EU:s jordbrukspolitik, miljön och regional utveckling : rapport till Kommittén för reformering av EU:s gemensamma jordbrukspolitik (KomiCAP)

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

EU:s

jordbrukspolitik,

miljön och regional utveckling

Rapport till Kommittén för reformering av EU:s gemensamma jordbrukspolitik KomiCAP p SM 1997:74

al

w Statens offentliga utredningar

1997:74 Jordbruksdepartementet

EU:s

jordbrukspolitik,

och

miljön regional utveckling

Rapport till Kommittén för reformering av EU:s

gemensamma jordbrukspolitik KomiCAP

Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets forvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - som Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningsavdelning Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 l0 Telefon: 08-405 10 25

REGERIGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91-38-20609-9 Stockholm 1997 ISSN O375-250X

Förord

Den parlamentariska kommittén för reformering av EU:s gemensamma jordbrukspolitik KomiCAP beslutade den 24 januari 1996 om direktiven till en särskild expertgrupp med uppgift att belysa miljö, regional fördelning samt kvalitet och etik inom jordbrukssektorn. Expertgruppen har haft till uppgift att analysera den nuvarande jordbrukspolitikens miljökonsekvenser och dess påverkan den regionala balansen inom landet och inom EU. Direktiven till expertgruppen redovisas i bilaga Frågan om etiska aspekter i förhållande till jordbruksproduktion och jordbrukspolitik har behandlats i en separat rapport författad av fil. dr. Christian Munthe, under utgivning som, Rapport 1997: 14, SJV. Enligt direktiven skulle expertgruppen sträva efter att identifiera en integrerad strategi för landsbygdsutveckling där hänsyn tas till regional balans, miljökonsekvenser samt kvalitet- och etikaspekterna". Expertgruppen har emellertid valt att inte föra fram en dylik strategi. Istället har arbetet inriktats mot att dels analysera hur den nuvarande jordbrukspolitiken verkar dels hur olika reformalternativ skulle kunna påverka det svenska jordbruket, speciellt med avseende miljön och den regionala fördelningen. Arbetet skulle varit avslutat under 1996 men fick av olika anledningar förlängas till maj 1997. Under arbetet med rapporten har expertgruppen haft följande sammansättning:

Förord

Ewa Rabinowicz Sveriges Lantbruksuniversitet, ordförande Birger Backlund Glesbygdsverket Johan Bodegârd Miljödepartementet, t.o.m. juli 1996 Nils-Gunnar Forsberg Kommerskollegium Carl Johan Lidén Jordbruksverket Sverker Lindblad NUTEK Bengt Rundqvist Naturvårdsverket Bengt Sjöholm Lantbrukarnas Riksförbund Peter Westman Miljödepartementet, fr.o.m. augusti 1996

Mats Åberg Jordbruksdepartementet

Erik Fahlbeck Jordbruksverket, sekreterare

Hans G. Öhgren, huvudsekreterare i kommittén, och Anna Lagerkvist,

biträdande sekreterare i kommittén, har också deltagit i arbetet. Denna överlämnas till kommittén som ett underlag för expertgruppsrapport kommitténs överväganden. Kommittén skall redovisa sina ställningstaganden senast den 30 juni 1997.

Alnarp och Jönköping den 16 maj

Ewa Rabinowicz Erik Fahlbeck

FÖRORD ORDLISTA SAMMANFATTNING 1 INLEDNING l.l Direktiven 1.2 Rapportens uppläggning, avgränsningar 2 NUVARANDE JORDBRUKS-, MILJÖ- OCH REGIONALPOLITIK l EU 2.1 Prispolitiken och marknadsreglerande åtgärder 2.2 Struktur- och regionalpolitiken 2.3 Miljöpolitiken inom jordbruksområdet 2.4 Den relativa betydelsen av CAP:s olika komponenter 3 UTVÄRDERING AV CAP 19 3.1 Analys av dejordbrukspolitiska målen 3.2 Relationen mellan CAP:s olika komponenter 3.3 .lordbruksstödet och dess fördelning på olika länder 26 3.4 CAP:s effekter på sysselsättning och välfärd 29 3.5 Konsumenteffekter av CAP 34

Innehållsförteckning

3.6 Regionalekonomiska konsekvenser i EU 40

3.7 Regionala konsekvenser jordbrukspolitiken i Sverige 46 av

3.8 CAP och miljön 50 3.8.1 Effekter CAP miljö i Sverige 62 av

3.9 EU:s miljöstöd och regionala stöd i Sverige 64 3.9.1 Inledning 64 3.9.2 Erfarenheter jämförbara svenska stödformer 66 av 3.9.3 Erfarenheter svenska regionalpolitiska stöd generellt sett 69 av

3.10 Effekter CAP på djurens välbefinnande 70 av

UTGÅNGSPUNKTER FÖR ANALYSEN AV EN NY 4 JORDBRUKS- OCH LANDSBYGDSPOLIT|K 73

4.1 Inledning med översikt över kapitlet 73

4.2 Jordbrukets specificitet 73

4.3 Miljö och etik 79 4.3.1 Extemaliteter och kollektiva nyttigheter 79

4.3.2 Äganderätter och förorenaren-betalar-principen PPP 84

4.3.3 Stöd till miljövänlig produktion och internationell handel 88

4.4 Regional- och landsbygdsutvecklingspolitik 93 4.4.1 Teorier över den regionala utvecklingen 93

4.4.2 Argument för regionalpolitiken/glesbygdspolitiken 96

4.4.3 Landsbygdspolitik och regionalpolitik diskussion ur ett svenskt perspektiv 98 4.4.4 Integrerad landsbygdsutveckling 104

4.5 Sammanfattning: principer för integrerad jord-bruks- och en landsbygdspolitik 111

för och emot subsidiaritet 116 4.6 Argument 4.6.1 Inledning 116

Innehållsförteckning

4.6.2 Överstatlig eller nationell politik några generella

överväganden 118 4.6.3 Subsidiaritet och de jordbrukspolitiska målen. 120 4.6.4 Kanjordbrukspolitiken renationaliseras 129 5 ANALYSER AV REFORMFÖRSLAG 132 5.1 CAP:s utgeckling över tiden lmplikationer för den framtida reformprocessen 132 5.2 Kriterier vid analys av reformscenarier 135 5.3 Alternativa scenarier 136 5.4 Modell av svenskt jordbruk 138 5.5 Tolkning och analys av Status quo 144 5.6 En fördjupad MacSharry-reform 146 5.7 Konsumentförslag och genomgripande alternativ 150 mer 5.8 Resultatsammanställning 162 5.9 Effekter på länsnivå 170 5.10 Sammanfattning 171 6 DISKUSSION 175 KÄLLFÖRTECKNING: BILAGA 1 200 BILAGA 2 203

Ordlista

AVS-länder Länder i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet som via avtal den s.k. Lomékonventionen bl.a. får handelsförmåner vid export till EU CAP EU:s gemensamma jordbrukspolitik

CEÖ-länder Central- och Östeuropeiska

länder Cohesion En term som avser samhörighet inom EU, kommissionen eftersträvar en Ökad samhörighetskänsla bland unionens medborgare, termen Cohesion används för att uttrycka denna strävan Cork-konferensen En EU-kommissionen anordnad konferens av om landsbygdsutveckling, hösten 1996 CSE Consumer Subsidie Equivalent, CSE mäter det totala stödet till konsumenterna, inom jordbuksomrâdet, olika politiska ingrepp omräknas och adderas till en stödekvivalen som anger hur mycket av livsmedelskonsumenternas utgifter som är stöd oftast negative, jfr. PSE FEOGA EU:s jordbruksfond, fonden består två delar, av en garantisektion som i huvudsak omfattar medel till marknadsregleringarna och en utvecklingssektion som i huvudsak omfattar medel till jordbrukets strukturstöd Förädlingsvärde Det netto som återstår sedan kostnader för löpande förbrukning, såsom råvaror, halvfabrikat och underhåll, dragits av, m.a.o. ersättning till arbetskraft, avskrivning och driftsöverskott GATT General Agreement of Tariffs and Trade, ett intrenationellt handelsavtal där de medverkande länderna förbinder sig att följa avtal som reglerar och underlättar internationell handel. Grånsskydd Olika regleringar syftar till upprätthålla som att prisskillnader mellan ett land eller union och en världen i övrigt, t.ex. tullar, införselavgifter, exportbidrag, exportskatter o.s.v. Kollektiva varor Sådana varor och tjänster där individs konen sumtion inte inskränker en annan individs möjligheter att konsumera samma vara och/eller

Ordlista

där det inte går att utestänga individer från att eller tjänsten konsumera varan KomiCAP Parlamentarisk utredning om reformering av EU:s gemensamma jordbrukspolitik LFA Less Favoured Area, mindre gynnat område ha sämre naturliga betingelser för som anses jordbruksproduktion och som erhåller särskilt stöd Marknadsreglering De jordbrukspolitiska medel som ingår i marknadsordningen för respektive produkt, dvs. olika former av gränsskydd, interna regleringar och direktstöd Modulera Att begränsa stödutbetalningarna inom CAP, exempelvis att besluta att arealstöd endast utgår till begränsad högsta areal per brukare en NUTEK Näringslivs och teknikutvecklingsverket PPP Polluter Pays Principle, en princip som anger den förorenar också skall betala för de att som kostnader som följer av föroreningen PSE Producer Subsidie Equivalent, PSE mäter det totala stödet till jordbruket, olika politiska inomräknas och adderas till en stödgrepp ekvivalen hur mycket av jordsom anger brukarnas bruttoinkomst som är stöd jfr. CSE REKOSTAT Statlig utredning de regionala konsekvenom förändringar i den statliga verkserna av samheten, SOU 1997:13. SPS-avtalet Agreement the Application of Sanitary and on Phytosanitary Measures; avtal sorterar under WTO och reglerar Sanitära och fytosanitära apekter handel TBT-avtalet Agreement Technical Barriers to Trade; on avtalet reglerar tekniska handelhinder är som internationellt och sorterar under WTO WTO World Trade Organisation, ersatte GATT och har idag samma uppgift som GATT hade tidigare.

i

Sammanfattning

EU:s nuvarande jordbrukspolitik the Common Agricultural Policy, CAP är ifrågasatt från många håll. Konsumentorganisationer ifrågasätter politiken eftersom den missgynnar konsumenterna. Ett flertal miljöorganisationer anser att den behöver reformeras för minska att jordbrukets negativa miljöpåverkan. Politikens fördelningsmässiga konsekvenser är också ifrågasatt. Följande rapport behandlar dessa frågor. Som en bakgrund till utvärderingar beskrivs i andra kapitel rapportens EU:s nuvarande politiken inom relevanta områden.

l kapitel tre analyseras och utvärderas den nuvarande jordbrukspolitiken med avseende dess samhällsekonomiska konsekvenser, regional fördelning, miljön, konsumenternas välfärd samt till viss del även djurens situation. Analyser görs för EU och för Sverige. Generellt kan man notera att det är vanskligt att utvärdera CAP:s effekter svenskt jordbruk. Jordbruksproduktion är långsiktig och det en process mesta av dagens struktur förklaras av investeringsbeslut som gjordes för många år sedan. Med andra ord är det ofta svårt att avgöra i hur hög utsträckning den nuvarande politiken påverkar dagens situation. Det är dessutom ofta svårt att urskilja vad som bestäms politiken och vad är av som snarare en följd av den allmänna samhällsutvecklingen, teknisk utveckling eller konsumenternas förändrade preferenser. Analysen i kapitel tre följer sedvanlig praxis jämföra genom att dagens situation med CAP med ett hypotetiskt tillstånd utan CAP. Inledningsvis noteras att jordbrukspolitikens mål, naturligt präglas nog, av 1950-talets preferenser i efterkrigstidens Europa. Målen är följaktligen inte lika relevanta idag. Framförallt saknas ett explicit miljömål. Politiken har vidare med tiden blivit så komplicerad att den idag är närmast oöverskådlig. På en rad punkter kan konsistensen mellan politikens olika delar ifrågasättas. Marknadsförordningarna och den gemensamma marknaden kommer delvis i konflikt med strukturstöd och miljöstöd. De senare kan ses som åtgärder syftar till justera som att en del oönskade effekter av de grundläggande reglerna. Över tiden har kompromisser och hänsyn till olika intressen skapat dagens stora komplexitet. Vill man i grunden ändra detta förhållande får antinman gen ändra beslutsreglerna så att majoritetsbeslut används inom EU eller begränsa de gemensamma beslutsområdena så att färre åtgärder hanteras gemensamt och då inom områden där skillnaderna mellan medlemsländerna är små.

Sammanfattning

till jordbrukspolitikens konsekvenser leder den till Ser man påtagliga omfördelningar. Omfördelningarna kan mätas flera sätt. På år har de OECD framtagna måtten PSE Producer Subsidy senare av Equivalent och CSE Consumer Subsidy Equivalent använts flitigt. Måtten mäter hur gynnade eller missgynnade producenter och konsuär jordbrukspolitiken. Med PSE uppskattar man de överförinmeriter av kommer producenterna till del. Enligt OECD:s beräkningar gar som medför CAP överföringar motsvarande ungefär 500 ecu per hektar eller 7900 årsverk inom EU. Pâ motsvarande sätt uppskattas jordecu per brukspolitiken, mätt CSE, leda till en merkostnad 135 ecu per som och är inom EU. person PSE och CSE uppskattar omfördelningar och mäter alltså inte de samhällsekonomiska kostnaderna. Jordbrukspolitiken leder till samhällsekonomiska kostnader välfärdsförluster därför att den påverkar resursallokeringen ofördelaktigt sätt. Kostnaderna har beräknats i ett antal ekonomiska studier. Eftersom metodologi, tidpunkt och omfattett ning skiljer sig mellan beräkningarna är de inte helt jämförbara. Den samstämmiga bilden är dock att de samhällsekonomiska kostnaderna är betydande. Om jordbrukspolitiken skall ses enbart som ett sätt att överföra inkomster till jordbrukarna är den ett mycket ineffektivt omfördel-

ningsinstrument. Ökningen i producenternas överskott utgör endast en

del de förluster konsumenter och skattebetalare får vidkännas. l av som beräkningarna samhällskostnaderna ingår i allmänhet inte effekter av miljön. Jordbruksstödet påverkar även sysselsättningen. Stödet främjar sysselsättningen i näringen främst att produktionen är högre än genom varit stöd. Å andra sidan är det ytterst tveksamt om den den skulle utan totala sysselsättningen ökar. Om priser och löner är flexibla och om främst människor och kapital, är rörliga mellan sektorerna, resurserna, främjar jordbrukspolitiken sysselsättningen i jordbruket, men detta sker övriga sektorers bekostnad. Den totala sysselsättningen ökar inte. Om priser, löner och däremot är orörliga tyder vetenskapliga studier resurser den totala sysselsättningen sjunker eller att arbetslösheten ökar. att När det gäller jordbrukspolitikens effekter den regionala fördelningen tyder studier att variationerna i inkomster förädlingsvärde inte utjämnats. Den gemensamma politiken och de gemensamma priserna har således inte resulterat i inkomsutjämning inom EU:s en jordbruk. Den regionala stödprofilen skiljer sig dock mellan EU och Sverige. I Sverige varierar stödet i stort sett omvänt mot den naturliga bördigheten. Det bör dock observeras att utjämningen inom Sverige till del är ett resultat nationella eller medfinansierade stöd. Samma stor av

Sammanfattning iii

tendens, om än mindre tydlig, kan observeras även inom de gamla EUländerna. Således kan det konstatera att CAP främst gynnar de bördiga och rika regionerna. Detta kan ifrågasättas flera utgångspunkter. Dels ur borde dessa regioner klara sig utan stöd, i synnerhet i ett framtidsperspektiv av en liberaliserad världshandel, dels strider dylik omfören delning mot samhörighetsprincipen som implicerar solidaritet med fattigare länder/regioner. l den mån utjämning har skett har detta till en stor del åstadkommits genom nationell finansiering. Trots en omfattande litteratur om CAP och miljön är bilden inte helt klar. En viss begreppsförvirring råder inom området. Mycket av kritiken mot politikens miljöeffekter riktar sig i första hand mot genereltendenser i samhället, snarare än mot sådant är starkt kopplat till som just CAP. Det moderna jordbrukets produktionsmetoder medför rad en mer eller mindre önskvärda effekter miljön. Kritiken mot jordbrukspolitiken riktar sig härvidlag främst mot att den inte innefattat justeringar av dylika effekter. l vilken utsträckning politiken är orsak till att problemen uppstått år mindre klart. Av de studier gjort framgår som dels att det saknas utvärderingar där verkligen försökt renodla man politikens effekter, dels att det saknas referensmaterial att jämföra med samt att det ofta saknas data som beskriver förändringar i miljön över tiden. Vissa väl kända generella slutsatser kan dock dras. Ett högt pris leder till att produktionen blir högre än den skulle varit och annars användningen av insatsmedel gynnas. Risken för växtnäringsläckage och en icke önskad spridning av bekämpningsmedel ökar därmed. En annan effekt är att produktionen hålls uppe marginella marker. Med andra ord leder ett högt produktpris till att vissa marginella marker med höga naturvärden hålls i drift men också att marker där odling kanske inte borde förekomma erosionskänsliga områden, våtmarker o.dyl. brukas. l och med CAP införde Sverige ett miljöstödsprogram för jordbruket, inom ramen för förordning 2078/92. Programmets olika delar har tillämpats i ett eller två år varför det är väl tidigt att göra en genomgripande utvärdering. Vissa iakttagelser kan dock göras. Programmet har generellt rönt stor uppmärksamhet och många lantbrukare har ansökt om ersättningar. I och med ersättningarna har betydligt medel kunmer nat användas till miljöförstärkande åtgärder, ån vad fallet innan som var Sverige blev medlem av EU. En del komplikationer har emellertid kunnat noterats. Programmen upplevs initialt tämligen komplicerade. som Lantbrukarna har haft problem att ta till sig regler för ersättningar. För vissa stöd noteras en hög andel felaktigheter i ansökningarna. Ännu är det dock för tidigt att generellt uttala sig måluppfyllelsen i om program-

Sammanfattning

eftersom det är femårigt. Mycket kan ändras innan programmet perioden är slut. När det gäller jordbrukspolitiken och etiska aspekter noteras att mycket det väcker starka känslor i Sverige i allmänhet inte har av som orsakats CAP. Snarare rör det sig även här om en allmän utveckling i av produktionen livsmedel, varit motiverad ur ekonomisk synvinav som kel. Ett ökat från konsumenterna och ett införande av vissa engagemang förbud och påbud skulle kunna eliminera vissa produkter och produktionsmetoder. Synen vad är etiskt acceptabelt varierar dock som påtagligt mellan EU:s medlemsländerna. I de fall CAPzs stöd är regionalt differentierade leder emellertid politiken till att det ibland blir lönsamt att flytta djur mellan olika regioner, för att därmed erhålla stöd. I kapitel fyra diskuteras del principiella övervägande inför en jordbrukspolitik. Frågor rörande jordbrukets specifika egenskaper, en ny miljö, landsbygdsutveckling och subsidiaritet lyfts fram. Principer för en politik sammanfattas i avsnitt 4.5. l likhet med den s.k. LAGny utredningen Ds 1989:63 underkänns ett specifikt inkomstmål för lantbrukare och jordbrukets specificitet nedtonas. Liksom för andra förekommer lantbrukarnas inkomster ytterst bestämmas av vilken tagare ersättning de själva kräver. Även EU fortfarande har kvar ett speciom fikt inkomstmål för lantbrukarna är det tydligt, t.ex inom strukturstöden, jordbruket alltmer bland många likställda näringsgrenar. att ses som en När det gäller livsmedel anses idag marknaden kunna styra produktionen. Konsumenternas önskemål, uttryckta i deras efterfrågan skall vägledande för produktionen. När det gäller s.k. externa effekter vara och kollektiva nyttigheter marknaden emellertid inte leda till den anses produktionen. Å andra sidan finns det idag många mest gynnsamma exempel produkter och företeelser där konsumenter och producenter möts även inom områden traditionellt förknippas med kollektiva som nyttigheter. Det är med andra 0rd inte säkert att statliga ingripanden alltid är motiverade inom detta område. För att en bättre klarhet i var och när olika former ingripanden är lämpliga behövs mer kunskap. av För negativ miljöpåverkan, som t.ex. drabbar någon annan än till den, skall inom EU principen att förorenaren den som ger upphov betalar PPP användas. Detta gäller även inom jordbruket. Med andra ord kan det ibland motiverat att införa förbud eller skatter som styr vara produktionen så att vissa negativa miljökonsekvenser undviks. I detta sammanhang är det angeläget att ställa önskade regler i relation till hela EU. För åstadkomma konkurrensinom en nation att neutralitet är det önskvärt med en viss harmonisering av regelverket, möjlighet för EU att hindra vissa nationella åtgärder som kan samt en

Sammanfattning v

antas snedvrida konkurrensen. Å andra sidan varierar förutsättningarna för jordbruk varför det ur miljösynpunkt ofta är motiverat med olika åtgärder i olika regioner. En strävan att lägga fast en gemensam grundnivå med en harmoniserad lagstiftning definierar minimikrav som produktionen, skulle kunna kombineras med möjlighet införa en att strängare nationella regler. En tredje nivå skulle kunna utgöras av möjligheten att ersätta jordbruket för ytterligare miljöanpassning och/eller s.k. kollektiva nyttigheter, när det är motiverat. l den mån staten anser att jordbruket skall aktivare roll i en ett framtida mer uthålligt samhälle det därmed logiskt jordvore att bruket ersattes för de tjänster och åtgärder därvid åläggs det. som För landsbygdsutveckling efterlyses ofta en integrerad politik. Gruppens arbete har härvidlag i första hand koncentrerats kring ekonomiska aspekter. Man kan tänka sig flera utvecklingsvägar inom området. Idag finns en rik flora gemensamma och nationella med program mer eller mindre stark koppling till regionalpolitik och landsbygdsutveckling. I första hand finns ett behov att över och grundligt utvärdera av se existerande stöd. Några grunddrag för en ny politik detta område kan emellertid identifieras. För att åstadkomma bestående effekter krävs att stöden i första hand riktas mot framåtsyftande satsningar medan långvarigt stöd till icke konkurrenskraftiga aktiviteter undviks. Lokalt engagemang och deltagande är viktiga element i dylik strategi. Genom en att främja tillkomsten av institutionella förhållanden skapar flexibilitet som och förnyelseförmåga kan stöden bidra till att stärka den unika kombination av sociala, ekonomiska och miljömässiga faktorer utgör som basen för glesbygdens konkurrenskraft. Eftersom glesbygdens ekonomi ofta bygger på småskalighet är det viktigt att allmänna regler och villkor inte ensidigt gynnar storskalighet. Om politiken skall till största vara gagn för glesbygden är det vidare motiverat fokusera region att en snarare än en specifik sektor. Eftersom acceptabla lantbruksinkomster fortfarande är en viktig förutsättning för en levande landsbygd och hållbar utveckling är det en motiverat att samordna betalning för miljötjänster med framtida en integrerad landsbygdspolitik. I dagsläget synes det motiverat att pröva och okonvennya tionella lösningar som inbegriper nya aktörer och kontraktsformer. nya Med tanke hur stora belopp hanteras inom de relaterade som områdena tycks det dessutom motiverat med tydliga och uppföljningsbara mål och kontinuerliga utvärderingar. Subsidiaritetsprincipen innebär att ett decentraliserat beslutsfattande är att föredra om inte goda skäl för motsatsen föreligger. De

vi Sammanfattning

goda skälen skulle kunna att gemensam politik blir effektivare, vara en önskvärd omfördelning inkomsterna samt att den att den möjliggör en av underlättar medborgarnas insyn och demokratiska kontroll. Tillämpas kriterier jordbrukspolitikens viktigaste komponenter kan dessa följande slutsats dras: det är svårt att finna stöd för en gemensam socialpolitik för hela unionen eftersom regler och sociala förnormer, sig mellan länder befinner sig olika utvecklingsmåner skiljer som följer inkomststödet inom jordbrukspolitiken sikt nivåer. Av detta att lämpligen överförs till det nationella planet, i den mån ett dylikt stöd oberoende mål. Variationen i naturliga förutsättningar behövs som ett regionala problem utgör också motiv för ett betydande inslag av och beslutsfattande inom miljöområdet och landsbygdspolitiken. På nationellt områden kan det sin plats att EU har möjlighet att samtliga vara olika stöd snedvrider konkurrensen. ingripa om kapitel fem diskuteras och analyseras några förslag

l

reformer CAP, med hänsyn till expertgruppens ansvarsområde. Anaav baseras modell över svenskt jordbruk. Tre huvudscenarier lyserna en analyseras; förlängning dagens CAP, en fördjupad MacSharryen av reform och genomgripande alternativ. De två senare har sedan ett mer med några olika varianter; den fördjupade MacSharry-reformen utökats med och kompensation, det genomgripande scenarier analyseras utan med stödlöst alternativ, ett alternativ med en generell arealvarieras ett ersättning till all jordbruksmark och ett scenarie med ersättning endast ekologisk odling. Dessutom har två känslighetsanalyser formulerats, till transportkostnader och kostnader i mjölkproduktionen varierar. där avstått från identifiera den bästa lösningen. Istället Gruppen har att produktion, sysselsättning, regional balans, miljö, belyses effekter konsumenter och skattebetalare för varje scenarie. producenter, de nio körningar sammanfattas i tabeller i kapitel Resultaten av några kommentarer i det följande. En utvidgning av 5 men ges MacSharry-reformen, de produkter inte var med i den ursprungav som reformen, beräknas långt sikt leda till ökade budgetkostnad med i liga storleksordningen 50 % vad gäller jordbruket i Sverige nära tolv miljarder kronor. Förslaget viss välfärdsvinst om man inte tar ger en till eventuella negativa effekter ökade skatter kan få hänsyn som sarnhällsekonomin. Annars är effekterna marginella eftersom produkpåverkas nämnvärt. Förslaget är problematiskt när det gäller tionen inte totala stödet sjunker ej. Bidrag till mjölkkor samt areal- WTO. Det till socker kommer svårligen att accepteras som stöd niotiersättningar verade ur miljösynpunkt.

Sammanfattning vii

En fördjupad MacSharry-reform, som inte kompenseras, beräknas en förvånansvärt liten effekt mjölk- och sockerproduktionen. Lönsamheten sjunker dock påtagligt varför kvoterna blir så gott som värdelösa. Mjölkproduktionen är vidare beroende av en strukturomvandling eftersom endast större mjölkgårdar sikt beräknas klara de lägre priserna. Förslaget är förmodligen svårt att genomföra eftersom länder som Irland och Holland är stora mjölkproducenter men däremot saknar en betydande spannmålsproduktion. De kan därför antas svårt att acceptera att spannmålen men inte mjölken kompenserades. Mer genomgripande reformer beräknas leda till att vegetabilieproduktionen sikt minskar påtagligt i Sverige. Om andra stöd inte införs antas åkermark läggas ner. De stora kostnads- och effektivitetsbesparingar som en omfattande förändring leder till, skapar emellertid utrymme för betydande satsningar landsbygdsutveckling och miljö. Sänkta priser förväntas leda till del positiva miljöeffekter, en som minskad användning av gödningsämnen och bekämpningsmedel. Å andra sidan följer troligen en rad negativa konsekvenser främst i form av en kraftig minskning i nötköttsproduktionen. Om så blir fallet kan man förvänta sig en påtaglig minskning i hävden av de mest skyddsvärda betesmarkerna och ett påtagligt hot mot den biologiska mångfalden och kulturmiljön. Vid en genomgripande reform behövs därför kompletterade stöd för dessa marker och för fortsatt jordbruksproduktion i norra Sverige. En genomgripande reform underlättar framtida WTO-förhandlingar och innebär dessutom att det ur budgetsynpunkt blir lättare att utvidga EU österut. Två beräkningar har gjorts där stöd förutsätter kopplade krav. I det ena fallet omräknades samtliga direktstöd till en generell arealersättning för all jordbruksmark. För att erhålla ersättningen antogs att marken måste brukas ett miljömässigt uthålligt sätt, dvs. marken tillåts inte växa igen eller ligga helt obrukad. Enligt beräkningarna skulle ett sådant stöd leda till att all jordbruksmark i Sverige brukas och att produktionen hålls en nivå som inte väsentligt skiljer sig från den som antas gälla om dagens CAP behålls. Slutligen analyseras ett alternativ där stöd antas utgå endast till ekologisk produktion. Modellresultaten indikerar att stor del en av produktionen skulle läggas om till ekologisk odling, detta skulle krävas om för att ut jordbruksstöd. Ersättningens storlek bestämdes de av budgetmedel som idag används för olika typer direktstöd inom av Sverige. Vall, bete, köttkor och får skulle helt läggas till ekologisk om odling. För potatis, oljeväxter och fjäderfä skulle däremot omläggning

viii Sammanfattning

aktuell merpris. För övriga produkter sker en viss inte vara utan ett omläggning. Sammanfattningsvis kan konstateras att reformerna över lag har effekt inkomster och förmögenheter än produktionen. Bestörre tydande produktion beräknas kvarstå även under den mest genomgripande förändringen. En förutsättning för detta är emellertid att brukare vid, därmed får överta resurser till ett betydligt nya tar som pris, med andra 0rd uppstår påtagliga kapitalförluster för dagens lägre Vidare omfördelas produktionen kraftig; den ökar i slättbrukare. bygderna och i det mest genomgripande alternativet betydligt avtar kommer. Om inte stöd utgår beräknas den brukade längre norr ut man åkermarken minska med miljon hektar och de ur miljösynpunkt runt en skyddsvärda markerna beräknas inte brukas. Med en generell mest arealersättning, inte belastar budgeten än dagens stöd, beräknas som mer all den jordbruksmark idag används behållas. Om emellertid som budgetmedel används kan, utöver den generella arealsamtliga dagens ytterligare cirka halv miljard kronor användas till ersättningen, en inom miljö- och landsbygdsomrádet. Eftersom alla riktade åtgärder alternativ förlängning dagens CAP innebär samma prissänkutom en av konsumenterna likartade. sysselsättningen påverkas ningar är effekter några stöd och beräknas då leda till en sänkning mest i scenariet utan med drygt 33 % för landet helhet med betydligt större siffror i som men mindre gynnade områden. kapitel redovisas omfattande diskussion över l sex en mer rapportens innehåll.

1 Inledning

l Direktiven

Direktiven till expertgruppen redovisas i sin helhet i bilaga I korthet har expertgruppen ålagts att belysa tre områden: miljöåtgärder, regional fördelning samt kvalitet och etik inom jordbrukssektorn. Expertgruppen skulle bl.a. belysa miljökonsekvenserna av nuvarande jordbrukspolitik, studera hur denna påverkar den regionala balansen inom landet och inom EU samt analysera hur kvalitets- och etikaspekter tillgodoses i jordbrukspolitiken. Gruppen skulle vidare sträva efter identifiera att en integrerad strategi för landsbygdsutveckling och undersöka huruvida subsidiaritetsprincipen tillämplig delar politiken vore av som nu tillämpas gemensamt. Resultatet arbetet redovisas i föreliggande av rapporten. Dessutom föreligger en rapport: "Etiska aspekter jordbruksproduktionen", Rapport 1997:14, SJV, i anslutning till som gruppens arbete har författats av fil. dr. Christian Munthe.

1.2 Rapportens uppläggning, avgränsningar

Kapitel 2 ger en kortfattad beskrivning basfakta när det gäller EU:s av gemensamma jordbrukspolitik CAP. l kapitel 3 utvärderas CAP främst med hänsyn till de områden som anges av direktiven: miljöeffekterna, de regionala effekterna, effekterna för konsumenterna, djuretiken samt de samhällsekonomiska konsekvenserna. I kapitel 4 diskuteras de teoretiska utgångspunkterna för integrerad jordbruks- och landsen ny bygdsutvecklingspolitik. I kapitel 5 beskrivs olika reformförslag av CAP, varefter ett antal förslag analyseras närmare. I drag ansluter stora sig de analyserade alternativen till den diskussion förekommer i som kommissionens s.k. strategipapper, CSE 95 607. Analyserna görs för Sverige och baseras en matematisk programmeringsmodell. Ambitionen har varit att belysa konsekvenserna den av nuvarande politiken, samt vissa effekter av alternativa utformningar CAP, av inte bara för Sverige utan för hela EU. Det har emellertid inte visat sig möjligt att till fullo uppfylla ambitionen. I synnerhet när det gäller de tänkbara effekter som alternativa reformförslag kan det europeiska jordbruket saknas material som motsvarar de beräkningar görs för som Sverige. I kapitel 5 görs det dock ett försök att i viss mån generalisera resultaten för Sverige till hela EU. Den gemensamma jordbrukspolitiken kan definieras olika. I

2 Inledning

ofta hänvisas till CAP och i allmänhet åsyftas då rapporten kommer det definition eller den kärna av grundregler som utgör en ganska snäv breda täckning CAP idag har. Enligt snäv definibasen för den mer en CAP direktiv och förordningar inom marknadsregleringartion består av strukturpolitiken för jordbruket. En mycket bred definition av na och all lagstiftning, och nationell, som primärt CAP omfattar gemensam jordbruket. Framförallt när det gäller effekterna konsumenpåverkar effekterna djurhälsa är det betydelsefullt att vara terna samt m.m. egentligen åsyftas med termen CAP. Ambitionen har tydlig vad som o.dyl. när än den snävt hållna definitionen varit att ange lagar annat mer

åsyftas. referensalternativ är i regel avgörande för resultatet av Valet av utvärderingar genomförs i rapporten görs oftast en utvärdering. I de som med situation där ingen jordbrukspolitik finns. En stor jämförelserna en litteratur refereras till bygger jämförelser del av den ekonomiska som tillstånd med viss politik och ett beräknat tillstånd mellan ett befintligt en tillvägagångssätt kan det dock invändas att i utan politik. Mot detta de flesta medlemsländer haft inhemsk jordavsaknad av CAP hade en Innan CAP bildades fanns nationell politik brukspolitik av något slag. en tidigare politik såg ut i olika länder och hur i alla medlemsländerna. Hur CAP belyses i intressant studie av detta påverkat utformningen av en dock i det närmaste ogörligt att spekulera i Neville-Rolfe, 1984. Det är skulle ha i avsaknad CAP. Det kan hur den nationella politiken sett ut av jämföra med situation där ingen politik tillämdärför vara lämplig att en med helt avreglerat jordbruk följer dessutom en pas. Att jämföra ett forsknings- och utredningsarbete. Exempelvis internationell praxis i beräkningar PSE Producer Subsidy Equivalent, se bygger OECD:s av vidare avsnitt 3.3 detta synsätt. I förekommer mängd sifferuppgifter. Dessa anges rapporten en i svenska kronor beroende omständigheterna. antingen i ecu eller direkt berör Sverige i nuläget anges i svenska Alla beräkningar som hela EU, i synnerhet sådana hänför sig till kronor. Beräkningar för som förhållanden i Skälet är bl.a. att den svenska historiska anges ecu. har varierat betydligt. Det kan därför kronans växelkurs gentemot ecu använda dagens växelkurs för omräkningarna. Den vara tveksamt att växelkurs ligger maj 1997 8.80 kr/ecu. Jordsvenska kronans ca. bruksomräkningskursen ligger ca. 8.88/ecu.

Inledning 3

2 Nuvarande jordbruks-, miljö- och

regionalpolitik i EU

I detta kapitel presenteras en kort beskrivning av den nuvarande politiken inom EU och Sverige, främst när det gäller miljö- och struktur/regionalpolitik. Eftersom de olika reformalternativ diskusom teras senare i rapporten, behandlar relationerna mellan politikens prisstöd och stöd till miljö- och strukturátgärder inleds kapitlet med en kort presentation av prispolitiken. Denna del av CAP är utförligt diskuterad inom grupp 2 i KomiCAP, SOU 1996:136, varför följande text är synnerligen kortfattad.

2.1 Prispolitiken och marknadsreglerande åtgärder

Prispolitiken omfattar ett flertal olika marknadsregleringar. Regleringarna skiljer sig påtagligt mellan olika produkter. I tabell l överges en siktsbild av de åtgärder som gäller för olika produkter. De jordbrukspolitiska medlen indelas i två kategorier: åtgärder påverkar relatiosom ner med tredje land och åtgärder som riktar sig mot den interna marknaden. Till den sammanställning i CAP-Monitor som tabellen bygger har lagts ytterligare en kolumn, som redovisar PSE-tal för EU år 1995. De tullar och exportbidrag som nämns i tabellen skall under de kommande åren minskas i enlighet med gällande GATT-avtal. Grupp 1 i KomiCAP behandlar relaterade frågor i SOU 1996:171. PSEberäkningarna är preliminära för 1995 och de slutgiltiga siffrorna kan förväntas sjunka något, bl.a. stigande världsmarknadspriser p.g.a. spannmål. Av samma orsak torde siffrorna för 1996 bli än lägre.

politik 4 Nuvarande

Tabell l Översikt av marknadsregleringar inom CAl

Omvärldsrelationer Interna åtgärder Kvantitativa Stödnivän" Produkt Gränsskydd Exportstöd Marknads- Direkta regleringar bidrag regleringar i PSEför 1995 och Exportbidrag Obligatoriskinter Kompen- Trädeskrav, 47 % Spannmål Fasttull alt -avgift, ventiontcj havre. serande begränsad för vete tullkvoter Produktionsbidrag areal- stödareal till majs- och vete ersättningar stärkelse tull Areal- Begränsad 52 % Oljeväxter Ad valorem värdetull ersättningar stödarcal

olja från oljeväxtcr n tull. Exportbidrag Intervention Kvoterad 65 31 Mjölk och Fasta obligatorisk: produktion mjölk- tullkvoter produkter smör. pulver. frivillig: ost. Stödför industriell användning av mjölkprod. Viss kons. subvcntion. Exportbidrag intervention Bidrag till Kvant.beg.av 65 Nötkött Ad valorem tull. fast tull och för vissa dikor. intervention tullkvoter produkter Handjurs- beg. av ant. bidrag bidragsberättigade djur Advalorem tull Stöd till lagring Djurbidrag Begränsning 60 Färkött tull. frivilliga av antalet fast exportbeg. från bidragsexportörernas berättigade sida tackor tull. Exportbidrag Stöd till 20 Fläsk Fast tullkvoter för privatlagring, CÖE och AVS. intervention i undantagsfall Exportbidrag 16 % Agg Fasttull. tullkvoter för vissa länder tull. Exportbidrag 36 Fjäderfä Fast tullkvoter för vissa länder tull. Exportbidrag Oblig. int. för Produktions- 60 Socker Fast tullnedsättningar sockerinom kvota kvoter för AVS ej i bruk. stöd till socker för kemiskt bruk Frukt- Exportbidrag intervention. stöd PSE och Minimi imp. till producent- beräknas grönt pris. advalorem organisationer. inte för tullar. komp. stödtill viss fruktoch tullar. kvoter. tullkvoter för förädlingsindustri. grönt vissa kvalitetskontroll länder/produkter l996. PSE frän OECD. l996. PSE-talen diskuteras vidare under kap. 3.3. Källa:Baserat på CAP-Monitor.

Nuvarande politik 5

2.2 Struktur- och regionalpolitiken

E Uss struktur- och regionalpolitik Strukturpolitiken började ta form i början 60-talet. Enligt förordning 25/62 förutskickades strukturpolitiken ta en tredjedel FEOGA:s av Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket medel i anspråk. Detta förverkligades dock aldrig. Förordning 17/64 behandlade garanti- och struktursektionen av FEOGA. Kommissionens ingripanden skulle inriktas att finansiera individuella projekt identifierades som av medlemsländerna. Dylika projekt blev dock aldrig godkända av Ministerrådet. Sicco Mansholt, en av CAP:s fäder, presenterade år 1968 en numera berömda rapport. 1 rapporten förordades en intensifierad strukturpolitik och påskyndad strukturomvandling snabb avgång av arbetskraften inom jordbruket. Rapportens rekommendationer blev dock aldrig omsatta i praktisk politik Neville-Rolfe ger en intressant analys av rapportens mottagande i olika medlemsländer och orsaker till det bristande intresset. 1972 antogs tre direktiv 72/ 159, 72/160, 72/161 gällande modernisering av jordbruksföretag, pensionering samt utbildning av jordbrukare. Dessa direktiv fick endast ett begränsat inflytande Bufaria, 1996 och ersattes sedermera av direktiv 85/797 gällande strukturförhållanden i jordbruket. Regionalpolitiska hänsyn territoriell ansats inom en jordbrukspolitisk reglering togs för första gången, efter Storbritanniens begäran, 1975 genom direktiv 75/268 gällande bergsjordbruken och mindre gynnade områden. 1977 antogs direktiv 77/355 om gemensamma åtgärder för marknadsföring och livsmedelsförädling. Enligt Bufaria 1996 blev därmed förordning 17/64 definitivt överspelad. 1978 antogs två direktiv gällande stöd till producentföreningar och gemensam bevattning 78/ 1360, 78/1361. En ny era i strukturpolitiken började 1988 med koordinering av de tre strukturfonderna och införande av nuvarande ordningen och målsättningar för strukturfonderna. De tre mål som var av intresse ett ur jordbruks- och landsbygdsperspektiv var mål 5a och 5b. Målen specificeras närmare nedan. De principer för strukturpolitiken då insom fördes gäller fortfarande. Dessa principer är koncentration fonderna av till de mest behövande regionerna, koncentration fonderna de av prioriterade målen, partnerskap och additionalitet. 1988 års beslutet om strukturfonderna innebar också en övergång till ansats när det en ny gällde implementeringen av politiken. Före år 1988 förutsattes att medlemsländerna anpassade sin lagstiftning till EU regler. Därefter

6 Nuvarande politik

byggde framtagandet på omvänd procedur, med start av programmen en i regioner och medlemsländer. I samband med MacSharry-reformen infördes 1992 s.k.

kompletterande åtgärder; miljöprogrammet förordning EEG nr. 2078/92, förtidspensionering förordning EEG 2079/92 och nr. skogsprogrammet förordning EEG 2080/92. Dessa finansieras ur nr. garantisektionen FEOGA. Jämför diskussionen i kapitel 3. av Idag utgör utvecklingssektionen inom FEOGA en del av EU:s s.k. strukturfonder. Strukturfonderna utgörs således av FEOGA:s utvecklingssektionen, den regionala utvecklingsfonden samt den sociala fonden. Därutöver finns fjärde fond för fiske. Jordbruksfondens uten vecklingssektion förfogar över ungefär 20 % strukturmedlen. Den reav gionala fonden omfattar cirka 50 % och den sociala fonden omfattar återstoden, ungefär 30 %. För perioden 1994 1999 omfattar struktur- fonderna cirka 145 miljarder eller omkring 30 miljarder ecu per år. ecu Sveriges andel fonderna är 1,42 miljarder Vid den växelkurs av ecu. gällde i maj 1997 detta drygt tolv miljarder kronor. EU:s som motsvarar och regionalpolitik kanaliseras i huvudsak genom dessa fonder. struktur- Syftet med fonderna är att bidra till utjämning av ekonomiska sociala skillnader mellan EU:s länder och regioner, för att därmed och samhörigheten bland unionens folk. Pâ det övergripande planet öka fungerar Strukturfonderna ett balansinstrument för att skapa en som jämvikt mellan medlemsländernas olika intressen. Det höga stödet till mjölk, nötkött och spannmål och relativt sett låga stödet till frukt och grönsaker inom CAP allmänt de rikare nordliga länderna. anses gynna industrialiserade länder förväntas också gynnas relativt sett Dessa mer den interna marknadens fullbordan. De fattigare, sydliga, mer av däremot i större utsträckning förmånstagare när det gäller länderna är strukturfonderna. Det kan också erinras att Storbritanniens berömda budgetrabatt finansierades Strukturfonderna. Britterna såg detta som ur återbäring, juste sin avgift till den gemensamma budgeten. en retour, landet betydande nettoimportör av livsmedel vid Eftersom var en blev utfallet CAP mycket ofördelaktigt för Storbritannien. inträdet av För fonderna finns följande mål fr.o.m. år 1988:

regioner släpar efter i den ekonomiska utvecklingen Mål avser som dvs. regioner har haft BNP per capita som är mindre än som en 75 % genomsnittet för EU. Alla fonderna används för att av finansiera stöd inom detta mål. Under 1989 92 tog mål - 62 % fonderna i anspråk. Andelen förväntas programmen av

Nuvarande politik 7

öka till 70 % under innevarande period. Cirka 26 procent av EU:s befolkning bor i mål l regioner. Mål avser industriregioner tillbakagång. Kriterierna för att placeras i detta mål är bl.a. hög arbetslöshet, stor andel sysselsatta i

industrin och kraftig nedgång i industrisysselsättningen. Åtgär-

derna finansieras av sociala fonden och regionala fonden och får omfatta högt 15 % av EU:s befolkning. Mål 2 regioner finns i de flesta länderna. Under perioden 1989 92 tog fonder- na 12 % av medlen i anspråk. Mål avser att bekämpa långtidsarbetslösheten bland ungdomar och finansieras ur sociala fonden. Mål avser att genom kompetensutveckling av främst anställda underlätta omställningen vid strukturförändringar. Finansiering sker från sociala fonden. 1989 92 har 13 % av medlen använts för mål 3 och 4. Mål 5a; avser stöd till omstrukturering jordbruk, skogsbruk och av fiske. Finansieringen kommer från jordbruksfonden samt fiske-

fonden. Åtgärder som i Sverige kan finansieras inom detta mål

omfattar investeringsstöd till jordbruksföretag och livsmedelsindustrier, stöd till unga lantbrukare samt kompensationbidrag som är ett regionalt stöd. Mål 5b; avser utveckling av landsbygden. Satsningarna riktas även till andra näringar än jordbruket. För att placeras i detta mål ska regionen bl.a. ha en låg BNP/capita, hög andel sysselsatta i jordbruk, låg befolkningstäthet samt låga inkomster från jordbruk. Finansiering sker från jordbruksfonden, regionalfonden och socialfonden. Ungefär 8 % av EU:s befolkning finns i 5b regioner. Omfattning för Sverige framgår karta bilaga av Mål avser extremt glest bebyggda regioner med 8 invånare max per kvadratkilometer. Hela Norrlands inland och delar Dalarna av och Värmland har placerats i detta mål. Mål 6 tillkom när Sverige och Finland blev medlemmar av EU och skapades för att inom ett geografiskt begränsat område kunna använda del en av de strukturmedel som dessa länder ansågs berättigade vara till.

Inom ramen för mål 5a betalas ett stöd s.k. kompensationsbidrag till områden med sämre förutsättningar för jordbruk: s.k. mindre gynnade områden och bergsområden. I Sverige omfattas stödområdena 2a ,2b, 4 och se karta i bilaga Villkoren skiljer sig mellan bergsjordbruken och mindre gynnade områden. Sverige saknar jordbruk i egent-

8 Nuvarande politik

liga bergsområden, dvs. jordbruk belägna 600 meter över havet. Regio- 62:a breddgraden, och angränsande områden, jämställdes nen norr om dock med bergsområden. Avtalet med EU Sverige rätt att använda nationellt stöd ger inom stödområde l Finland har också erhållit rätt att införa natio- nellt stöd. De nationella stöden i norra Sverige och Finland motiveras av de naturgivna förutsättningarna i dessa områden är sådana att de att vanliga stöden till mindre gynnade områden LFA-stöden inte anses räcka för skapa ekonomiska förutsättningar för jordbruksproduktion. att Nationella stöd den karaktären har inte förekommit tidigare i EU, av däremot finns sedan länge mängd mindre omfattande nationella stöd, en exempelvis till investeringar. Sveriges nationella stöd är helt finansierat av den svenska Stödet syftar till att behålla traditionell jordbruksproduktion och staten. bearbetning är särskilt lämpad för klimatförhållanden i norra som Sverige. Stödet får däremot inte leda till att produktionen inom stödområdet expanderar. Nationellt stöd kan lämnas för mjölk-, slaktsvins-, ägg- och smågrisproduktion samt getter, potatis, bär och grönsaker.

EU:s gemenskapsinitiativ infördes 1988 som ett komplement till EU:s övriga strukturpolitik. lnitiativen ska behandla frågor med anknytning till den socioekonomiska situationen i en eller fler regioner eller hjälpa till lösa problem är gemensamma för ett antal europeiska att som regioner. Under perioden 1994 1999 ska EU:s gemenskapsinitiativ inriktas följande sju områden inom parentes anges de ibland förkortade benämningarna initiativen: samarbete och nätverk ett tvärnationellt plan i regioner på båda sidor nationsgräns och mellan regioner i ett medlemsland av en INTERREG 2. utveckling landsbygden LEADER Il av b stöd till områden i EU:s yttre periferi Perifera 4. främjande sysselsättning och utveckling av mänskliga resurser av Employment lösning problem är förknippade med industriella förändav som ringar Adapt förbättring förhållanden i krisdrabbade stadsområden Urban av 7. omstrukturering av fiske Pesca

sju områden har resulterat i 13 olika initiativ varav åtta är aktuella Dessa i Sverige. Av dessa år det endast vissa åtgärder inom INTERREG och LEADER finansieras jordbruksfonden. Ett av dem, LEADER som av

Nuvarande politik 9

Il-programmet, är avsett att främja landsbygdsutveckling. I Sverige sträcker sig initiativen från 1996 1999. Totalt - beräknas programmet omfatta 410 miljoner kronor varav EU står för 135 miljoner. Cirka 10 miljoner har avsatts för ett europeiskt nätverk, utbildning, information och övergripande administration. LEADER omfattar åtgärder inom mål 5b och mål Det svenska programmet omfattar tre av fyra underprogram. nämligen: kompetensutveckling omfattning: 2 miljoner kr, - LAG-grupp Local Action Group och LEADER II-plan bestående - av sex underprogram: administrativt stöd, kompetenshöjande insatser, landsbygdsturism, småföretag, hantverk och lokal service, förädling av naturresurser, samt miljö, kultur och livskvalitet omfattning: 369 miljoner kronor samarbete med andra EU-länder omfattning: 29 miljoner kr. -

Regeringen har nu godkänt 12 LAG-grupper, utvalda bland 30 sökande. Tre av grupperna finns inom mål 6 området, de övriga inom området för mål 5b. Grupperna disponerar cirka 10 miljoner kronor i snitt. Grupperna skall genomföra programmen.

Den svenska regionalpolitiken Den svenska regionalpolitiken har ofta delats i stor del och en en "liten del. I avsnitt 4.4 förs omfattande diskussion. Här komen mer menteras inledningsvis endast den lilla regionalpolitiken omfattar som ett antal åtgärder: l lokaliseringsbidrag och lokaliseringslån, 2 utvecklingsbidrag för investeringar i immateriella tillgångar såsom produktutveckling och marknadsföring utvecklingsbidrag lämnas bidrag som eller villkorslån, 3 sysselsättningsbidrag till företag varaktigt ökar som sysselsättningen, 4 transportstöd för fraktmerkostnader orsakade av långa transporter samt, 5 nedsatta socialavgifter med tio procentenheter för företag i de mest utsatta regionerna. De fyra förstnämnda stödformerna omfattar nära 60 % av landets yta men endast 8 % befolkav ningen NUTEK, 1996. Lokaliseringsbidrag, lokaliseringslån och utvecklingsbidrag kan även lämnas i tillfälligt stödområde, våren som 1996 omfattade ytterligare 6 % befolkningen. Under budgetåret av 94/95 har det betalats ut 604 Mkr i lokaliseringsstöd, 202 Mkr i utvecklingsbidrag, 511 Mkr i landsbygdsstöd, 531 Mkr i ersättning för nedsättning av sociala avgifter, 341 Mkr i transportstöd och 204 Mkr i sysselsättningsstöd. Dessutom kan man nämna länsstyrelserna beviljade av projektmedel för regionala utvecklingsprojekt med 503 Mkr, 23 varav

10 Nuvarande politik

Mkr gick till sakområdet "Jord- och skogsbruk uppgifter från NUTEK. Landsbygdsstödet ersatte det tidigare glesbygdsstödet. Stödet avser att främja sysselsättning och service i glesbygd och landsbygd. Stödet betalas ut till företag i glesbygder för anskaffning av maskiner och annan utrustning och i form av avskrivningslån för bl.a. investeringar i byggnader eller andra anläggningar som är avsedda för stadigvarande bruk. Landsbygdsstödet har anpassats till EU:s regler för försumbart stöd "de minimis och kan därför inte ges till jordbruks- eller fiskenäringen. Landsbygdsstöd kan även lämnas till kommersiell service i glesbygder för att upprätthålla en med hänsyn till geografiska och befolkningsmässiga förhållanden tillfredsställande försörjning med dagligvaror och drivmedel. Stöd kan ges till kommuner i form av hemsändningsbidrag och till näringsidkare i form av avskrivningslån, investeringslån, kreditgaranti eller driftsstöd. I Sverige lades regionalpolitiska mål inom ramen för jordbrukspolitiken fast i beslutet om en ny livsmedelspolitik år 1990. "Den regionalpolitiska målsättningen för den nya livsmedelspolitiken är att denna skall bidra till regional utjämning av sysselsättning och välfärd. En regional fördelning av produktionen skall i huvudsak nås med riktade åtgärder. Jordbrukets regional- och säkerhetspolitiska betydelse i norra Sverige motiverar även fortsättningsvis ett särskilt stöd till näringen för att ge förutsättningar för ett livskraftigt jordbruk. Detta ges i huvudsak i form av prisstöd och glesbygdsstöd" Prop. 1989/90: 146. I jordbruksutskottets betänkande om 1990 års livsmedelspolitiska reform angavs speciellt att jordbruket i norra Sverige har en särskild regionalpolitisk betydelse baserad den mångfald av värden som näringen och dess verksamhet förknippas med. 1989/90:JoU 25 Medlemskapet i EU har ändrat förutsättningarna för riksdagsbeslutet men fortfarande gället att jordbruket skall bidra tilll den regionala balansen i Sverige.

2.3 Miljöpolitiken inom jordbruksområdet

EU CAP innehåller inga direkta miljömål. Däremot finns det generella miljömål för EU. Under senare år har miljöfrågorna fått allt större betydelse inom EU. I det femte miljöhandlingsprogrammet från 1992 anges EU:s miljöpolitik fram till sekelskiftet. Legalt sett tillämpas flera olika avsnitt i Romfördraget för miljöåtgärder. När det gäller varuhandeln ger artikel 36 medlemsstaterna rätt att, vissa villkor, tillgripa importrestriktioner till skydd

Nuvarande politik 11

för bl.a. människors, djurs och växters liv och hälsa. Enligt artikel lOOa

skall Rådet med majoritet besluta om harmonisering sådana bestämav melser i medlemsstaterna. Kommissionens förslag till sådana rådsbeslut skall lägga vikt vid en hög skyddsnivå. När rådet beslutat harmonisering enligt artikel lOOa får om en enskild medlemsstat inte ha strängare krav det hindrar de fria om varurörelserna. En undantagsmöjlighet finns dock i paragraf fyra artikel av lOOa. som säger att om en medlemsstat, trots rådsbeslut harett om monisering, anser det nödvändigt att tillämpa striktare nationella bestämmelser till skydd av miljön, skall man anmäla detta till kommissionen

som prövar frågan. Sådana ärenden avgörs i sista hand i EU-domstolen. En stor del av den varuhandelsrelaterade miljölagstiftningen har harmoniserats i EU varför tillämpligheten hos artikel 36 i praktiken

minskat. Någon praxis för tillämpningen paragraf fyra artikel lOOa av finns ännu inte. l ärenden som berör jordbruket väljer i stället ofta fatta man att majoritetsbeslut enligt artikel 43 i Romfördraget om den gemensamma jordbrukspolitiken. Direktiv 9l/4l4/EEC marknadsföring om av växtskyddsmedel har antagits med stöd artikel 43. Det finns vissa av möjligheter att ha strängare krav det nationella jordbruket än vad som krävs genom beslut enligt artikel 43 så länge inte hindrar de fria man varurörelserna eller ger det jordbruket konkurrensfördel. egna en Genom enhetsakten, som trädde i kraft l juli 1987, fick man ytterligare en legal grund för miljöåtgärder artiklarna l30r-l30t. genom

Åtgärder enligt dessa artiklar berör inte villkoren

för handel med varor. Genom Maastrichtfördraget möjliggörs majoritetsbeslut även för åtgärder enligt artikel 130r-t. Harmoniseringsåtgärder enligt dessa artiklar har karaktären av minimidirektiv; medlemsstaterna får ha striktare, men inte mindre strikta, krav än de harmoniserade om inte kraven står i strid med någon annan bestämmelse i fördraget. Miljöpolitiken är därför till stor del nationell angelägenhet, en utom när det gäller krav i handel. För hela unionen gäller varor enligt artiklarna lOOa samt l30r-t: att främja hållbar och ickeen inflatorisk tillväxt som tar hänsyn till miljön och kommissionen i sina att förslag skall utgå från en hög skyddsnivå bl.a. för miljöskyddet. Vidare skall EU:s miljöpolitik bidra till att uppnå följande mål; bevara, skydda och förbättra miljön, skydda människors hälsa, utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt samt att främja åtgärder internationell nivå för att lösa regionala och globala miljöproblem. Varje sektor i samhället skall dessutom för sin ta ansvar miljöpåverkan. Vidare skall försiktighetsprincipen liksom principen om

12 Nuvarande politik

att förorenaren betalar pulloter-pay-principle, PPP användas. Miljöförstöring skall hindras vid källan. Riktlinjerna gäller alltså för jordbruket så väl som för andra sektorer. Även EU inte formaliserat miljömål för jordbruket i Romom fördraget finns rad texter där kommissionen behandlar jordbrukets en miljöproblem. Kommissionen har bland annat angivit förslag om åtgärder i det 5:e miljöhandlingsprogrammet Mot en hållbar utveckling, KOM 95 647. Där att man i enlighet med reformprocessen anges inom CAP skall vidareutveckla sambanden mellan styrmedel för jordbruksmarknaden och miljökraven. Detta skall ske genom en övergång från prisstöd till direktstöd, samt med bättre integrerad marknadspolitik, landsbygdsutveckling och miljöpolitik KOM 95 647, sid 7.

Övervaknings- och rapporteringsskyldigheter föreligger.

Vidare anges en rad konkreta mål: Oförändrad eller minskad nitratnivâ i grundvatten. - Minskad förekomst ytvatten med nitratinnehåll över 50 mg/l - av eller som ger eutrofiering i sjöar och hav. Stabilisering eller ökade halter av organiskt material i jorden. signifikant minskning av bekämpningsmedelsanvändningen per pro- duktiv landareal och övergång av jordbrukare till metoder för integrerad skadedjurs- och sjukdomsbekämpning, åtminstone i områden som är viktiga ur naturskyddssynpunkt. 15 % av arealen under skötselvillkor. - Skötselplaner för alla miljökänsliga områden. -

Vidare skall regelbundet lämna information om vilken belastning man och vilka effekter olika jordbruksmetoder har miljön, främja extensiv produktion och ekologisk odling, samt mer i detalj reglera användningen bekämpningsmedel. Lokala initiativ skall uppmuntras och information av sådan verksamhet skall spridas. Avslutningsvis skall man utveckla om vittomspännande tillvägagångssätt för landsbygdens utveckling, inbeett gripet övervakning och samordning av olika berörda politiska styrmedel KOM 95 647, sid 7. En viktig del i miljöanpassningen av CAP ryms under förordning 2078/92, där övergripande regler för miljöstöd anges. Förordningen ingick i MacSharry-reformen och fick inte speciellt stor budget, motsvarande cirka 2 % av den totala jordbruksbudgeten. Målen för förordning 2078/92 är att: åtfölja de ändringar som skall genomföras inom den gemensamma organisationen av marknaderna,

Nuvarande politik 13

bidra till att gemenskapens mål för miljö- och jordbrukspolitiken förverkligas bidra till att ge lantbrukarna en rimlig inkomst förordning EEG - 2078/92, artikel l.

Inom denna mälbeskrivning anges sedan en rad syften, som att uppmuntra mindre intensiva produktionsmetoder, främja en miljövänlig extensifiering, omställning av åkermark till extensiv vall, främja ett utnyttjande av jordbruksmark som tar hänsyn till skydd och förbättring av miljön, naturen, landskapet, naturresurserna, jorden och den genetiska mångfalden, uppmuntra att jordbruksmark långsiktigt produktion tas ur av iniljöskäl, uppmuntra att marken sköts för att ge allmänheten tillgång och för fritidsändamål, att motivera och utbilda jordbrukare till att använda miljöanpassade produktionsmetoder. Stöd för sådana åtgärder kan införas under förutsättning att det ger positiva effekter miljön och landskapet förordning EEG 2078/92, artikel 2. Stödnivåerna för olika typer av åtgärder får röra sig inom vissa fastlagda gränser. Principen för stödbeloppen är att lantbrukarna skall ersättas för de kostnader de har för olika åtgärder, samt för det intäktsbortfall som kan uppstå när produktionen ändras. Om det anses särskilt motiverat kan stödbeloppen därutöver innefatta en så kallad incitamentdel som normalt inte får överstiga 20 av de ökade kostnaderna och intäktsbortfallet. Miljöstöden är medfinansierade av EU och respektive medlemsland utformar, efter EU:s godkännande, sina egna program. Det kan vara värt att notera att de tre nya medlemsstaterna, Finland, Sverige och Österrike, fick relativt betydligt till sina miljöstödssett mer pengar program än de tidigare medlemsländerna. För alla de tre senaste medlemsländerna användes miljöstöden, kommissionens initiativ, som en aktiv del i medlemsskapsförhandlingarna. Stöden tilläts därmed utformas så att anpassningen till CAP skulle underlättas, bland annat genom att miljöstöden för dessa länder blev en del av regionalpolitiken. I Sverige ingår t.ex. stödet till öppet odlingslandskap, som riktas direkt till skogsbygderna och till norra Sverige, i miljöstöden. Man kan också notera att miljöstöden tillkommit för att komplettera den gemensamt finansierade CAP och för att miljöanpassa denna. Miljöstöden är dock medfinansierade och betalas i allmänhet till hälften EU och till av hälften av respektive medlemsland.

14 Nuvarande politik

Sverige Det finns för närvarande en stor mängd svenska miljömål som ett eller annat sätt berör jordbruket. En täckande genomgång ges i en rapport från Naturvårdsverket, nr. 4646, 1996. Naturvårdsverket arbetar för tillfället med en översyn över de svenska miljömålen. Nedan kommenteras endast ett urval av de existerande miljömålen. Avsnittet begränsar sig till de mål som är mest betydelsefulla för jordbruket. l Sverige beslutade riksdagen år 1990 om en ny livsmedelspolitik. Även mycket sedan ändrats, till följd EU-medlemsskapet, om av står de uppställda miljömålen fast: Ett av syftena med reformen är att en bättre miljö, ett mer varierat odlingslandskap, en ökad genetisk mångfald och ett bevarande av landskapets kulturvärden. Miljömålet i den nya livsmedelspolitiken är att slå vakt om ett rikt och varierat odlingslandskap och att minimera jordbrukets miljöbelastning grund av växtnäringsläckage och användning av bekämpningsmedel. Prop. 1989/902146, s. 102. Detta övergripande mål har konkretiserats följande områden:

Bekämpningsmedel: Målet är att eliminera hälso- och miljöriskerna vid användning av bekämpningsmedel. Ett mål inom ramen för arbetet att minska användningen av bekämpningsmedel inom jordbruket är att användningen skall sjunka med 75 % av den genomsnittliga nivå som gällde 1981 1985, till strax efter mitten nittiotalet. Prop. - 1989/90: 146

Biologisk mångfald m.m.: Den biologiska mångfalden och den genetiska variationen skall säkerställas. Växt- och djursamhällen skall bevaras så att i landet förekommande arter ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. De landskapselement som är en viktig förutsättning för djurs och växters fortlevnad i odlingslandskapet måste bevaras. Prop. 1993/94230

Närsaltsläckage. Målet för läckaget av närsalter från jordbruket ligger fast och skall därmed halveras mellan åren 1985 och 1995. Fosforförlusterna skall minskas väsentligt. Prop. 1993/94:30

Ammoniak: Ammoniakavgången från jordbruket skall minska med 25% till år 1995 i södra och västra Götaland. Prop. l990/9lz90, s. 421, JoU 30, rskr 338

Nuvarande politik 15

Kadmium Tillförseln av tungmetaller till mark och vatten får m.m.: inte överstiga den naturliga halten i miljön med mer än vissa procenttal. Dessa procenttal varierar för olika metaller och för olika geografiska områden beroende miljöns känslighet. Prop. 1990/91290, s. 421, JoU 30, rskr 338

Ekologisk produktion: Den ekologiskt odlade arealen i Sverige skall uppgå till 10 % av åkerarealen år 2000. Bet. 1993/94: JoU 22

Energi m.n1.: Förnybara resurser skall utnyttjas inom ramen för ekosystemets produktionsförmåga. Användningen av ickeförnybara naturresurser skall i ännu högre grad präglas av en ansvarsfull hushållning. Prop. 1990/91:90, s. 35, rskr 338

Därutöver konkretiseras i det svenska miljöprogrammet för jordbruket, enligt förordning 2078/92, en rad mål för de tio stöd som Sverige valt att utforma: De i Sverige kvarvarande slåtterängarna, motsvarande ungefär 3 000 ha skall skötas ett sådant sätt att den biologiska mångfalden och arttätheten, med den typiska flora och fauna och förekomsten av för slåtterängarna typiska sällsynta arterna bevaras och stärks. De kvarvarande naturliga betesmarkerna i Sverige, omfattande cirka - 370 000 ha, skall skötas ett sådant sätt att arternas täthet oçh mångfald, den typiska floran och faunan och förekomsten av de för naturbetesmarkerna typiska sällsynta arterna bevaras och stärks. Områden med värdefulla kulturlämningar och biologiskt rika livs- miljöer skall skötas ett sådant sätt att arternas mångfald och täthet bevaras och stärks och de kulturhistoriska lämningarna förblir synliga. Odlingslandskapets lokala och regionala särdrag i alla delar av landet skall bevaras. Målet är att bevara 167 000 ha från natur- och kulturmiljösynpunkt värdefull åkermark. Markanvändning och produktionsmetoder i jordbruket som är fören- liga med bevarandet av jordbrukslandskapet och landsbygden i norra Sverige och i södra och mellersta Sveriges skogsbygder skall främjas. Våtmarker skall anläggas eller återställas 4 000 ha åkermark under en femårsperiod. Permanenta gräsmarker skall anläggas 13 000 ha, inklusive 3 000 ha skyddszoner utmed vattendrag, under en femårsperiod. Fånggrödor skall årligen anläggas 40 000 ha åkermark. - Alla utrotningshotade lokala svenska husdjursraser skall långsiktigt bevaras.

16 Nuvarande politik

Traditionell, miljövänlig odling av lokala sorter av bruna bönor skall bibehållas 1 200 ha Öland.

2.4 Den relativa betydelsen CAP:s olika komponenter

av

Ett sätt att i blixtbelysning illustrera utvecklingen CAP är att betrakta av budgetens fördelning mellan olika användningsområden. Av tidigare genomgång framgår det att jordbrukspolitiken idag omfattar de tre komponenterna marknadsregleringar, strukturstöd och miljöstöd. Direktbidragen kan ses som ytterligare ett separat element. Den relativa betydelse av de olika komponenterna kan åskådliggöras med hjälp av stapeldiagram. Figur l visar fördelning av budgeten de fyra komponenterna år 1990 samt 1995. Av diagrammet framgår att utgifterna för miljöåtgärderna obetydliga 1990. En viss ökning har inträffat men satsvar ningar miljön är fortfarande förhållandevis små. Strukturåtgärderna har tämligen stabil och begränsad omfattning. En dramatisk ändring har däremot inträffat när det gäller de direkta bidragen. Jordbrukspolitiken har således inte varit så oföränderlig som ibland görs gällande. De förändringar har inträffat har dock inte skapat några stora omförsom delningar, sig mellan medlemsländer eller individer. Figur l visar vare endast den relativa fördelningen mellan olika stödformer och säger alltså inget om budgetens storlek.

Nuvarande politik 17 Figur l Relativ fördelning mellan olika stödformer i CAP 1990 1996 lllllllll U Direktbetalningar Direktbetalningar

Marknadstöd Marknadstöd

Miljö Miljö Struktur Struktur Källa: Buckwell m.fl. 1997.

3 CAP

Utvärdering av

Analyserna presenteras i detta kapitel bygger, vad gäller EU, som sekundärkällor. Det har inte varit möjligt att inom utredningens ram utföra beräkningar. För detta skulle krävas mycket mer tid och egna framför allt tillgång till stora databaser. De analyser av EU som presenomfattar inte Sverige eller någon de nya medlemsländerna, även teras av analyserna är ganska "färska" dvs. publicerade under de senaste tre, om fyra åren. Analyser för Sverige görs separat. Detta har som konsekvens att det kan svårt att göra tydliga jämförelser mellan siffror som vara avser Sverige och de som avser EU.

3.1 Analys de jordbrukspolitiska målen

av

jordbrukspolitiken specificeras i artikel 39 Målen för den gemensamma Romfördraget. Den politiken skall ha som mål att av gemensamma höja produktiviteten inom jordbruket genom att främja tekniskt fram- 0 åtskridande, trygga rationell utveckling av jordbruksproduktionen, en optimalt utnyttja produktionsfaktorerna särskilt arbetskraften, samt så sätt tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadso standard, särskilt höjning inkomsten per capita för dem genom en av som arbetar ijordbruket, 0 trygga försörjningen 0 stabilisera marknaden, tillförsäkra konsumenterna tillgång till varor till skäliga priser." 0

Att utvärdera målen för viss politik eller aktivitet kan vara lite en missvisande. Ofta handlar utvärderingar hur väl en viss verksamhet om uppfyller de uppställda målen tas för givna. En granskning av som målen för den gemensamma jordbrukspolitiken, såsom dessa formuleras i Romfördraget, kan dock plats. Skälen är dels att de jordvara brukspolitiska målen kan ses som operationaliseringar av mera generella och övergripande målsättningar med ekonomiska och sociala aktiviteter i samhället i stort, dels handlar det om gemensamma mål som för snart fyrtio år sedan fastställdes av de länder som då bildade unionen. Det är således naturligt att fråga sig huruvida målen kan anses relevanta idag, såväl ur svensk synvinkel som för EU:s i stort. Analyserar mållistan framgår det tydligt att denna har man präglats den problembild och de prioriteringar som var relevanta av femtiotalet. Det vore för övrigt ytterst förvånande om så inte var fallet. Behovet att förbättra strukturen i jordbruket och behovet att snabbt höja

20 Utvärdering av CAP

produktiviteten och expandera jordbruksproduktionen var rimliga och meningsfulla mot bakgrund av de ekonomiska förhållanden som rådde i efterkrigseuropa. lnkomstmålets framträdande roll återspeglar en situation där jordbruket var en huvudsysselsättning för uppemot en fjärdedel av befolkningen. Lantbrukarnas inkomstsituation var dessutom otillfredsställande p.g.a. strukturen i jordbruket, med många små enheter. Betoningen av stabilitet var följden av att marknadsinstitutioner som varubörser eller kontrakt inte var utvecklade. Av naturliga skäl inkluderas inte hänsyn till miljön i den ursprungliga mållistan. Medvetenheten om den påverkan jordbrukets produktionsteknologi har den omgivande naturen kom först vid slutet 60-talet. Det fanns således rimliga förklaringar till valet av de jordbrukspolitiska målen när EEC bildades. Däremot framstår det som förvånande att inga revideringar har skett. Man skulle i och för sig kunna hävda att man indirekt infört miljömål i jordbrukspolitikett, både de facto genom förordning 2078/92 samt genom miljömål för EU generellt där jordbruket angavs som ett prioriterat område. En formell revidering har dock uteblivit. En möjlig förklaring är att målsättningar för jordbrukspolitiken är inskrivna i Romfördraget. Att formellt förändra dessa kräver att fördraget omförhandlas. Proceduren är omständlig och försvårar förändringar och anpassningar för alla områden där fördragsändringar behöver göras CEPR, 1995. Även omförhandling Romfördraget framstår som en om en av besvärlig process har frågan diskuterats. Det har hävdats att mållistan i artikel 39 varken motsvarar de prioriteringar eller de omständigheter som är relevanta för dagens samhälle. Lantbruket har genomgått en omfattande strukturrationalisering och dess ekonomiska roll i samhället har minskat. Även i de mest utpräglade glesbygdsregionerna är mindre än en fjärdedel direkt sysselsatta i jordbruket. Lantbrukarhushållens inkomster kommer i många fall till stora delar från andra aktiviteter än jordbruk och risken för försörjningsstörningar är knappast aktuella. l stället kännetecknar överskottstryck praktiskt taget alla jordbruksmarknader. Konsumenter och skattebetalare, inte bara i Sverige utan även i de övriga medlemsländerna, värdesätter i stigande grad bevarande natur- och kulturlandskapet och biodiversiteten. Kvalitetsprodukter av efterfrågas och ökad konkurrenskraft anses av många vara en nödvändig förutsättning för att det västeuropeiska jordbruket sikt skall överleva världsmarknaden. Det vore naturligt att dessa nya värderingar och ekonomiska förutsättningar också kom till uttryck i förändrade officiella mål för politiken eftersom en politik vars målsättningar saknar förankring i allmänhetens preferenser och verklighetsuppfattning riskerar

Utvärdering av CAP 21

mista sin legitimitet. Om så sker bidrar detta i sin tur till allmänhetens, i synnerhet i Sverige, skepticism mot det "europeiska projektet" och till det ofta åberopade "demokratiska underskottet" i EU.

3.2 Relationen mellan CAP:s olika komponenter

Den gemensamma jordbrukspolitiken utgör ett komplicerat och mycket omfattande system av regler och förordningar som påverkar prisbildningen jordbruksprodukter, strukturförhållandena inom jordbruket samt miljön. En fråga som kan ställas när man utvärderar jordbrukspolitiken är huruvida de olika komponenterna, marknadsregleringar, struktur/regionalpolitiken respektive miljöátgärderna, är sinsemellan konsistenta. En politik som innehåller oförenliga komponenter kan knappast betecknas som effektiv. CAP lider idag av tydliga brister intern logik. Dessa belyses kortfattat nedan. Analysen bygger Buckwell m. 1997. Flertalet av de motstridigheter som diskuteras nedan gör sig i första hand gällande för EU i stort, snarare än för Sverige. Med hänsyn till den ineffektivitet som ofta följer av bristande internt konsistens, eller t.0.m. direkt motstridig politik, är det dock ur samhällsekonomisk synvinkel angeläget att de ingående komponenterna harmoniseras. Eftersom finansieringen av CAP är gemensam gäller detta oavsett vilket land eller område som påverkas mest. Samtidigt bör man vara medveten om att de motstridigheter som förekommer till en del är ett resultat av viljan att uppnå oförenliga mål.

Komplexitet och brist på överblickbarhet Jordbrukspolitiken har med åren utvecklats till ett ytterst komplicerat system. Enligt Legras föredrag hållet kommissionens konferensen i Cork om landsbygdsutveckling, november 1996, Legras är generaldirektör för DG VI har jordbrukspolitiken nu blivit så komplex att den nått gränsen för vad som är hanterbart. Exempel skulle kunna tas från Sverige men för att âterknyta till Cork-konferensen nämndes där att t.ex. de ersättningsnivåer som gäller under olika program extensifiering, missgynnade områden, miljöstöd för handjursbidragen är helt olika och systemen är ytterst komplexa. Enligt Commins 1996 erhåller irländska husdjursproducenter inom missgynnade områden ett flertal olika direkta bidrag. Ungefär 60 % av producenterna erhåller fyra eller fler olika direktbidrag medan det för en mindre andel av producenter 2,3 % kan röra sig om upp till sju eller fler olika program. Mångfalden av olika system ger upphov till ironiska kommentarer bland den irländska allmänheten men även bland producentema, om att jordbruket har ersatts av bidragsbruket.

22 Utvärdering av CAP

Utvecklingen inom FEOGA visar också hur invecklat systemet har blivit. FEOGA:s jordbruksfond består av två sektioner: garantisektionen och utvecklingssektionen. Den första sektionen disponerar drygt 90 procent av medlen medan strukturátgärderna omfattar ungefär nio procent. Något förenklat skulle garantisektionen användas för att finansiera prisstödet och marknadsregleringarna medan strukturstödsdelen skulle bekosta strukturpolitiken enligt den ursprungliga ansvarsfördelningen. En tumregel var att åtgärder tillhörande garantiannan delen finansierades till hundra EU medan strukturpolitiken procent av alltid krävde nationell medfinansiering. Uppdelningen i de två sektionerna har med tiden blivit alltmer uppblandad eftersom flera relativt nyligen införda åtgärder finansieras av "fel fond". Finansieringen har styrts av principen att ta resurser där det för tillfället förefaller finnas ett överskott. Exempelvis finansieras de kompletterande åtgärderna inom för 1992 års reform, förordning EEC 2078/92, 2079/92 och ramen 2080/92 garantisektionen. Dessa åtgärder kräver dessutom nationell av medfinansiering. Förenklingar politiken efterlyses numera regelmässigt av exempelvis i kommissionens strategidokument. Man bör dock vara medveten att politikens nuvarande utformning inte är en tillfällighet. om Åratal kompromisser och nödvändigheten att balansera olika av av intressen mot varandra har skapat dagens komplicerade struktur. Problemet kan således inte lösas med mindre än att de underliggande mekanismerna förändras. När ett antal länder som sinsemellan är mycket olika gemensam ska fatta ett beslut som alla är nöjda med blir beslutet med största sannolikhet en komplicerad paketlösning. Det finns egentligen endast två lösningar problemet. Antingen ändrar man beslutsreglerna så att majoritetsbeslut kommer till användning eller begränsas beslutsområdet så att färre åtgärder beslutas gemensamt och då inom områden där skillnader mellan medlemsländerna är små. Användningen det första förslaget begränsas dock av att man har av tenderat att fatta eniga beslut även när detta formellt inte är nödvändigt. Komplexiteten kommer även till synes i vad som kan kallas bristande konsekvens. Tillägg och ändringar har över tiden medfört att CAP innehåller element som är delvis motstridiga och följer olika principer. Utan ambition att redovisa problembilden ett heltäckande sätt diskuteras nedan några ofta nämnda områden. Eftersom politiken ständigt ändras förändras även vikten av de diskuterade motsättningarna. Vissa av dem är idag mer eller mindre åtgärdade, genom förändrad utformning av reglerna.

Utvärdering av CAP 23

Bristande konsekvens inom marknadsordningarna Marknadsförordningarna bildar inte ett sammanhållet system byggt enhetliga principer. Att så inte är fallet framgår tydligt av den sammanställning som ges i kapitel 2. För vissa produkter, t.ex. mjölk och socker, är prisstödet fortfarande den dominerande stödformen. För mjölk och socker har det kombinerats med kvotering av produktionen. Sockerregleringen drabbar konsumenterna direkt eftersom gränsskyddet och kvoteringen leder till högre priser utan att budgetmedel används. Flera de övriga marknadsförordningarna kombineras numera med av olika former direktstöd. För oljeväxter används en världsmarknadsav prislinje kombinerad med arealersättningar. Arealersättningar betalas även för spannmål där man har dock behållit ett resterande lågt prisstöd. När det gäller nötkött blandas också prisstöd med direktstöd men där är prisstödet förhållandevis högt. För vissa produkter t.ex. vete är intervention obligatorisk och kan liknas vid en mottagningsplikt givet att vissa förutsättningar är uppfyllda. För andra produkter t.ex. ägg och havre saknas intervention helt. Stödnivån PSE-talet skiljer sig påtagligt mellan produkter. PSE-talen varierar från 65 % för mjölk till l5 % för ägg siffrorna är de preliminära för 1995 och varierar mellan olika år illustreraar hur stora skillnaderna är inom CAP. Ofta är men pass det svårt att finna rationella motiveringar varför olika producentgrupper behandlas olika.

Bristande konsekvens inom strnkturprogramnten Investeringsstödet inom för 5a målsättningen kan komma i ramen

konflikt med 5b. Åtgärder inom ramen för mål 5a innebär ofta

program att man underlättar ersättningen av arbetskraft med kapital eftersom det senare förbilligas med hjälp subventioner. Därmed påskyndas av avgången av arbetskraft från jordbrukssektorn som ofta är en del av den glesbygd man vill stimulera. Samtidigt inriktas stödverksamheten inom ramen för 5b samt LEADER lI-initiativet att främja och subventionera sysselsättning inom andra näringar i glesbygden. Om stöd inom dessa program endast betalas som en "starthjälp" för att etablera sig i en annan verksamhet behöver konflikten inte uppkomma. Konflikten uppkommer vid ett permanent stöd till arbetskraft vars avgång ur sektor påskyndades med hjälp av 5a-stöden. Om målet med åtgärderna är att rationalisera bort arbetskraft från jordbruket och stimulera den i andra glesbygdsnäringar finns å andra sidan ingen konflikt. Man kan däremot under sådana förhållanden fråga sig under vilka förhållanden en sådan linje är konsekvent.

24 Utvärdering CAP av

Marknadsreglerin garna och strukturpolitiken Två målsättningarna med strukturpolitiken är att främja strukturav omvandling och produktivitetsökning inom jordbruket. Så länge EU var en nettoimportör av jordbruksprodukter var pris- och strukturstöd inte i direkt konflikt med varandra. Uppkomsten av överskott har lett till en konflikter och justeringar inom strukturstöden från, produkter med överskott till övriga produkter samt andra strukturprojekt. Ett antal problem finns dock fortfarande. Höga arealersättningar står i konflikt med behovet av strukturomvandling i vissa sydliga medlemsstater. Exempelvis har spanska markägare visat sig mindre intresserade än förut att arrendera ut marken till brukare som försöker bilda bärkraftiga enheter. Generellt sett innebär höga markpriser, som är ett resultat av höga ersättningsnivåer, att det blir svårare att bilda rationella enheter eftersom strukturrationalisering inte är lika motiverad som vid lägre ersättningsnivåer. Användning icke säljbara mjölkkvoter och andra produktionsav begränsande åtgärder försvårar också bildande av rationella enheter. Man kan vidare observera att regler för direkta bidrag är olika inom för strukturpolitiken och inom ramen för marknadsprisramen regleringarna. Komplexiteten är stor även här och trots att motiven varit olika kan det värt att påpeka en tydlig skillnad. Arealersättningar vara och djurbidrag är oberoende mottagarens inkomst, förmögenhet och av aktivitetsgrad inom jordbruket. För att erhålla investeringsstöd inom för 5a krävs däremot att den sökande är verksam inom jordramen bruket till minst 50 %, att minst 50 % av inkomsten kommer från jordbruket samt att inkomsten är lägre än referensinkomsten. Villkoren är mer generösa inom LFA och för unga företagare. Man skulle kunna invända att denna skillnad är ett resultat av att arealstöden betalas ut kompensation för sänkta priser och därför som är relaterade till inkomstbortfallet och inte till inkomsten som sådan. emellertid endast kort sikt, när stöden kan Detta resonemang gäller kompensation och omställningsstöd. Det ansågs rättvist att ses som kompensera de brukare drabbades av prissänkningen. l ett längre som perspektiv bör det påpekas att prisstödet ursprungligen tillkommit av inkomstskäl dvs. anledning som strukturstöden. Prisnivån av samma

som varit styrande för utbetalningens storlek sattes ursprungligen

främst sociala och inte marknadsmässiga hänsyn. Den ojämna av av fördelningen stödet mellan stora och små producenter användes av dessutom uttryckligen av kommissionen som ett argument för att förändra systemet och modulera stödet. Att modulera stödet innebär att inför övre gränser för hur mycket stöd en producent kan eller man annat sätt justerar utbetalningarna med hänsyn till företagens storlek.

Utvärdering av CAP 25

Blir arealersättningarna ett långvarigt inslag i den gemensamma politiken kan man invända mot att utbetalning av dessa ska följa andra principer än de som tillämpas för flera av strukturprogrammen. Eftersom de en gång infördes för att kompensera en sänkning av spannmålspriserna, som i sin tur alltid varit relaterade till inkomstmâl för lantbrukarna, kan man fråga sig om det är motiverat att behålla ersättningarna, utan att ta hänsyn till inkomst- och förmögenhetssituationen.

Marknadsprisre glerin gar och nziUösIöde/z Prisstöd gynnar en intensiv produktion se vidare avsnitt 3.7 och bidrar till många av de problem som man med hjälp miljöstöden försöker avhjälpa. Ett högt pris leder också till att det blir dyrare att subventionera fram en mer miljövänlig produktion eftersom betalningar följer principen om kompensation för förlorad inkomst. Miljöstöden är i allmänhet utformade för att åtgärda någon oönskad effekt som CAP anses leda till. Tydligast kanske detta kommer till uttryck i den direkt motstridighet som finns mellan ett av CAP:s grundmål; att höja produktiviteten inom jordbruket, och de delar av förordning 2078/92 som har till syfte att stödja extensivare produktionsformer.

Strukturprogranzirzen och Iniljöstöd Direkta exempel konflikter mellan dessa strukturprogrammen och miljöstöden finns i Spanien där bevattning av jordbruksmark har främjats med stöd i förordning EEG 2328/91. Sedan har förordning 2078/92 används för att betala bönderna att vattna mindre. Stöd till djurenheter i missgynnade områden bidrog i vissa fall till överbetning och jorderosion. Samtidigt kunde stöd utgå inom ramen för förordning 2078/92 för att skydda eller rehabilitera dylika överbetade marker. Även förordningarna skrivits inom detta område, för undvika om om att den här typen av konflikter, finns en grundläggande motsättning kvar; strukturstödet inom mål 5a syftar till modernisering och effektivisering av jordbruksdriften vilket ofta kan ha negativa miljöeffekter eftersom många traditionella jordbruksmetoder har ett högt miljövärde. I huvudsak synes problemen uppstå i den nationella tillämpningen av det gemensamma regelverket. Problemet med en bra avvägning mellan effektivitetsbefrämjande, ofta arbetskraftsbesparande, åtgärder och miljömålsättningar innefattande extensiva traditionella brukningsmetoder är dock svârlöst. Ofta kan en effektivisering och strukturanpassning, som leder till att flera mindre brukningsenheter läggs ner, vara en förutsättning för att det över huvud taget skall att ha kvar driften en, större, enhet. För att få

CAP 26 Utvärdering av

alls kan det med andra ord krävas att mindre enheter någon produktion Strukturstöden kan därmed motverka miljömålen i det lägger ner. synas Å andra sidan kan stödåtgärderna leda till att mindre enheter läggs ner. någon brukare blir kvar och de bidrar därmed till att att åtminstone miljömålen. Resonemanget illustrerar komplexiteten och det uppfylla svårförenliga i vissa av målen.

ordbruksstödet och dess fördelning olika länder

3.3 J

upphov till betydande omfördelningar mellan Jordbrukspolitiken ger producenter, konsumenter och skattebetalare. Det vanligaste sättet att överföringar bygger begreppen PSE Producer Subsidy mäta dessa producentstödsekvivalent och CSE Consumer Subsidy Equivalent, konsumentstödsekvivalent. Med PSE mäter man i princip Equivalent, producenternas inkomster. Både direkta och inalla stöd som påverkar inkluderas och även hänsyn till prisstödets direkta överföringar man tar beräknas jämföra inhemska priser

inkomsthöjande effekt som genom att

världsmarknadspriser. PSE kan också utryckas i procent och visar med samlade subventionernas andel producenternas bruttoinkomst. de av OECD. Enligt preliminära beräkningar för 1995 PSE-talen beräknas av till 49% eller drygt 74 miljarder ecu. Det uppgick PSE för EU i stort inte nämnvärt förändrats jämfört med 1994. procentuella PSE-talet har ökat eftersom EU utvidgats. Eftersom PSE i Det absoluta beloppet har vissa överföringar bl.a. databrist är den totala praktiken utesluter g.a. högre. År 1992 beräknades den totala transfereringen till producenterna

transfereringen till 120 miljarder se Larsen, 1994. De trans-

ecu, ingår i PSE motsvarade cirka 500 per hektar åker fereringar som ecu samt 7900 ecu per årsverk. började beräkna PSE-talen i början 80-talet och finns OECD tillgängliga för alla OECD-medlemsländer från och med 1979. Numera utsträcks till omfatta vissa östeuropeiska har PSE-beräkningar även att hunnit bli medlemmar OECD, däribland de länder varav några av PSE-måttets förtjänster ligger främst i dess praktiska baltiska staterna. teoretisk synpunkt finns det omfattande kritik se användbarhet. Ur en exempelvis Peters, 1994. Syftet med att utarbeta måttet var att med jämförbarhet mellan olika länder när det gällde stödet dess hjälp uppnå mycket skiftande stödformer användes fanns till jordbruket. Eftersom översätta dessa till "gemensam nämnare" en stöddet ett behov att en - Måttet relativt lätt att beräkna eftersom beräkningar görs ekvivalent. är faktiskt observerade produktions- och konsumtionsvolymerna. utifrån de har också visat sig användbart i GATT-förhandlingarna. Måttet vara

Utvärdering av CAP 27

Den gemensamma nämnare som används för att göra olika stödformer jämförbara är effekten jordbrukarnas bruttoinkomster. Man bör dock vara medveten om att PSE överskattar denna

inkomsteffekt. Överskattningen uppkommer flera skäl. Man bortser

av från det faktum att en ökad produktion kräver högre kostnader samt att produktionen skulle varit lägre vid en lägre stödnivå. En mycket stor del av det totala stödet utgörs av marknadsprisstöd. För beräkning denna av komponent är nivån referenspriserna världsmarknadspriserna avgörande. Eftersom den gemensamma jordbrukspolitiken självt medverkar till att hålla världsmarknadspriserna en låg nivå, såsom visats i analyser gjorda av expertgrupp l i KomiCAP SOU 1997:26, blir konsekvenserna att stödnivân överskattas. Det bör vidare påpekas att det råder en stor osäkerhet om den relevanta nivån referenspriserna, i synnerhet när det gäller färskvaror som mjölk. Ett viktigt påpekande är också att varken PSE eller CSE som diskuteras i avsnitt 3.5 mäter stödets samhällsekonomiska kostnader. Eftersom beräkningar sker utifrån givna produktions- och konsumtionsvolymer kan effektivitetsförlusterna inte beräknas. De förluster som redovisas i nästa avsnitt uppkommer därför att jordbrukspolitiken påverkar resursallokeringen. Genom stödet används mer resurser inom jordbruket. Produktionen blir högre och konsumtionen lägre än vad som eljest skulle varit fallet. OECD beräknar inte PSE-mått för EU:s enskilda medlemsländerna. Frågan har aktualiserats OECD har hittills visat sig av men för kontroversiell. Utifrån bl.a. produktionsstrukturen i olika länder kan dock en grov fördelning av transfereringar göras mellan EU:s medlemsstater. Det intressanta i sammanhanget är huruvida stora skillnader mellan länderna föreligger samt hur eventuella skillnader i jordbruksstöd förhåller sig till ländernas allmänna välstândsnivå. Gynnas relativt sett rikare eller fattigare länder Relationen mellan stödnivân och BNP-nivån visas i figur 2 där länderna har rangordnats efter respektive variabel.

28 Utvärdering CAP av

Figur 2 Fördelning vinster från CAP 1995 av

Över genomsnitt Under genomsnitt

13-0-

A

Sw

i Ranking ® 9 . ° efter budget . och handels- 7 Be effekt av 1995 års CAP ® A s

l 3 5 7 9 l l 13 l-Iög Ranking efter BNP/capita Låg

Källa: Buckwell m.fl. 1997.

Pâ axeln rangordnas länderna efter BNP per capita och andra ena axeln är de rangordnade efter hur de budget- och handelsmässigt gynnas CAP. Figuren visar flera "rika" Vinnare Danmark, Frankrike, av som Holland och Belgien samt "fattiga" förlorare som Portugal, Storbritannien samt Italien.

Utvärdering CAP 29 av

3.4 CAP:s effekter sysselsättning och välfärd

Samhällsekonomiska analyser den jordbrukspolitiken av gemensamma görs vanligtvis två olika sätt. Antingen görs beräkningar enbart som tar hänsyn till effekterna jordbrukssektorn produktion, konsumtion och skatteeffekter eller också tillämpas metod utsträcks till en som att täcka hela samhällsekonomin. Väljs analyser omfattar hela som ekonomin sker detta dock i regel bekostnad analys av en noggrann av själva jordbruket. Den ansatsen är framförallt motiverad senare när jordbruket utgör en stor del samhällsekonomin, eftersom påverkan av de övriga sektorerna kan bli stor och detta i sin tur har återverkningar jordbruket.

Den första ansatsen den partiella modellen beskrevs analytiskt av KomiCAPzs expertgrupp SOU 1996:136, och därför upprepas inte här i detalj. Vanligtvis går kalkylerna ut att beräkna så kallade producent- och konsumentöverskott konsekvenser för skattesamt betalare. Producentöverskott mäter den fördel producenten erhåller av att fortsätta att producera med det stöd CAP Denna omfattar dels ger. vinsten i produktionen, dels de fasta kostnaderna skulle behöva som ersättas även om produktionen upphörde. Bortfallet konsumentav överskottet uppkommer högre kostnader för befintlig konsumtion ga. samt lägre konsumtion högre priser. Modeller detta slag har p.g.a. av tillämpats åtskilliga gånger för att analysera CAP. Undersökningarna har genomförts vid olika tidpunkter och haft olika omfattning och de är därför inte helt jämförbara. Flera studier från åttiotalet beräknar emellertid de så kallade välfärdsförlusterna för CAP till runt 10 miljarder ecu. I tabell 2 visas relativ färsk beräkning gjord en av danska forskare. Fördelen med denna analys är också effekterna på de olika att medlemsländerna visas. De sammanlagda välfärdskostnaden för CAP, dvs. den samhällsekonomiska förlust länderna i EU drabbas som av, beräknas till 13 miljarder ecu netto.

CAP 30 Utvärdering av

Tabell 2 Överföringar, och vinster av CAP

GR E F IRL I NL P UK EUR BE DK D -12 LU

Overföringar |_.___..._____.__..____.____.__.____.:_..__._:.______..__...___ 1400 21230 1003 3042 1403 901 899 1040 3390 2842 90 Overf 500

-598 .73 182 300 740 -199 258 -81 -328 0 Effekter -15 527

av handels-

överf

v1nster EU-budget justerat för importavgifter socker l Overföring från och isoglukos. till EU är fördelade mellan medlemsländerna i 2 Budgetöverföringar förhållande till deras skatteinbetalningar. Nettoöverföringar uppkommer via EU-intern handel, till EU- 3 som till världsmarknadspriser. priser, snarare än budgettransfereringarna drygt 21 miljarder ecu har 4 EU:s totala med budgetöverföringarna justerat för de uppskattade reducerats producentöverskotten. Källa: Larsen, 1994.

Utvärdering av CAP 31

Med politiken följer omfattande omfördelningar mellan producenter, konsumenter och skattebetalare samt mellan olika medlemsländer. För konsumenterna ger politiken en betydande negativ effekt, vilket analyseras närmare i avsnitt 3.5. Nästan alla länder förlorar CAP. Detta är en naturlig konsekvens av att politiken ger en betydande negativ effekt för EU i stort. Några länder hör dock till vinnarna: Danmark, Irland och Grekland. För Greklands del är dock vinsterna obetydliga. Att Irland är den största vinnaren förklaras av en betydande nettoexport av jordbruksprodukter samt att produktionen helt domineras av mjölk och nötkött, som hör till de mest skyddade jordbruksprodukterna. I allmän-jämviktsmodeller beaktas att stödet till en sektor alltid har konsekvenser för annan produktion inom ett ekonomiskt system. Effekterna uppkommer p..g.a. att olika sektorer konkurrerar om samma produktionsresurser arbete och kapital, att konsumtionen begränsas av den tillgängliga inkomsten så att högre utgifter för vissa produkter minskar utrymmet för konsumtion av andra varor, samt via effekter växelkurser. Enkelt utryckt kan man säga att importskydd till en näring förvandlas till en belastning exportskatt för konkurrensutsatta näringar, därför att dessa drabbas av högre kostnader. När den industri som säljer utomlands, och saknar stöd, skall konkurrera om produktionsresurser med sektorer som har importskydd, minskar dess konkurrenskraft världsmarknaden. Priserna industriprodukter bestäms inte inom landet utan på världsmarknaden. Den konkurrensutsatta industrin saknar således möjlighet att kompensera sig för högre inhemska kostnader. För samhällsekonomin uppstår då en kostnad med importskydd. Det kan vara sin plats att påpeka att allmänjämviktsmodeller bygger analyser av tillstånd som aldrig till fullo uppstår i verkligheten. Metoden innebär att beräkningar görs basis av ett antal grundförutsättningar som inte är fullt uppfyllda i verkligheten. Modellerna beskriver därför inte exakt vad som kommer att hända, däremot anses de kunna återge grundläggande riktningar i förändringar och spegla storleksordningar i dylika förändringar. Flertalet olika analyser som bygger allmän-jämviktsmodeller sammanfattats översiktligt i en studie från Centre for International Economics, 1988. Sammanfattningsvis pekar dessa studier betydande kostnader för andra sektorer grund av jordbruksprotektionismen eller betydande avregleringsvinster i form av bl.a. ökad sysselsättning/ökad lönenivå, ökad industriexport, ökad BNP samt sjunkande budgetunderskott. De empiriska studierna bekräftar att importskydd omvandlas till en implicit exportskatt andra sektorer. dvs. att importskydd för

32 Utvärdering av CAP

sektor leder till att den sektorn kan betala mer för resurserna och att en dessa därmed fördyras för den exporterande delen av ekonomin som därigenom får ett sämre konkurrensläge. Enligt resultat redovisade i Phillips 1990. tabell 1.2 leder den gemensamma jordbrukspolitiken till en välfärdsförlust motsvarande knappt 1 % av BNP. En studie av Bumaiux och Waelbroeck 1985 ger en betydligt större negativ effekt 2,75 % av BNP. l en studie av Dicke m.fl. 1987 hävdas att en avreglering av jordbruket i Västtyskland skulle leda till en BNP-ökning med 3.3 %. Andra studier ger effekter av samma storleksordning dvs. en välfårdsförlust för hela OECD-området cirka l %. För EU:s del kan det röra sig om cirka 0.7 %. l dessa studier pekar man ofta att stödet till jordbruket leder till en viss "avindustrialisering" eftersom stödets negativa konsekvenser uppkommer i den konkurrensutsatta delen av ekonomin dvs. främst industrin. Samma effekt kan för övrigt också uppkomma när en del av ekonomin, t.ex. oljeutvinning, kraftigt expanderar. Exempel sådana effekter går att finna i Norge, England och Holland. l alla tre länderna har den konkurrensutsatta delen av ekonomin drabbats av problem på grund överhettning inom energibranschen, se t.ex. Clements och av Sjaastad, 1984 Den sammanlagda effekten av CAP, och motsvarande politik i andra OECD-länder, kan synas måttlig i absoluta termer. Sett till jordbrukets nuvarande omfattning är emellertid påverkan betydande. Effekten inom OECD-området, som enligt diagrammet uppgår till 0,6%, kan relateras till att jordbruket och förädlingsindustrin vid tidpunkten för undersökningen endast svarade för 6 % av BNP inom OECD-länderna. Jordbrukspolitikens negativa konsekvenser för Samhällsekonomi blir, enligt resonemanget ovan, större större jordbrukssektorn är. Detta faktum har direkta implikationer för EU:s utvidgningen österut, där andelen av resurser inom jordbruket är betydande. Enligt studie Frandsen m fl. 1996 skulle tillämpning av CAP i en av dess nuvarande form i sju östeuropeiska länder leda till kraftig expansion jordbruket och tillbakagång av industrin. En massiv överföring av av

till Östeuropa skulle grund av detta endast leda till måttliga

resurser välfärdsökningar för Öst och betalas med jämförelsevis stora välfärdsförluster i Väst. Ett annat sätt att jordbrukspolitikens samhällsekonomiska se kostnader är att jämföra värdet av subventioner som jordbrukssektorn erhåller med det förädlingsvärde bidraget till BNP som jordbruket ger. l sådana jämförelse kan det visa sig att de samlade subventionerna jordbrukets bidrag till bruttonationalprodukten. l det överstiger värdet av

Utvärdering av CAP 33

perspektivet hävdar vissa forskare att jordbrukets samlade bidrag till BNP är negativt. Skulle man se jordbrukspolitiken enbart som ett sätt att överföra inkomster till producenterna är den ett mycket ineffektivt omfördelning-

sinstrument. Ökningen av producenternas överskott uppgår enbart till

en del av de förluster som konsumenter och skattebetalare får vidkännas. För den danska studien som redovisas i avsnitt 3.2 är överföringsförlusten stor. Den s.k. transfereringskvoten beräknas till 68 %, dvs. det stöd som när producenterna utgör endast 68 % av uppoffringarna hos konsumenter och skattebetalare. En viktig fråga i sammanhangetär effekterna sysselsättningen. Ett vanligt argument för jordbrukspolitiska ingrepp är att sysselsättningen därigenom ökar. Ser man bara till sysselsättningen inom jordbruket blir denna naturligtvis högre vilket visas bl.a. de modellav beräkningar som presenteras i kapitel 5. l enlighet med resonemanget ovan ges stödet till jordbruket, direkt eller indirekt, bekostnad av andra näringar. Vill man säga något om stödets sysselsättningseffekter är det därför lämpligt att se till den sammanlagda effekten sysselsättningen och inte enbart den som uppkommer inom jordbruket. Allmänjämviktsmodellerna ger olika resultat beroende vilka antaganden som gjorts. Om arbetskraften vore helt rörlig mellan olika sektorer och lönerna flexibla även neråt skulle arbetslöshet inte kunna uppkomma. Effekten av stödet blir där enbart en omfördelning sysselsättningen av mellan olika delar av ekonomin. Om arbetslönen antas helt rörlig vara resulterar jordbrukspolitiken, enligt en studie av Stoeckel 1985, i en omfördelning av sysselsättningen från industri till jordbruk och en sänkning av reallönen eftersom BNP sjunker. Antas däremot lönerna inte vara helt flexibla beräknas stödet till jordbruket leda till sänkning en av den totala sysselsättningen med l % inom EU. I en uppföljning av Stoeckels studie beräknar Breckling m.fl. att arbetslösheten i EU skulle sjunka 16 % om jordbruket liberaliserades i EU. Om modellernas antaganden är rimliga räddar jordbrukspolitiken således inga jobb totalt sett, utan leder i stället till totalt sett en lägre sysselsättning. Modellernas antaganden anses i allmänhet fullt rimliga för långsiktiga analyser. Genom att, via stöden, dra mycket resurser till sektorer där länderna saknar komparativa fördelar störs förutsättningar för andra konkurrensutsatta näringar med fallande sysselsättning som följd. Det bör dock påpekas att i de allmänjämviktsstudier som görs saknas det vanligtvis en regional uppdelning av sysselsättningen. Man kan därför i allmänhet inte avgöra i vilka regioner jobb uppkommit eller blivit undanträngda.

34 Utvärdering av CAP

Beräkningar av välfärdskonsekvenser för Sverige redovisas i kapitel där olika reformalternativ jämförs med nuvarande politik. Det bör observeras att beräkningarna som presenteras ovan är behäftade med betydande osäkerhet. Att bedöma effekter av stora förändringar är alltid svårt och den statistiska osäkerheten ökar längre man fjärmar sig från det kända och observerade. De analyser som endast görs för ett land som är stort nog att påverka priserna överskattar de samhällsekonomiska kostnaderna för stödet eftersom världsmarknadspriserna i avsaknad av politiken skulle varit högre. l modeller som täcker hela världen beaktas naturligtvis denna effekt. En annan viktig faktor är att beräkningarna inte tar hänsyn till positiva och negativa effekterna miljön och andra externa effekter av jordbrukspolitiken.

3.5 Konsumenteffekter av CAP

CAP leder till negativa konsekvenser för konsumenterna eftersom jordbruksråvaran fördyras. Fördyringen mätts av måttet CSE, konsumentstödekvivalenten. CSE beräknas av OECD. Enligt preliminära uppskattningar för 1995 uppgick denna fördyring till ungefär 43 miljarder ecu eller till cirka 34% av konsumtionens värde mätt i råvaruledet. Detta motsvarar en merkostnad per person 135 ecu per år. Eftersom låginkomsttagare spenderar en större andel av sina inkomster livsmedel har dessa drabbats relativt sett mer. Denna effekt har troligtvis fått en ökad betydelse eftersom fattigdomen har ökat, i synnerhet bland långtidsarbetslösa, utslagna m.fl. Detta gäller i synnerhet för de länder där en betydande minskningar i välfärdsstatens åtagande har skett. l tabell 3 nedan visas utgifterna för livsmedel i olika socioekonomiska grupper enligt SCB:s utgiftsbarometer. Tabellen visar att pensionärshushållen allokerar 27,6 % av sina utgifter till livsmedel. För högre tjänstemän är siffran 21 % Samma undersökning visar att konsumenterna i den lägst decilen 1995 spenderade 13 900 kronor livsmedel exklusive alkoholhaltiga drycker. Motsvarande siffra för den sista decilen var 44 100 kronor. Hushållen är emellertid av olika storlek. Beräknat per konsumtionsenhet var utgifterna 11 430 kronor respektive 14 940 kronor.

Utvärdering av CAP 35

Tabell 3 Livsmedelskonsumtion i olika socioekonomiska grupper 1996. Arb Lägre Mellan Högre Lbr./ftg. Pentjänst tjänst tjänst sionerer Summa utgifterll48l3 133961 153304 163720 140374 103903 Andel livsmedel 24,4 21,7 22,7 21,0 27,2 27,6

Källa: Egna beräkningar byggda SCB:s utgiftsbarometer 1996.

CSE tenderar att underskatta konsumenternas förluster eftersom ett högre pris också leder till att konsumtionen blir lägre. Förlusten i konsumentöverskottet enligt den tidigare citerade danska studien i tabell 2 uppgår till 25 miljarder ecu vilket är ett lägre belopp. Det bör dock observeras att uppgifterna inte är helt jämförbara, bl.a. avses endast 12 EU-länder. Förlusten i konsumentöverskott för svenska konsumenter redovisas i kapitel 5. Beräkningar av CSE bygger, samma sätt som PSE, en jämförelse mellan inhemska priser och priser världsmarknaden samma priser används i båda kalkylerna. Gränsskyddet förhindrar konsumenterna att köpa maten billigt. Det är dock troligt att även i avsaknad av ett gränsskydd skulle vissa konsumeter föredra inhemska produkter, "närodlad" o.dyl. referenser för inhemska produkter ger ett visst skydd mot konkurrens och skulle kunna resultera i ett merpris även utan gränsskydd. Innebörden av detta är att CSE härvidlag troligtvis överskattar konsumenternas förluster, eftersom importerade varor inte betalas lika bra som inhemska. Enligt en enkätundersökning av Konsument-

36 Utvärdering av CAP

beredningen, KoB/35/ 1997 angav drygt 45% av konsumenterna att det viktigaste vid inköp av livsmedel var att varan var svensk. Det tål dock påpekas, vilket också KoB gör, att undersökningen handlar om attityder till livsmedel i allmänhet. Det är således inte säkert att attityderna omsätts i handling i köpögonblicket. Ekonomiska utvärderingar och analyser skiljer ofta effekter för konsumenter och för skattebetalare. Samma sak gällde vid beräkningar av välfärdskonsekvenser i det föregående avsnittet. I viss mån är detta en konstlad uppdelning eftersom grupperna i mycket stor utsträckning utgörs av samma människor. Uppdelningen kan dock motiveras ur fördelningssynpunkt. Om låginkomsttagarna lägger en högre andel av inkomsten mat och betalar en lägre andel i skatt fungerar förändringen inkomstutjämnande. Ser man till hälsoeffekter kan det påpekas att CAP lett till högre priser frukt och grönsaker vilka dock inte räknas med i CSE. Fördyringen har klart negativa hälsoeffekter. Frukt och grönsaker utgör en viktig del i en hälsosam diet. Forskningsresultat visar att ett högt intag av dessa produkter har positiva effekter när det gäller att minska riskerna för ett flertal olika sjukdomar. Enligt Whitehead och Nordgren ed. 1996 leder höga priser frukt och grönsaker till negativa konsekvenser för främst låginkomsttagare. Författarna bygger sina slutsatser engelskt material. I Sverige är skillnaderna i konsumtionsstrukturen mellan olika inkomstklasser inte lika påtaglig. Whitehead och Nordgren påpekar också att hälften av utgifterna inom frukt- och grönsaksregleringen spenderas att förstöra produkter av god kvalitet, främst i syfte att hålla priserna uppe. l genomsnitt destrueras en sjättedel av frukt- och grönsaksproduktionen inom EU. Den under hösten genomförda reformen av grönsaksregleringen, som går ut att minska intervention och destruktion genom stöd till producentstyrda förädlingsföretag, kan dock leda till förändringar härvidlag. Vegetabiliska oljor och fetter fördyras inte av CAP. Med andra Å ord gör politiken fetter billigare i relation till andra livsmedel. andra sidan fördyras smöret i förhållande till vegetabiliska fetter. Därmed främjas en övergång till vegetabiliska fetter, vilket anses fördelaktigt ur hälsosynpunkt. Effekter härvidlag är tydliga i Sverige. Smörkonsumtionen har sjunkit efter EU-inträdet samtidigt som konsumtionen av vegetabiliska oljor och margariner ökat. Även detta ligger i linje om med utvecklingen även innan EU-medlemsskapet tycks trenden ha förstärkts av att vegetabiliska fetter blivit billigare i förhållande till smör i och med EU-inträdet.

Utvärdering av CAP 37

Den fördyring av livsmedel som CAP medför har generellt sett varit större för animaliska produkter -38 än för vegetabiliska -23, vilket kan hävdas vara positivt ur hälsosynpunkt, eftersom ett större intag av vegetabilier och mindre intag av animalier rekommenderas. Utformning av CAP har i mycket högre grad styrts av hänsyn till producentern än till konsumenterna. Det viktigaste i sammanhanget är givetvis den fördyring av matpriserna som politiken leder till och som kommer till uttryck i beräkningar av CSE eller förluster av konsumentöverskott. Man kan dock peka ett flertal andra omständigheter. Kommissionens inställning till fetthalten i mjölken, som blev en viktig fråga i de svenska medlemskapsförhandlingarna, visar att större vikt fästes vid avsättning av mjölkfettet än vid hälsoaspekter. Enligt Haartman 1996 har utformningen av mjölksubventionerna i Sverige lett till en övergång från lättmjölk till mellanmjölk i skolor m.m. Vidare har kvalitetsregler, t.ex. storleken äpplen, styrts av flera orsaker som främst gynnar EU:s producenter som kollektiv. Strävan att få till fram produkter som kvalitetsmässigt förmår konkurrera med import från t.ex. Sydamerika och destruktionen av produkter som inte alls är dåliga är exempel som båda syftar till att gynna producenterna och som direkt missgynnar konsumenterna. Ett vanligt påstående är att CAP, genom att erbjuda en garanterad avsättning för lågkvalitetsproduktionen inom interventionssystemet, troligtvis verkat hämmande ambitioner och intresse för att utveckla kvalitetsprodukter. Standardiserad, massproducerad s.k. lågkvalitetsmat finns emellertid även i andra länder, dvs även i sådana länder där priserna är mindre reglerade. Således kan inte dessa företeelser "skyllas" den gemensamma jordbrukspolitiken. Även CAP alltså påverkar konsumenterna negativt flera om sätt finns även en rad positiva inslag. CAP innefattar en gemensam marknad och livsmedelsindustrin är därmed konkurrensutsatt. För svensk vidkommande skedde en tydlig anpassning till den kommande konkurrensen åren närmast före EU inträdet. Förädlingsindustrin rationaliserade då kraftigt. Eftersom livsmedelsindustrin i Sverige tidigare var tydligt anpassad till den svenska jordbrukspolitiken är det svårt att säga hur det sett ut om vi inte haft någon jordbrukspolitik. Vi kan däremot notera att konkurrensen inom EU leder till effektiviseringar. Utbudet av livsmedel har också breddats. Importen och valmöjligheterna har ökat.

38 Utvärdering av CAP

Livsmedelslagstijining För att bedriva en gemensam jordbrukspolitik är det nödvändigt att säkerställa att jordbruksprodukter och livsmedel fritt kan röra sig mellan medlemsstaterna. Så tillvida finns det ett samband mellan livsmedelslagstiftningen och jordbrukspolitiken. Även livsmedelslagstiftningen om i första hand vänder sig mot konsumenterna kan man ibland spåra hänsyn till jordbruksintressen. Lagstiftningen till skydd av konsumenternas hälsa vad avser livsmedel täcks i EU i allt väsentligt av gemenskapsrätten. Det enda som egentligen återstår att reglera gemensamt är berikningsämnen. På omrâden som inte regleras gemensamt ger artikel 36 i Romfördraget medlemsstaterna rätt att vissa villkor tillgripa åtgärder som kan ha handelshindrande effekt för att skydda människors liv och hälsa. Formellt sett antas EG-lagstiftningen livsmedelsområdet enligt två olika artiklar i Romfördraget. Artikel l00a används för lagstiftning om bl.a. tillsatser, förpackningar, märkning m.m. Utgångspunkten för denna lagstiftning, som inom kommissionen administreras av generaldirektoratet för industri, DG Ill, är att livsmedlens sammansättning och egenskaper skall regleras så långt det är av betydelse för liv och hälsa, och att andra intressen skall tillgodoses genom krav märkning. Vid sidan av denna hälsorelaterade lagstiftning finns det också en, ofta äldre, s.k. receptlagstiftning som föreskriver vad ett livsmedel får innehålla för att säljas under viss benämning. Ett exempel som diskuterades nyligen är det s.k. chokladdirektivet. Förutom den receptlagstiftning som finns gemenskapsnivå finns det även lagstadgade recept i enskilda medlemsstater, även i Sverige. Principen för handeln mellan medlemsstaterna är i dessa fall att artikel 36 i fördraget endast kan tillgripas för att skydda liv och hälsa. I andra fall skall principen gälla att en vara som lagligen tillverkas och säljs i en medlemsstat inte kan stoppas av en amian medlemsstat bara den grunden att den inte uppfyller den statens lagar och förordningar den s.k. Cassis de Dijonprincipen. Den andra artikeln i Romfördraget, förutom artikel l00a, som används livsmedelsområdet är artikel 43, om den gemensamma jordbmkspolitiken. Veterinärlagstiftningen, som antagits enligt denna artikel, innehåller förutom lagstiftningen om djursjukdomar även kraven till skydd av människors hälsa vad gäller animaliska livsmedel. Denna lagstiftning administreras av generaldirektoratet för jordbruk, DG VI. Allmänt sett kan denna lagstiftning beskrivas som något mer reglerande än DG Illzs och möjligheterna till nationella, icke handelshindrande

Utvärdering CAP 39 av

variationer, är mindre. Den veterinära lagstiftningen beskylls ibland för att förutom konsumenternas intressen även ta jordbrukets intressen. Exempel på detta som nämns är att fetthalterna i mjölk, regleras i som den veterinära lagstiftningen, har lagts hög nivå för att säkerställa en avsättningen fettet i mjölken. Ett annat exempel är nyligen en publicerad studie av Europeiska Parlamentet, i vilken det hävdas att Kommissionens hantering av galna kosjukan i ett tidigt skede präglades mer av hänsyn till marknadsbalansen för nötköttsmarknaden än av omsorgen om konsumenternas hälsa. Sammanfattningsvis kan noteras att EU har antagit gemensam lagstiftning i stort sett alla områden som rör människors liv och hälsa i relation till livsmedel. Man har vidare fastställt ett antal recept som skall följas om vissa beteckningar skall användas. Dessa produkter avser som är föremål för stor handel mellan medlemsstaterna. Någon ambition, eller möjlighet, att harmonisera alla de lagstadgade recept som finns i medlemsstaterna har inte. man EU är i sin livsmedelspolitik bundet av åtagandena i WTO. GATT-avtalets Artikel XX ger rätt att, vissa villkor, vidtaga nödvändiga åtgärder till skydd av bl.a. människors, djurs och växters liv eller hälsa samt för att förhindra bedrägliga förfaranden. WTO:s avtal om tekniska handelshinder TBT-avtalet och om sanitära och fytosanitära åtgärder SPS-avtalet vissa närmare preciseringar ger av GATT:s Artikel XX. Expertgrupp l i KomiCAP SOU 1996:171 har närmare beskrivit dessa avtal. I korthet innebär WTO-avtalen att livsmedelslagstiftningen inte får utgöra godtycklig diskriminering eller förtäckt inskränkning i internationell handel och att omfattningen inte får

vara större än vad som krävs för att uppnå det legitima syftet. Åtgärd till

skydd för liv och hälsa skall vidare vara baserad ett vetenskapligt underlag och föregås av en riskbedömning. Sådana åtgärder skall vidare, så långt som möjligt grundas internationella standarder från FAO:s och WHO:s Codex Alimentarius kommission. En föreskrift som grundas sådan standard förenlig med Artikel XX i GATT, anses vara dvs. den kan svårligen ifrågasättas i WTO. För lagar och föreskrifter som inte baseras internationell standard måste beredd att man vara visa vetenskapligt underlag. Ett generellt krav i WTO är att de intressen man vill skydda ska befinna sig det egna territoriet. Ett annat krav gäller den s.k. proportionaliteten. WTO kräver att det finns en proportionalitet mellan åtgärden och den risk man vill skydda sig mot samt även mellan åtgärdens avsedda skyddsverkan och dess handelshindrande effekt. Med andra ord: större risken är som man vill skydda sig mot desto kraftigare

40 Utvärdering av CAP

skyddsåtgärder får man vidta. l konsekvens härmed ställer man större krav riskens allvar om man vidtar ett generellt importförbud än om man Lex. inför ett krav varningsmärkning eller, ännu lindrigare, frivillig positiv märkning. WTO:s krav riktar sig i första hand mot staterna och i andra hand regionala och lokala myndigheter; förutom en uppförandekod för standardiseringsorgan berörs inte privata organ. Konsumenter, detaljhandel, miljögrupper etc. får således ställa vilka krav de vill varorna. En alltför stor statlig medverkan, t.ex. genom finansiering, kan däremot leda till att ett sådant krav, eller märkningssystem, kan komma att prövas mot WTO:s regler. Ett problem med WTO:s regler kan vara att oro hos konsumenterna inte är ett legitimt skäl för undantag enligt Artikel XX i GATT. Problemet illustreras av diskussionerna om genetiskt modifierade organismer GMO eller bestrålade livsmedel. Ämnen är farliga i små som

halter kan man förbjuda. Substanser som kan medföra en risk vid hög

exponering men samtidigt har en positiv effekt begränsar man genom högsta tillåtna halter eller tillåter endast i vissa livsmedel. För substanser som är farliga för vissa konsumenter, t.ex. allergiker, införs märkningskrav. Om ingen risk alls rimligen kan misstänkas kan det ifrågasättas om ens ett märkningskrav är rimligt ur hälsosynpunkt. Å andra sidan tolkas undantaget åtgärder för förhindrande om av bedrägliga förfaranden i Artikel XX så att en stat har rätt att av konsumentpolitiska skäl kräva märkning av vikt eller volym och ingående ingredienser även om detta saknar betydelse ur hälsosynpunkt. Det skulle kunna hävdas att krav märkning av vissa insatsvaror eller märkning av om en viss produktionsprocess använts, också är ett konsumentpolitiskt skäl som ryms under undantaget om förhindrande av bedrägliga förfaranden.

3.6 Regionalekonomiska konsekvenser i EU

Beskrivningen nedan bygger en omfattande undersökning genomförd för Kommissionens räkning av en internationell forskargrupp CEC, 1993. Undersökningen avser situationen vid slutet av 1980-talet i EG-l2 och är en uppföljning av en tidigare studie som avsåg EG-lO. Senare analyser av motsvarande slag är tyvärr inte tillgängliga. När det gäller de jordbruksekonomiska uppgifterna grundar sig dessa FADN Farm Accounting Data Network som är en urvalsundersökning och bygger bokföringsdata. Det är första gången FADN används för detta syfte. En sammanfattning av resultaten från denna undersökning ges nedan. sammanfattningen föregås med en kort beskrivning av EU:s

Utvärdering CAP 41 av

olika regioner. Beskrivningen syftar till att ge en översiktlig bild ekoav nomiska och jordbruksekonomiska förhållanden i EG-12. Avsikten är att skapa en referensram för en senare diskussion giltigheten för EU i av stort av resultaten från modellberäkningar för Sverige. Ur jordbruksekonomisk synpunkt kan EU-l2 indelas i tre huvudregioner som sönderfaller i sju stora underregioner se benämningar i tabell 4 nedan, som i sin tur uppdelas i 87 områden. Analysens byggstenar utgörs av dessa 87 områden. I tabell 4 presenteras uppgifter över spridningen bruttoav nationalprodukten per capita som kan ett mått nivån i den ses som regionala utvecklingen samt förädlingsvärdet per årsverk som kan ses som ett mått inkomster i jordbruket, eller snarare jordbrukets förmåga att generera inkomster, dvs. jordbrukets bidrag till BNP i olika regioner. Båda variablerna uttrycks index med respektive medeltal som för EU-l2 som bas. Förädlingsvärdet i jordbruket både för hela ges regioner samt uppdelade missgynnade LFA respektive normala områden inom varje region. Av tabellen framgår tydligt att spridningen av förädlingsvärdet är enorm l Holland beräknas förädlingsvärdet årsper verk till en nivå som år nära tre gånger så hög snittet för EU. En som helårsarbetande portugisisk jordbrukare uppnår knappt fjärdedel en av det genomsnittliga förädlingsvärdet. Än större blir spridningen om man tittar på de ursprungliga 87 områdena, som mest uppgår indexet då till 351. Spridningen i de generella ekonomiska villkoren är klart mindre. CAP har således inte resulterat i en utjämning av förmågan att generera jordbruksinkomster. Givetvis det önskvärt med sammanställvore en ning som visade utvecklingen över tiden. Man kunde då jämföra de om stora skillnaderna minskat eller ökat. Ur nedanstående tabell kan vi inte utläsa förändringar över tiden.

42 Utvärdering av CAP

Tabell4 BNP per capitasamt förädlingsvärdet per ârsverkijordbruketi EU:s regioner. 12 1988årsnivå,EL 12 100. Region BNP percap, förädlingsvärde/ársvcrk lanlbruksareal I.FAi 7 av 101211 normal _ LFA total NORDVÄSTRA 99 204 213 139 38 NV KÄROMR. 1Nv.K0 102 238 240 166 12

UK-WALES. SKOTTLAND. N0RD1R1.AND 82 155 170 142 83 IRLAND 65 111 141 86 48

CENTRALA CE 124 147 158 123 55

CENTRAL NORRA CE-NO 130 197 203 173 41 TYSK-N0127 127 176 175 178 41 LUXEMBURG 124 181 223 178 100 FRANKRIKE N84CEN 134 218 230 158 17

CENTRAL SÖDRA CE-SÖ 12 123 137 108 65 TYSKLAND s 136 109 116 105 56 FRANKRIKE-o 108 157 170 115 33 FRANKRIKE w 98 145 147 121 7 FRANKRIKE s 105 119 148 101 71 s0DRA

s KÄRNOMRISÖ-Ko 106 89 104 70 49 lTALlEN-LOMBARDlEN/EMlLlA ROMANA 131 150 166 95 27

V I

Källa: CEC.1993.

Utvärdering av CAP 43

Förädlingsvärdet per årsverk är betydligt lägre inom LFA än i normala områden. I snitt ligger värdena inom LFA under hälften av värdena utanför. Även här är dock spridningen betydande. LFA i Belgien har beräknade förädlingsvärden per årsverk som är mer än dubbelt så höga som EU-snittet och även mycket högre än inkomster i normala områden i flertalet regioner. Man bör vara medveten om att även om tämligen strikta kriterier gäller har avgränsningen av LFA påverkats inte bara av ekonomiska utan även politiska överväganden. Sämre naturliga förutsättningar ligger som grund för avgränsningen, antingen direkt eller indirekt, men var gränsen går är en fråga om bedömning. När man väl bestämt sig för var gränsen går är det emellertid ofta komplicerat att försöka ändra densamma. Vidare krävs det en nationell medfinansiering för stöd inom LFA. Därmed är avgränsningen beroende nationella preferenser i de olika medlemsländerna och förmåga att hävda dessa i en förhandling. Inkomstkriterierna i LFA är också uttryckta i procent av det nationella genomsnittet. Förädlingsvärdet i jordbruket tenderar att vara högre i regioner

med högre capita BNP. Sambandet är dock inte särskilt starkt R2

per 0,50, se CEC, 1993 och spridningen ökar med den generella välståndsnivån. En möjlig tolkning av resultaten är att underutveckling i jordbruket och i samhällsekonomin i stort går hand i hand i tidiga utvecklingsskeden. Därefter ökar spridningen och naturliga förutsättningar får större betydelse. Tabell 5 redovisar siffrorna som ligger till grund ovanstående resonemang och visar alltså fördelning av medel av FEOGAzs garantisektionen prisstöd och marknadsregleringar olika regioner samt normala och missgynnade områden.

44 Utvärdering av CAP

Tabell 5 EU:s garantiutgifter fördelade på regioner året 1988

Förädlings- FEOGAzs garantiutgifter värde per i % av per ha

företag förädlings- ecu ecu värde

Nordvästra Normal 42393 8130 19 260 LFA 16986 3236 19 72 Nordvästra kärnområdet normal 47579 9087 19 293 LFA 31790 6993 22 131 Mellerstacentral normal 27609 6718 24 273 LFA 17995 3691 21 165 Mellerstanorra normal 33270 10408 31 302 LFA 27609 4655 17 159 Mellersta södra normal 2381 l 4698 20 244 LFA 15868 3449 22 168 Södra normal 10961 1626 15 269 LFA 8114 1134 14 126 Södra kärnområdet normal 16922 2499 15 340 LFA 10737 1244 12 143 Södrainre randomrâdet normal 8603 1329 15 195 LFA 9245 1290 14 107 Södrayttre randområdet normal 7185 947 13 303 LFA 5888 868 15 167 EUR

Källor: Tabell 6.1; FNVA av FADN; antalet företag och hektar av FASS 1987.

För EU i stort de "normala" regionerna klart av prisstödet. gynnas Dubbelt så mycket av garantifondspengarna går till varje hektar normal mark jämfört med mark inom LFA. Störst är skillnaden mellan LFA

Utvärdering av CAP 45

och normala områden i den nordvästra regionen. Beräkningarna bekräftar den sedvanliga uppfattningen att prisstödet främst gynnat de bördiga regionerna. Här rör det sig dessutom endast om den del av stödet som finansieras via överföringar från skattebetalare. Eftersom prisstödet är proportionellt mot produktionsvolymen gynnas högavkastande marker. Man kan dock notera att stödet utgör ungefär samma procentuella andel av förädlingsvärdet per företag i normala och i missgynnade områden. Detta gäller dock för EU i stort. Spridningen är annars påtaglig mellan olika delområden, från nästan en tredjedel i centralregionen-normal till drygt en tiondel i LFA i södra kärnområdet. Stöd via FEOGA:s garantisektion utgör som bekant enbart en del av budgetstödet till jordbruket. Subventioner från garantisektionen delfinansieras i regel med nationella medel. Exempelvis är medfinansieringen från EU inom ramen för LFA-stöden i snitt drygt 30%. Direkta subventioner av detta slag är generellt sett högre i LFA. Eftersom flertalet av subventionerna endast utgår i dessa områden är detta föga förvånande. En intressant fråga som illustreras i tabell 6 är i vilken utsträckning de direkta subventionerna har bidragit till att utjämna skillnader mellan normala och missgynnade områden. Av tabellen framgår att en påtaglig utjämning har ägt rum i de norra och centrala regionerna men knappast i söder.

46 Utvärdering CAP av Tabell 6 Relativ utjämning av inkomster

Källa: CEC, 1993

Spridningen inom EU är synbarligen mycket stor och det är idag svårt fastställa huruvida CAP bidragit till att minska skillnaderna. Den ovan diskuterade studien relaterar delvis till tidigare studie CEC, 1989. en Den äldre studien CEC, 1989 är mindre detaljerad och bygger ett dataunderlag delvis skiljer sig från den senare studien. Resultaten i som den äldre studien visar också betydande spridning i jordbruksen inkomster. Det år inte möjligt att utifrån de två studierna säga att skillnaderna ökat eller minskat p.g.a. CAP. Negativa regionala konsekvenser i samband med fördelning av jordbruksstödet uppmärksammades för första gången CEC, 1981. Där fastställdes generell ökning regionala obalanser sammanfallit att en av "aggravated imbalance agricultural incomes which CAP med en mechanisms have been unable to remove Croci-Angelini, 1995. Studien analyserade perioden, 1976 -l986.

3.7 Regionala konsekvenser jordbrukspolitiken i Sverige

av

jordbrukspolitiken har i Sverige tillämpats under EU:s gemensamma en relativ kort tid. Produktionens nuvarande fördelning mellan regionerna är därför i hög grad ett resultat den tidigare svenska politiken snarare av än CAP. Eftersom det viss tid innan CAP fått ett fullständig av tar en

Utvärdering av CAP 47

genomslag bygger analysen på en modellstudie av Lars Jonasson LES, 1996 och modellberäkningar från jordbruksverket Rapport 1997:3. Det saknas siffror för Sverige som är helt jämförbara med de som redovisades i föregående avsnitt. Ser man fördelningen av nettoproduktionsvårdet per hektar visar det sig enligt de modellstudier som gruppens arbete bygger på, att produktionens värde per hektar varierar mellan 57 % och 113 % jämfört med ett medelvärde för Sverige. Vid beräkningar av nettoproduktionsvärdet har internförbrukning av jordbruksprodukter räknats bort. Produktionen per arbetstimme varierar motsvarande sätt mellan 72 och 143 av det nationella medelvärdet. l tabell 7 visas modellberäkningar över fördelningen av det stöd som finansieras via budgeten för de tio produktionsregioner som ingår i modellen se vidare kapitel 5 och bilaga 2. I beräkningen ingår dels de direkta bidragen, där fördelningen har genererats modellen, samt av kostnader för exportstöd, intervention m.m. som har fördelats regioner i förhållande till produktionen av respektive varuslag. Siffrorna redovisas både per hektar och per arbetstimme. Uppdelningen görs först för "åtgärder inom garantisektionen" arealersättningar till spannmål och oljeväxter, ersättningar till tjurar och dikor samt exportstöd, intervention m.m.. Avsikten är att uppnå en viss jämförbarhet med de siffror som redovisas i tabell 6. Tabell 7 visar att "garantisektionsâtgärderna" främst gynnat de bördiga bygderna. Beaktar man emellertid regionala-, miljö-, samt nationella stöd blir bilden en helt annan. Subventionerna är betydligt högre i stödområdena. Ser man fördelningen av stödet uppgår de beräknade Subventionerna i stödområdet l till 5400 kr per hektar eller llO kr per timme. l området 6s Södra Sverige är motsvarande siffror 2300 och 80 kr. Siffrorna är bygger modellberäkningar och är därför inte en exakt återgivning av det faktiska utfallet i Sverige. Eftersom modellen har med de mer ekonomiskt betydelsefulla stöden ger beräk-ningarna dock en nivå som är grovt jämförbar med tidigare siffror för EU. Stödet varierar således i stort sett omvänt mot den naturliga bördigheten. Undantaget utgörs av subventioner per arbetad timme som är mycket höga i region 6m som domineras av spannmålsbygder i Mellansverige; förklaringen till den höga nivån arbetstimme ligger i per låga arbetsinsatser och höga bidrag till spannmålsproduktion, jämfört med animalieproduktion.

48 Utvärdering av CAP

Tabell 7 Beräknat jordbruksstöd över budgeten i Sverige per produktionsregion byggt på en sektorsmodell, se vidare kapitel 5 för under vilka omständigheter beräkningarna gäller

Källa: Egen beräkning i modell av Jonasson, 1996. Arealersättning för spannmål, oljeväxter, interventioner till nötkreatur, inkl. utgifter för exportsubventioner och intervention fördelade i proportion till produktionsvolym i regionerna. Se vidare i kapitel 5 gällande modellens förutsättningar. Samma som ovan samt även nationella stöd och den del av de medñnansierade stöden som går direkt via svensk budget.

En ännu tydligare utjämning framtonar i beräkningar från Jordbruksverket Rapport 1997:3. Av diagram 7.4.5 i rapporten framgår att stödens andel av totalintäkterna stiger längre norr ut i landet man kommer när man tar hänsyn till både prisstöd och stöd via budget endast några av mijöstöden ingår i beräkningarna. Beräkningar över hur stödens andel av totalintäkterna varierar med företagsstorlek uppvisar en enastående jämnhet när företagen delas in efter s.k. standardtimmar. Det sammanlagda stödet till cirka 50 % av produktionsvärdet i samtliga storleksklasser dia- 7.5.3 i jordbruksverkets rapport 1997:3. Utjämningen kvarstår när gram man jämför mellan olika produktionsinriktningar. Jämför man stödprofilen i Sverige och i EU-12 kan man konstatera att "garantisektionsåtgärderna" har haft liknade verkan i båda fallen dvs. främst gynnat de bördiga regionerna där produktionen är störst. Det kan åter noteras att jämförbarheten av materialet är begränsad och jämförelsen bör därför inte drivas för långt. Resultatet är föga förvånande. Om alla produkter skulle stödjas lika mycket per producerad

Utvärdering av CAP 49

enhet kommer de stöd som analyserades i tabellen ovan att vara direkt proportionella mot markens avkastningsfömåga respektive arbetskraftens produktivitet. Är stöden så utformade de produkter är mest att som lämpade för de bördigaste markerna stöds mer än genomsnittet missgynnas de svaga regionerna ännu mer. I Sverige har det emellertid skett en kraftig omfördelning via stöd till miljö, missgynnade regioner samt nationella stöd. Även det är svårt att jämföra resultaten direkt kan om det noteras att en liknande utjämning inte tycks ha skett i de tolv "gamla" EU-länder, Däremot kan man förmoda att såväl Finland som Österrike också har prioriterat åtgärder regioner med sämre som gynnar produktionsförutsättningar. Man bör vidare observera att flera länder Frankrike. Österrike, italien har efterlyst stöd till missgynnade mer

regioner. Detta har ännu inte lett till förändringar av jordbruksstöden.

Politikens mest gemensamma del, marknadsregleringarna som utformas ett identiskt sett och finansieras till hundra procent av gemensamma medel, har gynnat de produktivare regionerna som i huvudsak finns i de rikare länderna. Eftersom CAP från början inriktade sig stimulera produktionen och förbättra jordbrukarnas inkomster genom prisstöd var del logiskt att de områden som har bäst naturliga förutsättningar för jordbruk också fick det högsta stödet. Idag framstår emellertid ett sådant tillvägagångssätt mindre motiverat från flera utgångspunkter. Dels borde dessa regioner klara sig utan stöd, i synnerhet i ett framtidsperspektiv med en liberaliserad världshandel, dels strider en dylik omfördelning mot samhörighetsprincipen som implicerar solidaritet med fattigare länder/regioner. Även samhörighetsom principen främst kommer till uttryck genom strukturfonderna är dessa tillkomna bland annat för att justera vissa effekter av jordbrukspolitiken. Samhörigheten och solidariteten skall för övrigt gälla för EU arbetet i stort. Det stöd som betalas över budgeten i Sverige med såväl EUmedel som nationella pengar uppgår, enligt modellberäkningarna, till 90 kr per timme och 2750 kr per hektar i snitt för hela landet. Omräknat per årsverk 1600 timmar innebär detta en årlig subvention i storleksordningen 140 000 kr. I den tidigare nämnda rapporten från Jordbruksverket Rapport 199723 beräknas såväl prisstöd som stöd via budget. Även beräkningsmetoderna skiljer sig är resultaten likom av nande storleksordning, dvs. om man räknar fram motsvarande siffra basis av rapporten från Jordbruksverket får man en något högre subvention. Beaktar man att prisstödets effekter inte ingår i siffran ovan kan nivån framstå som iögonfallande. I de Mellansvenska slättbygderna, där spannmålsodlingen dominerar och arbetsinsatsen följaktligen är låg per

50 Utvärdering av CAP

hektar, beräknas stödet per årsverk till 180 000 kr. Mot bakgrund av att spannmâlsodlingen ofta bedrivs deltid och att eftersom spannmålsodlingens miljövärden är högst begränsade framstår beloppet som anmärkningsvärt högt. Vidare kan noteras att stödet till övervägande del kan ses som ett "konserverande stöd" dvs. ett uppehållande försvar av verksamhet, att jämföra med ett framåtsyftande stöd produkten utveckling, marknadsföring, investeringar i ny teknologi.

3.8 CAP och miljön

Jordbruksproduktion innebär med nödvändighet starka ingrepp i miljön. Själva syftet med produktionen är att påverka miljön. att styra och kontrollera den så att den avkastar jordbruksprodukter. Historiskt har också jordbruket lett till stor miljöpåverkan. Genom uppodling och hårt utnyttjande av markresurser har det europeiska jordbruket framförallt inneburit att skogen fått vika och i vissa områden har detta resulterat i att marken eroderat, att hed- och ljunglandskap bildats och att skogen inte lyckats återetableras även om jordbruksproduktionen upphört. Mycket den miljö vi idag värdesätter är ett resultat bönders av strävanden för överlevnad under tidigare generationer. En stor del av den flora och fauna som numera försöker bevara har skapats och utvecklats till följd av tidigare epokers ekonomiska förutsättningar för överlevnad. Beteslandskapets framväxt och bestående har historiskt styrts knapphet livsmedel. Den stora artrikedom nu värnar hotas av bland att avkastningsförmâgan åkermarken höjts avsevärt annat av och det därför inte längre är ekonomiskt motiverat att hålla djur magrare beten. Se t.ex. Naturmiljön i siffror, SCB, 1996. De frågor som bekymrar oss idag handlar inte om lantbrukarnas fysiska överlevnad utan snarare om hur jordbruket påverkar, och påverkas miljön i övrigt. De miljöproblem som anses mest betydelsefulla av, med dagens jordbruksproduktion berör framförallt läckage av växtnäring och bekämpningsmedelsrester, utarmning av den genetiska basen ijordbrukslandskapet och därav beroende arter samt förlusten av kulturmiljöer. Förutom kulturlandskapet kan man sammanfatta de centrala frågorna i huruvida dagens jordbruksproduktion kan anses långsiktigt uthålligt. I SOU 1994:82 menar utredarna att det svenska jordbruket inte är det. Om detta gäller för Sverige får väl det samma anses gälla för EU helhet, eftersom de flesta problem som härvidlag berör svenskt som jordbruk EU-länder. Vilken roll CAP troligen är mer omfattande i andra spelar i detta sammanhang är emellertid endast delvis belyst. Till stor del påverkas jordbruket av en faktorer utanför jordbrukspolitiken. Dagens europeiska jordbruk är därför inte bara ett

Utvärdering av CAP 51

resultat av tidigare CAP utan främst av samhällsutvecklingen i stort. Jordbrukets primärproduktion är i dag en liten sektor inom EU. I en nyligen publicerad dansk studie om makroekonomiska effekter av en förändrad miljöpolitik Schou och Vetter, 1996 konstateras att strängare miljöregler för jordbruket troligen kan vara till gagn för samhället i stort. även om jordbrukssektorn kan förlora dem. Eftersom Danmark har en relativt betydelsefull jordbrukssektor torde indikationen gälla generellt inom EU. För länder där jordbruket är av mindre betydelse förefaller det rimligt att strängare miljöregler kan vara till nytta för samhället i övrigt, även om jordbrukssektorn missgynnas. Trots att jordbruket alltså fått en allt mindre ekonomisk roll är det fortfarande av central betydelse för miljön i stora delar av EU. Inom hela EU utgör jordbruksmarken ungefär 50 % av arealen. Andelen jordbruksmark är således i ett svenskt perspektiv mycket hög i stora delar av EU. Brukandet av marken blir därmed en viktig del av miljötillståndet i stort. Några genomgripande analyser av CAP:s samlade effekter ländernas miljö har inte gjorts. Man kan dock konstatera att jordbruket, under den period som CAP funnits, kraftigt har påverkat medlemsländernas miljö. För att nå Romfördragets mål om tekniskt framåtskridande och skäliga lantbruksinkomster har politiken delvis stimulerat en kraftig strukturrationalisering inom jordbruket som tidigare påpekats har politik kombinerats olika sätt så att bl.a. småbrukare i t.ex. mindre gynnade områden gynnats av vissa delar. Inom EU har antalet lantbrukare minskat med 50 % sedan 1970. Produktionsenheter har slagit samman och blivit större. En omfattande mekanisering och ökad användning av insatsvaror som handelgödsel och kemiska bekämpningsmedels har skett. Intensiteten och avkastningen per ytenhet har ökat markant inom jordbruket. Till vissa delar har den här utvecklingen understötts av politikinslag inom marknadsregleringarna, strukturprogrammen och prisstöden. Bilden är dock tämligen komplicerad eftersom andra delar av politiken pekat i motsatt riktning t.ex. kvoteringar. Vidare är det mycket svårt att säga om denna utveckling skulle varit mer eller mindre omfattande med politik. Även intensiteten är lägre i en annan om t.ex. USA har man där generellt större gårdar, regionalt påtagliga problem med växtnäringsläckage och bekämpningsmedel samt användning av produktionsmetoder, kanske framförallt inom animalieproduktionen, som i Europa anses tveksamma t.ex. bruket av tillväxthormoner; även de genmodifierade grödorna kan nämnas. Med andra ord är det närmast omöjligt att säga om situationen varit bättre eller sämre utan CAP.

52 Utvärdering av CAP

För att belysa den frågan krävs omfattande studier och en lång rad antaganden om vad som skulle gällt istället för CAP. Man kan dock konstatera att strukturrationaliseringen och intensifieringen av jordbruket lett till en kraftig påverkan miljön inom EUländerna under de senaste årtiondena. Några av de viktigaste negativa miljöeffekterna av den allmänna utvecklingen beskrivs nedan, därefter följer en genomgång av studier som försöker relatera CAP:s mer direkta effekter miljön. Den biologiska mångfalden i jordbrukslandskapet och de omgivande biotoperna har drabbats genom Lex. utdikning, fältsammanslagning, eliminering av restbiotoper, mekanisering, övergödning och ökad användning av kemiska bekämpningsmedel. Förändringarna har bidragit till en kraftig nedgång i populationsstorlek bland många arter av växter, insekter och ryggradsdjur. l Storbritannien har studier visat att av 28 fågelarter som är starkt knutna till jordbrukslandskapet har 24 minskat under perioden 1970 1990. För sju av dessa har populationen minskat med hälften. Lika kraftig nedgång kan inte konstateras hos arter som inte är knutna till jordbrukslandskapet. Förändringarna är störst i de mest intensiva jordbruksbygderna. Institute for European Environmental Policy har arbetat med att identifiera jordbrukssystem i Europa med en betydande grad av biologisk mångfald och höga naturvärden. Trots de stora variationerna som finns inom Europa framgår det tydligt att de ur biologisk mångfaldsynpunkt mest värdefulla områdena utgörs av extensiva jordbrukssystem som t.ex. extensiva betesmarker, småskaligt brukande baserat en blandning av odling och djurhållning, ängs- och hagsystem, traditionellt skötta oliv- och korkeksplanteringar etc. Många av de här systemen har förändrat kraftigt under de senaste årtiondena. Strukturrationalisering och ökade lönsarnhetskrav har lett till att dessa, ur produktionssynpunkt lågavkastande system, i hög grad övergivits eller lagts om till annan produktion med minskad biologisk mångfald som följd. Specialiseringen inom jordbruket och krav hög effektivitet och avkastning hos de domesticerade arterna har lett till att lantsorterna och lantraserna trängts tillbaka och ofta konkurrerats ut av sortmaterial med högre avkasningsnivåer. En betydande genetisk utarmning har med andra ord skett inom det europeiska jordbruket. Försörjningen av växtnäring baseras till stor del handelsgödsel. Recirkulationen av växtnäring, naturgödsel och organiska restprodukter har över tiden blivit allt mindre betydelsefull. Djurhållningen har

koncentrerats till vissa regioner med hög djurtäthet se vidare nedan.

Stallgödseln kan i dessa områden inte absorberas av den befintliga jordbruksarealen. Som en följd härav har stallgödseln förvandlats från en re-

Utvärdering av CAP 53

surs till ett problem, med läckage av växtnäring och påföljande omfattande eutrofiering av vattendrag, sjöar och havsområden, inte minst

Östersjön. Till de direkta konsekvenserna kan räknas igenväxning,

syrefattiga bottnar och påverkan den biologiska mångfalden, inklusive fiskebestånden. CAP:s effekter härvidlag diskuteras nedan. Ensidiga växtföljder har lett till ett ökat beroende av kemiska bekämpningsmedel för kontroll av ogräs, sjukdomar och skadedjur. Detta har i sin tur lett till en negativ påverkan den biologiska mångfalden och lagring kemiska ämnen i mark och Även här en av vatten. diskuteras CAP:s inflytande nedan. Mekaniseringen och intensifieringen av jordbruket har lett till att allt större och tyngre jordbruksmaskiner använts. Det höga marktrycket kan påverka strukturen jordbruksmarkens alvlager så att jordarnas fysikaliska egenskaper ändras med minskad infiltrationskapacitet av vatten och gasutbyte som följd. Markens mikroorganismer kan också påverkas negativt. Markerosion till följd av överbetning är ett allvarligt i flera av EU:s länder. Stor djurtäthet har lokalt lett till jorderosion.

CAP:s direkta ejekter på miljön inom EU Även om jordbrukssektorn idag är mindre ekonomiskt betydelsefull i de flesta EU-länderna utgör näringen, som påpekats, en viktig del miljöområdet. Dels är vi alla beroende av möjligheten att producera hälsosamma livsmedel. Den miljö som jordbruk bedrivs inom får därför naturligtvis inte förgiftas eller på andra sätt förstöras. Samtidigt utgör markresursen och växtodling en central del i ett mer långsiktigt uthålligt och kretsloppsbaserat samhälle. Av bland annat dessa orsaker kommer CAP med all säkerhet i framtiden inriktas mer mot olika miljöhänsyn. Försöken att grundligt utvärdera miljöeffekterna av CAP har inte varit många. I en studie beställd av kommissionen Brouwer och van Berlcum, 1996 görs en omfattande genomgång av området. Det konstateras att dylika utvärderingar i stort sett saknas, att behovet av forskning och utvärderingar inom området är stort och att det därför idag är svårt att dra några mer detaljerade slutsatser. I rapporten framgår tydligt att den senaste tidens fokusering miljörelaterade åtgärder till stora delar inte har baserats grundläggande förstudier, samt att kunskapsnivån om många av de komplexa samband som berörs är oklar och att uppföljningar ännu inte gjorts i någon betydande omfattning. Orsakerna till den sista noteringen anges vara dels att de samband man försöker påverka är mycket komplexa, dels att många av åtgärderna införts så nyligen att det fortfarande är för tidigt att dra några

54 Utvärdering av CAP

egentliga slutsatser av stödens betydelse. Dessutom konstateras att förhållandena skiftar kraftigt inom EU. Det är därmed svårt att dra slutsatser som gäller för hela området. Många studier koncentreras följaktligen i första hand de teoretiskt generella slutsatser man trots allt kan dra. Det kan då bl.a. konstateras att gränsskydd och medföljande prisstöd gynnar en intensivare produktion än vad lägre priser skulle ha gjort. Subventioner av insatsmedel har samma effekt. Eftersom prisstöd varit CAP:s huvudsakliga medel har jordbrukspolitiken drivit upp intensiteten i produktionen. Därmed har användningen av gödningsämnen och kemikalier betalat sig bättre än vad som eljest skulle vara fallet. Urlakning och bekämpningsmedelsrester har också blivit ett allt större problem i de intensivt odlade områdena inom EU. Även den om tekniska utvecklingen säkert medfört att en del av dessa problem uppstått i alla fall, har utformningen av CAP härvidlag förstärkt de negativa trenderna. Å andra sidan tål det påpekas högt prisstöd, med att ett efterföljande kapitalisering i marken, leder till att det lönar sig bättre att sköta sin mark. Höga priser talar alltså för att man tar större hänsyn till risken för erosion och försämring av markkvaliteten än man skulle gjort vid lägre priser. En förutsättning för ett högre priser skall leda till bättre hushållande med markresursen är att brukaren också får del av de långsiktiga effekterna av miljöhänsyn. Med andra ord kan höga priser leda till att arrendatorer eller brukare med oklara äganderätter kan tjäna att utnyttja marken hårt under en kort tid av höga priser, för att sedan inte kännas vid de långsiktigt negativa effekterna. När det gäller sambandet mellan prisnivån och produktionsintensitetens negativa miljöpåverkan refererar Brouwer och van Berkum till de två OECD-länder som genomfört radikala förändringar av jordbrukspolitiken, med efterföljande prissänkningar, nämligen Nya Zeeland och Sverige. Vare sig här eller Nya Zeeland har det kunnat noteras någon entydig och påtaglig effekt. För Sveriges del fick aldrig avregleringsbeslutet några genomgripande följder grund av den korta tid den nya politiken tillämpades. På Nya Zeeland sjönk användningen av gödningsämnen och bekämpningsmedel tämligen omgående för vissa produkter, men i de stora produktionsgrenarna, som innefattar betesdjur,

noterades inte några tydliga extensifieringseffekter. Överbetning med

efterföljande risk för framförallt bortspolning av jord förekommer även efter avregleringen. Det kanske bör påpekas att en del av de problem som Brouwer och van Berkum diskuterar har mindre relevans idag än de hade för några år sedan. De baserar sin genomgång tidigare studier och det tar ofta några år att genomföra forskning och utvärderingar.

Utvärdering av CAP 55

Eftersom EU:s regelverk kontinuerligt ändras kan vissa åtgärder vara gjorda innan de problem regelverket tidigare gav upphov till är väl dokumenterade. MacSharry-reformens sänkta spannmâlspriser och införandet av direktbidrag motiverades delvis med förväntade positiva miljöeffekter. Begränsningen av den arealbidragsberättigade marken anses vara bra eftersom detta hindrar gräsbevuxen mark från att ställas om till spannmålsodling. För att marken skall vara ersättningsberättigad för brukaren skall den odlats med ersättningsberättigad gröda och ingått i en växtföljd den 31 december 1991. Å andra sidan har arealbidraget till spannmålsodling inneburit att det blivit intressant att använda helsäd som grovfoder inom animalieproduktionen, vilket missgynnar vallar och beten. Dessutom leder arealbidragen till att de spannmålsdominerade regionerna fortsätter med spannmålsodling eftersom de endast härigenom kommer i åtnjutande av arealbidraget. Direktstöden inom sparmmålsodlingen borde med andra ord leda till sänkt intensitet jämfört med tidigare prisstöd. Å andra sidan bibehålls en struktur som relativt sett gynnar spannmålen gräsets bekostnad, som fodermedel i djurproduktionen. Som en följd av det senare blir de åtgärder inom miljöstödsprogrammen som syftar till att öka odlingen av vall dyrare, eftersom stöden till vallodlingen måste sättas i relation till hur lönsam spannmålsodlingen är. Även den tekniska utvecklingen kanske främst driven om av relationerna mellan kostnaden för arbete, kapital, energi och insatsvaror troligen förklarar de stora förändringarna i markanvändning, påverkas denna givetvis även av priser och direktstöd. En hög ersättningsnivå gynnar en ökad specialisering så till vida att såväl specialiserad kunskap som produktionsteknologi betalar sig bättre då än vid lägre ersättningsnivåer. Om specialiseringen leder till ökade inslag av monolculturer följer en ökad utarmning av den biologiska mångfalden och landskapsvariationen. För kött- och fårproduktionen noterar Brouwer och van Berkum att djurbidragen ännu inte synes ha haft någon större effekt. Merbetalningen till extensiva besättningar har heller inte inneburit någon större förändring. Endast i vissa delar av Storbritannien har restriktioner djurtâthet haft en viss effekt för ett fåtal fårproducenter. En av orsakerna till att effekterna närmast uteblivit anses vara att mjölkproduktionen ännu inte reformerats. Här är stödet fortfarande högt och en stor del av nötköttet inom EU kommer från mjölkkobesättningar. När det gäller den biologiska mångfalden inom domesticerade arter syns en tydlig direkt påverkan av CAP. Inom EU finns en ordning för godkännande av utsädessorter som används inom jordburk och

56 Utvärdering av CAP

trädgârdsnäring. För att säljas måste en sort finnas upptagen i den sortlista som upprättas enligt direktiv 70/457/EEG och 70/458/EEG. Lagstiftningen synes ha sitt ursprung i en tid då det fanns berättigat intresse för att genom speciallagstiftning skydda jordbrukarna från undermåligt utsäde. EU:s utsädeslagstiftning innebär ett förbud mot handel med utsäde av sorter som inte finns EU:s sortlistor. Det innebär att handel eller överlåtelse av lokala eller äldre sorter av olika växtslag, liksom importerade sorter som inte finns någon lista, är förbjuden. Problemet rör främst grönsaker och rotfrukter. Förbudet mot överlåtelse utgör ett hot mot den domesticerade biologiska mångfalden i jordbruket, eftersom dessa sorter kontinuerligt måste uppförökas för att hållas vid liv och dessutom finns i så små mängder att de behöver spridas till nya odlare. Kommissionen lade 1993 fram ett nytt förslag COM 93 598 till en mängd förändringar av utsädesdirektiven. Förslaget behandlas fortfarande av Europaparlamentet, vars rapportör har kommit överens med kommissionen om att till förslaget foga att det i direktiven skall föras in möjligheter till handel med lokala eller äldre sorter, genom att upprätta en bevarandelista. Odling av sådana sorter skulle därmed underlättas betydligt. Parlamentets yttrande väntas under våren 1997. Beslut i rådet kan dock dröja till slutet av året.

Jämförelser inom EU Den stora spridningen inom EU:s jordbrukssektorer syns bland annat i statistik över bekämpningsmedel. l tabell 8 nedan visar försäljningen av bekämpningsmedel inom EU. Försäljningen är i särklass lägst i Sverige och i Finland. Brouwer och van Berkum noterar därutöver att försäljningen av dylika preparat sjunkit under de senaste tio åren och menar att prissänkningar spannmål troligen bidragit till detta. Det kan vara sin plats att notera att en stor del av sänkningen har åstadkommits tack vare en övergång till så kallade lågdospreparat. Siffrorna säger heller inget om vilken typ av preparat som används. Uppgifter om huruvida den bekämpade arealen ökat eller minskat saknas.

Utvärdering av CAP 57 Tabell 8 Försäljning bekämpningsmedel av Land Försäljning efter produktgrupp kg/ha Perm. herbi- fungi- in- andra ne- tot 0dl.arel cider cider sekti- matii 1000 b cider cider ha, a

4,4 -

0,5 -

0,1 0,7 - England 6600 2,0 1,0 0,2 0,5 3,6 - EURIS 84533 1,1 2,1 0,3 0,3 0,3 4,2

a Den odlade arealen inkluderar träda; b Det förutsätts att hälften av herbiciderna används utanför jordbruket.

Källa: Brouwer och van Berkum hänvisar till Brower 1995. som

1 en studie av Oskam och Vijftigschild 1996 noteras vidare att mängden tillåtna bekämpningsmedel inom unionen varierar starkt där Sverige har det lägsta antalet. En framtida harmonisering regleringar av detta område kan, enligt Oskam och Vijftigschild, leda till klar en reduktion av antalet tillåtna medel för flertalet medlemsländer, men samtidigt är det möjligt att det för t.ex. Sveriges del skulle kunna betyda

att antalet tillåtna preparat ökar. Sveriges position detta område är

emellertid helt klar och den går ut att så inte skall bli fallet.

I en studie av Brouwer 1996 kopplas utlakningen av kväve från jordbruksmark till intensiteten i djuruppfödningen. Den huvudsak-

liga orsaken till problemen med urlakning från stallgödsel är emellertid

inte förknippad enbart med djurtâtheten i sig, beror till utan stor del på hur gödseln lagras och sprids allmänna klimatologiska samt och jordartsmässiga förhållanden. Det konstateras dock, liksom i Brouwer

58 Utvärdering av CAP

och Berkum, att CAP:s tidigare högprislinje för spannmål ledde till van att denna i jämförelse med proteinfoder, blivit dyr i foderblandningar. Uppfödningen framförallt svin och höns har påverkats av detta. En av kombination närhet till hamnar och därmed möjligheter till billig av import andra fodermedel, god infrastruktur och därmed billiga av bland annat foder och djur, närhet till effektiv och transporter av storskalig förädlingsindustri och därmed rationell avsättning för djuren och närhet till befolkningscentra och därmed närhet till marknader för produkterna i kombination med ett utbrett kunnande och en utvecklad affärsmässighet ha gynnat bildandet av relativt stora och intensiva anses djuruppfödningssystem i framförallt Nederländerna och Belgien. Huruvida problemen med växtnäringsutlakning skulle varit mindre utan CAP är emellertid svårt att veta. Troligen hade dock foderstaterna inom EU haft spannmål och därmed lägre proteinhalt än de högproteinmer koncentrat relativt spannmål, den tidigare politiken. som, gynnats av Med höga halter kväve i fodret ökar såväl basen för amoniakavdunstning stallgödselns allmänna kväveinnehåll. Prisstöden för animalier som bidrog dessutom till att det lönade sig bättre med intensiv utfodring. Idag är priserna betydligt lägre än före MacSharry-reformen. I studie Brouwer 1996 framgår att problemen är störst i en av framförallt Holland, Belgien och delar av Tyskland och Bretagne. I stort sett sammanfaller de områden som karaktäriseras av intensiv djurhållning med områden där intensiteten i spannmålsodlingen också är hög. Kväveurlakning är, icke förvånande, påtagliga. Det är också här man har störst problem med föroreningar av grundvatten, även om detta problem är aktuellt också i intensiva frukt- och grönsaksdistrikt i kust-

regioner i Spanien och Italien. Tabell 9 illustrerar den stora spridningen i koncentration av stallgödsel. Det kan värt att notera att EU:s miljöpolitik innefattar vara antal direktiv, bland annat rörande grundvatten och nitrater. I nitratett direktivet har fastslagits att den högsta tillåtna givna stallgödselkväve per hektar kommer 170 kg från år 1999. Det åligger varje medlemsatt vara land till direktivets mål uppnås. Uppenbarligen slår dylika att se att bestämmelser mycket olika inom unionen. gemensamma Det bör kanske påpekas att mätningar den här typen ofta är av överslagskaraktär och att olika beräkningsmetoder används. Att av jämföra olika studier inom området kan därför vara vanskligt.

Utvärdering CAP 59 av Tabell 9 Totalt antal företag representerade i F ADN och företag med stallgödselproduktion överstiger 170 kg N/ha, i som medlemsländerna 1990/91. Land Totalt Genomsnittlig Företag med kväve från antal prod av stall- stallgödsel över 170 kg/ha företag i gödsel 1000-ta1 kgN/ha Andel av tot Genomant. ftg. % snittlig prod. kgN/ha

Källa: Brower 1996, som hänvisar till FADN-CCE-DG VI/A-3;från LEI-DLO.

CAP:s miljöstöd När det gäller de tämligen nyligen införda miljöstöden enligt förordning 2078/92 noteras även här stor heterogenitet, vilket framgår tabell en av Det kan noteras att i Finland täcks drygt 80 % den totala arealen av under miljöstödsberättigade områden. l Sverige är mindre än 50 % av jordbruksmarken ansluten till något miljöstöd medan ungefär en tredjedel av alla jordbruksföretag erhåller någon forma miljöstöd. av Sverige, Finland och Österrike fick alla i medlemskapsförhandlingarna

relativt sett omfattande miljöstödsprogram. Eftersom finansieringen för dessa delas mellan EU och respektive land varierar även viljan och förmågan att använda dem.

60 Utvärdering CAP av Tabell 10 Nivåer på miljöprogrammens budgetar, under rådets förordning EEC 2078/92, i medlemsländerna.

Land Budget Deltagande Deltagande ecu/ha x 1,000 ha % av jbr ftg

England European 97,2 Union Källa: Hämtad Brower and van Berkum, som hänvisar till De Putter. ur

Miljöstöden har varit i bruk under så kort tid att det ännu saknas omfattande utvärderingar. Eftersom det dessutom finns stora kunskapsbrister de problemkomplex miljöstöden avser att gynna eller om som skydda och det dessutom ofta saknas referensmaterial t.ex. i form av dokumentationer tillstånd innan stöden infördes eller jämförelser med av områden inte omfattas miljöstöd torde det även i fortsättningen som av bli svårt fram bra utvärderingar. Miljöstödsregleringarna har att heller inte blivit fullt integrerade med vare sig marknadsordningarna eller CAP:s övriga delar. En rad målkonflikter föreligger se avsnitt 3.2. Miljöstöden bekostar bl.a. åtgärder för att minska intensiteten i jordbruksproduktionen och prisstöden gynnar en intensivare produktion. Man kan med andra ord säga att skattebetalare och konsumenter först betalar via prisstödet, intensiv produktion, och sedan via ett som gynnar extensifieringsstöd skall avhålla lantbrukarna från den, givet prissom stöden, intensiva produktionen. Miljöstöd i form av extengynnsamma sifieringsbidrag kan utgå till såväl animalie- som vegetabilieproduktion. När det gäller stödet till mindre gynnade områden konstaterar och Berkum det haft genomgående positiv effekt Brouwer van att en landskapet, framförallt fortsatt levande jordbruksdrift. De genom en många de områden berörs och mycket av det som menar att av som värdefullt i dessa områden karaktäriseras av tämligen extensiv anses

Utvärdering CAP av 61

brukning, ofta betning, jordbruksmarken. Genom stöden har av en dylik mindre intensiv produktion, rimligen skulle slagits i som ut större utsträckning utan LFA-stöden, kunna bibehållas. Å andra sidan noterar Brouwer och van Berkum att avfolkningen och nedläggningen jordav bruksmark inte stoppats av LFA-stöden. I vissa LFA-områden har den till och med varit högre än utanför LFA ånyo år det svårt värdera att detta konstaterande eftersom vi inte vad hade gällt vet som utan stödet och modeller över detta saknas. De noterar vidare LFA-stöden i att vissa fall lett till ett högre utnyttjande av till exempel betesmark än vad som varit lämpligt miljösynpunkt. Även denna notering ur tar de som ett tecken bristande samordning olika jordbrukspolitiska instrument. av När det gäller rådets förordning EEC 2092/91 ekologisk om odling, har även denna varit i drift under så kort tid det är för tidigt att att dra några egentliga slutsatser, även tecken problem om noterats.

Sammanfattning Trots den ökande medvetenheten jordbrukets centrala roll på miljöom

området saknar CAP fortfarande explicita miljömål.

I sin nuvarande utformning har CAP inte förmått lösa de miljöproblem jordbruket bidrar till. För att nå de svenska målen långsiktig uthållighet i produktionen om synes det krävas påtagliga förändringar inom jordbrukets område. Jordbrukets produktionsprocesser leder på komplicerat sätt ett till effekter på miljön. Eftersom brukandet är rumsligt utspritt på ett stort antal brukningsenheter, och sambanden mellan bl.a. kemikalier och gödningsämnen, mark, växter och vatten, är svåröverskådliga det år också svårt att etablera regleringar i miljövårdande syfte blir effektiva. som Det ökade intresset för jordbrukets miljöproblem och miljöpåverkan har lett till anpassningar i såväl jordbrukspolitiskt fokus som i

olika regleringar. Tyvärr saknas fortfarande mycket kunskap inom

området och likaväl underlagen för redan beslut

som tagna ofta varit

bristfälliga saknas det utvärderingar följderna dessa beslut. av av CAP har påverkat miljön jordbrukets brukningsmetoder men bestäms i stor utsträckning av förhållanden till delar ligger som stora utanför CAPzs domäner. Möjligheterna få arbete utanför jordbruket, att ny teknologi, priser på insatsmedel, skattelagstijtning och konsumenternas och producenternas värderingar är bara några de faktorer av som också har stor påverkan på jordbruksproduktionen. Dessutom har olika regleringar och styrningar sällan entydiga efekter, leder de till snarare anpassningar som resulterar i att det är svårt säga de att annat än att lett till såväl positiva som negativa ejfekter. Behovet ökad kunskap på av området anses vara mycket stort.

62 Utvärdering CAP av

3.8.1 Effekter av CAP miljö i Sverige

drag kan föra för Sverige som för EU i I stora man samma resonemang Man kan konstatera ännu vet lite CAP:s miljöeffekter i stort. att om Sverige, eftersom det gått så kort tid och det dessutom är svårt att avi vilken grad de förändringar skett i jordbruket primärt beror göra som CAP, eller övriga förändringar i t.ex. priser avsalugrödor och insatsmedel. Ytterligare faktor komplicerar bilden är att 1990 en som års jordbrukspolitik i praktiken avbröts redan efter ett par år genom att lantbrukarna började förbereda sig ett svenskt EU-inträde. Några förändringar skett inom det svenska jordbruket kan som dock komma betydelse i form miljöeffekter. lvlarkanvändningen att av bl.a. har den extensiva betesvallen till stora delar åter har förändrats, tagits i bruk för spannmålsodling, vilket torde vara en direkt följd av arealersättning till spannmål. Sedan 93/94 och fram till odlingsåret EU:s 1996 har brödspannmålen och trädesarealen ökat enligt SCB. Spanni Sverige. Även andelen målsodlingens ökning har varit störst norra ekologiskt odlad areal har ökat generellt sett. När det gäller försäljhandelsgödselkväve och bekämpningsmedel är tolkningen av ningen av utvecklingen komplicerad. Det tycks dock den positiva utvecklingen som minskningen sedan mitten 1980-talet planat ut för bekämpningsav medel. Det finns även otydlig tendens till ökad försäljning av en mer handelsgödselkväve. Eftersom jordbrukspolitiken i Sverige liknade den i EG fram till 1990 gäller till delar principiella slutsatser om prisstöd, stora samma insatssubventioner och intensitet. 1990 års reform ledde till lägre priser tidigare trend lägre förbrukning av gödningsämnen och men en av bekämpningsmedel bröts. Anledningen anses vara avskaffandet av prisregleringsavgiften kväve 1993 och allmänt pressad prisnivå en handelsgödsel LiM Utvärdering den Livsmedels-

se t.ex. - av nya

politikens miljöeffekter. Det är fortfarande för tidigt att säga vad EUmedlemskapet innebär i detta sammanhang. Analyser inom LiMprojektet görs fortfarande och redovisning skall ske under året. en I från Naturvårdsverket Rapport 4561, 1996 konsen rapport den genomsnittliga utlakningen kväve i Götaland och tateras att av Svealand ligger cirka 30 kg/ha och år. Variationen inom Sverige är dock betydande, mellan 5 och 100 kgN/ha och år. Utlakningen är en oundviklig och omfattningen påverkas av en rad olika faktorer, process jordart, gröda, gödsling, jordbearbetning och deposition. bl.a. klimat, kväve deponeras åkermarken kommer till stora delar från Det som länder och andra sektorer trafik och förbränning. andra som Depositionen varierar mellan 5 kgN/ha och år i norra Sverige och 30

Utvärdering av CAP 63

kgN/ha och år i södra Sverige. Kväveutlakningen är högre i sydvästra Götaland än i östra Svealand bl.a. beroende en högre andel lätta jordar, temperaturer över noll grader under en större del av året, högre djurtäthet, större gödselmängder och högre intensitet. Utlakningen är i stora delar av landet av samma storleksordning som depositionen. Problemen med närsaltsutlakning från jordbruksmark är emellertid betydligt mindre i Sverige jämfört med spannmålsdominerade områden i Lex. Nederländerna, Belgien, Frankrike och Tyskland. Vårt klimat med kalla vintrar är härvidlag en positiv faktor. Nitratkväve, som är lättlösligt, följer lätt med vattnet genom marken om det inte tas upp av växtligheten. Utlakningen kan t.ex. fördubblas under en mild och nederbördsrik höst. Nedbrytningen av organiskt material sker så länge marktemperaluren överstiger noll grader och fortsätter alltså i normala fall efter det att grödan skördats. Kväveläckaget är större från sandjordar än från lerjordar, bl.a. beroende skillnader i jordens struktur. Genom att ha marken bevuxen under en större del av året kan den växande grödan ta upp kvävet hösten när nederbörden, och därmed även läckaget, är som störst, kan man minska risken för utlakning. Liggande vallar läcker mindre kväve än plöjda jordar. Jordbearbetning, t.ex. plöjning, ökar nedbrytningen av det organiska materialet, vilket kan leda till ökat läckage. Spannmålsodling läcker generellt sätt mer än vall vallbrott kan leda till omfattande växtnäringsförluster. även om Gödsling vid olämplig tidpunkt eller i en omfattning som överstiger vad grödan förmår ta upp kan också öka läckaget. Stora givor har visat sig kunna öka läckaget exponentiellt. Eftersom val av gröda och brukningsmetod påverkas av CAP påverkas även kväveläckaget. Utlakningen styrs emellertid av så många faktorer att det är är omöjligt att säkerställa CAP:s betydelse härvidlag. Man kan dock noteras att spannmålsodlingen i Sverige gynnats relativt de förhållanden man kunde förvänta sig om Sverige inte gått med i EU. Den förväntade extensifieringen inom EU, direkt och indirekt uppmuntrad av MacSharry-reformen, har inte samma relevans för Sverige eftersom de svenska spannmålspriserna hade sjunkit betydligt redan innan EU-medlemskapet. l stället har arealbidragen snarare lett till att spannmålsodlingen Ökar. Arealen spannmålsmark stiger och även om en del av marken måste trädas är det inte uteslutet att nettoeffekten av grödförskjutningen innebär ett ökat tryck miljön från gödning och bekämpningsmedel. Så länge spannmålsarealen ökar kan detta leda till en relativ försämring ur miljösynpunkt. Arealbidragen till spannmålsodlingen innebär dessutom att ensilering av spannmål kan bli ett attrak-

64 Utvärdering CAP av

tivt fodermedel, vilket också missgynnar vallen. Möjligen kan kommande vallstöd motverka omvandlingen vall till spannmålsareal. av I och med införandet CAP påverkades dessutom situationen av för nötköttsuppfödningen i Sverige. Bilden härvidlag år tämligen komp- Å generellt efter EU-inträdet. Å licerad. ena sidan föll nötköttspriserna andra sidan infördes kompensationsbidrag och miljöstöd som bl.a. riktade sig nötköttsuppfödningen. För de producenter inom stödområdemot har följaktligen införandet CAP lett till del positiva förändrinna av en i form stöd medan uppfödare utanför stödområdena fått erfara gar av lägre priser. En bredare diskussion av dylika frågor förs i kapitel 5. Tillämpningen CAP kan även komma att leda till att kemiska av bekämpningsmedel idag är förbjudna i Sverige åter bli tillåtna efter som 1999. Harmoniseringen olika nationella lagstiftningar pekar i den av Här dock Sveriges inställningen att sådan utveckling riktningen. är en skall förhindras. En påtaglig effekt införandet av CAP berör de generösa av miljöstöden under förordning 2078/92 Sverige förhandlade sig till. som Genom miljöstödsprogrammet möjliggörs betydligt mer omfattande inmiljöområdet, än vad fallet innan Sverige gick med i satser som var EU. Eftersom CAP i allmänhet och miljöstöden i synnerhet tillför jordbruket ån vad kunde förväntas om Sverige inte gått med mer pengar som i EU, förefaller det rimligt att anta att inträdet i EU lett till eller i vart fall kommer leda till den brukade arealen är större än den skulle att fullföljt 1990 års livsmedelspolitik. varit om Sverige Avslutningsvis kan det värt att notera att det är alltför vara tidigt dra några tydliga slutsatser angående hur CAP påverkar den att svenska miljön. Miljöstödsprogrammet, som kortfattat kommenteras nedan, innebär betydligt än tidigare riktas direkt mot att mer resurser olika miljöåtgärder. Dessutom vidtas rad åtgärder inom näringen. en Flera olika syftar till att öka miljöanpassningen, främst kan program i det sammanhanget den omfattande kampanjen På väg mot man notera världens jordbruk. Huruvida dessa ansträngningar ökat eller renaste minskat CAP är dock svårt att säga. p. g.a.

3.9 EU:s miljöstöd och regionala stöd i Sverige

3.9. 1 Inledning

för göra empiriskt grundad analys dessa stödformer Underlag att en av otillräckligt. Miljöstöden är nyligen introducerade. LEADER IIär andra fas och mål 5b stöden har nyss börjat implemenprogrammets Ett vallstöd skall snart införas. När det gäller miljöstöden har en teras.

Utvärdering CAP 65 av

utvärdering presenterats under våren. Diskussionen här bygger i huvudsak erfarenheter av liknade stödformer i Sverige, funnits i bruk som under en längre tid. Generellt kan dock sägas att de existerande utvärderingarna är otillräckliga. Kostnads-nyttokalkyler saknas, sysselsättningseffekten har uppskattats med hjälp av uppgifter från de närmast berörda, vilket enligt andra studier se nedan sannolikhet innebär en överskatt-

ning av effekterna. Bedömningar av vad skulle inträffa stödet som om inte betalades ut har sällan gjorts. Företeelsen med otillräckliga utvärderingar gäller inte bara Sverige utan även EU. Systematiska utvärderingar av gjorda satsningar saknas och åtgärderna har analyserats i otillräcklig utsträckning för en diskussion tillståndet Cork-deklaration. av se Varje utvärdering innebär en jämförelse med situation där en den utvärderade åtgärden eller politiken inte tillämpas. Valet av jämförelsenorm är helt avgörande för utfallet analysen. De välfärdsav ekonomiska konsekvenserna av CAP analyserades utifrån situation en där ingen jordbrukspolitik skulle tillämpas, dvs. jämförelserna gjordes med en frihandelssituation. Ingen kan med säkerhet hur jordbrukets veta produktion, konsumtion m.m. skulle sett ut under dylika förhållanden. En god ledning kan man dock få matematiska jordbrukssektorsav modeller. När det gäller olika former företagsstöd är det oftast av svårare att skapa sig en tillförlitlig bild vad skulle ha hänt i av som avsaknad av ett riktat stödprogram. För att kunna utvärdera resultaten krävs dock en grundläggande förståelse den underliggande utveckav lingsdynamiken, eftersom det ofta är den den som genererar ogynnsamma utveckling som stödet avser att åtgärda. Vidare är det svårare att göra bedömningar av effekterna individnivå, jämfört med studier som avser grupper av individer. I det senare fallet är det lättare använda att sig av statistiska metoder och modeller.

I en utvärdering av effekterna olika företagsstöd Ds av 1995:14 påpekar Barkman och Fölster att "internationella och svenska vetenskapliga studier finner ofta, med ganska sofistikerade metoder, rätt svaga effekter av stöd. Myndigheters utvärderingar däremot finner ofta stora positiva effekter med metoder i jämförelse med de - som som används i den vetenskapliga litteraturen framstår som ytterst tveksam- ma". Den överskattning som myndigheters utvärderingar förefaller resultera i kan bero att effekter och kostnader av stöden endast ofullständigt har beaktats. Stödens samhällsekonomiska kostnader består, enligt Barkman och Fölster, av flera delkomponenter från Ds 1995: 14: den kostnad för stöden som uppkommer till följd effektivitetsav förluster som orsakas de skatter betalar subventionen Själva av som stödbeloppet utgör däremot endast en transferering;

Utvärdering CAP 66 av

kostnader för offentlig administration och tjänster; inom företaget stödadministration och verksamheter kostnader av bedrivs till följd av stödet; som negativa bieffekter inom företaget; negativa bieffekter utanför företaget, exempelvis till följd av att mer

effektiva konkurrenter slås ut.

Stödens intäkter omfattar två kategorier: effekter med hänsyn till målet för stödet, som inte skulle önskvärda uppkommit utan stöd; positiva bieffekter utanför företaget.

3.9.2 Erfarenheter jämförbara svenska stödformer av

infördes i och med 1990-års reform stöd till landskapsl Sverige åtgärder. Stöden, Landskapsvård och NOLA NOLA infördes vårdande i och för sig redan budgetåret 1986/87 men fick inledningsvis en tämbudget fem miljoner kronor år, vilka ökades till tio ligen blygsam per år efter 1990, inriktades att skydda och bevara odlingsmiljoner per speciellt betesmark, befarades läggas ner i och med landskap, som reformen. utformades enligt civilrättsliga kontrakt där lantbrukarna Stöden hävda och sköta marken ett angivet sätt. Landskapsvårdsåtog sig att budget 100 miljoner 1990/91, 200 miljoner 1991/92 stöden hade en miljoner från 1992/93 till och med 1994/95. De statliga verk och 250 ansvarade för stöden beslutade att administrationen på länsstyrelsersom inte skulle få än 3,5 % i anspråk. Centralt användes dessutom na ta mer till uppföljning, utbildning och administration. NOLA vissa medel miljoner kronor efter 1990 års reform varav administraomfattade 40 uppgå till högst l0 %. Totalt omfattade Landskapsvården och tionen fick 18 500 avtal och areal 41l 000 hektar av vilka NOLA tillsammans en av ungefär hälften utgjordes av betesmark. direktiven till den utvärdering LiM-rapporten 1994, eller I utvärdering åtta länsstyrelsers arbete 1990-1993 med Fördjupad av Landskapsvård och NOLA, gjordes inom åtta län anges bl.a. att en som huruvida stöden kostnadseffektiva, en så kallad bedömning av var kostnads-nyttoanalys, skulle genomföras. Detta lät sig emellertid inte bland grund metoden som användes för utvärderingöras, annat av I utvärderingen konstateras dock: gen. civilrättsliga avtal varit bra form för dylika åtgärder, att en avtal slutits i de områden avsåg att skydda, att man

Utvärdering CAP 67 av

att avtalens skötselföreskrifter med tiden blev mer tydliga och uppföljningsbara, från att ofta ha varit otydliga, att företagens långsiktiga överlevnad underlättats stöden men att av denna långsiktiga överlevnad förvisso i huvudsak bestäms utanför de aktuella stöden och är helt avgörande för att uppnå den övergripande målsättningen om markernas bevarande, att även om de individuella avtalens ersättningsnivåer i normalfallet varit alltför schablonartade har de erbjudit goda incitament för bra en skötsel, att kurser och råd behövs för administrativ personal, att intensifierad information och rådgivning till brukarna dels varit mycket betydelsefull men samtidigt tilldelats för lite samt, resurser att det fanns uppenbara brister i dokumentation och uppföljning.

Av bilagan till utvärderingen framgår det att uppföljning och kontroll inte rymdes inom programmens budgetramar. Skötselfel sanktionerades sällan. Även andra områden fanns brister i stöden, bl.a. avtalen i var vissa fall otydliga och den lokala variationen var betydande. l och med införandet av CAP avskaffades/utfasas de ovan nämnda stöden men å andra sidan förhandlade sig Sverige till ett tämligen omfattande miljöstödsprogram inom för förordning ramen 2078/92. Maximalt har Sverige rätt att förbruka stöd till miljön ijordbruket till en nivå av knappt tre miljarder kronor år under nuvarande per program budgetramen är satt i ecu och varierar därför beroende växelkursen. Hälften medlen kommer från EU. För närvarande finns av stöd som fullt utnyttjade motsvarar förbrukning drygt 2 miljarder en av kronor per år vallstödet är då medräknat. Stöden riktar sig mot öppet odlingslandskap, biologisk mångfald, bevarande kulturmiljöer, av anläggning av våtmarker, permanenta gräsvallar och fånggrödor, bevarande av utrotningshotade husdjursraser, ekologisk odling, samt ett vallstöd. Eftersom en utvärdering det svenska miljöstödsprogrammet av presenterades i början av april, Rapport 1997:10, Jordbruksverket kommenteras de inte närmare här.

Regionala stöd Inom ramen för åtgärdsprogrammet för Sverige 1989 93 norra - gavs investeringsstöd till jordbruksföretag och till kompletterande sysselsätt-

ning. Åtgärderna är direkt jämförbara med strukturstöden

inom ramen för 5a och 5b. Av medlen användes 55 % till traditionellt jordbruk och kompletterande verksamheter medan 18 % användes för att finansiera utvecklingsprojekt i syfte att stimulera utveckling verksamheter, av nya

68 Utvärdering CAP av

bl.a. ekologisk produktion, skog, trädgårdsodling, turism, kvinnor landsbygden, vidareförädling av landsbygdsprodukter m.m. En utvärdering investeringsstödens effekter i norra Sverige av LES, 1993 har kommit till slutsatsen att stöden lett till att 900 sysselsättningstillfällen inom jordbruket och 800 i kompletterande verksamhet eller skapats. Kostnaden räddat arbetstillfälle i jordbruket tryggats per uppskattades till 230 000 kr. Kostnaden arbetstillfälle i kompletteper rande verksamhet uppgick till 140 000. Små stöd bedömdes vara billiarbetstillfälle. Genom enkät undersöktes stödmottagarnas gast per en bedömningar innan de stödberättigade åtgärderna genomfördes med resultatet efter genomförandet. I vissa fall besöktes även stödmottagarna. Utöver tillfråga lantbrukarna själva gjordes ingen bedömning om att huruvida investeringarna skulle ha tillkommit även utan stöd. Bedömninsysselsättningseffekten bygger uppskattningen som gjordes av gen av länsstyrelserna som administrerade stöden. En iakttagelse gjordes att de erhöll stöd till som var som traditionell jordbruksverksamhet ofta både gjort den sökta investeringen och samtidigt hade pessimistisk inställning till framtiden och till möjen ligheterna driva företaget vidare ett positivt sätt. En tydlig skillnad att noterades inom den erhållit stöd till kompletterande verkgrupp som samhet. I den inte alltid den sökta investeringen genomförd, gruppen var den avsägs då oftast genomföras så snart tiden räckte till. Samtidigt var de flesta inom klart positiva till framtiden och såg nya möjliggruppen heter i och med de sökta investeringarna. Beräkningar stödens effekter kan göras flera olika sätt. av När det gäller stödet till jordbruket har detta lett till en minskning av sysselsättning till stödets direkta effekter. Stödet ansågs om man ser dock bidra till sysselsättningen sikt. Den synpunkt som att att trygga med stöd i ekonomiska teori främst kan rikta mot stödets utformman målrelateringen kan ifrågasättas. Om syftet är att stödja ning är att sysselsättningen borde arbetskraftssubventioner övervägas eftersom detta direkt effekt just den variabel man vill påverka. Det framgår ger en vidare inte rapporten hur beräkningen har gjorts. Det är knappast av sannolikt alla företag erhållit jordbruksstödet eljest skulle lagts att som ned med omedelbar verkan och att samtliga därmed frigjorda resurser skulle sakna alternativ användning etc. Endast i detta fall kan hela en sysselsättningen i de företag har erhållit stöd räknas som räddad. som fall rör det sig viss risk för nedläggning i I annat snarare om en framtiden. Stödets sysselsättningseffekt kan då beräknas som skillnaden mellan den förväntade framtida sysselsättningen, om inga stöd betalas och den nuvarande. Frågor detta slag kan dock vara svåra att ut, av

Utvärdering CAP 69 av

avgöra endast med hjälp av en enkät. Det är således svårt med att säkerhet avgöra i vilken utsträckning investeringsstöd betalades till som lantbruksföretag har lett till att sysselsättningen har tryggats. När det gäller jämförelserna av stödkostnader arbetstillfälle bör det vidare per beaktats att konkursrisken varierar påtagligt mellan olika branscher, varför detta bör beaktas när kostnaden per arbetstillfälle jämförs. Dessu-

tom ger olika stöd olika inkomst till de sysselsatta. Även detta bör beaktas när olika stödformer jämförs.

Kampanjen Hela Sverige skall leva åren 1987 89 och de nya stödformer som följde under 1990-talet bygger grundlägsamma gande filosofi som LEADER-II-programmen. Den aktiviteten har senare resulterat i att det numera finns 2 500 lokala utvecklingsgrupper. Enligt en enkätundersökning, som besvarades 1 458 är bygdeav av grupperna utvecklingen det vanligaste syftet. Verksamheten ansågs skapa 1 800 jobb SIR, kommande rapport.

Glesbygdsstödet 1987 1992 har analyserats Birgersdotter - av Rapport från Glesbygdsmyndigheten, 1993. I analysen har bl.a. belysts tekniska och administrativa aspekter handläggning. Enligt flertal som ett länsstyrelser har denna i stort sett fungerat bra. Av analysen framgår att en övervägande andel företag som har fått stöd under 1987/88 samt 1991/92 fortfarande verksamma. En sammanhängande bedömning var av glesbygdsstödets sysselsättningseffekter har emellertid inte gjorts i

rapporten. Någon kostnads/nyttoanalys har heller inte genomförts.

3.9.3 Erfarenheter svenska regionalpolitiska stöd generellt av sett

Effekterna av regionalpolitiken har utvärderats bl.a. NUTEK 1993 i av rapporten Värdet av regionalpolitiken. En övergripande analys den av tidigare politiken finns också bilaga till utredningen REKOSTAT som

se vidare nästa kapitel. Kortfattat kan slutsatserna NUTEK:s

av analyser sammanfattas enligt följande: Den budgeterade regionalpolitiken bedömdes vara en politik marginalen. Det är framför allt andra krafter som styr den regionala utvecklingen. Ett antal enskilda medel har

dock fungerat bättre än andra. Framförallt har de insatser gjorts för som att utlokalisera tjänsteföretag, samt de gjorts inom för som ramen utvecklingsbidrag och sysselsättningsbidrag, haft positiv effekt än en mer de övriga. Även effekter åstadkommits som med hjälp av utvecklingsbidraget bedömdes som mycket positiva. Det påpekas dock det kan att finnas en risk för att dylika bidrag används för växa sig att ur en ekonomiskt besvärlig situation där alternativet restruktuannars vore en rering av företaget utan stöd. Det påpekas också i det rapporten att endast under begränsade perioder har funnits en överefterfrågan

Utvärdering CAP 70 av

regionalpolitiska insatser. Konkurrensen medel har således inte varit om särskilt hög.

3.10 Effekter CAP djurens välbefinnande

av

En utvärdering de djuretiska aspekterna av CAP skulle i princip av behöva sätt uppskattning av de samhällsgöras samma som en ekonomiska konsekvenserna politiken dvs. genom en jämförelse av den nuvarande situationen och situation där ingen politik mellan en utomordentligt svårt göra. Påpekas bör dock att tillämpas. Detta är att mellan CAP och många de fenomen allmänheten i kopplingen av som synnerhet i Sverige uppfattar stötande tycks vara synnerligen svag. som Anledningen är dels det finns lite harmoniserad EG-lagstiftning att djurskyddsområdet, dels avsaknad nationell djurskyddslagstiftning i av enskilda medlemsstater. Den harmoniserade djurskyddslagstiftningen omfattar dels ett direktiv skydd djur under transport, dels några direktiv om förom av och uppfödning burhöns, kalvar och svin samt om slaktvaring av Samtliga dessa direktiv är baserade artikel 43 i Rommetoder. den jordbrukspolitiken. Som motivering för fördraget gemensamma direktivet transport djur åberopas i ingressen behovet av att om av undanröja tekniska hinder för handeln med levande djur. Direktivets konsekvenser alla medlemsstater i sin lagstiftning måste uppfylla är att direktivets krav inte djurskyddsgrunder kan stoppa en samt att man djurtransport sker i enlighet med direktivet. Det är däremot mera som osäkert medlemsstat får ha strängare krav sina inhemska om en I anslutningsfördraget har Sverige medgivits rätten att transporter. bibehålla sådana strängare krav vilket tyder att förhandlarna ansåg att

någon sådan rätt generellt inte föreligger. Transport levande djur för slakt är uttalat en del av den av jordbrukspolitiken. Det kan dock hävdas att en begränsgemensamma dessa skulle ha uppenbara fördelar både för ning av transporter djurskyddet och för kontrollen smittspridning. Av och till har också i av föreslagits sådana begränsningar, vilket dock mött häftigt motstånd. EU Härvid skall exempelvis att handeln med griskött i EU sker från noteras nordliga till de sydliga medlemsstaterna och att arbetsplatser i de konsumtionsländerna berörs. Logiskt sett borde restriktioner i långväga

slaktdjur inom Unionen också beröra långväga transporter transport av inom enskilda medlemsstater, exempelvis långväga lastbilstransporter av för slakt eller sjötransporter slaktsvin till Gotland. renar av

Övriga direktiv djurskyddsområdet är uttalat minimidirektiv

här får medlemsstaterna ha strängare krav. Motiveringen för dessa -

Utvärdering CAP 71 av

direktiv är att skillnader i kravnivåer kan störa konkurrensförutsättningarna den gemensamma marknaden. Lagstiftningen om skydd mot djursmitta och djuravel ligger om helt och hållet gemenskapsnivå inom EU. Detta innebär inte att lagstiftningen i alla avseenden är densamma i alla EU-länder; EG-rätten medger vissa anpassningar till smittläget men dessa anpassningar röstar alla medlemsländer om. Lagstiftning djurfoder är ännu inte helt om gemensam i EU, bl.a. återstår att komma överens fodertillsatser. om Vissa delar av EG:s veterinär lagstiftning kan beröra aspekter som kan anses vara etisk natur. Exempel detta är avelsav lagstiftningen och foderlagstiftningen. Här gäller då den harmonise att rade lagstiftningen finns kan inte enskilda medlemsstater i sin nationella lagstiftning ha strängare krav. Djurskyddslagstiftningen således, legalt i Romryms sett, fördraget och skulle kunna göras till del CAP, i fall när en av vart konkurrensförutsättningarna och den marknaden för jordgemensamma bruksprodukter berörs. Men har i stort sett valt avstå från man att att harmonisera detta område, subsidiaritetsprincipen råder. Detta kan synas förvånande då i stort sett allt går att reglera jordbruksområdet som har reglerats på EU-nivå. Orsaken torde vara att det föreligger stora skillnader i synen djurskyddet mellan medlemsländerna. På de områden där det inte finns harmoniserad EG-lagstiftning gäller generellt att en "vara" som lagenligt producerats eller släppts på marknaden i en medlemsstat inte kan hindras från import i en annan medlemsstat bara för att den inte uppfyller, eller framställts, enligt den importerande medlemsstatens lagstiftning importen måste - av varan innebära en fara för människors, djur eller växters liv och hälsa. Det går heller inte att införa exportrestriktioner inom EU djurskyddsskäl, det av brittiska förbudet att exportera kalvar till Spanien, ansåg de man att behandlades illa där, har upphävts. Även WTO:s regelverk tillåter att man vidtar åtgärder till skydd för bl.a. människors, djurs och växters liv och hälsa generellt gäller men att det man skyddar måste befinna sig det territoriet. EU kan egna således inte förbjuda import av levande djur eller djurprodukter som uppfötts eller slaktats ett sätt oacceptabelt. som man anser I de fall EG-lagstiftningen hindrar Sverige att införa de djurskyddsregler som man i Sverige önskar, finns det anledning försöka att en ändring till stånd. Det förefaller däremot tveksamt med om man framgång kan verka för att EG-lagstiftningen görs heltäckande det djuretiska området; de kulturellt betingade skillnaderna mellan medlemsländerna kan för Å andra sidan kan preferenser vara stora. och etiska

72 Utvärdering CAP av

betänkligheter hos breda konsumentgrupper ha ett starkt inflytande produktionen. Den franska gåslevern och, för att ta ett aktuellt svenskt exempel, de trånga hönsburarna, är således knappast CAP:s fel. När det gäller gåslevern, som är ett resultat av sjuklig förstoring av levern ga. tvângsmatning, är det helt uppenbart att detta är ett marknadsfenomen betalningsvilja hos vissa konsumenter för produkten som orsakas av hög i fråga och avsaknad etiska betänkligheter hos både producenter och av konsumenter. När det gäller bursystem bör det påpekas att ägg och fjäderfäproduktion är relativt oreglerad, jämför med exempelvis om man mjölk. Ett argument som görs ibland är att skulle bara priset stödet tillräckligt högt skulle mer djurvänliga metoder användas. vara Argumentet är dock mycket tveksamt. Med ett högre pris skulle det ekonomiska utbytet burar jämfört med alternativa system bli högre av använda sig denna metod bli än starkare. och motivet att av En tydlig effekt CAP är emellertid de gränser som följer av olika stödindelningar. I Sverige kan vi idag se hur miljöstöden gjort det lönsamt föda kalvar utanför stödområdena och att sedan att upp dem till stödområdena för att de där skall beta till högre transportera bidrag. På motsvarande sätt kan man med olika stödindelningar åstadkomma skillnader i lönsamhet som tidigare inte funnits. Givet de stöd inför kan det bli lönsamt att transportera djur för uppfödning man eller slakt över de stödrelaterade gränserna.

4 för

Utgångspunkter analysen av en ny jordbruks- och landsbygdspolitik

4.1 Inledning med översikt över kapitlet

Enligt traditionell ekonomisk teori leder en oreglerad marknad till högsta möjliga välfärd vid en given inkomstfördelning. Detta gäller dock endast under vissa förutsättningar och är de inte uppfyllda behöver så kallat en oreglerad marknaden inte leda till den mest effektiva resursfördelning. Politiska ingrepp i marknaden görs vanligtvis när marknaden förmodas inte kunna fungera tillfredsställande. Ett annat skäl till marknadsingripanden är önskan att påverka inkomstfördelningen i syfte att utjämna inkomstskillnader. l detta kapitel diskuteras i första hand de s.k. marknadsmisslyckanden som är relevanta för expertgruppens ansvarsområdet, dvs. miljö- och regionala frågor. Kapitlet inleds med en diskussion av frågan om jordbrukets specificitet, eftersom detta utgör den teoretiska grundvalen för all tidigare jordbrukspolitik inom EU, och avslutas med ett avsnitt om principer för framtida politik samt en diskussion om subsidiaritet.

4.2 Jordbrukets specificitet

Frågan om jordbrukets specificitet diskuterades utförligt i LAGutredningen Ds 1989:63 och berörs därför endast kortfattat. Jordbruket specificitet har även behandlats av Rabinowicz 1992, Molander 1992, Buckwell m.fl. 1997 och Hill 1996 Uppfattningen om att jordbruket väsentligen skiljer sig från andra sektorer har traditionellt spelat en stor roll som ett argument för en speciell jordbrukspolitik. Att ett inkomstmål finns formulerat för just jordbrukssektorn bygger en hypotes att jordbruket har ett generellt inkomstproblem. Med detta menas att jordbrukets produktionsfaktorer, kapital och arbetskraft, en oreglerad marknad inte skulle erhålla en korrekt eller rättvis ersättning. Uppfattningen att så var fallet var väletablerad bland jordbruksekonomer 1950- och l960-talet. I Romfördraget art 39 punkt 2 fastställs det att: "Vid utformningen av den gemensamma jordbrukspolitiken och de särskilda åtgärder som krävs för att tillämpa den skall hänsyn tas till de speciella förhållanden inom jordbruksnäringen till följd av jordbrukets sociala struktur och

74 Utgångspunkter för analyser

strukturella och naturbetingade olikheter mellan olika jordbruksav områden. traditionellt åberopas för jordbrukets speci- De argument som ficitet kan hänföras till tre olika kategorier. Dels hänvisar man till produktionsprocessens egenskaper, dels till egenskaper hos jordbrukssektorns resurser och slutligen till den förändringsprocess som sektorn ständigt är inbegripen När det gäller produktiansprocessezzs egenskaper brukar man påtala jordbruksproduktionens väderberoende och den därmed följande osäkerheten, samt att det finns lång eftersläpning i produktionen. en Osäkerhet i det ekonomiska utfallet försvårar planering av verksamheten och detta har ansetts speciellt betydelsefullt för jordbruket, eftersom driften oftast bygger långsiktiga investeringar. Jordbruksprodukter är vidare standardiserade och produktionen är geografiskt utspridd. Dessutom kännetecknas jordbruket av hög kapitalintensitet och liten företagsstorlek. dock unik för jordbruket. Flertalet Ingen av dessa egenskaper är andra näringar, t.ex. turism, är också beroende av vädret och får hantera den inkomstinstabilitet vädervariationerna åstadkommer. Kapitalintensiteten i jordbruket är lägre än genomsnittet över alla branscher med företag under 20 anställda se Molander, 1993; det kan noteras att genomsnittet för de berörda branscherna påverkats ganska starkt av kapitalintensiteten i ett fåtal branscher. det är alltså möjligt att jordbruket ligger över medianvärdet även om det ligger under medelvärdet. Det kan också vara värt att notera att jordbrukets inkomster på marknad tillgång och efterfrågan. Om efterfrågan är en bestäms av relativt stabil leder ett lägre utbud till ökade priser. Det är med andra 0rd troligt att lantbrukets totala inkomster inte varierar lika kraftigt som produktionen. Även produktionen är väderberoende kan en sämre om skörd leda till högre priser och inkomsterna kan bli förhållandevis stabila. Resonemanget gäller främst sluten marknad, men i den en mån produktionen varierar omvänt mot priserna gäller det även för en öppen ekonomi. Dessutom finns det goda förutsättningar att hantera en varierande produktion lagringsbara Spannmål kan t.ex. enkelt av varor. lagras och därmed kan produktionsvariationerna delvis dämpas. Vidare finns det rad instrument kan avhjälpa osäkerheten i framtida en som priser, till exempel s.k. "futures markets", där lantbrukare kan "försäkra sig" mot eventuella framtida prisförändringar. Den andra kategorin argument hänför sig till egenskaper hos av jordbrukssektorns i synnerhet arbetskraften, dess rörlighet, resurser kvalitet och beteendemönster. Här återfanns -finns påståenden att jordbrukare och deras familjer dåligt utbildade, visade bristande anpassvar

Utgångspunkter för analyser 75

ningsförmâga och rörlighet, samt ett överoptimistisk investeringsbeteende. Det har även hävdats att jordbrukare agerar omvänt vid prissignaler. Det sistnämnda påståendet motsägs direkt utvecklingen av för exempelvis mjölkproduktionen, som i Sverige sjönk under 1960-talet och expanderande under 1970-talet. Utvecklingen sammanföll väl med lönsamhetsförändringarna. Jordbrukarnas dåliga utbildning är ett påstående som kan äga sin riktighet i ett historiskt perspektiv. Det kan fortfarande gälla i vissa delar av Europa men är knappast representativt för vare sig Sverige eller huvuddelen av EU. Det ur teoretiskt synpunkt viktigaste påstående gäller arbetskraftens och kapitalets rörlighet. Två omständigheter tyder att jordbrukets arbetskraft har uppvisat en hög rörlighet. Dels har sysselsättningen inom jordbruket minskat kraftigt under efterkrigstiden, dels utgör numera inkomsterna från jordbruket i genomsnitt endast 30 % lantav brukarfamiljernas inkomster sett sektorsnivån. Enligt Bolin 1985 är det faktum att lantbrukarna sökt, och kunnat få, alternativa eller komplemeriterande inkomster den främsta anledningen till att jordbrukarnas inkomster över åren har utvecklats ett tillfredsställande sätt. Även kapitalet har uppvisat rörlighet och nyinvesteringar har skett. Under 1980talet uppgick bruttoinvesteringarna i sektorn till omkring 4 miljarder kronor årligen. När det gäller lantbrukshushållens inkomster kan det vara värt att notera att sammanställningarna ofta bygger tämligen breda definitioner av vad som är ett lantbrukshushåll. Ofta medräknas även mindre deltidsjordbruk och vad som närmast kan kallas hobbyjordbruk. I dessa fall är det ofta så att jordbruket inte något påtagligt sätt bidrar till familjens försörjning. Spridningen i den andel inkomsten av som kommer från jordbruket är därför mycket Å andra sidan illustrerar stor. detta endast tendensen att lantbrukarna haft god förmåga att en anpassa verksamheten så att inkomsten för familjen når sammantaget tillfredsen ställande nivå. Den tredje kategorin av argument förändringsprocessen tar fasta att konsumtionen av livsmedel är relativt stabil. Om produktiviteten ökar i jordbruket, dvs. om det med befintliga resurser är möjligt att öka utbudet av livsmedel, kan man inte förvänta sig att det enkelt går att öka konsumtionen. Jordbrukssektorn blir under sådana förhållanden en sektor där en över tiden ökande produktivitet leder till att antalet producenter ständigt minskar, för att tillfredsställa given konsumtion. en Följaktligen har jordbruket sedan årtionden fått vidkännas minskande en sysselsättning. En tolkning som skulle kunna göras är att produktivitets-

76 Utgångspunkter för analyser

utvecklingen är så snabb att arbetskraften inte hinner lämna sektorn

under socialt acceptabla former. Argumentet används fortfarande i debatten, se t.ex. CEPR 1995. Arbetskraftens bruttoproduktivitet har ökat med 3 4 % om året under efterkrigstiden. Arbetskraftens bruttoproduktivitet mäter inte den utvecklingen sådan eftersom arbetskraften har substituerats tekniska som med andra produktionsfaktorer, främst kapital. Analyserar man produktivitetsutveckling i förhållande till problemet med att anpassa jordbrukets totala är dock bruttoproduktivitet ett relevant mått. En resurser, ökningen arbetskraftens bruttoproduktivitet med 5 % årligen av resulterar, vid nuvarande omfattningen sysselsättning i jordbruket i Sverige cirka 3 %, i att 0,03 0,05 0,0015 dvs. 0,15 % per år av det totala arbetskraftsbehovet i riket försvinner. I regioner där 10 % arbetar inom jordbruket blir motsvarande siffra något högre. Förändmed lätthet kunna absorberas. Vidare bör det ringar av detta slag torde påpekas att i resonemanget ovan ses den tekniska utvecklingen som given, vilket kan ifrågasättas. De tekniska eller biologiska framexogent stegen sker visserligen till stor del utanför jordbrukssektorn, eftersom företagen helt enkelt är för små för att bedriva egen forskning och utveckling. Den tekniken införs dock inte automatiskt, utan som ett nya målmedvetna investeringsbeslut hos producenterna för att öka resultat av lönsamheten eller klara konkurrenstrycket. Samma skäl talar mot att jordbruket i väsentliga drag som skulle skilja sig från andra näringar i samhället, kan också åberopas för det långt sikt inte är möjligt att påverka inkomstnivån att visa att inom jordbrukssektorn. Så länge arbetskraften fritt kan flytta mellan sekdvs. så länge blir lantbrukare av fri vilja, får lantbrukarna torerna, man i det långa loppet den ersättning de själva begär. Fria företagare sätter ersättningskrav, eftersom ersättningen till varje rörlig sina egna resurs bestäms alternativvärde. De resurser som saknar ett av resursens alternativvärde fungerar däremot restpost. Om spannmålspriset som en stiger ökar värdet den mark används för att odla spannmål, såväl av som arrendeavgifterna för de som arrenderar marken. Detsamma gäller som även andra begränsande tillgångar, även sådana som är helt konstgjorda och skapade politik t.ex. mjölkkvoter. Därmed ökar förmögenheten av hos de äger de knappa tillgångarna stödet kapitaliseras. Detta som fenomen, dvs. kapitalisering stödet, är välkänt och välbelagt med av statistiska uppgifter. En de först uppmärksammade det var David av som Ricardo i början 1800-talet diskuterade skillnader i markpriser. som av En närmare diskussion kapitalisering finns i Ds 1989:63. Analyser av

Utgångspunkter för analyser 77

av reformalternativen i kapitel 5 visar sambandet mellan prisnivån och betalningsförmågan för fasta resurser eller deras priser. När det gäller lantbrukarnas inkomster kan sett man, som genomsnitt, också påpeka att en allt lägre andel kommer från jordbruksproduktion. I Sverige, såväl i övriga Europa, kommer som numera en mycket stor del av lantbrukshushållens inkomster från aktivitet. annan Enligt OECD 1995 visar flertalet studier att deltidslantbrukare ofta har högre inkomster än heltidslantbmkare. Sett över hela sektorn visar studierna att när inkomsterna från arbete utanför gården beaktas, förefaller lantbrukarnas inkomster ligga i paritet med genomsnitt för alla hushåll. I ett nyligen publicerat arbete Hill 1996 har gedigen av en genomgång av lantbrukarnas inkomstsituation i ett antal länder gjorts. Analysen bygger begreppet total income of agricultural households" TIAH. Hill konstaterar att beräkningar TIAH tyder för av att

flertalet av EU:s länder gäller det att:

i de flesta hushåll som bedriver jordbruk är inte jordbruket den viktigaste inkomstkällan för familjens överhuvud, även i de hushåll där jordbruket är den huvudsakliga inkomstkällan för familjens överhuvud finns det andra inkomstkällor i regel som svarar för mellan en tredjedel och hälften familjeinkomsten, av jordbrukarhushållen har högre disponibla inkomster än medelvärdet för alla hushåll i respektive land.

Resultaten av Hills undersökningar ett nytt perspektiv på inkomstger målet för jordbruket. Det faktum att de flesta jordbruk bedrivs deltid innebär inte att inkomstnivân därmed är ointressant, i synnerhet inte för de som är heltidsbrukare. Däremot har detta klara implikationer för jordbrukspolitiken som fortfarande bygger ett antagande det om att finns ett generellt inkomstproblem för hela sektorn. De inkomstindikatorer som används av kommissionen gäller sektorinkomsten per årsverk o.dyl. och avser inte faktiska lantbrukarhushåll, för en ingående diskussion, se Hill, 1996. Samtidigt var det inte inkomstnivân sådan som som var den ursprungliga anledningen till politiska ingripanden. Politiken riktade sig istället mot den låga inkomstens sociala konsekvenser, dvs. bristande försörjningsförmåga. Ur ett sådant perspektiv går det inte att bortse från den totala familjeinkomsten. Buckwell m.fl. 1997 argumenterar för att endast om de direkta stöden relateras till den totala inkomsten och förmögenheten kan dessa kallas för ett inkomststöd. Den viktigaste frågan är huruvida eventuellt låga inkomster ska ett ses som jordbruksproblem eller ett socialt problem. Skäl kan framföras talar som för att jordbruksinkomsterna skall ses i det sociala perspektivet. Mot

78 Utgångspunkter för analyser

bakgrund den tidigare diskussion är det troligt att inkomstproblemet av kan göra sig gällande för vissa företag, beroende en komtyper av bination socioekonomiska faktorer som ålder, utbildning, företagsav storlek, lokal arbetsmarknad. Därmed skulle också lantbrukarinkotnster-

i perspektiv inkomster hos andra småföretagare. na ses samma som I Sverige har inkomstmålet för lantbrukarna och produktivitetsmålet strukturpolitiken varit grundstenar i den tidigare förda genom jordbrukspolitiken. Inför den svenska interna avregleringen 1990 analyser måluppfyllelsen med den förda politiken. ägnades en hel del I LAG-utredningen Ds 1989:63, underkände ett speciellt inkomstsom mål för lantbrukare, nedtonades jordbrukets specificitet. Istället menade utredningen jordbruket skulle betraktas näring bland andra. att som en Även i Sverige övergav det specifika med ett inkomstmál för om man lantbrukarna i och med 1990 års reformbeslut gäller detta ännu inte för

EU. CAP har kvar inkomstmålet och övergången till direkta stöd innebär, åtminstone implicit, att anser att specificiteten fortfarande man gäller. Det är emellertid tydligt att jordbruket alltmer ses som en bland många likställda näringsgrenar. Utvecklingen inom EU:s strukturstöd är jordbruket i allmänhet inte skall särbehandlas. Inom struktursådan att stöden finns emellertid fortfarande del stöd som i riktar sig enbart till en lantbrukare. Reglerna för vissa jordbruksinriktade investeringsstöd t.ex. och LFA stöd skiljer sig härvidlag från regler för andra näringar. När det gäller s.k. externaliteter och kollektiva nyttigheter har jordbruket emellertid fortfarande särställning inom EU. Även här kan en dock skönja förskjutning mot likabehandling. Jordbrukets man en inverkan lokalsamhällen skall jämställas med andra ekonomiska

aktiviteters inverkan. Även utvecklingen således tycks mot att om behandla jordbruket bland andra näringar påtalas jordbrukets som en centrala roll för landsbygden och s.k. kollektiva nyttigheter i flertalet

dokument från bl.a. kommissionen och Europaparlamentet.

ovanstående diskussionen blir att den långsiktiga anpass- Slutsatsen av ningsprocessen, är ett resultat en stigande produktionsutrjymrrze som av och ökande produktivitet, förefaller ha klarats av väl av jordbrukets

arbetskraft avgång sektorn och kompletterande sysselsättning.

genom ur styrker denna slutsats är att jordbrukarna inkomster Ett argument som inte tycks släpa efter jämfört med andra grupper. Att på lång sikt styra inkomsterna för fria företagare är vidare närmast ogörligt, så en grupp det möjligt välja när vill börja eller sluta med länge är att man

verksamheten. Det politiken i stället påverkar är värdet av de fasta

som inklusive värdet kvoträtter, inom sektorn. Vidare tycks de resurserna, av

Utgångspunkter för analyser 79

traditionella argumenten bakom jordbrukets specificitiet idag inte vara särdeles relevanta.

4.3 Miljö och etik

Under senare år har innehållet i CAP breddats. l debatten har väckts krav ökad hänsyn till miljön och en mer etiskt tilltalande djurhållning. I det följande diskuteras teoretiska utgångspunkter för jordbrukspolitiken i just dessa hänseenden. Liksom för andra politiska ingrepp kan i man princip dela upp utgångspunkterna i två huvudkategorier: antingen menar man att politiska ingrepp kan bidra till att öka den totala mängden nyttigheter och resurser i samhället eller också politiska menar man att åtgärder ger en, ur någon synvinkel, tilltalande fördelning. mer

4.3.1 Externaliteter och kollektiva nyttigheter

Man kan grovt dela de miljörelaterade frågorna inom jordbruksområdet i två kategorier; dels den negativa miljöpåverkan som vissa av dagens produktionsmetoder leder till, dels den positiva miljöpåverkan som framförallt tidigare epokers brukande marken medfört. En av av anledningarna till att politiska åtgärder på detta område ofta anses motiverade är att både de ovannämnda kategorierna till stor del hänger samman med vad som i ekonomisk teori traditionellt kallas marknadsmisslyckanden. Med andra ord finns inom båda områdena exempel företeelser där det normalt anses att enskilda individers privata handlanden inte leder till ett ur samhällets perspektiv önskvärt resultat. Med livsmedelsproduktion följer vad som idag ofta kallas externaliteter och kollektiva nyttigheter, s.k. marknadsmisslyckanden. Med externaliteter menar man vanligen att speciell aktivitet leder till en en rad bieffekter. Man brukar tala om positiva och negativa externaliteter. Utmärkande för externaliteterna är att dessa inte finns med i de bedömningar som vanligen görs vid handel och värdering Det av varor. som teoretiskt utmärker s.k. externa effekter är följaktligen att enskilda individer inte tar full hänsyn till dem i sina gärningar. Negativa externaliteter kan t.ex vara växtnäringsläckage från jordbruket, som drabbar andra jordbrukare, fiskerinäringen eller badande människor i form av förorening eller igenväxning vattendrag och av sjöar. Positiva externaliteter kan vara att en lantbrukare sin genom produktion bidrar till ett attraktivt landskap som andra kan njuta av. Ett attraktivt jordbrukslandskap är dessutom exempel på s.k. en kollektiv vara. Kollektiva varor är sådana kan njutas många som av samtidigt, utan att värdet för varje enskild individ minskar. Man brukar tala om icke-rivalitet i konsumtionen dylika För vanliga av varor. varor

80 Utgångspunkter för analyser

är det oftast så individ konsumerar dem kan inte en annan att om en samtidigt det. Livsmedel är exempel vad kan kalla rivagöra ett man litetsvaror. Den glädje och njutning som en individ upplever av ett varierat beteslandskap minskar däremot inte för att även andra tar del av skönheten. Ett ännu abstrakt exempel kan vara att människor mer uppskattar det faktum viss art eller artrikedom finns bevarad. Den att en eller de upplever blir inte mindre att andra tycker glädje nytta av likadant. När det gäller kollektiva brukar man vidare hänvisa till varor de inte är exkluderbara, det går inte att stänga ute konsumenterna. att vanliga är det ofta lätt att hindra andra än de som just För varor den aktuella från att njuta den. När det gäller konsumerar varan av odlingslandskapet är det oftast inte meningsfullt att försöka stänga

konsumenterna ute. stället för tala externaliteter och kollektiva nyttigheter I att om följaktligen för där det är fysiskt eller kan man notera, att varor ekonomiskt omöjligt utestänga individer från konsumtion och varor att konsumtion inte minskar nyttan för andra individer, är där en individs det svårt tillfredsställande utbud. Man kan förvänta sig att att ett privata initiativ inte är speciellt intresserade av dylika varor. Konsumenterna kan å andra sidan uppskatta dem, även om det är svårt hitta villiga producenter. Ofta hävdas därför att utbudet riskerar att att bli mindre än önskvärt när konsumtionen av en vara karaktäriseras av icke-exkluderbarhet och/eller icke-rivalitet. Dylika kan klassifivaror ceras som i figur 3 nedan. Man har under år allt mer uppmärksammat ickesenare rivaliserande och icke-exkluderbara nyttigheter i jordbruket. Ofta menar lantbruket inte ersätts för all den nytta det, i detta sammanhang, man att bidrar med till samhället. Förutom livsmedel menar man numera att jordbruket producerar varierat och ofta uppskattat odlingslandskap, ett artrikedom samt kultur i vidare bemärkelse.

Utgångspunkter för analyser 81

Figur 3 Klassning av nyttigheter

Exkluderbara Icke-exkluderbara

Vanliga varor, Allmänna privata varor tillgångar Rivaliserande t.ex. mat eller t.ex. betesmark prylar utan definierad

äganderätt

S.k. klubbvaror. Rent kollektiva dvs. varor där t.ex. luft varor, man inom vissa Icke-rivaliserande gränser inte har rivalitet, t.ex. bio, teater. idrottsklubbar

Om man lämnar produktionen dylika den fria marknaden av varor skulle det alltså leda till att produktionen blir lägre än efterfrågan. Offentliga ingripanden har därför ansetts motiverade. Hur omfattande de offentliga ingripandena skall är dock oklart. Med hjälp vara mer av relativt nya metoder har forskare år försökt beräkna hur senare stor så kallad betalningsvilja människorna har för de kollektiva jordvaror bruket producerar. Genom intervjuer försöker man hitta metoder att människor att uppge hur mycket de värderar olika saker till i pengar S.k. contigent-valuation"-studier. Andra sätt är beräkna hur att mycket pengar människor lägger att ta sig till platser för njuta ner att av till exempel naturupplevelser S.k. "travel-cosW-studier. Ytterligare en kategori studier försöker beräkna skillnaden i pris liknande varor som skiljer sig i något speciellt hänseende. Genom till exempel att jämföra priset jämförbara fastigheter där utsikten eller närmiljön skiljer sig försöker identifiera hur mycket utsikten eller miljön man är värd så kallande "hedonic-price"-studier. Det är emellertid inte givet att offentliga ingripanden leder till den mest effektiva resursanvändningen inom relaterade områden. I och för sig finns det många saker människor uppskattar med dagens som lantbruk som det inte är möjligt att utestänga dem från konsumera. Å att

för analyser 82 Utgångspunkter

det rad invändningar mot de metoder man idag andra sidan finns en använder för beräkna människors värderingar av dessa varor. att den framväxande forskningen finns en del resultat som Inom det individer framförallt värdesätter är att den natur de tyder att närmiljön Johansson, Kriström och Nyquist,

vistas dvs. se t.ex.

studie Finlandsfärjorna i Stockholms skärgård visar 1993, som i en över människor bryr sig så väger effekten av de kringatt även om många oerhört i den sammanlagda bedömningen. Jordbruksboende tungt attraktiv miljö betingar vidare ett högre pris än fastigheter fastigheter i tilltalande se Drake Kumm och Andersson med mindre natur t.ex. betalningsviljan alltså i markpriserna. Att inännis- 1991. En del av syns villiga betala för andra skall ha en fin utsikt kor därmed också är att att andra studier har det visat sig att deltagarna har är inte lika säkert. I

rangordna olika landskapsvyer se t.ex. Bergland,

svårt att inbördes Med andra ord kan det att det är oerhört svårt, dels att 1995. noteras inte är vid att värdera och som dessutom ofta är värdera varor man van dels det är ännu svårare för någon annan att göra en komplexa, att sammanvägning hur stort detta värde skulle kunna vara rättvisande av

för hel grupp eller en hel nation. en Ytterligare ett problem när det gäller våra möjligheter att upp-

viktigt människor tycker det är med varor som de ovan besskatta hur med grundläggande värderingar. Många krivna hänger intimt samman moraliskt att bevara nu levande människor menar att det är ett ansvar artrikedomen eller vissa kulturmiljöer. De indiviarter, den befintliga kan många. Om människor ombeds duella skälen för detta vara hur deras betalningsvilja är för att till exempel bevara en uppskatta stor insektsart kan de hävda att detta inte går att uppskatta i pengar, speciell skyldighet. Åter blir det svårt att det rör sig en grundläggande utan om grund för politiska överväganden, eftersom man har en att ha detta som begränsad budget och till åtgärd med nödvändighet innebär att pengar en

de inte kan användas till något annat. myndigheter kan tänkas till uppgift att ad- De offentliga som ingripande för icke-exkluderbara och/eller ickeministrera ett offentligt rivaliserande har dessutom ofta problem att avgöra hur mycket det varor producera Speciellt problematiskt kan detta vara när kostar att varorna. vanliga människor uppskattar uppkommer som en följd av en det som intäktsdrivande produktion andra ofta är fallet inom av varor, som eftersom det under sådana förutsättningar är svårt att urskilja lantbruket den del produkterna eller produktionen som allmänkostnaderna för av och inte kommer till uttryck i handeln med t.ex. heten uppskattar som livsmedel. Med andra 0rd finns stora problem att bedöma såväl kostna-

Utgångspunkter för analyser 83

den för utbudet som värderingen av efterfrågan. Det blir följaktligen problematiskt att bedöma om offentliga medel gör mer nytta inom detta område än de skulle gjort om de användes inom någon del den offentav liga verksamheten. Det verkar också som om en del till icke-exkluderbara synes och/eller icke-rivaliserande varor eller aspekter, handlas med traditionellt vis. Förutom vad kan avspeglas i fastighetspriser finns som ett flertal exempel. På senare år har en rad livsmedel börjat säljas under olika märken, som gör anspråk att bidra till bättre miljö och ett en bevarande av det traditionella jordbrukslandskapet. Hit hör till exempel

Hagmarkskött och i viss mån KRAV-produkter, Änglamark-sortimentet,

Sunda-serien och marknadsföring fâr- och nötkött påtalar av som att marken hålls Öppna av sådan produktion. Om konsumenterna betalar ett merpris för dessa varor kan anta att de till viss del betalar för man en sin uppskattning av de kollektiva varorna. Även lantbrukarna gör synbara ansträngningar att anpassa sig till efterfrågan av dylika varor. LRF satsar en hel del olika kampanjer som helt eller delvis går ut att förändra produktionen i en riktning som fångar efterfrågan inom området. Tydliga exempel är "På väg projektet som syftar till att skapa medvetenhet, insikt och motivation hos varje bonde att arbeta konkret med miljö, djuromsorg och kvalitet på gården. Genom en rad aktiviteter arbetar lantbrukarna med att anpassa sin produktion i syfte att tillfredsställa konsumenternas önskemål inom miljöområdet. Andra exempel hur det går att konsumenterna att betala för de s.k. kollektiva nyttigheterna kan Bo På Lantgård, köp vara, av lokalproducerade varor som Svensk Lantmat och hel rad exempel där en olika turistsatsningar är mer eller mindre starkt relaterar till ett uppskattat jordbrukslandskap. På globalt plan kan hur bland ett mer noteras annat svenskar lägger många obetalda timmar i frivilligorganisationer, som ett eller annat sätt syftar till att värna landskap, artrikedom, kulturhistoria osv. inte bara i Sverige. Många köper Barnens Regnskog, planterar träd i Vi-skogen, eller adopterar späckhuggare. I samtliga fall kanaliseras pengarna via organisationer som inte drivs i vinstsyfte, men som genom att avsäga sig vinstsyftet troligen vinner trovärdighet och därmed fungerar som en kanal för människors intressen vad gäller nyttigheter som karaktäriseras av icke-rivaliserbarhet och/eller icke-

rivalitet se Fahlbeck 1995 för en diskussion.

Avslutningsvis kan noteras att de metoder forskarna använder för som att uppskatta människors betalningsvilja för det öppna landskapet och andra

Utgångspunkter för analyser 84

kollektiva nyttigheter fortfarande är tämligen omstridda. Det är långt

ifrån säkert sådana undersökningar kan beräkna "den sanna" att betalningsviljan. Man kan däremot ganska säkra på att många vara

människor på olika sätt kanaliserar del sin betalningsvilja i form

en av markpriser, konsumtionsval, semesterval, frivilligt arbete eller bidrag av till olika organisationer, samt att det ibland är motiverat med offentliga ingripanden. Man kan även konstatera att trots att individer gör en hel del på hand, när det gäller traditionellt ansetts omöjliga egen varor som

på marknaden, är det ofta svårt att hitta bra kanaler för

att hantera konsumenter möta producenter. Dessutom anser många enskilda att inom detta område berörs inte bara så kallad produktion människor att och konsumtion, mänskligheten dessutom har vissa skyldigheter utan att

i relation till framtida generationer eller naturen i sig själv. Ojfentliga

ingripanden kommer därför troligen behövas även i framtiden. Det är

så länge högst osäkert vilken form är "bäst" eller mest

däremot än som "effektiv Mycket talar alltså för att bör vara öppna för att pröva man

olika lösningar och i framtiden bör läggas på att noggrant

att resurser utvärdera de olika metoderna.

4.3.2 Äganderätter och förorenaren-betalar-principen PPP

s.k. externaliteter och kollektiva nyttigheter är intimt Frågor som berör förknippade med äganderättsfrågor. Skall lantbrukare ha rätt att göra en med och sin mark Har rätt till en luktfri miljö vad han vill grannar Har badande rätt kräva att markägare håller en viss Vattenkvalitet att en på vatten han äger I litteraturen påpekas ofta att det viktigaste inte alltid är vem tilldelas äganderätter. Det viktiga är att de är tydliga. Ännu viktigasom äganderätterna är säkra, dvs. att man kan lita att de uppre är att rätthålls. En äganderätt är aldrig starkare än vad omgivningen medger. I detta sammanhang behövs det ofta statsmakt som har förmåga att se en till att individuella äganderätter respekteras. Är äganderätterna väl definierade menar man att de dels ger innehavaren trygghet så han kan göra förbättrande åtgärder och vara att säker få del de frukter förbättringen ger. Dessutom kan de som att av vill köp över äganderätterna. Därigenom menar man att de genom ta omfördelas så de har bäst förmåga att använda resurserna också att som får göra detta. miljösammanhang förekommer ofta oklara äganderätter. Har I till luft och vatten Hur upprätthålls i så fall sådana man rätt ren rent rättigheter Om tilldelats äganderätt har man då rätt till kompenman en sation om den omformuleras

Utgångspunkter fär analyser 85

När det gäller CAP och de miljöhänsyn som i framtiden sannolikt kommer infogas i CAP, måste man ta ställning till rad frågor en av den här karaktären. Man har vidare kommit överens i allmänhet om att använda förorenaren-betalar-principen, PPP. Med andra 0rd det anses rimligt att den förorenar också betalar för sig. Även denna princip som är emellertid väl inflätad med äganderättsfrågor. Om man menar att människor har rätt till en luktfri miljö så är det rimligt kräva att att en lantbrukare bekostar de åtgärder krävs för hans djurhållning inte som att skall sprida lukt till de kringboende. Om däremot att man menar en lantbrukare som redan är etablerad platsen har rätt att bedriva sin produktion som tidigare, kan man istället hävda att denna lantbrukare skall ha rätt att slippa klagomål från nyinflyttare och att dessa själva får bekosta den luktfrihet de menar sig vilja ha. I Sverige har staten av tradition ofta inskränkt äganderätten till bl.a. mark. Även enskilda haft individuell om personer äganderätt har allmänheten haft en rad rättigheter markägaren inte kunnat göra som något åt. Inom jord- och skogsbruket har sådana inskränkningar varit mycket vanliga under senare tid. Inom EU varierar äganderätternas ställning. l vissa länder är inskränkningar de Sverige haft jordsom och skogsbrukets område inte alls lika utbredda. En spridning i stor detta hänseende kan komma att bli problematisk vad gäller t.ex. den framtida miljöinriktningen av CAP. Om det konsumenternas rättighet ha tillgång anses vara en att till mat som producerats utan antibiotika är det naturligt förbjuda att antibiotikaanvändningen inom husdjursuppfödningen. Anser istället man att lantbrukarna har rätt att hålla sina djur de själva finner motiverat som är det konsumenternas sak att betala för ett livsmedel fördyras mer som om man inte får använda antibiotika. Som en ytterligare illustration kan diskussionen om burhöns användas. Här berörs än fler dimensioner. Allt fler människor anser att djuren måste tillmätas vissa rättigheter. I en rapport till utredningen diskuteras dessa frågor utförligt, Munthe, se SJV, Rapport 1997:7. Därutöver tillkommer aspekter handel. Om det i Sverige införs lagstiftning och underliggande äganderätter, som andra länder inte har kommer konkurrensvillkoren skilja sig åt. Resultatet kan då bli, som ofta diskuterats just när det gäller burhöns, att värnandet om djurens bästa i leder till ett införande nationella regler av som medför en uppfödningen fördyrar produktionen. Om konsusom menterna i det land som inför de strängare reglerna inte är beredda att betala merkostnaden, kan en situation uppstå där många konsumerar ägg och kycklingar som fötts under förhållanden än upp som anses mer mot-

Utgångspunkter för analyser 86

bjudande än de rådde innan införandet regelverket som avsåg att som av förbättra situationen för hönsen. återvända till miljöreglerna kan noteras att kan För att man nationellt inskränka lantbrukarnas val produktionsformer välja att av gottfmnande eller eftersträva EU-regler. Det efter eget gemensamma står varje land fritt lägga fast basnivå som kräver att alla som att en sysslar med lantbruk skall sig efter denna. Ur konkurrensanpassa hänseende är det naturligtvis bra sådan grundnivå gäller lika för om en EU-området. Det kan innebära krav att jordbruksproduktionen hela medföra växtnäringsläckage över vissa nivåer, att vissa inte skall får användas, andra endast får förbrukas inom vissa preparat inte att restprodukter inte får förekomma i livsmedel, att djur skall nivåer, att vissa sätt En dylik grundnivå eller referensnivå kan behandlas etc. rätt livsmedelskonsumenterna har, eller som alltså ses som en som inskränkningar i äganderätter hos lantbrukarna. Upp till denna referens-

nivå kan hävda att förorenaren-betalar-principen skall gälla. man Om samhället därutöver vill styra jordbruket ytterligare i något hänseende kan lantbrukarna kräva att ersättas för detta. Krav som ställs grundnivån då anpassningar lantbrukarna inte är utöver ses som som Det kan därför skäligt att de får ersättning för skyldiga att göra. anses sådana åtgärder. Vill samhället, eller enskilda personer, nå längre än får de betala för lantbrukarna sin produktion grundnivån att anpassar utöver deras skyldigheter. Exempel sådana åtgärder är hela det nuvarande miljöstödet Här har finns emellertid ett problem i det att lagstiftning och inom EU.

inte harmoniserade se vidare diskussionen om subsidiaritet

program är under avsnitt 4.6. Det finns därför exempel att det som anses vara skyldighet i land kan något samhället borde en böndernas ett anses vara för i Skillnaderna mellan olika EU-länder är idag påtagbetala ett annat. varför det kort sikt kan föreligga vitt skilda utgångspunkter inför lig ansträngningar skapa enhetlighet. Icke desto mindre finns det skål att att sådana ansträngningar kommer att göras. Genom att harmonisera tro att regler och betalningar kommer konkurrensvillkoren utjämnas. För jordbrukssektorn helhet gäller att den är ålagd samma som övriga samhällssektorer inom EU. Varje sektor har ett miljöansvar som för den miljöpåverkan den står för. Vidare har EU anammat eget ansvar PPP. Även det kan bra huvudregel, att den som om anses vara en förorenar betalar för sin nedsmutsning, finns det ett antal invändningar. redan krävs det att definierar vem som har rätt till Som noterats man krävs det möjligheter att kontrollera att den som har en vad. Dessutom skyldighet efterföljer reglerna.

Utgángspunkter för analyser 87

Även inom jordbruket finns exempel där det svårt är att kontrollera huruvida en lantbrukare gjort det ena eller det andra. Det är inte givet att PPP alltid är att föredra. Om man t.ex anser att bekämpningsmedel inte bör användas i vissa miljöer under vissa förutsättningar kan det vara mycket svårt att kontrollera detta. Istället för att försöka lägga avgifter de brukare som använder bekämpningsmedel ett sådant negativt sätt kan det därför vara mer motiverat med riktad information eller andra åtgärder. Ett annat exempel är hanteringen av stallgödsel. Stallgödseln urlakas mer eller mindre beroende bl.a. hantering, väderlek och växtlighet. Att avgiftsbelägga den som hanterar sin stallgödsel ett ur miljösynpunkt negativt sätt är svårkontrollerat. Även här kan information och rådgivning emellertid motiverat. vara Fortfarande är det dock motiverat finansierar sådana stödâtatt man gärder inom respektive produktionsgren t.ex med avgifter eller skatter. Varje produktionsgren bör belastas med de kostnader produktionen åsamkar samhället. Vem som skall ha ersättning och skall vem som betala är en fråga om val av äganderätter och de speciella förutsättningar som gäller inom respektive område. PPP har en motsvarighet i vad man skulle kunna kalla "förskönaren-skall-ha-betalt-principen. Om det rimligt att föroanses renaren betalar kan det också anses rimligt att den som bidrar till att förbättra miljötillståndet skall ha betalt för detta. I viss mån ligger ett sådant resonemang bakom delar av EU:s nuvarande miljöstöd. En annan parallell kan göras inom växtnäringsomrâdet. Idag har Sverige avgifter handelsgödsel eftersom den anses leda till miljöproblem när den lakas ur. På motsvarande sätt skulle man kunna betala de som tar till vara och återvinner framförallt fosfor eller kväve; som en analogi till koldioxidavgiften skulle man kunna betala för den koldioxidbindning sker i som humuslagren i lantbruket. Man kan också tänka sig att samhället betalar jordbruksnäringen för en mycket mer aktiv roll i ett framtida samhällssystem där man recirkulerar mycket av samhällets avfall olika genom former av slam.

Avslutningsvis kan det vara värt att notera att EU och dess medlemsnationer med stor sannolikhet kommer behöva etablera nya äganderätter och nya regleringar inom miljörelaterade områden. Allt fler människor anser miljöfrågor vara av stor vikt. Om EU vill lägga de mer av gemensamma resurserna på olika miljöorienterade åtgärder innebär det att man på ett eller annat sätt måste ta ställning till har rätt till vem som

vad inom detta område. Så länge CAP innefattar en gemensam marknad

kommer regler, stöd och lagar behöva harmoniseras inom EU. För att

88 Utgångspunkter för analyser

konkurrensneutralitet behövs villkor. De framtida miljö-

gemensamma kan därför utformas så att gemensam grundnivå, vad programmen en gäller hantering gödningsåmnen, bekämpningsmedel och av t.ex. husdjur, föreskrivs inom hela EU. Alla producenter skall vara skyldiga sin produktion efter dessa givna grundvillkor. Troligen är att anpassa olämpligt i detalj gemensamma grundvillkor. Det det direkt att ange motiverat att, i likhet med nitratdirektivet, ange gemensamma synes mer nzål och de exakta reglerna för hur målen skall uppnås tillåts variera att under överinseende från EU. Vill samhället sedan ha ytterligare anpassning skall lantbrukarna kompenseras för sådana åtgärder. bör gälla för miljötjänster utöver grundnivån. Vill samhället Detsamma biologisk mångfald och öppet landskap än vad som följer av ha mer erensnivån får samhället ersätta lantbrukarna för detta. Som allmän re princip gäller vidare varje sektor, och efter samma princip varje att produktionsgren, skall bära de miljökostnader de ger upphov till.

Stöd till miljövänlig produktion och internationell handel 4.3.3

kommer många länders jordbrukspolitik i fram- Som tidigare noterats en tiden innehålla betydande inslag miljöhänsyn och miljörelaterade regav kan också förvänta sig kommande förhandlingar inom leringar. Man att obetydlig del kommer beröra just olika stöds miljökopplin- WTO i icke redan förra förhandlingsrundan lade stor vikt vid dylika gar, eftersom 1992 konflikterna mellan å ena sidan argument. Sorsa menar att protektionism med miljöargument och å andra sidan frihandel kommer

öka i framtiden. drag kan urskilja några tydligt olika positioner l grova man område: Frihandelsförespråkarna, Handelsreglerarna och de inom detta söker Multilaterala avtal. som

Argument för frihandel med många ekonomer, starkt frihandel se t.ex.

En grupp, tror 1992, Subramanian 1992, eller Palmeter. Argumentationen Anderson tillåta frihandel kommer producenterna få riktiga är klar. Genom att prissignaler och kommer produktionen till de områden som man anpassa med hänsyn till priser inte störs av politiska är mest lämpliga, tagen som signaler. Inom denna finns vidare de som menar att prissignalerna grupp justeras för s.k. effekter, men grundtanken är att fri behöver externa leder till miljöanpassat jordbruk. Om det finns s.k. handel ett mer skall regleringarna läggas den produktion eller den externaliteter konsumtion är skadlig, inte handeln. som

Utgångspunkter för analyser 89

Ett annat centralt argument inom denna är att grupp om man accepterar miljöhänsyn som handelshinder befinner sig så säga man att det sluttande planet. Det kan vara svårt att skilja komparativa fördelar från miljöprotektionism. Subrimanian till och med de sociala ser preferenserna i ett land som en möjlig komparativ fördel; förutom att olika länder har en natur som är olika lämplig/känslig för olika typer av miljöpåverkande produktion har landets invånare dessutom olika värderingar av vad som är acceptabel miljö. Att då förbjuda import en t.ex. från ett land, A, producerar med land som en vara en process som B anser vara fullständigt oacceptabel miljösynpunkt denna ur anses ur synvinkel helt fel. Ytterligare en aspekt kan nämnas. Ett för frihandel argument är att om ett land, t.ex. B ovan, menar att ett annat land, t.ex. A beovan, driver en produktion som strider mot olika grundläggande uppfattningar inom land B, så kan medborgarna i land B alltid betala människorna i land A för att upphöra med den oönskade verksamheten. Åter alltså är handel något som skall användas i syfte förbättra miljön. att

Argument för regleringar En nyanserad diskussion om huvuddragen i hur regleringsförespråkarna ser på handel ges i Ekin, Folke och Constanca, 1994. De långt ifrån är de enda som omfattas ett liknande synsätt och de används här endast av som exempel på en inriktning. I flera studier har det belagts ekoatt nomisk tillväxt, från låga inkomstnivåer, nästan alltid leder till miljön att initialt försämras se t.ex. Grossman och Krueger 1992, eller Shafik och Bandyopadhyay 1992. När sedan ekonomin blivit betydligt starkare förbättras miljön igen. Ekonomisk tillväxt hänger därför ofta samman med förbättrad miljö, den utgår från relativt hög nivå. om en Av bl.a. denna anledning och den sammanhängande risken att stora delar av jordens degraderas i vissa ekonomiska utveckresurser lingsfaser anser många ekologer, biologer och för den delen även del en ekonomer, att man måste reglera handeln. WTO borde tydligt ställta ning mot länder tillåter att s.k. negativa externaliteter inte beskatsom tas. Att tillåta sådana kan jämställas med vilken annan typ subsidieav ring som helst, enligt denna inriktning. Länder borde därför ha rätt att skydda sig mot s.k. miljödumping, enligt detta synsätt. Ekin, Folke och Constanca menar vidare att marknadskrafterna kan leda utvecklingen alldeles fel. Deras argument tycks främst luta sig mot ofullständig information, dvs. att vissa i samhället saknar information eller förgrupper måga att göra kloka val. Om till exempel jordbruksmark tilläts handlas fritt skulle aktörer drivna av mer kortsiktiga vinstintressen kunna köpa

90 Utgångspunkter för analyser

mark från många lantbruksfamiljer i tredje världen. Dessa familjer upp skulle sedan flytta till områden som inte alls lämpade sig lika bra för jordbruk och därigenom bidra till miljöförstöring och fattigdom i dylika områden. Som ett underliggande resonemang ligger att jordbrukarna saknar kunskap och information att bedöma vad som är långsiktigt bra för dem själva. En annan grundläggande invändning är att även om frihandel, i kombination med nationell hantering av nationella miljöproblem, är den bästa lösningen, kan det vara omöjligt att nå dit grund av politiska hänsyn eller brister i de förutsättningar som skall vara uppfyllda för att handeln skall fungera. Unilaterala avtal och/eller nationella handelshinder kan därför vara det enda sättet för en grupp länder eller ett enskilt land att röra sig mot ett uthålligt ekonomiskt system, menar Ekin, Folke och Constance. De menar vidare att dylika skydd bör omfatta såväl produkter som produktionsmetoder.

Multilaterala avtal Även ingen de två tidigare motsätter sig multilaterala om av grupperna avtal kan nog urskilja en argumentationslinje som starkare poängteman vikten sådana. Mahé 1996 och Sorsa 1992 utgör två exponenrar av ter för en sådan inriktning. I huvudsak grundar sig deras argument uppfattningar som avviker från de båda tidigare grupperna. Förespråkarmultilaterala avtal menar ofta att det finns stora brister i de förutna av sättningar som gäller för att riktiga prissignaler skall kunna uppstå inom en mer oreglerad frihandel. Mahé ställer sig t.ex. skeptisk till möjligheterna att genom frihandel få till stånd prissignaler som på ett bra sätt speglar olika produkters miljöbelastning, bl.a. med hänvisning

till brister i legala system och i statsapparaterna i många länder.

Att använda WTO och där försöka inlemma gemensamma regler inom miljöområdet ses då som en bättre väg. I och för sig finns det hel rad svårigheter att övervinna, innan ett fungerande systern av en internationella handelsavtal reglerar resursströmmarna ett sätt som tar vederbörlig hänsyn till långsiktiga miljöeffekter. Att släppa handeln helt fri eller att återfalla till nationella regler ses av många som än värre. Av stor vikt blir det då att göra handelsreglerna på miljöområdet mycket tydliga. Vidare måste de klart ange vad som är acceptabla skydd för miljön och vad som snarare är att betrakta som gammaldags protektionism. Handel skall inte hindras grund av olika miljölagstiftning, istället skall de multilaterala avtalen möjliggöra handel även om miljölagarna skiljer sig. Trots stora problem poängteras alltså vikten av

Utgångspunkter för analyser 91

att foga samman regler för och följder av olika former av internationella konventioner etc. med multilaterala handelsavtal, se t.ex. Sorsa 1992.

Nuvarande regler Det är alltså olkart i vilken riktning WTO:s regelverk kommer utvecklas detta område. WTO har emellertid redan lagt grunden för den fortsatta utvecklingen inom område. När det gäller miljöpolitik är EU alltså delvis bundet av åtagandena i WTO så långt det gäller handelshindrande åtgärder. Artikel XX i GATT ger rätt att vidtaga nödvändiga åtgärder bl.a. för att skydda människors, djurs och växters liv eller hälsa.

Åtgärderna får emellertid inte ha större omfattning än vad krävs för

som att uppnå det avsedda legitima syftet eller innebära godtycklig diskriminering eller förtäckt inskränkning i internationell handel. Två avtal i WTO ger närmare precisering av GATT:s Artikel XX, avtalet om sanitära och fytosanitära åtgärder SPS-avtalet och avtalet om tekniska handelshinder TBT-avtalet. SPS-avtalet behandlar åtgärder vars syfte är att skydda mot risker förbundna med intaget av livsmedel och fodermedel samt spridning av djur- och växtskadegörare. TBT-avtalet behandlar i stället vissa typer av tekniska föreskrifter för varor, standarder samt kontroll av föreskrifternas efterlevnad. Grundläggande för WTO:s regler är att man endast får vidta skydd av den egna befolkningen eller den egna miljön mot risker förknippade med varor. Man får således föreskriva om t.ex. högsta tillåtna halt av kadmium i gödningsämnen för att skydda den egna miljön. Man får vidare ha krav som gäller produktionsprocessen om kraven har betydelse för den importerade varans egenskaper, krav renlighet i livsmedelsindustrin är således tillåtna då de berör risker förknippade med slutprodukten, livsmedlen. Man får däremot inte ha krav som rör produktionsprocessen om kraven endast har betydelse för miljön eller arbetsvillkoren i tillverkningslaitdet. Till skillnad från i EU finns i WTO inga minimiregler avseende miljö eller sociala förhållanden, det globala planet sköts dessa frågor av andra organ eller inom ramen för internationella konventioner. WTO-reglerna tillåter således för närvarande inte att man tillgriper handelsrestriktioner för att påverka miljö eller sociala förhållanden i andra länder. Detta helt oavsett vilka krav man ställer tillverkningen i det egna landet. Om viss produktion i det egna landet berörs av strikta regler ger detta således inte stöd krav att importerade skall tillverkade enligt regler. Än mindre varor vara samma kan man som skäl för restriktioner åberopa att konkurrensförutsättningarna snedvrids genom olikheter i kravnivåerna.

92 Utgångspunkter för analyser

Diskussioner pågår i WTO om att möjliggöra handelsrestriktioner av omsorg om den globala miljön. EU, som är pådrivande i denna fråga, har framlagt ett förslag om tillägg till undantagsklausulen i GATT Artikel XX. Det tilltänkta undantaget skulle innebära att man får vidta handelsrestriktioner i enlighet med internationell miljökonvention som uppfyller av WTO ställda krav. Syftet med förslaget år att skydda den globala miljön, inte att man skall kunna vidta skyddsåtgärder för att utjämna tillverkningskostnader. Från vissa länder, främst USA, Norge och vissa sydliga EUländer har också framförts förslag att man skall kunna vidta handelsrestriktioner grund av sociala förhållanden i produktionen i andra länder. Vid WTO:s ministermöte i december 1996 i Singapore diskuterades, utan resultat, både förslaget om möjligheter till handelsrestriktioner av miljöskäl och av sociala skäl. Särskilt utvecklingsländerna motsatte sig tankarna då man år rädda för att sådana möjligheter skulle medföra att industrilånderna skulle införa importrestriktioner för att skydda sig mot lågprisimport. Förorenaren-betalar-principen har sanktionerats i bl.a. Stockholms- och Riodeklarationen samt i några internationella skiljedomar. Trots att principen har uppenbara fördelar ut handelspolitisk synvinkel, man kan denna undvika kunkurrenssnedvridande subventioner, genom så finns det ingen entydig sanktion i WTO för denna princip. I WTO:s jordbruksavtal betraktas miljöstöd, vissa villkor, grön, dvs. tillåten, stödåtgärd, i likhet med avlänkade som en inkomststöd. I WTO:s avtal om subventioner och utjämningsåtgärder, som också slöts i Uruguayrundan, görs vissa undantag för jordbruket. Det kan ändå intresse hur man där ser miljöstöd. l avtalet vara av definieras stöd offentlig överföring som för mottagaren har karaksom tären förmån. Stöden delas in i tre olika grupper: förbjudna, angripav bara och tillåtna. Förbjudna stöd är exportstöd och stöd till inhemska framför importerade Tillåtna stöd är icke-specifika stöd, vissa varor. forsknings- och utvecklingsstöd, regionalstöd samt engångsstöd till bindande miljökrav med till 20 % av anpassningskostnaden. De upp angripbara stöden är otillåtna de anses medföra skada för annan om parts handelsintressen. Om förbjudet eller otillåtet stöd konstateras får klagande part vidta lämpliga och väl avvägda motåtgärder. Det förefaller inte osannolikt att man i kommande WTOförhandlingar jordbruksområdet kommer behandla miljöstöd och

SOU 1997274 Utgångspunkter för analyser 93

avlänkade stöd. På industrivaruområdet gäller en tämligen strikt disciplin härvidlag. En eventuell framtida, och av Sverige och EU önskad, förändring av WTO:s regelsystem som skulle möjliggöra handelsrestriktioner till skydd för den globala miljön, basis internationella miljöav konventioner. skulle i hög grad beröra jordbruket. Fokus kommer då riktas mot miljöstöden, eftersom de i ett sådant läge direkt skulle påverka konkurrensförmågan inte bara ekonomiskt utan även möjligheten att över huvud taget kunna exportera produkterna. Inför sådan en eventualitet förbereder sig WTO redan för att närmare följa miljöstöden, för att se om de är snedvridande. Gränsen mellan negativ miljöpåverkan, där förorenaren-betalarprincipen skall gälla, och positiv miljöpåverkan, t.ex. bibehållande av biodiversitet med hjälp av stöd, kan upplevas som mer eller mindre godtycklig. Som diskuterats ovan hänger en dylik gräns intimt med samman äganderätter och val av referensnivåer. Den internationella uppmärksamheten miljöstöden kan komma att öka även denna anledning. av

Avslutningsvis kan det noteras att om tyngdpunkten inom CAP i framtiden konzmer förskjutas nzer mot nziljön har detta tydliga implikotioner i relation till det ovan diskuterade. Om eller nya förändrade stöd i framtida WTO-förhandlingar skall kunna klassas som stöd till miljön skulle det vara en fördel att det gjorts noggranna kartläggningar av ett brett antal ntiljörelaterade parametrar och att det

utformades utvärderingsmetoder som gör det möjligt att bedöma

ejfekterrza av olika regleringar och åtgärder. För att i framtiden få gehör för jordbruksrelaterade miljöstöd i WTO vore det onekligen fördel en om EU kan påvisa att stöden är specifikt utformade för att nå miljömål och att miljöeffekter också uppnås. Förutom att sådan kunskap kan komma att krävas i relation till WTO skulle den dessutom underlätta möjligheterna att bilda sig en rimlig uppfattning de om pengar som används inom olika miljöprogram leder till måluppfyllelse. Val av en för EU gemensam regerensnivå blir också central, dels för de inom EU gällande konkurrensvillkoren, dels för relationerna till omvärlden och acceptansen för stöd utöver referensnivân.

4.4 Regional- och landsbygdsutvecklingspolitik

4.4.1 Teorier över den regionala utvecklingen

En viktig förutsättning för att utforma effektiv regionalpolitik är en att förstå drivkrafterna bakom de regionala utvecklingsprocesserna. Att ut-

94 Utgångspunkter för analyser

värdera effektiviteten i de vidtagna åtgärderna låter sig heller inte göras klar bild de genererar den ekonomiska obalanutan en av processer som eftersom utvärderingar bör bygga en jämförelse med den sisen, en tuation skulle inträffa åtgärderna inte vidtogs. Det finns emelsom om lertid ingen enighet varför vissa regioner, eller nationer, växer forom andra. Nedan mycket kortfattad beskrivning av några teotare än ges en rier har relevans för diskussioner om den regionala utvecklingen. som Enligt den traditionella handelsteorin "gamla handelsteorin handel leda till utjämning priser, löner och kapitalersättning. anses av Handelsliberaliseringar fullbordandet av den inre marknaden. som t.ex. därför ofta leda till regional utjämning. Inom den nya handelsantas teorin hävdas däremot den interna marknaden snarare kan leda till att ökande skillnader. Utnyttjande stordriftsfördelar innebär att produkav tionen koncentreras till färre enheter. Processen underlättas av marknadsliberaliseringar. Stora produktionsanläggningar kan med fördel

placeras nära marknaden, vid större befolkningcentra, där koncentrationsfördelarna är störst. Också inom den nya tillväxtteorin finns arguutjämning mellan olika länder/regioner. Tillväxtment mot en spontan bero bland satsningar teknik som i sin processen anses annat ny leda till fortsatt utveckling. Enligt teorin kan vissa branscher, tur kan högteknologiska. stora spridningseffekter från tillfrämst de genererar till den omkringliggande ekonomin. Traditionella lågväxtprocessen teknologiindustrier har inte positiva verkan. En regions branschsamma sammansättning kommer så sätt att ha betydande konsekvenser för tillväxtpotentialen. tillväxtteorin är omstridd och den empiriska Den nya underbyggnaden osäker. Det bör påpekas att den gamla tillväxtteorin fattigare länder regioner kommer att komma ikapp implicerar att kapitalets marginalproduktivitet sjunker i takt med att kapitaleftersom akumulationen ökar. teori 1990 nationernas konkurrensfördelar används Porters om dra slutsatser även den regionala utvecklingen. Regionala ofta för att om anhopningar kluster med stödjande verksamheter är ett viktigt element teoribygge. Ett viktigt element är den regionala i Porters annat rivaliteten mellan besläktade företag. Den lokala miljön blir så sätt en viktig förklaring till varför vissa regioner växer och andra krymper. 1992 också attraktiva miljöer för tillväxt effektivast Cappelin menar att regionala aktörer i samverkan. De industriella distrikten skapas av Emilien i Italien, Jylland i Danmark och Baden-Wurtenburg i Tyskland kan exempel detta fenomen. Tonvikten i Porters ansats ligger ses som dock dynamiska faktorer och förnyelseförmâga.

Utgângspunkterfär analyser 95

Porter och hans många efterföljare hävdar att en kontinuerlig innovationsprocess är strategisk förutsättning för konkurrenskraft. en Härav följer ett behovet att skapa institutionellt av ett system som främjar en ständig förnyelse. Idag det omfatta bl.a. skapande anses av nätverk, se t.ex. Lehner 1996. Kvalitetstänkande och ständiga förbättringar av produktionen ses som nyckelbegrepp. Tolkningen begreppet av innovation är i detta sammanhang ganska vid och omfattar även sociala innovationer, exempelvis sätt att samordna vissa aktiviteter. Med nya en sådan ansats blir implikationerna intressanta även utanför de högteknologiska "high-tech" sektorerna. Saraceno 1996 har argumenterat för att glesbygdsregionernas utveckling inte skall bygga begreppet skalfördelar dessa utan att regioner i stället bör utnyttja samordningsfördelar Ueconomies of scope". Saraceno bygger sin modell en analogi mellan företag och ett en region. Näringslivet i glesbygdsregioner hävdas kännetecknas flexibiliav tet p. g.a. den relativt sett höga förekomsten mindre och mångsidiga av enheter och individer som är vana att ta initiativ. Lantbruksföretag egna utgör här ett bra exempel. Lantbruksföretagen har ofta diversifierat till många olika branscher. Saracenos ansats förefaller intressant med tanke att glesbygdsregionerna har klarat sig bättre än gamla industriregioner med ensidig näringsstruktur och småföretagartraditioner. utan Småföretagen har spelat stor roll i tillväxten i storstadsregioner en och landsbygdsområden till stor del saknar längre industriell som en tradition. Svagare tillväxt småföretag har funnits i traditionella av industriregioner. Ovanstående teorier behandlar ekonomiska förklaringar av tillväxt- och/eller utvecklingsprocesser. I sina analyser utvecklingen av i norra respektive södra Italien betonar Putnam 1996 medborgaranda, socialt kapital, mångfald och nätverk viktiga element i positiv som en samhällsutveckling. Det kan vara svårt att dra entydiga slutsatser från de studier som refererats ovan. Om det utvecklas verksamheter konsom är mer centrerade än som är önskvärt, kommer försök att begränsa koncentrationsprocessen att leda till ekonomiska kostnader och effektivitetsförluster. Man får då ställa sådana effektivitetsförlusterna mot andra aspekter man anser viktiga. Ur social synpunkt kan det kanske vara motiverat att påverka utvecklingen. Man hamnar dock i en klassisk avvägning mellan fördelning och effektivitet.

Slutsatsen blir att det saknas sammanhållen och allmänt accepterad en uppfattning om varför vissa regioner växer och andra stagnerar. De

96 Utgångspunkter för analyser

flesta teorier som diskuteras ovan betonar snarare delar av den komplicerade utvecklingsprocessett ån helheten. Vissa gemensamma nämnare förefaller finnas i flera teorier, i synnerhet när det gäller synen på innovationer och vikten av förnyelseförmågan. Trots stora metodolo-

giska skillnader förefaller det finnas ett visst släktskap med nya tanke-

gångar inom tillvaxtteorin. I båda fallen ses tillväxten som en endogeiz process. Icke desto mindre finns det flera motstridiga uppfattningar och många av de påståenden som görs år inte empiriskt prövade. Porters teorier, som har fått en stor spridning, kritiseras exempelvis ofta av andra forskare Bredahl m. fl. för att inte har testats på ett systematiskt sätt. Analyserna bygger snarare på att man har studerat ett antal lyckosamma fall tex. framgångsrika länder och/eller regioner och i efterhand försökt att identifiera grunden till framgången. Det år inte alls säkert att samma framgångsmodell utan problem kan överföras till andra mindre utvecklade regioner. Kunskapsläget år således sådant att försiktighet kan vara på plats. 4.4.2 Argument för regionalpolitiken/glesbygdspolitiken

Ett tänkbart argument för glesbygdspolitiken skulle kunna vara imperfektioner i kreditmarknader, d.v.s. att lånemarknaden inte fungerar helt tillfredsställande och att det därför kan vara svårt för vissa grupper att få lån, även om de har projekt som år ekonomiskt motiverade. Kredit marknader tenderar att vara imperfekta även i väl fungerande ekonomier. För kreditgivaren gäller det att förhand identifiera osäkra projekt och eventuella oseriösa lånesökanden. Informationen är ofta assymmetrisk till kreditgivarens nackdel, dvs. kreditgivaren vet mindre än den kreditsökande om dennes verkliga avsikter, kunskaper och förmåga. l synnerhet gäller detta i fråga om krediter till nystartad verksamhet som söks av en enskild firma eller småföretag där det är relativt sett svårare att bedöma eftersom den sökandes tidigare prestationer inte kan ge kreditgivaren någon ledtråd. l de fall där låntagaren har en verksamhet som är starkt beroende av hans egen insats kan det vara mycket svårt för kreditgivaren att bedöma om pengarna används ett bra sätt se t.ex. Eggertsson 1990 för liknande resonemang. Kostnader för att lämna och kontrollera underlag för kreditbedömning kan vidare bedömas som hög i förhållande till sökta belopp. En empirisk studie över lån hos en grupp franska bönder styrker tesen att sådana transak-

tionskostnader har betydelse, se Benjamin and Phimister, 1996.

Kreditinstitutens ovilja att ta risker leder i sådana fall till kreditransonering; i värsta fall kan krediterna helt utebli. Liknande argument är för

Utgångspunkter för analyser 97

övrigt vanligt när det gäller diskussioner om speciella kreditinstitutioner för utlåning till lantbruket och räntesubventioner till sektorn. Argumentationen ovan kan användas till att motivera speciella krediter till småskalig verksamhet överhuvudtaget, inte nödvändigtvis i glesbygden. Näringslivet i glesbygder domineras ofta av mycket små företag. Anhopning av småföretag innebär att antalet företag som kan ha problem med att erhålla krediter eller som är för små att bedriva framgångsrik produktutveckling eller marknadsföring, kan motivera speciella regionala samordningsinsatser. Även kostnaderna för varje om enskilt företag är stora kan ibland offentlig samordning vara motiverad. En annan marknadsimperfektion som skulle kunna motivera glesbygdsstöd är att miljöproblem kan motverkas om bosättningen och den ekonomiska aktiviteten är mer spridd över ytan i stället för att vara koncentrerad till ett fåtal ställen. Detta argument var mycket vanligt 70-talet när glesbygder ställdes mot de snabbt expanderande städerna och även storstädernas sociala problem inkluderades i analysen. Argumentet måste dock värderas empiriskt och innan det gjorts ordentliga analyser kan det betraktas som högst osäkert. Vissa miljöproblem löses kanske bäst genom koncentrerade insatser i tätorter, andra kanske löses bäst med spridd befolkning. När det gäller jordbruksproduktionens regionala utbredning finns det vissa fördelar om en för stark koncentration undviks. Dels blir miljöbelastningen i de regioner där produktionen annars skulle koncentreras mindre, dels bevaras biodiversiteten i de regioner där produktionen eljest skulle upphöra. Det är dock högst osäkert om den sortens argumentation till fullo kan motivera den nuvarande allokeringen av jordbruksproduktionen mellan regionerna.

Avslutningsvis kan det konstateras att regionala stöd till en viss del skulle kunna motiveras med hänsyn till dåligt fungerande kreditmarknader eller med miljöargument. Eftersom ingen av aspekterna är vare sig specifik för enbart glesbygd eller empiriskt väl underbygds synes det svårt att reducera problematiken till korrektionen för väldefinierade marknadsimperfektioner. Ytterst är kanske regional- och glesbygdsstödetz motiverade av befolkningens preferenser såsom dessa kommer till uttryck genom det politiska systemet.

98 Utgångspunkter för analyser

4.4.3 Landsbygdspolitik och regionalpolitik diskussion ur ett svenskt perspektiv

Några definitioner och avgränsningar Jordbrukspolitiken utgör ett exempel sektorspolitik. Sektorspolitiken går vanligtvis ut att tillhandahålla offentliga tjänster i en nation eller reglera förhållanden i en bransch av ekonomin. Regionalpolitiken påverkar flera sektorer och är nära besläktad med näringspolitiken. Näringspolitikens uppgift är att främja en nationell tillväxt medan regionalpolitiken är avsedd att främja tillväxt i svaga regioner. Skillnaden mellan näringspolitiken och regionalpolitik går således vid den rumsliga dimensionen. Målet för den svenska regionalpolitiken är enligt riksdagbeslut att bidra till en sammanhållning mellan landets olika delar samt att underlätta för samtliga regioner att medverka till Sveriges utveckling. Regionalpolitiken, såsom den vanligtvis uppfattas och såsom den har definierats ovan, går ut att genom specifika åtgärder påverka den regionala utvecklingen. Företagsstöd och projektverksamhet är vanliga exempel åtgärder. I allmänhet har emellertid offentlig politik en rad följder utöver de i huvudsak avsedda. Den sammanlagda regionala effekten av åtgärder som primärt syftar till att uppnå helt andra mål brukar i detta sammanhang benämnas den stora regionalpolitiken. Den stora regionalpolitiken utgör således av den rumsliga dimensionen av annan samhällelig politik, medan den lilla regionalpolitiken består av speciellt destinerade åtgärder.

Olika faktorers betydelse för den regionala balansen Man bör vara medveten om att i ekonomiska termer är den stora regionalpolitiken betydligt mer omfångsrik och betydelsefull än den lilla. Den goda regionala balansen i Sverige har sin främsta grund i den individorienterade generella välfärdspolitiken offentlig producerad service, obligatoriskt socialförsäkringssystem, enhetligt bidragssystem samt behovsprövade insatser. Den nyligen avslutade utredningen om regionalpolitiken, REKOSTAT, behandlar frågorna ingående. Mekanismerna bakom den stora regionalpolitiken är lätta att förstå. Utjämnat man inkomsterna mellan individerna, både över livscykeln och mellan olika inkomstklasser, får man även en tämligen jämn inkomstfördelning mellan regionerna. Ett bra mått den stora regionala politiken utgörs av nettot av skatter och transfereringar som går till en region. Enligt NUTEK 1996 motsvarar den lilla regionalpolitiken resursöverföringar omkring 3 miljarder kronor. Detta utgör följaktligen bara en mindre del av den totala resursöverföringen mellan

Utgångspunkter för analyser 99

regionerna. Slutsatsen står sig även efter EU-medlemskapet och införandet av strukturfonderna. En rad andra faktorer, som inte återspeglas i den statliga utgifts- och inkomstbalansen det regionala planet, kan ha betydelse för den regionala utvecklingen. l ett internationellt perspektiv kännetecknas svenskt näringsliv av många stora och gamla företag och en relativ låg andel nya och små företag. Den svenska näringsstrukturen med dålig tillväxt av små och medelstora företag och bristande entreprenörskap beror enligt Henreksson 1996 institutionella faktorer och de spelregler som har varit gällande i Sverige. Systemet har gynnat stora, äldre, kapitalintensiva, lånefinansierade och institutionellt ägda företag medan trenden har varit att sysselsättning i allt större utsträckning skapas i mindre företag i tjänstesektorn se t.ex. NUTEK, 1996. Henreksson lyfter speciellt fram det gamla skattesystemet, som gav stora kapitalintensiva företag bättre möjligheter att hålla nere skatten, den höga andelen offentligt sparande framförallt AP-fonderna som prioriterat krediter till etablerade företag, samt arbetsrättslagstiftning, som är mer kostsam för växande och framförallt små företag där effekter av en felrekrytering är svåra att korrigera. Sammantaget fungerade, enligt Henreksson, de ovan nämnda institutionerna återhållande små nyetablerade företag. Det är troligt att de faktorer som beskrivits av Henreksson även haft en negativ effekt företagande i glesbygden eftersom verksamheten där domineras av småföretag. Det bör också påpekas att det nyligen har införts ett antal åtgärder som avser att stimulera sysselsättningen i småföretag exempelvis sänkningar av arbetsgivaravgifter på en lönesumma som understiger 600 tkr. l nyligen publicerade empiriska studier betonas att lantbruksföretagens investeringsbeslut styrs av allmänna ekonomiska förhållanden som räntenivå

och inflation än riktade skattelättnader se t.ex. Lagerkvist

snarare av 1996 och Lagerkvist och Andersson 1996. Varken den stora regionalpolitiken eller regionala konsekvenser av den institutionella strukturen kommer att närmare analyseras i utredningen. Dessa områden ligger utanför uppdraget. Diskussionen kommer således att koncentrera sig den lilla regionalpolitiken, i synnerhet glesbygdspolitiken. Samtidigt bör det påpekas att regionalpolitiken, och speciellt glesbygdspolitiken, i stora delar går ut att genom riktade åtgärder stimulera småskalig företagsamhet lands- och glesbygden. Framgången för dessa åtgärder bygger att de inte motverkas av ett företagarklimat som är ogynnsamt för de mindre företagen. Man bör också hålla i minne att förutsättningarna för den stora regionalpolitiken, som har svarat för den dominerande delen av den

100 Utgångspunkter för analyser

regionala utjämningen, håller att förändras. l takt att med att transfereringssystemet trimmas kommer skillnader mellan regioner att öka. Regionala problem till följd av förändrad statlig verksamhet har främst uppmärksammats vid nedskärningar och när tidigare statligt monopoliserad verksamhet givits direktiv och utsatts för konkurrens. nya I kommentar till utredningens arbete lyfter en representant från en

Älvsborgs länsstyrelse fram vikten de konkurrensutsatta statliga

av kommunikationsverken mycket betydelsefull faktor för glessom en bygdens framtida möjligheter. Subventioner av långväga transporter o.dyl. nämns ett medel för att mindre företag i glesbygden. som gynna

Den svenska regionalpolitiken tillbakablick och framtidsperspektiv - Ursprunget till den svenska regionalpolitiken det s.k. Norrlandsvar problemet. Mellan 1940 och 1960 lämnade 750 000 människor glesbygden och flyttande till städerna. Utflyttningen var knutet till nedgången i sysselsättningen inom jord- och skogsbruket. Denna exodus ur glesbygden drabbade främst de fem nordliga skogslänen. Norrland hade påfallande hög arbetslöshet vid denna tid. Den svenska regiovidare en nalpolitiken föddes respons detta problem. Regionalpolitiken som en introducerades under beteckningen lokaliseringspolitik i mitten av 1960talet. Medan 60-talets regionalpolitik mest var inställd att underlätta strukturanpassningen så att den skulle kunna försiggå under socialt acceptabla former, höjdes ambitionerna under 70-talet. Under första hälften 1970-talet inlemmades lokaliseringspolitiken i ortsystemav politiken som i princip utgick från en hierarkisk indelning av Sveriges orter med tydlig åtskillnad centrum och periferi, där centrum en bekostnad. Liksom den ekonomiska poliansågs gynnas periferins tiken många andra områden, inriktades regionalpolitiken på att omfördela den ekonomiska tillväxten, som togs för given, från gynnade regioner till de mindre gynnade områden. Utlokaliseringen av statliga verk under 70- och 80-talen grundades uttalade regionalpolitiska värderin- Tydliga paralleller till denna omsvängning finns också inom jordgar. brukspolitiken med 1967 års jordbrukspolitiska beslut, som var inriktat att stimulera överföring av arbetskraft från små brukningsenheter till arbete inom industrin till införande av regionala stöd l970-talet. Tillväxten avtog emellertid. Efterhand drabbades Sverige av flera industrikriser: teko, och stålverken för att nämna de viktivarven Under andra halvan 1970-talet och första halvan av 80-talet gaste. av riktades intresset mot regionalt koncentrerade förändringar i industristrukturen. Samtidigt har minskningen sysselsättningen inom jordav och skogsbruk upphört att vara stor nog att väsentligt påverka totala

Utgångspunkter för analyser 101

förändringar av sysselsättningen både det regional och det nationella planet. I efterhand upphörde den starka utflyttningen ur skogslänen och sysselsåttningsutvecklingen länsnivå kunde beskrivas balanserad. som Den regionala problmenbilden har därmed förändrats. Huvuddelen av åtgärderna inriktas dock fortfarande de gamla stödområdena. Nilsson 1996 konstaterar att den svenska regionalpolitiken inte längre bygger en klar bild av den samhållsprocess den påsom avser att verka. Inte heller förefaller det att finnas en klar bild vad de regionaav problem består I stället definieras politiken utifrån den region som förefaller ha problem.

Nya förutsättningar för regionalpolitiken Den nationella och den regionala utvecklingen kommer i framtiden troligen helt domineras av den globala ekonomiska integrationen, inte minst den snabbt växande världshandeln. Sydostasiens snabba ekonomiska tillväxten, där flera länder under en lång period har upplevt BNPen

tillväxt med 6 7% om året och den begynnande tillväxten i Östeuropa,

bidrar till att skapa helt villkor för den svenska ekonomin. Man kan nya identifiera två för regionalpolitiken väsentliga aspekter. För det första innebär den fria rörligheten för kapital och att produktionen i ökad varor utsträckning kommer att förläggas där lönsamheten är som högst. Dessutom sker en dramatisk förändring konkurrensförutsättav ningarna inom en rad olika branscher i Sverige, att relativt genom sett fattiga länder med låga löner i snabb takt får tillgång till den modernaste produktionsteknologin. Detta ställer stora krav att verksamheter som inte längre är konkurrenskraftiga världsmarknaden överförs till andra sektorer. Kraven snabba anpassningar och ökad flexibilitet och rörlighet kommer således med största sannolikhet att öka. Regionalpolitikens roll i denna anpassningsprocess kan bli att motverka att stora regionala obalanser ånyo uppstår. I ett sådant perspektiv framstår det som önskvärt att regionalpolitiken samordnas med bl.a. näringspolitiken och arbetsmarknadspolitiken. Vissa bedömare att den ökade globamenar liseringen kommer att åtföljas av en ökad regionalisering se t.ex. Thörnqvist, 1996. Fram till början på 1990-talet kunde den regionala balansen upprätthållas tack vare den omfattande och expanderande offentliga sektorn inklusive försäkringssystemet och den omfördelning skedde som via de reglerade monopolen. Sådana insatser är beroende tillräcklig av hög nationell tillväxt. Med en allmänt lägre tillväxt får den regionalnya politiken troligen en allt mindre roll som fördelningspolitiskt instrument. Regionalpolitikens uppgift kan i stället bli att anpassa och samordna

102 Utgångspunkter för analyser

insatser från rad andra politikområden. Målen för regionalpolitiken en har således förskjutits. Nu handlar det snarare om en allregional tillväxtkampanj där varje region förutsätts bidra till nationens tillväxt. Samtidigt kvarstår gamla mål om likvärdiga villkor och rättvisa REKOSTAT. Tillsammans med de insikter som följer av ekonomisk teori innebär dessa förändringar också att medlen inom regionalpolitiken kan behöva förändras. Den gamla regionalpolitiken gick ut att erbjuda företagen ekonomiska fördelar i utbyte mot att de flyttade hela eller delar av verksamheten till en mindre expansiv region. De traditionellt viktigaste regionalpolitiska medlen har varit olika subventioner till investeringar i syfte att minska företagens kostnadsnackdelar för att producera långt från marknaden. En hypotes, som analyseras i REKOSTAT, är därför kring regionalpolitiken sannolikt inte har främjat den att ramen ekonomiska tillväxten. De regionala konsekvenserna har varit att regioner troligtvis omvandlats i en långsammare takt än om resurserna hade ägnats för att stimulera företagens innovations- och anpassningsförmåga. På detta sätt tenderar regionalpolitiken att bli kontraproduktiv. Studierna av Syditalien, som är en av Europas mest subventionerade regionen, tyder detta. Med tiden förvandlas subventionerna från en del av lösningen till en del av problemet. Regionalpolitiken föreslås därför i REKOSTAT inriktas mot att stimulera kvalitet, innovation och flexibilitet samt att skifta från stöd till industriinvesteringar till stöd för utbildning, forskning teknikspridning, nätverksbildande etc. I ett sådant , perspektiv tenderar också närings- och regionalpolitik att smälta samman till ett politikområde. Fokusering sker på regioner och orter och inte på företag. Politiken får också mindre karaktär av socialekonomisk ingenjörskonst och mer av satsningar individens kunskapsutveckling.

Generella förutsättningar för glesbygdspolitiken Diskussionen om nya villkor för regionalpolitiken är i hög grad giltig också för glesbygdspolitiken. I bred bemärkelse gäller det att utnyttja den potential som glesbygder besitter och skapa goda förutsättningar för tillväxt och utveckling i glesbygdsregioner samt att möjliggöra för dessa regioner att bidra till den nationella utvecklingen. En meningsfull och effektiv ekonomisk politik förutsätter förståelse de drivkrafter som den spontana utvecklingen leder till. En av väldefinierad målsättning med de åtgärder som man vill införa är också viktig. När det gäller regional- och glesbygdspolitiken gäller det i synnerhet att förstå den teknologiska utvecklingens karaktär eftersom denna har varit utslagsgivande för den ekonomiska aktivitetens rumsliga

Utgångspunkterfär analyser 103

fördelning. Tittar bakåt i tiden kan det konstateras rädsla för man att avfolkning av landsbygden har varit ett starkt motiv bakom jordbruks-

politiska ingrepp. Samma tankegångar återkommer för Östeuropa.

nu Jordbrukspolitiken har emellertid inte lyckats förhindra avfolkningen och koncentrationen av befolkningen till tätorter och större städer. Meka-

nismerna bakom detta "misslyckande" är lätta förstå. Ökningen

att av arbetsproduktivitet och ett begränsat produktionsutrymme har lett till avgång av arbetskraften jordbruket. Jordbruksproduktionen har varit ur utspridd och har framförallt kännetecknats bristande skalfördelar. av Små enheter har därför varit effektiva. De aktiviteter lantbrukssom befolkningen främst övergått till industri- och serviceproduktion har kännetecknats av större skalfördelar. Större enheter har därför krävts för att bedriva produktionen ett effektiv sätt vilket lett till ett koncentrationsbehov. Utvecklingen har då missgynnat glesbygden. Teknologins betydelse för produktionens lokalisering tydsyns ligt när man betraktar utvecklingen inom produktionen fjäderfä och av då i synnerhet ägg. Denna produktion var tidigare väl spridd över hela landet och nästan varje gård hade värphöns. Numera svarar ett fåtal stora producenter för merparten det nationella behovet. Anläggninav garna är dessutom lokaliserade i de tätbefolkade delarna landet. Även av fläskproduktion är relativt koncentrerad medan mjölkproduktion fortfarande är förhållandevis mer spridd. Produktionsteknologins biologiskt och tekniska egenskaper är styrande för utvecklingen, regionala även om stöd tydligt kan påverka produktionens fördelning se vidare diskussionen i kapitel fem. Den teknologiska utvecklingen är också viktig att beakta när man diskuterar glesbygdsregionernas relativa konkurrenskraft i framtiden. Utveckling av distansobereonde teknologi mildrar de traditionella nackdelarna med långa avstånd och glest boende. Förbättrade kommunikationer ökar räckvidden för tjänsteproduktion. Distansoberoende pro-

duktion som t.ex. telemarketing och distansoberoende konsumtion

exempelvis genom användning av moderna telefoner, faxar, PC, o.dyl. gör det möjligt att hemifrån sköta många tjänster tidigare som krävde ett besök banken, posten etc. samt att lokalisera produktionen till avlägsplatser. Å na andra sidan kan vissa distansoberoende verksamheter lätt allokeras till utlandet. Enligt NUTEK 1996 har det redan uppstått över 5000 jobb i verksamheter telemarketing, bokingcentraler som m.m. i glesbygdsregioner. En servicesektor är större än den lokala ekonosom mins behov kan på så sätt bli motor i den regionala utvecklingen. Å en andra sidan innebär informationsteknologins utveckling att arbetskraftens utbildningsnivå får ökad betydelse vilket kan missgynna glesbygden.

Utgångspunkter för analyser 104

Sett teknologiskt perspektiv har glesbygden fler fördelar, ur ett längre kostnader för boende och industrilokaler. Andra teknologisbl.a. fördelar för glesbygder kan mindre, flexibla enheter och ka vara hantverkstraditioner gör det möjligt att satsa kvalitetsproduktion. som de tekniska förutsättningarna finns rad sociala och Utöver en miljömässiga talar för glesbygden. För vissa människor argument som framstår boendemiljön i glesbygden attraktiv än statsmiljön. som mer Glesbygden erbjuder också helt andra möjligheter för friluftsrekreation

än vad storstaden gör. -

4.4.4 Integrerad

begreppet landsbygd Vad menas med land och stad kan samlingsbegrepp som täcker Begrepp ses som många företeelser. Begreppet landsbygd kan definieras utifrån olika kännemärken för glesbygden: geografiska, ekonomiska, sociala eller kulturella. Beroende vilket kriterium väljs får glesbygden olika som utbredning. Vissa forskare att det över huvud taget inte går att menar definiera begreppet landsbygd eftersom övergången mellan land och stad gradvis. Ett sätt att hantera denna kritik är att beräkna ett är glesbygdsindex vissa engelska forskare har argumenterat för som Clocke och Edvards, 1986. Man bör vidare vara medveten om att relationerna mellan land och stad inte är givna en gång för alla. i dynamiskt perspektiv. Även Begreppet landsbygd kan därför ses ett region kan definieras olika. Thörnqvist 1996 analyserar olika begrepp avgränsningsprinciper i naturgeografiska, etniskt kulturella, typer av funktionella eller administrativa. Meningsfullheten särskilja landsbygdsområden från urbana att områden ifrågasätts vissa forskare. Enligt holländska studier av Strijker, 1996 skiljer sig landsbygden inte från urbana områden när det gäller inkomstnivån, tillgång till service, förvärvsfrekvens, arbetslöshet Glesbygden i Holland bedömdes ha få problem och goda etc. förutsättningar när det gäller arbete, pendling och boende. Förhållanden Holland långt ifrån representativa för EU generellt men områden i är där förhållanden likar de i Holland torde finnas i de flesta EU-länder. Innebörden begreppet landsbygd skiljer sig mycket mellan av EU-länder. l än högre grad gäller detta man betraktar samtliga olika om OECD-länder. Det framgår tydligt i den sammanställning som ges i OECD-publikationen Creating Rural Indicat0rs 1994. Vanliga kriterier år primårnäringarnas andel i den lokala ekonomin, befolkningstäthet, markanvändning. Ibland uppfattas landsbygd helt enkelt som

ickestad .

Utgångspunkter för analyser 105

Svårigheten att finna en gemensam definition begreppet glesav bygd återspeglar det faktum att Europas glesbygder är mycket diversifierade. Glesbygdsområden inom Europa uppvisar stor spridning när en det gäller näringsstruktur, inkomst per capita, befolkningsstruktur, graden av integration med den övriga ekonomin. Glesbygderna kan inte längre ett enkelt sätt beskrivas utifrån centrumperiferi perspektivet dvs. med att s.k. centrumområden gynnas på bekostnad periferin. av Vissa glesbygder, i synnerhet områden i närheten befolkningscentra av med ett lokalt diversifierat näringsliv, har acceptabla inkomster. Sådana områden har ofta haft bättre utveckling än många stadsregioner som drabbats av industriell tillbakagång. Perifera glesbygdsregioner med ensidig näringsliv har dock fortsatt att tappa befolkning. Dessutom har problem inte längre något enkelt geografiskt mönster utan uppträder i alla regionstyper. Välfärdsproblem bildar ett geografiskt fragmenterat mönster. Det handlar inte längre om hela landsdelar utan ett antal stadsdelar, tätorter och landsbygdsområden utvecklas i otakt. Avsaknad som av en gemensam problembild kan göra det svårt att formulera en meningsfull gemensam politik för Europas glesbygder. Detta problem diskuteras närmare i avsnitt 4.5.

Integrerad landsbygdsutveckling Att definiera begreppet landsbygdsutveckling är mycket svårt. En integrerad landsbygdsutvecklingspolitik blir inte lättare att definiera, i synnerhet inte om man eftersträvar operationell definition. Vissa en

forskare se t.ex. Bryden 1996 argumenterar för "allomfattande inte-

en grering" över sektorer, jordbruk, industri, turism m.m., nivåer lokal, regional, nationell, EU, aktörer alla berörda inklusive tidigare uteslutna grupper och dimensioner ekonomiska, sociala, politiska, miljömässiga. Motiveringen för denna maximalistiska bl.a. syn uppges vara att utvecklingen är allomfattande holistisk samt att en dylik ansats lättare skulle mobilisera utnyttjande av de lokala resurserna. Sett i detta perspektiv förefaller en integrerad landsbygdsutveckling vara ett universalmedel mot alla slags sociala och ekonomiska problem. Man kan emellertid ställa sig tveksam till integreringen om skall drivas så långt. Ett alternativ till att integrera politiken över alla tänkbara dimensioner är att sektorspolitiken görs flexibel att medge nog regionala hänsyn. Vidare kan det påpekas att all samhällelig politik, som bygger på att tillerkänna individer vissa grundläggande rättigheter skola, sjukvård m.m. automatiskt kommer leda till att regionala hänsyn måste tas vid politikens implementering. Så har exempelvis skett i Sverige, där den regionala utjämningen har åstadkommits som en

106 Utgångspunkter för analyser

biprodukt till den individorienterade välfärdspolitiken och den offentliga sektorns någorlunda jämnfördelade utbyggnad. En invändning är att politik som integreras i alla annan en upptänkliga avseenden förmodligen blir logiskt omöjlig att konstruera. Man kan hamna i situation där så många restriktioner läggs en det inte finns lösning som uppfyller dem alla. Sektorisesystemet att en ringen politiken, ett stort problem i diskussionen kring av som ses som integrerad landsbygdsutveckling, går heller inte att enkelt lösa en eftersom sektoriseringen definition inte är allomfattande. En per långtgående integrering kan dessutom bli svårt att uppnå i praktiken, eftersom specifika regionala aspekterna då väger lätt. Regionala hänsyn mål olika sektorsorgan har att beakta om de skall avväga är ett som skilda aspekter inom olika geografiska delar av sektorn. Andra aspekter är effektivitet, tillgänglighet, miljöeffekter m.m. Det rör sig således om genuina målkonflikter inte enkelt kan elimineras. Dessutom kan en som politik förgrenas till många områden oftast bli komplicerad och som kräva specialiserad "byråkrati". Även detta bidrar till "sektoriseringen". Liknade skepticism kom också till uttryck under Cork-konferen- EU-kommissionen, november 1996 rörande regionalsen, anordnad av och landsbygdspolitiken inom EU. Farhågor restes om att integreringen landsbygdspolitiken kommer leda till ökande regionala skillnader och av svårigheter koncentrera de mest akuta problem om den att resurser drivs för långt. Att för finansiell solidaritet och "cohesion" argumentera kan också problematiskt den regionala särarten och självvara om bestämmandet betonas för starkt. Ett av argumenten för en gemensam finansiering är att den går till en gemensam politik. Samtidigt argumenterade flera talare konferensen, liksom kommissionären Fischler, för den regionala diversiteten väsentlig tillgång som politiken att var en skulle värna. Avvägningar mellan det gemensamma och regional särart blir med säkerhet betydelsefulla. Även det är svårt att definiera begreppet landsbygdsom utveckling råder det allmän enighet att utveckling är ett fleren om dimensionellt begrepp inte kan reduceras till enbart ekonomiska som faktorer. Tillgång till utbildning och kulturliv samt möjligheter till inflyttande räknas ofta väsentliga komponenter i en välutvecklad som landsbygd. Ser integrerad landsbygdsutvecklingspolitik i relation man en står dock de ekonomiska faktorerna i förgrunden. I till en CAP-reform utredningen analyserar därför i första hand de ekonomiska aspekterna landsbygdsutveckling. En gynnsam ekonomisk utveckling anses dessutom ofta nödvändig förutsättning för landsbygdsvara en

Utgångspunkter för analyser 107

utvecklingen i bred bemärkelse. Denna begränsning innebär dock inte ett ställningstagande för att de utelämnade komponenterna saknar betydelse.

Olika tolkningar Integrerad landsbygdsutveckling kan tolkas olika. l princip gäller det att ta ställning till två frågor; för det första huruvida integrerad uten veckling endast skall omfatta en bättre samordning CAP:s nuvarande av element eller om satsningar ska utsträckas till samtliga sektorer den av lokala ekonomin, för det andra om politiken endast skall tillämpas inom nuvarande mål 5b och mål 6 områden eller om satsningar ska utsträckas till samtliga landsbygder. Sammanlagt leder detta till fyra olika möjligheter från en mycket smal till en mycket bred integrerad syn en landsbygdsutveckling,enligt figur 4 nedan. Figur 4 Olika tolkning av integrerad landsbygdsutveckling

Bättre samordning Omfatta samtliga av nuvarande CAP sektorer i den lokala ekonomin

Endast nuvarande A C mål 5b och mål 6 områden

Samtliga B D landsbygder

l den smala varianten A skulle politiken fortsatt koncentreras lantbruk och kringverksamheter samt behålla den nuvarande territoriella omfattningen. Alternativt kan politiken behålla koncentrationen lantbruk m.m. men utsträckas till alla landsbygds- och glesbygdsregioner B. En tredje möjlighet utgörs av en situation där endast, mål 5b och mål 6 regionerna omfattas men alla sektorer finns med i stödsystemet

108 Utgångspunkter för analyser

C. Slutligen skulle alla regioner och alla sektorer kunna omfattas D. Alla fyra alternativ har både för- och nackdelar. Det bör dock påpekas värderingar alternativ är beroende av om diskussionen förs att av förutsättningslöst eller den nya politiken inledningsvis ses som en om ersättning den tidigare jordbrukspolitiken. av En integrerad landsbygdspolitik i den smala versionen A skulle i första hand samordna de åtgärder som primärt syftar till att påverka resursanvändningen landsbygden, nämligen jordbrukspolitiken och strukturfonderna. Dessa olika element är idag dåligt samordnade med varandra, vilket påvisades i avsnitt 3.2. De ingående komponenbör samordnas och balanseras bättre så att den nuvarande domiterna marknadsreglerande åtgärder undviks och större vikt läggs vid nansen av miljö och strukturpolitiken. Direkta bidrag som betalas som kompensationer för prissänkningar kan knappast motiveras som en permanent åtgärd. Det finns skäl för att dessa bidrag sikt fasas ut och redan under övergångsfasen användas till att öka lantbrukets långsiktiga konkurrenskraft, dvs. omformas från bevarande till "framåtriktade stöd. Fördelen med denna utformning är att CAP "bliver vid sin läst". De tidigare erfarenheterna kan utnyttjas och samordningsproblemen med politiken andra områden undviks eller blir mindre. I princip tar man sig bara lantbruksdelen landsbygdsutveckling. Genom att bibehålla an av fokusering nuvarande "stödområden" fortsätter man att prioritera de mest behövande regionerna. Nackdelen är dock övergången till integrerad landsatt om en bygdsutvecklingpolitik del CAP-reform, kan det vara ses som en av en motiverat omfatta alla regioner. Ser man stöden som en direkt att förlängning dagens CAP kan det motiverat att de riktas mot all vara lantbruksanknuten verksamhet, oberoende av var den är belägen dvs. enligt alternativ B ovan. Omställningsproblemen kan vidare förväntas erhåller mycket stöd. Hela landet bör bli stora i de områden som nu omfattas vill omvandla de nuvarande arealersättningar från om man kompensationer till ett framåtsyftande utvecklingsstöd, som gör bidragen obehövliga sikt eftersom det förefaller rimligt att lämna bidrag till en dylik omställning, oberoende den äger rum. Således kan det vara av var motiverat inledningsvis vidga den integrerade landsbygdsutveckatt lingspolitiken till alla glesbygdsregioner. Den integrerade politiken enligt alternativ A och B skulle kunna bygga de åtgärder redan ingår i medelarsenalen såväl EUsom nivå nationell nivå. När det gäller utveckling av lantbruksföretag som kan det röra sig t.ex. förtidspensionering, åtgärder som förbättrar om ägostrukturen, utbildning och rådgivning, förbättrad marknadsinforma-

Utgångspunkter analyser 109

tion och marknadsföring av jordbruksprodukter, stöd till bildande av producentföreningar, satsningar nya grödor, kvalitetshöjande åtgärder för att nå ett merpris för produkter, utveckling av jordbrukets infrastruktur m.m. Landsbygdsutvecklingsåtgärder kan omfatta vidareförädling av jordbruksprodukter gårdsnivå och användning jordav bruksresurser arbete, mark, maskiner och byggnader till aktiviteter utanför jordbrukssektor. Exempel sådana aktiviteter är gårdsbutiker, golfbanor, Bo-på-lantgård och liknande landsbygdsturism. De åtgärder som nu ingår under förordning 2078/92 kan även fortsättningsvis bilda stomme för miljöstödsåtgärderna. Lantbrukarna kan sälja miljötjänster till samhället i övrigt. Givetvis är inte alla åtgärder aktuella i alla länder. l synnerhet om EU utvidgas österut bör man förvänta sig stor en spridning mellan länderna. Integrering skulle kunna bygga "penningpåsemodellen" där lokala myndigheter länsstyrelser eller motsvarande, under beaktande av vissa generella förhållningsregler för att t.ex. säkerställa konkurrensneutraliteten, kunde samordna och vid behov omfördela medel mellan strukturstödet till lantbruket Sa, landsbygdsutvecklingsstödet 5b och LEADER-II och miljöstödet. Alternativen A och B innebär att landsbygdsutvecklingspolitiken skulle bibehålla en stark koppling till lantbruksrelaterade aktiviteter även om den nuvarande CAP ingalunda inskränks till sektorn. Den fråga som kan ställas är huruvida det finns skäl att bredda lantbruksutvecklingspolitikens sektoriella omfattning enligt alternativ C, eller kanske i första hand D där alla landsbygdsregioner omfattas. Många av de aktiviteter som traditionellt omfattas av lantbygdsutvecklingsåtgärder kan ha begränsade lokala marknader, vilket försvårar möjligheterna att finna meningsfulla och lovande satsningar i större skala. Samma kan vara fallet när det gäller satsningar inom lantbruksföretaget. Mot en alltför snäv fokusering lantbruk talar även andra skäl. Det har påpekats Saraceno, 1996 att nedläggning närav en liggande fabrik kan ha en större negativ effekt den omgivande glesbygden än en CAP-reform. Förekomsten av attraktiva lokala arbetsmarknader är en viktigt faktor för beslutet om fortsatt aktivitet inom jordbruket, eftersom deltidslantbruket kan ses som jordbruksföretagarnas strategi att hantera situationer som finansiell stress, riskhantering, jämställdhet eller intresse av annat arbete. Utvecklingen lokala av arbetsmarknader skulle främjas av att landsbygdsutvecklingssatsningar utsträcktes till andra sektorer. Småföretagens diversifiering kan leda till att de stärker varandra i ett tämligen komplicerat nätverk interna av relationer. Satsningar småindustrier i närliggande tätorter efterlystes exempelvis i Cork-deklarationen. Ett generellt argument för att inte

110 Utgângspunkter för analyser

förhand inskränka satsningar till vissa sektorer är att goda affärsidéer kan finnas i samtliga branscher och det kan svårt att förhand vara välja ut lämpliga sektorer eller framtidsbranscher. Man bör dock medveten att alternativ C och D innebär att vara fjärmar sig från CAP och dess grundvalar i artikel 39 i Romman fördraget. En integrerad politik i den breda bemärkelsen, dvs. som omfattar alla sektorer och alla regioner, är motiverad i första hand som övergångsåtgärd i samband med en CAP-reform. I ett längre en perspektiv skulle det svårt att meningsfullt avgränsa en dylik vara landsbygdsutvecklingspolitik från regionalpolitiken och näringspolitiken. Samordningsproblem skulle finnas även när det gäller arbetsmarknadspolitiken. Ett sätt att minska samordningsproblem vore att lägga tonvikten vid de traditionella landsbygdsutvecklingsaktiviteterna. Det svenska glesbygdsstödet administrerades av länsstyrelserna och som omfattade olika näringar, däribland jordbruk, och där stödet även gavs till service kan möjlig model för en integrerad landsbygdsses som en utvecklingspolitik. Långsiktigt bör allt annat lika, till sådana åtgärder pengarna, varaktig sysselsättning för oavsett i vilken sektor som ger mest pengarna syssclsättningsökning komma till stånd. Den integrerade politiken antas bör också konsistent med den ekonomiska politiken i stort, i så vara förräntningskrav bör ställas de insatta resurserna. måtto att samma

Utveckling nerifrån och upp De frågeställningar speciellt betonas i samband med landsbygdssom utvecklingsprojekt gäller lokal mobilisering och bottom-up-ansatser". Sådana element väsentliga komplement till de traditionella anses som ekonomiska stödåtgärderna Manning, 1996. Enligt en studie av OECD 1996 ökar dylika ansatser inte bara effektiviteten i tillämpningen av åtgärderna, lokalt deltagande innebär också ökad samhörighet. utan svårigheterna med bottom-up-ansatsen är emellertid att kan det vara svårt åstadkomma strategiska satsningar på eller ett fåtal områden att en med hjälp generell mobilisering alla lokala intressenter. Risken av en av finns i rättvisans namn fördelas alla inblandade att resurserna Meyer, 1996. Ett anat problem som uppmärksammades av OECD 1996 är insyn och legitimitetsproblem som lokala partnerskap kan ha

vis a vis myndigheter och folkvalda organ.

Åtgärderna inom LEADER II-programmet bygger bottom-up

filosofin. Det saknas heltäckande utvärderingar av den första etappen av LEADER-projektet där bottom-up ansatser också var en ledstjärna. Dylika utvärderingar är heller inte lätt att göra eftersom målstrukturen

Utgångspunkter för analyser 11 1

ofta har varit oklar. Enligt Meyer har effekterna sysselsättning varit blygsamma. Carlssons 1993 studier av olika byutvecklingsprojekt i Norrbotten m.m. visar att resultaten sällan blir de avsedda. Detta inträffar inte nödvändigtvis därför att centrala beslut perverteras. l stället rör det sig om situationer med många inblandande och många intentioner, där det på förhand inte är möjligt att avgöra vems intentioner som kommer vara styrande för processen.

Avslutande noteringar Anslutningsvis bör det påpekas att de principer för regional- och glesbygdspolitik som diskuterats redan till stor del har i ovan omsatts praktiskt bruk i Sverige och i EU. Exempelvis kan det svenska glesbygdsstödet beskrivas som en integrerad politik. Det hade ett klart territoriell fokus, åtgärderna riktades till olika branscher och delades ut av samma myndighet. Kampanjen Hela Sverige skall leva" och den efterföljande byapolitiken utgör ett exempel utveckling nerifrån och upp. Glesbygdsverkets arbete med pilotprojekt kan försök att ses som stimulera social förnyelse och innovationer. Arbetet med strukturfonderna har flera egenskaper kännesom tecknar en integrerad politik: partnerskap medverkan från EU-kommissionen, nationella och regional administration i planering, implementering och kontroll av åtgärder, koordinering mellan fonderna och EIB Europeiska Investeringsbanken, additionalitet samt territoriell i stället för sektoriell orientering. Den kritik som riktas mot fonderna gäller gapet mellan det grundläggande konceptet och dess implementering Urff, 1996. Kritiken riktas bl.a. mot att utvecklingsmälsättningar inte är väl operationaliserade, att medel sprids ut i stället för att koncentreras de mest behövande regionerna, att åtgärderna inte är tillräckligt väl koordinerade, att additionalitet inte kan garanteras jämför nästa avsnitt samt att principen om partnerskap inte alltid tillämpas den regionala och lokala nivån.

4.5 Sammanfattning: principer för integrerad jord-

en

bruks- och landsbygdspolitik

I den tidigare diskussionen avsnitt 3.1 argumenterades det för att de officiella målen för den gemensamma jordbrukspolitiken återspeglar problem och prioriteringar som inte längre kan anses vara relevanta och därför kan omprövas. Nedan summeras diskussionerna i de tidigare avsnitten under 4.4, i syfte att identifiera relevanta målsättningarna för en ny jordbrukspolitik.

112 Utgångspunkter för analyser

Konsumenternas preferenser bör styrande för jordbruksvara produktionens omfattning och inriktning. Jordbruket bör producera varor efterfrågas konsumenterna. Varken konsumenter eller skattesom av betalare bör belastas med kostnader för osäljbara överskott som måste långtidslagras, destrueras eller till höga kostnader omvandlas till andra produkter. Jordbruket bör således marknadsanpassat och konvara kurrenskraftigt. Förutsättningarna för lantbruksproduktion bör bli långsiktigt tydliga och svenska producenter måste försäkras villkor som är likvärdiga med konkurrenterna. Uthållig jordbruksproduktion bör ett viktigt mål för den invara tegrerade politiken. Det innebär jordbruket bör bedrivas ett sådant att långsiktig hushållning med naturresurser främjas, att ett rikt sätt att en och varierat jordbruks- och kulturlandskap bevaras samt att miljöbelastningen till följd växtnäringsläckage och användning av bekämpningsav medel minimeras. Stöd till jordbruket bör främja uppfyllandet av dessa mål. l synnerhet bör inga stöd finnas direkt motverkar miljömålen. som Målen bör även formuleras så att de blir klart uppföljningsbara. När det gäller jordbruket och miljön är det viktigt att tydliggöra skillnaden mellan den negativa miljöpåverkan som följer av dagens produktionssystem och de positiva värden som framförallt extensivare brukningsformer medför. För de miljöproblem som jordbruket orsakar, främst växtnärings- och bekämpningsmedelsläckage, bör en gemensam EU linje eftersträvas. En harmoniserad lagstiftning som definierar minimikrav produktionen bör utgöra en första nivå av regler för jordbrukets miljöpåverkan inom EU. Med tanke de stora skillnader i såväl naturliga tillstånd miljöproblem och nationella preferenser som gäller inom EU, torde det svårt att nå en hög ambitionsnivå som vara den harmoniserade lagstiftningen. En andra nivå bör därför utgöras av möjligheten införa nationella regleringar utöver grundnivån, i syfte att begränsa den negativa miljöpåverkan som anses lokalt motiverad att att justera. Man bör då beakta det ställs olika krav jordbruket i att om olika delar EU får de åläggs hårdare krav eller avgifter sämre av som konkurrensmöjligheter och följd detta kan den mer miljösom en av anpassade produktionen blir utkonkurrerad av annan produktion. En tredje nivå bör slutligen utgöras möjligheten att ersätta lantbrukarna av för s.k. kollektiva nyttigheter och andra åtgärder som går utöver regleringen den negativa miljöpåverkan. EU bör dock ha rätt att av pröva ersättningar med avseende konkurrensneutralitet. Eftersom jordbrukets miljöproblem uppkommer som en följd av produktion bör de kostnaderna följer betalas förorenarna i så hög som av utsträckning möjligt. Exempel sådana åtgärder är miljöskatter som

Utgångspunkter för analyser 1 13

bekämpningsmedel och handelsgödsel och lagringskrav stallgödsel. I de fall det inte är effektivt att belägga produktionen med avgifter eller ange brukningskrav som skall åtföljas bör resterande åtgärder i alla fall finansieras av näringen, så att produktionen bär de kostnader den orsakar. Exempel sådana åtgärder i utbildning, information och rådgivning till lantbrukarna. För att underlätta konsumenternas val av varor kan konsumtionsfinansierade märkningssystem uppmuntras. Obligatorisk innehållsdeklaration av ämnen som för vissa människor är direkt hälsovådliga bör också krävas. Regleringar av jordbrukets negativa miljöpåverkan bör riktas direkt mot det man vill uppnå. Kopplade villkor, s.k. cross-compliance, dvs. att man ställer upp villkor för att få vissa stöd inte är direkt som kopplade till det stödet primärt är avsett för, bör undvikas. Om villkoren syftar till att nå vissa miljömål är det olämpligt att göra dem beroende av en stödform som inte är direkt kopplad till miljöproblemen. Kopplade villkor kan även leda till att sanktionerna, t.ex. uteblivet stöd, inte står i proportion till miljöpåverkan. Är regleringar motiverade miljösynur punkt bör de därför i första hand utformas så att de riktar sig direkt mot de aktuella problemen. För s.k. kollektiva nyttigheter bör samhället ersätta jordbruket, om ersättningen inte kan åstadkommas annat sätt. Samma principer bör gälla oavsett om de kollektiva nyttigheter härrör från jordbruket eller från andra delar samhället. Även här kan utbildning, informaav tion och demonstrationer ha god effekt, i de fall där mindre anpassningar i produktionen kan bidra positivt till utvecklingen. Exempel sådana åtgärder finns i de informationskampanjer bedrivs inom som för de nuvarande miljöstöden. Även här kan märkningssystem ramen ofta underlätta konsumenternas val. Framtagning kriterier och av uppbyggnad av kontrollverksamhet kan under vissa förutsättningar vara exempel på effektiva offentliga åtgärder. Statliga stöd för kollektiva nyttigheter kan indelas i två grupper. Dels sådana av generell karaktär där avsikten är att nå stor del en av lantbrukarna. Utformningen bör då vara så enkel att lantbrukarna förstår deras innebörd och att administrationen inte blir komplicerad. En annan kategori av stöd är de som riktar sig mot kända specifika arealer. För de åtgärder som kräver ett komplicerat samspel av åtgärder och detaljerade skötselvillkor bör ett beställningsförfarande tillämpas. Länsstyrelserna, lokala miljöorganisationer, hembygdsföreningar kan i sådana fall m.m. få till uppgift att kontraktera speciella lantbrukare för att utföra dylika tjänster. Inom EU bör flera olika system prövas parallellt. Kartläggningen av de mest skyddsvärda biotoperna bör fördjupas så att man

Utgångspunkter för analyser l 14

framtida utvärderingar och dels rikta skattemedlen mer dels kan göra områden. En tydlig åtskillnad mellan stöd för direkt till prioriterade genetiskt material, kulturvärden m.m. å ena bevarande av biotoper, uthålliga brukningssystein, kretsloppsåtgärder sidan och skapande av skapande stöd förutsätter förändring och 0.dy1. bör göras, eftersom Utvärderingar de nuvarande miljöbevarande innebär motsatsen. av så de även innefattar bedömningar av om åtgärstöden bör breddas att derna är kostnadseffektiva. möjligt bedöma stöden är kostnads- För att göra det att om så deras mål är tydliga och lättbegripliga. effektiva bör de utformas att de säkerställer utbud sådana nyttig- Stöden bör vidare riktas så att ett av formulerade referensnivån, annars inte skulle komheter, över den som stödens implementering bör dessutom avsättas medel ma till stånd. Vid inför fortsatta förändringar i stödsystemen. Till hjälp för utvärderingar, bör antal nyckelparametrar såsom mätbara för dylika utvärderingar att i miljön, fram. Information, utbildning indikatorer förändringar tas också användas instrument, dels som en del av och rådgivning bör som själva stöden, dels för såväl nationellt som inom implementeringen av att erfarenheterna från den alltmer rikhaltiga flora av stöd. EU sprida jordbruket skall få aktivare roll i I den mån staten anser att en samhälle bör jordbruket få ersättning för de ett framtida mer uthålligt tjänster och åtgärder som åläggs det. främsta målsättningen för glesbygdspolitiken bör vara att Den kombinationerna sociala, ekonomiska och miljöfrämja de unika av förutsättningar utgör basen för glesbygdernas konkurrensmässiga som med integrerad landsbygdspolitik bör vidare vara att kraft. Syftet en självgenererande landsbygdsutveckling. Det stimulera en spontan och främja tillkomsten institutionella förhållaninnebär att politiken bör av och förnyelseförmåga. Stöd till landsbygdsden som skapar flexibilitet hand riktas till framåtsyftande satsningar medan utveckling bör i första stöd icke-konkurrenskraftiga aktiviteter, s.k. konserveranlångvarigt av undvikas. Lokalt deltagande och bottom-up aktiviteter är de stöd, bör viktiga element i en dylik strategi. reformeras för att i framtiden inriktas mot en CAP bör landsbygdsutvecklingspolitik tillsammans med stöd för s.k. integrerad nyttigheter. Fokus bör då flyttas till miljöproblem och kollektiva glesbygdsproblem. Glesbygdernas särart bör lyftas fram och specifika komplement till de generella ekonomiska och politiken bör utgöra ett påverkar glesbygderna. En integrerad landsbygdssociala åtgärder som utvecklingspolitik bör, i likhet med regionalpolitiken, fokusera en sektor. Historiskt sett har landsbygden/ glesbygden region och inte en

Utgångspunkterfär analyser 115

dominerats av lantbruk/skogsbruk. Numera är glesbygdernas ekonomiska beroende lantbruk mycket försvagat. Även i Europas av mest agrara delar svarar primärjordbruket för mindre än 25% av den totala sysselsättningen. Lantbruket dominerar dock markanvändningen, i synnerhet i Central- och Sydeuropa. Denna funktion förväntas heller inte minska i den närmaste framtiden. Begreppet integrerad landsbygdsutveckling bör i första hand tolkas så att regionala och miljömässiga hänsyn inom jordbrukspolitiken samordnas med den befintliga regional- och glesbygdspolitiken. Utgångspunkten är således jordbruk i vid bemärkelse; livsmedelsproduktion, produktion av jordbruksrávaror, kommersiella aktiviteter relaterade till jordbrukets och lantbrukarnas resurser från körslor till agroturism, samt tillhandahållande av samhälleliga miljötjänster. Tonvikten bör följaktligen ligga en samordning av åtgärder syftar till som att förbättra lantbrukarnas inkomstmöjligheter samt att förbättra möjligheterna att utnyttja de ekonomiska resurser som gles- och landsbygden erbjuder. En dylik politik bör, i synnerhet om den relateras till en reform av CAP, bedrivas i alla glesbygdsregioner. Vidare bör även åtgärder utanför de traditionella landsbygdsutvecklingsprojekten komma ifråga för att undvika läsningar av resurser. Acceptabla lantbrukarinkomster är en viktig förutsättning för "levande landsbygd" och hållbar utveckling. Stöd till landsbygdsutveckling samt betalningar för miljötjänster kan ses som viktiga bidrag för möjligheter till utkomst landsbygden. lnkomstmålet föreslås således förvandlas från ett oberoende mål till en nödvändig förutsättning för att nå övriga mål. Denna ståndpunkt följer av den tidigare diskussionen om vad som kallats jordbrukets specificitet. Den svenska ekonomin har genomgått en omfattande sanering av statsfinanserna. För många av EU:s länder råder likartade villkor. Saneringen har varit en nödvändig åtgärd och har inneburit besparingar även inom tidigare högprioriterade områden. Denna omständighet, tillsammans med det fortsatta kravet sunda statsfinanser, innebär att mycket höga effektivitetskrav bör ställas när det gäller användning av budgetmedel. Inom EU kan man inte förvänta sig annat än strama budgetramar. Om användningen av direkta stöd ökar och prispolitiken minskar i betydelse, ökar kraven effektiv användning av budgetmedel ytterligare. Med tanke hur stora belopp som hanteras kommer att hanteras inom jordbrukspolitikens område bör utvärderingsmetodiken förbättras och användas kontinuerligt. Av detta följer bl.a. krav tydliga och uppföljningsbara mål och kontinuerlig utvärdering de en av gjorda insatserna i syfte att finna det mest kostnadseffektiva sättet att

Utgångspunkter för analyser 116

Det också viktigt att kunna pröva nya och okonvenuppnå målen. är tionella lösningar inbegriper aktörer och nya kontraktsformer. som nya Eftersom våra erfarenheter är begränsade bör det vara tillåtet att experimentera med olika metoder. Det är dessutom inte säkert att en

lösning visar sig bäst i alla sammanhang. vara

Sammanfattningsvis bör målen att reformera CAP till en

vara integrerad miljö- och landsbygdspolitik innefattar en långsiktigt som uthållig jordbruksproduktion främjar ett ejfektivt hushållande med som: främjar ekologiskt rikt och varierat jordbruks- och naturresurserna, ett kulturlandskap, minimerar miljöbelastningen från växtnäringsläckage bekämpningsmedel, aktivt integrerar jordbruket i ett kretsloppsoch samhålle, stimulerar på lokal basis självgenererande och spontan en landsbygdsutveckling främjar tillkomsten av institutionella församt

skapar flexibilitet och förnyelseförmåga så att glesbygden

hållanden som och vävs i integrerad ömsesidigt stärkande tätorten samman en utveckling.

4.6 Argument för och emot subsidiaritet

4.6.1 Inledning

Diskussionen i de föregående kapitlen fördes utan att beröra frågan om integrerade politiken bör tillämpas det nationella planet eller den nya politik. Nedan diskuteras detta spörsmål. Frågan som en gemensam gäller således i vilken utsträckning subsidiaritetsprincipen bör tillämpas

jordbrukspolitikens område. och med Mastrichtfördraget infördes subsidiaritetsprincipen I formellt i Romfördraget en ny artikel 3b: som

skall handla inom för de befogenheter som den har Gemenskapen ramen tilldelats och de mål har ställts för den genom detta fördrag. som upp På de områden där gemenskapen inte är ensam behörig skall överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen vidta en åtgärd den i och i den mån målen för den planerade åtgärden inte i endast om som utsträckning kan uppnås medlemsstaterna och därför, på tillräcklig av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre grund av kan uppnås på gemenskapsnivå. Gemenskapen skall inte vidta någon åtgärd som går utöver vad är nödvändigt för att uppnå målen i detta fördrag. som

Utgångspunkter för analyser 1 17

Innebörden i det sistnämnda stycket är att unionen inte skall tillgripa "mer våld än nöden kräver", dvs. att de använda instrumenten skall stå i rimlig proportion till syftet med dess användning och kallas därför för proportionalitetsprincipen. Subsidiaritetsprincipen kan med rätta beskyllas för att vara vagt formulerad se t.ex. diskussionen i Jerneck, 1995. Subsidiaritet tolkas här, efter förebild från CEPR 1995, som att beslut i princip bör fattas så nära medborgarna som möjligt, det om inte kan visas att centraliseringen har klara fördelar. Bevisbördan läggs med denna formulering förespråkarna centraliseringen. av Subsidiaritet är uppenbarligen nära relaterad till decentralisering. De båda begreppen är dock ingalunda Tillämpningen synonyma. av subsidiaritetsprincipen kan mycket väl i det enskilda fallet leda till att centraliseringen förordas. Till stor del handlar diskussionen om subsidiaritetsprincipen om huruvida EU bör vara en mellanstatlig eller en överstatlig organisation. Det bör påpekas att EU är varken det ena eller det andra utan är en hybrid av politiska system. EU innehåller således såväl mellanstatliga som överstatliga komponenter. Ytterst rör det sig fördelning makt om av mellan nationella och överstatliga institutioner, mellan EU:s institutioner och nationella/lokala organ. Diskussion önskvärda proportioner om mellan överstatlighet och mellanstatlighet ligger utanför utredningens uppdrag. Den fråga som behandlas här är begränsad omfattning av mer och relateras till spörsmålet om ekonomiska för- och nackdelar med en gemensam respektive nationell politik, i synnerhet inom jordbruksområdet. EU har befogenheter att bedriva politik inom ett flertal olika områden. Mätt i budgettermer upptar CAP och Strukturfonderna merparten av budgeten 50 % respektive 30 %. Många politikområden är dock betydelsefulla utan att ta omfattande budgetresurser i anspråk. Inom två områden har unionen en exklusiv kompetens. Exempel sådana områden är handelspolitiken och skyddet av marina resurser. Innebörden av exklusiviteten är att medlemsländerna är förbjudna att fatta egna beslut inom de berörda områdena. Självfallet är dessa områden undantagna frän subsidiaritetsprincipen de omfattas men fortfarande av proportionalitetsprincipen. Inslag politik av gemensam förekommer inom flera domäner där länderna till del har behållit en rätten att själva fatta beslut.

Utgångspunkter för analyser 118

4.6.2 Överstatlig eller nationell politik några generella överväganden

Subsidiaritetsprincipen innebär att ett decentraliserat beslutsfattande är föredra inte goda skäl för motsatsen föreligger. De goda skälen att om kunna CEPR, 1995 att gemensam politik blir skulle vara en möjliggör önskvärd omfördelning inkomsterna eller effektivare, en av underlättar medborgarnas insyn och demokratiska kontroll. Det vanligaste ejfektivitetsargumentet för en gemensam politik

har göra med s.k. externa effekter. Externa effekter förekommer när att lands politik påverkar andra länder. Om sådana effekter förekommer ett nationella politiken utformas att dessa beaktas kan detta och den utan leda till ineffektivitet. Exempel externa effekter är en miljöstörande verksamhet drabbar andra länder eller inhemska föreskrifter som som konkurrensfördel för det näringslivet eller konkurrensskapar en egna nackdelar för utländska företag. Ett ytterligare argument för centralisepolitik i vissa fall kan utformas effektivare än ring är att en gemensam politik tillkommer lokal eller nationell nivå. Skäl därtill kan den som det förekommer skalfördelar något slag, t.ex. sådana som har vara att av med ackumulering kunskaper och erfarenheter. Exempelvis att göra av delas mellan olika områden, skalfördelar kan finnas i kan kompetensen informationsinsamling och informationshantering. Det kan också uppsamordningsvinster med politik redan bedrivs komma annan som centralt. Förekomsten externa effekter andra länder innebär att av inte bör utforma sin nationella politik oberoende av varandra. länderna Av detta följer inte omedelbart att politiken måste vara gemensam. Ett alternativ till överstatlig politik är en koordinering av nationella en politikinsatser. En koordinering kan ta formen av ett system av regler den nationella politiken måste uppfylla t.ex. en negativ lista av som åtgärder. En politik är att föredra om politikförbjudna gemensam koordinering är svår komma överens eller svår att implementera. att om Det är intressant att jämföra jordbruk och industri i detta sammanhang. EU saknar industripolitik, men undantag för en gemensam k0l- och stålindustrin, har sedan starten haft en gemensam politik men för jordbruket. Den nationella industripolitiken lyder under konkurrenslagstiftningen. Samtidigt kan det observeras att konkurrens lika villkor viktigare för industrin än för jordbruket eftersom stora delar är jordbruksproduktionen är bunden till orörliga naturresurser som av åkermark och således inte är flyttbara mellan länderna. Dessutom inskränks produktionens expansion kvantitativa begränsningar och av

Utgångspunkter för analyser 119

restriktioner. Den miljöförstöring som genereras av industrin har dessutom i större utsträckning effekter andra länder. Hänsyn till effektivitet kan emellertid också åberopas som argument för decentralisering. Ejfektivitetsargumentet för decentralisering är att det kan vara svårt att centralt utforma en politik som passar lokala förhållanden p.g.a. bristande information central nivå om lokala preferenser, lokala särdrag samt förväntade effekter av nya åtgärder. Politik som utformas centralt tenderar ofta att bygga standardiserade lösningar, som därmed inte behöver vara relevanta för enskilda regioner. Rent teoretiskt skulle man kunna tänka sig central en politik som är starkt regionalt differentierad. I realiteten tenderar dock centraliserad politik att vara likartad i olika områden. Centraliserad politik kan lätt bli till en tvångströja och leda till sänkt välfärdsnivä en för de länder där de nationella preferenserna skiljer sig från de värderingar som råder i andra länder. Ett ofta förekommande omfördelrzingsargument för centralisering är att de fattigare länderna, ofta inkluderar man även de tilltänkta östliga medlemmarna, så sätt kommer kunna unna sig en generösare socialpolitik och/eller en bättre miljöpolitik m.m. än de eljest skulle ha gjort. Koppling av överföring till vissa områden innebär dock ett visst mått av mellanstatlig paternalism. Finns det en gemensam jordbrukspolitik med ett starkt miljöinslag men ingen gemensam industripolitik kommer de fattigare länderna att lättare kunna åtgärda de jordbruksrelaterade miljöproblemen, även om dessa i vissa fall inte behöver vara lika akuta som miljöstörningar inom industrin. Det främsta argumentet för en decentraliserad politik relateras till möjligheter till insyn och rätten att utkräva ansvar. Utformas politiken på det nationella eller lokala planet kan ansvaret utkrävas genom de sedvanliga demokratiska kanalerna. Möjligheterna till utomparlamentarisk påverkan via uppvaktningar, protester och gemensamma aktioner ökar också eftersom det är troligt att de lokala mer makthavarna i större utsträckning tar hänsyn till dylika företeelser, i synnerhet om de uppmärksammas i lokal/nationalpressen, än politiker som befinner sig på en avlägsen ort. Utöver det faktum att politiken så sätt kan bli mer demokratisk, vilket är ett värde i sig, kan även effektiviteten öka eftersom resursanvändningen anpassas till de lokala preferenserna. Resonemanget ovan förutsätter att såväl det lokala politiska systemet som administrationen fungerar tillfredsställande. l annat fall kan man vända på argumentet och hävda att en gemensam utformning av politiken i vissa fall kan vara en kvalitetsgaranti, inte bara därför att

120 Utgångspunkter för analyser

den tekniska utformningen skulle kunna bli bättre, av skäl som

diskuterades ovan, utan även demokratisk synvinkel. Att politiken ur tillämpas med regionala hänsyn skulle kunna utformas gemensamt men förhindra att nationellt eller regionalt starka grupper tar över, utan att decentraliseringens förtjänster helt går förlorade. Att politiken utformas gemensamt detta perspektiv som en kvalitetsgaranti. Detta ses m.a.0. ur också grundläggande förutsättning för gemensam finansiering är en en jämför nedan. Anslutningsvis kan det observeras att begreppet gemensam politik är tämligen oklart. En politik kan uppvisa olika grader av gemensamhet. Finansieringen kan helt gemensam, delvis vara eller helt nationell. När det gäller frågan hur politik utformas gemensam kan följande modeller förekomma: politik tillämpas i samtliga länder t.ex marknadsexakt samma regleringar politik utformas efter mall men innehåller individuella variasamma tioner t.ex. direktiv gällande LFA den nationella politiken får väljas fritt ur en meny positiv lista av tillåtna åtgärder t.ex miljöstöden under förordning 2078/92 den nationella politiken får väljas fritt dock får vissa typer av åtgärder negativ lista inte förekomma t.ex gemensam konkurrenslagstiftning beslutsregler procedur följs vid valet av politiken. samma

Den största graden gemensamhet förekommer när politiken är helt av identisk och finansieras helt gemensamt. Politik som endast begränsas av negativ lista är knappast gemensam i ordets egentliga bemärkelse. en Samma kan sägas politik där bara proceduren är likartad. om en

4.6.3 Subsidiaritet och de jordbrukspolitiska målen.

Det är helt uppenbart att visa delar CAP under alla omständigheter av måste bli Detta gäller i första hand marknadsregleringargemensamma. både rörande den interna marknaden och relationer med tredje land. na, Samma sak gäller för prisstabilitetsmâlet. övergripande målen för den integrerade jord- Ser man de brukspolitiken, bakgrund vad diskuterats under avsnitt 4.5, mot av som kan den inriktas social utjämning, regional balans och miljövänlig produktion. Följaktligen innehåller jordbrukspolitiken element av socialpolitik, regionalpolitik även miljöpolitik. Diskussionen om samt numera subsidiariteten inom jordbruksområdet kan därför med fördel anknytas

Utgångspunkter för analyser 121

till den generella diskussionen huruvida EU bör ha socialen gemensam politik, en gemensam regionalpolitik samt miljöpolitik. l en gemensam sina huvuddrag är de jordbrukspolitiska målen väl i linje med de mål som gäller övriga samhällssektorer.

Gemensam socialpolitik Frågan om en gemensam socialpolitik kan inte isoleras från diskussionen om koordinering av beskattning. Lättnader/skärpningar socialpolitiav ken påverkar via t.ex. skatter ersättning till befintligt kapital och kan leda till omallokering av kapitalet mellan länder. Koordinering av skatterna är helt beroende hur rörliga skattebaserna är, dvs. rörlighet av i det man beskattar, t.ex. kapital eller arbetskraft. Kapitalets rörlighet talar för att en viss samordning skatter av bör finns. Så länge det finns länder som erbjuder kapitalet mycket låg en beskattning, kommer detta givetvis leda till att andra länder måste anpassa sina kapitalskatter för att behålla attraktionskraft. En utveckling av ständigt sjunkande skatter där länder som konkurrerar om samma kapital minskar sin skattebas leder till stora påfrestningar för den offentliga verksamheten. Problemet kompliceras att kapitalets av rörlighet inte begränsas till de nuvarande EU-länderna. Möjligheter till flykt till diverse Skatteparadis begränsar samordningens effektivitet, m.a.0. skulle samordningen behöva ske över ett ännu större område. Eftersom arbetskraftens rörlighet är mindre, är behovet att samordna inkomstskatter och arbetskraftsbeskattning mindre påtagligt. Att rörlighet har betydelse i sammanhanget ser man tydligt att genom jämföra skillnader i inkomstskattenivåer mellan de europeiska länderna och de amerikanska delstaterna McKinnon, 1996. l det amerikanska fallet uppgår skatterna genomgående till cirka 16 %, eftersom amerikanare är betydligt mer flyttbenägna inom nationen än vad européer är inom kontinenten eller för den delen unionen. Det är således inte förvånande att kapitalbeskattningen inom EU har sjunkit och jämnats ut mellan länderna medan stora skillnader förekommer när det gäller inkomstskatter. Bortsett från Social charter, där britterna dessutom fått en undantagsklausul op-out saknar EU en gemensam socialpolitik. De föreskrifter som specificeras i protokollet överskrids i samtliga nuvarande medlemsländerna CEPR 1995. Detta faktum illustrerar tydligt problem med en gemensam socialpolitik för länder som befinner sig olika BNP-nivåer. Föreskrifter som är till intet förpliktigande i de rikare länderna, därför att den faktiska lagstiftningen redan är generös, mer riskerar att leda till utslagning av företag i de fattigare länderna.

122 Utgångspunkter för analyser

Erfarenheterna den tyska återföreningen illustrerar tydligt hur en av snabb höjning arbetskostnader, som inte åtföljs av en motsvarande av produktivitetshöjning, leder till mycket omfattande arbetslöshet. Problem med socialpolitik kan förväntas förvärras av en evenen gemensam tuell östutvidgning eftersom spännvidden i de ekonomiska förutsättningarna kommer öka mycket kraftigt. BNP per capita skiljer sig att mellan EU-15 och de s.k. CEÖ-lO med faktor tio. en Med alltför stora skillnader i ekonomisk utveckling blir en socialpolitik för hela EU kort sikt inte ett meningsfullt gemensam projekt. Fortfarande kan dock frågan resas huruvida dessa slutsatser även gäller för socialpolitiska hänsyn inom jordbrukspolitiken. Sett i historiskt perspektiv har jordbrukspolitiken innehållit ett starka element socialpolitik, i synnerhet i vissa länder. På aggregerad av EU-nivå bestämdes prisnivån jordbruksprodukterna utifrån inkomstmålsättningen, alltså utifrån socialpolitiska hänsyn snarare än marknads-

hänsyn.

Övergång till direkta stöd innebär att det sociala inslaget i jord-

brukspolitiken frikopplas från priserna. Därmed kan en ökad träffsäkerhet uppnås när det gäller inkomstmålet. Eftersom socialpolitiken i övrigt är nationell inom EU talar detta för att direkta inkomststöd sikt bör renationaliseras. De generella argumenten som kan anföras mot en socialpolitik gäller i lika hög grad för jordbruket, i synnerhet gemensam i perspektivet östutvidgning. Dessutom bör det påpekas att ett av en utbetalande ett permanent direkt inkomststöd förutsätter att jordbruket av fortfarande har ett inkomstproblem dvs. att de i sektorn verksamma produktionsfaktorerna inte kan nå adekvat ersättning en oreglerad marknad. Analysen i avsnitt 4.2 tyder att så inte är fallet. Vid utbetalning ett inkomststöd bör man dessutom beakta av den totala inkomsten och inte enbart jordbruksinkomsten, eftersom månjordbruk drivs deltid. Man bör även ta hänsyn till jordbrukarnas ga inkomster i förhållande till andra Som påpekats tidigare föregrupper. långsiktigt direkt inkomststöd riktat enbart till lantbruket långfaller ett siktigt ohållbart, eftersom direkt riktade permanenta inkomststöd inte till några andra företagare och eftersom man då till slut ges grupper av kompenserar" även de lantbrukare som aldrig upplevt de tidigare högre priserna. Ett direkt inkomststöd till jordbruket bör rimligen utsättas för behovsprövning andra inkomststöd i samhället, för en samma som utvidgad diskussionen Lex. Buckwell m.fl. 1997. Eftersom välfärdsse varierar mellan EU medlemsländer och socialpolitiken i övrigt system :s inte är samordnad, talar starka skäl för att socialpolitiska hänsyn jordbrukets område vid behov bör bedrivas det nationella planet.

Utgångspunkter för analyser 123

Det bör dock observeras att resonemanget ovan gäller för permanenta direkta stöd som enbart sjyiar till att höja inkomsten. Betalningen av kompensationer för sänkta priser, som rimligtvis bör vara temporär, bör utbetalas från gemensamma medel.

Gemensam miljöpolitik Det är helt uppenbart att alla miljöåtgärder inte behöver samordnas och att EU följaktligen inte behöver ha en helt igenom gemensam miljöpolitik. Avgörande är vilka konsekvenser miljöproblemen får. Man kan i sammanhanget urskilja olika typer av miljöproblem: sådana som påverkar enbart en mindre region, sådana som påverkar ett land, gränsöverskridande samt globala problem. I de första fallen där problemen och lösningarna är helt lokala saknas det ett samordningsbehov. Enligt subsidiaritetsprincipen förordas i detta läge en decentraliserad politik, och till och med olika nationell tillämpning. Bortsett från den direkta miljöbelastningen och medföljande kostnader uppkommer ofta en koppling till andra länder via effekter konkurrenskraften. Låga miljökrav ses ofta som ett otillbörligt konkurrensmedel. Ibland talas det rentav om ntiüöditmpning. Miljödumpning är dock inte lätt att definiera. Att ett land använder sig av lägre miljökrav innebär i sig inte miljödumpning. Generellt sett behöver man inte förvänta sig samma nivå på miljöåtgärder i olika länder. Förutom att olika naturtyper påverkas helt olika av samma miljöförorening kan kostnader för att exempelvis minska vissa utsläpp skilja sig kraftigt mellan länder. De negativa konsekvenserna av utsläppen naturen kan dessutom värderas olika av medborgarna i länderna. Därutöver ger skillnader i klimat påtagliga skillnader i nivån vad är ekonomiskt motiveraav som de insatser av t.ex. bekämpningsmedel. Vad rimlig som anses vara en utsläppsnivå kommer i detta läge variera mellan länderna i fråga utan att någon dumpning föreligger. Under sådana omständigheter förefaller det rimligt att ett land accepterar att de politiska preferenserna i ett annat land helt enkelt är olika. Argumentet om miljödumpning kan dock inte avfärdas helt. Medlemsländerna kan frestas att använda låga miljökrav som ett sätt att subventionera produktionen och så sätt dra till sig de internationellt rörliga produktionsfaktorema. Ett dylikt sätt att påverka konkurrenskraften kan vara lättare att dölja och därmed erbjuda ett sätt att undandra sig konkurrenslagstiftningen. Tillämpat på jordbruket innebär detta att rädslan att förlora sådan jordbruksproduktion som kan omallokeras till andra länder leder

124 Utgângspunkter för analyser

till miljö- eller i ännu större utsträckning djurskyddskraven, sätts att onödigt lågt i förhållande till den allmänna opinionen eller konsumenterpreferenser. Det rör sig således i första hand om icke markbunden nas och icke kvoterad produktion fjäderfä, ägg, fläsk, intensiv nötköttssom uppfödning etc. Det är i och för sig möjligt för konsumenterna att systematiskt efterfråga etiska och miljövänliga produkter genom att påverka produktionen i önskvärd riktning. Om konsumenterna kan lita miljömärkning och produktionsföreskrifter finns det inte några starka för politiska ingrepp. I detta läge leder samordning av miljöargument mässiga och djuretiska föreskrifter till att dumpingen" undviks. Det viktiga i sammanhanget är huruvida produktionen är rörlig mellan länderna. En slapp miljölagstiftning tillämpad en kvoterad produktion har måttliga effekter konkurrensen, även om det givetvis kan förekomma export inom den kvoterade produktionen. När det gäller jordbruksproduktionen och behovet att samordna miljöpolitiska åtgärderna är det dock inte miljödumpning utan snarare otillbörliga subventioner har tilldragit sig största uppmärksamhet. som Ett vanlig argument för samordning politiken inom detta område är av stöd till miljövänlig produktion och/eller stöd till upprätthållande av att positiva miljövärden, lätt kan bli ett förtäckt sätt att subventionera jordbruksproduktionen eller ett maskerat inkomststöd. Riskerna för missbruk är påtagliga eftersom det är svårt att med säkerhet veta hur ekonomisk uppoffring miljöhänsynen kräver av producenten. Så stor länge miljöstöden inte finansieras gemensamt är det främst effekten konkurrenskraften som är avgörande. En överbetalningen miljötjänster som saknar en produktionsav effekt är, i synnerhet finansieringen sker genom nationella medel, en om fråga mellan landets skattebetalare och producenter. Dolda produktionssubventioner gynnar däremot producenter i landet ifråga bekostnad producenter i andra länder och skapar av

konkurrenssituation. Återigen gäller det främst den

därmed en orättvis produktion där allokeringen marknaden och inte administratistyrs av av beslut. Liberaliseras jordbrukspolitiken och kvoteringarna försvinner va blir frågan konkurrens lika villkor av långt större betydelse än det om är idag. Även produktionen är helt kvoterad kan dock dolda subom ventioner ha vissa indirekta effekter konkurrenskraften. Av produktionstekniska skål är många företag involverade i flera produktionst.ex. produktion biprodukter. Konkurrensen dessa grenar genom av angränsande marknader, inte behöver kvoterade, kan på så sätt som vara störas.

Utgångspunkter för analyser 125

Man kan därför tänka sig en harmoniserad lagstiftning som definierar minimikrav på produktionen inom EU. Med tanke de stora skillnad i såväl naturliga tillstånd som miljöproblem och nationella preferenser som gäller inom EU kan det vara olämpligt med hög en ambitionsnivå den harmoniserade lagstiftningen. En andra nivå kan utgöras av möjligheten att införa nationella regleringar utöver grundnivån. Man kan då ta i beaktande olika nationella förhållanden. Ställs olika krav jordbruket i olika delar av EU får de åläggs hårdare som krav eller avgifter sämre konkurrensmöjligheter och följd som en av detta kan den mer miljöanpassade produktionen bli utkonkurrerad av annan produktion, varför all sådan reglering rimligen införs frivilligt i enskilda medlemsstater. En tredje nivå kan utgöras av möjligheten att ersätta lantbrukarna för s.k. kollektiva nyttigheter och andra åtgärder som går utöver regleringen av den negativa miljöpåverkan. För att undvika att nationella miljöstöd gynnar jordbruksproduktionen inom enskilda länder kan EU behålla rätten att pröva dylika ersättningar med avseende konkurrensneutralitet. Är finansieringen miljöpolitiken till del av en gemensam är dolda subventioner ett problem, även konkurrenskraften inte om påverkas. Positiva miljövärden konsumeras till stor del nationellt, t.o.m. lokalt jfr. diskussionen i LAG-utredningen, Ds 1989:63, eller Bergland, 1995 varför en betydande nationell eller till och med kommunal finansiering bör vara motiverad. Satsningar områden bevarande kan vars hävdas vara av internationellt intresse bör givetvis finansieras gemensamt. Gemensamma inslag kan också motiverade kontrollvara som en funktion för att undvika missbruk medel för andra ändamål än de av avsedda. Dessutom behövs gemensamma regler för att åstadkomma en rättvis fördelning mellan länderna. Risken år härvidlag särskilt stor när det gäller att subventionera positiva miljövärden, eftersom både kostnaderna och inte minst nytta är svåra att uppskatta se t.ex. Bergland 1995. Som påpekats ovan förutsätter finansiering alltid en gemensam något form av koordinering och politikutövning. gemensam Mot en gemensam iniljöpolitik talar således svårigheterna att utforma en dylik politik ett meningsfullt sätt, givet den enorma diversitet som finns när det gäller preferenser och värderingar, naturförhållanden i olika regioner samt förekomsten av olika typer av miljöproblem som förekommer i olika delar av gemenskapen. Utformningen av förordning 2078/92, som kan liknas vid ett smörgåsbord då kan man pröva sig fram men inte behöver ta av alla rätterna, återspeglar denna insikt. Man kan hävda att genom denna utformning har de facto man infört ett element av subsidiaritet inom den gemensamma politiken.

126 Utgångspunkter för analyser

l och för sig skulle kunna hävda att problem som berör fler man inte alla skulle kunna lösas de berörda länderna tillsammans men av ad hoc samarbete eller tillfälliga organisatoriska lösningar. genom Modellen skulle kunna liknas vid flexibel integration för en diskusen

sion CEPR 1995. Enligt denna logik skulle Östersjöländerna, i mån

se intresse, kunna samarbeta kring miljöproblem med nedsmutsningen av

Östersjön. Motsvarande samarbetsprojekt kunde bildas kring andra

av regionala miljöproblem, t.ex. skydd av naturen inom Alpregionen m.m. Mycket tyder dock betydande effektivitetsvinster kan uppnås att att inkludera dylika åtgärder i en gemensam miljöpolitik. Storgenom driftsfördelar ackumulation erfarenheter kan vara betydande i genom av detta fallet. l kraft sin storlek kan EU driva miljöfrågor av globalt miljöav intresse i det internationella samarbete ett sätt som de individuella länderna inte förmår åstadkomma. Givetvis kan detta ske endast under förutsättningen medlemsländerna kan kring gemensamma ståndatt enas punkter. Med tanke på vad diskuterats kan man vänta sig att som ovan länderna kan föredrar olika nivåer miljönormer/åtgärder och detta således ingalunda är någon enkel uppgift. På motsvarande sätt kan inte

EU undandra sig ett globalt såsom små länder skulle kunna göra ansvar under åberopande sin litenhet och marginella påverkan på de globala av skeenden.

Gemensam glesbygdspolitik Förekomsten stora nationella/regionala skillnader skapar spänningar i av organisation EU bygger samarbete mellan länderna. Den en som som teoretiska diskussionen i avsnitt 4.4 tyder vidare att det ingalunda kan för givet att dessa skillnader spontant kommer att utjämnas över tas tiden. Det finns således starka inkomstfördelningsskäl för en gemensam politik det regionala området. Att jämna ut skillnaderna är också ett

officiellt mål för unionen. Behovet att omfördela inkomster mellan länderna kan också uppkomma för att balansera uppgörelser inom andra områden leder till fördelaktiga effekter för flertalet av medlemssom länder missgynnar eller inte klara fördelar för andra. men som ger Utjämning mellan länderna kan i princip utformas olika sätt.

Ett är att direkt överföra pengar; ett annat är att utforma en gemensam politik ett sådant sätt att de fattigare länderna gynnas mer av den än de rika. Detta kan ske exempelvis att de gemensamma åtgärderna genom oftare kommer till användning i de fattigare medlemsländerna, eftersom de kriterier åtgärderna baseras oftare uppfylls där eller att som

Utgångspunkter för analyser 127

graden av medfinansiering varierar mellan länderna. Båda utjämningsmekanismer används inom EU. Vissa bedömare menar att omfördelningar mellan av resurser länderna borde ske öppet genom en direkt överföring budgetmedel av

eller en budget utan en omväg via en gemensam politik, se diskussionen

i CEPR, 1995. Frågan är dock huruvida detta är möjligt. Troligtvis är den indirekta omfördelningen, inlindad i ett gemensamt regelverk mer politiskt tilltalande. Härigenom förhindras också fördelningskonflikt och direkta läsningar. Ett dylikt politiskt förfarande ligger också väl i linje med det sätt som politik i EU bedrivits på. Politik bedrivs inom sakområden, även om hänsyn hela tiden tas till balansen mellan de inblandade ländernas intressen. Satsningar landsbygdsutveckling förefaller vara ett väl valt område när det gäller omfördelning till fattiga regioner inom EU. Fattigdom förekommer ofta landsbygden. Samtidigt bör det observeras att den regionala "fattigdomen" inte enbart är en effekt av lågt välstånd den nationella nivån även utan kan bero avsaknad av utjämnande åtgärder på det nationella planet. Den relativt goda regionala balansen som råder i Sverige är, som tidigare påpekats, i huvudsak ett resultat av en inhemsk politik, dels av den individorienterade välfärdspolitiken, dels av en ambitiös regional politik. Det förefaller därigenom rimligt att genom en gemensam strukturpolitik omfördela resurser till fattigare nationer och i synnerhet till de regioner som inte kan dra fördel av det välstånd som följer den ekonomiska integrationen. Däremot föreav faller det tveksamt att kompensera för en avsaknad av utjämning genom en inhemsk politik. De länder lägre grad inkomst som genom en av utjämning mellan individer m.m. också får en större grad av regionala skillnader bör inte kunna dra fördel av detta genom att kostnaden delvis övervältras på andra. Diskussionen i nästa avsnitt anknyter till detta problem.

Subsidiaritet och gemensam finansiering När en politik finansieras ur en gemensam budget leder detta till att budgeten tenderar att öka och bli större än vad som eljest skulle bli fallet. Även alla länder föredrar budget inser varje nation om en stram att det ligger i vars och ens intresse att expandera den gemensamma budgeten för det enskilda landet angelägna områden. Merkostnaden faller till en stor del andra medan nyttan tillfaller landet självt. Vad andra länder än gör lönar det sig att spendera mycket själv, dvs. för varje land lönar det sig att inte samarbeta för det gemensammas bästa.

Utgângspunkterför analyser 128

Marginalkostnaden tenderar således att bli mycket låg för det enskilda landet, vilket resulterar i att många projekt som annars inte ens kan komma till stånd. En kumulerad effekt av detta skulle övervägas länder och över tiden leder till budgetexplosion. Det är helt över en finansiering och subsidiaritet, i bemärkelse uppenbart att en gemensam projekt till fullo utformas det nationella planet och finansieras med att enbart medel, är fullständigt omöjlig kombination. En gemensamma en möjlig lösning höja den nationella marginalkostnaden krav är att genom medfinansiering. Inom strukturpolitiken, där utrymmet för det natio-

nella självbestämmande är större än inom prispolitiken, finns det också

alltid krav medfinansiering. Effektivitet i använda medfinansieringen som en budgetatt begränsning dock mindre än det kan förefalla vid första páseende. är Jämför den tidigare diskussionen svårigheterna att säkerställa addiom i strukturfonderna. För det första sätts medfinansieringstionaliteten kravet för fattiga länder oftast lågt 25% i mål l områden. Dessutom kan medfinansieringen fiktiv. Genom kreativ bokföring kan vara omfördelas mellan olika utgiftsposter så att nettokostnaden försmedel vinner. Den kreativa bokföringen är ett kortsiktigt problem som kan motverkas med granskning utgifterna. På längre sikt blir problemen av svårare och i princip omöjliga att hantera. Gemensam finansiering tenderar leda till beteendeanpassningar som brukar benämnas moral att hazard. Genom låta bli att satsa områden som påverkas eller kan att tänkas påverkas gemensam politik kan kraven att av en medfinansieringen i praktiken blir verkningslöst. Länderna delbetalar

visserligen de satsningar är en del av en gemensam politik men som detta sker att använda medel som de eljest, dvs. i avsaknad av en genom politik, skulle spendera själva i alla fall. gemensam Systemet kan vidare belöna illojalt beteende. Ett land som exempelvis bedriver ambitiös regionalpolitik kommer, allt annat lika, en färre områden med regionala problem. Om utbetalningarna knyts till ha förekomsten vissa problem låg regional BNP, hög lokal av typer av arbetslöshet etc. kan landet ifråga straffa sig ur de gemensamma förmånerna. Liknande problem kan göra sig gällande miljöområdet. länderna ligger efter med miljösatsningar ett finansiellt stöd för Får som komma ikapp, blir motivet att ligga före kraftigt försvagat. Risken är att uppenbar att länder ligger före betalar dubbelt. som På teoretiska grunder kan således misstänka att en gemenman finansiering, medfinansiering till trots, leder till ökade utgifter och sam bidrar till övervältra problem andra länder. Hur stort att egna problemet år i praktiken är i princip omöjligt att med säkerhet säga. Det

Utgångspunkter för analyser 129

går knappast att bokstavligt överföra de spelteoretiska forskningsresultat som finns till tvärsäkra konklusioner om hur det faktiska samarbetet EU-nivå fungerar. Där möts ständigt och förhandlar; spelet man upprepas således vilket rimligtvis borde tendera till att främja lojalitet mellan länderna. Man kan dock peka faktorer kan verka i som motsatt riktning. Spelet upprepas inte exakt i teorin. Nya spelare tillsom kommer, gamla försvinner. Politiska/ideologiska preferenser kan växla allteftersom regeringar byts ut, även individuella egenskaper hos de inblandade kan ha betydelse etc. Detta bidrar till osäkerhet huruvida man kan lita på motspelarnas lojalitet i fortsättning. Informationen är således ofullständig. Illojalitet syns inte omedelbart, i synnerhet inte när det gäller långsiktiga anpassningar. Dessutom kan det hända att dylika anpassningar inte till fullo kan kontrolleras deltagarna i förhandlingsav spelet. Till en del kan anpassningsbeteenden uppkomma lägre administrativ nivå, hos län eller kommuner eller motsvarande administrativa enheter. Slutsatsen måste därför bli att risken för osolidariskt beteende i samarbete mellan medlemsländerna inte kan elimineras och att utgifterna därför kan tendera att bli högre än vad de "borde" bli. Detta talar mot att stora områden täcks av gemensamt finansierade program. Ett annat argument mot stora gemensamt finansierade program utgörs av den låga reversibiliteten tidigare fattade beslut. Resurser av som en gång har tilldelats visa länder är svåra att kräva tillbaka.

Överföringarna, även sådana tänkta temporära,

som var att vara förvandlas lätt till "rättigheter". Nya behov uppkommer leder som därför till krav nytillskott av budgetmedel.

4.6.4 Kan jordbrukspolitiken renationaliseras

Den slutliga avvägningen huruvida jordbrukspolitiken bör vara gemensam eller utformas det nationella planet kan knappast renodlat vara akademisk. Inte heller kan man bortse från det uppenbara faktum att en gemensam jordbrukspolitik har funnits i många år. Målsättningarna och principerna formulerades redan i Romfördraget/Stresa-konferensen. I praktisk bruk har politiken funnits sedan andra hälften av 60-talet. Att fullständigt avskaffa den gemensamma politiken skulle ha långtgående politiska konsekvenser. Två aspekter kan värda vara en närmare analys, dels jordbrukspolitikens symbolvärde, dels jordbrukspolitikens roll som balansskapare mellan medlemsländernas intressen. Jordbrukspolitiken har av tradition ett stort symbolvärde. Samarbetet på jordbrukspolitikens område har länge varit inte bara det mest omfattande utan även det viktigaste av europeiska samarbetsprojekt. I

för analyser 130 Utgångspunkter

utvecklingsskedet brännmärktes kritikerna av den gemensamdet tidiga jordbrukspolitiken motståndarna till fred och stabilitet i Europa ma som 1983. Knappast någon hänvisar till fred i Europa som Tangerman, jordbrukspolitiken längre. Detta återförsvar för den gemensamma minskade roll symbolvårde. I takt med att speglar tydligt CAPzs som många andra områden, och i synnerhet om EU utvecklat samarbetet till stånd, blir jordbrukspolitikens roll den monetära unionen kommer europeiska konstruktionen allt mindre. Jordbrukets som kittet i den för samhällsekonomin och sysselsättningen har också minskade betydelse

betydelse i sammanhanget. Jordbrukspolitiken ha spelat viktig balansskapande anses en historia. Marknaden för franska jordbruksfunktion i unionens tidiga Tyskland i gengäld fick tillträde till den produkter skulle öppnas i som industriprodukter. Detta är knappast det franska marknaden för sina i dagens politik, även den tyskfranska axeln dominerande inslaget om grundvalarna i det europeiska samarbetet både i stort fortfarande tillhör jordbruket. Balansen mellan nationella intressen måste dock och inom perspektiv. EU är sedan länge en betydande exportör av ses i ett nytt Den europeiska livsmedelsindustrin anses konjordbruksprodukter. världsmarknaden Marsh och Tangerman, 1996. kurrenskraftig produktion flertalet jordbruksprodukter. EU kan Samma gäller för av handelsliberaliseringsstrategi och kräva tillträde inte trovärdigt driva en marknader de områden där unionen är konkurrenstill andra länders samtidigt ägnar sig protektionism för hemmabruk. kraftig om man nuvarande utformningen politiken, som flera varu- Den av betala högt stöd till begränsad kvoterad områden går ut att ett en exportörernas intressen även om stödmodellen kvantitet, strider mot WTO-runda. Kombinationen av höga stöd och skulle överleva nästa har framförallt motsvarat de tyska preferenserna kvoterade kvantiteter område. Nettoexportörer inom EU skulle hellre jordbrukspolitikens pris och ökade exportmöjligheter än höga priser och acceptera lägre En kompromiss mellan exportörernas och importörernas exportstopp. ny intressen kommer behöva uppfinnas. vidare påpeka den jordbrukspolitiken Man bör att gemensamma redan har genomgått betydande renationalisering. i vissa avseenden en gäller miljöområdet har det redan konstaterats att När det implementeringen förordning 2078/92 inneburit att ett element av av de facto införts inom den gemensamma politiken. Den2 subsidiaritet utökningen unionen har vidare inneburit ett stort steg mot senaste av Rabinowicz, 1994. l synnerhet kan man peka på renationalisering nationella jordbruksstöd som också förekomsten av permanenta

Utgångspunkter för analyser 131

finansieras ur nationella budgetmedel. Överhuvudtaget har Sverige,

Finland och Österrike fått behålla påfallande mycket den tidigare av tillämpade nationella jordbrukspolitiken. Utfallet förhandlingarna kan av betecknats som en pragmatisk kompromisslösning. De utvecklingstendenser beskrivits är typiska för som ovan integrationsprocessen inom EU, även i detta fall skulle kunna om man hävda att det i strikt bemärkelse rör sig disintegration, snarare om en dvs. en renationalisering. Processen har kännetecknats gradualism, av pragmatism och sökande efter samförståndslösningar Laffan, 1996. Även skapandet samförstånd om av kommer att bli allt svårare när/om unionen växer är det inte troligt att samarbetsmodellen kommer att överges. Den slutsats som kan dras från den historiska utvecklingen om framtiden för CAP, är att en plötslig och radikal renationalisering av den gemensamma politiken förefaller otrolig, eftersom den skulle strida mot det tidigare observerade samarbetsmönstret. De historiska erfarenheterna tyder dock att ingenting hindrar gradvis överföring en av vissa funktioner som tidigare sköttes på överstatlig nivå, till den en nationella sfären om detta skulle visa sig fördelaktig lösning. vara en

5 Analyser av reformförslag

tiden Implikationer för den

5.1 CAP:s utgeckling över -

framtida reformprocessen

i synnerhet under de åren, ändrats både Jordbrukspolitiken har, senare antal större reformer och mindre justeringar. Tre genom ett genom CAP har genomförts: 1984, 1988 och 1992. Presentastora reformer av syftar inte till detaljbeskriva CAP:s utveckling, utan tionen som följer att identifiera antal tydliga utvecklingstendenser. Avsiksnarare till att ett reflektera över den troliga inriktningen och ten med genomgången är att omfattningen framtida förändringar av CAP. av reformerna CAP har ofta tilldragit sig ett omfattan- De stora av lantbrukarna så betydelsefulla förändringar har de intresse. För nog emellertid skett även vid andra tillfällen. Förändringar av producent-

i förekommande fall finjustera tekniska priserna har uppnåtts genom att marknadsförordningar. Exempel för producenterna betyparametrar i gäller kvalitetskrav, minimikvantitet vid försäljdelsefulla förändringar till interventionen, dröjsmål för betalning vid leverans till intervenning interventionsperiodens längd. Alla dessa detaljer har karaktätionen och policyparameterar och har också varierats för att styra priserna. ren av 1984 och 1988 års reformer budgetkrisen ett För både var syftet begränsa utgifterna mycket tydligt. I båda viktigt inslag och att var dessutom misslyckat toppmöte med regeringsfallen krävdes det ett reformerna kunde komma till stånd. Detta visar med all cheferna innan jordbrukspolitiken är svår att reformera. De önskvärd tydlighet att viktigaste inslagen i 1984 års reform införandet av mjölkkvoter samt var agromonetära systemet, i praktiken knöt prisreformering av det som den tyska marken. Är 1988 införsättningen jordbruksprodukter till budgetdisciplin, som innebär att jordbruksutgifterna realt des kravet snabbare än 0,74% BNI tillväxten, tillsammans med sett inte får öka av för spannmål. En kvantitetsgräns för spannmålsett stabilisatorsystemet

produktion till 160 miljoner ton. Överstegs gränsen skulle inter-

sattes påföljande år sänkas samt medansvarsavgiften höjas. ventionspriset innehöll också trädesprogram för spannmål som Samma reformpaket ett dock inte fick något större genomslag. omedelbart begränsa budgetkostnaderna var inte lika Motivet att det gällde 1992 års reform, MacSharry-reformen. framträdande när verkligen skedde beräknades utgifterna öka initialt, eftersom Precis som

Analyser av reformfärslag 133

en del av stödfinansieringen överfördes från konsumenterna till skattebetalarna. Samtidigt ledde reformen till en mycket större kontroll och förutsägbarhet av budgctutgifterna, eftersom dessa till en övervägande del styrs av historiska referensvärden. Reformen innebar att priserna spannmål och nötkött sänktes och motsvarande direkta bidrag infördes. De direkta bidragen beräknades på basis av ett strikt kompensationstänkande. Det misslyckade försöket med ett frivilligt trädesprogram ersattes med ett trädeskrav. Dessutom infördes ett antal kompletterande

åtgärder. Övergången till direkta stöd för spannmål och delvis nöt-

köttsproduktion innebar en ny reformstrategi och ett brott med de tidigare försöken att koppla ihop pris- och kvantitetsutveckling. 1992 års reform var den första som tydligt påverkades av hänsyn till omvärlden. Den pågående GATT-förhandlingen, Uruguayrundan, styrde till stor del reformens inriktning och flera inslag i reformen var direkta anpassningar till det förväntade resultatet av GATT-förhandlingarna. De successiva CAP-reformerna har inneburit en ständigt ökande komplexitetsgrad. Nya åtgärder har i regel lagts de gamla. På så sätt innehåller exempelvis marknadsförordningen för spannmål både instrument tillhörande den ursprungliga prisregleringen som stimulerar produktionen med undantag för medansvarsavgifterna som tillkommit senare och tagits bort 1992, direktbidragen som kompensation för prissänkningar och ett produktionsbegränsningssystem för att motverka stimulanseffekten av det ursprungliga gränsskyddet och prisstödet. Sammanfattningsvis kan tre stora trender urskiljas i CAP:s utveckling: ökad användning av direkta bidrag, markerad övergång till kvantitativ produktionsstyrning samt en starkt ökande komplexitet. Till följd av framför allt den ökade användningen av produktionstyrning har politiken i viss män renationaliserats. Utbetalningar styrs numera av ett antal framförhandlade nationsspecifika parametrar såsom basareal, avkastningsnivåer, kvoter, antal bidragsberättigade djur etc. Med det agromonetära systemet och i synnerhet användningen av monetära utjämningsavgifter, möjliggjordes prisskillnader mellan länderna inom gemenskapen. Till följd av den inre marknadens fullbordan och de monetära utjämningsavgifternas avskaffande har denna form av renationalisering upphört. Reformerna av CAP kan vidare ses som reaktion uppkommande kriser. Management by crisis är ett uttryck som ofta används för att beskriva processen. EG var en nettoimporterande region när CAP utformades. Detta är den troliga förklaringen till att politiken från början byggde på öppna prisgarantier. En annan viktig förklaring till

reformförslag 134 Analyser av

prisgarantier förmodligen att producenternas användning av öppna var prissignaler, eller med andra 0rd utbudets vilja och förmåga att svara systematiskt underskattades. Till skillnad från den priselasticitet, prisstödet med undantag för spannmål avsåg svenska politiken, där

hemmamarknaden gällde prisgarantierna inom EU för produktionen för

Därigenom det svenska systemet i viss mån obegränsade kvantiteter. var

EU:s regleringar främjade expansion av självreglerande medan en

höga och stabila priser samt av snabb produktionen. Kombinationen av

ledde till snabb produktionsökning och ökade teknisk utveckling en

överskott. De jordbrukspolitiska reformerna har budgetkostnader för

kring olika sätt att lösa den resulterande hittills till stor del kretsat

kombinerade utbuds- och budgetkrisen.

reformer CAP med de svenska jordbruks- Jämför man av

under efterkrigstiden framträder en mycket tydlig politiska reformerna

reformerna och de utredningar som föregick skillnad. De svenska

fokuserat jordbrukssektorn i dess helhet och besluten har alltid

hela jordbrukspolitiken, vilket inte är fallet generella genomgångar av

Tendensen eller två produkter gången är när det gäller CAP. att ta en

gäller CAP-reformer. Som följd av detta tenmycket tydlig när det en

problemen från produktgrupp till en annan. CAP derar man att flytta en

uppbyggd kring antal produktspecifika regleringar från början ett var mellan olika produkter. Den fortsatta utvecklingen klart skilde sig som brist enhetlighet, har den förstärkts. har inte eliminerat denna snarare

det ledande motivet bakom de jord- Som påpekats ovan var

begränsa produktionens ökning och dess brukspolitiska reformerna att

till miljön och den samhällsekonomiska budgetkonsekvenser. Hänsyn

resursallokeringen utgjorde inte huvudsakliga motiv. Man effektiviteten i

det sätt löst problemen på, dvs. kan dessutom påpeka att som man

kvantitativa regleringar och begränsningar, direkt genom användning av

grundläggande tanken bakom tillkomsten av den strider mot den

marknaden eftersom det aktivt förhindrar anpassningar av gemensamma områden är ekonomiskt bärkraftiga. Med produktionen till de som mest

1992 års reform spelade inte heller internationella hänsyn undantag för påtryckningar någon större roll med avseende och internationella

förändringar av CAP.

talar emellertid för att delvis nya förändringsfaktorer Mycket

utslagsgivande för den fortsatta utvecklingen. Främst kommer att vara behovet ökad miljöhänsyn, östutvidgningen kanske man kan nämna av

åtaganden. I synnerhet kommer de senare behöva och internationella

roll. Den liberalisering handel med livsmedel som spela en allt större av

Uruguayrundan kommer med största sannolikhet att påbörjades genom

Analyser av reformfärslag 135

fortsätta. Redan det som hittills har uppnåtts leder till ett liberaliseringstryck Masch andTangerman, 1996. Den största utmaningen i detta sammanhang kommer från kravet minskade exportsubventioner.

Sett i ett längre perspektiv ställer detta EU inför ett vägval. Antingen får man ge upp sin exportposition eller också måste priserna närma sig världsmarknadsttivän för att undvika användningen exportav subventioner. Väljer man att behålla höga priser kommer EU tvingas till betydande produktionsminskningar olika former kvotering. genom av Främst gäller detta fär spannmål och mjölkprodukter. Produktionsminskningar kan även förväntas om man väljer att anpassa prisnivån till världsmarknaden.

5.2 Kriterier vid analys reformscenarier

av

Sedan länge finns en omfattande kritik mot CAP. Kritiken återspeglar sig delvis i den utvärdering som presenterades i kapitel vilken i sin tur bygger den omfattande forskning finns som området. Med detta som bakgrund kan frågan ställas varför politiken överlevt så länge. Det är inte lätt att enkelt och kortfattat besvara frågan. Man kan påpeka att invändningar som görs mot den gemensamma politiken har större vikt nu än vad som var fallet under den tiden när politiken kom till. Dessutom fyllde jordbrukspolitiken länge en mycket viktig funktion för det "europeiska projektet". Det hävdas ofta att jordbrukspolitikens mycket komplicerade struktur är ett resultat av den intrikata balansgången mellan olika länders motstridiga intressen. I detta perspektiv ses jordbrukspolitikens fortlevnad som en framgång för strävandena att hålla ihop unionen. Det finns emellertid också en mycket omfattande forskning inom ramen för så kallad politisk ekonomi eller public-choice-skolan som lägger större vikt vid andra faktorer. Här lyfts t.ex. fram de organiserade producenternas större förmåga att hävda sina intressen jämfört med de oorganiserade konsumenterna. Liknande diskussioner återfinns i Buckwell m.fl. 1997. Publicchoice litteraturen kring CAP har sammanfattas av Swinnen och der van Zee, 1994. Mot bakgrund av diskussionen ovan följer att det inte blir lätt att reformera jordbrukspolitiken. Det är uppenbart att kravet att uppnå balans mellan olika länders skiftande intressen kommer att spela en stor roll för hur framtida reformer utformas. Dessutom är det troligt att politiken kommer att ändras stegvis. Reformer kommer således att vara ett resultat av ekonomiska och politiska faktorer i samverkan. Utfallet kan bli svårt att prognostisera. Av denna anledning det synes

reformförslag 136 Analyser av

motiverat analysera konsekvenser av olika förslag, snarare än att att försöka identifiera bästa förslag. Det faktum att gruppen i denna ett identifiera den bästa lösningen innebär dock inte att rapport avstått att alternativen inte värderas. Dessa kommer att jämföras med hänsyn till effekterna konsumenter, miljön, regionala konsekvenser, producenter

och produktionen i sig. Kapitlet innehåller fortsättningsvis beskrivningar av ett antal

scenarier över olika reformer CAP. Inget av de reformförslag som av diskuteras skall något utredningen bedömer som mest troligt ses som bäst. Avsikten är istället bild i vilken riktning och till eller att ge en av omfattning den svenska produktionen kan tänkas ändra sig under vilken förhållanden. I korthet har grundläggande scenarier tagits fram: olika tre quo-scerzarie reformförslag i linje med "MacSharryett "status ett lantbrukarna antingen kompenseras fullt ut eller inte alls, reform " där och "radikal-reform skulle kunna sägas vara en total avregleen som Därutöver analyseras några varianter det sista scenariet ring av CAP. där olika former av direktstöd används. Om vi betraktar CAP process eller en politik i ständig som en förändring är den mängd reformförslag som under senare år diskustora inte förvånande. Med utgångspunkt i kommissionens strategiterats kan dela in framtida inriktningar av CAP i de tre papper man grovt nämns Det kan värt att notera att det som kallas grupper som ovan. vara radikal reformering CAP ligger i linje vad de flesta ekonomer, en av konsumentorganisationer och natur- och miljöintressenter förespråkar se ekonomer Larsen, 1994, Masch and Tangerman 1996, eller t.ex. som dokument från konsumentorganisationer som Konsumentberedningen eller det internationella paraplyorganet för europeiska konsumentorganisationer BEUC eller olika dokument från Royal Society of the Protec- Birds, Society for Protection of Rural England, WWF, Nethertion of lands Society for Nature and Environment, Birdlife International, etc. Även dylik inriktning benämns radikal är den med andra ord inte om en originell, är behovet sådan inriktning allmänt accepteutan snarare av en rad bland många aktörer. Man kan således dela in den stora mängden reformförslag i varianter fördjupad MacSharry-reform och olika en omfattande reformer, där den gruppen innehåller förslag till mer senare ett stort antal förslag.

5.3 Alternativa scenarier

belysa hur svenskt jordbruk skulle kunna tänkas påverkas av För att förändringar CAP, har olika beräkningar tagits fram. "Status olika av

Analyser av reformfärslag 137

cpu-scenariet" uttrycker en bibehållen CAP, dvs. ett tänkt läge där dagens CAP gäller även i framtiden. Jordbruksproduktion är långsiktig. Många investeringar har lång livslängd. Den produktion och den struktur har i Sverige idag är därför ett uttryck för anpassningar till tidigare svensk jordbrukspolitik och ger egentligen inte någon bra bild över vad gäller för jordsom bruksnäringen under nuvarande CAP. Ett andra huvudalternativ utgörs av ett scenarie kallat "Fördjupad MacSharijv-refornz Här har prisstöden och gränsskydden sänks för de produkter som inte omfattades av 1992 års reform. Jordbrukarna kompenseras fullt ut för prissänkningarna med direktbidrag. Dagens kvotsystem antas också ligga kvar. Man kan dock, liksom i kommissionens strategipapper, diskutera hur hög en dylik kompensation bör vara. För att illustrera hela skalan, från fullständig kompensation till ingen kompensation alls, redovisas även variant kallad "Fördjupad en MacSharry-reform, utan kompensation Utöver dessa scenarier har några mer radikala beräkningar genomförts. Dessa scenarier kan ses som illustrationer av förändringar av CAP där anpassningen till WTO följer den inriktning som anges i kommissionens strategipapper, dvs. att det europeiska jordbruket skall klara sig utan stöd för att kunna konkurrera framgångsrikt världsmarknaden. I ett scenarie har alla direktbetalningar till jordbruket slopats, alltså en "Szädläs" jordbrukspolitik. Vad detta scenarie vill illustrera är alltså nära nog en fullständig nedmontering CAP. Som av en känslighetsanalys av detta scenarie har beräkningar gjorts även för lägre världsmarknadspriser spannmål. Två ytterligare variationer det mer radikala temat har tagits fram. I det ena fallet speglas ett scenarie där de flesta de stöd av som idag används omfördelas till en kraftigt förenklad CAP med "Gerterellt arealstö Genom att lägga samman alla dagens stöd och sedan fördela dem lika per hektar erhålls en mycket enkel stödpolitik. De krav som ställs i scenariet är att marken inte tillåts hanteras ett sätt som motverkar miljömålen, dvs. den får inte ligga obevuxen, den får inte växa igen, planteras med skog eller andra sätt förvandlas så att den inte enkelt kan omställas till livsmedelsproduktion. Ytterligare en variant på detta tema är att man erhåller stöd endast om man lägger om produktionen till "Ekologisk odling Priserna är desamma som i det tidigare scenariet, men generellt stöd utgår endast till de som har ekologisk produktion. För de radikala alternativen mer har två känslighetsanalyser genomförts. Dels har arbetskraftskostnaderna i mjölkproduktionen varierats, dels har transportkostnaderna varierats.

reformfärslag 138 Analyser av

alternativ genomförs beräkningar av förändringar kort För samtliga i huvudsak inrikas analysen förändringar lång och lång sikt men

sikt.

5.4 Modell av svenskt jordbruk

effekterna olika politiska förändringar har För att bedöma av antal beräkningar i matematisk modell utredningen låtit genomföra ett en jordbrukssektorn. Modellen är utarbetad vid SLU av över den svenska genomfört beräkningarna. Den variant av Lars Jonasson, som även utredningen bygger beräkningar gjorda modellen som används i framtaget initiativ Naturvårdsverket. LES och delvis material av utförligt dokumenterad i Jonasson 1996, samt i en Modellen finns kortfattad presentation i LES 1996. del de analyser som följer utgår från resonemang En stor av olika beräkningar i modellen. Nedan ges därför en kring resultaten av modellen är uppbyggd. Det tål att påpekas att kort introduktion till hur kan fullständigt korrekt bild av verkligmodellen givetvis inte ge en i första hand identifiera drivkrafterna bakom heten. Syftet är istället att modellen När modellberäkningarna analysede förändringar som anger. förändringarna och kan då identifiera orsakerna tvingas man förklara ras till de beräknade ändringarna. alltså användas för att försöka fånga in i vilken Modellen kan förändras vid ändrade förutsättningar. riktning produktionen kommer att också delvis kunna beräkna styrkan i förändringarna, Avsikten är att framräknade förskjutningarna kan tänkas bli kraftiga dvs. huruvida de dessutom möjligt att identifiera de förutsättningar som eller inte. Det är förändringar modellen indikerat. Med är mest avgörande för de som utifrån modellens resultat diskutera rimligheten i de andra ord kan man förutsättningar man antagit. Modellen framtagen för att kunna genomföra beräkningar av är jordbrukspolitiska ingrepp påverkar produktionen i Sverige. hur olika lantbrukarna försöker sin produktion så att Grundtanken är att anpassa ekonomiskt resultat möjligt. I ekonomisk termide når ett så bra som lantbrukarna maximera sina inkomster från jordbruket. nologi förutsätts modellen finns också konsumenterna representerade. Konsumenterna I den blir billigare och mindre av den mat förväntas köpa mer av mat som Lantbrukarna förutsätts vidare inte kunna styra priset. som blir dyrare. varje lantbrukare försöka anpassa sig efter priser Med andra ord antas givna, dvs. priser han inte kan påverka. han upplever som finns inte direkt representerade i modellen. Lantbrukarna produktion är mest lönsam. Produk- Istället väljer modellen den som

Analyser reformförslag 139 av

tionen uttrycks i så kallade bidragskalkyler. Exempelvis representeras veteodlingen av regionala kalkyler, där ett hektar odlas med som vete ger en viss avkastning och denna avkastning kräver given mängd en utsäde, gödning, bekämpningsmedel, traktortimmar. arbetstimmar, kostnader för maskiner, kostnader för kapital osv. På motsvarande sätt representeras alla övriga grödor av likartade kalkyler. Animalieproduktionen beräknas motsvarande sätt. Baserat dylika bidragskalkyler kan alltså modellen välja mellan bland annat följande produktionsgrenar: vete, råg, havre, korn, oljeväxter, sockerbetor, potatis, vall, bete, mjölk, nötkött, och fläsk. För att modellen inte skall välja att producera endast den gröda som är mest lönsam har ett antal restriktioner byggts in. Det är inte möjligt att välja t.ex. vete all åkermark. Istället måste odlingen vara sådan att den fungerar i en växtföljd. Med andra ord kan modellen bara välja individuella grödor inom vissa givna Relationerna mellan ramar. olika grödor måste hålla sig inom "god lantbrukssed. Även viss om en gröda är mycket lönsam i sig kommer modellen alltså tvingas välja en annan gröda om produktionen av den mest lönsamma grödan når viss en nivå. När det gäller sockerbetor begränsas odlingen av de kvoter som gäller idag. Produktionen tillåts därför inte bli större än dagens. Även mjölkkvoten är inlagd i modellen. Modellen gäller för Sverige och är uppdelad i olika regioner. Produktionen är i princip indelad efter de stödomräden gäller för som dagens så kallade kompensationsbidrag. Tio olika regioner finns, förutom de områden som följer direkt av kompensationsbidragen; 2a, 2b, 5a, 5b, 5C, så är återstående areal indelad i 6m och 6s, där 6m motsvarar slättbygder i Svealand och norra Götaland och där 6s motsvarar Götalands södra slättbygder, se bilaga 2. Avkastningen varierar i de olika regionerna. I modellen har bearbetade bidragskalkyler från LES använts. Kalkylernas avkastningsnivåer bygger beräknade faktiska normskördar och återger uppmätt avkastning. För landet som helhet är marken uppdelad i två ungefär lika stora grupper: "bättre mark och "sämre mark". Inom varje region varierar dock förhållandet mellan bättre och sämre mark. I Skånes slättbygder är all mark klassad som bättre medan andelen bättre mark i norra Sverige bara är cirka 5%. Klassningen av marken baseras den faktiska odlingen av de mer krävande grödorna, dvs. för varje region har andelen bättre och sämre mark beräknats utifrån hur stor odlingen av krävande grödor faktiskt har varit.

reformförslag 140 Analyser av

kräver goda jordar och brukningsförhâllanden, De grödor som och potatis, kan endast odlas i de bördiga dvs. brödsäd, oljeväxter fodersäd kan odlas i hela landet fodersäden regionerna. Vall och men avkasta 10% då den odlas bättre mark. antas mer beräkningar där del jordbruksmark tas ur produktion har I en gjorts. Modellen använder all mark och all ytterligare justeringar lönsam, dvs. all mark ger grödor som har ett produktion som är som Å andra sidan lägger modellen ner den mark positivt tåckningsbidrag. dvs. all mark där den mest ekonomiskt fördelaktiga som är olönsam, negativt täckningsbidrag. Med andra ord kan man få grödan ger ett små förändringar i spannmålspriset innebär situationer där mycket t.ex. används vid högt pris medan mycket stora arealer tas ur att all mark ett lågt pris. I de fall de antagna priserna är så låga att mark drift vid ett drift hanteras problemet med gradvis ökande kostnader i beräknas tas ur

spannmålsodlingen. kostnader och avkastningar gäller för varje region De som genomsnitten inom området. Om all mark i modellen representerar genomsnittliga kostnad för spannmålsodling uppstår beräknas ha denna i princip all mark kan tas drift så fort priserna problemet med att ur viss nivå. Genom dela marken i varje region i sjunker under en att upp denna effekt justerats. Ena halvan av marken antas ha två hälfter har genomsnittet. Inom den andra halvan antas den "först kostnader som ha kostnader betydligt under genomsnittet. För varje använda hektaren modellen väljer använda stiger sedan kostnaderna nytt hektar som att den sist använda hektaren är betydligt dyrare än linjärt så att Genom kostnaderna den första hektaren och genomsnittet. att anpassa de följer kan få samma genomsnittliga kostnadsökningarna som man kostnader inom varje region. På detta vis undviker man lönsamhet och drift samtidigt och återger samtidigt verkligheten att all mark tas ur Modellen härigenom hänsyn till att viss mark är mer bättre. tar arronderingen kan variera kraftigt och att svårbrukad än annan, att maskinkostnaderna därför varierar betydligt inom varje region.

förhållanden inom olika delar av landet finns även Olika i andra delar de regionala bidragskalkylerna. Arbetsrepresenterade av grovfoderproduktionen varierar betydligt mellan de sydåtgången i t.ex. och de nordligare regionerna. Mindre fält, sämre liga slättbyggderna andra förhållanden kan leda till ökade kostnader arrondering och som uttryck i beräknat högre antal arbetstimmar i produkkommer till ett kalkylerna återspeglas de olika förhållandena inom tionen. I de använda främst i mjölkkalkylerna, där kostnaden för grovfoderproduktionen

grovfodret varierar betydligt.

Analyser reformförslag 141 av Modellen bygger vidare på förutsättningen att priserna inom Sverige bestäms av tillgång och efterfrågan. inom vissa intervall. Om produktionen blir större än konsumtionen inom landet betalas överskottet med ett antaget exportpris. På motsvarande sätt kommer konsumtionen betala ett beräknat importpris produktionen blir lägre än förom brukningen. Mellan dessa beräknade gränspriser varierar priset med tillgång och efterfrågan. Med andra ord kan modellen sägas illustrera en svensk marknad med gränsskydd, eller en svensk marknad inom EU:s gränsskydd, där det kostar att transportera varor till Sverige. Även inom landet finns det antaganden om transportskillnader. Förutom de tio produktionsområdena finns det även fem så kallade marknadsregioner. Indelningen motsvaras här i princip den av som gäller för lantbrukarnas ekonomiska föreningar, dvs. för den kooperativt organiserade förädlingen. Med indelningen i marknadsregioner blir det möjligt att i modellen införa antaganden att det kostar om pengar att skicka spannmål, mjölk och kött mellan regionerna. Utan dylik en uppdelning skulle modellen kunna anta mycket stor produktion en av t.ex. mjölk eller nötkött i en mycket begränsad del av landet, utan att det fanns verkliga möjligheter att förädla produkterna där eller tillägg utan för att transportera dit foder. Med de antagna transportkostnaderna stiger priset till exempel importerad spannmål frän södra Sverige längre upp i landet den importerade spannmálen förbrukas. I modellen kommer därför priserna att vara lika inom varje marknadsregion men de kan skilja sig mellan olika marknadsregioner. Om produktionen av exempelvis mjölk kräver mer foder än vad kan som produceras inom regionen kommer detta foder kosta lite när mer man köper det "utifrân". Pâ motsvarande sätt kan konsumentpriserna skilja sig med transportkostnaderna mellan olika regioner. Med andra ord bestäms priserna endogent av modellens förutsättningar. Genom att ange de priser, kvoter och stöd man vill beräkna effekterna av kan man ändra modellens förutsättningar. Modellen beräknar sedan vad ekonomer brukar benämna högsta möjliga välfärd för producenter och konsumenter. Genom att välja en så ekonomiskt gynnsam produktionsmix som möjligt maximeras producenternas välfärd. Konsumenternas välfärd maximeras i s.k. konsumentöverskott. Konsumenternas välfärd antas bli större om de kan köpa billigare. varor Modellen kommer därför inte välja en lösning där konsumenterna betalar mer än nödvändigt för maten. Blir produktionen för liten inom landet kommer import ske, dvs. då kommer konsumenterna kunna köpa maten till priser som aldrig överstiger vad det i modellen antas kosta att föra varor till Sverige. l korthet väljer modellen den lösning som ger

142 Analyser reformförslag av

den totalt sätt bästa mixen produktion och konsumtion. Givetvis är av modellen förenkling verkligheten. Det finns till exempel ingen en av kvalitetsskillnad i de konsumenterna väljer. Modellen tar heller varor inte hänsyn till olika marknadsförhållanden i förädling, distribution och försäljning. lcke desto mindre speglar modellen ett övergripande sätt utvecklingen i produktion och konsumtion vid olika förändringar av jordbrukspolitiken, givet de antaganden modellen bygger på. Modeller den här typen har en del karaktärsdrag. av Eftersom produktionen väljs enbart efter hur lönsam den är överdrivs troligen effekterna ändrade förhållanden. Det kan finnas en rad skäl av till varför lantbrukarna inte kan välja det som ur kalkylsynpunkt är mest ekonomiskt. En hel rad företagsspecifika förhållanden döljs när man, i den här modellen, använder genomsnittskalkyler. som Det säger sig självt att man utgår från att all produktion är om genomsnittet kommer del gårdar ha sämre förutsättningar och som en andra ha bättre förutsättningar än vad som antas i modellen. I verklighet kommer därmed vissa lantbrukare inte reagera det sätt som modellen visar. Å andra sidan vill modellen spegla vad som händer en aggregerad nivå, för jordbruket helhet. l det perspektivet är användningen som genomsnittskalkyler väl motiverad, eftersom det synes rimligt att av individuella anpassningar följer en genomsnittlig beräkning. summan av l verkligheten finns emellertid en rad trögheter i lantbrukets anpassning till förändringar. Jordbruksproduktion är långsiktig verksamhet. För sin produktion krävs bland annat att lantbrukaratt anpassa förändringarna kommer bestå över en längre tid, vidare att na tror att det kanske krävs kunskap, maskiner, omförhandlade arrendeny nya kontrakt och byggnader för att bestående ändra sin produktion. l en nya modell märks inte sådana trögheter. I stället anpassas produktionen

obehindrat till nya förhållanden. För försöka fånga del denna problematik används för att en av varje scenarie tvâ tidsperspektiv, dels förändringar "kort sikt, dels lång sikt". För kort sikt gäller att förändringar av produktionen kan ske utifrån befintliga maskiner, byggnader och kunskap. De fasta resurmark och byggnader är alltså givna kort sikt och i modellen serna kan inga förändringar kräver nyinvesteringar göras kort sikt. som På lång sikt kan däremot nyinvestera, om det är ekoman nomiskt motiverat. I modellen betyder det att en viss andel av byggnadsbeståndet förslitas så att det måste ersättas om produktionen skall antas fortgå. För modellen skall välja t.ex. mjölkproduktion, krävs med att dessa förutsättningar att det är lönsamt att bygga nya stallar. Med andra ord måste lantbrukarna ha full ersättning för det kapital som binds i

Analyser reformförslag 143 av

stallarna. Ett liknande resonemang gäller för maskinkostnaderna. Pâ kort sikt antas det att man har tillgång till användbar maskinpark och en kalkylerna innehåller därför maskinkostnad 50 kr/tim, i en som princip skall spegla kostnaderna för drivmedel och underhåll. På lång sikt däremot antas det att man måste skaffa maskiner. För att det nya skall vara någon mening med att odla krävs därför får täckning att man även för ränta och avskrivningar. I beräkningarna lång sikt är därför kostnaderna för maskiner 200 kr/tim. Både kort och lång sikt beräknar modellen jämvikt. en Modellen räknar fram den produktion och de priser skulle uppstå som om lantbrukarna anpassar sig till de antagna priserna givet de diskuterade förutsättningarna. Att tala om jämvikt kort sikt är lite missvisande, eftersom jämvikt förutsätter att har anpassat sig till de förman hållanden som råder, dvs. att gjort de investeringar och ändringar man man finner motiverat av de ändrade förhållandena. Man kan därför inte förvänta sig att modellens jämvikter kort sikt någonsin kommer att uppstå. Dessa beräkningar däremot fingervisning i vilken ger en om riktning utvecklingen kan tänkas kort sikt. På lång sikt kan man däremot förvänta sig att anpassningarna kan leda till en jämvikt. För att detta skall ske måste emellertid priser och regler vara stabila. Det finns goda skäl bl.a. mot bakgrund vad av som tidigare diskuterats och med erfarenhet om senare års jordbrukspolitiska förändringar att tro att så inte kommer fallet. De långvara siktiga jämvikterna skall därför inte heller över hur ses som prognoser det kommer bli. De skall istället indikationer i vilken riktses som ning olika prissignaler och regleringar leder produktionen. Om de antagna priserna och förutsättningarna skulle vara långvariga kan förman vänta sig att produktionen anpassar sig i riktning mot de långsiktiga jämvikterna. Med andra ord kan med modellen spegla hur produkman tionen inledningsvis anpassas till nya förhållanden och i vilken riktning den senare kommer vridas, om de antagna priserna och förhållandena består över längre tid. De långsiktiga jämvikterna speglar så vis vilka signaler lantbrukarna får. Om signalerna tas allvar och består under längre tid kan man förvänta sig anpassningar i den riktning modellen

anger. I de analyser som följer kommer framförallt beräkningarna av vad som händer lång sikt att redovisas, eftersom de hur anger man kan förvänta sig att jordbruksproduktionen sig till de signaler anpassar de olika scenarierna innehåller. Eftersom modellen beräknar jämvikter, tillstånd efter olika former av anpassning, är det inte meningsfullt att beräkna effekterna av

Analyser reformförslag 144 av

över tiden sänkta kompensationer. Modellen är istället olika former av för beräkna hur lantbrukarna sig till en viss användbar att anpassar kompensationsnivä. Hur förändringstakt i kompensation bestämd en påverkar produktionen låter sig alltså inte beräknas i modellen. Eftersom tanken med sänkta kompensationsbidrag är att de sikt skall tas bort är dessutom meningsfullt att försöka bilda sig en uppfattning om det mera produktionen kan förväntas sig till det läge som gäller efter hur anpassa bidragens avskaffande. Med utgångspunkt i modellen kan man däremot beräkna hur de uteblivna vinsterna blir för lantbrukarna som stora kollektiv. Sådana siffror kan följaktligen användas som underlag i

kompensationsdiskussioner.

5.5 Tolkning och analys av Status quo

beräkningar har tagits fram i modell. Som för alla Samtliga samma kan resultaten ifrågasättas olika synvinklar. Siffror för modeller ur beräknad produktion skall inte tas som förutsägelser över vad som de hända. Vad är intressant är kanske att jämföra facto kommer som mer de olika beräkningarna med varandra. I kapitel 5.8 sammanställs en del

delvis diskuteras nedan. resultat som dagens CAP kan förväntas påverka svenska jordbruk Hur diskuteras utförligt i rapport från LES 1996. Rapporten har tagits en fram Lars Jonasson. Samma modell som här används för de olika av scenarieberäkningarna har använts i LES-rapporten. I beräkningarna har betydande stöden och regleringarna tagits med. Förutom gränsde mer arealersättning till spannmål och oljeväxter, kvoter mjölk och skydd, handjurs- och amkobidrag och nationella stöd till Norrland har socker, omfattande miljöstöden tagits med. Kompensationsbidrag även de mer och öppet odlingslandskap har dessutom kompletterats med ett antaget generellt vallstöd 550 kr/ha, lika i hela landet.

Produktion LES 1996 identifieras rad förväntade förändringar. l rapporten en vârsäd beräknas sjunka med i storleksordningen 70 %, till Odlingen av ungeför 250 000 hektar. Däremot beräknas trädan på sikt bli en areal EU behåller nivåerna i arealstödet kommer det på sikt bli attraktiv. Om arrendera till mark trädas, jämfört med att nyinvestera i lönsamt att som maskiner och därefter bruka åkern. Trädan förväntas därför öka

betydligt läng sikt. Även oljeväxtodlingen förväntas öka en hel del. Den främsta förklaringen ligger i oljeväxterna i LES-rapporten beräknas ha en att

Analyser av reformförslag 145

bättre lönsamhet än vad som framgår av traditionella kalkyler bl.a. görs delvis andra antaganden om oljeväxternas förfruktsvärde. Stora förändringar kan även förvänats inom vallproduktionen. Utanför stödområdena missgynnas vallen, jämfört med hur det innan var vi gick med i EU. Dels får spannmålsodling och oljeväxter arealersättningar som är betydligt högre än det generella vallstödet, dels gynnas vallodlingen inom stödområdena relativt vallen utanför dessa. V allodlingen förväntas därför minska utanför stödområdena. Inom de områden som klassas som stödomrâden. dvs. i princip hela Sverige utom Götalands och Svealands slättbyggder, däregynnas mot vallodlingen av tvâ skäl. För det första indikerar modellen relaen tivt god lönsamhet i mjölkproduktionen, under förutsättning att strukturomvandlingen leder till nedläggning små 30 kor och arbetsav intensiva besättningar i hela landet och nyetablering större och av mer rationella brukningsenheter inom stödområdena. Denna strukturanpassning kommer av allt att döma äga rum närmast oberoende i av vilken riktning CAP förändras, men styrkan i anpassningen beror av politikens utformning. Dessutom antas en ersättning till eget arbete inom mjölkproduktionen och annan jordbruksverksamhet 70 kr/tim före skatt. egenavgifter och ersättning till det egna kapitalet. Denna siffra bygger beräkningar av lantbrukarnas faktiska investeringsbeteende, där man tagit hänsyn till värdestegringar i bland annat marken se Jonasson och Norell 1994. Om man antar att mjölkproduktionen bedrivs med anställda ökar alltså kostnaderna och lönsamheten sjunker. För Norrlands del begränsas den beräknade expansionen av de regionalt bestämda mjölkkvoterna. För det andra gynnas vallen att av miljöstöden och kompensationsbidragen gör det lönsamt att föda upp kalvar på grovfoder inom stödområdena. Av LES-rapporten framgår alltså att modellen indikerar en regional specialisering. Växtodling med avsalugrödor förväntas öka i slättbygderna. Inom stödområdena förväntas mjölkproduktionen öka och det blir dessutom lönsamt att köpa kalvar från slättbygderna och att transportera dem till stödområdena för att där föda upp dem grovfoder. Denna specialisering uppstår som en följd av CAP:s bidragssystem. När det gäller vallodlingen blir lönsamheten högst i de områden som har sämst naturliga förutsättningar för jordbruksproduktion.

Regionala aspekter För produktionen som helhet indikerar modellen, enligt LES-rapporten, en nedgång totalt sett när det gäller såväl spannmål som köttdjur och svinuppfödning. Ur regional- och glcsbygdssynpunkt kan man alltså se

Analyser reformförslag 146 av

nuvarande utformningen CAP gynnar mjölkproduktion inom att den av stödomrâdena, vilket också är den ekonomiskt och sysselsättningsmäs-

sigt viktigaste produktionen inom dessa områden.

Miljö miljösynpunkt kan den förväntade minskningen i kött- Ur man notera Betande djur är avgörande betydelse för den biologiska mångdjur. av och för bevarandet varierat och kulturpåverkat odlingslandfalden av ett Jämfört med dagens läge antyder beräkningarna alltså att antalet skap. expanderar i stödområdena, delvis köttkornas bekostnad. mjölkkor sig mjölkkor betar biologiskt värdefulla Man kan förvänta att magra, marker i lägre utsträckning än vad köttkor gör. Eftersom antalet mjölkköttkor dessutom beräknas minska utanför stödområdena kan läget och för många biologiskt skyddsvärda betesmarker bli kritiskt. När det gäller vallproduktion är den miljösynpunkt att ur framför spannmålsodling. Arealersättningarna, i kombination föredra kompensationsbidrag och miljöstöd, väntas däremot leda till ökad med specialisering så vall odlas i än mindre utsträckning i de regional att redan idag har den lägsta andelen vall. områden som När det gäller budgetkonsekvenser och hur den ekonomiska välfärden påverkas för konsumenter, producenter och skattegrupperna betalare dras inga direkta slutsatser i LES-rapporten. Däremot kommer från status scenariet utgöra referensnivå för de beräkningarna quo övriga scenarier.

5.6 En fördjupad MacSharry-reform

Den utveckling CAP förordas i kommissionens strategipapper av som bygger direkt 1992 års reform. Efter samma grunddrag som låg bakom reformen spannmålssektorn tänker man sig sänkta prisstöd till av framförallt mjölk och socker. Även för nötkött anses prisstödet behöva sänkas. De beräkningar genomförts bygger därför prissänkningar som för mjölk 30%, för socker 30% och för nötkött 15%. Om man vill kompensera lantbrukarna fullt ut för dessa prissänkningar innebär det, med modellens förutsättningar, att man samtidigt som priset sänks inför kobidrag 6400 kr/mjölkko, 720 kr/diko och 540 kr/handjursbidrag. För sockerbetsodlarna införs ett arealbidrag på drygt 5500 kr/ha. Direktbidragen har då räknats fram efter grundprincip som nu samma gällande arealbidrag dock någon regional viktning, eftersom utan mjölkavkastningen inte variera geografiska skäl och sockerantas av betsodlingen bara bedrivs i södra Sverige. Eftersom man kompenserar lantbrukarna utifrån den produktion de hade före prissänkningen tar man

Analyser av reformförslag 147

ingen hänsyn till böndernas förmåga att anpassa produktionen efter nya förhållanden; med andra 0rd överkompenseraf man lantbrukarna. Genom att anpassa sin produktion till lägre priser minskar lantbrukarna sina kostnader utan att kompensationen för den skull minskar. Bortsett från de angivna prissänkningarna och kompensationen antas jordbrukspolitiken ligga fast.

Produktion och regionala aspekter Resultaten från beräkningarna av scenarie Fördjupad MacSharryreform sammanfattas i kapitel 5.8. l korthet kan man säga att om kompensationen utformas som en direkt ersättning för de minskade intäkterna har lantbrukarna inga incitament att förändra sin produktion. Vid en jämförelse mellan en förlängning av dagens CAP och en fördjupad MacSharry-reform uppstår inga betydande skillnader i modellen. Eftersom kompensationen baseras de prissänkningar som förutsätts, återställs de relationer mellan olika produktionsgrenar som rådde före prissänkningarna. Eftersom modellen bygger bidragskalkyler med fasta relationer mellan avkastning och insatsmedel syns heller inte någon anpassning i gödselgivor eller odlingsintensitet.

Fördelning När det gäller utbetalningar av stöd innebär emellertid en "Fördjupad MacSharry-reform betydande ökningar. De i modellen beräknade utbetalningarna ökar från knappt åtta miljarder här inkluderas dels EU:s hel- och delfinansierade stöd, dels de nationella stöden till knappt 12 miljarder, dvs. ökning med ungefär 50%. Å andra sidan konen antas sumenterna vinna i form av lägre matpriser. Konsumenterna beräknas vinna mer än vad statsutgifterna ökar, dvs. för nationen som helhet är reformen motiverad, ur ett förenklat välfärdsekonomiskt perspektiv. Eftersom prisstödet sänks förväntas konsumenterna lägre priser. Producenterna förväntas kompenseras fullt ut för prissänkningarna. Skattemedel måste däremot finansiera kompensationsbetalningarna. Totalt beräknas emellertid en viss ekonomisk välfärdsökning uppstå. Hänsyn är då inte tagen till bland annat förändringar i s.k.k0llektiva nyttigheter och externaliteter.

Utan kompensation

Det understryks i kommissionens strategipapper att det inte är givet att kompensation skall betalas ut. Endast när detta "är motiverat bör det ske. För att spegla ytterligheterna från full till utebliven kompensation

148 Analyser reformförslag av

har därför beräkningar ersättning också gjorts. I ett scenarie kallat utan Fördjupad MacSharry-reform kompensation undersöks hur en utan okompenserad reform kan tänkas förändra produktionen i Sverige.

Produktion Om förändringarna de väntade i fallet med scenariet Fördjupad var MacSharry-reform kan det kanske förvåna att resultatet blir i stort sett det kompensation. Den enda egentliga skillnaden rör samma även utan köttproduktionen. I princip upphör den kort sikt och den förväntas bli betydligt lägre än vid kompensation även lång sikt", när man

kunnat anpassa sig till nya förhållanden.

Regionala aspekter Eftersom antalet köttdjur år det främst skiljer de två "MacSharrysom scenarierna är det via denna produktion kan spåra eventuella förman ändringar rörande miljön och regionala frågor. Svensk nötköttsproduktion karaktäriseras småskalighet och detta gäller även för dikorna av det främst får försämrad lönsamhet i alternativet utan komsom är som pensation. De regioner i första hand drabbas är främst 5b men i som och 4 se karta i bilaga 2. Även ett icke obetydligt viss mån även 5a om antal småbrukare och deltidsbönder förväntas upphöra med betande köttdjur Linder de angivna förutsättningarna rör det sig om totalt sätt mycket arbetstillfällen; sysselsättningen i jordbruket beräknas sjunka med

2%.

Miljö Man kan förmoda minskningen i antalet dikor leder till problem när att det gäller de biologisk synpunkt mest värdefulla betesmarkerna. ur Modellen indikerar inte någon minskning i den betade arealen men modellens tekniska utformning är det rimligt att anta att minskgrund av ningen i betesmark underskattas något. I modellen finns permanent bete används när det ger ett positivt ekonomiskt resultat att göra som det. Modellen däremot inte fullt ut hänsyn till att det är möjligt att tar åkermark till permanent bete, dvs. att lägger åkerlägga om man om mark till bete, bekostnad naturlig betesmark. I detta permanent av scenarie används del åkerarealen träda, inom nuvarande en stor av som arealersättningsprogram, varför problemet med omläggning av åker till bete kanske inte är så villkoren för arealersättningen består. stort, om Genom att priserna sjunker kan man förvänta sig en sänkt intensitet i produktionen. Lägre användning av bekämpningsmedel och gödningsämnen kommer troligen ha positiv inverkan miljön. en

Analyser av reformförslag 149

Eftersom modellen inte tar hänsyn till att brukarna kan anpassa sin användning till de lägre priserna är det vanskligt att uttala sig om storleken i förändringarna utifrån beräkningar i modellen. Mot bakgrund de av tämligen små förändringarna i grödval kan dock anta att användman ningen av bekämpnings- och gödningsmedel påverkas endast obetydligt.

Fördelning Den stora skillnaden mellan scenarierna med och utan kompensation ligger alltså inte i produktionsförhållanden. Istället illustreras i modellen de påtagliga fördelningsmässiga skillnaderna. Den mest uppenbara skillnaden är att lantbrukarna som kollektiv årligen går miste om en kompensation i storleksordningen knappt fyra miljarder. Statskassan undviker denna utgift och konsumenterna får samma förväntade prissänkningar i båda fallen. Den sammanlagda så kallade välfärdsekonomiska konsekvensen är ungefär lika stor, skillnaden ligger i att i ena fallet förlorar producenterna som grupp, i andra fallet skattebetalarna. De knappa fyra miljarder som lantbruket går miste om per år i det senare scenariet, ligger framförallt i minskade markvärden och minskat värde mjölkkvoterna, dvs. i förmögenhetsminskningar. Jämfört med läget innan prissänkningarna socker eller den fullständiga kompensationen sjunker betalningsförmågan det förväntade arrendepriset som alltså utgör en kostnad för den som vill arrendera mark med sockerbetskvot för mark med sockerbetskvot med närmare 5500 kr/ha. Med andra ord har sockerkvoten i det närmaste blivit värdelös, dvs. kvoten är inte längre effektiv och sockerbetsarealen förväntas lång sikt minska med cirka 15%. l princip samma resonemang gäller för mjölkkvoterna. l modellen beräknades värdet av mjölkkvoter vid en bibehållen CAP till cirka 1,25 kr/liter och år lång sikt. Om mjölkpriset sänks och kompensation inte betalas antas detta värde sjunka till drygt 30 öre/kg kvot och år. För att kvoten överhuvud taget skall ha något värde förutsätts dessutom en påtaglig strukturanpassning i mjölkproduktionen. Enligt modellen skulle alltså en fördjupning av MacSharryreformen kunna genomföras utan någon högre kompensation, utan att produktionen drastiskt ändras. Markvärden, och kvotvärden skulle däremot sjunka betydligt. För att behålla produktionen krävs vidare en ökad strukturanpassning i mjölksektorn. Även effekterna inte blir stora om produktionen, eller i antalet sysslesatta, bör det påpekas att de nu aktiva brukarna under det okompenserade scenariet ställs inför en påtagligt förändrad situation. I många fall bygger lönsamheten i produktionen att nya brukare tar vid, med lägre kapitalkostnader. I klartext betyder

Analyser reformförslag 150 av

vissa aktiva brukare tvingas upphöra med sin produktion och det att ett sälja sina tillgångar till relativt låga värden, eller att de nuvarande tillgångar minska betydligt. För enskilda bönder kan brukarna ser sina alltså följderna bli drastiska. l första hand märks dock skillnaden i att det inte sker nyinvesteringar när gamla maskiner och byggnader är gårdar inte drivs vidare vid generationsskiften uttjänta eller m.a.0. att fram diskuteras några dessa antaganden i relation till var i Längre av landet produktionen bedrivs.

Konsumentförslag och genomgripande alternativ

5.7 mer

strategipapper beskrivs vad där kallas ett "radikalt l kommissionens som reformalternativ. Detta reformalternativ följer samma principer som de förslag lämnats flera konsument- och miljöorganisationer samt som av flertal ekonomer. Man tänker sig prissänkningar, borttagna kvoter av ett minskat gränsskydd. Direktstöd är kopplade till produktionen och som också bort. Om kompensation skall betalas ut påpekas att förväntas tas skall klart tidsbegränsad och helt frikopplad från produktionen den vara "decoupled. Såväl konsument- miljöorganisationer m.a.0. som dessutom ersättning skall utgå för miljötjänster och nämner att snarare så kallade kollektiva nyttigheter. Många kan vidare tänka sig liknande landsbygdsutvecklingsstöd. olika former av

"Stödlöst"

bakgrund den utbredda uppfattningen att CAP borde genomgå en Mot av genomgripande förändring har vi valt att arbeta med olika scenarier där dagens stödformer påtagligt ändras. Utgångspunkten är här ett "stödlöst scenarie. Alla nuvarande stöd tas alltså bort i beräkningarna. Dessutom priser i de två tidigare alternativen, dvs. lägre priser antas samma som mjölk, socker och nötkött än vad basscenariet har. Man kan alltså tolka detta EU avskaffar sina kvotsystem, anpassar gränsskyddet som att till nivå betydligt närmare världsmarknaden och låter bli att komen för detta. I modellberäkningarna har emellertid mjölkkvotema pensera behållits för få ökad jämförbarhet mellan scenarierna. Man kan att en då jämföra beräkningar till exempel betalningsförmågan per kilo av mjölkkvot och år under olika förutsättningar.

Produktion På kort sikt modellen inte heller här några drastiska förändringar av ger vegetabilieproduktionen. Odlingen förväntas ligga kvar i det närmaste nivå vid bibehållen CAP. Mark och kvotvärden sjunker samma som en

Analyser av reformförslag 151

däremot betydligt, jämfört med dagens CAP. Mjölkproduktionen förväntas minska något och kvoterna förlorar därmed ekonomiskt värde. Köttproduktionen beräknas upphöra helt, utom det som biprudukt av mjölkproduktionen. På lång sikt kan man däremot, enligt modellresultaten, förvänta sig betydligt större förändringar. I huvudsak är förändringarna direkt relaterade till de direktstöd som finns i nuvarande CAP. Jämfört med status quo scenariet beräknas odlingen av spannmål öka med drygt 10 % vilket dock innebär en odling drygt 50 % av nuvarande omfattning. Oljeväxtodlingen beräknas minska till drygt 80 000 ha. Den mest påtagliga skillnaden mot status quo scenariet är att det inte längre lönar sig att träda mot arealersättning och att vallodlingen sjunker med drygt 400 000 ha. Totalt beräknas närmare en miljon hektar tas ur drift och av den mark som brukas förväntas knappt 200 000 hektar vara vall som främst utnyttjas för att täcka upp skördevariationer i modellen kallad outnyttjad vall. Betesmarken förväntas minska med drygt 15%. Mjölkproduktionen förväntas sjunka med cirka 10%. Den produktion som blir kvar antas ske endast större gårdar med låg ersättning till fasta resurser. Dessa gårdar kan inte drivas med lönsamhet om arbetet utförs av enbart anställd personal betald med dagens löner. Den rena köttproduktionen beräknas, som sagt, upphöra. Beräkningar av så pass drastiska förändringar som det ovan angivna är emellertid mycket vanskliga. Vid en första anblick kan det tyckas som om modellen underskattar minskningen i produktionen. All mark som ger ett positivt netto används i modellen. Man kan vidare anta att en del lantbrukare tröttnar att bedriva lantbruk om de ekonomiska marginalerna minskar betydligt. En del av den mark som då läggs ner kanske inte kommer brukas av andra, om den till exempel ligger olämpligt till eller inte passar in i gårdsstrukturen av andra orsaker, även om den ger ett visst ekonomiskt utbyte. Motsvarande resonemang kan föras animaliesidan. Ett dylikt resonemang antyder alltså att siffrorna överdriver den produktion som skulle bedrivas lång sikt. Å andra sidan finns det inte några antaganden ändrad om teknik, billigare maskiner eller andra former av kostnadsanpassing med i modellberäkningarna. Skulle lönsamheten ändras så kraftigt som detta stödlösa scenarie antyder är det inte orimligt att anta att en rad ännu icke påtänkta anpassningar skulle kunna äga rum. Om detta sker underskattar modellen den framtida produktionen, vid de priser som antagits. Med andra ord är osäkerheten stor i beräkningar av detta slag.

152 Analyser reformfärslag av

Regionala aspekter sysselsättningen i jordbruket beräknas för landet som helhet sjunka med drygt 20 %. Variationerna mellan regionerna är dock mycket stora. I region l beräknas endast 15 % sysselsättningen bli kvar se tabell av 16. uppfattning den sammanlagda effekten skulle För att få en om man då behöva lägga till de arbetstillfällen som försvinner i förädlings- och insatsindustrin, den kringverksamhet i form av jordbruksrelaterad samt turism Uppenbarligen rör det sig då ännu fler arbetstillfällen. etc. om Samma gäller för de övriga regionerna men omvänt typ av resonemang för region där sysselsättningen beräknas öka. Även sysselsättningsmässigt antyder modellens beräkningar en del förändringar betydelse. Spannmålsodlingen minskar framförallt i av landets och mellersta delar. De områden som inte kan förväntas norra kommer också minskad produktion. Även bära större mjölkgårdar se en den uteblivna köttproduktionen kan förväntas få följder syssel-

sättningen.

Miljö En del dagens brukade mark beräknas tas ur drift. Tillsammans stor av och minskad spannmålsodling leder detta till med en sänkt intensitet positiva effekter miljön minskat växtnäringsläckage och genom bekämpningsmedel. Å andra sidan kan rad minskad användning av en negativa miljöeffekter följa detta, såsom förlorade kulturvärden, minskad biologisk mångfald och slutet landskap. Med andra ett mer 0rd minskar så väl de så kallade negativa externa effekterna men som de

så kallade positiva kollektiva nyttigheterna. Man kan i detta scenarie dessutom anta att modellen överskattar andelen betad vall. Som tidigare påpekats tar modellen ingen hänsyn till brukarna kan lägga åkermark till bete. Skulle prissänkningar och att om stödnivåer sänkas så långt att åkermark läggs ner och att ren köttdjursuppfödning helt upphör kan goda grunder anta att mjölkman korna inte i första hand kommer beta de extensiva naturliga betena. Modellens beräkningar, antyder att ca 60 000 hektar betesmark som gäller alltså under förutsättningen åker inte läggs skulle tas ur drift, att till bete, varför nedläggningen betesmarkerna i själva verket kan om av förväntas bli betydligt större med den produktion som scenariet antyder. Under sådana omständigheter hotas stora delar av de arealer som vi idag har mål hävda. Det blir med andra ord inte möjligt att uppfylla som att de miljö- och kulturmål relaterar till den biologiska mångfalden och som kulturmiljövärden i jordbrukslandskapet.

Analyser av reformförslag 153

Fördelning Modellens beräknade producentöverskott förväntas minska med drygt tio miljarder jämfört med vad modellen anger för en förlängning dagens av CAP. Konsumenter och skattebetalare förväntas däremot tjäna ungefär fyra respektive åtta miljarder i sänkta matpriser och uteblivna skatter. Totalt ger modellen ett beräknat välfärdsekonomisk netto som är cirka en och en halv miljard högre än en förlängning av dagens CAP. Beräkningen gäller exklusive miljöeffekter som inte låter sig beräknas i modellen.

Lägre spannmålspriser En mer genomgripande reform, där EU:s gränsskydd betydligt närmar sig världsmarknaden, gör jordbrukssektorn mer känslig för internationella prisförändringar. För att illustrera betydelsen av ett framtida läge med en tydlig WTO-anpassning och sänkta spannmålspriser har en beräkning gjorts med samma förutsättningar som i "stödlös med spannmålspriser 90 öre. Pâ lång sikt beräknas då produktionen av vårsäd närmast upphöra. Även den höstsâdda spannmålen, alltså den spannmål som odlas bättre mark, förväntas minska i odling. Å andra sidan kan man förvänta sig en viss ökning i vallproduktionen, eftersom mark där det tidigare odlades spannmål kan tas i bruk alternativkostnaden i vallodlingen har sjunkit jämfört med situationen vid ett högre spannmålspris. Av denna anledning beräknas mjölkproduktionen öka något i detta scenarie. Den brukade arealen beräknas dock minska till 1,6 miljoner hektar lång sikt. Betesarealen förväntas bli cirka 29 % lägre än vad modellen anger för nuvarande CAP lång sikt. Få, om ens några, reformförslag är emellertid så långtgående som ett fullständigt slopande av alla jordbruksstöd. Konsument- och miljöorganisationer, liksom flertalet ekonomer, menar att man istället bör stödja sådan jordbruksproduktion som är miljövänlig och som aktivt bidrar till att jordbruket kan fortsätta producera så kallade kollektiva nyttigheter. Stöd till landsbygdsutveckling påtalas också i flertalet reformförslag.

Generellt stöd

En mycket enkel form av ersättning för en del av jordbrukets kollektiva nyttigheter är en generell ersättning till all brukad jordbruksmark. Genom att, för Sverige, lägga ihop de stöd och ersättningar som ryms inom dagens CAP erhålls en totalsumma på det jordbruksstöd som

154 Analyser reformförslag av

betalas via Sveriges och EU:s budget. Om man sedan fördelar denna hektar brukad jordbruksmark erhålls ett stödbelopp som summa per utgår lika i hela landet, till all mark används. l scenariet generellt som stöd har de direktstöd i modellen, alltså arealersättningen i som ryms spannmålsodlingen miljöstöden biologisk mångfald och öppet samt odlingslandskap, till totalnivå som sedan dividerats med summerats en den svenska arealen, inklusive betesmarkerna. Enligt modellens antaganden skulle den generella ersättningen då uppgå till cirka 1800 kr/ha. De nationella och delvis EU finansierade stöden till Norrland antas desbehållas, ligger kompensationsbidragen och det nationella sutom m.a.o. stöden kvar. Därutöver att de stöd idag beviljats Sverige dvs. antas som rad miljöstöd del regionala stöd fortfarande skulle kunna en samt en användas. Totalt dessa stöd i storleksordningen en halv motsvarar miljard kronor år. Dessa skulle kunna riktas till angelägna per pengar miljöåtgärder och speciella regionala program. få del den generella arealersättningen antas brukarna För att av förbinda sig odla jorden ett sådant sätt att miljön inte skadas och att marken lätt kan i bruk vid behov. Några speciella regler antas att tas egentligen inte gälla. Som form av "cross-compliance gäller en marken skall brukas långsiktigt uthålligt sätt, dvs. utan däremot att ett fördärva miljön och utan att lägga ner den. att

Produktion I modellen beräknas dylika förutsättningar leda till att all den mark som förväntades brukas vid bibehållen CAP även används här. En tydlig en anpassning till ersättningen emellertid i en omfattande odling av syns sedan inte används. Den i modellen beräknade arealen extensiv vall som vallodling uppgår till drygt miljon hektar, eller ungefär vad som en motsvarades nedlagd åkermark i det stödlösa scenariet. Med andra av ord blir det lönsamt upprätthålla odlingen enbart för att erhålla det att generella stödet. Det tål att påpeka att modellen ger vid handen att dagens lantbrukare odlar mellan 700 och 800 tusen ha spannmål, oljeväxter och träda inte täcker sina långsiktiga kostnader om som dagens arealersättningen upphör. Att istället odla vall för att erhålla ett generellt arealstöd utgör alltså härvidlag ingen dramatisk skillnad. Spannmålsodlingen beräknas öka med drygt 25 % jämfört med scenariet vilket fortfarande motsvarar en minskning relativt status quo situation. Oljeväxtodlingen beräknas till cirka hälften av vad dagens

modellen för status quo vilket innebär en minskning med

anger ungefär 20 % från vad gällde 1995. Mjölkproduktionen beräknas som ligga kvar nivå i scenariet. Mjölkkvoterna får samma som status quo

Analyser av reformförslag 155

dock ett mycket lågt värde. Nötköttsproduktionen beräknas sjunka med drygt 15 % jämfört med vad som i modellen antas bli fallet om dagens CAP består. Ren nötköttsuppfödning beräknas dock upphöra. Istället är det mjölkkorna som står för hela nötköttsproduktionen.

Regionala aspekter Enligt modellens antaganden skulle sysselsättningen inom jordbruket i Sverige sjunka med 11% jämfört med vad som antas gälla om dagens CAP består. När det gäller den regionala fördelningen framträder samma mönster som tidigare, dvs. en anpassning förväntas leda till ökad sysselsättning i de bördiga slättbygderna och en minskning i övriga regioner. För scenariet med en generell arealersättning beräknas effekterna bli störst i område 5a, med en minskning nästan 50 %. För Norrland beräknas minskningen uppgå till 20 30 %. Förändringarna förklaras åter främst av anpassningar i mjölk- och köttproduktionen. Dels beräknas den rena nötköttsproduktionen upphöra helt, varför sysselsättningen i regioner som idag har sådan produktion beräknas sjunka. Dels beräknas mjölkproduktionen öka i slättbygderna och i region 5c, jämfört med dagens läge och vad som beräknas för en oförändrad CAP, samtidigt som den beräknas minska i Norrland och i skogsbygderna.

Miljö Med en generell arealersättning beräknas all dagens jordbruksmark hållas öppen och i brukbart skick. Som tidigare påpekats beräknas emellertid ungefär en miljon ha skötas som extensiv vall. Denna mark hålls öppen utan att man tar till vara vad som växer där. Kostnaderna för att hålla marken öppen, att slå gräset och att hindra igenväxning i övrigt, beräknas med andra 0rd vara lägre än de 1800 kr/ha som erhålls i generell arealersättning. Jämfört med status quo sjunker priserna spannmål varför intensiteten antas minska även om dylika beräkningar, som tidigare påpekats, inte ingår i modellen. Under förutsättning att den areal som odlas med extensiv vall är bevuxen året runt kan man alltså förvänta sig en minskad närsaltsutlakning. När det gäller den förväntade användningen av bekämpningsmedel kan det konstateras att modellen antyder en Ökad odling av vårsäd, jämfört med status quo. Här har vi alltså dels en förväntad minskning, till följd av lägre priser, dels en antagen ökning, till följd av en ökad odling. Nettoeffekten av förändringarna är inte beräknad i modellen. När det gäller den biologiska mångfalden ger beräkningarna enligt modellen en vid första anblicken positiv bild, eftersom all mark,

156 Analyser reformförslag av

användas. Åter kan det dock sin plats inklusive alla beten, antas vara att del de antaganden som görs i modellen kanske inte att notera en av speglar verkliga anpassningar riktigt tillfredsställande när det gäller naturbetet. Eftersom antalet mjölkkor beräknas vara oförändrat medan den nötköttsproduktionen antas upphöra skall alltså ett totalt sett rena mindre antal nötboskap beta den mark det redan idag anses svårt att som räcka till för. Eftersom modellen använder naturbete betesdjuren att när det är ekonomisk motiverat ger beräkningarna till resultat att all dagens betesmark också används i scenariet med en generell arealersättning. Å andra sidan visar modellberäkningarna att det kommer ha outnyttjad vall. Det tycks inte orimligt att finnas närmare en miljon del denna mark skulle kunna användas till bete, för anta att en stor av mjölkkor. I så fall är det högst osäkert de naturliga betesmarkerna om kommer betas i den omfattning som beräkningarna antyder. Eftersom ersättningen endast utgår till mark som hålls i brukbart skick blir det enligt modellens beräkningar motiverat att hålla djuren betesmarken extensiva vallen med maskiner. Även modellen alltså och slå den om beräknar att mjölkkorna betar dagens naturliga betesmarker tycks det rimligt anta att det inte blir något hårt betestryck dessa marker. att Snarare förefaller det troligt att markerna betas endast så mycket att de inte slyar igen, samt att övrigt bete till stor del kan ske de extensiva vallarna. Således antyder modellen en vid första anblicken positiv bild för den biologiska mångfalden och det betade kulturlandskapet. Vid närmare betraktelse kan dock befara att en övergång till en generell man arealersättning skulle kunna innebära ett hot mot den flora och fauna är beroende av ett mer påtagligt betestryck. som

Fördelning Scenariet med generell arealersättning tillsammans med det en ger, stödlösa, det mest positiva välfärdsekonomiska utfallet miljöeffekterna obeaktade. Producenterna beräknas förlora knappt fyra miljarder per år medan konsumenter och skattebetalare beräknas vinna drygt fyra miljarder, respektive drygt 1,2 miljarder. Man kan notera att om dagens budgetmedel kan användas även i detta scenarie finns det mellan en halv och miljard för riktade stöd. Dessa pengar ingår inte i beräkningarna. en

Ekologisk odling

I Sverige såväl inom EU, anses det idag motiverat att gynna som ekologisk odling. Den antas vara mindre miljöbelastande och den antas

Analyser av reformförslag 157

utgöra en självklar del i ett mer uthålligt jordbrukssystem. Mot denna bakgrund har en beräkning gjorts där ekologisk odling utgör ett krav för att få stöd. Åter har den befintliga budgeten till del fått nivån stor styra på de ersättningar som beräknas. Tanken var från början att, liksom i det generella stödet, en arealersättning skulle utgå till alla som odlade ekologiskt. Ersättningen skulle då hamna samma nivå som i det tidigare scenariet, dvs. 1800 kr/ha. Med tanke hur modellen är konstruerad finns det inte någon skillnad i pris ekologiska och konventionella livsmedel. Ekoproducenter får alltså inte mer betalt för sina produkter. Istället skulle samhället ersätta de som odlar ekologiskt för den antagna positiva miljöeffekten som kan följa med ekologisk odling. De inledande beräkningarna illustrerade dock en påtaglig effekt av ett dylikt tillvägagångssätt. Eftersom ersättningen inledningsvis antogs utgå per hektar fick detta till följd att produkter från ekologisk växtodling, med stöd, förbrukades i konventionell animalieproduktion. I kalkylerna antas den konventionella animalieproduktionen kunna betala mer än den ekologiska för fodermedel, dvs. de kalkyler som ligger till grund för beräkningarna visar högre kostnader inom ekologisk produktion. Beräkningarna i modellen visade följaktligen att en stor del av växtodlingen lades om till stödberättigad ekologisk odling men det ekologiska fodret förbrukades i konventionell animalieproduktion. Eftersom detta strider mot en del av grundtanken med den ekologiska odlingen ändrades ersättningarna. Ersättningen vill växtodlingen sänktes till 1500 kr/ha och parallellt infördes djurbidrag. Djurbidragen räknades fram efter de olika djurslagens foderförbrukning. Den framräknade ersättningen till exempelvis mjölkkor bygger alltså hur mycket grovfoder och spannmål en mjölkko förbrukar och mycket detta foder har "subventionerats i och med arealersättningen. De ersättningar som används i scenarier för ekologisk odling är följande:

Arealersättning 1500 kr/ha och år oavsett gröda och inklusive betesmark Djurbidrag: Mjölkko, inkl. rekrytering 1524 kr/ko och år Ungtjur, mjölkras 943 kr/tjur Stut 902 kr/stut Köttko, inkl. rekr. och ungdjur 1560 kr/ko och år Sugga, inkl. slaktsvin 2136 kr/sugga och år Får, inkl. lamm 193 kr/tacka och år Höns 7,15 kr/höna och år

Analyser reformförslag 158 av

gäller kalkylerna för ekologisk odling är det motiverat att När det de inte är fullt jämförbara med kalkylerna för konventionell påpeka att Ekologisk odling har inte bedrivits i någon större omfattning odling. längre tid. Kalkylerna är därför inte alls lika väl etablerade under någon konventionell odling. Det är dessutom svårt att avgöra hur som för relevanta dagens ekologiska kalkyler är för ett läge där en mycket stor odlingen i Sverige läggs till ekologisk. Med andra ord är del av om beräkningarna för scenariet med ekologisk odling osäkra.

Produktion höstsäd beräknas sjunka med närmare 15 % från vad som Odlingen av gälla för scenariet. Den areal som odlas med vårsäd antas status quo med 85 % till knappa 500 000 hektar vilket antas däremot öka närmare betydande minskning i förhållande till vad som gäller idag alltså är en ökning i jämförelse med vad beräknas bli en långsiktig men en som vid oförändrad CAP. Oljeväxtodlingen förväntas upphöra odling en förklaras två skäl; dels är oljeväxtodling utan bekämphelt, vilket av mycket osäker med risk för mycket dåliga skördar, delsningsmedel marken relativt bra i modellen den används till extensiv betalar sig om Sockerbetsodlingen öka arealmässigt eftersom den ekologiska vall. antas ha betydligt lägre hektaravkastning. Bakom beräkningen odlingen antas antagande det går ett stort antal arbetstimmar i ligger ett om att sockerbetsodlingarna. För att kalkylen skall spegla verkligrensning av alltså möjligt för lantbrukarna att få tillgång till heten måste det vara säsongsarbetskraft lediga skolungdomar. Om de kalkyler som billig t.ex. för beräkningen stämmer är det frågan om ett stort antal ligger i botten kan vidare värt att notera att den ekologiska sommarjobb. Det vara Sockerbetsodlingen haft del problem, varför kalkylen är osäker. en i fallet med den generella arealersättningen beräknas Liksom miljon hektar brukas extensiv vall, som inte direkt ungefär en som Eftersom denna vallodling är berättigad till ekologisk utnyttjas. beräknas den lönsam för lantbrukarna. Marken hålls i ersättning vara brukbart skick utan att den direkt används i produktionen. all växtodling bedrivs ekologiskt gäller i modellen att För som växtnäring i form stallgödsel. Med andra ord får den skall sin av djurhållningen värde i relation till växtodlingen, ett som som ett som de andra scenarierna. l övriga fall kan växtnäringen inte motsvaras av in i form handelsgödsel. Som följd av den tydligare lika väl köpas av en kopplingen mellan växtodling och animalieproduktion anpassas så den blir jämnare spridd i det ekologiska scenariet. djurhållningen att

Analyser av reformförslag 159

Antalet mjölkkor beräknas öka till följd av att avkastningen i en omfattande ekologisk odling beräknas bli lägre än i konventionell mjölkproduktion. Här är ett tydligt exempel osäkerhet i kalkylunderlaget. Idag avkastar de ekologiska mjölkgårdarna ungefär som genomsnitten för alla mjölkgårdar. Det är möjligt att det, bland de som idag producerar ekologiskt, finns en majoritet mycket kunniga och intresserade lantbrukare, varför högavkastande besättningar eventuellt är överrepresenterade här. I beräkningarna har det antagits att om en stor del av producenterna ställer om till ekologisk odling skulle detta leda till att den genomsnittliga avkastningen skulle sjunka något i ekologisk odling. Om så verkligen skulle bli fallet är än så länge en öppen fråga. Uppfödningen av köttkor beräknas upphöra men eftersom antalet mjölkkor antas öka resulterar detta i en sammantagen minskning av antalet nötkreatur mindre än 10 %. Med de beräknade djurbidragen antas vidare svinproduktionen öka påtagligt. Uppgången beräknas till dryga 80 % jämfört med vad som antas gälla vid en bibehållen CAP och är en direkt följd av djurbidraget till den ekologiska svinproduktionen. Även här kan osäkerhet i kalkyleriia. Ekologisk man notera en stor svinhållning innebär att djuren skall ute under en stor del av året. De ingår ofta som ett naturligt inslag i växtföljden och det krävs m.a.o. större areal per svingård i den ekologiska produktionen, än vid konventionell drift.Även kalkylen för ekologisk svinuppfödning hänsyn om tar till detta bygger den på erfarenheter från en gård och det är följakligen osäkert hur väl den speglar någon form av genomsnitt. Av den sammanlagda produktionen antas mellan 80 och 90 % av all spannmål odlas ekologiskt. Den främsta orsaken till att inte all spannmål ställs om är att en viss del av sockerbetsodlingen inte ställs om. I de växtföljder som innehåller sockerbetor som inte ställs om odlas även spannmål, som alltså inte heller odlas ekologiskt. Av sockerbetsodlingen antas ungefär 70 % läggas om. Av den beräknade fläskproduktionen antas ungefär 50 % komma från ekologisk produktion, vilket i stort sätt motsvarar hela den beräknade ökningen i produktionen. När det gäller mjölkproduktionen beräknas närmare 70 % produceras ekologiskt. För vall och får antas all produktion ställas om.

Regionala aspekter I scenariet för ekologisk odling beräknas sysselsättningen inom jordbruket öka med ungefär 10 %. Den sammanlagda ökningen förklaras av att sysselsättningen förväntas öka påtagligt i de bördiga slättbygderna. I Götalands södra slättbygder beräknas ett större antal arbetstimmar i betodlingen och en viss ökning i animalieproduktionen. Den

Analyser reformförslag 160 av

sammanlagda effekten sysselsättning antas bli ökning med 44 %. I en slättbygder och Svealands slättbygder beräknas djur- Götalands norra hållningen öka. Främst svinproduktionen stiga påtagligt. Sammanantas anpassningarna under scenariet en ökad sysselsättning med taget antas ge %. För Sverige beräknas dock lägre produktion och syssel- 67 norra en sättning. Minskningen bli störst i region 5a, med en nedgång antas drygt 40 % främst förklaras minskad mjölkproduktion. l som av beräknas sysselsättningen inom jordbrukets primärproduktion Norrland minska med ungefär 20 25 %. Alla jämförelser görs mot vad som långsiktigt antas gälla om dagens CAP bibehålls.

Miljö Eftersom mycket del jordbruksproduktionen i detta scenarie en stor av brukas ekologiskt kan förvänta sig en påtaglig minskning i antas man belastningen från bekämpningsmedel. I den mån ekologisk växtodling medför lägre växtnäringsläckage kan förvänta sig att även detta ett man minskar. På kort sikt är det osäkert hur stor effekten blir, eftersom ekologisk odling medför ökad användning stallgödsel, som vid ogynnen av spridning kan läcka hel del närsalter. På längre sikt kan man sam en de över tiden lägre givorna medför att även läckaget minskar. anta att När det gäller hävden de för den biologiska mångfalden av viktigaste betes- och hagmarkerna kan man föra samma typ av resoneför scenariet för den generella arealersättningen. Med andra mang som betesmark användas även i detta scenarie. Eftersom stödet ord antas all betingas markerna betas, samtidigt antalet betesdjur minskar av att som jämfört med såväl dagens situation vid vad som antas för en som bibehållen CAP, kan emellertid fråga sig om intensiteten i betesman driften kan hållas för floran och faunan önskvärd nivå i alla delar en landet. Man kan å andra sidan anta att ekologisk odling generellt är av positivt med hänsyn till den biologiska mångfalden, främst tack vare att

bekämpningsmedel inte används.

Fördelning En övergång till ersättning endast för ekologisk odling skulle enligt en modellens antaganden innebära att producentöverskottet minskade med knappa fem miljarder året, jämfört med vad det beräknas bli vid en om oförändrad CAP. Konsumentöverskotten beräknas öka med fyra miljarder. Då är hänsyn endast till att livsmedlen blir billigare. I tagen mån ekologiska livsmedel önskvärda har effekten härvidden anses mer beaktats. Om konsumenterna uppskattar dessa livslag inte man antar att och beredda betala högre pris för dem leder det till att de medel är att ett

Analyser av reformförslag 161

positiva effekterna för konsumenternas underskattats i modellen. För skattebetalarna beräknas scenariet ge en förbättring ungefär 1,5 miljarder kronor. Åter kan det beräkningarna vara värt att notera att inte tar hänsyn till att dagens tillämpning av CAP innefattar medel i storleksordningen en halv miljard kronor som alltså skulle kunna användas för riktade åtgärder utan att budgeten ansträngs i förhållande till vad som gäller idag.

Högre arbetskostnader i mjölkproduktionen För att undersöka hur känsliga beräkningarna är för lönsamheten i mjölkproduktionen gjordes en beräkning med ändrade kostnader för arbetskraften i mjölkproduktionen. Modellens grundantagande, om att de som arbetar inom lantbruket kräver en ersättning för eget arbete 70 kr/timme, ändrades därför. l mjölkkalkylen lades därför in en arbetskraftskostnad som motsvarar en djurskötarlön inklusive sociala avgifter 118 kr/timme. Skulle mjölkproduktionen drivas med enbart anställd personal, dvs. med väsentligt högre kostnader, beräknas mjölkproduktionen sjunka med mellan 25 och 35% varierande mellan scenarierna. Den ökade lönekostnaden motsvarar en kostnadsökning mellan 0,32 kr/kg och 1,01 kr/kg beroende på besättningsstorlek och kostnader i övrigt. Lägst ökning beräknas för stora gårdar i slättbygderna och högst ökning beräknas för små besättningar längst upp i norr. Minskningen i mjölkproduktion blir lägst i scenariet för ekologisk odling. I det stödlösa scenariet beräknas neddragningarna härvidlag bli störst i regionerna 5a, 5b, 5c. I scenarierna för en generell arealersättning och för ersättning endast till ekologisk odling blir neddragningarna störst i regionerna 4 och 5c. Givetvis påverkas den betade arealen i dessa regioner om antalet mjölkkor minskar. Den antagna fördyringen av arbetskraften antas driva strukturanpassningen. Det högre lönekravet beräknas leda till en omedelbar nedläggning av samtliga små besättningar, i modellen 10 kor. Även flertalet medelbesättningar, i modellen 25 kor, antas lägga ner. De kvarvarande medelbesättningarna återfinns i modellen i Övre Norrland och de beräknas klara sig bäst i scenariet för ekologisk odling, där de ställer om sin produktion. För de större besättningarna, 45 kor i modellen, beräknas lönsamheten hamna en nivå precis gränsen till att det lönar sig med nyinvestering. Den mark som frigörs när mjölkproduktionen minskar antas i huvudsak bli oanvänd. I scenariet för en generell arealersättning och för ekologisk ersättning övergår den friställda marken till extensiv stödberättigad vall.

Analyser reformförslag 162 av

Högre transportkostnader känslighetsanalys har gjorts. För att undersöka hur känslig Ytterligare en för förändrade transportkostnader fördubblades därför de i modellen är transportkostnaderna. De beräknade effekterna blev modellen antagna Regionala prisskillnader ökade något och därmed ökade även små. för regional självförsörjning. Produktionen ökar marginellt incitamenten och mellersta Sverige medan motsvarande minskning uppi norra söder. Norra Sverige blir oberoende av internationella kommer i mer all utrikeshandel antas ske via södra Sverige. priser till följd av att också liten ökning i producentöverskotten medan Beräkningarna ger en skattebetalare förlorar förhållandevis Nettoeffekkonsumenter och mer. blir därmed negativ, miljöeffekterna obeaktat. Resonemangen ovan ten samtliga scenarier. Effekterna de högre transportkostnagäller för av också spegla situation där konsumenterna är beredda derna kan antas en lokalproducerade livsmedel. Även i sådana fall att betala lite mer för kan förvänta sig den lokala självförsörjningen ökar något. man att

5.8 Resultatsammanställning

nedan återfinns siffror från 1995. Scenariet dagens CAP I tabellerna kallas Status Scenariet med fördjupad MacSharry-reform består quo. en prissänkningarna inte kompenseras kallas MacSharry. Mac.Komp. där scenariet med fördjupad MacSharry-reform som kompenseras. avser en återger scenariet stöd till jordbruket. Scenariet med en Stödlös utan arealersättning på belopp till all jordbruksmark kallas generell samma stöd. Slutligen Eko.odl scenariet där endast ekologisk Gen. avser produktion erhåller stöd.

Tabell ll Beräknat djurantal i tusental, se avsnitt 5.4 för de förutsättningar under vilka resultaten gäller.

i 1995 Status Mac Mac. Stöd- Gen. Eko. Djur IOOO-tal Sharry Komp lös stöd odl quo Mjölkkor 480,8 488,5 488,5 488,5 449,1 488,5 531,0

Köttkor 156,3 96,2 64,8 96,4 0,0 0,0 0,0 237,4 186,0 186,0 186,0 185,2 186,0 342,1 Suggor

Källa: Egna beräkningar utförda av Lars Jonasson.

Tabellen visar det djurantal beräknas uppstå lång sikt vid olika som scenarier.

Analyser av reformförslag 163 Tabell 12 Beräknad arealanvändning i olika scanarior, se avsnitt 5.4 för de förutsättningar under vilka resultaten gäller.

- Träda/ind/energi 0,322 0,645 0,671 0,645 0,018 0,018 0,020 Vall 1,041 1,134 1,075 1,134 0,727 0,751 0,805 Vall, nyttjad 0,018 0,106 0,132 0,105 0,197 1,064 0,972

2,740 2,768 2,768 2,768 1,797 2,768 2,768 Källa: Egna beräkningar utförda av Lars Jonasson.

Tabellen visar den arealanvändning som beräknas uppstå lång sikt vid olika scanarier. Endast i det stödlösa scenarier beräknas mark tas ur drift.

Tabell 13 Beräknad produktion vid olika scenarier, se avsnitt 5.4 för de förutsättningar under vilka resultaten gäller.

Produktioni 1995 Status Mac- Mac. Stöd- Gen. Eko. odl 1000 ton quo Sharry Komp lös stöd Spannmål 4790 2963 3033 2963 3320 3579 2492

Källa: Egna beräkningar utförda av Lars Jonasson. Tabellen redovisar den produktion som beräknas uppstå lång sikt vid olika scenarier.

164 Analyser reformförslag av

Tabell 14 Beräknad kostnad för olika stöd, se avsnitt 5.4 för de förutsättningar under vilka resultaten gäller.

Kostnad i Status Mac Mac. Stöd- Gen. Eko. miljoner kr Sharry Komp lös stöd odl qu0 Generellt 5 778 4 430 - - - arealbidrag Generellt O 1 196 - - - djurbidrag Arealbidrag 1 215 l 246 l 215 - - - Spml Arealbidrag 691 692 691 - - - Oljev Arealbidrag l 757 1 825 1 757 - - uttagen mark Arealbidrag 0 0 370 - - sockerbetor Djurbidrag 507 490 7 l 8 - - handjur Djurbidrag 156 105 225 - - dikor Djurbidrag 0 0 3 139 - - mjölkkor Djurbidrag 44 44 44 - - tackor Nationellt 305 305 305 313 310 stöd Kompensations- 943 921 943 41 l 4 l 0 bidrag

Öppet 2 176 2 138 2 175 - -

odlingslandskap Summa 7 792 7 766 11 582 O 6 502 6 345

Källa: Egna beräkningar utförda av Lars Jonasson.

Tabellen återger de kostnader för stöd beräknas utbetalas i som modellen. De återger alltså inte faktiska stödutbetalningar. Endast de stöd med i modellens förutsättningar för de olika scenarierna som tas kommer med. Som påpekats i avsnitten ovan kan man tänka sig att, i scenarierna för generell arealersättning till all jordbruksmark och för en ersättning endast till ekologisk odling, de medel om idag används för inte finns med i grundmodellen skulle kunna användas till stöd och som

Analyser av reformförslag 165

riktade åtgärder, utan att budgeten härvidlag belastas mer än den gör idag. Summan av dessa stöd uppgår till i storleksordningen en halv miljard kronor.

Tabell 15 Välfärdseffekter lång sikt jämfört med bas-scenarie på kort sikt, miljarder SEK, se avsnitt 5.4 för de förutsättningar under vilka resultaten gäller.

Status Mac Mac. Stöd- Gen. Eko. quo Sharry Komp lös stöd odl

Källa: Egna beräkningar utförda av Lars Jonasson.

Tabellen återger de beräknade välfärdsekonomiska konsekvenserna av olika scenarier. I samtliga fall jämförs med de beräkningar som gjorts i en rapport från LES, utförd av Lars Jonasson. Det som där anges som bas-scenarie är en modellberäkning av den situation som gällde i Sverige år 1995. Den produktion, konsumtion, arealanvändning, avkastning etc. som där antas i modellen stämde mycket väl med den dokumenterade situationen i Sverige vid den tiden. Förändringar i välfärd beräknas i ekonomiska termer och eventuella förändringar i t.ex. miljö är inte medtagna. Producenternas ändrade välfärd utgör skillnader i intäkter och kostnader, inklusive stöd, vid olika scenarier, jämfört med vad de hade i bas-scenariet. För konsumenterna skiljer sig kostnaderna för maten, mätt i producentledet. Mindre förändringar i konsumtion är också medräknade. För skattebetalarna skiljer sig kostnader för utbetalning av olika stöd.

166 Analyser reformförslag av Tabell 16 Indexerade beräknade effekter på sysselsättningen, se avsnitt 5.4 för de förutsättningar under vilka resultaten gäller. Region Status Mac- Mac. Stödlös Gen. Eko. 0dl

Källa: Egna beräkningar utförda av Lars Jonasson.

Tabellen visar förändringar i sysselsättning i modellens olika regioner

vid olika scenarier. De olika beräkningarna jämförs med vad som beräknas gälla dagens CAP bibehålls. Med andra 0rd speglar om beräkningarna inte dagens situation delvis skiljer sig från det läge som beräknas uppstå CAP består i sin nuvarande form. De som om härvid beräknas är emellertid inte dramatiska, jämfört anpassningar som med dagens läge.

Analyser av reformförslag 167

Tabell 17 Indexerat beräknat brukande av åker- och betesareal i jordbruket miljoner hektar, exklusive stödberättigad vall som används i animalieproduktionen, se avsnitt 5.4 för de förutsättningar under vilka resultaten gäller.

Region Status Mac Mac. Stödlös Gen. stöd Eko.

Källa: Egna beräkningar utförda av Lars Jonasson.

Tabellen visar förändringar i arealanvändningen i modellens olika regioner. De olika scenarierna jämförs med vad som beräknas uppstå om dagens CAP består. I tabellen medräknas endast vad som klassas som brukad mark. Med andra ord saknas den areal som uppbär generell arealersättning och ekologiskt stöd och som beräknas utgöras av extensiv vall i de två sista scenarierna. Eftersom sådan vallodling beräknas uppgå till ungefär en miljon hektar i båda scenarierna tas mark ur hävd endast i det stödlösa scenariet.

168 Analyser reformförslag av Tabell 18 Indexerade beräknade förändringar i produktionsvärdet från jordbruket, se avsnitt 5.4 för de förutsättningar under vilka resultaten gäller. Region Status Mac Mac. Stödlös Gen. stöd Eko. odl

Källa: Egna beräkningar utförda av Lars Jonasson.

Tabellen visar beräknade förändringar i produktionsvärdet från jordbruket i modellens regioner. Produktionsvärdet utgörs av vad lantbrukarna får betalt för sin produktion. Olika former av direktstöd ingår alltså inte. Eftersom samtliga scenarier innehåller prissänkningar sjunker också produktionsvärdet. l flera av scenarierna erhåller emellertid jordbrukarna olika förmer av direktstöd. Effekten av detta alltså inte. l Lex. scenariet över en fördjupad MacSharry-reform syns kompenseras beräknas samtliga prissänkningar kompenseras med som direktbidrag.

Analyser reførmförslag 169 av Tabell 19 Beräknad betalningsförmåga för "fasta" produktionsfaktorer jordbruket, se avsnitt 5.4 för de förutsättningar under vilka resultaten gäller.

Ars Status Mac Mac. Stöd- Gen. Eko kost quo Sharry Komp lös stöd odl

Xkermark 1981 1886 1981 636 2256 1931 kr/ha

- Betesmark 1457 1245 1454 534 2270 1923 kr/ha - Sockerkvot 5750 286 5750 4798 4801 2007 kr/ha - Mjölkkvot 1,24 0,34 1,27 0,11 0,15 0,16 kr/kg - Mjölkst. 10 5880 580 562 528 44 502 606 kr/pl Mjölkst. 25 5040 1474 1412 1452 1446 1702 1836 kr/plats Mjölkst. 45 4200 3755 3698 3742 3932 4108 4313 kr/plats Dikostall 720 467 75 473 0 0 0 kr/plats Tjurstall 720 531 562 531 2 11 l 112 kr/plats Suggstall 4845 3033 3033 3033 2962 3033 2580 kr/plats Slaktsstall 308 184 184 184 178 184 155 kr/plats Arealen sockerbetor är justerad i förhållande till avkastningen vid ekologisk produktion eftersom kvoten sätts i ton socker. Källa: Egna beräkningar utförda av Lars Jonasson.

Tabellen visar den beräknade betalningsförmågan för de fasta resurser som används i modellen. Beräkningarna återger genomsnittliga värden för landet. Regionala skillnader kan förekomma. Betalningsförmågan uttrycker det ekonomiska överskott som uppstår i de mest gynnsamma fallen för respektive resurs. För t.ex. mjölkstallar för 10 kor finns det alltså någon antagen besättning där ersättningen per koplats ett visst ger ekonomiskt överskott i samtliga scenarier, efter ersättning till arbete och kapital. Å andra finns det i samtliga scenarier en stor del små besättningar som inte alls har någon betalningsförmåga för sina koplatser. Dessa besättningar läggs ner. När det gäller dikostall framgår det också att i några av scenarierna finns det ingen produktion som ger någon positiv betalningsförmåga till dessa Stallplatser. Produktionen beräknas också upphöra i de fallen.

Analyser reformförslag 170 av

Tabell 20 Priser i modellberäkningarna, se avsnitt 5.4 för de , förutsättningar under vilka resultaten gäller.

1995 Status Mac Mac. Stöd- Gen. Eko. Sharry Komp lös stöd odl qu0 Höstsäd 1,19 1,10 1,10 1,10 1,10 1,10 1,33 kr/kg Vårsäd 1,11 1,12 1,12 1,12 1,10 1,13 1,35 kr/kg Oljeväxter 1,79 1,79 1,79 1,85 1,85 1,85 kr/kg Sockerbeta 0,41 0,29 0,29 0,29 0,29 0,29 kr/kg Grovfoder 1,00 0,96 1,00 0,73 0,78 0,69 kr/kg Tjurkalv 4076 3400 4084 1143 1128 1386 kr/st Kvigkalv 1794 1118 852 266 783 813 kr/st Mjölk 3,03 2,86 1,99 1,99 2,01 2,00 1,98 kr/kg Nötkött 22,95 25,38 21,59 21,60 21,78 21,80 21,80 kr/kg 13,25 13,77 13,77 13,77 13,76 13,78 13,64 kr/kg Fläsk Källa: Egna beräkningar utförda av Lars Jonasson.

Tabellen återger de priser beräknas uppstå i modellen. Priserna är som genomsnitt för landet och regionala skillnader kan uppstå.

5.9 Effekter länsnivå

Under arbetet med utredningen ombads Hushållningssällskapet i Skåne,

länsstyrelserna i Älvsborgs- och Jämtlands län komma med

samt synpunkter delar de beräkningar som gjorts. Som underlag fick de av del regionalt anpassade bidragskalkyler. Kalkylerna motsvarade olika en scenarier i beräkningarna. De fick även en del frågor i anslutning till kalkylerna. De inkomna Synpunkterna har redovisats i bilageform under utredningens arbete. Sammanfattningsvis gav de en bild som väl stämde med modellberäkningarna. l Skåne antogs produktionen bestå. Anpassningsmöjligheterna bedömdes goda, även om det påpekades att de som genomgripande reformerna troligen skulle efterföljas av betydande mer anpassningar för att lönsamhet i produktionen.

Från Älvsborg påtalades de strukturella problem som gäller för

skogsbygderna i dessa delar landet. Ofta bedrivs där mjölkprodukav tion. Det kan i dessa bygder svårt att åstadkomma en struktur vara gårdarna gör det möjligt att få en rationell mjölkproduktion i större som besättningar. Jordbruksmarkens arrondering, brukarnas ålder och omfattningen nyinvesteringar är faktorer som kan utgöra problem för att åstadkomma den strukturanpassning krävs vid lägre priser. För att som våga sig dylika satsningar krävs tro att villkoren för mjölken

Analyser reformförslag 171 av

produktionen blir långsiktigt hållbara. Andra faktorer av stor betydelse för dessa bygder angavs vara kostnader för transporter samt de statliga verk som finns inom transport och distributionsomrâdet. När dessa organisationer blir mer marknadsorienterade försämras möjligheterna för skogs- och glesbygden. Från Jämtland påpekades att produktion inom detta område knappast är ekonomiskt möjlig utan någon form av stöd. De mer genomgripande scenarierna ansågs därvidlag helt orealistiska. Betydelsen av lokal produktion, småskalighet och närhet mellan produktion, förädling och konsument betonades.

För Älvsborgs skogsbygder och Jämtlands län påtalades

att jordbrukslandskapet definitivt hotades vid mer omfattande reformer utan kompenserande åtgärder.

5. 10 Sammanfattning

Modellberäkningarna skall inte ses som direkta prognoser av vad som kommer hända inom svenskt jordbruk vid olika reformer av CAP. Osäkerheten i dylika prognoser är mycket stor. Modellen skall snarare ses som ett medel att hitta de mer betydande förändringar som olika scenariers priser och stöd signalerar. De olika scenarierna ger olika priser och olika stöd som i sin tur fungerar som ekonomiska signaler till lantbrukarna. Därutöver finns en rad andra faktorer som modellen inte tar hänsyn till. Så länge lantbruk bedrivs i syfte att tjäna pengar på kan man emellertid anta att anpassningarna kommer i samma riktning som modellen anger. Beräkningarna tyder att ett borttagande av alla stöd till jordbruket skulle leda till omfattande problem och produktionsminskningar i Sverige. Skulle något sådant ske kan dock anta att man produktionen skulle gå ner även i andra delar EU. Man skall inte dra av parallellen mellan Sverige och andra EU-länder för långt det finns men flera andra nationer med områden av såväl bördig slättbygd som mindre gynnade skogsområden och höglänta trakter. Skulle skogsbygden i Sverige få påtagliga problem kan man anta att det samma skulle kunna gälla för delar av exempelvis Storbritannien, Tyskland, Frankrike, Italien och Österrike. Tydliga produktionsminskningar i Sverige torde alltså åtföljas av minskad produktion även inom andra delar av EU. Om produktionen i EU minskar kan man förvänta sig stigande priser världsmarknaden. Med den använda modellen som bas är det emellertid olämpligt att spekulera i hur stor denna effekt kan bli, liksom i världen var produktionen kan tänkas öka om priserna stiger i framtiden.

172 Analyser reformförslag av

Man kan däremot anta att jordbrukslandskapet i svenska om skogsbygder nedläggning kommer detsamma gälla också för hotas av delar av EU i övrigt. Modellen indikerar vidare generell arealersättning mildatt en de kraftiga produktionsförändringarna. All dagens jordbruksmark rar hävdas och produktionsminskningen beräknas lindras avsevärt av en

dylik ersättning. Övergången till extensivare brukning och minskad

spannmålsodling ha positiva miljöeffekter. Resonemanget gäller antas troligen för EU i likaväl för Sverige, även om nivåer i stort som anpassning naturligtvis skiljer sig åt. Även enbart till ekologisk odling får dessa en övergång av stöd följder. Här är osäkerheten i beräkningarna dock betydande. Givet den osäkerheten indikerar modellen positiva effekter på sysselsättstora ningen. Miljöeffekterna kan också förväntas bli över lag positiva. effekterna produktion och sysselsättning Om man bedömer modellen tämligen små förändringar sektorsnivå. Endast det stöd ger lösa scenariet några större effekter. Med andra ord tycks det finns ger betydande anpassningspotential. De regionala effekterna är dock i en flera fall betydande. Såväl produktion sysselsättning minskar i flera som scenarier betydligt i framförallt Norrland. I slättbygderna beräknas

däremot ökad produktion i flera fall. Den strukturanpassning som beräknas utgöra grunden för produktionsförändringarna leder enligt modellens beräkningar till påtagliga

kapitalförluster för de idag aktiva brukarna. Intäktsminskningarna som följer i flera scenarierna antas leda till sjunkande värden mark och av andra fasta För att produktionen skall bestå krävs alltså att nya resurser. betydligt lägre kapitalkostnader, eller de aktiva brukare tar vid med att brukarna fortsätter med påtagliga kapitalförluster. Beroende på vilka

stöd och priser antagits uppgår minskningen i jordbrukarnas s. k. som producentöverskott till mellan noll och 10 miljarder kronor enligt modellberäkningarna. Eftersom minskningen är årlig blir kapitalförlusännu större. Man kan även sätta förändringen i producentöverskott i ten relation till jordbrukets beräknade samlade överskott. Under 1990-talet har beräkningarna detta överskott enligt totalkalkylen för svenskt av jordbruk legat nivåer runt eller ett miljarder kronor per år. en par Beräkningarna i totalkalkylen skiljer sig dock i flera avseenden från

modellberäkningarna och de är därför inte direkt jämförbara. Modellen antyder vidare att nötköttsproduktionen i Sverige är känslig för ytterligare försämrad lönsamhet. I beräkningarna av en en förlängning dagens CAP antas nötköttsuppfödningen öka inom de av områden har djurbidrag och miljöstöd. Kalkyler från länsstyrelserna som

Analyser av reformfärslag 173

bl.a. i Älvsborg resultat. Ännu har denna beräknade ökning

ger samma inte gjort sig till känna. Det är därför möjligt att en del av reglerna kring betesdjur och miljöstöd i kombination med djurbidragen och kopplingar till grovfoderarealer, utgör ett hinder för en smidigare anpassning där lantbrukare t.ex. låter sina djur beta grannens marker krav ägande av djur och kontroll över betesmarken kan ställa till problem eftersom man tecknar miljöstöden för en sammanhängande femårsperiod. I modellberäkningarna är nötköttsproduktionen den verksamhet som fluktuerar mest. I de fall där djurbidragen tas bort beräknas den upphöra helt. Mot bakgrund av modellens beräkningar finns det alltså anledning att vara extra vaksam denna produktionsgren, allvar om man menar med värnandet av naturliga betesmarker. Mjölkkor betar idag allt mer sällan dylika marker. Högavkastande mjölkkor behöver ofta ett frodigare bete för att hålla produktionen uppe. I den mån den mer extensiva nötköttproduktionen är hotad hotas därför även de marker som har den högsta biologiska mångfalden. Modellens beräkningar antyder att riktade stöd kan behövas inom detta område, om man genomför mer genomgripande reformer av CAP eller om lönsamheten i nötköttsuppfödningen försämras av andra orsaker. Här är det mindre troligt att svenska förhållanden kan anses generella för EU. Uppfödning av nötkreatur är i Sverige ofta småskalig och klimatet medför kostnadsnackdelar. En sammanställning av problemen och möjliga förändringar finns i rapport 4591, Naturvårdsverket, 1996. De olika scenarierna har påtagligt skilda effekter budgeten. En fördjupning av MacSharry-reformen, innebärande att priserna mjölk, socker och nötkött sänks, skulle om den kompenseras fullt ut ge en påtagligt ökad budgetbelastning. Det förefaller inte troligt att EU får igenom en jordbruksreform som ökar budgetbelastningen med runt 50 %, vilket är vad en fördjupad fullt kompenserad MacSharry-reform innebär för Sverige. Även nivån inte behöver bli lika inom EU om stor som helhet, i och med att mjölksektorn i Sverige är relativt stor, förefaller ett sådant alternativ inte troligt. Å andra sidan ger scenarierna med en generell arealersättning och stöd till ekologisk odling utrymme för ytterligare riktade stödåtgärder, utan att nuvarande budget ökar för Sverige. Beräkningarna antyder att drygt en miljard skulle kunna läggas till dessa stöd och ändå skulle inte de beräknade budgetutgifterna öka. Dessutom finns redan idag stöd omfattande ungefär en halv miljard som inte tagits med i beräkningarna. Beräkningarna antyder att en stor del av den svenska jordbruksmarken fâr svårt att klara sig utan fortsatt stöd. Närmare miljon heken tar antas läggas ner i det stödlösa scenariet. l scenarierna för en generell

174 Analyser reformförslag av

arealersättning och för ekologiskt stöd beräknas odlingen av extensiv vall, inte till uppgå till ungefär samma omfattning. Redan som tas vara, med förlängning dagens CAP beräknas träda och utnyttjad vall en av omfattning ungefär 750 000 hektar. Med andra 0rd förefaller en av det det krävs del stöd för att bevara den svenska jordbrukssom om en marken i brukbart skick. Även med omfattande strukturanpassning en och sänkta kostnader förefaller det rimligt att anta att stora arealer inte klarar sig stöd. För att behålla jordbruket i glesbygden tycks det utan följaktligen motiverat med riktade stödåtgärder. Denna slutsats kan mycket väl gälla för många andra delar EU. Framförallt inom högav länta områden och vad idag klassas mindre gynnade områden. som som l flera scenarierna antyds att det är möjligt att uppnå de av miljömål gäller för jordbruket ett bättre sätt än vad man kan anta som kommer gälla med förlängning dagens CAP. Både scenariet att en av generell arealerättning och scenariet med stöd till enbart med en ekologisk odling antyder dessa i sig gör att vi bättre kan uppnå flera att miljömål. Genom att därutöver införa riktade stöd till mindre gynnade glesbygder och den biologiskt mest värdefulla betesmarken förefaller det rimligt miljömålen kan nås både bättre och billigare än vad att anta att kan förväntas inom dagens CAP. som Mot bakgrund kommande WTO-rundor är givetvis scenarierav med frikopplade stöd och ersättning för miljöanpassning att föredra na framför förlängning dagens CAP. Även i relation till en kompenen av serad fördjupning MacSharry-reformen framstår de senare scenarierav Det stödlösa scenariet är självklart det mest na som mer gynnsamma. attraktiva WTO-perspektiv. När det gäller östutvidgningen underi ett lättas även den i det stödlösa scenariet. Införandet av en kompenserad fördjupad MacSharry-reform kan däremot innebära en del problem, eftersom frågan ersättning även till de nya medlemsstaterna då uppsom tår. Sverige kompenserades för prissänkningar som svenska bönder inte upplevde i samband med EU-medlemsskapet. I det perspektiv förefaller det rimligt andra tillkommande länder kan komma att ställa motsvaatt rande krav. En generell arealersättning utgör heller inte en enkel lös-

ning härvidlag. Dels skulle det leda till en ökning av budgeten, om än inte alls lika i fallet med en kompenserad fördjupad stor som MacSharry-reform. Dels kan de delvis oklara ägarförhållandena till jordbruksmarken i några de tilltänkta medlemsländerna ställa till en av del problem. Dessutom innebär ett sådant stöd en tämligen stor

omfördelning inom de medlemsländerna. Ägarna av jord-

av pengar nya bruksmark skulle fâ intäkter i förhållande till dessa ekonomier kan som tänkas uppfattas som mycket höga.

6 Diskussion

I detta kapitel diskuteras vad som framkommit i de tidigare kapitlen, med undantag för kapitel 2 som endast innehåller beskrivningar av den nuvarande politiken. Diskussionen ansluter sig till den tidigare uppläggningen, dock utan att strikt följa presentationen avsnitt för avsnitt. I kapitel 3 analyseras och utvärderas den nuvarande jordbrukspolitikens påverkan på effektiviteten i den samhälleliga resursanvändningen, den regionala balansen, miljön, konsumenternas välfärd och hälsa samt djurens välbefinnande i EU och i Sverige. När det gäller att utvärdera effekterna svenskt jordbruk är det svårt att komma fram till definitiva och helt säkra slutsatser eftersom CAP i Sverige varit i bruk under en förhållandevis kort tid. Analysen bygger därför modellen prognos över de nuvarande åtgärdernas förväntade framtida effekter. Eftersom dylika modellprognoser alltid är behäftade med osäkerhet bör en viss försiktighet iakttagas vid tolkning av resultaten. Det vore naturligtvis att föredra att jämföra med det faktiska utfallet. De analyser som görs i kapitel 3 följer den sedvanliga praxisen att jämföra den nuvarande politiken med ett hypotetiskt tillstånd utan någon politik alls. Beräkningar av välfärdsförluster som olika forskargrupper har presenterat och OECD:s PSE kalkyler bygger detta tankesätt. Tillvägagångssättet kan naturligtvis diskuteras. Om inte CAP hade funnits skulle troligtvis de enskilda medlemsländerna bedrivit en inhemsk politik av något slag. Hur denna politik skulle ha sett ut är det emellertid så gott som omöjligt att spekulera särskilt för länder som länge har varit medlemmar. Målen för den gemensamma politiken specificeras i Romfördragets artikel 39 och dateras till mitten av 50-talet. Ingen formell revidering av målen har skett sedan dess. En dylik revidering skulle förutsätta att Romtraktatet omförhandlas, vilket är en omständlig procedur. Mållistan återspeglar tydligt de preferenser och den problembild präglade som det europeiska jordbruket under dåtiden med behov att öka jordbruksproduktion och att lösa jordbrukarnas inkomstproblem. Följaktligen är mâllistans relevans för dagens problem begränsad. I synnerhet saknas det ett explicit miljömål även om miljöhänsyn i viss mån i efterhand har införts. Ett väsentligt mål för den gemensamma jordbrukspolitiken bör vara ett uthålligt jordbruk. Ett införande av ett miljömål skulle dessutom utgöra en viktig signal att ett uthålligt jordbruk tillmäts ett stort värde. En måluppsättning som saknar förankring i konsumenternas ändrade

176 Diskussion

värderingar och de förändrade ekonomiska realiteterna underminerar

jordbrukspolitikens legitimitet. En viktig förutsättning för politik skall fungera tillfredsatt en ställande är god samordning de ingående elementen och i synneren av het avsaknad interna inkonsistenser. Den gemensamma politiken av utgör komplext regler och förordningar. Den komplicerade ett system av strukturen resulterar i att de tre huvudkomponenterna marknadsförordningarna. strukturpolitiken inklusive regionalstöd samt miljöstöden ofta kommer i konflikt med varandra. Flera exempel konflikter redovisas i avsnitt 3.1. Ett grundläggande exempel är gränsskyddets och marknadsordningarnas produktionsstimulerande effekt, kopplat till målet om höja produktiviteten jämfört med miljöstödens mål om att stödja en att extensifiering produktionen. Ett annat exempel som kan anföras är av bristande överensstämmelse mellan regler för utbetalningar av direktstöd inom strukturpolitiken betingas inkomstnivân och graden av som av verksamhet inom jordbruket, och areal/djurersättningarna som betalas kompensation för sänkt prisstöd där krav relaterade till inkomstsom nivån inte ställs. Man bör dessutom påpeka att CAP kan beskrivas som obalanserad politik. De läggs strukturpolitik och en resurser som miljöátgärder är ganska blygsamma jämfört med kostnader för marknadsregleringarna. Utvecklingen inom fonden FEOGA visar också hur komplicerat systemet har blivit. Den enkla uppdelningen i en marknadsdel och strukturdel har med åren blivit alltmer konstgjord en eftersom vissa strukturpolitiska åtgärder har fått finansieras inom

marknadsregleringarna och vice versa. Förenklingar och simplijieringar politiken efterlyses numera av regelmässigt t.ex. i kommissionens strategipapper. Man bör dock vara medveten politikens nuvarande utformning inte är en tillfällighet. om att Åratal kompromisser och nödvändighet att balansera olika intressen av varandra har skapat dagens komplicerade struktur. Problemet kan mot således inte lösas med mindre än att de underliggande mekanismerna förändras. Det finns egentligen endast två lösningar problemet. Antinändrar beslutsreglerna så att majoritetsbeslut kommer till gen man användning eller begränsas beslutsområdet så att färre åtgärder beslutas och då inom områden där skillnader mellan medlemsgemensamt länderna är små. Jordbrukspolitiken upphov till betydande omfördelningar ger mellan producenter, konsumenter och skattebetalare. Det vanligaste dessa överföringar bygger begreppen PSE Producer sättet att mäta Subsidy Equivalent och CSE Consumer Subsidy Equivalent. PSE ska i princip omfatta alla åtgärder som påverkar producenternas bruttoin-

Diskussion 177

komster. PSE kan också utryckas i procent och visar de samlade subventionernas andel i bruttoinkomsten. Enligt preliminära beräkningar för 1995 uppgick PSE för EU till 49%, eller drygt 74 miljarder ecu. De transfereringar som ingår i PSE motsvarade cirka 500 ecu per hektar åker samt 7900 ecu per årsverk. Ser man till transfereringarnas fördelning över länderna, som grovt kan uppskattas utifrån produktionsstrukturen mm., gynnas vissa rika länder Danmark, Holland medan några relativt fattigare missgynnas Portugal, Storbritannien. De transfereringar till jordbruket som mäts av PSE mäter inte stödets samhällsekonomiska kostnader. PSE överskattar också producenternas fördel av stödet eftersom ett högre stöd resulterar i en högre produktion och därmed i högre kostnader. Jordbrukspolitiken leder till samhällsekonomiska kostnader välfärdsförluster därför att resursallokeringen påverkas ett ofördelaktigt sätt. Ett stort antal uppskattningar av dessa förluster föreligger. Att i detalj jämföra dessa studier är föga meningsfullt eftersom metodologi, tidpunkt och omfattning skiljer sig avsevärt. Den samstämmiga bilden är dock att de samhällsekonomiska kostnaderna är betydande. Skulle man se jordbrukspolitiken enbart som ett sätt att överföra inkomsterna till producenterna är denna ett

mycket ineffektivt omfördelningsinstrument. Ökningen producenter-

av nas överskott uppgår till endast en del av de förluster som konsumenter och skattebetalare får vidkännas. För den danska studien som redovisas i detalj i avsnitt 3.2 är överföringsförlusten, den s.k. transfereringskvoten 68 %. Studierna omfattar dock inte effekterna miljön. Jordbruksstödets eüfekter på sysselsättningen är ett vanligt argument för jordbrukspolitiken. Stödet till jordbruket främjar sysselsättningen i näringen eftersom produktionen är högre än eljest. Däremot är det tveksamt om den totala sysselsättningen ökar. Om alla priser och löner är flexibla och resurserna rörliga mellan sektorerna främjar jordbrukspolitiken sysselsättningen i jordbruket, men detta sker industrins eller snarare övriga sektorers bekostnad. Den totala sysselsättningen ökar inte. Är priser, löner och däremot trögrörliga tyder resurser vetenskapliga studier där frågan analyserat att den totala sysselsättningen sjunker eller att arbetslösheten ökar. Inkomsterna förädlingsvärdet per årsverk varierar påtagligt mellan olika regioner i EU enligt en holländsk studie som avser slutet 80-talet. En gemensam politik med gemensamma priser har således inte resulterat i en inkomstutjämning. Spridningen av BNP per capita i de 87 regioner som ingår i analysen är betydligt mindre än spridningen i nettoförädlingsvärde inom jordbruket. De missgynnade regionerna LFA har, som man kan vänta sig, lägre inkomster per årsverk än

178 Diskussion

regioner. Vissa missgynnade regioner i nordväst exempelvis i normala har dock betydligt högre inkomster än normala regioner i syd. Belgien Stödet från garantisektionerna de normala regionerna framför de gynnar missgynnade. Utgifterna från FEOGAzs garantisektion uppgår till mycket hektar 268 ecu i de förstnämnda som de sistdubbelt så per nämnda 127 ecu regionerna. Analyserar de direkta subventionerna man dessa i högre grad LFA. Subventionerna leder till större gynnar utjämning mellan normala och missgynnade regioner i de norra

områdena jämfört med situationen i de sydliga delarna. Den regionala stödprofilen är helt annorlunda i Sverige än i de gamla medlemsländerna. Stödet varierar i stort sett omvänt mot den naturliga bördigheten. Det bör dock observeras att denna utjämning till de stöd Sverige självfinansierar eller stor del är ett resultat av som delfinansierar. Samma tendens kan observeras även bland de gamla EU-

länderna, eftersom de direkta subventionerna i en hög grad har en nationell finansiering, utjämningen där inte varit lika stor som i även om Sverige. Således kan det konstateras att CAP främst gynnar de bördiga och rika regionerna. l den mån utjämning har skett har detta till en en del åstadkommits nationell finansiering. Politikens mest stor genom en del, marknadsregleringarna utformas på ett identiskt gemensamma som och finansieras till hundra medel, gynnar sett procent av gemensamma de produktivare regionerna och mestadels de rikare länderna. Detta kan flera utgångspunkter. Dels borde dessa regioner klara sig ifrågasättas ur stöd, i synnerhet i ett framtidsperspektiv av en liberaliserad världsutan handel, dels strider dylik omfördelning mot samhörighetsprincipen en implicerar solidaritet med fattigare länder/regioner. som CAP leder till negativa konsekvenser för konsumenterna eftersom jordbruksråvaran fördyras. Enligt preliminära uppskattningar

OECD jämför ovan uppgick denna fördyring till drygt 43 miljarder

av eller till 34% konsumtionens värde mätt i råvaruledet. Merkostecu av naden 135 och år eller runt 350 kr i månaden motsvarar ecu per person fyra Eftersom låginkomsttagare spenderar en för ett huhåll personer. andel sina inkomster livsmedel har dessa drabbats relativt större av Denna effekt har troligtvis fått ökad betydelse eftersom fattigsett mer. domen har tilltagit inom EU, i synnerhet bland långtidsarbetslösa, utslagna Ser till politikens hälsoeffekter kan det. påpekas att fett, m.m. man med undantag för smör, inte har fördyrats. Politiken har däremot lett till frukt- och grönsakspriser vilket dock inte medräknas i CSE. högre hälsoeffekter. Å andra sidan har fördyringen Detta har klart negativa generellt varit större för animaliska produkter -38 än för vegetabilissett ka -23 vilket kan hävdas vara positivt för hälsan eftersom ett större

Diskussion 179

intag av vegetabilier och mindre intag av animalier rekommenderas. Standardiserad, massproducerad, lågkvalitetsmat finns även i länder där priserna är mindre reglerade. Således kan inte den påstådda låga matkvalitén "skyllas" den gemensamma jordbrukspolitiken. Det har inte varit möjligt att inom utredningens arbete direkt utvärdera de stöd som betalas inom ramen för miljöförordningen 2078/92 samt strukturprogrammen 5a och 5b. Stödformerna har funnits i bruk under en mycket kort tid. Erfarenheterna av gamla svenska stödformer som NOLA, glesbygdsstödet samt åtgärdsprogrammet i norra Sverige kan dock ge en viss ledning. Däremot är det svårt att dra några definitiva slutsatser ur detta material. Det är exempelvis mycket osäkert om alla arbetstillfällen som bedömdes ha räddats verkligen skulle försvinna om stödet inte gavs. Det är heller inte säkert hur bestående de arbetstillfällen som skapats i kompletterande sysselsättning blivit. Generellt sett kan därför sägas att vår kunskap om effekter av olika stöd till företag i glesbygden, samt om den relativa effektiviteten av olika stödformer är ofullständig i synnerhet när det gäller de långsiktiga effekterna. Trots en omfattande litteratur om CAP och miljön är bilden inte helt klar. Det råder dessutom en viss begreppsförvirring eftersom kritiken av politikens miljöeffekter ofta inte gäller de effekter som politiken faktiskt har haft i en jämförelse med en situation där ingen politik hade bedrivits utan snarare avsaknad av vissa effekter eller åtgärder som kritikerna anser vore önskvärda. Det stora problemet när det gäller att utvärdera CAP:s konsekvenser för miljön har att göra med svårigheten att särskilja effekten av jordbrukspolitiken från de generella effekterna av samhällsutvecklingen, i synnerhet av arbetskraftens ökade alternativvärde. Många former av traditionellt extensivt jordbruk, som under sekler präglat och skapat Europas odlade landskap med dess miljövärden, har försvunnit därför att arbetskraften har konkurrerats ut av maskiner och/eller köpta insatsmedel. Vissa effekter är dock relativt säkerställda. Prisstödet till jordbruket innebär att produktionen blir större än den eljest skulle ha varit. Detta innebär att även användningen av produktionsfaktorer är högre än eljest vilket är liktydigt med mer gödsel och bekämpningsmedel och en mer intensiv odling. En annan effekt är att produktionen marginella marker, som kan ha ett högt skyddsvärde, upprätthålls, men också att marker där ingen odling borde förekomma erosionskänsliga områden, våtmarker m.m. hålls i drift. I och med CAP införde Sverige sitt miljöstödsprogram för jordbruket inom ramen för förordning 2078/92. Stöden har tillämpats ett eller två år olika för olika stöd. Det är med andra ord lite tidigt att dra genomgripande slutsatser. På basis den nyligen avslutade utvärderingen

180 Diskussion

Rapport 1997: 10, SJV kan dock en del iakttagelser göras. Programhar generellt uppmärksamhet och många lantbrukare har men rönt stor sökt stöden. l och med stöden har betydligt mer medel kunnat användas till miljöförstärkande åtgärder än vad som var fallet innan Sverige blev medlem EU. Stöden har emellertid upplevts som tämligen komav komplikationer har kommit i dagen. Lantbrukarna plicerade och en rad har haft problem till sig reglerna för stöden och för vissa stöd att ta hög andel felaktigt ifyllda ansökningar. Det är för tidigt att noteras en huruvida målen kommer nås under innevarande femårsuttala som om situation inte är fullt tillfredsställande. Stöd period även om dagens ännu till miljökänsliga områden har hittills inte fått den uppslutning man haft målsättning. Ansökningarna till kulturmiljöstöden har däremot vida som överstigit den avsatta budgetramen. När det gäller de stöd riktar sig mot marker med höga som biologiska naturvärden tycks det som en del av de marker som identifierats i tidigare inventeringar inte omfattas av nuvarande stödformer eller markerna inte anmälts under de stöd som riktar sig att direkt dessa marker. Det är möjligt att de tidigare systemet med mot NOLA och Landskapsvårdande åtgärder, som i och för sig hade en del andra brister täckte in större del av de skyddsvärda markerna. en Huruvida de aktuella markerna återfinns inom andra miljöstöd eller om de inte alls är anslutna är idag delvis osäkert. Vidare tycks det som om icke obetydlig andel den areal omfattas av nuvarande stöd en av som endast till del har sådana värden att de är kvalificerade för stöden. en Måluppfyllelsen kan med andra ord härvidlag förbättras. Miljöstöden tycks alltså inledningsvis dras med hel del barnsjukdomar. Om en utvecklingen miljöstöden följer linje som de först införda av samma stöden, dvs. tendens kan spåras inom stöden till öppet samma som odlingslandskap och ekologisk odling, det emellertid möjligt att nä synes god måluppfyllelse inom femårsperioden. Den linje som Sverige valt, en utforma brett inriktade stöd med tämligen omfattande regler, har dvs. att icke desto mindre medfört del problem, främst i själva implemenen Till viss del tycks det komplicerade regelverket lett teringen av reglerna. till vissa brukare, förvisso skulle kunna omfattas av stöden, valt att som att inte ansöka om dem. Många de djuretiska aspekter väcker starka känslor i av som Sverige, tvivelaktiga avelsresultat, långa djurtransporter, trånga t.ex. burar eller hantering djur för att uppnå önskvärda grym av produktegenskaper har inte orsakats CAP. Dessa är snarare en effekt av vissa förbud eller påbud eller konsumenternas bristande av avsaknad av skulle kunna eliminera vissa produkter eller engagemang som

Diskussion 181

produktionsformer genom bristande efterfrågan. I de fall CAP:s stöd är regionalt differentierade leder de dock ibland till att det blir lönsamt att flytta djur mellan olika regioner, för att därmed komma i åtnjutande av stöd. Dylika stödrelaterade transporter är med andra 0rd en direkt följd av CAP:s utforming. Lagstiftning det veterinära området är inte harmoniserad, varför skillnader mellan länder härvidlag inte kan spåras i CAP. Åter är det brist regler förklarar nationella snarare som skillnader. Det är dessutom uppenbart att vad som anses etiskt acceptabelt kraftigt varierar mellan EU:s länder. I kapitel 4 diskuteras principiella överväganden som bör genomsyra den nya politiken. Detta omfattar en diskussion om jordbrukets specificitet, samt frågor rörande regionalpolitiken och dess relation till landsbygdsutveckling. Avslutningsvis formuleras principer för den nya politiken och frågan ställs huruvida en gemensam eller en nationell politik är att föredra om subsidiaritetsprincipen följs. Hypotesen om jordbrukets specificitet har traditionellt spelat en stor roll som ett argument för en speciell jordbrukspolitik. Att ett inkomstmål finns specificerat för jordbrukssektorn, till skillnad för andra sektorer, bygger på en övertygelse om att jordbruket en oreglerad marknad inte skulle erhålla en rättvis eller korrekt ersättning. I Sverige har inkomstmål för lantbrukarna, produktivitetsmál och strukturpolitik varit grundstenar i den tidigare förda jordbrukspolitiken. Inför den svenska interna avregleringen 1990 ägnades en hel del analyser måluppfyllelsen med den förda politiken. Den s.k. LAG-utredningen Ds 1989:63 underkände ett speciellt inkomstmål för lantbrukare och nedtonade jordbrukets specificitet. Istället menade utredningen att jordbruket skulle betraktas som en näring bland andra. LAG-utredningen argumenterade att de skäl som traditionellt angavs för att motivera ett speciellt inkomstmål för jordbruket inte var giltiga längre, eller att fenomen kunde observeras i andra näringar. Även i samma om man Sverige övergav det specifika med ett inkomstmål för lantbrukarna i och med 1990 års reformbeslut gäller detta ännu inte för EU. CAP har kvar inkomstmålet och övergången till direkta stöd innebär, åtminstone implicit, att man anser att specificiteten fortfarande gäller. Det är emellertid tydligt att jordbruket allt mer ses som en bland många likställda näringsgrenar. Utvecklingen inom EU:s strukturstöd är sådan att jordbruket inte skall särbehandlas. När det gäller lantbrukarnas inkomster kan man också påpeka att en allt lägre andel kommer från jordbruksproduktion. l Sverige, såväl som i övriga Europa, kommer numera en mycket stor del av lantbrukshushållens inkomster från atman aktivitet. Under hela detta

182 Diskussion

århundrade har lantbrukshushållen ersatt sjunkande jordbruksinkomster med inkomster från andra källor, till exempel arbete utanför gården. Sett över hela jordbrukssektorn visar studier OECD att när inkomsav från arbete utanför jordbruksdriften beaktas, förefaller lantbrukarterna inkomster ligga i paritet med genomsnittet för alla hushåll. En nas gedigen genomgång de europeiska jordbrukarnas inkomstsituation i av nyligen publicerad studie Hill 1996 kommer till samma slutsats. av av Ett annat argument ofta förekommer i diskussioner om ett som inkomstmål för lantbrukarna hänvisar till kapitalisering av inkomststödets effekter i de begränsade tillgångar som jordbruksproduktionen bygger på. Så länge arbetskraften är fritt rörlig mellan sektorerna, dvs. lantbrukare kan välja sysselsättning utanför gården, bestäms ersätten ningen till arbetet den lön jordbrukaren kan utanför gården. av som De produktionsfaktorer inte har ett alternativt värde fungerar som som Kapitaliseringen stödets effekter innebär således att en restpost. av jordbrukarna uppnår inkomstökning i egenskap av ägare av en begränsade tillgångar kan både verkliga, som åkermark, eller som vara skapade fiktiva, produktionskvot. Förmögenhetsökningen är som en alltså knuten till tillgången och inte till producenten. Följaktligen tillfaller fördelen endast den/de först fått resursen. Den som inte som äger åker eller produktionsrättigheter och vill etablera sig eller expandera sin produktion får ingen fördel av ett existerande stöd. förutsättningar är uppfyllda leder marknaden till Givet att vissa den bästa allokeringen och den mest effektiva av resurserna produktionen. Dessa förutsättningar är bl.a. avsaknad av så kallade effekter och kollektiva nyttigheter. Båda dessa gör sig emellertid externa i allra högsta grad gällande när det gäller miljöfrågor. Av dessa skäl kan marknaden i regel inte hantera miljöproblem. Merbetalning för KRAVodlade produkter och inkomster från landsbygdsturism i attraktiva områden med ett rikt och varierat landskap är dock exempel marknadslösningar miljöproblem. Även såväl producenter som konsuom under år alltmer ansträngt sig för att ta in olika miljömenter senare hänsyn i sin produktion och konsumtion återstår en rad aspekter där det motiverat med statliga stöd och restriktioner, exempelvis när det synes gäller varaktig omställning till en uthållig jordbruksproduktion i allen mänhet och tryggandet den biologiska mångfalden i synnerhet. av Den svenska regionalpolitiken har fötts ur glesbygdsproblemet dvs. avfolkning det inre Norrland till följd av strukturomvandling av av inom jord- och skogsbruket. Regionalpolitiken har länge fokuserats pä Norrlands inland med syfte att omfördela tillväxten från starka till svaga regioner. Vid mitten 90-talet är bilden emellertid en annan. Hög av

Diskussion 183

arbetslöshet råder i hela landet. Detta har lett till en övergång till regionalpolitik som liknar en "allregionaltillväxtkampanj" enligt utredningen REKOSTAT vilket innebär att regionalpolitiken har närmat sig näringspolitiken. Ökad globaliseringen innebär samtidigt behov ett stort av flexibilitet, eftersom konkurrensförhållanden kan förändras även kort tid. Det kan vara sin plats att påpeka att den ekonomiska forskningen ger en något oklar bild av varför vissa regioner växer och andra inte gör det. Senare års forskning har betonat innovations- och förnyelseförmåga och de institutionella förhållanden som främjar dessa fenomen. Den gamla svenska regionalpolitiken har gått ut att erbjuda företagen ekonomiska fördelar i utbyte mot att de flyttat hela eller delar av sin verksamhet till en mindre expansiv region. De traditionellt viktigaste regionalpolitiska medlen har varit subventioner till investeringar för att minska nackdelar att producera långt utanför marknaden. I en bilaga till REKOSTAT har det hävdats, med stöd av studier av Syditalien som är Europas mest subventionerade område, att detta kunde ha till följd att regionerna omvandlades i en lägre takt än eljest, dvs. att en form av negativt stödberoende uppstår. Ser man bakåt i tiden kan det konstateras att rädsla för avfolkning av landsbygden har varit ett starkt motiv bakom jordbrukspolitiska ingrepp. Jordbrukspolitiken har emellertid inte lyckats förhindra avfolkningen och koncentrationen av befolkningen till tätorter och

större städer. Ökningen arbetsproduktiviteten och ett begränsat

av produktionsutrymme har lett till avgång av arbetskraften ur jordbruket. Jordbruksproduktionen har varit utspridd och har framförallt kännetecknats av bristande skalfördelar. Små enheter har därför varit effektiva. De aktiviteter som lantbruksbefolkningen övergått till främst industri- och serviceproduktion har kännetecknats av större skalfördelar. Större enheter har därför krävts för att bedriva produktionen ett effektivt sätt, vilket har lett till ett koncentrationsbehov och missgynnat glesbygdsområden. Samtidigt karaktäriseras många traditionella glesbygdområden av ett småskaligt diversifierat näringsliv. För lantbrukare är det vanligt att ett flertal aktiviteter, som är mer eller mindre relaterade till jordbruksdriften, sammantaget ger en tillfredsställande utkomst. Ett gemensamt regelverk som anpassas efter stordrift kan härvidlag missgynna den småskaliga verkamheten. Exempel finns t.ex. inom den småskaliga livsmedelsförädlingen där en stor del av den obligatoriska kontrollen blir proportionellt dyrare för de små producenterna. Lämnar man den historiska tillbakablicken och ser framåt kan det påpekas att den framtida teknologiska utvecklingen av distans-

oberoende produktion som t.ex. telemarketing och distansoberoende

184 Diskussion

konsumtion t.ex. köp banktjänster telefon gör att hushållens av per räckvidd ökar och produktionen kan lokaliseras till avlägsna platser. Denna utveckling fördel för glesbygdsområdena. ger en ny Begreppen stad och land fungerar som samlingsnamn för en mängd olika företeelser. Beroende vilka av dessa som betonas får

olika definitioner landsbygd/glesbygd. Följaktligen skiljer sig

man av uppfattningar vad med landsbygd rural areas avsevärt om som menas mellan olika länder. Svårigheter att finna en tillfredsställande gemensam definition begreppet landsbygd återspeglar svårigheterna att finna en av nämnare. Europas lands- och glesbygder är nämligen mycket gemensam olika. Från ha varit avfolkningsregioner har många landsbygdsatt regioner förvandlats till attraktiva områden med diversifierat näringsliv och hygglig levnadsstandard. Dessa områden har i allmänhet klarat sig bättre med hänsyn till välstånds- och sysselsättningsutveckling än de traditionella industriregionerna. Däremot har andra glesbygdsregioner fortsatt befolknings- och attraktionskraft. Avsaknad av en att tappa problembild kan göra det svårt att formulera en meningsfull gemensam politik för Europas lands- och glesbygder. gemensam Behovet integrerad landsbygdsutvecklingspolitik efterlyses av en i många sammanhang, inte minst under den av kommissionen nyligen genomförda konferensen landsbygdsutveckling i Cork. Sektoriserinom politiken då ofta problem lösning ligger i en gen av ses som ett stort vars integrering insatserna. Problemet är emellertid inte helt enkelt att av lösa. Regionala hänsyn är bara ett mål som olika sektorsorgan bör beakta. Andra aspekter är effektivitet, tillgänglighet, miljöeffekter m.m. Risken för målkonflikter är uppenbar. Politik riktar sig till många som områden är oftast komplicerad. Detta kräver specialiserad "byråkrati"

vilket bidrar till "sektoriseringen". Integrerad landsbygdsutveckling är ett mångfacetterat begrepp. Gruppens arbete har i första hand koncentrerats de ekonomiska aspekterna eftersom dessa har haft klarast koppling till en eventuell reformering CAP. Integrerad landsbygdsutveckling kan tolkas olika. av I princip gäller det ställning till två frågor; dels huruvida en att ta integrerad utveckling endast skall omfatta en bättre samordning av CAP:s nuvarande element eller satsningar ska utsträckas till samtliga om sektorer, dels politiken endast skall tillämpas inom nuvarande 5b om områden satsningar ska utsträckas till samtliga landsbygder. eller om Sammanlagt leder detta till fyra olika möjligheter från en mycket smal till mycket bred en integrerad utveckling. en syn

Diskussion 185

Principer för en ny politik Uthållig jordbruksproduktion bör vara ett övergripande mål för den integrerade politiken. Det innebär att jordbruket bör bedrivas ett sådant sätt att en långsiktig hushållning med naturresurser främjas, att ett rikt och varierat jordbruks- och kulturlandskap bevaras samt att miljöbelastningen p. g.a. växtnäringsläckage och användning av bekämpningsmedel minimeras. Stöd till jordbruket bör främja uppfyllandet av dessa mål. En kombination av produktionsrelaterade regler, inriktas som att begränsa jordbrukets miljöbelastning, och stöd som siktar mot att upprätthålla kollektiva nyttigheter bör vidarutvecklas. De produktionsrelaterade reglerna bör samordnas för att åstadkomma konkurrensneutralitet. En gemensam referensnivå för EU kan härvidlag fylla sitt syfte. För de stöd som riktas mot att därutöver underlätta jordbrukets anpassning i miljöfrämjande rikting tycks en nationell anpassning mer motiverad, eftersom förutsättningarna påtagligt skiljer sig inom EU. Även för åtgärder av den typen kan dock ett EU-inflytande behövas så att olika former av nationella åtgärder inte snedvrider konkurrensen. Syftet med en integrerad landsbygdspolitik bör vidare vara att stimulera en spontan och självgenererande landsbygdsutveckling. Det innebär att politiken bör främja tillkomsten av institutionella förhållanden som skapar flexibilitet och förnyelseförmåga. Stöd till landsbygdsutveckling bör i första hand riktas till framätsyftande satsningar medan långvarigt stöd av icke-konkurrenskraftiga aktiviteter konserverande stöd bör undvikas. Lokalt deltagande och bottom-up-aktiviteter är viktiga element i en dylik strategi. Stöd till lantbrukarnas inkomster bör inte vara ett självändamål för den integrerade landsbygdspolitiken. Acceptabla lantbrukarinkomster är dock en viktig förutsättning för levande landsbygd och hållbar utveckling. Stöd till landsbygdsutveckling samt betalningar för miljötjänster kan ses som viktiga bidrag till möjligheter till utkomst landsbygden. Den stora skillnaden i regionala förhållanden talar vidare för ett icke obetydligt inslag lokalt bestämav mande över resursernas användning. Det fortsatta kravet sunda statsfinanser leder till att höga effektivitetskrav bör ställas när det gäller användning av budgetmedel. Detta implicerar bl.a. krav tydliga och uppföljningsbara mål och en kontinuerlig utvärdering av de gjorda insatserna i syfte att finna det mest kostnadseffektiva sättet att uppnå målen. Det är också viktigt att kunna pröva nya och okonventionella lösningar som inbegriper nya aktörer och nya kontraktsformer, i synnerhet när det gäller miljöområdet. Subsidiaritetsprincipen innebär att ett decentraliserat beslutsfattande är att föredra om inte goda skäl för motsatsen föreligger.

186 Diskussion

De goda skälen skulle kunna att en gemensam politik blir effekvara tivare, att den möjliggör en önskvärd omfördelning av inkomsterna samt den underlättar medborgarnas insyn och demokratiska kontroll. Tilatt lämpas dessa kriterier jordbrukspolitikens viktigaste komponenter kan följande slutsats dras: det är svårt att finna stöd för en gemensam social politik för hela unionen eftersom normer, regler och sociala förmåner skiljer sig mellan länder befinner sig olika utvecklingsnivá. Av som detta följer inkomststödet inom jordbrukspolitiken sikt bör att överföras till det nationella planet, i den mån ett dylikt stöd behövs som oberoende mål. Även i detta avseende kan det sin plats att ett vara EU har möjlighet att ingripa inkomststöd snedvrider konkurrensen. om När det gäller miljön finns det goda argument för att samordna politiken för att garantera konkurrensneutralitet eftersom en "slapp" miljölagstiftning kan fungera konkurrensfördel. Man bör dock som en medveten att det kan finnas "legitima" skäl varför miljölagstiftvara om ning skiljer sig mellan länderna. Ett viktigt argument för en gemensam miljöpolitik är de globala miljöproblemen eftersom EU:s påverkan den globala miljön är p.g.a. regionen storlek icke obetydlig. Därav följer EU:s storlek gör också regionen till en viktig aktör ett ansvar. den globala med möjlighet pådrivande i det internationelscenen att vara miljöarbetet. Ett ytterligare skäl för gemensam politik är miljöen hänsyn berör flera unionen medlemsländer. Det kan röra sig om som av värnet miljöer har ett mycket högt "alleuropeiskt" skyddsvärde, av som miljöer sträcker sig över flera medlemsländer Alpregionen, som av

Östersjön m.m., samordning tekniska lösningar inom exempelvis

av transportomrâdet underlättar miljövänliga transporter, recirkulation som o.dyl. Däremot saknas det goda skäl att samordna satsningar på bevarande lokala samt lösningar av lokala miljöproblem. av resurser Det är rimligt att genom strukturpolitiken omfördela resurser .till fattigare nationer och i synnerhet till de regioner som inte kan dra fördel det välstånd följer av den ekonomiska integrationen. av som Däremot är det tveksamt att kompensera för en avsaknad av ytterst utjämning i den inhemska politiken. De länder som genom en lägre grad inkomstutjämning mellan individer också får en större grad av av m.m. regionala skillnader bör inte kunna dra en fördel av detta genom att kostnaden delvis övervältras andra. En landsbygdsutvecklingspolitik i den "smala" bemärkelsen, dvs. enbart består bättre integrering av de nuvarande elemensom av en bör kunna bedrivas gemensamt. En nackdel från svensk synpunkt är ten, dock detta kan leda till inlåsning Om denna politik att av resurser. inriktas att "fånga upp" den arbetskraft som lämnar jordbruket p. g.a.

Diskussion 187

jordbrukspolitiska reformer och genom strukturrationalisering rör det sig om relativt människor i Sverige. Ser man en integrerad landsbygdsutvecklingspolitik som en del i en jordbrukspolitisk reform bör den som en övergångsåtgärd vara bredare och möjliggöra användning av resurser inom flera sektorer samt användas i alla regioner, eftersom även goda jordbruksbygder kan påverkas negativt av jordbruksreformer. Det är svårt att finna starka skäl att på lång sikt gemensamt bedriva en landsbygdsutvecklingspolitik i den bredaste bemärkelsen, dvs. en politik som täcker alla sektorer och alla regioner inom en glesbygdsregion. Politik av detta slag ligger mycket nära regionalpolitik och näringspolitik i största allmänhet, i synnerhet i Sverige och bör därför samordnas med den nationella politiken dessa områden. Den stora spridningen av förutsättningar gör att glesbygdspolitik av detta slag de facto kommer att utformas mycket olika. Den gemensamma nämnaren skulle kunna vara att politiken tas fram samma sätt, såsom är fallet med utvecklingsplaner inom för strukturfonderna. Ännu ramen återstår det att påvisa att detta tillvägagångssätt främjar effektiviteten och inte skapar onödiga lösningar. I kapitel 5 diskuteras och analyseras några förslag reformer av CAP. Analyserna görs i första hand med hänsyn till expertgruppens ansvarsområde i enlighet med direktiven. Det föreligger ett stort antal olika reformförslag och reformidéer. I kapitlet ges en systematiskt genomgång av några förslag som är både idémässigt och politiskt intressanta. I det senare fallet handlar det om idéer som "tunga" grupper ställt sig bakom. I synnerhet belyses konsumentgruppernas uppfattning eftersom detta ligger i linje med expertgruppens direktiv. Nya reformförslag kommer dessutom ständigt. Två av de senaste maj 1996, januari 1997 heltäckande förslagen kommer från professorerna Masch och Tangerman och har utarbetats för en grupp parlamentariker i europeiska parlamentet samt från en internationell forskargrupp under ledning av professor Buckwell, som har arbetat fram ett förslag till en integrerad jordbruks- och landsbygdsutvecklingspolitik under namnet CARPE, Common Agricultural and Rural Policy for Europe. Det senare arbetet har initierats av Kommissionen och skett i samarbetet med DG Vl. Det "tyngsta" dokumentet i sammanhanget är Kommissionens strategipapper, där det argumenteras för en fortsatt utveckling i linje med MacSharry-reformen, medan status quo och ett radikalt förslag avvisas. En gemensam kärna till förändringar återkommer i de flesta förslag och innefattar lägre priser och mindre vikt vid marknadsregleringar, betalningar till lantbrukare för miljötjänster, krav på miljöhänsyn som motprestation vid stöd, större satsnin-

188 Diskussion

gar landsbygdsutveckling, samt enklare regler och administration. De flesta förslag avvisar också tanken att kompensationer skall utgå utan tidsbegränsningar. Praktiskt taget alla förslag är mer eller mindre vaga. Av lättförståeliga skäl har man presenterat reformidéer och inte detaljutformade och detaljanalyserade reformförslag. Det är ogörligt och knappast heller meningsfullt att granska effekter av hela denna förslagstlora. Eftersom analyser av stora förändringar några års sikt är behäftade med betydande osäkerheter är det vidare föga meningsfullt att jämföra snarlika förslag. Skillnaderna mellan alternativen i detta fall är troligtvis mindre än felmarginalen. Gruppen har därför valt att analysera i huvudsak tvâ förslag. Det första kan beskrivas som en utvidgad MacSharry-reform. Det andra ansluter sig till konsumentgruppernas förslag och innebär en genomgripande avreglering den nuvarande politiken. Beräknade effekter av förslagen av jämförs sedan med situation där inga förändringar av nuvarande CAP en görs. I stora drag ansluter sig de analyserade alternativen till den tredelning som förekommer i kommissionens strategipapper: status quo, en medelväg och ett mer genomgripande alternativ. Eftersom alternativen ursprungligen endast var vagt skisserade har förtydligande antaganden gjorts. Samtliga analyserade fall utgår från prissänkningar; för mjölk och socker 30 % och för nötkött på 15 % där priserna redan tidigare har sänkts inom MacSharry-reformen. Prissänkningar av den storleksordning diskuterades i flera reformförslag se t.ex. Buckwell 1997 eller Masch och Tangerman 1996. De är dessutom jämförbara med de prisförändringar som i och med MacSharryreformen infördes för spannmål. Prissänkningar av den storleksordningen ligger dessutom nära de som i olika beräkningar förväntas gälla för ett avreglerad jordbruk utan att de för den skull utgör en explicit prisprognos över världsmarknadspriserna. Medelvägsförslaget en utvidgad MacSharry-reform analyseras i tvâ alternativ: ett med en fullständig kompensation för prissänkningar och ett helt okompenserat. Det genomgripande alternativet stödlös körs i flera varianter, varav tre ett med lägre spannmålspriser, ett med högre arbetskostnader i mjölkproduktionen och ett med dyrare transporter är att betrakta som känslighetsanalyser. Slutligen analyseras ett fall med ett generellt, enkelt arealstöd, samt ett alternativ där detta stöd betingas av att produktionen bedrivs ett ekologiskt sätt. Dessa körningar kan ses som varianter på cross-compliance krav. Resultaten från de ekologiska körningarna bör tolkas mycket försiktigt eftersom ett heltäckande dataunderlag saknas. Flera uppskattningar har därför fått göras. Den enkla tredelningen har inalles vuxit till nio varianter inklusive status quo. Alternativen har

Diskussion 189

"fått föröka sig" som ett resultat av de insikter de första beräkningarna gav. Gruppens arbete har således inte gått ut att formulera ett eget reformförslag. Det faktum att gruppen har avstått att identifiera "den bästa lösningen" innebär inte att vi har avstått från att värdera alternativen. Dessa jämförs i första hand med hänsyn till gruppens uppdrag i enlighet med direktiven. Således beaktas effekter konsumenterna, miljön, djuretiska aspekter samt politikens regionala konsekvenser. I det senare inkluderas effekter sysselsättningen, produktionen, âkeranvändning och djurhállningen samt regionala omfördelningar. Alla dessa effekter avläses från de modellkörningar som utgör stommen i gruppens arbete. Utöver detta ges en översiktlig analys med hänsyn till implikationerna för östutvidgning samt den kommande WTO-rundan. I båda fallen ställs frågan om respektive förslag underlättar eller försvårar utvidgningen respektive de internationella förhandlingarna. Slutligen analyseras de samhällsekonomiska kostnaderna välfärdskonsekvenserna samt eventuella implikationer med hänsyn till landsbygdsutvecklingen. Det var gruppens uppfattning att för att tillföra en ny substans när det gäller diskussionerna om framtida CAP-reformer var det väsentligt att göra konsekvensberäkningar av reformförslagen. Gruppen har därför valt att arbeta med en jordbrukssektorsmodell som har utarbetats Lars Jonasson och är den enda i sitt slag i Sverige. Även av som n. om modeller över jordbrukssektorn har sina begränsningar hade det varit ännu vanskligare att genomföra konsekvensanalyser utan detta hjälpmedel. En modell ger en hanterbar men samtidigt förenklad bild av verkligheten. Resultaten bör därför inte övertolkas. När man granskar modellresultaten bör det dessutom observeras att dessa ytterst är konsekvenser av de antaganden som har förts när modellen konstruerades. Det som arbetet med en modell möjliggör är att systematiskt analysera den samlade effekten av alla antaganden, i synnerhet alla samspel mellan delkomponenterna som annars är svåra att genomskåda. Resultaten av de nio körningar sammanfattas i tabeller som ges i kapitel I korthet kan följande noteras: En utvidgning av MacSharryreformen, för de produkter som inte var med i den ursprungliga reformen, leder långt sikt till ökade budgetkostnad med i storleksordningen 50 % vad gäller jordbruket i Sverige nära tolv miljarder kronor. Förslaget ger en viss välfärdsvinst under förutsättningen att man bortser från de negativa effekter som ökade skatter får samhällsekonomin. Annars är effekterna marginella eftersom produktionen inte påverkas särskilt mycket. Den höga budgetbelastningen lämnar inte något utrymme för nya satsningar på miljö och landsbygdsutveckling.

190 Diskussion

Förslaget är problematiskt när det gäller WTO. Det totala stödet sjunker ej. Bidrag till mjölkkor samt arealersättningar till socker kommer svårligen stöd motiverade miljösynpunkt. USA har att accepteras som ur inte motsvarande stödsystem varför man inte kan förvänta sig att de kommer att acceptera stöden. Dessutom har USA ändrat sin politik i tydlig riktning bort från produktrelaterade stöd. Förslaget försvårar också östutvidgningen med tanke budgeteffekten och administrativa problemen. Sänkta priser utan kompensationer har en förvånande liten effekt mjölk- och sockerproduktionen. Lönsamheten sjunker dock påtagligt varför kvoterna blir så gott som värdelösa. Endast större mjölkgårdar över 45 kor beräknas lång sikt klarar de lägre priserna. Om mjölkproduktionen bedrivs med anställd arbetskraft till dagens löner beräknas produktionen minska påtagligt. En omfattande strukturomvandling beräknas därför följa en sådan prissänkning. Förslaget är förmodligen svårt att genomföra interna skäl eftersom, länder som av Irland och Holland är stora mjölkproducenter men däremot saknar en betydande spannrnålsproduktion. De kan därför antas få svårt att acceptera att spannmålen men inte mjölken kompenseras. En genomgripande reform beräknas vidare leda till en sikt kraftigt minskad vegetabilieproduktionen samt att åker tas ur bruk i Sverige. De stora kostnads- och effektivitetsbesparingarna som en så omfattande förändring leder till skapar emellertid ett stort utrymme för satsningar landsbygdsutveckling och miljö. Förslaget beräknas ha en rad positiva miljöeffekter, bl.a. i minskad användning av bekämpen ningsmedel och gödningsämnen. Å andra sidan följer troligen en rad negativa konsekvenser för miljön, främst i form av en mycket kraftig minskning i nötköttsproduktionen. Med minskad nötköttsuppfödning följer de skyddsvärda betesmarkerna inte kan förväntas hävdas och att därmed hotas huvuddelen av den areal som anses mest betydelsefull med hänsyn till den biologiska mångfalden och kulturmiljön. För att bevara dessa marker och för att bevara jordbruksdriften i norra Sverige behövs därför kompletterande stöd vid en omfattande reform. En genomgripande reform vore idealiskt i ett östutvidgningsperpektiv, i synnerhet den kompletteras med satsningar landsom bygdsutveckling. Givetvis är lösningen också synnerligen fördelaktigt när det gäller WTO. Två beräkningar har gjort där kopplade krav antas gälla för att erhålla stöd. I det fallet omräknades dagens samtliga ena direktstöd till en generell arealersättning till all jordbruksmark. För att erhålla ersättningen antogs att marken måste brukas ett miljömässigt uthålligt sätt, dvs. marken tillåts inte växa igen eller ligga helt obrukad.

Diskussion 191

Enligt beräkningarna skulle ett sådant stöd leda till att all jordbruksmark i Sverige brukas och att produktionen hålls nivå inte en som väsentligt skiljer sig från den som antas gälla om dagens CAP behålls. Slutligen analyseras ett alternativ där stöd antas utgå endast till ekologisk produktion. Den ursprungliga tanken var att följa enkelhetsprincipen och låta hela stödet till ekologisk odling utgå i form av arealersättning. Detta alternativ fick dock överges eftersom genomförbarheten i detta system visade sig vara begränsad och delar arealbidraget av omvandlades till ett djurbidrag. Om hela stödet betalas som en arealersättning leder det i modellen till att ekologiskt odlat foder förbrukas i konventionell animalieproduktion, vilket inte ansågs motiverat. Modellresultaten indikerar att en stor del av produktionen skulle läggas om till ekologisk odling om detta skulle krävas för att ut jordbruksstöd. Stödets storlek bestämdes av de budgetmedel som idag används för olika typer av direktstöd inom Sverige. Vall, bete, köttkor och får skulle helt läggas om till ekologisk odling. För potatis, oljeväxter och höns skulle däremot omläggning inte vara aktuell utan ett merpris. För övriga produkter sker en viss omläggning. Sammanfattningsvis kan konstateras att reformerna över lag har större effekt inkomster och förmögenheter än produktionen. Betydande produktion finns även under den mest genomgripande förändringen. En förutsättning för detta är emellertid att brukare tar vid, nya som därmed får överta resurser till ett betydligt lägre pris, med andra ord uppstår påtagliga kapitalförluster för dagens brukare. Vidare omfördelas produktionen kraftig; den ökar i slättbygderna och avtar i det mest genomgripande alternativet betydligt längre ut man norr kommer. Om inte stöd utgår beräknas den brukade åkermarken minska med runt en miljon hektar och de ur miljösynpunkt mest skyddsvärda markerna beräknas inte brukas. Med en generell arealersättning, som inte belastar budgeten mer än dagens stöd beräknas emellertid all den jordbruksmark som idag används behållas. Om samtliga dagens budgetmedel används kan, utöver den generella arealersättningen, ytterligare cirka en halv miljard användas till riktade åtgärder inom miljöoch landsbygdsområdet. Eftersom alla alternativ innebär utom status quo samma prissänkningar är effekter för konsumenterna likartade. Priserna bestäms dock till en del endogent varför effekterna inte blir identiska. Sysselsättningen påverkas mest i det radikala alternativet och beräknas då leda till en sänkning med drygt 33 % för landet som helhet men med betydligt större siffror i mindre gynnade områden.

Källförteckning:

Anderson, K. 1992. Agricultural Trade Liberalisation and the Environment: A Global Perspective. The World Trade Economy, 15: 153 - 171. Benjamin, C. and Phimister, E. 1996. Transaction Costs, Farm Finance and Investment. Plenary paper at the Vlllzth Congress of the EAAE, Edinbourgh, 3 7 September, 1996. - Bredahl, M. E., Abbott, P. C and Reed, M. R. 1994. Competitiveness in International Food Markets. Westview Press. Boulder. Bergland, O. 1995. Countryside Amenities as Public Goods: Optimal Provision levels and Policy Instruments, in Gjølberg, O. ed. Agricultural Policy and The Countryside: 53 76. Agricultural Univer- sity of Norway. Oslo Bolin, O. m.fl. 1985. Makten över maten. SNS. Stockholm. Breckling, Stoeckel, A. and Thorpe, S. l987. Effects of EC-agricultural policies; general equilibrium analyses, initial results. Centre for International Economics. Canberra. Bredahl, M.E., Abbott, P. C. and Reed, M. R. eds. 1994. Competitiveness International Food Markets. Westview Press. Boulder. Brower, M. 1996. Agriculture and Nitrogen Emmission The European - Perspective, i Walter-Jørgensen, A och Pilegaar, S eds. Integrated Environmental ana Economic Analyses Agriculture: 71 88, Statens Jordbrugs- og Fiskeriøkonomiske Institut, rapport nr. 89. Köpenhamn. Brouwer, F. M. and van Berkum, S. eds. 1996. CAP and Environment in the European Union, Wageningen Pers. Wageningen. Bryden, 1996. Introductory remarks to "Integrated Rural Developement Panel at Cork rural developement Conference", opublicerat. Buckwell, A. et al. 1997. Towards a Common Agricultural and Rural Policy for Europe. Under utgivning. Bufaria, B. 1996. Development of Structural Policy. EU Kommissionen. Opublicerat. Burniaux, J M. and Waelbroeck, 1985. The impact of the CAP on developing countreis: Ageneral Equilibrium Analysis. In Stevens C. and Verloren van Themat eds. Pressure groups, Policies ana Developement. Hodder Staughton. London. CAP-Monitor. 1996.

Källförteckning 194

L. 1993. Samhällets oregerlighet. Organisering och policy- Carlsson, produktion i näringspolitiken. Symposium Graduale. Stenhag,

Stockholm. 1981. Commission of European Communities 1981. Study of CEC, regional impacts of agricultural policy. Brussels. comm on mountainous and less faivoured areas of the CEC, 1989. Fanns community. Brussels. 1993. The Agricultural Income Situation in LFA of the EC. CEC, Brussels. for International Economics. 1988. Macro-economic Consequen- Centre of Farm Support Policies. Canberra. ces 1995. Making of subsidiarity. MEI Monitoring Euro- CEPR, sence Integration no. 5. CEPR. London. pean Clements, K. W. and Sjaastad, L. H. 1984. How Protection Taxes Thames Essays No. 30. Trade Policy Research Exporters. Institute. London. and Edwards G. 1986. Rurality England and Wales Clocke P.J., 1981. Regional Studies, 20: 289 306. - Commins, P. 1996. Integrated rural policy, contradictions and compatibilities, stencil. Cork-deklarationen. 1995. Effectivness and redistribution of the regional Croci-Angelini, E. policy the European Community. I Sotte F., ed. The regional dimension agricultural economics and policies. Proceedings of 40 th seminar of EAAE. Universita di Ancona. CNR- RAISA. 1987. Economic effects of agricultural trade liberalisation Dicke, et.al. Germany. Revised prepared for the Global agriculin West paper tural trade study. Canberra. 1987. Andersson, M. och Kumm, K.-I. 1991. Har jordbruket i Drake, L., Rottnadalen någon framtid Småskriftserien nr. 48, Institutionen för ekonomi, SLU. Uppsala. Eggertsson, T. 1990. Economic Behavior and Institutions. Cambridge University Press. Cambridge. Ekins, P., Folke, C. and Constanza, R. 1994 Trade, environment and development: the issues in perspective. Ecological Economics, 1

12. - Fahlbeck, E. 1995. A Transaction Cost Approach to en Efficient Proof Cultural Landscape, Gjølberg, O. ed. Agrucultural vision policy and The Countryside: 180 191. Agricultural University of - Norway. Oslo

Källförteckning 195

Frandsen, S., Bach, C., and Stephansen, P. 1996. European Integration and the CAP: A CGE Multi- Regional Analysis of the Central European Coutries, EU and Danmark. Stencil. Glesbygdsmyndigheten, 1993. Glesbygdsstödet 1987 1992 en utvär- - - Mikaela Birgersdotter. Östersund. dering av Grossman, G. M. and Kreuger, A. B. 1992. Environmental Impacts of a North American Free Trade Agreement. CEPR Discussion Paper no. 644. Haartman, P. 1996. The CAP regime for the dairy products. In Whitehead, and Nordgren, P. eds. Health Impact Assessment the EU Common Agricultural Policy: 21 -30. A NIPH Policy report. Henreksson, M. 1966. Företagandets villkor. SNS Förlag. Stockholm Hill, B. 1996. 1996. Farm lncomes, Wealth and Agricultural Policy. Averbury, Aldershot. Johansson, P O., Kristöm, B. and Nyqvist, H. 1993. Valuing a public good using the CVM: bid vectors, spikes, and risk. Arbetskopia, Handelshögskolan i Stockholm. Jonasson, L. och Norell, B. 1994. Arbetskraftens rörlighet en studie sektorsnivñ. Småskriftserien 93. Institutionen för ekonomi, SLU, Uppsala. Jordbruksverket, Rapport 1997:3. Vart gick jordbruksstödet 1995. Jönköping. Jordbruksverket, Rapport 1997:10. Utvärdering av det svenska miljöprogrammet för jordbruk. Jönköping. KoB/35/1997. Lagerkvist, C 1996. Vad kostar småföretagens kapital Ekonomisk - Debatt,- 24: 473-481. Lagerkvist, C och Andersson, H. 1996. Taxes, inflation and financing the rate of return to capital for the agricultural firm. - European Review Agricultural Economics, 23: 437 454. - Larsen, A. 1994. EC agricultural policy for the 21 st century. European Economy, nr 1994. Laffan, B. 1996. EMU som politisk projekt. Bilaga 14 till SOU 1996:158 Lehner, F. 1996. Regionalisation in the European Union. I Jublileumsskrift SIR 30 år. SIR. Östersund. LES. 1996. Jordbrukets anpassning till EU. Modellberäkningar på kort och medellång sikt. Stockholm. LiM Fördjupad utvärdering av åtta länstyrelsers arbete 1990 1993 - med LANDSKAPSVÅRD och NOLA, Naturvårdsverket och Riks-

196 Källförteckning

antikvarieämbetet, 1994 LiM Livsmedelspolitikens miljö . effekter, Rapport 4456, Naturvsverket. 1995. Masch, and Tangerman, 1996. Preparing Europe Rural Economy for the 21st Century. Paper commissioned by the Land Use and Food Policy Inter Group LUFPIG the European Parlament. May 1996. Mahé, L. 1996. Environment and Quality Standards WTO: New Protectionism Agricultural Trade A European Perspective. Plenary the Vlll:th of the EAAE, in Edinbourgh, 3 7 paper at congress - September, 1996. Mannion, 1996. Strategies for local development rural areas the - "bottom-up" approach. Cork Conference on Rural Development, Novemeber 1996. Cork. Opublicerat. McKinnon, R. 1996. Alternativa växelkursarrangemang, EMU och Sverige: restriktinerna finanspolitiken. Bilaga 10 till SOU 1996:158. Meyer, H. 1996. Personligt meddelande. von Molander, P. 1992. agriculture specific Proceedings of the Workshop co-sponsored by the Swedish Government and the Centre for Co-operation with the European Economics in Transition. 13 15 - October 1992. OECD. Paris. Molander, P. 1993. Akvedukten över Zhicuan Naturvårdsverket, rapport 4646, 1996. Naturvårdsverket, rapport 4561, 1996. Neville-Rolfe, E. 1984. The politics of agriculture in the European Community. European Centre for Political Studies. Policy Studies Institute. Nilsson, J E. 1996. Är regionalpolitiken förlegad I Jublileumskrifi, - SIR 30 år. SIR. Östersund. NUTEK, 1993. Värdet regionalpolitiken. 1993:43. Stockholm. av NUTEK. 1996. På tröskekn till ett nytt årtusende. Bilaga till anslagsframställan 1997 1999. Stockholm. - OECD. 1994. Creating Rural Indicators. Paris. OECD. 1995. Adjustment in OECD agriculture: Issues and Policy responces. Paris. OECD. 1996. Agricultural adjustment and diversification: implications for the rural Working Party on Agricultural Policies and economy. Markets. Paris. Oskam, A. and Vijftgschild, 1996. The Risk of Pesticide Use Regu- latory lmplications, i Walter-Jørgensen, A och Pilegaar, S eds. Integrated Environmental and Economic Analyses in Agriculture,

Källförteckning 197

ss. 173 200, Statens Jordbrugs- og Fiskeriøkonomiske Institut, rapport nr. 89. Köpenhamn. Palmeter, D. Environment and Trade: Much Ado About Little World Trade Journal. Phillips, P. 1990. Wheat, Europe and the GATT. Pinter Publishers. London. Putnam, R. D. 1996. Den fungerande demokratin. Medborgarandans rötter i Italien. SNS förlag. Stockholm. Porter, M. 1990. The Competitive Advantage Nations. The Free Press. New York. Rabinowicz, E. 1992. Agricultural Policy: old vine new bottles. ln Bourdet, Y. red. Internalisation, market power and consumer ivelfare: 205 249. Routledge. London and New York. - Rabinowicz, E. 1994. Konsekvenser av EG-medlemskapet för jordbruket och livsmedelsindustrin. Bilaga 3 till EG-k0nsekvensutredningen, Samhällskonomi. Stockholm. Romer, P.M. 1994 The origins of endogenous growth. Journal Economic Perspectives l 22. - Saraceno, E. 1996. Jobs, equal opportunities and entreneurship in rural areas. Cork Conference on Rural Development. November 1996. Cork. Opublicerat. SCB. 1996. Naturmiüön i sijfror. Stockholm. SCB. 1997. Utgiftsbarometern. Örebro. Schou, S. and Vetter, H. 1996. The Macroeconomic Implications of Environmental Policy Changes The Danish Case, Walter- - Jørgensen, A och Pilegaar, S eds. Integrated Environmental and Economic Analyses in Agriculture: 295 308, Statens Jordbrugs- og Fiskeriøkonomiske Institut, rapport nr. 89, Köpenhamn. Shafik, N. and Bandyopadhyay, S. 1992. Economic Growth and Environmental Quality. Background paper for the World Development Report 1992. The World Bank. Sorsa, P. 1992. GATT and Environment. The World Trade Economy, 15: 133. - Strijker, D. 1996. Duch Countryside: Myth versus facts. Cork Conference on Rural Developement. Cork. Opublicerat. Stoeckel, A. 1995. Intersectoral Effects of the CAP: Growth, Trade and Employment. Occasional Papers 45. Bureau of Agriculture and Economics. Canberra. Subrimanian, A. 1992. Trade Measures for Environment: A Nearly Empty Box The World Trade Economy, 15: 135 152. -

198 Källförteckning

Swinnen, and der Zee, 1992. The new political economy of van agricultural policies. Wageningen Economic Pages. Wageningen. Tangerman, S. 1983. Germanys role within the CAP, domestic problems in international perspectives. Journal Agricultural Economics, 30, . Thörnqvist, 1996. Regionalpolitik och forskning. IJublileumskrifi, SIR 30år. SIR. Östersund. Urff, W. 1996. Integrated rural developement: realising the convon Cork Conference Rural Developement. Cork. Opublicerat. cept. on Whitehead and Nordgren, D. eds. 1996. Health Assessment of the EU Common Agricultural Policy. A NIPH Policy Report.

Utredningar odyl.

Bet. 1993/94:JoU 22 Ds 1989:63 Ds 1995:14 Prop. 1989/901146 Prop. 1990/91:90, s. 35, rskr 338 Prop. 1990/91:90, 421, JoU 30, rskr 338 s. Prop. 1993/94:30 l989/90:JOU 25 SOU 1994:84 SOU 1996:136 SOU 1996:171 SOU 1997:26 SOU 1997:13.

Kommissionspapper

KOM 95 647, sid 7. COM 93 598

Förordningar:

EEG 25/62 EEG 17/64 EEG 2092/91 EEG 2078/92 EEG 2079/92 EEG 2080/92

Källförteckning 199

Direktiv:

70/457/EEG 70/458/EEG 72/159/EEG 72/ 60/EEG l 72/ 1 1 6 /EEG 75/268/EEG 77/355/EEG 78/ 1360/EEG 78/ 36 /EEG l 1 85/797/EEG

Bilaga l

Direktiv till expertgrupp 3:

i frågor miljö, regional fördelning, kvalitet Svenska intressen om och etik

hör till de medlemsländer inom EU klarast uttalat önskemål Sverige som reformering EU:s jordbrukspolitik CAP. om en av gemensamma svenska intressen rörande utvecklingen av CAP är en ökad Viktiga marknadsorientering, avreglering och miljöanpassning. De jordbrukspolitiska medlen tar sikte jordbrukets roll dels som livsmedel, dels producent kollektiva varor. I rollen producent av som av producent kollektiva ingår värdet av det öppna som av varor odlingslandskapet, bevarandet kulturhistoriskt viktiga miljöer samt att av uppnå viss regional fördelning av produktionen. en De olika medlens syfte bör vara tydliga i den meningen att det framgå vilket mål de siktar mot att uppfylla. Medlen inom den skall jordbrukspolitiken har successivt införts allteftersom det gemensamma förhållanden velat korrigera. Detta har bidragit till att uppstått som man överskådligheten har minskat och att kanske rent av att kopplingen medel och det mål medlet skulle bidra till att uppfylla nu mellan ett som otydligt. CAP i sin nuvarande utformning innehåller fyra är mycket medel; marknadsregleringar, strukturstöd, regionalstöd samt miljöåtgärder, där tyngdpunkten ligger det förstnämnda medlet. Kommitténs arbete, i regeringens kommittédirektiv som anges 109, ska leda fram till ett förslag till reformer av CAP. Som Dir. 1995: arbete är det viktigt att syftena med de olika jordbruksett led i detta medlen blir klara. Expertgruppen skall belysa tre områden politiska miljö, regional fördelning samt kvalitet och etik inom jordbrukssektorn. skall analysera miljökonsekvenser av nuvarande Expertgruppen jordbrukspolitik. Jordbrukets roll producent av kollektiva som skall också belysas. Vid analys skall hänsyn tas dels till jordbniksvaror påverkan miljön till följd bl.a. ökad användning av skadlig av bekämpningsmedel och gödsel i jordbruket och dels till bevarande av

kulturlandskap och biologisk mångfald. Expertgruppen skall även analysera hur nuvarande jordbrukspolitik påverkar den regionala balansen inom landet och inom EU. Ett led i den fortsatta reformeringen CAP är att förstärka de viktigt av

Bilaga I 201

resurser inom ramen för jordbrukspolitiken som avsätts för landsbygdsutveckling. En analys skall också göras av hur kvalitets- och etikaspekterna tillgodoses i jordbrukspolitiken. Några områden som bör ingå i analysen är brukningsmetoder, djurhälsa, djurtransporter och matkvalitet. Vid analysarbetet ska expertgruppen sträva efter att identifiera en integrerad strategi för landsbygdsutveckling där hänsyn tas till regional balans, miljökonsekvenser samt kvalitet- och etikaspekterna. Konsumentintressena ska även beaktas. CAP har hittills huvudsakligen varit en gemenskapsangelägenhet. Med hänsyn till de förändringar som påbörjades med 1992 års CAP-reform, kommande utvidgning österut och åtaganden i WTO är detta inte lika självklart längre. Gruppen skall därför också undersöka om subsidaritetsprincipen vore tillämplig delar av den politik som nu tillämpas gemensamt. Det har visat sig vara omöjligt att göra en strikt uppdelning av arbetsuppgifterna mellan de olika expertgrupperna. En del av expertgruppens arbetsuppgifter tangerar därför andra gruppers i arbete. För att undvika onödigt dubbelarbete skall därför samråd ske mellan expertgrupperna. Expertgruppen har främst ansvar för frågor som rör produktionen av kollektiva nyttigheter. Avgränsningsproblem föreligger i synnerhet i förhållande till expertgrupp två som ansvarar för frågor som specifikt hör till livsmedelsproduktionen. En slutrapport skall presenteras för kommittén den 5 december l996.stödlösa scenariet. Införandet av en kompenserad fördjupad MacSharry-reform kan däremot innebära en del problem eftersom frågan om ersättning även till de nya medlemsstaterna då uppstår. Sverige kompenserades för prissänkningar som svenska bönder inte upplevde som en följd av EU-medlemsskapet. I detta perspektiv förefaller det rimligt att andra tillkommande länder kan komma att ställa motsvarande krav. En generell arealersättning utgör heller inte en enkel lösning hårvidlag. Dels skulle det leda till en ökning av budgeten, om än inte alls lika stor som i fallet med en kompenserad fördjupad MacSharry-reform. Dels kan de delvis oklara ägarförhållandena till jordbruksmarken i några av de tilltänkta medlemsländerna ställa till en del problem. Dessutom innebär ett sådant stöd en tämligen stor

omfördelning pengar inom de nya medlemsländerna. Ägarna av

av jordbruksmark skulle intäkter som i förhållande till dessa ekonomier kan tänkas uppfattas som mycket höga.

Bilaga 2

De områden som analyseras i modellen följer indelningen för de regionala stöden enligt kartan. Förutom de åtta angivna områdena utgörs modellens område 6m av Svealands och norra Götalands slättbygder, dvs. det vita" områdena Mälaren och i Öster- och Västergötland. runt Område 6s utgörs av Svealands södra slättbygder.

Bilaga 2 204

4 5 högre nivå E 5 lägre nivå 5endast miljöstöd

KUNGL MBL. -06- 2 6

1997 STOCKHOLM { i

Statens offentliga utredningar 1997

Kronologisk förteckning

Den nya gymnasieskolan steg för steg, U. .Följdlagstiftning till miljöbalken, M. . lnkomstskaltelag. dell-lll. Fi. Att lära övergränser. En studie av 0ECD:s , . Fastighetsdataregister. Ju. forvaltningspolitiska samarbete. Fi. . Förbättrad miljöinfonnation. M. 34. Övervakning miljön.M. . av Aktivtlönebidrag, Etteffektivare stöd for 35. Ny kursi trafikpolitiken + bilagor.K. . arbetshandikappade. A. 36.Bekämpandepenningtvätt. av Fi.

Länsstyrelsemas roll i trafik-ochfordonsfrágor. K. 37.Ettteknisktforskningsinstitut i Göteborg. U.

Byråkratin i backspegeln. Femtioår av förändring 38 Myndighet ellermarknad. . . sex förvaltningsomrádcn. Fi, Statsförvaltningens olikaverksamhetsformer. Fi.

Röster om barns ochungdomars psykiskahälsa.S. 39.IntegritetOffentlighetinformationsteknik. .lu. . Flexibelförvaltning. Förändring ochverksam- 40.Ungaocharbete,ln.

hetsanpassningstatsförvaltningens av 4l. Statenochtrossamfunden

struktur.Fi, Rättsligreglering

10.Ansvaret valutapolitiken. för Fi. Grundlag ll. Skatter, miljö och sysselsättni Fi. Lag om trossamfund tg. 4 l2. lT-probleminför ZOOO-skiftet. Referatoch Lag om Svenska kyrkan.Ku. slutsatser från en hearinganordnad av 4N Statenochtrossamfunden . IT-kommissionen den l8 december. Begravningsverksamheten. Ku.

IT-kommissionens rapport 1/97.K, 4 Statenochtrossamfunden . 13.Regionpolitik för helaSverige. N. Denkulturhistoriskt värdefullakyrkligaegendomen

14. i lT kulturens tjänst. Ku. ochdekyrkligaarkiven.Ku,

l5. Det svåra samspelet. Resultatstymingens framväxt 44.Statenochtrossamfunden

och problematik. Fi. Svenska kyrkanspersonal. Ku.

l6. Att utvecklaindustriforskningsinstituten. N. 45.Statenochtrossamfunden

l7, Skatter,tjänsterochsysselsättning, Stöd,skatterochfinansiering. Ku.

Bilagor.Fi. 4O Statenochtrossamfunden . Granskning granskning. av Statligmedverkan vid avgiftsbetalning. Ku. . Denstatligarevisionen i SverigeochDanmark. Fi. 47.Statenochtrossamfunden

l9. Bättre infonnation om konsumentpriser. ln. Denkyrkligaegendomen. Ku.

.Konkurrenslagen 1993-1996. N, 48.Arbetsgivarpolitik i staten.

Växa i lärande. Förslagtill läroplanförbarnoch Förkompetens ochresultat,Fi, . unga 6-16âr.U. 49,Gnmdlagsskydd för medier.Ju. nya 7 Aktiebolagets kapital.Ju. 50.Alternativa utvecklingsvâgar för EU:s . Digitaldemokr@ti. Ettseminarium Teknik, om gemensamma jordbrukspolitik, Jo. . demokrati ochdelaktighet den8 november 1996 5 Brister i omsorg . anordnat Folkomröstningsutredningen, av lT- en fråga om bemötande äldre.S, - av kommissionen ochKommunikationsforsknings- 5 Omsorgmedkunskapochinlevelse . beredningen. IT-kommissionens rapport 2/97,K. en fråga om bemötande äldre. av - 24. Välfärdi verklighetenPengar räckerinte.S, 53.Avskaffareklamskatten Fi. - 25,Svensk mat A pâEU-fat.Jo. 54.Ministem ochmakten.

26.EU:sjordbrukspolitik ochdenglobalalivsmedels- Hurfungerar ministerstyre i praktikenFi.

försörjningen, Jo, Statenochtrossamfunden. Sainmanfattningama . av 27.KontrollReavinstVärdepapper. Fi. förslagen fråndestatligatttredningama. Ku,

28.l demokratins tjänst.Statstjänstemannens roll och 56.Folket som rådgivare ochbeslutsfattare.

vårt offentliga etos, Fi. + Bilagal och Ju.

29.Bampomograñfrágan. 57.I medborgarnas tjänst.

lnnehavskriminalisering Ju, m.m. Ensamlad förvaltningspolitik för staten. Fi.

30,Europaoch staten. Europeiseringens betydelse för 58.Personaluthyrning. A.

svenskstatsförvaltning. Fi. 59.Svenskhemmet Voksenásens förvaltningsform. Ku.

3 Kristallkulan tretton röster om framtiden. 60.Betal-TVinomSveriges Television.Ku. . - IT-kommissionens rapport 3/97.K.

1997 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

6 Att växa blandbetongoch kojor. . Ett delbetänkande barns om ochungdomars uppväxtvillkor i storstädcmas utsatta områden från Storstadskommittén, 624Rosorav betong, En antologitill delbetänkande Att växa bland betongoch kojorfrån Storstadskommittén. Sverige införepokskiftet. . . IT-koinmissionens rapport 5/97.K. 64. Samhall.En arbetsmarknadspolitisk åtgärd + Bilagedel, A 65. Polisens register.Ju, Statsskuldspolitiken. Fi. 67. . Återkallelse uppehållstillstáitd. av UD. 68. Grannlands-TV i kabelnät. Ku. 69.Besparingarstort i ochsmått.U. 70. Totalförsvaret och frivilligorganisationema -- uppdrag, stödochersättning. Fö. . Politikför unga. + st 2 bilagor. ln. En lag om socialförsäkringen. . Inför en svenskpolicy om säker elektronisk . kommunikation, Referatfrånett seminarium anordnat av lT-kommissionen. Närings- och handelsdepartementet ochSEISdenll december 1996. lT-kommissionens rapport 6/97.K, 74.EU:s jordbrukspolitik, miljön och regional utveckling. Jo.

Statens 1997

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Inför en svenskpolicy om säker elektronisk

kommunikation. Referat från ett seminarium anordnat av Fastighetsdataregister. 3 lT-kommissionen, Näringsv ochhandelsdepanementet Aktiebolagets kapital.22 ochSEISden 11 december 1996, Barnpornograñfrágan. lT-kommissionens rapport 6/97. 73 lnnehavskriminalisering 29 m.m.

Integritet Offentlighetlnfonnationsteknik. 39 Finansdepartementet

Grundlagsskydd för nya medier.49 Folket rådgivare beslutsfattare. och 1nkomstskatte1ag,de12 1-111. som och Byråkratin i backspegeln. Femtio år av förändring på sex e Bilaga1 56 Polisens register,65 förvaltningsomrâden. 7

Flexibelförvaltning, Förändring ochverksam-

Utrikesdepartementet hetsanpassning av statsförvaltningens stniktur.9

Ansvaret för valutapolitiken, 10 Återkallelse uppehållstillstånd. av 67 Skatter,miljöochsysselsättning. 11

Försvarsdepartementet Detsvara samspelet. Resultatstymingens framväxt

ochproblematik. 15 Totalförsvaret och frivilligorganisationema Skatter,tjänsterochsysselsättning. -r uppdrag, stödochersättning. 70 + Bilagor.17

Socialdepartementet Granskning granskning. av

Den statligarevisionen i Sverigeoch Danmark, 18 Rösterom barnsochungdomars psykiska hälsa.8 27 KontrollReavinstVärdepapper. Välfärdi verkligheten - Pengar räckerinte,24 demokratins tjänst.Statstjanstemannens roll och 1 Bristeri omsorg vån offentliga etos. 28 en fråga om bemötande av äldre.51 A Europa och staten. Europeiseringens betydelse for Omsorgmedkunskap ochinlevelse svensk statsförvaltning, 30 -r en fråga otn bemötandeäldre.52 av studie 0ECD:s förvaltnings- Att lära övergränser. En av Att växa blandbetongochkojor. politiskasamarbete, 33 Ett delbetänkande om barnsochungdomars Bekämpande penningtvätt. av 36 uppväxtvillkor i storstädemas utsatta områden från Myndighetellermarknad. Storstadskommittén, 61 Statsförvaltningens olika verksarnhetsfonner. 38 Rosorav betong, Arbetsgivarpolitik i staten. En antologitill delbetänkandet Att växa bland För kompetens ochresultat.48 betong och kojorfrånStorstadskommittén. 62 Avskaffareklamskatten 53 En lag om socialförsäkringar. 72 Ministemochmakten.

Hur fungerarministerstyre i praktiken 54 Kommunikationsdepartementet 1 medborgarnas tjänst. Länsstyrelsemas roll i trafik-ochfordonsfrágor. 6 En samladförvaltningspolitik för 57 staten, lT-probleminför2000-skiftet. Referatochslutsatser från Statsskuldspolitiken. 66

cn hearinganordnad lT-kommissionen av den Bosättningsbegreppet. Skatterättsliga reglerför

18december. IT-kommissionens rapport l/97, 12 Digital demokr@ti. Ettseminarium Teknik om Utbildningsdepartementet

demokrati ochdelaktighet den november 8 1996 Den nya gymnasieskolan steg för steg. 1 anordnat Folkomröstningsutredningen, IT- av Växai lärande, Förslag till läroplan förbarnoch kommissionen ochKommttnikationsforskningsunga 6-16år.21 beredningen. IT-kommissionens rapport 2/97.23 Ett teknisktforskningsinstitut i Göteborg. 37 Kristallkulan - tretton röster om framtiden. Besparingar i stort och smått. 69 lT-kommissionens rapport 3/97.31 Ny kurs i trañkpolitikenbilagor. + 35

Sverige inför epokskiftet.

IT-kommissionens rapport 5/97.63

Statens 1997

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Jordbruksdepartementet lnrikesdepartementet Svensk mat EU-fat.25 Bättre information om konsumentpriser, l9 4 EUzs jordbrukspolitik ochdenglobalalivsmedels- Unga ocharbete.40 försörjningen. 26 Politikför unga. Alternativautvecklingsvägar för EU:s + 2 bilagor.7l st gemensamma jordbrukspolitik. 50 jordbrukspolitik, miljönochregional Miljödepartementet EUzs utveckling.74 Förbättrad miljöinfoimation. 4 Följdlastiftningtill miljöbalken.32

Arbetsmarknadsdepartementet Övewaüngng

av mibön 34 Aktivtlönebidrag. Ett effektivare stödför arbetshandikappade. 5 Personaluthyrning, 58 Samhall. En arbetsmarknadspolitisk åtgärd + Bilagedel. 64

Kultu rdepartementet lT i kulturens tjänst.14 Staten och trossamfunden Rättsligreglering Grundlag - - Lagom trossamfund Lagom Svenska kyrkan,4 - Staten ochtrossamfunden Begravningsverksamheten. 42 Statenoch trossamfunden Den kulturhistoriskt värdefullakyrkligaegendomen och dekyrkliga arkiven.43 Staten ochtrossamfunden Svenska kyrkanspersonal. 44 Staten och trossamfunden Stöd.skatterochfinansiering. 45 Staten ochtrossamfunden Statligmedverkan vid avgiftsbetalning, 46 Staten ochtrossamfunden Denkyrkligaegendomen. 47 Staten ochtrossamfunden. Sammanfattningama av förslagen fråndestatliga utredningarna. 55 Svenskhetnmet Voksenásens förvaltningsfonn. 59 Betal-TVinom Sveriges Television.60 Grannlands-TV i kabelnät. 68

Närings- och handelsdepartementet Reginnpolitik hela för Sverige.13 Att utveckla industriforskningsinstituten. 16 Konkurrenslagcn 1993-1996. 20