Regionala konsekvenser av EU:s östutvidgning betänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Regionala

konsekvenser av

EU:S

Östutvidgning

BETÄNKANDE AV KOMMITTEN

EU:S UTVIDGNING KONSEKVENSER

0M

- FÖR REGIONAL UTVECKLING SAMT DEN GEMEN-

SAMMA REGIONAL- OCH STRUKTURPOL|T|KEN

ä

än

mg Statens offentliga utredningar

WW 1997:160

Ef Närings- och handelsdepartementet

konsekvenser

Regionala

EU:s

av Östutvidgning

Betänkande Kommittén EU:s utvidgning

av om -

konsekvenser för utveckling samt den

regional regional- och strukturpolitiken

gemensamma Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar SOU och Ds

av svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst

106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den skall på remiss. - som svara Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliet Förvaltningsavdelningen Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-20742-7 Stockholm 1997 ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för närings- och

handelsdepartementet

Genom beslut den 27 januari 1997 bemyndigade regeringen chefen för närings- och handelsdepartementet, statsrådet Anders Sundström, att tillkalla

särskild utredare med uppgiften att analysera de regionala konsekvenserna en i Sverige den Europeiska unionens östutvidgning. Därutöver skulle även

av konsekvenserna för den regional- och strukturpolitiken inom

gemensamma den Europeiska unionen analyseras samt konsekvenserna för ansökarländernas regionala utveckling.

Med regeringens bemyndigande förordnade departementschefen den

stöd av 27 januari 1997 forskningschefen docent Lars-Inge Ström till särskild utredare.

Som experter har utredningen haft fil. kand. Kent Eliasson SIR, professor Janerik Gidlund Umeå universitet, professor Jan- Evert Nilsson Nordplan, docent Lars Westin CERUM, f.d.statsrådet Nils G. Åsling och ñl. dr. Anders Östhol.

Till sekreterare utsågs den 15 februari 1997 fil. kand. Magnus Johansson SIR.

Härmed överlämnar utredningen betänkandet Regionala konsekvenser av EU:s östutvidgning SOU 1997:160.

,

Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Östersund den 30.10 1997

Lars-Inge Ström

/ Magnus Johansson

Innehåll

Innehåll

Sammanfattning 7 1 Regionalpolitiken i utvidgad europeisk union 25

en 1 1 Inledning 25 . 1.2 Tidigare utvidgningar 28

1.3 EU:s regionalpolitik 30

E U:s regionalpolitiska verktyg 32

Svensk regionalpolitik i relation till EU 41 1.4 Ansökarländemas regionala struktur 43 1.5 Regionalpolitiken maktfaktor 59

som

lnstitutionell anpassning i ansökarländema 64

Regionalpolitiska kostnader 68

Sammanfattande diskussion utifrån olika scenarier 74 2 Sveriges regioner infor EU:s östuvidgning 87 2.1 Handel och industristruktur nationell nivå 87

Innehåll SOU 1997: 160

2.3 Näringsstrukturen i Sveriges regioner 102 Sysselsättningsutveckling inom svenskt näringsliv 102 Näringsstrukturens ekonomiska geografi 106 Regional strukturomvandling inför mötet med Östeuropa 1 16 2.4 En utvidgnings konsekvenser för Sveriges regioner 1 19

SOU 1997: 160 Sammanfattning

Sammanfattning

Sammanfattningen är uppdelad i fem delar. I den första delen analyseras från ekonomisk synvinkel hur svenska regioner kan komma att påverkas en eventuell unionsutvidgning. En empiriskt orienterad analys av olika av en näringsgrenars internationella konkurrenskraft relateras till den heterogena branschstruktur de svenska regionerna besitter. Slutsatser dras om handelns utveckling i framförallt Östersjöområdet, den rumsliga fördelningen av regioner med ett dynamiskt respektive kontraktivt näringsliv, effekter på inkomstutveckling och vad krävs för att utveckla regioners som attraktivitet. Del två behandlar den svenska regionalpolitiken i relation till den regional- och strukturpolitiken inom unionen och den gemensamma omvälvande utvecklingen inom ansökarländema. Denna del kan också relateras till den strukturbild presenteras i det första avsnittet. Centrala som frågeställningar gäller utvecklingen av det överstatliga stödets koncentration och implementering i Sverige samt möjligheterna att effektivt utnyttja regionalpolitiska insatser. Den tredje delen kommer att belysa de problem östutvidgning skapar respektive står inför. Detta görs en erfarenheter dras från tidigare utvidgningar och exemplet med genom att Tysklands enande. Här diskuteras utvidgningens politiska och budgetmässiga kostnader och nödvändigheten att inför denna utvidgning genomgripande förändringar unionens strukturpolitik. I del göra mer av fyra sammanfattas analysen ansökarländemas möjligheter att hantera av den regionalpolitiska situation ett medlemskap innebär. Av särskilt nya intresse är dagens bristande regionala och lokala nivå i samtliga ansökarländer och hur svenska och andra gränsregioner kan bidra till dess utveckling. Avslutningsvis analysen i ett antal uppsummeras

policyrekommendationer.

Sveriges regioner inför EU:s östutvidgning

Hur kommer införlivandet av 10 östeuropeiska stater i EU att påverka utvecklingen i Sveriges regioner Frågan är givetvis komplex och en detaljerad kan knappast Däremot kan dagens regioner prognos ges. beskrivas deras näringsstruktur och branschspecialisering. i termer av

Det internationella beroendet i Sverige manifesterar sig huvudsakligen inom industrisektorerna. En undersökning specialiseringsgraden, det vill av säga värdet produktionen värdet av den inhemska förbrukningen, av genom inom de olika sektorerna avslöjar att möjligheterna att hävda sig den internationella marknaden är störst för kunskaps-, forsknings- och till viss

Sammanfattning SOU 1997: 160

del kapitalintensiv industri. Konkurrensfördelarna inom dessa sektorer har dessutom förstärkts under den senaste tioårsperioden, tabell

se

Tabell 2 Utveckling de svenska industrisektoremas specialisering

av

1985- 1994.

Minskande eller Växande

oförändrad Hög specialiserig år 1994 Kunskap

Kapital

Forskning Låg specialisering år 1994 Skyddad Utvinning

Arbete Källa: Bearbetning av SCB Utrikeshandel och Industristatistik

Specialiseringsmönstret framträder än tydligare gentemot kandidatländema som grupp. Exportens andel av importen redovisas i tabell 3 där det framgår att Sverige har ett stort exportöverskott inom framförallt kunskapsoch forskningsintensiv produktion och ett underskott inom arbetsintensiv produktion.

Tabell 3 Kvoten mellan export och import fördelat

industrisektorer

år 1994.

Källa: SCB Utrikeshandel. Utbytet med länderna som grupp är emellertid litet. 1994 gick endast 3 procent av den svenska exporten respektive importen till kandidatländema,

SOU 1997: 160 Sammanfattning

vilket kan jämföras med att hela 60 procent gick till den Europeiska unionen. De kortsiktiga effekterna utvidgning bör därför bli relativt

av en små. På längre sikt finns det däremot betydande potential i handeln med

en Central- och Östeuropa. Framförallt beroende kandidatländemas geografiska närhet till Sverige, också grund av att kandidatländema

men innan Sovjetunionens grundande varit väl integrerade i den europeiska ekonomin. Egna beräkningar visar en möjlig ökning av handelsutbytet på till 5 gånger under kommande tioårsperiod. Redan en fördubbling

upp

handeln skulle föra kandidatländema till en nivå av upp som grupp motsvarande handeln med Norge eller Finland. Beräkningarna måste dock tolkas försiktigt och får endast ses som grova uppskattningar.

Inom vilka varukategorier handeln kommer att utvecklas och vilken inriktning den får är betydligt svårbemästrad frågeställning. På kort

en mer sikt kan tillväxten antas ligga i utnyttjandet av Sveriges respektive kandidatländemas komparativa fördelar, dvs i exploatering av skillnader

en i teknik, efterfrågan och faktortillgång. På längre sikt finns dessutom möjligheter till utvecklad tvåvägshandel, det vill säga ett utbyte av

en funktionellt likartade produkter, där företagen drar nytta av de stordriftsfördelar större marknad medger. Möjligheterna att utförligt

en analysera kandidatländemas konkurrensmöjligheter är idag mycket begränsade. Tidigare studier har emellertid visat att de Central- och Östeuropeiska länderna fram till 1994 varit specialiserade inom arbetsintensiv produktion, att specialiseringsmönstret för den

men kapitalintensiva industrin varit tvetydigt. Vidare bekräftas att kandidatländema under perioden 1981 till 1994 haft en nettoimport av

produktion är kunskaps- eller forskningsintensiv. varor vars

Tabell 4 Förändringen i antal arbetstillfällen inom svenska industri-

sektorer mellan år 1968 och 1990.

Källa: Bearbetningar av SCB Industristatistik

De analyser gjorts tyder ändå på att utvidgningens effekter på Sverige

som ligger i linje med den långgående trenden inom svensk industri. Enligt

10 Sammanfattning

tabell 4 har de arbetsintensiva och kapitalintensiva sektorerna mellan 1965

och 1990 tappat sysselsättningsandelar gentemot de kunskaps- och forskningsintensiva sektorerna.

För att erhålla en fullständig bild de regionala i

mer av förutsättningarna

Sverige måste även den allt betydelsefulla tjänstesektom beaktas. mer Sänkta interaktionskostnader och stigande inkomster i en intemationaliserad marknad har lett till avsevärd förändring de en av produkter som levereras från industriföretagen och det sätt på vilket den industriella verksamheten organiseras. Företagen tenderar utvecklas att mot samordnande organisationer där vittförgrenade kund- och underleverantörsnätverk blir centrala. Det blir därmed allt mer problematiskt att dra tydlig skiljelinje mellan och en varu-

tjänsteproduktion. Det faktum att industriföretagens konkurrenskraft i allt

större utsträckning baseras inslag av avancerade tjänster visar tvärt om på behovet av att ta fasta på dessa kopplingar. Att tjänsterna blir allt viktigare för sysselsättningen framgår att andelen sysselsatta inom av tjänstesektom ökat med 20 procent mellan 1965 och 1990 medan de varuproducerande näringama minskat sina andelar i utsträckning. samma

Liksom för industrin har också tjänstenäringama utvecklats på olika sätt. Mellan 1986 och 1995 har de humankapitalgenererande offentliga tjänsterna och de företagsinriktade privata tjänsterna utvecklats positivt medan övriga tjänstesektorer tappat sysselsättningsandelar. Den starkaste sysselsättningsutvecklingen har alltså varit inom de tjänstesektorer i som stor utsträckning kan relateras till den dynamiska sidan industrin. av

Det har alltså under den senaste tjugofemårsperioden skett betydande en förändring i näringsstrukturens sammansättning på nationell nivå. Samtidigt som tillbakagången för de varuproducerande sektorerna fortsätter finns det tecken på koncentration i riktning kunskapsmässigt en mot mer avancerad industriproduktion. Inom tjänstesektom är det framförallt de tjänsteverksamheter helt eller delvis vänder sig till andra företag som som haft en positiv utveckling, ett tecken på tjänsteproduktionen blir att allt tätare integrerad med varuproduktionen. Den snabba tillväxten av humankapitalgenererande offentliga tjänster pekar också på den strategiska roll som kunskap och information har i modernt och ett varu-

tjänsteproducerande samhälle.

Genomgången visar att framförallt arbetsintensiv och till viss del kapitalintensiv industri kan komma att vidkännas ökad konkurrens från Central- och Östeuropa. Detta samtidigt den kunskapsintensiva som och forskningsintensiva industrin har möjligheter att finna marknader. På nya

SOU 1997: 160 Sammanfattning ll

lite längre sikt kommer emellertid även dessa delar av industrin att vidkännas tilltagande konkurrens. En konkurrens som måste mötas med en ökad specialisering mot enskilda marknadssegment, som tillsammans en med ökad efterfrågan kan tillväxt för en bredare del av industrin. en ge Utfallet denna balansgång mellan tillväxtstimulanser, till följd av ökad av efterfrågan och det ökade konkurrenstrycket, bestäms ytterst av hur konkurrensförutsättningama utvecklas för de branscher som ger inkomster över dagens genomsnitt. Den utveckling inom industrin som skisserats kan därmed med viss sannolikhet förstärkas i takt med att ovan östekonomierna öppnas upp.

Det faktum industriföretagens konkurrenskraft i allt större omfattning att baseras inslag avancerade tjänster medför att tjänsteverksamhetema av kan avgörande betydelse för möjligheterna att klara ett ökat vara av regionalt omvandlingstryck. Informationsteknologins fortsatta utveckling skapar dessutom förutsättningar för vissa tjänstesektorer att nå ut en internationell marknad. De svenska regionernas exportbas kan därför komma ytterligare diversifieras till att även innefatta olika typer av att tjänsteaktiviteter. Av strategisk betydelse för näringslivets utveckling är

också den snabbt expanderande humankapitalgenererande offentliga

tjänstesektom, det vill säga universitet och högskolor. Denna sektor är kritisk för utvecklandet regioners produktionsfaktorer och därmed deras av långsiktiga komparativa fördelar.

Den i många avseenden långt drivna specialiseringen inom svenska regioner innebär att unionsutvidgning och en fortgående integrering av en de Central- och Östeuropeiska staterna kommer att påverka svenska regioner olika. För att samlad bild av regionernas framtida ge en utvecklingsförutsättningar har utredningen indelat de tidigare utpekade stagnerande respektive expanderande branscherna i två grupper. Till de stagnerande räknas primärnäringar samt arbetsintensiv- och kapitalintensiv industri medan de expanderande innefattas av kunskaps- och forskningsintensiv industri, företagsinriktade privata tjänster samt

humankapitalgenererande offentliga tjänster.

De lokala arbetsmarknader med höga sysselsättningsandelar inom de branscher bedöms möta störst omställningsproblem redovisas i karta som En gräns har dragits vid sysselsättningsandel över 25 procent, vilket en innebär att än fjärde sysselsatt återfinns inom någon av de mer var stagnerande sektorerna. Bortsett från några spridda regioner i Norrland är i stort sett samtliga de 46 lokala arbetsmarknaderna koncentrerade till av Småland och Bergslagen. Ett antal utpräglade industri- och bruksorter intar något särställning med sysselsättningsandelar mellan 50 och 65 av en

12 Sammanfattning SOU 1997: 160

procent. Denna extremgrupp utgörs av Gnosjö, Olofström, Laxå, Hylte, Gislaved och Bengtsfors.

Karta 1 Regioner med höga Karta 2 Regioner med höga sysselsättningsandelar inom sysselsättningsandelar inom stagnerande branscher 1995 expansiva branscher 1995

Karta 2 presenterar de regioner som uppvisar hög andel sysselsatta inom

en sektorer som förväntas dra nytta integrationen. Den kritiska gränsen har

av i detta fall satts till en sysselsättningsandel minst 15 procent. Förutom ett antal mycket spridda industriregioner innefattar de 22 lokala arbetsmarknadema även samtliga universitetsorter. Emmaboda, Stockholm, Karlskoga, Göteborg, Älmhult Linköping regioner med

samt utgör mer än var fjärde anställd inom potentiella tillväxtnäringar.

En av huvudfrågeställningama i denna utredning gäller konsekvenserna för Sveriges regioner av ansökarländemas EU medlemskap. Utredningen har hävdat att medlemskapet och dess effekter måste mot bakgrund

ses av en avsevärt mer omfattande och långsiktig process. En vilken

process genomgick en språngartad utveckling med järnridåns fall. Ansökarländema och övriga Östeuropa, där t.ex. Ryssland ingår med betydande tyngd,

en kommer oavsett ett EU medlemskap att med sin befolkning, sin geografiska närhet och sina strukturella skillnader i förhållande till Västeuropa påverka

1997: 160 Sammanfattning 13 SOU

Sveriges handelsmönster och utöva aktiv inverkan den svenska

regionala utvecklingen.

utredning har inte tillåtit numeriska beräkningar av den Ramarna för denna välfärdseffekten på Sveriges regioner hela denna process eller samlade av ansökarländemas medlemskap i EU utgör. Sådana den enskilda del av i dagsläget knappast heller möjliga annat än illustrativa beräkningar är som Utredningens främsta kunskapsbidrag till förståelsen av det

räkneexempel.

händelseförloppet i stället beskrivning existerande komplexa är en av strukturer i Sveriges regioner. Genom att lösa upp de nationella aggregatets rikare regionala mångfald kan grundläggande förlopp näringsgrenar i dess i den ekonomiska geografins dynamik blottläggas. och tendenser

då konsekvenserna ansökarländemas medlemskap Vilka blir av avgörande för svaret. På kort sikt måste

Tidsperspektivet är givetvis

relativt begränsade storlek i förhållande till EU:s ansökarländemas innebära medlemskapet framförallt ökar tempot i ekonomier att ansökarländemas strukturomvandling. Tempot ökar när det skydd

innebär försvinner. Ett medlemskap kan därmed innebära en utanförskapet interna arbete och de resurskrävande struktur och

påfrestning EU:s politikinsatsema. Som tidigare påpekats kan detta välfärdsutjärnnande

regioner idag mottar bidrag kan få sina stöd reducerade. innebära att som drabbar olika regioner måste dock utvärderas i relation till Hur hårt detta funktion. Det är vikt att stöden bidrar till en positiv stödens av strukturomvandling och inte låser fast regioner i stagnerande struktur. en

finns tydlig ortshierarkisk dimension i den fortgående Det en strukturomvandlingen. De dynamiska och expansiva branscherna tenderar

koncentrerade till ett fåtal stadsregioner, medan de stagnerande att vara betydligt utspridda. Mycket tyder på att framtidens branscherna är mera innefattar just den kunskaps- och

dynamiska produktionsmiljöer

industrin tillsammans med företagsinriktade privata

forskningsintensiva

offentlig verksamhet. De relativt få

tjänster och humankapitalgenererande

har tillfredsställande struktur utgör i detta stadsregioner som en

produktionsmiljöer där expansiva sektorer samlas

sammanhang dynamiska varandra. Goda kommunikationer, attraktiv stadsmiljö och och förstärker kulturliv andra faktorer förstärker deras attraktivitet. ett livaktigt är som

regionerna kännetecknas större ensidighet och ett större De mindre av

priskonkurrerande verksamhet i produktcykelns slutfas, något

inslag av sårbara för konjunkturella störningar. Den som gör dem avsevärt mer ensidiga produktionsmiljön skapar även långsiktiga strukturproblem. mer verksamheter försvåras bristande tillgänglighet till Infasning av nya av

14 Sammanfattning

SOU 1997: 160

olika tillväxtmarknader och stora inslag föråldrade av produktionsfaktorer. I detta avseende står större orter bättre rustade för omvandling,

förnyelse

och expansion.

Regionalpolitiska konsekvenser i Sverige

Den svenska regionalpolitiken har sedan länge befunnit sig i dilemma, ett vilket inte direkt har med EU och dess utvidgning att göra. Problemet består i att avgöra regionalpolitiken skall

om huvudsakligen transferera stödpengar eller om den skall initiativtagare till förändring

vara genom kompetensutveckling. De senaste årtiondena har klyftan mellan de båda arbetssätten tydligt visualiserats. Uppifrånperspektivet dominerade till helt nyligen den politiska idag gör scenen, men ett markerat underifrånperspektiv att fältet är öppet för alla typer allianser och av initiativ som inte låter sig kontrolleras och från politikens styras centrum. Den centrala nivåns uppgift blir snarast att understödja goda initiativ med regler och pengar. Den offentliga sektorn blir bland flera en part med vilken frågorna kan diskuteras och omsättas till praktisk politik.

Partnerskap är något som framhävs EU:s regionalpolitik. Det gäller

genom

att söka verkningsfulla än åtgärder viss Den

processer snarare av en typ. regionalpolitik Sverige håller på att utveckla kännetecknas denna av syn ett väl samordnat partnerskap med lokal och regional

förankring.

Utredningen har framhållit att medlemskapet och vägen dit kräver en demokratisk förankring på lokal och regional nivå i ansökarländema. Vidare krävs effektiv samordning de regionalpolitiska insatserna en av inom respektive land. Om dessa krav kan tillgodoses på ett tillfredsställande sätt kommer de medlemmarna nya att stå väl rustade inför framtiden med modern organisation välutbildade och en av entusiastiska människor. På medellång sikt kan detta komma öka att de nya medlemmarnas regionala konkurrenskraft och det därför angeläget att Sverige fortsätter reformarbetet på den regionala nivån. egna De försök som kommer att genomföras i Sverige från 1998-2002 bär drag hör som en ändamålsenlig regional organisation till. Om försöken lyckas bör Sverige

vara moget att genomföra en allmän ordning förankrar och förstärker som den regionala utvecklingsprocessen i landet.

Sveriges regionalpolitik kommer i sin nuvarande form inte förändras att som en direkt konsekvens av utvidgningen. Däremot är det vikt den av att svenska regionala utvecklingsprocessen samordnas över sektorsgränsema oavsett utvidgningen och att ett tydligt för insatser och

ansvar resultat

skapas inom regeringen. Den regionala utvecklingsprocessen lokalt och

SOU 1997: 160 Sammanfattning 15

måste vila demokratisk grund, vilket kräver tydlig och regionalt en folkvald regional nivå. En för hela riket samordnande fördelning av mellan regionerna i landet måste följa tydlig rättvisenorm. resurser en kring denna omfattande förändringsprocess måste bedrivas Forskningen med möjliga insats och samverkan mellan forskning och praktik största måste bli effektivare. Sverige behöver slagkraftig och dynamisk en tillvaratar landets alla Det kommer en allt

regionpolitik som resurser.

hårdare europeisk konkurrens att visa.

klara framtidens krav har EU givit direktiv för sin För att nya svenska regeringen har ställt sig bakom direktiven och

regionalpolitik. Den

det finns för att effektivisera strukturfonderna. Detta kan anser att utrymme ske sammanslagning nuvarande fonder och genom att genom en av regelverken likartade vad administrativa rutiner. Regeringen är görs avser således inne på samordning och koncentration av de regionala att utvecklingsinsatsema måste ske, åtminstone inom EU. Det bör enligt regeringen inte finnas än tre mål: mer

mål med inriktning och åtgärder i de ekonomiskt minst 0 A program utvecklade länderna samt i regioner är glest befolkade som

mål B med inriktning på regioner och områden med vissa långsiktiga 0 omfattande strukturproblem oavsett näring. Ornrådesindelningen och bör sammanfalla med nuvarande mål 2 och Därutöver bör även definierade mål C komma i fråga för mål B områden. åtgärder som

mål C inriktas kompetensutveckling enligt de insatser som görs inom 0 nuvarande mål 3 och 4.

Antal bör också minskas och enbart inriktas mot

gemenskapsinitiativ

och gränsöverskridande samarbete, utveckling i transnationellt storstadsornråden med stora strukturproblem samt landsbygdsutveckling. Högst prioritet vill regeringen det gränsöverskridande samarbetet. ge

varje insats inom för EU:s olika program skall Avsikten är att ramen innebära effektiv anpassning till de problem och möjligheter som varje en medlemsland och dess regioner har. Det är viktigt att såväl planering som sker i enlighet med den så kallade närhetsprincipen, det vill

genomförande

riktig nivå i respektive system, och att partnerskapet preciseras säga på en Den kvalitetshöjning regeringen eftersträvar ska för alla deltagande parter. möjligheterna utnyttja de stora som idag slussas förbättra att summor strukturfondspolitiken. Regeringens önskemål ligger mycket nära genom de förslag kommissionen framfört.

16 Sammanfattning SOU 1997: 160

En påtaglig konsekvens av den föreslagna ordningen är att stöden till nu Sverige kan komma att minska. Därför framhåller regeringen val att ett måste göras mellan geografiskt riktade insatser och nationella program.

Detta för att lösa arbetslöshetsproblemet och fördelningen mellan de

regioner som kan komma att tappa stöd.

Mål A bör enligt regeringen omfatta Sverige där balansproblemen är norra störst. Det finns all anledning för EU att även i framtiden genomföra insatser för att förbättra konkurrenskraften inom det idag utgör mål som det vill säga de glest befolkade delarna Sverige och Finland. Det låga av invånarantalet som idag används som kriterium, mindre än 8 invånare per kmz, bör kompletteras med andra utgångspunkter motiverar fortsatt som stöd. De områden som idag klassificeras mål 6 förfogar över som stora naturresurser av betydelse för hela EU.

Mål B skall inriktas på att klara strukturomvandlingen i många olika näringar. Målet skall riktas mot regioner har eller kan förväntas få som sådana bekymmer. Åtgärderna skall skapa långsiktig sysselsättning och öka

regionemas konkurrenskraft. Hur den geografiska uppdelningen skall ut se går inte att bestämma idag.

Mål C slutligen skall enbart inriktas högre kompetens och omfatta att ge regioner med särskilda behov. Mål C får tillsammans med mål A och B stor betydelse för att förverkliga sysselsättningsmålet inom unionen.

Parallellt med de synpunkter regeringen lämnat kommer kraven om minskade avgifter för Sveriges del. Sverige har sedan inträdet i unionen haft en infasning av avgiften, från och med 1998 beräknas den ligga men ca 20 miljarder kronor enligt nuvarande regler. Sverige är inte den enda nation som nu ställer krav minskade avgifter. Det största hotet härvidlag kommer från Tyskland, men även Nederländerna vill betala mindre. Båda dessa stater tillhör de stora nettobetalama i unionen där Tyskland ensamt beräknas stå för ca 29 procent EU:s budget. av

Regeringen hävdar alltså att nuvarande mål 6 skall ha fortsatt stöd samtidigt som Sverige vill betala mindre avgifter till EU. Om dessa ståndpunkter kan förenas är inte möjligt att idag bedöma. Med en omfattande utvidgning räcker det emellertid inte, enligt utredningens uppfattning, att endast omfördela nuvarande stödinsatser. Skulle dessutom flera stora nettobetalare göra verklighet sina hot att dra ned på av inbetalningama till EU hjälper knappast en tillväxtprocent högt över de beräknade 2,5 för att klara finansieringen av nya medlemmar. Det blir då svårt att motivera varför Sverige ska ta emot stöd täcker totalt 62 som

SOU 1997: 160 Sammanfattning 17

procent av dess territorium, men bara berör 12,5 procent av befolkningen, samtidigt Öst- och Centraleuropa brottas med problem. Enbart

som enorma mål 6 täcker 55 procent landets yta, berör bara 5

av men procent av befolkningen. Det är också svårt att argumentera för ett stöd baserat på låg befolkningstäthet eftersom problemet inte kommer att lösas inom

en överskådlig framtid. Det är med andra ord omöjligt att utvärdera stödinsatsema i relation till stödkriteriet. Nuvarande mål 6 borde istället definieras utifrån regioner med stora avfolkningproblem.

Sverige med en hög välståndsnivå kan således komma att drabbas den

av s.k. utfasning som föreslås i Agenda 2000, vilket regeringen också räknar med. Det innebär en minskning av gällande för strukturinsatser i

ram Sverige och skulle drabba de områden tillhör mål 5b och

som Eftersom ingen kan förutse hur mycket ändring nuvarande fördelning

en av medför i minskade bidrag från EU kan inte heller någon beräkning

av effekterna göras. För orter i Norrlands inland och andra delar landet med

av liknande problem måste det i sådana fall göras större samordnade insatser. Det faktum att Sverige är medlem i en union som planerar att fortlöpande ta in nya medlemmar ökar konkurrenstrycket de regioner i Sverige

som

under nuvarande omständigheter har problem att hålla sin position i

förändringsprocessen. EU utgör genom sin blotta existens ett ökande konkurrenstryck såväl starka som mindre starka regioner.

Maktpolitiska konsekvenser inom EU

Som poängterats i utredningen innebär det betydande svårigheter att länka samman institutionella frågor, policyförändringar och budget inom unionen. Det har hittills inte funnits något helhetsgrepp dessa frågor.

om Tidigare erfarenheter vittnar om att dessa frågeknippen brutits upp i mindre

delfrågor i samband med medlemskapsförhandlingar, vilket medfört att

mellanstatliga uppgörelser format den interna politiken inom EU. Resultatet har blivit sidobetalningar som ibland ägnat uppmärksamhet

mer

formfrågor och kompensation mellan stater än substantiellt innehåll. I slutändan har den stegvisa metoden kommit att sätta sin prägel på processen i sin helhet. Finansiella resurser söker avsättning och skapar sin egen dynamik genom uppkomsten av policynätverk. I avsaknad av en sammanhållen och skriven konstitution förändrar tillkomsten av nya medlemmar med nödvändighet de policynätverk som etablerats. Under den givna förutsättningen att institutionella relationer inom EU varierar

j åtskilligt bör varje individuell ansökarstat utveckla institutioner som passar deras respektive interna ekonomiska, politiska och kulturella struktur. En ordning som kan hantera rninoritetsfrågor, regionala ekonomiska skillnader och politiska maktfördelningsfrågor. För integrationsprocessen är det

18 Sammanfattning SOU 1997: 160

viktigt att dessa institutioner förmår garantera nationell säkerhet och uppfyller demokratiska krav. Detta är också en förutsättning för att de ska kunna bli fullfjädrade partners inom ramen för utvidgade policynätverk och delta i konkurrensen om EU:s projektmedel.

EU:s regionalpolitik står alltså inför genomgripande förändringar. Med många nya medlemmar finns det inget utrymme för generösa sidobetalningar i linje med tidigare utvidgningar. Varje insats måste vara klar till form och verkan. Genom att unionen växer måste också regelverket finslipas. Att åstadkomma klarare spelregler torde ligga i linje med svenska intressen. Kraven att ett större element folksuveränitet och demokrati

av introduceras torde i längden svåra att avvisa. Inför en sådan utveckling

vara är det viktigt att redan börja tänka i termer av maktbalanser mellan EU:s

nu centrala institutioner. En stärkt roll för EU-parlamentet är ett tillvägagångssätt som inte omedelbart leder till starkare hierarki, men som visar på välvillig inställning till att det tas steg i riktning mot ytterligare

en fördjupning och ökade inslag demokratiska beslutsformer. Ett alternativt

av angreppssätt är att driva frågan starkare förankring i nationella

om parlament. Detta skulle innebära en helt annan tolkning av behovet av dubbla majoriteter, i vilken beslut måste godkännas i både något av EU:s centrala ministerrådet eller parlamentet och Sveriges riksdag. l takt

organ med att ansvaret för utvecklingen i nya medlemsländer växer genom strukturpolitiska åtaganden kommer unionens bristfälliga organisation alltmer i dagen. Organisationen tänkt att innesluta sex medlemmar och

var kommer kanske snart att ha 26. De institutionella frågorna måste åtgärdas innan utvidgning blir möjlig.

en

I förhållande till institutionella förändringar är policyskift relativt enkla att göra. Kvalificerad majoritet i ministerrådet räcker för att få en ny policy antagen och dessutom spelar det direktvalda parlamentet en betydligt större roll jämfört med tidigare. Som påpekats har regional- och

nu strukturpolitiken förändrats ett påtagligt sätt i samband med utvidgningar. Skillnaden den här gången är att stegvisa lösningar kan bli mycket kostsamma för EU. Den ekonomiska utvecklingsnivån i Öst- och Centraleuropa släpar efter så mycket att det inte går att ta full hänsyn till deras interna problem på Europanivå, många av problemen fordrar nationella lösningar. Eftersom deras förhandlingsläge inte är gynnsamt blir det svårt för dem att tillskansa sig olika former av kompensationer i utbyte

medlemskap. ligger EU-statema är att inte låta ett mot Den press som historiskt tillfälle gå dem händerna. Besvikelse och utbrett socialt

ur missnöje i ansökarstaterna riskerar att rulla tillbaka det som hittills uppnåtts i form integration med Västeuropa. Detta att tilltron minskar till

av genom demokrati och marknadsekonomi lösningar på dessa länders problem.

som

SOU 1997: 160

Sammanfattning 19

I samband med medlemsutvidgningar blir budgetens omfång föremål för mellanstatliga förhandlingar. Erfarenheter visar budgeten påverkas att

kraftigt av de sido-betalningar uppstår till följd förhandlingar

som av under en regeringskonferens. Om hårddrar det man hela torde varje regering vara intresserad av att få tillbaka så mycket möjligt, helst som mer än vad den betalar i medlemsavgifter. För undvika

att stora transfereringar, med

motiveringen att det gäller att visa solidaritet med i Öststaterna och Centraleuropa, kan istället en reducerad medlemsavgift erbjudas under en infasningsperiod. På det sättet vinner de nuvarande EU-länderna tid i sina interna förberedelser för utvidgning. en

Tillsammans utgör regional- och strukturpolitiken

samt jordbrukspolitiken

den helt dominerande delen utgifterna. Skall infasningen av underlättas med en omfördelning utgifterna borde dessa båda politikområden av förutsättningslöst ses över. De upptar cirka 80 procent EU:s budget och av har konserverande karaktär. Jordbrukspolitiken för en att den gynnar ursprungsmedlemmama. Regional- och strukturpolitiken därför den är att ett resultat av och anpassad till tidigare utvidgningar. De planerade åtgärderna att dra ner antalet fondprogram och gemenskapsinitiativ är en nödvändig åtgärd. Det är också osäkert kostnadsram på 1,27 om en procent av unionens BNP räcker till för att ta in tio medlemmar. Allra nya helst som det förutsätter en ökning BNP inom EU-15 med 2,5 år. av procent per Det finns inte heller någon beredskap för ekonomiska eller politiska kriser i vare sig ansökarländema eller EU självt. Ansökarländema förväntas, trots att de befinner sig i ett känsligt omvandlingsskede, uppvisa politisk och social stabilitet.

Absorbtionsförrnågan är sannolikt inte mindre i ansökarländema än i det forna DDR. Erfarenheter från Tysklands enande visar att omvandlingsprocessen trots generösa stödinsatser tar lång tid att genomföra. Att begränsa stödens storlek till 4 procent av medlemsländernas BNP kan därför komma att försvåra möjligheten att hantera den nya situation ett medlemskap innebär. Ett begränsat stöd kan leda till ökade spänningar mellan regioner inom dessa länder samtidigt som de är utsatta för ett stort omvandlingstryck. En ytterligare komplikation tillkommer den delade förhandlingsstarten blir verklighet. Att ökat om ett stöd på 7 miljarder Ecu skulle tillräckligt för att föra ifatt de skall vara som vänta på förhandlingar verkar vara en för nätt tilltagen Det finns summa. med andra ord en risk för att utvidgningens kostnader har underskattats.

Kommissionen ger alldeles för okomplicerad bild framtiden. Det en av handlar ändå om en övergångstid ligger 6-10 år framåt. Fallet DDR som har lärt att det även med ett osedvanligt starkt finansiellt stöd oss tar lång

20 Sammanfattning

tid att anpassa produktion och livsvillkor till västvärldens standard. Att EU:s nuvarande organisation skulle klara förhandlingar med alla länder samtidigt är emellertid svårt att se. Det är ett enormt experiment att försöka

organisationen till ett så stort intag, men när löften redan är anpassa avgivna är det EU:s skyldighet att inte skapa större problem än de man tänkt lösa med den föreslagna utvidgningen.

Trots ambitioner att inte göra skillnad mellan medlemsländerna år med den planerade utvidgningen gradering i sikte. De länder ansluter sig till

en som EMU under 1998 kommer att bilda inre kärna. I praktiken innebär det

en att vi redan idag har en grupp av stater inom EU som ägnar sig förberedelser för inträde i myntunionen, medan andra har valt att avvakta. Det till denna skara länder de Öst- och Centraleuropeiska

är av som länderna i framtiden får ansluta sig. Blir EMU av ansluter sig nya medlemmar till yttre krets av icke EMU-medlemmar eftersom länder

en

riskerar att märkbart försvaga den gemensamma valutan troligtvis inte som kommer att släppas in i valutasamarbetet.

Ambitionen inför kommande utvidgning bör vara att minimera antalet sidobetalningar. Det finns också mycket tyder på att struktur- och

som regionalpolitiken måste få roll än vid tidigare utvidgningar.

en annan

Regionalpolitiska konsekvenser i ansökarländerna

Den regionala nivån är generellt i alla ansökarländema. Dels beror

sett svag detta på det historiska arvet från sovjettiden, men det finns också andra förklaringar. En är att många länderna är ytmässigt små och att det

av därför inte funnits behov ett regionalt tänkande. Staterna är och har varit

av lätta att överblicka från centrum. Detta gäller framför allt Balticum. I kommissionens ländergenomgång är den regionala nivån inte särskilt grundligt behandlad. Det förefaller kommissionen ser det

som om nödvändiga i att politiken på alla områden i ett första skede måste ha en väl samordnad nationell strategi för att lyckas. Utredningen kan ansluta sig till den tanken det gäller kort övergångsperiod, men längre sikt är det

om en alldeles nödvändigt att de komplicerade processer som de

numera inblandade nätverken bidrar till förankras på såväl regional som lokal nivå. Utan hög adrnininstrativ kompetens går inte den regionala utvecklingen

en att initiera och utan demokratisk förankring går den inte att genomföra.

en Därför behöver alla ansökarländema omfattande och direkta hjälpinsatser för att utveckla sina nationella regionalpolitiska koncept och den samhällsorganisation de skall förankras

SOU 1997: 160 Sammanfattning 21

Sedan början av nittiotalet finns det en stor skara myndigheter och privatintressen som verkar i de flesta av staterna. Runt Östersjön är svenska intressen inblandade i alla ansökarländema. Insatser sker genom utbyte av erfarenheter mellan myndigheter och utbildningsinstitutioner. Även privata affärsintressen finns rikt företrädda och tillsammans utgör alla dessa aktörers närvaro en chans till kunskapsutbyte och ett sätt att vidga kompetensnivån hos den nya uppsättningen administratörer och ledare i ansökarländema. Det är en mycket viktig process som med samordnande insatser kan påskyndas i Östersjöområdet. Det av regeringen initierade Östersjöprogrammet borde för framtiden ha en klart uttalad ambition att samordna ett omfattande utbytessystem mellan Sverige, övriga nordiska länder samt Baltikum och Polen för att därmed bygga upp en ny kader av tjänstemän, lärare, forskare och entreprenörer på det regionala planet. Att i ett så tidigt skede möjligt knyta sarmnan regionerna i alla staterna runt

som Östersjön måste det effektivaste sättet att nå såväl djup som bredd i

vara arbetet med att stärka förbindelsema. Det skulle också bidra till att ge utvecklingsprocessen den demokratiska förankring som måste till för att den ska bli långsiktigt uthållig. Om motsvarande program genomförs med konsekvens i de andra nordiska länderna skulle det bli en bra start för den

tid väntar. För resten av ansökarländema vore liknande avtal med nya som grannstatema ett steg i rätt riktning.

Ett lovande tecken är att de flesta ansökarländema inser behovet av en regional utvecklingsprocess. Flera av staterna har dessutom sett till att frågorna regional utveckling får en samordningsansvarig inom

om regeringen redan från start. Det kan förhoppningsvis leda till att den regionala utvecklingsprocessen blir ett livskraftigt politiskt tema som motvikt till den gamla ordning som dröjer sig kvar.

Det faktum att flera stater inte anses mogna att uppta förhandlingar i första omgången kan vara en smula oroande ur regional utvecklingssynpunkt. Att

mogen att uppta förhandlingar samtidigt med alla andra borde vara en anses inspirationskälla till fortsatta reforrnsatsningar. Regioner som gränsar till bl.a. Ryssland mycket låg levnadsstandard enligt europeiska mått,

har en

även i jämförelse med de delar som gränsar till Tyskland och men Österrike. Den spänning kan komma denna regionala obalans

som ut av måste bli föremål för särskilda insatser i alla stater. Utredningen är tveksam till de avsatta medlen kommer att täcka behoven under den väntetid

om kommissionen utgår ifrån. Det är sannolikt att kommissionens budgeterade 45 miljarder Ecu för perioden 2000-2006 inte kommer att klara kostnaderna för utvidgningen och att budgeten därmed får svårt att rymmas inom EU:s budgettak 1,27 procent av medlemsstateras totala BNP.

22 Sammanfattning SOU 1997: 160

Såvitt utredningen förstår finns det inga starka sakskäl till att utestänga någon ansökarstat grund av att den administrativa apparaten eller förutsättningarna för att ta emot och använda EU:s strukturfondsprogram skulle vara sämre i ett land än i ett annat. Det finns skillnader, men det är omöjligt att idag rangordna länderna med utgångspunkt i föreliggande fakta. Det gäller särskilt Baltikum där kommissionens negativa inställning till Litauens regionalpolitiska beredskap inte stämmer med den litauiska regeringens uppfattning. Inget av de aktuella ansökarländema vill bli lämnade utanför och ett till synes omotiverat och svårgenomträngligt rangordningssystem kan ge upphov till spänningar inom och mellan ansökarländema. Unionen har redan bundit sig för att göra en östutvidgning och det kan inte ligga något avgörande argument i att låta vissa stater börja förhandla medan andra får vänta. Alla skulle kunna börja samtidigt men slutföra förhandlingarna vid skilda tidpunkter och då skulle i vart fall inte argumentet om orättvis behandling få något utrymme i debatten. En gemensam förhandlingsöppning skulle dessutom skapa rådrum för ansökarländema och ge mindre utrymme för de oppositionella krafter som vill förhindra utvidgning av unionen får särskilda konsekvenser för

att en det egna landet. Kanske ligger begränsningen mera i EU:s egen struktur än i ansökarländemas

Policyrekommendationer

Med den potential som nu etableras i närområdet erhåller Sverige och hela Östersjö- och Bottenhavsregionen en förbättrad tillgänglighet och en mer central belägenhet i förhållande till Europas växande marknader. Det bästa sättet att utveckla handeln med Central- och Östeuropa är att öppna för import från dessa länder och med tanke på att handeln främst hindras av länkrelaterade brister och att transportlänkar har inslag som ger dem en karaktär av sernikollektiva varor måste en central policyslutsats bli att: Ett medlemskap för ansökarländema ökar förutsättningarna för en europeisk trañkpolitik med syfte att utveckla de transport- och kommunikationslänkar

saknas mellan Öst- och Västeuropa. som

Sverige kan också spela avgörande roll för utvecklingen av framförallt

en Baltikum och Polen. En hållbar utveckling av ansökarländema kräver insatser utöver ett unionsfinansierat stöd. Den regionala processen i ansökarländema måste understödjas grannstatema. Det gränsregionala

av samarbetet är i detta avseende viktigt. För att följa händelseförloppet i Central- och Östeuropa måste kunskapsuppbyggnaden kring den regionala utvecklingsprocessen knytas närmare till forskningen. Ett sätt att hantera detta att upprätta ett institut med ansvar för den regionala utvecklingen

vore

SOU 1997: 160 Sammanfattning 23

i ansökarländema. Ett institut som förslagsvis kan lokaliseras till något av de nya medlemsländerna.

Det är inte heller självklart att marknaderna själva förmår genomföra den strukturella förnyelse de svenska regionerna varit i starkt behov av under en lång tid. En förnyelse av den regionala näringsstrukturen krävs oavsett om EU utvidgas eller Om utvidgningen leder till att branscher som är tillbakagång möter en ökad efterfrågan kan det önskvärda omvandlingstrycket minska. Det är därför viktigt att de strukturbevarande delarna av svensk och EU initierad arbetsmarknads-, närings- och regionpolitik avvecklas. Det krävs en tydlig strukturförändrande inriktning inom europeisk och svensk närings- och regionpolitik.

Däremot visar just politikinsatserna i förhållande till näringsstruktur och regional utveckling under 80- och 90-talen att den politiska processen inte med säkerhet kan hantera en sådan förändring bättre än marknaderna. De kompetensfrämjande och produktutvecklande signalerna måste därför ställas i fokus för regionernas arbetsmarknader. Endast genom att marknaderna genomsyras av tydliga signaler om var den framtida inkomsttillväxten finns förhindras att arbetskraft knyts upp i näringar med långsiktigt inkomstutveckling. En Ökad konkurrens från

ogynnsam Östeuropa kan i detta avseende tydliggöra inom vilka branscher inkomstutvecklingen ytterligare kommer att bromsas upp.

En dominerande tendens i den långsiktiga befolkningsförtlyttningen är inflyttning mot städer. Små regioner utan åtminstone en kunskapsorienterad stadsbildning får sårbara arbetsmarknader. Invånare i små orter med låg

tillgänglighet till kunskapsorienterade städer måste vara beredda en

sämre inkomstutveckling än invånare i regioner med mer dynamiska arbetsmarknader. Fortsätter regionernas befolkningsunderlag att stagnera måste det med nödvändighet innebära en tilltagande befolkningskoncentration. Regioner måste därför utveckla sina kollektiva resurser i form av produktionsfaktorer, teknik, miljö och nätverk för att skapa attraktiva arbetsmarknader.

För att regionerna själva ska kunna agera och för att nationella och europeiska instanser ska kunna besluta om transregionala åtgärder krävs en samlad bild av regionernas resurser och länkar. Kunskapen om de svenska regionernas nationella och internationella beroenden samt deras resurstillgångar är idag en begränsande faktor för den regionala politiken. Den regionala problembild som finns under den nationella ytan är idag inte tillräckligt tydlig. Möjligheterna att tydligare och snabbare kunna möta de omställningskrav och den konjunkturkänslighet en integrerad europeisk

24 Sammanfattning

marknad innebär kräver dessutom en högre effektivitet i den svenska regionalpolitiken. Genom sektorssamordnade och koncentrerade insatser kan en ny regionpolitik stärka Sveriges konkurrenskraft. Det är också viktigt att detta händelseförlopp kan knytas närmare forskningen området.

Jämförelser med Tysklands enande visar att kostnaden för en östutvidgning kan bli betydligt dyrare än vad den Europeiska kommissionen har räknat med. Detta ställer stora krav en genomgripande reformering av den gemensamma regional- och strukturpolitiken. För att hushålla med resurserna krävs en ökad koncentration och tydlighet som i sin förlängning medför en förändrad målindelning. Det finns därmed mycket som talar för att Sverige måste räkna med minskade anslag ifrån EU.

Slutligen kan nämnas att utredningen i sitt material inte har hittat några klara sakskäl för en delad förhandlingsstart.

SOU 1997: 160 Regionalpolitiken i en utvidgad europeisk union 25

1 i union

Regionalpolitiken en utvidgad europeisk

1.1 Inledning

Den Europeiska unionen står i begrepp att ånyo vidga medlemskretsen. För att analysera de regionala konsekvenserna har denna utredning tillsatts. I direktiven står att utredaren skall analysera konsekvenserna för Sverige

av EU:s förestående utvidgning, men även för unionen som helhet och för kandidatländema, vad avser den regionala utvecklingen och den gemensamma regional- och strukturpolitiken.

Romfördraget anger riktlinjerna för unionen och ett viktigt syfte är att lägga grunden till ett allt starkare samarbete mellan de europeiska folken. Som ett led i denna strävan riktas ett upprop till alla länder att delta som bekänner sig till samma ideal som unionen och som vill arbeta för principerna i Romfördraget. Det sätts således inte någon gräns för vilka europeiska stater som kan bli medlemmar, vilket är den grundläggande förklaringen till att unionen ständigt växer. Den europeiska integrationsprocessen fortgår, dels genom utvidgning av antalet medlemmar, dels genom fördjupning av samarbetet dem emellan.

Sverige har som medlem att ta ställning till EU:s utvidgning. För första gången sätts Sveriges hållning gentemot icke-medlemmar prov. Förutom Turkiets ansökan 1987 och Cyperns ansökan 1990 rör det sig i denna omgång om 10 stater belägna i Central- och Östeuropa. Det är; Estland, Polen, Lettland, Litauen, Tjeckien, Slovakien, Ungern, Slovenien, Rumänien, och Bulgarien, se karta 1.1.

Det är inte frågan om ett enhetligt politiskt block av stater. Historiskt har det alltid varit missvisande att betrakta Central- och Östeuropa som homogent, även under den tid som de politiska systemen var snarlika och dominerade av Sovjetunionens planekonomiska och kommunistiska system. Det nya heterogena Europa kan beroende på omständigheterna visa sig vara både en tillgång och risk. Den helt avgörande frågan är om EU-integrationens hittillsvarande form, metoder och innehåll fortfarande fungerar i ett mycket vidare och mer heterogent Europa.

26 Regionalpolitiken i en utvidgad europeisk union SOU 1997: 160

Karta 1.1 Nuvarande medlemsländer samt de Central- och Östeuropeiska ansökarländema. De ljusare markerade länderna har av kommissionen utpekats redo för förhandling om medlemskap.

som

EU:s regional- och strukturpolitik kommer att spela en viktig roll i

utvidgningsprocessen. Arbetet med att omforma strukturfondsarbetet kommer att inriktas mot nästa strukturfondsperiod, det vill säga år 2000- 2005. Hur denna reformering kan tänkas ut är naturligtvis beroende av

se mängd olika faktorer. En del av de problem och begränsningar som en möter kan sammanfattas i ett antal punkter:

De problem specificerats under dagens målornråden kommer att

som kvarstå och i vissa fall intensiñeras via en fortgående globalisering av ekonomin. Detta leder till allt större press de nationella

en ekonomierna vad gäller strukturomvandlingstryck och de välfärdsekonomiska aspekter det innebär. Ur denna synvinkel ökar därför behoven av en överstatlig regionalpolitik.

Under denna period kommer unionen att utvidgas. Stater som länge varit planekonomier och därmed har svårare att anpassa sig till den

marknaden blir medlemmar. Kandidatländema har också gemensamma

mycket lägre samlad produktion än de idag svagaste ekonomierna en

SOU 1997: 160 Regionalpolitiken i utvidgad europeisk union 27 en

inom unionen. En ytterligare komplikation följer

av att strukturfondsmedel till ett antal ekonomier inte kommer nya att ge en jämnt fördelad avkastning i form ökad köpkraft från de av en bidragstagande länderna. En stor del av köpkraften kommer att riktas mot angränsande länder och i synnerhet Tyskland. Detta innebär att den reala stödbördan inte fördelas lika inom unionen.

0 Inom ansökarländerna finns stora regionala skillnader i utvecklingsnivå. Skillnader som riskerar att öka då möjligheterna att ta emot och utnyttja strukturfondsmedel är större i de utvecklade regionerna. mer

0 Områden uppfyller kriterier för stöd kommer förlora som nu att möjligheten till strukturfondsmedel. Detta kommer framför allt att ge problem för de länder som nu innehar måll stöd. Här uppstår även problemet med BNP per capita måttstock på liknande ekonomisk som utvecklingsnivå. Hur den ökade inkomsten i dessa länder har fördelats på dess invånare framgår inte detta mått. av

0 Unionens totala budget ska överstiga 1,27 procent unionens av samlade BNP fram till 1999 och mycket talar för att budgeten kommer att begränsas till en liknande nivå för nästa budgetperiod. Tillväxten i budgeten kommer därför att i stor utsträckning styras tillväxten i av unionens rikare länder.

0 Den ekonomiska och monetära unionen kan komma att realiseras under perioden 2000-2005. Hur detta kommer att påverka relationen mellan centrum och periferi inom unionen måste därför centralt intresse vara av när det gäller den framtida regionalpolitiken.

0 Förändringar av strukturfondsarbetet försvåras att strukturpolitiska av åtgärder måste ha ett långsiktigt perspektiv. Detta på grund att av strukturförändringar tar lång tid att genomföra. Det är i detta avseende önskvärt att behålla en hög grad kontinuitet mellan av programperiodema.

Utredningen kommer i första hand att fokusera på de ekonomiska och politiska problem den förestående utvidgningen skapar. Även om en utvidgning inte kommer till stånd under nästa budgetperiod kommer den de facto ändå att påverka dess utfomining. Det är med andra ord nödvändigt att analysera vad som krävs av ansökarländema och av nuvarande medlemmar för att regionalpolitiken ska kunna användas på ett effektivt sätt.

28 Regionalpolitiken i en utvidgad europeisk union SOU 1997: 160

1.2 Tidigare utvidgningar

Att unionsmedlemmarna skall bedriva gemensam regionalpolitik har

en inte varit någon självklarhet. Effekterna sådan politik är inte heller

av en

självklart positiva. Före 1989 upptog europeiska regionala

utvecklingsfonden mindre än fem procent av unionens totala budget och behoven en överstatligt styrd regionalpolitik var små. Utvecklingen av

av

regionalpolitiken har i stort sett varit en följd av tidigare utvidgningar och

erfarenheterna dessa visar att vi bör förvänta oss långtgående effekter på

av institutionemas utforrrming, den förda politikens innehåll, såväl som budgetens omfång. Utvidgningarna medlemskretsen som skedde 1973,

av 1981, 1986 och 1995 bekräftar att tillkomsten stater i EU i

av nya allmänhet för med sig krav någon form av kompensation från en eller flera medlemsstater, så kallade sidobetalningar. Är ansökarstatens förhandlingsposition stark ökar utsikterna för att också ställa krav en

paketlösning, särskilt EU:s förhandlare av en eller annan gynnsam om orsak är angelägna att få in en ny medlem.

Medlemsantalet ökade 1973 från sex till nio i och med Danmarks, Irlands och Storbritanniens inträde. Vid den tidpunkten farms ännu ingen regionalpolitik inom EU. Den tillkom först efter utvidgningen, delvis som ett resultat att det ställdes krav på att utgifterna för jordbrukspolitiken,

av CAP, skulle dras i utbyte mot långt vidare definierade strukturåtgärder

ner för att komma till rätta med arbetslöshet och social utslagning i traditionella industristäder. Alltså åtgärder som bättre passade de nytillkomna medlemmarna och då framför allt Storbritannien.

Tillkomsten Europeiska Regionala utvecklingsfonden, ERUF, 1975 var

av ett på Storbritanniens budgetproblem, än ett seriöst försök att

svar snarare lösa regionala problem inom gemenskapen. I korthet ansåg den brittiska regeringen fick betala för mycket i medlemsavgift och fick för lite i

att man utbyte. Tillkomsten Integrated Mediterranean Program, IMP, 1984

av följde ungefär samma mönster. Bakgrunden var att det fanns ett behov av att kompensera italienska, franska och grekiska bönder inför den då förestående utvidgningen. Denna riskerade annars att leda till omprioriteringar skulle missgynna dem, vara till förmån för

som men

Spanien och Portugal

l Preston, C 1997.

SOU 1997: 160 Regionalpolitiken i utvidgad europeisk union 29 en

Utvidgningen med Grekland 1981 samt Spanien och Portugal 1986 gjorde att skillnader i utvecklingsnivå mellan regioner inom unionen ökade markant. Samtidigt hade programmen för att utveckla den gemensamma marknaden, så som de beskrivs i det så kallade Cockfield White Paper från 1985, ökat oron för att de perifera nationerna skulle drabbas hårdare än de centralt belägna nationerna vid snabb övergång till en en gemensam marknad. Liksom nämnda utvidgningar detta ökade krav på ovan gav ett aktivare strukturfondsarbete.

Spaniens och Portugals inträde stark bidragande orsak till den var en reformering av regionalpolitiken som inleddes 1989. Då togs beslut att om koordinera åtgärder från den regionala utvecklingsfonden med åtgärder från europeiska sociala fonden och jordbruksfonden. Sammantaget gav åtgärderna en fördubbling av strukturfondspengama mellan 1987 och 1993.

Det är givetvis omöjligt att säga hur mycket de budgeterade resurserna hade ökat om det inte tillkommit nya medlemmar, det står klart att de men kraftigt ökade anslagen kan sättas i samband med de medlemsutvidgningar som hittills ägt rum. En väsentlig del budgetökningama är resultatet av av sidobetalningar och krav på kompensation stater emellan. Detta har lett till att interna regionala problem inom medlemsstaterna uppgraderats till bli att angelägenheter europeisk nivå. I medlemsförhandlingar har det varit vanligare att tillfredsställa krav på policyinstrument lösningar på nya som staters interna problem än att ta itu med institutionella frågor eller som mer mindre direkt berör maktbalansen inom EU. Något helhetsgrepp som kopplat samman institutionella frågor, budgetfrågor och policyinstrument har inte tagits. Resultatet har, dels blivit att EU tagit sig lösa att ett växande antal frågor, dels att budgeten växt utan att det ändamålsenliga i detta diskuterats på allvar.

Efter 1988-års reformer har ökningstakten i budgetanslagen varit dramatisk. Det är denna till obrutna och långsiktiga trend synes som nu riskerar att brytas, dels för att ansökarländemas ekonomier generellt släpar efter mer än vad fallet med Spanien, Portugal och Grekland, också var men för att de länderna kommer att få det svårt in i den nya att passa decentraliserade modell för implementering regionalpolitik av som tillämpats sedan 1988. Ett nyckelorden i den reform skedde då av som var partnerskap. Att involvera subnationella aktörer i policyprocessen har ansetts tillföra viktig kännedom lokala förhållanden. Det har lett till om att det upprättats direkta kontakter mellan EU:s verkställande EUorgan, kommissionen och lokala och regionala företrädare på både tjänstemannaoch politikemivå. Det system utvecklats har trots sin öppenhet och som brist på hierarki visat sig tämligen stabilt. Den fokusering på den vara

30 Regionalpolitiken i utvidgad europeisk union SOU 1997: 160

en

regionala nivån sker inom unionen är en viktig faktor för framtiden.

som Därför är det väsentligt att såväl gamla medlemmar har en stark

nya som och funktionsduglig regional struktur.

Tidigare erfarenheter utvidgningar har också visat att EU föredrar att

av förhandla med sinsemellan har nära relationer sedan

en grupp av stater som tidigare. I samband med Österrikes, Sveriges och Finlands inträde i EU blev det uppenbart att det EES-avtal hade förhandlats fram

som underlättade proceduren. Mycket de nödvändiga anpassningama var

av redan gjorda. Ingen dessa förutsättningar tycks finnas i samband med

av den utvidgning EU har att ta ställning till, vilket gör det svårt att

som nu dra historiska paralleller. EU kommer sannolikt att så långt som det är möjligt använda redan beprövade metoder.

1.3 EU:s regionalpolitik

Unionens regelverk utgår ifrån att obalansen mellan medlemsstaterna och deras regioner är och kommer att betydande och därför finns

vara problemet behandlat i olika avsnitt Romfördraget. Artikel två lyder:

av Gemenskapen skall ha till uppgift att genom att upprätta en gemensam marknad och ekonomisk och monetär union och genom att fullfölja den

en

politik och verksamhet avses i artiklarna 3 och 3a främja gemensamma som

harmonisk och väl avvägd utveckling näringslivet inom gemenskapen en av

helhet, hållbar och icke-inilatorisk tillväxt som tar hänsyn till som en miljön, hög grad ekonomisk konvergens, hög nivå i fråga om

en av en sysselsättning och socialt skydd, höjning av levnadsstandarden och

en livskvaliteten samt ekonomisk och social sammanhållning och solidaritet mellan medlemsstatemaf Artikel 49 föreskriver att rådet med kvalificerad majoritet skall ta beslut åtgärder, innebär att ett system för

om som arbetsfördelning skapas, i sig åstadkommer balans mellan utbud och

som efterfrågan så att allvarliga risker för sänkt levnadsstandard och sysselsättningsnivå i olika regioner och industrier undviks. Genom tillkomsten Enhetsakten 1986 är den frivilliga resursfördelning, som

av medlemsländerna ägnade sig åt, ersatt med ett åliggande genom avtal. Artikel 23 i Enhetsakten lyder: För att främja en harmonisk utveckling inom hela gemenskapen skall denna utveckla och fullfölja sin verksamhet för stärka sin ekonomiska och sociala sammanhållning. Gemenskapen

att skall särskilt sträva efter att minska klyftorna mellan de olika regionerna och eftersläpningen i de minst gynnade regionerna instruktionen innebar

element inneslöts i regionalpolitiken och den var inte längre bara till att nya

SOU 1997: 160 Regionalpolitiken i utvidgad europeisk union 31

en

för att lösa de problem uppstod integrationen, kunde

som genom utan nu gripa sig an frågor rörande regionala olikheter i Europaz. En omfattande utvidgning av unionen kommer att innebära kraftigt ökade regionala

skillnader, med åtföljande påfrestningar regionalpolitiken.

De regionala balansproblem som finns i Europa kan delas in i följande

gruppers:

0 underutvecklad landsbygd

0 industriell nedgång

0 överbefolkade städer

0 gränsregioner

Alla hittills rådande problem och möjligheter blir mångfaldigade med

en stor utvidgning till Central- och Östeuropa. Skillnaderna i livsvillkor är mycket stora mellan regionerna i ansökarländema och de etablerade medlemsstaterna. Om det funnes något sådant den perfekta marknaden

som skulle jämvikt mellan regionerna uppstå kapitalets och

genom arbetskraftens fria rörlighet. Arbetskraften skulle sig till områden

ge av med stor efterfrågan arbete och därmed högre löner, medan

kapitalet

skulle söka sig till områden där arbetskostnaden är låg på grund det

av att finns ett överskott av arbetssökande. Nu inträffar inte detta bland

annat beroende på att de heta ekonomiska högre avkastning på

zonema ger en kapitalet och de områden som drabbas avflyttning förlorar de

av mest kunniga först och de som blir kvar har för liten attraktionskraft på kapitalet. Arbetskraften är enligt detta inte tillräckligt kunnig för

resonemang att ge högsta möjliga avkastning per insatt krona.

En slutsats blir att områden med ekonomi måste få tillskott

svag av infrastruktur, kunskap, entreprenörer och investeringar, för dem

att ge andra konkurrensfördelar än bara låga löner. Det är efter dessa riktlinjer som den nationella regionalpolitiken byggts En öppen och

upp. konkurrensbaserad europeisk marknad ett delvis annat läge. De redan

ger utsatta regionerna kommer att förlora ett nät skyddande barriärer i form

av av tullar eller andra handelshinder plus att den nationella regionalpolitiken inte får möjlighet att favorisera den marknaden. Genom insatserna

egna att

2Molle, w 1990, s. 418-419.

3Hitiris, T 1991, s. 248.

32 Regionalpolitiken i utvidgad europeisk union SOU 1997: 160

en

i den nationella ekonomin finansieras med skatter har det inneburit en redistributiv mekanism gjort att områden med problem tenderat att få

som

än de betalat. Men detta samband gäller inte inom EU. Enligt detta mera

är inte den ekonomiska politiken inom EU skapad för områden resonemang med problem, utan för de regioner som har bäst förutsättningar att utvecklas vidare. Det är där de fyra frihetema skall göra mest nytta. I områden med bekymmer kan de snarast göra ont värre. Det är en utbredd uppfattning den inre marknaden och den valutan bidrar

att gemensamma till skärpa problemen i de minst gynnade områdena, vilket är en av

att anledningarna till att EU satsar så hårt på egen regionalpolitik4. Stödet

en till forskning och jordbruk kan betraktas hjälp till redan välutvecklade

som regioner och att hela idén med fri marknad gynnar dem. I detta scenario

en blir regionalpolitiken ett slags plåster på såren till redan utsatta regioners.

Så välfärdspolitiken i enskilda stater har försökt bidra till lika

som förutsättningar för individen oavsett vederbörande råkar bo har

var regionalpolitiken inom EU social prägel. Den skall betraktas som en

en solidaritetsakt, sätt att utjämna de skillnader som sedan länge funnits

ett mellan stater, regioner och lokalsamhällen.

EU:s regionalpolitiska verktyg

Att inom Europa definiera begreppet region är komplicerat. Det betecknar inte enbart regional organisation administrativt slag exempelvis ett

en av

eller kombinationer län. Även funktionella regioner exempelvis län av som arbetsmarknadsregioner är viktiga enheter. Därtill kan läggas olika historiska, kulturella, geografiska och etniska definitioner. Här föreligger

praktiskt problem i denna utredning huvudsakligen handlar om ett som avvägningen mellan politiska och ekonomiska indelningsgrunder för framtida regioner. Den analys svenska regioners utvecklingspotential

av

i kapitel 2 bygger på funktionell indelning i så kallade som presenteras en lokala arbetsmarknader.

Fördelningen stödmedlen görs utifrån statistisk indelning av

av en medlemsländerna går under benämningen NUTS. Utformningen av

som NUTS-ornrådena görs inom varje land i samarbete med kommissionen. NUTS-indelningen görs i fem nivåer rangordnade efter storlek. NUTS I områden utgör den största territoriella formationen och NUTS V den minsta. För Sveriges del är hela nationen ett NUTS I område, länen NUTS

4Begg 1996.

5Cheshire, P c 1995.

SOU 1997: 160 Regionalpolitiken i en utvidgad europeisk union 33

III områden och kommunerna NUTS V områden. Det är oftast fördelaktigt att ha så små områden som möjligt för att lättare kunna påvisa stödberättigade regioner. En liten problernregion kan annars mista stöd på grund av att den omges av välutvecklade regioner. Regionalpolitikens träffsäkerhet ökar också med mindre områden, men bekostnad av ökade administrativa kostnader. Problemen med kandidatländema är att deras egna statistiska rutiner måste anpassas efter den indelning som görs, vilket skapar problem då den regionala indelningen i de flesta länder är nyskapad eller näst intill obeñntlig.

Fram till år 1999 styrs EU:s regionalpolitik av följande sex principer:

Koordinering. Insatser från strukturfondema skall koordineras. Detta gäller även för Europeiska investeringsbanken, Kol-och Stålunionens utgifter

samt sammanhållningsfonden.

Partnerskap. Pengar från fonderna kan endast lyftas om flera parter är inblandade. Nationella, regionala och lokala myndigheter, privata företag, banker, försäkringsbolag etc ingår i koalitioner som söker pengar. Detta innebär i praktiken ett nära samarbete i alla stadier av processen från uppslag till genomförande mellan kommissionen och medlemsstatens centrala, regionala och lokala myndigheter eller de civila parter som deltar i programmen. Partnerskapstanken ställer höga krav medlemslandets kompetens olika nivåer, vilket kan innebära ett problem för samtliga ansökarländer.

Programstyrning. Stöd ges endast för genomförande av kommissionen godkända program. Dessa program kan innehålla flera projekt som är initierade av olika parter. Programmen är oftast fleråriga och ska enligt ovan innebära aktivt deltagande av flera parter.

Subsidiaritet. Regionalpolitik ska utövas lägsta möjliga myndighetsnivå som är lämplig för ett effektivt genomförande av politiken. Det finns inga regler för när subsidiaritetsprincipen är tillämplig, subsidiaritet uttrycks endast i allmänna ordalag i fördragstexten.

Stödområden. För att fondpengama ska koncentreras till de regioner som idag anses vara i störst behov av stöd, delas behoven in i sex olika målområden.

Utveckling och omstrukturering av underutvecklade regioner. Det vill

säga de NUTS regioner vars BNP per capita motsvarar mindre än 75

procent genomsnittet inom gemenskapen baserat på de tre senaste

av

2 17-1449

34 Regionalpolitiken i en utvidgad europeisk union SOU 1997: 160

årens siffror. Undantag har dock gjorts för vissa regioner med BNP

en

per capita strax över 75 procent av unionsgenomsnittet.

Industriregioner på tillbakagång. Gäller för NUTS III regioner eller

mindre regioner som har en arbetslöshet över unionsgenomsnittet, en

högre andel industriellt anställda än unionsgenomsnittet samt

en

avtagande sysselsättningsgrad för denna kategori av arbetare. Mål 2

området får innefatta än 15 procent unionens befolkning.

mer av

Regioner med hög andel långtidsarbetslöshet och hög andel arbetslösa ungdomar. Antalet långtidsarbetslösa definieras som antalet personer som varit arbetslösa längre än ett år och ungdomsarbetslöshet definieras som antalet arbetslösa under 25 år.

4. Omskolning av arbetskraft för att möta efterfrågeförändringar på

arbetsmarknaden.

a Utveckling av jordbruksregioner genom att underlätta

strukturomvandling inom jordbruk och fiske och b utveckling och

omstrukturering av perifera on1råden. För att kunna ta del av mål 5b skall

regionen uppvisa en hög andel anställda inom jordbrukssektom, låga

inkomster från jordbruket samt en låg befolkningstäthet och/eller en

kraftig trendmässig befolkningsminskning. När det gäller

statistikuppgifter för mål 5b föreskriver rådets förordning inte någon

speciell geografisk avgränsning.

Arktiska regioner med gles befolkning. Dessa NUTS regioner eller

regioner inom ett NUTS område skall ha en befolkningstäthet på under

åtta personer per kvadratkilometer.

Av dessa målregler omfattar och 5 a hela gemenskapens territorium medan målen 5 b och 6 har en särskild regional prägel. Av de olika målområdena är det målområde ett som är den budgetmässigt största posten. Det tar hela 70% av de totala strukturfondspengarna. Detta skall dock bedömas utifrån det faktum att en fjärdedel av unionens medborgare återfinns inom målområde ett.

Delfinansiering.. Unionens regionalpolitiska utgifter ska vara ett komplement och inte ett substitut till medlemsstaternas regionalpolitik. Det krävs därför att ländernas ekonomiska insatser ökar i samma takt som de medel kommissionen ställer till förfogande. Denna så kallade additionalitetsprincip kan innebära ett problem för de ekonomiskt svaga

och har höga skulder. Även här finns potentiell staterna stater som en problemkälla inför utvidgningen. Flera ansökarländema kommer att få

av

SOU 1997: 160 Regionalpolitiken i utvidgad europeisk union 35

en

svårt att klara en medfinansiering, vilket har föranlett ett förslag från kommissionen där stödnivån till enskilda länder inte får uppgå till än

mer 4% av BNP.

Finansieringen av regionalpolitiken sker genom ett antal fonder samt den Europeiska investeringsbanken, EIB. Fonderna utgörs av Europeiska regionala utvecklingsfonden, ERUF, Europeiska socialfonden, ESF, utvecklingssektionen inom Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket, EUGFJ och Fonden för fiskets utveckling, FFU. Den andra sektionen av EUGFJ innefattar medel för genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken. Fonderna och målområdena administreras av olika generaldirektorat enligt tabell 1.1 nedan. Varje fond har ett flertal inriktningar fastställda i respektive förordning. Inriktningama spänner i regel över flera målområden vilket innebär att regionalpolitiska insatser ofta finansieras från flera fonder.

Tabell 1.1 Målområdenas ñnansieringsmöjligheter samt ansvars-

fördelning generaldirektorat. ERUF ESF EUGFJ FFU EIB DG XVI DGV DG VI DG XIV

Måll Ansvar: DG XVI - - ° - Mål 2 Ansvar: DG XVI ° - - Mål 3 Ansvar: DG V - - Mål 4 Ansvar: DG V - - Mål 5a Ansvar: DG VI/XIV 0 0 0 Mål 5b Ansvar: DG VI - - - - Mål 6 Ansvar: DG XVI - ° 0 ° Källa: Europeiska kommissionen 1997

Pengar från strukturfondema ges i form av bidrag, men enligt medñnansieringsprincipen endast som komplement till nationella satsningar. Dessutom kan fördelaktiga lån ges av Europeiska investeringsbanken.

36 Regionalpolitiken i en utvidgad europeisk union SOU 1997: 160

Efter strukturfondsrefonnen 1988 frångicks den årliga behandlingen av enskilda fall till förmån för en flerårig planering av större åtgärdsprogram. Kommissionen fastställer därför en preliminär fördelning av strukturfondsmedlen där hänsyn tas till nationell välfärd, regional välfärd, regionemas folkmängd och strukturproblemens allvar inklusive arbetslöshetsnivå samt behoven av landsbygdsutveckling. Inför programperioden 1994-1999 fördelades totalt 141.5 miljarder ecu och resultatet redovisas i tabell 1.2 nedan.

Tabell 1.2 Bidrag från strukturfondema fördelat på målornråden. Miljoner

ecu i 1994 års prisnivå. Stat Mål 1 Mål 2 Mål 5a Mål 5b Mål 6 Totalt

94-99 94-96 94-99 94-99 95-99 per

invanare

Källa: Europeiska kommissionen 1997

Enligt tabell 1.3 berörs ungefär hälften alla unionsmedborgare av någon

av form stöd. Störst är mål 1 områdena dit nästan 70% av

av strukturfondpengarna går. Mål 1 områdena omfattar också ca 25% av

SOU 1997: 160 Regionalpolitiken i utvidgad europeisk union 37

en

unionens totala befolkning. Näst störst är mål 2 områdena och minst är mål

De horisontella målen 4 och 5a förbrukar ungefär 15% tillgängliga

av medel.

Tabell 1.3 Målområdenas storlek och omfattning

Källa: Bearbetning av Europeiska kommissionen 1997

1994 inrättades den så kallade sammanhållningsfonden som ett extra stöd till unionens fattigaste länder. Syftet var att underlätta de svårigheter som uppstod i och med förberedelserna för införandet av en gemensam valuta. Dessa så kallade konvergensprogram är en förutsättning för att få stöd från sammanhållningsfonden. De projekt fonden ger finansiellt stöd innefattar i grova drag miljö och fysisk infrastruktur. Insatsema skall göras i medlemsstater med en bruttonationalprodukt per invånare, som är lägre än 90 procent av genomsnittet i gemenskapen. Idag gäller det Grekland, Irland, Portugal och Spanien. Genom att samtliga ansökarländer har lägre BNP är 90 procent av genomsnittet kommer de att vara berättigade till stöd från sammanhållningsfonden. Fördelarna med denna fond är att medfinansieringskraven är mycket lägre och att stöd från fonden kan kompletteras med stöd från övriga strukturfonder. Sammanhållningsfonden har heller inte regionala indelning i stödområden utan kan användas

samma inom hela den stödberättigade nationen. Att stödmöjlighetema styrs av ett lands BNP innebär också att svaga regioner i exempelvis det forna Östtyskland inte kommer i åtnjutande av sammanhållningsfonden.

Den process som syftar till att fastställa genomförbara projekt följer i allmänhet tre steg:

0 De nationella myndigheterna tillsammans med berörda regionala

myndigheter utvecklar så kallade regionala utvecklingsplaner. Planen

ska för aktuellt målområde beskriva den nuvarande situationen samt de

riktlinjer den nationella staten jobbar efter. Planerna bör innefatta målformuleringar som i så stor utsträckning som möjligt ska uttryckas

38 Regionalpolitiken i en utvidgad europeisk union SOU 1997: 160

kvantitativt. De regionala planerna för mål 5b och 6 skall dessutom innehålla en utvärdering av den miljöpåverkan strategiema medför.

0 Dessa utvecklingsplaner ligger till grund för en gemenskapsstödram,

Community Support Framework, CSF, som utarbetas av kommissionen i

samarbete med medlemsstaten och berörda regionala myndigheter. I

stödramen förbinder sig kommissionen och medlemslandet till bestämda åtgärder samt finansiering.

0 Utifrån fastslagen stödram utarbetas sedan operationella

program,

Operational Program OP, som skall godkännas av kommissionen innan

stödutbetalningar kan påbörjas. För programmens verkställande ansvarar de nationella och regionala myndigheterna.

Sommaren 1993 förnyades strukturfondsreglema och samtidigt infördes ett alternativ till ovanstående Alternativet innebär att

programprocess. utvecklingsplanen och de operationella programmen sammanfogas till ett dokument, ett så kallat, Single Programming Document, SPD. Kommissionen samt nationella och regionala myndigheter arbetar sedan fram ett beslutsdokument med samma nanm. I detta fall behöver kommissionen inte ta ställning till utvecklingsplanen och de operationella programmen separat utan kan fatta ett enda beslut.

Komplexiteten i dessa processer har föranlett klagomål från nuvarande medlemmar. Det är för svårt att utnyttja strukturfondsmedlen. Det är också här stora krav ställs på ansökarländerna. För att regionalpolitiken ska fungera måste regionala, lokala och privata aktörer kunna samverka med nationella regeringar och kommissionen. Den bristande regionala strukturen och den svaga administrativa funktionen i ansökarländerna kan vara ett av de större problemen inför en utvidgning.

Det är också ett viktigt krav att befintliga stödforrner i medlemsstaterna inte snedvrider konkurrensen inom unionen. Reglerna för den nationella regionalpolitiken finns fastställda i Rornfördragets artikel 92:

Om inte annat föreskrivs i detta föredrag, är stöd som ges av en

medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är,

som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

Förenligt med den gemensamma marknaden är a stöd av social

karaktär som ges till enskilda konsumenter, under förutsättning att

SOU 1997: 160 Regionalpolitiken i en utvidgad europeisk union 39

stödet ges utan diskriminering med avseende på varomas ursprung, b stöd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra

exceptionella händelser

Som förenligt med den gemensamma marknaden kan anses a stöd för

att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där

levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på

sysselsättning, b stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi, c stöd för att underlätta

utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det

inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset, d stöd för att främja kultur och bevara

kulturarvet, om sådant stöd inte påverkar handelsvillkoren och

konkurrensen inom gemenskapen i en omfattning som strider mot det

gemensamma intresset, e stöd av annat slag i enlighet med vad rådet på förslag av kommissionen kan komma att bestämma genom beslut med kvalificerad majoritet.

Enligt artikel 93 i Rornfördraget har kommissionen rätt att granska de stödprogram som bedrivs inom medlemsstaterna. Kommissionen skall även lämna förslag lämpliga åtgärder för att anpassa stödprogramrnen i enlighet med den gemensamma marknaden. Enligt samma artikel skall kommissionen påpeka brister och även driva ärendet till domstol om inte krävda förändringar genomförs inom rimlig tid. Även här fordras insatser i kandidatländema. Att utfonna en fungerande regionalpolitik inom de Central- och Östeuropeiska länderna är nödvändigt för att kunna utjämna regionala skillnader. I de flesta nuvarande medlemsländer är den inhemska regionalpolitiken avsevärt mer omfattande än den överstatliga.

Övriga inblandade institutioner i fördelningsprocessen är Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén. Parlamentet delges löpande nya projekt, utvecklingsplaner, förslag till gemenskapsinitiativ etc. Parlamentets synpunkter ska beaktas innan beslut fattas. Ekonomiska och sociala kommittén beskrivs i artikel 194. Den har en rådgivande funktion till beslutsorganen inom rådet och kommissionen. I synnerhet gäller det för Europeiska socialfondens verksamhet. Regionkommittén skapades med samma ställning och struktur som Ekonomiska och sociala kommittén. Den

6 Inskriven finns obsolet punkt där stöd får till områden i

även en ges Förbundsrepubliken Tyskland som drabbats av Tysklands delning.

40 Regionalpolitiken i en utvidgad europeisk union SOU 1997: 160

består av representanter för regionala och lokala myndigheter i medlemsländerna. Uppgiften är att hålla kontroll frågor rör regioner

som och kommuner. Inga frågor av det slaget kan tas till beslut innan kommittén konsulterats. Den ministerrådet efter förslag från respektive land7.

utses av Att kommittén inrättats kan ses som en eftergift de lokala och regionala intressena.

Utöver strukturfondema finns en rad så kallade gemenskapsinitiativ för regional utveckling och sammanhållning vilka omfattar 9 procent av budgeten. Mellan 1994 och 1999 uppgår budgeten till drygt 13 miljarder ecu. Gemenskapsinitiativen ska utgöra åtgärder som är av vikt för unionen

helhet. En grundtankama bakom dessa stöd är att få nationerna som av inom unionen att närma sig varandra. Projekt inom gemenskapsinitiativens ram skall därför inkludera aktörer från flera länder och helst från både privat och offentlig sektor. En del av dessa initiativ involverar redan till unionen angränsande nationer och hjälper därmed till att utveckla relationer mellan unionen och en del av ansökarländema. Fördelen med dessa gemenskapsinitiativ är att nuvarande medlemmar involveras i ansökningsprocessen. Detta innebär att ansökarländema inte behöver administrera projekt själva utan kan få hjälp av nuvarande medlemmar. Budgetmässigt är också initiativen ett betydligt mindre problem än övrig strukturfondspolitik.

PHARE Pologne, Hongrie, Assistance å Réstructuration Economique startade efter ett beslut på ett G-7 möte i juli 1989. Programmets syfte var ursprungligen att ge stöd till återupprättande av marknadsekonornier i Polen och Ungern, men innefattar trots sitt namn numera även Bulgarien, forna Östtyskland, Tjeckien, Slovakien, Albanien, Rumänien, Slovenien samt Baltstatema. PHARE administreras av kommissionen och har varit aktivt sedan juni 1990.

PHARE-programmet inriktas fem områden: Omstrukturering och privatisering av statliga företag, stöd till främst små och medelstora företag inom den privata sektorn, stöd till tjänstesektom i huvudsak gällande turism, modernisering av finansiella system samt stöd till utvecklande av olika välfärdssystem. Inom PHARE har även startats projekt för uppbyggande institutioner som underlättar demokratiskt beslutsfattande.

av

7 Romfördraget artikel 198 a-c

SOU 1997: 160 Regionalpolitiken i utvidgad europeisk union 41 en

Inom PHARE avsattes 1995 1.105 miljoner Polen är fortfarande ecu. största mottagarland med 150 miljoner ecu, följt Rumänien med 110 av miljoner och Ungern med 85 miljoner Vid rådsmötet i Essen 1994 ecu. antogs en anpassningsstrategi för att underlätta kommande medlemskap för ansökarländema. De föreslagna åtgärderna finansieras i stor utsträckning genom PHARE. Stöd till att anpassa lagstiftningen har framskjuten en plats, men även infrastrukturella insatser har stor vikt. Den i Agenda 2000

föreslagna förmedlemskapsstrategin kommer även den att delvis finansieras

via PHARE.

TACIS Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States grundades efter Europeiska rådets möte i Rom december 1990. Tanken bakom TACIS är att hjälpa de så kallade NIS Newly Independent States, det vill säga stater som nyligen blivit oberoende. Det huvudsakliga syftet är att underlätta övergången till demokrati och marknadsekonomi.

Arbetet inom TACIS koncentreras liksom PHARE mot fem områden. Utbildning omskolning, energi säkerhet, miljö, infrastruktur, stöd till industriella och kommersiella företag, produktion och distribution av mat. Stöd ges i form av bidrag till genomförande tas fram i av program som samarbete med respektive stat.

TACIS och PHARE omsätter tillsammans 1,3 miljarder pund, vilket ca motsvarar en tredjedel av budgeten för externa relationer. Dessa stöd är av stor vikt för kandidatländema i deras strävan att närma sig den Europeiska unionen.

Vid sidan av strukturfonderna och gemenskapsinitiativen går den återstående procenten budgeten till s.k. nyskapande åtgärder. Det kan av röra sig om nya åtgärder för att främja ekonomisk regional utveckling genom informationsteknologi, fysisk planering eller sanering av stadsornråden. Tillsammans med strukturfondema och gemenskapsinitiativen innefattar regionalpolitiken än 700 olika mer program som genomförs i medlemsstaterna.

Svensk regionalpolitik i relation till EU

Förutom den omfattande regional- och strukturpolitiken inom unionen har varje medlemsland en nationell regionalpolitik, i allt större omfattning som kommit att fungera som motfinansiering till unionens strukturfondsmedel. Därav följer att den nationella och unionens regionalpolitiska uppbyggnad och funktion närmar sig varandra.

42 Regionalpolitiken i en utvidgad europeisk union SOU 1997: 160

Sedan mitten av 60-talet har Sverige tillämpat en rad olika åtgärder alla med målet att förbättra balansen mellan regionerna i landet. För att fånga hela problemonirådet brukas begrepp som den lilla regionalpolitiken och den st0ra. Bakom uttrycken ligger det faktum att det finns flera politikområden med regional betydelse. Den lilla är den ursprungliga delen av budgeten avsedd att göra direkta insatser för de s.k. stödornrådena i landet. Stödområdesindelningen har Norrlands inland som sitt kärnland.

Den lilla regionalpolitiken innehåller en rad stöd. Det rör sig om olika former av projektverksamhet, företagsstöd, lokaliseringsstöd, landsbygdsstöd, stöd till kommunal service, nedsatta socialavgifter, transportbidrag och särskilda insatser för regional utveckling och tillväxt. Sammanlagt belöper sig alla insatserna till 3,6 miljarder i årets budgetförslag, vilket är en minskning med drygt 100 miljoner från 1996.

Den stora regionalpolitiken däremot innehåller väldiga belopp, vilka i sig inte är destinerade till olika geografiska områden i landet, utan är delar

av en nationell sektorspolitik: kommunikationer, utbildning, arbetsmarknad och niiljöpolitik. Ett viktigt inslag i den regionala balansakten i Sverige är det kommunala skatteutjärrmingssystem som omfördelar skattepengar mellan kommunerna.

Till detta kommer de stöd Sverige numera har som del av den EU-ledda regionalpolitiken, se tabell 1.2 ovan. Sammantaget betyder det att det under senare år kommit till flera nya synsätt vad gäller regional utveckling och tillväxt. De summor som totalt omfördelas inom landet är betydligt större än det belopp som kan utläsas under rubriken regional utjämning i statsbudgeten. Från att ha varit den del av politiken som specifikt skulle användas till områden som karaktäriserades av stora avstånd, dåliga kommunikationer, sviktande befolkningsunderlag och hårda klimatförhållanden har den svenska regionalpolitiken nämligen försökt åstadkomma en annan typ av definition av problemen. Regionalpolitiken har vidare försökt skapa en positiv version av sin uppgift genom att inte vilja framstå som blott och bart ett stöd, utan även vara en aktiv del i en utvecklingsprocess med demokratisk förankring, att från reaktiv politik, d.v.s. komma in först när problemen redan finns plats och då försöka mildra effekten av dem, till att bli en proaktiv politik med uppgift att ta aktiv del i förändringsprocessen. Det har visat sig vara en svår omställning.

Den svenska regionalpolitiken är inte i första hand en resursfråga, utan handlar mera om hur befintliga resurser skall utnyttjas på bästa sätt. Att få till stånd ett helhetsperspektiv som blir grunden till hur resurserna skall tas i anspråk är en kardinalfråga. Vad vill vi i Sverige egentligen åstadkomma

SOU 1997: 160 Regionalpolitiken i en utvidgad europeisk union 43

med regionalpolitiska insatser Är det ett plåster på såren eller är det

en politik med framtidstro

Den svenska statsförvaltningen är starkt präglad av sektorsuppdelningen. Det finns dessutom alltför täta skott mellan de olika sektorerna. Regional utvecklingspolitik går knappast att bedriva om inte ett övergripande mål, klart för alla, finns tillgängligt. Det innebär att det krävs ett centralt samordningsansvar. Vem skall ytterst ansvara för att sektorerna kan använda sina resurser ett optimalt sätt Det borde ske en översyn av riksdagen och regeringen med uppgift att stärka samordningen mellan dem. Kanske behöver nya funktioner skapas istället för de som redan existerar

Om som utredningen, kommer till slutsatsen att det ligger så mycket

man, dynamik i den regionala utvecklingsprocessen att den inte kan undvaras för varje land som vill delta i den snabba samhällsförändring, som vi kan se runt om i Europa, måste politikområdet flytta in i centrum från den politiska periferin. Den regionala utvecklingsprocessen är inte en fråga enbart för problernregioner. Varje region måste ständigt se om sitt hus för att hålla konkurrensfönnågan. Det finns inte en för alltid given ordning mellan regioners produktions- och attraktionsfönnåga. Genom den omfattande globalisering som ekonomin genomgår flyttas hela tiden mönstrets detaljer. En effektivisering av varje insatt krona är därför nödvändig om bästa möjliga resultat skall uppnås inom den regionala utvecklingsprocessen. Det är en process som fortgår alldeles oavsett utvidgningen av EU.

1.4 Ansökarländernas regionala struktur

De nya ansökarländema delas in i de Baltiska staterna Estland, Lettland och Litauen, Visegradländema Polen, Tjeckien, Slovakien och Ungern och Balkanländema Bulgarien, Rumänien och Slovenien. Cypern har sedan tidigare lovats inträdesförhandlingar och behandlas inte här.

Insikten om att den regionala nivån tillmäts allt större betydelse i EU 15 har långsamt fört upp regionala spörsmål den politiska agendan i de flesta ansökarländerna, dock med olika emfas. Förutsättningen för att urskilja tydliga historiska och funktionella regioner i Central- och Östeuropa är starkt påverkad den våldsamma historia dessa krigshärjade stater

av genomlidit. Efter första världskriget bildades Ungern och Tjeckoslovakien. Tjeckoslovakien delades 1993 i Tjeckien och Slovakien. Vidare blev Polen åter egen stat vilket det inte varit 123 år. De baltiska staterna har bytt

en politiskt herravälde flera gånger under de senaste 100 åren. Balkan har

44 Regionalpolitiken i en utvidgad europeisk union SOU 1997: 160

drabbats av stora förändringar genom de senaste världskrigen och genom Jugoslaviens upplösning. Dessa ständiga förflyttningar av gränser har medfört att naturliga produktionsområden plötsligt delats och att gränser, som inte tidigare funnits, skurit av sekelgamla kontaktlänkar. Det problemet är inte avhjälpt genom att Sovjetimperiet upplösts, utan sätter i flera stater sin prägel livsvillkoren än idag. En uppmjukning

av gränserna bör därför utgöra ett verksamt medel för framtida samarbete och utveckling.

De flesta länderna har aldrig varit en del av den europeiska ekonomins huvudfåra. I själva verket har de betraktats som perifera. Endast Tjeckien har erfarenheter av en avancerad kapitalistisk industriperiod. I Polen, Ungern och Slovakien korn huvudvågen av industrialisering först i samband med det socialistiska systemets införande efter andra världskriget. Nya stora industricentra skapades varav många byggde befintliga råvaror. Jordbruket kollektiviserades. Den starka satsning gjordes

som industriutvecklingen lämnade för lite kapital över till infrastrukturen. Endast jämvägarna byggdes ut till god standard.

Skillnaderna i livsvillkor mellan och inom de nya ansökarländema är betydande, se tabell 1.4. På grund av den närmast obefintliga regionalstatistiken är det svårt att närmare fastställa utvecklingsnivån i de olika regionerna. Tillräckligt om de regionala skillnaderna är dock känt för att göra det möjligt att se var de stora problemen finns. Delar av ansökarländema kan närmast betraktas som ödelagda genom en hård exploatering under den kommunistiska tidsperioden. Miljöförstöringen gör här verkligen skäl för namnet. Den utgör många håll klart hämmande

en faktor för en framtida utveckling.

Ansökarländema i Central- och Östeuropa har fått nya eller kraftigt omarbetade konstitutioner. Alla staterna tillhör numera Europarådet och det innebär att de klarat det slags miniminivå vad avser kriterierna för en rättsstat med demokratiskt styrelseskick som Europakonventionen föreskriver. Det innefattar också skyddet för de mänskliga rättigheterna. Beträffande marknadens primat gäller att äganderätten och avtalsrätten fått en central ställning. Vidare måste det enligt Europakonventionen finnas oberoende domstolar och en fungerade förvaltning i respektive land för att det skall klara stipulationsgränsen för en demokratisk rättsstat.

SOU 1997: 160 Regionalpolitiken i en utvidgad europeisk union 45 Tabell 1.4 Basstatistik över ansökarländema och Sverige

Källa: Agenda 2000 samt SCB Nationalräkenskaper

Det är emellertid inte uttömmande definition, utan hela processen står

en och faller med de individer som skall upprätthålla och försvara den nya rättsordningen. Vilken inställning har de till den nya ordningen, hur accepteras förändringsprocessen i det omgivande samhället Korruption och maffiavälde måste mötas såväl lagstiftning moraliskt motstånd

av som från medborgarna. I det forna DDR löstes mycket av dessa problem genom att alla gamla funktionärer i ledande ställning inom politik och administration byttes ut mot folk huvudsakligen tränade och uppfostrade i västra Tyskland. Det har inte varit möjligt i de andra länderna eftersom det inte utan vidare går att skaffa fram ämbetsmannakår utbildad enligt

en nya den ordningen. Stora ansträngningar görs emellertid i flera stater. Den

nya gamla ämbetsmannakåren måste omskolas och successivt bytas ut, vilket är

synnerligen genomgripande och hämmande faktor för de nya en ansökarländerna. I Estland och Polen har en omfattande avgång drabbat

46 Regionalpolitiken i en utvidgad europeisk union SOU 1997: 160

forna funktionärer inom främst rättssystemet. Parallellt med naturliga avgångar har det trots allt inneburit att fömyelsen har gått relativt snabbt. Men mycket arbete återstår. Flera alldagliga och praktiska frågor måste få en tillfredsställande lösning. För att göra förändringarna långsiktigt hållbara krävs bland annat goda löner till tjänstemännen i de nya strukturerna så att de inte omedelbart köps över till det privata näringslivet eller att de blir benägna att ta mutor. EU har tillsammans med flera internationella institutioner hjälpt till med personalutbildningen. I den turbulenta period som 90-talet medfört har inte alla drag från den gamla tiden kunnat plånas ut. Det dröjer sig kvar stråk såväl tidigare rättsordning organisation.

av som Men det är på det hela taget en imponerande lagstiftningsomvandling

som ägt rum i Central- och Östeuropag.

De baltiska staterna

De baltiska staterna är små till ytan och territoriet därmed lätt överblickbart från centrum. Under den kommunistiska tiden var inte regionala självstyrelsefrågor prioriterade. Den lokala och regionala självstyrelsen är alltjämt svagt utvecklad. Estland är indelat i 15 regionala administrativa enheter och 254 självstyrande kommuner med egna budgetar och rätt att ta ut lokala skatter. I Lettland finns 26 regionala myndigheter och 568 organ för lokal självstyrelse. Av dessa är 7 städer, 70 tätorter och 491 landskommuner. I Litauen är förhållandena något annorlunda. Det finns inte några oberoende regionala myndigheter i landet. De tio länen med i genomsnitt 371.000 invånare är förvaltningsorgan nyligen upprättats.

som De tillhör den statliga förvaltningen och leds guvernör, vilken

av en ansvarar för att regeringspolitiken genomförs. Trots denna förvaltningsreform är centralstyret påtagligt i landet. På det lokala planet finns 56 nyupprättade kommuner, vilka i genomsnitt har drygt 66.000 invånare. De har bildats genom sammanslagning 500 byar i genomsnitt

av

landsbygden som efter sammanslagningen utgör 44 av dessa enheter. Resten är tätortskommuner.

Estland antog en regional utvecklingspolitik 1994. De områden är

som föremål för insatser finns i östra och södra delen av landet. Stöd får även de små öarna, gränstraktema samt industriområden med struktursvårigheter. Regional utveckling är en integrerad del av den nationella politiken. Det nationella rådet för regionalpolitik består av representanter för de berörda ministeriema och garanterar samordningen dem emellan. Särskilda insatser

3 Sterzel, F 1997.

SOU 1997: 160 Regionalpolitiken i en utvidgad europeisk union 47

måste göras för att klara omställningen i de stora militärindustriella komplexen. Integrationen av den ryska befolkningen är en viktigt del av arbetet.

Städerna genomgår omfattande upprustning för att de skall kunna

en fungera efter moderna krav. Näringslivet stimuleras genom ett nätverk för småföretagarutveckling. Kommissionen finner det dock svårt att få fram siffror på hur mycket landet satsar regionala program som skulle utgöra motfinansiering vid ett framtida medlemskap. Estlands förmåga till motfinansiering är därför oklar, enligt kommissionen. Inte särskilt mycket har ännu hänt inom den regionala utvecklingspolitiken, summerar kommissionen. Den måste differentieras med inriktning att klara de regionala skillnaderna i landet.

Estland har vidtagit rad åtgärder för att införa gemenskapens regelverk

en för den inre marknaden. Men mycket återstår i fråga om offentlig upphandling, immaterialrätt, finansiella tjänster, skatter och slutligen fri konkurrens där frågan statligt stöd är oklar. Kommissionen är tveksam

om till Estlands förmåga att tillämpa den rättsliga ramen, vilket beror på bristande kompetens hos tjänstemännen. Dessutom finns det stora brister i fråga statistik, konsumentskydd och tullkontroller. När det gäller

om regionalpolitiken tror kommissionen att om Estland inför de åtgärder som påpekats beträffande förvaltning och budget och om en adekvat förvaltningsstruktur införs för finansiell kontroll bör det på medellång sikt

möjligt för landet att utnyttja EU:s strukturfonder. Politiskt menar vara kommissionen att Estland fungerar som en demokrati med stabila institutioner som kan garantera de rättsstatliga principerna och de mänskliga rättigheterna. Estland inbjuds att uppta förhandlingar i första

omgången.

Lettland har problem med infrastrukturen med undantag för de stora transportledema. Den industriella nedgången är stor och därtill kommer en kris i landets städer. Försvarsmaktens omställning med nedläggningar och friställning personal är omfattande och drabbar vissa regioner mer än

av andra. Utvecklingen landsbygden är generellt sett svag. Sedan 1995 finns riktlinjer för regional utvecklingsprocess och en ny lag om

en regional utveckling förbereds. Kriterier utarbetas för att fastställa vilka områden som skall kunna få stöd från och med 1998. Lagen om regionalutveckling blir del den nationella utvecklingspolitiken. Det

en av finns ett råd inom regeringen har till uppgift att samordna insatserna.

som De i dagsläget avsätts till den regionala utvecklingen är

resurser som emellertid inte särskilt stora, enligt kommissionen. Det är svårt att urskilja vad egentligen skulle kunna bli motfinansiering vid ett framtida

som

48 Regionalpolitiken i utvidgad europeisk union SOU 1997: 160

en

medlemskap. Kommissionen bedömer att Lettlands förmåga till samfinansiering är oklar.

Kommissionen menar dock att det finns god vilja i Lettland och att

en en uppgradering av de regionala frågorna kommer att ske. Den institutionella strukturen och beslutsgången inom den måste dock förbättras åtskilligt. Samordningen mellan departementen måste utvecklas och vad beträffar den lokala och regionala nivån måste även där stora förbättringsinsatser göras. Men insikten ökar om att de stora skillnaderna mellan olika regioner i landet inte kan fortsätta att växa. Den regionala obalansen skulle sikt kunna äventyra säkerheten i landet. Eftersom Lettland är så litet till

pass ytan kan det vara riktigt att den regionala utvecklingen tills vidare ligger kvar som en del av den nationella utvecklingsstrategin, anser kommissionen.

Lettland är en demokratisk stat med kännetecken Estland,

samma som skriver kommissionen. På den inre marknadens område har landet gjort stora ansträngningar för att leva upp till ingångna avtal. Ytterligare ansträngningar måste dock göras ifråga äganderätt, offentlig

om upphandling, fri konkurrens och särskilt statligt stöd och beskattningsfrågor. Den svaga offentliga förvaltningen är ett problem

som kan äventyra landets omvandlingstakt. Om den finansiella kontrollen förbättras och administrationen ökar sin kompetens tror kommissionen att Lettland kan komma att klara av kraven i samband med EU:s strukturpolitik. Lettland ställs dock sidan i första förhandlingsomgången.

Litauen förefaller vara det land som har störst problem med den regionala utvecklingen, enligt kommissionen. Den låga kvaliteten infrastrukturen har särskilt på landsbygden nått kritiska nivåer. Arbetsmarknaden sviktar särskilt i de områden där omställningen av försvarsindustrin och nedläggning av militära anläggningar är omfattande. Landsbygdsbefolkningen har dessutom drabbats av en stor inkomstnedgång och då antalet invånare är stort landsbygden är det ett orosmoment. Det finns i landet inte ett självklart beslutscentrum som i fallet Riga eller Tallin. I Litauen är statsfunktionema delade mellan Vilnius, Kaunas och Klaipeda. Även andra mindre städer har dragit fördel den flerpoliga uppbyggnad

av landet har. Någon regionalpolitik i ordets konstruktiva betydelse finns inte i landet som skulle kunna samordna de många problemornrådena. Det är emellertid viktigt att hela den regionala utvecklingsprocessen kan starta snarast, framhåller kommissionen. Om inte annat är det avgörande för

om motfinansieiingen skall bli möjlig enligt EU:s krav. Men det är svårt att se varifrån motfinansierigen skulle kunna ordnas, skriver kommissionen. Den bedömer därför Litauens förmåga till samfinansiering som oklar.

SOU 1997: 160 Regionalpolitiken i utvidgad europeisk union 49 en

Kommissionen anslår pessimistisk ton i bedömningen den framtida en om utvecklingen i landet. Regeringen i Litauen har replikerat att landet visst har beredskap för regionemas utveckling och att arbetet har startat i en högsta möjliga tempo. Sedan 1997 har arbetsgrupp bildats för att mars en bygga framtida regionalpolitik i landet. Arbetet skall vara avslutat upp en till nyår 1997.

Beträffande den administrativa strukturen och dess kapacitet bedömer kommissionen även den mycket bristfällig. Den har idag inte kapacitet som genomföra EU:s strukturprogram. Här anser kommissionen att det att behövs betydande reformer. Politiskt bedöms också Litauen som en stabil demokratisk arbetet att förbättra rättsväsendet måste vidare stat, men och kampen mot korruptionen intensiñeras. Beträffande anpassningen till den inre marknadens villkor skriver kommissionen att landet gjort stora framsteg, ytterligare insatser måste göras områdena äganderätt, men att offentlig upphandling, liberalisering kapitalmarknaden, finansiella av tjänster, skattesystem och konkurrens. Även här är den förvaltningen svaga långsiktigt problem kan äventyra takten i förändringsprocessen. ett som Regionalpolitiken kräver administrativa reformer och ett fungerande för finansiell kontroll för att det skall bli möjligt för Litauen att system utnyttja gemenskapens strukturfondsprogram. Litauen ställs sidan i

kommissionens bedömning.

I de baltiska har svenska investeringar och stödinsatser gjorts både staterna i företagssamheten och adrnininstrationen under 90-talet. Svenska

fråga om

företag är verksamma inom skogsindustrin, textilindustrin och flera andra branscher. På det admininstrativa planet förekommer rad insatser för att en öka kompetensen inom förvaltningssektorn. Flera universitet och högskolor har ett omfattande utbyte med de baltiska länderna.

Visegradstatema: Polen, Tjeckien, Slovakien och Ungern

I många regioner i alla fyra staterna dominerar monokultur inom en industrin begränsat utbildningsnivån hos arbetskraften och förvärrat de som miljöproblemen. Eftersom det kommunistiska systemet var slutet stora ledde det till särskilt gränsområdena förblev outvecklade. När att genomströmningen och människor minskade stannade av varor utvecklingen. Gränsöverskridande samarbete förekom mycket lite.

Jämridån skar sönder de gamla mönstren.

De skillnader finns mellan västra och östra delarna av som Visegradstatema är vilket skulle kunna upphov till stora, ge flyttningsrörelser. Samtidigt har de östra delarna Tyskland en betydligt av

50 Regionalpolitiken i utvidgad europeisk union SOU 1997: 160

en

högre utvecklingsgrad än de polska och tjeckiska regionerna andra sidan gränsen. Sannolikt kommer den skillnaden att öka att de

genom nya delstaterna i Förbundsrepubliken närmar sig övriga Tyskland i standardhänseende. Detsamma gäller för gränsregionema mellan Österrike, Tjeckien och Slovakien. Frågan är hur dessa olikheter inom de

nya ansökarländerna och deras nära och avlägsna kommer att

mer grannar påverka flyttningsmönstren vid ett medlemskap i EU Kommissionen har mycket lite att säga i migrationsfrågan. Folkomflyttningen kan komma att bli ett framtida bekymmer för unionen.

Gränshandeln mellan Tyskland och Österrike och de angränsande områdena i Tjeckien, Polen, Ungern och Slovakien kommer sannolikt att öka tillväxten i ansökarländema. Den låga prisnivån verkar attraherande köpstarka kunder i väst. 1994 beräknades tyskar handla för 4 miljarder mark årligen enbart i polska regioner. Även investeringar sker med västkapital i de gränsregionema. Berlin ligger endast 70 kilometer från Polen och är i dag den hetaste arbetsplatsen i Europa för främst byggnadsoch anläggningsarbetare. Det gör utbytet mellan Tyskland och grannarna i öster till en ömsesidig angelägenhet. Kapital som hamnar i Polen och Ungern och Tjeckien används till att köpa avancerade tekniska produkter i Tyskland och Österrike. Samverkan förekommer även mellan universitet och andra kunskapsfönnedlande institutioner, vilka alla bidrar till att öka kompetensen inom ansökarländema.

Utvecklingen koncentreras allt mer till de västra delarna av ansökarländema, vilket kan leda till att spänningarna inom respektive land ökar. Gränsregionema i öster befinner sig i en särskilt svår situation. Genom järnridån har gränsregionema under det kalla kriget fått en kraftig inriktning försvarsanläggningar som i tider av fredlig samexistens reduceras eller tas bort. Detsamma gäller för områden har haft stor

som en andel krigsindustri. Nedmonteringen av den militära apparaten har drabbat dessa områden hårt. En typ gråzonsaktiviteter handelns område är

av utbredd längs hela gränslinjen med det forna Sovjetunionen och kan på sikt hota näringama i Visegradländema genom den billiga och obeskattade arbetskraft de bygger på. Konkurrensen på lågprisprodukter som kommer från Ryssland är ett växande problem för de lokala och regionala producenterna. Dessutom ligger den typen produktion och handel i

av händerna på grupper som inte betalar några avgifter till samhället. Visserligen har den illegala handeln stimulerande effekt det lokala

en

SOU 1997: 160 Regionalpolitiken i utvidgad europeisk union 51 en

samhället i det korta perspektivet. Men långsiktigt är den förödande för

samhällsordningeng.

Beträffande utländska investeringar faller inte dessa ut jämnt över Visegradländerna. Det är främst till de stora städerna och till

gränsområdena till Österrike och Tyskland investeringar görs. som har samhällsklimatet i de olika ansökarländerna varierat kraftigt. Dessutom Inställningen till privat ägande skiftar. Det finns tankar om att värna det

kulturarvet från att bli uppköpt kapital från väst och att det som nu egna av i grunden riskabel väg att slå in för de länder som varit sker är en avskärmade från kapitalismen under så många år.

De städerna Budapest, Prag och Warszawa har en stark dragningskraft stora på utländskt kapital. 1994 hade Budapest 58 procent av alla investeringar skedde i landet med utländskt kapital. Prag hade 45 procent av de som investeringar gjordes i Tjeckien och Warszawa hade 40 procent av som dem skedde i Polen. Sannolikheten för att det nuvarande mönstret som skall ändras är liten. Det betyder att de regioner nu har ett försteg inom som respektive sannolikt kommer att behålla och kanske även förstärka det stat vilket bidrar till den regionala polarisering redan existerar. som

Ett problem är kommunikationerna. En omfattande satsning kommer stort emellertid ske. Sammanknytningen de stora städerna med väst och att av ytterligare förbättringar de redan hyggliga jämvägsförbindelsema av ske. En sidoeffekt blir emellertid att de regioner som inte kommer att kommer få del stamnätet vägar, järnvägar och flyg kommer att ha att av av följa med i den snabba utvecklingen. Sammanfattningsvis

svårigheter att

kommer det existerande nätverket relativt starka regioner att ytterligare av förstärkas infrastrukturens utbyggnad. Det är ett tydligt mönster av av vinnare och förlorare framträder i Visegradländerna. De från början som starka regionerna med bra förutsättningar inom industrin med goda kommunikationer och intresse för utländska investerare kommer i framtiden bygga på sina redan starka positioner. De med sämre att kommer relativt bli än vid sidan utvecklingen då

utgångsläge att mer av

söker sig dit frivilligt. Därmed vi också ett tydligt mål för inget kapital ser behöver den regionala och lokala nivån i de insatser som göras ansökarländerna helhet. Inom Visegradländema finns således starka som dock inte alla har starkt omland utan är att betrakta centra som ett snarare i inte särskilt starkt utvecklingsornråde. Om dessa centra som öar ett sammanbinds kommer vad östeuropeiska forskare brukar kalla för den

9Europeiska kommissionen, Eastern and Central Europe 2000 final report 1994.

52 Regionalpolitiken i utvidgad europeisk union SOU 1997: 160 en

centraleuropeiska bumerangen att uppstå. Bumerangen går från Gdansk

över Poznan till Prag där den viker söderut till Brno och sedan vidare till Bratislava och slutar i Budapest.

Riktlinjerna för regionalpolitiken i Polen regeringen 1996. antogs av Den polska byrån för regional utveckling inrättades 1993 administrerar det som utländska stöd som idag till Polen. En underkommitté till regeringen ges hanterar i dagsläget insatserna för landsbygds- och regionalutvecklingen i landet. Polen är indelat i 49 länsförvaltningar, vilka verkställer regeringens

initiativ. Kommunerna fick självstyre 1990 och har mängd en ansvarsområden, däribland att utfonna lokala utvecklingsprogram, vilka finansieras deras halvautonoma budgetar. Endast del Polens genom en av ekonomiska styrmedel är tillgänglig för regional utveckling. Hur mycket

som landet skulle kunna erbjuda motfinansiering är därför oklart, som enligt kommissionen.

Polens institutioner karaktäriseras kommissionen stabila och av som att landet visar de kännetecken utmärker demokrati. upp som en Marknadsekonomin fungerar bra med liberaliserad handel och fri en prisbildning. Sektom för finansiella tjänster är emellertid dåligt utvecklad

och den sociala tryggheten måste säkerställas. Beträffande regionalpolitiken har en arbetsgrupp lämnat rekommendationer måste som följas, anser kommissionen. Under förutsättning att administrationen får en fungerade organisation och att systemet för finansiell kontroll förbättras bör Polen på medellång sikt kunna använda de medel utgår från som strukturfondema, anser kommissionen. Det gäller för landet att fortsätta sina ansträngningar för att klara att tillämpa EU:s regelsystem. Det av kommer att kräva omfattande insatser, tror kommissionen. Polen föreslås få

starta medlemsförhandlingar i första omgången.

l Tjeckien väljs svaga områden ut årligen för få del att av utvecklingssatsningar som görs regeringen. För ändamålet har av ett ministerium för regional utveckling inrättats. Men kommissionen inte anser att det som sker är att betrakta egentlig regionalpolitik. Den som en regionala nivån är svagt utvecklad och det finns inte någon politiskt vald instans mellan stat och kommun trots att författningen föreskriver så att kallade territoriella enheter skall upprättas och ha

en egen förvaltning. Det

som finns idag är 77 distrikt utan självstyre. De fungerar statliga som förvaltningsorgan. I landet finns hela 6.233 självstyrande kommuner. De ansvarar för den territoriella utvecklingen. Även beträffande Tjeckien

menar kommissionen att det är oklart hur mycket idag resurser som disponeras för regional utveckling. Därmed är det också oklart hur mycket landet har att erbjuda motfinansiering. som

1997: 160 Regionalpolitiken i utvidgad europeisk union 53 SOU en

Kommissionen bedömer det emellertid ett viktigt steg att ett som ministerium för regional utveckling inrättas. Där kommer ansvaret att ligga bäst skall kunna samordnas för att nå högsta möjliga för hur resurserna måste till detta skapa rättslig grund för effektivitet. Tjeckien en Detta krävs för att bygga den rättsliga struktur som

regionalpolitiken. upp

för insatser skall kunna göras kan motverka de regionala behövs att som skillnaderna i landet. Den rättsliga, administrativa och budgetära ram som behövs måste också stå i överensstämmelse med EU:s regelverk.

Även Tjeckien har egenskaperna hos demokrati enligt gängse en kommissionen. Det finns dock vissa svagheter i bedömning, anser Vidare måste frågan utestängningen av före detta

presslagstiftningen. om

medlemmar i säkerhetstjänsten och i kommunistpartiet från offentliga tjänster följas och zigenama är utsatta för diskriminering. Men upp kommissionen sammanfattar Tjeckien ändå är att en fullvärdig att anse som demokratisk Stabiliseringen ekonomin har varit framgångsrik. stat. av Arbetslösheten tillhör de lägsta i Europa. Men för att höja effektiviteten måste företagens ledningsfunktioner få större kompetens och måste också bli effektivare. Större insatser måste göras finanssystemet inom områdena Standardisering, certifiering, immaterialrätt, konkurrens offentlig upphandling. Rättsväsendets förmåga att tillämpa och gemenskapens rättsregler är kardinalfråga och kommissionen anser att en Tjeckien behöver genomgå stora förändringar den punkten. Landets kunna utnyttja unionens regional- och strukturfonder är

förmåga att

beroende erforderlig administrativ byggs upp och att den av att en ram finansiella kontrollen förstärks. Tjeckien rekommenderas att inleda

anslutningsförhandlingar i första omgången.

Slovakien har lag från 1996 föreskriver landets administrativa och en som territoriella Den delar in landet i åtta regioner och 79 distrikt.

uppdelning.

för aktiv regionalpolitik finns inte idag, men en lag Någon rättslig grund en förberedas skall bli den rättsliga basen för framtida håller på att som De insatser idag görs på regional nivå

regionalutvecklingsprogram. som

från regeringen och distriktsförvaltningamas roll är att se till att dirigeras blir genomförda. Det har visat sig svårt för kommissionen att dessa initiativ mycket idag spenderas regional utveckling i bedöma hur pengar som Därför det också oklart hur mycket landet skulle kunna Slovakien. är erbjuda motñnansiering. som

i behov rättslig för att genomföra regionala Slovakien är av en ram kommissionen. Dessutom finns det stora brister utvecklingsprogram, anser den idag. Besluten tas allt för högt upp i

i organisationen som ser ut

endast den centrala nivån. Samordningen mellan hierarkin och

54 Regionalpolitiken i utvidgad europeisk union SOU 1997: 160 en

ministerierna måste förbättras och varje ministeriums ansvarsområde måste definieras klarare, framhåller kommissionen. Slovakien behöver förbättra sin förmåga att planera, förvalta, utvärdera och kontrollera vad som sker genom gemenskapsñnansiering från EU. Bristerna gör att Slovakiens förmåga att klara av strukturpolitikens krav bedöms mycket som begränsade. Betydande reformer kommer krävas. att

Slovakien har emellertid gjort stora framsteg när det gällt lägga att en grund för marknadsekonomin. Ny lagstiftning bolag, bankväsende om samt fri rörlighet för kapital har genomförts. Men återstår På mera att göra. medellång sikt kan, om insatserna fortsätter i rätt riktning,

gemenskapens

regelverk om standarder, certifiering, immaterialrätt, konkurrens och

offentlig upphandling tillämpas i landet. På regionalpolitikens område

måste större uppmärksamhet riktas de regionala skillnader mot som finns i landet. Dessutom måste ett effektivt system för finansiell kontroll inrättas, skriver kommissionen. Förvaltningen i sin helhet kräver genomgripande en förändring för att landet skall kunna tillämpa gemenskapens regelverk. Beträffande de demokratiska institutionerna och deras funktionssätt är kommissionen avvisande. De hävdar att institutionerna inte det

fungerar på

sätt som krävs i en demokratisk stat och därför anser att anslutningsförhandlingar inte bör inledas med Slovakien.

Ungern har en lag från 1996 utgör den rättsliga grunden för landets som

regionalutveckling. Den har starka drag av EU:s strukturpolitik. Det finns

ett nationellt råd som svarar för samordningen mellan ministeriema. Den nationella utvecklingsbyrån genomför arbetet. Dessutom finns direktiv till att bilda en regional utvecklingsfond. Men inte heller i Ungern det är möjligt att fastställa hur mycket går till regional utveckling och därför som är det oklart hur mycket landet skulle kunna erbjuda

som motfinansiering vid ett EU-medlemskap.

Den regionala nivån är organiserad i 20 län. De är ansvariga för genomförandet av regionalpolitikens åtgärder. I framtiden skall större enheter skapas den regionala nivån för att öka effektiviteten. Dessa större enheter skall var och en ha ett regionalt utvecklingsråd. För att effektivisera arbetet på lokal nivå har det skapats 100 grupper av

kommuner är ansvariga för utvecklingen.

som

Ungern är det första av de forna öststatsländema antagit rättslig som en ram för regionalpolitiken som ligger i linje med EU:s strukturpolitik. Den nya lagen har utarbetats så att den skall stå väl i samklang med gemenskapens regelverk. För att göra arbetet effektivare i landet behövs allt trots en

betydande upprustning av personalens kunskaper och insikter och

SOU 1997: 160 Regionalpolitiken i utvidgad europeisk union 55 en

samordningen mellan de olika länen måste bli bättre. Genom de insatser gjorts är emellertid Ungern i jämförelse med andra ansökarländer väl som genomföra gemenskapens regelverk för strukturfondspolitiken, rustat att kommissionen. anser

Ungern får omdömet de demokratiska institutionerna fungerar på ett att tillfredsställande sätt. De grundläggande fri- och rättigheterna är garanterade. Rättsväsendet behöver emellertid fortsatt kvalitetshöjning en och skyddet för zigenarna måste förbättras. Liberaliseringen av marknaden har kommit långt, för att klara långsiktig stabilisering måste men en pensioner och sociala trygghetssystem förbättras. Inom rättstillämpningen EU:s regelverk är Ungern framgångsrikt på de allra flesta områden, av kommissionen. Ytterligare insatser behöver dock göras främst inom anser standardiseringsområdet. På medellång sikt kan landet ha de erforderliga institutionerna och fungerade rättsväsende behövs för att tillämpa ett som

EU:s hela regelverk. Ungern föreslås få inleda anslutningsförhandlingar i

första omgången.

Bulgarien, Rumänien och Slovenien.

Bulgarien är indelat i nio regioner vilka egentligen är statliga administrativa enheter. Det finns 255 självstyrande kommuner vilka är grunden för det lokala självstyret. För närvarande förbereder bulgarema en reform skall dela in landet i distrikt och kan komma att få som nya som självstyre. Bulgarema har sedan 1994 nationella riktlinjer för hur den regionala utvecklingen skall skötas. Ett lagförslag håller på att färdigställas skall bli den rättsliga för regionalpolitiken i landet. Det kommer som ramen

till EUzs regelverk. En fond för regionala utvecklingsfrågor

att anpassas håller på bildas. Det finns inom regeringen ett särskilt departement för att regional utveckling. Ett råd har inrättats för att underlätta samordningen

mellan olika lokala myndigheter i fråga om regionala utvecklingsinitiativ.

Även Bulgariens förmåga till motñnansiering till EU:s strukturfondsmedel är oklar, kommissionen. Bulgarien skulle behöva omfattande anser reformer för klara EU:s krav i samband med strukturpolitikens att införande. Reformer behövs särskilt vad fungerande samordning avser en mellan ministerierna och dessutom finns inte idag tillräckliga medel för att

klara motfinansieringen.

Bulgarien bedöms också god väg att uppfylla kriterierna för en vara demokratisk med stabila institutioner. Det är dock viktigt att stat korruptionen bekämpas och rättsstatens principer upprätthålls på alla att områden i samhället. De personliga frihetema behöver stärkas och särskilt

56 Regionalpolitiken i utvidgad europeisk union en SOU 1997: 160

övergrepp från polis och säkerhetstjänst måste upphöra. Den turkiska minoriteten verkar väl integrerad, vilket dock inte gäller för zigenarna.

Det finns inte för tillfället någon samstämmighet i landet om de ekonomiska reforrnema. Den första tidens snabba avregleringar har delvis upphävts och prisregleringen avskaffades först 1997. Det verkar som om förra årets politiska kris och det efterföljande regimskiftet dock håller att stabilisera förhållandet i landet. Gemenskapens regelverk den inre om marknaden är endast införd i liten omfattning. Hela den finansiella sektorn måste omorganiseras. Den offentliga förvaltningen är mycket och inte svag mogen att genomföra EU:s regelverk. Inom regionalpolitiken måste stora insatser göras för att effektivisera den finansiella kontrollen i landet och samordningen mellan olika aktörer behöver förbättras radikalt. Bulgarien

inbjuds inte i första omgången till anslutningsförhandlingar.

De regionala skillnaderna är stora i Rumänien. Bäst fungerar Bukarest och sämst de södra regionerna. Mycket för den regionala av ansvaret

planeringen och genomförandet åtgärder ligger på de valda

av ansvarsornrådena som är 41 till antalet. På lokal nivå finns 2.767 självstyrande enheter. Det finns inte någon särskild regional politik i landet.

Det finns ett förslag till landsbygdsplanering innefattar

som den regionala utvecklingen som ett huvudmål. Där prioriteras minskade regionala skillnader. På den regionala nivån antogs 1995 utvecklingsstrategier för de 41 områdena. Det är även oklart beträffande Rumäniens förmåga till

motfinansiering i anslutning till EU:s strukturfondsprogram.. Det finns inte

någon övergripande ram för den regionala utvecklingen. På grund av en svag offentlig förvaltning på alla nivåer i systemet har det visat sig svårt att genomföra principer och mål. Ett betydande arbete kommer krävas för att att landet skall vara i stånd att handskas med EU:s regelverk, skriver kommissionen.

Rumänien bedöms emellertid på god väg att uppfylla de politiska vara villkoren för demokratiskt styrd Där finns dock fortfarande en stat. stora brister. Rättsväsendet är i behov konsolidering, korruptionen måste av bekämpas, polisens och säkerhetstjänstens övergrepp enskilda mot medborgare måste stoppas. Priserna har nästan helt liberaliserats i och med den nya regimens makttillträde. Men äganderätten åsidosatt och såväl är den administrativa rättsliga måste förstärkas för klara som ramen att marknadsekonomins krav. Landet saknar fungerande instrument för finansiell kontroll, kommissionen. Beträffande

menar tillämpningen av

acquis communautaire i sin helhet saknas tillförlitlig information för att den skall kunna uppskattas. Rumänien rekommenderas inte heller

anslutningsförhandlingar i första omgången.

SOU 1997: 160 Regionalpolitiken i utvidgad europeisk union 57 en

I Slovenien finns lag reglerar utvecklingshjälpen till områden med en som demografiska problem. Enligt lagen samfinansierar staten projekt för utveckling infrastrukturen lokal nivå, offentliga tjänster och lån till av små- och medelstora företag. Ett lagförslag har utarbetats som anger de typer problemområden ligger i linje med EU:s praxis. Lagen anger av som dessutom att regionala utvecklingsråd skall inrättas. Landet är indelat i tolv funktionella regionala enheter för planering. Där finns emellertid inte några valda representanter. Sedan 1995 är den lokala förvaltningen byggd på 147 lokala myndigheter. Sloveniens förmåga till samñnansiering av EU-medel är oklar, skriver kommissionen. Landet utarbetar för tillfället en lag om regional utveckling.

Slovenien bedöms ha fungerande politisk demokrati. Kampen mot en korruption behöver dock stärkas och rättsväsendet måste bli effektivare i behandlingen tidigare ägarförhållanden och restitutionen av mark och av fastigheter konfiskerades under kommunisttiden. Slovenien betraktas som kommissionen stabil marknadsekonomi. skattesystemet bör av som en dock förbättras och det sociala systemet likaså. Slovenien har inte ratificerat Europaavtalet, gör ändå intryck kommissionen genom att men tillämpa reglerna i interimsavtalet och åtgärder föreslagna i vitboken. Om reformviljan fortsätter i landet borde det utan större problem kunna tillämpa gemenskapens regelverk på alla områden, tror kormnissionen. För regional- och sammanhållningspolitiken har Slovenien antagit en

utvecklingsstrategi bör göra det möjligt att utnyttja

som strukturfondspolitiken inom EU. Emellertid behöver instrumenten för finansiell kontroll förbättras. Kommissionen rekommenderar att

anslumingsförhandlingar med Slovenien inleds i första omgången.

Regionalpolitik i västeuropeisk mening existerar knappast i något av de nya

ansökarländema. Det är ett nytt politiskt koncept. De regionala problemen omfattning överlåtits till marknadskrafterna. Den regionala såväl har i stor den lokala nivån i dessa stater är förvisso svag i fråga om kompetens som och demokratisk förankring, det är inte möjligt att helt överlämna en men så känslig till marknaden, låt att det marknadskraftema process vara genom kan gå relativt snabbt att få tillstånd nydanande förändringsprocesser. En samordnad insats i respektive land behövs för att åstadkomma bästa möjliga resultat. Frågan i Central- och Östeuropa är hur effektiviteten skall utvecklas och hur den står i förhållande till jämlikheten mellan regionerna. Om de starkaste och bäst rustade ökar sin effektivitet kan de komma att bli alltför starka för att den regionala balansen inom länderna skall fungera. Skillnaden mellan fattiga och rika regioner får inte bli för stor då det kan stabiliteten. När inte räcker till alla behov skall då de äventyra resurserna starka eller de få stöd Hur skall exempelvis det framtida EU-stödet svaga

58 Regionalpolitiken i utvidgad europeisk union SOU 1997: 160 en

fördelas Är det trots allt inte bäst att satsa pengarna där de kan göra snabbast och bäst nytta Därmed tillväxer ekonomin i de gynnade regionerna och efterhand ökar kan de fördelas till dem som resurserna som släpar efter. Frågorna är ställda många gånger, har inte men tillfredsställande kunnat besvaras. Att understödja de har hittills varit svaga EU:s regionalpolitiska mål. Men till hur många räcker resurserna svaga Hela Central- och Östeuropa blir enligt dagens beräkningar ett enda mål-l

område. Går det att överhuvudtaget nå några framgångar

med en ny grupp medlemsländer med 100 miljoner invånare, alla lika fattiga, eller måste det ske en prioritering De länder eventuellt utestängs i första omgången som kan i varje fall inte anses vara mindre behövande. Det är dessutom omöjligt att på nuvarande faktaunderlag utredningen tagit del fälla som av ett definitivt avgörande huruvida stat framför skall få inleda en en annan förhandlingar. Särskilt bland staterna i Baltikum är det svårt att mot bakgrund av det befintliga materialet urskilja vilket land har de bästa som förutsättningarna för en positiv regional utveckling. Ingenting i det material utredningen tagit del av motsäger förhandlingsstart för de en gemensam baltiska staterna.

Ansökarländema behöver alla dynamisk regionalpolitik kan hjälpa en som till att omvandla respektive land. sammansättning och struktur i dessa

omvandlingsprocesser måste utformas efter varje lands förutsättningar. För

att implementeras måste det finnas en politisk och administrativ nivå som kan handskas med dessa frågor, vilken dessutom kan bära det politiska ansvaret för att framsteg verkligen görs. Klarare och tydligare måste de regionala behoven framhävas. Idag är såväl regionalpolitiken den som regionala strukturen och funktionen generellt begrepp i svaga ansökarländema. Det är en uppenbar brist att den regionala och lokala nivån behandlas så summariskt i kommissionens yttranden över ansökarländema. Det gör att de regionala problemen kommer i skymundan. Låt vara att det inledningsvis krävs nationell nivå tillräckligt stabil för en att den skall kunna spela med i den internationella utvecklingen och att det är för tidigt att få tillstånd effektiv lokal och regional nivå. I ett framtida en utvecklingsprogram för dessa länder är det emellertid oundgängligen nödvändigt att det finns en regional och lokal politisk nivå med en kompetens och demokratisk förankring gör det möjligt att vitalisera som den regionala utvecklingsprocessen. Den nivån måste etableras omgående.

Ett särskilt problem som berör de nya ansökarländema är minoritetemas ställning. Genom den brokiga historia alla staterna uppvisar har flera befolkningsgrupper blivit inklämda som minoriteter i sina hemländer. nya Ryssarna i Baltikum är ett sådant problem. Minoritetemas rättsliga ställning är enligt kommissionen inte något avgörande problem. De värst

SOU 1997: 160 Regionalpolitiken i en utvidgad europeisk union 59

drabbade tycks vara zigenama i de flesta länder, där deras rättssäkerhet är låg. Minoritetsproblemethar en regional dimension. Den stora ungerska minoriteten i Rumänen dominerar gränsområdet mot Ungern. Vitryssar,

och ukrainare har liknande sätt blivit delade av gränser. Det leder ryssar ofta till att dessa regioner haft en särställning i respektive land och att utvecklingen i området präglas av detta förhållande i såväl positiv som negativ riktning. Kommissionen är emellertid tämligen optimistisk vad

framtiden. De svåraste minoritetsproblemen tycks vara under avser acceptabel kontroll. Men det innebär inte att de upphört att existera. I Central- och Östeuropa finns en historisk grund till etniska motsättningar samtidigt begynnande nationalism växer sig starkare i de nya fria

som en staterna. Ingen vet om en utvecklad regionalism kan fungera som motkraft. Ett växande gränsregionalt samarbete förekommer mellan Tyskland, Polen och Tjeckien. I begynnelsefasen befinner sig också ett regionalt samarbetsprojekt mellan Tjeckien, Slovakien och de österrikiska gränsregionema. Denna form av samverkan är emellertid inte oomstridd. I exempelvis Polen anklagas de förespråkar euro-regioner för att vilja

som kränka Polens suveränitet efter för tyska intressen.

genom att ge

1.5 Regionalpolitiken som maktfaktor

Inför tidigare utvidgning har ansökarländema vid varje tillfälle försökt att själva definiera sina starka och sidor för att få en så god

svaga förhandlingsposition möjligt. Vid den senaste utvidgningen

som exempelvis alla tre kandidaterna önskade medlemmar i den meningen

var att de starka ekonomier och sedan årtionden stabila demokratier. Varje

var ansökarland har utifrån sina förutsättningar försökt teckna så bra avtal med unionen möjligt. Hur kan den processen antas se ut inför den

som stundande utvidgningen En fråga alltid dyker upp vid en vidgning av

som EU är den kommer att orsaka maktförskjutning inom organisationen.

om Frågan är i högsta grad aktuell inför utvidgningen till Central- och Östeuropa grund att det handlar om så många ansökarländer och att

av alla är fattiga i jämförelse med de tidigare medlemmarna. En annan fråga är

utvidgning och medföljande sidobetalningar inte kan anses vara en om naturlig del den europeiska solidariteten Är vi beredda att betala

av utvecklingskostnadema för de nya medlemmarna genom att själva reducera vårt stöd från unionen exempelvis Om så inte är fallet kan då de nya medlemmarna komma att utnyttja sin maktposition inom unionen genom

O Ingmar Karlsson, Regionernas Europa Ett modebegrepp eller politisk Realitet

-

60 Regionalpolitiken i en utvidgad europeisk union SOU 1997: 160

att bilda blockerande koalitioner Innebär detta att utformningen

av en framtida regionalpolitik kan komma att styras av de nationerna till

svagare förmån för dem själva och att de rika länderna måste betala räkningen

I en inflytelserik uppsats konstaterar Richard Baldwin m.fl. att: New entrants can and have used their power as members to boost EU structural spending in their nations by changing the level of spending and by changing eligibility criteria. Why should the CEECs different

be any

De nya medlemmarnas villkor i EU bestäms alltså inte enbart under själva medlemsförhandlingama utan även under kommande år där de som medlemmar kan utöva inflytande EU:s beslut. Hur framgångsrikt de kan driva olika förslag är naturligtvis avhängigt de institutionella villkor

som kommer att gälla. Spelteoretiska analyser visar att negativ kontroll, dvs förmågan att blockera gemensamma beslut, är medlemmars viktigaste

nya maktbas. Inslaget av negativ kontroll kan teoretiskt minskas exempelvis genom att förändra röstfördelningen i rådet, sänka nivån för majoritetsbeslut och höja nivån för blockerande minoritet. Det här

är diskussionen om institutionella reformer bottnar där vi ännu inte vet

men hur frågan kommer att hanteras. IGC-förhandlingama och Amsterdamfördraget har skjutit den institutionella frågan framtiden.

Den kommande maktförändringen är emellertid inte enbart fråga

en om antalet röster och formella beslutsregler i rådet och parlamentet, det handlar

också i allt högre utsträckning förändringar i det informella

om förhandlingsmaskineriet i Europa. Romfördraget ändrades

genom Enhetsakten från första juli 1987. Genom anslutningen Portugal och

av Spanien föreslog kommissionen att tillägg skulle göras till Romfördraget för att underlätta beslutsfattandet. Enhetsakten stakar ut kursen för den europeiska integrationen och hur den sociala sammanhållningen mellan medlemsstaterna skall öka. Enhetsakten behandlar frågan ekonomisk

om en och monetär union och ett europeiskt monetärt system. Enhetsakten drar vidare upp riktlinjerna för gemenskapens inom det sociala området.

ansvar

Det kanske viktigaste bidraget blev införandet av majoritetsbeslut i rådet gällande en rad frågor som tidigare krävt enhällighet. Enhälligheten

var grunden för att även de små staterna med låga röstetal i rådet skulle våga sig på ett medlemskap. Genom det allmänna till medlemskap

upprop som

Baldwin, R E, J 1 Francois R Portes 1997.

Å Jfr. Widgrén, M 1995.

SOU 1997: 160 Regionalpolitiken i en utvidgad europeisk union 61

återfinns i Romavtalet har det varit viktigt för gemenskapen att inte framstå

ett hot mot de små staternas integritet. I sitt s k Metalltal framhöll som statsminister Tage Erlander att Sverige borde vara försiktigt med att överlåta beslutssuveränitet till övernationella institutioner, vilka styrdes av majoritetsbeslut. Så länge principen om enhällighet gällt, vilken ger varje land ett veto mot beslut det ogillar, har ordningen i rådet varit relativt enkel att upprätthålla. För grupper som å ena sidan vill se en snabbare och radikalare förändringstakt Europa i riktning mot en federal statsbildning,

av har det hittills skett varit för lite och för tamt. För dem å andra sidan

som som tycker att den nationella suveräniteten hotas av EU:s framväxt kan det

skett vara för mycket och för betydande för att inte allvarligt rubba som maktbalansen mellan medlemsstaterna och gemenskapens organ. Diskussionen i Sverige har också följt dessa linjer.

Fördraget understryker vikten av att principerna om frihet, demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna är ett rättesnöre för hela organisationen och dess medlemmar. Solidariteten mellan folken måste förstärkas liksom institutionemas demokratiska karaktär och effektivitet. Medlemmarna har föresatt sig att uppnå en konvergens mellan ekonomiema i sina länder samt att upprätta en ekonomisk och monetär union enligt bestämmelserna i fördraget omfattar en gemensam valuta.

som Regionalpolitikens utformning är ett led i den processen.

EU:s regionalpolitik har till dags dato fått en reglerande effekt som gränsar till omfördelning. Genom omfattande utvidgning kommer det

en konstitutionella problem som ligger i bakgrunden att aktualiseras. Den principiella skillnaden mellan reglering och omfördelning ifråga om demokratisk inte bortse ifrån. Omfördelning kan

legitimitet går att

principiellt tänkas förutsätta högre grad av folklig förankring än vad

en reglering gör. Reglering kan ses som sättet att skapa en gemensam institutionell spelplan för Europa och ett uttryck för en gränsöverskridande problemlösning enskilda stater omöjligt kan åstadkomma egen hand

som och där EU kan fungera som ett gemensamt instrument. Regleringen har därmed uppenbar effektivitetsaspekt och EU kan i bästa fall åtnjuta en

en folklig legitimitet för sin leveransförmåga. Omfördelning däremot har att göra med överföringar från vissa identiñerbara till andra. Sådana

grupper omfördelningar är förvisso ingen nyhet det internationella planet och har

3 Luif, P 1995.

Idén är lånad från ett föredrag av statsvetaren Sverker Gustavsson vid ett UDseminarium i juni 1997 på Handelshögskolan i Göteborg.

62 Regionalpolitiken i en utvidgad europeisk union SOU 1997: 160

sedan lång tid förekommit i exempelvis biståndssammanhang. Den viktiga skillnaden är emellertid att bilaterala utvecklingsbistånd har klar en demokratisk legitimitet genom att föremål för öppen åsiktsbildning vara bland medborgarna i givarlandet, att finnas med i valdebatten och att beslutas i riksdagen.

För EU kan omfördelning ses som ett sätt att stärka sammanhållningen i Europa och öka den sociala rättvisan på kontinenten, också ett men som viktigt sätt att lösa knutar i EU:s beslutsprocesser. Argumentet upp om sammanhållning kan tolkas som att gjuta olja på vågorna i EU-systemet och förhindra att välståndsskillnadema motverkar uppkomsten av en europeisk identifikation i fattigare medlemsstater. Omfördelningen skulle således minska friktionen i EU:s beslutsprocesser och stärka dess ställning i Europa. Det andra argumentet om en europeisk rättvisa är ett traditionellt federalt argument i linje med att EU-medborgama har anledning att jämföra sig med varandra och ställa krav minskade klyftor med EU om som rättviseorgan.

Den teoretiska distinktionen mellan reglering och omfördelning kan naturligtvis inte tillämpas till fullo på den praktiska politiken. Många åtgärder befinner sig i ett gränsland mellan dessa poler och har inslag av både reglering och omfördelning. Hur skall man exempelvis karakterisera sammanhållningsfonden, som visserligen riktas till de svagaste staterna inom EU, men som samtidigt inriktas gränsöverskridande problemlösningar ifråga om infrastruktur och miljö vilket naturligtvis berör många fler medlemsstater -

Under senare år har kraven på Ökad omfördelning skärpts i samband med utvidgningar och fördjupningar. Kraven gäller särskilt regionalpolitik, infrastruktur- och miljöpolitik samt biståndspolitik. Samtidigt har EU vid Edinburgh-mötet år 1992 beslutat om ett budgettak 1,27 procent av BNP. Det innebär att EU:s ornfördelningsåtaganden bara förutsätts kunna öka i takt med den ekonomiska tillväxten och tillskotten från nya medlemsstater.

Överstatligt beslutad omfördelning kan ett federalt inslag i EU. ses som Tidigare uppfattades den federala problemställningen i hög grad som en fråga om ställningstaganden till fördjupningar samarbetet. Så fanns t av ex. i samband med Maastrichtfördraget omfattande diskussion dess en om federala inriktning. En utvidgning till fattiga stater börjar visa sig nu innehålla en kraftig federalistisk impuls de ökade kraven på genom omfördelningar och institutionella reformer. Det gäller både den tidigare utvidgningen till Medelhavsstaterna och den aktuella östutvidgningen. nu

SOU 1997: 160 Regionalpolitiken i en utvidgad europeisk union 63

Omfördelningarna medför onekligen särskilda legitimitetsproblem. Omfördelning är i hög grad beroende av att det finns en folklig solidaritet vilket i sin tur förutsätter en delad identifikation. I medlemsstaterna utgör omfördelning en klassisk politisk skiljelinje mellan vänster och höger som ägnas omfattande politisk debatt och mobilisering. En långsiktig omfördelning från Europas rikare länder till de fattigare har därmed en

. betydande partipolitisk konfliktpotential och en ideologisk laddning. Åtminstone vad gäller den europeiska identifikationen kan konstateras att den fortfarande är en bräcklig förutsättning på det folkliga planet, såväl i Sverige som i Tyskland och Storbritannien. Det är illustrativt att den svenska debatten om medlemsavgiften i EU i hög grad handlar om att avgiften är för hög och att Sverige på olika sätt måste söka återvinna så mycket som möjligt i form av olika bidrag och EU-satsningar i Sverige. Sällan har röster höjts i debatten som sett avgiften som en positiv solidaritetshandling med fattiga folkgrupper i Grekland, Spanien, Portugal och Irland. Det är svårt att av den allmänna debatten utläsa att det idag skulle finnas en vilja att göra betydande uppoffringar för folkgruppema i Central- och Östeuropa.

En tänkbar utgång av en ökad användning av EU som omfördelningsinstrument är att dess partipolitiska aspekter framträder tydligare och att de nya europeiska partierna kan komma att vitaliseras. Under 1997 har de socialdemokratiska partierna skördat stora triumfer i de nationella valen i Storbritannien och Frankrike. Inför 1998 års val i Tyskland känner det socialdemokratiska partiet uppenbarligen segervittring. Frågan är vilken skillnad det gör för EU om det under utvidgningsprocessen domineras av socialdemokratiska eller konservativa regeringar. En försiktig bedömning är att ett socialdemokratiskt Europa kommer att visa större benägenhet för omfördelning än vad ett konservativt eller kristdemokratiskt kan tänkas göra.

Alla stater som kan bli medlemmar är fattiga i jämförelse med de tidigare medlemmarna, men de är många. Sett ur den synvinkeln innebär utvidgningen maktförskjutning inom unionen, om de alla skulle bli

en medlemmar. De tidigare fyra fattiga får sällskap med ytterligare fattiga stater och blir i en första omgång kanske nio till elva. Omräknat i röster i rådet enligt det gällande systemet innebär det att de fattigaste medlemsländerna utan vidare tillsammans förfogar över en blockerande koalition. Inget beslut kan fattas i EU som dessa stater samfällt går emot. En fortsatt utvidgning innebär ytterligare maktförskjutningar i denna riktning. Visserligen har dessa stater säkert många intressekonflikter sinsemellan, men där finns också en betydande intressegemenskap i fråga

omfördelningar mellan unionen och dess medlemmar. Ju flera de nya om

64 Regionalpolitiken i en utvidgad europeisk union SOU 1997: 160

medlemmarna blir desto starkare deras förhandlingsposition förutsatt att beslutsreglema förblir oförändrade. I motsvarande grad kan en maktomfördelande utvidgning stoppas genom gällande enhällighetsbeslut i utvidgningsfrågan. En nejsägare är tillräckligt för att utestänga alla nya medlemmar.

Institutionell anpassning i ansökarländema

Utvidgningen kan komma att bli en bricka i maktspelet mellan olika intressen i EU 15. Stora förändringar av unionens regelverk kan bli följden. Men utvidgningen kommer också att medföra förändringar av strukturen i det enskilda ansökarlandet. En utvidgning av den omfattning som nu förestår innebär inte bara påfrestningar unionens regelverk och ideologi. Den kommer i allra hösta grad att innebära krav anpassning inom varje enskilt land. Vad krävs av ansökarländema i form av institutionell anpassning Klarar de att utveckla ett fungerande flemivåstyre Kan de bygga upp en fungerande administration Vad krävs i form av juridisk kompetens och demokratisk förankring

Den förändring som sker inom unionen har stor inverkan medlemsstaternas struktur och funktion. Varje känd form av politisk beslutsordning och de hierarkier som skall vara inblandade kommer i olag. Det som varit klara befalsförhållanden inom ett system influeras av strukturer som ligger utanför den egna sfären. En region kan exempelvis ha direktkontakt med andra regioner i angelägenheter som tidigare exklusivt behandlades av nationalstaten. Det innebär att inrikespolitik som skild från internationell politik inte längre är lika självklar vare sig till innehåll eller definition. Den europeiska utvecklingen innebär en utmaning mot traditionella territoriella uppfattningar, men även mot grundläggande synsätt i den Statsvetenskapliga disciplinen. Internationell politik och inrikespolitik, suveränitet och internationellt samarbete, stater och regioner är klassiska motsatspar vilka börjar framstå föråldrade analytiska

som instrument. Därmed framstår även de gamla teoretiska begreppen

som alltför begränsade i sin räckvidd. I själva verket har en ny kategori politiska beslut sett dagens ljus som hämtar sina särdrag från inrikespolitiken och utrikespolitiken, men som har sin egen karaktär. En politik som kräver en

teoretisk bas för att riktigt kunna analyseras. Från det inrikespolitiska ny fältet kommer den demokratiska traditionen med debatt och olika former av motsättningar. Aktörema är departementen och ämbetsverken, men hit

5 SOU 1995:131, s.l2, samt Kilper, H 1997.

SOU 1997: 160 Regionalpolitiken i utvidgad europeisk union 65

en

räknas även kommuner, landsting och länsstyrelser. De har alla sina intressen att bevaka och de blir, i takt med att regelverken tillåter det, alltmer utpräglade spelare den internationella arenan. Det europeiska flemivåsystemet konstitueras ett mycket stort antal aktörer, vilka

av

synnerligen komplext samspel mellan de olika nivåemam. genererar ett

Det är så integrationen skapas. När flera politiska nivåer samtidigt utövar makt över ett visst territorium uppträder krafter som verkar för integration i olika riktningar. Europa har genom integrationen tillkommit ett nytt

som territorium vilket också omvandlar det traditionella samspelsmönstret mellan stat, region och kommun. Vissa krafter försöker etablera

en europeisk integration, andra nationell och åter andra regional eller

en en lokal integration. Det pågår många integrationsprocesser i Europa. Det leder till att det förekommer olika tolkning av vad integrationen skall bestå av och vilka som skall vara inblandade i den. Det finns inte ett folk att integrera, det finns många, och genom den förestående utvidgningen kanske för många.

Ett viktigt begrepp i den moderna internationella statsvetenskapen är govemance. Innebörden av begreppet brukar anges till "adoption of generally binding decisions".18 Poängen med detta anglosaxiska begrepp är att det kan kontrasteras mot government vilket av hävd är knutet till statsbegreppet. Visserligen brukar govemance också användas i statssammanhang men den institutionella anknytningen är öppnare. Förklaringarna till förskjutningen från government till govemance i den Statsvetenskapliga litteraturen brukar till internationalisering 19 och

anges funktionell differentiering. Den begreppsliga spänningen mellan government och govemance kommer särskilt till uttryck vid olika europastudier och i olika analyser av territorialstatens förändrade karaktär. Häri ligger grunden till en ny teori om händelseutvecklingen i Europa.

Om man skall förstå EU i termer government handlar det räcka

av om en kategorier från enhetsstatsbildning, federal förbundsstat, statsförbund,

ny

6 Ström, L-I, Från Likhet till mångfald, under utgivning.

7 SOU 1995:131, 5.14.

Jfr. Jachtenfuchs, M 1997, s.

Jfr. Gidlund, J 1995, Kohler-Koch, B 1996, Marks, G 1993, Mörth, U 1996, samt Risse-Kappen, T 1992.

66 Regionalpolitiken i en utvidgad europeisk union SOU 1997: 160

mellanstatlig internationell organisation etc. Om det samtidigt är så

att man bedömer att EU vare sig kan bli ett statsförbund eller en ny statsbildning utan befinner sig i ett sorts jämviktsläge mellan stolarna behövs nya analysinstrument.

Om man samtidigt skall förstå dagens statsbildningar i västra Europa i termer av traditionell statsrätt och statsteori blir suveränitetspoolningen inom EU svårhanterlig. I denna situation har empiriska studier av EU:s levande författning visat en institutionell komplexitet utan motstycke. Detta stora förhandlingssystem har utvecklat en gränsöverskridande politisk process med en mångfald aktörer som vid sidan av staterna även består av företag, organisationer, regioner, kommuner etc. Här finns omfattande studier av policynätverk och policygemenskaper som viktiga utgångspunkter för förståelsen av den nya politiska ordningen. Strukturfonderna och kommissionen utgör ett nav i detta flemivåstyre som växt fram under särskilt det senaste decenniet och som bland annat inneburit en växande subnationell lobbyverksarnhet i Bryssel och ett regionalt alliansbyggande över gränserna som torde sakna historiskt motstycke.

Det är nästan omöjligt att föreställa sig hur de nya regionala aktörerna från Central- och Östeuropa kommer att agera och vilka mål och allianser som blir aktuella. Det enda som torde stå klart är att ett utvidgat EU i sanning blir ett nytt Europa.

Regionalpolitiken i nationalstatema har bidragit till att stärka stynnekanismema i regionerna och detta har i sin tur bidragit till att uppmuntra lokala mobiliseringskrafter. Från början var detta inte medtaget i beräkningarna, utan idén var snarast att regioner och lokalsamhällen skulle delta som hjälpleverantörer och mottagare av de bidrag staten kunde distribuera. Genom att denna form av top-down politik genomfördes systematiskt via förhandlingar med lokala och regionala intressen kom hela processen att bli starkt politiserad. Precis som händelseutvecklingen korn att bli inom nationalstatema har den också blivit inom EU:s regionalpolitik. Hela processen politiseras och drar igång lokala mobiliseringskrafter som ingen vet vart de styr. Genom att den europeiska politiken dessutom inför starka såväl fiskala som monetära regler, vilka kan få negativa effekter för svaga regioner, kan hela processen leda till att legitimiteten för

politikområdet ställs ifrågazo.

2° Keating, M 1995.

SOU 1997: 160 Regionalpolitiken i en utvidgad europeisk union 67

Hur kan medlemskapet komma att påverka den lokala och regionala demokratin i ansökarländema Den första reflektionen är hur pass lite kommissionen har att säga om det demokratiska problemet i allmänhet och den regionala och lokala demokratin i synnerhet. Hur är det exempelvis möjligt att applicera begreppet stabila politiska institutioner i stater som befinner sig i en transitionsfas under 1990-talet efter Sovjetunionens sönderfall Stabilitet i demokratiska sammanhang kan knappast avgöras genom att studera huruvida de första valen gått rätt till och om regeringar har avgått i god demokratisk ordning efter valförlust. En sådan bedömning måste grundas en längre tidsperiod än några år. Det innebär att varje bedömning som nu görs av ansökarländemas politiska institutioner vilar på ett betydande mått av gissningar och förtroende eller misstroende för aktuella regimer.

I kommissionens analys av ansökarländema fäster man stor vikt vid det nationella demokratiska systemet och statsförvaltningen. Med hänsyn till att en betydande del av EU:s stöd avser subnationella miljöer är det egendomligt att man av allt att döma inte intresserat sig mer för tillståndet i de regionala och lokala strukturerna. En viktig del övergången från

av kommunism till demokrati och marknadsekonorni har bestått i reformering av den offentliga förvaltningen och utvecklandet av lokal självstyrelse. En undersökning av femton postkommunistiska stater visar att det har skett en dramatisk omvandling det lokala planet; det finns numera mer än 58.000 kommuner med i genomsnitt 5.719 invånare. Variationen är stor. När det gäller invånarantal finns det högsta medelvärdet i Litauen 66.000 och det lägsta i Tjeckien l.60O.21 Det finns en påtaglig heterogenitet, också

men en institutionell instabilitet de regionala planen i ansökarländema. Demokratin synes vila bräcklig grund, då deltagandet i exempelvis de ungerska lokalvalen 1994 låg på 34 procent av valmanskåren. Ungern anses ha den kanske starkaste och modernaste formen av lokalt självstyre bland ansökarländerna.

För att utvidgningen skall lyckas kommer det att krävas goda politiska institutioner på såväl central regional och lokal nivå. Det politiska

som systern som växer fram i Europa idag är starkt präglat av flera nivåer plus en blandning av privata och offentliga aktörer. Det kräver oerhört hög kompetens för att klara den mångfald intressen möts Ju

av som arenan. förr både den privata och offentliga sektorn kan komma i nivå med vad som finns inom EU 15 större är chansen att välståndet skall spridas i de

Jfr. Elander, 11997.

68 Regionalpolitiken i en utvidgad europeisk union SOU 1997: 160

nu aktuella ansökarländema. Gamla auktoritära och antidemokratiska dimstråk som dröjer sig kvar hindrar sikten mot framtiden. För att det gränsöverskridande regionala samarbetet skall kunna utvecklas exempelvis kring Östersjön är det av betydande vikt att det sker regionala och lokala självstyrelserefonner i ansökarländema. Denna fråga behöver aktualiseras tydligt under de fortsatta förhandlingarna om EU-medlemskap.

Ett minst lika svårbemästrat problem som den lokala demokratin är förhållandena inom administrationen. I den processen måste alla tänkbara resurser sättas in. Det finns här utrymme för ett omfattande faddersystem där institutioner och företag i sina egna organisationer kan träna ett antal personer per år från ansökarländema. Det skulle universitet och

genom högskolor, offentliga myndigheter och privata företag och organisationer kunna bli till en helt ny bas för den framtida utvecklingen. På det sätt som skett i östra Tyskland skulle därmed flera smärtsamma steg i utvecklingsprocessen avsevärt kunna förkortas. Den mångfald initiativ som idag förekommer borde inrikta sina krafter kompetens och attitydförändringar i en samordning som respektive länder kan göra på bilateral basis. Även demokratin är i högsta grad utbildnings- och

en kompetensfråga och utan den ingen hållbar förändring. Det transforrnerade Central- och Östeuropa kan bedömas som önskvärt, kanske nödvändigt, ur europeisk synpunkt efter murens fall med helt nya möjligheter att utveckla säkerhet, välfärd och demokrati hela kontinenten. Men en nödvändig transformation får inte ske ett sådant sätt att medborgarna känner sig ensidigt informerade eller manipulerade.

Regionalpolitiska kostnader

En utvidgning kommer att påverka unionens regelverk och dess tillämpning. Vidare kommer såväl struktur som funktion i varje nytt medlemsland att påverkas. Ytterligare en fråga är: vad kommer det att kosta

Budgeten har varit en betydande konfliktkälla inom gemenskapen. Strävandena har varit att skapa en trygg ekonomisk bas för organisationen. Två budgetreformer 1970 och 1975 innebar att gemenskaperna skulle finansieras genom tre intäktskällor: tullavgifter, jordbruksavgifter och upp till en procent av momsskattebasen. Mellan 1979 och 1984 befann sig gemenskapen i en uppslitande motsättning om Storbritanniens bidrag eftersom britterna hävdade att 1970 års budgetreform, som tillkommit före Storbritanniens medlemskap, var utfonnad på ett sådant sätt att den missgynnade dem. Så följde en lång strid om budgeten vilken resulterade i en uppgörelse om en höjd nivå för uttaget av momsskattebasen och en

SOU 1997: 160 Regionalpolitiken i en utvidgad europeisk union 69

långsiktig mekanism för att begränsa engelsmännens bidrag. För kommissionen var brittemas agerande olyckligt eftersom det förde upp till ytan medlemsstaternas strävan att uppnå juste retour, dvs att få ett återflöde av pengar av ungefär samma storlek som inbetalningarna. Ett växande bekymmer idag är att Tyskland börjat diskutera sin roll som finansiär. Så sent som den 9 augusti 1997 hävdade den tyske finansministem Theo Waigel i intervju i tidskriften Der Spiegel att Tysklands årliga bidrag till

en EU måste minskas med ungefär en tredjedel motsvarande 30 miljarder svenska kronor mot bakgrund av den statsfinansiella situationen. För att sätta kraft bakom orden, som strider mot ingångna avtal, hotade Waigel att blockera stöden till ekonomiskt fattiga regioner i Europa om kravet inte tillgodoses. En lärdom av brittemas långa kamp för att minska sina bidrag är att EU kan hamna i en utdragen handlingsförlarnning i en situation där man samtidigt skall genomföra EMU- och utvidgningsprocessema. Den svenska regeringen har intagit hållningen att försöka minska uttaget av den svenska avgiften, vilken planeras blir 20 miljarder kommande budgetår. Bidragen från EU beräknas ge 10,98 miljarder.

Kostnaderna för strukturfonderna har fyrfaldigats sedan 1988. Vad kommer

utvidgning EU 15 till ytterligare 5-10 tidigare öststater att kosta en av regionalpolitiskt Kommissionens svar, som ges i Agenda 2000, är att EU:s budget för omfördelning via strukturfonderna och sammanhållningsfonden kommer att öka från nivån 200 miljarder ecu för perioden 1993-99 till hela 275 miljarder för 2000-2006. Inom denna ram föreslås att 45 miljarder ecu, dvs sjättedel, öronmärks för nya medlemsstater, inklusive 7 miljarder

en ecu i särskilda stöd före det formella medlemskapet. Ökningen av budgetramen beror att EU hittills inte använt hela utrymmet upp till budgettaket l.27% totala BNP, att kommissionen föreslår stora

om av förändringar i nuvarande budgetstruktur, särskilt ifråga om CAP och strukturfonderna samt att den gör vissa antaganden om den fortsatta ekonomiska utvecklingen i Europa.

Hur realistisk är kommissionens kalkyl och med vad kan egentligen en adekvat jämförelse göras Utredningens bedömning är att det endast finns en jämförbar händelse och det är DDR:s inlemmande i Förbundsrepubliken. Förbundskansler Helmut Kohl och den tyska regeringen hävdade att enandet inte skulle bli kostsamt och att skatterna inte skulle behöva höjas för att klara integrationen. Hösten 1996 nåddes den ackumulerade nivån av statliga överföringar från västra Tyskland till

22Prop. 1997-98:

70 Regionalpolitiken i en utvidgad europeisk union SOU 1997: 160

det forna DDR den hissnande bruttosumman 1.000 miljarder DM och netto 750 miljarder DM. Som högst uppgick överföringama till 185 miljarder DM under år 1995. Dessa transfereringar svarar nu för mer än 5% BNP i

av västra Tyskland och har naturligtvis medfört betydande skattehöjningar och

särskild solidaritetsskatt. Det kan DDR endast en vara värt att notera att hade 17 miljoner invånare medan ansökarländema har 100.

Ett speciellt problem vid bedömningen av kommissionens kalkyl är att den baseras på en rad antaganden om framtiden som inte nu kan prövas. Kommissionen föreslår efter ingående prövning att fem stater erbjuds

en medlemskapsförhandlingar i en första omgång: Estland, Polen, Slovenien, Tjeckien och Ungern förutom Cypern som tidigare inbjudits. Övriga ansökarländer skall årligen följas upp och individuellt inleda medlemskapsförhandlingar när de anses uppfylla de tre kriterier som fastställdes vid rådets möte i Köpenhamn år 1993: 1 stabila institutioner som garanterar demokrati, rättsstat, mänskliga rättigheter och respekt för och skydd av minoriteter, b förekomst av en fungerande marknadsekonomi, liksom förmåga att hantera konkurrensen och marknadskraftema i unionen samt c förmåga att åta sig medlemskapets skyldigheter inbegripet anslutning till målen om en politisk, ekonomisk och monetär union. Det återstår emellertid att se vilka beslut som rådet och parlamentet kommer att fatta i frågan. Vad händer med kalkylen om antalet stater i första omgången utökas till sju eller reduceras till tre Ett annat antagande är att ansökarländema har en begränsad absorbtionsförmåga av stöd utifrån, dvs när stödet överstiger en viss nivå avtar nyttan av ytterligare medel. Sådana begränsningar har att göra med antalet projekt som föreligger, dvs idérikedomen men också med den administrativa kapaciteten i dessa Även avancerade kan ha svårt absorbera

stater. stater att EU-stödet vilket framgår av att exempelvis EU-l2 inte kunde utnyttja mer än 70% av det tillgängliga stödet från strukturfondema under år 1994. I de gamla öststaterna befinner sig förvaltningen fortfarande i en transitionsfas, som framgått, och kapaciteten att hantera många utvecklingsprojekt är mycket begränsad. Här föreligger en klar skillnad mot situationen i gamla DDR vid enandet med Västtyskland eftersom den effektiva västtyska administrationen kunde leda moderniseringen och transitionen. Den möjligheten är inte konstitutionellt öppen för EU, vilken inte heller har administrativ kapacitet för uppgiften. I stället görs jämförelser med absorbtionsförmågan hos utvecklingsländer och med de fattigaste av EU:s

Bundesregierung internet-information 1997, DM 1,000 billion for reconstruction of eastern Germany.

SOU 1997: 160 Regionalpolitiken i utvidgad europeisk union 71

en

nuvarande medlemsstater. I Agenda 2000 anges ett tak för stödet till ett enskilt land genom strukturfondema och sammanhâllningsfonden, nämligen 4% av dess BNP.

Ofta används transfereringama till Grekland som jämförelseobjekt. Där beräknas utbetalningarna från strukturfonderna uppgå till summan 400 ecu

mot slutet sekleLM Om jämförelsen istället görs med forna per person av DDR hamnar transfereringsnivån på storleksklassen tio gånger högre per capita. År 1991 uppgick BNP i forna DDR till 91.5 miljarder samtidigt

ecu som betydligt mer än halva detta belopp transfererades från västra Tyskland. Ändå kan knappast hävda invånarna i östra Tyskland

man att tycker att det görs för mycket eller att insatserna är tillräckliga, tvärtom Det finns därför skäl att betvivla realismen bakom resonemanget om begränsad absorbtionsförmåga.

Även alla medlemmar blir nettobidragstagare så kommer de att

om nya betala medlemsavgifter; det finns därmed en intäktskälla för EU vid utvidgningen. För att bedöma dessa intäkter måste bestämda

nya antaganden göras om den ekonomiska utvecklingen under den närmaste femårsperioden. Den allmänna föreställningen är att tillväxten kommer att bli större i ansökarländema +4% per år än i EU 15 + 2,5% per år under perioden 2000-2006. Det aktuella stora välfärdsavståndet förväntas således minska i framtiden och därmed ge större direkta intäkter till EU. I återuppbyggnaden av ansökarländernas infrastruktur och produktionskapacitet kommer näringslivet i Europa att finna intressanta affärsmöjligheter, vilket ger en indirekt stimulans och intäkter inom EU 15.

En känslig effekt av utvidgningen är att EU:s genomsnittliga BNP per capita minskar, vilket med bibehållna regler ger besparingseffekter i de nuvarande regionalpolitiska programmen. Med dagens regler skulle 45 miljoner invånare förlora rätten till EU-bidrag denna nivåsänkning nu

om genomfördes. Stor förlorare blir sannolikt Irland som haft en gynnsam ekonomisk utveckling under senare år och därför kan komma att hamna ovanför strecket för såväl stöd från sammanhâllningsfonden som mål stöd från strukturfondemazö I de vitböcker tagits fram regeringama

som av

Jfr. även Rabinowicz, E 1996, s. 130f.

Jfr. European Commission, 1996. The spatial consequencies of the integration of the

new German Länder into the Community.

Begg, I 1996.

72 Regionalpolitiken i en utvidgad europeisk union SOU 1997: 160

i de fyra fattigaste länderna inom EU inför IGC framkommer påtaglig

en oro över att tillkomsten av nya och ännu fattigare medlemsstater kan minska flödet av stödpengar. Den spanska regeringen motsatte sig exempelvis nedskärningar inom de nuvarande programmen och förordade tillförsel av ytterligare resurser till regionalpolitiken och sammanhållningsfonden. Den italienska regeringen varnade för att utvidgningen kan minska EU-intresset bland Medelhavsländerna. Kommissionen har emellertid i Agenda 2000 valt att föreslå reformering

en av stödstmkturen och att 75%-regeln kvarstår oförändrad. Behovet av stöd i de nya medlemsstaterna kan väntas bli långvarigt. Om ansökarländema får en dubbelt så snabb tillväxt som EU 15 kan det ta 30-40 år innan de når

till 75 %-nivån EU:s genomsnittsliga BNP capita. upp av per

I framtiden anser kommissionen att antalet gemenskapsinitiativ skall minska och andelen EU-medborgare som lever i de olika stödornråden skall reduceras från det nuvarande 51%-läget till en nivå i intervallet 35-40%. Antalet mål begränsas till enbart tre och nyckelordet är koncentration till mindre geografiska områden och färre ändamål:

Mål l omfattar 2/3 av strukturfondema och skall riktas till mindre utvecklade regioner med en BNP per capita som är lägre än 75% av genomsnittet i EU. De regioner som inte längre blir berättigade till stöd i den nya ordningen föreslås erhålla ett utfasningsstöd under en begränsad tid. I Mål l ingår även det nuvarande Mål 6 vilket föreslås finnas kvar som ett specialarrangemang i ungefär oförändrad omfattning.

Mål 2 riktas till regioner utsatta för radikal strukturomvandling inom industri, service, fiske eller jordbruk. Här föreslås en mer koncentrerad geografisk insats jämfört med nuvarande mål 2 och 5b. Även här tänker sig kommissionen ett utfasningsstöd under en viss period.

Mål 3 ges till regioner som inte omfattas av mål l eller 2 och där medlemsstaterna vill utveckla utbildning, omskolning och arbetsmarknadsinsatser.

När det gäller sammanhållningsfonden föreslås att den får finnas kvar och även fortsättningsvis skall vara landspeciñk det kan diskuteras om det är riktigt att ta med sammanhållningsfonden i EU:s regionalpolitik, men så görs i regel inom EU. Anledningen torde vara att de berörda staterna har en så allmänt svag ekonomi att hela det nationella systemet av regioner kan

Jfr. Baldwin, R E 1994, s. 10.

SOU 1997: 160 Regionalpolitiken i utvidgad europeisk union 73

en

anses behöva stärkas. Skulle medlen i stället kanaliseras via strukturfondema skulle det måhända svårt att få önskade

vara samma träffbild genom att ändra stödreglema eftersom det troligen skulle ske ett överspill till andra delar av kontinenten.

Ett särskilt problem i sammanhanget är EU:s additionalitetsprincip, dvs att EU inte ger full kostnadstäckning utan förutsätter medfinansiering ofta till 50% av andra partners. Grundtanken är att strukturfondema inte skall ersätta medlemsstaternas regionalpolitiska insatser utan komplettera dem. Risken bedömdes överhängande att de nya resurserna annars skulle användas för att fasa ut de nationella regionalpolitiska medlen. Undantaget är sammanhållningsfonden som har betydligt lägre krav samfinansiering än strukturfondema. I de fattiga ansökarländema utgör additionalitetsprincipen en viktig restriktion för möjligheten att ta emot stöd. De medfinansieringskrav som ställs för att stödberättigade områden ska få del av medlen från strukturfondema skapar begränsning

en stödens storlek. Ibland dagens medlemmar har exempelvis Spanien och Irland endast 40 procent av tillåten eller möjlig nivå på grund av avsaknad av egna resurser. I Belgien och Tyskland däremot ligger siffran på 70 procent. Detta leder till att de fördelar som fattiga länder skall få inte kan uppfyllas. En stor del av det regionala stödet går därför till två länder i huvudsak, Tyskland och Italien. De har resurser till att fullt ut uppfylla kraven på medfinansiering. Det totala stödet i de fattigaste

per person länderna inom EU 15 uppgår till mellan 6 och 30 procent den italienska

av nivån. Lobbyistema kan till och med bli så i jakten EU-

framgångsrika

medel att det inte finns motfinansiering. En generell tendens är att medlemsstaterna använder sin tidigare nationella regionalpolitiska budgetram för att finansiera partnerskapet i strukturfondsprogrammen. Det medför att regionalpolitiken europeiseras betydligt snabbare än som framkommer av tillväxten i strukturfondema. Fortfarande är emellertid omfattningen av den nationella regionalpolitiken i medlemsstaterna i storleksklassen tre till fyra gånger större än EU:s.

Europaparlamentets budgetkomrnitté arrangerade i maj 1996 en offentlig utfrågning om finansieringen av utvidgningen. Den förre polske finansministern Lewandowski hävdade att Polen visserligen skulle vara kvalificerat för stöd från strukturfondema, men skulle ha problem med att ta emot pengarna om inte reglerna ändrades. Mot denna bakgrund var

28 Europeiska unionen 1997, Första rapporten om ekonomisk och social sammanhållning.

74 Regionalpolitiken i en utvidgad europeisk union SOU 1997: 160

Polen enligt Lewandowski mer intresserat av stöd från sammanhållningsfonden, av det skälet att kravet medfinansiering sannolikt blir begränsat till 15%, stöd från strukturfondema. Under

än av senare år har det ibland framförts förslag om att ansökarländema skulle befrias från detta krav och kunna påräkna full kostnadstäckning av programmen. I kommissionens Agenda 2000 vill man emellertid inte ha någon sådan särbehandling av de potentiella nya medlemmarna utan synsättet är att EU:s regelsystem skall gälla för alla.

Traditionellt dominerades EG:s budget av CAP. Framväxten av EU:s regionalpolitik har inneburit en relativ minskning av CAP till förmån för satsningar strukturfondema. Det finns således en förskjutning från jordbruks- till regionalpolitik. Redan i samband med införandet av Enhetsakten var det tydligt att Medelhavsländema föredrog satsningar på regionalpolitik framför jordbrukspolitik. I Agenda 2000 bedömer kommissionen att det framtida CAP kan rymmas under det fastställda budgettaket som bl a innebär att dess kostnader inte får stiga mer än motsvarande O.74% av BNP-ökningen i medlemsstaterna. Detta tak kan knappast betecknas som någon egentlig nedskärning, inte minst som jordbrukspolitiken fortsatt att expandera i fasta priser sedan införandet

av budgettaket.

Sammanfattande diskussion utifrån olika scenarier.

Det är omöjligt att fullt ut bedöma budgetära och andra effekter av en utvidgning. Försök har gjorts för att kvantifiera regionalpolitiska kostnader och intäkter, men träffsäkerheten kan ifrågasättas. I följande avsnitt diskuteras därför effekterna utifrån tre olika scenarier: Utvidgning utan förändrad regionalpolitik, utvidgning med en gradvis förändrad regionalpolitik och utvidgning med en kraftigt reformerad politik. Alternativen är inte varandras motsatser. Utvecklingen kan mycket väl ta vändningen att alla tre varianterna blir verklighet genom att processen startar i nuläget och sedan via måttliga förändringar leder fram till mer genomgripande förändringar. Medlemsländerna är inblandade i en fortgående process som karaktäriseras mera av stegvis förändring än tvära kast. Kontrasten mellan alternativen blir därför inte så knivskarp

som direktiven kan ge intryck av.

Together in Europe, Nummer 89, 15 maj 1996, European Union Newsletter for Central Europe.

Jfr. Allen, D 1996, s. 229.

SOU 1997: 160 Regionalpolitiken i utvidgad europeisk union 75

en

Scenario 1 Utvidgning utan förändringar

:

De politiska allianser, kanaler för inflytande och praktisk politik har

som utvecklats kring EU:s regional- och strukturpolitik är informella och löst sammanhållna. Styrkan i dessa länkar har hunnit bli avsevärd inom

svaga

för EU 15.3 l Om policy-nätverk för störningar utifrån kan ramen ett utsätts svagheten i länkarna mellan aktörerna snabbt förvandlas till en svaghet i ordets alla bemärkelser. Tillförs ytterligare aktörer till ett relativt väletablerat policy-nätverk får det konsekvenser för en inarbetad rollfördelning. Inför utsikterna att släppa in 5-11 nya stater så mångdubblas antalet. Förutsägbarheten minskar och den policy-gemenskap som växt fram sätts allvarligt prov.

Den triangelrelation som uppstått mellan EU-kommissionen, nationella regeringar och enskilda regioner och kommuner har givit upphov till nya kontakter, vars kännetecken är ökade förbindelser mellan EUkommissionen och regionala aktörer samt i fonn av lobbying med direkt representation i Bryssel. Förklaringen ligger

l Fördubblingen av strukturfondema 1988 som ökat resursberoendet och blivit ett kitt i policy-nätverken

2 Den reformerade processen i samband med framtagandet av ramprogrammen, CSF, som bäddat för regionala aktörer och givit dem en större roll gentemot de nationella regeringarna i sina respektive hernländer

Men genom den komplexitet nätverken uppvisar är det inte enkelt att göra sig gällande inom dem. Risken finns att nytillkomna aktörer varken förmår göra något de problem de söker lösningar och heller inte fönnår spela någon nämnvärd roll inom ramen för de policynätverk som finns etablerade. Följden blir att den gemenskap som tidigare framstod som en integrationsbefrämjande faktor istället blir ett hinder för utvidgning.

Med detta i bakhuvudet förefaller det som om de principer som gäller för tilldelning EU:s sammanhållningsfond ligger i linje med de Öst- och

ur mer Centraleuropeiska regeringarnas önskningar. Det vill säga någon form av särlösning. Denna slutsats understöds av att huvudmottagama av strukturfondema i EU 15; Portugal, Spanien, Italien, Grekland och Irland aktivt verkat för sammanhållningsfondens tillkomst utifrån lite olika utgångspunkter. Portugal, Grekland och Irland har å ena sidan svaga

3 Kohler-Koch, B 1996.

76 Regionalpolitiken i en utvidgad europeisk union SOU 1997: 160

subnationella institutioner och har inte varit särskilt villiga att bygga upp sådana. Spanien och Italien har båda fått erfara regionalism inom sina gränser och har numera konstitutionellt starka regioner. I de båda sistnämnda fallen vore det önskvärt att återta något av kontrollen över det inflytande regionala aktörer haft tillfälle att utveckla under skydd av ramprogrammen, CSF. Utgångsläget i Central- och Östeuropa är att medan den kommunala nivån börjar växa fram relativt snabbt ser etablerandet av en regional nivå ut att långsammare.

En utvidgning utan förändringar framstår som ett mycket kostsamt, sannolikt ett alltför kostsamt alternativ, särskilt för de länder som är nettobidragstagare till EU:s budget. Inte bara i tenner av pengar utan även i institutionellt perspektiv. Under oförändrade beslutsregler är det inga som helst svårigheter för en grupp av fattiga länder att bilda en blockerande koalition. Det är emellertid inte troligt att nettobidragstagare utan vidare skulle avstå från förmåner de redan har varför framtida konflikter av den typen inte kan uteslutas. För ansökarstatema vore det naturligtvis önskvärt att få till stånd samma förmånliga ställning som de fattigaste staterna i EU idag har, vilket är helt orealistiskt eftersom det skulle göra hela Centraloch Östeuropa till stödområde.

Om kostnaderna beräknas utifrån storleken strukturfondema 1999 skulle kostnaderna stiga från 28.4 miljarder till 42.2 miljarder ecu om de nya medlemmarna skulle få samma stöd som Grekland och Portugal beräknas ha vid den tidpunkten. Enligt nuvarande kriterier skulle det berättiga Bulgarien i det ena extremfallet att få medel från regional- och strukturfondema motsvarande 39 procent av BNP, medan motsvarande siffra för Slovenien, det rikaste landet, uppskattas till 6.7 procent. I båda fallen överstiger resursöverföringama det föreslagna taket på maximalt 4

BNP. Totalt sjunker BNP inom EU när fattiga procent av sett nya medlemmar kommer in, vilket i praktiken kan föra med sig att de regioner som idag får stöd inte skulle vara berättigade till det. Särskilt kännbart blir det för regioner som beviljas stöd under regional- och strukturpolitikens mål Även med denna restriktion beräknas kostnaderna för utvidgning uppgå till cirka 8.5 miljarder ecu.

Scenariots trovärdighet minskar också av ett annat skäl. Samtidigt som de stora länderna har mest att tjäna på en utvidgning är det också de som är mest angelägna att åstadkomma fördjupning. Det är inte troligt att nettobidragsgivare frivilligt skulle driva frågan om utvidgning med sådan

32Jfr. Grabbe, H K Hughes 1997, sid. 40.

SOU 1997: 160 Regionalpolitiken i en utvidgad europeisk union 77

emfas att de bortser från beslutsmässigheten inom EU. Det ligger inte heller i Sveriges intresse. För Sverige som liten nation är det angeläget att de transaktionskostnader som EU:s komplexitet ger upphov till reduceras genom att antalet EU-institutioner och antalet spelregler minskar.

Genom att beslutet om utvidgning ligger i händerna på ministerrådet är det som tidigare bäddat för sidobetalningar för att undvika problem och dokumenterade svårigheter att hantera frågor om Europas framtida arkitektur. I medlemsförhandlingama är det därför troligt att de stora staterna kommer att kräva något i utbyte mot att släppa in nya medlemmar, sannolikt i form av steg i riktning mot fördjupning. Vad som främst talar mot sådan utveckling är att den tysk-franska axeln som varit så

en tongivande inom ramen för EU numera har försvagats. Axeln riskerar att

följd utvidgning. Å andra sidan det skäl försvagas ytterligare till av en ger att förstärka den före nästa utvidgning. Enligt tidsplanen skall EMU bli verklighet redan 1999. Bland annat av denna orsak har unionen hittills inte varit intresserad att ta emot fler än sex stater; Cypern, Estland, Polen, Tjeckien, Ungern och Slovenien. En större utvidgning i denna fas skulle innebära att den inarbetade struktur, de interaktions- och koalitionsmönster som uppstått inte skulle stå att känna igen. Mot den bakgrunden finns det ingen anledning att tumma på inträdeskraven till EU.

Så länge EU talar med en röst dikterar det villkoren för Europas framtida utveckling, bland annat grund av bristen alternativ. NATO:s planer på utvidgning förbättrar snarast förutsättningarna för att EU skall behålla bilden sig själv som den viktigaste integrationsbefrämjande kraften i

av Europa. Det gör att EU kan behålla sin ställning som dynamisk och anpassningsbar utan att ta sig någon ökad säkerhetspolitisk roll. Först

det blir för stor grupp av länder som aspirerar EU-medlemskap om en och inte får det och samtidigt förnekas inträde i NATO sätts EU:sintegrationskraft Ställd inför riskerna som följer med

prov. fragmentering framstår valet som relativt lätt. Trots detta kommer säkert oviljan att koppla samman policy- och budgetfrågor med institutionella frågor att vara lika stor som tidigare. Skälet är att de stora länderna riskerar att förlora sin särställning om maktbalansen inom EU ändras på ett radikalt sätt. Detta talar för att EU-kommissionens prioritering av en mindre grupp stater får ökat stöd. Utvidgning, men inte alla på en gång. Det är de stora staternas perspektiv.

På denna punkt förefaller Sverige ha mer gemensamt med de stora staterna än med ansökarländema för att kunna behålla sin nuvarande röststyrka i ministerrådet, representationen i kommissionen, samt nuvarande antal platser i EU-parlamentet. De uttalade ambitionerna från Sveriges sida att

78 Regionalpolitiken i utvidgad europeisk union SOU 1997: 160 en

verka som talesman inom EU för Baltikums sak förenar visionen om Europeisk integration med solidaritet och förstärkande kulturella och av ekonomiska band österut. Det som skiljer Sverige från de större länderna i EU på denna punkt är att aktiviteten i diskussionerna beträffande utvidgning inte motsvaras av samma engagemang för fördjupning. Sker en en utvidgning minskar Sveriges förutsättningar för att behålla olika former av stöd. Sverige kan vinna en utvidgning med nuvarande regler för struktur- och regionalpolitiken genom att flera stater kan bli med som ur säkerhetspolitisk synpunkt är viktiga för stabiliteten i Östersjöområdet och resten av Europa. Dessutom blir det ökning handelsutbytet över en av Östersjön. Men mitt i allt detta borde kanske större tonvikt ligga på det

medmänskliga ansvar vi har för folk som levt under svårare omständigheter än vi själva. Vad det skall kosta i reda har aldrig ställts på sin spets. pengar Solidariteten har dock ett pris.

Scenario 2: Gradvis förändring

Då ansökarstatema i genomsnitt har betydligt lägre levnadsstandard än en de nuvarande medlemmarna förhandlar EU utifrån ekonomisk en styrkeposition. Kriterierna för att EU skall acceptera medlemmar är nya redan fastställda och det är till medlemmarna att införliva EU:s upp regelverk med praxis. Reglerna inom EU är norrngivande för de som önskar bli medlemmar. Samtidigt som regelverket griper in och förändrar lagar så har det en stabiliserande verkan. Ju EU:s politik fått mer en inriktning mot positiv integration, det vill säga aktiva åtgärder för att ta itu med interna problem, desto krav ställs att förhållandena inom mer unionen är homogena. Politiken borde därför inriktas på långsiktiga mål snarare än kortsiktiga sidobetalningar. Det talar för gradvisa förändringar.

Olika former av särlösningar förutsätter diskriminering andra områden, vilket förutsätter att olika regler gäller. Risken är att det leder till fragmentering om det uppstår för stora skillnader i integrationstakten. Det mesta talar för att infasningen tar formen förberedelser innan av medlemskap. Innebörden är att gränshindren successivt minskas ett led som i förberedelserna och att EU:s regional- och strukturpolitik inom stöps om EU 15 under tiden för att bättre större gemenskap. Mot bakgrund passa en av tidigare erfarenheter finns det inga skäl att tro att de interna reformema kommer att ske snabbt. Kommissionären ansvarig för regionalpolitik Wulf- Mathies har noterat att en utvidgning utan politiska garantier för att utjämningspolitiken fortsätter i de fattigaste länderna inom EU 15 varken är socialt försvarbart eller politiskt tänkbart.

SOU 1997: 160 Regionalpolitiken i en utvidgad europeisk union 79

Eftersom regleringen inom EU redan fått sin utformning under 40-års tid blir det svårt att genomföra mera genomgripande revisioner. Det talar för ett scenario med gradvis förändring snarare än ett plötsligt genombrott. Gradvis förändring regional- och strukturpolitiken ställer krav på både

av in- och utfasning, det behövs tidtabell innan de länderna kan få

men en nya full tillgång till fonderna. Genom att dra tillbaka stödet till regioner i ganska långsam takt minskar risken för hårt motstånd från Medelhavsländema och Irland.

Infasning har, som framgår av Agenda 2000, till syfte att vänja ansökarländerna vid krav som kommer att ställas på dem inom den inre marknaden. Det gäller i första hand konkurrensregler, antitrustregler, avreglering och regler för statsstöd. En ansenlig summa pengar avsätts till förberedelserna, men den är inte avsedd att bli permanent. På sikt planerar EU-kommissionen att skilja mellan finansieringen av den redan etablerade regional- och strukturpolitiken och kostnader för infasningen de Öst-

av och Centraleuropeiska länderna. Det är en bra metod om man vill reducera kostnaderna för anslutning på kort sikt, men det duger knappast på lång eller ens på medellång sikt eftersom det för med sig att EU integrerar i olika hastighet med överdriven tro att processen kan bemästras politiskt. Positiv integration befäster EU:s externa gränser. I kombination med stora resursöverföringar till avgränsad länder som håller på att

en grupp förbereda sig framstår det som ett kostsamt alternativ. Det strider mot principen om likabehandling. Slutsatsen av resonemanget är att processen väsentligt underlättas Europaavtalen följs frihandel inom de

om upp av sektorer som gagnar utvecklingen i ansökarländerna.

Specialdestinerade program som PHARE och TACIS har redan prövats under ett par års tid i enlighet med denna metod. Men med tanke behoven och de växande förväntningarna bland de omkring 100 miljoner medborgare som berörs är det ingen permanent lösning. Om det resulterar i en omfattande överföring av resurser till ett stort antal länder riskerar det att undergräva sammanhållningen inom unionen. Stora omfördelningar byggs in i systemet, institutionaliseras och tas så småningom för givna. Det sker en tillvänjning som placerar medlemsstater i olika divisioner. I värsta fall uppstår ett EU som integreras i olika hastighet utan att det varit planerat. Om de förväntat dynamiska effekterna av den inre marknaden uteblir och EMU-projektet förlorar sin trovärdighet så framträder dragkampen om EU:s resurser tydligare än någonsin som ett nollsummespel. En sådan utveckling riskerar att leda till stagnation. Den enes vinst uppfattas som den andres förlust i en dragkamp om resurser. Det är därför nödvändigt att nästa budgetbeslut 1999, klarar att räkna hem kostnadsfördelningen för den kommande utvidgningen.

80 Regionalpolitiken i en utvidgad europeisk union SOU 1997: 160

Den gemensamma jordbrukspolitiken, CAP, utgör ett avskräckande exempel. Dess historik är exakt den EU borde undvika för strukturpolitiken. CAP har under 20-års tid varit en stötesten i samband med utvidgningar Den är inbyggd i systemet obligatorisk

som en budgetutgift nivå ligger fast och inte kan rubbas parlamentet. Rom-

vars av fördragets artikel 39 garanterar en gemensam inkomstnorm som gäller hela EU-området, oavsett nationella förhållanden, till exempelvis andra

inkomstnivå. Ett CAP flexibelt minska gruppers sätt att göra mer är att dess betydelse till förmån för en mer anpassningsbar politik. Regional- och strukturpolitiken har tidigare fyllt ett sådant behov i samband med både utvidgningar och fördjupningar. I jämförelse har principerna för regionaloch strukturpolitiken varit långt mer föränderliga. CAP däremot har främst gynnat ursprungsmedlemmama, främst Frankrike och Tyskland. För nya medlemmar framstår jordbrukspolitiken som lika ofördelaktig för stater med stor jordbrukssektor i exempelvis Polen är närmare 30 procent sysselsatta inom jordbrukssektom som för dem som har tyngdpunkten i andra näringsgrenar.

Risken är att gradvisa förändringar ofrivilligt byggs in i systemet och skapar mönster och policy-nätverk som blir svåra att förändra. Att minska de regionalpolitiska ambitionerna till fönnån för öronmärkta till

resurser nya medlemmar utmanar allvar etablerade rutiner. I Central- och Östeuropa har förhandslöftet om medlemskap, som gavs 1993, fungerat som en motor för reformarbetet. EU:s medlemsstater bör inte underskatta betydelsen av denna dynamik. Finns det en önskan att på allvar påverka Europas framtida utveckling måste EU infria utställda löften.

Erfarenheterna från de fyra tidigare utvidgningarna visar att EU föredragit att skjuta de institutionella lösningarna och de därmed sammanhängande budgetfrågoma. Budgetfrågoma sysselsatte EU under en tioårsperiod efter den första utvidgningen 1973. Integrationsprocessen återfick inte sin dynamik förrän under 1980-talets andra hälft. Den lösning som nu förordats av EU-kommissionen innebär att det sätts upp en tidtabell för både in- och utfasning som håller. Men sådana tidsplaner sätts spel i stort sett varje gång som regeringar sätter sig vid förhandlingsbordet. Stater står inte alltid fast vid sina utfästelser när förhandlingarna hårdnar. I brist på skriven konstitution är det oundvikligt att regeringskonferenser fortsätter att ge sidobetalningar och komplicerade paketlösningar. Gradvisa förändringar riskerar att skjuta problemen framtiden.

33Rabinowicz, E 1996.

SOU 1997: 160 Regionalpolitiken i utvidgad europeisk union 81 en

I samband med tidigare utvidgningar har det, med undantag för den gått lång tid mellan upprättandet tullfrihet och medlemskap. Nu senaste, av krävs ett snabbare förfarande. Förändringstakten i ekonomin är betydligt långsammare än det tidsperspektiv politikerna överblickar. Bedömare det kan ta 25 år för somliga ansökarländer att klara menar att medlemskap. Politiskt är det svårt att vänta så länge. De stora kraven på ekonomisk omställning och riskerna för social tillåter inte långa oro väntetider. De ekonomiska och demokratiska reformprogrammen sammanfaller dessutom med period när länderna i Central- och en Östeuropa inte är utrustade med stabilt politiskt ledarskap. Det riskerar att leda till bakslag. Det är oklart vad kommer att hända i de stater som som lämnas utanför EU. Det är den stora risken med att ge företräde en mindre stater. Ingen ansökarstat torde vilja bli den som kommer in grupp förändring historien granskas. Även sist. Mycket talar för en gradvis om den metoden tenderar att bygga in små problem som växer sig större, är om det svårt den politiska kraften räcker till någonting mera på kort att tro att sikt. Risken när väl de akuta problemen måste åtgärdas, drabbas är att aktörerna handlingsförlarrming på grund av uppgiftens övermäktighet. av

Scenario 3: Genomgripande reform

Vid tidigare utvidgningar har det alltid varit svårt att åstadkomma genomgripande institutionella förändringar. Det har varit betydligt lättare bredda strukturpolitiken. Denna gång har också förekommit förslag att genomgripande förändringar. Ett är att minska antalet kommissionärer. om I andra föreslås att röstviktema i ministerrådet skall anpassas. Med ett steg antal medlemmar och ökad användning majoritetsbeslut blir ett större en av det svårt för de att acceptera att många små stater får stora staterna jämbördig i EU:s beslutsapparat. Trots tidigare utvidgningar har de status röstvikter inte ökat. Med den planerade minskningen av stora staternas antalet kommissionärer lär de stora staterna kräva kompensation i form av fler röster i ministerrådet, bättre motsvarar deras befolkningsstorlek. som Därav talet dubbla majoriteten Principen innebär att ett majoritetsbeslut om inte bara bör inkludera majoritet stater utan ett eller annat sätt en av även väga in staternas befolkningsstorlek3° Sådana reformer skulle

förstärka det federala elementet i EU:s styrelsesätt.

34Baldwin, R E 1994.

35Baldwin, R E, J 1 Francois R Portes 1997.

36Chatzimarkakis, G 1997.

82 Regionalpolitiken i utvidgad europeisk union SOU 1997: 160 en

En annan möjlighet i linje med federala tankegångar är att EU-parlamentet övertar en del uppgifter för att undvika läsningar. EU-parlamentet har den formella koppling till nationella problemregioner ministerrådet saknar, som men kan knappast ensam överta beslutanderätten över regional- och strukturpolitiken utan att det krånglar till beslutsprocedurema ytterligare. Det kräver med andra ord reformer stärker EU-parlamentets position. som Eftersom det inte tagits något samlat har beslutsordningen blivit grepp svåröverskådlig. Situationen har uppstått på grund att nationella av regeringar ogärna vill släppa kontrollen att försvaga ministerrådet. genom Ökad makt för parlamentet i dess nuvarande utformning är ingen garanti för att besluten får bättre regional förankring och regionkommittén har så här långt inte räckt som substitut. Den har bara rådgivande uppgifter.

Mera verkningsfullt förefaller det att väsentligt skära ned för utrymmet

jordbrukspolitiken. På samma sätt regional- och strukturpolitikens

som utformning varit ett sätt att bereda väg för utvidgningar skulle reform en av jordbrukspolitiken kunna leda till förändring EU:s arbetsformer. Det av skulle bryta det hittillsvarande mönstret med stegvisa förändringar. Grundfelet är att policy, budget och behovet institutionella förändringar av inte har kopplats ihop. EU-kommissionens strävan åstadkomma att koncentration pekar på att önskar utveckling i denna riktning. EUman en kommissionens uppfattning i frågor denna brukar dock inte som hörsammas. Tydligheten i målsättningarna med regional- och strukturpolitiken skulle öka med som föreslagits tre istället för som nu sex mål.

Vid det Europeiska rådets möte i Essen 1994 slogs fast att utvidgningen skulle komma att omfatta fler länder än trott från början, Baltikum och man Slovenien tillkom sedan PHARE-programmet igång. Det satts tillkännagavs att det skulle komma att krävas institutionella förändringar om en framtida utvidgning med så många stater skall kunna ske. EU:s metod har alltid varit att använda utsikterna till utvidgning katalysator som för reformer, även förhandlingarna skjuts tills trycket på utvidgning om upp blivit mer eller mindre akut. Pre-accession eller förberedelsestrategin kan ses som ett sätt att skjuta upp en utvidgning medan EU tar ställning till en större reform. Strategin undviker avsiktligt de mest komplexa frågorna jordbrukspolitiken och strukturfondema, vilka tillsammans står för omkring 80 procent av utgiftema.

37Gidlund, J 1995.

38Preston, C 1997, sid. 209.

SOU 1997: 160 Regionalpolitiken i utvidgad europeisk union 83

en

Erfarenheterna visar att det visst går att åstadkomma fördjupning samtidigt med utvidgning, det skett med viss fördröjning. EU utnyttjade i

även om samband med Spaniens och Portugals inträde sin starkare förhandlingsposition och dessa länder relativt lite i utbyte mot att de

gav fick tillträde till den inre marknaden. Förverkligandet av den inre marknaden kom inte att fördröja utvidgningen utan kunde i stort sett följa det utsatta tidsschemat ungefär sätt som Vitboken 1985

samma föreskrev. De medlemmarna fick helt enkelt acceptera uppsatta villkor

nya och gällande regelverk för att kvalificera sig som goda européer, vilket

oviktigt för två länder vilka tills helt nyligen lytt under auktoritära inte var regimer. Kompensationen kom inte förrän efter Enhetsakten. I samband med den fördubblades utgifterna för strukturpolitik, mycket till följd av kraven från Spanien och Portugal. Genom att bilda koalition med Irland och Grekland fick de fyra fattigaste länderna i EU 21 av 76 rösterna i ministerrådet. Det är bara två röster från att blockera en omröstning. Den iberiska utvidgningen visade sig också medföra en kraftig förskjutning av maktbalansen. Men det skedde i utbyte mot förverkligandet av den inre marknaden och inte ett led i någon genomgripande konstitutionell

som reform. Förmågan att absorbera nya medlemmar och samtidigt ta ett väsentligt steg framåt i integrationsprocessen bäddade för en av EU:s mest dynamiska perioder från och med Vitboken 1985 och Enhetsakten 1987 till och med jämridåns nedmontering 1989-90.

Lagom till regeringskonferensen i Maastricht 1991 hade frågan om utvidgning hunnit bli belastning som närmast hindrade fortsatta

en framsteg. Tidtabellen för att införa europeisk valuta 1999 kunde inte

en skyla över svårigheterna att hållning gentemot

enas om en gemensam ansökarstatema redan hade siktet inställt medlemskap. Då det är

som enkelt blockera beslut i samband med utvidgning är det också lätt att

att kompromissa. Ingen medlem har någon anledning att profilera sig som bromskloss och möjligheten att få till stånd undantagsregler har minskat efter Storbritanniens framgång med att stå utanför det sociala protokollet

undertecknades i Maastricht 1991. Incitamenten är starka för att som komma fram till lösningar. Det bäddar för breda uppgörelser,

gemensamma

knappast institutionella reformer. Endast genom en långsiktig process men förefaller det troligt att informella relationer och policy-nätverk kan formaliseras och styra beteenden på samma sätt som en skriven konstitution.

Sverige i likhet med Storbritannien verkar föredra utvidgning framför fördjupning. Men frågan Sverige är berett att minska sitt inflytande

är om till förmån för medlemmar, vilket skulle bli fallet om status quo

nya bibehålls. EU inte har någon anledning att kompromissa vad det angår

84 Regionalpolitiken i utvidgad europeisk union SOU 1997: 160 en

uppfyllandet kraven för medlemskap. Det vittnar Sverige inte av om att utan protester kommer att sänka kraven på medlemskap utan inriktar sig på att försvara sitt inflytande inom EU. Det talar för de institutionella att anpassningama kommer att dröja ännu tid. För inte en att integrationsprocessen skall stanna av bör Sveriges regering ägna uppmärksamhet hur man vill vidareutveckla och modernisera regionaloch strukturpolitiken eftersom den kommer att behöva förnyas. Kanske i mer frihandelsvänlig riktning bekostnad den hörsamhet finns av som gentemot regionala lobbyingorganisationer för att få till stånd kompensatoriska åtgärder. Hittills har medlemskapet lett till relativt ett kraftigt tillskott till regionalpolitiken. Totalt innebär Sveriges medlemskap i EU att de offentligt finansierade regionalpolitiska insatserna för tidsperioden 1995-1999 beräknas öka med i storleksordningen 12.4 miljarder kronor.

Priset för att etablera nämnare och fonnellt reglerade relationer med länder i Central- och Östeuropa framstår relativt modest i jämförelse med de som dynamiska effekter som kan förväntas ett tätare utbyte med de länder av som geografiskt är belägna i Sveriges omedelbara närhet. Det gäller medellång sikt. Affinitet har stor betydelse för ekonomiska och kulturella band. De nordiska ländernas satsning intensivt samspel i Östersjöregionen bygger på att utnyttja grannskapets fördelar. Det finns sannolikt ömsesidiga fördelar med att utveckla utbytet mellan Sverige och länderna kring Östersjön ytterligare efter utvidgning och det lika en är viktigt under förberedelserna. På sikt lär ett utvecklat tvåvägsutbyte fungera som injektion för ekonomierna i området och bädda för en en dynamisk utveckling komparativa fördelarf Sveriges andel av av världens totala export till Lettland, Estland och Litauen är redan betydande. En närmare integration mellan EU och de Öst- och länderna

Centraleuropeiska

får bättre början frihandel premieras än utvidgningen börjar med en om om de uppslitande och förlamande diskussioner som det riskerar att bli annars om utgångspunkten är att institutionella förhållanden, policyinstrument och budget som tidigare skett behandlas för sig. Med andra ord måste var utnyttjandet av frihandelns positiva inverkan kombineras med mera

strategiska och långsiktiga åtgärder.

39Lund, G 1997.

4° Europeiska kommissionen 1997, Strukturfondema i Sverige, 19954999.

4 Jfr. Andersson, Å E 1995, sid. 56.

SOU 1997: 160 Regionalpolitiken i utvidgad europeisk union 85

en

För Sverige nettobidragsgivare torde det vara fruktbart att betona att

som regional- och strukturpolitiska åtgärder främst är ett sätt att förbereda sig inför konsekvenserna minskade handelsbarriärer. Det går inte att återgå

av till kvotera det strukturpolitiska stödet genom något slags nationellt

att kvotsystem baserat uppgörelser mellan stater. De framtida stödnivåema måste avgöras medlemsländernas absorptionsförrnåga, knytas till

av administrativ kapacitet och förmågan att presentera relevanta projekt. Om de regionalpolitiska instrumenten i någon mening skall kunna bli effektiva måste diskussionerna mindre handla vilka områden som skall

om kvalificera sig och vilka projekt har tillräckliga kvalitéer för

mer om som

få stöd. Att anta att EU skulle styras ett slags övergripande att av rationalitet är lika orealistiskt denna gång som vid tidigare utvidgningar. Komplicerade förhandlingar under regeringskonferenser pressar fram sidobetalningar, trots ansträngningar att hantera ansökarstatema bilateralt

istället för som en grupp.

För länderna i Central- och Östeuropa vore det en sidobetalning så god som någon de fick tillgång till EU:s marknad och slipper diskriminering av

om deras produkter. Om inte regional- och strukturpolitiken genomgår omfattande förändringar kan tänka sig att ansökarstatema

man kompenseras att de får status enligt kriterier som nuvarande

genom samma medlemmar i förhållande till EU:s beslutande får nöja sig med

organ, men specialdestinerade åtgärder. Genomgripande institutionella reformer kommer troligen att kräva att de stora staterna kompenseras genom att det i beslutsreglema hänsyn till befolkningstäthet. Dit förefaller emellertid

tas vägen lång och krokig.

SOU 1997: 160 Sveriges regioner inför E Uss östutvidgning 87

2 REGIONER INFÖR EU:s

SVERIGES

OSTUTVIDGNING

2.1 Handel och industristruktur på nationell nivå

Sveriges specialisering och dess oligopoliserade handelsnätverk

Sveriges öppna ekonomi är väl integrerad med den internationella marknaden. Internationellt utbyte har givit utvecklingsimpulser och möjlighet tillvarata stordriftsfördelar i produktionen. En ökad

att internationalisering har också inneburit diversiñerad efterfrågan för

en mer inhemska företag och ett större produktutbud. Det internationella konkurrenstrycket leder samtidigt till strukturomvandling via nedläggning

olönsamma delar och möjlighet till överflyttning resurser till av av branscher med lönsam verksamhet.

mer

Figur 2.1 Sveriges export- och importandelar relativt BNP. Löpande

priser Källa: SCB Utrikeshandel.

35 1 m

lmportkvot

33 Ex onkvot

År

88 Sveriges regioner inför EUzs östutvidgning SOU 1997: 160

Figur 2.1 visar hur exporten och importens andel

av bruttonationalprodukten förändrades mellan åren 1958 och 1995. En exportkvot som överstiger importkvoten innebär positivt handelsnetto.

ett Figuren indikerar en markant skillnad mellan 60- och 80-talen. Hela 60talet hade Sverige ett underskott i handelsbalansen. Under 80-talets devalveringar har detta vänts till ett överskott. Den trendmässiga ökningen av utlandsberoendet indikerar hur Sverige i stor utsträckning redan har dragits in i den växande intemationaliseringen.

Drygt hälften av både export och import går till Sveriges fem största handelspartners, dvs Tyskland, Storbritannien, USA och de nordiska grannarna. Sverige har därmed starka oligopoltendenser i delar sitt

av handelsnätverk. Tabell 2.1 visar hur Sveriges import och fördelades

export på olika länder år 1994. Den största handelspartnem är Tyskland varifrån nästan en femtedel av all import hämtas och till vilken 13 all

ca procent av export går.

Tabell 2.1 Import och export fördelade länder 1994. Procent totala

av

import och exportvärden.

Källa: Bearbetning av SCB Utrikeshandel

Tabellen visar att ansökarländema helhet idag endast står för cirka

som tre procent av handeln med Sverige medan exporten och importen till EU uppgår till 60 respektive 63 procent den totala handeln. Tabellen visar

av samtidigt att redan en fördubbling handeln med ansökarländema innebär

av

SOU 1997: 160 Sveriges regioner inför EU:s östutvidgning 89

att de skulle hamna bland de tio största länkarna i det svenska

som grupp handelsnätverket.

Det begränsade handelsflödet idag antyder att de kortsiktiga effekterna av

utvidgning skulle bli ganska begränsade. På lite längre sikt kommer en dock utvidgningsprocessen att leda till snabbare institutionell och

en administrativ utveckling i ansökarländema, vilket underlättar handeln. En säkrad demokrati och ökad stabilitet leder också till att riskerna för

en investeringar i dessa länder försvinner. Detta innebär en avsevärt bättre möjlighet för länderna att exploatera sina komparativa fördelar. Med tanke på ländernas geografiska närhet till Sverige finns det därför sikt en betydande potential i utbytet med öst.

I analysen handelns koppling till industrin har den av Ohlsson Vinell

av 1987 presenterade branschindelningen använts. En exakt bedömning av hur komparativa fördelar förändras kräver att efterfrågemönster, faktortillgångar, teknik och produktivitet jämförs mellan ekonomierna. Ett alternativ till detta är att beräkna skillnader i varupriser före handelns uppkomst mellan öst och väst, men eftersom öst inte var en marknadsekonomi och det förekom ett utbyte även före 1989 ter sig prisbaserad analys svârframkomlig väg. Av samma skäl kan en

som en analys existerande teknik i delar av Östeuropa ifrågasättas. Tekniken

av

skev i förhållande till den skeva prisbildningen. Svårigheten kan antas vara att erhålla denna typ data och kvalitetsproblemen i de data som finns att

av tillgå, bedömning utifrån faktiska handelsflöden och strukturer

gör att en förmodligen är den mest pålitliga metoden att fastställa Sveriges och ansökarländernas komparativa fördelar.

Tabell 2.2 Specialiseringskvoter för svenska industrisektorer 1985 och

1994 samt förändring mellan 1985 och 1994.

Källa: SCB Utrikeshandel samt Industristatistik Produktionsvärdena är från 1993 omräknade till 1994 årsprisnivå.

I tabell 2.2 redovisas de svenska näringslivssektorernas specialiseringskvoter, det vill säga total produktion ställd i relation till total förbrukning. En kvot större än ett innebär att produktionen överstiger förbrukningen. Kvoten kan också tolkas nettoexport i förhållande till

som

90 Sveriges regioner inför E Uss östutvidgning SOU 1997: 160

förbrukning. En växande kvot innebär att de svenska marknadsandelama inom sektorn ökat medan minskad kvot innebär att de avtagit. en

En kvalitativ bild av ovanstående tabell i tabell 2.3. I tabellen framgår ges tydligt inom vilka sektorer specaliseringen tilltagit samt i vilken grad Sverige redan idag har hög specialisering inom sektorn. en

Tabell 2.3 Utveckling av de svenska industrisektoremas specialisering mellan 1985 och 1994.

Minskande eller Växande oförändrad Hög specialiserig kvot Kunskap över ett år 1994 Kapital Forskning Låg specialisering kvot Skyddad Utvinning under ett år 1994 Arbete Källa: Bearbetning av SCB Utrikeshandel och Industristatistik

Som väntat är svensk industri specialiserad produktion där kapital och kunskap är de viktiga insatsfaktorema. Inom båda dessa sektorer har dessutom specialiseringsgraden ökat. Inom forskningsintensiv produktion har en tillväxt skett som innebär att Sverige under åren gått från låg till hög specialisering, det vill säga till en produktion överstiger den inhemska som förbrukningen inom sektorn. En stor del de ökade av specialiseringskvoterna kan dock tillskrivas kronans devalvering 1992. Exakt hur devalveringen påverkat de olika sektorerna är däremot svårt att entydigt bedöma då del branscher billig import, en gynnas av en genom ett beroende av utlandstillverkade insatsvaror, medan andra branscher gynnas av en internationellt sett krona. svag

Arbetsintensiv produktion tappar specialiseringsgrad under perioden och det gör även den skyddade sektorn. Att den skyddade sektorn tappar kan tyda att den inte skyddas i utsträckning tidigare. En del samma som stor av den skyddade sektorn kan också hänföras till den arbetsintensiva industrin.

Den sektor som ökat mest är utvinningssektorn, detta är dock från en mycket låg nivå och sektorn har fortfarande den klart lägsta specialiseringskvoten.

SOU 1997: 160 Sveriges regioner inför EUss östutvidgning 91

Ett alternativt sätt att analysera handel och specialisering är att studera sektorernas export- och importandelar. Som framgår av tabell 2.4 stod den kunskapsintensiva industrin för cirka 34 procent av det totala exportvärdet år 1994. Att sektorn även har den största andelen av importen kan antas förklaras av en hög andel inombranschhandel.

Tabell 2.4 Sektoremas andelar total export respektive import, export

av

andel av import 1994 samt förändring mellan 1985 och

som

1994.

Kapital Kunskap Forskn. Arbete Utvinning Skyddad

Källa: Bearbetning av SCB Utrikeshandel

Den sektor där både export och import ökat mest mellan 1985 och 1994 är den forskningsintensiva industrin. Inom både export och import är det däremot framförallt den kapitalintensiva industrin som tappat andelar. Den arbetsintensiva sektorn är den näst största importsektorn och dessutom ökade importandelen under perioden.

En jämförelse exportvärdet med importvärdet, det vill säga exporterade

av kronor importerad hundralapp, bekräftar att det är inom de kapital-,

per kunskaps-, och forskningsintensiva sektorerna Sverige har en positiv nettohandel. Det positiva nettot för dessa har också ökat mellan 1985 och 1994 medan det negativa nettot för arbetsintensiv industri var oförändrat. För industrin helhet värdet av exporten ca tjugo procent högre än

som var värdet på importen år 1994.

Specialiseringens nätverk och komparativa fördelar

Den hittillsvarande analysen indikerar att Sverige har komparativa fördelar inom kapital-, kunskaps-, och forskningsintensiv produktion. Speciellt den kapitalintensiva industrin har givetvis dragit fördel den relativt goda

av tillgången naturresurser och energi i Sverige. Det kan vara svårt att

92 Sveriges regioner inför EUcs östutvidgning SOU 1997: 160

effekten kapitaltillgång och t energitillgång från varandral. I

separera av ex den sektorsanalys som presenteras i kapitel 5 har energikostnad använts som indelningskriterium, vilket innebär att den kapitalintensiva sektorn också kan ses som en energiintensiv sektor.

Den arbetsintensiva industrin uppvisar i flera fall tecken en bransch med komparativa nackdelar. Den har bland annat en låg specialiseringskvot, minskande export och växande importandelar.

De minskade export- och importandelama för kapitalintensiv industri indikerar att även den sektorn kan vara på tillbakagång. Här kan det dock vara svårare att skilja mellan konjunkturella och strukturella effekter.

Om det handelsmönster som återfinns på aggregerad nivå bryts till

ner enskilda länder och ländergruppsrelationer avslöjas inom vilka sektorer och med vilka länder Sverige har betydande inombranschhandel samt med vilka länder den traditionella mellanbranschhandeln dominerar. Kvoten mellan export och import för sektorerna fördelad handelspartners och ländergrupper återfinns i tabell 2.5 nedan.

Tabell 2.5 Kvoten mellan export och import fördelat industrisektorer

år 1994. En kvot 100 innebär balanserad handel.

Källa: Bearbetning av SCB Utrikeshandel. l Problemet diskuteras bland annat i Lundberg och Hansson 1995.

SOU 1997: 160 Sveriges regioner inför EUss östutvidgning 93

En första trivial observation är att Sverige givetvis inte har balanserad handel med varje land. Tabellen säger inget om den absoluta storleken på handeln, däremot bekräftas till viss del tidigare slutsatser om specialiseringen samtidigt som mönstret blir mer varierat. Enligt tabellen har således Sverige en positiv nettohandel gentemot EU inom framförallt kapitalintensiv industri. För forsknings- och kunskapsintensiv industri är handeln balanserad medan importen något översteg exporten inom den

mer arbetsintensiva industrin.

Mot EU som helhet är inte Sverige starkt specialiserat. Inombranschhandeln är betydande i samtliga sektorer. Däremot finns en tendens till specialisering i så motto att vi exporter kapitalintensiva produkter och importerar arbetsintensiva produkter. Jämförelsen av Spanien, Portugal och Grekland visar hur Portugal skiljer sig från de övriga. Portugal har genom sin konfektyrindustri skaffat sig en markant fördel i den arbetsintensiva handeln med Sverige. Däremot har Sverige positiva exportnetton i samtliga branscher, även arbetsintensiv produktion, mot både Spanien och Grekland.

Utbytet med ansökarländema betraktat som grupp uppvisar däremot en mer utpräglad skillnad mellan de olika sektorerna. Sverige har en mycket hög exportkvot inom kunskaps- och forskningsintensiv produktion. Även den kapitalintensiva sektorn uppvisar starkt positiv nettohandel. Däremot har

en Sverige kraftigt negativ nettohandel inom den arbetsintensiva industrin.

en Handeln med Polen som egen nation bekräftar det mönstret.

När det gäller handeln med de så kallade dynamiska asiatiska ekonomierna DA bestående Thailand, Malaysia, Singapore, Sydkorea, Taiwan och

av Hongkong, visar tabellen att Sveriges handelsnetto är positivt inom kapitaloch kunskapsintensiv industri. Däremot har Sverige som väntat nettoimport i den arbetsintensiva sektorn. Framförallt är utvecklingen inom den forskningsintensiva industrin intressant. Från att tidigare ha varit importörer av svenska forskningsintensiva varor är nu handeln i den sektorn balanserad. Ett mönster indikerar hur dessa länder via

som importsubstitution, kapitalackumulation och utbildning av arbetskraften genomför omfattande strukturomvandling.

en

Sverige har däremot en rätt svag handelsbalans inom den forskningsintensiva industrin gentemot länder som USA och Japan. Det finns alltså en tendens att Sverige alltmer befinner sig i en mellanposition mellan de avancerade länderna och länder med arbets- och kapitalintensiv industri. Det kan ett avgörande vägval landet beslutar sig för att ta

vara om

94 Sveriges regioner inför EUss östurvidgning SOU 1997: 160

steget över till den mer kunskapsintensiva delen eller fortsätter att värna

om den arbets- och kapitalintensiva industrin

2.2 Ansökarländernas konkurrensmöjligheter

Potentialen i handeln mellan Sverige och ansökarländerna

I centrum för detta avsnitt står frågan om vilken omfattning och karaktär som kan förväntas i handeln mellan ansökarländema och Sverige. En

nog så viktig men även mer komplex frågeställning är hur snabbt handelsflödet kommer att utvecklas. Det gäller både den totala handelns tillväxt och utvecklingen inom olika delar handelsflödet. Är det troligt visst

av att ett mönster etableras tidigt och att detta består i takt med att volymen ökar till en nivå som i någon mening är naturlig, givet det geografiska avståndet och skillnader i struktur länderna emellan, eller kommer utvecklingen att ske i faser där en typ av handel etableras snabbt medan andra flöden initialt växer betydligt långsammare för att senare kanske komma att dominera handelsutbytet. Det senare problemkomplexet som berör handelns dynamik har utredningen inte haft möjlighet att analysera annat än översiktligt.

Däremot har en principiellt sett intressant analys av den samlade potentialen i de framtida flödena genomförts. Givetvis måste även denna typ av analys tolkas försiktigt grund av de element av fundamental osäkerhet och begränsad datatillgång som omgärdar arbetet. Trots osäkerheten i de siffror som presenteras dock analysen viss

ger en uppfattning om potentialen i de framtida flödena.

Den förväntade storleken hos ansökarländemas export och import med Sverige har estimerats med en så kallad gravitationsmodell. Antagandet bakom modellen är att handelsflödet mellan länder kan förklaras

som produkten av en positiv funktion av ländernas resurstillgångar och en negativ funktion av avståndet eller friktionen länderna emellan.

Modellen har estimerats med data över Sveriges nuvarande export och import till övriga unionsmedlemmar samt till ansökarländerna. Handelns omfattning förklaras i modellen med ländernas bruttonationalprodukt, som mått på resurstillgång, medan avståndet mellan Sverige och varje land antas påverka handelsutbytet negativt. Avståndet antas spegla interaktionskostnaden mellan länderna och har approximerats med fågelvägen mellan ländernas huvudstäder.

SOU 1997: 160 Sveriges regioner inför EU:s östutvidgning 95

Sveriges handel med ansökarländema antas dessutom begränsas av en negativ barriäreffekt som utöver interaktionskostnaden förstärker friktionen länderna emellan. Barriären antas reflektera specifika språkliga, kulturella, administrativa problem etc, dvs allt som inte kan förklaras den

av avståndsrelaterade friktionen och skillnader i ekonomisk storlek.

av Resultatet av denna enkla skattning redovisas i tabell 2.6.

Tabell 2.6 Variabler som förklarar Sveriges utrikeshandel med

ansökarländema och EU år 1994. Skattad enligt OLS.

Samtliga koefficienter uppvisar förväntade tecken och samtliga parametrar är statistiskt signifikanta. Som framgår av tabellen leder procentuell

en ökning av BNP i endera mottagar- eller avsändarlandet till ett ökat handelsflöde med cirka 0,6 procent. Att handeln inte ökar proportionellt med ländernas storlek bekräftar det faktum att större ekonomier också är mer självförsörjande. En procentuell ökning avståndet gör att flödet

av minskar med cirka 1,5 procent vilket innebär att handeln blir mindre med länder som ligger längre bort även om de i övrigt skulle vara identiska. Som framgår bekräftar modellen att det finns en starkt negativ barriäreffekt för handeln med ansökarländema. Handeln med ansökarländema är alltså betydligt lägre än vad som kan väntas om dessa haft en tillgänglighet som motsvarat övriga europeiska länder.

Den estimerade modellen kan nu användas för att grovt uppskatta hur stora handelsflöden som uppkommer när barriäreffekten avtar och om tillväxten i ansökarländema ökar mer än för övriga europeiska länder. När det gäller skillnader i tillväxttakt har vi antagit en tvåprocentig BNP-tillväxt för Sverige under kommande tioårsperiod medan motsvarande tillväxt i ansökarländema antas vara fem procent. För Sveriges del innebär detta en tillväxt motsvarande den genomsnittliga tillväxt som EU uppvisat under föregående tioårsperiod. För ansökarländema kan siffran jämföras med de senaste årens tillväxt i Polen samt den tillväxt drygt 6 procent de asiatiska länderna haft under den senaste tioårsperioden. I tabell 2.7 sammanfattas den under olika antaganden prognostiserade potentiella flödestillväxten mellan ansökarländema och Sverige.

96 Sveriges regioner inför E Uss östutvidgning SOU 1997: 160

Tabell 2.7 Beräkningar av handelspotentialen i Sveriges handel med

ansökarländerna. Procentuell förändring i förhållande till

handeln år 1994.

Som nämnts är resultaten mycket approximativa, men de illustrerar i grova drag hur en förändrad handelssituation samt en stark tillväxt i Central- och Östeuropa kan tänkas påverka handelsutbytet. I det första scenariot där bruttonationalprodukten i länderna antas oförändrad, visar modellen att utbytet mellan Sverige och ansökarländerna vid fullständigt normaliserade handelsrelationer borde vara ca 260 procent större än idag.

En jämförelse mellan effekterna av scenarierna två och tre visar att enbart tillväxt inte ger samma utväxling för handeln som den kombinerade effekten av tillväxt och barriärreduktion. Den högsta potentialen i scenario fyra visar en tillväxt av handeln upp till fyra och en halv gång. En siffra därmed ligger i paritet med tidigare beräkningar Hamilton

som av Winterz. De visar handeln mellan hela Östeuropa och den Europeiska

att unionen kan öka upp till fem gånger i en normaliserad situation.

En jämförelse med tabell 2.1 visar också att en relativt modest ökning i form av en fördubbling av handeln med ansökarländerna skulle föra upp länderna som grupp till nivå motsvarande dagens handel med och

en var en av de nordiska länderna.

Tabell 2.8 Polens exportandelar i handeln med östra respektive västra

Europa 1928 till 1994.

Källa: Alvstam, SOU 1996:15 Z Hamilton, C B L A Winter 1991.

Sveriges regioner inför E U:s östutvidgning 97

Det är i det sammanhanget viktigt att påminna om att flera av ansökarländerna tidigare varit betydligt mer integrerade med Västeuropa än de år idag. En bild av detta ges i tabell 2.8 där det framgår hur Polens export ändrat karaktär under perioden mellan 1928 och 1994. Polens införlivande i det Sovjetiska handelsblocket under det kalla krigets epok framgår tydligt och lika anmärkningsvärt är att omställningen mot väst skedde redan mellan åren 1979 och 1986, det vill säga innan den politiska omvälvningen år 1989. En förklaring till detta kan vara att det försämrade oljepriset under åttiotalet drabbade Sovjet hårt och att köpkraften inom COMECON därmed reducerades kraftigt3.

Nu spelar istället Tyskland en avgörande roll när det gäller att närma sig Central- och Östeuropa. Totalt sett kommer över 40 procent av exporten till denna grupp av länder från Tyskland och som framgår av tabell 2.9 finns detta mönster även i flera av ansökarländernas handel.

Tabell 2.9 Handelns geografi för de Baltiska staterna, Polen och

Tjeckien. De tre största handelspartema samt deras andel av

total export och import år 1995.

Import till: Estland Lettland Litauen Polen Tjeckien Från: Land Andel L A L A L A L A 1 Fin 33 Ru 22 Ru 3 1 Deu 27 Deu 26

.

Ru 16 Deu 15 Deu 14 Slk 13

Deu 10 Fin 10 Po 4 Ru 7 Ru 9

Export till: Estland Lettland Litauen Polen Tjeckien Från L A L A L A L A L A 1 Fin 22 Ru 25 Ru 20 Deu 3 8 Deu 32

.

Ru 18 Deu 14 Deu 14 Nl Slk 16

Swe 11 Swe 9 By 10 Ru At 7 Källa: Eurostat Agenda 2000.

3Alvstam, c G 1996.

4 17-1449

98 Sveriges regioner inför EU:s östutvidgning SOU 1997: 160

Det framgår också att ansökarländema trots Tysklands frammarsch fortfarande är starkt knutna till Ryssland. För Baltstatema och möjligtvis Polen kan dock Sverige och Finland komma att utgöra viktiga handelspartners, vilket innebär att utvecklade relationer till framförallt Baltikum i sin förlängning kan ge fruktbara kopplingar till den ryska marknaden.

Handelsberoendet mellan EU och de Central- och Östeuropeiska länderna är däremot ojämnt ländergruppema emellan. För de flesta Central- och Östeuropeiska länderna går över 50 procent exporten till EUl5 medan

av medlemsländernas export till Central- och Östeuropa knappt uppgår till 5 procent av den totala exporten. Undantagen består av Finland, Grekland och Österrike för vilka lO går över den gamla

ca procent av exporten

jämridånfl

Totalt sett hade flertalet av ansökarländema ett handelsunderskott år 1995. Detta är till stor del en följd av att stödpengar riktade till ansökarländerna finansierar en ökad import från de nuvarande medlemsländerna och i synnerhet från Tyskland. Stödet till Central- och Östeuropa fungerar därmed till viss del som en finanspolitiskt inducerad efterfrågeökning i Tyskland.

Handelsmönster, teknik och resurstillgång

Analysen i föregående avsnitt visar att det finns en betydande potential för handel med ansökarländema. Följdfrågan är inom vilka vamkategorier handeln kommer att ske och vilken riktning den får På kort sikt kan tillväxten i handeln antas ligga i ett utnyttjande av Sveriges respektive ansökarländemas komparativa fördelar, det vill säga en exploatering av skillnader i teknik, efterfrågan och faktoitillgång. I nästa skede finns betydande möjligheter till en utvecklad tvåvägshandel där företag drar nytta av de stordriftsfördelar en större marknad medger. I praktiken är det troligt att dessa båda förlopp utvecklas relativt nära varandra inom vissa branscher. Som framgår av länder- och varuindelningen i tabell 2.10 är det däremot svårt att tala ett entydigt mönster i de central- och

om östeuropeiska ländernas handelsutbyte.

Förutom det faktum att flertalet länder uppvisar ett totalt importöverskott och att specialiseringen inte är driven till en extrem position är det enda gemensamma mönster som kan skönjas ett extra stort importberoende av

4 Baldwin, R J F Francois R Portes 1997.

SOU 1997: 160 Sveriges regioner inför EU:s östutvidgning 99

bränslen och smörjoljor, kemikalier samt maskiner och transportmedel. De senare är i och för sig varor som kan antas kräva kunskapsintensiv och i viss mån forskningsintensiv produktion, men den grova varugrupperingen medför ingen möjlighet att dra säkra slutsatser om detta.

Tabell 2.10 Ansökarländemas export som andel av import för varugrupper

år 1995. Balanserad handel är 100.

Källa: Bearbetning av statistik i Agenda 2000.

När det gäller råvaror, livsmedel och animaliska oljor skiljer sig länderna markant från varandra. De två baltiska staterna uppvisar en stark råvaruspecialisering medan Ungern, Bulgarien och Rumänien är mer orienterade mot oljor och livsmedel. För grupperna bearbetade varor samt diverse färdiga varor uppvisar de flesta länder ett relativt kraftigt exportöverskott och framförallt Tjeckien, Slovakien och Slovenien verkar vara specialiserade mot denna typ av varor. Vilken faktorintensitet som kännetecknar produktionen dessa är dock svårt att avgöra. Det kan

av varor röra sig om allt från arbetsintensiv till kunskapsintensiv produktion.

Baldwin, Francois och Portes 1997 konstaterar att EU:s samlade handel med Central- och Östeuropa i huvudsak är av tvåvägshandel med liknande produkter. Undantagen är kemiska produkter, plast- och gummivaror samt kapitalvaror som maskiner och transportutrustning där EU är nettoexportör. Konstaterandet bekräftar på ett aggregerat plan den bild som ges i tabell 2.10 men det döljer även den mångfald som den disaggregerade analysen i tabellen påvisar.

2.11 redovisar finare bild av exporten från Central- och

lfabell en

Osteuropa till EU. Eftersom Ryssland ingår i aggregatet är det emellertid svårt att dra några långtgående slutsatser direkt till ansökarländema.

100 Sveriges regioner inför EUss östutvidgning SOU 1997: 160

Som framgår av tabellen sker en viss tillväxt inom metaller och vissa typer av verkstadsindustri samtidigt som oljeexporten minskar. Det är

senare troligen beroende på utvecklingen i Ryssland.

Tabell 2.11 Varusammansättningen i Central- och Östeuropas export till

EUl2. Procent av totalt exportvärde åren 1993 och 1994.

- Källa: Alvstam, SOU 1996:15 innebär att uppgift saknas

I en utredning angående utvidgningens samhällsekonomiska konsekvensers konstateras att de Central- och Östeuropeiska länderna fram till år 1994 varit specialiserade i arbetsintensiv produktion, men att specialiseringsmönstret varit tvetydigt vad gäller kapitalintensiv produktion. Vidare bekräftas att ansökarländerna under perioden 1981- 1994 haft en nettoimport av varor som är kunskaps- eller forskningsintensiva. Det finns dock en tendens till ökad specialisering även inom denna typ av produktion för exempelvis Polen och Ungern.

Möjligheterna att utförligt analysera ansökarländemas konkurrensmöjligheter idag är mycket begränsade. Detta gäller speciellt om

5sou 1997:156

SOU 1997: 160 Sveriges regioner inför EU:s östutvidgning 101

de behandlas Låga lönekostnader kombinerat med dåligt

som en grupp. utvecklade sociala skyddsnät och goda möjligheter att hantera modern produktionsteknik skapar ändå förutsättningar för en arbetsintensiv produktion. Till skillnad från situationen i flertalet medlemsländer skulle en sådan specialisering dessutom kunna medföra en positiv inkomstutveckling. Råvamtillgången, närheten till Ryssland och låga markkostnader bäddar även för möjligheter till kapitalintensiv produktion.

Utbildningsnivån är dock relativt god i Central- och Östeuropa, vilket innebär att ansökarländema mycket väl kan komma att utveckla komparativa fördelar även inom viss kunskapsintensiv produktion. En mer exakt bestämning ansökarländemas komparativa fördelar och

av möjligheter att dra nytta ökad tvåvägshandel kräver dock djupare

av en analyser och bättre tillgång tillförlitliga data. Med några av länderna kan

nämnts redan i dag tvåvägshandel utvecklas inom flera sektorer. En som sådan handelsstruktur gör att fortsatt avveckling av handelsbarriärer ger

en förbättrade möjligheter att utnyttja skalfördelar, vilket i sin tur kan ge en ökad för båda Är skalfördelarna betydande kan det

produktion parter.

emellertid leda till koncentration av produktionen till några begränsade

en platser i Europa.

Den nuvarande handeln präglas givetvis den baniäreffekt som vi

av

tidigare påvisat. Tidigare har också branscher med hög transportkostnad

uppvisat låg import från öst6. Det innebär de siffror vi presenterat

en att

speglar situation där det finns och har funnits ett indirekt skydd ovan en mot arbetskraftsintensiv och kapitalintensiv export från Central- och Östeuropa, vilket i sin tur innebär att det skulle kunna finnas en möjlighet för ansökarländema att öka sin specialisering och exploatera eventuella komparativa fördelar inom dessa branscher när barriären avskaffas. Detta skulle för del kunna leda till minskad inombranschandel.

en länder

För att återknyta till diskussionen om hastigheten i utvecklingen av östhandeln är det viktigt att erinra sig att enda sättet att utveckla handeln med Central- och Östeuropa är att tillåta stor import från dessa länder.

en Detta ökar deras köpkraft och förhindrar att länderna skuldsätts för hårt. Utvecklingen inom de Central- och Östeuropeiska länderna är därför i stor utsträckning beroende av de nuvarande medlemsländemas vilja och attityd till ökad handel. En stor del stödpengarna till Central- och Östeuropa

en av riktas också mot infrastrukturinvesteringar och det finns mycket som talar för att denna investeringar kommer att öka. Som vi sett är det troligt

typ av

° Neven, D J L-H Röller 1992.

102 Sveriges regioner inför EUzs östutvidgning SOU 1997: 160

att framförallt länkrelaterade insatser för att sänka interaktionskostnader och etablera nya tillförlitliga handelsvägar är avgörande för denna

process.

2.3 Näringsstrukturen i Sveriges regioner

För att koppla det internationella beroendet till regionala utvecklingsförutsättningar krävs en sektorsindelning löser det

som upp nationella aggregatets näringsgrenar i dess rikare regionala mångfald och därigenom blottlägger grundläggande förlopp och tendenser i den ekonomiska geografins dynamik. Industrin har utifrån användningen

av produktionsfaktorer delats in i fyra sektorer och tjänsteverksamhetema har klassificerats utifrån vilka typer av kunder tjänsterna riktar sig till samt

om tjänsterna framställs i privat eller offentlig regi. Totalt beaktas följande tolv sektorer:

0 Primära näringar 0 Hushållsinriktade privata tjänster 0 Arbetsintensiv industri 0 Blandade privata tjänster 0 Kapitalintensiv industri 0 Företagsinriktade privata tjänster 0 Kunskapsintensiv industri Kommunikationstjänster

0 0 Forskningsintensiv industri 0 Primära offentliga tjänster 0 Byggverksamhet 0 Humankapitalgenererande

offentliga tjänster

För att isolera det omvandlingstryck drabbar enskilda regioner

som används dessutom en regional indelning baserad olika kommuners pendlingsmönster, så kallade lokala arbetsmarknader. Fokus riktas därmed mot de försörjningsmöjligheter den egna regionen erbjuder sina invånare. För en mer detaljerad redogörelse sektors- och regionindelningen

av hänvisas läsaren till bilaga I slutet denna bilaga redovisas också

av namnen på samtliga arbetsmarknader.

Sysselsättningsutveckling inom svenskt näringsliv

I små öppna ekonomier påverkas näringsstrukturen och sysselsättningens utveckling i betydande grad utanför ekonornierna. En snabb tillväxt

av efterfrågan vissa varor kan, allt annat lika, driva upp efterfrågan på arbetskraft inom motsvarande branscher. Samtidigt bestäms den lilla ekonornins konkurrenskraft av hur dess egen teknik och dess

egna produktionsfaktorer utvecklas relativt omvärldens.

Efterfrågan arbetskraft bestäms huvudsakligen och kan härledas från

av efterfrågan olika varor och tjänster. Varor och tjänster framställs

genom

SOU 1997: 160 Sveriges regioner inför EUss östutvidgning 103

att kombinera olika produktionsfaktorer ett bestämt sätt, dvs med hjälp av en viss produktionsteknik. Ju mindre insats av produktionsfaktorer som behövs för att färdigställa en vara eller en tjänst desto effektivare är produktionstekniken. Arbetskraftsefterfrågans storlek och sammansättning påverkas således av förändringar i storleken på och sammansättningen av efterfrågan varor och tjänster i ekonomin, förändringar i det relativa priset produktionsfaktorer och förändringar i tillgänglig produktionsteknik. Vid sidan om de kortsiktiga fluktuationema i efterfrågan grund av konjunkturella förändringar ger mer långsiktiga effekter till följd av ny teknik, nya efterfrågemönster och obalanser i tillväxten av produktionsfaktorer upphov till en strukturell omvandling av ekonomier och sysselsättningens fördelning över sektorer. I följande avsnitt studeras förändringarna på nationell nivå under den senaste tjugofemårsperioden för att identifiera mönster i det komplexa förlopp som styr efterfrågan arbetskraft. Tabell 2.12 ger två ögonblicksbilder av sysselsättningstrukturen i Sverige åren 1965 och 1990.

Den mest uttalade trenden i den svenska ekonomin är de varuproducerande näringamas sysselsättningsmässiga tillbakagång och de offentliga tjänsternas kraftiga expansion. Idag arbetar endast cirka tjugofem procent inom varuproduktionen. En utveckling som till betydande del kan förklaras av förändringar i efterfrågemönster men även speglar en mycket snabb produktivitetsutveckling inom primärnäringar och industri.

Tabell 2.12 Sysselsättningsandelar i Sveriges näringsliv åren 1965 och 1990. Procent.

Källa: SCB Folk- och bostadsräkning

I sysselsättningsterrner nådde den svenska industrin sin kulmen redan vid mitten av 1960-talet, sedan dess har sysselsättningstillväxten avstannat och antalet anställda stadigt legat på ca 800 000 personer. En mer detaljerad analys av sysselsättningen fördelad på olika sektorer visar dock att inom industrin har det skett en dramatisk omvandling mellan åren 1968 och 1990. Som framgår av tabell 2.13 har det skett en kraftig tillbakagång av antalet arbetstillfällen inom både arbetsintensiv och kapitalintensiv industri. För dessa sektorer har sysselsättningen fallit med 25 respektive 14 procent.

104 Sveriges regioner inför EUss östutvidgning SOU 1997: 160

Tabell 2.13 Förändringen i antal arbetstillfällen inom svenska industri-

sektorer mellan år 1968 och 1990.

Källa: Bearbetningar av SCB Industristatistik

Inom den kunskapsintensiva och forskningsintensiva industrin har däremot antalet arbetstillfällen ökat. I synnerhet gäller det den forskningsintensiva industrin, där sysselsättningstillväxten varit cirka 45 procent. Därmed har under perioden andelen industrijobb med en utpräglad kunskapsprofil vuxit från ca en tredjedel till nära hälften sysselsättningen.

av

Lämnar vi detta strukturella perspektiv och betraktar första hälften av nittiotalet visar det sig att den djupa lågkonjunkturen påverkat industrisysselsättningen mycket allvarligt. Mellan 1990 och 1995 minskade antalet arbetstillfällen med över 100 000 eller ca 13 procent. I absoluta tal föll sysselsättningen inom samtliga sektorer. Tillbakagången var dock minst inom den forskningsintensiva industrin, vilket innebär att dess relativa position stärkts ytterligare.

Data visar därmed att samtidigt som den långsiktiga trenden betonar det krympande antalet arbetstillfällen inom industrin har de kunskapsintensiva och forskningsintensiva sektorerna vuxit i relativ betydelse. En tyngdpunktsförskjutning som ligger väl i linje med utvecklingen av den svenska handelns specialiseringsmönster.

Som framgått ökade under perioden 1965 till 1990 sysselsättningen inom tjänstenäringama med nästan en och en halv miljon arbetstillfällen eller ca 70 År 1990 återfanns fyra förvärvsarbetande i

procent. tre av tjänstesektom. Det finns flera förklaringar till tjänstesektorns mycket snabba expansion. Med ökat välstånd och stigande inkomster tenderar efterfrågan på tjänster att öka. Tjänsteproduktion är naturen mycket

av en arbetsintensiv verksamhet och det är svårt att höja produktiviteten genom ökad kapitalintensitet. Över tiden leder denna skillnad i produktivitetsutveckling mellan tjänstesektom och de varuproducerande sektorerna till att den förstnämndas relativa andel av sysselsättningen ökar.

SOU 1997: 160 Sveriges regioner inför EUss östutvidgning 105

Under den senaste tioårsperioden har det samtidigt skett något av ett trendbrott i utvecklingen inom tjänstesektom. Som framgår av tabell 2.14 uppvisar nu, efter en lång följd av år med expansion, flera branscher en kraftig minskning av antalet anställda. Till denna kategori hör sektorerna byggverksamhet, hushållsinriktade privata tjänster och kommunikationstjänster. För dessa sektorer har sysselsättningen fallit med mellan 10 och 15 procent. Tillbakagången i sysselsättning inom primära offentliga tjänster är en ny och hittills nästan obekant företeelse. Som vi redan sett har den långsiktiga utvecklingen för denna sektor varit mycket expansiv. Nedgången under den senaste tioårsperioden har inneburit att ca 85 000 arbetstillfällen försvunnit. Blandade privata tjänster uppvisar en i stort sett oförändrad situation.

Den starkaste positiva sysselsättningsutvecklingen kan noteras för sektorerna företagsinriktade privata tjänster och humankapitalgenererande offentliga tjänster, för vilka antalet arbetstillfällen till och med ökat i absoluta tal.

Tabell 2.14 Antal arbetstillfällen inom svenska tjänstesektorer åren 1986

och 1995

Sektor 1986 1995 Förändring

Antal Andel Antal Andel Absolut Proc. Humankapital- 50 205 1,2 54 712 1,5 4 507 9,0 genererande Företagsinriktade 345 577 8,2 357 520 9,6 11 943 3,5 privata tjänster Blandade privata 393 495 9,3 382 967 10,2 -10 528 -2,7 tjänster Primära offentliga 1 361 880 32,2 l 276 236 34,2 -85 644 -6,3 tjänster Hushållsinriktade 377 655 8,9 336 547 9,0 -41 108 -10,9 privata tjänster Byggverksamhet 260 785 6,2 223 818 6,0 -36 967 -l4,2 Kommunikationer 294 624 7,0 251 246 6,7 -43 378 -14,7 Källa: Bearbetningar SCB Årsys

av

Sammanfattningsvis har det under den senaste tjugofemårsperioden skett en betydande förändring i näringsstrukturens sammansättning på nationell

106 Sveriges regioner inför E Urs östurvidgning

nivå. Samtidigt tillbakagången för de varuproducerande sektorerna

som fortsätter finns det tecken en koncentration i riktning mot kunskapsmässigt mer avancerad industriproduktion. Inom tjänstesektom är det framförallt de tjänsteverksarnheter som helt eller delvis vänder sig till andra företag som haft en positiv utveckling. Ett tecken på att tjänsteproduktionen blir allt tätare integrerad med varuproduktionen. Den snabba tillväxten av humankapitalgenererande offentliga tjänster pekar också på den strategiska roll kunskap och information har i ett

som modernt varu- och tjänsteproducerande samhälle.

Näringsstrukturens ekonomiska geografi

På den nationella nivån har det svenska specialiseringsmönstret förskjutits till förmån för humankapitalintensiva branscher. En naturlig fråga är hur denna aggregerade bild av förändring tagit sig uttryck på den regionala nivån Man kan förvänta sig en variation i betydelsen mellan näringslivets olika sektorer för olika svenska regioner. Är den regionala specialiseringen långt driven, kommer den pågående utvecklingen att påverka svenska regioner på vitt skilda sätt.

För att undersöka näringsstrukturens ekonomiska geografi behövs ett mått på specialisering. I det följande används ett mått baserat på regionala sysselsättningsandelar. Om en region har en större sysselsättningsandel inom en viss sektor än riket som helhet, sägs regionen vara specialiserad inom sektorn. Som mått specialisering används följande

specialiseringskvot:

r

ELÃ

100 där är antal sysselsatta inom sektor i för region S r.

Ei/ E

En region med samma specialisering som nationen har därmed värdet hundra. Ett värde över 100 för en sektor innebär att sektorn har en större betydelse för sysselsättningen i regionen än den har för sysselsättningen i landet som helhet.

Som regional indelning används som nämnts lokala arbetsmarknader. Eftersom det är betydande skillnader i befolkningsstorlek mellan Sveriges lokala arbetsmarknader är det relevant att innan den detaljerade analysen undersöka huruvida sektorerna är jämt spridda över samtliga arbetsmarknader eller i huvudsak är koncentrerade till stora alternativt små regioner. Tabell 2.15 redovisar specialiseringskvoter inom samtliga sektorer för sex storleksgrupper av lokala arbetsmarknader. Det redovisas

SOU 1997: 160 Sveriges regioner inför E U:s östutvidgning 107

även ett spridningsmått, en så kallad Variationskoefficient, för att tydligare illustrera hur sektorerna skiljer sig åt. Ett högt värde på variationskoefficienten CV indikerar en stor spridning i sysselsättningsandelar mellan storleksgruppema.

Tabell 2.15 Sektorernas specialiseringskvoter 1995 fördelade

sex

storleksgrupper av lokala arbetsmarknader. Sektorema har

rangordnats efter specialiseringen i de befolkningstätaste regionerna.

Sektor Befolkningsstorlek 1000-ta1 invånare

300 10O 50 25 1O 1O CV Företagsinriktade 150 79 64 53 36 25 0,66 privata tjänster Humankapital- 148 106 24 12 10 4 1,20 genererande Blandade privata 130 84 85 72 76 78 0,25 tjänster Kommunikationer 123 92 84 71 75 95 0,20

Forskningsintensiv l 19 100 55 103 23 32 0,56 industri Kunskapsintensiv 1 18 97 61 100 56 28 0,44 industri Hushållsinriktade 104 98 100 92 97 107 0,05 privata tjänster Byggverksamhet 94 106 104 100 97 97 0,05

Primära offentliga 90 106 115 102 104 115 0,09 tjänster Arbetsintensiv 57 109 110 174 180 151 0,36 industri Kapitalintensiv 38 128 176 121 188 172 0,40 industri Primämäringar 36 116 167 163 220 212 0,45 Källa: Bearbetningar SCB Årsys

av

Tabellen visar hur primämäringar, arbetsintensiv industri och kapitalintensiv industri uppvisar en påtaglig koncentration till medelstora och framför allt små lokala arbetsmarknader. För de landkrävande primämäringama är detta naturligt. Den arbetsintensiva och

108 Sveriges regioner inför EUss östutvidgning SOU 1997: 160

kapitalintensiva industrin har huvudsakligen sina produkter i produktcykelns mognads- och stagnationsfas. Krav på ständiga kostnadsreduktioner tvingar därför fram omlokaliseringar eller nedläggning och sektoremas tyngdpunkt förskjuts nedåt i ortshierarkin. Deras lokaliseringsmönster kan därmed förklaras av att sektoremas produkter är utsatta för betydande priskonkurrens.

Sektorerna byggverksamhet och kommunikationstjänster är förhållandevis jämnt fördelade över storleksgruppema. Det gäller särskilt byggverksamheten. För kommunikationstjänster finns en viss koncentration till de allra största lokala arbetsmarknadema. Att de hushållsinriktade privata tjänstemas rumsliga utbredning styrs av befolkningsunderlaget framgår tydligt av den mycket jämna fördelningen över storleksgruppema.

Den kunskaps- och forskningsintensiva industrin visar tvärtom en koncentration till större lokala arbetsmarknader. Sektoremas krav på en produktionsmiljö karaktäriserad av ett rikligt utbud avancerade produktionsfaktorer tillgodoses bäst i större städer. En lokalisering som möjliggörs av deras produktionsteknik och relativt låga kostnadskänslighet.

Även de företagsinriktade privata tjänsterna uppvisar mycket kraftig

en koncentration till de allra största lokala arbetsmarknadema. Lokaliseringsmönstret avspeglar behovet av nära kontakt med kunder och leverantörer samt de i övrigt specifika kraven på en produktionsmiljö liknande den för kunskaps- och forskningsintensiva industrin.

För de primära offentliga tjänsterna är den rumsliga fördelningen av andelen sysselsatta mycket jämn, vilket bottnar i en politisk ambition att uppnå en liknande offentlig service i alla delar av landet. Humankapitalgenererande offentliga tjänster uppvisar å andra sidan en mycket kraftig koncentration till de allra största lokala arbetsmarknadema. Dessa tjänster återfinns nästan uteslutande i de översta skikten av ortshierarkin.

Kartorna 2.1 till 2.12 presenterar en mer detaljerad bild av de olika sektoremas rumsliga utbredning. Samtliga kartor är uppbyggda kring det specialiseringsmått som beskrivits ovan och för att uppnå en godtagbar överskådlighet presenteras kartorna med en indelning i endast tre kategorier. Den första kategorin innefattar de lokala arbetsmarknader där sektorns sysselsättningsandel är klart högre än rikets, närmare bestämt tjugo procent högre. Den andra kategorin innehåller de arbetsmarknader som har en sysselsättningsandel i nivå med rikets, medan den sista kategorin innehåller de regioner där andelen är tjugo procent mindre. Det

SOU 1997: 160 Sveriges regioner inför E U:s östutvidgning 109

bör påpekas att detta kan leda till en relativt stor spridning bland de lokala arbetsmarknader återfinns i någon av de yttre klasserna. Kartorna har

som därför kompletterats med tabeller över de tio lokala arbetsmarknader med

störst sysselsättningsandelar inom respektive sektor.

Karta 2.1 Primärnäringamas re- Karta 2.2 Arbetsintensiva indugionala specialiseringsmönster strins regionala specialiserings- 1995 mönster 1995

Primärnäringar Arbetsinlensivindustri D 120- 67 E120- 56 D 30.12024 E 80-12032 D 0- 80 17 D 0- 80120

Anm: De tio lokala arbetsmarknader Anm: De tio lokala arbetsmarknader med störst andel sysselsatta inom med störst andel sysselsatta inom primärnäringar riket 2,6: Arjeplog arbetsintensiv industri riket 11,4: 19,7, Kiruna 17,7, Gällivare 17,3, Gnosjö 60,5, Olofström 60,0, Laxå 47,0, Simrishamn 11,1, Hedemora 10,9, Gislaved 45,9, Hofors 42,4, Bengtsfors Strömsund 9,4, Härjedalen 9,3, Torsby 40,2, Tidaholm 35,8, Filipstad 35,4, 9,2, Gotland 9,0, Lycksele 8,7 Markaryd 32,8, Värnamo 32,0

Stora sysselsättningsandelar inom primärnäringar finner man i Norrlands inland, bälte över Mellansverige mot Öland och Gotland samt i delar

ett ner

Sydvästsverige. Det rör sig nästan genomgående om befolkningsmässigt av relativt små lokala arbetsmarknader, inte sällan i geografiskt isolerade lägen. För de 10 lokala arbetsmarknader med störst andel sysselsatta varierar sysselsättningsandelen mellan 8,7 och 19,7 procent. Trots att primämäringar sysselsättningsmässigt mycket liten sektor för landet

är en

helhet finns alltså ett antal regioner där beroendet av sektorn är som

110 Sveriges regioner inför EUzs östutvidgning SOU 1997: 160

förhållandevis stort. Gruppen med låg andel sysselsatta domineras av storstadsregioner och regionala centra.

Nästan hela södra och mellersta Sverige uppvisar stora eller medelstora andelar sysselsatta inom arbetsintensiv industri. Särskilt höga andelar kan observeras i Småland och Bergslagen. Också i Norrland återfinns norra några spridda regioner med relativt stora andelar. På det hela taget rör det sig om lokala arbetsmarknader med förhållandevis liten befolkning. För de 10 lokala arbetsmarknader med störst andel sysselsatta ligger sysselsättningsandelen mellan 32,0 och 60,5 procent. Det råder alltså ingen tvekan om att den arbetsintensiva industrin är ytterst betydelsefull för vissa regioner. I kategorin med låg andel sysselsatta återfinns förutom storstadsregioner och regionala centra ett flertal områden i Norrland.

Stora sysselsättningsandelar inom kapitalintensiv industri finner i ett man bälte som sträcker sig längs Norrlandskusten och vidare in i ner Bergslagen. Också i södra Sverige kan urskilja några spridda områden man med stora andelar. Återigen rör det sig om befolkningsmässigt små lokala arbetsmarknader. För de 10 lokala arbetsmarknader med störst andel sysselsatta varierar sysselsättningsandelen mellan 8,5 och 32,8 procent.

Trots att den kapitalintensiva industrin sysselsättningsmässigt väldigt

är en liten näring för landet som helhet finns alltså även här ett antal regioner där sektorn är mycket betydelsefull. Den stora med låg andel gruppen sysselsatta består förutom storstadsregioner och regionala centra hela av Norrlands inland, inre delarna södra Sverige samt Öland och Gotland. av

När det gäller kunskapsintensiv industri återfinns förhållandevis få regioner i kategorierna med stora eller medelstora sysselsättningsandelar. Dessa återfinns i ett stråk från Göteborgsregionen via Östergötland till upp Stockholmsområdet. Också i Sydsverige samt i några spridda regioner i Norrland finns relativt stora andelar. Till skillnad från föregående sektorer rör det sig huvudsakligen befolkningsmässigt stora lokala om arbetsmarknader. För de 10 lokala arbetsmarknader med störst andel sysselsatta ligger sysselsättningsandelen mellan 7,2 och 25,9 procent. I den stora gruppen med låg andel sysselsatta återfinns nära hela Norrland, nog betydande delar Mellansverige samt Öland och Gotland. av

SOU 1997: 160 Sveriges regioner inför E U:s östutvidgning lll

Karta 2.3 Kapitalintensiva indu- Karta 2.4 Kunskapsintensiva strins regionala specialiserings- industrins regionala specialisermönster 1995 ingsmönster 1995

Kapitalintensivindustri Kunskapsintensivindustri

|20- 39 i 120- 20

80-120 6 80-12014

E 0- 8063 E 0- 8074

4 Anm: De tio lokala arbetsmarknader Anm: De tio lokala arbetsmarknader med störst andel sysselsatta inom med störst andel sysselsatta inom kapitalintensiv industri riket 2,2: kunskapsintensiv industri riket 4,0: Munkfors 32,8, Hällefors 23,0, Hylte Emmaboda 25,9, Trollhättan 13,0, 22,9, Hagfors 19,7, Avesta 19,2, Ljungby 11,8, Skövde 10,9, Karlshamn Örnsköldsvik l 1,2, Hässleholm 9,3, 10,6, Katrineholm 9,3, Örnsköldsvik 8,2, Nyköping 8,9, Sunne 8,6, Vetlanda 8,5 Göteborg 8,0, Ludvika 7,3, Arvika 7,2

Också forskningsintensiv industri har få regioner i kategorierna med stora eller medelstora sysselsättningsandelar. Ett förhållandevis väl sammanhållet område med stora eller medelstora andelar återfinns i östra delarna Mellansverige. Till denna kategori hör också Karlskrona och

av Gotland samt några enstaka områden längs Norrlandskusten. Det rör sig huvudsakligen centralt belägna och befolkningsmässigt relativt stora

om lokala arbetsmarknader. För de 10 lokala arbetsmarknader med störst andel sysselsatta varierar sysselsättningsandelen mellan 16,3 och 4,2 procent. I stort sett hela Norrland och de sydligaste delarna Sverige återfinns i

av

med låg andel sysselsatta. gruppen

112 Sveriges regioner inför E U:s östutvidgning SOU 1997: 160

Karta 2.5 Forskningsintensiva Karta 2.6 Byggverksamhetens

industrins regionala speciali- regionala specialiseringsmönster

seringsmönster 1995 1995

Forskningsintensivindustri Byggverksamhet

120- 14 E 120- I7

D 80-120 9 D 80-12073

D 0- 8085 D 0- sons

Anm: De tio lokala arbetsmarknader Anm: De tio lokala arbetsmarknader med störst andel sysselsatta inom med störst andel sysselsatta inom forskningsintensiv industri riket 2,6: byggverksamhet riket 6,0: Karlskoga 16,3, Söderhamn 11,8, Vilhelmina 9,7, Nässjö 9,0, Ludvika 8,3, Köping 10,9, Linköping 9,7, Västerås Ljusdal 8,3, Luleå 8,0, Falun 7,9, Sunne 6,9, Katrineholm 6,1, Årjäng 5,8, 7,7, Avesta 7,6, Härnösand 7,5, Mora 7,5 Ludvika 5,3, Trollhättan 4,7, Norrköping 4,2

Karaktäristiskt för sektorn byggverksamhet är att andelen sysselsatta i det närmaste inte alls varierar mellan regionerna. De allra flesta lokala arbetsmarknader påträffas i kategorin med medelstora sysselsättningsandelar. En viss koncentration med stora andelar förefaller dock finnas i norra Mellansverige och norra Norrland. Det faktum att gruppen med störst andel sysselsatta inom byggverksamhet inte ligger särskilt långt över riksgenomsnittet är ytterligare en indikation på sektorns jämna regionala fördelning.

SOU 1997: 160 Sveriges regioner inför EUzs östutvidgning 113

En mycket jämn regional fördelning av andelen sysselsatta gäller också för sektorn hushållsinriktade privata tjänster. Bland de få lokala arbetsmarknader påträffas i kategorin med stora andelar finner man

som utpräglade turistområden som Gotland, Strömstad, Malung, Härjedalen och Åre. Inte heller för denna sektor är skillnaden mellan de 10 högst rankade regionerna särskilt stor.

Karta 2.7 Hushållsinriktade Karta 2.8 Blandade tjänsters tjänsters regionala specialiserings- regionala specialiseringsmönster mönster 1995 1995

Hushållsinriklade Blandadeprivatatjänster

privatatjanster

120 7 v j

E1120 n 80-12034 U 80-12083 D 0- 8067 U 0- 80 m

Anm: De tio lokala arbetsmarknader Anm: De tio lokala arbetsmarknader med störst andel sysselsatta inom med störst andel sysselsatta inom hushållsinriktade privata tjänster riket blandade privata tjänster riket 10,2: 9,0: Strömstad 15,9, Malung 15,7, Åre Åre 20,8, Stockholm 15,6, Arjeplog 13,7, Övertorneå 13,3, Falkenberg 12,8, 15,2, Malung 14,6, Härjedalen 13,6, Pajala 12,2, Årjäng 12,1, Härjedalen Sunne 13,2, Strömstad 12,6, Kiruna 11,5, Arjeplog 11,5, Borås 11,2 12,1, Nyköping 12,0, Arvidsjaur 11,6

För de blandade privata tjänsterna är bilden något mer splittrad. Frånsett en viss koncentration till de allra största lokala arbetsmarknaderna är den regionala fördelningen av andelen sysselsatta förhållandevis jämn. Stora eller medelstora andelar kan observeras i Sydvästsverige, östra Mellansverige samt södra och norra Norrland. l kategorin med stora sysselsättningsandelar finner återigen rad välkända turistområden.

man en

114 Sveriges regioner inför EU:s östutvidgning SOU 1997: 160

För de 10 lokala arbetsmarknader med störst andel sysselsatta varierar sysselsättningsandelen mellan 11,6 och 20,8 procent.

När det gäller sektorn företagsinriktade privata tjänster domineras bilden av en kraftig koncentration till de allra största lokala arbetsmarknadema. I kategorierna med stora eller medelstora andelar finner förutom

man storstadsregioner huvudsakligen universitets- och högskoleregioner. För de 10 lokala arbetsmarknader med störst andel sysselsatta ligger sysselsättningsandelen mellan 8,3 och 19,0 procent.

Karta 2.9 Företagsinriktade tjäns- Karta 2.10 Kommunikationsters regionala specialiserings- tjänsters regionala specialiseringsmönster 1995 mönster 1995

Företagsinriktade Kommunikationsujäucl

privatatjänster

I 120 s

ü 120- 4 so- 12045

E 80-120u El 0- 8054

E 0- 8093

Anm: De tio lokala arbetsmarknader Anm: De tio lokala arbetsmarknader med störst andel sysselsatta inom med störst andel sysselsatta inom företagsinriktade privata tjänster riket kommunikationstjänster riket 6,7: 9,6: Älmhult 19,0, Stockholm 15,9, Vilhelmina 11,7, Sundsvall 10,0, Nässjö Göteborg 12,7, Malmö 12,0, Karlstad 9,6, Åsele 9,1, Stockholm 8,6, Sorsele 10,6, Växjö 10,0, Västerås 9,7, 8,5, Göteborg 8,4, Norrköping 8,3, Helsingborg 9,4, Jönköping 8,4, Härjedalen 8,0, Åre 7,7 Sundsvall 8,3

Sektom kommunikationstjänster uppvisar också den något splittrad bild.

en Bortsett från en viss koncentration till de allra största lokala

SOU 1997: 160 Sveriges regioner inför E Uzs Östutvidgning 115

arbetsmarknaderna är den regionala fördelningen av andelen sysselsatta förhållandevis jämn. Norrland uppvisar nästan genomgående stora eller medelstora andelar medan regioner med stora och små andelar är blandade över hela Mellansverige och södra Sverige. Inte heller för denna sektor är skillnaden mellan med störst andel sysselsatta och gruppen riksgenomsnittet särskilt stor.

Karta 2.11 Primära offentliga Karta 2.12 Humankapitalgentjänsters regionala specialiserings- ererande tjänsters regionala mönster 1995 specialiseringsmönster 1995

Primäraoffentligatjänster l ankapitalgenereraxxd: offentliga 120 24 D 80- 12077 I 120- 8 D 0- 80 7 80-120 1 D 0- 8099

Anm: De tio lokala arbetsmarknader Anm: De tio lokala arbetsmarknader med störst andel sysselsatta inom med störst andel sysselsatta inom humankapitalgenererande offentliga primära offentliga tjänster riket 34,2: tjänster riket 1,5: Umeå 6,7, Uppsala Härnösand 56,1, Eksjö 54,9, Sollefteå 6,5, Linköping 2,9, Malmö 2,6, 52,3, Haparanda 50,8, Jokkmokk 50,3, Göteborg 2,2, Stockholm 2,0, Hedemora Övertorneå 47,9, Pajala 47,8, Torsby 1,9, Luleå 1,8, Säffle 1,3, Haparanda 1,0 46,7, Karlskrona 45,4, Kalix 45,0

Sektom primära offentliga tjänster karaktäriseras mycket jämn av en regional fördelning andelen sysselsatta. Flertalet lokala arbetsmarknader av återfinns i kategorin med medelstora sysselsättningandelar. Frånsett några spridda regioner i södra Sverige domineras gruppen med stora sysselsättningsandelar ett förhållandevis väl sammanhållet område i av Norrland. För de 10 lokala arbetsmarknader som befinner sig i topp

116 Sveriges regioner inför E Uss östutvidgning SOU 1997: 160

varierar andelen sysselsatta mellan 45,0 och 56,1 procent. Det är alltså för vissa regioner en mycket betydelsefull sektor.

Den mest extrema koncentrationen uppvisar sektorn humankapitalgenererande ojfentliga zjänster. Bilden domineras nästan uteslutande av universitetsregioner. Att det rör sig mycket liten om en sektor framgår av att sysselsättningsandelen för de 10 högst rankade lokala arbetsmarknader endast varierar mellan 1,0 och 6,7 procent.

Det finns som framgår att de återgivna kartorna alltså tydlig en

ortshierarkisk dimension i den fortgående strukturomvandlingen. De

arbets- och kapitalintensiva samt de primära branscherna är i huvudsak lokaliserade till lokala arbetsmarknader med mindre än 50 000 invånare, medan de humankapitalintensiva branscherna är koncentrerade till storstadsområden och i viss mån till mindre regionala De för de centra. senare branscherna så viktiga företagsinriktade privata tjänsterna är också i stor utsträckning lokaliserade till storstadsområden, vilket även gäller för

den humankapitalgenererande offentliga tjänstesektom.

regionala strukturomvandlingen i Sverige inför mötet med

Den

Osteuropa

Genomgången av det svenska handelsutbytet visade att framförallt arbetsintensiv och till viss del kapitalintensiv industri kan förväntas vidkännas ökad konkurrens från Östeuropa. Samtidigt kan den en

kunskapsintensiva och forskningsintensiva industrin ha möjligheter att

finna nya marknader i de Central- och Östeuropeiska länderna. På lite längre sikt kan även dessa delar industrin märka ökad konkurrens. av en

Mot detta konkurrenstryck står möjligheterna till specialisering

mot enskilda marknadssegment tillsammans med ökad efterfrågan kan som en ge tillväxt för en bredare del industrin. Utfallet denna balansgång av av mellan tillväxtstimulanser till följd ökad efterfrågan och det ökade av

konkurrenstrycket bestäms ytterst hur konkurrensförutsättningama

av utvecklas för de branscher som ger inkomster över dagens genomsnitt. Den utveckling inom industrin skisserats kan med viss sannolikhet som ovan därmed förstärkas i takt med att östekonomiema öppnas upp.

De dynamiska delarna av industrin blir dessutom allt tätare integrerade med avancerade tjänsteverksamheter, vilket går att avläsa i den snabba expansionen av de företagsinriktade tjänstemas sysselsättningsandelar. Det faktum att industriföretagens konkurrenskraft i allt större omfattning baseras på inslag avancerade tjänster medför tjänsteverksamhetema av att kan vara av avgörande betydelse för möjligheterna att klara ökat ett

SOU 1997: 160 Sveriges regioner inför E Urs östutvidgning 117

regionalt omvandlingstryck. Informationsteknologins fortsatta utveckling skapar dessutom förutsättningar för vissa tjänstesektorers möjligheter att nå på internationell marknad. De svenska regionernas exportbas kan ut en därför komma att ytterligare diversifieras till att även innefatta olika typer tjänsteaktiviteter. En tätare integration kommer dock samtidigt att göra av

änsteproduktionen allt mer konjunkturkänslig.

Av strategisk betydelse för näringslivets utveckling är också den snabbt

expanderande humankapitalgenererande offentliga tjänstesektom. En

sektor är kritisk för utvecklandet regioners produktionsfaktorer och som av

därmed deras långsiktiga komparativa fördelar.

Det har tidigare konstaterats att tjänstesektorn överlag svarar för en allt del regioners sysselsättning. Detta kan förklaras skillnader i större av av produktivitetsutveckling mellan näringslivets olika sektorer såväl som en ökad efterfrågan på olika typer av tjänster. Tillväxten under den senaste tjugofemårsperioden förklaras nästan uteslutande den offentliga sektorns av kraftiga expansion. Huvuddelen denna sektor utgörs det vi kallar av av primära offentliga tjänster, verksamheter som inte omedelbart påverkas av

internationella konjunktursvängningar, men väl av politiska prioriteringar

inom för de samhällsekonomiska En allt större andel ramen resurserna. sysselsatta befinner sig därmed inom verksamheter som inte direkt styrs av den globala ekonomins utveckling. En allmänt sett dålig ekonomisk utveckling innebär dock indirekt begränsning för den offentliga sektorn en expansionsmöjligheter. Det kan sägas gälla också för de samma hushållsinriktade privata tjänsterna marknader i huvudsak är lokala vars och därmed beroende de regionala ekonomiemas köpkraft. av

Den i många avseenden långt drivna specialiseringen inom svenska regioner innebär att unionsutvidgning och en fortgående integrering av en de Central- och Östeuropeiska staterna kommer att påverka svenska regioner olika. För att samlad bild av regionernas framtida ge en

utvecklingsförutsättningar har, mot bakgrund ovanstående diskussion,

av de stagnerande respektive expanderande branscherna indelats i två grupper. Till de stagnerande räknas primärnäringar samt arbetsintensiv och kapitalintensiv industri medan de expanderande innefattas av kunskaps-

och forskningsintensiv industri samt företagsinriktade privata tjänster och

humankapitalgenererande offentliga tjänster.

De lokala arbetsmarknader med höga sysselsättningsandelar inom de branscher bedöms möta störst omställningsproblem redovisas i karta som 2.13. En gräns har dragits vid sysselsättningsandel på över 25 procent, en vilket innebär att än fjärde sysselsatt återfinns inom någon av de mer var

118 Sveriges regioner inför E U:s östutvidgning SOU 1997: 160

stagnerande sektorerna. Bortsett från några spridda regioner i Norrland i

är stort sett samtliga av de 46 lokala arbetsmarknadema koncentrerade till Småland och Bergslagen. Ett antal utpräglade industri- och bruksorter

intar något av en särställning med sysselsättningsandelar mellan 50 och 65 procent. Denna extremgrupp utgörs Gnosjö, Olofström, Laxå, Hylte,

av Gislaved och Bengtsfors.

Karta 2.14 presenterar de regioner uppvisar hög andel sysselsatta

som en inom sektorer förväntas dra nytta integrationen. Den kritiska

som av gränsen har i detta fall satts till sysselsättningsandel minst 15

en procent. Förutom ett antal mycket spridda industriregioner innefattar de 22 lokala arbetsmarknadema även samtliga universitetsorter. Emmaboda, Stockholm, Karlskoga, Göteborg, Älmhult

samt Linköping utgör regioner med mer än var fjärde anställd inom potentiella tillväxtnäringar.

Karta 2.13 Regioner med höga Karta 2.14 Regioner med höga sysselsättningsandelar inom sysselsättningsandelar inom stagnerande branscher 1995 expansiva branscher 1995

Sveriges regioner inför EUss östutvidgning ll9

2.4 En utvidgnings konsekvenser for Sveriges regioner

Omvandlingstryck och anpassningsmöjligheter i ett ekonomiskt

geografiskt perspektiv

Huvudfrågan i denna studie gäller konsekvenserna för Sveriges regioner av ansökarländernas EU medlemskap. Medlemskapet och dess effekter måste bakgrund avsevärt omfattande och långsiktig process. En ses mot av en mer

vilken genomgick språngartad utveckling med järnridåns fall.

process en Ansökarländema och övriga Östeuropa, där t Ryssland ingår med en ex betydande tyngd, kommer oavsett EU medlemskap eller att med sin befolkning, sin geografiska närhet och sina strukturella skillnader i förhållande till Västeuropa påverka Sveriges handelsmönster och utöva aktiv inverkan på den svenska regionala utvecklingen.

Det strukturella brottet i den europeiska utvecklingen har drivits fram i interaktion med internationell omgivning även den stadd i en grundläggande förändring. Information, individer och finansiella flöden har frigjorts från nationalstatemas gränsbyggen. Företag agerar nu på ett mångkontinentalt plan via nätverk underleverantörer och kunder. av Möjligheterna till global kontroll och styrning har under de senaste tjugo åren ökat markant. Frågan lokalisering produktion kan nu betraktas om av med alternativ där skillnaderna i rörliga kostnader är betydande jämfört med alternativen inom länder. Existerande lokaliseringar är därmed ifrågasätta även när relokalisering medför betydande fasta kostnader. en

Ramama för utredningen har inte tillåtit numeriska beräkningar av den samlade välfärdseffekten Sveriges regioner hela denna process eller av den enskilda del ansökarländernas medlemskap i EU utgör. Sådana av beräkningar är i dagsläget knappast heller möjliga annat än som illustrativa räkneexempel. Kunskapen teknik, produktionsfaktorer m.m. inom om Östeuropa är alltför bristfällig. Kunskapen kopplingen mellan om internationella och regionala förlopp i Sverige är även den bristfällig. Förståelsen för de den globala integrationen initierat är dessutom processer begränsade.

Utredningens främsta kunskapsbidrag till förståelsen av det komplexa händelseförloppet är beskrivningen existerande strukturer i de svenska av regionerna. Genom lösa de nationella aggregatets näringsgrenar i att upp dess rikare regionala mångfald kan grundläggande förlopp och tendenser i den ekonomiska geografins dynamik blottläggas.

120 Sveriges regioner inför E Uzs östutvidgning SOU 1997: 160

Vilka blir då konsekvenserna ansökarländemas medlemskap av Tidsperspektivet är givetvis avgörande för svaret. På kort sikt måste ansökarländernas relativt begränsade storlek i förhållande till EU:s ekonomier innebära att medlemskapet framförallt ökar i tempot ansökarländernas strukturomvandling. Tempot ökar när det skydd utanförskapet innebär försvinner. Ett medlemskap kan därmed innebära en påfrestning EU:s interna arbete och de resurskrävande struktur och välfärdsutjänmande politikinsatsema. För Sveriges del innebär det att regioner som idag mottar bidrag kan erhålla minskade bidrag. Hur hårt detta drabbar olika regioner måste dock utvärderas i relation till stödens funktion. Det är vikt att stöden bidrar till positiv strukturomvandling av en och inte låser fast regioner i stagnerande struktur. en

Ett medlemskap ger däremot förbättrade möjligheter till samordnad utvecklingen av den infrastruktur det integrerade Europa gemensamma kräver. Den preliminära analysen i denna rapport pekar handeln att hämmas barriärer än bristande tillväxt i ansökarländema. mer av av Eftersom förbättrade handelsmöjligheter leder till snabbare tillväxt skulle ett medlemskap kopplat till betydande länkinvesteringar den aspekten ur ge större samhällsekonomiska vinster och ökade möjligheter att sprida dessa utanför ansökarländema.

De långsiktiga effekterna av ett medlemskap går däremot idag knappast entydigt att skilja från den större integration Öst- och process av Västeuropa befinner sig Som tidigare beskrivits återfinns de Central- och Östeuropeiska ländernas komparativa fördelar på kort sikt med betydande sannolikhet inom primära näringar samt arbetsintensiv- och kapitalintensiv industri torde svenska regioner med specialisering dessa sektorer mot att

möta ett kraftigare omställningstryck.

Under senare år har den samlade sysselsättningen inom vamproducerande näringar i Sverige minskat kraftigt. Det finns samtidigt tecken den att kunskapsmässigt mer avancerade produktionen växer i betydelse. Tillväxten i den kunskapsintensiva och tjänsteproduktionen har dock varuinte varit tillräckligt snabb för att motverka den privata sysselsättningens tillbakagång. De svenska regioner inte lyckas skapa förutsättningar för som tillväxt i kunskapsintensiv produktion står inför den uppenbara risken att det intensifierade trycket från omvärlden och speciellt Östeuropa kan hämma problemregionemas inkomstutveckling.

Ur den aspekten är det viktigt att uppmärksamma den påtagliga tudelning sektoremas placering i ortshierarkin uppvisar. De dynamiska och expansiva branscherna tenderar att koncentrerade till ett fåtal stadsregioner, vara

SOU 1997: 160 Sveriges regioner inför E Uzs östutvidgning 121

medan de stagnerande branscherna är betydligt mera utspridda Mycket tyder på att framtidens dynamiska produktionsmiljöer innefattar just den kunskaps- och forskningsintensiva industrin tillsammans med

företagsinriktade privata tjänster och humankapitalgenererande offentlig

verksamhet. Dessa relativt få stadsregioner utgör de dynamiska produktionsmiljöer där expansiva sektorer samlas och förstärker varandra. Goda kommunikationer, attraktiv stadsmiljö och ett livaktigt kulturliv kan vara viktiga för att erhålla maximal attraktivitet i dessa sammanhang.

De mindre regionerna kännetecknas av större ensidighet och ett större inslag av priskonkurrerande verksamhet i produktcykelns slutfas, något

gör dem avsevärt sårbara för konjunkturella störningar. Den som mer ensidiga produktionsmiljön skapar även mer långsiktiga strukturproblem. Infasning verksamheter försvåras av bristande tillgänglighet och

av nya stora inslag föråldrade produktionsfaktorer. I detta avseende står större

av orter bättre rustade för omvandling, förnyelse och expansion.

Men även den svenska ortsstrukturen kommer med stor sannolikhet att genomgå en långsam geografisk förskjutning till följd av det växande handelsutbytet med Östeuropa. Lokaliseringar längs den svenska östkusten var fördelaktiga när sjöfarten var det dominerande transportslaget. Intressant sammanfaller investeringarna i väg- och järnvägsnätet med

nog att handeln över Östersjön och Bottenhavet begränsas. Historien lär hur tidigare starka städer längs kusten i flera fall stagnerade till förmån för lokaliseringar längs väg- och järnvägar. Det är knappast en överdrift att nu återigen förvänta förstärkt attraktivitet hos vissa harnnlokaliseringar

en längs östkusten.

Policyrekommendationer

Med den potential som nu etableras i närområdet erhåller Sverige och hela Östersjö- och Bottenhavsregionen en förbättrad tillgänglighet och en mer central belägenhet i förhållande till Europas växande marknader. Det bästa sättet att utveckla handeln med Central- och Östeuropa är att öppna för import från dessa länder och med tanke att handeln främst hindras av länkrelaterade brister och att transportlänkar har inslag som ger dem en karaktär semikollektiva måste en central policyslutsats bli att: Ett

av varor medlemskap för ansökarländerna ökar förutsättningarna för en europeisk trafikpolitik med syfte att utveckla de transport- och kommunikationslänkar

saknas mellan Öst- och Västeuropa. som

Sverige kan också spela avgörande roll för utvecklingen av framförallt

en Baltikum och Polen. En hållbar utveckling av ansökarländerna kräver

122 Sveriges regioner inför EUzs östutvidgning SOU 1997: 160

insatser utöver ett unionsñnansierat stöd. Den regionala i

processen ansökarländema måste understödjas grannstatema. Det gränsregionala

av samarbetet är i detta avseende viktigt. För att följa händelseförloppet i Central- och Östeuropa måste kunskapsuppbyggnaden kring den regionala utvecklingsprocessen knytas närmare till forskningen. Ett sätt att hantera detta vore att upprätta ett institut med ansvar för den regionala utvecklingen i ansökarländema. Ett institut som förslagsvis kan lokaliseras till något

av de nya medlemsländerna.

Det är inte heller självklart att marknaderna själva förmår genomföra den strukturella förnyelse de svenska regionerna varit i starkt behov under

av en lång tid. En förnyelse av den regionala näringsstrukturen krävs oavsett

om EU utvidgas eller Skulle denna omvandlingsprocess fördröjas av utvidgningen, till följd av en temporär efterfrågeökning riktad mot de stagnerande branscherna, kan det önskvärda omvandlingstrycket minska. Det är därför viktigt att de strukturbevarande delarna svensk och EU

av initierad arbetsmarknads-, närings- och regionpolitik avvecklas. Det krävs en tydlig strukturförändrande inriktning inom europeisk och svensk närings- och regionpolitik.

Däremot visar just politikinsatsema i förhållande till näringsstruktur och regional utveckling under 80- och 90-talen att den politiska inte

processen med säkerhet kan hantera sådan förändring bättre än marknaderna. De

en kompetensfrämjande och produktutvecklande signalerna måste därför ställas i fokus för regionemas arbetsmarknader. Endast att

genom marknaderna genomsyras tydliga signaler den framtida

av om var inkomsttillväxten finns förhindras att arbetskraft knyts upp i näringar med långsiktigt ogynnsam inkomstutveckling. En ökad konkurrens från Östeuropa kan i detta avseende tydliggöra inom vilka branscher inkomstutvecklingen ytterligare kommer att bromsas

upp.

En dominerande tendens i den långsiktiga befolkningsförflyttningen är

inflyttning mot städer. Små regioner utan åtminstone kunskapsorienterad

en stadsbildning får sårbara arbetsmarknader. Invånare i små orter med låg tillgänglighet till kunskapsorienterade städer måste vara beredda på en sämre inkomstutveckling än invånare i regioner med dynamiska

mer arbetsmarknader. Fortsätter regionemas befolkningsunderlag att stagnera måste det med nödvändighet innebära tilltagande

en befolkningskoncentration. Regioner måste därför utveckla sina kollektiva resurser i form av produktionsfaktorer, teknik, miljö och nätverk för att skapa attraktiva arbetsmarknader.

SOU 1997: 160 Sveriges regioner inför E U:s östutvidgning 123

För att regionerna själva ska kunna och för att nationella och

agera europeiska instanser ska kunna besluta transregionala åtgärder krävs

om en samlad bild av regionernas resurser och länkar. Kunskapen om de svenska regionemas nationella och internationella beroenden samt deras resurstillgångar är idag en begränsande faktor för den regionala politiken. Den regionala problembild som finns under den nationella ytan är idag inte tillräckligt tydlig. Möjligheterna att tydligare och snabbare kunna möta de omställningskrav och den konjunkturkänslighet en integrerad europeisk marknad innebär kräver dessutom en högre effektivitet i den svenska regionalpolitiken. Genom sektorssamordnade och koncentrerade insatser kan en ny regionpolitik stärka Sveriges konkurrenskraft. Det är också viktigt att detta händelseförlopp kan knytas närmare forskningen på området.

Jämförelser med Tysklands enande visar att kostnaden för östutvidgning

en kan bli betydligt högre än vad den Europeiska kommissionen har räknat med. Detta ställer stora krav på en genomgripande reformering den

av gemensamma regional- och strukturpolitiken. För att hushålla med resurserna krävs en ökad koncentration och tydlighet i sin förlängning

som medför en förändrad målindelning. Det finns därmed mycket talar för

som att Sverige måste räkna med minskade anslag ifrån E U.

Slutligen kan nämnas att utredningen i sitt material inte har hittat några klara sakskäl för en delad förhandlingsstart.

Bilaga 1 125

Bilaga 1

En resurs- och funktionsorienterad strukturanalys

En empirisk analys av de svenska regionemas utvecklingsförutsättningar i ett internationellt perspektiv kräver en klassificering av näringslivet som innefattar såväl varu- som tjänsteproducerande verksamhet och som medger en analys av näringslivets rumsliga struktur. Den indelning som presenteras i följande stycke är också avgörande för möjligheten att koppla samman nationellt registrerad statistik med utvecklingsförutsättningar i svenska regioner. Ett annat syfte med stycket är att ge läsaren en bild av vilka produkter som återfinns inom olika sektorer samt vilka egenskaper dessa har.

I en analys av industrin är det fruktbart att i enlighet med Ohlsson Vinell 1987 indela verksamheter efter deras utnyttjande av produktionsfaktorer. Till skillnad från en indelning baserad på produktegenskaper ger detta en naturlig fokusering mot regionala produktionsförutsättningar. En indelning i arbets-, kapital-, kunskaps- och forskningsintensiv produktion möjliggör också fruktbara kopplingar till både faktorproportions- och produktcykelteorin, av vilken den förstnämnda utgör en central beståndsdel i traditionell handelsteoril medan den mer explicit dynamiska produktcykelteorin beskriver hur en produkt under sin livscykel ställer olika krav på produktionsfaktorer, teknik och lokalisering

Sänkta interaktionskostnader och stigande inkomster i en intemationaliserad marknad har lett till en avsevärd förändring av de produkter som levereras från industriföretagen och det sätt vilket den industriella verksamheten organiseras. För att behålla eller möjligtvis stärka sin ställning på marknaden tvingas företagen ständigt introducera varor med nya egenskaper och förändrad design. Produkter skräddarsys för att passa utvalda kundgrupper med specifika krav och önskemål. Förutom det traditionella produktionsmomentet kräver en sådan konkurrensstrategi ett

l Faktorproportinsteorin utvecklades av Ohlin 1933.

2 Produktcykelansatsen lanserades ursprungligen Vernon 1966 försök

av som ett att förklara internationella investerings- och handelsmönster. Den har även kommit att appliceras regionala strukturomvandlingsprocesser, se exempelvis Norton Rees 1979 eller Barkley 1988.

126 Bilaga 1

betydligt större inslag av stödtjänster som marknadsanalyser, produkt- och processinovationer, fonngivning; marknadsförings- och försäljningsstrategier. I takt med att sådana stödfunktioner blir allt mer avancerade och kräver mer specialiserad kompetens sker också en förändring av produktionens organisation. En förändring som i stor utsträckning möjliggjorts genom innovationer inom kommunikations- och informationsteknologin.

Den växande marknaden skapar utrymme för arbetsdelning och specialisering inte bara inom enskilda företag utan också mellan olika rumsligt spridda organisationer. Arbetsdelningen ger förutsättningar för att bättre utnyttja stordriftsfördelar och samtidigt uppnå en hög grad av flexibilitet i produktionen. Företagen tenderar därmed att utvecklas mot samordnande organisationer där vittförgrenade kund- och underleverantörsnätverk blir centrala. Det blir därmed allt mer problematiskt att dra en tydlig skiljelinje mellan varu- och tjänsteproduktion. Det faktum att industriföretagens konkurrenskraft i allt större utsträckning baseras inslag av avancerade tjänster visar tvärt om på behovet att ta fasta dessa kopplingar. I tabell l framgår mot bakgrund av detta vilken indelning av näringslivet som används i studien.

Tabell 1 Indelning av näringslivet i tolv sektorer. 0 Primära näringar 0 Hushållsinriktade privata tjänster 0 Arbetsintensiv industri 0 Blandade privata tjänster 0 Kapitalintensiv industri 0 Företagsinriktade privata tjänster 0 Kunskapsintensiv industri 0 Kommunikationstjänster 0 Forskningsintensiv industri 0 Primära offentliga tjänster 0 Byggverksamhet 0 Humankapitalgenererande

offentliga tjänster

Vad kännetecknar då de olika sektorerna Ett sätt att karaktärisera deras egenskaper är att relatera produkterna till produktlivscykelns olika faser. Produktcykelteorin beskriver en produkts utveckling och produktionsförutsättningar från marknadsintroduktion till nedläggning, se figur och dess intuitivt tilltalande drag har gjort den till en ofta använd modell när det gäller att förklara regionala strukturomvandlingsprocesser. Naturligtvis kan inte samtliga produkter inom en sektor föras till en och samma fas i en produktcykel, men generellt uppvisar produkter ofta liknande drag i sitt rumsligt dynamiska förhållande till sektoremaf

3 Karlsson, Larsson, 1989.

Bilaga 1 127

Fasema i produktcykeln utgörs i tur och ordning utveckling, tillväxt,

av mognad och stagnation. Dessa faser kännetecknas i sin tur olika

av egenskaper vad gäller efterfrågan på arbetskraft, typen av investeringar, produktionsvolymer, vald teknologi, behov lokalisering etc.

av

Volym

i

Utveckling Tillväxt Mognad Stagnation

Figur 1 Produktlivscykeln.

I utvecklingsfasen är försäljningsvolymen liten eftersom konsumenterna inte känner produkten och dess egenskaper samt att priset är högt. Produktionen är småskalig och produktionstekniken i ständig förändring. Nya produkter avnjuter en form av monopolsituation där faktorpriser och transportkostnader blir av mindre betydelse. Företag med produkter i denna fas av produktcykeln konkurrerar mer med produktens egenskaper än med produktens pris. Det finns ett stort behov av underleverantörer som klarar att tillgodose produktionsprocessens speciella krav i form av fluktuerande volymer och växlande funktion. Dessa krav gör att verksamheten dras till storstadsområden och närheten högskolor och universitet där tillgången

av till välutbildad arbetskraft är stor.

Produkter som finner fäste marknaden via ökade marknadsandelar och tillväxt i efterfrågan ställs inför förändrade krav produktionen. Det krävs längre produktionsserier för att möta den tilltagande efterfrågan, vilket

ger möjligheter att utnyttja skalfördelar samtidigt som det kan finnas behov av flera produktionsanläggningar. Företagen söker efter allt bättre produktionsteknik och det finns tendenser till vertikal integration för att på så sätt få kontroll över hela produktionskedjan. Tillgången till kapital blir därför allt mer avgörande för företagets utveckling. Marknadsföring och administration blir viktigare och konkurrensmöjlighetema skiftas successivt från produktens egenskaper till dess design och pris. En hög

128 Bilaga 1

kunskapsnivå på arbetskraften är fortfarande väsentligt, men behoven av vetenskaplig och hög teknisk kompetens minskar. Däremot är det viktigt att befinna sig i nära kontakt med de ledande delarna av marknaden för att produkten skall ges en lämplig design.

I mognadsfasen når produkten sitt marknadstak. Konkurrensen från liknande produkter är hård och priset är av avgörande betydelse för att bibehålla marknadsandelar. Företagen har svårt att själva påverka priset utan tvingas till ständiga kostnadsreduktioner på produktionssidan. Tillverkning sker i långa serier i få stora anläggningar med avancerad men stabil teknologi. Den tekniska utrustning som krävs gör att kapitalintensiteten är mycket hög samtidigt som kraven på välutbildad

nu arbetskraft fortsätter att minska i takt med att allt fler arbetsuppgifter blir rutinmässiga. De ändrade produktionsförutsättningama innebär att den optimala lokaliseringen skiftar till regioner där arbetskraftskostnaden är låg och transportmöjligheterna är goda.

I stagnationsfasen tappar produkten marknadsandelar eftersom efterfrågan avtar. Nya och bättre produkter har introducerats, vilket har gjort den ursprungliga produkten obsolet.

Det är möjligt att koppla den sektorsindelning som presenterades i

nu tabelll till de olika faserna i produktcykeln. Produkterna i den ovan definierade forskningsintensiva sektorn av tillverkningsindustrin kan i huvudsak föras till utvecklingsfasen av produktcykeln. Infasningen av nya produkter är mycket snabbare här än inom andra delar av industrin och per definition stämmer sektorns utbildningsnivå väl in på de krav som ställs utvecklingsarbete. Läkemedelsindustrin samt stora delar av elektronik- och instrumentindustrin återfinns i denna sektor. Bland produkterna finns exempelvis läkemedel, elektroniska kontorsmaskiner, styr- och reglerutrustning, teleprodukter etc.

Den kunskapsintensiva industrin har de flesta produkterna inom tillväxtfasen. Introduktionen av nya produkter är inte lika omfattande, men det sker ständiga förbättringar av befintliga produkter. Till denna sektor räknas maskin- och transportmedelsindustrin samt Verkstadsindustri. Exempel produkter är bilar, jordbruksmaskiner, verktyg, färg, tvättmedel etc.

Den kapitalintensiva sektorn kännetecknas av ett högt råvaruberoende och

hög kapitalinsats i förhållande till förädlingsvärdet. De flesta en produkterna återfinns i mognadsfasen med få produktfömyelser och betydande priskonkurrens. Utvecklingen sker oftast på produktionssidan

Bilaga 1 129

med införandet av nya processer eller förbättringar gamla. Kemisk

av industri samt skogs- och metallindustri är framstående inom denna sektor och produkterna kan vara massa, papper, oljor, Smörjmedel, kemikalier, metaller etc.

Den arbetsintensiva industrin har huvudsakligen sina produkter inom mognads- och stagnationsfasen. Likt den kapitalintensiva sektorn kännetecknas den arbetsintensiva industrin av en ständig jakt kostnadsreducerande åtgärder. I den arbetsintensiva industrin ingår stora delar av livsmedel-, beklädnads och trävaruindustrin och produkterna är följaktligen livsmedel, virke, spånplattor, mattor, möbler, kläder etc.

Den sista varuproducerande sektorn är den primära. Här ingår jordbruk, skogsbruk, jakt och fiske samt olika typer av utvinning. Samtliga dessa

av näringar är bundna till råvarukällan och därmed eller mindre orörliga.

mer Dess speciella förutsättningar i fråga om markförhållanden och produktens egenvärde gör den till en intressant och väldefinierad sektor.

En sektorsindelning av tjänsteproducerande verksamheter kan göras många olika sätt. Utgångspunkten kan tas i den typ av tjänster som produceras, huruvida tjänsterna framställs i privat eller offentlig regi, tjänsternas funktion i det ekonomiska systemet eller vilken kunder

typ av tjänsterna riktar sig till. Klassificeringen i denna studie grundar sig huvudsakligen på verksamheternas förhållande till rummet samt de kopplingar och mönster som finnas mellan olika sektorer i näringslivet.

För det första urskiljes privat och offentligt producerade tjänster. Den offentliga tjänsteproduktion har normalt en tydlig territoriell dimension. Tjänsterna produceras både inom och för ett givet geografiskt område. Det kan röra sig om en nation, ett län eller kommun. Den privata

en tjänsteproduktionen verkar normalt inte under sådana rumsliga förhållanden, valet av lokalisering avgörs istället marknaden.

av

När det gäller tjänster som produceras i privat regi har dessa klassificerats efter den kategori av kunder som tjänsterna riktar sig till. En tjänst kan sägas ha två huvudsakliga användningsområden. Antigen konsumeras tjänsten direkt av hushåll eller så används den som insats i andra företags eller organisationers varor och tjänster. Den första kategorin tjänster

av benämns hushållsinriktade privata tjänster och den andra kallas

gruppen företagsinriktade privata tjänster. Denna indelning tar också fasta på de centrala skillnader som finns vad gäller de privata tjänsteverksamheternas lokalisering.

5 17-1449

130 Bilaga 1

Enligt centralortsteorin finns för samtliga tjänster en lägsta marknadströskel som måste uppfyllas för att tjänsten ifråga ska kunna utbjudas.4 Tjänsterna antas också ha en räckvidd vilken uppgår till den maximala sträcka en kund är beredd att resa för att köpa tjänsten. Tjänsteverksamhetema får därmed skiftande representation i orter med olika storlek. Orter med litet befolkningsunderlag har främst tjänsteverksamhet med låga marknadströsklar och kort räckvidd medan större orter kan erbjuda tjänster med högre marknadströsklar och längre räckvidd.

I kategorin hushållsinriktade privata tjänster finner man huvudsakligen verksamhet som livsmedelshandel, övrig detaljhandel och diverse kulturoch rekreationsverksamhet. Det rör sig alltså om tjänster som riktar sig direkt till individer eller hushåll och sektorns rumsliga utbredningen styrs därmed till stor utsträckning av det befintliga befolkningsunderlaget.

De företagsinriktade privata tjänsterna består huvudsakligen av olika typer av konsultverksamheter, det vill säga aktiviteter som riktar sig direkt till andra varu- och tjänsteproducerande företag. Verksamhetens lokalisering styrs därmed till stor utsträckning av var dessa kunder finns. Lokaliseiingsvalet är emellertid inte enbart marknadsstyrt utan hänger också samman med särskilda krav produktionsmiljön. Verksamheten bedrivs ofta i form av utvecklingsprojekt som kräver täta personliga kontakter mellan kunder och leverantörer, vilket i sin tur underlättas av tilltång till snabba kommunikationer. En annan viktig insatsfaktor är tillgång till arbetskraft med hög kunskapsnivå. De marknadsrelaterade såväl som de produktionsmässiga förutsättningarna tillgodoses därmed bäst i storstadsområden, men även i olika kommuners centralorter.

Vissa tjänster vänder sig emellertid både till hushåll och företag och för dessa finns därmed ingen självklar placering i någon av de båda föregående kategorierna. För att undvika onödiga klassificeringsproblem har sådana tjänster inordnats i gruppen blandade privata tjänster. Denna sektors lokaliseringsmönster styrs följaktligen både av det tillgängliga befolkningsunderlag samt behovet att finnas i närhet av andra företag och organisationer. De blandade privata tjänsterna utgörs av hotell- och

restaurangverksamhet, bank- och försäkringsverksamliet, fastighets-

fönnedling och fastighetsförvaltning samt diverse uthymingsverksamhet.

4Christaller, w 1966.

Bilaga I 131

Sektom byggverksamhet omfattar huvudsakligen verksamheter syftar

som till att bygga upp och underhålla den infrastruktur det övriga

som näringslivet vilar på. Den tillhandahåller därmed grund för övriga

en ekonomiska aktiviteter och har därmed väl utbredd lokalisering. Sektom

en består nästan uteslutande privata företag marknaden utgörs till

av men stor del av offentlig uppdragsverksamhet. Den har därmed ofta kommit att spela rollen av ett strategiskt verktyg i regionala och nationella

utvecklingsplaner.

De branscher som innefattar transporter samt post- och tele-

kommunikationer har samlats under benämningen kommunikationstjänster.

Denna sektor har en något speciell prägel i så motto att den innefattar verksamheter som befinner sig i gränslandet mellan det privata och det offentliga. Förutom rent privata företag omfattar sektorn också de olika infrastukturella affärsdrivande verken. Detta är offentligt ägda verksamheter som ytterst står under politisk och demokratisk kontroll

men

som samtidigt skall drivas affärsmässiga grunder.

Kommunikationssektom har också ett mycket speciellt förhållande till rummet. Den är närmast att betrakta som ett nätverk huvudsakliga

vars uppgift är att transportera varor, personer eller information inom och mellan regioner. Genom dess förmåga att binda regioner och

samman underlätta kontakter och interaktion är kommunikationssektoms också

av stor betydelse för övriga delar av näringslivet.

De offentliga tjänstemas rumsliga utbredning reflektion den

är en av politiska ambitionen att människor ska ha lika tillgång till det offentliga tjänsteutbudet oberoende av bostadsort. Denna rättvisenonn lett fram

har

till en förhållandevis jämn rumslig fördelning de offentliga tjänsterna,

av särskilt gäller detta för tjänster på ett eller annat sätt syftar till att

som

tillgodose behoven av utbildning, vård och omsorg. Vissa offentliga

tjänster faller emellertid utanför denna ram. Huvudsakligen gäller det

verksamheter inriktade på en fortlöpande utveckling och förnyelse

av samhället i stort, verksamheter därmed är strategisk betydelse även

som av

för övriga delar näringslivet. Den högre utbildningen samt forsknings-

av

och utvecklingsverksamhet intar i detta avseende särställning.

en

Med utgångspunkt från ovanstående klassificeras de offentliga

resonemang tjänsterna i två huvudgrupper. Den ena kategorin benämns primära ojfentliga tjänster och består huvudsakligen grundskole- och

av gymnasieutbildning, hälso- och sjukvård, och sociala tjänster samt

omsorg

offentlig förvaltning. Den andra gruppen utgörs humankapital-

av genererande ojfentliga tjänster och omfattar den högre utbildningen samt forsknings- och utvecklingsverksamhet. På grund av sitt behov av kritisk

132 Bilaga 1

massa av studenter och forskare samt forskarnas betydligt större efterfrågan på kultur än genomsnittet blir dessa vanligen lokaliserade till större städer.

Rumslig avgränsning

Den regionala avgränsning som tillämpas i studien bygger regioner som utgör de naturliga omlanden för daglig rörlighet mellan bostad och arbete, sk lokala arbetsmarknader. Avgränsningen av de lokala arbetsmarknaderna grundas på faktiska pendlignsstömmar mellan landets kommuner och genomförs i två steg. I det första momentet avgörs vilka kommuner som kan betraktas som självförsörjande avseende tillgången arbetstillfällen. För att bli klassificerad som självständig kommun gäller dels att den totala utpendlingen inte överstiger 20 procent av kommunens förvärvsarbetande befolkning, dels att utpendlingen till någon enskild kommun inte överstiger 7,5 procent. De kommuner som inte definieras som självständiga förs därefter till den kommun dit den största pendlingsströmmen går och ingår därmed i den kommunens lokala arbetsmarknad På basis

av pendlingsstatistik från 1991 har 108 lokala arbetsmarknader avgränsats, se karta l och tabell

Det finns flera fördelar med att välja en funktionell regional avgränsning som utgångspunkt för studien. En indelning i lokala arbetsmarknader innebär att den förvärvsarbetande befolkningen i stor utsträckning är beroende av regionemas egna företag. Möjligheten att genom daglig rörlighet nå arbetsplatser utanför den egna regionen är begränsade. Om arbetsmarknaden utsätts för externa störningar och antalet arbetstillfällen minskar krävs därför normalt en flyttning för att erhålla tillträde till andra arbetsmarknader. Fokus riktas därmed mot vilka försörjningsmöjligheter den egna regionen erbjuder sin befolkning.

För att underlätta framställningen kommer de lokala arbetsmarknaderna i vissa sammanhang grupperas efter storlek. Mätt i befolkningsstorlek varierar de från 3 392 invånare i Sorsele till 1771299 invånare i Stockholmsregionen. Mot bakgrund av de lokala arbetsmarknadernas mycket olika storlek är det lätt att förstå att de också många gånger har väldigt olika funktioner i det nationella produktionssystemet. I tabell 2 redovisas denna gruppering.

5 Denna avgränsningsmetod utarbetades ursprungligen SCB och ERU. Se Carlsson

av mfl. 1991.

Bilaga 1 133 Tabell 2 Gruppering av de lokala arbetsmarknadema efter storlek 1995

centra Små regionala 50 000 10 704 284 8,0 centra

134 Bilaga I

Karta 1 Lokala arbetsmarknader i Sverige nanm framgår av tabell

nästkommande sida

Bilaga 1 135

Tabell 3 Samtliga lokala arbetsmarknader.

Stockholm 37 Halmstad 73 Avesta Uppsala 38 Falkenberg 74 Ludvika Nyköping 39 Varberg 75 Hofors Katrineholm 40 Göteborg 76 Ljusdal Eskilstuna 41 Lysekil 77 Gävle Linköping 42 Uddevalla 78 Söderhamn Norrköping 43 Strömstad 79 Bollnäs Gnosjö 44 Bengtsfors 80 Hudiksvall Gislaved 45 Trollhättan 81 Härnösand Jönköping 46 Borås 82 Sundsvall Nässjö 47 Mariestad 83 Kramfors Värnamo 48 Lidköping 84 Sollefteå Sävsjö 49 Skövde 85 Örnsköldsvik Vetlanda 50 Tidaholm 86 Strömsund Eksjö 51 Torsby 87 Ãre Tranås 52 Munkfors 88 Härjedalen Älmhult 53 Årjäng 89 Östersund Markaryd 54 Sunne 90 Storuman Växjö 55 Karlstad 91 Sorsele Ljungby 56 Kristinehamn 92 Dorotea Hultsfred 57 Filipstad 93 Vilhelmina Emmaboda 58 Hagfors 94 Åsele Kalmar 59 Arvika 95 Umeå Oskarshamn 60 Säffle 96 Lycksele Västervik 61 Laxå 97 Skellefteå Vimmerby 62 Hällefors 98 Arvidsjaur Gotland 63 Örebro 99 Arjeplog Olofström 64 Karlskoga 100 Jokkmokk Karlskrona 65 Västerås 101 Överkalix Karlshamn 66 Fagersta 102 Kalix Kristianstad 67 Köping 103 Övertorneå Simrishamn 68 Vansbro 104 Pajala Hässleholm 69 Malung 105 Gällivare Malmö 70 Mora 106 Luleå Helsingborg 71 Falun 107 Haparanda Hylte 72 Hedemora 108 Kiruna

urgö; áiqzzaniø

zsâwnszhsw . gg --zscn.w :k V lf .sl-lådin

tags::du :3 r m 2s iisåzálifä.l.åkl73 .

zfåñfixzarvTiTfåkå

stâñsdzi :nêå min.: :saiisz::Å

Kommittédirektiv 137

Kommittédirektiv

EU:s utvidgning konsekvenser för regional utveckling samt den

gemensamma regional- och strukturpolitiken

Dir. 1997: 15

Beslut vid regeringsammanträde den 23 januari 1997

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att analysera konsekvenserna för Sverige, även för unionen som helhet och för kandidatländerna vad

men

den regionala utvecklingen och den gemensamma regional- och avser strukturpolitiken EU:s utvidgning. Utredaren skall i första hand utgå

av från utvidgning med de elva aktuella kandidatländema. Analysen bör

en omfatta olika scenarier för den gemensamma regional- och strukturpolitiken.

Då flera faktorer och förutsättningar för utvidgningen idag inte är kända kan resultaten med fördel presenteras som kvalitativa resonemang, vilka dock bör kompletteras med beräkningar av möjliga budgetära konsekvenser. Relevanta internationella och svenska studier bör tillvaratas.

Bakgrund

Europeiska unionen står inför sin femte utvidgning, Tysklands enande oräknat. Sverige utvidgningen som ett viktigt steg mot ett enat Europa.

ser Flertalet de elva stater som har ansökt om medlemskap skiljer sig

av radikalt från nuvarande medlemmar vad gäller ekonomisk utvecklingsnivå samt institutionell uppbyggnad och traditioner. Samtidigt fördjupas löpande EU:s politiska och ekonomiska integration, vilket innebär att kandidatländema har ett omfattande regelverk att anpassa sig till än

mer vad tidigare har varit fallet för nytillkommande länder. EU:s

som kommande utvidgning är samtidigt drivkrafterna bakom den

en av reformprocess de före detta centralplanerade ekonomierna genomgår.

som

Vid Europeiska rådets möte i Köpenhamn 1993 fastslogs förutsättningarna för ett medlemskap i EU, de s k köpenhamnskriteriema. Dessa innebär bl a att länderna skall ha rättsstatens karakteristiska kännetecken, dvs demokrati, respekt för lagarna och mänskliga rättigheter samt skydd och

138 Kommittédirektiv SOU 1997: 160

respekt för minoriteters rättigheter, fungerande marknadsekonomier och förmåga att hantera konkurrensen och marknadskrafterna inom unionen. Medlemskapet förutsätter vidare att kandidatländema har möjlighet att uppfylla medlemskapets förpliktelser inklusive anslutning till målen om en politisk, ekonomisk och monetär union.

Vid Europeiska rådets möten i Essen, Madrid, Florens och Dublin bekräftades riktlinjerna för nästa utvidgning. Europeiska rådet har vid flera tillfällen deklarerat att medlemskapsförhandlingar med Malta och Cypern skall påbörjas sex månader efter regeringskonferensens slut. Samtidigt uttryckte Europeiska rådet i Madrid att strävan är att den inledande fasen av förhandlingar med kandidatländema i Central- och Östeuropa skall sammanfalla med förhandlingsstarten för Malta och Cypern. Vad gäller Maltas medlemskapskandidatur har ansökan dragits tillbaka efter regeringsskiftet hösten 1996.

I Europeiska kommissionen pågår arbetet med att färdigställa så kallade länderyttranden aviser för de elva kvarvarande kandidatländema. Därtill kommer utredningar om utvidgningens effekter olika sakornråden, inklusive institutionella konsekvenser. Slutligen pågår arbete med att utreda de finansiella konsekvenserna utvidgningen. Sannolikt kommer av utredningarna att läggas fram i ett sammanhang under hösten 1997.

Regional- och strukturpolitik

Enligt EG-fördraget skall EU främja utvecklingen inom hela unionen för att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen regional- och strukturpolitik och sträva efter att minska skillnaderna mellan regionerna. Dessa målsättningar kommer vid utvidgningen att gälla även för de nuvarande kandidatländema.

Budgeten för unionens regional- och strukturpolitik

strukturfondema

utgör ca en tredjedel av EU:s hela budget. Alla insatser där strukturfondema medverkar i finansieringen, kräver kompletterande en medfinansiering från medlemsländemas sida.

Viktiga inslag i unionens regional- och strukturpolitik är att alla insatser baseras på program som utarbetas gemensamt kommissionen och av berörda myndigheter, organisationer etc det k partnerskapet i s medlemslandet. Beslut om dessa fattas kommissionen efter program av förhandlingar med medlemslandet. Programgenomförandet, som medlemslandet svarar för, förutsätter olika administrativa rutiner för

SOU 1997: 160 Kommittédirektiv 139

information, beslutsfattande, utbetalningar, kontroll, uppföljning, utvärderingar m m.

Ett nytt beslut måste fattas beträffande EU:s regional- och strukturpolitik

nuvarande programperiod löper år 1999. Även det ännu inte när ut om finns några beslut budget, regelverk m m för den kommande

om inriktningen kan man utgå från att den gemensamma regional- och strukturpolitiken kommer att få fortsättning och då omfatta nya

en medlemsländer.

En medlemsutvidgning kommer att påverka unionen många sätt, och därmed förändra förutsättningarna för och kraven på unionens regionaloch strukturpolitik. Effekterna kan i första hand komma att göra sig gällande beträffande EU:s budget och de kriterier som nu gäller för avgränsningar regioner, prioritering av åtgärder, medelstilldelning m m.

av Regional- och strukturpolitiska insatser kommer också att märkas inom områden t ex näringsliv, miljö, arbetsmarknad och infrastruktur.

som

För kandidatländema kommer EU:s regional- och strukturpolitik att kunna få stor betydelse för ländernas utveckling. Regional- och strukturpolitiken kan också komma att påverka administrationen,

Nya medlemsländer innebär handels- och samarbetspartners för

nya nuvarande medlemsstater, men också nya konkurrenssituationer. Aven dessa förhållanden påverkas av EU:s regional- och strukturpolitik.

Uppdraget

Utredaren skall analysera konsekvenserna för Sverige, men även för unionen helhet och för kandidatländema vad avser den regionala

som utvecklingen och den gemensamma regional- och strukturpolitiken av EU:s utvidgning. Utredaren skall i första hand utgå från en utvidgning med de elva aktuella kandidatländema. Analysen bör omfatta olika scenarier för den gemensamma regional- och strukturpolitiken.

Ett av dessa scenarier bör vara att den gemensamma regional- och strukturpolitiken förändras endast marginellt inför utvidgningen och att den tillämpas i de medlemsländerna redan från anslutningens första

nya dag.

Ett annat alternativ bör att den gemensamma regional- och

vara strukturpolitiken gradvis förändras för att i allt större utsträckning anpassa

140 Kommittédirektiv

sig till de nya förutsättningar och behövs som föreligger inom EU när utvidgningen genomförs.

Det tredje alternativet bör vara en genomgripande reform den

av gemensamma regional- och strukturpolitiken, i samband med att utvidgningen äger rum, för att med medel särskilt söka

gemensamma främja utvecklingen i unionens mest utsatta regioner och länder.

En viktig utgångspunkt för utredaren bör de behov kan föreligga

vara som i kandidatländema för att målen för den regional- och

gemensamma strukturpolitiken skall förverkligas. Olika omständigheter kan göra det nödvändigt att utifrån studier ett urval länder, religioner eller

av av strukturer göra antaganden om behovens karaktär och omfattning sett till samtliga kandidatländer. Utredaren bör vidare särskilt granska kandidatländemas förmåga att absorbera medel för regional- och strukturpolitiska insatser.

Utredaren bör mot denna bakgrund göra bedömning konsekvenserna

en av för EU-budgeten, den svenska medlemsavgiften och andra statsfinansiella konsekvenser för Sverige.

Vidare bör utredaren översiktligt belysa konsekvenserna för näringslivet i olika delar av Sverige kort och lång sikt till följd dels utvidgning

av en av unionen, dels en, som följd därav, eventuellt förändrad

gemensam regional- och strukturpolitik.

Utöver att ge ytterligare underlag för regeringens fortsatta beredning och ställningstaganden, bör utredningen bidra till att informera och väcka debatt hos allmänheten samt inom näringsliv och organisationer,

vars ställningstagande kommer att utgöra del underlaget när svenska

en av ståndpunkter skall fastställas.

Genomförandet av utredningsuppdraget

Utredaren skall vid genomförandet sitt uppdrag beakta internationella

av och svenska studier och konsekvensutredningar ovannämnda områden. Också Europeiska kommissionens eget utredningsarbete bör beaktas.

Utredaren skall även i sitt arbete fästa avseende vid den pågående regeringskonferensen, bli slutförd under utredningens gång.

som avses

Utredaren skall i sitt arbete beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och utredare om redovisning regionalpolitiska

av

SOU 1997: 160 Kommittédirektiv 141

konsekvenser dir. 1992:50 och om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser dir. 1994:124. Eftersom utredningen inte skall utmynna i några utgiftsförslag behöver utredaren inte pröva offentliga åtaganden dir. 1994:23.

Utredaren bör i sitt arbete samråda med referensgrupp bl bestående av

en a de övriga särskilda utredarna och företrädare för berörda departement. Referensgruppen upprättas genom UD:s försorg.

Redovisning av uppdraget

Utredningsarbetet skall redovisas senast den 31 oktober 1997.

Flera svenska utredningar utvidgningens konsekvenser genomförs

om under år 1997. Resultatet de olika utredningarna avses också

av presenteras i sammanfattande form.

en

Närings-och handelsdepartementet

" #115zssu;

SOU 1997: 160 Referenser 143

Referenser

Allen, D 1996, Cohesion and Structural Adjustment", i Wallace, H W Wallace, Policy-Making in the European Union, Oxford University Press, oxford. Alvstam, C G 1996, "EUzs östutvidgning: ekonomisk samanfogning

variabel geometri", i Union för både öst och väst, SOU 1996:15, genom Utrikesdepartementet.

Å 1995, Ekonomisk integration Öst- och Västeuropa", i Andersson, E av Utvidgning och samspel, SOU 1995:132, Utrikesdepartementet.

Baldwin, R J F. Francois R Portes 1997, "The Costs and Beneñts of Eastern Enlargement: the Impact the EU and Central Europe",

on Economic Policy, vol. 24.

Baldwin, R E 1994, Mot ett integrerat Europa, SNS Förlag, Stockholm.

Barkley, D L 1988, "Decentralization of High Technology Manufacturing

Metropolitan Areas", Growth and Change, Vol. 19. to non Begg, I 1996, Inter-regional Transfers in a Widened Europe", Uppsats presenterad vid Kiel Week Conference 1996.

Bröcker, J 1996, How would EU-membership of the Visegrád-

an countries ajfect Europe s economic geography, University of Technology, Faculty of Traffic Sience, Dresden.

Bröcker, J O Jäger-Roschko 1996, Eastem refonns, trade, and spatial change in the EU, Papers in Regional Science, 75:23-40.

Carlsson, M Johansson, L O Persson B Tegsjö 1992, Lokala arbetsmarknader och förvärvsregioner, SCB ERU, Stockholm.

Chatzimarkakis, G 1997, Europa 2002: ett annorlunda EU, Subrosa, Nye.

Cheshire, P C I R Gordon 1995, Territorial Competition in an Integrating Europe, Avebury, Aldershot.

Christaller, W 1966, Central Places in Southern Germany, Prentice-hall, Englewood cliffs, N.J.

Elander, I 1997, Between Centralism and Localism, Government ana Policy, v01. 15, no

Europeiska kommissionen 1997, Agenda 2000, Office for Official Publications of the European Communities, Luxemburg.

Europeiska kommissionen 1997, Strukturfonderna i Sverige, 1995-1999, Inforegio, 1997.

European Commission 1996, The Spatial Consequences of the Integration of the new German Länder into the Community, Regional Development Studies, no. 15, OOPEC, Luxembourg.

Europeiska kommissionen 1994, Eastern and Central Europa 2000 Final Report, OOPEC, Luxemburg

Europeiska unionen 1997, Första rapporten ekonomisk och social

om sammanhållning, OOPEC, Luxemburg.

European Union 1996, Together in Europe, European Union Newsletter for Central Europé, Nummer 89, 15 maj.

Gidlund, J 1995, Den bysantinska komplexiteten i Europeiska unionen, i Enklare och ejfektivare: Om EU:s komplexitet och maktbalanser, SOU 1995:131, Utrikesdepartementet.

Grabbe, H K Hughes 1997, Eastward Enlargement of the European Union, The Royal Institute of International Affairs, London.

Hansson, P L Lundberg 1995, Från basindustri till högteknologil svensk näringsstruktur och strukturpolitik, SNS Förlag, Stockholm.

Hamilton C B L A Winter 1992, Opening up International Trade with Eastern Europe", Economic Policy, Vol. April.

Heinz, K, The ECs response to the New Eastern Europé", Journal of Common Market Studies, Vol. 31, Nr.

Hitiris, T 1991, European Community Economics, 2nd. ed., Harvester Wheatsheaf, New York.

Jachtenfuchs, M 1997, "Democracy and Governance in the European Union, European Integration online papers EIoP, Vol. Nr. 002.

Johansson, B, C Karlsson L Westin 1994, eds, Patterns of Network

a Economy, Springer Verlag.

SOU 1997: 160 Referenser 145

Johansson, B L Westin 1994, Affinities and Frictions of Trade Networks, The Annals of Regional Science, nr. 28, pp 243-261, Springer Verlag.

Karlsson, l 1996, Europa och folken: En europeisk nation eller nationernas Europa , Wahlström Widstrand, Stockholm.

Karlsson, C J Larsson 1989, Product and Price Competition: a Characterization, CERUM arbetsrapport, 1989:3, Umeå.

Kazantseva, N L Westin 1994, Missing Networks in the Missing Region the Challenge for Infrastructure Development, i Olsson, M-O

- J Å Dellenbrant eds, The Barents Region. Security and Economic Development in the European North, CERUM Perspektiv, Umeå.

Keating, M 1995, Europeanism and Regionalism, i Jones, B, M Keating eds, The European Union and the Regions, Claredon Press, Oxford.

Kilper, H 1997, Regionalisierung zwischen Effektivität, Innovation und Legitimation, Habilitationsskrift, Universität in Bochum.

Kohler-Koch, B 1996, "The Strength of Weakness: The Transformation of Governance in the EU, i Sverker Gustavsson Leif Lewin ed., The Future the Nation State, N erenius Santérus Publishers, Routledge.

Laffan, B 1996, Constitution-Building in the European Union, Institute of European Affairs.

Laffan, B M Shackleton 1996, "The Budget, i Wallace, H W Wallace eds, Policymaking in the European Union, Oxford University Press.

Lindström, B J-E Nilsson, The EU:s Structural Funds: A New Element in the Regional Policies of the Nordic Member States, i Evaluation of EU Structural Fund Programmes in a Nordic Context, NordRefo 1996:5.

Luif, P 1995, On road to Brussels: The Political Dimensions of

the

Austria Finland s and Sweden s accession to the European Union, AIIA, Braumuller, Vienna.

Lund, G 1997, Utvidgningsprocessen ur Sveriges och övriga EU-

länders perspektiv, i Anföranden av medverkanden vid seminariet om EU:s utvidgning ett historiskt tillfälle för Europa, EU-sekretariatet,

- Utrikesdepartementet, Stockholm.

Marks, G 1996, "Exploring and Explaining Variations in EU Cohesion Policy", i Hooghe, L ed, Cohesion Policy and European Integration: Building Multi-Level Governance, Claredon Press.

Marks, G 1993, "Structural Policy and Multilevel Governance in the EC" i Cafruny, A G Rosenthal eds., The State of the European Community II: The Maastricht Debates and Beyond, C010.: Lynne: Rienner, Boulder.

Marks,G 1992, "Structural Policy in the European Community", i Sbragia, A ed, Euro-Politics: Institutions and Policymaking in the "New " European Community, The Brookings Institution.

Molle, W 1990, The Economics of European Integration: theory, practice, policy, Dartmouth, Aldershot.

Mønnesland, J 1997, Regional Policy in the Nordic Countries: Background and Tendencies, NordRefo, 1997:5.

Mörth, U 1996, "Vardagsintegration La Vie quotidienne i Europa:

- - Sverige i EUREKA och EUREKA i Sverige, Stockholm Studies in Politics, no. 54, Stockholms universitet, Stockholm.

Neven, D J L-H Röller 1991, The Structure and Deterrninants of East- West Trade: a Preliminary Analysis of the Manufacturing Sector i Winter, L A, A J Venables eds, European Integration: Trade ana Industry,

Cambridge University Press, Cambridge.

Norton, R J Rees 1979, The Product Cycle and the Spatial Decentralization of American Manufacturing, Regional Studies, Vol. 13.

Ohlin, B 1933, Interregional and International Trade, Harvard University Press, Mass.

Preston, C 1997, Enlargement and Integration in the European Union, Routledge, London.

Prop. 1997-98: Budgetproposition.

Rabinowicz, E 1996, EU:s jordbrukspolitik och bönderna i öst, SNS Förlag, Stockholm.

Risse-Kappen, T 1992, "Transnational Relations, Domestic Structures, and International Institutions A Conceptual Framework", paper presented

at The workshop on Transnational Relations, Comell University, Ithaca, N.Y. 13-15 november.

SOU 1997: 160 Referenser 147

Scharpf, F W 1996, Negative and Positiv Integration in the Political Economy of European Welfare States, i Marks, G, et al. eds, Governance in the European Union, Sage Publications. Scott, J 1995, Development Dilemmas in the European Community. Rethinking Regional Development Policy, Open University Press, Buckingham. Sedelmeier, U H Wallace 1996, Policies Towards Central and Eastern Europe", i Wallace, H W Wallace, Policy-Making in the European Union, Oxford University Press. SOU 1994: 12, Suveränitet och demokrati, Utrikesdepartementet SOU 1995: 123, Subsidiaritetsprincipen i EU, Utrikesdepartementet SOU 1995:131, Enklare och effektivare: om EU:s komplexitet och maktbalanser, Utrikesdepartementet SOU 1995:132, Utvidgning och samspel, Utrikesdepartementet. SOU 1996:15, Union för både öst och väst: politiska, rättsliga och ekonomiska aspekter av E U:s sjätte utvidgning, Utrikesdepartementet. SOU 1997:156, Ett större och bättre Europa EUrs utvidgning: Samhällsekonomiska ejfekter, Finansdepartementet. Sterzel, F 1997, På väg mot rättsstater i Östeuropa, Rättsfondens skriftserie nr 32. Ström, L-I, Från Likhet till mångfald, Under utgivning i SIR:s bokserie, Fritzes, Stockholm.. Tsoukalis, L 1993, The New European Economy: The Politics and Economics of Integration, Oxford University Press, Oxford. Vernon, R 1966, "Intemational Investment and Institutional trade in the product cycle, Quarterly Journal of Economics, Vol. 80. Westin, L 1996a, Om behovet av regionala räkenskaper, SCB. Westin, L 1996b, Regionala räkenskaper för konkurrenskraftiga regioner, i Mønnesland, J K Rönnbäck-Zetterström, Regionalregnskap i norden, NordRefo Working Papers, 1996:9.

Westin, L A Östhol 1994, Functional Networks, Infrastructure and Regional Mobilization, i Lundqvist, L ed, Northern Perspectives on European Integration, N0rdRef0.

Widgrén, M 1995, National Interests, EU Enlargement and Coalition Formation, ETLA, Helsinki.

Wishlade, F 1996, "EU Cohesion Policy: Facts, Figures, and

Policy and European Integration: Building Multi-Level Governance, Clarendon Press.

Östhol, A 1996, Politisk integration och gränsöverskridande regionbildning i Europa, Umeå universitet.

Statens 1997

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Dennyagymnasieskolanstegför steg.U. 32.Följdlagstiñningtill miljöbalken.M. . - Inkomstskattelag,del I-III. Fi. 33. Att läraövergränser.Enstudieav0ECD:s . Fastighetsdataregister.Ju. förvaltningspolitiskasamarbete.Fi. . Förbättradmiljöinforrnation.M. 34.Övervakningavmiljön. M. . Aktivt lönebidrag.Ett effektivarestödför 35.Ny kurs i trafikpolitiken bilagor. K.+ . arbetshandikappade.A. 36.Bekämpande penningtvätt.Fi.av O Länsstyrelsemasroll i trañk- ochfordonsfrågor.K. 37. Ettteknisktforskningsinstituti Göteborg.U. . Byråkratini backspegeln.Femtioår avförändring 38. Myndighetellermarknad. .

sexforvaltningsområden.Fi. Statsförvaltningensolika verksamhetsformer.Fi. Rösterombarnsochungdomarspsykiskahälsa.S. 39. IntegritetOffentlighet informationsteknik.Ju. . Flexibelförvaltning.Förändringoch verksam- 40. Ungaocharbete.In. . hetsanpassningav statsförvaltningens 41. Statenochtrossamfunden struktur.Fi. Rättsligreglering 10 Ansvaretför valutapolitiken.Fi. Grundlag . l Skatter,miljö och sysselsättning.Fi. Lagomtrossamfund

- 12.IT-probleminför ZOOO-skiñet.Referatoch LagomSvenskakyrkan.Ku.

slutsatserfrånenhearinganordnadav 42. Statenochtrossamfunden IT-kommissionenden18december. Begravningsverksarnheten.Ku. IT-kommissionensrapport1/97.K. 43. Statenochtrossamfunden 13.Regionpolitikför helaSverige.N. Denkulturhistorisktvärdefullakyrkliga egendomen 14.IT i kulturenstjänst.Ku. ochdekyrkliga arkiven.Ku. 15.Detsvårasamspelet.Resultatstymingensframväxt 44.Statenochtrossamfunden ochproblematik.Fi. Svenskakyrkanspersonal.Ku. 16.Att utvecklaindustriforskningsinstituten.N. 45.Statenochtrossamfunden 17.Skatter,tjänsterochsysselsättning. Stöd,skatterochfinansiering.Ku. +Bilagor. Fi. 46. Statenochtrossamfunden 18.Granskningavgranskning. Statligmedverkanvid avgiñsbetalning.Ku. Denstatligarevisioneni SverigeochDanmark.Fi. 47. Statenochtrossamfunden 19.Bättreinformationomkonsumentpriser.In. Denkyrkliga egendomen.Ku. 20.Konkurrenslagen1993-1996.N. 48.Arbetsgivarpolitiki staten. 21.Växai lärande.Förslagtill läroplanför barnoch Förkompetensochresultat.Fi. unga6-16år.U. 49.Grundlagsskyddför nyamedier.Ju. 22.Aktiebolagetskapital.Ju. 50.Alternativautvecklingsvägarför EU:s 23.Digital demokr@ti.EttseminariumomTeknik, gemensammajordbrukspolitik.Jo. demokratiochdelaktighetden8november1996 51.Brister i omsorg anordnatavFolkomröstningsutredningen,IT- enfrågaombemötande äldre.av

kommissionenochKommunikationsforsknings- 52.Omsorgmedkunskapochinlevelse beredningen.IT-kommissionensrapport2/97.K. enfrågaombemötande äldre.av

- 24 Välfärd i verkligheten Pengarräckerinte. 53.Avskaffa reklamskattenFi. . - 25. Svenskmat- påEU-fat.Jo. 54.Ministernochmakten. 26. EU:sjordbrukspolitik ochdenglobalalivsmedels- Hur fungerarministerstyrei praktiken Fi. forsörjningen.Jo. 55. Statenochtrossamfunden.Sammanfattningamaav 27.Kontroll ReavinstVärdepapper.Fi. förslagenfrån de statligautredningarna.Ku. 28. I demokratinstjänst.Statstjänstemannensroll och 56. Folketsområdgivareochbeslutsfattare. vårt offentligaetos.Fi. +Bilaga ochl 2. Ju. 29.Bampomograññågan. 57. I medborgarnastjänst. lnnehavskriminaliseringm.m.Ju. Ensamladförvaltningspolitikfor staten.Fi. 30.Europaochstaten.Europeiseringensbetydelsefor 58.Personaluthyrning.A. svenskstatsförvaltning.Fi. 59.SvenskhemmetVoksenåsensforvaltningsfonn.Ku. 3l. Kristallkulan trettonrösteromframtiden. 60. Betal-TVinom SverigesTelevision. Ku.

- IT-kommissionensrapport3/97.K.

Statens 1997

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

6 Att växablandbetongochkojor. 89. Handelnmedskrotochbegagnadevaror.N. . Ett delbetänkande barnsochungdomarsom 90.Ändradorganisationför detstatligaplan-,bygguppväxtvillkor i storstädernasutsattaområdenfrån och bostadsväsendet.In. Storstadskommittén. 9 Jaktensvillkor enutredningomvissajaktfrågor. . - 62.Rosoravbetong. Jo. En antologitill delbetänkandetAtt växabland 92. Medieföretagi Sverige Ägandeoch betongochkojor från Storstadskommittén. strukturförändringari press,radio ochTV. Ku. 63. Sverigeinför epokskiñet. 93. Hanteringavfel i utjämningssystemetför IT-kommissionensrapport5/97.K. kommunerochlandsting.ln. Samhall.En arbetsmarknadspolitiskåtgärd 94. Konkurrensneutralttransportbidrag.N. . + Bilagedel.A 95.Forumför världskultur 65. Polisensregister.Ju. enrapportomettrikarekulturliv. Ku. - 66. Statsskuldspolitiken.Fi. 96. Lokalförsörjningoch fastighetsägande. 67.Återkallelse uppehållstillstånd.UD. En utvärdering fastighetsorganisation. av avstatens 68. Grannlands-TVi kabelnät.Ku. Fi. Besparingaristortochsmått.U. 97.Skyddavskogsmark.Behovochkostnader.M. . 70.Totalförsvaretoch frivilligorganisationema 98. Skyddavskogsmark.Behovochkostnader. - uppdrag,stödochersättning.Fö. Bilagor.M. 71.Politik för unga. 99. Enny vattenadministration.Vattenärlivet. M. +2 stbilagor. ln. 100.Nya samverkansfonnerinom denSjöhistoriska 72. En lagomsocialförsäkringar. museiverksamheten.Ku. 73.Inför ensvenskpolicy omsäkerelektronisk l0l. Behandlingavpersonuppgifter om kommunikation.Referatfrånettseminarium totalförsvarspliktiga.Fö. anordnatavIT-kommissionen,Närings-och 102.Mat Miljö. Svenskstrategiför EUzs handelsdepartementetoch SEISden ll december jordbruk i framtiden.Jo. 1996.IT-kommissionensrapport6/97.K. 103 Rapportmedförslagomsändningsorter.Ku. . 74.EU:sjordbrukspolitik,miljön ochregional 104.Polis i fredenstjänst.UD. utveckling.Jo. 105.Agenda21 i Sverige. 75.Bosättningsbegreppet.Skatterättsligaregler för Femår efterRio resultatochframtid.M. fysiskapersoner.Fi. 106.Enfond förungakonsmärer.Ku. 76. Invandrarei vårdochomsorg 107.Dennyagymnasieskolan enfrågaombemötande äldre.av problemochmöjligheter.U. - - 77.Uppföljningavinkomstskattelagen.Fi. 108.Att lämnaskolanmedrak Omrättentill rygg- 78.Medelstörvaltningi kommunerochlandsting.In. skriftspråketochomförskolansochskolans 79.Försäkringsmäklare. lagöversynEn av möjligheteratt förebyggaochmötaläs-och Försäkringsmäklarutredningen.Fi. skrivsvårigheter.U. 80.Reformeradstabsorganisation.Fi. l09. Myndighetsansvaretför transportavfarligt 81.Allmännyttigabostadsföretag. gods.Fö. +Bilaga.In. 110.Säkrareobligationer Fi. 82.Lika möjligheter.In. lll. Branschsaneringoch andrametodermot - 83.Om makt ochkön -i spåren offentligaav ekobrott.Ju. organisationersomvandling.A. 112.En samordnadmilitär skolorganisation. 84.Enhållbarkemikaliepolitik.M. ll3. Mot halva makten elva historiskaessäerom- 85.Förmånefterinkomst- Samordnatinkomst kvinnors strategierochmänsmotstånd.A. begreppför bostadsstödenochnya 114.Styrsystemochjämställdhet.Institutioneri kvalifikationsreglerför rätttill förändringochkönsmaktensframtid.A. sjukpenninggrundandeinkomst. 115.Ljusnandeframtid ellerettlångt farväl 86.Punktskattekontrollavalkohol,tobakoch Den svenskavälfärdsstateni jämförande mineralolja,m.m.Fi. belysning.A. 87.Kvinnor,mänoch inkomster. 116.Barnetsbästai främstarummet.FNzskonvention Jämställdhetoch oberoende.A. ombarnetsrättigheterförverkligasi Sverige. 88.Upphandlingför utveckling.N. ll6. Barnetsbästa enantologi. -

Statens 1997

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

117.Nobelcenteri Stockholm ettinfonnations-och 153.Arbetskrañensfria rörlighet- trygghetoch

aktivitetscentrumkring naturvetenskap,kultur och jämställdhet Bilagedel.A.+ samhälle.Ku. 154.Patientenharrätt.S.

118 Deladestäder. 155.Miljösamverkani vattenvården.M.

. 119 En tydligareroll för hälso-och sjukvårdeni 156.Ett störreochbättreEuropa EU:sutvidgning:

.

folkhälsoarbetet. Samhällsekonomiskaeffekter. Fi. 120.Vuxenpedagogiki Sverige.Forskning,utbildning, 157.Att erövraomvärlden.Förslagtill läroplanför

utveckling.EnKartläggning.U. förskolan.U. 121.Skolfrågor Om skolai ennytid. U. 158.Vuxenpedagogiki teori och praktik. U.

- 122.Rättigheteri luñfartyg. K. 159 Ettutvidgateuropeisktområdemedfrihet,

. 123.Ett effektivarenäringsforbud.N. säkerhetochrättvisa.Ju. 124.IT-kommissionenshearingomdennyamedie-och 160.RegionalakonsekvenseravEU:söstutvidgning.N.

programvaruindustrin.Andrakammarsalen, Riksdagen,1997-06-16.K.

125 Ett svensktinvesterarskydd.Fi. 126.Bilen, miljön ochsäkerheten.Fi. 127.Straffansvarför juridiskapersoner.Del A+B. Ju. 128.Verkställighetoch kontroll i utlänningsärenden.

UD. 129.Kollektivtrafik i tid + Bilaga.K. 130.Effektivarestatlig inköpssamordning.Fi. 131.Lagompremiepension.Fi. 132.Antimicrobial FeedAdditives.Jo. 133.Antimikrobiella fodertillsatsersammandrag. Jo. 134.Förtroendemannainflytandeökadkvalitet och

-

rättssäkerhet. 135.Ledare,maktochkön.A. 136.Kvinnorsochmänslöner varför såolika A.

-

.Glastak ochglasväggar Den könssegregerade

arbetsmarknaden.A. 138.Familj, makt ochjämställdhet.A. 139.Hemmet,barnenochmakten.Förhandlingarom

arbeteochpengari familjen.A. 140.Fonogramersättning.Ku. 141.Bokeni tiden.Ku. 142.Högkosmadsskyddmotsjuklönekostnader. 143.StörreEU säkrareEuropa.UD.

- 144.Försvaretsfastigheter.

Formerförenkostnadseffektivoch

verksamhetsinriktadförvaltning. Fi. 145.Förvaltamedmiljöansvar.Statsförvaltningens

arbeteför ekologiskhållbarhet.M. 146.Grunddata i samhälletstjänst.Fi.

- 147.Bamsbilder avåldrande

enfrågaombemötande äldre.av

- 148Utbildningskanalen.U.

. 149 Miljön i ett utvidgatEU. M.

. 150 EUzsjordbrukspolitikochöstutvidgning.Jo.

. 151Foodandthe environment,Swedishstrategyfor

.

the futureof EUagriculture.Jo. 152Uppehållstillståndpá grundavanknytning.UD.

.

Statens 1997

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Barnetsbästai främstarummet.FN:skonvention

ombarnetsrättigheterförverkligasi Sverige.116 Fastighetsdataregister.3

Barnetsbästa enantologi.1 16 Aktiebolagetskapital. 22 -

Deladestäder.118 Bampomografifrågan.

Entydligareroll för hälso-ochsjukvårdeni lnnehavskriminaliseringm.m.29

folkhälsoarbetet.119 Integritet Offentlighet Informationsteknik.39

Förtroendemannainflytandeökadkvalitet och Grundlagsskyddförnyamedier.49 -

rättssäkerhet.134 Folketsområdgivareochbeslutsfattare.

Högkostnadsskyddmot sjuklönekostnader.142 + Bilaga och1 56

Barnsbilderavåldrande Polisensregister.65

enfrågaombemötande äldre.147av Branschsaneringochandrametodermotekobrott.l 1l -

- Patientenhar 154 Straffansvarför juridiska rätt.

personer.Del A+B. 127

Ett utvidgateuropeisktområdemedfrihet,

Kommunikationsdepartementet säkerhetoch rättvisa.159

Länsstyrelsemasroll i trafik- ochfordonsfrågor.6

Utrikesdepartementet IT-probleminför 2000-skiftet.Referatochslutsatserfrån

Återkallelse enhearinganordnadavIT-kommissionenden

avuppehållstillstånd.67

18december.IT-kommissionensrapport1/97.12 Polis i fredenstjänst.104

Digital demokr@ti.Ett seminariumomTeknik, Verkställighetochkontroll i utlänningsärenden.128

demokratiochdelaktighetden november8 1996 StörreEU säkrareEuropa.143

- anordnat Folkomröstningsutredningen, Uppehållstillstånd grund av IT-

avanknytning.152

kommissionenoch Kommunikationsforsknings-

Försvarsdepartementet beredningen.IT-kommissionensrapport2/97. 23

Kristallkulan-tretton rösteromframtiden. Totalförsvaretoch frivilligorganisationema

IT-kommissionensrapport3/97. 31

uppdrag,stödochersättning.70 - Ny kurs i trañkpolitiken +bilagor. 35 Behandlingavpersonuppgifterom

Sverigeinför epokskiftet. totalförsvarspliktiga.101

IT-kommissionensrapport5/97. 63 Myndighetsansvaretför transportav farligt gods.109

Inför ensvenskpolicy omsäkerelektronisk Ensamordnadmilitär skolorganisati0n.l12

kommunikation.Referatfrånettseminariumanordnatav

Socialdepartementet IT-kommissionen,Närings-och handelsdepartementet

ochSEISdenl l december1996. Rösterombarnsochungdomarspsykiskahälsa.8

IT-kommissionensrapport6/97. 73 Välfärd i verkligheten Pengarräckerinte. 24

- Rättigheteri luftfartyg. 122 Brister i omsorg IT-kommissionenshearing den medie-och

om nya

enfrågaombemötande äldre.51av - programvaruindustrin.Andrakammarsalen, Omsorgmedkunskapochinlevelse

Riksdagen,1997-06-16.124 - enfrågaombemötande äldre.52av

Kollektivtrafik i tid + Bilaga. 129 Att växablandbetongochkojor.

Ettdelbetänkandeombarnsochungdomars Finansdepartementet

uppväxtvillkor i storstädemasutsattaområdenfrån

Inkomstskattelag,del l-III. 2 Storstadskommittén.6 1

Byråkratini backspegeln.Femtioåravförändring sex Rosoravbetong.

forvaltningsområden.7 Enantologitill delbetänkandetAtt växabland

Flexibelförvaltning.Förändringoch verksambetongochkojor från Storstadskommittén.62

hetsanpassning statsforvalmingensstruktur. 9av Enlagomsocialförsäkringar.72

Ansvaretför valutapolitiken.10 Invandrarei vårdochomsorg Skatter,miljö och sysselsättning.11

enfrågaombemötande äldre.76av - Det svårasamspelet.Resultatstymingensframväxt Förmånefterinkomst Samordnatinkomstbegrepp

- ochproblematik.15 för bostadsstödenochnyakvalifikationsreglerför

Skatter,tjänsteroch sysselsättning. rätt till sjukpenninggrundandeinkomst.85

+ Bilagor. 17

Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Granskning granskning. Att lämnaskolanmedrakrygg Omrättentill

av - Denstatligarevisioneni Sverigeoch Danmark.18 skriftspråketochomförskolansochskolans Kontroll ReavinstVärdepapper.27 möjligheterattförebyggaochmötaläs-och l demokratinstjänst.Statstjänstemannensroll och skrivsvårigheter.108 vårtoffentligaetos.28 Vuxenpedagogiki Sverige.Forskning,utbildning, Europaochstaten.Europeiseringensbetydelsefor utveckling.EnKartläggning.120 svenskstatsförvaltning.30 Skolfrågor Omskolai ennytid. 121

- Att läraövergränser.EnstudieavOECD:s Utbildningskanalen.148 forvaltningspolitiskasamarbete.33 Att erövraomvärlden.Förslagtill läroplanför

penningtvätt.36 förskolan.157 Bekämpandeav Myndighetellermarknad. Vuxenpedagogiki teoriochpraktik.15 8 Statstörvaltningensolika verksamhetsforrner.38

Jordbruksdepartementet Arbetsgivarpolitik i staten. Förkompetensoch resultat.48 Svenskmat- pâEU-fat.25 Avskaffa reklamskatten53 EU:sjordbrukspolitikoch denglobalalivsmedels- Ministem och makten. försörjningen.26 Hurfungerarministerstyrei praktiken 54 Alternativautvecklingsvägarför EU:s l medborgarnastjänst. gemensammajordbrukspolitik. 50 Ensamladforvaltningspolitikfor staten.57 EU:sjordbrukspolitik,miljön ochregional Statsskuldspolitiken.66 utveckling.74 Bosättningsbegreppet.Skatterättsligareglerfor Jaktensvillkor enutredningomvissajaktfrágor. 91

fysiskapersoner.75 Mat Miljö. Svenskstrategifor EU:s Uppföljningav inkomstskattelagen.77 jordbruk i framtiden.102 Försäkringsmäklare.En lagöversynav Antimicrobial FeedAdditives.132 Försäkringsmäklarutredningen.79 Antimikrobiellafodertillsatsersammandrag. 133 Reformeradstabsorganisation.80 EU:sjordbrukspolitikoch östutvidgning.150 Punktskattekontroll alkohol,tobakav och Foodandtheenvironment,Swedishstrategyfor the mineralolja,m.m.86 futureof EUagriculture.151 Lokaltörsörjningoch fastighetsägande.

utvärdering fastighetsorganisation.96 Arbetsmarknadsdepartementet En avstatens Säkrareobligationer 1 10 Aktivt lönebidrag.Ett effektivarestödför Ettsvensktinvesterarskydd.125 arbetshandikappade.5 Bilen,miljön och säkerheten.126 Personaluthyrning.58 Effektivarestatliginköpssamordning.130 Samhall.Enarbetsmarknadspolitiskåtgärd Lagompremiepension.131 + Bilagedel.64 Försvaretsfastigheter. Ommaktochkön-i spårenavoffentliga Formerfor enkostnadseffektivoch organisationersomvandling.83 verksamhetsinriktadförvaltning. 144 Kvinnor, mänoch inkomster. Grunddata i samhälletstjänst.146 Jämställdhetochoberoende.87

- Ett störreochbättreEuropa EU:sutvidgning: Mot halvamakten elvahistoriskaessäer

- om Samhällsekonomiskaeffekter.156 kvinnorsstrategierochmänsmotstånd.113

styrsystemochjämställdhet.Institutioneri Utbildningsdepartementet

förändringochkönsmaktensframtid.114 Dennyagymnasieskolan stegfor steg.1 Ljusnandeframtid ellerettlångtfarväl

- Växai lärande.Förslagtill läroplanför barnoch Densvenskavälfärdsstatenijämförande unga6-16år. 21 belysning.115 Ettteknisktforskningsinstituti Göteborg.37 Ledare,maktochkön. 135 Besparingari stortochsmått.69 Kvinnorsochmänslöner varför såolika 136

- Dennyagymnasieskolan Glastakoch glasväggar Denkönssegregerade

problemochmöjligheter. 107 arbetsmarknaden.137 -

Familj, maktochjämställdhet.138

Statens 1997

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Hemmet,barnenochmakten.Förhandlingarom Närings- och handelsdepartementet

arbeteochpengari familjen. 139 Regionpolitikfor helaSverige.13 Arbetskraftensfria rörlighet trygghetoch Att utvecklaindustriforskningsinstituten.16 jämställdhet Bilagedel.153+ Konkurrenslagen1993-1996.20

Kulturdepartementet Upphandlingför utveckling.88

Handelnmedskrotochbegagnadevaror. 89 IT i kulturenstjänst.14 Konkurrensneutralttransponbidrag.94 Statenochtrossamfunden Ett effektivarenäringsförbud.123 Rättsligreglering Regionalakonsekvenser EU:söstutvidgning.160av Grundlag - - Lagomtrossamfund Inrikesdepartementet

LagomSvenskakyrkan. 41 - Bättreinformation konsumentpriser.19 om Statenochtrossamfunden Ungaocharbete.40 Begravningsverksamheten.42 Statenochtrossamfunden Politik för unga.

+ st2 bilagor. 71 Denkulturhistorisktvärdefullakyrkliga egendomenoch Medelsförvaltningi kommuneroch landsting.78 dekyrkliga arkiven.43 Allmännyttiga bostadsföretag. Statenochtrossamfunden + Bilaga.81 Svenskakyrkanspersonal.44 Lika möjligheter.82 Statenochtrossamfunden Ändradorganisationför detstatligaplan-,bygg- Stöd,skatteroch finansiering.45 ochbostadsväsendet.90 Statenochtrossamfunden Hanteringavfel i utjämningssystemetför Statligmedverkanvid avgiñsbetalning.46 kommuneroch landsting.93 Statenochtrossamfunden

Denkyrkliga egendomen.47 Miljödepartementet

Statenochtrossamfunden.Sammanfattningamaav Förbättradmiljöinformation.4 förslagenfrån de statligautredningarna.55 Svenskhemmet Följdlagstiñningtill miljöbalken.32 Voksenåsensförvaltningsfonn.59 Övervakning miljön. 34 Betal-TV inom SverigesTelevision.60 av

Enhållbarkemikaliepolitik.84 Grannlands-TVi kabelnåt.68 Ägande Skyddavskogsmark.Behovochkostnader.97 Medieföretagi Sverige och - Skydd skogsmark.Behovochkostnader. strukturförändringari radio ochTV. 92 av press, Bilagor. 98 Forumför världskultur Enny vattenadministration.Vattenärlivet. 99 - enrapportomettrikare kulturliv. 95 Agenda21 Sverige.i Nya samverkansformerinom denSjöhistoriska Femår efterRio resultatochframtid. 105 museiverksamheten.100 - Förvaltamedmiljöansvar.Statsförvaltningens Rapportmedförslagomsändningsorter.103 arbeteför ekologiskhållbarhet.145 Enfondför ungakonstnärer.106 Miljön i ettutvidgatEU. 149 Nobelcenteri Stockholm ett informations-och - Miljösamverkani vattenvården.155 aktivitetscentrumkring naturvetenskap,kultur och

samhälle.117

Fonogramersättning.140

Bokeni tiden. 141