsa turkars att rättigheter p g a allmän ordning, säkerhet och hälsa med art 483 RomF. En turkisk arbetstagare som lagligen uppehåller sig i ett medlemsland skall i detta avseende behandlas samma sätt som en unionsmedborgare. Bestämmelserna har dock varken samma ursprung eller mål och bör därför tolkas identiskt. EG har också ingått non-diskrimineringsavtal med en rad länder. Ett exempel ett nondiskrimineringsavtal är Lomékonventionen IV som ingåtts med ett sjuttiotal sk ACP-länder

African, Canibean, Pacific.52 Konventionen innehåller ett förbud diskriminering på

mot konventionsländemas territorier. Detta gäller bl a för arbetsvillkor och lön samt sociala förmåner kopplade till arbetet. Vidare har EG med Marocko, Tunisien och Algeriet ingått konventioner om non-diskriminering i fråga om arbetsvillkor och lön. I ett nyligen avkunnat rättsfall fastslog domstolen att en algerisk medborgare boende i Frankrike hade rätt till likabehandling vad gällde vissa förmåner. Det kan också kort nämnas att många före detta kolonier och territorier beroende EUav ländema sk OCT, Overseas Countries and Territories ges en särställning i EU, byggd på non-diskriminering art 2273 RomF. OCT är utomeuropeiska länder och territorier med särskild anknytning till Belgien, Danmark, Frankrike, Italien, Holland och Storbritannien. För dessa länder och territorier gäller en särskild associeringsordning. Fri rörlighet mellan EU och OCT skall styras av avtal som godkänns enhälligt av medlemsstaterna. Något sådant avtal har ännu slutits. Personer från OCT-länder är i vissa fall medborgare också i ett medlemsland. Det bör dock noteras att dessa personer inte automatiskt har rätt till unionsmedborgarskapets fria rörlighet.

Fri rörlighet och uppehållsrätt för icke-privilegierade medborgare i tredje land

För medborgare i tredje land, som kan utnyttja gemenskapsrätten enligt reglerna om familjemedlemmar eller enligt associationsavtal, regleras inresa och uppehåll i medlemsstaterna huvudsakligen av den nationella lagstiftningen i varje medlemsland. Unionsfördraget utvidgade EGs kompetens flykting,- invandrings,- och utlänningspolitikens områden. Invandringspolitiken som sådan anses dock ligga inom den enskilda medlemsstatens kompetens. Detta framgår bl a av an K3 Unionsfördraget. Medlemsstaterna har varit mycket ovilliga att överge sin suveränitet detta område. De nationella reglerna om utlänningar och asyl måste dock överensstämma med medlemsstaternas åtaganden gentemot gemenskapen.Medlemsstaterna är t ex förhindrade att vidta åtgärder som kan utgöra hinder för den fria rörligheten För unionsmedborgare. Detta framgår av bl a lojalitetsplikten i art 5 RomF. Medlemsländema måste därför samarbeta, med varandra och med EG, för att samordna sin politik. Någon harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning rörande

s C-237/91Kus1992 ECR1-6781 52 OJ 1991L 229/3, från 15dec 1989 53Fall 10/10-95

medborgare i tredje land har dock i princip ännu inte skett. Rådet antog 1991 ett arbetsför att harmonisera asyl- och invandringspolitiken. Utvecklingen mot en gemenprogram sam politik går docklångsamt. Ett steg i vad som kan vara en utveckling mot ett visst utvidgande av den fria rörligheten är ett nyligen framlagt förslag till direktiv om rätt för tredjelandsmedborgare att resa inom

gemenskapen. Här föreslås medborgare i tredje land som lagligen uppehåller sig i

unionen få fritt medlemsstaternas territorier under månader. En rätt att resa tre förutsättning är att de har giltigt uppehållstillstånd utfärdat av en medlemsstat, som ger rätt att uppehålla sig inom den statens territorium samt att de har tillräckliga medel för uppehåll och återresa. Även innehar ett sådant visum som är giltigt i hela gemenskapen personer som föreslås få medlemsstaternas territorier under visumets giltighetsperiod. rätt att resa Kompetensen visumpolitikens område är delad mellan medlemsstaterna och gemenskapen. Rådet skall enligt art 100c1 RomF fastställa de tredje länder vars medborgare måste ha visum vid medlemsstaternas yttre gränser. En lista över 101 länder passage av medborgare måste ha visum har nyligen upprättats. Rådet kan också införa tidsvars begränsade visumtvång, för medborgare i ett tredje land där en nödsituation inträffat som innebär fara för plötslig tillströmning av medborgare från det landet art lO0c2 RomF. en

Sammanfattning

Vem är unionsmedborgare

Unionsmedborgarskapet är, namnet anger, ett medborgarskap i unionen. Unionen som baseras på EG men också mellanstatligt samarbete mellan medlemsstaterna. Detta innebär att både EG-rätten och det mellanstatliga samarbetet kan användas för att beskriva unionsmedborgarskapets struktur. Unionsmedborgarskapet, som huvudsakligen regleras i RomF art 8-8e, är ett medborgarskap sui generis. Syftet med unionsmedborgarskapet är att skapa en europeisk identitet mellan den enskilde medborgaren i medlemsstaten och unionen. Detta avspeglas i valet av termen unionsmedborgarskap i stället för att som tidigare använda uttrycket medborgare i medlemsstatema. Unionsmedborgarskapet syftar till att göra unionen mer öppen och mer vidkommande för den enskilde. Det ger en känsla tillhörighet till EU och fyller därför en viktig psykologisk funktion. Unionsmedborgarskapet markerar en ny etapp i fördjupandet önskan till förnyelse, inte bara det ekonomiska och sociala planet, utan av EG och en även på det politiska. Syftet med unionsmedborgarskapet är också att främja medborgares i medlemsstater rättigheter och intressen samt att främja EUs demokratiska utveckling. Placeringen artiklarna unionsmedborgarskapet i början av RomF ger unionsav om medborgarskapet styrka det hade saknat om reglerna placerats i preambeln e en som Avsikten är att reglerna skall tillämpas i praktiken och att de skall ha ett verkligt innehåll. Unionsmedborgarskapet är ett viktigt instrument i den demokratiska utvecklingen inom EU.

5‘ OJ 1995C 306/5,Förslagtill rådets direktiv om rätt för tredjelandsmedborgare att resa inom gemenskapen

Det bör dock noteras att EUs fördragstexter inte ger unionsmedborgaren någon särskilt framträdande roll. Någon egentligt makt från folket är det inte fråga om. En av unionsmedborgarskapets stora fördelar är att det är dynamiskt och kan utvecklas i framtiden. Här kan art 8e RomF komma att spela en viktig roll. Unionsmedborgarskapet kan förstärkas med nya rättigheter och därmed skapas ett allt starkare förhållande mellan den enskilde och unionen. Unionsmedborgarskapet kan dock endast svårligen försvagas. Medlemsstaterna bestämmer dock över unionsmedborgarskapets utveckling. Unionsmedborgarens rättigheter kan genomdrivas på det nationella planet och av EG-domstolen. Medborgare i medlemsstaterna innehar såväl nationellt medborgarskap som unionsmedborgarskap. Unionsmedborgarskapet kan sägas vara ett paraply-medborgarskap, som i princip tillkommer alla fullvärdiga medborgare i medlemsstaterna. Detta är dock helt avhängigt av det nationella medborgarskapet. Bara den som är medborgare i ett medlemsland kan vara unionsmedborgare. Man kan inte förlora sitt unionsmedborgarskap om man inte samtidigt förlorar sitt nationella medborgarskap i ett medlemsland. Man kan heller inte bli unionsmedborgare utan att samtidigt bli medborgare i ett medlemsland. Unionsmedborgarskapet ersätter inte det nationella medborgarskapet, utan tillkommer den enskilde utöver detta. Personen är såväl medborgare i sitt eget land som unionsmedborgare. De egentliga medborgerliga rättigheterna och skyldighetema ligger på det nationella planet, och Unionsmedborgarskapet tillför ytterligare gemenskapsrättsliga rättigheter därutöver. Till skillnad från många andra begrepp som används i RomF har inte medborgarskapsbegreppet av domstolen givits någon speciell gemenskapsrättslig innebörd. Varje medlemsstat definierar själv vilka personer som är medborgare i staten och alltså vilka som är unionsmedborgare. Att länderna har denna kompetens ligger helt i linje med folkrätten, enligt vilken varje stat är berättigad att bestämma, genom sin lagstiftning, vilka som är medborgare i staten. I Micheletti-fallet fastslog EG-domstolen att medlemsstaterna ensamma har kompetens medborgarskapsområdet. För att understryka sin kompetens har medlemsstaterna i Förklaringen om medborgarskap i en medlemsstat uttalat att frågan om en persons medborgarskap i en viss medlemsstat skall avgöras uteslutande under hänvisning till den berörda medlemsstatens egen lagstiftning. Detta återupprepades också i Edinburghöverenskommelsen. Gemenskapen måste alltså acceptera att en medlemsstat har givit en person medborgarskap och därmed unionsmedborgarskap. Också de andra medlemsstatema måste acceptera att en person är medborgare i en viss medlemsstat. De kan ifrågasätta en enskilds medborgarskap eller uppställa ensidiga villkor för att han skall få utnyttja sina gemenskapsrättsliga rättigheter. Medlemsstaterna måste dock ta hänsyn till sina allmänna åtaganden gentemot gemenskapen när de lagstiftar på medborgarskapsområdet. De har exempelvis en lojalitetsplikt enligt art 5 RomF. Gemenskapen kan också komma att påverka de nationella medborgarskapslagstiftningarna när den vidtar åtgärder inom sitt kompetensområde, t ex fri rörlighet. Vid en första anblick kan det kanske synas mer praktiskt att EU gör en övergripande definition av vilka som är medborgare i medlemsstaterna för gemenskapsrättsliga ändamål och därmed vilka som är unionsmedborgare. Något sådant har dock aldrig varit aktuellt. Det skulle vara ett intrång i medlemsländernas rätt att själva definiera vilka som är

medborgare i landet. En definition i EG-rätten skulle kraftigt påverka de nationella medborgarskapslagarna i medlemsstaterna, eftersom harmoniserande åtgärder etc skulle krävas. Medlemsstaterna har varit mycket ovilliga att lämna ifrån sig någon kompetens detta område till EU. Rätten att definiera vilka som är medborgare i ett land är i högsta grad suveränitetsfråga och har att göra med landets existens eftersom medborgarna är ett en grundläggande kännetecken staten. Det ligger helt utanför EGs kompetens, i dess nuvarande utformning, att definiera som är medborgare i ett medlemsland och att vem definiera vem som är unionsmedborgare. Förklaringen medborgarskap i en medlemsstat kan i viss mån sägas motverka en om eventuell framtida utveckling mot harmonisering medborgarskapslagama i medlemsen av länderna, eftersom den uttryckligen fastslår att varje medlemsland har en egen rätt att bestämma är medborgare i staten. Den understryker också att skillnader mellan vem som berörda personkategorier, beror medlemsstaternas definition av medborgarna, komsom finnas kvar även framöver. Medlemsstaterna kan, genom sina medborgarskapslagar, mer att tillse mycket vid faller under gemenskapsrätten. På samma sätt kan de, att en persongrupp ha restriktiva medborgarskapsregler, definiera den persongrupp som faller under genom att gemenskapsrätten ganska snävt. I gemenskapsrätten bestäms sedan vilka kategorier av medlemsstaternas medborgare kan utnyttja EGs regelverk t ex unionsmedborgare, som arbetstagare etc. Dessa tilldelas vissa rättigheter t ex fri rörlighet. huvudregeln är varje är fullvärdig medborgare i en medlemsstat också Enligt person som unionsmedborgare. Undantag kan dock förekomma i länder med komplicerade medborgarskapslagstiftningar. Storbritannien och Tyskland har gjort förklaringar där de definierar vilka är medborgare för gemenskapsändamål. Det rör sig om delvis andra personer som än de är medborgare för nationella ändamål. Så länge förklaringar av persongrupper som detta slag inte strider gemenskapsrätten och så länge deras huvudsakliga ändamål är att mot sådana från gemenskapsrätten som endast har ett löst samband utestänga persongrupper med medlemsländer, kommer förklaringarna inte att orsaka några problem. Det är dock viktigt denna förklaringar inte missbrukas för att utestänga eller inlemma personer att typ av inte har närmare samband med ett medlemsland under gemenskapsrättens regelverk. som Medborgarskapskravet i art 8 RomF gör det omöjligt att låta unionsmedborgarskapet lagligen och stadigvarande uppehåller sig i ett medlemsland omfatta även personer som är medborgare i tredje land om de inte samtidigt är medborgare i ett medmen som lemsland. Det inte heller troligt unionsmedborgarskapet inom en rimlig framtid är att kommer utvidgas till att omfatta även medborgare i tredje land. att

Rättigheterna

Det är, liksom vid nationella medborgarskap, viktigt att skilja mellan unionsmedborgarskapet i sig och de rättigheter knutits till det. Genom avtal har medlemsstaterna som givit sina folk tillgång till vissa preciserade rättigheter gentemot gemenskapen och gentmedlemsstaterna. Dessa rättigheter har knutits till unionsmedborgarskapet. Unionsemot medborgarskapet inte upphov till fler rättigheter än vad som beslutats om inom ramen ger

för EU. De flesta finns i art 8a-8d RomF och fler kan tillkomma enligt art 8e RomF. Alla medborgare i medlemsstaterna tillerkänns här vissa rättigheter oberoende av vilket medlemsland de är medborgare Rättigheterna har drag övemationella rättigheter. Genom av Unionsfördraget har medlemsstaterna försökt EG politisk och social prägel, vid ge en mer sidan om den ekonomiska, och därvid markerat tydlig strävan att låta gemenskapens en regelverk omfatta alla medborgare i medlemsstaterna. Enligt art B Unionsfördraget syftar unionsmedborgarskapet till att stärka skyddet för medborgarnas i medlemsstaterna rättigheter och intressen. Placeringen av unionsmedborgarskapet i RomF, istället för under reglerna om mellanstatligt samarbete, kan förklaras med medlemsstaternas önskan att ge gemenskapen kompetens området. Genom att placera reglerna unionsmedom borgarskapet i direkt anslutning till EGs principer markeras tydligt den vikt som fästs vid unionsmedborgarskapet. Flera av de viktigare rättigheterna som knutits till unionsmedborgarskapet fanns redan före Unionsfördraget. Hit hör den fria rörligheten och uppehållsrätten samt framställningsrätten till Europaparlamentet. Rättigheterna har dock förändrats i grunden, eftersom de har "konstitutionaiserats i RomF och dessutom utökats till att omfatta fler människor. Andra rättigheter är helt nya. Tyngdpunkten bland unionsmedborgarens rättigheter ligger framför allt den fria rörligheten och uppehållsrätten samt rätten att delta i val. Rätten att delta i kommunala val är dock snarast av symbolisk betydelse och påverkar inte maktutövningen i EU. De flesta av dessa rättigheter måste förverkligas i en annan medlemsstat eller av en annan medlemsstat. Två rättigheter riktar sig dock direkt mot gemenskapen. Hit hör framställningsrätten till parlamentet och klagorätten hos ombudsmannen. De rör förhållandet mellan den enskilde och gemenskapen. När en enskild utnyttjar dessa rättigheter skapas ett direkt rättsförhållande mellan den enskilde och gemenskapen. Detta är dock bara möjligt det begränsade område där gemenskapen har kompetens.

Den fria rörligheten och uppehållsrätten Den fria rörligheten och rätten att uppehålla sig i en annan medlemsstat, återfinns i art som 8a RomF, fanns till stor del redan före Unionsfördraget. Sammanfattningsvis kan konman statera att för de personer som är ekonomiskt aktiva har domstolen, med utgångspunkt i RomF, under årens lopp utvecklat en mycket vittgående rörelsefrihet och uppehållsrätt, med tillgång till i stort sett hela medlemsländemas samlade marknad. Detta gäller för såväl arbetstagare som för dem som utnyttjar etableringsrätten och den fria rörligheten för tjänster. Domstolen har strävat efter att utveckla gemensamma regler och principer för dessa persongruppers rättigheter. Genom sin praxis har domstolen även utsträckt den fria rörligheten så att stora grupper ekonomiskt inaktiva har kunnat utnyttja den. Ytterligare utveckling har skett i sekundärrätten. Redan före Unionsfördraget hade således i princip alla medborgare i medlemsstaterna inrese- och uppehållsrätt medlemsstaternas territorier. Gruppen förmånstagare har inte genom införandet av an 8a i praktiken blivit nämnvärt större än tidigare. Före införandet av an 8a grundade sig dock de ekonomiskt inaktivas rättigheter på rättspraxis och sekundärrätt. Nu tillerkänns varje unionsmedborgare direkt i

RomF fri rörlighet och uppehållsrätt. Det finns således inte längre något krav ekonomisk

aktivitet i RomF. Vid tolkningen RomFs artiklar har domstolen ofta använt sig av RomFs grundav läggande syften och allmänna principer. Domstolen har till och med givit personer rättigheter inte uttryckligen föreskrivs i RomF. Domstolen tillämpar alltså vanligen en som teleologisk tolkningsmetod. Den utgår från att bestämmelserna i RomF är avsedda att fylla eflet utile, dvs att de har effektiv funktion i gemenskapsrättens regelsystem. en en Domstolen tolkar bestämmelserna så att de blir meningsfulla och nyttiga i förhållande till sitt ändamål. Det är mycket troligt att domstolen vid tolkningen av art 8a RomF kommer att artikeln fyller effektiv funktion. Artikeln tolkas då så att den ett utgå från att en meningsfullt sätt uppfyller sitt ändamål. Ändamålet med regeln är att tillerkänna alla unionsmedborgare fri rörlighet och uppehållsrätt, och därför kommer domstolen sin tolkning undanröja hindren så att dessa rättigheter effektivt kan antagligen att genom utnyttjas av envar. ha direkt effekt får den generella fria rörligheten och uppehållsrätten stor Om art 8a anses genomslagskraft. Detta skulle betydelse, främst för de ekonomiskt inaktiva persovara av alla viktiga regler de ekonomiskt aktivas rätt har redan direkt effekt. An 8a nerna om ålägger medlemsstaterna preciserad skyldighet, då den föreskriver att varje unionsen medborgare skall ha rätt att röra sig fritt och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. En skyldighet detta slag ovillkorlig karaktär. Inga åtgärder av synes vara av behövs då för stadgandet skall gälla, sig från gemenskapens eller medlemsstaternas att vare sida. Också den starka och klara ordalydelsen i art 8a talar för att artikeln har vissa drag av direkt effekt. Kommissionen har uttalat att vissa rättigheter under unionsmedborgarskapet implementering andra rättigheter ännu inte fattats.55 har direkt effekt medan beslut om av Kommissionen skriver dock: Any infringement of one of these rights on the part of the authorities of Member State constitutes failure to comply with Community obligations... a a and the Commission bring the matter before the Court of Justice". Frågan om direkt may föremål för behandling i domstolen.56 effekt är nu Eftersom hittills alla viktigare regler fri rörlighet ansetts ha direkt effekt är det rimligt om i avvaktan domstolens beslut, anta att även an 8a har viss direkt effekt. Art 8a att, då rättigheter den enskilde kan åberopa direkt i domstol och som den garanterar som nationella domstolen skall skydda. Direkt effekt mycket stor betydelse för vore av ekonomiskt aktivas och inaktivas rättigheter. De inaktivas rättigheter, närmandet av de såsom de fastslås i RomF, kommer snabbt att kunna bli realitet för den enskilde en unionsmedborgaren. I fall riskerar de inaktivas rättigheter att fortsätta styras av redan annat befintliga sekundärrättsliga regler. Vad gäller förhållandet mellan art 8a och reglerna om fri rörlighet och uppehållsrätt i 48-66 RomF bör art 8a lex generalis, tillämpas i fall som inte är täckta art man se som som andra artiklar, lex specialis art 48, 52, 69 RomF och därifrån härledda rättsakter. Att se av 8a regel ersätter de tidigare funnits om fri rörlighet och art som en ny som som

55 Kommissionen No 2958/92,OJ 1993 C 264/4 56C-229/94Adams

uppehållsrätt kan inte vara korrekt. Att se art 8a som en lex generalis bra in i det passar utökade europeiska samarbetets struktur. Art 8a är avsedd att utvidga den fria rörligheten och det är därför lämpligt att se artikeln som en kompletterande regel att tillämpa på fall som inte täcks av andra artiklar i RomF. Ser man art 8a som lex generalis kommer de rättigheter som tillkommer de ekonomiskt inaktiva personerna utgå direkt ur art 8a, eftersom inga andra relevanta stadganden i RomF finns. De rättigheter som tillkommer de ekonomiskt aktiva har däremot sin personerna grund i de speciella artiklarna i RomF, lex specialis. Endast lex specialis inte om tillhandahåller regler tillämpas art 8a de ekonomiskt aktiva. Lex specialis bör alltid tolkas i ljuset av lex generalis. I art 8a framkommer således den fria rörlighetens och uppehållsrättens hela räckvidd. Artikeln visar hur långt rättigheterna i RomF ytterst kan utsträckas och vilka persongrupper som omfattas. Eftersom art 8a tillerkänner varje unionsmedborgare fri rörligheten och uppehållsrätt, bör en mycket vid tolkning de av speciella stadgandena i RomF om fri rörlighet och uppehållsrätt bli följden. Det är olämpligt att dela upp artiklarnas tillämpningsområden, så att art 8a enbart gäller för ekonomiskt inaktiva och kan åberopas de ekonomiskt aktiva. De ekonomiskt av aktiva skulle då bara kunna åberopa fri rörlighet och uppehållsrätt enligt art 48-66 RomF. Det är av stor vikt att art 8a ses som en generell regel gäller för såväl ekonomiskt som aktiva som inaktiva och att artikeln är utgångspunkt för vid tolkning den fria en av rörligheten och uppehållsrätten. Art 48-66 bör ses som preciseringar de generella av rättigheterna. Art 8a har således medfört att alla artiklar som behandlar den fria rörligheten och uppehållsrätten hamnat i en ny dager. Alla regler bör tolkas vitt i ljuset av den nya utvidgade fria rörligheten och uppehållsrätten. Principiellt sett skall reglema innebära lika rätt för alla att migrera, vare sig personen grundar sin rätt art 8a eller på art 48-66 RomF. Domstolens definition av arbetstagarbegreppet påverkas inte av den nya utvidgade fria rörligheten och uppehållsrätten. Detta följer av att art 48 RomF, även efter Unionsfördraget, enbart gäller arbetstagare. Bara den som utövar en effektiv och verklig aktivitet under ledning av en annan person kan åberopa artikeln. Den fria rörligheten för arbetstagare är enligt art 483 RomF begränsad till vissa speciella områden: rätt att anta erbjudanden om arbete och rätt att förflytta sig inom medlemsstaternas territorium härför, rätt att uppehålla sig i en medlemsstat för att inneha anställning samt rätt att stanna kvar sedan avslutat man sin anställning. Domstolen har sedan utökat dessa rättigheter till att gälla även rätt att söka arbete etc. En person som vill åberopa dessa speciella rättigheter i art 483 måste uppfylla de kriterier som uppställs i artikeln. Uppfyller han inte kriterierna kan han inte heller åberopa den fria rörligheten och uppehållsrätten enligt art 483. Han kan då istället åberopa den generella regeln i art 8a. Som exempel har en arbetstagare rätt att röra sig mellan medlemsländerna för att söka arbete under sex månader. Uppfyller han inte de kriterier som uppställts faller han inte in under reglerna för arbetstagare. Han kan då istället åberopa reglerna i art 8a. Tidsgränsen för att söka arbete utgör därmed inte någon inskränkning i den fria rörligheten, utan avgör istället vilken personkategori den migrerande skall personen anses tillhöra, arbetstagare eller övriga.

I de speciella artiklarna om fri rörlighet, art 48-66, finns särskilda diskrimineringsförbud som är preciseringar av non-diskrimineringsprincipen i art 6 RomF. Någon precisering av detta slag finns inte i art 8a RomF. Enligt kommissionens rapport 1993 om unionsmedborgarskapet, gjord enligt art 8e RomF, bygger den fria rörligheten "the fundamental ban on discrimination on grounds of nationality which laid down in Article 6 of the

Treaty.57 Medan de ekonomiskt aktiva personerna har uttryckligt skydd mot diskrimi-

nering i art 48-66, måste diskrimineringsskyddet för dem som grundar sin rätt art 8a falla tillbaka det grundläggande stadgandet i art 6 RomF. Tidigare rättspraxis från domstolen, enligt vilken art 6 bara kan tillämpas vid diskriminering i ekonomisk aktivitet, överensstämmer inte med detta uttalande. Denna rättspraxis får ses mot bakgrund av att den fria rörligheten och uppehållsrätten i RomF ursprungligen enbart tillkom de ekonomiskt aktiva. Ett uttryckligt diskrimineringsskydd för ekonomiskt inaktiva i RomF vore dock att föredra eftersom det skulle klargöra rättsläget. Det skulle också ytterligare jämställa de ekonomiskt inaktiva med de ekonomiskt aktiva. Ett fungerande skydd mot diskriminering är en nödvändighet för att den fria rörligheten skall kunna tillämpas tillfredsställande. Enligt art 8a är begränsningar i den fria rörligheten möjliga om de föreskrivs i RomF samt i bestämmelser genomförandet av fördraget. Art 8a förutsätter sålunda att det även om fortsättningsvis skall vara möjligt att göra undantag från huvudregeln om fri rörlighet och uppehållsrätt för alla unionsmedborgare. Det kan tyckas tveksamt om detta överensstämmer med planerna ett gränslöst Europa. Hänvisningen till begränsningar och villkor ger stöd för att nya undantag, analoga till redan existerande undantag, kan komma att utvecklas. Sådana undantag kommer då troligen att införas genom sekundär rätt. Med begränsningar och villkor i fördraget avses de undantagsbestämmelser i den fria rörligheten som finns i art 48 och 55-56 RomF. Undantag tillåts här med hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa, i offentlig tjänst, samt i verksamhet förenad med offentlig makt. Dessa undantagsbestämmelser har av domstolen tolkats mycket snävt. Hänvisningen i art 8a innebär att undantagsregler gäller för såväl ekonomiskt aktiva som inaktiva, samma vare sig de åberopar fri rörlighet enligt art 48-66 RomF eller enligt art 8a. De begränsningar och villkor som finns i bestämmelserna om genomförandet av fördraget är framför allt de krav sjukförsäkring och tillräcklig försörjning som föreskrivs i direktiven som behandlar de ekonomiskt inaktiva personemas uppehållsrätt. Trots att art 8a föreskriver att varje unionsmedborgare skall ha inrese- och uppehållsrätt i medlemsländerna finns här alltså långtgående inskränkningar i den praktiska möjligheten att utnyttja den fria rörligheten och uppehållsrätten. Frågan om villkorens fortsatta giltighet bör diskuteras är ytterst sak för domstolen att avgöra. Tillsvidare får man dock anta att men en inskränkningarna fortsätter att gälla. Att tolka villkoren i ljuset av den nya utvidgade rörelsefriheten och uppehållsrätten i art 8a skulle dock kunna mildra deras konsekvenser. Kraven på tillräcklig försörjning hänger nära samman med EGs regler om socialt bistånd. Dessa regler kan i praktiken vara av stor betydelse för utövandet av den fria rörligheten och uppehållsrätten. Art 8a RomF innehåller inga uttryckliga regler om sociala rättigheter.

57COM 93 702 final

Sådana regler finns istället annat håll i R0mF. Eftersom art 82 tillförsäkrar unionsmedborgaren de rättigheter som föreskrivs i detta fördrag, är det möjligt att tillämpa artiklarna om socialrätt unionsmedborgaren. Utgångspunkten är de regler som finns för migrerande arbetstagare och deras familjer. Enligt art 51 och förordning 1408/7158 skall den territoriella begränsningen för förmåner inom den sociala trygghetens område upphävas så långt som möjligt. Syftet är inte att harmonisera de nationella reglerna om socialt skydd, utan att samordna reglerna för att minimera hindren för den fria rörligheten. Art 48 R0mF ger rätt till likabehandling i frågor om socialt skydd socialförsäkringar och social hjälp. Arbetstagarens familj har också rätt till likabehandling i detta avseende. Uttrycket sociala förmåner har av domstolen givits en mycket vidsträckt betydelse. I Sverige omfattar det förmåner för social trygghet, äldre- och handikappomsorg, socialt bistånd förmåner enligt socialtjänstlagen etc. Endast den som utövar en ekonomisk aktivitet har sociala förmåner i ett annat medlemsland. Orsaken är rädslan för social dumping och för en folkvandring mot medlemsstater med mer generösa socialhjälpssystem. En person som grundar sin rätt att migrera enbart på art 8a R0mF har, till skillnad från en ekonomiskt aktiv person, inte sociala förmåner i andra medlemsstater än den egna. Han har inte rätt till socialhjälp, läkarvård etc. Som exempel de sociala reglemas konsekvenser kan nämnas pensionärernas rättigheter. En arbetstagare som arbetat i ett annat medlemsland än det egna har rätt att stanna kvar på värdlandets territorium, efter att ha avslutat sin anställning där. Hans rätt att stanna kan alltjämt härledas ur de speciella reglerna för arbetstagare art 483d R0mF. Denna regel utvecklas vidare i förordning 1251/7059. Den utnyttjar sin kvar i som rätt att stanna värdlandet enligt denna förordning har rätt att åberopa alla sociala förmåner i landet, på samma villkor som landets egna medborgare. Det mer allmänna direktivet om pensionärers rätt till fri rörlighet direktiv 90/365, behandlar varje pensionerad unionsmedborgares rätt att bosätta sig i ett annat medlemsland än i det där han är medborgare. Här krävs att pensionären medför tillräckliga ekonomiska resurser. Den som utnyttjar den fria rörligheten under detta direktiv har inte samma möjlighet som den som åberopar förordning 1251/70 att få åtnjuta värdlandets sociala förmåner. I detta avseende är det av stor vikt att kunna åberopa de speciella reglerna för arbetstagare. Den fria rörligheten kan annars i praktiken bli ganska inskränkt. En harmonisering av medlemsstaternas sociallagstiftning för att ge även de ekonomiskt inaktiva sociala rättigheter i andra medlemsstater än den egna, vore ett viktigt steg mot en verklig, fungerande fri rörlighet. Rådets möjlighet enligt art 8a2 att anta bestämmelser i syfte att underlätta utövandet av den fria rörligheten och uppehållsrätten, synes ge kompetens för att vidta vissa harmoniserande åtgärder. Sammanfattningsvis kan konstateras att unionsmedborgare har en principiell rätt till fri rörlighet och uppehållsrätt alla medlemsstaters territorier. Denna rätt grundar sig i an 8a R0mF och i de mer preciserade reglerna i art 48-66 R0mF. Enligt art 8a är begränsningar och villkor för rättigheterna tillåtna, om de föreskrivs i R0mF eller i bestämmelserna om

5 OJ 1983 230/8 L 5°OJ 1970 142/24 L

genomförande av fördraget. I RomF möjliggörs inskränkningar som är nödvändiga pga allmän ordning, säkerhet och hälsa samt i offentlig tjänst och i verksamhet förenad med offentlig makt. Dessa undantag är tillämpliga såväl ekonomiskt aktiva inaktiva som personer. De bör tolkas i ljuset av den nya utvidgade fria rörligheten. I bestämmelserna om genomförande av RomF finns långtgående begränsningar och villkor. Fr a berör dessa de ekonomiskt inaktiva personernas rättigheter. För att dessa personer skall få migrera till ett annat medlemsland krävs, i de flesta fall, att de har tillräcklig försörjning samt sjukförsäkring. De har inte rätt till samma sociala förmåner som ekonomiskt aktiva personer. I praktiken är alltså den fria rörligheten och uppehållsrätten för icke ekonomiskt aktiva unionsmedborgare betydligt snävare än för de ekonomiskt aktiva. Unionens mål, uttryckt i art B Unionsfördraget, att stärka skyddet av medlemsstaternas medborgares rättigheter och intressen genom att införa ett unionsmedborgarskap har än så länge bara inneburit en principiell rätt till fri rörlighet och uppehållsrätt i RomF för de ekonomiskt inaktiva. Det måste här konstateras att reglerna om fri rörlighet och uppehållsrätt långt ifrån likställer den migrerande unionsmedborgaren med uppehållslandets egna medborgare. Undantagsreglema gör att medlemsstaterna kan vidta åtgärder gentemot andra medlemsstaters medborgare som de inte kan vidta gentemot de egna medborgarna. Eftersom varje land har en folkrättslig skyldighet att garantera sina egna medborgare inreseoch vistelserätt kan det inte uppställa några hinder för de egna medborgarna i dessa avseenden. Undantagen som tillåter hinder för inresa t ex pga allmän ordning, säkerhet och hälsa, blir därför tillämpliga enbart unionsmedborgare från andra medlemsstater.

De politiska rättigheterna Till de politiska rättigheterna hör unionsmedborgarens rätt att delta i val till Europaparlamentet samt rätt att delta i kommunala vali det medlemsland han bor art 8b. Dessa rättigheter berör endast en mycket liten del av unionsmedborgarna, nämligen de som är bosatta utanför sitt hemland i en annan medlemsstat. Rätten att delta i val är nya rättigheter i gemenskapsrätten, införda genom Unionsfördraget. Kommissionen har uttalat att för första gången har det skapats "a direct political link between the citizens of the Member States and the European Union".6° Det rör sig här demokrati två plan: dels lokal nivå, om dels i Europaparlamentet. Dessa rättigheter har i många medlemsländer inneburit en stor nyhet, medan de i andra medlemsländer funnits även före Unionsfördraget. Rätten att delta i kommunala val är av betydelse främst för unionsmedborgarens integration i det land där han bor. Unionsmedborgaren har ingen rätt enligt gemenskapsrätten att delta i nationella val, trots att detta hade varit ett betydelsefullt steg i EUs demokratiska utveckling. Även rätten att delta i valet till Europaparlamentet är viktigt för den enskildes integration i samhället. Rätten att delta i valen är ett federalistiskt drag i EU. Att ge unionsmedborgaren rätt att delta i kommunala val i det land han bor är, utöver fördelarna för den enskilde individen, a en viktig politisk programförklaring. Här knyts medlemsländerna och dess befolkning närmare samman och man tar ett steg mot en mer

°° COM 93 702 final

djupgående integration. Man måste dock ifrågasätta om inte rätten att delta i kommunala val snarast utgör ofarlig kosmetika", där man döljer problemen med att skapa en rätt att delta i nationella val. Icke unionsmedborgare som bor i ett medlemsland har inte rätt att delta i kommunala val enligt gemenskapsrättsliga regler. De skäl som finns för att ge unionsmedborgare rätt att delta i kommunala val i det land där de bor exempelvis lättare integration i det samhälle personen lever och demokratiska synpunkter gäller dock även för icke unionsmedborgare. I de medlemsländer där inte redan alla utlänningar har kommunal rösträtt och är valbara, kommer därför säkert frågan om icke unionsmedborgares rätt att delta i kommunala val att bli föremål för behandling, eftersom det kan synas tvivelaktigt att skilja mellan två i medlemslandet boende icke-medborgare. I länder som t ex Luxemburg med en grupper av mycket hög procent invandrare är en sådan rättighet dock inte trolig. Att notera i detta sammanhang är den ganska nya Convention on the Participation of

Foreigners in Public Life at Local Level från Europarådetöl I konventionens art 6 stadgas

varje icke-medborgare bosatt i en fördragsslutande stat skall ha rösträtt och vara valbar i kommunala val. En förutsättning är att personen uppfyller samma villkor som ställs för att medborgarna i staten skall ha rösträtt samt att han lagligen varit bosatt i landet fem år före valet i fråga. Denna konvention har ännu inte trätt i kraft, men har ratiñcerats av Sverige.

Framställningsrätten till Europaparlamentet och klagorätten hos ombudsmannen Framställningsrätten till Europaparlamentet och klagorätten hos ombudsmannen art 8d är ett viktigt demokratiskt inslag i EU. Rättigheterna riktar sig mot gemenskapen som sådan, unionsmedborgaren insyn i gemenskapens verksamhet och och ger den enskilde skydd för den enskildes rättigheter. Dessa båda rättigheter tillkommer inte bara unionsmedborgare, utan även de medborgare i tredje land som bor i ett medlemsland. Framställningsrätten till Europaparlamentet för medborgare i medlemsländerna är inte någon ny rättighet. Klagorätten hos ombudsmannen är däremot en helt ny rättighet i gemenskapsrätten. Art 138d och l38e RomF parlamentet och ombudsmannen granskningsrätt i frågor ger hör till gemenskapens verksamhetsområden resp rör missförhållanden i verksamheten som hos gemenskapens institutioner och Därmed finns det ingen framställningsrätt till organ. Europaparlamentet eller klagorätt hos ombudsmannen i sådana frågor som ligger utanför övriga verksamhetsområden. Medlemsstaternas mellangemenskapen men inom unionens statliga samarbete i andra och tredje pelarna i utrikes- och säkerhetspolitiska frågor och i rättsliga- och inrikespolitiska frågor, kan inte bli föremål för parlamentets eller ombudsgranskning. Detta är en klar inskränkning av rättigheterna. mannens Framställningsrätten till Europaparlamentet är något vidare utformad än klagorätten hos ombudsmannen, då framställningsrätten gäller för alla frågor som berör gemenskapens verksamhetsområde förutsatt att de berör den klagande personligen. De frågor som blir

l Strasbourg,5 novemberI992,European TreatySeries nr 144

föremål för granskning av ombudsmannen kan däremot enbart gälla missförhållanden i verksamheten hos gemenskapens institutioner och organ. Ombudsmannen har ingen befogenhet att granska missförhållanden som uppkommer när nationella organ tillämpar gemenskapsrätten eller bryter mot denna, trots att en sådan befogenhet kan synas nödvändig för att ombudsmannainstitutet skall fungera tillfredsställande. Denna inskränkning har sin grund i att gemenskapen inte vill kontrollera den nationella statsapparatens verksamhet. Art 138d synes däremot, enligt ordalydelsen, tillåta framställningar till parlamentet även i frågor som rör nationella organ, när dessa vidtar åtgärder inom ramen för gemenskapens kompetens eller bryter mot gemenskapsrätten.

Diplomatiskt och konsulärt skydd Unionsmedborgaren har rätt till diplomatiskt och konsulärt skydd av andra medlemsländer i tredje land där hans eget land inte är representerat art 8c RomF. Detta är ett avsteg från vad som vanligen gäller i förhållandet mellan stater, där endast den stat i vilken personen är medborgare kan ge honom diplomatiskt skydd. Skyddet tryggas en mellanstatlig nivå genom avtal mellan medlemsstaterna och mellan medlemsstaterna och tredje land. Rätten till diplomatiskt skydd blir ett federalistiskt drag i EU först när gemenskapen kan ge unionsmedborgama skydd. Rätten till diplomatiskt skydd är en helt ny rättighet under gemenskapsrätten. Det diplomatiska och konsulära skyddet av unionsmedborgare i tredje land är ett viktigt steg mot en harmonisering av de olika regler för diplomatiskt skydd som finns i medlemsländerna. Målet är att alla unionsmedborgare skall ha samma rättigheter var de än befinner sig. Art 8c bidrar genom att ge diplomatiskt skydd till personer som tidigare saknat sådant emedan deras hemland inte skapat något, samt genom att man påbörjat de nödvändiga förhandlingarna med tredje land.

Avslutande synpunkter

Vilken betydelse har unionsmedborgarskapet i dagens läge En av de viktigaste rättigheterna för den enskilde individen är den politiska rätten att rösta och ställa upp som kandidat i kommunala val i det medlemsland där han bor, trots att han är medborgare i ett annat medlemsland. För Sverige, som redan tidigare har infört en rätt för utlänningar att rösta i kommunalval, var detta ingen nyhet av vikt. För många andra EU-länder har det dock inneburit en viktig förändring, som på sina håll endast motvilligt accepterats. Det största motståndet övervanns dock genom den sk 20-% regeln, en kompromisslösning enligt vilken kommuner med över 20% EU-invandrare kan kräva att unionsmedborgaren vistats där under sex år innan han får rätt att delta i valet. Begränsningen innebär att rätten att delta i kommunala val kan utövas under lång tid många av de platser dit EUfunktionärer flyttar, t ex kommuner runt Bryssel och i Luxemburg. I perspektivet av den enskildes rättigheter är givetvis denna begränsning högst diskutabel.

Rätten att rösta och ställa upp som kandidat i val till Europaparlamentet innebär att unionsmedborgaren kan välja att delta i valet i det land där han är medborgare eller i det medlemsland där han bor. Ingen får dock delta i mer än en medlemsstat i samma val. Denna rättighet har förmodligen viss betydelse i praktiken och lär ha utnyttjats i det svenska valet i september 1995. Vad gäller unionsmedborgarens rätt att vända sig till ombudsmannen med klagomål missförhållanden i gemenskapen är det centrala att institutionen har inrättats. Den bygger upp en ny kontrollfunktion till skydd för unionsmedborgama. Dess koppling till unionsmedborgarskapet är dock svag, då inte bara unionsmedborgare, utan varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat, kan utnyttja rättigheten. Detsamma gäller rätten att göra framställningar till Europaparlamentet i frågor som berör gemenskapens verksamhet. Det diplomatiska och konsulära skyddet av unionsmedborgare i tredje land är av högst begränsad praktisk betydelse. Unionsmedborgarskapets stora svaghet är att statusen inte har självständig karaktär utan helt hänger samman med de nationella medborgarskapen i medlemsländerna. Endast medborgare i ett EU-land kan vara unionsmedborgare. Medborgarskapslagama i de olika medlemsländerna bygger högst varierande principer. Lagen 1950:382 om svenskt medborgarskap har tillkommit i nordiskt samarbete. Enligt huvudregeln kan en utlänning som i fem år stadigvarande varit bosatt i Sverige utan anmärkningar bli svensk medborgare. Tyskland tillämpar däremot en gammal medborgarskapslag som bygger blodets rätt. Mycket strikta regler gäller för personer som saknar tysk bakgrund när det gäller att få tyskt medborgarskap. För gamla kolonialmakter gäller att man ofta har olika grader av medborgarskap där endast vissa medborgarskap räknas i EU-sammanhang. Ett slående slag av exempel på konsekvenserna av olikheter mellan medlemsstaters medborgarskapslagstiftningar är Macao och Hongkong, där invånarna i Macao till skillnad från i Hongkong är unionsmedborgare. Kineser från Macao har därmed rätt att bosätta sig i t ex Storbritannien med stöd fri rörlighet. Kineser från Hongkong kan däremot inte åberopa av EUs regler om dessa regler för att bosätta sig i Storbritannien. Möjligheterna att inom en rimlig tidshorisont inom EUs ram harmonisera de nationella medborgarskapsreglema framstår knappast som realistiska. Man måste här beakta historiska och andra överväganden som kan knytas till nationernas identitet och suveränitet. Detta framgår inte minst av aktuell medborgarskapsdebatt i Tyskland. Den egentliga kärnan i unionsmedborgarskapet ligger inte i de nya reglerna om rätt att delta i val och vända sig till ombudsmannen eller i rätten att göra framställningar till Europaparlamentet, utan i den fria rörligheten. Varje unionsmedborgare har rätt att röra sig fritt medlemsstaternas territorier. Här spelar det stor roll om en person är unionsmedborgare eller Endast unionsmedborgare och deras medföljande kan utnyttja den fria rörligheten, med den fria arbetsmarknaden och den fria etableringsrätten enligt gemenskapsrättsliga regler. Med utgångspunkt i detta borde Sverige lång sikt stödja en utveckling mot ett mer enhetligt medborgarskapsbegrepp, där vår egen liberala och balanserade lagstiftning torde

vara en god utgångspunkt. Man bör dock göra sig några illusioner om att detta skall ge resultat på kortare sikt. Diskussionen kommer mycket att handla om i vad mån man kan frikoppla befintliga och framtida rättigheter i gemenskapsrätten från det nationella medborgarskapet, så att de tillkommer även de medborgare i tredje land som stadigvarande bor i unionen. Här finns en brygga till de svåra frågorna om gemensam invandringspolitik, asylpolitik, gränskontroll mm. Om en för medlemsstaterna gemensam yttre gräns upprättas där kontrollen av personer sker vi är redan långt väg mot detta mål, får man också räkna med att alla som bor i EU rent faktiskt kommer att utnyttja den fria rörligheten vare sig de är medborgare eller Det bör därför diskuteras om reglerna om den fria rörligheten arbetsmarknaden, etableringsrätten och den fria rörligheten för tjänster kan frikopplas från medborgarskapet och tillerkännas alla som stadigvarande bor i EU. Ett steg i vad som kan vara en utveckling detta håll är ett nyligen framlagt förslag till direktiv där medborgare i tredje land, som har visum eller uppehållstillstånd i ett medlemsland, föreslås få en tidsbegränsad fri rörlighet medlemsstaternas territorier. Ur svensk synvinkel är, jämfört med det stora steget att erkänna den fria arbetsmarknaden, etableringsrätten och den fria rörligheten för tjänster inom EU som sådana, steget begränsat att ge även medborgare i tredje land som stadigvarande bor i unionen rättigheter unionsmedborgarna. Å andra sidan gör den liberala svenska medsamma som borgarskapslagstiftningen att en sådan utvidgning ur svenskt perspektiv blir något ensidig i praktiken. Alla som stadigvarande bott i Sverige kan bli svenska medborgare och får därmed alla gemenskapsrättens rättigheter. I andra länder, t ex Tyskland och de gamla kolonialländema, skulle en stor mängd personer som har rätt att bli medborgare i landet gemenskapsrättsliga rättigheter och då exempelvis få rätt bo och verka i Sverige. Vi skulle då behöva öppna oss för personer som kommer från gamla kolonier och för personer som har arbetskraftsinvandrat till ett medlemsland, men som nu saknar möjlighet att bli medborgare där. Frågan är därför inte helt okomplicerad.

Litteratur

Bemitz Ulf, Europarättens grunder, 1994 Brownlie Principles of Public International Law, 3 ed, London 1979 Closa C, Citizenship of the Union and Nationality of Member States, 32 CML Rev 1995 s 487 Citizenship of the Union and Nationality of Member States, i OKeeffe D, Twomey P M eds, Legal Issues of the Maastricht Treaty, London 1994 The Concept of Citizenship in the Treaty on European Union, 29 CML Rev 1992 s 1137 -

Close P, Citizenship, Europe and Change, London 1995 Eek H, Bring O, Hjemer Folkrätten, 4 uppl 1987

‘Z OJ 1995C 306/5, Förslagtill rådets direktiv om rätt för tredjelandsmedborgare att resa inom gemenskapen.

Evans A, European Citizenship: a Novel Concept in EEC Law, The American Journal of Comparative Law, XXXH, No 4 1984 Nationality Law and the Free Movement of Persons in the EEC: With Special Reference to the British Nationality Act 1981, Yearbook of European Law 1982 s 173 ff Nationality Law and European Integration, 16 EL Rev 1991 s 190 — Union Citizenship and the Equality Principle, i Rosas A, Antola E eds, A Citizens - Europe In Search of a New Order, London 1995 Everson M C, PreuB U K, Concepts, Foundations, and Limits of European Citizenship, Zentrum für Europäische Rechtspolitik ZERP 2/95, Bremen 1995 Hall Nationality, Migration and Citizenship of the Union, Dordrecht 1995 Handoll Free Movement of Persons in the EU, Chichester 1995 Kovar R, Simon D, La citoyenneté européenne, Cahiers de Droit Européen 1993 No 3-4 s 285 Marias E A, European Citizenship, Maastricht 1994 Martin D, La libre circulation des personnes dans lUnion européenne, Bryssel 1995 Nielsen R, Szyszczak The Social Dimension of the European Community, 2 ed, Köpenhamn 1993 OKeeffe D, The Emergence of a European Immigration Policy, 20 E L Rev 1995 s 20 The Free Movement of Persons and the Single Market, 17 EL Rev 1992 s 3 - Union Citizenship, i 0Keeffe D, Twomey P M eds, Legal Issues of the Maastricht - Treaty, London 1994 OLeary Nationality Law and Community Citizenship: A Tale of Two Uneasy Bedfellows, Yearbook of European Law 1992 s 353 The Social Dimension of Community Citizenship, i Rosas A, Antola E eds, A Citizens‘ - Europe In Search of a New Order, London 1995 dOliveira H U Case C-369/90 MV Micheletti and others v Delegacion del Gobierno en Cantabria, 30 CML Rev 1993 s 623 European Citizenship: Its Meaning, Its Potential, i Monar Ungerer W, Wessels W, The — Maastricht Union Legal Complexity and Political Dynamic, Bryssel Treaty on European 1993 Expanding External and Shrinking Internal Borders: Europes Defence Mechanisms in — the of Free Movement, Immigration and Asylum, i OKeffee D, Twomey P M eds, areas Legal Issues of the Maastricht Treaty, London 1994 Union Citizenship: Pie in the Sky, i Rosas A, Antola E eds, A Citizens’ Europe In — Search of a New Order, London 1995 Rosas A, Medborgarskap och rösträtt, Nordiska J uristmötet Oslo augusti 1984 Nationality and Citizenship in Changing European and World Order, i Suksi M ed, - a under Exogenous Influences, Åbo 1994 Law Rosas A, Antola E eds, A Citizens Europe In Search of a New Order, London 1995 Steiner Textbook on EC Law, 4 ed, London 1994 Sundberg-Weitman B, Nondiskriminering i EEC, 1973

Taschner H C, The Rights of the European Citizen under the Maastricht Treaty: Achievements and Open Questions, i Monar Ungerer W, Wessels W, The Maastricht Treaty on European Union Legal Complexity and Political Dynamic, Bryssel 1993 La Torre M, Citizenship: A European Challenge, KAII‘I Helsingfors oktober 1994 Weiler J H H, European Citizenship and Human Rights, TMC Asser Institut Conference on European Law, Haag Sept 1995

4 16-0557

Abstract

In this report the judicial protection of fundamental rights in the European Union legal order dealt with. The present protection, to a great extent based on the case law of the European Court of Justice, assessed in the light of ordinary international law for the protection of human rights, well in comparison with the fundamental rights of national as as constitutional law. In preparing for the 1996 Intergovemmental Conference, the report points out insufficient guarantee for effective protection concerning mainly the acts of an an Community institutions and other bodies for administration of Union activities. Criticism scrutiny, individuals’ insufficient redress proceedfocuses on the lack of external to court ings and effective remedies, and the danger that infringements within the Cooperation in the field of Justice and Home Affairs cannot come before any competent court. Two proposals for changes focused the accession of the Community to the European Convention are on; Human Rights and the inclusion in the Treaty European Union of a Catalogue of on on fundamental rights. Furthermore, argued a need for an extension of the European Court of Justice’s jurisdiction in relation to the Cooperation in the field of Justice and Home Affairs. The proposals also supported by the present lack of Union legitimacy in are relation it’s citizens and the fact that Sweden would have more influence over the future to protection of European fundamental rights the European Court of Justice would play a role, rather than leaving the initiative with the constitutional courts of other Member strong States.

4.

Rättsligt skydd av

fri-

grundläggande och

i

rättigheter Europeiska

unionen

Ulf Bernitz

och Fredrik Bergström

Inledning

Frågeställningen

Vilket är skyddet av grundläggande fri- och rättigheter i den Europeiska unionen Frågeställningen självklart utrymme för en mängd överväganden och kan besvaras på ger många sätt. Grundläggande fri- och rättigheter är inte något enhetligt begrepp utan präglas värderingar varierar mellan skilda kulturer och skilda tider. Med målsättsnarare av som ningen att inte, i första hand, diskutera innehållet av sådana rättigheter utan snarare förklara deras rättsliga ställning inom den Europeiska unionen, sådan den är, men också bör vara, fokuserar denna rapport de argument som kan väntas få stor uppmärksamhet vid 1996 års regeringskonferens. Den rättsliga grunden för Sveriges medlemskap i den Europeiska unionen finns i lag 1994:1500 med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Enligt denna skall gemenskapsrättsliga lagar och beslut antagna såväl före som efter Sveriges anslutning gälla med företräde framför svensk lagstiftning. För att ett sådant överlåtande av beslutanderätt denna lag innebär skall vara möjligt krävs stöd i den svenska grundlagen. Såsom som denna nu är formulerad har riksdagen rätt att "överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskapema så länge som dessa har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i denna regeringsform och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga

de grundläggande frihetema".l Avseende skyddet för grundläggande fri-

rättigheterna och och rättigheter och den betydelse dessa har enligt svenska värderingar bör en slutsats därför vara att ett gemenskapsrättsligt skydd som inte motsvarar det i regeringsformen eller Europakonventionen innebär att riksdagens rätt att överlåta beslutanderätt till gemenskapen upphör. Satt i samband med folksuveränitetsprincipen bör detta i teorin innebära att all beslutanderätt, även den som redan överlåtits, återförs till svenska folket och dess företrädare, Sveriges riksdag. Detta bör också innebära att anslutningslagen förlorar sin giltighet. Det är inte sannolikt att en sådan situation skulle uppstå i praktiken utan en mycket grov eller systematisk överträdelse av grundläggande fri- och rättigheter. I samband med utredningsarbetet inför denna formulering av grundlagen påpekade grundlagskommittén att det i och för sig fanns vissa gemenskapsrättsliga föreskrifter som stred mot regeringsformens grundläggande fri- och rättigheter. Bedömningen att detta var acceptabelt fokuserade två aspekter. Å sidan påpekades rättigheterna i fråga inte ena att undantagslösa, dvs undantag svensk lagstiftning tillåten. Å andra sidan var genom var gjordes bedömningen att "det gemenskapsrättsliga fri- och rättighetsskyddet till sin omfattning inte står det svenska efter". Kommittén uppmärksammade också att gemenskapsrätten saknar ett kodiñerat fri- och rättighetsskydd, men ansåg att detta uppvägdes av den väl utvecklade domstolskontrollen. Denna rapport kommer att visa att kommitténs bedömning i detta avseende var otillräcklig. Sveriges anslutning till den Europeiska unionen innebar emellertid också en förstärkning i skyddet av grundläggande fri- och rättigheter. Genom anslutningslagstiftningen har de gemenskapsrättsliga fri- och rättigheterna vilka bl a bygger Europakonventionen om skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna blivit gällande inom den svenska rättsordningen och skall såväl respekteras av lagstiftaren som tillämpas av domstolar och förvaltningsmyndigheter.

Offentlig makt och enskildas rättigheter Såsom poängterades inledningsvis är föremålet för denna rapport inte i första hand att diskutera det materiella innehållet av specifika fri- och rättigheter utan att undersöka deras rättsliga ställning inom den Europeiska unionen. Såsom dessa rättigheter kommer till uttryck i den svenska grundlagen avser de att skydda enskilda personer, främst medborgare, i förhållande till den offentliga makten d v s dels de nonngivande organen, främst riksdagen, dels de verkställande organen, domstolarna, regeringen och förvaltningsmyndighetema. Att karakterisera den offentliga makten inom den Europeiska unionen är inte lika lätt. Helt klart är att offentlig makt har överlåtits till den Europeiska gemenskapens institutioner, ministerrådet, kommissionen, Europaparlamentet, domstolen och revisionsrätten. En stor del den offentliga makten i den Europeiska unionen utövas också av av medlemsstaterna själva, individuellt eller i samarbete. Med utgångspunkt i den svenska grundlagens distinktion kommer skyddet av enskildas grundläggande fri- och rättigheter att

Regeringsformen kap. l0 5 2 sou 1993:14,EG ochvåra grundlagar, s. 124 fl‘.

sättas i relation till utövandet av offentlig makt i den Europeiska unionen. Så långt möjligt skall en uppdelning följas mellan offentlig makt utövad av gemensamma institutioner och offentlig makt utövad av medlemsstater. Den offentliga makten i förhållande till enskilda är föremål för kontroll i samtliga den Europeiska unionens medlemsstater. Sättet vilket denna kontroll genomförs varierar dock. I medlemsstater med en stark parlamentarisk tradition läggs tyngdpunkten en parlamentarisk kontroll. I medlemsstater där parlamentet har spelat en mindre framträdande roll har istället domstolarnas betydelse betonats. I Sverige finns framförallt två rättsliga kontrollfunktioner, den till domstolar och andra offentliga organ adresserade "lagprövningsplikten", samt möjligheten för lagrådet att uttala sig över lagförslag. Ingen av dessa funktioner har haft en framträdande roll i det svenska skyddet av grundläggande fri- och rättigheter och man kan därför komma till slutsatsen att respekten för grundläggande frioch rättigheter i Sverige traditionellt garanterats det politiska planet genom en parlamentarisk kontroll. Påståendet måste självklart ses i ljuset av Sveriges medlemskap av Europakonventionen om skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna. Om konventionens regler inte upprätthålls kan Sverige bli föremål för en extern granskning av konventionsorganen och föremål för sanktioner. Den rättsliga kontroll detta innebär skall dock inte förväxlas Europakonventionens regler lag 1994:1219 den europeiska

meg

att genom om konventionen har blivit svensk rätt och därför skall tillämpas som övrig svensk lagstiftning. Som kommer att redogöras för nedan spelar EG-domstolen en avgörande roll avseende gemenskapens nuvarande rättighetsskydd. Med tanke att den parlamentariska kontrollen inom gemenskapen är mycket svag finns det också starka skäl till varför EG-domstolens rättsliga kontroll skall spela en roll mer framträdande än exempelvis svenska domstolars i Sverige. Frågan i vad mån och hur långt grundläggande fri- och rättigheter skall knytas till medborgarskap är svårbedömd. Den svenska grundlagen utgår från att de grundläggande fri- och rättigheter som den garanterar i regeringsformens andra kapitel, i princip är medborgerliga. Enligt ett särskilt stadgande i regeringsformen 2 kap. 22 § klargörs i vilken utsträckning utlänning här i riket är likställd med svensk medborgare i detta hänseende. Europakonventionen, å andra sidan, bygger tanken att dess skydd skall tillkomma alla, oberoende av medborgarskap. Denna tanke återspeglas i dess artikel 14, enligt vilken:

Åtnjutandet de fri- och rättigheter, angivasi dennakonvention,skall tryggas utan av som åtskillnad av något slag, såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning,nationell eller social härkomst,tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet,börd eller ställningi övrigt.

Unionsmedborgarskapets innebörd och räckvidd behandlas uttömmande i en annan expertrapport till EU 96-kommittén, parallell till den som här föreligger. Där diskuteras även

3 Lag l994:l219 den europeiskakonventionen angåendeskydd för de mänskligarättigheternaoch de om grundläggande li-iheterna. också Se regeringsformenkap. 2 23 ° U. Bemitzoch H. LokrantzBemitz, Medborgarskap i EU- räckviddochinnebörd.

situationen för det stora antal personer som stadigvarande bor i ett av den Europeiska unionens länder utan att räknas som medborgare i någon av dessa. Till skillnad från Europakonventionen är utgångspunkten att de för den Europeiska unionen specifika rättigheterna är knutna till medborgarskapet. Detta gäller såväl politiska rättigheter, såsom kommunal rösträtt, som ekonomiska och sociala rättigheter, såsom rätt till nationell likabehandling, rätt att bosätta sig och arbeta i en annan medlemsstat, samt rätt att etablera näringsverksamhet och erbjuda tjänster.

Betydelsen av grundläggande fri- och rättigheter i Europeiska unionen Betydelsen av att effektivt skydda grundläggande fri- och rättigheter i den Europeiska förklaras med hänsyn till flertal överväganden. Ministerrådets reflektions-

uniongn kan ett

grupp har inför regeringskonferensen förklarat sig tro gemensamma europeiska värden, vilka unionen skall skydda och främja, då:

They are the basisof our democracies,of our securityand are also present in the feeling of belonging in the citizens. Essentialelements are to be found respect for fundamental rights, non-discrimination, clarification of the rights and obligationsof both citizensof the Union andthird-country nationalsin theUnion.

I denna rapport skall framförallt tre typer av överväganden beaktas. För det första kan skydd vissa minimirättigheter för enskilda anses följa omedelbart av mänsklig existens av och det faktum att offentlig makt som utövas inom den Europeiska unionen påverkar enskildas rättsliga ställning. För det andra, ett problem som särskilt uppmärksammats inför regeringskonferensen är den brist delaktighet som framförallt unionsmedborgare tycks känna inför europeisk integration. Ett erkännande av vissa fri- och rättigheter som förenade med unionsmedborgarskapet skulle ge detta en reell innebörd och därigenom tjäna ett legitimerande syfte. För det tredje, slutligen, skall betonas att förhållandet mellan medlemsstaters grundlagar och motsvarande regler inom gemenskapsrätten har en maktpolitisk dimension. Ett otillräckligt gemensamt skydd inom den Europeiska unionen överlåter initiativet över principiellt viktiga frågor till de medlemsstater som har en stark författningsrättslig tradition. Rapporten kommer i sin helhet att ta hänsyn till dessa överväganden, de kommer också att beaktas var för sig i det avslutande avsnittet.

Rapportens uppläggning Rapporten är uppdelad i fyra avsnitt. Huvuddelen, avsnitt två och tre, skall ägnas en redogörelse av det nuvarande skyddet av grundläggande fri- och rättigheter i den Europeiska unionen. Då skyddet är bristfälligt, såväl inom gemenskapsrättens område som den Europeiska unionens verksamhet i övrigt, skall dessa två avsnitt även beakta de förslag till åtgärder som förväntas diskuteras vid 1996 års regeringskonferens. En grundläggande skillnad mellan de båda avsnitten är att den offentliga makten, som inom gemenskapen utövas av både medlemsstater och institutioner, inom den övriga unionsverksamheten

5 Reflektionsgruppens rapport, december 1995.

nästan uteslutande utövas av medlemsstaterna. Detta återspeglas i denna rapports struktur. De frågor behandlas i avsnitt två måste besvaras olika beroende på vilket ansvar de som medlemsstaternas eller gemenskapsinstitutionemas. Så långt möjligt skall därför en avser, distinktion upprätthållas mellan dessa två. En sådan distinktion låter sig inte göras avseende grundläggande fri- och rättigheter inom den Europeiska unionens övriga verkskyddet av samhet. Man kan t o m säga att den oklara ansvarsfördelningen här är det grundläggande problemet. Då detta problem beror de olika verksamhetsområdena skall här skiljas mellan den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken å ena sidan och samarbetet inom områdena för rättsliga och inrikes frågor å den andra. I både avsnitt två och tre skall dock skyddet beskrivas utifrån dubbel standard, skyddet för mänskliga rättigheter såsom detta en kommer till uttryck i internationell rätt och skyddet för grundläggande fri- och rättigheter konstitutionell, Det avslutande, fjärde, avsnittet skall återknyta till de enligt en intern, rätt. kriterier nämndes inledningsvis. En bedömning vad skyddet av grundläggande frisom av och rättigheter i den Europeiska unionen är och bör vara, skall följaktligen göras utifrån det individuella rättsskydd garanteras, utifrån det förtroende som skapas hos unionssom medborgarna, samt slutligen utifrån konsekvenserna för maktbalansen i den Europeiska unionen.

fri- och

Skyddet av grundläggande rättigheter

inom område

gemenskapsrättens

Inledning Det skall inledningsvis klargöras att en undersökning av skyddet av grundläggande fri- och rättigheter i den Europeiska unionen har att beakta två principiellt åtskilda frågeställningar. För det första, i vilken utsträckning den Europeiska unionen är föremål för en extern kontroll d är bunden de minimigarantier för mänskliga rättigheter som kommer till v s av uttryck i internationell rätt, framförallt FNs instrument och Europakonventionen om skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna. För det andra, vilken den interna kontrollen är, i vilken mån unionens rättsregler erkänner och garanterar ett skydd av enskildas grundläggande fri- och rättigheter. Det senare kan klassificeras som ett konstitutionellt skydd. Framställningen skall i det följande beakta båda frågeställningarna. Då det gemenskapsrättsliga regelverket till stor del utvecklats av EG-domstolen kommer också EG-domstolens distinktion mellan medlemsstaterna å ena sidan och gemenskapens institutioner å den andra att upprätthållas:

ln its constitutional role, the Coun of Justice rules on the respective powers of the Communities andof the Member States... ensures thatthe delimitationof powers between the institutions safeguarded, thereby helping to maintain the institutional balance. examines whetherfundamental rights and generalprinciples of law havebeen observedby

the institutions, and by the Member Stateswhen their actions fall within the scope of Community law.6

Vidare skall i detta avsnitt särskilt uppmärksammas de rättsliga kontrollfunktionema, framförallt EG-domstolens, men i viss mån även Europaparlamentets ombudsmans, samt sanktionsregler. Avslutningsvis skall några av de mer framträdande åtgärdsförslagen och deras processrättsliga konsekvenser genomgås.

Förhållandet till mänskliga rättigheter i internationell rätt

Allmänt I sina internationella förhållanden har gemenskapen vid ett flertal tillfällen poängterat betydelsen av respekt för mänskliga rättigheter och EG-kommissionen har i sina hjälpprogram för bl a Polen, Ungern och Rumänien fast avseende vid huruvida dessa stater kan garantera ett tillräckligt skydd för mänskliga rättigheter. Trots detta är det svårt att klart redogöra för i vilken utsträckning gemenskapens huvudsakliga aktörer, medlemsstaterna och institutionerna, själva är bundna av internationella regler avseende mänskliga rättigheter. Den Europeiska gemenskapen har utvecklats från ett internationellt samarbete i ekonomiska angelägenheter till ett i många avseenden statsliknande subjekt. Det är helt klart att gemenskapen nu har egna rättigheter och skyldigheter det internationella planet. Redan 1968 erkände FN gemenskapens särskilda ställning och idag tycks ledande experter vara överens om att det skulle vara möjligt att anta gemenskapen som fullvärdig medlem av en FN-organisation. Under de senaste åren har gemenskapen också intensifrerat sitt engagemang inom FN. Som det tycks, för att bekräfta sin internationella identitet och man har ingått ett antal internationella överenskommelser, främst avseende miljöskydd och bekämpande av drogmissbruk.

Medlemsstatemas förpliktelser Genom att överlåta maktbefogenheter till gemenskapen har medlemsstaterna skapat ett nytt rättssubjekt med ett internationellt ansvar att respektera mänskliga rättigheter. Detta innebär dock inte någon förändring avseende medlemsstaternas ansvar för sitt eget handlande. För de flesta fall saknas överhuvudtaget en koppling mellan området för en medlemsstats internationella förpliktelser avseende mänskliga rättigheter och området för samarbete inom gemenskapen. Detta gäller i synnerhet frågor om tvingande internationell rätt, bl a tortyr och folkmord. I den mån de båda områdena sammanfaller är det dock svårt att fastställa vem som handlar, d v s om frågan faller inom medlemsstatens eller gemenskapens ansvarsområde. Den grundläggande rättsregeln att avtal skall hållas, pacta sunt servanda, finns återspeglad i EG-fördragets artikel 234. Gemenskapen är enligt denna förbjuden att försvåra en medlemsstats förpliktelser enligt internationella överenskommelser slutna innan den

6 EG-domstolens rapport, maj 1995,the Functioningof theTreaty on European Union .

staten blev en medlemsstat. Enligt EG-domstolen innebär detta att EG-fördraget inte

medlemsstater.7

påverkar medlemsstaters skyldigheter i förhållande till icke Detta gäller däremot inte i förhållanden mellan medlemsstater, vilka regleras uttömmande av EG-

fördragetg Det är viktigt att poängtera att en sådan tidigare överenskommelse inte något

sätt förpliktar gemenskapen och att den inte blir en del av gemenskapsrätten. Man kan däremot säga att den begränsar gemenskapens makt. För de flesta av gemenskapens medlemsstater är detta fallet med Europakonventionen om skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna. Europakonventionens organ kan följaktligen pröva en talan mot en medlemsstat avseende dess nationella genomförande av

gemenskapsåtgärder strider mot konventionen. I fallet M mot Tysklandg avvisade den

som tyska författningsdomstolen, Bundesverfassungsgericht, en talan mot en regeringsåtgärd på den grunden att den endast innebar ett verkställande av ett gemenskapsbeslut i detta fall ett domslut. Då den tyska författningsdomstolens beslut resulterade i en talan mot Tyskland vid Europakonventionens kommission hävdade man från tysk sida att en stat inte var ansvarig enligt Europakonventionen då den staten endast fullgjorde sina gemenskapsrättsliga förpliktelser. Argumentet avfärdades av Europakonventionens kommission. Trots medgav sig sakna möjlighet att pröva huruvida gemenskapens institutioner i sin att man verksamhet respekterade konventionen, underströk man att detta däremot inte innebar...

...that by granting executory power to a judgment of the European Court of Justicethe competent German authoritiesacted quasi as Community organs and are to that extent beyondthe scope of controlexercisedby the Conventions organs

Kommissionen förklarade vidare att varje stat har ett individuellt ansvar...

...regardlessof whether the act or omissionin question a consequence of domesticlaw or regulations of the or necessity comply to with internationalobligations

Det måste efter detta beslut anses som helt klan att medlemsstaterna inte kan undvika ansvar och kontroll under Europakonventionen med hänvisning till att de endast verkställer gemenskapsåtgärder.

Gemenskapens institutioners förpliktelser Med hänsyn till att gemenskapen har utvecklats till ett eget rättssubjekt måste också gemenskapen som sådan kunna göras ansvarig för brott mot internationella rättsregler. I den utsträckning sådana regler endast förpliktar fördragsslutande stater förklarar EG-fördragets artikel 228 att internationella överenskommelser ingångna av gemenskapen skall vara bindande för gemenskapens institutioner och för medlemsstaterna Av internationell rätt följer . dock att gemenskapsrätten kan bestämma vilken effekt sådana internationella överenskommelser skall ha internt, d v s mellan gemenskapens egna subjekt. Regler om interna-

7Mål 10/61,Kommissionenv Italien 1962 ECR l0. 8Mål C-l58/91. Levy,dom 2 augusti1993. 9 Ansökan 13258/87, beslut9 februari1990. nr.

tionella överenskommelsers betydelse inom gemenskapen skall följaktligen sökas i gemenskapsrätten. Regeln i artikel 228 har tolkats av EG-domstolen så att också internationella överenskommelser ingångna av medlemsstaterna innan de blev medlemsstater kan förplikta gemenskapen. Förutsättningarna för en sådant överföring av ansvar är något oklara, men man kan förmoda att det endast är möjligt om det är medlemsstaternas vilja och föremålet

principiellt faller inom gemenskapens kompetensområdem Det är dessutom nödvändigt att

överföringen av ansvar accepteras av överenskommelsens övriga parter. Om en överföring kan anses ha skett innebär det att gemenskapen är bunden av överenskommelsen och därmed har övertagit medlemsstaternas ansvar i förhållande till övriga parter. Vad beträffar denna princips tillämpning avseende Europakonventionen om skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna anses gemenskapen inte ha övertagit medlemsstaternas förpliktelser. Detta kan tyckas något förvånande, dels med tanke den geografiska och historiska kopplingen mellan de båda organisationerna, men framförallt då den Europeiska unionens medlemsstater utgör en kärngrupp bland konventionsstatema. Förutom de rent processuella svårigheter ett sådant ansvarsövertagade skulle innebära utan en omförhandling av konventionen kan man antagligen förklara detta med en stark ovilja från vissa fördragsslutande stater. Det är också klart att Europakonventionens organ inte anser sig behöriga att pröva anmälningar mot gemenskapens institutioner. Den ofullständighet som det nuvarande rättsläget resulterar i har inför 1996 års regeringskonferens uppmärksammats av EG-kommissionen:

There a conspicuous gap the Communitylegal system; All legal acts of the Community MemberStates are subject review by the to Commissionof HumanRightsand the Court of Human Rights,which were set up by the EuropeanConvention on Human Rights of 1950, to ensure that human rights are respected.The Communityhowever, while proclaiming its commitment to respecting democratic values andhumanrights, not subject to this control mechanismandthe acts promulgatedby its institutions enjoy a sort of ‘immunity’ from the Convention.

Gemenskapsrätten och förhållandet till nationell konstitutionell

rätt

Med hänvisning till att man saknade behörighet att tillämpa nationell konstitutionell rätt vägrade EG-domstolen inledningsvis att använda det grundläggande fri- och rättighetsbegreppet for att kontrollera gemenskapens norrngivning. Effekten av detta, att gemenskapens respekt för grundläggande fri- och rättigheter inte kunde kontrolleras, möttes med motstånd från framförallt tyska och italienska jurister. I processer inför såväl nationella domstolar som EG-domstolen hävdades vid upprepade tillfällen att gemenskapens beslut

° Se framförallt generaladvokatCapotorisyttrande i mål 181/80, Prøcureur Général v. Arbelaiz-Emazabel 1981 ECR 2987. " Sebl CFDT EG, ansökannr. a v 8030/77,beslut10juli 1978. z Kommissionens kommunikation.19november 1990.

och åtgärder ogiltiga då de stred mot nationella regler om rundläggande fri- och var rättigheter. I ett försök att bemöta detta förklarade EG-domstolen som svar en tysk domstols fråga:

ln fact, the law stemmingfrom theTreaty, an independent source of law, cannot because of its very nature be overridden by rules of national law, however framed, without being deprived of its character as Communitylaw and without the legal basis of the Community itself being called in question. Thereforethe validity of a Community measure or its effect within a Member State cannot be affected by allegations that runs counter to either fundamental rights as formulatedby the constitution of that State or the principles of a national constitutional structure.

Man tillade dock att respekt för grundläggande fri- och rättigheter istället hade en till de nationella rättsordningama motsvarande garanti under gemenskapsrätten. Svaret mottogs inte med tillfredsställelse och den tyska domstolen hänsköt frågan till författningsdomstolen, Bundesverfassungsgericht. Efter att ha påpekat att det, i avsaknad av en gemenskapsrättslig fri- och rättighetskatalog, var omöjligt att bedöma huruvida gemenskapens skydd acceptabelt i jämförelse med den tyska grundlagen, förklarade var Bundesverfassungsgericht inte kunde godta EG-domstolens svar som uttömmande. att man Så länge därav den k lange doktrinen EG-domstolen inte kunde garantera ett som s sa grundläggande fri- och rättigheter motsvarande den tyska grundlagens, skulle skydd av gemenskapsåtgärder komma att prövas mot de tyska reglerna och om nödvändigt förklaras icke tillämpliga. Som EG-domstolen tidigare påpekat innebar detta påtvingade inflytande inte bara hot gemenskapsrättens företräde framför nationell rätt, utan också mot hela ett mot dess rättsordning. Under påtryckning från framförallt den tyska författningsdomstolen började EGdomstolen, i rättsfall efter rättsfall, att formulera de grundläggande fri- och rättigheter som med tiden skulle bli gemenskapens motsvarighet till det nationella grundlagsskyddet. Trots överhängande hot kom inte, i praktiken, någon EG-åtgärd att åsidosättas av en nationell ett domstol och 1986 förklarade Bundesverfassungsgericht att det gemenskapsrättsliga skyddet grundläggande fri- och rättigheter utvecklats tillräckligt för att anses motsvara den tyska av

grundlagensl Därför skulle man också, så länge som denna nivå upprätthölls, avstå från

rättsligt pröva gemenskapsåtgärder. Det är uppenbart att den tyska författningsdomstolen att är medveten sin betydelsefulla roll och den har inte heller avstått från att påminna EGom domstolen sin villkorade accept. Detta tydliggjordes ytterligare i Maastrichtfallet 1994 om där Bundesverfassungsgericht förklarade sin avsikt att garantera ett skydd för grund-

rättigheter tillsammans med EG—domstolen.l

läggande fri- och

3 Sebl a mål l/58, Stark1959 ECR26 och mål 36till 38 och40/59, Ruhrkohlen 1960 ECR 438. Mål 11/70, Internationale Handelsgesellrchaft1970 ECR 1125. 5 Wünsche Handelsgesellschaft, 1987 3 CMLR 225. s Brunner 1994 l CMLR 57.Se t ex ocksåTobaksreklamfallet, 1990 1 CMLR 570. m

Betydelsen fri-

av gemenskapsrättsliga och rättigheter

Allmänt Det var länge den allmänna uppfattningen att de gemenskapsrättsliga fri- och rättigheterna endast var gällande i förhållande till gemenskapens institutioner. Nu är det dock helt klart att de går längre än så och dessutom gäller i förhållande till medlemsstaterna i de fall de agerar inom gemenskapsrättens område och oberoende av nationellt erkännande. Detta har fått uppseendeväckande effekter framförallt i de medlemsstater vilka, likt Sverige, har en grundlag som kräver att internationell rätt, t ex Europakonventionen om skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna, för att äga giltighet inom den egna rättsordningen skall inkorporeras genom nationell lagstiftning. Oavsett om sådan nationell lagstiftning antagits eller ej, har de av Europakonventionens rättigheter, vilka erkänts av EG-domstolen, genom gemenskapsrätten fått en bakdörr och därigenom blivit förpliktande för nationella domstolar och myndigheter. Som en konsekvens av detta är medlemsstaterna, vad gäller skyddet av grundläggande fri- och rättigheter, dubbelt förpliktade, dels under sin grundlag, dels under gemenskapsrätten. Då EG-fördraget saknar en uttrycklig uppräkning av grundläggande fri- och rättigheter är det exakta innehållet av dessa oklart. Som hittills använt av EG-domstolen kan dock det gemenskapsrättsliga fri- och rättighetsbegreppet, med avseende formell tillkomst, uppdelas två huvudtyper, de grundläggande gemenskapsrättighetema och de grundläggande fri- och rättigheter som av EG-domstolen erkänts som allmänna rättsprinciper.

De grundläggande gemenskapsrättighetema I ett antal artiklar vitt spridda i EG-fördraget stadgas rättigheter för enskilda som, om än ekonomiskt orienterade, har karaktären av grundläggande fri- och rättigheter. Dessa är framförallt förbudet mot nationell diskriminering artikel 6, rätten till lika lön artikel 119, samt ett stort antal rättigheter knutna till personers fria rörlighet artiklarna 48 till 58, främst avseende social trygghet. I en något vidare mening kan man säga att reglerna avseende den fria rörligheten för varor, tjänster och kapital, socialpolitik och miljöskydd har karaktären av fri- och rättigheter. Också reglerna om unionsmedborgarskap artiklarna 8 till 8e innehåller vissa rättigheter, främst avseende rätten till politiskt deltagande, vilka kan karaktäriseras som grundläggande.

De allmänna principerna för gemenskapsrätten Något förvånande, med tanke på EG-fördragets grundläggande natur, har EG-domstolen inte utvecklat sitt grundläggande fri- och rättighetsbegrepp från de ovan nämnda gemenskapsrättighetema, utan snarare som allmänna rättsprinciper. Den rättsliga grunden för detta står att finna i EG-fördragets domstolsregler. Enligt artikel 164 skall EG-domstolen säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av detta fördrag. Innebörden av denna, något anspråkslösa, svenska översättning, kan endast fullt förstås om man läser den i

ljuset av andra översättningar. Så stadgar t ex den engelska versionen egen kursivering:

The Court of Justiceshall ensure that in the interpretationand applicationof this Treaty the law observed.

Även andra översättningar poängterar rätten vägledande jfr den franska översättsom ningen: respect du droit och den tyska: die Wahrung des Rechts. Som EG-domstolen själv har påpekat i ett stort antal domar ger detta en mycket långtgående befogenhet med en

innebörd. på

närmast rättsñlosoñsk I doktrinen har ordet rätt uppfattats som syftande någonting utanför och högre än EG-fördraget. Om detta är riktigt blir innebörden att de allmänna rättsprincipema, inte bara berättigar, utan också förpliktar EG-domstolen att beakta dem. De grundläggande fri- och rättighetemas ställning som allmänna rättsprinciper har

tydligast erkänts i Internationale Handelsgesellschafi-målet.18 Domstolen förklarade där

att...

an examination should be made as to whether or not any analogous guarantee inherentin Community law has been disregarded.ln fact, respect for fundamentalrights forms an integral pan of thegeneralprinciplesof law protectedby theCourtof Justice.

Det går inte att klart särskilja grundläggande fri- och rättigheter från andra allmänna rättsprinciper och så länge som det saknas en rättighetsförklaring i EG-fördraget kommer det också att vara svårt att förutsäga deras innehåll. Några exempel rättigheter som hittills erkänts är rätten till domstolsprövning inför en opartisk domstol samt rätten till personlig säkerhet och självbestämmande. Medan de gemenskapsrättsliga fri- och rättigheterna i princip kan inspireras av en mångfald olika källor har EG-domstolen framförallt betonat betydelsen av internationella överenskommelser ingångna av medlemsstater, samt medlemsstaternas konstitutionella traditioner. Det viktigaste instrumentet avseende de i Europa erkända fri- och rättigheterna är Europakonventionen om skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna undertecknad 1950. Samtliga den Europeiska unionens medlemsstater har skrivit under den och EGdomstolen har sedan börjat 1980-talet tydligt förklarat att konventionens fri- och rättigheter också erkänns som gemenskapsrättsliga fri- och rättigheter. Trots detta har man dock inte gått så långt att man förklarat Europakonventionen som direkt tillämplig i gemenskapsrätten, utan begränsat dess betydelse till en inspirationskälla för regler som hämtar sin rättsliga ställning från gemenskapen. Då Europakonventionens regler också tolkas och tillämpas av dess egna organ, finns det en risk att en dubbel standard utvecklas beroende vilken domstol som dömer. Utöver Europakonventionen har EG-domstolen också hänvisat till a den Europeiska sociala stadgan av 18 november 1961 och H.Os konvention 111.

7 Se bl a mål 314/85, FotoFrost 1987 ECR 4199 och mål C-70/88,Europaparlamentet v ministerrådet 1990 ECR l-204l. 8 Mål 11/70, InternationaleHandelsgesellschaft 1970 ECR 1125.

För att EG-domstolen skall grunda sina allmänna rättsprinciper medlemsstaters konstitutionella traditioner är det tillräckligt om de omfattas av ett flertal medlemsstater

eller åtminstone överensstämmer med en i medlemsstaterna pågående utveckling. Avgö-

rande för bedömningen är dessutom om rättigheten ifråga kan anses som kontroversiell. Det är troligt att en icke kontroversiell rättighet skulle kunna erkännas även om den endast hade stöd i en medlemsstats konstitutionella tradition. Avseende formulerandet, eller snarare återformulerandet, av de gemenskapsrättsliga fri- och rättigheterna vilka bygger medlemsstaternas konstitutionella traditioner bör det också uppmärksammas att de medlemsstater, i vilka en särskild domstol anförtrotts uppdraget att döma över grundlagen, haft ett mer långtgående inflytande över rättsutvecklingen. Detta kan kanske förklaras med att man har en klar rättspraxis i dessa frågor, samt att man insett de möjliga konsekvenserna

aktivt utnyttjat möjligheten sig i inför EG-domstolen.2l

och därför att yttra processer Det finns framförallt två kritiska synpunkter som gör sig gällande vad beträffar ett rättighetsskydd baserat gemenskapsrättens allmänna rättsprinciper, i synnerhet avseende det indirekta erkännandet av Europakonventionen. För det första, EG-domstolen är i egenskap av sista instans inte bunden av sin egen rättspraxis och är därför, oavsett välvilja, inte heller förpliktad att följa sina allmänna rättsprinciper. För det andra, som tidigare påpekats, är det både möjligt och troligt att tolkning och tillämpning av Europakonventionens regler av två av varandra oberoende domstolar kommer att leda till skilda resultat, detta även om EG-domstolen skulle vara aldrig så villig att följa praxis av Europakonventionens domstol. Detta är framförallt tänkbart i ett fall där EG-domstolen i en fråga från en nationell domstol måste uttala sig över den gemenskapsrättsliga tolkningen av exempelvis rätten till privatliv i Europakonventionens artikel ett uttalande som sedan kommer att ligga till grund för den nationella domstolens dom. Om EG-domstolen i sitt uttalande tvingas beakta förhållanden vilka tidigare inte har behandlats av Europakonventionens domstol är det troligt att den slutgiltiga domen kan komma att prövas av Europakonventionens domstol och denna komma till slutsats. Detta i sin tur kommer med nödvändighet att skapa problem en annan för de nationella domstolarna och myndigheterna förpliktade att följa såväl Europakonventionen som EG-fördraget.

för

Unionsfördragets regler om respekt gemenskapsrättsliga

fri- och rättigheter

Lagstadgat skydd för grundläggande fri- och rättigheter var ett av de ämnen som livligt diskuterades redan inför regeringskonferensen i Maastricht 1992. Det hade ett brett stöd, såväl politiskt som inom rättsvetenskapen, och medlemsstaterna förväntades i regeringskonferensen att åtgärda saken. Efter konferensen, när det nya Unionsfördraget trädde i kraft, bekräftade medlemsstaternas regeringar den vikt som de fäster vid respekt for de mänskliga

9 Se mål 44n9, Hauer 1979 ECR3727och mål 14/61, Høøgovens 1962 ECR283. 2° Set ex målC-159/90,Grøgan 1991 ECRI-4685. 2 Se artikel 37 EG-dornstolens stadgaravseende interventioneroch artikel 20 av EG-dornstolens stadgar av avseende observationer.

rättigheterna och grundläggande frihetema samt vid rättsstatsprincipen. Det tycktes också

som om ett efterfrågat lagskydd för alla människor i unionen, oavsett unionsmedborgarskap, stod att finna i artikel F.2. Den Europeiska unionen skall enligt denna...

"...som allmänna principerför gemenskapsrätten respektera de grundlägganderättigheterna såsom de garanteras i Europakonventionen om skydd för de mänskligarättigheternaoch de grundläggande friheterna..., och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner."

Genom att exakt återge EG-domstolens formulering är artikel F.2 en bekräftelse av dess tidigare rättspraxis. Genom den uttryckliga hänvisningen till Europakonventionen, får man dessutom intrycket av att unionen, utan någon formell underskrift, anser sig vara bunden av konventionen. Det finns dock flera anledningar att hålla sig kritisk till denna den Europeiska unionens rättighetsförklaring. Vid en närmare granskning framgår det att konventionen, liksom medlemsstaternas konstitutionella traditioner, endast skall äga giltighet som allmänna principer för gemenskapsrätten och alltså inte inkorporerats som direkt gällande rätt. En kanske viktigare inskränkning av rättighetsförklaringen i artikel F.2 måste också uppmärksammas avseende domstolskontrollen. På samma sätt som EG-fördraget, avsåg det första förslaget till Unionsfördrag att ge EG-domstolen kompetens att rättsligt kontrollera dess efterlevnad. Detta uppfattades av vissa medlemsstater som en allt för stor eftergift och den slutgiltiga fördragstexten kom därför att utesluta EG-domstolen från

F.2.23 detta

samtliga nya områden, däribland rättighetsförklaringen i artikel Resultatet av tycks vara att den Europeiska unionens rättighetsförklaring, inte har ändrat eller tillfört någonting. I praktiken är det dock möjligt att rättsutvecklingen inte kommer att stanna här. Flertalet av unionens medlemsstater har en s k monistisk inställning till internationell rätt. Detta innebär att nationella domstolar och myndigheter i dessa stater i sin rättstillämpning har att tillämpa internationell rätt utan föregående nationell lagstiftning. Trots att den praktiska betydelsen är oklar finns det tydliga tecken på att rättighetsförklaringen i artikel F.2 kan

sätt. kräver

komma att användas detta Vad beträffar de medlemsstater som att internationell rätt skall inkorporeras genom nationell lagstiftning för att kunna tillämpas av dess domstolar och myndigheter, s k dualistiska stater, är Sverige av särskilt intresse. Genom lag 1994:1500 med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen har Sverige inkorporerat, inte bara direkt gällande gemenskapsrätt, utan hela Unionsfördraget och dess rättighetsförklaring i artikel F.2. Svenska domstolar och myndigheter som hanterar unionsärenden har därför enligt svensk rätt en skyldighet att pröva huruvida Europakonventionen och andra medlemsstaters konstitutionella traditioner respekteras som allmänna principer av gemenskapsrätten.

22 Unionsfördragets ingress. 23 Unionsfordragets artikel L. Se avseendetillämpningen EG-domstolens order, 7 april 1995 i mål C-167/94, Grau Gørmis,ännu rapporterat. 2‘ domstolen,Dikaiou køinonikis asfalixeøs, mål 3502/1994,dom7 februari1995. Set ex dengrekiskahögsta

En uteslutande nationell kontroll av Unionsfördragets rättighetsförklaring medför många problem, främst avseende tolkning och tillämpning. Utan möjlighet för de nationella organen att rådfråga EG-domstolen kommer de i grunden gemensamma reglerna att tolkas och tillämpas olika i olika medlemsstater. Detta innebär rättsosäkerhet, men också att ett framgångsrikt samarbete kommer att försvåras. Så kan t ex förutsättningarna för den gemensamma arbetsmarknaden eller immigrationspolitiken rubbas genom att vissa medlemsstater generöst tillämpar samma regel som i en annan medlemsstat tillämpas restriktivt. Man måste också ifrågasätta huruvida det är lämpligt att ge vanliga domstolar och myndigheter makt att bedöma giltigheten av åtgärder beslutade av den Europeiska unionens medlemsstater i consensus.

Domstolskontrollen

Allmänt Principen domstolskontroll följer direkt av rättsstatsbegreppet och är en nödvändig om förutsättning for att enskilda effektivt skall kunna hävda sina rättigheter. Detta återspeglas i samtliga EUs medlemsstaters konstitutionella traditioner och kommer dessutom till uttryck i artikel 6 Europakonventionen om skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna. av Som bekräftelse av detta har EG-domstolen förklarat att gemenskapen är... en

a Communitybased on the rule of law in as much as neitherits MemberStates nor its institutions can avoid a reviewof thequestion whetherthe measures adoptedby them are in theTreaty." E conformitywith the basic constitutionalcharter,

I enlighet med principen om domstolskontroll är det nödvändigt att i denna redogörelse också beakta vilka möjligheter gemenskapsrätten erbjuder enskilda att tillvarata sina grundläggande fri- och rättigheter inför en domstol. Innan de rent processuella reglerna genomgås skall först göras två påpekanden, det ena avseende kravet att domstolen skall opartisk, det andra avseende enskildas ekonomiska möjligheter att hävda sina vara rättigheter inför en domstol. Är EG-domstolen opartisk domstol Denna rapport fokuserar skyddet av enskildas en grundläggande fri- och rättigheter i förhållande till den offentliga makten och det måste självklart uppmärksammas att domstolars ställning regleras genom offentlig makt och därför risk för opartiskhet föreligger. I den svenska grundlagen finns framförallt två bestämmelser skall garantera domstolars oberoende ställning, dels i regeringsformen som 1 kap. 2 § avseende dömandet som sådant och dels i regeringsformen 11 kap. 9 § avseende utnämningen bl a domarkåren. Dessa regler gäller dock inte avseende den av domare i EG-domstolen kommer från Sverige. Detta av den enkla anledningen att han som

2‘ Mål 294/83, Les Verts 1986 ECR 1365.

eller hon inte är föremål for den svenska rättsordningen utan för den gemenskapsrättsliga.

16726 Motsvarande garantier finns dock i EG-fördragets artikel vilken föreskriver bl a att:

"Domarnaoch generaladvokaterna skall utses bland personer vilkas oavhängighetinte kan ifrågasättas och som uppfyller nödvändiga villkor för utövande av de högsta domarämbetenai hemlandeteller är jurister med allmänt erkändakvalifikationer; de skall utses för sex av medlemsstaternas regeringari samförstånd."

Två omständigheter är anmärkningsvärda avseende EG-domstolens domare. För det första, enligt praxis utgörs EG-domstolen av en domare från varje medlemsstat och för det andra, till skillnad från vad som gäller för domare i svenska domstolar, är EG-domares en utnämning tidsbegränsad. I den mån detta kan anses utgöra underlag för ett lojalitetsförhållande mellan en domare och medlemsstats regering skall först och främst en uppmärksammas att en EG-domare inte utnämns av något nationellt organ utan av medlemsstaternas regeringar i samförstånd Garantier för en domares, i praktiken, obe- . roende ställning följer också av det faktum att EG-domstolen överlägger inför stängda dörrar och till skillnad från svenska domstolar meddelar en gemensam dom. Man redovisar alltså inte enskilda domares ståndpunkt. Vad beträffar det andra påpekandet avseende enskildas ekonomiska möjligheter att faktiskt hävda sina rättigheter inför en domstol är regler om processuella kostnader och rättshjälp givetvis av avgörande betydelse. Utgångspunkten är att inför EGprocesser 7 domstolen är kostnadsfria. Utöver detta erbjuder gemenskapsrätten också rättshjälp till den som helt eller delvis saknar ekonomisk förmåga att själv bestrida kostnader, främst för

ombud d advokat eller motsvarande.

eget v s I de fall en process avslutas inför EGdomstolen kan den utdöma att den tappande parten helt eller delvis skall ersätta sin motparts kostnader. Precis som under svensk rätt kräver detta att därom yrkats. Kostnader förenade med processer inför EG-domstolen skall inte förväxlas med eventuella kostnader för de nationella förfarandena, vilka för närvarande är föremål för respektive medlemsstats processrätt.

Kontroll av medlemsstaterna Först avseende frågan om förhållandet till internationella mänskliga rättigheter är det klart att en medlemsstats förpliktelser i de flesta fall faller utanför gemenskapens kompetens-

område och den rättsliga kontrollen är därför inte uppgift för EG-domstolen. Om,

en som redovisats ovan se Medlemsstaternas förpliktelser, sådana förpliktelser principiellt faller inom gemenskapens kompetensområde, men följer av en internationell överenskommelse ingången innan en stat blev medlemsstat, föreskriver EG-fördraget att den medlemsstatens

2°Motsvaranderegel finns avseendedomarei första instansrätteni EG-fördragetsartikel 168 och avseende ledamöteri revisionsrätteni artikel l88b. Avseendeutnämningen av ledamötertill revisionsrätten har också Europaparlamentet en rättattyttra sig. 27EG-domstolensrättegångsregler, artikel72. 2 EG-domstolensrättegångsregler, artikel76.1. 29 Sebl mål 12/86,Demirel1987 ECR 3719. a

5 6-0557 l

förpliktelser inte skall påverkas i externa förhållanden, d v s i förhållande till andra parter

inte är medlemsstater, och EG-domstolen saknar därför jurisdiktion.30 Detta gäller i de

som fall Europakonventionen om skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna aktualiserar frågeställningar som också faller inom gemenskapsrättens område. Medlemsstaterna kan därför inte undgå kontroll av Europakonventionens organ för åtgärder de vidtar för att genomföra t ex ett gemenskapsdirektiv. I fall mellan medlemsstater, å andra sidan, anses enligt gemenskapsrätten EG-fördraget ha företräde och EG-domstolen därför vara ensamt behörig. Som en allmän regel föreskriver EG-fördraget att medlemsstaterna skall vara internationella förpliktelser. Denna regel skiljer sig inte från vad bundna av gemenskapens gäller för gemenskapen helhet. EG-domstolen har dock utvecklat regeln i som som förhållande till medlemsstaterna och förklarat att internationella förpliktelser kan ha direkt effekt, d s skapa rättigheter för enskilda oberoende av nationell lagstiftning, och att de v nationella domstolarna därför är skyldiga att tillämpa sådana internationella förpliktelser med företräde också framför nationell lagstiftning Vad beträffar respekten för de gemenskapsrättsliga fri- och rättigheterna har EGdomstolen förklarat att medlemsstaterna "måste garantera att berörda personer framgångsrikt kan förlita sig de därigenom erkända rättigheterna inför de nationella domstolarna. Vilka är då de rättsliga garantiema för att detta följs EG-fördraget stadgar huvudsakligen två möjligheter att vidta rättsliga åtgärder mot en medlemsstat. I artikel 169 erbjuds EGkommissionen exklusivt rätten att föra en talan inför EG-domstolen mot en medlemsstat den har brutit mot sina gemenskapsrättsliga förpliktelser. Förfarandet används som anser ofta för att komma till rätta med uppenbara fördragsbrott som pågått under en längre tid, det erbjuder inte enskilda rättsskydd i enstaka fall. Den andra möjligheten, men förhandsavgörandet i artikel l77, innebär att enskilda indirekt kan få sin talan prövad av EG-domstolen. Förfarandet är indirekt då det endast är möjligt inom ramarna för en pågående nationell nivå och under förutsättning att den nationella domstolen process beslutar att begära ett förhandsavgörande från EG-domstolen. De nationella domstolarna är dock, enligt gemenskapsrätten, skyldiga att begära ett förhandsavgörande i varje fråga som rör giltigheten av en gemenskapsåtgärd.

Kontroll av gemenskapens institutioner Trots att EG-domstolen vid upprepade tillfällen har understrukit EG-fördragets unika 32 karaktär i förhållande till vanliga internationella fördrag kan man med säkerhet anta att gemenskapen i externa förhållanden är underordnad internationell rätt. Det är därför möjligt att ett påstått brott gemenskapen mot internationella mänskliga rättigheter skulle bli av föremål för internationella sanktioner. Däremot är det inte troligt att frågan skulle kunna den FNs internationella domstol då denna endast erkänner stater behöriga

prövas som

parter. Också Europakonventionens organ saknar behörighet att pröva åtgärder av

3° Mål C-158/9l,Levy, dom 2 augusti1993. 3 Mål 222/84,Johnston 1986 ECR 1651.Se också EG-fördragets artikel 3‘ Se framförallt mål 6/64,Costa ENEL v. 1964 ECR585. 33 SeFNs stadga,artiklarna4 och94.

gemenskapsinstitutioner. Detta av den enkla anledningen att gemenskapen inte har skrivit

under konventionen se ovan under Gemenskapens institutioners förpliktelser. I den mån

som gemenskapens verksamhet resulterar i nationella åtgärder kan däremot dessa prövas i en talan mot den medlemsstaten, såväl inför den internationella domstolen som inför Europakonventionens organ och nationella domstolar. Vad gäller den gemenskapsrättsliga domstolskontrollen skall först kortfattat beröras den betydelse EG-domstolen, i kontrollen av institutionerna, faster vid internationella

förpliktelser. EG-domstolen förklarade sig i bananfallen34

ett av de s k vara beredd att lägga en regel i en internationell överenskommelse till grund för en prövning av en institutions verksamhet om förpliktelsen var antingen tillräckligt klar eller om den genom en viljeyttring gjorts till en del av gemenskapsrätten. Det finns för närvarande ingen internationell överenskommelse som enligt denna princip skulle förplikta någon gemenskapsinstitution inom området för grundläggande fri- och rättigheter. Om gemenskapen skulle ansluta sig till Europakonvention, är det däremot troligt att EG-domstolen skulle anse konventionens regler som tillräckligt klara och därför också lägga dessa till grund för en prövning av gemenskapsåtgärder. Det är tveksamt om denna uppfattning delas av ministerrådet se nedan under Anslutning gemenskapen till Europakonventionen. av I EG-fördraget finns framförallt två funktioner enligt vilka EG-domstolen, på enskilds talan, kan pröva huruvida en gemenskapsinstitutions verksamhet strider mot gemenskapsrättsliga fri- och rättigheter, dels under artikel 173 som en ogiltighetstalan och dels under skyldigheten i artikel l77 för nationella domstolar att begära förhandsavgörande

i fråga om gemenskapsrätts giltighet. För att bestämma vilken av dessa möjligheter som

kan användas måste man avgöra om den ifrågasatta åtgärden är adresserad till allmänheten eller till en identiflerbar person eller grupp av personer. Ett sådant avgörande är inte beroende av en viss åtgärds form utan beaktar uteslutande innehållet. Något förenklat kan man säga att en åtgärd adresserad till allmänheten endast kan prövas under det indirekta förfarandet för förhandsavgörande och en individuellt adresserad åtgärd endast kan prövas som en ogiltighetstalan. Den slutsats man kan dra från EG-domstolens praxis är att grunderna för att bedöma en gemenskapsåtgärds giltighet är de samma oavsett processfonnen och att de flesta fall kan anses komma under rubriken åsidosättande av detta fördrag eller av någon rättsregel som

gäller dess tillämpning. Då EG-fördraget reglerar institutionemas makt, de ändamål för

vilka denna makt får användas, samt reglerar hur den skall utövas, kan i princip varje fel begått av en gemenskapsinstitution uppfattas som ett åsidosättande av EG-fördraget. Vad beträffar en domstolsprövning utifrån rättsregler som gäller fördragets tillämpning har detta förklarats främst avse de rättsregler som EG-fördraget är baserat på, internationell rätt samt

de allmänna rättsprincipema, däribland skyddet för grundläggande fri- och rättigheter.

3‘ Se t mål C-280/93,Tyskland Rådet,ännu rapporterat. ex v Mål 314/85, Foto-Frost 1987 ECR4199. °° Mål 21 till 24/72, International Fruit Company 1972 ECR 1219. SeavseendegrundernaEG-fördragets artikel 173. 37Se bl a mål 1l/70, InternationaleHandelsgesellschaft 1970 ECR 1125.

En enskild kan i en ogiltighetstalan enligt artikel 173 få till stånd en prövning av ett gemenskapsbesluts giltighet om beslutet är riktat till honom själv eller, om riktat till någon annan, direkt och personligen berör honom. Uttrycket direkt och personligen berör honom är oklart och lämnar därför stort utrymme för EG-domstolens tolkning. Den nuvarande tolkningen är detta beröringsrekvist är snäv och de flesta fall leder därför inte till en av rättslig prövning. I takt med har utvecklats har dock domstolen allt

att gemenskapen gett en liberal innebörd till detta uttryck Man kan därför förutsätta att ett långtgående

mer erkännande grundläggande fri- och rättigheter också kommer att leda till att enskildas av möjlighet att få en talan prövad direkt av EG-domstolen kommer att förbättras. Typiskt sett uppstår frågan om giltigheten av en gemenskapsinstitutions åtgärd i ett artikel 177-förfarande då en enskild, vid en nationell domstol och enligt nationell rätt, för en talan mot t förvaltningsmyndighets verkställighet av en gemenskapsförordning. Om ex en förordningen i sig strider mot högre gemenskapsrätt, i första hand EG-fördraget, skall den nationella domstolen hänskjuta frågan om förordningens giltighet till EG-domstolen för ett förhandsavgörande. Om ogiltighetstalan enligt artikel 173 är framgångsrik skall EG-domstolen förklara att en den prövade åtgärden är ogiltig som en nullitet, d v s att den och alla andra åtgärder den resulterat juridiskt sett, aldrig har existerat. Detta skall jämföras med den mellan parterna begränsade effekten att EG-domstolen i ett förhandsavgörande förklarat en gemenskapsav åtgärd ogiltig. Ett sådant avgörande är dock tillräcklig anledning för att också andra

nationella domstolar skall kunna betrakta åtgärden ogiltig och det får därför, i

som också partsförhållandet. För de fall enskilda har lidit ekonomisk praktiken, en effekt utanför skada till följd gemenskapsinstitutions olagliga åtgärd skall gemenskapen, i princip, av en

denna.40 EG-fördragets regler tolkas dock i detta avseende mycket restriktivt och

ersätta EG-domstolen uppställer bl ett krav att ett tillräckligt uppenbart brott mot en högre a

individer har begåtts. I praktiken, är det därför svårt för enskilda

rättsregel om skydd för att framgångsrikt hävda sin rätt till sådan ersättning. Med tanke på de långt bättre förutsättningar att få skadestånd i de fall en medlemsstat kan göras ansvarig för överträdelsen, dels enligt nationella skadeståndsregler, dels under den s k Francovichprincipen enligt vilken enskilda kan rikta skadeståndstalan mot staten för uteblivet eller en

felaktigt genomförande gemenskapsåtgärdfn framstår det gemenskapsrättsliga

av en systemet i detta avseende som klart ofullständigt.

3‘ Mål C-309/89,Codomiu1994 ECR I-1853. 3° Mål 66/80, International ChemicalCorporation 1981 ECR 1191. ‘° EG-lördragets artikel215. 4 Mål 5/71, Schäppenstedt 1971 ECR975. 42 Mål C-6och C-9/90, Francovich1991 ECR 5359.

Europaparlamentets ombudsman

Utöver de möjligheter som enskilda har att få en påstådd kränkning av grundläggande frioch rättigheter prövad inför en domstol, infördes genom Unionsfördraget en möjlighet att få viss gemenskapens myndighetsutövning prövad av Europaparlamentets ombudsman. Enligt EG-fördragets artikel 138e har ombudsmannen till uppgift att pröva klagomål, främst från unionsmedborgare, avseende offentlig makt utövad av andra gemenskapsinstitutioner än domstolen. Han skall...

...inom ramen för sitt uppdrag företa de undersökningar som han finner berättigade, antingen på eget initiativ eller grundval av de klagomål som framförstill honomdirekt eller genom en ledamot av Europaparlamentet;detta gäller dock inte om de påstådda förhållandena är eller harvarit föremål för ett domstolsförfarande

Om ombudsmannen finner att missbruk föreligger skall institutionen i fråga beredas tillfälle att yttra sig. Ombudsmannen har ytterst ingen sanktionsmöjlighet och betydelsen av hans bedömningar blir därför beroende av i vilken utsträckning de kommer att respekteras av institutionerna och de därför självmant vidta de nödvändiga åtgärderna. Genom Unionsfördraget infördes dessutom en möjlighet, också den främst för unionsmedborgare, att göra en framställning till Europaparlamentet. Enligt EG-fördragets artikel 138d EG skall varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat "ha rätt att ensam eller tillsammans med andra medborgare eller personer göra en framställning till Europaparlamentet i frågor som hör till gemenskapens verksamhetsområde och som direkt berör honom. Det är ännu oklart vilken betydelse denna möjlighet kommer att ha för skyddet av grundläggande fri- och rättigheter.

Åtgärder för ett förbättrat skydd

Allmänt En slutsats av ovan förda resonemang är att det gemenskapsrättsliga fri- och rättighetsskyddet för närvarande är ofullständigt, framförallt i förhållanden mellan enskilda och gemenskapens institutioner. Det nuvarande skyddet, erkänt genom EG-domstolens praxis, är oklart till sitt innehåll och omfattning. Det saknas också rättsliga garantier för att EGdomstolen även i framtiden skall upprätthålla sin kontroll. Då dessa problem har uppmärksammats av gemenskapens institutioner är det sannolikt att EUs medlemsstater vid 1996 års regeringskonferens kommer att diskutera framförallt tre åtgärdsmöjligheter; en anslutning av gemenskapen till Europakonventionen om skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna, en klar kompetensuppdelning mellan EG-domstolen och Europakonventionens domstol genom inrättandet av en möjlighet att begära förhandsavgörande och, slutligen, antagandet av en grundläggande fri- och rättighetskatalog. Medan de två första förslagen främst behandlar den externa kontrollen av gemenskapen, d v s kontrollen enligt

internationell rätt, innebär det tredje en förstärkning av det interna, konstitutionella skyddet. Det finns inget som hindrar att en förstärkning görs av såväl det externa som det interna

skyddet.

Anslutning av gemenskapen till Europakonventionen

En anslutning gemenskapen till Europakonventionen om skydd för de grundläggande friav och rättigheterna skulle göra Europakonventionens organ behöriga att pröva såväl anmälningar mellan gemenskapen och andra konventionsstater som inte också är medlemsstater i EU framställningar från enskilda. Det är dock tveksamt om EG-domstolen som skulle komma att tillämpa Europakonventionens regler som gemenskapsrätt utan ytterligare inkorporering. Den Europeiska unionens ministerråd har i denna fråga uppmärksammat att Europakonventionens domstol inte kan upphäva eller ändra en bestämmelse i nationell rätt,

resultat. Huruvida EG-

utan endast ålägga en konventionsstat en skyldighet avseende domstolen att detta gäller också för gemenskapen återstår att se jfr. Bananfallet, se anser ovan under Kontroll av gemenskapens institutioner. Förslaget anslutning av gemenskapen till Europakonventionen om skydd för de om en grundläggande fri- och rättigheterna är inte nytt. I första hand för att uppmuntra en vidare

diskussion togs frågan EG-kommissionen i ett memorandum redan De upp av aspekter främst fokuserade var, dels de juridiskt-tekniska problem en anslutning man skulle innebära, dels också Europakonventionens karaktär av minimigaranti. Man förutsatte att anslutning skulle följas upp av antagandet av en fri- och rättighetskatalog med skydd en för sociala och ekonomiska rättigheter. Flera medlemsstater motsatte sig en sådan anslutning och frågan togs nytt kommissionen 1990 då man i ett meddelande till upp av ministerrådet anhöll fullmakt för att inleda anslutningsförhandlingar. I samband med om detta antog också Europaparlamentet, efter positiv rapport från en av sina kommittéer, en en

resolution till förmån för anslutning. Något förvånande har ministerrådet ännu inte gått

kommissionen fullmakt att förhandla fram ett förslag, istället ombads EG-domstolen i

yttrande 2/9446 uttala sig huruvida anslutning gemenskapen till Europa-

att om en av konventionen är förenlig med EG-fördraget. Yttrandet skall ses mot bakgrund av dom-

1/9147 första förslaget till EES-avtal. EG-domstolen

stolens tidigare yttrande avseende det ansåg här att förslaget oförenligt med EG-fördraget då den roll en EES-domstol skulle var ha spelat ansågs oförenlig med EG-fördraget. Detta resulterade i sin tur i att förslaget vara omförhandlades för att i ett andra yttrande l/92 godkännas. Med anledning av det tidigare yttrandet har två ställningstaganden framstått som avgörande. För det första, om gemenskapen enligt EG-fördraget överhuvudtaget har kompetens att ansluta sig till Europakonventionen och för det andra, Europakonventionens domstols roll är förenlig om med EG-domstolens.

"3 Förhandlingsrapport i EG-domstolens yttrande 2/94,26 april 1994. ’ EGbulletin 2/79, supplement. 5 I enlighetmed EG-fordragets artikel228.6. ‘° Yttrande2/94,26 april 1994. ‘7 Yttrande l/9l, 14 december1991.

Av ministerrådets begäran framgår att en anslutning skulle avse förutom konventionen också de tillhörande protokoll vilka trätt i kraft och antagits av samtliga EUs medlemsstater. Det poängteras även att en anslutning endast skulle förplikta gemenskapen inom de områden där medlemsstaterna överlåtit kompetens till gemenskapen och att enskilda medlemsstaters reservationer därför även fortsättningsvis skall gälla inom de områden där kompetens inte har överlåtits. Då det tidigare yttrandet avsåg ett färdigförhandlat förslag till fördragstext, något som alltså inte föreligger avseende en anslutning till Europakonventionen, har det dessutom framstått som tveksamt huruvida EG-domstolen överhuvudtaget skulle vara beredd att yttra sig över frågan. Den 28 mars 1996 förklarade EG-domstolen i yttrande 2/94 att den "på detta stadium" inte är beredd att besvara frågan huruvida en anslutning till konventionen är förenlig med fördragets bestämmelser. Däremot ansåg man det kunna prövas huruvida gemenskapen har "behörighet att ingå ett avtal av det slag som avses". Efter att ha hänvisat till det nuvarande gemenskapsrättsliga skyddet för grundläggande fri- och rättigheter förklarade EGdomstolen i denna kompetensfråga":

"Även om respektenför de mänskliga rättigheterna sålunda utgör ert villkor för att gemenskapsrättsakter skall vara lagenliga, måste det ändå konstateras att anslutningentill konventionenmedför en betydandeförändring av det nuvarandegemenskapssystemet för skyddet av mänskligarättigheter,eftersomanslutningeninnebär att gemenskapenförs in i ett särskilt internationellt systemsamtatt samtligabestämmelseri konventioneninförlivas medgemenskapens rättsordning. En sådan förändring av systemet för skyddet av mänskligarättigheterinom gemenskapen vars institutionellaföljder skulle varaav grundläggande art såväl för gemenskapen som för medlemsstaternahar konstitutionell betydelseoch är följaktligen av sådant slag att den överskrider gränserna för artikel 235 beslutsprocessen, vår anm.. Den kan endast genomföras genom att fördragetändras."

Som en följd av detta konstaterade EG-domstolen att gemenskapen på gemenskapsrättens nuvarande stadium" saknar behörighet att ansluta sig till Europakonventionen. En sådan behörighet kan endast uppnås genom en fördragsändring. Då yttrande 2/94 fokuserade kompetensfrågan kom frågan om domsrätten inte att uppmärksammas. Denna skulle dock återigen kunna bli aktuell om gemenskapens kompetens utvidgades lagstiftningsvägen. Det skall uppmärksammas att EG-domstolen i sitt yttrande 1/91, i princip, godtog en extern domstols kompetens över gemenskapen under förutsättning, dels att den domstolen skulle ha en roll begränsad till tolkning och tillämpning av en internationell överenskommelse mellan gemenskapen och en tredje part d v s en part som inte är en medlemsstat av den Europeiska unionen och dels att det inte hotade gemenskapsrättens självständighet. Det finns ett flertal anledningar att förespråka en anslutning av gemenskapen till Europakonventionen. För det första, en anslutning skulle innebära en reell förstärkning av skyddet av grundläggande fri- och rättigheter då den skulle förplikta gemenskapen att garantera ett visst minimiskydd och dessutom acceptera en extern rättslig kontroll. För det andra, en anslutning har ett stort symboliskt värde. Det politiska avståndet mellan makthavare och

unionsmedborgare uppfattas för närvarande som ett av den Europeiska unionens största problemen. I detta sammanhang skulle ett erkännande av Europakonventionen visa att gemenskapen tål internationell granskning samma sätt som medlemsstaterna och en legitimitet. Det skulle också rättfärdiga gemenskapens ökade aktivitet därför ge en ökad det internationella planet och de krav man från gemenskapens sida ställer att icke medlemsstater skall respektera mänskliga rättigheter. Slutligen, för det tredje, skulle ett erkännande Europakonventionens domstol auktoritativ förhindra EG-domstolen från av som att utveckla skiljaktig rättspraxis avseende konventionens grundläggande fri- och en rättigheter. Framförallt tre argument har gjorts gällande mot en anslutning. Det första är att Europakonventionen är anpassad för stater och att en anslutning därför är omöjlig av tekniska skäl. Som kvalifikation till detta har det också framförts att det är omöjligt att en kombinera gemenskapsrättens långtgående rätt för unionsmedborgare att fritt röra sig inom den Europeiska unionen med Europakonventionen som skall gälla alla, oavsett nationalitet, inom parts territorium. Det sista argumentet bygger på den politiska oenigheten om den en Europeiska unionens framtid och att en anslutning skulle innebära en otillåten menar utvidgning gemenskapens överstatliga kompetens. Som skall visas är inget av dessa av argument väl genomtänkt. Om gemenskapen vill ansluta sig till Europakonventionen, vilken för närvarande endast är öppen för medlemmar Europarådet, måste konventionstexten omformuleras. Om man av inom gemenskapen lyckas enas om en anslutning är det inte troligt att en sådan omformulering skulle ett problem. Den Europeiska unionens medlemsstater utgör femton av vara de mest inflytelserika medlemmarna av Europakonventionen och flertalet övriga stater är potentiella framtida medlemsstater den Europeiska unionen. Det är också svårt att se av vilket intresse någon annan konventionsstat skulle ha, med gemenskapen som den mest inflytelserika handelspannem, att inte begränsa dess maktutövning. Det är inte heller av troligt att unionsmedborgarnas längre gående rätt till fri rörlighet skulle stå i strid med Europakonventionens regler om nationell likabehandling. Flertalet av de stater som är medlemmar Europakonventionen, Sverige, har i sitt konstitutionella rättighetsskydd av t ex tillåtna begränsningar avseende utländska medborgare. Om en konflikt ändå skulle föreligga återstår för gemenskapen möjligheten till en formell reservation. Skulle, slutligen, en anslutning leda till utvidgning gemenskapens kompetens Som tidigare påpekat en av skulle anslutning i första hand förplikta gemenskapen externt avseende det slutgiltiga en resultatet, d måste i förhållande till övriga konventionsstater visa att man kan v s man uppfylla sitt internationella åtagande. I de rent interna förhållandena skulle lite ändras. EGdomstolen utövar redan idag kontroll över såväl medlemsstater som institutioner inom en gemenskapsrättens område. Då Europakonventionen föreskriver att de interna rättsmedlen skall uttömda innan kan pröva en talan kommer även fortsättningsvis EGvara man domstolen att bära det huvudsakliga ansvaret. I de frågor som faller utanför gemenskapsrättens område är medlemsstaterna sedan tidigare bundna av Europakonventionen individuella stater. Skillnaden skulle främst bestå i att gemenskapens rättsordning som som

sådan skulle bli föremål för en kontroll av Europakonventionens. Detta skulle inte innebära en utvidgning av gemenskapens kompetens utan snarare en inskränkning. Avslutningsvis skall det sägas att EG-domstolen, genom att förklara en anslutning av till Europakonventionen ligga utanför gemenskapens nuvarande behörighet, överlåtit initiativet till ministerrådet och därigenom till den Europeiska unionens regeringar. Den avgörande frågan är nu huruvida en anslutning är politiskt önskvärd. Som respektive regerings ståndpunkt framförts, i såväl skriftliga som muntliga iakttagelser, är det klart att förslaget har ett brett stöd. Också den svenska regeringen har förklarat en anslutning av gemenskapen till Europakonventionen som önskvärd. Stöd saknas dock från tre av de största medlemsstaterna, Spanien, Frankrike och Storbritannien, och det verkar därför

osannolikt att den enighet som EG-fördraget kräver kan komma att uppnås. Detta till trots

skall de processrättsliga konsekvenserna av en anslutning behandlas ytterligare nedan se under Processrättsliga aspekter.

Förhandsbesked från Europakonventionens domstol Förutom det politiska värdet av en anslutning av gemenskapen till Europakonventionen har tidigare betonats det nuvarande systemets risker avseende skillnader i tolkning och tilllämpning av Europakonventionens fri- och rättigheter. Ett mer blygsamt, men kanske därför också mer realistiskt, förslag är att skapa en möjlighet för EG-domstolen att begära förhandsbesked från Europakonventionens domstol. Eventuellt kunde även en motsvarande möjlighet för Europakonventionens domstol skapas avseende gemenskapsrättsliga frågor. Ett sådant förslag har inför 1996 års regeringskonferens förordats av Danmark och

Sverige. En uppenbar nackdel är att förslaget, än att förenkla det redan svår-

snarare överskådliga och tidskrävande domstolssystemet i Europa, innebär ytterligare en processform och därför riskerar att komplicera och fördröja.

Antagande av en grundläggande fri- och rättighetskatalog Medan de två förslagen som diskuterats ovan syftar till att garantera ett internationellt minimiskydd av grundläggande fri- och rättigheter, skulle ett mer utvecklat skydd kräva antagandet av en grundläggande fri- och rättighetskatalog genom vilken den Europeiska unionen skulle förplikta sig själv att respektera uttryckligt uppräknade fri- och rättigheter. Eventuellt skulle en sådan fri- och rättighetskatalog kunna utgöra ett särskilt kapitel av Unionsfördraget. Som tidigare redogjorts för se ovan under De grundläggande gemenskapsrättigheterna innehåller EG-fördraget redan flera rättigheter av denna typ, t ex rätten till nationell likabehandling artikel 6 och rätten till lika lön artikel 119. Omfattningen av det nuvarande skyddet är dock oklart och antagandet av en grundläggande fri- och rättighetskatalog skulle därför i första hand motiveras av att enskilda skulle ges en möjlighet att förstå sina rättigheter och gemenskapens motsvarande skyldigheter och begränsningar.

EuropeanPolicy Forum, konferensi Bryssel,maj 1995. ‘° FörhandlingsrapportiEG-domstolens yttrande 2/94,26 april 1994.

På samma sätt som gemenskapens nuvarande skydd för grundläggande fri- och rättigheter, skulle en fri- och rättighetskatalog också gälla i förhållande till medlemsstaterna. Då förhållandet mellan enskilda och den offentliga makten i dessa stater redan regleras i respektive konstitution tycks det finnas en risk att konflikter kan uppstå. Det skall därför först påpekas att en gemenskapens fri- och rättighetskatalog endast skulle förplikta medlemsstaterna inom de områden där man överlåtit kompetens till gemenskapen. Dessutom, som ett resultat av gemenskapsrättens anspråk på företräde framför all nationell rätt, har denna konflikt redan uppstått och ligger 0 m till grund för behovet av ett starkt fri- och rättighetsskydd gemenskapsnivå se ovan under Gemenskapsrätten och förhållandet till nationell konstitutionell rätt. Medlemsstaterna tycks nu, i större eller mindre, utsträckning, ha accepterat att giltigheten av gemenskapsåtgärd eller dess effekt inom en medlemsstat inte kan påverkas av påståenden om att den strider mot antingen grundläggande rättigheter de kommer till uttryck i den statens konstitution eller den nationella konstitutionella som

strukturemso Detta innebär, åtminstone i teorin, att ett motsvarande finns hos

ansvar nu gemenskapen och att det därför är naturligt med ett skydd för grundläggande fri- och rättigheter motsvarar det som finns i varje medlemsstat. En gemenskapens fri- och som rättighetskatalog skulle, som komplement till en anslutning av gemenskapen till Europakonventionen, kunna innehålla följande: 1 inkorporering av Europakonventionens grundläggande fri- och rättigheter, en 2 de allmänna principer för gemenskapsrätt vilka bygger på medlemsstaternas konstitutionella traditioner, 3 de ytterligare rättigheter för unionsmedborgare, vilka redan erkänns i gemenskapsrätten, t ex den nationella likabehandlingen, rätten att fritt bosätta sig inom unionsområdet och att fritt bedriva ekonomisk verksamhet, samt rätten till politiskt deltagande. Om det är önskvärt att ytterligare fri- och rättigheter erkänns, bör den av Europaparlamentet fri- och rättighetsförklaringen kunna tjäna underlag för

presenterade som ett

diskussions Förklaringen innehåller 27 artiklar vilka bl behandlar rätt till liv och förbud

a mot dödsstraff, rätt till privatliv, likhet inför lagen och rätt till domstolsprövning, yttrande-, informations- och föreningsfrihet, äganderätt, rätt till utbildning, rätt till god miljö och goda arbetsförhållanden, samt konsumentskydd. En utvidgning av de gemenskapsrättsliga frioch rättigheterna baserad Europaparlamentets förklaring skulle förutom ökat rättsskydd dessutom stärka den demokratiska förankringen. Ett omfattande skydd grundläggande fri- och rättigheter är dock svårt att uppnå p g a av politisk oenighet om vad detta bör innehålla. Antagandet av en fri- och rättighetskatalog för gemenskapen innebär att medlemsstaterna måste enas om innehållet av sådana gemenfri- och rättigheter i de nationella rättsordningama erkänns och tillämpas i olika samma som utsträckning och för skilda ändamål. Ett exempel är offentlighetsprincipen och rätten till information. Detta skall mot bakgrunden att den fördragsändring som detta skulle ses innebära kräver, dels att samförstånd uppnås mellan medlemsstaternas regeringar, dels

5° Mål 11/70, Intematiønale Handelsgesellschaft 1970 ECR 1125. 5 Europaparlamentet. TheNew Treaties:EP Proposals 1991. ,

godkännande de nationella parlamenten. Med tanke detta och att skyddsintresset

av måste anses som störst i förhållande till gemenskapens institutioner, bör ett mindre omfattande alternativ för 1996 års regeringskonferens bygga en viss uppdelning av medlemsstaternas och institutionernas förpliktelser. En sådan uppdelning skulle i vissa avseenden förplikta såväl gemenskapens institutioner som medlemsstaterna och i andra avseenden erbjuda ett mer långtgående skydd i förhållande enbart till institutionerna. Denna lösning skulle också kunna beaktas ifall politisk enighet inte kan uppnås anslutning om en av gemenskapen till Europakonventionen.

Processrättsliga aspekter Gemenskapens nuvarande skydd av enskildas grundläggande fri- och rättigheter är, i förhållande till gemenskapens institutioner, svagt då det saknar effektiv domstolsen kontroll. Behovet av en sådan kontroll understryks av gemenskapens parlamentariska svaga kontroll. EG-fördraget föreskriver en rätt för enskilda att föra en ogiltighetstalan inför EGdomstolen då de påverkas av en åtgärd som strider mot t ex gemenskapsrättsliga fri- och

rättigheter Regeln tillämpas för närvarande restriktivt EG-domstolen och enskilda

av anses endast i undantagsfall ha talerätt. I viss utsträckning kan giltigheten av en gemenskapsinstitutions åtgärd också prövas av EG-domstolen indirekt. En sådan talan måste inledas inför en nationell domstol och i första hand avse giltigheten av en nationell åtgärd, t ex ett beslut av en förvaltningsmyndighet. Om beslutet är baserat en gemenskapsåtgärd skall EG-domstolen i ett förhandsbesked uttala sig över gemenskapsåtgärdens giltighet. Förfarandet kan alltså inte användas avseende gemenskapsåtgärder som inte har resulterat i nationella åtgärder. Om det beslutades att gemenskapen skulle anslutas till Europakonventionen och/eller Unionsfördraget ändras så att det kom att innehålla en fri- och rättighetskatalog skulle detta också kräva en förbättrad möjlighet för enskilda att föra en talan inför EG-domstolen framförallt avseende sådana gemenskapsåtgärder som inte resulterar i åtgärder vilka kan angripas på nationell nivå. I Europakonventionen behandlas enskildas rätt till en effektiv domstolskontroll särskilt i artiklarna 6 och 13. Artikel 6 stadgar delvis:

Envar skall, när det gäller att pröva hanscivila rättigheteroch skyldighetereller anklagelse mot honom för brott, vara berättigadtill opartisk och offentlig rättegång inom skäligtid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats genom lag.

Regeln förpliktar konventionsstatema, inte bara att erkänna grundläggande processrättsliga regler, utan också att garantera enskilda en domstolsprövning. Europakonventionens domstol har förklarat att regeln inte kan ges en restriktiv tolkning och det är helt klart att

rätten till domstolsprövning inte är beroende viss konventionsstats rättssystem. Ett

av en

52UnionsfordragetsartikelN. 53EG-fördragetsartikel 173. 54 Se Delcourt-mélet, dom 17januari 1970,A ll 1970 och Gølder-målet, dom28juni 1978, 181975. A

ingrepp i enskildas rättigheter utan en motsvarande möjlighet att få saken prövad av en domstol är ett brott mot konventionen. Utöver detta gäller enligt artikel 13 att:

Envar, vars i denna konvention angivna fri- och rättigheterkränkts, skall äga effektiv möjlighet att tala häråinför inhemsk myndighetoch detta även i de fall, att kränkningen förövatsav ämbetsman i tjänsteutövning.

Då artikel 6 uppställer kravet domstolskontroll går den längre än artikel 13. Det är en också klart att medan artikel 13 endast kan användas i samband med ett brott mot någon av konventionens övriga rättigheter, artikel 6 skall tillämpas i alla fall där en enskilds civila rättigheter kan komma att påverkas. Artikel 13 har dock en avgörande betydelse i de fall Europakonventionens fri- och rättigheter inte motsvaras av civila rättigheter. Också det beslutas att i Unionsfördraget införa en grundläggande fri- och om rättighetskatalog blir det nödvändigt att ta ställning till hur den rättsliga kontrollen av denna skall ut. Som har framhållits av EG-domstolen: se

The Court would not be taking on a new role in reviewing respect for of such fundamental rights as might beprovided for in the Treaty. t may be asked,however, whether the right to bring an action for annulment under Article 173 of the EC Treaty, which individuals enjoy only in regard to acts of direct and individual concern to them, sufficient to guarantee for them effectivejudicial protection against possibleinfringements of their fundamentalrights institutions. arising from the legislative activity of the

Det skall avslutningsvis påpekas att en ökad möjlighet för enskilda att få sin sak prövad av EG-domstolen inte nödvändigtvis kräver ändring fördragstexten utan eventuellt skulle en av kunna åstadkommas vidare tolkning av EG-fördragets nuvarande regler om genom en enskilds talerätt se under Kontroll gemenskapens institutioner. Intresset av att ge ovan av större antal sökande rätt att få sin sak prövad måste vägas mot intresset av rättssäkerhet ett och behovet att kunna lägga gemenskapsåtgärd till grund för sitt handlande. En ökad av en möjlighet till föra talan inför EG-domstolen kommer att leda till ett större antal att en I ett längre perspektiv måste detta också återverkningar domstolssystemets processer. uppbyggnad. EG-domstolen är redan idag överbelastad. Det är dessutom sannolikt att den Europeiska unionen inom de närmaste åren kommer att utvidgas. Som en följd av detta bör övervägas huruvida flera specialiserade och/eller regionala underinstanser skall inrättas.

55 EG-domstolens rapport, maj 1995,the Functioningof theTreaty on European Union .

fri- och

Skyddet av grundläggande rättigheter inom unionens övriga verksamhet Europeiska

Områdets speciella betydelse

Såsom förklarats EG-domstolen vid upprepade tillfällen är dess skydd av grundläggande av fri- och rättigheter begränsat till ärenden som faller inom gemenskapsrättens område. Grundregeln att varje institution skall handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats detta fördrag den s k legalitetsprincipen, följer omedelbart av EGgenom , fördragets artikel 4. Enligt Unionsfördraget skall EG-domstolens roll inom den Europeiska till frågor fallande inom gemenskapsrättens område. Efterlevunionen vara begränsad naden regler om att medlemsstaterna eller de gemensamma institutionerna skall av respektera grundläggande fri- och rättigheter kan därför, inom andra områden för unionsverksamhet, inte kontrolleras av EG-domstolen. Det kommer att förklaras ytterligare nedan att sådana regler finns såväl inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, som inom områdena för samarbete i rättsliga och inrikes frågor. Som tidigare nämnts se under Unionsfördragets regler respekt för gemenskapsrättsliga fri- och rättigheter finns det om också allmän förklaring i Unionsfördragets artikel F.2 att unionen såsom allmänna en principer för gemenskapsrätten skall respektera Europakonventionen om skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna och medlemsstaternas gemensamma konstitutionella

traditioner. En ytterligare aspekt de regler som faller utanför gemenskapsrätten är att deras av rättsliga ställning är svårförklarad och att ingen klar åtskillnad kan göras mellan dessa regler och gemenskapsrätten. Inom de delar av Unionsfördragets vilka inte omfattar den Europeiska gemenskapen är medlemsstaternas regeringar de huvudsakliga aktörerna och de för, såväl beslutsfattande, som för kontroll. I viss utsträckning har dock adminiansvarar strationen d genomförandet överlåtits på gemensamma organ. Detta innebär att v s likheterna med den traditionella internationella rätten är uppenbara. Som skall visas finns det dock omständigheter, bl institutionella, komplicerar denna uppfattning. Med a som tanke den svenska riksdagens implementering, d den svenska anslutningslagen, inte v s bara gemenskapsrätten, utan också övriga delar av Unionsfördraget, har i Sverige av av dessutom gett samtliga Unionsfördragets regler ställning som vanligtvis inte ger en internationella överenskommelser. Detta förklarades i förarbetena:

Regeringen finner inte anledning att avgränsa införlivandettill bestämmelser som är direkt tillämpliga eller som har direkt effekt. Anslutningsfördragetoch de grundläggande fördragen skall, som nyss har föreslagits,gällahär i landetmed denverkande har enligt EGdomstolenspraxis,dvs. enligt fördragen. Att i övrigt införliva bestämmelser av mellanstatlig det, inte någon nackdel.57 karaktärkan, som regeringen ser vara

5° Unionsfördragets artikelL. 57 Prop 1994/95:19 om anslutningtill Europeiskaunionen. s. 519.

Den utrikes- och säkerhetspolitiken

gemensamma

Regler avseende medlemsstaternas gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik finns samlade under Unionsfördragets avdelning V. Med målsättningen att främja såväl internationell säkerhet som säkerheten för unionen och dess medlemsstater i en anda av lojalitet och ömsesidig solidaritet skall enligt dessa regler unionens regeringar etablera ett systematiskt samarbete och genomföra gemensamma aktioner. Respekten för grundläggande fri- och rättigheter garanteras specifikt i Unionsfördragets artikel J.1 enligt vilken samarbetet skall ske i överensstämmelse med principerna i Förenade nationernas stadga samt principerna i Helsingforsavtalets slutakt och målen i Parisstadgan. Utöver detta gäller också den Europeiska unionens allmänna rättghetsförklaring i artikel F.2. Som en skarp kontrast förklarar emellertid Unionsfördraget att EG-domstolen i samtliga fall saknar behörighet att kontrollera huruvida reglerna verkligen respekteras. Inte i någon av de rapporter som den Europeiska unionens institutioner avgivit inför 1996 års regeringskonferens föreslås att detta skall ändras och EG-domstolen involveras. Detta är inte svårt att förstå. Utrikes- och säkerhetspolitik rör traditionellt mellanstatliga frågor och det är oklart huruvida detta påverkar enskildas fri- och rättigheter. Det är i de nationella rättsordningarna också vanligt att utrikespolitiska frågor har undantagits från den nationella domstolskontrollen. Inte desto mindre finns det en möjlighet att den Europeiska unionens regeringars samarbete inom utrikes- och säkerhetspolitiska frågor kan sammanfalla med gemenskapsrättsliga angelägenheter och den vägen komma att prövas av EG-domstolen. Möjligheten är uppenbar i EG-fördragets artikel 228a:

Om en gemensam ståndpunkt eller en gemensam verksamhet, som har beslutats enligt bestämmelserna i Fördraget om Europeiskaunionen angående en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik,förutsätter en aktion från gemenskapens sida som helt eller delvis avbryter eller begränsarde ekonomiska förbindelsemamed ett eller flera tredje länder, skall rådet vidta de nödvändiga brådskandeåtgärderna. Rådet skall beslutamed kvalificerad majoritet förslagav kommissionen.

Samarbetet inom områdena för rättsliga och inrikes frågor

Allmänt Regler avseende den Europeiska unionens samarbete inom områdena för rättsliga och inrikes frågor finns i Unionsfördraget samlade under avdelning VI. Den inledande artikeln föreskriver att:

"För att förverkligaunionens mål, särskiltdenfria rörligheten för personer, och utanatt detta påverkarEuropeiskagemenskapensbefogenheterskall medlemsstaterna betraktaföljande områden som frågor av gemensamt intresseL."

5‘ Unionsfordragets artikelJ.1. 59Unionsfordragets artikelL.

Områden som räknas upp omfattar bl a asyl- och immigrationsfrågor, civil- och straffrättsliga frågor, polissamarbete för att förhindra internationella brott, samt ett unionstäckande datasystem för informationsutbyte. Unionen avses inom de uppräknade områdena agera genom ett administrativt samarbete mellan medlemsstaterna i syfte att samordna sitt handlande. Detta innebär i praktiken att medlemsstaterna inom regeringssamarbetet i det Europeiska rådet skall enas om gemensamma åtgärder och ståndpunkter. Möjlighet att agera mer konkret förutses också i det att rådet, dels genom en kvalificerad majoritet kan besluta om genomförandeåtgärder dels kan föreslå mellanstatliga kon- , ventioner, vilka sedan de nationella parlamenten skall rekommenderas att anta rätten att besluta att dessa skall genomföras tillkommer dock normalt regeringama i rådet. Samarbetet har för närvarande resulterat i konventioner avseende utlämningsärenden, polissamarbete, samt asylfrågor. För genomförandet av de gemensamma åtgärderna har medlemsstaternas regeringar inrättat ett antal administrativa organ under det Europeiska rådet. Mest framträdande av

dessa är den i Unionsfördraget omnämnda samordningskommitténm Man skall dock

vara medveten om att också flera av det Europeiska rådets organ, vilka formellt sett fungerar utanför Unionsfördraget, anförtrotts ansvar för gemensamma frågor. Detta gäller t ex den s k TREVI-gruppen, vilken arbetar med frågor om terrorism, narkotikasmuggling och illegal invandring. Det är i sammanhanget anmärkningsvärt att dessa organ inte är ansvariga inför någon gemenskapsinstitution. Det är också tveksamt om medlemsstaterna individuellt kan utöva någon form av kontroll.

Den rättsliga kontrollen Den Europeiska unionens samarbete inom områdena för rättsliga och inrikes frågor har i stor utsträckning betydelse för enskildas grundläggande fri- och rättigheter. Det är därför särskilt föreskrivet i Unionsfördraget att frågorna skall behandlas med beaktande av Europakonventionen om skydd av de mänskliga rättigheterna och grundläggande frihetema... och Konventionen om flyktingars rättsliga ställnin liksom det skydd som .., medlemsstaterna ger personer som förföljs av politiska skäl. På samma sätt som med Unionsfördragets allmänna rättighetsförklaring i artikel F.2 har dock EG-domstolen förklarats icke behörig att kontrollera att regeln verkligen respekteras. I begränsad omfattning kan en rättslig kontroll dock föreskrivas särskilt inom ramarna för en mellanstatlig konvention, vilken syftar till att reglera genomförandet av en specifik åtgärd. EG-domstolens jurisdiktion är under sådana omständigheter inte att betrakta som absolut utan snarare avtalsreglerad. Möjligheten har inte heller utnyttjats i någon av de nu existerande konventionema. Självklart kan EG-domstolen också bli behörig om en fråga flyttas över från det mellanstatliga samarbetet under avdelning VI till EG-fördragets område. Då detta

°° Fördraget förenklat utlämningsförfarande, undertecknat10 1995 ännu i kraft, fördraget om mars om Europol, undertecknat26 juli 1995 ännu i kraft, respektiveförslagettill fördrag om passerandet av medlemsstaternas gränser. yttre 6 Unionsfördragets artikelK.4. 6 Unionsfördragets artikelK.2.

normalt skulle kräva en omförhandling av Unionsfördraget, föreskrivs ett förenklat förfarande där områden av särskild betydelse också i EG-fördraget kan föras över genom ett enhälligt beslut av medlemsstaternas regeringar. Det är uppenbart att de områden som inom samarbetet i rättsliga och inrikes frågor betraktas som gemensamma är svåra att skilja från frågor som behandlas i EG-fördraget. Denna pelarkonflikt illustreras framförallt av att portalparagrafen i avdelning VI se citat ovan under Allmänt i detta kapitel särskilt hänvisar till den fria rörligheten för personer. Då denna målsättning också innefattas av den Europeiska gemenskapens s k inre marknad har gemenskapsinstitutionema en självständig behörighet att agera i den mån frågan också kan anses falla inom EG-fördraget. Som ett resultat av detta har EG-domstolen också en väl utvecklad rättspraxis området. En ytterligare komplikation är förekomsten av samarbetsavtal mellan mindre grupper av medlemsstater. I de fall där den i Unionsfördraget föreskrivna enhälligheten inte kan uppnås har vissa medlemsstater valt att fördjupa samarbetet genom mellanstatliga överenskommelser vilka formellt sett faller utanför den Europeiska unionen. fram-

Detta

förallt det nuvarande samarbetet under Schengen- och Dublinfördragen. Då denna samarbetsforrn i princip avser frågor som faller under Unionsfördragets avdelning VI tillåts samarbetet inte motverka den Europeiska unionens intressen utan rättfärdigas snarare av att de uppfattas som pilotfall. Det innebär dessutom att de involverade staterna under dessa fördrag är förhindrade att utveckla en särskild rättsapparat. Effekten är omfattande regelverk utan gemensam organisation för tolkning och tillämpning. Detta innebär i sin tur en risk att offentlig makt utövas i förhållande till enskilda utan att dessa har möjlighet att få sin sak rättsligt prövad av en auktoritativ domstol. Vad beträffar de nationella domstolarnas roll är denna oklar. Beroende av de nationella rättssystemen är det möjligt att åtgärder inom den Europeiska unionens samarbete i rättsliga och inrikes frågor kan komma att prövas av domstolar i vissa medlemsstater, men inte i andra. Det är troligt att domstolar i s k monistiska stater, för vilka internationella överenskommelser är tillämpliga oberoende av nationell lagstiftning, kan komma att pröva huruvida gemensamma åtgärder strider mot Unionsfördragets regler om att grundläggande fri- och rättigheter skall respekteras. En sådan prövning skulle också vara möjlig i de dualistiska medlemsstater där Unionsfördragets regler har getts kraft av nationell lagstiftning. Så har t ex Sverige genom lag 1994:1500 med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen förpliktat såväl svenska domstolar som förvaltningsmyndigheter att pröva huruvida den Europeiska unionens samarbete och de nationella

‘3 Unionsfördragets artikelK.9. Se framförallt förordning 1683/95/EG enhetligtformatför visas, EGT L nr om nr l 64, 1995. 64EG-fördragetsartikel3.c. 65 Se t ex mål 94/84,Deak 1985 ECR 1873 ochmålC-113/89,Rush Portugesa 1990 ECRI-1417. 6° Fördragetför genomförande av överenskommelsen om gradvistavskaffande kontrollervid de av gemensamma gränserna, undertecknad19 juni 1990 i kraft sedan mars 1995, respektivefördragetför fastställande av stat ansvarigför behandling asylansökningar, av undertecknad juni 15 1990ännu i kraft.

genomförandeåtgärder det resulterar i överensstämmer med Unionsfördragets regler om

respekt för grundläggande fri- och rättigheter.

Vad beträffar de internationella domstolarna är Europakonventionens domstol självklart behörig att pröva respektive medlemsstats ansvar under konventionen för den statens nationella genomförande unionssamarbetet. Det är möjligt att också den internationella av domstolen skulle behörig att pröva den Europeiska unionens samarbete då detta vara bygger internationell överenskommelse. Mot detta kan dock invändas att den en Europeiska unionens samarbete inom områdena for rättsliga och inrikes frågor inte är vanlig internationell rätt då det delvis förlitar sig den Europeiska gemenskapen vad avser

administration och finansiering Det är dock inte troligt att EG-domstolen i detta skede

domstols jurisdiktion och förklara sig själv behörig, så skulle utesluta en internationell fråga inte kan relateras till EG-fördraget. länge som en Med hänsyn främst till de rättsliga oklarhetema och de problem som med stor säkerhet kommer att uppstå inom den Europeiska unionens samarbete inom områdena för rättsliga och inrikes frågor finns det ett klart behov att ge EG-domstolen en ytterligare behörighet. av Främst för att de reglerna tolkas och tillämpas samma sätt i att garantera gemensamma alla medlemsstater, också för att i övrigt erbjuda enskilda en möjlighet till rättslig men prövning angelägenheter riskerar att hamna utanför såväl enskilda av som annars unionsinstitutioners ansvarsområde. medlemsstaters som

Åtgärder

för ett förbättrat skydd

förklarade rättsläget sammanhänger också frågor angående de åtgärder vilka Med det ovan är lämpliga för att förbättra skyddet för grundläggande fri- och rättigheter. Mest uppenbar är förstås möjligheten att utesluta Unionsfördragets generella begränsning av EG-domstolens jurisdiktion och därmed tillåta EG-domstolen att, samma sätt som med gemenskapsfrågor, pröva unionens verksamhet i övrigt. Detta var den lösning som avsågs i det första förslaget till Unionsfordrag, då denna i den slutgiltiga texten uteslöts, p g a vissa men medlemsstaters ovilja mot att utvidga EG-domstolens jurisdiktion, är det inte heller troligt sådan lösning kan uppnås I ett försök att finna en mer omedelbar och realistisk att en nu. lösning bör framförallt beakta tre förslag. Det första förslaget innebär en begränsad man möjlighet utvidga EG-domstolens kontrollmöjligheter vad avser skyddsvärda intressen, att det andra, ökad kontrollmöjlighet vad de processuella reglerna och, slutligen, det en avser tredje förslaget, större möjlighet till rättslig kontroll nationell nivå. en

Skyddsvärda intressen

Medan anslutning gemenskapen till Europakonventionen endast skulle innebära en en av möjlighet att kontrollera institutionemas handlande inom EG-fördragets område, skulle antagandet grundläggande fri- och rättighetskatalog innebära en möjlighet att av en

67 Lag 1994:1500 med anledning Sveriges av anslutning till Europeiska unionen, §§2-4. 6 artiklarK.6 ochK.8. Sebl a Unionsfördragets

specificera de fri- och rättigheter vilka den Europeiska unionens institutioner överhuvudtaget skulle vara förpliktade att respektera, d s även för de fall de utanför det v agerar rent gemenskapsrättsliga sammanhanget. Om en sådan den Europeiska unionens fri- och rättighetskatalog placerades som en separat avdelning av Unionsfördraget skulle den också förplikta institutionerna inom den Övriga unionsverksamheten och EG-domstolens kontrollmakt skulle kunna accepteras. Självklart skulle dessa rättigheter också kunna gälla i förhållande till medlemsstaterna, men då detta skulle kräva att medlemsstaterna överförde ytterligare beslutanderätt till ett överstatligt organ, är det tveksamt det skulle kunna om genomföras för närvarande. Vad medlemsstaterna beträffar är intresset ett utvidgat av ansvar också mindre då de redan är förpliktade under såväl respektive konstitution som under internationell rätt.

Processuell förändring Det finns åtminstone två sätt vilka EG-domstolen skulle kunna ges en utökad kontrollmöjlighet genom ändring av de processuella reglerna. Det första innebär att enskilda skulle vara förhindrade att själva föra en talan, men istället tillåta sådan en möjlighet exklusivt för medlemsstater och institutioner. Ett sådant arrangemang skulle ha många likheter med de kontrollfunktioner som är vanliga i andra internationella överens-

kommelser och det har också fått stöd i ministerrådets reflektionsgrupp.69 Som reflek-

tionsgruppen påpekat borde till denna lösning också kopplas en artikel i Unionsfördraget, enligt vilken en stat som allvarligt eller vid upprepade tillfällen bryter mot grundläggande fri- och rättigheter kan straffas med upphävande vissa rättigheter eller t av o m

uteslutningm En andra möjlighet att utöka den rättsliga kontrollen processuell grund

skulle innebära att de åtgärder som mer konkret syftar till att genomföra samarbetet inom områdena för rättsliga och inrikes frågor innehöll eller uppmuntrade möjlighet för en enskilda medlemsstater att frivilligt acceptera EG-domstolens jurisdiktion över frågor om grundläggande fri- och rättigheter. Rent praktiskt skulle EG-domstolens jurisdiktion i så fall konstrueras som en möjlighet för de nationella domstolarna att begära förhandsavgörande från EG-domstolen. De medlemsstater som motsatte sig en sådan lösning skulle följaktligen vara fria att avstå. Mot detta förslag kan invändningen göras att det skulle skapa ett icke enhetligt system.

Nationell kontroll En utökad möjlighet för de nationella domstolarna att kontrollera huruvida den Europeiska unionens samarbete respekterar grundläggande fri- och rättigheter skulle i första hand ha betydelse i de medlemsstater där Unionsfördragets bestämmelser endast kan tillämpas på nationell nivå om detta föreskrivs i nationell lagstiftning. Förslaget innebär att alla mellanstatligt beslutade åtgärder skall föreskriva att de genomförs genom nationell lagstiftning och därigenom kan prövas i förhållande till nationella regler om skydd för grundläggande

69Retlektionsgruppens rapport, december 1995. 7°Reflektionsgruppens rapport, december 1995.

fri- och rättigheter. Även detta förslag skulle dock innebära en risk för skild tolkning och tillämpning och därför, i längden, försvåra uppnåendet de gemensamma målen. av

Slutsatser

Denna har försökt att förklara vilket det rättsliga skyddet av grundläggande fri- och rapport rättigheter för närvarande är i den Europeiska unionen. Rapporten har också försökt att påvisa brister och att redovisa de ändringsförslag kan förväntas diskuteras vid 1996 års som regeringskonferens. Nedan redovisas, inledningsvis nämndes, slutsatser utifrån tre som bedömningspunkter. För det första, utifrån det individuella rättsskydd som garanteras, för det andra, utifrån det förtroende skapas, framförallt hos unionsmedborgarna, samt som slutligen, utifrån konsekvenserna för maktbalansen i den Europeiska unionen.

Skyddet av enskilda

Den Europeiska unionen har idag ett inflytande över enskilda människors liv som var svårt förutse då den Europeiska gemenskapen för ungefär fyrtio år sedan grundades. För att att det grundläggande internationella fördraget till nu gällande förhållanden har främst anpassa EG-domstolen, tolkningsvägen tänja regler till bristningsgränsen, försökt skapa genom att konstitution. Med tanke balansen mellan offentlig makt och enskildas intressen har en detta varit mycket betydelsefullt, i synnerhet då den parlamentariska kontrollen inom EUsamarbetet är Det finns dock gräns för vad som tolkningsvägen kan åstadkommas, svag. en liksom det finns gräns för vad tolkningsvägen är önskvärt att åstadkomma. Geen som menskapens nuvarande skydd grundläggande fri- och rättigheter bygger huvudsakligen av EG-domstolens rättspraxis. Detta innebär dels, att det är svårt att förutse vilka fri- och rättigheter erkänns och kommer att erkännas, dels att det saknas lagstiftade garantier som för att erkända fri- och rättigheter även framledes kommer att upprätthållas i egenskap av sista instans är EG-domstolen inte rättsligt bunden av sina egna domar. Avseende enskildas möjlighet att få sin sak rättsligt prövad enligt gemenskapsrätten är det grundläggande skillnad och klar obalans mellan medlemsstaternas och en en gemenskapsinstitutionemas Medan kontroll och sanktionsapparat avseende ansvar. medlemsstaters fördragsbrott är väl utvecklade, är möjligheten för enskilda att överhuvudtaget få talerätt i mot institution starkt begränsad. Denna obalans en process en understryks att gemenskapen, till skillnad från samtliga medlemsstater, saknar förav pliktelser enligt internationella överenskommelser om skydd för mänskliga rättigheter och därför inte till inför någon domstol än sin Framförallt från

kan ställas ansvar annan egen.

unionsmedborgarnas perspektiv är det svårt att förstå varför de regler, vilka skall skydda dem felaktig myndighetsutövning, skiljer sig beroende om den offentliga makten mot utövas i medlemsstatens eller en gemenskapsinstitutions namn. En anslutning gemenskapen till Europakonventionen om skydd för grundläggande friav och rättigheter skulle, förutom göra gemenskapen föremål för extern kontroll, också att en höja rättssäkerheten att garantera enhetlig tolkning och tillämpning av Europagenom en

konventionens regler. Också inrättandet av en möjlighet för EG-domstolen begära att förhandsbesked från Europakonventionens domstol skulle främja en enhetlig tolkning och tillämpning. Detta skulle dock innebära att den redan svåröverskådliga och tidskrävande vägen från de nationella domstolarna till EG-domstolen ytterligare skulle kompliceras. Inom de områden av den Europeiska unionens verksamhet faller utanför som gemenskapsrätten saknas, i princip helt, regler om domstolsprövning. Avseende samarbetet inom områdena för rättsliga och inrikes frågor är detta klart otillfredsställande. I den mån samarbetsåtgärdema har formen av mellanstatliga konventioner föreskriver Unionsfördraget att de nationella parlamenten skall rekommenderas att godkänna dem. Detta innebär en viss möjlighet till domstolskontroll nationell nivå. Den hittills outnyttjade möjligheten, att inom ramen för en sådan konvention överenskomma om att EG-domstolen skall vara behörig, innebär, dessutom, en viss garanti för enhetlig tolkning och tillämpning dessa. av Även denna möjlighet framledes skulle om användas erbjuder den dock inte någon möjlighet till domstolskontroll av de samarbetsåtgärder vilka beslutats i form än annan konventioner. Det är också sannolikt att de organ som etableras för administration den av Europeiska unionens samarbete i rättsliga och inrikes frågor, inte i teorin, kan ens kontrolleras på detta sätt. Det finns därför uppenbar risk att dessa verksamhet inte en organs rättsligt kan kontrolleras.

Legitirnitetsaspekter

Ett av de största problemen för 1996 års regeringskonferens är hur man skall öka förtroendet för den Europeiska unionen hos enskilda, framförallt unionsmedborgama, men också hos omvärlden. Det är i detta sammanhang viktigt att komma ihåg att grundläggande fri- och rättigheter är konkreta uttryck för de värderingar en rättsordning bygger på. I en parlamentarisk demokrati brukar därför dessa formuleras av representativa vilkas organ beslut har en förankring hos folket. I samtliga medlemsstater finns en koppling mellan medborgarskap och de grundläggande fri- och rättigheterna. Det nuvarande unionsmedborgarskapet, vilket infördes efter den förra regeringskonferensen, saknar denna legitimerande koppling. Innebörden och räckvidden

av unionsmedborgfuskapet, som det nu är utformat, har

behandlats i en annan rapport, parallell till denna. Där diskuteras även situationen for det stora antal personer som stadigvarande bori ett av den Europeiska unionens länder utan att vara medborgare i något av dessa. Såsom konstaterats i denna rapport är det sakliga innehållet i de politiska rättigheter vilka knutits till unionsmedborgarskapet förhållandevis svagt. Kärnan ligger i unionsmedborgares rätt till fn rörlighet inom den Europeiska unionen, i principen om nationell likabehandling, samt i rätten att fritt arbeta i en annan medlemsstat och möjligheterna att där etablera näringsverksamhet och erbjuda tjänster. Dessa rättigheter är dock i dagens läge inte tydligt uttryckta såsom grundläggande. Det skulle öka förtroendet för den Europeiska unionen och dess demokratiska inriktning på

7’ U. Bemitz och H. Lokrarnz Bemitz,MedborgarskapiE U räckviddochinnebörd. -

skyddet för medborgarna de medborgerliga rättigheter som knyts till medborgarskapet om kunde tydliggöras och utvecklas.

Maktbalansen inom Europeiska unionen

Avseende skyddet grundläggande fri- och rättigheter inom gemenskapsrätten är det av uppenbart de medlemsstater där författningsdomstol givits en stark ställning också att en haft stort inflytande över gemenskapsrättens utveckling. Detta gäller framförallt den ett tyska Bundesverfassungsgericht. Om EG-domstolen inte har förutsättningar att agera förtroendefullt kommer initiativet att övergå, eller snarare tas över, av någon annan. Detta visas tydligt den tidigare utvecklingen och framgår dessutom av de villkorade accepter, av

Maastrichtdomen. Sverige saknar författ-

vilka senast fick sitt uttryck i den tyska ningsdomstol eller motsvarande och har därför svårt att hävda sig enligt dessa regler. Den domare i EG-domstolen kommer från Sverige har däremot en röst lika stark som de som andra domarna. En slutsats bör därför att Sverige, liksom alla andra medlemsstater vara författningsdomstol har allt att vinna att EG-domstolen har en stark ställning utan , avseende skyddet grundläggande fri- och rättigheter i den Europeiska unionen. av Detsamma gäller inom de områden samarbete som faller utanför gemenskapsrätten, av framförallt avseende rättsliga och inrikes frågor. EG-domstolen saknar idag behörighet att pröva huruvida grundläggande fri- och rättigheter respekteras inom detta samarbete. Det är därför troligt de gemensamt beslutade åtgärderna i längden kommer att tolkas och att tillämpas skilda sätt i de olika medlemsstaterna. Om EG-domstolen tillåts agera auktoritativt, t tillskapandet en möjlighet for nationella domstolar att begära ex genom av förhandsavgöranden, skulle medlemsstater med starka författningsdomstolar få mindre

utrymme att styra rättsutvecklingen. Vad gäller anslutning gemenskapen till Europakonventionen om skydd för de en av grundläggande fri- och rättigheterna, bör det påpekas att det inte skulle innebära en ytterligare begränsning medlemsstaternas makt, de är redan ansvariga under konvenav tionen, även för sitt inom den Europeiska unionen. Det skulle däremot eget engagemang innebära extern kontroll gemenskapsinstitutionema. Då EG-domstolen erkänner en av Europakonventionens fri- och rättigheter allmänna principer för gemenskapsrätten blir som det i första hand fråga vilken domstol som slutgiltigt skall tolka och tillämpa en om Europakonventionen. Det blir således inte fråga om en utvidgning av den materiella rätten.

Avslutande synpunkter

Mot bakgrund det föregående bör Sverige vid 1996 års regeringskonferens verka for av följande förbättringar i skyddet grundläggande fri- och rättigheter i den Europeiska av unionen:

n Brunner mfl 1994 l CMLR 57.

- För att gemenskapsinstitutionema, på samma sätt som medlemsstaterna, skall vara föremål för en extern kontroll bör gemenskapen anslutas till Europakonventionen skydd om för grundläggande fri- och rättigheter. Efter EG-domstolens yttrande 2/94 är det klart att detta endast kan ske genom en ändring av den grundläggande fördragstexten. - För att skapa klarhet och demokratisk legitimitet i det gemenskapsrättsliga skyddet för grundläggande fri- och rättigheter bör detta, oberoende anslutning till av en Europakonventionen, samlas under en egen rubrik i Unionsfördraget. En utvidgning friav och rättigheterna baserad Europaparlamentets förslag bör övervägas tillsammans med möjligheten att koppla vissa fri- och rättigheter till unionsmedborgarskapet vilket då skulle få en reell innebörd. En sådan fri- och rättighetskatalog skulle kunna innehålla följande:

1 en inkorporering av Europakonventionens grundläggandefri- ochrättigheter, 2 de allmänna principer för gemenskapsrättvilka bygger medlemsstaternas konstitutionellatraditioner, 3 deytterligarerättigheterför unionsmedborgare. vilka redanerkännsi gemenskapsrätten, t ex den nationellalikabehandlingen, rätten att fritt bosättasig inom unionsområdet och att fritt bedrivaekonomiskverksamhet, samt rätten till politiskt deltagande.

0 För att garantera att grundläggande fri- och rättigheter respekteras också inom de områden av unionsverksamhet faller utanför den nuvarande gemenskapsrättens som område, bör en fri- och rättighetskatalog förplikta institutionerna och andra unionsorgan i all deras verksamhet. En avdelning om skydd för grundläggande fri- och rättigheter bör därför placeras i Unionsfördraget och inte i EG-fördraget. 0 För att ge full effekt en fri- och rättighetskatalog, men också för att förhindra skilda tolkningar och tillämpningar nationell nivå bör EG-domstolen ha fullständig jurisdiktion över den Europeiska unionens samarbete inom områdena för rättsliga och inrikes frågor. Detta är också nödvändigt för att förhindra vissa medlemsstaters författningsdomstolar från att framledes utöva otillbörligt inflytande över EG-domstolens rättsutveckling. En fullständig jurisdiktion skapas genom att Unionsfördragets artikel L endast tillåts utesluta EG-domstolens behörighet avseende den gemensamma utiikes- och säkerhetspolitiken. Då det kan vara svårt att uppnå politisk enighet detta, är ett mindre långtgående, också om men mindre tillfredsställande, alternativ att enskilda medlemsstater uppmuntras att frivilligt acceptera EG-domstolens jurisdiktion över samarbetet i rättsliga och inrikes frågor. Rent praktiskt skulle detta kunna konstrueras som en möjlighet för de nationella domstolarna att begära förhandsavgörande från EG-domstolen avseende tolkning samarbetsåtgärdernas av rättsliga innehåll, samt tillämpningen av dessa förhållande i till Unionsfördragets regler om grundläggande fri- och rättigheter. - En anslutning av gemenskapen till Europakonventionen, likväl ett antagande som av en fri- och rättighetskatalog, kräver en ökad möjlighet för enskilda att föra talan inför EGen domstolen mot gemenskapens institutioner. En långtgående möjlighet för enskilda att till stånd en rättslig prövning av gemenskapsåtgärder innebär, å andra sidan, att gemenskapen förlorar handlingskraft. Det blir tveksamt i vilken utsträckning åtgärderna kan läggas till grund för ytterligare handlande. En utvidgad talerätt bör i detta skede därför söka åstad-

kommas liberalare tolkning befintliga regler. Om en nödvändig utvidgning av genom en av reglerna inte kan åstadkommas tolkningsvägen kan däremot, i ett senare skede, en ändring av fördragstexten övervägas. Slutligen bör enskilda, grundläggande fri- och rättigheter kränks av gemenskapens - vars institutioner och unionens övriga också ha effektiv möjlighet att få ersättning för organ, en den skada uppstått. Avseende gemenskapsinstitutionema kan detta uppnås genom en som liberalare tolkning befintliga regler. Med hänsyn till det långtgående ansvar som EGav domstolen utvecklat avseende medlemsstaternas ansvar är det rimligt att institutionernas skall lika omfattande. Då det för enskild lider skada är likgiltigt i vilket ansvar vara en som den offentliga makten utövas bör man överväga om reglerna i detta avseende t o m namn skall harmoniseras. Vad beträffar den Europeiska unionens övriga organ, saknas det för närvarande regler ersättningsansvar. Det är därför önskvärt att klara regler om detta om införs i Unionsfördraget.

Källförteckning

Litteratur Amull, A., Private Applicants and the Action for Annulment, 1995 32 CMLRev 7 Bemitz, U., Europakonventionens införlivande med svensk rätt en halvmesyr, JT 1994 s - 259 Bemitz, U., Europarättens grunder, 1994. Cameron, och Kirilova Eriksson, M., An Introduction to the European Convention on Human Rights, 1995. Caranta, R., J udicial Protection Against Member States.., 1995 32 CMLRev 703 Clapham, A., A Human Rights Policy for the European Communities, 1990 10 YEL 309 Hartley, T.C., The Foundations of European Community Law, London, 1994 Heffeman, L. red, Human Rights a European Perspective, Dublin, 1994 —- Holmberg, E. och Stjernquist, N., Vår författning, 1995 Lysén, G., Europas grundlag. Europakonventionen om mänskliga rättigheten., 1993 Melin, M. och Schäder, G., EU:s konstitution., 1995 Nergelius, J., Det konstitutionella rättighetsskyddet, 1996 O’Keeffe, D., Recasting the Third Pillar, 1995 32 CMLRev 893 OKeeffe D. och Twomey, P.M. red, Legal Issues of the Maastricht Treaty, Chichester, 1994 Sack, J., The ECs Membership of International Organisations, 1995 32 CMLRev 1227 of Persons in Europe, Haag, 1993 Schermers, H. m red, Free Movement Schermers, H. och Waelbroeck, D., Judicial Protection in the EC, Deventer, 1992 Steizel, F. red, Europakonventionens införlivande med svensk rätt, rättsfondens skriftserie nr 30, 1993.

Weiler, H. H., the European Court of Justice Taking Rights Seriously, Seriously 1995 32 CML Rev 51 Weiler, H. H., Journey to Unknown Destination 1993 JCMS 417

Offentligt tryck

Prop 1994/95: 19 om anslutning till Europeiska unionen SOU 1993:14, EG och våra grundlagar SOU 1994:10, anslutning till EU SOU 1994:117, domstolsprövning av förvaltningsärenden EG-domstolens rapport, maj 1995, the Functioning of the Treaty on European Union Första instansrättens rapport, maj 1995, ...for the Purposes of the 1996 IGC EG-kommissionens rapport, maj 1995, the Operation of the Treaty European Union on EG-kommissionens kommunikation, 19 november 1990 Europaparlamentet, The New Treaties: EP Proposals 1991 , Reflektionsgruppens rapport, december 1995 EGT nr L 164, 1995 EG bulletin W79, supplement

EG-domstolen Mål 1/58, Stark 1959 ECR 26 Mål 36 till 38 och 40/59, Ruhrkohlen 1960 ECR 438 Mål 10/61, Kommissionen v Italien 1962 ECR 10 Mål 14/61, Hoogovens 1962 ECR 283 Mål 6/64, Costa v. ENEL 1964 ECR 585 Mål 11/70, Internationale Handelsgesellschaft 1970 ECR 1125 Mål 5/71, Schöppenstedt 1971 ECR 975 Mål 21 till 24/72, International Fruit Company 1972 ECR 1219 Mål 44/79, Hauer 1979 ECR 3727 Mål 66/80, International Chemical Corporation 1981 ECR 1191 Mål 181/80, Arbelaiz-Emazabel 1981 ECR 2987 Mål 294/83, les Verts 1986 ECR 1365 Mål 94/84, Deak 1985 ECR 1873 Mål 222/84, Johnston 1986 ECR 1651 Mål 314/85, Foto-F rost 1987 ECR 4199 Mål 12/86, Demirel 1987 ECR 3719 Mål C-70/88, Europaparlamentet v ministerrådet 1990 ECR I-2041 Mål C-113/89, Rush Portugesa 1990 ECR I-1417 Mål C-309/89, Codorniu 1994 ECR I-1853 Mål C-6 och C-9/90, Francovich 1991 ECR 5359 Mål C-159/90, Grogan 1991 ECR I-4685 Mål C-158/91, Levy, dom 2 augusti 1993 Mål C-280/93, Tyskland v Rådet, ännu rapporterat

Mål C-167/94, Grau Gormis, ännu rapporterat Yttrande 2/94, 26 april 1994 Yttrande 1/91, 14 december 1991 Förhandlingsrapport i yttrande 2/94, 26 april 1994

Europakonventionens domstol

Delcourt, dom 17 januari 1970, A 11 1970 Golder, dom 28juni 1978, A 18 1975.

Europakonventionens kommission

Ansökan nr. 8030/77, beslut 10 juli 1978 13258/87, beslut 9 februari 1990 Ansökan nr.

Den tyska författningsdomstolen, Bundesverfassungsgericht Wünsche Handelsgesellschaft, 1987 3 CMLR 225 Tobaksreklamfallet, 1990 1 CMLR 570 fl 1994 1 CMLR 57 Brunner m

Den grekiska högsta domstolen, Dikaiou koinonikis asfaliseos

Mål 3502/1994, dom 7 februari 1995

Förkortningar

CMLR Common Market Law Reports CMLRev Common Market Law Review ECR European Court Reports EG Europeiska gemenskapen EGT Europeiska gemenskapernas officiella tidning ELRev European Law Review EU Europeiska unionen FN Förenta nationerna J CMS Journal of Common Market Studies prop proposition SOU Statens offentliga utredningar YEL Yearbook of European Law

Statens offentliga 1996 utredningar

Kronologisk förteckning

Den nya gymnasieskolan hur går det U. . - Samverkansmönster i svenskforsknings- . finansiering.U.

Fritid i förändring. . Om kön och fördelning av fritidsresurser.C.

Vem bestämmervad EU:s internaSpelreglerinför . regeringskonferensen 1996. UD.

Politikomrâdenunderlupp. Frågor om EU:s första . pelareinför regeringskonferensen 1996.UD.

Ett år medEU. Svenskastatstjänstemäns . erfarenheter av arbeteti EU. UD.

x Av vitalt intresse.EU:s utrikes- och . säkerhetspolitikinför regeringskonferensen. UD.

Batterierna en laddadfråga. M. . - Omjärnvägenstrañkledning m.m. K. . .Forskning för vår vardag.C.

EU-mopeden. Ålders- och behörighetskravför . tvá- och trehjuliga motorfordon.K.

.Kommuner och landstingmed betalnings-

svárigheter.Fi.

.Offentlig djurskyddstillsyn.Jo.

.Budgetlag regeringensbefogenheterpá -

finansmaktensomrâde.Fi.

- Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga . och ekonomiskaaspekter av EU:s sjätte

utvidgning. UD.

O Förankringoch rättigheter. Om folkomröstningar, . utträdesrätt,medborgarskapoch mänskliga

rättigheteri EU. UD.

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Utrikesdepartementet Vem bestämmer vad EU:s interna spelreglerinför regeringskonferensen 1996. 4 Politikomrádenunder lupp. Frågor om EU:s första pelare inför regeringskonferensen 1996.5 Ett år medEU. Svenskastatstjânstemäns erfarenheter av arbeteti EU. 6 Av vitalt intresse.EU:s utrikes-och säkerhetspolitikinför regeringskonferensen. 7 Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga och ekonomiskaaspekter av EU:s sjätte utvidgning. 15 Förankringoch rättigheter.Om folkomröstningar, utträdesrätt,medborgarskapoch mänskliga rättigheteri EU. 16

Kommunikationsdepartementet Om järnvägenstrañkledning m.m. 9 EU-mopeden. Ålders- och behörighetskravför två- och trehjuliga motorfordon.11

Finansdepartementet Kommuneroch landstingmedbetalningssvárigheter.12 Budgetlag regeringensbefogenheter finansmaktensomrâde.14

Utbildningsdepartementet Den nya gymnasieskolan hur går det 1 - Samverkansmönstersvenskforskningsfinansiering. i 2

Jordbruksdepartementet Offentlig djurskyddstillsyn.13

Civildepartementet Fritid i förändring. Om kön och fördelning av fritidsresurser. 3 Forskningför vár vardag.10

Miljödepartementet Batterierna en laddadfråga. 8 -

Posrmnassz 10647 STOCKHOLM FAX 08-2050 21, TELEFON 08-69090 90

ISBN 91-38-20174-7 ISSN 0375-25OX