Union för både öst och väst : politiska, rättsliga och ekonomiska aspekter av EU:s sjätte utvidgning : fyra expertrapporter till EU 96-kommittén

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

för både

Union

och

Öst Väst

0c/J

Politiska, rattsliga

ekonomiska

aspekter

E av Uzs

sjätte utvidgning

Fc: ,r .. nu.. --

än 2.

ut Statens

offentliga utredningar WW 1996:15

PL Utrikesdepartementet

Union för både

Öst och Väst

Politiska, rättsliga och ekonomiska

aspekter

EU:s

sjätte utvidgning

av

Fyra expertrapporter till EU 96-kommittén Stockholm 1996

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För rernissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets törvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 91 90

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-20173-9 Stockholm 1996 ISSN O375-25OX

Till statsrådet Mats Hellström

Enligt Maastrichtfördraget skall EU-ländema under 1996 sammankalla en konferens med företrädare for medlemsländemas regeringar. Konferensen skall undersöka vilka bestämmelser i fördraget som behöver ändras för att de mål som står angivna där skall kunna uppfyllas. Den här översynen av fördraget skall också äga rum med sikte att EU skall utvidgas med

ett antal länder som vill bli medlemmar, främst i Central- och Östeuropa.

Regeringen tillsatte den 9 mars 1995 en parlamentarisk utredning inför 1996 års regeringskonferens Dir. 1995:15. Kommittén har antagit namnet EU 96-kommittén. Ordförande

är riksdagsman Björn von Sydow s. Övriga ledamöter är Berit Andnor s, Birgit Friggebo

fp, Siv Holma v, Göran Lennmarker m, Berit Löfstedt s, Helena Nilsson c, Mats Odell kds, Marianne Samuelsson mp, Yvonne Sandberg-Fries s, Sten Tolgfors m. I kommitténs sekretariat ingår departementsrådet Ingrid Larén Marklund huvudsekreterare, docent Gullan Gidlund sekreterare och redaktör Anders Bolling pressekreterare. Kommittén har uppdraget att dels låta göra utredningar om viktigare sakfrågor som kan komma att behandlas vid regeringskonferensen, dels stimulera den offentliga debatten kring regeringskonferensens huvudfrågor och ge företrädare for olika åsiktsriktningar utrymme att argumentera för sina uppfattningar.

Expertrapporter

Inom ramen för den första huvuduppgiften har EU 96-kommittén givit experter inom främst statsförvaltning, universitet och forskningsinstitut i uppdrag att närmare analysera ett antal viktiga frågor som kan komma att behandlas under regeringskonferensen. En viktig målsättning med expenuppdragen har varit att bygga upp en kompetens i Sverige kring EU:s stora framtidsfrågor inte minst i förhållande till övriga medlemsländer och EU:s institu- tioner. Därför har det krävts ett ganska brett utredningsfält. Uppdragen gäller i huvudsak följande frågekomplex: insyn och öppenhet, - EU:s framtida utvidgning såväl konsekvenser som genomförande bl.a. behoven av an- - passning, relationerna mellan små och stora stater och andra maktrelationer, subsidiaritetsprincipen, den demokratiska kontrollen Europaparlamentets och de nationella parlamentens roller, maktbalansen mellan institutionerna och effektiviteten i beslutsfattandet, instrument för legitimitet folkomröstningar och möjligheten att säga EU:s fördrag, - upp EU-medborgarskap och mänskliga rättigheter, miljöpolitik, - -jämställdhet, regionalpolitik, -

gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, rättsliga och inrikes frågor. - Sammanlagt presenterar EU 96-kommittén runt tjugo expertuppsatser. Föreliggande skrift innehåller fyra alla behandlar EU:s sjätte utvidgning. Den rapporter, som infor utvidgningen, har skrivits Jan Åke Dellenbrant, profesforsta, om demokratikravet av i internationella relationer, särskilt studier i östra Europa, vid Statsvetenskapliga institutisor Umeå universitet, och docent Rutger Lindahl vid Centrum för Europaforskning, Göteonen, borgs universitet. Rapport två handlar om utvidgningens rättsliga aspekter och har nummer författats advokaten Kaj Hobér. Därefter följer en genomgång av möjligheterna till av ekonomisk integration s.k. variabel geometri ett EU i olika hastigheter gjord av genom Claes Göran Alvstam, professor i internationell ekonomisk geografi vid Handelshögskolan,

Göteborgs universitet. I den fjärde uppsatsen, slutligen, redogör kanslirådet Ninna Rösiö för

utvidgningens eventuella konsekvenser för medlemskapsvillkoren. Författarna svarar själva

för innehållet i sina rapporter.

Följande skrifter med expertuppsatser har också givits ut:

SOU 1995:123, Subsidiaritetsprincipen i EU Magnus Jemeck. - SOU 1995:131, Enklare och effektivare. Om EU:s komplexitet och maktbalanser Janerik - Gidlund, Göran Lysén. SOU 1995:132, Utvidgning och samspel. EU:s östintegration ur historiskt och ekonomiskt svenskt identitetsbyte Mikael af Malmborg, Åke perspektiv. Förhållandet småstat-stormakt:

E Andersson, Bengt Sundelius. SOU 1996:6, Ett år med EU. Svenska statstjänstemäns erfarenheter av arbetet i EU - Statskontoret; projektledare Thomas Pålsson. SOU 1996:7, Av vitalt intresse. EU:s utrikes- och säkerhetspolitik inför regeringskon- ferensen Gunilla Herolf, Rutger Lindahl.

Andra skrifter

Vid sidan expertuppsatsema kommittén ut en serie småskrifter, som i mer allmän av ger olika problemområden inför regeringskonferensen och sammanfattar semiform presenterar narier och hearingar kommittén arrangerat. Dessa skrifter är gratis och distribueras bl.a. som till landets alla bibliotek. Hittills februari 1996 har tio skrifter getts ut. De behandlar ämnen

EU:s första, andra och tredje pelare, unionens framtida utvidgning institutionernas insom spelregler. Några skrifter sammanfattar seminarier och hearingar som kommittén arterna

rangerat.

Stockholm i februari 1996

Björn von Sydow

Ordförande i EU 96-kommittén

Abstract

The Criterion and the EU’s Sixth Enlargement Democracy

The enlargement of the European Union to the east and to the south gives rise to a number of problems which need to be solved. In this study, the political aspects of the EU enlargement focussed. Quite often, economic factors emphasized when discussing the are were enlargement project. However, for the functioning of future larger EU indispensable a that the member sufficient degree of democratic stability. states possess a Unfortunately, not completely clear how the EU requirements for stable democracies should be interpreteted, they formulated in rather general terms. Originating from as are political science theory the following have been selected this report for evaluating the areas which have already applied will apply for EU membership: parties and party states or elections and electoral behavior, shifts of governments, and the observation of systems, human rights. Theoretical works in political science conclude that there are multivariate explanations for the establishment of consolidated democracy. However, democratic experience and a traditions of cooperation generally regarded to be of central importance. The countries are discussed in this study the following: Estonia, Latvia, Lithuania, Poland, the Czech are Republic, Slovakia, Hungary, Romania, Bulgaria, Slovenia, Cyprus and Malta. The South European comparatively few problems in democratic two states pose consolidation. In the East European countries, number of problems have to be solved before a full and consolidated democracy will be established. But also here, democratic traditions a essential. The Czech Republic must be regarded as a relatively unproblematic case for are EU enlargement. The true for the Baltic states, Poland, Hungary and Slovenia, same although fully consolidated democracies have not been established in these coutries yet. In the remaining coutries the problems to be greater, which indicates that a longer phase appear of adjustment will be necessary. On the whole, the future EU enlargement- evaluated from a democratic point of view as be long and tedious And also other factors of development, especially appears to a process. economic and cultural, must be considered. Thus, can be concluded that democracy not

suflicient but condition for EU membership. a a necessary

Key words: EU enlargement, democratic consolidation, political stability, party systems,

elections, government formation, human rights.

Demokratikravet och

EU:s

sjätte utvidgning

Jan Åke Dellenbrant

och Rutger Lindahl

EU:s definition demokrati

"Varje europeisk stat får ansöka om att bli medlem unionen" Europafdrdrag, 1995. av Denna mening återfinns i Maastrichtfördraget från 1991. Den överfördes från Romfördraget och den enda ändringen i texten bestod av att ordet "gemenskapen" i Romfördragets artikel 237 byttes mot "unionen" i Maastrichtfördragets artikel O. Formuleringen antyder det att råder stor öppenhet beträffande antagande av nya unionsmedlemmar. I artikelns andra stycke anges dock att villkoren för att upptas som medlem och de anpassningar därisom genom blir nödvändiga skall fastställas i ett avtal mellan medlemsstaterna och den ansökande staten" Ibid.. Därigenom antyds att EU kan kräva, utöver det den ansökande att staten skall vara "europeisk" vilket i sig kan vara svårt nog att staten i fråga även skall - -, uppfylla ytterligare ett antal krav. Vilka dessa är emellertid inte i fördragstexten. Att anges medlemsländerna förutsätts vara demokratier framgår bl.a. texten i artikel F Maastricht- i av fördraget. De skall också respektera skyddet av de grundläggande mänskliga fri- och rättigheterna Ibid.. I denna uppsats om förutsättningarna för en sjätte utvidgning EU står demokratikravet av i centrum. Eftersom det hittills allmänt funnits tendens till att lägga störst tonvikt de en ekonomiska kriterierna, är detta ett utmärkt tillfälle att påvisa betydelsen de grundlägav gande demokratikrav som ställs EU. Det är väsentligt att också de politiska kraven upp av blir tillgodosedda inför en framtida utvidgning och att betydelse dessa uppmärksammas i av den politiska debatten. Kommissionären DG 1A Hans van den Brock uppehöll sig i ett tal nyligen vid utvidgningsproblematiken och framhöll då bl.a. följande: "Lika betydelsefull konsolideringen som av demokrati och stabilitet är en sund makroekonomisk politik och ekonomisk reform" EC COM Speech/95/ 128. Ett slutgiltigt ställningstagande till framtida utvidgning av EU måste

bygga på analys, i vilken utvecklingen inom bägge dessa områden beaktas. Vilken vikt en tillmäts dem vid det slutliga ställningstagandet beror, vilket erfarenheter från tidigare som anslutningsforhandlingar visar, i stor utsträckning på det aktuella politiska och ekonomiska

läget i Europa. i Baltikum, Öst- och Centraleuropa samt i Medelhavsregionen betraktas 1995 Tolv stater potentiella medlemmar i EU, även inte alla dem ännu officiellt har ansökt om som om av medlemskap. De länder är Estland, Lettland, Litauen, Polen, Tjeckien, Slovakisom avses Ungern, Slovenien, Rumänien, Bulgarien samt Cypern och Malta. De två sistnämnda en, från sida givits löfte få inleda medlemskapsförhandlingar sex månader efter har EU:s om att avslutandet den regeringskonferens inom EU som inleds under våren 1996. Till dessa av Turkiet, redan tidigare erhållit avslag ansökan, och som nu ansöker kan läggas som en bli medlem i första hand tullunionen, samt Albanien 23rd Gen. Rep. EC, ss. 337 om att av två sistnämnda länder kommer dock i denna genomgång endast att ges ett beff.. Dessa

gränsat utrymme. utvidgning aktualiserar rad problem lösning kommer att få en avgörande En ny en vars betydelse för utvecklingen i Europa under inledningen 2000-talet. Vilken betydelse tillav egentligen de demokratiska grundfaktorema i utvecklingen av relationerna mellan EU mäts uttalat intresse för EU-medlemskap Hur väl preciserade är EU:s krav på och de stater som punkt I vilken utsträckning uppfyller de nämnda staterna idag EU:s demokratikrav denna På vilka punkter kan brister konstateras och hur prognosen ut för korrigeringar av brisser terna Vad betyder allt detta för planerna på en framtida utvidgning av EU

Bakgrund

europeiska integrationsprocessens första tjugotre år koncentrerades samarbetet Under den Belgien, Frankrike, Italien, Luxemburg, Nederländerna och Västtyskland. I till sex länder nämligen Italien och Tyskland, fanns tidsmässigt näraliggande erfarenhet två av dessa, en odemokratiskt samhällssystem. Under de förberedande diskussionerna inför bilav ett klan Kol- och stålgemenskapen 1950 förekom referenser till behovet av att säkra dedandet av västeuropeiska Detta gjordes inte minst mot bakgrund av utvecklinmokratin i de staterna. inom de s.k. folkdemokratiema i Öst- och Centraleuropa. gen omgångar fördes under 1950- och 1960-talet förhandlingar om medlemskap re- I flera med ytterligare antal västeuropeiska stater. Storbritannien ansågs spektive associering ett stå medlemskap valde självt att ställa sig utanför redan under 1950-talet närmast ett men samarbetet. Även Danmark, Norge och Sverige sågs naturliga kandidater, tillsammans som Schweiz och Österrike. Dessa länder samtliga ansedda som stabila med bland andra var demokratier. I Sveriges fall det emellertid andra skäl, främst hänsyn till det nationella var internationella förtroendet för neutralitetspolitiken och för tendensema till såväl som oro överstatligt beslutsfattande inom andra vitala nationella politikområden, som under denna

tid avgjorde frågan medlemskap Lindahl och Larsson, 1991, ss. 121 f.. om utvidgningen 1973 med Danmark, Irland och Storbritannien genomfördes utan Den första egentlig diskussion demokratikravet. De nämnda länderna ansågs ett självklart någon om

ll

sätt motsvara det uppenbart tänkta men inte tydligt utformade grundkravet att representera demokratiska samhällssystem. Grekland korn att bli ensamt i den andra utvidgningsfasen. Inför den grekiska anslutningen anfördes bl.a. ett behov av att bevara och utveckla det demokratiska systemet i Grekland. Hänvisning gjordes direkt till förhållandena under åren 1967-74 då en militärjunta styrde landet. Under perioden 1967-73 var Grekland formellt fortfarande en demokrati med en civil regering, men i realiteten innehades makten överstejunta. 1973 avskaffades av en monarkin och militärdiktatur infördes. Denna tvingades avgå 1974. Den regering, tillsom trädde efter det att parlamentsval hållits under hösten 1974, gjorde klart att den önskade att Grekland snarast möjligt skulle bli medlem i EG. Kommissionen reagerade på den grekiska propån med att konstatera att landet inte uppfyllde de ekonomiska grundkraven. Den grekiska regeringen underströk därvid att ett EG-medlemskap skulle utomordentligt betyvara delsefullt för att stärka det demokratiska systemet i landet och markera landets samhörighet med de västeuropeiska demokratiema. EG:s ministerråd accepterade denna argumentation, och förhandlingar om medlemskap inleddes 1976 Nugent, 1995. Grekland blev medlem av EG 1981. Demokratifaktom kom att aktualiseras även i samband med den tredje utvidgningen som innefattade Portugal och Spanien. Båda länderna hade fram till mitten av 1970-talet styrts av regimer vilka inte hyllade de demokratiska principerna. I Portugal störtades diktaturregimen under Antonio de Oliveira Salazar slutgiltigt genom en oblodig militärkupp 1974, och i Spanien upphörde general Francisco Francos diktaturregim genom dennes död 1975. Både Spanien och Portugal hade aktualiserat frågan om associering med gemenskapema redan i början av 1960-talet och samtidigt aviserat att ett framtida medlemskap fanns med i långtidsplaneringen. EG förhöll sig under 1960- och början av 1970-talet något avvaktande i sina relationer till dessa båda diktaturstater. 1977 ansökte de nya regimema, vilka visat en tydlig ambition att införa demokrati, om medlemskap i EG. Portugal hade 1976, två år efter den nrilitärkupp som avslutade diktaturperioden, antagit en demokratisk författning. För Spaniens del dröjde det till 1978 innan en ny demokratisk författning kunde antas. I båda fallen fanns det klara tecken på att krafter inom det militära etablissemanget ville behålla en del av sin tidigare starka maktposition och en viss oro rådde i denna fråga fram till i början 1980-talet. Så sent 1981 av som genomfördes i Spanien ett kuppförsök lett av officerare. Kuppen misslyckades bl.a. genom att kung Juan Carlos tog avstånd från anstiftarna av kuppen och stödde demokratin. Från EG:s sida var det åter främst problem rörande de två staternas möjlighet till anpassning inom det ekonomiska området som kom att stå i centrum under medlemskapsförhandlingama. Ett uppenbart behov av att stablilisera det politiska läget på Pyreneiska halvön spelade emellertid en viktig roll för de avtal som ledde till medlemskap 1986. Det tyska enandet 1990 innebar också EG:s fjärde utvidgning. En av tankarna bakom de båda tyska regeringarnas beslut att på mycket kort tid genomföra enandet var att säkra den politiska stabiliteten i östra Tyskland och garantera demokratiska förhållanden. EG ställde sig helt bakom denna politik. Den ansågs också vara av betydelse för demokratiseringsproi de övriga staterna i Öst- och Centraleuropa. cessen

1987 lämnade Turkiet ansökan medlemskap i EG. Ansökan fick ett kyligt moten om inom EG och kommissionen hänvisade till att Turkiets möjligheter att uppfylla såtagande

väl de de politiska ekonomiska villkoren var alltför dåliga för att det skulle vara mesom ningsfullt att inleda förhandlingar 21st Gen. Rep. EC, punkterna 781 och 783.

1989 ansökte Österrike medlemskap. 1990 inlämnade Cypern och Malta sina medom lemskapsansökningar, och därefter följde Sverige, Schweiz, Finland och Norge. 1995 ut-

gången och med Finland, Sverige och Österrike blev medvidgades EG/EU för femte i att

Endast i diskussionen rörande Cypern nämndes demokratifrågan och då knuten till lemmar. den rådande konflikten mellan den grek- respektive turkcypriotiska delen av befolkningen

Ibid..

I de återuppståndna i Baltikum respektive i de öst- och centraleuropeiska staterna staterna tidigt önskemål främst fördjupade ekonomiska och politiska relationer till framfördes om och därmed i första hand till organisationer EG/EU, NATO och Europarå- Västeuropa som hantera dessa önskemål tvingades organisationerna precisera vilka krav det. För att kunna medlemsstater och stater med vilka nära förbindelser planerades. Krav insom ställdes

det demokratiska området tillhörde dem som gavs högsta prioritet. om

Precisering av demokratikraven

innehållet i och omfattningen EG/EU:s relationer till staterna i Öst- och Cen- Frågan om av Baltikum till Ryssland fick tidigt framskjuten plats de olika EG/EUtraleuropa, samt en dagordning. Behovet stöd för demokratiseringsarbetet liksom för utveckinstitutionemas av för och marknadsekonomi uppfattades tidigt som prioriterade landet av grunderna rättsstat 1989 stödprogrammet PHARE Poland/Hungary Assistance for områden. Redan antogs of the Economy inriktades dessa nämnda tre områden och där fram- Restructuring som utvecklingen inom dessa förutsättning för erhållande av ekonomiskt stöd steg i angavs som al., 1993, 159 ff.; XXVIIth General Report on the Activities of the Euro- Andersson et ss.

Communities, 1994, ss. 237 ff.. pean EU i östlig riktning relaterades redan i ett tidigt skede starkt till de ak- Utvidgningen av ekonomiska utveckling och till deras förmåga att aknytas till de västliga tuella staternas samband med och direkt efter ratiñceringen av fördraget om Europeiska ekonomiema. I Maastrichtfördraget stod det klart att samarbetet med staterna i Baltikum samt unionen Öst- Centraleuropa utvecklades ett sådant sätt att det var nödvändigt för EU-statema och medlemskapsintresserade att villkoren för medlemskap precisjälva liksom för de staterna ske för undvika missförstånd och förebygga framtida konflikter serades. Detta skulle att

kunde uppstå i associerings- respektive medlemskapsfrågor. som Europeiska rådets möte i Lissabon 1992 fastlades grunderna för utvidg- I samband med hand med de ansökande EFTA-statema Bull. EC, suppl. 3/92, s. 12. ning av EU i första följande år riktades intresset mot staterna i Öst- och Centraleu- Vid toppmötet i Köpenhamn "de i Central- och Östeuropa så önskar skall Det konstaterades därvid att stater som ropa. Europeiska unionen. Anslutning äger så snart som ett associerat bli medlemmar av rum

land kapabelt påtaga sig de skyldigheter som ett medlemskap innefattar genom att är att

uppfylla de ekonomiska och politiska krav som ställs. Medlemskap kräver att kandidatlandet har uppnått stabilitet hos de institutioner som garanterar demokrati, rättsordning, mänskliga rättigheter och respekt för och skydd av minoriteter, existensen av en fungerande marknadsekonomi liksom en förmåga att utstå den konkurrens och de marknadskrafter som förekommer inom Unionen. Medlemskap förutsätter kandidatens förmåga att påtaga sig skyldigheter som inkluderar fasthållande av målsättningen med en politisk, ekonomisk och monetär union" Bull. EC 6/93, s. 13. Resonemang kring krav inom demokratiområdet Förekommer i en rad texter från EU:s institutioner. I dessa talas bl.a. om pluralism och flerpartisystem, fria och demokratiska val, liksom om fri opinionsbildning, mediernas frihet, m.m. Detta förekommer också i de Euro-

paavtal slutits mellan EU och stater i Central- och Östeuropa samt Baltikum Jfr. COM

som 93 Final, 18 February 1993. I de flesta fall då frågan om EU:s utvidgning berörs under de senaste åren har referenser gjorts i första hand till slutakten från l-lelsingforskonferensen 1975 och Parisstadgan från 1990. I båda fallen fastslås ett antal grundläggande kriterier en demokratisk stat. Den mest utförliga genomgången av demokratikrav återfinns i Parisstadgans Annex I Utrikesdepartementet, 1991, Aktstycken, Ny serie 11:45, ss 60 f.. Tyvärr saknas emellertid en aktuell samlad bild av vad som ingår i EU:s demokratikrav. Mot denna bakgrund har författarna beslutat sig för att göra en sammanfattning av vad som framkommit ur analysen av officiella dokument och uttalanden från företrädare för EU. Denna förteckning utgör underlag för den följande analysen av situationen i de stater som anmält intresse för medlemskap i EU. En genomgång av befintligt EU-material ger vid handen att de mest väsentliga fomella kriterierna inom demokratiområdet för medlemskap i EU är följande: Fullt utvecklade och stabilt fungerande demokratiska institutioner nationell och regional/lokal nivå. Beslutsfattande alla offentliga nivåer i enlighet med gällande lag. Konstitutionellt skyddad frihet för bildande av politiska partier och organisationer. 4. Konstitutionellt skyddade grundläggande mänskliga fri- och rättigheter för medborgarinklunderande rättighet att deltaga i politisk verksamhet t.ex. deltagande i politisk na opinionsbildning söka och inneha politiska uppdrag, samt deltaga i val. -, Konstitutionellt skydd inom yttrande- och tryckfrihetsområdet. På demokratiska grunder genomförda fria och allmänna val med tillfredsställande genomslag av folkmeningen vid bildande av regering respektive regionala/lokala styrande organ. Tillstånd för inhemska och utländska observatörer att följa och granska genomförandet av nationella och regionala/lokala allmänna val. Konstitutionellt skydd för etniska, religiösa, etc., minoriteter. Utöver vad som ovan anges hänvisas ofta till behov av successivt utvidgade kontakter mellan politiska institutioner, partier, organisationer, etc., i å ena sidan EU-länder och å den

andra i länder i Baltikum, Central- och Östeuropa, samt i Ryssland. Öppenhet för denna typ

av praktiskt kunskaps- och erfarenhetsutbyte anses vara av stor betydelse för den fortsatta konsolideringen av samhällssystemen i de stater där demokratiseringsprocessen nyligen

inletts Jfr. COM 94 320, Final, 13 July, 1994. De anses också vara av stor betydelse för etablerandet goda relationer mellan grannstater och för lösande av konflikter utan anav vändande hot eller direkt våld. Detta framgår av den stabiliseringspakt som underav om tecknades ett femtiotal stater i Paris i mars 1995 Bull. EU 3-1995, ss. 118 f.. av Mot denna bakgrund och med hjälp av resultat av tidigare statsvetenskaplig forskning har genomgången det politiska systemet i de stater som visat konkret intresse för medlemav skap i EU inriktats fyra huvudområden. För det första studeras de aktuella forhållanena och utvecklingstendensen beträffande partisystemet, den politiska organisationskulturen och den politiska opinionsbildningen. Valsystemet och hittills genomförda allmänna val står i centrum för den andra delen av analysen. Det tredje huvudområdet tar fasta genomförandet regeringsskiften, medan det fjärde uppmärksammar den av EU allt kraftigare unav derstrukna betydelsen av respekt för mänskliga rättigheter och skydd för minoriteter.

Demokratins konsolidering

De östeuropeiska länderna befinner sig fortfarande i en demokratisk konsolideringsfas, där de flesta inte alla egenskaper kännetecknar en demokrati av västerländsk mening men som föreligger. Förekomsten ett stabilt parti- och organisationsväsende är givetvis en grundav sten i den västerländska demokratimodellen. Flera östeuropeiska länder har gjort betydande framsteg detta område, ehuru processen ännu inte är helt avslutad. I de sydeuropeiska länder aspirerar medlemskap i EU har processen fortskridit betydligt längre. Konsom solideringsfasen utgör enligt Statsvetenskapliga forskare den andra fasen, efter den inledande transitionen, i den demokratiska utvecklingen. I och med att nya konstitutioner utarbetats, fria val har hållits och det folkliga deltagandet i de politiska beslutsprocessema ökat, inträder period verklig etablering demokratin. Denna konsolideringsfas kan omen av av fatta längre eller kortare tidsperioder, beroende den historiska bakgrunden och den ursprungliga omvälvningens karaktär Shin, 1994. Vid konsolideringsfasens slut antages en stabil demokrati vara etablerad. Det är emellertid ingen lätt uppgift att klargöra vad stabil demokrati egentligen innebär. Enligt statsveta- Samel P. Huntington kan förekomsten dubbla fredliga regeringsskiften vara en viktig ren av mätare stabiliteten hos ett demokratiskt system. Ett enda fredligt regeringsskifte utgör av inte ett tillräckligt kriterium konsoliderad demokrati. Det är först när vinnarna av det andra valet överlämnar makten till en ytterligare ny regeringskonstellation som Huntingtons kriterium är uppfyllt Huntington, 1991, ss. 266 f.. Andra forskare pekar komplexa förhållanden som beskriver och förklarar uppmer

stabila demokratier. Under den tidiga demokratiseringsfasen i Östeuropa antogs

komsten av ekonomiska förhållanden och ökande förväntningar samhället bidraga starkt till stödet för demokratin. Efter hand och särskilt sedan den inledande euforin övervunnits har - tyngdpunkten förskjutits till politiska förklaringar, såsom förekomsten av goda konstitutiooch väl fungerande valsystem. Över huvud har historiska erfarenheter av demokratiskt ner styre kommit att fokuseras Evans och Whitefield, 1995. I sin analys av den italienska demokratin pekar Robert D. Putnam den sociala kontextens och de historiska traditionemas

betydelse för demokratin. Frivilligt samarbete, social infrastruktur och socialt kapital är Putnams nyckelord för en väl fungerande demokrati. I Italien kan betydande skillnader i samarbetsklimatet skönjas mellan Norditalien och Mezzogiorno. Putnam framhåller att Ryssland och Östeuropa kan komma att karakteriseras konflikter södra Italiav samma som en: "Palermo kan komma att representera Moskvas framtid" Putnam, 1993, s. 183. Flera forskare pekar således de politiska och sociala bakgmndsfaktoremas betydelse för uppkomsten av en stabil demokrati. Demokratin måste bygga någon form av historisk tradition av folkligt inflytande i politiken såsom i Tjeckoslovakien och i mindre ut- sträckning i Estland och Lettland. Om den demokratiska traditionen saknas, är det sannolikt att konsolideringsfasen tar lång tid i anspråk. Som nämndes i inledningen kan partistrukturen, väljarbeteendet, regeringsbildningarna och skyddet för minoriteter representera viktiga indikatorer demokratins funktionssätt och graden av konsolidering. I det följande skall ett antal observationer inom dessa områden rörande de öst- och sydeuropeiska potentiella ansökarstatema redovisas.

Partier och organisationer

För att parti- och organisationsväsendet skall kunna verka ett mer långsiktigt sätt krävs att partisystemet kännetecknas av en någorlunda hög grad av stabilitet, dvs. åtminstone något eller några partier måste existera över flera val och behålla grunddragen i ideologin. I flera östeuropeiska länder finns ett flytande och snabbt föränderligt partisystem, där nya partier väljs in i parlamenten for att senare splittras och kanske försvinna helt vid kommande val. Sartori använder termen "fluidity" för att beskriva denna typ av partisystem Sanori, 1976. På senare tid har det utvecklats tydligt stabila partisystem i fyra av de östeuropeiska länderna, nämligen i Litauen, Polen, Tjeckien och Ungem. Dessa är emellertid av delvis olika karaktär. I Tjeckien dominerar en relativt stabil center-högerallians, medan i de övriga länderna de reformerade kommunistiska partierna postkommunistema med uttalad socialdemokratisk orientering utgör den starkaste kraften. Det är intressant att konstatera att OECD valt att välkomna Tjeckien som första östeuropeiska land. Tjeckiens ickesocialistiska orientering samt konsekventa genomförande av marknadsekonomi torde ha utgjort faktorer av betydelse för OECD:s beslut. Tjeckien har inte lika tydligt påverkats av den politiska pendelrörelsen från höger till vänster, som kännetecknat de flesta andra östeuropeiska länder. Under euforins tid, efter 1989-91 års händelser, dominerade en högerorienterad politik i många östeuropeiska länder och formell politisk demokrati infördes samtidigt som en liberalt inriktad marknadsekonomi snabbt etablerades i länder som Estland, Polen och Tjeckoslovakien. Efter någon tid svängde emellertid den politiska pendeln till vänster. Stora grupper av befolkningen visade sitt missnöje med den snabba introduktionen av marknadsekonomi, vilken fick social utslagning och fattigdom som iögonenfallande resultat. Vid bedömningen av de östeuropeiska länderna framstår det klart att den tjeckiska republiken uppnått betydande resultat i samhällsomvandlingen från kommunism till väster-

ländsk demokrati. Tjeckien har lyckats kombinera politisk stabilitet och acceptabel ekonomisk tillväxt. Tjeckien borde komma närmast EU:s inträdeskrav av alla östeuropeiska länder. Det dominerande partiet ODS, Samhälldemokratiska partiet, under ledning av premiärminister Vaclav Klaus, har försökt föra en konsekvent nyliberal ekonomisk politik. ODS representanter måste emellertid ta hänsyn till sina koalitionspartner ODA Samhällsdemokratiska alliansen och två kristdemokratiska partier, som representerar en mer socialt orienterad samhällsomvandlingen. Konfliktema har stundtals varit så stora att besyn teckningen koalitionskrig myntats Transition, no. 1995. En framtida vänstervåg skulle dock möjlig även i Tjeckien. Enligt opinionsmätningama befinner sig det socialdemovara kratiska partiet stark frammarsch och skulle efter vissa parlamentariska omgruppering- kunna leda en ny tjeckisk regering efter valet 1996. Å andra sidan har centrumar högerpartiema stärkt sin ställning genom en nyligen genomförd sammanslagning av ODS och ett kristdemokratiskt parti, något som skulle kunna bidraga positivt till den politiska konsolideringen IVVM Poll, 1995. Relativt stabila partisystem med etablerade politiska majoriteter finns även i Litauen, Polen och Ungern. Det är här fråga postkommunistiska partier som dominerar den poliom tiska Alla tecken tyder att de postkommunistiska partierna genomgått en fundascenen. mental omdaning och att de bör betraktas som genuina socialdemokratiska partier. Om nu detta är riktigt representerar dessa partier en viktig förändringspotential. I ett gynnsamt läge och med stöd från EU skulle dessa partier kunna genomföra viktiga sociala reformer för - — att lindra de negativa effekterna den snabba ekonomiska reforrneringen som fortgår i av dessa länder. De postkommunistiska partierna skulle härigenom kunna spela en politisk roll liknande den de nordiska sociademokratema spelade under uppbyggnaden av välfärdssom samhällena i Den sociala dimensionen har redan fått en mer framträdande ställning i norr. dessa länders politik. Emellertid är det för tidigt att definitivt likställa de postkommunistiska partierna med reguljära socialdemokratiska sådana. Postkommunistema har ännu inte visat prov på att deras ledare har kunnat lösa svåra samhällskriser med bibehållande av politisk demokrati. Det bör dock i sammanhanget påpekas att många av de f.d. kommunisterna i dessa partier sannolikt aldrig varit helt övertygade kommunister före 1989/91 utan snarare utnyttjat kommunistpartiet det under den gamla regimen enda sättet att göra politisk karriär. Det föreligger som även artskillnad mellan postkommunistema i Litauen, Polen och Ungern å ena sidan och en Ziuganovs kommunister i Ryssland å den andra; de senare önskar återupprätta ett slags

sovjetvälde. Partisystemet i Litauen splittrat när själständighetsperioden inleddes 1991. Inledvar ningsvis dominerade folkfronten Sajudis politiska parti, men redan vid valen 1992 skapaför LDDP, Litauiska demokratiska arbetarpartiet under des en stabil majoritet i parlamentet ledning Algirdas Brazauskas. LDDP behöll under flera år sitt grepp över den litauiska av väljarkåren och Brazauskas valdes även till president. Reforrnema i Litauen har fortsatt under LDDP:s ledning, ehuru bittra konflikter har forts med oppositionen, bland andra förepremiärministern Vytautas Landsbergis, ledare för det konservativa partiet trädd av förre

Transition, no. 1994. Men även om det vänsterorienterade LDDP dominerar litauisk politik, är inte partisystemet helt oföränderligt. Lokala val under 1995 gav vid handen att de konservativa rörelserna var viss frammarsch Baltic News Service, 31 March 1995. Under de första åren efter händelserna 1989/91 kännetecknades Polen av ekonomiska framsteg kombinerade med politisk instabilitet. 1993 etablerades ett mer stabilt partisystem med vänsterdominans. Vid valet detta år fick SLD, Demokratiska vänsteralliansen, och dess allierade, bondepartiet PSL, två tredjedels majoritet i parlamentet sejm. Noteras bör dock att 30 procent av rösterna lagts på partier som hamnat utanför parlamentet och att de ca. konstellationer som vunnit inträde i sejmen i de flesta fall är baserade valsamverkan mellan flera partier och grupper; detta gäller inte minst SLD. I november 1995 vann vänsteralliansens kandidat, Alexander Kwasniewski, knappt presidentvalet mot den sittande presidenten, Lech Walesa. Vänsterns dominans blev härigenom total; vänsteralliansen och dess allierade har stor majoritet i sejmen, de bildar regering och har nu fått sin kandidat på presidentposten. I detta läge är det naturligt att andra partier, i politikens centrum och den konservativa sidan, spelar en liten roll. Det största oppositionspaniet, Frihetsunionen UW, omfattar endast ca. 15 procent av platserna i sejmen Transition, no. 1994. Även i Ungern dominerar postkommunistema politiken. Landets utveckling under den första perioden efter frigörelsen från kommunismen kännetecknades av ekonomiska framsteg och politisk instabilitet. Efter 1989 dominerade partier till höger om den politiska mitten och långtgående ekonomiska reformer genomfördes. Så småningom stod det klart att en befolkningen inte accepterade den ekonomiska omdaningen. Vid majoritet av den ungerska valet 1994 återkom det postkommunistiska Ungerska socialistpartiet MSP under Gyula Horn och erövrade en absolut majoritet i parlamenteLTrots detta valde MSP:s ledare att i regeringen liera sig med centrumpartiet Fridemokratema SDK. Det tidigare konservativa regeringspaniet Demokratiskt forum HDF reducerades till ett litet parti med ca. tio procent av platsemai parlamentet Transition, no. 1994. Utvecklingen i Ungern illustrerar den pendelrörelse i politiken som kännetecknat de flesta östeuropeiska länder efter 1989. Vid det första fria ungerska valet 1990 kom partier till höger politikens centrum till makten och genomförde långtgående ekonomiska reom former särskilt drabbade de i befolkningen. När euforin över befrielsen från som svaga kommunismen lagt sig och konsekvenserna av marknadsreformema stod klara, svängde pendeln vänster, varvid det postkommunistiska partiet framstod som vinnare vid valet 1994. Även de hittills behandlade länderna skiljer sig i många avseenden kännetecknas om deras partisystem relativt hög grad av stabilitet. Vänster-, centrum- och högerpartier av en finns representerade även om styrkeförhållandena är olika. Det finns också klara likheter mellan partisystemen i dessa länder och motsvarande system i flera västeuropeiska länder. Uppenbart mer problematisk är situationen i Estland och Lettland. Något tydligt partisyshar egentligen ännu inte etablerats i dessa båda f.d. sovjetrepubliker. Över huvud taget tem har ordet parti fått en särskilt negativ klang i de baltiska staterna. Med parti avsågs under sovjettiden endast det allenarådande kommunistiska partiet. Den politiska verksamheten

organiserades tidigt i folkfronter och andra mer lösliga politiska organisationer. Visserligen har sedermera partier bildats, men sammanslagningar av partier och avhopp av prominenta partimedlemmar har skapat en oklar och splittrad partistruktur. Partierna har ofta en ofullständig regional och lokal organisation samt ett begränsat antal medlemmar. En sådan splittrad partistruktur med svaga regeringar återfanns även under den första själständighetsperioden 1920-1940, en period som avslutades med demokratins fall Berglund och Dellenbrant, 1994. Under den första delen av den andra självständighetsperioden dominerades Estland av folkfronten och sedermera av centrum-högerorienterade partier, såsom Fosterlandspartiet Pro Patria. Detta parti fick vidkännas en allvarlig förlust vid valet 1995; Samlingspartiet- Bondeunionen, som har en vänsterorienterad ideologi, blev i stället det största partiet. Sju partier fick representation i Riigikogu, varav ett, Vårt hem är Estland, representerade den stora ryska minoriteteten. En viktig konfliktdimension i estnisk politik kan beskrivas med hjälp av den traditionella höger-vänsterskalan. En annan viktig skiljelinje går mellan partier som baserar sig på stadsbefolkningen respektive landsbygdsbefolkningen. En ytterligare konfliktdimension är av etnisk karaktär, mellan ester och ryssar. I det senare fallet är det dock viktigt att notera att många ryssar numera stöder den rådande statsordningen i Estland men önskar i första hand en garanterad kulturell autonomi Transition, no. 1995. Här illustreras frågan om vilka dimensioner som egentligen bör användas för att karakterisera partisystemen i de Östeuropeiska länderna. Det är uppenbart att konfliktstrukturema i exempelvis Estland är annorlunda än motsvarande strukturer i Sverige. Även partistrukturen i Lettland är splittrad och instabil. Ett ston antal partier konkurrerar om makten, och stora förskjutningar har skett mellan valen. Valet 1995 resulterade i en polarisering av politiken. Det vänsterorienterade Saimnieks blev det största partiet; men nästan lika stort blev det högerextremistiska, populistiska partiet Folkrörelsen för Lettland, an- Även prokommunistiska, inte fört av den lettisk-tyske affärsmannen Siegerists. det dvs. postkommunistiska, socialistpartiet blev representerat Baltic Observer, 5 October 1995. Valresultatet antyder ett betydande folkligt missnöje med den förda poltiken. Populistiska och extremkommunistiska partier förfogar över en tredjedel av parlamentsplatsema. Därtill kommer radikalt nationalistiska och nationalkonservativa partier. Etniska frågor, speciellt rörande ryssamas ställning i samhället, diskuterades under valkampanjen, men Ryska medborgarpaniet blev helt utan parlamentarisk representation. Den starka politiska splittringen med nio partier i parlamentet 4 och den extrema politiska polariseringen uppvisar utan tvekan tydliga likheter med mellankrigstidens situation. En viktig skillnad mellan läget 1934 och motsvarande situation 1995 är dock det förhållandet att Lettland i dag inte utsätts för något omedelbart politiskt tryck utifrån. Två länder i Östeuropa kännetecknas hög grad politisk splittring och polariseav en av ring, nämligen Slovakien och Rumänien. I Slovakien hölls 1994 flera val och folkomröstningar, utan att någon tydlig partistruktur kunde etableras. Den dominerande kraften i slovakisk politik är Rörelsen för ett demokratiskt Slovakien, ledd av Vladimir Meciar. Detta parti representerar för Östeuropa inte ovanlig blandning socialism, populism och en av na-

tionalism. I valkampanjen inför parlamentsvalet erhöll Meciar stöd från Italiens populistiske ledare Silvio Berlusconi. Meciars parti, som erövrade ca. en tredjedel av parlamentsplathar främst lierat sig med ultravänstem men har även samarbete med den nationalisserna, tiska högern Transition, no. 1994. Slovakien är ett politiskt splittrat land med föränderlig partistruktur. Det är svårt att hitta ett framtida statsbärande parti, såväl bland postkommunistema som bland liberaler och konservativa. I stället tycks de etniska problemen rörande den ungerska minoriteten få allt större betydelse. Den ungerska koalitionen är representerad i parlamentet, vilket emellertid inte påtagligt förbättrat ungrarnas situation. Det dominerande politiska partiet i Rumänien är det postkommunistiska Socialdemokratiska partiet PDSR. Flera andra partier har emellertid ingått i regeringsunderlaget 1995. Rumänien är det enda land i Europa, där öppet fascistiska rörelser senare tid deltagit i det direkta regeringsarbetet. Här bör då särskilt nämnas Nationella enhetspartiet PUNR. Det formella samarbetet med detta fascistiska parti har nu upphört, vilket inte hindrar att partiet fortfarande har inflytande. Den s.k. röda kvadraten som konstituerade Rumäniens regering under 1995 bestod av Socialdemokratiska partiet, det chauvinistiska Storrumänska partiet PRM, det kommunistiska Socialistiska arbetarpartiet PSM och det extremnationalistiska Nationella enhetspaniet. Alliansens program kunde sammanfattas med följande nyckelord: extremism, intolerans, främlingsfientlighet och antisemitism Transition, no. 1995. Under intryck av kritik från länder inom EU har det formella regeringssamarbetet med extremnationalistema inom PUNR avbrutits. Men intoleransen mot främmande befolkningsgrupper, särskilt judar, romer zigenare och ungrare, har en lång och beklaglig tradition i Rumänien och påverkas knappast av förändringar i regeringsunderlaget. Partierna utanför den röda kvadraten är också svaga och splittrade och kan inte förväntas föra någon effektiv oppositionspolitik. Även i Bulgarien är det postkommunistiska partiet, Socialistpartiet BSP, det dominerande. Partiet innehåller både en traditionalistisk, kommunistisk, och en moderat falang; båda falangerna önskar dock bibehålla de ekonomiska reformerna men med tonvikt sociala garantier för de svaga grupperna i samhället. Ett liberalt parti, Demokratiska krafterunion SDS, som tidigare varit i regeringsställning, utgör det viktigaste oppositionsnas partiet. Detta partis ledare önskar fortsätta en mer radikal ekonomisk reformpolitik. Bulgarienturkarnas parti, Rörelsen för fri- och rättigheter DPS, har tidigare spelat en nyckelroll i bulgarisk politik, men uppvisar f.n. klara upplösningstendenser Transition, no. 1994. Socialistpartiets dominans i Bulgarien kan förklaras på samma sätt som motsvarande partiers framgångar i andra östeuropeiska länder. Socialistpartiet hämtar sina väljare bland arbetare och pensionärer som är de ekonomiska reformemas förlorare. SDS:s intensiva antikommunistiska kampanj visade sig vara mindre framgångsrik i den svårartade ekonomiska situationen. Även andra partier existerar i Bulgarien, är det de nämnda tre som doom minerar det parlamentariska arbetet. Detta förlänar partisystemet en viss stabilitet, ehuru vissa intressen förblivit orepresenterade i parlamentet Transition, no. 1995.

Slovenien förklarade sig självständigt från den jugoslaviska federationen i juni 1991. Den jugoslaviska federala armén gick omedelbart till attack, men kriget varade endast några veckor. Armén drog sig tillbaka i oktober 1991 och en ny författning godkändes i december 1991. Staten Slovenien erkändes av EG-ländema i januari 1992. Sedan 1993 regerar i Slovenien en koalition bestående av liberaldemokrater, kristdemokrater och socialdemokrater. 1994 gick Liberaldemokratiska partiet samman med Demokratiska partiet vars parlamentsgrupp dock härigenom delades upp, ett litet socialistiskt parti Slovenska socialistpartiet, som saknar representation i nationalförsamlingen, samt det ekosociala partiet Liberal demokrati i Slovenien, varigenom en bred centervänsterkoalition bildades. 1994 lämnade det mindre av de "socialdemokratiska" i verkligheten till höger om mitten partierna regeringen under hänvisning till att ingångna avtal inte hållits samt grund av korruption och förändrad maktbalans inom koalitionen genom förstärkningen av den liberaldemokratiska gruppen. Slovenska nationella partiet har drabbats av inre motsättningar och upplöstes i flera delar. Trots detta visar nyligen genomförda opinionsundersökningar att dess återstoder stöds av 4- 5 procent av väljarkåren. Republiken Malta är en självständig republik och medlem av Brittiska samväldet. Enligt 1974 års författning innehas den lagstiftande makten av ett enkammarparlament med normalt 65 ledamöter valda i allmänna val grundval av ett proportionellt mandatfördelningssystem. Mandattiden är fem år. Ett parti som erhåller 50 procent eller mer av det totala röstetalet garanteras också en majoritet av platserna i parlamentet genom att tilläggsmandat tillförs tills dess att en majoritet om ett mandat erhålls. Det största och dominerande politiska partiet är Kristdemokratiska nationalistpartiet. Före 1987 hade Socialistpartiet regerar Malta under lång tid. Det nationella partiet verkar för ökade utländska investeringar, ett medlemskap i EU, samt stöder kyrkans starka ställning i landet, medan Partit tal-Haddiema det socialistiska partiet- bl.a. motsätter sig EU-medlemskap och vill verka för att kyrkans inflytande minskar. Utöver de nämnda partierna finns också några mindre partier, bl.a. ett kommunistparti och några miljöpartier. Den cypriotiska konstitutionen antogs 1960. Presidenten väljs om nödvändigt i två omgångar i allmänna val för en period om fem år. Den verkställande makten ligger hos presidenten i samarbete med en av honom utnämnd regering. Den lagstiftande makten tillkommer ett enkammarparlament vars 80 ledamöter har en mandattid fem år. 56 av ledamöterna skall representera den grekisktalande befolkningen och 24 den turkisktalande. Utöver denna markering av de två etniska gruppemas speciella representation föreskriver också författningen att det skall finnas lokala organ som skall handha frågor rörande utbildning, religion och kultur. Partisystemet är starkt präglat av den långvariga konflikten mellan grek- och turkcyprioter. Dess nuvarande speciella utformning etablerades egentligen redan i början av 1960talet, dvs. långt innan den turkiska invasionen 1974 och utropandet av republiken Nordcypem 1983.

På båda sidor demarkationslinjen, som upprättades 1975, finns flera politiska partier. av De går att karakterisera vänster- respektive högerpartier, men de går också att bedömas som grundval deras inställning till de förslag till lösning av konflikten som ständigt är akav tuella. Övriga politiska partier betydelse är kommunistpartiet AKEL och ett socialistav parti bildats utbrytare AKEL, samt ytterligare några mindre partier. som av ur

Val och väljarbeteende

Förekomsten regelbundna och rättvisa val utgör hörnsten i den politiska demokratin. av en väsentligt Valdeltagandet befinner sig acceptabel nivå. Vidare är väl- Det är även att en jarbeteendet i sig betydelse för den demokratiska utvecklingen. Om väljarna i stor utav sträckning stöder partier egentligen motsätter sig det demokratiska styrelseskicket, som demokratins överlevnad Sartori, 1976. I detta avsnitt skall några av de senaste äventyras valen i Östeuropa diskuteras, val i flera fall pekar framåt mot den framtida politiska utsom vecklingen i Östeuropa. Mot slutet avsnittet behandlas de sydliga pretendentema på EUav medlemskap. Det estniska valet i 1995 kännetecknades en liten men tydlig vänstervind. Det mars av

partiet blev Samlingspartiet-Bondeunionen med 41 mandat av 101 i parlamentet

största Riigikogu. Detta parti har moderat vänsterorientering med fortsatta ekonomiska reforen långsam takt sitt Valdeltagandet vid detta estniska val var relativt lågt, 68 mer i program. procent. Mandatfördelningen i parlamentet framgår av Tabell

Tabell Mandatfördelningen i det estniska parlamentet 1995.

Parti Mandat Politisk orientering

Samlingspartiet-Bondeunionen 41 vänster, försiktiga reformer Reformpartiet-Liberalema 19 liberalism

Centerpartiet 16 centerorientering Pro patria 8 höger Moderaterna 6 socialdemokratisk Vårt hem är Estland 6 prorysk Högern 5 Egg

Källa: Transition, no. 1995.

Valet innebar svår förlust för det tidigare regerande Fosterlandspartiet eller Pro patria. en Genom valet visade väljarna sitt missnöje över den hårdhänta ekonomiska reformpolitiken och sitt stöd partier kunde förväntas slå in en lugnare reformtakt. Rörelsen gav som vänster i väljarkåren dock mindre uttalad i jämförelse med länder som Litauen, mot var Polen och Ungern. Det är vidare intressant att konstatera att ett parti som representerar den stora ryska minoriteten i landet fick sex platser i parlamentet. Vänstervinden även tydlig i det lettiska valet i oktober 1995. Det försiktigt vänstervar orienterade Demokratiska partiet Saimneks erhöll 15,3 procent av rösterna, vilket gav 18 Men lika väljarandel, 15,0 procent, fick det populistismandat av 100 saeima. i nästan stor

ka högerorienterade partiet Folkrörelsen för Lettland under ledning av den lettisk-tyske affärsmannen Joachim Siegerists. Siegerists fälldes 1980 av en tysk domstol för rasistiska uttalanden om romer. Mandatfördelningen framgår tabell av Tabell Mandatfiirdelningen i det lettiska parlamentet 1995. Parti Mandat Politisk orientering Demokratiska paniet-Saimneks 18 vänster Lettlands väg 17 center Folkrörelsen for Lettland 16 populistisk Fosterland och frihet 14 radikalnationalistisk Enhetspaniet 8 populistisk Nationalkonservativa partiet 8 konservativ Bondeförbundet 8 center-höger Socialistpartiet 6 prokommunistisk Folkets harmoni 5 vänster Källor: Baltic Observer, 5 October, 1995, 2 November, 1995.

Det tidigare centerorienterade regeringspartiet, Lettlands väg, fick utstå allvarlig moten gång i 1995 its val. I stället kunde extremistiska partier notera framgångar, såsom Siegerists parti. Noteras kan även att det prokommunistiska partiet fick representation i parlamentet. Detta partis ledare, Alfreds Rubiks, avtjänat ett fängelsestraff för förräderi. De ryska medborgarnas parti blev helt orepresenterat i saeiman; de flesta av Lettlands 700 000 ryssar saknar lettiskt medborgarskap. I valet deltog endast 72 procent av de röstberättigade, jämfört med 89 procent vid det första fria valet 1993. I Litauen fortsatte pendelrörelsema i politiken under 1995. Vid lokalvalen i mars detta år vann centrum- och högerpartiema framgångar. I likhet med parlamentsvalet 1992 uppvisade väljarkåren ett massivt missnöje med den sittande regeringen. Regeringspartiet LDDP fick endast 30 procent av platserna i lokalvalen. Valdeltagandet emellertid lågt, 45 procent var av de röstberättigade, varför det är vanskligt att göra en prognos inför parlamentsvalet 1996 på basis av detta val Baltic News Service, 31 March 1995. Ett utomordentligt viktigt val i Östeuropa presidentvalet hösten 1995 i Polen. Den var sittande presidenten Lech Walesa hade vid åtskilliga tillfällen råkat i konflikt med den vänsterdominerade regeringen och det vänsterorienterade parlamentet. Ett flertal kandidater ställde upp, men det var från början uppenbart att kampen stod mellan den sittande presidenten och den främste utmanaren, vänsteralliansens Alexander Kwasniewski. Vid valets andra omgång segrade Kwasniewski knappt över den sittande presidenten med procentsiffroma 52 mot 48. Genom detta valresultat fick vänsterkraftema, varav postkommunistema utgör betyen delsefull del, fullständig kontroll över de högsta statsorganen. Vid valet 1993 erhöll Demokratiska vänsteralliansen SLD, dvs. det postkommunistiska partiet, 171 platser totalt av 460 i sejmen. Det med SLD allierade Polska bondepartiet erövrade 132. Det största opposi-

tionspartiet, Frihetsunionen UW, med liberal framtoning, fick inalles 74 mandat

Transition, no. 1994. Polen kommer utgöra ett intressant testfall för bedömningen av de postkommunisnu att tiska rörelserna i Östeuropa. Allt tyder att reformverksamheten kommer att fortsätta i Polen. Valen tycks även ha skett ett demokratiskt godtagbart sätt. Till skillnad mot politiken under den tidigare perioden i polsk politik efter 1989 kommer den postkommunistiska regimen tvivelsutan i högre grad att satsa socialpolitiska åtgärder. Vid det tredje bulgariska parlamentsvalet efter kommunismens fall återkom det kommunistiska partiet, i postkommunistisk skepnad, till makten. Vid valet i december 1994 ernu höll BSP 44 rösterna och absolut majoritet i parlamentet tillsammans med procent av en två allierade partier med 125 mandat totalt 240. Det tidigare regeringspartiet SDS, - av Demokratiska kraftemas union, erövrade endast 24 procent av rösterna och 69 platser i parlamentet. Övriga partier erhöll endast mindre representation i folkförsamlingen

Transition, no. 1995. Vänsterorienteringen i bulgarisk politik fortsatte även under 1995. Vid lokalvalen i november behöll det regerande Socialistpartiet sin starka ställning med 42 procent av rösterna. Det största oppositionspartiet, Demokratiska kraftemas union erhöll 24 procent TF-AFP,

Sofia. I det ungerska parlamentsvalet 1994 erhöll det postkommunistiska MSP en egen absolut majoritet med 209 mandat totalt 386. De liberala Fridemokratema SDK blev näst av största parti och fick 69 platser. Tillsammans förfogar dessa båda koalitionspartier över 72 platserna i parlamentet. Demokratiskt forum HDF erhöll 38 mandat, vilket inprocent av minskning med 126 platser. Två mindre partier, Kristdemokratiska folkpartiet och nebar en Ungdemokratiska alliansen FIDESZ, tidigare i koalition med HDF, ñck 22 respektive 20 platser i det ungerska parlamentet. Oberoende småbrukarpartiet, tidigare i regeringskoalition med HDF, erhöll 26 platser i parlamentet. Det bör noteras att inga ytterlighetspartier, varken till vänster eller till höger, fick tillräckligt med röster för att vinna inträde i det ung-

erska parlamentet Transition, no. 1994. Slovakien hölls val gånger under 1994. I parlamentsvalen segrade Rörelsen för ett I tre demokratiskt Slovakien HZDS och dess allierade Bondepartiet RSS, vilka erövrade 61 de 150 parlamentsmandaten. Allmänna valkoalitionen som består av socialdemokraav tiska, och bondepartier erövrade 18 platser, tätt följd av Ungerska koalitionen som gröna fick 17 mandat. I valet deltog 76 procent landets röstberättigade. Demokratiska unionen, av Slovakiska arbetarföreningen och Nationalistpartiet fick 15, 13 respektive 9 platser. Strax efter parlamentsvalet genomfördes folkomröstning om privatiseringen av näringslivet. en ställdes till valmanskåren, gällde lag skulle godkännas, enligt vilken fi- Frågan, som om en alla privatiseringsprojekt skulle kartläggas. Endast 19 procent de röstbenansieringen av av rättigade deltog i detta referendum, vilket innebar att lagförslaget måste avvisas. Det tredje valet rörde regionala och lokala församlingar. HZDS blev återigen det största partiet men med lägre procentandel rösterna än vid parlamentsvalen Transition, no. 1994. av parlamentsvalet i Tjeckien hölls 1992, då det nyliberala Samhälls- Det senaste demokratiska partiet ODS under Vaclav Klaus blev det största partiet. Vid 1994 års lokal-

val erövrades nästan 50 procent av platserna av oberoende kandidater. Största enskilda parti blev Kristdemokratiska unionen-Tjeckiska folkpartiet KDU-CSL, en koalitionspartner till ODS Transition, no. 1994. Det rumänska parlamentsvalet 1992 resulterade i ett svårt splittrat parlament. Två partier med rötter i kommunistpartiet, Nationella demokratiska räddningsfronten och Nationella räddningsfronten, fick störst antal röster, 28 respektive 10 procent Berglund och Dellenbrant, 1994. Under 1994 bytte det förra partiet namn till Socialdemokratiska partiet PDSR. Oppositionen i Rumänien fortsätter att vara splittrad och utgör inte något egentligt alternativ till de regerande socialdemokraterna och deras ytterlighetsorienterade samarbetspartner. Flera frågetecken kan sättas angående den demokratiska karaktären hos det rumänska valet. Politiskt våld var ett tydligt inslag i valkampanjen. Det förekom också rapporter om valfusk Transition, no. 1994. Enligt konstitutionen är Slovenien en demokratisk republik. Statschefen presidenten, f.n. Milan Kucan, som också är överbefälhavare, väljs i allmänna val för en mandatperiod om fem år. President Kucan utsågs 1990, men valdes också formellt i det första valet 1992. Omval är endast möjligt en gång. Presidenten utlyser formellt val till parlamentet och kan i krissituationer styra landet genom dekret. Den verkställande makten ligger hos regeringen som är ansvarig inför parlamentet. Parlamentet har två kamrat. Den lagstiftande nationalförsamlingen har 90 ledamöter vilka väljs i allmänna val för en mandatperiod fyra år. Den italienska respektive ungerska minoriteten garanteras ett mandat vardera. I det slovenska parlamentsvalet 1992 deltog 25 partier och partigrupper. Valresultatet för de större partierna framgår av tabell Den parlamentariska situationen betecknas som förhållandevis stabil. Parlamentet är huvudarena för den politiska debatten. Det politiska systemet tycks ha hög legitimitet.

Tabell 3. Mandatfördelningen i det slovenska parlamentet 1992.

Inför valet 1996 kommer förmodligen antalet politiska partier att minska, särskilt genom bildande av valallianser for att maximalt utnyttja valsystemet. Det har kunnat noteras ytterligare slitningar inom regeringskoalitionen och ett visst närmande mellan kristdemokraterna och en del andra konservativa grupperingar samt det högerorienterade "Slovenska socialdemokratiska partiet" som lämnade regeringskoalitionen 1994. Stora politiska frågor har varit anklagelser mot regeringspartiema för korruption, det ansträngda ekonomiska läget och situationen arbetsmarknaden samt det speciellt känsliga ämnet om äganderätten till jord och fastigheter som främst har kommit att skapa motsättningar mellan Italien och Slovenien. Även relationerna till Kroatien och de övriga staterna

inom det forna Jugoslavien innehåller vissa känsliga frågor, t.ex. rörande den stora mängd flyktingar som befinner sig i landet. I Republiken Cypern, den internationellt erkända av de två republikema Ön, befinner sig sedan 1993 en koalitionsregering mellan centrum-högerpartiema Demokratisk samling DISY och Demokratiska partiet DIKO vid makten. Båda är för en lösning av konflikten med ökade insatser från västmaktema samt EU och FN. I presidentvalet 1993 besegrade DISY:s kandidat Glafkos Clerides den partipolitiskt obundne sittande presidenten George Vassiliou. Såväl Vassiliou som Clerides företräder förhandlingsvilliga krafter i konflikten med turkarna. I republiken Nordcypem består regeringen består regeringen av de två största partierna Demokratiska partiet och Republikanska turkiska partiet. Den nordcypriotiske presidenten heter Rauf Denktash. Han omvaldes 1995 för en tredje mandatperiod med drygt 62 procent av rösterna. Han tvingades dock för första gången till en andra valomgång för att säkra segern. En huvudorsak till detta var en ökande oro över Nordcypems isolering och de dystra ekonomiska framtidsutsikterna. Det bör observeras att EG-domstolen beslutat att alla varor från Cypern, dvs. inklusive de från Nordcypem, måste ha exportlicens till EU utfärdad av den erkända grekcypriotiska regeringen. Denktash uppfattas tydligen även av de egna i ökande utsträckning som ett hinder för en uppgörelse med grekcypriotema. Det starka stödet för presidenten tyder emellertid också att konflikten inte står särskilt nära sin lösning. Den tidigare nämnda regeln extramandat fick tillämpas vid 1987 års val till Maltas om parlament, då det kristdemokratiska partiet fick fyra extramandat och därmed sammanlagt 35 mandat. Därigenom övertog partiet regeringsmakten från det socialistiska partiet som då regerat under 16 år. Vid valet 1992 stärkte Kristdemokratiska nationalistpartiet sin ställning något trots att man fick ett mandat mindre dvs. 34. Eftersom tilläggsmandat behövde tillgripas, återgick totalantalet mandat till normalvärdet 65. Presidenten f.n. Ugo Mifsud-Bonnici utses av parlamentet för en mandatperiod om fem år. Mifsud-Bonnici valdes 1994.

Regeringsskiften

Ett viktigt kriterium på att en demokrati fungerar ett tillfredsställande vis är att regeringsskiften sker på ett ordnat sätt. Särskilt väsentligt är att den förlorande regeringskonstellationen frånträder makten utan motstånd Jfr. Huntington, 1991. I de flesta östeuropeiska länder har regeringsbytena genomförts ett acceptabelt sätt. Fredliga, demokratiska regeringsskiften har genomförts i flera länder, där postkommunistema tagit över makten från centrum-högerkoalitioner. Detta gäller särskilt Litauen, Ungern, Polen och Bulgarien. Visserligen har de förlorande parterna i dessa länder beklagat valutgången och varnat för dess påstådda katastrofala konsekvenser, men detta torde tillhöra normal politisk retorik. I flera fall, såsom i Litauen och Polen, har maktskiftena efterlämnat en betydande bitterhet, något som försvårat samarbetet mellan regering och opposition. Skiftet presidentposten i Polen har säkerligen ökat den politiska polariseringen i detta

land. Generellt sett finns dock inga allvarliga anmärkningar mot hur maktskiftena tagit sig uttryck. Polen är också de få länder i Östeuropa, där flera fredliga regeringsskiften ägt ett av rum. Några anmärkningar mot den demokratiska karaktären hos maktskiftena i Estland och Lettland kan heller inte framföras. I dessa länder har flera regeringsskiften och regeringsombildningar ägt Men de senaste regeringsskiftena i dessa länder har varit synnerligen rum. problematiska och påvisat ett allvarligt kristillstånd, som bl.a. härrör från svårigheter att etablera ett fungerande samarbete mellan partierna. Efter långvariga förhandlingar förenades Samlingspartiet-Bondeunionen och Centerpartiet till regeringssamarbete efter valet i mars 1995. Centerpartiet tvingades dock snart att avgå ur regeringen grund av en avlyssningsskandal. En ny regering mellan Samlingspartiet-Bondeunionen och Reformpartiet-Liberalema bildades efter segslitna förhandlingar i

oktober 1995 Baltic Independent, 3 November, 1995. Regeringsbildningarna har försvå-

rats att flera av de estniska partierna egentligen är sammanslutningar av flera partier med av delvis olikartade program. Denna splittring, såväl i parlamentet som inom partierna, har skapat instabil politisk situation med relativt svaga regeringar, liksom fallet var under en mellankrigstiden. I mitten av december 1995 hade Lettland ännu inte fått en ny regering efter parlamentsvalet i oktober. Regeringsbildningen försvåras att ytterlighetspartiema såväl till höger som av till vänster har tillskansat sig utomordentligt stark ställning i parlamentet. Två regeen ringbildare har redan avvisats saeima. Möjligen måste en regering bildas bestående av av partipolitiskt obundna ministrar. Baltic Observer, 7 December 1995. Detta måste ses som ett politiskt svaghetstecken och for tankarna till det politiska läget i Lettland under självständighetsperioden 1 920- 1940. Tjeckien har inte senare tid genomfört något regeringsskifte. Regeringskoalitionen under ledning Vaclav Klaus ODS har, trots uppenbara interna spänningar, kunnat fortsätta av sitt reformarbete. Än tydligare motsättningar har avslöjats mellan president Havel och premiärminister Klaus. Den förre är förespråkare för ett utbyggt civilt samhälle och en regionalisering landet. Klaus har betecknat en sådan utveckling som skadlig för reformproav eftersom den skulle leda till byråkratisering och alltför stor decentralisering cessen, Transition, 1994. Trots dessa svårartade interna motsättningar finns det inga allvarno. liga anmärkningar att rikta mot det tjeckiska regeringssystemet ur en strikt demokratisk synvinkel. Slovakisk politik kännetecknas av en svårartad politisk splittring. Flera val och regeringsombildningar har genomförts på senare tid. Regeringar har ändock kunnat bildats, men instabiliteten i regeringskonstruktionema, oftast innehållit det socialistiska och natiosom nalistiska HZDS, har kvarstått. Under 1994 tillsattes tre olika regeringar under relativt kaotiska omständigheter Transition, no. 1994. Även i Rumänien har förändringar i regeringssammansättningen genomförts. Det socialdemokratiska partiet har inte haft majoritet och tvingats förlita sig samarbete med egen andra partier. Socialdemokraterna har valt att samarbeta med partier yttersta vänster- respektive högerkanten. Detta har inte resulterat i något stabilt regeringsunderlag. En möjlig

förbättring av situationen som skulle kunna bidraga till en nationell försoning vore om - det ungerska partiet kunde förmås inleda samarbete med regeringen. Sådana diskussioner har förts på senare tid, men svårigheterna att uppnå en uppgörelse är näst intill oöverstigliga med tanke den extremt kritiska inställning mot ungrare som flera partier i parlamentet företräder. Som framgår av ovanstående har i Slovenien vissa regerings- och partiombildningar skett. Denna typ av händelser får anses tillhöra det normala i ett demokratiskt system. Förändringarna har genomförts under lugna former. Den politiska opinionsbildningen verkar också enligt tillgängliga källor fungera. Regeringsskiftena Malta har varit lugna och genomförda i god demokratisk ordning. Detta gäller för övrigt även valen och andra aktiviteter med anknytning till det demokratiska styrelseskicket. Motsättningar mellan Denktash och flera av de politiska partierna har orsakat vissa problem med regeringsbildningen i Nordcypem. Några motsvarande aktuella problem finns emellertid inte att rapportera från Republiken Cypern.

Mänskliga rättigheter och skydd för minoriteter

På ett allmänt plan är det givetvis klart att ett land som inte respekterar de mänskliga rättigheterna inte förtjänar att upptagas i internationella gemenskaper av typen EU. Men mänskliga rättigheter tillhör inte de lättdeñnierade samhällsvetenskapliga termema. Dessutom tillkommer ständigt nya mänskliga rättigheter efter beslut av FN-organ men även via andra organisationer. Sålunda har Organisationen för afrikanska stater antagit ett stort antal mänskliga rättigheter, såsom rätten till säkerhet, god miljö och utveckling Dunér, 1992. Vad som är väsentligt när det gäller bedömningen av de östeuropeiska och sydeuropeiska ländernas grad av demokrati är särskilt skyddet för nationella minoriteter. Frågan är om vissa befolkningsgrupper utestängs från politiskt inflytande av den dominerande befolknings- De minoritetsfrågor särskilt diskuterats i Östeuropa ställning i gruppen. som är ryssarnas Lettland, ungrarnas position i Slovakien, romemas, judamas och ungrarnas behandling i Rumänien samt turkarnas position i Bulgarien. Det är knappast någon enkel sak att sammanfatta situationen för de nämnda minoriteterna. Det är emellertid uppenbart att situationen i Rumänien är ytterst besvärlig. Rumänien har en lång historisk tradition av förföljelser mot romer, judar och ungrare. Flera partier intager en rumänsk chauvinistisk hållning med udden riktad mot de tre minoritetsgruppema. Gruppen romer i Rumänien är såväl den största mellan två och 3,5 miljoner människor - socioekonomiskt underpriviligierade minoritetsgruppen i Öst- och Centraleusom den mest ropa. Förföljelser mot romer från rumäner och ungrare i Rumänien är ofta förekommande, och alltför ofta undviker myndigheterna att ingripa mot diskrimineringstendensema. I Rumänien erkänns inte romerna som en nationell minoritet, såsom fallet är med ungrare och tyskar, de betraktas transnationell, icke-territoriellt baserad minoritet. Även utan som en om läget är sämst för romerna, förekommer förföljelser även av judar och ungrare i Rumänien Barany, 1994.

Mycken kritik har riktats mot den officiella politiken mot ungrare i Slovakien och turkar i Bulgarien. Säkerligen har även här förföljelser och diskriminering förekommit. Men de nämnda minoritetema har ändock relativt betydelsefulla parlamentariska representationer - Ungerska koalitionen i Slovakien och DPS i Bulgarien och borde därför kunna påverka den officiella politiken gentemot minoritetema. Problemen är långtifrån lösta, men det existerar ändock kanaler för inflytande och information som längre sikt kan förbättra situa-

tionen. Något komplicerad är situationen i Lettland. Efter 50 års sovjetisk ockupation finns mer bland många letter tydligt negativ inställning till den stora ryska befolkningsgruppen i en landet. Nationalistiskt orienterade politiska ledare i Lettland har också försökt genomdriva skulle det omöjligt för den ryska minoriteen medborgarskapslag som i praktiken göra stora erhålla medborgarskap i Lettland. I den slutligen antagna medborgarskapslagen har ten att emellertid de föreslagna diskriminerande kvoteringsbestämmelsema för ryssar eliminerats, ännu har endast mindre del den ryska gruppen erhållit lettiskt medborgarskap men en av och därigenom i det land de bor och arbetar Nu kanske det inte kan hävdas att rösträtt möjligheten att erhålla medborgarskap ett enkelt sätt är en mänsklig rättighet, men den definitiva bedömningen minoritetssituationen i Lettland måste vänta till dess att den nyav ligen antagna medborgarskapslagen implementerats i sin helhet. mänskliga rättigheterna i Slovenien förefaller tillfredsställande. Bl.a. kan Skyddet av de den ungerska respektive italienska minoriteten den senare består endast av ca. noteras att - 3 000 individer har garanterats ett mandat vardera i nationalförsamlingen. Någon motsva- rande garanti för de betydligt större serbiska och kroatiska minoritetema finns dock inte 2,4 procent respektive 2,7 procent av befolkningen. Från Amnesty International och Helsinki Watch har dock rapporterats brott mot konventionen om mänskliga rättigheter. om På flera ställen i Östeuropa förekommer diskriminering av minoritetsgrupper. Oftast är de värst drabbade. I denna framställning har endast de allvarligaste diskrimineromerna ringsformema, där ordentligt skydd för minoriteter saknas, tagits upp till behandling. De grundläggande mänskliga rättigheterna finns intagna i Maltas konstitution, och några problem har inte i detta avseende kunnat rapporteras. Landets litenhet och förhållandevis låga folkmängd talar mot att denna typ problem skulle kunna uppstå. av I fråga mänskliga rättigheter och skydd för minoriteter är naturligtvis Cypemfrågan om klassiskt exempel vad händer parterna söker lösa minoritetsproblem med ett som om våld. Den första cypriotiska författningen innehöll mycket regler för hur de två noggranna befolkningsgruppema skulle garanterade parlamentarisk representation i förhållande vara till sin andel befolkningen. Trots detta bojkottade turkcypriotema nästan omedelbart av parlamentet. Grunden för den turkiska invasionen 1974 var klagomål från turkcypriotema rörande förtryck från grekcypriotemas sida. Detta problem utgör givetvis nyckelfrågan i de diskussioner förts mellan parterna och de medlingsförsök som gjorts främst i FN:s regi. som

Ryska reaktioner

Många bedömare vill se EU som ett fredsprojekt. Ett av Sveriges mål i förhandlingarna med EU är även att skapa en europeisk freds- och säkerhetsordning. EU har redan tidigare verkat för en gemensam europeisk säkerhetspolitik. I detta avsnitt skall några synpunkter tänkbara ryska reaktioner avseende EU:s utvidgning redovisas, vilka skulle kunna utgöra en destabiliserande faktor och ett hinder för utvidgningsplanema. EU:s utvidgning österut måste genomföras ett sådant sätt att inte fredsprojektet äventyras. Konflikter med Ryssland måste undvikas. Detta är naturligtvis ingen lätt uppgift, eftersom den politiska situationen i Ryssland är ytterst labil. Ytterlighetspartiema såväl till vänster som till höger är frammarsch, och president Jeltsins auktoritet har minskat på- tagligt. Inom de ryska väpnade styrkorna finns en tydlig önskan om att en stark man, en husbonde chozjain, övertar landets ledning. Dessutom kännetecknas Ryssland av ekonomiska problem samtidigt som den ekonomiska brottsligheten inte kunnat hejdas. Oavsett vilken ledning som kan komma att befinna sig i Moskva skulle en utvidgning av EU österut kunna skapa spänningar, särskilt om Baltikum införlivas med EU. Visserligen har reforrnorienterade ryska ledare sagt sig acceptera EU:s utvidgning, men i ett oklart politiskt läge vore det att ta alltför stora risker att fortsätta EU:s utvidgning utan omfattande konsultationer med Moskva. De ryska ledarna måste i varje fall ges garantier om att EU:s utvidgning och EU:s säkerhetspolitiska samarbete inte kommer i konflikt med Rysslands säkerhetsintressen. Säkerligen måste EU ytterligare öka biståndet till Ryssland för att stabilisera relationerna. Professor Paul Welfens har sammanfattat situationen sålunda: "En stabil

och ekonomiskt fördelaktig integration mellan Väst- och Östeuropa

kan uteslutas helt, om det inte går att neutralisera f.d. Sovjetunionens destabiliseringspotential" Welfens, 1995. Ett fortsatt kraftfullt stöd från EU till Rysslands demokratiseringsprocess - exempelvis genom program av typen Tacis är således oundgängligen nödvändigt. Kostnaderna för ett sådant utvecklat Tacissamarbete och andra stödformer för Ryssland kommer att uppgå till betydande belopp. Detta bör givetvis beaktas vid beräkningen kostnaderna för östutav vidgningen.

Demokratins många ansikten

Demokratin kan sägas ha många ansikten. Nedan följer en avslutande diskussion om den demokratiska utvecklingen i de potentiella medlemsländerna. Sedan integrationsprocessens inledning i början av 1950-talet har antalet medlemsländer i EG/EU vuxit från sex till femton. Utvidgningen har skett i fem steg. I åtminstone tre av dessa fall Grekland 1981, Spanien och Portugal 1986 och det tyska enandet 1990 har - demokratifrågor intagit en framskjuten position. Inför en framtida sjätte utvidgning framstår på nytt demokratifrågor som väsentliga att analysera och debattera. Det är enkelt att med fast grund i EU:s fördrag fastslå att demokrati är ett nödvändigt villkor för medlemskap i Europeiska unionen. Vad som emellertid framstår som något mer komplicerat är att klargöra vilka specificerade grundkrav som enligt EU bör vara uppfyllda för att en medlems-

skapsökande stat skall anses värdig att bli medlem. I jämförelse med de kravspecifikationer utvecklats inom det marknadsekonomiska området framstår demokratikraven som som otillfredsställande oprecisa. Trots det i jämförelse med vad gäller det marknadsekonomiska området låga insom tresset för och den förmodligen därmed otillfredsställande konkretiseringen av vad som ingår i demokratikraven är det uppenbart att EU-statema faster vikt vid att de central- och östeuropeiska samt de baltiska staterna skall fördjupa sina demokratiska system inför ett framtida medlemskap i EU. Liksom i fallet Grekland uppkommer med nödvändighet frågan vilken betydelse önskemålet att säkra demokratiska system i den aktuella subregioom om kommer att få i förhållande till de ekonomiska påfrestningar som de aktuella staternas nen medlemskap skulle innebära för EU. Det har i flera fall legat nära till hands att diskutera ekonomiska fördelar på bekostnad demokratiska grundkrav. Kan det i framtiden finnas av utrymme för att diskutera demokratiska fördelar beskostnad av ekonomiska nackdelar ökade kostnader Frågan kommer med största sannolikhet att bli av central betydelse under den kommande regeringskonferensen. Någon indikation vad svaret på frågan skulle kunna bli 1997 eller 1998 finns inte i dag. I den interna diskussionen rörande demokratifrågor inom EU är det möjligt att notera visåsiktsskillnader och spänningar mellan de tre huvudaktörema rådet, kommissionen och sa parlamentet, liksom när det gäller vilken vikt demokratifrågoma tillmäts i de femton medlemsländema. Dessa kom under hösten 1995 till klart uttryck i samband med debatten om godkännandet ett tullunionsavtal med Turkiet. Kommissionen ansåg att grundvillkoren av uppfyllda, medan parlamentet först efter en tidvis hård och kritisk debatt beslutade att var stödja avtalet. Trots kritik för bristande skydd av de mänskliga rättigheterna och minoriteter från flera medlemsländer ansågs politiska och ekonomiska skäl föreligga för skapandet av närmare relationer mellan EU och Turkiet. Frågan om medlemskap är sedan tidigare lagd is. Utvecklingen i denna fråga kan möjligen ses som vägledande inför den kommande prövningen av de medlemskapssökande staterna. Bland dessa intar Cypern och Malta något särställning. I båda fallen är det fråga om av en samhällssystem allmänt sedan länge anses uppfylla grundläggande krav demokrati. som Vad gäller Cypern har det dock tidigare konstaterats att den delning av landet som blev en följd den turkiska invasionen öns norra del 1974 innebär ett uppenbart problem inför av av förhandlingarna med EU. Under den senaste tiden har dock politiska partier båda sidor visat intresse bryta det politiska dödläget i frågan i syfte att finna en för öns båda av att folkgrupper acceptabel lösning. I denna uppsats har intresset i första hand riktats mot de tio kontinentala potentiella medlemsländerna och koncentrerats till fyra huvudområden; partier och organisationer, val och väljarbeteende, regeringsbildning respektive mänskliga rättigheter och skydd för minoriteter. Det följande avsnittet innehåller sammanfattande kommentarer till förhållanden och utvecklingstendenser inom demokratiområdet och bygger den tidigare genomgången aktuella förhållanden och utvecklingstendenser inom de nämnda staterna. av Innan närmare diskussion resultaten från genomgången av förhållandena inom de en av nämnda områdena inleds måste konstateras att det inte finns någon garanti för att anovan

sökningar om medlemskap i EU varken kort eller lång sikt automatiskt skall leda till ett positivt resultat. Hittills är det dock endast Turkiet som, trots enträgna försök, har misslyckats denna punkt. Det förtjänar dock att påpekas, inte minst för den svenska allmänheten som upplevde en synnerligen kort forhandlingsperiod, att det tog relativt lång tid att förhandla fram avtal med Grekland, Portugal och Spanien. Dessa staters medlemskap kom dessutom att knytas till förhållandevis långa övergångsarrangemang. För de två sistnämnda staterna omfattade hela perioden nästan femton år. För den nuvarande medlemgruppen av skapssökande stater, vilken hittills består av tolv stater, skulle en motsvarande längd på processen fram till fullt utvecklat medlemskap betyda att slutpunkten snarast ligger bortom än hitom år 2010. Redan tidigt under de central- och östeuropeiska och baltiska staternas självständighet framstod en närmare relation till de västliga politiska, militära och ekonomiska organisationerna som ett högprioriterat mål. Frågan om medlemskap i NATO kom under lång tid att dra till sig merparten av intresset, men successivt växte betydelsen i dessa länder de av ekonomiska och politiska relationerna med EU och har senare tid kommit att stå högst upp den politiska dagordningen. För de nyligen självständiga staterna inom det forna östblocket utgör dock säkerhetsproblematiken fortfarande en ytterst vital fråga. Ett medlemskap i EU ses av de flesta som ett steg vägen mot en ökad nationell säkerhet, även om det inte innebär någon formell militär säkerhetsgaranti. En utbredd önskan om att återta något av vad som förlorades i ekonomisk utveckling under blockkonfliktens tid framstår också som en stark drivkraft i riktning mot EU-medlemskap. Etniska, religiösa och kulturella faktorer kan ses som verkande i båda riktningarna i denna fråga. Att döma av opinionsundersökningar genomförda i de aktuella länderna finns det dock endast marginella grupper som önskar en återgång till den "gamla ordningen". Majori-

teten vill fullborda en inte minst psykologiskt viktig återanknytningsprocess med västra Eu-

ropa genom en närmare integration i de organisationer som hittills endast haft västeuropeiska stater som medlemmar. För detta fordras att ansökarländema både formellt och reeellt är stabila demokratier. Det finns i detta sammanhang också anledning att uppmärksamma medatt gruppen av lemskapssökande stater, trots att de genom beslut av Europeiska rådet skall behandlas i ett sammanhang, kan indelas i flera undergrupper. En första grupp består av de två Medelhavsstatema Cypern och Malta, vilka sedan tidigare är garanterade att inleda förhandlingar om medlemskap sex månader efter regeringskonferensens avslutande. En andra grupp skulle kunna utgöras av den grupp fyra stater Polen, Tjeckien, Slovakien och - Ungern som gått under beteckningen Visegradländema och som tidigt slöt s.k. Europaav- tal med EU. Bulgarien och Rumänien bildar en sydöstlig undergrupp, medan de tre baltiska staterna forna sovjetrepubliker tillsammans bildar en naturlig undergrupp. Slovenien har - många drag gemensamma med de tidigare nämnda central- och östeuropeiska staterna och skulle närmast kunna betraktas tillsammans med Visegradländema, men behandlas ändock i de flesta fall separat. Som framgått av den tidigare redovisningen bildar de angivna länderna en förhållandevis heterogen grupp. Historiskt, geopolitiskt, ekonomiskt, etniskt, etc.,

råder stora skillnader emellan dem. Detsamma gäller deras erfarenhet av att tillämpa demo-

krati. Bortsett från den mycket speciella form av demokrati "folkdemokrati" som tillämpa- - des under efterkrigstiden fram till omkring 1989-90, har endast Tjeckien någon längre period demokratiskt samhällssystem att hänvisa till i sin historia. Detta förhållande kan upav penbart verka försvarande for de övriga staternas utveckling i riktning mot att uppfylla EU:s demokratiska grundkrav. När detta konstaterande väl gjorts, bör dock erinras om att det även bland de efter andra världskrigets slut inledde den europeiska integrationsstater som fanns sådana inte hade någon omfattande erfarenhet av ett väl fungerande processen som demokratiskt system. Italien och Tyskland hade t.ex. sina närmaste och kortvariga demo-

kratiska erfarenheter 15-20 år tillbaka i tiden. Mot denna bakgrund bör det vara naturligt att i analysen inte enbart se till det aktuella läfrämst söka kartlägga tendenser i de senaste årens utveckling vilka kan användas get utan för bedömning i vilken riktning demokratiprocessen kan förväntas röra sig under de en av närmaste åren. Detta är huvudfrågoma under den kommande regeringskonferensen. en av De 15 EU-ländema måste fatta rad beslut som kan avgörande betydelse inte bara för en deras vidkommande utan också för ytterligare ett stort antal europeiska stater, av vilka eget många redan i dag formellt har ansökt om medlemskap i EU. Bortsett från Cypern och Malta har samtliga de aktuella tio staterna under de senaste fem reviderat gamla författningar. I många fall pågår fortfarande åren utarbetat nya eller kraftigt arbete med komplettera och revidera den ursprungliga författningstexten. Detta innebär att svårigheter för de politiska aktörerna, liksom för dem som försöker göra en lägesanalys. Ett centralt problem i analys detta slag är bristen empirisk kunskap om tillämpen av ningen befintliga lagar och regelsystem. Existensen formellt väl täckande lagar och av av förordningar, liksom "traditionell" uppsättning politiska beslutsinstanser, partier och av en för opinionsbildning är inte ett tillräckligt kriterium för att kunna konstatera att det organ reellt råder acceptabel grad demokrati. En väsentlig uppgift i detta sammanhang bör en av därför bli att underbygga framtida bedömning av demokratiläget med grundliga analyser en hur väl de ansökande staterna förmår, respektive visar tydlig vilja till, att leva upp till laav liksom hur medborgarna uppfattar systemets legitimitet. garna, av Mot bakgrund de erfarenheter finns från samhällssystemen inom det forna östav som blocket under perioden fram till 1991 kan det vara värt att notera att en rad inslag i förca. fattningama, vilka i västländer skulle betraktas som helt oproblematiska, i vissa av de forna östländema fortfarande kan förknippade med förhållanden som kan uppfattas som hot vara den demokratiska grundordningen. Det kan t.ex. gälla lagar som kan ge statsmakten mot rätt ingripa mot regimkritiker under hänvisning till fara för den nationella stabiliteten och att säkerheten.

Partisystem med konsolideringsproblem

Som framgått den tidigare redovisningen befinner sig tio av de aktuella staterna ej av Cypern och Malta i konsolideringsfas vad gäller parti- och organisationsstrukturen. De en

första årens relativt vildvuxna partisystem har, bl.a. genom införandet av spärrar för erhållande av mandat i parlamentsvalen, successivt fått en alltmer överskådlig struktur. I flera av de förutvarande östblocksstatema kommer det dock att ta ytterligare några år innan partisystemet stabiliserats. Tillkomsten av nya partier och upplösningen av gamla ingår som grundkomponenter i en vital demokrati. För att väljarna skall förtroende för partisystemet och för partiernas förmåga att bedriva sin politiska verksamhet i parlament och i regionala och lokala församlingar fordras dock att partiets verksamhet grundas en organisation med tillfredsställande stabilitet. Hur långvarig denna stabilitet behöver vara är delvis beroende av vilket politiskt program partiet koncentrerar sig och i vilket tidsperspektiv detta sätts in. I samhällen där det politiska systemet genomgår ett tidigt formativt skede uppkommer ett självklart behov av större frihetsgrader när det gäller partiers och intresseorganisationers verksamhet än ett mer i utvecklat. Erfarenheter från tidigare processer av liknande slag i andra länder visar att det i ett känsligt formativt skede finns risk för att icke- eller t.o.m. antidemokratiska krafter söker utnyttja systemet för att skaffa sig inflytande över samhällsfunktionema. Ur denna synvinkel är det tillfredsställande att kunna notera att de endast förekommer ett fåtal fall, då denna typ av politiska krafter kunnat skaffa sig en politisk bas. Opinionsundersökningar som genomförts under de senaste åren i flertalet central- och östeuropeiska stater och i de baltiska staterna visar entydigt att endast några få procentandelar av väljarna föredrar ett mer auktoritärt politiskt system framför ett demokratiskt. Vad beträffar parti- och organisationsstrukturen framgår av redovisningen i föregående avsnitt att det i första hand är starkt nationalistiska och populistiska intressen som agerar på ett sådant sätt att det demokratiska systemet utsätts för påfrestningar. Exempel detta redovisas från Lettland, Slovakien och Rumänien. Ännu har dessa påfrestningar dock inte i något fall blivit så allvarliga att systemets grundvalar varit hotade. De postkommunistiska partierna har samtliga angivit att de betraktar de demokratiska grundvärdena som utgångspunkt för sin organisation och sin verksamhet. Det kan bl.a. uppmärksammas att de i val framgångsrika postkommunistiska partierna, t.ex. i Litausom en, Polen och Ungern, inte har drivit sina valkampanjer under hänvisning till att de skulle vilja återinföra ett kommunistiskt politiskt system utan att de förklarat sig respektera demokratins spelregler. De grundläggande skillnaderna mellan de politiska partiernas program har, liksom i Västeuropa, i ökande utsträckning kommit att gälla fördelningsfrågor vilka i de flesta fall också varit knutna till takten i det ekonomiska och sociala reformarbetet. Ett förhållandevis stabilt partisystem ñnns i Litauen, Polen, Slovenien, Tjeckien och Ungern. Det dominerande partiet i Tjeckien är ett högerorienterat marknadsliberalt parti som hittills haft framgång med det politiska program man genomfört i regeringsställning. Det största partiet i Slovenien är ett centrumparti som har flera partier både till vänster och höger om sig i parlamentet. Både i Slovenien och Tjeckien har flera politiska partier en historia som har anknytning till situationen under mellankrigstiden. I de tre övriga förhållandevis stabila partisystemen har den dominerande ställningen övertagits av postkommunistiska partier efter att i val ha besegrat tidigare centrum-högerpartier. Som framgår av redovisningen i föregående avsnitt är en liknande utveckling i Tjeckien möjlig, särskilt

2 16-0260

om den ekonomiska utvecklingen vänds i negativ riktning. Detta skulle dock troligen lika lite som i de tre tidigare nämnda staterna behöva innebära någon allvarligare påfrestning för det demokratiska systemet. Något mindre stabila partisystem återfinns i de baltiska staterna Estland och Lettland. I båda fallen finns det dock utvecklingstendenser som tyder en ökade möjligheter till en Stabilisering under den nuvarande mandatperioden i parlamentet. Gemensamt för de mindre stabila systemen är att de politiska partierna tycks ha haft svårt att vinna tillfredsställande legitimitet i väljarnas ögon. De saknar ofta också en partiorganisation med förankring på lokal nivå. Bulgarien, Slovakien och Rumänien kan placeras i en tredje grupp karakteriserad av att partisystemet här är mindre välutvecklat än i de tidigare nämnda staterna, samt att graden av stablititet är svår att bedöma innan ytterligare val har hållits. Bulgarien har visserligen haft en viss stabilitet i den politiska situationen i parlamentet främst beroende att endast tre partier varit representerade. Under de senaste åren har dock den politiska och ekonomiska situationen inte utvecklats lika positivt som hade varit önskvärt för att bibehålla den bräckliga stabiliteten. Den turbulenta inrikespolitiska situationen i Slovakien medför allmänt sett att även förutsättningarna för de politiska partiernas verksamhet längre sikt kan komma att påverkas negativt. Av denna anledning bör det finnas stor anledning att noga följa utvecklingen i detta land under de närmaste åren. I det rumänska fallet kan parlamentsvalet 1996 grund för säkrare bedömning hur det partipolitiska ge en av systemet utvecklas. I båda fallen finns det anledning till att analysera relationen mellan de formella förutsättningarna och de reella möjligheterna att bedriva partipolitisk verksamhet. Av ovanstående framgår att det i många av de medlemskapssökande länderna finns åtskilliga problem som behöver åtgärdas, innan det partipolitiska systemet kan sägas ha nått en tillfredsställande grad av stabilitet. Det finns dock i flertalet fall uppenbart goda möjligheter för EU och dess medlemsländer att vidareutveckla och effektivisera de många stödprogram som hittills har påbörjats och dessutom introducera nya samarbetsprojekt. I detta sammanhang är det dock av största vikt att EU-ländema granskar utvecklingen i de egna partisystemen och ur denna analys utvecklar mer konkreta kriterier för demokrati som kommer att användas inför framtida medlemskapsförhandlingar. Situationen i Cypern respektive Malta präglas av att dessa stater haft förhållandevis lång tid sig för att utveckla sina demokratiska system. Cypern är sedan kriget 1974 delat och vardera sidan om demarkationslinjen tvärs över ön har grek- respektive turkcypriotema byggt upp sina egna partisystem. Partierna har starkt präglats av den nationella frågan. Författningen tar hänsyn till de etniska förhållandena genom att garantera den turkiska minoriteten ett visst antal platser i parlamentet. Sedan 1963 har dock turkcypriotema inte utnyttjat sina platser. Det mesta talar i dag för att en framtida lösning av den akuta konflikten, dvs. landets delning, i första hand kommer att innebära en övergång till en federal ordning. Därmed skulle den nuvarande partipolitiska strukturen förmodligen till stora delar komma att bestå.

Politisk opinionsbildning

Resultaten från opinionsundersökningar som genomförts i de central- och östeuropeiska staterna liksom i Baltikum och i Slovenien visar alla ett förhållandevis högt politiskt intresse hos väljarna, t.ex. vad gäller deltagande i politiska diskussioner Jfr. Eurobarometer 1992, 1993 och 1994 samt Rose och Haepfer, 1994. Resultaten varierar mellan 97 procent i Bulgarien och 59 procent i Slovenien. Medelvärdet för de undersökta central- och östeuropeiska ligger 74 Även de höga intressenivåema kan staterna procent. om tonas ned något beroende misstankar om en överskattning av intresset hos svarspersonema, finns det anledning att uppmärksamma detta förhållande. Efter att under årtionden varit hänvisade till de nyhetsorgan som partiet eller staten kontrollerade har medborgarna i de forna östblocksländema under de senaste åren fått vänja sig vid ett snabbt växande, mångfacetterat och växlande mediasystem, inom vilket kommersiella krafter har givits ett stort spelrum. I samtliga länder har det under hela självständighetstiden funnits en rad nyhetsorgan vilka försett och fortsätter att förse medborgarna med samhällsinformation. Mångfalden i medieutbudet har dock i vissa fall blivit ett problem i sig eftersom det försvårat för väljarna att skaffa sig en överblick över det totala utbudet av politiska aktörer och deras program. Den stora spridningen av resurserna både vad gäller kvalificerade journalister och politiska kommentatorer på många små organ har också medfört att sårbarheten i systemet i många fall är stor. Kontrollen över massmedia är inte enbart av intresse för de traditionella politiska aktörerna utan också bl.a. för de snabbt växande brottssyndikaten, vilka önskar ökat inflytande över samhällsutvecklingen. Deras intressen har medfört ökat hot om repressalier för oönskad samhällsinfonnation. Hoten har riktats mot såväl journalister som ägarna till medierna och politiker. En fortsatt utveckling i denna riktning kan längre sikt innebära ett allvarligt hot mot den demokratiska grundordningen Den politiska opinionsbildningens villkor borde med hänsyn till de erfarenheter som finns i västvärlden och mot bakgrund av vad som redovisats i denna uppsats utgöra ett utomordentligt väsentligt analysområde som en förberedelse till förbättrat stöd till de aktuella medlemskapssökande staterna. För att förstå väljarnas syn vad som hittills åstadkommits under demokratiseringsprocessen och hur de ser såväl det tidigare politiska systemet som ett framtida, har flera forskningsinstitut genomfört omfattande intervjuundersökningar i de central- och Östeuropeiska länderna. Bland resultaten från dessa kan noteras att det tidigare politiska såväl som ekonomiska systemet i flertalet stater får en positivare värdering än väntat. Det nuvarande systemet ofta betraktat som ett övergångssystem får relativt dåliga värden, medan för- - hoppningama om en bättre framtid framträder i bedömningen av hur läget förväntades vara fem år efter intervjutillfallet. På frågan om var en skala från +100 till -100 Heaven or Hell den intervjuade ville placera den gamla kommunistiska politiska respektive ekonomiska regimen, den nuvarande regimen, samt den regim som förväntades råda om fem år utföll resultatet enligt tabell 4 i Bulgarien, Polen, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Tjeckien respektive Ungern.

Bland resultaten kan noteras att de tjeckiska väljarna dels har den minst positiva värderingen det tidigare systemet- såväl det politiska som det ekonomiska den mest posiav - , tiva värderingen det nuvarande och den mest positiva värderingen av det framtida poliav tiska och ekonomiska systemet. Det tidigare ekonomiska systemet ges allmänt en markant positiv värdering än det politiska. Förändringen är mycket påtaglig i värderingen av det mer nuvarande, särskilt i länder Bulgarien, Slovakien och Ungern. Ett för denna uppsats som särskilt intressant resultat är att tron det framtida systemets positiva egenskaper är syn-

nerligen stark.

Tabell Bedömning kommunistregimen, nuvarande regim och en framtida regim på skalan av + 100 till 100. -

Bilden opinionsläget i Central- och Östeuropa är dock mer komplicerad än vad som av framgår tabell För att i opinionsmönstret är det av intresse att klarlägga om ur se nyanser positiv den gamla regimen kombineras med en pessimistisk syn på framtiden, reen syn spektive positiv på den nuvarande regimen kombineras med en likaledes positiv om en syn framtiden. Bland de intervjuade kunde urskiljas demokrater som omfattade syn en grupp de svarande. Dessa värderade det gamla systemet mycket lågt -57 och det 37 procent av förhållandevis högt +44. En skeptiker 21 procent som ställde sig tveksamma nya grupp till båda regimema; -46 för det kommunistiska systemet respektive -29 for det nuvarande. En anpassliga, omfattade 22 procent de intervjuade, ansåg att båda regimema grupp som av bra +45. Slutligen identifierades reaktionärer 18 procent viilkas bild av var en grupp läget den motsatta mot demokraternas, dvs. de värderade den kommunistiska regimen var högt +55 och den nuvarande demokratiska regimen lågt -4l Rose och Mishler, 1994, 159 ff.. Som framgår dessa resultat återstår det åtskilligt arbete for att övertyga medss. av borgarna i de central- och östeuropeiska staterna om det demokratiska systemets fördelar

såväl kort som lång sikt. Intressanta likheter i väljarnas attitydmönster framträder vid jämförelser mellan situatiounder de åren i central- och östeuropeiska stater å ena sidan och i länder som nen senaste Italien respektive Spanien å den andra, vilka alla har sena erfarenheter av att leva under diktaturregimer. undersökning utförd vid Fessel Institut i Wien visas att 1994 ansåg 64 I en de intervjuade polackema, 68 procent av slovakema, 73 procent av ungrarna och procent av

75 tjeckema att demokrati alltid är att föredra framför diktatur Dagens Nyheter, procent av 17 december 1995. Motsvarande andelar för Italien respektive Spanien 1985 var 70 proandelen, 17 ansåg att diktatur att föredra redovisades för cent. Högsta procent, som vore Polen medan den lägsta fanns i Ungern noterades för 8 procent. Motsvarande tal för som Italien och Spanien 13 respektive 10 procent. I Österrike noterades inför valet 1995 förvar delningen 90 för demokrati och 6 procentandelar för diktatur. samtliga medlemskapssökande stater från det forna östblocket samt i Slovenien har un- I 4-5 åren anordnats allmänna val både nationell och regional/lokal nivå. der de senaste Valdeltagande har hittills varit förhållandevis högt. I flera fall har närmare 90-procentigt valdeltagande rapporterats i samband med val hölls under de första åren l990-talet. som år har Valdeltagandet normalt legat mellan 65 och 75 procent, dvs. en Under senare nivå vanlig i Västeuropa. Polen, i början 1990-talet uppvisade ett lågt valdelsom är som av tagande, nådde i presidentvalet 1995 till detta intervall och representerar därmed en upp positiv trend, medan valdeltagandet sjönk i Bulgarien, Lettland och Slovakien under samma

period. I anslutning till diskussion Valdeltagandet bör också frågan om vilka som har gien om behandlas. Denna fråga har främst vållat politisk strid i Estland och Lettland, vits rösträtt betydande ryska minoritetema i dessa länder i ett tidigt skede förklarades inte eftersom de berättigade till medborgarskap och därigenom inte heller erhöll rösträtt. Efter automatiskt från bland andra Europarådet har frågan de ryska minoritetemas ställning påtryckningar om prövning, dock frågan ännu funnit någon slutlig lösning. Estland upptagits till ny utan att för tillfället ha kommit närmast acceptabel lösning problemet, vilket att tycks dock en de tidigare redovisade kraven skydd för minoriteters rättigheter förutsätts vara döma av förhandlingar rörande medlemskap skall kunna inledas. löst om genomförda valen har utförligt redovisats i tidigare avsnitt och det finns i Resultaten i de avslutande kommentar endast anledning att notera några generella drag. För det denna väljarna inte villiga stödja partier vilka motsätter sig det demokratiska första tycks vara att företräder åsikter förknippas med ett auktoritärt samhälle. För det andra systemet eller som de postkommunistiska partierna uppfattas ett naturligt alternativ till övriga vänstycks som mitten- och högerpartier inom det demokratiska systemet. För det tredje tycks natioter- , nalistiska och populistiska partier kunna attrahera förhållandevis stora väljarsympatier, men sin starka profilering med några undantag inte kunnat utöva något samtidigt har de genom politiskt inflytande i parlamenten. För det fjärde tycks en rad marknadslibemer betydande den ekonomiska verkligheten ha tvingats att ompröva och delvis omorientera rala partier av kvarhålla andel väljarstödet är tillräckligt stor för att partierna sig för att kunna en av som skall försvinna den nationella politiken. För det femte kan konstateras att politiska inte ur personligheter spelar roll i flertalet länder och att de ofta visar sig ha en avgörande en stor partis eller nedgång. Slutligen kan även konstateras att väljarna upbetydelse för ett upppenbart i allt större utsträckning medvetet utövar sin demokratiska rätt och sina möjligheter olika politiska lösningar för att finna mest representativa parti/kandidat och däratt pröva med uppnå bästa möjliga effekt det egna politiska engagemanget. av

Den politiska opinionsbildningen i allmänhet och valkampanjema i synnerhet kommer med största sannolikhet under de närmaste åren att präglas snabb utveckling både av en tekniskt och innehållsligt. Av denna anledning finns det skäl att särskilt uppmärksamma och där så anses lämpligt stödja de politiska partiernas Förmåga att självständigt utforma sitt politiska program och att behålla kontrollen över den politiska dagordningen. Om inte detta problem löses ett tillfredsställande sätt finns det risk att partierna och det politiska systemet förlorar i trovärdighet inför väljarna. Vad beträffar situationen i Cypern bör under de närmaste åren särskild uppmärksamhet riktas mot insatser på den politiska opinionsbildningens område i syfte att skapa bättre förståelse hos båda folkgruppema för en snar lösning den nationella konflikten. Möjligen kan den öppning som åstadkommit i relationerna mellan EU och Turkiet verka i gynnsam riktning. EU kan knappast undvika att ställa lika hårda krav Cypern som de centraloch östeuropeiska respektive de baltiska staterna, när det gäller att åstadkomma en lösning rådande territoriella eller etniska konflikter. Turkiet kan också antas uppleva ett numera ökat behov av att undanröja alla orsaker till meningsmotsättningar med EU.

Lugna regeringsskiften

Väljarna i en demokrati förväntar sig att deras preferenser i val skall utslag vid bildandet ge av ny regering. I föregående avsnitt redovisades hur regeringsskiften har genomförts under 1990-talet i de stater som är kandidater för medlemskap i EU. Det huvudmönster som framträder ur denna redogörelse är att regeringsskiften i de allra flesta fall har genomförts lugnt och enligt vedertagen ordning i ett demokratiskt system. Den sammanlagda bilden av genomförda regeringsskiften visar att såväl vänster- som centrum- och högerregeringar har varit införstådda med att de frivilligt skulle lämna ifrån sig regeringsmakten efter att ha förlorat sitt regeringsunderlag i parlamentet. Detta har skett vare sig orsaken har varit nya valresultat eller bristande parlamentariskt stöd. I det första skedet var det oftast kommunistdominerade regeringar som fick lämna över makten till folkfrontsregeringar vilka i stor utsträckning representerade centrum- och högerpolitiska partier. Endast i Rumänien har något maktskifte inte ägt och det är ännu för tidigt att rum spekulera över vad det kommande valet 1996 kan ge till resultat. Bildandet av nya regeringar har dock under de senaste åren i flera fall vållat problem. Exempel detta kan hämtas bl.a. från de baltiska staterna Estland och Lettland. Statschefema har i flera av de aktuella länderna sökt spela en aktiv roll gränsen till vad konstitutionen medger. Direkta maktstrider mellan president och regeringschef rörande inflytande över regeringsbildning, liksom tillsättning av vissa ministerposter och rätten att avskeda en regering har under de senaste åren tidvis lamslagit det politiska systemet och undergrävt dess trovärdighet i Polen och Slovakien. I det polska fallet skapade resultatet i det senaste presidentvalet möjligen en öppning för att lösa denna fråga. Den öppna maktkamp pågår i som Slovakien mellan president Kovacs och premiärminister Meciar verkar dock långt vara ifrån en lösning. Meciar verkar fast besluten att beslut i parlamentet minska vara genom

presidentens konstitutionella mandat, något som presidenten verkar lika fast besluten att

motarbeta. I de flesta fall har de politiska ledarna i de aktuella länderna i första hand eftersträvat stabila majoritetsregeringar. Detta har genomgående inneburit koalitionsregeringar. När efter tid har avgått har antingen regeringsombildning genomförts där ett eller dessa en en flera partier tillkommit officiella koalitionspartier eller har de resterande partierna nya som vidare minoritetsregering. I dessa fall har regeringarna fått förlita sig stöd regerat som en från olika håll beroende vilken fråga varit aktuell för beslut. I både Slovakien och som Rumänien har detta inneburit högerextrema nationalistiska partier kunnat få inflytande i att regeringen. Regeringsbildningsproblem förekommer då och då i de flesta demokratier. Vad som hittills har kunnat i länderna i Central- och Östeuropa och i Baltikum kan mot denna noteras bakgrund knappast betraktas annat än normalt. En fråga som dock bör föranleda yttersom ligare studium är de potentiella medlemsländernas Förmåga att klara långvariga och/eller upprepade regeringskriser utan att det demokratiska systemet förlorar sin legitimitet nya både i de egna väljarnas och i omvärldens ögon.

De mänskliga rättighetemas dilemma

Frågor kring mänskliga rättigheter och minoritetsskydd är i de flesta fall svåra och känsliga. flera de i behandlade länderna förekommer konkreta konflikter vilka har sin I av uppsatsen grund i bristande skydd för mänskliga rättigheter eller för etniska minoriteter. l några fall dessa motsättningar vållat internationella förvecklingar. Exempel detta är frågan om har den ryska minoritetens situation i Estland och Lettland, liksom den ungerska minoritetens situation i Slovakien respektive i Rumänien samt konflikten Cypern meloch romemas lan grek- och turkcyprioter. konflikterna har ännu inte, med undantag för Cypern 1974, lett till några De nämnda sammandrabbningar, i flera fall utgör de potentiella oroshärdar som kan våldsamma men omfattande politisk instabilitet även i angränsande områden. Från EU:s sida förorsaka mer understrukits det är största vikt att denna typ problem snarast finner sin löshar att av av uppenbart det inom EU finns stort motstånd mot att ta nya medlemmar ning. Det är att indragna i långvariga konflikter. Den speciella stabilitetspakt som EU lanserade och som är drygt 50 undertecknade våren 1995 tar just sikte att förmå stater som är insom stater blandade i territoriella eller etniska konflikter att med det snaraste försöka lösa dessa förhandlingsvägen. Ytterligare insatser görs bl.a. inom för Organisationen för säkerhet ramen och samarbete i Europa, liksom inom Europarådet. Utvecklingen när det gäller den ryska minoritetens ställning i de baltiska staterna ser ut sig, än väl sakta, i riktning sikt kan minska de akuta spänningama. att röra om en som Det behövs förmodligen dock ytterligare långtgående fönroendeskapande åtgärder för att en stabil lösning skall kunna uppnås. I detta avseende föreligger uppenbart det största mer trycket för närvarande på Lettland, där presidenten befinner sig i ett politiskt dilemma, efdet inte har kunnat bildas någon regering sedan valet tidigare under hösten 1995. tersom ny

Som kunde noteras i föregående avsnitt är dock det parti som möjligen skulle kunna bidraga till lösningen av problemet ett högerextremistiskt parti, vilket uppenbarligen gjort presidenten mindre benägen att välja denna utväg. Den ungerska minoriteten i Slovakien har under de senaste månaderna fått vidkännas ytterligare en motgång genom att regeringen Meciar i parlamentet fått igenom ett förslag om en ny språklag som i princip förbjuder användningen andra språk än Slovakiska i officielav sammanhang. Lagama har väckt internationell kritik eftersom de allvarligt försämrar möjligheterna för den relativt stora ungerska minoriteten att bibehålla sin kultur och sitt språk. På detta område kan dock EU:s prövning bli både svår och ytterst känslig eftersom problemet är starkt anknutet till den nationella självkänslan i många av de nyblivna självstän-

diga staterna i Baltikum och Central- och Östeuropa. Det är också besvärligt att klarlägga

hur de ofta långtgående formella rättigheterna i konstitutionen tillämpas i verkligheten. Var den kritiska gränsen bör inför ett inledande av förhandlingar om medlemskap i EU är dock en så viktig fråga att den bör föranleda omfattande analys och debatt, i vilken alla de berörda ländernas regerings- och oppositionspolitiker, massmedier och vanliga medborgare liksom EU:s organ bör dras in. Få frågor kan länge sikt visa sig så betydelsefulla som att klara ut vilka grundkrav som måste vara uppfyllda när det gäller skydd av mänskliga rättigheter och minoriteter innan medlemskapsförhandlingar kan inledas.

Demokrati som nödvändigt men tillräckligt villkor

I inledningen till detta avslutande diskuterande avsnitt konstaterades att det är nödvändigt för vart och ett av de potentiella nya medlemsländerna i EU att uppfylla ett grundläggande demokratikrav för att bli accepterat som förhandlingspart. Formellt går detta att göra genom att tillse att lagar och förordningar ger de nödvändiga garantiema för ett demokratiskt samhälle. En seriös prövning kan naturligtvis inte stanna vid detta utan måste också granska hur lagar och förordningar tillämpas. Här kan det även inom den nuvarande gruppen av EUstater finnas anledning att närmare analysera hur de angivna demokratikriteriema skall tolkas och omsättas i praktiken och vilka eventuella skillnader som därvid kommer till synes i bedömningen mellan stater med olika historisk-kulturell bakgrund. Flertalet av de stater som nu befinner sig i gruppen av möjliga nya medlemmar i EU utgår från en lägre politisk-ekonomisk utvecklingsnivå än vad som varit fallet i samband med tidigare utvidgningar. De skall dessutom anpassa sig till ett EU som inom de närmaste två till tre åren kan komma att fatta beslut om långtgående integrationsprojekt inom bl.a. ekonomioch valutaområdet liksom inom det utrikes- och säkerhetspolitiska området. Den gemensamma "aquin" kommer att vara ännu mer omfattande och komplex än då Sverige förhandlade om medlemskap. Kraven både de ansökande och de nuvarande EU-statema kommer att utomodentligt stora. Även den politiska viljan, visionen, accepteras vara om som den främsta drivkraften, måste de reella problemen i samband med sjätte utvidgning been handlas med största allvar och uppriktighet. Bland de frågor idag framstår otillsom som räckligt belysta återfinns demokratikravet. För många människor är uppfyllandet detta av

krav centralt värde. Förhoppningsvis kan denna uppsats medverka till att ytterligare reav avsätts såväl inom EU:s som i de enskilda EU-ländema för att förbättra grunsurser organ den för analys och debatt i anslutning till demokratifrågans roll vid en ny utvidgning av medlemsantalet i EU. Slutsatsen för denna framställning blir sålunda: Att uppfylla demokratikravet är visserligen inte tillräckligt, men det är nödvändigt.

Litteratur i urval

Artiklar och material från följande tidningar, tidskrifter och nyhetsbyråer: Agence internationale d infomtation la Baltic Independent, Baltic News Servpour presse, ice Baltic Observer Dagens Nyheter, TT-AFP, Transition. , , Officiellt material från följande källor: Europeiska unionen kommissionen, rådet och parlamentet, Statens offentliga utredningar, svenska utrikesdepartementet.

Andersson, M., Gullgren, S. och N. Sundström 1993, Efter fall om västs reakmurens tioner på sammanbrottet i öst, Stockholm: Nerénius och Santérus. Berglund, S. och Dellenbrant 1994, The New Democracies in Eastern Europe : Party Systems and Political Cleavages, Aldershot: Edward Elgar. Barany, Z. 1994 Nobodys Children The Resurgence of Nationalism and the Status of : Gypsies Post-Communist Eastern Europe", i Serañn, red., East-Central Europe in the 1990s, Boulder: Westview Press. Cramér, P. 1994, EU och Europatanken. Ett rättsligt och historiskt perspektiv, Stockholm: Fritzes. Dunér, B. 1992, Fria och lika i värde Mänskliga rättigheter i ett samhällsvetenskapligt : perspektiv, Stockholm: Natur och kultur. Europafördrag 1995, Stockholm: Publica. Evans, G. och Whitefield 1995, "The Politics and Economics of Democratic Commit- Support for Democracy Transition Societies, British Journal of Political Sciment : ence, no. Institute for Public Opinion Research IWM Poll 1995, Prag. Huntington, S. P. 1991, The Third Wave Democratization in the Late Twentieth Century, : Norman: University of Oklahoma Press. Lindahl, R., och L.-G. Larsson 1991, Europeiskt politisk samarbete EPS, Stockholm: - SNS förlag. Nugent, N. 1994, The Government and Politics of the European Union, London: Macmillan. Putnam, R.D. 1993, Making Democracy Work Civic Traditions in Modern Italy, Prince- : ton: Princeton University Press. Rose, R. och C. Haepfer 1994, New Democracies Barometer III, Studies in Public Policy, 230, Glasgow: University of Strathclyde. no.

Rose, R. och W.T.E. Mishler 1994, "Mass Reaction to Regime Change in Eastern Europe: Polarization or Leaders and Laggards, British Journal of Political Science, no. Sartori, G. 1976, Parties and Party Systems: A Framework for Analysis, Cambridge: Cambridge University Press. Shin, C.S. 1994, On the Third Wave of Democracy : A Synthesis and Evaluation of Recent Theory and Research, World Politics, no. Welfens, P.J.J. 1995, "Die Europäische Union und die mittelosteuropäischen Länder", Berichte des BIOst, no.

Fotnot

Arbetsfördelningen mellan författarna har varit följande: Jan Åke Dellenbrant ha: haft huvudansvaret for avsnittet Demokratins konsolidering, medan Rutger Lindahl har haft huvudansvaret för avsnitten EU:s definition av demokrati och Demokratins många ansikten. Författarna vill rikta ett varmt tack till fil.stud. Andreas Bagenholm, som varit behjälplig med materialinsamlingen.

Abstract

The enlargement of the European Union EU to Central- and Eastern Europe has become one of the most important questions for the EU today. This notwithstanding, there has not been very much discussion about the conditions for membership, about the requirements which the countries of Central- and Eastern Europe must fulfill to become members of the EU. clear, however, that a far-reaching adaption of municipal law to community law required. Such adaption cannot be done in a vacuum, but there must be a satisfactory legal framework of a constitutional character which surrounds and supports the adaption of municipal law, so as to ensure its efficient implementation in real life. The object of the study has been to find out the constitutional law status of the countries in Central- and Eastern Europe, with a view to ascertaining and to what extent, the constitutions- and other constitutional legislation- of such countries must be changed and/or amended before they can become members of the EU. The countries reviewed are: Poland, Hungary, the Czech Republic, Estonia, Latvia and Lithuania. In the opinion of the author they are presently the most interesting countries of Central- and Eastern Europe in this respect. The study has focused on the following constitutional aspects, which do not of course constitute an exhaustive list of constitutional issues which may arise in connection with membership in the EU; i international treaties and transfer of power to the EU, ii the legislative and executive power iii the courts of law and iv human rights. The study shows that a number of constitutional amendments are necessary each of the countries. On the other hand, such amendments will in all likelihood not present any problems, neither from a political nor from a legal point of view. The crucial aspect will be the practical implementation of constitutional reform and of adaptation of municipal legislation. For this to be done a meaningful way, the conditions, the requirements for membership must be spelled out in as much detail as possible. This the most important task for the EU for the immediate future.

österut

Vägen

Författningsrättsliga

EU:s

aspekter

ut-

till Central- och Osteuropa

vidgning

Hobér

Kaj

Inledning

delat i två. Delarna benämndes Öst och Väst. Delningens ur- En gång i tiden var Europa Jaltakonferensen 1945, dess monument Berlinmuren. När Michail Gorbatjov utsprung var nämndes till generalsekreterare i Sovjetunionens kommunistiska parti 1985, inledde han en

omdaningspolitik huvudelement benämndes perestrojka och glasnost. Denna politik var vars bidragande orsak till Berlinmuren började vittra sönder, for att slutligen falla år en starkt att åtminstone det symboliska startskottet for Europas omvandling. Denna 1989. Detta var - lett till EUs viktigaste framtidsfrågor är dess utvidgning till omvandling har nu att en av Central- och Östeuropa. Även medlemskap för dessa länder torde dröja åtskilliga påverkar denna utvidgning om arbete i betydande mån. Vid EUs toppmöte i Köpenhamn i juni 1993 fick österut redan EUs vissa länder i Central- och Östeuropa löfte framtida medlemskap. Utvidgningen österut om åter på dagordningen vid det toppmöte ägde i december 1995 och kommer att var som rum centrala frågorna vid den förestående regeringskonferensen senare i år. bli en av de länderna i Central- och Östeuropa har medlemskap i EU blivit ett viktigt mål for För länder det viktigaste målet- i byggandet identitet i den nya situation som de vissa av en ny framför allt sedan Sovjetunionen upplöstes. För dessa länder är EUs politiska befinner sig minst lika viktig den ekonomiska. Representanter för flera central- och dimension som östeuropeiska länder har klart att det främsta syftet med medlemskap är att uppnå en utsagt position säkerhetspolitisk synvinkel, att förhindra ett nytt krig. Detta torde vara särtrygg ur skilt påtagligt for de baltiska länderna lever i skuggan av Ryssland vars inrikes- och som utrikespolitik upplevs sådant sätt att de sig tvungna att internationellt se sig om anser aktiva allierade. Detta är otvivelaktigt ett viktigt skäl för de baltiska länderna att vilja efter ansluta sig till internationella organisationer, inkluderande EU.

De första samtalen mellan Polen, Ungern och Tjeckoslovakien och EU beträffande politiskt, ekonomiskt och finansiellt samarbete påbörjades redan 1980. Vid det särskilda möte som ägde rum i Dublin den 24 april 1990 samtyckte EUs ministerråd rådet till att påbörja

samtal om associationsavtal med länderna i Central- och Östeuropa snarast möjligt. Redan i

december 1991 ingicks associationsavtal med de s k Visegrad-statema, dvs Polen 16 de-

cember 1991, Ungern samma datum och Tjeckoslovakien samma datum.

Den ursprungliga tanken var att avtalen skulle träda i kraft den l januari 1993. Till följd Tjeckoslovaav kiens uppdelning i Tjeckien och Slovakien per samma datum omförhandlades emellertid avtalen. De omförhandlade avtalen trädde i kraft den 1 februari 1994 såvitt avser Polen och Ungern, och den l februari 1995 såvitt avser Tjeckien. Sedermera har även associationsavtal slutits med Estland, Lettland och Litauen. Un-

dertecknande ägde rum den 12 juni 1995. Avtalen har emellertid ännu trätt i kraft då några

av EUs medlemsstater och Litauen ännu ratificerat dem. Associationsavtalen täcker ett stort antal frågor och områden och syftar ytterst till att förbereda de central- och östeuropeiska länderna for medlemskap i EU och till att åstadkomma åtgärder för att befrämja sådant medlemskap. Avtalen innehåller exempelvis bestämmelser rörande EU-anpassning av inhemsk lagstiftning. Denna fråga är föremål för särskild uppmärksamhet i den s k vitbok som EU-kommissionen lät publicera i maj 1995. Vitboken

syftar till att utgöra vägledning för länderna i Central- och Östeuropa i deras arbete med att

uppfylla kraven för EUs interna marknad. Även varken associationsavtalen eller vitboken egentligen innehåller entydiga krav om och/eller villkor for medlemskap än mindre sägs något om vem som skall avgöra krav - om och villkor har fullgjorts och hur och när det skall ske fortsätter de central- och Östeuro- peiska länderna sitt idoga arbete med att vinna medlemskap. Således har de flesta länderna med undantag for Tjeckien ansökt om medlemskapz Polen 8 april 1994, Ungern 1 janu- ari 1995, Lettland 13 oktober 1995, Estland 28 november 1995 och Litauen 11 decernber 1995.

Bakgrund

EU:s utvidgning österut- vad krävs för medlemskap

Artikel 237 i Romfördraget foreskrev, och Artikel 0 i Maastrichtfördraget föreskriver numera, att varje europeisk stat får ansöka om att bli medlem i EU. Vidare att villkoren anges för att upptas som medlem skall fastställas i ett avtal mellan den ansökande staten och medlemsstaterna. Beslut om medlemskap fattas av rådet, efter hörande kommissionen och av med samtycke av Europaparlamentet. I en rapport från 1992 Europe and the Challenge of Enlargement, EC Bull. Supplement 3/92, 18 angav kommissionen tre kriterier för medlemskap: i europeisk identitet, ii demokratisk status och iii respekterande av mänskliga rättigheter.

Frågan om EUs utvidgning till Cenual- och Östeuropa var föremål för diskussion vid

rådets möte i Köpenhamn den 21-22 juni 1993. Vid detta möte konstaterades bl a att de as-

socierade länder i Central- och Östeuropa så önskar skall bli medlemmar i EU samt att

som

anslutning till EU skall äga så associerad stat är i stånd att fullgöra de förplikrum snart en telser följer med medlemskap, att uppfylla de ekonomiska och politiska villkor som genom Jfr. Copenhagen European Council, Conclusions of the Presidency, återgivna i som krävs. Agence Europe Documents, Nr. 1884/45, art. 7 H iii 5 24 June 1993.

dessa förhållandevis bestämda uttalanden om medlemskap för Det bör noteras, att trots i Central- och Östeuropa, finns någon tidplan for medlemskap, heller någon länderna eller detaljerad plan för hur medlemskap skall åstadkommas. Inför det nyligen avsspecifik rådsmötet i Madrid i december 1995 konstaterade den polske EU-förhandlaren, J acek lutade Saryusz-Wolski, uppgivet: "We have been offered dates for entry and the route map no by the Essen EU summit vilken ägde i december 1994 has no clear road drawn up rum bus and trafñc code. Financial Times 1995-12-15 s. 2.. Detta möte signs, no stops no medförde förbättring såtillvida att begynnelsedag for förhandlingar nu angivits: förhanden skall inledas månader efter det att EUs regeringskonferens avslutats. Ytterligare lingar sex ljus kastas emellertid över villkoren för medlemskap. 1993 uppehöll sig visserligen vid villkoren for medlemskap. Rådet Mötet i Köpenhamn

angav följande villkor: de institutioner säkerställer demokrati, rättsstaten the rule of i stabilitet hos som law, mänskliga rättigheter och respekterande och skydd av minoriteter;

ii förhandenvaro fungerande marknadsekonomi; av en förmåga komma till rätta med konkurrenstryck och marknadskrafter inom EU; iii att förmåga åtaga sig de förpliktelser följer med medlemskap, innefattande iv att som godkärmande syftena med politisk, ekonomisk och monetär union; av en förmåga medlemmar med vidmakthållande av takten i den v EUs att upptaga nya europeiska integrationen. Se Conclusions of the Presidency, ovan identiska med de villkor kommissionen tidigare angivit i en Dessa villkor är i stort sett som 1992 Commission Guidelines the Future Relations between the rapport från december on and Eastern Europe, återgivna i Agence Europe Documents, Nr. 1814, 2 EC and Central

9 December 1992. villkor kan emellertid knappast betecknas särskilt upplysande; de innebär Dessa som hemfallande självklarheter. Villkoren fogar något till vad som redan framgår, snarare ett indirekt, Romfördraget och Maastrichtfördraget. Därmed ger de mycket liten direkt eller av vägledning for länderna i Central- och Östeuropa om hur de skall förbereda ett konkret medlemskap i EU. För dessa länder måste det brasklappsliknande villkoret v framtida oroande. Å andra sidan är det måhända inte realistiskt att förvänta sig framstå som särskilt villig binda sig vid alltför specifika villkor nu när EUs struktur är att EU skulle vara att föremål för intensiva diskussioner, och förmodligen snart kommer att ligga i stöpsleven. Icke

desto mindre torde precisering villkoren vara av nöden för att EUs utvidgning österut en av skall kunna bedrivas ett effektivt och rationellt sätt. Även med svårigheter tränga bakom de floskelbetonade villkoren som om det är förenat att angivits förefaller det rimligt anta att de i vart fall innebär följande. ovan, måste bedömas utifrån historiskt perspektiv. Demokrati är något Frågan om stabilitet ett associerade länderna i Central- och Östeuropa. När emellertid anslutning tämligen nytt i de

är tänkt att äga rum, eller vart fall realistiskt sett kan äga kan ett årtionde ha rum, passerat. Detta torde vara tillräckligt för att avgöra om stabilitet föreligger. Den stabilitet som avses måste rimligen gälla det politiska systemet och inte särskild regering eller politiska en partier. Ofta förekommande regeringsskiften behöver inte betyda instabilitet i detta sammanhang. Det finns ingen garanti när det gäller parlamentens sammansättning; ibland är det inte möjligt att regera med klar majoritet grund av de politiska partiernas relativa styrkepositioner. Det som synes vara viktigt är hur snabbt och vilket sätt politisk makt överförs. Frånvaron av extrema politiska falanger i parlamentet och den politiska i arenan allmänhet medför naturligen ökad stabilitet. I detta sammanhang uppstår oundvikligen frågan huruvida det finns något politiskt parti, eller organiserad politisk kraft dignitet av som, genom sitt officiella program eller de facto, är mot en integration eller mot medlemskap i EU. Att man delvis är kritisk till regeringens politik och agerande betyder emellertid inte nödvändigtvis att man är emot medlemskap i EU. För att en rättsstat skall anses föreligga måste bl domstolsväsendet stå fritt och oberoa ende. I vissa länder i Central- och Östeuropa bevakar konstitutionsdomstol konstitutien att onens bestämmelser iakttas. Detta är emellertid inte enda lösningen. Avsaknaden av en konstitutionsdomstol kan i sig inte utgöra hinder för medlemskap i EU, i vart fall inte om annan domstol, t ex Högsta domstolen i landet i fråga, har behörighet att pröva grundlagsenligheten hos lagar och i övrigt kontrollera att rättsstatens grundläggande principer följs. När det gäller mänskliga rättigheter, samt respekt för och skydd av minoriteter torde medlemskap i Europarådet vara en förutsättning. Ett medlemskap i Europarådet torde således vara nödvändigt, men kanske inte tillräckligt. Efterlevnaden Europarådets krav komav mer säkert att kontrolleras, även om detta i praktiken är lättare sagt än gjort. EU tycks för närvarande inte beredd att ange mer exakt vilken nivå i detta avseende måste uppnås för som att medlemskap skall kunna bli aktuellt. När det gäller förmågan att åtaga .rig förpliktelser som följer med medlemskap, torde detta bl a innefatta EU-anpassning inhemsk lagstiftning och godkännande EGav av domstolens rättsskipning. Det bör noteras att de ovan beskrivna villkoren inte uttryckligen säger något om anpassningen av inhemsk lagstiftning till EU-lagstiftning eller till vissa specifika internationella fördrag. Tyngdpunkten ligger snarare institutionell stabilitet och organisatorisk infrastruktur. Detta är säkerligen motiverat med hänsyn till att de största svårigheterna kommer att uppstå i samband med implementering EU-lagstiftning i Central- och av

Östeuropa. Det är betydligt mindre komplicerat att antaga och lagar till EUs krav;

anpassa eldprovet är att ombesörja att EU-lagstiftningen fungerar tillfredsställande ipraktiken. Det vore därför inte någon nackdel om de ovan angivna villkoren for medlemskap kunde konkretiseras. Effektiv implementering förutsätter organisatorisk infrastruktur och institutionell stabilitet, förutsättningar som isin tur i stor utsträckning vilar konstitutionell grund. Hittills har emellertid konstitutionella frågor rörande den europeiska integrationsprocessen uppmärksammats och diskuterats mycket lite i de central- och östeuropeiska länderna. Förklaringen härtill torde framför allt vara att rättssystemen i dessa länder helt enkelt saknar historiskt

samband med de delar EU-lagstiftningen som främst har betydelse för konstitutionella av frågor, dvs de grundläggande internationella fördragen, såsom tex Romfördraget och Maastrichtfördraget. Deassociationsavtal slutits med länderna i Central- och Östeuropa som anknyter så gott uteslutande till den s k sekundära EU-lagstiftningen, dvs främst som förordningar och direktiv. Associationsavtalen behandlar heller frågan om hur lacquis communautaire EUs samlade regelverk, inklusive EG-domstolens avgöranden skall an- - tagas och implementeras. I de central- och östeuropeiska länderna pågår för närvarande två parallella skeenden vad gäller framtida medlemskap: dels pågår EU-anpassning av inhemsk lag för att bringa denna i överensstämmelse med EUs sekundärlagstiftning, dels förs diskussion om vilka konstitutionella förutsättningar gäller och vilka eventuella ändringar som krävs for medlemsom - två skeenden befinner sig olika stadier i de olika länderna i Öst- och Censkap. Dessa traleuropa. Förhållandet mellan skeendena varierar även från land till land. Allmänt sett tycks emellertid anpassningen till EUs sekundärlagstiñning ha nått längst i samtliga länder. Denna rapport behandlar emellertid endast den andra aspekten de konstitutionella förut- sättningarna för medlemskap i EU.

Den fortsatta framställningen

Som nämnts ovan behandlar denna rapport konstitutionella förutsättningar for EUs utvidgning till Central- och Östeuropa. Syftet med rapporten är att utröna huruvida förändringar krävs, och i förekommande fall vilka, i vissa länders konstitutioner i samband med medlemskap i EU. De länder omfattas rapporten är Polen, Ungern, Tjeckien, Estland, som av Lettland och Litauen. Urvalet har skett med hänsyn till att dessa länder enligt författaren for närvarande är de ter sig mest intressanta i detta sammanhang. Rapporten avser således som dessa länders konstitutionella förutsättningar för medlemskap i EU. Det bör noteras att rapporten inte behandlar de förändringar inom EU organens sammansättning och befogen- heter, beslutsfattande, språkfrågor etc kan komma att bli nödvändiga om EU utvidgas - som till Central- och Östeuropa. Genom fokuseringen forfattningsrättsliga frågor faller även de i praktiken oerhört viktiga frågorna om EU-anpassning av inhemsk lagstiftning utanför rapporten; så sätt kan sägas att rapporten anlägger ett "makro-juridiskt" synsätt. Frågan de statsrättsliga förutsättningarna for EUs utvidgning aktualiseras av de rättsom liga särdrag utmärker EU och dess institutioner. EU och dess rättsliga reglering härleder som mycket sin särpräglade karaktär från det förhållandet att folkrättsliga regler och statsrättav sliga regler lever sida vid sida och gemensamt åstadkommer ett resultat som i rättsligt hänseende är tämligen unikt. Samarbetet inom EU, och medlemskap däri, utgår från folkrättsliga åtaganden medlemsstaterna gör i internationella fördrag. Deras innehåll medför att som samarbetet får överstatlig karaktär, bl därigenom att EU-lagstiftning binder enskilda en a rättssubjekt i medlemsstaterna och att sådan lagstiftning äger företräde framför inhemsk

lagstiftning. EU-lagstiftningen delas in i primär och sekundär sådan. Den primära lagstiftningen består de grundläggande internationella fördragen, framför allt Romfördraget och Maastrichtförav

draget. Dessa innehåller viktiga och grundläggandet bestämmelser för EUs struktur, funktion och uppbyggnad. Något förenklat kan den primära lagstiftningen karaktäriseras som EUs konstitution. Medlemskap i EU innebär anslutning till dessa fördrag. Till den sekundära EUlagstiftningen hör framför allt förordningar och direktiv, vilka båda utfärdas av rådet. Förordningar är enligt Romfördraget direkt tillämpliga i varje medlemsstat. Direktiv är i princip bindande endast beträffande det resultat som skall uppnås, men överlåter de inhemska myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt. EG-domstolen har dock ansett att även direktiv kan ha direkt effekt i en medlemsstat t ex mål 41/74 von Duyk 1974 ECR 1337, liksom bestämmelser i internationella fördrag tex mål 6/64 Costa ENEL 1964 ECR 585. Principen om direkt tillämpning är en av hömpelarna i EUs rättssystem. Dessutom bygger EUs rättssystem tanken att internationella åtaganden i fördrag blir direkt tillämpliga i landet i fråga utan särskilda åtgärder. Ytterligare en central princip är den om EU-lagstiftningens företräde framför inhemsk lagstiftning. Det är mot bakgrund av de ovan skisserade bestämmelserna och principerna som diskussion har uppstått om i vilken utsträckning medlemskap i EU medför inskränkningar i en medlemsstats suveränitet och därmed skulle kunna strida mot landets konstitution. Utan att närmare diskutera denna fråga, kan konstateras att medlemskap i EU innebär åtminstone viss begränsning av suveräniteten genom att viss beslutanderätt, framför allt normgivningsmakt, överlåtes till EU och dess institutioner. Den lagstiftande makten i medlemsstater måste således acceptera inskränkningar i sin verksamhet. För nationella myndigheter och domstolar innebär medlemskap att de har skyldighet att tillämpa EU-lagstiftning även om detta skulle tränga undan inhemsk lagstiftning. För nationella domstolar följer även skyldighet att beakta och tillämpa EG-domstolens avgöranden och tolkningar av EU-lagstiftning. Ett medlemskap i EU medför således förändringar for samtliga tre traditionella former för utövande av statsmakt: lagstiftande, verkställande och dömande. Dessa förändringar behandlas nedan för ett vart av de undersökta länderna under följande rubriker: Internationella fördrag och överlåtande av maktbefogenheter till EU - Den lagstiftande och den verkställande makten - Den dömande verksamheten - Med tiden har mänskliga fri- och rättigheter kommit att ägnas alltmer intresse inom EU. De ursprungliga fördraget innehöll några bestämmelser härom. De flesta medlemsstaterna har dock i sina respektive konstitutioner fri- och rättighetskataloger vilka tjänar som vägledning för inhemska domstolar. Samtidigt har dessa domstolar att tillämpa EUlagstiftning såsom uttolkad av EG-domstolen vars uppgift bl a är att värna om en enhetlig tillämpning av sådan lagstiftning. Frågor om mänskliga fri- och rättigheter har varit föremål för EG-domstolens prövning vid ett flertal tillfällen, varvid ett visst spänningsfält kan sägas ha uppstått mellan dess och vissa medlemsstaters syn dessa frågor. Maastrichtfördragets Artikel F2 innehåller den första bestämmelsen i EUs primära lagstiftning om mänskliga fri- och rättigheter; däri föreskrivs respekt för grundläggande rättigheter såsom de garanteras i Europeiska konventionen om skydd för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, undertecknad 1950. Rapporten behandlar kortfattat under särskild rubrik även de undersökta ländernas förhållande till denna konvention.

De frågor som behandlas i rapporten medför inte en uttömmande diskussion av statsrättsliga frågor. En mängd ytterligare sådana aktualiseras vid medlemskap i EU. De i rapporten diskuterade aspekterna är emellertid enligt författaren de viktigaste och ger en god överblick över den statsrättsliga dimensionen i detta sammanhang. När de angivna frågorna behandlas i rapporten är utgångspunkten alltid situationen ovan och rättsläget i det aktuella landet; de författningsrättsliga aspekterna grundar sig således författningsrätten i landet i fråga och är inte anpassade till hur EU och dess institutioner må viss fråga. Inte heller är ambitionen att finna någon allena saliggörande statsrättslig se en trollforrnel för lösandet av de problem som aktualiseras vid EU-medlemskap. Således diskuteras frågan om konstitutionella bestämmelsers förhållande till EU-lagstiftning trots att EG-domstolen anser att EU- lagstiftning otvetydigt äger företräde. I Intemationale Handelsgesellschaft-målet mål 11/70 Intemationale Handelsgesellschaft 1970 ECR 1125 utta- - lade t ex domstolen Följande: ’l11e validity of Community a measureor its effect within MemberState a cannot beaffected by allegations that runs counter to either fundamentalrights as formulatedby the Constitution of the State theprinciples or of national a constitutionalstructure. Något tillspetsat kunde sägas att denna inställning effektivt löser alla eventuella konstitutionella problem förknippade med medlemskap i EU, utom möjligen frågan om ratifrcering det internationella fördrag genom vilket medlemskap överenskommes. Denna syn tycks av emellertid inte vara förhärskande i de undersökta länderna, utan där diskuterades konstitutionella frågor vid EU-medlemskap såsom utgörande problem. Rapporten avser förhållanden i de undersökta länderna per den 31 december 1995. Den grundar sig gällande konstitutionen andra relevanta lagar och den mycket begränsade beträffande dessa frågor. Dessutom har värdefulla synpunkter och inrättspraxis som finns formation erhållits vid samtal med jurister, statsvetare och i viss utsträckning politiker från de undersökta länderna. I rapporten behandlas samma frågor beträffande samtliga undersökta länder, dock att diskussionens omfattning varierar. Denna skiftande tyngdpunkt återspeglar det varierande intresse som olika frågor för närvarande genererar i de olika länderna.

Internationella överlåtande maktbefogenheter till fördrag och av

EU

Polen Den nuvarande konstitutionen i Polen utgörs av två grundläggande instrument: Lagen om konstitutionen, daterad den 17 oktober 1992, vilken reglerar förhållandena mellan lagstiftande och maktutövande myndigheter i Polen och frågor rörande lokalt självstyre den s k Lilla konstitutionen. Därtill kommer ett antal bestämmelser i den gamla konstitutionen som

fortfarande gäller i kraft artikel 77 i Lilla konstitutionen s k konstitutionella bestämmel-

av ser. När hänvisning nedan görs till konstitutionen, avses såväl Lilla konstitutionen som de konstitutionella bestämmelserna, om annat anges. Sedan 1990 pågår fortlöpande arbete med att utarbeta en ny konstitution. Parlamentets grundlagskommitté har i det närmaste färdigställt ett förslag till ny konstitution nu

nedan benämnt "Förslaget". Alla bestämmelser rörande internationella fördrag, särskilt de med anknytning till ett eventuellt EU/NATO-medlemskap har redan antagits av kommittén i slutlig form. Det synes emellertid svårt att förutse när den nya konstitutionen kan komma att träda i kraft. Det är därför nödvändigt att diskutera både de nuvarande konstitutionella bestämmelserna och bestämmelserna i Förslaget. Den nuvarande konstitutionen innehåller endast ett fåtal bestämmelser avseende internationella fördrag. Enligt artikel 52, paragraf 2.7 i Lilla konstitutionen skall beslut avseende internationella fördrag och avtal fattas av ministerrådet. Enligt artikel 32, paragraf l i Lilla grundlagen skall presidenten ratifrcera internationella fördrag och denne skall underrätta parlamentets båda kammare därom dvs sejmen och senaten. Vissa fördrag kan emellertid ratificeras såvida de godkänts av parlamentet i form av en särskild lag. Enligt artikel 32, paragraf 2 Lilla konstitutionen är dessa fördrag följande: fördrag med avseende landets gränser, fördrag som avser försvarsmakten, och fördrag som skulle kunna ådraga staten skuld eller kräva lagändringar. - Enligt Konstitutionsdomstolen är denna uppräkning uttömmande och ratifrcering av alla övriga fördrag tillkommer enbart landets president. Konstitutionen anger vilka kategorier av internationella fördrag, förutom de som angivits i artikel 32 paragraf som kräver ratifrcering. Emellertid kan enligt polsk lag endast ratificerade fördrag reglera frågor avseende individers rättigheter och/eller skyldigheter. Det råder inte tvivel om att ett fördrag avseende Polens medlemskap i EU skulle kräva både presidentens ratificering och parlamentets godkännande. Den nuvarande konstitutionen innehåller några specifika bestämmelser avseende överföring av maktbefogenheter till intemationella/överstatliga organ. Eftersom åtskilliga bestämmelser i konstitutionen anger det nationella självstyret som grundläggande bland de mål och värden som med all kraft skall skyddas av staten artikel 28 paragraf artikel 8 i de konstitutionella bestämmelserna, är det oklart huruvida en sådan överföring skulle vara möjlig utan att ändra konstitutionen. Den nuvarande konstitutionen innehåller några uttryckliga bestämmelser avseende internationella fördrags ställning inom nationell rätt. Vad beträffar den direkta tillämpningen av internationella fördrag var domstolarna i det kommunistiska Polen inställda härtill. År 1991 ändrade emellertid Högsta domstolen avogt sin inställning. Konstitutionsdomstolen har åtskilliga gånger bekräftat denna ståndpunkt. Emellertid finns ännu något beslut genom vilket en domstol vägrat att tillämpa en lagstadgad bestämmelse som står i strid med ett internationellt fördrag. Det skulle sannolikt bli svårt för Polen att ansluta sig till EU så länge den nuvarande konstitutionen tillämpas. Å andra sidan kommer troligtvis polsk konstitution en ny att antas inom två eller tre år. Denna kommer sannolikt att i detta avseende bana vägen för Polens inträde i EU. Förslaget förändrar inte den procedur som i dag allmänt tillämpas vid slutande och ratificering av internationella fördrag. Ett fördrag måste godkännas av parlamentet i form av en särskild "befullmäktigandelag" om fördraget rör: 1 ändring av landets gränser, 2 ingående

allianser, politiska och militära fördrag samt slutande fred; 3 medborgarnas konstituav av tionella rättigheter och skyldigheter; 4 medlemskap i internationell organisation; 5 en frågor skall regleras i lag; 6 beslut skulle innebära finansiella åtaganden för landet som som artikel 69 i Förslaget. Artikel 71 i Förslaget behandlar frågan problem uppstår i samband med att interom som nationella fördrag införlivas med det nationella rättssystemet: alla ratiñcerade fördrag kominförlivas med det nationella rättssystemet i och med offentliggörandet och får mer att tillämpas direkt, såvida inte dess tillämpning kräver antagande av ny lag. Ett ratiñcerat fördrag har företräde framför lag, det finns möjlighet att få till stånd en samstämmig om tolkning. Internationella fördrag måste överensstämma med konstitutionen. Konstitutionsdomstolen granska grundlagsenligheten hos internationella fördrag artikel har en övergripande rätt att i Förslaget. Dessutom kan presidenten ifrågasätta ett fördrags grundlagsenlighet 156, 1 vid Konstitutionsdomstolen innan ratiñcering sker artikel avsnitt 2 i Förslaget. innehåller särskild artikel internationella fördrag och överlåtande av Förslaget en om maktbefogenheter. Artikel 10 i Förslaget föreskriver: i Republiken Polen skall följa internationella lagstiftningsnormer. Genom internationellt fördrag kan Republiken Polen till en internationell ii organisation eller till ett internationellt överlåta fullgörandet av vissa organ statliga befogenheter." Förslaget innefattar några begränsningar i omfattningen av de överlåtna befogenhetema. Emellertid finns kvantitativ begränsning: endast "vissa statliga befogenheter kan överen låtas. Det är således möjligt invändning kan mot ett internationellt fördrag den att resas det går "vissa statliga befogenheter. Det bör även noteras att inget sägs grunden att utöver överlåtande suveränitetsrättigheter det talas "fullgörandet vissa statliga om av utan om av befogenheter. Artikel 70 i Förslaget föreskriver ett speciellt förfarande vid antagande av internationella fördrag. Om intemationellt fördrag föreskriver överlåtelse till en internationell organisaett statliga befogenheter krävs två tredjedels majoritet och närvaro av minst tion av "vissa antalet ledamöter i vardera kammaren. Paragraf 2 i denna artikel tillförhälften av det totala möjligheten hålla folkomröstning i denna fråga innan ratifioering sker. säkrar sejmen att Således kan folkomröstning användas ett alternativt förfarande eftersom sejmen en som under alla förhållanden måste fatta beslut med kvalificerad majoritet. inträde i EU är ännu så avlägset att upphovsmännen till Förslaget sannolikt av Polens anledning inte beaktat de specifika konstitutionella problem som uppstått i Västeuropa denna med avseende ratifrceringen av Maastrichtfördraget. bestämmelserna i Maastrichtfördraget avseende rösträtten vid lokala val Vad t ex gäller i konstitutionen. Artikel 95 i de konstitutionella bestämmelserna, liksom erfordras ändring Artikel 47 i Förslaget, beskriver rätten att rösta och rätten att ställa upp i val som en "medborgerlig rättighet". Det torde inte finnas möjlighet att utsträcka dessa rättigheter till att utlänningar boende i landet under åberopande medborgarskap i EU-land. gälla även ens av

Såvitt avser bestämmelser avseende den monetära unionen erfordras ingen ändring av nuvarande konstitution då denna reglerar Polens centralbank. Emellertid är Förslaget annorlunda utformat i det att det bl a fastställer den polska centralbankens behörighet att övervaka den ekonomiska politiken Artikel 211, avsnitt 1 i Förslaget. Frågan huruvida Maastrichtfördragets plan for det tredje steget i den ekonomiska och monetära unionen skulle kunna jämkas samman med det ovannämnda kan ännu besvaras. Det finns dock anledning anta att åtminstone några konstitutionella problem kan komma att uppstå.

Ungern

Under våren 1990 ägde en förändring rum i det ungerska politiska systemet. Allmänna, fria val hölls i mars samma år. Redan dessförinnan hade Ungern emellertid börjat orientera sig mot EU, bl a genom tekniska och handelsöverenskommelser ingångna 1988. Liksom övriga länder i Central- och Östeuropa har Ungern, nämnts ingått ett associationsavtal som ovan, med EU vars syfte bl a är att anpassa ungersk lagstiftning till EUs krav. Denna anpassning tar endast sikte EUs sekundärlagstiftning. I associationsavtalet sägs bl a att anpassning av existerande och framtida lagstiftning till EUs krav är ett centralt villkor for Ungerns integration i EU. Artikel 67 i associationsavtalet anger bl a att Ungern skall säkerställa att framtida lagstiftning anpassas till EUs krav så långt det är möjligt. Avtalet säger emellertid inte något hur denna anpassning skall till. Även associationsavtalet kräver än om om annat anpassning till EUs sekundärlagstiftning, förutsätter ett medlemskap att hela det ungerska rättssystemet anpassas till EU-lagstiftningen, såväl den primära som den sekundära. Från ungersk utgångspunkt torde detta innebära att konstitutionen måste granskas i akt och mening att fastställa huruvida ändringar i denna kan vara påkallade i anledning av medlemskap. Artikel 21 i konstitutionen konstaterar att Ungern skall vara en självständig och demokratisk stat, tillika en rättsstat. I paragraf 2 av samma artikel sägs att all makt utgår från folket vilket skall utöva nationell överhöghet genom valda representanter. Utövandet av statsmakt fördelas mellan parlamentet, presidenten och regeringen. Den lagstiftande makten tillkommer parlamentet nationalförsamlingen vars ledamöter väljs för perioder om fyra år. Parlamentet väljer republikens president och dess premiärminister liksom Konstitutionsdomstolens ledamöter och Högsta domstolens ordförande. Parlamentet är beslutfört när mer än hälften av dess ledamöter är närvarande. I normalfallet fattas beslut genom 2/3 majoritet av samtliga ledamöter. En lika stor majoritet krävs för antagande av vissa lagar som har samma rättsliga valör som konstitutionen, t ex lagar rörande mänskliga fri- och rättigheter. Lag som antagits av parlamentet skall undertecknas av dess talman och av denne överlämnas till presidenten för promulgation av lagen ifråga. Presidenten har möjlighet att underställa Konstitutionsdomstolen lag som enligt hans mening strider mot konstitutionen. Om domstolen kommer till samma slutsats skall lagen återställas till parlamentet, men presidenten tycks ändå ha möjligheten att välja att underteckna och promulgera lagen. Det ankommer parlamentet att ratificera internationella fördrag som är av särskild vikt för republikens utrikesförbindelser. Av konstitutionen framgår hur ratificering sker av för-

drag inte har sådan särskild vikt. Ingående och undertecknande av internationella försom drag fullgörs presidenten i egenskap statsöverhuvud företräder den ungerska av som av Om internationellt fördrag gäller fråga som kräver lagstiftning och således faller staten. ett inom parlamentets kompetensområde krävs parlamentets samtycke innan presidenten un- dertecknar fördraget i fråga. Av artikel 71 i konstitutionen framgår att allmänt erkända folkrättsliga principer utgör

del det ungerska rättssystemet och att rättssystemet skall säkerställa överensstämmelse av mellan folkrättsliga förpliktelser och inhemsk lag. Konstitutionen innehåller emellertid

någon uttrycklig bestämmelse förhållandet mellan folkrättsliga åtaganden, tex i ett interom nationellt fördrag, och inhemsk lag, for det fall att motstridigheter skulle finnas. Det är

möjligt artikel 71 kan tolkas så bestämmelser i internationella fördrag äger företräde att att framför inhemsk lagstiftning. Å andra sidan, åligger det Konstitutionsdomstolen som bl a har till uppgift att granska lagars överensstämmelse med konstitutionen artikel 32A1 att ~ strider konstitutionen artikel 32A2. Även ett internaogiltigförklara lagar som mot om tionellt fördrag skulle ha företräde framför inhemsk lagstiftning, torde fördraget inte anses framför konstitutionens bestämmelser. Ett sådant fördrag skulle således kräva äga företräde

att konstitutionen ändras. sammanhang skall nämnas att konstitution är under utarbetande. Regeringen I detta en ny antagit riktlinjer for utarbetande konstitution. Såvitt kan bedömas i skrivande har av en ny förslaget till konstitution att innehålla uttryckliga bestämmelser med innestund kommer ny skall företräde framför inhemsk lagstiftning. Vidare övervägs börden att EU-lagstiftning äga sannolikt uttryckliga bestämmelser rörande förhållandet mellan internationella fördrag och

inhemsk lagstiftning, förmodligen innebörd att internationella fördrag skall äga företräde av och att de automatiskt skall direkt tillämpliga i Ungem. vara medlemskap i EU innebär viss beslutande- och normgivningsmakt överlämnas till Ett att institutioner. Med hänsyn till konstitutionens utformning beträffande lagstift- EU och dess och möjligen även beträffande suveränitet torde ändringar i den bli nödningsmakt - tycks också indirekt bekräftas regeringens riktlinjer för den nya konstitutivändiga. Detta av förhållande gäller beträffande EU-lagstiftningens direkta tillämplighet. onen. Samma

Tjeckien

regeringsbeslut den 15 1995 har Ministeriet för lagstiftning och offentlig ad- Enligt mars fått i uppgift utarbeta förslag till nödvändiga konstitutionella åtgärder för ministration att ett rättsakter inom EU mänskliga fri- och rättigheter, politiska och hantering av som avser frågor, liksom allmänna frågor kräver rättsliga åtgärder. Förslaget skall enekonomiska som ligt regeringsbeslutet föreligga klart per den 31 december 1995. Republiken Tjeckiens konstitution, antogs i december 1992, motsvarar i princip en som konstitution i sitt och sina grundprinciper och kan sägas vara jämförlig med modern synsätt konstitutionema hos nuvarande medlemsstater inom EU. tjeckiska konstitutionen antogs syftet framför allt att markera skillnaden När den nya var den situationen och situationen den fram till 1989. Detta synsätt återmellan nya som var

speglar sig bl a i konstitutionens artikel 1 där Tjeckien beskrivs som en suverän stat och där rättsstatstanken återspeglas i uttryckssättet: The Czech Republic law observing a state". Artikel 2 föreskriver att all makt utgår från folket och att det utövar sin makt genom lagstiftande, verkställande och dömande organ. Den lagstiftande makten utövas av parlamentet, som består av två kammare: deputeradekammaren 200 ledamöter valda för en period av fyra år och senaten 81 senatorer valda för en period av åtta år. Lagstiftningsärenden handläggs först av deputeradekammaren på initiativ av ledamöter av kammaren, senaten eller regeringen och därefter av senaten. - Konstitutionen kan endast ändras genom antagande av ny konstitutionell lag vilket kräver att 3/5 av alla ledamöteri deputeradekammaren godkänner lagen och att 3/5 av alla närvarande senatorer godkänner den. Republikens president förhandlar, ingår och ratificerar internationella fördrag. Han har rätt att delegera förhandlandet av fördrag till regeringen, eller med dess samtycke, till enskilda regeringsledamöter. Vissa fördrag kräver dock parlamentets godkännande, nämligen fördrag rörande mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, politiska och ekonomiska fördrag av allmän karaktär, liksom fördrag, vilkas genomförande kräver antagande av allmän lag. Parlamentet antar sådana fördrag samma sätt som allmän lag, dvs genom majoritetsbeslut i båda kamrama. Av artikel 10 i konstitutionen framgår att internationella fördrag rörande mänskliga rättigheter och grundläggande friheter är direkt tillämpliga i Tjeckien och äger företräde framför inhemsk lag, under förutsättning att de ratificerats och godkänts av parlamentet. Konstitutionen innehåller i övrigt något om internationella fördrags verkan i Tjeckien eller om dessas förhållande till inhemsk lag. Konstitutionen innehåller någon reglering av överföring av maktbefogenheter till internationella organ eller institutioner. Den nuvarande ordalydelsen medger heller att EU-lagstiftning ges företräde framför inhemsk lagstiftning som förutsättes vid medlemskap i EU. Ett medlemskap i EU skulle således medföra behov av ändringar i konstitutionen avseende överförande av maktbefogenheter och tillämpning av EU-lagstiftning. De aspekter som därvidlag främst torde beaktas omfattar följande: Som angetts ovan beskrivs Tjeckien i konstitutionen som en suverän stat i vilken all makt utgår från folket vilket utövar denna makt bl a genom lagstiftande organ. Vidare anges i artikel 15 i konstitutionen att den lagstiftande makten tillkommer parlamentet. Ett medlemskap i EU medför överförande av åtminstone viss norrngivningsrätt. Beroende hur omfattningen av detta överförande bedöms ur konstitutionell synvinkel, kan en ändring av konstitutionen vara påkallad. I detta sammanhang torde främst artiklarna 2 och 15 komma ifråga. Av artiklarna 10 och 49 i konstitutionen följer att bestämmelser i internationella fördrag endast i begränsad utsträckning äger direkt tillämpning i Tjeckien. Sådana fördrag måste avse mänskliga rättigheter och grundläggande friheter och måste ratificeras av presidenten och godkännas av parlamentet. Vidare är det endast under dessa förutsättningar som bestämmelser i internationella fördrag äger företräde framför inhemsk lagstiftning. Detta innebär att konstitutionen måste ändras i dessa avseenden för att bereda väg för direkt tillämpning av EU-lagstiftning och för att säkerställa denna lagstiftnings företräde framför

inhemsk lag. Sannolikt bör även artikel 52 i konstitutionen ändras. Denna bestämmelse föreskriver att lag träder i kraft när den promulgeras sätt som anges i lag, varför den är svårförenlig med en direkt tillämpning av EU-lagstiftning. Av vad som sagts ovan följer att det för Tjeckiens del inte är möjligt att använda sig av den modell som bl a Sverige använt for att överföra maktbefogenheter till EU. I vissa diskussioner har tanken framförts att en möjlighet skulle vara att införa en s k Europaparagraf i konstitutionen med artikel 23 i den tyska konstitutionen som förebild. Om så sker, kommer en sådan Europaparagraf sannolikt att samordnas med artikel 15 i konstitutionen så att dessa blir förenliga med varandra. Det är troligt att Konstitutionsdomstolens befogenheter bör utökas till att omfatta frågor rörande nationell lagstiftnings överensstämmelse med EU-lagstiftning. Det ligger då närmast till hands att införa en ändring i artikel 87, första paragrafen, ikonstitutionen, som reglerar Konstitutionsdomstolens behörighet. Vidare måste artikel 88 i konstitutionen ändras. Däri anges att Konstitutionsdomstolen i sin dömande verksamhet är bunden endast av konstitutionen och sådana internationella fördrag som enligt artikel 10 äger direkt tillämpning och som äger företräde framför inhemsk lag. Denna ändring är nödvändig för att möjliggöra Konstitutionsdomstolens tillämpning av EU-lagstiftning. Sådana förändringar skulle nödvändiggöra ändring även i lagen om Konstitutionsdomstolen, antagen i juni 1993.

Estland

Som nämnts ovan, undertecknade Estland associationsavtalet med EU den 12 juni 1995. För att Estland skall kunna med i EU är det enligt artikel 68 i associationsavtalet en förutsättning att nu existerande och nya lagar görs förenliga med EU-lagstiftningen. Genom att samtycka härtill har Estland förbundit sig att anpassa sina lagar för att uppfylla EUs krav. Det är intressant att notera att sagda avtal inte föreskriver någon övergångsperiod för Estlands inträde i EU, vilket motsvarande avtal med Lettland och Litauen gör. En av anledningama till detta kan ha varit att den existerande lagstiftningen i Estland anses redan nu relativt väl stämma överens med Europeiska unionens grundläggande principer. Genom en folkomröstning antog Republiken Estland sin nya konstitution den 28 juni 1992. I den inledande artikeln beskrivs Estland a som en självständig, suverän och demokratisk republik i vilken den högsta statsmakten utgår från folket. Artikel 3 i konstitutionen föreskriver att statsmakten skall utövas endast grundval av konstitutionen och sådana lagar som står i överensstämmelse med konstitutionen. Vidare sägs i denna artikel att endast lagar vilka publicerats i föreskriven ordning är bindande. Den lagstiftande makten tillkommer parlamentet Riigikogu vilket består av 101 ledamöter, valda för en period av fyra år. I enlighet med konstitutionens artikel 121 ratificerar och uppsäger parlamentet internationella fördrag om dessa: 1 ändrar statsgränsema; 2 för sitt uppfyllande kräver antagande, ändring eller upphävande av estniska lagar; 3 innebär att Estland blir medlem av internationella organisationer eller förbund;

4 innebär att Estland åtar sig militära eller finansiella förpliktelser; 5 då ratificering föreskrivs. Då parlamentet beslutat om ratiñcering av ett internationellt fördrag blir det automatiskt bindande och utgör en integrerad del av den inhemska lagstiftningen, utan att i särskild ordning inhemsk lag. Det internationella fördraget "omvandlas" således till inbehöva antagas som hemsk lag genom den av parlamentet antagna lagen, vilken antas samma sätt som andra lagar och vilken utgör ratificeringen av fördraget. Detta innebär att Romfördraget och Maastrichtfördraget kommer att bli bindande och utgöra en integrerad del av estnisk rätt, utan att i annan ordning än genom ratiñcering behöva antagas som inhemsk lag. I detta sammanhang bör särskilt uppmärksammas förhållandet mellan konstitutionen och internationella fördrag. Konstitutionens artikel 3 fastslår dess företräde framför lagar och andra rättsakter enligt följande: "Statsmaktskall utövas endast grundval av denna Konstitutionoch sådana lagar som står i överensstämmelse med Konstitutionen Konstitutionen anger i artikel 3 internationell rätts företräde framför inhemsk lagstiftning enligt följande: ... Universellterkända principeroch normer i internationell rätt skall vara en oskiljaktig del av Estlands rättssystemf, och Artikel 123, paragraf 2 anger "Om estniskalagareller förordningar står i överensstämmelse medinternationellafördrag som är ratifrcerade av Riigikogu,skalldet internationellafördragets bestämmelser gälla." Eftersom internationella fördrag utgör en integrerad del av det estniska rättssystemet, anses de vara direkt tillämpliga i Estland, vilket således väl stämmer överens med en av hörnstenama i EUs lagstiftning. I detta sammanhang måste dock konstitutionens artikel 15 uppmärksammas. Den föreskriver: Den personvars sak prövas av domstolhar rätt att begära att beslutfattas om gmndlagsenlighetenhostillämplig lag,annan författningeller förfarande. Domstolarnaskall iaktta Konstitutionen och förklara alla lagar, annan författningeller förfaranden som strider mot rättigheteroch friheteri Konstitutionen,eller som annat sätt strider mot Konstitutionen, som grundlagsenliga." I enlighet med ovannämnda bestämmelse har domstolarna rätt att kontrollera lagars och internationella fördrags överensstämmelse med konstitutionen, och, för det fall att lagar och fördrag strider mot konstitutionen, underlåta att tillämpa sådana motstridiga normer. Därför bör frågeställningen om estnisk lagstiftnings överensstämmelse med EUs lagstiftning koncentreras en jämförelse av EUs lagstiftning i förhållande till konstitutionen. Om lag strider mot internationella fördrag, skall således principen om internationella fördrags företräde tillämpas. Inte desto mindre föreskriver konstitutionens artikel 123: RepublikenEstlandskallinte slutainternationellafördrag som strider mot Konstitutionen." Av detta följer att överensstämmelsen mellan det internationella fördraget och konstitutibestämmelser måste granskas innan parlamentet ratificerar fördraget. Med hänsyn till onens innehållet i artikel 15 och artikel 123 torde internationella fördrag dock äga företräde framför bestämmelser i konstitutionen. Detta bekräftas av vissa bestämmelser rörande Hög-

sta domstolen verksamhet. Enligt artikel 149 är den estniska Högsta domstolens ansvarig även för konstitutionella frågor. Någon särskild Konstitutionsdomstol finns Konstitutionens artikel 153 föreskriver att domstolar får tillämpa lag, eller annan författning, som strider mot konstitutionen. Samma bestämmelse ålägger Högsta domstolen att ogiltigförklara lag eller annan författning som strider mot konstitutionens bestämmelser, eller mot dess anda. Det föregående innebär att internationella fördrag äger direkt tillämpning i Estland och äger företräde framför inhemsk lag, dock framför konstitutionen. Detta medför i sin tur att medlemskap i EU skulle kräva förändringar i konstitutionen. Konstitutionen ändras genom lag som måste antagas antingen genom folkomröstning eller av parlamentet vid två varandra följande tillfällen, men med olika sammansättning. För att ändring av konstitutionen ska bli föremål för folkomröstning krävs beslut av parlamentet därom med 3/5 majoritet. Vid ändring av konstitutionen utan folkomröstning måste ändringsförslagen stöd av parlamentets majoritet i den första sammansättningen. I den nya sammansättningen kan förslagen antagas redan vid första läsningen mot de vanliga tre - om de ändras och får stöd av 3/5 majoritet av ledamöterna. De lagar som strider mot fördrag måste ses över av regeringen sätt att de i sinom tid kommer att överensstämma med det relevanta internationella fördraget. I enlighet med lagen om utrikes förbindelser är Estlands regering ansvarig för fullgörandet av internationella fördrag. Om en estnisk lag eller förordning strider mot ett internationellt fördrag lämnar regeringen antingen en proposition till parlamentet for lagändring, eller ändrar regeringen själv annan författning så att den står i överensstämmelse med fördraget. Som nämnts ovan, är ett av EUs särdrag att medlemsstat överlåter ett visst mått av beslutanderätt till EUs institutioner. Konstitutionens grundval utgörs av principen om folkets makt. Artikel 1 fastslår att statens makt utgår från folket samt att Estland är en självständig och suverän demokratisk republik. Artikel 3 anger att statsmaakt skall utövas endast grundval av konstitutionen och sådana lagar som överensstämmer med konstitutionen. Av artikel 59 framgår att lagstiftningsmakten tillkommer parlamentet. Ett medlemskap i EU skulle nödvändiggöra ändring av dessa bestämmelser i konstitutionen. För att medge direkttillämpning av EU-lagstiftning fullt ut torde även ändring av artikel 152 i konstitutionen vara påkallad.

Lettland

Lettland undertecknade sitt associationsavtal med EU och dess medlemsstater den 12 juni 1995 i Luxemburg. Avtalet trädde i kraft den 12 september 1995. Nästan exakt en månad den 13 oktober 1995 ansökte Lettland medlemskap i EU. Lettlands associasenare - om tionsavtal, liksom andra associationsavtal slutna med länder i Central- och Östeuropa, syftar

Lettlands inträde i EU. Avtalet innehåller tämligen utförliga bestämmelser till att förbereda hur lettisk lag och det lettiska samhället i allmänhet skall anpassas till EUs lagstiftom - ning och till EUs politik olika områden. I avtalet sägs emellertid något som helst om den författningsrättsliga för de nödvändiga förändringarna. Därvidlag kan först konramen Lettland for närvarande saknar modern konstitution. Den nu gällande konstistateras att en tutionen är densamma antogs den 15 februari 1922, medan Lettland var en självständig som republik mellan de två världskrigen. Detta innebär att konstitutionen idag framstår som

något föråldrad jämförd med andra konstitutioner i central- och östeuropeiska stater. Konstitutionen inleds i artikel 1 med konstaterandet att Lettland skall vara en självständig demokratisk republik. I artikel 2 sägs att den lettiska statens högsta makt tillkommer det let-

tiska folket. lettiska parlamentet Saima består 100 ledamöter, vilka väljs i allmänna, direkta Det av hemliga val för perioder år. Artikel 64 föreskriver att lagstiftningsmakten tilloch av tre kommer parlamentet "och folket inom de ramar som anges i denna Konstitution". Det senare till vissa lagar under vissa förutsättningar måste bli föremål torde hänvisa att för folkomröstning. Internationella fördrag skall ratificeras av parlamentet om de rör frågor regleras i lag artikel 68. Internationella fördrag kan dock enligt artikel 73 bli som skall föremål för folkomröstning. Republiken Lettlands president väljs parlamentet för en period av tre år har — som av — vissa befogenheter i lagstiftningsärenden. Han kan bl ta initiativ till nya lagar samt inlägga a lagförslag i parlamentet. Det bör vidare noteras att regeringen, enligt artikel 81, har veto mot utfärda förordningar vilka har rättsliga status som lag i brådskande nödrätt att - samma - Om sådana förordningar presenteras för parlamentet inom tre dagar från situationer. öppnandet nästa parlamentssession skall de ogiltigförklaras. Denna regeringens av nonngivningsrätt dock begränsad såtillvida att dessa förordningar inte får medföra förär ändringar i vissa kategorier lagar, sådana allmänna val, domstolsorganisaav tex som avser tionen och domstolsförfarandet, budgeten och statslån. Denna artikel i konstitutionen var föremål för livliga diskussioner under 1994, då det från vissa håll gjordes gälsommaren regeringen ofta överskred sin behörighet i detta avseende. lande att Konstitutionen kan endast ändras parlamentet. Så kan ske om minst 2/3 av ledaav är närvarande och dessa med majoritetsbeslut vid tre läsningar röstar för den möterna om föreslagna ändringen. Om ändringar i förslaget gjorts vid någon de tre läsningarna måste av sådana ändringar bli föremål för folkomröstning, varvid minst hälften av de röstberättigade

måste rösta för ändringsförslaget.

Utöver de ovan nämnda bestämmelserna behandlar konstitutionen frågor om internationella fördrag, tex dessas förhållande till inhemsk lagstiftning. Detta regleras i lagen om internationella fördrag, antagen den 13 januari 1994. Paragraf 13 i denna lag anger att internationella fördrag äger företräde framför inhemsk lagstiftning. För att EU-lagstiftning skall kunna äga företräde framför inhemsk lagstiftning torde dock ändringar konstitutiav onen vara påkallade. Sådana är även nödvändiga for att föra över lagstiftningsmakt från parlamentet och regeringen jfr artikel 81 i konstitutionen till EUs organ. Enligt många juridiska bedömare i Lettland är det nödvändigt att inrätta en Konstitutionsdomstol dels för att kontrollera efterlevnaden av EUs lagstiftning, dels for att kontrollera grundlagsenligheten hos antagna lagar. Även det- i vart fall statsrättslig synvinkel är tveksamt det är om ur - om nödvändigt att inrätta en konstitutionsdomstol for dessa ändamål landets Högsta domstol kan anförtros sådana uppgifter, det kan to m vara så att EUs egna organ, med EG-domstolen i spetsen, kan anses vara fulllt tillräckliga torde man våga påståendet att det vore önskvärt att en konstitutionsdomstol inrättades, eller i vart fall att Högsta domstolen uttryckligen tillfördes dessa arbetsuppgifter.

Litauen

Generellt kan sägas att mycket lite diskussion har förts av litauiska jurister och politiker i denna fråga. Det spörsmål som i dag huvudsakligen sysselsätter politiker, jurister och myndigheter tycks vara hur litauisk lagstiftning skall kunna anpassas till EUs krav, särskilt de krav som formulerats i kommissionens vitbok. I vitboken nämns dock inte något överom föring av beslutanderätt från nationella till internationella eller överstatliga institutioner. Sedan Litauen återfick sin självständighet har landets rättssystem genomgått genomgripande reformer, a som en förberedelse inför en integration i EU. Riktlinjerna för denna reform antogs 1993. Reformen är dock i många avseenden ännu inte genomförd. Jfr angående reformeringen av den litauiska civilrätten, Mikilenas, Recodification of civil law The Republic of Lithuania during 1990-1995, SvJT 1995 s. 538 ff. Litauen undertecknade sitt associationsavtal med EU i juni 1995, samtidigt med de övriga två baltiska staterna. Litauen har emellertid ännu ratificerat avtalet. Icke desto mindre anses avtalet redan nu vara en i praktiken nödvändig förutsättning for ett framtida medlemskap. Den nuvarande inhemska rätten måste anpassas EUs regelsystem, särskilt på det kommersiella området för att landet skall kunna fullfölja sin plan. Det betonas ofta också av EU-kommissionen att denna harmoniseringsprocess måste genomföras med beaktande av de speciella rättsliga och politiska förhållandena som gäller för kommersiell verksamhet i Litauen, och att den inte får begränsas till ett mekaniskt, pro-formainförande i litauisk lagstiftning av de krav som EU-lagstiftningen ställer. Den huvudsakliga utmaningen består inte i den tekniska anpassningen lagtexter utan i av första hand i en anpassning av det litauiska rättssystemet, i dess helhet, till de förhålnya landena, på det att de principer som ligger till grund för EU-lagstiftningen får genomslag i praktiken. Det kommer troligen att bli en lång och svår process, åtminstone inom vissa områden. Viktiga förändringar kommer att krävas beträffande ansvaret for administrativa och

rättsliga frågor i Litauen. Även frågan inte har diskuterats i någon större utsträckning, om tycks myndigheter, politiker och jurister vara överens om att en överföring av beslutanderätt till EU är oundviklig fullt medlemskap skall kunna bli aktuellt. om En överföring beslutanderätten från parlament, regering och domstolar i Litauen till av EUs institutioner kan emellertid komma att bli ett mödosamt företag. Litauen har nyligen blivit självständig stat. I artikel l i konstitutionen anges att Litauen är en självständig deen mokratisk republik. I artikel 2 att "suveräniteten tillkommer folket", och i artikel 3 anges att folkets suveränitetsrättigheter kan begränsas eller inskränkas. Konstitutionens anges artikel 5 föreskriver att statsmakten i Litauen utövas av parlamentet Seimas, republikens president, regeringen och domstolarna. Det litauiska samhället är förmodligen inte berett av att ändra nyssnämnda bestämmelser i konstitutionen, i vart fall inte utan politisk och psykologisk förberedelse. Alla större politiska partier är dock överens om att Litauen skall söka

medlemskap i EU. Normgivningsrätten, såsom den regleras i konstitutionen, kan kortfattat beskrivas följande sätt. Lagar bereds normalt av regeringen och ibland av kommittéer och parlamentariska och stiftas parlamentet. Därefter skall de undertecknas och kungöras av grupper av presidenten har suspensiv vetorätt. Om presidenten inte undertecknar och/eller som en kungör lag, undertecknas den och kungörs ordföranden i parlamentet artikel 71 i en av konstitutionen. Vidare utfärdar regeringen ett flertal förordningar och beslut. Parlamentets och regeringens makt är enligt artikel 5 i konstitutionen begränsad sätt som anges i konstitutionen. Den rättsliga granskningen lagstiftningens grundlagsenlighet görs av Konstiav tutionsdomstolen vilken är i funktion sedan 1993. Mot bakgrund det sagda torde det inte vara möjligt att överföra beslutande- och av ovan normgivningsrätt till EU och dess institutioner utan att vidtaga ändringar i konstitutionen. För att konstitutionen skall kunna ändras krävs antingen att initiativ därtill tas av minst A av parlamentets ledamöter eller minst 300 000 röstberättigade. Beträffande artikel l i konstiav tutionen utsägs särskilt i artikel 148 att den kan ändras endast genom folkomröstning i vilken minst 3/4 de valberättigade röstar for den aktuella ändringen. Vidare sägs att hela av kapitel 1 artiklarna l-17 och kapitel 14 artiklarna 147-149, rörande ändring av konstituti-

onen kan ändras endast folkomröstning, dock utan krav kvalificerad majoritet.

genom Andra ändringar konstitutionen kräver två omröstningar i parlamentet med minst tre måav nader mellan varje omröstning, samt att minst 2/3 av parlamentets samtliga ledamöter röstar för ändringen. De ändringar konstitutionen som sannolikt blir nödvändiga tex i kapav itel l -innebär att dessa måste antagas genom folkomröstning. Enligt artikel 84, punkt 2 i konstitutionen skall internationella fördrag underskrivas av presidenten och honom inges till parlamentet för ratifrcering. Av artikel 138 följer att av parlamentet skall ratificera eller uppsäga internationella fördrag som bl a innebär for- - ändring Litauens statsgräns, politiskt samarbete med främmande stat, ömsesidigt bistånd av eller rörande det nationella försvaret, deltagande i universella eller regionala internationella organisationer och fördrag rör multilaterat eller långsiktigt ekonomiskt samarbete. Av som artikel 138 framgår vidare parlamentet ratificerade internationella fördrag utgör en inatt av inhemsk litauisk lagstiftning. Konstitutionen innehåller några direkta företegrerad del av

skrifter om förhållandet mellan inhemsk lagstiftning och internationella fördrag. Viss vägledning i detta avseende kan dock erhållas av de bestämmelser i konstitutionen som reglerar Konstitutionsdomstolens verksamhet artikel 102-108. Av artikel 102 följer att domstolen skall kontrollera att lagar och andra författningar antagna av parlamentet står i överensstämmelse med konstitutionen och av artikel 105, tredje stycket, punkt 3 framgår att denna prövning skall omfatta internationella fördrag vilka undertecknats av Litauen. Om Konstitutionsdomstolen konstaterar att en lag eller annan författning antagen parlamentet av strider mot konstitutionen får sådan lag eller författning längre tillämpas domstoo m lens beslut. Såvitt angår internationella fördrag och vissa andra författningar sägs dock i - artikel 107 att parlamentet skall grundval av konstitutionsdomstolens beslut fatta slutligt beslut rörande fördragens grundlagsenlighet. Av de nyss beskrivna bestämmelserna tycks således framgår att internationella fördrag som strider mot konstitutionen i enlighet med beslut av Konstitutionsdomstolen -inte får tillämpas, dock med det undantaget att parlamentet ändock tycks ha möjlighet att besluta att fördraget i fråga skall tillämpas. Samtidigt föreskriver emellertid konstitutionens artikel 7 att varje lag och annan författning som strider mot konstitutionen är ogiltig. Inte heller bestämmelserna om Konstitutionsdomstolens verksamhet innehåller något om företräde för internationella fördrag framför inhemsk lagstiftning, för det fall att fördraget inte strider mot konstitutionen. För att bereda full genomslagskraft EUs primära lagstiftning tycks det således nödvändigt att ändra konstitutionen. Den ovan angivna bestämmelsen med innebörden att presidenten skall underskriva internationella fördrag och inlämna dessa till parlamentet för ratificering utgör i dag ett rättsligt och praktiskt problem. Tills helt nyligen undertecknades ett flertal fördrag inte presidenten utan av av premiärministern eller av andra statsråd, men ingavs inte till parlamentet för ratifrcering av presidenten utan av regeringen. I vissa fall ingavs inte "mindre" internationella fördrag till parlamentet för ratifrcering över huvud taget. Såsom grund för detta hänvisades till en bestämmelse i lagen om internationella fördrag från 1991 som anger att internationella fördrag oavsett hur de kommit till gäller i Republiken Litauen. Eftersom presidentämbetet inte existerade 1991 när nämnda lag antogs skulle dessa fördrag, enligt artikel 7 nämnda lag, inges till parlamentet för ratifrcering av regeringen. Dessutom kan vissa av dem innehålla bestämmelser som inte är förenliga med konstitutionens bestämmelser. Enligt artikel 7 i konstitutionen är varje lag eller annan rättsakt ogiltig om den står i strid med konstitutionen. Som nämnts ovan är det Konstitutionsdomstolen som är behörig att handlägga frågor rörande lagars, och andra författningars, överensstämmelse med konstitutionen. I sin senaste dom, 17 oktober 1995, tolkade domstolen artikel 12 i lagen om internationella fördrag så att bestämmelsen inte stod i strid med konstitutionen beträffande avtal som ratifrcerats av parlamentet. Å andra sidan har domstolen tidigare tolkat bestämmelse så den stod i samma att strid med konstitutionen beträffande avtal som inte ratificerats av parlamentet. Vidare har Konstitutionsdomstolen tolkat artikel avsnitt samma lag, enligt vilken internationella fördrag kan inges till parlamentet för ratifrcering av regeringen, så att lagen står i strid med artikel 84, punkt 2 i konstitutionen, eftersom det är presidenten som skall inge fördrag för ratifrcering.

Ytterligare fråga är hur EU-lagstiftning som inte har karaktären av fördrag t ex direktiv en skall hanteras. Eftersom åtminstone viss sådan EUsom utfärdas av kommissionen lagstiftning kan innehålla bestämmelser som står i strid med konstitutionen är det troligt att konstitutionen oftare än hittills kommer att bli föremål för tolkning av Konstitutionsdomstolen. Viss sådan EU-lagstiftning kan jämställas med internationella fördrag som möjligtvis redan har företräde i förhållande till nationell lagstiftning i kraft av den ovan nämnda lagen i förhållande till konstitutionen. Det är sannolikt att konstitutionen måste från 1991 men inte ändras för att bereda väg för sådan EU-lagstiftning. Eftersom medlemskap i EU betyder del landets beslutsfattande måste överett att en av lämnas till EU kan enligt vissa bedömare folkomröstningar komma att användas i större utsträckning än tidigare såsom ett instrument för beslutsfattande. I konstitutionens artikel 9 och nationens viktigaste frågor skall beslutas genom folkomröstning. Hitanges att statens tills har beslutande folkomröstningar genomförts vid ett flertal tillfällen, antingen efter påtryckning från den politiska oppositionen, ett medel i det politiska spelet, eller på inisom tiativ regeringen för att åstadkomma extra legitimitet i förhållande till internationella motav t Ryssland när det gällde frågan tillbakadragande av dess trupper. När lagar parter ex om reglerar olika områden och frågor i Litauen kommer att stiftas utanför Litauen är det som möjligt folkomröstningar kommer att genomföras oftare for att öka legitimiteten hos besatt i dessa frågor. Även EUs procedurregler normalt inte kräver att beslut godkänns luten om folkomröstning är det inte osannolikt att det blir vanligare i Litauen än i andra länder genom att beslut fattas genom folkomröstning. EU-lagstiftningens legitimitet, en del av Litauens nationella lagstiftning, kan sannosom likt förstärkas politiska förhandlingar leder till överenskommelser mellan de genom som politiska partierna. För närvarande råder politisk enighet bland de större politiska större partierna i frågan EU-medlemskap. Överenskommelser mellan de politiska partierna om ett har träffats i flera konkreta fall, exempelvis i frågan ändring av artikel 47 i konstitutiom Enligt artikel 47 får mark ägas endast litauiska medborgare fysiska personer och onen. av Utländska medborgare och företag juridiska personer, liksom litauiska företag av staten. och organisationer, får följaktligen inte äga mark, med undantag for utländska stater om marken skall användas for någon form diplomatisk beskickning. Eftersom EU har framav ställt begäran till Litauens regering att medborgare i stat som är medlem i EU, liksom en om företag inom EU, skall ha rätt att äga mark, kommer nyssnämnda grundlagsbestämmelse ändras. Viss enighet har redan uppnåtts mellan de större politiska med största sannolikhet att partierna; dock är det ännu inte känt hur den exakta lydelsen den ändrade bestämmelsen av kommer att se ut.

Den lagstiftande och den verkställande makten

Polen

Arbetsmetodema för parlament och regering kommer att väsentligt påverkas av Polens medlemskap i unionen. Arbetet med att iordningställa de juridiska dokument som följer med unionen erfordrar konstant arbetsinsats av de polska myndigheter som kommer att representera Polens intressen i Bryssel. Arbetet med att utarbeta inhemska lagar och administrativa bestämmelser kommer att kräva extrem noggrannhet när dessa skall överensstämma med de lagar och förordningar som antagits inom EU. Inom sejmen inrättades redan for några år sedan en särskild permanent kommitté för handhavande av frågor relaterade till Polens associationsavtal med EU. Denna kommittés uppgifter bestäms av avsnitt 2 i bilagan till 1992 års arbetsordning för sejmen. Kommittén övervakar fullgörandet av bestämmelser i associationsavtalet, ger råd i frågor avseende förhandlingar mellan regeringen och myndigheter inom EU, antar rekommendationer och förslag till regeringen som hänför sig till regleringen av dess förhållande till EU-ländema. Det finns ännu ingen sådan kommitté inom senaten. De europeiska frågorna beaktas redan nu i det praktiska arbetet vid nästan samtliga kommittéer och utskott i parlamentet. Det är redan etablerad praxis att vid granskning av nya förslag till lagstiftning inhämta information om huruvida de föreslagna ändringarna överensstämmer med Europaavtalet och med de inom EU gällande normerna. Det är sannolikt att detta arbete kommer att fortsätta under de närmaste åren och att parlamentets intressen av anpassning till vedertagna normer inom Europa kommer att öka i takt med ett växande engagemang för Polens medlemskap. Då medlemskap är ett faktum kommer det efter allt att döma att finnas en väl utarbetad plan för EU-anpassning av polsk lagstiftning. Polens inträde i EU kommer att begränsa omfattningen av lagstiftning antagen av parlamentet. Eftersom EU-lagstiftning antas av organ med representanter för den verkställande makten regeringen kommer parlamentet troligtvis att vara intresserat av att tillägna sig ytterligare möjligheter att påverka regeringsbesluten. Varken den nuvarande konstitutionen eller Förslaget föreskriver speciella förpliktelser för regeringen i förhållande till parlamentet. Samtidigt är det tydligt enligt maktfördelningatt sprincipen artikel 1 i Lilla konstitutionen och artikel ll i Förslaget sådana förpliktelser för regeringen och/eller ministrarna endast kan åstadkommas genom lagstiftning och/eller ändring av konstitutionen. Man kan t ex tänka sig föreskrifter som ålägger regeringen att informera sejmen och senaten avseende förordningar och lagar som är under utarbetande inom EU, åtminstone då dessa skulle kunna tänkas påverka sådana förhållanden som annars är förbehållna lagstiftning. Det kommer även att bli nödvändigt att ändra arbetsordningama för sejmen och senaten. Eftersom merparten av europeisk lagstiftning skulle vara alltför detaljerad for parlamentets plenidebatter måste arbetsordningen reglera kommittéemas arbetssätt i detta sammanhang. Det förtjänar emellertid upprepas att enligt den nuvarande maktfördelningen mellan par- -

3 16-0260

lament och regering ålägganden för regeringen inte kan åstadkommas grundval av ar- — betsordningarna. Polens inträde i EU skulle kräva några förändringar i den konstitutionella regleringen av Men då både den nuvarande konstitutionen och, i mindre grad, Förpresidentens ansvar. slaget har tillerkänt presidenten vissa allmänna bemyndiganden avseende utrikes förbindelskulle presidenten kunna använda dessa bemyndiganden även i europeiska ärenden. Det ser åligger regeringen a att informera presidenten om utrikespolitiken artikel 32 avsnitt 1 och artikel 38 avsnitt 1 i Lilla konstitutionen; artikel III, avsnitt 3 i Förslaget. Dessutom är presidenten bevarare Polens suveränitet och säkerhet artikel 28, avsnitt 2 i av Lilla konstitutionen och artikel 105, avsnitt 2 i Förslaget. I en krissituation skulle han möjligtvis kunna åberopa detta och utmana sådana EUs handlingar vilka skulle - ansvar kunna äventyra suveräniteten och/eller landets säkerhet. Regeringens arbetsmetoder skulle sannolikt kompliceras åtskilligt. De ändrade arbetsmetoderna torde dock inte kräva ändring av konstitutionen. Enligt artikel 123 i Förslaget är regeringen ansvarig för landets inrikes- och utrikespolitik avsnitt l. Regeringen övervakar förhållandena till andra stater och till internationella organisationer avsnitt 4.9 och sluter internationella fördrag avsnitt 4.10. Liknande bestämmelser finns i artikel 52 i den nuvarande konstitutionen. Dessa utgör sannolikt en tillräcklig plattform for regeringens och dess ministrars handhavande av EU-ärenden. Vad gäller arbetsorganisationen kommer det sannolikt att finnas en specialiserad grupp inom regeringen handlägger EU-frågor. För närvarande finns en särskild enhet inom resom handhar ärenden avseende europeisk integration och utländskt bistånd. geringen som Isamtliga departement finns dessutom avdelningar eller andra enheter som sysslar med frågor, avdelningen for europeisk integration i Finansdepartementet. En av de samma t ex viktigaste uppgifterna for den särskilda regeringsenheten är att godkänna alla regeringsförslag och bestämmelser såvitt deras förenlighet med associationsavtalet och i allmänavser het- med EUs lagstiftning. Varje bestämmelse utformats regeringen, premiärminissom av eller departementen måste godkännas denna enhet. Detsamma gäller för propositern av till parlamentet. Enhetens synpunkter är emellertid bindande, utan tioner som överlämnas endast av rådgivande karaktär. Samma arbetsorganisation torde i princip kunna användas även efter inträde i EU. Då Förslaget kräver att organisationen av regeringen skall fastställas av riksdagen artikel 123, avsnitt 4.12, krävs ingen lagstiftning for beslut om ansvarsområden för en myndighet för europeisk integration eller för annat organ inrättat för liknande ändamål.

Ungern

Ett medlemskap i EU medför naturligen förändringar för den nationella lagstiftaren och även for regeringen, innefattande ändringar i dessas arbetssätt och arbetsmetoder. Omfattande arbete kommer att erfordras för att säkerställa att inhemsk lagstiftning stämmer överens med EU-lagstiftning.

I Ungern tycks ännu inte någon särskild kommitté eller utskott inom parlamentet ha bildats för att särskilt bevaka och handlägga EU-frågor, såsom skett tex i Polen. Redan nu spelar emellertid EU-frågor en viktig roll i kraft av associationsavtalet och den inhemska lag som promulgerade avtalet. Lagen föreskriver bl a § 3 att innan internationella fördrag underskrivs och ratifrceras, och innan lag antas, måste anpassning ske till associationsavtalets krav, enkannerligen de som anges i artikel 67 i associationsavtalet. I praktiken innebär detta att varje proposition som föreläggs parlamentet måste ange i vilken utsträckning och hur den är anpassad till EUs lagstiftning. Ett inträde i EU medför att dem nationella lagstiftarens roll minskar bekostnad EUs av institutioner. EU-lagstiftningen aintas till största delen av EU-institutioner består som av representanter for medlemsstaternas verkställande organ regering och lagstiftande organ. Detta kan innebära att parlamentet kan komma att kräva inflytande/insyn beträffande de regeringsbeslut som har återverkningar hur landets representanter vid lagstiftningagerar särenden EU. Den nuvarande konstitutionen innehåller emellertid inte några ålägganden för i regeringen i detta avseende. Samtidigt torde det stå klart att sådana inte kan åstadkommas med mindre konstitutionen ändras. Det kommer sannolikt att bli nödvändigt att ändra den interna arbetsordning som gäller för parlamentet, for att återspegla parlamentets ändrade roll i lagstiftningsärenden. Ett medlemskap i EU kommer sannolikt inte att kräva ändringar i konstitutionen vad avser presidentens funktioner och ansvar. I praktiken kommer regeringens arbetssätt att påverkas på ett tämligen genomgripande sätt. Dels kommer omfattande arbetsinsatser att behövas i beredandet av lagstiftningsärenden i syfte att säkerställa överensstämmelse med EUs lagstiftning, och för att implementera sådan lagstiftning i Ungern, dels måste instruktioner utarbetas som reglerar regeringsledamöters deltagande i arbetet inom EUs institutioner, såväl som regeringens samverkan med dessa institutioner. Det kommer sannolikt att bli nödvändigt att inrätta en särskild enhet inom regeringen, och/eller särskilda enheter inom de olika ministeriema, för handläggande av EU-frågor. Dessa förändringar torde dock kunna åstadkommas utan ändringar i konstitutionen. Artikel 35l c i konstitutionen ålägger regeringen ministerrådet att leda ministeriemas arbete och att samordna detta arbete. Artikel 372 anger att ministrar skall, inom ramen for existerande lagar och förordningar och, i enlighet med regeringens beslut, leda dem underordnade myndigheters arbete. Dessa bestämmelser torde vara tillfyllest för att åstadkomma de ovan antydda förändringarna.

Tjeckien

Den nationella lagstiftaren och regeringen kommer att få vidkännas förändringar vid inträde i EU, innefattande ändringar i dessas arbetssätt och arbetsmetoder. Omfattande arbetsinsatser krävs för att säkerställa att inhemsk lagstiftning stämmer överens med EU-lagstiftning. I Tjeckien tycks ännu inte någon särskild kommitté eller utskott inom parlamentet ha bildats för att särskilt bevaka och handlägga EU-frågor, såsom skett t ex i Polen.

Ett inträde i EU medför, nämnts ovan, att den nationella lagstiftarens roll minskar på som bekostnad EUs institutioner. EU-lagstiftningen antas till största delen av EU-institutioner av består representanter for medlemsstaternas regeringar och från de valda parlamensom av ten. Detta medför kanhända att parlamentet kommer att kräva inflytande/insyn beträffande de regeringsbeslut har återverkningar hur landets representanter agerar vid lagstiftningsom särenden EU. Den i nuvarande konstitutionen innehåller emellertid inte några ålägganden for regeringen i detta avseende. Samtidigt kan sådana inte åstadkommas med mindre konstitutiändras. Det kommer sannolikt att bli nödvändigt att ändra den interna arbetsordning onen gäller for parlamentet, for att återspegla parlamentets ändrade roll i lagstiftningsom särenden. Ett medlemskap i EU kommer sannolikt inte att kräva ändringar i konstitutionen vad avser presidentens funktioner och ansvar. I praktiken kommer regeringens arbetssätt att påverkas i betydande utsträckning. Dels kommer omfattande arbetsinsatser att behövas i beredandet av lagstiftningsärenden i syfte att säkerställa överensstämmelse med EUs lagstiftning, och för att implementera sådan lagstiftning i Tjeckien, dels måste instruktioner utarbetas som reglerar regeringsledamöters deltagande i arbetet inom EUs institutioner, såväl som regeringens samverkan med dessa

institutioner. I själva verket har regeringens arbetssätt redan påverkats i anledning av den EUanpassning pågår tjeckisk lagstiftning. Den tjeckiska regeringen har fattat ett ansom nu av tal beslut föreskriver att sådan anpassning skall äga rum och även hur detta arbete skall som organiseras och genomföras. Således har varje ministerium ansvar för att utarbeta nya lagar och ändra existerande lagar, så att de motsvarar EUs krav inom sina respektive ansvarsområden. Detta arbete utförs i första hand av rättsavdelningarna inom ministeriema. Varje lagförslag utarbetas inom ett ministerium måste innehålla uppgift om dels vilken som EU-lagstifning är relevant för den aktuella lagen, dels huruvida det framlagda förslaget som överensstämmer med den relevanta EU-lagstiftningen. Dessutom har inom Ministeriet för lagstiftning och offentlig administration inrättats enhet med särskilt ansvar för EUen anpassning tjeckisk lagstiftning. Alla lagförslag granskas av denna enhet för säkerstälav överensstämmelse med EU-lagstiftningen. Sedan lagförslag granskats och godkänts lande av denna enhet överlämnas de till regeringen för vidarebefordran till parlamentet, eller direkt av till parlamentet. Med hänsyn till att tjeckiska regeringen således redan infört förändringar i sitt arbetssätt i åstadkomma EU-anpassning tjeckisk lagstiftning, förefaller det troligt att ytterlisyfte att av förändringar i vart fall omfattande sådana inte är påkallade i detta avseende. Det gare - främsta problemet idag och sannolikt inom en överskådlig framtid är att öka reger- - ingstjänstemännens kunskaper EU-lagstiftning och om EUs institutioner och dessas arom betssätt.

Estland

Som nämnts tidigare kommer ett inträde i EU att innebära en minskad roll för den nationella lagstiftaren. Denna förändrade roll kommer att påverka parlamentets arbetssätt och torde även återspegla sig i den formella regleringen därav. IEstland har emellertid ännu inte tillskapats någon särskild kommitté eller utskott inom parlamentet för att särskilt bevaka eller handlägga EU-frågor. Det är mycket möjligt att parlamentet så småningom kommer att kräva visst inflytande över regeringsbeslut som har återverkningar hur landets representanter agerar i lagstiftningsärenden inom ramen för EUs institutioner. Detta torde i så fall kräva en ändring av konstitutionen, eftersom den inte innehåller några skyldigheter för regeringen i detta avseende. Arbetet med att förbereda Estland för medlemskap i EU har emellertid föranlett ändringar i regeringens organisation. Således utnämndes i april 1995 en s k Europaminister, vars arbetsuppgifter i allmänhet tycks vara att handlägga frågor rörande Estlands integration i EU. Denne minister har ännu ansvar för något eget ministerium utan utför för närvarande de uppgifter som regeringen förelägger honom. Regeringen är för närvarande i färd med att utarbeta en skriftlig instruktion för Europaministem. Härutöver har förändringar skett inom bl a justitie- och utrikesministeriema vid vilka särskilda enheter har inrättats med uppgift att ansvara för EU-anpassning av estnisk lagstiftning inom sina respektive ansvarsområden. Förmodligen kommer liknande enheter att inrättas även inom andra minister-ler. Sådana enheter kommer sannolikt att leva kvar i en eller annan form även efter medlemskap i EU. Presidentens funktioner och ansvar kommer sannolikt inte att behöva ändras i anledning av medlemskap i EU.

Lettland

Som en direkt följd av att Lettland undertecknade sitt associationsavtal med EU, inrättades i oktober 1995 en särskild statlig myndighet Rådet för europeisk integration med uppgift - att utarbeta och genomföra enhetliga riktlinjer för arbetet med Lettlands integration i EU. Riktlinjerna gäller för statliga myndigheter alla nivåer. Utöver denna åtgärd tycks ännu inte några förändringar ha vidtagits beträffande parlamentets och regeringens arbetsrätt. Liksom fallet är med de övriga länder som diskuterats ovan torde dock behov av sådana förändringar föreligga, eller åtminstone uppkomma inom en snar framtid och i vart fall sedan medlemskap vunnits. Inte heller for Lettlands del torde dock förändringar vara nödvändiga såvitt angår presidentens roll och funktioner.

Litauen Vid medlemskap i EU måste parlamentet och regeringen, for att säkerställa "kvaliteten" i sina beslut, förutom konstitutionen beakta även principerna för EU-lagstiftningen samt acceptera och implementera överstatliga beslut. Eftersom landet endast varit självständigt i sex år, och med hänsyn till att konstitutionen som ligger till grund för parlamentets och regeringens arbete antogs endast för tre år sedan,

är arbetsmetodema för nämnda institutioner och befattningshavare fortfarande utvecklingsstadiet. Allmänt kan dock sägas att ändringar måste komma till stånd i samband med ett medlemskap i EU. Å andra sidan kommer sådana förändringar inte att radikalt påverka arbetsmetodema för parlamentet, regeringen och presidenten. Emellertid kan man nog räkna med en ökning av den administrativa personalen inom såväl parlament, regering som presidentämbetet, för handläggning av EU-frågor, oavsett vad sker den inhemska politiska scenen. Denna ökning kommer att nödvändiggöra som omskolningsprogram, rekrytering av EU-orienterad personal, etc, vilket i sin tur kommer att medföra omfattande ekonomiska åtgärder. Antalet tjänstemän for handläggning av EU-frågor kommer således att öka i statsförvaltningen. Denna pågår redan, än i mindre skala eftersom den nuvarande regeringprocess om sorganisationen är under förändring. De flesta dock inte alla ministerier har tillsatt tjänstemän som skall svara för harmonisering och anpassning av rättsregler inom olika sektorer. I många fall är dessa befattningshavare chefer for arbetsgrupper bestående av ett flertal per- Det förutses att, åtminstone inom åtskilliga ministerier, dessa måste omorganiseras till soner. enskilda enheter inom ministeriema för att handha tillämpningen av EU-direktiven för respektive område, tex utbildning, industri och jordbruk. För närvarande förbereds promemorior för regeringen avseende de rättsliga förändringar som krävs för att samordna Litauens rättssystem med EUs krav. Denna verksamhet samordnas med den nyligen etablerade avdelningen för europeisk integration inom utrikesdepartementet. Troligtvis kommer regeringsorganisationen att modifieras även före ett medlemskap i - EU. En nytt ministerium, Ministeriet för europeiska frågor titeln är provisorisk, planeras inom den närmaste framtiden. Det är fortfarande oklart om detta ministerium kommer att bildas grundval den ovan nämnda avdelningen för europeisk integration inom utrikesav departementet, eller om det kommer att bildas separat.

Den dömande verksamheten

Polen

Införande EU-lagstiftning i de polska domstolarnas verksamhet kan ske inom ramen för av existerande bestämmelser i Lilla konstitutionen avseende domstolsväsendet och dess befogenheter. Inget behov finns av att etablera nya typer av domstolar. Artikel 56 i Lilla konstitutionen konstaterar kort och gott att domstolsväsendet utgörs av Högsta domstolen, allmänna domstolar och specialdomstolar. Det nuvarande domstolsväsendet är sannolikt i sig tillräckligt utvecklat for att ett tillfredsställande sätt kunna hantera införande och tillämpning EU-lagstiftning. Ratiñcering ett fördrag om polskt medlemskap kommer av av att utgöra tillräcklig grundval för domstolarna att tillämpa EU-lagstiftning. I realiteten komdock sannolikt del problem och svårigheter att uppstå. mer en Först och främst är det fråga om att undervisa domare i EU-lagstiftning. Ett omfattande för undervisning måste tillhandahållas av justitiedepartementet och av de euprogram ropeiska institutionema. EU-lagstiftningens allmänna filosofi torde vara enklare att tillägna

sig än de enskilda bestämmelserna. Både civilrätten och den administrativa rätten i Polen har alltid varit starkt influerad av fransk och tysk doktrin, vilket även åtminstone allmänt sett - är fallet med EUs lagstiftning. Vidare kan tänkas situationer där EU-lagstiftning och polsk lagstiftning står i strid med varandra, särskilt vad gäller lagar och andra bestämmelser som antagits före medlemskap i EU. Sannolikt kommer polska domstolar att acceptera att EU-bestämmelsema har företräde framför den inhemska lagstiftningen, även sådan av senare datum. Troligtvis kommer även de allmänna domstolarna, dvs Högsta domstolen, Regeringsrätten och de lägre domstolarna att inta den ställningen att de har befogenhet att vägra att tillämpa inhemsk lag om denna står i motsats till EU-lagstiftning. Om så blir fallet finns behov att hänskjuta sådana frågor till Konstitutionsdomstolen. Effekten skulle bli att nationell lagstiftning kan tillämpas, men den blir att anse som gnundlagsstridig. Å andra sidan föreskriver konstitutionen artikel 62 i de konstitutionella bestämmelserna och artikel 146 i Förslaget att: "domare är oberoende och endast underställda parlamentets lagar". Som det är nu ger denna artikel domstolarna befogenhet att granska alla regeringsförordningar för att fastställla deras överensstämmelse med lag och konstitution och då domarna enbart är underkastade lag är de ovillkorligen bundna av regeringens förordningar. Samtidigt anses att det Förbjudet att granska av parlamentet antagna lagar med avseende på deras författningsenlighet domstolarna får vägra att tillämpa en lag, de kan endast vidarebefordra en grundlagsfråga till Konstitutionsdomstolen. Det är oklart huruvida domstolarna skulle tillämpa samma synsätt vad gäller konflikter mellan inhemsk lagstiftning och internationell rätt. Om rättspraxis utvecklas dithän att samtliga domstolar vägrar att tillämpa inhemsk lagstiftning om den står i motsatsförhållande till internationella normer kommer det att falla sig naturligt att iaktta samma hållning till EUlagstiftningen. Om emellertid domstolarna skulle vägra lämna företräde internationella normer och hänvisa sådana ärenden till Konstitutionsdomstolen enligt artikel 160 i Förslaget skall Konstitutionsdomstolen avgöra ärenden avseende överensstämmelse mellan lagar och internationella fördrag kan det bli svårt att övertyga domare om att ett annat tillvägagångssätt måste iakttagas beträffande EU-lagstiftning. I en sådan situation skulle det krävas en ändring i konstitutionen med innebörden att domstolarna förpliktas ge företräde EU-lagstiftning. Sannolikt skulle då även ändringar i processuell lagstiftning krävas.

Ungern

Enligt konstitutionen artiklarna 45-50 består det ungerska domstolsväsendet av Högsta domstolen, Appellationsdomstolen samt regionala och lokala domstolar. Artikel 503 föreskriver att domare skall vara självständiga och endast underkastade lagen. Ordförande i Högsta domstolen väljs av parlamentet, under det att övriga utses av presidenten. Högsta domstolens uppgifter innefattar utfärdande av riktlinjer för övriga domstolars dömande verksamhet, vilka riktlinjer liksom Högsta domstolens domar är bindande för övriga domsto- - lar.

Ett medlemskap i EU skulle inte nödvändiggöra någon förändring av domstolsväsendet i

sig. Det bedöms tillräckligt utvecklat för att hantera införande och tillämpning av EUvara lagstiftning. Behovet utbildning domare alla nivåer i EU-lagstiftningens teori och av av

praktik torde dock i Ungern liksom i övriga länder i Central- och Östeuropa stort.

- vara - Som nämnts innehåller konstitutionen någon uttrycklig regel som ger internaovan tionella fördrag företräde framför inhemsk lagstiftning. Vidare saknas bestämmelser som

skulle bana väg för direkttillämpning EUs lagstiftning. Dessa två omständigheter låter sig av i EU-sammanhang svårligen förenas med artikel 503 i konstitutionen som föreskriver att

domare endast är underkastade lag. För att EUs lagstiftning skall få full genomslagskraft i de

ungerska domstolarnas verksamhet torde ändring av konstitutionen i dessa avseenden en påkallad. Ide regeringen utarbetade riktlinjerna för en ny konstitution tycks samma vara av slutsats ha dragits.

Tjeckien

Det tjeckiska domstolsväsendet består av Högsta domstolen, Högsta förvaltningsdomstolen,

överdomstolar samt regionala och lokala domstolar. Samtliga domare utses av presidenten.

Artikel 951 i konstitutionen föreskriver att domare i sin dömande verksamhet är underkas-

tade lagen, och i artikel 821 sägs att domare är självständiga i sin yrkesutövning. Om

domstol finner lag, är föremål för tillämpning i ett mål, strider mot konstitutionen att en som skall domstolen hänskjuta målet till Konstitutionsdomstolen.

Liksom fallet är beträffande Polen och Ungern torde det tjeckiska domstolsväsendet i sig

fullt tillräckligt för införande och tillämpning av EU-lagstiftning. Som redogjorts för vara medger konstitutionen endast i begränsad omfattning direkttillämpning av bestämmelovan i internationella fördrag och att sådana äger företräde framför inhemsk lagstiftning. Detta ser med de två nämnda artiklarna i konstitutionen gör att dessa måste ändras sammantaget ovan for möjliggöra domstolars direkttillämpning EU-lagstiftning och för att sådana av att av domstolar skall kunna företräde framför inhemsk lagstiftning. ges

Estland

Enligt konstitutionen och lagen domstolar består domstolsväsendet i Estland av: om regionala domstolar, stadsdomstolar och administrativa domstolar, -— distriktsdomstolar och - Högsta domstolen. - Emellertid föreskriver artikel 148 i konstitutionen att inrättandet av specialdomstolar för sär-

skilda måltyper kan bestämmas i lag. Artikel l i civilprocesslagen slår fast att civilmål skall

regionala domstolar och stadsdomstolar, distriktsdomstolar och av Högsta domstoprövas av len, inte annat förskrivs i lag, eller i avtal mellan parterna. om Införande EUs domstolssystem EG-domstolen och förstainstansdomstolen skulle inte av stå strid med det i existerande estniska domstolsväsendet. Ytterligare ändringar i estnisk lag,

inklusive konstitutionen, krävs inte för närvarande i detta avseende.

Estlands Högsta domstol är landets högsta rättsinstans. I enlighet med civilprocesslagen är utslag från Högsta domstolen slutgiltiga och kan inte överklagas. Eftersom ovannämnda bestämmelse inte är fastlagd i konstitutionen anses inte EGdomstolens överhöghet över nationella domstolar stå i strid med konstitutionen. Oförenligheten med civilprocesslagen måste dock rättas till i sinom tid genom implementering av EU-lagstiftningens relevanta bestämmelser. Artikel 9 i civilprocesslagen fastställer att domstolarna skall pröva frågor med utgångspunkt i de internationella fördrag som har ratificerats av Estland och med utgångspunkt i estnisk rätt. Om ett fördrag som Estland har ingått föreskriver bestämmelser eller förfaranden som är annorlunda än de som fastslagits i de inhemska lagar som reglerar civilprocessuella förfaranden i Estland, skall de regler som föreskrivs i fördraget tillämpas. Det finns för närvarande nästan ingen erfarenhet i estniska domstolar av hur man praktiskt och juridiskt skall lösa frågan om direkt tillämpning av internationella fördrag i Estland. Internationella fördrag är icke desto mindre, i enlighet med vad som ovan nämnts och i enlighet med relevanta bestämmelser i konstitutionen, direkt tillämpliga i Estland. De torde dock inte äga företräde framför konstitutionens bestämmelser. För att EUs primära lagstiftning skall äga full genomslagskraft i estniska domstolar, måste konstitutionen ändras. I Estland, liksom i de flesta andra länderna i Central- och Östeuropa, finns det ett stort behov av att utbilda domare både i praktiskt och teoretiskt hänseende i att förstå och - tillämpa EU-lagstiftning.

Lettland

Konstitutionen innehåller endast bestämmelser om domstolsväsendet artiklarna 82-86. Artikel 83 föreskriver att domare skall var självständiga och endast underkastade lag. Av artikel 84 framgår att utnämnandet av domare skall bekräftas av parlamentet och att de kan avskedas på annat sätt än genom beslut av domstol. Bestämmelser om domstolsväsendet återfinns även i lagen om domstolar vilken antogs den 15 december 1992. Domstolsväsendet består av Högsta domstolen, regionala domstolar och stadsdomstolar. Enligt lagens ursprungliga lydelse gavs landets Högsta domstol behörighet att även kontrollera lagars överensstämmelse med konstitutionen artikel 9. Men en ny lag antogs den 15 juni 1994 enligt vilken domstolen berövades sin möjlighet att utöva författningskontroll. Samtidigt sades dock att en Konstitutionsdomstol skulle inrättas. Någon sådan har emellertid ännu inte inrättats. Högsta domstolen är enligt lag helt självständig till skillnad från domstolar lägre nivåer vilka organisatoriskt och ekonomiskt är underordnade Justitiedepartementet. Sådan självständighet for Högsta domstolen tycks inte alltid accepteras av den lagstiftande och exekutiva makten. Högsta domstolens självständighet underkastas enligt vissa uppgifter understundom ingående kontroll. Den 15 juni 1995 antogs en förändring av lagen avseende kandidaturen for ordföranden i Högsta domstolen. Denne väljs inte av landets president utan utses av regeringen. Efter några månader utarbetade Justitiedepartementet bestämmelser en-

ligt vilka Justitiedepartementet lade under sig vissa av Högsta domstolens arbetsuppgifter. Trots Högsta domstolens protester ändrades bestämmelserna. Mot bakgrund bl dessa omständigheter framtonar bilden av ett förhållandevis anav a strängt Förhållande mellan den dömande och verkställande makten i Lettland. Som redogjorts för saknar konstitutionen bestämmelser som ger internationella förovan drag företräde framför inhemsk lagstiftning, liksom bestämmelser som medger direkttillämpning av EUs lagstiftning. Samtidigt sägs i konstitutionens artikel 83 att domare endast är underkastade lag. Dessa förhållanden sammantagna innebär att konstitutionen måste ändras för att domstolarna skall kunna tillämpa EUs lagstiftning såsom förutsättes vid medlemskap. Förändringar i domstolsväsendet som sådant torde vara påkallade vid medlemskap, dock att det önskvärt med inrättande av en Konstitutionsdomstol, eller att Högsta domvore stolen ges behörighet att pröva dylika frågor.

Litauen

Domstolssystemet har genomgått omfattande förändringar under de rättsliga reformer som hänvisats till Konstitutionen behandlar domstolsväsendet i artiklarna 109-108. Av arovan. tikel l11 framgår att domstolsväsendet är indelat i fyra nivåer: Högsta domstolen vilken är kassationsdomstol appellationsdomstolar, regionala och lokala domstolar. Domare i en - Högsta domstolen parlamentet, medan övriga domare utses av presidenten. Artikel utses av 109 föreskriver att domare skall vara självständiga och i sin dömande verksamhet endast underkastade lagen. Konstitutionen möjlighet att införa specialdomstolar för förvaltger en nings-, arbetsrätts- och familjerättsmål mål mot minderåriga. Hittills finns emellertid enspecialdomstol, vilken inrättats för ekonomiska tvister. dast en Ett medlemskap i EU kommer att kräva några förändringar av domstolsväsendet i sig. Klart är emellertid att höga krav kommer att ställas domare när de ställs inför uppgiften tillämpa EU-lagstiftning. Behovet utbildningsinsatser är och kommer att förbli att av - stort. . Som redogjorts för saknar konstitutionen bestämmelser som ger internationella förovan drag företräde framför inhemsk lagstiftning, liksom bestämmelser som medger direkt tillämpning EUs lagstiftning. Samtidigt sägs i konstitutionens artikel 109 att domare enav dast är underkastade lag. Dessa förhållanden i förening innebär att konstitutionen måste ändras för att domstolarna skall kunna tillämpa EUs lagstiftning sätt som förutsättes vid medlemskap.

Mänskliga rättigheter

Polen

Kraven beträffande mänskliga rättigheter i Maastrichtfördraget hänför sig huvudsakligen till Europakonventionen mänskliga rättigheter. Denna konvention förutom vissa protokoll om ratiñcerades Polen år 1992 och är bindande för samtliga polska myndigheter och domstoav

lar. Som nämnts tidigare, accepterar domstolarna direkt tillämpning av konventionen. Emellertid finns något fall då polsk domstol nekat att tillämpa nationell lagstiftning som stått i strid med konventionen. Om brott mot konventionen förekommer, innebär detta i regel även brott mot de konstitutionella bestämmelsernas föreskrifter avseende fri- och rättigheter. Domstolama föredrar därför regel att avgöra sådana mål konstitutionella grunder och att åberopa konventionen enbart som ett stödargument. Reglerna avseende fri- och rättigheter den nuvarande grundlagen är obsoleta och befinner sig i några hänseenden långt från europeiska Skulle EU-medlemskap bli verk- - - normer. lighet innan den nya konstitutionen är antagen måste konstitutionen till Maastrichtanpassas fördraget och Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. Det är dock högst troligt att den nya konstitutionen kommer att antagas fore Polens inträde i EU. Detta skulle lösa alla sådana problem eftersom Förslaget följer reglerna i Eunoga ropakonventionen om de mänskliga rättigheterna. När den nya konstitutionen väl antagits kommer det således att bli nödvändigt att göra några större förändringar i anledning ett av EU-medlemskap.

Ungern

Ungern ratifrcerade Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna 1993, inklusive samtliga protokoll till konventionen. Beträffande artikel 6:1 i konventionen gjordes dock en reservation med innebörden att ungersk lagstiftning för tillfället medger judiciell prövning av beslut fattade i förvaltningsärenden. Med undantag for denna reservation torde således artikel F2 i Maastrichtfördraget innebära något hinder för medlemskap i EU. Situationer kan emellertid tänkas då bestämmelser i konventionen skulle kunna anses strida mot konstitutionen. Som nämnts ovan innehåller konstitutionen några bestämmelser som ger internationella fördrag företräde framför konstitutionen, varför denna skulle behöva ändras i den tänkta situationen. Risken för att sådana situationer uppkommer får dock betraktas som liten, bl a av det skälet att konstitutionen innehåller en fri- och rättighetskatalog som i stora stycken motsvarar konventionen. Dessutom torde den nya konstitutionen, som är under utarbetande, komma att uttryckligen reglera sådana situationer.

Tjeckien

Tjeckien ratiñcerade Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna 1993, inklusive samtliga protokoll till konventionen. Protokollen 10 och 11 har dock ännu trätt i kraft. Reservationer har gjorts. Hinder mot medlemskap i EU föreligger således i detta avseende. Ändringar i konstitutionen är inte heller nödvändiga då internationella fördrag avseende just mänskliga fri- och rättigheter äger direkt tillämpning och företräde framför inhemsk lagstiftning.

Estland

signerade Europakonventionen de mänskliga rättigheterna år 1993, inklusive Estland om samtliga protokoll till konventionen. Den har emellertid ännu ratifrcerats av parlamentet. Den fråga tycks föremål för den livligaste debatten i detta sammanhang är som vara dödsstraffets avskaffande. Även Estland således i skrivande stund uppfyller arom i Maastrichtfördraget, förefaller det sannolikt att konventionen kommer att ratifrtikel F2 inom den framtiden. Om så sker, återstår frågan hur estniska domstolar och ceras närmaste myndigheter kommer bestämmelser i konventionen anses strida mot konstitutiatt agera om Som redogjorts for äger internationella fördrag företräde framför inhemsk lagonen. ovan, stiftning, dock framför konstitutionen. Om konventionen skulle anse strida mot konstituti-

onen måste således konstitutionen ändras.

Lettland

Europakonventionen de mänskliga rättigheterna antogs Lettland i januari 1995, dock om av alla protokoll till konventionen antagits. Konventionen har ännu inte föranlett har ännu förändringar i konstitutionen. Sådana torde dock vara nödvändiga, bl a för att garantera att konventionens bestämmelser äger företräde framför inhemsk lagstiftning. mänskliga rättigheter i Lettland inrättade regeringen en post som minister För att garantera mänskliga rättigheter. Den efter tid byrå för mänskliga rättigheter i parfor ersattes en av en byrå skall behandla ärenden mänskliga rättigheter, men har ingen laglamentet. Denna om stiftande funktion. En sådan funktion måste sannolikt införas om arbetet skall bli framgångsrikt. Domstolssystemet i Lettland idag är inte anpassat för att undersöka överträdelser mänskliga rättigheter. Den lettiska lagstiftningen motsvarar inte den nivå som föreskrivs i av Europakonventionen de mänskliga rättigheterna, t vad gäller rättigheter för personer om ex anhållna för lagöverträdelser och for dömda Förhållandena i fängelser motsvarar personer. inte internationell standard. För att förbättra situationen detta område måste lagstiftningen förändras, vilket torde kräva avsevärda ekonomiska insatser. En åtgärd skulle kunna vara att, konstitutionsdomstol, inrätta oberoende kommission för mänskliga rätvid sidan av en en för effektivt skyddet för de mänskliga rättigheterna. Hittills har dock tigheter att garantera Lettland mänskliga rättigheter och lagstiftningen området ägnats de diskussionen i om nationella minoriteter och rättigheter för icke-lettiska medborgare och största problemen har särskilt fokuserats lagstiftningen om medborgarskap.

Litauen

Europakonventionen de mänskliga rättigheterna utgör integrerad del av Litauens rättsom en den ratificerades parlamentet den 27 april 1995. Samma dag ratificersystern genom att av ades även fjärde, sjunde och elfte protokollen till konventionen. ratificerats med följande föreskrifter avseende del art. 5 i konventionen: Konventionen har

a Enligt art. 104 i Litauens straffprocesslag, är rätten att utfärda sanktioner för häktning förbehållen inte bara domstolen utan även åklagaren. Denna bestämmelse gäller ett år från ikraftträdandet av konventionen. b Kraven enligt art. 5 i konventionen kommer inte att tillämpas vid disciplinstraff soldater i aktiv militärtjänst enligt disciplinförordningen. häktning för

Båda bestämmelserna tillkom eftersom motsvarande lagar i Litauen inte ändrats vid tiden for ratificeringen. Grunden för den andra bestämmelsen är att disciplinförordningen som föreskriver arrest som en disciplinåtgärd för soldater inom militärtjänsten inte antagits av parlamentet lag utan endast godkänts av regeringen. Vad gäller den första bestämmelsen som en måste de erforderliga ändringarna införas i litauisk lagstiftning inom ett år från ikraftträdandet av konventionen. Härutöver har parlamentet gjort följande tillkännagivanden: 1 Ang art 25 i konventionen: att under en period av tre år kommer Litauen att erkänna Europeiska kommissionens för mänskliga rättigheter behörighet att mottaga ansökningar från enskilda personer. 2 Beträffande an. 46 i konventionen: att Litauen under en period av tre år kommer att erkänna Europeiska domstolens för mänskliga rättigheter obligatoriska behörighet rörande tillämpning och tolkning av konventionen.

Lagen vilken konventionen ratifrceras föreskriver att dessa deklarationer skall tillämgenom både på fjärde och sjunde protokollen till konventionen. pas Det är värt att notera att ratificeringen har fått formen av en lag antagen av parlamentet. Det är första gången under det litauiska parlamentets tid som en ratiñcering sker genom antagande lag; stadfästes ratificeringar av internationella fördrag vanligen genom av annars beslut i parlamentet. Eftersom själva lagen har en högre rättslig status jämfört med parlamentsbeslutet vittnar detta förmodligen särskild respekt för konventionen från parom lamentets sida. Innan konventionen framlades för ratiñcering vände sig presidenten till Konstitutionsdomstolen för besked huruvida artiklarna 9 och 14 i konventionen och artikel 2 i om fjärde protokollet till konventionen stred mot Litauens konstitution. Författningsdomstolen baserade sitt beslut synsättet att konventionen skulle kunna sägas strida mot konstitutionen helt eller delvis om: l konstitutionen innehöll en omfattande och uttömmande lista över rättigheter och friheter för individer vilken inte motsvarade fri- och rättigheter uppräknade i konventionen; 2 konstitutionen förbjöd vissa handlingar medan konventionen definierade dessa handlingar som rättigheter eller friheter; 3 vissa föreskrifter i konventionen inte kunde tillämpas i Litauen därför att de inte stod i samklang med vissa av konstitutionens föreskrifter. Grundat allmän analys konstitutionen och konventionen, fann Konstitutionsdomen av stolen att varken konventionen eller konstitutionen innehöll någon heltäckande och uttömmande lista över fri- och rättigheter. Därför kunde konventionens föreskrifter som definierar fri- och rättigheter enligt domstolen tillämpas tillsammans med konstitutionens bestämmel-

ser som definierar fri- och rättigheter, om de förra inte motsäger de senare. Domstolen fann också att ingen bestämmelse som fastställer rättigheter och friheter, varken i konstitutionen eller i konventionen, gav tillräcklig anledning uttala att konstitutionen förbjöd vissa handlingar, som konventionen definierade som fri- och rättigheter. Vad beträffar de konkreta frågorna angående överensstämmelsen mellan konventionens artiklar 9 och 14 och konstitutionen, fann domstolen att de inte stred mot konstitutionen. Litauen genomför för närvarande ett omfattande arbete som syftar till full samstämmighet mellan dess rättssystem och konventionens krav. Detta arbete samordnas av Justitiedepartementet som redan lagt fram en lång rad lagförslag för parlamentets övervägande. Detta arbete förväntas vara avslutat om ett till två år, dvs innan Litauen rimligtvis kan bli medlem av EU. Sannolikt kommer Litauen att ansluta sig till andra protokollet till konventionen; Litauen har undertecknat det första protokollet men ännu inte ratificerat det. Det litauiska rättssystemet förväntas vid tidpunkten for medlemskap vara fullt i överensstämmelse med Maastrichtfördragets krav vad gäller mänskliga rättigheter.

Sammanfattning och slutsatser

Som framgår av redogörelsen ovan förutsätter medlemskap i EU att åtskillinga ändringar genomförs i samtliga undersökta länders konstitutioner. Förklaringen till att ändringar är nödvändiga står framför allt att finna i EUs natur och i EU-lagstiftningens anspråk direkt tillämpning och företräde framför inhemsk lagstiftning. De konstitutionella förändringar som krävs torde bereda svårigheter ur rättslig synvinkel. Såvitt kan bedömas i dag föreligger inte och kommer sannolikt inte att föreligga några politiska hinder. De kvalificerade - majoriteter som krävs för ändringar av respektive lands konstitution kommer sannolikt att uppnås. Med tanke de genomgripande förändringar som medlemskap i EU medför i vart fall ett statsrättsligt perspektiv är det snarast förvånande hur lite debatt frågan om medlemur skap hittills har föranlett. I samtliga undersökta länder tycks politiker från samtliga partier, och experter, vara rörande eniga om nödvändigheten av medlemskap. Ofta betonas de utrikes- och säkerhetspolitiska aspekterna mer än de ekonomiska. Frånvaron av debatt antyder förekomsten av ett "plattläggningssyndrom", dvs det anses inte politiskt opportunt att kritiskt diskutera medlemskap i EU. Vidare kan noteras att när EU diskuteras är fokus inställt anpassning av inhemsk lagstiftning till EUs krav. Denna fokusering förklaras bl a associationsavtalens och vitbokens betoning dessa frågor. Även det från EUs håll av av om ofta betonas att en formell anpassning inte är tillräcklig, har ännu så länge en diskussion om implementering i praktiken EU-lagstiftningens krav i allt väsentligt lyst med sin frånvaro. av Det finns anledning understryka att denna aspekt torde utgöra det största problemet; för att tala med Pastor Jansson: "påsen måste fyllas med innehåll". För att EUs lagstiftning och EUs system över huvud taget skall kunna få tillfredsstäl- lande genomslag i praktiken i de central- och östeuropeiska länderna krävs omfattande informations- och utbildningsinsatser. Parlamentariker, regeringstjänstemän, myndighetsperoch framför allt domare måste bibringas kunskap om EU-lagstiftning och träning i att soner

tillämpa denna. Härvidlag kommer omfattande insatser från EUs sida att bli nödvändiga. För att sådan utbildning och träning skall bli meningsfull, krävs att EU formulerar målen därför. Annorlunda uttryckt: de villkor för medlemskap som EU hittills formulerat, tex vid Europeiska rådets möte i Köpenhamn 1993, är inte tillfyllest; de måste preciseras och konkretiseras, annars riskerar vägen till EU att omvandlas till en via dolørosa for länderna i Central- och Östeuropa. de viktigaste uppgifterna for den kommande regeringskonferensen måste enligt for- En av fattarens mening vara att tydligt ange de villkor som ställs for dessa länders medlemskap iEU. Först när så skett är det möjligt att uttala sig om vilka av länderna i Central- och

Östeuropa som uppfyller kraven for medlemskap, och for de länder som inte gör det, att

ett målinriktat sätt förbereda sig for medlemskap. Utgångspunkten vid en sådan precisering av villkoren måste vara att samma villkor uppställes for samtliga länder. Detta innebär inte att alla länder måste beviljas medlemskap samtidigt. Som rapporten antyder, befinner sig de olika länderna olika stadier, även i konstitutionellt hänseende. Detta förhållande måste rimligtvis återspeglas i takten med vilken de upptas som medlemmar EU.

Abstract

The eastward extension of the European Union

-

Amalgamation through Variable geometry

This paper describes the present status of economic integration through foreign trade between the ten sovereign Central and East European states, which have hitherto applied for full membership in the European Union, or are expected to transmit a formal application in the near future. The artificial division of Europe in the 1940s and 1950s caused a steep decline of foreign trade relations between on one hand those Central and East European countries that had become politically independent after World War and, on the other hand, Western Europe. Instead a hierachically and bilaterally organized, autarchic economic system, oriented towards the USSR was introduced within the framework of the CMEA. argued in the that this system started to break up already in the beginning of the 1970s, and that the paper political changes that happened in the late 19805 were a natural effect of accelerated economic reforms in the 1970s and the early 1980s, aiming at a larger degree of foreign trade with Western Europe. Accordingly, with the collapse of the socialist economic systems Europe, a number of countries had already started the process of "take-off" regarding foreign trade relations with members of the European Union, particularly Germany. In the of Poland, the Czech Republic and Hungary, the geographical orientation of case foreign trade has within a few years reached the same pattern as during the interwar period. Less than 15 percent of Polands total export value was assigned to the former CMEA 1994, compared to 60 percent 1979. Around 30 percent of the total exports of Poland, Czech Republic, Hungary and Slovenia were directed at Germany only. As regards commodity composition, the pattern of foreign trade has during the last 5-10 years rapidly approached the level of EU intra—trade. The agricultural trade plays a minor role average only in the mutual foreign trade transactions in the middle of the 1990s, and expected to become even more marginalised during the years ahead. Poland, the Czech Republic and Hungary can already today be regarded as being at least equally integrated within the current foreign trade composition of the EU as the three Southern member countries Spain, Portugal and Greece. Germany, France, and to some extent, Austria and Italy, are the key partners in the amalgamation process of Poland, Czech Republic, Hungary and Slovenia, while in the case of the three former USSR republics Estonia, Latvia and Lithuania, the situation in many respects different. Estonia and Latvia have reached a high level of economic integration with EUl5, largely related to Finland and Sweden, while Lithuania represents a much closer remaining integration with the former USSR. argued in the paper that Sweden and Finland should play a key role the further amalgamation of Estonia and Latvia in the EU, and that there are geopolitical reasons to

include Lithuania in the same group as well. Sweden and Finland do also have a potential to contribute to the development of Poland’s amalgamation with the EU, in order to reduce Germanys present economic burden of being the key partner to Poland. A fixed ultimate time-target for full membership a step-wise process of economic integration via a complete free trade area, a common customs union, and an BEA-like arrangement, to be preferred, as regards a first group of applicant countries, including Estonia, Latvia, Lithuania, Poland, the Czech Republic, Slovakia and Hungary, proposed the paper, while Romania, Bulgaria and the former Yugoslav republics are put a second group.

EU:s

éistutvidgning

— ekonomisk sammanfogning genom variabel

geometn

Claes G. Alvstam

I denna belyses hur de tio central- och östeuropeiska länder formellt ansökt uppsats som om medlemskap i Europeiska unionen, eller avser lämna in en ansökan inom kort, är ekonomiskt integrerade med EU genom sin Utrikeshandel. Graden av ekonomisk integration med EU varierar kraftigt mellan de olika kandidatländema, men det gemensamma mönstret är att integrationsprocessen skett mycket snabbt efter det att den påbörjades i slutet av 1970talet och i början av 1980-talet. Eftersom denna nya process delvis inneburit en återgång till det utrikeshandelsgeograñska mönster som rådde under mellankrigstiden, inleds uppsatsen med en kort historisk tillbakablick.

Den historiska restaurationen

Före första världskriget dominerades den centraleuropeiska handeln av de båda stormakterna

Tyskland och Österrike-Ungem. Jämvägs- och kanalbyggandet under 1800-talets senare

hälft hade inneburit ett uppsving för transporter långa avstånd över den europeiska kontinenten. S:t Petersburg- Königsberg-Berlin-Paris och London-Rotterdam-Wien- Belgrad-Konstantinopel blev nu överkomliga rese- och transportavstånd. Men fortfarande delades osynlig barriär någonstans i höjd med Tysklands och Österrike- Europa av en Ungerns östgränser. Huvuddelen av handeln och kontakterna inom Centraleuropa skedde västerut. Tsarrysslands och Turkiets ekonomiska sammanknytning med det egentliga Europa var av blygsam omfattning. Efter Versaillesfreden försköts denna osynliga ekonomiska och mentala barriär en bit österut De nybildade "randstatema", från Finland i norr via Estland, . Lettland, Litauen, Polen, Tjeckoslovakien, Österrike och Ungern, till Jugoslavien och

1 Estland, Lettland, Litauen, Polen, Tjeckien, Slovakien, Ungern, Slovenien,Rumänien,Bulgarien. Av jämtörelseskäldiskuteras i vissa avsnitt även EU:s utrikeshandelmed Ryssland,Ukraina, Vitrysslandoch Moldova, samt Kroatien.Makedonien,Bosnien-Hercegovinaoch"Rest-Jugoslavien".

Albanien i söder, orienterades mot väster mot Tyskland i första hand, men även mot Italien och Frankrike. I 1920-talets Polen gick ungefär 35 procent av exporten till Tyskland, jämfört med knappt två procent till Sovjetstaten i öster tabell 1. Detta trots att Polen hade bildats en sammanslagning av territorier från tre olika stater och man därför skulle kunna genom förmoda att utrikeshandeln efter självständigheten också skulle reflektera de traditionella banden öster- och söderut. De unga baltiska republikema, liksom Finland, drogs in i en östersjöhandel, som också i första hand centrerades mot Tyskland. Den djupa ekonomiska depressionen slog hårt mot utrikeshandeln, och de centraleuropeiska länderna, vilka stod utanför de tre världsomspännande handelsblocken, styrda av USA, Storbritannien respektive Frankrike, drabbades av isolering. Under femtio varandra följande månader, januari 1929 mars 1933 sjönk världshandelsvärdet och uppgick i slutet av perioden till bara en - , tredjedel i förhållande till nivån före krisen. De amerikanska Smoot-Hawley-tullama, de brittiska Ottawa-preferensema och motsvarande franska tullhöjningar var alla protektionistiska åtgärder, syftande till att stödja produktion inom det egna blocket. Den guldmyntfoten hade övergivits 1931 och världshandelsregimen hade alltmer gemensamma bilateraliserats multilateralismens bekostnad. Ett resultat av den växande protektionismen blev att de centraleuropeiska ländernas utrikeshandel ytterligare knöts till Tyskland. Den globala ekonomiska konferens, förespråkad av bl a den brittiske ekonomen J .M. Keynes, och skulle återupprätta förtroendet för en multilateral ekonomisk ordning, kom aldrig till som stånd innan kriget ryckte allt närmare. Det först under andra världskrigets sista år, var 1944, som de då allierade makterna inklusive Sovjetunionen kunde dra upp sommaren riktlinjerna för efterkrigstidens utrikeshandel och ekonomiska återuppbyggnad i den berömda konferensen i Bretton Woods i amerikanska New Hampshire. Delningen Europa efter Jalta och Potsdam innebar en total omvälvning också för av utrikeshandeln. Under åren 1945-47 orienterades den ekonomiska makten alltmer i östlig riktning i de länder som befriats av Röda armén. Efter 1948 var denna delning helt genomförd efter Berlinblockaden och när Tjeckoslovakien som sista centraleuropeiska land inordnades i sovjetisk maktsfar. Under de påföljande åren kan man tala om en ömsesidig en förstärkningsprocess. De centraleuropeiska länderna drevs in i ett av Sovjetunionen dirigerat bilateralt orienterat ekonomiskt samarbetsblock, Rådet för ömsesidigt ekonomiskt bistånd SEV/CMEA, samtidigt västmaktema bidrog ytterligare till den ekonomiska som och embargopolitik Adler-Karlsson, 1968. Redan 1947 isoleringen genom sanktioner gick 28 procent av den polska exporten till Sovjetunionen. Denna andel hade 1954 stigit till 38 procent tabell 1. Undertecknandet av GATT-avtalet 1947 och olika ekonomiska samarbetssträvanden i Västeuropa, t ex Benelux och Kol- och stålgemenskapen, bidrog ytterligare till att de båda blocken drevs allt längre från varandra. Den svenska handelspolitiken hade inledningsvis stått och vägt mellan öst och väst. Man slöt t ex omfattande bilaterala handelsavtal med Sovjetunionen och Polen 1946-47, kopplade till stora krediter Karlsson, 1993. Men o m 1948-49 kom även den svenska utrikeshandeln att alltmer accentuerat orienteras i västeuropeisk riktning.

Tabell 1 Ländersammansättningen i Polens export, valda år 1928-1994 % Destination 1928 1947 1954 1979 1986 1991 1994 "Öst" 20 40 65 60 40 35 14 "Väst" §Q Å 35 Å 69 65 i 100 100 100 100 100 100 100 varav:

Källor: Egen sammanställning av officiell polsk utrikeshandelsstatistik, bearbetad och publicerad i UN Statistical Yearbook, olika årgångar, och IMF, Direction of Trade Statistics, samt egna beräkningar Alvstam, 1993,s 33. Not: Med "Öst" de länder, vilka 1949 kom att ingå i SEV/CMEA, och som därmed avses bildade östeuropeiska centralplaneekonomier, samt därutöver statshandelsländer i gruppen övriga världen, t ex Folkrep. Kina, Vietnam, Nordkorea och Kuba. Dessa senare länder bidrar dock endast marginellt till gruppen och påverkar inte redovisade storleksrelationer under någon tidsperiod.

Den multilaterala handelspolitiska regim som successivt genomfördes inom ramen för GATT, medverkade till en allt längre driven liberalisering av utrikeshandeln. De västeuropeiska valutorna inlemmades, som ett resultat av Bretton Woods-avtalet och skapandet Internationella valutafonden, i ett dollardominerat finanssystem under fasta av inbördes växelkurser och en successivt ökad konvertibilitet. Romfördraget och EFfA-avtalet kan i detta sammanhang ses som "överväxlaf till GAIT-samarbetet. De innebar en snabbare liberalisering och tullavveckling i den interna utrikeshandeln, utan att GATTkravet om icke-diskriminering behövde utmanas. Under 1950- och 60-talen stabiliserades den handelspolitiska situationen. Den snabba utrikeshandelstillväxten i Västeuropa, vilken blev följden av GAIT—rundoma och de egna integrationsavtalen, fick aldrig någon riktig motsvarighet inom SEV. Då de västeuropeiska ländernas utrikeshandel alltmer ñck karaktären av ett tätt sammanflätat nätverk av ömsesidiga ekonomiska beroenden, arbetsfördelning och specialisering, förblev utrikeshandeln inom SEV tämligen marginell och därtill utpräglat hierarkiskt orienterad. De enskilda östeuropeiska länderna bedrev endast ett mycket blygsamt utrikeshandelsutbyte

sinsemellan. Istället skedde huvuddelen transaktionerna till och från Sovjetunionen.

av Denna starkt hierarkiserade utrikeshandelsregim, som i praktiken innebar att Sovjetunionens roll bestod i att leverera råvaror till de östeuropeiska ländernas basindustrier, samtidigt som enskilda östeuropeiska länders statsägda företag producerade och levererade delar och komponenter till sovjetisk industri, förblev i stora drag intakt ända fram till

statshandelsregimemas kollaps i slutet av 1980-talet. Det är betecknande att den bilaterala handelsregimen, dvs en ordning där unika regler gäller i varje enskild handelspolitisk relation, dominerade inom SEV under hela dess existens. Det var först det s k Komplexprogrammet, lanserat i början av l970-talet. som i någon mån hade ambitionen att driva det interna utrikeshandelssamarbetet inom SEV i multilateral riktning. Komplexprogrammet, som egentligen bara var ytterligare ett uttryck for Sovjetunionens ekonomiska maktdominans, fick emellertid aldrig något större genomslag i det reella utrikeshandelsutbytet. Medan intemhandeln mellan de västeuropeiska länderna steg från drygt 20 procent till drygt 30 procent av det totala världsexportvärdet mellan 1958 och 1972, sjönk intemhandeln inom SEV från knappt 7 procent till knappt 6 procent under period. Öst-västhandeln samma var fortfarande av mycket blygsam omfattning och uppgick till mindre än 4 procent av den totala världsexporten.

II Z4

Figur 1 Den principiella skillnaden mellan en ömsesidigt sammanknuten och en hierarkisk handelspolitisk regim.

1§8 1972

väninna 15 V$°P° 2.0 SEV sev 3‘-° ms aa 5,8 I 1,7 1,9

Figur 2 Västeuropas och SEV:s andelar av världsexporten procent 1958 och 1972 Källa: Alvstam-Lundin, 1983, s 54. Anm: Siffrorna inom rutorna avser intemhandeln i resp block, medan pilarna mellan blocken reflekterar öst-västhandelns andelar av världsexporten resp år.

1970-talet innebar öppning for öst-västhandeln. Det västtyska erkännandet av Polens en gränser, den successiva acceptansen av DDR som statsbildning, tillsammans med en

liberalisering av den sovjetiska utrikeshandelsregimen o m den nionde femårsplanen medförde snabb ökning handeln med Östeuropa. Det tidigare jämförelsevis välbaen av lanserade handelsutbytet avlöstes av ett kraftigt västeuropeiskt exportöverskott redan efter några år. Polen hade 1970 ett överskott i handeln med västliga industriländer över 300 milj valutazloty. År 1974 hade detta överskott vänts till underskott 8000 miljoner ett valutazloty Molnár et al, 1984, s 17. Den polska importen från väst ökade under dessa år från 25 procent till 50 procent av totalimporten. Motsvarande process skedde i övriga SEVländer, även om Polen var det mest extrema exemplet, och det började skönjas viss oro i väst for att öst inte skulle klara av att betala sina växande importskulder. Inom SEV:s ledning höjdes röster för att strama importen nytt och återgå till en ökad grad av självförsörjning. Det var inte bara östsidans brist attraktiva varor som orsakade handelsbalansunderskotten till väst. Den ekonomiska avmattning, som blev följden av oljeprishöjningama 1973-74, gjorde det svårare för industriländema i väst att expandera sin import och planekonomiema blev ett attraktivt alternativ för exportexpansion. Under de

påföljande åren var det fortfarande lätt att sälja varor till Sovjetunionen och Östeuropa i

utbyte mot förmånliga exportkrediter, garanterade av staten i flertalet västeuropeiska länder, däribland Sverige. Situationen under 1970-talets andra hälft och en stor del av 1980-talet karakteriserades således av att västeuropeiska företag intensifierade sina försök att exportera till Östeuropa/Sovjet, medan SEV-ländema själva försökte slå till bromsarna, dock med ganska ringa framgång ibid, s 18. Med ca tjugo års perspektiv kan konstateras, att det var under denna period som statshandelssystemet inom SEV löstes upp och banden till väst blev alltmer tätt sammanvävda. Denna process innebar även att exporten till väst så småningom kom i gång allvar. Mellan 1979 och 1986 ökade andelen export från Polen till väst från 40 procent till 60 procent tabell l. Det var alltså långt före den politiska omvälvningen 1989tid 1990 som öst-västhandeln radikalt hade ändrat karaktär. Under denna dominerade exporten av råvaror, främst bränslen och malmer samt enklare bearbetningar, och betalningsproblemen var det överskuggande hindret för fortsatt expansion. Det är antagligen från denna tid som den kvardröjande myten om att de central- och östeuropeiska länderna är främst jordbruks- och mineralråvaruexportörer härstammar. Som kommer att framgå av nästa avsnitt, är dagens handel mellan EU och f d Östeuropa dominerad av verkstadsprodukter med allt högre förädlingsvärde, medan jordbruksvaror och övriga råvaror spelar en alltmer underordnad roll. Förändringen o m ca 1986 blev revolutionerande. De fallande oljeprisema 1985/86 innebar att hela grunden for Sovjetunionens Utrikeshandel drogs undan. Mer än två tredjedelar av Sovjets exportintäkter i hårdvaluta utgjordes av olja och gas under 1980-talets första hälft. Därtill kom stora volymer sovjetisk olja och gas som hade köpts av östeuropeiska länder inom ramen för förmånliga långtidskontrakt, och som reexporterades med god förtjänst till väst. Successivt kom de fallande bränsleprisema att urholka hela den sovjetiska ekonomin. Den perestrojka-reform som lanserats av Michail Gorbatjov 1985-86 och som till sin natur var mycket kapitalkrävande, hade inte kunnat iscensättas med ett sämre utgångsläge

Ett anmärkningsvärt förhållande, som borde analyseras mer ingående, är att det är Tyskland som svarat för i stort sett hela expansionen av den forna öst-västhandeln o m mitten av 1980-talet och fram till ca 1993, till skillnad mot vad som var fallet mellan 1979 och 1986, då en stor del av ökningen skedde med länder utanför Tyskland. Det är troligt att det fanns ett ömsesidigt kvardröjande politiskt motstånd mot en expansion av handeln

mellan Västtyskland och Östeuropa

under det tidiga 1980-talet, medan detta motstånd var

mindre uttalat i relationen mellan Östeuropa och andra västeuropeiska länder under denna

tid. Som framgick av tabell ökade Polens export till Västtyskland endast blygsamt från 8 till 9 procent av totalexporten mellan 1979 och 1986, samtidigt som den totala exporten till väst steg från 40 till 60 År 1991 gick 25 till det förenade Tyskland, procent procent. procent varav sannolikt ca 22-23 procent till f d Västtyskland, samtidigt som den totala exporten till väst ökade tämligen marginellt från 60 procent till 65 procent. Polens export till de båda Tyskland har fortsatt öka kraftigt under 1990-talet och utgjorde 1994 inte mindre än 36 procent av totalexporten tabell 1. Dock kan man se att mellan 1991 och 1994 har övriga västländers andel av polsk totalexport samtidigt vuxit från 40 procent till 50 procent. I stort

sett samma bild upprepas i hela det forna Central- och Östeuropa, även om Polen är det mest

extrema exemplet tabell 2. Däremot är Tysklands roll svag i utrikeshandeln hos de f d sovjetrepublikema inklusive Ryssland, ett förhållande som kommer att analyseras mer utförligt i den kommande framställningen.

Tabell 2 Tysklands roll i utrikeshandeln i de fd centralplaneekonomierna i Central- och Östeuropa, samt viktigare fd sovjetrepubliker 1994 andel av resp lands import och export, %.

Källa: IMF, Direction of Trade Statistics Yearbook, 1995. Den tyska varierande dominansen måste dock sättas in i ett större perspektiv. I några av de länder som har en relativt låg handel med Tyskland, har man i gengäld en mer omfattande

handel med övriga delar EU. Det gäller framför allt i Sydösteuropa, där Grekland och av Italien vuxit fram viktiga handelspartner. Lägger man därtill de nytillkomna EUsom medlemmarna Österrike, Sverige och Finland finner man att dessa var och en for sig spelar roll i detta utrikeshandelsutbyte, än i olika avseenden. Österrike är en en betydande nya om viktig kompletterande handelspartner till Tjeckien, Slovakien, Ungern, Rumänien och Slovenien, medan Sverige och Finland spelar stor roll i estnisk och lettisk utrikeshandel. I en figurerna 3 och 4 illustreras dessa förhållanden. F d sovjetrepubliker har, med undantag av de baltiska uteslutits denna beskrivning. Staplamas höjd visar andelen av varje staterna, ur och centraleuropeiskt lands handel med hela EU15, fördelad export och import. Den östundre delen staplarna motsvarar Tysklands andel, det mellersta fältet handeln med svarta av övriga EUl2, och det övre fältet andelen handel med de nytillkomna EU-medlemmarna Sverige, Finland och Österrike. I Estland går 49 procent av exporten till EU15, fördelad ca från Tyskland, 14 procent till övriga EUl2 och hela 29 procent till endast 7 procent Sverige och Finland. Tjeckisk export däremot är mycket mer tyskorienterad. Av den totala exportandelen 54 till EU15 går 31 procent till Tyskland, 15 procent till övriga procent EUl2 och 8 procent till de nytillkomna EU-ländema, i huvudsak Österrike. Detta mönster importsidan. I Estland kommer 63 procent importen från EU15, fördelad upprepas ca av från Tyskland, 13 från övriga EUl2 och hela 40 procent från Sverige 10 procent procent Finland, medan i Tjeckiens fall kommer 35 procent importen från Tyskland. Polen, och av Slovenien och Makedonien har den största andelen sina totala utrikeshandel med EU15, av medan Litauen ligger lägst, följt av Slovakien och Lettland.

Figur 3: Export till EU från länder i Central- och Östeuropa 1994 70 65 60 55 50 45 i 40 35 - EXP GER E EUl2-GER 30 El EU15-EUl2 25 20 15 I0 5 0 BG CZ CR ES HU LV LT MK PL RO SK SN

bearbetningar IMF, Direction of Trade Statistics Yearbook, 1995 Källa: Egna av Förkortningar: BGBulgarien, CbTjeckien, CRKroatien, ESEstland, HUUngern, LVLettland, LTLitauen, MKMakedonien, PLPolen, RORumänien, SKSlovakien,

SNSlovenien

Figur 4: Import från EU15 till länder Öst- och Centraleuropa 1994

i I IMPGER i IMP EU12-GER E IMPEU15-EU12

BG CZ CR ES HU LV LT MK PL R0 SK SN

Källa och förklaringar: Se figur 3

Sammanfattningsvis kan sägas, att den europeiska utrikeshandelsgränsen långsamt förflyttades österut under 1970- och 1980-talet. Länder som Polen, Tjeckien, Slovakien, Ungern, Slovenien och Kroatien har under de senaste åren successivt inlemmats i västeuropeisk utrikeshandel i enlighet med det komplexa system av ömsesidigt beroende illustrerades i figur Den osynliga ekonomiska barriär som rådde före andra som världskriget mellan de västorienterade nybildade centraleuropeiska staterna å ena sidan och Sovjetunionen å den andra, och förflyttades västerut under det kalla krigets era, tenderar som att återgå till läget före kriget. Denna iakttagelse har en rad implikationer för EUzs politik Östeuropa. För det första skulle medlemsförhandlingar med Polen, Tjeckien, gentemot Ungern och de baltiska republikema innebära en formaliserad etablering av ett förändringsförlopp som de facto redan inträffat. Dessa länder har redan i dag en utrikeshandelsintegration med EU som är ungefär lika stor som gäller för flertalet medlemsländer. För det andra kan det ses som en viktig politisk prioritering att sträva efter att fortsätta integrationsprocessen österut genom en öppen utrikeshandelsrelation till de forna större sovjetrepublikema Ryssland, Ukraina och Vitryssland. Ett inåtvänt Ryssland, sekunderat de två underordnade grannstatema Vitryssland och Ukraina, i samma av hierarkiserade bilaterala handelspolitik som tidigare gällde i de östeuropeiska länderna figur

1, är sannolikt det största säkerhetspolitiska hotet mot det övriga Europa efter kalla krigets slut. Den tredje slutsatsen av denna inledande översikt är att de nordiska länderna har en särskild roll att spela i utvecklingen av de baltiska staternas fortsatta integration med EU. I nästa avsnitt diskuteras förutsättningarna för en fortsatt sammanfogning mellan EUl5 å den ena sidan och ett antal öst- och centraleuropeiska stater inkl de tre baltiska republikema å den andra tabell 3. De tio krandidatländema hade 1993 ca 106 miljoner invånare. Deras BNP per capita, beräknad eftter köpkraftspariteter PPP har efter de centralplanerade ekonomiemas sammanbrott sjumkit kraftigt och befann sig samma år ungefär hälften av Spaniens nivå. I tabellen har även medtagits de tre sydeuropeiska blev stater som medlemmar under 1980-talet i styfte att tjäna som jämförelse.

Tabell 3 Grundläggande ekonomiska indikatorer för enskilda central och östeuropeiska kandidatländer, jämfört med Sydeuropa

.. ..

Källa: World Bank, World Development Report 1995 Not: Uppgifterna om BNP och köpkraftspariteter PPP är i flera fall ytterst osäkra och måste tolkas försiktigt.

Speciell tonvikt läggs i nästa avsnitt vid den nuvarande utrikeshandelns vamsammansättning. Detta med utgångspunkt från den debatt som förs kring de handelspolitiska kostnaderna för en fortsatt sammanfogning, speciellt med avseende importen till EUl5 av jordbruksvaror och enklare industriprodukter.

för utvidgning EU i östlig riktning Förutsättningar en av

Som visades i föregående avsnitt, har det under de senaste 10-15 åren skett en successiv centralplaneekonomiema i Östeuropa med de västeuropeiska EUsammanknytning av de fd ländema. Denna sammanknytning påbörjades således långt före de östeuropeiska regimemas har i många avseenden accelererat under 1990-talet. Utrikeshandelssammanbrott, men relationen mellan öst och väst präglas av ett enkelriktat beroende. Medan EU vanligen svarar för 40-70 utrikeshandeln i de central- och östeuropeiska länderna är dessa ca procent av länders andel EU:s totala utrikeshandel endast marginell, även om den stigit tydligt under av de åren och svarade for fyra procent EU:s totala utrikeshandel, eller ca 128 senaste ca av miljarder dollar i total omslutning 1994 figur 5. Som jämförelse kan nämnas att EU12:s handelsomslutning med Sverige, Norge och Finland uppgick till 123 miljarder dollar samma år.

Flgur 5: De central- och Östeuropeiska ländernas andel av EU12:s utr.hande| 1980-1994 D45

035 n. EXP SHARE CEU -o- MPSHARE ceu

0.020 1980 I982 1994 I986 19GB 1990 1032 I994

Källa: Egna bearbetningar Eurostat 6A, External Trade Statistical Yearbook 1958-1993 och av IMF, Direction of Trade Statistics Not. I detta diagram ingår inte republikema i det fd Jugoslavien

De enskilda länderna spelar olika stor roll i detta handelsutbyte. I tabell 4 visas EU12:s handel 1990-1994 med samtliga central- och östeuropeiska länder, inklusive republikerna i f d Jugoslavien. Ryssland, Polen, Tjeckien och Ungern är helt dominerande och tog tillsammans emot 71 procent exporten från EU12 och var ursprungsland för 74 procent av av importen dit. Kroatien, Rumänien och Slovenien kan sägas ingå i en andragrupp. Slovakien, Bulgarien och Ukraina utgör en tredje nivå, medan de övriga endast representerar ett obetydligt handelsutbyte med EU.

Tabell 4 Utrikeshandeln mellan EUl2 och de central- och östeuropeiska

länderna inkl f d Jugoslavien 1990-1994 miljarder US Dollar.

Export från EUl2 Import till EUl2

ü 1221 L92 1993_ L993 å .IE LZ läâ $4.

Albanien 0,2 0,2 0,4 0,5 0,5 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1

Vitryssland 0,0 0,6 0,7 0,0 0,3 0,5 .. .. .. .. Bosnien-Hercegovina 0,1 0,1 0,0 0,0 .. .. .. .. .. .. Bulgarien 1,5 1,2 1,4 1,6 1,9 0,8 0,9 1,2 1,1 1,5

Estland 0,2 0,4 0,2 0,4 .. .. .. .. .. .. Jugoslavien 10,8 8,4 7,4 9,8 9,3 8,2 .. .. .. .. Jugoslavien /rest-/ 0,1 0,1 0,0 0,0 .. .. .. .. .. .. Kroatien 2,4 3,4 1,9 2,2 .. .. .. .. .. .. Lettland 0,2 0,4 0,6 0,4 0,8 1,0 .. .. .. .. Litauen 0,3 0,6 0,8 0,4 0,8 0,9 .. .. .. .. Makedonien 0,5 0,8 0,3 0,6 .. .. .. .. .. .. Moldova 0,0 0,1 0,1 0,0 0,0 0,1 .. .. .. .. Polen 6,7 9,7 9,9 11,6 12,8 6,9 7,8 8,6 9,0 11,0

Rumänien 2,0 1,6 2,5 2,7 3,1 2,0 1,8 1,9 2,0 3,1

Ryssland 1,2 13,4 14,0 1,8 18,4 21,7 .. .. .. .. Slovakien 1,4 2,1 1,3 2,2 .. .. .. .. .. .. Slovenien 3,6 4,3 3,4 4,1 .. .. .. .. .. .. Sovjetunionen 19,2 17,7 8,5 21,5 21,9 9,6 .. .. .. .. Tjeckien 7,1 8,8 5,6 7,2 .. .. .. .. .. .. Tjeckoslovakien 4,0 4,8 8,7 3,7 5,1 7,7 .. .. .. .. Ukraina 0,1 1,7 2,0 0,2 1,1 1,5 .. .. ..

Källa: IMF, Direction of Trade Statistics Yearbook 1995.

Under många år 1980-talet uppvisade EU ett visst handelsunderskott med centralplaneekonomiema som helhet. Under senare år har utbytet varit i stort sett balanserat figur 6. I själva verket döljer denna aggregerade bild stora inbördes variationer. EU har tämligen stora bilaterala överskott till de östeuropeiska länderna, men ett mycket stort underskott gentemot Ryssland.

Flgur 6: EU12:s export/Importkvot gentemot central- och Östeuropa 1980-1994 1.1

0.9 I -Q EXPINP RATIO o.

0.8 IDIO I902 1994 1996 190 1990 1992 1994

Källa: Eurostat 6A, External Trade Yearbook 1958-1993, samt 6B, External Trade 10/1995

Under de år gått sedan de planekonomiska systemens sammanbrott har utrikeshandeln som mellan öst och väst långsamt norrnaliserats vad gäller varusammansättningen. I det gamla systemet dominerade råvaror och enkla bearbetningar i importen från öst, medan exporten starkt koncentrerad till ett mindre antal, stora vamgrupper med högt teknik- och var kapitalinnehåll, maskinutrustning. Under de senaste åren har först och främst skett en t ex varudiversiñering i EU:s export. Det rör sig i dag ett större spektrum av varor än tidigare. om Dominansen investeringsvaror är fortfarande stor, men den är mindre uttalad än tidigare. av Varor for slutlig konsumtion, främst konsumentkapitalvaror, har ökat kraftigt i alla relationer. Som framgår tabell har den varugruppsfördelade exporten, redovisad av ensiffrig SITC-nivå, ungefär utseende som EU:s export till Sverige. samma Livsmedelsgruppen SITC 0+l är överrepresenterad, främst beroende stora

livsmedelsleveranser till Ryssland.

präglas snabbare förändringsförloppz Livsmedelsvaroma svarar nu for

Importen av ett endast 5 procent totalimporten, men med stora variationer mellan enskilda länder. I av importen från Ungern är den fortfarande 14 procent och från Sydösteuropa är den ännu högre. Importen från Ryssland domineras fortfarande bränslen SITC 3, vilka ensamma av kan förklara EU:s bilaterala handelsunderskott med detta land. Övriga råvaror, tex stora malmer, skog och naturfibrer SITC 2+4, tidigare betydelsefull grupp i som var en östimporten, har fallit tillbaka till ungefär samma obetydliga position som inom europahandeln i övrigt. Det tydligaste tecknet att ett lands utrikeshandel blir mer avancerad kan spåra inom SITC maskiner, apparater och transportmedel. Här återfinns nästan man

2 Ospecificerad. Analysen importens varusanunansättning störs av att ca 20 % av importen från Rysslandär av Sannoliktbör denna post delvis hänföras till gruppen bränslen SITC 3

Tabell 5 Vamsammansättningen i öst- och centraleuropeiska länders Utrikeshandel med EU 12, fördelad export och import 1994 ensiffrig SITC-nivå SITC 0+1 2+4 3 5 6+8 7 Ospec 0-9 Export från EU till Öst-och Centraleuropa 12,5 2,2 1,3 11,2 30,7 39,5 2,6 100,0 varav:

Import till EU från Öst- och Centraleuropa 5,0 8,8 19,5 6,9 39,7 12,0 8,1 100,0 varav:

Källa: Egen bearbetning av Eurostat 6B External Trade, Monthly Statistics 10/1995. SITC Rev O+1: Livsmedel och levande djur, 2+4: Div. råvaror exkl bränslen, Bränslen, Kemiska produkter, 6+8: Industriella halvfabrikat, färdigvaror, Maskiner, apparater, transportmedel.

undantagslöst varor med högt förädlingsvärde och stort teknologiinnehåll. I EU:s internimport utgörs ungefär 35 procent av SITC Som framgick tabell 5 är det fortfarande av långt kvar innan importen från de östeuropeiska länderna uppnår lika hög andel Dock är en . det uppenbart att det är i denna den största ökningen kommer att ske under de grupp som kommande åren. Ungern och Tjeckien är de länder som leder denna utveckling, följda av Polen. Huvuddelen EU:s import från Öst- och Centraleuropa ligger inom av annars gruppen industriella halvfabrikat, samt lätta konsumtionsvaror SITC 6+8. Här återfinns de typer av varor, där östeuropeiska länder f n har en tydlig produktionskostnadsfördel, tex kemiska produkter, basmetallvaror, cement, tekoprodukter, trämöbler och inom vilka de fortsatta osv, frihandelsförhandlingarna innebär de känsligaste avvägningarna i förhållande till EUländemas egna industrier. I syfte att närmare undersöka vilka det rör sig görs i grupper om, tabell 6 en nedbrytning av EU:s import till tvåsiffrig SITC-nivå. Det bör betonas att man måste göra en disaggregering till betydligt detaljerad varugruppsnivå för några mer att mer analytiska slutsatser skall kunna dras. Denna beskrivningsnivå är mer att se som en första filtrering av de mest intressanta varugruppema.

Tabell 6 Varusammansättningen i EU12:s import från Öst- och Central-

1993 och 1994; viktigare grupper tvåsiffrig SlTC-nivå. europa totalt importvärde procent av

varor - 9,1 8,1 - Ospecifrcerade varor 100,0 100,0

Källa: Se tabell 5 De snabbast växande enskilda under 1993 och 1994 har varit basmetaller, dvs varugruppema järn och stål, koppar, aluminium etc, samt diverse maskiner och apparater. Däremot finns det tecken importen tekoprodukter, tidigare var den stora tillväxtgruppen, har att av som slutat öka. När impondata dessutom fördelas de enskilda länder som hittills uppnått den högsta graden ekonomisk integration med EU, nämligen Polen, Tjeckien och Ungern, av framträder denna bild ytterligare markerat.

Den fortsatta integrationen handels- och industripolitik på

-

kort och lång sikt

utrikeshandelsrelationen mellan EU och Öst- Den gjorda genomgången av den nuvarande och Centraleuropa visar tydligt att integrationsprocessen har pågått under en längre tid och den ytterligare har accelererat under 1990-talet. När det gäller handeln med Tjeckien, att Ungern och Polen har den varusammansättning och omfattning som präglas av en högre en specialisering och arbetsfördelning och har ett högre teknologiinnehåll än vad som grad av gäller i EU:s intemhandel med Spanien, Portugal och Grekland. EU-ländemas näringsomvandling har under flera decennier präglats jordbrukssektoms successiva tillbakagång, av

samt av att industrisektom inte längre relativ sysselsättningsökning. I de genererar en västeuropeiska länder som tidigt gick igenom denna process, hade primärsektoms andel av totalsysselsättningen sjunkit under 10 procent redan 1960-talet, och industrisysselsättningen nådde sin relativa höjdpunkt i intervallet 35-40 procent under 1970-talet, för att sedan långsamt tillbaka. Tjänstesektom blev den viktigaste enskilda näringsgrenen i flertalet västeuropeiska länder under 1960-talet och har sedan dess fortsatt växa figur 7. I EU 12 svarar tjänstesektom i dag för ca 65 procent av totalsysselsättningen, primärnäringama för ca 5 % och industrin för 30 procent. De sydeuropeiska länder anslöts ca som till EU under 1980-talet har kännetecknats och forcerad näringsav en senare mer omvandling. När Spaniens och Portugals medlemsförhandlingar påbörjades i slutet av 1970talet låg sysselsättningen inom primärnäringama ca 30 procent av totalsysselsättningen i dessa länder. År 1994 har den sjunkit till under 10 i Spanien och procent är ca 10 procent i Portugal.

Figur 7: Västeuropeisk näringsomvandling1880-2000 ä S 8

oo -o PRIMÃRNÅRINGAR 4° + INDNÅRINGAR I SERVICENÅRINGAR Mo

0 1880 1900 1920 1940 1960 1980 2000

I Östeuropa har denna näringsomvandling skett ett annorlunda sätt. I dåvarande

Tjeckoslovakien skedde under mellankrigstiden en kraftig ökning industrisysselsättningen av primärnäringarnas bekostnad. Tjeckoslovakien hörde i slutet 1930-talet till de av europeiska länder som hade den högsta relativa sysselsättningen inom industrin, medan Polen och Ungern fortfarande hade huvuddelen av sin ekonomiskt aktiva befolkning kvar i primärnäringama. Vid upprättande av socialistiska folkrepubliker i dessa länder under tidigt l950-tal förstärktes industrins, särskilt den tunga industrins, roll kraftigt, och samtliga östeuropeiska länder gick igenom en process av kraftigt sjunkande sysselsättning i primärnäringama till förmån för en växande industrisysselsättning. sysselsättningen inom tjänstesektorn har varit svår att uppskatta i socialistiska länder, men anses ha legat relativt stilla kring 30 procent av totalsysselsättningen under huvuddelen av efterkrigstiden. Fr 0 m ca 1980 har skett en nedgång av sysselsättningen inom industrin parallellt med fortsatt en tillbakagång för primärnäringama, vilket inneburit att tjänstesektom sedan 15 år tillbaka ca är i särklass snabbast växande näringsgrenen i de central- och östeuropeiska länderna. En beräkning av näringslivets sammansättning i Polen, Tjeckien, Slovakien, Ungem, Rumänien, Bulgarien, Estland, Lettland och Litauen sammantagna, visar att primärnäringama uppgår till ungefär 18 procent av den totalt ekonomiskt aktiva befolkningen i dessa länder, medan

4 16-0260

industrisysselsättningen för 39 procent och tjänstesektom ca 43 procent3. Eftersom

svarar ca omvandlingen sker betydligt snabbare än vad fallet vari Västeuropa, är det sannolikt att det

10-15 åren kommer ske fortsatt mycket kraftig nedgång av under de närmaste att en primärsektom till ungefär EU:s nuvarande nivå omking 2010. Samtidigt kommer

relativa tillbakagång fortsätta och det kommer att ske en dramatisk industrisektoms att tjänstenäringama. De central- och östeuropeiska länderna skulle således om 10ökning av 15 år ha näringsstruktur i stort sett överensstämmer med dagens EU15. en som

Figur 8 Östeuropelsk nánngsomvandllng 1950-2010

S

PR .D + NDNÃRINGAH l SERVICENARINGAR

0 150 155 IND ‘N5 1970 I975100 1D 1% INS NEO 8115N10

handelspolitiska implikationema denna konvergensprocess är uppenbara. De trender De av redovisades i Föregående avsnitt kommer ytterligare att stärkas och den stora ökningen som mellan EU15 och de kandiderande länderna kommer att ske inom av det ekonomiska utbytet med tjänster har inte alls redovisats i den tidigare framställningen, tjänstesektom. Handeln allmänhet ofullständigt kartlagd i Västeuropa, och i de f d eftersom den i är mer centralplaneekonomiema helt oskrivet blad. Det beslut som fattades i dåvarande ett nästan Uruguayrunda 1993 skapande ett allmänt avtal om tjänstehandel som en GAlI‘:s om av organisationen WTO:s uppgifter, kommer därmed även att få omfattande av den nya stora den europeiska tjänstehandeln, bl genom att den kommer att innebära att ett effekter a formuleras för tjänstetransaktioner. Skillnaden mellan den harmonisering allmänt ramverk skett i EU inom för genomförandet av den fria, inre av tjänstehandeln som ramen de regler eller brist regler for närvarande gäller i internationell marknaden, och som tjänstehandel, blir därmed mindre markant.

3 officiell nationell statistik. Siffrorna är behäftade med stora osäkerheter Egna kalkyler. baserade tillgänglig under folkdemokratiperioden speciellt underskattningen av tjänstesektom och vadavser klassiñceringsprinciper de olika sektorerna frånvarandra enligt FN:s och ILO:s principer under perioden svårigheteratt korrektavgränsa därför tolkas med försiktighet. Framskrivningen till 2010 är ord med o m 1990. De måste stor utgångspunkt från förändringsförloppet 1990-1995ochär ocksåmycket grov.

Ett uppenbart problem som borde uppmärksammas ytterligare i integrationsprocessen är den låga andelen ekonomisk interaktion mellan de central- och östeuropeiska länderna. Som visades tidigare i principskissen i figur präglades de centralplanerade ekonomiernas utrikeshandel av en hierarkisk ordning, där Sovjetunionen spelade den centrala rollen och internhandeln i blocket i övrigt låg. Även fem år efter den politiska omvälvningen har det var varit svårt att bryta detta mönster. Polens export till Tjeckien var 1994 lika stor exporten som till Sverige, och exporten till Ungern i nivå med exporten till Spanien. För de f d republikema i Sovjetunionen är den gamla ordningen ännu svårare att bryta. Den socialistiska arbetsdelningen innebar for de små republikema att flertalet produktionskedjor ett eller annat sätt inbegrep transaktioner med Ryssland och Ukraina. Därför har det varit nödvändigt att bibehålla gamla handelsrelationer for att kunna upprätthålla produktionen i existerande fabriker. Estland, Lettland och Litauen har därför ännu en relativt blygsam intemhandel, trots att förutsättningarna for ett nära ekonomiskt samarbete borde vara goda. Ungefär 35 procent av Litauens utrikeshandel sker fortfarande med Ryssland. I Vitryssland är Rysslands andel så hög som 68 procent. Efter delningen av Tjeckoslovakien har Tjeckien och Slovakien glidit bort från varandra i handelzspolitiskt hänseende, så sätt att i Tjeckien har den gamla integrationen med republikema i fd Sovjetunionen i stort sett brutits helt, medan dessa band fortfarande i hög grad existerar i Slovakien.

Variabel geometri eller

Karakteristiskt för den politiska och ekonomiska integrationsprocess skett i Västeuropa som o m Romfördraget har varit principen att samtliga medlemmar skall hegemoniskt deltaga i samtliga gemensamma processer. I Maastrichtfördraget förstärktes hegemoniprincipen ytterligare. Olika dispenser och undantag från denna grundregel har dock varit tämligen vanliga, inte minst i samband med utvidgningarna 1973, 1981 och 1986. Varje utvidgning har dessutom gjort det svårare än tidigare att bibehålla tanken gemensamt genomförande om av en helt fn inre marknad i "cohesion". Utvidgningarna i sydlig riktning ökade klyftan mellan "rikaste" och "fattigaste" regioner och har även förstärkt skillnaderna i näringshänseende. En eventuell utvidgning i östlig riktning skulle dock faktiskt inte öka dessa skillnader särskilt mycket, givet att de sydösteuropeiska länderna inte omfattades av utvidgningen i en första omgång. Om BNP per capita mätt i köpkraftsparitet sätts l00 för USA tabell 3, är index för EU12 ca 65 och för de fattigaste regionerna Alentejo i Portugal och de norra Egeiska öarna i Grekland ca 23 1991 års data, dvs ungefär den nivå som råder i Estland, Lettland och Polen. En viktig skillnad är givetvis att de tio kandidatländema har en befolkning närmare 110 milj personer. Skillnaderna mellan kandidaterna är dock, som visats i tidigare avsnitt, avsevärda. Det är därför rimligt att se den eventuella östutvidgningen i flera etapper. Polen, Tjeckien och Ungern har en befolkningsstorlek som ungefär motsvarar Spaniens, Portugals och Greklands och en avsevärt högre grad av ekonomisk integration med EUl5 och dessutom en mer harmoniserad näringsstruktur med EU-ländema än vad Spanien, Portugal och Grekland hade vid tiden for dessa länders anslutning till Gemenskapema.

Samtliga sydeuropeiska länder erhöll vid tiden för anslutningen ett stort antal dispenser och Övergångsbestämmelser, inte minst det jordbrukspolitiska området. Redan den brittiska, danska och irländska anslutningen krävde ett antal speciallösningar. Därför har variabel geometri vardagligt begrepp hela tiden existerat. Det nya förhållandet är att som Maastrichtfördraget ställer större krav än sina föregångare likfonnighet. Som visats ovan, finns det dock ingen yttre anledning att göra särskilda undantag när det gäller jordbrukssektom, roll blir alltmer marginell med tiden. Däremot bör omfattningen och vars marknadsekonomiska reformer i Central- och Östeuropa ett genomförandet av vara prioriterat sakområde. Man kan likna de marknadsekonomiska reformema vid en arkipelag, där marknadsekonomi successivt utökas och långsamt flyter ihop till en större öarna av sammanhängande landmassa. Den polskfödde f d rådgivaren till president Carter, Zbigniew Brzezinski, har formulerat ett schema för genomförandet marknadsekonomiska reformer, av där han urskiljer olika ekonomiska, politiska och legala reformprocesser, vilka i sin tur vardera är indelade i tre faser. Den första fasen omfattar ca l-5 år, den andra 3-7 år och den tredje 5-15 år. Med år 1990 utgångspunkt kommer det således att dröja en bit in på som 2000-talet innan allvar är inne i den tredje fasen, kännetecknad av ett heltäckande man marknadsekonomiskt system, präglat stabila och allmänt accepterade politiska av institutioner, ett fungerande förvaltningssystem, en fristående judiciell kultur och en naturlig entreprenörsanda. En snabb ekonomisk integration med EU skulle sannolikt förstärka och påskynda sådan den skulle inte egen hand kunna genomföra den. En en process, men komplicerande faktor är att ansluter stater, inte regioner. Det visar sig vid en man nedbrytning analysen till regionnivå, att huvuddelen av den "nya" utrikeshandeln, av direktinvesteringarna från utlandet och de privata inhemska investeringarna i ny konkurrenskraftig produktion är koncentrerad till ett fåtal regioner i respektive land. Dessa spjutspetsregioner skulle redan kunna anslutas till EU, sett utifrån gängse ekonomiska nu kriterier, det är de tillbakasatta, rurala regionerna i varje land som kommer att bli men föremål för olika former regionalpolitiska och jordbrukspolitiska stöd och som samtidigt av de kvardröjande resterna det gamla systemet. Av de länder som i dag har representerar av den högsta graden utrikeshandelsintegration med EUIS, Polen, Tjeckien och Ungern, är av de regionala inomnationella skillnaderna avsevärt störst i Polen.

Slutsatser

Slutsatsen denna genomgång utrikeshandelsförutsättningarna för en utvidgning av av av Europeiska unionen i östlig riktning blir att utrikeshandeln mellan öst och väst hade ändrat karaktär långt innan den politiska förändringsprocessen blev synlig allvar. Detta har inneburit den lättare och snabbare kunde accelerera efter de centralplanerade ekonomiska att sammanbrott. Utrikeshandelsintegrationen med EUl5 har således redan kommit systemens mycket långt i länder Polen, Ungern, Tjeckien och Slovenien, medan de större f d som sovjetrepublikema uppvisar mycket lägre och dessutom fallande grad av integration med en EU. I Rumänien och Bulgarien har integrationsprocessen gått långsamt, men i alla fall inte bakåt. De baltiska republikema utgör ett specialfall. Deras ringa storlek och starka tre

industriella band med f d Sovjetunionen gör det geopolitiskt, än ekonomiskt, snarare motiverat att inkorporera dessa i integrationsprocessen. De uppvisar dock mycket stora inbördes skillnader. Estland får anses ha den högsta graden integration med EU15. av Finland och Sverige, i egenskap av ledande handelspartner till Estland, bör ha särskld en mission att fylla i en sådan integrationsprocess. Därefter följer Lettland, utrikesvars handelsband med Sverige och Finland också är starka, medan Litauens integration med EU är avsevärt lägre. En process där Litauen följde långsammare tidtabell än Polen, Estland en och Lettland skulle dock sannolikt ytterligare försvåra den litauiska ekonomiska integrationen med väst, liksom med övriga baltiska stater. Därför talar mycket för bör att man eftersträva en gemensam tidtabell för Estland, Lettland och Litauen. Vad gäller utrikeshandelspolitiska prioriteringar bör även undersökas huruvida Sverige och Finland bör kunna spela en kompletterande roll till Tyskland i processen att närmare integrera Polen till EU. Polen är i dag alltför ensidigt beroende gentemot Tyskland i utrikeshandelshänseende, och en mer aktiv roll från svensk och finsk sida skulle kunna bidra till att lätta Tysklands ekonomiska börda i detta fall. Vidare visar studien att förändringen i utrikeshandelns varusammansättning gått snabbare än vad den politiska debatten runt östutvidgning antyder. Jordbruksvaroma för en svarar en alltmer obetydlig del av det ömsesidiga utbytet och de bör därför inte heller dominera i den handelspolitiska debatten det sätt hittills varit fallet. I Polen, Tjeckien och Ungern som närmar sig vanrsammansättningen i handeln med EUl5 snabbt det mönster gäller i som EU:s egen intemhandel. Tjeckien, delar av Polen och delar Ungern har sin av genom nuvarande näringsstruktur snarare större potentiella möjligheter till fortsatt ekonomisk en integration med Tyskland, Österrike och de nordiska länderna vissa delar än av Spanien, Portugal och Grekland. Oavsett vilken nivå den handelspolitiska integrationen ut i dag mellan EUl5 och ser enskilda central- och östeuropeiska länder måste dock en eventuell östutvidgning ske med olika tidtabeller för olika länder och i flera etapper. En utvidgning Europaavtalen till av fullständiga frihandelsavtal för Ungern, Polen, Tjeckien och de tre baltiska republikema är sannolikt ett mindre steg att ta än nästa innebär anslutning till tullunionen, dvs etapp som en anpassningen till en gemensam yttre tullmur och tredje etapp, innebärande nivå en en motsvarande EES-avtalet. En stegvis anslutning av en grupp länder i taget får samtidigt inte klippa av existerande historiska och politiska band, t ex Tjeckien-Slovakien och Slovenien- Kroatien, eller isolera f d Sovjetunionen från det öviga Europa. De långsiktsscheman for genomförande av frihandel som formulerats inom Stillahavsblocket APEC kan ses som en viss förebild, i det att man ser genomförandet av ett fullständigt frihandelssamarbete ett som projekt 15-25 års sikt, men där satt ett tydligt mål för samarbetet och där man upp parterna under hela processen håller mycket nära kontakt med ett årligt toppmöte och en gemensamt genomför integrationen steg for steg. I Europa är de ekonomiska förutsättningarna för en djupare ekonomisk integration mellan enskilda länder dessutom avsevärt större än i Stillahavsområdet och en tidtabell på 10-15 år ligger därför inom möjligheternas gräns för samtliga kandidatländer, och 5-10 år for första bestående en grupp, av Estland, Lettland, Litauen, Polen, Tjeckien, Slovakien och Ungern. Det tog tio år från

död till fullständigt medlemskap för Spanien. Litauen och Slovakien är svåra att Francos motivera inom första sett från synpunkten utrikeshandelsintegration. Däremot en grupp, föreligger i dessa båda fall uppenbara geopolitiska nackdelar om man skulle ansluta dessa Slovenien kan å andra sidan motiveras ingå i första grupp, sett utifrån båda länder senare. en utrikeshandelsintegration, där utvecklingen i det övriga fd Jugoslavien får spela dagens men avgörande roll. en vilken strategi väljs, är den grundläggande frågan hur EUl5 bäst skall stödja Oavsett som årens fortsatta genomförande marknadsekonomiska reformer i de fd SEVde närmaste av Hittills har reformprocessen i stora drag inneburit försämrade ekonomiska länderna. levnadsförhållanden för majoritet medborgarna. Förtroendet för det politiska systemet en av på hårda och det är därför viktigt att snabbt kunna visa upp påtagliga resultat. har satts prov Medlemskap i EU regeringarna i de tio kandidatländema som ett medel att bättre ses av åstadkomma hållbar ekonomisk tillväxt och uppnå en stabilisering av de bräckliga en politiska och legala i dessa länder. Det är möjligt att EU:s utvidgning österut är ett systemen nödvändigt villkor för denna skall ske, men det är säkert inte ett tillräckligt att process villkor.

Litteratur

Adler-Karlsson, G. 1968 Western Economic Warfare 1947-1967. Uppsala, Almqvist

Wiksell. Alvstam, C.G O. Lundin 1983 Världshandelns geografi. Malmö, LiberHermods. - C.G. 1993 Rumslig ekonomisk integration i Europa. Ur: Lindahl-Cramérred Alvstam, Europafrågor vid Samhällsvetenskapliga fakulteten, Göteborgs Forskning om Universitet, No 1., sid 28-36 Karlsson, B. 1993 Handelsavtalen med Sovjetunionen och Polen 1946-47. Ur: Lindahl-Cramér red Forskning Europafrågor., sid 75-84. om Molnár, M. Nilsson-Molnár C.G.Alvstam 1984 Handla med öststaterna: - marknadsbearbetning, bytesafltirer, industriellt samarbete. Stockholm, Norstedts. P.J 1995 The EU and Eastem-Central European Countries: Problems and Welfens, . Options of Integration. Ur: Aussenpolitik English Edition, Vol. 46, No 3., pp. 232-41.

Statistikkällor

Eurostat, 1A, Basic Statistics of the Community. 3lst Ed. 1994. Luxemburg 6A, External Trade 1994 Statistical Yearbook, 1958-1993. Luxemburg Eurostat, . Eurostat, 6B, External Trade, Monthly Statistics, Nr 10/1995. Luxemburg. International Monetary Fund, Direction of trade Statistics Yearbook 1995. Washington D.C. International Monetary Fund, International Financial Statistics. Washington D.C. United Nations, Commodity Trade Statistics. Vol XL, 1994 New York

United Nations, Statistical Yearbook, div. årgångar. New York World Bank, World Development Report 1995, Washington D.C.

Abstract

The EUs the East and its possible

enlargement to consequences for membership conditions.

In the enlargement with members took place as a function of extending the acquis past, new communautaire the member. The member was allowed derogations only as to new new limited period of time. Provisions for these along with institutional adjustments such as for a changed number of voting weights laid down in the accession treaty and formed part of were the revised primary law treaty of Rome etc of the Communities. Such will likely insufficient in view of the enlargement with the arrangements most prove European Countries CEEC. This account of both the wide Central and Eastern so on disparities in these countries economic, social and political performance and development respectively compared with the present member states, and on their vast number, making as deep-going institutional changes necessary. institutional reform, the balance of influence between large and small member As to the would be seriously compromised unless there re-balancing either by way of a restates a of their respective voting weights change in the threshold for reaching a adjustment or a Further,in view of the radically raised number of member states, more majority majority. voting and strict limitation of the right to veto called for in order to uphold efficiency in a are decision-making. substantial hurdles be far the CEECs catching up with the However, the to overcome as as harmonization of the internal market concerned, and the huge claims liberalization and making structural funds and agricultural policy funds would put they will be on on common viability of simple transitionary arrangements. Even these should be of into question the long transition periods" they do not to address the problem of long duration "very — seem over-burdened solidarity member states and of lack of balance between their an among a respective obligations and rights. have given rise ideas of "semi-separate status", associate membership or These concerns to "discount" membership in the first pillar "four freedoms" and flanking policies. Such even devices, claimed, could take of matching the lacking ability of the CEEC to live up care obligations of the internal market with corresponding waiver of rights on their to all the a far free movement of goods, services and capital are concerned. part as as persons, Arranging for such forms of membership by far the framework of the present new surpass treaties. would therefore call for entirely concept of member status. The shaping of an new membership only be done the course of the enlargement a new concept seems can process itself. could the integration of the CEEC with the EU be said to depend Under no circumstances institutional and reform. The changes economic realities that the de primarily on treaty of these countries have already brought about, likely to change the union facto integration irrespective of and well beyond the scope of any such reform.

Östutvidgningen

och dess eventuella konsekvenser för

medlemskapsvillkoren

Ninna Rösiö

Inledning

Syftet med denna uppsats är att undersöka om genomförandet av en utvidgning av EU österut kräver någon ändring i unionsfördraget beträffande reglerna medlemskap. om Sakforhållandena i uppsatsen är de som rådde i mitten av december 1995. Hittills under EU:s utveckling har länder som velat ansluta sig fått anpassa sig till de villkor för medlemskapet som gällt mer eller mindre oförändrade sedan EG:s tillkomst. Att situationen är annorlunda inför den utvidgning som nu förestår, beror det stora antalet kandidatländer och på den annorlunda karaktären hos de presumtiva nya medlemmarna jämfört med de nuvarande. Det rör sig om tolv tänkbara nya medlemsländer, varav åtta - Cypern, Malta, Polen, Ungern, Slovakien, Rumänien, Lettland och Estland har lämnat in ansökan. Det innebär att man måste ifrågasätta om inte medlemskapets villkor nu i flera avseenden måste ändras. Med tanke de betydande skillnader kommer att finnas som mellan de nuvarande och de nya medlemsländernas utvecklingsnivåer behöver de nya medlemmarna med största sannolikhet få mer tid sig for att anpassa sig till gemenskapslagstiftningen i den takt och omfattning som passar respektive lands ekonomiska och politiska utvecklingsgrad och anpassbarhet till de gemensamma reglerna. Det behovet kan tillgodoses antingen med hjälp av 1"flerhastighctsl6sningar", dvs. med tidsbegränsade undantag från att tillämpa EU-reglema, 2 med en "å Carte"-modell som i

5 16-0260

möjlighet att fritt välja vilka samarbetsområden ett land vill ansluta sig till eller stort sett ger slutligen 3 tredje variant där valfriheten är mer inskränkt for att garantera minsta en nödvändiga sammanhållning. Det är den "variabla geometrin", som går ut att ett visst samarbetsområde tillåta de länder så önskar att i förväg med integrationen samtidigt som de lämnar öppet for andra att ansluta sig senare. De tre anslutningsprincipema som utförligt under rubriken F lexibilitet diskuteras mer I och med alltså vid tidigare upptagningar medlemmar automatiskt utgick att man av nya från utvidgning EU enhetlig organisation, korn medlemskapsförhandlingen att en av som en handla hur mycket EU:s substansregler eller acquis communautaire som den nyblivna om av mdlemmen skulle få undantag från under ett inledande övergångsskede. En viktig förhandlingsfråga också hur långa dessa övergångsperioder skulle vara. Några permavar undantag beviljades i princip inte. De bestämmelser som tillät att enhetligheten nenta tillfälligt suspenderades för den medlemmen tid att anpassa sig till den integration att ge nya redan uppnåtts mellan de hittillsvarande medlemmarna registrerades i som anslutningsfördraget med tillhörande detaljerade protokoll och annex och fördes in som ändringar i själva EU-fördraget.: I tidigare utvidgningar gjordes också ändringar i de institutionella förutsättningarna fördragsändring. Antalet röster i råd, platser i kommission, parlament och erforderligt genom majoritetsbeslut anpassades efter den medlemmen. Det skedde mekaniskt antal röster för nya enligt redan givna "fordelningsnycklar". Inför nästa utvidgning uppstår emellertid frågan inte de grundläggande principerna för om denna fördelning måste ändras. En automatisk uppdatering av gällande institutionella regler på sina håll inte kunna ske utan att det leder till allvarliga obalanser när det gäller anses medlemsländernas inbördes styrkeförhållanden. Tillströmningen många, relativt små av grundförutsättningama for den nuvarande maktbalansen i EU vad gäller stater gör att röstinflytandet i rådet och rätt företrädd i EU:s institutioner rubbas. annan att vara de direkt medlemskapsrelaterade institutionella bestämmelserna kommer Förutom om handla också hur utvidgningen med de central- och östeuropeiska länderna uppsatsen att om i fortsättningen benämnda CÖE-ländema i en vidare mening kan påverka unionens framtida funktionssätt. Det gäller bibehållandet unionens ejfektivitet, dess demokratiska av legitimitet och den flexibilitet i medlemskapet de ökade skillnaderna mellan som medlemsländerna kommer att kräva. Endast sådana reformer direkt eller indirekt motiveras av den omfattande som utvidgningen behandlas dock. De reformer ändå skulle stått dagordningen av den som anledningen att det är önskvärt med allmän effektivisering, förenkling och demoen kratisering unionens arbete och därför alltså också kan sägas påverka medlemav som skapsvillkoren,tas inte de inte är motiverade just av östutvidgningen. Framupp om ställningen har vidare begränsats till sådana reformer kräver fördragsändringar. som Inför utvidgningen med de skönjbara kandidatländema skall översynskonferensen IGC nu Intergovemmental Conference 1996 över institutionerna. Det gäller villkoren för se

The 1996IGC. Justus Lipsius, pseudonymför Jean-Claude Piris.European Law Review no. 3 Juni 1995 I Sveriges anslutningslag SFS 1994:1500 samt 1501

medlemmars deltagande, som röstviktning, omröstningsregler, ordförandeskap och antal medlemmar av kommissionen samt "varje annan åtgärd som kan nödvändig för att anses underlätta institutionemas arbete och garantera deras effektiva handlande i perspektivet på en utvidgning".

Bibehållen effektivitet

Stärkande av EU på den utrikes-och

gemensamma

säkerhetspolitikens GUSP område

Det europeiska politiska samarbetetEPS utvecklades till ett embryo till en gemensam utrikespolitik under tiden från slutet av sjuttiotalet tills det ersattes av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken GUSP, som i och med Maastrichtfordraget placerades som en andra s.k. pelare i det övergripande EU-bygget.

Behöver EU:s trepelarstruktur ändras

Diskussionen inför regeringskonferensen har gällt bristen överensstämmelse mellan å ena sidan unionens externa ekonomiska samarbete, dvs. handels- och andra ekonomiska relationer till omvärlden och å den andra den egentliga gemensamma utrikespolitiken. Avsaknaden av samordning mellan de båda grenarna av utrikesrelationema ger upphov till den paradoxala situationen att viktiga åtgärder med långtgående ekonomiska konsekvenser för företag och medborgare som t.ex. handelsavtal framgångsrikt kan antas med majoritetsbeslut medan även den minsta och mest okontroversiella aktion på det gemensamma utrikespolitiska området som valövervakning, minröjning eller bara olika former stöd till av fredsprocesser runtom i världen måste tas med enhällighet. Denna brist gemensam handlingskraft utrikespolitikens område och därmed avsaknad möjlighet att kraftfullt av koordinera EU:s politiska, ekonomiska och militära handlande ses av många ett som problem som kommer att bli mer uppenbart och mer akut i och med utvidgningen till ett stort antal nya stater. Bristen konsekvens och sammanhang mellan EU:s uppträdande på dessa tre områden anses av många komma att ytterligare försvaga EU:s position politisk som en makt att räkna med.’ Frågan om gemenskapsordningens vara eller inte har hamnat i centrum för vara diskussionerna om vad som kan göras för att det utrikespolitiska samarbetet ska bli mer effektivt. Även inget land det här stadiet förordar någon generell övergång till fatta om att beslut med kvalificerad majoritet är man alltmer inne på att göra ändamålsenlig en uppdelning mellan vilka slags beslut som kan antas som gemensamma ståndpunkter vilka

3 Reflektionsgruppens rapport sid. 40 ff. ReflectionGroup‘s Report.Messina2nd June 1995, BrusselsSth December1995.

med majoritet i den första pelaren respektive som gemensamma åtgärder som är den tas andra, utrikespolitiska, pelarens enhälliga beslutsfonn. hur bedömer utsikterna att få igenom beslutsreforrn som innebär ett viss Oavsett man en övergivande eniga beslut, det utan tvekan avsevärd förändring i medlemskapets av vore en majoritetsbeslut istället i ökad omfattning skulle komma att antas GUSPgrundvillkor om området. den mellanstatliga karaktären arbetet därmed helt skulle komma att upphöra Att osannolikt. Säkert skulle de flesta länder kräva att få behålla sin vetorätt ifråga om är högst nationella intressen Och i synnerhet försvarsområdet verkar det särskilt väsentliga skulle komma något den nationella suveräniteten. Men osannolikt att man att ge upp av ändå inbegripa majoritetsbeslut måste den borga för att de länder som inte skulle en lösning försvarssamarbete inte heller blir det.’ önskar bli bundna av ett förpliktigande Sammanfattningsvis kan det alltså konstateras att det synpunkten medlemskapets ur klar kvalitativ skillnad gemenskapsordning skulle införas för villkor föreligger en om en kvalificerad majoritet istället för enighet skulle inte innebära någon GUSP. Användningen av fördragssynpunkt, eftersom möjligheten att anta sådana beslut redan finns. Däremot nyhet ur fördragsändring for att komma till rätta med orsakerna till att skulle det krävas om man utnyttjats skulle modifiera den klausul om ickemajoritetsregeln nästan aldrig genom en eller "positivt avstående" för länder vill undgå att bli bundna av deltagande som hindras från sådana antas. Skulle det införas en särskild majoritetsbeslut utan att andra att strukturen" i den första pelaren för GUSP samma sätt som är fallet med EMU "struktur i fördragsändring. Se fördragsfasta variabla formler också under kräver detta också om avsnittet Flexibilitet. frågan låses i ideologiskt färgat motsatsförhållande mellan dem som För att undvika att ett säkerhetspolitiken ligger så nära den nationella suveränitetens kärna att anser att utrikes- och överlåtas centralt långt borta från medborgarna och dem som ser den inte kan ett system nödvändighet centralisera besluten för att få effektiv utrikespolitik, kan det som en att en indelning i frågor kan respektive inte kan antas med majoritet. man tänka sig en som framhållits inte majoritetsbeslut någon patentlösning Från svensk sida har att man ser som beredd andra beslutsformer än enhällighet. Som alla problem, men att man är att pröva det egentligen inte finns anledning att använda enhällighetsbeslut har exempel frågor där tidigare fattade beslut valövervakning i Sydafrika och Ryssland, från svensk sida nämnts om mål och prioriteringar för relationerna till Rwanda, minröjning, återuppbyggande av Mostar, stöd fredsprocessen i Mellanöstern. vi i grundläggande utrikes-och säkerhetspolitiska frågor Däremot har Sverige förklarat att alliansfrihet och säkerhetspolitiska hållning eller andra frågor av rör t.ex. vår militära som Utrikespolitisk och säkerhetspolitisk betydelse vill behålla vår vetorätt, dvs. övergripande måste bestå. Även andra länder torde förbehålla sig detsamma i sådana kravet på enhällighet vitalt nationellt intresse.7 frågor av s.k.

4 Regeringens skrivelse 1995/96:30.30 november 1995 5 Reflektionsgruppens rapport sid. 46 ° Regeringens skrivelse 1995/96:30sid 18 7 Regeringens skrivelse 1995/96:30 sid 18

Vidare har man när det gäller förberedelser, genomförande och uppföljning övervägt att stärka GUSP genom att införa en gemensam planerings- och analysfunktion för att bättre kunna upptäcka potentiella krishärdar i tid. Därutöver har det diskuterats att gemenskapsfaktom kunde stärkas genom att kommissionen åläggs ett ansvar för såväl gemensamma ståndpunkter som gemensamma åtgärder. Det skulle föranleda ändring av artiklarna 1.2, J och J.8. Därigenom skulle det markeras att beslut av politisk betydelse tas både inom GUSP och i första pelaren, med andra 0rd att EU utövar sina utrikes relationer ett harmoniskt och enhetligt helt. som Vad slutligen gäller tillämpningen är den viktigaste medlemskapsrelaterade frågan hur EU ska företrädas utåt i utrikes- och säkerhetspolitiska sammanhang.

EU:s representation gentemot omvärlden

Ett gemensamt ansikte utåt Enligt art. J i fördraget om Europeiska unionen EUF skall det land som innehar ordförandeskapet i EU under en aktuell sexmånadersperiod också företräda unionen i frågor som rör GUSP. För omvärlden finns det behov av att ha en större varaktighet i kontakterna än vad som är möjligt med motparter som byts ut med täta mellanrum. Det finns i stort sett två olika sätt att ordna ordförandeskapet ett mera representativt sätt, nu när den stundande utvidgningen ger anledning att tilldela ordförandeskapet en högre profil och synlighet. Ett sätt är att införa ett lagordförandeskap att tillämpas generellt över hela EU-samarbetet. Det skulle då ge större tyngd också EU:s utrikespolitik. Ytterligare ett sätt vore att anförtro EU:s representation utåt antingen rådets generalsekreterare eller en "Herr" eller "Fru GUSP" som tillfälligt uppbär denna funktion, ev. i kombination med att stå i spetsen för den föreslagna analys- och planeringsfunktionen. Då skapandet av en sådan funktion för att symbolisera och företräda GUSP utåt inte skulle kräva någon fördragsändring ska frågan inte behandlas mer djupet här.

lagordförandeskap Denna modell, som i reflektionsgruppens diskussioner utvecklats till huvudaltemativet till nuvarande ordning, är t.ex. fyra länder innehar ordförandeskapet i minst 12 månader. som I lagordförandeskap finns förstås risken att de stora länderna dominerar genom att lägga beslag de viktigaste portföljema med fara för att det uppstår vad man skulle kunna kalla ett B-lag bestående av de små lagmedlemmama, som alltså får hålla till godo med mindre prioriterade ämnesområden. Likaså kan det uppstå en viss uttunning av känslan av nationell delaktighet i EU:s styre. Vidare blir det sannolikt svårare att samordna och inbördes rangordna mellan olika policyområden på ett sätt så att en jämn och konsekvent linje drivs av respektive ordförandeskap.

Reflektionsgruppens rapport sid41-42 ° Reflektionsgurppens rapport sid4344 mReflektionsgruppens rapport sid. 30

En fördel med lagordförandeskap är att det alltid skulle finnas tillräcklig "tyngd" i ordforandestolen de äldre och större medlemmarnas deltagande och att ansvarsbördan genom fördelas bättre mellan flera.

Säkerhet och försvar

Det har ofta konstaterats i olika sammanhang och råder stor enighet om att Europas säkerhet och stabilitet kräver fördjupad EU-integration. Mot bakgrund av slutet det kalla kriget en har det samtidigt ifrågasätts om den klassiska formen för försvarsallians behöver och kan utsträckas till de öst-och centraleuropeiska länderna nu när det traditionella militära hotet mot europeiskt territorium starkt reducerats. I Maastricht ställdes for första gången i utsikt en framtida europeisk försvarsunion i art. J .4: "Den utrikes- och säkerhetspolitiken skall omfatta alla frågor som gäller gemensamma unionens säkerhet, inklusive utformningen sikt av en gemensam försvarspolitik som med tiden skulle kunna leda till ett gemensamt försvar". Till konkretiseringen planerna försvarsallians bidrog också den fortsatta av en bekännelsen till den grundläggande dogmen for allt gemenskapsarbete, nämligen att en sammanflätning ländernas rustningsindustrier Kol- och stålgemenskapen, atomenergi av Euratom och ekonomier i stort EEG befrämjar freden. En översyn den utrikes-och säkerhetspolitiken, ev. med en försvarsav gemensamma dimension, det ursprungligen föranledde sammankallandet av regeringskonferensen var som fördragsöversyn IGC. Vid avslutandet av Maastricht-förhandlingarna hade man inte om lyckats komma överens den framtida ordningen det området. Att översynen nu också om sker i ljuset utvidgningen med länder som har en bakgrund i Warszawapakten och som av inte har deltagit med de nuvarande EU-medlemmama i uppbyggnaden av vare sig EU, EPS eller GUSP självklart en alldeles speciell och tungt vägande dimension denna ger dagordningspunkt. EU har välkomnat de central- och östeuropeiska ländernas frigörelse och övergång till att bli reformländer. Att de så många sätt som möjligt inlemmas i den europeiska ekonomiska och politiska integrationen förutsättning for både deras och vår anses som en stabilitet och säkerhet. Deras inlemmande i de nya europeiska säkerhetsstrukturema är emellertid långtifrån fråga enbart för EU. EU:s säkerhetspolitiska struktur är än så länge en föga utvecklad, och dess försvarsdimension inte alls. Vad de presumtiva nya medlemmarna därför inriktar sig är att bli medlemmar Nato. En utvidgning av Nato ställer emellertid av nuvarande medlemmar inför svåra avgöranden. Å sidan eftersträvar de ett nära dess ena samarbete med CÖE-ländema aktuella stabilitets-och säkerhetsproblem för att bidra till om deras demokratiska utveckling och reformer. Detta har kommit till uttryck i det i princip positiva CÖE-ländemas begäran medlemskap. Å andra sidan kan expansion svaret om en befaras försvaga Natos inre styrka och försvåra den pågående anpassningen till den nya säkerhetspolitiska verkligheten efter det kalla krigets slut. Men kanske det främsta problemet ändå är risken för gränsdragningar i öster om vissa länder hamnar utanför Nato. Det nya gäller i första hand Ryssland och det övriga OSS som inte avsetts med utvidgningen.

Det är ett vitalt ryskt intresse att undvika att hamna utanför utvidgad europeisk en säkerhetsordning över huvud taget. Ryssland önskar fortsatt utöva inflytande över den säkerhetspolitiska utvecklingen i Europa. Ryssland har därför motsatt sig utvidgning en av Nato mer av rädsla för att bli isolerat än upplevelse militärt hot från av en av försvarsalliansen. Ett säkerhetspolitiskt sett isolerat Ryssland skulle, med tanke på landets storlek, militära potential och kärnvapenarv, innebära påfrestning den europeiska en säkerhets- och försvarspolitiken och försvåra en långsiktig säkerhetspolitisk stabilitet i Europa. Dessutom skulle de s.k. lågintensiva hoten som miljöförstöringen och brottsligheten bli svårare att bekämpa utan rysk medverkan. Även gränsdragning mellan CÖE-ländema en vore ödesdiger, med tanke de signaler som det kunde tänkas sända de utelämnades om mindre skyddsvärdighet, en känslig fråga för de länder som av Ryssland brukat betecknas som "det nära utlandet" i likhet med de baltiska staterna. Alldeles bortsett från dessa risker med en Natoutvidgning, ger redan kostnadsaspekten skäl till tvivel det realistiska i att utsträcka Natos försvarsgaranti i oförändrad omfattning. Det är svårt att tänka sig en beredvillighet i något Natoland idag att åta sig kostsamma nya försvarsåtaganden av de slag som Natos artikel 5 innebär, med trupper baserade permanent ländernas territorier. En säkerhetsgaranti utan landbaserade trupper i alliansländema skulle "pappersgaranti" bli föga trovärdig. Att CÖE-ländema skulle få tillgång till den som typ av automatisk kollektiv försvarsklausul som ligger i oinskränkt tillämpning en av Natostadgans artikel 5 ter sig nästan ouppnåeligt i dagens läge. Nato har dock inom ramen för sin säkerhetsbyggande funktion getts nya instrument i form av NACC och PFF, de som senaste åren fått en alltmer framskjuten roll, for att kunna främja stabilitet och fred i östra Europa. De presumtiva EU-medlemmama är alla anslutna till dessa system, liksom även Ryssland. Om det realistiskt sett inte finns så mycket för CÖE-ländema hoppas från Natos att sida, hur är det då med VEU efter dess förväntade förlängning 1998 VEU har som Natos europeiska pelare och EU:s försvarspolitiska arm i Maastrichtfördraget definierats som bärare av EU:s framtida gemensamma försvarspolitik. Därmed är också länken mellan EU och Nato etablerad. Men vad gäller utsträckning en av VEU:s försvarsgaranti till att omfatta de nya medlemsländerna kan den visa sig lika vara svåruppnåelig som Natos. VEU:s säkerhetsåtaganden är Nato-garanterade. Det är f.ö. skälet till att USA ställer sig så negativt till en sammanslagning av EU och VEU. På det sättet skulle annars Natos säkerhetsgaranti kunna utsträckas "bakvägen". Det har från den svenska regeringens sida ansetts angeläget att EU inte förvandlas till en försvarsallians, samtidigt som man försäkrat att avsikten inte är att hindra dem vill som utveckla en sådan. Inte minst av politiska och säkerhetspolitiska hänsyn till Ryssland har Sverige inför IGC intagit denna avvisande hållning. Ryssland har hittills sett positivt EU:s utvidgning, framhåller man. Skulle EU däremot bli liktydigt med en militärallians, har man resonerat, kan man i Moskva snart reagera EU-utvidgning samma negativa sätt som man nu reagerar på talet om en Nato-utvidgning. Frågan är emellertid om en försvarsgemenskap längre står i förgrunden för den dagsaktuella säkerhetssituationen i Europa. Istället är det de s.k. nya säkerhetspolitiska hoten

alltmer tar över och måste mötas, dvs. religiösa och etniska konflikter och politisk som som och ekonomisk instabilitet. Det är här de s.k. Petersberguppgiftema kommer in i bilden. Med Petersberguppgiftema har VEU tilldelats ny roll för att möta just dessa utmaningar. Den en går att utföra humanitära och katastrofinsatser, konfliktlösning, fredsbevarande ut aktioner och räddningstjänst. Som ett exempel kan nämnas att EU gett VEU i uppdrag att genomföra civila polisoperationer i Mostari f.d. Jugoslavien. Frågan genomförandet försvarsgemenskap inom EU kan i ljuset av den senaste om av en tidens händelseutveckling med Nato som tar över den fredsfrämjande uppgiften med anledning fredsavtalet Bosnien synnerligen hypotetisk. Visserligen av om - ses som förklaras i artikel J i EUF att avsikten är att sikt införa en försvarspolitik som med tiden skulle kunna leda till gemensamt försvar. Men det är inte bara de senast tillträdda ett medlemmarna och Irland, alla med ett "neutralt förflutet", som inte önskar att ett sådant steg Inte heller Storbritannien eller Danmark vill ett gemensamt EU-försvar. Ett tas. se grundläggande skäl för Storbritannien är just inte är beredd att riskera att undergräva att man Nato den organisation har huvudansvaret för tenitorialförsvaret av Västeuropa. som som Hur effektivt skall kunna genomföra Petersberguppgiftema har varit föremål för man mer överläggningar i reflektionsgruppen." De icke-alliansanslutna länderna önskar bidra till säkerheten i Europa delta i humanitära, fredsbevarande och andra krishangenom att teringsfrågor ingå några ömsesidiga försvarsgarantier enligt artikel 5 i VEUmen utan att

och Natofördragen. Åtskilliga medlemsländer är däremot av den meningen att den gradvisa

utvecklingen europeisk säkerhets-och försvarsidentitet måste få nytt incitament, så att av en kriser kan mötas med bl.a. europeiska militära insatser i framtiden. Från bl.a. svensk sida hävdats de länder stöder Petersbergaktioner inom EU naturligtvis också bör ha har att som rätt delta i deras planering även de som Sverige inte är medlem utan enbart att - om observatör i VEU. En tänkbar lösning att Petersberguppgiftema lyfts ut från VEU och förs in som en vore "fjärde pelare" inom EU:s fördragsverk. svensk del det viktiga VEU:s försvarsgarantier hålls åtskilda från det För är att där Sverige militärt alliansfritt land ingår. fredsfrämjande samarbetet, som Sammanfattningsvis är det inte helt givet vilka reformer av den andra pelaren som kräver fördragsändringar och vilka kan ske att förbättra unionens procedurer och som genom relativt enkla, praktiska förbättringar. Varken den diskuterade arbetsmetoder, dvs. genom planerings-och analysfimktionen eller eventuell företrädare för GUSP, antingen det blir en generalsekreterare eller "Herr" eller "F GUSP" torde kräva fördragsändring. en en ru Ordförandeskapets omorganisering till lagordförandeskap skulle dock troligen röra sig ev. utanför de i Romfördragets artikel 146. Ordförandeskapets organisation får gränser som sätts särskild betydelse i GUSP-sammanhang eftersom det utgör EU:s ansikte utåt. Men det ett också finnas behov ändrad ordförandeskapsordning för hela EU-samarbetet. Se i anses av en det följande under rubriken Ordförandeskapets roll och varaktighet.

l Reflektionsgruppens rapport sid. 45-46 n Regeringens skrivelse sid.19-20.

Användningen av kvalificerad majoritet skulle visserligen inte innebära någon nyhet i fördraget. Möjligheten finns redan, men för att i praktiken utnyttja den krävs sannolikt någon form för att fortfarande kunna avstå. Sådana har diskuterats i reflektionsgruppen. Antingen det blir fråga om "positivt" eller "konstruktivt avstående", "enhällighet minus en", "superkvalificerad majoritet", kvalificerad majoritet med dispens för minoriteten eller allmänna plattformar av enhällighetsbeslut som skall följas upp för sin detaljutformning av kvalificerad-majoritetsbeslut, vill det till fördragsändring i artikel J.3. Likaså verkar det klart att ett eventuellt, men inte särskilt sannolikt, införande av försvarsdimensionen i EU:s andra pelare skulle kräva en ändrad skrivning i artikel 1.4., liksom den "opting-out"-möjlighet som i så fall sannolikt behöver införas för de länder som inte önskar ingå i ett kollektivt försvarsåtagande. En variant vore att försvarsåtagandet istället skiljs ut från övriga VEU och ingår i ett protokoll till fördraget, något som då också självklart fordrar en fördragsändring. Slutligen hör frågan om unionens status som juridisk person till de medlemskapsrelaterade frågorna. Att EU skall kunna sluta avtal i eget namn områdena för utrikes-och säkerhetspolitik utan att alla enskilda medlemmars samtycke behöver inhämtas, får i hög grad rättsliga implikationer för medlemskapet, eftersom det sättet en kompetensöverlåtelse sker till den gemenskapliga sfären också den andra pelarens område. Det har hittills bara skett till den första pelaren.

Förbättrad effektivitet samarbetet rättsområdet

på inrikes- och

Samarbetet tredje pelarens område har utformats efter modell av pelare två, det vill säga att mellanstatlighet gäller och att beslut fattas med enhällighet. Det är dock inte bara enhällighetskravet som enligt de flesta medlemsländerna har gjort inrikes- och rättsområdet till en trögarbetad organisation. Alltför många lager av behöriga kommittéer anses också bidra till detta. På området finns fem beredningsinstanser mot normalt tre i andra rådssammanhang. Förutom KA-kommittén, som är huvudorganet för beslutsberedningen under Coreper och rådet, finns styrgrupper under denna och under dem finns i sin tur arbetsgrupper. I samband med reflektionsgruppens överväganden förordade en majoritet en effektivare användning av de mellanstatliga samarbetsformer och procedurer som tillämpas idag det inrikes och rättsliga området. Bl.a. skulle kommissionen kunna utnyttjas mer för att ta initiativ och domstolen och Europaparlamentet för att övervaka efterlevnaden. Likaså skulle i några fall en övergång kunna ske till att fatta beslut med majoritet. Enligt artikel K.9 i EUF finns i princip en möjlighet att med enhällighetsbeslut föra över alla Samarbetsområden utom det straffrättsliga, polis- och tullsamarbetet till den första gemenskapspelaren och till beslutsfattande med kvalificerad majoritet. Den här s.k. "bryggan" över till den första pelaren har hittills diskuterats kunna utnyttjas för ett fåtal frågor som anses lämpade för ett mer kraftfullt och effektivt beslutsfattande. De områden där många länder tycker att majoritetsbeslut skulle lämpa sig särskilt väl är

invandrings- och asylfrågor. En annan konsekvens av en sådan överföring skulle bli att domstolen får uttolkningsrätt i dessa frågor. Frågan förhållandet mellan EU och Schengenavtalet kan bli en annan punkt på om regeringskonferensens dagordning. Några länder anser att man bör utreda införlivandet av Schengen i gemenskapslagstiftningen. Därmed skulle det skapas ett slags variabel geometri i så fall skulle kräva fördragsändring. Se om detta närmare under rubriken Flexibilitet i som det följande.

Bibehållen allmän effektivitet i institutionerna

Europaparlamentet

Sammansättning Flertalet medlemsländer verkar införstådda med att fördelningsprincipen för nu vara parlamentets ledamöter måste ändras. I annat fall skulle man med 27 medlemsstater få nära 900 ledamöter istället för som nu 626. Parlamentet har därför självt föreslagit att ett tak sätts vid 700 ledamöter. Antalet tycks kunna majoritet medlemsländer." Varje accepteras av en utvidgning kräver justering artikel 138 för omfördelning av antalet parlamentsplatser. en av Ett "tak" torde kunna rymmas inom en sådan fördragsreform.

Färre och enklare beslutsprocedurer Antalet beslutsprocedurer med rådet och parlamentet inblandade är nu uppe i inte mindre än tjugotvå. I effektivitetssyfte föreslås dessa minska till tre: medbestämmande, samtycke och hörande. Det skulle alltså innebära att den vanligast anlitade lagstiftningsformen, nu samarbetsproceduren, upphävdes och de därunder liggande ärendena uppgick i medbestämmandeproceduren. En åtgärd föreslagits är att förenkla och avkorta medbestämmandets annan som komplicerade procedur enligt artikel 189 Vidare är de flesta medlemsländer inställda att utvidga medbestämmandet antingen utsträcka det till all lagstiftning idag antas av rådet med kvalificerad majoritet genom att som eller, just nämnts apropå nedskärning i antal beslutsprocedurer, till sådana sakområden som idag behandlas i samarbetsproceduren. som Alla de här diskuterade reforrnema kräver fördragsändring. Rådet

Ordförandeskapets roll och varaktighet Frågan hur ordförandeskapet skall kunna göras både effektivt och representativt har om mer utförligt behandlats under Stärkande EU på GUSP-ømrådet. Utifrån ett rent ovan av institutionellt perspektiv är det dock inte enbart vikten av en effektiv och representativ utrikespolitik förtjänar att framhållas, utan även det mer utvidgningsrelaterade som

3 Reflektionsgruppens rapport sid. 16-18 4 Reflektionsgruppens rapport sid. 24 5 Reflektionsgmppens rapport sid.24

problemet att det i en union med upp till 27 medlemmar skulle bli mycket sällan som ett land får inneha ordföranderollen uppskattningsvis vart trettonde/fjortonde år.

Beslutsprøcess och röster Det har från många håll pekats det effektivitetsproblem som skulle uppstå om utvidgningen ägde utan någon reform röstningsreglema. Även beslutsfattande rum av om med kvalificerad majoritet har fått en omfattande tillämpning kan det fortfarande inte idag i EU med femton medlemmar utsträckas till alla områden. Å andra sidan inser de flesta ett att bibehållna enhällighetskrav, om det så är ett begränsat antal Samarbetsområden, riskerar att lättare leda till en förlamning av samarbetet när medlemsantalet utökas och därmed risken för att något av de upp till 27 länderna ska inlägga veto. Frågan har därför ställts om inte enhällighet som beslutsprincip borde avskaffas helt. Vid det fransk-tyska toppmötet inför IGC den 8 december 1995 enades man i stort sett om att avskaffa vetorätten. Även i medlemskretsen i övrigt verkar det finnas stor majoritet for nu en att göra majoritetsröstningen till huvudregel, samtidigt som det råder bred uppslutning bakom att behålla enhällighetsbesluten ifråga om primärrätten, dvs. fördragsändringar, upptagande av nya medlemmar och unionens egna finansiella resurser. Olika mellanformer mellan majoritetsbeslut och enhällighet har också diskuterats för frågor rörande kapitel V utrikes-och säkerhetspolitik och VI inrikes- och rättsligt samarbete i EUF. Det skulle kunna röra sig om antingen "super-kvalificerad majoritet" t.ex. 3/4 av rösterna, "positivt avstående" från det lands sida som inte vill ansluta sig men heller inte hindra ett beslut från att antas, kvalificerad majoritet med dispens för minoriteten eller slutligen "enhällighet minus en".° Alla alternativen till ändrade beslutsregler skulle fordra fördragsändringar.

Kommissionen

Att antalet kommissionsledamöter skulle överstiga 20 som en följd av utvidgningen har ansetts som ett annat effektivitetsproblem. Dels gäller det den påstådda svårigheten att finna tillräckligt meningsfulla ansvarsområden for var och en, dels pekas det ett eventuellt försvårat beslutsfattande. Antingen det blir fråga om som mest 27 eller 33 om de stora länderna behåller två representanter eller färre beroende hur många nya medlemmar som kommer med i nästa utvidgningsomgång riktas mot sådana resonemang invändningar om vikten av att ge medborgarna en större känsla av samhörighet genom att låta varje nation vara representerad och om att det förekommer att nationella regeringar har fler medlemmar än så utan att det anses skada deras effektivitet. Som altemativlösningar har diskuterats att 1 fastställa antalet ledamöter utifrån behovet att utföra kommissionens uppgifter ett konsekvent och effektivt sätt, vilket skulle leda till att de blir färre än antalet medlemsländer. I gengäld skulle kommissionens roll som en av nationella särintressen oberoende väktare av gemenskapens allmänna intressen förstärkas.

1°Reflektionsgruppens rapport sid.26-27

Vidare har det föreslagits att 2 låta varje medlemsland ha bara en ledamot inkl. de fem-sex stora 3 tillsätta ett mindre antal ledmöter som var och en skall företräda ett samt att minimiantal invånare. Den sistnämnda modellen skulle innebära permanenta nationella av företrädare bara för de länderna, medan de små fick tillsätta sina i roterande ordning stora sinsemellan. Eftersom fördraget kräver att det ska ingå minst en ledamot för varje medlemsstat och högst två får nationalitet, skulle alternativen l och 3 att vara av samma kräva fördragsändring.

EG-domstolen

har också effektivitetssynpunkt ifrågasatts antalet domare i EG-domstolen bör Det ur om i takten domare för varje medlemsland, hittills varit regeln. fortsätta att utökas en nytt som dilemma har definierats bestå däri, att det blir svårare att upprätthålla produktiviteten Ett med fler domare, i synnerhet så många mål måste avdömas i plenarsittningar, samtidigt som det ökade medlemsantalet medför ett ökat antal mål för domstolen att klara av. En som tanke låta domarantalet uppgå till antalet medlemsländer, men annan vore att samma som indela de uppskattningsvis 27-28 domarna i två plenarkammare. Antalet domare har hittills alltid fastslagits i fördraget. En ökning av antalet kräver dock inte formellt någon fördragsändring, däremot skulle minskning av det fastställda antalet en det. Inte heller finns det något formligt krav att domare ska ha viss nationalitet. En göra innebörden varje land inte längre skulle utse domare kräver därför i reform med att en fördragsändring, så länge antalet inte minskas från det i fördraget fastställda. princip ingen Ett kompromissförslag, övervägts med tanke att det både finns medlemsländer som som förespråkar antalet domare ska färre än medlemsländerna och som förordar att alla att vara ska ha domare, för ändamålet nationell representation räkna inte bara domarna utan en är att

även generaladvokatema.

En reform aktualiserats inför utvidgningen är en ökad roll för domstolen i det annan som inrikes och rättsliga samarbetet. En sådan utökad kompetens, som dock är kontroversiell ur medlemslands synpunkt, skulle kräva fördragsändring. Vidare har domstolen särskilt ett föreslagit ändring artikel 188, så den själv skall kunna anta sina rättegångsregler. en av att

Förbättrad demokratisk legitimitet

Förstärkt ställning för Europaparlamentet

Gemensam valordning

har ibland hävdats valordning i hela EU skulle bidra till att göra Det att en gemensam ledamöterna i Europaparlamentet kända för sina väljare och också känna ett större mer för dem. Det skulle i så fall bidra till förstärkning av parlamentets demokratiska ansvar en

7 Reflektionsgmppens rapport sid.31 Pins sid.28 9 Reflektionsgmppens rapport sid.33.

legitimitet. En sådan ordning skulle kunna fastställa ett gemensamt datum for när valen skulle hållas, en gemensam åldersgräns för deltagande och sist men inte minst en gemensam princip for mandatfördelningen. Proportionellt respektive majoritetsval är de system som finns i de nuvarande EU-ländema. Det tycks råda allmän enighet att det inte erfordras någon fördragsändring eftersom om artikel 138 3 gett parlamentet i uppdrag att utarbeta förslag om gemensam valordning. En reform skulle stärka parlamentets makt är att, som en majoritet i reflekannan som tionsgruppen förordat, göra kommissionen ansvarig inför parlamentet." mer

Bättre proportionalitet mellan befolkning och representationsrätt

En regressiv representativitet skulle ge bättre överensstämmelse mellan folkmängd och mer antal platser i parlamentet, något som skulle minska små länders relativa representation, t.ex. Sveriges. En sådan reform skulle kunna ske genom en indelning i kategorier efter folkmängd i t.ex. länder med färre än eller två miljoner invånare, länder med mindre än 50 miljoner en Reformen kräver fördragsändring. osv. Vidare skulle ett tak antalet medlemmar leda till att den absoluta representationen för varje medlemsbefolkning minskar. Således kan man beräkna att ett maximalt antal ledamöter på 700 med gällande representationsmodell skulle innebära 17 ledamöter för Sverige, dvs. minskning med fem. Ur liten medlemsstats synpunkt är det ändå trots allt en en fördelaktigt att acceptera högre grad befolkningsrelaterad Vägning av inflytandet i mer en av parlamentet och därmed försvagat inflytande där. Det gäller så länge som den huvudsakliga lagstiftningsmakten inte ligger där utan i rådet.

Utsträckande av medbestämmandet i artikel 189 b

En procedurregel redan i Maastrichtfördraget sattes dagordningen for IGC var som Europaparlamentets medbestämmande enligt artikel 189 För närvarande skall den proceduren tillämpas på åtta gemenskapsområden. Men efter Europaparlamentets enträgna påstötningar medbestämmande alla lagstiftningsområden, lämnades frågan om beslutsom formens omfattning öppen vid Maastrichtförhandlingarna för att tas upp nytt under IGC. Parlamentet har konsekvent och genomgående hävdat att det krävs en egen demokratisk legitimitet for EU den överstatliga nivå parlamentet representerar. Orsaken är att allt som fler lagstiftningskompetenser har förts över från de nationella parlamentens maktsfár till EU. Uteblir motsvarande överföring den parlamentariska makten från de nationella en av parlamenten till Europaparlamentet, uppstår ett demokratiskt underskott, har man resonerat också andra håll än i parlamentet. I medbestämmandet har parlamentet ett likvärdigt inflytande med rådet, dvs. det krävs att det aktivt tillstyrker en rättsakt för att den skall igenom. Som jämförelse gäller att det hittills i den s.k. samarbetsproceduren bara varit

m Reflektionsgmppens rapport sid.32 Pirissid.36

möjligt for parlamentet att lägga suspensivt veto, som i slutänden kan överröstas av ett enhälligt råd. I de nu pågående diskussionerna har som redan nämnts merparten medlemsländer ställt sig bakom förslaget att reducera lagstiftningsprocedurema till tre och därmed införa medbestämmande över hela linjen genom att antingen låta det gälla överallt där majoritetsbeslut tillämpas eller ersätta samarbetsproceduren. Ett av medlemsländerna motsätter sig dock kategoriskt varje förstärkning av Europaparlamentets makt. Då dessutom majoriteten förklarat att man inte önskar en förskjutning av makten mellan institutionerna är det långtifrån säkert att det kommer till någon utvidgning av parlamentets medbestämmande. En sådan skulle nämligen onekligen förskjuta makten till parlamentet från medlemsstaterna och kommissionen. Det skulle i motsvarande mån leda till en relativ försvagning av också de nationella parlamentens makt. Ökad användning medbestämmande skulle kräva av fördragsändring.

Förbättrad demokratisk för i rådet

representation rösterna

Bättre proportion mellan befolkningsstorlek och röstetal

Att ändrad röstviktning blir ett tema för IGC är tämligen säkert. Det kommer sig av att några stora medlemsländer länge har hävdat att situationen med den relativa obalansen mellan stora och små medlemsländer till de mindres favör blir ohållbar när unionen utvidgas ytterligare med nästan enbart små länder. Under hela problematiken ligger det grundläggande förhållandet att utgångspunkten för inflytandet visserligen är den vedertagna principen en stat-en röst, men att denna ansågs behöva justeras med hänsyn till olikhetema i storleksordning, mätt i befolkningsstorlek. För att emellertid inte de små medlemsstaterna, som utgjorde exakt hälften av gemenskapens sex grundarstater, skulle behöva underkasta sig en total övermakt från de stora, folkrika nationernas sida ifråga om röstinflytande, tilldelades de ett proportionellt större antal röster än deras relativa andel av folkmängden hade berättigat till. Den bristande proportionaliteten accentuerades ännu mer när ytterligare tre småstater inträdde som medlemmar efter den senaste utvidgningen. De stora staterna, som alltjämt är enbart fem, har fått se sin röstande sjunka från 63 procent till 55 procent, medan deras andel av befolkningen har gått ner bara från 84 procent till 80 procent. I ett EU med 20 medlemmar minskar de storas röstandel till 51 procent medan deras befolkningsandel fortfarande ligger så högt som 75 procent. De små medlemsländerna, vars antal samtidigt har ökat från sju till tio så att deras röstande nu uppgår till 45 procent upp från 37 procent, har fortfarande bara 20 procent av EU:s samlade folkmängd upp från 16 procent. I ett EU med 20 medlemmar förstärks deras ställning till 49 procent av rösterna medan de befolkningsmässigt ligger kvar en så låg nivå som 25 procent av invånarantalet. De förslag som förekommer i debatten f.n. är för det första höjd gräns för kvalificerad majoritet, vilket skulle underlätta för de stora länderna att motsvarande vis bilda blockerande minoritet på några få länders hand och därmed förstärka deras inflytande. För

det andra är dubbel majoritet, dvs. en majoritet av antalet länder 10 av 19 i perspektivet - 19 medlemsländer och 14 av 27 i 27-ländersperspektivet samt dessutom en majoritet av den samlade EU-befolkningen, ett realistiskt reformaltemativ, eftersom det skulle beakta befolkningsmängden ett bättre sätt än i dag, vilket är till de storas förde Tänker man sig tröskeln för kvalificerad majoritet justerad uppåt med anledning av vissa stora medlemmars främst Storbritanniens, men även Frankrikes och förmodligen också - Tysklands krav att få sitt relativa inflytande bättre balanserat mot sin befolk- ningsstorlek, blir effekten förutom att det underlättar något för de stora att blockera beslut att även miljövänner, till skillnad från vad som skulle gällt om trösklama höjts mekaniskt enligt nuvarande proportioner, kan blockera beslut. För frihandelsvänner och nordliga länder vore detta möjligt även med bibehållen blockerande minoritet 30 procent av rösterna, både i 19- och 27-medlemmars-varianten. Ett införande dubbel majoritet innebär egentligen bara den skillnaden i förhållande till av en tänkt mekanisk justering enligt dagens 70/30-procentsrelation, att nettobidragsgivama kan fatta beslut med egen majoritet under förutsättning att Danmark och Finland som f.n. balanserar gränsen mellan att vara nettobidragsgivare och -mottagare inkluderas bland givama. Sammanfattningsvis kan sägas, att ett minskat röstinflytande för Sverige som följd av en höjd tröskel för kvalificerad majoritet skulle vägas upp med en stärkt total ställning för vår intressegruppering miljövännema. Vidare skulle en övergång till dubbel majoritet stärka nettobidragsgivarnas möjlighet att fatta beslut med egen majoritet i l9-perspektivet men inte i 27-perspektivet.

Underlättad möjlighet för en folkmajoritet att genomdriva beslut

bättre folkmängdsrepresentation uppnås för ländernas röstinflytande i Alldeles oavsett om en rådet och antal platser i parlamentet, kvarstår problemet med att finna ett röstningssystem tillåter en majoritet av medborgarna att anta en gemensam policy när viljan härtill finns. som Ett sätt att åstadkomma detta är att höja tröskeln för blockerande minoritet. Detta skulle dock stick i stäv med de stora ländernas krav på en mer balanserad proportion mellan folkmängd och röstinflytande och kan därför sannolikt avskrivas som orealistiskt. En möjlighet att räkna upp respektive ner röstetalen för stora och små länder, annan vore något dock kan antas vara för kontroversiellt med tanke det spektakulära i att de små som då skulle bli fråntagna röster de redan har ett inför opinionen säkert impopulärt och mycket svårförsvarbart medgivande. Ett annat problem vore om Tyskland i en sådan upp- respektive nedräkningsmanöver stillatigande skulle förmå sig att åse hur de storas tal räknas upp utan att landet ñck ett enligt alla rimliga rättvisekrav berättigat större röstetal än övriga stora medlemmar. Ett sådant tillmötesgående från övriga storas sida vore dock av politiska skäl helt uteslutet och den varianten av röstviktjustering förekommer därför praktiskt taget aldrig i medlemsländernas diskussioner."

n Reflektionsgruppens sid.27.Pirissid.38 rapport 23Pins . . Sld. . 39

Stark begränsning av vetorätten

En tänkbar lösning problemet med det demokratiska genomslaget för en folkmajoritet mer är att starkt begränsa vetomöjligheten, så att en minoritet inte annat än i undantagsfall kan blockera ett beslut som en majoritet av folken önskar till stånd. Det har ofta framhållits att det är ohållbart ur både demokrati- och effektivitetssynpunkt i en medlemskrets på upp till 27 medlemmar att 99,99 procent av medborgarna i unionen skall kunna hindras att driva igenom sin vilja av ett enda medlemsland som kanske inte representerar mer än 0,01 procent av unionens folkmängd. Det har diskuterats i retlektionsgruppen att inskränka vetomöjligheten till primärrätten, dvs. till fördragsändringar artikel N, anslutning av nya medlemsländer artikel O samt användandet av unionens egna budgetmedel. Någon enighet finns dock ännu inte. Medan en övervägande majoritet tycks vara for att införa majoritetsbeslut som huvudregel och särskilt det utvidgat till det sociala, skatte- och miljöområdet, är särskilt en medlemsstat alltjämt se starkt emot att utvidga majoritetsbesluten.

Flexibilitet

Även i IGC lyckas reformera medlemskapsvillkoren enligt de linjer som skisserats i om man det föregående, så att EU:s institutioner kan anpassas till att med bibehållen effektivitet och balans mellan både medlemsländerna och institutionerna ta in de nya medlemmarna, återstår frågan hur de nya länderna ska kunna framgångsrikt anpassa sig till EU-medlemskapet i substansfrågoma. Det är inte ens institutionella förändringar tagna i vidast möjliga mening, dvs. inträdet i EMU:s tredje steg och "gemenskapiñeringen" av utrikes- och säkerhetspolitiken samt av det inrikes och rättsliga samarbetet, som är de mest avgörande för om utvidgningen skall lyckas. I första hand är det lösningen problemen med strukturfondemas och jordbrukspolitikens framtida utformning. I kommissionen framlagd s.k. vitbok behovet jordbruksrefonner framgår att en av om av automatiskt utsträckande jordbrukspolitiken till att gälla för CÖE-länderna på ett av oförändrade villkor skulle öka den gemensamma jordbruksbudgeten med cirka en tredjedel eller 85-145 miljarder kronor ovanpå de nuvarande 320 miljarder kronor, som i sin tur utgör nästan hälften EU:s totala budget. Även bortsett från utvidgningens extra budgetav belastning anses jordbrukspolitiken vara i behov av reform då dess kostnader redan är alltför höga. På liknande sätt skulle en oförändrad tillämpning av strukturfondema för ekonomisk utjämning mellan EU:s regioner innebära att nuvarande bidragsmottagare bland medlemsländema skulle förlora stora andelar sina förmåner när CÖE kommer in i systemet. av Länder i dag är beroende fondbidragen for 3-5 procent av sin BNP skulle avstå som av

u Reflektionsgruppens sid.26-27 rapport 25Etudes différentesstrategies pouvantetne suivies pour développerles relations entre lUnion Européenne et sur les pays associés dans domainede Fagriculture dans perspectivede Iadhésionde ces pays document de stratégie agricole.CSE95 607. 29/11 1995.

dessa till nykomlingar som beräknas komma att bli beroende av fondbidragen till emot upp 35 procent av BNP. Den principiellt avvisande hållningen till att öka de finansiella resurserna inför utvidgningen som fonnulerats under parollen "no additional means" synes emellertid inte tillåta ett usträckande av varken jordbruks- eller strukturfondemas förmåner enligt nuvarande principer. Även frågan reformering dessa båda politikområden inte kommer om om av upp till behandling formellt vid vare sig IGC eller utvidgningsprocessen som sådan, talar mycket för att de av jordbrukssubventionema och prisgarantiema mest beroende länderna kommer att ställa krav att den re-nationalisering av dessa som skulle bli resultatet av nedskärningar i budgeten, inte går för långt. Likaså kan de länder som idag är mest beroende av strukturfondsbidrag förutses komma att avkräva övriga nuvarande medlemsländer ett slags försäkran om en någorlunda bibehållen stnikturfondsandel för att med att inleda utvidgningsförhandlingar. Merkostnadema för utvidgningen kan därmed förutses bli ofrånkomliga, antingen nettobidragsgivama måste öka sina bidrag för att utöka resurserna till fondsystemen eller de tvingas kompensera nuvarande förmånstagare för att dessa blir "utträngda" från sina hävdvunna stora bidragsförmåner när de nya medlemsländerna kommer in. Men också om de finansiella kostnaderna för utvidgningen tveklöst kan betecknas som den största svårigheten, är problemen inte uttömda med det.

Mot en variabel geometri

"Kämtrupp" för de medlemsländer som önskar vidare med integrationen

Att utvidgningen kommer att äga rum, därom är man vid det här laget enig. Däremot råder det delade meningar om vad den kommer att betyda för EU:s möjligheter att hålla samman i framtiden. Något annorlunda formulerad är frågan helt enkelt hur man skall lyckas med utvidgningen utan att EU försvagas. Beroende vilken inställning man har till den fortsatta integrationen har medlemsländerna mycket olika uppfattningar om vad det är som skulle kunna leda till att EU försvagades. Utifrån ett integrationsvänligt synsätt dit har hittills i —— allmänhet räknats Benelux-ländema i synnerhet Belgien och Luxemburg, Italien, oftast Tyskland och ibland också och i varierande grad Spanien, Portugal, Irland eller Grekland är det uteblivna framsteg för integrationen och därmed hinder för de länder som önskar vidare och utveckla integrationen enligt de riktlinjer som dragits upp i Maastrichtfördraget. Det är dock främst i Tyskland och Frankrike som man nu överväger olika scenarier för en differentiering av medlemskapet, eller variabel geometri som termen också lyder. Efter att ha varit mer eller mindre bannlyst ur debatten efter ett ganska kontroversiellt utspel som det tyska kristdemokratiska partiet gjorde i sitt tankepapper om Europeiska unionens framtid från den 1 september 1994, har temat åter vunnit aktualitet sedan president Chirac och förbundskansler Kohl i samband med det tysk-franska toppmötet i Baden-Baden den 7 december 1995 förklarat att ett Europa med flera hastigheter skall skrivas in i fördraget vid

2°CDU/CSUFraktiondesDeutschenBundestages "Uberlegungen Europäischen zur Union". September1994. l

regeringskonferensen nästa år." Vad som närmast åsyftas är en klausul som uttryckligen tillåter enskilda medlemsländer att samordna sin politik inom ramen för EU:s institutioner och att alltså bilda "en inre käma", antingen det gäller EMU, en mer effektiv och samordnad utrikes-och säkerhetspolitik eller ett intensifierat samarbete i invandrarfrågor och för att bekämpa internationell brottslighet. Enligt det tänkande sannolikt föregått det tysk-franska utspelet, både i de båda som huvudstäderna och i EU:s institutioner särskilt kommissionen i sin egenskap av "inte- grationens drivmotor", skulle en sådan i fördraget förutsedd ordning, som alltså tillåter vissa medlemsländer att i förväg och uppfylla unionens mer långsiktiga målsättningar, vara en förutsättning för att EU:s institutioner kan utnyttjas också i det vidareutvecklade samarbetet. Det den s.k. förtruppen skulle kunna i förväg med skulle vara begränsade områden som så att uppspaltning acquis communautaire undviks i största möjliga utsträckning. en av Det det kommer att bildas en förtrupp för kan förutses bli 1 EMU inklusive som övergången till en enhetlig valuta 1999, 2 den gemensamma utrikes-och säkerhetspolitiken, 3 tredje pelarens samarbete i inrikes och rättsliga frågor "Schengen å EU" som man också refererar till det för att att det närmare samarbetet redan finns, genom ange Schengenavtalet, ännu inte innanför EU-ramen samt i övrigt frågor där de uppräknade men tre områdena behöver kompletteras, t.ex. beskattningsområdet, där en tillnärmning mellan länderna kan bli önskvärd för att komplettera EMU i sinom tid med en i verklig mening gemensam ekonomisk politik. Det är viktigt att framhålla att förtruppen är tänkt att vara öppen för anslutning från varje medlemsstat kan och vill delta. Man kan se det som att den skall fungera som något av som unionen skall kunna hinna ifatt så småningom. Däremot är en accelerator som i princip hela det inte sannolikt att man kommer att tillåta olika konstellationer av förtrupp, alltefter samarbetsområde. Det skulle sannolikt bli alltför svårstyrt när det gäller det institutionella hanterandet röstning, förslagsställande, regeltillämpning och -övervakning Vad man av sannolikt dock kommer att kunna tänka sig att diskutera är undantag för försvarssamarbetet, inte torde komma att att Storbritannien bör uteslutas från även om landet inte som man anse är med i EMU-kärnan. Vidare kan man nog förutsäga att "vilja-men-inte-kunna-fall" kommer att accepteras t.ex. Spanien vill med i ett EU-Schengen men ännu inte kan om vara delta i EMU." Om det inte går att göra framsteg för en utökad gemenskapsordning under regeringskonferensen inom de tre uppräknade områdena verkar alltså förtruppsscenariot mer sannolikt efter det senaste fransk-tyska toppmötesutspelet. Att de båda ländernas ledare är angelägna om att förtruppsarrangemanget inskrivet i fördraget beror att det i så fall inte behöver sammankallas någon ny regeringskonferens när det är dags för förtruppen att bildas, antingen i den andra eller tredje pelaren. För EMU hör till den första gemenskapspelaren, finns tillvägagångssättet redan utstakat däremot, som

27 Sedvanligt tysk-fmnsktbrev ställttill ordföranden i det Europeiska rådet inför mötet meddetta,denna gångi Madridden 15-16december 1995 .Datum 5 december1995. 2 Samtal i kommissionen arbetsgruppen för IGC 96 och iådssekretariatets rättsavdelning september 1995.

i fördraget. Vidare ger en fördragsreglering en försäkran om att andra medlemsländer kan ansluta sig senare. Sett ur den motsatta ståndpunktens, mellanstatlighetsanhängamas, synvinkel är utvidgningen inte ett tillräckligt skäl för att fördjupa integrationen. Man vill inte i det lägret, som framför allt domineras av Storbritannien men av och till inrymmer Danmark och kanske ett eller två länder till, ha varken fler majoritetsbeslut eller ökat medbestämmande för Europaparlamentet. Man att integration forceras fram innan opinionen är anser en som färdig att stödja den leder till bakslag och därmed försvagning av unionstanken sikt. Det måste ta tid att utveckla de gemensamma intressena så att de också uppfattas sådana som av allmänheten. Det hindrar inte att GUSP kanske kan omfattas av en gemenskapsordning någon gång efter sekelskiftet, framhåller man. Det viktiga är att man inte tvingar fram detta innan tiden är mogen.

Differentiering mellan kandidatländer efter hur väl de uppfyller medlemskapskraven från Köpenhamn

Eftersom kostnaderna for utvidgningen ses som det stora problemet, överväger man också sätt att gradvis och försiktigt inlemma de nya medlemsländerna så att det inte uppstår en "finansieringschock". Ett sätt är att ta in nya medlemmar etappvis. Det ter sig i och för sig naturligt med tanke att det ställts upp objektiva kriterier för medlemskap i den deklaration från toppmötet i Köpenhamn 1993, vari de associerade öst- och centraleuropeiska länderna utlovades inträde i unionen. I alllt fler av de nuvarande medlemsländerna ser man det nu inte som möjligt för fler än några få att kunna uppfylla kriterierna i tid till en tidig, första anslutning runt sekelskiftet. Ett okonventionellt alternativt försök att så att säga lösa den gordiska knuten gjordes från utomstående håll nyligen Harvardprofessom Jeffrey Sachs, rekommenderade CÖEav som länderna att helt avstå från delaktighet i jordbruks-och strukturfondsstöd i utbyte mot att snabbt bli upptagna som medlemmar. De skulle då, påpekade Sachs, genast komma i åtnjutande av några av de för dem mest eftertraktade aspekterna av medlemskapet, det utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet och avskaffandet av det fruktade anti-dumpingvapnet handelsområdet, som EU flitigt brukat mot dem. När det gäller scenarier för med hur många kandidatländer utvidgningsförhandlingar skall kunna inledas och när, finns det två huvudaltemativ: Att börja med ett litet antal, t.ex. Visegrad-ländema och eventuellt Slovenien eller någon baltisk stat, länder som får anses som de ekonomiskt mest utvecklade. Nackdelen med det alternativet är att det blir svårt att utestänga vissa och att fastställa uttagningskriteriema rättvist. Att inleda förhandlingar med alla kandidatländer som har associationsavtal, dvs. nio av de tolv, eller tio med Slovenien. Detta alternativ förordas av Sverige. I så fall skulle det

29Reflektionsgruppens rapport sid.Vll. m Konklusionema från det Europeiska rådets möte i Köpenhamn den 21-22juni 1993, 7 "Relationemamed ländernai central-ochösteur0pa".

A124

antagligen behöva göras klart från början att EU räknar med olika hastigheter i förhandlingen och också att vissa kommer att bli färdiga för inträde före andra. Strikt juridiskt det inga problem att särskilja förhandlingarna det här viset, då de förs separat i form vore särskild regeringskonferens per kandidatland. av en När det gäller medlemskapets krav, kan man tänka sig följande upplägg för att konkretisera och närmare specificera de mycket allmänt hållna kriterierna från Köpenhamnsdeklarationen: Ekonomiska indikatorer kan t.ex. innefatta: - 1 graden framskridande mot marknadsekonomi inklusive privtiseringsnivå, prislibeav ralisering, konkurrensregler och bankreforrn, 2 närmande till EU:s inremarknads- och annan lagstiftning samt effektivt fungerande mekanismer för att utfärda tillämpningsbestämmelser till och övervaka lagstiftningen, 3 moderniserings-och omstruktureringsgrad i jordbruket, 4 medlemskap i någon internationell ekonomisk organisation av typ OECD, 5 BNP per capita. Politiska indikatorer skulle kunna vara: - 1 politisk pluralism, 2 full yttrandefrihet, - 3 respekt för de mänskliga rättigheterna, 4 rättssamhälle, 5 lika behandling av etniska och religiösa minoriteter. För EU-sidans vidkommande listas inte oväntat de två huvudroblemen dels de eget som finansiella kostnaderna, dels de institutionella problemen utvidgningen ger upphov till, som inklusive "mikrostatsproblemet" Maltas och Cyperns representationsförhållanden. I kommissionens infor toppmötet i Madrid den 15-16 december 1995" om hur rapport kandidatländema hittills levt upp till anpassningskraven i den s.k. pre-accessiøn strategy, dvs. planen för deras anpassning till dels den inre marknaden, dels den s.k. stabilitetspaktens krav i politiskt hänseende och varit föremål för satsningar av PHARE-medel förmedlade som Technical Assistance Information Exchange Office inom ramen för den strukturerade av dialog Structured Dialogue inrättats i syfte att bistå kandidatländema i deras som anpassningssträvanden, har konstaterats att:

a demokratisk stabilitet i stort har uppnåtts,

b perioden ekonomisk nedgång bringats att upphöra och att vissa av länderna är av väg mot makro-ekonomisk återhämtning medan några till och med visar upp en sund tillväxttakt,

c alla länderna har etablerat erforderlig koordineringsstruktur för sin tillämpning av pre-

accession strategy, d de parallellt med strategin också deltar i unionens inter-regionala samarbete. PHARE-prograrnmet, instiftats för hjälpa CÖE-ländema ursprungligen Genom som att Polen och Ungern vägen mot demokrati och marknadsekonomi, har EU hittills anslagit

3 Progress the pre-accession strategy. DSE 95 606. reporton

sammanlagt elva miljarder ecu 4,3 miljarder ecu fram till slutet av 1994 och ytterligare 6,7 miljarder fram till slutet av 1999.

Differentierade former av medlemskap för de nya medlemmarna Problemet med CÖE-ländemas förutsebara svårigheter att uppfylla de krav som medlemskapet ställer upphör dock inte vid frågan tidigare eller senare start för förhandlingarna om eller ett tidigare eller inträde i EU. De nya medlemmarna behöver sannolikt särsenare behandlas också när de väl inträtt som medlemmar. På ett mer omfattande sätt måste de bli föremål för så långvariga och djupgående övergångslösningar, att det kan ifrågasättas om det inte i själva verket skulle komma att röra sig om variabel geometri också i deras nedre del av "integrationsskalan". Det är fallet dessa övergångslösningar fortfarande i någon även om mening naturligtvis kan sägas vara tidsbegränsade. Det är inte bara finansieringen jordbruks- och strukturfondema som nödvändiggör ett av sådant mycket successivt införlivande, utan det motiveras också av hur de öst- och centraleuropeiska länderna ska klara upptagandet av regelverket för den inre marknaden. Det har uppmärksammats i kommissionens genomgång av förutsättningarna for en anslutning till den inre marknaden, att länderna kan få svårigheter med att EU-anpassa sin lagstiftning och införa EU-anpassade strukturer för tillämpningen. Det talas därför i ökad utsträckning det nödvändiga i att tillämpa "mycket långa övergångsperioder". om Det har i många olika sakliga och objektiva framställningar hävdats att det behövs särarrangemang for de nya medlemsländernas anpassning till regelverket och politikområdena för att klara utvidgningen. Den mest utförliga redovisningen av de juridiska aspekterna sådana återfinns i den ovan citerade artikeln av rådssekretariatets arrangemang chefsjurist, Piris se fotnot 1 m.fl. Med utgångspunkt i dels dubbleringen av antalet medlemsländer, dels de betydande skillnaderna mellan dem ifråga om inte minst ekonomisk utveckling, framhåller Piris det som nödvändigt att vissa medlemmar kan gå fram mot mer integration utan att hindras av medlemmar som inte vill eller kan följa dem. Han skisserar tre tänkbara former för åtskillnad mellan medlemsländemas olika integrationsgrad: 1 "Flera hastigheter", vilket skulle innebära tidsbegränsade undantag från att tillämpa olika regler, 2 "EU å Ia carte" innebär att varje medlemsstat själv bestämmer vilka politikområden som eller åtgärder man vill delta 3 "variabel geometri" där alla medlemsländer deltar tillsammans i ett antal politikområden och åtgärder, medan på andra politikområden och åtgärder några medlemsländer tillåts att gå i förväg med att fördjupa samarbetet, samtidigt som de övriga tillåts avstå, helt eller delvis. Av dessa alternativ kan det första, "flera hastigheter", med största sannolikhet avvisas som otillräckligt för att lösa problemen med östutvidgningen. För det här alternativet är det viktigt att göra distinktionen att det är den hittills anlitade och traditionella formen för tidsbegränsade undantag, tillämpad alla utvidgningar hittills, inklusive Sveriges, som avses.

Från denna typ av övergångsperiod av begränsad varaktighet skiljer sig det andra koncept radikalt, som förvillande nog också benämns "övergångsperioder" men med tillägget "mycket långa" framför. Det är de sistnämnda som anses behövas för de nu aktuella kandidatländema. Det rör sig om en så långvarig och djupgående övergångslösning, att det i själva verket blir att likställa med en variabel geometri se närmare i det följande. När det fransk-tyska ledarparet talar om en fördragsklausul som tillåter vissa länder att gå i förväg med integrationen, refereras det också till som ett förslag om flera hastigheter. Det omfattas naturligtvis inte heller av den mer inskränkta betydelse som här avses. Det andra alternativet, "EU a carte", måste enligt Piris anses orealistiskt eftersom det med sin alltför stora valfrihet skulle rubba balansen mellan rättigheter och skyldigheter med konkurrenssnedvridning och undergrävande av den inre marknaden som följd. Det har f.ö. också bestämt avvisats av reflektionsgruppen i dess slutrapport. Det tredje alternativet, "variabel geometri", anges vara den enda realistiska formeln, förutsatt att vissa villkor uppställs för att undvika en upplösning av sammanhållningen i unionen. De villkoren skulle enligt rättschefen vara: 1 En enda institutionell struktur. 2 En bred, stark gemensam bas bestående av den inre marknaden med de fyra frihetema, den gemensamma handelspolitiken, den del av jordbrukspolitiken som är nödvändig för den fria rörligheten av jordbruksprodukter samt konkurrenspolitiken. Dessa måste förbli gemensamma för alla medlemsländer. 3 Vidare bör överväga viss rätt till kompensatoriska åtgärder för att motverka man konkurrenssnedvridning till följd av att nytillkommande medlemmar behöver tillämpa vissa regler fullt ut. Principema finns mer utförligt utvecklade i reflektionsgruppens slutrapport från den 5 december 1995 Där betonas också starkt vikten av ett sammanhållet gemensamt regelverk liksom av enhetliga institutionella ramar. Men gruppen preciserar närmare att upprätthållandet av dessa principer inte får hindra "nödvändiga arrangemang för att svara på nya situationer" och "inte utesluta flexibla forrnleri det enskilda fallet för att tillåta nya stadier av integrationen att påbörjas i olika takt, utan att för den skull på något sätt äventyra det gemensamma projektets yttersta målsättningar." Här förebådas redan det "förtrupp"-tärtkande som nämnts i det föregående och som senast nytt aktualiserats av det tysk-franska ledarparet vid deras toppmöte i december 1995.

Flexibilitetens gränser

I den "kringdebatt" som omger reflektionsgruppens förberedelser för IGC 1996 har det emellertid framkommit varianter av variabel geometri-modellen som på väsentliga punkter avviker från de villkor hittills förordats omgärda denna, nämligen att alla måste tillämpa som bred, bas regelverket och att balansen mellan institutionerna inte får rubbas. en gemensam av

Reflektionsgruppens rapport sid.Vl ochVII, 6-9.

En antydan till sådana tankar kan möjligen också intolkas i dct nyss citerade resonemanget i reflektionsgruppens slutrapport.

Delmedlemskap, associerat medlemskap, "rabatt-medlemskap"

Dessa begrepp betecknar alla tankar som går ut att det behövs någon radikalt annorlunda form för successivt inlemmande CÖE-ländema i EU-medlemskapet. Den av gemensamma nämnaren för dessa idéer är att det är den inre marknaden CÖE-ländema kommer att som svårast att anpassa sig till. Därmed synes marken ryckas undan för det resonemang som i likhet med rättschefen Piris går ut att en bred gemensam bas av regelverket måste innefatta den inre marknaden och dess fyra friheter fri rörlighet för personer, varor, tjänster och kapital samt anslutande politikområden. I den andan har t.ex. den tyska socialdemokratiska think-tanken Friedrich Ebert-Stiftung föreslagit att utvidgningen med CÖE-ländema sker stegvis och medellång sikt. En snabbare "nödutvidgning" ska, hävdas det, kunna tillgripas endast för det fall att det blir en reaktionär omstörtning i Ryssland. Genom vad man kallar en "rabatt-anslutning" befrias CÖE-ländema från förpliktelsema att överta hela regelverket. I gengäld måste de då också avstå från rätten att fullt ut åtnjuta de fyra frihetema. Det blir nödvändigt för att åstadkomma en jämnare balans mellan rättigheter och skyldigheter. Även andra håll i medlemsländerna och institutionerna har liknande tankar gjort sig gällande. Från en viss medlemsregerings håll spekulerar man således över ett associerat medlemskap som det mest lämpliga ifråga om den inre marknaden, medan medlemskap fullt kan erbjudas CÖE-ländema ifråga båda de övriga pelarna. Det är uppenbart att den ut om brist balans mellan rättigheter och skyldigheter medlemskapet i ston som Piris pekat faran med en "å carte"-lösning skulle bli aktuell i en sådan radikal form av variabel som geometri. Att det då skulle behöva komma till sådan konkurrensutjämnande kompensation

som han förordade för sin mindre omvälvande form av variabel geometri, tycks likaså

självklart. i Att hela tanken är inses lätt av det faktum att det vid den senaste utvidgningen ansågs ny uteslutet att olika villkor tillämpades för deltagande i den inre marknaden. Det ansågs riskera att underminera marknaden om gränskontroller skulle behöva upprättas för de produkter som omfattades av övergångsperiodema och den fria cirkulationen av varor därmed undergrävas. I samband med utvidgningen med Sverige, Finland och Österrike ansågs det uteslutet av det skälet att tillämpa långa övergångsperioder den inre marknaden. Att det däremot var möjligt vid Portugals och Spaniens inträde berodde att den inre marknaden då ännu inte hade fullbordats med vitboksprogrammet från 1985.

Man kan överväga inte anslutning med så många nya länder måste öppna för en

om en delvis annan status än som fullvärdiga medlemmar, åtminstone i den första gemenskapspelaren med sin noga reglerade marknads integration och sina harmoniserade regler CÖE-ländema kommer att svårt att efterleva. Medan kan förstå dem som man som ser en u "Differenzierenbeirn Integrieren.Zur Strategiceiner abgestuften Osterweiterung derEU." Michael Dauerstädt ochBarbara Lippert.FriedrichEben Stiftung Perspektiven : Deutscher Aussenpolitik.Mars1995.

sådan uppsplittring som ett hot mot unionens sammanhållning, är det samtidigt svårt att värja sig för den tanken att en särordning vill till. En särordning som beaktar att de "mycket långa övergånsperioder" som det allt oftare talas om i själva verket kommer att karaktären av ett slags "dispenser" från att tillämpa stora delar av gemenskapslagstiftningen ungefär som tyska Friedrich Ebert-Stiftung skisserade. Uppsatsen underbygger sina förslag med att visa på den relativt låga andelen EU:s både handel och investeringar CÖE-ländema av som står för. Det råder ett omvänt förhållande mot vad som var fallet med EFTA-ländema i EESavtalet. Dessa hade knappast några svårigheter att anpassa sig till den första pelaren, väl integrerade de redan på den inre marknaden. Till skillnad från EFTA-ländema har som var de kandidatländema däremot inga problem med att ansluta sig till samarbetet i den nya andra och den tredje pelaren. I sin s.k. vitbok östutvidgningen gjorde kommissionen en inventering av kandiom datländemas anpassningsbehov ifråga om lagstiftning och tillämpningsstrukturer för den inre marknaden. I samband med sin uppföljande rapport om denna anpassning inför toppmötet i Madrid har kommissionen uttryckt oro för att det myckna talet om mycket långa övergångsperioder skulle CÖE-ländema att inte se sina ansträngningar att vidta nödvändiga anpassningar som så överhängande längre. Som ett exempel anförs att det från visst öststatshåll redan informellt har framförts en propå om att få åberopa principen om "ömsesidigt erkännande av lagstiftning" visavi EU istället för den mödosamma lagharmonisering anvisas i vitboken. Ömsesidigt erkännande är mindre långtgående som en form tillnärmande som mellan EU-medlemmama tillämpas där ingen harmonisering av Till och med EES-avtalet hade en mer ambitiös uppläggning, eftersom EFTAavses. ländema gick med att anta de flesta regler som antagits av gemenskapen i den första pelaren, trots att deras inflytande inte sträckte sig tillnärmelsevis så långt som ett medlemskap. Signaler uppluckrad integrationsberedskap ger onekligen tankarna "rabatt"-, delom eller associerat medlemskap ökad trovärdighet och realism. Det gör emellertid också och kanske framför allt de övergripande ekonomiska - realitetema började göra sig gällande omedelbart efter CÖE-ländemas politiska som frigörelse. Som det hävdas i nyligen publicerad brittisk undersökning av utvidgningens en effekter, pågår redan utvidgningen EU med dessa länder för fullt i ett avseende av ekonomin. CÖE-ländemas snabba omställning bär denna de facto-integration Tack vare redan i sig själv med sig politiska och ekonomiska förändringar som kommer att förvandla EU oavsett unionens framtida institutionella reformer. Förändringarna kommer inte nödvändigtvis att främja en ökad europeisk integration. Snarare återspeglar de en omfördelning av EU-ländernas ekonomiska förbindelser och sannolikt ökar skillnaderna i deras konkurrenskraft och ekonomiska styrka intressen, som

3° Vitbok. "Förberedelser de associerade staterna i Central-och Östeuropa för integreringmed den inre av marknadeni unionen." KOM 95 163slutlig. Brysselden3.5. 1995 35 Royal Institute of InternationalAffairs. "European Enlargement, Competitiveness and Integration". Kirsti Hughes. Ingår i antologin "Competitiveness, Subsidiarity and Objectives.Issues for European Industrial Strategy."Devine, P., Katsoulacos, Y. andSugden,R- hösten 1995.

istället för att verka utjämnande. Det tyder enligt undersökningen den ökande klyfta som gör sig gällande mellan Tyskland å ena sidan och Frankrike och Storbritannien å den andra när det gäller graden ekonomisk integration med CÖE-ländema. Det visas framför allt i av den överlägset större tyska andelen av både handel och investeringar i dessa länder. Skulle dessa ekonomiska realiteter få genomslag i utvidgningsprocessen, vilket det är troligt att de får, måste vedertagna former och lösningar För anpassning till gemenskapsordningen omprövas och nya former för anslutning prövas antingen de heter associerat, delmedlemskap eller "rabatt"-anslutning. De övervägandena spränger ramarna för de nuvarande institutionella koncepten för att hantera anslutning av nya medlemmar och måste därför anstå till själva utvidgningsprocessen när och med de kandidatländer som denna inleds.

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Den nya gymnasieskolan hur går det U. . - Samverkansmönster i svenskforsknings- . finansiering.U. Fritid i förändring. Om kön och fördelning av fritidsresurser.C. 4. Vem bestämmervad EU:s internaspelregler infor regeringskonferensen 1996.UD. Politikområdenunderlupp. Frågor om EU:s första pelare inför regeringskonferensen 1996.UD. Ett är med EU. Svenska statstjänstemäns erfarenheter av arbetet EU. UD. i 7. Av vitalt intresse. EU:s utrikes-och säkerhetspolitikinför regeringskonferensen. UD. Batterierna en laddadfråga. M. — Om järnvägens trafikledning m.m. K. 10.Forskning för vår vardag. C. 11.EU-mopeden. Ålders- och behörighetskrav ror två- och trehjuliga motorfordon.K. 12.Kommuneroch landsting med betalningssvårigheter.Fi. 13. Offentlig djurskyddstillsyn.Jo. 14.Budgetlagregeringensbefogenheter fmansmaktensområde.Fi. 15. Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga och ekonomiskaaspekter av EU:s sjätte utvidgning. UD. 16. Förankring och rättigheter.Om folkomröstningar, utträdesrätt,medborgarskapoch mänskliga rättigheteri EU. UD.

Statens

offentliga utredningar

1996 Systematisk förteckning

Utrikesdepartementet

Vem bestämmervad EU:s internaspelreglerinför regeringskonferensen 1996. 4 Politikområdenunderlupp. Frågor om EU:s första pelareinför regeringskonferensen 1996.5 Ett år medEU. Svenskastatstjänstemäns erfarenheter av arbeteti EU. 6 Av vitalt intresse.EU:s utrikes- och säkerhetspolitikinför regeringskonferensen. 7 Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga och ekonomiska aspekter av EU:s sjätte utvidgning. 15 Förankringoch rättigheter. Om folkomröstningen, utträdesrått,medborgarskapoch mänskliga rättigheteri EU. 16

Kommunikationsdepartementet

Om järnvägens trañkledning m.m. 9 EU-mopeden. Ålders- och behörighetskravför två- och trehjuliga motorfordon. l l

Finansdepartementet

Kommuneroch landstingmedbetalningssvärigheter.12 Budgetlag regeringensbefogenheter ñnansmaktensområde. 14

Utbildningsdepartementet

Den nya gymnasieskolan hur går det 1 - Samverkansmönster i svenskforskningsfinansiering.2

Jordbruksdepartementet

Offentlig djurskyddstillsyn.13

Civildepartementet

Fritid i förändring. Om kön och fördelning av fritidsresurser.3 Forskningför var vardag. 10

Miljödepartementet

Batterierna en laddadfråga. 8 -

vyn l

-uh . °¢KHQV