Några frågor angående Regeringsrätten

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Några frågor angående Regeringsrätten

Qetånkancfe av en särskild utredare

gm

Statens offentliga utredningar

339W 1992138

w Justitiedepartementet

Några frågor angående

Regeringsrätten

4-5

Betänkande av en särskild utredare Stockholm 1992

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget som ingår i C E Fritzes AB. Allmänna Förlaget ombesörjer också, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor, remissutsändningar av SOU och Ds.

Beställningsadress Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax 08-20 50 21 Telefon 08-690 90 90

ISBN 91-38-13254-0 Graphic Systems AB, Stockholm 1992 ISSN 0375-25OX

SOU 1992138

Till statsrådet och chefen för

Justitiedepartementet

Genom regeringsbeslut den 19 mars 1992 fick jag i uppdrag att såsom särskild utredare överväga några frågor angående Regeringsrätten. Härmed överlämnas betänkandet Några frågor angående Regeringsrätten. Uppdraget är slutfört. Stockholm i december 1992

Peter F itger

SOU 1992138

Innehållsförteckning

Sammanfattning 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Författningsförslag ll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 DirekIiven 21 m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Historik 23 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Nuvarande förhållanden 25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Regeringsrättens uppgifter 25 . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Regeringsrättens organisation och sammansättning 26 . . 3.3 Förfarandet i Regeringsrätten 27 . . . . . . . . . . . . . . .

4 Förhållandena i några andra länder

29 . . . . . . . . . . .

5 Europakonventionen de mänskliga rättigheterna och om

grundläggande friheterna 35

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

6 Pågående reformverksamhet 41

. . . . . . . . . . . . . . . .

7 överväganden 43

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1 Inledning 43 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Regeringsrättens uppgifter 45 . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3 Dispensreglema 49 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.1 Kravet på dispens 49 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.2 Dispensprövningens omfattning 54 . . . . . . . . . 7.3.3 Begränsning dispenser 57 av . . . . . . . . . . . . . 7.4 Om muntliga inslag i förfarandet 62 . . . . . . . . . . . . . 7.5 Allmänt de särskilda rättsmedlen 71 om . . . . . . . . . . . 7.6 Beslutsorgan i fråga de särskilda råttsmedlen 75 om . . . 7.7 Uppdelningen i skilda extraordinära institut 84 . . . . . . . 7.8 Resningsbara avgöranden 89 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.9 De materiella förutsättningarna för resning 94 . . . . . . . 7.9.1 Allmänt 94 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.9.2 Allmän förutsättning ñr resning 101 . . . . . . . . . 7.9.3 Handlåggningsfel 106 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.9.4 Brottslighet, jäv 114 m.m. . . . . . . . . . . . . . . .

6 Innehållsförteckning SOU 1992 138

7.9.5 Nya omständigheter och bevis 117 . . . . . . . . . . 7.9.6 Oriktig rättstillämpning m.m. 127 . . . . . . . . . . 7.9.7 Annat synnerligt skål 137 . . . . . . . . . . . . . . . . 7.9.8 Resning till nackdel för enskild 138 . . . . . . . . . 7.10 Förfarandet när fråga är om resning 140 . . . . . . . . . . . 7.11 Vilka tidsfrister skall kunna återställas 148 . . . . . . . . . 7.12 De materiella förutsättningarna för återställande

försutten tid 159 av . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.13 Förfarandet när fråga är om återställande av

försutten tid 161 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.14 Kostnaderna för en reform 163 . . . . . . . . . . . . . . . . .

8 Specialmotivering 165 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Statistiska bilagor

1 Statistik angående de särskilda råttsmedlen 171 . . . . . . . 2 Svea hovrätts beslut i de extraordinära mål vilka

inkom till hovrätten år 1990 173 . . . . . . . . . . . . . . . .

SOU 1992138

Sammanfattning

Betänkandet avser några frågor kring förfarandet i Regeringsrätten RR- RR är vår högsta förvaltningsdomstol och har ända sedan år 1971 betecknats som en prejudikatinstans, dvs. instans skall en som svara ñr sådana avgöranden vilka kan vägleda rättstillämpningen i andra organ. Prejudikaten avser i allmänhet endast rättsfrågor. Också sådana frågor som står på gränsen mellan rättsfrågor och sakfrågor föranleder dock inte sällan prejudikat. RRs huvuduppgift är i dag att pröva överklaganden från främst kammarrätter, som i sin tur prövar överklaganden från bl.a. länsrätter. För att RR skall ta upp ett mål till prövning i sak gäller för de flesta av dessa fall ett krav på dispens eller det heter i lagtext- - som sammanhang prövningstillstånd. Dispens kan beviljas det är - om av vikt för ledning av rättstillämpning att talan prövas RR eller av om det föreligger ett extraordinärt skäl. Undantagna från kravet på dispenser är sekretessmål och vissa udda fall i vilka Riksdagens ombudsmän eller Justitiekanslern för talan i RR. I mål enligt lagen 1951442 förhandsbesked i taxeringsfrågor om år RR andra instans i förhållande till Skatterättsnämnden. I de fallen krävs inte dispens för prövning i RR. Till RRs uppgifter hör enligt 11 kap. 11 § regeringsformen även att på ansökan bevilja resning i avgjort ärende samt återställande av försutten tid när fråga är ärende för vilket regeringen, törom valtningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är högsta instans. De berörda instituten har i dag inte någon närmare reglering såvitt gäller fall som skall prövas RR. av På RR ankommer vidare bl.a. prövningen enligt lagen 1988205 om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Det handlar enligt den lagen om en laglighetsprövning främst vissa regeringsbeslut. av I avsnittet 7.2 diskuteras frågor det ñnns anledning att begränsa om prövningen i RR till uteslutande rättsfrågor. En vidareutveckling av de gällande dispensreglema framhålls dock bättre lösning. vara en Såvitt gäller dispensreglema diskuteras bl.a. frågan det finns om

skäl att utvidga reglerna till att gälla ytterligare målgrupper avsnittet

7.3.1. Övervägandena mynnar ut i att dispenskrav bör införas för de

fall i vilka Skatterättsnämndens beslut överklagas till RR och för de

8 Sammanfattning SOU 1992138

fall i vilka Riksdagens ombudsmän eller Justitiekanslern för talan i RR. Förslagen innebär inte att RR aldrig skulle ha att pröva ett överklagande i sak utan föregående dispensprövning. Det finns sålunda processuella beslut i vilka det vid överklagande inte heller i fortsättningen kommer att krävas dispens. Det tydligaste exemplet på detta den situationen att en kammarrätt avvisar ett överklagande av ett ger kammarrättsavgörande på den grunden att överklagandet kommit in för sent och parten överklagar avvisningsbeslutet. När det gäller dispensprövningens omfattning föreslås inga änd-

ringar avsnittet 7.3.2. På den punkten skulle man visserligen med

förebild från HD kunna tänka sig en regel om att RR vid en dispensprövning inte behöver beakta andra omständigheter än sådana som klaganden anför. Mot en sådan lösning talar dock bl.a. att parterna i i ñrvaltningsdomstol sällan har juridiskt skolade processer ombud eller biträden. I avsnittet 7.3.3 behandlas frågor om begränsning i vissa fall av dispenser. Som systemet är i dag är det visserligen i allmänhet endast speciella omständigheter som föranleder RR att ta upp ett mål till prövning i sak. Om emellertid målet tas upp prövar RR målet i dess helhet eller åtminstone viss del av målet. RR kan inte vid prejudikatdispens begränsa prövningen till själva prejudikatfrågan. Det kan HD sedan år 1989. I betänkandet föreslås att i huvudsak samma reglering på den punkten gäller för processen i HD införs även för som numera processen i RR. I betänkandet behandlas också frågor om muntliga inslag i

i RR avsnittet 7.4. I den delen görs övervägandena mot

processen bakgrund de krav den europeiska konventionen om de av som mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna ställer. De problem föreligger i fråga om muntlighet hänger samman med som att den svenska lagstiftningen internationellt sett är utomordentligt liberal när det gäller att enskilda förmånen av en över-prövning i ge domstol av sakfrågor. Förslag läggs fram att RR i vissa måltyper, som i princip kan om antas falla in under konventionen, i fortsättningen skall hålla en förhandling begäran enskild rätt berörs. Undantag av part vars föreslås dock i enlighet med vad konventionen tillåter gälla för - bl.a. sådana fall som inte prövas i sak, sådana fall där avgörandet inte går parten emot och sådana fall där det inte förekommer några tvistiga sakfrågor har betydelse för utgången. I den mån RR som begränsar prövningen till en rättsfråga eller en prejudikatfråga skall den enskilde således inte ha någon rätt till muntlighet. Det som har medför muntliga förhandlingar torde bli sällsynta i RR, sagts nu att och förslagets praktiska betydelse får därmed inte överskattas. Förslagen är avsedda att gälla även rättsprövningsfallen.

SOU 1992138 Sammanfattning 9

Den största delen övervägandena ägnas frågor de särskilda av om

extraordinära rättsmedlen avsnittet 7.5 7.13. Som nämnts är

dessa rättsmedel för närvarande inte närmare reglerade på förvaltningssidan. I betänkandet läggs fram ett förslag till en lag om de särskilda rättsmedlen inom förvaltningsrätten vilket skall täcka den bristen avsnittet 7.5. Den föreslagna lagen två institut,

se upptar

resning och återställande försutten tid. Resningsinstitutet täcker in av även sådana fall på den allmänna domstolssidan behandlas som som

domvillofall se avsnittet 7.7.

Den viktigaste sakliga nyheten beträffande de extraordinära rättsmedlen är att åtskilliga fall, som enligt nu gällande regler skall

prövas RR, i fortsättningen skall prövas av kammarrätt se

av avsnittet 7.6. I den delen har reform som skett på den allmänna en domstolssidan tjänat förebild. Till fördelarna med reformen hör som att RR avlastas uppgifter som är oväsentliga för RRs huvuduppgift att skapa prejudikat. Förutsättningarna för beviljande av resning föreslås i huvudsak vara desamma de vilka RR tillämpar redan utifrån nu gällande rätt. som Som enda allmänna och i lag angivna förutsättning för beviljande av resning föreslås gälla att det rör sig ett lagakraftvunnet avgörande om

se avsnitten 7.8 och 7.9.1.

Flera tänkbara, speciella resningsgrunder diskuteras. De förslag läggs fram innebär att resning skall få beviljas bl.a. om det har som förekommit ett grovt handläggningsfel, som kan antas ha inverkat på avgörandet 2 § l i lagförslaget som behandlas i avsnittet 7.9.3. Vidare skall resning få beviljas någon företrädare för det om allmänna handlagt det avgjorda målet eller ärendet i strid mot reglerna jäv och det inte är uppenbart att förhållandet saknat om betydelse ñr utgången 2 § 2 som behandlas i avsnittet 7.9.4. Den vanligaste resningsgrunden torde med förslaget komma att bli att sökanden åberopar omständighet eller ett nytt bevis och gör en ny sannolikt att ett framläggande omständigheten eller beviset redan av i det avgjorda målet eller ärendet sannolikt skulle ha lett till en annan utgång 2 § 3 behandlas i avsnittet 7.9.5. som För samtliga de berörda resningsgrundande förhållandena nu föreslås för det fallet att förhållandet inte åberopats redan i det avgjorda målet eller ärendet att sökanden gör sannolikt att han varit att förhindrad att åberopa förhållandet eller att han haft en giltig ursäkt för sin underlåtenhet. Resning skall även kunna beviljas om den rättstillämpning som ligger till grund för det lagakraftvunna avgörandet uppenbart strider mot författning 2 § 4 behandlas i avsnittet 7.9.6 eller om en som det i övrigt förekommer synnerlig anledning 2 § 5 behandlas i som avsnittet 7.9.7.

10 Sammanfattning SOU 1992 138

På talan av det allmänna skall dock resning inte få beviljas med stöd av 2 § 3 eller 4 så att det blir till nackdel för enskild

se

avsnittet 7.9.8. Såvitt gäller återställande försutten tid föreslås att institutet skall av omfatta endast tider för överklagande och därmed jämförbara tider

se

avsnittet 7.11. Återställande få skall ske om tiden har försuttits på grund omständighet utgör giltig ursäkt

av en som se avsnittet 7.12.

I de nu angivna delarna innebär förslagen inte några sakliga nyheter. Formella frågor, bl.a. innefattande frågor rätten att ansöka, om behandlas i avsnitten 7.10 och 7.13. De framlagda förslagen torde inte ha nämnvärd betydelse kostur

nadssynvinkel se avsnittet 7.14.

SOU 1992138 11

Författningsförslag

1 Förslag till

Lag om ändring i regeringsformen

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 kap. 11 § Resning i avgjort ärende samt Resning i avgjort ärende samt återställande försutten tid återställande försutten tid av av beviljas regeringsrätten när beviljas av Regeringsrätten när av fråga är ärende för vilket fråga år om ärende för vilket om regeringen, förvaltningsdomstol regeringen, förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är eller förvaltningsmyndighet är högsta instans. I annat fall be- högsta instans. I annat fall beviljas resning och återställande viljas resning och återställande försutten tid högsta dom- av försutten tid av Högsta domav av stolen eller, i den mån det fö- stolen. reskrives i lag, av annan domstol icke ärförvaltningsdamstol. som Närmare bestämmelser I lag kan bestämmas an resning om resning och återställande för- och återställande av tid får bevilav tid kan meddelas i lag. jas av en lägre domstol. I lag sutten kan även meddelas närmare bestämmelser resning och om återställande av försutten tid.

Senaste lydelse 19881440.

12 Förfatlninggörslag SOU 1992138

Förslag till Lag om särskilda rättsmedel inom förvaltningsrâtten

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens tillämpningsområde

1 § Denna lag gäller resning och återställande försutten tid i ett mål av eller ärende för vilket regeringen, förvaltningsdomstol eller en en förvaltningsmyndighet är högsta instans.

Resning

2 § På. ansökan får resning beviljas beträffande ett lagakraftvunnet avgörande om det har förekommit ett grovt handläggningsfel, kan antas som ha inverkat på avgörandet, 2. om någon företrädare för det allmänna handlagt det avgjorda målet eller ärendet i strid mot reglerna jäv och det inte är om uppenbart att förhållandet saknat betydelse för utgången, 3. om en ny omständighet eller ett nytt bevis åberopas och ett framläggande av omständigheten eller beviset redan i det avgjorda målet eller ärendet sannolikt skulle ha lett till utgång, en annan 4. om den rättstillämpning ligger till grund för avgörandet som uppenbart strider mot en författning, eller 5. om det i övrigt förekommer synnerlig anledning.

3 § Om sökanden inte åberopat det resningsgrundande förhållandet redan i det avgjorda målet eller ärendet, får resning inte beviljas med stöd av 2 § 2 eller 3 utan att sökanden kunnat göra sannolikt han att varit förhindrad att åberopa förhållandet eller att han haft giltig en ursäkt för sin underlåtenhet. På talan av det allmänna får resning inte beviljas med stöd 2 § av 3 eller 4 så att det blir till nackdel för enskild.

4 § Om resning beviljas får domstolen förordna att målet eller ärendet skall tas upp på nytt hos den myndighet meddelat det lagakraftsom vunna avgörandet. Domstolen kan även ändra eller undanröja det lagakraftvunna avgörandet. Ett avgörande får dock inte ändras, det kunnat om överklagas endast enligt lO kap. kommunallagen eller det inte om

SOU 1992138 Författningsförslag 13

efter överklagande kunnat bli föremål för prövning i allmän förvaltningsdomstol.

Ãterställande försutten tid

av 5 § På ansökan får en i lag eller förordning angiven tid för överklagande eller därmed jämförbar åtgärd återställas, tiden har försuttits på om grund av en omständighet som utgör giltig ursäkt.

Ansökan

6 § En ansökan om resning fâr göras av den det lagakraftvunna som avgörandet angår, om detta gått honom emot. En myndighet kan även ansöka om resning till förmån för enskild. En myndighet inte som haft rätt att föra talan i det mål eller ärende i vilket avgörandet meddelats, får dock inte ansöka om resning. Når fråga är ett om avgörande som kunnat överklagas enligt 10 kap. kommunallagen 1991900 får en ansökan inte göras den berörs av som av avgörandet endast i egenskap av kommunmedlem. Ansökningen, som skall vara skriftlig, görs hos Regeringsrätten. Har det lagakraftvunna avgörandet träffats av en länsrätt eller av en förvaltningsmyndighet vars beslut i saken efter överklagande kunnat komma under kammarrätts prövning görs dock ansökningen hos kammarrätten.

7 § En ansökan om återställande av försutten tid får göras den har av som försuttit tiden. Ansökningen, som skall vara skriftlig, görs hos Regeringsrätten. Om saken skall prövas av en länsrätt eller kammarrätt eller av en förvaltningsmyndighet vars beslut i saken kan komma under kammarrätts prövning görs dock ansökningen hos kammarrätten.

Förfarandet 8 § Ett beslut av kammarrätt i mål angående resning eller återställande av

försutten tid får överklagas till Regeringsrätten. Överklagandet prövas

av Regeringsrätten endast om Regeringsrätten har meddelat prövningstillstånd. I fråga prövningstillstånd tillämpas 35 37 §§ om förvaltningsprocesslagen 1971291.

14 Författningsförslag SOU 1992 138

9 § Beträffande handläggningen av fråga angående resning eller återställande av försutten tid tillämpas i övrigt bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen 1971 2291.

Denna lag träder i kraft den och tillämpas på ansökan om resning eller återställande av försutten tid som gjorts efter ikraftträdandet.

SOU 1992138 Författningsförslag 15

3 Förslag till Lag om ändring i lagen 1951442 om

förhandsbesked i

taxeringsfrågor

Härigenom föreskrivs i fråga lagen 1951442 förhandsom om besked i taxeringsfrågor att 10 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 §

Överklagande enligt 9 § första stycket skall ha kommit

in inom en månad från den dag då klaganden ñck del av förhandsbeskedet. Ett överklagande prövas av Regeringsrätten endast om Regeringsrätten har meddelat prövningstillstånd. [fråga om sådant tillstånd tillämpas 35-37 §§ förvaltningsprocesslagen 1971 . 291. Skatterättsnämndens beslut skall innehålla uppgift om att det krävs särskilt tillstånd för prövning av ett överklagande till Regeringsrätten och om de grunder på vilka ett sådant tillstånd kan meddelas.

Denna lag träder i kraft den och tillämpas i fråga om förhandsbesked som meddelats efter ikraftträdandet.

l Senastelydelse 1991177.

16 Författningwrslag SOU 1992138

4 Förslag till ändring i lagen 1971289 allmänna Lag om om förvaltningsdomstolar

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen 1971289 om allmänna förvaltningsdomstolar att 2 och 8 §§ skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2§ Regeringsrätten prövar besvär över kammarrätts beslut enligt förvaltningsprocesslagen 1971291 som inte skall prövas av försäkringsöverdomstolen, 2. besvär över annat beslut i förvaltningsärende som enligt lag eller av riksdagen beslutad författning eller enligt instruktion för kammarrätterna anförs hos domstolen. Om regeringsrättens behörighet Om Regeringsrättens behörighet att pröva ansökningar om resning att pröva ansökningar om resning och återställande av försutten tid och återställande av försutten tid finns bestämmelser i I 1 kap. finns bestämmelser i lagen 11 § regeringsfonnen. I 7 kap. 1994000 om särskilda rätts- 7 § tredje stycket utlänningslagen medel inom förvaltningsrätten. I 1989529 finns vidare bestäm- 7 kap. 7 § tredje stycket utmelser att regeringsrätten i länningslagen 1989529 finns om vissa fall prövar om beslut om vidare bestämmelser om att förvar skall bestå. Regeringsrätten i vissa fall prövar om beslut om förvar skall bestå.

8§2 Kammarrätt prövar besvär som enligt lag eller annan författning anförs hos domstolen , 2. mål som underställs domstolen enligt folkbokföringslagen 1967198, mål enligt lagen 1989479 mål enligt lagen 1989479 ersättning för kostnader i ersättning för kostnader i om om ärenden och mål skatt, ärenden och mål om skatt, m.m. om m.m. i den utsträckning som är före- i den utsträckning som är före

Senaste lydelse 1991208. 2 Senaste lydelse 1989540.

Författningsförslag 17 SOU 1992 138

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

skrivet i den lagen. skrivet i den lagen, mål enligt lagen 1994000 om särskilda rättsmedel inom förvaltningsrätzen i den utsträckning som är föreskrivet i den lagen. Regeringen förordnar kammarrätternas domkretsar. om

Denna lag träder i kraft den

18 Författningsförslag SOU 1992 138

Förslag till

Lag om ändring i förvaltningsprocesslagen

1971291 Härigenom föreskrivs i fråga förvaltningsprocesslagen om 1971291 dels att 35 och 36 §§ skall ha följande lydelse, deLs att i lagen skall införas paragrafer, 9 36 tre nya a, a och 36 b §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9 a § I mål som avser frihetsberövande, sanktionsavgift, äganderätt till egendom, rätt att fortsätta viss näringsverksamhet eller rätt till vårdnad om eller umgänge med barn skall domstolen hålla sammanträde, om det begärs av enskild part, vars rätt berörs. En parts begäran om sammanträde behöver dock inte bifallas, om målet inte skall prövas i sak, om avgörandet inte går parten emot eller om sammanträdet av annan anledning är uppenbart obehövligt.

35 § Besvär över kammarrättens beslut i ett mål har anhängiggjorts som hos kammarrätten överklagande eller underställning prövas genom av regeringsrätten endast regeringsrätten har meddelat prövningstillom stånd. Meddelas prövningstillstånd , står kammarrättens beslut fast. Erinran därom skall intagas i regeringsrättens beslut. Vad som sägs i första stycket

gäller q

Senaste lydelse 1990486.

SOU 1992 138 Författningsförslag 19

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 talan i mål om utlämnande . av allmän handling, talan som riksdagens ombudsmän eller justitiekanslern för i mål om disciplinansvar eller om återkallelse eller begränsning av behörighet att utöva yrke inom hälso- och sjukvården, tandvården eller detaljhandeln med läkemedel eller om återkallelse av behörighet att utöva veterinäryrket, talan som justitiekanslern för i mål enligt lagen 1990484 om övervakningskameror mm.

36 Prövningstillstånd meddelas, om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att talan prövas av regeringsrätten eller 2. om det föreligger synnerliga skäl till sådan prövning, såsom att grund för resning föreligger eller att målets utgång i kammarrätten uppenbarligen beror på grovt förbiseende eller grovt misstag. Om prövningstillstånd meddelas i ett av två eller flera likartade mål, som samtidigt föreligger till bedömande, får prövningstillstånd meddelas även i övriga mål. Prövningstillstånd får begränsas att gälla viss del av det beslut som den jidlföljda talan avser.

36 a § Prövningstillstånd får begränsas till att gälla en viss fråga i målet, vars prövning är av vikt för ledning av rättstillämpningen prejudikatfråga eller en viss del av målet.

2 Senaste lydelse 1980275.

20 Författningsförslag SOU 1992 138

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

I avvaktan på att prövning sker i enlighet med ett prövningstillstånd som begränsats enligt första stycket får Regeringsrätten förklara frågan om meddelande av prövningstillstånd rörande målet i övrigt vilande helt eller delvis. Meddelas prövningstillstånd utan sådan begränsning som avses i första stycket, gäller det beslutet i dess helhet, såvitt parten för talan mot detta. I den mån prövningstillstånd meddelas och fråga därom förklaras vilande, står det överklagade beslutet fast. En erinran om det skall tas in i Regeringsrättens beslut.

36 b § Om Regeringsrätten med tilllämpning av bestämmelserna i 36 a § har prövat en prejudikatfråga får domstolen, om ytterligare prövning krävs, helt eller delvis grunda sitt avgörande av målet i övrigt på kammarrättens bedömning eller, med undanröjande av lägre rätts dom, återjförvisa målet till lägre rätt

för fortsatt handläggning.

Denna lag träder i kraft den Vid överklagande till Regeringsrätten av ett avgörande som meddelats före ikraftträdandet gäller äldre lydelse av 35

SOU 1992138 21

1 Direktiven m.m.

Regeringsrätten RR inrättades år 1909 vår högsta förvaltningssom domstol. Den 19 mars 1992 ñck jag i uppdrag att utreda vissa frågor angående RR Dir. 199235. Till de frågor som direktiven pekar ut hör frågor angående omfattningen i det enskilda fallet av prövningen i RR, frågor angående muntlig handläggning i RR samt frågor angående beslutsordningen när det gäller extraordinära rättsmedel inom förvaltningsråtten. Under utredningsarbetet har under hand förekommit överläggningar med företrädare för RR.

SOU 1992138 23

2 Historik

När RR inrättades var syftet att avlasta Kungl. Majzt i statsrådet vissa förvaltningsrättsliga uppgifter. RR kom att inta central ställning inom förvaltningsrättskipen

ningen. Om bortser från försäkringsrättsliga mål,

man skulle nämligen RR pröva besvär över praktiskt taget varje slag förvaltav ningsbeslut som kunde överprövas förvaltningsdomstol. Beträffanav de de allra flesta målgruppema var RR dessutom enda och sista domstolsinstans. Detta gällde bl.a. bamavårdsmål, nykterhetsvårdsmål, byggnadsmål, hälsovårdsmål, körkortsmål och kommunalbesvärsmål. I ett mål RR överinstans i förhållande par grupper av var till en annan förvaltningsdomstol, kammarrått. Den helt dominerande

av dessa målgrupper utgjordes skattemålen. av Prövningen i RR kom enligt urgammal svensk domstolstradition att omfatta målen i deras helhet. RR skulle alltså pröva såväl målens sakfrågor som deras rättsfrågor. Till skillnad från vad fortsom farande är fallet i många andra länder blev vidare den domstolsmässiga överprövningen förvaltningsbeslut inte begränsad till av att gälla beslutens rättsenlighet utan omfattade även lämplighetsfrågor. Det gjordes inga begränsningar i parters möjligheter få att tillträde till RR i de mål kom att falla inom RRs verksamsom hetsfält. Givetvis fick RR en betydelsefull roll att spela när det gällde att

åstadkomma avgöranden till vägledning för förvaltningsmyndig-

heterna prejudikat. Inte minst med tanke på det i många fall att rörde sig om ett eninstansförfarande det naturligt RR även var att ansågs fylla mycket viktig uppgift när det gällde uppnå en att materiellt riktiga beslut i enskilda fall. Vid sidan av de rättskipande uppgifterna kom RR handha vissa att extraordinära uppgiñer. Redan i samband med inrättandet övertog nämligen RR från Högsta domstolen HD uppgiften att inom det

förvaltningsrättsliga området pröva vissa frågor resning och

om återställande av försutten tid och i det hänseendet kom RRs kompe-

tens senare att utvidgas. År 1971 skedde en omfattande reform när det gäller förvaltningsrättskipningen. Ett viktigt skäl till reformen att den stora arbetsvar bördan i RR ansågs ha lett till allvarliga olägenheter för förvaltningsrättskipningen prop. 197130 73. Långa väntetider i RR ansågs s.

24 Historik SOU 1992 138

sålunda ha medfört att domstolen hañ mycket svårt att fullgöra uppgiften att vägleda råttstillämpningen på lägre nivåer. Det ansågs vidare att det kunde vara förenat med vissa olägenheter att en prejudikatbildande instans var så stor som RR då var 22 regeringsråd. Kämpunkten i 1971 års reform var att man delade upp de två huvudfunktionema för förvaltningsrättskipningen att åstadkomma materiellt riktiga avgöranden och för prejudikatbildningen att svara på två instanser. Kammarrättsorganisationen, som förstärktes, skulle ha till uppgift att bära huvudansvaret för att materiell rättvisa skipades i de enskilda fallen, medan den högsta instansen skulle svara för prejudikatbildningen. RR blev vad som betecknades som en prejudikatinstans. Kammarrätterna skulle i de flesta fall ha att fatta sina beslut på grundval överklaganden från en nytillskapad av länsdomstolsorgansation. I och med 1971 års reform kan tyngdpunkten i förvaltningsrättskipningen sågas ha förskjutits nedåt i domstolshierarkin inte bara ett steg utan för många fall två. Rent tekniskt byggde 1971 års reform rörande RR på regler om att prövning i RR normalt skulle komma till stånd endast om RR en meddelat prövningstillstånd dispens. I den mån dispens meddelades skulle RR fortfarande ha att pröva även i målet förekommande låmplighetsfrågor och sakfrågor. Det skall tilläggas att det på den allmänna domstolssidan fanns en del förebilder för den berörda reformen. I övrigt kom 1971 års nu reform beträffande förvaltningsrättskipningen att i viss utsträckning

läggas till grund för reformer på den allmänna domstolssidan se bl.a.

prop. 197145. I linje med att RR gjordes om till vad som betecknades som en prejudikatinstans låg att RR år 1971 även fick överta viss på Kungl. Majzt i statsrådet ankommande prövning av överklaganden enligt

lagen 1951442 förhandsbesked i taxeringsfrågor. Överpröv-

om ningen enligt den lagen är nämligen liksom prejudikatbildningen - i hög grad inriktad på att åstadkomma vägledning för rättstillämpningen. År 1988 kom RR få ansvaret också för prövningen enligt lagen att 1988205 rättsprövning vissa förvaltningsbeslut. Genom den om av lagen anpassades den svenska lagstiftningen till Europadomstolens praxis när det gäller rätten till domstolsprövning enligt den europeiska konventionen till skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande frihetema. Rättsprövningen innebär att RR efter ansökan enskild part har att laglighetsperspektiv granska av en ur främst regeringsbeslut.

SOU 1992138 25

3 Nuvarande förhållanden

3.1 Regeringsrättens uppgifter

Bestämmelser RR finns bl.a. i 1 7 samt 26 30 §§ lagen 1971 om - - 289 om allmänna förvaltningsdomstolar. I första hand prövar RR överklaganden. En förvaltningsprocess börjar oftast i den lägsta allmänna förvaltningsdomstolen, länsrätten. I allmänhet kan ett avgörande av en länsrätt överklagas till kammarrätt och ett avgörande av kammarrätt överklagas till RR. Om detta finns det bestämmelser i 33 35 §§ förvaltningsprocesslagen - 0971291, FPL. I vissa fall skall dock ett beslut av kammarrätt överklagas till Försäkringsöverdomstolen. Enligt 2 § lagen 1971 309 om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål ankommer det på RR att pröva vissa enligt författningarna skall fullföljas hos Konungen. besvär som Även i andra lagar finns det bestämmelser att överklagande får om ske till RR. Exempel erbjuder 17 § lagen 1977729 om Patentbesvärsrätten jämte lagar till vilka det lagrummet hänvisar. Omkring 40 procent överklagandena till RR avser mål enligt av skattelagstiftningen. Till andra frekventa måltyper hör körkortsmål, mål social bistånd, mål enligt kommunallagen 1991900, om byggnadsmål, mål enligt lagen 199052 med särskilda bestämmelser vård mål enligt lagen 1988870 om vård av missom av unga, brukare samt verkställighetsmål enligt föräldrabalken. Bland övriga måltyper kan nämnas mål om utlämnande av allmän handling sekretessmål, patentmål, miljö- och hälsoskyddsmål samt kriminalvårdsmål. På RR ankommer inte bara att pröva överklaganden utan också att pröva ansökningar resning och återställande av försutten tid i om fråga sådana ärenden för vilka regeringen, en förvaltningsdomstol om eller förvaltningsmyndighet är högsta instans. Bestämmelser om detta finns i 11 kap. 11 § regeringsformen. Både resning och återställande försutten tid syftar till ett upprivande ett lagakraftvunnet beslut. av av Det finns såvitt RR inga lagbestämmelser om under vilka avser förutsättningar extraordinär åtgärd nu angivet slag kan som en av beviljas. RR vidare för det lagen 1988205 om rättsprövning ansvar genom vissa förvaltningsbeslut införda rättsprövningsinstitutet. Prövav

26 Nuvarande förhållanden SOU 1992 138

ningen enligt den lagen kan avse endast sådant förvaltningsärende hos regeringen eller en förvaltningsmyndighet vilket rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen. Härmed innefattas vad som angår enskildas personliga ställning eller deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes sådana förhållanden samt mellan enskilda och det allmänna, gäller åtaganden för enskilda som eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. En rättsprövning förutsätter bl.a. beslutet att annars kan prövas av domstol endast efter ansökan resning och inte skulle ha om kunnat prövas i annan ordning. Den vill ha rättsprövning till som en stånd har att göra en ansökan till RR. I 7 kap. 7 § utlänningslagen 1989529 finns det bestämmelser om att RR i vissa fall prövar huruvida beslut angående förvar skall bestå. Antalet mål som årligen kommit in till RR har de åren senaste varierat mellan som lägst 4 794 år 1982 och högst 6 198 år som 1986. År 1991 kom det in närmare 6 000 mål. Det skall nämnas att även antalet oavgjorda mål i RR har varierat. År 1980 var antalet balanserade mål drygt 3 000 och år 1991 över 4 000.

3.2 Regeringsrättens organisation och

sammansättning

RR, som för närvarande består 20 regeringsråd, är uppdelad på av tre avdelningar. På en avdelning dömer fem regeringsråd. Avdelningen är dock domför med fyra regeringsråd, minst dem är om tre av ense om slutet. Bl.a. vid prövning ansökningar resning eller återav om ställande av försutten tid är avdelning domför med ledamöter, en tre om prövningen är av enkel beskaffenhet. Har RR tidigare lämnat en ansökan om resning från sökande beträffande samma samma avgörande utan bifall och anför sökanden inget nytt som är av betydelse för prövningen av ansökningen är avdelningen dock domför med ett regeringsråd, om ansökningen avslås eller avvisas. Frågor om prövningstillstånd får avgöras ett regeringsråd. Fler än av tre regeringsråd får inte delta. Om en avdelning ñnner att den mening råder på avdelningen som avviker från rättsgrundsats eller lagtolkning, förut varit en som antagen av RR, får avdelningen förordna att målet eller, det kan om ske, endast viss fråga i målet skall avgöras RR i dess helhet. av Sådant förordnande får också meddelas, det i fall är om annat av särskild betydelse för rättstillämpningen att målet eller viss fråga avgörs av RR i dess helhet. Förutom de 20 regeringråden arbetar vid RR närmare 85 personer, däribland ett 30-tal föredragande.

SOU 1992 138 Nuvarande förhållanden 27

3.3 Förfarandet i Regeringsrätten

Reglerna om förfarandet i RR finns i FPL. För de flesta fall av överklaganden till RR gäller enligt 35 § FPL att RR prövar överklaganden endast i de fall RR beviljar prövningstillstånd dispens. Dispens behövs dock inte beträffande talan i mål om utlämnande av allmän handling. Dispens behövs inte heller i vissa slags mål där riksdagens ombudsmän eller justitiekanslem överklagar till RR. Enligt 36 § FPL kan dispens meddelas om det är av vikt för ledningen av rättstillämpningen att talan prövas av RR eller om det föreligger synnerliga skäl till en sådan prövning, såsom att grund för resning föreligger eller att målets utgång i kammarrätten uppenbarligen beror på grovt förbiseende eller grovt misstag. Prövningstillstånd får begränsas att gälla viss del av det beslut som den fullföljda talan avser. I mål där det krävs dispens får omständighet eller bevis som klaganden åberopar först i RR beaktas endast om det föreligger särskilda skäl 37 § första stycket FPL. Särskilda föreskrifter finns förbud mot anförande nya omständigheter i mål enligt om av kommunallagstiftningen. Klaganden bör vid överklagande ange de skäl han åberopar till stöd för sin begäran om dispens 37 § som tredje stycket FPL. Dispensförfarandet bygger helt och hållet på skriftlighet. Meddelas inte någon dispens står det överklagade avgörandet fast. Dispens krävs i mellan 85 och 90 procent av de till RR överklagade målen. Andelen i sak prövade överklagade mål brukar uppgå till cirka 8 procent. Det skall nämnas att det också i HD är cirka 8 procent av de överklagade målen tas till prövning i sak. I båda domstosom upp larna varierar andelen sakprövade mål kraftigt mellan olika måltyper. Bland de mål i vilka dispens inte behövs märks förutom sekretess- målen målen av extraordinär natur, målen angående förhandsbesked och målen enligt rättsprövningslagen. Även efter det att ett mål tagits till prövning är förfarandet i upp praktiken skriftligt. Enligt 9 § andra stycket FPL kan dock i handläggningen ingå muntlig förhandling beträffande en viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande målet. För RRs del finns det dock ingen motsvarighet av till bestämmelse i 9 § tredje stycket FPL om att en länsrätt eller en kammarrätt skall hålla muntlig förhandling, om en enskild som för talan begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. FPLs regler om skriftlighet och muntlighet gäller även i rättsprövningsfallen. Det innebär alltså att i handläggningen av ett råttsprövningsärende får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när

28 Nuvarande förhållanden SOU 1992138

det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. I princip prövar RR såväl sakfrågorna som råttsfrågoma i de överklagade mål som tas upp till prövning. I princip prövar RR också såväl lämplighetsfrågor som laglighetsfrågor. I mål enligt råttsprövningslagen omfattar dock prövningen inte lämplighetsfrågor utan endast om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel.

SOU 1992138 29

4 Förhållandena i andra

några

länder

Den domstolsmässiga prövningen av förvaltningsrättsliga frågor är i Sverige anordnad på ett helt annat sätt än i de flesta andra länder. Även de flesta av våra närmaste grannländer har ett helt annat system än vårt land. Sålunda kan man för Danmark, Island och Norge konstatera att det inte ens finns några förvaltningsdomstolar väl men en hel del förvaltningsmyndigheter som har att pröva överklaganden av andra myndigheters beslut. En part är missnöjd kan i vissa som fall stämma in saken till allmän domstol enligt tvistemålsreglerna för att där få en laglighetsprövning till stånd. Finland har däremot en högsta förvaltningsdomstol ungefär av samma typ som Sverige har. Gmndprincipen är att besvär över ett beslut av en förvaltningsmyndighet anförs hos lägre förvaltningsen domstol eller hos en högre förvaltningsmyndighet och att överklagande sedan kan ske till den högsta förvaltningsdomstolen. För vissa ärenden utgör den högsta förvaltningsdomstolen första besvärsinstans. Detta gäller besvär över statsrådets, ministeriernas, de centrala ämbetsverkens Ålands landskapsstyrelses förvaltningssamt beslut. En betydande del av besvären till den högsta förvaltningsdomstolen kommer från elva länsrätter, vilka utgör de lägre allmänna förvaltningsdomstolama. Andra törvaltningsdomstolar vilkas beslut kan överklagas till den högsta förvaltningsdomstolen är omsättningsskatterätten samt vattenöverdomstolen och vattenrättema. Per år inkommer drygt 5.000 mål till den högsta förvaltningsdomstolen. Nästan 40 % av målen gäller beskattning. Andra stora målgrupper är byggnadsmål, tjänstepensionsmål, miljömål, kommunalmål och socialmål. I domstolen tjänstgör 21 ordinarie domare. Tills vidare tjänstgör även sju extraordinarie. Det totala antalet anställda uppgår till 115. Domstolen är uppdelad på tre ordinarie divisioner och extradivien sion. Divisionerna är specialiserade. En dem sysslar exempelvis av uteslutande med mål angående direkt beskattning medan en annan sysslar med vattenmål, miljömål och sociala mål. De flesta målen avgörs på avdelning med fem ledamöter. Vid besvär prövar den högsta förvaltningsdomstolen endast det

30 Förhållandena i några andra länder SOU 1992138

överklagade beslutets lagenlighet. Frågor om lämplighet faller under regeringens kompetens och för prövningen av sådan fråga kan målet överlämnas till regeringen ungefär l % av målen. I den högsta förvaltningsdomstolen torde begreppet lagenlighet tolkas mycket vitt. För normala fall gäller inget krav prövningstillstånd. För bl.a. socialbesvärsmål krävs dock dispens ändringsdispens. För skattemål angående mindre belopp krävs att klaganden kan visa ett prejudikatintresse. Det är på förslag att införa krav på dispens för samtliga skattemål dvs. för prövning i den högsta förvaltningsdomstolen som andra instans. Förfarandet är nästan undantagslöst helt skriftligt. Under loppet av ett år kan dock i den högsta förvaltningsdomstolen hållas någon förhandling. Den genomsnittliga handläggningstiden är ungefär åtta månader. I omkring 70 % fallen innebär avgörandet att det överklagade av avgörandet fastställs. I ungefär 12 % sker ändring. I ytterligare omkring 12 % återförvisas målet, ofta med ett ställningstagande i sak till den ändringssökandes förmån. Avvisning förekommer i omkring 6 % av fallen. Varje år brukar omkring 200 av de avgjorda fallen refereras i en årsbok. Den högsta förvaltningsdomstolen prövar även de frågor om extraordinära åtgärder beträffande lagakraftvunna avgöranden vilka kan förekomma inom förvaltningsrätten. I England förekommer domstolsliknande tribunaler av skilda slag för prövningen av förvaltningsrättsliga tvister, men tribunalsystemen och de därmed förenade möjligheterna att få en överprövning till stånd är så invecklade att de inte låter sig här beskrivas ens i huvuddrag. Frankrike det första land som inrättade särskilda förvaltningsvar domstolar. Det nuvarande förvaltningsdomstolssystemeti Frankrike är också det mest ålderdomliga. På sätt i Tyskland har förvaltningen vad som betecknas samma som såsom förhand. Det innebär att ett beslut av förvaltningsmyndigheter är verkställbart utan domstolsbeslut och att ett beslut av sådan myndighet skall föreligga innan en sak kan föras inför domstol. Det finns ett stort antal specialdomstolar och tribunaler inom det förvaltningsrättsliga området. Som allmänna förvaltningsdomstolar i första instans kan man numera betrakta Tribunaux administratifs, vilka är 25 till antalet. Inrättandet av dessa kom att medföra att man i Frankrike allmänt fick ett system med tvâ domstolsinstanser mera inom förvaltningsrätten. Högsta förvaltningsdomstol är Conseil dEtat CE, som från början endast ett rådgivande till regeringen. Numera är CE dels var organ domstol, dels ett konsultationsorgan. CE består av fem avdelningar en vilka endast en har rättskipande uppgifter. Den avdelningen, som av

SOU 1992138 Förhållandena i några andra länder 31

har nio underavdelningar, kan verka som ett eninstansorgan eller som en appellations- eller kassationsdomstol. Eninstansrollen gäller bl.a. klagomål i ärenden tillsättandet statliga tjänster. CE kan om av sägas vara appellationsdomstol i förhållande till Tribunaux administratifs

men kassationsdomstol i förhållande till speciella I appellaorgan. tionsfallen prövar CE såväl sak- rättsfrågor. Kassationsfallen som kan sägas uteslutande gälla rättsfrågor. En klagan till CE har inte i sig någon suspensiv effekt, CE får under stränga villkor inhibera men verkställigheten av det överklagade avgörandet.

Typiskt för det franska domstolssystemet är att överinstansen aldrig prövar förekomsten andra än speciella fel, nämligen brister i av kompetensen hos det beslutande handlåggningfel, organet, rättstillämpningsfel samt missbruk myndigheters rätt bedöma av att en

fråga detournement de pouvoir.

CE avgör målen efter en muntlig förhandling, enligt huvudsom regeln är offentlig. Vid denna får en part inte själv. Han måste agera i stället anlita en speciell advokat är godkänd domstolen som av att tjänstgöra vid den domstolen. Egentligen är det inte heller parterna som har huvudrollen vid förhandlingen. Det väsentliga i momentet förhandlingen ligger i stället i att vid domstolen anställd en commissaire de gouvernement skall presentera saken inför domstolen på ett opartiskt och utförligt sätt. Han utgår därvid från parternas ståndpunkter och argument sådana dessa kan utläsas handlingarna. ur Trots beteckningen har alltså med den inom fransk en person processrätt mycket viktiga positionen commissaire de som gouvernement inte företrädandet statsintressen till uppgift. Framav ställningen avslutas med ett motiverat beslutsförslag. Sedan fram-

ställningen avslutats får parternas advokater tillfälle sin på att ge syn processmaterialet. I de allra flesta fall beslutas i enlighet med vad

commissaire de gouvemement har ñreslagit.

Den högsta allmänna förvaltningsdomstolen i Tyskland, Bundesverwaltungsgericht BVG, beslutar i regel på grundval av ett överklagande genom Revision i fråga angående den riktiga användningen av förbundsrättslig lagstiftning och är i det hänseendet en renodlad rättsfrågeinstans. Såvitt gäller lagstiftning från i ett förbundsrepubliken ingående land är Oberverwaltungsgericht eller en en Verwaltungsgericht högsta instans. Dessa domstolar är annars instanser under BVG. Som första instans dömer Verwaltungsen gericht.

I undantagsfall kan BVG både första och sista instans och detta vara såvitt gäller såväl sakfrågor rättsfrågor, bl.a. när det rör sig som om en tvist mellan två länder. Det skall nämnas förvaltningsrättsatt en lig klagan enligt tysk rätt har suspensiv effekt.

BVG består av sammanlagt 65 domare. Därtill kommer ungefär 80

32 Förhállandena i några andra länder SOU 1992138

tjänstemän, 83 andra anställda, 16 andra löntagare samt 16 vetenskapliga medarbetare. Lönekostnadema uppgick år 1987 till över 70 miljoner svenska kronor. Domstolen är uppdelad på 13 avdelningar. Alla avdelningarna är specialiserade efter sakområden i syfte att garantera kunnande och en likformig, kontinuerlig rättskipning. Fyra av avdelningarna sysslar uteslutande med disciplin- och försvarsmaktsärenden. I sådana ärenden beslutas på grundval ett Överklagande genom Berufung av över såväl sakfrågor som rättsfrågor. Totalt inkom 3.002 mål till BVG år 1991. Antalet per år inkomna mål minskar bland annat genom förbättrad materiell lagstiftning. Betydande stegringar sker dock framför allt när det gäller socialhjälpsmål. Här gör sig ett starkare rättsmedvetande märkbart. I tilltagande utsträckning tas vidare BVGs i anspråk av tvister angående resurser stora byggnadsprojekt rörande energiförsörjning, avfallshantering eller trafik, och sådana tvister är förhållandevis svårhanterade. Särskilda svårigheter gäller åstadkommandet av enhetlighet mellan gamla och förbundsländer. Balansema i BVG är emellertid nu de nya lägsta sedan domstolens tillkomstår 1953. BVG beslutar vid muntlig förhandling med fem juristdomare och med tre. Om avdelning inom BVG vill avvika från ett annars en tidigare avgörande BVG skall plenum påkallas. Plenum kan hållas av även när avdelning finner detta nödvändigt för avgörande av en en principiell rättsfråga av större vikt. Vid BVG måste enskild part företrädas av advokat, dvs. det råder advokattvång. Normalt krävs dispens för att BVG skall pröva ett mål i sak. Om ett överklagande grundar sig på ett lägre instans begånget särskilt av svårt formfel behövs dock inte dispens. Dispens beviljas av den domstol beslut överklagas eller efter överklagande av ett vars -

avslagsbeslut i dispensfrågan BVG. Överklaganden av det sist

- av angivna slaget utgör omkring 70 % av alla mål vid BVG. Dispensförutsättningama är att det förekommit ett rättegångsfel i lägre instans, att det överklagade avgörandet avviker från ett tidigare avgörande BVG och vilar på denna avvikelse eller att det överav klagade avgörandet väcker ännu inte klar rättsfråga av principiell en betydelse. När dispens har beviljats för ett visst mål utses för detta en referent och coreferent vilka ibland efter det vetenskaplig meden - att en arbetare har utarbetat ett utlåtande förbereder saken for avgörande på avdelning. I nästan alla upptagna mål beslutas efter en muntlig en förhandling. Undantag utgörs praktiskt sett endast av sådana mål där parterna uttryckligen avstår från muntlighet. Den muntliga förhandlingen föregås icke offentlig föredragning med överav en läggning vid vilken domstolen kommer till ett preliminärt ställ-

Förhållandena i några andra länder 33 SOU 1992138

ningstagande. Till följd dels den presentation av saken som senare av sker rättens försorg, dels de rättsliga frågor domstolens genom ledamöter ställer kan skicklig advokat få en klar uppfattning om en till vilket slut domstolen skall komma. Vid den muntliga försenare handlingen brukar även enskilda parter tillåtas att själva yttra sig. BVG sysslar endast i ganska liten utsträckning med extraordinära frågor. Enligt det tyska systemet ankommer nämligen prövningen av

frågor våra resningsfrâgor Wiederaufnahme des

som motsvarar

Verfahrens på den första domstolsinstansen eller den högre domstols-

instans meddelat det lagakrañvunna avgörandet. Prövningen av som frågor återställande försutten tid Fristenverlängerung om av ankommer på det har meddelat det lagakraftvunna organ som avgörandet. Det skall nämnas att det i Tyskland vid sidan av BVG finns särskilda högsta instanser för Skatterätt och socialrätt, Bundesñnanz-

hof respektive Bundessozialgericht.

SOU 1992138 35

5 Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna

År 1952 anslöt sig Sverige till Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna Europakonventionen. En europeisk domstol har tillagts befogenhet att avgöra uppkommande tolkningsfrågor rörande konventionen. Konventionens grundläggande konstruktion har skapat vissa problem. Detta sammanhänger med att den griper över ett mycket vitt område samtidigt som den i åtskilliga hänseenden är tämligen allmänt hållen och därmed ger stort utrymme för olika tolkningar. Vad konventionen närmare kräver låter sig alltså inte till alla delar så lätt fastställas. Några motivuttalanden i svensk mening finns inte till

konventionstexten se dock även prop. 19878869 s. 66. Vad som

skall anses vara innebörden av konventionsbestämmelserna klargörs undan för undan genom avgöranden av Europadomstolen systemet är alltså av anglosaxisk case-law-typ. I takt med att antalet mål kraftigt ökat under senare år har domstolen utvecklat en alltmer extensiv praxis. Det gäller bl.a. domstolens tolkning av konventio-

nens krav på tillgång till domstolsprövning en redogörelse för

domstolens praxis har lämnats av Danelius i en artikel i SvJT 1991 s. 257. Enligt artikel 5 punkten 4 i konventionen gäller bl.a. att var och en som berövas sin frihet skall ha rätt att få lagligheten av frihetsberövandet prövad av domstol. Procedurgarantiema innefattar enligt Europadomstolens praxis rätt för den berövas friheten att bli en som

hörd inför domstolen antingen personligen eller genom ombud fallet

De Wilde, Ooms och Versyp. Om frihetsberövandet inte gjorts tidsbestämt har den enskilde enligt Europadomstolen en rätt till ny

domstolsprövning med skäliga intervaller fallet Winterwerp. En

speciell situation föreligger när det ursprungliga beslutet om frihetsberövande fattats av en domstol. Den domstolskontroll som konventionen är avsedd att åstadkomma är i ett sådant fall innefattad i det ursprungliga beslutet, och artikel 5 punkten 4 ger inte en rätt till ytterligare domstolsprövning. Även bestämmelse i konventionen artikel 6 punkten 1 en annan - innehåller föreskrifter rätten till domstolsprövning. I den om

36 Europakonventionen SOU 1992 138

officiella svenska översättningen sägs på den berörda punkten att nu envar skall, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom för brott, berättigad till vara opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Av de officiella texterna på engelska och franska framgår att rättegången skall - - vara fair eller equitable. Det torde vid Sveriges anslutning till konventionen ha förutsätts att uttrycket civila rättigheter och skyldigheter syftade på sådant som med svenskt synsätt traditionellt brukar räknas till civilrätten. Konventionen tolkas emellertid Europadomstolen på den punkten av oberoende av innebörden av detta uttryck i de olika konventionsstaterna. I flera fall har domstolen uttalat att även vissa frågor i förhållandet mellan enskilda och det allmänna, vilka i Sverige räknas till den offentliga rätten, gäller civila rättigheter och skyldigheter i den mening som avses i konventionen. Med denna tolkning faller vissa av de mål som handläggs de svenska förvaltningsdomstolama av in under konventionens bestämmelser. För att bestämmelsen i artikel 6 om civil rättighet skall vara tillämplig måste det föreligga tvist i vilken det på rimliga en arguable grunder görs gällande rättighet eller skyldighet en enligt inhemsk rätt. Bestämmelsen ger inte någon rätt till domstolsprövning när vad som angrips är själva lagens innehåll och inte det sätt på vilket lagen tillämpas. Rättigheten måste vara sådan att den med konventionens terminologi år civil. Härtill är att anse som att räkna alla förfaranden vilkas utgång är avgörande för privata rättigheter och skyldigheter. Rättigheten måste vara själva föremålet för tvisten. Tvisten kan gälla inte bara existensen rättigheten utan av också dess omfång och sättet att utöva den. En tvist kan falla in under artikel 6 även i fall när en förvaltningsmyndighet har vittgående möjligheter att tillämpa ett administrativt skön. En grupp av avgöranden gäller enskild äganderätt, dvs. rätten att förvärva egendom, att behålla den och att använda den. Artikel 6 i konventionen har här ansetts tillämplig bl.a. i fråga om beslut genom vilket fastighet under lång tid varit belagd med expropriationstillstånd och därtill knutet byggnadsförbud, långvarigt beslut byggnadsom förbud utfärdat med stöd av byggnadslagen 1947385, beslut innebärande avslag på ansökan om förvärvstillstånd enligt jordförvärvslagen 1979230, beslut om ändring av en fastställd byggnadsplan och beslut innebärande avslag på byggnadslov med hänvisning till rådande byggnadsförbud. Artikel 6 har även ansetts tillämplig när enskild ett beslut genom av offentlig myndighet tillfälligt eller för alltid fråntagits ett tillstånd som gett honom möjlighet att fortsätta bedriva viss näringsverksamhet, t.ex. möjligheten att arbeta som privatpraktiserande läkare. Såvitt

SOU 1992 138 Europakonventionen 37

gäller mål mot Sverige har det handlat beslut vilket trafikom genom tillstånd enligt yrkestrafiklagen 1979559 och utskänkningstillstånd enligt lagen 1977293 om handel med drycker dragits in. Domstolen har också funnit att innehavare bensinstation borde ha en av getts möjlighet att föra talan enligt artikel 6 angående ett avslag på begäran om tillstånd att ha en bränsletank för på stationen. Domstolen har gas i ett annat fall uttalat att ett mål disciplinåtgärder mot någon om som fått tillstånd att bedriva viss näringsverksamhet, t.ex. varning, reprimand eller dylikt, normalt inte innebär någon tvist civila rättigom heter i konventionens mening. Det skall nämnas att det inte av domstolens praxis kan utläsas att det skulle kunna anses utgöra civil rättighet att få tillstånd t.ex. att en bedriva viss näringsverksamhet i fallet med bränsletanken fanns det redan ett tillstånd att bedriva bensinstationsrörelse. Tvärtom har domstolen i ett fall angående behörighet att utöva revisorsyrket funnit att den värdering av kunskaper och erfarenheter det gällde nära var besläktad med en skol- och universitetsexamen och att den låg så långt borta från normal domstolsprövning att det inte kunde anses föreligga en tvist enligt artikel 6. Däremot har domstolen i fall ett funnit att en person, som uteslutits ett advokatsamfund och tio ur som år senare sökt återinträde, rimliga grunder kunde göra gällande att han hade en rätt till återinträde. Givetvis är rent civilrättsliga anspråk t.ex. skadeståndsanspråk hänförliga under artikel 6 i konventionen och detta även anspråket om riktar sig mot staten, en myndighet eller tjänsteman. en . När det är fråga om sociala förmåner vilka utgår ensidig som en prestation från det allmänna utan att den enskilde lämnat bidrag därtill annat än i form allmänna skatter torde artikel 6 inte av vara tillämplig. Är det däremot fråga förmåner om som utgår på försäkringsliknande grund i förhållande till individuella avgifter som betalats av den enskilde torde däremot artikeln kunna tillämpas. Domstolen har i flera fall vägt en försäkrings offentligrättsliga och privaträttsliga inslag mot varandra. Att familjerättsliga angelägenheter i allmänhet innefattar civila rättigheter framgår av flera avgöranden, t.ex. angående rätten till umgänge med barn. Taxeringsfrågor och tvister skatter har ansetts falla utanför om tillämpningsområdet för artikel 6. Den artikeln är inte heller tillämplig i fråga om uppehållstillstånd, utvisningsärenden och rätten att bosätta sig i landet, åtminstone i den mån intrång inte gjorts i rätten till respekt för familjelivet. En stat kan inte utan vidare utesluta tillämpligheten artikel 6 när av det gäller rätt till domstolsprövning vid anklagelse för brott att genom göra en handling till en disciplinär förseelse. En utgångspunkt är

38 Europakonventionen SOU 1992 138

dock hur handlingen klassificeras i inhemsk rätt. Därutöver skall ytterligare två kriterier beaktas. Den första är gärningens art, dvs. huruvida gärningen innefattar ett brott mot förhållningsregler för en viss grupp av personer med särskild ställning och särskilda plikter. Det andra kriteriet är det straff som vederbörande riskerar att ådömas, varvid frihetsstraff i allmänhet medför att fallet hänförs under artikel 6. Domstolen har i ett fall ansett artikeln tillämplig i fråga om vad som enligt nationell lag ansågs utgöra en militärdisciplinär åtgärd och i ett annat fall ansett konventionen tillämplig i fråga om vad som enligt nationell lag ansågs utgöra ett disciplinförfarande inom kriminalvården den tillämpliga påföljden omfattade förverkande av möjligheten till frigivning i förtid och innebar i realiteten en förlängning av frihetsberövandet. Artikel 6 torde vidare vara tillämplig i fråga om en del svenska sanktionsavgifter. Domstolen har i några fall funnit artikeln tillämplig när en person efter ett summariskt förfarande ålagts att utge en avgift för en formellt avkriminaliserad trafikförseelse. Domstolen har härvid beaktat att det var fråga om gärningar som belagts med påföljd avsedd att vara båda avskräckande och bestraffande. I samband med tillkomsten av lagen om rättsprövning uttalade föredragande departementschefen prop. 19878869 s. 21 att den lagens tillämpningsområde med bred marginal täcker det som rimligen kan falla under konventionens begrepp civila rättigheter och skyldigheter. Det är inte bara begreppet civila rättigheter och skyldigheter som bereder svårigheter att precisera. Svårigheter finns också när det gäller att ange vad konventionen ställer för krav på domstolsförfarandets utformning i de fall artikel 6 är tillämplig. En fråga därom som för brottmålens del uppmärksammats i särskilt hög grad gäller tilltalads rätt att bli hörd muntligen inför domstolen. Så mycket torde vara klart att frågan om muntlighet inte bör bedömas med utgångspunkt från vad som motsvaras av uttrycket hearing utan från vad som ligger i det engelska uttrycket fair och det franska uttrycket equitable jfr det tyska uttrycket billig eller rättvis rättegång. Därmed lämnas ett betydande utrymme för en helhetsbedömning av processens rättssäkerhetsgarantier. Det skall i detta sammanhang sägas att, om nationell lag innehåller bestämmelser om att överklagande får ske, de grundläggande garantierna i artikel 6 gäller även överinstansprövningen. Av ett stort antal avgöranden av Europadomstolen framgår att den som är anklagad för brott har en omfattande rätt att bli hörd muntligen. Det synes emellertid inte finnas några avgöranden enligt vilka denna rätt skulle behöva avse varje instans. I stället torde förfarandet böra ses en helhet. De avgöranden som finns gäller muntligheten som

SOU 1992 138 Europakonventionen 39

i hovrätt. Under förutsättning att det har hållits muntlig fören handling i första instans kan enligt Europadomstolen avsaknaden av en muntlig förhandling i andra instans försvarlig med hänsyn till vara den aktuella rättegångens särdrag. Sålunda räcker det enligt domstolen med en rent skriftlig handläggning i dispensñrfaranden och förfaranden som innefattar endast rättsfrågor. Beträffanden förfaranden som innefattar också sakfrågor framgår domstolens av avgöranden att det i allmänhet strider mot artikel 6 att inte den ge tilltalade rått att bli hörd muntligen inför rätten

en se särskilt fallet

Ekbatani; se även fallet Helmers. I fallet Andersson och fallet Fejde, gällde trañkförseelse som en respektive ett brott mot vapenlagen, har domstolen emellertid funnit att i hovrätten förekommande sakfrågor på ett adekvat sätt kunde hanteras på handlingarna. Domstolen beaktade bl.a. att de tilltalade av tingsrätt ådömts endast mindre bötesstraff, att de förseelser det gällde hade en mindre allvarlig karaktär och att det fanns skydd ett mot straffskärpning i hovrätten. Beträffande de två sakfrågor en av som var tvistiga i fallet Andersson fanns det skriftlig bevisning och den andra frågan saknade enligt hovrätten rättslig betydelse. Även de sakfrågor som var stridiga i fallet Fejde saknade enligt hovrätten rättslig betydelse. Mycket goda skäl talar för att Europadomstolen skulle finna anledning att tillämpa brottmålsprinciperna också när det gäller frågor om t.ex. många typer av sanktionsavgifter jfr 6 kap. 24 § taxeringslagen, 1990324. Huruvida den enskilde skall ha rått att bli anses hörd muntligen också i andra typer av mål faller inom tillämpsom ningsområdet för artikel 6 i konventionen är ännu inte klarlagt i praxis. Det skall dock nämnas att i fallet Helmers målsâgande en ansågs ha rått att bli hörd muntligen i hovrätten i mål angående enskilt åtal och skadestånd. I det fallet pekade domstolen på rad en sakfrågor i vilka Helmers hade från tingsrätten avvikande en uppfattning. De omständigheter Helmers hänvisade till väckte, enligt som domstolen, allvarliga frågor angående vilka fakta relevanta, som var vilka fakta hade blivit bevisade och hur skälig-grund-prövsom

ningen enligt 5 kap. l § andra stycket BrB skulle göras. Med

hänsyn till dessa omständigheter och till vad stod på spel för som Helmers, nämligen hela hans yrkesmässiga rykte och karriär, fann domstolen att hovrätten hade bort hålla muntlig förhandling. Dornstolen framhöll särskilt att frågan den tilltalades skuld inte om på ett riktigt sätt kunde avgöras hovrätten utan direkt bedömning av en av bevisningen framlagd personligen Helmers och de tilltalade. av Ett muntligt förfarande kan enligt konventionen krävas också i de fall som avses med artikel 5 i konventionen att och om var en som berövas sin frihet skall ha rätt att få sin sak prövad domstol. Flera av

40 Europakonventionen SOU 1992 138

uttalanden Europadomstolen under år pekar sålunda på att av senare domstolskaraktären är beroende bl.a. av de processuella rättssäkerhetsgarantier med vilka förfarandet hos det beslutande organet Domstolen har i ett fall uttalat att reglerna om förfarandet omges. inför det beslutande organet måste tillhandahålla de grundläggande processuella garantier tillämpas i mål om frihetsberövande. som Enligt vad framgår ett annat fall är det väsentligt att den omsom av händertagne även i praktiken har tillgång till det beslutande organet the court och möjlighet att bli hörd antingen personligen

access to

eller, när det är nödvändigt, genom något slags representant. Givetvis är det ingenting i konventionen hindrar att den som enskilde avstår från möjligheten att påkalla en muntlig förhandling.

SOU 1992138 41

6 Pågående reformverksamhet

I betänkandet SOU 1991106 Domstolama inför 2000-talet har domstolsutredningen behandlat flera frågor med anknytning till RR och processen där. Utredningen har föreslagit bl.a. att vissa mål skall frångå de allmänna förvaltningsdomstolama. Det gäller t.ex. målen om verkställighet enligt föräldrabalken. För andra måltyper innebär utredningens förslag att den primära prövningen skall flyttas nedåt i instanskedjan, något som också kan leda till en viss avlastning av RR. I processrättsligt hänseende är särskilt att märka att utredningen föreslagit att FPL skall ersättas av en lag om förfarandet i mål i törvaltningsdomstol och i vissa mål i allmän domstol domstolsförfarandelagen . Bland nyheterna i den nya förfarandelagen är i det nu aktuella sammanhanget värt att framhålla att prövningen i RR av ett överklagande i sekretessmål skall kräva dispens. Andra nyheter gäller muntligheten i förvaltningsdomstolarna. Domstolsutredningen förslag i det hänseendet innebär att i handläggningen bör ingå sammanträde, när det kan antas vara till fördel för utredningen i målet eller främja ett snabbt avgörande av detta. Domstolen skall kunna begränsa ett sammanträde till att utreda parternas ståndpunkter i målet, till att ta upp muntlig bevisning eller på det sätt som annars är lämpligt. Med utredningens förslag i övrigt får enskilda parter i åtskilliga fall en mera långtgående rätt till sammanträde än nu. Sålunda skall en länsrätt eller kammarrätt på begäran av enskild part vars rätt berörs hålla sammanträde i mål som avser frihetsberövande, sanktionsavgift, äganderätt till egendom, rätt att fortsätta viss näringsverksamhet eller rätt till vårdnad om eller umgänge med barn. En parts begäran om sammanträde behöver dock inte bifallas, om målet inte skall prövas i sak, om avgörandet inte går parten emot eller om sammanträdet av

annan anledning är uppenbart obehövligt. Bakom förslaget ligger i

den nu redovisade delen ett hänsynstagande till Europakonventionen. Även i andra mål än de berörs Europakonventionen skall som av enligt domstolsutredningens förslag en länsrätt eller kammarrätt hålla sammanträde, enskild part begär detta. Undantag görs dock för om en det fallet att ett sammanträde på grund av särskilda omständigheter är obehövligt.

42 Pågående refonnverksamhet

SOU 1992 138

Utom i de fall där hänsyn till Europakonventionen ligger bakom förslagen skall ett sammanträde under vissa förutsättningar kunna hållas per telefon. Remissbehandlingen av utredningens betänkande har nyligen avslutats och betänkandet är föremål för överväganden i Justitienu departementet. Det skall nämnas att domstolsutredningen lämnade frågor RRs om domförhet i olika situationer utanför sina överväganden. På den punkten har sedan utredningen lade fram sitt förslag reform en

tillkommit på föranstaltande RR se SFS 1992508;

av prop. 1991922158. Också andra reformer övervägs för närvarande i Justitiedepartementet. Sålunda har i departementspromemorian Ds 199238 Domstolsväsendet Organisation och administration i framtiden föreslagits att - RR från och med den l juli 1993 skall överta Försäkringsöverdomstolens uppgift att vara högsta instans inom socialförsäkringsområdet. Vidare har en särskild kommitté tillsatts angående ett utvidgat skydd för grundläggande fri- och rättigheter samt ökade möjligheter till domstolsprövning normbeslut och förvaltningsbeslut. I av direktiven för den kommittén Dir. 1991119 sägs bl.a. att utredningen skall ta ställning till om det är möjligt och lämpligt att införliva Europakonventionen med svensk rätt. I sådant fall skall kommittén lägga fram de förslag detta kan motiverade. om som anses En annan uppgift för kommittén är att överväga och lägga fram förslag som gör svensk lagstiftning anpassad till våra internationella åtaganden i fråga om rätt till domstolsprövning. Kommittén skall ta ställning till om den svenska domstolskontrollen förvaltningsbeslut av bör förbättras så att en generell möjlighet till domstolsprövning införs. I det sammanhanget skall kommittén undersöka det är ett om lämpligare med ett helt nytt institut än med rättsprövningsinstitutet.

SOU 1992138 43

Överväganden

7.1 Inledning

Vår förvaltningsrättskipning omdanades genom 1971 års förvaltningsrättsreform prop. 197130. För RR, som är vår högsta allmänna förvaltningsdomstol, innebar 1971 års reform framför allt en stark betoning av uppgiften att svara för vägledande avgöranden prejudikat. RR kom att betecknas som prejudikatinstans. Reformen kom till utryck bl.a. genom regler om att RR endast skulle ha att svara för överprövning av mål. Ett viktigt inslag i reformen var att det ñr en prövning i RR normalt skulle krävas att RR beviljade tillstånd till prövningen dispens. Vid sidan av överprövningsuppgiften skulle RR liksom tidigare ha vissa extraordinära uppgifter när det gäller prövningen av frågor om resning och återställande av försutten tid. Regler om förfarandet i förvaltningsdomstol togs år 1971 upp i en ny processlag, FPL. Den omtanke om prejudikatbildningen som genomsyrade 1971 års förvaltningsrättsreform kom en följdreform även HD till del genom prop. 197145. Sedan år 1971 har det inte förekommit några mera betydande reformer såvitt gäller processen i RR. Vissa justeringar gjordes visserligen år 1981 av domförhetsreglerna för såväl RR som HD prop. l98081154. Vidare skedde år 1992 med förebild från vad redan skett beträffande HD ytterligare ändringar i reglerna om som domförheten vid RR prop. 199192158. Det skall också sägas att RR fått vissa helt nya uppgifter. Särskilt är att märka att genom lagen 1988205 om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut lagts på RR att på begäran enskild pröva lagligheten av vissa beslut i förav valtningsårenden vilka inte annat sätt kan komma under domstols prövning. Till helt övervägande del handlar det om regeringsbeslut. Såvitt gäller själva processen i RR är det emellertid i allt väsentligt fortfarande 1971 års regler som gäller. För HD har det förekommit upprepade lagstiftningsåtgärder i syfte att garantera att HD på ett effektivt och ändamålsenligt sätt skall kunna fullgöra sin huvuduppgift för prejudikatbildning. Till att svara grund för reformema har i stor utsträckning legat förslag i betänkanden från den under åren 1977 1987 verksamma rättegångsut- redningen. Reformema har bl.a. inneburit en utveckling och

44 Överväganden

sou 1992138

renodling av tankarna bakom 1971 års reform. Redan i 1981 års förut berörda lagstiftningsärende infördes sålunda för HDs del en regel om begränsning de omständigheter av som behöver beaktas i ett dispensprövningsärende. År 1988 gjordes omfattande ändringar såvitt gäller beslutsfunktionema i fråga de om extraordinära rättsmedlen på den allmänna domstolssidan prop. 19878858. Den senare reformen innebar att HD avlastades vissa uppgifter vilka ansågs med fördel kunna anförtros hovrättema. En mera allmän reform rörande HD kom till stånd år 1989 prop. 19888978. Bland de regler tillkom då kan förutom nya som domförhetsregler av skilda slag nämnas regel att dispens krävs en om vid överklagande ett hovrättsbeslut i ett sidoärende samt regel av en om att en dispens kan begränsas till en viss prejudikatfråga. HD har också direkt berörts av många mera allmänna reformer som under det senaste decenniet skett beträffande rättegångsförfarandet i allmän domstol. De den allmänna domstolssidan genomförda reformema kan sammantagna sägas ha medfört väsentliga förbättringar när det gäller arbetssituationen i HD. Erfarenheterna är alltså goda, och de reformer som har skett på den allmänna domstolssidan utgör därmed en naturlig utgångspunkt för en översyn av förhållandena i RR. Otvivelaktigt finns det också ett egenvärde i att reglerna för HD och RR är enhetliga. Frågor om förvaltningsrättskipningen i allmänhet är emellertid redan behandlade den under åren 1990 och 1991 verksamma av domstolsutredningen i dess betänkande SOU 1991106 Domstolarna inför 2000-talet. Det betänkandet är för närvarande efter remissbe- handling som avslutats i oktober 1992 föremål för överväganden inom Justitiedepartementet. Vad återstår är frågor specifikt som hänförliga till den högsta domstolsinstansen. Den grundläggande fråga som nu bör komma under övervägande är hur man i fortsättningen bör på RRs roll. Den frågan kommer se att behandlas i avsnittet 7.2. I avsnittet 7.3 behandlas frågor angående dispensinstitutet. Såvitt gäller själva förfarandet i de mål tas till prövning som upp synes det egentligen endast vara ett enda frågekomplex bör som behandlas, nämligen det angår eventuella muntliga inslag i som

förfarandet se härom avsnittet 7.4. Speciella frågor beträffande de

extraordinära rättsmedlen på förvaltningssidan behandlas i avsnitten 7.5 7.13. - Reglerna angående RRs sammansättning och domförhet kommer däremot inte att tas till närmare behandling. De reformer upp som har skett i fråga om HDs domförhet kan nämligen till allra största delen redan sägas ha fått sin motsvarighet för RRs del. Den enda reform som skett beträffande HD inte beträffande RR gäller men en

sou 1992138 överväganden 45

möjlighet som HD fått att under vissa förutsättningar frångå en tidigare antagen rättsgrundsats eller lagtolkning utan att hålla plenum, nämligen med en sammansättning tolv ledamöter. HD har av emellertid ännu inte utnyttjat denna möjlighet, och det mot synes denna bakgrund inte finnas tillräckliga skäl att införa motsvarande en regel för RR. Man torde dock inte kunna utesluta att förutsättningarna för en tillämpning regler frångående plenisammanav om av sättning på sikt kan komma att förändras. Inte heller frågor om utformningen av rättsprövningsinstitutet kommer att behandlas. De frågorna är nämligen föremål för överväganden inom kommittén för utvidgat skydd för grundläggande frioch rättigheter samt ökade möjligheter till domstolsprövning av normbeslut och förvaltningsbeslut kommittédirektiv 1991119.

Regeringsrättens uppgifter

Förr var RR såväl första som sista domstolsinstans rörande flertalet typer av frågor som kunde prövas i förvaltningsdomstol. Det innebar givetvis att RR i betydande utsträckning hade roll samma som en vanlig domstol, nämligen att för att rättvisa skipades i de svara enskilda fallen. Endast i den utsträckning det i målen händelsevis som förekom frågor av mera allmänt intresse hade RR roll därutöver, en nämligen att åstadkomma avgöranden som skulle verka styrande för rättstillämpningen. Den fullföljdsreform som skedde år 1971 innebar att RRs roll ändrades ganska radikalt genom den funktionsuppdelning skedde som mellan olika domstolsinstanser. Uppgiften för rättvisan i de att svara enskilda fallen lades nämligen i betydande utsträckning på en förstärkt kammarrättsorganisation, som i flertalet fall skulle komma att verka överprövande i förhållande till inrättade länsdomstolar. På RR skulle främst ankomma att efter överklagande lägre rätts - av avgörande genom prejudikat vägleda rättstillämpningen i lägre domstol och i förvaltningsmyndighet. En prövning i RR av ett överklagande förutsätter sedan år 1971 i de flesta fall att RR ett särskilt tillstånd dispens. Dispens kan ger beviljas om det är av vikt för ledningen rättstillämpningen att talan av prövas av RR prejudikatdispens eller det föreligger synnerliga om skäl till sådan prövning, såsom att grund för resning föreligger eller att målets utgång i kammarrätten uppenbarligen beror på grovt förbiseende eller grovt misstag extraordinär dispens. Den betoning av prejudikatintresset gjorts i reglerna angående som RR framstår som naturlig för en högsta domstolsinstans i ett modernt samhället. Både från de enskilda medborgarnas och från det allmännas synpunkt är det givetvis angeläget att rättstillämpningen till-

46 Överväganden sou 1992 138

godoser högt ställda anspråk på enhetlighet och konsekvens. Det primära sättet att åstadkomma garantier för detta är enligt vår tradition att lagstifta. Lagstiftningen i Sverige är omfångsrik även om det på den europeiska kontinenten finns länder där utvecklingen gått betydligt längre. Våra lagmotiv är internationellt sett omfattande och ger ett gott Supplement till själva lagbestämmelsema. Lagstiftningsmetoden har dock sina begränsningar. Detta understryks inte minst av att samhällets behov av råttsbildning fortlöpande synes öka. Nya rättsområden kommer till, och den snabba samhällsutvecklingen medför att rättsnormer inte kan ha samma långa giltighetstid som förr. Vad som skulle kunna kallas omsättningstiden minskas fortlöpande. Ett mindre land som Sverige står här inför speciella problem. Rättsbildningsbehovet i ett land måste nämligen antas vara i stort sett oberoende av antalet invånare. Det ställs därmed stora krav på samtliga de organ som svarar för rättsbildnjng. De av de högsta domstolsinstanserna skapade prejudikaten leder till att rättstillämpningen blir mer enhetlig och likformig, och det är ofta prejudikaten som ger lagstiftningen dess fulla genomslagskraft. Att det juridiska normsystemet genom prejudikaten blir mera fullständigt kan få konsekvenser på flera plan. På vissa rättsområden kan enskilda personer genom prejudikaten undgå rättsförluster. Många fall behöver över huvud taget inte dras inför domstol. Rättskipningen i allmänhet vinner i kvalitet genom goda prejudikat samtidigt som man gör ekonomiska vinster genom att bedömningen av rättsliga frågor underlättas och därmed går snabbare. Härtill skall läggas att samhällets kostnader för själva prejudikatbildningen inte är särskilt höga, om man jämför med de fördelar i stort som uppstår. Om man därför ser frågorna om en god rättsbildning ur ett samhällsekonomiskt perspektiv, framstår det som viktigt att det prejudikatbehov, som kan föreligga, blir i möjligaste mån tillgodosett. Det år alltid svårt att jämföra skilda rättsområden när det gäller brist på prejudikat. Några objektiva måttstockar finns varken för det totala prejudikatomfånget eller prejudikatbehovet. Man torde dock med stor säkerhet kunna hävda att det den allmänna domstolssidan finns rättsområden där bristen på prejudikat framträder med avsevärt större skärpa än vad den gör på något förvaltningsrâttsligt område. Framför allt gäller detta vissa centrala avsnitt av civilrätten. När det gäller prejudikattäckning är emellertid sällan någonting så bra att det inte kan bli ännu bättre. En utvidgad prejudikatbildning handlar inte bara om fler prejudikat. I många fall kan nämligen ett avgörande ges en mer eller mindre stark prejudikatinriktning genom sättet på vilket det utformas. I likhet

med vad som gäller beträffande HD se SOU 19861 s. 49 synes det

på den punkten ha skett en utveckling i RR i så måtto att utform-

sou 1992138 Överväganden 47

ningen av de enskilda avgörandena intryck starkare ger av en prejudikatbildningsstrâvan än tidigare. Den utvecklingen har givetvis varit arbetskrävande.

Som situationen ut är det flera rättsområden inom ñrser nu valtningsrätten behöver ägnas ett särskilt intresse i prejusom stort dikathänseende. Det hänger med att det på flera centrala samman områden inom förvaltningsrätten tillkommit helt lagstiftning. en ny Här skall endast nämnas den nya skatte- och taxeringslagstiñningen

som torde kräva åtskilliga prejudikat innan lagstiftningen har hunnit

sätta sig. Vidare finns det anledning att erinra exempelvis den om nya lagstiftningen angående psykiatrivården. Även utvecklingen på det internationella planet kan medföra ett utökat behov av vägledande avgöranden.

Prejudikat kan praktiskt sett åstadkommas endast högsta av en instans medan kammarråttsorganisation kan åstadkomma rättvisa en i de enskilda fallen, åtminstone det finns ventil för överom en klagande till RR. Någon utökning av RRs prejudikatbildningsresurser

genom tillsättandet fler domare i RR inte kunna komma i av synes fråga. Tvärtom har det i vårt land sedan länge framstått som eftersträvansvärt att antalet domare i de högsta domstolsinstansema

kan minskas. I t.ex. Tyskland har visserligen många domare man även i den högsta instansen, där har mycket långtgående men man en specialisering av den dömande verksamheten. I vårt land har vi i många sammanhang ansett nackdelarna med specialisering större vara än fördelarna. I länder Tyskland har också inte minst som man beroende på folkmängd möjligheter att anslå för målens - resurser bedömning, t.ex. i form medverkan vetenskapliga av av experter, som inte står till buds. oss Det som har sagts nu medför att RRs är ömtåliga och resurser måste användas på allra bästa sätt. Möjligheter åstadkomma att effektiviseringar genom ändrad lagstiftning behöver tas till vara. En lösning kan synas ligga i att prejudikaten främst rättsavser frågor, dvs. frågor den rättsliga bedömningen de faktiska om av omständigheterna i målen. Sakfrågorna i ett mål är i allmänhet så knutna till partsförhållandet i det enskilda fallet att de saknar intresse

utanför den rättegång det gäller. Om RR tar ett mål prövar upp emellertid RR enligt nuvarande ordning såväl sakfrågoma i målet som rättsfrågoma. Man skulle i syfte att åstadkomma effektivisering en kunna med förebild från vad som gäller i många andra länder införa

den ordningen att till RR såsom högsta domstolsinstans får överklagas

endast rättsfrågor. Det finns emellertid flera till ganska starka synes skäl som talar emot en sådan lösning.

För det första har man anledning konstatera att det erbjuder stora teoretiska svårigheter dra gräns mellan att en vad som skall utgöra

48 överväganden sou 1992138

sakfrågor och vad som skall utgöra rättsfrågor se Lindells doktorsav-

handling, sakfrågor och rättsfrågor, Uppsala år 1987. I andra länder görs visserligen en sådan uppdelning, men rättstillämpningen har nu i de länderna haft århundraden på sig när det gäller att lösa förekommande problem. Det skall sägas att trots detta såväl doktrinen som rättsbildningen i många länder fortfarande är sysselsatt med att förfina grånsdragningen. Anmärkas bör att gränsen dras olika i olika länder. Ett näraliggande skål talar begränsar prövningen som emot att man i RR uteslutande till rättsfrågor är att rättstillämpningen kan behöva vägledning också beträffande sådant som vid en rättsteoretiskt nog riktig gränsdragning mellan sakfrågor och rättsfrågor behöver hamna i den förra fållan. Det rör sig om frågor hänförliga till bevisrätten. Sålunda kan RR på sätt HD behöva ge vägledning även samma som när det gäller sådana frågor som endast avser bevisvärdering. Den nu berörda aspekten har ingen större betydelse i sådana länder där sakfrågoma prövas jury, läget är ett annat i vårt land där av en men sakfrågor nästan alltid avgörs av juristdomare eventuellt i förening med nämndemän och avgörandet skall motiveras. - Det kan också hävdas att prejudikatbildningens verklighetsförankring påverkas negativt, HD inte har möjlighet att i samband med om prövningen av en rättsfråga pröva också nya moment i fråga om de faktiska omständigheterna i målet. Ett annat skäl talar emot att strikt begränsa prövningen i RR som av överklagade fall till endast rättsfrågor är att man nog inte skulle göra några större vinster. De förvaltningsrättsliga målen är till sin natur sådana att det i allmänhet skulle innebära en tämligen onödig och omständlig omgång att laborera med en uppdelning i rättsfrågor och sakfrågor. Ett helt dominerande antal de i verkligheten föreav kommande målen är nämligen av det slaget att det antingen inte förekommer några oklara rättsfrågor eller inte några tvistiga sakfrågor. Det förra fallet hör normalt inte hemma i en effektiv RRorganisation och i det senare fallet gör det ingenting att även sakfrågorna kommer till bedömning i RR. Många av de sakfrågor upp man skulle kunna avsöndra från RR med den angivna lösningen men inte med hjälp ett dispenssystem skulle också kunna befaras av återkomma till RR sedan part utnyttjat ett extraordinärt rättsmedel. Möjligen kan emellertid ha den ordningen att RR beviljar man dispens endast för eller begränsar sin prövning endast till rättsfrågor. De stora praktiska problemen tillstöter nämligen först om man avser att av enskilda parter begära att de i samband med ett ställningsfråga överklagande skall kunna skilja på sakfrågor tagande till en om och rättsfrågor. Signifikativt är att utomlands förekommande åtskillnader mellan de båda frågeslagen vid överklagande inte sällan sker i sådana sammanhang där det råder advokattvång. Något

SOU 1992138 överväganden 49

advokattvång bör med våra traditioner inte tillskapas, och en begränsning av överklagandemöjligheter till rättsfrågor synes mot den nu angivna bakgrunden inte böra införas i vårt land utan tvingande skäl. I stället bör andra vägar prövas. Det skall här skjutas in att den omständigheten att rätten till överklagande inte utan tvingande skäl bör göras beroende av att det rör sig om en rättsfråga inte synes utesluta att man för visst rättsområde inför bestämmelser som förbjuder överklagande av sådana beslut företrädesvis avser endast sakfrågor eller andra frågor som i som huvudsak år ointressanta för prejudikatbildning. I vad mån detta är möjligt kan inte bedömas annat än efter ingående undersökningar av förhållandena kring olika typer av materiell lagstiftning, och frågan skall därför inte vidare beröras i detta sammanhang. Mot den förut redovisade bakgrunden kan det hävdas att systemet med dispenskrav för prövning av överklaganden i sak kan antas erbjuda en relativt sett ganska tillfredsställande grundlösning när det gäller processer i RR. Dispensregler är också det klassiska sättet att skydda de högsta domstolsinstanserna från att behöva syssla med sådana frågor som inte passar dem. I det närmast följande avsnittet skall behandlas frågor om huruvida dispenssystemet bör göras mera heltäckande än vad det är nu. Också möjligheterna att starkare knyta såväl själva dispensprövningen som prövningen i sak till prejudikatfrågor bör uppmärksammas när man vill åstadkomma effektiviseringar. I avsnittet 7.3.2 behandlas därför frågor begränsningar av dispensprövningen i de enskilda fallen. om I avsnittet 7.3.3 behandlas frågor om begränsning av dispenser i vissa fall till prejudikatintressanta frågor.

7.3 Dispensreglerna

7.3.1 Kravet på dispens

I allmänhet förutsätter en prövning i RR av ett mål att RR först beviljar dispens. Dispensreglerna är av mycket stor betydelse för RRs möjligheter att ägna sig sin huvuduppgift att vägleda rättstillåmpningen prejudikat. Dispensreglerna täcker emellergenom tid långtifrån hela RRs målområde. I ett inte obetydligt antal fall skall sålunda materiella avgöranden, överklagats, bli föremål för som prövning i sak i RR utan att det beviljats någon dispens. Främst gäller det mål enligt sekretesslagen 1980100, mål enligt lagen 1951442 förhandsbesked i skattefrågor samt mål enligt lagen om 1988205 rättsprövning vissa förvaltningsbeslut. Det gäller om av också vissa udda måltyper i vilka talan förs av riksdagens ombudsmän eller justitiekanslern. Härtill skall läggas att dispens inte

50 Överväganden

sou 1992138

heller behövs i extraordinära fall angående resning eller återställande av försutten tid. Man kan få en ñngervisning hur prejudikatintressanta de om nu berörda målgruppema kan antas vara att studera hur RR genom brukar välja att redovisa sina avgöranden. Sådana avgöranden som RR uppfattar ha vägledande betydelse blir nämligen i stor utsträckning föremål för refererat i årsboken medan övriga avgöranden av mål som tas upp till prövning oftast föranleder endast notiser i den boken. En hög andel refererade fall för en viss målkategori antyder därmed att förhållandena på det rättsområde det gäller är bättre ur den nu anlagda synvinkeln än om andelen refererade fall är låg.

Överklaganden i mål enligt sekretesslagstiftningen kräver redan

som sagts inte dispens, och för dem kan man konstatera att år 1990 endast 4 av 69 avgöranden refererades 5,8 %. Detta utgör ett tydligt tecken på att sekretessmålen knappast är mera prejudikatintressanta än andra måltyper för vilka det gäller ett dispenskrav. Det synes utifrån den nu redovisade utgångspunkten i hög grad önskvärt att man uppställer krav på prövningstillstånd beträffande sekretessmålen. Ett förslag av den innebörden har redan lagts fram av domstolsutredningen i betänkandet SOU 1991106 Domstolarna inför 2000-talet. Lagen 1951442 om förhandsbesked i taxeringsfrågor innebär att en särskild nämnd, Skatterättsnämnden, kan lämna ett förhandsbesked angående en sökandes taxering till skatt. Ett förhandsbesked skall lända till efterrättelse vid den taxering, med beskedet, som avses om och i den mån sökanden begär detta. Ett beslut om förhandsbesked får överklagas hos RR av sökanden och Riksskatteverket. Också en kommun kan få överklaga. När överklagande sker skall RR pröva saken utan någon dispensprövning. Beträffande de berörda målen nu är förhållandet i RR mellan referatfall och notisfall ett helt annat än när det gäller sekretessmålen. Av 52 avgjorda fall år 1990 refererades 21 40,4 %. I och för sig är det många omständigheter som kan stöta till under en process och göra att ett avgörande blir mindre värt som prejudikat än som kunnat antas i samband med en dispensprövning. Man måste också ta hänsyn till att dispens kan behöva beviljas av extraordinära skäl, dvs. utan att det förekommer något prejudikatintresse i målet. Det som har sagts nu medför att ett införande regler dispens av om för målen om förhandsbesked inte skulle innebära att dispens behövde beviljas endast i omkring 40 % av fallen. Det rör sig i stället om en betydligt högre andel. Otvivelaktigt finns det emellertid ett inte obetydligt antal fall i vilka förhandsbesked överklagas till RR trots att saken egentligen är klar. Sådana fall skulle med fördel kunna avskäras från en prövning i sak med hjälp av dispensregler. Totalt sett skulle det med all sannolikhet innebära en arbetslättnad för RR att dispensregler infördes även

SOU 1992138 överväganden 51

beträffande målen om förhandsbesked trots att detta för många fall skulle innebära en dubbelprövning. Man måste också beakta den principiella aspekten. RR skall inte utan tungt vägande skål behöva ingå i sakprövning beträffande mål i vilka det varken förekommer något prejudikatintresse eller något extraordinärt intresse. Att det med nu gällande regler inte behövs dispens för överklagande av ett förhandsbesked torde hänga med att det rör samman sig om ett tvåinstansförfarande jfr prop. 197130 s. 82 där dispensreglerna förklaras böra gälla endast sådana mål som tidigare prövats av kammarrätt. Den första instansen, dvs. Skatterättsnämnden, har emellertid en mycket kvalificerad sammansättning. Man måste i sammanhanget beakta att förhandsbeskeden i huvudsak gäller endast rättsfrågor. Sådana frågor påkallar inte i samma höga grad som sakfrågor en möjlighet till överprövning. Vidare bör man beakta att förhandsbesked skall lända till efterrättelse endast om den skattskyldige begär detta. Är han missnöjd med beskedet, kan han trots beskedet låta skattefrågan prövas den vanliga domstolsvägen. Ett införande av dispensregler beträffande de berörda fallen nu synes därmed inte kunna sägas träda den enskildes rättssäkerhet för när. Mot den nu redovisade bakgrunden föreslås att det i lagen om förhandsbesked i taxeringsfrågor införs ett krav på dispens för överprövning i RR av ett förhandsbesked. Dispensreglerna bör vara desamma som vid överklagande av kammarrättsavgöranden. Reformen bör därför komma till stånd genom en hänvisning till FPLs regler. I de extraordinära fallen angående resning och återställande av försutten tid framskymtar endast undantagsvis något prejudikatintresse. Signiñkativt är att år 1990 refererades endast två av 161 avgöranden angående resning och endast ett av 82 avgöranden angående återställande av försutten tid. De refererade fallen är i allmänhet prejudikatintressanta endast såvitt avser frågor rörande de extraordinära rättsmedlen i sig. För målen angående extraordinära åtgärder kan man emellertid inte uppställa dispenskrav av beträffande RR förekommande slag utan att väsentligt förändra den grundläggande innebörden av rättsinstituten. Någon sådan förändring är inte önskvärd. I syfte att avlasta RR frågor som inte har med rättsbildningen att göra bör man i stället när det gäller de extraordinära rättsmedlen se över möjligheterna att gå fram längs andra vägar. Frågor om det kommer att behandlas i avsnitten 7.5 7.13. - Som redan nämnts behövs det enligt nu gällande regler inte heller dispens i målen enligt rättsprövningslagen. Dessa mål faller emellertid av förut angivna skäl utanför det nu aktuella utredningsarbetet. Vissa frågor om muntlighet i rättsprövningsärenden kommer dock att

52 Överväganden sou 1992133

behandlas i avsnittet 7.4. De mål i vilka Riksdagens ombudsmän eller Justitiekanslern får föra talan i RR utan något krav på dispens gäller disciplinansvar eller återkallelse eller begränsning av behörighet att utöva yrke inom hälso- och sjukvården, tandvården eller detaljhandeln med läkemedel eller återkallelse av behörighet att utöva veterinäryrket. Också mål enligt lagen 1990484 om övervakningskameror m.m. innefattas. De berörda måltypema förekommer inte så ofta i RR. Ännu nu mera sällsynt är att talan i sådant mål förs av Riksdagens ombudsmän eller Justitiekanslern. Skulle någon av dem föra talan brukar det föreligga ett prejudikatintresse eller ett extraordinärt intresse. Därmed kan man inte genom införandet av dispenskrav uppnå några mera betydande praktiska vinster. I stället har man anledning räkna med att dispenkrav i de allra flesta fall skulle föranleda ett dubbelarbete genom att det först måste ske en dispensprövning och senare en prövning i sak. Själva dispensprövningen kan emellertid nästan alltid göras enkel. Vad som talar för införandet av dispenskrav beträffande de nu berörda fallen är framförallt den renodling av RRs roll som skulle känneteckna en sådan reform. Med tanke på att de mål det gäller är så pass ovanligt förekommande, torde detta utgöra ett tillräckligt reformskäl. De undantagsregler från dispenskravet som gäller de nu berörda fallen bör därför upphävas. Det skall redan nu sågas att man genom en sådan reform underlättar en begränsning av processer i RR

till prejudikatfrågor se avsnittet 7.3.3.

Frågan om utökade krav på dispens är intressanta också när det

gäller formella avgöranden.

Av 35 § FPL följer att prövningstillstånd utom i undantagsfall - krävs vid ett överklagande av ett processuellt beslut som träffats i ett mål väckt i en lägre instans än kammarrätt. Det spelar alltså inte någon roll i vilken instans den processuella frågan har aktualiserats. Avgörande är i stället vilket organ som börjat handlägga det aktuella målet. Således krävs prövningstillstånd vid överklagande av ett i kammarrätt träffat beslut angående rättegångskostnadema i kammar-

rätten, om talan i själva målet har väckts vid länsrätt se t.ex.

plenifallet RÅ 1972 ref 66 rättsfallet RÅ 1978 ref 239. Vidare samt krävs prövningstillstånd vid överklagande av ett i kammarrätten meddelat beslut i anledning av ett till kammarrätten överklagat avvisningsbeslut RÅ

se t.ex. rättsfallet 1988 ref 27. Däremot krävs inte

prövningstillstånd vid överklagande av ett i kammarrätt träffat beslut angående avvisning av besvär över ett av kammarrätten träffat beslut RÅ 1987

se plenifallet ref 60. Att situationen kan uppstå beror

främst att det alltid är den domstol som avgjort ett mål som har att pröva om överklagande skett i rätt tid. I rättsfallet RÅ 1978 ref 221 har RR funnit det krävs prövatt

SOU 1992138 överväganden 53

ningstillstånd även i den situationen att överklagandet gäller ett beslut av kammarrätt i ett vid länsrätt väckt mål angående körkortstillstånd, när kammarrätten som första instans prövat fråga om spärrtid med tillämpning av Övergångsbestämmelser till ny körkortslagstiftning. I de nu angivna delarna torde regleringen i FPL i princip överensstämma med vad som gäller för HD enligt 54 kap. 13 och 16 §§ RB. För andra fall är förhållandet mellan vad som gäller i de olika domstolshierarkiema svårbedömt. I rättsfallet RÅ 1972 ref 29 mera fann sålunda RR att det inte behövdes prövningstillstånd vid överklagande till RR när kammarrätt avvisat besvär över länsrätts beslut. I rättsfallet RÅ 1973 ref 4 fann RR det inte behövdes prövatt ningstillstånd vid överklagande av kammarrätts beslut att avskriva ett mål som blivit desert. Motsvarande situationer skulle antagligen med tillämpning av RBs förutvarande regler ha bedömts ett annat sätt av HD jfr Welamson, Rättegång VI, andra upplagan år 1978, s. 162. Det bör anmärkas att RR i 1972 års rättsfall motiverade sitt avgörande med att den fråga kammarrätten beslutat över inte fullföljts till eller underställs kammarrätten. Såvitt gäller 1973 års rättsfall bör anmärkas RR i rättsfallet RÅ 1979 ref 27 med att omnämnande i årsboksreferatet bl.a. förut redovisade RÅ 1972 ref av 66 och 1978 ref 239 funnit att prövningstillstånd behövs vid överklagande av ett kostnadsbeslut som kammarrätt träffar i samband med att kammarrätten avskriver ett desert mål. Det må mot den bakgrunden förefalla tveksamt dei rättsfallen RÅ 1972 ref 29 och om 1973 ref 4 antagna lagtolkningarna fortfarande skulle stå sig i RR. Formellt sett finns det numera skillnader mellan vad som gäller för HD och vad som gäller för RR. I 54 kap. 9 § RB infördes nämligen år 1989 prop. 19888978; SFS 1989352 den regeln att det krävs prövningstillstånd vid talan mot hovrätts slutliga beslut i ett ärende som har direkt samband med ett mål eller ärende som väckts vid tingsrätt. Undantag gäller för vissa i 54 kap. 16 § RB behandlade situationer. Undantaget avser det förut anmärkta fallet där hovrätt avvisat en revisions- eller besvärstalan mot hovrätts dom eller beslut. Undantaget avser även det fallet att hovrätten avvisat en ansökan om återvinning eller om återupptagande. I undantagsfallen krävs alltså inte prövningstillstånd i HD. Den nya regeln i 54 kap. 9 § RB siktar in sig den situationen att hovrätten efter avgörandet av ett mål träffar ett beslut rörande ett för sent framställt yrkande eller träffar ett beslut inför en förestående HD-process. I det först angivna hänseendet handlar det främst om kostnadsfrågor. Inte helt ovanligt är nämligen att någon i en process vid allmän domstol deltagande person framställer ett kostnadsyrkande först efter avgörandet av ett mål. I det sist angivna hänseendet handlar det främst om förordnanden av offentlig försvarare. En

54 Överväganden sou 1992138

hovrätt anses nämligen kunna förordna offentlig försvarare även efter

det att ett mål avgjorts se angiven 57.

prop. s. För RRs del ñnns ingen motsvarighet till den anmärkta regeln i 54

kap. 9 § RB. I rättspraxis har dock antagits att det behövs prövnings-

tillstånd vid besvär över ett beslut av kammarrätt angående ett efter målets avgörande framställt ersättningsanspråk rättsfallet RÅ

se 1982

ref 211. Till fallen på den allmänna domstolssidan angående förordnande av offentlig försvarare finns det på förvaltningsdomstolssidan en motsvarighet i de fall där offentligt biträde kan förordnas. Det torde emellertid praktiskt sett vara utomordenligt ovanligt att en kammarrätt förordnar om offentligt biträde först efter avgörandet av ett mål, och reformbehovet är därmed föga framträdande. Det skall påpekas kammarrätts beslut i fråga förordnande att en om av offentligt biträde i ett avseende intar särställning. Det kan en nämligen överprövas i RR om prövningstillstånd beviljas. Såvitt gäller de tidigare behandlade fallen där kammarrätt avvisar för sent inkomna besvär över kammarrätt träffat avgörande har ett av det tidigare övervägts att införa krav på prövningstillstånd. Den tanken avvisades emellertid av föredragande departementschefen i prop. 19888978 s. 60 och i stället infördes ett logiskt system mera när det gäller RRs domförheti fall av det berörda slaget. Det torde inte förekomma anledning att nu inta ståndpunkt än den en annan som intogs i 198889 års lagstiñningsårende. Mot den nu redovisade bakgrunden det inte förekomma synes tillräcklig anledning att föreslå ändringar såvitt gäller reglerna om krav på dispens vid överklagande av processuella beslut till RR.

7.3.2 Dispensprövningens omfattning

Som tidigare angetts får RR bevilja dispens om det är vikt för av ledningen av rättstillämpningen att talan prövas RR eller det av om föreligger synnerliga skål till sådan prövning, såsom att grund för resning föreligger eller att målets utgång i kammarrätten uppenbarligen beror på grovt förbiseende eller grovt misstag. För RR gäller i sådana mål där prövningstillstånd behövs att en omständighet eller ett bevis som klaganden åberopar först i RR skall

beaktas endast om det föreligger särskilda skäl se 37 § första stycket

FPL. Regeln har naturligtvis avseende endast på omständigheter hänförliga till saken, och alltså inte på omständigheter part anför som till stöd för att RR skall bevilja en dispens. I fråga om vad en skrivelse genom vilken överklagande sker till RR

skall innehålla gäller i första hand FPLs allmänna regler se 3 och

4 §§ FPL. Härutöver finns i 37 § tredje stycket FPL den regeln att klaganden bör ange de skäl han åberopar till stöd för att dispens skall

sou 1992138 Överväganden 55

beviljas. Vad klaganden anger är inte på något sätt bindande för domstolen. Den har i stället att göra ofñcialprövning det en av om

föreligger dispensskäl se prop. 197145 s. 94.

Den som vid Överklagande av ett hovrättsbeslut behöver dispens i HD skall enligt 55 kap. 4 § och 56 kap. 4 § RB de ange omständigheter han åberopar till stöd för att sådant tillstånd skall meddelas. Dessa lagrum hade före lagändring år 1981 SFS en 19811088 en liberalare karaktär i så måtto att parten såsom enligt - FPL borde ange dessa omständigheter. - Genom 1981 års lagstiftningsärende infördes i RB även regel en som begränsar dispensprövningens omfattning i HD, nämligen 54 kap. 12 § SFS 19811088. Den regeln innebär att vid avgörande av om prövningstillstånd skall meddelas hänsyn behöver tas endast till sådana omständigheter som har åberopats sökanden. av Regeln i 54 kap. 12 § kan förefalla fömuftig och värd att ta till förebild för en regel dispensprövningen i RR. En fråga är dock om vad regeln egentligen utsäger. Enligt sin lydelse den frågan avser vilka dispensgrundande omständigheter HD behöver ta hänsyn till vid avgörandet. Teoretiskt kan man tänka sig två slags omständigheter, nämligen dels sådana som är tillräckliga för dispens, dels sådana som inte är tillräckliga. Att domstolen inte skall ta hänsyn till de senare kan förefalla utgöra en självklarhet. Omständigheter är tillsom räckliga för dispens är antingen sådana att domstolen uppmärksammar dem eller sådana att domstolen inte uppmärksammar dem. I det senare fallet torde det vara svårt att ta hänsyn till omständigheterna. Paragrafen skulle därmed kunna antas verka begränsande endast såvitt gäller omständigheter som i och för sig skulle tillräckliga vara för dispens och domstolen uppmärksammat. Åtminstone i som förvaltningsprocess är det dock självklarhet att sådana omständigen heter alltid skall grunda dispens. Därmed skulle frågan motom en svarighet för förvaltningsprocessens del till det berörda lagrummet i RB kunna antas vara ur världen. Paragrafen är nog emellertid avsedd att reglera någonting annat än vad den till synes handlar om, nämligen med vilken intensitet domstolen vid granskningen av en dispensansökan skall efterforska av sökanden inte angivna dispensskäl. En del motivuttalanden kan i

vart fall tolkas i den riktningen se t.ex. prop. 1980812154 s. 37 och

46. Den nuvarande ofñcialprövningen i en domstol av RRs typ är långtifrån sådan att RR har anledning att i detalj kontrollera varje tänkbar möjlighet till dispens utan att sökanden har anfört något som ger anledning till en sådan kontroll. Hur ingående prövningen skall göras i det enskilda fallet låter sig inte så lätt regleras närmare. Prövningens omfattning kommer nämligen på ett stort antal, delvis an

56 Överväganden sou 1992 138

av varandra beroende faktorer. Här skall sägas att det år 1991 SFS 19911825 gjordes ett tillägg till 1 § lagen 1988205 om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut angående omfattningen av RRs prövningsskyldighet. Enligt det lagrummet har RR att pröva om det avgörande det gäller strider mot någon råttsregel. Tillägget innebär att prövningen skall avse om avgörandet strider mot rättsregeln på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet.

Ändringen i rättsprövningslagen skulle kunna tas till intäkt för att

det behövs en begränsande regel också när det gäller dispensprövningen i RR. Man måste emellertid beakta att prövningsskyldigheten enligt den lagen med tidigare skrivning kunde uppfattas som ovillkorligen avseende alla tänkbara lagregler. Det är vidare att märka att RR i rättsprövningsfallen är såväl första som sista domstolsinstans, medan RR i dispensärendena fullgör en överprövningsuppgift av mycket speciellt slag. Redan en sådan uppgift i sig är av den karaktären att prövningen inte behöver avse varje tänkbart dispensskäl. Detta utesluter inte att man för RR väljer samma lösning som för HD, men såvitt gäller RR har man särskilda skäl att beakta att det är en mycket gammal princip att enskilda skall kunna klara sig på egen hand i förvaltningsprocessen, dvs. utan ombud och biträden. På den principen bör man inte rucka. Om man på enskilda som inte har en jurist till hjälp skulle ställa hårdare krav på angivande av dispensgrunder hamnar man också lätt i det läget att den enskilde i sin inlaga endast redogör för lagtextens ord, och därmed är föga vunnet. Såvitt känt är har inte heller frånvaron av en lagregel av det slag som finns i 54 kap. 12 § RB orsakat några problem i RR. Det som har sagts nu talar för att man inte nu bör begränsa dispensprövningen i RR genom någon ny lagregel. I och med detta bör det inte heller införas någon ovillkorlig regel om att den som överklagar skall ange de omständigheter han vill anföra till stöd för att dispens skall meddelas. Det kommer inte att finnas någon påföljd för underlåtenhet att följa regeln. En lagregel om att sökanden bör anföra dessa omständigheter är kanske inte särskilt verkningsfull, men den finns redan och den torde vara på sin plats även i framtiden jfr SOU 1991106, Del B, s. 20. Detta medför att det inte i nuvarande läge synes förekomma tillräcklig anledning att nu göra några ändringar i reglerna om dispensprövningens omfattning i RR.

sou 1992138 Överväganden 57

7.3.3 Begränsning av dispenser

En dispens fr prövning ett mål i RR förutsätter att det finns en av prejudikatintressant fråga eller att det förekommer ett extraordinärt skäl. Det är emellertid att märka att i de fall där dispens beviljas RRs prövning inte på något sätt är begränsad till den fråga eller omständighet som föranlett dispensen. RR behöver visserligen inte till följd av en beviljad dispens alltid pröva målet i dess helhet. RR får nämligen enligt 36 § tredje stycket FPL begränsa en dispens att gälla viss del av det beslut som den fullföljda talan avser. En sådan begränsning kan emellertid inte alltid göras på det sättet att RR får att pröva endast den prejudikatintressanta frågan eller den av ett extraordinärt skäl berörda omständigheten. De ill en viss del hörande sakfrågoma får nämligen inte avskiljas från rättsfrågoma, och sakfrågorna kan tvistiga. Detta medför att en inte obetydlig del vara RRs arbetsresurser kan komma att ägnas åt frågor som inte har av någon betydelse utöver det aktuella målet, och detta utan att det finns något extraordinärt skäl. En annan sak är att även om RR meddelat dispens beträffande hela målet eller en viss del av ett beslut ett hänskjutande till plenum kan

begränsas till viss fråga se 5 § lagen, 1971289, om allmänna

förvaltningsdomstolar. På den allmänna domstolssidan har systemet efter några reformer kommit att bli förfinat. Huvudregeln är visserligen även där att mera HD beviljar dispens för mål i dess helhet. År 1971 fick HD ett möjlighet som RR att i stället begränsa en dispens till viss samma sådan del av en dom eller beslut som en till HD fullföljd talan avsåg SFS 1971218; prop. 197145. I syfte att starkare koncentrera HDs till sådana frågor beträffande vilka HDs avgörande kan tjäna resurser till ledning för rättstillämpningen ändrades emellertid âr 1989 reglerna HDs möjligheter att begränsa dispensprövningen SFS om 1989352; prop. 19888978; JuU 19888920. Enligt 54 kap. 11 § första stycket får HD numera begränsa en dispens till att gälla viss fråga i målet, vars prövning är av vikt för en ledningen av rättstillämpningen prejudikatfråga eller en viss del av målet. I avvaktan på att prövning sker i enlighet med en begränsad dispens får HD förklara frågan om meddelande av dispens rörande målet i övrigt vilande helt eller delvis. I den mån dispens inte meddelas och fråga därom inte förklaras vilande skall hovrättens dom eller beslut stå fast. Definitionen av begreppet prejudikatfråga anknyter direkt till den formulering som används i 54 kap. 10 § RB och 36 § FPL för att beskriva ett prejudikatmål. När det gäller dispens begränsas till en prejudikatfråga en som vilandeförklamåste den del av målet till vilket prejudikatfrågan hör eftersom domen även i den delen skulle stå fast och vara ras, annars

58 Överväganden

sou 1992138

verkställbar som en lagkraftägande dom. Också när dispens been gränsas till en del av målet kan det till bevarande handlingsfrihet av vara lämpligt med en vilandeförklaring. För sådana fall där det inte behövs någon dispens, eftersom Riksåklagaren, Justitiekanslern eller justitieombudsman för talan i mål om allmänt åtal, infördes genom 1989 års reform den specialregeln i 54 kap. 11 a § RB att HD får besluta att begränsa prövningen målet av till viss prejudikatfråga. Ett sådant beslut får meddelas att gälla till dess annorlunda bestäms. Beslutet fattas enligt de regler gäller som för dispens. Meddelas beslut skall målet i övrigt vila. I många av de fall där HD enligt huvudregeln beviljar dispens för ett mål åligger det HD att hålla huvudförhandling före avgörandet. En prejudikatfråga får dock alltid avgöras utan sådan förhandling

se

55 kap. 12 § första stycket 1 RB. Om HD med tillämpning av bestämmelserna i 54 kap. 11 eller 11 a § har prövat en prejudikatfråga får HD, ytterligare prövning om krävs, helt eller delvis grunda sitt avgörande målet i övrigt på av hovrättens bedömning eller, med undanröjande lägre rätts dom, av återförvisa målet till lägre rätt för fortsatt handläggning 55

se kap.

12 a § första stycket RB.

En prejudikatfråga får av HD avgöras dom se 55 kap.

genom 12 a § andra stycket RB. De nu berörda reglerna reglerna trädde i kraft den 1 juli 1989. Fram till våren 1992 skedde i HD en successiv ökning av andelen begränsade dispenser. Den 23 april 1992 uppgick antalet bifallna dispenser i ännu inte avgjorda mål till 113. Av dessa 20 bevar gränsade. Ett halvt år senare var motsvarande antal 129 respektive 23, vilket talar för att tillämpningen reglerna begränsad av om dispens har stabiliserat sig kring 17 18 procent. - Den år 1989 tillskapade regleringen har betydelse främst för sådana

mål i vilka det ñnns dels en prejudikatfråga som prövas, dels tvistiga sakfrågor som lämnas utanför prövningen. Om det inte finns

någon prejudikatfråga skall dispens i allmänhet inte och finns det ges, inga tvistiga sakfrågor kan dispensen i allmänhet med fördel tillåtas omfatta målet i dess helhet eller åtminstone den del målet till av vilken prejudikatfrågan hör. Det skall sägas att Lagrådet vid bestämmelsemas tillkomst menade

se prop. l9888978 s. 90 att HD vid sin prövning av prejudi-

katspörsmål enligt en i lagstiftningsärendet inte helt antagen senare lydelse av lagtexten både på dispensstadiet och vid knäck- - senare ning skulle komma fri i förhållande till vad HD uppfattade - att vara som hovrättens bedömning sakförhållandena. Vid anmälan av av lagrådsyttrandet hävdade emellertid föredragande departementschefen att HD i varje enskilt dispensbeslut skall klarlägga i vad mån hovrättens avgörande kommer att bli föremål för omprövning. Inga

SOU 1992138 överväganden 59

andra frågor än den framsläppta frågan, så som den formulerats av HD i dispensbeslutet, skall prövas av HD, förklarade departementschefen. Annorlunda uttryckt innebär detta att HD tills vidare beslutar att inte ompröva Övriga delar av hovrättens dom, angav departementschefen. Därav följer förklarade hon vidare att hovrättens av- - görande i övrigt kommer att ligga till grund för HDs prövning av den dispenserade frågan. Som exempel på tillämpningen av 1989 års bestämmelser kan nämnas rättsfallet NJA 1992 s. 26 brottmål där HD beviljade dispens såvitt avsåg dels den straffrättsliga bedömningen av de gärningar om vilka domstolarna funnit de tilltalade övertygade under en viss åtalspunkt, dels påföljdsfrågan. I rättsfallet 1992 s. 126 mål enligt naturvårdslagen om nedskräpning begränsade HD enligt 54 kap. 11 a § prövningen till frågan om preskription inträtt beträffande vissa föremål som deponerats. I rättsfallet NJA 1992 s. 150 brottmål begränsade HD en dispens till frågan huruvida hovrätten skolat ogilla åtalet med hänsyn till viss preskriptionsbestämmelse. I rättsfallet NJA 1992 s. 219 beviljade HD dispens i påföljdsfrågan. I rättsfallet NJA 1992 s. 227 tvistemål beviljade HD dispens i fråga huruvida skada tillfogats käranden i påstått hänseende. I rättsfallet NJA 1992 s. 243 tvistemål beviljade HD dispens i fråga om skadeståndsskyldighet för svaranden. Man kan åberopa principiella skäl till stöd för införandet av en möjlighet för RR att i visst fall begränsa en dispens till en prejudikatfråga. Det är exempelvis en smula oegentligt att med nuvarande ordning sakfrågoma i ett visst mål kan prövas i särskilt många instanser därför att de råkar vara förenade med en rättsfråga som av RR bedömts ha intresse från prejudikatsynpunkt. Det finns ingen anledning hävda att en reform inte skulle vara godtagbar ur rättssäkerhetssynvinkel. Såvitt gäller processen i RR är det visserligen relativt ovanligt med juridiskt skolade ombud eller biträden. Den typ av begränsningar av processen i en högsta instans som ändrade regler om dispensers omfattning representerar kan man emellertid i princip göra lika väl i en process med ombud som i en process utan sådana. En annan sak är att det i en ombudslös process kan vara ännu svårare än i en ombudsprocess att få parterna att i sina inlagor hålla sig inom den gjorda begränsningen. På den punkten kan man emellertid hoppas på förbättringar så småningom i takt med att det nya systemet växer in i enskildas medvetande. När tar ställning till HD-reformen bör få en motsvarigman nu om het när det gäller förvaltningsprocessen synes man emellertid ha anledning konstatera att behovet av en reform inte är lika frekvent inom den processen som inom HD-processen. Detta hänger samman med att i RR även invecklade sakfrågor i de allra flesta fall kan

60 Överväganden

sou 1992138

hanteras relativt enkelt, låt vara att bedömningen kan svår. De vara för HD givna reglerna är emellertid så konstruerade att de inte förorsakar några olägenheter för sådana mål i vilka de inte behöver tillämpas. Vad frågan gäller är därför endast det finns så många om mål för vilka en reform kan vara värdefull att lagstiñning är en motiverad för dessa. Otvivelaktigt finns det även på förvaltningssidan mål innehåller som dels prejudikatintressanta frågor, dels mycket arbetskrâvande sakfrågor. För sådana mål kan en möjlighet att begränsa dispens en medföra antingen att det blir praktiskt möjligt att över huvud taget meddela en dispens eller att man gör resursbesparingar att genom sakfrågorna inte behöver bedömas. Behovet reform ökar, av en om

för vissa sakfrågor skulle ställas krav på muntlig handläggning se

nästa avsnitt. Mot den bakgrunden synes övervägande skäl tala för att man beträffande RR inför samma möjligheter till begränsning av dispenser som HD redan har. Såvitt gäller RR behöver emellertid reform inte lika en vara invecklad som den vilken kom HD till del. Det behövs sålunda inga särskilda konstruktioner för sådan talan förs Justitiekanslern som av eller justitieombudsman, om för sådant fall alltid skall gälla ett krav på dispens enligt vad föreslagits i avsnittet 7.3.1. Även för det som fallet att detta förslag inte skulle komma att genomföras synes man böra avstå från specialregler beträffande talan Justitiekanslern eller av Riksdagens ombudsmän. Sådana regler blir nämligen ofrånkomligen invecklade och fallen är inte många. Det skall nämnas att enligt nuvarande regler RR utan dispens skall ta upp även överklaganden i mål om utlämnande allmän handling. av Domstolsutredningen har emellertid i betänkandet SOU 1991106 Domstolama inför 2000-talet föreslagit att ett dispenskrav skall införas för den typen av mål. Skulle förslaget genomföras behövs givetvis ingen särreglering för dessa s.k. sekretessmål. En särreglering torde kunna undvaras även i det fallet att förslaget inte skulle genomföras. Därför lämnas här sekretessmâlen åt sidan. För de fall där det vid överklagande till RR behövs dispens bör alltså införas den regeln att RR skall få begränsa dispens till att en gälla en viss fråga i målet, vars prövning är av vikt för ledning av rättstillämpningen prejudikatfråga eller viss del målet. I en av avvaktan på att prövning sker i enlighet med ett sålunda begränsat prövningstillstånd bör RR få förklara frågan meddelande om av prövningstillstånd rörande målet i övrigt vilande helt eller delvis. En begränsning av en dispens till en prejudikatfråga kommer att få sin allra största betydelse när RR vid sin prövning prejudikatav frågan kommer fram till att kammarrätten bedömt denna riktigt. RRs prövning kan då stanna vid detta, och något ytterligare prövningstillstånd i målet blir alltså inte aktuellt.

SOU 1992138 överväganden 61

Ett separat avgörande i HD av en prejudikatfråga redan ges - som nämnts genom en särskild lagregel beteckningen dom trots att ingen del av själva saken avgörs. Det lämpligt att använda synes samma terminologi på förvaltningsdomstolssidan. Detta innebär att en ändring bör ske i 30 § förordningen 1979575 protokollföring om m.m. vid de allmänna förvaltningsdomstolama. Om RR har en annan uppfattning än kammarrätten såvitt avser prejudikatfrågans bedömning måste RR tillämpa denna sin bedömning på sakförhållandena. RR måste då utvidga sitt prövningstillstånd för att kunna meddela en dom med annan utgång än kammarrättens. På i princip samma sätt som HD bör RR i detta läge när det är lämpligt med hänsyn till förhållandena i målet kunna grunda sitt avgörande på kammarrättens bedömning och, trots det meddelade prövningstillståndet, kunna avstå från bedömning en egen av sakförhållandena. I andra fall är det inte möjligt eller lämpligt att RR avgör målet på det föreliggande underlaget. Det kan exempelvis förekomma omständigheter till vilka kammarrätten med sin uppfattning prejudiom katfrågan inte haft anledning att ta ställning till. I det läget bör RR ha samma möjligheter som HD att återförvisa målet till lägre rätt jfr om skälen för och emot återförvisning från HD 19888978 27 prop. s. och rättsfallet NJA 1989 s. 646. Det synes lämpligt att för denna situation också ha samma lagreglering återförvisningsmöjlighetema av som finns för HD. Någon regel om förutsättningarna för återförvisning behövs lika lite som i fråga om HD. RR bör i stället ha fria händer att med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet avgöra återförvisning till om lägre domstol är den lämpligaste åtgärden och därvid väga in nackdelarna med en återförvisning. Att återförvisningsmöjlighetema bör utnyttjas med måtta är självklarhet. Ett beslut återfören om visning måste förutsätta ett beslut om undanröjande kammarrättens av dom i motsvarande del. När återförvisningsregeln infördes för de allmänna domstolarnas del uttalade föredragande departementschefen prop. 19888978 29 s. att den lägre rätten enligt allmänna principer hade att följa HDs uttalanden i prejudikatfrågan. Hon förklarade att prejudikatfrågan redan prövats i sista instans och därmed borde undandragen den vara lägre rättens vidare prövning. Hon påpekade att det var för prövning

av målet i övrigt som HD återförvisade det till den lägre rätten. Mycket talar för att man kan tillämpa samma principer såvitt gäller förvaltningsdomstolama. Det finns visserligen ett äldre rättsfall som utvisar att en lägre förvaltningsdomstols bundenhet högre av en domstols avgöranden långtifrån är absolut vid återförvisning. I rättsfallet RÅ 1979 ref 195 ansågs sålunda länsrätt inte en vara

62 Överväganden sou 1992138

bunden av ett ställningstagande rörande en fråga om saken en

rättsfråga och inte en sakfråga som innefattats i kammarrätts beslut om återförvisning. Förhållandena i det fallet var emellertid speciella och det torde inte vålla några praktiska problem att man för en återförvisningsregel av det nu berörda slaget avstår från en regel om kammarrätts bundenhet på samma sätt som man ansett sig kunna avstå från en regel om hovrätts bundenhet vid ett HD-avgörande rörande en prejudikatfråga. Kammarrättens nya avgörande bör kunna överklagas till RR enligt vanliga regler.

7.4 Om muntliga inslag i förfarandet

Förfarandet i en allmän förvaltningsdomstol är enligt 9 § första stycket FPL skriftligt. I handläggningen får dock ingå ett sammanträde beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet 9 § andra stycket. I kammarrätt och länsrätt skall sammanträde hållas, om enskild som för talan i målet begär det och sammanträde är obehövligt och heller särskilda skäl talar emot det tredje stycket. För RR gäller emellertid endast det andra stycket i fråga om sammanträde. För speciella typer av mål gäller strängare regler om hållande av sammanträde. Sålunda skall enligt 35 § första stycket lagen l99052 med särskilda bestämmelser om vård av unga LVU i vissa mål enligt den lagen länsrätten och kammarrätten hålla sammanträde, om detta inte är uppenbart obehövligt. Ett sammanträde skall alltid hållas, om någon part begär det. Likartade bestämmelser finns i 39 § lagen 1988870 om vård av missbrukare i vissa fall LVM. Av 36 § lagen 19911128 om psykiatrisk tvångsvård framgår att en länsrätt i ett mål enligt den lagen skall hålla sammanträde, om det inte âr

uppenbart obehövligt se även hänvisningen till det lagrummet i 21 §

lagen, 19911129, om rättspsykiatrisk vård. I 6 kap. 24 § taxeringslagen 1990324 sägs att en skattskyldig har rätt till sammanträde i länsrätt och kammarrätt när fråga är om uttagande av en särskild avgift. Ett sammanträde behövs dock inte, om det inte finns anledning anta att avgift kommer att tas ut. För asylärenden finns det en bestämmelse om muntlig handläggning i 11 kap. 1 § utlänningslagen 1989529. Till ett sammanträde enligt FPL skall kallas sökande eller klagande och den som har att svara i målet. Enskild får föreläggas att inställa sig vid vite eller vid påföljd att hans utevaro inte utgör hinder för målets vidare handläggning och avgörande 14 § FPL. I specialförfattningar finns det bestämmelser om att part kan hämtas till ett

sou 1992133 överväganden 63

sammanträde se t.ex. 35 § andra stycket LVU och 39 § tredje

stycket LVM. Behovet av muntlighet är i förvaltningsprocessen inte alls lika stort som i tvistemål och brottmål vid allmän domstol. Exempelvis ett skattemål kan i de allra flesta fall med betydande fördelar handläggas rent skriftligt. I RR är sammanträden naturligt nog ovanliga. RR har mycket speciella uppgifter i instanssystemet och det behov muntlighet av som kan ha förelegat rörande saken har i de flesta fall tillgodosetts vid processen i lägre rätt. Det som nu påkallar närmare överväganden är egentligen endast huruvida Europakonventionen de mänskliga rättigheterna och om grundläggande friheterna påfordrar att det i viss fall hålls ett sammanträde i RR. För viss fall ställer Europakonventionen krav på att lagstiftningen i konventionsstatema skall garantera enskilda rätt till muntlighet. en De konventionsbestämmelser det gäller är i första hand artiklarna 5 och 6. Europadomstolen har vid det här laget utvecklat ganska en omfattande praxis rörande hur dessa artiklar skall tolkas. Den rättsutveckling som skett har inte till alla delar förutsetts i samband med Sveriges tillträde till konventionen. Artikel 5 punkt 4 innebär och berövas sin frihet har att var en som rätt att inför domstol påfordra att lagligheten frihetsberövandet av prövas. Procedurgarantiema innefattar enligt den europeiska domstolens praxis en rätt för den berövas friheten att bli hörd inför som domstolen antingen personligen eller ombud. Artikel 6 punkt genom l innebär att var och har rätt till domstolsprövning när det gäller en att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom för brott. Genom domstolens avgöranden har slagits fast bl.a. att konventionen när den talar om civila rättigheter och skyldigheter innefattar också flera måltyper enligt svensk rättstradition - som hänförs till den offentliga rätten och behandlas enligt FPL. Det som är mycket som talar för att den europeiska domstolen skulle att anse en enskild part i sådant mål åtminstone som huvudregel har - - en ovillkorlig rätt till sammanträde, sakfrågor har betydelse för om som sakens utgång är uppe till prövning. Ännu går det visserligen inte med någon att grad av säkerhet fastställa vilka gränser enligt konventionen skall gälla i som anses fråga om rätten till muntlighet. svårigheterna att den punkten ge precisa besked avser dels frågor vilka fall bör hänföras under om som de konventionsbestämmelser det gäller, dels frågor i vilka om av dessa fall muntlighet krävs. Domstolsutredningen fann i sitt betänkande SOU 1991106 Domstolama inför 2000-talet Del A 584 efter att ha konstaterat de s.

64 överväganden sou 1992138

berörda svårigheterna att det självfallet var önskvärt att man snarast i möjligaste mån förebyggde att svensk rätt kom att anses stå i konflikt med konventionen sådan den tolkas av den europeiska domstolen. Utredningen menade också att det numera finns så många avgöranden av domstolen att lagstiftningsåtgärder syntes meningsfulla. I fråga om avgränsningen av i vilka fall en enskild part borde tillerkännas en rätt till sammanträde framstod det för domstolsutredningen som närmast uppenbart att man inte borde söka utifrån teoretiska överväganden precisera vad som med den europeiska domstolens synsätt kunde tänkas ligga i begreppet civila rättigheter och skyldigheter och uttrycket anklagelse för brott. Otvivelaktigt skulle det nämligen med den lösningen komma att kvarstå sådana betydande oklarheter att regleringen blev svår att tillämpa i förvaltningsdomstolama. Enligt domstolsutredningens uppfattning borde man i stället ha anledning att bygga lagstiftningen den europeiska domstolens dittills fattade avgöranden och söka täcka in dem med viss marginal. Utifrån den utgångspunkten föreslog utredningen att parts rätt till muntlighet skulle gälla mål som avsåg frihetsberövande, sanktionsavgift, äganderätt till egendom, rätt att fortsätta viss näringsverksamhet eller rätt till vårdnad om eller umgänge med bam. I att målet skulle avse visst förhållande avsågs ligga att detta förhållande skulle utgöra föremålet för förfarandet. För att parten skulle ha rätt till sammanträde skulle han vara enskild och just hans rätt skulle vara berörd. Exempelvis borde en enskild person som ville frånta en annan part hans rått att fortsätta viss näringsverksamhet inte ha rätt till muntlighet. Undantag från rätten till muntlighet borde enligt domstolsutredningen göras för det fallet att målet inte skulle prövas i sak, t.ex. därför att talan skulle avvisas. Undantag borde också göras för det fallet att avgörandet i målet helt och hållet skulle komma att vara till fördel för den part som begärde att sammanträdet skulle hållas. Om endast ett processuellt beslut överklagades till högre rätt behövde den högre rätten givetvis inte hålla sammanträde, påpekade utredningen. Enligt domstolsutredningen borde vidare göras ett mera generellt undantag, nämligen för sådana situationer där det var uppenbart att ett sammanträde inte behövdes. Den nu berörda undantagsbestämmelsen avsågs bli tillämpad mot bakgrund av den europeiska domstolens praxis. Sålunda borde domstolen ha möjlighet att avstå från sammanträde när i högre rätt endast en rättsfråga eller en dispensfråga skulle prövas. Vidare borde domstolen enligt utredningen kunna avstå från sammanträde när det i lägre rätt hållits ett sammanträde rörande saken och det inte rådde någon oklarhet av rättslig betydelse rörande sakfrågoma. Det som har sagts nu medförde enligt domstolsutred-

SOU 1992138 Överväganden

ningen att den nu berörda undantagsbestämmelsen inte torde kunna få någon betydelse i den första domstolsinstansen. Utredningen menade dock att det möjligen kunde räcka att en förvaltningsmyndighet, som fattat ett primärt beslut, låtit parten komma till tals muntligt, och i sådant fall kunde undantaget få betydelse redan i länsrätt. Ytterligare undantag borde enligt domstolsutredningen göras beträffande rättskipningen i RR och försåkringsöverdomstolen. Utredningen menade att den dispensprövning som förekommer i RR till sin natur är sådan att en enskild inte har någon rått till sammanträde ens i sådana måltyper som i och för sig omfattas av de berörda artiklarna i konventionen. Utredningen fann det också vara tveksamt om konventionen över huvud taget ställer något krav på muntlighet i tredje domstolsinstans. De fall som prövas i RR enligt lagen 1988205 om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut fann utredningen vara speciella genom att RR har att pröva endast om det avgörande det gäller strider mot någon rättsregel. Såvitt gäller dessa fall fann utredningen inte anledning till annat ställningstagande än det som gjordes i samband med rättsprövningslagens tillkomst, nämligen att frågan om muntlig förhandling tills vidare borde lösas med tillämpning av redan existerande regler. Utredningen hänvisade i det sammanhanget till prop. 19878869 s. 29. Utredningen ville dock inte utesluta att frågorna kunde vara vårda en mera ingående behandling i samband med en eventuell översyn av processen i RR. Mot den nu redovisade bakgrunden föreslog domstolsutredningen vissa undantag från reglerna om muntlighet. Enligt förslaget behöver en parts begäran om muntlighet inte bifallas, om målet inte skall prövas i sak, om avgörandet inte går parten emot eller om sammanträde av annan anledning är uppenbart obehövligt. De nya reglerna avses gälla endast i länsrätt och kammarrätt. Utredningen anmärkte att förslaget fick ses som en minimilösning när det gällde de krav konventionen ställer och att det kan finnas ytterligare fall där part bör tillerkännas en rätt till sammanträde. Domstolarna borde därför enligt utredningen ha anledning att vara lyhörda för den rättsutveckling som sker rörande konventionen. Domstolsutredningens förslag har inte fått ett enhetligt positivt bemötande av remissinstansema. Flertalet remissinstanser godtar visserligen förslagen. Det finns emellertid remissinstanser som anför att svensk rätt skall tolkas så att den står i överensstämmelse med Sveriges folkrättsliga förpliktelser och särskild lagstiftning att en därmed är onödig. De alltså konventionen kräver att det menar att om på parts begäran hålls ett sammanträde ett sådant inte är obehövligt och att inte heller särskilda skäl kan tala emot att sammanträdet hålls. Det förekommer samtidigt att remissinstans säger nej till delar av en

66 Överväganden

sou 1992 138

förslagen med hänvisning till att reformen skulle bli alltför resurskrävande. Förslagen från domstolsutredningen övervägs för närvarande inom Justitiedepartementet. Här skall inte den prövningen föregripas. Så mycket skall dock sågas att departementet knappast på grundval av domstolsutredningens förslag kan låta reform omfatta även fören hållandena i RR. Det skall också sägas att det för det nu aktuella utredningsarbetet är nödvändigt att i grunden ha uppfattning huruvida det över en om huvud taget behövs en specialreglering muntlighetsfrågan anpassad av till Europadomstolens tolkning av Europakonventionen. Det må i det hänseendet förhålla sig på det sättet domstol vid tolkning att en av en lagbestämmelse skall ta hänsyn till dom den europeiska en av

domstolen se t.ex. rättsfallet NJA 1991 188 från HD. Att domsto-

s. larna genom tolkning i det enskilda fallet skall behöva försöka anpassa regler i FPL, vilka inte är skrivna utifrån nuvarande kunskap om hur Europadomstolen tolkar Europakonventionen, till denna konvention framstår dock för fall förvarande slag både av nu som opraktiskt och olämpligt. Antingen inför i stället Europakonventionen del den man som en av svenska rätten eller också ändrar sådana rent svenska lagregler man som till äventyrs inte stämmer med konventionen. Den förra metoden har hitintills avvisats i svensk rätt och i förevarande sammanhang nu finns egentligen kvar endast den andra metoden, dvs. att så gott som sig göra låter anpassa de rent svenska reglerna till konventionen. Resursfrågor får inte tillmätas betydelse när det gäller skyldigheten att följa konventionen. Det har under remissbehandlingen av domstolsutredningens förslag hävdats att de konventionsföranledda reglerna bör omfatta även mål om t.ex. vite. Här skall emellertid frågor reglernas tillämpningsom område inte behandlas närmare. De frågorna kommer att bli föremål för departementets ställningstagande även detta förutan. Här skall endast tas upp frågan om i vad mån Europakonventionen kräver att det införs speciella regler även för i RR. processen Något klart svar går inte att på den frågan. Vad kan säga ge man är att det inte går att utesluta att den europeiska domstolen skulle finna anledning tolka konventionen på det sättet att muntlighet krävs i RR om speciella förutsättningar är uppfyllda. Vad det i sådant fall måste röra sig om är ett mål av konventionsslag i vilket dispens beviljats och där det ingår i RRs befogenheter att ändra bedömningen rörande en tvistig sakfråga har betydelse för utgången som av saken. Även vissa andra förutsättningar skall uppfyllda. vara Sålunda krävs att det framställs en begäran sammanträde och att denna om framställning görs just den enskilde part rättighet skyddas av vars enligt konventionen. Det skall också röra sig ett fall där anspråket om

sou 1992138 Överväganden 67

stöder sig på rimliga grunder. Möjligen gäller ytterligare förutsättningar för att det skall föreligga en konventionsbunden skyldighet att föranstalta om muntlighet. Att försöka gissa sig till dessa förutsättningar är dock svårt. Europadomstolens avgöranden ger nämligen föga upplysning om vad man praktiskt skulle kunna tänka sig på den punkten. Man kan visserligen utifrån logiska utgångspunkter tycka att om RR har befogenhet att avslå dispens på grund av brist på prejudikatintresse utan krav på muntlighet den omständigheten att RR i stället tar målet på grund av ett sådant intresse aldrig skulle kunna upp ändra detta förhållande, RR inte kan ändra det överklagade om avgörandet till den enskildes nackdel. Detta är dock ett resonemang som har underkänts av den europeiska domstolen såvitt gäller hovrättsförfaranden jfr Ekbatanifallet sammanställt med fallet Monell och Morris. Förfarandet i RR skiljer sig i flera hänseenden från förfarandet i t.ex. kammarrätt, främst att det i allmänhet krävs dispens och genom i allmänhet är inriktad på rättsfrågor. Vad frågan genom att processen gäller år emellertid det krävs muntlighet efter det att dispensom stadiet har passerats och tvisten inte kan lösas utan ett ställningstagande till tvistiga sakfrågor. I det läget är skillnaderna mellan de olika ganska små. RR har precis samma befogenheter processerna kammarrätten, och det är detta som gör situationen något som tveksam. Det finns emellertid ingenting i den europeiska domstolens praxis direkt talar för att domstolen skulle mena att muntlighet som krävs även i en tredje instans. De svenska problemen i anledning Europakonventionen när det av gäller muntlighet bottnar egentligen i att den svenska lagstiftningen internationellt sett är så utomordentligt liberal när det gäller att ge enskilda förmånen till överprövning av sakfrågor. Detta medför att vårt land ställs inför problem inte kan aktualiseras i andra som länder. Hur utifrån våra utgångspunkter nu bör förfara kan diskuteras. man Man kan mycket väl fortsätta att leva med den osäkerhet som råder angående Europakonventionens krav på muntlighet i RR. Förr eller kan i avsaknad lagregler förvänta sig ett avgörande senare man av från Europadomstolen förklarar hur den domstolen ser saken. som Ett sådant avgörande kommer med viss sannolikhet att gälla antingen RR eller den högsta ñnska förvaltningsdomstolen. I de flesta andra länder torde nämligen tredje domstolsinstans pröva endast en rättsfrågor och i allmänhet råder enligt den inhemska rätten i högsta domstolsinstanser närmast obligatoriska krav på parts anlitande av ett speciellt slags ombud och på hållande av muntlig förhandling. Att vänta med lagstiftning till dess Europadomstolen har sagt sitt är

68 Överväganden sou

emellertid en seg metod att anpassa den svenska lagstiftningen till Europakonventionen. Just föreligger ett fall rörande muntlighet i nu RR till prövning i Europakommissionen, det är föga sannolikt men att det fallet kommer att belysa hur man bör på muntligheten i se dispensfall. Det är också så att vad ett avgörande av Europadomstolen kan ge svar på endast är var minimigränsen skall gå. Ingenting hindrar att man lägger sig på en högre nivå än miniminivån när det gäller muntlighet. Mot den nu redovisade bakgrunden föreslås att de regler domstolsutredningen i anledning av Europakonventionen presenterade för muntlighet i länsrätt och kammarrätt skall gälla också i RR. Tillämpningen blir emellertid inte densamma. Sålunda kommer domstolsutredningens undantagsbestämmelser att kunna ojåmförligt oftare bli tillämpade i RR än i lägre rätt. Någon märkbart större arbetsbelastning på RR torde förslagen inte medföra. Det är så många förutsättningar enligt reglerna skall som vara uppfyllda för att en part skall kunna med framgång kräva sammanträde. Skulle RR i det enskilda fallet begränsa sin prövning till en prejudikatfråga enligt vad föreslagits i avsnittet 7.3.3 som torde det knappast under några omständigheter föreligga rätt för en den enskilde att få en muntlig förhandling till stånd. Den praktiska betydelsen av en reform får därmed inte överskattas. Hittills har dock inte rättsprövningsfallen medräknats. Redan i samband med införandet rättsprövningslagen, är tidsav som begränsad, diskuterades behovet av muntlighet i förfarandet. Föredragande departementschefen menade vid tillkomsten den av lagen att konventionstexten inte kunde tas till intäkt för ett absolut krav på muntlig förhandling inför domstol, eftersom rättegångar i vårt land genom allmänhetens grundlagsskyddade rätt att ta del - av allmänna handlingar är öppna för insyn även vid ett skriftligt -

förfarande se prop. 19878869 s. 28. Hennes slutsats blev därför

att frågan om muntlig förhandling i de här berörda fallen tills vidare borde lösas med tillämpning av de allmänna regler finns i FPL. som - Det anförda skälet mot krav på muntlighet har sedermera underkänts i Europadomstolen. Vid riksdagsbehandlingen av förslaget till rättsprövningslag anförde utskottsmajoriteten i sitt av riksdagen godtagna utlåtande bl.a. att frågan om utökad möjlighet till muntlig förhandling inte kunde ses isolerad för rättsprövningsinstitutet, utan hade betydelse också för andra delar av rättskipningen. Mot bakgrund att den europeiska av domstolen inte hade prövat frågan ansåg utskottsmajoriteten vidare att det inte då fanns tillräckliga skäl att föreslå annan ordning i ärenden om rättsprövning än som gällde vid handläggning av andra mål i RR. I samband med att rättsprövningslagens giltighetstid år 1992 skulle

SOU 1992138 överväganden 69

förlängas var frågan muntlighet i rättsprövningsärenden ånyo om uppe till diskussion prop. 199091 176. Enligt vad Lagrådet uttalade i ärendet torde artikel 6 i Europakonventionen allmänt ha tolkats så att den ger part rätt till muntlig förhandling inför domstol. De fall en som föranlett osäkerhet har enligt Lagrådet främst gällt rätten att, efter ett muntligt förfarande i första instans, påfordra muntlig en ny förhandling i överinstansförfarandet. Lagrådet ansåg rätt till att en muntlig förhandling i rättsprövningsförfarandet borde skrivas in i lagen så snart som möjligt. Den föredragande departementschefen erinrade frågans komom plexitet samt om väntade avgöranden från Europadomstolen som kunde komma att kasta nytt ljus över frågan. Vidare kunde enligt departementschefen frågan rätt till muntlig förhandling inte om ses isolerad från förvaltningsprocessen i övrigt. Hon hänvisade i det sammanhanget till domstolsutredningens då pågående arbete. Mot denna bakgrund samt då FPL RR utrymme att hålla muntlig förhandling ger föreslogs i propositionen inte någon särlösning i fråga möjligom heterna till muntlig förhandling såvitt gäller rättsprövningsförfarandet. Det skall sägas att de avgöranden från Europadomstolen - som departementschefen syftade på har redovisats i avsnittet 5. Konstitutionsutskottet menade i sitt riksdagen godtagna beav tänkande KU 19919212 att regeringen borde pröva förutsättningarna att vidga möjligheten till muntlig förhandling i rättsprövningsförfarandet. I direktiven för det pågående utredningsarbetet nu uttalar regeringen att det bör undersökas i vad mån reglerna om muntlighet i RR behöver ändras hänsyn till våra konventionsav åtaganden. Såvitt gäller rättsprövningsfallen är det lätt att uppfatta den hittillsvarande debatten kring frågor om muntlighet som om den gällde ett mycket stort antal fall årligen. För den skull det ha sitt intresse synes att studera hur det verkligen förhåller sig med den saken. Här tas som utgångspunkt förhållandena år 1990. Antalet fall prövade enligt rättsprövningslagen uppgick år 1990 enligt RRs årsbok till 46. Räknar bort sådana fall i vilka man ansökningen avvisades och där det den anledningen inte behövdes av muntlighet kvarstår 25. För åtskilliga av dessa fall är det klart att Europakonventionen inte bör tolkas så att sökandens rättigheter berörts på ett sådant sätt att han av konventionsskäl bort möjlighet att på begäran få domges en stolsprövning. Sålunda kan exempelvis referatfallet 42 och notisfallen 124, 169, 268, 288, 306, 351, 429, 452, 493 och 510 angående antagande av detaljplaner och byggnadsplaner för fastighet än annan sökandens ses som klara exempel på fall inte omfattas som av konventionens regler om muntlighet. Fastighetsägarna, rätt vars

70 Överväganden sou 1992138

berörts, hade redan vunnit och inte ens om de varit enskilda kunnat begära domstolsprövningen. Detsamma gäller notisfallet 176 angående vägdragning på en fastighet tillhörig sökanden samt notisfallet 75 angående industriverksamhet på annans fastighet. Klart är vidare att konventionen inte skyddar rätten att få dispens från

körkortskrav se notisfallet 335.

Som mål vilka enligt Europakonventionen förutsätter muntlighet torde inte heller vara att räkna mål angående tillstånd att inleda

rundradioutsändningar se notisfallet 451, mål angående föreläggande att vidta arbetsmiljöförbättrande åtgärder arbetsplats se notisfallet

439 eller mål angående erinran enligt lagen 1982713 om för-

säkringsrörelse till försäkringsbolag se referatfallet 106. Notisfallet

440 gällde sådan utformning av detaljplan att sökanden efter tillköp av mark skulle ha möjlighet att dela sin fastighet. Detaljplanen torde inte ha haft den betydelsen för sökanden att muntlighet varit påkallad av Europakonventionshänsyn. De fall som med något större fog kan sägas ha angått en rättighet för vilken Europakonventionen anger att part skall möjlighet till ges domstolsprövning är referatfallet 59 angående tillstånd till förvärv av jordbruksfastighet jfr Europadomstolens dom i målet Håkansson och Sturesson mot Sverige, referatfallet 71 och notisfallet 349 angående kommunal förköpsrätt till mark, notisfallet 155 angående rätt att fortsätta ha skötesrenar hos koncessionsägare i sameby, notisfallet 156 angående bygglov jfr fallet Skärby mot Sverige, notisfallet 287 angående expropriationstillstånd jfr Europadomstolens dom i målet Bodén mot Sverige samt notisfallet 492 angående förlängning av tiden för efterbehandling av grustâkt. Såvitt gäller de nu berörda fallen ett sammanträde i RR ha synes begärts endast i notisfallen 155 och 492. Det är att märka att muntlighet var onödig i referatfallet 59 och notisfallet 155, eftersom utgången i dessa mål inte gick sökanden emot. Det är vidare att märka att i notisfallet 155 uteslutande rättsfrågor tvistiga. var Kvar finns endast ett fall för vilket man kan diskutera huruvida RR bort hålla ett sammanträde, nämligen notisfallet 492 angående grustäkten. Det som har sagts talar för att sammanträden under inga omnu ständigheter kan bli särskilt frekventa i rättsprövningsfallen, och ens detta inte ens om man skulle uppfatta Europakonventionens bestämmelser om muntlighet som ovillkorliga när det gäller fall som på domstolssidan prövas i ett eninstansförfarande. Mot den nu angivna bakgrunden synes utan större olägenhet den tidigare för dispensfall föreslagna regeln kunna tillämpning även ges i rättsprövningsfallen. Detta skulle innebära att enskild part en som begär rättsprövning inte har någon rätt till sammanträde om det inte finns tvistiga sakfrågor som är av betydelse för avgörandet. Det som

SOU 1992138 överväganden 71

har sagts nu innebär att det inte behövs någon specialreglering för rättsprövningsfallen. Det skall sägas att det finns ett rättsprövningsfall för närvaransom de år föremål för prövning i Europakommissionen på grund av att RR inte biföll en begäran av enskild part om muntlig förhandling. Skulle kommissionen och senare den europeiska domstolen komma fram till att en rättsprövning till sin natur är sådan att muntlighet inte berövs ens om det förekommer tvistiga sakfrågor bör de här föreslagna reglerna tolkas så att legalitetsprövningen i rättsprövningsfallen har samma karaktär som t.ex. prövningen isolerad rättsfråga i ett av en dispensfall. Den enskilde skulle därmed inte ha möjlighet att påfordra muntlighet.

7.5 Allmänt de särskilda rättsmedlen

om

När ett avgörande av en domstol eller en förvaltningsmyndighet inte kan överklagas sägs det ha laga kraft. I princip avslutas alla förfaranden med ett lagakraftägande avgörande. Många gånger blir ett avgörande verkställbart samtidigt med att det vinner laga krañ. Ett lagakraftvunnet avgörande har i många fall också den verkan att saken inte kan bli föremål för någon prövning. Inom förvaltningsny rättens område är detta mindre vanligt än inom de allmänna domstolarnas. Den som i en förvaltningsrättslig fråga fått avslag på en framställning kan sålunda i de flesta fall göra en ny framställning om samma sak och genom att anföra nya omständigheter och bevis uppnå en annan utgång. Har han förlorat i t.ex. ett skattemål kan han emellertid inte kräva en ny taxering. Ett gynnande beslut, t.ex. ett beslut tillstånd, kan under om mer eller mindre preciserade förutsättningar återkallas av beslutsmyndigheten på dennas eget initiativ eller på framställning från personer som företräder motstående intressen. Grund för återkallelse kan t.ex. vara att beslutet är olagligt eller att nya omständigheter utvisar att beslutet är oriktigt. Möjligheterna att återkalla ett gynnande beslut kan vara särskilt reglerade men är till övervägande del oreglerade. Detsamma gäller myndigheters möjligheter att skärpa, mildra eller upphäva förpliktande beslut. Principerna om laga kraft och om andra hinder mot att en sak prövas på nytt fyller framför allt två funktioner. För det första tillgodoses parternas och det allmännas intresse att kunna lita på av och rätta sig efter det avgörande som förfarandet har mynnat ut För det andra har principerna en processekonomisk betydelse att genom parterna och det allmänna inte behöver belastas med något nytt förfarande rörande sak. Vidare skulle omfattande möjligheter samma till en förnyad prövning kunna leda till minskad noggrannhet från

72 Överväganden sou 1992 138

parters och myndigheters sida. Härtill skall läggas att en alltför stor löslighet skulle kunna undergräva den allmänna tilliten till myndighetsavgöranden. Särskilt domstolarna och deras avgöranden behöver åtnjuta en stor auktoritet. Betydelsen av principerna skall dock inte överdrivas. Exempelvis är det antagligen ganska få ytterligare personer som i deras avsaknad skulle processa på nytt om en sak som de redan hade förlorat i en genomförd process. De berörda principerna skulle kunna motverka sina egna syften, om det inte fanns möjligheter att under vissa förutsättningar bryta igenom dem. Rättssäkerhetsskäl kan nämligen med styrka påfordra att det sker en ny prövning, och det allmänna förtroendet för rättstillämpningen skulle kunna äventyras, om även vissa klart oriktiga avgöranden tilläts bestå. Under vissa förutsättningar kan därför ett lagakraftvunnet avgörande angripas med hjälp av ett särskilt, så kallat extraordinärt rättsmedel. De extraordinära rättsmedlen är av flera slag. Enligt ll kap. ll § regeringsformen kan RR bevilja resning i avgjort ärende eller återställande av försutten tid när fråga är om ärende för vilket regeringen, förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är högsta instans. I annat fall beviljas resning och återställande av försutten tid av HD eller, i den mån det föreskrivs i lag, av annan domstol som icke är förvaltningsdomstol. Närmare bestämmelser om resning och återställande av försutten tid kan meddelas i lag. Gemensamt för instituten resning och återställande av försutten tid är att de avser ett uppbrytande av ett lagakraftvunnet avgörande. Resning förutsätter att det anförs något förhållande som är ägnat att försvaga tilltron till avgörandets riktighet. Resning innebär att saken tillåts bli prövad på nytt. Den nya prövningen kan enligt RB ske antingen i den instans som sist dömde i målet eller direkt i den instans som beviljat resningen. Ett återställande av försutten tid förutsätter att det anförs något förhållande som ger part en giltig ursäkt för att inte ha företagit viss processhandling i laga tid. Genom återställandet möjliggörs en fortsatt process. För det fall att ett avgörande av visst slag inte hindrar ett nytt avgörande rörande saken behövs endast för mycket speciella fall regler om resning eller återställande av försutten tid. Genom att domar och beslut inom förvaltningsrätten inte i lika stor utsträckning som avgöranden i tvistemål och brottmål utgör hinder mot en ny prövning av saken är därför behovet av extraordinära åtgärder inte lika allmänt på förvaltningsdomstolamas område som på de allmänna domstolarnas. Antalet resningsfall är inte heller totalt sett lika stort i RR som - -

SOU 1992138 överväganden 73

i HD. Mot att det i HD varje år förekommer över 300 resningsfall skall ställas att det i RR förekommer färre än 200. Antalet återställandefall är emellertid avsevärt större i RR än i HD bortemot - 100 i RR mot något dussin i HD. Det skall nämnas att enskilda för det helt dominerande antalet extraordinära personer svarar ansökningar såväl i HD som i RR. Antalet extraordinära fall i HD skulle nu ha varit ännu större med äldre ordning enligt vilken det på de allmänna domstolarnas område ankom endast på HD att pröva frågor om resning och återställande av försutten tid. År 1989 ändrades RB på det sättet att hovrätt och inte HD skall pröva sådana frågor när det gäller tingsrättsavgöranden och vissa med dem likställda avgöranden. Beslutsfunktionen lades alltså ned på ett lägre organ. Vad det handlar om är först och främst om det i syfte att åstadnu komma rationell användning av RRs resurser finns anledning en mer att ta den år 1989 beträffande de allmänna domstolarna genomförda reformen till förebild för en nyordning när det gäller beslut av förvaltningsmyndigheter och förvaltningsdomstolar. Frågan om RR på sådant sätt kan avlastas en del av det arbete som förorsakas av de extraordinära rättsmedlen skall behandlas i det närmast följande avsnittet. En reform i den angivna riktningen torde inte kunna ske nu utan att tar upp också nästan alla andra frågor kring de extraman ordinära rättsmedlen till övervägande. Dessa frågor behandlas i avsnitten 7.7 7.11. - Det finns anledning påpeka att det inom förvaltningsrätten undantagsvis förekommer speciella bestämmelser vilka tillåter att det under vissa angivna omständigheter sker en förnyad prövning av en sak efter det att den ordinarie tiden för överklagande har gått ut. För åtminstone del de berörda fallen kan hävdas att de sårbestämen av nu melser förekommer är extraordinärt slag. Därmed skulle de som av utgöra paralleller till reglerna resning. Regler av det nu angivna om slaget berörs inte direkt av övervägandena. En reform bör i stället främst de fall i vilka med nuvarande avse ordning RR kan besluta extraordinär åtgärd med stöd av om en regeringsformens bestämmelser. Också vissa fall i vilka en förvaltningsdomstol kan tänkas besluta extraordinär åtgärd i anom en ledning bestämmelser i gamla eller nya rättegångsbalken behöver av omfattas av en refonn. Det kan diskuteras huruvida inte reformen även bör sträcka sig ut över förvaltningsdomstolarnas gränser. Såvitt gäller tvistemåls- och brottmålsavgöranden i allmän domstol har det visserligen redan sedan 1930-talet funnits utförliga bestämmelser om de extraordinära rättsmedlen och det finns inte anledning att nu gå in på frågor om behovet ändringar i dessa bestämmelser. För t.ex. ärenden enligt av

74 Överväganden

sou 1992138

lagen 1946807 handläggning domstolsärenden finns det om av en

hänvisning till tvistemålsbestämmelsema se 11 § den lagen och för

t.ex. mål om utdömande av vite i allmän domstol efter särskild talan

finns det en hänvisning till brottmålsreglema se 8 § lagen, 1985206,

om viten. En allmän domstol kan emellertid pröva frågor extraordinära om rättsmedel också när det gäller vissa andra avgöranden. En hovrätt kan sålunda pröva frågor resning och återställande försutten tid om av exempelvis beträffande ett gåvoskatteavgörande länsstyrelse av en eller ett felparkeringsavgörande av en polismyndighet. För nu berörda fall har RB-bestämmelsema fram till år 1989 inte

varit direkt tillämpliga annat än om detta särskilt angetts se t.ex. 18

kap. 20 § utsökningsbalken. Med giltighet från år 1989 infördes emellertid i 58 kap. 10 a och 13 §§ samt 59 kap. 4 § RB bestäma melser angående sådana fall i vilka talan mot avgörande av annan myndighet än tingsrätt skulle ha fullföljts i tingsrätt eller hovrätt. Reglerna innebär att reglerna för tvistemål och brottmål skall tillämpas. Den lösningen föranleddes att det för samtliga de av resningsfall som skulle flyttas från HD till hovrätt behövdes någon form av materiell reglering. Frågor om extraordinära åtgärder i allmän domstol beträffande andra avgöranden än sådana för vilka tvistemåls- och brottmålsreglerna var direkt tillämpliga torde emellertid tidigare i stor utsträckning ha behandlats enligt i huvudsak principer samma som frågor om motsvarande åtgärder i RR beträffande förvaltnin gsrättsli ga avgöranden. Det resultat man nu helst borde söka åstadkomma är att har man skilda regelsystem för tvistemålsavgöranden, brottmålsavgöranden och övriga avgöranden. Tvistemålsavgörandena och avgöranden av

t.ex. arbetsdomstolen är nämligen speciella i så måtto regel-

att man mässigt har att ta hänsyn till enskild part för vilken den extraen ordinära åtgärden är till nackdel. Brottmålsavgöranden är speciella i och med att de berör ansvarsfrågor. Sådana avgöranden varken som är tvistemåls- eller brottmålsavgöranden oftast förhållanden avser mellan enskilda och det allmänna, och särskilt under den omständigheten kan det finnas anledning att liberalare i frågor vara om extraordinära åtgärder än när det gäller tvistemålsavgöranden. Samtidigt är få om ens några om dessa avgöranden helt av samma karaktär som brottmålsavgörandena. Om man från den allmänna domstolssidan skall vid reform en beakta endast de fall för vilka det inte finns några bestämmelser om tvistemåls- eller brottmålshantering är emellertid reform ganska en ointressant. Det rör sig nämligen endast enstaka fall, och lagom en stiftning skulle bli krånglig. Ett annat perspektiv öppnar sig om man låter reformen omfatta också domstolsärendena. Sakligt det sett synes

SOU 1992138 överväganden 75

välmotiverat att låta samma regler gälla för åtminstone en del av dessa ärenden som för de förvaltningsrättsliga målen och ärendena. Att man beträffande samtliga nu avsedda mål och ärenden bör kunna ta hänsyn till att i det enskilda fallet en extraordinär åtgärd kan bli till nackdel för en enskild får därvid förutsättas vara självklart. Också i många andra hänseenden förefaller det emellertid finnas skäl att hellre låta domstolsärendena följa reglerna för förvaltningsrättsliga mål än reglerna för tvistemål. Domstolsutredningen förslog i sitt betänkande SOU 1991106 Domstolama inför 2000-talet en ny processlag gemensam för de fall som nu hanteras enligt FPL och de hanteras enligt ärendelagen. Det förslaget är för närvarande som föremål för överväganden inom Justitiedepartementet. Goda skäl synes tala för att man inte nu ur lagstiftningen rörande domstolsärendena bryter ut frågorna om de extraordinära rättsmedlen. Det synes mot denna bakgrund finnas anledning att tills vidare begränsa en reform till de extraordinära fall som skall prövas av förvaltningsdomstol.

7.6 i fråga de särskilda Beslutsorgan om

rättsmedlen

RR har nu sedan många år haft att svara för prövningen ax extraordinära frågor när det gäller avgöranden av regeringen, förvaltningsmyndigheter och förvaltningsdomstolar. Beträffande avgöranden från andra organ var det länge endast HD som kunde besluta om resning och återställande av försutten tid. Som anmärktes i det föregående avsnittet kom emellertid med verkan från år 1989 en reform till stånd vilken medförde att det extraordinära prövningsansvaret beträffande vissa fall flyttades ned från HD till kammarrätt. Den reformen grundade sig på rättegångsutredningens delbetänkande DsJu 19869 Några frågor om de särskilda rättsmedlen. Utredningen behandlade inte förhållandena på förvaltningsdomstolssidan, men utredningen föreslog att det genom ändring i regeringsformen skulle öppnas en möjlighet att genom en vanlig lag även en lägre förvaltningsdomstol än RR möjlighet att ge besluta extraordinära åtgärder. Den paragraf i regeringsformen om som det gällde skulle nämligen ändå ändras för HDs del. På grund kritik från remissinstanser förkastades dock utredningens lagav

förslag på den punkten se 19878858 s. 20.

prop. En viktig fråga när man nu överväger att flytta bort beslutsfunktionen för vissa fall från RR är hur utfallet av reformen på den allmänna domstolssidan har varit. Så mycket är klart att det inte har riktats någon som helst offentlig kritik mot 1987 års reform. Såväl andelen fall som skulle komma att

76 Överväganden

sou 1992138

avgöras i lägre instans som andelen bifallande beslut lät sig relativt väl beräknas redan från början, och avgörs uppskattningsvis nu omkring 400 resnings- och återställandefall hovrätt första av som extraordinära instans. Ungefär 30 procent resningsansökningama av

bifalls se bilaga 2. Motsvarande andel utgör beträffande återställande av försutten tid omkring 12 procent se bilaga 2. Det skall

nämnas att i HD andelen bifallna resningsansökningar är ojämförligt

lägre se t.ex. bilaga till DsJu 19869. Detta hänger

samman med att de fall som en gång stannat i lägre instans typiskt har sett en annan karaktär än de avancerat i instanskedjan så långt det varit möjsom ligt. Beträffande de sist nämnda fallen kan hävdas resningsatt en ansökan många gånger kan ses som endast ett försök att förlänga den ordinära instansgången. I samband med reformen på de allmänna domstolarnas område gick det inte att med någon grad säkerhet bedöma hur andel av stor av fallen som skulle komma att stanna i hovrätt och hur andel stor som genom överklagande skulle gå vidare till HD. Erfarenheterna från åtminstone Svea hovrätt visar att överklagande sker endast i nu

uppskattningsvis en tredjedel fallen se bilaga 2, och detta

av synes vara en överraskande låg andel. Endast i sällsynta fall torde HD bevilja prövningstillstånd. Det som har sagts innebär att 1987 års reform i fråga de nu om extraordinära rättsmedlen har kommit att få minst lika stor betydelse som den man förväntade sig. I förstone kan trots detta betydelsen att det sker reform av nu en beträffande de förvaltningsrättsliga målen förefalla relativt begränsad. I allmänhet är nämligen ansökningar extraordinär åtgärd om en någorlunda enkla att hantera inom RR. Det behövs mindre ofta att handlingar kommuniceras med part och endast relativt sällan annan föranleder ansökningarna svårare juridiska bedömningar. En avdelning inom RR som prövar ett mål extraordinärt slag är också av i de flesta fall domför med ett mindre antal ledamöter än en avdelning som prövar ett till RR överklagat mål. Den vanliga sammansättningen av en avdelning är nämligen fem ledamöter eller om tre ledamöter är ense om slutet fyra ledamöter, medan extraordinära fall får prövas med tre ledamöter, prövningen är enkel om av beskaffenhet. Ungefär 60 procent de extraordinära fallen prövas av med tre ledamöter. Likväl orsakar ansökningar extraordinära åtgärder totalt om sett en långtifrån obetydlig arbetsbelastning i RR. Prövningen mål av som anhångiggjorts genom ett extraordinärt rättsmedel förutsätter nämligen i många fall ganska omfattande granskning en av processmaterialet i det bakomliggande målet. Totalt sett rör det sig visserligen inte om särskilt många fall, jämför med antalet övriga om man till RR inkomna fall. Man får emellertid bild de en annan av

SOU 1992138 överväganden 77

extraordinära rättsmedlens resursmässiga betydelse för RR, om man i stället sätter antalet extraordinära fall i relation till antalet mål som sakprövas efter att ha anhängiggjorts i RR ett ordinärt genom rättsmedel. Av samtliga i RRs årsbok för år 1990 upptagna 640 fall var det sålunda 243 eller 38 procent som i huvudsak avsåg endast extraordinära åtgärder. Räknar bort sekretessmålen, för vilka det man har föreslagits att det skall gälla krav på prövningstillstånd, blir andelen ännu högre, 47 procent. Ett alternativ som nu erbjuder sig är att med förebild från vad som sedan år 1989 gäller på den allmänna domstolssidan låta de i regeringsformen behandlade extraordinära uppgifterna i viss utsträckning ankomma på lägre förvaltningsdomstol än RR. Redan existerande förvaltningsmyndigheter bör under inga omständigheter komma ifråga för den typ av uppgifter det gäller, och att såsom ibland föreslagits -inrätta ett särskilt organ för prövningen extraordinära av fall är uteslutet av många goda skäl. Ser man en reform ur resurssynvinkel torde ha anledning man räkna med att det efter reform det slag genomförts på den en av som allmänna domstolssidan även på förvaltningsdomstolssidan skulle komma att ske överklaganden till den högsta instansen i ungefär en tredjedel av fallen. I den mån avgörandet tillåts bli överklagat får man jämfört med nu en fördubblad prövning och detta är givetvis en nackdel ur resurssynvinkel. I RR emellertid ett överklagat fall synes med fördel kunna hanteras inom ramen för förekommande regler om tillståndsprövning. Detta innebär att i flertalet de överklagade av fallen endast en ledamot skulle behöva delta i avgörandet i RR. Totalt kan man därmed räkna med att en reform skulle komma att leda till en avsevärd avlastning av RR även reformen samtidigt om sedd som en totalitet knappast skulle leda till några ekonomiska besparingar för samhället. Det handlar att ersätta prövning om en med en annan som i sig inte kräver mindre resurser. Vad vinner man är att RRs speciella resurser kan utnyttjas på ett rationellt sätt. mera RR får möjlighet att ägna ytterligare tid och kraft sina huvuduppgifter. Därmed förbättras förutsättningarna för god rättsbildning en genom prejudikat, och prejudikaten främjar processekonomin i samhället, om man betraktar resursfrågan i ett vidare perspektiv. En medflyttning av beslutsfunktionen beträffande vissa extraordinära fall kan därmed sägas utgöra ett fullföljande av tankarna bakom 1971 års fullföljdsreform. Reformen skulle också kunna sägas utgöra ett led i fullföljandet av strävanden som utmärkt större delen 1900av talet och som inneburit att regeringen och de högsta domstolsinstansema successivt har avlastats sådana frågor som sakligt sett kan avgöras på lägre nivå. Utvecklingen har inte minst den förvalt- ningsrättsliga sidan inneburit att den primära rättskipningens roll -

78 Överväganden sou 1992138

undan för undan har förstärkts. Sett i det nu redovisade perspektivet framstår det som ett viktigt önskemål att RR i görligaste mån kan befrias från sitt sysslande med de extraordinära rättsmedlen. RRs sysslande med extraordinära rättsmedel har nämligen endast föga att göra med RRs primära uppgift att svara för vägledande avgöranden. Visserligen förekommer det ibland att ett avgörande angående ett av de extraordinära rättsmedlen blir föremål för ett referat i regeringsrättens årsbok. Den fråga som prejudikatet avser att lösa är emellertid i sådant fall nästan alltid en processrättslig fråga

i

hänförlig till det extraordinära rättsmedlet som sådant. Det skall sägas att det inte är lämpligt att i nu förevarande samman- 1 hang skilja ut ett visst extraordinärt institut. Tillämpningsområdena l sammanfaller nämligen i viss utsträckning. Det är även när så inte är fallet mycket vanligt att ett och samma mål föranleder en prövning enligt reglerna för såväl det ena som det andra extraordinära institutet I

och eventuellt även enligt ordinära regler, och för sådana fall skulle i prövningen bli avsevärt försvårad om beslutsfunktionen splittrades. i

I det faktum att ett visst fall kan komma att bli bedömt enligt

reglerna för såväl ordinära som extraordinära institut ligger egent- i

I

ligen ytterligare ett skäl att flytta ned beslutsfunktionema såvitt gäller

de senare. Ett vanligt exempel på den nu berörda situationen är att l

länsrätt avvisar ett överklagande till kammarrätt såsom för sent i

inkommet. Parten som anser att inlagan kom in i rätt tid kan - behöva först överklaga till kammarrätt och sedan ansöka hos RR om återställande försutten tid. En nedflyttning enhetlighet och | av ger

utrymme för förenklingar. Ett skäl som har framförts mot en nedflyttning av beslutsfunktioner

i

rörande extraordinära åtgärder från en högsta domstolsinstans till lägre är att den extraordinära naturen hos rättsmedlen skulle för-

i

och att det därmed skulle finnas risk för en ökad benägenhet svagas att angripa lagakraftvunna avgöranden.

Argumentet aktualiserar frågan vad de extraordinära rättsmedlen 1

egentligen har för natur. Historiskt sett kan de härledas ur Konungens l J befogenheter att i alla mål utleta sanning och att bryta skrock- och offsokner. Länge låg de extraordinära rättsmedlen utanför det judiciella omrâdet, och tillämpningen av de förekommande instituten präglades av ett betydande skönsmässigt, dvs. diskretionärt inslag. Detta skönsmässiga inslag kan historiskt sett uppfattas som nära förbundet med vad man brukade kalla den Konungsliga välviljan, densamma som kännetecknade hela nådeinstitutet. Det ingår i bilden att det ända in i modern tid över huvud taget inte fanns några närmare bestämmelser om under vilka förutsättningar resning kunde beviljas. År 1939 tillkom sådana bestämmelser för de allmänna domstolarnas del men såvitt gäller den förvaltningsrättsliga sidan saknas fortfarande bestämmelser. Det är signifikativt att det brukar

sou 1992138 Överväganden 79

hävdas att det vid prövningen resningsärenden regelmässigt sker av totalbedömningar diskretionär karaktär och att allmänt kan av man säga att RR tillåter sig stor frihet i sin strävan att med resningsinstitutets hjälp skapa materiell rättvisa. En diskretionär prövning är också ofrånkomlig nödvändighet så en länge det varken finns lagtext, lagmotiv eller rättspraxis falla att tillbaka på när det gäller att ange sådant förutsättningarna för som en åtgärd. Styrande för rättstillämpningen kan dock i det moderna samhället oavsett vilken domstolshierarki det handlar inte - om gärna vara annan princip än att alla medborgare skall ha rätt att under givna förutsättningar få samma behandling. Likabehandlingsprincipen är grundlagsfäst i 1 kap. 9 § regeringsfonnen. Särskilt under de senaste decennierna har det tillkommit mängd en vägledande avgöranden från RR angående extraordinära rättsmedel. Påfallande är att avgörandena under år kommit bli allt senare att utförligare motiverade och de har allt oftare kommit att refereras i RRs årsbok. Ser man till den senaste tioårsperioden är antalet refererade fall 26 medan antalet under den föregående tioårsperioden endast var 9.

Det som har sagts nu medför att praxis rörande de extraordinära rättsmedlen numera är mindre svårtillgänglig än tidigare. Man kan sålunda konstatera existensen ett inte ringa antal fastslagna av rättsgrundsatser. Trots frånvaron lagbestämmelser angående av extraordinära åtgärder inom det förvaltningsrättsliga området i ges motsvarande mån ett allt mindre utrymme för diskretionära överväganden. Målet bör under alla omständigheter sättas på det sättet att nu verksamheten att besluta om extraordinära åtgärder till sin grundnatur skall bli lika judiciellt präglad mången domstolsverksamsom annan het. Principiellt sett är det därmed ingenting hindrar att prövsom ningen av de extraordinära frågorna i viss utsträckning flyttas ned från RR till en lägre domstol. Givetvis skulle det emellertid innebära olägenhet sådan en om en lösning skulle medföra ökad benägenhet att angripa lagakraftvunna en avgöranden. Det finns nämligen ingen anledning att misstänka att ens RRs tillämpning av de extraordinära instituten rättspolitiskt sett skulle vara alltför restriktiv. Här kommer man in på de skäl allmänt talar emot att som mera extraordinära åtgärder beviljas. I de fall där ett den sak avgjorts som inte kan bli föremål för prövning ligger i allmänhet en ny tunga intressen bakom detta. Generellt sett kan emellertid hävda man att inom förvaltningsrätten de berörda intressena inte är alls lika nu framträdande jämförda med det enskilda partsintresset inom t.ex. som civilrätten. I motsvarande mån är även behovet att betona den av

80 överväganden SOU 1992138

extraordinära naturen hos rättsmedlen mindre framträdande. Det finns dock inget som talar för att en prövning i lägre domstolar i sig generellt skulle komma att leda till en mindre restriktiv praxis än prövning i RR. Inte från något område torde man nämligen en kunna ge något mera allmänt belägg för att de lägre domstolarna skulle ha en tendens att visa en större frikostighet när det gäller beviljanden. Det är också närmast en självklarhet att domare på alla nivåer är medvetna att frågor angående extraordinära rättsmedel om kräver grannlaga överväganden. Den restriktivitet som i många fall bör iakttas åstadkoms i första hand genom de materiella regler som reglerar förutsättningarna för bifall. Viktigt är att de materiella reglerna tillämpas på ett enhetligt sätt och att alla lika fall bedöms lika. Här kan man inte komma ifrån att exklusiv prövning i RR måste den största enhetligheten en antas ge i rättstillämpningen. På den punkten skiljer sig emellertid inte prövningen av de extraordinära frågorna från prövningen av andra judiciella frågor. Det kan alltså inte med fog hävdas att behovet av enhetlig rättstillämpning skulle vara större på just det extraordinäen området än på andra. Många skulle nog snarare vilja påstå att det ra är stötande att man dömer olika i sak i flera ensartade mål än mera att får skiftande bedömning när det gäller rätten för en part man en att få sin sak upptagen till ny rättegång. Behovet av enhetlighet får för den skull inte undervärderas. Det behöver emellertid inte tillgodoses just genom ett enhetligt prövnings- Av stor betydelse när det gäller att åstadkomma enhetlighet är organ. i stället att förutsättningarna för beviljandet av en extraordinär åtgärd får uttrycklig reglering i lag. Det synes av rättssäkerhetsskäl över en huvud taget inte böra komma ifråga att flytta ned prövningen av vissa fall till lägre domstol än RR utan att det sker en någorlunda utförlig lagreglering dessa förutsättningar. En nedflyttning av beslutsav funktionen bör alltså inte ske, om det skulle vara omöjligt att i lag reglera förutsättningarna för beviljande extraordinär åtgärd. av en Otvivelaktigt kan den nuvarande lagstiftningen rörande de extraordiära rättsmedlen i RR inte påstås vara annat än fragmentarisk. Det finns nämligen ingen annan lagbestämmelse än den i regeringsformen, och den bestämmelsen säger inte mer än att RR i vissa typer mål har rätt att besluta i frågor resning och återställande av av om försutten tid. Processen i förvaltningsdomstolarna kunde förr i viss utsträckning ske enligt principer enligt gamla rättegångssamma som balken gällde för överrättsprocessen, och den balken innehöll åtminstone några bestämmelser om förutsättningarna för beviljandet extraordinär åtgärd och för nullitetsbesvär. Bestämmelserna i av en nu gällande RB om extraordinära rättsmedel går emellertid inte att tillämpa på sätt i RR, och regler om nullitetsbesvär finns inte samma längre.

sou 1992138 Överväganden 81

Det är också att märka att det för RRs del i stort sett saknas uttryckliga bestämmelser möjlighet att bevilja extraordinär som ger en åtgärd på grund av formella felaktigheter i det lagakraftvunna avgörandet, om begreppet resning skall ha samma innebörd i regeringsformen som i RB. Det nuvarande resningsinstitutet i RB täcker nämligen i huvudsak endast materiella felaktigheter, och för RRs del finns ingen motsvarighet till regler i RR om att grova rättegängsfel kan föranleda bifall till besvär över domvilla. De nu berörda bristerna har länge varit uppmärksammade. Sålunda framhöll Herlitz i betänkandet SOU 194669 Förvaltningsförfarandet s. 209 att tillskapandet av författningsbestämmelser om extraordinära rättsmedel i förvaltningsmål var en så angelägen uppgift att den borde äga förtur i reformarbetet. I det senare principbetänkandet SOU 1955 19 Administrativt rättsskydd konkretiserades önskemålen om lagstiftning, och i besvärssakkunnigas slutbetänkande SOU 196427 Lag om förvaltningsförfarandet förordades infogandet av ett särskilt kapitel om extraordinära rättsmedel i en allmän förfarandelag. Den år 1971 tillkomna FPL grundade sig emellertid inte direkt på de besvärssakkunnigas förslag utan på en departementspromemoria Stencil Ju 197011 Förfarandet i förvaltningsdomstol. I den promemorian upptogs inga bestämmelser om de extraordinära rättsmedlen, och inte heller FPL kom att behandla frågor om sådana rättsmedel. En lagreglering av de extraordinära rättsmedlen inom förvaltningsrätten erbjuder onekligen åtskilliga svårigheter. Särskilt de skäl som skall föreligga för att resning skall få beviljas synes på förvaltningsområdet vara mera skiftande än på de allmänna domstolarnas område och institutet kan inte tillämpas på samma sätt som beträffande tvistemåls- och brottmålsavgöranden av allmän domstol. Det synes dock svårt att förstå varför och på vad sätt det skulle kunna erbjuda några oöverstigliga hinder att i lag reglera de berörda förutsättningarna på ett för en medflyttning av beslutsbefogenheter tillfredsställande sätt. Frågor om hur en reglering bör utformas kommer att behandlas i de närmast följande avsnitten. Det finns skäl att påpeka att behovet av lagreglering inte bör ses endast som en följd av att det sker en medflyttning av beslutsfunktioner. Fastmera finns det goda skäl som talar för en reglering även om RR också fortsättningsvis förbehålls en exklusiv prövningsrâtt när det gäller de extraordinära rättsmedlen. I fråga om så pass komplicerade rättsområden som det de extraordinära rättsmedlen representerar synes nämligen ingenting vara bättre ägnat att befrämja regeringsforgrundläggande bestämmelse i l kap. 9 § allas likhet inför

mens om

lagen än en relativt fullständig reglering. Genom att en reglering kan ge enskilda parter klar information om vilka möjligheter som står en

82 Överväganden

sou 1992138

dem till buds leder regleringen till att de i högre grad kan ta sina rättigheter till vara och i kanske mindre utsträckning besvära domstolarna med ansökningar vilka inte under några omständigheter kan bifallas. En lagreglering ger också väsentligt bättre möjlighet till ändring av principerna för beviljande extraordinära åtgärder än vad av en rättsutveckling genom domstolsavgöranden kan Det finns skäl ge. som talar för att den kraftiga förstärkning förvaltningsrättskipav ningen som har ägt rum de senaste decennierna bör föranleda ändringar i tillämpningen av de extraordinära instituten. För behovet av enhetlighet är även reglerna överklagande till om RR av betydelse. När beslutsbefogenheten rörande extraordinära rättsmedel för vissa fall flyttades ned från HD till hovrätt det på var tal att hovrättsavgöranden skulle få överklagas bara hovrätten på om grund av behovet av enhetlig rättstillämpning eller fann annars

synnerliga skäl föreligga att tillåta detta se 19878858 29.

prop. s. Slutet blev emellertid att det för överklaganden av hovrättsbeslut till HD kom att gälla samma regler för såväl extraordinära fall för som andra. Detta innebär att överklagande får ske att det krävs men prövningstillstånd i HD. I princip lösning bör väljas besamma träffande de förvaltningsrättsliga avgörandena. Därigenom är sörjt för enhetlighet i samma utsträckning när det gäller andra rättsomsom råden. Med en relativt utförlig lagreglering förutsättningarna för bifall av till en begäran om extraordinär åtgärd skulle även länsrätter kunna komma i fråga som prövningsorgan. Utomlands finns det förebilder enligt vilka prövningen extraordinära frågor lagts mycket långt ned av i instanskedjan. För svensk del synes det emellertid inte nu böra genomföras någon reform som leder till att även länsrätter kan företa extraordinära prövningar. Därtill torde tiden helt enkelt ännu inte vara mogen. Även önskemålet likformighet om med den allmänna domstolssidan medför att en nedtlyttning beslutsfunktioner från RR tills vidare av bör avse endast kammarrättema. En tingsrätt kan nämligen inte pröva annat än speciella fall besvär över godkänt strafföreläggande eller godkänt föreläggande av ordningsbot. För uppnåendet syftet att av avlasta RR behövs det inte heller annat än en delegering till kammarrätt. Hur man skall beskriva kammarrätternas kompetensområde när det gäller de extraordinära frågorna kan emellertid diskuteras. Bl.a. har man att ta hänsyn till att överklaganden förvaltningsmyndigheters av beslut i en del fall kan ske till länsrätt och i andra fall till kammarrätt. Det finns också beslut av förvaltningsmyndigheter vilka kan komma under domstols prövning först sedan ytterligare fören valtningsmyndighet prövat saken. På plan- och byggområdet

SOU 1992138 överväganden 83

förekommer det att ett och samma beslut beroende på omständigheterna kan överklagas antingen till domstol eller till regeringen. Att det finns beslut av förvaltningsmyndigheter och lägre domstolar vilka kan bli föremål för extraordinära åtgärder trots att de inte kan överklagas kommer att framgå av ett senare avsnitt. Man skulle helst vilja undvika den situationen att resning beträffande ett avgörande av lägsta instans måste prövas i högsta instans därför att avgörandet bedömts ha så obetydliga rättsverkningar att överklagande inte ansetts böra tillåtas. Den situationen förekom före 1987 års reform i inte obetydlig omfattning på den allmänna domstolssidan. Att undvika situationen ställer sig emellertid betydligt krångligare på förvaltningsdomstolarnas område än på de allmänna domstolarnas. Självklart skulle det innebära en särskilt stor arbetslättnad för RR att till kammarrätternas prövning flytta ned även extraordinära åtgärder beträffande kammarrättsbeslut. De fallen är många, särskilt om man räknar in sådana där överklagande skett men RR vägrat prövningstillstånd. Motsvarande fråga diskuterades vid reformen på det allmänna domstolsområdet. Den föredragande departementschefen uttalade därvid prop. l9878858 s 23 att man, åtminstone till dess erfarenheter vunnits reform beträffande tingsrättsavgöranden, såvitt av en möjligt borde hålla fast vid principen att frågor rörande de särskilda rättsmedlen prövas instans är högre än den som meddelat av en som det angripna avgörandet. Resultatet blev att en hovrätt inte kan besluta extraordinär åtgärd beträffande sitt eget beslut, och om en motsvarande synes nu böra gälla i fråga om kammarrätt. Det finns inte anledning att nu ändra på principerna i fråga om arbetsfördelningen beträffande extraordinära frågor mellan förvaltningsdomstol och allmän domstol. Liksom hittills bör därför på förvaltningsdomstolarna ankomma att pröva frågor om extraordinära rättsmedel beträffande avgöranden regeringen, en förvaltningsav domstol eller en förvaltningsmyndighet. Mot den angivna bakgrunden övervägande skäl tala för att nu synes det enligt huvudregel bör ankomma på RR att pröva frågor om en extraordinära râttsmedel beträffande ett avgörande av regeringen, en förvaltningsdomstol eller en förvaltningsmyndighet. Kammarrätt bör såvitt gäller fall resningsnatur anförtros prövningen beträffande av alla avgöranden länsrätt eller förvaltningsmyndighet vars beslut av av i saken efter överklagande skulle ha kunnat komma under kammarrätts prövning. I princip detsamma bör gälla beträffande återställande försutten tid här har att ta hänsyn till att det kanske ännu av men man

inte föreligger något myndighetsavgörande och till att den extraordi-

nära åtgärden är ett speciellt slag. Därför måste uttrycka sig av man lite annorlunda.

84 överväganden

SOU 1992138

Det skall sägas att många av de resningsfall med den som nu angivna lösningen skall ankomma på kammarrätt att pröva kommer att avse resning beträffande gamla beslut skattemyndighet, något av som i ganska stor utsträckning hänger med utformningen samman av reglerna om beräkningen av pensionsgrundande inkomst. Här skall inte behandlas frågan reglerna angående sådan beräkning bör om ändras. Rent lagtekniskt synes reformen böra komma till stånd genom en ny lag och inte genom tillägg till FPL eller den lag domstolsutredningen i betänkandet SOU 1991106 Domstolarna inför 2000-talet föreslog skulle ersätta FPL. För att öka förutsättningarna för enhetlig rättstillämpning kan det en vara lämpligt att prövningen i kammarrätt åtminstone inledningsvis läggs på högst en eller två avdelningar inom varje kammarrätt. Det är en ordning som motsvarar vad förutsattes komma att gälla för som hovrättema jfr 19878858 23 inte alltid prop. s. men som nog tillämpas där. Vid den prövning av extraordinära frågor bör ankomma på som kammarrätt bör kammarrätten på sätt hovrätt i - samma som en motsvarande situation vara domför med tre lagfarna ledamöter. - Uppmärksamhet kan behöva ägnas jävsfrågor. I fråga kammarrätt om blir det visserligen inte aktuellt att tillämpa den i 3 kap. 7 § RB för HD uttryckta principen att den deltagit i det avgörande som mot vilket en resningsansökan riktas inte bör delta vid resningsprövningen. Av delikatesshänsyn bör emellertid kammarrätten i den mån det är möjligt se till att en ledamot deltagit i prövningen - som av ett resningsärende inte deltar i prövningen resningsansökan av en ny beträffande samma avgörande. Det kan knappast råda någon tvekan att reformen bör kunna om genomföras inom för kammarrättemas tillgängliga ramen resurser. Den nya lagen bör enligt vad har sagts tidigare gälla endast som sådana extraordinära fall som skall prövas i förvaltningsdomstol jfr SOU 196427 s. 637. Till frågan det i speciella fall kan finnas om anledning för HD eller hovrätt att tillämpa de bestämmelserna nya analogt kan inte tas ställning i det aktuella sammanhanget. nu

Uppdelningen i skilda extraordinära institut

I övervägandena rörande de extraordinära rättsmedlen har hitintills främst resning och återställande försutten tid omtalats. Det finns av emellertid som redan antytts även andra extraordinära institut, och dessa gör bilden mera komplicerad. För förståelsen uppdelningen av mellan de olika extraordinära instituten och gränsdragningen av mellan dessa har man anledning att göra en historisk återblick.

sou 1992138 överväganden 85

På den gamla rättegångsbalkens tid fanns det ursprungligen två olika extraordinära rättsmedelsinstitut, nämligen återbrytande av lagakraftvunnen dom samt återställande försutten tid. Det av senare

och inte det förra betecknades i lagen som resning. I det allmänna

språkbruket brukade emellertid båda instituten betecknas resning. Bestämmelserna om under vilka förutsättningar extraordinär åtgärd en kunde beviljas var mycket allmänt formulerade i den gamla rättegångsbalken. Någon klar gräns mellan de båda instituten uppdrogs knappast. Enligt gamla rättegångsbalken förekom även s.k. nullitetsklagan. Sådan klagan kunde enligt 25 kap. 21 § gamla rättegångsbalken föras i hovrätt av den som själv eller ombud varit närvarande i genom underrätten men kunde visa domvilla eller att det förekommit andra sådana fel i rättegången. Eftersom klagan i berörda fall skulle nu föras genom besvär inom ordinarie besvärstid rörde det sig mindre om ett extraordinärt rättsmedel än om ett ordinärt. Enligt 25 kap. 22 § gamla rättegångsbalken fanns det emellertid även en annan slags nullitetsklagan, nämligen för den dömts som ohörd och den som, utan att ha varit part i målet, lidit förfång av utslaget. En sådan nullitetsklagan hade extraordinär karaktär i så en måtto att besvärstiden ett år från dagen när vederbörande var uppmärksammade felet. Är 1901 upphävdes 25 kap. 21 § gamla rättegångsbalken samtidigt

som bestämmelserna i 22 § samma kapitel i något förändrat skick flyttades till 10 År 1939 tillkom efter förslag processkommissionen av SOU 192632 s. 231 och processlagberedningen SOU 193843 och 44 lagen 1939303 om särskilda rättsmedel. Bestämmelserna i den lagen kom sakligt sett att till allra största delen överföras till den - år 1948 för processen i allmän domstol införda RB. Den år 1939 antagna lagen innebar att bestämmelserna i gamla rättegångsbalken om nullitetsklagan upphävdes. RB fördelar nu de extraordinära fallen på tre skilda institut, nämligen resning, återställande försutten tid och besvär över av domvilla. Resningsinstitutet har den innebörden att såväl materiella skäl som vissa speciella felaktigheter i avseende på rättegången kan åberopas. Institutet besvär över domvilla nästan uteslutande avser rättegångsfel av skilda slag. Resning innefattar därmed flertalet de av

fall som förut hänfördes till institutet återbrytande dom. De övriga

av fall vilka hänfördes till detta institut samt fallen nullitetsklagan av hänförs numera i allmän domstol till institutet besvär över domvilla. I rättstillämpningen år gränsdragningen mellan de båda instituten inte alltid så klar, och många fall kan prövas såväl inom för det ramen ena som för det andra institutet.

86 Överväganden sou 1992138

Praktiskt sett och något förenklat kan man uttrycka skillnaderna mellan resning och besvär över domvilla på det sättet att resning avser materiella felaktigheter i avgörandet, medan besvär över domvilla avser formella felaktigheter. Tidigare förekom en betydande skillnad mellan instituten resning och besvär över domvilla även när det gällde beslutsorgan, och det var nog den skillnaden som ledde till att man över huvud taget gjorde uppdelningen i de två instituten och inte nöjde sig med bara ett. Prövningen enligt det förra institutet ankom nämligen alltid på HD medan för vissa fall hovrätt hade att pröva besvär över domvilla. Den skillnaden är emellertid borta sedan prövningen vissa resningsfall av genom 1987 års förut berörda reform flyttats ned från HD till hovrätt. Institutet återställande av försutten tid omfattar de gamla resningsfallen. Sedan år 1987 är beslutsfunktionen även beträffande detta institut delad mellan HD och hovrätt. Man kan tycka att detta institut klart skall skilja sig från de båda andra, i praktiken finns det men även beträffande detta institut gränsdragningssvårigheter gentemot de övriga, och instituten överlappar varandra i viss utsträckning. Sedan RR inrättats tillkom det enligt 19 § 1809 års regeringsform den domstolen att handlägga frågor om återbrytande lagakraftav vunnen dom och återställande av försutten tid såvitt gällde mål av beskaffenhet att kunna tillhöra dess slutliga prövning. I 10 kap. 26 § gamla rättegångsbalken fanns det bestämmelser om att de mål som rörde den allmänna hushållningen i riket, kronans varjehanda ingälder eller någons ämbete eller tjänst skulle prövas av dem som Konungen vård och inseende däröver betrott efter därom i särskilda lagar som sades. Vid RR kom emellertid vid behov att tillämpas den gamla rättegångsbalkens bestämmelser om besvärsprocess, däri innefattat regler om nullitetsklagan och om extraordinära rättsmedel. Genom en lagändring år 1945 kom RR att tilldelas de extraordinära uppgifterna även beträffande mål vilka i sista hand tillhörde kammarrättens prövning. Den dåvarande kammarrätten utgjorde nämligen i vissa fall slutinstans. Som torde ha framgått av den tidigare framställningen kom den berörda beskrivningen i grundlag av RRs extraordinära uppgifter att genom 1939 års lag om de särskilda rättsmedlen att sakna närmare täckning i annan lag. På den punkten innebar införandet av RB inte någon ändring. Vid tillkomsten av den nu gällande regeringsformen gjordes beträffande RRs kompetensområde den ändringen att dit fördes extraordinära åtgärder även beträffande regeringens avgöranden. Samtidigt förklarades i den nya regeringsformen RRs kompetens

avse frågor om resning och återställande försutten tid se

om av närmare prop. 197390 s. 408.

SOU 1992138 överväganden 87

Den år 1971 för förfarandet i förvaltningsdomstol införda FPL innehåller inga direkta bestämmelser extraordinära rättsmedel. om Resning och återställande av ñrsutten tid omnämns dock i en bestämmelse i 36 § FPL angående förutsättningarna för beviljande av prövningstillstånd i RR. Den bestämmelsen överensstämmer i sak med en bestämmelse i 54 kap. 10 § RB för tvistemåls- och brottmålsavgöranden i HD, utom så till vida att i RBs bestämmelse även institutet besvär över domvilla omnämns. Mot den nu redovisade bakgrunden har anledning ställa frågan man i vad mån RR kan bryta upp ett lagakraftvunnet beslut under de förutsättningar som anges i RBs regler domvillobesvär eller i de om fall som avsågs med äldre regler om s.k. nullitetsklagan. Såvitt gäller tillåtligheten av nullitetsbesvär kan utan vidare man konstatera att rättsläget i flera hänseenden måste sägas vara oklart jfr t.ex. SOU 196427 s. 656 samt Ragnemalm, Extraordinära rättsmedel i förvaltningsprocessen, 21; även rättsfallen RÅ 1957 ref 21 och s. se 1970 ref 33. Här torde inte finnas anledning att gå vidare in på vad som gäller i fråga om nullitetsbesvär. Besvärssakkunniga fann visserligen i betänkandet SOU 196427 Lag om förvaltningsförfarandet att det förelåg ett visst behov av ett särskilt rättsmedel vid sidan av resning för vinnande auktoritativ av bekräftelse på att ett beslut var att betrakta som rättsligt obeñntligt

och lade därför fram förslag till en reglering nullitetsbesvår se

av betänkandet s. 656. Mot förslaget kom emellertid att riktas kritik, framför allt ur den synvinkel att det skulle uppstå problem i för-

hållande till ogiltighetsläran se Ragnemalm, 44 och 283.

a.a. s. Man synes utan några större praktiska olägenheter kunna avstå från institutet nullitetsbesvär. De fall är beaktansvärda kan i stället som hanteras enligt samma regelsystem som de fall i vilka det förekommit ett grovt förfarandefel. I viss utsträckning måste nämligen grova förfarandefel kunna föranleda ett extraordinärt ingripande. Det finns anledning påpeka att det förhållandet att man inte tillåter nullitetsbesvär inte utesluter att det förekommer nulliteter. Kvar står frågan om RBs tre institut behöver gälla vid sidan av varandra. Rörande den frågan synes numera starka skäl tala för att man i en ny lag angående extraordinära rättsmedel inte gör någon uppdelning i domvillobesvär och resning, och detta trots att RBs bestämmelser åtminstone tills vidare bör kvarstå oförändrade på den punkten. Det kan därmed inte undvikas att begreppet resning får olika innebörd i den nya lagen och i RB det kan knappast förorsaka men större problem än att i dag regeringsformen och RB ger begreppet olika innebörder. Vid sidan av resning bör finnas kvar ett särskilt institut för åter-

ställande av försuttna tider. Återställandefrågoma skiljer sig nämligen

88 Överväganden sou 1992138

i åtskilliga hänseenden från resningsfrågoma. Om den extraordinära åtgärden beviljas skall vid resning den nya prövningen antingen ske i samband med resningsbeslutet eller hos ett organ som redan prövat frågan. I händelse av återställande skall den nya prövningen ske i ett organ som är överordnat det organ som meddelat det lagakraftvunna avgörandet. Att man behåller institutet återställande av försutten tid innebär inte att institutets beteckning inte bör ändras. Redan här skall sägas att det nästan uteslutande handlar om frister för överklagande. Frågan om en ny beteckning behandlas i avsnittet 7.11. De nya instituten behöver inte samordnas med det i RRs hand lagda institut som infördes genom lagen 1988205 om rättsprövning vissa förvaltningsbeslut. En prövning av det slag som eftersträvats av genom den lagen måste nämligen i en del hänseenden sträcka sig längre än vad prövningen i vanliga extraordinära fall gör. Samtidigt skall sägas att prövningen enligt rättsprövningslagen i andra sammanhang år mindre omfattande än resningsprövningen. Det rör sig delvis om en karaktärsskillnad mellan instituten. Som förut angetts arbetar för närvarande en särskild kommitté bl.a. med frågan om domstolskontrollen av förvaltningsbeslut på det sättet bör förbättras att en generell möjlighet till domstolsprövning införs. Den kommitténs arbete kan därmed leda till att rättsprövningsinstitutet avskaffas.

SOU 1992138 Överväganden 89

7.8 Resningsbara avgöranden

I ett tidigare avsnitt har angetts att en kammarrätt bör ha att göra den primära prövningen frågor resning beträffande alla avgöranden av om länsrätter eller av förvaltningsmyndigheter vilkas beslut i den typ av av mål eller ärende saken efter överklaganden skulle ha kunnat komma under kammarrätts prövning. På RR skall ankomma att pröva övriga resningsfrågor som enligt nu gällande regler ankommer på RR. Det skall nämnas enligt rättsfallet RÅ 1983 ref 289 även den att riksdagen enligt 3 kap. 11 § regeringsformen tillsatta Valprövav ningsnämnden räknas till förvaltningsmyndigheterna i nu angivet sammanhang. Alla beslut angivna domstolar och förvaltningsmyndigheter av nu är enligt nuvarande ordning inte resningsbara. 5 I äldre doktrin förekom oftast med hänvisning till att det enligt

g -

l den förra regeringsformen ankom på RR att pröva frågor om resning endast beträffande domar uppgifter om att tillämpningsområdet för resningsreglema skulle vara väsentligt mindre än det område inom vilket överklagande kan ske. Ragnemalm hävdade emellertid med utgångspunkt från samma grundlagsbestämmelse a.a. s. 102 att de båda områdena i stort sett sammanföll. Ragnemalm hänvisade i det sammanhanget till rättsfallet RÅ 1968 ref 73 där resning beviljades när fel förelupit vid röstsammanräkning enligt den kommunala vallagen. Ragnemalm hävdade emellertid samtidigt att det rimligen kunde förmodas att RR vid den materiella prövningen tog hänsyn till beslutens effekt så att det knappast blev aktuellt att bifalla en resningsansökan, inte beslutet medförde mera väsentliga verkom ningar. Numera talas i regeringsformen endast om avgjort ärende och det klart att resningsprövningen i princip kan avse varje slags synes avgörande. Det behöver alltså inte röra sig om ett beslut i sak. I stället innefattas även t.ex. avvisningsbeslut eller avskrivningsbeslut, även det i praktiken torde vara sällsynt att en resningsansökan om behöver bifallas beträffande ett sådant avgörande. Hur avgörandet betecknats spelar ingen roll. Det beslut det gäller måste emellertid enligt nuvarande praxis ha en påvisbar effekt på sökandens personliga eller ekonomiska situation för att han skall kunna beviljas resning. Därmed utesluts från resningsinstitutet beslut vilka inte uppfyller grundvillkoret för att vara överklagbara av sökanden. Tillämpningsområdet för resningsinstitutet är i vissa hänseenden större än det område inom vilket överklagande kan ske. Att det finns särskilda bestämmelser eller principer som för visst fall utesluter att överklagande sker hindrar nämligen i och för sig inte att resning beviljas. I rättsfallet RÅ 1984 ref 248 prövades sålunda fråga om

må

90 Överväganden

sou 1992 138

resning beträffande ett enligt särskild bestämmelse icke överklagbart beslut angående elevbetyg vid högskola. I rättsfallet RÅ 1985 ref 230 prövades fråga resning beträffande ett beslut riksbanken om av angående utvidgning av åtalsmedgivande enligt valutalag trots att beslutet inte torde ha kunnat överklagas. I rättsfallet RÅ 1985 ref 255 prövades fråga om resning beträffande ett beslut rektor av angående varning elev, inte heller det ett avgörande kunde av en som överklagas. Emellertid torde en fråga om resning inte kunna prövas i de fall där det rör sig om ett avgörande under ett pågående förfarande, vilket inte kan överklagas annat än i samband med ett slutligt avgörande av saken. De intressen som ligger bakom reglerna att i vissa fall om överklagande inte får ske särskilt skulle kunna sättas sidan annars genom resningsreglema. Såvitt gäller förvaltningsdomstolama regleras i 34 § FPL frågor i vad mån överklagande får ske om särskilt jfr t.ex. 49 kap. 4 § RB. I åtskilliga fall har emellertid fråga om resning prövats beträffande ett beslut under rättegång, nämligen

när ett särskilt överklagande kunnat ske se ñr allmän domstols del

t.ex. rättsfallen NJA 1979 s. 682 och 1982 674. s. Det som har sagts medför att resning normalt inte kan beviljas nu beträffande ett beslut vars rättsliga betydelse är begränsad till det förfarande i vilket det meddelats och skäl till resning inte föreligger beträffande det slutliga avgörandet. Situationen torde vara mest

frekvent på den allmänna domstolssidan se t.ex. rättsfallen NJA 1974

s. 277 och 1982 s. 564 angående jäv, samt NJA 1988 319 s. angående preskriptionsinvändning med stöd av 50 kap. 25 § RB. De avgöranden det gäller kan sägas vinna laga kraft först i och med att det slutliga avgörandet av saken gör detta. Såvitt gäller interimistiska beslut kan konstatera att det man nog finns måltyper i vilka ett interimistiskt beslut aldrig kan bli föremål för resning. I fråga om andra måltyper läget ett annat. De synes vara interimistiska besluten kommer att närmare behandlas i avsnittet om en allmän förutsättning för beviljande resning. av Den omständigheten att ett beslut har träffats i så hög instans att det inte kan ske något vidare överklagande utesluter inte att resning beviljas. Resning kan alltså beviljas beträffande beslut regeringen av eller av RR. I sist angivna hänseende är att märka att även beslut att inte bevilja prövningstillstånd kan bli föremål för resning

se

rättsfallet RÅ 1973 ref 97; jfr Welamson i SvJT 1982 s. 174. I en del fall kan det vara svårt att avgöra om en ansökan angående resning riktar sig mot ett avgörande av kammarrätt eller mot ett beslut RR av att inte bevilja prövningstillstånd. Sådana beslut regeringen - av som kan sägas vara politiska till sin natur är undandragna resningsinstitutet. Även beslut i resningsfråga ett en kan i princip bli föremål för

sou 1992138 Överväganden 91

resning. I en del fall kan det vara svårt att avgöra om en resningsansökan riktar sig mot ett grundläggande beslut eller mot ett beslut angående resning beträffande detta beslut. Speciella svårigheter att bedöma tillåtligheten av resning möter när det gäller sådana beslut kommunala organ vilka inte kan överklaav

på grund ån bristande laglighet se 10 kap. kommunal-

gas annan lagen, 1991900. Som besvärsorgan skall den statliga domstolen endast kunna på talan av kommunmedlem kassera det överklagade beslutet och därigenom förhindra dess verkställighet men inte kunna meddela rättelse. Bakom begränsningarna i överprövningsrâtten annan ligger speciella hänsyn till kommunala intressen. Enligt äldre praxis torde resning inte ha kunnat beviljas beträffande ett beslut som kunde

klandras kommunalbesvärsvägen se SOU 196427 s. 618 och 632.

I rättsfallet RÅ 1987 ref 139 inte heller ansökan kommuntogs en av medlem om resning i ärende om antagande av kommunal renhållningsordning till prövning. Motiveringen var emellertid inte att upp det kommunala beslutet inte omfattades av resningsinstitutet utan att ärendet antagande av renhållningsordning inte kunde anses ha om angått sökanden på sådant sätt att han ägde ansöka om resning i ärendet jfr RÅ 1973 B 405 och 1980 Bb 292. Resning torde alltså ha ansetts i princip möjlig. När man nu har att ta ställning till frågan om vilka avgörandet som i fortsättningen bör vara resningsbara kan man sammanfattningsvis konstatera att frågan är sammansatt av många delfrågor, och detta medför att en eventuell reglering skulle bli komplicerad. De besvärssakkunniga menade i sitt slutbetänkande SOU 196427 Lag förvaltningsförfarandet s. 630 att resningsbarhet borde om förbehållas ärenden, absolut och relativt sett var av icke ringa som betydelse för part. Företrädesvis borde som angreppsobjekt kunna ifrågakomma beslut vilka utgjorde led i myndighetsutövning. Något uttryckligt begränsning tillämpningsområdet ansåg de stadgande om i sakkunniga emellertid inte erfordras, eftersom resningsinstansen inom ramen för en diskretionär prövning skulle kunna vägra att tillämpa institutet när ansökningen avsåg mindre kvalificerade ärenden eller beslut med föga ingripande verkningar. Som torde ha framgått de anmärkta rättsfallen har det sedan de av besvärssakkunniga avslutade sitt arbete skett en utveckling i praxis i den riktningen att det inte längre uppställs särskilt höga krav på ärendets kvalitet. Resultatet denna utveckling synes i allt väsentligt av ha lett till god ordning. Detta innebär givetvis inte att det nu är en dags för närmare reglering av frågan om vilka beslut som skall en resningsbara. Tvärtom synes det fortfarande erbjuda fördelar att vara avstå från en sådan reglering. Det kan dock hävdas att beslut endast kan överklagas enligt 10 som

92 Överväganden

SOU 1992138

kap. kommunallagen intar en särställning. Besvärssakkunniga menade i sitt slutbetänkande att beslut mot vilket talan fördes komgenom munalbesvär samt beslut i anledning sådana besvär inte skulle av kunna bli föremål för resning. Beträffande beslut det förra slaget av stödde de sakkunniga sin uppfattning på att kommun utan en att riskera ingripande från statlig myndighets sida efter utgången - av klagotiden måste kunna verkställa ett beslut oavsett det - om var lagligt eller inte och att ett resningssystem inte lät sig inordna i

systemet. Den kommunala myndigheten skulle inte heller kunna tvingas att ta upp saken till handläggning annat än sådan ny om en skyldighet ålåg kommunen enligt lag eller författning. Som ersätten ning för resningsmöjligheten beträffande de behandlade komnu munala besluten anvisade de besvärssakkunniga det av dem föreslagna och här tidigare omnämnda nullitetsbesvärsinstitutet.

Att kommunmedlemmar inte allmänt bör tillåtas att ansöka mera om resning beträffande de kommunala beslut det gäller torde nu vara oomtvistligt. Emellertid finns det bland dessa beslut sådana där det

föreligger ett behov av ett verkligt råttsmedel inriktat på skydd av enskilds intressen. Det är att märka att begränsningen enligt kommunal-

lagen till en laglighetsprövning i domstol kan ärenden vilka avse direkt berör enda kommunmedlem. Behovet resningsmöjligen av en het omfattande inte bara laglighetsfrågor kan därmed minst lika vara starkt för en viss kommunmedlem behovet resningsmöjlighet som av beträffande andra beslut myndigheter. Kommunens behov av av att kunna lita på lagakraftvunna avgöranden kan generellt sett knappast

bedömas vara större än det många andra parter har när det gäller till

exempel avgöranden i civilmål. Att kommunal myndighet efter en ett beviljande av resning i allmänhet inte skulle kunna åläggas - att ta upp saken till ny handläggning utesluter inte att resningsinstitutet görs tillämpligt beträffande alla kommunala beslut. Den åläggantypen av den kan man avstå från i de berörda fallen.

Mot att man i resningssammanhang har specialregler för de fall i vilka talan kunnat föras enligt 10 kap. kommunallagen talar emeller-

tid det grundläggande förhållandet starkt kan ifrågasätta att man om inte i stället reglerna i den lagen bör ändras. Klagorätten enligt den lagen kan nämligen framstå som otidsenlig och otillräcklig för just de

fall i vilka en resningsansökan skulle kunna prövas. Det synes emellertid inte kunna komma i fråga att i det förevarande nu sammanhanget föreslå så ingripande ändringar i kommunallagen pass som skulle fordras för att ändra på detta förhållande, och tills vidare synes man därför böra bygga vidare på den hittills gällande ordningen.

Övervägande skäl mot denna bakgrund tala för även

synes att sådana kommunala beslut inte kan överklagas annat än enligt 10 som kap. kommunallagen i princip bör omfattas resningsreglema. av Frågor rörande vilka begränsningar bör gälla i fråga som om

SOU 1992138 Överväganden 93

möjligheten att ansöka om resning kommer att behandlas i avsnittet om förfarandet när fråga år resning. om Att ett avgörande i vissa fall inte bör bli föremål för resning innebär inte i sig att avvisning skall ske. Man har nämligen välja att mellan att avvisa eller att ogilla ansökningen. l det förra fallet rör det sig om en brist beträffande sakprövningsförutsättning. I det en senare fallet rör det sig om en brist beträffande bifallsförutsättning. en Det finns inga entydiga måttstockar efter vilka kan avgöra man om en brist skall hänföras till det ena eller det andra slaget. Tvärtom kan gränsdragningen i flera hänseenden sägas konstlad, och det skulle juridiskt sett vara möjligt att helt avstå från uppdelning i en avvisningsfall och avslagsfall.

Emellertid gör vår rättsordning sådan den är i åtskilliga - sammanhang den berörda distinktionen, och det lämpligt att synes beträffande resning bygga vidare på den ordningen. Det praktiskt sett viktiga är givetvis att man får en klar och enkel ordning medför som att man såvitt möjligt undgår problem i rättstillämpningen. Härför skulle man helst se att en och typ brist behandlas på ett samma av och samma sätt.

Med den utgångspunkten synes det lämpligt att de hitintills se berörda kraven för resning sakprövningsförutsättningar. De som frågor det gäller påkallar i allmänhet inte någon bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Detta innebär ansökan att en om resning skall avvisas t.ex. om det avgörande mot vilket ansökningen riktar sig inte skulle uppfylla de angivna kvalitetskraven. Frågan om avvisning eller ogillande skall ske emellertid inte synes behöva uttryckligen regleras i lag. De övriga problem som ofta brukar förenade med bevara en dömning av en resningsansökan kan sägas hänföra sig till två huvudfrågor, nämligen dels frågan sökanden har något behov om av att resning beviljas, dels frågan om han har någon hållbar grund för sin begäran. Härtill kan komma frågor han kan sägas rått om vara sökande och om han gjort ansökningen för sent. Av dessa frågor är det särskilt frågan om sökandens behov åtgärden delvis har av som ett nära samband med frågan om vilka avgöranden skall som vara resningsbara. I RRs praxis förekommer det inte sällan ansökan resning att en om avvisas när sökanden kan komma till sin rätt på en alternativ och för honom enklare väg och därför inte kan sägas ha något behov den av extraordinära åtgärden. Inte ovanligt är heller att avvisning sker därför att det beslut mot vilket ansökningen riktas redan har verkställts och verkställigheten inte kan göras intet. Också i HDs om praxis förekommer att avvisning sker i sådana fall. I rättsfallet NJA 1992 s. 576 har sålunda HD avvisat ansökan resning been om

l

94 överväganden SOU 1992138

viss ljudupptagning

l

träffande ett beslut av domstol om att förbjuda vid förhandlingen i ett visst mål. HD hänvisade till att ett beslut om resning inte skulle ha fyllt någon praktisk funktion. Att avvisningsfall skilja ut just sådana fall där en redan skedd som verkställighet inte kan göras ogjord är emellertid inte möjligt. Exempelvis bifalls ofta resningsansökningar i brottmål trots att ett fängelsestraff avgörandet innebär redan har verkställts, något som beror att sökanden ändå har ett behov av åtgärden. Beslutet som har alltså en praktisk funktion. Bedömningen av om sökanden har ett behov av den extraordinära åtgärden eller om denna skulle komma att sakna praktisk funktion är inte sällan grannlaga, och relativt ofta måste det göras ingående prövning av fallet innan behovsfrågan en kan bedömas. Mycket talar därför för att behovsfrågoma genomgående ses som frågor om bifallsñrutsättningar. De kommer att behandlas i nästa avsnitt i samband med andra frågor om resningsgrunderna. Som en uttrycklig allmän sakprövningsförutsättning bör emellertid gälla att det ifrågavarande avgörandet har vunnit laga kraft, åt-

minstone mot den som begär resning se för allmän domstols del

rättsfallet NJA 1980 s. 176 där avgörandet inte vunnit laga kraft gentemot motparten. Resning bör alltså vara subsidiär i förhållande till de ordinära rättsmedlen, något som är naturligt med tanke på att resning är ett extraordinärt rättsmedel. Det som har sagts nu kan på sätt och vis sägas ligga redan i regeringsformens nuvarande krav på att det skall röra sig om ett avgjort ärende. Även på den berörda punkten kan visserligen hävda att det nu man rör sig brist i sökandens behov av åtgärden, men inte minst om en med tanke på att kravet på laga kraft bör vara ovillkorligt och kan bedömas utan någon prövning av själva saken synes det naturligt att brist hänförlig till sakprövningsförutsättningarna, dvs. som se en som en avvisningsgrund.

7.9 De materiella förutsättningarna för resning

7.9.1 Allmänt

Reglerna de materiella förutsättningar under vilka resning skall om kunna beviljas kan sägas utgöra själva kärnan i en lagstiftning om de extraordinära rättsmedlen. Den gamla rättegångsbalken kände endast en grund för vad som då kallades återbrytande dom. Grunden var mycket allmänt angiven av i balken. Den som ville ha åtgärden till stånd skulle enligt 31 kap. 3 § gamla rättegångsbalken komma med nya skäl med vilka domen kunde hävas. Han hade att visa att han inte tidigare känt till skälen

sou 1992138 Överväganden 95

eller förstått deras vikt. Han hade också att visa att han inte genom sin begäran sökte uppehålla och skada sin motpart i dennes rätt. Möjligheterna att enligt gamla rättegångsbalken få extraordinär en åtgärd till stånd visade sig inte sällan otillräckliga. Särskilt vara uppmärksammad blev en av HD år 1934 avdömd arvstvist beträffande vilken det hävdades att HD gjort sig skyldig till uppenbart oriktig en rättstillämpning. Resning kunde i det fallet inte beviljas. Regleringen av de extraordinära rättsmedlen ansågs påfordra en förtursbehandling framför andra frågor rörande i allmän processen domstol, och år 1939 infördes för de allmänna domstolarnas del den förut omnämnda lagen 1939303 om särskilda rättsmedel. Den lagen innebar kraftigt ökade möjligheter att bevilja resning. I lagen kom förutsättningarna för bifall till begäran extraordinär åtgärd en om en att precieras relativt noga. En åtskillnad gjordes på många punkter mellan tvistemål och brottmål. Möjligheterna att få resning i brottmål till förmån för den tilltalade kom på många punkter bli att mer omfattande än möjligheterna att få resning i tvistemål. För resning till den tilltalades nackdel gällde mycket restriktiva regler. Vid tillkomsten av RB överfördes bestämmelserna i 1939 års lag med vissa justeringar till balken. RR kan inte direkt tillämpa RBs regler förutsättningarna för om resning och även en analogitillåmpning kan erbjuda problem. Reglerna är nämligen skrivna för tvistemåls- och brottmålsavgöranden, och den åtskillnad som görs mellan dessa kategorier av avgöranden försvårar inte sällan analogisk tillämpning. Det är inte en direkt ovanligt att varken det ena eller det andra systemet för passar förvaltningsrätten. Vad som också krånglar till frågor analogisk om tillämpning är att RB kom att hänföra de flesta formella felaktigheter till domvilloinstitutet. För verksamheten i RR finns det förut som angetts inget lagligt stöd för att tillämpa ett sådant institut. Det har emellertid åtminstone tidigare hävdats att RR ansett sig analogivägen bunden RBs regler i den mån ärendena kunnat av betraktas jämförbara med rättegångsmålen

som se t.ex. SOU

196427 s. 622 och på den punkten torde det inte ha inträffat någon ändring. Allt eftersom tiden gått också såvitt kan utläsas synes - av RRs beslutsmotiveringar följsamheten till RBs regler kommit - att bli alltmera utbredd över det vida tält inom vilket RR haft att pröva frågor om resning. RR har emellertid i ganska stor utsträckning också behövt välja andra vägar än de RB anvisar när det gäller beviljandet extraav ordinära åtgärder inom förvaltningsrätten. En betydande överensstämmelse synes för många situationer förekomma mellan RRs rättstillämpning och rättstillämpningen i allmän domstol beträffande andra avgöranden än tvistemåls- och brottmålsavgöranden.

96 överväganden SOU 1992138

En utgångspunkt när det nu gäller utformningen av regler angående resning är givetvis RRs hittillsvarande praxis. Också rättstillämpningen i HD behöver uppmärksammas. Praxis är inte alldeles lätt att överblicka. Ser till avgöranden i RR kan man konstatera att det man ñnns en ganska utförlig redogörelse i besvårssakkunnigas slutbetänkande SOU 196427. Ragnemalm har för sin år 1973 utgivna bok Extraordinära rättsmedel i förvaltningsrätten gjort en systematisk genomgång av HD- och RR-avgöranden omfattande cirka 2000 administrativa mål. Det är emellertid mycket som har hänt under de decennier som förflutit sedan de angivna redogörelserna kom till. Antalet i RRs årsbok redovisade resningsfall har ökat från 55 år 1973 till 161 år 1990 och antalet bifallna ansökningar från 13 det först angivna året till 45 det sist angivna året. Jämförelser mellan totalt antal fall eller antal bifall ger emellertid knappast ens en antydan om hur reglerna faktiskt tillämpas och detta även om man kunde ställa antalen i relation också till det totala antalet ordinärt prövade fall. Man skulle snarare ha anledning finna viss vägledning i den procentuella andelen bifall, 24 % år 1973 och 28 % år 1990. Andelen bifall torde emellertid böra ses som ett mått på enskildas oförmåga att mera tillgodogöra sig vad som är gällande praxis än på restriktiviteten i rättstillämpningen. Vad man säkert kan slå fast är att det har tillkommit ett stort antal refererade avgöranden från RR rörande de extraordinära rättsmedlen efter det att Ragnemalms bok utkom. Det bör i detta sammanhang framhållas att äldre avgöranden i allmänhet var knapphändigt motiverade och sällan refererades. Ragnemalm ansåg sig därför ha anledning framhålla a.a. 188 att det varit hart när omöjligt att i s. olika konkreta fall exakt avgöra vilka skäl som bestämt utgången. Ragnemalm hävdade emellertid att det i RR normalt företogs en relativt fri prövning, innefattande avvägningar mellan sökandens krav på att vederfaras materiell rättvisa och det allmännas eller av ärendet berörd enskilds intresse av att det lagakraftvunna avgörandet stod fast a.a. 188. Inom ramen för en totalbedömning av diskretionär s. karaktär kunde enligt Ragnemalm tyngdpunkten ligga antingen på nytillkomna omständigheter och bevis eller på felaktigheter från myndighets sida, oftare blev det enligt Ragnemalm fråga om ett men samspel mellan olika faktorer. I ett annat sammanhang Förvaltningsprocessråttens grunder, 7e uppl. år 1992, s. 135 har Ragnemalm förklarat allmänt kan säga, RR tillåter sig stor frihet i sin att man att strävan att med resningsinstitutets hjälp skapa materiell rättvisa. När behandlar resningsinstitutet de lege ferenda, dvs. ur ett man nu reformperspektiv, kan visserligen konstatera att det inte synes ha man uttryckts någon kritik mot RRs nuvarande praxis. Likväl synes man kunna hävda att det förekommer skäl som talar för att man inte idag

sou 1992138 överväganden 97

för alla situationer beviljar resning efter samma mönster som tidigare. Det är att märka att de rättsfall från RR för vilka Ragnemalm redogjorde i 1973 års framställning nästan alla härstammar från en tid under vilken RR för en stor andel av målen var såväl första som sista domstolsinstans. På ett stort antal andra områden kunde det över huvud taget inte förekomma någon domstolsprövning. Under 1970- och 1980-talen har emellertid förekommit ett omfattande lagstiñningsarbete i syfte att skapa garantier för att den enskilde skulle kunna hävda sina anspråk inom förvaltningsrätten. I början av 1970-talet skedde sålunda ingripande reformer beträffande förfarandet i förvaltningsmyndigheter och förvaltningsdomstolar. En särskild förvaltningslag tillskapades för de förra och för domstolarna infördes FPL. Målet var att åstadkomma en handläggningsordning skulle tillgodose även högt ställda anspråk på som rättssäkerhet. Reglerna om förfarandet i förvaltningsmyndighet har vidareutvecklats genom den nya förvaltningslagen 1986223. År 1971 började samhället att också bygga länsdomupp en stolsorganisation och denna har jämte kammarrättsorganisationen under årens lopp tillförts avsevärda förstärkningar. Utvecklingen har undan för undan kommit att innebära att en allt mindre andel av de förvaltningsrättsliga frågorna är undandragna möjligheten av en kvalificerad ordinär domstolsprövning även innefattande möjligheter till överklaganden i högre domstolsinstans. I betydande omfattning präglas förfarandet såväl i förvaltningsmyndighet förvaltningsdomstol av den s.k. ofñcialprincipen. Den som principen innebär att samhället har relativt långtgående skyldigheter. Varje förvaltningsmyndighet skall enligt 4 § förvaltningslagen lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor rör myndighetens verksamhetsområde. Enligt 7 § samma som lag skall myndigheten vid handläggningen bl.a. beakta möjligheten att själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter. Vid domstolsprocess gäller enligt 8 § FPL att domstolen skall tillse att mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver och att domstolen vid behov skall anvisa hur utredningen bör kompletteras. Under förfarandets lopp bör en part på allra bästa sätt göra klart för sig vilka omständigheter och bevis han bör föra fram. Behöver han eventuellt någon form hjälp från än beslutsorganet kan

i av annan

sådan enligt därför givna bestämmelser enligt den år 1972 tillges komna rättshjälpslagen 1972429. Om enskild part anser sig en orättvist bedömd beslutsorganet i något hänseende bör han i första av hand utnyttja möjligheterna till överklagande. Skälen för resning i de fall där den domstol eller den myndighet träffat det avgörande beslutet trots allt har gjort fel blir dock inte som mindre framträdande på grund den redovisade utvecklingen. av

98 överväganden

SOU 1992138

Tvärtom kan utvecklingen sägas ha strukit under den ökade betydelse som numera måste tillmätas den enskildes krav på att få kvalificeen rad och därmed korrekt bedömning av sin sak. För det fallet emellertid att beslutsorganet inte kan läggas något fel till last utan den åberopade resningsgrunden har med den enskildes förhållanden att göra bedömningen för många fall böra bli synes en strängare. Rimligen bör nämligen den utveckling förekommit som ges återverkningar på det sättet att möjligheterna för den enskilde att få resning på grund av sådana skäl kan återföras till honom inte blir som lika omfattande som tidigare. Vid utformningen av reglerna angående förutsättningarna för resning synes man mot den angivna bakgrunden ha anledning att nu starkare än tidigare betona vikten att enskilda i första hand har att av ta vara på de omfattande möjligheter erbjuds dem till som numera en kvalificerad ordinär handläggning. Detta innebär samtidigt att man stryker under den synnerliga karaktär de extraordinära rättsmedsom len alltid haft. Det skall nämnas att reform i den angivna riktningen får en nu konsekvenser inte bara när det gäller de extraordinära rättsmedlen. En grund för beviljande av prövningstillstånd i RR vid överklagande från kammarrätt är nämligen förut har redovisats att det - som föreligger synnerliga skäl till prövning i sak i RR, såsom att grund en för resning föreligger eller att målets utgång i kammarrätten uppenbarligen beror på grovt förbiseende eller grovt misstag. Reglerna om sådan extraordinär dispens, som inte torde ovanlig, bygger alltså vara på vad som gäller i fråga de extraordinära rättsmedlen. om En grundläggande förutsättning för resning har sedan länge ansetts vara att något extraordinärt förhållande kan påvisas talar för som

avsteg från grundsatsen lagakraftvunna besluts slutgiltighet se

om besvärssakkunnigas slutbetänkande, SOU 196427, Lag förom valtningsförfarandet s. 630. Svårighetema gäller hur dessa uttryck skall preciseras. Det kan hävdas att förvaltningsförfarandet speciella förhållanden är mer skiftande än de förhållanden RB-reglerna tar sikte på och att det på grund därav är angeläget att reglerna om resningsförutsättningama

ges en mycket elastisk utformning. Målsättningen måste emellertid vara en annan. Målsättningen måste att reglerna skall så vara ges en exakt utformning som omständigheterna tillåter, dvs. utan att det för vissa fall uppstår oacceptabla resultat. Att i praktiken inte kan man få lika stringenta regler för tvistemåls- och brottmålsavgöranden som är en annan sak. Det skall redan nu sägas att reglerna förutsättningarna inte kan om skrivas så precist att de kan göras obligatoriska, dvs. den ges karaktären att domstolen under de angivna förutsättningarna skall bevilja resning. I stället måste reglerna fakultativ utformning ges en

SOU 1992138 överväganden 99

på det sättet att domstolen får besluta om resning. I tillämpningen kan alltså inrymmas hänsynstaganden till faktorer som inte är uttryckligen redovisade i lagtexten. Fakultativa regler anger endast de rekvisit som skall uppfyllda och sätter därmed yttre gränser för i vilka fall vara resning får beviljas. Det föreligger alltså ingen rätt till resning av det skälet att det förekommer ett i lagen angivet resningsgrundande förhållande. Ett tungt vägande skäl mot resning kan exempelvis vara sådant som att verkställigheten av ett beslut gått så långt att en resning skulle innebära avsevärda komplikationer i förhållande till tredje man jfr t.ex. rättsfallet NJA 1980 s. 19 från HD. I reglernas fakultativa karaktär ligger också ett väsentlighetsmoment. De besvärssakkunniga uttalade SOU 196427 s. 630 att som riktpunkt borde gälla att resning förbehålls ärenden av större vikt. Vid tillämpning av ett så exklusivt rättsmedel som resning bör fråga sak vilken absolut eller relativt sett är av icke ringa vara om en betydelse för parten, förklarade de besvärssakkunniga. De menade att man annars inte får erforderlig balans i rättsmedelssystemet. Vad de besvärssakkunniga på den nu berörda punkten uttalade fortfarande böra anses giltigt. Särskilt viktigt är att resning inte synes beviljas i t.ex. bagatellsituationer. I det följande behandlas först den i ett föregående avsnitt berörda frågan om det för resning bör gälla en allmän förutsättning att sökanden har ett behov åtgärden. Därefter behandlas speciella av resningsskäl. Dessa skäl kan teoretiskt sett delas in i två huvudgrupper, nämligen sådana som avser sakfrågor och sådana som avser rättsfrågor. I den första gruppens fall krävs det i allmänhet en ny omständighet eller ett nytt bevis för att resning skall kunna bli aktuell. Om det inte tillkommer någonting till utredningsmaterialet kan nämligen i normala fall resning inte beviljas annat än om det tidigare materialet har bedömts oriktigt, och i den situationen rör det sig principiellt sett om ett fall enligt den andra gruppen. Det ñnns emellertid fall varken in i den ena eller den andra som passar huvudgruppen, t.ex. sådana fall där det avgörande det gäller är så oklart att det inte går att bestämma vad har beslutats. Vidare är som det i många fall omöjligt att säga om felet avser sakfrågan eller rättsfrågan. Inte minst med tanke på svårigheterna att dra fasta gränser mellan sakfrågor och rättsfrågor synes det vara en fördel att systematiskt använda uppdelningsmetod än den i sakfrågor en annan och rättsfrågor. Bland de speciella resningsförutsättningarna behandlas först fall där det förekommit ett handläggningsfel samt fall där det förekommit ett brott eller tjänsteförseelse i anslutning till rättegången, t.ex. ett en falskt bevis eller utsaga. Också jävsfall behandlas. en osann

100 Överväganden sou 1992138

Som en tredje grupp behandlas fall där det tillkommit ett material som inte varit föremål för bedömning i det tidigare förfarandet. Det gäller fall där det görs gällande en ny omständighet eller ett nytt bevis. De nu berörda fallen är de ojämförligt vanligaste. Därefter behandlas i ett fjärde avsnitt de fall där domstolen gjort ett materiellt fel vid avgörandet. Avslutningsvis tas upp frågan om det behövs en möjlighet att kunna bifalla en ansökan resning även enligt om en mer allmän regel för fall i vilka det förekommer synnerlig anledning en att bevilja resning. Ett och samma fall kan tänkas innehålla sådana omständigheter som gör att fallet kan sorteras in under flera tänkbara resningsrekvisit. Praktiskt sett torde det allra vanligaste exemplet på detta att den vara myndighet det gäller har underlåtit att fullt ut uppfylla sin utredningsskyldighet samtidigt som den enskilde har omständigheter och nya bevis att komma med. Även till sådana blandade situationer nya måste man givetvis ta hänsyn vid behandlingen tänkbara av resningsgrunder. Självklart bör under inga omständigheter svårigheterna att dra fasta gränser mellan olika kategorier av resningsskäl tillåtas medföra att man avstår från försök att strukturera materian. Det finns anledning påpeka att tillämpningen resningsreglema i av RR kan tänkas variera med hänsyn till måltyp även om det år svårt att finna moderna belägg för detta. De besvärssakkunniga menade emellertid att det ter sig försvarligt att ett liberalare betraktelssesätt än annars anläggs, när fråga är om offentligrâttsliga anspråk och resning söks till förmån för någon förpliktats till prestation som en gentemot det allmänna. I fråga om sådant som t.ex. förfarandefel synes emellertid utrymmet för den typen av hänsynstaganden vara i stort sett obeñntligt. Problemet synes framför allt det föravse hållandet att det beträffande förvaltningsmål i allmänhet bör gälla liberalare regler för resning än för tvistemålsavgöranden. Vid ställningstaganden till vilka regler i fortsättningen bör gälla bör som man emellertid hålla ögonen öppna för att det kan behöva gälla särskilda regler för speciella typer av avgöranden. Innan de olika resningsgrundema behandlas skall något sägas om dispositionen av de skilda avsnitten. Förut har sagts att RRs hittillsvarande praxis bildar den naturliga utgångspunkten för överväganden rörande resningsgrundema. Framställningsmässigt torde det emellertid ibland vara naturligare att inleda ett avsnitt med redogörelse en för RBs regler och hur dessa tillämpas i HD. RRs praxis innebär nämligen till viss del en analog tillämpning RB-beståmmelsema. av

SOU 1992 138 överväganden 101

7.9.2 Allmän förutsättning för resning

RB innehåller bestämmelser endast allmän förutsättning för om en resning, nämligen att det avgörande det gäller skall ha vunnit laga kraft. Ingenting sägs om förhållandena mellan resning och andra råttsinstitut som lagstiftningen ställer till de enskildas disposition ñr åstadkommande rättelse. Att dessa förhållanden uppmärksammas av är viktigt av flera skäl. De särskilda rättsmedlen bör inte få utvecklas till verkliga alternativ till ordinära klagomöjligheter. Resningsinstitutets extraordinära karaktär måste i stället i kanske än högre grad än i dag hållas fram, så att det klart framgår att resning endast är reservmöjlighet eller, en om man så vill, en säkerhetsventil för synnerliga situationer. Man måste också värna om de principer, ligger bakom instansordsom ningen, och om överrätternas resurser. Det kan angivna anledav nu ningar förekomma skäl att föreskriva regler begränsar möjligsom heten att få resning när sökanden kan komma till sin rätt på en alternativ väg. Vad det handlar om är i första hand om det ñnns anledning att i lag införa ett allmänt rekvisit att sökanden skall ha ett behov att få den av extraordinära åtgärden till stånd. Ett krav att sökanden skall ha ett behov att resning beviljas av utesluter praktiskt sett de fall där sökanden i stället kan överklaga, men redan i ett tidigare avsnitt har angetts att laga kraft bör utgöra en uttrycklig förutsättning för att en ansökan resning över huvud om taget skall tas upp till prövning. Därmed finns det inte någon anledning att behandla frågor om kravet på laga kraft som en behovsfråga. Frågor om det rätta förhållandet mellan resning och möjligheten till en förnyad prövning av saken är svårare att besvara än frågor om förhållandet mellan resning och laga kraft. Man kan emellertid som en regel med undantag endast för speciella fall slå fast att RR enligt nu gällande ordning inte beviljar resning när sökanden har möjlighet att komma till sin rätt genom ett nytt beslut inom för ett ramen fortsatt förfarande hos den myndighet vilken fattat det beslut mot

vilket resningsansökningen riktas se beträffande motsvarande

förhållanden i allmän domstol t.ex. rättsfallet NJA 1966 325. s. Detta medför att resning sällan bör kunna komma ifråga beträffande interimistiska avgöranden ens om dessa inte skulle kunna överklagas särskilt t.ex. därför att klagotiden gått ut. Det torde däremot vara mindre vanligt att RR i berörda fall avvisar resningsansökningen nu med hänvisning till den alternativa möjlighet sökanden har att som begära nytt beslut. I stället avslås ansökningen. I rättsfallet RÅ 1988 ref 141 upptog RR till prövning en resningsansökan beträffande ett av försäkringsöverdomstolen i mål om

102 Överväganden sou 1992138

beräkning av sjukpenninggrundande inkomst fattat beslut om avslag på yrkande om interimistiskt förordnande angående utgivande av sjukpenning. Ansökningen avslogs emellertid. Från de allmänna domstolarnas område finns det liknande fall. I rättsfallet NJA 1982 s. 674 upptog sålunda HD till prövning en resningsansökan beträffande ett beslut av arbetsdomstolen i mål uppsägning om av anställning meddelat interimistiskt beslut om anställningens upphörande. Möjligen hade det förhållandet att avvisning inte skedde i de nu berörda resningsfallen ett samband med att ett nytt beslut om interimistiskt förordnande inte skulle kunnat överklagas till RR respektive HD. I rättsfallet NJA 1988 s. 429 har emellertid HD gått längre och ansett resning kunna meddelas beträffande ett interimistiskt beslut av tingsrätt om överflyttande av vårdnad om barn. HD uttalade bl.a. att det för resning inte är något oeftergivligt villkor att beslutet äger rättskraft utan att det anses att resning kan komma i fråga under förutsättning att sådan har någon praktisk funktion att fylla. Men hänsyftning på den måltyp det gällde uttalade HD att ett interimistiskt beslut angående vårdnad om barn kan få ingripande betydelse för parterna och barnet och att vårdnadsprocessen kan dra ut på tiden. HD uttalade vidare att det interimistiska beslutet kan påverka det slutliga avgörandet, eftersom det kan befmnas olämpligt att efter en längre tids förlopp flytta barnet. Därför kan det enligt vad HD förklarade inte uteslutas att det i vissa fall kan föreligga ett verkligt praktiskt behov av att få resning i ett interimistiskt beslut om vårdnad. I rättsfallet NJA 1992 s. 420 har emellertid HD funnit att ett interimistiskt beslut i mål rått till umgänge med barn inte kan om bli föremål för resning. Här beslutades därför avvisning. om Det finns knappast anledning tro att inte RR skulle anse sig ha skäl att på den nu berörda punkten ta frågor resning enligt i upp om huvudsak samma principer som HD. Detta medför att enskild en beträffande ett interimistiskt beslut i mycket speciella fall kan ha många vägar att välja mellan, nämligen dels ett ordinärt överklagande, dels en begäran nytt beslut i instans, dels om samma en resningsansökan efter det att tiden för överklagande har gått ut. Detta synes med hänsyn till de materiella förhållandena på de rättsområden det gäller nödvändighet. För de berörda fallen måste dock vara en nu framhållas självklarhet att fråga resning inte prövas som en en om utifrån ett material förts in först efter det att det lagakraftvunna som beslutet meddelats. Det fallet att sökanden kan väcka talan rörande saken företer en ny betydande principiella likheter med det fallet att han kan gå vidare med frågan inom ramen för det tidigare förfarandet. De också synes enligt den nu gällande ordningen bedömas på i huvudsak sätt. samma Även beträffade det först angivna fallet kan sålunda man hävda att

sou 1992138 Överväganden 103

regeln är att RR inte beviljar resning när sökanden har möjlighet att komma till sin rätt att ta saken på i förgenom upp nytt ett nytt

farande se Ragnemalm, Extraordinära rättsmedel i förvaltningspro-

cessen, s. 166, men att ansökningen för den skull inte brukar avvisas. Också för de nu berörda fallen kunna hävdas att ansökan synes en om resning nästan alltid bör avslås på grund av att sökanden inte kan sägas ha behov av just den åtgärden för att komma till sin rätt. Visserligen skulle man kunna hävda att det för sökanden i del en fall kan framstå mindre meningsfullt att begära förnyad som en prövning i beslutsinstansen eftersom dess inställning redan är känd, men till en förnyad prövning hör också i de allra flesta fall möjligheter till överklaganden. Om emellertid överklagbarhet inom den allmänna förvaltningsdomstolsorganisationen eller av en annan anledning skulle vara utesluten blir skälen för resningsvägen mera framträdande. Särskilda skäl för att inte låta möjligheten att göra förnyad en ansökan hos beslutsmyndigheten hindra bifall till ansökan en om resning föreligger i de fall där speciella verkningar är knutna till själva ansökningen, såsom i t.ex. vissa patentärenden. Det kan inte förnekas att en ny grundläggande prövning ibland medför större besvär och kostnader och är kostnadskrävande än mera en prövning av en redan gjord ansökan resning. Som redan om tidigare angetts har emellertid att visa omtanke själva man om resningsinstitutet och instansordningen och överrätternas om resurser, och detta synes medföra att synpunkter det berörda slaget bör av nu

beaktas endast i sällsynta fall se t.ex. rättsfallet NJA 1952 601 där

s. resning beviljades trots att sökanden fastighetsägare hade - en möjlighet att komma till sin rätt även att påkalla ett laga genom skifte. Lika med fall i vilka sökanden har möjlighet att väcka talan en ny om saken bör behandlas sådana fall där annan rättelsemöjlighet ställts till hans förfogande, såsom t.ex. anmärkning, återvinnning eller restitution jfr SOU 196427 620. s. Skulle sökanden ha möjlighet att begära självrättelse eller omprövning hos beslutsmyndigheten utan att han skulle ha rätt till senare överklagande av det grundläggande beslutet, bör dock detta inte frånta honom rätten att få resning beviljad jfr t.ex. rättsfallet NJA 1984 s. 75 från HD. Den omständigheten att sökanden kan väcka talan rörande saken vid allmän domstol, söka nåd, begära dispens eller göra hänvändelse en till en tillsynsmyndighet sakna betydelse för tillåtligheten synes av

resning se Ragnemalm, a.a. s. 158. Inte heller bör den omständig-

heten att den, ansöker resning beträffande ett avgörande, har som om

104 överväganden SOU 1992138

möjlighet att med godtagande av det primära beslutet genom ett avgörande helt annat slag neutralisera de för honom negativa verkav ningarna av det första avgörandet inverka på resningsmöjlighetema. Om sålunda det första beslutet innebär t.ex. att viss vård skall komma till stånd bör resning inte vara utesluten på den grunden att sökanden har möjlighet att begära att vården skall upphöra. Det har diskuterats huruvida även det förhållandet att sökanden i visst fall har möjlighet att efter utgången av ordinarie besvärstid anföra särskilda besvär skulle påverka hans möjligheter att få resning

se Ragnemalm, a.a. s. 161. Frågan har blivit mindre betydelsefull

sedan den nya taxeringslagen 1990324 kom till. I och med den avskaffades nämligen systemet med särskilda besvär på taxeringsområdet. Fortfarande förekommer emellertid särskilda former av besvär

t.ex. när det gäller arvs- och gåvoskatt se 32 och 59 §§ lagen,

1941416, om arvsskatt och gåvoskatt. Vad som kan sägas tala för att möjligheten av särskilda besvär inte utesluter resning är framför allt att förutsättningarna för prövning av särskilda besvär i vissa hänseenden är mera begränsade än resningsförutsättningarna. För de fall emellertid där det särskilda besvärsinstitutet faktiskt kan användas synes det svårt att förstå varför inte i första hand detta skall ske. I rättsfallet RÅ 1981 ref 271 ansågs en fråga om resning beträffande ett beslut om skattetillägg inte kunna prövas så länge prövning pågick av huruvida extraordinära besvär kunde anföras enligt äldre taxeringsordning. Att verkställighet redan har skett är i sig inget hinder mot att bevilja resning, verkställigheten kan tillbaka. Emellertid kan om sökanden under vissa förutsättningar även beträffande dessa fall sakna behov av resning. Det gäller särskilt sådana fall där det beslut det

gäller har blivit överspelat genom ett annat beslut i undantagsfall kan

dock tänka sig att det första avgörandet behöver undanröjas till man undvikande verkställighetskomplikationer; jfr rättsfallen NJA 1974 av 295 samt NJA 1973 C 28 och 1981 s. 496 från HD; de sist s. angivna fallen angående underhållsbidrag. Det finns normalt inte något behov av att genom resning undanröja ett vitesföreläggande, om detta föreläggande redan har föranlett ett vitesutdömande. I rättsfallet RÅ 1956 ref 36 beviljade emellertid RR resning beträffande ett vitesföreläggande rörande brandskyddsåtgärder efter det att vitet dömts ut, men detta torde ha berott på att det enligt på den tiden gällande regler inte annat sätt förekom möjligheter att låta förvaltningsdomstol pröva förutsättningarna för själva föreläggandet jfr rättsfallet NJA 1975 461 där HD fann att beslutet om själva s. vitesföreläggandet saknade sådan självständig betydelse att det kunde bli föremål för resning. För det fall att det avgörande det gäller redan har verkställts på ett sådant sätt att verkställigheten inte kan göras ogjord kan på starkare

Överväganden 105

sou 1992138

grunder ifrågasättas huruvida sökanden kan ha något behov av resning. Praxis är på den punkten föga utvecklad. Man torde emellertid kunna fastställa att behovet av prejudikat på det område det gäller inte i sig kan medföra att RR tar upp frågan om resning till prövning, verkställighet inte längre kan göras ogjord. Generellt g om i torde inte heller sökandens önskan att vinna moralisk sett en seger kunna utgöra tillräckligt skäl att ta upp frågan. Emellertid har man för del fall anledning att dra paralleller med brottmålsavgöranden en beträffande vilka resning kan beviljas utan hänsyn till om avgörandet redan verkställts t.ex. frihetsberövande. Det är därför ganska genom troligt att RR i de fall där ett förvaltningsrättsligt avgörande skulle särskilt chikanerande för den enskilde skulle kunna bevilja vara resning. Såvitt gäller beslut om frihetsberövande tillkommer numera ii den omständigheten att ett upphävande av beslutet kan utgöra en förutsättning för att den enskilde skall kunna få ersättning av staten. Detsamma gäller sådana beslut som faller in under 3 kap. 7 § skadeståndslagen 1972207, dvs. beslut fattade av riksdagen, regeringen, HD eller RR jfr rättsfallet NJA 1980 s. 236 från HD; se även SOU 196427 s. 634. Betydligt tveksamt är om en sökande någonsin kan sägas ha mera behov resning när det för honom endast handlar om att inför ett av kommande nytt förfarande undanröja en bevisverkan av ett avgörande. Ett prejudikatbehov kan givetvis aldrig i sig vara tillräckligt. Den gjorda genomgången visar att förhållandena inom förvaltningsrätten när det gäller behov av en extraordinär åtgärd är växlande. Som redan de besvärssakkunniga påpekade kan man inte uppställa något generellt krav på att sökanden först skall ha prövat andra förekommande rättelsemöjligheter. Någon mera precis regel synes över huvud taget inte kunna föreskrivas utan att man för en del fall kan befara oönskade konsekvenser. För att åstadkomma en ökad stramhet när det gäller utnyttjandet av resningsreglerna skulle emellertid i lag kunna anges att åtgärden skall förutsätta att det föreligger ett behov av denna. Den lösningen skulle innebära att det fakultativa moment, vilket måste ingå i resningsreglerna, på en viktig punkt preciserades. Ett behovsrekvisit kan emellertid komma att tolkas på ett icke Önskvärt sätt. Här skall sägas att det i en del andra länder förekommer uppställer ett krav på att sökanden skall ha ett att man rättsligt intresse för. att ett domstolsförfarande skall inledas. Som Lindblom visat bygger emellertid den typen av överväganden till stor

del på cirkelresonemang se Processhinder, Stockholm 1974, s. 224.

Konsekvensen systemet kan bli att prövar saken som en fråga av man sakprövningsförutsättningar, och även ett behovsrekvisit kan om i komma att få sådana följder.

106 Överväganden

sou 1992138

Ser man ett behovsrekvisit gällande bifallsförutsättning finns som en det vidare en risk att talerättsfrågor inte kommer att uppfattas som sakprövningsförutsättningar. Det finns ytterligare en risk med ett behovsrekvisit. Ett sådant kan nämligen komma att leda till att den domstol prövar resningssom frågan för bifall till en resningsansökan ställer omotiverat höga krav på sannolikhet för att det lagakraftvunna avgörandet är materiellt oriktigt, dvs. på att sökanden har rätt i fråga själva saken. om De nu berörda riskerna är sådana att böra avstå från man synes ett behovsrekvisit. Det skall i detta sammanhang sägas att det inte förekommer något sådant rekvisit i RB och att detta hitintills inte torde ha föranlett särskilt stora praktiska problem. Avslutningsvis skall sägas att resning visserligen bör subsidiärt vara i förhållande till ordinära rättsmedel men att det inte finns anledning att utsträcka subsidiariteten till reglerna förnyelse tid för om av överklagande.

7.9.3 Handläggningsfel

Av 59 kap. 1 § första stycket RB framgår dom allmän att en av domstol i vissa fall skall undanröjas på grund domvilla. Undanav röjande sker efter besvär till hovrätt eller HD. En domvillogrund är att ett mål har tagits upp trots att det har förelegat ett rättegångshinder som högre domstol haft att beakta självmant vid ett överklagande första punkten. En annan grund är att dom har getts mot en någon som inte har varit rätteligen stämd och inte heller har fört talan i målet eller att genom domen någon som inte har varit part i målet lider förfång andra punkten. En ytterligare grund är att domen år så mörk eller ofullständig att det inte den framgår hur domstolen av har dömt i saken tredje punkten. En mera allmän grund är att det i rättegången har förekommit ett annat grovt rättegångsfel kan som antas ha inverkat på målets utgång fjärde punkten. Besvär, som grundas på en omständighet inte tidigare har som åberopats i målet, skall i fjärde punktens fall avvisas, klaganden om inte gör sannolikt att han har varit förhindrad att åberopa omständigheten i rättegången eller han annars haft giltig ursäkt att inte göra det. Av 59 kap. 4 § RB framgår att det sägs dom även gäller som om beslut. Som angetts tidigare har domvilloinstitutet ingen motsvarighet inom förvaltningsrâtten. I del fall där förvaltningsmyndighet eller en en förvaltningsdomstol tillämpat formell bestämmelse oriktigt beslutar en emellertid RR efter ansökan resning. Förut har angetts att - - om denna ordning i princip bör behållas. Besvärssakkunniga föreslog i sitt slutbetänkande SOU 196427

SOU 1992138 Överväganden 107

Lag om förvaltningsförfarandet att RR skulle få besluta om resning, om på grund av fel vid ärendets handläggning synnerlig anledning förekom att saken prövades ånyo. De sakkunniga menade att det skulle vara fråga om stötande fel eller särskilt uppseendeväckande

förbiseenden från beslutsmyndighetens sida se betänkandet s. 642.

Det är att märka att de besvärssakkuniga som nämnts redan i ett tidigare avsnitt även föreslog ett nullitetsbesvärsinstitut som skulle ta hand om en del förfarandefel, nämligen sådana som var så grova att det träffade avgörandet måste anses sakna laga verkan. Att besvärssakkunnigas förslag var mycket allmänt formulerat och restriktivt gentemot tanken på beviljande av resning på grund av en formell felaktighet måste ses mot bakgrund av äldre förhållanden inom förvaltningen och förvaltningsrättskipningen. De sakkunniga hade visserligen lagt fram förslag om betydelsefulla reformer både såvitt gällde förvaltningsförfarandet och förfarandet i förvaltningsdomstol. Vidare var en länsdomstolsorganisation påtänkt. Det var emellertid med all säkerhet svårt att överblicka hur långt refonnerna skulle komma att sträcka sig och hur väl de skulle komma att slå ut. Arbetet med att fördjupa och stärka rättssäkerheten inom förvaltningen avstannade inte i och med den reform som skedde på grundval av de besvärssakkunnigas förslag. Här skall särskilt erinras om den nya förvaltningslag, som tillkom år 1986. I en vid tiden för de besvärssakkunnigas slutbetänkande oanad utsträckning kan förvaltningsbeslut bli föremål för domstolsprövning. Processen sker i allmänhet i första instans i någon av länsrättema, och överklagande kan nästan alltid ske åtminstone till kammarrätt. Såväl länsrättsorganisationen som kammarrättsorganisationen har byggts ut kraftigt under de senaste decennierna. De genomförda reformerna bör ses som uttryck för de ökade krav på rättvisa som medborgarna ställer när det gäller förvaltningssaker. För realiserandet av detta krav har det för samhället varit ofrånkomligt att ge betydande resurser hanteringen inte bara av de materiella frågorna utan även de processuella. Materiell rättvisa är till inte ringa del beroende av att det också i formellt hänseende går rätt till. När bedömer behovet av remedier mot eventuella förman nu farandefel synes det svårt att förstå varför konsekvenserna av ett fel skall vara olika i allmän domstol och i förvaltningsdomstol. För det allmänna rättsmedvetandet och för en enskild part kan vidare ett grovt sådant fel begånget av en förvaltningsmyndighet i samband med ett lagakraftvunnet avgörande antas vara i samma grad oacceptabelt som ett likartat fel i en förvaltningsdomstol. Det är alltså mera felets än det beslutande organets karaktär som bör vara avgörande. En annan sak är att förvaltningens särskilda natur medför att det normalt bör gå till på ett annat sätt vid handlägg-

108 Överväganden

sou 1992138

ningen av ett förvaltningsärende än vid handläggningen av t.ex. tvistemål och brottmål i allmän domstol. En annan sak är också att det inom förvaltningsrätten inte finns alls lika många formella regler vilka kan överträdas på ett sådant sätt att extraordinär åtgärd bör en bli aktuell. Det som har sagts nu medför att det såvitt gäller betydelsen i extraordinära sammanhang av formella felaktigheter framstår numera som motiverat att för förvaltningsrättens del anlägga ungefär samma synsätt som det man bör anlägga enligt RBs regler. Därmed är dock inte sagt att RBs domvillogrunder bör utgöra resningsgrunder inom förvaltningsrätten. Delvis synes frågan vilka handläggningsfel skall kunna som föranleda resning vara ganska enkel att besvara. Att nämligen de allra flesta av de fel vilka motsvarar de i 59 kap. l § första till som anges tredje punkterna RB i princip hör till denna fel torde grupp av knappast kunna bestridas. Resningsinstitutet har redan utifrån

nuvarande reglering kommit till användning i RR när det gäller flera

fall av det berörda slaget se t.ex. SOU 196427 628.

s. När det gäller behörighetsbrister bör emellertid uppmärksammas att det såvitt gäller förvaltningsmyndigheter och förvaltningsdomstolar inte torde förekomma behörighetsbrister vilka inte skall beaktas ex officio i samband med överklagande. Vidare bör uppmärksammas att det på förvaltningssidan efter laga kraft inte alltid - - spelar samma roll som på den allmänna domstolssidan vilken flera sidoordnade av myndigheter eller domstolar faktiskt kommit att besluta. Mot den som bakgrunden bör RR kunna bevilja resning, ett det slag om organ av som meddelat det lagakraftvunna avgörandet inte haft behörighet att företa någon prövning av det slag som förekommit. I den situationen rör det sig om ett verkligt grovt handläggningsfel. Resning bör också kunna beviljas ett avgörande har om getts mot någon som inte fått det tillfälle att yttra sig han skulle ha haft. som Denna situation ett typexempel på ett grovt handläggningsfel. ger Emellertid synes man inte alltid ha anledning att bevilja resning av det skälet att avgörandet getts mot någon inte fått det tillfälle som att yttra sig som han borde ha haft. Det finns sålunda undantagsfall i vilka resning inte bör beviljas, det är klart att underlåtenheten om att kommunicera saknat betydelse för utgången

se t.ex. RRs beslut i

mål nr 5347-1990.

Den i RB förekommande domvillogrunden att någon inte varit som part lider förfång torde tillämpas endast i mycket speciella fall inom det allmänna domstolsväsendet. Som inte helt opraktiska exempel torde man kunna tänka sig den situationen att någon i falskt har namn väckt talan mot annan och den situationen att utan medverkan av en lagfaren ägare till en fastighet en annan beviljats lagfart person beträffande samma fastighet. Det inte nödvändigtvis behöva synes

sou 1992132; Överväganden 109

röra sig om ett fel från myndighetens eller domstolens sida jfr Welamson, Rättegång VI 2a uppl., 238. s. Det âr föga troligt att det inom förvaltningsrätten behövs en resningsmöjlighet för de berörda fallen annat än när det rör sig nu om ett grovt handläggningsfel. En resningsgrund bör i vart fall inte ges den allmänna utformning RB-regeln för lekman kan ha. som en synas Att förfångsrekvisitet har mycket speciell och begränsad innebörd en torde nämligen vara okänt för de flesta lekmän. Det har sagts som nu talar starkt för att beträffande de behandlade situationema bör man nu falla tillbaka på de resningsgrunder i övrigt bör gälla inom som förvaltningsrätten. Även avgörande förvaltningsmyndighet om ett av en eller förvaltningsdomstol i undantagsfall skulle så oklart det inte vara att av avgörandet framgår vad som har beslutats kan resning behöva beviljas. I rättsfallet RÅ 1990 ref 12 förklarade RR efter att ha konstaterat att det beslut det gällde inte stred mot lag innebörden - att av ett villkor i beslutet visserligen var oklar att innebörden inte men var så mörk och ofullständig, att därav inte framgick vad i som huvudsak avsetts. RR hänvisade därvid till 59 kap. l § punkten 4 RB, men den hänvisningen torde avse lagrummet i dess lydelse före den 1 september 1989 då den äldre Gärde punkten blev den tredje nya punkten. Rättsfallet klart vid handen att RR redan idag kan synes ge bevilja resning i de nu berörda fallen. Att ett avgörande kommer att framstå mörkt och ofullständigt som i fråga om hur det har beslutats i saken beror i de allra flesta fall nog på att beslutsorganet har gjort sig skyldigt till ett grovt fel. Man skall dock inte vara säker på att så är fallet helt undantagslöst. Skulle det inte ha förekommit något formellt fel i handläggningen bör resning kunna beviljas enligt sådan resningsgrund allmänt en som mera avser förekomsten av en synnerlig resningsanledning. Rör det sig emellertid endast om en beslutsmotivering finns det varken i det eller det ena andra fallet anledning att besluta resning jfr Welamson, om a.a. s. 235. Den hittills gjorda genomgången visar att de tre första punkterna i 59 kap. l § första stycket RB såvitt gäller förvaltningsrätten kan innefattas i en resningsgrund tillåter resning när det förekommit som ett grovt handläggningsfel eller när det i övrigt ñrekommer en synnerlig anledning. En allmän fråga är såvitt gäller mera om man förvaltningsrätten även generellt kan ha förekomsten ett grovt av formellt fel resningsgrund. som Det har sitt intresse att jämföra RBs domvillogrund avseende grova rättegångfel med RBs resningsgrund beträffande lagstridig rättstillämpning. Det finns klara likheter inte minst i det avseendet - att det i båda fallen handlar om oriktig rättstillämpning det finns - men

110 Överväganden sou 1992138

också skillnader i konstmktionen. En sådan skillnad ligger i att det för resningsfallet ställs upp ett krav på att felet skall vara uppenbart. För bifall till besvär över domvilla gäller i stället i princip - att felet skall vara grovt. Uppenbart och grovt är inte riktigt samma sak. Uppenbarhetsrekvisitet hänför sig till en bevisningsfråga. Det gör inte uttrycket grovt. När bestämmelserna om besvär över domvilla tillkom uttalade

föredragande departementschefen bl.a. se NJA 1940 s. 189 att

frågan huruvida ett rättgångsfel var att bedöma som grovt överlämnats domstolens bedömanden med hänsyn till förhållandena i varje särskilt fall. Som exempel anförde han att underrätt avgjort ett mål

om grovt brott utan att den tilltalade varit personligen tillstädes, att

domstolen dömt över annat än det om vilket talan väckts eller fullföljts eller att en dom bestämts genom oriktig röstberåkning. Till andra grova rättegångsfel kan i allmän domstol räknas t.ex. underlåtenhet att vid avgörande på handlingarna framlägga viktigt material. Såsom exempel på rättegångsfel, som efter omständigheterna kan vara att bedöma som grova eller icke grova, nämndes vid

tillkomsten av RB se NJA 1943 s. 741 att fortsatt huvudför-

handling hållits utan att förutsättningarna därför varit för handen eller att dom meddelats efter den i lag föreskrivna tiden. Såsom exempel

på rättegångsfel, som inte är grova, nämndes se NJA 1943 s. 653

bl.a. att domstolen tillåtit bevisning rörande en omständighet som saknat betydelse, underlåtit att höra part personligen eller anlita sakkunnig, trots att detta behövts, eller vägrat part att förebringa bevisning av betydelse i målet jfr dock i sist angivet hänseende t.ex. NJA 1976 C 473. Till icke grova rättegångsfel räknas alltså åtskilliga oriktigheter med avseende på inhämtande av utredning i målet. v Huruvida ett rättegångsfel bör bedömas som grovt eller icke beror således i första hand på beskaffenheten av den regel som har blivit åsidosatt. Är det fråga särskilt viktig regel, det sig motiveom en ter rat att dess åsidosättande alltid bedöms som grovt rättegångsfel. Såsom särskilt viktiga bör därvid enligt Welamson a.a. s. 134 rimligtvis betraktas regler, vilkas iakttagande alltid eller åtminstone ofta påverkar utgången målet. I vad mån domstolen förfarit av vårdslöst eller uppsåtligt saknar all betydelse. För att kunna föranleda bifall till bevär över domvilla räcker det inte att felet är av det grova slaget, dvs. normalt av ett slag som typiskt sett orsakar en oriktig dom. Det krävs också att felet faktiskt sett kan antas ha inverkat på målets utgång. Detta innebär att det för sambandet mellan felet och den oriktiga utgången förekommer ett beviskrav av lägsta slag. Ett icke grovt rättegångsfel kan inte föranleda bifall till besvär över domvilla ens om det är uppenbart att det har kommit att orsaka ett

sou 1992138 överväganden 111

oriktigt avgörande.

Det finns åtskilliga avgöranden RR visar resning kan av som att beviljas när den myndighet fattat det beslut vilket som mot ansökningen resning riktas har gjort sig skyldig till om ett grovt

handläggningsfel se härom t.ex. SOU 196427 628. Alla formella

s. felaktigheter föranleder emellertid inte bifall. Även när det gäller formella oriktigheter i ett avgörande måste man ta hänsyn till att intressena bakom de principer medför sak som att en inte kan tas upp på nytt i ordinär ordning kan väga tungt. Samtidigt kan emellertid just de formella oriktighetema särskilt stötande vara för såväl parter allmänhet. som I fortsättningen bör därför formella fel i handläggningen kunna föranleda resning de är allvarligare slag. När det gäller beslut om av

förvaltningsmyndigheter kan givetvis inte tala rättegångsfel.

man om Som en formulering passade för såväl beslut förvaltningsav en myndighet som avgöranden förvaltningsdomstol kunna väljas av synes att resning får beviljas om det i målet eller ärendet har förekommit

ett grovt handläggningsfel. Som torde ha framgått av det tidigare anförda kan uttrycket grovt inte bytas ut mot uppenbart. I stället kan tänka sig komman att binera uttrycken, men det skulle innebära inte motiverad neden värdering av de formella felen jämfört med hur de värderas och bör

värderas på den allmänna domstolssidan.

Ett ytterligare krav bör liksom enligt RB att det föreligger - - vara en viss sannolikhet för att felet inverkat på avgörandet. Frågor om ñrhållandet mellan ett begånget fel och den materiella utgången i det

lagakraftvunna avgörandet kommer i resningssammanhang inte sällan i en annan belysning i RR än i allmän domstol. Det hänger samman med att RR oña sitter med alla kort på handen medan i allmän domstol förekomsten t.ex. muntlig bevisning fördunklar bilden. av Om det lagakraftvunna avgörandet bedöms riktigt i sak trots vara det förekomna felet kan felet inte ha inverkat på målets utgång och resning skall därför inte beviljas. Den omständigheten att ett lagakraftvunnet avgörande bedöms oriktigt är varken vara en nödvändig eller en tillräcklig betingelse för beviljande resning. Det av måste i stället kunna göras ett sannolikhetsantagande rörande ett orsaksförhållande mellan felet och oriktig utgång. På sätt en samma som i allmän domstol bör krävas att felet kan antas ha inverkat på

målets utgång.

Inte ovanligt är att ett handläggningsfel består i beslutsorganet att gjort sig skyldigt till oriktig rättstillämpning underlåtenhet en genom att inhämta utredning eller underlåtenhet att bereda genom part tillfälle att komma med viss utredning, dvs. domstolen eller att förvaltningsmyndigheten brustit i vad brukar betecknas som numera

112 överväganden SOU 1992138

som materiell processledning respektive utredningsskyldighet. Inte ovanligt torde att part som ansöker om resning anför dels att vara en beslutsorganet har brustit i sina skyldigheter i det hânseendet, dels att han har nya omständigheter och bevis att komma med. Sådana fall skulle kunna ses som exempel på vad som förut betecknats som blandade fall. Systematiskt kan man emellertid uppfatta situationen även på andra sätt. En underlåtenhet att part det tillfälle att ange sina omständigge heter eller bevis han har rätt till kan exempelvis uppfattas som fallande inom tillämpningsområdet för regler antingen om handläggningsfel eller om oriktig rättstillämpning. Oavsett vilket alternativ man i det hänseendet väljer skulle de nya omständigheter eller bevis parten åberopar i resningsärendet kunna ses som bevis för att det föreligger ett adekvansförhållande mellan beslutsorganets agerande och oriktigt avgörande. Är de omständigheterna och bevisen ett nya mycket starka kan det vara styrkt att handläggningsfeletden oriktiga rättstillämpningen orsakat oriktig dom. Är de mindre starka en kanske inte mer kan anses utrett än att handläggningsfeletden oriktiga råttstillämpningen kan antas ha inverkat på målets utgång. Det är emellertid inte minst med tanke på motiven till RB och rättstillåmpningen i RR och HD svårt att hävda att ett oriktigt agerande när det gäller materiell utredningsskyldighet eller processledning skulle kunna vara grovt annat än under speciella omständigheter. Detta gör att fallen inte riktigt passar in bland de andra fall där resningsgrunden är ett handläggningsfel. Redan här skall sågas att fallen inte heller passar in bland de andra fall där en oriktig rättstillämpning skulle kunna vara resningsgrund. Ett fel ligger nämligen inte till grund för det avgörande det gäller. I stället förefaller det vara naturligt att hänföra de nu berörda fallen till den resningsgrund som gäller nya omständigheter och bevis. Att beslutsorganet i det redan avslutade förfarandet försummat sin materiella processledning eller utredningsskyldighet kan därvid ses som ett utmärkt exempel på fall där parten skall få åberopa det nya materialet. Detta medför bristande materiell processledning att en eller utredningsskyldighet inte i sig medför resning annat än under den förutsättningen att felet har orsakat att ett sannolikt väsentligt material har hållits borta från processen. Ett relativt gott belägg för att den framförda åsikten leder till ett nu resultat som överensstämmer med nuvarande praxis i RR synes man få rättsfallet RÅ 1988 ref 132 där RR fann att regeringen borde ha av inhämtat en miljökonsekvensbeskrivning innan regeringen fattat det beslut mot vilket ansökningen om resning riktade sig. RR beviljade dock inte resning på den grunden, eftersom det inte framstod som sannolikt att förebringandet av beskrivningen skulle ha lett till annan utgång i ärendet hos regeringen. Skälen torde inte kunna bygga på

SOU 1992138 överväganden 113

annat än en analog tillämpning av RBs regler om resning på grund av nytt bevis. Det finns dock även speciella fall av åsidosatt utredningsskyldighet. Rättsfallet RÅ 1980 ref 220 avsåg dlen situationen att regeringen hade lämnat tillstånd enligt byggnadslag till viss industri utan att i enlighet med ett motivuttalande till den lagen ha hört koncessionsnämnden för miljöskydd. Ärendet ansågs inte ha blivit handlagt i enlighet med Föreskriften i 7 kap. 2 § regeringsformen att vid beredning av regeringsärende behövliga upplysningar och yttranden skall inhämtas från berörda myndigheter. Tillståndsbeslutet angavs härigenom ha fattats utan att en väsentlig förutsättning för prövningen hade förelegat. På den grunden beviljades resning. Felaktigheten var alltså av processuellt slag, eftersom den hänförde sig till utredningsskyldigheten. Emellertid sades ingenting om adekvansförhållandet. Det berörda rättsfallet är emellertid speciellt inte minst till följd av att bestämmelsen i regeringsformen åsidosatts och bristen avsåg ett yttrande av en myndighet som var intressent rörande saken. Här kommer man in svåra problem om hur man rättspolitiskt sett bör

se på partsbegreppet se domstolsutredningens betänkande, SOU

1991106, Domstolarna inför 2000-talet, Del A, s. 480. Fallet har därmed betydande likheter med det fallet att en part inte har blivit hörd på rätt sätt, ett fall som konstituerar ett handläggningsfel som är grovt. Det är därmed långtifrån något rent fall angående försummad utredningsskyldighet. I framställningen har hitintills inte gjorts någon åtskillnad mellan olika fall alltefter vilken av parterna det allmänna eller en enskild part som påkallar den extraordinära åtgärden. I allmän domstol görs över huvud taget inte någon sådan åtskillnad när det gäller rättegångsfel och starka skäl synes tala för att en förvaltningsdomstol på den punkten inte bör förfara på annat sätt jfr vad som i ett senare avsnitt sägs i fråga om materiella fel. Mot vissa domvillofel måste en part som vill ha rättelse reagera inom viss tid. Tiden beräknas med utgångspunkt antingen från det att avgörandet vann laga kraft eller från det att parten ñck kännedom om felet. Den typen av regler kommer att behandlas närmare i ett senare avsnitt. I fråga om den allmänna domvillogrunden, dvs. den vilken gäller andra rättegångsfel än de i de tre första punkterna av 59 kap. grova 1 § RB nämnda, ñnns även annan typ av regel som begränsar en parts möjligheter att göra felet gällande. Som redan nämnts skall nämligen besvär över sådan domvilla avvisas, om de grundas på en sådan omständighet inte tidigare har åberopats i målet och som klaganden inte gör sannolikt att han har varit förhindrad att åberopa omständigheten i rättegången eller han annars haft giltig ursäkt att

114 Överväganden sou 1992138

inte göra det. Även för avgöranden inom förvaltningsrätten kan det vara befogat att uppställa en begränsning i klagomöjlighetema beträffande de grova handläggningsfelen för sådana fall där avgörandet kunnat

överklagas. Det kan inte rimligt att part

vara en som anser att ett sådant fel har begåtts skall utan vidare kunna förhålla sig passiv i

grundärendet och under besvårstiden och därefter ha möjlighet att

beviljas resning på grund felet. I första hand måste i stället av av parten krävas att han överklagar ordinärt i den mån detta är möjligt. Det gör han nog också nästan alltid. En uttrycklig bestämmelse är emellertid särskilt motiverad åtminstone såvitt jävsfallen, avser eftersom tiden för att framställa jävsinvändning kan förfallen en vara enligt 4 kap. 14 § RB till vilket lagrum 41 § FPL hänvisar. Också för andra fall framstår det motiverat att ha uttryckliga begränsningar som som utesluter oursäktliga fall. I fortsättningen bör därför vid ansökan resning beträffande - om ett beslut som kunnat överklagas på den grunden att beslutet tillkommit efter ett grovt handläggningsfel sökanden ha att visa ursäkt för - en att han inte i stället överklagat beslutet.

7.9.4 Brottslighet, jäv

m.m.

Enligt RB kan i åtskilliga fall resning beviljas på den grunden att det har begåtts en förseelse eller ett brott med avseende på processen eller förekommit jävssituation eller ett förfalskat bevis. en Av 59 kap. l 3 §§ RB framgår sålunda att resning kan beviljas om någon ledamot av domstolen, där anställd tjänsteman eller i brottmål åklagaren med avseende på målet har gjort sig skyldig till brottsligt förfarande eller tjänsteförseelse eller något brott om som har avseende på målet ligger ombud, ställföreträdare eller i brottmål försvarare till last samt brottet eller tjänsteförseelsen kan antas ha inverkat på målets utgång. Med ombud och ställföreträdare torde

avses endast de som uppträtt på sökandens sida se Cars, Om resning

i rättegångsmål, 135. s. Vidare kan resning beviljas om skriftlig handling, åberopats till som bevis, har varit falsk eller om ett vittne, sakkunnig eller tolk en en eller i tvistemål part hörts under sanningsförsäkran har - - en som avgett falsk utsaga samt handlingen eller utsagan kan antas ha inverkat på utgången. Till förmån för en tilltalad kan som strax skall närmare utvecklas även vissa jävssituationer föranleda resning. Åtminstone bortser från jävsfallen om man rör det sig genomgående om mycket ovanliga omständigheter. För kanske de flesta de fall av där en tillämpning av de nu berörda bestämmelserna kan bli aktuell

SOU 1992138 Överväganden 115

gäller vidare att sökanden i stället skulle kunna åberopa att det har tillkommit en ny omständighet eller ett nytt bevis. De berörda bestämmelserna kan dock vara fördelaktiga för honom, eftersom de ger honom bevislättnader, något dock kanske inte är motiverat som

för alla de fall som omfattas av bestämmelserna se Welamson, a.a.

s. 206. De fall för vilka bestämmelserna behövs är under alla omständigheter mycket få. Det hindrar givetvis inte att behovet av en resningsmöjlighet är mycket stort när någon av omständigheterna faktiskt inträffar. Fallen är till sin natur kraftigt stötande. Detta medför att man i fråga om förvaltningsrättsliga frågor på den nu berörda punkten måste i huvudsak ha samma möjligheter att bevilja resning som allmän domstol har. De förhållanden som enligt de nu berörda reglerna kan konstituera resning är också så sällsynta att deras generella beaktande som resningsgrunder föga äventyrar de intressen som ligger bakom reglerna om att vissa avgjorda saker inte kan bli föremål för ny prövning i ordinär ordning. Vad man emellertid kan diskutera är om det behövs några detaljerade regler eller om man kan falla tillbaka på en allmän regel. Besvärssakkunniga föreslog i sitt slutbetänkande SOU 196427 Lag om förvaltningsförfarandet att resning alltid skulle kunna beviljas om det på grund av något särskilt förhållande förekom synnerlig anledning att saken prövades ånyo. De sakkunniga menade att en sådan regel skulle täcka in bl.a. de fall där någon i rättegången inblandad begått ett brott med avseende på rättegången eller där det förekommit ett falskt bevis eller en falsk utsaga. Det kan i och för sig förefalla märkligt att man i en uppräkning i lag av tillåtna resningsgrunder inte nämner de kanske allvarligaste fallen. Samtidigt är det emellertid om man begränsar sig till fallen av brott, tjänsteförseelser och falsk bevisning m.m. i allmänhet så klart att resning bör beviljas, att det med tanke på fallens udda karaktär för det praktiska rättslivets behov bör räcka med en allmän regel enligt vilken resning kan beviljas om det förekommer synnerliga anledning. Jävsfallen är mera frekventa och en mera utförlig reglering synes kunna klarlägga några viktiga spörsmål i fråga om de närmare villkoren för beviljande av resning. På det nu berörda området bör således endast jävssituationen uttryckligen omnämnas i lagtexten såsom resningsgrundande. Från början fanns det i 59 kap. 1 § RB en bestämmelse om att en dom skulle undanröjas på grund av domvilla om domstolen inte varit

domför. I motiven till den bestämmelsen se NJA 1943 s. 741

hade processlagberedningen uttalat att bestämmelsen hade tillämpning också i det fallet att en ledamot av domstolen varit jävig. En part som

116 Överväganden sou 1992138

ville göra ett sådant fel gällande hade emellertid i första hand att fullfölja talan om jävet i vanlig ordning. Bestämmelsen hade därmed avseende endast på sådana jävssituationer i vilka parten inte haft

möjlighet att göra jävet gällande på det sättet.

Dessutom kunde givetvis ett jäv göras gällande som domvilla enligt den allmänna regeln om grova rättegångsfel, dock med den begränsningen att jävet skulle kunna antas ha påverkat utgången i målet. Såväl beträffande lagfaren domare som beträffande åklagare fanns efter ämbetsansvarets avskaffande vid sidan av domvilloreglerna möjligheten att bevilja resning, om vederbörande gjort sig skyldig till tjänsteförseelse jäv medverka i rättegången. Även i genom att trots detta fall skulle dock jävet ha inverkat på utgången i målet. Sedan HD i ett uppmärksammat resningsärende funnit att en åklagare visserligen varit jävig att detta inte kunde antas ha men inverkat på utgången infördes genom lagstiftning år 1987 prop. 19878823; SFS 19871345 den nyss antydda resningsgrunden angående jäv av lagfaren domare och åklagare. Regeln gäller endast till fördel för tilltalad i brottmål. Resning kan beviljas om det inte är uppenbart att jävet har saknat betydelse ñr målets utgång. Genom att det sättet kasta om bevisbördan i förhållande till de tidigare berörda reglerna ville man undvika det resultat som uppstod i HDfallet. Särskilt när det gäller en partsföreträdare för det allmänna är det också generellt sett svårt att leda i bevis jävsomstândigatt en het faktiskt kan ha inverkat på utgången. År 1989 prop. 19888995; 1989656 genomfördes SFS den ändringen i 59 kap. 1 § RB att den särskilda domvillogrunden för bristande domförhet togs bort. Läget är därmed för närvarande att ett domarjåv kan föranleda bifall till besvär över domvilla, men endast om felet kan antas ha inverkat på målets utgång fjärde punkten. Under förutsamma sättning, dvs. att felet inverkat på målets utgång, kan resning beviljas när en lagfaren domare tagit del i handläggningen ett mål trots av jäv. Endast till förmån för tilltalad i brottmål kan en extraordinär åtgärd beviljas utan att det kan påvisas sannolikhetsövervikt för att en jävet inverkat utgången. I det fallet gäller bestämmelserna även åklagaren. Den angivna ordningen för jävsfall synes inte till alla delar böra tjäna som förebild för en reform beträffande förvaltningssidan. Regler om jäv har en utomordentlig betydelse för rättskipningens trovärdighet, och möjligheterna att vid jäv få en extraordinär åtgärd till stånd bör vara större än vad de numera är enligt RB efter de inskränkningar som skedde år 1989. I förvaltningsdomstol bör sålunda utan hänsynstagande till vad det rör sig om för måltyp resning få beviljas, om någon företrädare för det allmänna som tagit del i handläggningen handlat i strid mot jävsreglerna och det inte är uppen-

SOU 1992138 Överväganden 117

bart att jävet har saknat betydelse för målets utgång. Den som gör jävet gällande skall alltså inte behöva göra något orsaksförhållande mellan jävet och utgången antagligt. För att inte reglerna i 4 kap. 14 § andra och tredje styckena RB till vilka hänvisas i 41 § FPL skall sättas ur spel bör en särskild regel ges för det fallet att det avgörande mot vilket resningen riktas hade kunnat överklagas. Bestämmelsen bör ha det innehållet att resning förutsätter att sökanden inte kände till den jävsgrundande omständigheten redan innan det lagakraftvunna beslutet meddelades eller att han haft en giltig ursäkt för att inte åberopa förhållandet.

7.9.5 Nya omständigheter och bevis

Den särklassigt vanligaste anledningen till resning är att det tillkommit ett nytt material i form av en ny omständighet eller ett nytt bevis. Enligt 58 kap. l § tredje punkten RB får resning beviljas beträffande ett tvistemålsavgörande, om omständighet eller bevis, som inte tidigare förebringats, åberopas och dess förebringande sannolikt skulle ha lett till annan utgång. Det krävs också att parten gör sannolikt att han inte vid den domstol som meddelat avgörandet eller genom fullföljd från denna hade kunnat åberopa omständigheten eller beviset eller att han av annan anledning haft giltig ursäkt att inte göra detta. Även beträffande brottmålsavgörande kan resning beviljas, ett om omständighet eller bevis, som inte tidigare förebringats, åberopas och dess förebringande sannolikt skulle ha lett till annan utgång. Vid resning till förmån för en tilltalad krävs dock inte såsom beträffande tvistemålsavgöranden att parten gör sannolikt att han hañ giltig ursäkt för att inte åberopa omständigheten eller beviset på ordinärt sätt. I stället krävs att det nya materialet sannolikt skulle ha lett till frikännande eller till att brottet hänförts under en mildare straffbestämmelse än den som tillämpats 58 kap. 2 § fjärde punkten RB. Det är alltså endast vissa typer av annan utgång som kan godtas. Alternativt kan till förmån för den tilltalade resning beviljas, om det med hänsyn till det nya materialet och till vad som i övrigt förekommer finns synnerliga skäl att på nytt pröva frågan, om den tilltalade har förövat det brott för vilket han dömts. I detta fall krävs alltså inte att det med viss sannolikhet kan antas att det nya materialet skulle ha lett till annan utgång. Vid resning till nackdel för den tilltalade krävs att det nya materialet sannolikt skulle ha lett till att den tilltalade dömts för brottet eller att detta hänförts under en väsentligt strängare straffbestämmelse än

118 Överväganden

sou 1992138

den som tillämpats. Det krävs också att det för brottet är föreskrivet fängelse i mer än ett år. Vid resning till nackdel för den tilltalades skall den som ansöker om resningen även göra sannolikt att han inte vid den domstol som meddelat domen eller Överklagande från genom denna hade kunnat åberopa omständigheten eller beviset eller att han av annan anledning haft giltig ursäkt att inte göra detta. Besvärssakkunniga föreslog i sitt slutbetänkande SOU 196427 Lag om förvaltningsförfarandet att resning skulle få beviljas det om med avseende på utredningen kommit fram något i väsentlig nytt som mån ställde saken i annan dager än vid ärendets avgörande. Resning skulle inte få beviljas om det kunde läggas sökanden till last att den nya omständigheten inte framkommit vid sakens tidigare behandling. RRs ledamöter förordade i ett remissyttrande över förslaget att resning på den nu punkten inte skulle få beviljas annat än när det åberopades omständigheter, inte tidigare förebragts, och deras som förebringande sannolikt skulle ha lett till utgång eller det en annan förekom synnerliga skäl att pröva saken på nytt. Mot de sakkunnigas förslag, att resning inte skulle få beviljas det kunde läggas om sökanden till last att den nya omständigheten inte framkommit vid sakens tidigare behandling, riktade RRs ledamöter inte någon kritik. När man nu skall överväga i vad mån nytt material skall kunna föranleda resning i förvaltningsdomstol har att pröva flera man tänkbara rekvisit och rekvisitmoment. För det första gäller det att bestämma vilket slags nytt material skall kunna relevant. som vara För det andra behöver man ta ställning till frågor i vad mån det om bör gälla ett krav på ursäktlighet. Först som en tredje punkt bör behandlas frågor om krav på ett orsakssamband mellan ett tänkt förebringande i den tidigare det materialet och processen av nya utgången i målet. Man måste även pröva i vad mån det kan behövas särskilda regler för den situationen resningsansökan visserligen att en inte uppfyller de allmänna kraven för resning på grund nytt av material medan det samtidigt föreligger synnerliga skäl för resning. Det skall sägas att i RRs praxis de flesta fall resning på grund av av nya omständigheter och bevis avsett taxeringsförhållanden och att den nya taxeringslagstiftning som antogs år 1990 torde ha medfört att behovet av sådan resning minskat. Den första frågan vilket slags material skall kunna - som vara relevant kan tyckas vara den enklaste att besvara. Med RBs terminologi skulle det röra sig om en ny omständighet eller ett nytt bevis. Det är en vanlig uppfattning att med omständighet i det nu förevarande sammanhanget närmast åsyftas vad inom doktrinen som betecknas rättsfakta, dvs. omständigheter omedelbar betydelse som av

för utgången se Welamson, a.a. s. 208. Man kan emellertid hävda

att också vad som inom doktrinen brukar kallas bevisfakta och

sou 1992138 Överväganden 119

hjälpfakta innefattas. Med först angiven uppfattning innefattar termen bevis i förenu varande sammanhang såväl bevismedel som bevisfakta och troligen även hjälpfakta, även om hjälpfakta praktiskt sett andra nya av orsaker sällan torde ensamma kunna föranleda resning. Att bevisfakta kan föranleda resning även i RR framgår RÅ 1955 Fi 1805. t.ex. av Om begreppet omständighet avser även bevisfakta och hjälpfakta avser givetvis begreppet bevis ingenting annat än bevismedel. Ny bevisning kan ha avseende endast på sakfrågor och på frågor

om innehållet i utländsk eller i äldre svensk rätt se 35 kap. 2 § andra

stycket RB. Det som har sagts nu medför t.ex. att nya rättsliga bedömningar av en sak eller en ny rättslig argumentering inte kan föranleda resning på den nu behandlade grunden. Ett tänkt tidigare framförande av nya rättsliga argument skulle för övrigt inte heller ha kunnat stå i något kausalförhållande till utgången jfr Ragnemalm, 191. I stället a.a. s. gäller i första hand den förut behandlade resningsgrunden för oriktig

rättstillämpning se föregående avsnitt. Självklart

kan inte den omständigheten att en lagstiftning har ändrats efter det att det lagakraftvunna avgörandet meddelades i sig föranleda resning. I fråga om betydelsen av det förhållandet att RR ändrat praxis kan hänvisas till avsnittet om oriktig rättstillämpning. I det förhållandet att omständigheterna eller bevisen skall vara nya ligger att det i princip inte räcker med ett sakkunnigutlåtande som innehåller endast en sammanställning och bearbetning det beav vismaterial som förelegat i rättegången eller en fortsatt utveckling av

de synpunkter som framförts i målet se t.ex. NJA 1975 C 125. Ett

sakkunnigutlåtande innehåller emellertid i del fall mycket dären utöver. Exempelvis beviljade RR i rättsfallet RÅ 1956 ref 36 resning beträffande ett vitesföreläggande enligt brandlagen sedan sökanden åberopat innehållet i ett inspektionsutlåtande sakkunnig av en myndighet. I en del fall kan ett senare meddelat avgörande i en annan process utgöra resningsgrund. Under vilka förutsättningar detta kan ske i HD

torde emellertid delvis vara något oklart se Welamson, a.a. s. 212

- 215; jfr beträffande förhållandena i RR Ragnemalm, 194. a.a. s. Rent formellt bör man nu helst inte nöja sig med att i lagtext ange

att det skall åberopas ny utredning eller nytt material. Det gäller

bl.a. att få bort rättsligt material ur beskrivningen och att få med

rättsfakta, och särskilt i fråga om uttrycket ny utredning kan hävdas

att det utifrån en processrättslig utgångspunkt direkt leder tankarna endast till nya bevis- och hjälpfakta. Med tanke på att förvaltningsprocessen i allmänhet inte ställer krav på att bevisning tas upp muntligt kan det vara onödigt att vid sidan omständighet nämna av ny

120 Överväganden sou 1992138

nytt bevis, om man anser att termen omständighet innefattar också bevisfakta och hjâlpfakta. Att i huvudsak använda RBs uttryckssätt omständighet eller bevis har emellertid sina fördelar, inte minst när det gäller att åstadkomma enhetlighet på denna teoretiskt invecklade men i praktiken nästan alltid mycket enkla punkt. Det skall tilläggas att RR sedan lång tid tillbaka ansett sig kunna bevilja resning även när de åberopade omständigheterna eller bevisen är nya i den meningen att de över huvud taget inte har existerat när det avgörande mot vilket ansökningen om resning riktar sig vann laga

kraft se SOU 196427 628. Många gånger är detta också

s. ofrånkomligt för att rättelse skall kunna vinnas. Som angetts redan i ett tidigare avsnitt bör man emellertid inte utan anledning frångå principen att resning skall förbehållas sådana fall där parten inte kan få rättelse på ordinär väg. Det förtjänar att i detta sammanhang påpekas att i viss utsträckning en part torde med åberopande av nyinträffade omständigheter kunna få en ny behandling av saken till stånd hos den primära beslutsmyndigheten. För ett fall där detta är möjligt bör den omständigheten nya inte föranleda resning. Det skall nämnas att det även i HD kan vara så att en omständighet inträffat efter det lagakraftvunna som av-

görandet tillåts grunda resning se t.ex. rättsfallet NJA 1991 700.

s. Att i många andra sammanhang omständighet inträffat efteråt en som över huvud taget inte skall beaktas följer materiell rätt. av Frågor om kravet pá ursäktlighet har tilldragit sig mycket stor en uppmärksamhet i RRs hittillsvarande praxis rörande resning. Som tidigare angetts uppställs i RB för resning på grund av nytt material ett krav på att parten gör sannolikt att han inte vid den rått, som meddelat avgörandet, eller genom fullföljd från denna kunnat åberopa det nya materialet eller att han eljest haft giltig ursäkt att inte göra detta. Undantag gäller endast resning till den tilltalades förmån men för sådan resning gäller andra förutsättningar. Bakom kravet på ursâktlighet ligger att en part givetvis i första hand skall ñra in de omständigheter och bevis, vilka är relevanta, redan vid den primära prövningen och senast i samband med ett överklagande. Underlåter han att begagna sig av de möjligheter som lagstiftningen i det hänseendet ger honom synes allmänt sett rimligen kunna begäras att han fogar sig i det till följd härav lagakraftvunna beslutet även om detta är oriktigt. Motsvarande betraktelsesätt synes motiverat i fråga om den som inte varit part i målet men kunnat vara det och som haft rätt att överklaga men inte utnyttjat denna möjlighet. Undantag behöver emellertid göras vid ursäktlighet. Att man som ursäkt kan acceptera att parten inte kunnat åberopa de nya omständigheterna eller bevisen redan i det tidigare förfarandet eller i samband med överklagande är en självklarhet som inte skall beröras i det följande.

sou 1992138 Överväganden 121

Welamson har förklarat a.a. s. 208 och 220 att i HD rekvisitet giltig ursäkt tillämpas med varierande stränghet för olika typer av mål. Sålunda upprätthålls enligt Welamson ursäktskravet tämligen

rigoröst i dispositiva mål se t.ex. rättsfallet NJA 1989 s. 843 medan

HDzs inställning härvidlag i indispositiva mål kan vara högst liberal. Givetvis blir det liksom i så många andra fall rörande extraordinära rättsmedel fråga om en avvägning mellan intressena bakom principerna om att en avgjord sak inte kan prövas på nytt i ordinär ordning, på ena sidan, och intresset av ett riktigt avgörande, på andra sidan. Det bör påpekas att kravet på giltig ursäkt inte alltid innebär att sökanden under det tidigare förfarandet saknat kännedom om det

nya materialet se EkelöfBoman, a.a. s. 132.

Att RR i princip upprätthåller ett krav på ursäktlighet framgår av många fall, och på samma sätt som i HD torde kraven ställas olika högt i olika mål, låt vara att det på förvaltningsdomstolssidan inte finns någon motsvarighet till de allmänna domstolarnas dispositiva

mål där kravet ställs med särskild kraft se angående kravet på giltig

Ragnemalm, 197 och rättsfallet RÅ 1987 ref 140 ursäkt t.ex. a.a. s. I och II. Till de fall där giltig ursäkt inte anses föreligga hör bl.a. de där en skattskyldig avstått från att överklaga ett visst års taxering därför att han redan överklagat taxeringen för ett tidigare år där samma frågor

haft betydelse se Ragnemalm, a.a. s. 197. I allmänhet har giltig

ursäkt inte heller ansetts föreligga i sådana fall där någon överklagat taxering endast beträffande visst skatteslag men av förbiseende underlåtit att överklaga beträffande ett annat. Som giltig ursäkt har dock i RR i vissa fall beaktats att sökanden på grund av rättsvillfarelse inte förstått hur han skulle agera innan det

lagakraftvunna avgörandet träffades se SOU 196427 s. 626 och

Ragnemalm, a.a. s. 202. Huvudregeln torde emellertid vara att rättsvillfarelse inte utgör giltig ursäkt för underlåtenhet. Sålunda har resningsansökan avslagits i många sådana fall där sökanden i ett taxeringsärende enligt äldre lagstiftning inte förstått vilka avdrag han

kunnat yrka se Ragnemalm, s. 205. I allmänhet har inte heller

a.a. sådan omständighet som att part misstagit sig fullföljdsreglerna en ansetts som giltig ursäkt. Också sådana omständigheter som att ett avgörande blivit oriktigt till följd av att sökanden skrivit eller räknat fel torde i vissa fall

kunna innebära giltig ursäkt se Ragnemalm, a.a. s. 202 och 207.

Numera gäller dock att den typen av oriktigheter ofta kan rättas till

beslutsmyndigheten se 26 § förvaltningslagen och 32 § första

av stycket FPL och i sådant fall bör parten i första hand ha att hålla sig härtill. Många gånger utgör det beslutande organets handlande i målet en

122 Överväganden sou 1992138

mycket god ursäkt för den enskilde. Det gäller framför allt sådana fall där en förvaltningsmyndighet eller förvaltningsdomstol har åsidosatt principerna för materiell utredningsskyldighet respektive processledning. Man täcker alltså med den nu berörda resningsgrunden in de fall där det offentliga organet bort verksamt för vara att få fram behövliga klarlägganden eller kompletteringar. Att vissa flagranta fall av det nu angivna slaget kan behandlas enligt reglerna för grova rättegångsfel torde ha framgått avsnittet processuella av om fel. I en del fall är det inte beslutsmyndigheten utan en annan myndighet som har handlat på ett sätt som medför att den enskilde kan sägas ha varit ursäktad när han inte lagt fram det nya materialet i den

tidigare processen se SOU 196427 s. 627 och Ragnemalm, a.a. s.

207 och 210. Starka skäl talar för att det i normala fall även i fortsättningen skall vara av betydelse att parten haft en giltig ursäkt för att resning skall få beviljas på grund av en ny omständighet eller ett nytt bevis. De besvärssakkunniga föreslog i detta hänseende inte längre att man skulle tala om giltig ursäkt utan om huruvida omständigheten kunde läggas sökanden till last. Skillnaden mellan uttrycken torde i sig vara relativt liten. Med de förhållanden som numera råder torde det emellertid vara en fördel att man inte i onödan väljer olika uttryckssätt för olika domstolshierarkier, och detta tillräcklig synes ge anledning att även i fortsättningen endast tala om giltig ursäkt. Också frågor om bevisbördan för rekvisitet är intressanta. Lägger man som de besvärssakkunniga bevisbördan för ursäktlighetsrekvisitet på det allmänna, dvs. tillämpar resningsgrunden utom i de fall där sökanden kan sägas ha skuld till att den nya omständigheten inte framkommit vid sakens tidigare behandling har vattnat man ur rekvisitet och ålagt den prövande domstolen ett arbete som med hänsyn till den extraordinära naturen hos åtgärden med fördel synes kunna läggas på den enskilda. Även i fortsättningen bör det därför ankomma på den enskilde att förebringa utredning, och beviskravet synes liksom nu böra sättas till att den enskilde visar sannolika skål för ursäktligheten. En reform i enlighet med de angivna riktnu linjerna skulle innebära att man i huvudsak fick enhetlighet med vad som gäller för tvistemålsavgöranden. Att i RR kravet på giltig ursäkt i många fall bör sättas lågt med hänsyn till målets karaktär är en annan sak. Det finns emellertid också fall där RR beviljat resning på grund av nytt material utan att det torde ha förekommit någon som helst anledning att finna den enskilde ursäktad. Sålunda beviljade RR i rättsfallet RÅ 1972 ref 20 resning beträffande skönstaxeringsett beslut, sedan sökanden till RR ingett självdeklaration han en som trots flerfaldiga tidigare påminnelser underlåtit in. Det skall att ge

SOU 1992138 Överväganden 123

sägas att fallet inte har refererats beträffande resningsskälet. Fallet ligger emellertid väl i linje med vad Ragnemalm anfört a.a. s. 201 om att resning ofta beviljas, utan att strängare krav uppställs i avseende på skålen för underlåtenhet att klaga i ordinär väg, när skönstaxering, enligt vad senare utretts, blivit i avsevärd mån för hög. Resningsbeslutet innebar i 1972 års fall bl.a. en sänkning av statligt beskattningsbar inkomst från 13.100 kronor till noll. Andra fall för vilka det har hävdats att RR i det nu berörda hänseendet inte sällan gör analogier med brottmålsreglema utgör framför allt sådana mål i allmänhet angående prestationsskyldigheter gentemot

det allmänna som disciplinärenden och mål om utdömande av vite se

t.ex. SOU 196427 s. 625 samt Ragnemalm, a.a. s. 187. RRs praxis synes utvisa att RR i vart fall i taxeringsårenden där någon taxerats till väsentligt högre belopp än som svarat mot hans inkomst eller förmögenhet ansett sig böra fästa så stor vikt vid att materiell rättvisa skipats att resning liksom i brottmål beviljats under överseende med att sökanden inte kunnat anföra någon bärande ursäkt för sin underlåtenhet att inte redan i ordinär väg tillvarata sina intressen. Om någon visserligen blivit för högt taxerad men det påförda beloppet varken absolut eller i förhållande till hans inkomst eller förmögenhet framstått som väsentligt högre än det rätta synes RR

däremot i princip ha fordrat giltig ursäkt för att bevilja resning se

vad angetts i avsnittet om en allmän resningsförutsättning som avseende behov av den extraordinära åtgärden. Det har ifrågasätts om RR i fall av det nu berörda slaget möjligen analogiserat med brottmålsreglema i RB. De reglerna ställer inga krav på ursäkt. Det är emellertid inte så säkert att det är brottmålsreglerna som RR haft i blickfältet i nu berörda fall. Så snart man i nu angivna hänseende kommer in på analogier med brottmålsreglema kan man nämligen knappast undgå att analogisera med dessa regler i deras helhet. Analogier med brottmålsreglema inrymmer därmed speciella svårigheter, inte minst därför att det i fråga om de brottmålsregler

som närmast kan komma ifråga reglerna till förmån för tilltalad

gäller krav på att den nya bevisningen eller omständigheten skall ha viss för brottmål mycket artegen relevans i stället för ursäktsrekvisitet. . Även i HD förekommer det att resning beviljas beträffande andra än brottmålsavgöranden utan att det förekommer giltig ursäkt och det torde vara svårt att för de fallen påstå att det sker en analogi med brottmålsreglema. I rättsfallet NJA 1965 s. 417 beviljade sålunda HD resning beträffande ett faderskapsavgörande trots att det berott på sökanden att det nya beviset inte förebringats redan i den tidigare

124 Överväganden sou 1992138

processen. Det nya beviset gjorde det uppenbart att sökanden inte var fader till barnet. I rättsfallet NJA 1980 s. 19 beviljade HD resning beträffande ett likvidationsbeslut utan hinder av att sökanden saknat giltig ursäkt för sin underlåtenhet att åberopa och styrka den omständighet det gällde redan i likvidationsärendet. HD förklarade bl.a. att det syntes ligga i linje med ett uttalande under lagförarbeten och syftet med en lagändring som var av betydelse i resningsärendet att resning under de föreliggande omständigheterna beviljades oavsett sökanden om hade giltig ursäkt. Med hänsyn till viss praxis vid patentverket talade även intresset av likhet inför lagen med styrka för att resning beviljades oavsett om sökanden hade giltig urgjkt. I förvaltningsdomstol kan man tänka sig att den behandlade nu frågan aktualiseras i ett mål av brottmålsliknande slag, t.ex. ett mål om en straffavgift, ett vite eller en disciplinåtgärd. Sådana fall torde emellertid i praktiken vara mycket sällsynta. När målet gäller en rättsföljd av det berörda slaget iakttar enskilda parter sina intressen i den mån de har möjlighet. För de ovanliga undantagsfall i vilka de inte skulle göra detta och inte heller ha någon annan resningsgrund än nya omständigheter och bevis att åberopa torde det vara tillräckligt med att resning kan beviljas med stöd bestämmelse allmänt av en som

tillåter resning vid synnerliga skäl se det särskilda avsnittet sådan

om resningsgrund. Även i skönstaxeringsfallen torde man kunna utnyttja den utvägen, om taxeringen blivit i avsevärd mån för hög och den skattskyldige inte har någon giltig ursäkt och detta i enlighet trots att man numera med vad som angetts i det allmänna avsnittet har anledning att vara strängare än förr när det gäller att kräva enskilda att de utnyttjar av de ordinära möjligheter som erbjuds dem. Vad som gör problemen med skönstaxeringsfallen särskilt påträngande är att fallen är frekventa. Som är konstruerat systemet nu behöver RR i ett inte obetydligt antal situationer tjänstgöra ett som slags taxeringsmyndighet när det gäller personer som efter att ha slarvat med deklarationer och blivit skönstaxerade kommer på bättre tankar och i RR lämnar in en deklaration eller en annan utredning till stöd för att skönstaxeringen blivit alldeles för hög. Situationen är inte rimlig, men den kommer att bli mindre vanligt förekommande i nog och med att 1990 års taxeringsreform slår igenom. Hur man skall förbättra förhållandena kan vara tveksamt. En möjlighet vore att genom ändringar i taxeringslagen flytta ned beslutsfunktionen till taxeringsnämnd. Det går inte att fullständigt åstadkomma detta resultat endast förlängning övergenom en av klagandetider, eftersom skönstaxeringen inte sällan redan överklagats. Andra lösningar skulle kunna bryta mot systemet en del och det är knappast tillfredsställande att taxeringsnämnden skulle ha möjlighet

sou 1992138 Överväganden 125

att riva upp t.ex. kammarrättsavgöranden. En medflyttning av beslutsfunktionen beträffande vissa extraordinära fall från RR till kammarrätt förbättrar situationen på den berörda nu punkten för RRs del, och sådan reform visar sig lyckad bör om en det inom några få år bli fråga om att utvidga kammarrätternas kompetens till de flesta andra fall det berörda slaget. Av den av nu orsaken föreslås nu ingen särlösning när det gäller skönstaxeringsfallen. För nästan samtliga fall där ett nytt material skall kunna föranleda resning uppställer RB även ett krav på ett orsakssamband mellan ett tänkt förebringande i den tåligare processen av det materialet nya och utgången i målet. Kravet gäller alltså det materialets relenya vans. För att det nya materialet skall kunna grunda resning måste parten göra sannolikt att materialet, om det förebringats i rättegången, skulle ha föranlett en annan utgång. Det intressanta är inte hur det organ som företar resningsprövningen skulle ha bedömt målet utan hur det organ som träffat det avgörande mot vilket resningsansökningen riktar sig skulle ha dömt om den haft tillgång till det materialet, även nya om det vid resningsprövningen praktiskt sett i allmänhet är svårt att

hålla isär det gamla och det nya materialet se Welamson, a.a. s. 210

och 217 och det som anförts härom i avsnittet om oriktig rättstillämpning. Det räcker med att beslutsmyndigheten det materialet varit - om nya känt sannolikt inte skulle ha byggt på vad kommit att utgöra - som grunden för dess avgörande. Det krävs alltså inte att det också är sannolikt att beslutsmyndigheten inte heller skulle ha kommit till

samma resultat på någon annan grund se för HDs del rättsfallet NJA

1985 s. 543. Det hypotetiska resonemang som behöver ske blir särskilt tillspetsat i de fall där en ny omständighet som åberopas har inträffat efter det att avgörandet meddelades. Speciella problem erbjuder vidare den situationen att det framstår troligt att beslutsmyndigheten skulle som ha bedömt målet oriktigt även med det materialet. Det finns skäl nya som talar för att det organ som beslutar om resning i allmänhet skall ha att bortse från den komplikationen, med den ordningen men uppstår nog vid åberopande av ny bevisning inte sällan svårigheter att bedöma den situationen att den första bevisvärderingen troligen var felaktig. Dessa svårigheter emellertid hitintills ha kunnat synes bemästras i rättstillämpningen. Även i RR torde för de allra flesta fall upprätthållas det berörda kravet på kausalsamband. Detta utsågs emellertid sällan i de enskilda fallen, något som är naturligt med tanke på att RR ofta har en fullständig utredning av saken redan i resningsmålet och själv kan

126 Överväganden sou 1992138

rätta det tidigare avgörandet i samband med beslutet om resning. Därvid är det uppenbart att kausalsambandet förelåg. Här skall dock även erinras om det i avsnittet om processuella fel behandlade rättsfallet RÅ 1988 ref 132 där sökanden begärde att det skulle ske en miljökonsekvensutredning men RR fann att det inte framstod som sannolikt att förebringandet av en sådan utredning skulle ha lett till annan utgång och därför inte beviljade resning. Den nuvarande ordningen synes i nu angivna hänseende böra behållas åtminstone för normalfallet, vilket innebär att man skulle få enhetlighet med vad som enligt RB gäller för tvistemålsavgöranden. Möjligen innebar också de besvärssakkunnigas förslag att resning skulle förutsätta att det nya materialet i väsentlig mån ställde saken i en annan dager än vid avgörandet i sak detsamma som RBs krav på kausalsamband. Såvitt gäller kravet på kausalsamband âr emellertid reglerna om resning mer restriktiva när det gäller brottmålsavgöranden än när det gäller tvistemålsavgöranden och alldeles särskilt restriktiva när det gäller resning till nackdel för den tilltalade. Här kommer man tillbaka till de förut redovisade fallen i vilka RR avstått från att uttryckligen kräva ursäktlighet. För brottmålens del gäller att den tänka utgången av målet skulle ha varit av visst slag, frikännande eller avseende mildare straftbestämmelse vid resning till förmån för den tilltalade och fällande eller avseende väsentligt strängare straffbestämmelse vid resning till

nackdel för den tilltalade se t.ex. rättsfallet NJA 1985 s. 649.

Endast om det med hänsyn till det nya materialet och vad i övrigt förekommer finns synnerliga skäl att på nytt pröva frågan om den tilltalade förövat det brott för vilket han dömts behöver något adekvanskrav uppfyllt. Processlagberedningen uttalade vid inte vara

bestämmelsens ursprungliga tillkomst se NJA 1940 s. 169 att det

särskilt i grövre brottmål i enstaka fall kunde vara av betydelse att resning kunde beviljas även när de nya omständigheterna eller bevisen inte var av den styrka att de sannolikt skulle ha lett till annan utgång i skuldfrågan men de likväl var ägnade att framkalla tvivelsmål om domens riktighet i detta hänseende. Det bör särskilt observeras att reglerna om resning till förmån för tilltalad inte tillåter resning när ett beaktande av det nya materialet endast skulle vara ägnat att leda till en lindrigare straffmätning inom samma straffskala som tidigare. Om således domstolen felaktigt antagit att det förelegat en viss försvårande omständighet kan resning inte beviljas endast av det skälet att denna omständighet inte visar sig ha förelegat.

sou 1992138 Överväganden 127

Reglerna är alltså utformade med mycket stark inriktning på en eventuell ny prövning av skuldfrågor. När det gäller andra frågor ställs ofta även HD inför svårigheter att göra analogitillämpningar

se

angående problem som uppstått i de allra senaste årens verksamhet t.ex. rättsfallen NJA 1989 s. 622 och 1991 186. s. Det är mot den bakgrunden visserligen inte helt osannolikt RR att i det förut anmärkta rättsfallet RÅ 1972 ref 20 hade brottmålsreglema i tankarna. Analogin med den speciella brottmålsregeln för synnerliga skäl kan inte ha erbjudit särskilt stora svårigheter i och med att taxeringen till statlig inkomstskatt faktiskt sattes ned till noll. För andra fall i vilka RR och HD avstått från att kräva ursäktlighet går det emellertid inte att föra samma resonemang. Det synes nu inte förekomma någon anledning att ta brottmålsreglerna i fråga om orsakssamband till utgångspunkt för någon regel när det gäller förvaltningsdomstolssidan. Den regel för vissa som brottmålsavgörande innebär att avstår från ett sådant samband är man tänkt för mycket ovanliga fall angående för svårare brott ansvar och det synes svårt att finna direkta paralleller på förvaltningssidan. Frågan om det emellertid såsom i brottmål skall särskilt svårt vara att få ett förvaltningsrättsligt avgörande extraordinärt ändrat till nackdel för enskild part kommer att behandlas i avsnittet 7.9.8.

7.9.6 Oriktig rättstillämpning

m.m.

Av 58 kap. 1 § 2 § 5 samt 10 § RB framgår att i tvistemål och brottmål resning kan beviljas av HD, den rättstillämpning, om som ligger till grund för ett avgörande, uppenbart strider lag. mot Bestämmelserna gäller inte resning till nackdel för den tilltalade. I tvistemål måste resning på grund lagstridig rättstillämpning sökas av inom sex månader från det att avgörandet laga kraft. vann Besvårssakkunniga föreslog i sitt slutbetänkande SOU 196427 Lag om förvaltningsförfarandet att RR skulle få bevilja resning, om den rättstillämpning, som låg till grund för beslutet, uppenbart stred mot lag eller författning. Det är sex rekvisit eller rekvisitmoment kommer i beaktande som när man tar ställning till frågor resning på den behandlade om nu punkten. För det första finns det anledning överväga över huvud om taget avgränsningen till rättstillämpningsfrågor är lämplig. I övrigt måste man överväga frågor krav på samband mellan begången om oriktighet och avgörandets utgång, på uppenbarhet, på lagstridighet, på att åtgärden inte skall till nackdel för enskild och på vara att resning skall sökas inom viss tid. Det bör påpekas att det enligt RB inte gäller något krav på att den enskilde förfarit ursäktligt beträffande den nu behandlade grunden och att något sådant krav inte heller

128 Överväganden SOU 1992138

ställs enligt praxis i HD och RR. Kravet att det skall röra sig om rättstillämpning gör att RBs nu behandlade resningsgrund i princip tar sikte endast på rättsfrågor. Utanför lämnas alltså sakfrågoma, framför allt sådana som angår bevisvärderingen i målet, och detta även om resultatet av en felbedömning sakfrågan leder till ett uppenbart oriktigt slutresultat av

se t.ex. rättsfallet NJA 1985 649. Det är dock såvitt framgår av

s. - HDs praxis inte alltid nödvändigt att man kan konstatera att domstolens misstag består i en felbedömning av just rättsfrågan. Detta hänger med att det för många situationer inte går att i ett samman resningsärende med säkerhet bedöma huruvida det är en sakfråga eller rättsfråga har bedömts oriktigt i det avgörande det en som gäller. Också det fallet att domstolen förbisett ett faktiskt förhållande och därigenom kommit till fel resultat kan därför under vissa omständigheter tänkas föranleda resning på grund av uppenbart lagstridig rättstillämpning jfr t.ex. rättsfallen NJA 1971 s. 47 och 1972 s. 623. Det fallet att ett beslut kommit att bli felaktigt till följd av skrivfel, räknefel eller liknande förbiseende hör i första hand hemma under

reglerna rättelse hos den instans som meddelat avgörandet se

om 32 § FPL samt 17 kap. 15 § och 30 kap. 13 § RB. Att domstolen förbisett ett lagstadgande eller förbiseende tillämpat detta oriktigt av faller inte inom rättelseinstitutet efter det att avgörandet vunnit laga kraft. Inte heller omfattar efter laga kraft det institutet sådana fall där domstolen förbisett t.ex. ett rättsfaktum. Det finns beträffande RBs regler om resning på grund av oriktig rättstillämpning i sig inte något utsäger att de skulle behöva avse som materiella rättsregler. I princip innefattas i stället även processuella felaktigheter. Särskilt tydligt framgår detta i de fall där resningsfrågan ett processuellt beslut. När det gäller avgöranden i sak avser kan emellertid processuella felaktigheter endast sällan sägas ligga till grund för avgörandet dock även rättsfallet NJA 1986

se t.ex. s.

93. Uttrycket utesluter därmed många fall från resning trots att det i dem föreligger ett logiskt orsakssamband mellan en oriktig rättstillämpning och ett avgörande. Att ett avgörande blivit uppenbart oriktigt på grund av ofullständig

utredning innebär inte i sig någon oriktig rättstillämpning se i stället

avsnittet processuella fel och avsnittet om nytt material. om I HD kan beträffande tvistemåls- och brottmålsavgöranden en materiell oriktighet inte avser en rättstillämpningsfråga inte som grunda resning och i RR kan detta ske endast i undantagsfall. När har att ta ställning till vilka regler i fortsättningen bör gälla man som bör ändock ställa frågan huruvida inte mera allmänt fall av man oriktig bedömning bevisvårderingsfrågor bör jämställas med av rättstillämpningsfel, dvs. den resningsgrund som nu behandlas om

SOU 1992138 överväganden 129

skall omfatta även felbedömningar av vanliga sakfrågor. Att nya omständigheter eller bevis bör kunna föranleda resning beträffande sakfrågor kommer att framgå av den följande framställningen. Vad det nu handlar om är huruvida resning skall kunna beviljas utan att det framkommer nya omständigheter eller bevis. I litteraturen har det såvitt gäller tvistemål och brottmål i allmän domstol förespråkats att även uppenbara oriktigheter i bevisvärde-

ringen skall kunna föranleda resning se EkelöfBoman, Råttsmedlen,

11e uppl, år 1990, s. 131, och skälen för en reform kan antas vara minst lika starka på förvaltningssidan. Till stöd för en reform när det gäller bevisvärderingsfrågoma talar givetvis förfördelade parters intresse av att komma till sin rätt. Mot en reform talar flera skäl. Bevisvärderingsfrågor lämnar sålunda betydligt oftare än rättstillämpningsfrågor utrymme för skilda meningar och passar därför inte som föremål för ett exklusivt rättsmedel med resningsinstitutets karaktär. Skälet förlorar emellertid i styrka, om man utgår från att det på samma sätt som nu i fråga om rättstillämpningsfrågor skall gälla ett uppenbarhetsrekvisit. Utifrån samma utgångspunkt synes man kunna rikta viss kritik mot ett påstående om att bevisvärderingsfrågor inte lämpar sig för resning därför att förutsättningarna för en riktig bevisvärdering typiskt sett minskar med tiden. Åtminstone för vissa fall skulle emellertid de intressen ligger som bakom reglerna om att en viss avgjord sak inte kan bli föremål för ny prövning, kunna ganska kraftigt påverkas i negativ riktning av en reform som även gjorde felaktigheter beträffande bedömningen av bevisvärderingsfrågor till grund för resning, och detta även om man begränsade sig till uppenbara felaktigheter. Det är i detta hänseende viktigt att ta hänsyn till att enskilda parter måste förutsättas kunna ganska väl bedöma hur det egentligen förhåller sig med sakfrågoma i ett mål. Normalt har de genom sina direkta kunskaper om dessa frågor till och med bättre förutsättningar än domstolen. I första hand måste det krävas att parterna utnyttjar ordinära rättsmedel för att komma till sin rätt i fråga om bevisvärderingsfrågor. Det torde på goda grunder kunna antas att en reform till allra största delen skulle komma att utnyttjas endast som medel att fortsätta processer utan hinder av de spärrar som rättegångsordningen ställer upp mot ordinär överprövning i alltför många led. Antagligen skulle det till och med komma att röra sig om ganska många fall, av dem de särklassigt flesta faktiskt sett helt ogrundade. Det kan i detta sammanhang anmärkas att en resningsprövning avseende en oriktig bedömning av bevisvärderingsfrågor generellt sett skulle vara resursmässigt mer krävande än en motsvarande prövning beträffande rättstillämpningsfrågor. Inte bara det allmänna skulle kunna drabbas

130 Överväganden

sou 1992138

av detta utan även eventuella enskilda motparter. Det är knappast några för det allmänna rättsmedvetandet stötande fall det brukar handla om. Tvärtom skulle allmänhetens tilltro till rättsväsendet kunna äventyras om även oriktigheter beträffande bedömningen av bevisvärderingsfrågor mera allmänt kunde utgöra resningsgrund. Någonstans måste helt enkelt här på många man som andra områden dra en gräns och låta principen dömt är dömt gälla. Redan vår nuvarande rättsordning är internationellt sett mycket liberal när det gäller förnyad prövning av sakfrågor. Det är exempelvis inte alls bara de länder där det ñnns ett jurysystem i vilka rättsordningen typiskt sett söker undvika att sakfrågor över huvud taget tillåts bli prövade på nytt. Vår rättsordning bygger däremot om man bortser från bagatellfall på att sakfrågor skall kunna prövas i minst två domstolsinstanser innan regler om lagakraft sätter upp några hinder.

övervägande skäl mot den redovisade bakgrunden tala för

synes nu att man i princip håller fast vid att en oriktig bedömning av sakfrågor inte i sig bör kunna föranleda resning utan att härför bör krävas att det tillkommit något nytt bevis eller någon ny omständighet. Det skall i detta sammanhang sägas oriktig bevisvärdering att en inte sällan torde bli tillrättad i de fall där det i och med resningsansökningen kommer in ett nytt bevismaterial i målet eller ärendet. Även det åtminstone enligt RB i princip krävs just det om - att nya materialet sannolikt skulle ha lett till utgång kan med den fria annan bevisvärdering som numera gäller i domstol olika delar av bevisningen knappast hållas isär från varandra jfr Welamson, a.a. s. 210 och 217 samt EkelöfBoman, Rättsmedlen, 11e uppl., 133. s. På den nu berörda punkten blir det alltså ofrånkomligen i praktiken inte helt sällan så att resning beviljas på enda grund nytt material en i ett fall av det slag som förut betecknats blandat. - som Emellertid finns det behjärtansvärda situationer i vilka det kan finnas anledning att utan hänsyn till förekomsten omständigav nya heter bevilja resning trots att det klart och tydligt rör sig endast om felbedömning sakfråga. I rättsfallet RÅ 1987 ref 140 I en av en ansåg RR att ett bolag borde ha kommit i åtnjutande av tullfrihet för viss importerad, tullfri vara trots att bolaget med angivande rätt - av varubeteckning tulldeklarerat varan under fel tulltaxenummer. Av den anledningen beviljade RR resning beträffande tulltaxeringen. Det torde vara ställt utom tvivel att tullmyndigheten inte gjorde sig skyldig till något rättstillämpningsfel utan felbedömning en av sakfrågan. Att bolaget i resningsansökningen angav rätt tulltaxenummer torde inte böra ses som en ny omständighet utan mera som en rättslig argumentering, och det medför att resning inte skulle ha kunnat beviljas på grundval av att det tillkommit ny omständighet eller nytt bevis. Om emellertid bolaget varit slarvigare vid tulltax-

SOU 1992138 överväganden 131

eringen skulle bolaget kunnat begära resning med åberopande av ny omständighet, dock troligen med bristande framgång. I rättsfallet RÅ 1974 ref 23 beviljade RR resning när det vid val till kommunfullmäktige klart framgått att med visst namn på partis valsedel avsetts annan kandidat än den person med samma namn som länsstyrelsen utsett till kommunfullmäktige. Också i vissa äldre fall har RR beslutat om resning i fall där det förekommit en oriktig bedömning av sakfrågan i det avgörande mot vilket resningsan-

sökningen riktat sig se SOU 196427 s. 627. Genomgående torde

det röra sig om fall där en beslutsmyndighet gjort sig skyldig till ett uppenbart misstag rörande saktörhållandena. För samtliga de nu berörda fallen skulle det nog ha varit tillräckligt med en möjlighet att bevilja resning i händelse av synnerliga skäl. Införandet av en sådan, mera allmän resningsgrund framstår som mindre äventyrligt än införandet av en resningsgrund som mera allmänt avser felbedömningar av sakfrågor. En fråga är vilket samband som skall föreligga mellan den begångna orikrigheten och avgörandets utgång. Enligt RB krävs att den rättstillämpning det gäller ligger till grund för avgörandet. Det begångna felet skall alltså enligt RB stå i ett direkt samband med avgörandet. Detta utesluter framför allt åtskilliga formella felaktigheter från att föranleda resning. Det ñnns dock handläggningsfel som kan ligga till grund för ett avgörande, t.ex. ett omröst-

ningsfel se även t.ex. rättsfallen NJA 1985 s. 649 och 1986 s. 93.

RR torde på den nu berörda punkten tillämpa RB-regeln analogt, och det förekommer inte någon anledning att i den delen åstadkomma någon faktisk ändring. Det bör påpekas att RB inte uppställer något ovillkorligt krav på att den rättstillämpning det gäller skall ha orsakat en oriktig utgång av

saken se Welamson, a.a. s. 223. I rättsfallet NJA 1982 s. 321 har

sålunda HD på ansökan av en tilltalad beviljat honom resning utan prövning av frågan, huruvida en riktig rättstillämpning skulle ha lett till samma eller ett för honom förmånligare resultat. En annan sak är att konsekvensen av en oriktig rättstillämpning nästan alltid blir en oriktig utgång av saken. Det bör också uppmärksammas att reglerna om resning enligt vad förut sagts bör ha en fakultativ utformning, dvs. domstolen bör få besluta om resning. Om exempelvis en riktig rättstillämpning skulle ha föranlett samma utgång av saken ñnns det knappast anledning att bevilja resning. Den rättstillämpning ligger till grund för domen skall enligt som RB strida mot lag för att resning skall kunna beviljas enligt den nu behandlade punkten. Besvärssakkunniga föreslog i stället som redan nämnts att RR skulle få bevilja resning, om den rättstillämpning, -

132 Överväganden sou 1992133

som låg till grund för beslutet, uppenbart stred mot lag eller författning. Det kan synas föreligga en väsentlig nyhet i det som besvärssakkunniga föreslog om att med lag skulle jämställas författning. Det har emellertid sedan länge förekommit uttalanden om att den bestämmelse som tillämpats eller åsidosatts inte behöver ha karaktären av lag i statsrättslig mening för att resning skall kunna beviljas enligt RB jfr Cars, Om resning i rättegångsmål, år 1959, s. 193. Anknytningen till en speciell författningsföreskriñ har under alla omständigheter i vissa resningsärenden varit svag. Det kan exempelvis nämnas att HD i rättsfallet NJA 1984 s. 614 beviljade resning i ett gåvoskatteärende på grund av en rättstillämpning som inte stred mot någon uttrycklig lagbestämmelse men som av HD ansågs utgöra en klart oriktig tillämpning av lagbestämmelsema om gåvoskatt jfr rättsfallet NJA 1953 s. 120 där viss rättstillämpning ansågs stå i mindre god överensstämmelse med hyresregleringslagens grunder. I rättsfallet RÅ 1985 ref 277 beviljade RR resning beträffande ett beslut av Riksskatteverket angående innehållande av överskjutande mervårdeskatt med hänvisning bl.a. till ett motivuttalande till uppbördslagen 1953272 om att varsamhet skulle iakttas med sådant innehållande. Motivuttalandet ansågs prägla anvisningarna till den bestämmelse i uppbördslagen det gällde. Verkets beslut förklarades innebära en oriktig lagtillämpning. Med 1985 års fall kan jämföras rättsfallet RÅ 1986 ref 99 där resning beviljades beträffande ett t.ex. beslut om höjning av preliminär skatt med hänvisning till bl.a. att beslutet stred mot föreskrift i anvisningarna till uppbördslagen om att försiktighet skulle iakttas vid sådan höjning. Det begångna felet sades vara av den art att resning i målet borde beviljas. Man torde mot den nu redovisade bakgrunden kunna hävda att det för resning i RR inte krävs att den rättstillämpning som ligger till grund för avgörandet är oförenlig med ordalydelsen i en författningsföreskrift. Mycket talar i stället för att resning kan beviljas om man med hjälp av sedvanliga lagtolkningsmetoder kan fastställa att den rättstillämpning ligger till grund för avgörandet är på visst sätt som oriktig, och detta oavsett om rättstillämpningen är förenlig med en viss föreskrifts ordalydelse. En annan sak som strax skall beröras - är att ett begånget fel kan brista i tydlighet till följd av att rättstillämpningen inte står i strid mot föreskriftens ordalydelse. I plenifallet RÅ 1991 ref 44 förelåg den mycket egendomliga situationen att den myndighet som meddelat det lagakraftvunna avgörandet kanske tillämpat en viss bestämmelse i anvisningar från Riksskatteverket såsom den hade författningskaraktär trots att den om inte hade detta. Hade bestämmelsen haft författningskaraktär nog skulle det enligt ll kap. 14 § regeringsformen ha varit lagstridigt att tillämpa den. Majoriteten beviljade resning. Fallet innehöll emellertid

sou 1992 138 överväganden 133

även andra omständigheter och är alltså inte rent. Bl.a. fanns det äldre resningsavgöranden av RR avseende likartade fall. Beslutsmyndigheten i plenifallet kunde tänkas ha gjort sig skyldig till två fel, dels en missuppfattning av bestämmelsens karaktär, dels en missbedömning av denna bestämmelses grundlagsenlighet. Rent formellt kan det emellertid knappast sågas ha förekommit någon lagstridig rättstillämpning i plenifallet. Fallet synes vara så speciellt att man efter vissa ingripanden av regeringen i fråga om hur myndigheter skall beteckna sina författningsrubriker inte synes ha något behov av att låta fallet influera på utformningen av resningsgrunden för lagstridig rättstillämpning. Rörande betydelsen av domstolspraxis har man anledning att hysa viss tveksamhet. Man brukar anse att lag och rätt inte är synonyma begrepp, även om det förekommer att uttrycket lag används i en vidsträckt bemärkelse för att beteckna generella rättsnormer i allmänhet. HD och RR kan sägas tillskapa rättsnormer men givetvis inte författningsnormer. Otvivelaktigt är det också så att man med

RBs systematik se särskilt 3 kap. 5 § RB måste räkna med att det

finns rättsgrundsatser som inte avser lagtolkning. Som Welamson påpekat synes i vart fall under förarbetena till den fullföljdsreform som skedde år 1971 ha förutsätts att en uppenbar avvikelse från en av HD fastlagd praxis inte i och för sig utgjorde

resningsgrund se a.a. s. 224. I rättsfallet NJA 1981 s. 350 där

ansökan om resning lämnades utan bifall torde avvikelsen från ett tidigare HD-prejudikat ha varit uppenbar, däremot inte avvikelsen från lag. Rättsfallet ger därmed visst stöd för att åtminstone HD tillämpar resningsinstitutet på det sättet att med författningsnormer inte likställs andra rättsnormer bemärk dock även 1 kap. 9 § regeringsformen som kräver att alla medborgare behandlas lika. I linje med att ett åsidosåttande av ett prejudikat inte i sig kan grunda resning ligger att Ragnemalm har hävdat att ändrad praxis inte

i och för sig utgör resningsskäl i RR se a.a.s. 190. Det synes inte

föreligga tillräckliga skäl att frångå den hittills gällande ordningen när det gäller betydelsen i resningssammanhang av prejudikat. I syfte att behålla nuvarande praxis beträffande den nu behandlade resningsgrunden bör mot den redovisade bakgrunden föreskrivas nu att den rättstillämpning det gäller skall strida mot en författning. Det behöver inte med nödvändighet röra sig om en av riksdagen eller regeringen given lag eller förordning. Författningsändringar som

företagits efter avgörandets lagakraftvinnande bör inte beaktas se

Ragnemalm, a.a. s. 189. För att resning skall beviljas på den nu berörda punkten krävs enligt RB även att rättstillämpningen uppenbart strider mot lag. RBs resningsregler kan inte gärna förstås på annat sätt än att det

134 Övervdganden sou 1992138

ñnns dels sådan rättstillämpning som är uppenbart oriktig, dels sådan rättstillämpning som är oriktig utan att detta är uppenbart. Med utgångspunkt från RB är det därmed endast chimär att alla en rättsregler skulle vara klara till sin innebörd sedan väl kommit man under fund med vad som gäller något dock inte bör tas till som intäkt för att även rättsfrågor uppfattas ett slags bevisningssom frågor. När uppenbarhetsrekvisitet tillkom för de allmänna domstolarnas

resningsärenden påpekade processlagberedningen se NJA

1940 s. 151 att även i det ordinära förfarandet fall kunde förekomma i vilka stor tvekan kunde råda om den riktiga rättstillämpningen. En sådan tvekan var emellertid, som beredningen framhöll, förenad med all rättskipning, och det var enligt beredningen uppenbart att den inte avlägsnades genom att ett extraordinärt förfarande anvisades. Detta uttalade tjänade som bakgrund bl.a. för beredningens förslag att endast uppenbara oriktigheter skulle kunna föranleda resning, och beredningens förslag kom på den punkten att godtas i regeringens proposition till riksdagen. Riksdagens första lagutskottet förklarade sig i sitt riksdagen av

godtagna betänkande se NJA 1940 172 hysa viss tvekan

s. huruvida icke en av departementschefen i framlagd proposition prop. 1939307 gjord exempliñering kunde giva anledning till något för en snäv tolkning av lagbestämmelsema, i det att ifrågavarande resningsgrund endast skulle kunna tillämpas i sådana fall, då oriktigheten i rättstillämpningen berott av ett förbiseende eller misstag uppenbart ñrelåg. Enligt utskottets mening borde ifrågavarande resningsgrund kunna åberopas även i fråga rättstillämpning ehuru den om en som inte innefattade ett uppenbart förbiseende eller misstag dock vid resningsfrågans bedömande klart och oemotsägligt framstod som oriktig. Under nu antydda förutsättningar borde alltså även en misstolkning lagbestämmelse kunna åberopas resningsav en som grund. Utskottet framställde dock ingen erinran i det berörda nu hänseendet eftersom utskottet fann sin uppfattning väl förenlig med lydelsen av propositionens lagförslag. Detta förslag kom att genomföras. Man bör observera att uppenbarhetsrekvisitet hänför sig endast till lagstridigheten. Sålunda kan beträffande exempelvis rekvisitet man att det skall handla rättstillämpning tänka sig mycket lägre om en beviskrav jfr det anmärkta plenifallet RÅ 1991 ref 44. nyss Frågan under vilka närmare förutsättningar rättstillämpning skall en anses vara inte bara oriktig utan uppenbart oriktig har belysts i ett flertal avgöranden från HD angående resning

se t.ex. rättsfallen NJA

1977 s. 751, 1981 350 och 439, 1982 188, 1983 893, 1987 s. s. s. s. 459, 1988 s. 218 och 1991 s. 592 samt vidare Welamson, a.a. s. 223 med av honom anmärkta ytterligare fall. I anmärkningsvärt

sou 1992138 Överväganden 135

många av fallen har det förekommit skiljaktiga meningar. Uppenbarhetsrekvisitet har inte direkt något att göra med hur allvarligt felet är. Rekvisitet tar i stället sikte på bedömningen av hur säkert eller med vilken sannolikhet kan fastställa att det har man förekommit ett fel. Det har dock förekommit uttalanden att om

bestämmelsen gäller endast grova oriktigheter se t.ex. SOU

196427 s. 640. Med den användningen av uttrycket grov uppstår emellertid en omotiverad konflikt med hur man måste tillämpa samma uttryck i fråga om den allmänna domvillogrunden avseende rättegângsfel. Även i RR synes en uppenbart lagstridig rättstillämpning som ligger till grund för ett avgörande föranleda bifall till en ansökan om resning, i vart fall om detta är till fördel för en enskild part. I rättsfallet RÅ 1969 ref 17 beviljade RR resning med hänvisning

till att den rättstillämpning som låg till grund för det avgörande det

gällde måste uppenbart strida lag. Även i det anses mot nyss anmärkta rättsfallet RÅ 1985 ref 277 där resning beviljades förklarades verkets beslut uppenbart innebära oriktig lagtillämpning. Observera dock att man givetvis inte kan med full säkerhet veta att resning inte skulle ha beviljats i de berörda fallen om felen inte varit uppenbara. I det anmärkta rättsfallet RÅ 1986 ref 99 gjordes nyss inget uttryckligt konstaterande av att det förekommit en uppenbart oriktig lagtillämpning. I stället angavs att det begångna felet var av den art att resning i målet borde beviljas, något som inte alls utesluter att man menade att felet var uppenbart. För tillämpningen av ett uppenbarhetsrekvisit måste det rimligen spela en viktig för att inte säga avgörande roll hur klart den regel det gäller har formulerats. Utifrån den utgångspunkten kan man finna ytterligare belägg på att RR tillämpar ett krav på uppenbarhet när det gäller lagstridig rättstillämpning. Sålunda förklarade RR i rättsfallet RÅ 1984 ref 28 resningsinstitutet inte innefattade möjlighet till att omprövning av rena skäligheten i sådana bedömningar som måste anses ligga inom gränserna för den rätt till prövning som tillerkändes beslutsmyndigheten. När man kommer in på sådana områden där en domstol eller en förvaltningsmyndighet sägs ha att tillämpa skälighetsnormer kan man knappast säga att ett rättstillämpningsfel skulle kunna vara uppenbart. I klarhetens intresse skall dock i anslutning härtill sägas att även skälighetsbedömningar under vissa förutsättningar torde kunna föranleda resning på grund av oriktig rättstillämpning, t.ex. när domstolen vid bedömningen beaktat orätta typer av omständigheter jfr rättsfallen NJA 1986 s. 10 och 1987 s. 459. Det finns emellertid även fall som pekar bort från riktigheten av att en rättstillämpning måste vara uppenbart lagstridig för att resning skall kunna beviljas av RR. Sålunda beviljade RR i t.ex. rättsfallet

136 Överväganden sou 1992138

i

RÅ 1990 ref 109 resning med hänvisning till att det skett en oriktig tillämpning av materiell rätt utan att det nämndes något om ett uppenbarhetsrekvisit eller om att felet var av sådant slag att resning kunde beviljas. Fallet gällde huruvida en kommunal byggnadslovstaxa stred mot den den i kommunala sammanhang gällande likställighetsprincipen. Åtskillnaden mellan uppenbara oriktigheter och sådana oriktigheter som inte är uppenbara ställer sig i praktiken ofta svår. Detta visar inte minst det stora antalet skiljaktiga meningar på den punkten i referade avgöranden. I den nu berörda delen emellertid synes processlagberedningens skäl för RB-bestämmelsema fortfarande ha allmän giltighet. Det är alltså goda skäl som talar för att man inte låter vilken lagstridighet som helst i rättstillämpningen föranleda resning. De skäl som talar för att varje lagstridighet i rättstillämpningen skall tillåtas utgöra grund för resning synes alltså inte så starka vara att de väger upp intressena bakom principerna om att avgjorda saker i vissa fall inte kan prövas på nytt i ordinär ordning. Även med ett krav på att oriktigheten skall vara uppenbar täcka in de synes man stötande fallen. Oavsett hur man skall uppfatta gällande rått på den förvaltningsrâttsliga sidan det därmed förekomma anledning att synes såsom resningsgrund godta endast sådan rättstillämpning är som uppenbart lagstridig. På den nu berörda punkten bör man alltså följa samma regel som den vilken gäller enligt RB. Det synes inte förekomma anledning att såvitt gäller andra oriktigheter ta särskild hänsyn till att också en annan resningsgrund åberopas med alltför svaga skäl för att i och för sig kunna föranleda resning. Detta skulle nämligen att blanda vara samman äpplen med päron. Att en oriktig rättstillämpning dock kan spela en roll för beviljande av resning också i andra fall än de hittills behandlade kommer att framgå av avsnittet om nya omständigheter och bevis. Det förhållandet att enligt RB en oriktig rättstillämpning inte i sig kan föranleda resning till nackdel för en tilltalad är värd särskild uppmärksamhet. Den frågan kommer emellertid inte att behandlas förrän i avsnittet 7.9.8. Beträffande den nu berörda resningsgrunden synes inte böra uppställas något krav att sökanden kan göra sannolikt att han haft en giltig ursäkt för att inte åberopa det resningsgrundande förhållandet redan tidigare. Något sådant krav uppställs varken för tvistemål eller brottmål.

Sammanfattningsvis föreslås beträffande den behandlade resningsnu grunden att RR skall få bevilja resning om den rättstillämpning som ligger till grund för avgörandet uppenbart strider mot en lag eller en förordning.

sou 1992138 Överväganden 137

Frågan om sökanden skall behöva göra ansökningen inom viss tid kommer att behandlas i avsnittet 7.10.

7.9.7 Annat synnerligt skäl

Under årens lopp har i många sammanhang framhållits att regler om resning i förvaltningsrättsliga förhållanden måste ha ett inte ringa mått flexibilitet. Önskemålen i den delen till betydande del av synes grunda sig på ett hänsynstagande till att det finns förvaltningsrättsliga situationer som inte låter sig helt inpassas under detaljerade regler. Besvärssakkunniga föreslog en allmän uppsamlingsregel om att resning alltid skulle kunna beviljas om det på grund av något särskilt förhållande förekom synnerlig anledning att saken prövades ånyo.

De sakkunniga menade se SOU 106427 s. 642 att regeln skulle

täcka in fall där det åberopades brottsligt förfarande från tjänstemans sida eller där det förekommit ett falskt bevis. Även andra klandervärda handlingar från tjänstemäns sida än direkt brottsliga handlingar syntes böra kunna föranleda resning på grund av synnerliga skäl menade de sakkunniga, t.ex. vilseledande upplysningar från tjänstemän om innebörden av praxis och om klagomöjligheter m.m. Från praxis erinrade de sakkunniga om att resning beviljats i taxeringsärenden, när beskattad lön återbetalats, beskattad realisationsvinst gått förlorad m.fl. liknande fall, där händelser inträffat efter beslutets lagakraftvinnande, vilka kom detta att framstå som stötande. En regel av det slag de sakkunniga förordade tillåter ett hänsynstagande till samtliga i målet förekommande omständigheter. Som komplement till de tidigare förordade reglerna synes den kunna lösa problemen beträffande samtliga de udda fall vilka behandlats i mera de föregående avsnitten och vilka kan anses värda resning utan att de för den skull helt in under de särskilda resningsgrundema. passar Den inför dessutom vissa nya beaktansvärda moment. Särskilt inom skatterätten finns det fall i vilka ett avgörande bör kunna undanröjas trots att de tidigare angivna resningsgrundema inte föreligger, inte tilltron till skattesystemet skall komma i fara. Det om gäller framför allt situationer där lekmän uppfattar avgörandet som logiskt omöjligt. Om sålunda någon oriktigt taxerats för samma inkomst två gånger eller två taxerats för samma faktiska personer inkomst skulle det otvivelaktigt stötande om det inte alltid fanns vara möjlighet att åstadkomma rättelse jfr vissa av Ragnemalm, a.a. en 200, 201 och 206 anmärkta fall. Också vissa situationer där den s. enskilde på grund hög ålder eller sjukdom försummat att hävda av sina anspråk hör hit även man beträffande de fallen inte sällan om torde befinna sig närmare nådeinstitutet än resningsinstitutet. fall skulle lösas erbjuder rättsfallet RÅ 1988 Ett exempel på som

138 Överväganden

sou 1992138

ref 132 där RR ansåg att det förelåg synnerliga skäl för resning. Bl.a. hade det förekommit en oriktig rättstillämpning emellertid inte som i sig var tillräcklig som grund för resning. En riktig rättstillämpning kunde emellertid särskilt mot bakgrund nytillkommen - av en omständighet antas ha väsentligt påverkat utgången i målet. - Vad man kan ha att invända mot en regel det angivna slaget av nu är främst att den självklart inte har stringens tidigare samma som förordade regler. Det skulle kunna hävdas att den innebär ett frångående av gällande legalitetsprinciper. Emellertid bör ha i man minnet att regeln skulle komma att utgöra endast mindre framen trädande del av ett system som skulle ersätta nuvarande ordning där grunderna för resning över huvud taget inte har fått någon närmare reglering. Ett mera beaktansvärt skäl är av ett renodlat praktiskt slag. En reform rörande de extraordinära rättsmedlen medför sålunda den skillnaden att enskilda på ett bättre sätt än kommer att nu uppmärksamgöras på existensen de extraordinära möjligheterna, och av risken är uppenbar att de i stor utsträckning kommer just att anse deras fall mycket tydligt exemplifiera uttrycket annat synnerligt skäl. Detta synes emellertid vara en risk får ta på det förvaltman ningsrättsliga området. Därför bör man såvitt gäller sådana fall vilka skall prövas RR av eller kammarrätt ha den ordningen att resning alltid skall kunna beviljas när det förekommer synnerlig anledning till detta. Man en bör dock följa den praktiska tillämpningen sådan regel, så att av en man får möjlighet att i ett senare sammanhang införa preciserade mer regler och därmed på sikt åstadkomma striktare reglering även en beträffande de nu avsedda fallen. Huruvida det även för tvistemåls- ochh brottmålsavgöranden skulle kunna behövas motsvarande resningsgrund skall inte utredas här. en Dock skall som ett exempel på svårigheterna i allmän domstol att tillämpa nuvarande regler anmärkas det fallet på grund att en person av laga förfall hindras från att vara verksam i och domprocessen stolen innan det laga förfallet kunnat anmälas hinner träffa ett avgörande som inte går att överklaga jfr NJA 1978 C 198 angående laga förfall för närvaro vid förhandling resulterat i förnyad en som en tredskodom; se om fallet även Welamson i SvJT 1982 175. s.

7.9.8 Resning till nackdel för enskild

En viktig fråga som flera gånger har berörts i redogörelsen för resningsrekvisiten är i vad mån det allmänna skall kunna begära resning till nackdel för enskild. I de allra flesta av de av RR avgjorda resningsfallen har den ifråga-

sou 1992 138 Överväganden 139

satta åtgärden varit till fördel för en enskild och till nackdel för det allmänna. Rättsfallen RÅ 1980 220 och 1988 ref 132 emelavser lertid ansökning av enskilda om åtgärder riktande sig mot andra enskilda företag. I dessa fall beviljades resning på grund av en rättstillämpning som stred mot processuella bestämmelser vilka inte låg till grund för avgörandet. Sådana oriktigheter föranleder emellertid på den allmänna domstolssidan inte resning utan bifall till besvär

över domvilla se vad som förut sagts om processuella fel.

RBs regler om bevär över domvilla gör ingen skillnad efter vem som får nackdel av åtgärden. Däremot är reglerna för resning numera generellt sett särskilt stränga när det gäller resning till nackdel för en tilltalad. Det skall nämnas att det förr förhöll sig tvärtom på den punkten. En rättstillämpning som föranlett att en tilltalad frikänts kan enligt RB i princip vara hur oriktig som helst utan att det avgörande det gäller kan ändras på extraordinär väg. Samma restriktivitet som resningsreglema ger uttryck för torde genomgående prägla förvaltningsprocessen när fråga är om resning på begäran av en företrädare för det allmänna till nackdel för en enskild jfr Ragnemalm, a.a. s. 187. Belysande är ett icke refererat avgörande från RR, RÅ 1971 Fi 1720, där den rättstillämpning som låg till grund för ett desertationsbeslut nog var uppenbart oriktig men taxeringsintendent inte fick resning till skattskyldigs nackdel jfr Ragnemalm, a.a. s. 187. Så mycket torde på den nu berörda punkten vara klart att man inte på grund av en oriktig rättstillämpning bör bevilja resning till nackdel för en enskild part i de mål i förvaltningsdomstol vilka står brottmålen nära till sin grundkaraktär. Det gäller framför allt mål om disciplinära åtgärder och vissa mål om sanktionsavgifter. Mera tveksam har man anledning att vara när det gäller andra fall av resning till enskild parts nackdel. Den bästa lösningen får man nog dock genom att med anknytning till vad som kan antas gälla nu - föreskriva att resningsgrunden oriktig rättstillämpning inte får åberopas av det allmänna till nackdel för enskild. Inte heller den resningsgrund som avser nya bevis och omständigheter bör få åberopas av det allmänna till nackdel för enskild part. Det allmänna bör i stället i de allra flesta fall få bära ansvaret för att utredningen inte varit komplett innan det lagakraftvunna avgörandet meddelades. Vissa undantag måste emellertid göras såväl när det gäller en oriktig rättstillämpning som när det gäller nytt material. Resning bör exempelvis kunna beviljas om den enskilde eller hans företrädare har lämnat osanna uppgifter och målet rör ett stort värde eller ett förhållande beträffande vilket det är till särskilt betydande olägenhet att ett oriktigt beslut upprätthålls. Ett hänsynstagande till sådana

140 Överväganden SOU 1992138

omständigheter synes kunna ske genom en tillämpning av den allmänna resningsgrunden för sådana fall i vilka det förekommer synnerlig anledning att bevilja resning. När det gäller formella felaktigheter synes övervägande skäl tala för att man i fråga om rätten att påkalla den extraordinära åtgärden iakttar i huvudsak samma principer som i de allmänna domstolarna. Detta innebär att man bör avstå från speciella regler om rätten att ansöka. Innebörden av det som har sagts nu skulle kunna uttryckas på det sättet att det organ som företräder det allmänna inte skall behöva finna sig i att ett avgörande tillkommer etter ett oriktigt eller partiskt genomfört förfarande men däremot i att samhällets organ gör en felaktig bedömning av saken. För det fallet att resning till nackdel ñr en enskild begärs av en annan enskild bör vanliga regler gälla.

7.10 Förfarandet när fråga är

om resning

Principema för rätten att ansöka om resning synes i nuvarande praxis om man tills vidare bortser från vissa kommunalrättsliga mål i - huvudsak överensstämma med principerna angående rätten att klaga i ordinär väg. Även när besvärsrätt särskild anledning är utesluten av kan det dock förekomma en rätt att ansöka om resning. I sådant fall synes krävas att det lagakraftvunna avgörandet är ägnat att i inte alltför ringa mån påverka sökandens personliga eller ekonomiska situation jfr Ragnemalm, a.a. s. 142. Exempel på den sist nämnda situationen erbjuder de i avsnittet om resningsbara avgöranden anmärkta rättsfallen RÅ 1984 ref 248 samt 1985 230 och 255. Som ett annat exempel kan tas den situationen att en part som vill göra en ljudupptagning under en förhandling vid en förvaltningsdomstol nekas detta. Någon besvärsrätt föreligger nämligen inte i det fallet men väl en rätt att ansöka om resning jfr rättsfallet NJA 1990 576 från HD. Att i rättsfallet RÅ 1988 ref 59 s. en sökande inte tilläts få en fråga om resning prövad beträffande ett beslut genom vilket regeringen i ett ärende rörande vissa bolag förklarat att sökanden inte skulle få vara representerad i bolagens styrelser torde inte stå i strid mot de angivna grundsatsema. Angående rätten att ansöka om resning i senare praxis, se även bl.a. rättsfallen RÅ 1982 ref 227, 1983 ref 285, 1984 ref 299, 1986 ref 5 och 1991 ref 24. Besvärssakkunniga föreslog i sitt slutbetänkande SOU 196427 Lag om förvaltningsförfarandet att ansökan skulle få göras av den som varit part eller kunnat vara part i ärendet. Det synes numera naturligare att anknyta till bestämmelserna i 22 § förvaltningslagen

sou 1992138 Överväganden 141

1986223 och 33 § andra tycket FPL och föreskriva att ansökan får göras av den som avgörandet angår, om detta gått honom emot. Den lydelsen täcker in såväl de fall där sökanden har kunnat överklaga det beslut det gäller som de fall där han av annan anledning bör tillerkännas rått att ansöka om resning jfr Ragnemalm, a.a. s. 265. För myndigheter bör härutöver gälla den specialregeln att en ansökan kan göras till förmån för en enskild. Såvitt gäller myndigheter bör vidare av lagtexten framgå att ansökningsrâtt inte föreligger, om myndigheten inte haft rätt att föra talan i det mål eller ärende i vilket det lagakraftvunna avgörandet meddelats. Man kunde överväga att från ansökningsrätt utesluta även den som genom sitt uppträdande före beslutet uteslutits från överklaganderätt

beträffande ett beslut som i och för sig gått att överklaga se t.ex. 13

kap. 5 § plan- och bygglagen, 1987 10, och prop. 19878869 s. 26. Emellertid synes man böra avstå från en sådan regel inte minst med tanke på exempelvis sådana fall där det lagakraftvunna beslutet är tillkommet efter ett grovt handläggningsfel. Som angetts redan i avsnittet om resningsbara avgöranden torde RR i praxis ha erkänt att resning kan förekomma även i fråga om sådana kommunala beslut som endast kan överklagas enligt 10 kap. kommunallagen 1991900. l rättsfallet RÅ 1987 ref 139 angick som resning i ärende om antagande av kommunal renhållningsordning hade sökanden en fritidsfastighet i kommunen vilken berördes av allmänna uttalanden i beslutet angående renhållning i glesbygd. Beslutet ansågs ändå inte ha angått sökanden på sådant sätt att han hade rätt att ansöka om resning. När man för de nu berörda kommunala besluten skall konstruera en regel om rätt att ansöka om resning gäller det i första hand att från resningsmöjlighetema skära av kommunmedlemmar i allmänhet. Ragnemalm har föreslagit att man förser den grundregel som bör gälla för fall i allmänhet med ett tillägg av den innebörden att rätt att ansöka om resning inte skall tillerkännas den som berörs av beslutet endast i egenskap av kommunmedlem. För rätt att ansöka om resning skulle därmed enligt Ragnemalm krävas dels att sökanden var kommunmedlem, dels att han på ett mera individuellt sätt berördes av beslutet. Ragnemalms lösning förefaller vara godtagbar. Beträffande de kommunala beslut vilka kan överklagas endast enligt 10 kap. kommunallagen bör mot den nu angivna bakgrunden den specialregeln gälla att resning inte får sökas av den som berörs av beslutet endast i egenskap av kommunmedlem. För att ett resningsärende skall initieras måste som regel förutsättas att sökanden gör en skriftlig ansökan om åtgärden. Givetvis fordras det inte att sökanden uttryckligen ansöker om resning. Ofta anses i praktiken ett ordinärt överklagande innefatta en framställning också

142 Överväganden sou 1992138

om en extraordinär åtgärd, och det förekommer till och med att RR och för övrigt även HD närmast fingerar ett sådant initiativ från sökanden. De prövande domstolarna företar alltså i syfte att nå ett materiellt tillfredsställande resultat en tämligen fri tolkning vad av sökanden angett och tillämpar det institut som passar bäst. Inte sällan bortser man från såväl yrkandets formulering som från anförda omständigheter. Även i fortsättningen synes prövande domstolar böra ha stor frihet i fråga om hur en framställning från sökanden skall uppfattas. Detta hindrar självklart inte att man i lag föreskriver att sökanden skall ansöka skriftligen om resning. Ansökningar om resning måste enligt RB i allmänhet göras inom vissa frister. Normalt är fristen ett år från det sökanden fick känne-

dom om det förhållande som resningen grundas på. Åberopas annans

brottsliga gärning som grund för ansökningen, får tiden räknas från det dom över gämingen vann laga kraft. Resning på grund av uppenbart oriktig rättstillämpning skall sökas inom sex månader från det avgörandet vann laga kraft. Beträffande brottmålsavgöranden gäller inga frister vid resning till förmån för den tilltalade. Även för besvär över domvilla gäller enligt RB vissa frister. I allmänhet är fristen sex månader från det att avgörandet vann laga kraft. Om besvären grundas på att avgörandet getts mot någon som inte varit rätteligen stämd eller fört talan i målet får dock tiden räknas från den tidpunkt då klaganden fick kännedom om avgörandet. I fråga om domvillogrunden för mörka och ofullständiga avgöranden gäller ingen frist. Iakttagandet av nu angivna frister utgör sakprövningsförutsättningar enligt RB. Det torde vara svårt att finna ett exempel på att RR skulle ha avvisat en ansökan om resning med hänvisning till att alltför lång tid förflutit från tidpunkten för lagakraft eller från det att sökanden fick kännedom om det resningsgrundande förhållandet till dess han gjorde sin ansökan. Däremot finns det exempel på att RR låtit en lång tidsutdräkt influera på avgörandet av resningsfrågan på det sättet att man avslagit ansökningen exempelvis med hänsyn till målets beskaffenhet jfr rättsfallet RÅ 1964 ref 19. Det torde endast gälla fall där det mot en enskild sökandes intressen stått andra enskildas

intressen se Ragnemalm, a.a. s. 147. De besvärssakkunniga menade se SOU 196427 s. 655 att det

visserligen är angeläget att en ansökan om resning görs så snabbt som möjligt efter det att förutsättningar härför har inträtt. Att dröjsmål med ansökan stundom är att betrakta såsom en omständighet vilken talar mot bifall till ansökningen fann de sakkunniga vara tydligt. De ansåg emellertid med hänvisning till förvaltningsärendenas sakliga

karaktär inte tillrådligt att uppställa några bestämda tidsfrister se

il

l l SOU 1992138 överväganden 143

dock även RÅ 1947 Jo 14.

Det finns otvivelaktigt en god grund för de besvärssakkunnigas hänvisning till förvaltningsärendenas sakliga karaktär. Framför allt är att märka att resningen nästan alltid söks till förmån för enskild och att endast i rena undantagsfall enskilda intressen talar emot ett bifall till ansökningen. Man måste också beakta att de enskilda endast sällan har möjlighet att anlita ett juridiskt biträde. Det som har sagts nu utesluter inte att föreskriver tidsfrister man för ansökningar om resning. Reglerna måste emellertid i sådant fall utformas på ett så liberalt sätt att de inte får någon större praktisk betydelse som avvisningsfaktorer. Den verkan får emellertid reglerna i vissa fall att de medför del krångel i samband med t.ex. pröven ningen av ansökningama. Mot den bakgrunden det inte synes förekomma tillräcklig anledning att föreskriva några tidsfrister. Även en ansökan som görs långt efter avgörandet skall därmed tas till upp prövning i sak. Risken att man i avsaknad av tidsfrister kan få svårigheter till följd av att beslutsmyndigheten gallrat ut den till ärendet hörande akten torde inte vara stor. Det bör nämligen i princip sökanden vara som står risken av att det inte går att visa att förutsättningarna för resning är uppfyllda. I fråga om handläggningen i RR fråga resning tillämpas av en om med nuvarande ordning i huvudsak samma ordning som i besvärsmålen i fråga om kommunikation inlaga med motpart, hörande av av beslutsmyndigheten m.m. jfr SOU 196427 654. Det innebär inte s. att alla regler i FPL gäller. Det rör sig i stället snarast om en analog tillämpning. Även i fortsättningen bör RR eller den kammarrätt skall som besluta i resningsfrågan i allt väsentligt tillämpa de vanliga processreglerna. FPL gäller rättskipningen i bl.a. RR och kammarrättema. Man skulle kunna tänka sig att låta det vara underförstått att FPL skall tillämpas i den mån det inte sägs något annat. Det är lösning en som torde ligga bakom regleringen i lagen 1988205 om rättspröv-

ning av vissa förvaltningsbeslut se t.ex. 19878869 37. Det

prop. s. må emellertid förefalla tveksamt om extraordinär prövning ingår i begreppet rättskipning. En särskild bestämmelse att FPL skall om tillämpas i den mån annat inte sägs under alla omständigheter synes ha sina fördelar. Att reglerna skall tillämpas innebär endast att de skall användas i den mån de är praktikabla. Angående ansökningen och komplettering av denna bör vid behov tillämpas reglerna i 4 och 5 §§ FPL. Detta innebär bl.a. att sökanden i ansökningen skall uppge de omständigheter på vilka ansökningen grundas och den åtgärd som påkallas. Han skall också ge de skriftliga handlingar åberopas. Ansökningen skall som vara

144 Överväganden sou 1992138

egenhändigt undertecknad av sökanden eller hans ombud. Inte minst med tanke på de högsta domstolsinstansemas liberala praxis när det gäller att i en framställning från enskild tolka in en begäran om resning bör de nu redovisade kraven på ansökningen inte ge förfarandet någon tvångsmässig bindning. Det viktiga är att den prövande domstolen alltid är obetagen att förelägga sökanden att inkomma med det material och de uppgifter som följer av FPLs bestämmelser vid påföljd att framställningen annars avvisas enligt FPL. Om inte ansökningen avvisas bör bestämmelserna i 10 § FPL tillämpas i fråga om kommunikation med en eventuell motpart. Detta kommunikationskrav är att betrakta som absolut, om resning skall beviljas, medan avslag kan ske utan kommunikation. Beträffande införskaffande av utredningsmaterial på annat sätt än genom skriftväxling mellan sökanden, hans eventuella motpart och domstolen bör beaktas att detta material i ett resningsärende principiellt sett inte behöver kunna läggas till grund för ett avgörande i saken utan endast skall bilda underlag för en bedömning av om det ñnns skäl att återuppta saken. Det torde därför sällan finnas anledning att tillgripa något annat utredningsmedel. I undantagsfall kan det dock förekomma skäl för en remiss till beslutsorganet. Att regler om muntlig handläggning blir möjliga att tillämpa innebär i sig ingen olägenhet. Praktiskt sett finns det dock inget behov av muntlighet beträffande frågor angående resning, och Europakonventionen synes inte för något fall innebära ett krav på muntlighet angående en resningsfråga. Det bör observeras att en resningsprövning i sig avser endast frågan om det skall beviljas resning i det grundläggande målet och inte detta mål som sådant. Den omständigheten att en resningsprövning pågår bör inte i sig påverka verkställbarheten hos det avgörande mot vilket ansökningen riktar sig. Självklart kan det emellertid leda till olägenheter om verkställighet sker av ett beslut som RR sedan upphäver. För andra fall skulle det kunna leda till olägenheter om resningsprövningen tilläts fördröja verkställigheten i onödan. Att med nu gällande regler RR i vissa resningsärenden kan besluta

om inhibition med tillämpning av 28 § FPL torde vara klart se

rättsfallet RÅ 1982 ref 214; jfr beträffande förhållandena i allmän domstol rättsfallet NJA 1989 s. 461 där HD även beslutade om häktning, dvs. en säkerhetsåtgärd. I exempelvis det fallet att det beslut mot vilket resningen riktar sig endast innebär att sökanden inte tillerkänts viss förmån kan dock givetvis inte beslutas om inhibition rättsfallet RÅ 1985 ref 277.

se t.ex.

I 4 § lagen 1988205 om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut har tagits in en bestämmelse om att ett förvaltningsbeslut skall gälla trots att rättsprövning kan ske, men att RR dock får bestämma att

sou 1992138 överväganden 145

beslutet tills vidare inte skall gälla. Det man vid tillkomsten av den lagen ute eñer synes emellertid inte ha varit inhibitionsmöjligvar heten utan att förvaltningsbeslutet normalt skulle gälla trots rätts-

prövningen se prop. l9878869 27 och 37. Man ville alltså ute-

s. sluta risken för att det avgörande rättsprövningen avser skulle komma att uppfattas såsom inte lagakrattvunnet. När det gäller resningsfall föreligger det ingen risk att någon skulle kunna uppfatta beslutet inte gällande under den tid resningssom prövningen pågår. Det behövs därmed knappast några föreskrifter på den punkten. Rättsprövningslagens bestämmelse om inhibition har i huvudsak samma innehåll som 28 § FPL har för de fall där en domstol prövar besvär. Bestämmelsen utmärker emellertid att inhibition får ske trots att det inte rör sig om en besvärsprövning i egentlig mening. En sådan markering torde emellertid inte behöva göras för resningsfallen. I stället bör man kunna falla tillbaka på den bestämmelse enligt vilken FPLs regler skall tillämpas. Svårigheterna att avgöra 28 § FPL är tillämplig i de enskilda fallen om torde vara av i huvudsak samma typ vid resning som i vanliga besvärsfall. Också bestämmelser i FPL angående avvisning av ombud torde kunna tillämpas i ett resningsmål jfr rättsfallet NJA 1985 s. 921.

Däremot torde domstolen inte kunna förordna offentligt biträde ifr

rättsfallet NJA 1980 416 angående offentlig försvarare i allmän s. domstol.

Lika lite som i fråga om prövningstillstånd se avsnittet 7.3.2 bör

för resningsprövningen ha den regeln att den prövande domstoman len inte behöver ta hänsyn till andra grunder för resningen än de som anförts av sökanden. Om FPL ersätts lag torde det inte bereda några problem av en ny

att låta den lagen tillämpas i fråga om handläggningen se angående

nytt lagförslag domstolsutredningen i betänkandet, SOU 1991106, Domstolama inför 2000-talet.

När ansökan om resning bifalLs kan beslutet därom ta sig

en växlande former. Enligt RBs resningssystem läggs uppgiften att för behövliga åtgärder i första hand på det organ som träffat det svara lagakraftvunna avgörandet. Om återförvisning är det inte fråga eftersom saken inte har varit till prövning i samband med uppe prövningen själva resningsfrågan. Enligt RB undanröjs inte det av lagakraftvunna avgörandet i samband med ett beslut om resning, eftersom avgörandets exigibilitet inte skola beröras av själva anses resningsbeslutet. Endast saken är uppenbar får det lagakraftvunna om avgörandet ändras redan i samband med beslutet om resning, och rör det sig resning till nackdel för tilltalad får inte ens i det fallet om en ändring göras omedelbart. Att ändring sker omedelbart förekomen

146 överväganden

sou 1992138

mer dock inte sällan när resningsgrunden är uppenbart oriktig en rättstillämpning. RBs domvilloregler innebär att den prövande domstolen vid bifall skall undanröja det grundläggande beslutet. Om det inte gäller ett rättegångshinder skall samtidigt förordnas handläggning att en ny skall äga rum vid det organ som gjort sig skyldig till domvillan, dvs. det organ som meddelat det lagakraftvunna avgörandet. Det är alltså enligt RB två skilda system som gäller för olika slags fel. Speciella problem gäller frågan hur RBs regler skall tillämpas på

avgöranden som omfattar flera olika delar se Welamson, Rättegång

VI, 2a uppl., s. 230 samt t.ex. rättsfallen NJA 1976 288, 1982 s. s. 710 och 1983 s. 517. De besvârssakkunniga föreslog att vid resning saken skulle ånyo prövas av den myndighet som sist meddelat beslut saken. När om fråga var om sak beskaffenhet att kunna komma under Konungens av prövning på annat sätt än regeringsârende skulle Konungen dock som i uppenbart fall kunna själv företa prövningen i stället för att besluta om återtörvisning. Det skall i detta sammanhang anmärkas att enligt de sakkunnigas förslag resning inte tillåten beträffande den var tidens kommunalbesvärsmål. Nuvarande praxis vid RR inte helt överensstämma med RBs synes regler. Om resning avser ett avvisnings- eller avskrivningsbeslut torde det sålunda inte vara ovanligt att beslutet oavsett resnings- grund undanröjs i samband med att ett underordnat åläggs att - organ ta upp saken på nytt, något i och för sig inte torde kunna som medföra några problem, eftersom ingen exigibilitet kommer i fara. Tvärtom åskådliggör förfaringssättet på ett tydligt sätt innebörden av resningsbeslutet. Även i andra fall händer det emellertid inte sällan att RR undanröjer det lagakraftvunna beslutet i samband med att ett underordnat organ åläggs att ta upp saken på nytt även när det inte är fråga om vad RB behandlar som domvillofall. Så länge det inte uppstår några problem med exigibiliteten kan det ligga fördelar i detta. Resultatet blir också ungefär detsamma med RBs resningsregler som om man avstår från undanröjande men förordnar om inhibition. För det underordnade organets skyldighet att följa resningsbeslutet torde det inte spela någon egentlig roll vilken metod som används. Redan ett uttalande bland resningsskälen att resning beviljas på t.ex. den grunden att den rättstillämpning ligger till grund för som avgörandet är uppenbart oriktig torde nämligen åtminstone i praktiken hindra det underordnade organet från att tillämpa rätten på samma sätt som tidigare. Någon bundenhet detta slag föreav kommer emellertid inte i de fall där resningsgrunden är att det tillkommit nytt material som sannolikt skulle ha föranlett en annan utgång.

sou 1992138 överväganden 147

Genom att i förvaltningsdomstol resningsinstitutet skall kunna användas även för sådana fall som enligt RB behandlas enligt reglerna om domvillobesvår är det ofrånkomligt att åtminstone för vissa man situationer tillåter att ett beslut om att ett lägre skall ta organ upp saken till förnyad prövning förenas med ett beslut undanröjande om av det lagakraftvunna avgörandet. Skillnaderna mellan olika fall synes kunna motivera att förfar man efter omständigheterna. Ett undanröjande bör normalt uppfattas som en markering av att det lagakraftvunna avgörandet varit oriktigt i rättsligt hänseende. När grunden för resningen är uppenbart en oriktig rättstillämpning eller ett grovt handläggningsfel bör sålunda regelmässigt det lagakraftvunna avgörandet undanröjas, medan man avstår från undanröjande i framför allt de fall där resningsgrunden är att ett nytt material har tillkommit. Självklart bör undanröjande inte ske om detta skulle orsaka problem när det gäller exigibilitet. Även i ett annat hänseende avviker praxis i RR från RBs regler, nämligen när det gäller vilket organ som efter beviljad resning kan föreläggas att ta upp saken till förnyad prövning. Inte helt sällan låter nämligen RR ett lägre organ än det organ som sist prövat saken företa den förnyade prövningen. Något framträdande behov mera av en sådan ordning torde dock inte ha gjort sig påmint. Vid bifall till en resningsansökan bör därför inte förordnas att annat organ skall företa en fortsatt prövning än det meddelat det organ som lagakraftvunna avgörandet. Detta är inte nödvändigtvis det organ som sist prövat saken, eftersom resningen teoretiskt sett kan ett avse processuellt beslut av ett organ som inte haft själva saken uppe till prövning. För sådana fall där kammarrätt träffat ett avgörande vilket överklagats till RR utan att RR beviljat prövningstillstånd bör i det nu berörda sammanhanget kammarrätten ses som den domstol vilken meddelat det lagakraftvunna avgörandet. Det organ som sålunda skall företa en fortsatt prövning av saken kan sedan enligt ordinära principer komma att besluta om återförvisning av saken. RR bör givetvis på samma sätt HD kunna ändra det lagakrañsom

vunna avgörandet redan i samband med beslutet om resning se t.ex.

rättsfallet RÅ 1974 ref 23. Någon formell begränsning till uppenbara fall behövs inte. Den domstol som anförtrotts att besluta om resning bör nämligen också kunna anförtros att avgöra om en ändring kan ske omedelbart eller bör förutsätta en ny process i lägre instans jfr t.ex. rättsfallen NJA 1977 s. 568 och 1978 C 23 behandlade av Welamson i SvJT 1982 s. 178 angående svårigheter RB-reglerna på den punkten kan förorsaka. När det gäller möjligheterna till omedelbar rättelse behöver man dock även ta hänsyn till att statlig myndighet inte har rätt att ändra sådana kommunala beslut som kan överklagas endast med stöd av 10

148 Överväganden SOU 1992138

kap. kommunallagen. Den överklagandemöjligheten tillåter nämligen endast ett godtagande eller ett förkastande av det överklagade beslutet. Inte heller kan RR ändra sådana avgöranden som i sista instans skall prövas av regeringen eller som i annan ordning kan vara undandragna prövning i allmän förvaltningsdomstol. Också lagen 1988205 om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut tillåter nämligen endast ett godtagande eller förkastande av det angripna beslutet. Beslut av nu angivna slag bör inte heller i resningssammanhang kunna ändras av domstol. Besträffande motiveringen av ett beslut uttalade föredragande

departementschefen vid tillkomsten av FPL se prop. 197130 s. 584

att liksom dittills borde gälla att RRs beslut om att meddela eller vägra prövningstillstånd inte behövde motiveras och att detta i viss mån var fallet också med beslut i frågor om resning och återställande av försutten tid och därmed jämförliga frågor. Någon särskild förskrift härom syntes med hänsyn till beslutens art inte behövlig. Det torde inte förekomma anledning att nu inta en annan ståndpunkt. I vissa fall kan det behövas en relativt utförlig motivering. I andra fall är det knappast möjligt att säga mer än att det inte förekommer något resningsskäl. Som angetts redan i avsnittet 7.6.2 bör det vid överklagande av ett beslut av kammarrätt rörande resning gälla krav på prövningstillstånd. Härom behövs det en uttrycklig regel.

7.11 Vilka tidsfrister skall kunna återställas

Medan resning förutsätter att ett lagakraftvunnet beslut kan antas vara behäftat med någon brist såvitt rör antingen tillkomsten eller innehållet, förutsätter institutet återställande av försutten tid endast att någon inte getts tillfredsställande möjligheter att angripa avgörandet. Man kunde överväga att ge institutet återställande av försutten tid den beteckningen förnyelse tid för överklagande. Även nya av om uttrycket försutten tid i sig naturligtvis innefattar åtminstone alla i lag föreskrivna frister har nämligen i praxis utvecklats en ordning enligt vilken det till helt övervägande del endast är frister för överklagande som kan återställas. Den nuvarande beteckningen ger ett intryck av att institutet har ett mycket vidare tillämpningsområde än vad det faktiskt har, och det förekommer i såväl RR som HD ett inte obetydligt antal ansökningar som behöver avvisas därför att det inte rör sig om en återställningsbar frist. I det hänseendet skulle man om även i fortsättningen endast tidsfrister av överklagandetyp skall vara återställningsbara kunna hoppas på förbättringar genom att institutet får en mer adekvat beteckning. Men varför skall inte vid behov och under därför angivna förutsättningar alla legala frister -

sou 1992138 överväganden 149

kunna återställas Frister som avser någonting annat än överklagande år generellt sett betydligt längre än överklagandefristema. Detta har flera förklaringar. Den som ställs inför frågan han skall väcka talan möter om sålunda i allmänhet betydligt större problem än den ställs inför som frågan om han skall överklaga, och han behöver därför i allmänhet en längre frist till sitt förfogande. Till att han behöver längre frist en bidrar att han sällan är förberedd på sätt den vilken samma som överväger att överklaga. Han kan behöva stort tidsutrymme för exempelvis överläggningar med motpart eller med eventuella medparter. För övrigt kan redan uppmärksammandet att det föreligger ett förav hållande som kan föranleda iakttagandet fristen ta sin tid. av Sedan länge har det också varit en väl etablerad praxis att andra frister än sådana som avser överklagande och därmed jämförvara åtgärder inte kan återställas, och fristerna skulle kunna förutsättas i möjligaste mån ha utformats med beaktande detta förhållande. I av allmänhet har fristerna också kunnat sådan längd att deras ges en ñrsittande sällan kan sägas vara ursäktligt. För vissa fall har dock ordningshänsyn eller hänsyn till speciella intressen föranlett kortare frister. Vid utformningen överklagandefrister har särskilt när av man enskilda motpartsintressen är inblandade att ta hänsyn till att den speciella slags ovisshet, som ett pågående förfarande inför domstol en eller förvaltningsmyndighet skapar, kan behöva undanröjas genom en

regel som ger en kort frist. Överklagandefristemas längd har i stor

utsträckning kunnat hållas korta med hänsyn till att det sedan länge har gällt den ordningen att fristerna kan förlängas klaganden kan om åberopa en giltig ursäkt. Det som har sagts nu utesluter inte att förhållandena inom ett visst rättsområde kan vara sådana att frist för t.ex. påkallande en av en viss materiell åtgärd har behövt göras relativt kort medan för kanske andra rättsområden en överklagandefrist har tillåtits relativt lång. vara Även i fortsättningen måste främst överklagandefrister och sådana

frister som är jämförbara med dem utgöra föremålen för återställningsinstitutet. Såvitt gäller övriga frister måste ta speciella hänsyn. De man fristerna kan antas vara utformade med beaktande att de utgör av en kategori beträffande vilken återställande inte kan komma ifråga. Denna omständighet utgör emellertid i sig inte ett tillräckligt skäl gentemot en reform. Det är ingenting hindrar att det vid som fristernas bestämmande framstått klar brist att återställande som en inte skulle kunna komma att ske enligt reglerna i regeringsformen. Det är nog därvid inte alltid lagstiftaren för de mycket fåtaliga som fall det gällt ansett sig ha tillräcklig anledning att låta regeln den om

150 Överväganden sou 1992133

normala fristen kompletteras av speciella bestämmelser innebärande möjlighet att göra undantag i händelse av att det föreligger ett ursäkt-

ligt förhållande se dock t.ex. 6 kap. 5 § andra stycket taxerings-

lagen, 1990324, 17 kap. 9 § äktenskapsbalken. Åtminstone för samt sådana fall i vilka det inte kan uppbringas något sakskäl av betydelse för att inte återställa en frist bör man nu överväga om inte ett återställande skall vara möjligt. De besvärssakkunniga menade emellertid i betänkandet SOU 196427 Lag om förvaltningsförfarandet s. 650 att man inte borde sträcka sig särskilt långt i det nu angivna hänseendet. De föreslog med viss utvidgning av tillämpningsområdet för institutet att förutom besvärstider endast likartade frister skulle kunna återställas. De sakkunniga gjorde i det sammanhanget den uppdelningen att frister av förfarandenatur skulle kunna återställas medan frister av preskriptionsnatur eller av blandad natur inte skulle kunna återställas. Med preskriptionsfrister avsågs närmast sådana frister som var avsedda att ha materiell verkan. I litteraturen har däremot förespråkats att återställningsinstitutet bör ges ett betydligt mera vidsträckt tillämpningsområde. För den

allmänna processrättens del har sålunda Welamson påpekat se SvJT

1950 s. 801 att några sakliga motiv för den upprätthållna skillnaden mellan processuella och materiella frister inte synes ha redovisats i lagstiftning eller rättstillämpning och att man inom doktrinen i allmänhet synes ha nöjt sig med att fastslå det faktiska rättsläget. Welamson har framkastat tanken att tillämpningsområdet borde kunna vidgas till att omfatta även materiella frister vilkas återställande inte medför ogynnsamma verkningar för en enskild motpart. Även Ragnemalm har påpekat Extraordinära rättsmedel i förvaltningsprocessen, s. 262 att det inte har redovisats några vägande sakliga motiv för den hittills upprätthållna skillnaden mellan processuella och materiella frister. Han har hävdat att i enskilds intresse tillgången till återställningsinstitutet bör vidgas under skäligt hänsynstagande till enskilda och offentliga motparter. Det är nog emellertid ganska få fall i vilka de nuvarande tidsfristema inte är tillräckliga. Beträffande sådana frister vilka inte har med överklagande att göra behöver man också kringgärda en reform med begränsningar som förhindrar att återställande sker i sådana fall där alltför starka intressen talar emot en sådan åtgärd, och därmed reduceras betydelsen av en reform ytterligare. Nödvändiga begränsningar torde inte på något mera övergripande sätt kunna göras på det sättet att vissa frister t.ex. sådana som kan betecknas som materiella frister eller som preskriptionsfrister -

avskärs från återställningsmöjligheterna, medan andra frister som

inte är av överklagandetyp tas med. De besvärssakkunniga försökte sig visserligen på den metoden.

sou 1992138 överväganden 151

svårigheterna att tillämpa metoden får dock ett starkt belägg den av omständigheten att de sakkunniga tänkte sig ett vidsträckt nog mera tillämpningsområde för återställningsinstitutet än vad följer som av deras lagtextförslag. Riktigt hur långt de sakkunniga tänkt sig att reformen skulle komma att gå är inte så alldeles lätt att säga. Deras motivuttalanden förfarandefrister respektive preskriptionsom frister är inte alls .invändningsfritt upplysande, och de sakkunniga menade själva att problemets närmare lösning med fördel kunde överlåtas till rättstillämpningen.

Den synes vara en enklare och därmed bättre metod att i stället föreskriva endast den begränsningen frist inte är att en som av överklagandetyp inte får återställas, detta skulle till nackdel om vara för enskild. Under inga omständigheter bör nämligen återställandet av en sådan frist genom en generellt verkande reform tillåtas bli till nackdel ñr någon enskild. Däremot i allmänhet kunna synes man tillåta att återställandet inom för ursäktlighetsrekvisitet leder - ramen till en prövning medför ett resultat till nackdel för det allmänna, som t.ex. genom att sökanden ges möjlighet att få fråga skattebeen om frielse prövad. Samtliga typer av i lag eller författning föreskrivna frister vilka förekommer inom förvaltningsdomstolamas arbetsområde skulle alltså med den nu angivna metoden i princip kunna återställas. De särskilda begränsningarna skulle bli bifallsförutsättningar. Även med den nu angivna lösningen måste man fortfarande skilja mellan olika typer av frister. Sådana frister överklagande eller är jämställsom avser som bara med sådana frister bör kunna återställas under mindre restriktiva förutsättningar än övriga frister. Kravet att ett återställande av försutten tid inte får bli till nackdel för enskild skulle från återställningsmöjligheten skära bort ganska många typer av frister. Exempel tid enligt 12 kap. 58 § jordabalger ken för hänskjutande tvist till hyresnämnden för medling jfr av notisfallet RÅ 1981 Bb 313, tid enligt 4 § lagen 1938121 om hittegods för ägare att sig till känna jfr notisfallet RÅ 1982 Bb ge 140, tid enligt 11 § första stycket patentkungörelsen 1967838 för begäran prioritet för patent jfr notisfallet RÅ 1986 924, tid om not för ansökan tjänstebefattning jfr notisfallet RÅ 1988 513, om en not tid enligt 14 § lagen l980ll tillsyn över hälso- och sjukvårdsom personalen för underrättelse anmälan angående disciplinärt om ansvar jfr notisfallet RÅ 1988 748 tid enligt 93 § patentlagen not samt 1967837 för framställning omvandling europeisk patentanom av sökan till svensk jfr notisfallet RÅ 1990 270. not Ett belysande exempel på en tid som skulle kunna återställas utan att det blev till nackdel för enskild är tid enligt 3 § lagen 1950382 om svenskt medborgarskap för anmälan önskan att bli svensk medav

152 överväganden sou 1992138

borgare RÅ 1988 294. Emellertid kan

ifr notisfallet not man

ifrågasätta det är lämpligt att någon i den med det berörda om lagrummet avsedda situationen skall kunna bli svensk medborgare enligt de i lagrummet angivna bestämmelserna efter utgången av den i lagrummet angivna tiden. Också för exempelvis sådana fall där samhället genom ändrad lagstiftning med verkan från och med viss dag tagit bort viss förmån kan det olämpligt att det införandet av återställningsmöjligvara genom heter tillskapas en flexibel övergång. Man kan tänka sig det fallet att samhället bestämmer att insättningar på ett visst konto skall vara skattebefriade eller ersättningsberättigade endast om de görs före viss dag jfr notisfallet RÅ 1978 Ba 68 angående tid för ansökan t.ex. om dispens enligt punkt 3 övergångsbestämmelserna till lagen, av 1969754, ändring i kommunalskattelagen, 1928370. om Huruvida det för fall av det nu anmärkta slaget är lämpligt med undantag för ursäktliga fall bör i första hand avgöras i samband med tillkomsten av reglerna om tidsfristema. Att mera allmänt låta en domstol prövar återställningsfrågor avgöra om det är lämpligt som med ett återställande skulle innebära att man ganska långt avlägsnade sig från legalitetsprincipen. Ett annat exempel tid enligt 24 § körkortsförordningen 1977 ger 722 för ansökan förnyelse av körkort jfr notisfallet RÅ 1988 not om 672. Man torde här böra lägga märka till att den frist det gäller är flera månader lång frist till förmån för personer som inte uppfyllt en sina skyldigheter att ansöka nytt körkort. Fristen kan därmed om sägas redan i sig innefatta ett i det närmaste fullständigt hänsynstagande till giltiga ursäkter och en möjlighet till återställande är snarast vilseledande. I många andra situationer skulle möjligheter till återställande av en frist inte är överklagandekaraktär komma att konkurrera med som av anståndsmöjligheter, t.ex. enligt 2 kap. 32 33 §§ lagen 1990325 självdeklaration och kontrolluppgifter. Anståndsmöjligheter är i om allmänhet så utformade att de i förening med regler om undantag från

utdömande påföljd se t.ex. 5 kap. 6 § taxeringslagen, 1990324

av den enskilde fullgoda möjligheter att komma till sin rätt i de ger ursäktliga fallen. Att här blanda in återställningsmöjligheter kan vara ägnat att krångla till. Man får ett olämpligt konkurrensförhållande också i förhållande till sådana frister är så konstruerade att de redan i sig medger ett som fullständigt hänsynstagande till sådan omständighet som att en en sökande har giltig ursäkt för att inte agera i normal tid. Sålunda skall ansökan ersättning enligt 8 § 1 förordningen 1980400 om en om ersättning vid vissa viltskador, göras inom 14 dagar efter det m.m. att värdering har skett. Annars är rätten till ersättning förlorad om särskilda skäl föreligger jfr notisfallet RÅ 1985 not Bb 203. inte

SOU 1992 138 överväganden 153

För tidsfristen behövs alltså inte någon särskild återställningsmöjlighet. I stället bör ett eventuellt beslut genom vilket en ansökan avvisas bli föremål for överklagande. Det synes vidare tveksamt om man inte för ett återställande av en frist inte är av överklagandetyp också bör ställa upp ett krav på som att återställandet inte blir till alltför stor olägenhet för det allmänna utan att den enskilde gör någon större vinst. Exempel på fall i vilka ett återställande beroende på när det begärs kan vara till särskild olägenhet för skattemyndighetemas verksamhet ger tid enligt 45 § uppbördslagen för ansökan förtidsåterbetalning av preliminär skatt om jfr notisfallet RÅ 1978 Ba 123. De anförda exemplen ger nog inte någon fullständig bild av vilka nackdelar skulle förenade med reform enligt vilka alla som vara en legala frister i princip skulle vara återställningsbara. Redan dessa exempel torde emellertid sammantagna böra medföra att man nu avstår från en reform. Det behov som på skilda rättsområden kan föreligga när det gäller att göra undantag från frister under ursäktliga förhållanden bör i stället tillgodoses genom speciella regler på de rättsområden där det föreligger ett särskilt behov av sådana regler. Kvar för överväganden är därmed främst sådana frister som enligt redan nu gällande regler kan återställas. Med utgångspunkt från att enligt en bestämmelse i äldre regeringsform endast domar kunde bli föremål för âterbrytande av dom

hävdades förr se t.ex. SOU 196427 s. 644 att det inte var osanno-

likt att vissa av beslut i förvaltningsärenden föll utanför grupper tillämpningsområdet för institutet återställande av försutten tid. Inom detsamma skulle företrädesvis ärenden angående kvalificerad myndighetsutövning befinna sig. Åtminstone med utgångspunkt från den nya regeringsformen torde det emellertid vara klart att det inte bör göras någon sådan begränsning jfr vad som sagts angående resningsbara avgöranden . När bedömer frågor det eventuella behovet av att särbeman om handla viss typ av överklagandefrist bör i stället vissa nya former av mycket långa frister ägnas särskild uppmärksamhet. Exempel erbjuder taxeringslagen 1990324. Enligt 6 kap. 3 § den lagen är nämligen fristen i normala fall fem år efter taxeringsåret, vilket skall jämföras med att den vanliga överklagandefristen inom andra rättsområden endast är tre veckor räknat från delfående av beslut, dvs. endast någon hundrade] fristen enligt taxeringslagen. av En omständighet utgör en tillräcklig förutsättning för återsom ställande överklagandefrist uppgående till tre veckor kan endast av en i undantagsfall sägas utgöra tillräcklig förutsättning, om fristen en sträcker sig över flera år. Behovet av regler om återställande av överklagandefristen är för det fallet i motsvarande mån senare

154 överväganden

sou 1992138

obetydligt. Emellertid kan man inte bortse från att även taxeringslagens överklagandefrister får antas utformade med utgångspunkt från de vara att

vid behov skall kunna återställas se t.ex. Wennergren, Taxering år

1991, s. 128. Det skulle också leda till ett ganska invecklat system att särskilja vissa överklagandefrister från andra sådana frister. Därför bör i överensstämmelse med vad gäller samtliga i som nu lag eller förordning reglerade frister för överklagande inom det förvaltningsrättsliga området i och för sig möjliga att återställa. vara Den ordningen torde leda till att får principiell överensstämman en melse med vad gäller i allmän domstol

som se dock beträffande

allmän domstol även rättsfallet NJA 1959 384 där HDzs majoritet s. fann att en tid för besvär till Kungl. Majzt över länsstyrelse ett av meddelat tillståndsbeslut angående yrkesmässig biltrafik inte hade den karaktären att den kunde återställas; fallet t.ex. Ragnemalm, se om a.a. s. 102. Frister bestämda på annat sätt än lag eller genom förordning t.ex. genom avtal eller någon form individuellt beslut - av bör aldrig kunna ses som Överklagandefrister i legal mening. - Det går givetvis inte att i något fall göra undantag från kravet att det avgörande det gäller skall ha vunnit laga kraft. Har besvär avvisats såsom för sent inkomna och beslutet detta överklagats om bör en fråga om återställande tid för överklagande inte kunna av prövas så länge prövningen besvären fortfarande pågår

av se

rättsfallet RÅ 1982 ref 253.

Tiden för överklagande räknas enligt FPL med utgångspunkt från dagen för det att parten fick del av avgörandet. Enligt 21 § andra stycket förvaltningslagen 1986223 skall part underrättas hur en om han kan överklaga ett beslut, om detta går honom emot. Av 31 § första stycket FPL framgår att ett beslut kan överklagas skall som innehålla upplysning vad den skall iaktta vill anföra besvär om som över beslutet. Innan de berörda bestämmelserna tillskapades nu förklarade besvärssakkunniga SOU 196427 att i beslut om en ett ingående besvärshänvisning bortfallit i den beslutet återgivande expedition, som delgivits part, beslutet inte torde kunna anses tillkännagivet för parten och inte lärer kunna vinna laga kraft förrän efter det fullständiga beslutet utgått s. 642. Detta uttalande torde emellertid inte återspegla nuvarande ordning

se t.ex. Ragnemalm,

Förvaltningsprocessrâttens grunder, 7e uppl. 120. En tidsfrist för s. , överklagande kan alltså bli föremål för återställande, beslutsom myndigheten glömt att ge besvärshänvisning. Beträffande ett beslut över huvud taget inte kunnat angripas som finns det självklart ingen anledning att pröva frågor återställande om tid för överklagande jfr RÅ 1986 ref 37. av t.ex. Gränsen ñr vad som skall utgöra överklagandefall är i huvudsak klart utstakad av lagstiftningen. När beslutet fattats ett av organ som

r i i

l SOU 1992138 Överväganden 155

l

inte utgör en myndighet kan det i allmänhet inte förekomma något överklagande till domstol. I rättsfallet RÅ 1981 ref 283 har dock en tid för anförande av besvär hos länsstyrelse över en privaträttslig

vägförenings beslut ansetts i och för sig kunna återställas se även

notisfallet RÅ 1991 131 där bedömning gjordes bet.ex not samma träffande besvär över beslut jaktstämma. Även fall det av av nu berörda slaget bör innefattas under begreppet överklagande. Inte heller den omständigheten att det rör sig om en tid för överklagande enligt 10 kap. kommunallagen 1991900 bör utesluta en behandling enligt reglerna för överklagandefrister. De besvärssakkunniga menade visserligen SOU 196427 s. 649 att återställande av försutten tid inte borde komma i fråga beträffande tid för anförande av kommunalbesvär. De anförde som skäl bl.a. att kretsen av besvärsberättigade skulle bli så omfattande att som regel alltid skulle finnas någon, som av laga förfall varit förhindrad att klaga inom besvärstiden. I rättsfallen RÅ 1973 ref 80 och 1983 ref 296 och i en mängd senare notisfall har dock RR ansett sig böra pröva frågor angående återställande av tid för kommunalbesvär enligt den äldre kommunallagen och detta till synes oavsett vilken kommunmedlem som begärt återställandet. Frågan om vilka som bör ha rätt att få en tid för överklagande enligt kommunallagen återställd kommer att behandlas i nästa avsnitt. I det närmast föregående har huvudsakligen talats om frister för överklagande. Det ñnns emellertid även andra frister än sådana som direkt avser överklagande vilka enligt praxis kan återställas. De besvärssakkunniga förordade som redan nämnts att man delade in fristerna i rena förfarandefrister, på ena sidan, och frister av preskriptionsnatur eller av blandad natur, på andra sidan. Det synes enklare att med utgångspunkt från vad som gäller nu i RRs rätts- tillämpning slå fast att återställande enligt reglerna för över- klagandefrister bör kunna ske endast när fristen avser ett reellt angrepp på ett lagakraftvunnet avgörande, dvs. ett angrepp under påstående att avgörandet är felaktigt. Det finns nämligen ett mycket stort antal notisfall som synes utvisa att återställande inte kan ske utan att det rör sig om ett sådant angrepp. De frister som ligger närmast för ett jämställande är sådana där angreppet till sin karaktär är devolutivt, dvs. för upp saken till en ny instans utan att det rör sig om ett överklagande i egentlig mening. På den tiden när de besvärssakkunniga avgav sitt betänkande kunde det någon gång förekomma att såsom villkor för en fullföljd talans upptagande till prövning uppställts att en avgift inbetalats eller annan åtgärd vidtagits före viss tids utgång. De sakkunniga hänvisade i det sammanhanget till en bestämmelse i då gällande patentförordning. Regler av det slaget torde dock numera knappast förekomma.

156 Överväganden sou 1992138

Däremot förekommer andra fall i vilka lagakraftvunna avgöranden angrips genom en framställning till annat än beslutsorganet och organ i vilka återställande av en frist bör kunna ske enligt reglerna för överklagandefrister trots att det inte rör sig om ett överklagande. Sålunda kan enligt lagen 1988205 rättsprövning vissa förom valtningsrättsliga beslut angripas genom en ansökan inom viss tid hos RR. I rättsfallet RÅ 1990 ref 46 har tidsfristen för sådan ansökan en ansetts kunna återställas trots att en begäran om rättsprövning inte utgör ett överklagande. Eftersom den ordningen bör behållas behövs det en regel enligt vilken fall av det slag rättsprövningslagen avser jämställs med överklagandefallen. Från den allmänna domstolssidan skall nämnas att återställanden skett i rättsfallet NJA 1972 s. 113 av en frist för klander hyresav nämnds beslut, i rättsfallet NJA 1980 320 frist för klander s. av en

av bodelning se numera den förut anmärkta bestämmelsen i 17 kap.

9 § äktenskapsbalken, i rättsfallet NJA 1989 s. 109 av en frist för klander av arrendesyn och i rättsfallet NJA 1988 529 frist s. av en för klander av slutredovisning i konkurs. Däremot prövades inte fråga om återställande i rättsfallet NJA 1950 s. 19 rörande tid för klander av utdelningsförslag i konkurs och i rättsfallet NJA 1966 564 s. rörande tid för klander av bolagsskifte. Frister för anlitande av ett extraordinärt rättsmedel har inte ansetts kunna återställas. Denna ordning torde ha bedömts vara rimlig med hänsyn till behovet av att någonstans sätta punkt jfr t.ex. Ragnemalm, Extraordinära rättsmedel i förvaltningsprocessen, lll s. och Welamson, Rättegång VI, 2.a uppl., 187. Emellertid är s. ordningen inte särskilt väl förenlig med att resning kan beviljas beträffande ett resningsbeslut. Ett anlitande ett extraordinärt av rättsmedel liknar också ett överklagande än vad kanske något mer annat gör. I den mån man emellertid på förvaltningsrättens område avstår från frister beträffande de extraordinära rättsmedlen bortfaller jämställdhetsproblemet. Givetvis måste det devolutiva momentet i angreppet mot det lagakraftvunna avgörandet falla inom tillämpningsområdetför svensk lag RÅ 1983 76

se t.ex. not Ba angående tid för prövning av ett

avgörande i Europadomstolen. Enligt RB kan återställande av försutten tid ske inte bara för överklagande utan också för ansökan om återvinning eller återupptagande. Det rör sig i dessa fall om ett icke-devolutivt på det angrepp lagakraftvunna avgörandet, dvs. det organ som meddelat avgörandet prövar om saken. De besvärssakkunniga förklarade att inom förvaltningsrätten kunde vara föreskrivna även andra rättsmedel än besvär, t.ex. ansökan eller anmälan om rättelse hos beslutsmyndigheten eller återvinning, och att till sådana frister samma rättsföljder kunde vara knutna till som

sou 1992138 Överväganden 157

fullföljdsfrister, dvs. att fristens försittande medförde att beslutet vann laga kraft. När så var fallet borde de enligt de sakkunniga kunna återställas. De sakkunniga hänvisade i detta sammanhang till en bestämmelse i då gällande uppbördsförordning och bestämmelse en i då gällande patentförordning. Den förra bestämmelsen, motsvaras 84 § uppbördssom numera av lagen 1953272, innebar att en skattemyndighet kunde rätta sitt eget beslut, om ansökan angående rättelse gjordes inom ett år. Numera sammanfaller fristen för en begäran om rättelse på sätt samma som flertalet liknande frister med fristen för överklagande. Det finns alltså inget behov av att kunna återställa just fristen för rättelse. En motsvarighet till den bestämmelse i patentförordningen till vilken de besvärssakkunniga hänvisade finns i 15 § patentnumera lagen 1967837 och innebär att sökanden kan få avskriven en patentansökan återupptagen, om han inom viss tid vidtar åtgärd för att avhjälpa brist och inom samma tid betalar återupptagningsen avgift. Av notisfallet RÅ 1975 Bb 201 framgår frist för not att en vidtagande av en åtgärd i paragrafens mening inte har ansetts kunna återställas jfr Ragnemalm, a.a. s. 119. Inte heller frist för en betalning av återupptagningsavgift torde kunna återställas jfr notisfallet RÅ 1975 Bb 527 och 196640 not prop. s. 114. Som andra exempel på renodlade förfarandefrister nämnde de besvärssakkunniga vissa i 50 § 2 mom. och 75 § 1 kommunalmom. skattelagen föreskrivna frister för framställning om extra avdrag för nedsatt skatteförmåga och om skattebefrielse för dödsbo. Såvitt gäller den senare bestämmelsen, som numera är upphävd, har dock RR i notisfallet RÅ 1988 812 återställande inte not ansett att kunde ske. Den utgången synes väl förenlig med uppfattning att en endast frister för egentliga angrepp på lagakraftvunna avgöranden ansetts böra kunna återställas. En begäran om skattebefrielse innebar visserligen till sin natur ett krav ändring det förhållande av som åstadkommits genom det lagakraftvunna avgörandet men det innebar inget egentligt angrepp på detta avgörande. I stället handlade det om en befrielse på grund av omständigheter inte kunnat öva som inflytande på avgörandet jfr angående t.ex. äldre bestämmelser om befrielse från kilometerskatt notisfallen RÅ 1980 Ba 22 och 64 m.m. RÅ 1981 Ba 58. samt Bestämmelsen i 50 § 2 mom. kommunalskattelagen, också den som är upphävd, innebar att en skattskyldig senast den 30 juni året efter taxeringsåret kunde ansöka om ett särskilt avdrag för nedsatt skatteförmåga. Det rörde sig inte alls något på ett om angrepp lagakraftvunnet avgörande och den frist det gällde torde med typ av nu gällande ordning inte kunna anses återställningsbar. Det handlar om ganska få situationer inom förvaltningsrâtten i vilka

158 Överväganden sou 1992138

ett angrepp på ett avgörande kan ske på annat sätt än genom överklagande. De tidsfrister för sådana åtgärder som kan förekomma synes i enlighet med vad som gäller på den allmänna domstolssidan böra jämställas med frister för överklaganden i vad avser frågor om återställande. Det synes ogörligt att i lagtext åstadkomma någon uppräkning av de frister vilka bör kunna återställas såsom överklagandefrister. I stället bör av själva lagtexten endast framgå att såvitt gäller lagakraftvunna avgöranden frister för överklagande eller därmed jämförbar åtgärd kan återställas. Genom att det bör krävas att det rör sig om ett angrepp på ett lagakraftvunnet avgörande utesluter man från återställandeinstitutet sådana frister vilka är individuellt bestämda. Dessutom utesluter man de flesta frister för vidtagande av åtgärder under processen i viss en instans, t.ex. för att inge yttranden. Det rör sig i den delen om frister som över huvud taget inte behöver återställas. För det första gäller

att en utsatt tidsfrist kan förlängas se för allmän domstols del 32

kap. 3 och 4 §§ RB vilka i betydande utsträckning torde kunna tillämpas analogt inom förvaltningsrätten. För det andra skall ett yttrande beaktas om det blott kommer in före målets avgörande. I den mån myndigheten funnit för gott att avgöra målet utan yttrandet får överklagande ske enligt vanliga regler. Inom förvaltningsrätten förekommer inga mer allmänna regler om att framställandet av en ny omständighet är otillåtet i högre rätt. Endast för särskilda fall finns det legala tidsfrister för vidtagande av åtgärder under ett pågående förvaltningsrättsligt förfarande. Emellertid anges i 4 kap. 14 § RB till vilket lagrum 41 § FPL hänvisar att en jävsinvändning skall framställas när part första gången för talan i målet efter det att han erhållit kännedom om att domaren sitter i rätten eller på annat sätt tar befattning med målet eller, om den omständighet på vilken jävet grundas då inte var känd för parten, sedan han fått sådan kännedom. Reglerna är så konstruerade att tidsfristen inte går ut förrän parten faktiskt för talan i målet vilket praktiskt sett torde utesluta behovet av att kunna pröva en fråga om återställande av försutten tid. Vid prövningen av ett överklagande enligt kommunallagen 1991 900 får enligt 10 § den lagen inte beaktas andra omständigheter än sådana som klaganden har hänvisat till före klagotidens utgång. Det finns en klar rättspraxis som utvisar att fristen för anförande av omständigheter inte kan återställas notisfallen RÅ 1990

se t.ex. not

296 och 353. En sådan ordning kan sägas vara mindre väl förenlig med att i vissa fall fristen för själva överklagandet kan återställas. Detta är emellertid en typ av oformlighet som det tyvärr finns motsvarigheter till beträffande många andra processrättsliga frågor. Skall något göras förhållandet bör det ske i form av ändringar i

i

g sou 1992138 överväganden .. 159

i

kommunallagen.

Den gjorda genomgången har visat att inte bara överklagandefrister bör kunna återställas. Därmed föreligger svårigheter, vill om man söka finna en ny beteckning för återställningsinstitutet. Väljer man beteckningen förnyelse tid för överklagande skulle det komma av att saknas uttryckligt grundlagsstöd för återställande vissa frister av som bör kunna återställas. Man måste även beakta att det kan vara olämpligt att under övergångstid ha olika beteckningar för ens en institutet i allmän domstol och i förvaltningsdomstol. Mot denna

bakgrund läggs inte fram något förslag till ändrad beteckning.

7.12 De materiella

förutsättningarna för

återställande försutten tid

av

Enligt 58 kap. ll § RB krävs för återställande försutten av tid att sökanden har laga förfall för sin underlåtenhet att klaga i rätt tid. Laga förfall är enligt 32 kap. 8 § RB när någon avbrott i genom allmänna samtärdseln, sjukdom eller omständighet, han annan som bort förutse eller rätten eljest finner utgöra giltig ursäkt, hindrats

från att fullgöra vad som ålegat honom. Det skall i detta sammanhang

sägas att det i 46 § FPL finns bestämmelse att bl.a. 32 kap. 8 en om § RB skall ha motsvarande tillämpning i förvaltningsprocess. I en såväl doktrin som rättstillämpning talar mindre ofta laga man om förfall än giltig ursäkt. om

De besvärssaldcunniga menade se SOU 196427 652 i RR

s. att såsom förutsättning för försutten tids återställande normalt borde krävas att laga förfall förelegat. I princip borde enligt de sakkunniga

det standardkrav, ligger i RBs fordran på laga förfall, inte som undergå någon generell sänkning för förvaltningsförfarandets del. Med hänsyn till de växlande förhållandena i förvaltningen fann dock

de sakkunniga att någon gång även mindre tungt vägande ursäkter borde kunna godtas i den mån detta kunde ske utan fömärmande av motstående intressen. De sakkunniga föreslog att återställande av försutten tid skulle kunna ske när underlåtenhet iaktta tiden att framstod som ursäktlig.

Det är inte ovanligt med påståenden att vid bedömningen om man av om en försutten tid bör återställas har att ta hänsyn till för olika att rättsområden olika tunga skäl kan tala emot återställande. Faktorer av det slaget har emellertid till viss del beaktats redan i samband med att i lagstiftningen de förekommande fristema har getts olika längder.

Därav skall man nog dock inte dra den slutsatsen begreppet att att giltig ursäkt inte skulle kunna något skiftande innebörd för ges en olika situationer.

Frågor om vad skall kunna godtas giltig ursäkt för undersom som

160 Överväganden sou 1992138

låtenhet att överklaga i rätt tid har sedan de besvärssakkunniga lade fram sitt betänkande prövats i många rättsfall. Det synes knappast möjligt att i något refererat fall finna belägg för att RR skulle ha tillämpat andra värderingsnormer än HD när det gäller kravet på ursäktlighet. Här skall från de senaste decenniemas rättstillämpning

i RR nämnas några fall se angående äldre fall t.ex. SOU 196427 s.

646 och Ragnemalm, a.a. s. 213. Systematiska redogörelser innefattande notisfallen i RÅ ñnns i femårsregistren till RÅ. även I rättsfallet RÅ 1973 ref 84 återställdes försutten tid när part visserligen klagat för sent dock inom tid beslutsmyndigheten men som tillåten besvärstid. I rättsfallet RÅ 1975 ref 33 felaktigt angett som hade beslutsmyndigheten inte gett någon besvärshänvisning men hade enligt då gällande regler i byggnadsstadga inte heller någon skyldighet göra detta. Återställande beviljades inte. I rättsfallet RÅ 1987 att ref 2 ansågs rätteligen ha delgetts ett beslut genom en person kungörelsedelgivning. Eñersom han emellertid trots ett löfte från beslutsmyndigheten inte underrättats ärendets utgång återställdes om försutten tid. I rättsfallet RÅ 1989 ref 80 återställdes försutten tid när beslutsmyndigheten inte iakttagit bestämmelserna i 5 kap. 30 § planoch bygglagen 1987 10 angående underrättelse om eller kungörande beslutet klagotiden beräknades med utgångspunkt från dagen för av beslutet. I rättsfallet RÅ 1991 ref 49 beviljades återställande av försutten tid när beslutsmyndigheten visserligen delgett sökanden beslutet kungörelse enligt 16 § delgivningslagen 1970428 genom underlåtit att tillställa sökanden en särskild underrättelse enligt men 17 § andra stycket samma lag. I fråga om praxis i allmän domstol kan hänvisas till Norstedts nya kommentar till RB, s. 3218. Det bör påpekas att nästan alla rättsfall i vilka återställande har beviljats relativt korta frister. Om man vid en femårig frist för avser överklagande insänder skrivelsen med överklagandet först några dagar innan fristen går ut är naturligt nog vid en ovanligt lång man försening postbehandlingen i allmänhet inte lika ursäktad som av när fristen endast uppgått till några veckor. Det är ett otal skilda situationer vilka kan tänkas grunda rätt till ett återställande av en frist och i lagtext kan man knappast vara mera precis än att att fristen skall ha försuttits grund av en man anger omständighet som utgör en giltig ursäkt. I avsnittet förutsättningarna för resning har sagts att man i om princip bör ställa ett krav på att sökanden har ett behov av att få den extraordinära åtgärden beviljad. Kan han i stället få en ny prövning av saken till stånd bör han i första hand ha att anlita den utvägen. När det gäller återställande av en försutten tid för överklagande synes man inte böra resonera på riktigt samma sätt. Den som m.m. har giltig ursäkt för att han inte klagat i rätt tid bör i princip en kunna få tiden för överklagande återställd utan hänsyn till alternativa

sou 1992138 överväganden 161

möjligheter att i stället ansöka på nytt eller dylikt Ragnemalm,

se

a.a. s. 159 angående förhållandet mellan återställande och dispens. Att inom förvaltningsrätten i många fall prövning i sak kan en ny vinnas på annat sätt än överklagande torde dock i det genom praktiska rättslivet föranleda att det extraordinära rättsmedlet inte tas i bruk lika frekvent inom de allmänna domstolarnas område. Vad som som också i praktiken kan utesluta ett behov återställande - - av av försutten tid är att en besvärsmyndighet även är tillsynsmyndigsom het kan ha möjlighet att ex ofñcio ta upp och pröva underen av ordnad myndighet avgjord sak även besvärstiden har gått ut och om beslutet angående saken formellt har vunnit laga kraft. Inte heller den omständigheten att den begår ett återställande som av tid för överklagande med all sannolikhet kommer att förlora målet även i den högre instansen bör inverka på möjligheten att få åtgärden beviljad. Annars skulle återställningsförfarandet kunna urarta till ett sakprövningsförfarande. Det skall sägas att reglernas fakultativa konstruktion gör det möjligt för domstolen att beakta exempelvis sådan omständighet att en som det beslut sökanden vill överklaga verkställts på sådant sätt att återgång är omöjlig jfr SOU 196427 652. s. Det synes tveksamt om ett beslut om avslag på framställning bör en tillmätas den verkan att beslutet hindrar extraordinär prövning en ny jfr t.ex. notisfallet 1985 not BB 212. I allmän domstol torde varken ett avslag på en ansökan om resning eller ett avslag på ansökan en om återställande av försutten tid tillerkännas någon rättskrañ. Såvitt gäller resningsfallen i RR torde det under alla omständigheter numera vara lagstiftarens mening att en ansökan inte bör avvisas den av orsaken att den överensstämmer med en tidigare gjord och ogillad

ansökan se den sedan den l juli 1992 gällande lydelsen 4 §

av a andra stycket andra meningen lagen, 1971289, om allmänna förvaltningsdomstolar. Frågan avslagsbeslutens betydelse i angivna om nu hänseende synes emellertid inte lämpa sig för direkt lagstiftning.

7.13 Förfarandet när

fråga är om återställande av

försutten tid

Liksom resning bör ett återställande inte beslutas ex officio utan endast efter ansökan. I fråga om de formella kraven på ansökningen synes man ha anledning att anlägga i huvudsak samma synpunkter som beträffande en ansökan om resning. Den prövande domstolen bör alltså på samma sätt som i dag ha en stor frihet att i en framställning till domstolen tolka in en begäran angående återställande. Det skall i detta sammanhang sägas att den domstol som i ett enskilt fall har att pröva en ansökan om återställande i ett visst fall kan ha anledning att

162 Överväganden sou 1992138

i stället besluta om resning. I fråga om rätt att ansöka om återställande av försutten tid synes det räcka med en föreskrift om att ansökningen får göras av den som har

försuttit tiden. Häri ligger nämligen nämligen förutom kravet att

avgörandet kan angripas på det ifrågavarande sättet att sökanden haft

rätt att överklaga se angående speciella situationer t.ex. rättsfallet

RÅ 1984 ref 187. Tiden för överklagande enligt 10 kap. kommunallagen 1991900 är i flera extraordinära hänseenden speciell. Den kan som tidigare har angetts återställas utan hinder av att kretsen av besvärsberättigade här

är synnerligen vid se t.ex. Ragnemalm i Förvaltningsprocessrättens

grunder, 7e uppl., s. 136. Man kan överväga att i fortsättningen liksom vid resning begränsa rätten att göra ansökan så att en ansökan inte tillåts vara grundad uteslutande på att vederbörande är kommunmedlem. Det emellertid vara otillfredsställande att den som haft rätt att synes överklaga men försuttit tiden för överklagande exempelvis till följd av att han fått en felaktig besvärshänvisning inte skulle ha möjlighet att göra sin rätt gällande. Det skall i detta sammanhang nämnas att i kommunala sammanhang ansökningar om återställanden bifalls i en ojämförligt större omfattning än inom andra rättsområden. Mot den nu angivna bakgrunden synes återställandemöjligheten i fråga om tid ñr överklagande av kommunala beslut böra avse samtliga klagoberättigade. För närvarande gäller ingen yttre tidsfrist för ansökan till RR om återställande av en försutten tid. I allmän domstol gäller enligt 58 kap. 12 § RB att ansökningen skall göras senast inom tre veckor efter det att förfallet upphörde och sist inom ett år från det att tiden gick

ut se om beräkningen av tidsfristerna Welamson, Rättegång VI, 2a

uppl., s. 195 och t.ex. rättsfallen NJA 1983 s. 418 och 1987 s. 455. I RR finns det för närvarande tidsfrister varken för resningsansökan eller för ansökan om återställande. I fråga om båda rättsmedlen beaktas emellertid i viss utsträckning längre dröjsmål vid den materiella prövningen. I rättsfallet RÅ 1964 ref 19 angående återställande av försutten tid noterade sålunda RR att sökanden uppgett sig ha fått kännedom om det lagakraftvunna avgörandet den 18 juni visst år men inte gjort ansökan förrän den 31 januari påföljande år, varför man med hänsyn till målets beskaffenhet lämnade talan utan bifall. Det är emellertid att märka att i det berörda fallet ansökningen om återställande påverkade inte endast sökandens utan även andra

personers situation se Ragnemalm, Extraordinära rättsmedel i

förvaltningsprocessen, s. 145. I avsnittet om resning har angetts att det på förvaltningsrättens område inte bör föreskrivas några frister för ansökningar om resning. Goda skäl talar för att man intar samma ståndpunkt när det gäller

i

l SOU 1992138 Överväganden 163

återställande av försutten tid. Beträffande handläggningen av en ansökan om återställande av försutten tid kan i allt väsentligt hänvisas till vad som sagts i fråga om resningsansökningar. Viktigt är att lägga märke till att prövningen endast avser frågan om sökanden haft en giltig ursäkt för sin underlåtenhet att agera i rått och på grund av detta bör få tiden återställd. Prövningen avser alltså inte frågan om sökanden har rätt i sak. Det kan inte uteslutas att det vid prövningen av en fråga om nog återställande av försutten tid kan ñnnas skäl att besluta om inhibition av det lagakrañvunna avgörandet. I allmänhet bör emellertid verkställighetsfrågan kunna anstå till dess att frågan om återställande har prövats. Om en ansökan angående försutten tid för överklagande skulle beviljas, bör samtidigt en ny tid sättas ut för överklagande. Har emellertid sökanden som är ganska vanligt redan en gång över- - klagat det lagakraftvunna beslutet och fått överklagandet avvisat behöver någon tid för överklagande inte sättas ut. I stället kan ny förordnas att den domstol eller förvaltningsmyndighet som avvisat överklagandet skall ha att ta upp detta utan hinder av att det kommit in först efter överklagandetidens utgång eller såsom ett i rätt tid gjort överklagande. Det tidigare avvisningsbeslutet synes i det sammanhanget inte behöva uttryckligen undanröjas. När fråga är om ett överklagande som redan gjorts till kammarrätt eller RR bör kammarrätten respektive RR kunna underlåta att utsätta ny frist och i stället omgående uppta överklagandet till prövning. Det torde inte i lag behöva sägas något om de olika alternativ som i det enskilda fallet kan erbjuda sig. När en ansökan angående annan försutten tid skall beviljas torde det i allmänhet inte förekomma någon annan möjlighet för domstolen än den tid inom vilken åtgärden får företas. I de allra flesta fall att ange bör tiden kunna bestämmas till några få veckor. Man torde inte helt kunna utesluta att i ett visst fall återställande bör beviljas endast partiellt jfr rättsfallet NJA 1983 s. 772. Det bör påpekas att en för visst mål eller ärende beviljad allmän rättshjälp gäller även vid ansökan återställande av försutten tid om men att det kan vara tveksamt om ett biträde vid sådan rättshjälp skall återställningsärendet rättsfallet RÅ

ha någon ersättning för själva se

1991 ref 28; jfr rättsfallet NJA 1974 s. 506.

7.14 Kostnaderna för en reform

Huvudförslagen i betänkandet en nedflyttning av beslutsavser funktionen i vissa extraordinära fall från RR till kammarrätt. Genom de förslagen når man inte några direkta kostnadsminskningar. Samma

164 Överväganden

sou 1992138

prövning som med gällande regler i vissa fall görs i RR skall nu enligt förslagen göras i hovrätt, och dessutom kommer några fall som i dag prövas i en enda instans att i stället prövas i två instanser. De ekonomiska fördelarna förslaget ligger på plan. av ett annat Man har sålunda anledning räkna med att de förbättrade möjligheter att effektivt utnyttja RRs förslagen skall skapa, resurser, som kommer att leda till effektiviserad prejudikatbildning. En sådan en utgör ett viktigt led i arbetet med att främja den totala processekonomin i samhället. Att det skulle uppstå några direkta kostnadsökningar till följd av förslagen är föga troligt. Det rör sig sålunda relativt om få fall sett i relation till antalet andra i kammarrätt prövade fall, och det kan inte bli aktuellt att inrätta några tjänster vid kammarrätterna i nya anledning av förslagen.

Övriga förslag i betänkandet angår begränsningar prövningen i

av RR samt muntligheten i RR-processen. De förslagen torde sammantagna inte ha nämnvärd betydelse kostnadssynvinkel. ur

SOU 1992138 165

8 Specialmotivering

Förslaget till lag om ändring i regeringsformen

11 kap. 11 §

Paragrafen upptar de grundläggande bestämmelserna om resning och återställande av försutten tid. Den ursprungliga lydelsen innebar att beslutsfunktionen delades mellan RR och HD samtidigt det det i lag kunde som angavs att meddelas närmare bestämmelser resning och återställande om av försutten tid. Rättegångsutredningen föreslog i betänkandet DsJu 19869 Några frågor om de särskilda rättsmedlen att paragrafen skulle ändras så att det i fråga om ärende avgjorts myndighet än som av annan regeringen, I-lDeller RR skulle i lag kunna föreskrivas resning att och återställande försutten tid beviljades av av lägre allmän domstol än HD eller lägre allmän förvaltningsdomstol än regeringsrätten.

Med den föreslagna lydelsen åsyftade råttegångsutredningen

att åstadkomma garantier mot att det i lag bestämdes t.ex. att ett avgörande av HD skulle kunna bli föremål för resning beslut genom av lägre domstol eller i extremfall kammarrätt. - av t.ex. en När rättegångsutredningens förslag kom att genomföras så för att vissa fall beslutsfunktionen flyttades ned från HD till hovrätt intogs inte i grundlag något skydd mot lagbestämmelser angående medflyttning av beslutsfunktionen beträffande t.ex. HD-beslut jfr prop. 19878858. Däremot kom den antagna lydelsen innefatta att ett skydd mot lagbestämmelser att nedflyttningen skedde till törom valtningsdomstol. Egentligen kan man fråga sig över huvud behöver ha om man taget kvar någon bestämmelse i grundlag angående extraordinära rättsmedel efter det att på förvaltningssidan dessa rättsmedel fått en specialreglering. Emellertid utgör regel i grundlag att bestämmelser en om angående resning och återställande av försutten tid skall ha lagform ett välbehövligt komplement till exempelvis regeln i 1l kap. 4 § regeringsformen att bestämmelser rättegången skall om om ges genom lag. Därmed behöver grundlagen ändras för beslutsfunktionen beatt

166 Specialmotivering SOU 1992 138

träffande vissa fall skall flyttas ned från RR till kammarrätt enligt vad föreslagits i avsnittet 7.6. Det inte erforderligt att därvid som synes tillskapa något grundlagsskydd mot lagstiftning som innebär t.ex. att beslut härrörande från allmän domstol blir föremål för resning i ett förvaltningsdomstol eller vice versa. en

8.2 till särskilda rättsmedel

Förslaget lag om inom förvaltningsrätten

De särskilda extraordinära rättsmedlen resning och återställande försutten tid regleras angetts i den allmänna motiveringen av - som i en särskild lag. Lagen börjar med bestämmelse lagens tillämpningsområde en om 1 §. Därefter följer regler de materiella förutsättningarna för om resning 2 och 3 §§ samt bestämmelse vilken framgår innebören av den att resning beviljas 4 §. Bestämmelser om de materiella av förutsättningarna för återställande försutten tid tas upp i 5 I 6 av och 7 §§ regleras frågor ansökningar rörande en extraordinär om

åtgärd. Övriga bestämmelser av förfarandenatur finns i 8 och 9 §§.

Det skall sägas att några bestämmelserna i lagen behöver av hänvisa till den allmänna förvaltningsprocessrättsliga lagstiftningen. Den finns för närvarande i FPL. I betänkandet SOU 1991106 föreslog domstolsutredningen att den lagen skulle ersättas av en ny lag. Med beaktande att det ännu inte föreligger något ställningsav tagande till frågan det lagförslaget skall föranleda lagstiftning har om hänvisningama i den behandlade lagen gjorts till FPL. Skulle nu domstolsutredningens förslag godtas torde det inte bereda några svårigheter att hänvisningarna till den nya lagen. anpassa

1 § I paragrafen lagens tillämpningsområde. Detta område överanges ensstämmer med det vilket är anförtrott förvaltningsdomstolama

enligt 11 kap. ll § regeringsformen. Begreppet förvaltningsmyndighet har samma innebörd som i regeringsformen jfr 197390 232. Det avgörande mot vilket en prop. s. ansökan resning riktar sig behöver dock inte vara träffat av något om

offentligt se avsnittet 7.8.

organ

2 § Paragrafen upptar jämte 3 § bestämmelserna om de materiella förutsättningarna för resning. Kravet på att det skall röra sig om ett

lagakraftvunnet avgörande har behandlats i avsnittet 7.8. Övriga krav

enligt paragrafen har behandlats i avsnitten 7.9.2 7.9.7. -

SOU 1992138 Specialmotivering 167

3 § Paragrafen föreskriver vissa begränsningar i möjligheterna att beslut om resning under de förutsättningar som anges i 2 Bestämmelserna har behandlats i avsnitten 7.9.3 7.9.8. - Det skall sågas att begreppet enskild skall ha samma betydelse som i 7 § förvaltningslagen. Med enskild alltså inte bara menas enskilda individer utan också företag, organisationer och andra privaträttsliga subjekt. Däremot avses i princip inte organ för det allmänna, t.ex. kommuner i egenskap av expropriationssökande. Någon gång kan dock ett sådant organ ha samma ställning enskild, t.ex. som en när ett beslut rör staten eller en kommun i egenskap av fastighetsägare jfr prop. 19858680 s. 59.

4 § I paragrafen finns bestämmelser om de olika möjligheter som erbjuder sig i samband med ett beviljande av resning. Paragrafen har behandlats i avsnittet 7.10.

5 § Paragrafen upptar de materiella förutsättningarna för återställande av en försutten tid. Den har behandlats i avsnitten 7.11 och 7.12.

6 § I paragrafen regleras frågor om vem som får ansöka resning och om var ansökningen görs. Av paragrafen framgår vidare att en ansökan skall vara skriftlig. Paragrafen har behandlats i avsnittet 7.10.

7 § Paragrafen innehåller regler angående ansökningar om återställande av försutten tid. Den utgör därmed en motsvarighet till 6 § som avser resningsansökningar. Paragrafen har behandlats i avsnittet 7.13.

8 § I paragrafen finns bestämmelser överklagande kammarrätts om av en beslut angående resning eller återställande av försutten tid. Paragrafen har behandlats i avsnittet 7.6.

9 § Beträffande handläggningen av frågor om resning eller återställande av försutten tid skall enligt paragrafen bestämmelserna i FPL tillämpas i den mån inte annat följer av lagen. Paragrafen har behandlats i avsnitten 7.10 och 7.13.

168 Specialmotivering SOU 1992 138

Ikraftträdande m.m. Den föreslagna lagen kan inte träda i kraft förrän efter det att nyval till riksdagen har skett. Särskilt med tanke på att förslagen innebär att åtskilliga ansökningar i fortsättningen skall prövas av kammarrätt och inte av Regeringsrätten behövs en bestämmelse om att de nya reglerna inte skall gälla, om en ansökan gjorts före ikraftträdandet. Sakligt sett torde emellertid de nya reglerna utan några större skillnader i sak kunna tillämpas även beträffande äldre ansökningar.

8.3 Förslaget till lag ändring i lagen

om

1951442 om förhandsbesked i

taxeringsfrågor

I 10 § har införts bestämmelser vilka innebär att det krävs dispens när ett förhandsbesked överklagas till RR. Förslaget har behandlats i avsnittet 7.3.1 i den allmänna motiveringen.

8.4 Förslaget till lag om ändring i lagen

1971289 allmänna

om

förvaltningsdomstolar

I 2 och 8 §§ har gjorts de formella ändringar som behövs för den nedflyttning av beslutsfunktionen rörande vissa extraordinära fall som har behandlats i avsnittet 7.6. Bestämmelser om kammarrätts sammansättning när fråga är om resning eller återställande av försutten tid finns i 12 § första, femte och sjätte styckena.

8.5 Förslaget till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen 1971291

9 a § Paragrafen innehåller bestämmelser om muntlighet i RR. Den överensstämmer i huvudsak med vad domstolsutredningen i betänkandet SOU 1991106 Domstolarna inför 2000-talet föreslog som 11 § första och andra styckena lagen om förfarandet i mål i förvaltningsdomstol och i vissa mål i allmän domstol domstolsförfarandelagen. Endast den ändringen har gjorts att orden länsrätt och kammarrätt i domstolsutredningens första stycke ersatts av ordet domstolen .

Specialmotivering 169 SOU 1992138

F

l

Förslaget har behandlats iden allmänna motiveringen, avsnittet 7.4.

35 § Paragrafen upptar grundregeln att det behövs dispens för en om prövning i RR. De undantag från detta krav som nu görs har upphävts. Motiveringen härtill finns i avsnittet 7.3.1. I övrigt innebär ändringarna i paragrafen att de nuvarande bestämmelserna i andra stycket har flyttats till den nya 36 a

36§

Ändringarna innebär att de nuvarande bestämmelserna i tredje stycket

har flyttats till den nya 36 a

36 a § Paragrafen handlar begränsade dispenser jfr 54 kap. ll § RB. om Bestämmelserna har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnittet 7.3.3. I 37 § görs ingen hänvisning till den nu behandlade paragrafen, a

eftersom det lagrummet föreslagits avskaffat se Ds 199238.

36 b § Paragrafen handlar prövningen i RR efter det att RR prövat en om prejudikatfråga med tillämpning 36 § och prövningen måste av a vidare. Bestämmelserna har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnittet 7.3.3.

SOU 1992138 171

Bilaga 1

Statistik angående de särskilda rättsmedlen

Tabell Av Regeringsrätten år 1990 prövade resningsfall i vilka saken hade kunnat komma under kammarrätts prövning, om överklagande varit tillåtet Det lagakraftvunna Antal Därav med Antal Antal avgörandet meddelat fall tre R-råd bifall avvisade IV

därav ang. pensionsgrundande inkomst 21 16 9 O Summa 71 45 34 3

Tabell Av Regeringsrätten år 1990 prövade resningsfall vilka inte ingår i tabell l

Det lagakraftvunna Antal Därav med Antal Antal avgörandet meddelat fall tre R-råd bifall avvisade av

därav med i Regeringsrätten 21 18 2 1

Försäkringsrâtt 10 3 0 0 därav med i

172 Bilaga SOU 1992138

Tabell 3. Av Regeringsrätten år 1990 prövade fall angående återställande av lörsutten tid i vilka saken kunnat komma under kammarrätts prövning, om överklagande varit tillåtet

Det lagakraftvunna Antal Därav med Antal Antal avgörandet meddelat fall tre R-råd bifall avvisade av .

Tabell Av Regeringsrätten år 1990 prövade fall angående återställande av lörsutten tid vilka inte ingår i tabell 3

Det lagakraftvunna Antal Därav med Antal Antal avgörandet meddelat fall tre R-råd bifall avvisade av

Anmärkningar. Redovisningen bygger på hur Regeringsrätten kommit att företa prövningen i målet och alltså inte på hur sökanden betecknat sin ansökan. Till resningsfallen har förts 14 fall i vilka Regeringsrätten prövat såväl fråga om resning som fråga om återställande av försutten tid. l redovisningen bortses från att sökanden vissa i av fallen samtidigt har utan framgång överklagat ett beslut om avvisning av för sent inkomna besvär. Endast sådana fall vilka redovisats i Regeringsrâttens årsbok har medtagits. Till de redovisade fallen skall därför läggas ett inte obetydligt antal fall i vilka de till Regeringsrätten ingivna handlingarna ansetts vara så oklara till sin innebörd att det inte ansetts förekomma anledning att ge fallen publicitet. Till redovisningen skall också läggas sådana fall i vilka en ansökan återkallats.

sou 1992138 173 Bilaga 2

Svea hovrätts beslut i de extraordinära mål vilka

inkom till hovrätten år 1990

Mål angående resning

Mål angående återställande av iörsutten tid

Mål angående domvilla

Anmärkning. Redovisningen avser endast mål vilka på dagboksbladet angetts handla om ett extraordinärt rättsmedel. Med ej bifall avses även avvisning och avskrivning. När ett fall prövats enligt flera institut har det hânförts endast under det som nämnts först. Av de bifallna resningsmålen avsåg 70 fall överträdelse av samma rätt kungjorda hastighetsbegränsningi Uppsala län.

KNGL. BIBL. 1993 -0143 STOCKHOLM

Statens 1992

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Frihet ansvar kompetens.Grundutbildningens 37.Psykiatrin ochdess patienter levnadsförhållanden - - villkor i högskolan. U. vårdensinnehåll odr utveckling.S. Reglerför risker. Ett seminarium om varför vi 38. Fristående skolor. Bidrag och elevavgiñer.U. tillåter mer föroreningarinne än ute. M. 39.BegreppetarbetsskadaS. Psykisldstördassituationi kommunerna 40.Risk- och skadehantering i statlig verksamhet. Fi. -en probleminventering ur socialtjänstens 41.Angåendevattenskotrar.M. perspektiv.S. 42.Kretslopp Basenför hållbarStadsutveckling. M. - Psykiatrini Norden -ett jämförandeperspektiv.S. 43.Ecocycles TheBasisof SustainableUrban koncessionför försäkringssammanslumingar. Fi. Development. M. Ny mervärdesskattelag. 44.Resurser för högskolans grundutbildning.U. Motiv. Del 45.Miljöfariigt avfall ansvar och riktlinjer. M. - - Författningstextochbilagor. Del 2. Fi. 46.Livskvalitet för psykiskt långtidssjuka forskning - - Kompetensutveckling en nationell strategi.A. kring service.stödochvård.S. - Fastighetstaxering Bostadsrätter.Fi. 47. Avregleradbostadsmarknad, Del II. Fi. m.m.- Ekonomioch rätt i kyrkan. C. 48.Effektivare statistikstyrrting Den statliga - 10.Ett nytt bolagför mndradiosändrtingar. Ku. statistikensfinansieringoch samordning. Fi. l Fastighetsskatt. Fi. 49. EES-anpassning av marknadsföringslagstiftrtingen. 12. Konstnärlighögskoleutbildning.U. C 13.Bundnaaktier.Ju. 50. Avgifter och högkostnadsskydd inom äldre-och 14.Mindre kadmium handelsgödsel. i Jo. handikappomsorgen. S 15. Ledningochledarskap högskolan några i 51. Översyn av sjöpolisen.Ju. perspektivochmöjligheter. U. 52. Ett samhälleför alla. S. 16.Kroppenefterdöden.S. 53. Skattpå dieselolja.Fi. 17.Den sistaundersökningen obduktioneni ett S4. Mer för mindre nya styrformerför barn-och - psykologiskt perspektiv.S. ungdomspolitiken.C. 18.Pvångsvårdi socialtjänsten ansvar och innehåll.S. 55.Rådför forskning om transporter och - 19. Långtidsutredningen1992.Fi. kommunikation.K. 20.Statenshundskola.ombildning från myndighet till Råd för forskning om transporter och aktiebolag. S. kommunikation.Bilagor. K. 21.Bostadsstödtill pensionärer.S. 56. Färjoroch farleder.K. 22.EES-anpassning kreditupplysningslagen. av Ju. 57. Beskattning av vissa naturaförrnåner m.m. Fi. 23.Kontrollfrågori tulldatoriseringen m.m. Fi. 58.Miljöskulden. En rapportom hur miljöskulden 24.Avreglerad bostadsmarknad. Fi. utvecklas om vi ingenting gör. M. 25. Utvärderingav försöksverksamheten medS-årig 59.Läraruppdraget. U. yrkesinriktad utbildning i gymnasieskolan U. 60.Enklarereglerför statsanställda.Fi. 26.Rättentill folkpension kvalifikationsregleri 61.Ett reformeratáklagarväsende. Del. A ochB. Ju. internationellaförhållanden.S. 62.Forskningochutvecklingför totalförsvaret förslag - 27. Årsarbetstid. A. till åtgärder. Fö.

28. Kartläggning av kasinospel enligt internationella 63.Regionalaroller en perspektivstudie.C. - regler. Fi. 64.Utsikt mot framtidensregioner sju debattinlägg. C. - 29. Smittskyddsinstitutet ny organisationför Sveriges 65.Kartboken.C. nationella smittskyddsfunktioner. S. 66.Västsverige regioni utveckling. C. - 30.Kreditförsäkring Några aktuellaproblem.Fi. 67.Fortsattreformering av företagsbeskatmingert. Del - 3 Lagstiftningom satellitsändningar av F1. TV-programKu. 68. Långsiktigntiljöforskrting.M. 32.Nya Inlandsbanan.K. 69.Meningsfull vistelsepå asylföriäggrting.Ku. 33. Kasinospelsverksamhet i folkrörelsemastjänst C. 70. Telelag. K. 34. Fastighetsdatasystemets datorstmktur.M. 71. Bostadsförmedlingi nya former. Fi. 35.Kart- och matningsutbildningar i nya skolformer.M. 72.Det kommunalamedlemskapet. C. 36.Radiooch TV i ett. Ku.

1992 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

73. Välfärd och valfrihet service, stöd ochvårdför 105.Administrativt stödtill Försvarsmakten. Fo. psykisktstörda S. 106. Civilbefälhavama. Fo.

74. Provaprivat Provningochmätteknikinom SP 107.Kulturstödvid ombyggnad.Ku. och SMPi europaperspektiv.N. 108.VAL, OrganisationTeknik Ekonomi. Ju.

75. Ekonomisk politik underkriser och krig. i Fi. 109.Investeringari arrendejordbruketoch andra

76. Skogspolitikeninför ZOOO-talet. Huvudbetän- arrenderättsliga frågor.Ju.

kande. Skogspolitiken inför 2000-taleLBilagor 110. Infomation och den nya lnformationsTeknologin

Skogspolitiken inför ZOOO-talet. Bilagor II. Jo. straff- och processrättsligafragor m.m. Ju. - 77. Psykiskt störda socialförsäkringen ett 111.Denframtida skogsvårdsorgartisationen. Jo. kunskapsunderlag. S. 112. Administrationen i kanslihuset.

78. Utredningen om vissainternationella insolvens- Klara administrationen Bilaga Fi. frågor. Ju. l 13.Lag om företagsrekonsuuktion. Ju.

79. Statens fastigheterochlokaler ny organisation. 114. Malmöregmens trañksystem. Överenskommelse - Fi om åtgärder i trafikens infrastruktur. K.

80. Kriminologisk och kriminalpolitisk forskning.Ju. 115. Kontroll konkurrens i avveckling AB Svensk

- av 81. Trafikpolisen mer än dubbeltbättre. Ju. Bilprovnings monopol på kontrollbesiktning.K.

82. Genteknik en utmaning. Ju. 116.Privat förmedling och uthyrning av arbetskraft. A. - 83. Aktiebolagslagenoch EG.Ju. 117.Konsumenterna ochlågprisbtrtikert E studie av

84. Ersättningför kränkning genom brott Ju. ändradeköpvanor i dagligvaruhandeln. Jo.

85. Förvaltning av försvarsfastigheter.Fo. 118.Arvoden för vård hos privatpraktiserande läkare.S.

86. Ett nytt betygssystem. U. 1 19.Svensk trädgårdsnäring nuläge och utvecklings- - 37. Åtgärder för att förberedaSveriges jordbruk och möjligheter.Jo.

livsmedelsindustriför EG förslag om vegeta- 120. Allmänna arvsfonden.S. biliesektom, livsmedelsexportenoch denekolo 121. Vissa mervärdeskattefrágor. Fi.

giska produktionen.Jo. 122.Social bakgrund studiestöd och övergång till - 88. Veterinärverksamhet behov,organisationoch högre studier.U. finansiering.Jo. 123. Ett havav möjligheter AMU-Gruppen på väg mot - 89.Bostadsbidrag enklare rättvisare billigare. S. ZOOO-talets utbildningsmarknad.A. - - - 90. Biobränslenför framtiden.Jo. 124.Bistånd under omprövning. Översyn av det svenska

91. Biobranslenför framtiden.Bilagedel.Jo. utvecklingssamarbetet med Moçambique. UD.

92. Pliktleverans. U. 125. Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och

93. Svenskskolai världen.U. livsmedelsindustriför EG -förslag om artimalie-

94. Skolaför bildning. U. sektom. Jo.

95. Densvenska marknadenför projektkapital 17.6. Swedish Environmental Debt.M.

statens nuvarande och framtidaroll. N. 127.Boverket uppgifteroch verksamhet Fi. - - 96. Förbud mot etniskdiskriminering i arbetslivet. 128.Kommunal uppdragsverksamhet. C.

Ku. 129.Merkosmadervid sjukdomoch handikapp. S. 97. Spararvi för lite l-lushållssparandetisamhälls- folluörelsemas lotterier och 130.Vinna eller försvinnaekonomin.Fi. speli framtiden. C.

98. Kommunernassocialbidrag en kartläggning av 131.Grovt Rattfylleri och Sjöfylleri. Ju. normer, kostnader m.m. S. 132.Frivillig verksamhetför totalförsvaret ett mål- - 99. Rådgivningen inom jordbruket ochträdgårds- och resultatperspektiv.Fö.

näringen.Jo. asylsökande och flyktingar. Ku. 133.Mottagandetav 100.Statenocharbetsgivarorganisationerna. Fi. 134. Handlingsoffentlighet hos kommunalaföretag. C.

101.Försvarsmaktens hälso-ochsjukvård.Fö. 135. Miljöskadeförsäkringoch handräckningskostrtader.

102.Myndigheternasförvaltningskostnader M.

budgetering pris- ochlöneförändringar.Fi. av 136.Svenskt fiske nulägeoch utvecklingsmöjligheter. - - 103.FHU92.A. I o. 104.Vår uppgift efterRio svenskhandlingsplan 137. Arkeologi och exploatering.Ku. inför ZOOO-talet. M. 138. Några frågor angåendeRegeringsrätten. Ju.

Statens 1992

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Utrikesdepartementet Psykiatrinochdesspatienter levnadsförhållanden. - Översyn vårdensinnehåll ochutveckling. [37] Biståndunderomprövning. av det svenska Begreppetarbetsskada.[39] utvecklingssamarbete med Moçambique. [124] livskvalitet för psykisktlångtidssjuka

Justitiedepartementet - forskning kring service,stöd och vård. [46]

Avgifter ochhögkostrtadsskydd inom äldre-och Bundna aktier. [13] handikappomsorgen. [50] EES-anpassning kreditupplysningslagen.[22] av Ett samhälleför alla. [52] Översyn av sjöpolisen.[51] Välfärd och valfrihet service, stöd ochvård för Ett reformeratåklagarväsende. Del A ochB. [61] psykiskt störda [73] Utredningen om vissainternationellainsolvens- Psykisktstördai socialförsäkringen ett kurnskapsfrågor. [78] underiag.[77] Kriminologisk ochlqintinalpolitisk forskning. [80] Bostadsbidrag enklare rättvisare billigare. [89] Trafikpolisen mer än dubbeltbättre.[81] - - - Kommunernassocialbidrag en kartläggning av Genteknik en utmaning.[82] - - kostnader [98] Aktiebolagslagenoch EG. [83] normer, m.m.

Arvodenför vård hos privatpraktiserande läkare. 18] Ersättningför kränkning genom brott. [84] Allmännaarvsfonden.[120] VAL, OrganisationTeknik Ekonomi.[108] Merkostnadervid sjukdomochhandikapp.[129] Investeringari arrendejordbruketoch andraarrende-

rättsligafrågor. [109]

Kommunikationsdepartementet

Information och dennya InformationsTeknologin - Nya Inlandsbanan.[32] straff- ochprocessrättsligafrågor m.m. 10] Rådför forskning om transporter och kommunikation Lag om företagsrekonstnrktion.[113] Radför forskning om transporter ochkommunikation. Grovt Rattfylleri ochSjöfylleri. [131] Bilagor. [55] Någrafrågor angåendeRegeringsrätten.[l38] Färjorochfarleder. [56]

Försvarsdepartementet Telelag. [70]

Malmöregionensuatiksystem. Överenskommelse Forskningochutvecklingför totalförsvaret- förslag om åtgärderi trafikensinfrastruktur. [114] till åtgärder.[62] Kontrolli konkurrens aweckling av AB Svensk Förvaltning av försvarsfastigheter. [85] - Bilprovnings monopolpå kontrollbeáktning. [115] Försvarsmaktens hälso- och sjukvård. [101]

Administrativt stödtill Försvarsmalaen.[105] Finansdepartementet

Civilbefälhavarna.[106] Koncessionför försakringssammanslumingar. [5] Frivillig verksamhetför totalförsvaret ett mål- - Ny mervärdesskattelag. ochresultatperspektiv. [132] Motiv. Del - Socialdepartementet Författningstextochbilagor. Del 2. [6] - Fastighetstaxering Bostadsrätter.[8] Psykisktstördassituationi kommunerna m.m.-

Fastighetsskatt. -en probleminventering socialtjänstensperspektiv.[3] ur ungtidsutredningen 1992.[19] Psykiatrin Norden i ett jämförandeperspektiv.[4] - Kontrollfrågori tulldatoriseringen [23] Kroppenefterdöden.[16] m.m.

Avregleradbostadsmarknad. [24] Den sistaundersökningen obduktioneni ett - Kartläggning av kasinospel enligt internationella psykologisktperspektiv.[17] regler. [28] Tvángsvårdi socialtjänsten ansvar ochinnehåll. [18] - Kreditförsäkring Någraaktuellaproblem.[30] Statenshundskola.ombildning från myndighettill - Risk- och skadehanteringistatligverksamhet.[40] aktiebolag.[20] Avregleradbostadsmarknad, Del II. [47] Bostadsstödtill pensionärer.[21] Effektivarestatistikstyrning Den statligastatistikens Rätten till folkpension kvaliñkationsregleri - - finansieringoch samordning.[48] internationellaförhållanden.[26] Skattpå dieselolja.[53] Smittskyddsinstitutet- ny organisationför Sveriges Beskattning av vissartaturaförmårter m.m. [57] nationellasmittskyddsfunktioner.[29]

Statens offentliga utredningar 1992

Systematisk förteckning

Enklareregler för statsanställda.[60] Den framtidaskogsvårdsorganisationen. 1

Fortsatt reformering av f öretagsbeskattningen. Del Konsumenternaochlågprisbutiken.Fn studie av

1671 ändradeköpvanori dagligvaruhandeln.[117]

Bostadsförmedlingi nya former. [71] Svensk trädgårdsnaring nuläge och utvecklings - Ekonomiskpolitik underkriser och i krig. [75] möjligheter. 19]

Statensfastigheterochlokaler ny organisation. [79] Åtgärder för att förberedaSverigesjordbruk och - Spararvi för lite Hushållssparandet i samhällslivsmedelsindustriför EG förslagom - animalieekonomin. [97] sektorn. [125]

Statenoch arbetsgivarorgartisationema. [100] Svensktfiske nulägeochutvecklingsmöjligheter. [136] - Myndigheternasförvaltningskostnader budgetering pris- och löneförändringar.[102] Arbetsmarknadsdepartementet - av Administrationeni kanslihuset. Kompetensutveckling nationellstrategi. [7] - en Klara administrationen Bilaga. [112] Årsarbetstid.271 - Vissa mervärdeskattefrágor. [121] FHU92[103]

Boverket uppgifteroch verksamhet. [127] Privat förmedling och uthyrning arbetskraft. [116] - av Ett hav av möjligheter AMU-Gruppenpå väg mot - ZOOO-talets utbildningsmarlutad.[123] Utbildningsdepartementet

Kulturdepartementet Frihet ansvar - - kompetens.Grundutbildningens

villkor Ett bolag för rundradiosändnirtgar. [10] nytt i högskolan. [1] Lagstiftning satellitsändningar TV-program. [31] om av Konstnärlighögskoleutbildning.[12] RadioochTV i ett. [36]

Ledningochledarskap i högskolan någraperspektiv Meningsfull vistelsepå asylförläggrting.[69] och möjligheter. [15] Förbud mot etnisk diskrimineringi arbetslivet. [96]

Utvärdering av försöksverksamheten med 3-årig Kulturstöd vid ombyggnad.[107]

yrkesinriktad utbildningi gymnasieskolan.[25] [133] Mottagandetav asylsökandeoch flyktingar. Fristående skolor. Bidrag och elevavgifter. [38] Arkeologi ochexploatering. [137]

Resurserför högskolans grundutbildning.[44]

läraruppdraget. [59] Näringsdepartementet

Ett nya betygssystem. [86] Prova privat Provningoch mätteknikinom SPoch - Pliktleverans.[92] [74] SMPi europaperspektiv. Svensk skolai världen.[93] Den svenskamarknaden för projektkapital statens - Skola för bildning. [94] framtidaroll. [95] nuvarandeoch Socialbakgrundstudiestödoch övergångtill

högrestudier. [122] Civildepartementet

Jordbruksdepartementet Ekonomioch rätt i kyrkan. [9]

Kasinospelsverksamhetifolkrörelsemastjänst [33] Mindre kadmiumi handelsgödsel.[14] EES-anpassning marknadsföringslagstiftningen. [49] av Skogspolitikeninför 2000-ta1et.Huvudbetänkande. för och Mer för mindre nya styrformer bam- - [76] ungdomspolitiken. [54]

Skogspolitikeninför 2000-ta1et.Bilagor [76] roller perspektivstudie.[63] Regionala - en Skogspolitikeninför 2000-talet.Bilagor II. [76] [64] Utsikt mot framtidens regioner sju debattinlägg. Åtgärder Sverigesjordbruk för att förbereda och Kartboken. [65]

livsmedelsindustriför EG förslag om vegetabilie- utveckling. [66] - Västsverige regioni sektorn, livsmedelsexportenoch denekologiska Det kommunalamedlemskapet. [72]

produktionen.[87] uppdragsverksamhet[128] Kommunal Veterinärverksamhet behov, organisationoch - Vinna eller försvinna folkrörelsernaslotterier och finansiering.[88] [130] speli framtiden. Biobränslenför framtiden.[90] [134] l-landlingsoffentlighethoskommunalaföretag. Biobränslenför framtiden.Bilagedel. [91]

Rådgivningeninomjordbruket och

trädgardsnäringen. [99]

Statens offentliga 1992 utredningar

Systematisk förteckning

Miljö- och naturresursdepartementet Reglerför risker. Ett seminarium om varför vi tillåter mer föroreningarinne än ute. [2] Fastighetsdatasystemets datorstruktur.[34] Kan- och mätningsutbildningari nya skolformer. [35] Angående vattenskotrar. [41] Kretslopp Basenför hållbarStadsutveckling.[42] - Ecocycles TheBasisof SustainableUrbanDevelop- ment. [43] Miljöfarligt avfall ansvar och riktlinjer. [45] - Miljöskulden.En rapportom hur miljösknldenutvecklas om ingentinggör. [58] Långsiktigmiljöforskrting.[68] va uppgift efter Rio svenskhandlingsplaninför - 2000-talet.[104] SwedishEnvironmentalDebt.[126] Miljöskadeförsäkringochhandräckningskostnader. [135]