Regional frihet och statligt ansvar : en principiell diskussion : delbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

DELBETÄNKANDE AV DEN PARLAMENTARISKA REGIONKOMMITTEN PARK

nzcznuucsxzpnsugr SOU 1998: 166

Ke Öcá

min

w Statens offentligautredningar

WW 1998:166

w

Inrikesdepartementet

frihet

Regional

och

statligt ansvar

- en principiell diskussion

Delbetänkande av

Den parlamentariska regionkommittén PARK

Stockholm 1998

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar F ritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90 E-post: ñitzes.order@liber.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - Broschyren kan beställas hos: Information Rosenbad Regeringskansliet 103 33 Stockholm Fax: 08405 42 95 Telefon: 08-405 47 29

ISBN 91-38-21098-3 Tryck. Elanders Gotab, Stockholm 1999 ISSN 0375250X

Till statsrådet Britta Lejon

Regeringen bemyndigade den 29 maj 1997 chefen för Inrikesdepartementet att tillkalla parlamentarisk kommitté dir. 1997:80 med upp-

en

gift att dels följa och utvärdera den försöksverksamhet med ändrad

upp

regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun som riksdagen har

beslutat dels utforma vissa förslag om den framtida regionala orgaom, nisationen.

En utgångspunkt för kommitténs överväganden och förslag skall

att det bör utvecklas former för fördjupad demokratisk förankvara en ring det regionala utvecklingsansvaret och att det bör finnas en samav

manhållen, effektiv statlig organisation på regional nivå som kan svara

för bl.a. tillsyn och rättstillämpning samt följa upp och utvärdera statsmaktemas beslut. En utgångspunkt för kommitténs övervägannan anden skall att staten måste till att de mål anges i den vara se som

nationella politiken fullföljs i landets alla delar samtidigt som hänsyn

tas till de mål för den regionala utvecklingen som regionala självstyrelseorgan har ställt upp. I direktiven att kommittén skall redovisa sina överväganden anges

och förslag senast den l oktober 2000. I den del av uppdraget som generella överväganden den statliga länsförvaltningens

avser om

struktur och uppgifter skulle enligt direktiven en delredovisning ske den 1 oktober 1998. Kommittén har i en skrivelse den 11 juni 1998

hemställt att överlämnandet delbetänkandet om den statliga länsav

förvaltningens struktur och uppgifter senareläggs. Regeringen beslu-

tade den 13 augusti 1998 att delredovisningen skall ske senast den 31 december 1998.

Kommittén har antagit namnet Den parlamentariska regionkom-

mittén In 1997:08.

Som ordförande i kommittén förordnades den 6 juni 1997 landshöv-

dingen Karin Starrin. Som ledamöter i kommittén förordnades den 6 juni 1997 landstings-

rådet Björn Ahlkvist s, kommunalrådet Lorentz Andersson s nu-

, landstingsrådet Anders Andersson kd, riksdagsledamöterna Nils mera Fredrik Aurelius m, Inga Berggren m, Owe Hellberg v, Per Lager

mp, Sven Erik Österberg s, dåvarande riksdagsledamoten Britta

Sundin s, samt numera landstingsrådet Lars Wennås fp. Den 1

december 1997 förordnades kommunalrådet, numera riksdagsleda- Åsa Torstensson ledamot i kommittén.

moten c som

Som sakkunniga i kommittén förordnades den l oktober 1997 direktör Susanne Lindh, Svenska Kommunförbundet, departementsrådet Gunhild Lindström, Inrikesdepartementet, direktör Ulf Wetterberg,

Landstingsförbundet, samt departementsrådet Ema Zelmin-Åberg,

Inrikesdepartementet. Som experter i kommittén verkar f.n. departementssekreteraren

Keijo-Gustav Ekelund, Försvarsdepartementet, departementssekrete-

Ingela Englund, Närings- och handelsdepartementet, kanslirådet raren Håkan Hällman, Inrikesdepartementet, departementssekreteraren Ingrid Johansson-Lind, Kulturdepartementet, departementssekreteraren Kerstin Lolcrantz, Kommunikationsdepartementet, sakkunnig Ingvar Löf-

strand, Socialdepartementet, departementsrådet Jon Kahn, Miljödepartementet, departementssekreteraren Catarina Molin, Iniikesdepartemenet, kanslirådet Astrid Nensén Uggla, Finansdepartementet, departe-

mentssekreteraren Bob Pemodd, Finansdepartementet, kammarrätts-

Roger Petersson, Justitiedepartementet, departementsrådet

assessom Dag von Schantz, Jordbruksdepartementet, departementssekretareren Katarina Sjölander, Arbetsmarknadsdepartementet, samt rättschefen Gudmund Utbildningsdepartementet. Toij er, Till huvudselqeterare i kommittén förordnades den 1 september 1997 föredraganden i riksdagens konstitutionsutskott Kai Kronvall. Från datum förordnades som sekreterare i kommittén kanslisamma

rådet Gunnar Österberg, Justitiedepartementet. Den 1 oktober 1997

förordnades sekreterare i kommittén universitetslektor Jörgen som Johansson, Högskolan i Halmstad. Den l januari 1998 förordnades revisorn Peter Ehn, Riksrevisionsverket, som sekreterare i kommittén.

Utredningen får härmed överlämna sitt delbetänkande Regional frihet

och statligt principiell diskussion .

ansvar - en Stockholm i december 1998

Karin Starrin

Björn Ahlkvist Lorentz Andersson

Anders Andersson Nils Fredrik Aurelius

Inga Berggren Owe Hellberg

Per Lager Britta Sundin

Åsa Torstensson Lars Wennås

Sven Erik Österberg

/Kai Kronvall Peter Ehn Jörgen Johansson

Gunnar Österberg

Innehåll

2.2.1 Demokratisk förankring och samordnad verksamhet 30 2.2.2 Tonvikt på regional samordning eller sektorsstyrning 31 2.3 Strävan mot samordnad länsförvaltning 31 2.4 1990-talets utredningar 32 2.5 Rolltörskjutningar 33 2.5.1 Nya former för den regionala ansvarsfördelningen 33 2.5.2 Länsstyrelserollen 34 2.6 Utvecklingen av den statliga länsförvaltningen 35 2.6.1 Utvecklingstendenser 35 2.6.2 Regeringens syn på den statliga länsför-

3.3 Försöksverksamheten i Skåne län 44 3.4 F örsöksverksamheten i Västra Götalands län 47 3.5 Försöksverksamheten i Gotlands län 49 3.6 Försök med samordnad länsförvaltning på Gotland 51

Utvecklingen av regionalt samarbete utanför försökslänen 55

4.1 Inledning och avgränsning 55 4.2 Samverkan inom ett län 55 4.3 Samverkan mellan län 57 4.4 Regionalt samarbete över riksgränsen 58 4.5 Former för samverkan 60 4.6 Drivkrafter i utvecklingen m.m. 61

Kommitténs underlagsmaterial 63

Inledning 63 Samhällsorganisationen på mellannivå i EUländema och Norge 64 5.2.1 Studiens syfte och frågeställningar 64 5.2.2 Olika strukturer på mellannivå 65 5.2.3 Kompetens- och uppgiñsfördelning på mellannivå 67 5.2.4 Finansiering 68 5.2.5 Mellanniväns involvering i EU-processen 69 5.2.6 Reformering av och debatt om mellannivån i Europa 69 5.2.7 Problemet med det organisatoriska överskottet 69 5.2.8 Samhällsorganisationen på regional nivå i Danmark, Norge och Finland 7 l 5.3 Länsstyrelsens utvecklingsinriktade uppgifter 74 5.3.1 Gällande ordning 74 5.3.2 Statskontorets rapport 74 5.4 Samverkan mellan länsstyrelsen och andra statliga myndigheter 78 5.4.1 Gällande ordning 78 5.4.2 Statskontorets rapport 79

5.5 Åtgärder för mer samordnade insatser i fråga

om bl.a. tillsyn, uppföljning och utvärdering 82 5.5.1 Tillsyn 82 5.5.2 Uppföljning och utvärdering 86

5.6 Delegering av uppgifter från centrala verk till länsstyrelserna 87 5.6.1 Bakgrund 87 5.6.2

Statskontorets

rapport 88 5.7 Overprövningsverksamheten vid länsförvaltningen 89 5.7.1 Gällande ordning m.m. 89 5.7.2 Rapporter till kommittén 90

Generella problemställningar med betydelse för framtidens statliga regionala förvaltning 93

6.1 Allmänna utgångspunkter 93 6.2 Generella utvecklingstendenser 94 6.2.1 Allmänt 94 6.2.2 Decentralisering 95 6.2.3 Internationalisering 98 6.2.4 Decentralisering och internationalisering samarbetsformer växer fram l0l nya 6.3 Den kommunala älvstyrelsen och statens ansvar 102 6.3.1 älvstyrelse, enhetlighet och demokrati-

principiell diskussion 102/

en 6.3.2 Stat och älvstyrelse på regional nivå 107A 6.3.3 Statens kontrollerande roll på regional nivå 110. 6.4 Organiseringen av den statliga regionala verksamheten 120 6.4.1 Regionala strukturer 120 6.4.2 Den statliga sarnordningsrollen en principiell diskussion 123 6.4.3 Den statliga samordningen på regional nivå 127 6.5 Statens regionala roll några slutsatser 130

Kommitténs överväganden 135 7.1 Inledning 135 7.1.1 Bakgrund 135 7.1.2 Principiella utgångspunkter 136 7.2 Delegering uppgifter till länsstyrelsen 137 av 7.3 Kontrollinstrumenten 138 7.3.1 Allmänt 138 7.3.2 Tillsyn 138 7.3.3 Uppföljning och utvärdering 140

7.3.4 Överklagningsinstitutet 142

7.4 Samordning av statlig verksamhet på

regional nivå 144 Reservation och särskilda yttranden 149

Bilagor

Bilaga l Kommittédirektiv 157

Bilaga 2 Uppgifter som kan delegeras till läns- 165

styrelserna Statskontoret 1998: 19

Käll- och litteraturförteckning 171

SOU 1998: 166 Sammanfattning l l

Sammanfattning

Betänkandets innehåll i stort

I kapitel bakgrund till kommitténs uppdrag, hittillsval ges en allmän rande och fortsatta arbete. I kapitel 2 görs en historisk genomgång av regionfrågan i ett demokrati- och effektivitetsperspektiv från 1960-talet fram till nutid. I kapitel 3 beskrivs försöksverksamheten i Kalmar, Skå- Västra Götalands och Gotlands län, med särskild inriktning på bene,

rörda länsstyrelser. Kapitel 4 innehåller en översiktlig redovisning av

sådan samverkan mellan stat, landsting och kommuner m.fl. som äger i andra län än försökslänen. I kapitel 5 redovisas det underlagsmarum terial kommittén har inhämtat, utan att kommittén tar ställning till som

de bedömningar görs i underlagsmaterialet.

m.m. som

I kapitel 6 behandlas vissa generella problemställningar som enligt kommittén kan betydelse för den framtida statliga regionala

vara av

förvaltningen. Syftet är att principiell diskussion om de för

genom en

kommittén centrala frågeställningarna skapa plattform för komman-

en

de ställningstaganden. Kapitlet är också tänkt att fungera som en brygmellan kapitel 5 där kommitténs underlagsmaterial presenteras och

ga kapitel 7 där kommitténs överväganden redovisas.

I den följande sammanfattningen redovisas endast kapitel 6 och ka-

pitel

Generella problemställningar med betydelse för

framtidens statliga regionala förvaltning

kapitel 6

Kommittén konstaterar i kapitlet att det inte finns någon en gång för alla given avvägning mellan å ena sidan statens övergripande ansvar

för den nationella politikens genomförande i landets alla delar och för

att alla medborgare likvärdiga förutsättningar oavsett var de bor ges

12 Sammanfattning

och å andra sidan de regionala självstyrelseorganens frihet och ansvar för regionens utveckling. Relationen mellan stat och självstyrelseorgan till omprövning. bör präglas av flexibilitet och vilja Uppgiftsfördelningen mellan staten och självstyrelseorganen har i stor utsträckning grundats på praktiska överväganden. En principiell utgångspunkt är dock enligt kommittén att det alltid bör prövas om en viss offentlig verksamhet att beslutsfattandet sker nära medgagnas av borgarna, så att lokalt och regionalt och lokala och regioengagemang nala erfarenheter kan tas tillvara i besluten. Ett genomgående tema i kapitlet är decentralisering och intemationalisering. Dessa dominerande utvecklingstendenser illustrerar tydligt hur enhetlighet och autonomi allt har kommit att ersättas av mångmer fald, variation, komplexitet, flexibilitet och ömsesidigt beroende. Kommittén vill understryka betydelsen att de uppgifter det av som regionala självstyrelseorganet får för har reell och uppenbar ansvar en betydelse för regionens medborgare. Det finns annars risk för besvikelbland medborgarna, det skapas stora förväntningar på självstyse om relseorganets förmåga att lösa regionala samhällsproblem samtidigt det saknar effektiva instrument för att utföra uppgifterna. Det är som därför nödvändigt att det regionala självstyrelseorganet utrustas med relevant beslutskompetens. Allt fler beslut växer fram i nätverk där staten har att samspela med olika aktörer, såväl privata offentliga. Den ökade mångfalden på som den regionala är emellertid inte helt oproblematisk, anser komarenan mittén. Ett grundläggande krav på ett demokratiskt styrelseskick är att det skall överskådligt, så att medborgarna har möjlighet att förstå vara beslut fattas, att påverka samt att utkräva ansvar av sina var processen valda representanter. Ett svårbegripligt och svårgenomträngligt system försvagar legitimiteten för den regionala demokratin.

Den statliga kontrollen

Enligt kommittén måste den statliga kontrollverksamheten utvecklas med utgångspunkt i statens ansvar för den nationella politikens genomförande, också med respekt för den kommunala självstyrelsen. men Den utgör ett instrument för demokratins förverkligande och för en stärkt rättssäkerhet; ytterst handlar det den enskilde medborgarens om ställning i förhållande till statliga myndigheter och kommuner. En övergripande strategi för den statliga forvaltningspolitiken under de senaste decennierna har varit renodling; de statliga åtagandena i regi har minskat bland annat decentralisering till kommuegen genom nal nivå. Genom renodlingen ökar kraven på en effektiv kontrollverksamhet.

SOU 1998: 166 Sammanfattning 13

Enligt vissa undersökningar finns det betydande problem vad gäller

den kontrollverksamhet bedrivs länsstyrelsen. Bland annat har som av

länsstyrelsens tillsynsverksamhet kritiserats för att vara lågt prioriterad och vilket troligtvis är konsekvens av de besparingskrav som

svag, en

har lagts på länsstyrelserna.

Samordningsrollen

Kommittén konstaterar att samordning i huvudsak har betraktats som ett relativt okontroversiellt tekniskt-administrativt instrument. Samordning enbart teknisk-administrativ verksamhet förutsätter emelsom en

lertid tydliga och avgränsade mål, inte står i motsättning till var-

som andra. Verkligheten dock annorlunda ut. Målen for en verksamhet ser inte sällan otydliga. De kan också stå i motsättning till varandra. är

Detta är ofta ingen tillfällighet utan bottnar i politiska intressemotsättningar. Samordning handlar till stor del om prioriteringskontlikter, politikutfornming och agendasättning.

Enligt kommittén blir staten allt aktör bland andra på den remer en gionala Utifrån denna på statens roll blir det viktigare att arenan. syn skapa där såväl offentliga privata aktörer kan mötas, snaraarenor som

än att försöka strikt forrnalisera samordningsförfarandet.

re

Det finns, enligt kommittén, överdriven tro på att samordnings-

en problem kan hanteras administrativa reformer. Tanken på att genom

särskilja den statliga regionala organisationens och det regionala själv-

styrelseorganets gränser, vilken framförs i underlagsrapport till en

kommittén, skapar dock möjligheter när det gäller statens samord-

nya ningsroll. Genom funktionell organisering den statliga länsen mer av

styrelseorganisationen skapas utrymme för variation och mångfald. Länsstyrelsen behöver inte likadan ut i hela landet. De verksamheter

se

ingår i länsstyrelsen kan variera mellan olika regioner.

som

Kommitténs överväganden kapitel 7

Delegering uppgifter till länsstyrelsen

av

Enligt kommittén bör de förslag om delegering av uppgifter från cent-

rala verk till länsstyrelserna, Statskontoret redovisar i sin rapport som till kommittén och kommittén finner intressanta, utredas vidare. som

Kommittén vidare att frågan delegering uppgifter mel-

anser om av

lan central och regional statlig nivå, samt frågan om uppgiftsfordelningen mellan regional statlig nivå och kommunerna, bör beredas i ett

14 Sammanfattning

sammanhang. Ett skäl till detta är att en decentralisering direkt från central statlig nivå till kommunal nivå kan bli aktuell.

Frågan om uppgiftsfördelningen mellan den statliga sektorn och den kommunala sektorn ingår emellertid inte i kommitténs uppdrag. Kom-

mittén föreslår därför att regeringen tar initiativ till en samlad översyn

uppgiftsfördelningen såväl mellan central och regional statlig nivå

av som mellan stat och kommun.

Kontrollinstrumenten

Tillsg

Kommittén vill understryka att det är av största vikt att länsstyrelsens tillsyn blir effektivare. Tillsynsuppgiftema bör tillmätas större betydel-

se.

Enligt kommittén bör länsstyrelsen så långt möjligt ñmgera som gemensam och samordnad ledning för den statliga regionala tillsynen

över kommunerna. Ett viktigt skäl är kommunernas behov av möta en inte uppträder splittrat. stat som Enligt kommittén bör ansvarsfördelningen mellan tillsynsorganen tydlig. För den enskilde medborgaren får det inte råda något tvivel vara för tillsynen viss verksamhet. Parallella om vem som ansvarar av en

tillsynsorganisationer bör undvikas.

I kommitténs fortsatta utredningsarbete kommer att prövas vilka yt-

terligare tillsynsuppgifter som lämpligen bör överföras till länsstyrel-

sen. Kommittén att det kan vara rationellt att vidga perspektivet anser

från den enskilda länsstyrelsen till länsstyrelseorganisationen som helhet vill skapa möjligheter till ett mer effektivt utnyttjande av

om man

länsstyrelseorganisationens samlade resurser och kompetens. Exempelvis skulle vissa tillsynsuppgifcer som kräver särskild kompetens kunna

koncentreras till begränsat antal länsstyrelser, så att den samlaett mer

de effektiviteten i tillsynsarbetet därigenom kan öka.

Uppföljning och utvärdering

Enligt kommittén behöver länsstyrelsen utveckla sin uppföljnings- och utvärderingsverksamhet. Kommittén avser därför att genomföra en studie i detta syfte. En viktig utgångspunkt för kommitténs arbete är att det skall finnas demokratisk insyn i förvaltningen. Enligt kommittén bör därför riks-

en dagen årligen få en förbättrad, samlad information om vad som fram-

kommit via länsstyrelsens uppföljningar och utvärderingar. Denna frå-

ga bör också behandlas i den studie som aviseras ovan.

Sammanfattning 15

Overklagingsinstitutet

Enligt kommittén bör länsstyrelsens överprövningsverksamhet behållas. Handläggningen överklagningsärenden i länsstyrelsen sker på

av tillfredsställande rättssäkert sätt. Generellt är också handläggningen ett

i länsstyrelsen, i jämförelse med ett domstolsförfarande, kostnadsef-

fektivare för staten och snabbare for den enskilde. minska risken för jäv bör enligt kommittén övervägas att i För att

länsstyrelseinstruktionen och andra styrande regelverk föreskriva att överklagningsärenden alltid bör avgöras av tjänstemän i länsstyrelsen

fristående från sakverksarnheten. Ytterligare åtgärd ägnad att som är en stärka rättssäkerheten är, enligt kommittén, att inrätta ett för samtliga

länsstyrelser gemensamt register över avgjorda ärenden. Syftet är att

åstadkomma likforrnig bedömning i likartade ärenden. Komen mer

mittén vill erinra att det i detta sammanhang är viktigt att uppmärk-

om

samma integritetsfrågoma.

Samordning statlig verksamhet på regional nivå av

Kommittén vill fästa uppmärksamheten på att samordning i infor-

en

mella former, t.ex. nätverk, inte är helt oproblematisk. Nätverk kan vara både svåra få insyn i och att påverka. Det är därför viktigt att i detta

att

sammanhang framhålla betydelsen öppenhet och insyn.

av Kommittén att funktionell organisering länsstyrelseoranser en av

ganisationen, där den statliga länsforvalmingen och det regionala självstyrelseorganet också kan ha skilda geografiska ansvarsområden, ger

för variation och mångfald. Länsstyrelsen behöver inte se liutrymme

kadan uti hela landet och de uppgifter länsstyrelse skall ansva-

som en för kan skifta mellan olika regioner. ra

Kommittén i det fortsatta utredningsarbetet närmare stude-

avser att

frågor organiseringen den statliga regionala verksamheten. Vi

ra om av det behövs strategi för att utveckla den tvärsektoriella verkanser att en

samheten på regional nivå. Kommittén konstaterar att syftet med, och ansvaret för, samordningen kan variera. I försökslänen är det enligt kommittén självstyrel-

i första hand bör ansvara för den samordning som samseorganen som

manhänger med de regionala utvecklingsuppgiftema, även i de fall då

samordningen inbegriper statliga uppgifter. Ett syfte med samordningen är att tillgodose kommunernas behov av

få samlad stat. Detta kräver stark samordnande statlig att möta en en instans på regional nivå. Enligt kommittén bör därför länsstyrelsens för samordningen den regionala statliga verksamheten utansvar av vecklas.

16 Sammanfattning SOU 1998: 166

Kommittén vill framhålla att de avvägningar mellan olika sektors-

intressen som länsstyrelsen skall stå för i sin samordningsroll, inte sällan innebär att olika politiska intressen skall vägas samman. För att länsstyrelsen skall kunna fungera på att optimalt sätt krävs därför enligt

kommittén att samordningen har stöd av en förstärkt central samordning.

SOU 1998: 166 Allmän bakgrund 17

1 Allmän

bakgrund

1.1 och riksdagens beslut Regeringens m.m.

försöksverksamheten

angående

Regeringen lade hösten 1996 i propositionen Den regionala samhällsorganisationen prop. 1996/97:36 fram förslag om en försöksverksamhet under tiden l juli 1997 till och med utgången av år 2002 i

Kalmar, Gotlands, Skåne och Jämtlands län med inriktning på att utveckla former för bättre demokratisk förankring av det regionala en utvecklingsarbetet. Förslaget baserat på Regionberedningens slutvar betänkande Regional framtid SOU 1995:27. Riksdagen antog propositionens förslag i december 1996 bet. 1996/97:KU4, rskr. 77. Försöksverksamheten i Jämtlands län, som byggde på ett informellt sam-

verkansorgan och därför inte krävde någon lagreglerad överflyttning av

beslutskompetens, blev dock inte av g.a. oenighet mellan länets aktörer.

Riksdagens beslut angående den nämnda försöksverksamheten hade

föregåtts ett beslut våren 1996 att godkärma regeringens förslag om av ändrad länsindelning i Skåne, innebärande att Kristianstads län och en

Malmöhus län skulle läggas samman från den l januari 1997 prop. 1995/96:38, bet. l995/96:BoUl9, rskr. 206. Riksdagen har senare god-

känt regeringens förslag ändrad länsindelning även i Västsverige, om innebärande att ett nytt län tillskapas genom en sammanslagning av

Göteborgs och Bohus län, Älvsborgs län och Skaraborgs län utom

Habo och Mullsjö kommuner från den 1 januari 1998 prop. 1996/97:108, bet. l996/97:BoUl3, rskr. 228. I beslutet ingick att det även i det Västra Götalands län skall bedrivas försöksverknya en samhet med ändrad regional ansvarsfördelning fr.o.m. den 1 januari 1999. Försöksverksamheten, som i fråga om organisatoriska arrangemang och vidtagna åtgärder etc. i försökslänen beskrivs närmare i kapitel innebär kortfattat att i Gotlands, Kalmar, Skåne och Västra Götalands län överförs ansvaret för det sektorsövergripande arbetet med att ut-

18 Allmän bakgrund SOU 1998: 166

arbeta en strategi för länets långsiktiga utveckling det regionala ut-

vecklingsansvaret, i län som inte ingår i försöksverksamheten som ligger på länsstyrelsen, och vissa andra statliga uppgifter till ett regionalt självstyrelseorgan. De berörda statliga uppgifterna avser beslut om

användningen av vissa regionalpolitiska medel och andra utvecklings-

medel, beslut långsiktig plan för den regionala transportinfraom en strukturen och fördelningen av statsbidrag till regionala kulturinstitutioner gäller inte för Västra Götalands län. Uppgiftsöverföringen regleras i en särskild lag 1996:1414 om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning, som trädde i kraft den l juli 1997 och som senare ändrats 1997:224 med anledning

av beslutet om att även Västra Götalands län skall ingå i försöksverksamheten. För försöksverksamhetens genomförande finns också en lag

1996:1415 om försöksverksamhet med regionförbund i Kalmar och

Skåne län också trädde i kraft den l juli 1997, enligt vilken

som

samtliga kommuner och landsting i länet skall vara medlemmar. Förbundet svarar för de uppgifter som det regionala självstyrelseorganet

skall ha. I Skåne gäller detta endast till utgången av år 1998, varefter det nybildade landstinget övertar ansvaret. Landstinget avses få benäm-

ningen regionfullmäktige. Det nybildade landstinget i Västra Götalands län blir på samma sätt

som i Skåne län ansvarigt för försöksverksamheten från den l januari

1999. I Västra Götalands län bildas vid denna tidpunkt Västra Götalandsregionen. Under 1998 har sammanläggningsdelegerade för regio-

nen fattat alla beslut som rör den blivande regionen och de verksamheter kommer att ingå i den. Även i Västra Götaland kommer som självstyrelseorganet att få benämningen regionfullmäktige. I Kalmar län regionförbundet för det regionala självstyrelsesvarar

organets uppgifter under hela försöksperioden från den l juli 1997

t.o.m. den 31 december 2002. I Gotlands län svarar Gotlands kommun på motsvarande sätt för det regionala självstyrelseorganets uppgifter

under försöksperioden. Lagstiftningen om huvudmannaskap för viss kollektivtrafik har

ändrats. Enligt lagen 1997:734 om ansvar för viss kollektiv person-

trafik får regionförbundet i Kalmar län sedan den l januari 1997 enligt

tidigare lagstiftning respektive landstinget regionfullmäktige i Skåne

och Västra Götalands län från den l januari 1999 vara länstrafikansvariga. I den del av försöksverksamheten som berör Gotlands län ingår att länsarbetsnämnden och skogsvårdsstyrelsen förts in i länsstyrelsen från

den l januari 1998. Syftet med försöket är enligt propositionen 1996/97:36 att vinna erfarenhet av en mer samlad statlig regional förvaltning i ett län där arbetet bedrivs med delvis förutsättningar.

nya

SOU 1998: 166 Allmän bakgrund 19

Det författningsmässiga stödet för denna del försöksverksamheten av finns i lagen 1997:1144 försöksverksamhet med vidgad samordom nad länsförvaltning i Gotlands län. I försökslänen gäller också att länsstyrelserna inte skall ha någon styrelse under den tid försöket pågår. Detta framgår av 8 § förordningen 1997:1258 med länsstyrelseinstruktion, enligt vilken landshövdingen i försökslänen beslutar i frågor i nonnalfallet skall som ankomma på styrelsen. I anmäldes också att parlamentarisk kommitté propositionen en borde tillsättas med uppgift att följa och utvärdera försöksverkupp samheten utforma förslag den framtida regionala samhällssamt om organisationen. Med anledning härav beslöt regeringen den 29 maj tillkalla sådan kommitté dir. 1997:80; bilaga l. Senare har 1997 att en ordförande och övriga ledamöter, sakkunniga och experter samt sekretariat tillsatts. F.n. har kommittén förutom ordföranden 11 ledamöter, 4 sakkunniga och 14 experter. Kommittén höll sitt första sammanträde den 20 augusti 1997. Kommittén har antagit namnet Den parlamentariska regionkommittén PARK.

1.2 Kommitténs uppdrag

En utgångspunkt för kommitténs överväganden och förslag bör enligt direktiven det regionala utvecklingsarbetet fördjupad vara att ge en demokratisk förankring, vilket innebär att kommunerna och landstingen bör få ökade möjligheter att påverka och besluta i frågor som berör den utveckling. Sådana möjligheter torde enligt direktiven egna regionens göra det enklare for medborgarna att utkräva politiskt ansvar. utgångspunkt för kommitténs arbete är enligt regeringens En annan mening det även framgent bör finnas sammanhållen, effektiv att en statlig på regional nivå kan bedriva effektiv organisation som en ärendehandläggning, för bl.a. tillsyn och rättstillämpning samt svara följa och utvärdera effekterna statsmakternas beslut. Staten kan upp av enligt direktiven även ha ett fortsatt t.ex. inom ramen för en ansvar, statlig näringspolitik. En given utgångspunkt är härvidlag att staten måste till att de mål i den nationella politiken fullföljs i se som anges landets alla delar samtidigt hänsyn tas till de mål för den regionala som utvecklingen regionala självstyrelseorgan har ställt upp. Likaså som måste för att säkra samordning sin verkstaten ta ansvar en av egen samhet. Mot denna bakgrund har regeringen sett det som en angelägenvidareutveckla den samordnade länsförvalmingen. Ett konsekhet att användande länsstyrelsen det regionala statliga organet har vent av som enligt regeringen stor betydelse för möjligheterna att flytta uppgifter

20 Allmän bakgrund SOU 1998: 166

från central till regional och lokal statlig nivå. Förutsättningarna att flytta centrala myndighetsfunktioner till den regionala nivån kommer därför att studeras närmare.

När det gäller den del av uppdraget som avser uppföljning och utvärdering av försöksverksamheten skall kommittén genomföra en allsidig utvärdering av försöksverksamheten, varvid även erfarenheterna från utvecklingsarbete i andra län än försökslänen skall tas till Det

vara.

utvecklingsarbete som här avses gäller strävan efter att finna lämpliga samarbetsformer mellan stat, landsting och kommuner.

Kommittén skall vidare i denna del utreda om den förändrade an-

svarsfördelningen har bidragit till att utveckla former för en fördjupad demokratisk förankring det regionala utvecklingsansvaret. Kom-

av

mittén skall i detta perspektiv bedöma i vilken utsträckning förtroende-

valda i kommuner och landsting, politiska partier och organisationer,

företag och enskilda medborgare deltagit i arbetet med att utforma

regionala utvecklingsstrategier och program. Insatser och effekter av det regionala jämställdhetsarbetet skall också belysas. Kommittén bör också bedöma hur kommunernas intresse, engagemang och möjligheter till påverkan har förändrats i samband med försöksverksamheten. Kommittén bör också bedöma om medborgarnas möjligheter att utkräva ansvar för det regionala utvecklingsarbetet har förändrats genom den ändrade ansvarsfördelningen. Kommittén skall också utreda i

vilken utsträckning den nationella politiken har fullföljts inom de i

försöksverksamheten aktuella verksamhetsområdena. När det gäller länsstyrelserna skall kommittén följa upp och utvärdera hur de har fungerat i sin nya roll i försökslänen, varvid konsekvenserna att länsstyrelserna inte har någon styrelse under förav

söksperioden skall redovisas. Konsekvenserna av att styrelsen even-

tuellt ersatts av råd, nämnder eller motsvarande skall också analyseras.

Försöksverksamheten med vidgad samordnad länsförvaltning i Got-

lands län skall också utvärderas. Kommittén skall vidare utvärdera hur resursutnyttjandet i olika avseenden har påverkats av försöksverksamheten samt hur den ändrade

ansvarsfördelningen påverkat handläggningen av förvaltningsärenden.

Erfarenheterna hos de anställda som medverkar i försöksverksamheten skall också redovisas.

Beträffande den del av uppdraget som avser den statliga länsförvalt-

ningens framtida struktur och uppgifter skall vissa generella frågor här-

om belysas genom principiellt inriktade studier och överväganden. I detta sammanhang bör kommittén också överväga vilka uppgifter som även framgent kan ligga inom länsstyrelsen, t.ex. inom ramen för en statlig regional näringspolitik. Kommittén skall vidare, på grundval av sin utvärdering försöket med vidgad samordnad länsförvaltning i av

Allmän bakgrund 21

Gotlands län förutsättningslöst pröva formerna för den statliga samordningen. Frågan samordnade insatser för att effektivisera om mer tillsynen och uppföljningen på länsnivå bör också bedömas komav mittén. Kommittén bör särskilt uppmärksamma de problem som följer av att det inom förvaltningen finns ett stort antal olika regionala indelningar, vilket bl.a. påverkat möjligheterna att samordna och samumyttja statliga Kommittén bör även överväga hur samverkan mellan resurser. länsstyrelsen och andra statliga myndigheter bör utvecklas. Möjligheterna att föra över uppgifter och befogenheter från den centrala statsförvaltningen till länsstyrelserna skall prövas av kommittén, även bör uppmärksamma aktuella förändringsförslag samt som regerings- och riksdagsbeslut som kan påverka den framtida länsförvaltningens omfattning och inriktning. Vad gäller uppdragets inriktning skall kommittén dels lämna förslag till hur uppgifterna mellan staten och den kommunala självstyrelsen på regional nivå skall fördelas i framtiden, dels göra mera generella överväganden statens organisation på regional nivå. Kommittén om egen återkommer längre fram till den närmare innebörden den sistnämnda av uppgiften. I denna del skall kommittén lämna en delredovisning under hösten 1998. I övrigt skall kommittén redovisa sina överväganden senast den l oktober år 2000.

1.3 Kommitténs hittillsvarande arbete

För att skaffa fram underlag i olika avseenden för sitt arbete har kommittén lagt ut uppdrag till vetenskapliga institutioner, Statskontoret och enskilda personer. Till institutionen för samhälls- och beteendevetenskap vid Högskolan i Halmstad har kommittén uppdragit att svara för den vetenskapliga utvärderingen försöksverksarnheten i huvudsak. Syftet med av utvärderingen är att utifrån ett statsvetenskapligt perspektiv följa den regionpolitiska utvecklingen i försökslänen. I fokus står därvid frågor rörande politisk organisering och politisk aktivitet, dvs. främst hur frågor demokrati, decentralisering, samordning och territorialitet som påverkar villkoren för det politiska arbetet i försökslänen. Undersökningen genomförs med hjälp intervju- och enkätundersökningar av jämförande studier två referenslän, Västerbottens och Hallands samt av län. Projektets slutrapport kommer att redovisas våren 2000. Kommittén stöder tillsammans med EU-kommissionen finansiellt ett projekt vid European Institute of Public Administration EIPA i Maastricht avseende jämförande studie den regionala förvalten av

22 Allmän bakgrund SOU 1998: 166

ningen i EU:s medlemsstater samt Norge. I projektet undersöks den

regionala förvaltningens betydelse vid utfonrmingen och verkställandet

av EU:s politik på olika områden samt sambandet mellan ansvarsför-

delningen mellan statlig och icke-statlig förvaltning i de nämnda länderna. Denna del projektet har redovisats till kommittén under

av hösten 1998 i form rapport med titeln The Surplus the

av en of

Intermediate Level in Europe, innehåll i huvudsak redovisas i vars

kapitel I en andra delstudie som avrapporteras våren 1999 behandlas frågan om den regionala förvaltningens betydelse och förändring till

följd av upprättandet av EU. Kommittén har vidare till Statskontoret uppdragit att undersöka fem problemområden: Följa upp hur de berörda regionala organen anpassat sig till sina nya roller i försökslänen.

Överväga möjligheter till ytterligare delegering uppgifter till

av länsstyrelserna från centrala myndigheter. Föreslå vilka utvecklingsinriktade uppgifter som en ny samordnad statlig länsförvaltning bör ha och överväga lämpliga former för detta.

4. Belysa länsstyrelsens roll som överklagningsinstans.

Kartlägga former för samverkan mellan länsstyrelser och andra statliga myndigheter och identifiera hinder i styrsystem för att m.m. säkerställa en effektiv samordning.

Statskontoret har under våren 1998 lämnat fem delrapporter till

kommittén med anledning uppdraget titlarna redovisas i käll- och

av

litteraturförteclcning och en rapport med en mera samlad bedömning

av den statliga länsförvaltningens uppgifter i regional struktur, en ny

Länsstyrelsen gårdagens eller morgondagens förvaltning Statskon-

torets rapport 1998:19. Innehållet i Statskontorets rapporter redovisas i vad avser kommitténs uppdrag i den här aktuella delen i kapitel Kommittén har också uppdragit juridiska institutionen vid Uppsala universitet att göra en juridisk analys av länsstyrelsen översom

klagningsinstans. Uppdraget har resulterat i rapporten Länsstyrelsen som överklagningsinstans igår, idag, imorgon, som överlämnats till

kommittén i augusti 1998. Författare till rapporten är universitetsadjunkt Ulla Björkman. Rapportens innehåll redovisas i kapitel Fil. dr. Peter Ehn har på kommitténs uppdrag utarbetat rapport en

med titeln skärningspunkten. Landshövdingarna och den centrala och regionala samordningen. Rapporten bygger på intervjuer med 16

aktiva eller före detta landshövdingar. Studien syftar till att beskriva

och analysera landshövdingamas roll i skämingspunkten mellan politik och förvaltning och mellan centralt och regionalt samt att beskriva och analysera landshövdingamas och länsstyrelsemas relationer till och

Allmän bakgrund 23

uppfattningar andra centrala aktörer regeringen, Regeringsom som kansliet, statliga myndigheter och regionala älvstyrelseorgan.

Kommittén har gett Statskontoret i uppdrag att kartlägga pågående utvecklingsarbete för att finna lämpliga former för samarbete mellan

stat, landsting och kommun m.fl. i län som inte är försökslän.

Kommittén har vidare uppdragit till generaldirektör Per Silenstam att lämna förslag till hur uppföljning och utvärdering av försöket

en en

med vidgad samordnad länsförvaltning i Gotlands län bör genomföras. Kommittén har under hösten 1997 och våren 1998 genomfört en

serie konferenser med representanter för försökslänen.

Hösten 1997 genomfördes konferens med representanter för

en

Gotlands kommun, Regionförbundet i Kalmar län, Regionförbundet i

Skåne och Väststyrelsen exekutivorganet för förberedelsearbetet i blivande Västra Götalands län, vidare länsstyrelserna i Gotlands,

Kalmar och Skåne län samt sekreteraren i organisationskommittén för länsstyrelsen i Västra Götalands län. Konferensen syftade till ett

ömsesidigt utbyte information med anknytning till försöksverksamav heten.

Under våren 1998 har kommittén genomfört serie videokon-

en ferenser med vart och ett försökslänen, vari ingått en översiktlig av rapportering från försökslänen samt därpå följande dialog angående en erfarenheterna försöksverksamheten. av Kommittén har också genomfört seminarieserie i anslutning till en sina sammanträden under våren 1998. Inbjudna inledare har varit professor Janerik Gidlund, Umeå universitet, docent Torbjörn Larsson,

EIPA, och docent Lars Inge Ström, dåvarande forskningschef vid

Statens institut för regional forskning.

Betänkandets inriktning

1.4 syfte, m.m.

Enligt direktiven skall kommittén lämna delredovisning av den del en

uppdraget generella överväganden den statliga läns-

av som avser om

förvaltningens struktur och uppgifter. De uppgifter som ingår i delredo-

visningen framgår direktiven 8-9 under rubriken Uppdragets inav s. riktning, punkt

Kommittén skall göra mera generella överväganden om statens organisation på regional nivå. I dessa överväganden skall ingå att

egen

belysa vilka utvecklingsinriktade uppgifter som en samordnad stat-

lig länsförvaltning bör ha

överväga hur samverkan mellan länsstyrelse och andra statliga myn-

digheter bör utformas för att säkerställa effektiv samordning en

24 Allmän bakgrund SOU 1998: 166

redovisa på vilket kan få till stånd och utveckla - sätt man mer samordnade insatser i fråga om bl.a. utvärdering, uppföljning och tillsyn på regional nivå

överväga möjligheterna till ytterligare delegering av uppgifter till

länsstyrelserna." I den allmänna texten om den statliga länsförvaltningens struktur och uppgifter i direktiven s. 7-8 finns förutom de nämnda några

ytterligare uppgifter för kommittén, bl.a. vilka uppgiñer som även

framgent kan ligga inom länsstyrelsen, t.ex. inom ramen för en statlig näringspolitik. Kommittén skall vidare förutsättningslöst pröva formerna för den statliga samordningen utifrån värderingen av försöket med vidgad samordnad länsförvaltning i Gotlands län. Kommittén skall

också särskilt uppmärksamma de problem som följer av att det inom förvaltningen finns ett stort antal regionala indelningar, vilket bl.a. påverkat möjligheterna att samordna och samutnyttja statliga resurser.

Vad som nyss återgivits i denna del av direktiven har enligt kommitténs

mening bäring främst på de överväganden som kommittén skall redo-

visa i sitt slutbetänkande. Ett avsnitt i direktiven i denna del med betydelse för det före-

liggande delbetänkandet gäller regeringens avsikter att ta ställning till den statliga förvaltningssüulcturen i sin helhet. Vid tiden för regering-

ens beslut om direktiven, i maj 1997, avsågs ställning tas till denna del i samband med beredningen av Förvaltningspolitiska kommissionens betänkande SOU 1997:57. Något sådant ställningstagande redovisades inte i den förvaltningspolitiska propositionen prop. 1997/982136, 1997/98:KU31 som förelades riksdagen i mars 1998. Mot denna bakgrund är det enligt kommitténs mening svårt att se hur de överväganden kommittén gör om den statliga länsförvaltsom ningens struktur skall kunna utgöra ett komplement till dessa förvaltningspolitiska ställningstaganden dir. 1997:80 s. 8. Kommittén drar härav slutsatsen att kommittén har att redovisa sitt uppdrag utan stöd av regeringens överväganden i denna del. Det underlagsmaterial som kommittén förfogar över består av följ ande rapporter: EIPA:s rapport om den regionala samhällsorganisationen i EU- -

ländema plus Norge The Surplus of the Intermediate Level in Europe

Statskontorets fem delrapporter samt slutrapporten Länsstyrelsen - -

gårdagens eller morgondagens förvaltning

Rapporten I skämingspunkten. Landshövdingama och den centrala -

och regionala samordningen Peter Ehn.

Rapporten Länsstyrelsen som överklagningsinstans igår, idag och i

- -

morgon Ulla örlqnan.

Allmän bakgrund 25

Härtill kommer dokumentation konferenser med försökslänen av och seminarier samt skriftlig dokumentation om försöksverkannan samheten.

Vad gäller betänkandets allmänna karaktär framgår direktiven

av

att kommittén skall belysa, redovisa och överväga fyra specificerade uppgifter nämnts i det föregående. Kommittén kan således men

som behöver inte lämna några förslag i denna del. Kommittén har tolkat

direktiven så att regeringen förväntar sig en lägesrapport angående kommitténs hittillsvarande arbete och i vissa delar överväganden, dvs.

principiella på basis ett redovisat faktamaterial. Det resonemang, av finns således ingen anledning för kommittén inta ståndpunkter att nu kan begränsa rörelsefriheten i arbetet med slutbetänkandet. som Principiellt kommittén att det är förenat med svårigheter att nu anser diskutera frågan den regionala statliga organisationen, innan om

kommittén kan överblicka helheten i sitt utredningsarbete. Trots detta

kommittén fullfölja sitt uppdrag i denna del på de villkor som avser

givits. Kommittén vill med betänkandet föra fram vissa principiellt intressanta faktauppgifter och problemställningar som förhoppningsvis

kan stimulera till debatt fram till dess kommittén skall formulera sina

slutliga ställningstaganden år 2000. Dessa överväganden har varit

styrande för inriktningen det förevarande betänkandet. av

Betänkandet disponeras fortsättningsvis på följ ande sätt. I kapitel 2 redovisas översiktligt hur regionfrågan behandlats

historiskt från 1960-talet fram till nutid i ett demokrati- och effektivi-

tetsperspektiv. Ikapitel 3 beskrivs den pågående försöksverksamheten i Gotlands, Kalmar och Skåne län och den planerade försöksverksamheten i Västra Götalands län med särskild inriktning på berörda länsstyrelser. I kapitel 4 lämnas översiktlig redovisning av det

en

utvecklingsarbete pågår i andra län än försökslänen för att finna

som lämpliga former för samverkan mellan stat, landsting och kommuner i enlighet med vad som sägs i direktiven s. Kapitel är faktaredovisning, innehåller en beskrivning som en ren

det underlagsmaterial kommittén har inhämtat. Framställningen syf-

av tar till att dels sätta in kommitténs arbete i ett större, europeiskt per-

spektiv, dels explicit belysa de problemställningar som kommittén

mera enligt direktiven skall behandla i det här aktuella betänkandet. Härutöver behandlas frågan länsstyrelsens roll som överklagningsinstans. om Kommittén vill i detta sammanhang betona att kommittén på intet sätt

tar ställning till de bedömningar etc. som görs i underlagsmaterialet. Kommitténs värdering av underlaget sker i slutkapitlet kapitel 7, där

kommittén samlat redovisar sina överväganden.

26 Allmän bakgrund

I kapitel 6 behandlas vissa generella problemställningar som enligt kommitténs mening kan ha betydelse för framtidens statliga regionala förvaltning.

I kapitel 7 redovisar kommittén sina överväganden och principiella

ställningstaganden.

1.5 Kommitténs fortsatta arbete

Kommittén planerar att i början 1999 fortsätta utvärderingen av

av försöksverksamheten, vad bl.a. i vilken utsträckning den natioavser

nella politiken fullföljts inom de aktuella verksamhetsområdena, hur resursutnyttjandet påverkats försöksverksamheten samt hur mycket

av den ändrade ansvarsfördelningen påverkat handläggningen av förvalt-

ningsärenden. Särskilda studier kommer att genomföras avseende läns-

styrelsemas förändrade roll i försökslänen inklusive att dessa läns-

styrelser salcnar styrelse respektive de anställdas erfarenheter av för-

söksverksamheten. Även frågan den statliga verksamhetens om orga-

nisation på regional nivå kommer att studeras. Frågan vilka till-

om

synsuppgifter hos andra statliga myndigheter som bör kunna överföras

till länsstyrelsen också studeras. Det pågående arbetet med avses tillväxtavtalen, har nära beröring med försöksverksamheten, som

kommer att integreras i kommitténs analyser av de utvecklingsinriktade

uppgifter i försökslänen åvilar älvstyrelseorganen. som Våren 1999 kommittén inbjuda till ett större seminarium eller avser mindre konferens för diskussion av villkoren för utvärderingen. en en

Till konferensen inbjuds bl.a. representanter för försökslänen samt forskare och praktiker med speciell kompetens på området utvärde-

ringsmetodik. Under år 1999 planerar kommittén att besöka försökslänen Kalmar, Skåne och Gotland. På grund den starten försöksverk-

av senare av samheten i Västra Götalands län kommer detta län att besökas år 2000.

Alla externa uppdrag kommer att avrapporteras under 1999 och

senast i början år 2000. Under senvåren och försommaren detta år av

kommittén genomföra konferens med bl.a. representanter för

avser en berörda statliga och kommunala i försökslänen, där undersökorgan ningsresultat och analyser presenteras och diskuteras i perspektivet av erfarenheterna i försökslänen. Kommitténs slutbetänkande skall enligt direktiven lämnas senast den l oktober 2000.

SOU 1998: 166 Regionfrågan i ett demokrati- och qfektivitetsperspektiv 27

2 i demokrati- och

Regionfrågan ett effektivitetsperspektiv

l Regionbegreppet

Innan regionfrågan i det följande kapitlet belyses utifrån ett historiskt perspektiv finns det anledning att inledningsvis diskutera själva begreppet region. Regionbegreppet flitigt förekommande i den offentliga är numera diskussionen. I den länsdemokratiska debatten har dock regionbegreppet inte särskilt många år på nacken. I riksdagen dök det upp första gången 1991, i centerpartimotion. Begreppet användes där som en en till län, och den betydelsen begreppet är även fortsättsynonym av

ningsvis vanlig. I växande utsträckning har regionbegreppet emellertid

börjat användas för geografiska områden som har andra, oftast vidare, gränser än länets. Centrala ämbetsverks och statliga bolags regionindelningar är tydliga exempel på detta. Region är således ett mångtydigt begrepp och beroende på i vilket sammanhang det används har det givits olika innebörder. I uppslagsboken definieras region ett geografiskt område, ibland med en pre-

som cisering innebär att region i administrativa sammanhang betecknar som nivån mellan centralmakt och lokalsamhälle. I EU-sammanhang avses med regioner i första hand områden med folkvalda beslutsorgan som omfattar ett större antal kommuner. Vidare återfinns begreppet region i diverse sammansättningar med olika innebörder. Exempelvis förekommer begrepp transnationella eller makroregioner, storstadsresom

gioner och näringsgeografiska regioner. Den gemensamma nämnare

återfinns i de sammanhang där begreppet region ingår utgörs av som kopplingen till ett territorium i en eller annan form EIPA, 1998.

Det går att urskilja två grundläggande perspektiv på regionbegrep-

pet. I det första betraktas regionen som ett medel. Något som i första hand har skapats utifrån verkande krafter och som knyts till en beav

stämd uppgift eller företeelse. Detta utgör den fimktionella synen på regionen. I det andra perspektivet är regionen ett mål. I diskussionen

28 Regionfrågan demokrati- och efektivitetsperspektiv SOU 1998: 166

i ett

används ofta begrepp mental-, identitets-, homogen eller kulturell som region för att beskriva denna företeelse. Utifrån detta perspektiv kännetecknas regionen stabilitet, enhetlighet och svårföränderlighet. Här av refereras ofta till regioner med historiska rötter långt tillbaka i tiden, de schweiziska kantonema eller de tyska länderna. som

Den funktionella regionen har i Sverige varit betydelsefull för den centrala samhällsplaneringen; planeringsbegrepp arbetsmarknads-

som

region eller sjukvårdsregion är väl kända. En funktionell region är

funktionell i förhållande till bestämd företeelse, t.ex. den lokala aren betsmarknaden. Av detta följer att ftmktionella regioner varierar avsevärt i storlek, beroende på vilka funktioner som avses Henning Lil-

jenäs, 1992, s.l9. Av särskilt intresse i det här sammanhanget är de administrativa re-

gionerna. Med administrativ region region med tydlig

avses en en

geografisk gräns, har tillkommit genom beslut och vars syfte är att

som underlätta administrationen viss verksamhet Henning Lilj enäs, av en

1992, s.28.3 Det är sällsynt att funktionella och administrativa regioner sammanfaller, och så ändå sker är det oftast för en kortare period.

om Som konstateras i EIPA:s rapport till kommittén är begreppet region långtifrån entydigt. Detta är också ett skäl till att EIPA, vilket framgår

kapitel 5 avsnitt 5.2, använder begreppet mellannivå the Inter-

av

mediate Level i sin studie den regionala organisationen i EU-

av länderna, inklusive Norge. Kommittén väljer dock, trots begreppets tvetydighet, att hålla fast vid regionbegreppet. Detta huvudsakligen av två skäl. För det första är region det begrepp som vanligtvis används i de här sammanhangen. Introducerandet ett "nytt" begrepp riskerar av att förvirra än klargöra. För det andra är ett begrepp som snarare

mellannivå lämpat analysinstrument i en större europeisk

mer som

kontext, där variationen på denna mellannivå är mycket stor. Den regionala samhällsorganisationen i Sverige är trots en betydande komplex-

itet överblickbar. Den definition statsvetaren Janerik Gidlund mer som

givit regionbegreppet "den största politiskt-geografiska enheten un-

-

der den nationella nivån Gidlund, 1998, s.4 utgör för vårt syfte en

-

tillräckligt precis definition. I praktiken är det oftast länsnivån som dis-

kuteras i föreliggande betänkande.

1 Även centrerad region förekommer som beteckning på denna regiontyp. 2 Termen beslutsterritorium förekommer också beteckning på denna regisom ontyp. 3 Administrativa regioner finns inte enbart inom den offentliga sektorn, utan också inom företag med verksamhet spridd över landet. För administrativa en regioner inom det offentliga området används ibland beteckningen förvaltningsregion.

SOU 1998: 166 Regionfiågan i ett demokrati- och ejêlctivitetsperspektiv 29

Det är viktigt att i det här sammanhanget skilja på den geografiska och den konstitutionella nivåuppdelningen. Geografiskt är det i Sverige vanligt att tala tre politiskt-administrativa nivåer- nation, regi-

om on/län och kommun. I det intemationaliserade och decentraliserade samhälle vi i dag lever i är dock denna trenivåuppdelning inte helt

självklar. Vi väljer numera exempelvis politiska företrädare till europa-

parlament. Indirekt finns också politisk representation på delkommunal nivå, i kommun- eller stadsdelsnämnder, institutionsstyrelser etcf Konstitutionellt finns det i Sverige enbart två nivåer- den statliga och den kommunala, vilket också tydligt framgår av regeringsformen 1 kap. 7§ och kommunallagen 1 kap l-2§§. Den centrala statliga nivån är överordnad kommuner, landsting och regionala självstyrelse- Däremot är inte landsting eller regionala självstyrelseorgan organ. överordnade kommunerna och kan därmed inte fatta för kommunerna

tvingande beslut. Konstitutionellt är således de regionala självstyrelse-

organen inte några kommunernas överkommuner. Detta förhållande skall inte förväxlas med ordningen ikommunalförbund, där kommuner överlämnar del sin kompetens till fören av bundsfullmäktige eller direktion. Försöksverksamheten i Kalmar län är baserad på att landstinget och länets kommuner bildat ett kommunalförbund för detta särskilda ändamål.

2.2 Reformer och debatt fram till 1991 års

länsiörvaltningsreform

Frågor balansen mellan statliga och regionala myndigheter och

om folkvalda organ och om utformningen av den förvaltningsapparat som behövs i sammanhanget har stundtals stått i förgrunden för den politiska debatten. Ett flertal olika utredningar har försökt fastställa de regionala utvecklingslinjema. Den långvariga debatten om vem som skall ha ansvaret för sådana planerande, samordnande och utvecklande fimktioär vitalt intresse för olika regioners utvecklingsförmåga har ner som av genomgående utgått från två begrepp. Det ena är demokrati, det andra effektivitet. Grundkraven på samhällsorganisationen har varit att öka båda.

4 Indirekt representation i politiska styrelseorgan finns också övemationell nivå, i Nordiska rådet och Förenta Nationema.

30 Regionfiågan i ett demokrati- och efektivitetsperspektiv SOU 1998: 166

2.2.1 Demokratisk förankring och samordnad

verksamhet

Behovet att reformera sedan 1930-talet alltmer splittrad statlig

av en länsförvaltning huvudfråga för debatt och utxedningsförslag unvar en

der 1950-talet. 1948 års lånsstyrelseutredning banbrytande och

var

framåtsyftande. Tiden dock inte mogen att vare sig inordna fristå-

var

ende länsorgan i länsstyrelsen eller att införa lekinarmamedverkan, som

tillhörde utredningens för sin tid vittgående förslag. I stället togs mer steg på vägen mot ökad samordning genom regler om utvidgat samen råd och att utse landshövdingen till ordförande i de mest betygenom

delsefulla länsnämndema. Vidare genomfördes en organisationsförändring innebar att länsstyrelsen fick en mer enhetlig ledning.

som

1960-talets utredningsarbete väckte omfattande debatt kring ett

en

problemkomplex kärnfråga gällde hur på bästa sätt utfonnar

vars man regional samhällsorganisation, så att det blir möjligt att förena kraen på ett vidgat folkligt inflytande och ansvarstagande med behovet av ven förvaltning kan fungera väl i förhållande till lokala, regionala en som

och rikspolitiska intressen. Debatten fördes från delvis skilda utgångs-

punkter. Den kom främst att stå mellan förespråkare för länsdemokra-

tiskt inriktade idéer och dem hävdade uppfattningen att staten

som måste behålla huvudansvaret för regional utvecklingsplanering, om än i andra former. Dessa två alternativ har utgjort en skiljelinje även i senare tids debatt.

Länsförvaltningsreformen år 1971 syftade främst till att undanröja den organisatoriska splittringens mest negativa effekter. Den styrdes

därför främst samordnings- och effektivitetslqaven. av

En starkare regional nivå med möjlighet till samverkan och helhets-

lösningar skulle främja kostnadseffektiv verksamhet på alla nivåer. en

Genom reformen tillfördes den regionala aspekten ett utvecklingsperspektiv. Starka kommuner och tydlig regional statlig representa-

en

tion skulle möjliggöra förhandlingssituation i ett partsförhållande.

en Genom att länsstyrelserna i samband därmed försågs med en förtroendemannastyrelse ville tillgodose demokratiseringslcraven på en man regional och lokal förankring de viktigaste besluten. av Frågan ansvarsfördelningen för den regionala utvecklingen kom om att bli ett stående utredningsämne även under 1970-talet. Olika utredningsförslag ökad medverkan landstingen i länsplaneringen peom av kade i viss mån i länsdemokratisk riktning. Den linjen fördes delvis

framåt att länsstyrelsens styrelse den förändrade valord-

genom genom

ningen 1977 fick politisk sammansättning, avspeglar länsopini-

en som onen.

SOU 1998: 166 Regionfrågan i ett demokrati- och ejfektivitetsperspektiv 31

Tonvikt eller sektors-

2.2.2 på regional samordning styrning

Också i fråga den statliga länsförvaltningens organisation har två om alternativa refonnlinj varit tydliga i debatt och refonnarbete. er Den huvudlinjen lägger tonvikt på sektorsstyming enligt ett ena

funktionellt system. Fristående centrala verk med bestämda uppgifter

skapar regionala och lokala organ. Den avgörande aspekten är egna specialiseringens särskilda fördelar för verksamhetens effektivitet. Organisationsstrukturen möjliggör direkt styrning på länsnivån från en

respektive statliga myndigheter. Den andra huvudlinj enhetlig och nivåsamordnad statlig

en är en mer

förvaltningsfimktion sköter en mångfald uppgifter inom länet som

som geografiskt arbetsområde. På alla nivåer konfronteras sidointressen

med varandra och upphov till situationer som behöver bemästras

ger

avstämningar, övergripande samordning och prioriteringar, så

genom att helhetslösningar kan byggas och hållas levande. För ett stort antal avvägningar utövas denna samordningsuppgift bäst på länsnivå där

översikt och detaljkunskap kan förenas. Denna linje har grundats på bedömningen att helhetssyn och sektorsperspektiv kan förenas inom en

och organisation länsstyrelsen. samma - Dessa båda modeller, ibland tydliga, ibland vaga och blandade, har i svensk statsförvaltning alltid funnits sida vid sida, men med olika prioritering under årens lopp. Idén samlad statlig länsforvalming om en mer utgjorde i början 1990-talet ledstjäma för utvecklingen av den statav liga förvaltningen i landet.

2.3 Strävan mot samordnad länstörvaltning

Genom 1991 års reform med mer samordnad länsiörvaltning tog en

statsmakterna ställning för satsning på länsstyrelsen statens fö-

en som

reträdare på den regionala nivån. Beslutet fattades mot bakgrund av att

länsstyrelsen företräder statens intressen i länet utifrån en helhetssyn

och att länet är den regionala nivån där avvägning mellan olika sektorsintressen skall göras. Syftet att minska sektoriseringen och att stär-

var

ka de statliga insatserna för regional utveckling. Det handlade också om

att förnya och effektivisera den statliga länsförvaltningen samt att bäddecentralisering till lokal och regional nivå. Reda för en kommande formen kan ett sätt att utnyttja de särdrag som kännetecknar ses som

länsstyrelsen regeringens samlade förvaltningsorgan.

som

32 Regionfrågan i ett demokrati- och efelctivitetsperspelctiv SOU 1998: 166

Refonnen betraktades i riksdagsbehandlingen som första steget i en Möjligheterna att föra samman ytterligare regionala statliga process.

myndighetsuppgifter skulle fortlöpande prövas.

2.4 1990-talets utredningar

Debatten den regionala nivåns utveckling och organisering tog ny

om fart under l990-talet. Samhällsorganisationen har beskrivits som otydlig och inkonsekvent, med för många aktörer och oklar ansvarsfören delning dem emellan. Kritiken har gällt både att den nuvarande ordningen är otillfredsställande från demokratisk synpunkt och att den är ineffektiv. I stort har diskussionen gällt omfördelningar relativt givav arbetsuppgifter mellan befintliga aktörer, i huvudsak inom nuvaranna de länsgränser.

Regionutredningens och Regionberedningens betänkanden gav ny belysning länsdemokratiskt inriktade idéer och utvecklingen av den

statliga länsförvaltningen.

Regionutredningen presenterade i betänkandet Regionala roller

SOU 1992:63 analys tre alternativ för den framtida uppbyggna-

en av den den offentliga verksamhetens regionala nivå. Ett alternativ inneav

bar att staten kraftsamlar sina planerings- och samordningsuppgifter i

organisation, den samlade länsstyrelsen. Ett annat alternativ renoden

lade närhetsprincipen och bygger på primärkommunal samverkan. Det

tredje alternativet innebar att ansvaret för de offentliga uppgifterna på regional och lokal nivå, syftar till en hållbar utveckling i olika desom

lar landet, läggs på självstyrande och direktvalda organ.

av

Som röd tråd Regionutredningens perspektivstudie går

en genom

principen att ingen modell skulle få syfta till federativ statsbildning.

en En princip lyftes fram att förstärkning den komannan som var en av munala självstyrelsen inte skulle rubba den regionala och lokala nivåns självständighet; de olika självstyrelseorganen är sidoordnade och någon befálsrätt följer inte för den kommuntypen i förhållande till den ena andra. Ett ingångsvärde också principen om subsidiaritet, dvs. ofvar

fentliga arbetsuppgifter skall inte ligga på en högre samhällsnivå än

nödvändigt. I alla tre modellerna behåller staten organisation för bevakning en riksintressen och för att följa och utvärdera utifrån nationella av upp mål. Som samordnare riksintressen skulle länsstyrelsen kunna tillav

godose kommunernas behov att från ett håll möta statens samlade

av uppfattning på länsnivå. En ledning och ett sammanhållet gemensam

SOU 1998: 166 Regionfrågan i ett demokrati- och ejfektivitetsperspektiv 33

kansli för den statliga tillsynen av kommuner och regioner skulle eftersträvas. I slutavsnittet utvecklas i vilka steg valet mellan ett resonemang om modellerna bör ske. "Ett val mellan de olika handlingsaltemativen bör rent logiskt först gälla frågan de regionala framtidsfrågorna bör kaom naliseras den statliga eller den kommunala demokratin. genom

Det är dessa handlingsalternativ som med vissa variationer präglat

den fortsatta regiondebatten. Regionberedningens" slutbetänkande Regional framtid SOU 1995:27 hade regionalt folkstyre som huvudlinje för hur det regionala

beslutsfattandet skulle organiseras i framtiden. Utgångspunktema för

arbetet att främja effektivitet och demokrati. I ett första steg skulle var det ske att det s.k. regionala utvecklingsansvaret skulle flyttas genom från länsstyrelserna till landstingen utan att kommunernas ansvarsom-

råde begränsas. Ett större spelrum för regionala initiativ och regionala variationer kan impulser till en värdefull förnyelse. Enligt Regionbe-

ge redningen bör länsstyrelsemas roll renodlas till att bara vara statens företrädare och övervakare i länen.

2.5 Rollförskjutningar

Båda huvudfrågorna starkare demokratisk förankring samt en för- - en

bättrad statlig samverkan och effektivitet- fick sin behandling i propo-

sitionen 1996/97:36 Den regionala samhällsorganisationen.

2.5.1 former för den regionala ansvarsför-

Nya

delningen

I regeringens proposition om den regionala samhällsorganisationen

framhölls att samhällsutvecklingen successivt har ökat den lokala och

regionala nivåns betydelse inom det svenska folkstyret. En decentra-

lisering och befogenheter har skett till framför allt kommuav ansvar

Därigenom har medborgarnas möjligheter till inflytande över

nerna. samhällsverksamheten ökat. Ytterligare åtgärder borde nu vidtas för att

medborgarna vidgade möjligheter att utöva ett inflytande över den

ge regionala samhällsverksamheten. Många remissinstanser tveksamma eller negativa till Regionvar beredningens förslag. En framgångsrik samverkan på regional nivå kunde, enligt regeringens mening, inte skapas om de offentliga organen i regionen motsätter sig föreslagna former för samverkan. Regeringen

34 Regionfiågan i ett demokrati- och efektivitetsperspelctiv SOU 1998: 166

ansåg istället att de kommunala älvstyrelseorganen inom ramen för en försöksverksamhet borde ett ökat ansvar för det regionala utveckges lingsarbetet i samarbete med statens förvaltning på regional nivå. Med den utgångspunkten ansåg regeringen att det borde inledas en försöksverksamhet i Kalmar, Gotlands, Skåne och Jämtlands län. Huvudsyftet enligt propositionen är att utveckla former för en bättre demokratisk förankring det regionala utvecklingsansvaret. I försöksav verksamheten skall det också möjligt att föra över viss bevara slutskompetens från staten till regionala självstyrelseorgan. Så blev också riksdagens mening. Försöksverksamheten i Jämtlands län, byggde på ett informellt samverkansorgan och därför inte som krävde någon lagreglerad överflyttning av beslutskompetens, blev dock inte av p. g.a. oenighet mellan länets aktörer. Försöksverksamheten kom därefter att utökas till att omfatta även det nybildade Västra Götalands län. Förslaget om ändrad länsindelning och försöksverksamhet i Västsverige prop. 1996/97: 108 var inte 00mstritt bl.a. mot bakgrund av den oenighet som förelåg i Skaraborgs län om ett län med en sådan utformning som regeringen föreslog samt invändningar mot den process som föregått ställningstagandet till den framtida länstillhörigheten för vissa enskilda kommuner.

2.5.2 Länsstyrelserollen

Regeringen i propositionen den regionala samhällsorganisatiogav om sin principiella på några frågor länsstyrelsens fortsatta roll nen syn om aktualiserats främst Regionberedningens förslag. som genom De motiv som låg till grund för länsförvaltningsrefonnen år 1991 är enligt regeringens mening alltjämt aktuella. De utgör därför utgångspunkt för utvecklingen den statliga regionala förvaltningen. Att av minska sektoriseringen och stärka den regionala överblicken är fortfarande ett förstahandsintresse. Regeringen framhåller vikten av att det A finns sammanhållen och kompetent statlig organisation på regional en nivå kan för tillsyn och rättstillämpning samt följa upp och som svara utvärdera statsmaktemas beslut. En given utgångspunkt härvidlag är att staten, hur än formerna för det lokala och regionala inflytandet utvecklas i framtiden, måste till att de mål i den nationella polise som anges tiken genomförs i landets alla delar. Likaså måste staten ta ett ansvar för att säkra samordning offentlig verksamhet som kan tillgodose en av samhällets behov av helhetssyn. Båda dessa uppgifter har på länsplanet anförtrotts länsstyrelsen. I detta ligger att väga skilda nationella intressen och att uppträda samman

SOU 1998: 166 Regionfrågan i ett demokrati- och efektivitetsperspektiv 35

på ett enhetligt sätt i hela landet. Samordningsrollen och uppgiften att de nationella målens bevakare har ökat i betydelse i takt med sam-

vara

hällets tilltagande komplexitet och kravet på ett effektivare resursutnyttjande. Mot denna bakgrund ser regeringen det angeläget att vidare-

utveckla den samordnade länsförvaltningen så att den fullt ut kan ta till de möjligheter sådan modell innebär. vara som en Regeringen underströk att utvecklingen mot en mer samlad länsför-

valtning borde fortsätta. För att de näringspolitiska och arbetsmark-

nadspolitiska insatserna på regional nivå skall få full effekt, krävs att dessa samordnas. Frågan fördes vidare i förslaget att på försök vidom den samordnade länsförvaltningen i Gotlands län genom att föra in ga

länsarbetsnämnden och skogsvårdsstyrelsen i länsstyrelsen.

den länsiör-

2.6 Utvecklingen av statliga Valtningen

2.6. l Utvecklingstendenser

Sett till samhällets intresse att så effektivt som möjligt utnyttja sina resteget mot sammanhållen länsförvaltning av stor besurser var en mer tydelse. Som ofta har konstaterats har strävandena att stärka den samla-

de effektiviteten i den regionala statsförvaltningen inte varit framgångs-

rika under l990-talet. Reformen har motverkats andra försnarare av ändringar innebär minskade, inte ökade, möjligheter för länsstyrelsom samordna olika sektorers verksamhet och därvid beakta de regisen att

onala aspekterna. Framväxten konkurrerande förändringsstrategi,

av en

nämligen sektorsvis regionalisering och därmed fjännandet från

en -

länsstyrelseorganisationen har i sig inneburit att den regionala för-

ankringen och länsvisa överblicken successivt har tunnats ut. Detta har bl.a. uppmärksammats REKO-STAT-utredningen av SOU 1997:13, pekar på att utvecklingen har gjort det svårare för som länsstyrelsen för sektorsövergripande planering, samordning att svara och utveckling. Utredningen understryker vikten att balansera sekav torstänkandet. Beslutsprocessen när det gäller myndigheternas regionala organisation innehåller dock inga inbyggda mekanismer för att låta andra intressen komma till uttryck än myndighets- eller sektorsintres-

set. På regional nivå finns det tvärsektoriell kompetens på länsstyrel-

en

medan den tvärsektoriella synen i övrigt är svagt representerad.

serna,

36 Regionfiâgan i ett demokrati- och efektivitetsperspektiv SOU 1998: l 66

Utvecklingen under främst det senaste decenniet har också medfört

betydelsefulla skiften huvudmannaskap som innebär omprövning av

av statliga åtaganden. Kommunerna har fått ansvar för ett allt vidare sam-

hällsfált; på tid har de bland annat tagit över uppgifter från läns-

senare

styrelserna när det gäller beredskapsplanering, serveringstillstånd, livsmedelskontroll och miljötillsyn. Samtidigt har länsstyrelserna fått eller vidgade statliga uppgifter inom exempelvis miljövård, kul-

nya

turmiljö, jämställdhet, konkurrensövervakning samt som en följd av det

svenska EU-medlemsskapet.

Tyngdpunkten inom den regionala, utvecklande, samhällsplaneringhar successivt förskjutits mot mer långsiktiga frågor. Kraven på

en flexibla lösningar för regionalt utvecklingsarbete har ökat och begreppet regionalpolitik har breddats till att omfatta allt fler samhällsområden. Den ökade betydelsen ekonomisk tillväxt har lagt större vikt av

vid infrastrukturella åtgärder och hur en samordning av sektorspolitiken skall kunna bidra till den regionala utvecklingen. Länsstyrelsens arbete tar allt sin grund i långsiktig sektorsövergripande utvecldings-

mer en strategi för länen. Det sker i ökad samverkan med länets aktörer och

inriktas mot utvecklingen av det lokala näringslivet, uthållig tillväxt,

ökad sysselsättning och inomregional balans.

länsför-

2.6.2 Regeringens syn på den statliga valtningen

Sedan 1991 års reform kan noteras att länsstyrelsemas arbetsinriktning

utöver traditionell myndighetsutövning utvecklats allt mer mothelhetsoch samordnat agerande. Allmänna effektivitetskrav och nödvän-

syn

digheten för staten att uppträda tydligt den regionala nivån har varit

pådrivande. Länsstyrelsen regional företrädare för statsmakten har

som mött ökade krav på samlad bedömning i olika frågor, när de natioen

nella målen skall konkretiseras och avvägas sinsemellan eller mot regi-

onala och lokala förhållanden. Andra utslag intentionerna med den samordnade länsförvaltav ningen är länsstyrelsens uppgift enligt olika förordningar att samordna även regional statlig verksamhet utanför den egna myndigheten annan

samt kraven i de årliga regleringsbreven på samlad uppföljning och

en

utvärdering politikens genomslag. I det nationella perspektivet ingår

av rättssäkerhetsfrågor. också att svara för tillsyn och

Länsstyrelsens övergripande och samordnande roll har tydligt markerats på miljöområdet. Länsstyrelsen har redan i dag sådan roll som

en regional milj ömyndighet och denna roll kommer att förstärkas ytterliga-

SOU 1998: 166 Regionfrågan i ett demokrati- och efektivitetsperspektiv 37

införandet miljöbalk prop. 1997/98:45. I miljöbalken,

re genom av en

träder i kraft den l januari 1999, betonas länsstyrelsens ledande,

som

utvecklande och informerande roller. Prövning tillstånd för miljöfar-

av

lig verksamhet kommer att ske vid särskilda miljöprövningsdelegatio-

ner vid länsstyrelserna.

Integrationsområdet är ett annat exempel på regeringens vilja att använda sig länsstyrelsen för uppgifter. Regeringen framhåller i

av nya budgetproposition för år 1999 att på regional nivå kan länsstyrelserna,

vid sidan Integrationsverket, spela en viktig roll i genomförandet av

av de integrationspolitiska målen.

Andra förvaltningsområden där länsstyrelsens roll för närvarande diskuteras är jordbruksadministrationen, fiske samt vissa administrativa

funktioner avseende EU:s strukturfondsprogram. Länsstyrelsen har sitt mandat från centrala nivån fått nya genom

uppdrag sektorsövergripande insatser främja regional ut-

att genom

veckling. Mandatet är brett definierat och ger länsstyrelsen stort utrym-

Samhällsplaneringen har alltmer fått karaktären av en prome att agera.

sker med ett allt större antal aktörer. Regeringens proposition

cess som

tillväxtorienterad regionalpolitik prop. 1997/98:62 in-

om en ny, mer

nebär länsstyrelsen försökslänen självstyrelseorganen skall ta

att i

fram regionala tillväxtavtal där staten, kommuner och näringsliv komöverens insatser. Tillväxtavtalen är ett bärande instrument för mer om

att genomföra regional näringspolitik, där länen i större utsträckning

en

själva skall för problemfonnulering, lokal och regional mobilise-

svara

ring genomförande utvecklingsprojekt. Genom avtalen skall

samt av

statliga och andra aktörers tillväxtfrämjande resurser samordnas. Länsstyrelsen kommer allt tydligt att framstå statens aktör baserad

mer som

på god kunskap regionala förhållanden och med ett övergripan-

om mer

de för de samlade statliga insatserna.

ansvar

Regionalpolitiska hänsynstaganden inom olika verksamhetsområden

betydelsefulla för den regionala utvecklingen. Utvecklingen inom en är

del regioner under tid har fast uppmärksamhet på behov av en

senare ökad helhetssyn inom ytterligare sektorer. Brister i helhetssynen vid

utformningen organisationsstrukturer inom statliga verk-

t.ex. av nya

samheter har inverkat negativt på den geografiska fördelningen av sys-

selsättningen. Det har också försvårat möjligheterna för en väl funge-

rande regional samordning. Besparingseffekterna inom en enskild sektor ofta använts argument för storregionalisering- har visat

- som som sig motverkas ökade utgifter inom andra sektorer. Regeringen har av

vid flera tillfällen, bl.a. i propositionen Regional tillväxt- för arbete

och välfärd prop. 1997/98:62, pekat på den statliga verksamhetens

betydelse för den regionala utvecklingen och att förutsättningarna för

38 Regionfrågan i ett demokrati- och ejfektivitetsperspektiv SOU 1998: 166

att lyckas med det regionalpolitiska arbetet är en kraftigt förbättrad samordning över sektorsgränsema. Regeringen har i budgetpropositio-

nen för år 1999 anfört att man avser att se över förordningen om regio-

nalt utvecklingsarbete och fortlöpande se till att det finns tillgång till uppdaterad information om förändringar i den statliga förvaltningen. De

myndigheter är organiserade regionalt och/eller lokalt bör därför,

som

enligt regeringen, i högre grad än idag kontinuerligt rapportera planerade och genomförda organisatoriska förändringar. Tillsyn och uppföljning är en traditionell länsstyrelseuppgift som har

fått ökad aktualitet på senare tid. Ett exempel är länsstyrelsens ansvar

som regional tillsynsmyndighet på miljöområdet som i den ekonomiska

vårpropositionen prop. l997/98:150 givits en ny och tydligare roll i förhållande till den kommunala tillsynen. Den regionala miljötillsynen, där länsstyrelsen tillsynsansvar avseende hela miljöbalkens tillämpges ningsområde, skall allt mer övergå från en operativ tillsyn till en mer övergripande roll än vad som är fallet i dag. Den operativa tillsynen bör huvudsakligen vara en angelägenhet för kommunerna. Tillsynsrollen har också nyligen lyfts fram på det sociala området. Länsstyrelserna har fått i uppdrag att ytterligare förstärka och intensifiera tillsynen över vården av äldre och funktionshindrade prop. 1997/98:113. Samtidigt kan konstateras att det inom pågående eller nyss avslutade

utredningar finns olika uppfattningar om hur väl länsstyrelsens direkttillsyn passar in i den roll som länsstyrelsen förutsätts ha i framtiden.

Som exempel kan nämnas Utredningen om livsmedelstillsynen SOU 1998:61 som anser att länsstyrelsens tillsynsuppgift enligt livsmedelslagen bör utgå. Den direkta tillsynen bör ligga under Livsmedelsverket, antingen eller i en fristående resultatenhet inom verkets organisation

föras till separat tillsynsmyndighet, som kan arbeta med regionala

en

enheter. I tillämpningen av livsmedelslagen är det allmänna säkerhets-

intresset helt avgörande och det finns inget utrymme för sammanvägningar med andra intressen. Däremot finns ett behov av att utnyttja

länsstyrelsens kunskap i livsmedelstillsynen. Det kan enligt utredningen

komma till uttryck i regeringens regleringsbrev. Ett annat exempel är regeringens direktiv till Socialtjänstutredningen S 1997:16, dir. 1997:109 bl.a. har i uppdrag att analysera formerna för tillsynen som över socialtjänsten, liksom länsstyrelsens tillsynsansvar. Tillsynen över polisverksamheten tilldrar sig också uppmärksamhet. Polisledningskommittén SOU 1998:74 anser att länsstyrelsens tillsynsansvar för polisen bör upphöra och att Rikspolisstyrelsen ensam bör ha till-

synsansvaret. I budgetpropositionen för år 1999 instämmer regeringen i

kommitténs uppfattning om hur tillsynen över polisen bör organiseras.

SOU 1998: 166 Regionfrâgan i ett demokrati- och ejffektivitetsperspektiv 39

Även länsstyrelsens samordnande funktioner i förhållande till polisen

försvinner i det systemet för styrningen av polisen nya Kraven på effektivare förvaltning i kombination med friare foren har inneburit att statliga myndigheter lagts ned, omorganiserats och mer förändrats i snabbare takt än någonsin tidigare. Iden förvaltningspoen litiska debatten har dock ett strategiskt utnyttjande av den statliga för-

valtningsapparaten på länsplanet knappast varit en central frågeställning

under de senaste decennierna. Riktlinjerna för regeringens fortsatta arbete med att utveckla den statliga förvaltningen lades fram i propositionen Statlig förvaltning i

medborgarnas tjänst prop. 1997/982136, ägnade i propositionen

men

inte länsstyrelseproblematiken särskild uppmärksamhet. I avsnittet om

styrning och ledning aviseras fortsatt renodling och omstrukturering av

statlig verksamhet. Det ökade behov samverkan mellan myndigheter

av

finns bör enligt regeringen inte i första hand tillgodoses genom

som

organisationsförändringar. Samverkan bör i stället utvecklas i andra former, t.ex. tillfälliga för avgränsade uppgifter eller infor-

som organ mella nätverk. Informationsteknikens möjligheter när det gäller samverkan bör tas till vara.

De regionala styrningsfrågoma berörs kortfattat i den förvaltningspolitiska propositionen. Regeringen konstaterar att de flesta statliga myndigheter har övergett länen indelningsgrund och att läns-

som

styrelsernas samordningsuppgift därmed blir svår att genomföra. En

återgång till länsvis indelning är dock inte möjlig, enligt regeringen. en Länsstyrelserollens innehåll och utveckling är ofta i fokus. Som en ofrånkomlig följd att länsstyrelserna spänner över ett så brett arbetsav fält och alltid berörs aktuellt reformarbete inom olika sektorer har av

kraven på både förvaltningsstabilitet och förmåga att sig till nya

anpassa förutsättningar varit höga åren. Förslag saknas inte i ett läge där genom utveckling mot fortsatt decentralisering som angelägen, men en anses

där frågorna måste lösas har både principiella och praktiska as-

som

pekter. Varje ansats att angripa den övergripande frågeställningen om den offentliga verksamhetens uppbyggnad på regional nivå kräver ock-

så att klarlägger vad är de statliga regionala uppgifterna i man som framtiden och hur det nationella allmänintresset bäst skall komma till

uttryck.

Det tvärsektoriella perspektivet ofta lyfts fram för att stärka

som samordning och samverkan totalt sett har inte haft lätt att finna effektiva former. Länsstyrelserna har många gånger varit de som mest exponerats

för detta tryck. Den regionalisering och sektorsvisa effektivisering som karaktäriserat den senaste tioårsperioden har medverkat till att statens

40 Regionfrågan i ett demokrati- och ejiêktivitetsperspektiv SOU 1998: 166

törvaltningspolitiska idé med länsstyrelsen har framstått som otydlig

och ibland också motsägelsefull. Regeringens principiella på länsstyrelsemas centrala uppgifter

syn

har tydliggjorts i den länsstyrelseinstruktionen SFS 1997:1258

nya

gäller från den l januari 1998. Förändringarna innebär bl.a. att re-

som

geringen tydligt än tidigare markerar att länsstyrelsemas huvud-

mer uppgift är att statens företrädare i länet, vilket också stöds av andra vara

uttalanden statsmakterna. Utgångspunkten är de fastställda nationella

av målen, vilket återspeglas i länsstyrelseinstruktionen både vad gäller länsstyrelsens samordningsroll och länsstyrelsens utvecklingsinriktade uppgifter.

Försöksverksamheten 41

3 Försöksverksamheten

3.1 Allmänt

Försöksverksamheten i de fyra försökslänen har olika förutsättningar. I Kalmar har organisation ett indirekt valt regionförbund kim-

en ny - -

nat koncentrera sig på uppgifterna. På Gotland har övertagen verksamhet integrerats i kommunal verksamhet. I det nybildade Skåne län

annan

överfördes uppgiften till ett regionförbund övergång till den nya

som

fullmäktigeförsamling träder till. I det nybildade Västra Göta-

som nu

lands län tar den regionala församlingen över uppgiften direkt från

nya försöksverksamhetens försöksperioden blir här kortare än i start, men de tre andra försökslänen.

För att markera att landstingen i de nybildade länen är regionala

självstyrelseorgan också för regionala samhällsverksamheter får nya

landstingsfullmäktige kallas regionfullmäktige. Motsvarande namnänd-

ring kan även ske från landstingsstyrelsen till regionstyrelsen. I försökslänen har självstyrelseorganen också uppdraget att leda, driva och samordna arbetet med regionala tillväxtavtal, syftar till

som

bättre tillvara lokala och regionala förutsättningar för hållbar till-

att ta

växt och sysselsättning. Sjävstyrelseorganen även, i de län

ansvarar är berörda, för sekretariatsñmktioner beslutsgrupper inom EU:s som målområden.

Gemensamt för försökslänen är att länsstyrelsens roll som koordi-

nator för länets utveckling och framtid tonas till förmån för mer av ner

inflytande hos de lokalt och regionalt förtroendevalda. Länsstyrelsens uppgift verka för att statliga intressen i länet samordnas förändras

att

inte. I sin myndighetsroll skall länsstyrelsen föra ut den nationella poli-

tiken och följa och utvärdera olika insatser. Staten skall även fortupp

sättningsvis aktivt stödja regionalt utvecklingsarbete och länsstyrelsen skall exempelvis bistå det regionala självstyrelseorganet i dess arbete. Länsstyrelsen skall också löpande infonnera självstyrelseorganet om pågående och planerade verksamheter som har betydelse för länets ut-

veckling.

42 F örsöksverksamheten

Ansvar, uppgifter och resurser styrs av försökslagstiftningen, förbundsordningar och den ekonomiska situationen i kommuner och landsting. När det gällde vilka uppgifter som skulle föras över från staten krävdes flera klargöranden från olika departement om gränsdragningar. Begreppet regionalt utvecklingsansvar uppfattades inledningsvis som något oklart definierat och behövde tolkas mot de politiska intentionerna bakom försöksverksamheten. I frågan finansiering verksamheten under andra halvåret 1997 om av träffades ett avtal mellan länsstyrelsen i respektive försökslän och berörda självstyrelseorgan. Avtalen underställdes regeringen för godkän-

nande. Regleringen byggde på ett schablonbelopp på 500 000 kronor tjänst. En motsvarande uppgörelse gjordes sedan för budgetåret

per

1998 och regeringen preciserade beloppen i budgetpropositionen. Motsvarande reglering för Västra Götalands län har vidgats enligt budget-

propositionen för år 1999.

I det följande lämnas kort lägesbeskrivning och bakgrundsteck-

en

ning organisatoriska och vidtagna åtgärder i försöks-

av arrangemang verksamhetens inledande fas. Med tanke på att delbetänkandet inriktas mot den statliga länsförvaltningen och att de kommande utvärderingsrapporterna kommer att utförligt belysa forsöksverksamheten i hela dess vidd, läggs tonvikten på länsstyrelseperspektivet.

3.2 Försöksverksamheten i Kalmar län

Regionförbundet Kalmar

Under försöksperioden samlas rad samhällsfunktioner som tidigare en har funnits hos landstinget, länets kommunförbund, länsstyrelsen och statliga myndigheter i ett nytt samverkansorgan för samarbete mellan

kommuner och landsting i Kalmar län ett regionförbund.

-

Regionförbundet har 13 medlemmar länets kommuner och lands-

tinget. Det styrs fullmäktigeförsamling som består av 45 ledamöav en väljs bland länets förtroendevalda. Konstruktionen liknar ett ter som traditionellt kommunalförbund. Modellen prövas i Kalmar län insom nebär att kommunerna tillsätter två tredjedelar platserna i förbundsav

fullmäktige och landstinget återstoden.

En förbundsstyrelse finns för beredning och verkställighet. Den består 15 ordinarie ledamöter och 7 ersättare. Särskilda regler gör att av även mindre partier har representation i styrelsen.

Försöksverksamheten 43

Regionförbundets verksamhet bygger på att resurser förs över från

kommunförbundet, landstinget och staten inom ramen för befintliga

resurser, som ersättning för de uppgifter som övertagits. Arbetet med utvecklingsfrågoma har givits hög prioritet, med b1.a. nya former för förankring av det regionala utvecklingsprogrammet. Hit

hör t.ex. idéseminarier, där diskuterat framtidsbilder, utvecklingsman

frågor och åtgärdsförslag med uppåt 1000 personer. En viktig uppgift har varit att fånga ungdomsfrågoma i arbetet. Den kommande pro-

upp inriktas på att integrera arbetet med tillväxtavtalen med ett revicessen derat utvecklingsprogram, den fortsatta utvecklingen av sysselsättningspakten för Kalmar län samt revidering av det Mål 5B-program som delar av länet berörs av. Under övergångstiden fram till bildandet av det regionala organet landstingsstyrelsens och kommunförbundets presidiet de politiskt var ansvariga Från den l januari 1997 till den l juli 1997 drevs organen. arbetet interimistisk organisation. Under period arbetade av en samma med att fastställa förbundsordning och kommuner och landsting man valde sina representanter till regionförbundsfullmäktige. Valutslaget 1998 innebär att och mp bildar fortsatt majoritet i v regionförbundet med tillsammans 23 av de 45 platserna i regionfullmäktige.

Länsstyrelsen

Länsstyrelsen, kommunförbundet och landstinget hade sedan tidigare ett nära samarbete, varför de praktiska frågorna rörande överlämnandet kunde lösas relativt smidigt.

Frågor överföring personal och medel klarades ut i ett tidigt

om av

förhandlingsskede, liksom anställningsvillkoren för berörd personal

ville flytta med uppgifterna till regionförbundet. Uppgörelsen insom nebar att 5.2 miljoner kronor motsvarande ll tjänster fördes över till regionförbundet. Sju de tjänstemän på länsstyrelsen berördes av som valde att följa med.

Ärenden överlämnades successivt till regionförbundet i takt med att

gränserna mellan länsstyrelsens och regionförbundets uppgifter preciserades. I 1998 skedde den slutliga regleringen mellan länsstyrelsen mars och regionförbundet. Senare under våren 1998 beslutade regeringen om att vissa ärenden projekt skulle återföras till länsstyrelsen. I avvaktan

på personalförstärlcning på regionforbundet skötte länsstyrelsen under

första kvartalet 1998 granskningen Mål Sb-ansölcningar och rekvisiav tioner.

Försöksverksamheten SOU 1998: 166

Den l juli 1997 övergick länsstyrelsen till en ny organisation med fem fackenheter för att bli mer slagkraftig och bättre kunna möta nya förutsättningar, bl.a. försöksverksamheten. Organisationen har en tydli-

ledningsstruktur med bl.a. en direktion och ett projektselcretariat

gare för att främja tvärsektoriellt arbete.

Förtroendemannastyrelsen har ersatts av ett rådgivande organ,

Landshövdingens råd. I rådet sitter åtta politiker från länet, verksamma

i riksdagen eller kommunerna. Rådet sammanträder ca fyra gånger

som

per år behandlar större frågor av policykaraktär.

Länsstyrelsen har aktivt medverkat i arbetet med att utarbeta en

länsstrategi och länsplan för regional transportinfrastruktur som re-

en

gionfullmäktige antagit. Exempelvis har länsstyrelsens tvärsektoriella

arbetsgrupp för plan- och miljöfrågor anlitats för granskning av vägutredningar och kunnat medverka till att vägprojekt fått en miljöanpassad lokalisering och utformning. Den vardagliga samverkan sker i direkta kontakter mellan tjänste-

männen. bl.a. växelvis utbyte personal för att klara vissa spe-

genom av

cifika arbetsuppgifter. Som exempel kan nämnas IT-området, där regionförbundet anlitar länsstyrelsemas gemensamma datanät för datakommunikation. Genom att både länsstyrelsen och regionförbundet är upp-

kopplade på system sker också ett fortlöpande utbyte av kunsamma skap och erfarenhet mellan tjänstemän i de båda organisationerna.

3.3 Försöksverksamheten i Skåne län

Region Skåne

Försöksverksamheten i Skåne genomförs i två steg. I ett första steg lades ansvaret för den uppgifterna på Regionförbundet Skåne ett

nya -

regionförbund med Skånes kommuner och landsting som medlemmar. En rad beslut gäller samgåendet mellan landstingen hanterades

som

sammanläggningsdelegerade med 87 ledamöter valda fullmäktige

av av i de två landstingen och Malmö kommun.

Hösten 1997 antog regionförbundet ett preliminärt utvecklingspro-

har utgjort underlag för ett brett samråd. Efter vårens dialog gram som och diskussioner föreligger ett genomarbetat och konkret förslag till nu utvecklingsprogram "Skånsk livskraft för fortsatt behandling i den

nyvalda ñillmäktigeförsamlingen. Regionförbundet har också under

innevarande år fastställt länsplan för regional transportinfrastruktur

en

för den närmaste tioårsperioden.

Försäksverksamheten 45

Tillväxtavtalen faller väl in fortsättning på arbetet med utsom en vecklingsprogrammet. Arbetet med dessa tillväxtavtal pågår, bl.a. ge-

att samla det regionala partnerskapet i Skåne.

nom

Regionförbundet har ersatts av det nyvalda Skåne läns landsting

nu

markera fömyelsen, sätt att arbeta och /regionfullmäktige. För att nya

det vidgade ansvaret för Skånes framtidsfrågor kommer den nya georganisationen att benämnas Region Skåne. mensamma Enligt undersökning Svenska Kommunförbundet besätts de en av

149 mandaten i Skånes regionfullmäktige en majoritet- 78 ledamö-

av

med kommunal bakgrund medan 64 ledamöter har landstingsbak-

ter -

grund fullmäktigeförsamlingar. Vissa ledamöter har haft mandat i

både kommun- och landstingsfullmäktige. Nya inslag noteras också: 26

13 procent de valda har inte verkat i vare sig kommun-

personer av

eller landstingsfullmäktige. Fördelningen mellan män/ kvinnor i regionfullmäktige är 86 män

och 63 kvinnor.

Valresultatet inte utslag i någon klar majoritet. v och mp er-

gav höll tillsammans fullmäktiges 149 platser och de fyra borgerliga 73 av

partierna 70 platser mandatfördelning 56 40 12 kd, ll 10 8

m, v, och 6 mp. Det Skånes väl, är sammanslutning av 16 nya som en

lokala partier, fick mandat i den nybildade fullmäktigeförsamlingen.

sex

Sedan den "borgerliga fyrklövem enats valteknisk samverkan

om

står det klart att åtta regionråd representerande och kd, skall

m,

Region Skåne från den l december. Oppositionen får fem region-

styra

råd 4 och l v. Skånes väl får en ersättarplats i regionstyrelsen, som

s

består 15 ledamöter 6 5 l kd, 1 l.fp och l v och lika många

av m,

Regionfullmäktige och regionstyrelsen får två fasta bered-

ersättare. ningar till sitt förfogande för regionala utvecklingsfrågor och en - en

för hälso- och sjukvårdsfrågor. Till detta kommer bl.a. fimktionsnämn-

der för miljö- och naturvård, kollektivtrafik, kultur- och utbildning, ha-

bilitering, tandvård, fastigheter och fem hälso- och sjukvårdsnämnder.

Länsstyrelsen

I Skåne sammanföll försöksverksamheten med länssammanslagningen,

vilket påverkade förberedelsearbetet.

Överföringen både i och personal var helt genom-

av resurser pengar förd vid årsskiftet 1997/98. 5.2 miljoner kronor överfördes till region-

förbundet för förvaltning de uppgifter överförts från staten. Från

av som

länsstyrelsen överfördes elva med uppgift att arbeta åt region-

personer

förbundet. Preciseringen de statliga uppgifter som skulle överflyttas

av

till visade länsstyrelsen behövde tillförsäkra sig regionförbundet att

46 F örsöksverksamheten

bibehållen kompetens inom vissa områden. Kommunikationsexperten finns som tidigare på länsstyrelsens samhällsbyggnadsenhet och delar

sin tjänst mellan kommunikationsfrågor och allmänna planfrågor. Två

expertñmlctioner från den tidigare regionalekonomiska enheten finns också kvar. Successivt under början av 1998 överlämnades ärenden som enligt

regeringens beslut fortsättningsvis skall hanteras av regionforbundet. I mars 1998 skedde den slutliga regleringen mellan länsstyrelsen och

regionförbundet. Något projekt som befann sig i slutskedet och som

enligt den slutliga regleringen skulle drivas av länsstyrelsen, har rent praktiskt fullföljts av tjänsteman som gått över till regionförbundet.

Rapportering har då skett till länsstyrelsen. Tidigare hade verksamheten inom det regionalpolitiska området bedrivits enligt de strategier som fastställts av länsstyrelserna i de både Skånelänen. Länsstyrelsen har biträtt regionförbundet i arbetet med att samordna strategiema till ett utvecklingsprogram. Länsstyrelsen har dock dragit ner på eget deltagande i olika projektgrupper samt minskat antalet utgivna rapporter på området. Den nybildade länsstyrelsen i Skåne fick sin organisation vid årsskiftet 1996/97. Försöksverksamheten har inte medfört någon ändring

av den strukturen. Projektverksamheten har dock fått en bättre förankring i hela länsstyrelsens organisation genom att det verksamhetsområ-

de, som besitter sakkunskapen i de olika projekten, numera också aktivt

följer eller deltar i det enskilda projektet.

Genom försöksverksamheten avskaffades länsstyrelsens lekmannastyrelse vid årsskiftet 1997/98. Länsstyrelsen har ännu inte tagit slutlig ställning till om man vill inrätta ett särskilt råd eller ej.

Länsledningen har regelbundna avstämningar med självstyrelseorganets ledning. Därutöver sker vardaglig samverkan i direkta kontakter på

tjänstemarmanivå. Bland annat har ett avtal tecknats mellan länsstyrel-

sen och regionforbundet om samverkan och allokering av ekonomiska resurser i arbetet med landskapsvården. Diskussioner har inletts om ett liknande samarbete när det gäller regionförbundets arbete med landsbygdsutveckling och länsstyrelsens respektive skogsvårdsstyrelsens

arbete med stöd till investeringar i jord- och skogsbruksföretagen.

SOU 1998: 166 F örsöksverksamheten 47

3.4 Försöksverksamheten i Västra

Götalands län

Västra Götalandsregionen

Arbetet inleddes egentligen med att den idéella föreningen Väststyrelbildades. Den bestod 27 politiker som utsågs av partisen av organisationerna och kom från både kommuner och landsting i den som

regionorganisationen. Västra Götalandsregionen har valts som be-

nya

nämning både på organisationen och dess geografiska område. Under våren 1997 organiserades arbetet i ett stort antal styrgrupper skulle leda utvecklingsarbetet inom sitt område: en fick pri-

som var märvård på sin lott, utbildning, tredje lculturfrågor osv. en annan en

Man bestämde sig tidigt för den politiska vägen- partierna skulle utforma regionen, i diskussioner mellan och inom de olika partierna och

utan att ha färdiga tjänstemannaförslag som grund.

Väststyrelsen ombildades i december 1997 till den tillfälliga full-

mäktigeförsamling, sammanläggningsdelegerade 103 ledamöter, som

under övergångsåret fattat alla förberedande beslut har verkningar som efter 1998.

Sammanläggningsdelegerades arbetsutskott, regionstyrelsen, har lett När det gäller de regionala utvecklingsfrågoma är målfor-

processen. muleringar, vision, organisation och ekonomi utklarade i en första del. Enskilda frågor fokuseras är bl.a. kultur, utbildning/forskning, näsom

ringspolitik och transportinfrastruktur.

Uppläggningen arbetet med tillväxtavtal ligger väl i linje med det av

redan påbörjade arbetet med den regionala utvecklingsplanen för Västra Götalandsregionen. Regionfullmäktige skall under våren 1999 fatta

beslut utvecklingsplanen. Som förberedelse har ett underlag taom en gits framtill första steget i regionens utvecklingsplan. Från och med den l november 1998 företräds regionen av de 149

nyvalda ledamöterna i regionñillmäktige. En majoritet ledamöterna

av

har kommunal bakgrund. 70 ledamöterna har tidigare suttit i kom-

av

munfullmäktige. 65 ledamöter har tidigare suttit i landstingsfullmäktige. finns överlappningar med mandat i båda församlingarna. 30

I en del fall de valda kan inte klart hänföras till endera lägret, allt enligt den unav dersökning Svenska Kommunförbundet låtit göra. som Könsfördelningen mellan de valda är 80 män och 69 kvinnor.

Valet ett komplicerat politiskt landskap; den parlamentariska

gav situationen innebär att stöd behöver sökas hos de båda småpartiema

miljöpartiet och det halvårsgamla sjukvårdspartiet folkets vilja, sfv

48 F örsöksverksamheten SOU 1998: 166

mandattördelning: 50 31 m, 18 kd, 17 v, 10 10 fp, 7 och 6 mp sfv. Regionen skall ledas av en styrelse utan säkert underlag i fullmäkti-

ge.Valet av regionstyrelse innebär 17 ordinarie ledamöter, tillika regi-

onråd på heltid 7 4 m, 2 v, 2 kd, 1 c och 1 fp och lika många ersätta-

re. Sjukvårdspartiet blev utan plats i regionstyrelsen, medan miljöpartiet

fick en ersättare.

Den politiska organisationen kännetecknas av en renodling av de

olika rollerna. Arbetsfördelningen innebär bl.a. att regionstyrelsen koncentrerar sig på de regionala utvecklingsfrågoma och överlåter hälsooch sjukvårdsfrågoma på en hälso- och sjukvårdsstyrelse. Direkt under regionstyrelsen skall finnas tre beredningar regional utveckling, kultur och miljö, där mycket det politiska nätverksarbetet och samarbetsav projekten kommer att drivas. Av de 27 ledamöterna i respektive beredningsorgan utses 15 av regionfullmäktige och 12 av kommunförbunden.

Regionens egna representanter i de tre beredningama bildar samtidigt

regionala nämnder inom respektive område. Nämndema har regionsty-

relsens mandat att fatta vissa beslut. Regionstyrelsen och regionfullmäktige skall dock ha huvudansvaret för och stå för ett helhetsperspek-

tiv på de regionala utvecklingsfrågoma.

Det övergripande ansvaret för hälso- och sjukvård läggs på hälso-

och sjukvårdsstyrelsen under regionstyrelsen. Dit knyts även tre utskott:

för etik, prioriterings- och vårdgarantifrâgor, för folkhälsofrågor och för handikappfrågor.

Länsstyrelsen

En överenskommelse har träffats mellan regionstyrelsen och länsstyrel-

sen om fördelning av resurser och arbetsinsatser när regionen tar över

det regionala utvecklingsansvaret. Sammanlagt 36 befattningar vid länsstyrelsens regionalekonomiska enhet, kommunikationsenhet och EUsekretariat berörs och förs över till regionen vid årsskiftet. Samtidigt kommer medel motsvarande dubbla aktuella lönesumman för den berörda tillsvidareanställda personalen att överföras från länsstyrelsens anslag. Detta motsvarar för år 1999 ca 7,4 miljoner lqonor. För närvarande pågår diskussioner om anställningsvillkoren under för-

söksperioden.

För att säkerställa att länsstyrelsen även i fortsättningen skall vara en

kompetent samverkanspartner till regionen kommer tre befattningar

inom regional utveckling att finnas kvar på länsstyrelsen. Länsstyrel-

sens regionalekonomiska expert samt kommunikationsexpert berörs

SOU 1998: 166 Försäksverksamheten 49

överföringen. Diskussioner pågår hur länsstyrelsens framtida av om

analys- och utredningsverksamhet skall organiseras.

Länsstyrelsen och regionen har också kommit överens att en del om

de regionalpolitiska utvecklingsmedlen skall avsättas for gemen-

av beslut parterna, i samverkan med länsarbetsnämnden. samma av

Samverkan mellan länsstyrelsen och regionen sker fortlöpande i det regionala utvecklingsarbetet. Inom för länsstyrelsens formella

ramen

för de regionala tillväxtavtalen under innevarande år sker regel-

ansvar

bundna överläggningarmed regionens ansvarige i frågan. Därigenom

bäddas för smidig överföring även det formella ansvaret vid årsen av skiftet.

Som förberedelse för regionfullmäktiges beslut om den första ut-

en

vecklingsplanen har arbetsgrupp tagit fram ett underlag för en bred

en

diskussion frågor kring regionens utveckling. Materialet bygger på

om

de visioner för utvecklingen som tagits fram av Väststyrelsens styr- Annat viktigt underlag kommer från länsstyrelsen. En tjänste-

grupper. från länsstyrelsen är for närvarande utlånad till regionen för att man leda arbetet med utvecldingsplanen. Ett partnerskap har bildats for att följa arbetet med planen, med länsstyrelsen som aktiv samverkanspart-

ner.

Regeringen har i budgetpropositionen för år 1999 beräknat att 7.4

miljoner kronor förs från Länsstyrelsen i Västra Götalands län till det

nybildade självstyrelseorganet för uppgifter skall tas över fr.o.m.

som årsskiftet.

3.5 Försöksverksamheten i Gotlands län

Gotlands kommun

Förutsättningarna på Gotland att ingå i försöksverksamheten med regi-

onalt självstyre relativt Självstyrelseorganet skulle

var gynnsamma. utgöras kommunen och något nytt behövde därför inte bildas. av organ

På Gotland har sedan länge en naturlig politisk samverkan i lä-

man

net eftersom Gotlands kommun även har hand om landstingsuppgifter-

I fullmäktige på Gotland finns 71 ordinarie ledamöter och 43 ersätna. tare. I kommunstyrelsen finns 15 ordinarie ledamöter och 15 ersättare.

Det är den politiska nivån för prioriteringar inom det regio-

som svarar nala utvecklingsprogrammets ramar. Kommunen har sedan tidigare central roll i det regionala utvecken lingsarbetet. Det därför inte fråga att starta helt verksamvar om en ny

50 F örsöksverksamheten SOU 1998: 166

het, utan att utvidga ett ansvarsområde med de nya uppgifter som fördes över från staten.

Kommunen har som uppgiftsmottagare omorganiserat sin tidigare

näringspolitiska verksamhet och samlat den tillsammans med de nya uppgifterna i en enhet under kommunstyrelsen. Kommunfullmäktige har fastställt länsplanen för regional transportinfrastruktur och regionalt utvecklingsprogram har upprättats.

Länsstyrelsen

Kommunens Övertagande det regionala utvecklingsansvaret medförav de inledningsvis en del tolkningsdiskussioner om rågångama mellan länsstyrelsens kvarstående ansvar och kommunens. Kommunen hänvi-

sade till de politiska intentionerna bakom försöket och menade att man

borde råda inom fler områden som påverkar utvecklingen, främst kommunikationsfrågoma men kanske också milj öfrågoma.

Att tidigt klara ut uppgiftsfördelningen var viktigt för att undvika

framtida kollisioner och dubbelarbete. Det hade också direkt betydelse för kommunens Övertagande av personal och medel från länsstyrelsen. En överenskommelse träffades som bl.a. innebar att kommunen, ut-

över de beslutsbefogenheter som riksdagsbeslutet innebar, skulle ta över ansvaret för ett antal projekt som drevs med regionala utveck-

lingsmedel. Kommunen skulle också ta över ansvaret för det kansli som förberedde beslut för den självständiga beslutsgruppen för mål 5b.

Även involverade i projekt skulle övertas kommunen

personer som av skulle fortsätta i projekten. Vissa projekt knutna till högskolan då formellt del länsstyrelsen skulle övertas av högskolan, som höll på en av att ombildas till en egen, fristående myndighet. Av de sju personer som erbjöds anställning av kommunen accepterade alla utom en erbjudandet. Av länsstyrelsens förvaltningsanslag skulle 2 280 000 kr överföras till kommunen. Länsstyrelsen förutsattes även framgent aktivt stödja det regionala utvecklingsarbetet och särskilt: samordna de statliga utvecklingsinsatserna i länet följa upp och utvärdera olika utvecklingsinsatser stimulera och följa upp jämställdhetsarbetet bevaka och stärka den statliga servicen i glesbygd - För dessa insatser skulle länsstyrelsen även fortsättningsvis få ca l0 % de regionala utvecklingsmedlen samt medel för att fullfölja och av avsluta det s.k. landshövdingeuppdraget. Vad gällde medel enligt äldre beslut till ännu avslutade program och projekt gjordes en fördelning

SOU 1998: l 66 F örsöksverksamheten 5 l

med hänsyn till vad även i fortsättningen bedömdes tillhöra den som

statliga uppgiften. En organisatorisk anpassning har skett till följd av den ändrade uppgiftsfördelning följer försöksverksamheten, men de tre expert-

som av

funktionema för regional ekonomi, kommunikationer och jämställdhet finns bemannade i länsstyrelsens organisation. Länsstyrelsen har samlat de kvarvarande uppgifterna inom den regionala näringspolitiken med de

arbetsmarknadspolitiska uppgifterna i en ny, gemensam enhet. Frå-

nya att inrätta ett råd med representanter för fack, näringsliv och gan om samhällsrepresentanter finns med i de fortsatta övervägandena.

Kommunens samarbete med länsstyrelsen är betydande och omfattar

såväl det regionala utvecklingsprogrammet och Sb-programmets genomförande enskilda projekt. Nya initiativ och insatser liksom påsom gående verksamheter diskuteras i olika samrådsgrupper, där även andra aktörer är med. Inte minst i arbetet med tillväxtavtal kommer samverkan att ytterligare fördjupas.

3.6 Försök med samordnad länsförvaltning på Gotland

På Gotland prövas parallellt med försöksverksamheten med regional

självstyrelse former för att utöva den statliga verksamheten - även nya

på regional nivå. I syfte att åstadkomma samordning över sek-

mer av

torsgränser har länsarbetsnärrmden och skogsvårdsstyrelsen inordnats i länsstyrelsen fr.o.m. den l januari 1998. Antalet anställda vid länssty-

relsen har därigenom ökat från 100 till drygt 200. ca De inledande förberedelserna vidtogs av den särskilde utredare som

hade regeringens uppdrag att förbereda försöksverksamheten. I rappor- Försök med vidgad samordnad länsförvaltning i Gotlands län In

ten lämnades förslag till bl.a. de ändringar i lagar och förord-

97/2080/LS

ningar som krävdes. Beskedet att de regionala arbetsmarknads- och skogsvårdsorgaom skulle inordnas i länsstyrelsens organisation var oväntat. Motiven nen för förändringarna ansågs oklara. Det gällde i högre grad för länsarbets-

nämnden och skogsvårdsstyrelsen än för länsstyrelsen som lanserat en

samordnad länsförvaltning ett sätt att motverka utvecklingen mer som mot fortsatt överföring statliga funktioner från Gotland till fastlandet. av Statsmakternas beslut det förändrade huvudmannaskapet gav inte om heller någon utförligare motivering. Det var således i en anda av osäkerhet och tveksamhet förändringarna kunde inledas. som

52 F örsöksverksamheten

Efterdyningama från den diskussionen var något som länsstyrelsen hade att bearbeta efter den särskilde utredarens rapport. I starten prioriterades en gemensam verksamhetsplanering för 1998 och ett klarläg-

gande av villkoren för den personal som skulle erbjudas anställning i

länsstyrelsen. De tillkommande verksamhetsområdena lades inledningsvis in som egna enheter i länsstyrelsen för att ge mer tid för ett

mer ingående klarläggande av möjliga och lämpliga verksamhetssam-

band.

Av de personer som erbjöds anställning i länsstyrelsen accepterade

alla utom länsarbetsdirektören. I det läget valde man att sammanföra kvarvarande delar enheten för regional utveckling med arbetsmarkav

nadsenheten under planeringsdirektörens ledning. Den formella tillsättningen arbetsmarknadsdirektör tillika länsexpert drog ut på tiden,

av vilket fördröj de Samgåendet. Det är alltså oförändrade personalresurser i den nya länsstyrelsen. Verksamheten vilar forfattningsmässigt på samma grund som tidigare gällt för länsarbetsnämnden och skogsvårdsstyrelsen. De nya enheterna

har ingen extra självständighet jämfört med länsstyrelsens organisation i

övrigt. De nytillkomna verksamheterna har samma ekonomiska resurser de fortsatt i fristående myndigheter. Den skogliga enheten har som om

av tradition en blandad verksamhet tillsyn och uppdragsverksamhet

och ett beställar-utförarsystem tillämpas. Detta har lett till en ordning med uppdelad budget, men ekonomisystemet är gemensamt for länsen styrelsen. För den arbetsmarknadspolitiska verksamheten valdes däremot en annan modell. Förvaltningsmedlen kommer nämligen till viss del från regeringen direkt, till viss del styrs förvaltningsresurser via AMS på sätt för länsarbetsnämndema i landet. Detta avsteg samma som

från ordinarie styrningsrutiner för länsstyrelsens förvaltningsmedel betraktas av länsstyrelsen som en kvardröjande ofonnlighet.

Sammansmältningen de tre statliga myndigheterna med dess olika av kulturer innebär att ny roll och en delvis ny identitet skall utrnejslas. en

Efter deklaration av dåvarande tre myndighetschefer in-

en gemensam

för förändringen har 13 grupper arbetat med att reda ut olika frågor,

såsom samverkan över verksamhetsgränsema, ärendegenomströrrming, lokal- och annan resursdisposition, samordning av IT-system och gemensam IT-utveckling, samordning av extern och intern information, ekonomi- och personaladministrativ samordning, intern service, sam-

ordning regler for upphandling och uppdragsverksamhet, hantering

av av beredskapsfrågor Frågetecknen har rätats ut efter hand. Beslut m.m. har tagits om en lokalmässig sammanflyttning.

SOU 1998: l 66 Försöksverksamheten 53

Särskild uppmärksamhet har ägnats ledningsfrågoma i den nya myndigheten personellt är än dubbelt så stor den gamla läns-

som mer som

styrelsen och också har en geografiskt splittrad fáltorganisation.

som Den särskilda ledningsgrupp, bildats länsledning och enhetschesom av

fer, har systematiskt utforma den rollen för länsstyrelsen och

att nya föra ut den. Länsstyrelsen har älv pekat på behovet ordentlig utvärdering av en försöket. I denna ingår bl.a. att klargöra vad länsstyrelsen av process vill uppnå med försöksverksamheten med samordnad länsförvaltning.

SOU 1998: 166 Utvecklingen av regionalt samarbete 55

4 Utvecklingen av regionalt sam-

arbete utanför försökslänen

4.1 Inledning och avgränsning

Statskontoret har på uppdrag kommittén studerat hur det regionala

av

samarbetet utvecklas i sådana län inte är försäkslän. En läges-

som redovisning har lämnats i delrapporten Gamla län blir nya regioner Delrapporten är daterad den ll november 1998.

En slutredovisning uppdraget skall ske vid halvårsskiftet 1999.

av I delrapporten redovisas hur det regionala utvecklingsarbetet organii samarbetsformer inom ett län resp. mellan län. Nya samarseras nya betsfonner innebär enligt Statskontoret att arbetet med utformningen

och genomförandet regionala utvecklingsplaner ställs under direkt

av politisk ledning i stället för under länsstyrelsens ledning.

De utvecklingsfrågor berörs i delrapporten handlar främst om

som

näringsliv och sysselsättning. Med några undantag har inte närmare be-

lysts samarbetet inom t.ex. kultur-, miljö- och kommunikationsområdena.

I delrapporten beskrivs också regionalt samarbete över riksgränsen,

bl.a. EU:s Interregprogram och Östersjösamarbetet.

En sammanfattning delrapporten återges i detta kapitel.

av

4.2 Samverkan inom ett län

Statskontoret framhåller att i alla län samverkar länsstyrelsen, landstinget, kommunerna och andra parter kring de regionala utvecklings-

frågorna. Inte minst sedan EU-inträdet har samverkan utvidgats. Vid den genomgång gjorts hur de regionala utvecklingsfråsom av hanteras inom de län inte omfattas försöksverksamheten, gorna som av har Statskontoret utgått från en uppdelning i två grupper. I den län finns relativt enhetlig modell för samena gruppen av en verkan baseras på att länsstyrelsen i samverkan med olika aktösom -

56 Utvecklingen regionalt samarbete SOU 1998: 166

av

rer beslutar om en långsiktig utvecklingsplan. Genomförandet av -

denna utvecklingsplan stöds av de regionalpolitiska och andra medel

som statsmakterna ställer till länsstyrelsens förfogande. Landstinget och berörda kommuner går in som medñnansiärer och tar ansvar för

olika projekt. Länsarbetsnämnden, ALMI, handelskammare och nä-

ringsliv initierar, genomför och finansierar egna projekt eller projekt

som de offentliga instansema har startat. Högskolor bidrar med kunskapsunderlag och studier och kan via forskning och samarbete med

näringslivet finna nya utvecklingsornråden. Vissa institutioner som är gemensamma för parterna kan utnyttjas, t.ex. turistbolag, IT-organisationer för samverkan, forskningsorganisationer eller liknande. Arbetet med tillväxtavtal bedrivs i ett partnerskap, men länsstyrelsen kan sägas

vara spelförare. Statskontoret har bedömt att arbetet med den regionala utvecklingen i stort följer denna modell i Uppsala län och Jönköpings län.

Även Örebro län, Dalarnas län, Värmlands län och Norrbottens län ingår i denna grupp; men samarbetet sker i dessa län i något annorlunda former.

I Örebro län finns Utvecklingsrådet är samverkansorganisa-

som en tion som arbetar för att öka länets konkurrenslqafc. I Utvecklingsrådet ingår länsstyrelsen, landstinget, kommunförbundet, länsarbetsnämnden, ALMI, Företagarna, Företagspartner, handelskammaren, försäkringskassan, högskolan, SAF, LO och TCO. I Dalarnas län sker samverkan via Länsstrategirådet i vilket ingår företrädare för kommunförbundet, länsarbetsnämnden, landstinget, försäkringskassan och länsstyrelsen. I

Värmlands län samverkar länsstyrelsen, landstinget, kommunförbundet

och handelskammaren i Vännlandsrådet. I Norrbottens län sker samarbetet i bl.a. Norrbottensgruppen i vilken landstinget och kommunförbundet samverkar med länsstyrelsen.

I den andra gruppen av län drivs eller finns det planer på att driva utvecklingsarbetet under en tydlig politisk ledning. Detta kan ske i form

av samverkan mellan landsting och kommuner som kan organiseras i

föreningsform, i politiska styrgmpper eller i annan form. I flera fall

siktar man på att lägga de regionala utvecklingsfrågorna under landstinget eller under ett kommunalförbund. Länsstyrelsen har dock for-

mellt samma roll och befogenheter som i övriga län- någon uppgiftsöverföring från stat till kommun, som i försökslänen, är det således inte fråga om.

I denna grupp ingår Stockholms län, Södermanlands län, Östergöt-

lands län, Kronobergs län, Blekinge län, Hallands län, Västmanlands län, Gävleborgs län, Västernorrlands län, Jämtlands län och Väster-

bottens län. I dessa län finns redan i dag informella samverkansorgan med ett starkt inslag av förtroendevalda från landsting och kommuner. Men i flera län finns också planer på att bilda kommunförbund elnya

SOU 1998: 166 Utvecklingen av regionalt samarbete 57

ler föreningar där enbart förtroendevalda från kommuner och landsting finns i ledningen.

I Stockholms län beslutar landstinget sedan länge om en regionplan och en länsstrategisk plan. I Södermanlands län finns Samverkan för Regional Utveckling i Sörmland leds av en politisk styrgrupp med

som representanter för bl.a. landsting och kommuner i vilken också länssty-

relsens ledning finns med som adjungerad. I Östergötlands län bedriver

landstinget och kommunerna i länet ett informellt samarbete som be-

nämns Östsam Östsvensk samverkan för regional utveckling. I Kro-

-

nobergs län har styrgrupp föreslagit att representanter för landsting

en

och kommuner bildar ett gemensamt organ för regional utveckling

-

Kronobergsstyrelsen. I Blekinge län finns förslag om att inrätta en Ble-

kingestyrelse med representanter från landstingets och kommunernas fullmäktigeförsamlingar. I Hallands län finns ett samrådsorgan- Samråd Halland i vilket ingår länsstyrelsens ledning, landstingsstyrelsens arbetsutskott och kommunförbundets arbetsutskott. I Västmanlands län finns Samverkan för utveckling av Västmanland SUV som är ett samverkansorgan mellan kommuner, landsting och länsstyrelsen. I

Gävleborgs län har kommunförbundet tillsammans med landstinget

bildat samverkansorganet X-SAM. I Västernorrlands län finns en styrmed 25 politiker, benämns Regionstyrelsen för region Y, grupp som med uppdrag att utarbeta en samverksansorganisation för kommuner

och landsting. I Jämtlands län sker samverkan i Tankelcraft i vars styr-

ingår två företagare, politiker och landshövdingen. I Västergrupp sex

bottens län har landstingsdirektören och kommunförbundets direktör i uppdrag att ta fram förslag till en plan för ett utvidgat samarbete för

kommande mandatperiod.

4.3 Samverkan mellan län

Genom att jämföra den stora aktiviteten inom respektive län med det

relativt begränsade samarbetet mellan länen, kan man enligt Statskontoret att länsgränsen fortfarande har stor betydelse. se

När det gäller planer för regional transportinfrastruktur finns ex-

empelvis samverkan mellan län. Det finns också i vissa regioner samverkan mellan länen avseende kollektivtrafik.

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har ett ge-

mensamt representationskontor i Bryssel och därutöver finns det nio svenska regionkontor i samma stad. De flesta kontoren bygger på samverkan mellan län och kommuner.

När det gäller regional utveckling finns det också en samverkan mellan län via samverkansorganisationer t.ex. Mälardalsrådet,

som

58 Utvecklingen regionalt samarbete

av

SydSam och Skogslänen som drivs i föreningsform mellan landsting

och kommuner i en större region. Det regionala samarbetet i Målar-regionen har sedan slutet av 1980talet utvecklats gradvis från ett informellt forum för informationsutbyte

till stadgad intresseorganisation som benämns Mälardalsrådet. Rådet

en består 128 ledamöter, utsedda de fyra landstingen i Stockholms, av av Uppsala, Västmanlands och Södermanlands län och de 38 medlems-

kommunerna. Mälardalsrådet arbetar med att främja utvecklingen av

Mälarregionen. SydSam är ett samarbetsorgan för kommuner, landsting

och kommuntörbund i Sydsverige. Organisationens syfte är att skapa en plattform för diskussion om regionens långsiktiga utveckling, både i ett nationellt och internationellt perspektiv, och att hävda regionens

intressen i detta sammanhang. Skogslänen är en sammanslutning som

består av kommun- och landstingspolitiker från Norrbottens, Väster-

bottens, Jämtlands, Västemorrlands, Gävleborgs, Dalarnas och Värmlands län.

Drygt 50 kommuner medverkar i ett nationellt tillväxtprojekt som

har initierats NUTEK. Samarbetet syftar till att öka tillväxten och av

effektiviteten i kommunerna. Andra exempel på länsöverskñdande samarbeten är Inlandskommunernas ekonomiska förening IEF som är förening for 19 kommuner från Gällivare till Filipstad med uppgift

en

att bl.a. arbeta för en positiv utveckling av såväl turism som näringsliv samt Intresseföreningen Bergslaget i vilken ingår 24 kommuner och 5 landsting i Bergslagen med uppgift att samverka inom EU:s målområde

Statskontoret har inte funnit några mer konkreta processer for att

skapa storlän. I flera län diskuteras ett utvidgat samarbete över

nya

länsgränsema, det är inte ett gemensamt större län som i första

men

hand är utgångspunkten för diskussionerna. Det gäller t.ex. Blekinge

län och län, Östergötlands län och Örebro län de fem

Kronobergs samt

nordligaste länen.

4.4 samarbete riksgränsen Regionalt

över

Det finns enligt Statskontoret i huvudsak tre typer av samarbete mellan

län i Sverige och motsvarigheter i andra länder. Det gäller l traditio-

nellt samarbete i vissa gränsregioner, 2 EU:s Interregprogram och Ös-

tersjösamarbetet samt 3 planer på fastare regionbildning.

Det traditionella samarbetet i vissa gränsregioner har funnits länge och utövas i olika former. Det behöver inte hela län som samarvara betar utan det kan kommuner och orter som samarbetar över riksvara gränserna för att medborgarna bra service. I några fall har man ge en

l

I Utvecklingen av regionalt samarbete 59

för det traditionella gränsöverskridande samarbetet bildat speciella organisationer, men i många fall sker det fonnlöst. Exempel på sådana organisationer är ARKO-samarbetet där fyra kommuner i Värmland samarbetar med kommuner och orter i Norge i frågor industii, kommunikationer, regional utbildningsplanering, om turism North East Cargo Link som är ett samarbete mellan Väsm.m., ternorrlands län och Finland som rör hamnar och sjötrañk samt Tornedalsrådet samarbete mellan Kiruna, Pajala, Övertorneå och som är ett Haparanda med kommuner i Norge och Finland.

E U:s Interregnogram och Östersjösamarbetet har vidgat gränser-

na för samarbetet, utöver det traditionella vänortssamarbetet, till de baltiska länderna, Polen, Ryssland och Vitryssland. Inledningsvis har det mest handlat om att knyta kontakter, utarbeta programdokument m.m. De mest kända gemenskapsaltemativen är Interreg och vilka a c, berör gränsöverskridande och transnationellt samarbete. Interreg II a syftar till att stärka och utveckla det gränsregionala samarbetet mellan regioner i Sverige, Danmark, Finland, Norge och Ryssland. Sverige berörs åtta sådana program. Interreg II c syftar till att stödja transav nationellt gränsöverskridande samarbete för regional utvecklingsplane-

ring. Sverige ingår i två program som rör Östersjön och Nordsjön. Vi-

dare har EU-kommissionen möjlighet att genom egna beslut stödja pilotprojekt i medlemsländema,Artikel 10-projekt, med upp till l % av respektive fonds budget. Ett sådant projekt som Sverige deltar i är Norra Periñrin, vilket är ett samarbete mellan Sverige, Norge och Skottland.

Östersjösamarbetet bedrivs i olika former och i ett flertal projekt, exempelvis Öarna i Östersjön i vilket ingår de sju största öarna i Öster-

sjön, Baltic Sea States Subregional Cooperation BSSSC som är öppen

för de 160 regionerna i Östersjöstatema, Östersjöinstitutet som är ett samarbete för utveckling i Östersjöländema bl.a. inom näringsliv och handel, kommunikationer och miljö, Östersjöstaternas råd som är en mellanstatlig organisation för länderna runt Östersjön för bl.a. demo-

kratisk och ekonomisk utveckling samt Euroregion Baltic som är ett samarbete mellan regioner i Sverige, Danmark, Lettland, Ryssland och Polen i syfte att bl.a. skapa en gemensam arena för att lcrafcñillt kunna utveckla ett regionalt samarbete över nationsgränsema. Andra exempel på bl.a. regional samverkan i gränsregioner ärAssembly AEK har 300 medlemmar från Öst-

of European Regions som

och Västeuropa, bl.a. alla svenska landsting, med uppgift att driva regionaliseringsprocessen framåt och hävda de folkvalda regionernas intressen i Europa, European Spatial Development Perspective ESPD med uppgift att bl.a. främja gränsöverskridande samverkansprojekt

60 Utvecklingen regionalt samarbete SOU 1998: 166 av

samt informellt påverka enskilda länders, regioners och kommuners

inriktning sin politik utifrån vad ett europeiskt perspektiv kan tillföra

av

samt samarbete i form sysselsättningspakter som syftar till vittom--

av

fattande partnerskap på regional och lokal nivå för att mobilisera alla utnyttjas för att skapa sysselsättning. I Sverige har sex

resurser som

områden utsetts "pilotlän" vad gäller innovativa arbetssätt för att

som totalt har 60 sådana områden i Euskapa nya arbetstillfällen och utsetts

ropa. samarbetet pågår i Öre-

Det mest långtgående gränsöverskridande sundsregionen mellan Skåne och första hand Själland. Öresundskom-

mittén är det politiska organet för projektet med företrädare för amter,

landsting och kommuner på Själland och i Skåne. Öresundskommittén

vill öka samarbetet över sundet inom områden som näringsliv, forskning, kultur, miljö, idrott och fritid, utbildning, kommunikation och

infrastruktur. Samarbetet kan enligt Statskontoret i vissa frågor komma att skapa gränsöverskridande regionbildning med fast och om-

en ny fattande samverkan.

4.5 Former for samverkan

Statskontoret redovisar i delrapporten olika former för samverkan. Kommuner eller kommuner och landsting får bilda kommunalför-

bund och lämna över driften kommunala angelägenheter till sådana

av förbund. Ett kommunalförbund är offentligrättslig organisation som en får fatta sådana beslut skulle ankomma på de kommuner som annars och landsting är medlemmar. Det finns ett 40-tal kommunalförsom bund inom olika områden brandtörsvar, kollektivtrafik, vattenförsom sörjning och skolväsende. Kommuner och landsting får bilda nämnd. En gemensam gemensam närrmd tillsätts i någon de kommuner eller något av de landsting som av samverkar och ingår i kommunens eller landstingets organisation. Bestämmelserna nämnd är relativt nya och det finns få exom gemensam empel på sådan samverkan. Ett exempel är samverkan mellan två landsting förvaltningen ett sjukhus finansieras av de båda om av som landstingen. Kommuner och landsting kan bilda föreningar för olika typer av samverkan. En förening privaträttslig assocationsform och kan är en inte fatta myndighetsbeslut, med sådana undantag som regleras i regeringsforrnen. Till skillnad från kommunalförbund kan även staten vara medlem tillsammans med kommuner och landsting. Parlamentariska som bildas av flera huvudmän har ingen grupper offentligrättslig status och kan alltså inte fatta formella beslut. I flera fall används denna form för att diskutera hur den framtida organisanu

Utvecklingen regionalt samarbete 61

av

tionen det regionala utvecklingsarbetet skall utformas. I något fall av övervägs att använda detta alternativ mer permanent samarbetssom en form. Enligt Statskontoret är fonnen för samverkan inte så betydelsefull så länge berörda parter är eniga i alla de frågor som man samverkar omkring. Men alla parter måste eniga för att ett beslut skall kunna om vara

genomföras, och sådan enighet inte råder, är det lätt att inse att kravet

på konsensus kan vara förlamande. Kommunalförbund form för samverkan mellan kommuner elär en

ler mellan kommuner och landsting som innebär att majoritetsbeslut kan fattas. Beslut kan således fattas i en fråga även om någon part mot-

sätter sig beslutet.

Staten får inte ingå i ett kommunalförbund och det finns ingen of-

fentligrättslig form för samverkan mellan stat och kommun som möj-

liggör ett gemensamt beslutsfattande. Visserligen kan man enligt Stats-

kontoret tänka sig privaträttsliga samverkansfonner, t.ex. föreningar

eller bolag, dessa former brister i demokratiska avseenden och i men insynsfrågor. Det kan därför enligt Statskontoret finnas anledning att ställa frågan inte form för samverkan mellan stat och komom en ny krävs samarbetet i framtiden skall kunna utvecklas. mun om T illväxtavtalen skall ingås mellan parter som kan vara regeringen, statlig myndighet, kommun, företag och EU. Eftersom det kan handla stora och intressen kan enligt Statskontoret de juridiska asom pengar pektema viktiga. Vad händer när en av parterna måste dra sig ur, vara

t.ex. på grund ett politiskt beslut, och de andra parterna drabbas

av Även inom detta område finns det enligt Statskontoret frågor bör som övervägas.

4.6 Drivkrafter i utvecklingen m.m.

Enligt Statskontoret har studien visat att de demokratiska aspekterna

utan tvekan varit starkt drivande för utvecklingen i de län som inte är

försökslän. När politiska företrädare för dessa län argumenterat för en

ordning i länet så är det i första hand de principiella argumenten som

ny

lyfts fram de förtroendevalda i länet bör få ett större inflytande över

-

den regionala utvecklingsverksamheten. Länsstyrelsens styrelse betraktas inte demokratisynpunkt bra lösning även om styrelsen

som en ur är direkt utsedd landstinget. Detta har blivit ännu tydligare sedan av regeringen har markerat att länsstyrelsen främst är regeringens företrädare. Enligt Statskontoret lyfter de som argumenterar för en nyordning

mer sällan fram nya sakfrågor, som t.ex. ny högskola, flygplats eller

62 Utvecklingen av regionalt samarbete

andra större frågor motiv för förändring. Man kritiserar egentlisom en inte heller nuvarande utveckling för inriktad på fel frågor gen att vara eller att länsstyrelsen är för passiv, med något undantag. Om man tar

upp sakfrågorna blir det ofta i form av allmänna målsättningar som är

ganska lika från län till län. Det är alltså inte sakfrågorna som driver utvecklingen.

En mycket viktig fråga är enligt Statskontoret skall företrä-

vem som da länet i regionala utvecklingsfrågor. Länsstyrelsen och landshövdingbeskrivs ofta tjänstemän inte har demokratisk legitimitet en som som en att företräda länet. Det bör politisk församling som har den vara en rollen. En viktig fråga är att begreppet län ändras till region och annan att landstinget bör kallas länsparlament. Ända sedan beslutet försöksverksamheten fattades har de regioom nala utvecklingsfrågorna i försökslänen fått stort utrymme i medierna. I

de län inte är försökslän har de regionala utvecklingsfrågoma inte

som uppmärksammats på samma sätt, enligt Statskontoret. Partierna i dessa län har kanske inte heller fört fram frågor länsparlament eller likom nande så tydligt att kan säga att valresultatet givit ett politiskt manman dat tör en viss handlingslinje.

Kommitténs underlagsmaterial 63

5 Kommitténs

underlagsmaterial

1 Inledning

I detta kapitel, som har en rent beskrivande karaktär, redovisas i valda delar innehållet i det underlagsmaterial som kommittén inhämtat. Detta

material har översiktligt presenterats i kapitel 1 i samband med redo-

visningen av de uppdrag som kommittén lagt ut.

Den föreliggande redovisningen syftar till att dels sätta in

kommitténs arbete i ett större, europeiskt perspektiv, dels explicit mera belysa de problemställningar som kommittén enligt direktiven skall behandla i det här aktuella betänkandet.

Det större, europeiska perspektivet dras upp inledningsvis med hjälp

av en studie av samhällsorganisationen på mellannivå i ett urval europeiska länder. Kommittén skall enligt direktiven i denna del av sitt arbete göra

mera generella överväganden om statens egen organisation på regional

nivå, varvid kommittén skall behandla följande problemställningar dir. 1997:80 s. 8 f.:

vilka utvecklingsinriktade uppgifter som en samordnad statlig

-

länsförvaltning bör ha

hur samverkan mellan länsstyrelse och andra statliga myndigheter bör utformas för att säkerställa en effektiv samordning på vilket sätt man kan få till stånd och utveckla mer samordnade insatser i fråga om bl.a. utvärdering, uppföljning och tillsyn på regional niva möjligheter till ytterligare delegering av uppgifter till länsstyrelserna från den centrala nivån.

Dessa problemställningar kommer i det föreliggande kapitlet att

belysas främst med hjälp av Statskontorets slutrapport Länsstyrelsenw gårdagens eller morgondagens förvaltning, här redovisas i som

tillämpliga delar. Kommittén utvecklar i kapitel 6 närmare vissa aspekter av dessa frågor från principiell synpunkt.

64 Kommitténs underlagsmaterial SOU 1998: 166

Kommittén har funnit det angeläget att i det föreliggande delbetänkandet också behandla frågan om länsstyrelsens roll som överklagnings-

instans med utgångspunkt från vad som sägs i direktiven s. 4 om den statliga regionala organisationens uppgifter, bl.a. avseende rättstill-

lämpningen. Denna fråga behandlas i såväl Statskontorets rapport som i

en särskild studie, författad av Ulla Björkman. Kommittén vill här vad sagts i kapitel l om det

upprepa som

föreliggande kapitlets karaktär av faktaredovisning och att kommitténs

värderingar underlagsmaterialet sker i kapitel där kommitténs av överväganden redovisas.

5.2 Samhällsorganisationen på

mellannivå i EU-ländema och i

Norge

5.2.1 Studiens syfte och frågeställningar

European Institute of Public Administration EIPA har genomfört en

studie hur EU:s medlemsländer och Norge har organiserat vad som i av

studien kallas mellannivån" the Intermediate Level mellan den

centrala och den lokala förvaltningsnivån. Med mellannivån i denna

mening väsentligen antingen den regionala statliga förvaltningen,

avses

direktvalda regionala självstyrelseorgan eller kommunalförbund eller

motsvarande för interkommunal samverkan. Mellannivån är med organ

andra ord något geografiskt är mindre än och befinner sig under

som

den centrala statliga nivån men samtidigt något som är större än eller befinner sig över den lägsta nivån inom den lokala självstyrelsen

som kommunerna.

Syftet med studien, The Surplus of the Intermediate Level in

Europe 1998, är att öka kunskapen om organiseringen av mellannivån i EU-ländema, ett behov som har sin grund i att forskningen i mycket begränsad omfattning hittills intresserat sig för denna samhällsnivå. Framväxandet av institutionerna inom EU, inte minst Regionkommittén, har understrukit behovet av kunskap syftande till att öka förståelsen de problem och möjligheter som är förknippade med av mellarmivåns organisering. Studien har arbetat med fyra frågeställningar: Hur är mellannivån organiserad i olika länder med avseende på dess relation till och relationerna mellan den centrala och den lokala nivån

Kommitténs underlagsmaterial 65

Har tillskapandet av EU och Regionkommittén medfört några märkbara organisatoriska eller andra strukturella förändringar beträffande mellannivån Vilka är for- och nackdelarna med mellannivån 4. I vilken riktning utvecklas mellannivån

5.2.2 Olika strukturer mellannivå

på

De här aktuella mellannivåema benämns på många olika sätt i EUländema, t.ex. regioner i Frankrike, provinser i Nederländerna, Länder i Tyskland, landsting eller motsvarande i de nordiska länderna. I Finland, inte har några landsting, finns i stället mängd kommunalsom en förbund eller samkommuner. Inom den definition begreppet mellannivå som använts i denna av studie inryms även länder normalt inte förknippas med en som mellannivå, t.ex. Irland, Luxemburg och Portugal och viss mån även Finland före 1995.

Nästan alla länder i den aktuella studien har något slag av regional statlig förvaltning utgör en del av den centrala regeringen eller av

som centrala ämbetsverk. Irland, Luxemburg och Portugal utgör undantag i detta avseende. Det finns skillnad mellan länder främst Frankrike och Sverigeen -

har kvar ett prefekt- eller landshövdingesystem, som fortfarande

som

har någon praktisk betydelse, och länder som i stället har regionala

självstyrelseorgan. Prefekter eller motsvarande, som ursprungligen var

statsmaktens representant på den regionala nivån och hade ansvar för många statliga funktioner på denna nivå tillsammans med uppgiften att

styra och kontrollera de lokala sjävlstyrelseorganen, har förlorat sin

betydelse regionala aktörer i många länder, även de inte i

som om fysisk mening har försvunnit fullständigt. I t.ex. Danmark och Norge

avskaffades prefektsystemet praktiskt taget fullständigt under 1970talet och uppgifterna lades till stor del över på direktvalda självstyrelseorgan. Dock har prefektämbetet kvarstått i båda länderna, och innehavarna ämbetet har särskilt i Norge funnit uppgifter. Även

av nya i Finland finns prefektsystemet kvar, även om antalet län minskat på

senare år och uppgifterna renodlats. Både i Sverige och Franlcike har prefektsystemet visat sig vara en anmärkningsvärt stabil institution, och prefektema/landshövdingarna är

fortfarande betydelsefulla aktörer i regionala frågor i dag. I båda

länderna balanseras prefektsystemet delvis direktvalda själv-

av

styrelseorgan. Mellan dessa och prefekturema finns en viss spänning

och konkurrens i fråga skall vara regionens främste om vem som

66 Kommitténs underlagsmaterial SOU 1998: 166

företrädare. Detta omdöme torde för Sveriges vidkommande avse de

nya självstyrelseorgan som tillkommit inom ramen för försöks-

verksamheten med ändrad regional uppgiftsfcirdelning m.m. Som jämförelse kan nämnas att prefektema i Nederländerna, som officiellt

benämns drottningens ombud The Queens commissioner, har en

mycket speciell ställning, bl.a. som ordförande i den styrelse som utnämns av det regionala självstyrelseorganet. I Italien har prefektema

ersatts typ funktionär som utses av regeringen och som har av en ny av i uppgift att bl.a. styra utvecklingen av de statliga funktionema på regional nivå och samordna dessa med motsvarande aktiviteter som utövas av regionerna. En allmän slutsats i studien är att prefektsystemet tappar mark och tenderar att minska i betydelse som aktör på den regionala arenan i de flesta enhetsstater inom EU. I många länder finns det- förutom den nyss beskrivna typen av

statliga förvaltningsorgan också en blandning av olika typer av

-

statliga myndigheter. I England finns t.ex. på regional nivå både sektorsmyndigheter och myndigheter som betjänar två ministerier. Sverige är ett exempel på parallella system på regional nivå med

länsstyrelser och företrädare för de centrala myndigheterna. I Finland

finns alla tre typerna av statliga myndigheter representerade,

numera

dvs. länsstyrelser, s.k. arbetskrafts- och näringscentraler, vilka lyder under tre olika fackdepartement, och s.k. regionala miljöcentraler

lydande under milj ödepartementet.

Regionala självstyrelseorgan, dvs. strukturer på mellannivâ som

väljs direkt folket, finns i majoritet av de länder som studerats av av en

EIPA. Dessa självstyrelseorgan väljer i de allra flesta fall ett

exekutivorgan/styrelse. Det finns betydande skillnad mellan länder en har federal eller halvfederal struktur och enhetsstatema när det som en

gäller den regionala självstyrelsen. Delstatema eller regionerna i

Tyskland, Österrike, Belgien och Spanien är ansvariga för många olika

uppgifter och har ett övergripande ansvar för planering och utveckling inom sina geografiska områden. Dessa typer av regional självstyrelse har en annan status än älvstyrelseorganen i enhetsstatema. I detta sammanhang kan nämnas att de 17 autonoma regionerna i Spanien har varierande grad av självstyrelse, men alla har egna en parlament och regeringar med ansvar för samhällsplanering, bostäder, utbildning, kultur m.m. De autonoma regionerna inrättades omsorg,

mellan 1979 och 1983. Initialt etablerades självstyrelsen på tre kompetensnivåer med Andalusien, Baskien, Galicien och Katalonien på den högsta nivån. Under 1990-talet har regionemas politiska autonomi

successivt ökat.

SOU 1998: 166 Kommitténs underlagsmaterial 67

Det finns också betydande skillnader mellan sådana administrativa strukturer har ett begränsat ansvar för t.ex. en enda eller några få som

samhällsuppgifter och sådana som har ett bredare ansvar. Landstingen i

Sverige är huvudsakligen ansvariga för sjukvården i länet, medan

motsvarande organ i Danmark utöver sjukvårdsansvaret har uppgifter beträffande vägar, gymnasieskola, regional planering och överklagningsärenden gällande den primärkommunala verksamheten.

Kommunalförbund local regional authorities är också en vanligt

förekommande struktur på mellannivå. I vissa fall kan kommunal-

förbund betraktas som indirekt valda självstyrelseorgan i den mån de

har relativt breda ansvarsområden. Finland är kanske det bästa

exemplet på ett land där mellannivån till stor del byggs upp med hjälp såväl frivilliga obligatoriska kommunalförbund. Det vanligast

av som

är att kommunalförbund anförtros uppgifter inom ett speciellt område.

5.2.3 och uppgiftsfördelningen på

Kompetens-

mellarmivå

Den största skillnaden vad gäller kompetens på mellannivån finns mellan de federala eller halvfederala regionaliserade staterna och enhetsstatema. Delstatema eller strukturer med motsvarande funktioner

har lagstiftsningsmakt. I Belgien och Österrike är lagstiftningsmakten

inte underordnad den federala lagstiftningen. I Tyskland gäller däremot

att federal lag står över regional lag om dessa står emot varandra. I Spanien gäller likartade förhållanden. Inom enhetsstatema har de politiska organen på mellannivån i de flesta fall kompetens att utfärda lagar, förordningar eller allmänna

regler. I vissa fall har de politiska organen en allmän kompetens att

utöva styrelse över sitt territorium, som fallet t.ex. är i Nederländerna. I

vissa andra länder är denna lagstiftnings- eller regleringsmakt mer

begränsad. Storbritannien förefaller ha gått längst i detta avseende.

Det finns inga allmänna regler för vilka funktioner som skall

hanteras på mellannivån, och variationen är stor mellan länderna. Några exempel förtjänar framhållas i detta sammanhang.

I de nordiska länderna dominerar sjukvården bland de uppgifter som anförtrotts mellannivån. Sjukvårdens andel utgifterna för lands-

av tingen eller motsvarande i dessa länder varierar mellan 58 % Norge och 80 % Sverige. Som jämförelse kan nämnas att i Belgien och Tyskland är utbildning en av de viktigaste uppgiften på mellannivån. De tyska delstaterna Länder har en speciell kompetens i fråga om hur offentliga myndigheter organiseras inom delstaten. Delstaten bestämmer sålunda själv det skall finnas mellannivå även på om en

68 Kommitténs underlagsmaterial SOU 1998: 166

delstatsnivå. Hälften delstatema har en sådan administration på av mellannivå som benämns administrativt distrikt Bezirksregierung,

som ingår i delstatsförvaltningen.

Generellt sett är mellannivån i enhetsstater med ett trenivåsystem den relativt svagaste om man ser till finansiell styrka och antalet anställda. Detta är fallet i Skandinavien, Nederländerna och Frankrike. I Grekland är mellannivån svag finansiellt men inte beträffande personal. I de federala och halvfederala länderna är delstatema eller motsvarande mycket kraftfulla i sin allmänna kapacitet. Detta gäller främst för Belgien och Tyskland och i mindre utsträckning för Österrike. I länder där mellannivån främst består av kommunalförbund är

dessa organ mycket mera funktionellt orienterade än de lokala myndigheterna och också finansiellt och i fråga om personella resurser

svagare än de lokala enheter som de bygger på.

5.2.4 Finansiering

När det gäller mellannivåns finansiering finns det tre huvudkällor:

mellannivån har egen beskattningsrätt

en viss andel av statsskatten tillfaller mellannivån statsbidrag. Den förstnämnda modellen dominerar i de skandinaviska länderna. I Sverige och Danmark har landstingen och amtskommunema en relativt stor frihet att bestämma uttaxeringen. I federala och halvfederala system dominerar den andra modellen. I Tyskland delas t.ex. mervärdesskatteintäktema jämnt mellan staten och delstatema. Italien, Norge

och Nederländerna är exempel på länder där statsbidragen är den

viktigaste inkomstkällan för mellannivån. Kommunalförbund finansieras i de flesta fall av medlemskommunerna eller motsvarande, i vissa fall

med stöd av statsbidrag.

Utjämningssystem, syftande till att jämna ut skillnaderna i finansiella resurser mellan olika självstyrelseorgan på mellannivån, finns

i Belgien, Danmark, Tyskland, Spanien, Österrike och Sverige.

t.ex. Det svenska utjämningssystemet är det mest långtgående. Den allmänna tendensen i de studerade länderna efterär att man strävar ökad finansiell autonomi för de politiska organen på en mellannivå.

Kommitténs underlagsmaterial 69

5.2.5 Mellannivåns involvering i EU-processen

Generellt kan sägas att mellannivån i de federala staterna Tyskland, Österrike och Belgien och det halvfederala Italien har betydligt bättre

möjligheter till medverkan och inflytande i EU-processen än i de övriga staterna. I t.ex. Tyskland kanaliseras delstaternas deltagande genom

förbundsrådet, tid EU-frågor än förbundsdagen. De som ägnar mer flesta delstatema har inrättat särskilda ministerier för federala och

europeiska frågor. I de icke-federala staterna är mellarmivåns medverkan och inflytande på gemenskapsfrågoma jämförelsevis svag.

5.2.6 Refonnering och debatt om mellannivån i

av

Europa

En de mest framträdande aspekterna när det gäller pågående av refonnering mellannivån i Europa strävan i enhetsstatema efter av är en att stärka de regionala i fråga om ställning, kompetens och organen I många enhetsstater, även de som kan betecknas som resurser. utpräglat centraliserade, finns en rörelse i riktning mot ökad regio-

nalisering underbyggd av reformer och debatt som syftar till att överföra ett ökat antal uppgifter från central nivå till den regionala nivån. Det finns också tendens till tävlan i fråga om att tillskapa

en

regioner med tillräcklig kraft att möta utmaningar i fråga om ekonomisk utveckling, samverkan över nationsgränser mellan regioner och möjligheter att utnyttja de europeiska institutionerna.

Som exempel på länder där dessa tendenser är påtagliga nämns i rapporten Frankrike, Italien, Portugal, Storbritannien, Danmark och

Sverige. Intressant är att länder Portugal och Storbritannien, där

som

det väsentligen tidigare saknats mellannivå, pågår en uppbyggnad av

en sådana I Storbritannien har under senare år upprättats organ.

"Govemment Regional Ofñces, GRO, har till uppgift att åstad-

som komma bättre samordning och ökad effektivitet i implementeringen av

den statliga politiken på regional nivå. Blair-regeringen planerar att tillskapa regionala utvecklingsmyndigheter med ansvar för ekonomisk

och social utveckling på regional nivå.

överskottet

5.2.7 Problemet med det organisatoriska

Utvecklingen mellannivån är enligt rapporten i viss utsträckning ett av

på problem och önskningar uppstått på andra ställen i

svar som systemet. Ett exempel detta är att i länder, där man inte förmått

70 Kommitténs underlagsmaterial SOU 1998: 166

strukturrationalisera den lokala nivån, har man tillskapat olika organisatoriska arrangemang på mellannivån för att råda bot på det

grundläggande problemet. Vad som kan uppfattas som en lösning i en

del av systemet kan på detta sätt visa sig vara ett problem i en annan del.

Som exempel på problem förknippade med utvecklingen av den europeiska mellannivån nämns att om mellannivån är splittrad medför

det ofta konkurrens mellan de olika typerna av administrativa enheter

och nya problem varpå krav på samordning kan snart komma att ställas.

Mellannivåns komplexitet i sig kan också bli ett problem när krav ställs på samverkan mellan olika mellannivåer i olika länder. Vem skall samverka med vem när samma typ av frågor hanteras av olika strukturer i olika länder En annan iakttagelse i rapporten är att det i de flesta länder som studerats finns en skillnad beträffande hur de politiska organen är

organiserade på central nivå och mellannivå. Som exempel nämns att i

parlamentariska system tillämpas ofta inte principen om en strikt upp-

delning mellan majoritet och opposition inom de direktvalda beslutande

församlingarna på mellannivå. I vissa länder finns det ett demokratiskt dilemma i form av en obalans mellan den politiska legitimiteten och de uppgifter som anförtros mellannivån. Ett exempel på detta är att beslutande församlingar å ena sidan ges stor legitimitet genom att de väljs direkt av folket medan de samtidigt kan få relativt begränsade befogenheter. En sådan obalans kan i det långa loppet åstadkomma spänning mellan antingen den centrala nivån och mellannivån eller mellan mellarmivån och den lokala nivån. Det mest framträdande enskilda resultatet av studien är det stora antalet strukturer finns samtidigt på mellannivån i ett land; därav som titeln studien: Överskottet på mellarmivån i Europa. Detta överskott förefaller att gå både i vertikal riktning då nya nivåer läggs ovanpå eller under den existerande mellannivån och horisontell riktning då - nya typer av administrativa enheter skapas på samma nivå som den existerande mellannivån. Kort uttryckt skapas nya strukturer utan att gamla tas bort. Finland är ett bra exempel på denna utveckling. Trots att antalet

länsförvaltningar minskades från tolv till sex har en ny nivå tillskapats

genom upprättandet 19 s.k. regionala råd som är ett slags mellanav kommunala gemensamma myndigheter med bl.a. obligatoriskt ansvar för regional utveckling och planering. I Danmark och Norge, där amtsrespektive fylkeskommunema mer eller mindre fullständigt övertog alla uppgifter från länsstyrelserna för många år sedan, finns dessa styrelser fortfarande kvar och har visat sig vara anmärkningsvärt skickliga i att

Kommitténs underlagsmaterial 71

finna nya uppgifter att utföra. I länder som Frankrike, Spanien och Italien har mellannivån utvecklats mer längs den vertikala dimensionen

då nya nivåer har lagts till gamla. Belgien förefaller vara det bästa

exemplet på hur utvecklingen av mellannivån kan innebära en rörelse både i vertikal och horisontell riktning samtidigt. Det organisatoriska överskott som rapporten redovisar ger upphov till frågor allmänheten kan förstå dessa nya strukturer och hur om denna utveckling är förenlig med den grundläggande demokratiska principen styrelseskickets överskådlighet transparens, vilket om är en förutsättning för att medborgarna skall kunna utöva kontroll över de styrande och därigenom uppfylla sina demokratiska rättigheter och skyldigheter.

5.2.8 nivå i

Samhällsorganisationen på regional

Danmark, Norge och Finland

I fråga om strukturella och organisatoriska förhållanden kan konstateras att både Danmark och Norge har en stabil struktur sedan två, tre decennier tillbaka. I Danmark genomfördes sålunda en indel-

ningsreform påverkade både amts- och kommurmivån. Inte minst

som

vad gäller antalet amtskommuner var strukturrationaliseringen lcraftfull. Antalet amtskommuner minskades med 40 % och genomsnittsbefolkningen fördubblades. refor-

i de nya amtskommunema I Norge merades fylkeskommunema i mitten av 1960-talet, då de mera

befolkningstäta kommunerna också fick sända delegater till fylkenas

fullmäktigeförsamlingar. Tidigare var det endast glesbygdskommunerna som i denna mening var medlemmar av fylkeskommunema. Från mitten av 1970-talet har ledamöterna valts direkt av folket, och fylkeskommunema och deras fullmäktigeförsamlingar har blivit självständiga myndigheter med egen beskattningsrätt. I kontrast till Danmark och Norge har Finland genomgått genomgripande strukturella förändringar först under de senaste åren, både avseende länsindelningen och den statliga och den kommunala regionala förvaltningens organisering. Antalet län har minskat från 12 till

och antalet länsstyrelser har minskat i motsvarande mån. Den regionala

nivån har förändrats radikalt i två avseenden. Dels har de s.k. regionalförvaltningsmyndigheterna omdanats. Nya myndigheter är 13 regionala miljöcentraler och 15 regionala arbetskrafts- och näringscentraler. Dels har en motsvarighet införts till de regionala självstyrelseorganen i de övriga nordiska länderna landsting, amts- och fylkeskommuner i form av 20 landskapsförbund. Dessa skiljer sig dock statusmässigt från motsvarighetema i övriga Norden att de närmast är att betrakta som genom

72 Kommitténs underlagsmaterial SOU 1998: 166

kommunalförbund, i vilka kommunerna är medlemmar. Landskaps-

förbunden är ansvariga for bl.a. regional utveckling och planering. En ytterligare typ av regionala organ är 23 sjukvårdsdistrikt som har ansvaret för den specialiserade sjukvården. När det gäller kompetensen för självstyrelseorganen på regional

nivå kan sägas att amtskommunerna i Danmark och fylkeskommunema i Norge har en relativt bred kompetens. Amtskommunerna har två

huvudfunktioner: dels uppgifter som har anknytning till traditionella

välfárdstjänster, främst sjukvården, samt utbildning och kultur, dels för regional planering och utveckling. Även planering och drift ansvar

av kollektivtrafik är uppgifter som åligger amtskommunerna. En annan viktig uppgift är natur- och miljöskydd. När det gäller planeringsuppgifterna har amtskommunerna ansvaret för samordning av den kom-

munala sektorsplaneringen. Amtskommunerna har också en viktig roll regionala utvecklingsmyndigheter. I denna roll tar de en rad som initiativ ägande att stimulera kommersiella verksamheter på regional nivå. Många amtskommuner har utvecklat egna handlingsplaner för ekonomisk utveckling. Initiativ inom ramen för EU:s regionalpolitik spelar allt viktigare roll i detta sammanhang. en De norska fylkeskommunemas ansvarsområden till är, om man ser utgiftemas fördelning, främst sjukvård och social service ca. 60 % 1996 och utbildning 25 %. Knappt en tiondel av budgeten spenderas

på kollektivtrafik. Fylkeskommunema spelar också sedan mitten av 1970-talet en viktig roll för den allmänna regionala utvecklingen avse-

ende den övergripande regionala planeringen. Finland har framgått valt från de övriga nordiska länderna som en

avvikande linje vad gäller självstyrelseorganens organisering och kom-

petens. Historiskt sett har Finland föredragit att ha ett stort antal

kommuner f.n. 452 inga direktvalda kommunala självstyrelse-

men i egentlig mening regional nivå. I stället har man sedan slutet organ av 1940-talet satsat på långtgående samverkan mellan kommuner inom ett utvecklat system kommunalförbund. F.n. finns ca. 270 komav munalförbund. Huvuduppgiftema till utgiftsandelama i om man ser förbundens budgetar är hälso- och sjukvård ca. 75 % 1997, utbildning 19 % och social service 5 %. Sedan 1994 har kommunalförbunden omvandlats till s.k. samkommuner. Samkommuner är obligatoriska inom den specialiserade hälsooch sjukvården, regionplaneringen och handikappomsorgen. De har också ansvaret för EU:s strukturfonder.

Dessutom finns på regional nivå s.k. landskapsförbund, som över-

tagit länsstyrelsernas för den regionala utvecklingen och den ansvar

fysiska planeringen samt beslut om statliga utvecklingsanslag. Lands-

kapsförbunden är i princip ansvariga för den allmänna policy-

Kommitténs underlagsmaterial 73

planeringen och framtagandet av en regional utvecklingsplan, i men verkligheten bygger deras maktutövning mer på nätverksarbete än på verklig kompetens. Landskapsförbundens fullmäktige utses av de i landskapen ingående kommunerna. Den statliga regionala förvaltningens kompetens har i Danmark och Norge generellt sett krympt till följd av den breddade kompetens som de regionala självstyrelseorganen fått under de senaste årtiondena, framför allt vad gäller ansvaret för den övergripande planeringen. Grovt uttryckt har statsamten i Danmark och fylkesmannens kontor i Norge främst funktionen att utöva tillsyn och kontroll över kommunerna. Härutöver har statsamten vissa uppgifter inom familjerätten och den lokala vämpliktsadministrationen. Fylkesmarmens kontor i Norge handlägger frågor om bl.a. plan- och byggärenden, miljövård, familjerättsliga frågor, sociala frågor, ñskefrågor och civilförsvarsärenden. Länsstyrelserna i Finland har genom 1997 års reform fått betydligt minskade befogenheter. En viktig uppgift för länsstyrelserna är kontroll och utvärdering av den kommunala verksamheten. Inom detta område är länsstyrelserna ansvariga för kontroll, inspektion och viss tillståndsgivning. De har också ansvar för polisverksamheten och räddningstjänsten regional nivå. Landshövdingens roll i Danmark och Norge amts- respektive fylkesmannen har också förändrats. Avsikten var i Danmark i början av 1970-talet att landshövdingen skulle ersättas av en direktvald ordförande i fylkeskommunens fullmäktige och helt försvinna från den administrativa så blev inte fallet. Som framgått ovan har arenan, men amtsmarmen fortfarande vissa viktiga uppgifter och framför allt har statsamten fått viktiga uppgifter avseende kontroll och tillsyn över kommunerna. Utvecklingen i Norge har varit ännu tydligare. Redan 1976 fråntogs fylkesmarmen uppgiften som ordförande i fylkeskommunens styrelse. Även den finska utvecklingen kan sägas ligga i linje med den danska och norska.

74 Kommitténs underlagsmaterial SOU 1998: 166

5.3 Länsstyrelsens utvecklingsinriktade uppgifter

5.3.1 Gällande ordning

statsmakterna har beslutat att i försökslänen skall regionala självstyrelseorgan överta länsstyrelsens ansvar för det sektorsövergripande arbetet med att utarbeta en strategi för länets långsiktiga utveckling enligt 7§ förordningen 1982:877 om regionalt utvecklingsarbete. Vidare överförs ansvaret för att besluta om länsplanen för regional transportinfrastruktur och att fördela statliga medel för regional- och kulturpolitiska ändamål. I det sistnämnda avseendet har självstyrelseorganet övertagit befogenheten från Statens kulturråd. Länsstyrelsen har i försökslänen kvar en mer begränsad samordningsroll. Vidare begränsad projektverksamhet har man kvar viss inom det näringspolitiska området. Länsstyrelsen skall vidare enligt försökslagen 1996:1414 lämna det regionala självstyrelseorganet det biträde det behöver för det regionala utvecklingsarbetet. som I övriga län har länsstyrelsen kvar sina tidigare utvecklingsuppgifter.

5.3.2 Statskontorets rapport

Statskontorets slutsatser Nuvarande utvecklingsuppgtfter bör ligga kvar hos länsstyrelsen i län inte ingår i försöksverksamheten. som I län med självstyrelseorgan bör länsstyrelsen bevaka nationella intressen bl. via överläggningar med självstyrelseorganet och vara en a. aktiv part i genomförandet av planerade utvecklingsåtgärder. Länsstyrelsen bör möjlighet att komma överens med självstyrelseges organet uppgiftsfördelningen vad gäller utvecklingsåtgärder som om inte är fötfattningsreglerade. Länsstyrelsens uppföljande arbete bör utvecklas. .Självstyrelseorganen bör överta intressebevakande uppgifter inom kommunikationsområdet. Arbetet med miljö- och hushållningsplaner bör ligga kvar på länsstyrelsen.

Kommitténs underlagsmaterial 75

Enligt Statskontoret bör länsstyrelsen i län utan självstyrelseorgan ha samma roll vad gäller utvecklingsinriktade uppgifter som i dag. Möjligen kommer former och arbetssätt att påverkas av de tillväxtavtal som nu är på väg att tas fram. Kritiken mot den regionala organisationen har enligt Statskontoret varit att den är splittrad på många aktörer en "regional röra. - Länsstyrelsen, landstinget, självstyrelseorgan, beslutsgrupper för EUstöd, kommunförbunden och olika samverksansorgan har olika uppgifter och befogenheter. Detta har skapat en komplex bild som kan leda till att ingen tar ett helhetsansvar. Problemen skall dock inte överdrivas aktörerna har under åren funnit sina roller och i flertalet län verkar det fungera bra. Av Statskontorets undersökning har framkommit att det råder oklarhet om vilken roll som länsstyrelsen skall spela i fråga om utvecklingsfrågorna. Enligt Statskontoret har statsmakterna emellertid redovisat en relativt tydlig gränsdragning mellan länsstyrelserna och självstyrelseorganen i försökslänen. Det ansvar som flyttats till självstyrelseorganen är att utarbeta en strategi för länets långsiktiga utveckling". Genom användning av de regionalpolitiska medlen blir självstyrelseorganet något av spelfördelare" för utvecldingsåtgärderna. Arbetet med att genomföra programmet åvilar många parter och där förutsätts länsstyrelsen vara aktiv och delta. Statsmaktemas krav på tillståndsbeskrivningar och uppföljning av utvecklingen åvilar länsstyrelsen. I några frågor kan enligt Statskontoret statsmakternas reglering

fortfarande upplevas som oklar det gäller bl.a. den kvarvarande

projektverksamheten hos länsstyrelsen som skall avse bl.a. servicelösningar i glesbygd. Om erfarenheterna visar att det är en olämplig uppgiftsfördelning förutsätter Statskontoret att statsmakterna ser över regelverket. När det gäller länsstyrelsens uppgifter inom kommunikationsområdet så är det enligt Statskontoret kanske naturligt att de mera intressebevakande uppgifterna mot Vägverket, Banverket, Luftfartsverket, Telia m.fl. bör övertas av självstyrelseorganen. Skälet är att dessa uppgifter är nära kopplade till planarbetet. Länsstyrelsens uppgifter på kommunikationsområdet bör enligt Statskontoret vara att följa upp utvecklingen och därvid hävda de nationella målen vid kontakter med självstyrelseorganet och i remissyttranden m.m. I genomförandet av enskilda investeringar inom kornmunikationsområdet skall länsstyrelsen hävda de intressen som länsstyrelsen har att bevaka miljö, kulturmiljö Intressekonflikter - m.m. mellan utvecklings- och bevarandeintressen har tidigare till stor del

76 Kommitténs underlagsmaterial SOU 1998: 166

hanterats inom länsstyrelsen, dessa konflikter måste nu hanteras i men

öppen dialog mellan länsstyrelsen och andra parter. Länsstyrelsen har både planerande och utvecklande uppgifter inom

naturvårdsomrâdena. Även självstyrelseorganen fram

miljö- och tar

miljöplaner inom för det regionala utvecklingsprogrammet och ramen driver miljöprojekt. För att undvika risk för dubbelarbete skulle stats-

makterna kunna besluta att självstyrelseorganen övertar länsstyrelsens planerande och utvecklande uppgifter inom miljö- och naturvårds-

områdena. Statskontoret avstyrker emellertid en sådan utveckling av följande skäl. Enligt försökslagen SFS 1996:1414 skall ett av självstyrelse-

organet fastställt regionalt utvecklingsprogram beaktas av alla statliga

myndigheter bedriver verksamhet i länet. Innehåller utvecklingssom programmet miljöplan så skall länsstyrelsen beakta den i sitt arbete, en den inte strider mot nationella mål. Genom denna konstruktion får om

självstyrelseorganet ett stort inflytande över länsstyrelsens utvecklingsinriktade miljöåtgärder samtidigt som de nationella intressena bevakas länsstyrelsen. Det skulle vidare enligt Statskontoret vara olyckligt att

av splittra den samlade miljökompetensen på två organisationer- en för

förvalmingsärenden och annan för utvecklingsverksamheten. Ytter-

en ligare ett skäl mot att flytta länsstyrelsens utvecklingsarbete inom

miljöområdet till självstyrelseorganen är enligt Statskontoret att miljöarbetet i många fall är kopplat till andra uppgifter som läns-

styrelsen har inom området, t.ex. lantbruk, fiske och naturvård. Ut-

vecklingen inom miljöområdet underlättas inplaceringen i

genom länsstyrelsen. Det kanske mest avgörande skälet enligt Statskontoret är ändå att staten måste ha beredskap för att genomföra den nationella miljöpolitiken via det utvecklingsarbete länsstyrelsen bedriver. I som

den senaste miljöpolitiska propositionen prop. 1997/982145 föreslog regeringen att de nationella miljökvalitetsmålen skall brytas ned på

regionala delmål. Då måste staten också ha ett eget verktyg för att styra utvecklingen mot dessa mål.

Statsmaktema bör anser Statskontoret skapa flexibilitet i uppgifts-

fördelningen mellan länsstyrelsen och självstyrelseorganet, eftersom det kan svårt att gång för alla mer formellt reglera uppgifts-

vara en

fördelningen. Klarheten i uppgiftsfördelningen bör inte förloras även länsstyrelsen viss möjlighet att lokalt förhandla om uppgifts-

om ges

fördelningen mellan länsstyrelsen och självstyrelseorganet i frågor av

projekt- eller samordningskaraktär.

Staten har ett intresse att stödja utvecklingen i länet och länsav styrelserna i försökslänen förutsätts aktiva i detta arbete. Det vara

betyder att länsstyrelsen både kan initiera och driva projekt som syftar

till att genomföra delar utvecklingsprogrammet. Om utvecklingen av

Kommitténs underlagsmaterial 77

skulle visa att länsstyrelserna i försökslänen drar sig tillbaka från allt

utvecklingsarbete så skulle detta enligt Statskontoret vara mycket olyckligt.

När regional utvecklingsplan är fastställd skall länsstyrelsen

en beakta detta i sitt arbete. Det betyder att planen skall styra läns-

styrelsens utvecklingsarbete inte planen står i konflikt med

om nationella mål.

Regeringen tar i dag ingen ställning till länens regionala utvecklingsplaner eller ger besked om utvecklingsarbetets inriktning och mål i det enskilda länet. Regeringen fördelar årligen en viss andel regional-

politiska medel till länen oavsett hur länsplanen är utformad eller vilka projekt att satsa på. Ingen uppföljning görs heller av att de man avser regionalpolitiska medlen används för planens prioriterade områden. Såväl Statskontoret NUTEK har i remissyttranden hävdat att som

statliga utvecklingsmedel bör knytas till utvecklingsplanen. När en uppfattning finns bör staten ställa medel till förfogande för

gemensam att förverkliga planen. Denna ordning kan komma att införas i nu samband med att regionala tillväxtavtal utformas. En konsekvens av beslutet att bilda ett regionalt självstyrelseorgan kan enligt Statskontoret synas vara att staten "drar sig tillbaka när det

gäller ansvaret för att skapa en god infrastruktur för näringslivsut-

veckling och ekonomisk tillväxt i försökslänen. Statskontoret menar att

detta inte kan accepteras. Staten måste säkra sitt inflytande över den regionala utvecklingen. I dag styr staten självstyrelseorganen med regelverk sina egna myndigheter länsstyrelserna

samma som respektive Statens kulturråd. Utrymmet för självstyret blir inte då så stort och själva idén med ansvarsförändringen kan enligt Statskontoret

ifrågasättas. Statens inflytande över den regionala utvecklingen kan inte ske med hjälp detaljregelringar från den nationell nivån.

av En väg för regeringen att styra utvecklingen är att utnyttja annan

länsstyrelsen. Länsstyrelsen skall verka för att nationella mål får

genomslag i länet. I stället för att förlita sig på detaljregleringar i förordningar bör länsstyrelserna enligt Statskontoret via samarbete med självstyrelseorganet arbeta för att en balans mellan nationella och regionala intressen uppnås. I försökslänen kommer länsstyrelsens förmåga att bevaka nationella intressen att beroende hur man lyckas samspela med andra vara av regionala aktörer främst det regionala självstyrelseorganet. För att bli framgångsrik i ett sådant samspel gäller det att ha tydlig roll en regeringens representant, ett tydligt mandat hävda klara nationella

mål och kompetent organisation. Statskontoret att läns-

en anser

styrelsens tydligare roll bör stärka förmågan att hävda de nationella

nya

78 Konmitténs underlagsmaterial SOU 1998: 166

målen Men det gäller också att komma till förhandlingsbordet. Här erbjuder beslutet om regionala tillväxtavtal en ny möjlighet.

5.4 Samverkan mellan länsstyrelsen och andra statliga myndigheter

5.4.1 Gällande

ordning

Formellt har länsstyrelsen, med stöd av den tidigare instruktionen, haft i uppdag att samordna i princip all offentlig verksamhet i länet- även komrmnal sådan. Enligt instruktionen SFS 1997:1258, ändrad senast

1998: 546 skall länsstyrelsen samordna olika intressen inom myndig-

hetens ansvarsområde. Anivarsområdena är följande enligt 3§ i instruktionen: civlt försvar och räddningstjänst, . social omvårdnad . kommunikationer, . livcmedelskontroll, djurskydd och allmänna Veterinära frågor, . lanbruk, . .remäring i förekommande fall, ñsle . jänställdhet mellan män och kvinnor,

kulunniljö,

10. regionalekonomi, näringslivsutveckling och konkurrens, l bustadsñnansiering,

12. phnväsende och hushållning med mark och vatten,

13. niturvård och miljöskydd.

Enigt 4§ omfattar länsstyrelsens uppgifter också

de :llmänna valen,

till;ynen över att fastighetsinnehav avvecklas enligt 18 kap. 7§

ärvlabalken, diariktsveterinärorganisationen och tillsynen över andra praktiseranle veterinärers verksamheter samt ledning och samordning av åtgirder mot djursjukdomar, ijälförvalmingen i Dalarnas, Jämtlands, Västerbottens och Norrbotens län. Enigt i instruktionen finns föreskrifter om den regionala polisverksamheten m.m. samt om handläggningen av vissa polisfrågor i polisforordningen 1984:730.

I l Kommitténs underlagsmaterial 79 l

Enligt andra författningar och regleringsbrev har länsstyrelserna samordningsuppgifter också inom andra områden. I försökslänen innebär detta att länsstyrelsen i respektive län har en samordningsroll inom dessa ansvarsområden, med den begränsning som följer av annan författning.

5.4.2 Statskontorets rapport

Statskontorets slutsatser

Samordningsarbetet får inte äventyra tydligheten beträfande de demokratiska-politiska ansvarsförhållandena. Regelverken som reglerar samordningsuppgifterna bör ses över i syfte att skapa större klarhet bl. förhållandet mellan aktörerna.

om a.

Det är naturligt att samordningsuppgifter som hör samman med det regionala utvecklingsansvaret förs över till självstyrelseorganen.

Efektivare former för avvägning mellan olika sektorsintressen på

regeringsnivå skulle underlätta länsstyrelsernas samordningsarbete. Länsstyrelserna i försökslänen bör vara statens förhandlings- och samordningspart gentemot självstyrelseorganen.

Länsstyrelsens formella befogenheter för samordningsarbete är begrän-

sade. Länsstyrelsens legitimitet kan därför enligt Statskontoret i vissa

fall ifrågasättas. Det är inte den statliga regionala verksamheten som är svår att samordna. Här är länsstyrelsen mer eller mindre direkt engagerad sin breda sakområdesinriktning och orientering mot genom statliga aktiviteter. Samordningsuppgiften är däremot svårare när det gäller den verksamhet som kommunerna bedriver. I vissa fall kunde det därför enligt Statskontoret vara av värde att regeringen gav ett

fördjupningsuppdrag för att stötta ett kanske tungt samordningsarbete i

någon aktuell fråga. Det är enligt Statskontoret naturligt att självstyrelseorganet i

försökslänen övertar mycket det samordningsarbete som läns-

av

styrelsen för i andra län och som är kopplat till de regionala

svarar

utvecklingsuppgiñema. Det är också naturligt att länsstyrelsen stödjer och kompletterar älvstyrelseorganets samordningsarbete på olika sätt.

Man kan enligt Statskontoret utgå från att samordningsarbetet blir viktigare större länet Samtidigt ökar de praktiska problemen genom att antalet aktörer och frågor ökar. Det går t.ex. knappast att

hålla löpande kontakt mellan länsledning och ett trettiotal kommuner. I

de två storlänen har man också lokaliserat länsstyrelsens egen nya verksamhet till flera orter vilket kan försvåra även det interna

80 Kommitténs underlagsmaterial SOU 1998: 166

samarbetet. Det är enligt Statskontoret för tidigt att detta

se om

förhållande kommer att leda till praktiska problem. Det får framtida utvärderingsarbete visa. Kritik har enligt Statskontoret tidigare framförts av bl.a. NUTEK och RRV för att sarnordningsarbetet inte har drivits med tillräckligt stor kraft. Kritiken mot samordningsarbetet kan ha flera orsaker: den som beställer samordningen regeringen har själv samordnings-

problem vilket leder till att dubbla signaler kan ges om målet för verksamheten, andra aktörer vill inte erkänna samordnarens legitimitet eller kom- petens, samordning blir ett löst instoppat honnörsord för att komma undan målkonflikter eller verkliga resursprioriteringar,

regelverk är så strikt utformade att det inte finns utrymme för verklig

samordning.

Enligt Statskontorets uppfattning möts länsstyrelsernas samord-

ningsarbete numera med respekt från de offentliga aktörer som berörs i

arbetet. Samordnings- och samverkansarbete sker i väl upparbetade former även om länsstyrelsen i praktiken ofta endast kan hoppas på att

uppnå mindre justeringar starka aktörers agerande. av

Länsstyrelsens formella befogenheter är enligt Statskontoret be-

gränsade. De formella befogenhetema begränsas till möjligheten att

anmäla frågor för regeringen som alla myndigheter har och viss sam-

rådsskyldighet för andra statliga myndigheter. Att de formella be-

fogenhetema är begränsade upplevs dock inte ett besvärande som

hinder. Man löser uppgiften i kraft av god kompetens, effektiv organisation och väl ftmgerande former för sektorsövergripande avvägningar, internt och externt. Länsstyrelsen kan dock hamna i en besvärlig situation när regeringen, eller av regeringen utsedda utredare

och delegationer, agerar i regionen för att fördela medel eller genomföra länets samordnare

något program. Länsstyrelsens legitimitet som

kan sådana gånger ifrågasättas. Något särskilt hänsynstagande till

regionala utvecklingsplaner är det ofta inte fråga om. Ett hinder för samordning och samverkan är enligt Statskontoret att

i stort sett alla statliga myndigheter och myndighetskoncemer som har verksamhet på regional nivå har valt att dela in landet i regioner som är större än län. Detta försvårar samverkan bl.a. genom ökade geografiska avstånd.

För att utveckla länsstyrelsernas samordnings- och samverkansarbete bör enligt Statskontoret i första hand följande åtgärder över-

vagas.

Det kan vara tveksamt att ålägga länsstyrelserna ett ansvar för att

samordna viss verksamhet om regeringen inte samtidigt anger detta

Kommitténs underlagsmaterial 81

även för de parter vilkas verksamhet skall samordnas. Detta gäller länsstyrelsemas förhållande till andra statliga myndigheter men särskilt i förhållande till kommuner. Däremot kan man direkt begära av länsstyrelsen att den skall samverka och samråda med andra parter. Många

samordnings-, sarnråds- och samverkansuppgifter redovisas i ett stort

antal författningar. En överblick över dessa är svår att få. En översyn hela det samlade regelverket som reglerar länsstyrelsemas av

samordnings- och samverkansuppgifter och kontakter med andra myn-

digher bör enligt Statskontoret därför ske. Vid en sådan översyn bör uppmärksamma att krav samordning, samråd och samarbete man

bör regleras inte bara beträffande styrande regelverk för läns-

m.m.

styrelsen utan också för berörda parters regelverk myndigheter och

kommuner.

Regeringens förslag i den regionalpolitiska propositionen prop.

1997/98:62 innebär att länsstyrelsen i försökslänen självstyrelseorganen skall ta fram regionala tillväxtavtal där stat, kommuner och

näringsliv kommer överens om insatser. Länsstyrelserna kommer via

dessa avtal att få ett mer övergripande ansvar för de samlade statliga

insatserna är knutna till avtalsfonn. som en Länsstyrelsen är i många frågor regeringens företrädare i länet. Det kan bli arbetskrävande för departement och centrala myndigheter om flertalet län får självstyrelseorgan som direkt kontaktar departement och verk i alla de frågor som kan uppkomma. Det är därför enligt

Statskontoret rimligt att länsstyrelserna i försökslänen fungerar som

statens förhandlingspart mellan självstyrelseorganet och staten. Regionberedningen konstaterade i sitt betänkande Regional framtid SOU 1995:27 att det finns förvaltningspolitisk obalans i synen på en samordning kontra sektorsintressen att kraven på regional samgenom

ordning inte har sin motsvarighet central nivå. Enligt Statskontoret borde länsstyrelsemas samordningsarbete underlättas om det fanns en naturlig kontaktpunkt på regeringsnivå dit länsstyrelserna kunde vända

sig för att väcka olika frågor, för att få vägledning och stöd i konkreta

sektorsavvägningar och kunna aktualisera frågor av principiell natur rör samordningsarbetet. Statsrådsberedningen torde enligt Stats-

som kontoret vara det mest naturliga alternativet.

82 Kommitténs underlagsmaterial SOU 1998: 166

Åtgärder

5.5 för mer samordnade insatser i

fråga om bl.a. tillsyn, uppföljning och utvärdering

5.5.1 Tillsyn

5.5.1.1 Gällande ordning m.m.

Länsstyrelsen utövar i dag med stöd av lag tillsyn över bl.a. kommunal och enskild verksamhet inom ett 30-tal tillsynsområden. Därutöver har

länsstyrelsen tillsynsuppgiñer som är kopplade till vissa bidrags-

givningar. I några fall regleras tillsynsuppgiftema i förordningar.

I vissa fall har länsstyrelsen sanktionsmöjligheter i samband med tillsyn. I många fall har länsstyrelsen inga sanktionsmöjligheter, vilket

framför allt gäller när tillsynen avser renodlad kommunal verksamhet. Huvuddelen av länsstyrelsens resursinsatser åtgår till preventiv tillsyn råd och stöd. En mindre del åtgår för korrektiv tillsyn - inspektioner och kontroller.

Riksdagens socialutskott har uttalat l996/97:SoU13 att det är

angeläget att skapa tydligare organisation för tillsynen inom en socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Utskottet pekar på hur uppdelningen mellan länsstyrelserna och Socialstyrelsens regionala tillsynsenheter skapar svårigheter och en otydlighet vid tillsyn i

gränsområdet mellan kommunal och landstingskommunal verksamhet. Enligt utskottet bör det övervägas om tillsynen för såväl socialtjänsten

som hälso- och sjukvården kan läggas på samma statliga myndighet, i syfte att skapa slaglcraftigare organisation. Riksdagen har beslutat en rskr. 1996/972185 att ge regeringen tillkänna vad som uttalas ovan. Regeringen har därefter tillsatt en särskild utredare dir. 1997:109 för att bland annat se över tillsynsfrågan; ett förslag från utredaren skall lämnas våren 1999.

I den förvaltningspolitiska propositionen prop. 1997/98:l36 an-

förde regeringen att den statliga tillsynen myndigheter, kommuner av

och företag bör ses över i syfte att få till stånd en mer ändamålsenlig

statlig tillsyn.

Avregleringsutredningen In 1997:09, dir. 1997:81, som haft i upp-

gift att göra en översyn den statliga regleringen av och tillsynen över av kommunal verksamhet, överlämnade i juli 1998 sitt betänkande Minska

Kommitténs underlagsmaterial 83

regleringen av kommuner och landsting SOU 1998:105. I fråga om tillsyn föreslår utredningen bl.a. att regeringen ålägger berörda myndigheter att i sina årsredovisningar lämna information om inriktningen

på samt omfattningen av den tillsynsverksamhet som myndigheten bedriver. Av särskilt intresse i sammanhanget är enligt utredningen myndigheternas avvägning mellan olika typer av kontrollerande och

stödjande insatser samt uppföljnings- och utvärderingsaktiviteter.

Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi ESO har i augusti

1998 framlagt rapport om tillsynen inom miljöområdet Ds

en 1998:50. I rapporten föreslås bl.a. att riksdagen ålägger tillsynsmyndigheter att upprätthålla viss miniminivå på tillsynen och att en en

statlig policy för tillsynsverksamheten utarbetas till ledning

gemensam

för de lokala och regionala myndigheter som utövar tillsyn enligt

många olika lagstiftningar.

5.5.1.2 Rapporter till kommittén

Statskontorets slutsatser

Länsstyrelsens tillsynsverksamhet bör stärkas resurs- och kvalitets-

mässigt.

Det är fördel i vissa fall tillsynsansvaret är skilt från den

en om myndighet har det direkta ansvaret för verksamheten. Länssom

styrelsen är i dessa fall ett naturligt alternativ.

Länsstyrelsen bör normalt ha ansvaret för tillsyn över kommunal verksamhet. Kommunerna bör åläggas att organisera egentillsyn över

sin verksamhet, varvid denna tillsyn bör skild från den för egen vara verksamheten ansvariga nämnden.

I fall där länsstyrelsen inte har sanktionsmojligheter bör

egna

resultatet tillsynen snarast tillställas centrala verk och regeringen

av

för åtgärd. Regeringen bör årligen redovisa resultatet tillsynen till

av

riksdagen.

Länsförvaltningens tillsyn har i olika sammanhang kritiserats för att

lågprioriterad och Orsaken till den tillsynen är troligen

vara svag. svaga

enligt Statskontoret att besparingslcrav fått konsekvenser för all

initiativverksamhet däribland tillsynen. Om nuvarande utveckling fortsätter kommer såväl centrala verk som tillsynsobjekt att bli missnöjda med länsstyrelsens tillsyn. I sådan situation är det möjligt en att förslag kommer att tillsynen bör föras över till annan huvudman. om Statskontorets bedömning är att länsledningarna i större utsträckning

bör prioritera tillsynsuppgifterna.

84 Kommitténs underlagsmaterial SOU 1998: 166

Regeringen bör också kräva att tillsynens kvalitet förbättras. Vilka åtgärder som bör vidtas kan skilja sig från område till område. De centrala verken kan dock t.ex. stödja länsstyrelserna med identifiera att generella problem och ta initiativ till kvalitetshöjande åtgärder i form av handböcker, rättsfallsregister, utbildning där sådant m.m. stöd inte finns i dag.

Statskontoret att länsstyrelsen bör förstahandsalternativet anser vara när det gäller tillsyn över kommunal verksamhet. Fler tillsynsuppgifter skulle kunna läggas på länsstyrelsen under förutsättning att resurser följer med och att länsstyrelsen bättre prioriterar uppgifterna. Motivet för detta är att kimskapen enskilda kommuners verksamhet om ofta är stor. Resultatet kan också I l

tas upp med kommunledningarna i åter-

kommande överläggningar. Eftersom sanktionsmöjligheter ofta saknas

när det gäller kommunal verksamhet är överläggningar med kommunledningen en viktig del tillsynen. Andra myndigheter kan ha prakav tiska svårigheter att ha motsvarande kontakter med kommunerna.

Det är uppenbart att tillsynens oberoende kan ifrågasättas när bristerna kan höra med tillsynsmyndighetens V samman egen verksamhet. Därför är det enligt Statskontoret lämpligt den att operativa tillsynen läggs på länsstyrelsen som inte har verksamhetsansvar på sätt i samma som sektorsmyndigheter. Undantag bör dock göras där haven på specialistkompetens är sådana att tillsynen detta skäl måste av genomi föras av sektorsmyndigheten.

Statskontoret ser inga direkta rollkonflikter mellan länsstyrelsens övriga uppgifter med undantag tillståndshanteringen. Om tillstånd av givits för en verksamhet sedan granskas från tillsynssynpunkt som " skulle man kunna tänka sig att någon form jävsproblematik skulle av kunna finnas, nämligen tillstånd givits för verksamhet om en som kritiseras utifrån tillsynsuppgiften. Detta har lett till att regeringen genom en ändring i länsstyrelseinstruktionen SFS 1998:957 beslutat att tillståndsuppgiftema inom miljöbalkens område skall separeras genom att en från länsstyrelsens ledning fristående beslutsfunktion inrättas. Innebörden bestämmelsen är att det vid varje länsstyrelse av från den l januari 1999 skall finnas

en miljöprövningsdelegation för

sådana uppgifter. Vid varje miljöprövningsdelegation skall det finnas ordförande och miljösaldmnnig, vilka skall regeringen. utses av

Det finns också rollkonflikter inom tillsynsuppgiften.

Tillsynsmyndigheten skall ge råd och stöd till tillsynsobjektet, också men svara för kontroll med sanktionsmöjligheter. Det renodlade radikala altema-

tivet är enligt Statskontoret att tillsynsbegreppet för kontrolreserveras lerande tillsyn och att tillsynen tydligt skiljs från rådgivning och stöd.

Kommitténs underlagsmaterial 85

Det är enligt Statskontoret viktigt att tillsynen inom länsstyrelsen ett sådant oberoende att rollkonflikterna, i de fall de skulle kunna ges uppkomma, kan hanteras på ett rättssäkert sätt.

I rapporten Länsstyrelsen överklagningsinstans igår, idag, i

som -

Ulla Björkman, behandlas bl.a. länsförvalmingens olika

morgon av

roller tillsynsmyndighet och överklagningsinstans.

som

En generell iakttagelse enligt rapporten är att varken begreppet eller

företeelsen tillsyn är något entydigt. I förvaltningen i allmänhet förekommer tillsyn, myndighet utövar över enskilt bedriven som en verksamhet, och tillsyn, som en myndighet utövar över annan. Det är

dock inte slags tillsyn. När det gäller tillsyn över miljöfarlig

samma

verksamhet, livsmedelshantering eller djurhållning, som enligt speciallagstiftningen faller under särskilda kravregler och myndighetstillsyn, förfogar myndigheten över rad tvångsmedel och andra maktbe-

en

fogenheter. Mellan olika tillsynsmyndigheter växlar dessa maktbe-

fogenheter, vilket i sig kan bidra till en viss osäkerhet, när en myndig-

het har olika tillsynsornråden. När det däremot gäller tillsyn, som en myndighet, oftast statlig,

utövar över ofta kommunal, saknas i allmänhet enligt en annan,

rapporten sådana tvångsmedel. Det förekommer att den högre myndigheten har befogenhet att upphäva den lägre myndighetens beslut,

t.ex. länsstyrelsen vad gäller planbeslut i kommunen eller beslut som

kommunal ordningsstadga. Men vanligen innebär tillsynen som en

om

myndighet utövar över inte mycket mer än att den lägre

en annan

myndigheten förmodas ta intryck den högre myndighetens sak-

av

kunskap och kloka råd. Någon befälsrätt över den lägre myndigheten

har inte den högre, eftersom sådan ordning skulle komma i konflikt en

med den grundlagfästa självständighetsprincipen i RF 11:7. Ytterligare att märka är den osäkerhet som råder vad gäller det inbördes förhållandet myndigheter har parallell kompetens på

när flera

ett område. Inom många tillsynsornråden är konstruktionen att en

kommunal nämnd utövar den lokala tillsynen över vissa verksamheter,

länsstyrelsen den regionala och central myndighet den centrala

en tillsynen. Ibland används termen uppsikf för att markera en skillnad mellan den tillsyn sker på central nivå och annan tillsyn. som

Det är något ett problem inom svensk förvaltning att tillsyns-

av begreppet har flera betydelser och tillsynsfrågoma förtjänar enligt

rapporten fördjupad studie.

en

86 Kommitténs underlagsmaterial SOU 1998: 166

5.5.2 Uppföljning och

utvärdering

5.5.2.1 Gällande ordning

Enligt länsstyrelseinstruktionen SFS 1997:1258 skall länsstyrelsen främja länets utveckling och noga följa länets tillstånd samt underrätta

regeringen om vad som är särskilt viktigt att få veta länet och om händelser som inträffat.

Härutöver skall länsstyrelsen svara för uppföljning och utvärdering av nationella mål inom olika sakområden, vilka uppgifter regleras i särskilda författningar.

5.5.2.2 Statskontorets rapport

Statskontorets slutsatser

Ökade krav ställs på länsstyrelsens uppföljning av utvecklingen i länen.

Denna uppgift blir ännu mer angelägen när självstyrelseorgan har

ansvaret för planeringen av den regionala utvecklingen. Det kan finnas

anledning att i en särskild studie precisera hur arbetet med uppföljning och utvärdering skall utvecklas och hur resultatet skall användas av

regeringen. Det bör t.ex. finnas ett tydligt samband mellan upp-

följningen och statsmakternas åtgärder.

Riksdagen bör årligen informeras om vad som framkommit via

länsstyrelsernas uppföljning och tillståndsbeskrivningar.

Det åligger länsstyrelsen enligt instruktionen att noga följa länets tillstånd samt underrätta regeringen vad är särskilt viktigt för

om som regeringen att få veta om länet och händelser som inträffat där. Men flera länsstyrelser redovisar i sina årsredovisningar att de inte har egna

uppföljnings- och utvärderingsaktiviteter för att följa upp utvecklingen

i förhållande till de nationella målen i länet. I nästan alla län finns nyligen fastställda utvecklingsplaner som utarbetats av länsstyrelsen eller självstyrelseorganet. De närmaste åren kommer enligt Statskontoret den viktigaste uppgiften att vara att följa upp den regionala utvecklingen för att se om målen nås.

En uppföljning av länets utveckling kräver enligt Statskontoret en

annan typ av information än den som regeringen kräver in i dag. Effekterna bör i stället vara i fokus. Men skall utgångspunkten vara den regionala utvecklingen eller de nationella målen

Som Statskontoret ser det bör en uppföljning mot utvecklingsplanen

vara av regionalt intresse eftersom planen fastställts på regional nivå.

i

Kommitténs underlagsmaterial 87

i

Statsmakternas primära intresse bör emellertid vara uppföljning mot nationella mål. Men de nationella målen är svåra att följa upp emot- de kan både oprecisa och formuleras olika i olika lagar och vara

regleringsbrev Ett annat problem är att det ofta inte finns några

m.m. nationella mål som är nedbrutna på regional nivå, vilket försvårar en

utvärdering av måluppfyllelsen.

Grunden för all uppföljning måste enligt Statskontoret vara en tillståndsbeslcrivning av olika slag. Mycket kan hämtas från officiell statistik länsstyrelser eller kommuner tar fram själva. I det senare som

fallet kan dock problem med jämförbarhet mellan länen uppstå.

Kvaliteten och relevansen kan också skifta. Det vore därför enligt

Statskontoret bra om det fanns en plan för vilka uppgifter som regeringen vill ha utvecklingen i varje län. En utgångspunkt kan

om den statistik går att koppla till olika län- t.ex. BNP fördelad vara som på region m.m. Några länsstyrelser bedriver ett utvecklingsarbete för att kunna redovisa bättre uppföljning av länets utveckling i förhållande till en nationella mål. Statskontoret anser att detta arbete måste bedrivas i en

aktiv dialog med mottagaren, Regeringskansliet och centrala verk, och

att enhetliga metoder utvecklas för vad som skall följas upp och hur detta skall ske. Statskontoret föreslår därför särskild studie att en

genomförs i syfte att förbättra uppföljningssystemen m.m.

5.6 från centrala

Delegering av uppgifter verk till länsstyrelserna

Bakgrund

Statskontoret har enkät till samtliga länsstyrelser undersökt genom en

vilka uppgifter skulle kunna delegeras från centrala verk till

som

länsstyrelserna. Länsstyrelserna har redovisat närmare 300 förslag.

Flest förslag gäller de areella verksamhetsområdena samt näringslivs-

och miljöområdena. Flera länsstyrelser har redovisat samma förslag,

varför antalet olika förslag uppgår till 110. Förslagen gäller ett ca

trettiotal myndigheter, främst Jordbruksverket och NUTEK.

88 Kommitténs underlagsmaterial SOU 1998: 166

Statskontorets rapport

Statskontorets slutsatser

Det finns förvaltningsuppgifter inom centrala

myndigheter som lika gärna eller med fördel skulle kunna utföras länsstyrelsema.

av Förslag

lämnas på 45 sådana uppgifter. Dessa förslag bör beredas vidare

i en

samlad En sådan beredning bör syfta till

process. att renodla den centrala myndigheternas uppgifter, stärka

att länsstyrelsen som

förvaltningsmyndighet och att flytta beslut närmare dem berörs

som av besluten.

Varje utredare bör i direktiven få i uppdrag belysa för- och

att

nackdelar med att lägga eller ändrade uppgifter nya på läns-

styrelserna.

Enligt Statskontoret bör uppgiftsfördelningen mellan central statlig och regional statlig nivå utgå från tre kriterier, nämligen effektivitet,

service och demokrati.

Faktorer som enligt Statskontorets bedömning talar för delegering

av förvaltningsuppgzfter till regional nivå är

att länsstyrelsen har liknande uppgifter i

- eller har möjlighet att lösa uppgiften på ett effektivt sätt " att verksamheten gagnas lokalkännedom och kontakter med - av kommuner samt närhet till andra avnämare

att uppgifterna är förenliga med förvaltarroll - en

att länsstyrelserna har eller kan med rimliga insatser skaffa sig j

-

kompetens inom området. Det som enligt Statskontoret kan tala delegering kan

emot t.ex. vara:

att verksamheten är integrerad med verksamhet bör

- annan som

flyttas till länsstyrelsen,

att statsmakterna nyligen har fattat beslut i frågan eller uppgiften

nyligen har lyfts länsstyrelsen t.ex.

ut ur bilregistret, att verksamheten är liten omfattning och kräver specialiserad

- av

kompetens,

att åtagandet gentemot EU gör det svårt att ändra nuvarande -

ordning t.ex. utbildningsansvar för EU-stöd, att kravet på likfonnig behandling i hela riket är så starkt

- att en

samlad hantering torde mest rimlig t.ex. vara praxisbildning inom konkurrensområdet, att förslaget torde av politiska och andra skäl inte vinna gehör

- av

statsmakterna t.ex. tillsyn skolan.

av

Statskontoret redovisar 45 förslag till uppgifter

som i dag ligger på

centrala myndigheter och bedöms intressanta vidare

som vara att

1998:166 Kommitténs underlagsmaterial 89

SOU

med. Förslagen rör beslut bidragsmedel, tillståndsärenden, tillsyn

om

och liknande ärenden. De flesta förslag är forvaltningsärenden av sådan

länsstyrelserna redan hanterar. En delegering uppgifter från typ som av centrala verk till länsstyrelser förutsätter en ändrad författningsreglering överföring medel till länsförvaltningen. Förslagen samt en av redovisas i bilaga

Mycket utredningsarbete återstår bl.a. då inte de centrala myndig-

heternas aspekter är belysta, vilket bör ske i det fortsatta bered-

del fall åberopas pågående utredningar och beredningsarbetet. I en

och då bör förslagen så långt möjligt hanteras dessa. Bland ningar av möjliga hantera länsstyrelsemas förslag nämner Statskontoret att sätt att

kan överlämnas till lämpliga offentliga utredningar eller till

förslaget förslagen vidare beredning redovisas i

Regeringskansliet eller att utan

det här betänkandet för vidare bedömning i remiss. Det

föreliggande en Statskontoret övervägas att länsstyrelserna och

bör vidare enligt

centrala verk befogenhet att komma överens om uppgiftsför-

ges

delningen sådana förvaltningsuppgifter genom lag inte är

av som

knutna till respektive myndighet. finns tendens att uppgifter läggs på centrala verk. Enligt

Det en Statskontoret bör det tvärtom. Länsstyrelsen bör förstahandsvara vara för detta är bl.a. att flytta uppgifter närmare medaltemativet. Motivet och stärka det tvärsektoriella arbetssättet. Statskontoret anser borgarna nuvarande direktiv till kommittéer och särskilda utredare

att generella

bör omarbetas så det dessa framgår att utredningarna bör pröva att av lämplig handha eller ändrade förvaltom länsstyrelsen är att nya

ningsuppgifter. För utredningar där strukturella och organisatoriska

central uppgift bör direkt i utredningens direktiv överväganden är en

vilka förvaltningspolitiska riktlinjer bör iakttas.

anges som

vid

5.7 Överprövningsverksamheten

länsförvaltningen

5.7.1 Gällande ordning m.m.

i länsförvaltningen regleras i ett 80-tal

Överprövningsverksamheten

författningar. fr.o.m. den 1 juli 1998

I en ny 22a § i förvaltningslagen anges att

1998:386 skall beslut förvaltningsmyndighet överklagas

SFS av en

hos allmän förvaltningsdomstol, inte särskilda föreskrifter säger

om

90 Kommitténs underlagsmaterial SOU 1998: 166

något annat. Därmed har den tradition brutits som inneburit att beslut förvaltningsmyndighet överklagats hos närmast högre myndighet av och ytterst hos regeringen, om inte särskilda föreskrifter inneburit en ordning. Den nya regeln påverkar inte fall där speciallagannan

stiftningen redan länsstyrelsen som överklagningsinstans. Så är

anger

ju i dag fallet med de lagar som rör kommunernas specialreglerade

områden och där beslut skall överklagas genom förvaltningsbesvär. År 1997 överklagades 8 000 ärenden till länsförvaltningen. 90 % ca dessa ärenden avsåg beslut av kommunala nämnder. Ca 2 700 av av ärendena överklagades därefter till högre instans. Inom Justitiedepartementet har översyn gjorts av förvalten ningslagen 1986:223. Uppdraget, har innefattat att lämna förslag som till effektivare regler omprövning av förvaltningsbeslut, har redoom

visats i departementspromemorian Effektivare omprövning förvalt-

av

ningsbeslut Ds 1998:42.

Reglerna omprövning i nuvarande 27 § förvaltningslagen FL

om

innebär i huvudsak att myndighet är skyldig att ändra ett beslut, som

en

den har meddelat första instans, endast om myndigheten finner att

som beslutet är uppenbart oriktigt och ändringen kan ske snabbt och enkelt utan att bli till nackdel för enskild part. Möjligheterna till omprövning i andra fall är oreglerade. I promemorian föreslås bl.a. att mera utveck-

lade omprövningsbestämmelser skall införas i FL med innebörd att en

myndighet skall skyldig att ompröva ett beslut som den har vara meddelat första instans, det begärs av enskild som berörs av som om beslutet. Ett beslut myndigheten meddelar i sin egenskap av som besvärsinstans skall inte kunna omprövas enligt den föreslagna be-

stämmelsen. Omprövningsskyldigheten skall inte omfatta ompröv-

nings- och avvisningsbeslut.

5.7.2 till kommittén

Rapporter

Statskontorets slutsatser

Övervägande skäl talar emot en överföring till domstol av läns-

styrelsens överklagningsärenden. För överföring till domstol talar

en

främst rättssäkerhet och Europakonventionens krav på domstolsbedömning. Mot överföring talar främst ejfektivitetsaspekter och

en

domstolarnas brist på sakkompetens. Regeringen bör överväga ändring i instruktion eller styrande

en

regelverk så att överklagningsärenden alltid bereds av en person som inom länsstyrelsen är fristående från sakverksamheten och att be-

slutsfattaren antingen är jurist eller i länsledningen.

en person

Kommitténs underlagsmaterial 91

För att åstadkomma en mera lilçformig bedömning i likartade

ärenden bör ett för länsstyrelserna gemensamt register över avgorda ärenden upprättas.

De argument som enligt Statskontoret i flera utredningar anförts tala

för att länsstyrelsernas äverklagningsverksamhet flyttas till domstol är: principiella rättssäkerhetsaspekter särskilt de dubbla rollerna

- som besvärs- och tillsynsmyndighet, Europakonventionens och förvaltningsprocesslagens krav på dom- -

stolsprövning och möjlighet till muntlig förhandling,

önskemål att minska antalet överklagningsinstanser. -

De argument i flera utredningar anförts tala för att läns-

som

syrelsens överklagningsärenden bör behållas på länsstyrelsen är: länsstyrelsen besitter saklig kompetens och ärendet kan bli bättre

utrett, besvärsförfarandet i länsstyrelsen är förhållandevis snabbt och ä billigt, resursbrist och långa handläggningstider vid de allmänna dom- stolarna.

Enligt Statskontoret bör länsförvaltningen behållas som överklag-

ningsinstans. Länsförvaltningens hantering av överklagningsärenden fyller rimliga krav på rättssäkerhet genom att beredningen dessa av ärenden i de flesta fall hålls åtskild från respektive sakenhet och att beslutet fattas av en rättsenhet eller motsvarande. Av de ärenden som överklagas till högre instans ändras i genomsnitt ll %, vilket enligt Statskontoret får anses som ett gott betyg på den rättsliga kvaliteten i länsförvaltningens beslut. Vidare är överklagningsverksamheten kostnadseffektiv. Länsförvaltningen har en kostnad per ärende är som

förhållandevis låg i jämförelse med handläggningskostnaden i länsrätt.

Vid den genomgång som Statskontoret gjort har det framkommit att sakenheter bereder vissa grupper av ärenden på några länsstyrelser. Det förekommer också att styrelsen är beslutsfattare i enskilda ärenden.

Detta anser Statskontoret vara tveksamt ur rättssäkerhetssynpunkt.

Statskontoret anser att regeringen bör överväga en ändring i instruktionen eller andra styrande författningar så att ärenden alltid bereds av en tjänsteman som inom länsstyrelsen är fristående från sakverksam-

heten och att beslutsfattaren är en jurist eller en person i Iänsled-

ningen. Med hänsyn till att många länsstyrelser fattar beslut som grundas på samma regelverk är det enligt Statskontoret viktigt att prövningen sker på ett likformigt sätt. Statskontoret anser därför att motsvarigheten till

ett rättsfallsregister bör skapas där varje länsstyrelse har tillgång till

beslut i avgjorda ärenden.

92 Kommitténs underlagsmaterial

I ytterligare studie i ämnet- Länsstyrelsen som överklagningsen instans igår, idag, i Ulla Björkman redovisas i stort lik- - morgon av nande slutsatser. I rapporten frågan det finns några sakliga skäl att behålla reses om länsstyrelsen överklagningsinstans eller om det inte vore bättre som med enhetlig linje följer den regeln i förvaltningslagen. en som av nya Detta skulle konkret innebära, vad gäller kommunala nämndbeslut, att sådana beslut skulle kunna överklagas till länsrätt av en enskild. Där skulle det bli tvåpartsprocess med nämnden motpart och sedan en som

skulle det normalt vara stopp p.g.a. kravet på prövningstillstånd i

kammarrätt. En sådan ordning gäller i vissa fall redan i dag men frågan är enligt rapporten rättsskyddet för den enskilde förbättras och om om kvaliteten i beslutsunderlaget förändras. Trots allt får de ärendenog

typer handläggs länsstyrelsen betecknas speciella eftersom

som av som

de förutsätter specialkunskaper särskild art, t.ex. kunskap om djur-

av

skydd, natur och miljö etc. Enligt rapporten finns det goda sakliga grunder att behålla nu-

varande ordning. Utredningarna i sak blir bättre samt handläggningen

säkrare och effektivare att länsstyrelsen har tillgång till expertis

genom i sakfrågorna och den informella kontakt med den enskilde som genom serviceskyldigheten innebär. Farhågorna om jävsproblem och rollförväxlingar är enligt rapporten kraftigt överdrivna. Ett ärende som först har hanterats kommunal nämnd och sedan i länsstyrelsen har i i en allmänhet fått den goda sakliga genomlysning behövs och därtill som juridisk precisering eventuell efterfölj ande domstolskontroll som gör en bättre och snabbare, särskilt den kan begränsas till laglighetsom prövning. En sådan begränsning stämmer också bättre med och gynnar den domstolsmässiga roll som många önskar för förvaltningsmer domstolamas räkning.

Generella problemställningar... 93

6 Generella

problemställningar med

för

betydelse framtidens statliga regionala förvaltning

6.1 Allmänna utgångspunkter

Enligt direktiven bör en utgångspunkt för kommitténs överväganden

och förslag att ge det regionala utvecklingsarbetet en fördjupad

vara demokratisk förankring. Kommuner och landsting bör ökade möjligheter att påverka och besluta i frågor som berör den egna regionens utveckling. Syftet är att öka medborgarnas inflytande över samhällsverksamheten och att förbättra deras möjligheter att utkräva politiskt ansvar. Grundtanken är att legitimiteten för det politiska systemet ökar och de demokratiska värdena förstärks om den politiska legitimeringen genom val sker på samma nivå som verksamheten äger rum. En andra utgångspunkt för kommitténs överväganden är att det bör finnas sammanhållen effektiv statlig organisation på regional nivå en kan bedriva effektiv ärendehandläggning, svara för bl.a. tillsyn som en och rättstillämpning samt följa upp och utvärdera effekterna av statsmaktemas beslut. I direktiven understryks att staten har att övervaka att de nationella politiska målen fullföljs i landets alla delar, men att hänsyn samtidigt måste tas till de mål för den regionala utvecklingen de regionala självstyrelseorganen formulerar. Staten måste vidare som ta ett ökat för att samordna sin egen verksamhet. Bland annat ansvar mot denna bakgrund anser regeringen att det är "angeläget att vidareutveckla den samordnade länsförvaltningen". Det är två komplicerade och delvis överlappande förvaltningspolitiska frågor kommittén här har att hantera. För det första: hur som åstadkoms bästa möjliga avvägning mellan statens strävan att utjämna skillnader mellan regioner och regionemas ansvar, genom de regionala självstyrelseorganen, för den regionala utvecklingen För det andra:

94 Generella problemställningar

hur åstadkoms ändamålsenlig organisering den statliga verksamen av

heten på regional nivå

Detta kapitel är tänkt att fungera som en brygga mellan kapitel

där kommitténs underlagsmaterial presenteras och kapitel där kom-

mitténs överväganden redovisas. I det syftet har vi valt att i detta kapitel i huvudsak föra diskussionen på ett principiellt plan. Ambitiomer fördjupad analys de för kommittén centrala frånen är att genom en av

geställningarna skapa plattform för kommande ställningstaganden.

en

Strävan problematisera och att visa hur komplexa dessa frå-

är att pass gor är. Kapitlets tyngdpunkt utgörs principiell analys av de två för av en

kommittén centrala förvaltningspolitiska frågor som nämns ovan- den kommunala självstyrelsen och statens samt organiseringen av

ansvar den statliga regionala verksamheten. Dessa två frågor har också varit styrande för dispositionen av kapitlet. Kapitlet inleds med att två generella utvecklingstendenser den ökade decentraliseringen och intemationaliseringen diskuteras. Där- -

efter följer först ett avsnitt den kommunala självstyrelsen och sta-

om och sedan ett avsnitt organiseringen av den statliga retens ansvar om gionala verksamheten. Kapitlet avslutas med att vissa slutsatser fonnuleras när det gäller statens regionala roll.

6.2 Generella utvecklingstendenser

6.2.1 Allmänt

När samhällsforskare tillbaka på de senaste årtiondenas förändringser inom den offentliga samhällsorganisationen är det två utvecklingsar tendenser särskilt brukar framhållas: decentralisering och internasom tionalisering Petersson, 1998. Utvecklingen är dock inte för-

se t.ex.

utbestämd. Förändringarna har vuxit fram ett otal olika beslut, genom vilka inte alla har gått i riktning, men vilkas sammantagna resamma sultat ändå tydligt har inneburit ökad decentralisering och intemationalisering. Det finns i dag inte någonting talar för att denna utvecksom ling kommer att avstanna inom den närmaste framtiden. Utvecklingen har fått, och kommer även fortsättningsvis att få, konsekvenser för den

regionala samhällsförvaltningen. Inför den fortsatta framställningen i detta kapitel bör dock understrykas tyngdpunkten i de senaste decenniernas relativt omfattande att

Generella problemställningar 95

decentraliseringar ligger på den lokala nivån. Den regionala nivån har tradition en svag ställning i Sverige; den svenska samhällsorganisaav tionen brukar ibland liknas vid ett timglas, där den regionala nivån ut-

gör timglasets midja se t.ex. Petersson, 1998, jfr Gidlund Sörlin,

1993, s.2l7.

6.2.2 Decentralisering

Decentraliseringsbegreppet

Decentralisering är ett av de begrepp inom politiken som har den starkaste positiva laddningen. Det illustreras om inte annat av att begreppet centralisering knappast längre förekommer i den politiska debatten. De som vill argumentera emot decentralisering talar hellre om enhetlighet, lika standard eller rättvis fördelning inom landet. en Decentralisering har kommit att stå för ökade möjligheter för medborgarna att påverka det politiska skeendet, för lokalt självbestämmande, för småskalighet, och allmänt för en mer demokratisk sarnhällsorganisation. Uppgifter utförs också effektivare, har det hävdats, om ansvaret ligger på lokal eller regional nivå Mer allmänt syftar decentraliseringsbegreppet på en "förflyttning av politisk och/eller administrativ makt och formell kompetens från centrala institutioner till institutioner på lägre nivåer" Pierre, 1997, s.l20. Decentralisering är emellertid ingen entydig företeelse; begreppet har

flera dimensioner. Exempelvis kan man i vissa fall tala om en decentralisering regleringen. Med detta avses i första hand den övergång

av från en mer detaljerad reglering av kommunala verksamheter till en lagstiftning av ramkaraktär. Sådana ramlagar anger målen för verksamheten inom ett visst område, t.ex. socialtjänsten, men ger kommunerna en stor frihet att utforma och genomföra verksamheten på bästa sätt inom de givna ramarna. Denna typ av decentralisering bör i analyssammanhang hållas åtskild från den decentralisering som innebär att genomförandet av en viss verksamhet förflyttas från en högre till en lägre politisk eller administrativ nivå.

För en utförligare beskrivning av de demokIati- och effektivitetsvärden som sammankopplas med lokal och regional självstyrelse hänvisas till avsnitt 6.3.1. 2 Tennema "kommunal, kommun" etc. syftar i detta kapitel på såväl primärkommuner som landsting, där inte annat framgår av texten.

96 Generella problemställningar

Det bör också understrykas att decentralisering inte kan betraktas enbart teknisk eller administrativ fråga; ytterst är det en politisk som en

verksamhet, där de grundläggande politiska värderingarna ofta fram-

träder tydligt. Detta förhållande kan också uttryckas som att det finns ett starkt samband mellan hur väljer att organisera ett lands poliman tiska institutioner och den politik är möjlig att genomföra. som I Sverige har enhetlighet och likvärdig offentlig service sedan länge värderats mycket högt. Särskilt påtagligt har detta varit under välfärds-

statens uppbyggnadsskede. Det är ingen tillfällighet att begreppet generell välfárdspolitik intar central position i det politiska sam-

en talet. Sedan slutet 1980-talet har dock en viss förskjutning av tyngdav

punkten I dag är det inte ovanligt att lokal och regional frihet

ägt rum. framhålls såsom ett minst lika viktigt värde som behovet av att upprätthålla likvärdig utveckling i hela landet. Statens strävan är att på en bästa sätt förena dessa värden för att säkerställa och utveckla välfärds-

systemet.

Enligt regeringsfonnen är det riksdag och regering som har det yt-

tersta ansvaret för den offentliga verksamheten och det politiska be-

slutsfattandet. I princip alla offentliga uppgifter är i detta perspektiv

nationella uppgifter och maktutövningen på lägre politiska nivåer, t.ex. kommuner, sker delegering från den centrala politiska nivån; genom delegerade befogenheter det följaktligen står den centrala nivån som fritt att återkalla. Genom denna distinktion blir det också tydligt att decentralisering förutsätter styrande central nivå från vilken ansvar och en befogenheter kan föras nedåt i systemet. I detta traditionella statscentrerade perspektiv nivåuppdelningen samhällsorganisationen i huses av vudsak ett praktiskt problem. Den centrala förvaltningen kan inte som själv ombesörja alla uppgifter riksdagen har beslutat om. Staten som behöver därför organiseras så att uppgifterna fördelas mellan olika nivåer, vilka samtliga är föremål för statlig styrning. Statsvetaren Olof Petersson har beskrivit relationen mellan de olika samhällsnivåerna i Sverige en arbetsdelning på statens villkor Petersson, 1998, som 5.86. Decentraliseringen utgör således de tydligaste utvecklingstenen av densema under de senaste årtiondena. Decentralisering, som begreppet har kommit att användas i den svenska kontexten, behöver emellertid inte nödvändigtvis innebära att den kommunala självstyrelsen tilldelas fler och viktigare uppgifter. Det är fullt möjligt att decentralisera en

uppgift till ett statligt lokalt eller regionalt organ.

Generella problemställningar 97

Demokrati och decentralisering

Inte sällan likställs i debatten decentralisering med en demokratisering.

Det finns därför anledning att understryka att begreppen inte är syno-

Ett argument mot att decentralisera ansvaret för en viss uppgift nyma.

är exempelvis lokal eller regional majoritet inte skall ha rätt att

att en blockera politik majoritet medborgarna i landet finner en som en av angelägen. Ett annat demokratiargument för att behålla ett centralt anär att det enbart är staten centralt som kan utjämna skillnader svar, mellan medborgarna och därmed ge förutsättningar för alla medborgaaktiva deltagande i demokratins förverkligande. res Demokrati kan inte enbart definieras som medborgarstyrelse, utan måste också kompletteras med vissa rättsstatliga krav. Dessa två sidor

det demokratiska styrelseskicket illustreras av att regeringsformens

av

första paragraf inleds med satsen: All offentlig makt i Sverige utgår

från folket och avslutas med satsen: "Den offentliga makten utövas under lagama. Tre minimikrav måste ställas på en rättsstat. För det första skall medborgarna åtnjuta ett antal grundläggande fri- och rättigheter. För det andra måste den offentliga maktutövningen uppfylla kravet på rättssäkerhet och för det tredje måste den offentliga makten vara organisatoriskt uppdelad på olika händer, enligt en maktdelningsprincip Petersson, 1998, s.13 Demolqatirådet, 1997, s.39 Petersson, 1996, s.2l Rättsstaten kan därmed ses som en samling regler som bestämmer politikers och offentliga tjänstemäns handlingsmöjligheter.

Ett viktigt element i rättsstaten är allas likhet inför lagen. En begräns-

ning den kommunala älvstyrelsen kan även motiveras utifrån rättsav säkerhetsskäl, då enhetlig lagtillämpning vanligtvis anses kunna tillen

godoses bäst genom central styrning.

Effektivitet och decentralisering

Decentralisering ett politiskt instrument har inte alltid använts i

som det primära syftet att stärka demokratin. Den kan också ses som en medveten och nödvändig strategi från den centrala statliga nivån for att komma till rätta med de styrproblem som en utvecklad välfärdsstat som den svenska har att bemästra. Inte sällan har det ansetts vara mer effektivt för den offentliga verksamheten i stort att låta kommuner eller

landsting överta en större del av de offentliga uppgifterna.

Inte heller när det gäller effektivitetsmotiv har dessa alltid använts

som argument för decentralisering, även det omvända gäller. Här är

en

det företrädesvis stordriftsfördelar som framhålls. För vissa uppgifter

98 Generella problemställningar

det inte rationellt att genomföra decentralisering till lokal eller anses en regional nivå. Ibland framförs även som ett effektivitetsargument att en decentralisering måste kompletteras med en omfattande reglering, vilken i sin tur kommer att hämma effektiviteten.

6.2.3 Internationalisering

Inledning

Under beteckningen internationalisering ryms flera olika utvecklings-

tendenser. Ett globaliserat företagande där de enskilda nationernas

gränser betyder allt mindre samt en kommunikationsteknik som inte

begränsas avstånd eller statsgränser, och gör att information

av som

och idéströmningar snabbt sprids runt jorden, är ett par viktiga faktorer

bakom politikens internationalisering. Allt fler problem och frågor på den politiska agendan är också transnationella till sin karaktär. Miljö, ekonomi och brottsbekämpning är exempel på centrala politikområden i dag omöjligt kan hanteras enbart på nationell eller lokal nivå. som Gränsen mellan inrikes- och utrikespolitik blir allt mindre meningsfull

att försöka upprätthålla Jacobsson, 1997, s.l09.

Utvecklingen har inneburit att den enskilda staten har kommit att bli allt uppbunden olika internationella mellanstatliga överensmer av kommelser. Den internationella har också kommit att inbegripa arenan allt fler icke-statliga aktörer. Det är tveksamt om det fortfarande går att tala ett statscentrerat världssystem; utvecklingen går mot ett mångom

centrerat system med ett stort antal självständiga aktörer vilkas samar-

betsmönster varierar såväl över tid som mellan sakornråden Petersson,

1998, s.89. Överenskommelser växer fram inom gränsöverskridande

nätverk, där representanter för offentliga och privata organisationer möts. Agenda 21-överenskommelsen har lyfts fram som ett exempel på denna världsordning. Överenskommelsen är undertecknad de nya av

enskilda staterna, frivilligorganisationer har spelat en stor roll för

men

tillkomsten miljöprogrammet. Vidare kommer genomförandet av

av

programmet att i stor utsträckning uppgift för såväl offentliga

vara en frivilliga organisationer på lokal nivå Petersson, 1998, s.89. som Internationaliseringen bidrar till att öka komplexiteten i ett redan tidigare komplext samhälle. Men internationaliseringen gör även länder lika. Idéer sprids snabbt över världen. Det gäller också modeller mer för den offentliga förvaltningens organisering och styrning. Ett slående exempel på detta är den förvaltningspolitiska skolbildning brukar som

Generella problemställningar 99

betecknas New Public Management NPM, vars kännetecken är en förvaltningspolitik inriktad på decentralisering och delegering, fokusering på utförande och resultat samt tillämpning olika typer markav av nadsmekanismer i offentlig verksamhet. I en rapport från RRV betecknas NPM som ett förvaltningspolitiskt paradigm i ett internationellt perspektiv RRV 1996:50, s.298

Gränsöverskridande nätverk

Det framväxande gränsöverskridande nätverkssamhället har beskrivits som ett hot mot nationalstaten. Dessa transnationella nätverk undergräver den nationella statens politiska kontroll och inflytande, såväl när det gäller utvecklingen inom staten i relationerna mellan stater som

Gidlund Sörlin, 1993, s.223 Klämd mellan internationalisering

och decentralisering vittrar nationalstaten bort, har det hävdats. Det finns dock forskare som anser att detta är ett förenklat synsätt. Det internationella samarbetet i allmänhet, och EU i synnerhet, leder snarast till en ökad efterfrågan på nationalstatliga aktörer, menar exempelvis förvaltningsforskaren Bengt Jacobsson Jacobsson, 1997, t.ex. s.7. I det internationella samarbets- och förhandlingsarbetet efterfrågas ständigt en svensk ståndpunkt. På allt fler områden skapas dänned genom intemationaliseringen en nationell politik. Internationaliseringen och europeiseringen leder till att nationalstaten blir än viktigare än tidigare, eftersom allt mellanstatligt samarbete förutsätter att det finns en aktör som står för det svenska Jacobsson, 1997, s.28. Jacobssons resonemang illustrerar också att fördelningen av makt mellan olika nationella och internationella nivåer inte kan ses som ett

nollsummespel. Det är inte självklart att intemationaliseringen eller decentraliseringen leder till att den centrala nationalstatsnivåns makt

minskar Petersson, 1998, s.97. Detta hindrar inte att det kan ske förskjutningar mellan institutionerna på den centrala nivån. Det är en ofta framförd synpunkt att riksdagen har haft svårare att hävda sin ställning i den internationaliserade politiska verkligheten.

EU

Den förändring som torde ha betytt mest när det gäller intemationaliseringens konsekvenser är tillkomsten den europeiska unionen och av sedermera Sveriges medlemskap i denna. Det är också genom den europeiska integrationsprocessen och EU regionerna har fått som en ny och viktig roll att spela. Tankarna på regionemas Europa" har hämtat sin näring från båda de dominerande utvecklingstendenser har besom

100 Generella problemställningar SOU 1998: l 66

skrivits från såväl decentraliserings- intemationaliseringsovan, som Utvecklingen är emellertid komplex. Samtidigt som natioprocessen. nalstaten aktör har blivit viktigare på den internationella arenan som förlorar nationsgränsema i betydelse när samarbetsformer mellan nya lokala och regionala aktörer i olika länder växer fram. I propositionen den regionala samhällsorganisationen konstaterar regeringen att de om allt starkare regionala samarbetssträvandena uppstår ur ekonomissom ka behov sällan är anpassade till de administrativa nationsgränsema. Nationsgränsema förlorar därmed sin betydelse och utbytet mellan näraliggande regioner stimuleras prop. 1996/97:36, 29. Det ökande s. transregionala samarbetet har under 1990-talet blivit en viktig komponent i intemationaliseringsprocessen Lindeborg, 1995, s. 271.

Utvecklingen på regional nivå

Det internationella samarbete nationalstaterna allt mer vävs in i gör som också de enskilda länderna beroende av varandra. Men internatiomer naliseringsprocessen innebär inte enbart ett ökat samarbete. Den kanske tydligaste förändringen på den regionala nivån är att konkurrensen mellan regionerna ökar. Regionberedningen gör den framtidsbedöm-

ningen att det är den regionala konkurrensen som kommer att känne-

teckna Europa under de närmaste årtiondena SOU 1995:27, 171, jfr s. Gidlund Sörlin, 1993, 166. Regeringen understryker att statens s. roll på den regionala nivån har förändrats. Staten kan inte längre på

tidigare lösa regionala problem med olika ekonomiska

samma sätt som bidrag. Utvecklingsarbetet inriktas därför på att stimulera de fakmer och har betydelse för den regionens utvecktorer processer som egna ling prop. 1996/97:36, 40. Utvecklingen går mot att regionerna s. försöker mobilisera och kompetens för att i konkurrens med resurser andra regioner, inom och utom landet, hävda den egna regionen

Gidlund Sörlin, 1993, s. 166.

i denna situation uppmärksam på att utveck- Det är viktigt att vara lingen också kan innebära ökade regionala skillnader och intressemotsättningar landet. Risken finns att regioner redan tidigare har inom som haft svårt att attrahera näringslivet kommer att få det ännu besvärligare

den ökade konkurrensen Gidlund Sörlin, 1993, 196 ff.

genom s. Det dock felsyn att betrakta den centrala och den regionala nivån är en konkurrenter på den internationella Som framgår den som arenan. av undersökning kommittén låtit European Institute of Public Admisom

nistration EIPA genomföra har också förstärkt regional nivå kom-

en mit utgöra ett konkurrensmedel mellan nationalstatema. EIPA konatt det finns tendens till tävlan mellan staterna när det gäller staterar att en

Generella 10l

att tillskapa regioner har kraft att möta de utmaningar som internasom tionaliseringen ställer EIPA, 1998.

6.2.4 Decentralisering och internationalisering

-

samarbetsformer växer fram

nya

Utvecklingen mot ökad decentralisering och internationalisering har även inneburit att samarbetsformer vuxit fram, såväl nationellt som nya internationellt. Som beskrivs i intemationaliseringsavsnittet 6.2.3sker samverkan ofta i form nätverk sträcker sig över de territoriella av som gränserna. Detta gäller inte enbart på central nivå, utan också på regional och lokal nivå. Samverkansmönstret mellan kommuner, landsting, länsstyrelser och andra privata och offentliga aktörer tenderar att bli allt mångfasetterat. Visserligen varierar samverkansformerna, men mer

tendensen är ändå tydlig; det är samverkansprojekt som drivs i mindre

reglerade former dominerar allt mer. Decentralisering och internasom tionalisering skapar förutsättningar för dessa mer informella samverkansfonner. Den starka betoningen av lokal och regional tillväxt torde också bidra till att flexibla former för samarbetet företräde mer ges Kommunförbundet, 1998, s. 69. Redovisningen i kapitel 4 ger en bild av det regionala samarbetsmönstret utanför försökslänen. Bilden lär dock knappast vara heltäckande eftersom mönstret förändras mycket snabbt. Det förändrade samarbetsmönstret illustrerar att staten delvis har fått annorlunda roll på den regionala nivån. Den får agera mer som en en aktör bland andra i olika nätverk eller se till att arenor för samverkan skapas.

102 Generella problemställningar SOU 1998: 166

6.3 Den kommunala älvstyrelsen och

statens ansvar

6.3.1 älvstyrelse, enhetlighet och demokrati en

-

principiell diskussion

Inledning

Det svenska folkstyrets praktiska utformning rymmer något av en para-

dox; det är både starkt centralistiskt och starkt decentralistiskt. Sverige brukar karakteriseras enhetsstat med en stark statsmakt som i som en princip har oinslcränkta befogenheter, men också med en stark kommu-

nal självstyrelse, ytterst grundad i den kommunala beskattningsrätten. I

ett europeiskt perspektiv har Sverige beskrivits som den stat som har

den längst drivna kommunala självständigheten och det mest vid-

sträckta kommunala ansvarsområdet Andersson, 1996, s. 2. Sverige tillhör Europas äldsta stater och har varit en enhetsstat sedan 1500-talet. Regeringen fastslår, som en utgångspunkt för en diskussion uppgiftsfördelningen mellan stat, kommun och landsting, att Sveriom även fortsättningsvis skall enhetsstat. Det regionala reforge vara en marbetet skall inte leda till någon utveckling i federalistisk riktning prop. 1996/97:36, s. 32.

Den kommunala självstyrelsen

Den kommunala självstyrelsen där både den lokala och regionala ni-

vån inbegrips utgör grundvalama för det demokratiska styrelse- - en av skicket i vårt land. Enligt det i Sverige traditionella synsättet utgår all offentlig maktutövning från den centrala politiska nivån och de befogenheter den lokala eller regionala nivån utövar är delegerade från som statsmakterna. Det finns emellertid också andra sätt att se på fördelningen makt mellan de olika politiska nivåerna. Det har exempelvis av tidigare funnits, och i vissa fall lever den fortfarande kvar, en naturrättslig föreställning att vissa uppgifter en gång för alla är gemenom endast för de människor lever inom ett lokalt avgränsat samma som

område. Dessa uppgifter skulle till sin grundläggande karaktär vara

annorlunda än de som staten centralt ansvarar för SOU 1996:129, s. 181.

Generella problemställningar 103

Ur ett historiskt perspektiv har den kommunala självstyrelsen moti-

verats förutom den redan nämnda natur-rättsliga föreställningen, en av, strävan efter autonomi från statsförvaltningen. Det förekom också att självstyrelsen motiverades med att den bidrog till att fostra folket till goda medborgare. Vidare argumenterades för att självstyrelsen gjorde förvaltningen både smidigare och billigare för samhället genom att skasjälvständiga lokala forvaltningsorgan, istället for att utvidga den pa centrala statsförvaltningen. Dessa ursprungliga motiv för den kommunala självstyrelsen kompletterades från mitten 1800-talet med associationstanken, enligt vilav ken kommunen kunde betraktas som en form av permanent föreningsverksamhet. älvsty- Två av dessa ursprungsmotiv för den kommunala relsen medborgarfostran och tanken på en smidigare och billigare förvaltning har vidareutvecklats och utgör i dag grundelement i vad kan betecknas en löst sammanhållen kommunideologi. som som Inom kommunforskningen brukar numera begreppen demokratioch effektivitetsvärden användas för att beteckna de värden som i första hand är förknippade med den kommunala självstyrelsen. Särskilt demokrativärdena har kommit att ta ett stort utrymme i den aktuellare självstyrelsedebatten.

Demokrativärden

Den ursprungliga tanken på att den kommunala självstyrelsen skulle bidra till att fostra goda medborgare var i sig inte demokratisk. Det var i första hand fråga att förankra det rådande hierarkiska samhällsom skickets normer på medborgamivå. Grundtanken, att medborgarna gemedverkan i det kommunala arbetet skolas in i det rådande samnom hällsskickets normer, har dock överlevt det fördemokratiska samhället. Genom demokratiseringsprocessen transformerades medborgarfostran till demokratisk skolning. Redan tidigt insåg man att den kommunala självstyrelsen kunde fungera som en skola i demokrati, genom att den många människor möjlighet att delta igenomförandet de offentger av liga uppgifterna. Den gör också medborgarna delaktiga, och därmed medansvariga, i den demokratiska processen. Som ett skolningsargument brukar vidare anföras att kommunala politiska uppdrag kan fungera som en skola för blivande rikspolitiker. I dag har emellertid ett annat demokrativärde- folkviljans förverkligan-

SFÖljande avsnitt om den kommunala självstyrelsen bygger i första hand SOU 1996:129, s.181 ffoch Ds Kn 1978:5, s.5 ff.

104 Generella problemställningar

de kommit att tillmätas större tyngd. Folkviljan förverkligas numera på den kommunala nivån representativ demokrati, där de genom en politiska partierna spelar mycket viktig roll. Hur väl de politiska en partierna fungerar förmedlare av medborgarintresset har avgöransom de betydelse för folkviljans förverkligande. Självstyrelsen har setts ett viktigt medel att uppnå överenssom stämmelse mellan folkviljan och offentliga beslut och offentlig verksamhet Skälen till detta utvecklas något nedan. Ett överordnat mål för det politiska beslutsfattandet i en demokrati är att på bästa möjliga sätt tillgodose medborgarnas intressen. Detta innebär att det måste finnas en överensstämmelse mellan medborgarnas uttalade önskemål och den offentliga verksamheten. Genom att fördela uppgifterna på olika nivåer i samhällsorganisationen är det tänkt att ett

optimalt förverkligande folkviljan skall uppnås. Den kommunala

av självstyrelsen innebär att beslutsfattandet sker nära medborgarna och med deras medverkan. Legitimiteten för det politiska systemet anses bli stärkt att älvstyrelsen medborgarna möjlighet till lokalt och av ger regionalt inflytande över verksamheten och till ansvarsutkrävande vad den genomförda politiken. Detta kan sägas utgöra den kommuavser nala självstyrelsens viktigaste funktion i det svenska samhällsskicket. Självstyrelsen bidrar också till en spridning av makten i samhället, geatt den fler medborgare möjlighet att få vara med att fatta ponom ger litiska beslut. Det brukar vidare anföras territoriella motiv för den kommunala självstyrelsen. Inom begränsade beslutsterritorier anses de heteromer intressen kännetecknar dagens samhälle vara lättare att hantegena som Argumentet är att intressegemenskapen år större inom mindre geora. grafiska områden. Kravet på den demokratiska beslutsprocessens förmåga att väga motstående intressen blir därmed inte lika starsamman ka. För att de demokratiska värdena skall förverkligas den lokala genom och regionala självstyrelsen krävs därutöver att medborgarna verkligen vill, och har möjlighet sig i det decentraliserade beslutsatt, engagera

4 I den representativa demokrati som tillämpas på kommunal nivå i Sverige förverkligas folkviljan i stor utsträckning genom vad som betecknas som åsiktsrepresentativitet, dvs. de valda ledamöterna i de kommunala församlingförväntas representativa för medborgarna i kommunen eller landsarna vara

tinget. Åsiktsrepresentativiteten är tänkt att tillgodoses genom att väljarna i

första hand röstar på åsikter, som de framställs i de politiska partiernas pro- Genom det proportionella valsystemet fördelas platserna i församlingargram. så att åsiktsfördelningen bland väljarna avspeglas på ett rättvisande sätt. na

Generella problemställningar 105

fattandet. Det är i det sammanhanget viktigt att det finns fora för en offentlig diskussion de lokala och regionala förhållandena. Massom media spelar här viktig roll Gidlund, 1998, 5.14. Det är självfallet en också viktigt att medborgarna finner ett engagemang i det decentraliserade beslutsfattandet meningsfullt. De uppgifter som den lokala och regionala nivån har fått ansvar för måste därför ha en reell och uppenbar betydelse för kommunens respektive regionens medborgare.

Ejfektivitetsvärden

En decentraliserad förvaltning anses ofta vara både enklare och billigaän motsvarande central. Den kommunala och regionala självstyrelre förutsättningar för större flexibilitet och bättre anpassningsförsen ger måga vad gäller de behov offentliga åtgärder som kan finnas. Särav skilt brukar framhållas vikten att den kommunala nivån har frihet på av

det organisatoriska och personella området, vilket ger möjlighet att till-

handahålla tjänster och fördela utifrån de behov som lättast kan resurser bedömas lokalt och regionalt.

Ett ursprungligt argument för att den kommunala självstyrelsen

skulle både enklare och billigare var att man genom att utnyttja vara kommunens medborgare i den offentliga verksamheten till en låg kostnad skulle få tillgång till deras erfarenheter och kunskaper. Tanken var att det egentligen inte skulle behövas några tjänstemän för att administälvstyrelsen. Även det sistnämnda argumentet i dag är föråldrera om rat kan det ändå hävdas att det är effektivare resursanvändning att en utnyttja redan befintliga lokala eller regionala materiella och mänskliga för genomförandet av statliga beslut, än att bygga upp en ny resurser statlig organisation för ändamålet. Det sistnämnda argumentet har också ökat i tyngd efterhand som kommuners och landstings administrativa och kompetensmässiga styrka har växt. En decentralisering till kommunal nivå kan också motiverad, vara även i de fall när det inte finns någon större lokal eller regional variation i behoven. Ett argument är att en viss verksamhet är av sådan art att decentralisering är att föredra, till exempel då åtgärder måste anen till de specifika fallen och kanske också samordnas med andra passas åtgärder för att få effekt. Ett annat argument är att en handläggning så nära verkställighetsplanet möjligt är nödvändig för att uppnå den som snabbhet i beslutsfattandet som krävs. Ett effektivitetsvärde, även rymmer ett demokratielement, är att som det finns ett egenvärde i att förvaltningen äger rum nära medborgarna. Motivet är att medborgarna har större förtroende för myndigheter som fysiskt befinner sig nära och har direkt erfarenhet av. En som man

106 Generella problemställningar SOU 1998: 166

implicit utgångspunkt för detta argument är att ett förtroende från medborgarnas sida befrämjar effektiviteten i beslutsfattandet.

Demokrati, efektivitet och subsidiaritet

För det demokratiska styrelseskicket representerar den kommunala självstyrelsen grundläggande Värden. Emellertid måste självstyrelsen ändå begränsad. Om så icke vore fallet skulle varje kommun eller vara landsting de facto utgöra stat. I begränsningen av självstyrelsen en egen ingår, förutom de formella begränsningar som följer av allmänintresset,

lokaliseringsprincipen och besvärsinstitutetf att vissa offentliga upp-

gifter inte anses kunna på bästa sätt tillgodoses på kommunal nivå och därför betraktas statliga angelägenheter. som

Uppgiftsfördelningen mellan stat, kommun och landsting är dock

inte gång för alla given, utan förändras över tid genom en anpassen ning till samhällsutvecklingen och till rådande förhållanden. I stor ut-

sträckning har uppgiftsfördelningen därmed kommit att grundas på

praktiska överväganden. En principiell utgångspunkt vid prövningen av huvudmannaskapet för en viss offentlig uppgift bör vara huruvida uppgiften gagnas av att beslutsfattandet sker nära medborgarna så att lokal och regional hänsyn kan vägas in i besluten. Därutöver finns det, som redovisats ovan, ett demokrativärde i att beslutsfattandet sker så nära medborgarna som möjligt. Dessa tankar ligger nära den s.k. subsidiaritetsprincipen, vilken kommit att stå for att politiska beslut skall fattas, och uppgifter skötas, på den nivå närmast medborgarna där det är mest ändamålsenligt. Det är de lägre nivåerna utgör samhällets käma. Högre nivåer skall inte som ta över beslut som kan skötas på ett bra sätt på en lägre nivå. Den högre

gemenskapens grundläggande uppgift är att ge stöd subsidium de

lägre nivåerna Eklund, 1994, s.9 fi. I praktiken innebär subsidiaritetsprincipen att det som sköts effektivt lokalt också skall skötas där; i andra hand förs uppgifterna till den regi-

5 Lokaliseringsprincipen innebär att de angelägenheter som de kommunala självstyrelseorganen har att sköta skall vara av allmänt intresse for kommunens eller landstingens medlemmar. Besvärsinstitutet innebär att vissa kommunala beslut kan överklagas genom förvaltningsbesvär och andra genom kommunalbesvär. Även kommuners och landstings beskattningsmakt kan tillfälligt begränsas, vilket framgår av uttalanden som gjordes vid RFzs tillkomst samt genom den konstitutionella praxis som utvecklats som utfyllnad av RF. Se SOU 1996:129 för en aktuell diskussion om den kommunala självstyrelsen och grundlagen i allmänhet, och beskattningsrätten i syrmerhet.

Generellaproblemställningar 107

onala nivån och i sista hand till den centrala nivån jfr SOU 1992:63, s.80. I effektivitetsbegreppet innefattas här också att de närmast berörda skall ha så stort inflytande över den aktuella uppgiften som möjligt. Vanligtvis har detta tolkats som att den politiska legitimeringen genom

direkta val skall ske på den nivå där uppgifterna sköts se t.ex. SOU

1995:27, s.183. Det krävs således enligt denna tolkning en politisk legitimering utöver den rent geografiska dimensionen. Geografiskt är det ingen skillnad om en verksamhet utförs lokalt eller regionalt av en statlig myndighet eller ett älvstyrelseorgan. av En central fråga i sammanhanget är vem som skall avgöra var den mest ändamålsenliga hanteringen av ett ärende sker. Subsidiaritetsprincipen innebär att det inom den politiska gemenskapen är den högsta nivån som avgör detta. Det är endast denna nivå som anses ha ett särskilt ansvar för gemenskapen i dess helhet Eklund, 1994, s.26, jfr Lindeborg, 1995, s.92. Det är således inte fråga om att avhända riksdag och regering ansvaret för att organisera landets politiska och administrativa system. Subsidiaritetsprincipen har också kommit till uttryck i Europakonventionen kommunal självstyrelse och i EG-rättenl Europakonom ventionen om kommunal älvstyrelse formuleras detta som att offentliuppgifter normalt i första hand skall utföras av de myndigheter som ga

ligger närmast medborgama artikel prop.l988/89:119.

6.3.2 Stat och nivå

självstyrelse på regional

Det återkommande temat när den regionala samhällsförvaltningen diskuteras är hur bästa möjliga balans skall kunna uppnås mellan statens strävan att utjämna skillnader mellan regioner och självstyrelseorgaför regionens utveckling. Detta är komplicerade avvägnens ansvar ningar, där någon gång för alla given balans inte står att finna. I ett en samhälle ekonomiskt, socialt och värderingsmässigt ständigt besom finner sig i rörelse måste också relationen mellan stat och region präglas av flexibilitet och vilja till omprövning. Samhället har blivit allt komplext och system och aktörer allt mer sammanvävda. I avsnitt 6.2.3 beskrivs hur intemationaliseringen mer har inneburit framväxten ett mångcentrerat system med ett stort anav tal självständiga aktörer, både statliga och icke-statliga. Samarbetet och samordningen mellan dessa aktörer sker allt oftare i nätverk som varie-

108 Generella problemställningar SOU 1998: 166

såväl över tid mellan sakornråden. Samma tendenser kan rar som skönjas inom nationsgränsen och är också framträdande på den regionala nivån vidare 6.4. Mångfald och variation än enhetlig-

se snarare

het och stabilitet kännetecknar den miljö dagens statsförvaltning som har att arbeta I denna situation har statens roll enhetlig och självständig aktör som med rätt att fritt ombesörja den auktoritativa värdefördelningen i samhället, och därmed också styra över den regionala utvecklingen, allt oftare blivit ifrågasatt. En alternativ roll för staten är att, istället för att försöka praktisera traditionell hierarkisk styrning som i många fall en inte fungerar tillfredsställande, utforma där de olika aktörerna arenor kan mötas. På dessa kommer staten inte sällan att inta en posiarenor tion innebär att blir en aktör bland andra. Således en anpasssom man ning statens styrambitioner och styrinstrument till de faktiska styrav möjligheterna. I propositionen den regionala samhällsorganisationen fastslår om regeringen att vill förstärka den utveckling som har inneburit att de man lokala och regionala nivåerna gjorts till betydelsefulla aktörer inom allt fler politikområden. Regeringen ställer sig också positiv till en utveckling innebär ökad samverkan mellan staten och den kommunala som en älvstyrelsen, när det gäller den nationella politikens genomförande på lokal och regional nivå. Regeringens förordande förstärkt decentraliseringspolitik inav en nebär ett stort Som bland annat uppmärksammas av Janerik ansvar.

Gidlund finns det uppenbar risk för besvikelse bland medborgarna i

en region, det skapas stora förväntningar på regionens förmåga att en om

lösa regionala samhällsproblem samtidigt som det saknas effektiva in-

strument för att lösa de föregivna uppgifterna Gidlund, 1998, 5.20. Detta är också ett aktuellt problem i andra europeiska länder, enligt vad framkommer i EIPA:s till kommittén. Även demokrasom rapport en tiskt förankrad regional organisation kan komma att stämplas som "skendemokratisk den inte utrustas med relevant beslutskompeom tens. Därutöver, beskrivs i avsnitt 6.3.1, är det väsentligt för att en som regional demokrati skall kunna förverkligas att de uppgifter som ett regionalt självstyrelseorgan får för också är av betydelse för ansvar medborgarna i regionen. Det bör påpekas att de olika modellerna för medborgarinflytande skiljer sig mellan de olika försökslänen. I det ena fallet är representationen indirekt, kommunal samverkan i ett regionförbund genom Kalmannodellen. I det andra fallet- Skåne och Västra Götaland har -

Generella problemställningar 109

direktval skett till självstyrelseorganet träder i kraft l januari l999.°

Skillnaden självfallet väsentlig, även det bör understrykas att är om båda modellerna är demokratiska och ytterst grundar sin verksamhet på

mandat från medborgarna i val. Vi vill här erinra att ett huvudsyfte med försöksverksamheten är om olika samverkansformer, bland annat utifrån ett demokratiatt pröva

perspektiv. Enligt direktiven har också kommittén till uppgift att bedö-

huruvida medborgarnas möjligheter att utkräva politiskt ansvar för ma

det regionala utvecklingsarbetet har förändrats genom den ändrade an-

svarsfördelningen. En utvärdering den förändrade regionala självstyav relsens betydelse för utvecklingen den regionala demokratin i olika av avseenden kommer redovisas i kommitténs slutbetänkande den l att oktober 2000.

Uppgiftsfördelningen mellan de olika nivåerna i Sverige har huvudsakligen grundats på praktiska överväganden. Emellertid bör subsidiaritetsprincipen utgöra principiell grund när ansvarsfördelningen

en mellan central, regional och lokal nivå prövas. Det finns ett demokratiskt värde i beslutsfattandet sker så nära medborgarna som möjligt. att

Ett accepterande mångfald och variation på den regionala nivån

av och fortsatt decentralisering och befogenheter innebär inte en av ansvar abdikerar. Det övergripande ansvaret för att de mål som anges att staten

i den nationella politiken genomförs i landets alla delar vilar även fort-

sättningsvis på staten. I detta inbegrips att garantera en likvärdig utveckling och likvärdiga förhållanden för medborgarna i hela landet, bland med avseende på utbildning och samhällsservice. Denna annat uppgift för naturligtvis mycket viktig, också mer komplistaten är men cerad, decentraliserad och komplex samhällsstruktur. I denna situi en ation har vissa styrinstrument, tillsyn, uppföljning och utvärdering, som blivit viktigare för att staten skall kunna leva upp till sitt ansvar. En mer

principiell diskussion dessa instrument följer i avsnitt 6.3.3.

om

° Försöken på Gotland har inte medfört att något nytt har behövt tillskaorgan eftersom kommunen här utgör självstyrelseorgan. Gotlands särprägel som pas, försökslän också det kan svårt att överföra erfarenheterna från gör att vara försöken där till andra län. Försökslänen skiljer sig också andra sätt än gedirekt respektive indirekt representation. De olika förutsättningarna för nom den regionala självstyrelsen berörs dock inte i detta avsnitt; vi hänvisar istället till redovisningen i kapitel

l 10 Generella problemställningar SOU 1998: 166

6.3.3 Statens kontrollerande roll på regional nivå

Inledning

Kontrollverksamheten är ett viktigt instrument för staten att effektivt genomdriva fattade beslut, dvs. att utöva sin makt. I ett demokratiskt samhälle utgör kontrollen också ett redskap för att säkra respekten för folkviljan, genom att förhindra brott mot de lagar som folkets valda representanter har beslutat. Vidare bidrar kontrollen till att stärka rättssäkerheten i samhället. Genom kontroll kan staten förhindra att grupper och enskilda särbehandlas på ett sätt som strider mot lagen. I en demokrati kan den statliga kontrollapparaten inte vara allt för stor. Om statens kontroll av de medborgare som utgör grunden för statens legitimitet blir för omfattande riskerar denna legitimitet att förlorad. I det svenska samhället, där den politiska kulturen sedan länge har präglats av en låg konfliktnivå och där tillit och hederlighet inte sällan tas för givet, har den statliga kontrollverksamheten uppfattats som en visserligen nödvändig, men inte särskilt högt prioriterad verksamhet RRV 1996: 10. I Förvaltningspolitiska kommissionens betänkande beskrivs också den svenska kontrollmakten som svag i ett internationellt perspektiv SOU 1997:57, s.96. En viss omsvängning tycks dock ha skett under år. Olika affärer inom den offentliga seksenare torn, liksom avslöjanden om fusk på medborgamivå när det gäller olika bidrag och fönnåner, torde ha bidragit till denna omsvängning. När den statliga kontrollmakten diskuteras kan det vara klargörande att göra en distinktion mellan forvaltnings- och samhällskontroll. Den förstnämnda typen av kontroll riktar sig primärt mot myndigheterna, med syftet att kontrollera att de utför sina uppgifter på ett korrekt och effektivt sätt. Här är regeringens och riksdagens revisionsorgan centrala instrument. Samhällskontrollen syftar på den kontroll som myndigheter utför och är riktad mot det omgivande samhället, exempelvis mot som kommuner och enskilda SOU 1997:57, s.95. Det är huvudsakligen den sistnämnda typen av kontroll som diskuteras i den fortsatta framställningen. I fokus står fyra viktiga instrument för den statliga maktutövningen på regional nivå tillsyn, uppföljning, utvärdering samt överklagningsinstrumentet.

Kontroll i ett decentraliserat och internationaliserat samhälle

Decentraliseringen har inneburit att förutsättningarna för statens styr-

ning av kommuner och landsting har förändrats. De kommunala själv-

SOU 1998: 166 Generella problemställningar lll

styrelseorganen har successivt tagit över ansvaret för uppgifter som tidigare varit statliga. Även bilden inte är entydig har utvecklingen om gått mot att kommuner och landsting har fått ökad frihet att bestämma över organisation, regeltillämpning och användning av ekonomiska Regeringen har övergått från direkt till mer indirekt resurser. en en styrning. En detaljerad reglering har allt oftare kommit att ersättas med

övergripande målfonnuleringar i kombination med olika system

mer för etterkontroll Petersson, 1996, s.49 ff. Den förändrade styrningen innebär att kraven på statsmaktemas kontrollinstrument ökar. Utan en

fungerande kontroll riskerar, som bland annat Förvaltningspolitiska

kommissionen framhåller, riksdagens och regeringens styrtönnåga att urholkas SOU 1997:57, s.95. Vidare har intemationaliseringen bidragit till att vidga och göra stakontrollverksamhet komplex, bland annat som en följd av den tens mer ökade mängden övemationella regler och hanteringen EU-medel, av också ett ökat inslag av domstolsprövning. men genom Decentraliseringen illustrerar central demokratisk frågeställning: en finns konflikt mellan kraven på rättssäkerhet, dvs. likabehanddet en ling, objektivitet och förutsebarhet, och kommunal självstyrelse, där anpassning till de lokala och regionala förutsättningarna utgör ett centralt värde Uppenbarligen finns här risk för godtycke när självstyen relseorganens tjänstemän istället för att följa centralt bestämda detaljregler skall ta hänsyn till speciella förutsättningar i det enskilda fallet Petersson, 1996, s.50. Det är inte alldeles lätt eller självklar balansgång som staten har en gå för att bevaka rättssäkerheten, också garantera likvärdig att men en utveckling och likvärdiga förhållandeni landets alla delar, utan att detta på ett otillbörligt sätt inkräktar på den kommunala älvstyrelsen. Några generella regler för hur denna balansgång skall hanteras bör inte upp-

ställas. Utgångspunkten måste vara vilka variationer i genomförandet

är förenliga med de statsmakterna uppställda nationella målen som av SOU 1995:27, s.l85, jfr SOU 1998:105, s.l5l. Detta innebär i praktitill samhällsutvecklingen och till förhållandena inom ken en anpassning de olika sakornrådena. Det bör understrykas att den statliga kontrollen den kommunala av verksamheten inte kan hanteras på sätt som förvaltningskonsamma trollen. Som Statskontoret konstaterar i rapport till kommittén måste en denna kontroll ta avstamp i respekt för att kommuner är styrda av en folkvalda församlingar och att de inte kan tjänsteleverantörer ses som

till den centrala statliga nivån Statskontoret 1998:8, s.3 8.

Det finns också anledning att uppmärksamma riksdagens och regeringens roll mottagare den information som inhämtas genom som av

l 12 Generella problemställningar SOU 1998: 166

kontrollverksamheten. Regionberedningen SOU 1995:27 att anser sektoriseringen är ett lika stort problem här som när det gäller genomförandet de politiska besluten. Följaktligen menar att behovet av man av samordning på central nivå också är lika stort. En sammanvägning av de utvärderingar, uppföljningar m.m. som görs på regional nivå bör ske någonstans och lämpligen bör det vara i Regeringskansliet, enligt Regionberedningen. Riksdagens ställning när det gäller förvaltningskontrollen har svaga också uppmärksammats- av flera iakttagare. Enligt exempelvis Förvaltningspolitiska kommissionen utgör detta huvudproblemen i den ett av statliga kontrollverksamheten. Ett rimligt krav är att återrapporteringen av resultaten av kontrollverksamheten till den lagstiftande makten förbättras. En systematisk och tydlig återrapportering tycks särskilt angelägen när det gäller kontrollen av den kommunala verksamheten, där sanktionsmöj ligheter oftast saknas.

Vissa övergripande frågor om den statliga tillsynen

Tillsyn handlar om att kontrollera att lagar och förordningar respekteras och efterlevs. Tillsynsverksamheten befinner sig i slutet av verkställighetskedjan och kan därmed betraktas som något av regleringens grundbult. Genom tillsyn går det att få en uppfattning om regleringens faktiska genomslag RRV 1996: 10. Tillsynen skall göra det svårare att bryta mot demokratiskt fattade beslut. I det demokratiska samhället syftar tillsynsverksamheten ytterst till att stärka rättssäkerheten, effektiviteten och legitimiteten för det politiska systemet. Den skall bland annat bidra till att upprätthålla likheten inför lagen. Renodling har utgjort en övergripande strategi för de senaste decenniemas förvaltningspolitiska reformarbete. Senast i den förvalmingspolitiska propositionen understryker regeringen att renodlingen av den statliga verksamheten skall fortsätta prop. 1997/982136, s.16. Konkret har renodling bland annat stått för åtgärder som avreglering, bolagisering, decentralisering och privatisering av offentlig verksamhet RRV, 1996:10. Renodlingen har bidragit till att förändra statens rolli förhållande till andra samhälleliga aktörer; till förvaltning, kommuner, näringsliv och enskilda medborgare. Renodlingen av statens roll får med nödvändighet konsekvenser för tillsynsverksamheten. Tillsynens relativa betydelse kan förväntas öka när statens åtaganden i egen regi omprövas inom olika politikområden. Kraven växer därmed på en väl fungerande och effektiv tillsyn från statsmakternas sida.

Generella problemställningar 113

Tillsyn utgör ett flitigt använt, oklart definierat begrepp. men

Svenska Kommunförbundet finner att termen tillsyn, med böjningsfor-

och sammansättningar, förekommer 2552 gånger i de författningar mer fanns redovisade i SFS den 1 juli 1994. Tillsyn omnämns vid som

tidpunkt i mer än 500 lagar Ds 1998:50, s.47.7

samma Det saknas enhetlig definition tillsynsbegreppet. Vissa minien av milcrav på vad kan betecknas tillsynsverksamhet går emellersom som tid att urskilja. Ett sådant är att tillsyn sker på riksdagens och regeringuppdrag och gäller kontroll verksamhet som regleras eller sker ens av med stöd lag eller förordning. Tillsyn kan därmed inte utövas av av, vanliga medborgare eller massmedia. av

I den praktiska tillämpningen har tillsynen sedan lång tid utvecklats i riktning uppföljning, rådgivning och stöd. Detta kan del-

mot mer av vis följd decentraliseringspolitiken. Den statliga tillses som en av

synsverksamheten måste visserligen alltid ta sin utgångspunkt i statens övergripande för den nationella politikens genomförande, men

ansvar

den måste också bedrivas med respekt för den kommunala självstyrel-

sen. Tillsynen över den kommunala nivån illustrerar vissa grundläggan-

de frågor i relationen mellan statlig makt och lokal och regional själv-

styrelse. När och befogenheter genom renodlingen av den statliansvar verksamheten har decentraliserats till den kommunala nivån har bega tydelsen effektiv statlig tillsyn blivit relativt sett viktigare. Statens av en

övergripande för att målen i den nationella politiken uppnås i

ansvar landets alla delar och för att alla medborgare, oavsett var de är bosatta, skall likvärdiga förutsättningar har inte blivit mindre på grund av ges decentraliseringama.

En inte oväsentlig komponent i tillsynsverksamheten utgörs av möj-

ligheten för tillsynsutövaren att tillgripa sanktioner. När det gäller

kommunal verksamhet är den möjligheten mycket begränsad; för ren-

odlat kommunal verksamhet, exempelvis socialtjänstområdet, saknas helt sanktionsmöj ligheter kopplade till tillsynen.Här har maktdelningsprincipen och den kommunala självstyrelsen ansetts överordnade vara det eventuella behovet från statens sida att kunna tillgripa sanktioner

för att kunna upprätthålla efterlevnaden lagar och förordningar. I

av

förhållande till den kommunala nivån blir därför den rådgivande och stödjande delen tillsynsverksamheten särskilt viktig. Tillsynen av

av

7 I EU:s regelverk används dock inte begreppet tillsyn. Istället används där

kontro1l", granskning rapportering och övervakning Ds

begrepp som 1998:50, s. 52.

l 14 Generella problemställningar

kommunerna sker i dag i stor utsträckning i en dialog, där kunskapsutbytet är ömsesidigt. Det har emellertid påpekats att dialogen och samspelet mellan kommuner och stat ibland kan få karaktären av förhandlingar, där det kan finnas risk för att enskilda medborgares rättigheter och intressen kompromissas bort SOU 1998: 105, s.l52. Den stora volymen rådgivning och stöd inom tillsynsverksamheten har också uppmärksammats. Det finns en fara, har det hävdats, att jävsliknande situationer kan uppstå eftersom den statliga myndighet, den kommun eller det enskilda tillsynsobjekt som tar emot handledning eller råd senare kan bli föremål för tillsyn av den överordnade myndighet som givit handledningen eller råden. Ett sätt att hantera denna situation

är att göra en tydlig organisatorisk åtskillnad mellan tillsyn och rådgiv-

ning och stöd. Bland annat Avregleringsutredningen framhåller detta möjlig väg SOU 1998:105, s.l52 I ett aktuellt betänkande som en från Tunnelkommissionen SOU 1998:137 framhålls vikten av att till-

synsmyndighetens myndighetsutövande roll görs tydligare och att den

hålls i sär från rådgivning och stöd. En liknande problematik finns i relationen mellan tillståndshantering och tillsyn. Om tillståndsprövning och tillsyn återfinns inom samma organisation kan det finnas en risk att problem uppstår om tillstånd har givits för verksamhet som sedan kritiseras utifrån tillsynsuppgiften en

Statskontoret 1998:19, s.106. Bland annat Miljöbalksutredningen

uppmärksammade detta problem och menade att tillståndsprövning och tillsyn inte bör ligga hos samma myndighet SOU 1996:103, s.484 ff. Regeringen delade denna åsikt prop.l997/98:l45. Från och med 1 januari 1999 inrättas därför vid varje länsstyrelse en särskild miljöprövningsdelegation, fristående från länsstyrelsens ledning och med uppgift att bland annat hantera tillståndsärenden. Den statliga tillsynen har uppmärksammats i ett flertal utvärderingar och kommittébetänkanden under senare år. I dessa utredningar redoviett antal grundläggande problem i tillsynsverksamheten. Bland ansas nat är, som vi redan nämnt, tillsynsbegreppet oklart till sin innebörd. Vidare varierar tillsynens inriktning och innehåll kraftigt mellan olika sakområden och mellan de myndigheter som utövar tillsyn. Vissa utredningar finner det också svårt att se ett samband mellan den vikt som en viss reglering tillmäts och den tillsyn av regelefterlevnaden som be-

drivs. Ofta beskrivs tillsynen som påfallande svag. Överhuvudtaget

framstår grunderna för dess dimensionering som oklara. Regleringen av den statliga tillsynen beskrivs också som omfattande, splittrad, svår-

överskådlig och svårtillgänglig Statskontoret 1998:8, s.2l.

SOU 1998: 166 Generella problemställningar 115

Avregleringsutredningen framhåller särskilt att tillsyn inte kan ana-

lyseras avskilt från regleringen. Inför beslut om införandet av nya regler måste också vägas in frågan den nya regelns konsekvenser för om

tillsynen inom området. Utredningen påpekar att införandet av nya

regler inom ett område där inte tidigare regler efterlevs, inte bara är ens orealistiskt utan i många fall också rent destruktivt. Det är därför viktigt att diskussion tillsyn även innefattar en analys och prövning av en om den reglering och de ambitioner finns inom området samt storlesom ken på de kan avsättas för den totala verksamheten SOU resurser som 1998:105, s.l52. Regeringen planerar mot bakgrund de problem med den statliga av

tillsynsverksamheten olika utredningar uppmärksammat, att ge-

som nomföra översyn den statliga tillsynen med fokus på ett antal geen av nerella och övergripande frågor. I översynen skall en tydligare definition tillsynsbegreppet övervägas. Vidare fokuseras bland annat regav

leringen tillsynsuppgiftema, möjligheterna till verkningsfulla sank-

av

tioner samt hur regeringens och riksdagens behov av uppföljning av tillsynen skall tillgodoses prop. 1997/98:136, s.46.

Länsstyrelsens roll i tillsynsverksamheten

Länsstyrelsen har tillsynsansvar enligt en stor mängd författningar. Inte sällan gäller tillsynen sådan verksamhet länsstyrelsen redan tidigasom har meddelat tillstånd för. I övrigt riktar sig tillsynen i stor utsträckre

ning mot den del den kommunala verksamheten som är reglerad

av utanför kommunallagen SOU 1995:27, s.408. Som framgår av diskussionen i föregående avsnitt är tillsynen över kommunerna numera i första hand inriktad på råd och stöd.

När det gäller länsstyrelsemas tillsyn över kommunal verksamhet

beräknar Statskontoret att ungefär 60 procent av resursinsatsen ägnas åt tillsyn över socialtjänst; 30 procent ägnas tillsyn över miljö, hälsoskydd, räddningstjänst och civil beredskap. Inom övriga områden är det

frågan marginella resursinsatser. Det finns dock stora variationer

om mellan länen, både när det gäller den totala resursinsatsen och fördelningen mellan tillsynsområdena.

Enligt den beräkning som Statskontoret gör tar tillsynsverksamheten

i genomsnitt mellan 6 till 8 procent länsstyrelsens i anspråk, av resurser tillsynen den kommunala verksamheten utgör den största devarav av

len. Det är svårt att enbart utifrån dessa procentandelar bedöma huruvi-

da detta tillräcklig resursinsats. Av den senaste årsredovisningen är en

framgår dock att flera länsstyrelser att insatsen är otillfredsstäl-

anser

lande låg och att ingen aktiv tillsyn bedrivs inom vissa områden. Bris-

l 16 Generella problemställningar SOU 1998: l 66

terna beror troligen, enligt Statskontoret, på besparingslcraven som har påverkat all initiativverksamheti länsstyrelsen. I besparingstider tycks den egeninitierade tillsynen ha använts som buffert i arbetet. Det finns dock stora skillnader mellan länen vad gäller ambitionsnivån i tillsynsverksamheten. I 1999 års budgetproposition understryker regeringen att den ser allvarligt på att länsstyrelserna inte prioriterar tillsynsverksamheten. I propositionen redovisas också en förstärkning av resurserna till miljötillsyn samt tillsyn över vården äldre och funktionshindrade. av När den statliga tillsynen på regional och lokal nivå diskuteras görs inte sällan -implicit eller explicit- avvägningar mellan en sektoriserad och samordnad statlig tillsynsverksamhet. Den samordnade tillsynsen organisationen utgörs då av länsstyrelsen. Om relationen mellan sektorisering och samordning när det gäller den statliga tillsynen kan följande anföras. De rena samordningsvinstema att samordna den statliga tillsynen till länsstyrelsen är begränav sade och ofta administrativ karaktär. Olika tillsynsuppgifter låter sig av

inte så enkelt samordnas Statskontoret 1998:19, s.lO4. Tillsynen är

starkt bunden till den lagstiftning den utgår ifrån och förutsätter olika kompetens hos den utövar tillsynen. Detta gör att det är svårt att se som några större synergieffekter att samordna olika tillsynsuppgifter i en av organisation. Tvärtom innebär en sådan samordning till viss del en uttunning den sakkunskap och auktoritet som sektorsmyndigheterna av

står för, eftersom de tillsynsuppgifter som förs över skall konkurrera och uppmärksamhet med allt annat som finns inomlänssty-

om resurser relsen SOU 1995:27, s.366

Som Regionutredningen påpekar i sitt betänkande SOU 1992:63

följer rent logiskt en överflyttning av utvecklingsuppgifter och sekav

torssamordnad planering till regionala självstyrelseorgan, att det ter sig

olämpligt med ytterligare en samordningsinstans utöver självstyrelseorganet på regional nivå. Tvärtom blir deti detta läge viktigare att markera sektorsintressenas plats i systemet. Den statliga kontrollverksamheten bör då genomföras med kvalificerad och specialiserad kompetens SOU 1992:63, s.l3O Regionutredningen konstaterar likväl att det finns argument som talar för samordning den statliga tillsynen till länsstyrelsen. Viktien av gast dessa argument är kommunernas behov av att möta en stat som av inte uppträder splittrat. Utredningens sammanvägda slutsats blev därför att betona sektorsintresset inom "en praktiskt samordnad ram SOU 1992:63, s.l3l. Konkret innebär det ett förord for gemensam ledning och samordnat kansli for den statliga tillsynen av kommuner och regioner.

Generella problemställningar 117

Uppföljning och utvärdering

Regeringen understryker vikten att det finns sammanhållen och av en

statlig organisation på den regionala nivån, bland annat

kompetent som för uppföljning och utvärdering statsmaktemas beslut. kan svara av

Utgångspunkten för sådan uppföljning och utvärdering är att staten

en

bevaka målen för den nationella politiken genomförs i landets

måste att

alla delar pr0p.1996/97:36, s.33. I praktiken är det således i första

de nationella målen länsstyrelsernas uppföljning och hand mot som utvärdering bör ske.

likhet med vad görs i detta avsnitt brukar uppföljning och ut-

I som

värdering ofta diskuteras i ett sammanhang. Det bör dock påpekas att

begreppen inte är identiska. Något förenklat kan uppföljning definieras följa förlopp att samla in, sammanställa

som att fortlöpande ett genom och information. Uppföljningen kan visserligen ge underlag

presentera

för bedömningar vilket genomslag olika insatser har fått, hur mål

av någon kausalanalys förekommer normalt inte i upp-

uppfylls etc., men

följning. Begreppet dock inte alldeles entydigt och det kan föreär

komma kvalificerade former uppföljning, som snarast kan be-

mer av

tecknas form utvärdering Vedung, 1997, s.273 ff.

som en av

En utvärdering skiljer sig från vanlig uppföljning genom att den

en

analytisk ansats. Utvärdering innebär fördjupad bedöm-

har en mer en ning i efterhand offentliga insatser och deras konsekvenser. av

När det gäller förhållandet mellan tillsyn och uppföljning/utvär-

dessa kontrollinstrument ibland "kommunicerande dering ses som kär ; ökad aktivitet när det gäller uppföljning och utvärdering anses en led kunna minska behovet tillsyn RRV 1997:47, s.202 i nästa av Det möjligt att så är fallet i något längre perspektiv. Den form av är

ibland brukar benämnas systemtillsyn, och för-

tillsyn som som avser

hållanden och inom större områden, liknar också mycket en

processer

eller utvärderingsverksamhet. Vi vill emellertid peka på uppföljningsdet finns viktig och ibland förbisedd skillnad när det gäller ut-

att en

för tillsyn respektive uppföljning/utvärdering komgångspunktema av

munal verksamhet. Tillsyn utgår i normalfallet från bestämmelser som har stöd i lag. Inom statsförvaltningen tillämpas emellertid sedan cirka tio år tillbaka

mål- och resultatorienterad styrning. Denna styrrnodell innebär

en

bland regeringen i regleringsbrev fastlägger mål och krav för

annat att

myndigheters verksamhet. Budgetmålen i regleringsbreven överensinte alltid med de lagstadgade krav styr tillsynen. Detta

stämmer som innebär tillsyn kommunal verksamhet inte primärt kan utgå att över

från de mål och krav uppställs i regleringsbreven. Detta kan där-

som

1 18 Generella problemställningar SOU 1998: 166

emot en uppföljning eller utvärdering. Häri ligger en inte oväsentlig

skillnad mellan tillsyn och uppföljning/utvärdering, vilken också moti-

verar att dessa kontrollinstrument hålls i sär Statskontoret 1998:8, s.39

Överklagningsinstrumentet

Rätten att överklaga förvaltningsbeslut utgör en central rättssäkerhetsgaranti för den enskilde medborgaren. I Sverige utgör överklaganden den viktigaste vägen att söka rättelse för den som anser sig felaktigt behandlad av en myndighet Petersson, 1996, s.56. Utvecklingen sett i ett något längre tidsperspektiv har inneburit att den interna kontrollen i förvaltningen genom den s.k. Förvaltningsbesvärsprövningen inom myndighetshierarkin och i sista hand hos regeringen efterhand har kompletterats med, och i stor utsträckning ersatts av, en domstolskontroll genom de allmänna förvaltningsdomstolamalänsrätterna, kammarrättema och Regeringsrätten. Allt fler överklagningsärenden kommunala beslut sker direkt till domstol, utan att av dessförinnan överklagas till länsstyrelsen. Delvis kan denna utveckling ses som en följd av Sveriges internationella åtaganden när det gäller rätten till domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter SOU 1997:57, s.110. Genom införlivandet av Europakonventionen i svensk lag och genom anslutningen till EU har Sverige förbundit sig att i ökad

utsträckning ställa domstolsprövning till medborgarnas förfogande.

Det bör noteras att fr.o.m. den l juli 1998 har i förvaltningslagen SFS 1998:386 införts en ny huvudregel att beslut hos förvaltom ningsmyndighet får överklagas hos allmän domstol, något annat om inte särskilt föreskrivs. Den tidigare huvudregeln innebar att statliga myndigheters beslut i avsaknad av bestämmelser om överklaganden fick överklagas hos närmast högre myndighet och i sista hand hos regeringen. Den nya regeln om överklaganden syftar inte primärt till att flytta över-prövningen till instans än den gör en annan som nu

överprövningen. Ändringen har beskrivits som närmast av författ-

ningsteknisk karaktär; lagreglering huvudregel domstolen av en om sprövning som i praktiken redan gäller.

Även den huvudregeln domstolsprövning förvalt-

om nya om av ningsbeslut således inte påverkar de författningar ett 80-tal i - - som

dag anger länsförvaltningen som överklagningsinstans kan författ-

en ningsändring i förlängningen innebära förändringar i instansordningen, vilka också påverkar länsstyrelsen. I underlagsrapport till kommittén en konstateras att frågan instansordningen kommer att aktualiseras om varje gång en ändring görs i systemet Björkman, 1998, 5.3. IFri- och

Generella problemställningar 119

rättighetskommitténs betänkande anges också att huvudprincipen om

domstolsprövning bör vägledande när nya regler om överklagande vara förvaltningsbeslut utformas SOU 1994:117, s.18. av

Vidare bereds inom Justitiedepartementet ett förslag Ds 1998:42

enligt vilket myndighet skall vara skyldig att ompröva ett beslut som en den har meddelat första instans, detta begärs av en enskild som som om berörs beslutet. Enligt förslaget får beslutet inte överklagas hos allav

män förvaltningsdomstol innan det har omprövats. Genomförs ett så-

dant förslag kan antalet överklaganden till länsstyrelsen förmodas ytterligare minska, Statskontoret i sin rapport till kommittén menar

Statskontoret 1998:19, s.l08.

Sedan tid förs diskussion huruvida länsstyrelserna även forten en sättningsvis skall fungera överklagningsinstans för kommunala som

och lokala statliga myndigheters beslut. Åtskilliga argument har anförts

såväl för emot länsstyrelserna som överklagningsinstans. som Argumenten för att länsstyrelsen även fortsättningsvis skall utgöra

överklagningsinstans är oftast kopplade till effektiviteten i handlägg-

ningen och till sakkompetensen. Överklagningsförfarandet i länsstyrel-

förhållandevis snabbt och billigt, medan en domstolssen anses vara prövning långsammare och dyrbarare handläggningsfonn. Länsär en

styrelsens handläggning av överklagningsärenden har också beskrivits flexibel och smidig i jämförelse med domstolarna.

som mer Vidare framhåller regeringen att ärendena redan på ett tidigt stadium rättslig belysning länsstyrelsen är första får en allsidig saklig och när

instans i överklagningsärenden prop. 1996/97:36, s.64. Ett argument mot att föra över resterande överklagningsärenden till förvaltningsdomstolarna är att dessa inte skall göra lämplighetsbedömningar, vilket det inte sällan blir fråga om. Förvaltningsdomstolamas

prövning bör begränsas till laglighetsprövning.

De viktigaste argumenten mot att behålla länsstyrelsen som överklagningsinstans är rättssäkerhetskaraktär. Bland annat har det anav

förts den processordning tillämpas ien förvaltningsdomstol har

att som

klara rättssäkerhetsmässiga fördelar i jämförelse med vad som gäller

för myndigheter. Till detta bidrar bland annat reglerna muntlig förom handling, liksom det ökade förtroende för handläggningen som dei demokratisk ordning valda nämndemärmen bidrar till genom sitt regelbundna deltagande i länsrättens avgörande SOU 1995:27, s.4l5.

Vidare har det påpekats att länsstyrelsens dubbla roll som besvärsoch tillsynsmyndighet i vissa fall kan innebära problem ur rättssäker-

hetssynpunkt; det finns risk att jävssituationer uppstår. Det bör noteras

att i samband med förvaltningsrättsrefonnen 1971 underströk ansvarig departementschef att en av fördelarna med besvärsprövning i förvalt-

120 Generella problemställningar SOU 1998: l 66

ningsdomstolar är att dessa, i likhet med andra domstolar, intar en fristående ställning i förhållande till samhällsapparaten i övrigt prop. 1971:30, del 72. Med andra 0rd minskar därmed risken för att det s. skall uppstå tvivel om att ärendehandläggningen sker på ett opartiskt sätt. Ett ytterligare argument för att överflytta överklagningsärendena till domstol är att man därigenom kan minska antalet överklagningsinstanser och därmed få en enklare och enhetligare instansordning. Det har också vamats för att det i längden kan vara svårt att upprätthålla den nödvändiga juridiska kompetensen inom den statliga regionala förvaltningsorganisationen. Detta oavsett om fler överklagningsärenden överförs till förvaltningsdomstolama. Orsaken är att den regio-

nala förvaltningsorganisationen genom 1971 års förvaltningsrättsre-

form har kommit att stå vid sidan av den utbildnings- och kaniärväg

som går via förvaltningsdomstolama JO:s remissvar på Förvaltningspolitiska kommissionens betänkande, SOU 1997:57

Något tillspetsat kan diskussionen huruvida länsstyrelserna skall ha kvar överklagningsinsuumentet sammanfattningsvis beskrivas som en avvägning mellan vad som är ekonomiskt mest fördelaktigt och smidigast för stat och kommun och vad som ger den enskilde medborgaren den bästa garantin för en opartisk och allmänt rättssäker prövning i den händelse hon eller han anser sig felaktigt behandlad av kommun eller stat.

6.4 Organiseringen av den statliga regionala

Verksamheten

6.4.1 Regionala strukturer

Som framgår av kapitel 2 har den regionala samhällsorganisationen varit föremål för ett omfattande utredningsarbete under efterkrigstiden. Från 1960-talet kan man urskilja två huvudlinjer i synen på den offent-

8 Förvalmingsrättsreformen innebar initialt även att tillgången kompetent juristpersonal till följd av törvalmingsdomstolamas rekryteringsbehov minskade påtagligt. Tilläggas kan att Statskontoret finner att i dagsläget är tillgången juridisk kompetens i länsstyrelsen god Statskontoret, PM 1998, s. 32.

Generella problemställningar 121

liga regionala förvaltningens organisation. De båda linjerna brukar ofta betecknas länsdemolcrati- respektive länsförvaltningslinjen. som Efterhand som den statliga länsförvaltningen har fått ansvar för allt fler politiskt intressanta frågor, t.ex. regional planering, lokalisering och fördelning, har kraven på en kommunalisering av länsförvaltningen blivit starkare. Utvecklingen har sett i ett längre perspektiv gått i länsdemokratisk riktning, även om inte vissa länsdemokratiföreträdares förhoppningar fullständig kommunalisering av den statliga länsom en förvaltningen har genomförts. Ett starkare inflytande för den regionala politiska nivån över de frågor viktiga for länets utveckling som anses utgör utgångspunkten för den fortsatta diskussionen i avsnitt 6.4. I kapitel 6 beskrivs bland annat dagens samhälle med hjälp av termångfald, variation, komplexitet och flexibilitet. Det finns mer som naturligtvis risk att detta blir tomma etiketter, som egentligen inte en säger så mycket en allmänt svårgripbar samhällsutveckling. Den om aktuella utvecklingen på regional nivå utgör emellertid ett konkret exempel på denna mångfasetterade verklighet. Den enhetliga svenska

förvaltningsmodellen, där kommuner, landsting och statliga länsorgan i

princip skall ha regelverk över hela landet, existerar de facto samma inte längre. I dag går det att urskilja åtminstone fem olika, mer eller

mindre välutvecklade, regionala ordningar Gidlund, 1998, s.25:

Status quo Län med informella samarbetssträvanden Län med institutionaliserade regionala nätverk

Regionförbund inom försöksverksamheten

Regionfullmäktige inom iörsöksverksamheten.

Som Janerik Gidlund påpekar finns det inget som talar för att denna

mångfald inom den närmaste framtiden kommer att ersättas av enhetlighet. En utveckling i riktning mot mångfald och variation är emellertid inte problemfri. I ElPAzs studie framhålls som den mest framträdande enskilda iakttagelsen, det stora antalet strukturer som finns på regional nivå kap.5. Där i första hand institutioner inom region,

se avses en

inte på variationer mellan regioner. EIPA finner att det finns en tendens strukturer skapas utan att gamla tas bort. att nya Den ökade mångfalden på den enskilda regionala arenan kan utgöra ett demokratiskt problem. Ett grundläggande krav på ett demokratiskt styrelseskick är att det skall vara överskådligt så att medborgarna har möjlighet att förstå beslut fattas, att kunna påverka processen samt var att utkräva de valda representantema. Om det regionala styansvar av

122 Generella problemställningar SOU 1998: 166

relseskicket blir svårbegripligt och svårgenomträngligt för den enskilde medborgaren försvagas också den regionala demokratin. Det regionala överskott som EIPA-rapporten beskriver kan ha många orsaker, varav åtskilliga torde vara länderspecifika. Generellt gäller emellertid att institutionella arrangemang och organisationer har

en stark motståndskraft mot mer djupgående förändringar. Detleder för

långt att i detta sammanhang närmare gå in på skälen till detta, men det är väl känt att det alltid finns såväl enskilda aktörer som grupper av aktörer, som har intresse av att bevara en viss institution eller organisation. När det gäller det regionala strukturella "överskottet" kan det också finnas anledning att uppmärksamma huruvida detta är en följd av att det på den regionala nivån är två principer for organiseringen som möts, de som ovan har beskrivits som länsdemokrati- respektive länsförvaltningslinjen. Försöken att lösa kompetensfördelningen mellan stat och självstyrelseorgan på regional nivå tenderar att leda till en ökning av antalet offentliga organisationer, eftersom det inte sker något val mellan den ena eller andra linjen. När samhällsstrukturen blir allt mer komplex leder detta inte sällan till mer komplicerade organisatoriska lösningar inom regionala territorium. samma Som diskuteras i en rapport till kommittén I skärningspunkten. - Landshövdingarna och den centrala och regionala samordningen är det emellertid inte självklart att den statliga regionala organisationens och det regionala självstyrelseorganets territoriella gränser behöver sammanfalla. I rapporten redovisas två grundläggande perspektiv på den regionala samhällsorganisationen. I det ena, det funktionella, betraktas regionen ett medel. Här ligger fokus på uppgiftens natur. I som det andra utgör regionen ett mål i sig; en svårföränderlig och stabil företeelse. Länsstyrelserna administrativa huvudsakligen är som organ ett medel för staten att förverkliga vissa mål. I kraft av sin långa historiska varaktighet och att de också har kommit att spela en politisk roll genom i länens utveckling har emellertid länsstyrelserna inte sällan kommit att identiska med länen, och därmed uppfattats som mål i sig. ses som I den utsträckning som administrativa regioner har konstruerats för att utöva politiskt-demokratiska funktioner är de fast rotade i territorier. Landsting och kommuner är exempel på politiska konstruktioner med basen i territorier. Funktionella regioner däremot förändras genom den ekonomiska och tekniska utvecklingen i ett allt snabbare tempo. Under senare år har ambitionen från politiskt håll att anpassa de administrativa politiska regionerna till de funktionella ökat. Länssammanslagningar är det tydligaste exemplet på detta. Inte sällan finns i bakgrunden tankar

Generella problemställningar... 123

på att genom stordriftsfördelar bättre skall kunna hantera en presman sad ekonomisk situation. Tillskapandet regionala självstyrelseorgan öppnar för en altemaav tiv strategi, enligt underlagsrapporten. Där självstyrelseorgan etableras politiska aktörer på den regionala nivån tonas länsstyrelsens polisom

tiska i vid bemärkelse roll ned. Den statliga regionala förvaltningen

kan då lättare överlåta den nödvändiga territoriella kopplingen på älvstyrelseorganet. Det blir därmed möjligt att utifrån ett principiellt synsätt argumentera for att även den statliga regionala förvaltningen kan organiseras utifrån funktionella principer. mer Detta synsätt öppnar för större variation. Det är exempelvis inte en självklart att de nuvarande länen utgör den lämpligaste indelningsgrunden för den statliga regionala organisationen. Inte heller är det givet att den statliga regionala organisationen skall se likadan ut i hela landet. De verksamheter ingår i en samordnad regional statsförvaltning som skulle kunna variera mellan de olika regionerna.

6.4.2 Den statliga samordningsrollen en

-

principiell diskussion

Om samordning i vanlig ordbok kan man läsa att ordet betyder att en

anpassa två eller flera saker till varandra. I gängse språkbruk tycks samordning förutsätta aktivt handlande aktör; någon som anpassar

en sakerna till varandra. En sådan tolkning av samordningsbegreppet ligockså i linje med hur Statskontoret definierar begreppet. Enligt ger

Statskontoret står samordningg närmast för "att koordinera olika verk-

samheter för ett gemensamt syfte. Den samordnande parten har att samordna andras verksamheter" Statskontoret, PM 1998, s.7.° Det är också denna aktiva samordningsroll som kommit att bli ett kännetecken för den moderna länsstyrelsen.

9 Många snarlika begrepp figurerar i detta sammanhang. Samråd är ett sådant begrepp bl.a. återfinns i länsstyrelseinstrtlktionen och som närmast står för som de kontakter och diskussioner som skall förekomma före ett visst beslut. Andra vanliga begrepp samverka, samarbeta och samspela har alla ungefär som betydelse: att arbeta tillsammans med andra för att nå ett gemensamt samma mål Statskontoret, PM 1998, s.7. ° Samordning definieras också ofta negativt, som politiska aktiviteter som syftar till att förhindra att beslut i olika sfárer motverkar varandra Johansson, 1995, s.75.

124 Generella problemställningar SOU 1998: 166

Samordning betraktas ofta ett relativt okontroversiellt teknisktsom administrativt instrument för att åstadkomma en effektivare statlig styrning decentraliserad verksamhet. En sådan samordning förutsätav en

emellertid tydliga, väl avgränsade mål, som inte heller står i mot-

ter sättning till varandra. Verkligheten dock sällan ut på det viset. Mål ser

tenderar ofta otydliga och också stå i motsättning till andra mål.

att vara oftast inte någon tillfällighet utan grundar sig ytterst ipolitiska Detta är intressemotsättningar. I samordning således inte enbart konsenryms också konflikt Larsson, 1986, s.28 Samordning handlar i sus, utan

praktiken mycket prioriteringskontlikter, politikutfornming och

om agendasättning.

Tidigare i kapitlet har två dominerande utvecklingstendenser under

de senaste decennierna decentralisering och internationalisering - beskrivits. För båda dessa gäller att de också har konsekvenser för samordningen, både för behovet samordning och för karaktären på av denna samordning.

Samordning decentraliserad och internationaliserad värld i en

Genom den omfattande decentraliseringen av uppgifter, befogenheter och till företrädesvis kommuner, men också till statliga regioansvar nala myndigheter och i viss utsträckning till landsting, har regeringen förändrat förutsättningarna för styrningen. Parallellt har också de facto modell för denna styrning introducerats. Där regeringen tidigare en ny

styrde detaljerade regler och anslagsvillkor tillämpas numera en

genom styrning baserad på övergripande mål samt uppföljning och utramar,

värdering uppnådda resultat. Det finns inget skäl till att i detta sam-

av manhang i detalj diskutera innebörden den förändrade styrningen. av

Däremot finns det anledning att påtala de konsekvenser för samord-

ningen decentraliseringen i detta avseende medför. som I utvecklad välfärdsstat den svenska, där den offentliga en som sektorn är engagerad i stor mängd olika verksamheter, tenderar ocken så komplexiteten i den offentliga verksamheten att tillta. Ett sätt att hantera denna komplexa styrsituation har från statsmaktemas sida varit

decentralisera uppgifter, för att på så sätt bland annat avlasta den

att centrala nivån och skapa utrymme för ett strategiskt, långsiktigt mer politikskapande. Komplexiteten minskar emellertid inte genom decentraliseringen, tvärtom. I komplex offentlig verksamhet tendesnarare en också kraven på förstärkt och utökad samordning att växa. Detta rar en förhållande har också uppmärksammats av regeringen, som konstaterar att uppgiften att stå för avvägningen mellan olika samhällssektorer har

Generella problemställningar 125

ökat i betydelse i takt med samhällets tilltagande komplexitet och lqa-

vet på ett effektivare resursutnyttjande prop.l996/97:36, s.34.

Även den tilltagande intemationaliseringen har konsekvenser för samordningen. Vi har tidigare beskrivit hur den nationella nivån "återupprättas" i det internationella samarbetet, framförallt inom EU,

där efterfrågan på svensk ståndpunkt inom allt fler politikområden

en

tvingar fram ett enhetligt svenskt agerande. Tveklöst leder intematio-

naliseringen på detta vis till ett ökat behov samordning mellan regeav ring och förvaltning, också mellan andra svenska aktörer, såväl men offentliga privata. Det sistnämnda är emellertid inte alldeles okonsom troversiellt. Ofta har staten setts enhetlig organisation och som en svenska intressen har likställts med den svenska statens intressen. I in-

ternationella förhandlingssituationer torde dock Sverige vara betjänt av

samordning inbegriper alla kan forma och driva landets en som som intressen Jacobsson, 1997, s.49. En formell och hierarkisk syn på statens samordningsroll är också svår att förena med den faktiska situationen på den internationella arenan. Inom exempelvis EU tenderar beslut att växa fram inom komplexa nätverk, vilka långt ifrån alltid är

kopplade till varandra.

Det växande samordningsbehovet följer intemationalisesom av ringen och EU-medlemskapet har även lett till vissa institutionella reformer inom statsförvaltningen. Exempelvis har ett EU-sekretariat inrättats i Utrikesdepartementet och i verksförordningen finns numera

inskrivet att myndigheterna har skyldighet att biträda regeringen i EU-

arbetet Jacobsson, 1997, s.109. Internationaliseringen och dess konsekvenser för den statliga samordningen också principiell fråga om synen på staten. rymmer en mer Är det rimligt att betrakta staten enhetlig, autonom aktör i försom en

hållande till det omgivande samhället Eller bör staten i första hand ses invävd i samhället i övrigt Bilden av staten som en organisation

som

väl invävd i det omgivande samhället tycks vara den som bäst överens-

stämmer med verkligheten. Poängen med att lyfta fram båda dessa per-

spektiv på staten är att påvisa att det inte är oväsentligt vilken av dessa två bilder vi utgår ifrån när den statliga samordningsrol-

av staten som len definieras. Utgår vi från den första på enhetlig autonom synen staten som en aktör blir samordning i första hand en fråga om forrnaliserade rutiner och styrning. Kontakten med det omgivande samhället är också formaliserad och sker huvudsakligen remissomgångar, kommittémögenom ten etc. Jacobsson, 1997, s.85. Detta är den traditionella bilden av samordning och den oftast figurerar i statliga utredningar och i som utvärderingar; ett exempel med anknytning till EU är Statskontorets

126 Generella problemställningar SOU 1998: 166

rapport "EU-medlemsskapets effekter på svensk statsförvaltning" 1996:7. Ses staten däremot som invävd i samhället i övrigt blir det viktigare att för samordningsrollen konstruera arenor, där olika aktörer såväl offentliga som privata kan mötas och skapa ett gemensamt, enhetligt agerande. Det är inte alldeles lätt att se hur denna delvis korporatistiska verklighet skall kunna förenas med det rådande förvaltningspolitiska idealet renodling. Ett ideal som förordar tydliga roller, renodlade om ansvarsförhållanden och organisatorisk autonomi är kanske sympatiskt, men inte särskilt realistiskt i en värld där allt mer och allt fler vävs allt tätare samman Jacobsson, 1997, s.99 Även bilden invävd i det omgivande samhället är om av staten som den mest realistiska är den långt ifrån oproblematisk. När politiken skapas på relativt låg formell nivå i nätverk, där representanter för förvaltning, företag och intresseorganisationer kan ingå, tenderar den också att bli svårgenomskådlig. Nätverken är visserligen bra på att skapa samordning, men de är svåra att få insyn i och att påverka. Politiker befinner sig allt oftare i situation där de tvingas ta ansvar för sådant en som de har små möjligheter att påverka; beslut som växer fram i svårgenomträngliga nätverk. Ytterst aktualiserar samordningen i nätverk därmed frågor om förhållandet mellan ansvar och inflytande och om styrbarhet, lojalitet och öppenhet i den offentliga förvaltningen Jacobsson, 1997, s.lO0. Statsvetaren Janerik Gidlund framhåller de principiella problem för den demokratiska legitimiteten som följer av det invecklade samspelet mellan offentliga och privata aktörer på den regionala nivån. Hur legitimeras det samlade resultatet av dessa förhandlingsspel och vilka möjligheter har medborgarna att påverka skeendet, frågar han. Ju större frihet för de offentliga aktörema, desto rörigare ansvarssituation och desto större legitimitetsproblem, enligt Gidlund Gidlund, 1998, s.23. Ett illustrativt exempel på detta problem utgör de s.k. partnerskap som växer fram i regionerna, som en konsekvens av regeringens förslag nu regionala tillväxtavtal prop. l997/98:62. I förslaget erbjuds länsom styrelser och självstyrelseorgan att ingå tillväxtavtal med andra parter. Det på många sätt intressanta samarbetet över såväl geografiska som organisatoriska gränser lider dock oklara ansvarsförhållanden. Proav är rörig och svårgenomskådlig för den enskilde medborgaren. cessen

Generella 127

nivå

6.4.3 Den statliga samordningen på regional

I Sverige har diskussionen den regionala samhällsorganisationen om

ofta varit diskussion samordningsproblem. Den administrativa

en om samordningen har karaktäriserats "ett ledmotiv i svensk länsförsom valtnings historia under efterkrigstiden Johansson, 1995, s.74.

Länsstyrelsen är unik i den meningen att det är den enda myndighet har till uttalad uppgift att löpande väga samman olika sektors-

som

intressen, både nationella och regionala. Tvärsektoriell samordning är prioriterad uppgift för länsstyrelserna. Det är emellertid väl känt att

en

samordningen mellan olika på den regionala nivån har brister i

organ

dag. Ett ofta påtalat problem i sammanhanget är att många myndighe-

ter, affärsverk och statliga bolag har valt att organisera sig i regioner fler län 1997/98:1. Inte sällan har

som omfattar än ett se t.ex. prop.

dessa regioner betydande storlek. Det är heller inte ovanligt att

en myndighetsregionemas gränser skiljer sig från länsgränsema. Självklart

försvårar detta länsstyrelsens samordningsuppgift. Enligt regeringen

håller därmed länsindelningen på att mista sin funktion som sammanhållande struktur för den statliga förvaltningen på mellannivå. Den statliga länsförvalmingen bestod år 1960 drygt 30 myndigheter i av varje län. I dag finns enbart ett fåtal statliga myndigheter kvar på läns-

nivå prop.l996/97:36, s.26, jfr 1997/98:KU21, s.24.

Samordningsproblemen på den statliga regionala nivån är inte nya. Till stor del kan de härledas till perioden efter andra världskriget, då riksdag och regering valde att för genomförandet av den nya ambitiösa

välfärdspolitiken bygga antal förvalmingssektorer, där verk-

upp en

samhetsansvaret ålades centrala ämbetsverk. På den regionala nivån kompletterades länsstyrelserna med ett antal regionala sektorsorgan.

Det primära intresset för statsmakterna var att med hjälp av den nya

förvaltningsstrulcturen snabbt kunna genomföra beslutade välfardsrefonner. Genomslagskraften prioriterades, delvis på bekostnad av sam-

ordningen. Från slutet 1960-talet, och med accelererande hastighet därefter, av har det blivit tydligt att de samhällsproblem som den regionala samhällsförvaltningen konstruerades för att lösa, delvis har ändrat karaktär. Det är inte längre i första hand fråga att kraftfullt genomföra ett om antal välfärdsrefonner. För uppgiften att på bästa möjliga sätt hantera

frågor t.ex. regional utveckling, kollektivtrafik och miljövård har

som den sektoriserade modellen visat sig ha klara brister Esping, 1990, s.30. Ett växande behov tvärsektoriella lösningar har gjort att den av statliga samordningsrollen på regional nivå har kommit mer i förgrun-

128 Generella problemställningar SOU 1998: 166

den. I denna situation har länsstyrelsemas roll delvis omprövats, bland

1991 års reform med samordnad länsförvaltning."

annat genom

Ett ytterligare skäl till att samordningsproblemen har kommit mer i

blickpunkten under de senaste decennierna är att den regionala förvalt-

ningens roll på ett grundläggande sätt har förändrats under denna pe-

riod. Förändringen kan beskrivas utveckling från att i huvudsak som en

ett instrument för genomförandet centralt formulerad politik

vara av en

till att utgöra självständigt "problemlösande nivå Esping, 1990,

en s.29 Bakom denna rollförskjutning kan finna såväl politiska man ekonomiska motiv. Politiskt utgör förändringarna ett utflöde av en som decentralistisk på samhällsorganisationen. När det gäller ekomer syn nomin har de ekonomiskt kärvare villkoren för statsförvaltningen inneburit att det inte längre i första hand är frågan om att fördela ett nationellt överskott, utan att mobilisera och utveckla de regionala resurserna. Länsförvaltningen blir i denna situation ett instrument för samordmer

ning än för fördelningspolitik.

Regeringen framhåller, när det gäller det aktuella läget och utvecklingstendensema för den statliga förvaltningen på regional nivå, att strävan att länsstyrelsen en mer planerande och samordnande funkge tion har inneburit såväl "en betoning länsförvaltningens nationella av roll ett framhållande av samordnade länsutvecklande insatser som prop.l996/97:36, s.27. Men utvecklingen har också inneburit att den länsvisa samordningen successivt har tunnats ut, enligt regeringen. Detta bland annat konsekvens av att många myndigheter har som en valt att frångå länet indelningsgrund för sin regionala organisation. som

När det gäller regionalpolitiken konstaterar regeringen att denna har

breddats och delvis fått inriktning. Från att tidigare främst ha vaen ny rit ett instrument för den centrala statliga nivån att selektiva genom

stödåtgärder påverka näringslivets lokalisering, har under de senaste

årtiondena regionalpolitiken präglats av att en delegering av beslutanderätten skett. Samtidigt har ekonomisk tillväxt blivit en viktigare regionalpolitisk faktor. En tendens under senare tid har varit att samordningen sektorspolitiken i syfte att stärka den regionala utvecklingen av har kommit att tillmätas ökad vikt. Regeringen beskriver i detta sammanhang hur utvecklingen har lett till rollförskjutningar och att konstellationer av aktörer har uppstått. nya Samordningen får allt oftare karaktären eller mindre fonnaliseav mer rade nätverk, där länsstyrelsen utgör en av flera jämbördiga aktörer. I

dessa nätverk skapas gemensamma handlingslinjer i för länet strategiska frågor exempelvis näringslivsutveckling, kompetensförsörjning

som

l För utförligare diskussion den samordnade länsförvaltningen, se kap.2. en om

Generellaproblemställningar 129

och miljö. Samarbetet gäller inte sällan sakfrågor som inte på något naturligt sätt kan avgränsas geografiskt till det enskilda länet. Allt oftasträcker sig därför samarbetet och samordningen över länsgränserna, re ibland även över nationsgränsema. Inget talar för att den utveckling som beskrivs ovan kommer att stanna under den närmast överblickbara framtiden jfr Andersson, av 1996, s.13. Tvärtom finns det faktorer talar för att den kommer att som

accelerera. En växande del av åtgärderna för regional utveckling hante-

inom för EG:s strukturfondsprogram, där det är ett uttalat ras nu ramen krav att regionala och lokala aktörer samverkar. Vidare innebär tillskapandet de statliga tillväxtavtalen att det behövs ett ökat samarbete av samordning olika närings- och regionalpolitiska aktörer och att en av blir nödvändig. Utvecklingen tycks i riktning mot en allt mer oortodox samordning såväl offentliga privata aktörer, inom eller utav som över de etablerade geografiska gränserna. När den statliga regionala samordningsrollen diskuteras är det emellertid ofta aspekt samordningen, än att samordna olika en annan av offentliga och privata aktörer, som uppmärksammas. Det är den samordning förväntas ske inom länsstyrelseorganisationen, i det som som betecknas samordnad länsförvaltning. De två aspekterna av den som regionala samordningen bör analytiskt hållas åtskilda. Den ena innebär att samordna många olika regionala aktörer, ofta i nätverksliknande konstellationer. Den andra att överbrygga sektorsgränsema inom den statliga regionala förvaltningen genom att inordna statliga regionala verksamheter i länsstyrelsen. Det pågår på Gotland, har beskrivits i det föregående kap.3, som ett försök med vidgad samordnad länsförvaltning, där länsarbetsnämnd och skogsvårdsstyrelse inordnas i länsstyrelsens organisation. Syftet med försöket är att huruvida man på detta sätt kan förbättra statlig se

samverkan och effektivitet på regional nivå. Regeringen konstaterar att

behovet samordning inom den statliga sektorn ökar, bland annat som av konsekvens samhällets tilltagande komplexitet och kraven på ett en av effektivare resursutnyttjande. Det är i dag av stor vikt att på den regionala nivån kunna göra avvägningar mellan olika sektorsintressen. Det är de skälen den samordnade länsförvaltningen bör vidareutav som vecklas. Vidare regeringen att förbättrad samordning av den menar en statliga regionala verksamheten ger ökade möjligheter att flytta uppgifter från central till regional och lokal nivå. Som framgår av diskussionen i avsnitt 6.3 är det emellertid i Vissa fall- exemplet gäller tillsyn svårt några direkta samordningsvinster med att förlägga ytterli- - att se gare sådan verksamhet till länsstyrelserna.

130 Generella problemställningar SOU 1998: l 66

6.5 Statens regionala roll- några slutsatser

I detta kapitel har vi utifrån olika infallsvinklar diskuterat två centrala förvaltningspolitiska frågor den kommunala självstyrelsen och statens samt organiseringen av den statliga regionala verksamheten. ansvar Dessa frågor är intimt sammanflätade; hur staten på bästa sätt skall organisera den regionala verksamheten är naturligtvis i stor utsträckning avhängigt hur på statens ansvar på den regionala nivån. av man ser Diskussionen har den givna utgångspunkten att Sverige har en grundlagsfäst maktdelning. Grundlagens väl kända formulering är att den svenska folkstyrelsen förverkligas "genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och kommunal självstyrelse" RF l genom

kap.l§. Genom att fördela de gemensamma uppgifterna i samhället på

olika nivåer är det tänkt att folkviljan på bästa sätt skall förverkligas. Legitimiteten för det politiska systemet stärks av att självstyrelsen ger medborgarna möjlighet att på lokal och regional nivå utöva inflytande över verksamheten samt till ansvarsutkrävande vad avser den genomförda politiken. Som framhölls inledningsvis har strävan i detta kapitel inte varit att förenkla, utan istället visa på komplexiteten i de frågor som diskuteras och att de avvägningar som görs varken är enkla eller oproblematiska. Den mest grundläggande av dessa avvägningar gäller å ena sidan statens övergripande för den nationella politikens genomförande i ansvar landets alla delar och för att garantera att alla medborgare ges likvärdiförutsättningar oavsett de bor och å andra sidan självstyrelseorga var ganens frihet och ansvar för regionens utveckling. Vi har kunnat konstatera att någon gång för alla given avvägning mellan dessa intresen sen inte står att finna. I ett samhälle som ekonomiskt, socialt och värderingsmässigt befinner sig i ständig rörelse bör relationen mellan stat och region präglas flexibilitet och vilja till omprövning. av Uppgiftsfördelningen mellan stat och självstyrelseorgan har också i stor utsträckning grundats på praktiska överväganden. En principiell utgångspunkt bör dock vara att alltid pröva om en viss offentlig verksamhet att beslutsfattandet sker nära medborgarna så att logagnas av kalt och regionalt engagemang och lokala och regionala erfarenheter kan tas tillvara i besluten. Ett genomgående tema i kapitlet är decentralisering och internationalisering. Vi har valt att lyfta fram dessa utvecklingstendenser inte enbart därför att vi menar att dessa är de viktigaste förändringarna inom den offentliga samhällsorganisationen under de senaste decennierna, utan också för att de så tydligt illustrerar hur enhetlighet och autonomi i

SOU 1998: l 66 Generella problemställningar 131

ökad utsträckning har kommit att ersättas av mångfald, variation, komplexitet, flexibilitet och ömsesidigt beroende. Decentraliseringen uppgifter, befogenheter och ansvar till kornav landsting, även statliga regionala organ, har drivits fram av muner, men såväl ideologiska ekonomiska motiv. Till delar kan den ses som en som medveten och nödvändig strategi från den centrala statliga nivån för att

åtgärda de styrproblem utvecklad välfärdsstat den svenska

som en som har att bemästra. Ett sätt att hantera komplex styrsituation har varit en decentralisera. Decentraliseringspolitiken utgör del i den styrrnoatt en dell resultatstyrning tillämpas. Där regeringen tidigare - som numera styrde detaljerade regler och anslagsvillkor, tillämpasi dag en genom styrning baserad på övergripande mål samt uppföljning och utramar, värdering uppnådda resultat. Komplexiteten minskar dock inte geav nom decentraliseñngen, snarare tvärtom. Det finns anledning att understryka vikten av att medborgarna finner i det decentraliserade beslutsfattandet meningsfullt. De ett engagemang

uppgifter det regionala självstyrelseorganet får ansvar för måste

som därför uppenbar betydelse för regionens medborgare. ha en reell och

Det har påpekats att det finns risk för besvikelse bland medborgarna

en i region, det skapas stora förväntningar på självstyrelseorganets en om

förmåga att lösa regionala samhällsproblem samtidigt som det saknar

effektiva instrument för att utföra dessa. Det är nödvändigt att en de-

mokratiskt förankrad regional organisation utrustas med relevant be-

slutskompetens, debatt om "skendemokrati skall kunna undviom en kas. Vi kan konstatera att allt fler beslut växer fram i vad brukar som betecknas nätverk; på där staten har att samspela med olika som arenor aktörer, såväl privata offentliga. Detta gäller internationellt, men som också på den regionala nivån. En viktig iakttagelse är att utvecklingen förändrar statens roll, inte gör den mindre intressant eller mindre men viktig tvärtom. När staten i flertalet situationer inte längre kan upp- träda den självklart dominerande samhällsaktören är det på andra som sätt får försöka styra utvecklingen. man Den ökade mångfalden på den regionala arenan är emellertid inte

alltid helt oproblematisk sett ur ett demolcratiperspektiv. Det är ett

grundläggande krav på ett demokratiskt styrelseskick att det skall vara överskådligt, så att medborgarna har möjlighet att förstå var beslut fattas, att påverka samt att utkräva ansvar av de valda repreprocessen

sentantema. Ett svårbegripligt och svårgenomträngligt system försva-

legitimiteten för den regionala demokratin. gar

132 Generella problemställningar SOU 1998: 166

Den statliga kontrollen

Det är med respekt för självstyrelsen, men också med ett ansvar för den nationella politikens genomförande, som den statliga kontrollverksam-

heten måste utvecklas. Det bör understrykas att i ett demokratiskt samhälle skall kontrollen ett instrument för demokratins förverkliganvara de. Den utgör garanti för att de demokratiskt fattade besluten efteren levs. Den utgör också ett instrument för att stärka rättssäkerheten och ytterst den enskilde medborgarens ställning i förhållande till kommuner och statliga myndigheter.

De utvecklingstendenser som vi har beskrivit tidigare i kapitlet-

decentralisering och internationalisering har förändrat villkoren för den statliga kontrollverksamheten. En övergripande strategi för den

statliga förvaltningspolitiken under de senaste decennierna har varit renodling. Konkret har detta inneburit att de statliga åtagandena i egen

regi har minskat bland annat decentraliseringar. Genom renodgenom lingen ökar kraven på en effektiv kontrollverksamhet. Intemationaliseringen har haft störst betydelse för relationen mellan förvaltningsmyndighetemas kontrollverksamhet och den kontroll som sker via domstolsväsendet. Genom internationella åtaganden har Sveriförbundit sig att i ökad omfattning ge medborgarna möjlighet till ge domstolsprövning av sin sak. Den statliga tillsynen som riktar sig mot älvstyrelseorganens verksamhet kan i dag inte bedrivas genom sanktioner. I praktiken sker

mycket tillsynen i dialog, där ktmskapsutbytet är ömsesidigt. Det

av en bör dock uppmärksammas att denna dialog ibland tenderar att få karaktären förhandlingar, där det kan finnas risk för att enskilda medav borgares rättigheter och intressen kompromissas bort. Det har också

vamats för att jävssituationer kan uppstå när en kommun eller ett annat

enskilt tillsynsobjekt som tar emot handledning eller råd därefter blir föremål för tillsyn från den överordnade myndighet som givit handledningen eller råden. En liknande jävsproblematik finns i relationen mellan tillståndshantering och tillsyn. Det kan uppstå problem om tillståndsgivning och tillsyn återfinns i samma organisation. Detta om tillstånd ges för en verksamhet som senare kritiseras utifrån tillsynsuppgiften. Vad gäller den kontrollverksamhet som bedrivs av länsstyrelserna visar undersökningar att det finns betydande problem. Bland annat beskrivs tillsynsverksamheten hos flera länsstyrelser som otillfredsställande lågt prioriterad, vilket troligtvis är en konsekvens av de besparingskrav har lagts på länsstyrelserna. Vidare kan konstateras att som

samordningsvinstema av att förlägga ytterligare tillsynsverksamhet till

Generella problemställningar 133

länsstyrelserna är begränsade och ofta av administrativ karaktär. Sam-

ordningen innebär också viss uttunning den sakkunskap och en av auktoritet ett sektorsorgan står för. som Rätten att överklaga förvaltningsbeslut är en mycket viktig garanti för medborgarnas rättssäkerhet. Utvecklingen har inneburit att allt fler

överklagningsärenden sker direkt till domstol. En aktuell diskussion

gäller länsstyrelsen skall överklagningsinstans även fortsättom vara ningsvis. Starka argument har anförts både för och emot en sådan ord-

ning. För överförande överklagningsärendena till förvaltnings-

ett av domstolama talar att rättssäkerheten för den enskilde medborgaren

därigenom stärks; talar att överklagningsärendena handläggs ef-

mot fektivare och billigare i länsstyrelsema och att dessa besitter en större sakkompetens. Ytterst blir det således fråga avvägningen mellan en om effektivitet och rättssäkerhet.

Samordningsrollen

Kommittén har i avsnitt 6.4 diskuterat den statliga samordningsrollen

principiellt plan, också gjort vissa iakttagelser när det

på ett mer men gäller den statliga regionala samordningens förutsättningar i dag. Vi kan konstatera att i situation där samhället blir allt mer kompen lext och svåröverblickbart har samordning, tillsammans med tillsyn, uppföljning och utvärdering, kommit att framstå som något av en universalmedicin för att åstadkomma effektivare statlig styrning av en en decentraliserad verksamhet. I huvudsak har samordning också betrakett relativt okontroversiellt tekniskt-administrativt instrument. tats som Samordning kan emellertid inte enbart ett instrument för att ses som effektivisera styrningen. Om så vore fallet skulle det alltid finnas samstämmighet målen för viss verksamhet. Samordning som enbart om en

teknisk-administrativ verksamhet förutsätter tydliga, avgränsade

en mål, inte heller står i motsättning till varandra. Så inte verkligsom ser

heten ut. Målen för verksamhet kan mycket väl vara otydliga och stå

en i motsättning till varandra; detta är ofta ingen tillfällighet utan bottnar i politiska intressemotsättningar. Samordning handlar i mycket ytterst

prioriteringskonflikter, politikutfomming och agendasättning.

om

Vi har i kapitlet beskrivit hur staten i dag är organisation väl in-

en vävd i det omgivande samhället. På såväl den internationella den som regionala nivån blir staten allt aktör bland andra. Med denna mer en på statens roll blir det viktigare att skapa arenor där såväl offentliga syn privata aktörer kan mötas, än att försöka strikt formalisera samsom ordningsförfarandet.

134 Generella problemställningar SOU 1998: 166

Att inse samordningens karaktär, och att acceptera att den äger rum i allt komplexa, "invecklade, fonner, innebär dock inte att samordmer ningen betraktas som problemfri, eller att instrumentets utfomining i alla avseenden är den bästa tänkbara. Samordning av många olika aktöinom nätverksarenor skapar vissa grundläggande problem, vilka rer ytterst har konsekvenser för det demokratiska styrelseskicket. Samordning den karaktär som beskrivits ovan har visat sig vara av ett effektivt instrument för att nå fram till beslut i olika avseenden, men nätverken är svåra att få insyn i och att påverka. Här berörs frågor om relationen mellan ansvar och inflytande, om styrbarhet, om de statliga tjänstemännens lojalitet och om öppenheten i den offentliga förvaltningen. Ytterst gäller det legitimiteten för det demokratiska beslutsfattandet. Länsstyrelsen har sedan länge spelat central roll i samordningen en på regional nivå. Som framgått av redogörelsen i detta kapitel har dock länsstyrelsen betydande problem i sin samordningsroll. Vi har redan berört detta i samband med diskussionen om tillsynsverksamheten. Den diskussionen illustrerar också att vinsterna av en överföring till länsstyrelsen ytterligare samordningsuppgifter vad gäller tillsyn inte kan av tas för givna. Samordningsproblem är inte lätta att lösa. Det finns också en överdriven tro på att de kan hanteras genom administrativa reformer. Likväl menar vi att tanken på att särskilja den statliga regionala organisatiooch det regionala självstyrelseorganets gränser, vilken framförs i nens underlagsrapport till kommittén, ger möjligheter också när det gäller en statens samordningsroll. Genom en mer funktionell organisering av den statliga länsstyrelseorganisationen öppnas för variation och mångfald. Den statliga regionala organisationen behöver inte se likadan ut i hela landet. Detta gäller även med avseende på samordningsrollen. De verksamheter ingår samordnad regional statsforvaltning skulle som i en kunna variera mellan olika regioner.

Kommitténs överväganden 135

7 Kommitténs överväganden

l Inledning

l Bakgrund

Kommitténs uppdrag i denna del redovisning av generella

avser en överväganden den statliga länsförvaltningens struktur och uppgifom Det gäller enligt direktiven 8 främst utvecklingsinriktade uppter.

gifter, samordning, uppföljning och utvärdering, tillsyn samtytterligare

delegering uppgifter till länsstyrelserna. av Kommittén har tolkat direktiven så att regeringen förväntar sig dels lägesrapport kommitténs hittillsvarande arbete, dels vissa geneen om rella överväganden grundas på kommitténs underlagsrapporter. som Enligt kommittén kan inte frågor om den statliga länsförvaltningen isolerade från de övriga frågor skall behandlas i kommitténs ses som slutbetänkande. De överväganden redovisas i detta kapitel har därsom för närmast karaktären preliminära slutsatser, som kan behöva omav prövas, utvecklas och preciseras i samband med att kommittén lämnar sina slutliga ställningstaganden. Med detta delbetänkande vill kommittén föra fram vissa faktaupp-

gifter vilka redovisas i kapitlen 2-5 samt ett antal principiella pro-

- blemställningar, som redovisas i kapitel I detta kapitel redovisas vissa generella överväganden om den statli-

länsförvaltningens struktur och uppgifter. I kapitlet behandlas några

ga

de förslag och de principiella ståndpunkter som Statskontoret

av mer

redovisar i sin underlagsrapport till kommittén avsnitt 5.3-5.7. När det

gäller Statskontorets övriga förslag och ståndpunkter har kommittén

valt att i detta skede utredningsarbetet inte ta ställning till dessa.

av Vi vill betona att kommitténs arbete i denna del inte skall betraktas totalanalys länsstyrelsens verksamhet. Det är vår förhoppsom en av ning detta betänkande stimulera till debatt under det komatt genom

136 Kommitténs överväganden

mande året, innan kommittén formulerar sina definitiva ställningstaganden i slutbetänkandet. Under arbetet med delbetänkandet har kommittén diskuterat ändamålsenligheten med att redovisa ett avslutande kapitel med överväganden och eventuella förslag. Kommittén har därvid kommit fram till att den bör sin mening till känna i sådana frågor som på längre sikt inte ge

påverkas den pågående försöksverksamheten. Det gäller tillsyn,

av uppföljning och utvärdering, länsstyrelsens roll som överklagningsinstans samt delegering till länsstyrelsen från central statlig nivå. Kommittén diskuterar även länsstyrelsens samordningsroll utan att i sak ta ställning till hur samordningen bör organiseras på längre sikt. Mot bakgrund den preliminära karaktär som kommitténs överväav ganden har, kommittén att i slutbetänkandet återkomma i frågor avser bl.a. omprövning offentliga åtaganden dir. 1994:23 och ekoom av nomiska konsekvenser av kommitténs överväganden.

7.1.2 Principiella utgångspunkter

Kommittén konstaterar i kapitel 6 att det inte är möjligt att finna någon gång för alla given avvägning mellan å ena sidan statens överen

gripande för den nationella politikens genomförande i landets

ansvar alla delar och för att alla medborgare ges likvärdiga förutsättningar oavsett de bor och å andra sidan självstyrelseorganens för var ansvar regionens utveckling. Relationen mellan stat och självstyrelseorgan måste präglas av flexibilitet och en vilja till omprövning. En utgångspunkt för kommitténs ställningstaganden är att decentralisering och internationalisering har förändrat förutsättningarna för den offentliga förvaltningen på ett genomgripande sätt. Samhällsförändringhar inneburit att enhetlighet och autonomi i ökad utsträckning har arna kommit att ersättas mångfald, variation, komplexitet och ömsesidigt av beroende.

Kommitténs överväganden 137

7.2 Delegering av uppgifter till länsstyrelsen

Kommitténs bedömning

Enligt kommittén bör de cirka 45 förslag om delegering av upp- gifter från centrala verk till länsstyrelsen, som Statskontoret redovisar och som kommittén finner intressanta, utredas vidare. Kommittén anser också att frågan om uppgiftsfördelningen mellan regional statlig förvaltning och kommunerna bör ses över. Kommittén föreslår att regeringen tar initiativ till en samlad över- syn av uppgiftsfördelningen såväl mellan central och regional statlig nivå mellan stat och kommun. som

Skälen för kommitténs bedömning

Enligt direktiven skall kommittén överväga möjligheterna till ytterliga-

delegering uppgifter till länsstyrelsen. Statskontoret har till kom-

re av mittén lärrmat cirka 45 förslag på sådana uppgifter som i dag ligger på centrala myndigheter och bedöms kunna delegeras till länsstyrelsom Kommittén har funnit dessa förslag intressanta och värda att studesen. ra vidare. Enligt kommitténs mening bör även frågan om uppgiftsfördelningen mellan regional statlig förvaltning och kommunerna utredas. Praktiska skäl talar för att dessa båda frågor utreds i ett sammanhang. Även decentralisering direkt från central statlig nivå till komen munal nivå bör nämligen kunna övervägas. Vi ser det därför som angeläget att regeringen tar ett initiativ till en samlad översyn av uppgiftsfördelningen såväl mellan central och regional statlig nivå som mellan stat och kommun. Vid överväganden uppgiftsfördelningen mellan central, regional om och lokal nivå bör kravet på likabehandling av enskilda medborgare alltid beaktas. I det här sammanhanget vill vi också framhålla att en given utgångspunkt, när uppgiftsfördelningen mellan de olika nivåerna övervägs, är att det alltid bör prövas om en viss offentlig verksamhet att beslutsfattandet sker nära medborgarna så att lokalt och gagnas av regionalt och lokal och regional erfarenhet kan tas tillvara. engagemang

138 Kommitténs överväganden SOU 1998: 166

7.3 Kontrollinstrumenten

7.3. 1 Allmänt

Kommittén vill understryka att vi ser den statliga kontrollen som ett redskap i demokratins tjänst. Den utgör en garanti för att de demokratiskt fattade besluten efterlevs. Kontrollen syftar även till att stärka rättssäkerheten och ytterst den enskilda medborgarens ställning i förhållande till statliga myndigheter och kommuner. Kommittén konstaterar i kapitel 6 att renodlingen av den statliga verksamheten under de senaste decennierna har förändrat förutsättningarna för den statliga kontrollen. När de statliga åtagandena i egen regi minskar i omfattning skärps kraven på en effektiv kontroll. Kommittén vill här framhålla att den statliga kontrollverksamheten

alltid måste ha sin utgångspunkti statens ansvar för den nationella po-

litikens genomförande, men verksamheten skall naturligtvis ske med respekt för den kommunala självstyrelsen. I de följande avsnitten redovisar kommittén sina överväganden med avseende på vissa centrala kontrollinstrument som länsstyrelsen har till sitt förfogande, nämligen tillsyn, uppföljning och utvärdering samt överklagningsinstitutet.

7.3.2 Tillsyn

Kommitténs bedömning

Länsstyrelsens tillsynsverksamhet bör effektiviseras. Länssty- relsen bör i större utsträckning prioritera tillsynsuppgifterna. -I det fortsatta utredningsarbetet avser kommittén att pröva om ansvaret för samordningen av den statliga tillsynen på regional nivå i störutsträckning kan åläggas länsstyrelsen. re Enligt kommitténs mening bör parallella tillsynsorganisationer undvikas.

SOU 1998: 166 Kommitténs överväganden 139

Skälen för kommitténs bedömning

Allmänt

Tillsyn är ett viktigt kontrollinstrument, som ytterst syftar till att säkerställa den enskilde medborgarens rättssäkerhet. När ansvar och befogenheter decentraliseras till kommunal nivå ökar också den statliga tilli betydelse. Samtidigt vill kommittén understryka att tillsynssynen verksamheten måste utformas i överensstämmelse med principerna for den kommunala älvstyrelsen.

En effektivare tillsynsverksamhet

Länsstyrelsens tillsyn har, vilket framgår av redovisningen i kapitel 6,i olika sammanhang kritiserats för att vara lågt prioriterad och svag. Bristerna beror, enligt Statskontoret, troligen på besparingskraven som har påverkat all initiativverksamhet på länsstyrelsen. Fortsätter utvecklingen finns risk för att såväl centrala myndigheter som tillsynsoben jekt blir missnöjda med länsstyrelsens tillsyn. Konsekvensen kan då, enligt Statskontoret, bli att förslag kommer om överförande av tillsynen till huvudman. Kommittén instämmer i Statskontorets bedömannan ning. Kommittén vill understryka att det är av största vikt att länsstyreltillsyn blir effektivare. Vi instämmer i Statskontorets bedömning sens

att länsstyrelsen i större utsträckning bör prioritera tillsynsuppgiftema,

varvid resursbehovet måste beaktas. Regeringen understryker i 1999 års budgetproposition att den ser allvarligt på att länsstyrelsen inte prioriterar tillsynsverksamheten. I propositionen redovisas förstärkning till miljötillsyn en av resurserna samt tillsyn över vården äldre och funktionshindrade. av

Samordningen tillsynen på regional nivå av

Enligt direktiven skall kommittén redovisa på vilket kan få till sätt man stånd och utveckla samordnade insatser i fråga om bland annat tillmer syn på regional nivå.

Enligt Statskontoret skulle fler tillsynsuppgifter kunna överföras till

länsstyrelsen under förutsättning av att resurser följer med och attlänsstyrelsen tillsynen framträdande ställning. Skälet för detta är ger en mer att kunskapen om enskilda kommuners verksamhet ofta är stor inom länsstyrelsen.

140 Kommitténs överväganden

Vinstema av att samordna den statliga regionala tillsynen hos läns-

styrelsen är emellertid begränsade och ofta av administrativ karaktär, vilket framgår av kapitel

Likväl finns det enligt kommittén ett viktigt skäl för en förstärkt

samordning den statliga regionala tillsynen inom länsstyrelsen och

av det är kommunernas behov att möta en stat som inte uppträder splittav rat. Av det skälet bör länsstyrelsen så långt möjligt fungera som geoch samordnad ledning för den statliga regionala tillsynen mensam över kommunerna. I kommitténs fortsatta utredningsarbete kommer att

prövas vilka ytterligare tillsynsuppgifter som lämpligen bör överföras

till länsstyrelsen. Det är också viktigt att den statliga tillsynsorganisationen är tydlig och begriplig. För den enskilde medborgaren får det inte råda något tvivel för tillsynen av en viss verksamhet. Komom vem som ansvarar

mittén att parallella tillsynsorganisationer bör undvikas.

anser Kommittén att det kan rationellt att i detta sammanhang menar vara

lyfta perspektivet från den enskilda länsstyrelsen till länsstyrelseorgani-

sationen helhet, vill skapa möjligheter till ett effektivt som om man mer

utnyttjande länsstyrelseorganisationens samlade resurser och kom-

av

petens. Exempelvis bör vissa tillsynsuppgifter kräver särskild

som kompetens kunna koncentreras till ett begränsat antal länsstyrelser så att den samlade effektiviteten i tillsynsarbetet därigenom ökar.

7.3.3 Uppföljning och utvärdering

Kommitténs bedömning

Länsstyrelsens uppföljning och utvärdering av de nationella målen bör utvecklas och förstärkas. En studie bör genomföras i syfte att utveckla länsstyrelsens upp- följnings- och utvärderingsverksamhet. Riksdagen bör få förbättrad, samlad årlig information om vad - en framkommit via länsstyrelsens uppföljningar och utvärderingar. som

Kommitténs överväganden 141

Skälen för kommitténs bedömning

Allmänt

Enligt kommitténs direktiv bör det även fortsättningsvis finnas en

sammanhållen och kompetent statlig organisation på den regionala nivån kan för uppföljning och utvärdering av statsmaktemas

som svara

beslut. En given utgångspunkt för en sådan uppföljning och utvärdering bör att bevaka att målen för den nationella politiken genomförs i

vara landets alla delar.

En utveckling länsstyrelsens uppföljning och utvärdering av

Enligt Statskontoret ökar kraven på länsstyrelsens uppföljning i de län där regionala älvstyrelseorgan övertar det regionala utvecklingsansva-

Av Statskontorets redovisning framgår att länsstyrelsen behöver utret. veckla sina aktiviteter för att följa utvecklingen i förhållande till de upp nationella målen i respektive län. Statskontoret föreslår också att en studie genomförs i syfte att förbättra länsstyrelsens uppföljnings- och

utvärderingsverksamhet. Kommittén stöder detta initiativ. En viktig utgångspunkt för kommitténs arbete är att det skall finnas

demokratisk insyn i förvaltningens arbete, såväl på nationell som en

regional och lokal nivå. Det bör självklart att riksdagen får en

vara samlad och tydlig infonnation tillstånden i länen, där det bland anom går att utläsa hur riksdagens beslut genomförs i praktiken. Komnat mittén konstaterar att regeringeni den förvaltningspolitiska propositio-

prop.1997/98:136 har angivit som en central utgångspunkt att

nen resultatinformationen till riksdagen måste förbättras. Ett arbete med att utveckla resultatinformationen i detta avseende pågår också i Rege-

ringskansliet. Enligt kommitténs mening bör riksdagen årligen få förbättrad, en samlad information vad framkommit via länsstyrelsens uppom som följningar och utvärderingar. Denna fråga bör också behandlas i den studie som aviseras ovan.

142 Kommitténs överväganden

Överklagningsinstitutet

Kommitténs bedömning

Överprövningsverksamheten vid länsstyrelsen bör behållas.

- Regeringen bör överväga en ändring i länsstyrelseinstruktionen eller andra styrande regelverk så att överklagningsärenden alltid avgörs av tjänstemän fristående från sakverksamheten. För att åstadkomma en mer likformig bedömning i likartade ären- den bör ett för samtliga länsstyrelser gemensamt register över avgjorda ärenden upprättas.

Skälen för kommitténs bedömning

Allmänt

Rätten att överklaga förvaltningsbeslut utgör en mycket viktig rättssä-

kerhetsgaranti för den enskilde medborgaren.

I Sverige har den interna kontrollen i förvaltningen genom den s.k. förvaltningsbesvärsprövningen inom myndighetshierarkin och i sista hand hos regeringen efter hand kommit att kompletteras med och i stor utsträckning ersättas av den domstolskontroll som framför allt utövas av de allmänna förvaltningsdomstolama. Delvis kan denna utveckling ses som en följd av Sveriges internationella åtaganden. Bland annat genom införandet av Europakonventionen i svensk lag har Sverige förbundit sig att i ökad utsträckning ställa domstolsprövning till medborgarnas förfogande.

Länsstyrelsen bör behållas som överklagningsinstans

I kapitel 6 och i Statskontorets rapport redovisas den diskussion som sedan en tid förs huruvida länsstyrelsen även fortsättningsvis bör fungera som överklagningsinstans vad gäller kommunala och lokala statli-

ga myndigheters beslut. Åtskilliga argument har anförts såväl för

som emot länsstyrelsen som överklagningsinstans. För att länsstyrelsen även fortsättningsvis skall utgöra överklagningsinstans talar huvudsakligen effektiviteten och sakkompetensen.

Överklagningsförfarandet i länsstyrelsen i jämförelse med dom-

anses stolsprövning vara en både snabb och kostnadseffektiv handläggningsform.

Kommitténs överväganden 143

De viktigaste argumenten mot att länsstyrelsen skall behållas som överklagningsinstans rättssäkerhetskaraktär. är av I propositionen den regionala samhällsorganisationen om

prop. bedömer regeringen att det inte finns tillräckliga skäl att flytta överklagningsärenden från länsstyrelsen till länsrätt eller an-

domstol. Regeringens bedömning får stöd i två underlagsrapporter nan till kommittén, Statskontorets slutrapport samt rapporten Länsstyrelsen överklagningsinstans igår, idag, i morgon. Enligt rapporterna som sker handläggningen överklagningsärenden i länsstyrelsen på ett av

tillfredsställande rättssäkert sätt. Handläggningskostnadema är också

väsentligt lägre i länsstyrelse än i en domstol. en Det har i sammanhanget påpekats att länsstyrelsens dubbla roll som

besvärs- och tillsynsmyndighet i vissa fall kan innebära problem genom att det finns risk att jävssimationer uppstår. Ett sätt att minska risken

en för jäv, vilket Statskontoret redovisar i sin underlagsrapport till kommittén, är att till att ärenden alltid avgörs tjänstemän inom länsstyse av relsen är fristående från sakverksamheten. För att åstadkomma som detta bör, enligt Statskontoret, regeringen överväga en ändring ilänsstyrelseinstruktionen eller andra styrande regelverk. Kommittén instämmer i Statskontorets förslag. Ytterligare ett förslag från Statskontoret ägnat att stärka rättssäkerheten är att inrätta ett gemensamt register över avgjorda ärenden. Syftet är att åstadkomma likfonnig bedömning i likartade ärenen mer den. Även detta förslag ställer sig kommittén bakom. Kommittén vill

erinra att det i detta sammanhang är viktigt att uppmärksamma in-

om tegritetsfrågorna. Det bör också påpekas att det alltid finns en möjlighet att få ett till länsstyrelsen i högre instans. ärende som överklagats prövat

Generellt sett är överprövning hos länsstyrelsen i jämförelse med

en domstolsprövning såväl kostnadseffektivare för snabbare en staten som för den enskilde. Kommittén vill därför även framhålla de värden som

med hänsyn till bland god processekonomi ligger i att kom-

annat en

munala beslut prövas länsstyrelsen innan en prövning sker i dom-

av stol. Vi vill i det sammanhanget understryka vikten att rättssäkerav hetsaspektema inte åsidosätts i länsstyrelsens prövning. g de två under- Enligt kommittén talar de skäl som redovisas i bl.a.

lagsrapportema till kommittén för att överprövningsverksamheten hos

länsstyrelsen bör behållas. I kapitel 6 redovisas den nya huvudregeln i förvaltningslagen som innebär att beslut förvaltningsmyndighet får överklagas hos allmän av

törvaltningsdomstol, något annat inte särskilt föreskrivs. Ändringen

om har beskrivits närmast författningstelmisk karaktär; de författsom av ningar ett 80-tal i dag reglerar länsstyrelsens överprövnings- - - som

144 Kommitténs överväganden

verksamhet påverkas inte. Emellertid kan frågan om instansordningen aktualiseras varje gång ändring sker i en sådan författning. Den en nya huvudregeln kan också komma att bli vägledande när nya regler om överklagande förvaltningsbeslut utformas. av I sådana fall är det enligt kommittén viktigt att en noggrann prövning sker av vilken instansordning som bör tillämpas och att de motiv som kommittén redovisat för en bibehållen överprövningsverksamhet hos länsstyrelsen därvid beaktas.

7.4 Samordning av statlig verksamhet på

nivå

regional

Kommitténs bedömning

Öppenhet och insyn måste beaktas i samordningsarbetet när detta

äger rum i informella former, till exempel nätverk. Kommittén att i det fortsatta utredningsarbetet närmare stu- - avser dera skillnaderna i fråga om sättet att organisera statlig verksamhet på regional nivå. En strategi behövs för att utveckla den tvärsektonella verksamheten på den regionala nivån. I försökslänen bör självstyrelseorganen i första hand ansvara för den samordning som sammanhänger med de regionala utvecklingsuppgifterna, även i de fall när samordningen inbegriper statliga uppgifter. Kommittén anser att länsstyrelsens ansvar för samordningen av den statliga verksamheten på regional nivå bör utvecklas, särskilt mot bakgrund av den kommunala nivåns behov av att få möta en samlad stat. Den statliga regionala samordningen bör ha stöd av en förstärkt central samordning av de regionala frågorna.

Skälen för kommitténs bedömning

Allmänt

Enligt direktiven skall kommittén överväga hur samverkan mellan länsstyrelse och andra statliga myndigheter bör utformas för att säkerställa en effektiv samordning.

Kommitténs överväganden 145

Forrnema för samordningen inom den statliga förvaltningen har dock enligt kommittén nära koppling till hur den regionala självstyen relsen kommer att utvecklas. Kommittén anser därför att frågan om Samordningen den statliga regionala verksamheten -och övriga regiav onala samordningsfrågor bör övervägas i ett sammanhang. En konsekvens detta är att dessa frågor kommer att behandlas i kommitténs av slutbetänkande.

Samordning i nätverk

Kommittén finner att samordning på regional nivå allt oftare får karaktären eller mindre formaliserade nätverk, där länsstyrelsen utgör av mer flera jämbördiga aktörer. I nätverken skapas gemensamma handen av lingslinjer i för länet strategiska frågor. Samordningen sträcker sig därför allt oftare över länsgränser, ibland även över nationsgränser. Samordning inom nätverk har visat sig ett effektivt redskap för vara att nå fram till beslut i olika avseenden. Kommittén vill dock fästa uppmärksamheten på att nätverken kan vara både svåra att få insyn i och att påverka. Det är därför viktigt att i detta sammanhang framhålla betydelsen öppenhet och insyn. av

Samordningen och indelningsfrågorna

Det är väl känt att samordningen på regional nivå har brister i dag. Sär-

skilt påtagliga är de problem följer att flertalet myndigheter,

som av affärsverk och statliga bolag har valt att organisera sig i regioner som omfattar fler än ett län. Ofta skiljer sig myndighetsgränsema från länsgränsema. Självfallet försvårar detta länsstyrelsens samordningsuppgift. Regeringen konstaterar i propositionen om den regionala samhällsorganisationen prop. 1996/97:36 att länsindelningen håller på att mista sin funktion sammanhållande struktur för den statliga försom valtningen på mellannivå.

Den statliga regionala förvaltningen i dag många vara allt

anses av för splittrad och utfonnad utan tanke på helheten. Vi har tidigare, bland annat i kapitel pekat på att förslag övervägs om att föra över vissa

tillsynsuppgifter från länsstyrelsen till andra huvudmän. Det gäller till

exempel livsmedelstillsynen och tillsynen över socialtjänsten. Andra förvaltningsområden där det avgränsat till den sektorn förs en disegna

kussion länsstyrelsens roll är bland annat jordbruksadministratio-

om integration, fiske samt vissa administrativa funktioner avseende nen, EU:s strukturfondsprogram. Kommittén att det finns överdriven tro på att samordmenar en

ningsproblem kan hanteras administrativa reformer. När det

genom

146 Kommitténs överväganden

gäller den regionala nivån hävdas ibland återgång bör ske till läatt en

net som indelningsgrund för myndigheters, affársverks och statliga bo-

lags regionala organisation. Vi menar att detta inte är ett realistiskt al-

ternativ; regionala indelningar kommer även fortsättningsvis olika

att se ut. Enligt kommittén kan det likväl finnas ett sätt att administrativt hantera de statliga samordningsproblemen på regional nivå. Kommittén

menar att en mer funktionell organisering av den statliga länsstyrelse-

organisationen ger utrymme för variation och mångfald.I underlags-

en rapport till kommittén om landshövdingarna och den centrala samordningen framförs tanken på att länsstyrelsen och det regionala självsty-

relseorganet bör kunna ha skilda geografiska områden kapitel 6.

se

Länsstyrelsen behöver inte se likadan ut i hela landet. De verksamheter som skall ingå i länsstyrelsen, liksom hur staten väljer att agera som regional samordnare gentemot andra aktörer, bör kunna variera mellan olika regioner. Kommittén avser att i det fortsatta utredningsarbetet närmare studera skillnaderna i fråga om sättet att organisera den statliga verksamheten på regional nivå. Vi menar att en utveckling den tvärsektoriella av

verksamheten på regional nivå häver en ny förvaltnings- och verksam-

hetsstrategi. En sådan strategi skapar behov av, och möjlighet till, ger

en mer förutsättningslös analys av hur de regionala uppgifterna skall

organiseras.

Olika samordningsuppgiñer

Samordning kan ha flera olika syften, exempelvis kostnadsatt en mer effektiv verksamhet skall åstadkommas, att politiska beslut skall kunna genomdrivas effektivare eller att avvägningar mellan olika politikområden skall kunna göras. Kommittén vill i det här sammanhanget peka på några viktiga samordningsuppgiñer med betydelse för den framtida utformningen av den statliga samordningsrollen på regional nivå.

I försökslänen är det naturligt att älvstyrelseorganen

övertar ansvaret för samordningen av de regionala utvecklingsfrågoma. Det gäller även i de fall när samordningen inbegriper statliga uppgifter. Ett syfte med samordningen är att tillgodose den lokala nivåns behov av att få möta en samlad stat. Detta kräver stark, samordnande en statlig instans på regional nivå. Kommittén därför att länsstyrelanser sens ansvar för samordningen av den statliga verksamheten på den regionala nivån bör utvecklas.

När det gäller utvecklingen av den statliga samordningen inom

ra-

men för modellen med samordnad länsförvaltning, genomförs för-

en

söksverksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning i Gotlands län.

Kommitténs överväganden 147

Syftet med försöket är enligt direktiven till kommittén att vinna erfarenheter sammanhållen statlig regional förvaltning i ett län av en mer där arbetet bedrivs med delvis förutsättningar. Kommittén har, som nya framgår kapitel till uppgift att utvärdera detta försök. Resultatet av av utvärderingen kommer att utgöra ett viktigt underlag för kommitténs

definitiva ställningstaganden i slutbetänkandet, när det gäller formerna

för den statliga samordningen. Regeringen understryker i direktiven att formerna för den statliga samordningen bör prövas förutsättningslöst. Kommittén vill i det sammanhanget framhålla att de avvägningar mellan olika sektorsintressen länsstyrelsen i sin samordningsroll skall stå för, inte sällan innebär som

att olika politiska intressen skall sammanvägas. Dessa intressen har

självklart starka försvarare, såväl bland tjänstemän som politiker, och på såväl central regional nivå. som För att länsstyrelsen skall kunna fungera på ett optimalt sätt krävs därför att samordningen har stöd förstärkt central samordning av av en de regionala frågorna. Detta ligger också i linje med vad Statskontoret föreslår i sin rapport till kommittén.

Reservation och särskilda yttranden 149

Reservation och särskilda yttranden

Anders Andersson

Reservation av kd

I direktiven till kommittén sägs att i den del av uppdraget som avser generella överväganden den statliga länsförvaltningens struktur och om uppgifter skall delredovisning ske. Som framgår av inledningsen detta delbetänkande kommittén principiellt att det är kapitlet till anser förenat med svårigheter att diskutera frågan om den regionala nu statliga organisationen, innan kommittén kan överblicka helheten i sitt

utredningsarbete. Jag delar kommitténs redovisade betänkligheter över att nu behöva lämna delbetänkande. Det framförallt gör mig tveksam är de ett som överväganden lyfts fram i det avslutande kapitlet. Här presenterar som kommittén långsiktiga ställningstaganden till delar de statliga mer av länsstyrelsernas roll och uppgifter. Detta sker utan att kommittén har haft i helhetsperspektiv pröva vilken roll och vilka möjlighet att ett i framtiden bör ligga på regionala självstyrelseorgan i uppgifter som respektive län. Först när frågan fördelning av ansvar och uppgifter om mellan statliga myndigheter och regionala självstyrelseorgan klarats ut det dags gå över till överväganden kring hur de statliga uppär att gifterna skall organiseras. Det är både fråga vad skall ligga en om som central respektive regional statlig nivå, och fördelningen mellan på om vad och olika statliga sektorsmyndigheter skall för. länsstyrelsen ansvar För mig det angeläget att vi också i utredningsarbetet försöker är praktisera det synsätt finns i subsidiaritetsprincipen. som Innan kommittén har skaffat sig helhetsbild är det enligt min en mening olämpligt att försöka göra vissa avgränsade preciseringar av under alla omständigheter bör utgöra länsstyrelseuppgifter och vad som därigenom riskera att föregripa de överväganden kommittén avser att återkomma till i slutbetänkandet hösten år 2000. Ytterligare ett motiv för mig att inta denna ståndpunkt är att jag principiellt förordar en utveckling med direktvalda regionfullmäktige. Enligt min mening borde därför kommittén ha nöjt sig med den generella problemdiskussion som

150 Reservation och särskillda yttranden SOU 1998: 166

återfinns i delbetänkandets kapitel 1-6, avstått från men nu att presentera direkta överväganden kring framtida uppgifter för de statliga länsstyrelserna.

Särskilt

yttrande Owe Hellberg

v

av

Kommentarer till avsnitt 7.1

Kommittén har tolkat regeringens direktiv ett krav på lägessom en rapport om det hittillsvarande arbetet och delvis vissa generella överväganden. Kommittén anser dock att frågor den statliga om

länsförvaltningen inte kan ses isolerade från övriga frågor ska

som behandlas i kommitténs slutbetänkande. slutsatserna kan till viss del betraktas som preliminära, behöva omprövas, utvecklas och preciseras. Eftersom läget beskrivs det gör, borde inte kommittén lämnat som

några förslag till slutsatser, utan fört ett allmänt kring

mer resonemang

dessa frågor. Slutsatsema grundar sig också på synen att länsstyrelserna

i stort skall ha den roll de har idag och tar inte heller någon helst som

hänsyn till den försöksverksamhet som pågår i våra försökslän. Det

finns även i andra län frivilliga försök där ordning växer fram, en ny med ett större ansvar och engagemang den regionala politiska nivån. av Det finns risk för att kommittén låser fast sig i ett viss tänkande infor det fortsatta arbetet. Kommittén säger sig undvika detta att endast lägga förslag genom som på längre sikt inte påverkas den pågående försöksverksamav

heten. Enligt min mening är det något kortsiktigt tänkt, eftersom det

grundar sig på tanken att de självstyrelseorgan finns i försökslänen som i framtiden inte skulle ha några andra uppgifter än vad de idag har fått till uppgift att sköta.

Självstyrelseorganen skulle naturligtvis kunna mycket väl

vara

lämpade att sköta delar av de uppgifter som kommittén föreslår

en utredning runt. Både när det gäller delegering från den statliga en nivån, till länsstyrelserna eller till kommunerna, framförallt men

utvecklingsfrågorna.

SOU l998zxxx Reservation och särskilda yttranden 151

Kommentarer till avsnitt 7.2

Statskontoret föreslår i sin rapport att ca 45 uppgifter kan delegeras från den statliga nivån till länsstyrelsenivå eller kommunal nivå. Av

dessa 45 uppgifter finns många med tillsynskaraktär, men också sådana som tillhör gruppen utvecklingsfrågor. Alla utvecklingsfrågor är natur-

ligtvis intresse för de regionala självstyrelseorganen och det borde av därför intresse, att om möjligt föra dessa frågor till den nivån. vara av Detta finns inte med förslag i kommitténs slutsatser, men bör vara som föremål för prövning inför utredningens slutbetänkande.

Kommentarer till avsnitt 7.3.2

Regeringen vill ha effektiv statlig förvaltning på länsnivå, men är i en vissa sammanhang otydlig i dessa frågor, inte minst när det gäller tillsynsfrågor. När det gäller tillsyn polisen är regeringen på väg från av tillsyn på länsnivån. När det gäller t.ex. miljöfrågor och en äldreomsorg, så ökar för tillsyn på länsstyrelsenivån. resurserna Kommittén uppmärksammar statens dubbla roller när det gäller tillsynsfrågorna med tillsyn dels på central nivå, dels på länsen styrelsenivå. Här vill kommittén öka effektiviteten i länsstyrelsetillsynen, att tillsyn som kräver särskild kompetens skulle kunna genom koncentreras till begränsat antal länsstyrelser. Detta föreslår ett mer kommittén utan att ta ställning till vilken tillsyn skall ligga kvar på som central nivå. Dessa frågor måste naturligtvis ses i sin helhet, annars är risken stor för att de dubbla tillsynsrollema förstärks i stället för att

minska.

Kommentarer till avsnitt 7.4

När det gäller samordningsfrågoma i försökslänen, anser kommittén att den samordning sammanhänger med de regionala utvecklingssom uppgiftema bör ligga på självstyrelseorganen, även i de fall när samordningen inbegriper statlig verksamhet än länsstyrelserna. När annan det gäller övriga län blir det inte lika självklart. Här säger kommittén att samordningen den statliga verksamheten på länsstyrelsenivå bör av utvecklas, för att den lokala nivån har behov att möta samlad stat. av en

Vilka uppgifter är däremot inte lika lätt att tyda. Samord-

som avses ningen på regional nivå skall, regeringen i direktiven till anser utredningen, ske förutsättningslöst. Därför är det inte självklart att det är länsstyrelsen skall stå för den samordningen, utan här är det som

152 Reservation och särskillda yttranden SOU 1998: 166

viktigt att lyssna till olika intresseinriktningar bland både politiker och tjänstemän på regional och central nivå. Kommittén har uppmärksammat att samordning på länsnivå ofta sker inom olika nätverk för att nå fram till beslut i olika avseenden. Det anses effektivt, men nätverken är inte oproblematiska demokratisk ur synpunkt. Det kan skapa svårigheter när det gäller att få insyn och för att kunna påverka de beslut som fattas. Kommittén det därför anser vara viktigt med öppenhet och insyn, lämnar inga förslag till hur men detta skall kunna förverkligas i län där det inte finns några självstyrelseorgan och där länsstyrelserna ska stå för samordningen och utvecklingen. T.ex. som i det aktuella fallet med utarbetandet länsav visa tillväxtavtal, där huvudansvaret för den uppgiften ligger på landshövdingama och där arbetet organiseras på många olika sätt, ibland väldigt infonnellt.

Särskilt

yttrande av Per Lager mp

Enligt min mening borde kommittén valt infallsvinkel i sin en annan analys av länsstyrelsemas roll och uppgifter. Betänkandet har med den utformning det fått blivit allt för mycket försvarsslqift för den nu av en existerande länsstyrelseorganisationen. En annan och bättre ansats hade, inte minst mot bakgrund den av infonnation som rapporten från EIPA förmedlar, varit att förutsättningslöst pröva länsstyrelsemas funktion i ett system med regionala självstyrelseorgan. Den allmänna tendensen i de länder EIPA som studerat är att motsvarigheten till det svenska länsstyrelsesystemet minskar i betydelse till förmån för regionala självstyrelseorgan. Mot denna bakgrund hade det varit naturligt om kommittén så att säga hade nollställt den statliga regionala organisationen och undersökt vilken

organisation och uppgiftsfördelning i framtiden kan bedömas

som vara den mest ändamålsenliga. Med en sådan ansats hade det varit naturligt att kritiskt granska också den begränsade, "renodlade" roll för mera länsstyrelsen som statens företrädare på den regionala nivån som förutsätts i direktiven. I ett sådant perspektiv hade det också varit möjligt att resonera om möjligheten att t.ex. låta sektorsmyndigheter svara för vissa tillsynsuppgifter som idag ligger på länsstyrelserna. Med detta särskilda yttrande vill jag också markera min avsikt att mera detaljerat återkomma till frågan om länsstyrelsemas ställning när jag sett vilka konsekvenserna blir den pågående försöksverkav samheten.

SOU l998zxxx Reservation och särskilda yttranden 153

Särskilt Lars Wennås

yttrande av fp

I kapitel 7 har kommittén redovisat vissa generella överväganden om den statliga länsförvaltningens struktur och uppgifter. Samtidigt konstaterar kommittén, att frågor om den statliga länsförvaltningen inte kan isolerade från de övriga frågor som skall behandlas i kommitténs ses slutbetänkande. Därför har, säger kommittén, de överväganden som redovisas i kapitel närmast karaktären av preliminära slutsatser, som i vissa delar kan behöva omprövas, utvecklas och preciseras i samband med att kommittén lämnar sina slutliga ställningstaganden. Om övervägandena har karaktären av preliminära slutsatser som kommittén kan komma att ompröva inför slutbetänkandet, borde övervägandena i stället ha förts till kapitel 6 som ett diskussionsmaterial. Annars finns det risk att kommittén låser upp sig i vissa ställningstaganden kan bli svåra att förändra. som senare Enligt direktiven till kommittén skall utgångspunkt för komen mitténs överväganden och förslag att det bör utvecklas former för vara fördjupad demokratisk förankring av det regionala utvecklingsen ansvaret och att det bör finnas en sammanhållen, effektiv statlig organisation på regional nivå som kan svara för bl.a. tillsyn och rättstillämpning samt följa upp och utvärdera statsmaktemas beslut. Kommittén skall bl.a. följa och utvärdera den försöksverksamhet upp

med ändrad regional ansvarsfördelning som nu äger rum i fyra län.

Enligt min mening måste den statliga länsförvaltningens framtida struktur och uppgifter ses mot bakgrund av de erfarenheter som utvärderingen den ovan angivna försöksverksamheten kan komma av att resultera Hur löser frågorna om länsförvaltningens framtida man

struktur och uppgifter påverkar de regionala självstyrelseorganens

uppgifter och vice Jag stödjer mig här på Folkpartiets partiversa. antaget i augusti 1997. program Folkpartiet att medborgarnas inflytande på den regionala anser, nivån bör stärkas direktvalda regionfullmäktige. De skall genom nya ersätta landstingen och dessutom ta över betydande delar av länsstyrelsernas och andra statliga länsorgans uppgifter. Ett folkvalt

med regionala politiker beslutar regionala frågor gör

organ som om beslutsgången öppnare och det politiska ansvaret tydligare.

Enligt Folkpartiets mening skall regionfullmäktige ha beskattnings-

rätt och för akutsjukvård, regional planering och utveckling, ansvara kommunikationer samt vissa utbildnings-, kultur- och miljöfrågor. Regionerna skall inte överordnade kommunerna. Länsstyrelsens vara kontrolluppgifter skall därför även i fortsättningen vara en statlig angelägenhet. När regionfullmäktige är infört kan det föråldrade systemet med landshövdingen som högste representant för länet avskaffas.

154 Reservation och särskillda yttranden

Folkpartiet anser det vara viktigt att de nya regionerna speglar medborgarnas uppfattning av hemhörighet. Regionemas storlek och gränser skall därför inte avgöras genom centrala direktiv eller beslut. I de fall där det råder oenighet om den regionala tillhörigheten bör folkomröstningar i kommuner eller delar av kommuner avgöra. Av ovan angivna skäl bör enligt min mening den statliga länsförvaltningens framtida struktur och uppgifter liksom de regionala

självstyrelseorganens uppgifter lösas i ett sammanhang. Förslag avse-

ende båda dessa områden bör därför avges samtidigt i slutbetänkandet.

SOU 1998: 166 155

Bilageförteckning

1 Direktiven Bilaga Bilaga 2 U pgifter som kan delegeras till länssty-

reçsema 1998:

Statskontoret 19

SOU 1999:166 Bilaga 1 157

Kommittédirektiv Dir 1997:80

Den regionala samhällsorganisationen

Beslut vid regeringssammanträde den 29 maj 1997.

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentarisk kommitté tillkallas med uppgift att dels följa upp och utvärdera den försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun som riksdagen har beslutat om prop. 1996/97:36, bet. 1996/97:KU4, rskr. 1996/97:77 samt prop. l996/97:108, bet. l996/97zBoUl3, rskr. 1996/97:228, dels utforma vissa förslag om den framtida regionala organisationen.

En utgångspunkt för kommitténs överväganden och förslag skall vara att det bör utvecklas former för en fördjupad demokratisk förankring av

det regionala utvecklingsansvaret och att det bör finnas en sammanhållen, effektiv statlig organisation på regional nivå som kan svara för bl.a. tillsyn och rättstillämpning samt följa upp och utvärdera statsmakternas beslut. En annan utgångspunkt för kommitténs överväganden skall vara att staten måste till att de mål anges i den nationella politiken fullföljs i se som landets alla delar samtidigt som hänsyn tas till de mål för den regionala

utvecklingen som regionala älvstyrelseorgan har ställt upp.

Kommittén skall redovisa sina överväganden och förslag senast den l oktober 2000.

Bakgrund En parlamentarisk kommitté, Regionberedningen, lämnade i mars 1995 sitt

slutbetänkande Regional framtid SOU 1995:27. Regeringen redovisade i

september 1996 sin syn i regionfrågan i propositionen Den regionala sam-

hällsorganisationen prop. l996/97:36. Propositionen innehöll förslag till försöksverksamhet i fyra län med syfte att utveckla former för en bättre demokratisk förankring av det regionala utvecklingsarbetet. Riksdagen har

antagit förslagen bet. 1996/97:KU4, rskr. 1996/97:77. Försöksverksam-

heten skall pågå till utgången av år 2002.

158 Bilaga 1 SOU 1999:166

I Kalmar, Gotlands och Skåne län överförs ansvaret för det sektorsövergripande arbetet med att utarbeta en strategi för länets långsiktiga

utveckling det regionala utvecklingsansvaret, som i dag ligger på läns-

styrelsen, och vissa andra statliga uppgifter till ett regionalt självstyrelseorgan. De berörda statliga uppgifterna är beslut användningen om

av vissa regionalpolitiska medel och andra utvecklingsmedel, beslut om

långsiktig plan för den regionala transportinfrastrukturen och fördelning av statsbidrag till regionala kulturinstitutioner. Uppgiftsöverföringen regleras i en särskild lag 1996:1414 om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning, som träder i kraft den 1 juli 1997. För genomförandet försöksverksamheten finns också lag av en 1996:1415 om försöksverksamhet med regionförbund i Kalmar län och Skåne län. I regionförbundet skall samtliga kommuner och landsting vara

medlemmar och förbundet ansvarar för de uppgifter som det regionala

självstyrelseorganet skall ha. I Skåne gäller detta endast till utgången av år 1998 varefter det nybildade landstinget tar över ansvaret. En ändring har också gjorts i lagen 1978:438 om huvudmannaskap

för viss kollektiv persontrafik, som innebär att detta huvudmannaskap kan

läggas på det föreslagna regionförbundet. I Kalmar län ansvarar region-

förbundet för det regionala självstyrelseorganets uppgifter under hela

försöksperioden, dvs. fr.o.m. den 1 juli 1997 t.o.m. den 31 december 2002. På Gotland ansvarar kommunen för det regionala självstyrelseorganets uppgifter. I propositionen behandlades också vissa frågor om länsstyrelsernas roll och organisation. Regeringen betonade att länsstyrelserna bör ges en tydlig roll statens företrädare i länet och utvecklingen mot samordnad som en länsförvaltning bör fortsätta. Regeringen föreslog i propositionen att möjligheterna att på försök vidga den samordnade länsförvaltningen i Gotlands län skulle göras genom att föra in länsarbetsnämnden och skogsvårdsstyrelsen i länsstyrelsen under perioden den 1 januari 1998 - 31 december 2002. Syftet med försöket är att vinna erfarenhet av en mer samlad statlig regional förvaltning i ett län där arbetet bedrivs med delvis förutsättningar. Motivet för att inordna skogsvårdsstyrelsen i försöksnya verksamheten, trots den nya organisationen som riksdagen och regeringen nyligen har beslutat, är Gotlands särställning som region. I propositionen angavs vidare att en utredning för att pröva förutsättningarna att generellt föra in länsarbetsnärrmderna i länsstyrelserna skulle övervägas av regeringen. Vidare avsåg regeringen att besluta att länsstyrelserna i Skåne, Kalmar och Gotlands län inte skall ha någon styrelse under den tid försöket pågår i dessa tre län.

SOU 1999:166 Bilaga 1 159

I propositionen framhölls att en ekonomisk reglering mellan staten och berörda regionala självstyrelseorgan kommer att redovisas i budgetpropositionen för år 1998. I propositionen aviserade regeringen slutligen en parlamentarisk kommitté med uppgift att följa upp och utvärdera försöksverksamheten samt utforma förslag om den framtida regionala samhällsorganisationen. Regeringen anser att en sådan kommitté bör tillkallas nu. Regeringen har beslutat en proposition om ändrad länsindelning och försöksverksamhet i Västsverige prop. 1996/97:108. Förslaget innebär bl.a. att en försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning inleds i det nya västsvenska länet fr.o.m. den l januari 1999. Riksdagen har antagit förslagen bet. 1996/97:BoUl3, rslcr. 1996/972228.

Utgångspunkter

samhällsutvecklingen har successivt ökat den lokala och regionala nivåns betydelse inom det svenska folkstyret. En decentralisering av ansvar och befogenheter har skett till framför allt kommunerna. Regionala samarbetssträvanden får allt större betydelse. Riksdagens ställningstagande med anledning av regeringens proposition om den regionala samhällsorganisationen innebär att de kommunala självstyrelseorganen får ett ökat ansvar också för det regionala utvecklingsarbetet i samarbete med statens förvaltning på regional nivå. Formerna för detta ökade kommunala ansvar skall emellertid prövas i en försöksverksamhet och erfarenheterna från försöksverksamheten skall läggas till grund för statsmakternas ställningstagande om den regionala samhällsorganisationens långsiktiga inriktning och struktur. En utgångspunkt för kommitténs överväganden och förslag bör att vara ge det regionala utvecklingsarbetet en fördjupad demokratisk förankring. Den innebär att kommunerna och landstingen bör få ökade möjligheter att påverka och besluta i frågor som berör den egna regionens utveckling. Sådana möjligheter torde göra det enklare för medborgarna att utkräva politiskt ansvar. Regeringen har i propositionen om den regionala samhällsorganisationen angivit att det finns ett stort behov av fortsatt refonnering av den statliga förvaltningen. Regeringen har i propositionen också redovisat sin principiella syn på inriktningen av det fortsatta reforrnarbetet inom den statliga regionala förvaltningen. Det bör även framgent finnas en sammanhållen, effektiv statlig organisation på regional nivå som kan bedriva en effektiv ärendehandläggning, svara för bl.a. tillsyn och rättstillämpning samt följa upp och utvärdera effekterna av statsmakternas beslut. Staten kan även ha ett fortsatt ansvar, t.ex. inom ramen för en statlig

160 Bilaga 1 SOU 1999:- 66

regional näringspolitik. En given utgångspunkt härvidlag är att staten måste till att de mål som anges i den nationella politiken fullföljs i se landets alla delar samtidigt som hänsyn tas till de mål för den regionala utvecklingen regionala självstyrelseorgan har ställt upp. Likaså måste som

staten ta ett ansvar för att säkra en samordning av sin egen verksamhet. Mot denna bakgrund har regeringen ansett det som angeläget att vidare-

utveckla den samordnade länsförvaltningen prop. 1996/97:36. Ett konsekvent användande länsstyrelsen det regionala statliga organet av som har stor betydelse för möjligheterna att flytta uppgifter från central till regional och lokal statlig nivå. Förutsättningarna att flytta centrala myndighetsfunlctioner till den regionala nivån kommer därför att studeras närmare.

Uppdraget

Uppföljning och utvärdering av försölmverksamheten med ändrad regional

ansvarsfördelning

Försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning skapar nya förutsättningar för kommuner, landsting och statliga myndigheter, inklusive länsmyndigheter.

Kommittén skall genomföra allsidig utvärdering av försöksverk-

en samheten. Det pågår också i flera andra län än de direkt utpekade försökslänen ett utvecklingsarbete för att finna lämpliga samarbetsformer

mellan stat, landsting och kommuner. Det är angeläget att även erfaren-

heterna från denna verksamhet tas till vara i utvärderingen. Kommittén skall utreda den ändrade regionala ansvarsfördelningen om

mellan staten och den kommunala självstyrelsen har bidragit till att utveckla former för fördjupad demokratisk förankring av det regionala

en utvecklingsansvaret.

I detta lokala perspektiv ingår att bedöma i vilken utsträckning förtroendevalda i kommuner och landsting, politiska partier och organisa-

tioner, företag och enskilda medborgare deltagit i arbetet med att utforma regionala utvecklingsstrategier och Insatser i och effekter av det program.

regionala jämställdhetsarbetet skall också belysas. Vidare bör kommittén

bedöma hur kommunernas intresse, och möjligheter till engagemang påverkan har förändrats i samband med försöksverksamheten. Kommittén bör så långt möjligt bedöma medborgarnas möjligheter om

att utkräva politiskt ansvar för det regionala utvecklingsarbetet har för-

ändrats till följd av den ändrade ansvarsfördelningen.

SOU 1999: 166 Bilaga 1 161

Den utvärdering som kommittén skall göra skall även utgå från ett nationellt perspektiv. Kommittén skall utreda i vilken utsträckning den nationella politiken har fullföljts inom de verksamhetsområden som försöksverksamheten omfattar. Kommittén skall följa upp och utvärdera hur länsstyrelserna har fungerat i sin roll i försökslänen. Konsekvenserna att de berörda länsnya av styrelserna inte har någon styrelse under försöksperioden skall redovisas. I den mån styrelsen ersatts av råd, nämnder eller motsvarande skall konsekvenserna av detta analyseras. Kommittén skall utvärdera de erfarenheter som uppkommit i samband med Försöksverksamheten med vidgad samordnad länsförvaltning i Gotlands län. Kommittén skall också göra utvärdering av hur resursutnyttjandet en har påverkats försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsav fördelning. Det kan t.ex. handla om mobilisering av resurser, samarbete inom länet och mellan länen och utnyttjandet av de anställdas kompetens. Kommittén skall undersöka hur den ändrade ansvarsfördelningen har påverkat handläggningen av förvaltningsärenden när det gäller bl.a. handläggningstider, rättssäkerhet, offentlighet och sekretess. Kommittén skall redovisa erfarenheterna hos de anställda som medverkar i försöksverksamheten.

Om möjligt bör problem och erfarenheter som har direkt samband med

inledande svårigheter med att påbörja försöksverksamheten redovisas särskilt.

Den statliga länsförvaltningens struktur och uppgifter

Försöksverksamheten åskådliggör också vissa generella frågor om den statliga länsförvaltningens framtida struktur och uppgifter, vilka behöver belysas principiellt inriktade studier och överväganden. Hur än forgenom för det lokala och regionala inflytandet utvecklas finns behov av en merna stark statlig länsförvaltning med möjligheter att säkra en samordning av statlig verksamhet, stå för avvägning mellan olika samhällssektorer samt följa samhällets insatser för att nå bästa möjliga resultat. I detta samupp

manhang bör kommittén också överväga vilka uppgifter som även

framgent kan ligga inom länsstyrelsen, t.ex. inom ramen för en statlig regional näringspolitik. Syftet med Försöksverksamheten med vidgad samordnad länsförvaltning i Gotlands län är att vinna erfarenheter av en mer sammanhållen statlig regional förvaltning i ett län, där arbetet bedrivs med delvis förutsättningar. Kommittén skall utifrån sin utvärdering försöket nya av förutsättningslöst pröva formerna för den statliga samordningen.

162 Bilaga 1 SOU 1999: 166

Det är angeläget att vidareutveckla sådana organisations- och arbetsformer som så väl som möjligt svarar mot kraven på en effektiv och kompetent statlig länsförvaltning. Frågan om mer samordnade insatser för

att effektivisera tillsynen och uppföljningen på länsnivå bör därför ana-

lyseras och bedömas inom kommittén.

Kommittén bör särskilt uppmärksamma de problem inte minst för

-

länsstyrelserna som följer av att det inom förvaltningen finns ett stort

antal olika regionala indelningar, vilket bl.a. påverkat möjligheterna att samordna och samutnyttja statliga resurser. Kommittén bör också överväga hur samverkan mellan länsstyrelsen och andra statliga myndigheter bör utvecklas. Möjligheterna att föra över uppgifter och befogenheter från den centrala statsförvaltningen till länsstyrelserna skall prövas av kommittén. I sammanhanget bör kommittén uppmärksamma aktuella förändringsförslag

samt regerings- och riksdagsbeslut som kan påverka den framtida länsförvaltningens omfattning och inriktning. Regeringen avser att senare ta ställning till den statliga regionala för-

valtningsstrulcturen i sin helhet, bl.a. i samband med beredningen av den

förvaltningspolitiska kommissionens betänkande SOU 1997:57. De över-

väganden kommittén den statliga länsförvaltningens struktur som gör om skall utgöra ett komplement till dessa förvaltningspolitiska ställningstaganden.

Uppdragets inriktning

Med utgångspunkt från tidigare ställningstaganden från regering och

riksdag och vad sagts om utvärderingens och reformarbetets som ovan

huvudsyften skall bl.a. följande behandlas.

Kommittén skall utifrån resultatet av utvärderingen av försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning lämna förslag till hur uppgifterna mellan staten och den kommunala självstyrelsen på regional nivå skall fördelas i framtiden. I den mån kommittén kommer fram till att uppgifter mer permanent skall föras över till regionala självstyrelseorgan skall kommittén också föreslå i vilka former de tillkommande uppgifterna bör hanteras. I sådant fall skall kommittén lämna förslag om länsstyrelsemas ledningsfimktion. Kommittén skall göra mer generella överväganden om statens egen

organisation på regional nivå. I dessa överväganden skall följande ingå belysa vilka utvecklingsinriktade uppgifter som en samordnad statlig

-

länsförvaltning bör ha

överväga hur samverkan mellan länsstyrelse och andra statliga myndigheter bör utformas för att säkerställa en effektiv samordning

SOU 1999: 166 Bilaga 1 163

redovisa på vilket sätt man kan få till stånd och utveckla mer -

samordnade insatser i fråga bl.a. utvärdering, uppföljning och tillsyn

om på regional nivå överväga möjligheterna till ytterligare delegering av uppgifter till länsstyrelserna.

Redovisning av uppdraget

Kommittén skall redovisa sina överväganden och förslag senast den l oktober 2000. Ekonomiska konsekvenser av förslagen skall redovisas. Förslag till finansiering skall lämnas. I den del av uppdraget som avser generella överväganden den statliga länsförvaltningens struktur och om uppgifter skall en delredovisning ske den l oktober 1998. Kommittén skall under arbetets gång samråda med Statens institut for kommunikationsanalys SIKA, som har i uppdrag av regeringen att följa och utvärdera den ordning för den regionala planeringen av transportnya infrastrukturen som föreslagits i prop. 1996/97253. Kommittén skall beakta vad sägs i regeringens direktiv till som samtliga kommittéer och särskilda utredare om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser dir.1992:50, omprövning av offentliga åtaganden dir.l994:23, redovisning av jämställdhetspolitiska konsekvenser dir. l 994: 124 och om brottsbekämpning dir.1996:49. I arbetet bör kommittén ha kontakt med berörda myndigheter och organisationer samt statliga kommittér och utredare som kan komma att beröras. Kommittén skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade sitt arbete och ge dem tillfälle att framföra synpunkter. om

Inrikesdepartementet

Bilaga 2 165

2 Uppgifter kan delegeras till Bilaga som

länsstyrelserna Statskontoret

1998: 1

9 Förslag inom följande områden bedömer vi vara intressanta att gå vidare

med i form utredning eller beredning i någon form. Förslagen rör:

av

Regionalekonomi och näringslivsutveckling

0 beslut om medel för regionala och lokala resurscentra för kvinnor, pro-

jektbidrag till kommuner för kvinnlig afärsrådgivning beslut om re-

gional företagsstöd till 50 mkr och beslut om regionalt utveck-

upp

lingsbidrag för mjuka investeringar upp till 20 mkr nuvarande huvud-

är NUTEK, man

samordning och utveckling energifrågor och beslut bidrag till

0 av om

utbyggnad vindkraftverk nuvarande huvudman är Statens energi-

av verk,

0 samordning och tillsyn av kvalificerad yrkesutbildning nuvarande

huvudman är Kommittén för kvalificerad yrkesutbildning.

Anm. NUTEK fördelar ett antal stöd till mottagare i regionen- lämpligheten att decentralisera beslutsansvaret bör kunna prövas. Vad gäller av energifrågoma så kan det aktuellt att, när erfarenhet vunnits från hur vara Statens energimyndighet arbetar, pröva regional verksamhet skulle om en kunna ett komplement till den centrala. vara

Lantbruk

handläggning stöd till marknadsutveckling för företag inom för- 0 av

ädling livsmedelsprodukter nuvarande huvudman är Statens jord-

av bruksverk, överföring hela ansvaret för miljöprogrammen inom jordbruks- 0 av

området nuvarande huvudman är Statens jordbruksverk,

166 Bilaga 2

0 beslut om hancijursbidrag E U-stöd nuvarande huvudman är Statens

jordbruksverk,

0 handläggning och fördelning av mjölkkvoter nuvarande huvudman är

Statens jordbruksverk,

0 prövning av juridiska personers förvärvstillstånd för jordbruksfastighet

med värde över 5 mkr nuvarande huvudman är Statens jordbruksverk.

Anm. En särskild utredare har tillkallats med uppgift att göra en översyn av förvaltningsstrukturen inom jordbruksområdet med utgångspunkt i hanteringen av de jordbruksstöd som berör såväl Jordbruksverket länssom styrelserna dir. 1997:125.

Rennäring

0 beslut om bygdemedel avsatta för rennäringens främjande nuvarande

huvudman är Statens jordbruksverk,

0 köp och försäljning av statens mark på renbetesfjällen nuvarande

huvudman är Statens fastighetsverk.

Anm. Det första förslaget avser medel som är avsatta för rennäringen genom 10 § förordningen om avgifter enligt vattenlagen. Förslaget har i en

skrivelse 1997-11-28 tillställts Jordbruksdepartementet som bereder

ärendet. Det andra förslaget avser beslut idag ligger på Statens som fastighetsverk. Förslaget bör kunna hanteras den pågående översynen av av rennäringsadministrationen.

Fiske

0 yttrande i vattenmål och utredningsarbete i samband därmed nuvarande huvudman är Fiskeriverket, 0 fördelning av samtliga medel som kraftverksägare betalat in som er-

sättning för fiskeskador enligt VL 10:5 nuvarande huvudman är Fiske-

riverket.

Anm. Ett antal frågor härutöver berörs Fiskeriutredningens betänkande av Fiskeriadministrationen i ett EU-perspektiv SOU 1998:24 bereds som nu i Regeringskansliet.

Bilaga 2 167

Livsmedelskontroll och djurskydd

tillsyn över vissa större livsmedelsanläggningar nuvarande huvud-

man är Statens livsmedelsverk,

dispenser från burhönsförbud nuvarande huvudman är Statens jord-

bruksverk,

tillstånd och tillsyn av vissa anläggningar för offentlig förevisning av

djur, försöksdjusanläggningar och djurkarantäner nuvarande huvudman är Statens jordbruksverk,

registrering och uppföljning av distriktsveterinärens tillsyn av mjölk-

produktionsanläggningar nuvarande huvudman är Statens jordbruks-

verk,

utredningar och åtgärder för att bekämpa vissa smittsamma djursjuk-

domar nuvarande huvudman är Statens jordbruksverk förordnande av veterinär vid hästtävlingar nuvarande huvudman är

Statens j ordbruksverk,

införseltillstånd för husdjur och dispenser från krav på ligghallar för

utegångsdjur nuvarande huvudman är Statens j ordbruksverk.

Anm. En översyn livsmedelstillsynen har nyligen orts av en utredning

av SOU 1998:61 och förslagen bereds i Regeringskansliet. Djurskyddslagen har varit föremål för flera utredningar Offentlig djurskyddstillsyn SOU

1996:13 och Ändringar i djurskyddslagen Ds 1997:11 och statsmakterna

har nyligen behandlat frågan i 1997/98:28. Förslagen bör dock prop. beredas på lämpligt sätt.

Naturvård och miljöskydd

medel till kretsloppsanpassning och lokala investeringsprogram nu-

varande huvudman är regeringen, Miljödepartementet,

fördelning medel för naturvård etc. nuvarande huvudman är Statens

av naturvårdsverk, SNV,

beslut bestämmelser nationalparker nuvarande huvudman är

om om SNV, beslut markförvärv och intrångsersättning vid reservatsbildning om

enligt naturvårdslagen nuvarande huvudman är SNV,

bevakning av allmänna intressen i givna strandskyddsdispenser på

motsvarande enligt PBL nuvarande huvudman är SNV,

sätt som

regional tillsyn enligt bilskrottningslagen nuvarande huvudman är

SNV,

168 Bilaga 2 SOU 1998: 166

0 framtida vattenadministration avser bibehållande av uppgifter samt

nya uppgifter som alternativ till en ny myndighet,

0 beslut om avskjutning av de bra stora rovdjuren nuvarande huvudman

är SNV,

Anm. För närvarande bedömer vi att det finns ett starkt politiskt intresse att hålla beslut avseende bidrag till lokala investeringsprogram av samman och kretsloppsmiljarden. På sikt bör länsstyrelsen eller, i försökslänen självstyrelseorganen, komma ifråga. Vad gäller bilskrotning så har frågan behandlats i betänkandet SOU 1997:89 Handel med skrot och begagnade varor.

Bostadsñnansiering och planfrågor

0 bidrag till konstnärlig utsmyckning nuvarande huvudman är Statens

konstråd,

bidrag till allmänna samlingslokaler samt stöd till icke-statliga kultur-

lokaler nuvarande huvudman är Boverket, övriga stöd till byggandet, ex stöd till utsatta områden nuvarande

0 huvudman är Inrikesdepartementet, uppsikt, rådgivning, utredningsverksamhet inom planväsendet nuvar- 0 ande huvudman är Boverket med vissa uppgifter för länsstyrelsen.

Anm. Bidrag till konstnärlig utsmyckning har tidigare legat på länsstyrelserna. Organisatoriska frågor rörande det statliga plan-, bygg- och bostadsväsendet har nyligen prövats i en utredning SOU 1997:90. Förslaget har remissbehandlats. Statskontoret anförde i sitt yttrande att utredningen inte belyst verksamhetens gränsdragning mot Regeringskansliet eller undersökt möjligheterna att decentralisera uppgifter till länsstyrelserna. Utan sådant underlag kan slutligt ställningstagande till organisationsstrukturen inte tas. Frågan bereds av Regeringskansliet.

Kulturmilj övård

0 tillstånd för förändringar i statliga byggnadsminnen och tillsyn av

statliga byggnadsminnen nuvarande huvudman är Riksantikvarie-

ämbetet, i vissa tillståndsärenden regeringen.

Anm. Vissa större beslut om byggnadsminneförklaringar torde fortfarande behöva tas på central nivå. I övrigt anser vi att förslaget bör kunna utredas/beredas.

SOU 1998: 166 Bilaga 2 169

Social omvårdnad

0 tillsyn över kommunal hälso- och sjukvård inom för hemtjänst ramen

nuvarande huvudman är Socialstyrelsen,

m.m.

0 fördelning av olika utvecklingsmedel inom det sociala området och u-

tvecklingsbidrag till socialtjänsten nuvarande huvudmän är Social-

styrelsen och Folkhälsoinstitutet.

Anm. Socialtjänstutredningen arbetar för närvarande med frågor inom området.

Civilt försvar och räddningstjänst

0 efter ansökan från kommuner bevilja ersättning för uppgifter inom

totalförsvaret dag ÖCB,

i v besluta om föreläggande enligt räddningstjänstlagen i dag Statens

räddningsverk, SRV,

0 mer renodlad uppgiftsfördelning mellan länsstyrelsen vad avser tillsyn av räddningstjänst och samråd kring räddningstjänstplaner,

0 utbildning av verksslcyddsföretag i dag SRV.

Anm. En utredning Fö 1996:10 har nyligen gjort en översyn av Räddningsverkets mål och medel och betänkandet SOU 1998:59 bereds nu av Regeringskansliet. Flertalet förslag bör kunna behandlas i samband med denna beredning.

Jämställdhet

o tillsyn enligt jämstäldhetslagen nuvarande huvudman är JämO.

Anm. Förslaget kräver ändring i jämställdhetslagen men vi anser att en förslaget bör prövas vidare mot bakgrund av att alla länsstyrelser har en jämställdhetsexpert.

170 Bilaga 2 SOU 1998: 166

Allmän Förvaltning m.m.

beslut avkortat öppethållandet i vissa vallokaler nuvarande huvud-

0 om man är RSV,

anmälan medborgarskap nuvarande huvudman är SIV.

o om

Anm. Ärenden avkortat öppethållande i vissa vallokaler rör i första

om hand postkontor. Lokal kännedom torde vara en fördel vid handläggningen dessa ärenden. För nordiska medborgare svarar redan länsstyrelsen för av handläggningen ärenden rörande medborgarskap. Det bör utredas om av inte även ärenden rörande andra nationaliteter skulle kunna handläggas på samma sätt.

Internationellt samarbete

biståndsmedel SIDA-Öst till Öst- och Centraleuropa.

0 från

Anm. Frågan rör vissa biståndsmedel för småföretagsverksamhet som

skulle kunna delegeras till de östra länsstyrelserna.

Integration

0 samordning av integrationsfrågor på regional nivå..

Anm. Frågan bereds redan i Regeringskansliet och torde vara avgjord när denna rapport är tryckt.

SOU 1998: 166 Käll- och litteratuijörteckning 171

Käll- och

litteraturförteckning

Statens offentliga utredningar

SOU 1992:63 Regionala roller

SOU 1994:117 Domstolsprövning av förvaltningsärenden

SOU 1995:27 Regional framtid

SOU 1996:103 Miljöbalken SOU 1996:129 Den kommunala självstyrelsen och grundlagen SOU 1997: 13 Regionpolitik för hela Sverige SOU 1997:57 I medborgarnas tjänst SOU 1998:61 Livsmedelstillsyn i Sverige

SOU 1998:105 Minska regleringen av kommuner och landsting

SOU 1998:137 Miljö i grund och botten erfarenheter från

- Hallandsåsen

Departementsserien

Ds Kn 1978:5 Utvärdering av kommunindelningsreformen,

Kommundepartementet Ds 1998:22 Tillsyn enligt miljöbalken, Miljödepartementet

Ds 1998:42 Effektivare omprövning av förvaltningsbeslut,

Justitiedepartementet Ds 1998:50 Att se till eller titta på om tillsynen inom miljöom- rådet, Finansdepartementet

Propositioner

1971:30 del 2 Förslag till lag om allmänna förvaltningsdomstolar m.m. 1988/ 89:1 19 Godkännande av den europeiska konventionen om kommunalt självstyre 1995/96:38 Länsindelningen i Skåne och Västsverige m.m.

172 Käll- och litteraturförteckning

1996/97:36 Den regionala samhällsorganisationen 1996/97: 108 Ändrad länsindelning och försöksverksamhet i Västsverige 1997/98: 1 Budgetpropositionen för 998

1997/98:45 Miljöbalk 1997/98:62 Regional tillväxt -för arbete och tillväxt 1997/98:113 Nationell handlingsplan för äldrepolitiken 1997/ 98: 136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst

1997/98: 145 Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige

1997/ 98: 150 1998 års ekonomiska vårproposition

1998/ 99:1 Budgetpropositionen för 1999

Utskottsbetänkanden

1995/96:B0U19, rskr. 206 1996/97:KU4, rskr. 77 1996/97:B0U13, rskr. 228 1997/98:KU21 1997/98:KU31, rskr. 294-96

Lagar och förordningar

1982:877 Förordning om regionalt utvecklingsarbete 1986:223 F örvaltningslagen

1994:730 Förordning om upphävande av vissa förordningar

på radio- och TV-området

1996: 1414 Lag försöksverksamhet med ändrad regional an-

om

svarsfördelning 1996:1415 Lag försöksverksamhet med regionförbund i

om Kalmar och Skåne län

1997:224 Lag ändring i lagen om försöksverksamhet med

om

ändrad regional ansvarsfördelning

1997:734 Lag om huvudmannaskap för viss kollektivtrafik

1997:1144 Lag försöksverksamhet med vidgad samordnad

om

länsförvaltning i Gotlands län 1997: 125 8 Förordning med länsstyrelseinstruktionen 1998:386 Lag om ändring i förvaltningslagen

1998:957 Förordning med ändring i förordningen med läns

styrelseinstruktionen

SOU 1998: 166 Käll- och litteraturförteckning 173

1998:1546 Förordning med ändring i förordningen med länsstyrelseinstruktion

Kommittédirektiv

Dir. 1997:80 Den regionala samhällsorganisationen

Dir. 1997:81 Minskad statlig reglering av och effektivare tillsyn

över statlig verksamhet

Dir. 1997: 109 Översyn av vissa frågor rörande socialtjänstlagen

och socialtjänstens uppgifter

Litteratur

Andersson, S., 1996: Den regionala samhällsförvaltningen i Sverige översikt; ingår i Länsstyrelsen 2000. Rapport från Arbetstagaren konsult Demolcratirådet, 1997: Demokrati över gränser. Stockholm: SNS förlag Eklund, L. F., 1994: Subsidiaritetsprincipen: dess bakgrund och innebörd; ingåri SOU 1994:13 Bilagedel Esping, H., 1990: Perspektiv på länsdemokrati; ingår i Landstinget och länsdemolcratin. Stockholms läns landsting, Regionplane- och trafik kontoret

Gidlund, 1998 PM: Regionalisering demokratisk legitimitet

,

Gidlund, Sörlin, S., 1993: Det europeiska kalejdoskopet. Stock-

holm: SNS Förlag Jacobsson, B., 1997: Europa och staten; utgiven i SOU 1997:30

Johansson, J., 1995: Europeiska regioner. Regionforskning i empirisk

belysning. Örebro: Högskolan i Örebro/Örebro Stuoch normativ diesl3 Larsson, T., 1986: Regeringen och dess kansli. Lund: Studentlitteratur

Lindeborg, L., 1995: Regionfrägan i Sverige, Del 1 En kortfattad

analys i regionaliseringsprocessens inledningsskede. Stockholm: Landstingsförbundet Petersson, O., 1996: Rättsstaten. Stockholm: Publica

Petersson, O., 1998: Statsbyggnad. Den offentliga maktens organisa-

tion. Stockholm: SNS Förlag Pierre, J., 1997: Decentraliseringens politik och politikens decentralisering; ingår i Politik organisation, Rothstein B. red.. Stocksom holm: SNS Förlag Riksrevisionsverket RRV 1996:10: Statlig tillsyn ett förvaltnings- politiskt styrmedel

174 Käll- och litteraturförteckning

Riksrevisionsverket RRV 1996:50: Förvaltningspolitik i förändring. En kartläggning och analys av regeringens styrning av förvaltningen Riksrevisionsverket 1997:47: Länsstyrelsernas miljövârdsarbete i förändring Statskontoret 1997: 19: Statsförvaltningen ur ett regionalt perspektiv

Statskontoret 199617: E U-medlemskapets effekter på svensk statsför-

valtning Svenska Kommunförbundet, 1998: Långt borta men nära en intro- duktion till regionfrågan. Stockholm: Svenska kommunförbundet Vedung, E., 1997: Utvärdering av offentliga insatser; ingår i Politik organisation, Rothstein, B. red.. Stockholm SNS Förlag som :

Rapporter till kommittén

Björkman, Ulla, Uppsala universitet: Länsstyrelsen som överklagningsinstans -igår, idag, i morgon Ehn, Peter: I skärningspunkten. Landshövdingarna och den centrala och regionala samordningen

European Institute of Public Administration EIPA: The Surplus of the

Intermediate Level in Europe

Statskontoret, 1998, PM 1a: Kraftsamling for en ny regionpolitik

Statskontoret, 1998, PM 1b: Försöksverksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning Statskontoret, 1998, PM Möjligheter till ytterligare delegering av uppgifter till länsstyrelserna Statskontoret, 1998, PM Länsstyrelsernas utvecklingsinriktade uppgifter Statskontoret, 1998, PM Länsstyrelsernas roll som överklagningsinstans Statskontoret, 1998, PM Länsstyrelsens samordningsroll och samverkan med andra statliga myndigheter Statskontoret 1998:8: Statens tillsyn över verksamhet i landsting och kommuner Statskontoret 1998:19: Länsstyrelsen gårdagens eller morgon- dagens förvaltning Statskontoret l998:28: Gamla län blir nya regioner

1998 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Omstruktureringar och-beskattning. Fi. 29. 1976 års lag om immunitetochprivilegier i vissa . Tänderhelalivet fall- en översyn. UD. . nytt ersättningssystem för vuxentandvård. S. 30. Utlandsstyrkan. Fö. - Välfärdens genusansikte. A. 31. Det gällerlivet. Stödoch vård till bam och . Män passar alltid Nivå- och organisationsspeciñka ungdomarmed psykiskaproblem. Bilaga. + . processer medexempel från handeln.A. 32.Rättssäkerhet, vårdbehovochsamhällsskyddvid

Vårt liv som kön. Kärlek,ekonomiska resurser och psykiatrisk tvångsvård. . maktdiskurser.A. 33. Historia,ekonomi och forskning.

Ty makten din är Myten om detrationella Fem rapporterom idrott. In. . arbetslivetoch det jämställda Sverige.A. 34. Företagare med restarbetsfomiåga.

Översyn rörelse-och tillsynsreglerför kollektiva 35. Förordningar till miljöbalken. + Bilagor. M. av försäkringar.Fi 36. Identifieringoch identiteti digitalamiljöer

Alkoholreklam. Marknadsföring av alkoholdrycker Referat från en hearing den 12 november1997. . och Systembolagets produktuwal. S. IT-kommissionens rapport 4/98. K.

Integritet Effektivitet Skattebrott.Fi. 37.Den framtida arbetsskadeförsälcringen. . 10.Campusfor konst.U. 38. Vad får vi för pengarna Resultatstyming av - 11. Fristående utbildningar medstatligtillsyn statsbidragtill vissaorganisationer inom detsociala

inom olika områden. U. området.S.

12 älvdeklarationoch kontrolluppgiñer 39.Det frisk-svenska gränsälvssamarbetet. M. . förenkladeförfaranden.Fi. 40. BROTTSOFFER. - 13. Säkrarekemikaliehantering.Fö Vad har gjorts Vad bör göras Ju.

näringsrättsliga frågor. Fi. 41. Läkemedelsinformation för alla. S. 14 E-pengar- . 15.Gröna nyckeltal- Indikatorerför ett ekologiskt 42. Försvarsmaktsgemensam utbildning för

hållbart samhälle.M. framtidakrav. Fö.

16.När åsikterblir handling. En kunskapsöversikt om 43. Hur skall Sverige må bättre

bemötande av personer med funktionshinder.S. forsta steget mot nationella folkhälsomål. S. - 17. Samordning digital av marksänd TV. Ku. 44. En samlad vapenlagstiñning.Ju.

18.En gräns en myndighet Fi. 45. Sotningi framtiden. Fö. - 19 IT ochregionalutveckling. 46. Ombuggning ochandra hemliga tvångsmedel. Ju. . 120 exempelfrån Sveriges län.K. 47. Bulvaner och annat. Ju.

20. IT-kommisionenshearing om infrastrukturen 48. Kontrolleradoch ifrågasatt

för digitalamedier. Andrakammarsalen, intervjuer med personer med funktionshinder.S. - Riksdagen 1997-10-24.K. 49. Konsekvenser av att taxfreeförsäljningenavvecklas

2 Problemmedinbäddade system inför 2000-skiftet. inom EU. K. . Hearing anordnad av IT kommissioneni 50.De 39 stegen. Läkemedelsutredningar under

samverkanmed Industriförbundetoch Statskontoret 1900-taletoch annat underlagsmaterialtill

1997-11-14.K. Läkemedeli vård ochhandel,SOU 1998:28.S.

22. Försäkringsgaranti. 51. Vuxenutbildning ochlivslångtlärande.

Ett garantisystem för iörsäkringsersättningar. Fi. Situationen inför och under första åretmed

23. Staten ochexportfmansieringen. N. kunskapslyftet.U.

24. Fiskeriadministrationen i ett EU-perspektiv. 52.Utstationering av arbetstagare. A. Översyn fiskeriadministrationen Jo. 53. Ta vara påmöjligheternai Östersjöregionen. N. av m.m. 25.Tre städer.En storstadspolitikför helalandet. 54.Hur offensiv IT-användning kan skapa tillväxt

+ st 4 bilagor. for mindreföretag.Ett rådslaganordnat av

26. Från hembränttill Mariakliniken. IT-kommissionen på uppdrag av Kommunikations-

fakta om ungdomarochsvartsprit. departementet, Närings-och handelsdepartementet - 27.Nya ledningsreglerför bankaktiebolagoch och Industriförbundet.

försäkringsbolag.Fi. Rotundan, Rosenbad1997-1l-l8.K.

28. Läkemedeli vård och handel. Om en säker, flexibel 55. Demokratins räckvidd.Dokumentationfrån ett

och samordnadläkemedelsförsörjning.S. seminarium. Demokratiutredningens skriftserie.

SB.

Statens 1998

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

56 Avdrag för ökade levnadskostnader vid tjänsteresa 83.DUKOM Distansutbildningskommittén. . ochtillfälligt arbete.Fi På distans utbildning,undervisningoch lärande. 57.DUKOM Distansutbildningskomrnittén. Kostnadseffektivdistansutbildning. U. Utvärdering av distansutbildningsprojekt med 84.DUKOM Distansutbildningskommittén. IT-stöd.U. Flexibelutbildning distans.U. 58. IT ochnationalstaten. Fyra framtidsscenarier. 85. Att rösta medhänderna. Om stormöten, IT-kommissionens rapport 6/98. K. folkomröstningar ochdirektdemokrati Schweiz. i 59. Räddningstjänsten i Sverige SB. Rädda ochSkydda.Fö. 86. Utvecklingssamarbete rättsområdet. - 60.Kring Hallandsåsen. M. Östeuropa. Ju. 61. Livsmedelstillsyn i Sverige.Jo. 87. Premiepensionsmyndigheten. Fi. 62. Kampanjmedkunskaper ochkänslor. Om 88.Domaren ochBeredningsorganisationen kärnavfallsomrösmingenMalå kommun i 1997.M. utbildning ocharbetsfördelning.Ju. - 63. En god affär i MotalaJoumalistemasavslöjanden 89.Greppet att vända en regionsutveckling. ochläsarnas etik. Demokratiutredningens skriftse- Rapport från Söderhamnskommittén. N. rie. SB. 90. Stegetföre.Nedslagi detlokala Bättre och mer tillgänglig information. brottsförebyggande arbetet. Ju. . Småtöretagsdelegationens rapport 2. N. 91. Nya kommunal förnyelseochkompetensgrepp- 65. Nya tider, nya förutsättningar... utveckling.In. IT-kommissionens rapport 8/98. K. 92. Godaidéer om småföretagoch samverkan. 66.FUNKIS funktionshindradeelever skolan. i U. Småföretagsdelegationens rapport N. - 67. Socialavgiftslagen. S. 93. Kapitalförsörjningtill småföretag. 68.Kunskapslägetpå kärnavfallsområdet 1998.M. Småföretagsdelegationens rapport N. 69.Lämplighetsprövning personalinom av 94. Förslagskatalog. förskoleverksamhet, skola ochskolbarnomsorg. U. Småföretagsdelegationens rapport N. 70. Skolan,IT ochdet livslånga lärandet. 95. Förstärktskydd av skogsmarkför naturvård. M. Hearinganordnad av Utbildningsdepartementet 96. Naziguldetoch Riksbanken. lnterimrapport.UD. ochIT-kommissionen,Rosenbad 1997-12-04, 97. Gör barntill medborgare Om barnoch demokrati IT-kommmissionens rapport 7/98. K. under 1900-talet.SB. 71. Denkommunalarevisionen ett demokratiskt 98. Konkurrenslagens regler om företags- kontrollinstrument. In. koncentration. + Bilaga. N. 72. Kommunalafmansförbund. Fi. 99. acceptera Betänkandefrån dennationella sam- 73.Organisationer Mångfald Integration Ett framtida ordningskommitténför Europaåret mot rasism.In. system för statsbidragtill invandrarnas 100.Har rasismentagit slut nu Bilagatill betänkande riksorganisationermil. In. från den nationellasamordningskommittén för 74. Styrningen av polisen. Ju. Europaåret mot rasism. In. 75. Djurförsök. Jo. 101.Det unga medborgarskapet. Dokumentation från 76. Idrott ochmotionför livet. Statensstöd till idrotts- ett seminarium. SB. rörelsenoch friluñslivets organisationer.In. 102. Lekmarmastyrei experternas tid. Dokumentation 77.Kompetensi småföretag.Småtöretagsdelegation från ett seminarium.SB. ens rapport N. 103. Bemäktiga individerna. Om domstolarna,lagenoch 78. Regelförenkling för framtiden.Småföretags- deindividuellarättigheternai Sverige.SB. delegationens rapport N. 104.Arbetsgivarens rehabiliteringsansvar. 79. IT ochregionalutveckling. 105.Minska regleringen av kommuneroch landsting. Erfarenheterfrån tre hear-ingar under mars 1998. In. IT-kommmissionens rapport 9/98. K. 106.Ungai ohälsoförsäkringen. 80.BostadsrättsregisterJu. Tid för aktivitet ochutveckling. S. 81.Användningen vissastatstlygplan, av m.m. SB. 107. Frärnjandelagen en översyn. A. - 82 Försälqingsföreningar-ettreformeratregelsystem 108. Analysera mera. Jo. . Fi.

1998 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

109 RättsinfonnationochIT. Rapport från två semi- 140. Effektivitet och kvalitet i tvångsvården.Fortsatt . institutionsstyrelse SiS narier 1996 och 1998. IT-kommissionens rapport utveckling av Statens

10/98. K. + Bilagedel. 110.Makesarvsrätt, dödsboforvaltareochdödförkla- 141. Medling och lönebildning. + Bilagor. A.

ring. Ju. 142. Ny svensk filmpolitik. Ku.

lll E-plikt, Att säkra det elektroniskakulturarvet.U. 143.Ett tryggare Sverige. Ett gemensamt system for . 112 Resurser lika villkor U. mobil kommunikation.K. . 113.I God Tro. Samhälletoch nyandligheten. 144. Autornatspel.Fi. 114. Svenskan i EU. Hur vi kan främja kvaliteten på de 145.EU- ett demokratiprojekt Dokumentation från ett

svenska EU-textema. SB. seminarium. Demokratiutxedningens skriñserie.

115. Distansarbete. A. SB. 116. Stoppreglema.Fi. 146. Från Magna Chartatill Motionema. Om lobbningi

117 Utgått USA, EU och Sverige. Demokratiutredningens . 118. "SustainableSweden" a SUCCESS story. skriftserie,SB. - Möjligheteroch hinderför internationalisering 147. Effektivare hantering av EU:s direktstödtill en av ett svensktmiljöanpassat näringsliv. jordbruket.Jo.

+ Bilaga.N. 148. Rikstrafiken vissa principfrågor.K. - 119. Kommunal uppdragsverksamhet 1998.In. 149.Att bilda försäkringskassaVästra i Götaland.

120 EñerlevandepensionEn anpassning till detrefor- 150. Utvidgat balanskrav omfattande verksamheti . merade ålderspensionssystemet. kommunalaföretag. In. 121. Arbetsforhållandenoch attityder. 151. Kosnadsutjämning för kommuner ochlandsting.

professionellasmöten med personer med En översyn av statsbidrags- och utjärrmings- funktionshinder. S. systemet. + Bilaga.In.

122.E-pengar civilrättsliga frågor m.m. Fi. 152. Vindkraften en ren energikälla tar plats.M. - - - 123. Folkrättslig Fö. 153.Hur skall finansiera välfärdeni det statusm.m. man 124. Demokratipå europeisk nivå Demokrati- globaliserade IT-samhället Ett samtal om IT-

utredningensskriftserie. SB. utveckling och offentlig ekonomi anordnat IT- av

125 Statens för världskultur.Ku. kommissionen ochESO.Rotundan, Rosenbad. . museer 126.Beskattningutan taxfree.Fi. IT-kommissionensrapport 12/98.K.

127.Tullagens överklaganderegler vid en 154. OAS i framtiden. m. m. Tullverket. Fi. 155. Lokala demokratiexperiment exempel och omorganisationav - 128. Forskningspolitik.U. analyser. Demokratiutredningens skriftserie.Ju.

129.Svensksjöfartsnäringhot och möjligheter. K. 156. Alkoholpolitikens medel. Införsel av och

130 Kämavfall och Säkerhet.Rapport från ett partihandelmed spritdrycker,vin och starköl. . seminarium säkerhetsanalys slutforvaringen av 157. Biogas som fordonsbränsle.N. om använt kärnbränsle.M. 158.Att komma oljeutsläppen.K. av 131 CSN En myndigheti ständigförändring.U. 159. Kassaservice. Fi. . - 132 En granskning Estoniakatastrofen och dess 160. Reglering ochtillsyn av banker ochkredit- . av följder. K. marknadsforetag. Fi. 133.God etik nätet. IT-kommissionens rapport 161. Påmarginalen.En intervjubok från Socialtjänst-

ll/98 K. utredningen. Demokratiutredningens skriftserie.Ju.

134.Läsarna ochdemokratin ett brev till detläsande 162. Vägtrafilcregistrering. K. - Sverige.SB. 163. Bildandet av Skånelänsallmänna försäkringskassa.

135. Domstolsorganisationen sammanställning av S. grundmaterialfrån 1995 års Domstolskommitté.Ju. 164. Allas frihet. Demokratin möter marknaden.Tre

136 Redovisningoch aktiekapitali euro. Ju. ronder. Demokratiutredningens skriftserie.Ju. . 137 Miljö i grund ochbotten erfarenheter från 165. Validering av utländsk yrkeskompetens. U. . - Hallandsåsen. M. 166. Regionalfrihet och statligt en principiell ansvar- 138 Kvinnor, män och funktionshinder.S. diskussion.In. . 139 En särskildutsatthet.Om personer med . funktionshinder från andra länder.

Statens offentliga 1998 utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen På maginalen.En intervjubok från Socialtjänst-

utredningen.Demokratiutredningens skriftserie.161 Demokratinsräckvidd.Dokumentationfrån ett Allas frihet. Demokratin möter marlmaden. ronder. tre seminariumDemokratiutredningens skriftserie.55 god Demokratiutredningens skriftserie.164 En affär i Motala.Joumalistemasavslöjandenoch läsarnasetik. Demokratiutredningens skriftserie.63 Utrikesdepartementet Användningen vissastatsflygplan, av m.m. 81 Att medhänderna. 1976 års lag om immunitetochprivilegier i vissa fall rösta Om stonnöten, folkomröstningar och direktdemokrati i Schweiz.SB. en översyn. 29 - 85 NaziguldetochRiksbanken.Interimrapport. 96

Gör bamtill medborgareOmbarnochdemokratiunder Försvarsdepartementet 1900-talet.97 Det medborgarskapet. Dokumentationfrån ett Säkrarekemikaliehantering.13 unga seminarium. 01 l Utlandsstyrkan.30 Lekmannastyre i experternas tid. Dokumentationfrån Försvarsmaktsgemensam utbildningför ett seminarium.102 framtidakrav. 42 Bemäktigaindividerna. Om domstolarna, lagenoch Sotningiframtiden. 45 deindividuellarättigheternai Sverige.103 Räddningstjänsten i Sverige RäddaochSkydda.59 - Svenskani EU. Hur vi kan främja kvalitetenpå de Folkrättslig status m.m. 123

svenskaEU-textema.l 14 Socialdepartementet Demokrati europeisk nivå Demokratiutredningens skriftserie. 124 Tänderhelalivet Läsarnaochdemokratin ett brevtill detläsande nytt ersättningssystem för vuxentandvård. 2 - - Sverige.134 Alkoholreklarn.Marknadsföring alkoholdryckeroch av EU- ett demokratiprojekt Dokumentationfrån ett Systembolagets produkturval.8 seminarium. Demokratiutredningens skriftserie.145 När åsikterblir handling. En kimskapsöversikt om Från MagnaChartatill Motionerna.Om lobbningi USA, bemötande av personer medfunktionshinder.16 EU ochSverige.Demokratiutredningens skriftserie.146 Tre städer.En storstadspolitik for hela landet. + 4 st bilagor. 25 Justitiedepartementet Frånhembränttill Mariakliniken.

BROTPSOFFER. fakta om ungdomarochsvartsprit.26 - Vad hargjorts Vad bör göras 40 Läkemedeli vård och handel. Om en säker, flexibel En samladvapenlagstiftning.44 och samordnadläkemedelsförsörjning. 28 Ombuggningochandrahemligatvångsmedel.46 Det gäller livet. Stödoch vård till bamoch Bulvaneroch annat. 47 ungdomarmed psykiskaproblem. + Bilaga.31 Styrningen polisen.74 Rättssäkerhet, vårdbehovochsarnhällsskydd vid av B0stadsrättsregister.80 psykiatrisk tvångsvård. 32 Utvecklingssamarbete på rättsområdet. Företagaremed restarbetsfömråga. 34 Östeuropa. 86 Den framtidaarbetsskadeförsäkringen. 37 DOMAREN OCH BEREDNINGS- Vad får vi för pengarna Resultatstyming av - ORGANISATIONEN statsbidragtill vissaorganisationerinom detsociala utbildningocharbetsfördelning.88 området.38 - Stegetföre.Nedslag det lokalabrottsförebyggande i Läkemedelsinformationför alla. 41 arbetet.90 Hur skall Sverige må bättre Makes arvsrätt, dödsboförvaltareochdödforklaring. första stegetmot nationellafolkhälsomål.43 - 1 10 Kontrolleradochifrågasatt Domstolsorganisationensammanställning grund- intervjuermed personer medfunktionshinder.48 - av material från 1995 årsDomstolskomnritté. 135 De 39 stegen. Läkemedelsutredningar under Redovisningochaktiekapitali 136 1900-taletoch annat underlagsmaterial till euro. Lokalademokratiexperiment exempelochanalyser. Läkemedeli vård ochhandel,SOU 1998:28.50 - Demokratiutredningens skriftserie.155 Socialavgiftslagen.67 Arbetsgivarensrehabiliteringsansvar. 104

1998 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Ungai ohälsoförsäkringen. erfarenheter från tre hearingarunder mars 1998. Tid för aktivitet och utveckling. 106 IT-kommissionens rapport 9/98.79 I God Tro. Samhälletoch nyandligheten.l 13 Rättsinformation ochIT. Rapport från två seminarier Efterlevandepension. anpassning En till det refonnerade 1996och 1998. IT-kommissionens rapport 10/98.109 ålderspensionssystemet. 120 Svensk sjöfartsnäringhot ochmöjligheter. 129 Arbetsförhållanden och attityder professionellas En granskning av Estoniakatasrofen och dess följder. möten med personer med funktionshinder. 121 1 32 Kvinnor, män och funktionshinder.138 Godetik nätet. IT-kommissionens rapport l198.133 En särskildutsatthet.Om med funktionshinder Ett tryggare Sverige.Ett gemensamt system för mobil personer från andraländer.139 kommunikation. 143 Effektivitet ochkvalitet i tvångsvården. Fortsatt Rikstrafiken vissa principfrågor.148 utveckling Statens institutionsstyrelseSiS Hur skall man finansiera välfärden det i globaliserade av + Bilagedel.140 IT-sarnhället Ett samtal om IT-utveckling ochoffentlig Att bilda försäkringskassa i Västra Götaland.149 ekonomi anordnat av IT-komrnissionen och ESO. OAS i framtiden. 154 Rotundan, Rosenbad. IT-kommissionens rapport 12/98. Alkoholpolitikensmedel. Införsel av och partihandel 15 3 med spritdrycker, vin och starköl.156 Att komma oljeutsläppen. 158 Bildandet av Skåne läns allmänna försäkringskassa. Vägtrafikregistrering.162 l 63 Finansdepartementet Kommunikationsdepartementet Omstrukmreringar ochbeskattning. 1 IT ochregionalutveckling. Översyn av rörelse- och tillsynsreglerför kollektiva 120 exempelfrån Sveriges län. 19 försäkringar.7 IT-kommissionens hearing om infrastrukturen Integritet- Effektivitet skattebrott.9 för digitala medier. Andrakarmnarsalen, älvdeklaration och kontrolluppgifter Riksdagen 1997-10-24. 20 förenklade förfaranden.12 - Problemmedinbäddadesystem inför 2000-skiftet. E-pengar näringsrättsliga frågor. 14 - Hearinganordnad IT-kommissioneni En gräns en myndighet 18 av samverkan med Industriförbundet ochStatskontoret Försäkringsgaranti. 1997-11-14.21 Ett garantisystem för försäkringsersättningar. 22 Identifieringoch identitet i digitalamiljöer. Nya ledningsregler för bankaktiebolag och Referatfrån en hearing den 12 november1997. försäkringsbolag. 27 v IT-kommissionensrapport 4/98. 36 Avdrag för ökade levnadskostrrader vid änsteresa Konsekvenser att av taxfreeförsäljningen avvecklas och tillfälligt arbete. 56 inom EU. 49 Kommunala fmansförbund.72 Hur offensiv IT-användningkan skapatillväxt Försäkringsföreningar-ett reformerat regelsystem82 för mindre företag.Ett rådslag anordnat av Premiepensionsmyndigheten. 87 IT-kommissionen Kommunikations- Stoppreglema.116 uppdragav departementet, Närings- och handelsdepartementet E-pengar civilrättsliga frågor m.m. 122 ochIndustriförbundet. Rotundan, Rosenbad1997-11- Beskattning utan taxfree.126 18. 54 Tullagens överklaganderegler m. m. vid en IT ochnationalstaten. Fyra framtidsscenarier. omorganisation av Tullverket. 127 IT-kommissionensrapport 6/98. 58 Automatspel. 144 Nya tider, nya förutsättningar... Kassaservice. 159 IT-kommissionens rapport 8/98.65 Reglering ochtillsyn av bankeroch kreditmarlcnads- Skolan, IT ochdet livslånga lärandet. företag. 160 Hearinganordnadav Utbildningsdepartementet och IT-kommissionen, Rosenbad 1997-12-04, IT-kommissionensrapport 7/98.K. 70 IT ochregionalutveckling.

Statens offentliga utredningar 1998

Systematisk förteckning

Utbildningsdepartementet Ny svenskfilmpolitik. 142

Campusfor konst10 Närings- och handelsdepartementet Friståendeutbildningarmedstatligtillsyn inom olika områden.11 Staten ochexportfmansieringen. 23 Ta på möjligheternai Östersjöregionen. 53 Vuxenutbildning och livslångt lärande. vara Situationen året Bättre och mer tillgänglig information. inför ochunderförsta med kunskapslyñet.51 Småforetagsdelegationens rapport 64

DUKOM Distansutbildningskommittén. Kompetens i småföretag.

Utvärdering distansutbildningsprojektmed Småföretagsdelegationens rapport 77 av IT-stöd. 57 Regeltörenklingfor framtiden.

FUNKIS fimktionshindradeeleveri skolan.66 Småföretagsdelegationens rapport 78 - Lämplighetsprövning personalinom Greppet att vända en regionsutveckling. av förskoleverksamhet, ochskolbamomsorg. Rapport från Söderharrmskomrnittén. 89 skola 69 Goda idéer om småföretag och samverkan. DUKOM Distansutbildningskomrnittén. Pådistansutbildning, undervisning och lärande. Småföretagsdelegationens rapport 92

Kostnadseffektivdistansutbildning.83 Kapitalförsörjningtill småföretag.

DUKOM Distansutbildningskommittén. Småföretagsdelegationens rapport 93

Flexibelutbildning på distans.84 F örslagskatalog.

E-plikt. Att säkradet elektroniskakulturarvet.l l l Småföretagsdelegationens rapport 94

Resurser på lika villkor 112 Konkurrenslagcnsregler om foretagskoncentration.

+ Bilaga. 98 Forskningspolitik.128 CSN En myndigheti ständigförändring.131 "Sustainable Sweden" a SUCCESS story. - - Validering Möjligheter och hinderför en internationalisering av av utländskyrkeskompetens.165 ett svensktmiljöanpassat näringsliv. Bilaga. + l 18

Jordbruksdepartementet Biogas som fordonsbränsle. 157

Fiskeriadministrationeni ett EU-perspektiv. Inrikesdepartementet Översyn ñskeriadrninistrationen 24 av m.m. Livsmedelstillsyni Sverige.61 Historia,ekonomioch forskning.

Fem rapporterom idrott. 33 Djurforsök. 75 Analysera 108 Den kommunalarevisionen ett demokratiskt mera. - Effektivarehantering EU:s direktstöd till kontrollinstmment.71 av jordbruket. 147 Organisationer Mångfald Integration Ett framtida system för statsbidragtill invandrarnas

Arbetsmarknadsdepartementet riksorganisationermil. 73

Idrott ochmotionfor livet. Statensstöd till idrotts- Välfärdensgenusansikte.3 rörelsenoch friluftslivets organisationer. 76 Män passar alltid Nivå- ochorganisationsspecifika Nya greppkommunalförnyelseochkompetensprocesser med exempel från handeln. 4 utveckling. 91 Vårt liv som kön. Kärlek, ekonomiska resurser och acceptera Betänkande från dennationellasamordningsmaktdiskurser.5 kommittén för Europaåret mot rasism. 99 Ty makten är din Myten om detrationella Har rasismentagit slut nu Bilagatill betänkandefrån arbetslivetochdetjämställdaSverige.6 den nationella samordningskommittén for Europaåret Utstationering av arbetstagare.52 mot rasism.100 Frärnjandelagen en översyn. 107 - Minskaregleringen kommunerochlandsting.105 Distansarbete.1 15 av Kurmnunaluppdragsverksamhet 1998. 119 Medling och lönebildning. Bilagor. 141 + Utvidgatbalanskrav omfattandeverksamhet kommu- i - Kulturdepartementet nalaföretag.150

Kosmadsutjämningför kommunerochlandsting.En Samordning digital marksänd av TV. 17 översyn av statsbidrags-ochutjämningssystemet. Statens museer för världslcultur.125 + Bilaga. 151

1998 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Regionalfrihet ochstatligtansvar en principiell diskussion.166

Miljödepartementet Gröna nyckeltal Indikatorerför ett ekologiskt hållbart samhälle.15 Förordningar till miljöbalken. Bilagor. + 35 Det fmsk-svenska gränsälvssamarbetet. 39 Kring Hallandsåsen.60 Kampanjmedkunskaper och känslor.Om kärnavfallsomrösmingen i Malå kommun1997.62 Kunskapsläget på kämavfallsområdet1998.68 Förstärktskyddav skogsmarkför naturvård.95 Kärnavfall och Säkerhet.Rapport från ett seminarium om säkerhetsanalys av slutförvaring av använt kärnbränssle.130 Miljö i grund och erfarenheter från botten- Hallandsåsen.137 Vindkrañen enren energikälla tar plats.152 - -

PosTAmuzss:10647 STOCKHOLM FAX: 08-690 9191, TELEFON: 08-690 9190 E-POST: FRITZES.ORDER@LIBER.SE INTERNET:www.r|u1zr,s.s|: