Regionpolitik för hela Sverige betänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Bilagedel I till betänkande av REKO-STA utredningen SOU 1997 :13

Å;

M3

Öác föl/Å,

ab

Krim

l

Statens offentliga utredningar WW 1997:13 PE N ärings- och handelsdepartementet

Regionpolitik

för

hela

Sverige

Bilagedel

I

Bilagedel till betänkande av REKO-STAT-utredningen Analys av de regionala konsekvenserna av förändringar i den statliga sektorn Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - som Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

Omslag: Befolkningstäthet i kilometerrutor. Kartan framställd vid Geografiska institutionen, Uleåborgs universitet.

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-20503-3 Stockholm 1997 ISSN 0375-25OX

Innehåll

I

Bilagedel

Innehållsförteckning

Förord 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 1 Den regionala fördelningen av statens utgifter och inkomster

1 Statens insatser i landet 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Statens inkomster regional fördelning 33 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Väginvesteringamas fördelning över landet 45 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Utgifter fördelade utifrån mottagarkategori 47 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Litteraturgenomgâng i ämnet statsbudgetens regionala fördelning 61 . .

Bilaga 2 Avreglering av kommunikationstjänstema. En regional

utmaning

1 Inledning 83 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Förändringarnas bakgrund och karaktär 87 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Avregleringarnas möjliga regionala konsekvenser 97 . . . . . . . . . . . . . 4 Avregleringen av post, tele och inrikesflyget

en beskrivning av förlopp och effekter 101 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Avreglering i sex fallstudieorter- konsekvenser för utbudet 131 . . . . . 6 Avreglerade kommunikationstjänster

ett hot mot glesbygd och periferi 161 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Konklusioner 169 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 3 Organisatoriska förändringar inom sektorn företagstjänster

regionala konsekvenser - 1 Utgångspunkter 175 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 De regionala utvecklingsfonderna 177 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Ny näringspolitik och regionalpolitik 184 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Förändringens regionala konsekvenser sedda utifrân

REKO-STATs kriterier 204 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Bolagiseringen som instrument för regional anpassning 213 . . . . . . . . 6 Slutsatser 216 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll SOU 1997: 13

Bilaga 4 Länsmusikreformens regionala konsekvenser

1 Utgångspunkter 223 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Sambanden mellan kulturpolitik och regionalpolitik 227 . . . . . . . . . . 3 Länsmusikreformen 239 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Möjliga framgångsvägar 261 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 5 Regional organisation

Vägverket, polisen och försäkringskassoma -

l Syfte och frågeställningar 271 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Teori, urval och metod 277 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Vägverket, Rikspolisstyrelsen och Riksförsäkringsverket 281 . . . . . . . . 4 Sysselsättningens geografiska fördelning 326 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Organisatoriska förändringar konsekvenser för sysselsättning tillgänglighet och samordning 340 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 6 Mot ett nytt förhållningssätt i regionalpolitiken

1 Introduktion 347 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 De oplanerade initiativen 349 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 De planerande strategierna 359 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Två pá regional utveckling hierarki och nätverk 375 sätt att se - . . . . .

5 Den ständiga komplikationen och de utmaningarna 399 nya . . . . . . . . 6 Mot ett nytt förhållningssätt 415 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 7 Högskolornas regionala betydelse

1 Bakgrund 427 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Motiv till etablering regionala högskolor 429 av . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Regionala effekter högskoleetablering 431 av en . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Nationell eller regional utbildningsmarknad 469 . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 8 Arbetskraftsflöden i statens verksamheter

och regionala konsekvenser

1 Material 481 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Den regionala arbetsmarknadsstatistiken ÅRSYS 485 . . . . . . . . . . . . . 3 Förvärvsregioner 491 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Tabeller 1-16 495 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Författare till Bilaga 1-8 513 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Förord

Bilagedel I till Regionpolitik för hela Sverige omfattar åtta forsknings- och utredningsrapporter beställts underlag till som som

REKO-STAT-utredningen. För såväl fakta bedömningar i varje

som rapport svarar respektive författare. De slutsatser REKO-STATsom utredningen drar av bl.a. dessa rapporter redovisas i slutbetänkandet.

Stockholm ijanuari 1997

Lars Eric Ericsson

/Lars Olof Persson

Bilaga l

Den regionala fördelningen utgifter och av statens inkomster

Anders Bergqvist Åsa Parsmo Anders Wigren

Innehåü

l Statens insatser i landet 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Inledning 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Riksdagens nya budgetsystem 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Utgifter för rena förvaltnings- och myndighetsuppgifter ll . . . . 1.4 Utgifter till regional utveckling som är direkt

individinriktade 17 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5 Utgifter till regional utveckling med individinrikting 23 . . . . . 1.6 Utgifter som är kompensation för inkomstbortfall 27 . . . . . . . . 1.7 Sammanfattning 31 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Statens inkomster regional fördelning 33 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Statens olika intäkter 33 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Direkta skatter 35 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 Indirekta skatter 39 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4 Socialförsäkringsavgifter 41 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5 Sammanfattning 43 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Väginvesteringamas fördelning över landet 45 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Utgifter fördelade utifrån mottagarkategori 47 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Fyra mottagarkategorier 47 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Utgifter med individer som mottagare 48 . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Utgifter med företag som mottagare 51 . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4 Utgifter med kommunen som mottagare 54 . . . . . . . . . . . . . . 4.5 Utgifter med staten som mottagare 57 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6 Sammanfattning 60 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Litteraturgenomgång i ämnet statsbudgetens regionala fördelning 61 . .

Appendix 69 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Appendix 2 Spridningen inom de olika regiongruppema för utgifter

fördelade enligt kapitel 71 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Appendix 3 Spridningen inom de olika regiongruppema för utgifter

fördelade enligt kapitel 77 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Statens insatser i landet

l l Inledning

.

Vi kommer i detta kapitel att redovisa den regionala fördelningen av statsbudgeten och socialförsäkringssektom för 1993/94. Indelningen av utgifterna i kapitel 1 sker utifrån det nya budgetsystem införs som av riksdagen från och med våren 1997. Vi delar in utgifterna i de 27 politikområden som budgeten kommer att fungera utifrån i framtiden. Vi har sedan aggregerat dessa områden till utgifter. större grupper av I kapitel 2 redovisas den geografiska fördelningen statens olika av inkomster. I kapitel 3 redovisas väginvesteringarnas länsvisa fördelningar. Samma utgifter i kapitel l är i kapitel 4 istället som grupperade utifrån mottagarkategori. Vi gör ett försök att placera utgiftsanslagen i någon individ, företag, kommun och stat. Ingen av grupperna redovisning av inkomsterna görs i detta kapitel. I kapitel 5 så görs en genomgång av den svenska litteratur finns på området statliga som resursöverföringar till regioner. De rapporter som har publicerats i Finland och Norge sammanfattas där mycket kortfattat.

Grupper lokala arbetsmarknader av

Alla utgifter och inkomster redovisas på nivån lokala arbetsmarknader. Vi gör även en gruppering av de lokala arbetsmarknadema utifrån befolkningsstorlek. Dessa grupper jämförs med varandra också men

spridningen inom gruppen analyseras och redovisas se bland annat

appendix 3 och 4.

8 Bilaga 1

Indelningen lokala arbetsmarknadsregioner i åtta olika grupper är av gjord utifrån befolkningsstatistik. De åtta olika intervall som indelar regionerna är följ

Befolkning Namn l än l 000 000 invånare Stockholmsregionen mer 2 mellan 999 999 och 750 000 invånare Göteborgsregionen 3 mellan 749 999 och 500 000 invånare Malmöregionen 4 mellan 499 999 och 150 000 invånare Stora regionala centra 5 mellan 149 999 och 75 000 invånare Regionala centra 6 mellan 74 999 och 25 000 invånare Lokala centra 7 mellan 24 999 och 12 500 invånare Mindre regioner 8 mindre än 12 499 invånare Små regioner

Källa: Sveriges ekonomiska geografi, Bilaga 5 till LU

Stockholmsregionen, enbart består Stockholms lokala arbetssom av marknad, står för ungefär femtedel befolkningen. Även Göteen av borgs- och Malmöregionen analyseras för sig. I den fjärde gruppen finns sju regioner i de mellersta och södra delarna av Sverige med en befolkning överstigande 150 000 invånare. I den följande klassen återfinns i första hand regionala arbetsmarknadscentra för områdena utanför storstadsregionema. Ofta handlar det residensstäder. Gruppen om kallas här regionala centra och innefattar en fjärdedel av befolkningen. Befolkningsmässigt är detta alltså den regiontyp tillsammans innesom håller flest människor. Regioner som ges beteckningen lokala centra domineras städer med ett antal kringkommuner, främst i södra deav larna i Sverige. De mindre regionerna består ett antal mindre och av oftast kommuner i de mellersta och västra delarna landet. ensamma av riktigt små regioner, med befolkning under 12 500 invånare, I gruppen finns dominans mycket glest befolkade norrländska inlandskomen av Men där finns också ett antal regioner i södra Sverige. muner.

Indexindelnin g

När vi gör jämförelser mellan dels olika regiongrupper, dels enskilda regioner använder vi ett indextal måttstock. Riksgenomsnittet per som capita har indexvärde 100. Alla lokala arbetsmarknader får därmed ett indexvärde är utfallet för regionen capita i förhållande till det som per genomsnittliga utfallet per capita för hela landet.

Bilaga 1 9

Indexvärden för hela grupper av regioner utgör medelutfallet capita per för hela gruppen i förhållande till genomsnittet capita för hela per landet.

1.2 Riksdagens budgetsystem

nya

Vi har i analysen av statsbudgetens utgifter delat in utgiftsanslagen i de 27 nya politikområden som riksdagen kommer att arbeta utifrån i framtidenl. Vart och ett de olika politikområdena kommer att beav handlas av det utskott som ansvarar för frågor inom utgiftsområdet. Tidigare behandlades utgiftsanslagen inom det departement där ansvaret över utgifterna låg. En annan viktig förändring från det tidigare budgetsystemet är övergången till ett utgiftstak. Riksdagen bestämmer först hur stora utgifterna får bli och fördelar pengarna på de 27 utgiftsområdena. Därefter fördelas pengarna inom varje område på enskilda anslag av utskotten själva. De 27 områdena har i vår analys aggregerats till fyra större grupper. Dessa grupper är avgränsade utifrån vilket syfte utgifterna i de olika politikområdena har.

De fyra grupperna är följande;

Utgifter för rena förvaltnings- och myndighetsuppgifter Utgifter som bidrar till regional utveckling men är direkt individinriktade Utgifter som bidrar till regional utveckling och är individinriktade Utgifter som är ren kompensation för inkomstbortfall

Grupperingama är inte helt lätta att göra då vi har 27-områdesindelningen som grund. Alla utgifter som används till förvaltning- eller myndighetsuppgifter finns t.ex. inte med i den första gruppen. Detta beror på att vissa sektorsmyndigheter är placerade i det politikområde som behandlar den specifika sektorns uppgifter. Ett exempel ärtAMS och arbetsförmedlingarna som återfinns i grupp 3 politikområde 14, vilket behandlar arbetsmarknad och arbetsliv. Där finns också utgifter som arbetsmarknadspolitiska åtgärder och arbetsmiljö.

Se appendix l för fullständig redovisning av de 27 politikområdena.

10 Bilaga 1

Det nya systemet innebär att riksdagen bestämmer hur stor utgifterna får bli för treårsperiod framåt. Detta innebär att riksdagen har satt en upp mål för hur stor omfattning varje enskilt politikområde bör ha i statsbudgeten fram till år 1999. Utifrån detta gör ett försök till bedömning på hur eventuella generella ökningar eller minskningar skulle slå regionalt inom respektive gruppering. Väljer staten att göra punktinsatser i vissa regioner och politikområden kan vi inte ta hänsyn till detta på grund utebliven information på området. av När det gäller inkomstsidan så har inga större förändringar genomförts i den budgetprocessen. Det nya är dock att om en riksdagsnya ledamot föreslår en höjning av ett anslag så måste också ges ett förslag på finansiering av ökningen. Detta gör dock inte att indelningen i inkomstposter i statsbudgeten kommer att förändras.

Vi har valt att dela in inkomsterna enligt följande;

Direkta skatter Indirekta skatter Sociala avgifter Intäkter för gjorda prestationer, vanligen avgifter

I de direkta skatterna ingår fysiska och juridiska personers inkomstskatt samt fastighetsskatt och fönnögenhctsskatter. De indirekta skatterna är främst konsumtionsskatter, såsom moms, cnergiskatt, bensinskatt och fordonsskatt. De lagstadgade sociala avgifterna betalas in av arbetsgivaren och bygger på individemas löneinkomster. Dessa ska sedan täcka individers kostnader för sjukförsäkring, arbetsskadeförsäkring, a-kassa med De inkomster staten har från olika typer av mera. avgifter har vi inte kartlagt i denna redovisning. På inkomstsidan har vi inga bedömningar på hur storleken inom varje område kan komma att förändras till 1999. Därför gör vi inga analyser av detta. Den regionala fördelningen av statsbudgeten och socialförsåkringssektorns utgifter och inkomster baseras på utfallet av l993/94-års budget.

Bilaga 1 ll

1.3 Utgifter för rena förvaltnings- och

myndighetsuppgifter

I den här aggregeringen återfinns de politikområden vilka har som syfte att finansiera de delar statsförvaltningen som har enbart förav

valtnings- och myndighetsuppgifter. I tabellen nedan kan man utläsa

vilka politikområden som ingår i aggregatet.

Tabell Politikområden i utgifter för rena förvaltnings- och myngruppen dighetsuppgzfter.

Rikets styrelse Samhällsekonomi och ñnansförvaltning Skatteförvaltning och uppbörd Rättsväsendet Utrikesförvaltningen och internationell samverkan Totalförsvar Internationellt bistånd Invandrare och flyktingar

Källa: NUTEK Analys och RD Nr 7 1996

Utfallet för de olika regiongruppema

Det totala utfallet utgifter är cirka 64 mdr kronor, vilket av gruppens riksgenomsnitt på 7 300 kr/inv, tabell Av de åtta motsvarar ett se regiongruppema är det enbart Stockholmsregionen som ligger över genom-snittet för landet. Detta beror givetvis på att många av de myndigheter ingår i aggregatet är lokaliserade i Stockholmsområdet. som Utfallet för Stockholmsregionen är 11 800 kr/inv, vilket motsvarar 163 riksmedelvärdet. Minst utgifter går till små regioner och procent av Göteborgsregionen. De har ett utfall runt 60 procent riksgenomsnitav tet.

12 Bilaga 1

Tabell Förvaltnings- och myndighetsutgifter fördelade på regiongrupper samt högsta och lägsta indexvärde för lokala arbetsmarknader inom respektive regiongrupp.

Källa: NUTEK Analys

Spridningen inom de olika regiongrupperna

Studerar man spridningen inom de olika regiongrupperingama så är den stor, tabell 2 och appendix Fler regioner har värden på minse dre än 30 procent av rikssnittet indexlO0 och andra regioner har värden uppåt tre gånger så mycket som rikssnittet. Den största spridningen finns i gruppen mindre regioner. Strömsund har det lägsta värdet med ll procent och Eksjö har det högsta med 318 procent av riksmedelvärdet. Anledningen till Eksjös höga värde är att ett regemente är beläget där, vilket ger stort utslag invånare i regionen. Den per region med det lägsta värdet är Arjeplog, l procent av riksgenomsnittet, som finns i gruppen små regioner.

Utfallsmönstret över landet

Av kartan, figur att döma så är koncentrationen utgifterna i denav na aggregering koncentrerade till ett fåtal regioner i Sverige. Regioner som märks är Stockholm, med alla centrala myndigheter, samt försvarsregioner och regioner där flykting/mvandrarförläggningar är belägna. Trots att utfallet är koncentrerat till ett fåtal regioner i Sverige så ska det inte begränsa möjligheterna för landets alla invånare att dra nytta av myndigheternas utbud tjänster. Försvaret och de statliga av myndigheterna ska till exempel kunna beskydda och service ge hela befolkningen oavsett deras lokalisering. Men givetvis ger en myn-

Bilaga I 13

dighet fördelar till regionen där den är lokaliserad att den är genom en stor arbetsgivare. I och med dess lokalisering så tillkommer, förutom funktionen arbetsgivare, också infra- och näringslivsstruktur som annan som bidrar till regionens sysselsättning, tillgänglighet, näringsliv med

mera.

14 Bilaga 1

Figur Utgifter för förvaltnings- och myndighetsuppgifter fördelade på lokala arbetsmarknader. Riksgenomsnitt index 100 7 278 kr/inv.

j 115to 32 g 105to 11 195to 105 QSStOQS EOtOBS

Bilaga 1 15

Utgifternas omfattning 1999

I denna grupp av utgifter är det främst inom politikområdet invandrare och flyktingar, som staten vill fram till 1999, tabell Utgifspara se terna för detta ändamål ska minskas med nästan hälften. Detta kommer naturligtvis drabba orter med flyktingförläggningar och orter där myndigheterna inom sektorn är lokaliserade. Besparingen kommer säkerligen minska antalet sysselsatta i invandrarpolitiken. Av figur 2 att döma så är det mest mindre befolkningstäta regioner tar emot för som pengar invandrare och flyktingar. Regioner i de södra delarna landet har av säkerligen lättare att erbjuda de arbetslösa jobb i andra företag nya eller branscher på grund att avstånden till andra regionala centra är av mycket kortare än i Sverige. norra

16 Bilaga 1

Figur Utgifter för invandrare och flyktingar fördelade på lokala arbetsmarknader. Riksgenomsnitt index 100 I 192 kr/inv.

j 115to45 105to 11 -95to105 Å 85to 95 E010 85

Bilaga 1 17

Stora besparingar ska också göras i utrikesförvaltningen och internationell samverkan, tabell Denna besparing drabbar dock inte några se regioner i Sverige mer än de myndigheter administrerar ärenden som inom området. Dessa ligger företrädesvis i Stockholm. Politikområden i denna grupp av utgifter, som kommer att öka i omfattning till 1999, är främst skatteförvaltning och uppbörd samt rättsväsendet. Till stor del kommer detta att gynna huvudstaden och de residensstäder med regionala/lokala myndigheter inom området.

Tabell Förändringar till 1999 inom politikområdena förvalti gruppen nings- och myndighetsuppgifzfer. Procent. 96-99 %

5 Utrikesförvaltningen och internationell samverkan -18

Källa: NUTEK Analys

1.4 till

Utgifter regional utveckling som är

direkt individinriktade

I denna grupp politikområden återfinns de utgifter på något

av som sätt bidrar till att förbättra regioners möjligheter till utveckling. De riktar sig inte direkt mot individer utan syftar till att förbättra mer miljö, företagsklimat, kommunikationsmöjligheter etc. som berör alla invånare i regionen. I tabellen nedan redovisas de politikområden som är inkluderade i gruppen.

18 Bilaga 1

Tabell Politikområden för regional utveckling som är direkt individinriktade.

17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande 19 Regional utjämning 20 Allmän miljö- och naturvård 21 Energi 22 Kommunikationer 23 Jord- och skogsbruk, fiske 24 Näringsliv

Källa: NUTEK Analys och RD nr 7 1996

Utfallet för de olika regiongruppema

Det totala utfallet för gruppen är 78,5 mdr kronor, vilket är ett genomsnitt för landet på cirka 9 000 kr/inv, se tabell Studerar man tabellen nedan slås man av att spridningen mellan de olika regiongruppema är liten, från 89 procent till 109 procent riksgenomsnittet. Mest går av ändå till Stockholmsregionen, stora regionala centra och små regioner. Anledningen till att Stockholm och stora regionala centra tar emot mycket är dels att det mesta av kultursatsningama görs där, pengar dels att räntebidrag till bostadsbyggande går till stadsregioner. Att små regioner tar emot lika mycket per capita som stadsregioner beror givetvis på att de ofta är stödregioner. Deras andel per capita av pengar till regional utjämning, näringsliv och jord- och skogsbruk är stor i förhållande till övriga regioners andelar.

Bilaga 1 19 Tabell Utgifter till regional utveckling som är direkt individinriktade samt högsta och lägsta indexvärde inom respektive regiongrupp.

Källa: NUTEK Analys

Spridningen inom de olika regiongrupperna

Trots att spridningen mellan regiongrupperna är liten är spridningen inom de olika grupperna av regioner stor, se tabell 5 och Appendix l grupperna mindre och små regioner finns arbetsmarknadsregioner

med de lägsta nivåerna och de med de högsta. Min/st går till

pengar Hagfors och Emmaboda, men även regioner som Gnosjö och Hällefors tar emot lite. Till dessa regioner går det mindre än hälften jämfört med genomsnittet för landets invånare. Desto mer går till de nordligt belägna regionerna Lycksele och Sorsele. De tar emot runt dubbelt så mycket som genomsnittet för landet. Den minsta spridningen finns inom gruppen stora regionala centra, som totalt sett tar emot mest per capita av alla grupper.

Utfallsmönstret över landet

Figur 3 visar att det är främst regioner i norra Sverige som har höga värden. Många regioner i Bergslagen och Småland har bland de lägsta utfallen. Det som präglar utfallsmönstret är till viss del stödområdesindelningen men även räntebidragen till bostadsbyggande ofta går som till stadsregioner.

20 Bilaga 1 sou 1997:13

Figur Utfallet av utgifterför regional utveckling som är direkt individinriktade på lokala arbetsmarknader. Riksgenomsnitt index 100 8 975 kr/inv.

j 115to 23 105to 11 I 95:0 105 V/j, 85to 95 Eatoto es

sou 1997:13 Bilaga 1 21

Utgifternas omfattning 1999

Riksdagen vill göra stora besparingar inom denna anslag, grupp av se tabell Det är främst på energi, samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande staten vill När det gäller energiområdet som spara. är det inte så stora belopp staten vill i förhållande till den som spara totala omslutningcn av utgifterna i statsbudgeten. Det rör sig runt 500 miljoner kronor, vilket dock är halvering energianslagen. Been av sparingen inom samhälls-planering och bostadsbyggande är däremot stor även i kronor räknat, cirka 17 mdr kronor. Det är räntebidragen som ska försvinna till år 1999. Dessa har hittills haft relativt oregelen bunden regional profil. Regioner där ett högt bostadsbyggande har ägt rum har fått största delen av pengarna. Vissa politikområden inom planeras dock få ökad omfattgruppen ning, se tabell Detta gäller bland annat regional utjämning och utveckling samt jord- och skogsbruk, figur Staten vill 20 se satsa runt procent mer på dessa områden. Utgiftema för dessa politikområden är idag inte stora i förhållande till de totala utgifterna, starkt konmen centrerade till vissa områden. Detta gör att regioner i stödområdena och jordbruksregioner kommer att gynnas betydligt ökningen. av

22 Bilaga 1

Figur Utgifter för regional utjämning och utveckling samt jord- och skogsbruk fördelade på lokala arbetsmarknader. Riksgenomsnitt index 100 858 kr/inv.

- 115to 50 105to 11 -95to 105 85to95 :|otoe5

Bilaga 1

Tabell Förändringar till 1999 inom politikområden i regional gruppen utveckling som är direkt individinriktade. Procent. 96-99 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 7

Källa: NUTEK Analys

1.5 Utgifter till regional utveckling med in-

dividinrikting

I denna resursöverföringar från återfinns utgifter grupp av staten som bidrar till den regionala utveckling med inriktning på individer. Det är till största delen offentlig produktion privata och tjänster av varor som innefattas i det begreppet. Med det nyttigheter bör fram menas som tas på andra grunder än de marknaden kan erbjuda. Nyttighetema som är ofta förbundna med betydande positiva effekter, vilket innebär de att ökar den samlade välfärden inte återspeglas fullt ut i marknadens men värderingar. Var och och hela samhället tjänar t.ex. på höjd en en utbildningsnivå eller förbättrad folkhälsa. I finns också gruppen området arbetsmarknad och arbetsliv inkluderat. Här återfinns bland annat utgifterna för arbetsmarknadspolitiska åtgärder och arbetsmiljö.

24 Bilaga 1

Tabell Politikområden utgifter till regional utveckling med i gruppen individinriktning.

9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg 14 Arbetsmarknad och arbetsliv 15 Studiestöd 16 Utbildning och universitetsforskning 25 Allmänna bidrag till kommuner

Källa: NUTEK Analys och RD nr 7 1996

Utfallet i de olika regiongrupperna

Av det totala utfallet statens utgifter på nästan 600 mdr kronor av återfinns 124 mdr kronor i denna tabell Det innebär ett grupp, se riksgenomsnitt på 14 100 kr/inv. Mest utgifter capita går till minper dre och små regioner. Det beror främst på den omfördelning sker som i de skatteutjämningsbidrag till kommuner och landsting som finns med i denna gruppering utgifter. Detta bidrag har som syfte att all av kommunal eller landstingskommunal basservice ska kosta lika mycket i kommuner med få invånare i kommuner med ett stort antal insom vånare. Det gör att omfördelningen är stor från storstadsregionema till just mindre befolkningstäta regioner. Det faktum att Stockholms- och Göteborgsregionema tar del minst utgifter beror just på det ovan av förda Trots att de båda regionerna har universitet och resonemanget. forskning så slår det inte genom i totalsummoma. En viktig faktor till viss del också påverkar utfallet i de annan som olika regiongrupperna är arbetslöshetssituationen. Enbart de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna står för 23 mdr kronor det totala utav fallet på 123 mdr kronor.

Bilaga 1 25

Tabell Utgifter för regional utveckling med individinriktningfördelade på regiongrupper samt högsta och lägsta indexvärde inom respektive regiongrupp.

Källa: NUTEK Analys

Spridningen inom de olika regiongrupperna

Den minsta spridningen inom regiongruppema finns i mindre gruppen regioner, se tabell 8 och appendix Olofström har utfall på 79 ett procent och Strömsund har ett utfall på 170 genomsnittet procent av för landet. I små regioner, har den spridningen, gruppen som största är det endast sex av tjugoåtta regioner har värden under riksmedelsom värdet. Merparten av regioner i har alltså höga värden. De gruppen sex regioner med utfall under rikets genomsnitt är alla regioner i södra delen av landet. Minst går det till Gnosjö, 64 rikssnittet. procent av Mest går det däremot till de nordligt belägna regionerna Övertormer neå, Pajala och Jokkmokk, cirka dubbelt så mycket genomsnittet som för landet.

Utfallsmönstret över landet

De högsta utfallen arbetsmarknadsregion, enligt figur starkt

per är koncentrerade till nordvästra Sverige. Men även region Uppen som sala ligger i den högsta indexklassen. Detta beror på alla pengar som går till universitetet, forskningen och studiestöden där.

26 Bilaga 1

Figur Utfallet utgifter för regional utveckling med individinriktning av fördelade på lokala arbetsmarknader. Riksgenomsnitt index 100 14 131 kr/inv.

T7 - 1 1 5 to 22 1 05 to 1 1 95 to 105

Bilaga 1 27

Utgifternas omfattning 1999

Inom utgiftsområdet regional utveckling med individinriktning har

staten idag inga planer på att göra besparingar, tabell Stora ökse ningar av anslagen främst inom studiestödsområdet forskning och samt utbildning ska istället genomföras fram till 1999. Sker generell en ökning av dessa anslag kommer den att tillföras fåtal ett orter runt om i landet där högskolor eller universitet är lokaliserade. Utnyttjande av utbildning är mycket beroende viss geografisk närhet. För av en att kunna ta del av eftergymnasial utbildning måste individer förflytta sig till den ort där undervisningen sker. Viss utbildning eller forsktyp av ning är centrerad till ett mycket fåtal orter i Sverige.

Tabell Förändringar 1996-99 inom regional utveckling gruppen med individinriktning. Procent.

96-99%

Källa: Nutek Analys

1.6 Utgifter som är kompensation för

inkomstbortfall

I gruppen utgifter är kompensation för inkomstbortfall återfinns som de flesta de statliga resursöverföringar brukar kallas transfereav som ringar till hushåll. Dessa har syfte att kompensera för tillfälliga som eller bestående inkomstbortfall. Inkomstbortfallen kan inträffa flera av olika anledningar i individers liv. Det kan röra sig tillfälliga luckor om i inkomstflödet som beror på arbetslöshet, sjukdom eller föräldraledighet. Men det kan också handla kompensation för inkomstbortfall om av det mer bestående slaget, pension. som

28 Bilaga 1

Tabell 10. Politikområden i är kompensation för inkomstbortgruppen som fall.

10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn 13 Ekonomisk trygghet vid arbetslöshet

Anm. Atp, delpension och arbetsskadeförsäkringen kommer även i framtiden att ligga utanför statsbudgeten.

Utfallet i de olika regiongrupperna

Av de totala utgiftemas utfall på drygt 600 mdr kronor tillförs drygt hälften till kompensation för inkomstbortfall, se tabell 11. Det gruppen innebär utfall på cirka 328 mdr kronor för denna av utgifter, ett grupp vilket riksgenomsnitt på 37 500 kr/inv. Spridningen melmotsvarar ett lan de olika regiongrupperna är liten. Minst transfereringar går till individer i Stockholmsregionen, med ett genomsnitt på 36 000 kr/inv, går till mindre och små regioner, med ett genomsnitt på cirka och mest 41 500 kr/inv.

Bilaga 1 29

Tabell 11. Utgifter för kompensation för inkomstbortfall fördelade på regiongrupper samt högsta och lägsta indexvärde inom respektive regiongrupp.

Källa: NUTEK Analys och LU Bilaga 1995

Spridningen inom de olika regiongrupperna

Inte heller spridningen inom de olika regiongrupperna tabell är stor, se 11 Appendix Detta trots att ersättningen för arbetslöshet finns med i gruppen, vilken har en klart regionalpolitisk profil. Den stora summan utgifter i grupper går dock att hänföra till pensioner och dessa har en relativt jämn regional profil över landet. Gruppen stora regionala centra har den lägsta spridningen. Där har Uppsala det lägsta utfallet på 89 procent och Falun det högsta med 104 procent av riksgenomsnittet. Den största spridningen finns i gruppen små regioner. Gnosjö, som för övrigt tar del av minst transfereringar capita alla regioner i per av Sverige, har det minsta utfallet och Pajala har det högsta.

U tfallsmönstret över landet

Studerar man figur 6 så tydligt att fördelningen över landet är ser man rela-tivt jämn. Ett antal regioner i och mellersta delen landet norra av

ligger i de högsta indexklasserna. Stockholms- och Gnosjö/Gislaved är

de enda regionerna i de lägsta indexklasserna. Merparten regioner av tar emot utgifter runt genomsnittet för landet.

2-17-0060

30 Bilaga 1 SOU 1997: 13

Figur Utfallet för kompensation för inkomstborzfall fördelat på lokala arbetsmarknader. Riksgenomsnitt index 10037 500 kr/inv.

- 135 115 to 105 to 11 m 95to 105 ä 85to 95

sou 1997: 13 Bilaga 1 31

Utgifternas omfattning 1999

Det enda politikområdet inom denna där det kommer ske grupp att några nämnvärda förändringar till 19994 är ekonomisk trygghet vid arbetslöshet, tabell 12. Detta område, har riksdagen bestämt, skall se minska med nästan 30 procent till 1999. I denna bedömning jag antar att det ligger förhoppningar att arbetslösheten ska minska till dess om så att anslagen automatiskt minskar. Eftersom politikområdet för arbetsmarknad och arbetsliv inte kommer att öka speciellt mycket så kan inte tanken vara att föra över individer från a-kassan i arbetsmarknadspolitiska åtgärder heller. Det kan dock ett tydligt mål vara som ska göra det enklare för politiker och medborgare att följa. I den nya budgetprocessen är det nämligen inte tillåtet att bryta ett utgiftsområde. Om ett anslag överskrids måste det kvittas mot mot neddragning i en ett annat anslag inom området. Om hela utgiftsområdet ändå måste överskridas ska det kvittas mot lika stor besparing följande år. en

Tabell 12. Förändringar 1996-99 inom kompensation för inkomstgruppen bortfall till 1999. Procent. 96-99 %

-

Källa: NUTEK Analys

1 Sammanfattning

Sammanfattningsvis kan konstatera att det främst är utgifterna för man regional utveckling både med och utan individinrikting har som en relativt tydlig regional profil. Utfallet utgifterna i regional av gruppen utveckling som är direkt individinriktade präglas till viss del den av stödområdesindelning som gäller i Sverige. Men utfallet präglas även av räntebidragen till bostadsbyggande, oftast går till statsregioner. som Ännu tydligare den regionala profilen på utfallet är av utgifter till regional utveckling med individinriktning. Dessa utgifter går främst till de nordliga inlandsregionema. Inom ovan nämnda utgiftsområden kommer staten till stor del att öka omfattningen på anslagen till 1999. Den stora minskningen kommer dock att vara på räntebidragen, ska försvinna 2001. som

32 Bilaga 1

Inom de andra två utgifter, inkomstkompensation och grupperna av förvaltning, kommer inga nämnvärda ökningar utgifterna ske. Det av är så att dessa områden, främst förvaltning, kommer att minsnarare skas i omfattning till 1999.

Bilaga 1 33

2 Statens

inkomster regional

-

fördelning

l Statens olika intäkter

Enligt statens bokföring har staten två typer inkomster. Det av ena är det i traditionell redovisning benämns inkomster så skattesom som inkomster och inkomster statlig verksamhet. Den andra det av typen är som i traditionell redovisning benämns omfördelning mellan tillgångskonton så återbetalning lån och försäljning egendom. I vår som av av kartläggning koncentrerar vi till de traditionella inkomsterna. Totalt oss hade staten under budgetåret 93/94 1 022 miljarder i bruttointäkter och 377 miljarder i nettointäkter. Av dessa kan 969 miljarder brutto och 345 miljarder netto betäcknas traditionella intäkter. som Statens intäkter kan delas i fyra huvudgrupper, direkta skatter, upp indirekta skatter, sociala avgifter och intäkter för gjorda prestationer, vanligen benämnt avgifter. I tabell 13 listas dessa tillsammans grupper med de viktigaste delkomponentema. I tabell 13 visas också hur mycket inkomsterna vi fördelat av som regionalt. Principen för den regionala fördelningen vi fördelar är att

nettot på kontona förutom socialförsäkringsavgiftema fördelas

som brutto. Socialförsäkringsavgiftemas bruttofördelning beror på vi att fördelar utgifterna från socialförsäkringarna för sig.

34 Bilaga 1

Tabell 13. Statens inkomster efter inkomstslag i miljarder kronor, 1993/94.

Konto Inkomster Utgifter Netto Fördelat Direkta skatter Fys. pers. inkomstskatter 311 616 315 720 4 104 - 49 108 20 370 28 738 27 545 Jur. pers. inkomstskatter

Fys. pers. förmögenhskatt 62 62 62 Jur. pers. Övriga egendomsskatter 6 430 6 430 Totalt direkta skatter 391 686 353 006 55 964 46 570

Indirekta skatter

ej bränsleskatter

Socialförsäkringsavgifter

av 382 11 382 Ink. av försåld egendom 11 Återbetalning lån 9 028 9 028 av Kalkylmässiga inkomster 32 228 21 208 11 020

Summa: 1 021 920 644 996 376 925 407 595

Källa: NUTEK Analys

Bilaga 1

2.2 Direkta skatter

Vi har inte fördelat fysiska inkomstskatter eftersom det finns personers stora periodiseringsproblem på den posten. På kontot registrerades för budgetåret 17,9 miljarder kronor preliminär statlig inkomstskatt. som Detta motsvarar 2 000 kronor invånare. Dessa intäkter kommer per främst från storstadsregionema Stockholm och Göteborg samt västra Skåne. I övrigt är det endast tre regioner utmärker sig med som att betala in än 85 procent riksgenomsnittet, Karlstad, Sundsmer, av är vall och Kiruna. Dessa uppgifter är dock inte jämförbara med övriga

intäkter eftersom de endast är preliminära.

Den till värdet största direkta skatten är juridiska främst personers, företags inkomstskatt är på 27,5 miljarder kronor. De juridiska som personernas inkomstskatt motsvarar 3 100 kronor invånare. Geogper rafiskt fördelas dessa inkomster mycket snävt. Stockholm betalar in

nästan sex gånger mer per capita än riksgenomsnittet, vilket betyder att

nästan alla företagsskatter betalas företag i Stockholm. Övriga

av regioner som betalar än riksgenomsnittet i företagsskatter Karlmer är Karlskoga, Gnosjö och Olofström.

36 Bilaga 1

Figur Juridiska inkomstskatt 27 545 mkr fördelade på lokala personers arbetsmarknader. Riksgenomsnitt index 1003 150 kr/inv.

"i

i 11510580

105to115 j 9510105 gastoss jstoas

Bilaga 1 37

Större delen av de stora företagen i Sverige är registrerade i Stockholm även om mycket av produktionen sker på andra platser i landet. Detta är grundorsaken till Stockholms stora vikt för denna inkomst. Företagen i Gnosjö betalar också mycket i inkomstskatt vilket beror på de, i förhållande till invånarantalet, många företagen i regionen. I Karlskoga och Olofström finns det slutligen två dominerande företag som bidrar med mycket i inkomstskatt. Den stora skillnaden mellan företagens produktion och deras registreringsort gör det svårt att analysera de ekonomiska faktorerna bakom det. Det som tydligaste visas i denna bild är den ekonomiska var makten finns i Sverige. De fysiska och juridiska förmögenhetsskatter avspeglar personernas var ägandet i Sverige finns. Intressant är att notera att det verkar finnas ett visst samband mellan befolkningstäthet och fönnöghethetsskatt per invånare. Detta förklaras att den största delen förmögenhet finns av av i fastigheter, främst privatbostäder. Detta avspeglas också i de relativt stora inbetalningama från Sälen och Åre.

38 Bilaga 1 Figur Fysiska och juridiska personers förmögenhetsskatt.

95to105 7A 85 95 lo E 401055

Bilaga 1 39

2.3 Indirekta skatter

De indirekta skatterna är främst konsumtionsskatter och bör då överenstämma med inkomstfördelningen i landet. Det mönster framträder som i kartan nedan tyder dock inte på något sådant samband. Det finns ett antal modifierade faktorer.

40 Bilaga 1

Figur Konsumtionsskatter, dvs. energiskatt, bensinskatt, fordonskatt moms, och kilometerskatt 1993/94 164 498 mkr fördelade på lokala arbetsmarknader. Riksgenomsnitt index 100l8 810 kr/inv.

j 11510 200 10510115 j 9510105 7/4 85to95

E5010 as

Bilaga 1 41

En viktig faktor är att det finns vissa skillnader mellan individers bostadsort och de platser där de konsumerar. Detta visar sig i att flera turistorter, till exempel Strömstad och Sälen, ett stort bidrag ger per capita. Andra modifierade effekter är energiskattema dels reflektesom rar en kombination ett energiintensivt näringsliv och kallt klimat. av Sammantaget är det svårt att hitta ett geografiskt mönster i de indirekta skattema. Det finns är att turistorter med liten befolkning som betalar en stor andel indirekta skatter capita. Detta speglar dock per inte befolkningens utgifter, utan besökarnas.

2.4 Socialförsäkringsavgifter

De lagstadgade socialförsäkringsavgiftema bygger på individernas löneinkomster och speglar också dessa. Vi kan konstatera att endast två regioner tillhör de högst betalande regionerna, Stockholm och Olofström. För Stockholm beror detta på att det är den region i landet där de flesta höginkomsttagare bor. I Olofström är det främst existensen av Volvos fabrik som förklarar den höga andelen socialförsäkav ringsavgifter. Många av de anställda i fabriken pendlar till Olofström och arbetar i fabriken.

42 Bilaga 1

Figur 10. Lagstadgade sociala avgifter 196 530 mkr fördelade på lokala arbetsmarknader. Riksgenomsnitt index 10022 473 kr/inv.

- 115m130 10510115 95m 105 asto 95 E 501085

Bilaga 1 43

Ytterligare två regioner skiljer sig från resten landet, nämligen av Kiruna och Luleå. Från dessa regioner kommer det socialförsäkmer ringsavgifter än genomsnittligt. Förklaringen kan existensen vara av tung industri som ger höga löner. De regioner där invånarna betalar liten andel i socialförsäkringsen avgifter är främst mellersta och södra Lappland och gränsområdet mot Norge. Delar av södra Sverige tillhör också dessa regioner. Det som generellt kännetecknar dessa regioner är att de är glest befolkade och att de endast till en liten del är urbaniserade.

5 Sammanfattning

När det gäller inkomsterna så har de direkta skatterna utfall ett som är starkt koncentrerat till storstäderna. Utfallet de juridiska av personemas inkomst-skatt kommer främst från Stockholmsregionen. Detta beror förstås på att de flesta stora företagen i Sverige är registrerade och har sina huvudkontor i Stockholm. De juridiska inkomstskattema betalas med andra ord in i Stockholm även produktionen är spridd över om landet. Fönnögenhetsskattema har lite utspridd profil. Det är en mer dock främst residensstädema har det högsta utfallet. som Konsumtionsskatterna har helt regional profil. Flera en annan av regionerna i Norrlands inland betalar in mest konsumtionsskatter per capita. Detta beror dels på de turistregioner är belägna där som men också på det kalla klimatet, långa avstånd och energiintensiva näringslivet som råder där. Utfallet de sociala avgifterna speglar individers löneinkomster. av Stockholm och Olofström betalar in mest sociala avgifter capita. per Men även regioner Kiruna och Luleå utmärker sig på grund som av existensen tung industri höga löner i dessa regioner. av som ger

Bilaga 1 45

3 Väginvesteringarnas fördelning

över landet

I avsnittet nedan görs en genomgång hur väginvesteringama har av fördelat sig över landet under tidsperiod tio år. Detta material en av bygger på den utvärdering målet regional balans gjordes av som av NUTEK och Glesbygdsverket för kommunikationskommitténs räkning vid årsskiftet 1995/96. Det bör noteras att övriga trafikverks investeringar inte fördelats regionalt. Vägverket har redovisat avslutade större projekt under perioden 1989-07-01--1995-06-30. Investeringarna utgör blandning en av nya vägprojekt och olika ombyggnads- och underhållsprojekt. Redovisning-

en omfattar alla objekt på minst 10 Mkr 8 Mkr i Norr och Mitt

med fördelning på län. De för 20 procent hela antalet svarar ca av objekt 80 procent totala investeringarna under perioden. men ca av Den länsvisa fördelningen indikation på Vägverkets ger en var projektmedel använts. Några län har fått färre investeringskronor per

invånare Gotland, Västmanland och Stockholm medan några har fått

avsevärt mer Jämtland, Jönköping, Halland. Frågan om detta är följd regionalpolitiska markeringar går inte av att avgöra med ledning av investeringsuppgifterna. Norrlandslänen har haft väginvesteringar över rikets genomsnitt räknat capita medan per län med redan väl utbyggt vägnät haft väginvesteringar under. Likväl går i kronor räknat betydande investeringar till de tätbefolkade delarna av landet. Vissa län har fått stora belopp till få objekt för utbyggnad av bland annat motorvägar. Utbyggnaderna E6 Halland och av genom E4 genom Småland förklarar på så sätt Hallands och Jönköpings höga andelar. Andra län har fått små belopp till ett stort antal objekt, för mindre brobyggen och vägar. I norrlandslänen är detta vanligare än i övriga län. En motsvarande genomgång genomförda investeringar för Banav verket, Sjöfartsverket och Luftfartsverket har inte gjorts, andra men redovisningar deras investeringsobjekt att den större volymen av anger läggs på de tätare befolkade delarna av landet.

46 Bilaga 1 Tabell 14. Investeringar i vägprojekt länsvis och på Vägverkets regioner 1989-1995.

Källa: Vägverket och NUTEK

Bilaga 1 47

4 fördelade

Utgifter

utifrån

mottagar-

kategori

4.1 Fyra mottagarkategorier

I detta avsnitt visar vi på utfallet statens utgifter uppdelat på ett av antal mottagarkategorier. Mottagare definieras mottagare i första som ledet. Vad gäller t.ex. statsbidrag till kommuner innebär det produatt centen av service eller den är ansvarig gentemot staten för som resursemas användning är mottagare. I där det förekommer överföprogram ring i flera led t.ex. regionala projektmedel, har resursöverföringen följts till den ansvarige mottagaren, i detta fall ofta företag.

De mottagarkategorier vi använder är; som individer företag kommuner staten

Det är utgifterna i statsbudgeten och socialförsäkringssektom för budgetåret 1993/94 som vi har fördelat. Med andra ord är det utsamma gifter som fördelas på 27 politikområden i kapitel I detta kapitel görs grupperingen efter andra kriterier. Detta gör att utgifter från två olika grupper av politikområden i kapitel 3 kan hamna i och en samma mottagargrupp i detta kapitel. Exempel på det är studiestöd och pensioner som finns i mottagarkategorin individer. Studiestöd finns i gruppen utgifter för regional utveckling är individinriktade och som pension finns i gruppen kompensation för inkomstbortfall i kapitel

48 Bilaga 1

4.2 med individer

Utgifter som mottagare

Av de totala utgifterna på cirka 600 mdr kronor är det cirka 359 mdr kronor har individer mottagare. Det motsvarar ett riksgenomsom som snitt på cirka 41 000 kr/invånare. Stockholms regionen har det lägsta värdet alla de åtta regiongruppema, 38 150 kr/inv. Det högsta värav små regioner på 45 900 kr/inv, vilket motsvarar cirka det har gruppen 112 procent riksgenomsnittet. Enbart två regiongrupper har värden av under riksgenomsnittet. De flesta regiongruppema har värden kring snittet för landet. Spridning mellan regionernas olika utfall är därmed

relativt jämn.

Tabell 15. Utgifter fördelade på individer mottagare samt det högsta och som lägsta indexvärdet inom respektive regiongrupp.

Stora reg.

Små reg. Riket 358 923,6 41 043 100

Källa: NUTEK Analys

Spridningen inom de olika regiongrupperna

Inom de olika är variationema inte heller stora, se tabell 15 grupperna

eller 3. Det går inte hitta regionalt mönster i utfallet.

Appendix att ett

Gruppen stora regionala centra har den minsta spridningen inom grupvilket motsvarar 91 procent till 110 procent landets genompen, av snitt. Den största spridningen finns i små regioner. Där har gruppen Gnosjö det lägsta värdet på 31 300 kr/inv, 76 procent av rikssnittet, och Haparanda det högsta med 55 800 kr/inv, vilket motsvarar 136 procent rikssnittet. av

Bilaga 1 49

Utfallsmönstret över landet

Det som avspeglar fördelningen dels mellan de olika grupperna av regioner och dels mellan de enskilda regionerna är främst åldersstrukturen och till viss del också arbetslösheten. De så kallade livscykelbundna transfereringama till individer utgör nästan tredjedel en av utgifter till individer som mottagare och präglar därmed profilen på utfallet. De livscykelbundna transfereringarna omfördelar inkomster för en och samma individ över livscykel. När arbetar betalar en man man in pengar har rätt att utnyttja när ännu inte har påbörjat som man man sitt yrkesverksamma liv eller inte kan fortsätta arbeta på grund av ålder. Denna transfereringar återspeglar därför åldcrsituatiogrupp av

nen i regionen då den består pensioner, barnbidrag, föräldrapenning

av och studiestöd. På så vis förekommer i viss mån en regionalpolitisk anpassning som förklaras av kommunernas skiftande befolkningssammansättning. i Av det totala utfallet på 359 mdr kronor så kan cirka 46 mdr hänföras till ekonomisk trygghet vid arbetslöshet. Utfallet för detta politikområde har en tydlig regional profil med regioner i och melnorra lersta delen Bergslagen Sverige av som de största mottagarna. Av figur ll ser man att det mest är Norrlands regioner finns som i den högsta indexklassen. I den lägsta klassen finns enbart Gnosjö och Gislaved. De flesta regionerna ligger dock i de mellersta indexklasser-

na.

50 Bilaga 1 Figur II. Utfallet av utgifter med individer som mottagare fördelat på lokala arbetsmarknader. Riksgenomsnitt index 100 41 043 kr/inv.

85 to 95 j 65 to 85

Bilaga I 51

4.3 Utgifter med företag som mottagare

Bland de utgifter vi klassificerat med företagare som som mottagare återfinns exempelvis de traditionella företagsstöden rcgionalpolitiskt företagsstöd, småföretagsstöd m.m. Vi har även klassiñcerat statens anskaffning av material från försvarsindustrin och räntebidragen till denna grupp. Detta gör att bilden den regionala fördelningen av av dessa pengar blir lite annorlunda än den traditionella stödområdesindelningen. Regioner tar emot mycket räntebidrag tillsammans som syns med de traditionella stödregionerna. Det är totalt 43 mdr kronor utgifterna har företag av som som mottagare. I genomsnitt är det 4 900 kr/invånare, tabell l6. Det är se fyra grupper regioner ligger under riksgenomsnittet. Dessa av som är Göteborgsregionen, regionala centra, lokala centra och mindre regioner. Gruppen mindre regioner har det lägsta snittet alla av grupper, cirka 4 400 kr/invånare. I med det högsta genomsnittet, små gruppen regioner, återfinns bland annat Arjeplog och Åre med utfall på nästan två och en halv gång över riksgenomsnittet.

Källa: NUTEK Analys

Spridningen inom de olika regiøngrupperna

Variationerna inom de olika är stora, tabell 6 och Appengrupperna se dix Den lokala arbetsmarknad tar emot minst till företag som pengar återfinns i gruppen små regioner, Emmaboda 47 snittet för procent av landet. Gruppen har även det högsta genomsnittet alla av grupper. Spridningen i gruppen är därmed stor, mellan 47 till 269 procent procent av riksgenomsnittet.

52 Bilaga 1

Den grupp med den minsta spridningen är stora regionala centra. Minst tar företag i Borås emot, 83 procent av riksgenomsnittet. Bland pengar regionala centra går mest pengar till företagen i Luleå, 129 procent av genomsnittet för landet.

Utfallsmönstret över landet

Utfallet utgifter till företag som mottagare, figur 12, har ett mönster av är relativt koncentrerat till Norrland. Men även regioner där som norra någon Sveriges försvarsindustrier är belägna utmärker sig tillsamav med regioner som får mycket räntebidrag till bostadsbyggande. mans Flera regioner i södra och mellersta delen av landet ligger i de lägsta indexklassema.

Bilaga 1 53

Figur 12. Utgifter med företag som mottagare fördelade på lokala arbetsmarknader. Riksgenomsnitt index 100 4 900 kr/inv.

i 115 to 30 % 105 to 11| 1051 95 to

54 Bilaga 1

4.4 Utgifter med kommunen som mottagare

Kommuner och landsting är stora mottagare av statliga resursöverföringar. I vår kartläggning rör det sig om nästan 76 mdr kronor, vilket motsvarar ett riksmedelvärde på 8 650 kr/invånare. Det statliga utjämningsbidragen är de stora programmen inom området. Därutöver förekommer mindre anslag för hälso- och sjukvård, bostadsbidrag etc. Statsbidrag till kommuner har som huvudsyfte att utjämna skillnader mellan olika kommuners förutsättningar att ge en grundläggande kommunal basservice. Kommuner med få invånare ska alltså kunna erbjuda lika billig basservice som invånare med ett stort antal invåna- Detta gör att det finns en tydlig regionalpolitisk anpassning i förre. delningsmönstret. Minst statsbidrag till kommuner tar Stockholmsregionen emot, tabell 17. Den har ett genomsnitt på 5 400 kr/invånase vilket är cirka 62 procent av riksgenomsnittet. Mest statsbidrag med re, kommuner som mottagare går till grupperna mindre och små regioner. De tar i genomsnitt emot mellan 13 300 kr/inv och 14 100 kr/inv. Det finns ett tydligt mönster i att regioner med få invånare tar emot mer invånare än regioner med fler invånare. pengar per

Tabell 17. Utgifter fördelade på kommun som mottagare, kronor.

Källa: NUTEK Analys

sou 1997:13 Bilaga 1 55

Spridningen inom de olika regiongrupperna

Gruppen små regioner fick mest bidrag till kommunen capita, per se tabell 17 och Appendix Exempel på liten mottagare dock en som återfinns i denna är Gnosjö. Gnosjö fick endast 6 750 kr/inv. grupp Det är cirka 80 procent genomsnittet för hela landet. Spridningen av inom denna grupp är den största alla Inom av grupperna. gruppen mindre regioner återfinns den region tar emot minst alla regiosom av ner, bortsett från Stockholms- och Göteborgsregionerna. Det är Nyköping som endast får 6 600 kr/inv i kommunala statsbidrag.

Utfallsmänstret över landet

Man kan figur 13, nedan, att det förekommer regionalpolitisk av se en anpassning i den mening att kommunerna i stödområdena, vilka ofta har få invånare, återfinns i den högsta indexklassen. Det också man slås av när man studerar utfallet är att det är få givarkommuner.

56 Bilaga 1

Figur 13. Utgifter med kommuner mottagare fördelade på lokala arbetssom marknader. Riksgenomsnitt index 1008 655 kr/inv.

""1 - 1 15 to 30| 105 to 1 5:3.. 95 to 105; g as to 95 å m 1 so to 85 | #7 Å

Bilaga 1 57

4.5 Utgifter med staten som mottagare

De pengar som fördelas i den här är där både gruppen pengar staten är givare och mottagare. Det är alltså utgifter fördelas vidare på som andra mottagare än staten i första ledet, dvs utgifter för statlig verksamhet.

Totalt sett uppgår överföringar till staten till 116 mdr kronor, vilk-

et är ett medelvärde på 13 300 kr/inv, tabell 18. Staten se som mottagare avser framför allt förvaltning och infrastruktur viktiga delomsom råden. Emellertid är staten också mottagare överföringar för andra av ändamål. Det gäller forskning, kultur och försvar. Ur regionalpolitisk

synvinkel är det ofta fråga långsiktiga åtaganden, där har om staten goda möjligheter att styra verksamheternas lokalisering, inriktning och omfattning.

Överlägset mest utgifter med staten går till Stock-

som mottagare holmsregionen. Detta på grund att många centrala myndigheter av är lokaliserade där. Dit går cirka 19 900 kr/inv, vilket 150 motsvarar procent av riksgenomsnittet. Gruppen stora regionala också centra tar emot något än genomsnittet för landet. Resten de mer pengar av sex grupperna av regioner tar emot mindre än de genomsnittliga pengar 13 300 kr/inv. Minst går till små regioner. Regionema i den gruppen gruppen tar i genomsnitt emot 8 800 kr/inv, vilket motsvarar 66 procent av riksmedelvärdet.

Källa: NUTEK Analys

58 Bilaga 1

Spridningen inom de olika regiongrupperna

Studerar spridningen inom de olika regiongruppema så finns den man största spridningen inom lokala centra och små regioner, se grupperna tabell 18 och Appendix Där finns det arbetsmarknadsregioner som nästan 20 procent riksgenomsnittet samtidigt som andra tar emot av regioner i tar emot dubbelt så mycket genomsnittet samma grupp som för landet.

Utfallsmönstret över landet

Av figur 14, nedan, kan konstatera att till staten är konman pengarna centrerade till ett fåtal regioner i Sverige. De flesta regionerna ligger i det lägsta indexintervallet. Det gör att region får mycket mer som en andra är just myndigheters, regementens och andra statliga organiän sationers lokalisering. Utgiftema går till utbildning och sjukvård som är mycket jämt fördelade över landet. Utnyttjandet de utgifter finns i detta aggregat kräver i av som vissa fall geografisk närhet i andra fall inte. Det svenska försvaret en ska kunna försvara hela befolkningen oavsett var regementen, flygflottiljer etc. är belägna. Sveriges statliga myndigheter ska också kunna ge service invånarna i landets alla delar fastän de är lokaliserade på ett fåtal ställen. Men givetvis krävs det viss geografisk närhet om man en kunna utnyttja speciell väg eller forskningsinstutition. t.ex. en Även utnyttjandet inte är begränsat till ett visst avstånd så får giom vetvis regioner där till exempel ett regemente är lokaliserat fördelar med arbetstillfällen, utbyggd näringslivsstruktur etc.

sou 1997:13 Bilaga 1 59

Figur 14. Utgifter med staten mottagare fördelade på lokala arbetsmarksom nader. riksgenomsnitt index 100 13 274 kr/inv.

I 201

115 to ä 105 to 11| kan;95 to 105 . 85 to 95

LE 20 to 85

60 Bilaga 1

4.6 Sammanfattning

Av de fyra mottagarkategorier vi fördelat utgifterna på i detta som kapitel så har företag och kommun den tydligaste regionala profilen på utfallet. Utgifter har företag mottagare fördelas främst till som som regioner i Norrland. Men även i regioner i södra Sverige, t.ex. ett par Linköping och Gotland, tar företagen emot i nivå med Norrpengar landsregionema. Utfallet för utgifter med kommunen som mottagare har ännu tydligare regional prägel. Detta beror på de statliga utjämen ningsbidragen finns i denna utgifter och som främst går som grupp av till regioner med liten befolkning. Individer mottagare har ett relativt jämnt utfall över landet. som Några regioner i Norrbotten har dock ett högt utfall i jämförelse med riksgenomsnittet. Men de flesta regioner ligger ändå i nivå med genomsnittet för landet. När det gäller utgifterna till mottagare, dvs utgifter för staten som statlig verksamhet, så koncentrerade till ett fåtal spridda är pengarna regioner. Det gör att region tar emot mycket pengar beror på som en mängden statlig verksamhet är lokaliserad till regionen. Ligger det som myndighet eller ett regemente där blir förstås regionen utmärkande. en

Bilaga 1 61

5 i

Litteraturgenomgång ämnet

statsbudgetens regionala fördelning

Nedan sammanfattas de mest centrala slutsatserna i den svenska litteraturen som finns inom området statliga resursöverföringar till regioner.

Dessutom sammanfattas resultat av några motsvarande studier i Fin-

land och Norge.

Kartläggningar av statens budget

I rapporten Staten i geografin, SOU 1989:65, görs en regionalisering av utgifterna i 1985/86-års budget för hela Sverige. Detta är första gången som en total kartläggning av statens utgifter görs. Inkomster regionaliserades inte vid detta tillfälle. I denna studie systematiseras analysen av fördelningen av utgifter på regioner med en indelning efter politikens innehåll. Denna indelning har inte använts i några senare rapporter men är ett intressant sätt för hur man kan se på politiken. Utgifterna delades in i fem så kallade samhällen. Dessa var transfereringssamhället, där bland annat pensioner, sjukför-säkring, barnbidrag med mera ingick; reaktionssamhället, häri ingick överföringar syftar till att lösa problem i företag, som kommuner och för individer samt påverka den regionala balansen; komplexsamhället bestående försvaret samt bostads- och energipoliav tiken; servicesamhället, vilket utgjordes av förvaltning, omsorg, drift av kommunikationsväsendet med mera; kompetenssamhället, där utbildning, kultur och forskning ingick. Samhällenas regionala utfall har helt olika profil och påverkar den regionala utvecklingen olika mycket, skriver författarna. Exempel på ett område som bidrar till den regionala utvecklingen är servicesamhället. Denna grupp av överföringar är av grundläggande betydelse för den regionala utvecklingen både vad gäller tjänster och sysselsättning. Ett annat exempel är reaktionssamhället som bidrar för individer att upprätthålla välfärden. I kompetenssamhället däremot, som har en geografisk koncen-tration till ett fåtal kommuner, finns det inte någon större anpassning till regionalpolitiska prioriteringar, menar rapportförfattarna.

3-17-0060

62 Bilaga l SOU 1997 13

Den slutsats som dras i rapporten, Staten i geografin SOU 1989:65, är att de regionalpolitiska stöden endast utgör en liten del av den totala regionala omfördelningen via statsbudgeten. Andra program som traditionellt inte uppfattas som regionalpolitik svarar däremot för stora omfördelningar. Författarna menar dock att den traditionella regionalpolitiken har inverkat på de övriga programmen. För det första ingår regionalpolitiska prioriteringar sekundärt i sektorspolitikens målsättning. För det andra kan regionalpolitiken påverka indirekt genom att det faktiska beslutsfattandet i sektorspolitiken leder till ett geografiskt utfall som står i överensstämmelse med regionalpolitiska prioriteringar, skriver författarna. För att öka kunskapen om det regionala utfallet av statens finanser och hur dess förändringar påverkar de regionala ekonomierna gjorde NUTEK under 1993 och 1994 en mycket omfattande kartläggning, Slatsbudgetens regionala fördelning, B 1994:3. Denna kartläggning omfattar en regionalisering av samtliga inkomster och utgifter i statsbudgeten och socialförsäkringssektom för budgetåret 1991/92. Kartläggningen är en utvidgning av den som gjordes i SOU 1989:65, där enbart utgiftssidan regionaliserades. Huvudsyftet med studien var att öka kunskapen om den stora regionalpolitiken. Med detta begrepp menar NUTEK hur alla inkomster och utgifter i statens budget och socialförsäkringssystem påverkar de regionala ekonomiema. En utvidgning av begreppet sker alltså i denna studie. Tidigare har den stora regionalpolitiken definierats som politikområden med regional målsättning. NUTEK skriver dock i rapporten att det inte finns några anslag i kombination med sin finansiering som är neutrala i den mening att de inte omfördelar regioners inkomster NUTEKs viktigaste budskap i rapporten är att begreppet och synsättet på regionalpolitiken måste vidgas. Den lilla regionalpolitiken, som ofta har uppmärksammats i samhällsdebatten, har som syfte, att via finansiella stöd till företag och regionala utvecklingsinsatser, underlätta näringslivsstrukturen i speciellt utsatta regioner. Denna politik omfattar cirka två miljarder kronor, vilket är en marginell del av den totala omfördelningen menar NUTEK i sin rapport. NUTEK har publicerat ytterligare en rapport i ämnet statens resursöverföringar till regioner, Statsbudgetens regionala fördelning 2 B 1995:4. I denna rapport gör NUTEK en uppdatering av den kartläggning gjordes i B 1994:3. En kartläggning av inkomsterna och som utgifterna i statsbudgeten och socialförsäkringssektom för budgetåret 1992/93 redovisas i studien. Inför det då stundande EU-medlemskapet gjordes också en genomgång i studien av vad tillskottet från EU, i fråga om

Bilaga 1 63

strukturfondspengar, kommer att bidra med till den regionala utvecklingen i mål 6-området. Till detta målområde går det hela 87 800 kr/invånare av de totala utgifter, vilket är en bra bit över riksgenomsnittet på 69 200 kr/invånare detta budgetår. Av de traditionella regionalpolitiska stöden går det cirka 2 400 kr/invånare till området och det framtida tillskottet från EU beräknas bli ungefär l 100 kr/invånare. Pengarna från EU innebär ett betydande tillskott till den lilla regionalpolitiken men jämfört med den totala regionala omfördelningen måste det betraktas som marginellt, skriver NUTEK. Dessa pengar bör därför inte överskattas då de inte är av största betydelse för mål-6-regionens utveckling. Även på inkomstsidan råder det skillnader i vad mål 6-regionen bidrar med jämfört med landet totalt. Genomsnittet för landet detta budgetår är på 53 300 kr/invånare medan mål 6-området bidrar med cirka 46 300 kr/invånare. Skillnaden är inte lika på utgiftssistor som dan, vilket till viss del beror på att just statens utgifter utjämnar skillnader mellan inkomster i olika regioner. NUTEK påpekar dock i detta sammanhang att Sverige har mycket att lära av EUs arbetsmetoder för regionalpolitiken. Dessa kan på ett positivt sätt bidra till samordning av den svenska sektorspolitiken då kraven på samverkan mellan olika regionala nivåer och mellan centrala sektorer starkt betonas inom EU.

Konsekvensberäkningar

En viktig del i arbetet med kartläggningarna av statens budget har varit att göra bedömningar på vilka de regionala konsekvenserna skulle kunna bli om budgeten förändras. Med regionala konsekvenser menas bland annat vilka effekterna blir skatte- och anslagsförändringar på av hushållens inkomster och konsumtion liksom på kommunernas ekonomi och på den regionala sysselsättningen. I boken Geografin i den ekonomiska politiken Ds 1990:74, används den databas som togs fram vid kartläggningen av utgifterna för budgetåret 1985/86 för att analysera den regionala omfördelningen. Författarna tar i denna rapport även hänsyn till hur skattebördan fördelar sig geografiskt för att få heltäckande bild verkligheten. en mer av Man använde sig för första gången av en datonnodell för att analysera vilka regioner som förlorar respektive vinner på att statens olika utgifter och inkomster omfördelas mellan regioner. Modellen används även till att studera vilka de kortsiktiga effekterna blir i olika regioner av ändringar i prioritering mellan utgiftsposter i statsbudgeten.

64 Bilaga 1

En viktig slutsats i studien, Ds 1990:74, är att expansionen av statens budget har varit förenad med en omfördelning från storstäderna till resten landet. Den förda politiken har minskat splittringen mellan av regionerna och underlättat för den generella ekonomiska politiken. Resultaten visar också att en kontraktion, dvs. en samtidig minskning av skatter och anslag leder till regional omfördelning av inkomster. En omläggning av politiken mot större betalningsansvar för nyttjama av offentliga tjänster kommer att fördela om köpkraft mellan regioner till förmån för framför allt storstadsområdena. I rapporten EG, statsbudgeten och den regionala balansen Ds 1992:80, görs ett försök att besvara frågan vad förändringar i den offentliga sektorn betyder för inkomstskillnadema mellan olika regioner. Vilka effekter får en krympning av statsbudgetens omfattning på den regionala sysselsättningen och vilka möjligheter finns för att krympa statsbudgeten utan att öka de regionala skillnaderna är frågor som författaren till studien försöker besvara. De besparingsalternativ som används har tagits fram mot bakgrund av EG-inträdet och vad det skulle innebära för den svenska statsbudgeten. Samma modell används i Ds 1992:80 som i Ds 1990:74. Tre olika krympningsaltemativ och dess regionala konsekvenser analyseras. Huvudslutsatsen i rapporten är att de regionalpolitiskt prioriterade områdena kommer att drabbas betydande förluster av inkomster och av sysselsättning vid en minskning av statens budget. Att minskningama skulle komma att kompenseras av tillväxt i den privata sektorn är knappast troligt, skriver författaren. Förmodligen kommer den privata tillväxten, till följd förstärkt budget, ha helt regional profil av en annan än den offentliga tillbakagången. Det antyder växande regionala skillnader och matchnings-problem på arbetsmarknaden. I rapporten Statsbudgetens regionala fördelning 1991/92 B 1994:3, analyseras också vilka de regionala konsekvenserna blir av besparingar i statsbudgeten. Två olika besparingsalternativ på 100 mdr kronor används i analysen. I det ena alternativet förstärks budgeten genom att utgiftsanslag minskas med 100 mdr kronor. I det andra alternativet förstärks budgeten med dels 50 mdr kronor i ökade skatter och dels 50 mdr kronor i minskade utgifter. För att analysera förändringarna används även i denna rapport den datormodell använts i de två tidigare rapporter. De regionala konsom sekvenserna av de båda krympningsaltemativen skiljer sig mycket åt. Besparingen med både skatte- och utgiftsförändringar har det jämnaste utfallet. Det första alternativet med enbart utgiftssänkningar är gynnsammast för storstäderna. Medan det andra alternativet är mest fördel-

sou 1997:13 Bilaga 1 65

aktigt för Norrland. För de mellanstora städerna i södra och mellersta Sverige är resultaten från de båda alternativen likvärdiga. Studerar man sysselsättningseffekterna av besparingsaltemativen så har alternativet med både skattehöjningar och utgiftsminskningar både det mest jämna regionala utfallet och de lägsta nivåerna. Detta gör att kravet på sysselsättningstillväxt i den privata sektorn blir större i alternativet med enbart utgiftsminskningar. För region ska klara av att en besparingar bör den privata sektorn kunna den friställda suga upp arbetskraften. Det poängteras tydligt i studien att den privata tillväxten är helt avgörande för vilken nettoeffekt åtstramningen får på statsñnanserna och om underskottet ska kunna reduceras i slutändan. En utdragen omställning med växande arbetslöshet återverkar på statsfinanserna genom att utgifterna för arbetsmarknadspolitik och kontantstöd ökar samtidigt som inkomster från sociala avgifter och inkomstoch varuskatter uteblir. Den regionala profilen på tillbakagång och expansion har därför stor betydelse för de långsiktiga konsekvenserna dels för de enskilda regionerna också för landet helhet, skrimen som ver NUTEK. De slutsatser kan dra samtliga beräkningar de regionala man av av konsekvenserna vid budgetförändringar är givetvis att det är regioner som är beroende av statliga överföringar som kommer att drabbas mest. Ofta är det inte dessa regioner har de bästa förutsättningarna som att klara av besparingar med tillväxt i den privata sektorn, vilket kan leda till effekter som menade från början. var

Förändringar i utfallet mellan kartläggningarna

I rapporterna från NUTEK görs bedömningar på det har varit stora om förändringar i fördelningsmönstret mellan de olika kartläggningarna. De förändringar som faktiskt skett under perioden mellan 1985/86 och 1991/92 är att flera regioner i Bergslagen har haft större ökningar än riksgenomsnittet, medan Göteborg- och Malmöregionen har haft en utveckling betydligt under genomsnittet för landet. I rapporten undersöks också inkomstomfördelning har skett under period. om en samma Resultatet av analysen visar att inkomstomfördelning har skett, dvs. en det har gått mindre till storstäderna och till kommuner i resurser mer mellersta och norra Sverige. Utifrån detta resultat går sedan vidman are och frågar sig denna inkomstomfördelning har fortsatt även om under 1990-talet. För att kunna studera inkomstomfördelningen fortsatt under om l990-talet görs på utfallet för budget året 1993/94 i en prognos

66 Bilaga 1

NUTEK°s rapport B 1994:3. Prognosen baseras på den databas över den regionala fördelningen av l99l/92-års budget. Analysen av materialet visar att någon inkomstomfördelning från storstäder till resten landet inte äger rum under början av l990-talet. Det är av snarare så att inkomsterna i storstäder förstärks relativt övriga landet. Slutsatsen blir därmed att inkomstut-jämningen mellan regioner har upphört och det förefaller som ett trendbrott inträffat i den stora regionalpolitiken under första delen av l990-talet. Denna slutsats blir ännu tydligare då utgifterna för arbetslösheten exkluderas och enbart de strukturella budgetförändringama studeras. Vid en jämförelse av kartläggningsresultatet mellan budgetåren 1991/92 och 1992/93 konstateras, i Statsbudgetens regionala fördelning att den totala regionala omfördelningen är relativt stabil. Mest utgifter går till regionerna från Västernorrland och norrut samt Bergslagen och Gotland. Inkomstema däremot kommer främst från Stockholmsregionen även från turistregionema Malung och men Strömstad. Utfallsmönstren mellan de båda kartläggningsåren är i de flesta fallen mycket lika varandra, trots att nivåerna varierar en del. Detta är inte särskilt förvånande då stora delar av de beslutade budgctsaneringsåtgärdema inte trätt i kraft ännu vid dessa kartläggningsår.

Bilaga 1 67

Sammanfattning de svenska studierna av

Sammanfattningsvis kan man konstatera att NUTEK med sina två studier i ämnet statsbudgetens regionala fördelning starkt betonar att det är den stora regionalpolitiken och dess omfördelning är som av betydelse för regions utveckling. Då NUTEK inte bara uten menar giftemas regionala fördelning utan även inkomsterna, krävs för att som finansiera utgifterna. I de tidigare studierna i ämnet poängteras visserligen att i princip hela fördelningen statens utgifter har betydelse för av regional utveckling. Men där togs ingen hänsyn till hur profilen för inkomsternas fördelning ut. ser I samtliga studierna är man dock överens den lilla regionalpoom litikens betydelse för regional utveckling. Den lilla regionalpolitiken fyller viss funktion dess betydelse för utjämningen skillnaen men av der mellan regioner i Sverige har varit marginell.

De finska studierna

Large-scaled regional policy in Finland regional ejfects of budgets

-

of federal government and social security institution 1992.

En grupp forskare i Finland har på samma sätt som NUTEK brutit ner hela statsbudgeten och socialförsäkringssektom. Både inkomst- och utgiftssidan för 1992 har kartlagts. Analysen den finska omfördelav ningen mellan regioner var dock endast möjlig att göra på län. I Sverige regionaliserades allt material på kommunnivå, vilket lite ger en mer nyanserad bild. Resultaten av den finska studien visar dock på mönster samma som i Sverige. Det är länen i och östra delen Finland är norra av som de största nettomottagama från staten. Länen i södra delen av pengar av Finland är däremot nettogivare, dvs. de ger mer pengar än de tar emot. Den stora regionalpolitiken har i Finland, på sätt i samma som Sverige, omfördelat inkomster och utjämnat skillnader mellan regioner. Precis som i Sverige lider den finska statsbudgeten stora underav skott, vilket medför stora besparingar under kommande år. Detta innebär givetvis att de delar landet är beroende statliga överav som av föringar kommer att drabbas mest. Det ställer då stora krav på att den privata sektorn kan klara att kompensera för detta. De finska forav skarna har även börjat bygga datormodell där simuleringar buden av getförändringar ska analyseras.

68 Bilaga 1

De norska studierna

I Norge pågår just nu en första kartläggning av den norska statsbud-

geten. Det är forskare på NIBR Norsk Institutt for By- og Region-

forskning utför analysen. Resultatet av arbetet presenteras under som hösten 1996.

Bilaga 1 69

Appendix

Riksdagens 27 politikområden.

Politikområde Namngrupp

l Rikets styrelse

2 Samhällsekonomi och finansförvaltning 3 Skatteförvaltning och uppbörd 4 Rättsväsendet 5 Utrikesförvaltning och internationell samverkan 6 Totalförsvar 7 Internationellt bistånd 8 Invandrare och flyktingar 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp

ll Ekonomisk trygghet vid ålderdom

12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn 13 Ekonomisk trygghet vid arbetslöshet 14 Arbetsmarknad och arbetsliv 15 Studiestöd 16 Utbildning och universitetsforskning 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande 19 Regional utjämning och utveckling 20 Allmän miljö- och naturvård 21 Energi 22 Kommunikationer 23 Jord- och skogsbruk, fiske 24 Näringsliv 25 Allmänna bidrag till kommuner 26 Statsskuldsräntor ofördelad 27 Avgiften till Europeiska gemenskaperna ofördelad

Utanför budget ATP, delpension och arbetsskadeförsäkring 4

SOU 1997: 13 Bilaga I 71

Appendix

Spridningen inom de olika regiongruppema för utgifter fördelade enligt kapitel

SOU 1997: 13 73

8 Sävsjö 26 962 587 2 241 31 77 362 723 6 429 72 8 Markaryd 49 780 648 4 650 64 53 415 382 4 989 56 8 Emmaboda 22 055 045 2 092 29 41 750 492 3 960 44 8 Hylte 54 874 074 4 957 68 62 315 222 5 629 63 8 Strömstad 65 454 910 6 022 83 183367 465 16 869 188 8 Munkfors 7 513 955 1 590 22 31 999 770 6 771 75 s Årjäng 58 258 071 5 756 79 82 691 948 8 170 91 8 Laxå 49 059 402 6 674 92 64 855 629 8 823 98 8 Hällefors 45 012 586 5 006 69 40 879 959 4 546 51 8 Vansbro l 694 066 218 3 43 640 077 5 621 63 8 Malung 39 570 098 3 459 48 82 891 014 7 245 81 8 Hofors 57 938 756 4 944 68 83 702 227 7 143 80 8 Åre 19 605 926 1 962 27 204 631 736 20 475 228 8 Härjedalen 23 216 266 1 889 26 120394 746 9 794 109 8 Storuman 16 931 002 2 233 31 91 180353 12 024 134 s sorsele 7 584 094 2 179 30 72 590 551 20 859 232 8 Dorotea 17 232 881 4 545 62 33 795 523 8 912 99 8 Vilhelmina 38 088 069 4 504 62 110 603 065 13 080 146 8 Åsele 11 737 833 2 844 39 56 770 058 13 756 153 8 Arvidsjaur 137 376 512 17 436 240 106023 054 13 456 150

Bilaga 1 75

76 Bilaga 1

Bilaga I 77

Appendix 3

Spridningen inom de olika regiongruppema för utgifter fördelade enligt kapitel

78 Bilaga 1

80 Bilaga I

Bilaga 1 81

Bilaga 2

Avreglering av

kommunikationstj

änsterna. En regional utmaning

Göran Hallin

Innehåll

l Inledning 83 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Syfte 84 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Metod 84 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Rapportens uppläggning 85 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Förändringamas bakgrund och karaktär 87 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Varför reglera kommunikationstjänster 87 . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Olika vägar att reglera kommunikations tjänsterna 90 . . . . . . . 2.3 Varför avregleras kommunikations tjänstema 91 . . . . . . . . . . 2.4 Principiella grunddrag i avregleringarna 94 . . . . . . . . . . . . . . 3 Avregleringamas möjliga regionala konsekvenser 97 . . . . . . . . . . 3.1 Monopolmakt missbrukas 97 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Russinplockning konkurrens på lukrativa marknader utarmning av de övriga 98 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 Större prisskillnader på tidigare reglerade tjänster 98 . . . . . . . . 3.4 Kreativa lösningar stimuleras 99 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Avregleringen av post, tele och inrikesflyget en beskrivning av förlopp och effekter 101 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Post 101 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Tele 109 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Inrikesflyget 117 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Avreglering i sex fallstudieorter konsekvenser för utbudet 131 - . 5.1 Malmö 131 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Växjö 135 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3 Visby 138 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4 Stockholm 145 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5 Umeå 149 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6 Sorsele 156 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Avreglerade kommunikationstjänster ett hot mot glesbygd och periferi 161 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 De gamla monopolen missgynnar de svagaste

marknaderna 161 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Russinplockning begränsar konkurrensens positiva

effekter och hotar på sikt utbudet i vissa regioner 163 . . . . . . . . 6.3 Priserna varierar regionalt pâ tidigare reglerade tjänster 165 . . . 6.4 Konkurrens och brist pâ konkurrens driver

fram nya lösningar 165 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll SOU 1997: 13

7 Konklusioner 169 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Litteraturförteckning 171 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Appendix 173 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 2 83

l Inledning

Staten har sedan flera hundra år haft ett avgörande inflytande över produktionen av viktiga kommunikationstjänster i Sverige. Posten är det kanske äldsta och bästa exemplet på detta. Grunden för postverkets rikstäckande distributionsnät lades redan på 1600-talet. Att staten ansvarade för postgången förklaras dels att den militär- och av var nationsstrategiskt viktig och dels av att det det mest rationella sättet var att hantera uppgiften. Senare har detsamma kommit att gälla andra kommunikationsområden: telegrafi och telefoni och så småningom som flygtrafiken. Mot denna bakgrund växte det system vi vant vid under som oss efterkrigstiden fram, dvs. där statlig myndighet eller ett statligt bolag en kontrollerar och/eller bedriver kommunikationstjänsteproduktion, ofta med ensamrätt. Så har det fungerat i de flesta västvärldens länder av inom områden post, tele, flyg och järnvägar. som Från 1970-talets slut har detta system kommit att ifrågasättas alltmer. Myndigheter har blivit bolag, statliga bolag har sålts, infrastruktur och tjänster har åtskilts i olika organisationer och konkurrenter har dykt upp. Gemensamt för de flesta dessa förändringar är att de förutsatt av en avreglering av områdena ifråga, eller kanske rättare uttryckt att de regleringar tidigare präglat områdena har förändrats och luckrats som upp. Då de områden är i fokus här posttjänster, teletjänster och som flygtrafiktjänster alla kan viktiga förutsättningar för närings- - ses som livsutveckling och ekonomisk utveckling i allmänhet kan vi också kalla dem infrastrukturtjänster. I vissa sammanhang har begreppet infrastrukturrelaterade kommunikationstjänster också använts för att understryka att vissa tjänster är beroende infrastruktur för att överhuvud av en taget kunna produceras. Ett exempel är teletjänstema, produktion vars är knuten till infrastruktur kablar, växlar och stationer eller radioen av basstationer.

84 Bilaga 2

1.1 Syfte

Huvudfrågan för denna studie är hur avregleringarna av de tre sektoreroch med dem sammanhängande övriga förändringar har påverkat na utbudet tjänster i olika delar landet. Om ett av syftena bakom av av regleringarna att skapa förutsättningar för ett någorlunda jämnt var fördelat utbud överallt är det naturligt att fråga sig om avregleringarna har lett till effekter förändrat olika orters och regioners möjligheter som att komma dessa tjänster i förhållande till andra orters.

1.2 Metod

En geografisk fallstudiebaserad metod har använts för att möjliggöra en analys samtliga de tre sektorerna: post, tele och inrikesflyg. För sex av fallstudieorter har data detaljerade utbudsförändringar insamlats och om analyserats. De representerar tre typortskategorier, vilka sex orterna utmärks skiftande grad centralitet i förhållande till befolkningsav en av /marknads- och nationella beslutscentra. Avstånd och befolkningstäthet har varit viktiga indikativa kriterier för valet typortskategorier och av

fallstudieortenl

Tablå Typortskategorier och fallstudieorter.

Typortskate gori Fallstudieorter

Nationella centra Stockholm Malmö Regionala centra Växjö Umeå Periferi Sorsele Gotland

De data har samlats in har rört förändringar i utbudet mellan en som tidpunkt före det att respektive sektor avreglerats 1990-94 och fram till dvs. 1996. Data är därför av en skiftande karaktär. nu sommaren För det första handlar det kvantitativa beskrivningar av om förändringarna; såsom antalet aktörer, det genomsnittliga priset för en viss tjänst eller hur utbudets frekvens har ändrats. För det andra handlar

1 Det slutliga valet ingående orter har skett i samråd med REKO-STATav kommittén.

Bilaga 2 85

det om mer kvalitativa bedömningar över utbudets förändringar. Som en del i arbetet har också data om efterfrågesidans anpassningsbarhet till

utbudsförändringar insamlats. Detta gäller exempelvis frågor vilka

som

behov av kommunikationstjänster har i olika och vilka

man orter alternativa lösningar på kommunikationsproblemen uppstått i som samband med tekniska och regleringsmässiga förändringar. De data som har insamlats i de fallstudieortema fokuserar på sex förändringar i de avseenden redovisas i tablå nedan. som

Tablå Utbudsförändringar: förlopp och utfall.

Förändringarnas förlopp F örändrat utfall

Aktörer Pris Allianser mellan aktörer Regularitet Substituerbarhet mellan tjänster Frekvens Kreativa lösningar Stabilitet i marknaden Övriga kvalitetsaspekter

Insamlade data har två huvudsakliga För det första har ursprung. befintligt material utnyttjas där så varit möjligt. Det gäller framför allt inrikesflygets område, där ett antal studier har genomförts under senare

tid se t.ex. Luftfartsverket, 1994; Luftfartsverket, 1995; Nutek, 1995;

Konkurrensverket, 1996. För det andra har nytt förstahandsmaterial samlats in. Detta har skett intervjuer med företrädare för senare genom aktörer/operatörer, reglerande myndigheter och kunder eller brukare av tjänsterna, dels i de typortema också centralt. Huvudsakligen sex men är detta material av kvalitativ karaktär, delvis kommer också men kvantitativa uppgifter att redovisas. I Appendix redovisas lista över en samtliga personer har intervjuats för uppdragets räkning. som

1.3 Rapportens uppläggning

Rapporten är disponerad i sju kapitel, där detta är det första. I kapitel två presenteras beskrivning och analys förändringarnas en en av bakgrund och karaktär. I kapitel 3 ställs ett antal hypoteser vilka om regionala konsekvenser kan förvänta olika slag regleringsman av av förändringar, dels generellt och dels för de olika tjänsterna för sig. var Det fjärde kapitlet beskriver förändringamas förlopp. Här redovisas vilka regleringsförändringar har skett samt vilka organisatoriska som och tekniska förändringar i övrigt präglat marknadernas utveckling. som

86 Bilaga 2

l kapitel fem resultaten från undersökningarna i fallstudiepresenteras Först behandlas eventuella avvikelser från den nationella bilden orterna. det gäller förändringarnas praktiska förlopp, därefter fokuseras olika när aspekter utbudets förändringar. Slutligen berörs hur efterfrågan har av och utvecklats i förhållande till den nya situationen. I anpassats kapitel 6 kopplas de iakttagna lokala förändringarna tillbaka till de mer principiella i kapitlen 2 och 3 med syftet att analysera resonemangen vilka mekanismer i regleringsförändringama och/eller den tekniska eller marknadsmässiga utvecklingen i övrigt ligger bakom de iakttagna som förändringarna i utbudet. Rapporten avslutas i kapitel 7 med en presentation antal preliminära slutsatser kring effekterna av av ett förändringarna för olika orter och olika regioner samt kring hur regleringsregimen skulle kunna till snabb teknisk utveckling anpassas en och till konkurrenspräglad marknad. en

Bilaga 2 87

2 Förändringarnas bakgrund och

karaktär

Orsakerna till att sektorer post, tele och inrikesflyg i snabb takt som nu omorganiseras och avregleras kan inte reduceras till enskild en förklarande faktor. Men lika tydligt är att det inte är slump alla en att dessa förändringar sker i stort sett samtidigt och med någorlunda lika en riktning, inte bara i Sverige utan i flertalet den industrialiserade av världens länder. För att förstå varför avregleringarna sker i vad som förefaller vara en samordnad måste vi först förstå principerna process, bakom de under lång tid dominerande regleringama för marknaderna ifråga. Detta blir uppgiften i det första avsnittet i detta kapitel. I ett andra avsnitt beskriver vi några olika regleringsmodeller. Avsnitt tre behandlar frågan varför avreglerar kommunikationssektorer och om man andra naturliga monopol. Det fjärde och sista avsnittet i kapitlet försöker på ett sammanfattande sätt beskriva huvuddragen i de avregleringspro-

cesser som ägt rum.

2.1 Varför

reglera kommunikationstjänster

Som antytts ovan finns det olika skäl till att från statsmakternas man sida har valt att reglera marknader som post, tele och flygtraflk. Vi kan identifiera åtminstone tre typer skäl: strategiska, sociala och av ekonomiska. Delvis går skälen in i varandra, uppdelningen har men ändå en pedagogisk poäng. De strategiska skälen kan dels militära och dels nationsvara byggande. Att sektorer har avgörande betydelse för kontrollen som en över det egna territoriet, såsom post- och telekommunikation också men vägnät och järnvägar, ytterst skulle politiskt kontrollerade har vara under en lång tid varit närmast självklarhet. Under flygets barndom en var möjligheterna att kontrollera identiteten på olika flygplan som beflög det nationella territoriet begränsade, vilket ledde till krav på en rigorös kontroll över vilka flög när och med vilka maskiner. som var,

De strategiskt viktiga kommunikationstjänstema har också

ur en annan aspekt varit viktiga element i nationsbyggande och i skapandet

88 Bilaga 2 sou 1997:13

den nationella identiteten. Posten, Televerket och andra rikstäckande av institutioner har fungerat slags nationalstatens bärare. Särskilt som en viktigt har detta varit längre bort från det nationella centrumet som

man kommer. De sociala skälen till att reglera dessa tjänster faller tillbaka på ambitioner allas lika tillgång till ett basutbud av välfärdsstatens om viktig samhällsservice. Genom hela den moderna regleringsfasen har en alla skall ha tillgång till ett basutbud teletjänster till en tanke om att av rimlig kostna varit vägledande. För teleområdet har detta tolkats som

inga åtminstone mycket litet antal hushåll skall behöva att eller ett

avstå från ha telefon ekonomiska skäl. Det finns skäl att anta att att av har lett fram till Sverige snabbt blev världens absolut denna princip att land. Man kan också hur telefontätheten samvarierar telefontätaste se med åtminstone vår sinnebild hur väl utbyggda välfärdssystemen är av med absolut inkomstnivå i olika länder jmf. tabell l.

snarare än

Tabell Telefontäthet i olika länder, 1992-93.

Källa: Siemens International Telephone Statistics

Bilaga 2 89

Som en delmängd de sociala skälen finner vi de regionala. I Sverige av har regleringarna inom tele- och postområdet alltid haft ett regionalt element, dvs. att en viss typ av service skall vara tillgänglig överallt, till ett och samma pris eller till ett likvärdigt pris. Inom inrikesflyget användes regleringarna som ett instrument för att tillförsäkra olika delar

av landet en rimlig servicenivå, till ett rimligt pris och till rimliga

variationer i priset. De ekonomiska skälen för politiska regleringar hänger samman med marknademas karaktär. Gemensamt för många av de marknader som kommit att inordnas i den offentliga sektorn är att de, förutom att det funnits sociala eller strategiska skäl för samhället att styra produktionen, också kännetecknas av s.k. marknadsimperfektioner. I huvudsak handlar

det om två slag av sådana: antingen s.k. public goods vilket betyder att

det är omöjligt eller åtminstone mycket svårt att ta betalt för tjänsterna och att det därför inte kan uppstå någon marknad, t.ex. gatubelysning, vägar, trottoarer, broar, polisbevakning, brandkår, etc. eller att de är så kallade naturliga monopol. De marknader vi studerar här kan exempel på marknader sägas vara som åtminstone delvis är naturliga monopol. Ett naturligt monopol uppstår där det är naturligt att enda producent för den en svarar produktion som tillfredsställer hela efterfrågan. Ett naturligt monpol kan i sin tur uppstå av flera olika skäl:

J obegränsade skalfördelar i produktionen J mycket liten efterfrågan en J odelbarheter i produktionen betydande in- eller utträdesbarriärer

Postmarknaden kännetecknas i första hand att skalfördelarna är av betydande, när det gäller att tillhandahålla ett riksomfattande distributionsnät åtminstone så länge som den produkt som skall distribueras är homogen. Telemarknaden präglas av höga inträdesbarriärer i form av kostnader för fast fysisk infrastruktur och betydande skalfördelar i produktionen. Flyget däremot kännetecknas av att efterfrågan ibland är mycket begränsad och att utrymmet för flera producenter och av en

samma tjänst t.ex. flygtransporter mellan a och b är begränsat. Dess-

utom präglas flyget av odelbarheter i produktionen. Flygplanens inflexibla kapacitet leder till detta fenomen. Frågan om varför samhället reglerar de naturliga monopolen handlar mot den här bakgrunden om några olika saker. Dels handlar det att om vissa av in- och utträdesbarriärema, i kombination med marknadsförhållandena, skulle leda till att ingen marknad uppstod utan regleringar.

4-17-0060

90 Bilaga 2

Dels handlar det om att en ensam monopolist har stor marknadsmakt och att det därför kan vara önskvärt att reglera monopolistens beteende. Ytterligare typ skäl för att reglera kommunikationstjänster har en av varit de säkerhetsmässiga. För att garantera säkra transporter har t.ex. flyget också andra transportsektorer omgärdats av omfattande men regleringar. Just när det gäller flyget kan man hävda att de säkerhetsmässiga skälen lett till regleringar också de marknadsmässiga förav hållandena.

2.2 Olika vägar att reglera kommunikationstjänsterna

Regleringarna på kommunikationstjänstemarknadema har haft olika karaktär. Bo Rothstein 1994 skiljer mellan ett antal olika nivåer i det offentligas i tillkomsten eller tjänst. Man kan engagemang av en vara en dels tänka sig ett renondlat regleringsmässigt engagemang: dvs. där staten regler styr produktionen i en viss önskvärd riktning. genom Inrikesflyget är det närmaste sådan form man kommer i de fall vi en intresserar för här. Det tidigare systemet var uppbyggt så att staten oss tilldelade olika bolag koncession för olika linjer och med koncessionerföljde krav på vilka typer flygplan skulle användas, vilket na av som pris fick ta ut, vilken frekvens i utbudet skulle ha och så man man vidare. Koncessionssystemet är alltså liktydigt med ett reglerat monopol. Nästa nivå i det offentligas är reglering genom en engagemang offentlig finansiering produktionen av en vara eller en tjänst. Detta av system har framför allt tillämpats inom produktionssektom, där stat och kommun sedan länge finansierat exempelvis produktionen av bostäder och olika slag infrastruktur över skattsedeln men där själva produkav tionen sedan upphandlats bland privata entreprenörer i konkurrens. Under tid har ökande del av de offentliga tjänsterna också senare en kommit att produceras på detta sätt. När det gäller de tjänster vi studerar här kan vi dock säga att systemet endast prövats i begränsad omfatt-

ning Regleringsmässigt kan en sådan modell kombineras med ett

koncessionsförfarande, dvs. att den vinner ett kontrakt också får som ensamrätt på området ifråga under en viss period.

2 Den norska avregleringen de reglerade inrikesflyglinjerna kommer dock av att följa denna modell, som också kan kallas för en konkurrens om marknader, till skillnad från konkurrens på marknader jmf. Hallin 1996 komen mande, NUTEK 1995.

Bilaga 2 91

Den tredje nivån är när den offentliga sektorn själv svarar för produktionen av en vara eller en tjänst. Detta har varit regel inom stora delar av den offentliga verksamheten och inom exempelvis post- och teleområdet. Hur det offentliga sedan organiserar denna produktion kan variera: t.ex. i formen av en myndighet, ett av det offentliga ägt aktiebolag eller i någon mellanform t.ex. delägda aktiebolag, stiftelser eller affärsdrivande verk. I fallet med flera de infrastrukturrelaterade tjänstema kan av man också urskilja olika möjligheter till regleringar för älva infrastrukturen, åtskild från änsteproduktionen. Den svenska järnvägstrañken har sedan 1988 varit uppdelad på detta sätt, med ett organisatoriskt system för infrastrukturen och ett annat för tjänsteproduktionen. Vi återkommer till denna modell när vi diskuterar olika principer för avregleringar, nedan.

2.3 Varför kommunikations-

avregleras tjänsterna

Även vi i denna rapport koncentrerar på kommunikationstjänsom oss tema, så är dessa inte de enda tjänster inom vilka genomgripande organisatoriska förändringar äger rum3. En huvudfråga måste ändå bli: På vilka områden har de förhållanden som låg bakom regleringama förändrats Går vi tillbaka till de tre huvudskälen för regleringar: de strategiska, de sociala och de ekonomiska; så kan vi identifiera att det är bland de

ekonomiska skälen och i viss mån de strategiska som vi finner de

största förändringarna. Det är dock inte så att det enbart är ekonomiska

och politiska skäl som ligger bakom förändringarna. Mest tydligt är

kanske teleområdet, där en helt avgörande drivkraft är den tekniska utvecklingen. De ekonomiska skälen är till stora delar också politiska. Det innebär att det har skett en omvärdering av olika typer av kostnader. Framför allt är det så att kostnaderna för en reglerad marknad t.ex i form av att ett företag utövar monopolmakt har värderats upp i förhållande till kostnaderna för själva produktionen t.ex att det i produktionskostnadshänseende är mer effektivt med en än med flera producenter på en given marknad.

3 Jämför utredningens huvudtext och direktiv

92 Bilaga 2

Telemarknaden illustrerar med en viss tydlighet detta förhållande.

Självfallet är det irrationellt att lägga ned dubbla telenät i marken om

kapaciteten i ett nät är fullt tillräcklig. Ändå har ansett att detta man varit önskvärt, då konkurrensen i sig anses leda till att kostnaderna för

samhället konsumenterna i slutändan blir lägre genom att produk-

tionen effektiviseras. Utan draghjälp den tekniska utvecklingen som av har gjort dubbleringskostnaden mindre hade dock denna värderings-

förändring inte varit möjligf

Tekniska förändringar har också gjort regleringarna praktiskt omöjliga i vissa fall. Telekommunikationema är återigen ett bra exempel. När den digitala teletekniken började att introduceras för snart tjugo år sen, blev det i praktiken omöjligt att skilja olika typer av teletrafik från varandra. Tal och dataöverföringar bestod i slutändan av rad ettor och nollor och eftersom inom dataöverföringsområdet en man redan från början hade en avreglerad situation hamnade man i ett kontrollproblem: Hur skulle man kontrollera att ett företag som hyrde en fast förbindelse från Televerket bara överförde data och inte tal Detta ledde till att stod inför situation med partiell konkurrens I man en en situation med partiell konkurrens och samtidigt reglerade delmarknader, uppstår ett potentiellt korssubventioneringsproblem, dvs. att en aktör verkar både på skyddad och på en konkurrensutsatt marknad som en använder sin skyddade ställning på den förra marknaden för att stärka sin ställning på den Detta fenomen har varit starkt bidragande senare. både i de organisatoriska ändringsprocessema bolagiseringama och i kraven på att fullständiga avregleringama. Ett skäl till att denna värderingsförändring har skett är också de studier man genomfört om monopolisters beteenden och om samhällets kostnader för monopol. Tidigare har man vanligen antagit att det har varit tillräckligt att skrämma en monopolist med hotet om konkurrens,

för att denne skall sträva mot effektivare produktion och lägre priser

4 På har tekniska förändringar inom flygindustrin ändrat villkosamma sätt ren för de skalfördelar odelbarheter som kännetecknat produktionen där. Bland annat har det visat sig att de så kallade nätverksbundna skalfördelarna alltså vinster som kommer av att man opererar på fler än en linje inte är så stora som man trott Baltagi et al 1995. 5 Partiell konkurrrens kännetecknar också marknader inte präglas som av en snabb teknisk utveckling. Posten har konkurrens inom delar av sina verksamheter, t.ex. inom den oadresserade reklamen sedan länge. 6 Detta har varit grunden i vad ekonomer brukar kallas för teorierna som av "contestable markets eller utmaningsbara marknader, se t.ex. Olsen, om 1993; Hultkrantz, 1993.

Bilaga 2 93

Men flera empiriska studier har visat att detta inte riktigt fallet t.ex: är Hurdle et al 1989; Evans et al 1993. Verklig konkurrens enligt är, dessa studier, betydligt effektivare än hotet konkurrens. En om annan förklaring är att den tekniska utvecklingen också har gjort det möjligt för företagen att differentiera prissättningen på tidigare ett sätt som inte varit möjligt. Med sofistikerade prissättningsinstrument mer ökar möjligheterna att diskriminera mellan olika kundkategorier, med syfte att öka den totala intäkten. Monopolisten kan tillämpa detta system utan hänsyn till produktionskostnaden7

Av särskild vikt för denna studie är dock de sociala att notera att skälen för regleringar inte öppet har ifrågasatts. Av den anledningen

finns det också förhållandevis begränsad litteratur behandlar de en som sociala konsekvenserna avregleringarna inom dessa och andra av marknader. De allra flesta studier, i Sverige och utomlands, har inriktat

sig på vad avregleringen har betytt för själva marknademas funktionssätt

t.ex. Hultkrantz, 1993; Fölster, 1993; Bergendahl-Gerholm Hult-

krantz, 1996; Konkurrensverket, 1996. I Konkurrensverkets studie är

detta perspektiv naturligt nog det helt dominerande, vilket

på ett mycket illustrativt sätt präglar rapportens slutsatser: I huvudsak finns alltså två typer konkurrensproblem på den svenska av flygmarknaden. För det första konkurrerar företagen med kapacitet, istället för med pris, i större utsträckning än vad önskvärt. För det andra som vore förefaller det de mindre företagen har svårt hävda sig det som om att mot dominerande företaget- SAS. Nedan skisseras ett antal åtgärder skulle som kunna leda till bättre fungerande marknad i dessa avseenden." en Konkurrensverket, 1996, 88, författarens kursivering. s. Under de allra senaste åren har viss uppmärksamhet ägnats den en regionala dimensionen de sociala skälen för reglering vissa av en av kommunikationstjänster och därmed också för de regionala konsekven-

serna av att tjänsterna avregleras NUTEK, 1996; Länsstyrelsen i nu Norrbottens län, 1995; Länsstyrelsen i Norrbottens län, 1996; Hallin,

1995; Hallin, 1996 kommande. Inom de tre områden analyseras som i denna rapport har visats att det finns tendenser till perifera och att mer glest befolkade regioner missgynnas genomförda avregleringar

av inom

flyget och farhågor för att de riskerar att missgynnas fortsatt av en

avreglering inom post- och telemarknadema. Litteraturen andra

om

7 Mari kan i och för sig tänka sig att denna utveckling hade kunnat bemötas genom en vidareutveckling regleringsmekanismerna. av

94 Bilaga 2

sociala dimensioner i tillgången till strategiska kommunikationstjänster

vid avregleringar är än mer sparsam

Sett i ett något vidare perspektiv finns också koppling till en mer en allmän välfärdsteoretisk debatt. Förenklat uttryckt kan man hävda att en generell välfärdspolitik i allt väsentligt har kommit att ifrågasättas mer för dess snedvridande effekter på människors beteende. Istället framträder, dominerande, där kostnaderna individualiseras som en syn i hög grad möjligt, med syfte att effektivisera och rationalisera som verksamheter, och där eventuella negativa sociala konsekvenser korrigeras via riktade åtgärder. mer

2.4 Principiella grunddrag i avregleringama

Att avreglera naturliga monopol är i sig förknippat med en rad problem, vilket antyds t.ex. i citatet från Konkurrensverkets rapport ovan. Ett är att den tidigare monopoloperatören även efter avregleringen kommer att ha mycket dominerande marknadsställning. Ett annat problem, som en framför allt gäller de infrastrukturbundna tjänsterna, är att inträdesbarriärema i vissa fall fortsätter mycket höga. Dessa, och andra att vara problem, har föranlett att avregleringarna inom kommunikationstjänsteområdena ofta åtföljts strategi för att skapa väl fungerande av en en

marknad med konkurrens. I exempelvis Storbritannien som var tidigt

att avreglera i Europa har stor vikt lagts vid tillsynen av de nyupprättade konkurrensmarknaderna. Principiellt kan identifiera ett antal olika lösningar för att man hantera infrastrukturproblemet vid avreglering. En grundprincip är att en bryta marknaden i olika delar: två huvudsakliga vägar finns för upp detta nämligen horisontell eller vertikal delning av verksam- - en en heten. Den horisontella delningen är inte särskilt beprövad, åtminstone inte i Sverige. Utomlands har den tillämpats i exempelvis avregleringen den amerikanska telemarknaden och senast i avregleringen av den av nu brittiska järnvägen. Innebörden är en geografisk uppdelning av monopoloperatören i ett antal mindre bolag, vilka sedan fritt kan konkurrera med varandra även över geografiska gränser och som i ett skede kan privatiseras. senare Den andra och i Europa långt vanligare modellen är den vertikala delningen verksamheten. Den svenska jämvägsavregleringen var en av

8 I NUTEK:s 1995 rapport diskuteras vissa aspekter av avregleringen av färdtjänsten anlägger ett sådant perspektiv. som

SOU 1997:l3 Bilaga 2 95

av de första detta slag. Principen bygger på bryter av att man ut infrastrukturdelen verksamheten från själva produktionen av av tjänster i syfte att minska de bundna kostnaderna för nytillkommande aktörer och att därmed inte behöva dubblera stora investeringar. Organisatoriskt finns flera möjliga lösningar. Infrastrukturdelen kan då behållas under offentlig kontroll, antingen ett bolag eller myndighet, som som en antingen samlad eller på något sätt uppdelad. Själva produktionen av

tjänster däremot bryts loss och bolagiseras och kan naturligtvis också

privatiseras samtidigt andra konkurrenter tillåts nyttja infrastruktusom ren på samma villkor den tidigare monopoloperatören. Detta den som är modell inom den Europeiska Unionen lanserats den som som som är att föredra jmf. tablå 3.

Tablå Olika sätt att hantera infrastrukturproblemet vid avregleringar.

AVREGLERING Monopoloperatörenintakt Statligtbolag Privatisering

Monopoloperatörendelas Infrastrukturdelsom vertikalt statlig myndighet eller bolag

Tjänstedel som Tjänstedel statligt bolag privatiseras

Monopoloperatörendelas Statligabolag Privatiseringi olika horisontellt takt och omfattning

Den vertikala uppdelningsmodellen har flera problem. Att den främst har tillämpats för jämvägstrañkområdet kan förklaras det det av att är område där uppdelningen mellan infrastrukturen och tjänsten tydär ligast. Elmarknaden är ett annat exempel på liknande delning tex. en Bergman mil. 1994. I flera andra fall är en vertikal delning mer problematisk. Telemarknaden är ett intressant exempel på detta. Som visas i denna rapport är det inte alldeles lätt att definiera vad som är att betrakta infrastruktur och vad är betrakta tjänster. som som att som Vidare finns det idag också flera konkurrerande infrastruktursystem, vilket åtminstone principiellt innebär ett problem när det gäller vilket system som skall utskiljas. I två aktuella rapporter behandlar utvecklingen på telemarknasom

den Bergendahl-Gerholm Hultkrantz, 1996; Riksrevisionsverket,

1995 föreslås att del telenätet avskiljs från Telia och placeras i en av ett av staten direkt kontrollerat infrastrukturbolag. Syftet med förslaget är att hindra Telia från att utnyttja den monopolmakt besitter i det man att man äger den infrastruktur är dyrast att dubblera för konkurrensom

96 Bilaga 2

nämligen de mest finförgrenade delarna telenätet, det s.k. terna av accessnätet. l arbetet med den telelag skall gälla från 1998 har nya som detta varit ett de alternativ arbetat med. Problemet med förslaget av man är nämnts dels att definitionen mellan infrastruktur och tjänst som ovan otydlig då allt större antal själva teletjänstema produceras i är ett av nätet och dels att det också finns åtminstone potentiellt konkurrerande

vid sidan Telias accessnät av

9 Singapore Telecoms köp den svenska kabeloperatören Stjärntv-nätet tas av ofta intäkt för att inom framtid anser sig ha en teknisk som man en snar lösning på problemen att hantera telesignaler i kabel-nätet. Andra exempel

potentiell konkurrens från mobila och halv-mobila telefonisystem vilka är skulle göra de fasta accessnäten substituerbara.

Bilaga 2 97

3 Avregleringarnas möjliga regionala

konsekvenser

3.1 Monopolmakt missbrukas

På de marknader som även efter avregleringen präglas av en dominerande aktör gäller stora segment av såväl post- och telemarknaderna - som inrikesflyget riskerar man att monopolisten i högre grad än vad de tidigare regleringarna tillät försöker att utnyttja sin monopolställning. Detta kan exempelvis leda till att man höjer priser, alternativt försämrar utbudet, på de marknadsutsnitt där man bedömer det som minst sannolikt att en konkurrens skall uppstå. Ett exempel är att hushållens telekostnader har ökat medan företagens minskat. Det vanliga brevportot har stigit, medan såväl prisnivåer som servicenivåer förbättrats vad gäller olika typer av företagsriktade tjänster. Ett annat exempel på missbruk av monopolmakt är av mer temporär natur. Det handlar om när en dominerande aktör söker pressa utmanare genom att sänka priserna på de konkurrensutsatta segmenten. Effekten

av detta kan bli temporära serviceförbättringar och lägre priser ibland

påtagliga. Olika resultat kan inträda: Det bästa för konsumenterna är om båda operatörerna överlever striden och konkurrensen består, om än på en för alla parter uthållig nivå. Men sannolikare är att den utmanande operatören till sist får ge sig eller att de två bestämmer sig för att på något vis dela upp marknaden mellan sig. En hypotes är därför att denna typ av utmaningar kan leda till att aktörerna delar marknaderna mellan sig och att konkurrensens fördelar därmed riskerar att utebli. En form för denna typ av uppdelningar skulle kunna vara en geografisk uppdelning. De konkreta utbudseffekterna är hypotetiskt sett desamma vid den segmentering beskrivs i som som avsnittet om russinplockning nedan.

98 Bilaga 2

3.2 lukrati-

Russinplockning - konkurrens på va marknader utarmning av de övriga

Ett de omtalade fenomenen när det gäller avregleringar av naturliga av monopol är s.k. russinplockning. Begreppet innebär att den tidigare monopolisten på avreglerad marknad möter konkurrens, bara på en men begränsade utsnitt av hela den tidigare reglerade marknaden. Dessa delmarknader kan definieras på olika sätt, vanligt är att konkurrenmen sen uppstår på en geografiskt definierad delmarknad. Ett annat sätt är

att välja en avgränsad tjänst som en del av en marknad. CityMails

konkurrens med Posten är ett typiskt exempel på en samtidig tillärnp-

ning av bägge strategiema. CityMail delar ut försorterad, s.k. industriell

kan levereras till postkontoret i god tid före utdelningsdatum post, som till mottagare i storstadsområden. På de flesta övriga områden konkurrerar man inte med Posten. En tendens är att marknaderna för olika slag kommunikationsav tjänster alltmer segmenteras. Detta kan potentiellt få flera olika konsekvenser vad gäller rumsliga variationer i utbudet. Nedan listas ett antal sådana hypoteser i punktfonn:

J Konkurrens koncentreras till ekonomiskt starka marknader. J Prisdifferenser uppstår mellan tjänster på marknader präglade konkurrens av och marknader utan konkurrens. J Utbudets frekvens, kvalitet och reliabilitet varierar med förekomsten av konkurrens, så att frekvensen blir större, kvaliteten bättre och reliabiliteten ökar i utsnitt med konkurrens och minskar i utsnitt utan konkurrens.

3.3 Större

prisskillnader på tidigare

reglerade tjänster

Ett viktigt element i flera av de tidigare reglerade marknaderna har varit ett reglerat pris. På framför allt post- och teleområdena finns dock betydande element i denna reglering kvar. Detta innebär att de hypoteser man kan pröva när det gäller en friare prissättning framför allt är de följ ande:

J Konkurrens innebär ett tryck rnot lägre priser. J På marknader med begränsad konkurrens blir detta tryck svagare. J Prisdifferentieringen ökar överallt, i syfte att individualisera prissättningen i förhållande till betalningsviljan.

Bilaga 2 99

3.4 Kreativa stimuleras

lösningar

Slutligen kan vi förvänta oss att de avreglerade marknaderna blir långt mer flexibla när det gäller att möta kundernas önskemål än vad de reglerade marknaderna Även här kan anta att flexibiliteten var. man ökar med förekomsten av reell konkurrens. Det vill säga att aktörer som finns på de marknader som är mest konkurrenspräglade är mer aktiva än där konkurrensen begränsad. Flera studier har också påpekat är mer att den tekniska utvecklingen och förekom sten av konkurrens är tätt förknippade med varandra, i synnerhet på ett område telemarknaden som där en så stor del av den tekniska utvecklingen i själva verket handlar om att utveckla tillämpningar av redan existerande teknologi.

Bilaga 2 101

4 tele och in-

Avregleringen av post,

för-

rikesflyget - en beskrivning av

lopp och effekter

4.1 Post

Postmarknaden kännetecknas av vissa avgränsningsproblem. I 3 § i postlagen sägs: Med postverksamhet avses i lagen regelbunden befordran mot avgift av brev eller av brev och paket. Brev och paket som hanteras i postverksamhet utgör postförsändelser. Med brev avses adresserade postförsändelser som är inneslutna i kuvert eller annat omslag och som väger högst 2 kg. Vykort, brevkort och liknande försändelser jämställs med brev. Med paket avses adresserade postförsändelser som väger mer än 2 men högst 20 kg. För vårt syfte är dock den definitionen inte alldeles tillräcklig. Vi har därför valt att i likhet med exempelvis Post- och Telestyrelsens beskrivning av postmarknaden också inkludera ett antal andra marknader i begreppet postmarknaden Post- och Telestyrelsen, 1995. Postmarknaden skall därför förstås som bestående av följande delmarknader:

Brev adresserade försändelser, upp till 2 kg, med regelbunden utdelning Direktreklam oadresserade och adresserade försändelser Tidningsdistribution Paketdistribution Budtransporter icke regelbunden, snabb distribution av försändelser Kassaservice Internationella tjänster

På så gott alla dessa områden är dock gränsen mellan vad som hör som till postmarknaden och vad som bör räknas till något annat otydlig. Exempelvis handhar bankerna, livsmedelsbutikerna och andra en stor del av betalningsuppdragen och kassatjänsterna. Bankernas verksamhet räknas normalt inte in i vad brukar definieras som posttjänster. som På alla marknadsområden har det skett stora förändringar under en relativt lång period. De strukturellt viktigaste förändringarna är ned-

102 Bilaga 2

gången i antalet fysiskt distribuerade brev och minskningen i antalet manuellt betjänade betalningsuppdrag liksom övriga kassaärenden. Den huvudsakliga förklaringen till dessa förändringar finns i den tekniska utvecklingen. Närdet gäller fysiska brev har ny teknik inneburit en ökad konkurmeddelandekommunikation från telefoni- och telematikrens om området. Telefax och E-mail är idag dominerande för vissa typer av meddelanden. På betalningsuppdragssidan har utvecklingen lett till ökande marknadsandelar för olika giro-tjänster. För de övriga kassatjänstema har automatiseringen, framför allt Bankomattjänsten och betal/kreditkorten, ersatt många tidigare postärenden.

Avregleringens förlopp

Postens monopol har i stort sett begränsats till förmedlingen av adresserade fysiska brev och paket. Även Posten haft monopol på om viss betalningsförmedling och kassaservice så har det i praktiken sedan länge funnits fullgoda substitut på marknaden. I samband med budgetpropositionen 1992 aviserades en omorganisation innebar att Posten skulle omvandlas till aktiebolag, men intern som kritik ledde till att beslutet sköts upp. I januari 1993 kom avregleringen och konkurrensen blev i princip fri på alla Postens verksamhetsområden. Från 1994 genomfördes den uppskjutna bolagiseringen och Postens nya affärsområdesorienterade organisation fullt ut. Posten skall enligt gällande avtal tillhandahålla en rikstäckande kassaservice och daglig förmedling brev till alla. Hur denna en av distribution skall ske är inte reglerat i detalj. Posten får dock inte diversifiera kostnaderna för dessa tjänster, dvs. avgifterna för brev- och kassaärenden skall vara desamma över hela landet. Posten ersätts genom avtalet med staten för de merkostnader som det innebär att tillhandahålla kassaservice med 200 miljoner kronor per år. I det europeiska perspektivet skiljer sig också postmarknaden från övriga och liknande marknader. EU-kommissionen kommer inte att föreslå att medlemsländerna skall tvingas öppna sina postmarknader för konkurrens på adresserade brev.

10 De undantag finns berör cirka 2 000 hushåll vad gäller kassaservice som och 1 500 hushåll vad gäller postgângen. Dessa hushåll saknar allmänna farvägar och finns i fjällvärlden, i skärgården, etc. och får service 2-4 gånger i veckan.

Bilaga 2 103

Aktörer och konkurrens

Redan långt före avregleringen fanns ett betydande mått konkurrens av och en mångfald aktörer på de flesta delmarknaderna. I princip det var endast på området adresserade brev som konkurrens saknades. Det är också därför det är inom den delmarknaden de aktörerna har som nya

fått störst uppmärksamhet. CityMail är det mest bekanta exemplet. Låt

oss dock litet mer systematiskt gå igenom hur marknadsförhållandena ser ut för de olika delmarknaderna. För brevmarknaden är Posten alltjämt den helt dominerande operatören. Sett till hela landet och till delmarknaden i sin helhet torde Postens marknadsandel ligga över 90 procent. Delmarknaden kan dock delas in efter hur posten lämnas in, enligt följande:

l Brevlådepost, som avsändaren själv lägger på brevlåda eller lämnar

till postkontor. Denna del sägs motsvara ungefär 5-10 procent av den totala mängden brev.

2 Företagspost, som lämnas till postkontoren eller hämtas postbud. av Denna post utgör knappt hälften av den totala mängden brev.

3 Industriell post, som sorteras och packas för distribution av avsändaren. Denna post utgör ungefär hälften av den totala mängden brev.

4 Elektroniskt inlämnad post, som lämnas eller sänds via elektroniskt medium dator, diskett, etc. från avsändare till Postens utskrivningscentraler.

Konkurrens finns på åtminstone de tre första formerna för inlämning av brev. När det gäller brevlådepost, finns konkurrenter till Posten endast som lokala distributörer på ett mindre antal orter i Sverige. Det vill säga

på dessa orter kan brev lämnas mot att avgift erlagts för distribution

inom en och samma ort. Novudux HB Mullsjö, Georgesson Mail Inv. Falköping och Fraktkonsult Lokalpost AB Västervik är de för oss kända exemplen på detta. Konkurrensen vad gäller denna typ är i stort sett obetydlig i nuläget men kan om företeelsen blir mer utbredd bli ett viktigt element. Situationen är i huvudsak densamma för företagsposten. Här finns istället på en del håll en betydande konkurrens vad gäller

utkörning av post med boxadress till företag. Det är inom området industriell post som CityMail och ytterligare

några aktörer har etablerat sig. Med ett distributionsnät snart täckande

104 Bilaga 2

de tre storstadsområdena inriktat mot distribution av försorterad industripost tidskrifter, post från företag till anställda, räkningar, m.m. som kan lämnas i god tid före distributionsdag, delar man ut post ett antal dagar per vecka, till kostnad ligger cirka l0-l5 procent en som under Postens. Delmarknaden för direktreklam har ökat snabbt under senare år. Marknaden består av såväl adresserad som oadresserad reklam och har på senare år utvecklat ett antal mellanfonner, som särskilt riktad oadresserad reklam exempelvis till vissa bostadsområden, vissa typer av hushåll, etc.. Den adresserade delen av försändelserna har ökat och antalet tillhandahållare av olika adressregister likaså. På marknaden finns ett stort antal aktörer. Posten och Svensk Direkt Reklam SDR är de största och rikstäckande distributörerna för såväl

adresserad som oadresserad reklam. CityMail distribuerar bara adresse-

rad direktreklam och naturligtvis bara inom sitt geografiska område. Under senare år har konkurrensen ökat då flera tidningsdistributörer också åtar sig distribution av direktreklam samtidigt som flera regionala och lokala aktörer har utmanat de rikstäckande distributörerna exempelvis Kompassnål AB. Även på tidningsdistributionssidan finns flera aktörer. Det vanliga är dock att en aktör dominerar en ort eller en region. Posten distribuerar ett relativt stort antal tidningar brev, där tidningarna inte ingått som avtal med särskilda distributörer, där särskild distributör saknas eller där tidningarna inte anländer i tid för att delas ut med särskild distributör. Delm arknaden har förändrats såtillvida att särskilda tidningsdistributörer har tillkommit på orter som tidigare inte haft sådana och att tidningsdistributörema i ökande grad också åtar sig distribution av försändelser

inom andra delmarknader i huvudsak inom direktreklamsegmentet.

Tre operatörer bedriver verksamhet i hela landet Pressens Sarndistribution AB, Tidningstjänst AB och Posten Brev. Störst är Pressens Samdistribution som ägs av Pressbyrån med cirka 40 procent av - marknaden. Pressens Morgontjänst, Tidningsbärama och Nyhetsbärarna är exempel på företag med regionalt begränsade verksamhetsområden. Paketmarknaden är än mer komplex. Här finns ett stort antal aktörer inom flera olika nischer och med olika tjänsteutbud. Företagen samverkar dessutom med varandra i komplexa konstellationer. Med utgångspunkt i Post- och Telestyrelsens beskrivning över marknaden kan ändå en handfull grupper av aktörer urskiljas. Dessa är: Posten, Bilspedition, ASG/SJ, Fraktama och DHL. I tablå 4 framgår vilka

H Ägs av Posten

Bilaga 2 105

företag som antingen ägarförhållanden eller i form samarbegenom av ten kan ses som associerade till respektive Sammantaget gör grupp. detta det svårt att uttala sig om delmarknaden i generella tenner, mer men i stort sett är alla rikstäckande i sin verksamhet. grupperna Konkurrensen är genomgående mycket hård och branschen förefaller vara präglad av ett mer eller mindre konstant omvandlingstryck. Posten har under senare tid förlorat betydande delar den relativt viktiga av postordennarknaden, genom ett samarbete mellan de största postorderföretagen, ASG, ICA och vissa bensinstationer.

106 Bilaga 2

Tablå Aktörer och samarbetsgrupper inom Paketmarknaden.

Grupp Företag

Posten Posten Lättgods Posten Företagspaket Postâkeriet Postens Bud HIT Falcon Aviation

Bilspedition Bilspedition Scansped Adena SAS Jetpak Falcon Aviation

ASG ASG

Bussgods Svelast

DHL Japan Airlines Lufthansa

Källa: Post- och Telestyrelsen, 1995

Paket- och budtransportmarknadema går delvis in i varandra. Den viktigaste skillnaden är att den förra distribuerar större och tyngre försändelser och har ett visst mått av regelbundenhet medan den senare har snabbare distribution efter beställning. Budmarknaden har tydligare än paketmarknaden avstândsrelaterad prissättning. en Antalet aktörer inom segmentet är stort. Bara i Stockholm räknar Post- och Telestyrelsen med att det finns omkring hundratalet företag.

Geografisk specialisering distribution inom vissa områden eller mellan vissa orter, nischer vissa branscher, vissa typer försändelser och

av profilering cykel- eller mc-bud präglar storstädemas marknader. I allmänhet gäller att marknaden är mycket turbulent: företag försvinner och uppstår i snabb takt. Två företag dominerar dock Postens Bud och - Adena. Under år har även Best Transport tagit betydande andelar senare marknaden. De stora operatörerna erbjuder ofta rikstäckande service av samarbete med olika lokala entreprenörer och någon av de genom nationella paketoperatörerna.

Bilaga 2 107

Postens kassatjänster består av de två affärsområdena finansiella tjänster och försäljning. När det gäller de finansiella tjänsterna har bankerna,

giroföretagen och olika automatsystem exempelvis Bankomat sedan

länge utgjort viktiga aktörer vid sidan Posten. Postkontoren och i viss av mån lantbrevbärama har traditionellt varit centra för postens utbud av dessa tjänster.

Posten har i avtal med staten ålagts ansvaret för att alla oavsett bostadsort skall ha tillgång till en kassaservice som innebär att kan

man göra och ta emot betalningar till ett och samma pris. Denna service skall

vara daglig utom i de undantag som nämnts ovan. Det finns dock inte

i detalj preciserat hur denna service skall erbjudas, särskilt när det gäller städernas serviceutbud saknas överenskommelser kontorens täthet om eller öppethållande. Delmarknadens utveckling går helhet emot starkt ökande som en automation. Under senare tid har exempelvis också insättningar i automat blivit allt vanligare. Girosystemen utvecklas och tar ökande marknadsandelar, t.ex. genom olika former autogiro. Betal- och av kreditkorten reducerar än behovet uttag kontanter, liksom den mer av av tidigare omfattande checkhanteringen. Telefonbanker erbjuder möjligheter att föra pengar mellan olika konton och sparformer. Möjligheten att spara, sätta in och ta ut pengar har ökat genom livsmedelskedjornas olika konton. För att belysa omfattningen förändringarna kan nämnas av att antalet in- och utbetalningskort som hanteras av posten minskat med drygt 40 procent över en tioårsperiod Post- och Telestyrelsen, 1995. Många de förändringar sker är ändå relativt långsamma, då av som fönnågan att annamma den nya tekniken är starkt generationsbunden. Den allt överskuggande innebörden av dessa utvecklingstendenser är att behovet av att besöka postkontoren minskar liksom behoven att utföra denna typ av tjänst hos lantbrevbärare. För den internationella delm arknaden är det framför allt på området internationella expresstjänster som nya och aggressiva aktörer har mer anmält sig. De s.k. integratorföretagen DHL och TNT är - som exempel på detta. Men de traditionella postoperatörema har också utvecklat ett samarbete med flygbolagen och konkurrerar alltmer numera intensivt med den förra En typ företag är gruppen. annan av mer specifika nischföretag som kombinerar expresstjänster med regelbunden distribution. City Financial Sweden AB, som specialiserat sig på ett utsnitt av den internationella marknaden och förmedlar post mellan finansföretag i Londons respektive Stockholms centrum, är ett svenskt exempel på detta. Ytterligare en aspekt av ökande konkurrens är internationell en konkurrens där länder med låga portokostnader kan konkurrera ut

108 Bilaga 2

exempelvis den svenska Posten. Ett exempel är Ny Demokrati som inför valet 1994 postade ett stort antal försändelser till svenska hushåll i Baltikum. I synnerhet när distributionen kan kombineras med en billig framställning av materialet kan ett sådant förfarande vara lönsamt.

Effekter på utbud och effektivitet

Postens verksamhet har i många avseenden förändrats dramatiskt över relativt kort period. Som nämnts finns huvudsakligen två skäl till en detta, dels konkurrensen från substitut-marknadema och dels den marknadsintema konkurrensen. Antalet anställda har minskat relativt snabbt och flexibiliteten i organisationen har ökat. Tre huvudsakliga förändringar dominerar marknadens utbud. För det första har meddelandefönnedlingen rationaliserats genom ny teknik. Detta har gynnat flertalet av de konsumenter som har tillgång till sådan. För det andra har åtkomligheten av de traditionella posttjänstema delvis försämrats, vilket då kan sägas ha drabbat dem som av olika skäl inte kan utnyttja exempelvis de tekniska förbättringarna inom meddelandetjänstema. Postens strukturella rationaliseringar har inneburit en senareläggning av den tidpunkt då framför allt hushållskundema får sin post. Dessutom har tämligen omfattande utglesning av postkontorsen nätet skett, vilket lett dels till längre avstånd till utbudspunktema, men dels också till längre väntetider vid de kvarvarande kontoren. Delvis har de nedlagda postkontoren ersatts av lantbrevbärare eller Post-i-Butiksystem fördelar uppväger och ibland överväger nackdelarna med vars

nedlagda postkontor. Generellt har detta inneburit dêt är i storstads-

att områden och större tätorter som dessa förändringar främst har kunnat märkas. För det tredje har utbudet olika företagsriktade tjänster markav nadskommunikation, mass- och gruppkommunikation, toppklasstjänster och specialtjänster ökat och blivit tillgängligt. Generellt finns en - mer större flexibilitet både vad gäller utbudet av tjänster och priset för dessa. På många håll har företagskunder möjlighet att teckna egna avtal med Posten om olika grad av service. För företagen har åtkomligheten av posttjänster generellt sett ökat sedan avregleringen. Frågan om prissättningen står på dagordningen inför den nya postlag skall träda ikraft nästa år. Centralt i denna diskussion är hur som kostnaderna för postdistributionen i olika regioner skall den mätas, om varierar regionalt och detta i så fall skall få återspeglas i Postens om

prissättning. Posten och CityMail har här intagit olika ståndpunkter, där

sou 1997:13 Bilaga 2 109

Posten hävdar att glesbygdsutdelning medför högre kostnader än

storstadsutdelning medan CityMail hävdat det omvända Post- och Telestyrelsen, 1995.

4.2 Tele

Telemarknadens utveckling präglas kanske i än högre grad än postmarknaden av avgränsnings- och definitionsproblem. Dessutom bidrar den tekniska utvecklingen och behovet teknisk kunskap för att förstå av marknadens karaktär till att göra bilden långt komplex. Den mer presentation som ges här gör inga anspråk på att heltäckande eller vara uttömmande, utan är tänkt att tjäna introduktion till den som en diskussion som är studiens huvudsyfte. Telemarknaden är ett samlingsbegrepp för marknaderna för nätbunden distribution teletrafik, telefonitjänster, dataöverföringstj änster, av radiobaserade teletjänster mobil,tele, med flera. Litet förenklat kan man dock för det första skilja mellan en fast del och mobil radiobaen

serad del. Den fasta delen består dels av ett transportnät och dels av ett

accessnät. Idag finns två huvudsakliga ägare transportnät Telia och av - Banverket. Båda näten är fiberoptiska och medger digital överföring med stor hastighet och hög kapacitet. I båda näten finns stor parallellitet vilket god driftsäkerhet. Accessnätet är den del nätet går ger av som mellan den enskilda abonnenten och den första växeln. Idag är Telia nära nog den enda accessnätägaren i Sverige. De viktigaste undantagen utgörs av enstaka större kunder med anslutning till någon Tqlias egen av konkurrenters växlar. När det gäller den mobila marknaden så är den också nära sammankopplad med den fasta delen. Den trafik sker via radio är egentsom ligen bara den mellan närmaste basstation och mobiltelefonen. Basstationen är sedan ansluten till något de fasta näten. av Nätstrukturen är viktig för att förstå konkunkurrensvillkoren. Transportnätdelen är förhållandevis enkel och billig att dubblera. När det gäller accessnätdelen, med sina miljontals förgreningar till de ut enskilda abonnenterna, är kostnaderna för att anlägga parallell en infrastruktur mycket höga. Därför är tillgången till Telias accessnät en central fråga ur konkurrenssynvinkel. Låt med hjälp några oss av

exempel baserade på den extremt förenklade figuren figur l visa hur

ett fleroperatörssystem fungerar.

12Jämför även kapitel om de s.k. Stockholmsprisema

110 Bilaga 2

Alla kunder A, B, C och D är abonnenter hos Telia. Det innebär att de är anslutna till Telias accessnät. Kunden D har dessutom en direkt accessanslutning till konkurrerande Tele2. D har därmed också två fysiska nät in till sitt fastighetsnät. Kunden D är därmed relativt ovanlig, då den typen anslutningar är dyra och i princip görs endast för större av kunder eller anhopningar kunder. Före konkurrensen skedde alla av samtal i princip enligt modellen:

Kund A Telias accessnät Telias station Telias transportnät - - - - Telias accessnät Kund B. -

Detta är också fallet i den absoluta majoriteten samtalskopplingar av idag. Tele2 är den mest komplette konkurrenten till Telia har dock som och leasade system i princip en parallell infrastruktur. Låt genom egna anta att kunden A är ansluten till Tele2 och ringer kunden B. oss upp Samtalet kopplas då i Telias station över till Tele2:s station och via Tele2:s/Banverkets transportnät till den närmaste stationen och sedan tillbaka till Telias nät och via accessnätet till kunden B. Till kunden D kopplas samtalet aldrig tillbaka till Telias nät utan följer den egna accessnätskopplingen ända fram till kunden.

Figur Förenklad principskiss över nätstrukturer och relationer på telemarknaden: exemplet Telia Tele2. -

Kund A Kungl B Tele 2 Telia

Telias Telias transportnät stam" Telias accessnät

V Q Q å å

3 å E E

Kund C Tåg Kund D

Tele 2 Banverkets kabel s °" Tele 2s accessnät Tele 2

Bilaga 2 lll

Avregleringens förlopp

Telemarknaden har aldrig varit ett reglerat monopol, helst utan vem som har haft rätt att bedriva teletrafik. Däremot har Televerket haft monopol på anslutningar till det allmänna telenätet, vilket inneburit s.k. de ett facto monopol. Viktiga steg i avregleringen har därför varit liberalien sering av olika slags anslutningar till det allmänna nätet. Redan 1980 blev det tillåtet att ansluta privata modem. Samtidigt fick Comviq tillstånd att bedriva rikstäckande mobil telefoni. År 1985 blev det fritt att koppla in telefoner på nätet. Från 1988 och fram egna tillåts andra än Televerket att koppla in företagsväxlar. Under 1991 får tre operatörer licens på att bedriva mobiltelefoni på GSM-bandet. Sammantaget bäddar denna utveckling för ökad förekomst en av samtrafik dvs. att operatör för del sin service vidareförhyr en en av överföringskapacitet som denne i sin tur hyr nätägare, vilket så av en småningom leder till krav på omfattande och strukturerad en mer avreglering av hela marknaden. Det viktigaste elementet i denna avreglering består, på den fasta sidan, av lagstiftning från och med 1993 tvingar den en ny som

dominerande nätägaren och andra med tillstånd till nätverksamhet till

vidareförhyming kapacitet utan diskriminering mellan olika kunder, av dvs. s.k. samtrafik. I lagen sägs vid samtrafik skall tillämpa att man en kostnadsbaserad prissättning. Prissättningen får, enligt lagen, inte grunda sig på andra kostnader än de som uppstår till följd just samtrafiken. av Mellan Telia och staten finns ett avtal reglerar de tjänster som som Telia förväntas erbjuda. Avtalet motiveras statens intresse att av av tillgodose de politiska målen för telekommunikationsområdet. I avtalet anges ett tak för priset på vissa tjänster, t.ex. nyanslutning abonneav mang, flyttning abonnemang, kvartalsavgift och samtalsavgift. av På den mobila sidan föreligger åligganden för operatörerna att uppnå vissa krav vad gäller täckning. På det nuvarande GSM-nätet föreskrivs täckning längs alla europavägar och i tätorter med fler än 10 000 invånare. På DCS 1800-nätet, successivt skall komplettera och så som

13Problemen med den nuvarande lagen har handlat om hur man skall kunna kontrollera att samtrafikavgifterna verkligen sätts mot denna bakgrund. I samband med arbetet med att ta fram lagstiftning har därför föreen ny slagits att accessdelen av Telias nät organisatoriskt skulle åtskiljas från de övriga delarna av nätet. Därmed skulle Telia och de övriga handha samtrafik i accessnäten på lika villkor. Dessutom skulle parterna bli jämbördiga mer vad gäller förhandlingar samtrafik i övriga delar näten. Jmf. t.ex: om av Riksrevisionsverket, 1995; Bergendahl-Gerholm Hultkrantz, 1996.

112 Bilaga 2

småningom ersätta GSM-nätet, skall orter med fler än 50 000 invånare täckas. På regleringsförändringama har följt en organisatorisk omvandling Televerket. Den viktigaste förändringen var bildandet av ett aktieav bolag och namnbytet till Telia AB, i juli 1993. I början av 1996 skedde också genomgripande organisatorisk omvandling av hela koncernen. en Den regionala strukturen bröts och ersattes av en kundorienterad upp koncemstruktur, där olika delmarknader samlades i särskilda bolag. l den strukturen finns inga regioner, men exempelvis Telia Nära nya

representeras ett fyrtiotal olika kontor ofta integrerade med

av

telebutikerna runt om i landet.

Tablå Exempel på företag och ansvarsuppdelning inom Teliakoncernen.

Företag Ansvarsområde

Telia Nära Privatabonnenter och små företag Telia Företag Små och medelstora företag Telia Megacom Stora företag Telia Publicom Offentlig sektor

Omvandlingen Televerket och förändringarna inom telemarknaden av har också skett parallellt med relativt kraftig minskning av antalet en anställda. För Telia har den största minskningen skett bland den tekniska servicepersonalen. Samtidigt har marknadsorganisationen förstärkts. Telemarknaden styrs idag också regleringar på den europeiska av nivån. Genom först EES-avtalet och sedan det fulla medlemskapet är Sverige förpliktigat att följa Kommissionens direktiv på teleområdet. Från l januari 1998 skall alla nationella lagstadgade monopol avvecklas. Detta krav berör i princip inte Sverige annat än att svenska aktörer nu garanteras tillträde till alla europeiska marknader på samma sätt som utländska företag redan kan verka i Sverige. Det mer detaljerade europeiska regelverket är under förhandling. På några punkter har det aviserats att de europeiska reglerna kommer att skilja sig från de nuvarande svenska reglerna. Generellt kan säga att den europeiska regelstrukturen sannolikt man kommer att bygga på att i viss mån reglera marknaden utifrån de i kapitel 2 nämnda ekonomiska skälen. Principen ser ut att bli att skapa ett regelverk riktar sig mot att upplösa de naturliga monopolen, som dvs. att vissa infrastrukturägare kommer att få avsäga sig en del av den

Bilaga 2 113

suveränitet man idag har i kontrollen över infrastrukturen framför allt accessnäten. Däremot kommer de sociala skälen för regleringar, som idag dominerar den svenska marknaden med vissa krav på tillhandahållande av ett visst utbud till en viss kostnad överallt, att tonas ned och omformuleras i en möjlighet för staterna att utforma ett s.k. Universal Service Obligation USO åliggande för eller flera operatörer. Två en svårlösta frågor präglar detta arbete: Vad får/skall innefattas i USOkravet digital telefoni, ISDN, ATM, andra bredbandstjänster och hur skall kraven finansieras. I Sverige innefattas vad som kallas för bastelefoni. I framtiden blir det troligen nödvändigt att precisera det begreppet. I dag finansieras kostnaderna för USO-åliggandena i huvudsak slags intern genom en korssubventionering inom Telia. Enligt den förväntade EU-modellen

kommer det att krävas bättre genomsynlighet i hur USO-åliggandena

finansieras. Det troligaste är därför att Kommissionen kommer att förorda att en fond inrättas, till vilken alla operatörer får bidraga. Parallellt med REKO-STAT-utredningen pågår inom Kommunikationsdepartementet arbetet med att ta fram telelag Ds. 1996:38. en ny Förslaget, som nu befinner sig på remiss, inehåller dock relativt begränsade ändringar i de ur regional synvinkel viktigaste frågorna exempelvis en ändrad definition av USO-begreppet.

Aktörer och konkurrens

Förändringarna på telemarknaden har som sagts varit genomgripande och snabba. En aspekt är antalet aktörer på marknaden. För att få en överblick är det lämpligt att dela in marknaden i ett antal olika delar. Ser vi till nätägande aktörer är antalet fortfarande relativt litet, vilket naturligtvis hänger samman med de höga kostnaderna att anlägga nät. Förutom Telia har Banverket och Svenska Kraftnät egna rikstäckande nätstrukturer. Stockholms Stads Kabel AB har byggt ett eget nät som täcker Storstockholm, som har kapacitet för vidareförhyming, men erbjuder också andra att utnyttja företagets strukturer kulvertsystem för att lägga egen kabel. Dessutom finns ett hundratal kommunala och privata nät med lokal eller regional karaktär. Bortsett från Telia har ingen av dessa nätägare någon egen operativ verksamhet. Nästa kategori aktörer är de övriga infrastrukturägarna, som också äger växlar som ger nätet en intelligens och som gör direkt operativ verksamhet möjlig. Telia dominerar också detta område, men har här fått gott om sällskap under senare tid. Tele2 är det mest kompletta företaget av dessa, då man har egna växlar och erbjuder en rad olika

114 Bilaga 2

tjänster, på både internationell och nationell telefoni. Tele2 är idag den viktigaste konkurrenten till Telia, även om man i marknadsandelar räknat knappast når upp över några enstaka procent på någon marknadsdel. På sikt är det kanske intressantare att studera de övriga nykomlingama på operatörsmarknaden, nämligen de stora konsortiema. På Europas telemarknad håller idag tre stora grupper av företag på att muta in sina olika delar och konkurrensen grupperna emellan är hårdnande. Telia ingår i en av dessa den så kallade Unisource- gruppen som består av ett antal mindre länders statsägda operatörer

som Holland, Belgien, Schweiz och Spanien. Denna grupp är således

representerad i Sverige genom Telia. De två andra grupperingarna är

Telenordia British Telecom, Telenor och Tele Danmark och Global One med France Telecom i spetsen. Båda dessa grupper är represente-

rade i Sverige och har egna nät i form av växlar för utlandstrafik och i viss utsträckning förhyrd kapacitet i nät. En tredje kategori av operatörer är de s.k. call-back företagen. Av dessa finns ett antal med tillstånd att bedriva verksamhet i Sverige. Verksamheten består uteslutande av internationell telefoni, och man äger i princip ingen infrastruktur. Affärsidén grundar sig på att hyra fasta förbindelser mellan framför allt Europa och USA till låga kostnader på transatlantisk lågtrañktid. Detta gör det möjligt att via en koppling i USA koppla ett samtal mellan två europeiska länder till en kostnad väsentligt lägre än europeisk högtrafiktaxa. Nästa kategori aktörer är mobiloperatörema. Här skall man skilja mellan NMT-nätet och GSM-näten. NMT är det gamla analoga nordiska mobiltelenätet, som ägs gemensamt av de nordiska operatörerna tidigare televerken. Här finns i Sverige ingen konkurrens, utan Telia Mobitel har hela marknaden. Även tillträdet till marknaom den i princip är fritt, så är systemet på sikt under avveckling varför

ingen operatör är intresserad. På GSM-näten dethittillsvarande

annan GSM-nätet kompletteras nu med det s.k. DCS l800-nätet som skall ge

ytterligare kapacitet och förbättrade funktioner finns idag tre operatörer.

Ytterligare en Tele 8 har licens. - -

Effekter på utbud och effektivitet

Effekterna på utbudet av teletjänster är också det något svåröverskådligt, vilket hänger samman med den jämsides snabba tekniska utvecklingen på området. Tveklöst har antalet tjänster ökat dramatiskt de senaste åren och helt klart har avregleringen och den ökande konkurrensen bidragit till denna utveckling den tekniska utvecklingen i sig naturligtäven om

Bilaga 2 115

vis varit en förutsättning. En stor samstämmighet finns också bland de intervjuade att servicen till kunderna alla kategorier har blivit om - bättre som en följd detta. av Objektivt sett kan iaktta flera förändringar. Vad gäller taxoma man så har dessa utvecklats litet olika håll för olika kunder och för olika typer av tjänster. I Riksrevisionsverkets studie från 1995 jämförs priserna det året med nivåerna 1993. Den jämförelsen visar på en måttlig öknng de fasta avgifterna för Telias privatabonnenter, medan av avgiften för företagsabonnentema ökade endast marginellt. Om accessnäten avskildes från den dominerande operatören skulle, menar konkurrenterna, en konkurrens om abonnentemas trohet också kunna leda till sjunkande priser på de fasta avgifterna intervju, Tele2. På tre typer av samtal utlands-, fjärr- och regionsamtal noterar sjunkanman de avgifter, medan avgifterna för lokalsamtal närsamtal istället ökat. Idag finns konkurrens på i princip alla typer samtal, ingen av men operatör kan egentligen bjuda effektiv konkurrens på närsamtalen. Tele2 har lägre samtalsavgifter på de flesta typer av samtal. Tele2 tar inte ut

någon fast avgift, utan en anslutning hos Tele2 förutsätter i norrnalfallet ett abonnemang hos Teila. De övriga aktörerna riktar sig till företag

och tillämpar vanligen hög fast anslutningsavgift och inga eller en mycket låga samtalsavgifter. I RRVs undersökning att France anges Telecom hade fast anslutningsavgift cirka 23 000:- och sedan en om erbjöd utlandssamtal till ungefär 25 procent kostnaden hos Telia. l av praktiken opererar de flesta dessa företag framför allt med unika av avtal för varje enskild kund. Hittills är det främst konkurrensen företagskundema har om som hårdnat. Tele2 och andra operatörer marknadsför sig mycket aktivt och försöker ständigt locka kunder att teckna avtal. Även här anklagas nya Telia för att hindra konkurrensen, genom att utnyttja det försteg får man genom att man som samtrafikleverantör ofta får kännedom att ett om eventuellt avtal mellan en större kund och en konkurrent är på väg att ingås och att då kan erbjuda ett bättre bud. man Tele2:s marknadschef, Pelle Hjortblad, att Tele2 över menar agerar hela landet. Samtidigt kan hans och de man av resonemang av intervjuer vi genomfört med olika företag förstå att angelägenheten att skaffa nya kunder skiljer sig något mellan olika regioner. Ju närmare en kund är Tele2:s egen infrastruktur växel eller nät desto ine en egna -

tressantare är kunden ifråga. Om en kund ligger långt ut i Telias nät

blir det avgörande hur samtalsstrukturen ut jmf. med kunden C i ser figur Har man en stor del inkommande samtal är chansen större att kunden skall bli bra affär för Tele2. Anledningen är att de inen kommande samtalen till den Tele2-anslutna kunden routas i Tele2:s

116 Bilaga 2

nät fram till accessnätet och att Tele2 därmed erhåller samtrafikavgifter från Telia, kan uppväga de avgifter Tele2 betalar för beroendet av som Telias accessnät på de utgående samtalen. Sammanfattningsvis kan man ändå säga att incitamenten till att konkurrera om företagskundema är betydligt intensivare i storstadsområdena än i glesbygd. Ser däremot till de förändringar i samtalsavgifter som hittills man skett, tyder mycket på att det är glesbygden som har gynnats framför storstadsområdena. De fallande priserna på fjärrsamtal gynnar de kunder har stor andel sådana och dessa återfinns framför allt utanför som en Storstockholmsområdet. De ökande kostnaderna för närsamtal har relativt sett drabbat Storstockholmsområdet hårdast också många men företag med i huvudsak lokala samtal. I våra intervjuer framkommer dock delvis uppfattning: nämligen att det inte längre föreligger en annan skäl för annat än mycket marginella skillnader i taxor mellan lokala samtal och fjärrsamtal, varför perifert belägna orter systematiskt mer missgynnas framför allt Telias prissättning intervjuer bland företag av på Gotland, jmf. bilaga l. En och snabbt växande del av telemarknaden är mobiltelefoannan nin, utvecklas mot tjänster, t.ex. fax och dataöverföring. som nu nya Mobiltelemarknaden har i princip varit konkurrensutsatt sedan GSMtekniken introducerades. Vad gäller NMT-systemet är dock Telia fortfarande ensam operatör. Ännu existerar betydande skillnader i täckning mellan å sidan de ena två NMT-systemen 400 och 900 och å andra sidan GSM-systemen. NMT-systemet är i princip rikstäckande. GSM-systemet har god täckning i den sydligaste tredjedelen Sverige, medan utbyggnaden i av är koncentrerad till de vägar och orter i tillståndskraven. norr som anges Variationen är dock relativt stor mellan de olika GSM-operatörema. Telia har högre täckningsgrad i norra Sverige, medan de övriga en operatörerna säger sig inte vilja bygga ut annat än där man så kräver och i vissa turistorter. NMT-systemet föråldrat och skall enligt EU:s planer ersättas anses GSM någon gång omkring sekelskiftet. Samtalspriserna varierar inte av i särskilt stor utsträckning, varken mellan systemen eller mellan operatörerna. Däremot har under längre tid subventionema av en telefonerna varit betydligt kraftigare på GSM-telefoner än NMTtelefoner. GSM:s fördelar är att de kan användas i betydligt fler länder än NMT-telefonen. GSM-systemet är också säkrare i att det inte lika

14 NMT-systemet bygger på enheter med starkare sändare vilket bättre ger räckvidd antalet basstationer oförändrat.

sou 1997:13 Bilaga 2 117

lätt kan avlyssnas. GSM-tekniken också betydligt fler tjänster och ger möjligheter till slags kommunikation än tal. Man kan därför annan säga att de bor eller verkar i områden dit inte GSM-telefonen som når och

är beroende mobila teletjänster har kommunikationsmässigt

av ett handikapp jämfört med dem i övriga Sverige. Effekterna konkurrenav sen kan möjligen speglas i prisskillnadema mellan samtal från det ett

mobila nätet där det råder konkurrens och ett samtal från det fasta där

liten konkurrens råder till det mobila nätet.

3 Inrikesflyget

Den viktigaste skillnaden mellan inrikesflyget och teleoch post-marknadema är att det inom flyget inte funnits något fullständigt

monopol och heller ingen statlig myndighetsoperatör. Man kan heller inte säga att det föreligger någon situation med naturligt monopol på flygmarknaden, även vissa skalfördelar existerar. Istället om är det detaljerade regler utbudets karaktär och priset på tjänster har om som styrt och som har lett till nära monopolliknande ställning för en nog ett enskilt företag, eller ägarmässigt sammanlänkade företag. en grupp av Definitionsmässigt är inrikesflyget något enklare marknad en att hantera än post- och telemarknadema. Det diskuteras här i som är

huvudsak det reguljära inrikesflyget, dvs. helt nationella flyglinjer.

Situationen före avregleringen

Redan under 1980-talet förändrades inrikesflyget i Sverige på ett genomgripande sätt. Från att tidigare framför allt ha varit affärsflyg ett inledde Linjeflyg under Jan Carlssons ledning strategiskt arbete ett mot att omvandla flyget till ett folkflyg. Sänkta biljettpriser, rabatter, förenklade rutiner och ett enhetligt prissystem de viktigaste var elementen i detta arbete.

Linjeflyg dominerade inrikestrafiken i Sverige. Bolaget flög med

ensamrätt på flertalet destinationer. SAS flög på de trafikerade mest sträckoma dvs. mellan Stockholm och Göteborg, Malmö, Umeå, Luleå och Kiruna. Dessutom fanns ett antal bolag på de mindre trafikerade

15Numera tillåts även så kallat Cabotage, innebär att bolag i utrikestrasom fik också vid ett stopp fâr ta med i inrikestrafik: exempelvis passagerare pâ en linje Stockholm-Göteborg-Bryssel.

118 Bilaga 2 sou 1997:13

sträckoma. Ett dessa Swedair, med hjälp statliga av var som av subventioner trafikerade flera flygplatser i Norrlands inland. bolagen före avregleringen SAS, Linjeflyg och De tre viktigaste -

Swedair hade till betydande delar gemensam ägostruktur se

en figur 2. Måttet konkurrens bolagen emellan var näst intill obefintav Inrikesflyget reglerades med avseende på etableringsrätt, pris och ligt. trañkeringsplikt. När det gäller regleringen trafikeringsplikten skedde av detta främst korssubventionering mellan olika delar av flygnätet genom och därigenom också mellan olika bolag. De exakta överföringarna mellan bolagen har varierat över tiden. Åren före avregleringen var det framför allt element i denna överföring: För det första betalade SAS tre relativt högre andel än Linjeflyg till Luftfartsverket, för deras en sett tjänster inrikesflyget. För det andra fick Linjeflyg alltid en gynnsamavräkning biljettintäktema än SAS vid flygning med bägge mare av en bolagen. För det tredje ersatte SAS Linjeflyg för eventuella underskott på sträckan Gällivare-Luleå.

Ägarfärhållanden för de tre viktigaste aktörerna i svenskt inrikes- Figur flyg 1989.

Svenska staten SILA

502% 56%

l l

ABA Övriga nordiska intr.

255% 56% 45% 55%

l I SAS konsortiet

56% 106%

l I

Linjeflyg SAS inrikes

75%

Swedair

Bilaga 2

Trafiksystemets uppbyggnad i ett primär- och sekundämät innebar ett en tydlig uppgiftsfördelning. Primämätets uppgift tillhandahålla var att ett nationellt transportaltemativ till tåg, bil och andra transportmedel. Sekundärnätet med ett viktigt undantag, var, mera av ett affärsresenät. Studerar utbredning man nätets i södra och mellersta Sverige kan detta tydligt. Exempelvis sträckningen Arlanda-Nyköpingses Linköping-Trollhättan fungerade närmast intern linje som en mellan SAAB-koncemens anläggningar. Motsvarande gällde för Volvo och

linjen Göteborg/Säve-Ronneby-Kalmar. Undantaget

var sekundämätets roll i Norrland. Här istället nätets uppgift fungera var att som ett mer allmänt transportalternativ. De interna linjerna relativt många var och trafiken bedrevs med tanken att olika längs kusten skulle betjäna nav inlandsflygplatserna. Vid 1990 det Umeå det viktigaste var som var av dessa nav.

16Jämför figur 3

120 Bilaga 2

Figur Inrikesflygets struktur 1990.

u I I I

i

u . t e o 0 O 5

Bilaga 2 121

Avregleringens förlopp

I februari 1989 tillsatte den socialdemokratiska regeringen kommitté en med uppdraget att utreda hur konkurrenspolitiken kunde förstärkas. Ett delbetänkande rörde inrikesflyget. Kommittén föreslog geografiskt en delad avreglering, där framför allt delar norrlandsflyget även fort av sättningsvis skulle reglerat. Dessutom menade att Arlandas vara man kapacitet för låg för fullständig avreglering SOU 1990:58. var en Regeringen gick dock emot förslaget och beslutade istället att öppna om för en möjlighet till konkurrens mellan SAS och Linjeflyg. Prop. 1990/91:87. Innan beslutet skulle träda ikraft köpte dock SAS majoriteten aktierna i Linjeflyg och förutsättningarna för regeringens av avregleringsmodell hade därmed ändrats. I slutet april fattade av regeringen beslut om en i allt väsentligt fullständig avreglering av inrikesflyget, som skulle gälla från ljuli 1992. Avregleringen innebar att alla flygbolag uppfyllde de ekonosom miska och säkerhetsmässiga kraven på bolaget skulle tillstånd att ges trafikera vilken linje önskade. Prissättningen släpptes också fri. För man att stimulera konkurrensen ställde myndigheterna krav på SAS för att godkänna övertagandet Linjeflyg att lämna ifrån sig attraktiva av -

start/landningstider s.k. slots på i första hand Arlanda flygplats till

nykommande konkurrenter.

Aktärer och konkurrens

Vid avregleringen låg flera redan existerande bolag eller mindre mer beredda att på kort tid expandera sin verksamhet. Transwede det var bolag som hade de mest genomgripande ambitionerna, nämligen att ta upp en direkt konkurrens med SAS på stora delar det tidigare av primämätet. På dessa sträckor präglades de första åren efter avregleringen av betydligt lägre priser. Flygplatschefen vid Luleå flygplats, där Transwede startade trafik i slutet 1992, beskriver situationen att av som det uppstod ett rejält priskrig främst uttryckt i bjöd under att man varandra när det gällde olika rabatter: Det ingen eller åtminstone väldigt få betalade vad det var nog - - som stod i prislistorna... Nästa alla hade avtal om vidlyftiga rabatter. Det varju 0hållbart... Lars Karbin, Flygplatschef, Luleå Kallax flygplats. Även prisjämförelser är oerhört svåra, inte minst bakgrund om mot av just den breda floran olika rabatter och avtal, så står det klart att de linjer där Transwede direkt utmanade SAS kom att åtnjuta kraftigt lägre priser under den första tiden. Bland dessa Arlanda-Luleå; Arlandavar

5-17-0060

122 Bilaga 2

Umeå; Arlanda-Sundsvall, Arlanda-Malmö och Arlanda-Göteborg. Priskriget slog dock hårt mot bolagens ekonomi, kanske framför allt mot Transwedes. Transwede har sedan dess dragit sig ur den direkta konkurrensen med SAS utom på just norrlandslinjema: Arlanda-Umeå, Arlanda- Sundsvall, och Arlanda-Luleå. Men även på dessa linjer är det idag främst inte priskrig är strategin. Transwede håller visserligen något som lägre priser än SAS, den generella nivån är i princip tillbaka till det men den före avregleringen. Transwede utvecklade dessutom en parallell var strategi, nämligen etablera sig på ett antal medeltunga sträckor, vilka att SAS lämnade under perioden 1993-1995. Bland dem finns Arlanda-Jönköping, Arlanda-Halmstad och Arlanda-Gällivare. Under som- 1996 offentliggjordes att det norska flygbolaget Braathen tar över maren majoriteten aktierna i Transwede. Vad detta kommer att betyda för av företagets affärsstrategier framöver är ännu för tidigt att uttala sig om. En de betydande aktörerna på den svenska inrikesannan av mer flygmarknaden har varit Malmö Aviation. Bolaget konkurrerar direkt med SAS på de tyngsta sträckoma. Strategin har varit delvis annorlunda än Transwedes i det att flyger till/från Stockholm Bromma man flygplats. Destinationerna är Malmö, Göteborg och Visby. Även Malmö Aviation har haft problem med lönsamheten förefaller nu att stå men något starkare Dagens Industri, 2 juni, 1995. Den tredje viktigare aktören, vid sidan SAS, är Skyways, som av efter olika affärsidéer och under olika alltmer har etablerat sig namn samarbetspartner till SAS och lagt under sig flera viktiga som en regionala linjer. Bolaget konkurrerar således inte med SAS, utan har ett vitt förgrenat nät, inte minst i Norrland. Konkurrensen är dock hård också på dessa marknader, nätet har successivt utvidgats under men tid. En betydande del trafiken, inte minst i Norrland, har senare av upphandlats kommunerna. av Utöver dessa fyra bolag finns ytterligare omkring ett tiotal flygbolag bedriver reguljär inrikestrafik. I tablå 5 nedan listas samtliga som flygbolag. Generellt kan sägas att utvecklingen varit mycket turbulent. I stort sett samtliga flygbolag har periodvis dragits med ekonomiska problem. Många bolagen är resultat både och flera rekonstrukav av en tioner med eller mindre genomgripande namnändringar som följd. mer

Bilaga 2 123

Tablå Bolag med reguljär inrikes flygtra/ik, våren 1996.

Bolag med huvudsakligen Bolagmedhuvudsakligen Bolag med huvudsak I tung jettrojlk regional trafikmed regional fra/ikmedmindre m u Ugglan jljgqplan SAS Skyways Alrborne Transwede Holmstroem AIr WestAIrSweden MalmöAvIatIon AIr Nordlc HlglandAir NordicEast Eurolllght Polaris AIr Express GoldenAIr FlyingEnterprise

Ejfekter på utbud och effektivitet

En jämförelse mellan kartbildema i figur 3 och figur 4 infonnation ger om avregleringens viktigaste effekter vad gäller förändringar i utbudet, även om den inte ger hela sanningen. För det första kan vi konstatera att nätet av flygplatser med reguljär trafik har genomgått vissa förändringar. Några av flygplatserna i söder har förlorat sin reguljära trafik Stockholm/ Skavsta i Nyköping och Göteborg/Säve till exempel medan några nya flygplatser har tillkommit främst i glesbefolkade områmer den: Torsby, Storuman och Arvidsjaur. En annan förändring, bara delvis kan urskiljas vid jämförelse som en av linjenäten mellan 1990 och 1996, är hur avregleringarna har påverkat trafikuppläggningen i Norrland. Före avregleringen alla kustflygvar platserna, Kiruna samt Östersund del i det s.k. primärnätet. Samtliga en hade direkt förbindelse med Stockholm. Dessutom fanns ett regionalt nät, som sörjde för den inomregionala trafiken, liksom för framen matning av trafik från inlandsflygplatsema till kusten. Gällivare, Vilhelmina och Lycksele hade alla den typen trafik. Därtill fanns av också linjer mellan några av orterna på primärnätet. Flera av de flygplatser 1990 hade tung jettrafik i SAS/LIN-nätet som har 1996 förlorat denna. I del fall har de ersatts med tung jettrafik en med en annan operatör och i några fall med mindre turbopropflyg. Bland de linjer SAS/LIN lämnat märks Arlanda-Halmstad, som som nu flygs Transwede, Arlanda-Borlänge, flygs Skyways och av som nu av Air Nordic, Arlanda-Jönköping, flygs Transwede och Flying som nu av Enterprise, Arlanda-Visby, flygs Skyways och Malmö som av

124 Bilaga 2

Aviation Bromma-Visby och Arlanda-Kramfors, flygs som nu av Skyways. Efter avregleringen kan man säga att flyget i Norrland har genomgått flera utvecklingsfaser. Först skall sägas att det sedan 1990 har tillkommit reguljär trafik på två nya flygplatser i regionen Arvidsjaur och Storuman. Den tydligaste tendensen är emellertid att flera linjer i det interna Norrlandsnätet har försvunnit. Istället har ett antal nya direktlinjer till Stockholm uppstått. Ett typiskt förfarande har varit att linjer uppstått, lagts ned och återuppstått med nya bolag, nya rutter eller nya flygplanstyper. Flera studier över avregleringens effekter på utbud och priser har genomförts Luftfartsverket, 1994; Luftfartsverket, 1995; Länsstyrelsen i Norrbottens län, 1995; Länsstyrelsen i Norrbottens län, 1996; Konkurrensverket, 1996. undersökningar Ingen ger dock hela bilden. De flesta behandlar inte de minsta linjerna. Flera undersökningar har brister när det gäller prisjämförelser. Vi skall ändå återge några de resultat som av framkommit vid dessa studier. För att göra detta har vi delat in nätet i

fyra olika kategorier: a Stabila konkurrensutsatta linjer; b stabila icke konkurrensutsatta linjer c instabila större linjer och d mindre linjer

med eller utan konkurrens.

Från hösten 1996 har Malmö Aviation överlátit huvuddelen av trafiken Visby-Bromma på Flying Enterprise. Se vidare avsnitt 5.3.

Bilaga 2 125

Figur InrikesjZygets struktur 1996.

a z

. I I .

. | I

i o O O 3

126 Bilaga 2

Tablå Förteckning över konkurrenssituationen på olika inrikeslinjer 1992-96. Stabilakonkurrens- Stabila icke-konkurrens- Instabila större Mindre linjer utsatta linjer utsatta injer linjer

STH-Malmö STHeÄngeIhoIm STH-Halmstad STH-Örebro STH-Göteborg STH -Kristianstad STH-Jönköping STH-Trollhättan STHASundsvall STH-Växjö STH-Visby STH-Arvidsj aur STH-Umeå sTHeKalmar STH-Borlänge STH-Lycksele STH-Luleå STH-Norrköping STH-Kramfors STH-Vilhelmina sTHaömsköldsvik STH-Gällivare STH-Storuman STH-Östersund STH-Oskarshamn/ /Hultsfred STH-Karlstad STH-Sve /Söderhamn STH-Skelleñeå STH-Torsby/ /Hagfors STH-Kiruna STHeHudiksvall STH-Ronneby STH-Mora/ Idre Västerås-Örebro Norrköping-Visby Umeå-Östersund Sundsvall-Umeå/ /Luleå Vad gäller utbud och pris kan vi konstatera att utvecklingen har sett litet olika ut i de olika kategorierna.

För den första kategorin linjer stabila konkurrensutsatta har den

totala turtätheten ökat eller varit oförändrad över tiden. I de flesta fallen kan konstatera ökning i turtätheten närmast efter det att man en konkurrensen etablerats och därefter successiv minskning i antalet en avgångar. I de fall där konkurrensen främst sker via Bromma Malmö

Aviation har dock ökningen varit stabil. Man kan efter en närmare

mer granskning tidtabellema att antalet faktiska resemöjligheter inte av se

Bilaga 2 127

förbättrats i utsträckning, då många avgångar tidsmässigt ligger samma i det närmaste samtidigt.

I den andra kategorin linjer stabila icke-konkurrensutsatta har

förändringarna också varit måttliga. Dock utmärks de snarare av en negativ trend. Vad gäller utbudets frekvens har dock minskningama varit mer omfattande. Jämfört med linjerna i den första kategorin är dock denna förändring också mer direkt relaterad till antalet resemöjligheter.

Den tredje kategorin linjer instabila större har genomgått stora

förändringar, såväl vad gäller operatörer utbudsfrekvens. Dessa som linjer vid avregleringen Linjeflygslinjer, togs över SAS 1994 var som av och som därefter successivt har gallrats ut SAS nät. I några fall har ur

Skyways ibland med flera andra operatörer emellan etablerat sig

som operatör, i andra fall bedrivs trafiken Transwede och i några fall av råder konkurrens mellan flera operatörer. På de linjer där konkurrens råder har antalet avgångar ökat. På övriga linjer har det minskat. I fallet med Gällivare har också turuppläggningen förändrats, så idag att man flyger direkt till Stockholm, med lägre frekvens i utbudet, istället men för som tidigare via Umeå eller Luleå.

För den fjärde kategorin linjer mindre linjer har förändringarna

också varit många. För samtliga linjer i denna kategori kan man säga att det varit en relativt turbulent situation, med stora variationer i linjeupplägg och operatörer. Generellt kan också sägas att utbudet i Norrland har förändrats såtillvida att flera inlandets flygplatser har av fått direktförbindelse med Arlanda istället för att tidigare ha matat som fram till kustflygplatserna. Detta har dock i de flesta fall medfört ett färre antal avgångar. F lygförbindelsema mellan kusten och inlandet har i stort därmed också försvunnit. För det interna flyget längs kusten har antalet avgångar minskat. Sedan avregleringen har det också tillkommit reguljär trafik på två flygplatser i Norrland Arvidsjaur och Storuman. - I övriga Sverige inriktningen mot direktflyg mot Arlanda redan var tidigare viktig. Men tendens finns till att i södra och mellersta en man Sverige också satsar på linjer mot Köpenhamn. Således har Borlänge,

Norrköping, Linköping, Västerås, Örebro, Trollhättan, Jönköping,

Kalmar, Ronneby och Kristianstad idag direkta förbindelser till Köpenhamn. Prisutvecklingen beskrivs i Luftfartsverkets uppföljning från 1995, i Konkurrensverkets studie från 1996 och i Norrbottens länsstyrelses rapport från 1996. Ingen av studierna dock någon komplett bild. ger Luftfartsverkets studie begränsade möjligheter att följa utvecklingen ger på de orter där flera bolag varit inblandade. Den är heller inte heltäckande vad avser antalet studerade linjer. De olika studierna är heller inte

128 Bilaga 2

enkelt jämförbara med varandra i metodologisk uppläggning. Inom för denna rapport har det heller inte varit möjligt att genomföra ramen

detaljerad studie över prisutvecklingen.

en mer Luftfartsverkets studie visar på att priserna för linjerna i kategori l har sjunkit i några fall och ökat i andra. För normalpriserna uppvisar SAS kraftigt ökade priser till Göteborg +21 procent och till Sundsvall +42 procent mellan 1992 och 1995. Malmö Aviation höjde sitt

nonnalpris till Göteborg från Bromma med 8 procent mellan 1993 och

1995. Transwede har höjt sitt nonnalpris till Sundsvall med 47 procent fram till hösten 1995. På andra sträckor sedan man började flyga 1994

visar på sjunkande nonnalpriser för SAS till Malmö -3 procent;

man till Luleå -l procent och till Umeå -0,2 procent medan den konkurrerande aktören har höjt sina priser relativt kraftigt sedan den ursprungliga etableringen. Vid jämförelse priserna idag kan se att bolagen en av man i denna kategori linjer ligger mycket nära varandra vad normalpriavser

serna tabell 2.

Tabell Olika bolags normalpriser på konkurrensutsatta linjer, 1995.

-

Källa: Luftfartsverket, 1995

För lågprisema Luftfartsverket att prisutvecklingen har varit mer menar även sig för att det under 1995 skedde en gynnsam, om man reserverar i vissa fall kraftig ökning priset. För SAS sjönk lågpriset på alla av sträckor i denna kategori, mest på linjerna till Malmö och Luleå -l5 procent och minst på linjen till Sundsvall -2 procent. De övriga

operatörerna har ökat sina lågpriser relativt kraftigt sedan etableringarna

18 Flera faktorer skapar också problem gör det svårt att göra den typen som jämförelser även detta hade varit ambitionen. Det vore dock värdeav om fullt någon tog initiativet till att göra ett försök. om

Bilaga 2 129

genomförts. Då bolagen ligger förhållandevis lika idag, blir det samlade

resultatet dock att lågrpisema blivit billigare i denna kategori.

För linjerna i kategori 2 redovisar Luftfartsverket höjda priser med några undantag linjerna till Kiruna -8 procent, Skellefteå -4 pro-

cent, Kristianstad -2 procent och Ängelholm -3 procent. Man

förklarar utvecklingen i dessa fall spill-overeffekter konkursom av

rensutsättning på näraliggande flygplatser. De största höjningarna

uppvisar linjer som STH-Karlstad +54 procent och STH-Växjö +20 procent. För låprisbiljetterna gäller dock sjunkande priser, utom på Karlstadslinjen. Konkurrensverket påpekar att utvecklingen lågav priserna under 1996 inneburit omfattande prisökningar. För linjerna i kategori 3 visar Luftfartsverkets studie på stora skillnader i prisutvecklingen. Endast på linjen STH-Halmstad sjönk priserna genomgående. I övrigt visar linjen STH-Borlänge kraftigt sjunkande nonnalpriser kraftigt ökande lågpriser, vilket får antas spegla men konkurrensbilden sedan SAS drog sig trafiken och X2000 trafiken ur inleddes.

Tabell Prisförändringen på instabila större linjer.

Källa: Luftfartsverket, 1995

19 svårigheterna med prisjämförelser ökar än mer när vill betrakta lågman priser, då bolagen tillämpar en flora av olika biljetter till olika priser och under olika villkor. 20 Kiruna som uppvisade den kraftigaste minskningen förefaller dock inte riktigt att stämma in i denna förklaringsmodell.

130 Bilaga 2 sou 1997:13

I kategori 4 är bilden än mer splittrad, men i Länsstyrelsens rapport över flyget i Norrbotten kraftiga ökningar såväl i normal- som i anges lågpriser för de mindre linjerna. Det finns inget som talar för att det skulle förhålla sig annorlunda med linjerna i södra Sverige, även om priserna här ofta var relativt höga redan före avregleringen.

Bilaga 2 131

5 Avreglering i sex fallstudieorter -

konsekvenser för utbudet

I detta kapitel presenteras de konkreta förändringarna vad lokal avser marknadsstruktur, utbud och pris för de fallstudieortema. Omfattsex ningen presentationen varierar med i vilken utsträckning bilden kan av anses avvika från den som presenterats i föregående kapitel kapitel 4.

5.1 Malmö

Allmänt

Malmöregionens näringslivsstruktur utmärks bland annat att har av man relativt få större industriföretag. Istället finns betydande offentlig en förvaltning, stor andel tjänsteföretag, många distributionsföretag en

postorder och liknande och många små företag spridda över i stort sett

alla branscher.

Posttjänster

Mellan 1990 och 1996 har inga dramatiska och för Malmö specifika förändringar inträffat på posttjänstemarknaden. Under oktober 1996

etablerar sig dock CityMail i Malmö.

Ser vi först och främst till Posten så har antalet postkontor minskat marginellt från 26 till 25 stycken. I jämförelse med andra orter är minskningen relativt liten. Posten Malmös strategi är att behålla stor en andel av småföretagskunderna, och för att klara detta har ansett det man viktigt att finnas nära kunden. Intervju, Posten Försäljning, Malmö. Den viktigaste konkurrensförändringen har varit på direktreklamsidan. SDR är den konkurrent vuxit snabbast. Vid sidan dem som av finns ytterligare några mindre aktörer. När det gäller brevdistributionen har förändringarna i stort sett varit måttliga och i linje med dem skett i landet helhet. Minsksom som ningen i antalet försändelser har dock varit mindre än genomsnittligt för landet.

132 Bilaga 2

T eletjänster

Malmö är en viktig marknad för såväl den fasta som mobila telemarknaden. Konkurrensen är hård om de litet större kunderna. Alla de stora konkurrenterna finns representerade i regionen: Tele2, Telenordia, Tele 8 med flera. Genom omorganisationen har Telia blivit bättre på att hantera de små företagen, vilket har gynnat Telia i Malmö särskilt Telia Näras chef i Malmö intervju. menar Som ett led i den ökande konkurrensen har Telia också infört särskilda taxor för utlandssamtal i gränsnära regioner, s.k. Gränszonstax-

I Malmö och i andra västskånska riktnummerområden innebär detta

or.

att för ett samtal till vissa Själlandsområden nummerserier som

man börjar med 31-39 betalar 24 öre lägre pris per minut än vad man gör från andra delar Sverige. Motsvarande taxor finns också i gränstrakav terna mot Norge och i Tomedalsområdet.

Flyg

I Malmö har inrikesflygets avreglering haft stora och i huvudsak effekter på utbudet. Vid 1992 var SAS ensamma och gynnsamma

trafikerade sträckan Sturup-Arlanda med 12-14 turer per dag och

riktning.

Sturup är huvudflygplats för en stor del av Skåne. De närmsta

flygplatserna med reguljär inrikestrafik är Kristianstad i nordöstra Skåne

och Ängelholm/Helsingborg i nordväst. Avståndet dit är omkring

100 km. Bägge flygplatserna trafikerades såväl före som efter avregleringen SAS Linjeflyg. Närmare är det till Köpenhamns av flygplats, varifrån också bedriver trafik på Stockholm. Varken man restidsmässigt eller prismässigt torde Köpenhamn kunna utgöra någon konkurrent till Sturup på Stockholmstrafiken. En viktigare konkurrent till Sturup och flyget är naturligtvis tåg och bil. Sen avregleringen har viktiga tekniska förbättringar skett på båda områdena. SJ har satt in X2000 på sträckan Malmö-Stockholm och E4 har förbättrats över långa avsnitt vilket har lett till kortare restider i bägge fallen. Effekterna vad gäller konkurrens i förhållande till flyget

21 Köpenhamns flygplats Skånes internationella flygplats 1 är som nummer dock oomtvistad. Oklart är dock i vilken utsträckning skånska resenärer begagnat sig Köpenhamn för andra resmål i Sverige t.ex Norrköping, av Linköping, Borlänge, Västerås eller Göteborg.

Bilaga 2 133

bedöms ändå som ringa enligt flygplatschefen, Staffan Carlsson intervju. Relativt snart efter avregleringen etablerade sig två nya flygbolag på linjen till Stockholm. Transwede gick in i direkt och prisledd som konkurrens med SAS och Malmö Aviation, som utvecklade en egen profil att flyga på Bromma." Den omedelbara effekten blev genom således en mycket kraftig ökning i utbudet och relativt betydande en nedgång i pris. Priskriget mellan framför allt SAS och Transwede varade i knappa två år och drog delvis med sig Malmö Aviation. Transwede gav till sist upp och lämnade linjen 1995. Idag trafikerar SAS Arlanda med något fler avgångar än före avregleringen. Dessutom flyger Malmö Aviation på Bromma med ungefär 6-8 avgångar per dag. SAS marknadsandelar ligger uppskattningsvis på ungefär 2/3. Prisutvecklingen inleddes som nämnts med ett priskrig och priserna föll kraftigt i början, såväl på fullpris som på rabatterade biljetter. Från 1995, ungefär sammanfallande med Transwedes ändrade strategi och utträde från malmömarknaden, har priserna dock stigit igen, till nivå en strax över den som gällde före avregleringen. Klart är dock att ökningarna på sträckan Malmö-Stockholm förefaller bland de vara mindre i en jämförelse med utvecklingen i sin helhet. Trafikstörningama på Sturup är få och oftast väderrelaterade. Ibland uppstår kapacitetsproblem, men detta är då oftast ett resultat att trafik av till Köpenhamn av någon orsak dirigeras om till Sturup. Bägge operatörerna har haft en god regularitet och punktlighet menar Staffan Carlsson. I tabell 4 görs en mer detaljerad jämförelse över tur- och prisutvecklingen mellan tiden före avregleringen januari 1992 och nuläget april 1996. Av tabellen framgår att SAS behållit i stort sett samma turtäthet och att Malmö Aviations trafik på Bromma således utgör ett rätt så betydande nettotillskott. SAS fullprisbiljetter har ökat måttligt, sett från 1992.

22 Se vidare i avsnittet Stockholm om

134 Bilaga 2

Tabell Tur- och prisjämförelser mellan olika bolag, 1992 och 1996. Operatör Antal Antal Full- Full- Ändr. Lågpris Lågpris Ändr. Genomturer turer pris pris fullpris 1992 1996 lågpris snittl.för- 1992 1996 1992 1996 % % ändr. %

SAS 12-14 14 2 930 3 000 +2,3 l 295 1 200 -7,3 Malmö Aviation 10 3 142 l 051 - - Alla bolag 12-14 24 Genomsnittalla bolag 2 930 3 071 +4,8 l 295 1 125 -13,0 - - Källa: Luñfartsverket, 1995, respektivebolagstidtabeller Ser man till förändringarna under perioden figur 5 framgår att priserna föll markant i samband med att Transwede etablerade sig, men att utvecklingen sedan dess följt en relativt jämnt uppåtgående trend. Malmö Aviations etablering kan inte direkt avläsas i prisutvecklingen.

Figur Prisutvecklingen Malmö-Stockholm, fullpris tur och retur

exklusive moms 1992-96.

kr, exkl .moms Stockholm Malmö - 3500 SAS 3000 2500 Malmö Avlatlon 2000 1500 1000 500

v92 h93 V94 h94 V95 h95 V96 h96 tidpunkt

Källa: Luftfartsverket, 1995, respektive bolags tidtabeller

Bilaga 2 135

Sammantaget måste man därför säga att effekterna på utbudet i huvudsak har varit gynnsamma. Turbulensen på aktörssidan har varit måttlig. Prisutvecklingen har varit gynnsam, om än något ryckig. Det totala turutbudet har ökat och man har fått en delvis ny och förbättrad tjänst genom möjligheten att flyga på Bromma. Flygplanstyper och övrig service får bedömas vara i stort sett likvärdiga med dem före avregleringen.

Sammanfattning

Kommunikationsmarknadema i Malmö utmärks av en relativt måttlig konkurrensökning, med inrikesflyget som den hittills viktigaste marknaden för utmanare. Marknadens storlek har också lockat utmanare inom tele- och postområdena, även om effekterna hittills varit begränsade. Avregleringen har i viss mån stimulerat till en förnyelse av tjänsteutbudet främst uttryckt genom Malmö Aviations utveckling av flyget till och från Bromma.

5.2 Växjö

Allmänt

Växjö har under en följd av år kunnat visa på en jämförelsevis gynnsam utveckling. I centrum för denna tendens, menar kommunens samhällsbyggnadschef, har högskolan och dess utveckling funnits. Högskolans profil har varit teknik och internationalisering. Högskolan har vuxit snabbt och driver nu en kampanj för en fortsatt satsning på forskning och ett höjande av dess status till universitet. Flera stora företag har tillverkningsenheter i kommunen, t.ex. VME

Volvo och ABB fläkt. Dessutom har antalet små teknikbaserade

företag, inte minst inom informations- och mediaområdet vuxit snabbt under senare tid. Inom telekom-branschen finns exempelvis Enator, som har sitt huvudkontor här. Kommunikationsmässigt ligger Växjö relativt centralt till i Sverige, även om man befinner sig litet vid sidan av E4 och järnvägens stambana. Flyget spelar därför en betydande roll för näringslivets kommunikationsbehov.

136 Bilaga 2

Posttjänszer

Postens konkurrenter i Växjö är koncentrerade till bud- och reklamområdena. Inom det senare området är det SDR och Nyhetsbärarnal/Smålandsposten som är de viktigaste aktörerna vid sidan Posten. av Nyhetsbärama har under senare tid utvecklat verksamheten till att i ökande grad omfatta adresserade försändelser, dock huvudsakligen reklam och exempelvis Veckotidningar. Posten i regionen har genomfört ett hårt rationaliseringsprogram, där personalstyrkan minskats med omkring 600 personer de senaste fem åren. Detta har ytterligare försämrat Postens konkurrenskraft att genom det är de äldre som blir kvar, menar regionchefen för Posten Brev, Växjö intervju. Detta är det allvarligaste hotet mot Posten i regionen och bidrar också till att öka risken för att lokala uppstickare tar sig in på marknaden. När det gäller de andra affärsområdena har konkurrensen ökat måttligt. Den mest markanta förändringen gäller paketdistributionen och utlämningen inom vilken nya aktörer framför allt Privpak har anmält sig. Posten har minskat antalet kontor något, servicen får i stort men ändå anses vara oförändrad.

T eletjänster

Telemarknadens förändring har också påverkat Växjö. Den ökande konkurrensen har dock hittills märkts av inom områden som inte direkt har med nättjänster att göra, t.ex. försäljningen av företagsväxlar. Men när det gäller de större företagen och den offentliga sektorns kunder så vet man att konkurrenterna har varit intresserade. Några större kunder har man dock inte mist, ännu, hävdar Leif Nordgren på Telia Nära i Växjö intervju. För Telia Nära är arbetet till stor del inriktat på att bevara och stärka sin ställning på den viktiga småföretagsmarknaden. Ett exempel på hur Telia Nära i Växjö arbetar med att säkra den marknaden är engagemanget i Nyföretagarcentrum, där Telia är medlem. Organisationen, som drivs som en stiftelse, har till syfte att förvalta och hyra ut lokaler till små nystartade företag. Genom sitt engagemang här hoppas Telia att utveckla sin förståelse för de små företagens speciella behov och att visa sin närvaro bland de många små men teletekniskt kompetenta kunderna här.

Bilaga 2 137

Flyg

Växjö flygplats är lokalt ägd flygplats drivs i form en som av ett aktiebolag med landstinget majoritetsägare 55 procent och Växjö som kommun som den andra större intressenten 42 procent. Alvesta kommun äger de övriga aktierna 3 procent. Noteras kan att Växjö enligt uppgift är den enda kommunala flygplatsen drivs med som överskott och där aktieägarna får utdelning. I flygplatsens yttre upptagningsområden konkurrerar med bland annat Jönköping, man Kalmar, Kristianstad och Ronneby flygplatser. Kalmar, Kristianstad och Ronneby trafikeras också endast SAS och ha ungefär lika av uppges prisstrukturer som Växjö. Från Jönköping flyger Transwede, även men där är priset i stort sett detsamma på fullprisbiljetten 2 768:- och något lägre på lågpris 890:-. Jmf. tabell 5 nedan. Från Jönköping flyger även Flying Enterprise, med destination Stockholm Bromma. Priset på den linjen ligger högre än på Arlanda-linjen. SAS/Linjeflyg har varit ensam operatör på Växjö under hela tiden sedan avregleringen. Minskningen i antalet turer har delvis kompenserats med att SAS bytt ut de gamla Fokker F28 planen mot nyare och större modeller. Däremot, hävdar flygplatschefen P-O. Erlandsson, har trafikstömingama varit relativt omfattande. SAS underkapacitet har de senaste åren lett till förseningar och inställda turer i en omfattning som lett fram till en nära öppen konflikt mellan nog SAS och de största kunderna på orten. En annan viktig tendens är att trafiken till Köpenhamn har utvecklats under senare år. Idag flyger SAS fyra turer dagen. Den ökande om orienteringen mot Köpenhamn och andra europeiska regioner bekräftas också av kommunens samhällsbyggnadschef, Gerth Christiansson: Omvärldsbilden har förändrats. Det är inte längre ett allenarådande fokus pâ Stockholm. Växjö är med i Sydsam-samarbetet, där målet är att skifta fokus mot Europa. Vi är med på Hansa-Office i Brüssel. Östersjöregionen blir snabbt viktigare, framför allt gentemot nordtyskland också i ökade men kontakter med Polen och vår litauiska vänort Kaunas. Intervju, Växjö kommun Ser man till förändringarna i turtäthet och pris i detalj framstår mer Växjö som en av de orter som åtminstone inte har vunnit på avregleringen. Turtätheten på linjerna till Stockholm har minskat från 12 till 6 turer per riktning och dag, dvs. med 50 procent. Samtidigt har normalpriset ökat med 25 procent, vilket får relativt mycket. På anses lågprissidan ökningen måttlig, med neddragningarna i var mer men turtätheten kan man anta att antalet platser till lågpris har minskat avsevärt.

138 Bilaga 2

Tabell Tur- och prisjämfärelser 1992 och 1996.

Antal Antal Full- Full- Ändr. Lågpris Lågpris Ändr. Genom- Operatör turer turer pris pris fullpris 1992 1996 lågpris snittl.för- 1992 1996 1992 1996 V0 °/o åndr. °/o

SAS-Linjeflyg 12 6 2 217 2 777 +25,2 979 l 050 +7,2 +l9,7

Samm an fattnin g

Växjö har endast i mindre grad varit föremål för direkt och konkret en ökning konkurrenssituationen. Marknaderna för post och tele har i av sett utvecklats i takt ligger väl i nivå med den allmänna i stort en som landet. På postsidan har märkt ökad konkurrens inom direktman en reklam och tidningsdistributionen. Bristande konkurrens i kombination med få substitut har lett till negativa konsekvenser för utbudsfrekvens och pris vad gäller flygtrañken.

5.3 Visby

Allmänt

Gotland skiljer sig på flera sätt från de andra orterna i denna studie. Avståndsmässigt är Gotland knappast att betrakta en perifer ort, det som exempelvis inte än 15 mil mellan öns nordspets och är stort mer Stockholms Naturligtvis medför dock ö-läget betydande centrum. komplikationer vad gäller kommunikationerna. För det första begränsar det de fysiska transportaltemativen i praktiken till två stycken: flyg och båt. Detta berör framför allt tjänsterna kring post och flyg. För det andra innebär det begränsning möjligetema när det gäller teleen av tekniken. Det är fortfarande betydligt mer komplicerat och dyrare att lägga kabel i havet än på land. Detta innebär att möjligheterna till konkurrens delvis begränsas. Detta förhållande förstärks av öns ringa befolkning och dess relativa isolering. av Vidare utmärker sig Gotlands näringsliv på flera punkter: För det första jordbrukssektom relativt stor, för det andra är andelen småföreär mycket hög, för det tredje är tjänstesektorn och framför allt den tag turismbaserade betydande och slutligen är antalet offentligt anställda relativt stort. Flera bedömare inom området menar att priskänsligheten, konsekvens detta är mycket hög på transportområdet. som en av

Bilaga 2 139

Posttjänster

De fysiska villkoren beroendet till färje- och flygtransporter - påverkar i hög grad Postens villkor på Gotland. Gotland har ändå i stort sett samma postdistritbutionsservice övriga Sverige. Den viktigaste som skillnaden gäller paketposten, där beroendet färjetransporterna leder av till ett dygns längre distributionstider än vad gäller. som annars Den kritiska frågan för postdistributionen är när den inkommande posten anländer. Genom ändringar i sorteringsrutinema kommer posten till Gotland idag något än tidigare ungefär klockan 6.30, med senare chartrat flyg vilket också innebär något utdelning än förut. en senare I stort sett har dock utveckling drabbat hela landet. samma Den nyligen genomförda omläggningen, till ett färre antal sorteringstenninaler, har endast i mindre utsträckning påverkat utbudet. Till skillnad från i fallet med många andra orter sorteras fortfarande den lokala posten på ön. Tre postkontor har försvunnit mellan 1990 och 1996, alla i orter utanför Visby. Detta har dock inte medfört någon reell försämring av servicen menar Hans Bergvall på Posten Brev i Visby. Deras utbud har ersatts av lantbrevbärare och av Post-i-Butik, vilka bägge oftast innebär en förbättring av servicen till kunderna. Postens viktigaste konkurrenter finns på reklam- och på budsidan. SDR är den dominerande konkurrenten på reklamdistribution. På budsidan finns ett antal aktörer, till exempel Bilspedition, SDR och ett flertal lokala åkare. På expresstjänstema finns både DHL och Jetpak representerade i samarbete med lokala aktörer. En specifik tjänst inom vilken konkurrensen är hård handlar företagstjänster utkörning om som av post till kunder med boxadresser. Här tvistar ett lokalt åkeri med posten om huruvida posten säljer sin utkömingstjänst för billigt eller inte intervju, Posten Brev, Visby. Tvisten illustrerar en intressant problematik: Vilken rätt har Posten att utnyttja den infrastruktur har i den bilpark och det disman tributionsnätverk man har där besöker i princip vartenda företag man och vartenda hushåll varje dag för att erbjuda sina tjänster till förmånliga priser. Sett till endast utkömingstjänster konkurrenten menar ifråga att Posten inte får täckning för kostnaden. Posten å sin sida ens ser just den tjänsten del i ett helt paket tjänster. som en av Hans Bergvall ser Postens nya organisation som erbjudande stor en frihet, där han chef på Gotland har stora möjligheter att skapa och som utveckla nya tjänster. I samarbete med kommunen planerar för man tillfället en återvinningstj änst kallad Miljöspannen där Posten också - -

skall samla in visst miljöfarligt avfall främst batterier och liknande

140 Bilaga 2

viss regelbundenhet. I både det fallet och i den föregående dismed en kussionen handlar det inneboende konflikt mellan en å ena sidan om en samordning tjänster och verksamheter och å den andra konkurrens av en på lika villkor. En ökad frihet har lett till att Posten på Gotland har varit pionjärer på att utveckla tjänster sedan blivit allmänt tillgängliga som hos Posten t.ex. närservicetjänsten innebär att flyttar in - som man postkontoren hos kunden, infördes på Gotland redan 1993 och som som lanserats över hela landet. nu Hans Bergvall i detta sammanhang att ö-läget vissa fördelar. ser ger Vi får rätt så här ute och kan därmed knyta våra kunder vara ensamma tätare till oss. Bland företagets kunder också att det har blivit ser man betydligt lättare kund hos Posten. Framför allt är det de stora att vara kunderna t.ex. Ercisson Radio och Penninglotteriet betonar att det som idag är lättare att få gehör för specifika behov i kontakterna med Posten. Bara det att idag har kontakt med och samma säljare man en har betytt väldigt mycket för flexibilitet, kontinuitet och förtroende den logistikansvarige på Ericsson Radio i Visby intervju. menar Penninglotteriet Postens största kunder på Gotland. Postens är en av tjänster utnyttjas främst för distribution lottsedlar och cirkulärbrev till av ombuden. Dessa utskick är oftast den karaktären att de kan planeras av och lämnas in i god tid. Priserna för distributionen har fallit sedan avregleringen, kanske inte lika mycket som man hade hoppats. Mot men den bakgrunden vill sätta ytterligare press på Posten och prövar man nu därför distribuera sina utskick tidningsdistributörerna att genom kvällspressen ändå besöker i stort sett samma kunder. som

Teletjänster

Ö-läget bidrar också till att påverka konkurrenssituationen inom

teleområdet att eventuella konkurrenters beroende av samtrafik genom med Telia ökar. Viktigare är kanske att det bidrar till att skapa ett visst motstånd gentemot aktiv företagsinriktad marknadsföring från en mer teleoperatöremas sida. Allra viktigast är dock att det ökar den strategiska betydelsen telekommunikationema för öns företag och andra. av I den mån telekommunikationer kan innebära ett minskat behov av resor och andra fysiska transporter har Gotland ett bra och konkurrenskraftigt

läge. Telia är den alltigenom dominerande operatören bland såväl privatföretagskunder på Gotland. Endast de företag vi talat med som ett av

Multimedia Network AB hade blivit kontaktat Tele2. På mobilsidan

av har alla tre operatörerna god täckning över hela ön, trots att detta en

Bilaga 2 141

inte föreskrivs i tillstånden. Man får anta mot bakgrund de intervjuer

av vi genomfört att detta kan förklaras öns betydelse semestennål. av som Flera förändringar har skett under den senaste tiden vad gäller den gotländska telemarknadens utveckling. Till de två viktigaste hör de

sjunkande priserna på fjärrtelefoni utgör mycket del som en stor av telekostnaderna för många Gotlandsföretag och snabbare takt i en digitaliseringen enligt uppgift kommer att slutförd under som nu vara 1997 istället för efter år 2000 ursprungligen som angavs. Bland de telekunder vi intervjuat hade ett eget hyrt nät, en nämligen Ericsson Radio. Lösningen medger att Ericsson-koncemens enheter i hela det interna nätet ringer för lokalsamtalskostnad. Ingen av de övriga kunderna hade några speciella avtal med teleoperatörerna,

utan var hänvisade till marknadens normala villkor. Flera de av intervjuade företagen har dock behov avancerade teletjänster av som gör att de varit i direkt kontakt med Telias säljare vid olika tillfällen.

Ett av dessa företag Gotlands Turistbokning AB är ett tjänste- - företag av bokningscentralskaraktär. Företaget drivs samarbetssom ett projekt mellan Gotland, Sälenfjällen och Bohuskusten och syftar till att genom säsongsutjämning förbättra kapacitetsutnyttjandet. När kund en under hösten högsäsong för fjällsemesterbokningar ringer Sälenfj ällens bokningscentral kopplas del samtalen automatiskt till Gotlands en av Turistservice. Vice versa bokar centralen i Sälen Gotlandssemestrar under våren. Systemet knyts ihop med ett antal ISDN-linjer. Bokningscentralen

på Gotland är belägen i Alskog på sydöstra delen ön, där den av ger sysselsättning en handfull kvinnor. Hillar Loor, med och som var byggde upp centralen, men nu driver verksamhet i ett litet företag inom Softronicskoncemen konstaterar att det väldigt svårt få ekonomi var att på anslutningen i initialskedet: När jag tog kontakt med Telia och frågade de kunde ordna VPN om en Virtual Private Network Alskog-Visby-Sälen, de javisst. När jag att sa sa det handlade om bara fem linjer så bara garvade de... och jaee... Det går sa, men det blir litet dyrt... Sen hittade vi den här ISDN-lösningen blev som mer rimlig. Intervju Med nuvarande lösning är det istället trafikkostnaden är problemet. som Med den s.k. VPN-lösningen hade bara haft lokalsamtalskostnad man mellan orterna, men nu är det vanlig taxa gäller och det blir dyrt. som Hillar Loor att bokningscentralema endast kommer överleva menar att i den mån de är lokaliserade i Södertälje, i Stockholms skärgård eller

någon annanstans inom Oil-området:

142 Bilaga 2

Prisskillnaden mellan lokal- och fjärrsamtal är en politiskt beslutad skillnad. Det finns ingen egentlig anledning till varför ett fjärrsamtal skall kosta mer än ett lokalsamtal.. Det är primärt inte intressant om det är ISDN eller någon annan funktion kan erbjudas. Viktigt är istället att ett utbud som som ge möjliggör vissa tjänster. Från länsstyrelsens sida har man antagit ett mycket pragmatiskt förhållningssätt, vilket också understryks av flera de intervjuade företagen. Detta synsätt, menar länsstyrelsens av kommunikationsdirektör, Björg Nordenankar, bör också kunna tas som utgångspunkt för USD-definition i telelag: en en en ny Alla bör ha tillgång till överföringsmöjlighet av tal, text, data och bild till ett överkomligt pris. Intervju För att detta skall bli verklighet, exempelvis Hillar Loor och John menar Hall intervju, så måste få tillgång till bandbredd. I dagsläget kan man den så kallade ATM-tekniken bygger på en uppgradering av - som befintliga kopparkablar tillräcklig bandbredd för detta ändamål. - ge Man stor fara i att glesbygdsområden som Gotland kommer ser en hopplöst efter det tar lika lång tid att få tillgång till denna bandom bredd det tog att få digitalisering sjutton år, jämfört med att den som första AXE-stationen togs i bruk i Stockholm.

Flyg

Gotland är nämndes inledningsvis sårbart transportsynvinkel, då som ur de alternativa transportmöjlighetema är begränsade till flyg eller båt. Mot den bakgrunden har flyget på Gotland sedan länge haft en särskilt viktig funktion att fylla. Före avregleringen hade flygtrafiken till ön ett relativt omfattande statligt stöd. Totalt delade de bolag trafikerade som på cirka 14,5 miljoner kronor. Idag har endast färjetrafiken statsstöd. ön Turuppläggen och operatörsstrukturen har varierat relativt kraftigt under de fyra senaste åren. Före avregleringen flög Linjeflyg på Arlanda, Nyge Aero på Norrköping, Nyköping Skavsta, och Kalmar. Linjeflyg flög med omkring 14 dubbelturer per dag, med i huvudsak Fokker F28. På de övriga linjerna användes genomgående mindre flygplan och turtätheten låg på ett dubbelturer dag för de viktigaste par per linjerna. Efter avregleringen kom två operatörer in, Transwede och nya Skyways. Båda kom delvis att konkurrera direkt med Linjeflyg. Transwedes strategi priskonkurrens på Arlandalinjen, medan Skyvar i viss utsträckning flög till Bromma. Skyways tog dessutom upp ways

Bilaga 2 143

konkunrensen Norrköpingslinjen med Nyge

om som enligt uppgift

hade misskött trafiken.

Redan 1993 drog sig Transwede trafiken på Gotland. Året ur därpå, 1994, skedde en rad förändringar. Skyways upphörde med Norrköpings-

trafiken, som dock strax återupptogs bolaget Air Express. av Malmö Aviation tog tung och frekvent jettrafik på Stockholm upp Bromma. Skyways flyttade sin trafik från Bromma till Arlanda. Air Nordic etablerade sig med viss trafik på Arlandalinjen. Nyge Aero lade ned linjen till Nyköping.

Under 1995 försvann Nyge Aero och trafiken på Kalmar upphörde därmed. I övrigt stabiliserade sig den situation som etablerats under 1994, med SAS och Skyways som alltmer delade Arlandalinjen mellan

sig och med Malmö Aviation huvudsaklig konkurrent på Bromma. som Så småningom drog sig också SAS helt trafiken på Gotland ur och Skyways blev operatör att flyga på Arlanada. Denna ensam situation har varit rådande fram till hösten 1996 då Malmö Aviation överlåter all sin

trafik utom tur på Flying Enterprise.

en Konkurrensen mellan flyget och färjetrafiken har också den ökat

under senare tid. Inte minst har detta accentuerats genom katamarantrafiken som reducerat restidema med hälften. Med två och en halv timmes restid på sträckan Visby-Nynäshamn har katamaranen blivit ett alternativ till flyget också för vissa affärsresenärema. segment av Katamaranen har den nackdelen den att är sårbar för hårt väder och och kan därför inte användas vintertid.

Situationen idag jämfört med den före avregleringarna sammanfattas i tabell Antalet avgångar till Stockholm har i stort sett varit oförändrat, under förutsättning att trafiken till Bromma räknas in. Priserna har dock stigit mycket kraftigt jämfört med tiden före avregleringen. I genomsnitt har ökningen varit drygt 30 De ökningarna procent. största har legat på normalprisbiljettema. Vid sidan de kvantitativa aspekterav na kan också konstateras att utbudet präglas viss osäkerhet av en linjerna har bytt operatörer flera gånger, likaså har förändringarna i avgångstider och priser har varit betydande genom åren. I och med att Malmö Aviation överlåter sin trafik på Flying Enterprise från oktober så upphör så gott all jettrafik på åtminstone

som ön vintertid vilket

23Bakgrunden till detta är att Malmö Aviation miljöskäl har begränsat av ett antal landningstillstând på Bromma. Bolaget har prioriterat att utveckla linjerna till Göteborg och Malmö och flyttar därför över tillständen till dessa linjer, trots att Gotlandslinjen inte är förlustbringande intervju Malmö Aviation.

144 Bilaga 2

medför längre restider, absolut försämring resandekomfort och en en av

upplevd försämring i tillförlitlighet".

Tabell Tur- och prisjämfärelser mellan olika bolag, 1992 och 1996.

Antal Antal Full- Full- Ändr. Lågpris Lågpris Ändr. Genom- Operatör turer turer pris pris fullpris 1992 1996 lågpris snittl.for-

Genomsnitt alla bolag 14 13 1 828 2 449 +34 809 1 008 +24 +31

Sammanfattningsvis kan säga att Gotland inte hör till dem som man vunnit på inrikesflygets avreglering. Relativt stora prisökningar och en

betydande osäkerhet kring trafikupplägg gör att snarare framstår man förlorare. Det finns två huvudsakliga förklaringar till den relativt som en negativa utvecklingen för Gotlandsflyget. Den första är de 14 miljoner

i transportstöd försvann samtidigt med avregleringen. Den andra som förklaringen finns i den vikande resandeutvecklingen på Gotland i sin

helhet och där konkurrensen från färjetrafiken har minskat flygets

underlag. Avslutningsvis bör påpekas att Malmö Aviations tillbakadra-

gande från Gotlandstrafiken ytterligare understryker den negativa

tendensen och förstärker osäkerheten kring den framtida utvecklingen.

Sammanfattning

Gotlands utbud kommunikationstjänster kläms mellan ett stort av beroende och liten marknad. På telekommunikationssidan har en bristande konkurrens lett till utbyggnad kvaliteten i utbudet som en av befarar inte motsvarar kraven och till fastlåst prissättning som man en konserverar relativt isolerad situation. På postområdet har bristen på en konkurrens och omorganiseringen Posten lett till en utveckling av av

24 Enligt såväl Luftfartsverket Malmö Aviation anses allmänt att som människor betydligt skeptiska till att flyga med propellerflyg än med är mer jetflyg. För de frekventa resenärerna har detta liten betydelse men för mest dem sällan har förändringen potentiellt stor betydelse. som reser mer

Bilaga 2 145

nya tjänster. Flyget har utsatts för ett hårt tryck i form ökande av konkurrens under stigande priser och försämrat utbud. Situationen men präglas också betydande osäkerhet. av en

5.4 Stockholm

Allmänt

Stockholms utveckling får under de senaste decennierna beskrivas som dynamisk. Regionen i sin helhet har ökat sin andel landets beav folkning, näringslivet har ökat sin andel de sysselsatta i landet och av ekonomin har i huvudsak utvecklats Näringslivet väl gynnsamt. är differentierat med betydande andel arbetstillfällen inom högkvalificeen rade yrkesområden. De senaste årens konjunktur har dock också svaga drabbat Stockholmsområdet.

Generellt kan sägas att marknaderna för kommunikationstjänster i

Stockholm är mycket komplexa och att utvecklingen den beskrivits som i det allmänna kapitlet också i hög grad kan tillämpas på Stockholm.

Posttjänster

Postmarknaden i Storstockholm är i betydligt högre grad präglad av konkurrens än någon postmarknad vi har studerat. Konkurrensen annan här berör i stort sett alla områden, även den fortfarande i huvudsak om saknar betydelse för kunder skickar mindre mängder adresserade som brev privatbrev, normal affärspost och liknande.

Det mest särskiljande vad gäller postmarknaden i Stockholm i jämförelse med övriga fallstudieorter är konkurrensen på tjänsten

adresserade brev. Här är det framför allt CityMail är den domine-

som rande konkurrenten, även Posten fortfarande är den alla övriga om överskuggande operatören. Denna konkurrens har också medfört att Posten svarat genom att införa s.k. Stockholmspriser. Stockholmspriserna innebär att Posten för s.k. industripost skall delas i som ut

Stockholmsområdet erbjuder ett lägre pris än för post skall delas

som ut i andra delar landet. Konkret innebär det att lämnas in av post som i exempelvis Umeå och delas ut i Stockholm är billigare sända att än den som skall delas ut i Umeå. Postens konkurrensmetoder har i det här sammanhanget ifrågasätts bland annat Konkurrensverket hävdar Posten sådan av som att genom riktad konkurrens kan eliminera konkurrenter från marknaden. Orsaken

146 Bilaga 2

är Postens möjligheter att kompensera sig för eventuella förluster genom att höja priserna på andra tjänster vilka inte är utsatta för konkurrens. Av två möjliga strategier har Posten valt att försvara sig genom att hävda att kostnaderna för distribution faktiskt är lägre i Stockholm än i andra delar landet och att prissättningen därför motiveras av av faktiska kostnadsskillnader. Förändringarna i utbudet i Stockholm följer i övrigt det nationella mönstret med relativ försämring för privatkunder, t.ex. genom en senareläggning utdelningstider och indragning av postkontor i av bostadsområdena. På fem år har vart tionde postkontor i Stockholms stad försvunnit. Skillnaden i Stockholm jämfört med mer glest befolkade landsändar är att dessa inte har ersatts alternativa utbudspunkter av

Post-i-Butik eller lantbrevbäring i någon nämnvärd utsträckning. För

företagen har servicenivån i stor utsträckning kunnat bibehållas. Tjänsterna till företag t.ex utkörning och hämtning av post har utvecklats, samtidigt kontor i industri- och kontorsområden har som nya tillkommit. Specifikt för Stockholm är också kraftig minskning antalet en av budfirmor i regionen under den senaste femårsperioden. Från omkring 150 stycken företag 1990 finns idag färre än 100 kvar. Branschen kännetecknas nämnts många små företag och låga in- och som ovan av utträdesbarriärer. Troligt är att det är den vikande konjunkturen vid decenniets början än strukturell förändring marknaden snarare en av har lett till denna utveckling. som

Teleg/änster

Konkurrensen på teleområdet har skärpts på flera olika sätt. En rad nya aktörer finns idag inom branschen. Alla de stora finns representerade. Tele2, France Telecom och Telenordia hör till de största konkurrenterna till Telia. De två sistnämnda arbetar uteslutande gentemot företag och därmed också huvudsakligen med direktanslutning till stationer. egna Tele2 arbetar i ökande grad också mot hushållsmarknaden. Denna konkurrens har haft två viktiga konsekvenser. För det första har den lett till allmän på priserna, i synnerhet för stora kunder som har en press möjlighet att teckna särskilda avtal med leverantörerna av tjänsten. Hur mycket priserna har förändrats och i vilken mån dessa har förändrats i Stockholm än på andra håll har inte varit möjligt att avgöra inom mer för denna studie. Klart är dock att antalet intressanta kunder är ramen och koncentrerat här än någon annanstans i Sverige. För det större mer

Bilaga 2 147

andra har den inneburit att servicenivån återigen framför - allt gentemot de stora kunderna har förbättrats avsevärt. - En typ av konkurrens förefaller under utveckling som vara är

framväxten konkurrerande accessnät. Stokab Stockholms energibo-

av lag har under senare år byggt ett eget optonät från vilket hyr man ut kapacitet till exempelvis Tele2. Denna utveckling kan leda till en väsentlig ökning konkurrensen också de små kunderna. I av om förlängningen kan detta leda till ökad konkurrens också de lokala en om samtalen, i Stockholmsområdet inte oviktig marknad. en Annars har många i Stockholm förlorat på den förhärskande tendensen med ökande kostnader för närsamtal. Såväl privatpersoner som företag här har en jämförelsevis stor andel denna typ samtal. av av Detta gäller även de medelstora företagen. Stockholm hör således delvis till vinnarna på konkurrensen inom telemarknaden. Än så länge har fördelarna dock framför allt kommit de största kunderna tillgodo, medan många mindre kunder fått betala mer för de viktiga närsamtalen. På mobiltelesidan konkurrerar de tre operatörerna intensivt med varandra om den mycket lukrativa Stockholmsmarknaden. Comviq har lanserat sitt Super City-system, vilket enligt företaget skall erbjuda den bästa täckningen i staden vad såväl täckning inomhus avser som kapacitetsmässigt. Problem med överbelastning nätet kännetecknar av annars mobilteletjänstema i storstadsområdena.

Flyg

Inrikesflyget har såväl före efter avregleringen haft Stockholm och som Arlanda som ett givet nav. Koncentrationen till Arlanda är oerhört stark. Nästan allt inrikesflyg har Stockholm Arlanda start- eller målpunkt. som Några förändringar kan ändå iakttas sedan avregleringen. För Stockholms del torde den återupptagna trafiken på Bromma vara viktigast. Malmö Aviation och några andra operatörer flyger idag mellan Bromma och ett antal svenska flygplatser. Marknadsföringen av Bromma cityflygplats har varit central i dessa bolags konkursom en rensstrategier. Framtiden för flygplatsen är dock oklar. Stadens avtal för Bromma gäller fram till år 2011. Beslutet flygplatsens framtid om kommer att påverkas Arlandas tredje bana kommer byggas av om att eller inte. Stockholms stad har dock aviserat att flygplatsen skall läggas ned senast när avtalet löper ut. Flera olika intressegrupperingar kring flygplatsfrågan i Stockholm finns. För det första miljörelaterad gruppering kräver en som en

148 Bilaga 2

nedläggning Bromma så snart som möjligt. För det andra en av näringslivs- och sektorsorienterad gruppering som kräver fortsatt reguljär trafik på flygplatsen och för det tredje regionalpolitisk en gruppering vill utbyggnad ny flygplats söder om som se en av en staden. Samtidigt pågår nämnts diskussioner utbyggnad av som om en Arlanda, vilken enligt Bromma-förespråkarna i sin helhet kommer att

ätas upp överflyttningen trafik från Bromma. För det andra

av av kommer öppnandet järnvägslinjen mellan Arlanda och Stockholm C av tidsmässiga fördelar vilka klart kommer att reducera Brommas att ge lägesfördelar. Avregleringen flyget har möjligen bidragit till att ge av nytt bränsle debatten Bromma flygplats. om Vidare kan sägas att det funnits vissa tendenser att utveckla trafikupplägg sökt sig förbi Arlanda inrikesnav. De flesta av som som dessa försök har dock varit kortlivade. Mer oroväckande, ur ett Stockholmsperspektiv, är dock tendensen till att inrikesnätets roll som frammatning till utrikestrafiken från Arlanda har försvagats under senare år. Detta gäller framför allt trafiken från flygplatserna i södra och mellersta Sverige, där många flygplatser upprättat direkta linjer till Köpenhamn med anslutning till SAS nät där. I kombination med SAS uttalade strategi utveckla Köpenhamn för den europeiska att som nav flygtrafiken ytterligare kan tendens till urholkning av antalet en direktlinjer från Arlanda Som del av den europeiska avanas. en regleringen kan exempelvis Finnairs strävan efter att utveckla Arlanda i sitt trañksystem möjligen kompensera för denna utsom ett nav veckling. Vad gäller övriga aspekter utbudsförändringarna kan man mot av bakgrund Stockholms trots allt fortsatt centrala roll i inrikestrafiken av hävda Stockholms utveckling följer de generella dragen i den att prismässiga och utbudsmässiga utvecklingen. Man har således andel en såväl i de förändringarna i de mindre gynnsamma. mer gynnsamma som

Sammanfattning

Konkurrensen är här intensiv på i stort sett alla områden, och av begynnande betydelse även på kärnområden postmarknadens som adresserade brev. Utbudet tjänster har ökat dramatiskt. Det har dock av konstaterats att stor del utbudsförbättringama har riktats mot en av kunder i näringslivet än mot hushållen. Således har exempelvis snarare postkontorsnátet glesats ut allra tydligast i 1950- och 60-talens bostadsområden, medan det i vissa fall tillkommit nya kontor i industriområdena från 1980-talet.

Bilaga 2 149

5.5 Umeå

Allmänt

Umeå fungerar inom för den här studien ramen som en ort i kategorin regionala centra. Sedan flera decennier har kommunen uppvisat en snabb tillväxt och föryngring i befolkningen. Näringslivet är till en betydande del beroende den offentliga sektorn av med universitet, sjukhus och försvaret viktiga arbetsgivare vid sidan som av de förvaltande myndigheterna. Det privata näringslivet representeras dels av ett antal större industriföretag, exempelvis Volvo, och dels av ett relativt stort antal mindre företag. Det som kännetecknar Umeå, i förhållande till många andra regionala centra, är de stora avstånden och förhållandevis långa restiderna till nationella centra. Detta leder till transportaltemativen att i många fall begränsas till flyget. Även inom regionen

Norrland

präglas kommunikationsvillkoren långa avstånd och få kollektiva av transportaltemativ.

Posttjänster

Posten är fortfarande vad gäller distributionen ensam av adresserade brev i Umeå. Regionchefen, Sune Nilsson, marknadens ser begränsningar som en fördel när det gäller att hålla konkurrenter på avstånd

intervju. Den allmänna strukturomvandlingen

av postmarknaden har inte tagit några speciella uttryck i Umeå. En måttlig konkurrens finns

sedan en längre tid på direktreklam och på lättgods. Men några dramatiska förändringar har inte kunnat iakttas.

Konkurrensen på del paketsidan har dock hårdnat en av väsentligt

där Privpak som postorderdistributör i vissa

orter har flera utlämningsställen och med bättre öppethållande än Posten. Postorderfinnoma har alltid varit mycket viktiga kunder för Posten i Sverige. norra Posten har successivt anpassat sig till den situationen. Antalet nya postkontor i tätorten har minskat från 12 till 10 mellan 1990 och 1996. Posten har sökt bygga ut tjänsteutbudet i förhållande till lantbrevbäring,

genom entreprenadskontor och Post-i-Butik-systemet. Vidare genom ökar försäljningens andel postens samlade intäkter av snabbt. Enligt Olof Bjurström, chef för Posten Försäljning i regionen, tyder mycket på att ökningen är snabbast i glesbebyggda områden. mer Tjänster som

exempelvis försäkringar och bankrådgivning mycket uppskattade

är genom den närhet och enkelhet som distributionskanalen ger.

150 Bilaga 2

Samordning olika typer samhällsservice nödvändig av av ses som en utveckling i framtiden. l praktiken har dock resultaten varit magra. För några år lanserades ide att Posten skulle samarbeta med sen en kommunen och distriubera mat till äldre och handikappade. Men projektet förverkligades aldrig. Enligt Olof Bjurström på grund av revirtänkande från de olika aktörernas sida intervju. Omorganisationen Posten brev har gynnat Umeå också sysselav sättningsmässigt, då Umeå är de tretton nya sorteringsortema. en av Post från hela Norrland i Umeå även intern post inom norra sorteras nu andra orter i Norrland. norra

Teletjänster

Vad gäller mobiltelefoni så är det i princip bara i tätorten och längs E4 GSM-systemet är utbyggt. Här finns också konkurrenterna i form som Comviq och Europolitan representerade. Av täckningskartoma att av döma är det Telia har den bästa täckningen i området. Fortfarande som det dock NMT-systemet är det täckningssynvinkel pålitligaste är som ur använda. Systemet täcker i princip hela kommunen. och mest Telia har sedan avregleringen märkt ökad konkurrens om de av en och medelstora kunderna i regionen för fasta teletjänster. Tele2 har stora utbyggd infrastruktur via Banverkets kablar medger gynnsamma en som överföringsvillkor i det nätet. Även France Telecom har agerat och egna vunnit kunder i området intervju, Telia Nära Umeå. De nya aktörerna konkurrerar främst att erbjuda taxor ligger ungefär 10 progenom som under Telias. Tele2 har på tid också vunnit privatkunder i cent senare ökande utsträckning. I Västerbotten, liksom på några andra håll i Norrland, har kommulandsting, länsstyrelse och andra intressenter tagit egna initiativ i ner, telekommunikationsfrågan. Initiativen består i uppbyggandet ett eget av nät för tal, text, data och bildöverföring inom regionen och med anslutning till det allmänna nätet på flera olika punkter. Projektet går

under namnet AC-Net. Bakgrunden till initiativet kan tvåfalt: dels projektet är sägas vara att led i inom länet bygga ett gemensamt datanät och ett strävan att upp dels att i samband med detta också velat över sina telekostnader man se i allmänhet. Telia Nära i Umeå etableringen och framför allt det ser faktum ordern på nätet inte gick till Telia ett tecken på att man att som själv delvis har misslyckats med tillräckligt lyhörd för sina att vara viktigaste kunders önskemål:

Bilaga 2 151

Det finns stora pengar investerade i optokablar och AXE-stationer. I glesbygden är det svårt att räkna hem dessa investeringar. /.../Detta förhållande har varit möjligt att leva med eftersom marginalerna varit bättre på andra håll. Men när konkurrensen ökar inom just dessa nu marknader blir det svårt att klara glesbygden. AC-Net tar del trafiken en av som Telia haft och som varit lönsam, låter Telia ha fortsatt men ansvar för glesbygden./.../ Ett annat problem är att kommunerna lägger i nu egna optonät varje kommun, vilket innebär parallella investeringar och man kan fråga sig till vilken nytta. Problemet är att Telia har haft för en svag närvaro hos kommunerna, vilket har lett till att de har sökt Det har brustit egna vägar. i relationerna. Intervju, Telia Nära Umeå AC-Net innebär att intressentema i projektet för fast årlig en avgift köper anslutning till nätet. Dotcom fungerar näthållare. en som Fysiskt hyrs nätet delvis Telia i form kablar och tillhandahålls delvis av av av Dotcom i form växlar och anslutningsnoder. AC-Net av får också en anslutning i eget nät till Stockholm och 08-området vilket möjliggör direktanslutning till det allmänna nätet inom 08-området. All trafik inom nätet alltså mellan två nätets intrressenter de båda av oavsett om finns i Umeå eller den finns i Umeå och den andra i

ena Sorsele sker

sen utan samtalsavgift. Samtal mellan ansluten kund och ickeen en ansluten kund inom något de riktnummerområden där kunder av är anslutna sker till närsamtalstaxa. Samtal till riktnummerområde ett utanför området inom regionsamtalsområdet för det men närmaste anslutna riktnummerområdet sker till regionsamtalstaxa oavsett varifrån i nätet ringer figur 6. Således blir det möjligt för man en AC-Netansluten kund i Skellefteå att ringa till abonnent i jämtland och en norra endast betala regionsamtalstaxa.

152 Bilaga 2

Figur AC-Nets struktur.

Tärnaby

Storuman | Skellefteå j

Vilhelmina Robertsfors / u j

Ume

B h ;ur om ÅA

Nordmaling ,JO

Källa: AC-Net

anslutningen till 08-området möjliggörs samtal till detta område Med och vilken abonnent helst där för lokalsamtalstaxa från vilken av som de AC-Net-anslutna kunderna som helst. Nätet med andra 0rd stora möjligheter. För de anslutna öppnar kunderna möjliggörs intern- eller lokalsamtalstaxa på flera av de viktilänkama. Nätet ersätter flera tidigare system, exempelvis lokala gaste internetanslutningar och anslutningar till det kommunala nätet KomNet. möjligheter till anslutning mail-funktioner och så kallad Nätet ger av elektronisk handel. I förlängningen ligger även möjligheter till bredbandsteknik t.ex. ATM och omvänd lokalsamtalstaxa motsvarande 020-nummer vilket skulle öppna för betydligt mer konkurrenskraftiga villkor för så kallad call-centre verksamhet. Möjligheterna för mindre kunder inom AC-området t.ex. småföretag att ansluta sig till - kommer bero kostnaderna. AC-Net ämnar erbjuda olika AC-Net att av paketlösningar för företag i regionen. För företag nära anslutslag av ningspunktéma och i de fall där kommunerna anlagt nät med egna

anslutningsinöjligheter torde detta vara en rimlig utveckling. Problemen

uppstår för företag ligger långt från anslutningspunktema där som anslutning med samtrañk i Telias nät blir den enda möjliga lösningen.

Bilaga 2 153

Dessa företag får således lokalsamtalskostnad för ansluta till en att nätet, vilket reducerar nyttan med anslutningen. AC-Net har upphandlats intressenterna och finansieras av gemensamt enligt en plan där intressenterna för proportionerliga delar. svarar Finansieringen sker över femårsperiod efter vilken det tänkt en är att anslutningsavgiftema skall bära kostnaderna för nätet. Regionala utvecklingsmedel, både från länsstyrelsen och från den Europeiska Unionens strukturfonder, planeras bidra till investeringen. Att Telia inte fick uppdraget kan dels ses som ett resultat ett normalt offentligt av upphandlingsförfarande och dels ett tecken på att aktörer ses som nya i form kommuner och andra stora kunder i samverkan också av nu tar steget ut på telekom-marknaden.

Flyg

Som konstaterades inledningsvis är beroendet till flyget jämförelsevis stort. Detta kan exempelvis avläsas i statistiken över antalet passagerare vid de svenska flygplatserna. De norrländska flygplatserna intar här en mer framträdande roll än vad skulle motsvaras deras trafiksom av underlag i förhållande till folkmängden. Umeå 1994 landets femte var

största flygplats med 669 000 passagerare.

Tre konkurrerande transportmedel står till buds för persontransporter, bil, tåg och buss. Långa restider reducerar dock konkurrenskraften för dem alla när det gäller kommunikationerna med Mellansverige och söder därom. För affärsresenärer saknar flyget i princip konkurrens, medan framför allt bussen utgör ett alternativ inom vissa grupper av privatresenärer. Inom Norrland är framför allt bilen ett alternativ, också för affärsresenärer. Umeå flygplats har ingen direkt konkurrens från näraliggande flygplatser. I den mån överströmning sker så har den i så fall varit en riktad mot Umeå framför allt från Lyckseles, Skellefteås och Örnsköldsviks flygplatser då prisnivåema i Umeå har varit fördelaktiga. mer Före avregleringen Umeå flygplats ett för delar Norrvar nav av landstrafiken. Flygplatsen hade förutom med Stockholm också direkta förbindelser med Sundsvall/Härnösand, Vilhelmina, Lycksele, Östersund och Luleå. Swedair svarade för huvuddelen trafiken på det s.k. av norrlandsnätet. Det nuvarande utbudet innebär flygplatsen har att förlorat trafiken på Vilhelmina och Lycksele. Ser till övriga man

25 I Norrland var Luleå dock större, med 802 000.

6-17-0060

154 Bilaga 2

utbudsaspekter inom den interna Norrlandstrafiken kan man konstatera turtätheten har försämrats kraftigt på de stora linjerna Umeå-Luleå att och Umeå-Sundsvall. Vidare kan konstateras att priserna har ökat och antalet platser till rabatterat pris minskat. Två linjer har dock tillkommit, nämligen till Skellefteå, flygs Euroflight Polaris, och som av till Gällivare flygs Skyways. Under perioden har också trafik till som av Göteborg prövats en kortare tid. Operatörema på Norrlandsnätet har varit många sedan avregleringen, turuppläggen likaså. Det är inte möjligt att återge en exakt bild av förändringarna, nedanstående utgör sammanfattning av huvudmen en baserad bland på Luftfartsverkets studie. dragen, annat Redan före avregleringen öppnades Arvidsjaurs flygplats, som då trafikerades West Air Sweden. Något öppnades också av senare Storumans flygfält för civil trafik. I samband med detta ändrades linjeupplägget till att gå direkt Arvidsjaur/Storuman-Arlanda. Under 1994 försvann trafiken på linjen Vilhemina/Lycksele-Umeå i samband på kommunernas uppdrag startade trafik direkt mot med att Skyways Arlanda. Trafiken på sträckan Umeå-Östersund har under hela tiden upphandlats, för att säkerställa sjukresoma mellan orterna. Detta har varit den enda statligt upphandlade linjen i Sverige. Mellan kustflygplatsema har linjeuppläggningen varit mer stabil. Före avregleringen flög Swedair linjerna till Sundsvall respektive Luleå. Idag är det Skyways som flyger. Om trafiken inom Norrland har präglats ändrade linjeupplägg, av och nedläggningar följd bristande ensamma operatörer som en av

lönsamhet, så har linjen till Stockholm Arlanda fått se en mer reell

konkurrens. Umeå-Arlanda de sträckor där Transwede direkt var en av efter avregleringen gick in och utmanade SAS. Den omedelbara effekten

blev snabb ökning i antalet turer och ett relativt häftigt priskrig inte

en minst på rabatt- och avtalssidan. Efter hand har dock båda bolagen minskat sitt utbud i form försämrad turtäthet. Priskriget har av en upphört och priserna har stigit. Fortfarande hör linjen till dem vars utveckling har varit relativt vad gäller turutbud och priser. gynnsam Antalet avgångar är idag ungefär detsamma före avregleringen, som cirka 12 dubbelturer dag. Fullprisbiljetterna har ökat med jämförelper sevis måttliga knappa sju procent. Priserna på de rabatterade biljetterna har sjunkit något. Med två operatörer har affärsresenären med en bokad

26 Jämför Luftfartsverket, 1994; Länsstyrelsen i Norrbottens län, 1995; Länsstyrelsen i Norrbottens län, 1996. 27 Luftfartsverket, 1994, 62-63 s.

Bilaga 2 155

biljett dock fått ett betydligt mindre frekvent utbud. Flera bedömare menar att Transwedes problem med att locka affärsresenärema till sig bottnar i allt för få avgångar vilket för liten flexibilitet i resandet. ger Som exempel kan sägas att den från Umeå till Stockholm i som reser affärer över dagen idag har två avgångar med Transwede att välja på för utresan 07.00 och 09.10 och hem endast två avgångar redan 15.15 - - och 18.00. Efter 18.00 går inga Transwedeflyg till Umeå, utom fredagar.

Tabell Tur- och prisjämförelser mellan olika bolag, 1992 och 1996.

Operatör Antal Antal Full- Full- Ändr. Lågpris Lågpris Ändr. Genomturer turer pris pris fullpris 1992 1996 lågpris snittl.förl992 1996 1992 1996 % % ändr. %

SAS 12 8 3 131 3 348 +6,9 1 387 1 300 -6,2 +2,8

Transwede 4-5 3 345 1 370 - - - -

Alla bolag 12 13

Genomsnittalla bolag 3 131 3 346 +6,8 1 387 l 335 -3,7 +3,6 - -

Sett över tiden kan dock säga att Transwedes inträde på marknaden man innebar en dramatisk sänkning normalpriset. Hösten 1993 kostade av Transwedes fullprisbiljett strax under 2 000:- vilket svarade mot en minskning med 36 procent gentemot SAS pris för biljett året samma innan. Detta var inledningen till det priskrig varade ungefär ett år. som Därefter har biljettpriset åter klättrat stadigt uppåt till nuvarande nivå.

Sammanfattning

Umeå kännetecknas liksom Gotland av att höggradigt beroende vara av vissa av kommunikationstjänsterna, följd ett perifert läge. Till som en av skillnad från Gotland finns dock förhållanden gör marknaden som mer intressant: den är dels något större volymmässigt och den är i sin sammansättning mer krävande, exempelvis på teleområdet. Effekterna av konkurrensen har för Umeås del i huvudsak varit positiva, även om effekterna på det viktiga inrikesflyget verkar ha klingat att de av genom två konkurrerande aktörerna verkar ha funnit uppdelning marken av naden som båda för tillfället verkar tillfreds med och lett till som ökande priser.

156 Bilaga 2

Det perifera läget och beroendet till telekommunikationer har genom avregleringen möjliggjort ett aktivt agerande på teleområdet. Utbyggnaden av AC-Net visar på de möjligheter som under vissa omständigheter innebär att även mindre aktörer genom samverkan kan komma de fördelar som konkurrensen och avregleringarna inom teleområdet innebär. Samverkan det här slaget förutsätter dock ett stort mått av av öppenhet parterna emellan och en vilja till förhandling. Denna vilja har till stora delar ännu inte visats inom postens område eller för att få till stånd lösning på inrikesflygets problem i regionen som helhet. en

5.6 Sorsele

Allmänt

Sorsele kommun ligger i Västerbottens inland, cirka 250 km nordväst Umeå. Kommunen har ungefär 3 600 invånare och är därmed en av om landets minsta. Kommunens beroende avståndsöverbryggande av kommunikationstjänster framför allt telekommunikationer och som flygtrafik är naturligtvis mycket stort. Kommunikationsaltemativen är få med inlandsbanans tilltagande inriktning mot turisttrafik och ett enligt kommunen drastiskt försämrat underhåll vägnätet intervju, Erik av Sundkvist. Sorseles näringsliv har präglats av en långvarig och strukturellt betingad nedgång inom skogsbruket och ett tilltagande beroende till den offentliga tjänstesektom. Under år har också senare många jobb försvunnit inom denna sektor. I övrigt dominerar småföretag inom turism, industri och övrig tjänstesektor.

Posttjänster

Villkoren för postdistribution kännetecknas pressade tidsmarginaler av för att klara övemattsbefordran. Posten distribueras först omkring klockan 11 i tätorten och senaste inlämningstid är här redan klockan 14. Längs lantbrevbärings- och postväskelinjerna gäller som överallt annars posten levereras och hämtas vid ett och tillfälle. Sedan länge att samma är Sorsele ett exempel på hur kan hantera posttjänstema i ett man område präglat extremt gles befolkning. Den så kallade postväskan av innebär att penningtransaktioner kan göras via avlämning/-hämtning av låst väska vid kundens postlåda. en

Bilaga 2 157

Posten är i princip aktör på det postala kämområdet

ensam se nedan

angående entreprenadlösning beträffande postväska i Mellanström. Tidningstjänst AB handhar tidningsdistributionen i tätorten, medan Postens lantbrevbärare för distributionen i övriga kommunen. svarar På paketsidan finns också Privpak med paketutlämning på bensinstationer. Konkurrens finns också på lättgodsområdet. De stora nationella aktörerna som ASG och Bilspedition är representerade lokala genom samarbetspartners. Marknaden bedöms dock stabil. Antalet som postkontor i kommunen har också varit stabilt 7 stycken. Ett försök - att

omvandla postkontoret i Ammarnäs som betjänar 170 hushåll till

Post-i-Butik misslyckades på grund bristande konkurrens i butiksleav det, då endast en möjlig butik fanns och kostnaderna för installationer av säkerhetssystem blev alltför höga. I Mellanström" har inlett försök med man ett att lägga ut en linje med postväskeservice på entreprenad. Projektet bedrivs i samarbete med länstrafiken, där entreprenör för persontrafik, skolskjuts, en svarar

livsmedelstransporter och post längs 167 kilometer lång linje.

en Försöket, kräver att entreprenörens anställda undertecknar som samma sekretessavtal som lantbrevbärarna lyder under, har i sin helhet fallit mycket väl ut. Postmästare Hans-Albert Lindgren intervju menar att den tydliga riktningen i postens utbudsförändring Post-i-Butik är mot på flera de orter där idag har postkontor och postväska av man mot i övrigt. Samordningen service i den anda Mellanströmsförsöket av som pekar mot kommer också att bli vanligt, tror Lindgren, även om det innebär en ytterligare minskning antalet postanställda. av Som en tydlig fördel med Postens organisation det ökade nya ses lokala och regionala utrymmet för att hitta lämpliga lösningar.

Telezjänster

Även här utbudet GSM-tjänster är av dåligt. Telia planerar att bygga ut GSM till Sorsele under 1997, medan ingen de övriga av operatörerna har några planer på utbyggnad. Utanför centralorten kommer antagligen ingen utbyggnad att ske. Telia har hittills varit i stort sett ensamt vad gäller telemarknaden i denna del av Sverige. Principiellt exempelvis Tele2 det möjligt ser som att göra direktanslutningar kunder under förutsättning inte av att man

28 Mellanström ligger i Arjeplogs kommun, hör till men samma postmästarområde som Sorsele.

158 Bilaga 2

ligger allt för långt från den egna infrastrukturen. En rad praktiska problem föreligger dock, vilket leder till att intresset från konkurrentersida torde litet. Få av kunderna i dessa områden har tillräcklig nas vara kunskap och incitament att söka egna lösningar. När det gäller tekniknivå har kommunen genom ett särskilt avtal med Telia fått ISDN-anslutningsmöjlighet i Sorsele och ytterligare några samhällen. Tekniken kräver dock att abonnenten är villig att byta till ett Storum Sorsele kommun har under tid etablerat ett eget lokalt nät i senare centralorten. Nätet intemtrañkmöjlighet för de anslutna. Med en ger anslutning till AC-Net detta goda möjligheter för kommunen att ger telemarknaden och kunna erbjuda bra lösningar till älv bli en aktör på olika typer kunder i kommunen. av

Flyg

Sorsele kommun har ingen flygplats inom kommungränsema. Närmaste flygplats sett från centralorten är Gunnarn Storuman, dit det är - cirka 80 km. Något längre är det till Arvidsjaurs flygplats. Bägge flygplatserna har öppnats för civil reguljär trafik under 1990-talet. Arvidsjaur började med matartrafik till Umeå 1990 och från Storuman startade trafiken 1992. Tidigare har Lycksele varit närmaste man flygplats, cirka 180 km bort. Såväl flygplatsen i Arvidsjaur den i Gunnarn drivs i kommunal som regi och med betydande kommunalt driftstöd. Dessutom upphandlas trafiken på de bägge flygplatserna respektive kommuner. Flygplatserav får även statsstöd till driften, ett stöd som dock har skurits ned under na tid. Sorsele kommun är dock inte med och betalar för vare sig senare drift eller trafik från någon flygplatserna. Därmed kan man kanske av betrakta just Sorsele vinnare på avregleringama som har som en möjliggjort grannkommunemas satsningar på reguljär flygtrafik. Den viktigaste förändringen Sorseles perspektiv är således en ur avsevärd förbättring utbudet flygtjänster. Främst har detta skett av av att två flygplatser öppnats vilka i stort sett har halverat genom nya avståndet till närmaste flygplats, och i några fall kortat det ännu mer beroende på i kommunen utgår från. Dessutom har man på var man detta sätt fått tillgång till dagliga direktförbindelser med Arlanda,

29 Se vidare AC-Net i avsnittet Umeå. om om

Bilaga 2 159

jämfört med den tidigare frammatningen flyg från Lycksele till av Umeå. Skyways är idag den operatör med avtal flyger på såväl som Storuman som Arvidsjaur. Det linjeupplägg i Västerbottens inland som efter några års turbulens verkar att ha stabiliserat sig är två direktlinjer till Arlanda. Den ena utgår från Vilhelmina och går via Lycksele. Den andra utgår från Arvidsjaur och går via Storuman. De fyra flygplatserna har därmed två dagliga turer i vardera riktning, vilket möjliggör resor över dagen i båda riktningarna. I helgerna saknas i princip trafik. Antalet turer är således färre än tidigare, samtliga informatörer men uppger att det nuvarande utbudet är betydligt bättre än det tidigare genom att man slipper frammatningar intervjuer i Sorsele och Arvidsjaur. Det saknas är trafik inom länet, tidigare studier har visat som men att antalet resande på dessa linjer var mycket marginellt Luftfartsverket, 1994 Priset har ökat med omkring 50 procent, eller runt l 000:-, i jämförelse med vad en biljett mellan Lycksele och Arlanda kostade

1992. Ökningen skall dock ställas i relation till merkostnaden för att ta

sig den extra sträckan till och från Lycksele med bil. Möjligheterna till rabatterade biljetter är idag betydligt sämre. Även dessa har ökat i pris,

jämförelsevis än fullprisbiljetten. Ökningen ligger i nivå med de

mer flyglinjer som fått de högsta prishöjningama. Skyways, tidtabell; Luftfartsverket, 1994; Luftfartsverket, 1995. Skillnaderna i trafikupplägg innebär också att det tidigare bytet av flygplan försvunnit. Därmed har restidema kortats något. Mellanlandningarna leder till något längre restider för dem från som reser Arvidsjaur respektive Vilhelmina. Komforten har delvis blivit sämre. Tidigare användes Saab 340 turboprop eller motsvarande för flygningen mellan Umeå och Lycksele/Arvidsjaur och tung jettrafik på den resterande sträckan. Nu hänvisade är passagerarna till turboprop-flyg hela sträckan, vilket också bidrar till att minska restidsvinsten något. Flygtiden non-stop mellan Arlanda och Storuman är hela l timme och 30 minuter, att jämföra med knappa timmen mellan Umeå och Arlanda.

Sammanfattning

AC-Net erbjuder förutsättningar för att skapa goda utbudsvillkor inom teleområdet även i förhållandevis perifer kommun Sorsele. Man en som kan konstatera att ansvaret för att till att detta blir verklighet fullt ut se

till del har flyttats över på kommunen och de regionala myndig-

heterna, på ett sätt liknande vad gäller för flyget. För flygtrafiken som

160 Bilaga 2

har utbudet och valfriheten förbättrats, följd av avregleringen, som en vilken möjliggjort trafik från flygplatser. Även här ligger dock nya en tung finansiell börda på kommunerna som får betala för servicen. Sorsele kommun får dock betraktas som en klar vinnare då kostnaderna faller på de kommuner håller Hygplatsema. För Postens del som framstår de förväntade utbudsförändringarna stora och kraven på som samordning olika verksamheter med samhällsförsörjningskaraktár av kommer att växa.

Bilaga 2 161

6 kommunikations-

Avreglerade

tjänster - ett hot mot glesbygd

och periferi

I kapitel 3 ställdes ett antal hypoteser om vilka regionala konsekvenser vi kan förvänta oss vad gäller utbudets förändring efter avregleringarna inom kommunikationstjänstemas områden. Fyra olika grupper av hypoteser identiñerades: för det första att den fortsatta monopolmakten, som präglar så gott som alla områden, skulle kunna missbrukas på ett sätt som skulle få regionala konsekvenser; för det andra att de nya konkurrenterna, eller uppstickama, skulle innebära att konkurrensen och dess fördelar skulle koncentreras till vissa marknader; för det tredje att prisskillnaderna på alla tjänster och marknader skulle öka och att detta skulle leda till ökande regionala skillnader i pris; samt för det fjärde att en regionalt ojämn fördelning av konkurrensen skulle kunna innebära att kreativitet och framväxt produktionslösningar koncentrerades av nya till vissa regioner. Slutsatserna från de empiriska undersökningar redovisats i som kapitlen 4 och 5 stödjer på flera punkter dessa hypoteser. Dock finns tendenser till en motsatt eller helt utebliven effekt på några håll. I detta kapitel skall vi analysera de konkreta utfallen mot bakgrund av de fyra hypotesema.

6.1 De gamla monopolen de missgynnar

svagaste marknaderna

På alla tre områdena finns fortfarande en dominerande aktör. Inom inrikesflyget är konkurrensen hårdast och SAS marknadsandelar är betydligt lägre än vad SAS/LIN:s marknadsandelar före avregleringvar en. SAS innehar ändå en särställning på marknaden, bland annat genom att man kontrollerar de viktigaste sk. slot-tidema på Arlanda, man har kontroll över biljettbokningssystemet och man har fördelar i att man har fler anslutningsmöjligheter både inom och utom Sverige jmf. Konkur-

162 Bilaga 2

rensverket, 1996. Dessutom har man genom ägarna en betydligt större finansiell uthållighet än vad de flesta av konkurrenterna har. Det förefaller som om SAS i flera fall har valt att ta strid med eventuella utmanare om de mer lukrativa linjerna. Det var denna princip tillämpade mot i första hand Transwedes linjer till Norrland och man Malmö och Göteborg. Priskriget slutade här antingen med att Transwede och SAS fann långsiktigt uthållig prisnivå, och en uppdelning av en marknaden, eller med att Transwede drog sig ur konkurrensen. I andra fall har SAS istället dragit trafiken och eller mindre överlåtit sig ur mer linjen på en ny operatör, som i fallet med Gotlandstrafiken. I fallen med Malmö och Göteborg har utmanarna haft en något annorlunda profil. l andra fall har SAS fortsatt att vara ensam operatör utan att löpa någon större risk att utmanas. På dessa marknader har SAS inte känt sig tvingade att sträva efter att hålla priserna nere i lika hög utsträckning där haft reell konkurrens. Utbudet har också försämrats mest som man på dessa linjer. På flygets område kan man alltså hävda att avregleringens positiva effekter har begränsats till vissa linjer och orter av att ett bolag har haft mycket dominerande ställning på marknaden. Endast på de mest en lukrativa linjerna har konkurrensen fungerat någorlunda väl vad gäller att förbättra utbudet och sänka priserna, också här får man antaga men att den direkta priskonkurrensen har dämpats det ojämna styrkeförav hållandet mellan aktörerna. I övrigt förefaller det som om resultatet har blivit att marknaden delats mellan de olika bolagen och att priserna stigit och utbudet försämrats. På posttjänstema är konkurrensen hård på många delmarknader, men Posten dominerar fortfarande den så kallade kämverksamheten stort, även på de marknader där uppstickarföretag sökt ta sig in. Postens Stockholmspriser får nog onekligen tolkas som ett direkt försök att

konkurrenten CityMail på dess enda verksamhetsområde. Med

pressa kravet på enhetspriser är det dock svårt att se att detta har fått direkt negativa konsekvenser för utbudet någon annanstans. Telia har omkring 95 procent den totala telemarknaden. Resteranav de 5 procent är uppdelade på mängd olika aktörer. Mer jämna är fören hållandena inom den mobila marknaden. Telia har utsatts för hård konkurrens inom främst två delar av telemarknaden; dels den mobila GSM-marknaden och dels marknaden för större företags- och organisationskunder. Telia har mött konkurrenterna med lägre pris och förbättrad service på just dessa områden. Det finns dock inga tecken till att man har delat marknaderna mellan sig, annat än vad kan sägas gälla för som NMT- och GSM-marknaderna där Telia av andra skäl är ensam operatör på NMT-nätet. Den tendens som i övrigt finns nämligen att -

Bilaga 2 163

det finns en tydlig regional dimension i konkurrensens intensitet återkommer vi till under vad beskrivs russinplockning nedan. som som Istället har många påpekat exempelvis Riksrevisionsverket, 1995

och Bergendahl-Gerholm Hultkrantz, 1996 att Telia missbrukat sin

ställning på marknaden i anslutning till företagets monopolmakt gällande accessnäten. Man antyder här att Telia tar ut allt för höga avgifter för konkurrentemas nyttjande accessnäten. Vår analys visar av att detta förhållande, oavsett om det är riktigt eller inte, påverkar konkurrentemas marknadsstrategier sannolikt såväl inom fastteleområdet som mobilteleområdet. En tendens finns därför till att väljer bort man möjligheten att utmana Telia där beroendet av samtrafik är stort. Detta leder till att det eventuellt redan tidigare måttliga intresset för kunder i dessa områden blir ännu mindre.

6.2 Russinplockning begränsar konkurrensens positiva effekter och hotar på sikt utbudet i vissa regioner

Inom alla tre områdena finns tydliga inslag av det fenomen allmänt som kallas russinplockning, dvs. att konkurrenter och utmanare väljer ut och avgränsar smala utsnitt av den totala marknaden medan den dominerande operatören får behålla stora mindre attraktiva eller svårbearbetade delar av marknaden. Inom flygets område har den dominerande operatören inte haft och heller inte känt något ansvar att fortsätta verka på de marknader som man inte befunnit direkt lönsamma. Effekterna där har blivit att man lämnat dem och, för att fortsätta på det inslagna bildspråket, så har det inte blivit mycket kaka kvar när russinen väl är borta. Ansvaret för dessa marknader har fått tas av regionala företrädare, i första hand av kommuner och landsting och i andra hand via statliga anslag till kommunala flygplatser.

Mer intressant år CityMails strategi, innebär att väljer

som man en relativt smal delmarknad på såväl geografisk sektoriell basis. som Russinplockning av detta slag kan också säga att lokala budfirmor man och andra aktörer på postmarknaden har ägnat sig under lång tid. Posten har onekligen blivit hårt pressad på dessa områden och marginalerna för den totala verksamheten har snabbt krympt ihop. Genom

CityMails vidare etableringar i Malmö och Göteborg och i takt med att

flera lokala uppstickare konkurrerar postens kämmarknader kommer om det finansiella trycket på Posten troligen att öka framöver. Några nya

164 Bilaga 2

marknader där Posten kan kompensera bortfallet för kämverksamhetema finns knappast. För postområdets kämverksamheter på Posten hårdnande är pressen och kommer från olika håll. De kvarvarande regleringar-na, som stadfäster att portot skall vara detsamma i hela landet, att posten skall delas ut över natt överallt och att alla skall ha daglig tillgång till en kassatj änster, är troligen den allt annat överskuggande viktigaste orsaken till att den samlade mot Posten inte har lett till förändringar i pressen pris och utbud annat än i mycket begränsad omfattning. Såväl inom Posten som inom Post- och Telestyrelsen har dock det rimliga i dessa regleringar de ut idag diskuterats öppet. I vår analys finns också som ser del tyder på att den dagliga servicen i en del fall skulle kunna en som ersättas ett annat tjänsteutbud utan att de regionala effekterna skulle av bli alltför negativa. Även på telesidan är russinplockning ett tydligt förekommande feno- Det har såväl sektoriella som geografiska dimensioner. Kommen. binationen de två har givit upphov till att större företag i ekonomiskt av intressanta regioner, i storstäder och medelstora städer, har kunnat mer dra fördelar den ökande konkurrensen medan mindre företag och av framför allt privatkunder, särskilt de i glesbygdsområden, inte har kunnat få del konkurrensens fördelar i särskilt hög utsträckning. av Detta har dock delvis kompenserats av fallande priser för fjärrsamtalen, vilket framför allt gynnat kunder utanför storstadsområdena.

Enligt flera beräkningar se Bergendahl-Gerholm Hultkrantz,

1996 finns i framför allt Sveriges glesbygdsområden ett relativt norra stort antal kunder Telia skulle tjäna på att inte ha anslutna till nätet. som Statens krav på att alla skall ha tillgång till bastelefoni och att Telia den dominerande operatören har ansvaret för att så gäller är som antagligen mycket väsentligt för att inte Telia skulle differentiera prissättningen för anslutningen olika kunder på geografisk grund. av Skillnaderna i pris för att komma mer avancerade teletjänster, exempelvis via ISDN-anslutningar eller bredbandsteknik, indikerar regleringarnas betydelse. Denna studie har visat på betydande regionalt betingade skillnader när det gäller faktiska möjligheter att komma dessa tjänster och priserna för dem. I det nu liggande förslaget till ny telelag skisseras heller ingen förändring i vad som i framtiden kommer att innefattas i begreppet samhällsomfattande tjänster, utan bastelefoni skall även i fortsättningen den tjänst som skall garanteras kunderna vara på lika villkor.

Bilaga 2 165

6.3 Priserna varierar

regionalt på tidigare

reglerade tjänster

Konkurrensen har, där den har fungerat framför allt inom delar av telemarknaden, inneburit ett generellt tryck mot lägre priser. Anledningen till att detta varit tydligast just inom telemarknaden kan också hänga samman med att den tekniska utvecklingen inneburit avsevärda rationaliseringsvinster här, varför det är vanskligt att dra alltför entydiga slutsatser på basis utvecklingen på denna marknad. Även inom flyget av kan man se en tendens till att priserna pressats nedåt på de delmarknader där konkurrensen fungerat bäst. I bägge dessa fall har detta framför allt gynnat de starkaste marknaderna. De regionala utfallen detta har av dock inte varit helt entydiga. Bland exempelvis de regionala centra finns motsatta tendenser, där flygets konkurrens fungerat på den relativt starka om än mer perifera marknaden Umeå medan Växjö inte fått del av konkurrensens positiva effekter. Prisdifferentieringen har ökat överallt där detta har varit möjligt.

Även inom områden pris är reglerat telefoni har differentieringen

vars ökat. Olika taxor vid olika tider, syftar i första hand till att komma skillnaderna i betalningsvilja mellan privata kunder och företagskunder. Det har inte framkommit att denna utveckling har haft några direkta regionala effekter.

6.4 Konkurrens och brist

på konkurrens driver fram lösningar

nya

Slutligen kan vi konstatera att den ökande konkurrensen i flera fall har drivit på en utveckling av befintliga tjänster och tillskapandet av nya tjänster. I många fall är det också riktigt att utvecklingen har gått snabbast där konkurrensen varit som hårdast. Framför allt torde detta gälla inom teleområdet. Här styr dock kostnaderna för att implementera den teknik ofta krävs för att producera tjänsterna. Drivkraften nya som att investera i ny teknik är störst där konkurrensen är som störst. Men, vi kan också konstatera att det även på den reglerade marknaden fanns mekanismer som gav samma utfall AXE-tekniken har exempelvis byggts ut först i de centralare delarna av Sverige och nu drygt femton år senare når den fram till de mest perifera marknaderna. När det gäller den inrikes flygtrafiken kan man kanske tala om två slags kreativitet. Den ena består i de många nya linjeupplägg som

166 Bilaga 2

utvecklats efter avregleringama. Den andra består i utvecklingen av ett stort antal kommunala engagemang i sektorn. När det gäller den förstnämnda typen kan två tendenser identifieras. För det första de turupplägg som utnyttjar Bromma och med viss som stabilitet utvecklat en affärsidé konkurrerar med den dominerande som operatörens. Klart är att dessa med något undantag främst har gynnat de starkaste marknaderna exempelvis linjerna till Malmö och Göteborg. För det andra kan vi konstatera att de turuppläggen i övriga fall nya varit synnerligen instabila. Det har antytts att utvecklingen skall vara av övergående karaktär, efter snart fem år fortfarande få men ser man tecken på detta. När det gäller den andra typen den kommunala aktiviteten kan - denna spåras till den tilltro till flyget drivkraft för lokal och som regional ekonomisk utveckling präglade tänkandet i många som kommuner framför allt under 1980-talets del. Flera kommuner senare gjorde då stora investeringar i flygplatser med sikte på att locka reguljär trafik. Upphandlingen flygtrañk har dock i många fall varit den enda av återstående möjligheten att få till stånd någon trafik över huvud taget på dessa flygplatser. Kostnaderna för upphandlingen trafik och för av driften av många kommunala flygplatser är dock mycket stora. Ändå har de hittills inte ifrågasatts öppet i den lokala debatten i särskilt många fall. För telemarknaden består kreativiteten dels i att nya aktörer slår sig in på marknaden och att nya produkter och tjänster ständigt utvecklas. Detta har som nämnts resulterat i att utvecklingen i denna mening ovan ligger före i mer centrala och konkurrenspräglade regioner. På produktsidan sker dock spridningen mycket snabbt, när det gäller men investeringar i ny infrastruktur finns det anledning att tro att spridningen från centrum till perifera delar även fortsättningsvis kommer att ta mer tid. Utbyggnaden av GSM-systemet är ett bra exempel på detta. Vi har också sett hur bristen på konkurrens i perifera delar med mer avregleringen som stöd har lett till att lokala och regionala initiativ har blivit möjliga på ett annat sätt än vad som tidigare varit fallet. AC-Net är det bästa exemplet på detta. En tolkning detta är att samarbetet av har underlättats av en gemensam upplevelse problemen och att detta av underlättats i regioner belägna långt från nationella centra. Det finns dock ett dilemma inbyggt i denna typ lösningar och det är att av kostnaderna för att klara servicen till dem inte ansluter sig eller blir som anslutna till denna typ av nät kommer att öka. I princip kan det man se som ett fall inomregional russinplockning, där Telia förlorar de vikav tigaste kunderna, och får behålla ansvaret i form försörjningsplikt av gentemot de olönsamma.

Bilaga 2 167

Även inom posttjänsteområdet har vi sett hur avregleringama har stimulerat utvecklingen av nya tjänster och nya produkter. Vad vi också ser är en mer flexibel attityd från Postens sida, där i synnerhet mer perifera områden i viss utsträckning har utvecklat modeller för att egna dels lösa de uppgifter man är ålagd och dels för att finna nya marknader med främsta syfte att undvika sysselsättningsminskningar.

Bilaga 2 169

7 Konklusioner

I denna rapport har avregleringamas regionala konsekvenser för utbudet inom post-, tele- och flygtrañksektorema analyserats. En central ansats har varit att genomföra detaljerade fallstudier i typorter. Den sex övergripande frågeställningen har varit avregleringama de om av nämnda sektorerna inneburit att de regionalt betingade skillnaderna i utbud och pris har ökat eller inte. Flera slutsatser har kunnat dras. Först skall emellertid sägas något om slutsatsemas karaktär. Undersökningen baserar sig på kvantitativa och kvalitativa data insamlade under intensiv period före och en strax strax efter sommaren 1996. För flera de studerade sektorerna har av avregleringama således bara några få år på nacken. För andra sektorer finns fortfarande regleringar är viktiga för utbudets regionala som utveckling framför allt gäller detta inom post- och telesektorema. Detta leder till att dels kan anta att det är litet tidigt att upprätta man något bokslut över avregleringarnas regionala konsekvenser, dels måste konklusionema ta i beaktande att flera viktiga element i vissa sektorer fortfarande är reglerade. Slutligen är det också viktigt att märka den att avregleringsprocess vi diskuterar också sammanfaller med mycket en kraftig nedgång i den ekonomiska konjunkturen i allmänhet, vilket också manar till en viss försiktighet vad gäller alltför allmänna slutsatser. Konstateras kan ändå att avregleringama har haft regionala konsekvenser för utbudet. Konsekvenserna kan avläsas tydligast i den sektor där avregleringen varit mest genomgripande nämligen inom inrikes- flyget medan de sektorer ännu har betydande regleringar pris - som av och utbud post- och teleområdena uppvisar mindre tydliga - - och mer motsägelsefulla utvecklingsdrag. Förändringarna har berört alla aspekter utbudet frekvens, av reliabilitet och regularitet och priset. De tydligaste skillnaderna är -

mellan, å ena sidan, storstadsområdena i undersökningen kallade nationella centra och, å andra sidan, de perifera Vissa

orterna. skillnader har också uppvisats för de regionala centra, bilden där men är mer motsägelsefull.

170 Bilaga 2

Orsakerna till att de regionala skillnaderna har uppkommit är flera: För det första missbrukar de tidigare monopoloperatörerna sin ställning på marknaden vilket leder till att de marknader där konkurrensen är mindre intensiv missgynnas. För det andra finns det tendenser till att konkurrenkoncentreras till de ekonomiskt mest intressanta marknaderna, där sen de aktörerna skapar nischmarknader och äter russinen ur kakan. nya För det tredje finns motstridiga tendenser vad gäller den ökade flexibilitet avregleringen har skapat. I del fall har bristen på som en konkurrens och på dess positiva effekter stimulerat till samarbete och nytänkande vilka har uppvägt andra mer negativa konsekvenser av avregleringama i perifert belägna regioner. Mot bakgrund detta kan man konstatera att det ur ett regionalt av perspektiv dels är viktigt att de tidigare monopolaktörema hindras att missbruka sin marknadsposition att eftersätta servicen på icke genom konkurrenspräglade marknader. Vidare är det viktigt att skapa ett system gör att alla aktörer på marknad bidrar till att vidmakthålla som en infrastrukturen ifråga i sin helhet. Sammantaget kan säga att avregleringarnas konsekvenser är man starkt beroende hur långt och på vilket sätt marknaderna har av avreglerats. De mest negativa konsekvenserna har hittills kunnat studeras inom den inrikes flygtrafikens område. Mindre uttalade konsekvenser har spårats för postens och telemarknadens områden. Regleringarna ifråga pris och utbud för dessa områden bedöms som om centrala för den faktiska utvecklingen. Det är viktigt att en förändring i dessa regleringar uppmärksammar de regionala konsekvenser man har kunnat iaktta på andra områden och regleringsstruktur till anpassar en regionala variationer i marknadernas styrka och att regleringsstrukturen flexibilitet i förhållande till den tekniska utvecklingen. ges En regleringsstruktur bör mot denna bakgrund sträva efter att ny

staten definerar de tjänster inte den teknik som bör vara tillgängliga

för alla överallt eller alternativt, vilka skillnader i denna som kan accepteras och att staten tar ett ansvar för att konkurrensens positiva effekter kan få bättre geografisk spridning exempelvis genom att en infrastrukturdelama tjänsteproduktionen hanteras av en särskild av myndighet och att ett konkurrensneutralt finansieringssystem för dessa upprättas. Vidare bör överväga att med geografisk utgångspunkt man urskilja vissa marknader och upphandling av tjänsteproduktionen genom övergå från ett system med konkurrens på marknaden till ett systern med konkurrens om marknaden.

Bilaga 2 il7l

Litteraturförteckning

AC-Net, 1995, Projekt AC-Net, Gemensamt telefoni- och datanät inom Västerbottens län. Beslutsunderlag.

Baltagi, B, Griffin, Rich, D, 1995, Airline deregulation: The cost

pieces of the puzzle, International Economic Review 35, pp. 245-60.

Bergendahl-Gerholm, M. Hultkrantz, L. 1996, Nästa steg i telepolitiken, Ds 1996: 29, ESO rapport.

Dagens industri, 1995-06-02.

Ds 1996:38, Moderna telekommunikationer alla, Kommunikationsdepartementet.

Evans,W., Froeb, L. Werden, G., 1993, Endogeneity in the concentration price relationship: Causes, and The consequenses, cures, Journal of Industrial Economics, 431-38. 41, pp.

Fölster, Red., 1993, Sveriges systemskifte i fara Erfarenheter av

privatisering, avreglering och decentralisering. Industriens Utredningsinstitut.

Hallin, G. 1995, Ändrade villkor för Nordens infrastrukturyänster: Regionala konsekvenser NordREFO Working Paper, no. 1995:6.

Hallin, G. 1996, Avreglering och regional utveckling. Institutionella förändringar iN ordens kommunikationssektorer och regionernas utvecklingspotential preliminär titel, publiceras i NordREFOs rapport-serie 1996 eller 1997.

Hultkrantz, L. 1993, Konkurrens i naturliga monopol Ekonomisk teori

och reformerna Sveriges infrastrukturbranscher. Forskningsrapport

av N. 36, Fackföreningsrörelsens institut för ekonomisk forskning.

172 Bilaga 2

Hurdle, G; et al 1989, Concentration, potential entry, and performance in the airline industry. The Journal of Industrial Economics 38, pp. 119- 139.

Konkurrensverket, 1996, Avreglering av inrikesflyget, Rapport 1996:1. Luftfartsverket, 1994, Inrikesflygets avreglering tvåårigt perspektiv, - P rapport 2/94.

Luftfartsverket, 1995, Biljettprisutvecklingen i inrikesflyget januari 1992 till september 1995, Stencilmaterial, författat av Brobeck, H. Lundvall, D. Luftfartsverket.

Länsstyrelsen i Norrbottens län, 1995, Ett lyft för flyget Avregleringens

effekter för flyget i Norrbotten och förslag till åtgärder, Rapportserie,

5/1995.

Länsstyrelsen i Norrbottens län, 1996, Om vingarna bär... Avregleringen

inrikesflyget och dess regionala effekter i Norrbotten en uppfölj-

av ning, Rapportserie, 8/1996.

NUTEK, 1995, Avregleringarnas regionala effekter. En litteraturstudie. NUTEK R: 1995:32.

Olsen, O. 1993, Regulering af ojfentlige forsyningsvirksomheder i

Danmark, Jurist og Dkonomforbundets Forlag.

Post- och Telestyrelsen, 1995, Postmarknaden i Sverige och rikstäckande kassaservice en beskrivning, Rapport från PTS, 1995-08-31. -

Regeringens proposition 1990/91287.

Riksrevisionsverket, 1995, Två år med telelagen, RRV rapport 1995:31.

Rothstein, B. 1994, Vad bör staten göra SNS förlag.

SOU 1990:58, Konkurrens i inrikesflyget, Civildepartementet.

Bilaga 2 173

Appendix

Förteckning över intervjuade

Följande infonnation: Namn, företag, befattning, företagets lokalise-

ringsort, plats om avvikande från företagets lokaliseringsort och tid för

intervjun.

Bo Gustavsson, Telia Nära AB, vice VD, Göteborg, Stockholm, maj 1996 Bruno Forsén, Telia Publi Com AB, teknisk dir., Norrköping, maj 1996 Ingemar Bengtsson, Telia Företag AB, Malmö, marknadschef, juni 1996 Staffan Holmer, Telia Mobitel AB, marknadschef, Haninge, juni 1996.

Torbjörn Lind, Telia MegaCom AB, Stockholm, juni 1996

Pelle Hjoitblad, Tele2 AB, Stockholm, juni 1996 Fredrik Berglund, Comviq, marknadschef, Stockholm, juni 1996 Bengt Kruth, Postbolagen AB, VD, Stockholm, juni 1996

Håkan Olsson, CityMail AB, Stockholm, juni 1996

Jan Palmér, Skyways, Arlanda, juni 1996.

Bilaga

3 Organisatoriska förändringar

inom sektorn

företagstjänster regionala

-

konsekvenser

Göran Sandbäck Elisabeth Wallman

SOU 1997: 13

Innehåll

1 Utgångspunkter 175 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Uppdraget 175 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 1.2 Inriktning och avgränsning 175 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Arbetsmetod och arbetsmaterial 176 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 De regionala utvecklingsfondema 177 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Näringspolitik och regionalpolitik som upphov

till fonderna 177 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Vad innebar 1970-talets decentralisering inom

näringspolitiken 178 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 2.3 Utvecklingsfondema 178 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 2.4 Erfarenheter av 15 års decentraliserad näringspolitik 179 . . . . . . 2.4.1 Erfarenheter av utvecklingsfondema 180 . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5 Näringspolitik, regionalpolitik och skapandet av

ALMI Företagspartner AB 181 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.6 Motiv för skapandet av ALMI Företagspartner AB 182 . . . . . . . 3 Ny näringspolitik och regionalpolitik 184 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Näringspolitik 184 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.2 Regionalpolitik 188 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.3 Regionala aktörer och samverkansfrâgor 191 . . . . . . . . . . . . . . 3.4 Regionala konsekvenser 192 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5 Den näringspolitiska rollen 193 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.6 Verksamhetsstatistik 193 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.7 Effekter 196 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.7.1 Interna effekter 198 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.7.2 Externa effekter 200 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Förändringens regionala konsekvenser sedda utifrån

REKO-STATs kriterier 204 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Jämförande studie Samhall 210 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5 Bolagiseringen som instrument för regional anpassning 213 . . . . .

6 Slutsatser 216 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Appendix 220 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Utgångspunkter

1 1

Uppdraget

.

Statskontoret har haft i uppdrag:

att ge en översiktlig beskrivning statens regionala näringsgav livsstödjande verksamheter,

att specifikt för de regionala utvecklingsfondema UF och ALMI Företagspartner AB beskriva och analysera förändringarnas motiv, omfattning och karaktär,

att belysa hittillsvarande regionala effekter med empiriskt material,

att värdera utfallet av förändringarna med utgångspunkt från utredningens kriterier på regional utveckling,

att diskutera förändringen instrument för regionalpolitisk som anpassning av verksamheten.

Syftet med studien har varit att bidra till förståelsen de mekanismer av och processer som bidrar till förändrade regionala villkor, ökade regionala obalanser eller större regional dynamik samt vilka mönster och speciella problem som uppstår vid förändring associationsforrn en av från stiftelse till aktiebolag.

1.2 Inriktning och avgränsning

Konsekvenserna för regionalpolitiken skall enligt REKO-STAT-utredningen sammanfattas i följande punkter:

176 Bilaga 3

grundläggande välfärd, sysselsättning, servicetillgänglighet för hushållen, tillväxtbetingelser för företagen samt, graden av mobilisering av regionala resurser.

Utvecklingsfondema och ALMI har på olika sätt bidragit till att de regionalpolitiska målen uppfylls. Det är dock svårt, för att inte säga omöjligt att precist urskilja det bidrag som respektive organisation mer givit till måluppfyllelsen. Studien har därför koncentrerats till att främst gälla utvecklingsfondemas och ALMIs bidrag till kapitalbildning. I detta ingår studier lånefonner samt dessas betydelse för av nya uppfyllelsen de angivna målen. De regionala variationer som av ovan

har uppstått inom bolagen har vi skildrat i fallbeskrivningar avsnitt

3.7. Med anledning bytet asociationsform har också speciell av av uppmärksamhet ägnats styrelseform och ledning och vilka konsekvenser förändringarna fått för regionerna. Bolagiseringen av Samhall skildras för att möjlighet till jämförelse med en motsvarande ge en

förändring med något andra konsekvenser avsnitt 4.1.

1.3 Arbetsmetod och arbetsmaterial

Studien bygger förutom på befintligt material, som verksamhetsberättelser och årsredovisningar i huvudsak på data som samlats in m.m., enkät till samtliga utvecklingsbolag samt intervjuer med genom en företrädare för moderbolaget, NUTEK, centrala företrädare för näringslivsorganisationer samt Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet. Enkäten omfattar såväl statistiska uppgifter som frågor om verksamheten och erfarenheter bolagiseringen. Statistikunderlaom av get för utveeklingsfondema avsåg att komplettera ett material som tidigare samlats in SIND/NUTEK och Landstingsförbundet. Detta av material bedömde vi alltför översiktligt. Vi kan dock konstatera som att det samlade materialet fortfarande har brister, särskilt för sådana områden där utvecklingsfondema haft problem. I sju län har intervjuer genomförts med de regionala ALMI-bolagen samt med företrädare för offentlig sektor och näringsliv. De översiktliga beskrivningarna statens näringslivsstödjande av

verksamhet avsnitt 3.1 och 3.2 utgår från det material som redovisas

i litteraturlistan. Där återfinns bl.a. närings- och regionalpolitiska mål och riktlinjer.

Bilaga 3 177

2 De

regionala utvecklingsfondema

2.1 Näringspolitik och regionalpolitik som

upphov till fonderna

Bakgrunden till bildandet utvecklingsfondema år 1978 den av var att då aktuella regionalpolitiken influerade till aktiv näringspolitik. en mer I det regionalpolitiska handlingsprogrammet 1972

prop 1972:111

fanns också inskrivet att bland åtgärderna för utveckling den en av regionala strukturen ingick expansion den offentliga sektorn. en av Inom ramen för regionalpolitiken hade statliga myndigheter utlokaliserats. De näringspolitiska insatserna på regional nivå skulle breddas och byggas ut. Satsningen kom i hög grad att gälla de mindre och medelstora företagen dvs. företag med färre än 200 anställda, vilka utgjorde mer än 99 procent av antalet företag och svarade för hälften all av sysselsättning i det svenska näringslivet. Det innebar 1 milatt mer än jon människor var anställda i sådana företag. På många dessa orter var

företag av avgörande betydelse för utkomstmöjlighetema och för

orternas möjlighet att överleva. I takt med att samhällets näringspolitiska aktiviteter ökade tillkom ett stort antal stödfonner och institunya nya tioner skapades. Möjligheterna för småföretagen att överblicka utbudet försvårades. Redan tidigare hade dessa företag fått lättnader i kapitalbeskattningen. Insatsema för att främja produktfömyelse och marknadsföring fick hög prioritet. Samtidigt satsades 40 mkr i uppbyggnad

av två regionala investmentbolag dels för Värmland-Bergslagen dels

för mellersta Norrland. Staten och bankerna drev också F öretagskapital AB som skulle ge kapitaltillskott till de små och medelstora företagen. Genom att skapa utvecklingsfondema ville statsmakterna öka samordning och korta kontaktvägama.

178 Bilaga 3

2.2 Vad innebar 1970-talets decentralisering

inom näringspolitiken

I 1977 års näringspolitik ingick åtgärder för att främja de mindre och

medelstora företagens utveckling prop 1977/78:40. Denna verksamhet

hade tidigare skötts företagarföreningarna ekonomiska av som var föreningar. I propositionen fanns decentraliseringsmålet inskrivet. De näringspolitiska besluten skulle decentraliseras i syfte att förkorta kontaktvägama mellan myndigheter och de berörda företagen. En huvudman för ett näringspolitiskt organ borde också finansiera verksamheten. I praktiken det endast landstingen kunde ta det var som offentliga regionala ansvaret. Kommunerna för små. Landstingen var

utökade därmed sitt kompetensområde till att omfatta även näringslivs-

stödjande verksamhet. Lämplig associationsform för självständigt agerande utreddes. Företagarföreningarna skulle få en ny roll i organ samhällets näringspolitik. Formen ekonomisk förening bedömdes inte lämplig för denna roll. En övergång till stiftelse ansågs medvara nya verksamheten kunde bedrivas med krav på flexibilitet och ange att passning till de särskilda förhållanden rådde i varje län och den som organisatoriska anknytningen till landstinget kunde garanteras. Det bedömdes viktigt att näringspolitiken fick så bred förankring som en möjligt. Förslaget i företagareföreningsutredningens betänkande som Utbyggd regional näringspolitik SOU 1977:3 att landstingen tillom med staten skulle bli huvudman fann det föredragande statssammans rådet både naturligt och nödvändigt. Ett liknande låg till grund för beslutet år 1977 att resonemang med landstingen Samhallföretagen övertog ansvaret för staten genom alla verkstäder för skyddat arbete, kontorsarbetscentraler etc. Vid den reformen bildades dock central stiftelse utöver regionala stiftelser en för skyddat arbete i varje län.

2.3 Utvecklingsfondema

Utvecklingsfondema formades således på l970-talet. Företagare- och föreningsutredningen förordade i sitt nämnda betänkande att en ovan ökad samordning på regional och lokal nivå de näringspolitiska av insatserna borde ske. Föreningarna hade med anslag från staten bedrivit företagsservice beviljat kreditstöd i olika former. Enligt utredningen det inte samt var

Bilaga 3 179

lämpligt att föreningarna hade myndighetsutövning

som uppgift. Föreningsformen uppfyllde inte de krav på möjligheter till styrning som man borde ha på en basorganisation för samhällets regional- och näringspolitik. Lämplig associationsform bedömdes i stället stiftelvara sen. Den organisatoriska förankringen till näringslivet kunde ordnas via styrelserepresentationen. Stiftelsema skulle ha självständighet stor gentemot huvudmännen. Stiftarna skulle bara sätta ramarna. Kapitalutlåningen till små och medelstora företag låg centralt hos bl.a. Statens

utvecklingsfond och Investeringsbanken. Denna kapitalförvaltning ville

man också regionalisera. För att utvidga möjligheterna till kredit till delvis ändamål och på delvis villkor sammanfördes och nya nya regionaliserades Statens hantverks- och industrilånefond och Statens utveck-

lingsfond. Huvudmannaskapet för finansieringen flyttades från

staten till landstingen. Fondernas medel tillsammans med 200 mkr i nytt kapital, sammanlagt 322 mkr utgjorde de regionala utvecklingsfondernas startkapital. Utvecklingsfondema tillkom l juli 1978 företagar-föregenom att

ningarna ombildades till stiftelser; 24 självständiga stiftelser

med staten och landstingen samt Malmö och Göteborgs kommun huvudmän. som

Landstingen tillsatte hela styrelserna. Företagarföreningamas statliga

anslag på 58 mkr till företagsservice, rådgivning och information, övertogs av stiftelsema. Varje fond fick medel Statens utvecklingsfond anslag för ur samt företagsservice från stiftarna. År 1992 hade fonderna vuxit till 2,6 mdkr. Intäkterna 550 mkr, staten bidrog med 25 var varav ca. procent genom anslag.

2.4 Erfarenheter 15 års av decentraliserad

näringspolitik

Näringspolitiken ska påverka företagens tillväxt, effektivitet, struktur och lokalisering och kan ett instrument för politikernas ses som ambitioner att tygla marknadens omvälvande krafter. Strukturomvandlingen sker emellertid i olika takt i skilda delar landet. Den bestäms av till största delen företagsbeslut, vid vilka regionala konsekvenser i av regel inte beaktas. Den generella politiken får också skiftande lokala och regionala konsekvenser. Den NUTEK anlitade forskaren Roger av

Henning bedömde i boken Näringspolitik i obalans att den regionala

utvecklingen under mitten på 80-talet påverkades lokalisering mer av

av högre utbildning och forskning än lokaliseringspolitik.

av ren

180 Bilaga 3

Utvecklingen den nationella näringspolitiken under 1980-talet av innebar ett brott med den industristödspolitik som bedrevs under 1970-talets hälft. Industridepartementets s.k. akutmottagning senare stängdes. Pendeln svängde tillbaka till en mindre aktiv roll.

2.4.1 Erfarenheter av utvecklingsfondema

Decentraliseringen ansvaret för utvecklingsfondema resulterade bl.a. av i fick svårt att göra sin röst hörd i styrelserna vilka att ägaren, staten, tillsattes landstingen. Stiftelseforrnen öppnade för ett självständigt av agerande och den policyfunktion utövades av NUTEK var svag som vilket medförde att statens mål och riktlinjer inte omsattes på fältet på det sätt hade förutsätts. Statens förväntningar på mer företagssersom vice och strategisk rådgivning samt högriskfinansiering förverkligades inte. Utvecklingen skulle kunnat tjäna som ett exempel i implementationsforskningen säger att det på intet sätt är självklart att politissom ka beslut verkställs i enlighet med politikernas intentioner. Det har framgått, bl.a. i utvecklingsfondsutredningens betänkande SOU 1993:70 att fondernas mål upplevdes oklara. Fonderna som skulle små och medelstora företag subventionerade insatser samtige generella besparingsdirektiven ställde krav på att fonderna digt som de i ökad omfattning skulle ta betalt för sina tjänster genom en avgiftsfinansierad konsultverksamhet. De fonder fortsatte de ursprungliga som småföretagspolitiska insatserna med information, nyföretagarinsatser och finansiering på områden där privata konsulter inte kunde arbeta fann att verksamheten måste krympa p.g.a. realt sjunkande anslag. Styrelserna fungerade olika i skilda län och de verkställande direktörema i fonderna hade stort utrymme för egna policybeslut. Det uppstod skillnad mellan länen inte bara i fråga vilka tjänster som en om avgiftsbelagda utan också när det gällde vilka uppgifter som ingick var i verksamheten. Verksamheten mycket individberoende. Det fanns var

också konflikt mellan regionala sysselsättningspolitiska mål och

en nationella näringspolitiska ambitioner. Den lokala näringslivsförankringen svagt utvecklad. Det fanns utbredd föreställning om att var en utvecklingsfondema tog sig företag på fallrepet på bekostnad av an företag med utvecklingspotential. Det blev allmän uppfattning att en framgångsföretag inte borde vända sig till fonderna på grund risken av att få stämpel på sig som mindre framgångsrika. en

Bilaga 3 181

2.5 Näringspolitik, regionalpolitik och skapandet

ALMI

Företagspartner

av AB

Den l juli 1994 skapades ALMI Företagspartner AB ersättning som en för utvecklingsfondema. ALMI skulle ge stöd till små och medelstora företag. Både inom näringspolitik och regionalpolitik små och anses medelstora företag ha de jämförelsevis största tillväxtmöjlighetema. ALMI bör därmed viktig aktör inom både näringspolitik och vara en regionalpolitik. ALMIs roll är att medverka till effektiv en riskkapitalförsöijning och i övrigt stödja tillväxten i företagen. Motivet för att förändra utvecklingsfondema från stiftelser till ALMI Företagspartner AB med regionala utvecklingsbolag att var effektivisera verksamheten. Man kan förändringen återgång se som en från decentralisering till central statlig styrning. en mer Förändringen av utvecklingsfondema till ALMI kan ett ses som resultat av en omvärdering sjuttiotalets decentraliseringsmodell. I av omvärderingen har frågan ställts hur rimlig fördelning beslut och en av ansvar för sysselsättning och näringsliv mellan nationell, regional och lokal nivå skall utformas Frågan hur beslut och skall förom ansvar delas mellan nivåerna är kopplad till hur stora skillnader mellan regionerna som kan accepteras. Nationell styrning möjlighet till omförger delning mellan regioner. Decentralisering får å andra sidan differentiering som följd. Problem uppstår när den regionala nivån fungerar otillfredsställande. Skall den nationella nivån gå in och korrigera när alltför stora avvikelser uppträder eller skall de lokala och regionala organen ta sitt ansvar fullt ut Efter 15 års erfarenhet decentralisering näringspolitiken sker av av år 1994 förändring, uppstramning statlig styrning en en genom mer av av företagsstödet. Man går in i ny fas där näringspolitiken prioriterar mer effektiv verksamhet, anpassad till näringslivets krav och i vars utformning näringslivet tar aktiv del.

7-170060

182 Bilaga 3 sou 1997: 13

2.6 Motiv för ALMI

skapandet av Företags-

AB

partner

I utvecklingsfondsutredningens direktiv l993:2 ifrågasattes om det nödvändigt att bedriva rådgivnings- eller finansieringsverksamhet var riktad till små och medelstora företag. När direktiven skrevs ansågs generella åtgärder t.ex. i form av skattesänkningar vara en bättre väg att stödja företag. Under början 1990-talet hade staten dessutom skapat en ny struav ktur med riskkapitalbolag och fattat beslut ett system med s.k. om nyföretagarlån där målsättningen att bygga upp en effektiv var riskkapitalmarknad med minimal statlig inblandning. I denna struktur ifrågasattes behovet utvecklingsfondema. Ett antal nya finansieav ringsformer hade tillskapats och rådgivningsverksamheten skulle kunna tillhandahållas marknaden. Utvecklingsfondsutredningen skulle bl.a. av behandla frågan det fanns ett fortsatt behov utvecklingsfondema om av och i så fall skulle alternativa lösningar presenteras. Bland annat skulle utredningen överväga verksamheten kunde samordnas med andra om statliga regionala Utredningen förordade fortsatt verksamhet organ. en i delvis ny skepnad.

Skapande ALMI F öretagspartner AB av

Den organisation regeringen föreslog prop 1993/94:40 stämde i

som stort överens med utredningens förslag. Organisationen skall ses som del det nätverk marknadskompletterande, konkurrerande en av av för rådgivning och finansiering staten skulle medverka organ som Avtalen med landstingen sades Stiftelserna avvecklades och upp. huvuddelen förmögenheten återfördes till staten. Rådgivning och av finansiering på regional nivå organiserades i form nya regionala av aktiebolag. Staten bildade ett centralt aktiebolag med uppgift att allmänt verka för företagsutveckling, äga aktier i de regionala bolagen samt fullgöra samordningsuppgifter avseende de regionala bolagen och medelstilldelning till dessa. Moderbolaget utser hälften av styrelsen i de regionala bolagen i samverkan med vissa näringslivsorganisationer. Landstingen har fortsatt ägare, oftast med 49 procent av aktierna. som I några fall ingår även kommuner som ägare. De regionala utvecklingsbolagen skall också i fortsättningen vara inriktade på små och medelstora företag och bedriva informations- och

Bilaga 3 183

rådgivningsverksamhet mot samtliga branscher. Resurskrävande insatser, som företagsutveckling, finansiering och finansieringsrådgivning skall dock inriktas mot företag med lönsamhets- och tillväxtpotential. Utvecklingsbolagen skall syssla med såddñnansiering små tillväxtav företag. Nödvändiga prioriteringar skall göras med hänsyn till den regionala näringsstrukturen. De regionala bolagen fortsätter utvecklingsfondemas verksamhet med finansiering på hög risknivå och i olika former. Finansieringsverksamheten har utökats främst med s.k. Q-lån, dvs. nyföretagarlån till kvinnor samt med designbidrag. Den centrala kapitalförvaltningen innebär att moderbolaget förvaltar medlen och avgör hur dessa skulle fördelas över landet. Utvecklingsbolagen bedriver finansieringsverksamheten i kommission moderbolaget.

184 Bilaga 3

3 och

Ny näringspolitik re gionalpolitik

3.1 Näringspolitik

Näringspolitik är inte ett entydigt begrepp. Näringspolitiken kan sägas ingå som en del av regionalpolitiken och arbetsmarknadspolitiken. Man kan också regionalpolitiken som en speciell aspekt av näringsse politik och arbetsmarknadspolitik och att regionalpolitik utövas med bl.a. näringspolitiska och arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Statens uppgift är bl.a. att fastställa ekonomins spelregler samt att skapa drivkrafter för tillväxt och förnyelse i näringslivet. Staten skall också komplettera näringslivet genom att svara för infrastruktur samt korrigera för marknadsimperfektioner. Det senare gäller där de företagsekonomiska kostnaderna och intäkterna skiljer sig från de samhällsekonomiska. och Staten bör ansvara för makroekonomisk stabilitet för god infrastruktur. Det innebär att förutom kommunikationer en avlopp, energi och skolor etc. behövs också ett bredare perspektiv som omfattar t.ex. miljö, socialt och politiskt stabilt samhälle, effektiv riskkapitalförsörjning och sunda arbetsmarknadsregler.

I regeringens sk. sysselsättningsproposition prop 1995/961222

sägs att näringspolitik i vid mening syftar till att främja en långsiktig och uthållig ökning i materiell levnadsstandard att främja förgenom nyelse och tillväxt i naringslivet. Därmed läggs också en grund för tillväxten av lönsamma och trygga jobb. För att säkra en sådan tillväxt läggs fram för småföretagsutveckling, förnyelse och tillett program växt, för utökat östersjösamarbete samt omställning till hållbar utveckling. Det framhålls att Sverige blivit alltmer integrerat i ett komplext ekonomiskt system, vilket innebär förändrade villkor för företagande. Förmågan till förnyelse och anpassning till snabbt förändrade förutsättningar är en nyckelfaktor för konkurrens, sysselsättning och välfärd. Ett övergripande mål i den s.k. nya regionala näringspolitiken, som bl.a. kommer till uttryck i ovannämnda proposition, är att effektivare utnyttja befintliga inom olika samhällssektorer genom bättre organ samverkan och helhetssyn. Viktiga resurser inom regional- och

Bilaga 3 185

näringspolitiken är länsstyrelsernas del i anslaget för regionalpolitiska åtgärder och en miljard kronor för ett tvåårigt för småföreprogram

tagsutveckling som riksdagen anslagit rskr 1995/962307. Av den

miljard som anslagits till företagsutveckling skall 500 mkr användas för tillfälligt småföretagsstöd. De mindre företagen, i synnerhet inom tjänstesektom förväntas

framgent svara för merparten de arbetstillfällena. Övervägande

av nya delen företagen växer inte alls. För att klara sysselsättningen det av är alltså viktigt att få fler företag och fler företagare och fler s.k. tillväxtföretag. Det gäller att förändra förutsättningarna för att starta företag och för små företag att växa. Hög kompetens både hos de anställda och i ledningen för företagen är enligt sysselsättningspropositionen avgöranav de betydelse för företagens förmåga att utvecklas och växa. Vissa kompetensutvecklande insatser görs inom för bl.a. verksamheten ramen i ALMI Företagspartner AB. Det är dock angeläget att ytterligare höja företagsledningamas kompetens. Regeringen därför att överväga avser dels hur ALMI och andra berörda inom för befintliga organ ramen resurser ytterligare kan stärka managementutbildningen bland småföretagarna och dels om det är lämpligt att skapa särskilda för detta. organ Vidare bör enligt propositionen undersökas vilka möjligheter till samverkan som finns med högskoleinstitutioner med inriktning på små och medelstora företag. Regeringen satsar för närvarande på ett treårigt för småprogram företagsutveckling. Det skall bli enklare att starta och driva företag.

Satsningar görs på åtgärder för kunskapsöverföring och teknikspridning

och inrättande av industriella utvecklingscentra. Kvinnors företagande uppmärksammas särskilt. Ytterligare medel tillförs för fortsättning en av det s.k. tillfälliga småföretagarstödet. I budgetpropositionen 1994/95 beskrevs näringspolitiken ha tre roller, nämligen stödjande, utvecklande och pådrivande samt effektivitetsfrämjande. Den stödjande rollen omfattade stödet för att främja nyföretagande och bidra med riskkapital till små och medelstora företag samt att bidra till utvecklandet exporten. Det gällde att undanröja av expansionshinder t.ex. brist på kapital, information och service. Denna som roll kunde också innefatta skattepolitik. Regeringen avsatte budgetåret 1995/96 en ram på 2 mdkr i skattelättnader för små och medelstora företag. Staten skulle inom treårsperiod utfonna olika åtgärder för en att bygga upp nätverk mellan forskningsinstitut, regionala utvecklingsbolag och universitet. Småföretagarråd tillskapades också.

186 Bilaga 3

Den utvecklande och pådrivande rollen omfattade inriktningen av FoUinsatser och teknikspridning. Där var programmet inriktat på att utveckla basteknologier informationsteknik, matrialteknik och biosom teknik. De områden där Sverige bedömdes ha en stark position internationellt innefattades också. Det gällde produktionsteknik, transportteknik, miljöteknik och vidareförädling skogsråvara. Med ett stiftelseav kapital på 20 mdkr kronor hade 19 forskningsstiftelser bildats. Dessa skulle främja forskning, innovationer och teknikspridning. Den mänskliga kompetensen måste också utvecklas. Genom EU hade Sverige också möjlighet att deltaga i EUs för FoU och småföreramprogram tagsprogrammen. Den effektivitetsfrämjande rollen handlade om lagstiftning mot konkurrenshinder samt avregleringar. Förutsättningar var vidare tillgång till väl fungerande infrastruktur. Ekonomins spelregler borde en stabila så att planering för framtiden underlättades. vara

Enligt budgetpropositionen för år 1997 prop 1996/97:1 Utgiftsom-

råde 24, Näringsliv är näringspolitikens främsta uppgift att medverka till halvering den öppna arbetslösheten till 4 procent 2000. en av Regeringen att även under 1997 fortsätta de hittillsvarande inavser för att utveckla småföretag i syfte att de skall kunna bidra till satserna högre tillväxt och sysselsättning. En tillväxtorienterad regional en ny näringspolitik utvecklas bl.a. satsning på landsbygden med genom inriktning turism, livsmedelssektor och skogssektor. Ytterligare åtgärder för att främja framväxt kunskapsintensiva mindre företag skall av vidtagas. Det sker, enligt propositionen, bl.a. genom ALMI Företagspartner AB, NUTEK och Turistdelegationen.

Färetagsstödets omfattning

Företagsstödet uppgick enligt Företagsstödsutredningen SOU 1996:69 år 1994/95 till 6,1 mdkr kr. Av detta belopp utgjorde 3,9 mdkr ca. AMS medel och 1,7 mdkr regionalpolitiska medel, resten 500 mkr var näringspolitiskt stöd. Enligt NUTEK Analys har industristödet beloppsmässigt inte för-

ändrats nämnvärt från 1989/90 till 93/94 från 5,5 mdkr till 5,0 mdkr

mixen visar på förändringar mellan de olika typerna stöd. men av Industristödets fördelning redovisas i följande tabell. Industristödets nettokostnader i löpande priser, fördelade på ändamål, mkr, %.

Bilaga 3 187 Tabell Industristödets nettokostnader i löpande.

småföret.

förs.avg.

Summa: 54677 100 5018 100 Industristöd

Källa: NUTEK Analys

Av tabellen framgår att det regionala stödets andel minskat från 35 procent till 21 procent under fem år medan arbetsmarknadsstödet ökat

från 9 procent till 46 procent under period. Övrigt stöd och

samma företagsspecifikt stöd har också fått betydligt mindre andel stöden av pengama medan stödet till småföretagen ökat med några procentenheter. Under denna beteckning registreras främst utvecklings-fondernas, numera de regionala utvecklingsbolagens stöd. I propositionen om

en ny småföretagspolitik prop 1991/92:51 föreslogs avveckling

av

188 Bilaga 3

branschstöd och att selektiva åtgärder skulle begränsas till de mest strategiska områdena. Politiken skulle bli mer generell. Även i OECD-ländema har omorienteringen näringspolitiken av inneburit att länderna gått från en selektiv stödpolitik till en mer generell för att underlätta omställningar. Den senaste tendensen är att man återigen går ett steg tillbaka i insikten att de generella stöden blir om för dyrbara. nämnda företagsstödsutredningen ansåg att det Den ovan näringspolitiska stödet begränsad omfattning men hade en adevar av kvat inriktning. Den regionalpolitiska satsningen däremot borde förändras tillväxtbefrämjande riktning. De generella elementen i en mer borde vika för mer projektspecifika satsningar.

3.2 Regionalpolitik

Enligt regeringens proposition prop 1994/951161, Regionalpolitik,

skall de övergripande målen för regionalpolitiken vara uthållig tillväxt, rättvisa och valfrihet så att likvärdiga levnadsvillkor skapas för medborgarna i hela riket. Regionalpolitikens viktigaste uppgift är att bidra till sammanhållning så att alla regioner ingår i nationalstaten som Sverige kan bidra till landets utveckling. Regionalpolitiken ska främja uthållig ekonomisk tillväxt genom att på befintliga och bygga vidare på naturliga förutsättta vara resurser ningar för produktion. Här har regionalpolitiken samma mål som näringspolitiken. Regionalpolitiken ska också medverka till jämn fördelning av en välfärden. Det betyder att människor i olika delar av landet ska ha en likvärdig standard. Regionalpolitiken bör vidare leda till valfrihet genom att göra det möjligt för människor att bo och arbeta i olika delar av landet. I nuvarande situation finns det enligt propositionen skäl att särskilt lyfta fram det ekonomiska tillväxtmålet. En balanserad regional utveckling är viktig för starkare tillväxtorienterad politik. Hela en landets måste tas tillvara och alla delar landet möjligresurser av ges heter att utvecklas. Från samhällsekonomisk synpunkt är det därför viktigt alla regioner får väl differentierad arbetsmarknad. Regioatt en nal balans bedöms främja samhällsekonomisk tillväxt. Följande punkter i propositionen riktlinjer för det anges som regionalpolitiska arbetet:

Bilaga 3 189

samordnad sektorspolitik, lokal mobilisering, koncentration av resurserna. -

Det är brukligt att skilja på den lilla och den stora regionalpolitiken. Olika former företagsstöd utgör den största delen den lilla av av regionalpolitiken. Därutöver ingår medel länsstyrelserna förfogar som över för regional projektverksamhet del medfinansieringen samt en av av EU:s strukturfondsprogram. Med den stora regionalpolitiken avses åtgärder med regionalpolitisk betydelse inom andra sarnhällssektorer. För att skapa ekonomisk tillväxt krävs fler företag och företagare. Nya arbetstillfällen bör därvid i första hand kunna tillkomma i de små

och medelstora företagen. I budgetpropositionen för år 1997 prop

1996/97:1, utgiftsområde 19, Regional utjämning, sägs att företagsstöden ytterligare bör inriktas mot ekonomisk tillväxt med särskild inriktning på små och medelstora företag. I proposition 1994/952161, Regionalpolitik, gör regeringen bl.a. bedömningen att frågor rör samordning regional utveckling bör som av ges ökad vikt. För att det regionala utvecklingsarbetet skall bli framgångsrikt krävs god samverkan mellan länsstyrelse, kommun och en landsting samt andra berörda regionala Den regionala organ. projektverksamheten i länen bör ha sin grund i långsiktig strategi en och inriktas mot tillväxt. Landshövdingama i samtliga län har fått i uppdrag att samordna åtgärder så att en tillväxtorienterad närings- och regionalpolitik är väl förankrad hos alla berörda parter. Landshövdingama skall utifrån lokala och regionala förutsättningar ta fram konkreta, aktionsinriktade åtgärder för att bl.a. främja småföretagande och företagsutveckling. Gemensamma fmansieringslösningar där flera aktörer medverkar i konkreta åtgärder skall eftersträvas. ALMI är en av aktörerna i länens strategiarbete. I flera propositioner sägs att nya arbetstillfällen främst kan skapas inom näringslivet och i de små och medelstora företagen. Målgruppen för ALMIs verksamhet är de små och medelstora företagen. ALMI bör därför, liksom hittills, vara en viktig aktör i länens strategiarbete. ALMI bör också ha en given operativ roll vid genomförandet fastlagda länsstrategier av och programplaner. Den s.k. regionberedningen har i sitt slutbetänkande, Regional framtid SOU 1995:27 föreslagit att det regionala utvecklingsarbetet förs över från länsstyrelserna till landstingen. Landstingen, är som hälftenägare till ALMI skulle därmed få förstärkt plattform för sin en näringslivsstödjande verksamhet. Flera de landsting vi varit i av som

190 Bilaga 3

kontakt med ALMI landstingens operativa i näringsser som organ och regionalpolitiska frågor. Ett överförande ansvaret från länsstyav relserna till landstingen för det regionala utvecklingsarbetet i enlighet med regionberedningens förslag skulle genom den ena ägarens för- ändrade kunna innebära en mer direkt koppling för ALMI till ansvar det regionala utvecklingsarbetet. I proposition 1996/97:36, Den regionala samhällsorganisationen föreslås att det regionala utvecklingsanidag ligger på länsstyrelsen förs över till ett regionalt självsvar som styrelseorgan i Skåne, Kalmar och Gotlands län. Vidare skall ansvaret för vissa statliga uppgifter, knutna till det regionala utvecklingsansvaret föras över under försöksverksamhet till den 31 december 2002. en I förslaget ingår att det regionala självstyrelseorganet ska ta över ansvaret för de regionala stödmedlen. I Jämtlands län görs försök med ett samverkansorgan på regional nivå. I detta län sker ingen ändring av ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala nivån. För ALMIs del kommer detta att innebära att länsstyrelsens betydelse kund praktiskt taget upphör i dessa län. Sannolikt ersätts som länsstyrelsens funktion det regionala självstyrelseorganet. Det kan av även innebära ett närmande mellan den ägarna, landstingen, ena av och den politiska nivån. I detta kan möjligheter till effektiviseringar ligga även ett ökat utrymme för ett partipolitiskt inflytande över men den operativa verksamheten. Vid kontakter med ALMI-bolagen i de berörda regionerna har bl.a. farhågor framförts att det kan finnas risk för ökad kortsiktighet om en med ett ökat partipolitiskt inflytande. Förutsättningarna för projektverksamheten kan därmed komma att förändras. ALMI-bolagen gör dock bedömningen att beställarvolymen på deras konsultmarknad i stort kommer att vara densamma. Den komplikation det nuvarande dubbla ägarskapet i ALMI som ibland medfört, bedöms bestå även efter tillkomsten de regionala av självstyrelseorganen. En ytterligare komplikation kan vara det särskilda uppdrag som landshövdingarna har att samordna och förankra tillväxtorienterade närings- och regionalpolitiska åtgärder med särskild inriktning på småföretagande. Här kan oklarheter uppstå ansvarsfrågan i de berörda om länen.

Bilaga 3 191

3.3 aktörer

Regionala och samverkansfrâgor

I betänkandet SOU 1977:3 Utbyggd regional näringspolitik, låg som till grund för propositionen utvecklingsfonderna år 1978, framhölls om att en ökad samordning på regional nivå olika näringspolitiska inav satser borde åstadkommas för att minska splittringen det statliga av stödet till småföretagen. Behov ökad samordning förelåg enligt av utredningen av såväl de centrala näringspolitiska landsorganens som tingens och kommunernas kontakter med företagen. Erfarenheterna visade att företagen fann det mycket värdefullt att kunna repliera på en organisation, som kunde arbeta i nära kontakt med företagen. De enskilda företagen fann det enligt utredningen föga ändamålsenligt att bli föremål för uppsökande stödverksamhet från flera håll. Det svårt var att få en överblick över alla de organ och aktiviteter stod till som buds. Företagen kände i regel inte till vilka stödfonner fanns och som de hade sällan tid eller resurser att söka lösningar på problemen genom att kontakta olika myndigheter och organ. Ett antal utredningar och propositioner följde under den tid utvecklingsfondema verksamma. Det framhölls ofta att fonderna utesluvar tande skulle arbeta med utvecklingsbara företag, dvs. sådana företag som var lönsamma eller som kunde bli lönsamma efter insatsema. I flera sammanhang påpekades att fonderna aldrig fick stöd på ett ge sådant sätt att en nödvändig strukturomvandling inom näringslivet fördröjdes. Flera studier under senare år har belyst den bristande effektiviteten hos samhällets näringslivsstöd. Som en huvudorsak har angetts bristen på former för samordning och prioritering olika aktörers insatser. av De förslag till förbättringar lämnats har i huvudsak rört adminisom strativa rationaliseringar. Problemen i dag är på många sätt desamma som redovisades i sam-

band med den regionalpolitiska propositionen våren 1994 prop

1993/942140. Där angavs att de många regionalpolitiska stödforrner som kanaliserades bl.a. genom länsstyrelserna inte samordnades. Den inblick i det regionala utvecklingsarbetet som vi fått ett genom antal fallstudier och intervjuer med olika centrala företrädare för berörda organ ger belägg för att samordningsfrågan fortfarande har stor aktualitet. I proposition l994/95:16l understryker regeringen vikten av samverkan mellan länsstyrelse, övriga berörda regionala organ samt kommuner och landsting. Det finns ett antal aktörer som är eller mindre engagerade i mer frågor som gäller utvecklingen ett läns näringsliv. Behovet av av

192 Bilaga 3

samordning i länsutvecklingsarbetet har blivit alltmer markant. Bl.a. krympande i förening med internationalisering och ekonomisk resurser integration gör att behovet samordning blir alltmer tydligt. Ett av vanligt sätt att söka tillgodose detta behov är att konstituera mer eller mindre formaliserade samråds- eller beslutsgrupper och att bedriva regionövergripande näringsutvecklingsverksamhet i projektforrn och nätverk. Därigenom utnyttjar man totalt sett bättre varje aktörs genom kompetens och resurser. Dessa besluts- och verksamhetsstrukturer påverkar förutsättningarna för ALMI att bedriva sin verksamhet. ALMI förekommer i olika roller i olika läns- och kommunkonstellationer. Antingen genom att direkt representerad i eller att bedriva verksamhet på vara en grupp genom uppdrag eller i anslutning till någon grupp. av

3.4 Regionala konsekvenser

Det har endast gått två år sedan ALMI ersatte Utvecklingsfondema. Därmed är det alltför tidigt att dra några mer långtgående slutsatser om regionala effekter. Resultaten vår utvärdering måste ses mot bakav grund detta. Under det första året hade moderbolaget dessutom av igångsättningssvårigheter. Ett halvårs interregnum med konsult som VD medförde att de regionala utvecklingsbolagen till stor del fick efter eget gottfinnande. Detta innebar att bolagen tog över utagera vecklingsfondernas verksamhet och personal och i stort sett fortsatte driften tidigare. Visserligen ledigförklarades VD-postema, vilket som ledde till att byte skedde på hälften dessa poster några direktiv av men verksamhetens inriktning från moderbolaget trängde inte ned till de om regionala bolagen. Ett landsting accepterade inte heller till en början förändringen varför utvecklingsbolagets start i det landstingsområdet fördröjdes ett halvår. Ansatser till att förverkliga de intentioner om samordning och förnyelse motivet till förändringen kom igång som var först år två och missade därmed tidiga synergieffekter. En viss man tveksamhet hur bolagen skulle särskilt under reformens om agera, första år, märks både i statistik och intervjusvar i samband med vår enkät. I några bolag finns uppfattningen att arbetsro i bolagen kan bidra till kan i sakfrågoma. En viss frustration över lång att man nu ta tag utrednings- och omställningstid kan märkas på sina håll såväl i enkätsverksamhetsstatistik. De regionala skillnaderna består i huvudvar som sak även kan skönja konvergering mot den gemensamma om man en nämnaren, de övergripande målen och moderbolagets tolkning av

Bilaga 3 193

dessa. Betoningen marknadsmässighet i verksamheten och resulav tatansvar gentemot den centrala koncemledningen har minskat dotterbolagens benägenhet att ta eventuella regionalpolitiska hänsyn i sin verksamhet. Det finns inga heltäckande undersökningar indikerar eller som anger storleken av sysselsättningseffekter av utvecklingsfondemas eller ALMIs totala verksamhet. Under de två år som förflutit sedan reformen genomfördes har ett antal undersökningar gjorts om enskilda bolags eller produkters sysselsättningseffekter. I september 1996 presenterades en första koncemövergripande kundundersökning. Moderbolaget avser, enligt uppgift, att utnyttja denna som grund för regionala jämförelser och förbättringsarbete i de regionala bolagen.

3.5 Den

näringspolitiska rollen

ALMI har en mer betonad näringspolitisk roll än de regionala utvecklingsfondema hade. Uppfattningen om vad det betyder för sysselsättning och regionala hänsyn varierar i olika ALMI-bolag. För Stockholms del anser man att regionen givits en väsentlig ökning av resurser för att stödja tillväxten. Andra uppfattar att ägarna inte har en samsyn i denna fråga och att landstingen fortfarande ser välvilligt på utveckling av företag i glesbygd. Allmänt anses nog att den nya inriktningen på lång sikt kan ge utdelning i en mer varaktig ökning av sysselsättningen. Bolagen fokuserar på finansiering och kompetenshöjande verksamhet, utan att snegla på svaga regioner och sysselsättningsintensiva branscher. Denna betoning av verksamhetsmålet ger också stöd för bolagen att stå emot påtryckningar från politiker. Vissa länsstyrelser och andra länsorgan saknar formella möjligheter att ur ett regionalt helhetsperspektiv kunna påverka inriktningen av ALMIs verksamhet. I den nya sysselsättningspropositionen finns dock tankar som ute i landet tolkas som en viss renässans för ökade regionalpolitiska hänsyn i ALMIs verksamhet.

3.6 Verksamhetsstatistik

Som nämnts inledningsvis har vi haft vissa svårigheter att hitta officiell regionvis statistik om verksamheten i utvecklingsfondema. Under 1980-talet publicerade SIND visserligen i utvecklingsfondemas årsredovisning finansieringsverksamheten fördelad per region men under

194 Bilaga 3

senare år redovisas endast totalsiffror för landet. Inte heller har det varit möjligt för den relativt korta tid som ALMI verkat att med officiell statistik belysa sysselsättningsutvecklingen. Ett bolag har själva par gjort vissa uppskattningar eller upphandlat effektanalyser enskilda av projekt eller delverksamheter i tenner av sysselsättning. ALMI centralt har också upphandlat analyser av olika delverksamheter. Därvid har positiva sysselsättningseffekter Q-lånen påvisats. I Landstingsförav bundets LKELP och statistik från NUTEK finns också några totalsiffror som belyser aktiviteten i fonderna och ALMI dessa men mäter antalet kundkontakter etc. Siffrorna redovisas inte på samma sätt varje år varför det är svårt att få bild utvecklingen. en av Det går inte heller att utifrån tillgänglig verksamhetsstatistik bilda sig en uppfattning huruvida verksamheten i fonderna varit effektiv, om dvs. man gjort rätt saker. Under hela perioden 1984 till 1989 siffvar rorna dessutom desamma varje år varför det är svårt att dra några som helst slutsatser om utvecklingen. För att få underlag för att teckna en någorlunda rättvis bild av respektive fonds aktivitet har vi därför med moderbolagets hjälp sökt komplettera statistiken fond även per men detta material är ofullständigt. För åtta fonder också för men ALMI-bolag saknas uppgifter om hur de fördelar sin arbetstid. Ett par bolag kan redogöra för de senaste åren. Vår analys bygger på inkomna svar och vi avstår från att spekulera över utseendet på bortfallet. Våra slutsatser måste därför tolkas med försiktighet. Personalutvecklingen inom utvecklingsfondema visade på stadig en tillväxt under 1980-talet medan alla fonderna minskade sin personal i och med reformen. ALMI-organisationen hade år 1995 450 ca. anställda, en minskning med ca. 100 personer sedan år 1993. Resultatet är att varje enhet idag i genomsnitt har ca. fyra färre anställda än vid periodens början år 1980. Beaktar att varje enhet i medeltal har man 20 anställda innebär detta att en ZO-procentig minskning av personalen skett mellan åren 1980 och 1995. Driftsanslagen från stat och landsting ligger år 1995 på samma relativa nivå som 1990, ca. 53 procent av intäkterna. Under åren 1991-93 hade man en viss ökning, medan driftanslagen år 1994 endast var 45 procent av intäkterna. Fastprisberäknas driftsanslaget har detta minskat med ca. 17 mkr sedan 1990. Sammantaget har intäkterna i löpande priser ökat under perioden och det är konsultintäktema som står för ökningen. I fasta priser har intäkterna minskat till ca. 83 procent av 1990 års intäkter. Fonderna kunde kompensera minskande driftsanslag och anslag till särskilda aktiviteter att ta ut avgifter. genom ALMI har fortsatt att ta ut avgifter men detta har inte uppvägt den ytterligare minskningen av anslagen.

Bilaga 3 195

Omfördelningen syns också i hur personalen disponerar sin tid. Under åttiotalet avsatte personalen ca. fem till åtta procent arbetstiden på av konsultverksamhet. Det talet ligger nu på 16 till 17 procent. Under åren 1992 och 1993 var medelvärdena 20 resp 21 procent men spridningen i procent var större än så mellan fonderna. Den kostnadsfria rådgivningen har ökat betydligt från ca. en fjärdedel till närmare 40 procent av verksamheten. Finansieringsverksamheten har däremot minskat från en fjärdedel till en femtedel av verksamheten. För att få bild av de olika ALMI-bolagens aktivitet vad gäller finansiering mäter moderbolaget andelen företag i resp region i relation till andelen långivning i denna region. Resultaten av dessa mätningar visar en betydande skillnad mellan bolagen. En förklaring till detta är att olika bolag specialiserat sig på finansiering men också att behovet finansiering skiljer sig ute i landet. Storregionema Väst och Skåne av har lägst utlåning i förhållande till antal arbetsställen i regionen medan Stockholm och Skaraborg ligger högst enligt samma parameter. Storstadsregionerna hade tidigare i vissa fall mindre möjlighet att p.g.a. av penningbrist kunna tillfredsställa regionens lånebehov. Under utvecklingsfondstiden förekom också att ett bolag lånade ut extremt mycket ett år för att året därefter inte ha några pengar att förmedla. Med osäkra lånefordringar försvann kapitalet och fonden tömdes på pengar. Finansieringsverksamheten och särskilt nyutlåningen har genomgått stora svängningar under förändringsperioden. Under år 1993 hade fonderna utlåning översteg 700 mkr. Året därpå sjönk en som utlåningen till ca. 500 mkr för att ånyo år 1995 öka till ca. 600 mkr. Det finns flera orsaker till dessa svängningar. Osäkerheten och turbulensen inför övergången inverkade på arbetet. Någon fond hade inga medel att förmedla men det förekom också en viss osäkerhet om hur lönsamhetskriteriet i kombination med risktagande skulle tolkas. SME-företagen har ökat i antal med 3,4 procent mellan 1993 och 1995. ALMIs lånefordringar har ökat något 5 procent, och nyutmer, låningen 17 procent. Det är de nya ñnansieringfonnema som står för denna ökning. De gamla utlåningsformerna, amorteringslån och utvecklingskapital har knappt ökat alls, långivningen av utvecklingskapital har gått ned till ca. 40 procent av långivningen 1993. Regionalt innebär detta att nyföretagarlånen i Skåne och Kalmar numera står för mer än en tredjedel av utlåningen medan ett genomsnitt för landet är 18 procent. Företagarlånen till kvinnor, de s.k. Q-lånen, står för ca.

motsvarande 7 procent i landet spridningen är stor. I Östergötland

men och Värmland utgör Q-lånen 14 procent nyutlåningen medan de ca. av på Gotland, i Västmanland, Jämtland och Norrbotten endast utgör ca. 3 procent.

196 Bilaga 3

3.7 Effekter

De regionala skillnaderna i utformningen verksamheten har minskat av men är som ovan nämnts fortfarande stora. Det har vi fått verifierat i våra fallstudier. ALMI-bolaget i fall internt i koncernen får goda vitsord för som hög kompetens och gott samarbete, har även externt i länet gott rykte för bra samverkansfonner med de regionala aktörerna. Detta samarbete fanns också på UFs tid har förstärkts bl.a. kraftfull men genom en ny ledning av bolaget. ALMI-kompetensen dock behöva höjas med anses mer verklighetsförankrat företagarkunnande. Finansieringsbilden har förändrats mot stor andel Q-lån och även nyföretagarlån. Bolaget en har sökt tillämpa den kundnära verksamhetsnormen vilket också mer inkluderar uppföljningar i serviceenkäter. I fall 2 har ALMI konsultbetonad verksamhet. Konkuren mer rensen från andra konsulter är liten eftersom utbudet alternativa av konsulter i länet är litet. ALMI satsar på fullserviceverksamhet med en utpräglat professionell inriktning vad gäller såväl företagsutveckling som finansieringsverksamhet. ALMI-bolagets VD har nära och goda . kontakter med näringslivet i länet. Bolaget har minskat sin utlåning, mindre utvecklingskapital och fler nyföretagarlån. Reformen har inneburit att verksamheten i någon mån ändrat inriktning mot mer kostnadsfri rådgivning på bekostnad mindre konsulthjälp och av finansieringsverksamhet.

Fall 3 är ett ALMI som nu skall agera storregion. Här skall två

en organisationskulturer smältas Det har skapat turbulens i samman. organisationen och det har påverkat intressentema. Det har också lett till byte på flera ledarposter efter reformen. Ännu har verksamheten inte funnit sin fonn. Intressentema är lite frågande inför det nya ALMI, särskilt i den del regionen ligger inom stödområdet. av som ALMI fortfarande delvis stödpartner. Utlåningen har agerar som minskat i denna del av regionen. De låneformema dominerar. Hur nya verksamheten är fördelad redovisas inte i enkätsvaret. ALMI-bolaget i fall 4 prioriterar tillväxt, marknadskomplettering och särskilt samarbete med andra organisationer, privata offentsom liga. Därmed undviker dubbelarbete. Bolaget fungerar man som administratör och projektledare för ett stort projekt i samarbete med länsarbetsnämnd och länsstyrelse. Bolaget har tänkt igenom den nya målsättningen och tillämpar den strikt i organisationen. Detta innebär dock inte några större förändringar i tidsanvändningen. Finansieringsbilden är förändrad såtillvida att utlåningen i stort sett halverades mellan 1993 och 1995. Försiktighet i utlåning utvecklingskapital av

Bilaga 3 197

och färre nyföretagarlån har inneburit att Q-lånen tagit över nästan 15 procent av nyutlåningen. Fall 5 har vi betecknat som länet där hälsan tiger still. ALMI anser sig inte gjort så stora förändringar. Hela den tidigare personalen inklusive VD återanställdes i det bolaget. Viss kompetensförändring nya hos personalen har skett därefter, bl.a. har kunderna noterat att ALMI fått ökad kompetens kvinnligt företagande, vilket uppskattas. Man om ser också positivt på att ALMI renodlat sin roll och kunderna verkar över lag nöjda. Det anses värdefullt att få rådgöra med framförallt VD för ALMI i näringsfrågor. ALMls myndighetsstämpel har bleknat bort. Kunderna har också noterat att ALMI arbetar mer affärsmässigt vilket innebär att man i högre grad tar betalt. Det i intäkterna för särsyns skilda aktiviteter som ökat med cirka 2 mkr men de direkta konsultintäkterna har däremot minskat med närmare l mkr. Inom bolaget ser man positivt på att bolagiseringen inneburit central kapitalförvaltning vilket medfört att man nu fått mer pengar att låna ut. Detta syns i en markant ökning av utlåningen. Denna ökning har skett genom utnyttjande av de ñnansieringsfonnema. nya Fall 6 visar att ALMI i länet har en något annorlunda profil än ALMI i övriga landet. ALMI ses mer som ett offentligt länsorgan. Länsstyrelsen och Länsarbetsnämnden är stora uppdragsgivare och företagen är mindre villiga att satsa eget kapital. Det något ger en annorlunda uppläggning av arbetet i ALMI-bolaget. De marknadsmässiga bedömningarna får en något lägre vikt och de samhällstillvänmer da större betydelse. I princip gäller dock strikt lönsamhetskrav för de företag som ALMI väljer att satsa på. Klimatet gentemot några av näringslivets organisationer präglas också mer av konkurrens. Finansieringsbilden har förändrats mot en del nyföretagarlån men Q-lånen är få och länet har fortsatt en stor andel utvecklingskapital. Hur arbetstiden fördelats uppges inte. Konsekvenserna av reformen kan delas upp dels på de interna i bolagen dels på externa konsekvenser för kunderna och andra intressenter.

198 Bilaga 3

3.7.1 Interna effekter

Positiva effekter

Färre regionala bolag

Internt inom organisationen kan vi nu se att det finns tendenser till att de ursprungligen 24 stiftelserna slås samman till bolag för större regio- Förutsättningarna för detta förenklades i och med bolagsbildningner. Utvecklingsfondsutredningen år 1993 förordade 8 regionala bolag en. det blev 23 när reservanter och remissinstanser fått säga sitt. men Inledningsvis fusionerades Malmöhus och Kristianstad till ALMI

Skåne. Därefter har region Väst skapats av Älvsborg och Göteborg och

Bohuslän och Skaraborg står sannolikt i tur att gå in i ALMI Väst. Utredningens ursprungliga förslag åtta regionala bolag kommer om kanske att förverkligas så småningom eftersom uppfattningen finns att vissa regionala bolag idag är för små för att fungera med fullservice. Ett alternativ till att ha ett regionalt bolag i varje län vore att hålla lokala kontor för närservice och i övrigt repliera på huvudkontor i större regioner. Ett sådant alternativ anses dock långtifrån vara likvärdigt med dagens organisation bland kunder vi varit i kontakt med. Man vill ha närhet till ledningsfunktion och beslutsfattare. Internt fick bolagen i regionerna till att börja med vidkännas en mindre bantning i antal tjänster från 550 till 467. Samtidigt bygg- - ca. de man upp ett moderbolag centralt. De olika fonderna hade som nämnts mycket olika profil i skilda regioner och denna skillnad består i något mindre omfattning i men den nya organisationen.

Offensiv styrelse

Styrelsens roll i organisationen har förtydligats. ALMI-bolagen har en genomarbetad syn på styrelsefunktionen och tillmäter styrelsesammer mansättningen större vikt. Man arbetar också medvetet med att precistyrelsens Styrelsen agerar därför mer aktivt genom att sera ansvar. prioritera och ta fram långsiktig strategi. Tidigare styrelser sägs ha en fungerat defensivt, dvs. enbart bli förelagda förslag som man mer antingen stödde eller förkastade.

Bilaga 3 199

Central kapitalförvaltning

Att kapitalförvaltningen lagts centralt har bidragit till att utlåningen fått en mer flexibel anpassning till regionala behov. Verkliga behov kan tillgodoses utan sådana regionala hinder brist på i som pengar en region samtidigt har överskott i som man en annan.

ALMI-Pro l

ALMI har i sin roll uttalat näringspolitiskt fått nya som organ en klarare strategi och verksamhetsidé böljar få genomslag i som nu organisationen. Inom koncernen sker också ett erfarenhetsutbyte med andra dotterbolag och vissa joint ventures förekommer, t.ex. beträffande intemationaliseringen av viss verksamhet. European Information Center, EIC, i Växjö är ett exempel på det. Sådant samarbete är idag mer utvecklat och systematiskt inom koncernen än det tidigare. var Moderbolaget inventerar också idéer och företeelser i organisationen som kan utnyttjas brett inom koncernen och därvid ges en ALMI-profil.

Negativa effekter

Mer administration

Ursprungligen var moderbolaget avsett att bli litet, i storleksordningen fem Idag är det 20 En ökad pappersexercis inom personer. personer. koncernen sammanhänger sannolikt med moderbolagets expansion och de ökade ambitionerna mål. De administraatt styra mot gemensamma tiva göromålen i regionerna har ökat följd detta. som av

Fördröjd förändring p.g.a. igångsättningssvårigheter på central nivå

Moderbolaget har haft igångsättningssvårigheter med ett långt interregnum, vilket påverkat möjligheterna att för snabb förändring agera en av rutiner och verksamhet i regionerna. Verksamheten har därför till stor del fortsatt i upplöjda fåror och har missat möjligheten att ta man tillvara tidiga synergieffekter, s.k. smekmånadseffekter. Då hade man kunnat uppnå mer djupgående förändringar.

200 Bilaga 3

Underdimensionering centralt

Moderbolaget var som nämnts ovan underdimensionerat i början, varför samordningsvinster rutiner och redovisning som gemensamma inledningsvis uteblev. Något gemensamt redovisningssystem för lånehanteringen har ännu inte genomförts, avisering görs t.ex. inte centralt. Ett gemensamt lånehanteringssystem dock på gång. uppges vara Rapporteringssystemet är däremot koncemgemensamt. Först innevarande verksamhetsår har ett gemensamt kundhanterings- och marknadsinfonnationssystem med möjligheter till verksamhetsstatistik tagits i bruk.

Två bolag

I praktiken har verksamheten på vissa håll regionalt upplevts ske i två bolag, ett för kommissionärsverksamheten och ett för konsult- och utbildningsverksamheten.

Otydlig ägarroll

Det dubbla huvudmannaskapet har inneburit att ägarrollen blivit något

otydlig. Ägarna har inte alltid målsättningar och förväntningar

samma och man har inte heller alltid samrått innan direktiv utfärdats. Inom den politiska sfären har ägarrollen och kunskap företagande inte om prioriterats varför osäkerhet och viss valhänthet ibland kommit att prägla hanteringen dessa frågor. av

3.7.2 Externa effekter

Positiva ejfekter

Kunderna märkte till en början inte några påtagliga effekter bolagiav seringen eftersom bolagen nämnts i stort sett arbetade vidare som ovan utan några signaler om förändringar från moderbolaget. Vad gäller mobilisering av regionala resurser har man tillmätt personer och etablerade nätverk större betydelse. Detta kan vi exemplifiera med färsk en attitydundersökning och intervjuer i organisationer utnyttjar och som

samarbetar med ALMI. I Östergötland har ALMI tillsammans med

LAN och länsstyrelsen drivit ett projekt kallas Tillskottet. Det har som

Bilaga 3 201

utvärderats och kan tjäna som exempel på regional mobilisering. NUTEK har tagit initiativ till att i ett eget projekt verka för en bredare spridning av detta koncept.

Lokal näringslivsförankring

ALMI har nog lyckats bättre än utvecklingsfondema när det gäller kontakterna med näringslivet. En orsak till detta är den styrelsenya sammansättningen där näringslivet har tecknat avtal om medverkan. Detta ger ALMI en näringslivsförankring och en ur näringslivets synvinkel mer legitim roll i regionen. Staten tillsätter numera hälften av representanterna i bolagsstyrelsema och förutom den egna representanten från moderbolaget har staten i avtal med näringslivsorganisationerna givit dessa rätt att föreslå övriga statliga representanter i bolagsstyrelsema .

Klarare regional rollfördelning mot såväl de offentliga organen som det privata näringslivet

De statliga regionala organens roller har blivit klarare. Länsstyrelsen har det regionalpolitiska ansvaret och ALMI har en klarare näringslivsprofil. ALMIs näringspolitiska roll har markerats på bekostnad av den regionalpolitiska. Regionalpolitik är f.n. länsstyrelsens och det ansvar ska ALMI överhuvudtaget inte ägna sig annat än på uppdrag av länsstyrelsen eller motsvarande. Länsstyrelsen har för närvarande de regionalpolitiska medlen och gör de regionalpolitiska bedömningarna. Samarbetet med de kommunala näringslivssekreteriaten har i många fall också fördjupats. Det är inte ovanligt att ALMI och kommun en har gemensamma sammankomster eller mottagningar för ortens företag i sådana kommuner där lokalt baserad rådgivning och information saknas. Rollfördelningen mellan ALMI och näringslivets organisationer är också oftast bättre. Många men inte alla ALMI har ett väl fungerande samarbete med Nyföretagarcentra och Handelskammare samt i förekommande fall Exportråd. Samarbete snarare än konkurrens på marknaden tycks råda där. De ALMI som har utvecklat rågången mellan ALMI och näringslivets organisationer har också utvecklat det bästa samarbetet. Sämst har detta gått i vissa stödlän. Företagen vågar också vända sig till ALMI utan risk att bli stämplade att vara på fallrepet. Den nya målsättningen att endast satsa på

202 Bilaga 3 sou 1997:13

utvecklingsbara företag har också i huvudsak tvättat bort utvecklingsfondemas stämpel som långivare till krisföretag.

Negativa effekter

Länsstyrelsen åsidosatt

Det som är en fördel ur en synvinkel kan nackdel vara en ur en annan. Nackdelen med den styrelsesammansättningen är att länsnya styrelsen och landshövdingen ser det som en brist att länsstyrelsen med undantag för Stockholms län förlorat sin plats i styrelserna och därmed saknar formellt inflytande. Landshövdingen och länsstyrelsens samordnande roll för näringsliv och regionalpolitik försvåras. I något län har länsstyrelsen fått en adjungerad ställning i styrelsen för att kompensera detta. Landshövdingen och länsstyrelserna har fått en central roll i beslutsgruppema som skall genomföra programdokument för EUs strukturfonder i målområdena och landshövdingama har ett särskilt uppdrag att samordna regionala insatser riktade mot bl.a. småföretagande.

204 Bilaga 3

4 konse-

Förändringens regionala

kvenser sedda utifrån REKO-STATs

kriterier

Generellt gäller att reformen har givit upphov till såväl positiva som negativa effekter beträffande nedanstående kriterier. Reformen avsåg att effektivisera det näringspolitiska stödet utan att beakta vilka regionalpolitiska konsekvenser detta kunde få. Sammantaget kan vi dock konstatera att de positiva effekterna överväger även beträffande de regionalpolitiska konsekvenserna.

Grundläggande välfärd

När det gäller grundläggande välfärd är det svårt att finna ett direkt samband mellan reformen och tillgång till samhällsservice. Indirekt finner vi dock att den verksamhetsinriktningen bör ha en positiv nya effekt. Detta grundar vi på följande konstateranden: En ökad satsning på tjänsteföretag och finansieringsformer nya medför utvidgad service för hushållen. Sedan utvecklingsfondemas en tid har verksamheten främst inriktats mot tillverkande och industriföretag. ALMI däremot skall stödja alla branscher inklusive tjänsteföretag. De finansieringslånen den lokala marknaden ett tillskott. nya ger ALMIs satsning på företagsrådgivning i småorter och på kvinnliga företagare kan bidra till ökad välfärd. De särskilda stöden till kvinnor också jobb i glesbygd. ALMI har även medverkat i vissa infrager strukturella satsningar, bl.a. affärsflyg. Sådana satsningar och ALMIs vidgade stödrepertoar hänger dock inte direkt med bolagisesamman ringsreformen, de i tiden ligger efter den. även om ALMI är aktiv aktör när det gäller att informera och ansöka om en stöd från EU:s strukturfonder. Den grundläggande välfärden ökar häri- Detta kan t.ex. ta sig uttryck i infrastrukturella satsningar inom genom. datakommunikation och det kulturella området, vilket kan bidra till att komplett regional miljö. skapa en mer

Bilaga 3 205

Dynamiska effekter av ALMIs mer markerade inriktning mot lönsamma företag med tillväxtpotential kan på sikt höja den grundläggande välfärden. ALMIs offensiva marknadsföring har gjort den allmänna nyttigheten ALMI mer tillgänglig. Kommunerna ett expanderande ses som verksamhetsområde för ALMI. En expansion av samarbetet med kommunerna kan förväntas leda till förbättrad samhällsservice.

Sysselsättning

ALMI prioriterar företag med potential till lönsamhet eller tillväxt. Nyföretagarlån och Q-lån tillkommit sedan ombildningen till som ALMI har sannolikt en positiv sysselsättningseffekt och bidrar också till att dessa grupper fokuseras i verksamheten. Stödet till innovatörer har också fokuserats och nya medel har tillkommit. Denna verksamhet kan på sikt kommersiella framgångar med effekt på sysselgenerera sättningen. På lång sikt kan lönsamma och stabilare företag ge ökad sysselsättning. sysselsättningen bör öka följd tillväxt i lönsamma stabila som av företag. De väsentligt ökade möjligheterna att satsa på tillväxtföretag kan genom att ligga i linje med nödvändig strukturförändring - en av näringslivet på sikt ge utdelning i ökande arbetstillfällen. Utveck- lingsfonderna, åtminstone i vissa län, höll i större utsträckning gamla företag, som hamnat i en krissituation, under armarna. Det gav inte ökad sysselsättning, men kunde möjligen uppehålla befintlig sysselsättning någon tid genom att konkurser fördröjdes. En tidigare tillämpad måttstock för lönsamhet skilde mellan företag i periferin och företag i centrum. Nu är detta i stort sett utjämnats. ALMIs inriktning på marknadsmässighet och lönsamhet kan på kort sikt ge ökad arbetslöshet. Strikt lönsamhetsbedömning vid affärsutvecklings- och finansieringsinsatser kan medföra att oprioriterade företag slås ut. ALMIs bedömningar härvid kan få betydelse även för sådana företags möjligheter inom banksektorn. ALMI deltar i regionala utvecklingsprojekt. Denna verksamhet ökar i volym och har ofta som syfte att utveckla näringslivet i stödområden eller svaga delar av en region och därigenom skapa arbetstillfällen. Projektverksamheten nyanserar den prioritering görs befintliga som av företag. Projekten, vilka samtliga tar regionalekonomiska hänsyn, finansieras normalt regionala aktörer såsom länsstyrelser och av kommuner och oftast också med EU-medel.

206 Bilaga 3

Internt inom ALMI har reformen medfört att antalet konsulter inledningsvis minskat. Den osäkerhet som rådde vid tiden för reformen bidrog till att ett flertal konsulter valde att sluta och andra fick möjlighet att gå med pension. ALMI hade år 1995 ca. 100 färre anställda än år 1993. Numera söker ALMI åter rekrytera personal med delvis annorlunda kompetens. Några länsarbetsnämnder har angett att de har ett betydligt mer omfattande samarbete med ALMI än vad man hade med utvecklingsfondema. Detta dock vara en följd av personföränduppges snarare ringar än av bolagiseringsreformen i sig. ALMI deltar aktivt i att skapa sysselsättning bl.a. Starta eget programmen. Nyföretagarlågenom nen och Q-lån har sannolikt också en positiv sysselsättningseffekt.

Servicetillgänglighel för företagen

Ökad tillgänglighet och kundnytta ingår i ALMIs strategi och stödrepertoaren har utökats med särskilda satsningar på nyföretagarlån och företagarlån till kvinnor, vilket bör resultera i en ökad närservice. I ALMIs riktlinjer för verksamhetsplanering anges målet vara att ALMI kunderna skall upplevas tillgängligt, kompetent och serviceoriav som enterat. Servicen skall vara väl anpassad till målgrupperna. Varje bolag skall ha rådgivningsfunktion tillgänglig varje vardag året runt med en

tillgänglighet minst kl 08.00 17.00. Öppethållande även kvällstid och

lördagar skall utvärderas. Denna klara markering av betydelsen av service bör resultera i ökat servicetillgänglighet för företagen. Inriktningen på kundnytta och kundnära service ingår alltså i koncernens koncept. Någon ökning av antalet filialkontor har inte skett, däremot tillämpar ALMI jouröppet. Det innebär bl.a. men mer att ALMI ökat sitt öppethållande och inrättat jourtelefoner. Dessutom kommer ut i regionen, oftast tillsammans med kommunen, och man utbildning och rådgivning lokalt. I några län anser man arrangerar ger dock att ALMI efter bolagiseringen geografiskt mer koncentrerat sin verksamhet till nackdel för kommuner med perifert läge. ALMI har satsat hårt på marknadsföring av sina tjänster. I enkäter har därefter sökt mäta allmänhetens kännedom om ALMI. man Bolagen är fortfarande rätt okända men graden av anonymitet skiljer mellan regionerna. Förmodligen varierar detta med regionens behov av ALMI. Några intervjuade har ifrågasatt om inte ALMI borde begränsa sin verksamhet till de områden är underförsörjda med konsulter i som företagsfrågor.

Bilaga 3 207

ALMI vänder sig till alla branscher, inte tidigare numera som huvudsakligen bara tillverkningsföretag. ALMI upplevs mer som en samarbetspartner, fonden upplevdes myndighet. En vanlig mer som en uppfattning är att utvecklingsfondema hade ganska låg profil och en förhöll sig betydligt tillbakadraget än vad ALMI bolag gör. Å mer som andra sidan utvecklingsfondema mindre affärsmässiga och hade var därför mer karaktären av fri nyttighet. Det råder skilda uppfattningar i olika län om ALMI har ett ökat inslag av serviceföretag bland sina kunder eller I några län är uppfattningen att det är ungefär detsamma som under utvecklingsfondemas tid. Den samlade bedömningen är dock att ALMI stödjer tjänsteföretag mer än vad utvecklingsfondema gjorde. Dessa i huvudsak var mer inriktade på traditionella tillverkande företag. Kommunerna ses som en expanderande marknad. En ökad satsning i den primärkommunala sfären bör öka servicetillgängligheten. Det bedöms viktigt att rådgivningen sker nära kunderna och att det vara finns möjligheter att få kontakt med ALMI även i ekonomiskt svaga områden. Den helhetssyn på företagandet som kommer till uttryck i regionövergripande utvecklingsprojekt kan också företagen effektivare ge en service. ALMIs strama profil har i några län medfört att nyföretagarfråmer gor överlåts till Nyföretagarcentra genom att hänvisar förstagångsman förfrågningar till dessa. ALMI har därmed fått något minskad en direktservice.

Tillväxtbetingelser för företag

En centraliserad och mer flexibel kapitalförvaltning ger i ett nationellt perspektiv förbättrade tillväxtbetingelser för företagen eftersom den ger bättre anpassning till varierande regionala behov. Dolda resurser tas tillvara genom satsningar på kvinnor, invandrare, kvalitetssäkring, miljö och internationalisering. ALMI är verksamt inom ett antal nischer t.ex.: nya

kvinnligt företagande, nyföretagarlån, internationalisering, miljökonsultverksamhet, kvalitetssäkring, marknadsfrågor och marknadsföring.

208 Bilaga 3

Dessa nischer kan samlat förbättra tillväxtbetingelsema för förenya tagen. ALMI-bolagen koncentrerar sig på företagsutveckling och särskilt på tillväxtföretag. Det innebär att ALMI i uppsökande verksamhet en söker övertyga de företagsledare som leder s.k. tillväxtföretag defini- tionen tillväxtföretag är något olika i olika delar av landet att av satsa ytterligare på tillväxt. Hur detta lyckats mäts i enkäter till kunderna. ALMI bedöms offensivt kundtillvända än vad vara mer utvecklingsfondema var. Bättre kundanpassning nya samordnade verktyg för föregenom tagsanalyser och bättre utbildning. ALMIs konsulter utbildas i processkonsulting för att klara det sättet att samarbeta med företagen för nya att uppnå tillväxt. Moderbolaget utvecklar mätsystem för att följa upp utvecklingen. Ett sådant hjälpmedel är den s.k. tillväxtbarometem. I denna studeras företaget utifrån hur det uppfyller olika viktiga företagskriterier. Därvid framkommer både starka och svaga sidor. Med utgångspunkt från resultatet bedöms vilka möjligheter ett företag har när det gäller tillväxt. Det upplevs fördel att kunna koncentrera som en sig på tillväxtbenägna företag. En bredare branschtäckning gör det möjligt att tillväxtstimulera flera företag. Moderbolaget har också konsultbarometer fångar in och en som publicerar ett antal konsulters på de förutsättningar som råder för syn företagande samt vilka önskemål företagare har om förändringar m.m. i region. Enligt den senaste barometem var kompetensutveckling, resp översyn hämmande faktorer och återställning momsterminema av av de viktigaste punkterna för förändring vid det mättillfället. Först på sjätte plats kom behovet riskñnansiering, något som ALMI kan av hjälpa till med. En bättre kundanpassning och ökad inriktning på strategiska- och marknadsfrågor och ökad satsning på kundanpassad utbildning samt ökad satsning på utbildning de konsultema bidrar till att på av egna tillväxtbetingelser för företagen. lång sikt ge bättre Nyföretagarlånen beslutas numera i och med ALMIs Övertagande lånen regionalt, vilket kan bättre service gentemot föreav - ses som tagandet. Den lokala bedömningen av ärendena bör, mot bakgrund av bättre kunskap företagen och lokala förhållanden, medföra en om effektivare användning medlen. Denna förändring är inte en följd av bolagiseringen, kan samtidig förändring i den statav men ses som en liga sektorn fått regionala konsekvenser. som En hårdare prioritering och ökade säkerhetskrav vid finansieringsinsatser kan för det enskilda företaget uppfattas om en försämring av tillväxtbetingelsema bör, totalt sett, vara positivt. men

Bilaga 3 209

Bolagiseringen ha haft negativ inverkan på tillväxtbetingelserna anses för företag i perifert belägna kommuner. Företagsbedömningarna görs numera mera enhetligt, oavsett företagens läge. Tidigare tillämpade vissa utvecklingsfonder ett differentierat risktagande utifrån regionala hänsyn. Den regionala projektverksamheten kan i viss mån komsägas pensera den enhetliga bedömning görs befintliga företag som av genom att den ofta syftar till att utveckla näringslivet i stödområden eller svaga delar region och därigenom bidra till där skapas av en att nya arbetstillfällen.

Mobilisering regionala av resurser

Ett förändrat agerande med ökat deltagande i regionala nätverk. Nätverksbyggandet har accentuerats under ALMI-epoken det är men mer en följd av nya frågeställningar och mindre kräver resurser som ett utnyttjande av hela regionens kompetens och eliminering dubbelav arbete än en direkt följd bolagiseringen. Reformens inriktning på av resultatansvar kan dock ha påverkat. Reformen och minskande tillgång på allmänna medel har lett till ett mer utvecklat samarbete kring näringslivsfrågor med länsstyrelsen och kommunernas näringslivsföreträdare. Sådan samverkan kan medföra ett, totalt sett, mer effektivt utnyttjande regionens Därmed av resurser. kan även en mer positiv effekt uppnås för näringsliv och sysselsättning. Detta förhållande till icke oväsentlig del följd anses vara en av de personbyten skett i anslutning till bolagiseringen; inte direkt som en följd av bytet av associationsfonn. I och med att ALMI i högre grad än utvecklingsfondema skall verka ett komplement till marknaden som har behovet av att utveckla samarbete förstärkts. Betydelsen av regionala nätverk har ökat, särskilt i samband med internationella satsningar och ansökningar till EUs strukturfonder. ALMI medverkar ofta i rollen projektledare när det gäller som att driva EU-projekt för olika målområden. ALMI medverkar även i framtagandet av underlag för ansökningar och på annat sätt i verksamheter i anslutning till EU:s strukturfonder. Länsstyrelsen, LAN och kommunerna ingår ofta parter i dessa projekt. ALMI deltar i regel på som affärsmässiga grunder. ALMI deltar utöver EUprojekt även i andra övergripande utvecklingsprojekt med ett flertal regionala aktörer. Dessa sektorsövergripande projekt riktar sig mot utvecklingsbara företag. Projekten där i regel även kommunerna deltar, präglas helhetssyn på företagen. Därav en

210 Bilaga 3 sou 1997:13

med utnyttjas respektive speciella kompetens och resurser totalt organs effektivare. Syftet är att utveckla företag och arbetsmarknad. sett EU:s strukturfonder i sig allmänt haft betydligt större betydelanses för den regionala mobiliseringen än vad ombildningen av utveckse lingsfondema haft. Mycket den regionövergripande projektverksamav heten för näringslivsutveckling bedrivs förekom även tidigare, som nu inte minst den regionala resursförstärkning som följt av EU:s men strukturfonder har inneburit att projektverksamheten sker i större nu skala. Satsningar på kvinnligt företagande och miljöfrågor är också frågor

föranleder regionalt samarbete. Inom detta område finns NUTEK, som länsstyrelserna, LAN och företagarföreningania med i bilden.

ALMIs offensiva profil gör att vissa organisationer som t.ex. mer några nyföretagarcentra, handelskammare och enskilda konsulter tycker sig känna hårdnande konkurrens företagens gunst. Ett förav en om hållande tycks accentuerat i stödlän. som vara mer En ökad central styrning kan minskat regionalt engagemang. ge ALMI verkar dock i huvudsak hittills lyckats förena en ökad statlig

styrning med ett bibehållet regionalt engagemang. Den hårdare prioriteringen ALMIs insatser och minskat utrymme av för politiskt inflytande flera länsorgan negativt ha påverkat anses av den regionala mobiliseringen i ett helhetsperspektiv. ALMIs koncentrerade verksamhet har å andra sidan även gjort mer angeläget för andra aktörer att träda till och i förekommande det mer fall söka samverkan med ALMI. Vid våra intervjuer har framförts två

diametralt bedömningar vilka konsekvenser bolagiseringen motsatta av medfört för samordning regionala Dels de som menar att av resurser. smalare ALMI med minskat driftkapital tvingat fram samordett ningssträvanden från ALMIs sida, dels de att den gamla som menar styrelsen i utvecklingsfondema med företrädare för offentliga länsviktigt kontaktforum för regional samordning av organ var ett näringslivsstödjande insatser gått förlorat i och med bolagisesom nu ringen. De också att den ökade självständigheten som senare anser följt bolagiseringen har försämrat förutsättningarna för en samordav ning samhällets resurser. av

Jämförande studie

Samhall

4.1 För att undersöka konstaterade effekter kan sättas in i ett mönster om vid bolagiseringar och vid förändrad styrning har för vad som händer vi jämfört ALMI med Samhall. Samhall regionaliserades under samma

Bilaga 3 211

tidsperiod som utvecklingsfondema och bolagiserades år 1992. Vad är lika och vad skiljer och vad kunde gjort annorlunda Samhall, f.d. man Samhällsföretag, stiftades den 1 jan 1980 som genom att staten och landstingen tillsammans bildade regionala stiftelser, fick en organisatorisk överbyggnad i form central stiftelse. Det av en primära driftsansvaret åvilade dock de regionala stiftelsema.

Samhall fick liksom ALMI ett dubbelt huvudmannaskap,

staten och landstinget. Motivet till det dubbla huvudmannaskapet var statens ansvar för arbetsmarknadsfrågor i förening med ett behov samordning av regionalt och stark demokratisk förankring. Propositionema av en om Samhall och utvecklingsfondema kom år prop. samma 30 resp 40

1977/78 och samma tankegångar decentralisering låg bakom deras

om bildande. Skillnaden låg i att fonderna inte fick någon överbyggnad i form central stiftelse. De regionala stiftelserna i Samhall av en fick styrelser med företrädare för näringsliv, arbetstagarorganisationer och arbetsmarknadsverket, vilka utsågs Samhall centralt. l utvecklingsav fonderna utsåg landstingen hela styrelsen.

I fallet Samhall fanns motivet att bryta kostnadsutvecklingen.

Redan år 1983 gjordes därför inskränkningar i de regionala stiftelser-

nas siälvstyrelse. Lednings- och styrfunktionema förändrades för att, särskilt med tanke på samordning, förstärka ägarinflytandet verköver samheten. Bland annat fick Samhall centralt rätt att utse egen representant i respektive fonds styrelse och också rätt att till- och VD i avsätta de regionala stiftelsema. Skyldighet att följa övergripande beslut i frågor planering, budgetering och ekonomi personal om samt och rehabiliteringspolitik tillkom också. I utvecklingsfondema skedde inte någon sådan förändring trots statens problem med styrningen.

Statens och även landstingens bristande insyn i de regionala utvecklingsfondemas skötsel gjorde att fondemas resultat dåligt kända var och inte föranledde någon åtgärd. Samhalls överdrag på budget stora ledde däremot till ett snabbt ingripande. Detta ingripande förenklades

genom konstruktionen med den centrala statliga stiftelsen. Det hade till

resultat att Samhall redan före bolagiseringen avsevärt hade effektivi-

serat sin verksamhet och förbättrat sitt resultat i förhållande till ingångsvärdena vid starten år 1980. Utvecklingsfondema hade utsatts för ett smärre omvandlingstryck i och med driftsanslagen att realt sjönk under l990-talet. Detta kunde kompenseras utökad genom avgiftsbelagd konsultverksamhet. Samhalls regionala obalans hade också utjämnats. Organisationen hade förändrat struktur. Man hade fler arbetsställen i fler kommuner och antalet anställda hade ökat från 20 000 till 30 400 under samma tid. Till skillnad från vad skedde i fonderna hade tagit som staten över

212 Bilaga 3

hela kostnadsansvaret. En ursprunglig plan ersättning till staten om från den kommunala sidan frångicks redan l jan 1983. Trots att Samhall uppnått del de uppställda målen motiven att bolagien stor av var Samhall ändå delvis desamma i fallet ALMI. För det första sera som målen delvis motstridiga. Målet att rehabilitera gick inte alltid att var förena med det ekonomiska målet att producera efterfrågade varor. För det andra begränsade den länsvisa företagsindelningen rationell en produktionsindelning. För det tredje lämpade stiftelseforrnen sig inte i

affärssammanhang. Särskilt ansvarsfrågoma bättre klargjorda i var bolagsfonnen. Riksrevisionsverket hade också avrått från statliga anslagsstiftelser och därvid föreslagit bolagisering av Samhall. en Kritiken från näringslivet otillbörlig konkurrens hade Samhall om till skillnad fonderna motverkat bildandet ett marknadsmot genom av råd Kontaktrådet Samhall med näringslivsorganisationema. Bola- - giseringen Samhall innebar renodling styrningen i och med av en av Samhall blev helstatligt. I ALMI behölls såväl det dubbla huvudatt mannaskapet det dubbla ansvaret för ekonomin. I Samhall har som bolagiseringen inneburit att företagsstrukturen ytterligare förändrats och förfinats. Vid bolagiseringen övertog Samhall AB de regionala

stiftelsema gjordes till regionala bolag. Dessa har sedermera som minskat till l7 regionala bolag samtidigt Samhall fortsatt har som verksamhet på 330 orter i Sverige. I ALMI skedde en fusion i samband med bolagiseringen och ALMI har därefter fusionerat i ytterligare

region. Bolagiseringen öppnade möjligheten att anpassa bolagens en verksamhetsområden till verksamheten än den länsvisa mer indelningen. Man kan säga att ALMI i och med bolagiseringen tog ett första bättre styrning verksamheten. Detta innebär emellertid steg mot en av ALMI idag i viss mån har konstruktion för huvudmannaskap att en och styrning Samhall lämnade i och med bolagiseringen. En komsom plikation i fallet Samhall är att bolagsordningen stadgar att regeringen inte bör lämna tillstånd till förändring Samhallskoncemens verkav samhetsidé och uppgift utan att frågan underställs riksdagen. Därmed

har regeringen ägare svårighet att med det dröjsmål som en som riksdagsbehandling innebär för ett aktivt och effektivt ägarskap - agera

prop 1994/952100, bil 13 s 50.

Bilaga 3 213

5 Bolagiseringen instrument

som för

regional anpassning

För anslagsberoende verksamheter, som inte utförs av en myndighet, har staten ofta valt att bilda anslagsstiftelser. I finansiellt avseende kan även ett aktiebolag, i likhet med en anslagsstiftelse, behandlas ungefär som en myndighet. Det civilrättsliga regelsystemet ställer inte upp några hinder mot att bilda ett aktiebolag som skall vara beroende av löpande tillskott. En fördel ofta tillskrivs anslagsstiftelsen är att verksamheten som blir mer stabil och långsiktig. Verksamhet som bedrivs i stiftelseform är emellertid samtidigt svår att anpassa till förändringar i omvärlden. Man kan även inom ramen för ett aktiebolag till att det verksamse hetsmål som en gång bestäms för bolaget omgärdas med en barriär av regler till skydd mot att tillfälliga opinioner driver igenom förändringar. Aktiebolagsformen är mer anpassad för affärsmässig verksamhet än anslagsstiftelsen.

I den proposition prop 1993/94:40 Småföretagsutveckling,

som föregick bildandet ALMI Företagspartner AB sägs bl.a. att stiftelseav formen inte lämpar sig för operativ näringspolitisk verksamhet av det slag som utvecklingsfondema bedriver. Stiftaren eller stiftelsens styrelse och förvaltare har efter det att stiftelsen bildats endast små möjligheter att förändra verksamhetens inriktning eller att omstrukturera organisationen. En eventuell anpassning av kapitalet försvåras även när verksamheten bedrivs i stiftelseform. Det är enligt propositionen rimligt att staten finansiär har som möjligheter att påverka inriktningen av arbetet hos de regionala organen och anpassa den efter förändrade behov näringspolitiska av insatser. I regeringens proposition 1995/96:61 fonner för verksamhet om som är beroende av statligt stöd, fastslås att när privaträttslig form en krävs för statlig verksamhet som är beroende av återkommande tilldelning av anslagsmedel skall främst formerna aktiebolag och ideell förening användas. Regeringen gör bedömningen att sådan verksamhet som tidigare skulle ha getts formen anslagsstiftelse i fortsättningen antingen skall ges myndighetsformen eller någon de nämnda privatav

8-17-0060

214 Bilaga 3

rättsliga formerna. Ombildningen av de tidigare utvecklingsfondema ligger alltså i linje med statsmaktemas principiella synsätt. I det följande redovisas de erfarenheter, som kommit oss till del, av bolagisering ett instrument för att åstadkomma regional anpasssom ning av verksamheten. Effekterna utåt den förändrade associationsfonnen förefaller av små. Bolagiseringen främst motiverad interna skäl som förbättvar av rad styreffektivitet, ökad flexibilitet, möjlighet till interna strukturella förändringar t.ex. fusioner till större regioner interna synergieffek- - ter och effektivare interna arbetsformer mm. Möjligheten att bilda särskilda bolag eller dotterdotterbolag för speciella frågor är en intern effekt bytet associationsform. av av Som bolag blir ALMI självständigt och det regionala politiska mer inflytandet i styrelserna har minskat. Näringslivet lokalt och staten det helstatligt ägda moderbolaget har fått en starkare ställning genom - Bland de offentliga länsorganen finns två skilda uppfattningar om effekten den förändrade styrelsesammansättningen. Å sidan av ena var den gamla styrelsen med företrädare för länets offentliga organ ett viktigt kontaktforum för regional samordning av näringslivsstödjande insatser, vilket gått förlorat bolagiseringen. Å andra sidan söker genom ALMI med minskat driftkapital och affärsmässig profil aktivare en mer ett samarbete med länsorganen av inte minst driftsekonomiska skäl. Det omvandlingstryck minskade intäkter innebär har således härsom vid lett till ett önskvärt samarbete över sektorsgränsema. Den dubbla ägarrollen, accentuerats genom bolagsstyrelsens som sammansättning, fordrar större samverkan mellan ägarna. Moderboen laget bör t.ex. endast sända ut Verksamhetsmål och idéer som båda ägarna kan acceptera. Landstingen har lättare att driva frågor där lönsamhetskravet inte är lika strikt. Koncemkonstruktionen ger moderbolaget bättre intern insyn och kontrollmöjligheter med avseende på regionerna. Därigenom kan ALMI centralt förhindra att någon region förbrukar sitt kapital h därmed inte kan fortsätta att låna ut pengar. Moderbolaget ar också lättare att utöva kontroll över bolagens verkställande irektörer vad gäller övrig verksamhet. Styrelser i stiftelser i regel inte ett lika strikt företagsar ekonomiskt perspektiv en bolagsstyrelse. om Den överbyggnad moderbolaget är väsentlig för ett framsom ger gångsrikt arbete ute i regionerna. NUTEK lyckades inte fullt ut implementera statsmaktemas verksamhetsidé i den operativa verksamheten. Projektpengar ett typiskt styrmedel för NUTEK. Nu ger koncernvar konstruktionen helt andra direkta styrmöjligheter. Liknande styrmöjligheter kunde ha åstadkommits hade tillskapat en överbyggnad om man

Bilaga 3 215

i form av en central stiftelse som i fallet Samhall. Samhalls centrala stiftelse löste koncemgemensamma frågor och ledningsfrågor samt hade insyn genom representant i de regionala stiftelsemas styrelser.

Övergången till bolag har inneburit att moderbolaget har kunnat ta

till vara samordningsmöjligheter och utveckla gemensamma konsultoch utvecklingsverktyg. Därutöver kan organisationen och dess ledning förändras. Den typen av vitalisering av verksamheten hade varit svår att åstadkomma i de separata stiftelsema. Vissa försök till samordning fanns dock under utvecklingsfondemas tid t.ex. förekom regionala VD-möten, men en central överbyggnad hade förenklat. Hade utvecklingsfondema haft en central stiftelse i fallet Samhall kunnat som som ta tag i ledningsfrågor och gemensamma frågor hade behovet av en koncemkonstruktion sannolikt varit mindre. Den marknadsmässiga inriktningen reformen utvecklingsav av fondema kan i vissa avseenden åtminstone på kort sikt få negativa - regionalpolitiska konsekvenser för sysselsättningen i perifera områden i länen.

216 Bilaga 3

6 Slutsatser

I tider av god tillväxt kunde staten fördela resurser till självständiga regionala organ utan preciserade krav på uppföljning. I ett kärvare statsfmansiellt läge då staten vill återta kontrollen kan det vara svårare att centralisera på nytt. I fallet ALMI förefaller man dock ha kommit fram till en lösning som i huvudsak accepteras regionalt. Återkommande nyckelbegrepp inom såväl gällande näringspolitik regionalpolitik är tillväxt samt små och medelstora företag. som ALMIs målgrupp är de små och medelstora företagen. ALMI bör därmed viktig aktör inom dessa båda politikområden och ha en vara en väsentlig funktion genom att medverka till en effektiv riskkapital-försörjning och i övrigt stödja tillkomsten av och tillväxten i små och medelstora företag. En synpunkt återkommit vid praktiskt taget alla de kund- och som intressentkontakter vi haft är att personfrågoma har mycket stor betydelse för graden förändring och för hur kundkontaktema utveckav las. De formella förutsättningarna och den organisatoriska ramen tillmäts härvid underordnad betydelse. Utdragna förändringsprocesser bör undvikas om en förändring skall bli effektiv. En lång process innebär att en förlamande hand läggs över verksamheten. Det är viktigt att agera snabbt för att få nödvändiga förändringar till stånd. Motiven för och målen med förändringen måste snabbt förankras i organisationen. Där får ledningen stor betydelse och ledarskapet sätts på prov. Stiftelserna hade utvecklats olika håll, mycket beroende på en kombination av vaga målsättningar från ägarna, ett ofta oengagerat styrelsearbete och olika VD:ars skiftande preferenser. ALMI bytte inledningsvis hälften sina verkställande direktörer av och ytterligare några har bytts ut därefter men ALMI-profileringen dröjde eftersom moderbolaget saknade ordinarie VD och kom inte igång från början. De regionala bolagen kunde därför i avsaknad av centrala styrsignaler fortsätta i inarbetade mönster eller göra egna tolkningar av reformen. Management"- aspekten gavs till en början inte tillräcklig vikt. En tydliggjord verksamhetsidé och inte minst ett tidsmässigt planerat genomförande är väsentligt när det gäller att -

Bilaga 3 217

refonnera verksamhet. I fallet ALMI blev ganska en processen utdragen, vilket påverkade situationen i bolagen negativt och även gjorde att potentiella synergieffekter i koncernen på ett tidigt stadium inte togs tillvara. Sambandet mellan förändringens innebörd och orsak måste vara tydliggjort och klart underbyggt och motiverat för den berörda organisationen, om förändringen skall bli framgångsrik. Möjligen innefattande förändringen alltför många komponenter samtidigt. Utöver ändrad associationsfonn ingick t.ex. även fusioner och en striktare tolkning av statsmakternas verksamhetsideologi. En renodlad bolagisering skulle ha gått snabbare och gett ALMI möjlighet att själv som bolag genomföra fusioner och lösa koncemgemensamma frågor. Våra studier underlag för uppfattningen att de direkta externa ger effekterna av bolagiseringsreformen hittills varit marginella. Reformen bör dock innehålla en icke oväsentlig förändringspotential och möjliggöra förändringar som s.a.s. ligger i tiden, bl.a. strukturell anpassning av verksamheten till en funktionell eller affärsområdes-inriktad organisation. Några positiva sysselsättningseffekter följd bolagiseringssom av reformen i sig har vi inte kunnat konstatera utifrån det underlag som varit tillgängligt och utifrån ett antal intervjuer med de länsarbetsnämnder som ingått i våra fallstudier. I budgetarbetet inför 1997 har ALMI dock gjort vissa uppskattningar koncernens möjligheter att medverka till ökad sysselsättning. Utifrån detta material, ägarnas direktiv och kundernas krav avser moderbolaget, enligt uppgift, att formulera effektmål för åren 1997 1999, det s.k. "Mål 2000. Avsikten är att graden av måluppfyllelse skall följas under treårsperioden. De företagarlån till kvinnor ALMI från halvårsskiftet 1995 har som ansvar för har däremot lett till sysselsättningseffekter. En intervjuundersökning som ALMI låtit göra visar att 21 procent låntagarna av anställt en eller flera personer efter det att lånen erhölls, vilket innebär att varje låntagare i genomsnitt anställt 0,8 på hel- eller halvpersoner tid. ALMls undersökning visar också att 58 procent låntagarna av saknade anställning när lånet beviljades och att 19 procent skulle blivit arbetslösa om de inte erhållit något lån. Reformen har inneburit att de största regionala skillnaderna har minskat och att koncernen går ökad konvergering. mot en Det dubbla ägarskapet kan även fortsättningsvis komma att skapa problem. Dessutom ligger utvecklingsansvaret för näringslivet på två händer. Landstingen som anser sig ha det regionala ansvaret sakmen

218 Bilaga 3

och länsstyrelsen som har pengarna och samordningsannar pengarna saknar formellt inflytande i ALMI. svaret men ALMI skall i och med förändringen inte beakta regionalpolitiska mål huvudmannen landstinget ser fortfarande i regel positivt på men att regionala näringspolitiska intressen tas tillvara. Det kan finnas risk för att regionala hänsyn präglar styrelsernas ställningstaganden. Endast bolagens normalt åtta styrelseledamöter är en central represenen av tant för moderbolaget. De tre övriga statliga representanterna som nomineras näringslivet är oftast lokalt förankrade företagare. Endast av ifråga finansieringsverksamheten har moderbolaget utövat en om hårdare styrning. Detta har dock, i nuvarande läge med kapitalöverskott, inte medfört någon olägenhet för regionerna. Alla önskemål från regionalt håll har kunnat tillgodoses. Det regionala inflytandet kan sägas ha både ökat och minskat och sker i delvis former. Länsstyrelsemas formella inflytande har nära nya upphört, trots att de har det övergripande ansvaret för näringslivnog sutvecklingen i länen. Länsstyrelsemas roll kommer sannolikt att fullständigt marginaliseras i och med tillkomsten i vissa län av regionfullmäktige och andra demokratiska organ för regionalt självstyre. Å andra

sidan får landstingen där starkare ställning och ett nära nog fullstänen digt inflytande över den regionala projektverksamheten. Ett kvarstående dilemma är dock att ALMIs ställning som

offentligt organ med samhällsansvar står i viss motsättning till

ALMI-bolagens affärsmässiga inriktning mot enskilda lönsamma mer företag med utvecklingspotential. Behovet ALMIs konsultinsatser är av likformigt över landet. Störst är behovet i glesbygdskommuner, vilka saknar såväl tillgång till alternativa konsulter. egna resurser som Minst är behovet i storstadsregioner och i andra företagstäta områden med väl utvecklat och differentierat näringsliv. Det är främst i ett sådana regioner konsultkonkurrensen varit mest påtaglig och konsom kurrerande företagskonsulter har framfört kritik Det ifrågasätts därför . ALMIs konsultorganisation behöver vara rikstäckande och likforom mig samt inte konsultverksamheten regionalpolitisk synvinkel om ur primärt borde koncentreras till sådana delar landet där konsultmarkav naden är tunn och behovet mest påtagligt. Behovet riskkapitaltillskott är heller likformigt över landet, av centrala kapitalförvaltningen möjligheter till clearing men här ger den mellan olika regioner. Inom näringslivet pågår förskjutning från varu- till tjänsteproen duktion. De mindre företagen, i synnerhet inom tjänstesektom, förväntas framgent för merparten de arbetstillfällena. Vid svara av nya våra kontakter med olika intressenter i länen har ofta uppfattningen

sou 1997:13 Bilaga 3 219

framförts att ALMIs finansieringsverksamhet främst riktar sig mot tillverkande företag med substansvärden. I linje med denna uppfattning ligger en rapport från NUTEK Länsstyrelsemas projektverksamhet 1993/94, vilken redovisar att länsstyrelsemas projektmedel under budgetåret främst användes till projekt inom industrisektom. Möjligheterna att stärka det regionala näringslivet att huvudgenom sakligen och ensidigt stödja tillverkande företag är begränsade. De ökade säkerhetskrav tillämpats vid ALMIs kreditgivning medför som att tjänsteproduktion missgynnas. Det att kreditbedömningarna anses av tjänsteproducerande företag borde göras annorlunda så att dessa företag kunde bli föremål för stödinsatser i större omfattning.

220 Bilaga 3

Appendix

Litteraturlista

Att lyckas i offentlig förvaltning; Kommittén "Kronorna bland verken" 1991. Aktuellt näringspolitik och ekonomi; rapporter från struktursekr. om Näringsdep. 1994. Bygder och regioner i utveckling, Prop. 1993/94:140. De mindre och medelstora företagen, Prop. 1997/7840. Främjande kvinnors företagande; Företagarlån till kvinnor ALMI av dec. 1995. Företagsstödet, ESO 1995:14. Kommunerna, näringslivet och näringspolitiken. Jon Pierre, SNS. Kompetens och kapital. Betänkande av Företagsstödsutredningen. Näringspolitik för tillväxt, Prop. 1990/91287. Näringspolitik i obalans, Roger Henning Publica. Näringspolitiken, budgetprop. 1994/95. Näringspolitik, Prop 1 1996/97 utg 24. Om ombildning Samhall till aktiebolag, Prop 1991/92:91. av Regional arbetsmarknad, PM SCB. Regional finansiering, SIND PM 1988:10. Regional framtid, SOU 1995:27. Regional kunskap En fråga strategiskt tänkande, NUTEK mars - om 1992. Regionalpolitik, Prop. 1994/95:161. Regional utveckling, NUTEK Rl992:32. Regional utjämning och utveckling, Prop. 1 1996/97 utg 19. Regionalt folkstyre för utveckling, livsmiljö och välfärd. Samhall igår idag imorgon, SOU 1991:67. Samhall mot år 2005, Samhall 1996. Sektorsövergripande analyser förslag till metod, Stkt 1993:25. - SCBs statistikpaket för regional och kommunal planering. Småföretagsutveckling, Prop. 1993/94 340. Statens roll i riskkapitalförsörjningen, NUTEK Bl995:9. Statsbudgetens regionala fördelning, NUTEK. Statistik regional arbetsmarknad. om Stat och kommun i samverkan för tillväxt.

Bilaga 3 221

Strategi för småföretagsutveckling, SOU 1993:70. Svensk regionalpolitik, Göran Aldskogius. Svenskt näringsliv och näringspolitik, NUTEK 1994, 1995. Utveckling i avveckling, ERU Ds 1992:17. Utvecklingsbidraget regionalpolitiskt stöd, NUTEK Rl993:53. som Utvecklingsbidraget som utvecklingsstöd, NUTEK R 1993:51. Vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten till år 2000 etc., Prop. 1995/96-22. Vad kostar verksamheten i kommun, Bokslut 1994 Svenska en kommunförb. och SCB. 1994 års rapport den regionala utvecklingen i Sverige, NUTEK R om 1994:59. Överlevnad och tillväxt i nystartade företag. Industriförbundets rapport nr.

Länsmusikreformens

regionala konsekvenser

Birgitta Eurenius

Innehåll

1 Utgångspunkter 223 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Uppdraget 223 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Studiens inriktning och avgränsning 223 . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Sambanden mellan kulturpolitik och regionalpolitik 227 . . . . . . 2.1 Statens regionala kulturinsatser 227 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.1 Decentraliseringsmâlet i 1974 års kulturpolitik 227 . . . . . . . . . 2.1.2 Kultur- och regionalpolitik inför 90-talet 228 . . . . . . . . . . . . . 2.1.3 Kulturpolitikens nuvarande inriktning 229 . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.4 Nya förutsättningar för regionalpolitiken 230 . . . . . . . . . . . . . 2.2 Kulturpolitik i landsting och kommuner 231 . . . . . . . . . . . . . . 2.2.1 Från vision till verklighet 231 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.2 Samverkan mellan landsting och kommuner m.fl. 233 . . . . . . . . 2.2.3 Framtidsbedömning 236 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Länsmusikreformen 239 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Kort historik 239 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Reformens motiv, omfattning och karaktär 242 . . . . . . . . . . . . . 3.3 Utvecklingen efter 1988 245 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.1 Ringa mobilisering av regionala resurser 245 . . . . . . . . . . . . . . 3.3.2 Avslitna band med försvaret 246 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.3 Ingenting kvar i Stockholms län 248 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.4 Minskad sysselsättning och hög rörlighet 249 . . . . . . . . . . . . . . 3.3.5 Ökad arbetslöshet bland frilansmusiker 254 . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.6 Tveksam resultatstyming 255 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4 Sammanfattande bedömning 257 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Möjliga framgångsvägar 261 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Inledning 261 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Musikpolitik Samverkan med Rikskonserter 262 - . . . . . . . . . . 4.3 Kulturpolitik Samverkan med länets kulturliv 263 - . . . . . . . . . 4.4 Regionalpolitik Sektorsövergipande samverkan 264 - . . . . . . . .

Appendix:

Appendix 1 Källförteckning

Appendix 2 Tabeller

Bilaga 4 223

1 Utgångspunkter

l l Uppdraget

. I Statskontorets ursprungliga uppdrag vad avser länsmusikrefonnen ingick

att ge en översiktlig beskrivning av statens regionala kulturinsatser

att specifikt för länsmusikreformen beskriva och analysera förändringarnas motiv, omfattning och karaktär

att belysa hittillsvarande regionala effekter med empiriskt material

att värdera utfallet av förändringarna med utgångspunkt från utredningens kriterier på regional utveckling samt

att diskutera förändringen instrument för regionalpolitisk som anpassning av verksamheten.

Uppdraget har genomförts enligt direktiven, men med hänsyn till att länsmusiken är mitt inne i en förändringsprocess har vi därutöver, efter samråd med utredningens sekretariat, renodlat och analyserat konsekvenserna av tre möjliga överlevnadsstrategier.

1.2 Studiens och avgränsning inriktning

Studien knyter till REKO-STATs övergripande uppdrag att kartan lägga och analysera hur den statliga sektorns resurser, verksamheter och sysselsättning utvecklats i olika regioner från 1970-talet. Studien belyser bl.a. hur regionmusik- och länsmusikreformema påverkat den regionala musikverksamheten med avseende på tillgänglighet, musikutbud, sysselsättning och graden av mobilisering av regionala resurser.

224 Bilaga 4

Resultatet bör kunna användas i det arbete som pågår för att utveckla regionalpolitiken och rollfördelningenmellan förvaltningsnivåer och huvudmän. Eftersom området är väl dokumenterat har vi inte gjort någon egen omfattande faktainsamling. Vi bygger i allt väsentligt våra slutsatser på offentligt tryck och material som tagits fram Kulturutredningen, av Kulturrådet, Landstingsförbundet, Kommunförbundet, Försvarsmusikcentrum, de olika huvudmännen mil. Vi har analyserat det material som finns och sökt bedöma utvecklingen från andra utgångspunkter än rent musikpolitiska. Den rapport vi presenterar har disponerats efter arbetets olika steg:

Beskrivning och analys av sambanden mellan kulturpolitik och regionalpolitik Beskrivning av regionmusikens och länsmusikens historia och ut- veckling Värdering av utvecklingen från regionalpolitiska utgångspunkter - Slutsatser med tonvikt på problemen i dagsläget - Möjliga frarngångsvägar -

De två sistnämnda punkterna avspeglar den situation länsmusiken befinner sig i hösten 1996. Motsättningarna är stora mellan bl.a. företrädare för fasta musikerresurser och företrädare för ökad andel frilansproduktioner. Utvecklingen går olika håll i olika delar av landet. Grovt uttryckt är reformen inte avslutad; den befinner sig i en ny utvecklingsfas. En rättvisande bedömning kan därför inte göra halt vid de effekter som hittills uppnåtts. Det är viktigt att också lyfta fram de möjligheter finns och att bedöma dessa från regionalpolitiska som utgångspunkter. Om allt går som planerat kommer riksdagen under hösten 1996 att fatta beslut om en ny kulturpolitik. I samband därmed kommer regeringen att inleda överläggningar med Landstingsförbundet om länsmusikens framtid och om en kraftig neddragning av statsbidraget. Samtidigt förutsätter den kulturpolitiken att regionala utvecklingsplaner nya upprättas för kulturområdet. I planerna borde länsmusiken ha en given plats. Vidare kommer länsmusiken att vara en del i den försöksverksamhet som inleds i minst fyra län den l juli 1998 till följd förslaav gen i regeringens proposition om den regionala samhällsorganisationen Prop. 1996/97:36. Länsmusiken kan också komma att beröras av den kraftsamling som pågår på regional nivå för att värna om sysselsättningen och skapa nya arbetstillfällen. Framtiden bjuder alltså både hinder och möjligheter. i

sou 1997:13 Bilaga 4 225

Mot den bakgrunden har vi sökt fullgöra uppdraget på ett sådant sätt att resultatet kan användas både REKO-STAT och länsmusikens av av olika intressenter i det kommande förändringsarbetet. Vi avslutar därför rapporten med en renodling och bedömning tre möjliga strategiav er för de fortsatta verksamheten.

Bilaga 4 227

2 Sambanden mellan

kulturpolitik och regionalpolitik

2.1 Statens

regionala kulturinsatser

Decentraliseringsmålet i 1974 års kulturpolitik

Redan på 1970-talet fanns tydliga och medvetna samband mellan regionalpolitik och kulturpolitik, Syftet med det kulturpolitiska decentraliseringsmålet att skapa förutsättningar för kultur i hela landet. var En decentralisering skulle såväl planerings- och beslutsäga rum av funktioner som resurser. "Strävandena till decentralisering inom kulturområdet bör främst syfta till en ökad geografisk spridning av institutionemas verksamhet och en bredare förankring beslut och ansvarstagande. En vidgad av geografisk fördelning av den samhällsstödda kulturverksamheten är ett verksamt medel att åstadkomma reell jämlikhet i kulturlivet. Det är en ett ekonomiskt rättvisekrav att staten stöder uppbyggnaden självav en ständig regional kulturverksamhet. Det är önskvärt att teatrar, Orkestrar och museer tar ett ökat regionalt ansvar för att i större utsträckning nå människor. Kulturpolitiska insatser av detta slag är ett viktigt led i de regionalpolitiska strävandena att skapa orter och områden som ur servicesynpunkt är väl differentierade."Prop. 1974:28, sid 298. Decentraliseringsmålet avspeglade sig också i kulturpolitiska principer för ansvarsfördelning mellan stat, kommun och organisationsliv: Staten skulle vid sidan ansvaret för och helt statsstödda - av egna institutioner stödja och stimulera kulturverksamheten, inte styra - men den. Huvudansvaret för samhällets kulturpolitiska insatser skulle vila på primärkommunema. Med undantag för kulturrninnesvården skulle ansvaret för uppgifter som man inom länen valde att föra till länupp splanet inte vila på något statligt organ utan på landstingen. Vidare skulle samhället inte bedriva verksamhet organisationslivet kunde som klara lika bra eller bättre. Stat, landsting och kommuner skulle tillsammans skapa förutsättningar för att organisationslivet självständigt skulle kunna genomföra uppgifter på kulturområdet.

228 Bilaga 4

2.1.2 Kultur- och regionalpolitik inför 90-talet

Mot slutet 1980-talet förstärktes sambanden mellan kultur- och av regionalpolitik. I propositionen om Regionalpolitik för 90-talet Prop.

l989/90:76, sid 144 ff lyfte regeringen fram kulturpolitiken som ett av

de politikområden har särskild betydelse för den regionala utvecksom lingen. Kulturfrågoma ansågs höra till den "infrastruktur" i vid mening avgör frågor utveckling och dynamik i region. Eftersom som om en regionalpolitiken alltmer skulle inriktas på de samlade förutsättningarför regional utveckling fanns ökat utrymme för kulturpolitiska inna satser. Våren 1989 tillkallades en särskild utredare för att ta fram underlag för fördelning ett förstärkt stöd till det regionala kulturliav

vet. I betänkandet Kultur i hela landet Ds 1989:36 sammanfattade

utredaren kulturens betydelse för den regionala utvecklingen med följande punkter:

"Kulturen ökar bygdens attraktionskraft. Det är lättare att flytta till plats vet att där finns ett livaktigt kulturliv. Omvänt en om man ökar kulturverksamheten intresset för att stanna kvar där man vuxit upp. Kulturen stärker samhörigheten och solidariteten med den egna bygden. Den bygden en egen identitet. Bygden kan bli u p p ger märksammad sin kulturverksamhet och detta stärker d e n genom lokala självkänslan. Kulturen stärker de sociala nätverken. När det finns rika tillfällen att knyta kontakter med andra främjas både hemkänslan och företagarandan. Kulturen ökar kreativitet och initiativkraft. Den lockar nya grupper yrkesutövare till bygden med kunskaper och talanger som tidiav inte funnits där. Detta påverkar utvecklingsklimatet. Det finns gare ett positivt samband mellan kommunala kultursatsningar och frekvensen av nyföretagande. Kulturen erbjuder arbetstillfällen. Kulturintresset är växande - nya och människor är beredda att satsa både pengar och skatteegna medel på ett ökat utbud. Kulturturismen har utmärkta förutsätting-

i vårt land är hittills föga utvecklad."Ds 1989:36, sid. 83-

ar men 84.

Bilaga 4 229

2.1.3 Kulturpolitikens nuvarande inriktning

Begreppet Kultur i hela landet fick förnyad aktualitet i 1995 års regeringsförklaring. Där uttalades att år 1998 skulle bli ett kulturens i hela Sverige samtidigt som Stockholm skulle Europas kulturhuvara vudstad. För att stimulera kulturlivet i landets alla delar skulle regeringen göra en särskild satsning på kulturen inför och under år 1998. Satsningen beskrivs närmare i regeringens proposition Kulturpolitik Prop. l996/97:3, som i övrigt speglar en avvaktande hållning till kulturverksamhetens regionalpolitiska dimension: "Kulturen har ett egenvärde och bör i första hand inte betraktas ur ett nyttoperspektiv.

Men det hindrar inte att kulturen förvisso kan vara nyttig" sid 23.

Regeringen menar att kulturverksamhet har strategisk betydelse en i övergången från industrisamhälle till informationssamhälle. "Det finns därför skäl att anta att kulturarbetsmarknaden rymmer flera expansiva framtidsbranscher. Erfarenheter från andra länder är också mycket positiva; där industrin tappar mark har medvetna satsningar på kultur inneburit många nya arbetstillfällen. Insatser för att uppmuntra och utveckla kulturellt skapande bland t.ex. unga människor kan bidra till att fler jobb skapas. Kulturen är sysselsättningsintensiv och verkar över hela landet. Den är initiativskapande och ger stora effekter vid sidan av att den ger arbetstillfällen." Prop. 1996/97:3, sid. 23. I anslutning till förslaget om ett förenklat bidragssystem för de regionala kulturinstitutionema betonar regeringen också vikten av en regional utvecklingsplanering på kulturområdet. Förslaget bygger på motsvarande resonemang i Kulturutredningens slutbetänkande Kulturpolitikens inriktning SOU 1995:84 Utredningen ser tre olika perspektiv kulturpolitik ska formuleras och genomföras på länsnivå: när en

"Det nationella perspektivet som kommer till uttryck i målen för den ngationella kulturpolitiken och i villkoren för bidrag. statens

Det lokala perspektivet som formuleras i kommunala kulturpolitis-

ka mål och tar sig uttryck i fördelningen av kommunala resurser till den egna kulturverksamheten och till det lokala föreningslivet.

Länsperspektivet som kommer till uttryck i landstingens och läns- styrelsemas strävanden att främja en kulturell utveckling i hela länet och att engagera de regionala kulturinstitutionema i en kulu verksamhet som främjar länets allmänna utveckling." sid. 125.

230 Bilaga 4

Sammantaget innebär förslaget att länsstyrelser, landsting och kommuner bör samverka vid utformningen av respektive läns kulturpolitik och att denna politik inte enbart eller ens i första hand skall handla om de regionala kulturinstitutionernas arbetsförutsättningar. Statens stöd till enskilda parter skall avgöras i ljuset av den regionala politiken på området. Samtidigt betonas den lokala nivåns betydelse: "Det är i den lokala miljön som idéer och initiativ skall födas. Det offentliga ansvaret för att stimulera en utveckling bygger främst på kommunerna, men även staten har ett ansvar. Det statliga kulturstödet består till övervägande del av medel som skall användas lokalt. Därför är det naturligt att staten ägnar intresse vad som sker, hur resurserna används, vad som är utvecklingsbart och vad som kan behöva mönstras ut för att en utveckling skall främjas". Prop. 1996/973, sid. 21. Kulturutredningen berör även behovet av sektorsamordning på central nivå. De övergripande kulturpolitiska målen föreslås gälla oberoende av inom vilka samhällssektorer olika verksamheter administrativt hör hemma. "Det är en uppgift för regeringen att göra detta känt." sid. 543. Utredningen ser det sektorsövergripande samarbetet inom regeringskansliet som en viktig förutsättning för samverkan på myndighetsnivå och menar att det staten gör i sin tur har betydelse för inställningen till sektorssamverkan på regional och lokal nivå. sid. 128.

2.1.4 Nya förutsättningar för regionalpolitiken

Parallellt med det kulturpolitiska arbetet har regeringen öppnat nya vägar i regionalpolitiken. Satsningen Samverkan för tillväxt har vuxit fram successivt efter regeringsombildningen i mars 1996. l propositionen om att halvera den öppna arbetslösheten till år 2000 Prop. 1995/96:207 sid. 12 framhåller regeringen bl.a. att kommuner och landsting måste medverka till att målet uppnås och därför i möjligaste mån undvika att säga upp fast anställd personal. Vidare anmäler regeringen sin avsikt att initiera en bred samverkan i länen för att åstadkomma effektiv, tillväxtinriktad närings- och regionalpolitik. I en mitten av september 1996 gav regeringen landshövdingarna i uppdrag att förverkliga idén. Samtidigt gäller fortfarande det gamla decentraliseringsmålet. l den sk. sysselsättningspropositionen Prop.

1995/96222, sid. 5.8 ff framhåller regeringen att den kommunala

självstyrelsen och den decentralisering av beslut som skett under en längre tid har gjort den lokala och regionala nivån till betydelsefulla

Bilaga 4 231

näringspolitiska aktörer. Denna utveckling vill regeringen på olika sätt förstärka. Budskapet återkommer i princippropositionen om den regionala samhällsorganisationen Prop. 1996/97:36 sid 32 ff. Regeringen vill förstärka den utveckling som pågår inom flera verksamhetsområden mot ökade möjligheter för kommunala älvstyrelseorgan att delta i den nationella politikens genomförande på lokal och regional nivå. I propositionen föreslås därför försöksverksamhet i fyra län med ändrad regional ansvarsfördelning. Regeringen återkommer med förslag om ytterliförsökslän under våren 1997. Huvudsyftet med försöken är att gare utveckla former för en bättre demokratisk förankring av det regionala utvecklingsansvaret. De regionala självstyrelseorganen skall, enligt förslaget, överta statens beslutanderätt i frågor om länstrafikplaner, regionala utvecklingsmedel och statsbidrag till regionala kulturinstitutioner. Att regeringen med detta inte släppt ansvaret för regionalpolitiken framgår höstens forskningsproposition Prop. bl.a. av 1996/97:5, sid 285: "En grundläggande förutsättning för att de regionalpolitiska målsättningarna skall kunna förverkligas är att regionalpolitiska hänsyn genomsyrar hela regeringens arbete. Levnadsförhållanden och förutsättningar för tillväxt påverkas av betydligt fler åtgärder än de som inbegrips i utgiftsområde 19, regional utjämning och utveckling." Av detta drar vi slutsatsen att regionalpolitiska hänsyn fortfarande skall centrala statliga aktörer inom samtliga samhällssektorer tas av alltså aktörerna på musikområdet. även av

2.2 Kulturpolitik i landsting och kommuner

2.2.1 Från vision till verklighet

Inom landstingen har det länge funnits ett intresse för kulturen som drivkraft i den regionala utvecklingen. Landstingsförbundets rapport Offensiv regional kulturpolitik från år 1991 innehåller en sammanfattande historik, som vi här återger i sammandrag: 1974 fattade en enig riksdag beslut om decentraliserad kulturpolitik och landstingen åtog sig det regionala, kulturpolitiska ansvaret. 1976 publicerade förbundet kongresskriften Landstingen i kulturolitiken, där landstingens för den regionala kulturpolitiken definierades. ansvar 1982 utgav förbundet kongresskriften Den regionala rollen med rekommendationer till landstingen att bl.a. koppla den kulturpolitiska planeringen närmare till övrig samhällsplanering 1986 utgav förbundet

232 Bilaga 4

skriften Landstinget som politisk drivkraft för länets utveckling där den regionala kulturverksamhetens betydelse i länens infrastruktur lyftes fram. 1988 övertog landstingen huvudmannaskapet för Regionmusiken och Rikskonserter. De nya länsmusikstiftelsema bildades. 1989 rekommenderade Landstingsförbundets styrelse landstingen att ta fram regionala utvecklingsprogram för områden som har betydelse för länens utveckling, däribland kulturverksamheten. I rapporten Regionalt folkstyre, som korn ut 1994, sammanfattar Landstingsförbundet resultatet av arbetet i det s.k. Regionprogrammet, dvs. det projekt som förbundet drivit parallellt med den parlamentariska Regionberedningen. Rapportens kapitel om regionerna och kulturen avslutas med följande slutsatser: takt med att den regionala nivån ökar i betydelse växer också behovet av en regional kulturpolitik. Det är kulturen i form av gemensamma traditioner, tänkesätt och medier som skapar en regional identitet, en känsla av samhörighet som är nödvändig för att mobilisera utvecklingskraft och som ger regionen ett ansikte utåt. Det är därför ofrånkomligt att regioner med ett sammanhållet ansvar för den regionala utvecklingen engagerar sig i regionens kulturliv; kulturpolitiken måste hanteras som en integrerad del i en sammanhållen regional utvecklingsstrategi. Den naturliga utgångspunkten för regionemas kulturpolitiska engagemang är att utifrån ett regionövergripande och regionutjämnande perspektiv sörja för en livskraftig regional infrastruktur. Basen i detta åtagande är redan etablerad i form av landstingens engagemang i de regionala kulturinstitutionema." Parallellt med Regionprogrammet pågick inom Landstingsförbundet det s.k. Kulturmätarprojektet med fokus på metoder för utvärdering av de regionala kulturinstitutionemas verksamhet från huvudmannens utgångspunkter. Under arbetets gång hade emellertid frågan om kulturinstitutionemas roll i framtidens regionalt förankrade kulturpolitik blivit central. I projektets slutrapport Från visioner till verklighet Landstingsförbundet 1994 sätts utvärderingsfrågoma in i sitt regionasammanhang. Projektgruppen utgår ifrån att landstingen i framtiden inte längre i första hand skall vara förvaltare och ekonomisk garant på

kulturområdet. I stället för att passivt motta en av staten formad kultur-

politik bör landstingen forma en egen politik med förankring i regionens och dess invånarnas behov. Framtidens regionala kulturpolitik bör knyta an till en övergripande utvecklingsvision och bli en del av regionens samlade utvecklingsstrategi tillsammans med näringslivspolitik, forskningspolitik, utbildningspolitik m.m. Den regionala kulturstrategin

Bilaga 4 233

bör inriktas mot samspel, samordning, utveckling och ökad hänsyn till kundernas och medborgarnas krav. Det innebär sammanfattningsvis att aktörerna inom den regionala kulturpolitiken bör:

utveckla och samordna kulturell infrastruktur och de nätverk - en som regionen behöver för sin utveckling, ge kommuner och andra aktörer ökade möjligheter att samspela med den regionala nivån och påverka verksamheten, möjliggöra att de regionala kulturinstitutionema planerar sin verkn samhet utifrån det regionala uppdraget och i högre grad än tidigare utifrån kommunernas, arrangöremas och publikens önskemål.

Projektgruppen betonar att regionemas särdrag, befolkningsstruktur, kultur-mönster och behov omöjliggör enhetlig strategi för hela en landet. De kulturpolitiska insatserna måste integreras med andra sektorers insatser utifrån en helhetssyn på regionen. En sammanhållen regional utvecklingsstrategi är, enligt förutsättning för gruppen, en landstingens framtida roll som drivkraft i regionen. Utifrån de krav riktas på framtidens regionala kulturpolitik som diskuteras även institutionemas uppdrag, den politiska styrprocessen och formerna för kulturinstitutionemas organisation och huvudmannaskap. Kulturinstitutionema föreslås bl.a. bli regionemas professionella och konstnärliga utvecklingscentra. Sammanfattningsvis har Landstingsförbundet och landstingen under en följd av år förberett det ökade ansvar på kulturområdet blir som en följd om riksdagen beslutar enligt förslagen i propositionen den om regionala samhällsorganisationen.

2.2.2 Samverkan mellan

landsting och kommuner

mil.

Kommunerna å sin sida har förberett sig för att delta i avgränen mer sad regional kulturplanering. Den modell Kulturutredningen föreslog för statens samspel med landsting och kommuner i kulturplaneringen hade initierats av Kommunförbundets och Landstingsförbundets representanter i kommittén. De båda förbunden har också gemensamt initierat försöksverksamhet enligt modellen i flera län. För att få underlag för en bedömning vad detta kan leda till har vi närmare studerat av det försök som pågår i Västmanland. Våren 1994 träffades överenskommelse mellan Länsstyrelsen i en Västmanland, Landstinget Västmanland, Västmanlands Kommunför-

234 Bilaga 4

bund och Västerås Stad om att genomföra projektet "Kulturvision Västmanland 2000". Syftet var att ge en nulägesbeskrivning av länets kulturliv och att presentera visioner för tiden fram till år 2000-2005. Projektet lades stort. Under en ledningsgrupp med landshövdingen upp ordförande och styrgrupp med f.d. kulturminister i spetsen som en en skulle fyra arbetsgrupper ta fram underlag för Kulturvisionen. Projektbeskrivningens inledning tankeväckande inblick i länets syn på ger en den kulturpolitik som förts: "Kulturpolitiken dominerades under 1970- och l980-talen av geografisk decentralisering den samhällsstödda kulturverksamheten av och strävan efter rättvis fördelning resurserna. Med utgångsen mer av punkt i dessa tankar byggdes den kulturella "infrastrukturen" Alla, upp. oavsett bostadsort, skulle få del kulturupplevelser av hög kvalitet. av Våra länsinstitutioner är resultat av 70-talets kulturpolitik. Men ett system utgår från distribution och strukturer tenderar snabbt att som stelna. Diskussionerna under 90-talet handlar i stället om kulturen som en drivkraft för samhällsutvecklingen och hur kan fördjupa och förman stärka kulturens roll i det lokala samhället. Genom detta synsätt handlar kulturpolitiken att skapa visioner och utvecklingsstrategier mera om för optimal resursanvändning." Projektet och presenterades bl.a. vid Landstingshar nu avslutats förbundets kulturkonferens i oktober 1996. Förslagen, som riktar sig till landstinget och Västerås stad, föremål för remissbehandling. är nu Om allt går planenligt kommer beslut att tas under hösten 1996. Av intresse i det här sammanhanget är framför allt en s.k. remissrapport med förslag till inriktning och strategi för länets teater-, dansoch musikverksamhet. Som övergripande inriktning föreslås bl.a. att:

Samhällets insatser inom teater-, dans- och musikområdet i Väst- manland ska bygga på flexibilitet, samverkan, mångfald och kvalitet, barn och ungdom ska prioriteras, samhället bör ta ansvar för att olika genrer får möjlighet att utvec- klas, samhället bör stödja eldsjälar och nydanare inom det kulturella området och de är beredda att ta på sig ett ansvar för att marsom knadsföra och arrangera kulturföreställningar, stöd bör utgå både till professionella utövare och amatörer, samhällets stöd ska stimulera till ett projektinriktat arbetssätt och till ökad samverkan mellan amatörer och professionella. en

Bilaga 4 235

För att medverka till lösning den ekonomiska situationen föreen av slås att rörlighet och flexibilitet skall känneteckna såväl stödet från landstinget och Västerås stad verksamheten inom de regionala som institutionerna. Inom musikens område föreslås att Västerås stads bidrag till Västerås Musiksällskap avvecklas för att frigöra medel för satsningar på andra genrer. För att invånarna i Västmanland även i framtiden skall få tillgång till symfonisk musik bör samarbete etableras med professionella symfoniska orkestrar i andra län. Vidare bör länet verka för uppbyggnad länssymfoniorkester bestående amatörav en av musiker. Inom Musik i Västmanland bör stöd-, utvecklings-

och

projektverksamhet prioriteras före verksamhet med fasta ensembler. De fasta kostnaderna bör sänkas och de återstår styras över resurser som till bam och ungdom på bekostnad verksamhet riktar sig till av som den vuxna publiken. Inom för de mindre föreslås ramen resurserna Musik i Västmanland också få ett ökat regionalt för stöd till ansvar lokala arrangörer och för amatörverksamhet inom teater, dans och musik. Sammantaget innebär förslaget att de fasta musikresursema i Västmanlands län avvecklas. Detta ett resultat omfattande som av en regional kulturplanering helt i Kulturutredningens anda. Den förändring som pågår kan belysas med tabellen nedan:

236 Bilaga 4

Tabell Antal fasta årsverken för musiker i Västmanlands län.

Institution 1989 1991 1993 1995 1997

Västerås Musiksällskap 20 17 13 12 0 Musik i Västmanland 17 18 15 12 0 Summa 37 35 28 24 O

Källor: Symfonierna och samhället Ds 1989:46, Kulturutredningens tabellbilaga SOU 1995:85, Kulturrâdets sammanställning Länsmusiken 1995 och remissrapporten från Vision Västmanland 2000

2.2.3 Framtidsbedömning

Sammanfattningsvis har förutsättningarna för den regionala planeringen förändrats höstens principproposition om den regionala samgenom hällsorganisationen. Viljeinriktningen i denna överensstämmer i stort med den landstingen gett uttryck för under en följd av år. I försöksläfår landsting och kommuner möjlighet att på olika sätt förverkliga nen sina intentioner. Vad detta konkret kommer att innebära för de regionala kulturinstitutionema är för närvarande svårt att säga, men viss vägledning står att få i Landstingsförbundets yttrande över Kulturutredningens förslag. Förbundet att statligt stöd till regional kulturverksamhet är menar förutsättning för möjligheten att bedriva nationell kulturpolitik, en en stödet bör utgå ett samlat riktat bidrag till respektive landsmen som ting. De statliga bidragen skall utformade så att de vara

medverkar till att de statliga kulturpolitiska målen uppfylls underlättar regional kulturpolitik utifrån en helhetssyn underlättar regional samverkan och partnerskap med kommuner, e folkbildning och andra regionala aktörer bidrar till förnyelse och utveckling det regionala kulturlivet bid- - av till nationellt och internationellt samarbete. rar

Sådana samlade statsbidrag direkt till de regionala huvudmännen skulle motivera kommunerna och landstingen att ha en nära dialog kring

Uppskattning baserad på föreliggande förslag

Bilaga 4 237

länets kulturpolitik. Till denna dialog skulle även folkbildningen inbjudas. Samlade statsbidrag skulle underlätta såväl satsningar på nya verksamheter regional samverkan och internationellt samarbete. som Förbundet framhåller vidare att de regionala kulturinstitutionemas uppdrag är att förverkliga den regionala kulturpolitiken. Institutionema

är till för länsinvånama och de är beroende regional förankring av en och ett regionalt ansvarstagande. Också därför avvisar förbundet direkta statsbidrag till de regionala kulturinstitutionema. Direkta statsbidrag försvårar för de regionala huvudmännen göra omprioriatt teringar utifrån helhetssyn. en I höstens kulturproposition har regeringen valt linje en annan än förbundet, men förbundet får gehör för sina tankar i propositionen om den regionala samhällsorganisationen. Sammantaget innebär detta att två politikområden stå emot varandra i höstens riksdagsarbete. synes Om båda propositionema går igenom i riksdagen kommer vi under de

närmaste åren att få flera olika system på kulturområdet för statens samspel med den regionala och lokala nivån. Det den bakär mot grunden som länsmusikens utveckling skall bedömas.

Bilaga 4 239

3 Länsmusikreformen

1 Kort historik

Länsmusiken bildades 1988 genom sammanslagning Regionmuen av sikens och Rikskonserters regionala verksamhet och i samband därmed en överföring av huvudmannaskapet från staten till landstingen. Merparten av de fördes över, däribland alla musiker, instruresurser som ment och noter, kom från Regionmusiken. Rikskonserter bidrog främst med kompetens i form personal på regional nivå arbetat med av som frilansproduktioner. Regionmusiken hade bildats 1971 då landets militännusik "civiliserades". Rikskonserter hade börjat sin bana försom söksverksamhet på 1960-talet. Syftet med försöket att pröva förutvar sättningarna för en motsvarighet på musikområdet till Riksteatern. I intimt samarbete med de stora folkrörelsema, framför allt bildningsrörelsen, skulle Rikskonserter söka bredda publikunderlaget för seriös musik, främst solist- och kammarmusik. Initiativet till försöket kom från Tonkonstnärsförbundet och från första stund handlade det att om öka sysselsättningen för frilansmusiker. Försöksverksamheten med Rikskonserter permanentades 1968. När Regionmusiken bildades 1971 fastställde riksdagen att myndigheten inte skulle ha några egna producentresurser. I stället skulle Rikskonserter producera 45 procent av Regionmusikens kapacitet. Samarbetet mellan Regionmusiken och Rikskonserter kom aldrig att fungera. En förklaring till detta Revar gionmusikens rötter i militärmusiken. Militärmusikens utveckling sedan tidig medeltid beskrivs i boken Från signalgivning till regionmusik Allmänna förlaget, Stockholm 1974. Militärmusikens föregångare, rimkrönikomas "pipara, bombara ok trumbara" hade till uppgift signaler i krig och fred. Signalgiatt ge varna var anställda vid hovet eller av andliga och världsliga stonnän. Under sina första år på 1520-talet militärmusiken nära knuten var till hovkapellet och kom därefter successivt att utvecklas till viktig en del av svenskt musikliv. Genom sin lokala förankring kom militännusiken att spela betydande roll kulturspridare i städer och på en som landsbygd. "Militärmusiken blev snart ett självklart och omistligt inslag i det lokala musiklivet och vid 1900-talets ingång fanns det grund

240 Bilaga 4

tala armémusiken vår folkmusik. Långt innan decentraför att om som lisering hade blivit kungstanke i svensk kulturpolitik var en sådan i en högsta grad reell på musikområdet tack militärmusiken." Sid. vare 161. Militärmusiken behöll sin starka ställning bit in på detta sekel, en dess betydelse minskade efter första världskriget. Bland skälen till men detta kan radions och grammofonens genombrott och tillnämnas komsten antal symfoniorkestrar. Utvecklingen ledde till att av ett militärmusikutredningama avlöste varandra under flera decennier. Den lösning till sist kom att genomföras presenterades av 1968 års som musikkommitté i betänkandet Regionmusik SOU 1969:12. Riksdag och regering antog i allt väsentligt kommitténs förslag och Regionmusiken bildades den 1 juli 1971. Syftet bl.a. att uppnå samma var integrering i kultursamhället gällt tidigare. Musikema skulle inte som bara delta aktivt i fömyelsen musiklivet. De skulle också förvalta av och vårda sina livskraftiga traditioner. I stort sett var syftet detsamma med den länsmusikreform kom efter 17 år med regionmusik. som Av de 750 anställda berördes länsmusikreformen 1988 hade som av 650 tillhört Regionmusiken, däribland 540 fast anställda musiker ca ca och 23 kapellmästare. Det innebär att den Regionmusik som överlämnades till landstingen hade mindre omfattning än den bildades en som 1971. Redan under regionmusiktiden hade fasta resurser börjat omvandlas till rörliga. Vad hände före och efter 1971 framgår av som tablån nedan, bygger på uppgifter i betänkandet Musik i försvaret som Kulturrådets rapport 1981:5.

Bilaga 4 241 Tablå över militärmusik och regionmusik 1905-1980. År Antal kårer Antal musikertjänster Anm

och 44 elever, alltså ytterligare 128 1969 25 639 Därtill 65 aspiranter varav 557 besatta och 44 elever, alltså ytterligare 109 1971 22 590 Därtill viss personal

varav 445 besatta under utbildning

1980 22 590 -"-

varav 540 besatta

Tablån bekräftar att den verksamhet som efter 1970 övergick från militärmusik till regionmusik och därefter till länsmusik var väl etablerad ute i landet redan före reforrnperioden. Före regionmusikreformen fanns musikkårer i samtliga län. 1971 avvecklades kårerna i Gävleborgs och Kalmar län. I samband med länsmusikreformen 1988 kompenserades dessa båda län i viss mån genom omfördelning av medel Regionmusiken disponerat i andra län. Syftet med refonnema var som alltså inte att uppnå en ökad geografisk spridning av statsunderstödd musikproduktion. I stället förflyttades ansvaret för den struktur som redan fanns. Tillsammans svarade Regionmusiken och Rikskonserter för en avsevärd musikproduktion ute i landet under åren före länsmusikrefor- Utvecklingen beskrevs i samband med Europarådets granskning men. av den statliga kulturpolitiken i Sverige Kulturpolitik i Europa 2:1 och 2:2, Utbildningsdepartementet 1990, sid 192 ff. "Även förutsättningarna för musiklivet förändrades väsentligt om den l januari 1988 är det viktigt att analysera hur det decentraliserade konsertutbudet utvecklades under 1970-talet och början av 1980-talet. Under denna tid lades grunden för den genomförda totala decentranu liseringen. Rikskonserter producerade år 1985/86 inte fullt 7 600 konserter. Ungefär 30 procent utgjorde produktioner för regionmusiken. Huvud-

delen Rikskonserters produktioner var skolmusikaktiviteter ca

av 75%. Något mindre än 20 offentliga konserter. Återstoden procent var

9-17-0060

242 Bilaga 4

var s.k. interna konserter vid föreningssammankomster, på vårdinstitutioner, på sjukhus och i arbetsmiljöer. Regionmusiken genomförde samma år nära 7 800 konserter, drygt 1 000 för försvaret. varav Regionmusikens civila verksamhet riktade sig främst till skolorna, medan cirka 25 procent utbudet offentliga konserter och cirka av var 20 procent interna konserter." "Mellan 1979 och 1986 minskade antalet konserter regionmuav siken. Skolkonsertverk samheten bidrog mest till minskningen, men även antalet interna konserter sjönk påtagligt. I stället satsade regionmusiken mer på offentliga konserter än tidigare. De mer än fördubblades under l980-talet. Även insatserna för försvaret ökade. Om skolkonsertema undantas ökade regionmusikens konsertutbud kontinuerligt från 1975/76 till 1985/86. Sammanfattningsvis är det alltså uppenbart att statens två viktigaste organ för decentraliserat konsertutbud Rikskonserter och regionmu- siken under den tid de var verksamma avsevärt aktiverade den offentliga konsertverksamheten i landet. Under 1970-talet stod konserter riktade till särskilda målgrupper bam, Skolungdomar, sjuka, åldringar och medlemmar i organisationer och föreningar mer i centrum för intresset än vad de gör i dag. Under 1980-talet skedde alltså en överföring av resurser från målgruppsinriktad konsertverksamhet till offentlig konsertverksamhet. Detta har medfört en delvis skenbar minskning av den totala konsertverksamheten. Skolkonserter och interna konserter kräver ofta färre medverkande artister, är kortare och kräver följaktligen mindre resurser per konserttillfälle än offentliga konserter. De når också genomsnittligt mindre publik. Vilken konsertfonn som i det långa loppet medför den största vitaliseringen av det regionala musiklivet kan dock diskuteras."

3.2 Reformens motiv,

omfattning och

karaktär

Redan i 1974 års kulturproposition aviserades det utredningsarbete som så småningom kom att leda till dagens länsmusik. Av olika skäl kom arbetet att ta lång tid. Den avgörande utredningen kom till stånd när regeringen hösten 1978 gav Kulturrådet i uppdrag att utreda Regionmusikens och Rikskonserters roller i det regionala musiklivet. Uppdraget redovisades 1981 i två betänkanden Musik i försvaret och Regional

Bilaga 4 243

musikpolitik Kulturrådets rapporter 1981:5-6. Rådets förslag kan sammanfattas i följande punkter: -

Regionmusiken bör avvecklas som statlig myndighet. - Landsting och kommuner bör erbjudas att överta huvudm annaskapet för såväl regionmusikavdelningar som Rikskonserters regionala funktioner. Ett nytt centralt stödorgan för den regionala musikverksamheten bör utvecklas genom en sammanslagning av Rikskonserters huvudkontor och Regionmusikens centrala kansli. Musik för försvaret bör ses som en del av musiklivet och hithöran- de uppgifter lösas inom ramen för den regionala musikorganisationen. Regionmusikens Stockholmsavdelning bör i princip kunna inlem - i samma regionala system som övriga musikavdelningar. Den mas beridna musiken bör på sikt kunna lösas med hjälp av frivilliga amatörmusiker ev. organiserade som en hemvämskår i Stockholm. Värnpliktiga musikplutoner bör kunna utbildas även i andra garni- sonsorter än Strängnäs, t.ex. i Boden, Kristianstad och Skövde. Försvaret bör självt få ansvar för sin musikbudget.

Regeringen lade i juni 1984 fram principproposition om omorganien sationen av Regionmusiken och Rikskonserter Prop. l984/85zl. Propositionen följde i allt väsentligt Kulturrådets förslag och innehöll dessutom riktlinjer för det fortsatta utrednings- och förhandlingsarbetet. I januari 1986 träffades en principöverenskommelse mellan staten och Landstingsförbundet om ändrat huvudmannaskap för den regionala musikverksamheten. I principöverenskommelsen bekräftade parterna att syftet med reformen var att uppnå en regionalisering av regionmusikens och Rikskonserters verksamhet ute i landet, dvs. att överlåta ansvar och beslutanderätt till landstingen för en betydelsefull del av den tidigare statliga musikverksamheten. Det alltså de nya huvudvar männen som skulle fastställa riktlinjer för och fatta beslut om den nya regionala musikorganisationen. Verksamheten skulle emellertid fortsatt vara en kulturpolitisk angelägenhet av nationell betydelse. Därför förutsattes att landstingskommunema ett led i musikpolitiken skulle som svara för att en regional musikplanering kom till stånd som gav en total bild musiklivet i regionen. Målet skulle vara att utforma en av sammanhängande regional musikpolitik som beaktade alla delar av musiklivet.

244 Bilaga 4

Vidare förutsattes att landstingskommunema skulle ha:

konstnärliga ledare och musiker på professionell nivå anställda eller engagerade i verksamheten samt särskilt beakta behovet insatser av för frilansande musiker och för arrangörsledet, söka tillvarata de resurser och det intresse på musikområdet - som finns i kommunerna och inom de fria organisationerna, sträva efter att utveckla ett musikliv fungerar för människor i - som olika miljöer och med olika levnadsvillkor, verka för ett musikutbud präglat kvalitet, bredd och mångfald, - av beakta den musikverksamhet som bedrivs i svenska kyrkan och de fria trossamfunden, söka tillvarata de möjligheter som medietekniken erbjuder så att musiken kan spridas med hjälp av bl.a. etermedia och fonogram, samverka med statsunderstödda musikinstitutioner inom landstings- området, samverka över länsgränsema för att komplettera andra läns musik- resurser och delta i ett brett och varierat utbyte konserter, av samverka med den centrala musikinstitutionen, t.ex. när det gäller utvecklingsarbete och uppgifter på ett vidare nationellt eller internationellt plan.

Till principöverenskommelsen fogades också ett normalavtal för de kommande förhandlingarna med de enskilda landstingen. Avtal i enlighet med nonnalavtalet träffades under våren 1986 med Gotlands kommun och samtliga landsting, med undantag för Stockholms läns landsting, som valde att stå helt utanför reformen. Vidare slöts en särskild överenskommelse mellan staten och Landstingsförbundet om att vissa landstingskommuner mot särskild ersättning skulle svara för tjänstemusik m.m. för försvarsmakten. För att få del av ersättningen skulle de berörda landstingen hålla en blåsorkester med lämplig stämbesättning för tjänste- och högvaktsmusik. Staten skulle kostnadsfritt tillhandahålla den utbildning som krävdes för att upprätthålla de militärmusikaliska traditionerna. Efter förnyad behandling i riksdagen vid ett par tillfällen genomfördes reformen den l januari 1988. Merparten de av cirka 750 personer som i samband därmed förlorade sina anställningar erbjöds tjänster av de nya huvudmännen. Vid årsskiftet 1987/88 bildades dels en ny statlig stiftelse, Svenska Rikskonserter, dels 20 regionastiftelser eller motsvarande med berörda landsting och Gotlands kommun som huvudmän. Regionmusikens tidigare Stockholmsavdelning knöts till Svenska Rikskonserter. Reformen genomfördes inom den resursram stått till Regionmusikens och Rikskonserters försom

SOU 1997:l3 Bilaga 4 245

fogande. Den del av tillgängliga resurser inte användes för den som nya statliga institutionen, Svenska Rikskonserter, omvandlades till statsbidrag för regional musikverksamhet.

3.3 Utvecklingen efter 1988

3.3.1 Ringa mobilisering av regionala resurser

Kulturrådet konstaterar i sin utvärderingsrapport Musik för miljoner,

Rapport från Statens kulturråd 1994:2, sid. 124 att den regionala musikplanering som förutsattes i principöverenskommelsen 1986 mellan staten och Landstingsförbundet kommit igång först under senare år. Samtidigt ser rådet det som utomordentligt viktigt att landstingen tar ett musikpolitiskt helhetsansvar i det egna länet och att regionala handlingsprogram för kulturen utvecklas där sådana inte finns. Kulturutredningen anser sid. 401 att länsmusikens verksamhet tydligare än vad som nu är fallet bör grundas i en regional musikpolitik. Regeringen för fram i stort sett samma uppfattning i kulturpropositionen Prop. 1996/97 sid. 78. "Sammantaget har länsmusiken utvecklats långsammare och mer ojämnt än väntat. Regeringen anser likväl att den har förutsättningar att på sikt bli den dynamiska kraft i det regionala musiklivet som avsågs med refonnen." Förutsättningarna har emellertid förändrats sedan 1988. För att länsmusiken i framtiden skall bli framgångsrik räcker det inte med att vara en aktiv del i ett regionalt musikliv. Från regionalpolitiska utgångspunkter är talet om en regional musikpolitik alltför begränsat. Även den regional kulturplanering Kulturutredningen företyp av som språkar och som bedrivits på försök i bl.a. Västmanland har, enligt vår uppfattning, ett alltför begränsat synfält. Åtminstone i de län komsom mer att pröva en ny regional samhällsorganisation bör företrädarna för de olika regionala kulturyttringarna delta i respektive regions sektorsövergripande planering. Mot den bakgrunden ställer vi oss frågande till den framtidsbild för länsmusiken skisseras i kulturpropositionen: som "Enligt riksdagens beslut skulle länsmusiken fungera i samspel med den centrala musikinstitutionen Svenska rikskonserter, roll skulle vars vara samordnande och kompletterande. Samarbetet har inledningsvis haft svårt att finna de rätta formerna, det finns tecken på att men nu utvecklingen är på rätt väg." sid. 78 "Därför räcker det inte med att precisera parternas respektive uppgifter i stadgar och målformuleringar. Rikskonserter och länsmusi-

246 Bilaga 4

ken måste också finna former för en systematisk samplanering sin av årsproduktion." Mycket talar för att en regional musikproduktion som växer fram i systematisk samplanering mellan relativt självständiga länsmusikstiftelser och den statliga stiftelsen Rikskonserter bäddar för en fortsatt isolering av den regionala musikverksamheten från samhället i övrigt.

3.3.2 Avslitna band med försvaret

Enligt den särskilda överenskommelsen mellan staten och Landstingsförbundet tjänstemusik m.m. för försvarsmakten skulle landstingsom

kommunerna i Östergötlands, Blekinge, Göteborgs och Bohus, Jämt-

lands och Norrbottens län samt Gotlands kommun samverka med försvaret och bl.a. hålla en blåsorkester med lämplig stämbesättning för tjänste- och högvaktsmusik. I avtalet mellan försvarsmakten och Svenska rikskonserter ställdes i stort sett samma krav. Svenska rikskonserter skulle dessutom kostnadsfritt tillhandahålla den utbildning som krävdes för att upprätthålla de militärmusikaliska traditionema. Denna planerade samverkan mellan det civila musiklivet och försvaret har inte fungerat. Redan efter drygt två år, i mars 1990, gav regeringen i uppdrag chefen för armén att redovisa försvarmaktens erfarenheter av den då gällande ordningen, att utreda försvarsmaktens behov av tjänstemusik och att lämna förslag till hur tjänstemusik i framtiden lämpligen borde produceras. Chefen för armén redovisade sitt uppdrag i november 1990 och föreslog då bl.a. att:

en militär musikorganisation bör återupprättas inom försvarsmakten, professionell militärmusikkår bör inrättas i Stockholm, - en försvarets tjänstemusik i övrigt bör i huvudsak produceras av värn- pliktiga musikplutoner och frivilliga musikkårer, knytningen till Svenska rikskonserter/Stockholmsmusiken, länsmusi- -

ken i Östergötland och Bohuslän/Musik i Väst bör upphöra.

Den föreslagna musikåren i Stockholm kom aldrig till stånd. I övrigt kom förslagen i allt väsentligt att förverkligas. 1 juni 1991 sade försvaret upp de berörda avtalen och i juli 1991 bildades en försvarsmusiksektion på försök. Den 1 juli 1993 skapades en permanent försvarsmusikorganisation med säte i Strängnäs. I grova drag innebar förändringen att:

Bilaga 4 247

samarbetet upphörde med länsmusiken i Blekinge, Bohuslän Musik

i Väst, Jämtland och Norrbotten, chefen för marinen övertog musikerna från länsmusiken i Blekinge genom avtal med landstinget i Blekinge och Karlskrona kommun, värnpliktiga musikkårer skulle finnas i Boden 30 musiker, Sträng- näs arméns musikpluton med 60 musiker och trumkår med 25 en

musiker och Stockholm dragontrumpetarkår med 25 musiker,

främst för beriden högvakt, försvarets musikbehov i övrigt skulle tillgodoses köp - genom av nu sik från i första hand Svenska Rikskonserter, Gotlandsmusiken, kgötamusiken, Göteborgsmusiken samt hemväms- och frivilligorkester.

Den l juli 1994 ombildades orkestem i Blekinge till Marinens musikkår och den ingår nu tillsammans med de fyra värnpliktiga orkestrarna i försvarets musikorganisation. Utanför denna krymper successivt den krets professionella musiker kan framträda med musik i försvaret som och vid statsceremonier. Sedan den l maj 1996 finns ingen blåsorkes-

ter inom Svenska rikskonserter. Gotlandsmusiken och Östgötamusiken

går en oviss framtid till mötes. Göteborgsmusiken, motsvarigheten i Göteborg till SL:s musikkår i Stockholm, kommer att avvecklas. Om inget oförutsett inträffar kommer Marinens musikkår inom år ett par landets enda professionella orkester med stämbesättning att vara en lämpad för parad-, ceremoni- och tjänstemusik. Kåren består 32 av musiker, varav 6 praktikanter. Detta är vad återstår de 600 som av ca professionella musiker som fanns för ändamålet på militärmusikens tid. Även lokaliseringsorten Karlskrona är intressant från regionalpoliom tiska utgångspunkter är den knappast lämplig för verksamhet med hela landet som arbetsfält. Idag framträder kåren främst i södra militärområdet och anser detta ett alltför stort geografiskt verksarnhetsfält. vara I mellersta och norra Sverige sköts ceremoni- och tjänstemusik av arnatörorkestrar. Utan överdrift kan därför påstå att länsmusikreman formen minskat stödet för blåsmusiken. Arvet från Regionmusiken förvaltas i den mån det finns kvar - - av Försvarsmusikcentrum FÖMUS och Marinens musikkår, tillsarnsom mans tar ett ansvar utöver vad som krävs försvaret. Sedan 1994 har av Marinens musikkår gjort betydande insatser för den svenska "blåsarrörelsen", ett samlingsbegrepp för orkesterbildningar inom Riksförbundet Sveriges Amatörorkestrar RSAO, Riksförbundet för musiker unga RUM, Hemvärnet, Frikyrkan och Kommunala musikskolan. Två tredjedelar av denna "blåsarrörelse" är lokaliserad inom radie 20 en av

248 Bilaga 4

mil från Karlskrona, vilket innebär att Marinens musikkår har ett stort och utvecklingsbart, civilt omland. FÖMUS att den växande blåsmusikrörelsen behöver profesmenar sionella musiker sorn "initierar, inspirerar och utbildar". Till detta räcker Marinens Musikkår inte till. Behovet är stort. Det finns fortfarande ett stort antal amatörrnusikkårer i Sverige. På den civila sidan finns skolmusikkårer och andra ungdomsorkestrar samt kårer i frivilligkårer, kyrkor och samfund. På den militära sidan finns 35 hemvämsmusikkårer och de fyra värnpliktiga kårema. Denna del av musiklivet har länsmusiken, Kulturrådet och Rikskonserter valt att bortse från. Det innebär en utmaning för framtiden eftersom fältet står öppet för ansvarstagande från annat håll. Den nya försvarsmusikorganisationen har förutsättningar att spela en viktig roll i svenskt musikliv, men utrymme finns också för nya initiativ. Ett sådant har presenterats i en motion till riksdagen 1996/97312030, Kr 269 om bildandet av ett Blåsmusikcentrum med Nynäshamns kommun som huvudman.

3.3.3 Ingenting kvar i Stockholms län

Före reformen fanns 105 av Regionmusikens 590 musikertjänster i Stockholmsregionen, som omfattade Stockholms, Uppsala och Gotlands län. Av dessa var 55 stationerade i Stockholm och 25 i vardera Uppsala och Visby. De 55 musikerna i Stockholm kunde framträda som stor orkester, delas upp i två orkestrar eller spela i ca 14 olika små ensembler. Musikavdelningarna i Uppsala och Visby kunde framträda både som orkester och uppdelade i ensembler. Alla tre musikavdelningarna kunde framträda i hela regionen. Planeringen sköttes Regionmusikens regionkansli. Till detta kom de frilansproav duktioner förmedlades Rikskonserters regionkontor. I samband som av med reformen 1988 avvecklades regionerna och därmed samtliga regionkanslier och regionkontor. Samtidigt utökades antalet musiker i Stockholm till ca 60 för att dessa även skulle kunna framträda som en symfonisk blåsorkester. Av olika skäl har konstruktionen inte fungerat. Inom det område en gång var Stockholmsregionen finns idag bara som 35 fast anställda länsmusiker, 15 i Uppsala och 20 på ca varav Gotland. Stockholms Blåsarsymfoniker har försvunnit helt. Slagverksensemblen Kroumata, tidigare en del av orkestem, finns kvar under en övergångstid, men kommer att avvecklas som fast ensemble under 1997 eftersom Rikskonserter i fortsättningen inte skall ha några fasta ensembler. Sammantaget innebär detta att inget finns kvar idag av den regionala verksamhet som Regionmusiken och Rikskonserter en gång

Bilaga 4 249

bedrev i Stockholms län. Förutsättningarna för att bygga länupp en smusikorganisation i länet har avvecklats. Som skäl för avvecklingen anför regeringen i kulturpropositionen att försvarsmakten tillgodoser sitt musikbehov på annat sätt, att behovet av musik vid statsceremonier är alltför oregelbundet och att allmänhetens efterfrågan på symfonisk blåsmusik är alltför begränsad. Samtidigt kan vi konstatera att effekterna avvecklingen rimmar av dåligt med den musikpolitik regeringen i samma proposition säger sig vilja föra. Statens framtida insatser på musikområdet skall bl.a. ha som syfte att utveckla ett vitalt musikliv i hela landet med regionala musikinstitutioner som en resurs Prop. 1996/9723, sid. 79. I Stockholms län bor ca 20 procent av landets befolkning, däribland många i glesbygdsområden. Musiklivet är rikt i Stockholms innerstad, men i förorterna och i länets 24 "kranskommuner" är musikutbudet avsevärt sämre, inte minst i förskola och skola, än i landets övriga kommuner. De kvarvarande regionala musikresursema, Kungliga Filharmoniska Orkestem och SL:s Musikkår, kan knappast tillgodose det ensamma behov som finns. Från regionalpolitiska utgångspunkter har därmed en intresseväckande obalans uppstått.

3.3.4 Minskad sysselsättning och hög rörlighet

Om man jämför sysselsättningsläget 1995 med Regionmusikens bemanning har antalet fasta musikertjänster minskat med 233 eller ca 40 procent.

250 Bilaga 4 Tabell Totalt sysselsatta iLänsmusiken. 1995 resp. regionmusiken. Regionindelningz Regionmusikerr Länsmusiken

Hälften minskningen hänför sig till förändringarna i Stockholms län av och i Blekinge. I övrigt kan man urskilja två olika utvecklingslinjer. I de tre nordliga regionerna har antalet musiker minskat med 36; i de fem övriga med 196. Norr om Dalälven förefaller huvudmännen ha en viss ambition att behålla och utveckla sina fasta ensembler. I Syd- och Mellansverige har huvudmännen i stort sett genomgående valt en linje. Tillläggas bör att bara 540 av de 590 musikertjänstema annan var besatta under Regionmusikens sista år och att en viss ytterligare neddragning ägde rum i samband med reformen. Resursema användes bl.a. för att bygga fungerande administration ute i länen. Ett år upp en efter reformen fanns 506 musiker kvar; därefter har minskningen fortsatt. I förhållande till läget 1989 har ca 150 fasta årsverken för musiker försvunnit eller ca 30 procent. Fördelningen över landet framgår av tabellen. I tabellen bortser vi från de 20 musiker i Kalmar län f.d. Oskars-

hamnsensemblen som finns upptagna i Kulturrådets statistik för 1995,

eftersom dessa inte funnits med tidigare. Vi har också uteslutit Gävleborgs län som varken har eller har haft några fasta musiker.

2 Indelning efter Regionmusikens 8 regioner. Inom var och en av de båda Norrlandsregionerna fanns två musikavdelningar, inom de övriga regionerna tre. 3 Fördelning enligt Kungl. Majzts proposition 31 år 1971. nr 4 Fördelning enligt Kulturrådets rapport Länsmusiken 1995. 5 För Stockholm har vi satt 0 musiker, dvs. läget 1996.

om än mindre omfattning än musikerna. År 1989 fanns totalt 699 fasta årsverken, 506 musiker och 193 anställda i andra befattningar. varav År 1995 uppgick det totala antalet fasta årsverken till 506, 357 varav musiker och 149 i andra befattningar. Musikema har alltså minskat med 149 st. eller ca 30 procent sedan 1989 och personalen i övrigt med 44 st. eller ca 23 procent. Milt uttryckt har hög rörlighet också

Avser läget 1996

252 Bilaga 4

kännetecknat länsmusikens chefer. Före den 1 januari 1988 fanns 32 chefer på regional nivå inom Regionmusiken och Rikskonserter, därav 23 kapellmästare och 9 regionintendenter. Av dessa finns idag bara två kvar i organisationen; en f.d. kapellmästare och en f.d. regionintendent. Sammanlagt har ca 70 chefsbyten ägt rum. Utvecklingen beror sannolikt på verksamhetens nya inriktning. Det behövs ingen kapellmästare om ingen orkester eller ensemble finns kvar att leda och utveckla. På gott och ont har länsmusiken hörsammat statens styrning mot ökad andel frilansproduktioner. I genomsnitt hela 57 procent av antalet konserter år 1995 framfördes med enbart frilansartister och 22 procent med både fast anställda och frilansare. Bara 22 procent av konserterna framfördes med enbart länsmusikens musiker. Mot den bakegna grunden ifrågasätter vi Kulturutredningens konstaterande att "länsmusiken i alltför hög grad knutit upp sina resurser i fast anställd personal. Det har, många, inte gett arbetstillfällen för frilansmusiker som menar tankarna bakom musikrefonnen." Med stöd i statistiken delar var en av vi den uppfattning som Landstingsförbundet för fram i sitt yttrande

över Kulturutredningens förslag Dnr Lf 981/95, A 96:2. Förbundet

framhåller att "den förankring i människornas närmiljö och vardagsliv 1974 års kulturutredning såg själva förutsättningen för allt som som kulturpolitiskt arbete kan inte åstadkommas utan långsiktigt arbetande institutioner. Avvecklingen den fasta musikerresursen innebär bland av annat att basen för skolverksamheten raseras i många län. I dag svarar länsmusiken nästan för dessa konserter. Någon motsvarande ensamma långsiktigt arbetande frilansresurs finns inte. I flera regioner är länsmusiken den enda fasta, professionella musikresursen. Om utredningens förslag genomförs är risken stor att flera län helt förlorar sina ensembler och att regionala satsningar omöjliggörs. Det betyder en nya avprofessionalisering länens musikliv och minskade möjligheter för av länsinvånama att höra sådan musik som inte kan produceras av studieförbund och arrangerade föreningar. Den utvecklingspotential som en professionell musikinstitution besitter i ett regionalt sammanhang går förlorad." Nu genomsnittliga procenttal ingen rättvisande bild. ger Balansen mellan frilansare och fast anställda varierar starkt mellan länen:

Bilaga 4 253 Tabell 4. Antal konserter 1995 efter anstållningsform Procent.

Jönköpings län Musik i Kronoberg 6 7 87 100 Kronoberg Kalmar läns musik- 5 19 76 100 stiftelse

och musikstiftelse Musik i Örebro län 9 22 69 100 Musik i Västman- 24 16 60 100 land Musik i Dalarna 0 27 73 100 Musik i 0 0 100 100 Gävleborg Musik i Västemorr- 42 29 28 100 land Länsmusiken i Jämt- 15 45 40 100 lands län Västerbottensmusi- 7 21 72 100 ken Norrbottensmusiken l 14 85 l 00

Totalt 22 57 57 100

254 Bilaga 4

3.3.5 Ökad arbetslöshet bland frilansmusiker

Länsmusikens växande andel frilansare har ökat kraftigt under 1900talet. De friställda länsmusikema tycks ha fyllt på kretsen arbetslösa av i snabbare takt än andra musiker fått tillfälliga Den slutengagemang. satsen drar vi av statistik Sveriges Yrkesmusikers Förbund, som SYMF, ställt till vårt förfogande. SYMF organiserar merparten av landets professionella musiker, dvs. högskoleutbildade musiker som arbetar inom vad som brukar kallas den klassiska västerländska musiken, dvs. företrädesvis symfoniorkestrar, musikteatrar och länsmusik. Förbundet har 2100 medlemmar, 600 hör till ca varav ca avdelningen SYMF FRILANS. SYMFs medlemmar tillhör TAK, Teaterverksammas arbetslöshetskassa. Av TAKs statistik framgår att antalet utbetalade ersättningsdagar till arbetslösa SYMF-medlemmar har ökat från 12 157 år 1990 till 30 714 år 1995. I genomsnitt innebär detta ca 50 ersättningsdagar frilansmusiker. Om det totala antalet per ersättningsdagar slås ut på den del frilansama, 58 procent, av ca som någon gång under året fått arbetslöshetsersättning, dvs. bevisligen varit arbetslösa, blir resultatet att de varit arbetslösa i genomsnitt 4 ca månader året. Merparten frilansmusikerna stämplar alltså av av en tredjedel av året. Mätt på detta sätt är arbetslösheten 33 procent. Om man i stället mäter arbetslösheten att hur många frilansare genom se som varit anmälda vid arbetsförmedling eller skickat in kassakort har arbetslösheten ökat från 20 procent år 1990 till 30 procent år 1994. Därefter har en viss nedgång skett till 27 procent i april 1996. SYMF har även gjort en studie frilansmedlemmamas geografiska av hemhörighet i landet med utgångspunkt från bostadsortens postnummer. Av denna framgår att drygt 80 procent frilansmusikerna bor i av Stockholm, Göteborg och Malmö.

Med de resultatmâtt regeringen och Kulturrådet använt har utvecklingvarit positiv för länsmusiken. Efter nedgång i samband med en en reformen har antalet konserter ökat under senare år. Länsmusiken hade 1995 i stort sett uppnått konsertvolym Regionmusiken och samma som Rikskonserter tillsammans i mitten av l980-talet.

Tabell Rikskonserter, antal konserter 1971/72-1985/86 inklusive konserter producerade för Regionmusiken.

256 Bilaga 4

Tabell Regionmusiken, antal konserter 1975/76-1985/89 inkl. konserter producerade av Rikskonserter.

Budget Skola Interna Offent- Statscere- Summa Summa år förskola liga monier exkl.skola/ och för- förskola svaret 1975/ 3 383 76 1979/ 5 501 1 932 999 743 9 175 3 674 80 1981/ 4 313 82 1985/ 3 209 1 461 2 084 1 033 7 787 4 578 86 d lzälla: Statlig kulturpolitik i Sverige,En svensk rapport till EuroparådetKulturpolitik i Europa 2:1, Utbildningsdepartementet1990.

Tabell Länsmusiken: Antal konserter 1989-1995.

Källa: Kulturutredningenstabellbilagaoch Kulturrådets rapport Länsmusiken1995

Musikutbudets fördelningen över landet och på olika konsertfomrer framgår av tabell 1 och 2 i tabellbilagan. Även publikutvecklingen har varit positiv. Antalet besök vid länsmusikens konserter har i det närmaste fördubblats, från 806 000 år 1989 till 1 564 000 år 1995; ökning med 94 procent. Som framgår en av tabell 3 i bilagan ligger Musik i Väst i topp med 193 000 besök år 1995. Nu borde den siffran i rättvisans namn delas med tre eller fyra eftersom organisationen omfattar tre län och Göteborgs kommun. Av motsvarande skäl borde besökssiffran för Musik i Skåne, 155 000, delas på två. I topp bland de musikstiftelser som bara omfattar ett län

ligger Musik i Kronoberg med 166 000 och Östgötamusiken med

142 000. Som ett kuriosum kan nämnas att den nedlagda Stocknu

Bilaga 4 257

holmsmusiken kom på tredje plats 1993. I Västerbottens län och i Dalarna har publiken minskat sedan 1989. Att långsiktigt på satsa en egen orkester ger inte alltid de högsta publiksiffroma. Nu hör till bilden att såväl antalet konserter antalet besök är tveksamma som resultatmått. De mäter inte graden måluppfyllelse. Vare sig regioav nalpolitiken eller musikpolitiken har främsta syfte att maximera som konsertutbud och publik. Att det inte alltid är kvantiteten gäller framgår tydligt som om man jämför länsmusikens utveckling med motsvarande förlopp för länsteatrar och symfoniorkestrar. Det handlar regionala kulturinstiom tutioner bildats skäl, under period och med i som av samma samma stort sett samma aktörer inblandade på central och regional nivå. Trots detta behandlar regeringen institutionstypema på olika sätt i höstens kultur- och budgetpropositioner. Länsmusiken har med de resultatmått används haft som en mer positiv utveckling än länsteatem och de mindre symfoniorkestrarna. Av kulturpropositionen framgår exempelvis att teaterbesöken utanför storstadslänen gått ned med ca 40 procent sedan år 1970. Detta avvisar regeringen med att teatern har potentiell publik inte kommer en som till föreställningarna idag. För att möta nedgången föreslås ökade resurser till regional teater. Nära till hands ligger också att jämföra länsmusiken med de mindre statsunderstödda symfoniorkestrarna. Av Kulturut-redningens tabellbilaga framgår att orkestrama i Uppsala,

Norrköping, Örebro, Västerås och Gävle har haft avsevärt sämre

en utveckling än länsmusiken när det gäller bl.a. antal konserter och besök. Trots detta föreslår regeringen genomgående oförändrad en

bidragsnivå. I Östergötlands län, har två Orkestrar, kommer

som situationen att bli särskilt intressant under kommande år. Länsmusiken, med stationering i Linköping, är inne i positiv utvecklingsfas i moten sats till Norrköpingsorkestern, men det blir sannolikt länsmusiken som drabbas av ytterligare nedskärningar på statligt initiativ. Det är alltså inte länets landsting och kommuner gjort denna prioritering. som

3.4 Sammanfattande

bedömning

Generellt sett har länsmusikrefonnen inte inneburit någon nämnvärd mobilisering regionemas politiska Syftet med reformen av resurser. var att överlåta ansvar och beslutanderätt till landstingen för den verksamhet som Regionmusiken och Rikskonserter bedrivit ute i landet. Det övergripande villkoret för övertagandet att landstingen skulle utvar forma sammanhängande regional musikpolitik, beaktade alla en som

258 Bilaga 4

delar av musiklivet. Det villkoret är ännu inte uppfyllt. Med få undantag står länsmusiken utanför den politiska planeringen i respektive län. Förklaringen kan ligga i att länsmusikstiftelsema, i likhet med övriga regionala kulturinstitutioner, betraktats som självständiga enheter. Statens centrala aktörer, Kulturrådet och Rikskonserter, har fört sin resultatdialog direkt med berörda institutioner. Huvudmannen förefaller ha haft relativt begränsade funktioner. De har utsett styrelser och varit medfinansiärer. Om länsmusikstiftelsema även i fortsättningen skall ses som självständiga institutioner kan de inte åläggas uppgiften att svara för en länsövergripande musikplanering. I den mån en sådan planering fortfarande är önskvärd bör uppgiften ankomma på huvudmännen. Bristen på fastställda regionala musikplaner kan emellertid vara en fördel, eftersom perspektivet har vidgats sedan 1988. I dag handlar debatten regional kulturplanering eller regional utvecklingsplaneom ring. Musiklivet tycks vara alltför begränsat för att mobilisera de nödvändiga regionala planeringsresursema. För att komma med i den regionala planeringen måste länsmusiken sättas in i ett större sammanhang. Det innebär att länsmusiken måste bryta sin isolering och i ökad utsträckning delta samhällssektorer. Även i en samverkan med andra sådana krav ingick i de ursprungliga villkoren för huvudmannaförändringen. Till de musikpolitiska utgångspunktema för övertagandet hörde att landstingen skulle utveckla ett musikliv som fungerade för människor i olika miljöer och med olika levnadsvillkor. Fem av landstingen, Gotlands kommun och Rikskonserter skulle dessutom erbjuda musik inom försvaret och vid statsceremonier. Samarbetet med försvaret har inte fungerat och i stort sett upphört. En förklaring kan vara att numera försvarets musikplanering äger rum på central statlig nivå. Den har varit svår att förena med länsmusikens regionala planering. För att samarbetet skall kunna återuppstå krävs därför också bättre metoder för samplanering mellan olika samhällsnivåer. Svårigheterna att samarbeta över sektorsgränser och mellan de politiska nivåerna har varit särskilt tydliga i Stockholms län. Det län som har det största musikbehovet med hänsyn till befolkning, statlig representation och antal militära förläggningar har ingen länsmusik eller motsvarande sedan våren 1996. Länsmusikrefonnen har haft en negativ effekt på sysselsättningen ute i landet. Antalet fasta arbetstillfällen för professionella musiker har minskat kraftigt, med ca 40 procent i förhållande till läget före reforoch med 30 procent sedan 1989. I linje med styrsignalema men ca från staten och för att uppnå mångfald i musikutbudet har länsmusiken valt att i stor utsträckning avveckla sina fast anställda musiker till

Bilaga 4 259

förmån för frilansartister. Reformens sysselsättningseffekt har därmed förflyttats till landets tre storstadområden där cirka 80 friprocent av lansmusikema bor. Om inget oförutsett inträffar kommer minskningen av antalet fasta arbetstillfällen att fortsätta under kommande år. Därmed har den musikpolitik förts efter reformen skapat stora som luckor i den planerade landsomfattande infrastrukturen professionelav musikinstitutioner. Till de positiva tecknen hör att antalet konserter och antalet besök vid länsmusiken har ökat kraftigt under år. Publiken har i det senare närmaste fördubblats mellan 1989 och 1995, från 806 000 besök till l 564 000. Även satsningen på barn och ungdom har fått genomslag. Av det totala antalet konserter år 1995 framfördes 44 procent i skola eller förskola och 20 procent internt inom föreningsliv o.dyl. Bara 28 procent var offentliga konserter. Sammantaget har länsmusikrefonnen varit föga framgångsrik från regionalpolitiska utgångspunkter. Den har inte lett till nämnvärd mobilisering regionala politiska Det tämligen nätet av resurser. svaga av länsmusikinstitutioner är knappast någon viktig del landets infraav struktur. En stor del av verksamhetens historia och identitet har gått förlorad, genom att ansvaret för att utveckla och levandegöra arvet från militärmusiken har återgått till försvaret. Den fasta musikerresursen har minskat, inte minst i Stockholms län. Länsmusiken kan ha bidragit till den generella välfärden, inte blivit den dynamiska men kraft i länens utveckling avsikten. Att utvecklingen med de som var resultatmått som använts varit positiv under år uppväger inte senare länsmusikens brist på förankring. För att länsmusiken skall kunna överleva måste den instans som bär ansvaret utveckla långsiktig en strategi. Frågan är den ansvarige Länsmusikreformen har i vem praktiken inte inneburit någon överflyttning från staten till av ansvar landstingen. I alla händelser kan inte landstingen lastas för den situation uppstått. Länsmusikens utveckling visar att kulturomsom rådets princip om delat ansvar i krissituationer kan innebära att ingen tar ansvar.

Bilaga 4 261

4 Möjliga fram gångsvägar

4.1 Inledning

Länsmusiken står åter inför en period av förändring. I kulturpropositionen aviserar regeringen överläggningar med Landstingsförbundet om ett reformerat bidragssystem och en neddragning av statsbidraget till länsmusiken med sammanlagt 60 miljoner kronor eller cirka 25 procent under åren 1998 och 1999. Samtidigt innebär propositionen en styrning av verksamhetens framtida inriktning, genom att regeringen uppmanar länsmusiken och Rikskonserter att finna former för en systematisk samplanering av sin årsproduktion. Mot detta står att regeringen på annan plats i propositionen betonar vikten att regionala utveckav lingsplaner upprättas för kulturområdet i dess helhet och på en tredje plats hänvisar till den planerade försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning i vissa län. Sammantaget pekar regeringen i samma proposition på tre möjliga framgångsvägar för länsmusiken:

förstärkt samverkan med Rikskonserter, förstärkt samverkan med länets kulturliv, förstärkt samverkan med länets övriga samhällssektorer.

I det förstnämnda alternativet får länsmusiken aktiv roll i den en statliga musikpolitiken. Tillsammans med Rikskonserter skall länsmusiken förse landet med ett musikutbud präglas bredd, mångfald som av och kvalitet. Det andra alternativet kan kallas kulturpolitiskt och överensstämmer i stort med Kulturutredningens förslag om regional kulturplanering. Det tredje är regionalpolitiskt och bygger på de principer som föreslås gälla för den försöksverksamhet med ny regional samhällsorganisation, som skall inledas 1998. I det följande utvecklar vi alternativen och försöker bedöma dem från regionalpolitiska utgångspunkter.

262 Bilaga 4

4.2 Musikpolitik Samverkan med Rikskon-

-

serter

l kulturpropositionen föreslår regeringen att Rikskonserter bör få en samordnande och kompletterande roll i förhållande till länsmusiken. Rikskonserter skall svara för produktioner som är angelägna men som inte naturligt kan anses falla inom länsmusikens uppdrag som regional musikproducent. Det kan gälla orkestertuméer som omfattar flera län, gästspel i utlandet, produktioner av experimentell karaktär och lansering av oetablerade musiker eller tonsättare. Det kan också gälla satsningar inom musikgenrer som av olika anledningar har svårt att få utrymme i länens musikplanering. Vidare skall det vara en angelägen uppgift för Rikskonserter att bereda frilansmusiker arbetstillfällen. Mot den bakgrunden skall Rikskonserter bedriva sin verksamhet utan fasta ensembler. Med detta har den stiftelse som bildades i samband med länsmusikrefonnen, dvs. Svenska rikskonserter eller SRK, fått i stort sett samma uppgifter som den stiftelse för frilansproduktioner som fanns före reformen, nämligen Institutet för rikskonserter, IRK. Den stora och avgörande skillnaden är att SRK i praktiken får 20 regionkontor mot IRKs nio. Vart och ett av SRKs regionkontor får dessutom en avsevärt större budget än IRKs. Ur frilansmusikemas och SRK:s synvinkel är kulturpropositionen därmed en stor framgång. Alternativet förutsätter att länsmusikens huvudmän fortsätter på den inslagna vägen med omvandling av fasta musikerresurser till rörliga produktionsmedel. Det skall inte förnekas sådan omvandling på kort sikt kan berika det att en regionala musiklivet. Kravet på mångfald i musikutbudet blir lättare att tillgodose. Från regionalpolitiska utgångspunkter är alternativet emellertid ett nederlag. Det bekräftar tesen att ett professionellt musikliv inte kan beredas fast plats i Sverige utanför landets storstäder. Därtill kommer att arvet från militärmusiken och Regionmusiken försvinner. Länsmusiken förlorar sina rötter och en del av sin identitet. För att bli trovärdigt och möjligt att genomföra måste alternativet därför kompletteras med en sidoordnad organisation för blåsmusik, tjänstemusik i försvaret och musik vid statsceremonier. Stommen till en sådan organisation finns redan i Försvarsmusikcentrum med därtill knutna orkestrar. Vad krävs är att Försvarsmusikcentrum utöver som nuvarande uppdrag får till uppgift att utveckla och stödja landets blåsmusik. Med en sådan komplettering är alternativet fullt acceptabelt från musikpolitiska utgångspunkter. Försvarsmusiken uppväger också del de brister länsmusiken har som bas för orkestrar ute i landet. en av

Bilaga 4 263

Nackdelen med alternativet helhet är återgången till statlig som styrning. Det är knappast förenligt med tankarna i kulturpropositionen om en sammanhållen regional kulturpolitik.

4.3 Kulturpolitik - Samverkan med länets

kulturliv

I kulturpropositionen avvisar regeringen Kulturutredningens förslag om separata mål för de olika delarna kulturlivet och betonar vikten av av att regionala utvecklingsplaner upprättas för kulturområdet i dess helhet. Utvecklingsplanema skall bl.a. användas underlag för bisom dragsgivningen på området. Kulturutredningen viss vägledning för ger den regionala kulturplaneringen, att hänvisa till att den genom regionala kulturpolitiken förutsätter balans mellan följande tre olika perspektiv:

Det nationella perspektivet som kommer till uttryck i målen för den nationella kulturpolitiken och i villkoren för statens bidrag. Det lokala perspektivet som formuleras i kommunala kulturpolitiska mål och tar sig uttryck i fördelningen kommunala till av resurser den egna kulturverksamheten och till det lokala föreningslivet. Länsperspektivet som kommer till uttryck i landstingens kulturpo- litiska mål och i landstingens och länsstyrelsemas strävanden att främja en kulturell utveckling i hela länet och att de engagera r e gionala kulturinstitutionema i en kulturverksamhet främjar länsom ets allmänna utveckling.

I Kulturutredningens tappning är den regionala kulturplaneringen inte enbart en angelägenhet för landstingen. Planeringsmodellen förutsätter samverkan mellan bl.a. länsstyrelse, landsting och länets kommuner. Ansvaret blir delat, men det ligger regionalt. I detta alternativ handlar det inte bara att förverkliga den statliga musikpolitiken med tonom vikt på mångfald, flexibilitet och rörlighet. Det handlar också att om prioritera mellan de regionala kulturinstitutionema, att samordna länsmusikens utbud med kulturutbudet i övrigt inom länet och att på bästa sätt tillgodose efterfrågan hos publik och lokala arrangörer. Modellen har genomförts på försök i Västmanland, vilket gör det möjligt att göra en grov bedömning dess konsekvenser för musiklivet. Vision av Västmanland 2000 visar att en planeringsprocess denna typ kan av leda till förslag om avveckling de fasta kulturinstitutionema av -

264 Bilaga 4

åtminstone i län som fortfarande har tillgång till sådana institutioner i angränsande län. Risken med alternativet är att infrastrukturen försvagas genom att det nät av kulturinstitutioner som byggts upp över landet går förlorad. Ingen av de inblandade regionala aktörerna förefaller ta det övergripande långsiktiga ansvaret. Det är oklart vilken av aktörerna som skall fatta de avgörande besluten. Landstingets roll som huvudman för den regionala kulturverksamheten har tonats ned. Rikskonserter har inte mandat att gå in i processen. Kulturrådet ny mer aktiv roll kan möjligen göra det, men frågan är hur detta praktiskt skall gå till om modellen förverkligas över hela landet. För att överleva måste länsmusiken i detta alternativ antingen lita på Kulturrådet eller skaffa betydligt fler vänner i sin närmaste omvärld. De huvudinvändningar som kan anföras mot alternativet har emellertid inte med länsmusiken att göra utan med de effektivitetsförluster som följer av det delade ansvaret. Utvecklingen visar dessutom att delat ansvar kan innebära att ingen tar ansvar. Planeringsmodellen är ett exempel på den regionala röra som bl.a. Regionberedningen sökt råda bot på. Slutsatsen leder över till de alternativ som är under utveckling för att ordna beslutsprocessema på regional nivå.

4.4 Regionalpolitik - Sektorsövergipande

samverkan

En av tankarna bakom länsmusikreformen var att länsmusiken aktivt skulle delta i arbetet med att profilera och utveckla sina respektive hemregioner. Tanken har fått förnyad aktualitet under hösten bl.a. genom propositionen om framtidens regionala samhällsorganisation. I propositionen konstaterar regeringen att kulturen i dess olika former är viktig utvecklingsfaktor. Därför finns det skäl att pröva nya former en för ansvarsfördelning på kulturområdet. Utgångspunkten är samhällsansvaret för förverkligandet av regionala utvecklingsprogram som inkluderar kulturell utveckling. Denna tänkta regionalpolitiska funktion kan knappast skötas av frilansmusiker från landets storstäder. Därför skapas genom propositionen ett tredje alternativ, som länsmusikens huvudmän kan välja att förverkliga i de län som skall bedriva försöksverksamhet med regionala beslutsorgan. Uppgiften att fördela statsbidrag till nya regional kulturverksamhet, däribland till länsmusiken, skall föras över från Kulturrådet till de regionala självstyrelseorganen i Skåne, Kalmar och på Gotland. I Jämtland skall samråd ske med Jämtforum före beslut.

Bilaga 4 265

Våren 1997 kommer sannolikt beslut att tas att utvidga försöksom verksamheten till ytterligare fyra län. Stockholms län hör till de fyra län kan komma i fråga för utvidgad försöksverksamhet med som nya regionala självstyrelseorgan. Om inget oförutsett inträffar kommer lånet i så fall att bli det enda försökslänen inte har möjlighet av som att använda lånsmusik som utvecklingsfaktor i det regionala utvecklingsprogrammet. Fördelen med alternativet, även från länsmusikens utgångspunkter, är att varje län får ett tydligt beslutsorgan. Hur besluten skall tas kommer att variera från län till län, inom respektive län blir men ansvarsfördelningen tydlig. Den regionala instansen kommer att besluta om fördelningen av bidrag till de regionala kulturinstitutionema inom ramen för de generella nationella mål regering och riksdag ställt som upp. Lånsmusiken blir i försökslänen inte beroende styrsignaler från av Kulturrådet och Rikskonserter. I stället gäller det att motivera plats en för musiklivet i de regionala utvecklingsprogram skall tas fram. som Ur regionalpolitisk synvinkel borde detta alternativ att föredra vara framför de båda andra.

Bilaga 4 267

Appendix l

Källförteckning

Offentligt tryck

Regionmusik SOU 1969:12. Den statliga kulturpolitiken Prop. 1974:28, 1975:20 och 1975/762135. Prop. 1984/85:1 och 1985/862114 omorganisationen om av Region-musiken och Rikskonserter. Sveriges Musikråd SOU 1985:56.

Samspel med Svenska Rikskonserter DsU 1986:8.

Ut med musiken SOU 1988:51. Regionalpolitik för 90-talet Prop. 1989/90:76.

Kultur i hela landet Ds 1989:36. Symfonierna och samhället Ds 1989:46.

Statlig kulturpolitik i Sverige Kulturpolitik i Europa 2:1-2 Regionala roller SOU 1992:63. Kulturpolitikens inriktning SOU 1995:84. Tjugo års kulturpolitik SOU 1995:85. Propositionen om att halvera den öppna arbetslösheten Prop. l995/96:207. Sysselsättningspropositionen Prop. 1995/962222. Kulturpolitik Prop 1996/97:3. Forskning och samhälle Prop. 1996/9725. Den regionala samhällsorganisationen Prop. 1996/97:36. Motion till riksdagen 1996/97:sl2030, Kr 269 ett om Blåsmusikcentrum.

268 Bilaga 4

Övriga källor

Från signalgivning till regionmusik Allmänna förlaget, Stockholm 1974.

Riksdagens revisorers granskningspromemoria nr 3/1978.

Musik i försvaret, Kulturrådets rapport 1981:5. Regional musikpolitik, Kulturrådets rapport 1981:6 . KOSK-rapporten, Kommunerna, staten och kulturpolitiken, Kulturrådets rapport 1984:3. Offensiv regional kulturpolitik Landstingsförbundet 1991. Regionalt folkstyre Landstingsförbundet 1994.

Från visioner till verklighet Landstingsförbundet 1994.

Musik för miljoner Kulturrådets rapport 1994:2 med kompletterande Stockholmsmusiken och PM om Länsmusiken i Blekinge. Erfarenheter huvudmannaskapsföråndringar av

Statskontorets rapport 1994:24.

Landstingsförbundets yttrande över Kulturutredningens

förslag Dnr Lf 981/95, A 96:2.

Kulturvision Västmanland 2000 Styrgruppens slutrapport, Västerås 1996. Framtidens Remissrapport, Västerås 1996. scen

Bilaga 4 269

Appendix 2

Tabeller

Tabell Antal konserter inom Länsmusiken

Institution 1989 1991 1993 1995

Musiki Uppland 448 528 637 629 +181 Kulturi Sörmland 874 915 900 855 19

Jönköpings län + 09 l

Musiki Kronoberg 315 225 414 611

+296 Kalmarläns 251 476 425 390 musiksliñelse +139

Gotlandsmusiken 401 349 400 478

V77

+471 Musiki Väst 753 825 855 l 214

+461 Värmlands teater- 138 171 161 117 ochmusikstillelse -2 l

Musikför Örebro 300 281 345 163 län -l37

Musiki 449 359 549 695 Västmanland +246

Musiki Dalarna 430 380 242 321

-109 Musiki Gävleborg 426 479 612 708

+282 Musiki Vaster- 497 482 519 587

norrland +90

Lansmusiken i 861 508 362 315 Jämtlands län -546

Vasterbottens- 335 125 250 2l l musiken -124

Norrbottens- 392 359 480 494 musiken +102

Stockholms- 312 225 187 i.u. musiken -3l2

Totalt 9 687 8 953 12238 14430

+4 743

Källa: Kulturrådet.: rapport Länsmusiken 1995

2 .M W 4 s OU I W 13 a mo

ä T N f m T å t m e E m m .

á I + +

8 m 8 2 2 o 3 å S X ä 3 . å m ä o

3 v 2 z z

å m o d 2 a a m E 8 E s 2 o S 8 E z

2 . d z ä a 2 z a 5 s R S 2 : S

S 3 8 ä 8 n 3 2 u S x z å 8 8 o 8 2

ä

å S ä å . 2

8 8 8 o o â o 8 8 8 8 8 ä 8 o 8 S å 8 8

m N n n. m N u o n N m m z 2 m w N n N

3 5 2 m 2 2 ä 3 R 2 2 u o u 8 n o å

o o N å I o 2 o 2 a m o R m S m

n S 3 R 2 o m 2 a o 3 ä n

S

a

. ö .

Bilaga 5

Regional organisation - Vägverket, polisen och

försäkringskassorna

Roger Henning Ingrid Liljenäs

Innehåll

l Syfte och frågeställningar 271 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Bakgrunden 271 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Samordning 272 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Frågeställningar 275 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Teori, urval och metod 277 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Vägverket, Rikspolisstyrelsen och

Riksförsäkringsverket 281 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Vägverket 281 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.1 Uppgifter 281 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.2 Organisation 284 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.3 Regional organisation nägra exempel 288 - . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Polisväsendet 293 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.1 Uppgifter 293 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.2 Organisation 297 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.3 Regional organisation några exempel 301 - . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna 310 . . . . . . . . . . 3.3.1 Uppgifter 310 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.3.2 Organisation 311 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.3 Regional organisation några exempel 314 - . . . . . . . . . . . . . . . 4 Sysselsättningens geografiska fördelning 326 . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Begrepp och avgränsningar 326 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Antal anställda 328 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Organisatoriska förändringar konsekvenser för e sysselsättning, tillgänglighet och samordning 340 . . . . . . .

10-17-0060

l Syfte och

frågeställningar

1 l

Bakgrunden

.

För många kommuner torde de statliga verkens regionalpolitiska funktion ha varit viktigare än den sysselsättning tillkommit med som regionalpolitiskt stöd. Den regionalpolitiska betydelsen har varit och är viktig. Den har varit betydelsefull även i mening. Många verk en annan har tagit regionalpolitisk hänsyn i sin verksamhet. Verken spelar alltså en roll i ett regionalpolitiskt sammanhang. De har inte minst till följd av den utflyttningsvåg från Stockholm som ägde under 1970-talets rum betydelse för sysselsättningen i många kommuner i landet. De runt om statliga verken var i själva verket regionalpolitiska instrument under l970-talet. De affärsdrivande verken stora arbetsgivare i många var glesbygdskommuner; idag är dessa statliga aktiebolag och heter bl.a. Telia, Posten och Vattenfall. När verksamheten förändras till volym och innehåll ändras också verksamhetens administrativa indelning. Men framför allt sker förändringar mellan de nationella, regionala och lokala nivåerna leder till som regionala konsekvenser för sysselsättning och tillgänglighet i meningen lokal närvaro. Arbetsställenas lokalisering över. Här sker förändringses ar. Den administrativa indelningen på regional nivå baserades tidigare i sin helhet på länen. Länsindelningen är fortfarande stor betydelse av för ett antal statliga verksamheters regionala organisation. Samtidigt blir antalet verk som har sin regionala organisation uppbyggd på länsgränsema färre. Det förefaller som länsgränsema har minskat i om betydelse som indelningsgrund för verksamhet i både offentlig och privat sektor. Det är inte enbart den regionala indelningen ändras. som Under den regionala nivån finns olika former delregioner eller av distrikt, vilka också förändras. Ibland, långt ifrån alltid, samordnas men förändringarna med andra närliggande verksamheter, och ett försök till sektorsövergripande samordning underlättas. Det finns flera belägg från

1 Se t ex Henning, R Liljenäs, Regioner som begrepp och fenomen, i SOU 1992:64 Utsikt motframtidens regioner.

272 Bilaga 5

år att informationsteknikens utveckling påverkat och påverkar senare verksamheternas funktioner och lokalisering. Föreliggande arbete analyserar de regionala konsekvenserna av organisatoriska förändringar i vissa delar den statliga sektorn. Den av övergripande uppgiften är att belysa i vilken grad organisatoriska förändringar inom vissa statliga verksamheter har regionala konsekven-

ser. 1970-talet planeringens decennium. Idag vi emellertid var ser mycket litet den då framväxande länsplaneringen. Samordningen av av samhällets insatser sker närmast ad hoc. Länsstyrelsen har ett samordningsansvar, många planeringsuppgifter från tidigare decennier har men bortfallit. Det innebär att samordningen ter sig olika i de 24 länen. Samtidigt har ett antal länsstyrelser uppfattningen att möjligheterna att i framtiden fullgöra ansvaret för regional utveckling och samordning av insatser är problematiska mot bakgrund att regionindelningen statens av har fjärmats från länsindelningen. Framför allt ifrågasätter de att länsgränserna indelningsgrund överges. I enkät genomförd av som en REKO-STAT-utredningen framgår att viss variation i samsynen före-

kommer.

1.2 Samordning

Länsstyrelsemas på de skilda regionindelningarna för den statliga syn sektorn varierar. Några att de utgör hinder för samordning, medan anser svårigheter. Flera länsstyrelser, framför allt utanför andra inte ser några storstadsområdena, betonar ett betydande merarbete för länsstyrelsen konsekvens regionindelningarna. Personkontakter och lokalsom en av kännedom suddas de. Flera länsstyrelser hävdar dock att ut, menar samordningen kan lösas med flexibla arbetsformer och samverkan över länsgränserna. Projektsamarbete över länsgränserna är en möjlighet i de flesta frågor flera länsstyrelser. Men låt exemplifiera med menar oss några länsstyrelsers svar. Länsstyrelsen i Västerbottens län hävdar i enkäten att risken är uppenbar att olikheter i regionindelningar kan komplicera samverkan mellan myndigheter. Som exempel anförs Vägverkets omorganisation. Före omorganisationen fungerade länets vägförvaltning nästan som en enhet inom länsstyrelsen; personkontaktema täta och det fanns ofta var flera behärskade problemområde. I arbetet med personer som samma flerårsplaner för vägnätets utbyggnad samverkan enkel genom den var goda personkännedomen och att myndigheterna låg i angränsangenom de kvarter.

Bilaga 5

Efter omorganisationen flyttades planeringsfrågoma till regionens kontor i Luleå. Den personal hade arbetat i Västerbottens som län stannade kvar i Umeå, med andra arbetsuppgifter och endast för men ansvar Umeåregionen. Detaljkunskapema länets finns i Umeå, om vägar men planeringsansvaret i Luleå. Det inarbetade kontaktnätet fungerade alltså inte längre och det tog tid att arbeta Det ibland svårt upp ett nytt. är att veta på vilken nivå inom Vägverkets organisation kunskaper och som ansvar finns. Kontaktema blev glesare, dyrare och fonnella, mer när avståndet blev 27 mil i stället för 100 meter, skrev länsstyrelsen. Länsstyrelsens uppgift att samordna olika sektorers verksamhet och därvid särskilt beakta de regionala aspekterna har försvårats olika av att myndigheter numera har skilda regionindelningar, hävdar länsstyrelsen i Jämtlands län. Framför allt beror det på att de personliga kontakterna och det nära samarbetet med de dåvarande regionkontoren i länet har gått förlorade. Detta sades ha lett till att de regionala aspekterna har skjutits i bakgrunden till förmån för centralistiska Helmer synsätt. hetssynen och samordningen har också gått förlorad. De statliga myndigheterna och verken idag mycket sektoriellt bara agerar man ser verkligheten sitt eget snäva perspektiv vilket i flera konkreta fall ur lett till beslut som möjligen är rationella för den enskilda myndigheten men inte är försvarbara i ett större perspektiv. Bristen på helhetssynen kan mycket dyrbar samhällsekonomiskt. Denna utveckling beror vara naturligtvis inte enbart på att valt att arbeta i storregioner, det har man också andra orsaker, fortsatte länsstyrelsen. Det önskvärt anses att statliga verks regionindelning samordnas eller åter till den anpassas existerande länsindelningen. Låt oss ta ytterligare ett exempel. Länsstyrelsen i Kalmar län par hävdar att regiongränsema inte skall dras så att de skär igenom tvärs länsindelningama. I stället skall länen utgöra byggstenar i regionindelningen. När flera regioner inom myndighet etableras inom länet samma innebär det att fler kontakter måste med åtföljande tidsåtgång. tas När Banverkets gräns mellan södra och östra regionen skär Kalmar genom län och inte sammanfaller med Vägverkets regiongräns försvårades samordningen av kommunikationsfrågoma. Följden större regionaliav seringar blir ofta stora regionkontor. Vid dessa kan det ofta på grund av storleken och bristande personkännedom svårt att få kontakt med vara rätt tjänsteman. Stora regioner medför också långa restider. Även denna länsstyrelse föreslår att de myndigheter är regionindelade och med som regiongränser skär rakt igenom länen, får i uppdrag förändra sin som att organisation, så att regiongränsema bygger på länsindelningen. I och med att många beslutsfattare inte finns i länet blir numer samordnings- och planeringsarbetet tungrott och tidskrävande, skrev

274 Bilaga 5 sou 1997:13

länsstyrelsen i Gävleborgs län. Särskilt svårt är det att få en dialog om och förankring länsstrategier. De tenderar dessutom att av gemensamma bli urvattnade och alltför allmänna i och med att regionerna täcker flera län. Man är därvid obenägen att precisera långsiktiga mål. Nya regionindelningar är ofta resultat olika myndigheters försök att av effektivisera och optimera sin verksamhet. De genomförs oftast egen några regionala hänsynstaganden och utan att de totala effekterna utan för sig staten eller samhällets beaktas. Detta innebär enligt vare länsstyrelsens uppfattning bl.a. uppenbar risk för att många orter en successiv och sektorsvis uttunning förlorar kompetens och genom en därmed blir sårbara och får försämrade utvecklingsförutstättningar. En väsentlig aspekt hittills inte tillräckligt beaktats vid bildandet som olika regionindelningar är de ökade kostnaderna för tidsåtgång av resor, förjust samverkan/samordning. Detsamma gäller möjligheterna till m.m. bättre samutnyttjande och samverkan lokalmässigt, administrativt ett Så uttryckte sig länsstyrelsen i Jönköpings län. Krympande ekonom.m. miska medför att utrymmet för för samordning/samverkan ramar resor i skilda frågor blir begränsat. Om alla relevanta faktorer beaktas medför de många skilda regionindelningarna sammantagna ett problem vad gäller samordningsmöjlighetema. Det stora antalet regionala sektorskonkostsamt. Stora rationaliserings- och effektivitetsvinster finns tor är därför i samla statlig verksamhet på regional nivå till en statlig att företrädare. Antalet regionkontor skulle därmed avsevärt kunna minskas. Den statliga verksamheten uppvisar splittrad geografisk indelning. en De statliga sektorsorganen driver för sig sina intressen för att var egna finna sin bästa lösning. Detta kan stå i motsats till för samhället en optimal lösning, vilket avsevärt försvårar länsstyrelsens samordnande roll, slutsatsen hos flera länsstyrelser. Det ökade geografiska är avståndet till de regionala sektorsföreträdama försvårar en samordning. Dessutom finns sektorsorganens företrädare på olika håll, med tidsåt-

gång och resebehov följd. För Östergötland finns Vägverkets

som regionala i Jönköping väghållning och i Växjö produktion, organ Banverket i Sundbyberg, SJ i Stockholm och gods i Malmö, person

Lantmäteriet i Örebro, Telia i Västerås osv. Slutsatsen sades vara

följande: Stora regioner minskar möjligheterna till sektorssamordning. Nära samverkan med femtiotal kommuner är omöjligt jämför ett Vägverkets Region sydost. Landshövdingens/1änsstyrelsens roll som samordnare kräver nära och täta kontakter med kommunerna för att vara

effektiv.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län förfäktar liknande uppfattning. I de

en

fall den regionala indelningen som när det gäller väg- och banverken

innebär större regioner än län och de ledande funktionerna koncentrerats

SOU l997zl3 Bilaga 5 275

försvåras kontakterna mellan länsstyrelsen och dessa funktioner. Det blir komplicerat för länsstyrelsen hävda de regionalpolitiska att mål som ställts upp för den regionala utvecklingen i länet, när andra statliga organisationers verksamhet täcker flera län.

1.3 Frågeställningar

Huvudsyftet med denna studie redovisa förändringar är att av arbetsuppgiftemas fördelning i vissa statliga myndigheter och verk mellan de nationella, regionala och lokala nivåerna. Tidsperioden är 1980-96. Uppgifterna har skilda krav på kunskap och kompetens som kan dels omfördelas mellan nivåerna, dels inom regionen på lokal nivå. Den nya

informationsteknologin har förkortat de fysiska avstånden för såväl

varor, personer som information. Informationstekniken har möjliggjort

utlokalisering arbetsuppgifter från bl.a. Stockholmsregionen. Den har av också bidragit till goda möjligheter till decentralisering av beslutsfattande, även motsatsen. Tekniken kan således innebära men både spridning och koncentration, decentralisering och ökad styrning och

kontroll. Den informationsteknologins genombrott

nya och sambandet mellan tekniken och uppgiftemas fördelning på arbetsställen analyseras. Även uppgiftemas karaktär analyseras. Det har förvisso betydelse hur ledningsuppgifter och andra kunskapsintensiva funktioner och operativ verksamhet fördelas. Ett delsyfte är undersöka förändringarna att om i uppgiftsfördelning styr antalet arbetstillfällen lokalt och regionalt samt att antyda var vinnarna och förlorarna finns.

Med organisatoriska förändringar vi även ändringar i de avser administrativa gränsernas dragning. Vilka förändringar har genomförts

Vi skall försöka teckna bild i vilken utsträckning olika en av ett av dessa motiv kan vara regionalpolitiskt motiv har varit betydelse för - av gränsdragningama. Det kan så att uppgiftemas karaktär vara styr gränsdragningen. När ändringar sker kan ekonomiska överväganden av skilda slag, t.ex. besparingskrav, dragning. styra gränsernas Det handlar då om att skapa effektiva enheter med ekonomiskt bärkraftig verksam-

het.

Vidare kan andra organisatoriska förändringar, bl.a. följd som en av ekonomiska åtstramningar, ha regionala konsekvenser, t.ex. om det lokala och regionala inflytandet över verksamheten påverkas. Vi skall

se om sådana förändringar har vidtagits.

Med regionala konsekvenser för det första sysselsättningen, dvs avses lokaliseringen arbetstillfällen inom verksamheten. Därvid belyses av också hur arbetsuppgifter av skilda slag från ledning till ärendehante- -

276 Bilaga 5

ring förändras i rumslig dimension. För det andra avses de - en offentliga tjänstemas tillgänglighet i meningen lokal närvaro. För det tredje är det vår uppgift att undersöka i vilken utsträckning de organisatoriska förändringarna försvårar eller underlättar samordning med annan offentlig verksamhet. I direktiven 1995:144 till REKO-STAT-utredningen sägs uppgift att belysa hur olika organisatoriska en vara lösningar och geografiska indelningar som valts påverkar samordningsmöjlighetema.

Bilaga 5 277

2 Teori, urval och metod

I den följande framställningen återkommer några begrepp centralsom ort, omland, centralitet och hierarki som bör förklaras. Begreppen introducerades i samband med Christallers s.k centralortsteori, vilken har bildat utgångspunkt för ett flertal empiriska studier och inte minst i Sverige lagts till grund för praktisk samhällsplanering exempelvis vid

kommunindelningar. I de klassiska centralortsmodellema Christaller

1933 och Lösch 1940, 1954 diskuteras olika former av ortshierarkier. Utgångspunkten är identifieringen orter med olika uppgifter i den av rumsliga interaktionen, varvid ortemas inplacering i rummet och på olika hierarkiska nivåer är ett uttryck för ortemas funktion och dignitet i ortssystemet. Centralortsmodellema karaktäriserar således en optimal rumslig fördelning av servicefunktioner utifrån servicefunktionemas skilda krav på befolkningsunderlag. Beny och Garrison 1958 utvecklade detta synsätt vidare utifrån

begreppen befolkningströsklar tresholds och räckvidd the

en varas range of a good som de viktigaste bestämningsfaktorema för serviceutbudets rumsliga fördelning. Det första begreppet har en skalekonomisk innebörd, dvs det anger den ekonomiskt lägsta marknadsstorleken befolkningsunderlag för att en viss typ av vara eller tjänst skall erbjudas på en ort. Det senare avser det maximala område inom vilket varan eller tjänsten efterfrågas. Den optimala rumsliga fördelningen uppnås då substitutionseffekten av transportkostnadema inte längre kompenseras av de skalekonomiska vinsterna. Vi vet, att standardnormerna för tjänsters eller varors tillgänglighet vanligen utformas med utgångspunkt från följande:

anpassning mellan objektivt av myndigheter fastställda behovs- definitioner och befolkningens subjektivt upplevda anspråk, möjligheterna att övervältra distributionskostnadema på konsumen- -

terna kostnader för transportarbete och tidsåtgång,

störningsinverkan på konsumtionsvanor servicetrygghet. -

Det är alltså många och skilda krav som ställs på en offentlig organisation. Om organisationen samtidigt börjar identifiera sig och definieras

278 Bilaga 5

som just en organisation, så torde det leda till andra prioriteringar än om organisationen definierar sig som t.ex. en myndighet. Då finns utrymme för att ta till sig de idéer, normer, föreställningar och modeller som gäller vid organiseringen av industriföretaget. Ofta identifierar sig man som en organisation och idealtypen för en organisation är just industriföretaget. En sådan identifikation leder till andra principer för organisation, ledning och förvaltning. Här skapas en öppenhet för en betoning

av ledarskap och ledning, marknadsanpassning, konkurrensutsättning

etc. man organiserar och leder helt enkelt med företaget som förebild -

se Brunsson mil. institutionell teori2. Samtidigt innebär detta att

om hänsyn från det politiska systemet uppfattas som stömingsmoment som det gäller att försöka undvika. Det föreligger i allmänhet ett antal samband mellan befolkningens sammansättning och servicetyp, kvantitet och kvalitet. Befolkningens ålders- och könsfördelning, sysselsättning samt boendeförhâllanden brukar ha stor inverkan på tjänsternas differentiering och dimensionering. När det gäller offentliga tjänster sker dimensioneringen till stora delar genom politiska beslut. Utbuden har olika tröskeltal och krav på tillgänglighet. Förändringar i serviceutbud brukar ofta vara en konsekvens av förändringar i befolkningsunderlag. Men förändringarna styrs även av vilka lagar, förordningar, avgifter, skatter och bidrag som styr olika verksamheters utformning. Stymingens utformning är i sin tur en operationaliserad produkt av politiska idéer om hur samhällssystemet bör utformas. Något som skiljer offentliga organisationer från andra organisationer

är mängden krav som ställs på de offentliga. Skilda aktörer ställer olika

krav på verksamheten. Statsm akterna har krav bl.a. på högt resursutnyttjande, godtagbar kostnadsnivå vad avser finansiering av utbudet samt ofta sysselsättningshänsyn. Medborgare/konsumenter kan ställa krav som ansluter bl.a. till följande: tillgänglighet, godtagbar kvalitet på tjänsten, godtagbara transportkostnader och acceptabla öppethållandetider. Serviceproducentema å andra sidan har krav på bl.a. befolkningsunderlag och möjligheter till högt resursutnyttjande för att tillhandahålla tjänster. Perspektiven inom samhällsplaneringen är till stor del avhängiga den nivå där planeringen sker. I den kommunala planeringen är t.ex. hela kommunens intresse. På högre nivåer betraktas kommun ofta yta av en som en punkt. Planeraren och beslutsfattaren på den regionala nivån har inom en klart definierad rumslig ram ansvar för att vissa typer av

2 Brunsson, N Hägg, I red Marknadens makt. SNS Förlag 1992

Bilaga 5 279

samhällelig verksamhet skall fungera, ofta enligt generella normer formulerade på högre nivåer i samhället. Uppgiften är att balansera utbud och efterfrågan, vilket bör leda till ytenheter är relevanta som ur utbuds- och efterfrågesynpunkt, dvs. de bör funktionellt avgränsade vara delområden runt ett centrum. Tre statliga verk skall studeras. Urvalet gjordes bland verk med rikstäckande verksamhet. Valet de tre verksamheterna har styrts av utifrån ett antal kriterier. Från i första hand sysselsättningsaspekter har vi valt att studera Riksförsäkringsverket med de 25 allmänna försäkringskassoma samt Vägverket; dessa två verk har, och har haft, betydelse för sysselsättningen på många mindre orter. I båda fallen kan dessutom finnas en tillgänglighetsaspekt. Rikspolisstyrelsen har valts mot bakgrund av krav på tillgänglighet; trygghetsaspekten lokalt och regionalt är viktiga för invånarna. Vägverkets huvudkontor är lokaliserat till Borlänge, de andra två verken finns i Stockholms innerstad. Endast ett fåtal statliga enheter har idag indelningar som helt följer länen. Här finns AMUgruppen, arbetsmarknadsverket, försäkringskassorna, polisen och skattemyndighetema. För ett större antal verk innebär indelningen att ett eller flera län har slagits Arbetarskyddsversamman: ket, domstolsväsendet, Kriminalvårdsverket, luftfartsverket, det militära försvarets fredstidsorganisation, Skogsstyrelsen, Skolverket, Statens invandrarverk, Statens lantmäteriverk, Tullverket, Vattenfall och Vägverket. Men flera statliga verk och bolag har egen lösning är som större än länen; de har fjärmat sig från länsindelningen: banverket, posten, Sjöfartsverket, statens järnvägar samt Telia. Det gäller även regionsjukvården. Två de i denna studie studerade organisationerna, av försäkringskassorna och polisväsendet, finns bland de verk som följer länsgränserna. Vägverket representerar sedan den l januari 1992 den modell, där flera län har slagits samman. Personalen vid de tre statliga verken har mycket ojämn könsfören delning. Riksförsäkringsverket har till övervägande del kvinnlig personal

ca 75 procent. Både polisväsendet och Vägverket har en manlig domi-

nans bland de anställda. En viktig utgångspunkt i vårt arbete är att försöka ge en bild av förändringar i de statliga verken från 1980-talet och framåt på skilda geografiska nivåer den nationella, den regionala samt den lokala. - Information om Vägverket, Riksförsäkringsverket och Rikspolisstyrelsen har insamlats under juni-september 1996. Materialet består årsbeav rättelser, verksamhetsplaner och olika statliga utredningar. Förutom de skriftliga källorna har företrädare för de berörda verken intervjuats. På liknande sätt har information inhämtats från ett antal regioner och lokala arbetsställen; vi har eftersträvat att ge en jämförande bild av situationen

280 Bilaga 5

i storstad respektive glesbygd. Statistiska centralbyrån har tillhandahållit ett omfattande statistiskt material som har bearbetats. Vi analyserar organisationen vid skilda tidpunkter. För det första visar vi hur situationen såg ut under 1980-talet före decenniets decentraliseringsvåg som var en politiskt beslutad strategi. Den andra tidpunkten är 1990, när decentraliseringen arbetsuppgifter och ansvar av kan anses ha fått effekter. För det tredje betraktar vi situationen i dagsläget.

Bilaga 5 281

3 Vägverket, Rikspolisstyrelsen och

Riksförsäkringsverket

Många statliga verk har regional nivå. Den operativa verksamheten en har i flera statliga verk sedan 1980-talets ingång förskjutits till den lokala nivån från de centrala och regionala nivåerna. Den lokala nivån får ett ökat för verksamheten och den centrala och delvis den ansvar - regionala för styrning och uppföljning. De nationella och regionala nivåerna får därför färre arbetsuppgifter och därmed färre arbetstill- fällen. Som konsekvens detta har många organisationer valt att en av skapa färre större regioner än län Också andra skäl väljer allt men av fler att organisera sig i färre större regioner. Sådana skäl är men marknadens utseende eller kundunderlaget. Det finns verksamheter vars indelningar följer länen eller består sammanslagna län. Det finns av också organisationer har funnit lösningar vars regionala som egna indelning är större än länen, har vi konstaterat. Vid omorganisation en väljes ibland lösningar utan hänsyn till länsgränser. Ett kompletterande mönster är att huvudorter eller anläggningar med lämpligt omland bildar regioner. Låt hur den regionala organisationen har förändrats och oss se vilka regionala konsekvenser kan urskiljas i de tre verk som vi har som valt för närmare studier.

1 Vägverket

3.1.1 Uppgifter

Redan i riksdagsmotion 1830 föreslogs ett förstatligande av vägarna en på landsbygden. Det skulle emellertid dröja drygt ett hundra år innan ett beslut fattades. 1942 blev väghållningen på landsbygden en angelägenhet för staten. Den 1 januari 1944 bildades Kungliga Väg- och Vattenbyggnadsstyrelsen. Styrelsen uppbyggd organisatoriskt på var

3 SOU 1992:63 Kartboken. Bilaga 2 till betänkande av regionutredningen.

282 Bilaga 5

länen; i varje län skulle finnas vägförvaltning. Så situationen en var ända fram till 31 december 1991. Vägverkets uppgift idag är att för statens väghållning, svara planering av riksvägar samt fördelningen statsbidrag till vägar och av kollektivtrafik. Verket har nyligen erhållit statsmakterna klart ett av uttalat sektorssamordningsansvar. Av det allmänna vägnätets 104 000 km ansvarar Vägverket för 98 000 km och resterande, de s.k. statskommunvägama, sköter kommunerna. Kring 1980 var det statliga verket då benämnt Statens Vägverk, senare Vägverket organiserat med länen bas. Genom anknyt- - som ningen till länen fanns ett tydligt regionalt inflytandet via länsstyrelsen. Föredragande i frågor rörande länets vägar var vägdirektören. Så såg organisationen ut fram till 1986 när en administrativ reform genomfördes. Ett första steg mot en regionalisering togs. De tre regionerna blev Sydväst, Öst och Norr. Den regionen bestod skogslänen, dvs. senare av Norrland samt Värmlands och Kopparbergs län. Fortfarande vägvar direktörema föredragande i länsstyrelsen. Verksamheten var uppbyggd på länsförvaltningar, men organisatoriskt blev tre regionchefer ansvariga för var sin region. Det fanns dessförinnan ingen tydlig åtskillnad mellan väghållar- och produktionsansvaret. I det förra ansvaret låg bl.a. planeringsuppgifter och uppgiften att besluta vilken standard olika om vägar skulle ha, dvs. myndighetsuppgiften. Fortfarande fanns vid denna tidpunkt cirka 280 arbetsområden med s.k. vägmästare en som

ansvarig." Vägverkets styrelse dominerades av företrädare för offentlig

sektor. Ett motiv till den organisatoriska förändringen 1986 var betoningen av ett myndighets- och planeringsperspektiv. Den var internt framsprungen; inga krav på förändring ställdes från omvärlden. I långa stycken förblev det en reform i huvudkontoret i Borlänge och motivet synes ha varit att bryta ett traditionellt mönster i Vägverket. Det handlade om ett brott mot rådande kultur- och maktstrukturer i syfte att stärka nationell planering. Så såg första steget ut. Den 1 januari 1992 genomfördes en mer radikal förändring av Vägverkets organisation. Reformen bestod två av delar. En s.k. beställar/utförarmodell, initierad inom Vägverket, genomfördes. Två divisioner skapades genom den socialdemokratiska regeringens försorg; åtgärderna föreslogs i den s.k. tillväxtpropositionen signerad 1991.5

4 Vägverket, Verksamhetsberättelse 1980 5 Prop 1990/91:87 s 69-100

Bilaga 5 283

I propositionen att ett nytt planeringssystem föreslås. Utgångsanges punkten är att det nationella perspektivet stärks. För att få ett jämförbart underlag från alla trafikgrenar skall de samhällsekonomiska effekterna beskrivas och ökad tonvikt läggas vid strategiska projekt. Ett infrastrukturanslag inrättades 1991 för att introducera en förändrad inriktning med arbetsformer för en effektivare medelsanvändning. nya En övergång till helhetssyn på väginvesteringar ansågs ge anledning en till förändringar i Vägverkets organisation och arbetsformer. Sådana förändringar borde besparing på 300 miljoner kronor per år. ge en Regeringen föreslog att Vägverket organiseras i en myndighetsdel och produktionsdel. En organisation, väghållningsdivisionen, sedermera en benämnd Division Väg och Trafik, för myndighetsutövning och planering infördes. produktionsorganisationen, och en för produktionen I Division Produktion, lades utföraransvar för genomförande av investeringar, drift och underhåll på beställning av väghållningsdivisionen, Samtidigt hävdades att det är angeläget att inom ramen för ett utvecklat planeringssystem bibehålla ett lokalt och regionalt inflytande. Länsstyrelserna skulle dittills fastställa de långsiktiga planerna för som länstrafikanslaget samt delta i planeringsprocessen för riksvägsnätet. Med viss koncentration på större projekt förutsågs. De prioriterade vägarna dåvarande E3 E20, E4 och E6. var numera Den andra delen reformen innebar regionindelning. Det av en ny övergripande motivet för denna förändring synes ha varit en önskan att förstärka den nationella planeringen vägtransportsystemet. Länsstyrelav roll för Vägverket skulle därmed förändras. De politiska prioritesens ringarna bör preciseras och därmed bli styrande. Regeringen bör mer därför förtydliga inriktningen planeringen. Inrättandet av infrastrukav turanslaget ansågs innebära att arbetet inriktades mot att planera, finansiera och genomföra större sammanhållna investeringar av nationellt intresse, skrev regeringen. Till grund för Vägverkets långsiktiga planering för drift, underhåll och utveckling det statliga vägnätet bör ligga starkare politisk av en styrning utvecklade regeringsdirektiv, framhölls vidare i genom mer regeringsförslaget. Dessa bör bl.a. utifrån tillväxt- och fördelningspolitiska strävanden målen för den statliga väghållningen och de ange vägtjänster skall erbjudas. På Vägverket ankommer det därför att som dialog, undersökningar och analyser säkerställa att brukarkraven genom påverkar verksamheten och de tjänster och produkter som erbjuds: Genom systemanalytiskt baserad samhällsekonomisk kostnads- och en intäktsanalys kan förslag till långsiktiga investeringsplaner och planer för drift och underhåll utformas. Resultatet bör ett nationellt vara på systemnivå. Programmet skall även redovisa konsekvenser program

284 Bilaga 5

för miljö och naturresursanvändning samt inverkan samhällsplaneav ring, näringslivsutveckling Underlaget för denna redovisning hämm.m. tas genom dialog med de intressenter för sådana frågor på som ansvarar olika nivåer i samhället På motsvarande sätt skulle regionala på systemnivå program upprättas. Dessa program borde utarbetas i nära kontakt med brukarna och de politiska organ hanterar fördelningsfrågor på regional och som lokal nivå. Länsstyrelserna i propositionen därvid utgöra angavs en viktig aktör som sammanhållande på länsnivå. organ

3.1.2 Organisation

I propositionen behandlas också Vägverkets förslag till organisation ny för att kunna realisera det nämnda rationaliseringskravet på 300 miljoner kronor år.7 Förslaget vilade på den nämnda uppdelningen per av Vägverkets verksamhet där myndighetsuppgiftema särskiljs från verkets produktions- och affärsverksamhet. Vidare konstaterades att produktionsorganisationen är indelad i distrikt. Dessa sades utgöra den fasta basen i Vägverkets produktionsorganisation och till vilken decentralisering av arbetsuppgifter skulle ske i största möjliga utsträckning. Enligt Vägverkets uppfattning innebar övergång till större en regioner betydande effektiviseringar och rationaliseringar. Vid valet av huvudort i respektive region hade Vägverket att utgå från vad är som bäst med hänsyn till verkets uppgifter och verksamhet hänsyn till vägnätets utbredning, transportmönster, regional balans, arbetsmarknad m.m. Huvudorter i produktionsområdena behöver inte nödvändigtvis samm anfalla med regionhuvudorter, hävdade regeringen. Flera alternativ var, enligt verkets uppfattning, möjliga. Regeringen biträdde alltså verkets förslag och betonade att verkets produktionsuppgifter sker på företagsmässiga grunder. Det är särskilt betydelsefullt att Vägverket utnyttjar och verkar för konkurrens på producentområdet. Regeringen förordade med andra 0rd konkurrensutsättning av verkets produktionsapparat. Vidare ansåg regeringen att Vägverket kan överväga, när erfarenheter vunnits av den nya organisationen, att helt eller delvis bolagisera produktionsorganisationen. Regeringen avvisade tanken på regionstyrelser: Vägverkets verksamhet bör även fortsättningsvis ytterst ledas av

6 Ibid s. 85, 91 7 Ibid s. 91 ff

Bilaga 5 285

Vägverkets styrelse. Enligt regeringens bedömning var det verkets uppgift att kunna uppnå aviserade besparingar samt att avgöra vilka etableringsorter som är mest lämpliga. Vi anser dock att Vägverket vad huvudorter i några myndighetsregioner bör göra en förnyad avser bedömning utifrån behovet av regional balans. Vi delar även Vägverkets bedömning att huvudorten i produktionsområdena inte nödvändigtvis behöver sammanfalla med regionhuvudorterna, skrev regeringen. Uttrycket regional balans har emellertid inte preciserats, än mindre

operationaliseratss

Det riksdagens vilja att inte dela länen. Det handlade i första var hand Halland som inte borde delas. Vidare hade riksdagen synom punkter på huvudkontoren i regionerna borde förläggas. Det var var Vägverkets önskan att lägga beställarfunktionen på en ort och produktionsfunktionen på en annan. Syftet var att särskilja beställar- och utförarkompetensen. Riksdagens ståndpunkt blev att Vägverket borde ta regionalpolitiska hänsyn vid val huvudorter. Det handlade både om av väghållardelen och produktionsdelen. Däremot tog riksdagen inte ställning till vilka orter som borde väljas. Vägverkets förslag modifierades under beslutsprocessens gång. Verket förutsåg fyra relativt homogena transportområden i Sverige sydöstra Sverige, Mälardalen, Västsverige och Norrland. Så såg idealområdena ut. Emellertid bedömdes modifieringar av dessa områden nödvändiga. Norrland borde delas på två områden. Där var vara tillgänglighetsskäl i meningen lokal närvaro avgörande. I en Mälardalsregion skulle Stockholm komma att dominera alltför starkt, varför Stockholm blev region, vilken Gotland också önskade knytas en egen till. Från sydöstra Sverige bröts Skåne ut. Därmed blev Sverige indelat i sju regioner. Det finns alltså idag sju regioner för beställarfunktionen. På produktionssidan har Skåne kommit att ingå i sydöstra Sverige och Stockholm i Produktion Öst Figur l. En förändring är under ny genomförande innebärande tre produktionsområden.

8 Ibid 91 ff s.

286 Bilaga 5 Figur Vägverket januari 1992. Produktionsområden Väghållningsregioner

Region Norr Produktion Norr

Region Mitt Produktion Mitt Region Stockholm Produktion Öst

ion Skåne Källa: Vägverket

Bilaga 5 287

De lokaliseringar kontoren hade föreslagits Vägverket ifrågaav som av sattes. Väghållningsansvaret i Skåne lokaliserades inte till Malmö//Lundområdet utan till Kristianstad. I Mälardalen fanns rad alternativ men en Eskilstuna valdes. l Region Mitt blev Härnösand och inte Gävle

huvudort. Övriga orter blev Luleå, Solna, Göteborg och Jönköping.

Produktion Väst fick sin lokalisering till Vänersborg och inte Göteborg.

Produktion Mitt förlades till Östersund och inte Sundsvall. Övriga tre

platser blev Umeå, Växjö och Västerås. Här tvingades således Vägverket till olika typer regionalpolitiska överväganden. av Den l januari 1993 fördes Trafiksäkerhetsverket in under Vägverket varigenom Vägverket fick ett sektorsansvar för trafiksäkerheten inom vägtransportsystemet. Detta har därefter utökats att omfatta miljö, handikapp, yrkestrafik, kollektivtrafik, informationsteknik och forskning och utveckling beslut riksdagen. Här finns alltså en förgenom av skjutning i Vägverkets verksamhet mot ett totalansvar för det svenska vägtransportsystemet. Därmed skulle kunna sägas att tyngdpunkten har förskjutits mot storstad än glesbygd mot bakgrund av att det snarare vidgade ansvaret i första hand är att bevaka storstadsområdena. Därmed skulle också någon sorts rumsliga effekter kunna betraktas som sannolika denna övergång mot ett totalt ansvar. av Den regionala organisationen skiljer sig markant mellan de två divisionema samt mellan de enskilda regionerna och produktionsområdena inbördes. Regionerna fick nämligen stor frihet vad gäller organisation, ekonomi och personal. När Vägverkets regionala organisation skulle bildas den 1 januari 1992 fick vägdirektörema ansvar att forma organisationen för att främja lokal och regional anpassning. Det är förklaringen till att organisationen varierar mellan regionerna och mellan produktionsområdena, men flera likheter råder. En likhet är att regionerna bygger nätverksorganisation med upp en undantag Region Mälardalen för att sköta samråd med lokala och av regionala aktörer. I länsstyrelsen antas länsplaner, som omfattar investeringar i statliga länsvägar, länsj ärnvägar, kollektivtrafik, regionala flygplatser och kaj anläggningar. De statliga verken är sektoriserade. För helhetssyn står länsstyrelsen. Här finns också beredningsorgan med en

deltagare från trafikverken, trafikhuvudmännen kollektivtrafik och

handelskammaren. Styrelsen har beslutanderätt beträffande länstrafikanslaget LTA. Däremot ingår inte underhåll av länsvägar och länsjämvägar i länstrafikanslaget och är inte heller en ansvarsfråga för länsstyrelsen. För övriga väghållningplaner nationella och regionala är - länsstyrelsen endast remissorgan. produktionsområden och distrikt följer länsgränsema. År Regioner, 1980 fanns cirka 280 s.k. vägstationer ingående i förvaltningarna. Dessa

288 Bilaga 5

fanns av tillgänglighetsskäl utlokaliserade i framför allt glesbygdsområden. Idag augusti 1996 har dessa reducerats till 30 arbetschefsområden med placering i produktionsorganisationen. Vi ånyo ser en organisatorisk förändring med rumsliga effekter. Dessa förändringar har emellertid i de flesta fall kunnat ske utan motstånd från de lokala nivåerna. Ur Vägverkets perspektiv finns idag för en acceptans nedläggningar lokala enheter enligt flertalet intervjupersoner. av Innebär den organisatoriska förändringen rolluppdelningen och regionindelningen att samordningen med andra offentliga verksam- heter har påverkats Vägverket betonar både konkurrens och samverkan med andra trafikverksamheter. Här finns nationell planering en innefattande även de tre andra transportverken, Banverket, Luftfartsverket och Sjöfartsverket. De geografiska indelningama i de fyra transportverken skiljer sig dock. Det förefaller inte leda till några problem från Vägverkets utgångspunkter. samordningen med länsstyrelserna sker idag genom informella nätverk där remissförfarandet kompletterar informella kontakter. Här kan emellertid finnas asymmetri mellan en tjänstemännen från Vägverket har ett kunskapsövertag jämfört med som kommunpolitiker och länsstyrelsens tjänstemän. Det regionala inflytandet diskuteras dock i Vägverket. Man är medveten idag om problemet.

3.1.3 Regional organisation några exempel

-

Vägverket Region Väst

Låt oss se hur den regionala organisationen ut och starta med ser Division Väg och Trafik och sedan ta några exempel från Division Produktion. Före den l januari 1992 hade Vägverket, redan framgått, som en organisation uppbyggd på länsgränsema. Det fanns vägförvaltning i en varje län. Myndighetsuppgifterna och produktionen integrerade. I var vårt första exempel, Göteborgs och Bohus län, fanns åtta arbetsområden. Det var framför allt produktionsorganisationen indelad i som var områden, Strömstad, Tanum, Munkedal, Lysekil, Ljungskile, Orust, Kungälv och Landvetter. De skötte drift och underhåll vägarna. Idag av ingår länet i Region Väst betjänar fem länsstyrelser. Här är som rollfördelningen än i t.ex. Region Stockholm endast har en annan som att betjäna en länsstyrelse. Region Västs organisation består åtta avdelningar. En dessa av av är avdelningen för ekonomi och marknad, vilken har lokal förankring en

Bilaga 5 289

i form vägombud i de fem residensstädema Karlstad, Mariestad, av Vänersborg, Halmstad och Göteborg. Varje vägombud har 5-10 anställda. Vägombudet ingår i avdelningen ekonomi och marknad och har tillsammans med chefen för denna avdelning en viktig roll i nätverket. I detta ingår att samråda med ett stort antal lokala och regionala aktörer, allt ifrån landshövdingar och kommunalråd till företag, lokala näringslivsorganisationer och skilda ad hoc grupper av medborgare. En avdelning i Region Väst är underhållsavdelningen, en annan beställaravdelning uppgift är att köpa drift och underhåll i totalt vars 40 områden. Detta läggs successivt konkurrensutsatta uppköp. ut som För närvarande är 55 procent drift och underhåll av vägarna i av Göteborgs och Bohus län konkurrensutsatta. Tio procent åvilar Skanska, fem procent NCC och fem procent PEAB. Det innebär att Produktion Väst fortfarande har cirka 80 procent av verksamheten. En tredje avdelning är byggnadsavdelningen, också det en beställaravdelning, lägger ut projektering och byggande på konkursom rens.

Vägverket Region Norr

På Region Norr i Luleå finns idag cirka 120 Dessutom finns personer. cirka 20 i Umeå, 5 i Skellefteå, 4 i Storuman och 3 personer personer i Gällivare. Dessa tillhör i första hand beställningsavdelningen och samhällsplaneringsavdelningen. Totalt finns avdelningar på regionsex kontoret. Det är emellertid endast de nämnda två avdelningarna som är väl representerade på enheterna i Umeå, Skellefteå, Storuman och Gällivare. Deras uppgift är att fånga behov lokalt och regionalt; de upp ligger tidigt i planeringsprocessen. Som exempel kan anföras det nu aktuella Bodens sjukhus. Deras uppgift är att ha kontakt med kommuner och andra myndigheter vägombud. För övrigt finns lokalt placerad

personal uppgift beställarombud motsvarande vågmästa-

vars är att vara re. Uppgiften för enheterna är att fånga behov och utgöra noder i upp Vägverkets regionala nätverk vid denna typ av händelser. Beställningsavdelningen i Region Norr köper produktion i konkurrens. Investeringarär alltid konkurrensutsatta, medan underhållet är konkurrensutsatt till na cirka 70 procent. Till stor del sköts fortfarande underhållet via Väg-

verkets produktionsorganisation; den har varit lyckosam vid upphand-

lingarna. Så är situationen även i övriga regioner. I Norrbottens län fanns tidigare 23 arbetsområden/vägstationer. I ledningen fanns vägmästare. Varje station hade för drift och en ansvar

290 Bilaga 5

underhåll för 30-50 mil väg. De i första hand ansvariga för drift och var underhåll. Produktionen i Norrbotten har reducerat antalet anställda under 1990-talet

Vägverket Region Mälardalen

När Region Mälardalen skulle byggas beslöts att hela verksamheten upp skulle förläggas till Eskilstuna. Här saknas den nätverksorganisatyp av tion vi ser i övriga regioner för att fånga idéer, synpunkter och upp kommentarer tidigt i Här finns inte lokal närvaro. Man processen. behövde inte ta hänsyn till redan anställd Verksamheten person. byggdes upp från grunden. Region Mälardalen planerade för 100 anställda. Idag är siffran 140 men har varit i 170; körkortsärenden uppe har flyttats till Borlänge. Vägverket Region ökar alltså antalet anställda, medan Vägverkets produktion minskar. Låt ta några exempel oss nu från produktionsorganisationen.

Vägverket Produktion Väst

Huvudkontoret för Produktion Väst är idag augusti 1996 lokaliserat till

Vänersborg. I Älvsborgs län fanns vid utgången 1991 sexton

av vägstationer, från Tranemo i söder till Bengtsfors i Vägmästaren norr. var chef för en vägstation. Han/hon hade tre till fyra arbetsledare till sin hjälp. Varje arbetsledare hade ansvaret för lO-15 och personer ansvarade för 30-35 mil. År 1994 kom nästa förändring. Då fanns fortfarande på en tro bolagisering. Då bedömdes Vägverket Produktion ha alldeles för stor kostym. Det handlade om för mycket personal, för mycket maskiner och för många fastigheter, intervjuperson uttryckte det. Så som en var fallet mot bakgrund av det preliminära beslutet bolagisering den om en 1 januari 1995. Sedan dess har också regeringens uppfattning om statliga bolag förändrats och blivit restriktiv. mer Det var bolagiseringen och konkurrensutsättningen ånyo som angavs som motiv för att lägga ned de fem distrikten i Produktion Väst och ersätta dem med tre avdelningar med Halmstad, Göteborg och Karlstad som huvudorter. Varje avdelning är indelad i ett antal arbetschefsområden. Så ser det ut i dagsläget. Nästa förändring kommer att äga rum

9 Vägverket, Norrbottens län. Slutrapport. Målstyrning. Mars 1990.

Bilaga 5 291

successivt, då Vägverket går från fem produktionsområden till tre produktionsområden i landet. Produktion Väst och nuvarande Produktion Mitt försvinner. Huvudorter för Produktion Syd blir Växjö, för Produktion Mitt blir huvudorten Västerås och för Produktion Norr efter stridigheter Umeå och inte Östersund. stora År 1995 fick nej till bolagisering. Fortfarande är det emellertid man lönsamhetskrav föranleder företaget Vägverket Produktion att som genomföra ytterligare neddragningar av personal längst ut i frontlinjen. Sålunda kommer troligen lokalt placerad personal på sikt att ytterligare minska.

Vägverket Produktion Öst

Region Öst indelat i två områden. Produktion Öst kommer att ingå är i Produktion Mitt och består av fyra län U, T och D län. Det andra området är B län och l län. Lokaliseringen är och förblir Västerås. Produktion Öst har förlorat väghållningen i Fagersta kommun. Det innebär att antalet anställda minskar. Skanska övertar verksamheten. Samtidigt finns strävan att söka uppdrag i kommunerna. Man har nu en lyckats i ett fall, Lekebergs kommun när kommunen avdelades från Örebro kommun. Produktionsområdet har varit lyckosamt vid mer Banverkets upphandling.

Minskad lokal närvaro särskilt på mindre orter -

Sammanfattningsvis innebar de organisatoriska förändringarna i Vägverket den l januari 1992 dels regional indelning, dels en rolluppen ny delning i beställar/utförarmodell. Idag saknas motsvarighet till en en vägmästare kunde sina 30 mil och kände ett ansvar för att vägen som i gott skick. Entreprenören känner inte lika starkt ansvar. Det är i var långa stycken fråga ansvarsfråga. Utvecklingen av konkurrensutom en sättningen har gått mycket snabbt och kanske är det feltänkt. Kortsiktiga överväganden, får arbetet utfört till lägre kostnad, leder kanske man en till långsiktigt ökade kostnader. Så uttryckte sig en intervjuperson. Men drivkrafterna vid förändringarna är främst besparingskrav. Ofta -nämns i Vägverkets dokumentation att samhällsekonomiska bedömningar vägs in. Ett totalt ansvar för Sveriges vägtransportsystem innebäri samhällsekonomisk bedömning. Fokus i verksamsig en sådan heten har förskjutits mot storstadsområdena och vägar mellan dessa. Det är sannolikt att den förändrade inriktningen i Vägverkets ambitioner

292 Bilaga 5

under 1990-talet inte hade varit lika lätt att förverkliga utan nedmontering av det regionala inflytandet. Tillväxtpropositionens motorvägssatsningar mellan storstadsområdena hade förmodligen försvårats med en stark regional bas. Det bör dock nämnas satsningarna i att storstäderna till stor del motiverades att de skulle skapa större av en tillväxt för landet helhet. Men det finns motkrafter i den meningen som att kommuner och näringsliv, framför allt skogsindustrin, kraftfullt agerar för ökad tillgänglighet. Argumenten är också här tillväxtorienterade, då man pekar på skogsindustrins stora ekonomiska betydelse. Det torde därvid i minskande grad sysselsättningshänsyn åberopas. vara som Regionerna med ett undantag karaktäriseras organisation - - av en som syftar till att bygga nätverk för att fånga lokala händelser och upp strategier. För detta har också regel enheter i länsresidensstäman som derna dvs. där de förra vågförvaltningarna fanns enheter inordnade - i regionkontorets organisation. Det bör också noteras att olika uppfattningar råder om huruvida länsstyrelsens roll har förstärkts i och med att en kommunikationsexpert har blivit föredragande i dess styrelse. Landshövdingama var ganska mangrant kritiska till den organisanya tionen före refonnen den l januari 1992. Man ville inte förlora de nära kontakterna man hade med sin vägdirektör i länet. Nu samordnar man emellertid verksamheten väl över kommungränsema. Idag bygger förankringen på remissförfarande inför beslut och olika former av framför allt informella kontakter formell struktur saknas mellan - en - Vägverket regionalt/nationellt och länsstyrelser och kommuner. l produktionsorganisationen förefaller det emellertid renodlat företagsvara ekonomiska utgångspunkter som styr; så också intentionerna. var Produktionsorganisationen förändras markant och förlorar arbetstillfallen. Dessa fanns i huvudsak på mindre orter. Styrelsens sammansättning har förändrats från offentlig sektors företrädare till representanter för näringslivet, Det går inte att driva ett företag och samtidigt ta regionalpolitiska hänsyn. Vi konkurrerar och då kan vi inte ta hänsyn till regional balans. Enda kontakterna med den lokala nivån är idag att vi raggarjobb. Så uttryckte sig en intervjuperson inom produktionen. Det är svårt att avgöra vilka som är vinnare och förlorare vid dessa omorganisationer. Det är dock klart att för den enskilde och för kommunen och statliga, lokala och regionala enheter blev det längre väg till beslutsfattaren. Den lokala närvaron är väsentligt lägre. Det förefaller inte osannolikt att när effektivitetsmål prioriteras får det regionala och lokala inflytandet vika, vilket innebär att regionalge politiska hänsyn tonas ned. Det förefaller sannolikt att det är den

Bilaga 5 293

regionala hänsynen och framför allt hänsynen till glesbygden som förs fram på lokal nivå.

Polisväsendet

3.2.1 Uppgifter

Som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet skall polisens arbete syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. Så lyder polislagens första paragraf. Polisens uppgift är att bekämpa brottslighet, upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt ge allmänheten skydd och hjälp. I regleringsbrevet för budgetåret 1993/1994 regeringen verksamhetens inriktning i form av angav prioriteringar följande områden: av

brottsförebyggande verksamhet synlighet ökad fotpatrullering och utbyggd närpolisverksam- - genom het narkotika- och våldsbrott samt ekonomisk brottslighet brottsoffer - omsorg av trafikövervakning internationella frågor rationalisering av all verksamhet samt verkställighet av utlänningsärenden. -

Polisens övergripande mål är således att minska brottsligheten och att öka människors trygghet i samhället. Inom polisen pågår ett omfattande reformarbete. En del i detta arbete är närpolisreforrnen, vilken innebär att tyngdpunkten i polisarbetet flyttas närmare dem som berörs av och kan påverka brottsligheten och att polisen får större möjlighet att gripa in i ett tidigt skede. statsmakterna har formulerat målet att närpolisen skall utgöra basen i polisens verksamhet. Tiden är emellertid något längre för glesbygdslän. Denna målsättning för utbyggnad av närpolisverksamheten har i flertalet län preciserats till att avse cirka 30 procent länets totala resurser. Jönköpings, Malmöhus och Västmanlands län av har angett målet till 35 procent och några län har preciserat ännu högre siffror. Bakgrunden till att länen stannat för cirka 30 procent som mål är varierande. I Stockholms län är det ett resultat av målet en närpolis l 000 invånare, i andra län att närpolisen skall vara basen för per verksamheten. Med andra ord innebär detta att syftet med sektorns

294 Bilaga 5

anslag till polisen är att öka tryggheten och minska brottsligheten i länen, inte att främja sysselsättnings- eller andra regionalpolitiska mål. Efter förstatligandet 1965 kännetecknades polisväsendet av en betydande centralisering med utgångspunkt från den centrala förvaltningsmyndigheten Rikspolisstyrelsen. Ansvaret på de regionala och lokala nivåerna begränsat såväl verksamhetsmässigt var som administrativt. Polisen tilldelades medel för sin verksamhet i form av förslagsanslag. Under 1984 tog statsmakterna ställning till ett stort antal frågor om polisverksamheten. Den s.k. polisrefonncn genomfördes i två steg. Polisreformen byggde i allt väsentligt på förslagen från 1981 års polisberedning. Beträffande Rikspolisstyrelsen framhölls bl.a. styrelsens stora betydelse för uppbyggnaden ett modernt och effektivt polisväav sende under åren från förstatligandet och fram till reformeringen. Följ ande citat regeringsförslaget belyser på Rikspolisstyrelsens ur synen

roll och uppgifter.

Enligt min uppfattning bör Rikspolisstyrelsen även fortsättningsvis anförtros betydelsefulla uppgifter inom polisväsendet. Det är emellertid naturligt att styrelsens arbete inriktning och nu ges en annan anpassas till det samhälle och den förvaltningsstruktur på polissidan vi har som idag och kan möta i framtiden. I ett uppbyggnadsskede det statliga av polisväsendet var det enligt min mening befogat att styrelsen delvis gavs långtgående befogenheter gentemot den lokala och regionala polisorganisationen. När efter 20 år, uppbyggnaden får avslutad har nu, anses behovet av en stark central styrning över främst den lokala verksamheten från styrelsens sida fallit bort. Samtidigt växer andra, viktiga uppgifter fram för en central myndighet på polisväsendets område. Dessa nya uppgifter kan i mycket hänföras till olika former central av service samt stöd och råd polismyndighetema. Under åren 1986-90 behandlades rad andra frågor polisverken om samheten i budgetpropositionema för respektive år. En samlad mera syn på polisverksamheten redovisas 1990. Där togs ett antal frågor upp som rörde vidareutvecklingen av 1980-talets polisrefonn. Bl.a. beskrevs regeringens syn på Rikspolisstyrelsens framtida roll. Det jag nu anfört innebär betoning rikspolisstyrelsens en av funktioner ett förvaltningsorgan regeringen och serviceorgan som ett polisorganisationen i övrigt. Till funktionen förvaltningsorgan som regeringen hör bl.a. att föra ut statsmaktemas beslut till polisorganisatio-

10Prop 1983/8431

Prop 1989/90:155.

Bilaga 5 295

att utöva tillsyn över polisväsendet och att följa upp hur statsnen, maktemas beslut sätts i praktiken samt att i anslagsframställning och om på annat sätt lämna statsmakterna information om läget beträffande polisens verksamhet och underlag för beslut statsmakterna rörande av polisen. Också rikspolisstyrelsens centrala arbetsgivarfunktioner kan räknas hit. Stödet till polisorganisationen gäller bl.a. metodutveckling, utbildning, administration, ADB-stöd och teknisk utveckling. Därtill kommer att rikspolisstyrelsen har viktiga polisiära uppgifter, bl.a. av samordningskaraktär, på området rör landet helhet, framför allt som som när det gäller narkotikabrottslighet, ekonomisk kriminalitet och organiserad brottslighet. Propositionen behandlades riksdagen under av hösten 1990. Vid mitten 1980-talet infördes delvis en ny ledningsmodell för av polisen, den s.k. länspolismästarmodellen. Samtidigt skedde en viss delegation ekonomiskt från central nivå till lokal nivå, när de av ansvar, civilanställdas löner och förvaltningskostnader överfördes till den lokala polisorganisationen. År 1992 genomfördes länspolismästarmodellen i hela landet. Samtidigt genomfördes budgetrefonn, innebar att en som mål- och resultatstyrning samt ett system med rambudgetar infördes. Fördelning anslag till lokala myndigheter hade till stor del utgått från av situationen vid polisens förstatligande 1965. Betydande omflyttningar i befolkningen och andra förändringar i samhället ansågs kräva en annan form anslagsfördelning. av Rikspolisstyrelsen har infört modell för fördelning av anslagen till en länen huvudsakligen bygger på capita fördelning av de som en per polisiära till respektive län. På länsnivå har man nämligen resurserna kunnat konstatera ett starkt samband mellan antalet anmälda brott och antalet invånare. Mot bakgrund detta framstod en per capita modell av fördelning med befolkningstalet som utgångspunkt vara mest - en lämplig och dessutom ligga i linje med fördelningsprincipema inom andra områden inom statsförvaltningen. Sambandet mellan befolkning och antalet anmälda brott gällde dock bara till en viss nivå. upp Därefter inträdde vad skulle kunna kallas en storstadseffekt, där som såväl antalet brottsanmälningar antalet ingripande meddelanden per som invånare fick ett signifikant högre värde. Man ansåg att detta förhållande kunde tyda på strukturella förhållanden generell karaktär, av motiverade större behov polisiära tjänster, den s.k. strukturfaksom av tom. Se vidare tabell I vissa län förelåg verksamhet som var oberoende folkmängd. Dessa verksamheter kostnadsberäknades av

Z JuU 1990/91224, rskr 1990/9l:2lO.

296 Bilaga 5

schablonmässigt och benämndes beslutspaket, t.ex. sjöpolisverksamhet och fjällräddning.

Tabell Fördelningsmodellens uppbyggnadfär budgetåret 1995/96.

Budgetår Besluts- Struktur- Aspirant- Lokalhyra Per capita Fördelnings- 1995/96 paket faktor kostnad modell

Belopp 408,3 952,5 146,2 900,6 6 627,0 9 034,6 mkr I procent 4,5 10,5 1,6 10,0 73,4 100,0 av anslag

Källa: Rikspolisstyrelsen

Fördelningsmodellen inkluderar alltså strukturfaktor, vilket innebär en att storstäderna får 10 procent anslaget B5 än de övriga länen. mer av Detta förfaringssätt ifrågasätts från vissa län utanför storstäderna, eftersom de anser att anslagen per capita skall allenarådande. vara I tabell 2 redovisas antalet poliser per 1 000 invånare. Skillnaderna mellan länen är mycket stora. Stockholms län har dubbelt så många poliser som Kristianstads län.

Tabell Antal poliser per I 000 invånare budgetåret 1994/95. Län.

Källa: Rikspolisstyrelsen

Bilaga 5 297

3.2.2 Organisation

Polisen förstatligades år 1965. De delades landsfiskalens uppgifter mellan polis, åklagare och kronofogde. Landet indelades i 119 polisdistrikt som var och en var en egen myndighet. Denna organisation har i stort varit bestående ända fram till budget- och länspolism ästarrefonnen år 1992. Då fick länsstyrelserna befogenhet att själva besluta länets om indelning i polisdistrikt. Vid ingången av år 1997 hade de allra flesta länen endast ett polisdistrikt. Antalet polismyndigheter är totalt 31. Rikspolisstyrelsen inrättades vid förstatligandet och central förär en valtningsmyndighet för polisväsendet. Rikspolisstyrelsen har en i huvudsak rådgivande, stödjande och samordnande roll inom polisorganisationen. Styrelsens befogenheter att leda polisverksamhet koncentreras till situationer där det krävs en central överblick eller ett internationellt kontaktnät för att nå framgång i polisarbetet. Rikskriminalpolisen, polishögskolan och Säkerhetspolisen ingår i Rikspolisstyrelsen. Säkerhetspolisen har sektioner ute i landet. Dessa är vanligen placerade egna i residensstäderna. Rikspolisstyrelsen är chefsmyndighet för Statens

Kriminaltekniska Laboratorium i Linköping. Se figur 2.

Länsstyrelsen är som nämnts det högsta polisorganet i länet och har det övergripande ansvaret för polisverksamheten i länet. Länsstyrelsens ansvar och befogenhet vad gäller polisverksamheten utövas i de flesta fall länspolismästaren. genom Länen är som nämnts indelade i ett eller flera polisdistrikt, vars antal hösten 1996 sammanlagt uppgår till 43. Trots flera utredningsförslag och riksdagens principbeslut om minskat antal polisdistrikt i riket hade det sedan 1965 fram till början av 1990-talet bara skett två distriktssammanslagningar. Den lokala polisorganisationen bestod den 1 juli 1980 av 118 polismyndigheter, varav 33 omfattade endast en kommun. Antalet polismyndigheter har sedan dess minskat på följande sätt:

1980-07-01 Dec 1993 1994-07-01 1995-07-01 1996-07-01 1997-07-01 118 117 70 49 46 43

I varje polisdistrikt finns en polismyndighet som ansvarar för polisverksamheten inom distriktet. Polisdistrikten är indelade i polismästarområden/polisområden. Dessa kan i sin tur indelade i t.ex. närpolisomvara råden. Polismyndighetemas organisation varierar beroende på bl.a. personalstyrka, befolkningsstruktur och areal.

298 Bilaga 5

Figur Polisväsendets organisation juli 1996.

Regeringen

Justitiedepartementet

Statens

Rikspolisstyrelsen Kriminaltekniska

Laboratorium

Länsstyrelser 24

Länspolismästare 24

Polismyndigheter 43

Polisstyrelse Länspolismästare24

Polismästare 23

De 43 polismyndighetema juli 1996 hade sina huvudstationer på följande orter: Falun, Karlskrona, Falköping, Göteborg, Halmstad, Jönköping, Karlstad, Kristianstad, Arvika, Eskilstuna, Gävle, Hagfors, Hässleholm, Kalmar, Katrineholm, Kristinehamn, Växjö, Luleå, Alingsås, Trollhättan, Piteå, Skellefteå, Stockholm, Säffle, Lidköping, Malmö, Gällivare, Nyköping, Simrishamn, Skövde, Sveg, Vilhelmina, Borås,

Uppsala, Sundsvall, Ängelholm, Linköping, Haparanda, Umeå, Visby,

Västerås, Örebro och Östersund.

Bilaga 5 299

Län som endast hade polismyndighet 1996 följande: Blekinge en var län, Gotlands län, Gävleborgs län, Göteborgs och Bohus län, Hallands län, Jönköpings län, Kalmar län, Kopparbergs län, Kronobergs län, Malmöhus län, Stockholms län, Västernorrlands län, Västmanlands län,

Örebro län och Östergötlands län, dvs. bli 15 24 län. Det innebär

av följaktligen att merparten i drygt hälften länen är polisen av numera organiserad i ett polisdistrikt med enda myndighet, länspolismynen en dighet. En fortsatt reducering i antalet polismyndigheter är att vänta inom de närmaste åren, vilket innebär att polismyndighetsindelningen på sikt kommer att sammanfalla med den nuvarande länsindelningen. Inriktningen i besparingsarbetet har varit att rationalisera i ledningsfunktioner och administration och inte dra ned på den polisoperativa verksamheten. Verksamheten kännetecknas vidare fortsatt utbyggav en nad av närpolisen. Omstruktureringen under senare år har inneburit rationalisering en av de högsta ledningsfunktionerna på så sätt att ett antal chefsfunktioner inte längre behövs i den regionala och lokala organisationen. Länsstyrelserna har rationaliserat vakthavande befälsfunktion så tillvida att man har färre vakthavande befäl i länet under icke frekvent tid. Regeringens krav är att rationalisering skall åstadkommas utan att den operativa nivån inom polisverksamheten sänks. Det bedöms klarlagt att produktiviteten sjunkit något under senare år inom verksamheten brottsutredningar. Orsakerna tycks vara komplexa, värderas i första hand men utgöra effekter av den pågående omorganisationen. Också verksamhetsgrenen övervakning anses ha lägre produktivitet än tidigare som en följd av omorganisation och administrativa förändringar. Rationaliseringama ute i länen med ett decentraliserat resultatansvar och utveckling av nya arbetssätt närpolis, brottsförebyggande problemorientering etc. samt samordning av personal- och ekonomiadministration ställer stora krav på utveckling det koncemövergripande av teknikstödet. Bland annat har man arbetat med renovering av det nationella radiosystemet så att vakthavande befäl skall kunna leda hela länet från ett ställe samt för att reducera de stigande underhållskostnadema. Länsstyrelserna har fått ökat ansvar för polisverksamheten. Genom

förändringar i polisförordningen kan länsstyrelserna besluta

om indelning i polisdistrikt, vilket tidigare riksdagens uppgift. Distvar riktsindelningen har baserats på följande förutsättningar: Merparten av polisens verksamhet är lokal. Det samarbete med närsamhället är genom

3 SFS 1993:193.

300 Bilaga 5

som polisen har möjligheter att bidra till trygghet och att angripa brottslighet i tidiga stadier. Därför skall den löpande operativa övervaknings-, utrednings- och problemorienterade verksamheten bygga på lokala polisenheters självständighet och Länsstyrelsens och den ansvar. regionala ledningens övergripande ansvar för effektivitet och ekonomi skall utövas genom årsvisa mål, anslagsramar och anvisningar bl.a. om samverkan inom regionen, genom kontroller av den lokala verksamheten samt genom tillsättning och avveckling av högre lokala chefer. Främsta kriteriet vid distriktsindelning bör vara bärkraft, dvs underlaget för en polisorganisation som med egna medel kan skapa trygghet och bekämpa den lokala brottsligheten för områdets invånare och bekämpa den lokala brottsligheten med rimlig framgång. Det saknas emellertid tillförlitliga mått på dessa effekter av polisiär verksamhet. Den l juli 1992 etablerades en organisation med länspolismästare i samtliga län. Det innebär att chefen för den största polismyndigheten i länet också är regional chef. Länspolismästarrefonnen innebar i princip att länspolischefema med tillhörande stab, vilka utgjorde en särskild funktion inom länsstyrelsen, blev chef vid polismyndigheten vid länets huvudort, samtidigt som titeln ändrades till länspolismästare.

Med anledning regeringens förslag åtgärder för att stabilisera

av om den svenska ekonomin beslutade riksdagen i början 1993 att av sammanlagt 500 miljoner kronor skulle sparas inom justitiedepartementets verksamhetsområde under de kommande åren. Summan motsvarade cirka 5 procent av polisväsendets totala anslag. Besparingama skulle i sin helhet ske inom polisväsendet och främst genomföras genom rationaliseringar samt med en övergång till studiemedelsfinansiering av polisutbildningen. Senare tillkom ytterligare ett besparingskrav på 235 miljoner kr för budgetåret 1995/96. Budgetåret 1992/93 infördes ett nytt budgetsystem som förutsätter en resultatorienterad styrning av verksamheten och att medlen anvisas som ramanslag. Reforrnen innebar också ökade krav på uppföljning och utvärdering samt att verksamhets- och ekonomiansvar följs åt. I regleringsbrevet för budgetåret 1992/93 framgick att varje länsstyrelse skulle utarbeta ett program för fortsatt rationalisering av polisverksamheten för att länens samlade polisresurser skall kunna användas så effektivt som möjligt. Indelningen i närpolisområden följer kommungränserna där kommunen utgör ett närpolisområde. Större kommuner är ofta indelade i flera

l Prop 1992/93:50 S FiU 1992/93, rskr. 1992/93:l34

Bilaga 5 301

när-polisområden. Antalet poliser i närpolisområdena styrs beav folkningsunderlag, brottslighet och struktur i övrigt. Stora variationer förekommer när det gäller antal invånare polis; från under l 000 i per vissa områden till 7-8 000 i andra. Den l juli 1995 ungefär 10 procent landets polispersonal var av när-polis. Ungefär 60 procent av landets befolkning omfattades av närpolisverksamheten. Detta förutsätter en lokal anpassning, ofta, som redan har framgått, med målet att närpolisen skall utgöra cirka 30 procent av verksamheten. På regional nivå arbetar länspolischefen eller länspolismästaren samt ett mindre kansli. Statens budgetprocess har inneburit utökad nya en frihet för de lokala polismyndighetema att fritt disponera sina medel. Ytterligare uppgifter har delegerats från nationell till regional nivå, såsom fördelning av medel, samordning och samverkan inom och mellan länen, ekonomisk förvaltning, administrativt stöd och verksamhetsuppföljning. Polisen i respektive län upprättar egna årsredovisningar, vilka sändes in till Rikspolisstyrelsen därefter upprättar samlad som en årsredovisning för hela polisväsendet. Vid mitten av 1990-talet var antalet poliser cirka 17 600 och annan personal cirka 7 100. Fördelningen mellan män och kvinnor var 66 procent män och 34 procent kvinnor. Polischefspersonal och polispersonal utgörs till drygt 85 procent av män. Den administrativa personalen utgörs däremot till övervägande del av kvinnor 78 procent. Speciella rekryteringsinsatser har gjorts för att öka andelen kvinnor och personer med invandrarbakgrund.

3.2.3 Regional organisation några exempel

- Länspolischefema är 24 till antalet. De förändringar som ägt rum i de administrativa gränserna har skett inom länsgränsemas ram. Länen har varit indelade i polisdistrikt och dessa i sin tur i polisområden. Såväl antalet polisdistrikt som polisområden har minskat över tiden. En decentralisering av uppgifter har ägt rurn från den centrala nivån till den regionala och från den regionala till den lokala. Länstyrelsens roll förstärktes när ramanslagen introducerades. Den regionala och lokala verksamheten har fram till 1990-talet varit styrd från Rikspolisstyrelsen. Det kan vara intressant att notera att ett glesbygdsdistrikt var organiserat enligt samma modell som ett distrikt i storstaden. Anslagen var centralt utformade. Inga större regionala hänsyn togs. Antalet poliser bestämdes centralt. Under 1990-talet fick länen ett eget anslag och en egen personalstat. Ramanslag utdelades.

11-17-0060

302 Bilaga 5

Inom dessa kunde länsstyrelsen själv avgöra hur medlen skulle fördelas inom länet. Det var fri användning mellan utgiftsslagcn. Länspolismästaren lämnar budgetförslag och länsstyrelsens styrelse beslutar. Med detta som underlag tas därefter beslut om medlens användning. Mer än hälften länen utgör idag enda polismyndighet, har av en kunnat konstatera. Hur kommer denna utveckling till uttryck i olika län Erfarenheter har inhämtats från olika delar landet. Göteborgs och av Bohus län samt Norrbottens och Västerbottens län får stå som exempel.

Göteborgs och Bohus län

Fram till 1992/93 fanns i Göteborgs och Bohus län fem distrikt. Den 1 juli 1994 var man först näst Jönköpings län med att införa länen smyndighet. Länsmyndigheten i Göteborgs och Bohus län kom därmed att bestå av nio polisområden. Dessa blev Göteborg city, Mölndal, Göteborg väst, Göteborg öst, Hisingen, Kungälv, Stenungsund, Uddevalla och Strömstad. l dessa nio polisområden fanns totalt 27 närpolisområden med en station i varje område. Det var framför allt ledningsfunktionema och vissa administrativa uppgifter som försvann från de stationer som blev huvudorter i de nio polisområdena. Polismyndigheten i Göteborgs och Bohus län leds av en polisstyrelsc. Inrättandet av en polismyndighet i ett län innebär att två lekmannastyrelser blir jämbördiga, länsstyrelsen och polisstyrelsen. Relationen till länsstyrelsen har lösts genom att ekonomi-, budget- och personalfrågor har delegerats till polisstyrelsen. Länsstyrelsen fattar endast beslut om indelningsfrågor. Organisationsförändringar kan genomföras med stöd av polisstyrelsen.

Västerbottens län

Inom Västerbottens län finns fortfarande tre polismyndigheter oktober

1996. Sedanjuli 1994 är länet indelat i följande polisdistrikt: Skellefteå polisdistrikt omfattande Malå, Norsjö och Skellefteå kommuner totalt 84 449 invånare. Södra Lapplands polisdistrikt omfattar Dorotea,

Lycksele, Sorsele, Storuman, Vilhelmina samt Åsele kommuner totalt

40 790 invånare. Umeå polisdistrikt utgörs av Bjurholm, Nordmaling,

Robertsfors, Umeå, Vindeln och Vännäs kommuner totalt 135 233

invånare. Bemanningen i Västerbottens län utgörs av 381 poliser 10 polischefer, 362 poliser samt 9 polisaspiranter samt 157 civilanställda. Polisens verksamhet och sysselsättning är fördelad på de tre polisdistrikten

Bilaga 5 303

Umeå, Skellefteå och Södra Lappland. Länet har 31 närpolisområden med spridning i länet med hänsyn till befolkningsfördelningen. Sammanlagt är 126 poliser verksamma inom närpolisen. Kvalificerad brottsutredningsverksamhet finns enbart i Umeå. Här arbetar 54 poliser

inom den kvalificerade brottsutredningsverksamheten. Övervakningssek-

tioner finns förutom i Umeå också i Skellefteå. Utrycknings-/övervakningsenhetema är geografiskt spridda över länet. Den interna administrationen är uppdelad på ekonomi, personal, löner och administration. Ekonomiadministrationen är konannan centrerad till Skellefteå, Storuman och Umeå. Vissa administrativa uppgifter finns även i Vilhelmina och Lycksele. En omorganisation i syfte att skapa en länsmyndighet med tre polisområden planeras. På så sätt skulle kunna uppnå rationaliserings- och effektiviseringsvinster man framför allt med avseende på administration och ledning. Sedan förstatligandet polisen har befolkningstalen i Skellefteå och Lycksele av varit jämförelsevis konstanta. Däremot har befolkningen i Umeå ökat med mer än 30 procent, medan befolkningen i Storuman och Vilhelmina minskat med drygt 25 procent. Trots dessa befolkningsomflyttningar har detta inte kommit till tydligt uttryck i anslagsfördelningen. Så har exempelvis inte Umeå polisdistrikt kompenserats för den befolkningsökning ägt inom denna del länet jämfört med de distrikt som rum av vars befolkningsunderlag inte ökat eller t.o.m. minskat under perioden. Den genom åren återkommande frågan länets indelning i om polisdistrikt har i praktiken varit fråga för inlandet. Det har inte en funnits anledning att ifrågasätta distriktsindelningen vid kusten. När Skellefteå och Umeå dragits in i diskussionen har det vanligen varit för att finna kombinationer kan lösa inlandets problem. Att frågan nya som blivit olöst kan bero på att tillämpat rationella argument för att lösa man irrationella problem av typen lokala motsättningar och personalens egenintressen, hävdades i en intervju. lnlands- och glesbygdshänsyn anses med andra ord ha förhalat en förändring i distrikts- och anslagfördelning, som är anpassad till dagens befolkningsfördelning. mer Låt oss se närmare på ett polisdistrikt i inlandet. Södra Lapplands polisdistrikt får stå som exempel. Distriktet är indelat i tre polisom-

råden: Lycksele polisområde cirka 14 000 inv., Storumans polisområde cirka 11 000 inv. samt Vilhelmina polisområde 16 000 inv. Statio-

neringsorten för polismästaren och dennes kansli är Vilhelmina. Distriktets yta uppgår till cirka 36 000 kmz. Varje polisområde utgör en självständig operativ enhet inom distriktet. l varje polisområde finns en polisområdeschef. Polisdistriktet har 20 mil gräns mot Norge. I Tärnaby finns en gränstullstation. Mycket arbete har lagts ned på att få organisationen att fungera i den myndigheten och goda resultat har nya

304 Bilaga 5

kunnat presteras. Med tanke på att personalstyrkan decimerats med cirka 10 poliser framstår resultatet som än bättre. Så uttryckte sig en intervjuperson. Västerbottens sparbeting för de tre budgetåren 1993/94-1995/96 blev 10,5 miljoner kr eller cirka 6 procent. Enligt Länsstyrelsens i Västerbottens län beslut december 1993 skall Södra Lappland enligt rationaliseringsplanen minska med 27 årsarbetskrafter eller 9,4 miljoner kronor. Glesbygdens speciella behov skulle kompenseras med 33 procent mer än vad befolkningstalen genererade. Ledningen av verksamheten under icke frekvent tid åvilar Umeå. Detta gör att man har möjlighet att stänga stationema i Södra Lappland efter kl 17.00 och under helger. I samband med fastställandet av länets budget-och verksamhetsplan 1994/95 överfördes medel med motsvarande fyra vakanta polismanstjänster från polismyndigheten i Södra Lappland till polismyndigheterna i Skellefteå och Umeå. Vidare överfördes genom frivillig omstationering medel avseende en polischef samt en civilanställd. Vidare har fjällradions manöverenhet flyttats från polisstationen i Lycksele polisområde till polismyndigheten i Umeå. Denna förflyttning har gett möjlighet att under icke kontorstid ta över ansvaret för fjällradion, vilket i sin tur medfört att man kunnat nattstänga polisstationen i Lycksele och att man kunnat överföra ansvaret för makthavande befälsfunktionen under icke frekvent tid till Umeå. Denna förändring har bidragit till att överföra polisiära resurser från ledning och planering till operativt arbete inom polismyndigheten i Södra Lappland. Södra Lappland har alltså fått vidkännas en minskad medelstilldelning till förmån för kustdistrikten. Omfördelningen skall fortgå till dess att myndighetens medelstilldelning uppgår till en nivå som motsvarar fördelningsmodellen med en kompensation för glesbygdens speciella behov med 33 procent mer än vad som befolkningstalet genererar. Personalminskningen har hitintills inte medfört att servicen till allmänheten på polisområdenas huvudorter försämrats på kontorstid eller att det uppkommit besvärande utredningsbalanser. Problemet har främst varit att upprätthålla en god service och utryckningsberedskap på icke kontorstid, har det hävdats under intervjuerna. Här kan man notera att det existerar en glesbygdsfaktor på regional nivå, vilket styrks av de önskemål som utformats av länsstyrelsens styrelse. På den nationella nivån förekommer däremot inte någon sådan argumentering i dokumenten. Här poängteras i stället ett hänsynstagande till storstädemas speciella situation.

sou 1997:13 Bilaga 5 305

Norrbottens län

Hur har utvecklingen varit i Norrbotten Detta län har varit indelat i åtta polisdistrikt fram till 1990-talet: Piteå, Luleå, Kalix, Haparanda, Kiruna, Gällivare, Boden och Arvidsjaur.

Figur Polisorganisationen i Norrbottens län 30 juni 1994.

PmyndKiruna Kiruna PmyndGällivare

Gällivare Pm nd Haparanda

Arjeplog f Pmynd Boden // Pmynd Anjidsjaur i Pmynd Luleå

Källa: Polismyndigheten Luleå

Fr.0.m l juli 1994 är antalet distrikt fyra med lika många polismyndigheter. Se Figur 4 visar situationen efter den l juli 1994. som

306 Bilaga 5

Figur Polisorganisationen i Norrbottens län Ijuli 1994.

Polismyndigheten Norra Lappland

g Gällivare

Polismyndigheten Ä Östra Norrbotten

Jokkmokk Overkalbäven eå

Arjeplog . nda

Arvidsjaur Polismyndigheten LUM Luleå Polismyndigheten . Piteå älvdal

Källa: Polismyndigheten Luleå

Från l994"fram t.o.m. december månads utgång 1996 har resursermars minskat med ungefär 20 procent. Det innebär en neddragning av na

poliser i länet från 556 till 440. De kvarvarande är fördelade enligt

tidigare beslut, där särskild hänsyn har tagits till glesbygdens speciella

problem. Men det synsättet har gått ifrån idag. Ett undantag till

man regionalpolitiska hänsynstaganden under 1996 har gjorts, nämligen att länsväxeln har placerats i Boden och inte i Luleå, vilket förmodligen hade varit mer rationellt. En neddragning antalet distrikt fortsätter. Beslut har fattats om ett av enda polisdistrikt och följaktligen polismyndighet. Effektivitets-och en

besparingsskäl har varit pådrivande. Polismyndigheten får en polisstyrel-

Bilaga 5 307

se med cirka tio medlemmar. De fjorton kommunerna i Norrbotten kommer att organiseras på följande sätt:

I Norra Lappland IH Luleå Kiruna Boden Gällivare Jokkmokk

Östra Norrbotten IV Pite älvdal Pajala Piteå Överkalix Älvsbyn Kalix Arvidsjaur Haparanda Arjeplog Övertorneå

F öreträdama för de olika kommunerna utanför Luleå brukar framföra synpunkter på att man är rädd för att kompetensen och specialiseringen koncentreras alltför mycket till Luleå. Gällivare, Haparanda, Luleå och Piteå blir huvudorter inom respektive polisområde. I varje kommun finns en polisstation. Dessa får möjlighet skapa självständig nu en att en lokal profil. De organisatoriska enheterna och cheferna finns i Luleå. Här finns administrationen och tillsynen. Vissa specialtjänster behöver dock inte ligga i Luleå utan kan placeras vid någon polisstation annan utanför det regionala centrat. Så exempelvis finns ekopoliser i även Kiruna. Kriminalpolisen kan även placeras utanför Luleå. Styrande är var kompetensen finns. Neddragningarna har visat sig även i personalminskningar. Både kvinnor och män har drabbats i ungefär utsträckning. Se tabell samma

Tabell 3. Förändringarna mellan januari 1994 och juli 1996.

1/1 1994 1/71996

Källa: Polismyndigheten Luleå

Som avslutning på de regionala exemplen kan nämnas ett resultatmått för polisens tillgänglighet. Ett servicemått är polis-på-plats-tiden. Det är den tid som åtgår från det att någon ringer till polisen till dess polis

308 Bilaga 5

anländer till platsen. För drygt hälften händelserna med prioritet I av och anlände polis till platsen inom l0 minuter från det att händelsen kom till polisens kännedom. Prioritet I omfattar akuta ingripanden, såsom pågående rån, misshandel, icke ringa stöld Följande två m.m. figurer illustrerar situationen i ett glesbygdslän som Norrbotten. Variationema framgår omfattande. Medan polis-på-plats är som tiden är cirka 189,4 minuter i genomsnitt inom Kiruna kommun, är den cirka 62,6 minuter i Luleå kommun.

Figur Polis på plats, medeltid i minuter 1995.

200 W Polis på plats, medeltidi minuter1995

Källa: Polismyndigheten Luleå

Beräkningarna inga entydiga besked och bör tolkas med stor ger försiktighet. Om vi begränsar till händelserna relaterade till priorioss tetsklassema l och blir medelkötidema mindre varierande. Kötiden definieras den tid förflyter mellan inkommande meddelande som som händelse och beordrande patrull. För merparten av polisomom en av

Bilaga 5 309

råden är medelkötid kopplad till prioritet l maximalt tre minuter, vilket framgår av figur 6

Figur Medelkötid. 13 Medclkötid IMprio1och2år 1995 16 IKÖtidprZ DKölidprl ZF i

ll s I .k V1

Ii

w U

in 0 . i . aviga-I.. i .- 4% . 10 5+10g4 g E4 n i å å i

s å g g 3 E E 2

3 å o 5 å 2 2 å Källa: Polismyndigheten Luleå

Större enheter och koncentration av ledningsuppgifter

Vi kan alltså konstatera att krav på ökad effektivitet, besparingar och anpassning till förändringar i samhället har satt polisväsendet under starkt omvandlingstryck. Antalet polisdistrikt har utvecklats från 118 den 1 juli 1980 till 43 den l juli 1997. En fortsatt reducering kan förväntas de närmaste åren. Vid reformen 1985 fördes alla ärenden ut till operativa enheter från framför allt Rikspolisstyrelsen. Länspolismästare blev polismästaren i det största distriktet. Tidigare var det författningsförändringar som formade polisorganisationen. Idag fonnas polisorganisationen av effektivitet och besparingskrav. Vid 1990-talets början infördes rambudget, för varje län. Länsstyrelsen ñck stor frihet i alla en ram frågor ekonomi, personal och prioritering av verksamheter. om Omstruktureringen har inneburit en rationalisering av de högsta ledningsfunktionema att ett antal chefsfunktioner i den lokala genom organisationen har bedömts överflödiga. Länsstyrelserna har rationaliserat vakthavande befälsfunktioner så tillvida att färre vakthavande befäl under icke frekvent tid befinner sig stationerade utanför de större platserna. Regeringen har uttalat att man har gjort bedömningen att

6 Polisväsendet årsredovisning 1993/94

310 Bilaga 5

rationaliseringar skall kunna åstadkommas utan att den operativa nivån för riket som helhet sänks.

3.3 Riksförsäkringsverket och försäkrings-

kassorna

3.3.1 Uppgifter

Den allmänna sjukförsäkringen infördes 1955, när de erkända sjukkassoma ombildades till allmänna sjukkassor med obligatorisk anslutning. Med den allmänna tjänstepensionen ATP samordnades 1963 sjukförsäkringen i en lag om allmän försäkring. De regionala allmänna försäkringskassoma med Riksförsäkringsverket central förvaltnings- och som tillsynsmyndighet blev stommen i socialförsäkringssystemet. Alla beslut inom systemet fattades av allmänna försäkringskassor. Dessa och Riksförsäkringsverket fick med tiden vidgade uppgifter. Under 1960- och 70-talen vidareutvecklades de ursprungliga socialförsäkgrenarna av ringen genom utvidgade villkor, kompletterande regler och höjda bidragsbelopp. Beskattning sjukpenningen infördes, pensionsåldem av sänktes samtidigt som regler för förtida och uppskjutet uttag av pensionen tillkom. Förtidspensioneringen vidgades i flera steg och en kraftigt reformerad arbetsskadeförsäkring ersatte den tidigare yrkesskadeförsäkringen. Samtidigt tillkom försäkringsgrenar och bidragsnya forrner, tandvårdsförsäkring, successivt utbyggd föräldraförsäkring, en

delpensionering och utvidgade bostadsbidrag.

Riksförsäkringsverket och försäkringskassoma fick under 1970-talet överta det administrativa ansvaret för uppgifter tidigare legat på som andra myndigheter, till exempel administrationen bambidragen, av bidragsförskotten, utbetalningen förmåner till studerande och värnav pliktiga. Till följd av denna utveckling fördubblades antalet anställda i försäkringskassorna, från 8 000 årsarbetare 1970 till 18 700 årsarbetare 1980. Under 1980-talet tillät ekonomin inte utökad konsumtion och nya reformer. Den offentliga sektorn blev föremål för neddragningar. Detta gällde inte minst försäkringskassorna som genom rationaliseringar fick se sin personal reducerad från 18 700 årsarbetare år 1980 till 16 400 årsarbetare 1987. Samtidigt genomfördes emellertid reformer, barnnya

För en översikt se t.ex. SOU 1996:64. Försäkringskassan i Sverige. Översyn av socialförsäkringens administration.

sou 1997:13 Bilaga 5 311

bidragen höjdes och föräldraförsäkringen byggdes ut och kompletterades. Som en följd av detta ökade antalet årsarbetare vid försäkringskassoma till 17 100 vid årsskiftet 1991/92. När sjuklönen infördes 1992

arbetsgivarna betalar sjuklön de två första veckorna förändrades

uppgifterna ytterligare. Den stora volymen sjukpenningsprövningar försvann samtidigt som försäkringskassoma fick ett avsevärt vidgat ansvar för yrkesinriktad rehabilitering. Ansvaret för rehabiliteringen på lokal nivå medförde en sysselsättningsökning med cirka 2 000 i personer landet. Riksförsäkringsverket är central förvaltnings- och tillsynsmyndighet. Verket ger råd och anvisningar och övervakar tillämpningen av lagar och villkor samt ansvarar för effektivitetsfrågor. Försäkringskassan finansieras med statliga medel och jämställs med statliga myndigheter i de flesta avseenden. Försäkringskassoma har dock aldrig varit en del av den statliga länsförvaltningen. Försäkringskassoma är alltså idag socialförsäkringens ansikte utåt och administrerar försäkringen. Försäkringskassan är första instans i socialförsäkringsmål. 25 allmänna försäkringskassor, en i varje landstingskommun samt en i Göteborgs kommun, tar emot ansökningar och beslutar om ersättning. Det är huvuduppgiften. Inom varje kassa finns ett centralkontor och ett antal lokalkontor och andra serviceenheter.

3.3.2 Organisation

En allmän försäkringskassa skall enligt lagen om allmän försäkring inrätta lokalkontor i den omfattning det bedöms erforderligt. Enligt Riksförsäkringsverkets föreskrifter skall försäkringskassan ha minst ett lokalkontor i varje kommun. Verket rekommenderar vidare att lokalkontor har en i princip heltäckande försäkringskompetens. Vidare bör det i kommuner med större invånarantal eller med stora avstånd finnas ytterligare lokalkontor som försäkringskassan finner motiverat med hänsyn till de lokala förhållandena. För att upprätthålla en god service där geografiska eller kommunikationsmässiga förhållanden så moti- verar kan lokalkontoren kompletteras med olika former av mindre enheter som inte behöver ha samma heltäckande kompetens. Antalet lokalkontor uppgick 1980 till 455. Tio år senare hade antalet sjunkit till 414 och var vid årsskiftet 1995/96 nere i 359. Antalet anställda vid försäkringskassoma redovisas i tabell Här framgår att de centrala kassomas antal anställda har minskat kraftigt. Vidare framgår att antalet anställda vid lokalkontoren ökade mellan 1980 och 1990, om än marginellt.

312 Bilaga 5 Tabell 4. De allmänna försäkringskassorna 1980, 1990 och 1996. Årsarbeten.

Källa: Riksförsäkringsverket

Varje försäkringskassa leds styrelse. Därutöver finns s.k. av en socialförsäkringsnämnder med valda förtroendemän. Totalt finns 264 socialförsäkringsnämnder. Nämndema fattar beslut i vissa ärenden angivna i lag när det handlar om utpräglade skälighetsbedömningar. I övrigt fattas besluten i regel tjänstemän. Om försäkrad är av en missnöjd med ett beslut kan han först begära omprövning. Ett överklagande går därefter till länsrätt och eventuellt till kammarrätt. senare Sista instans är regeringsrätten. Försäkringskassorna samverkar i Försäkringskasseförbundet, en intresse-, service- och arbetsgivarorganisation. Före 1982 var rollfördelningen mellan den regionala/centrala kassan och lokalkontoret hårt styrt. Uppgiftsfördelningen fastlagd i centrala var direktiv. Därefter har man gått mot ökad självständighet och fri organisation. Hur den lokala nivån skall organiseras beslutas av försäkringskassan själv. Det innebär att den lokala nivån varierar starkt mellan olika delar landet. av 1980-talet karaktäriserades decentraliseringsprocess. I början av en på 1980-talet påbörjades ett förändringsarbete påminner det som om genomfördes för Arbetsmarknadsverkets del. För det första har som en förskjutning och en decentralisering från Riksförsäkringsverket till centralkassoma ägt rum. Exempel på ärenden har överlämnats från som Riksförsäkringsverket till centralkontoren är tillsättning vissa tjänster av och vissa organisationsfrågor. Samtidigt påbörjades en process som innebar decentralisering till en lokalkontoren. En del lokalkontor har eget budgetansvar. Föreståndama fick en helt ny roll. De blev kontorschefer med budgetansvar samt ansvar för bl.a. personal och ekonomi. Det innebar att antalet personer verksamma vid lokalkontoren ökade, medan de minskade på nationell

8 Henning, R Ramström, D, Arbetsmarknadsverket inför 1990-talet. - Carlssons 1988.

Bilaga 5 313

och regional nivå. En lagändring medförde att en försäkringskassa kan

omfatta än landstingskommun eller landstingsfri kommun. mer en Därmed kunde Malmö och Malmöhus allmänna försäkringskassor gå

samman. Regeln att försäkringskassan skall ha minst ett lokalkontor i varje om kommun har under åren aktualiserats vid skilda tillfällen. Försäkrings-

kassoma har mot bakgrund decentraliseringen försäkringshandav av läggningen haft målsättningen att skapa lokalkontor och med kompetens för all individinriktad ärendehandläggning. I samband med detta, och

mot bakgrund allt krympande resurser, har som framgått antalet av mer lokalkontor minskat under de senaste åren. Det gäller särskilt de allra

minsta kontoren. Ett väl förgrenat lokalkontorsnät är enligt Riksförsäkringsverket av

grundläggande betydelse för kassomas verksamhet. Kommunen är den

enhet kring vilken all grundläggande samhällsservice är uppbyggd och det har tidigare inte ansetts finnas anledning att frångå huvudprincipen minst ett lokalkontor i varje kommun. Det finns emellertid skäl för om att överväga olika alternativa lösningar kan anses uppfylla som huvudregeln minst ett lokalkontor i varje kommun. Riksförsäkom ringsverket har därför i den fördjupade anslagsframställningen för

1995/96-1997/98 pekat på behovet att analysera olika organisatoriska av utvecklingsaltemativ, t.ex. att ledningsfunktioner för flera lokalkontor

läggs vissa specialfunktioner läggs på vissa kontor, medan samman, andra läggs på andra enheter för att nå viss volym på verksamheten och underlag för kompetens för lågfrekventa ärenden eller funktioner. I ge avvaktan på sådan grundligare översyn bör enligt Riksförsäken man ringsverket i speciella fall kunna dispens från gällande regler. ge I översynsutredningen Försäkringskassan i Sverige presenterades 1996 förslag förstatligande kassoma. Huvudtesen i om ett av betänkandet är ett förstatligande, framför allt ett tydliggörande av men rollfördelningen mellan Riksförsäkringsverket och de allmänna för-

9 Frågan belystes 1987 LK-grupp 87. Riksförsäkringsverkets allmänna av råd l989:5 de allmänna försäkringskassornas kontorsnät baserar sig i om huvudsak på denna grupps ställningstaganden.

2° SOU 1996:64. Försäkringskassan i Sverige. Översyn socialförsäkav ringens administration. Det är inte så att det bara är socialdemokratin som värnar folkrörelsetraditionen. Synen på försäkringskassan och ett om eventuellt förstatligande är beroende på vilken nivå aktör befinner sig. av en Det är den nationella nivån talar om förstatligande och de regionala som koalitionerna vill bibehållen självständighet för kassorna. För ett se en debattinlägg Persson, K-I, Lokalt självstyre och nationella rättigheter. se FKF 1996.

314 Bilaga 5

säkringskassoma. Enligt förslaget utser staten samtliga styrelseledamöter och inte endast ordförande och vice ordförande; landstinget idag utser övriga ledamöter. Beslutsfunktionema lägges på försäkringskassedirektören.

3.3.3 Regional organisation några exempel

-

Västmanlands län

Låt oss som ett exempel hur den regionala organisationen har se förändrats i Västmanlands län. Antalet anställda vid Västmanlands läns allmänna försäkringskassa framgår figur Såväl 1980 av som idag är lokalkontoren i Västmanlands län tolv. Heby kommun har två kontor beroende på att det är vidsträckt kommun. Trots 124 000 invånare en i Västerås finns endast ett kontor i staden. Kontoren följer kommungränsema. I likhet med försäkringskassoma i många andra län råder ökad en samverkan i regionen mellan skilda kontor. Ett skälen är försöken av att bygga upp kompetens i alla typer ärenden. Ofta saknas god kompeav tens på den lokala nivån. Enkäter visar att det i första hand är pensionärerna som värdesätter att försäkringskassan finns i kommunen. På andra plats kommer frågor kring föräldraförsäkringen.

Figur 7 Västmanlands läns allmänna försäkringskassa. Antal anställda 1982 och 1996. 400

Ck 19aá 1982-i. Lk

Stockholms län

Stockholms län är indelat i sexton områden. Här handlar det om en indelning håller på att genomföras. Ett område Österåkers som utgörs av och Vaxholms kommuner med sitt lokalkontor Norrtälje var samt

Bilaga 5 315

kommun med lokalkontor, Nontälje, Rimbo och Hallstavik. Även tre här finner vi specialisering mellan dessa enheter. Sålunda skötes inte en alla ärenden i Rimbo och Hallstavik. Ett antal ärenden handläggs endast av Nontäljekontoret. Uppgifter specialiseras mellan kontor i området. Skälen till detta är två. Dels handlar det besparing, dels effektivisering. Besparingar om om på tre procent är ett skäl till att kontorens antal reduceras och att uppgifter koncentreras. Låt ta Hallstavik som ett exempel. Vid oss 1980-talets ingång fanns femton anställda på kontoret. Lika många finns idag. Men arbetsuppgifterna är många fler. Vissa ärenden har även lagts på lokalkontoret från den centrala nivån. Kommunerna har efter riksdagsbeslut överlämnat ärenden till försäkringskassan. Det handlar hantering barnbidrag, bostadstillägg och bidragsförskott. om av Samtidigt har lokalkontoren förlorat uppgift när sjuklön infördes; en arbetsgivarna betalar kostnaderna de första femton dagarna. Det har inneburit mindre administration på lokal nivå. Exempel på överflyttade uppgifter är handikappärenden och Vårdbidrag inte handläggs i som Hallstavik utan i Norrtälje. På sikt kan arbetstillfällen komma att koncentreras till ett färre antal platser.

Västerbottens län

Västerbotten är ett typiskt glesbygdslän med långa avstånd. Av länets befolkning på cirka 260 000 invånare bor ungefär tre fjärdedelar vid kusten kring Umeå och Skellefteå. Inlandet har sedan 1960-talets mitt varit utflyttningsområde, vilket medfört att befolkningströsklar för ett olika serviceutbud underskridits. Detta har bidragit till svårigheter att tillgodose behovet service i inlandet. Hur har försäkringskassan inom av Västerbottens län hanterat denna förändring Hur har verksamheten anpassats till befolkningsförändringarna inom länet De senaste åren har präglats beslut och genomförande av av om strukturförändringar i Västerbottenskassans organisation den största omorganisationen i kassan sedan 1955. Den är resultatet av en lång förändringsprocess/diskussion i hela organisationen och syftar till att kraftiga besparingskrav behålla servicen i kommunerna och trots förbättra kvaliteten. Västerbottens läns allmänna försäkringskassa hade vid 1990-talets början 19 lokalkontor, två Servicekontor och servicepunkt. Denna en låg i Tärnaby. Antalet årsarbetare på lokalkontoren fördelade sig senare på följande sätt: Fem kontor hade mindre än 6 årsarbetare; tio kontor hade mellan 6 och 10 årsarbetare och tre kontor hade mellan 17 och

316 Bilaga 5

109 årsarbetare. Merparten lokalkontoren följaktligen små vad av var avsåg sysselsättningen. Ett s.k. strukturprojckt initierades under hösten

1992, vilket fick följande utfonnning. Försäkringskassans styrelse gav direktiv för en översyn strukturen i länet, Av direktiven framgår av bl.a. följande:

Försäkringskassan skall ha kontor i varje kommun - Alla möjligheter till samarbete externt och internt skall tillvaratas - Centralkontorets uppgift skall att arbeta med riktlinjer, uppfölj- - vara ning och utvärdering, pådrivande i metodutveckling verka vara samt

för likformig och rättvis försäkringstillämpning

Lokalkontoren skall sköta ärendehanteringen -

En arbetsgrupp fick i uppdrag att bilder hur framtiden skulle ange av kunna te sig från olika utgångspunkter. Med faktaunderlaget som utgångspunkt utformades fyra scenarier: fortsatt småkrympning av verksamheten, radikalt minskade arbetsuppgifter för kassan, ökade arbetsuppgifter samt ett scenario med regionalpolitisk tonvikt. Därefter genomfördes seminarier under våren 1993 med uppgift lyfta fram att förbattringsförslag, vilka resulterade i strukturvision omfattande en följande:

Centralkontoret renodlas från försákringshandläggning. Centralkonto-

rets uppgift skall att leda verksamheten i länet, arbeta med vara policy, riktlinjer, uppföljning, utvärdering och resultatanalys samt vara pådrivande för metodutveckling och verka för likformig en rättstillämpning. Ett lanskontor inrättas i Umeå. Kontoret skall ledas kontors- - av en chef och skall handlägga frågor rörande pension, bidrag och värdersättning. Inriktningen skall att kontoret successivt avvecklas, vara när det ar möjligt att decentralisera arbetsuppgifterna.

5-10 resultatområden inrättas i länet. Resultatområdena skall - vara geografiskt indelade och alla kontor ingår i området skall ha som samma status och bedriva likvärdig karnverksamhet. Varje resultatområdc skall ha chef, har resultat-, budget-, personal- och en som samordningsansvar för området.

Fördjupade diskussioner skall ske i organisationen beträffande resul- tatområdenas storlek och indelning, uppdelning mellan strategisk ledning och drift samt tidsperspektiv.

Försäkringskassan skall hos Riksförsäkringsverket aktualisera införandet resultatområden. av

Bilaga 5 317

I skrivelse den 30 december 1994 anhöll Västerbottens läns allmänna försäkringskassa om Riksförsäkringsverkets hjälp med att finna former för att jämställa ett sammanhållet lokalkontor med ett lokalkontor i varje kommun enligt bestämmelsen i Riksförsäkringsverkets föreskrifter om

organisationen av de allmänna försäkringskassoma." Kassan genomför

nu en strukturförändring av kontorsnätet och framhåller att detta ökar dess möjligheter att behålla service över hela länet och bevara en god kvalitet i handläggningen av försäkringen. Kassan anförde vidare att länets struktur med många små kommuner har tvingat fram - - en lösning med försäkringsområden, som den sammanhållande enheten där en heltäckande försäkringskompetens kommer att finnas. Riksförsäkringsverket medgav att Västerbottens läns allmänna försäkringskassa får utforma sin lokalkontorsorganisation med sammanhållna lokalkontor. Grunden för förändringen är att alla kontor som finns idag inom Västerbottens läns allmänna försäkringskassa, dvs. minst ett kontor i varje kommun, skall bevaras med en basverksamhet lika för alla kontoren. Däremot kommer inte varje kontor att ha heltäckande försäkringskompetens utan detta tillgodoses inom ett sammanhållet lokalkontor. Ett sammanhållet lokalkontor kan beskrivas som två till tre kontor inom ett visst område med en gemensam chef. Kontoren inom detta område utgör tillsammans ett lokalkontor. Områdena har befolkningsunderlag på mellan 12 000 och 20 000 invånare och har 15-30 årsarbetare. De två största kommunerna Umeå och Skellefteå skall utgöra egna lokalkontor. Enligt kassan kommer förändringen inte att påverka servicen för medborgarna i de olika kommunerna. Samtliga kontor skall bedriva basverksamhet, vilket innebär ansökningsförfaranden, rehabiliteringsverksamhet och dagersättningsärenden,

dock med undantag för vissa lågfrekventa sådana. Övriga ärendeslag

specialiseras till kontor inom det sammanhållna lokalkontoret och de mest lågfrekventa ärendeslagen specialiseras till något kontor i länet. Förändringsarbetet redovisades för Riksförsäkringsverket under våren 1994, erforderliga dispenser. I juni 1994 antog försäkringssom gav kassans styrelse personalpolitiska riktlinjer om arbetsgivarens ansvar för de anställda under organisationsförändringen. Den nya strukturen trädde ikraft den ljanuari 1995. Den strategiska ledning som bedrivs centralt betecknas direktion. Denna består av utvecklingsenheter för försäkring-, personal- och planering samt intemrevision. Direktionen skall:

2 RFFS 1987:6

318 Bilaga 5

formulera tydliga mål, följa upp verksamhetsmålen tillsammans med enheterna, utvärdera viktiga delar av försäkringen, gärna tillsammans med universitet och folk på fältet, utveckla effektiva och kvalitativt goda metoder i försäkringshand- läggning och administration tillsammans med enheterna, stödja enheterna för utveckling av självständighet och kompetens, ge chefer och enheter förutsättningar att åstadkomma sådan verk- - en samhetsutveckling samt ta fram policy/strategier för utveckling kassans hela verksam- - av hetsområde.

Nio försäkringsområden har inrättats tidigare benämnda resultatområden. Ett försäkringsområde kan beskrivas ett sammanhållet lokalsom kontor med två till tre kontor och en gemensam chef. Områdena har befolkningsunderlag på mellan 12 000 och 20 000 invånare och har 15-30 årsarbetare. De största kontoren utgör egna försäkringsområden, Umeå med 86 000 invånare och Skellefteå-Jöm med 59 000 invånare. F örsäkringsområdena sköter hela försäkringshandläggningen. Alla kontor i försäkringsområdet bedriver basverksamhet, vilket innebär ansökningsförfaranden, rehabiliteringsverksamhet och de huvudsakliga dagersättningama. För övriga ärendeslag sker specialisering inom försäkringsområdet beroende på var specialfunktionen är placerad. Försäkringsområdet har inom sig heltäckande försäkringskompetens. Områdeschefen ansvarar för försäkring, ekonomi, personal, resultat och utveckling i försäkringsområdet. Ett länskontor har inrättats med uppgift att decentralisera pensionsoch bidragsverksamheten till försäkringsområden. Vårdersättningssektionens verksamhet kommer tills vidare att skötas av länskontoret. Länskontoret skall upphöra senast den 30 juni 1997. Ett administrativt servicekontor har inrättats för de administrativa funktioner bör som samordnas. Kontoret erbjuder och administrativ service till direktion, ger länskontor och försäkringsområden. Uppgiften är dessutom att på ledningens uppdrag sköta och utveckla ekonomisk redovisning och löneadministration samt samordna och utveckla IT-stödet. Försäkringskassans ledningsgrupp består av försäkringskassedirektören, samtliga nio områdeschefer, tre utvecklingschefer, länskontorets samt servicekontorets chefer. Ledningens intentioner och uppdrag samplaneras i ett länsperspektiv och genomförs i ett organiserat samarbete mellan direktion och försäkringsområden. Det nätverk som svarar för uppgiften att utveckla arbetsmetoder, följa och utvärdera försäkupp ringsverksamheten består av de centrala försäkringsutvecklama och

Bilaga 5 319

försäkringsområdena. Samtliga kontor består av arbetslag, där personal har kompetens inom olika områden, men arbetar i team och verkar för helheten. Genom att binda samman två till tre kontor till försäkringsområden med ett gemensamt ansvar för hela socialförsäkringen försöker man bygga in flexibilitet och specialisering. Nio försäkringsområden har skapats.

Tabell Västerbottens läns allmänna försäkringskassa. Invånare per försäkringsområde.

Källa: Västerbottens läns allmänna försäkringskassa

Av tabell 5 framgår att variationsvidden är stor mellan försäkringsområdena och befolkningsunderlaget varierar mellan drygt 12 000 och närmare 89 000. i Hur har arbetet organiserats i ett försäkringsområde som i sin helhet består glesbygd Vårt exempel hämtas från Dorotea-Wilhelminaav Åsele-området. Detta leds chef och består idag 25 av en av personer fördelade på tre kontor. På samtliga tre lokalkontor bedrivs basverksamhet som är en form av grunduppdrag. Alla kontor har samma status och inget betraktas som för mer. Områdeschefen har givit kontor A i uppdrag att specialisera sig på pensionsuträkning och konventionsfrågor, kontor B har specialistuppdrag med havandeskapspenning, bidragsförskott och kravverksamhet och kontor C specialistuppdrag med handikappfönnåner. Kontor A är det kontor som är specialiserat på arbetsskador med livränteprövning efter den l juli 1995. e Områdeschefen och medarbetarna på kontoren i området har kommit överens om hur de vill arbeta tillsammans. De har indelats i arbetslag inom och mellan kontoren. Kundbehov i kombination med enskilda

320 Bilaga 5

individers intresse och kompetens har avgjort gör vad och vem som var arbetet utförs. Det finns en gemensam budget för området. Områdeschefen fördelar resurser i förhållande till delegering och av ansvar befogenheter. Resurser för områdesgemensamt är vissa gemensamma kostnader, exempelvis chefens kostnader för basverksamhet samt pott för belöningssystem för bra grupprestationer. Områdeschefen deltar i de olika kommunernas lokala samrådsgrupp. Det är områdeschefen som banar väg, etablerar kontakter och representerar myndigheten på kommunnivå.

Figur Västerbottens läns allmänna försäkringskassa. Organisation Jjuli 1996.

Revisorsenhel Utvecklingsenheten -försäkring -planering . n rsonal

Försäkrings- Administrativ. område Servicekontor 9st

Länskontor om 96-04-30/

Källa: Västerbottens läns allmänna försäkringskassa

Försäkringskassans organisation framgår figur I organisationen av ingår även socialförsäkringsnämnden SFN vars uppgift är att fatta beslut i ärenden förtidspension/sjukbidrag, arbetssjukdom/egenlivsom ränta, handikappersättning, bilstöd och Vårdbidrag m.m. I Västerbotten finns fem nämnder, och omfattande ett geografiskt område enligt var en nedanstående figur.

Bilaga 5 321

Figur Västerbottens läns allmänna försäkringskassa. Produktionsområden.

umea "°m"° . Holmsund n..., ON malng

Källa: Västerbottens läns allmänna försäkringskassa

Medborgarkontoret i Tärnaby

Medborgarkontoret i Tärnaby är ett sätt att utforma en lokal stödjepunkt och upprätthålla Riksförsäkringsverkets krav på lokal närvaro. Storkommun omfattar församlingarna Stensele och Tärna i Västerbotumans inland. I området finns 7 700 invånare på yta 7 485 kmz. tens ca en av Lokalkontoret i Storuman har idag knappt tio tjänster med två män och åtta kvinnor anställda. Vid sidan av basservicen har man inriktat sig på pensionsuträkningar, medan Lyckselekontoret, som ingår i samma försäkringsområde, handlägger bl.a. handikappfrågor och bidragsförskott. Flertalet lokala kontakter med andra myndigheter avser arbetsförmedlingen. De frågor berörs är sjukpenning, rehabilitering och som utbildning. Kontaktema med kommuninvånama sker idag framförallt per telefon, direkta besök vid kontoret också är vanliga. även om Större samhällen är centralorten Storuman samt Tärnaby i fjällområdet. Folkmängden bedöms minska med 300 fram till år 2000. Från lokalkontoret i Storuman till Täma är avståndet 132 km. Till lokalkontoret i Vilhelmina år avståndet 70 km och till centralkontoret i Umeå år det 228 km. Avstånden är alltså mycket stora. Det var därför som Storukommun tog initiativ till bildande ett s.k. medborgarkontor i mans av Tärnaby. Inriktningen skulle att kommunens personal sköter genevara

322 Bilaga 5

ralistuppgifter i receptionen även polisen, arbetsförmedlingen och försäkringskassan. Medborgarkontoret startade sin verksamhet i januari 1995 och öppnades för allmänheten i september samma år. Försöksverksamheten har initierats från civildepartementet, idag inrikesdepartementet. Förvaltningsuppgiftema är integrerade. Kontoret får emellertid inte tillämpa myndighetsutövning. Vid Tärna Sarnservice som medborgarkontoret kallas arbetar tio personer, tre handläggare vid disken som benämnes generalister, fyra specialister från kommunen och tre inom polisen. De tre generalisterna har behörighet att gå in i socialförsäkringens personregister i Sundsvall. Täma är ensam bland medborgarkontoren om att få göra Sjukanmälan, men däremot får man inte fatta beslut. Försäkringskassan har uppdragit till Storumans kommun att sköta vissa arbetsuppgifter i medborgarkontoret: allmän information, utdelning av blanketter, mottagningar av ansökningar rörande bostadsstöd och bidragsförskott, inkom ständringar, pension och skattefrågor kopplade till förmåner, sjukanmälningar, anmälan om föräldrapenning och förfrågan om kvarvarande dagar i föräldrapenningen samt sjukpenningens storlek och intyg över utbetald ersättning. Alla övriga uppgifter hänförs till myndighetsutövning och skall därför vidarebefordras till kontoren i Storuman/Lycksele. För kommunens åtaganden erlägger försäkringskassan en avgift. Försäkringskassans ärenden sker helt med hjälp fax av och telefon, detsamma gäller för arbetsfönnedlingen. Arbetsförmedlingen medverkar med personal cirka två dagar i veckan. Sedan 1 juli 1995 ingår polisdelsområdet Tärna i Södra Lapplands polisdistrikt som består av glesbygdskommunerna Vilhelmina, Storuman och Lycksele. Polisen i Tärna har totalt fem tjänster.

Malmöhus län

Vi kan alltså konstatera att den regionala organisationen skiljer sig mycket starkt mellan länen. Utvecklingen under 1980-talet var likartad. Kassorna har fått stor handlingsfrihet att utforma organisationen på det sätt man finner lämpligt. Det innebär en stor variation. Låt oss ta ytterligare ett exempel: Den l januari 1992 slogs alltså Malmö och Malmöhus län samman. Det finns idag 25 lokalkontor i Malmöhus län. Fem finns i Malmö och två i Lund. I övrigt är det ett lokalkontor per kommun. Vissa sammanslagningar skedde under 1970-talet; låg före i Malmöhus man

sou 1997:13 Bilaga 5 323

län. Det har inneburit att inte har behövt slå samman kontor under man 1980- och 1990-talen. sammanslagning centralkassoma synes leda till effektiviseringar. av En utredning visar att att sammanläggning av Malmö man genom en och Malmöhus län kunde 50-60 årsarbetare." Den förväntade spara effekten sammanslagningen Malmöhus och Kristianstad län den av av l 1998 innebär nedgång från 135 i de två centrala kontoren till 85 en i den sammanslagna centrala kassan. Man kommer alltså att spara cirka 50 Dessa skall framdeles utgöra resursförstärkning på personer. en lokalkontoren. Tabell 6 redovisar antalet anställda 1986-96. De markanta ökningen 1992/93 beror på den nämnda sammanslagningen.

Tabell Malmöhus läns allmänna försäkringskassa. Antal anställda 1986-96.

Källa: Malmöhus läns allmänna försäkringskassa

Lokalkontoret i Helsingborg hade 180 anställda 1993-94. Ett år senare 160 och är idag i 140 årsarbetare. När försäkringskassan hade två nere lokalkontor i Helsingborg 220 personer anställda i de två enheterna. var Det är ekonomiskt effektivt att slå samman lokalkontor. Helsingborgs lokalkontor är tillsammans med Västerås det största i landet. Emellertid saknar Malmöhus län den koncentration ärenden till vissa lokalkontor av vi har noterat i Västmanlands, Västerbottens, Norrbottens och som Stockholms län. Däremot utvecklas ett system av bilateralt slag innebärande köper och säljer tjänster mellan lokalkontor. Skulle att man

22 Malmöhus läns allmänna försäkringskassa, Sammanläggningen av Malmö allmänna försäkringskassa och Malmöhus allmänna försäkringskassa, November 1993.

324 Bilaga 5

utvecklingen fortsätta och köp-sälj-systemet utvidgas kan man gissningsvis att vinnarna blir de större kontoren. ana

Norrbottens län

I Norrbottens län finns ett lokalkontor i varje kommun. Vid 1980-talets ingång fanns 21 enheter. Lågfrekventa ärenden och komplicerade ärenden kan inte handläggas vid samtliga kontor. Alla kontor är dock s.k. fullservicekontor. Ett dessa, lokalkontoret i Arjeplog, är inrymt i ett av s.k. medborgarkontor. En samordning av de slag medborgarkontoret utgör kassan möjlighet att upprätthålla full service även i Arjeplog. ger Fem är anställda kassan där. De mer komplicerade ärendena personer av går till angränsande större lokalkontor, alternativt kontoret i Piteå. På sikt kan de ökande kraven på kunskap och kompetens förmodas få en viss centralisering ånyo ärendehantering till centralkontoret i Luleå av bl.a. för intern kontroll och bilstödsärenden.

Tabell Norrbottens allmänna försäkringskassa. Antal anställda 1980, 12D och 1996. Absoluta tal och procent.

1980 1990 1996 Antal Procent Antal Procent Antal Procent

Källa: Norrbottens läns allmänna försäkringskassa

Slutligen återges i tabell 8 antalet anställda vid Bohusläns allmänna försäkringskassa. Även här vi att lokalkontorens position har stärkts. ser

Tabell Bohusläns allmänna försäkringskassa. Antal anställda 1980, 1990 och 1996. Absoluta tal och procent.

1980 1990 1996 Antal Procent Antal Procent Antal Procent

Inklusive Stödenheten

Bilaga 5 325

Källa: Bohusläns allmänna försäkringskassa

Stark lokal förankring

Sammanfattningsvis förefaller förändringarna i försäkringskassornas organisation begränsade, vi till hur sysselsättning och vara om ser tillgänglighet påverkas lokalt. Det är centralkontoren de 25 allmänna försäkringskassestyrelsema beslutar var lokalkontor skall - som om finnas och arbetsfördelningen mellan dessa. Det är uppenbart att det nu pågår förändring på den lokala nivån; arbetsuppgifter omfördelas en mellan lokalkontoren. Effektivitetsskäl och besparingskrav förklarar de senaste förändringarna. Inom försäkringskassoma skedde under 1980-talet decentraliseen ring ärenden, och befogenheter från centralkontor till av ansvar lokalkontor. Här är förändringarna stora. Arbetsuppgifter har flyttats till lokalkontoren, bl.a. förtidspensioner, handikappersättning, Vårdbidrag, bilstöd och assistentersättning. Detta innebär att centralkontoren idag inte handlägger enskilda ärenden. De utgör snarast en stödfunktion till lokalkontoren. Uppföljning och att verka för enhetlighet i myndighetsutövningen åligger centralkontoren. Det innebär i sin tur att kraven på kompetens har ökat drastiskt på lokal nivå. Under de senaste femton åren har det skett kraftig neddragning antalet anställda vid de en av centrala kontoren. En minskning antalet anställda vid lokalkontoren av har trots detta kommit till stånd under perioden 1990-94. En regionindelning är inte aktuell. Men det finns förespråkare för ny sammanslagning centralkontoren till ett antal regionala allmänna en av försäkringskassor förutsatt att länsindelningen förändras. Förlorarna skulle i så fall bli ett antal residensstäder, medan lokalkontoren knappast skulle påverkas vad gäller sysselsättning, arbetsuppgifter och tillgänglighet. Vidare förloras den nära kontakten mellan aktörer på regional nivå, t.ex. länsstyrelser, landsting, yrkesinspektion, länsarbetsnämnd och kommunförbundet. Det förefaller sannolikt att statsmaktemas ambitioner att förlägga arbetsmarknadspolitiska insatser och ansvaret för sysselsättningen på kommunerna förstärker lokalkontorens roll. Oavsett statsmaktemas agerande är det viktigt för försäkringskassoma att ha lokala stödjepunkter för sektorsövergripande samverkan. För detta talar behov av kontakter med medborgarna, kommunen, arbetsförmedlingen, den lokala sjukvården samt arbetsgivarna.

326 Bilaga 5

4 Sysselsättningens geografiska fördelning

4.1 Begrepp och avgränsningar

De organisatoriska förändringarna inom polisväsendet, Vägverket och

Riksförsäkringsverket/försäkringskassoma har beskrivits med avseende

på bl.a. geografisk avgränsning, arbetsfördelning och inflytande från det offentliga på lokal och regional nivå. De organisatoriska förändringarna och de regionala konsekvenserna för sysselsättning och verksamheternas tillgänglighet i meningen lokal närvaro har likaledes berörts. I detta kapitel skall de geografiska konsekvenserna för sysselsättningen belysas med utgångspunkt från statistiskt material. Uppgifter anställda om och arbetstillfällen för åren 1985, 1990 och 1994 har sammanställts med fördelning på län, förvärvsregioner F-regioner och några lokala arbetsmarknader. Materialet har tillhandahållits Statistiska Centralav byrån SCB. Begreppen lokala arbetsmarknader och F-regioner måste först förklaras. En indelning landet i 108 lokala arbetsmarknadsregioner av gjordes i studie genomfördes 1991 SCB och en som av ERU. Den syftade till att skapa referensytor lämpliga vid som är studier av regioner. Indelningen gjordes kommunvisa jämförelser genom med avseende på utpendling, dels i förhållande till hela arbetskraften, dels i förhållande till koncentration denna utpendling till av en kommun region. Efter att ha gjort vissa justeringar fastställdes antalet lokala arbetsmarknader till 108. Av dessa består 59 kommun. av en I de övriga ingår två eller fler kommuner. De lokala arbetsmarknadema beskriver människors möjligheter att bo och arbeta inom begränsad geografisk en yta. Arbetsmarknademas storlek mätt i befolkningsstorlek varierar emellertid stort från 3 000-4 000 invånare för Arjeplog och Sorsele till 1 700 000 i Stockholmsregionen.

SOU 1997: 13 Bilaga 5 327

De 108 lokala arbetsmarknaderna fördelas pá följande tio F-regioner:

Region 1 Region 6

Stockholm 3 1 kommuner Säfflegruppen 53 kommuner

Region 2 Region 7 Göteborg 16 kommuner Storindustriorter 17 kommuner

Region 3 Region 8 Malmö 17 kommuner Smâindustriorter 12 kommuner

Region 4 Region 9 Regionala centra ll 1 kommuner Landsbygd 18 kommuner

Region 5 Region 10 Norra glesbygden ll kommuner Bruksorter 4 kommuner

Materialet har grupperats på så sätt att grupperna storindustrier, småindustrier och bruksorter slagits till industrigrupp. samman en Regiontypema har därefter jämförts med varandra. Vidare har jämförelgjorts mellan länen. Länen har grupperats enligt följande: ser

l Norra Sverige: Norrbottens län, Västerbottens län, Jämtlands län, Västernorrlands län samt Gävleborgs län

Mellansverige: Kopparbergs län, Skaraborgs län, Södermanlands län, Uppsala län, Värmlands län, Västmanlands län, Örebro län samt Östergötlands län

Sydsverige: Blekinge län, Jönköpings län, Kalmar län samt Kronobergs län

Västsverige: Göteborgs och Bohus län, Hallands län samt Älvsborgs län

Kristianstads län Malmöhus län Skåne : samt

Stockholmsregionen: Stockholms län samt Gotlands län

23 Gruppen antal mindre kommuner med Säffle karaktärisutgörs av ett som tisk för gruppen.

328 Bilaga 5

De frågor som vi ställer vid analysen det statistiska materialet är av följande:

1 Hur har utvecklingen varit med avseende på antal anställda åren 1985-1994 2 Vilka regiontyper är vinnare respektive förlorare i den strukturrationalisering ägt och äger rum som - -

4.2 Antal anställda

Inledningsvis presenteras i tabell 9 uppgifterna antalet anställda i om hela riket. Siffrorna visar, att polisväsendet ökade med ungefär 1 000 personer mellan 1985 och 1990. Därefter har en minskning ägt med rum ungefär 600 fram till 1994. Fortsatta neddragningar väntas personer också inom den närmaste tiden. Strukturrationaliseringen inom Vägverket visar sig i minskad personal redan från mitten l980-talet. av Mellan 1985 och 1994 har ungefär 1 500 lämnat verket. En personer fortsatt neddragning sysselsättningen är att vänta inom de närmaste av åren. Den expanderande verksamheten vid landets försäkringskassor har sedan 1970-talet visat sig i ökande sysselsättningssiffror fram till omkring 1990, då en minskning av personalen inträdde. Mellan åren 1990-94 försvann ungefär 1 500 Även inom denna verksampersoner. het har fortsatta neddragningar aviserats. Riksförsäkringsverket, som under 1985 sysselsatte närmare 1 000 har sedan dess fått personer, vidkännas en minskning med ungefär 300.

Bilaga 5 329

Källa: SCB

Hur har de organisatoriska förändringarna drabbat kvinnor respektive män Om vi betraktar utvecklingen mellan åren 1985 och 1994, kan vi konstatera att kvinnorna ökat i antal såväl inom Rikspolisstyrelsen som Vägverket, medan antalet män minskat något. Inom försäkringskassoma har neddragningarna haft konsekvenser för såväl kvinnor som män. Vi kan även konstatera att Vägverkets neddragning drabbat männen i ungefär samma omfattning som neddragningen inom försäkringskassorna under motsvarande tid drabbat kvinnorna.

330 Bilaga 5 Tabell 10. Vägverket. Antal anställda 1985, 1990 och 1994. Féregioner. Absoluta antal.

Källa: SCB

I tabell 10 och figur 10 framgår Vägverkets antal anställda uppdelade på F-regioner. I absoluta tal har samtliga regiontyper med undantag av Stockholm minskat antalet anställda. De största förlorarna finns på industriorter, på landsbygden samt i den s.k. Säfflegruppen och i Malmö. Förklaringen till det ökade antalet anställda i regionala centra är lokaliseringen de två divisionernas huvudkontor till vissa av

regionala centra Luleå, Umeå, Östersund, Härnösand, Västerås,

Eskilstuna, Jönköping, Växjö, Vänersborg och Kristianstad. Även Stockholm har klarat sig väl.

Bilaga 5 331

Figur 10. Vägverket. Antal anställda 1985, 1990 och 1994. Fvregioner. Index.

Riket: Säfilegruppen Stockholm Regionala centra n 199754 Norra glesbygden I 1990 F 1955 Malmö Landsbygd Goteborg Induslriorler 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 1,2 Index1985index1 lndustriorzerBruksoner. Småinduslrioner Storindustriorler samt Källa: SCB

I tabell 11 och figur 11 framgår Vägverkets antal anställda uppdelade på länsgrupper. I samtliga grupper kan ett minskat antal anställda noteras. Även här kan vinnare och förlorare urskiljas. Norra Sverige är förloraren trots att privata entreprenörer endast i enstaka fall lyckats med inbrytningar vid produktionsorganisationens konkurrensutsättning. Stockholmsregionen och Mälardalen har ett bättre utfall än övriga.

Tabell 11. Vägverket. Antal anställda 1985, 1990 och 1994. Länsgrupper. Absoluta tal.

Källa: SCB

332 Bilaga 5

Figur 11. Vägverket. Antal anställda 1985, 1990 och 1994. Länsgrupper. Index. Riket Stockholms regionen Skåne Västsverige Sydsverige Mellansverige Norra Sverige 0 0.2 0.4 0.6 0.8 1 Index1985index1 Källa: SCB Figurerna 12-15 redovisar Vägverkets antal anställda på fyra lokala arbetsmarknader. Vi finner även här att regionala centra är vinnare i kampen de krympande antalet arbetstillfällen. om Figur 12. Vägverket. Antal anställda 1985 och 1994. Lokala arbetsmarknader LA som ligger helt eller delvis inom Norrbottens län. Index. l Riket

Norrbottens län

Luleå v Övriga LA i länet 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 Index 1985 index 1

Övriga LA: Arjeplog, Arvidsjaur, Gällivare, Haparanda, Jokkmokk, Kalix, Kiruna, Pajala, Överkalix, Övertorneå. Källa: SCB

Bilaga 5 333

Figur 13. Vägverket. Antal anställda 1985 och 1994. Lokala arbetsmarknader LA som ligger helt eller delvis inom Göteborgs och Bohus län. Index.

l

1 Rike

E Göteborgs och i

1 Bohus län E i Uddevalla 32 å

v 19941

E li1985l cc Stromstad .. E Lysekil. o J Göteborg

O 0,2 0,4 0,6 0,8 1 1,2 1,4 Källa: SCB Index 1955 index 1

Figur 14. Vägverket. Antal anställda 1985 och 1994. Lokala arbetsmarknader LA som ligger helt eller delvis inom Värmlands län. Index.

l E Riket C f U å Värmlands län 4- 0 E V Karlstad i x 3 .. Ovriga LA i länet

0 0.2 0,4 0,6 0.8 1 Index 1985 index 1

Övriga LA: Arvika, Filipstad, Hagfors, Karlskoga, Kristinehamn, Sunne, Säffle, Torsby samt Årjäng.

Källa: SCB

l2-l7-0060

334 Bilaga 5

Figur 15. Vägverket. Antal anställda 1985 och 1994. Lokala arbetsmarknader LA som ligger helt eller delvis inom Västernorrlands län. Index. I 0,83 Riket 1 B 5 Västernorrlands o 53 3 län 1 E 2 gin 1994; S 1 å Sundsvall 1 1985, m .

i Härnösand

o .I Övriga LA i länet

0 0.2 0.4 0,6 0,8 1 1,2 Index 1985 index 1

Övriga LA: Kramfors, Sollefteå, Ånge samt Örnsköldsvik.

Källa: SCB

Tabellema 12-13 och figurerna 16-17 redovisar antal anställda i polisväsendet uppdelat på länsgrupper och F-regioner. Om man skall peka ut någon vinnare bland länsgruppema inom polisväsendet så är det Stockholm. Men skillnaderna mellan länsgruppema och regionerna är marginella.

Tabell 12. Rikspolisstyrelsen. Antal anställda 1985, 1990 och 1994. F-regioner. Absoluta tal.

Källa: SCB

Bilaga 5 335

Figur 16. Rikspolisstyrelsen. Antal anställda 1985 och 1994. F-regioner. Index. Riket Slmeuruppen Stockholm Regionala contra E 2 Norraglesbygden Malmö Lamnbyqd Göteborg lndustrlorler D 0.2 0.4 0.6 0.5 1 1.2 Index 1985 Index1 n f " " iuumsaml Källa: SCB

Tabell 13. Rikspolisstyrelsen. Antal anställda 1985, 1990 och 1994. långrupper. Index.

Källa: SCB

336 Bilaga 5

Figur 17. Rikspolisstyrelsen. Antal anställda 1985, 1990 och 1994. Länsgrupper. Index.

Stockholms regionen Skåne ä 1 g 131994 0.99 Västsverige 0.99 I 1990 E l I 1995 3 95 Sydsverige i

Mellansverige g

Norra Sverige 0 0.2 0.4 0,6 0,8 1 1,2 Index1985index1 Källa: SCB

Hur har förändringen varit på de lokala arbetsmarknadema Ett exempel ges i figur 18. Västernorrlands län får representera hur utvecklingen kan se ut inom ett län. Som synes har samtliga lokala arbetsmarknader fått vidkännas en minskning, dock något mindre i länets två största tätorter. Så är situationen i flertalet län.

Figur 18. Rikspolisstyrelsen. Antal anställda 1985 och 1994. Lokala arbetsmarknader som helt eller delvis ligger inom Västernorrlands län. Index. I Riket v°1 U

E Västernorrlands

038 5 län 1 0- 0 g .lU 1994

m1

å Smdsva" lI198s

m E Härnösand °9 1 o -I ÖvrigaLA i länet 0 84 1

O 0,2 0,4 0,6 0.8 1 1,2 Index 1985 index 1 Övriga LA: Kramfors, Sollefteå, Ånge samt Ömskölsvik.

Källa: SCB

Bilaga 5 337

Av de tre verksamheterna har försäkringskassorna den jämförelsevis största spridningen. Bland vinnarna kan noteras landsbygden och industriortema. De övriga regionerna har fått vidkännas mindre nedskärningar i antalet anställda. Detta framgår av tabell 14 och figur 19.

Tabell 14. Försäkringskassan. Antal anställda 1985 och 1994. F-regioner. Absoluta tal.

Källa: SCB

Figur 19. Försäkringskassan. Antal anställda I 985 och 1994. F-regioner. Index

12 Rike www j 1 2

L

i "dus"°"°

Ja

$ä"°9"PP°" C O j

Elååâ

i°"° 9°S°Y9d°"

2 Regionalacentra 1 0 5 Malmö 1 0 Göteborg

S°°"°"" m1

O 0 2 0 4 O 6 O 8 1 1 ,2 . . , , Index 1985 index 1

Källa: SCB

338 Bilaga 5

Sammanfattningsvis ger sysselsättningens geografiska fördelning i Vägverket, polisväsendet och försäkringskassoma tämligen divergerande bilder, när vi betraktar perioden 1985-94. Förändringarna i sysselsättningens lokalisering i Vägverket är stora. De största förlorarna finnes på industriorter och i glesbygdskommuner. Ett antal regionala centra är vinnare. Förändringarna i polisväsendet är marginella med en tendens att storstaden gynnas. Det gäller även försäkringskassorna, men här gynnas landsbygd och industriorter.

340 Bilaga 5

5 Organisatoriska förändringar konsekvenser för sysselsättning,

-

tillgänglighet och samordning

Uppgiften har varit att studera regionala konsekvenser av organisatoriska förändringar i tre delar av den statliga förvaltningen. Vi har analyserat skilda typer av organisatoriska förändringar. Med sådana förändringar vi för det första ändringar i arbetsfördelningen menar mellan nationell, regional och lokal nivå samt fördelningen mellan olika lokala arbetsställen. Vi har även uppmärksammat uppgiftemas karaktär, om det är fråga om t.ex. styrning, ledning, uppföljning och kontroll eller operativ verksamhet. För det andra vi förändringar i region- och avser distriktsindelning. För det tredje har vi analyserat andra organisatoriska förändringar med regionala konsekvenser. Om organisation fjärmas en från politiskt inflytande kan det vara en organisatorisk förändring med regional betydelse. Med konsekvenser har vi avsett sysselsättning, tillgänglighet i fonn av lokal närvaro samt samordning. Vi har sökt finna vinnare respektive förlorare bland regionerna och inom dessa, mellan storstad, tätort och glesbygd. Flera organisationer har en indelning som följer länen: AMUgruppen, arbetsmarknadsverket, skattemyndigheter, försäkringskassor och polisen. Flera statliga verk har indelningar som är större än län. När organisationer frångår länen som indelningsgrund har de valt ett regionantal som är väsentligt färre än antalet län, oftast hälften eller lägre. För ett större antal verk innebär indelningen att ett eller flera län har slagits samman: Arbetarskyddsverket, domstolsväsendet, Kriminalvårdsverket, Luftfartsverket, det militära försvarets fredstidsorganisation, Skogsstyrelsen, Skolverket, Statens invandrarverk, Lantmäteriet, Tullverket, Vattenfall och Vägverket. Men flera statliga verk har lösning är en egen som större än länen; de har fjärmat sig från länsindelningen: Banverket, Domän, Posten, Telia samt regionsjukvården hör hit. Två de i denna av undersökning studerade organisationerna, Riksförsäkringsverket/försäkringskassoma och polisväsendet, finns bland de organisationer som

Bilaga 5 341

följer länsgränserna. Vägverket representerar den modell där flera län har slagits samman. Vi kan i samtliga tre studerade fall se att ökad vikt läggs vid sparoch effektivitetsmål. Fjärmandet från länsstyrelseorganisationen innebär i sig att den regionala förankringen i verksamheten avtar. Vi har också funnit att när den administrativa indelningen förändras läggs ökad vikt vid effektivitet; intervjupersonerna talar stordriftfördelar, behovet om av kompetensutveckling och expertkompetens samt betydelsen infonn av ationstekniknätens utbyggnad. Introduktion den tekniken kan av nya samtidigt innebära såväl lokala som regionala hänsynstaganden; utvecklingen av polisens interna datasystem har medfört ökade möjligheter till såväl decentralisering ökad intemkontroll. Låt sammanfatta i som oss ett antal punkter. Även de genomförda statistiska bearbetningarna ger stöd för följande slutsatser:

l I såväl de 25 allmänna försäkringskassorna för polisens del som prioriteras lokal närvaro. Kontakter med och relationer till den lokala omgivningen tar sig andra uttryck i Vägverket; här förstärks en nätverksorganisation i beställarfunktionen, medan produktionsorganisationen avvecklar operativ verksamhet beroende dels på effektiviseringar, dels på konkurrensutsättning.

2 Under 1980-talet decentraliserades statliga arbetsuppgifter till lokal nivå. Det fick sysselsättningseffekter och till fromma för var tillgängligheten. I två av de tre verksamheterna kan vi notera en decentralisering av framför allt den operativa verksamheten. Riksförsäkringsverket har delegerat ärenden till de 25 allmänna försäkringkassoma, framför allt har dessa lagt över ärenden från men centralkontoren till lokalkontoren. Detta framgår när vi betraktar antalet anställda. De 25 centralkontoren har förlorat anställda, även om det finns vissa variationer mellan länen. Denna decentralisering kan också noteras i polisväsendet. Tendensen förstärks närpoliav sorganisationen. Ett antal lokala enheter har blivit vinnare på dessa två områden. I Vägverket har de lokalt spridda enheterna blivit förlorare. I detta verk sker samtidigt en centralisering arbetsav uppgifter, framför allt ledningsfunktioner, till ett begränsat antal regionala centra.

24 Se vidare SOU 1992:65 Kartboken. Bilaga till betänkande regionutredav ningen.

342 Bilaga 5

3 Funktioner för ledning, uppföljning och kontroll förläggs till de större orterna, dvs. regionala centra Vägverket och residensstäder försäkringskassorna och polisväsendet.

4 För samtliga tre verksamheter har den regionala friheten i utfonnandet av ekonomi, personal och organisation blivit mycket stor. Från att vid 1980-talets ingång ha styrts ovanifrån genom centrala beslut formas idag verksamheterna på regional och lokal nivå. Den på nationell nivå skräddarsydda enheten har ersatts av devisen Låt hundra blommor blomma. Den infonnationsteknologiska utvecklingen har bidragit till denna utveckling.

5 En sammanfattande bedömning är att sysselsättningen totalt sett minskar i de tre verksamheterna, men att minskningama i polisen och försäkringskassoma har varit tämligen marginella. För försäkringskassornas del har Riksförsäkringsverkets krav på ett lokalkontor i varje kommun varit mycket betydelsefullt för den lokala förankringen.

6 Bedömningar av de regionala konsekvenserna för tillgängligheten i meningen lokal närvaro är starkt varierande. Här finns skiftande tendenser. Men det förefaller sannolikt att tillgängligheten på platser med långt avstånd till de större platserna blir sämre oavsett om det handlar om polis eller väghållning. Däremot har tillgängligheten knappast alls påverkats i storstaden. Tendensen är negativ längre bort vi kommer från huvudorten.

7 Tillgången till viktiga beslutsfattare utanför de större platserna har minskat drastiskt, Det gäller för polisväsendet, men också för Vägverket, dvs. både väghållningen och produktionen. Beslutsfattarna har inte samma personkännedom som tidigare och de regionala beslutsfattarna inte samma lokala kännedom. Infonnationsteknologin har ersatt personliga kontakter.

8 Det finns en mer eller mindre uttalad ambition hos sektorsorgan att fjärma sig från länsstyrelserna. Denna vilja har varit mer eller mindre tydlig under intervjuerna. Försäkringskassoma saknar formell länsstyrelsekoppling och söker i stället att utnyttja de lokala och regionala koalitionerna för att främja kassornas självständighet.

Bilaga 5 343

9 Det finns en vilja att dra sig undan regionalpolitiska hänsyn. Försäkringskassoma såväl som polisväsendet betonar avsaknaden av regionalpolitiska ambitioner. Uttalanden av detta slag avser sysselsättningshänsyn -inte tillgänglighet i form av lokal närvaro.

10 När den offentliga verksamheten byggdes ut under 1960- och l970-talen rådde en positiv ekonomisk utveckling, vilket underlättade regionalpolitiska hänsyn. Idag missgynnar besparings- och effektivitetskrav glesbygden. Regional hänsyn kostar pengar åtminstone på kort sikt.

ll Enheter i de tre organisationerna har en tendens att identifiera sig med den effektiva organisationen företaget något och se som av en förebild. Vi ser tydliga inslag av en företagisering av verksamheterna. Det förefaller sannolikt att denna ibland mycket starka identifikation med ett företag missgynnar glesbygden. En verksamhet, som Vägverket Produktion, kan inte av konkurrensskäl ta regionalpolitiska hänsyn. Verkets konkurrenter, Skanska, NCB och PEAB, har inte regionalpolitiska ambitioner.

12 De organisatoriska förändringarna i de tre verksamheterna är snabba och omfattande. En tydlig tendens i verksamheterna är en övergång mot allt större områden, när indelningsändringar genomföres. De organisatoriska förändringarna kommer med all sannolikhet att fortsätta.

13 De administrativa gränserna tvärsar varandra. Behovet av samordning uppfattas mycket olika. I motsats till en del länsstyrelser ser sektorsintressen inga problem med varierande region- och distriktsindelningar. Svårighetema att samverka beror inte på den regionala indelningen utan på varierande kultur i och mandat för organisationerna. Här finns naturliga intressemotsättningar. Så skildras situationen från sektorsorganens sida.

14 De rådande regionindelningama utgör inte något problem ur sektorsföreträdarnas perspektiv. Samordningen mellan olika verksamheter går att åstadkomma, trots att indelningarna är varierande. Det är den allmänna uppfattningen. I stället betonas behovet av goda relationer med organisationer på den lokala nivån. Avvikande uppfattningar har sektorsintressenas motpart på regional nivå, länsstyrelserna, som företräder ett helhetsperspektiv.

344 Bilaga 5

15 I såväl försäkringskassoma som polisväsendet sker en omfördelning av arbetsuppgifter på lokal nivå. Decentraliseringen av arbetsuppgifter har upphört och det sker en viss koncentration lokalt och regionalt. Inte minst tydligt är detta för försäkringskassomas del. Specialister, personer med viss kunskap och kompetens, kan inte tillhandahållas vid samtliga enheter, varför det idag sker en samordning och omflyttning av arbetsuppgifter. Ambitionen synes vara att dessa inte skall koncentreras till de större orterna. Medborgarkontor torde vara en väg offentlig verksamhet väljer för att i glesbygden framgent kunna upprätthålla lokala stödjepunkter.

Representanter för följande enheter har intervjuats.

1 Vägverket

Huvudkontoret, Borlänge Vägverket, Region Mälardalen, Eskilstuna Vägverket, Region Väst, Göteborg Vägverket, Region Norr, Luleå Vägverket, Produktion Väst, Vänersborg

Vägverket, Produktion Öst, Västerås

Riksförsäkringsverket

Huvudkontoret, Stockholm Allmänna försäkringskassor Bohus läns allmänna försäkringskassa, centralkontoret, Mölndal Malmöhus läns allmänna försäkringskassa, lokalkontoret, Helsingborg Malmöhus läns allmänna försäkringskassa, centralkontoret, Lund Norrbottens läns allmänna försäkringskassa, centralkontoret, Luleå Stockholms läns allmänna försäkringskassa, lokalkontoret,

Åkersberga

Västerbottens läns allmänna försäkringskassa, centralkontoret, Umeå Västmanlands läns allmänna försäkringskassa, centralkontoret, Västerås

Bilaga 5 345

3 Rikspolisstyrelsen Huvudkontoret, Stockholm Polismyndigheten i Umeå, Umeå Polismyndigheten i Göteborgs och Bohus län, Göteborg Polismyndigheten i Luleå, Luleå

4 Övriga

Länsstyrelsen i Stockholms län Länsstyrelsen i Norrbottens län

Bilaga 6

Mot förhållningssätt ett nytt i regionalpolitiken

Lena Ramfelt

SOU 1997: 13

Innehåll

l Introduktion 347 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 De oplanerade initiativen 349 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Inledning 349 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Projekt startades som en reaktion

på yttre omständigheter 350 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 Länsstyrelsens engagemang i projekten 351 . . . . . . . . . . . . . . . 2.4 Många projekt startades utifrån kommunala initiativ 352 . . . . . . 2.5 Projektens inre cirkel 353 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.6 Inom de flesta projekt fanns en eldsjäl 354 . . . . . . . . . . . . . . 2.7 En stark person kunde lätt få genomslag för sina idéer 355 . . 2.8 Projekten hade svårt att få gehör för sina idéer

på central nivå 356 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.9 Det var svårt att avsluta projekt 356 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.10 Många projekt var inte projekt 357 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.11 Avslutning 357 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 De planerande strategiema 359 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Inledning 359 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Formella utgångspunkter för strategiarbetet 359 . . . . . . . . . . . . 3.3 Föreställningar som styr strategiarbetet 360 . . . . . . . . . . . . . . . 3.4 Prioriteringar i strategiarbetet 364 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5 Strukturer och arbetsformer i strategiarbetet 365 . . . . . . . . . . . . 3.6 Är strategiarbete länsstyrelsernas unika kompetens 368 . . . . . . 3.7 Förankringen 370 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.8 Avslutning 373 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Två sätt att se på regional utveckling hierarki och nätverk 375 - . 4.1 Inledning 375 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Regionalt utvecklingsarbete ur ett

organisationsteoretiskt perspektiv 375 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Det regionala utvecklingskomplexet 377 . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4 Det auktoriserande beslutssystemet 379 . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5 Varför ett komplex 381 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6 Relationerna mellan de olika strukturerna 383 . . . . . . . . . . . . . 4.7 Modellen ur ett effektivitetsperspektiv 385 . . . . . . . . . . . . . . . . 4.8 Modellen ur ett inflytandeperspektiv 391 . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.9 Modellen ur ett lärperspektiv 394 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.10 Avslutning 397 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 6

5 Den ständiga komplikationen och de nya utmaningarna 399 . . . . 5.1 Inledning 399 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Sektoriseringen den ständiga komplikationen 399 - . . . . . . . . . . 5.3 Utmaningar 403 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.1 Det regionalpolitiska innehållet 403 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.2 Nya arbetsbetingelser 406 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4 Avslutning 413 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Mot ett nytt förhållningssätt 415 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Inledning 415 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Den svenska regionalpolitikens fyra dilemman 416 . . . . . . . . . . 6.3 Sök processoptimering snarare än insatsoptimering 418 . . . . . . . 6.4 Mot ett synsätt som värdesätter långsiktighet

och indirekt inflytande 421 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5 Utveckla kommunikationen med de nya aktörerna 423 . . . . . . . 6.6 Avslutning 424 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Introduktion

l följande rapport redovisas studier vilka som huvudsakliga syfte har haft att beskriva och analysera regionalpolitik ur ett perspektiv som fokuserat på organisering och genomförande av politiken, än snarare på mål och medel för sakområdet. De övergripande frågeställningarna i studierna har varit den beskrivande: hur gör man och den mer förklarande: varför gör gör. I många fall har det visat sig att sammanhanget, man som man

de institutionella mönster och de strukturer som omger politik-

området har stort förklaringsvärde. Skall man förstå hur och varför, blir det således också viktigt att förstå det hela äger rum, dvs. hur var den där regionalpolitiken utspelar sig är definierad. Det visar arena sig då att denna är både global och lokal, den år baserad på både arena trender och moden och att själva definieringen av arenan både skapar restriktioner och möjligheter för regionalpolitiskt agerande. Vad framträder mest intressant är att den regionalpolitiska som som idag börjar täcka allt och intressera allt fler: den lilla arenan mer regionalpolitiken har blivit den stora. På uppträder idag nya arenan aktörer vill allt Detta ger i sin tur impulser till förändringar som mer. på och omkring Nya strukturer, nya former och nya processer arenan. gestaltar dessa förändringar. I många fall handlar förändringarna att regionalpolitikens om innehåll utvecklas: miljöfrågor, regionala högskolor, kultursatsningar och IT idag naturliga delar svensk regionalpolitik. Dock är ses som av den drivs i denna rapport att de största utmaningarna för tes som svensk regionalpolitik inte ligger i att infoga ett nytt innehåll i polinu tiken, utan ligger i att utveckla ett nytt sätt att förhålla sig till snarare politikområdet. Vår ambition med denna rapport är att göra ett inspel i ett samtal om ett sådant förhållningssätt. Vår rapport tar sin utgångspunkt i det konkreta arbetet med regional utveckling pågår i Sverige idag då vi i de två följande kapitlen som presenterar två studier som tidigare har gjorts kring vad vi i rapporten kallar De oplanerade initiativen och De planerande strategiema. Utifrån dessa två exempel kommer vi sedan i kapitel 4 att presentera

348 Bilaga 6

två sätt att se på regionalt utvecklingsarbete i form av hierarkier och nätverk. I ett därpå följande kapitel presenterar vi några resonemang kring vad vi kallar de ständiga komplikationema med regionalt utvecklingsarbete och några av de möjligheter som vi idag ser. Rapporten avslutas med att vi skisserar ett nytt förhållningssätt för att hantera framtidsen orienterad svensk regionalpolitik.

Materialet i rapporten baseras på följande studier:

Ramfelt-Carlsson, L. 1992 Regional utveckling en fråga om strate- giskt tänkande, NUTEK Rl992:32.

Ramfelt, L. 1993 Det regionala utvecklingskomplexet, NUTEK Rl993:8.

Ramfelt, L. 1995 Ekonomiskt utvecklingsarbete i Colorado, ERU 1995:88.

Ramfelt, L. 1995 Framtidens tudelade regionalpolitik, NordREFO WPS 1995:4.

Ramfelt, L. Eckerdal, C., 1995 Miljö- och markanvändnings- aspekter på strukturfondsprogrammen inom EU, NordREFO WPS 1995:2.

Ramfelt, L. Eckerdal, C., 1996 Tvärsektoriellt arbete i länsstyrelserna möjligheter och hinder, NordREFO WPS 1996:1. -

Ramfelt, L. et. al. 1996 Regionalpolitiska hänsyn i sektorspolitiken, NordREFO WPS 1996:6 och i 1996 års rapport om den regionala utvecklingen i Sverige, NUTEK R1996:40.

Ramfelt, L. 1996 Regionalt strategiarbete en möjlighet att tänka långsiktigt, NUTEK 1996:66.

Ramfelt, L. kommande Nordens strategier för regional utveckling:

finns de NordREFO.

2 De oplanerade initiativen

2.1 Inledning

Följande presentation baseras på studie gjordes under åren en som 1992-1993 på uppdrag och i samarbete med NUTEK. Studien grundandes på 27 projekt fördelade på tre projekt i nio län. Urvalet av projekt skedde utifrån förfrågan till organisationer i de nio länen. Vi en bad dem definiera några de uppfattade centrala utvecklingprojekt som vid det tillfället pågick eller nyss hade avslutats i länet. Av de som projekt vi fick in valde vi ut sådana vi för det första ansåg var som "tidstypiska projekt, dvs. sådana projekt där det korn in likartade förslag från flera olika län, t.ex. infrastrukturprojekt. För det andra valde vi ut länstypiska projekt, dvs. sådana projekt som vi uppfattade karaktäriserade regional utveckling inom ett enskilt län och för det tredje valdes några udda projekt ut. Det sistnämnda var projekt som vid första påseende inte förknippades med regional utveckling men sedermera visade sig ha betydande bäring på detta. som en De studerade projekten kan delas in i fyra kategorier beroende på innehåll. Den mest omfattande kategorin kan kallas för kompetensprojekt vilka handlade att utveckla högskolor, understödja kompeom tensutveckling, bygga olika typer resursccntrum. En kategori av annan de företagsrelaterade projekten. Dessa hade gemensamt att de på var ett eller annat sätt fokuserade intresset på att tillfredsställa ett uppfattat behov kunde relateras till näringslivet i regionen. En tredje katesom gori inrymde infrastrukturprojekt. Inom den fjärde kategorin fanns kommunprojekt.

350 Bilaga 6 l997zl3

SOU

2.2 Projekt startades som en reaktion på

yttre omständigheter

En majoritet projekten startades reaktion på yttre av som en en omständighet. De yttre omständigheterna kan dels i tre typer. Den upp första grundade sig på ett yttre hot mot länet. Den andra typen yttre av omständighet baserades på en trendmässig diskussion. Man skulle kunna säga att det fanns moderna frågor genererade projekt. som När projekten byggde på gemensamma föreställningar kunde det många gånger vara svårt att uppnå klarhet i det enskilda projektet var initierades. Många ville ta sig äran Troligtvis det så att flera var parallella processer inom region pågick samtidigt och eller en mer mindre samtidigt ledde fram till ungefär projektidé. samma

En tredje var att ett uttalande en proposition, utredning eller

en en beställning från central nivå den förlösande faktom var som gjorde att de inom ett län fick möjlighet för att initiera ett projekt. Sålunda startades en majoritet de projekt studerades av som som en reaktion på andras ställningstagande. Detta innebar också majoatt en ritet av projekten startades utan ett specifikt idéfonnuleringsarbete. Av detta följer bl.a. att den centrala nivån sin beställarfunkgenom tion kunde påverka vilka frågor kring regional utveckling diskutesom rades på regional/lokal nivå. De centrala uppdragen regional gavs en inriktning och möjliggjorde på så sätt för den regionala nivån att lyfta in ett redan uppfattat problem i det centralt definierade uppdraget. Många av projekten byggdes utifrån förebilder hur andra upp av hade gjort eller gjorde i andra sammanhang. Att på detta sätt kunna

referera till andras erfarenheter gav projekten legitimitet andra hade

lyckats och kunde betraktas framgångsrecept på hur projekten som skulle utvecklas. Detta ofta fann korsreferenser gör att man till samtidigt eller just avslutade projekt framställdes något succsom som av ess stories. Förebilderna var många gånger internationella eller personiñeras av namnkunniga personer. Det fanns således ett intresse från aktörer arbetade med regiosom nal utveckling att finna exempel kunde imiteras och användas i som det egna länet. Svårigheten med behovet förebilder att de av var många gånger lyftes in i sammanhang där det kanske passade mindre bra eller där utvecklingspotentialen möjligen skulle ligga i att man gjorde tvärtemot vad alla andra gjorde. Det fanns dessutom ett betydande intresse att tidigt under av projektförloppet formulera lösning med hjälp inom en vars man projektet skulle uppnå målsättningen. Till detta kan finnas flera förkla-

Bilaga 6 351

ringar: För det första implicerar själva projektdefmitionen att det skulle finnas ett mål eller lösning som projektet skulle arbeta emot. För det andra lösningen projektet ett existensberättigande som gav samtidigt innebar att projektet hade definierat sitt revir. Till lösningen fogades sedan relevant argumentation för att stärka intrycket av att rätt lösning valts.

2.3 Länsstyrelsens i projekten

engagemang

I samtliga projekt studerades var en eller flera länsstyrelsen engasom gerade. Deltagandet kunde dock gestalta sig på olika sätt: I några projekt det länsstyrelsen både initiativtagare och finansiär. I ett av var dem tolkade vi att engagemanget kunde kopplas till länsstyrelsens roll som myndighetsutövare. En slutsats kan att det fanns ett medveten förhållningssätt vara inom flera länsstyrelser handlade att där det inte fanns andra som om regionala aktörer engagerade sig i vissa angelägna utvecklingssom frågor så de ett heltäckande Länsstyrelsens förmåga tog mera ansvar. att uthålligt driva för andra mindre intressanta frågor möjliggjordes kanske deras unika position och uttalade regionala utvecklingsav ansvar. I betydande majoritet projekten det länsstyrelsens projekten av var medel ekonomiskt sett möjliggjorde att projekten kunde startas. I som många fall fanns flera medfinansiärer till länsstyrelsen, klart var men länsstyrelsen den aktör stod för det största ekonomiska att var som stödet. Länsstyrelsen fick också många gånger tillskjuta medel under

projektförloppen. I det fåtal projekt länsstyrelsen inte satsade pengar i fanns en som uppfattning bland projektmedlemmama att länsstyrelsen misstrodde projektet. Länsstyrelsen motiverade sitt ställningstagande med att efterdet redan fanns andra finansiärer så behövdes inte deras ekonosom miska stöd. I några fall hade länsstyrelsen givit stiftarkapital och i något enstaka fall kompletterades stiftarkapitalet med driftsstöd. Det vanligaste var dock att länsstyrelsen, liksom de andra ñnansiärema gav ett engångsbelopp. I de flesta de studerade projekten var det inte särskilt stora av ekonomiska medel behövdes för att genomföra projekten. Många som projekten handlade påtryckning och lobbying, vilket är förav om hållandevis billiga aktiviteter, ofta i stark kontrast till de beslut som vill påverka med sin påtryckning. man

352 Bilaga 6

I några av de projekt studerades fanns det också från som en strävan länsstyrelsen att delta i initieringsarbetet, sedan avveckla det men att egna engagemanget. Länsstyrelsen valde i dessa projekt att delta mer perifert, sitta med i referensgrupper och liknande.

2.4 Många projekt startades utifrån

kommunala initiativ

Av studien framgick att majoritet de involverade inom projekten en av uppfattade att det kommunerna tagit initiativ till projekt och var som att det många gånger kommunerna drev dem. Många gånger var som relaterades projekten till traditionella frågor inom kommunerna. mer Flera projekt som kommuner tog initiativ till kunde ses som visionsprojekt, där kommunen önskade förtydliga sin profil och

finna en gångbar strategi inför framtiden. Inom flera projekten av fanns ett påtagligt reklaminriktat innehåll för att marknadsföra kom-

munen mot en ofta ganska odefinierad målgrupp. I några enstaka projekt kunde initiativet betraktas som en mellankommunal idé. Inom många kommuner verkade det finnas ett intresse av att ta på sig uppgifter traditionellt inte hade förknipsom pats med deras verksamhet. Många gånger verkade det dessutom vara så att kommunernas företrädare hade ett väl utvecklat regionalt och lokalt kontaktnät. Detta parat med att de kunde frågeställningarna ge en så lokal prägel att de kändes nära bidrog till de kunde pass att skapa engagemang för frågor initieras projekten. som genom Genom kommunernas initiativ skapades sammankopplingar mellan

olika typer av problem kanske inte tidigare hade uppmärksamsom mats. Ofta det så att akuta kriser eller nedläggningshot träffade var kommunernas företrädare först. Det de fick frågor från var som massmedia och kommuninvånare. Det kommunens företrädare var som förväntades agera.

Bilaga 6 353

2.5 Proj ektens inre cirkel

En betydande majoritet av projekten gavs en struktur där projektledaren och dennes närmaste grupp hade ett betydande inflytande över projektförloppen. De utgjorde den inre cirkeln i projektet. Arbetsoch projektledaren var de som visste mest om vad som pågick gruppen i projektet och på så sätt bäst kunde påverka förloppet. I denna grupp formulerades idéer, förstudier initierades, operativt arbete skedde och arbetsgruppen påtalade för andra vilka lösningar som borde väljas. Arbetsgruppema inom projekten hade därmed ett stort inflytande över både utvecklades vidare. vad som utvecklades, och vad som inte Som tidigare har påtalats var kommunerna många gånger en central aktör i projekten. Om de inte innehade projektledarskapet så fanns det i de allra flesta fallen från kommunerna knutna till den arbetsgrupp arbetade tillsammans med projektledaren. Personer inom projektsom hade vanligtvis mycket täta kontakter med varandra och med gruppen projektledaren. Projektledaren påtalade trots detta, i flera fall, att han kände sig ensam och övergiven. Han fann det svårt att diskutera projektet med andra. I arbetsgruppen fanns vanligtvis företrädare för de flesta av de organisationer som deltog i projektet. Om landshövdingar, kommunstyrelseordförande och kommunalråd eller namnkunniga personer inom det regionala näringslivet var engagerade i projekten deltog de i s.k. referens- eller ledningsgrupper. Dessa träffades inte lika ofta som arbetsgruppen och hade grupper också ett mindre inflytande över vad som de facto utvecklades inom projekten. Inom flera projekt verkade medvetenheten vara hög om vikten av att ha väl fungerande form för kontakter med omgivningen. Flera en projekt lade ner mycket tid och kraft på att sprida informationsmaterial, att upprätthålla goda kontakter med lokalpressen och att

skapa aktiviteter av typen kick-off som gav extern uppmärksamhet

projektet. Av flera projektbeskrivningar framgick att det svårt att erhålla var ett kontinuerligt engagemang från de representanter som deltog i referensgrupperingama kring projekten. Motiveringama till vem som medlem i referensgrupperna var att de vanligtvis hade goda relatiovar med andra aktörer på, kanske framförallt, central nivå. Relationer ner viktiga ur påtryckningssynpunkt. som var Flera projektstmkturer förändrades under förlopppet. Anledningen var att den initialt valda strukturen var alltför tungrodd, vilket försvårade snabba beslut och förhandlingar inom projektet och gentemot andra

354 Bilaga 6

intressenter. Inom flera projekten fanns också planer på att övergå av till stiftelse eller bolagsforin. Slutsatsen är att i en majoritet av de utvecklingsprojekt studesom rades var tidigare etablerade relationer betydelsefulla för vilka idéer som förankrades och förverkligades. En projektidé kunde många

gånger utvecklas för att det rätt person lanserat den.

var som Projekt som handlade om mellanregionalt samarbete byggde vanligtvis på obetydliga tidigare relationer. Delvis avgjorde slumnog pen vilka som inledningsvis fogas till projekten. I något enstaka fall gav bristen på tidigare relationer inledningsvis upphov till misstro mellan de involverade kommunerna, vilket påverkade projektet negativt. Ett problem som vi fann ett enstaka exempel på i studien att var mellanregionala projekt kunde bli så pass omfångsrika att alla aktörer som var berörda av frågeställningen inte kunde beredas plats i projektets inre cirkel. I exemplet fick då kommunerna finna sig i att inte längre vara representerade i arbetsgruppen utan istället få infonnationen via respektive länsstyrelse. Flera av de mellanregionala projekten fick problem då de, helt naturligt, konkurrerade med inomregionala projekt. Många gånger kunde en och samma kommun eller länsstyrelse involverade i vara flera parallella infrastrukturprojekt. Problem kunde då uppstå vad avser hur deltagande organisationer skulle prioritera sina insatser mellan projekten.

2.6 Inom de flesta projekt fanns en eldsjäl

Inom många av projekten var det relativt lätt att identifiera en eldsjäl. Eldsjälen var en person med stort inflytande över projek-

tet. Denne var besjälad av projektidéen. Han det var för det mesta en han hade vanligtvis ett personligt intresse som han kunde kopplas till

projektet. Det personliga intresset gjorde att han många gånger inte räknade på sin arbetsinsats. Helg som vardag arbetade han med projektet. I flera fall var han medveten om att mycket stod och föll med honom. Problem uppkom i de projekt där eldsjälen under förloppet, av en eller anledning, lämnade sitt uppdrag. I flera fall hamnade projekten då i en kris innan en efterträdare ofta utan lika starkt personligt intresse kunde identifierats. - Eldsjälen kunde ibland få kritik från övriga involverade: som var han var för självständig och handlingsinriktad vilket många gånger gjorde det svårt att arbeta i en projektstruktur.

Bilaga 6 355

2.7 En stark kunde lätt få

person genom-

för sina idéer

slag

Inom många projekt fanns s.k. starka personer som kunde

underbygga sina argumentation med status landshövdingar, riksdagsmän, kommunstyrelseordförande, kommunalråd, representanter för stora företag i regionen eller sakkompetens forskare, konsulter med specialkompetens. Om företrädare med hög status engagerade sig hade projektet relativt lätt att erhålla omgivningens acceptans. De problem som uppmärksammades i projekten en hög dignitet genom att t.ex. länsledninggavs en engagerade sig. Många de ideér utvecklades inom projekten var så pass av som komplicerade att projektmedlemmarna måste lita till extern kompetens för att kunna argumentera för projektidéema. Vanligt att konsulter genomfört tidigare uppdrag med var som liknande inriktning anlitades. På så sätt kan man säga att konsulten visste ungefär vad förväntades honom och att beställama redan som av inledningsvis visste vad de skulle komma att få. Om man från projektets sida då valde konsult redan tidigare arbetat med det som en som upplevdes förebilden för det egna projektet, är en möjlig tolkvara ningen att det projektmedlemmarna framförallt sökte efter var att få sina idéer bekräftade och förstärkta genom konsultrapporten. Konsulter kopplades också in när projektmedlemmarna fann att projekten tog så mycket tid att de inte hann med sina ordinarie pass arbetsuppgifter. Konsultemas uppgift var då att fungera som allmän

resursförstärkning. Slutsatsen är att starka personer hade stor bety-

delse för hur projektförloppet kom att gestalta sig och vilken uppmärk-

samhet projektet kom att få från omgivningen. Starka personer

som också ha haft relativt lätt att påverka den inriktning och den synes argumentation som utvecklades inom projektet.

356 Bilaga 6

2.8 Projekten hade svårt att få gehör för sina idéer på central nivå

Flera av de idéer som låg till grund för de studerade projekten krävde, för att kunna implementeras i ett skede, ett betydande ekonosenare miskt engagemang från central nivå. Inom många projekt framkom dock att det, åtminstone inledningsvis, svårt att få gehör för var projektets idéer på central nivå. I flera av de projekt där kontakter etablerades med den centrala nivån fanns det inledningsvis skepsis mot den argumentation en som presenterades från projektets sida. Detta ledde många gånger till att den regionala nivån rådfrågade konsulter och utvecklade ny argumentation. Under projektförloppen föreföll det dock relationerna till som om den centrala nivån utvecklades positivt. Den regionala nivån hade då stärkt sina idéer och lösningar med argumentation, vilken genererade ett positivt från den centrala nivån. En förklaring till att föregensvar trädarna för projekten upplevde svårigheter i relationerna med den centrala nivån är givetvis att man på departement och verk dagligen kommer i kontakt med krav och argument från regionala och lokala aktörer. Den centrala nivån har varken personella eller framförallt - ekonomiska resurser för att kunna respondera i den utsträckning som företrädarna för regional/lokal nivå önskar.

2.9 Det svårt avsluta

var att projekt

Det föreföll ofta vara svårt att avsluta projekt. De förutsättningar som inledningsvis definierade ett projekt; att under begränsad tid, med en begränsade resurser uppnå en definierad målsättning förändrades under projektförloppet. Av materialet framkom att det fanns två strategier möjligsom gjorde att förutsättningarna förändrades, dels kunde frågor lyftas in nya i projekten, dels arbetade ofta projekten redan från början med s.k. olösbara problem. Med begreppet olösbara problem vi att menar projekten handskades med problem där det många gånger mycket var svårt att se konkreta resultat av de initiativen, än svårare att egna erhålla kunskap kring eventuella effekter satsningen. Detta medförav de att projekten kunde arbeta med dessa frågeställningar och målformuleringar under mycket lång tid och ständigt hävda att vissa resultat

Bilaga 6 357

hade uppnåtts, men att det fortfarande fanns så mycket kvar att göra att projektens fortsatta existens kunde motiveras. Detta kunde ur en synvinkel betraktas som att de fanns ett stort intresse av att lära under förloppet, vilket i sin tur ledde till att man inom projektet ansåg problem borde försöka lösas. Dock kan att nya ur ett snävt projektstymingsperspektiv denna förändring av projekten uppfattas som bristande inre effektivitet, vilket i sin tur kunde göra det svårt att på längre sikt erhålla acceptans för det förnyade projektinnehållet. Man kan även tycka att det var synd att döda en väl fungerande projektorganisation, så länge den kunde används för förnuftiga ändamål.

2.10 Många projekt var inte projekt

Många projekt som studerades kunde knappast betraktas som projekt. Här handlade det för det första om projekt som redan från början kunde betraktas som mer eller mindre permanent verksamhet. En förklaring till att vi återfann ordinarie verksamhet bland de studerade utvecklingsprojekten kunde vara att det inte fanns pengar att starta ordinarie verksamhet. Däremot fanns ekonomiska medel till projekt. En möjlighet att starta verksamhet var då att kalla dem projekt För det andra fanns några projekt som hade ett så pass komplext utseende att det nog var mer relevant att betrakta dem som paraplyprojekt. Inom paraplyprojektet pågick flera parallella och många gånger autonoma projekt. En slutsats vi kan dra byggde mindre och friståär att om man upp ende delprojekt det många gånger lättare att bibehålla flera olika var organisationers intresse för hela projektet. Någon konflikt mellan de olika intressenterna i projektet behövde heller inte uppstå.

2.1 l

Avslutning

I detta kapitel har vi redogjort för den typ av regionalt utvecklingsarbete som vi vill betrakta som tämligen oplanerat. Målsättningar, de personer som involveras och resultaten verkar i många fall ha växt fram och förändrats under projektförloppet. I kommande kapitel vill vi kontrastera dessa oplanerade initiativ vuxit med det mer planerade arbete kring strategier som just nu pågår på framförallt länsstyrelserna.

Bilaga 6 359

3 De

planerande strategierna

l Inledning

I följande kapitel skall det strategiarbete som nu pågår i länen analyse- Länsstrategiema uppfattas i detta sammanhang som ett exempel på ras. hur man på den centrala och regionala nivån försöker att planera arbetet kring regional utveckling. Utgångspunkten för resonemanget är att länsstyrelserna genom arbetet står i centrum för att formulera en strategi som omfattar än mer och än fler än tidigare genomförda arbete med liknande karaktär. Presentationen baseras på djupstudier av tre läns Kronoberg, Södermanland, Västernorrland länsstrategiarbete och omfattar tiden fram till att länen har färdiga strategidokument.

3.2 Formella utgångspunkter för strategi-

arbetet

Av förordning för länsstyrelsernas verksamhet kring regionalt utvecklingsarbete framkommer att länsstyrelserna förväntas arbeta långsiktigt och att de skall göra det i samverkan med andra statliga myndigheter, landsting, och länets kommuner. I författningen refererar man indirekt till ett väl känt koncept, nämligen samverkan. I arbetet skall nu mer länsstyrelserna utifrån de fastlagda nationella målen definiera regionalpolitiska mål i det egna länet. I dessa mål skall de speciellt iaktta vilka prioriteringar som är nödvändiga för att förbättra den inomregionala balansen och utvecklingen gles- och landsbygden. De resurser de av har skall sedan kanaliseras så att målen uppfylls. SFS 1994:578. Med detta utgångspunkt startar en stor del av det strategiskt som inriktade arbetet idag pågår på länsstyrelserna och i länen. Det som yttersta målet med arbetet bygger på föreställning att det går att en om definiera den framtida inriktningen för länet. Formellt sett finns ingenting i förordningen som kräver uppbindning olika organisationers framtida handlande inom länet. Dock skulle av kunna hävda att de organisationer som får möjlighet att delta i man

360 Bilaga 6 sou 1997:13

strategiarbetet informellt binder upp sig att arbeta i enlighet med strategin, dvs. visa lojalitet. Strategiarbetet initieras med jämna mellanrum från den centrala nivån. I Sverige har det benämnts länsprogram, länsplanering och nu heter det en långsiktigt sektorsövergripande strategi för länets utveckling. Av intervjuerna framkommer att flera uppfattar det arbete som nu pågår som kvalitativt annorlunda än tidigare, Detta beror troligen till stor del på den breda delaktighet som ligger till grund för arbetet. Till del beror det på det allmänt sett ökande intresset för strategifrågor. Det synes överhuvudtaget finnas ett stort behov i länen att tänka långsiktigt och tillsammans forma plan för framtiden. en

3.3 Föreställningar som styr strategiarbetet

Det finns framförallt två föreställningar styr strategiarbetet inom som de tre län vilka närmare har studerats. För det första, föreställningen om regionalpolitikens bestående. För det andra, att ekonomisk tillväxt är detsamma som regional utveckling. Den första föreställningen kring regionalpolitikens bestående kan delas upp i två delar. Dels gäller det regionalpolitikens innehåll dvs. vad staten kan och bör göra inom området, dels regionalpolitikens organisering dvs. hur staten skall organisera sitt ansvar. Vad gäller regionalpolitikens innehåll kan man utläsa av dokumenten att de som gjort strategierna framför sig ser en bild av länet som i mångt och mycket kan betraktas som en extrapolering av innehållet i vad de olika regionalpolitiskt inriktade organisationerna redan gör idag. Länsstyrelserna skall t.ex. göra än mer inom miljöområdet, kommunikationsområdet och det sociala området. Landstingen skall göra än mer inom hälso- och sjukvårdsområdet, och högskolorna skall producera ännu bättre utbildning än vad de gör idag. Strategiema kan därmed sammanfattas såsom att de traditionella utvecklingsorganisationema i länen skall göra än mer av vad de gör idag. Slutsatsen måste därför bli att de redan idag gör rätt saker och att länets problem i många avseenden handlar om att de av olika skäl inte haft, och för närvarande inte har, möjligheter att göra tillräckligt mycket av just detta. Det framstår i strategidokumenten som om organisationerna i länet ofta uppfattar sig som offer för omständigheter som de inte kunnat råda över, då de problem som målas upp i strategierna är många gånger av global karaktär. Till stor del är detta också med sanningen

i sou 1997:13 Bilaga 6 361

överensstämmande flera organisationerna uppträder i verklig- - av en het som de endast i mindre grad kan påverka. Samtidigt ger det intryck att de glömt sin historia, dvs. att bl.a. länsstyrelserna även av tidigare haft i uppdrag att formulera och genomföra långsiktigt inriktade planer för länets framtid. I föreställningen regionalpolitiken finns bestående också en del om handlar organiserandet av denna. I stort sett ser man en bild som om att länet är befolkat med organisationer som i dagsläget, av samma även den debatt kring vem som skall sköta regional utveckling om för närvarande ligger hos regionberedningen i viss mån framsom skymtar. Endast i ringa omfattning för i strategidokumenten fram idéer man ch synpunkter där kan tolka att utvecklingsorganisationerna ser man mönster för det regionala utvecklingsarbetet, eller att nya organisanya tioner skall inlemmas i arbetet. Den andra föreställningen som verkar styrande för strategiarbetet är att ekonomisk tillväxt är detsamma som regional utveckling. Den problembild presenteras är att det i länet för närvarande inte finns som tillräckligt företagande, för hög arbetslöshet och bristande internaav tionell konkurrenskraft begrepp intimt förknippas med ekono- - som misk tillväxt. Dock kan i flera program se spår av föreställningar som i viss man mån ifrågasätter eller kompletterar de mer tillväxtförespråkande delarna att påtala vikten god vardagsmiljö, kulturens genom av en betydelse, regioners identitet, minskad brottslighet samt miljö- och djurskydd. De inslagen i strategierna har bl.a. förklarats med att nya allt fler kvinnor deltar i strategiarbetet. Andra menar att detta är kommunala frågor i och med de förväntningar intimt som nya om ett mer samarbete mellan olika företrädare på regional och lokal nivå har inlemmats i arbetet. En något cynisk förklaring till de altemativa föreställningarmer na skulle kunna att de möjliggör att förskjuter intresset från vara man de omöjliga problemen lösa arbetslösheten, öka den ekonomiska tillväxten, till de möjliga problemen kultursatsningar, miljövårdande initiativ m.m. Den överordnade förklaringen är nog att det som kommer till uttryck i länsstrategiema visar på att vi befinner i brytningstid där oss en den klassiska lilla regionalpolitiken i länen nu transformeras till någonting inte bara kan gå under benämningen den stora större som regionalpolitiken. Att föreställningar på detta sätt tas upp i stratenya giarbetet påverkar på ett positivt sätt möjligheterna för olika sektorer

l3-l7-0060

362 Bilaga 6

och företrädare för olika organisationer att mötas och forma en gemensam strategi, Emellertid förefaller ingen beredd att dagtinga med de vara mer tillväxtorienterade värderingar därmed måste utgöra fundasom anses

mentet i strategiarbetet. Det nya motiveras med, och speglas ofta

mot, inslagen av klassisk regionalpolitik. De gemensamma föreställningarna presenteras påverkar sedan som det mer konkretiserade innehållet i de olika strategidokumenten. Om man vill göra en test av hur unika de olika länsstrategiema är kan pass man göra det på ett tämligen ovetenskapligt belysande sätt, nämmen ligen att tar bort länsbeteckningen i strategidokumentet och man sätter dit namnet på något annat län. Försöket med utbyte av länsbeteckning visar att det i de allra flesta fall går ganska bra att ersätta länsbeteckning med en en annan, utom där man gör direkta geografiska referenser till ort eller län. Denna test kan uppfattas som ett raljerande med de strategidokument länen producerat men kan vid djupgående analys förstås en mer

utifrån föreställningarna kring vad en strategi för ett län bör innehålla.

Länsstrategierna innehåller i många fall så djupt rotade och pass allmängiltiga föreställningar att vi helt enkelt inte kan tänka oss en strategi där flera av dessa delar inte finns med. Den höga grad av allmängiltighet och generaliserande skrivningar kan också bidra till att underlätta möjligheterna för framförallt länsstyrelserna, men även för de andra organisationerna vilka deltagit i strategiarbetet att erhålla fortsatt förtroende, eller legitimitet från omgivningen. De organisationer ingått i arbetet i strategidokumentet som ger uttryck för att de kan lösa ett stort omfång problem. av Man kan i flera fall tala de oemotsägliga temana vilka bildar om utgångspunkt för strategierna. I strategiema måste finnas något det om goda bl.a. med:

nyföretagande sm åföretagande en levande landsbygd kompetensutveckling inform ationsteknologin

Bilaga 6 363

Där måste också finnas något om bekämpning av:

arbetslöshet milj öförstöming

De föreställningarna bland t.ex. länsstyrelserna om gemensamma innehållet i utvecklingsaktivitetema återfinns också i arbeten gjorda av Henning, Eckerdal Kristensson, liksom i Nuteks sammanställning av

alla länsstrategier Eckerdal Kristensson jämförde i sitt arbete läns-

styrelsemas användning projektmedel för regional utveckling vid av olika tidpunkter. Under budgetåret 1987/88 utgjorde området teknikspridning i nästan samtliga län ett de tre största insatsområdena. Vid av jämförelse med budgetåret 1990/91 hade förskjutning skett till en en områden industri, FoU samt utbildning. Endast några få län har som vid denna tidpunkt teknikspridning som ett av de områden som senare de satsade mest på. En förklaring till att innehållet i de olika strategierna ser så lika ut mellan olika organisationer och regioner kan vara att de professionella planerama har haft ett stort inflytande över arbetet. De har ett gemensamt språk, många gånger utbildningsbaksprungen ur en gemensam grund och likartade erfarenheter från liknande tidigare arbetsuppgifter. Detta leder i sin tur till att de har med smärre variatioen gemensam, givetvis, på vad är väsentligt att ta med i den långsiktiga ner syn som planeringen och vilka lösningar som bör användas. Detsamma gäller de politiker i olika skeden involveras. Regiosom nalpolitiken i sig föga kontroversiellt politikområde. Även är ett om vissa politiska partier i sin retorik framför krav på indragningar, omprioriteringar och marknadslösningar så finns en grundläggande syn mellan de politiska partierna dels att det måste finnas ett regionalom politiskt sakområde, dels vad innehållet bör vara.

1 Henning, R 1991 Näringspolitisk förnyelse effekter regionalt utveck- - av lingsarbete i Stockholms län. Stockholm; Eckerdal, K. Kristensson, A. 1992 Länsstyrelsernas regionala projektverksamhet. NUTEK R 1992:21; Ahlsved, M. Eriksson, M. 1996. Länsbesök om regionalt strategiarbete, 1996 års rapport den regionala utvecklingen i Sverige. NUTEK R om 1996:40.

364 Bilaga 6

3.4 i

Prioriteringar strategiarbetet

I många fall har de som intervjuats haft svårt att beskriva vad valt man bort i strategin och vad man därigenom prioriterat fram. Många gånger är de formuleringar som använts i strategiema så allmängiltiga att pass det mesta kan passa in. Förklaringen till varför det förefaller problematiskt att prioritera är nog framförallt att det är svårt att göra detta i ett strategiarbete som samtidigt har att visa upp bred intern och extern enighet. Inte nog med att företrädare för olika sektorsintressen inom länsstyrelserna har att väga sina mål och önskemål mot varandra, de måste samtidigt vägas

mot andra administrativa nivåer kanske framförallt kommunerna och

andra intressen näringslivet, ungdomar, konstnärer, byalag m.fl.. Alla skall vara med i strategiarbetet Detta behov att markera enighet av har praktiskt löst genom att man valt att göra målbeskrivningama så pass vida att allt i det närmaste kan inrymmas och därmed anses vara prioriterat. Detta har samtidigt lett till en utspädning innehållet. av Exempel på detta är den asfalterade vägen blev den belagda som vägen i strategin, skrivningen om att ambulanserna skulle placeras på strategiska platser i länet, höghastighetståget där man skrev in flera alternativa sträckningar i strategin eftersom man inte kunde enas om en. Denna otydlighet skulle kunna betraktas ett resultat den som av förhandlingsprocess som föregått formuleringama i strategin. En styrka med att använda sig av oklara formuleringar i strategin är att inte man skriver fast sig utan att det är det lokala genomförandet som får skapa prioriteringarna, således en typ av prioritering i efterhand där den konkreta inriktningen på användandet av medlen skapar prioritering. Ett annat sätt att uppnå enighet är att helt enkelt inte ta upp de heta frågorna i strategin. Man förbiser dem helt enkelt och låter dessa ligga kvar inom de etablerade sektoremas egen beslutsradie, vad andra

kallat primärdomänz Om detta stämmer skulle många de frågor

av som tagits upp i strategiarbetet vara sådana spörsmål som ligger inom sekundär- och tertiärdomänema. Detta skulle i sin förlängning kunna innebära att de frågeställningar framförallt behandlas under stratesom giarbetet är de vilka ingen av deltagarna direkt känner att de har ansvar för eller prestige kopplad till.

2 Beckman, B. Carling, A. 1989 Förhandlingsekonomi i regionalpolitiken. Allmänna förlaget: Göteborg

Bilaga 6 365

Skulle enigheten trots de breda målformuleroingama och att man undviker de heta frågorna ändå vara hotad skjuter man konflikterna på framtiden. Möjligtvis hoppas man att konflikterna skall lösas sig av själva: man får inga resurser för att genomföra vägbygget, någon annan beslutar om jämvägssträckningen, eller ytterligare alternativ dyker upp under processens gång som alla kan enas om. För övrigt är det tveksamt om man i egentlig mening kan tala om att man på den regionala nivån kan göra några prioriteringar. Många av uppgifterna är ålagda dem från central nivå och deras möjligheter att skära ner i sakområden som de inte bidrar till deras arbetet för ser länets framtid är mycket begränsad. Å andra sidan kanske det är just prioriteringar som strategiema ger uttryck för: prioriteringar av mångfald, dvs. att det utifrån strategiema faktiskt bör finnas utrymme att göra en mängd olika saker allt i enlighet med den bredare syn på regionalt utvecklingsarbete som rönt stort intresse under senare tid både bland forskare och inom statsförvaltningen.

3.5 Strukturer och arbetsformer i

strategiarbetet

Länsstyrelserna har haft en nyckelroll att spela i arbetet med länsstrategiema. Det är från länsstyrelserna som initiativet inom det enskilda länet kommit. Det är också länsstyrelserna som drivit arbetet framåt och som i stort definierat hur arbetet skulle gestalta sig. Det är länsstyrelserna som avsatt resurser för strategiarbetet och till stor del stått för själva fonnuleringama. Länsstyrelsen är också den organisation som för det första fått uppdraget, och som för det andra har haft resurser och kunskap att arbeta med strategin. Dock är det, vilket vi också har nämnt förut, konkurrens om det regionala utvecklingsansvaret. Detta har dock inte i så stor utsträckning påverkat arbetet i de län vi har studerat. Länsledningen är med vid strategiska tillfällen. I flera fall är det dessa som tagit det formella initiativet, de har varit med i startfasen, i beslutsfasen och i det externa förankringsarbetet. Några har under intervjuerna påpekat att länsledningarnas intresse för strategin under arbetet har upplevts som svalt. Man efterlyser ett bättre engagemang från deras sida. Dock är detta ett mynt med två sidor. Å sidan kan ena man efterlysa större engagemang från ledningens sida, å andra sidan

366 Bilaga 6

kan ett sådant engagemang mycket väl uppfattas kontroll och som styrning av de som arbetar med frågorna. Det är två aspekter på den process vilken är relaterad till strategin som kan vara av mer generellt intresse. För det första hur struktureringen av länsstyrelsen slår igenom. För det andra den särkoppling av arbetet som sker i förhållande till övrigt regionalt utvecklingsarbete.

Organisationsstrukturens genomslagskraft

Det finns i flera fall en reflektion av länsstyrelsemas struktur vid valet dels hur arbetet är upplagt, dels vilket innehåll som kommer att av definieras i strategin. Detta är ett uttryck för hur stark genomslagskraft den formella strukturen och sektorstänkandet fortfarande har även i det som kallas ett sektorsövergripande arbete. Den genomslagskraft som struktureringen av länsstyrelserna har i strategiarbetet gör att det många gånger kan vara svårt att lansera någonting genuint nytt. Den givna struktureringen gör att strategiarbetet kan utvecklas till mer eller mindre inomorganisatoriska förhandlingsmellan redan etablerade sakområden. processer Att den traditionella struktureringen slår igenom i strategiarbetet framkommer bl a genom de interna problem som synes ha uppstått på några länsstyrelser, då det gällt att avgöra inom vilken enhet som de operativa ansvaret för arbetet skall ligga. På de regionalekonomiska enheterna menar man att man där har metodkunnandet och de praktiska erfarenheterna av att utveckla den typ av strategi som nu görs. Detta implicerar samtidigt att de regionalekonomiska enheterna fortfarande att det är de har det yttersta ansvaret och den bästa menar som kunskapen vad gäller att definiera länets framtid. Paradoxalt nog synes det vara så att de enheter inom länsstyrelsen eller de organisationer utanför länsstyrelserna vilka bäst kunnat påverka strategiarbetet är de som har ett eget sektorsprogram. Att till strategiprocessen ha med sig ett program som kan ligga till grund för de egna ställningstagandena och det egna agerandet i processen förefaller således utgöra en betydande möjlighet för att få sina åsikter tillgodosedda. Exempel på sådana har varit program som varit beställningar från den centrala nivån såsom STRAM Strategi för regional miljö, RES Regional planering för ett miljöanpassat transportsystem, men också sådana sektorsprogram som formulerats utifrån egna initiativ inom olika enheter.

Bilaga 6 367

Särkopplingar

Tre typer av s.k. särkopplingar har noterats i den process som genererat strategin. För det första en strukturell särkoppling från det dagliga arbetet i organisationen. För det andra särkoppling mellan de olika en delarna av strategiarbetet. För det tredje organisatorisk särkoppling en mellan utformningen och hur och denna strategi sedan är tänkt av vem att implementeras. Den eller de vilka mer permanent förväntas arbeta med strategin kopplas i många fall bort från sina ordinarie uppgifter för att kunna genomföra arbetet. Arbetet med strategin sker ofta nära kopplat till de resurser som finns på länsledningsnivå. Detta sker samtidigt de som som deltar i grupper och gör mer begränsade uppdrag måste balansera sin tid mellan ordinarie arbetsuppgifter, såsom exempelvis handläggningsärenden och det som tillhör strategin. En fara med denna typ av särkoppling är att det kan svårt att vara sedermera återföra strategin till det ordinarie arbetet, då strategin skall implementeras. De personer bl.a. ärendehandsom genom läggningen skall fullfölja arbetet kanske inte känner strategin som sin, utan arbetar på i enlighet med den praxis informellt som mer har utvecklats kring t.ex. vilka projektansökningar som skall få stöd. Detta kan på längre sikt betyda att strategiarbetet inte får den genomslagskraft den har potential att få. Den andra typen av särkoppling är mellan olika delarna av strategin. Detta innebär att man i många fall hellre kan tala om sektoriserade delstrategier i ett sektorssammanställt dokument, än ett sektorsövergripande program. Fördelen med att man har en lösare koppling mellan de olika delarna av strategiarbetet är att man på så sätt kan undvika konflikter mellan olika sakområden behandlas i strategin. Motsättningar mellan som olika grupperingars intressen blir mindre markerade. I flera fall kan motstridigheter passera utan att någon noterar det i strategidokumentet. För det tredje finns en organisatorisk särkoppling mellan utformningen och implementeringen. Av tidigare resonemang har framkommit att det i stort sett är länsstyrelserna som har huvudansvaret dels för att det blir en strategi framtaget, dels huvudinriktningen på denna. Tre uttryck för denna typ av särkoppling mellan att utarbeta själva strategin och att implementera densamma har vi identifierat. För det första visar det sig att det i många fall är andra organisationer, än länsstyrelserna som har makt och befogenhet att implementera de tankegångar som presenterats i dokumentet. Detta innebär att man i flera fall formulerar mål och angreppssätt för problemområden som man egentligen

368 Bilaga 6 sou 1997:13

inte har något inflytande över. Detta ter sig i och för sig naturligt då vi skall komma ihåg att vi här talar om en länsstrategi och inte en länsstyrelsestrategi. Dock visar det samtidigt på de konkreta problem som kan uppstå i denna typ gemensamt strategiarbete mellan i övrigt av tämligen oberoende organisationer. För det andra finns andra strategiarbeten har företräde både som ekonomiskt och innehållsmässigt, såsom exempelvis de strukturfondsutformas i flera län. Dessa program har i flera fall andra program som både, problemmässiga och geografiska avgränsningar, än strategidokumentet. Detta innebär i förlängningen att många strategier hamnar i eller mindre uttalade konkurrensförhållanden med t.ex. mer EU-program och sektorsbundna program. För det tredje förefaller det som om det finns en tidsmässig särkoppling mellan strategiformuleringen och implementeringen. Av flera intervjuer har det framkommit inte hur arbetet rent konkret att man vet skall gå vidare över i implementeringsfas risken finns således att en tappar fart i arbetet och att fortsätter enligt redan inarbetad man man praxis.

3.6 Är länsstyrelsernas unika strategiarbete kompetens

Vid intervjuerna har framkommit att flera anser att strategiarbete är vad gör länsstyrelserna unika. Inga andra i den struktur av regiosom nala utvecklingsorganisationer kan identifieras har samma kompesom tens och möjlighet att bedriva strategiarbete som länsstyrelserna. En motivering är att länsstyrelsen är den organisation som kan som ges avväga nationella och regionala mål på bästa sätt. Att länsstyrelserna på det sätt som här redovisas får i uppdrag att tillsammans med andra organisationer i länet utveckla en gemensam strategi möjligheter för dem att alltmer orientera sig mot uppgifter ger och status strateg i länen, och identifiera sig kunskapsorsom som en ganisation för regionalt utvecklingsarbete. Dock framkommer att länsstyrelserna olika skäl kan ha svårt att fullfölja denna roll. Följande av skäl skall något utvecklas nedan: brist på tradition att hantera denna typ verksamhet, bristande analysresurser, brister i tid och pengar, av brist i makttenner. Den första bristen är att länsstyrelserna har begränsad tradition en denna strategiprogram. Även fast det bör framhållas av att göra typ av att länsstyrelserna har betydligt erfarenhet än de flesta andra likmer

Bilaga 6 369

nande på regional och lokal nivå, så finns dels inga direkta traorgan ditioner att göra dem ett sektorsövergripande perspektiv, dels finns ur inga direkta traditioner i att omsätta ett sådant arbete i praktiken. Av de empiriska studierna framkommer känner sig osäkra på vad att man skall komma ut arbetet och framförallt hur skall gå vidare som av man för att få både den organisationen och andra inom länet att fakegna tiskt fullfölja idéerna i strategin konkret. Denna brist framkom mer

också i Eckerdal Kristensson 1992 där de utifrån länsstyr/elsemas

användning projektmedlen kunde visa på en bristande överensstämav melse mellan hur länsstyrelserna i strategier och planer angett att de

skulle använda och hur de sedan hade fördelat dem. pengarna Den andra bristen för närvarande har mycket begränsade är att man analysresurser. I flera intervjuer har det framkommit att inte har man gjort några betydande bakgrundsutredningar i samband med mer strategiarbetet. Det förefaller de deltagit varit tämligen som om som överens i drag hur situationen i länet ser ut och vad som grova om skall med i strategin. Detta kan delvis förklarats av de gemensamvara föreställningarna vilka vi tidigare resonerat kring, delvis är det ma förståeligt utifrån det tidigare beskrivits som strukturemas genomsom slagskraft. Delvis kan förklaringen till frånvaron av bakgrundsanalyser vara att länsstyrelserna i många fall dels har fått skära ner på denna typ av ekonomiska skäl, dels att denna kompetens har legat i träda resurs av under de år då ingen har efterfrågat denna typ av kunskapsunderlag,

vilket lite ringrostig. gör att man är En tredje brist kan uttryckas i tid och Det kostar både tid pengar. och för länsstyrelserna att gå in och utveckla strategier för pengar länet. I många fall måste länsstyrelserna omprioritera inom verksamheten för få möjlighet att genomföra arbetet. Av flera olika skäl att omprioritering inte genomföras i praktiken. Länsstyrelserkan en sådan har regelkomplex att följa där det framgår vad ålagts na ett stort som dem. Marginalerna är ytterst små, speciellt efter den senaste tidens nedskärningar, för att skapa resursutrymme för att genomföra ett så-

dant strategiarbete man skulle önska. som En fjärde brist ligger i frånvaron både formell makt och överav talningsförmåga. Länsstyrelserna har idag ingen formell makt att utöva andra utvecklingsorganisationer inom det länet. Som gentemot egna framgår annat avsnitt i detta kapitel är det i många fall upp till av andra organisationers intressen och goda vilja de väljer att egna om verka i enlighet med den länsstrategi som formulerats. Dock är det stor skillnad mellan län och länsstyrelser med pengen och de när det gäller vilken övertalningsförmåga och ar utan pengar

370 Bilaga 6

makt de har. De länsstyrelser vilka har mycket regionala utvecklingsmedel för att driva projekt kan använda dessa morot för att som en genomföra länsstrategin. Den bristande övertalningsfönnågan ligger i många fall i att länsstyrelserna haft svårt att fram till dags dato hävda sin legitima roll som kunskapsorganisation för regionalt utvecklingsarbete. Detta förhållande underlättas inte heller av Regionberedningens förslag där länsstyrelsens roll för regionalt utvecklingsarbete blir kringskuret. Av några än mer intervjuer framkommer också att länsstyrelserna andra utmanare i sin omgivning. Dessa finns inte bara bland de redan etablerade utvecklingsorganisationema, utan även bland ligger utanför nya organ som förvaltningsstrukturen typ Mälardalsrådet.

3.7 Förankringen

I många fall är det den redan etablerade strukturen utvecklingsorgaav nisationer inom de enskilda länet får möjlighet att antingen under som arbetets gång eller därefter att ha synpunkter på strategin. Vi ser att landsting, kommuner, länsarbetsnämnden, ALMI, kommunernas näringslivssekreterare, riksdagsledamöter, Skogsvårdsstyrelsen, regionala högskolor och Handelskammare naturliga anses vara samarbetspartners i arbetet. Förankringen strategiema har skett i olika steg och i olika hög av grad. Kommunerna ses som den primära förankringsorganisationen för strategin. Flera strategiarbeten har inletts med att länsstyrelserna besökt kommunerna. l styrka har förankringen skett alltifrån har inlemmat att man representanter från olika organisationer i de grupper som varit satta att utveckla strategiema inom olika sakområden, till en mer lösare form där färdiga dokument har skickats ut på remiss till berörda. Det är intressant att notera att remissomgångama enligt de som arbetet med strategiema innehållsmässigt inte givit så mycket. Det kan finnas åtminstone fyra förklaringar till frånvaron något större intresav se för remissrundoma: Den första är att medverkande organisationer har kunnat påverka innehållet vid framtagandet. Den andra är att länsstyrelsen redan innan den sätter strategin på pränt är så väl införstådd med hur företrädare för de andra organisationerna i länet tänker att deras synpunkter redan finns med i det förslag på strategi går ut som på remiss. Remissomgången skulle då kunna uteslutas bara om man ser till innehållet. Dock kan remissomgången ett kvitto på man se som

Bilaga 6 371

från länsstyrelsens sida faktiskt har förstått de övriga organisaatt man tionerna i den etablerade strukturen rätt. En tredje förklaring, vi varit inne på tidigare i kapitlet, är att som de föreställningarna gör att det kan svårt att komma gemensamma vara med några andra idéer än de som redan är uppmärksammade. Detta kan speciellt rimligt i de fall där strategitemana synes vara vara tämligen allmängiltiga och oemotsägliga. En fjärde, negativ förklaring till det bristande intresset från mer olika organisationer i regionerna att ha synpunkter på remissen, är att strategin ointressant styrmedel för det egna agerandet. anses vara som Vid intervjuerna framkommer från länsstyrelsemas sida har att man uppfattat att det har varit svårt att förankra under arbetets gång även i de fall där haft representanter från berörda organisationer med i man arbetsgruppema. Det har inte upplevts representantema har haft som möjlighet att förankra arbetet i sina organisationer. Att man deltagit har baserats mer på ett personligt intresse. synes snarare Några har tyckt att det under arbetet med strategin har varit problem med politikerna eftersom de många gånger uppfattas vara mest intresserade petitesser. Tjänstemän arbetar med strategifrågoma av som kan känna viss frustration över att det är svårt att få de stora linjerna diskuterade i mötet med politikerna. Andra däremot uppfattar inte att dialogen med politikerna har varit ett problem. De innehållsliga prioriteringar har föreslagits i strategin har utan större problem kunnat som förankras i politiska fora. Det finnas osäkerhet om vad förankringen mer formellt synes en skall En acceptans för den strategi som länsstyrelsen tagit generera. för och därigenom skall kunna länsstrategi ansvar som ses som en grundläggande för de tre processer vi följt. Dock är det synes vara sedan frågan hur förpliktigade andra organisationer är att följa det pass presenteras i strategin. Några fonnella möjligheter att få exempelsom vis kommunerna att anta strategin finns inte. De kan mycket väl ha motstridiga strategier de själva utarbetar. Ett godkännande av som länsstrategin blir på så sätt i reell mening till intet förpliktigande för de har möjlighet att ha åsikter strategin under dess utveckling. som om Av intervjuer gjorda med kommunrepresentanter framkommer dessutom att strategin i många fall inte är förankrad i någon vidare krets inom respektive kommun. Förankringsarbetet kan säga ha det goda med sig att det dels befrämjar uppfattning om vad som skall betraktas som en gemensam framtiden i länet, dels befrämjar samhörigheten bland de som redan ingår i den redan etablerade strukturen för länets utvecklingsfrågor.

372 Bilaga 6

I några fall har man tagit nya grepp för att få bredare förankring en av arbetet bland allmänheten i länet. Detta har i några fall inte setts med så blida ögon bland företrädare för etablerade organisationerna, t.ex. politiker från länsstyrelsens styrelse och kommunerna. Här kan man ana ett visst dilemma mellan bredmer direkt förankring och att en använda sig av de redan definierade demokratiska kanalerna inom länet. Flera har också påpekat vikten att förankrar arbetet hos av man näringslivet i regionen. I vissa fall har då använt deras intresseorman ganisationer, såsom Handelskammaren och Småföretagarnas riksorganisation. I andra fall har man involverat väl kända företagare i länet i att utveckla strategin, i åter andra fall har anordnat konferenser man som direkt varit riktade till företagen i länet. En slutsats man kan dra är att det finns ett större intresse att bredare förankra de strategier som nu görs, än vad tidigare har varit som fallet. Delvis kan detta förklaras det inledningsvis presenteraav som des kring den författning styr stor del de strategiarbete som en av som pågår. Delvis kan det förklaras det intresse för bred samverkan av som markeras i strukturfondsprogrammen inom EU, många program som av de som arbetat med strategiarbetet samtidigt har varit involverade En tredje förklaring, som möjligtvis är fundamental än de övrimer ga två, är att vi idag kan se ett vidgat intresse för frågor kring regional utveckling. Fler vill utöva inflytande, komma med förslag och delta i arbetet med att forma den regionens framtid. Detta gör att det egna finns ett mer allmängiltigt tryck mot länsstyrelserna och mot andra organisationer som arbetar med frågor kring regional utveckling att finna bättre fonner för att tillgodose denna önskan delaktighet. om Dock är det vår uppfattning att det idag inte finns några riktigt bra arbetsformer för att genomföra en bredare förankring länsstrateav giema. Remissrundor, samråd och liknande användbart för är mer redan etablerade organisationer, än för att få synpunkter från den breda allmänheten. Internt på länsstyrelserna verkar förankringsarbetet inte varit så omfattande. Förutom de grupperingar operativt har arbetat med som strategin har medarbetarna på länsstyrelserna förväntats läsa och kommentera materialet. På någon länsstyrelse säger att när strateman nu gin är färdig skall man anordna seminarier för att diskutera strategiinnehållet. Svårigheten med att förankra internt kan ha åtminstone två förklaringar. Dels kanske man inte har haft för att i någon resurser nog större omfattning mer genomtänkt genomföra ett sådant arbete. Dels

Bilaga 6 373

kan anledningen helt enkelt inte tänkt att arbetet skall vara att man

behöva förankras inom de egna väggarna.

3.8 Avslutning

Vi har i detta och föregående kapitel redogjort för två exempel på hur regionalt utvecklingsarbete bedrivs i Sverige idag. Utifrån de slutsatser vi kunnat dra dessa två exempel kommer vi i nästa kapitel att föra av generellt kring hur arbetet kan beskrivas utifrån ett mer resonemang begrepp hierarkier och nätverk. som

Bilaga 6 375

4 Två sätt att se på regional

hierarki och nätverk

utveckling -

l Inledning

I föreliggande kapitel skall de förutsättningar specificeras som ligger till grund för det vidare resonemanget i denna rapport kring hur olika organisationer, med skilda utgångspunkter samordnar sitt agerande för att uppnå vad, med vid definition, kan gå under beteckningen regioen nalt utvecklingsarbete. I många studier kring regionalt utvecklingsarbete finns ett intresse och behov att specifiera och analysera vilka instrument och ett av aktiviteter bidrar till regional utveckling. Mål och medelresonesom står då i centrum. I föreliggande arbete ligger fokus i stället på mang kring hur form och struktur påverkar möjligheterna att att resonera uppnå och definiera innebörden regional utveckling. av Modellen, kommer att presenteras närmare i kommande avsnitt som sin utgångspunkt i ett organisationsteoretiskt perspektiv. Den fortar muleras utifrån föreställning om att form för och struktureringen av en regionalt utvecklingsarbete har betydelse dels för hur mål och medel definieras, dels för vilka möjligheter står till buds för att uppnå en som given målsättning och hur instrumenten rent konkret används.

utvecklingsarbete

4.2 ett

Regionalt ur organisationsteoretiskt perspektiv

Utgångspunkten för modellresonemanget är att de projekt som presenterades i kapitlet de oplanerade initiativen betraktas som utlöpare om makronätverk där olika och organisationer vid olika av ett personer tillfällen och utifrån olika utgångspunkter möts för att i något avseende bedriva regionalt utvecklingsarbete. Det är dessa ständigt skif-

376 Bilaga 6

tande konstellationer utgör det regionala utvecklingskomplexet som i modellen. För att kontrastera komplexet utvecklas i modell också samma tanke gångar kring det auktoriserande beslutssystemet där de planerande initiativen kring strategiarbetet kan sägas ha sin främsta position. Modellen bygger på studier gjorda i Sverige, EU och i USA. De mer konkreta exemplifieringar i utgår ifrån de som ges resonemanget två tidigare kapitlen. En bild åskådliggör det fortsatta resonemanget: det karaktäristiska på "den regionala utveeklingsk0mplexet" och "det auktoriserande beslutssystem.

Figur Karaktäristiska på "Det regionala utvecklingskomplexet" och "Det auktoriserande beslutssystemet Det regionala utvecklings- Det auktoriserande komplexet beslutssystemet

Central Regional Lokal Miljö Plan

Bilaga 6 377

Sektorsövergripande problemsynsätt Sektorssynsâtt - Kreativt Repetetivt - Långvarigt goda relationer Hierarki - Inflytande utövas Inflytande utövas med och ofta - Argument och idéer stora pengar och paragrafer - Delbar nytta insatserna Odelbar nytta av insatserna av -

4.3 Det regionala utvecklmgskomplexet

Det regionala utvecklingskomplexet kan liknas vid en nätverksstruk-

där olika projekt utgör mötesplatser för personer och organisatur, tioner vilka under begränsad tid, med begränsade resurser, finna en lösningar på regionala utvecklingsproblem. Inom komplexet startas aktiviteter vanligtvis en följd av ett som upplevt problem ämnar lösa, komplexet kan därför sägas som man

problemorienterat. Den sektorsövergripande karaktären på

vara problemställningen uppstår då naturligt Karaktäristiskt för de projekt presenterades som de oplanerade som initiativen är att de många gånger kännetecknas hög grad av av en kreativitet. Med detta begrepp vill vi att det finns ett uttalat inmena pröva nytt och försöka lösa olösbara problem. Som tresse av att framgår beskrivningen i tidigare kapitel kännetecknas flera av att av lyfter in frågor under projektförloppet. Detta kan uppfattas man nya det finns ett kreativt klimat där projektmedlemmama under som att förloppet tillåts lära. Av den anledningen kan både innehåll och form

förändras allt eftersom kunskaperna växer. Den miljö projektfonnen utgör, stimulerar också till ett kreativt som agerande bland projektmedlemmama. Förutom de goda sociala relatio-

utmärker sig de flesta projekt vi studerat av ett konstruktivt samnerna spel mellan människor känner sig stimulerade sin arbetsuppsom av gift. Många gånger kan de dessutom koppla ett personligt intresse till

uppgiften. Själva projektformen möjliggör också ett kreativt agerande då

restriktioner i form rutiner, och värderingar som förknippas av normer med hierarkiskt organiserande vanligtvis inte uppträder i projektett fonnen. Intrycket att många projekt bygger på redan etablerade nätverk av gäller framförallt de projekt vilka baseras på aktiviteter inom ett län.

De mellanregionala projekt studerats ett något annorlunda som ger intryck. Här är relationerna vanligtvis outvecklade. Dock skapas vad vi

378 Bilaga 6

vill kalla embryon till nätverk, med sannolikhet kommer som stor att leda till att andra mellanregionala projekt kommer initieras. att I komplexet utövas inflytande framförallt vilka av personer är besjälade tanke att lösa problem. Inflytande av en om ett uppnås genom att personer presenterar vad som uppfattas andra troav som värdiga idéer och argument för sina ståndpunkter.

Argument och goda idéer kan här betraktas två olika synvinklar. ur För det första gäller det att kunna argumentera och ha goda idéer för att överhuvudtaget få delta. På så sätt utövas inflytande över vilka projekt som kommer att initieras. För det andra handlar det att utveckla argumentation om under projektförloppet. Om organisation önskar inflytande projekten en över är en möjlighet att positionera företrädare så nära centrum och projektledning möjligt. Detta innebär organisation, för som att en att utöva faktiskt inflytande, också måste visa ett stort inom engagemang projekten. Projekten måste få ta tid i anspråk

Komplexets aktiviteter är ofta delbara, dvs. de kan relateras till att en enskild individ, organisation eller grupperingar får det synbart bättre, många gånger medför det också att det relativt enkelt för är grupperingar inom komplexet att kvantifiera och klart beskriva vad de vill uppnå och varför, något också som genererar engagemang. De som framförallt arbetar inom komplexet kan sägas ha tillväxt i någon form ledstjärna. Deras motivering till ökad tillväxt bygger som på antagandet att tillväxt jobb, vilket ökad skattekraft, vilket ger ger sammantaget ger utveckling i regionen. I flera de projekt vi studerat har framkommit av att personer vanligtvis inte bara har kopplingar till ett enskilt projekt arbetar utan inom flera stycken samtidigt. Personer kopplar då både mentalt och

resursmässigt ihop projekten. Detta innebär att det ibland svårt är att särskilja projekt ifrån varandra. Det inflytande aktör, som utövas av en kalla honom gärna sarnhällsentreprenör, ökar flerfaldigt han deltar om i flera parallella projekt. Detta innebär att det kan finnas enskilda personer eller organisationer med traditionella mått skulle kunna som betraktas relativt resursfattiga kan få genomslagskraft som som stor inom det regionala utvecklingskomplexet.

Genom att föra in termen robusta grupperingar i det regionala utvecklingskomplexet blir komplexet till viss del statistikt över tid, dvs. vissa grupperingar och organisationer befinner sig mer permanent i komplexet, medan andra grupperingar gör kortare inspel. De robusta grupperingama får på så sätt i förhållande till de tillfälliga, en, bättre kunskap komplexets funktionssätt, vilket i sin ökar deras om tur möjligheter till inflytande inom komplexet och gentemot systemet.

Bilaga 6 379

4.4 Det auktoriserande beslutssystemet

Det auktoriserande beslutssystemet representerar den struktur där den klassiska regionalpolitiken har bedrivits, och inrymmer idag också det brukar omtalas utmaningen för svensk regionalpolitik, nämsom som ligen den stora regionalpolitiken. Regionalt utvecklingsarbete inom systemet bygger till stor del på redan etablerade rutiner och regler för handlingsmönstret. Aktiviteter kring regional utveckling skall handläggas på ett sätt som är likartat mellan ärenden olika karaktär och över tid. Anledningarna till detta av flera och handlar delvis att allt skall behandlas lika utifrån ett år om demokratiskt och rättssäkerhetsperspektiv, delvis att professioett om fall på regional utveckling har tendens att

ner i detta experter en

utveckla definierat handlingsmönster för verksamheten. Det handlar ett då inte bara ha viss uppsättning blanketter, budgetrubriom att en av ker och tidsgränser, utan också ett gemensamt språk, en gemensam uppfattning fel och rätt inom sakområdet och om ett gemensamt om förhållningssätt gentemot de icke invigda. Inom det auktoriserande beslutssystemet är den sektoriserande inriktningen påtaglig och lösningarna får ofta funktionell innebörd: en Om miljövårdsenheten inom svensk kommun eller på länsstyrelsen en uppfattar problem, blir lösningen enligt de insatser miljöett som en vårdsenhet är att hantera. Ur ett begränsat effektivitetsperspektiv van kan detta många gånger både funktionsdugliga och snabba generera lösningar. Tidigare erfarenheter parat med professionell kompetens en lösningarna redan finns i organisationens minne. gör att Detta sätt att bl.a. organisera arbetet med den lilla regionalpolitiken har också historiskt perspektiv visat sig väl så effektivt ur ett vara för genomföra många gånger rutiniserat handlande skulle att ett som fram till tämligen väl definierade beslut. Problem har emellertid leda uppstått den stora regionalpolitiken blivit del svensk nu när en av regionalpolitik. Det länsstrategiarbete vilket redovisades i kapitlet innan visar på de problem kan uppstå när de formella beslutsterritoriema inte översom med de reella beslutsterritoriema inom det auktoriserande ensstämmer beslutssystemet. I detta specifika fall uppstår två komplikationer inom hierarkin. För det första skickar den del den centrala nivån, vilken av traditionellt har auktoriserat denna initiativ inom regionalpolitityp av ken, budskap reellt fattar fler organisationer på regional och som om lokal nivå än vad de formellt har befogenhet att styra över dvs. involvera andra delar det auktoriserande beslutssystemet. av

380 Bilaga 6

Till största del har det förankringsarbete skett kring strategiarbetet som skett hos dem traditionellt har arbetat med utvecklingsrelaterade som spörsmål inom länet. I de fall där har försökt att ta kontakter man nya i både formulerings- och förankringsarbetet har det visat sig tämligen svårt både att hitta metoder och upprätthålla intresse för strategiarbetet. För det andra skickas genom uppdraget uppmaning att bredda en det regionalpolitiska området till sektorer ligger utanför dess forsom mella beslutsterritorium dvs. uppmaning att breda det regionalpolien tiska sakområdet. Kontentan blir således i och med uppdraget att man inte bara önskar involvera fler i det regionalpolitiska sakområdet man vill samtidigt i formell mening bredda innebörden regionalpolimer av tiken. Länsstyrelserna fick följaktligen i uppgift att fullfölja ett uppdrag som i mångt och mycket handlade att internt på länsstyrelserna om arbeta tvärsektoriellt och externt på länsnivå arbeta tvärorganisatoriskt. De problem som uppkommit under arbetets gång kan i flera fall förstås utifrån de begränsade befogenheter länsstyrelserna har vad gäller som att övertala andra och utvärdera hur andra fullföljer de eventuella åtaganden görs i länsstrategin. som De svårigheter vi tycker oss se när vi tolkar de länsvisa strategiarbetema kan för det första förstås utifrån dels de otydliga signaler som skickats från den centrala nivån vad skulle uppnås. Detta om som kan antingen ha berott på inte utnyttjade paragrafstyming på att man det sätt som man borde, eller på att inte kan styra den typ man av insats som länsstyrelserna förväntades gå i bräschen för med hjälp av paragrafer. För det andra utifrån de bristande möjligheterna att utöva styrningen med hjälp av pengar. I föregående kapitel framkom att även det om fanns intentioner att tillskapa sektors- och organisationsöver-gripande strategier så korn de ekonomiska medel skulle tillfogas strategiersom na ändock att förmedlas sektoriellt. Den hierarkiska strukturen i beslutssystemet gör att de maktsignaler vilka kan utnyttjas endast kan brukas från överordnad nivå till underordnad. Detta medför i det konkreta fallet kring länsstrategiarbetet att det egentligen endast det regionalpolitiska arbetet inom länsvar styrelserna som reellt kunde styras med hjälp länsstrategiarbetet. av

Öriga sektorer och organisationer deltog kunde efter behag

som eget välja att delta när de så kände. Dit sektorns auktorisationsmöjligheter inte har kunnat utsträckas där har också haft svårt att fullfölja man arbetet med att utöva inflytande över att få andra att förpliktiga sig till att arbeta i enlighet med strategin.

Bilaga 6 381

får överhuvudtaget svårigheter problemet inte kan defini- Systemet om funktionellt måste delas mellan olika delar hierarkin, detta eras utan av både vertikalt och horisontellt. Om problemet skall delas vertigäller oftast den överordnande nivåns rätt in och kan på så kalt träder man definiera rätt lösning på problemet har högre administrativ sätt att Dock blir problemen större aktiviteten skall delas mellan nivå. om olika instanser så att säga äger problemet och som därigenom som har lösningen. Inflytande följaktligen eller organisation i utövas av en person en kraft hierarkisk position inom systemet. Aktiviteterna är inom systeav oftare odelbara inom komplexet, dvs. det är svårare att definiemet än vilka direkt får det bättre given åtgärd. Detta medför att ra som av en åtgärder många gånger blir tvetydiga och vad effekten systemets mer så småningom skall bli är också osäker. mer Strategiarbetet bra exempel på aktivitet kan beteckär ett en som odelbart nyttig. Det är svårt att påvisa huruvida ett givet nas som strategiarbete har någon effekt på den regionala utvecklingen.

Vad det auktoriserande beslutssystemet är bäst på att hantera är

bygger på låg osäkerhet resultat och effekter och aktiviteter som en om där antalet deltagare utövar inflytande är relativt litet. som Utgångspunkten då beslut fattas utifrån ett systematiskt är att allt information vad mål, medel, resultat och sökande efter mer avser effekter. Beslutsarbetet bygger på föreställning om att det går att en det bästa beslutet och att det, i detta fall går att fatta inom identifiera politiskt sakområde såsom regional utveckling. ett provokativt skulle kunna säga att strategiarbete är en Något man omöjlighet inom det auktoriserande beslutssystemet, inte därför att

där arbetar är inkompetenta utan snarare för att de personer som mer så Strategiarbetet försvårar ett sådant den struktur som att säga omger

arbete.

5 Varför ett komplex

Från regionalpolitiskt arbete tidigare definierats som ett att problemområde territoriell redistributiv karaktär ämnat för svaga av regioner, så talar vi regionalt utvecklingsarbete såsom ett relenu om problemområde för alla delar Sverige. Detta innebär att instruvant av innehåll och former måste till ett sakområde i påtaglig ment, anpassas förändring. området börjar omtalas regional utveckling i stället för När som får det positiv innebörd lockar

regionalpolitik en annan mer som

382 Bilaga 6

fler till deltagande. När sakområdet dessutom förändrar sina gränser så

att en större geografisk yta inbegrips vilket geografiskt område är inte

intresserat av regional utveckling så innebär det också att ett bredare spektra organisationer önskar delta. Om vi till detta också av lägger livskvalitet dimensioner; miljö, kommunikationer, utbildningssystemet m.m så kommer arenan där arbetet med regional utveckling sker, att befolkas andra organisationer än tidigare varit fallet. Slutav satsen är således att vi har fått fler organisationer intresserar sig som för regional utveckling beroende på; sakområdet har bytt namn, den geografiska ytan har blivit större, innebörden har blivit vidare. Frågan vi då kan ställa oss utifrån ett perspektiv kring formen för regional utvecklingsarbete är Vad är det gör att det finns ett som regionalt utvecklingskomplex. Ett alternativt scenario skulle att vara de organisationer som intresserar sig för regional utveckling hade intresset genom det auktoriserande beslutssystemet. Utifrån ett amerikanskt perspektiv skulle svaret kunna misstroendet mot det polivara; tiska systemet driver fram komplexet. Utifrån ett svenskt perspektiv skulle svaret möjligtvis kunna systemet är för tungrott och vara; omständligt. Ur ett EU perspektiv skulle svaret det är systemet vara; som driver fram komplexet arbetsformen inom strukturfonderna. genom Det regionala utvecklingskomplexet kan ett uttryck för ses som att det traditionella politiska/förvaltningsmässiga systemet har förlorat monopolet på att formulera problem och lösningar för regional utveckling. Det regionala utvecklingskomplexet kan då sägas utgöra ett alternativ till systemet för att utöva inflytande. Komplexet upplevs av organisationernas företrädare som en snabbare väg att komma till handling. Genom att det regionala utvecklingskomplexet till sin karaktär kan liknas vid det sätt tillväxtförespråkama är att arbeta på som vana ter det sig naturligt att engagera sig i detta. Deras deltagande i komplexet kan vi tala om som en dubbelriktad förstärkningsprocess samtidigt som företrädare för tillväxtförespråkarna kanaliserar sitt engagemang för regional utveckling genom komplexet där de känner sig hemma, så medför deras deltagande där att komplexet får andra karaktäristika än systemet. Här finns således förklaring till det regionala utvecklingsen komplexet: de nya grupperingama, företrädare för det privata varav näringslivet är en, skapar andra strukturer än de traditionellt politiskt/förvaltningsmässiga för arbetet med frågeställningen. Ju fler organistioner som engagerar sig, desto större blir också komplexet i sig.

En annan anledning kan också att Det regionala utvecklings-

vara komplexet alltid upplevs som nytt. Varje projekt påbörjas, varje som

Bilaga 6 383

aktivitet initieras startar från den utgångspunkt känns bäst. som som Inga etablerade rutiner, eller tidigare fattade beslut behöver störa projektet i arbetet för att nå målet.

4.6 Relationerna mellan de olika strukturerna

Ett antaganden görs i modellen är att Det regionala utvecklingssom komplexet och de däri återfunna aktiviteterna utgör underlag för strategiskt betydelsefulla beslut på olika administrativa nivåer inom det auktoriserande beslutssystemet. Ett annat antagande är att de två strukturerna har kommunikationsproblem samtidigt som de är fundamentalt beroende varandra; För att det skall bli några aktiviteter inom av det regionala utvecklingskomplexet krävs ofta pengar och beslut inom det auktoriserande beslutssystemet. Likväl behöver "det auktoriserande beslutssystemet idéer och argument från komplexet för att det skall bli några beslut kring regional utveckling. Ett tredje antagande är att de båda strukturerna framgent kommer att bli än mer beroende av varandra. För uppnå målen ökad tillväxt behöver företrädare för att om en komplexet stöd det auktoriserande beslutssystemet. Systemets av komparativa fördel är att det har paragrafer, ekonomiska medel, kan föra frågeställningen till rätt instans, t.ex. högre upp i hierarkin. Och kanske framförallt, har auktorisationsmöjligheter, dvs. kan fatta beslut för att möjliggöra för komplexet att fullfölja tänkta åtgärd. Utan systemets auktoriserande kan komplexet i flertalet fall göra mycket lite. Det auktoriserande beslutssystemet har sina strategiska genom möjligheter att utöva inflytande över vad komplexet i ett resurser stora skede kommer att vidta för åtgärder. Genom att blockera ett senare beslut, nej, säga med villkor eller att förhandla med säga genom komplexet kan det auktoriserande beslutssystemet föra in andra värdemätare på regional utveckling än vad komplexet själv företräder. När det auktoriserande beslutssystemet hamnar i ett läge där det skall auktorisera ett initiativ från komplexet har de unika möjligheter att även ta i beaktande utanför komplexet stående grupperingars uppfattningar och eller tvinga komplexet till ett agerande som övermer ensstämmer med även andra värdemätare. Dock kan vi se två svårigheter med detta: För det första har det auktoriserande beslutssystemet många gånger inte kunskap för att ifrågasätta initiativ som nog kommer från komplexet. Komplexets möjligheter att övertala med goda idéer och trovärdiga argument gör att det auktoriserande beslutsofta hamnar i situationer där de har bevisbördan, frågan för systemet

384 Bilaga 6

systemet blir då inte Varför skall vi auktorisera denna aktivitet, utan istället Varför skall vi inte auktorisera denna aktivitet. Det auktoriserande beslutssystemet har sin hierarkiska genom uppbyggnad, genom principen funktionell arbetsdelning och den om höga graden av intern specialisering svårigheter att kommunicera med komplexet i ett läge där de aktiviteter och projekt har som presenteras ett flerfunktionellt innehåll. Det första systemet då måste göra är att definiera: Vems är problemet och på så sätt iscensätts ett funktionsinriktat angreppssätt på ett tvärsektoriellt problem något kan - som leda till frustration för företrädare för de båda strukturerna. Den andra svårigheten är att det inom systemet många gånger inte finns tillräckligt väl utvecklade kanaler för att erhålla åsikter från andra grupperingarna tillräckligt snabbt. Slutsatsen från de svenska studierna är att styrförmågan hos det auktoriserande beslutssystemet är begränsad när det gäller vad som initieras och genomförs inom det regionala utvecklingskomplexet. Detta kan bl.a. leda till totalt sett, lägre grad effektivitet i en av utvecklingsarbetet, och till demokratiproblem inom sakområdet. För att uppnå ett effektivare utvecklingsarbete måste finna former inom man det auktoriserande beslutssystemet för att på bästa sätt utnyttja det utvecklingsarbete bedrivs inom komplexet. Vidare måste som man inom beslutssystemet skaffa sig bättre instrument för välja mellan att det överskott av projektförslag kommer från komplexet. Intrycket som är att de projekt som får gehör inom beslutssystemet ofta är de där företrädarna har bedrivit bra lobbyverksamhet, eller enligt prinen cipen först till kvam. Inom det auktoriserande beslutssystemet kommer kommunikationen mellan de administrativa nivåerna att öka. Den lokala och regionala nivån kommer att kräva utökat inflytande över båda innehållet i den egna regionens utveckling och tillvägagångssättet för uppnå att önskad utveckling. Detta innebär att själva basen för "det auktoriserande beslutssystemet kommer att ställa krav på att de administrativa nya nivåerna ovanför skall förse dem båda med utökade ekonomiska resurser för arbetet, och med bättre kunskap på området vi kan säga att regionalt utvecklingsarbete framgent kommer att bli alltmer kunskapsintensivt. För att de administrativa nivåerna över den lokala skall kunna hantera dessa krav kommer bättre samverkan inte bara melen lan de administrativa nivåerna att krävas, sak kommer också samma att gälla inom respektive nivå. Slutsatsen dras i de studier EU ligger till grund för som av som resonemanget är att där har det auktoriserande beslutssystemet en

Bilaga 6 385

högre grad styrförmåga över initiativ och genomförande av de av Genom EUs strukturfonder har "det auktoriserande insatser som görs. beslutssystemet fört de båda strukturerna närmare varandra. Att man lyckats med detta inom strukturfondsprogrammen kan bl.a. ha följande två förklaringar: den första är att det inom strukturfondema finns hämta det regionala utvecklingskomplexet och det pengar att om auktoriserande beslutssystemet samarbetar eller bättre uttryckt utvecklar partnerskap innebär kontraktsliknande relationer mellan ett som olika organisationer. För det andra det väl definierade regelverk för strukturfondsarbetet, vilket befrämjar ett närm ande mellan strukturerna. Regelverket inte så mycket inriktat på att definiera innehållet i är utvecklingsarbetet för olika målregioner inom EG/EU, som att

definiera formen för arbetet. Det för organisera arbetet återfinns inom det mönster att som

regionala utvecklingskomplexet visar i alla de summerade stu-

ovan utveckling högre grad samverkan mellan olika dierna, på en mot en av

organisationer, där argumentation och idéer i viss mån i motsats till

och aktiviteter, där frångår fasta

paragrafer pengar genererar nya man

rollmönster inom och mellan olika organisationer.

4.7 Modellen ur ett effektivitetsperspektiv

mycket begränsat effektivitetsperspektiv skulle detta avsnitt Ur ett kunna besvara frågan Var sker regionalt utvecklingsarbete mest sägas i komplexet eller i systemet Utgångspunkten för avsnittet effektivt, kring själva begreppet effektivitet och koppla är att något resonera det med projekt då stor del arbete för regional samman termen en av utveckling brukar inrymmas i vad kallas projekt. som används både när vi talar det beskrevs i Projekttermen om som kapitlet De oplanerade initiativen och De planerande strategierom Projekttermen kan markera tre typer begränsningar för det na. säga av skall ske; ekonomiska begränsningar, manifesterade i en arbete som budget, tidsmässiga begränsningar, definierade genom något typ av definierade mål, vilket utgör restriktioner för handlandet. tidsplan, och

Inre och yttre projektejfektivitet

Kopplas begränsat synsätt på effektivitet till definitionen av projekt ett hög grad effektivitet i regionalt utvecklingsarbete uppnås skulle en av inom de angivna tids- och budgetgränserna uppnår vad som om man

386 Bilaga 6 sou 1997:13

definierats i målet eller syftet med projektet. Denna effektivitet typ av kan kallas för inre effektivitet. Ramar beträffande ekonomiska medel, tiden och mål definieras tidigt i projektet. Vi skulle kunna säga att att definiera genom ramar ex-ante så ges projektet existensberättigande. Dock brukar verkligheten komplicera projektet så att en betraktelse vid ex-post till mindre del överensstämmer med vad som inledningsvis förknippades med det. Frågan är då om detta betyder att arbetet i projektet varit ineffektivt. Med det begränsade synsättet som definierades skulle svaret ovan på frågan ja, helt enkelt för att inom projektet inte uppnått vara man det som inledningsvis var definierat, inte heller på det sätt angisom vits. Följaktligen kan vi här tala låg grad inre effektivitet. om en av I många av de projekt som redovisades i kapitlet De oplanerade initiativen var slutsatsen att det inledningsvis angivits som som projektens ramar och således givit dem existensberättigande inte senare var det som utvecklas inom dem. Målen varierade över tid, liksom resurserna till projekten. Slutsatsen den studien skulle således kunna av att de förknippade med låg grad inre effektivitet. År vara var en av nu detta bra eller dåligt Intrycket var att många organisationer antingen involverasom var de genom att de bistått projekten med ekonomiska medel, eller som endast varit perifert inblandade upplevde att det varit eller mindre mer misslyckade. Motiveringen just att det inte blivit såsom angivits var inledningsvis. Av de som deltagit mer aktivt, medlemmarna i det som i rapporten omtalades som den inre cirkeln uppfattningen istället var många gånger att projektet, trots allt varit lyckat. Många gånger så pass lyckat att man senare fortsatt arbetet och tillfogat ytterligare andra mål. Om vi bortser från att det bland de medlemmar varit som involverade i projektet kan finnas ett moraliskt behov att rättfärav diga det egna agerande så kan vi argumentera för att projekt brysom ter med alla inledningsvis definierade restriktioner ändå kan lyckvara ade och ha vad vi kallar för en hög grad yttre ejYektivitet. Utgångsav punkten för denna argumentation är att de inom projektet kan ha gjort rätt då de ändrat ramarna. När ett projekt startas har alla kommer i kontakt med det som någon föreställning vad skall uppnås och hur det skall uppnås. om som Samstämmigheten om detta kreerar grupperingen av personer som deltar i arbetet. Om denna under projektförloppet finner att det grupp som inledningsvis var tänkt inte det rätta och detta drar slutsatvar av sen att t.ex. målet måste förändras, tiden sträckas ut och ytterligare medel tillfogas till projektet så innebär det vad i tidigare rapporter som

Bilaga 6 387

omtalats som genuint reaktivt lärande begreppet kommer att diskuteras ytterligare i avsnittet om lärperspektivet. Detta innebär i korthet att projektmedlemmarna utifrån de kunskaper som uppnås är beredda att omformulera projektet för att på så sätt öka möjligheterna att göra rätt saker. Inom det regionala utvecklingskomplexet föreföll det som om där detta hände där projektet under förloppet ändrade karaktär fick - man många gånger problem i relationerna med det auktoriserande beslutssystemet. Systemet hade auktoriserat ett definierat projekt, kopplat ekonomiska medel till detsamma, kanske också gått i god för det ytterligare genom att ha prominenta personer från systemet i referensgrupp eller liknande. När så projektet till systemets företrädare, kommunicerar ett budskap går ut på att projektet är någonting som nu annat än tidigare så kan detta, mycket naturligt, upplevas som ett pro-i blem för systemet. Det auktoriserande beslutssystemet har många gånger byggt upp en mängd rutiner för att besluta om, genomföra och följa upp projekt. Många av dessa rutiner är förknippade med att systemet skall kunna genomföra projekt med en hög grad av inre effektivitet. Ett projekt som då omdefinieras får med nödvändighet i förhållande till de inledningsvis gjorda antaganden en låg grad av inre effektivitet man gör inte det som var tänkt, man gör någonting annat Här kan vi alltså se ett problem i kommunikationen mellan det regionala utvecklingskomplexet och det auktoriserande beslutssystem. I systemet är de inledningsvis angivna ramarna mer centrala än för komplexet.

Effektivitet på kort och lång sikt

Effektivitetsbegreppet kan också ges en tidsdimension; att vara effektiv på kort och lång sikt. Att vara effektiv på lång sikt behöver med nödvändighet inte innebära att man samtidigt är effektiv på kort sikt. Ibland kan de olika tidsdimensionema på begreppet stå i direkt kontrast mot varandra. Utgångspunkten för resonemanget är att allt arbete som vidtas för regional utveckling har till övergripande syfte att i främja en given regions utveckling. I många fall brukar det innebära att öka tillväxten i regionen. När detta goda för regionen definieras så eftersträvas att projektets mål skall manifesteras i ett konkret resultat järnvägen skall byggas, industrilokaler uppföras, lån och eller bidrag delas ut. När det konkreta resultatet är synligt är också projektet färdigt, om det under projektförloppet har ändrat karaktär är i detta sammanhang

388 Bilaga 6

mindre intressant. Resultatet av projektet skall helst kunna kvantifieras

antal kilometer järnväg, antal kvadratmeter industriutrymme, antal

arbetstillfällen som lånen och bidragen genererat. Vi kan genom de manifesterade resultaten och kvantifieringen av

dessa säga att projektet uppvisar effektivitet på kort sikt. När projektet

är avslutat är det påtagligt vad har uppnåtts, folk i allmänhet kan som tycka mer eller mindre bra resultatet det finns ett resultat att om men koppla till de gjorda insatserna inom projektet. Många de projekt av som studerades i Det regionala utvecklingskomplexet var sådana där ett manifesterat resultat av projektet kunde identifieras. Mindre vanligt var att finna exempel på projekt försom snarare knippades med ejfekiivitet på lång sikt, dvs., sådana projekt där resultat eller kanske snarare effekter av de insatta i projektet låg resurserna så långt fram i tiden att när projektet avslutat det fortfarande var var svårt att manifestera och kvantifiera vad som egentligen hade uppnåtts. Några sådana projekt fanns med, men var starkt ifrågasatta framav förallt personer i projektets omgivning.

Ejfektivitetsbegreppen i förening

Med hjälp av en matris kan vi åskådliggöra hur de olika effektivitesbegreppen som diskuterats ovan kan föras samman:

sou 1997:13 Bilaga 6 389

Figur Olika typer av effektivitet i regionalt utvecklingsarbete.

Effektivitet

-

Inre l/ttre

; Kort sikt

Tiosdimension

A. B.

Pa I

effektivitet

i

Lång sikt C D

Den vanligaste typen av projekt som uppfattas positiva både inom som det regionala utvecklingskomplexet och det auktoriserande beslutssystemet är sådana projekt vilka har en hög grad inre effektivitet, av och som är effektiva på kort sikt. Denna typ projekt återfinns i av A-altemativet ovan. Karaktäristiskt för dessa projekt är att de uppnår det inledsom ningsvis sas skulle uppnås, med de givna medlen och inom given tid helt enkelt de gjorde vad de att de skulle göra. Följden dessa sa av projekt blir också ett synbart resultat ingen behöver tvista som om existerar eller inte. Projekt enligt A-altemativet uppskattas komplexet därför att de av är relativt enkla att formulera, de är lätta att få accepterade och de är lätta att få andra engagerade Av ungefär anledningar samma uppskattas också dessa projekt, och prioriteras inom systemet. För systemet är det relativt enkelt att auktorisera ett projekt är gripbart, som där valutan insatta offentliga medel är påtaglig och omedelbar. av Speciellt i tider då auktoriteten och förmågan hos systemet är ifrågasatt är det bra att kunna legitimera sin existens, och sin kompetens genom A-altemativet. Projekt enligt B-altemativet är sådana där den yttre effektiviteten är hög. Projektet ändrar under förloppet karaktär och får på så sätt en annan innebörd än inledningsvis. Det kan ta längre tid och kräva mer pengar, men har när det ett klart ett resultat att visa då upp - av en annan karaktär än det som tidigare angivits, dock ett resultat. men Som tidigare sagt så uppskattas dessa projekt inom komplexet. Eftersom de många gånger är primärt intresserade att lösa ett av problem så ser de det inte ett nederlag projektet byter inriktning. som om

390 Bilaga 6

Dock kan systemet ha vissa problem med projekt av B-karaktär. De har auktoriserat en typ av projekt, om då projektet byter innebörd kan det framstå som om systemet inte har kontroll över vad som händer i projektet. C-alternativet har en hög grad av inre effektivitet, vilket innebär att dessa, precis som i A-alternativet uppnår vad som inledningsvis förutsattes att projektet skulle uppnå. Problemet för denna typ av projekt är att de vanligtvis inte ger någon effekt förrän på lång sikt, vilket också medför att det många gånger kan vara svårt att kvantifiera effekterna, då dessa kan vara så att säga utspädda och påverkade av annat som skett under tiden. Dessa projekt är tämligen ovanliga inom det regionala utvecklingskomplexet utan har sin hemvist inom det auktoriserande beslutssystemet. Systemets legitimeringsproblem kan ofta förknippas med projekt av C-karaktär, då systemet har svårt att för omgivningen motivera varför denna typ av projekt skulle generera regional utveckling, och hur systemet i så fall bidragit. D-altemativet är troligtvis den ovanligaste typen av projekt då dessa blir tvetydiga i alla effektivitetsdimensioner. Projektet innebär redan under projektförloppet tvetydighet, ändrar karaktär över tiden, en har svårt att hålla sig båda inom de ekonomiska och tidsmässiga Inte heller är man på det klara med när projekten har genomramarna. förts vad de kommer att få för resultat eller effekt på lång sikt. Detta är projekt utan tvekan framförallt tillfaller det auktoriserande som beslutssystemet. Det beror inte på att D-altemativen är så pass misslyckade både i sin idé och genomförande att de helt enkelt inte kan få acceptans inom det regionala utvecklingskomplexet. Istället beror det på att det är endast är systemet som, åtminstone fram till nu har haft möjlighet att genomföra denna typ av projekt. Det länsstrategiarbete som redovisats tidigare i rapporten skulle kunna ett exempel på ett projekt enligt D-altemativet. Det finns vara en osäkerhet om vad som egentligen skall uppnås med det, många gånger ambitiösa strategiarbete som genomförts på länsnivå, mer än att det skall förenkla och förtydliga det regionala utvecklingsarbetet framgent. Samtidigt är det svårt för de delar av systemet vilka deltagit i strategiarbetet att förklara varför det är viktigt att arbetet genomförs, dvs. var effektivitetsvinsten med arbetet ligger. Tacksamt nog ger tidsandan viss legitimitet, arbetet då förebilder från näringslivet och EU används, dock utifrån en motivering som framförallt handlar om att de aktiviteter följer av strategiarbetet ökar sin inre effektivitet. Fråsom kvarstår således från inledningen detta avsnitt: vi kan inte veta gan av vilken de bådastrukturerna som bäst utför ett arbete till fromma för av regional utveckling. Vad vi önskat visa i det ovan förda resonemanget

sou 1997:13 Bilaga 6 391

är att beroende på vilken innebörd effektivitetsbegreppet

man ger så skiftar också värdet genomförda aktiviteter. Vi upplever av att det idag finns dragning att projekt och måste en mer mer uppvisa konkreta och helst kvantifierbara resultat. I inledningen till detta kapitel skrev vi att ett grundantagande görs är att strukturer och kan som processer utgöra restriktioner för vilket innehåll t.ex. väljer för arbetet som man med regional utveckling. Parallellen till effektivitetsperspektivet är i så fall att om vi definiera att arbetet med regional utveckling skall ha hög

grad av inre effektivitet, och visa resultat på kort sikt så finns bara en viss typ av regional utveckling är möjlig. som

4.8 Modellen ur ett inflytandeperspektiv

Ett annat perspektiv kan anläggas på modellen är fokusesom ett som rar på inflytandet inom och över de båda strukturerna. Sedan tidigare

vet vi att inom det auktoriserande beslutssystemet skall vi återfinna de klassiska kännetecknen för demokrati. I finns möjligheter systemet att utöva inflytande, dels de politiska kanalerna, dels genom genom mer administrativt reglerade fora såsom exempelvis folkomröstningar, offentliga hearings och överklaganden olika slag. Utifrån de studier av som genomförts tidigare vågar vi påstå att frågor kring regional utveckling sällan uppfattas några betydande politiska spörsmål. vara Detta innebär att ett politiskt styre mycket sällan står och faller med huruvida de genomför bra politik för regional utveckling. en De politiker som engagerats i de aktiviteter redovisats i som rapportens dörsta kapitel gjorde det sällan på grund de företrädde av att en politiskt uttalad ståndpunkt i frågan. Engagemanget baserades istället på

ett personligt intresse. Även frågorna inte har någon signifikant om politisk betydelse följer det arbete återfinns inom systemet för regional utveckling som i de allra flesta fallen ett förfarande är demokratiskt. Frågor som om vilka aktiviteter skall vidtas, hur mycket skall som pengar som avsättas, långsiktigt orienterade och liknande vanligtvis program presenteras för de politiska fora som finns för arbetet. Att dessa fora sedan kanske

inte alltid uppmärksammar eller direkt sig i frågorna engagerar är en annan sak. Kanaler finns också, vilket påpekats tidigare, för olika grupperingar

att kommunicera sina ståndpunkter regional utveckling till det om auktoriserande beslutssystemet. Framförallt dessa kanaler viktiga är för de grupperingar eller enskilda vilka inte funnit ingångar personer till det regionala utvecklingskomplexet.

392 Bilaga 6

Det auktoriserande beslutssytemet kan sålunda betraktas som en struktur vilken ett inflytandeperspektiv har de formella kanalerna för ur att ta emot och sprida budskap arbetet med regional utveckling. om Hur ter sig då det regionala utvecklingskomplexet ur ett inflytandeperspektiv Ganska annorlunda skulle vi vilja påstå. Här finns inte några definierade former för hur olika grupperingar, organisationer eller skall kommunicera sitt budskap om regional utveckling. personer I den tidigare refererade studien var slutsatsen att de som utövar mest inflytande inom komplexet är dels de ingår i det sk. inre cirsom keln i det enskilda projektet, dvs. projektledaren och hans medarbetainom de robusta grupperingar-na. re, dels personer Eftersom överensstämmelsen mellan de som överhuvudtaget får möjlighet att delta i komplexet är relativt stor så utsätts de aktiviteter där initieras sällan varken för några direkta demokratiska kriser som vilka kräver formaliserade omröstningar, eller för granskning. mer Detta innebär att det många gånger kan vara tämligen svårt för dem har kritiska invändningar mot projektets målsättning eller metod som att göra sina röster hörda de utestängs istället ifrån komplexet. Såle- des vill vi hävda att det inom projektgrupperingen finns en hög grad direkt inflytande. Alla fått till projektförloppet har möjav som access lighet göra sin röst hörd vad skall utvecklas inom detsamatt om som Vi skulle kunna omtala detta ett begränsat direktinflytande. ma. som Tidigare beskrevs det regionala utvecklingskomplexet som en struktur där goda idéer och trovärdiga argument utgör underlag för möjligheterna att utöva inflytande och få gehör för sina åsikter. Detta medför det framförallt är de har gedigen kunskap och förmåatt som att artikulera sina ståndpunkter har störst möjlighet att också gan som få gehör för sin uppfattning. Det begränsade direktinflytandet blir i så motto något elitistiskt. Ett problem med det auktoriserande beslutssystemet representatii förhållande till det regionala utvecklingskomplexet mer direkta va, inflytande är också att systemet många gånger inte fattar beslut på ort och ställe. Många de beslut fattas regional utveckling av som om fattas någon annanstans än där insatsen kommer att göras. Detta medföri sin att den representativa demokratin utövas på nivåer över tur den lokala och regionala, något gör att det för de som påt.ex. som verkas beslutet kan bli allt svårare att kanalisera sitt budskap till av rätt instans inom systemet. Systemet kan på så sätt uppfattas som ogenomträngligt. Detta kan bidra till att ytterligare förklara det regionala utvecklingskomplexets framväxt. För de vunnit insteg i projektsom grupperingar inom komplexet blir möjligheterna att direkt påverka det geografiska områdets framtid större än om de skulle kanalisera egna

Bilaga 6 393

sina ståndpunkter direkt till systemet. Samtidigt ökar också möjligheterna för komplexet som helhet att påverka systemet. Detta beror för det första på att grupperingama i sin kommunikation med systemet förefaller vara mycket enade, de har vanligtvis en gedigen grund att stå på i sin argumentation och kan överhuvudtaget ge ett förtroendeingivande intryck. För det andra finns ofta inom projektgrupperingen företrädare för systemet. Dessa kan då sägas ha gått i god för projektet vilket bidrar till att deras inflytande över systemets beslut om projekten ökar. Här finns troligtvis en mycket viktig funktion för det auktoriserande beslutssystemet, nämligen att i möjligaste mån säkra för de grupperingar vilka inte vinner gehör för sina uppfattningar inom komplexet att se till att de kan kommuniceras via systemet. Att säkerställa för dessa grupperingar att få uttrycka sina önskemål och uppfattningar framstår som än viktigare i en tid då avregleringar av betydelsefulla sektorer såsom post, tele, flyg, tåg och elmarknaden medför att vi framgent kan förvänta oss alltmer mäktiga och resursstarka aktörer som engagera sig för, i deras synvinkel, regional tillväxt. Här framstår det som mycket centralt att det auktoriserande beslutssystemet utvecklar kanaler och stynnöjligheter som gör att man kan skydda den syn på regional tillväxt som systemet har. Det auktoriserande beslutssystemet har det övergripande ansvaret för att hantera frågor kring regional utveckling. Detta innebär också att systemet kan sägas ha det yttersta ansvaret för hur olika regioner totalt sett utvecklas. Tidigare har systemet haft monopol på frågeställningarna kring detta i det läge fungerade kanalerna för en representativ demokrati, för att möjligaste mån säkra inflytandet kring frågeställningarna. Idag är situationen annan, det regionala utvecklingskomplexet har förändrat möjligheterna för systemet att verka vad avser regional utveckling. Ur ett inflytandeperspektiv innebär engagemanget från komplexets sida att utvecklingspolitikens utseende troligtvis blir ett annat än om politiken endast hade utövats inom för det ramen auktoriserande beslutssystemet. Systemet måste på något sätt hantera denna förändring, dels för att säkerställa att det använder komplexet på ett bra sätt vilket i detta fall innebär att man totalt sett får till stånd en så bra regional utvecklingspolitik som möjligt, dels för att säkerställa att ett brett inflytande på regional utveckling inte tunnas ut. Att kräva att alla beslut kring regional utveckling skall fattas i klassisk demokratisk ordning är troligtvis inte tänkbart därtill är arbetet med utvecklingsfrågoma alltför snabbt.

14-17-0060

394 Bilaga 6

Som framgår av det länsstrategiarbete redovisats tidigare i som rapporten har man inom det auktoriserande beslutssystemet där inte lyckats etablera kontakter med andra än de redan kända och inlemmade organisationerna som verkar inom systemets ramar för regional utveckling. De remissrundor, rådslag och liknande som har genomförts har bidragit innehållsmässigt lite till strategin. Möjliga förklaringar till såväl bristen

på nya aktörer inom länsstrategiarbetet som intresset att påverka

innehållet gavs i samband med redogörelsen för strategiarbetet.

4.9 Modellen

ur ett lärperspektiv

Om modellen analyseras ur ett lärperspektiv är det framförallt de båda strukturernas möjligheter att lära av sina erfarenheter, av andras erfarenheter och av kunskapsutveckling inom sakområdet som är relevant. I avsnittet om effektivitetsperspektivet talade vi om att det inom det regionala utvecklingskomplexet synes finnas en förmåga att under projektför loppet lära utifrån de erfarenheter gör. Detta om, som man kallades för genuint reaktivt lärande. Beteckningen är vald utifrån följande slutsatser av komplexets agerande: Inom projekten reagerar medlemmarna på det som utvecklas, av de drar medlemmarna slutsatde sedan omsätter i ett ibland förändrat handlingsmönster. ser som Handlingsmönstret synes dock inte bygga på en ren imitering eller kopiering av hur andra gjort eller gör. Istället bygger förändringen på att projektmedlemmama drar en egen slutsats om att ett annat vägval för projektet antingen vad avser mål, eller medel är riktigt för projektet övergripande syfte. Det är det sistnämnda konklusionen som gör att vi kallar det för ett genuint reaktivt lärande. Detta skall dock inte blandas samman med det som i andra rapporter omtalats som ett reaktivt agerande. Med detta menas att en organisation istället för att proagera, dvs. utifrån egna kunskaper och erfarenheter agerar, reagerar på inkommande signaler från omgivning. Ett exempel på detta är när företrädare för det auktoriserande beslutssystemet reagerar på projektpropåer från komplexet och fattar beslut utifrån underlag komplexet ger dem. Istället för att systemet prosom agerar, och försöker påverka komplexet att agera i enlighet med de idéer systemet har om regional utveckling. En organisation vilken som kännetecknas av ett reaktivt agerande förefaller ha relativt små möjligheter att lära. En sådan organisation har många gånger ett inkrementalistiskt handlingsmönster, vilket gör att de vanligen auktoriserar beslut och vidtar aktiviteteter som ligger nära det som tidigare gjorts. Detta kan

Bilaga 6 395

kopplas samman med den presentation som gavs av länsstrategiarbetet där vi tyckte oss finna ett mönster av att de vilka redan arbetet inom det regionalpolitiska området skulle göra det de fram än mer av som till nu hade gjort. Några nya infallsvinklar på frågeställningen kring regional utveckling fanns men fick oftast balanseras mot de traditionella frågeställningarna och prioriteringarna. De inkrementalistiska beteendet innebär också, vilket studien visar, problem att tänka annorlunda än andra vilket medförde att de olika länsstrategiema i stort sett såg likadana ut oavsett var i landet de var utarbetade. De innehållsmässiga eller organisatoriska förändringar som man kunde tänka sig markerades alla av en typ av kollektiv förskjutning utan påtagliga individualistiska eller regionala särdrag. Dock finns inom det regionala utvecklingskomplexet två problem kan kopplas samman med dess möjligheter till ett genuint relativt som lärande: För det första att lärandet kan vara för begränsat. Inom komplexets projekt lär medlemmarna det de vill lära. Om projekten förändrar karaktär så beror det på att projektmedlemmarna önskat att projektet skall göra det. Lärandet blir på så sätt snarare en förstärkning tidigare baserad kunskap, än ett i frågasättande av och därigenom av förändring av projektet. En möjlighet för det regionala utvecklingskomplexet att utöka förutsättningarna för lärande vore att öka variationen av grupperingar som infogas inom komplexet. Tidigare i kapitlet har vi skrivit att vad som många gånger förenar de som deltar i komplexets arbete är att de har grundläggande tro på att tillväxt är av godo för regional en utveckling. Om komplexet i ökad utsträckning tillät även andra, bl.a. antitillväxtförespråkare att också delta skulle det multisektoriella lärandet öka. En annan svaghet med komplexets lärande är att det inte är särskilt beständigt. Även det finns hög grad lärande inom ett enskilt om en av projekt så finns inget komplexets gemensamma kom-ihåg som kan lagra kunskapen. Om ett nytt projekt kan dra nytta av tidigare förvärvad kunskap i andra projekt är en funktion av om det finns personer med från det andra projektet. Inom systemet däremot finns genom dess beständighet större möjligheter till ett mer långsiktigt kom-ihåg, och ett som tillåter mer av ett kritiskt tänkande. Anledningen till att det auktoriserande beslutssystemet endast i lägre grad utnyttjar möjligheterna i ett organisatoriskt kom-ihåg är flera: För det första är det inte alltid

som ett sådant kom-ihåg uppskattas vem vill bli påmind om förra

årets misstag Ett möjligt problem som man kan förknippa med länsstrategiarbetet är att alltför många kommer ihåg att man tidigare ge-

396 Bilaga 6

nomfört liknande arbeten sedan fallit i glömska eller ersatts som av en annan mer actionorienterad tidsanda. För det andra kräver ett organisatoriskt kom-ihåg att medlemmarna inom systemet har tid och resurser att hålla minnet aktuellt. Vi har tidigare påpekat att rutiner för uppföljning av aktiviteter vanligen finns. Dvs. möjligheter att skapa sig en uppfattning om huruvida aktiviteten varit behäftad med högre eller lägre grad av inre effektivitet finns. Dock har samtliga studier samtidigt visat att det finns relativt få möjligheter att ett bredare perspekur tiv värdera aktiviteten utvärdera det som hänt. Detta innebär i sin förlängning att det finns få möjligheter för det auktoriserande beslutssystemet att expandera sitt multisektoriella kom-ihåg. Av länsstrategiarbetet kunde man utläsa att de möjligheter till kom-ihåg finns som inbyggt i systemets funktionssätt endast i begränsad omfattning hade använts. I flera fall hade man helt enkelt valt bort att göra analys en av nuläget, ta tillvara gjorda erfarenheter av egna eller andras arbete. Istället valde man att gå direkt på de förslag till insatser ville man profilera. Vi har i detta avsnitt pläderat för att det både inom det auktoriserande beslutssystemet och det regionala utvecklingskomplexet finns möjligheter till lärande. Dock finns inom de båda strukturerna svagheter som gör att de inte fullt ut utnyttjar de erfarenheter och kunskaper för regional utveckling som finns. Inom komplexet är förklaringen framförallt att projekten är för kortsiktiga och komplexet till sin karaktär är så föränderligt att det inte finns något komplexets kom-ihåg. l systemet ligger bristen framförallt i det inkrementalistiska beteendet och svårigheten i ett multisektoriellt lärande. Systemets tillkortakommande framstår som klarast när måste man fatta beslut där osäkerheten är hög och där de som önskar inflytande är många. Det är då systemet väljer ett reaktivt agerande. Problemet för systemet är att alltfler beslut kring regional utveckling idag kännetecknas av just hög osäkerhet och många som önskar utöva inflytande. Det är till dessa förhållanden som det auktoriserande beslutssystemet måste anpassas idag. Givetvis kommer osäkerheten att minska inom många delområden vad avser utvecklingsarbetet. Dock kommer systemet ständigt att ut-

sättas för ny osäkerhet, vilket betyder att nya sakområden, utveck-

ling inom specifika områden kommer att skapa ny osäkerhet för systemets företrädare. Scenariot är alltså att arbetet med regional utveckling kommer att bli alltmer komplicerat och osäkert till sitt innehåll. Komplexet har haft förmågan att ur ett kortsiktigt perspektiv hantera fler deltagare i arbetet med regional utveckling, än systemet.

Bilaga 6 397

Förklaringen till detta är till del att de delar värderingar kring tillväxt och att de således i sitt arbete bara behöver ta hänsyn till de som tycker lika något som måste underlätta arbetet betydligt

4.10 Avslutning

Arbetet med regional utveckling kommer framgent att allt kännemer tecknas av ekonomiska begränsningar, hög osäkerhet, alltfler som önskar utöva inflytande över arbetet, och möjligtvis också ökade motsättningar mellan vad som är en bra utveckling för given region. en I vår vokabulär innebär detta att det regionala utvecklingskomplexet kommer att expandera och att det auktoriserande beslutssystemet kommer att måsta arbeta alltmer med frågeställningarna. Uttryckt på ett annat sätt: Frågor med territoriella förtecken kommer att få ökad betydelse. Slutsatsen är alltså att eftersom sakområdet kommer att förändras, men vi vet mycket lite vad det kommer att innehålla, måste strukom turer och arbetsprocesser för att just hantera ökad osäkerhet och alltfler intressenter tillskapas. Det auktoriserande beslutssystemet kommer i framtiden att ha än mer relationer med det regionala utvecklingskomplexet. Svårigheten med komplexet är, precis som vi har påpekat tidigare att det är en analytisk konstruktion och att det därför många gånger är svårt att gripa om. Komplexet förändras över tid och beroende på frågeställningar. Dock är det centralt att systemet efter bästa förmåga skapar sig en uppfattning hur komplexet i till exempel ett givet geografiskt om område ter sig. De mer robusta grupperingarna och de frågeställningar som kommer upp om och om igen bör kunna ge relativt god vägledning om vilka organisationer, personer och grupperingar kommer som att arbeta med regional utveckling.

Bilaga 6 399

5 Den

ständiga komplikationen och de nya utmaningarna

5.1 Inledning

I följande kapitel skall vi för det första kring den ständiga resonera komplikationen ligger i att olika sektorer förväntas ta regionala som hänsyn i sitt sektorsarbete. För det andra skall vi presentera några resonemang kring de utmaningar som vi i det regionala utveckser lingsarbetet, vilka handlar att både hantera ett breddat innehåll och om finna nya former för arbetet.

5.2 Sektoriseringen - den ständiga komplikationen

Under denna rubrik vill göra några reflektioner rörande komplikationer som uppstår när arbetet kring regional utveckling alltmer basenu ras på förväntningar om att olika organ och olika sektorer skall arbeta sektorsövergripande i en i grunden genuint sektoriserad miljö jfr tidigare resonemang om det auktoriserande besluts-systemet. Vi vill diskutera denna komplikation utifrån olika sektorsorgans syn på det egna arbetet med att ta regionalpolitiska hänsyn. Det synes finnas två typer problem sektorsorganen ställs av som inför när de ska ta hänsyn till spörsmål relaterade till regionalpolitiken. Det första problemet handlar om målkonflikter, mellan respektive organs traditionella målsättningar och andra hänsynstaganden de som förväntas tillgodose och där de regionalpolitiska utgör endast del. en Det andra problemet handlar om den oklarhet råda som synes om å ena sidan hur de regionalpolitiska målen ska definieras, å andra sidan hur de ska värderas. Följande resonemang baseras på studie en som gjorts av kommunikations- och utbildningssektorns arbete med att ta regionalpolitiska hänsyn. Att dessa sektorer valdes ut för att belysa problematiken kan främst förklaras av det intresse de båda sektorerna

400 Bilaga 6

har rönt under senare tid då de båda setts som fundamentalt viktiga inslag för att få till stånd regional utveckling. De målkonflikter som uppmärksammas inom kommunikationsområdet handlar om att hantera kraven på regionala hänsyn och att samtidigt beakta bl.a. miljö, effektivitet, trafiksäkerhet, totalförsvarets behov, långsiktigt hållbar tillväxt och tillgänglighet. Ett sätt att hantera denna målkonflikt från sektorsorganens sida är att försöka förskjuta ansvaret från den egna organisationen till någon Vid intervjuer med företrädare för olika kommunikationsorgan annan. framkommer att de inte anser att det är de som ska ha ett definierat för att ta regionala hänsyn. Istället menar de att det borde vara ansvar Kornmunikationsdepartementets uppgift att diskutera sådana frågor med företrädare för den regionalpolitiska enheten på Närings- och Handelsdepartementet. Det bästa vore, menar de, att de helt enkelt fick veta i vilka regioner t.ex. vägar är kritiska framgångsfaktorer. Utifrån detta kunde de sedan göra sina investeringar. Företrädare för kommunikationsdepartementet å sin sida menar att det är sektorsorganen som har kunskap att göra av vägningarna mellan de olika målen. Det andra problemet handlar om den oklarhet som själva begreppet regionalpolitiska hänsyn utgör. Ett sätt som de försöker att utnyttja för att hantera denna osäkerhet är att när de tar regionala hänsyn värdera dessa så att de ligger så nära sektorsorganens ordinarie mål som möjligt. Utifrån de intervjuer och den dokumentation som ligger till grund för detta kan vi spåra tre olika synsätt i sektorsorganens resonemang idéer kring vad som menas med att ta regionala hänsyn; regional balans, regional utveckling, förhindra regional uttunning. Utifrån det första begreppet, regional balans kan vi tänka oss att sektorsorganen ska ta hänsyn som gör att de bidrar till att i möjligaste mån uppnå en inom, alternativt mellanregional balans. Principen skulle i så fall att: Alla regioner ska ha det likadant, eller alla delar av vara en region skall ha det likadant. Dock kan vi utifrån tennen regional balans tänka oss åtminstone en innebörd. En utgångspunkt skulle då att olika regioner annan vara se ömsesidigt beroende av varandra. Regional balans skulle utifrån som ett sådant förhållningssätt vara att till stånd en situation där de olika regionerna uppnår fungerande arbetsfördelning sinsemellan. Termen en regional balans synes då i viss mån tangera begrepp som regional specialisering. Just balans synes vägleda flera av sektorsorganen inom kommunikationsområdet. Dock är det vår uppfattning att detta inte bygger på någon medvetenhet om vad betydelsen av begreppet skulle kunna vara

Bilaga 6 401

eller om att de skulle kunna använda sig alternativa definitioner. av Istället är det vår uppfattning att balanskriteriet använts därför det att dels är lättast att smälta med andra kriterier vilka gäller för samman organens verksamhet, dels för att balansmåttet är lättast att kvantifiera. Vi vill utifrån den otydlighet vi sett därför något belysa två andra som definitioner vilka också förefaller ligga till grund för delar det av resonemang som förs inom de olika sektorsorganen när det gäller att ta regionalpolitiska hänsyn. Det första handlar om att sektorerna skall ta regionala utvecklingshänsyn. Detta innebär att sektorsorganen värderar insatserna för regionen utifrån den utvecklingspotential indirekt ligger i sektorns som aktiviteter. Dock inser lätt att detta sätt att arbeta med regionalpoman litiskt hänsynstagande medför att sektorsorganen får svårare att värdera, speciellt i kvantitativa termer, sin insats. Värdet insats i av en utvecklingstermer låter sig heller inte definieras i nutid, utan måste ges tid att verka innan värdering är möjlig. en En annan möjlighet att sektorsorganen ska prioritera sin verkvore samhet så att fortsatt uttunning minimeras i regionalpolitiskt prioriterade områden. Skillnaden mellan de två sista definitionerna är att medan det första har ett frarnåtsyftande tanke så har den andra till uppgift att bibehålla status quo. Utifrån andra intervjuer med sektorsföreträdare på den centrala nivån vill vi i tillägg till det ovan sagda något fördjupa bilden de av problem och möjligheter några, för regionalpoltitiken, centrala som organ Närings- och Handelsdepartementet, Inrikesdepartementet, Nutek, Glesbygdsverket i att samverka med andra sektorer för ser regional utveckling internt på den centrala nivån. Den samverkan som sker internt på den centrala nivån förefaller framförallt komma till stånd utifrån enskilda spörsmål. Flera exempel ges på hur de olika arbetar med företrädare för den regionala organen nivån. Få kan under intervjuerna ge exempel på fasta samarbetsmer konstellationer mellan företrädare för olika sektorsorgan på centrala nivån, med undantag för de grupperingar formerats utifrån krav som från strukturfondsprogrammen. Dock är samtliga väl införstådda i betydelsen att etablerar ett sådant arbete. Att få till stånd ett av man helhetsperspektiv, att använda resurser effektivt och att kunna mer dela på finansieringen olika verksamheter är några argument av som ges under intervjuerna till varför bör samordna arbetet över man sektorsgränsema. Anledningarna till varför samverkan över man ger sektorsgränsema är ett problem kan delvis hänföras till den ständiga balansgången mellan att hantera den operativa vardagen, och att tillåta sig något extra där det tvärsektoriella fortfarande ses som

402 Bilaga 6

någonting tillhör det senare. Tid och resurser anges sålunda som som de främsta anledningarna till varför det finns brister i sektorssamverkan. En brist anförs ligger i linje med det som ovan har annan som sagts målkonflikter: de sektorsföreträdare som försöker sig på ett om tvärsektoriellt arbete hamnar ofta i tidsödande resonemang kring vilket mål skall stå högst och hur olika mål skall sammanjämkas. I en som redan stressad organisation blir det då lätt helt enkelt väljer att man bort ett sådant samarbete som genererar mer problem än direkta lösningar. Ytterligare ett problem vara att personkännedomen brister; synes vet helt enkelt inte skall ta kontakt med inom andra man vem man sektorsorgan. Vidare påtalar många att det är ett problem att det idag inte finns ett reglerat samordningsansvar på den centrala nivå för vem skall för att sektorssamverkan för regional utveckling som ansvara fungerar. De lösningar presenterar för att hantera det tvärman ektoriella arbetet är tämligen traditionella och handlar om att anställa fler får till uppgift att just arbeta med det tvärsektoriella eller att som referensgrupper med företrädare för olika sektorer. sätta samman Genom sådana skulle dels uppmärksamma problemen grupper man bättre än vad görs idag, dels menar flera skulle man få till stånd som tidigare samverkan. Detta skulle kunna medföra att enskilda sektoen inte låser sig för lösning för tidigt i processen. Några efterrer en lyser också tydligare politiskt ledarskap statssekreterarnivå för att ta för det tvärsektoriella perspektivet. ansvar Andra hävdar att det behövs en organisationsöversyn av riksdag och regering går ut på att stärka samordning och samverkan totalt som sett. Antalet department kan detta perspektiv behöva minskas och ur någon samordningsfunktion kan behöva skapas, kanske en samordningsminister. Av det redovisade har framgått att den centrala nivån inte ovan kan sägas ha lyckats särskilt väl med att finna varken former för eller innehåll i det tvärsektoriella arbete definierats som regional-polisom tiskt. Som vi det kan den överordnade komplikationen omtalas som ser handlar att samtidigt hantera ett sektoriellt och ett tvärseken som om toriellt arbete inom regionalpolitiken. Komplikationen blir speciellt påtaglig inom de organisationer vilka av olika skäl inte, varken organisatoriskt eller innehållsmässigt kan koppla isär de båda arbetssätten. Genom att de båda tänke- och arbetssätten börjar bli så intimt nu sammankopplade så kommer alltmer av konflikter att synliggöras. Om olika sektorer har att verka för sig, använda sina egna väl var invanda lösningar och definiera problem utifrån sina egna iakttagelser

Bilaga 6 403

så minskar möjligheterna för struktur interna konflikter, dvs. sådana som visar på att olika delar av strukturen står för olika saker, har olika uppfattningar och driver olika handlingslinjer. Man skulle kunna säga att just sektorisering är en möjlighet att hålla konflikthärdar under kontroll då det möjliggör frikopplingar eller åtminstone lösare kopplingar mellan spörsmål olika art inom och struktur. av en samma Dock kan påstå att just möjligheterna att synliggöra och hanman tera konflikter är de mest betydande styrkorna med tvärsektoen av ett riellt arbete. I många fall kanske efter mellan olika man resonemang sektorsföreträdare kommer fram till lösning och ett en gemensam gemensamt ställningstagande. I andra fall kanske inte kan komma man överens, styrkan kvarstår dock ändå eftersom har lyft fram komman plexiteten och de olika uppfattningar finns i frågan. Vem än som som har att fatta beslut, eller hur än förfar med frågan så har det goda man med ett tvärsektoriellt angreppssätt varit att fått ett bättre beslutsman underlag i termer att det blivit nyanserat, problematiseranav mer mer

de och därigenom kanske svårgenomträngligt. Dock reflekterar det

mer samtidigt verkligheten på ett bättre sätt än vad ett sektoriellt beslutsunderlag skulle ha gjort.

5.3 Utmaningar

Den fundamentala utmaningen i svensk regionalpolitik idag består i att j samtidigt hantera ökande bredd och former för arbetet. Innan en nya innehåll och form finns klarare definierade kommer regionalpolitiken att befinna sig i turbulent fas. en

5.3.1 Det

regionalpolitiska innehållet

De innehållsmässiga utmaningarna handlar att vi idag framför om ser oss en politikområden som har gått ifrån den lilla regionalpolitiken, fokuserad på inre norrland, där lämpliga instrument har uppfattats vara ekonomiska bidrag till byggnader och maskiner något förenklat uttryckt, till en stor regionalpolitik. Den stora regionalpolitiken har växt på två ledder: Å sidan har den blivit därför ena stor att vi idag talar regionalpolitik politik omfattar bl.a. utbildnings-, om som en som arbetsmarknads-, infrastruktur- och miljöpolitik. Å andra sidan har den blivit stor därför att den inte längre bara är ett område som ryms inom de politiska ramama, initiativ kommer från andra håll, EU har

404 Bilaga 6

synpunkter osv. Sammanfattningsvis kan vi säga att den svenska regionalpolitiken innehållsmässigt har växt i två intressanta dimensioner. Denna innehållsmässiga expansion har medfört att politiker och administratörer vilka har arbetat med den lilla regionalpolitiken idag

känner osäkerhet om vad det nya innebär. Kunskapsmässigt finns

problem handlar att man både centralt och regionalt inte har som om tillräcklig kunskap för att kunna anpassa arbetet till det nya innehållet. En innehållsmässig utmaning ligger i att samtidigt främja annan regional utveckling och minska negativa verkningar av olika typer av strukturomvandlings- och uttunningsförlopp jfr N0rdREFO 1995. För att kring denna utmaning kan göra en distinktion mellan resonera man å sidan ett där fortsatt direkt transferering av ena engagemang en

kommer att utgöra ett fundament för arbetet i fortsättningen

pengar kallat krishanterings- och uttunningsperspektivet. Å andra sidan ett arbete karaktär snarast kommer att vara att understödja kompetenvars sutveckling, sammanföra olika intressenter i mer eller mindre pennanenta konstellationer, och finna ett långsiktigt arbete för regional ut-

veckling i fortsättningen kallat utvecklingsperspektivet.

I följande bild sammanfattas det resonemang som kommer att utvecklas kring det kan kallas den tudelade regionala utvecklingssom politiken°°z

Figur Den tudelade regionala utvecklingspolitiken.

OLIKA KRIS- ADMINISTRA- UTTUNNINGS- UTVECKLINGS- TIVA NIVÅER PERSPEKTIV PERSPEKTIV CENTRALA 1:ahjälpen understödjare NIVÅNS ANSVAR CENTRALA pengar, paragrafer kunskap, över- NIVÅNS STYR- talning, FÖRSÖK förhandlingar CENTRALA centraliserad och decentraliserad och NIVÅNS STYR- reaktiv proaktiv FORM LEGITIMERINGS- denomedelbara regionen uppfattar GRUND FÖR DEN krisen övervinns, den centrala nivån CENTRALA uttunningen mini- somen trovärdig NIVÅN meras samtalsparmer DESUBNA- implementeras, strateger, utveckla TIONELLA utförare regional klmskap NIVÅERNAS DELAKTIGHET Värdet med bilden är att den två perspektiv som kan anlägsummerar för att diskutera regionalt utvecklingsarbete. Syftet med det regiogas nala utvecklingsarbete kan belysas kris- och uttunningspersom ur spektivet är inte fundamentalt att skapa grogrund för utveckling utan

Bilaga 6 405

för att behålla status människor bor kvar i sin bygd, de kan quo fortsätta konsumera, kommunerna kan upprätthålla välfärdsstandarden. De aktiviteter som placeras inom utvecklingsperspektivet har en karaktär att de skall ge avkastning framåt i tiden. De två perspekav tiven bör betraktas som urtyper och kan i ett empiriskt sammanhang inte renodlas på det sätt som här görs. Ansvaret tas genom att den offentliga sektorn utnyttjar sina medel för att styra beteenden och aktiviteter hos olika aktörer som befinner sig på den regionala utvecklingsarenan. Den centrala nivåns ansvar betraktat ett kris och uttunningsperspektiv är att erbjuda det som ur nästan kan betraktas plattityd, första hjälpen vid t.ex. föresom en tagsnedläggningar och större strukturrationaliseringar, samt att bekämpa ytterligare uttunning i de perifert belägna områdena i landet genom att använda socialförsäkringssystemen som redskap. Styrförsöken kan i ett sådant läge nå resultat genom att understödja med ekonomiska medel och att paragrafer mer eller mindre genom tvinga fram ett önskat beteende hos de som berörs av krisen. Hela det koncept präglar kris- och uttunningsarbetet har en centralistisk som karaktär. Styrningen är reaktiv då man reagerar på någonting som redan har hänt och försöker att återställa, eller åtminstone mildra verkningarna av det inträffade. I det i bilden omnämns som utvecklingsperspektivet är den som centrala nivåns ansvar snarare att fungera som understödjare, än att erbjuda konkret stöd i form av pengar och paragrafer. Den offentliga sektorns styrförsök i denna del är att förse regionermed kunskap om deras egen utveckling, om andras erfarenhet på na sakområdet och att framförallt se till att det finns grogrund för en regional politik ute i regionerna. I det utvecklande perspektivet kommer styrformen att nästan per definition ha decentraliserad karaktär, med en pro-aktiv mer av en inriktning eftersom vi där talar om att försöka påverka framtiden. Decentraliseringen kan förstås utifrån den ökande professionaliseringen på den lokala och regionala nivån. Ju mer kunniga de som arbetar på lokal och regional nivå blir, desto svårare blir det för den centrala nivån att styra de subnationella nivåerna ur ett utvecklingsperspektiv. Grunden för att den centrala nivån skall erhålla legitimitet, dvs. få förtroende för sitt agerande ligger i kris- och uttunningsperspektivet att den kan trovärdiga löften att lösa den omedelbara krisen i omge om rådet eller ge fortsatt ekonomiskt bidrag till befolkningen i uttunningsregioner. Legitimeringsgrunden kan kopplas samman med huruvida den offentliga sektorn har pengar att satsa på krislösandet och/eller

406 Bilaga 6

att den har auktoritet i form av paragrafer att tvinga fram ett agerande hos andra organisationer för att minska krisens verkningar. Legitimitet kan vara svårare att uppnå i utvecklingsperspektivet där det handlar om att den offentliga sektorns institutioner skall uppfattas vara t.ex. trovärdiga kunskapsförrnedlare. Trovärdighet i detta perspektiv uppnås inte framförallt med myndighetsutövning á paragrafer, eller med stora ekonomiska transfereringar, utan med att den offentliga sektorn kan upprätthålla ett samtal kring regionemas utveckling. Skulle den centrala nivån i något avseende bli illegitim, dvs. inte längförtroendet för sitt agerande är det lättare att återupprätta det i re kris- och uttunningsperspektivet, än i utvecklingsperspektivet. De subnationella nivåerna har i de båda perspektiven olika roller att spela dels mot den centrala nivån, dels mot övriga organisationer och enskilda i den egna regionen. Utgångspunkten är att inpersoner satser kris- och uttunningsperspektivet kräver mer av centraliserade ur åtgärder än de i utvecklingsperspektivet. I kris- och uttunningsperspektivet blir de subnationella nivåemas roll att implementera de åtgärder den centrala nivån definierat. I det utvecklande perspektivet som kommer de subnationella nivåerna ha en strategiroll. Det är på de subnationella nivåerna som regional kunskap kan utvecklas och regionerlångsiktigt inriktade utvecklingsprofil definieras. nas mer

5.3.2 Nya arbetsbetingelser

För det första kan vi hur strukturer för arbetet växer fram. se nya nu Yttre förändringar såsom EU-medlemskapet, det regionala utvecklingskomplexet, de subnationella nivåemas ökande intresse och inflytande över arbetet samt den stora regionalpolitiken medför att strukturen på det förut var regionalpolitik till stor del genomgår som förändring: allt fler vill ha inflytande och delta i arbetet med det en börjar få alltmer diffusa gränser. som Vi vill i det följande resonemanget presentera två uttryck för de utmaningar bör uppmärksammas. vi anser

Nätverksstrukturer

Vad vi kan är att mycket av regionalt utvecklingsarbete inte sker se inom hierarkier utan utvecklas inom nätverksliknande strukturer där en frågeställning binder samman organisationer för en kortare tid. Detta är

Bilaga 6 407

koalitioner baserade på ett begränsat gemensamt intresse vilka har begränsad robusthet över tid. Precis som redovisningen av det regionala utvecklingskomplexet visade är dessa koalitioner beredda att delta i arbetet kring många olika frågeställningar. Dock skall man inte förledas att tro att dessa tillfälliga konstallationer endast finns inom komplexet, vi finner de även inom det som karaktäriserades som det auktoriserande beslutssystemet. Den inompolitiska breddningen, dvs. den stora regionalpolitiken har bidragit till att dessa koalitioner med nödvändighet uppstår. Dessa typer tillfälliga koalitioner uppmuntras också av EU geav nom den partnerskapstanke som ligger till grund för mycket av arbetet i strukturfondsprogrammen och kommissionsinitiativen. Vi har tidigare i rapporten redovisat de problem som visat sig när man i länsstrategiarbetet och i relationerna mellan det auktoriserande beslutssystemet och det regionala utvecklingskomplexet försökt formera ett mer stabilt partnerskap. I länsstrategiarbetet visade det sig att man vanligtvis vände sig till de vilka redan var involverade i arbete kring organ regionalpolitik. Mellan de två strukturerna visade det sig finnas relatiodessa byggde många gånger på tämligen ad-hocmässiga konner men takter. Vår uppfattning är trots dessa något nedslående erfarenheter av att formera partnerskap att det däri ligger betydande utmaning för en det framtida regionalpolitiska arbetet. Inte bara resursmässigt utan även idémässigt, finns potential i att involvera fler i det regionalpolitiska en arbetet. Vi tycker att det kan finnas en poäng i att skilja mellan två typer partnerskap; dels partnerskap i implementering, dels partnerskap i av definiering. Den första typen av partnerskap har enligt våra erfarenheter visat sig tämligen enkelt att formera, speciellt i de fall då vi kunnat att de vilka deltar kunnat se en direkt egennytta och ett omese delbart resultat av insatta resurser. Vi har tolkat att det är en förklaring till varför vi tycker kunna att det är enklare att formera partoss se nerskap på regional, än central nivå. Den andra typen av partnerskap avser deñnieringen eller idéformuleringen och handlar om det mer långsiktiga tänkande kring hur en region i något avseende skall utvecklas. Det är ett arbete som tar tid, där det är svårt att se de omedelbara effekterna och där det därför kan svårt att personer vilka redan är hårt uppbundna av vara engagera andra arbetsuppgifter. Vi ser här en fundamentalt viktig roll för de organisationer inom det tidigare har definierats som det auktorisom serande beslutssystemet att ansvara och utveckla denna typ av partnerskap för idégenerering. Utmaningen inom regionalpolitiken är att

408 Bilaga 6

just hantera dessa tillfälliga koalitioner så att vi inte får ett tillstånd av suboptimeringar kännetecknat ett framförallt kortsiktigt agerande, av där olika konstellationer ser till sitt eget bästa så att vi i grunden får en alltmer ineffektiv regionalpolitik. Vi kommer att återkomma till detta i det avslutande kapitlet. De tillfälliga koalitionerna innebär två utmaningar vad gällde de nya arbetsbetingelsema: För det första att det blir alltmer svårt att definiera vilka som skall anses vara regionalpolitiska aktörer. Således blir det svårare att helt enkelt sätta gränser för aktörsgruppen. För det andra innebär det att regionalpolitiken blir svårstyrd. Att med mer riktade dokument definiera innehåll för ett län blir svårare eftersom vi kommer att se aktörer helt enkelt inte kommer att bry sig som om den gemensamma inriktning som på så sätt definierats.

Indirekt inflytande och maktförs/stjutningar

Här vill vi fokusera uppmärksamheten på den utmaning ligger i som att utöva inflytande över regionalpolitiken. Först och främst vill vi slå fast att vår uppfattning är att alltmer det inflytande framförallt av som de centralt placerade regionalpolitiska aktörerna önskar utöva måste ske indirekt. Av den redovisning hittills har gjorts i denna rapport som har det framgått att den framtida svenska regionalpolitiken både till form och innehåll kommer att bli alltmer komplex, något enligt som vår uppfattning för med sig att det blir allt svårare att styra direkt, dvs. att påverka enskilda aktiviteter och enskilda geografiska län. Utgångspunkten för det fortsatta resonemanget är att den största utmaningen för att hantera detta ligger på den centrala nivån, dvs. hos departement och verk. Argumenten för detta ställningstagande är flera: För det första menar vi att det är den centrala nivån har det yttersom sta ansvaret för den svenska regionalpolitiken. Det är där spelreglerna preciseras, budgetmedlen fördelas och målsättningarna definieras. För det andra är det den centrala nivån i våra empiriska studier bland som de egna företrädarna och företrädare på de subnationella nivåerna av har uppfattat ha de största problemen med att verka i den regionalnya politiska anda som vi här karaktäriserar. Vi ser i grunden tre möjligheter som man på den centrala nivån kan använda för att utöva ett indirekt inflytande:

klassisk förvaltningsstyming metod o. kunskapsutveckling uppföljning och utvärdering

sou 1997:13 Bilaga 6 409

I den klassiska förvaltningsstymingen ingår budget, författningar, regleringsbrev, propositioner för att styra framåt och både kunna styra tämligen detaljerat och övergripande. I metod- och kunskapsutveckling ingår styrning som har med frågeställningar kring hur man mer konkret bedriver regionalt utvecklingsarbete och utvecklar kunskap och metoder för att bygga ett upp tillfredsställande analys och planeringsunderlag. I uppföljning och utvärdering ingår den retrospektiva styrning som det innebär att följa upp och värdera det regionalpolitiska arbetet både till form och innehåll. Den klassiska förvaltningsstymingen är som sagt klassisk, medan vi betraktar såväl den styrning som sker genom metod- och kunskapsutveckling samt uppföljning och utvärdering som mer moderna former för styrning av regionalpolitiken. De problem som uppmärksammats i andra studier kring framförallt den centrala nivåns hantering av strategiarbetet kan generaliseras till att även gälla regionalpolitiken i ett större sammanhang. De problem som påverkar det konkreta arbetet kan delas upp i tre typer: Den första typen handlar om att man har resursproblem. Detta problem är väl känt och handlar om att det finns alltför lite pengar och alltför få personer som skall hantera alltför mycket under en alltför kort tid. Den andra typen man kan identifiera är organisatoriska problem. Det verkar finnas en oklarhet om vem som har vilket ansvar För det

första visar studien kring strategiarbetet kommande NordREFO att

det på den centrala nivån finns en bristande överensstämmelse mellan hur olika organ försöker styra arbetet. Framförallt departementen arbetar med klassisk förvaltningsstyming, medan Nutek och Glesbygdsverket mer försöker påverka genom metodutvecklingsarbete samt uppföljning och utvärdering av gjorda insatser. Den tredje typen problem kan relateras till brist på kunskap. av Otydliga målformuleringar, svårigheter att forma analysunderlag och arbetsformer är samtliga uttryck för att man inte riktigt vet vad regionalpolitiken skall innehålla och hur det skall utfonnas. En förklaring till de tre typer av problem som vi identifierat ovan kan hänföras till baksidan av decentraliseringen av makt och befogenheter till de subnationella nivåerna och till globaliseringen med omstruktureringar, nya produktionstekniker och nya marknader. Problemen kan också förstås utifrån de mer generella förutsättningar vilka förändrats kraftigt under senare år, såsom i absoluta tal minskade resurser, omprövning av etablerade policyområden och ny kunskap. Framförallt den centrala nivån har svårigheter att finna ny roll i ett sammanhang som alltmer kaen

410 Bilaga 6

raktäriseras av att ifrån sig makt och initiativkraft både uppman ger åt, neråt och utåt, men även i viss mån makt- och initiativförskjutningar inom den centrala nivån. Den makt som man på centralt håll frånsagt sig uppåt kan beskrivas utifrån två dimensioner. Dels är den funktion vårt inträde en av i EU som på det regionalpolitiska området har inneburit att såväl ekonomiska som innehållsliga preciseringar görs inom för EU, ramen framförallt uttryckt i strukturfondsprogram, kommissionsinitiativ och i viss mån också jordbrukspolitiken. Dels är det funktion det vi en av ytligt brukar benämna globalisering, vilket innebär att nationella gränser, regler och direktiv inte längre har inverkan på näringslivets samma etableringar och flyttningsmönster. Den makt och den initiativkraft vi säger flyttats neråt handsom lar om det vi kallar decentralisering vilket innebär att mycket av

initiativ, beslut och genomförande flyttats till regional och lokal nivån.

Med utåt menar vi att initiativmöjligheter och makt idag ligger hos organisationer och grupperingar som inte formellt omfattas av en lokal/regional/central/EU-hierarki, utan istället ligger utanför denna. Ytterligare en maktförskjutning som kan noteras kan vi kallas en förskjutning inom den centrala nivån. Utan att vi, i detta läge kan säga var makten tagit vägen så vill vi hävda att den tonvikt som man idag inom den centrala nivån vill lägga på det som benämns den stora regionalpolitiken innebär maktförskjutningar mellan olika sektorer. Utifrån den centrala nivåns perspektiv försöker följande matris att visa hur problem och maktförskjutningar kan kombineras. Det som uppmärksammas i matrisen är de problem vi anses är mest uppenbara:

Bilaga 6 411

Figur Maktförskjutningar och problem för den centrala nivån.

MAKTFÖRSKJUTNINGAR

uppåt neråt utåt inom resurser pengarna är låsta skickavidare reaktivt vems resurser PRO- organisa- längrekanaler, mer sektorstänkandebegränsad kom- samordnat BLEM tion byråkrati munikation kunskap andradefinierar saknarregional- andradefinierar vad den är innehållet iseradkunskap innehållet stora" regionalpolitiken

Om vi börjar med att betrakta resursproblematiken så finner vi att och tid är de främsta problemen. Maktförskjutningen uppåt har pengar inneburit att den centrala nivåns, tidigare fria medel, nu är låsta till att säkra additionaliteten i de planer tas fram utifrån EUs krav. Tidssom mässigt har denna maktförskjutning inneburit att den centrala nivån fått fler administrativa uppgifter för den konkreta hanteringen av mer EUs regionalpolitiskt relaterade arbete. Förskjutningen till den lokala och den regionala nivån har inneburit att allt större del de ekonomiska den centrala nivån en av resurser som i och för sig har redan är destinerad att skickas vidare. Här utgör länsstyrelsemas alltmer växande projektmedel ett gott exempel. Vad gäller förskjutningen utåt mot vad vi tidigare har benämnt det regionala utvecklingskomplexet så har empiriska studier som visat att den maktförskjutning som därigenom kommer till uttryck inneburit att den centrala nivån i mångt och mycket blivit något av en reaktiv nivå som reagerar på inkommande propåer från näringslivet, enskilda organisationer och grupperingar. Förskjutningen inom den centrala nivån, framförallt beroende på den ökande uppmärksamhet som den stora regionalpolitiken fått på år, har i förhållande till resursproblematiken inneburit att det senare finns ett ouppklarat förhållande kring vems tid eller vilka pengar som

412 Bilaga 6 sou 1997:13

skall användas för att olika sektorsorgan skall ta regionalpolitiska hänsyn i sin verksamhet. Om vi sedan övergår till de organisatoriska problemen så har maktförskjutningen uppåt inneburit idag har längre kanaler och att man mer komplicerade byråkratiska rutiner för att komma till tals med de som har att fatta många av de regionalpolitiskt sett intressanta besluten. Maktförskjutningen neråt kan förklaringarna till varför vara en av de intervjuade svårigheter i att samordna agerandet mellan framser förallt departement. Initiativ, beslut och genomförande sker på de subnationella nivåerna där det visat sig relativt enklare att samordna agerande mellan sektorsmyndigheter, och sektorsenheter inom länsstyrelserna, än på den centrala nivån. Kvar på den centrala nivån blir mer av sektorstänkande där varje department för sig och okoordinerat var sänder signaler till sin sektor på de subnationella nivåerna. För den centrala nivån har maktförskjutningen utåt inneburit att det blivit alltmer uppenbart att det rent organisatoriskt inte finns några bra och upparbetade kanaler till de organisationer vilka intresserar sig för och önskar påverka regioners utveckling inte är del men som en av det nationella systemet för regional utveckling. Två uttryck för detta är dels bristen på bredare partnerskap inom

strukturfondsprogramarbete dels svårigheterna att inlemma andra än

den traditionella aktörerna i länsstrategiarbetet. Som reflektion en av den maktförskjutning som skett neråt kan vi också de interna se organisatoriska problem uppstått på den centrala nivån. Svårigsom heterna för att etablera ett samordnat agerande beror delvis på bristen på organisatoriska lösningar för att hantera ett sådant gemensamt arbete. Den sista typen av problem som vi kan den centrala nivåns se ur perspektiv är kunskapsproblem. I samband med de identifierade maktförskjutningama vågar vi påstå att den uppåt har inneburit ett problem för den centrala nivån då andra har möjligheter att än nu mer tidigare definiera innehållet i vad som skall god regional anses vara utveckling. EU kan genom riktlinjer och de förhandlingar genom som sedermera sker den inriktning på regionemas utveckling de ange som anser vara den mest effektiva, eller möjligtvis mest politiskt korrekta.

3 Lindström, B. Nilsson, J-E 1996 "The Swedish 02 Plans An Apprai- sal", i Evaluation of EU Structural Fund Programmes in a Nordic Context. The Case of Finland and Sweden. Nordic Centre for Special Studies, NordREFO 1996:5

Bilaga 6 413

Maktförskjutningen neråt har samtidigt inneburit att mycket av den kunskap som finns, på den regionala nivån, och att mycket av denna kunskap inte kommer den centrala nivån tillgodo eller värderas av denna. Maktförskjutningen utåt har inneburit att den centrala nivån idag har mindre kontroll över en stor del av den kunskap som berör regional utveckling. Till sist kan sägas att maktförskjutningen inom den centrala nivån relaterad till den stora regionalpolitiken inneburit ett ständigt sökande definition densamma. efter en av

5.4 Avslutning

Vi har i detta kapitel analyserat svensk regionalpolitik utifrån två teman: komplikationer, utmaningar. Den komplikation vi diskuterat är balansen mellan ett tvärsektoriellt och ett sektoriellt tänkande. De utmaningar vi uppmärksammat har dels handlat om det breddade innehållet i regionalpoltiken, vi talade om den tudelade regionala utvecklingspolitiken, dels om de nya arbetsbetingelser vi ser framför framförallt karakteriserat av mer nätverksstrukturer, maktoss förskjutningar och nya typer av inflytandefonner. Vi kommer i nästa kapitel att utifrån denna analys reflektera över hur ett förhållningssätt för att hantera en framtida svensk regionalpolitik skulle kunna gestalta sig.

sou 1997:13 Bilaga 6 415

6 Mot

ett nytt förhållningssätt

6.1 Inledning

Utifrån framförallt den ständiga komplikationen i form av sektoriseringen och de utmaningar som presenterades i föregående kapitel är ambitionen med detta kapitel att göra några reflektioner kring hur man konkret skulle kunna hantera dessa. mer I enlighet med det som tidigare presenterats utgår flera av våra reflektioner från att det är den centrala nivån som har det största ansvaret för att forma och organisera ett effektivt arbete för regional tillväxt. Därav kommer att de synpunkter vi resonerar kring har sitt fokus på den centrala nivån. En andra utgångspunkt är att det är den "stora" regionalpolitiken utgör den viktiga regionala utvecklingspolitiken framgent. Den som stora regionalpolitiken skulle vi i detta resonemang vilja göra än större än vad den traditionella definitionen ger uttryck för. Dvs. vi vill inte bara tala den stora regionalpolitiken som summan av statens om strukturskapande insatser inom ett stort antal sektorer, utan i benämningen också lägga in sakområden som inte direkt kan påverkas, såsom exempelvis de avreglerande politikområdena av typ järnvägar, post, tele och flyg där politikerna av olika skäl valt att lämna ifrån sig ansvaret och därmed det direkta inflytandet till marknadens aktörer. Den största skillnaden mellan den stora regionalpolitiken i den traditionella meningen och den regionalpolitik som vi omtalar som än större är att den traditionella stora regionalpolitiken fortfarande ligger inom för vad departement, riksdag och regeringen direkt ramarna mer kan styra över medan de avreglerade marknaderna kräver andra typer av insatser för att kunna påverkas. Med den än större regionalpolitiken som utgångspunkt blir det än betydelsefullt att den centrala nivån kan utveckla ett förhållningsmer sätt som gör att den även framgent kan styra och påverka den svenska regionalpolitiken. Vi kommer i detta kapitel inledningsvis att lyfta fram fyra dilemman kännetecknar den svenska regionalpolitiken. som Dilemman även framgent kommer att ge sig till känna och som som

416 Bilaga 6

det därför är viktigt att ha kunskap om. I ett därpå följande avsnitt kommer vi att något kontrastera dagens regionalpolitik vi vill som påstå söker insatsoptimering med att presentera ett resonemang kring en regionalpolitik som snarare kan kännetecknas av att den strävar efter processoptimering. I ett tredje avsnitt kommer vi sedan några reflektioner kring att ge betydelsen av att på de olika administrativa nivåerna utveckla kompetens som fokuserar på den långsiktiga inriktningen i politiken och som handlar om att snarare utöva en indirekt inflytande, än ett direkt inflytande över politikområdet. Kapitlet avslutas med en kort sammanfattning där vi lyfter fram det vi uppfattar som det mest centrala i det förhållningssätt vi här skisserar. Det är viktigt att ha i minnet när man läser detta kapitel att vi inte presenterar några färdiga metoder eller lösningar för hur den svenska regionalpolitiken bör organisieras. Precis som rubriken på kapitlet anger är ambitionen istället att skapa grogrund för ett resonemang kring hur man bör förhålla sig till de krav och förväntningar nya som kommer att ställas på en väl fungerande regional utvecklingspolitik.

6.2 Den svenska

regionalpolitikens fyra

dilemman

Det första dilemmat som ger sig till känna inom den svenska regionalpolitiken handlar att hantera de förväntningar ställs att om som om samtidigt prioritera och komma överens. Detta dilemma blir alltmer framträdande mer vi betonar betydelsen av den stora regionalpolitiken och det tvärsektoriella arbetssättet. I grunden beror detta dilemma på en föreställning om att det går att komma överens mellan olika sektorsföreträdare, och att dessa överenskommelser skall priogenerera riteringar i sakfrågoma. Den i föregående kapitlet uppmärksammade ständiga komplikationen kring att regionalpolitiken befinner sig miljö vilken i grunden en är sektoriserad innebär att den stora regionalpolitiken bäst beskrivs som brytpunkten mellan olika sektorers egna hänsynstaganden. Dilemmat mellan att prioritera och att komma överens har man i de länsstrategiarbete som vi redovisat tidigare i rapporten eller mer mindre omedvetet valt att hantera genom att utnyttja vad vi kan kalla en Förhalningsstrategi, enligt principen komma överens nu, prioritera sedan. Att man har haft möjlighet att göra så beror till betydande

Bilaga 6 417

del på att det från den centrala nivån varken har funnits några bärande idéer vilka kunnat utgöra ledstjärnor för arbetet eller från den att man centrala nivån har ställt några krav på eller givit direktiv vilka om prioriteringar som skall göras. Det andra dilemmat handlar om att finna en balans mellan det politiska och det professionella inom regionalpolitiken. Genom exempelvis sakområdet de strategiarbeten sätts igång som inom regionalpolitiken avpolitiseras i flera avseenden. Argumentationen kan då alltmer ske på strategiarbetets villkor med kvantifierbara data och vetenskapliga metoder. Det ökande intresset för strategiarbetet ger de professionella planerarna ett vidgat utrymme, inte bara för att få genomslag för sina lösningar, utan också att formulera de problem som skall tas upp till behandling i strategiarbetet. Problemformuleringsprivilegiet förskjuts därigenom i viss mån från medborgarna, via de valda politikerna och den politiska rationaliteten till, en mer instrumentellt/tekniskt orienterad rationalitet där de professionella många gånger har övertaget. Dilemmat blir uppenbart när underlagen och utgångspunkterna för strategiema skall kommuniceras och sanktioneras av politikerna vilka många gånger har en annan bevekelsegrund för sitt agerande, där vallöften, det egna partiet och den egna valkretsen måste få "sitt. Mötet mellan de professionella och politiker kan därigenom bli frustrerande för båda parter. Man har olika språk, olika preferenser och olika bevekelsegrunder för sitt agerande. Samtidigt som professionaliteten säkerhet kring form genererar en för och innehållet i strategin så utgör det underlag för ett utanförskap bland de politiker har att bedöma arbetet. Ju ogenomträngligt som mer och svårförståeligt underlaget till och resonemanget i strategin blir desto mer makt skaffar sig de professionella över både strategin och politikerna. Den intressanta frågan ur ett demokratiperspektiv blir då: Vem leder vem I det ideala fallet utgår man ifrån att det är politikern formulesom rar ett uppdrag till de professionella de sedan genomför och återsom för för bedömning och beslutsfattande till politikerna. Detta torde vara fallet om man väljer att bortse ifrån hur de professionella under processens gång har betydande möjlighet att påverka strategi. Det tredje dilemmat vi kan se i den svenska regionalpolitiken berör framförallt den centrala nivån och avser att samtidigt som man måste släppa ifrån sig inflytande önskar behålla det. Vårt har resonemang hela tiden byggt på en föreställning att decentraliserad politik om en för regional utveckling, för närvarande också betonar lokal mobisom lisering, kräver en stark central nivå. Här gäller det alltså att hantera

418 Bilaga 6

ett dilemma mellan att decentralisera och bibehålla en strategisk position för den centrala nivån. En möjlighet att hantera detta dilemma är att den centrala nivån i ökad utsträckning släpper ifrån sig inflytandet över de direkta besluten. För mycket enskilda beslut blockerar av och mentalt utrymme för att tänka både långsiktigt och överresurser gripande. Det inflytande på den centrala nivån bebehåller bör vara man vad vi kan benämna infrastrukturell och strategisk karaktär. av Det fjärde dilemmat handlar om att man på den centrala, liksom på den regionala nivån samtidigt måste tänka långsiktigt och agera kortsiktigt. Alla organisationer utsätts från tid till annan för tryck att snabbt komma till avgörande, fatta beslut och vidta åtgärder att vara handlingskraftig organisation vilken agerar så har vid många tillen fällen bra organisation. Framförallt blir detta dilemma anses vara en påtagligt för den centrala nivån då det gäller för dem att samtidigt

hantera ett tryck kommer både från politiker som vill markera

som

handlingskraft, och från de subnationella nivåerna som behöver be-

slut för att implementera. I de följande två avsnitten vill vi skissera övergripande plattfonn en för att hantera dessa dilemman.

6.3 Sök processoptimering snarare än insatsoptimering

l den tid vi lever i just finns stor efterfrågan på att politik skall nu en så effektiv möjligt. Utifrån givna resurser skall man uppnå vara som bästa möjliga utfall. En väl fungerande politik anses vara den som kan utifrån givna skapar det bästa insatserna. Detta synsätt bygger resurser på att utfallet är synligt, går att mäta och att effekterna av utfallet är påtagligt. Vi strävar efter vad vi vill kalla insatsoptimering. Dock är regionalpolitiken ett sådant politikområde där resultat och effekter många gånger är svåra att synliggöra. När och om en enskild insats faller väl ut kan i tiden ligga så långt fram att denna både pass utspädd. Många gånger kan då skeptikem kan vara bortglömd och föra fram kontrafaktiska vilka handlar om vad som hänt resonemang om inte insatsen gjorts. Emellertid försöker vi, trots denna vetskap att lägga argumentatioför olika regionalpolitiska aktiviteter så att det passar in i ett resonen bygger på att optimera de enskilda insatserna. Det finns nemang som åtminstone två faror med detta: Det ena är att vi på så sätt kan hamna i något ett "skenresonemang kring vilka insatser som skulle kunna av

sou 1997:13 Bilaga 6 419

vara effektiva ett regionalt utvecklingsperspektiv. De aktiviteter vi ur väljer är de vilka åtminstone i begränsad omfattning enskilt kan bedömas vara optimala. Detta kan medföra att de insatser görs, som betraktade i ett störrre sammanhang, blir suboptimala, eller kan motverka varandra. Den andra faran ligger i att vi samtidigt väljer bort aktiviteter vilka med typ optimeringstänkande skulle uppfaten annan av tas vara fullt acceptabla jfr i kapitel 3. Vad vi vill inresonemang troducera här är ett resonemang där de insatser gör utgår man snarare ifrån vad vi kallar processoptimering, än den tidigare omtalade insatsmässiga. Inspiration till vårt resonemang kring strävan efter processoptimering har vi hämtat från bl.a. EUs upplägg strukturfondsprogrammen. av Även vi är väl medvetna de fel och brister strukturfondom om som sprogrammen är behäftade med vill vi att det där finns åtminmena stone rent teoretiskt intressanta utgångspunkter för ett något - annorlunda synsätt på vad som kan och bör optimeras inom regionalpolitiken. Strukturfondsprogrammen är uppbyggda kring ett tämligen fast ramverk för hur processen kring att definiera ett för region program en skall se ut. Från Strengthes, Weaknesses, Opportunities, Threen ats-analys, via strategier och insatsområden till indikatorer och sedermera förhandlingar mellan företrädare för regionen, den nationella nivån och kommissionen ett för regionen. Lika enas man om program mycket som programmet bygger på underlagsmaterial och analyser bygger det på förhandlingar och överenskommelser mellan dem som skall delta i programmet med finansiella och andra betydelsefulla resurser. Programmet blir i vår vokabulär processoptimalt genom den fasta struktur för hur programmet skall definieras ligger till grund för som dess tillblivelse. Förhandlingsinslaget och betoningen på det s.k. partnerskapet bör ur detta pespektiv inte underskattas. Det ramverk som omgärdar arbetet skapar en samsyn bland de som deltar i förhandlingsoch förankringsarbetet kring hur regionen skall utvecklas. Även vi, vilket vi tidigare väl medvetna de om poängterat, är om problem som den svenska förvaltningen har mött i formuleringen av strukturfondsprogram så vill vi understryka att vi ändå i EUs grundläggande idéer kring hur kan arbeta med regionalt utvecklingsman arbete kan se embryon till ett försvenskad och sofistikerad typ mer av programarbete där tyngdpunkten ligger på hur man formulerat argumentationen och sedermera förhandlat programmet, än på de snarare olika insatserna. A

420 Bilaga 6

En parallell kan dras till det i kapitel 2 redovisade arbetet kring länsstrategiema. Vår uppfattning kring varför dessa strategier till och sist blev så lika och att vi hade svårt att se det länsspeeisynvene fika i dessa kan att i arbetet snarare sökte insatsoptimering, vara man än processoptimering. I arbetet lades betoningen på insatserna i strategierna än formerna för utvecklingen av dem. snarare Ett viktigt inslag i ett förhållningssätt där man söker processoptimering är att eftersträvar att utforma där olika aspekter på ett man arenor givet problemområde kan mötas och penetreras. Detta skulle för svensk regionalpolitik innebära att den traditionella regionalpolitiken skulle möta företrädare för bl.a. miljö-, närings-, arbetsmarknads, plan-, trafik och kommunikations, samt kulturpolitik. annan Detta innebär i arbetet för det första skulle komma att lyfta att man fram olika typer konflikter mellan olika aspekter på ett givet proav blem något i sin förlängning innebär att man kommer att måste - som bygga principer för att hantera de förhandlingar som kommer att upp gestalta processen. För det andra skulle få ett svårare beslutsunderlag att sederman ta ställning till. Eftersom målsättningen för ett process-optimalt mera agerande är att lyfta fram så många relevanta aspekter på ett problem möjligt så innebär det också att de beslut som kommer att fattas som kommer att fattas utifrån än fler alternativ än idag. Utgångspunkten för de resonemang som förs på de arenor som etableras är att de olika åsikter framförs bör betraktas aspeksom som ter på frågeställningen, än representerande det vi traditionellt snarare förknippar med sektorstänkande. Ett processoptimalt agerande kräver också vad vi vill kalla väl fungerande och kvalificerade återkopplings- och lännekanismer. Att faktiskt lära misstag och framgångar blir väsentligt. Vi vill med av begreppen återkopplings- och lärmekanismer markera att vi här menar någonting annat än de uppföljnings- och utvärderingsrutiner som idag kopplas med ett väl fungerande insatsfokuserat hanterande. samman Vi vill med följande sammanställning, något tillspetsat markera de skillnader vi i de två typerna optimeringar vi presenterat ovan: ser av

Bilaga 6 421

Figur Kännetecken på insatsoptimering och processoptimering.

INSATS- PROCESS- OPITIMERIN G OPTIMERING

de enskilda insatserna i Processen i centrum centrum

begränsat antal aktörer Så många aktörer

som

möjligt

sektorsseende Aspektseende

beslut utifrån det objektivt Förhandlingar och överen-

"bästa alternativet skommelser

uppföljnings- och utvär- Återkopplings- och lärme-

deringsrutiner kanismer

6.4 Mot ett värdesätter synsätt som

långsiktighet och indirekt inflytande

Vi har i flera studier kunnat konstatera många de strukturer att av och de arbetsformer finns för regionalpolitiken har betoning på som en att implementera, snarare än strategisk diskussion vad regionalpolien av

tik egentligen är dvs. definiera denna.

Ett mycket konkret uttryck för bristerna i att definiera kan vi idag iaktta studier gjorda kring den stora regionalpolitiken, där det genom visar sig att det finns osäkerhet och otydlighet bland de berörda en en organen om vad det egentligen innebär att ta regionalpolitiska hänsyn. Implikationer på sak finns också i länsstrategistudien där det samma framgick hur svårt det kunde tidsutrympass vara att avsätta resurser, me och även kompetens för att tänka långsiktigt och därigenom definiera det enskilda länets utveckling. Detsamma kunde vi i studiäven se en kring det regionala utvecklingskomplexet, där hel struktur en var

422 Bilaga 6

i färd med att just implementera. Vi uppfattar således att det för närvarande inte finns några inom svensk regionalpolitik som har till organ uppgift att definiera regionalpolitik. Vår uppfattning är att det såväl på den centrala som de subnationella nivåerna måste finnas vilka skulle kunna fungera som organ kunskapsorgan för regional utveckling. Deras viktigaste uppgift borde fokusera på det strategiskt sett centrala för regionalpolitivara att ken, såsom exempelvis vilka typer infrastrukturella åtgärder av mer bör vidtas i 20-30 årsperspektiv. Och följd av denna som ett som en kunskap försöka påverka och övertyga andra att lägga sin verksamom het så den är i linje med den långsiktiga inriktningen vilken lagts att fast. ställer i sin krav på två typer kompetens som bör Detta tur av finnas inom dessa kompetens att utveckla och vidmakthålla organ; regional kunskap och kompetens att argumentera och övertyga om de definitioner regionalpolitiken gjorts. För det första är det vår av som uppfattning det både på regional och central nivå måste ske en att den regionalpolitiskt relevanta analyskapaciteten, såväl utveckling av vad gäller kompetens. Självklart kommer den regionaliseresurser som kunskapen framförallt ligga på respektive län. Dock kräver rade att den höga grad decentralisering det regionalpolitiska arbetet av som karaktäriseras också den centrala nivån har egen kompeav att man för nationellt perspektiv analysera och skapa sig en upptens att ur ett fattning hur de olika länen kommer att utvecklas. En kunskap om vilken också måste innehålla aktiva inslag möjliggör för mer som den centrala nivån ha uppfattning hur olika län bör utveckatt en om las. För det andra krävs ökad betoning på styrning och ledning av en denna definitionsarbete. Både intern styrning som handlar typ av en vidmakthålla ett strategiskt fokus inom organisationen, och en om att styrning handlar att på olika sätt övertyga andra om extern som om riktigheten i de strategiska valen. I styrning och lednings-kompetensen vill vi i tillägg till den klassiska förvaltningsstymingen, metod- och kunskapsutveckling samt uppföljning och utvärdering lägga kompetens kring förhandla, förankra och troliggöra analyser och att organens argumentation.

Bilaga 6 423

6.5 Utveckla kommunikationen

med de nya

aktörerna

I enlighet med det ovan sagda uppfattar vi det fundamentalt som att finna kommunikationskanaler för dialog med framförallt de vi en som

i rapporten har karaktärisera de nya regionalpolitiska aktörerna.

som

Dessa kan delas upp i två kategorier. För det första har vi de nya

aktörerna inom det auktoriserande beslutssystemet, dvs. de som direkt kan relateras till den stora regionalpolitiken. Detta innebär dels att utveckla samarbetsfonner för kontinuerlig dialog mellan en olika departement, dels att utveckla kommunikationen mellan olika sektorsorgan både på central och subnationella nivåer. En möjlighet för att sådana kanaler ett existensberättigande ge kunde vara att etablera fastare struktur och definierade former en mer för en sådan dialog. En möjlighet kunde t.ex. utveckla arbetsvara att formerna kring det nu pågående länsstrategiarbetet. Centralt blir då att strategiarbetet får betydelse dels vad det gäller hur den centrala nivåns fördelar de ekonomiska för regional utveckling. Detta skulle ramarna bl a innebära att en del de medel idag fördelas sektorsvis av som istället fördelades via länsstrategiema. Dels arbetet att man genom utvecklar en samsyn mellan den centrala och den regionala nivån kring olika typer åtgärder vidtas. av som För det andra handlar det att utveckla kommunikationen med om dem vilka vi skulle kunna betrakta de verkligt aktörerna. som nya Här talar vi tex. det utökande engagemanget vi kan förvänta om som oss från näringslivets olika organisationer, från organisationer är som uttryck för det som kallas för regional och lokal mobilisering, men också från de aktörerna vi kan relatera till den avreglering som av olika infrastrukturslag, vilka enligt vårt synsätt kommer att ha en oerhört stark position för att påverka de regionala tillväxtförutsåttningama runt om i landet. Viktigt att beakta när utvecklar framförallt man kommunikationskanaler med den typen aktörer förstå senare av är att det vi tidigare konstaterat om nätverksstrukturema och de tillfälliga koalitionema, vilka lever för fråga kräver en en annan typ av

kommunikationsprinciper än de mer fasta förbindelser vilka etabl-

man erar med andra departement och sektorsorgan.

424 Bilaga 6

6.6 Avslutning

Vi har i framställningen i detta kapitel medvetet valt att inte presentera några givna lösningar, har heller inte sett det fundamentalt som viktigt kring att pengar behövs till att presentera ett resonemang mer regionalpolitiska åtgärder och andra investeringar. Vi har förståelse för de problem och restriktioner som de vilka stor arbetar med regionalpolitiska insater möter, de fyra dilemman vi presenterade inledningsvis i kapitlet belyser några dessa. Dock är det av vår uppfattning de mest fundamentala problemen inte längre kan att eller bör lösas med hjälp eller med kortsiktiga lösningav mer pengar Istället krävs inom den svenska regionalpolitiken ett nytt sätt att ar. förhålla sig till problemområdet. Ett förhållningssätt som tankemässigt baseras bättre lär- och återkopplingsmekanismer och ett arbetsbl.a. där planerings- och beslutsprocessema får ökad tyngd och en sätt en annorlunda utformning. l enlighet med denna uppfattning har vi bl.a. skisserat ett förhållkännetecknas att sträver efter att optimeningssätt som snarare av man de enskilda insatserna. Detta kommer i förlängningen ra processen, än innebära de styrstrukturer idag finns etablerade för att utatt att som veckla underlag och fatta beslut inom detta politikområde måste ges en

utformning, vi har bl.a. varit inne på den tyngdpunktsförskjutannan ning vi bör ske från klassisk förvaltningsstyming till allt som anser en återkopplings- och lärmekanismer. Vi har också markerat att vi mer av väsentligt kompetensen kring att arbeta med långsiktiga ser det som att frågor liksom att utöva indirekt inflytande förstärks. på utveckla regional kunskap såväl på den regionala Kraven att en den centrala nivån blir i det förhållningssätt som vi här skisserar som centralt. Det aspektseende, de förhandlingar och de överenskommelser blir resultatet måste med nödvändighet vila på ett så som sedermera gediget beslutsunderlag möjligt. Planeramas roll blir i detta samsom manhang underlag många gånger förvirrar, att presentera ett som mer klargör och förenklar för beslutsfattarna att fatta beslut. Detta komän i förlängningen ställa ytterligt stora krav på väl fungerande mer att beslutsfattare vilka kan ta till sig och värdera ett väl så komplext mate-

rial. Centralt i den struktur för regionalt utvecklingsarbete definiesom

kommunikationskanaler till de nya och de aktörer vilka är

ras är att den stora regionalpolitiken förbättras. delar av Detta kräver vi det framförallt förändrad roll för de som ser en på den centrala nivån arbete kan relateras till regionalt aktörer vars utvecklingsarbete. Vår uppfattning är, vilket också har framkommit vid

Bilaga 6 425

ett flertal tillfällen i rapporten, att den regionala nivås agerande inom regionalpolitiken många gånger är att betrakta som fullt godkänd utifrån givna förutsättningar. Det är på den centrala nivån som de största förändringarna först måste ske om ett mer tidsenligt förhållningssätt till regionalpolitiken skall kunna komma till stånd. Med inriktningen på det förhållningssätt vi här presenterat har som vi också sagt att vi inte att det är underskottet på demokrati som anser är det mest fundamentala problem som regionalpolitiken idag har att brottas med. Vår uppfattning är att även fler politiker involverades, om besluten i ökad utsträckning lades på regional eller lokal nivå så om skulle de dilemman vi uppmärksammat ändock kvarstå. Vi har i flera de som förts i rapporten efterlyst mer av resonemang politiskt ansvarstagande från den centrala nivån. Dock menar vi att av de system idag finns uppbyggda för den mer politiska hanteringen som regionalpolitiken inte kan hantera en framtida regionalpolitik som av kommer att kännetecknas svårare beslut, fler aktörer som vill påav; verka, utspädning makt- och inflytandeaspektema och framförallt en av ett politikområde där ambitionen är att lägga regionala aspekter på ett stort antal sakområden, än att formulera och genomföra en snarare liten regionalpolitk.

15-17-0060

Bilaga 7

Högskolornas regionala betydelse Bo Wictorin

Innehåll

l Bakgrund 427 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Motiv till etablering av regionala högskolor 429 . . . . . . . . . . . . . .

3 Regionala effekter av en högskoleetablering 431 . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Sysselsättningseffekter till följd av

högskolornas verksamhet 432 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Effekter på rekrytering till högre utbildning och

arbetsmarknademas försörjning av högskoleutbildade 435 . . . . . 3.2.1 Lokaliseringens betydelse för högskolans rekrytering 435 . . . . . 3.2.2 Lokaliseringens betydelse för lokal och regional

kunskapsförsörjning 440 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 Andra former av påverkan på omgivningens

kunskapsnivå, näringslivssamarbete 465 m.m . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.1 Framförallt företag inom elektronik och data

föredrar att etablera sig nära högskolorna 466 . . . . . . . . . . . . . 3.3.2 Avknoppningar från högskolan har liten direkt

betydelse för sysselsättningen 466 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.3 Högskolan är en faktor för kultur och boendemiljön 467 . . . . . .

4 Nationell eller regional utbildningsmarknad 469 . . . . . . . . . . . . . .

Referenser 471 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Appendix 473 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. Umeåstudien 473 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . , . . . . . . . . . . . B. Borásstudien 475 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Bakgrund

Syftet med denna rapport är att ge en översikt över kunskapsläget och att sammanfatta de viktigaste slutsatserna med avseende på högskolornas lokalisering och dess konsekvenser för tillväxt och sysselsättning regionalt. Det finns förhållandevis få studier som belyser högskolans betydelse för den regionala utvecklingen i Sverige och som försöker uppskatta konsekvenser för sysselsättning, näringsliv och tillväxt. Ett antal studier, svenska och internationella, framgår bifogad referenslista av I flera de studier som refereras lyfts framförallt sambandet mellan av

högskolans lokalisering och enskilda kommuners lokala arbetsmarknaders möjligheter att rekrytera välutbildad arbetskraft fram. REKO-

STAT-utredningen har därför valt att särskilt behandla denna aspekt. För det syftet och på uppdrag av REKO-STAT-utredningen har Centrum för regionalvetenskap CERUM vid Umeå Universitet bearbetat och analyserat relevant statistik.

Den hittills mest omfattande svenska studien är Samhällse/Yekter av Umeå universitet av Holm Wiberg red, 1995, CERUM. Många referenser i denna rapport hänför sig därför till denna studie.

2 Motiv till

etablering av regionala

högskolor

Motiven till varför en ny högskola har etablerats har förändrats över tiden. När t.ex. universiteten i Linköping eller Umeå etablerades var motiven och förväntningarna i viss mån andra än vad som framförs i dagens diskussioner om t.ex. en etablering av ett nytt universitet i Malmö. När de första nya högskolorna grundades, som t.ex. Umeå eller Linköping, betonades framförallt de positiva effekterna av en ökad tillgänglighet till högre utbildning. Det fanns en begåvningsreserv som därmed bättre skulle kunna tas till vara. Om man på detta sätt kunde öka den generella utbildningsnivån tjänade hela landet på det och inte bara regionen. Det fanns med andra ord ett klart nationellt intresse med i bilden. Ett annat viktigt motiv var möjligheterna att ge en fullgod samhällsservice. När det gäller Umeåetableringen var ökade möjligheter att försörja norra Sverige med läkare, tandläkare och lärare viktiga skäl. Det fanns också en allmän syn som innebar att Norrland var eftersatt och behövde kulturhärd som kunde lyfta landsdelen. De senare en motiven hade med andra ord en tydligare regional prägel med syftet att i första hand förbättra tillgängligheten till samhällsservice i regionen. I dagens debatt betonas mer andra fördelar med att lokalisera en högskola till en viss ort eller region. Tillgänglighetsaspekten har tonats ned, även den fortfarande kan vara viktig. I stället betonas kompeom tensförsörjningsaspekter för regionens näringsliv. En ökad tonvikt har också lagts vid forskningens betydelse, kunskapsspridning till närings-

livet i första hand mindre företag, som allmän regional utvecklings-

problemlösare eller de positiva effekterna på kulturklimatet. resurs

3 effekter

Regionala av en

högskoleetablering

Effekterna av en högskoleetablering kan betraktas i mängd dimenen sioner och många effekter kan egentligen bara studeras över en lång tidsperiod. I de studier som hittills gjorts av högskolomas regionala effekter behandlas någon eller några följande effektdimensioner: av

Direkta och indirekta ekonomiska och sysselsättningsmässiga effekter till följd av den verksamhet som bedrivs.